Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2838/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 431/12 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 431/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonej czynności.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 51 ust.1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydanej w związku z wykonaniem zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej, podłączonych do przyczep kempingowych usytuowanych w U., gm. M. na działkach nr [...] i [...], nakładającej na inwestora E. Spółkę z o.o. obowiązek wykonania określonych czynności polegających na dostarczeniu do urzędu:

– oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, sporządzonej w dwóch egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności,

– inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedstawiającej przebieg ww.

instalacji w terminie do 31 grudnia 2011 r.,

uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 15 kwietnia 2012 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawą wydania powyższych decyzji był następujący stan faktyczny ustalony przez organy administracji.

W dniu [...] maja 2011 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie wpłynęło pismo A. B. zawiadamiające organ o prowadzonych na terenie działki nr [...] w miejscowości U., gmina M. robotach budowlanych związanych z budową domków kempingowych wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia.

W związku z powyższym pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Koszalinie, po uprzednim zawiadomieniu właściciela przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzili w dniu [...] czerwca 2011 r. jej kontrolę, w trakcie której ustalono, co wynika z protokołu kontroli, że na terenie działek nr [...] i [...] ustawionych zostało 20 przyczep kempingowych na kołach, których ruch został uniemożliwiony poprzez podparcie ich w sposób umożliwiający bezpieczne użytkowanie. Ustalono ponadto, że każda z przyczep posiada wewnętrzną instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej wraz z opomiarowaniem i niezbędnymi króćcami służącymi do przyłączenia instalacji zewnętrznych. Z ustaleń wynikało również, że przyczepy ustawione zostały w I połowie 2011 r. W trakcie kontroli inwestor nie przedstawił dokumentów świadczących o legalnym ustawieniu przyczep oraz podłączeniu ich do instalacji zewnętrznych.

W dniu [...] lipca 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo E. Sp. z o.o. informujące, że przyczepy kempingowe korzystają z mediów doprowadzonych do kompleksu E., a ich dostawy następują w oparciu o istniejące przyłącza, za zgodą Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego i Energetycznego. Do pisma strona dołączyła warunki przyłączenia instalacji zalicznikowej dla zasilania w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych dla potrzeb przyczep kempingowych oraz aneks do umowy na dostawę energii.

Dokonana przez organ administracji analiza ww. dokumentów oraz ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przedmiotowej nieruchomości wykazała, że zakres wykonanych robót budowlanych związanych z podłączeniem obiektów tymczasowych (przyczepy kempingowe), zlokalizowanych na jej terenie, do istniejących na działce przyłączy kwalifikuje je jako instalacje zewnętrzne, a nie budowę przyłączy.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie, zrealizowane zamierzenie budowlane obejmujące wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, nie mieści się w zakresie zwolnień, o których mowa w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, a zatem wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast inwestor takiej decyzji nie uzyskał.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. Spółka z o.o. z siedzibą w M. podnosząc zarzut, że jako inwestor pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., zgłosiła do Starostwa Powiatowego w Koszalinie budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjno-sanitarnego oraz energetycznego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości U., gm. M., bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, budowa takich przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Strona wskazała dalej, że dokonała zgłoszenia przed przewidywanym terminem rozpoczęcia robót określonym w zgłoszeniu na dzień [...] lipca 2011 r., załączając jednocześnie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także szkice i rysunki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Koszaliński wezwał Spółkę do uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe dokumenty, zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2011 r., Starosta Koszaliński wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia, powołując się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i okoliczność braku uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie. Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w dniu [...] października 2011 r., ze wskazaniem, że jakkolwiek wydana została w 30-dniowym terminie, tj. w dniu [...] września 2011 r., to jednak wysłana została dopiero w dniu [...] września 2011 r., czyli po upływie terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu. W rezultacie wniesienie sprzeciwu było nieskuteczne i Wojewoda Zachodniopomorski uchylając decyzję o sprzeciwie i umarzając postępowanie organu I instancji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych (przyłączy) wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Tym samym, w myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, strona była uprawniona do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Spółka podkreśliła, że Starosta Koszaliński wniósł sprzeciw nie z powodu okoliczności, że zamierzona inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, lecz z uwagi na nieuzupełnienie zgłoszenia w terminie. W opinii E. Sp. z o.o., gdyby przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, Starosta Koszaliński wniósłby sprzeciw, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, jeżeli objęte zgłoszeniem roboty budowlane nie należą do kategorii wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Zdaniem Spółki, instytucja zgłoszenia stanowi pewnego rodzaju substytut instytucji pozwolenia na budowę, przy czym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję administracyjną tylko w przypadku wniesienia sprzeciwu, w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto uchylenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji Starosty Koszalińskiego o sprzeciwie, równoznaczne jest ze stwierdzeniem, że Wojewoda orzekł, iż inwestor nabywa prawo do wykonania zgłoszonych robót budowlanych, natomiast skorzystanie przez organ administracyjny z prawa sprzeciwu w trybie cytowanego art. 30 Prawa budowlanego odsyłać winno wnioskodawcę na drogę procesu budowlanego na zasadach ogólnych. Jedynie sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub zamiar realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia wymagającej pozwolenia na budowę, zwalnia organ orzekający o zgłoszeniu sprzeciwu od nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Bd 3529/2003.

