Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1567/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 132 i 134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 11,77 par. 1, art. 80, 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalono na rzecz J. H. odszkodowanie w wysokości 5 707,00 zł. z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr "1" o pow. 0.0492 ha, objętej KW nr [...], położonej we wsi M. W., gm. [...], wchodzącej w skład drogi powiatowej K15745 [...].

Orzekając w ten sposób podano , że decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak [...], Wojewoda stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości składającej się z parceli gruntowej nr "1" o pow. 0.04292 ha, położonej we wsi M., gm. [...], wchodzącej w skład drogi powiatowej K15745 [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem 3 października 2006 r. Jak ustalono, właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. był J. H.. Zgodnie z treścią art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1 art. 73 ). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2 art. 73 ). Ponadto stosownie do art. 73 ust. 3 powyższej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wyjaśniono dalej, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym, jak zauważył, nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 4 art. 73 ww. ustawy). Z wnioskiem o ustalenie wypłaty odszkodowania zwrócił się były właściciel pismem, które wpłynęło w dniu 14 czerwca 2005 r.. Wysokość należnego odszkodowania za całą nieruchomość gruntową została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2006 r. Operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i zachował ważność na datę wydania decyzji, stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazano również, że obecny podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie J. H. zobowiązał się w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. zająć stanowisko pisemne w sprawie ustalenia odszkodowania, czego jednakże nie uczynił do dnia wydania decyzji. Obecny podczas tej rozprawy rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje stanowisko dotyczące określonej w operacie szacunkowym wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji organu pierwszej instancji J. H. wniósł w terminie odwołanie. Skarżący wskazywał, że zgodnie z ustaleniami rozprawy administracyjnej złożył pismo w Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego w dniu 30 stycznia 2007 r., w którym odniósł się do przebiegu rozprawy. Zarzucał, że ustalając odszkodowanie rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę ceny porównawcze nieruchomości z odległych miejscowości, a zapytany na tę okoliczność stwierdził, iż ceny w B. (w gminie skarżącego) są wyższe z uwagi na inną inwestycję. Według skarżącego, nie ma znaczenia pod jaką inwestycję jest zabrane pole, czy to pod drogę krajową, czy pod autostradę, w każdym bowiem z tych przypadków następuje utrata prawa własności nieruchomości. W B. są to w większości nieużytki. Skarżący zażądał, aby cena za m2 wynosiła 30 zł oraz dodawał, że takie stanowisko zajmuje od początku.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 129 ust. 1 i 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo do udziału w sprawie o ustalenie odszkodowania przywołał osoby posiadające legitymację procesową strony, a w ramach prowadzonego postępowania, w dniu 17 stycznia 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy. W trakcie rozprawy administracyjnej strony postępowania uzyskały wyczerpującą informację dotyczącą motywów, dla których rzeczoznawca ustalił taką a nie inną wartość.

W dalszej części, nawiązując do treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rozprawy administracyjnej stwierdzono, że J. H. zobowiązał się do 31 stycznia 2007 r. zająć stanowisko pisemne odnośnie przedmiotu rozprawy. Jednakże w zakreślonym terminie nie zostało ono przedłożone organowi pierwszej instancji. O prawidłowości dokonanych w tej części ustaleń świadczy fakt, że pismo skarżącego z dnia 29 stycznia 2007 r. dotyczące przedmiotowej kwestii wpłynęło do Kancelarii Urzędu Wojewódzkiego w K. - Oddział w [...] dopiero w dniu 30 stycznia 2007 r., a zatem sformułowany zarzut, iż Starosta nie ustosunkował się do pisma z dnia 30 stycznia 2007 r., biorąc pod uwagę jego datę wpływu jest chybiony.

Niezależnie od powyższego, zawarte w tym piśmie stanowisko skarżącego pozostaje niezmienne od początku jego udziału w sprawie.

