Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 297/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 14, art. 15 ust. 1, art. 18, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 767/16 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Deklaracji Rady Miejskiej w G. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 767/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Wojewody [...] 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Rady Miejskiej w G. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Deklaracji Rady Miejskiej w G. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] lipca 2016 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na podstawie art. 86 i art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej usg) stwierdził nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego (dalej Deklaracja).

Na sesji w dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Miejska w G. (dalej Rada), na podstawie § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta G. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 2 kwietnia 2014 r. poz. 1560, dalej Statut) przyjęła deklarację w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W § 1 uchwały wskazano, że "Rada Miejska w G. zobowiązuje się, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Ustaw.". § 2 stwierdzał, że "deklaracja wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami.". W uzasadnieniu Rada powołała art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i wskazała m.in., że polityczny konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego godzi nie tylko w podstawowe zasady ustrojowe demokratycznego państwa prawa, ale jednocześnie podważa zasadę pewności prawa. Wysokie ryzyko negatywnych skutków działań podjętych wobec Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że Rada Miejska w G. dla wyjaśnienia wątpliwości wyraźnie wskazuje jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze G.

Uchwały podjęte na sesji w dniu [...] czerwca 2016 r. zostały przedstawione Wojewodzie [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. (k. 33 akt).

Pismem z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w G. o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w celu kontroli legalności deklaracji, z uwagi na brak podstawy prawnej do jej podjęcia.

W piśmie z [...] czerwca 2016 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w G. przedstawiła stanowisko, z którego wynika, że Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem art. 91 ust. 1 [usg] dotyczy tylko i wyłącznie uchwał i zarządzeń organów gminy, tymczasem deklaracja nie jest ani uchwałą, ani zarządzeniem, a przede wszystkim nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że pomijając wątpliwości co do zgodności z prawem § 15 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta G., który został wskazany w podstawie prawnej deklaracji i stanowi, że Rada może także (prócz uchwał) podejmować: deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania, zaznaczyć należy, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5.5.2008 r., II SA/Bd 930/07 "W tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały. W przeciwnym razie nie będzie można mówić o wypowiedzeniu stanowiska przez radę gminy jako organ kolegialny".

Przedmiotowa Deklaracja nie została nazwana uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna być określona mianem uchwały. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał Deklarację za uchwałę, mimo że nie została ona określona takim mianem. Mając również na uwadze stanowisko judykatury, zgodnie z którym o dopuszczalności ingerencji nadzorczej nie decyduje nazwa aktu lecz jego treść, organ nadzoru uznał, że może do przedmiotowej deklaracji zastosować przepisy rozdziału 10 usg. Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach. W ocenie Wojewody brak jest przepisu, który upoważniałby organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

W § 1 Deklaracji Rada zobowiązuje się, że przy podejmowaniu uchwał stosować się będzie do treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych, które nie będą publikowane w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z przyjętym w doktrynie stanowiskiem, o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, o tyle organy władzy publicznej mogą działać w zakresie w jakim prawo je do tego upoważnia. Żaden przepis prawa nie upoważnia organów jednostek samorządu terytorialnego do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje - w tym przypadku przez władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Deklaracja Rady o stosowaniu wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem także tych, które nie zostaną opublikowane w Dzienniku Ustaw, jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, a tym samym stanowi również ich krytykę.

