Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 472/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 27, pkt 34, art. 44b, art. 44c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77  par. 1, art. 107 par. 3, art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 79a, art. 79b, art. 84c
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie WSA Elżbieta Naumowicz – spr. WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów handlowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez A Spółkę z o.o. w [...] (dalej "Spółka" albo "skarżąca"), reprezentowaną przez pełnomocnika – r. pr. E. K., jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], nakazującą skarżącej Spółce wstrzymanie wprowadzania do obrotu wymienionych w niej produktów oraz zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie "[...]" przy ul. [...] w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, z późn. zm.), art. 104 K.p.a. oraz art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kędzierzynie-Koźlu nakazał Firmie A Sp. z o.o.: wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów o nazwach: "Imitacja produktu - Rozpałka do pieca [...]", "Imitacja produktu - Rozpałka do pieca [...]" oraz "Imitacja produktu - Granulat [...]", na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 1), oraz zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie "[...]" przy ul. [...] w [...], w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu ww. produktów, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2). Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pouczył również, że w razie niewykonania decyzji w ustalonym terminie wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2013 r. przeprowadzona została przez upoważnionych przedstawicieli organu kontrola obiektu - sklep "[...]" przy ul. [...] w [...], w którym działalność gospodarczą prowadzi Spółka. Kontrola ta wykazała uchybienie stanowiące naruszenie art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż stwierdzono wprowadzenie do obrotu produktów o opisanych wyżej nazwach, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane ich oddziaływanie na zdrowie lub życie ludzi. Organ uznał, że wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne i tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ wskazał również, że zakwestionowane produkty są sprzedawane w saszetkach po 1,0 g, 0,5 g i 0,3 g, a ich cena jednostkowa wynosi od 30 do 50 zł za opakowanie. Na tej podstawie wywiódł, że tak wysokie ceny są nieadekwatne do cen rynkowych towarów podobnego przeznaczenia oraz ich ilości w opakowaniu, a nadto występowanie podobnych produktów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie kraju wskazuje, że są to środki zastępcze. Organ wskazał, że z informacji własnych oraz opublikowanych w mediach na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych, potocznie zwanych "dopalaczami", można wywnioskować, że produkty sprzedawane jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, ozdoby świąteczne lub substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, to w rzeczywistości środki zastępcze, które są szkodliwe i stanowią realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, na co wskazują wyniki badań i doniesienia prasowe dotyczące zatruć po spożyciu takich środków. Organ uznał, że wprowadzanie do obrotu nieznanych w zakresie składu produktów może naruszać wymagania zdrowotne przewidziane w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez co powstało uzasadnione podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia i konieczne stało się wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych produktów do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Natomiast decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż dotyczy produktów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji, a także uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

- art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, że istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a jedynie ogólnych "doniesień prasowych" czy za wysokich cen, bez dokonania wnikliwej analizy czy badan rynku, a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

- art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zostały zatrzymane kwestionowane przez organ substancje, jak również pomimo braku "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

- art. 27 ust. 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie mino braku wykazania ustawowych przesłanek, w tym niestwierdzenie przez organ naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

- art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo braku istnienia do tego podstaw prawnych,

- art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem regulacji ww. ustawy, w tym jej art. 79, art. 79a, art. 79b i art. 82.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty Spółka wskazała, że zastosowany środek z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. wycofania produktów, jest bardzo dolegliwy, a ponadto na organie ciążył obowiązek czasowego określenia obowiązków, które zostały przy tym nałożone w sposób arbitralny, na podstawie mglistych doniesień prasowych, zaś stanowisko organu wskazuje, że wszystkie substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, odświeżacze powietrza są środkami zastępczymi. Spółka stwierdziła, że zakwestionowane środki nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a kontrola została przeprowadzona wadliwie. Spółka zwróciła również uwagę, że organ nie odniósł się do okoliczności, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia oraz zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania: "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi".

