Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 838/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art 143 ust 2, art 144 ust 1, art 145 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 905/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Legnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 905/11 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Legnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "T." Sp. z o.o. z siedzibą w Legnicy od decyzji Wójta Gminy Legnickie Pole z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 24.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie Nowa Wieś Legnicka, składającej się z działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów numerami: [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 5,1145 ha, spowodowanego wybudowaniem przez Gminę Legnickie Pole drogi o numerze geodezyjnym [...] i stworzeniem warunków do korzystania z tej drogi, uchyliło ww. decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stanowił m.in. przepis art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", oraz uchwała Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 25 lutego 2004r. Nr XIII/64/2004 w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Dolnośląskiego nr 50, poz. 961). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że Gmina Legnickie Pole zrealizowała inwestycję polegającą na budowie drogi w Nowej Wsi Legnickiej, stwarzając warunki do korzystania z niej przez właściciela nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] w obrębie Nowa Wieś Legnicka. Rada Gminy Legnickie Pole, uchwałą z dnia 25 lutego 2004 r. Nr XIII/64/2004, określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej równej 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością tej nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń. Organ I instancji wskazał, że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z zestawienia tych wartości wynika, że na skutek wybudowania drogi wartość nieruchomości stanowiącej własność "T." Sp. z o.o. wzrosła o kwotę 96.000,00 zł, w związku z czym należna opłata adiacencka stanowiąca 25% tej kwoty wynosi 24.000,00 zł.

"T." Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego w odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2011 r. wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Decyzji Wójta Gminy Legnickie Pole zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, że dla nieprzekroczenia przez organ administracji publicznej terminu przedawnienia określonego w 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające samo wydanie decyzji w tej sprawie, bowiem dla skutecznego powstania zobowiązania, które powstaje w drodze wydania decyzji administracyjnej niezbędne jest jej doręczenie stronie zobowiązanej. Kwestionowana decyzja została pełnomocnikowi "T." Sp. z o.o. doręczona w dniu 1 kwietnia 2011 r., a więc po upływie terminu określonego w 145 ust. 2 cyt. ustawy. Organowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 6 i art. 104, w związku z art. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 7, art. 74 § 4, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wskazało, że przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust 2 ustawy). Kolegium podniosło, że z art. 145 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tej sprawie może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia ww. warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy (o której mowa w art. 146 ust. 2) o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do treści art. 146 ustawy – ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym kwota opłaty adiacenckiej wynosić może nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają zaś rzeczoznawcy majątkowi, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W rozpatrywanej sprawie – jak wskazało Kolegium – decyzja Wójta Gminy Legnickie Pole z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] została doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 1 kwietnia 2011 r. Ustawodawca w art. 145 ust. 2 ww. ustawy uzależnił początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej od możliwości korzystania przez właściciela nieruchomości z wybudowanej drogi. Zdaniem Kolegium, dniem, od którego należy liczyć stworzenie tych warunków jest dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót od wykonawcy. Z dołączonej przez organ I instancji dokumentacji wynika, że protokolarny odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą kanalizacją deszczową na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej obszar Legnickie Pole" – miał miejsce w dniu 28 marca 2008 r. W związku z tym trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął w ocenie Kolegium w dniu 28 marca 2011 r. Wprawdzie decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została przez organ wydana w dniu [...] marca 2011 r., jednak stronie doręczono ją dopiero 1 kwietnia 2011 r., a więc po upływie terminu. Wobec tego Kolegium podzieliło stanowisko skarżącej Spółki, że dla skutecznego powstania zobowiązania, które powstaje w drodze wydania decyzji administracyjnej niezbędne jest jej doręczenie. W związku z tym, że najdalej idący zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się zasady, zbędne stało się, zdaniem organu, rozważanie pozostałych zarzutów odwołania.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w Legnicy zarzucił naruszenie art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Wójta Gminy Legnickie Pole z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] została wydana po upływie terminu, podczas gdy termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy nie został przekroczony. Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca podkreśliła, że niewątpliwie w sprawie doszło do ujawnienia sporu, czy dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest data odbioru końcowego robót od wykonawcy, to jest dzień 28 marca 2008 r., czy też tym dniem jest data wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Strona skarżąca wskazała, że niesporne jest, iż w dniu 28 marca 2008 r. doszło do podpisania protokołu odbioru końcowego robót od wykonawcy i przekazania do eksploatacji inwestycji budowy drogi gminnej nr 430 w Nowej Wsi Legnickiej, której inwestorem była Gmina Legnickie Pole. Zakładając zatem w niniejszej sprawie, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 28 marca 2008 r., to koniec 3-letniego terminu do wydania decyzji upływał w dniu 28 marca 2011 r. Tymczasem decyzja Wójta Gminy Legnickie Pole została wydana w dniu [...] marca 2011 r., a więc z zachowaniem 3 letniego terminu. Do zachowania powyższego terminu wystarczy wydanie przez organ I instancji decyzji nieostatecznej (uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09, publ. ONSA/WSA 2009, nr 5, poz. 84).