Spółka podkreśliła, że całe dotychczasowe postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie zgłoszenia robót budowlanych i żaden organ administracji nie podnosił, iż zgłoszone roboty powinny zostać wykonane na podstawie pozwolenia na budowę. Zamierzona inwestycja traktowana była przez cały czas jako przyłącza określone w przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wskazał, że inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, zatem Starosta Koszaliński nie mógł dokonać kwalifikacji zamierzonych robót budowlanych, a co za tym idzie uznać, czy wymagały one zgłoszenia, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta Koszaliński nakładając na inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. obowiązek przedłożenia m.in. projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wskazał również, że "projekt winien być zgodny z treścią zgłoszenia", a także, iż "w projekcie należy jednoznacznie oddzielić projektowane przyłącza od instalacji oraz wskazać ich przebieg z uwzględnieniem definicji przyłączy określonych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r., Nr 93, poz. 623 ze zm.)".

Dalej organ odwoławczy podał, że stosownie do treści § 2 pkt 15 ww. rozporządzenia przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.

Na podstawie całości zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] wykonano roboty budowlane polegające na budowie instalacji zewnętrznych, obsługujących podłączone do nich przyczepy kempingowe, które to instalacje zostały następnie przyłączone do sieci lokalnych. Zgodnie natomiast z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który wymienia w sposób enumeratywny roboty budowlane, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Unormowanie to uzupełnia art. 30 ww. ustawy, określając rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając powyższe na względzie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdził, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, tj. wykonanie zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetycznej, nie mieszczą się w zakresie zwolnień, o których mowa w art. 29-30 wyżej wymienionej ustawy, a zatem należy je traktować jako roboty budowlane, na wykonanie których winno się uzyskać pozwolenie właściwego organu. W przypadku bowiem wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu, zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze oraz zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wyżej cyt. ustawy. Przedstawiona przez inwestora ocena techniczna pozwoli ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonano w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, natomiast inwentaryzacja geodezyjna pokaże faktyczny przebieg objętych postępowaniem instalacji i lokalizację ich przyłączeń do sieci lokalnych.

W opinii organu odwoławczego nie bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie ma także fakt, że Spółka E. zgłosiła do Starosty Koszalińskiego w dniu [...] czerwca 2011 r. zamiar wykonania robót budowlanych, określając powyższe zamierzenie jako budowa przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, energetycznego, mimo że podczas przeprowadzonych dzień wcześniej oględzin, PINB w Koszalinie stwierdził wykonanie samowolnego podłączenia do znajdujących się na przedmiotowych działkach przyczep kempingowych zewnętrznej instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej i elektrycznej.