W toku postępowania odwoławczego Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu pismem z dnia 15 lipca 2013 r. poinformował pełnomocnika Spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami oraz o możliwości złożenia oświadczenia i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, a następnie decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r., opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że żaden z zarzutów sformułowanych w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" w [...] przeprowadzono bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Opolu posiadali dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, którego egzemplarz pozostawiono w sklepie. W treści protokołu wskazano przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dopuszczający możliwość niezawiadaminia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa lub wykroczenia skarbowego bądź zabezpieczenia dowodów jego popełnienia. W trakcie kontroli sklepu, na podstawie ewidencji sprzedaży ustalono, że zatrzymane produkty były wprowadzane do obrotu. Organ odwoławczy wskazał, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, stąd jego nieprzestrzeganie stanowi złamanie prawa. Ponadto, zdaniem organu, przy powzięciu podejrzenia o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych wystąpiło jednoczesne potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co uzasadniało zastosowanie art. 10 § 2 K.p.a. i odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wysłuchania osób prowadzących prawdopodobnie obrót tzw. "dopalaczami". Z tych samych względów zastosowany został też art. 108 K.p.a., na podstawie którego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej organ argumentował, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że zatrzymane produkty mają nieznany skład, stosunkowo wysoką cenę, a ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Fakty te stanowią przesłanki, które odpowiadają pojęciu uzasadnionego podejrzenia. Nadto, środki zastępcze, zwane potocznie "dopalaczami" są bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia człowieka. Ich szkodliwe działanie zostało w ostatnich latach gruntownie udokumentowane, a wiele informacji na temat ich negatywnych skutków na zdrowie człowieka jest ogólnodostępnych. W tym zakresie organ wskazał min. na publikacje Głównego Inspektoratu Sanitarnego, wyniki badań instytutów naukowych oraz dane na temat liczby zatruć środkami zastępczymi wśród ludzi, gromadzone przez ośrodki toksykologiczne na terenie całego kraju. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśniał, że podstawowym działaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego, w tym ochrona przed działaniem czynników szkodliwych, stąd w przypadku powzięcia podejrzenia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia obywateli, obowiązkiem tego organu jest niezwłoczne podjęcie działań mających na celu jego wyeliminowanie, bez potrzeby szczegółowego uzasadniania potrzeby podjęcia tych działań. Z tych powodów, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania zapisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wydania decyzji o wycofaniu podejrzanych produktów z obrotu, jak też nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy", co stanowi element usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa.

We wniesionej skardze Spółka domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powtórzyła in extenso podnoszone wcześniej w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 108 K.p.a., jak też przepisów prawa materialnego - art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 i art. 84c tejże ustawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi przywołano też argumentację podawaną w odwołaniu, dotyczącą niewykazania zagrożenia zakwestionowanymi produktami i przez to również niewyjaśnienia celu zastosowanych środków. Skarżąca podniosła, że już samo zatrzymanie produktów niweczy powodowanie przez nie nawet hipotetycznego zagrożenia, a poza tym - wbrew twierdzeniom organu - naruszenie art. 44 ustawy o narkomanii nie stanowi przestępstwa ani wykroczenia, natomiast jedynym argumentem organu na naruszenie tego przepisu jest nieadekwatność ceny produktów. Dodatkowo Spółka zarzuciła, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątkowy i niezwłoczne działanie musi być niezbędne, a zagrożenie musi być realne, a nie tylko prawdopodobne. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż organ odwoławczy nie rozważył zarzutów stawianych czynnościom kontrolnym, pomimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli, a przepis art. 79 tej ustawy może mieć zastosowanie tylko gdy istnieje prawdziwa, realna i wymierna podstawa. Na tej podstawie Spółka stwierdziła, że organ w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie strony kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że wprawdzie organy nie ustrzegły się błędów, które zostaną omówione poniżej, jednak uchybienia te nie stanowiły podstawy zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co uzasadniało ostateczną ocenę, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W świetle przepisów tych aktów normatywnych, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym do podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie narkomanii, polegających na prowadzeniu działalności zapobiegawczej oraz zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Powoływany przez organy obu instancji przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 tej ustawy - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast po myśli art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Z kolei przepis art. 44c ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Natomiast na zasadzie 27c ust. 3 ostatnio wskazanej ustawy, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące.