Jak wynika z tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8.7.2015 r., III SA/Łd 570/15, rada gminy nie ma uprawnień w zakresie wskazywania zasadności działań prawnych zewnętrznych i niezależnych instytucji, a tym bardziej do oceny ich działania z punktu widzenia prawa. Odmowa stosowania się w przyszłości do przepisów, które nie zostały formalnie derogowane z porządku prawnego, stanowi w istocie przyznanie sobie przez Radę Miejską uprawnienia do wyeliminowania z porządku prawnego norm, które pozostają w mocy, z pominięciem trybu przewidzianego przez ustrojodawcę. Mamy do czynienia z uzurpowaniem sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej - co w konsekwencji godzi w konstytucyjny trójpodział władz. Nawet w orzecznictwie sądów zarysowała się wyraźna tendencja zakazująca sądom orzekania o konstytucyjności określonych przepisów: "NSA nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia TK, podlega stosowaniu" (wyrok NSA z 12.7.2006 r. II OSK 548/06). Sądownictwo administracyjne, ustrojowo powołane do kontroli legalności działań administracji publicznej, nie ma władzy do samodzielnej odmowy zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, tym bardziej takiego uprawnienia nie sposób przyznać Radzie Miejskiej. Samorząd terytorialny jedynie uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Nie rozporządza żadną wiązką niezbywalnych i nienaruszalnych kompetencji czy spraw. Istotą samorządu jest wykonywanie administracji publicznej. Jest on wyrazem rezygnacji przez państwo z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicznej. Samorząd ten powstaje z woli ustawodawcy, nie zaś w drodze swobodnego aktu jego członków. Wykonywanie administracji publicznej jest zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem samorządu. Urzeczywistniając te zadania, może on posługiwać się środkami prawnymi właściwymi administracji publicznej, w tym także władczymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Miejska w G. (dalej skarżąca bądź Rada) powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez dokonanie kontroli legalności Deklaracji, która nie jest rozstrzygnięciem merytorycznych, w sytuacji, gdy organ nadzoru uprawniony jest do kontroli legalności tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy;

2. art. 7 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że Deklaracja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Deklaracja została wydana w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta G. (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2014 r., poz. 1560), która stanowi obowiązujące źródło prawa.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu Rada wskazała, że pełna korespondencja w sprawie pokazuje, że organ nadzoru nie dążył do uzyskania żadnych wyjaśnień, informacji, czy też danych, ponieważ w żadnym z pism nie określił zakresu wymaganych informacji; wyznaczał terminy, które nie mogły zostać dochowane przez organ kolegialny, jakim jest Rada Miejska w G. Organ nadzoru nie wskazał sposobu w jaki Rada mogła przyjąć stanowisko poza sesją, choć do jego obowiązków należy m.in. nadzór nad samorządem. Podkreślono, że pisma z [...] czerwca i [...] lipca [2016 r.] zawierały wyjaśnienie podstawy prawnej, jak również wskazywały na brak podstaw przeprowadzenia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do Deklaracji.

Podstawą prawną Deklaracji jest § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu, który stanowi, że Rada prócz uchwał może podejmować deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania. Z treści tego przepisu wynika wprost, że deklaracja nie ma charakteru merytorycznego, czego organ nadzoru nadal nie dostrzega, ciągle przypisując jej merytoryczny charakter i wywodząc z niego kompetencje do oceny Deklaracji. Deklaracja nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie kształtuje żadnych praw czy obowiązków. Deklaracje nie przewidują żadnych sankcji za ich nierespektowanie. Wojewoda [...] nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności Deklaracji, ponieważ art. 91 ust. 1 usg daje prawo do kontroli uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. Strona nie zgodziła [się], że Deklaracja zmierza do kwestionowania działań podejmowanych przez niezależne od Rady instytucje tj. władzę wykonawczą sprawowaną przez Radę Ministrów. Deklaracja nie jest wyrazem sprzeciwu wobec działań podejmowanych przez Radę Ministrów, czy też jej krytyki. Deklaracja Rady, która nie ma charakteru merytorycznego, była reakcją na wyżej opisaną sytuację i miała jedynie stanowić wskazówkę dla Rady, jakie przepisy prawa winna stosować w dalszej swojej działalności. Podejmując konkretne uchwały Rada i tak będzie musiała rozstrzygnąć dylemat w zakresie stosowania przepisów prawa, zaś sposób rozstrzygnięcia będzie podlegał ocenie przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa deklaracja wyrażona została w formie uchwały. Akt ten nie został nazwany uchwałą. Tymczasem każda uzewnętrzniona wola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna być określona mianem uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym, podobnie jak inne ustawy regulujące działalność samorządów innych szczebli, nie zna pojęć apeli, stanowisk, deklaracji, itp. którymi, częstokroć zresztą niekonsekwentnie, w różnych znaczeniach, posługują się statuty lub regulaminy samorządów. Ponieważ są to pojęcia pozaustawowe, to nie sposób przypisywać im decydującego znaczenia przy rozstrzyganiu formy prawnej wyrażenia przez samorząd swojej woli. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe kategorie oznaczają tylko pewne rodzaje uchwał, które na własne, wewnętrzne potrzeby wyróżniają samorządy. Statut gminy może określać jedynie organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Kwestia formy, w jakiej wola rady jest uzewnętrzniana, nie jest kwestią z zakresu organizacji wewnętrznej ani trybu pracy rady. Nie mieści się zatem w materii statutowej. Dlatego problem możliwości dokonania kontroli aktu zawierającego uzewnętrznioną wolę kolegialnego organu samorządu terytorialnego, nie sprowadza się do formy wyrażenia takiej woli, która zawsze przybiera postać uchwały, a do możliwości stwierdzenia sprzeczności z prawem treści takiego oświadczenia. Spotykane niekiedy w statutach i regulaminach terminy takie jak apele, deklaracje, stanowiska, odezwy to niewiążące wypowiedzi, których przedmiotem winny być fakty rozumiane jako pewne zdarzenia historyczne czy zapowiedź pewnych działań faktycznych, bez wskazywania prawnego sposobu ich realizacji. Przedmiotowa deklaracja jest aktem normatywnym, zawiera regułę powinnego zachowania się, zbudowaną z hipotezy i dyspozycji. Brak sankcji nie sprzeciwia się uznaniu normatywnego charakteru tekstu uchwały.

