Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 1578/99
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2001-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Zakwalifikowanie konkretnej drogi do drogi publicznej należy dokonać według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozpoczęcia robót budowlanych.

TEZY

Zakwalifikowanie konkretnej drogi do drogi publicznej należy dokonać według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozpoczęcia robót budowlanych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2001 r. sprawy ze skargi Edwarda C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 czerwca 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 105 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej przebudowy ogrodzenia działki nr geod. 581 od strony: drogi tj. działki o nr ewid. 3452 i działki nr ewid. 566 położonych w Cz., dokonanej przez Państwo Agatę i Wiesława K. umorzył postępowanie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wykonują przebudowę ogrodzenia stałego swojej działki o nr ewid. 581 położonej w Cz. od strony działki o nr ewid. 3452 - drogi, będącej we władaniu Urzędu Gminy w Cz. oraz działki o nr ewid. 566 stanowiącej własność Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K.

Zamiar przebudowy części ogrodzenia od strony działki nr ewid. 3452 inwestor zgłosił pismem z 15.06.1998 r. do Urzędu Gminy w Cz., na które uzyskał pozytywną odpowiedź.

Organ wskazał też, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż droga ta nie posiada statusu drogi publicznej, a zatem w świetle prawa budowlanego roboty te nie wymagały zgłoszenia.

Z kolei przebudowa ogrodzenia od strony działki nr ewid. 566, której właścicielem jest Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. nie dotyczy budowy przy drodze, gdyż z map ewidencyjnych i rejestrów gruntów wynika, iż na tym odcinku nie figuruje żadna droga. Sporny przejazd, z którego korzysta Edward C. jest częścią działki nr ewid. 566. Nadto inwestorzy uzyskali zgodę od Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. na budowę ogrodzenia od strony tej działki.

Uwzględniając powyższe fakty organ uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa.

Edward C. w odwołaniu od ww. decyzji wnosząc o sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy zarzucił, iż Państwo Agata i Wiesław K. otrzymali zgodę od Urzędu Gminy na ogrodzenie, ale pod warunkiem, że musi się ono mieścić w granicach ich działki i nie może przekraczać linii oddzielającej działkę od drogi. Podobnie Inspektorat Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w Ż. wyraził zgodę na budowę ogrodzenia, ale tylko w granicach swojej działki. Natomiast inwestorzy przesunęli się na teren działki nr 566 o 130 cm i w kierunku działki nr 3452 o 70 cm.

Działania inwestorów doprowadziły do sytuacji, wskutek której został zwężony wjazd do posesji odwołującego się oraz jego sąsiada.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 1999 r. (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, iż po uzupełnieniu postępowania dowodowego, prawidłowo ustalił organ I instancji, że inwestor stosownym pismem zgłosił zamiar realizacji ogrodzenia właściwemu organowi i nie było w tej sprawie żadnego sprzeciwu. Jest to wystarczająca okoliczność do umorzenia postępowania.

Wobec zarzutów odwołania organ odwoławczy wywiódł, iż tzw. droga gminna, o której wspomniał odwołujący się w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. /Dz.U. nr 14 poz. 60/ nie jest drogą publiczną, aczkolwiek stan prawny na dzień 1.12.1998 r. w tym zakresie uległ zmianie. Jednakże fakt zgłoszenia robót dawał podstawę do umorzenia postępowania.

Jednoznacznie też z postępowania wyjaśniającego wynika, iż parcela będąca we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej przez którą przejeżdża odwołujący się do swojej drogi nie ma statusu drogi publicznej.

Organ odwoławczy wywiódł też, że w sprawie administracyjnej nie mogą być regulowane kwestie związane z prawem posiadania działki, gdyż wszelkie sprawy w tej materii rozstrzygane mogą być przed sądem cywilnym.

Edward C. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na przepis art. 106 par. 1 Kpa zaskarżył decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie w całości decyzji organu I instancji, albo o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organy administracyjne przepisów art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 10 Kpa. Wskazał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia realizacji ogrodzenia dopiero w rok po jego zrealizowaniu, a przede wszystkim nie zrealizowali go w tym miejscu, które zostało podane w zgłoszeniu lecz 70 cm dalej. W ocenie skarżącego problematyczne jest czy Państwo K. mogliby realizować swoje ogrodzenie na podstawie rocznego zgłoszenia, gdyż na budowę ogrodzenia przylegającego do drogi niezbędne jest pozwolenie na budowę.