Ustosunkowując się do argumentów Spółki dotyczących zmiany kwalifikacji robót budowlanych, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wyjaśnił, że organ powiatowy prowadząc postępowanie obowiązany był do ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych i ich kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów. Natomiast, z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze zostało zakończone po dacie wyznaczonej w zaskarżonej decyzji jako termin wykonania nałożonego w niej obowiązku, organ odwoławczy postanowił wyznaczyć nowy termin wykonania ww. obowiązku do dnia 15 kwietnia 2012 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, iż roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazał, że urządzenia skarżącej stanowią instalacje zewnętrzne, wymagające pozwolenia na budowę,

2) art. 29 ust. 1pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wskutek zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, tj. z robót wymagających zgłoszenia na roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 ww. ustawy, bowiem skarżąca zgodnie z prawem zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, co do którego nie został wniesiony skutecznie sprzeciw, a organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazał, że urządzenia skarżącej stanowią instalacje zewnętrzne wymagające pozwolenia na budowę,

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane stanowią przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia,

4) art. 8 K.p.a. poprzez zmianę kwalifikacji robót budowlanych z wymagających zgłoszenia na wymagające pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą dodatkowych obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, do których nie byłby zobligowany w przypadku uznania robót budowlanych za przyłącza,

5) art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, w tym również jakichkolwiek parametrów technicznych oraz właściwych przepisów prawa, które w ocenie organu nadzoru budowlanego miały wpływ na uznanie robót wykonanych przez skarżącą za instalacje zewnętrzne, przez co uniemożliwiono skarżącej ustosunkowanie się do stanowiska organu administracji i wykazanie, iż w sprawie mamy do czynienia z przyłączami, o których stanowi art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie zaś jak stwierdził organ administracji z instalacjami zewnętrznymi.

W uzasadnieniu skargi Spółka opisała przebieg postępowania w sprawie, podnosząc argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreśliła, że urządzenia będące przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego spełniają warunki do uznania ich za przyłącza objęte zgłoszeniem. Skarżąca wskazywała już bowiem, że umiejscowione na przedmiotowych działkach przyczepy kempingowe mogą korzystać z mediów, których dostawy następują w oparciu o istniejące przyłącze za zgodą Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego i Energetycznego, na co przedłożone zostały do akt sprawy stosowne dokumenty. Są to zatem odcinki lub elementy poszczególnych sieci służących do połączenia z pozostałymi częściami przedsiębiorstw dostarczających media.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 431/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonej czynności.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przede wszystkim przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 , zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, o ile podmiot zobowiązany w decyzji wykona obowiązki z niej wynikające.

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest możliwe w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że wykonane roboty budowlane wymagające zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W myśl przepisów Prawa budowlanego rzeczą organu nadzoru budowlanego jest nie tylko ustalenie w konkretnym stanie faktycznym obowiązku uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, ale również ustalenie, że roboty te zostały w całości lub w części wykonane.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spór dotyczy prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem skarżąca twierdzi, że zgłaszała organowi budowlanemu zamiar budowy przyłączy: energetycznego, wodnego i kanalizacyjnego do działek [...] i [...] w U., natomiast organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w kierunku samowolnego wykonania na ww. działkach instalacji zewnętrznych: energetycznej, kanalizacyjnej i wodociągowej zasilającej w ww. media przyczepy kempingowe znajdujące się na tych nieruchomościach i stanowiące własność skarżącej.

Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika niespornie, że skarżąca Spółka w dniu [...] czerwca 2011 r. wystąpiła do Starosty Koszalińskiego ze zgłoszeniem budowy przyłączy: energetycznego, wodnego i kanalizacyjnego na działkach [...] i [...] w U. gmina M. Postępowanie w tej sprawie toczyło się przed organami architektoniczno-budowlanymi I i II instancji (Starostą Koszalińskim i Wojewodą Zachodniopomorskim) i z przyczyn proceduralnych zostało zakończone wydaniem decyzji uchylającej sprzeciw Starosty Koszalińskiego i umorzeniem postępowania przed organem I instancji (decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r.).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy, jak błędnie twierdzi skarżąca Spółka, kwestii budowy przyłączy na ww. działkach, lecz instalacji zewnętrznych doprowadzających energię elektryczną, wodę oraz odprowadzającą ścieki z przyczep kempingowych do sieci lokalnych.