Na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wyjaśnił, że uchwała została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej .

Pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 ppsa orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ppsa, orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. stwierdzającego nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w G. w sprawie stosowania się Rady do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze [art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446) dalej usg].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. zostało doręczone w dniu 11 lipca 2016 r., a skarga [Rady] Miejskiej w G. została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2016r. tj. 30 dnia. W tym też dniu Rada Miejska w G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia do WSA w Łodzi skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda [...] zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 usg od dnia doręczenia mu Uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w G. została doręczona organowi nadzoru dnia [...] czerwca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane dnia [...] lipca 2016 r.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd I instancji wskazał, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Zgodnie z art. 87 usg, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z art. 85 usg wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa" i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze winien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. 1).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 86 i 91 ust. 1 i 3 usg, Wojewoda [...] stwierdzając nieważność Deklaracji Rady Miejskiej w G. uznał, że niezależnie od nazwy jest ona uchwałą i mają do niej zastosowanie przepisy Rozdziału 10 usg "Nadzór nad działalnością gminną".

Powołując art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ nadzoru stwierdził, że Rada może wypowiadać się w kwestiach merytorycznych tylko w zakresie spraw pozostających w jej kompetencjach, a brak jest przepisu, który upoważniałby ten organ do wypowiadania się w kwestiach stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czy kwestionowania działań podejmowanych przez Radę Ministrów. Deklaracja stanowi zapowiedź niestosowania się przez Radę Miejską do obowiązującego porządku prawnego i oznacza uzurpowanie sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej i ustawodawczej, co godzi w konstytucyjny trójpodział władz.

Przedmiotowa deklaracja w sposób istotny narusza prawo, zwłaszcza art. 7 Konstytucji RP, z powodu braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały o takiej treści.

W ocenie Rady, biorąc pod uwagę charakter uchwały, Wojewoda nie miał kompetencji do wszczęcia postępowania nadzorczego w celu zbadania legalności deklaracji, ponieważ art. 91 ust. 1 usg daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym, a takiego charakteru nie ma przedmiotowa Deklaracja.

W związku z powyższym wskazać należy, że powołany w podstawie rozstrzygnięcia art. 91 ust. 1 usg stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przy ocenie, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, należy mieć na uwadze, że art. 91 ust. 1 usg nie różnicuje aktów organu gminy ze względu na ich charakter prawny i treść. Inaczej w tej samej ustawie ustawodawca postąpił w art. 101 ust. 1 usg, który odnosi się wyłącznie do uchwał lub zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania (uchwła w znaczeniu formalnoprawnym).