Na gruncie powyższego zwrócić należy uwagę, że przesłanką wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", iż produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, natomiast art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sytuacji, gdy zachodzi samo tylko "podejrzenie", że produkty są środkami zastępczymi.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zasadnym było stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktów wymienionych przez organy, gdyż stwierdzone okoliczności były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Uzasadnione było też podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia, jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Należy mieć na względzie, że z mocy ust. 1 tego przepisu, stosowanego poprzez art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, interwencję organu wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi. "Uzasadnione podejrzenie", o jakim mowa w art. 27c ust. 1, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, ale umotywowane domniemanie jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte umotywowanymi okolicznościami, że taki przymiot posiadają. W odniesieniu do produktów mogących stanowić środki zastępcze, dostateczną przesłanką jest samo "podejrzenie", które nie może być jednak zupełnie pozbawione podstaw, ale winno wynikać z okoliczności sprawy. Potwierdzenie podejrzeń organu następuje dopiero po przeprowadzeniu oceny i badań bezpieczeństwa kwestionowanych produktów, co zapewnia ust. 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wstrzymania ich wytwarzania lub wprowadzania do obrotu na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy. Podejmowane działania organu mają zatem na celu ustalenie, czy produkty te rzeczywiście stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych zasadnie uznał, że skarżąca Spółka w sklepie "[...]" oferowała do sprzedaży produkty zawierające nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, które mogły stanowić środki zastępcze. Na produktach tych znajdowało się ostrzeżenie "nie do spożycia", "chronić przed dziećmi", a także nazwa firmy: A Sp. z o.o. w [...], będącej ich dystrybutorem. Kierując się doświadczeniem i znajomością dostępnych produktów chemicznych, organ prawidłowo ocenił, że brak wskazania składu produktów oznakowanych jako przyspieszające rozpalanie oraz nadające płomieniom kolor granatowy, bordowy i pomarańczowy, uzasadnia podejrzenie, iż chodzi w rzeczywistości o środki zastępcze - tzw. "dopalacze". Pomijając już nawet kontrowersyjne nazwy wskazujące, że poszczególne artykuły są tylko imitacjami produktu - rozpałki do pieca [...], [...] oraz granulatu [...], podejrzenie to potęgowała również niewielka, bo nieprzekraczająca 1 g, ilość produktu w jednostkowym opakowaniu, nieadekwatna do ceny wynoszącej od 30 do 50 zł za saszetkę. Słusznie organ uznał, że cena ta jest zbyt wysoka w porównaniu z innymi produktami podobnego przeznaczenia, tj. podpałek lub rozpałek, których szeroki asortyment dostępny jest na rynku, a których ceny - według zestawienia zalegającego w aktach administracyjnych sprawy - wahają się od kilku do kilkunastu złotych za znacznie większą ilość produktu w jednostkowym opakowaniu. Zauważyć przy tym wypada, że fakt, iż środki zastępcze mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, jest okolicznością powszechnie znaną. Wbrew twierdzeniom skargi, jest to zagrożenie czytelne, godzące w fundamentalne wartości, które w odniesieniu do środków zastępczych nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości. Dostrzec też przyjdzie, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w kontekście licznych doniesień prasowych, w których pojawia się informacja o zatruciach ludzi po spożyciu środków zastępczych oraz posiadanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danych na ten temat, każde podejrzenie o produkcji lub wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych powinno być przez te organy niezwłocznie weryfikowane. Nie budzi wątpliwości, że podmiotem wprowadzającym do obrotu jest skarżąca Spółka. Trafnie zatem wywodził organ odwoławczy, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zatem w takiej sytuacji, stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli faktu dokonywania sprzedaży w sklepie "[...]" środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nie tylko uprawniało, ale wręcz zobowiązywało organ do wstrzymania wprowadzania do obrotu ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Takie rozstrzygnięcie miało oparcie w przywołanych przepisach art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia wynikającego z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nawiązując do zrzutów skargi podnieść trzeba, że samo zatrzymanie podejrzanych produktów nie niweczy zagrożenia dla zdrowia oraz życia i przez to nie czyni bezprzedmiotowymi dalej idących działań organu, gdyż może być prowadzona dalsza sprzedaż kolejnych partii tego towaru. Powołane przepisy określają maksymalny czas wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu oraz czas zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie, wynoszący odpowiednio 18 miesięcy i 3 miesiące - liczone od daty doręczenia decyzji. Okres ten powinien zostać wskazany przez organ w decyzji. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów na okres 18 miesięcy. Organ wprawdzie nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny czas dopuszczony przez ustawodawcę, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji. Zakreślony przez organ okres mieści się w granicach przewidzianych ustawą, natomiast nie jest wykluczone, że w odniesieniu do produktów objętych decyzją konieczne będzie wykonanie większej liczby badań i ekspertyz niezbędnych do oceny bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. W razie wcześniejszego uzyskania stanowiska w tym zakresie możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji przed upływem wskazanego 18-miesięcznego okresu, bądź też - w sytuacji gdy podejrzenia organu okazały się uzasadnione - wcześniejsze wydanie na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji zakazującej wprowadzanie tych produktów do obrotu. To samo dotyczy rozstrzygnięcia o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę w sklepie "[...]". Wprawdzie potrzeba orzeczenia w tym zakresie uzasadniona została wprawdzie dopiero przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jednak zdaniem Sądu przekonujący jest argument, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sanowanie tego uchybienia mieściło się w kompetencji organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy uzasadnione było też nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowi art. 108 § 1 K.p.a., przewidujący możliwość nadania decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że zagrożenie wynikające z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić dopalacze wypełnia przesłankę, o której mowa omawianym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a podjęte rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tegoż zagrożenia. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 K.p.a., należało uznać za niezasadne.