Istotnie, rację ma skarżąca, że budowa przyłączy nie wymaga wydania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia, jednakże instalacje zewnętrzne (od przyczepy do przyłącza) takiego pozwolenia, w myśl art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, wymagają.

Sąd stwierdził, że analizując akta administracyjne sprawy, w szczególności zaś ustalenia dokonane przez skarżącą z Zakładem Wodociągowo-Kanalizacyjnym w U. w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz aneksie nr [...] zawarty z Energią-Obrót SA w Gdańsku w dniu [...] stycznia 2009 r. wskazać należy, że doprowadzenie energii elektrycznej i wody oraz odprowadzanie ścieków miało następować w oparciu o istniejące przyłącza doprowadzające media do kompleksu E. zlokalizowanego w M. przy ul. M. [...], nie zaś poprzez odrębne przyłącza dla działek [...] i [...]. W tej sytuacji doprowadzenie wody, energii elektrycznej i odprowadzenie ścieków wymagało wybudowania na ww. działkach instalacji zewnętrznej, co powinno nastąpić w oparciu o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu, treść pism E. wskazuje, że skarżąca zdaje się nie rozróżniać pojęcia "przyłącze" i "instalacja zewnętrzna", bądź traktuje pojęcia te zamiennie, chociaż warunki ich legalnego wykonania, w świetle przepisów Prawa budowlanego, są całkowicie odmienne. Definicje przyłączy wodociągowego i kanalizacyjnego zawiera ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 2 pkt 6 i 5), natomiast energetycznego - rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (§ 2 pkt 15). Skoro przyłączami są odcinki lub elementy sieci, czy odcinki przewodów łączących urządzenia podmiotu z sieciami: kanalizacyjną, wodociągową czy elektroenergetyczną, to żadną miarą jako przyłączy nie można traktować instalacji rozprowadzających te media po nieruchomości, czy też instalacji przy każdej przyczepie zawierającej urządzenia pomiarowe i elementy do połączenia z instalacją zewnętrzną.

Roboty budowlane dotyczące wykonania rozprowadzenia instalacji wodnej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej, jako nie mieszczące się w zakresie zwolnień wymienionych w art. 29- 30 Prawa budowlanego, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a skoro skarżąca Spółka takiego pozwolenia nie uzyskała, to instalacja zewnętrzna została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo zatem organ wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej przedstawiającej przebieg instalacji na działkach [...] oraz [...].

Jakkolwiek decyzja organu I instancji ze względu na skąpe uzasadnienie faktyczne i prawne została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem organ odwoławczy ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę naprawił uchybienia PINB w Koszalinie w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w sprawie nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego określonych m.in. w art. 9, art. 10 i art. 11 K.p.a. Organy administracji rozstrzygnęły sprawę właściwie ustalając stan faktyczny i prawny sprawy, ocena dowodów nie była dowolna i nie pozostawała w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania. W konsekwencji powyższych ustaleń, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów, o których stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty wykonane przez skarżącego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, iż roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i skarżący zgodnie z prawem zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, co do którego nie został wniesiony skutecznie sprzeciw, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

