Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2467/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2; art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Katarzyna Golat, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 609 ust,1 w zw. z art., 53 ust, 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym oraz budowie zjazdów z ul. [...] na dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że [...] Konserwator Zabytków odmawiając ww. postanowieniem uzgodnienia na wniosek Zastępcy Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictw dla Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazał, że projektowany budynek miałby zostać zrealizowany na terenie pasa zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...], który stanowi część chronionego zespołu układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Osiedla [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków [...]. Zdaniem organu I instancji lokalizacja nowego obiektu kubaturowego na terenie zielonym z pogwałceniem ukształtowanego historycznego układu przestrzennego, jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując zażalenie A. G., wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczny i zespół budowalny. Stosownie do treści art. 3 ust. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowalnego Osiedla [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz dominujące formy samej zabudowy z jej parametrami i wzajemnymi zależnościami tworzącymi układ przestrzenny historycznego założenia.

Przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany. Przepis art. 3 ust. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi odpowiednio, że: układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zatem na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, oraz dominujące formy samej zabudowy z jej parametrami i wzajemnymi zależnościami, tworzącymi układ przestrzenny historycznego założenia. Układ przestrzenny [...] w jego analizowanej części pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] posiada czytelną kompozycję, łącząc w sobie tradycję XIX wiecznej zabudowy pierzejowej (budynki wzdłuż [...], [...] i północnej części ulicy [...]) z tradycją modernistycznych osiedli mieszkaniowych (zabudowa wewnątrz kwartałowa oraz budynek przy ul. [...]). W tym miejscu wypada wskazać, że cofnięta w głąb kwartału linia zabudowy budynku przy ul. [...], z szerokim pasem zieleni poprzedzającym jego elewację, stanowi urbanistyczny element przejścia pomiędzy zabudową pierzejową głównych ulic a zabudową osiedlową ulic wewnątrz-kwartałowych. Zabudowa osiedlowa we wnętrzu kwartału przybiera typową dla modernistycznej urbanistyki formę bloków mieszkalnych rozmieszczonych w bogatym otoczeniu zieleni miejskiej. Przy czym budynki sytuowane są dosyć swobodnie, przy jednoczesnym poszanowaniu zasad symetrycznej i rytmicznej powtarzalności stosowanych rozwiązań planistycznych.

Jednocześnie zespół budowlany osiedla w analizowanej jego części składa się z dwu zasadniczych typów architektonicznych. Budynki z zabudowie pierzejowej, na obrzeżach analizowanego kwartału zabudowy, stanowią przykład monumentalnego budownictwa doby socrealizmu w jego wersji inspirowanej formami zmodernizowanego klasycyzmu lat 20. i 30. XX wieku. Z kolei budynki wewnątrz kwartału, kryte dachami stromymi, stanowią zmodernizowane nawiązanie do stylu dworkowego w architekturze polskiej z okresu międzywojennego. Sięgnięcie po stylistykę tych dwu nurtów w architekturze ma swoje uzasadnienie w urbanistyce, gdzie ówczesny styl oficjalny - socrealizmu, prezentował się od strony przestrzeni publicznej głównych ciągów komunikacyjnych, zaś formy "rodzime" tworzyły monumentalny układ kompozycyjny bloków mieszkalnych wewnątrz kwartału. [...] poza obszarem analizowanym powyżej współtworzy ponadto kolejny kwartał zabudowy pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...], gdzie w pełni dominują: układ przestrzenny i formy architektury typowe dla modernizmu-funkcjonalizmu. Całe Osiedle [...] stanowi przykład zachowanego w niemal niezmienionej od czasu powstania formie osiedla mieszkalnego z połowy lat 50. XX wieku, którego projektanci nawiązywali do zasad urbanistycznych oraz różnorodnych form stylistycznych architektury, ukształtowanych w 20-leciu między wojennym.

Minister wskazał, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewiduje wprowadzenie wtórnej, współczesnej zabudowy na terenie kompozycyjnie przeznaczonym pod zieleń miejską w dobrze zachowanym i starannie zaprojektowanym układzie przestrzennym z połowy XX wieku. Zabudowanie działki [...], niezależnie od parametrów projektowanej zabudowy i jej formy architektonicznej, spowodowałoby istotny uszczerbek dla wartości zabytkowych Osiedla [...] w [...]. Nie tylko zakłóciłoby planistycznie przemyślaną współzależność pomiędzy zabudową a terenami zieleni publicznej, ale też rozwiązanie to wprowadziłoby do starannie zakomponowanego układu przestrzennego wtórną zabudowę z całkowitym pogwałceniem przyjętych rozwiązań planistycznych. Przepis art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowania działań mających na celu, między innymi: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na wskazane powyżej okoliczności rozstrzyganej sprawy.