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy (rady miejskiej) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz – uwagi do art. 91 ).

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i [art.] 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 usg), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej.

Nie każda uchwała Rady musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne.

Takie uchwały także podlegają nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ma bowiem podstaw, by pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 usg, ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym.

Każda uchwała rady gminy podlega nadzorowi wojewody. "W przeciwnym razie apel, stanowisko, oświadczenie, którym odmówiono by przymiotu uchwały mogłyby przekazywać treści, nawoływać do określonych zachowań niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym /.../" i, że "zaaprobowanie takiego stanowiska byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa" (wyrok WSA w Gdańsku III SA/Gd 732/16).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że Deklaracja jest uchwałą, która co do zasady podlegała jego kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem.

Przedmiotowa uchwała nie ma normatywnego charakteru. Jest aktem wewnętrznym o charakterze deklaracji, stanowiska. Czy uchwała ma charakter normatywny decyduje podstawa prawna jej podjęcia i jej treść. Należy podkreślić, że ocenie podlegać musi rzeczywista treść aktu jako całości (łącznie z jego nagłówkiem).

Zarówno nazwanie przedstawionego przez Radę stanowiska "Deklaracją", treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W istocie Rada jedynie, w obliczu konfliktu istniejącego wokół TK przedstawia publicznie swoje stanowisko i deklaruje, że przy podejmowaniu w ramach swoich kompetencji uchwał (w znaczeniu materialnoprawnym) będzie stosować się do wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Powołuje się przy tym na art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, który wprost cytuje. Użycie w Deklaracji sformułowania "zobowiązuje się" nie rodzi żadnych prawnych skutków, nie może być podstawą żadnych roszczeń, a uchwały podejmowane przez Radę w ramach przyznanej przez usg kompetencji nie mogą i nie będą ocenianie pod kątem zgodności z tą Deklaracją. Każda merytoryczna uchwała Rady podjęta po wydaniu Deklaracji podlegać będzie kontroli sprawowanej przez organ nadzoru i przez sądy administracyjne. Deklaracja ma charakter niewiążący, nie rozstrzyga o stosowaniu lub niestosowaniu jakiegoś przepisu.

Intencje Rady zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i nie wynika z nich nic ponadto, że Rada przy podejmowaniu uchwał będzie stosować się do treści wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, także tych które nie zostaną opublikowane. Deklaracja, że Rada zobowiązuje się stosować wszystkie wyroki TK, nie może szczególnie w świetle art. 188 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP być ocenione jako naruszenie prawa. Fakt, że uzasadnieniu uchwały Rada użyła sformułowania "wskazuje jakie prawo będzie stosowane przez samorządowe władze G." nie oznacza, że Rada dokonała wyboru jakie prawo będzie stosować na obszarze swojego działania, gdyż oczywiście takiego wyboru nie ma. Wszystkie bowiem organy państwowe i samorządowe, a więc zarówno Rada Miasta jak i Wojewoda mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a więc mają przestrzegać porządku prawnego opartego na Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Można w związku z tym oczywiście rozważać celowość podejmowania takiej uchwały, ale pod tym kątem Wojewoda sprawować nadzoru nie może.

Rada miała podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały.

Przepis § 15 ust. 1 Statutu Miasta G. z dnia [...] lutego 2014 r. stanowi, że Rada obraduje na sesjach rozstrzygając w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jej kompetencji. Przepis § 15 ust. 2 Statutu brzmi: "Rada może także podejmować: 1/ postanowienia proceduralne w sprawach nie wymagających ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze uchwały; 2/ deklaracje zawierające samozobowiązanie się do określonego postępowania; 3/ oświadczenia zawierające stanowisko Rady w określonych sprawach; 4/ apele zawierające formalnie nie wiążące wezwania adresatów zewnętrznych do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy, czy zadania.