2) art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, wskutek zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z robót wymagających zgłoszenia na roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i skarżący zgodnie z prawem zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, co do którego nie został wniesiony skutecznie sprzeciw, a w konsekwencji a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane stanowią przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, a skarżący dokonał ich uprzedniego prawidłowego zgłoszenia, co do którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż roboty wykonane przez skarżącego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i skarżący zgodnie z prawem zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, co do którego nie został wniesiony skutecznie sprzeciw, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, wskutek zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych z robót wymagających zgłoszenia na roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty te stanowią przyłącza w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, a skarżący zgodnie z prawem zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, co do którego nie został wniesiony skutecznie sprzeciw, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 51 ust, 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane stanowią przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, a skarżący dokonał ich uprzedniego prawidłowego zgłoszenia, co do którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ administracji art. 8 K.p.a. wskutek zmiany kwalifikacji robot przeprowadzonych przez skarżącego z robot wymagających zgłoszenia na roboty wymagające pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy uprzednio inny organ administracji - Starosta Koszaliński - uznał przedmiotowe roboty za wymagające zgłoszenia przyłącza, o czym świadczy wydana przez niego decyzja w przedmiocie sprzeciwu z dnia [...] września 2011 r.,

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ administracji art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i uznanie, iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w sposób pełny i prawidłowy zebrał oraz rozpatrzył materiał zgromadzony w sprawie oraz uznał inwestycję prowadzoną przez skarżącego za budowę instalacji zewnętrznych w sytuacji, gdy roboty budowlane stanowią przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, a skarżący dokonał ich uprzedniego prawidłowego zgłoszenia, co do którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, a w konsekwencji skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, a także nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ administracji art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i pominięcie przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie okoliczności, że Starosta Powiatowy w Koszalinie uznał inwestycję skarżącego za budowę przyłączy i w tym trybie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie sprzeciwu, a także okoliczności, iż wskutek umorzenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji Starosty Koszalińskiego oraz umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia sprzeciwu skarżący nabył uprawnienia do przeprowadzenia robót, których dotyczyło zgłoszenie.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. zgłosił budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjno-sanitarnego oraz energetycznego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości U., gm. M.. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 1a zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane budowa takich przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Inwestor wywiązał się z powyższego obowiązku i dokonał zgłoszenia przed przewidywanym terminem rozpoczęcia robót określonym w zgłoszeniu na dzień [...] lipca 2011 r. załączając dokumenty, m.in. oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także szkice i rysunki.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Starosta Koszaliński wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącego, jednakże wskutek odwołania Wojewoda Zachodniopomorski w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...], uchylił decyzję Starosty Koszalińskiego w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia. Jednocześnie Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych.

Pomimo powyższych okoliczności, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia dokumentacji w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (w skrócie ZWINB) utrzymał decyzję PINB w Koszalinie w części dotyczącej nałożonych na skarżącego obowiązków dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności oraz dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, wyznaczając jednocześnie nowy termin na ich wykonanie w terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r. a skarga na ww. decyzję została oddalona zaskarżonym wyrokiem.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę Prawa budowlanego, zgodnie, z którą roboty budowlane mogą być zrealizowane po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto przepis ten wprowadza wyłączenia od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że wymóg ten nie dotyczy przypadków wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 w/w ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji, na podstawie art. 29a wyżej wymienionej ustawy inwestor, w celu legalizacji prowadzonych prac zobowiązany jest do sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź też alternatywnie do dokonania odpowiedniego zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku, gdy organ administracji stwierdzi, że zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw, który ma ten skutek prawny, iż inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji prac budowlanych wymienionych w zgłoszeniu dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a ewentualnie prowadzone prace budowlane pomimo wniesionego sprzeciwu będą traktowane, jako samowola budowlana.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę - przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz energetycznego. Cały dotychczasowy tryb postępowania odbywał się na podstawę przepisów przewidujących zgłoszenie robót budowlanych i na nich też oparty został - nieskuteczny - sprzeciw Starosty Koszalińskiego wniesiony decyzją z dnia [...] września 2011 r.