Dodać w tym miejscu można, mając również na uwadze argumenty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), zwanej dalej ustawą, że jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i może stosować środki przewidziane prawem, niejednokrotnie bardzo uciążliwe dla adresatów takich decyzji. Takie działanie organów prawie zawsze będzie wiązać z wkroczeniem w autonomię i w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest jednak realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 295/12, LEX nr 1365873). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można też pomijać, że skarżąca Spółka jest podmiotem gospodarczym, prowadząc działalność w sklepie "[...]", natomiast z mocy art. 18 ustawy przedsiębiorca jest zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska.

Nie można również podzielić pozostałych zarzutów skarżącej Spółki w zakresie naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z lektury akt, w tym z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie "[...]" w dniu 4 czerwca 2013 r. wynika, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej okazali pracownicy kontrolowanej Spółki legitymacje służbowe oraz ważne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, określające jej zakres "w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych", zawierające również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego, a także poinformowali ustnie o prawach i obowiązkach w trakcie kontroli.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że omawiana kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi, kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 4 czerwca 2013 r., pozostawionego do dyspozycji Spółki, gdzie powołano przepis art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Dostrzec przyjdzie, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji błędnie powołany został tym zakresie przez organ przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, wskazujący na przesłankę w postaci przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, jednakże ta wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, skoro uprawnienie do takiego działania zostało przewidziane przez ustawodawcę. Należy podkreślić, że obie przesłanki wyłączają zarówno obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, jak i zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy (art. 82 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy). Nie ulega wszak wątpliwości, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzaniu do obrotu produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a zwłaszcza co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa. Tylko takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi. Omawiane zagrożenie stanowi realną podstawę do zastosowania przepisu art. 79 ustawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 84c ustawy, przewidującego możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest o tyle niezrozumiały, że z akt sprawy, w tym z treści protokołu kontroli wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2013 r. w godzinach od 1200 do 1300, nie został przez skarżącą Spółkę wniesiony sprzeciw do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Spółka również tej okoliczności nie wskazywała w skardze. Tymczasem, wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych nie może wywoływać przewidzianych prawem skutków, które stosownie do art. 84c ust. 5-9 ustawy polegać mogą na wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ, a ostatecznie na odstąpieniu od tych czynności lub na ich kontynuowaniu.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej Spółki, nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy mieć na względzie, że art. 81 K.p.a. pozwala co do zasady na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zasada ta wyłączona jest jednak wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a., przewidującym możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zachodziła konieczność szybkiego jej załatwienia, a to z uwagi na omówione już wyżej zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, jakie wynikało z wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów. Zwrócić należy też uwagę, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Skarżąca natomiast takiej zależności nie wykazała. Co więcej, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Spółka została wezwana przez organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. pismem z dnia 15 lipca 2013 r., doręczonym zarówno Prezesowi Spółki, jak i jej pełnomocnikowi, jednak na to wezwanie w ogóle nie zareagowała.

Nie potwierdziły się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów, jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Dodatkowo dostrzec trzeba, że organ odwoławczy odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Również postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec skarżącej Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "[...]" zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.

Badając przedmiotową sprawę, Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.