Statut Miasta G. jest prawem miejscowym, zaś § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu był wskazany w podstawie prawnej podjętej uchwały. Akty prawa miejscowego są wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zgodnie z obowiązującym Statutem istniała możliwość podjęcia przez Radę uchwały stanowiącej deklarację określonego postępowania i przedstawiającej jej stanowisko. Istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej deklaracji. Nie ma norm, które ograniczałyby Radzie przedmiotowo tematykę takich uchwał. Jedynym kryterium, które może być stosowane przy ocenie uchwały, jest jej zgodność z prawem. Organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż nie narusza ona obowiązującego prawa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z 22.8.1990 r. SA/Gd 796/90, OSP 1991/5/129), a takiego w tej sprawie brak. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał. Istniejący i wskazany wyżej zapis Statutu stanowił podstawę prawną do podjęcia uchwały, a więc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji jest niezasadny.

Samorząd terytorialny jest odrębny instytucjonalnie i funkcjonalnie względem administracji rządowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego wywodzona jest z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i zgodnie z tym przepisem podlega ochronie sądowej.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Ocena legalności Deklaracji Rady Miejskiej w G. z [...] czerwca 2016 r. w sprawie stosowania się Rady Miejskiej w G. do wyroków Trybunału Konstytucyjnego w trybie nadzoru stosownie do art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji RP winna prowadzić do stwierdzenia zgodności z prawem.

Zdanie odrębne od wyroku WSA w Łodzi z 28 października 2016 r., III SA/Łd 767/16 złożyła sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska.

Składając zdanie odrębne wyraziła pogląd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] było zgodne z prawem, a skarga winna być oddalona.

Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. Ł. P., który zaskarżył wyrok III SA/Łd 767/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 usg przez ich niezastosowanie przy ocenie legalności Deklaracji Rady jako aktu o charakterze stanowiącym i władczym;

2. § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta G. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2014 r., przez błędną wykładnię i uznanie, że mógł on stanowić podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej Deklaracji przy przyjęciu, że Deklaracja miała charakter niewiążący;

3. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 usg przez ich niezastosowanie w skutek uznania, że uchwała strony przeciwnej, jako nie będąca sprzeczn[ą] z prawem, nie podlegała stwierdzeniu nieważności przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej przez zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; na wypadek nieuwzględnienia wniosku o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzkiemu Sądowi Admnistracyjnemu w Łodzi; zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. Skutkuje to związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleniami co do stanu faktycznego, poczynionymi przez Sąd I instancji.

Zarzut naruszenia art. 18 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 usg okazał się niezasadny.

To, że art. 18 ust. 1 usg jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (K. Wlaźlak w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 357-358, uw. 1 i akceptowane przez Komentatorkę orzecznictwo Sądów administracyjnych), nie prowadzi do wniosku, że Deklaracja jest aktem prawa miejscowego bądź innym prawnym aktem indywidualnym. W kontrolowanej sprawie jest przeciwnie – Uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym Rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków czy to organów państwowych, czy Burmistrza G. bądź jakiejkolwiek instytucji Burmistrzowi podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych. Brak było zatem podstaw do żądania, by Uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznych dla działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego t. 6, INPr. PAN 2011, s. 172-174, nb 80-82). Deklaracja jest bowiem aktem o charakterze niewładczym (R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Sam. Teryt. 2015/3/39). Tym samym przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo Sądów administracyjnych, jako dotyczące aktów prawa miejscowego (wyrok WSA we Wrocławiu z 26.1.2012 r., II SA/Wr 926/11 – w materii całkowicie uregulowanej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) bądź w zakresie zwolnienia od opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (wyrok WSA we Wrocławiu z 26.1.2005 r., IV SA/Wr 807/04 - w materii całkowicie uregulowanej w ustawie o pomocy społecznej), nie przemawiają za odmienną wykładnią prawa materialnego, niż ta, na której oparł swe rozstrzygnięcie Sąd I instancji.

Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 102-103, uw. 14) a § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia Uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] lipca 2016 r. Wojewoda nie mógł skutecznie kwestionować ("Pomijając wątpliwości co do zgodności z prawem § 15 ust. 2 pkt 2"; s. 2 rozstrzygnięcia nadzorczego) § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu jako podstawy prawnej kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym Uchwały. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze; w literaturze przedmiotu nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podkreślającego jego istotę (Z. Niewiadomski – op. cit., s. 122-123, nb 23). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 usg) – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego. Kontrolowana Deklaracja dotyczy sfery pewności prawa, która jest istotna dla organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) i może być przedmiotem troski organu stanowiącego, skoro organy te stosują prawo codziennie, w szeregu postępowaniach dotyczących spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Rada w uzasadnieniu Deklaracji trafnie wskazała treść art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji spoczywa na wszystkich organach administracji publicznej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego wchodzą do porządku prawnego z chwilą ich ogłoszenia.

Za zgodnością Deklaracji ze wskazanymi jako wzorce kontroli art. 18 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 6 usg przemawia także to, że w szczególności zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 usg). Pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie, jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, zachowa się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Wybór konkretnego zachowania się należy bowiem do niego (wyrok NSA z 25.4.2017 r., I OSK 117/17, cbosa). Zasada ta dotyczy także deklaracji. To, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 usg) nie ogranicza rady gminy co do możliwości składania deklaracji.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "deklaracja". W języku ogólnym (T. Gizbert-Studnicki, Język prawny z perspektywy socjolingwistycznej, Kraków 1986, s. 40-41 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 11, uw. 245, 246), należy poszukiwać znaczenia tego typu słów w słownikach ogólnych i w słownikach wyrazów obcych (M. Zieliński – op. cit. s. 271-276, uw. 488, 495). Pojęcie "deklaracja" w znaczeniu istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy oznacza: podanie do wiadomości ogółu, wyraźne wypowiedzenie się w jakiej sprawie: a) wypowiedzenie, sformułowanie swoich poglądów, opowiedzenie się za czym;... b) publiczne ogłoszenie czego, oświadczenie na piśmie w jakiej sprawie, manifest (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, WP 1960, t. II, s. 58, znaczenie 1); publiczne wypowiedzenie się, ogłoszenie czegoś, sformułowanie swoich poglądów lub wyrażenie własnego stanowiska w jakiejś sprawie (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, WN PWN 2008, t. 1, s. 573, znaczenie 1); publiczne wypowiedzenie się, ogłoszenie czego, oświadczenie na piśmie w jakiejś sprawie, sformułowanie swoich poglądów; manifest (red. M Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 1, s. 371, znaczenie 1); (publiczne) oświadczenie; obwieszczenie; manifest; przyrzeczenie; zobowiązanie o mocy prawnej...; łac. declaratio, ujawnienie, obwieszczenie (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 111, znaczenie 1); publiczna wypowiedź w jakiejś sprawie, czasem w formie pisemnej, będąca wyrazem czyjejś woli lub czyichś poglądów (red. M. Bańko, Wielki Słownik wyrazów obcych PWN, WN PWN 2010, s. 251, znaczenie 1); wyraźne (publiczne) wypowiedzenie się, złożenie oświadczenia w jakiejś sprawie, sformułowanie na piśmie swoich poglądów, opowiedzenie się za czym, manifest (red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, PWN 1980, s. 139, znaczenie 1); publiczne powiedzenie, że chce się postąpić, robić tak, a nie inaczej; oświadczenie, wypowiedzenie się w jakiejś sprawie z zajęciem jasnego stanowiska... łac. declaratio, ujawnienie, obwieszczenie (A. Markowski, R. Pawelec, Język polski. Wielki słownik wyrazów obcych i trudnych, Warszawa 2007, s. 152-153, znaczenie 1).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Deklaracja nie jest aktem o charakterze stanowiącym i władczym. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że Deklaracja jest uchwałą rady gminy, lecz nie ma charakteru normatywnego – jest aktem wewnętrznym, o charakterze deklaracji, stanowiska.