Prokurator dodał, że zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej Spółka unikała w sposób celowy odbioru decyzji Wójta Gminy Legnickie Pole, przez co doszło dopiero do jej doręczenia 1 kwietnia 2011 r., mimo wcześniejszych prób podejmowanych przez pracowników Urzędu Gminy Legnickie Pole w dniach 22 i 23 marca 2011 r. doręczenia decyzji przedstawicielowi Spółki. Jednakże podkreślono, że termin doręczenia jest odrębną kwestią i nie ma wpływu na bieg terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy, gdyż w przepisie tym jest mowa o wydaniu decyzji. Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt sygn. I SA 660/98).

Niezależnie od powyższego, datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest zdaniem strony skarżącej dzień 8 kwietnia 2008 r., a nie 28 marca 2008 r., jako, że sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. O zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – "T." sp. z o.o. wniosła pismo, w którym podzielając stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, domagała się oddalenia skargi i zasądzenia od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku podano, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należy – wbrew zarzutom skargi – że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tj. ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na upływ terminu o jakim jest mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust.2 u.g.n. wprowadził 3-letni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, równocześnie stanowiąc, iż bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Wprawdzie w art. 148b ust. 1 u.g.n. znalazł się zapis, iż: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów", co oznaczać mogłoby, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), lecz i przepisy tej ustawy, w tym powoływany przez stronę skarżącą art. 54 nie wyjaśniają tego pojęcia. W ocenie Sądu I instancji, powyższej regulacji nie można odnosić wprost do niniejszej sprawy, z tej to przede wszystkim przyczyny, że ustawodawca w art.145 ust. 2 u.g.n. przyznając organowi możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ograniczył możliwość jej wydania nie tylko w określonym czasie, lecz uzależnił możliwość jej wydania, jedynie od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że dniem tym, czyli dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi był dzień 28 marca 2008 r., tj. dzień sporządzenia "Protokołu odbioru końcowego" i przekazania do eksploatacji inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą kanalizacją deszczową na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej obszar Legnickie Pole".

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia według Sądu I instancji fakt, iż przedmiotowa droga została przekazana Gminie do eksploatacji bez żadnych uwag, gdy nadto w opisanym wyżej Protokole, w Części II "Ustalenia komisji dotyczące odbioru robót", w pkt 5c znajduje się wpis o treści: "inwestycja nie posiada żadnych wad", a pkt 5d ma następujące brzmienie: "jakość wykonanych robót i użytych materiałów ocenia się na "bardzo dobrą".

Istotne jest zdaniem Sądu I instancji również i to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy nie zgłosił sprzeciwu do dokonanego przez Gminę zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi, niewątpliwie opierając się w tym względzie między innymi na protokole odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji (art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, że w niniejszej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 28 marca 2008 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania przedmiotowej decyzji upłynął w dniu 28 marca 2011 r. Sąd I instancji zauważył, że tak w przepisie art. 145 jak i w art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest jedynie o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, czyli zaistnienia warunków technicznych do korzystania z tej drogi, a nie zakończenie w sensie formalnoprawnym procesu inwestycyjno-budowlanego.

W kwestii pojęcia "wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej", Sąd stanął na stanowisku, że aby uznać taką decyzję za wydaną, konieczne jest jej skuteczne doręczenie stronie, a więc wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć w ujęciu materialnym, co oznacza, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu prawa dopiero w chwili doręczenia stronie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1328/07).

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skoro 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie upływał w dniu 28 marca 2011 r., a decyzja Wójta Gminy Legnickie Pole została doręczona pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 1 kwietnia 2011 r., to należało przyjąć, że wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym podjęcie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było zasadne, gdyż wystąpiły okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Apelacyjny we Wrocławiu, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi prokuratora pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] czerwca 2011 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. "104 §", 107 § 1, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również przepisu prawa materialnego tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

II. Naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą jego interpretację wskutek błędnego przyjęcia, że biegnący od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, 3-letni termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej upływa z dniem doręczenia decyzji stronie, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że termin ten upływa z dniem wydania decyzji.

III. Naruszenie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że decyzja administracyjna jest "wydana" dopiero z chwilą doręczenia jej stronie podczas gdy z przepisów tych wynika, że byt prawny rozstrzygnięcia rozpoczyna się z dniem podpisania go przez osobę upoważnioną do jego wydania.