Wyjaśniono następnie, że w sprawie niniejszej odszkodowanie prawidłowo ustalono na rzecz osoby, która w dacie 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości - na jej wniosek złożony w terminie określonym przez ustawodawcę, oraz że własność tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na rzecz Powiatu [...]. Zgodnie z treścią art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta [...] dopełnił tego obowiązku i ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, w której określono wartość rynkową nieruchomości. Przyjmując operat szacunkowy Starosta wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania jego oceny w zakresie zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Właściwie organ pierwszej instancji uznał, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 10 grudnia 2006 r. w pełni odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach prawa, a w szczególności § 36 rozporządzenia. Określona w operacie wartość gruntu ustalona została w podejściu porównawczym, według stanu na dzień 29 października 1998 r. oraz poziomu cen na dzień ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tym samym, ustalając wysokość odszkodowania Starosta [...] oparł się na operacie szacunkowym zawierającym prawidłowe z punktu widzenia prawa ustalenia. W tej sytuacji brak zatem podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania i wzruszenia wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r., znak [...], J. H. zarzucał, że ustalając wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił cen gruntów z miejscowości B., na której terenie cena grunty wynosi 22 zł za m2, a która to miejscowość jest położona blisko M. i należy do jednej gminy [...]. Wskazywał dalej, że biegły wziął pod uwagę ceny nieruchomości z odległych miejscowości, położonych nawet o około 50 km.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wnosił o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 591/07 oddalono skargę J. H. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r., nr [...].

W wyniku skargi kasacyjnej J. H., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08, uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano w szczególności, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który w wypadku zgłoszenia przez stronę zastrzeżenia co do jego treści winien podjąć dalsze czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Tego obowiązku organu orzekające w sprawie niniejszej nie wykonały. Sąd pierwszej instancji pominął spoczywający na organie obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów i wyjaśnienia stronie zajętego w sprawie stanowiska, nie odniósł się też w sposób należyty do zarzutów podniesionych w skardze, przytoczenie zaś ogólnikowych stwierdzeń co do subiektywnego charakteru zarzutów i twierdzeń strony dotyczących wartości nieruchomości nie jest właściwą oceną dowodów, ani też prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji powyższego uznano za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie podzielono natomiast podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w powiązaniu z art. 65 § 2 k.p.a. Co prawda Wojewoda naruszył ten przepis i nieprawidłowo uznał, że skarżący nie przedstawił pisemnego stanowiska, niemniej jednak pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. dotyczyło kwestii podnoszonej przez skarżącego już od momentu wszczęcia postępowania, a w rezultacie naruszenie przepisu art. 65 § 2 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn nie został uznany za zasadny zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., ponieważ także i ten zarzut dotyczy działania organu w zakresie dotyczącym sposobu rozpoznania pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zalecono, by w ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej analizy przeprowadzonego przez organy administracji postępowania odszkodowawczego pod kątem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie z jednej strony - prawa właściciela nieruchomości do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w szczególności poprzez możliwość zgłaszania w toku postępowania wniosków dowodowych, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, a także wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego - i z drugiej strony - odpowiadający temu prawu obowiązek ustosunkowania się przez organ do zgłoszonych wniosków, żądań, propozycji oraz zarzutów i wyjaśnienia stronie zajętego w sprawie stanowiska wynikający z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ocena powyższa winna znaleźć miejsce w uzasadnieniu wydanego przez Sąd orzeczenia w sprawie, stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zaznaczono również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do rozpoznania tego rodzaju zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - radcy prawnemu M. C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna prezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08 dotyczy nie tylko przepisów regulujących postępowanie sadowoadministracyjne. Ma ona za przedmiot stosowanie przez organy administracji publicznej norm proceduralnych, w szczególności art. 84 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. co do operatu szacunkowego. Została ona w tym zakresie ściśle powiązana ze stanem faktycznym sprawy. Zwraca też uwagę na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę oficjalności.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego - w tym na rozłożenie ciężaru dowodu, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie - a więc także toczącej się na wniosek - jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Przepisy proceduralne nie przewidują obowiązku strony wskazywania dowodów potrzebnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, natomiast przyznają jej w postępowaniu dowodowym prawo zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Stosownie bowiem do treści art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w myśl § 2 tego artykułu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania wskazanego w § 1, jedynie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Artykuł 79 §1 – 2 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, oraz że ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. W związku z obowiązkiem dokonania wnikliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego pozostaje treść art. 11 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).

Postępowanie w niniejszej sprawie ma za przedmiot ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr "1" o pow. 0.0492 ha, objętej KW nr [...], położonej we wsi M., gm. [...], wchodzącej w skład drogi powiatowej K15745 [...]. W obu wydanych w toku instancji decyzjach trafnie wskazano przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania, dokonano właściwych ustaleń dotyczący kręgu stron oraz okoliczności będących przesłankami wstępnymi do określenia należnego skarżącemu odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Przedmiotowe kwestie jako nie budzące zastrzeżeń i niekwestionowane w skardze, pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Zarzuty skargi, podobnie jak zarzuty odwołania wskazują na zaniżenie ustalonego na rzecz J. H. odszkodowania, w szczególności zaś na nieprawidłowości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego w elaboracie szacunkowym, który jako jedyny dowód w tym zakresie uwzględniono wydając obie decyzje.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08 Naczelny Sądu Administracyjnego wskazał operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, on więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