Zarzut naruszenia § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta G. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2014 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że podstawą do uchwalenia Deklaracji był prawidłowo zastosowany § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu, uchwalonego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu j.t. Dz. U z 2013 r. poz. 594, poz. 645, poz. 1318). Wykładnia § 15 ust. 2 pkt 2 Statutu, na jakiej oparł się Sąd I instancji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i nie pozostaje w sprzeczności z aktami wyższego rzędu.

Ustrojodawca wskazał, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że art. 169 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie spełnia wymagania stawiane podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez radę (W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 77, uw. 1). Na znaczny zakres swobody w kształtowaniu treści statutów – w tym – przykładowo - w sferze powoływania prezydium rady – wskazuje przekonująco doktryna, podnosząc uprawnienie rady do powołania prezydium rady jako mieszczące się w konstytucyjnie gwarantowanej – w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP – samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do określania własnego ustroju wewnętrznego (K. Wlaźlak – op. cit., s. 346, uw. 3). W doktrynie trafnie podkreśla się, że materia statutowa nie została ujęta w sposób kazuistyczny w przepisach ustaw samorządowych. Mimo rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, uprawnione obecnie pozostaje przyjęcie przeważającego poglądu, zgodnie z którym pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 18-19; W. Kisiel – op. cit., s. 82-83; wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, cbosa; aprobowane przez A. Skoczylasa, W. Piątka w: red. M. Safjan, L.Bosek, Konstytucja RP. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2016, s. 945, nb 18). W ramach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (przykładowe wyliczenie – P. Sarnecki w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV, s. 3, uw. 6 do art. 169), wspólnoty samorządowe posiadają autonomię statutową, gdyż sprawy te określane są przez nie "w granicach ustaw".

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nietrafnie przyjął że "De facto mamy do czynienia z uzurpowaniem sobie prawa przez organ uchwałodawczy gminy do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej bądź ustawodawczej...". Deklaracja nie jest przejawem takiej uzurpacji.

Pogląd, że "nawet w orzecznictwie sądów zarysowała się wyraźna tendencja zakazująca sądom orzekania o konstytucyjności określonych przepisów", nie jest usprawiedliwiony. Przeciwne stanowisko jawi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. W orzecznictwie wskazano, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.12.2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16).

W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07 (OTK-A 2007, nr 3, poz. 26) Trybunał Konstytucyjny, formułując w istocie wskazówkę dla sądów, jak uwzględniać wyroki Trybunału w sprawach będących w toku, stwierdził m.in.: "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją" (uzasadnienie uchwały I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16, s. 21). W wyroku z 28.9. 2016 r., II OSK 3189/14, Lex 2200439 Naczelny Sąd Administracyjny aprobował pogląd, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa może być skutecznie wniesiony po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a przed jego wejściem w życie z dniem ogłoszenia.

Deklaracja nie wskazuje organom administracji, orzekającym w sprawach indywidualnych, żadnych przepisów prawnych, które winny być w tych sprawach stosowane. Nie ogranicza samej Rady Miejskiej w G. co do stosowania prawa przy podejmowaniu uchwał w przyszłości. Stosowanie prawa nie polega na wyborze przepisów, lecz na prawidłowym dekodowaniu relewantnych norm prawnych. Deklaracja nie stanowi ingerencji w sferę zastrzeżoną dla procesu stosowania prawa przez organy administracji. Deklaracja nie stanowi nacisku na "zależne" jednostki i nie jest udzielaniem wytycznych co do określonego sposobu postępowania w jakiejkolwiek sprawie. Deklaracja nie rozstrzyga wiążąco o źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem tę materię reguluje wprost art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W żaden sposób Deklaracja nie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy dostrzec, że Uchwała jest wyważona i stanowi przejaw troski o dobro wspólne (Preambuła Konstytucji RP). Tym samym wskazywane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa były nieistotne (art. 91 ust. 4 usg) i nie mogły prowadzić do nieważności Uchwały (art. 91 ust. 1 usg), czego Wojewoda nie dostrzegł.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.