IV. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że trzyletni termin związany jest z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a więc jej sporządzeniem (podpisaniem), a nie z doręczeniem stronie decyzji w tym przedmiocie. Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu prawa dopiero w chwili doręczenia jej stronie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania "T." Sp. z o.o. z siedzibą w Legnicy wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma stwierdzono, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło w sprawie po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. Termin ten jest zachowany, gdy doręczenie decyzji stronom nastąpiło przed upływem trzech lat. Ponadto zarzucono, że skarga kasacyjna zawiera brak formalny w postaci oznaczenia stron postępowania, co stanowi uchybienie art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że jak słusznie zauważył uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w skardze tej nie zostały oznaczone strony postępowania, mimo że taki obowiązek strony sporządzającej pismo w postępowaniu sądowym wynika z art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak w tym zakresie mógł być uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 49 p.p.s.a., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wezwał skarżącej do uzupełnienia tego braku, lecz nadał skardze kasacyjnej bieg, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., doręczając jej odpisy stronom postępowania, a następnie przedstawił tę skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W takiej sytuacji nie występowały przeszkody formalne, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wykładnia art. 145 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: "Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2." Istotna w niniejszej sprawie wątpliwość interpretacyjna dotyczy rozumienia pojęcia "wydanie decyzji", o jakim mowa w tym przepisie.

Mając na uwadze występujące w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 1601/07 przedstawił do wyjaśnienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji czy organu drugiej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej?" Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09 orzekł: "1. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. 2. Odmówić podjęcia uchwały w pozostałym zakresie". Takie rozstrzygniecie co do tej ostatniej kwestii było wynikiem okoliczności faktycznych sprawy, w której wydanie decyzji, jej nadanie i doręczenie nastąpiło w przypadku decyzji pierwszej instancji co do tych trzech rodzajów czynności z zachowaniem trzyletniego terminu. Dlatego też, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że wskazane w sprawie wątpliwości wiążą się z wystąpieniem zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, to ocenił, że nie mają jednak znaczenia w tej sprawie i odmówił w tym zakresie podjęcia uchwały.

W rozpoznawanej sprawie kwestia wcześniej podniesiona ma istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu, że pojęcie "wydanie decyzji", o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być łączone z jej doręczeniem. Datą wydania decyzji jest data jej sporządzenia (w przypadku decyzji pisemnej data podpisania decyzji). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawy przez wydanie decyzji, brak jest przesłanek by pojęcie "wydanie decyzji" rozumiane było szerzej niż jej sporządzenie, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji. W pojęciu "wydanie decyzji" nie mieści się jej "doręczenie", jest to odrębna czynność, z którą Kodeks postępowania administracyjnego łączy odrębne skutki (art. 110 k.p.a.). W wielu orzeczeniach, m.in. powołanych przez stronę skarżącą wyrokach NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 216/10 i z dnia 15 lipca 2010 r. II OSK 2051/09 takie stanowisko nie budzi wątpliwości.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1328/07.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przed zmianą art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadzoną z dniem 22 września 2004 r. organ był uprawniony do "ustalenia opłaty adiacenckiej" (co można by ewentualnie łączyć z wydaniem decyzji i jej doręczeniem) w terminie 3 lat, licząc od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, natomiast po zmianie przepisów termin trzyletni został związany z "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty".

Przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, że w pojęciu "wydanie decyzji", o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. mieści się również jej doręczenie spowodowało, że Sąd ten – w okolicznościach niniejszej sprawy – zaakceptował błędne umorzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postępowania w sprawie, uznał bowiem za prawidłową ocenę, że decyzja organu I instancji, która wydana została w dniu 22 czerwca 2011 r., której doręczenie stronie nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2011 r., została wydana po upływie trzyletniego terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n.

W tym miejscu dodać należy, że w sprawie podnoszona była jeszcze inna niż wyżej omówiona wątpliwość związana z wykładnią art. 145 § 2 u.g.n., co do której wypowiedział się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Rozbieżność poglądów dotyczy kwestii czy bieg trzyletniego terminu rozpoczął się w dniu podpisania protokołu odbioru końcowego robót od wykonawcy i przekazania do eksploatacji inwestycji budowy drogi gminnej nr 430 w Nowej Wsi Legnickiej (28 marca 2008 r.), czy też od formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego (8 kwietnia 2011 r.). Rozstrzygniecie co do tej kwestii, która pozostała poza zakresem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie może mieć dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia wobec wydania decyzji przez Wójta Gminy Legnickie Pole w dniu 22 marca 2011 r. W każdym więc z przypadków wyżej wskazanych wydanie decyzji nastąpiło z zachowaniem trzyletniego terminu.

W świetle podniesionych wyżej okoliczności Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 151 p.p.s.a., winien bowiem uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Jednakże to uchybienie procesowe jest jedynie konsekwencją omówionego wcześniej naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n., a także w jego wyniku naruszenia norm Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie więc o uwzględnieniu skargi kasacyjnej zadecydowało naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, dlatego możliwe było zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi. Również analogicznie naruszenia przez organ odwoławczy art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz naruszenie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądziło o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, przy uwzględnieniu przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej winno rozpoznać odwołanie od decyzji Wójta Gminy Legnickie Pole z dnia 22 marca 2011 r.