Starosta Koszaliński wniósł sprzeciw nie z powodu okoliczności, że zamierzona inwestycja wymaga pozwolenia na budowę (art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), lecz z uwagi na rzekome nieuzupełnienie zgłoszenia w terminie (art. 30 ust 2 Prawa budowlanego). Gdyby inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, Starosta Koszaliński wniósłby sprzeciw powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1

Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej uzna, że inwestycja nie stanowi jednego z przypadków przewidzianych w art. 28 Prawa budowlanego, to jest gdy są to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę - wnosi sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Starosta wniósł sprzeciw po upływie przewidzianego prawem terminu do dokonania tej czynności, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu było nieskuteczne i Wojewoda Zachodniopomorski uchylając decyzję o sprzeciwie i umarzając postępowanie organu I instancji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych (przyłączy) wyeliminował decyzję o sprzeciwie z obrotu prawnego, a tym samym w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego skarżący nabył uprawnienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańska z dnia 12 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 290/2009, wyrażony został pogląd, iż dla oceny prawidłowości podjętej przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji istotne jest to, że w dacie jej wydania w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o sprzeciwie, wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wnosi się sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kasacyjnie istotnym w powoływanym wyroku jest fakt, że w okolicznościach rozpatrywanej przez ten Sąd sprawy, istniała skuteczna i ważna decyzja o sprzeciwie, w dodatku oparta na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W rezultacie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, odwracając powyższą sytuację, należy jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku, gdy w chwili podjęcia przez PINB decyzji nakładającej obowiązki w związku z uznaniem zamierzenia inwestycyjnego za roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, w obrocie prawnym nie występuje żadna decyzja o sprzeciwie wydana wskutek zgłoszenia, decyzja PINB była nieprawidłowa i sprzeczna z prawem, a co za tym idzie, utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję ZWINB również należało uznać za niezgodną z prawem. Skoro organ architektoniczno - budowlany nie wniósł skutecznie sprzeciwu do robót budowlanych objętych zgłoszeniem, to skarżący nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej zgodnie z prawem. Całe postępowanie w sprawie w istocie toczyło się w trybie zgłoszenia robót budowlanych i żaden organ administracji nie podnosił, że roboty zgłoszone przez skarżącego powinny zostać wykonane na podstawie pozwolenia na budowę. Zamierzona inwestycja traktowana była przez cały czas, jako przyłącza określone w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero w decyzji PINB w Koszalinie oraz ZWINB w Szczecinie stwierdzono, że przedmiotowe roboty zaliczyć należy do robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego nie została jednak w żaden sposób uzasadniona przez organ nadzoru budowlanego, co zostało pominięte przez Sąd I instancji. Zarówno bowiem PINB jak i ZWINB nie wskazały na jakiej podstawie nastąpiła zmiana kwalifikacji robót budowlanych i z jakich przyczyn odmawiają uznania urządzeń technicznych skarżącego za przyłącza, skoro przez cały czas taki ich charakter w istocie nie był podważany. Co więcej, w zaistniałej sytuacji, w której najpierw przyznaje się inwestorowi prawo do wykonania zgłoszonych robót (wskutek braku sprzeciwu), a następnie nakłada się na niego dodatkowe obowiązki związane ze zmianą kwalifikacji robót budowlanych z wymagających zgłoszenia na wymagające pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przez organy wyrażonej m.in. w art. 8 K.p.a. zasady legalizmu zaufania do władzy publicznej i jednocześnie powoduje wywołanie stanu niepewności co do realizacji inwestycji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. W szczególności nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ogóle nie wziął pod uwagę podnoszonej wielokrotnie przez skarżącego kwestii, że według stanowiska Starosty Powiatowego w Koszalinie inwestycja dotyczyła budowy przyłączy i w tym trybie toczyło się postępowanie (sprzeciw dotyczył bowiem rzekomego nieuzupełnienia zgłoszenia w terminie - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), które w konsekwencji zakończyło się tym, że wskutek braku skutecznego sprzeciwu skarżący nabył prawo do przeprowadzenia robót objętych zgłoszeniem i zmiana kwalifikacji robót przez organy nadzoru budowlanego w ocenie skarżącego jest niedopuszczalna ze względu na zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego a zarazem poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionowana jest prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez podniesienie których skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki organy administracji w sposób pełny i wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny. Ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Rodzaj i zakres wykonanych robót wynika z protokołu oględzin. W oględzinach tych uczestniczył wiceprezes skarżącej kasacyjnie Spółki i do zawartego w tym protokole opisu wykonanych robót nie zgłosił zastrzeżeń lub uwag.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi w skardze kasacyjnej, że organ administracji błędnie uznał inwestycję prowadzoną przez skarżącego za budowę instalacji zewnętrznych w sytuacji, gdy prowadzone przez Spółkę roboty budowlane stanowią przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Zarzut ten jest więc w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną kwalifikację prawną wykonanych robót nie zaś zarzutem niewłaściwego ustalenia jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane.