W ślad za powyższym można dodatkowo wskazać na brak w przepisach podstaw do stwierdzenia, że opinia biegłego, którą jest operat szacunkowy, stanowi odrębny, szczególny rodzaj dowodu, wiążącego organ załatwiający sprawę. Opinia biegłego winna być zatem zweryfikowana przez organ, który winien zbadać trafność jej wniosków i prawidłowość sporządzenia, posługując się zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania. Dowód taki powinien rzecz jasna odpowiadać przepisom prawa w randze ustawowej oraz przepisom wykonawczym, regulującym sposób jego sporządzania, a także być zgodny z przyjętymi pragmatykami branżowymi, jeżeli takowe istnieją. Jednakże zgodność opinii z przepisami odrębnymi oraz normami branżowymi stanowi jedynie pierwszy z warunków uznania opinii za rzetelną, prawidłową, a w konsekwencji – mogącą być podstawą ustaleń faktycznych. Jest to oczywiście warunek konieczny, ale nie wystarczający, albowiem wyłącznie formalna zgodność opinii nie przesądza, że jest ona trafna i odpowiada prawdzie. Obowiązek dokonania własnej oceny wyniku pracy biegłego obciąża organ administracji publicznej, szczególnie wówczas, gdy strony podnoszą zarzuty wobec opinii. Nie można co prawda wymagać od organu, by dysponował on fachową wiedzą specjalistyczną, jednakże nie może on uchylać się od kontrolowania działań i wniosków biegłego w takim zakresie, w jakim do oceny wystarczające jest sprawdzenie prawidłowości rozumowania.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji narusza regulacje z art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107§1 i 3 k.p.a., albowiem w ogóle nie zawiera oceny elaboratu szacunkowego przyjętego za podstawę czynionych ustaleń, za którą nie można uznać jednozdaniowego stwierdzenia o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami prawa i zachowaniu ważność na datę orzekania, stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, wytkniętego w wyroku z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08, błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że skarżący w wyznaczonym na rozprawie terminie nie zajął stanowiska w kwestii sporządzonego w sprawie elaboratu szacunkowego, które zawarł w piśmie z daty 29 styczna 2007 roku, budzi zastrzeżenia brak w protokole rozprawy dnia 17 stycznia 2007 roku szerszych relacji dotyczących jej przebiegu, pozwalających na ustalenie stanowiska zajmowanego ówcześnie przez J. H. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy uzasadniających przyjętą wycenę.

Analogiczne uchybienia dotyczą decyzji organu drugiej instancji, który również nie podał ocenie zakwestionowanego przez stronę dowodu, w szczególności, w aspekcie prawidłowości przyjęcia w elaboracie szacunkowym służącym ustaleniu rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości do porównania cen transakcji dokonywanych w miejscowościach znacznie oddalonych, zaś z pominięciem wskazywanych przez skarżącego, które jak naprowadza odwołanie również dotyczyły gruntów przeznaczonych pod budowę dróg znajdujących się w B., w niedalekim sąsiedztwie, na terenie tej samej gminy. Skoro przyjęte przez Starostę [...] przesłanki faktyczne rozstrzygnięcia budziły zastrzeżenia strony, do których nie odniesiono się w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...], rzeczą organu drugiej instancji było ich wyjaśnienie przed wydaniem ostatecznej decyzji, w tym podjęcie z urzędu służących powyższemu czynności. W ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 października 2009 roku, sygn. akt I OSK 1444/08, należy uznać, że podejmując te dodatkowe czynności organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien był zażądać od rzeczoznawcy udzielenia wyjaśnień co do treści operatu szacunkowego, a treść tych wyjaśnień winna znaleźć odzwierciedlenie m.in. w protokole z rozprawy administracyjnej, a jeśli to nie rozwiałoby wątpliwości, organ mógł np. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego należy dokonywać pod względem formalnym. Należy także badać, czy przedłożona opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej nie uczyniły zatem zadość wymogom art. 7k.p.a. , art. 11 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. Nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, nie oceniły właściwie materiału dowodowego, nie poddały swobodnej ocenie operatu szacunkowego będącego podstawą orzeczenia o ustaleniu wysokości odszkodowania, jak również nie odniosły się w prawidłowy sposób do zastrzeżeń strony, zaś uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach zastępstwa należnych ustanowionemu dla skarżącego pełnomocnikowi z urzędu nastąpi odrębnie na posiedzeniu niejawnym.