Nie ma żadnego znaczenia czy jest to, czy też nie, droga publiczna.

W odpowiedzi na skargę organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżano wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana w postępowaniu przed obu organami administracyjnymi.

Organ II instancji pierwotnie rozpatrując sprawę uchylił decyzję organu I instancji wskazując jakie niejasności, wątpliwości winny zostać wyjaśnione. W takim kierunku zostało uzupełnione postępowanie.

Organ wskazał, że droga nr 3452, przy której zaczęli przebudowywać inwestorzy ogrodzenie nie była drogą publiczną w dacie rozpoczęcia tych prac, wobec czego nie wymagała ta realizacja ogrodzenia pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Pismem procesowym z dnia 18.11.1999 r. złożonym po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze precyzując, iż opiera je o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego na postawie art. 55 ustawy o NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na uwzględnienie nie zasługuje albowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wykazała, że wobec tej decyzji nie można zastosować żadnego z typów wyroków wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych.

Wskutek nowelizacji powołanego wyżej przepisu oraz przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, począwszy od dnia 24 grudnia 1997 r. zgłoszenia właściwemu organowi wymagała jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m.

Zatem obowiązujące przed nowelizacją przepisy Prawa budowlanego przewidywały uzyskanie pozwolenia na budowę ogrodzeń, o ile przylegały one do dróg publicznych. Natomiast po nowelizacji przepisy tej ustawy wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzenia przylegającego do drogi publicznej oraz o wysokości 2,20 m.

Z powyższego wynika zatem, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę, a począwszy od 24.12.1997 r. jedynie zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych.

Przy czym wbrew zarzutom skarżącego istotne jest czy ogrodzenie przylega do drogi publicznej czy też innej drogi, która drogą publiczną nie jest.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1994 r. /SA/Kr 1146/93 - Wokanda 1994 nr 9 str. 36/ pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb prawa budowlanego rozumieć należy według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.

Podobny pogląd reprezentowany był w orzecznictwie sądowym na tle obowiązywania ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 10 poz. 90/ oraz przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku /por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1981 r. SA 908/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 64/.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organy administracyjne, Państwo Agata i Wiesław K. realizowali przebudowę ogrodzenia ich działki nr ewid. 581 przylegającej z jednej strony do działki oznaczonej nr ewid. 3452, a z drugiej strony oznaczonej nr ewid. 566.

Działka o nr ewid. 3452 wykorzystywana jest jako droga przejazdowa, jednakże nie była drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych zarówno w 1996 r. jak i w 1998 r. a więc w czasie, gdy Państwo K. rozpoczęli prace przy ogrodzeniu /1996 r. - zmiana bramy wjazdowej, 1998 r. - kontynuacja robót przy ogrodzeniu na podstawie zgłoszenia dokonanego organowi w dniu 16.06.1998 r. dowód - protokół oględzin w dniu 16.10.1998 r. - karta 25 akt/.

W świetle uregulowań ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. /Dz.U. nr 14 poz. 60/ drogi gminne zaliczane zostały do tej kategorii dróg z momentem podjęcia w tej sprawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej i ogłoszenia jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym /art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 7 i 9 cyt. ustawy/.

Jak trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 r. inne określenie drogi publicznej. M.in. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje obecnie w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu /art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych po nowelizacji/.

Fakt ten w niniejszej sprawie jest bez znaczenia, bowiem zakwalifikowania konkretnej drogi do drogi publicznej należy dokonać według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozpoczęcia robót budowlanych, czyli w tym wypadku realizacji ogrodzenia przy działce nr 3452.

Jak natomiast wykazało postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie, działka nr 3452 wykorzystywana jako droga nie była drogą publiczną ani w 1996 r. ani w 1998 r.

Dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dawały organom obu instancji podstawę do ustaleń, że działką nr ewid. 566, od strony której inwestorzy także realizowali budowę ogrodzenia nie jest drogą publiczną w rozumieniu powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż nie ma ona statusu ani drogi gminnej, ani wewnętrznej. Faktycznie pas działki nr 566 będącej we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej wykorzystywany był jako przejazd do nieruchomości dalej położonych, lecz odcinek ten nie został formalnie wyodrębniony i nie uzyskał statusu drogi publicznej.

Budowa ogrodzenia, którego wysokość nie przekracza 2,20 m, wykonanego między działkami, nie przylegającego do dróg w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Podobnie budowa ogrodzenia przylegającego do działki nr 3452, skoro droga ta nie jest drogą publiczną nie wymagała w 1996 r. pozwolenia na budowę, a w 1998 r. zgłoszenia tych robót właściwemu organowi.

Niemniej jak ustalił organ I instancji, inwestorzy w dniu 16.06.1998 r. dokonali właściwemu organowi zgłoszenia robót polegających na przebudowie istniejącego już ogrodzenia z siatki. Organ ten sprzeciwu przewidzianego prawem nie zgłosił. Jak natomiast ustalił organ I instancji w toku oględzin w dniu 16.10.1998 r. zakres prac wykonanych przez inwestora od strony drogi i działki nr 566 nastąpił "na podstawie ww. zgłoszenia".

Należy też zauważyć, że z załączonego do akt sprawy projektu zagospodarowania działki nr ewid. 581 według stanu istniejącego na dzień 15 stycznia 1996 r. nieruchomość ta posiadała ogrodzenie m.in. od strony działki nr 3452 i 566 i w tym zakresie projektowana była jego przebudowa.

Reasumując, roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też gdy zostały podjęte po spełnieniu wymogów art. 28 i 30 Prawa budowlanego, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego.

Trafnie zatem uznały organy obu instancji, że w niniejszej sprawie z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, zachodziły podstawy do umorzenia postępowania.

Skarżący zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi jak i przed sądem zarzucał, że inwestorzy rozpoczęli realizację budowy ogrodzenia niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem, bowiem mieli je budować w granicy swej nieruchomości. W ocenie skarżącego faktycznie przekroczyli granice własnej działki zarówno od strony działki nr 3452 jak i działki nr 566, przez co znacznie utrudnili mu dojazd do jego nieruchomości, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której realizowane jest ogrodzenie.

Otóż sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądami powszechnymi /por. podobnie NSA w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. IV SA 956/96 - nie publ./.

Podobnie, o ile roboty budowlane, które nie mają cech samowoli budowlanej powodują negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi /por. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., IV SA 1758/96 - nie publ./.

Zatem z uwagi na powyższe zarzuty organy nadzoru budowlanego nie były właściwe do kwestionowania legalności prowadzonych robót budowlanych. Zaskarżona decyzja nie narusza więc prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skarżącego brak podstaw do przyjęcia, że organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak już wyżej wskazał sąd orzekający w niniejszej sprawie, była ona przedmiotem dwukrotnego postępowania przed organem I instancji, bowiem organ odwoławczy po raz pierwszy rozpoznając odwołanie Edwarda C. uchylił decyzję organu I instancji zalecając szczegółowo w jakim zakresie sprawa wymaga wszechstronnego wyjaśnienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ponownie przeprowadzono oględziny spornego ogrodzenia, wezwano strony postępowania do składania wszelkich dowodów celem jej należytego wyjaśnienia, włącznie ze świadkami. Organ I instancji w dniu 9.11.1998 r. przeprowadził rozprawę administracyjną celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwych kwestii, ujawnił złożone do akt pisma. Kwestia związana z ustaleniem statusu prawnego działki nr 3452 /czy jest drogą publiczną/ była przedmiotem zainteresowań organu I instancji, który dla wyjaśnienia tej okoliczności zgromadził stosowne dokumenty /informacje Wójta Gminy z dnia 20.01.1999 r., 19.04.1999 r., wyrys z mapy ewidencyjnej/.

Wobec powyższego należało na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, skargę oddalić.