Niezasadne jest również twierdzenie skarżącej Spółki, że Starosta Powiatowy w Koszalinie uznał inwestycję za budowę przyłączy i w tym trybie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie sprzeciwu oraz, że na skutek umorzenia postępowania Spółka nabyła prawo prowadzenia robót, których dotyczyło zgłoszenie.

Zgłoszenie rzeczywiście dotyczyło robót w postaci budowy przyłączy i skarżąca Spółka rzeczywiście nabyła prawo do zrealizowania takiej inwestycji. Istotą sprawy jest jednak to, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zrealizowała inwestycji, która jak słusznie uznały organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie może być uznana za przyłącza.

Nie jest też uzasadnione twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że organy administracji architektoniczno budowlanej prowadziły postępowanie zgłoszeniowe dotyczące takiej inwestycji, jaką Spółka zrealizowała. Skarżąca kasacyjnie Spółka sugeruje, że nawet jeśli w zgłoszeniu nietrafnie określono inwestycję jako budowę przyłączy, to jednak organy administracji w oparciu o informacje zawarte we wniosku wiedziały jaki jest jej rzeczywisty charakter. W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, niewniesienie sprzeciwu oznaczało zezwolenie na realizację tej inwestycji. Tego rodzaju sugestie, zdaniem Sądu nie mają uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgłoszenie wcale nie było tak jednoznaczne, jak to próbuje przedstawić skarżąca kasacyjnie Spółka. Zwrócić należy uwagę, że w sprzeciwie organ administracji zawarł następujące stwierdzenie "Należy uszczegółowić zakres wniosku w zakresie jednoznacznego określenia przedmiotu zamierzenia budowlanego. (załączony szkic nie precyzuje, czego dotyczy wniosek)." Stwierdzenie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeczy więc sugestii skarżącej kasacyjnie Spółki, że postępowanie zgłoszeniowe dotyczyło takiej inwestycji, jaka została przez Spółkę zrealizowana.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny został przez organy administracji ustalony prawidłowo. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę naruszył art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Za niezasadne uznać należy podniesione przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wszystkie podniesione w punktach od 1 do 6 zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował pogląd organów administracji, iż zrealizowane przez Spółkę przedsięwzięcie to zewnętrzne instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne wymagające pozwolenia na budowę, a nie przyłącza opisane w zgłoszeniu robót budowlanych skierowanym do Starosty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie to jest pozbawione podstaw. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał argumenty, które przemawiają za tym, że zrealizowana przez skarżącą kasacyjnie Spółkę inwestycja, to w istocie zewnętrzne instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne nie zaś jak twierdzi Spółka przyłącza (str. 11 i 12 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe. Stwierdzić jedynie należy, że w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego Sąd I instancji nie naruszył art. 28, art. 29 ust.1 pkt 20, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarówno wykładnia jak i zastosowanie tych przepisów są prawidłowe.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., że Sąd oraz organy administracji dokonały niezasadnej zmiany kwalifikacji robot przeprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Roboty te zostały prawidłowo zakwalifikowane jako instalacje zewnętrzne. To skarżąca kasacyjnie Spółka sama kwalifikuje zrealizowaną inwestycję, jako przyłącza, co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest pozbawione podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.