W odniesieniu do treści zażalenia organ wskazał, że ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] nie są przepisami prawa miejscowego. Ponadto, dobro kultury współczesnej nie jest zabytkiem w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego też opinie wyrażone przez [...] Konserwatora Zabytków w pismach z roku 2012, zostały wydane bez podstawy prawnej.

W kwestii zawartej w nich oceny odnośnie do dopuszczalności realizacji nowej zabudowy na działkach [...] i [...], Minister podkreślił, że opinie te zostały wyrażone bez należytego zbadania stanu faktycznego ocenianego zagadnienia. Taki pogląd potwierdza późniejsze wskazanie przez [...] Konserwatora Zabytków w zaskarżonym postanowieniu wartości zabytkowych najstarszej części całego Osiedla [...], która to część, jako Osiedle [...], ujęta została w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła brak wystarczającego uzasadnienia stanowiska o niemożliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z otaczającą zabudową, wykluczając jakąkolwiek inwestycję budowalną na tej nieruchomości, położonej w obszarze, który zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. został włączony do gminnej ewidencji zabytków jako układ urbanistyczny i zespół budowlany osiedla [...], przez to w sposób arbitralny i nieuzasadniony uniemożliwia realizację decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 332 m2 (odmawiającej jednocześnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu pochodzącego z nieruchomości ozn. hip. nieruchomość N [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] cz. z obrębu [...]), poprzez uniemożliwienie inwestycji w pełni zgodnej z prawem miejscowym – iż przedmiotowy grunt położony jest w strefie terenów mieszkaniowych o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (M1.20) o wysokości rzędu 20 m npt., zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu miasta [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., uniemożliwiając realizowanie uprawnień wieczystego użytkownika, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym oraz budowie zjazdów, na terenie działki nr [...] i cz. Dz. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], odpowiada prawu.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Osiedla [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków [...] na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. pod pozycją [...] ( ID [...]).

Podkreślenia wymaga, że podstawowym celem konserwatora zabytków w postepowaniu uzgodnieniowym jest dokonanie oceny czy planowana przez inwestora inwestycja z punktu widzenia wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską. W postępowaniu tym organ ten działa w ramach uznania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają im przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Ocena czy planowana inwestycja może być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a więc czy będzie m.in. harmonizowała z sąsiednią zabytkową budową oraz czy nie spowoduje zakłócenia układu urbanistycznego (relacji przestrzennych), jak też uszczerbku dla wartości objętego ochroną istniejącego zespołu budowlanego nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, którego organ konserwatorski dokonuje przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycję zaplanowano na obszarze historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Osiedla [...], które stanowi, jak wskazał organ, przykład zachowanego w niezmienionej formie osiedla mieszkaniowego z połowy lat 50. XX wieku, nawiązujący do zasad i form stylistycznych ukształtowanych w 20-leciu międzywojennym. Organ wyjaśnił, że chroniony układ urbanistyczny został zbudowany w ten sposób, że składa się z dwóch typów architektonicznych. Budynki w zabudowie pierzowej stanowią przykład monumentalnego budownictwa doby socrealizmu, zaś budynki wewnątrz kwartału kryte dachami stromymi, nawiązują do stylu dworkowego z okresu międzywojennego. Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...], przewiduje współczesną zabudowę na terenie, który przeznaczony jest pod zielenią miejską w zachowanym układzie urbanistycznym z połowy XX wieku, co doprowadzi do zaburzenia zachowanego i częściowo zrekonstruowanego układu przestrzennego i sposobu zagospodarowania osiedla.

Wskazana wyżej argumentacja jest racjonalna, logiczna i przekonująca. Analiza dokumentacji archiwalnej oraz specjalistyczna wiedza organu doprowadziły do takich wniosków, którym nie można przypisać dowolności czy też cechy nadużycia władztwa administracyjnego. W ocenie Sądu organy dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyraźny określił kryteria swojego rozstrzygnięcia. Słusznie sprowadza się ono do stwierdzenia, że sposób zagospodarowania tego obszaru wyklucza realizację planowanej inwestycji z uwagi na zaburzenie zachowanego układu przestrzennego, w tym istniejącej planistycznej współzależności między zabudową a terenami zielonymi. Wobec powyższego, wbrew zarzutowi skargi, podzielić należy stanowisko organu, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie wskazanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy może spowodować uszczerbek dla objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Osiedla [...], tym samym uzasadnia odmowę uzgodnienia.

W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Organy obu instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.) wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące niniejszej sprawy. Dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, zostały prawidłowo uzasadnione wedle zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.