Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2437/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2 i 31 a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofanie wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. S. kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z

dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - (tekst jedn. Dz. U. z 2006

r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z

2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby,

mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "[...]") oraz koniecznością natychmiastowego

zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej

wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M.

S.. We wniosku, wskazał, iż zarówno firma S. Sp. z o.o.,

będąca operatorem sieci sklepów "S.", jak też w/w sklepy nie są stroną

decyzji z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W asortymencie

tych sklepów nigdy nie znajdowały się produkty o nazwie "[...]", a sprzedawane

produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych".

Podniósł, iż Zarządowi firmy S. Sp. z o.o. nie są znane przypadki

spożycia produktów, które były przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez

spółkę działalności oraz związane z tym następstwa zdrowotne, a także, że firma

S. Sp. z o.o. nie jest producentem żadnego z oferowanych wyrobów.

Po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] października 2010 r. o

ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] sierpnia

2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]

października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...]

października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjionerskich tzw. [...]. Podniósł, że stwierdzenie

to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków

nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i

substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że

zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć

substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania

postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania

nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie [...], a więc

substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak

środki psychoaktywne, ale dotychczas nieumieszczone na listach substancji, których

posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty

te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie

tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych

produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania

działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych

wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor

natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów

sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze

względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i

zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym

przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis,

przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji,

obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów.

Organ wskazał, iż w dniu [...] października 2010 r. Państwowy Powiatowy

Inspektor Sanitarny w K. sporządził adnotację z informacją że obiekt

należący do M. S. w dniu [...] października był zamknięty a M.

S. nie prowadził w tym dniu działalności w obiekcie "S.", ul.

[...] w K., gdyż na obiekcie widniała informacja

"REMAMENT". Według informacji PPIS w K., dnia [...] października 2010 r.

przekazano decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...],

M. S., która odmówiła podpisania odbioru, ze względu na brak

pełnomocnictwa.

W dniu 7 października 2010 r. M. S. zgłosił się do powiatowej

stacji sanitarno- epidemiologicznej w K. i przedstawił sprawozdania z badań

produktów oferowanych w sprzedaży sklepu na obecność środków psychoaktywnych

oraz analizy toksykologiczne, z których wynikało, że w sprzedawanych produktach

nie znajdują się substancje regulowane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o

przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie M. S. złożył oświadczenie,

w którym zobowiązał się nie prowadzić sprzedaży w sklepie "[...]"

mieszczącym się przy ul. [...] w K.

Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis

państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i

zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi

nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów

przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego

mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja

taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę

prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest

szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do

nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten

stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe

zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31 a upis

również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań

określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego

nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i

przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego

Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest

działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką

wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub

zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było

spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym

przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie

naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora

Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli

przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być

wynikiem innych ustaleń (ocen). Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09, w którym

wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się

zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza

rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć

miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W

niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

tzw. [...], liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia [...], a

także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z

zażycia [...], dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu

ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane

nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką Głównemu Inspektorowi

Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października

2010r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej

- zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które

wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan

zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie

działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby

dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub

zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie

dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić

priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów -

okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co

tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał

realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także

rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa",

które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31

stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27

ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie

wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby.

Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu

służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27

ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i

zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany

szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji

państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia

czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również

może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane

upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu

władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania

administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru

następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub

więcej możliwych skutków prawnych.

Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego

oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy.

Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania

działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie

tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia

muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na

podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia

naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego

niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na

ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na

ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana

jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające

na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem

wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w

sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych

trybach.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych

wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji

kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony

bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować

wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora

sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy

organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla

bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji

sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji

zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć

spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W

razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość

działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się

organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych

określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego

scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji

zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia,

Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali

występującego zagrożenia, a zamiast rozrzuconej administracji terenowej, decyzję

wydaje organ centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych

postępowań.

Organ zauważył, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do

usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ

koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur

administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia,

gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują

miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i

skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację

praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem

wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań

(art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady

określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu

na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej

obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia

od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności

natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art.

12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie

najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada

szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których

działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub

wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie,

pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w

sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu

faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam

organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie

dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas,

gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw

administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego

samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych

spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji

publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję

administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron

postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy w

postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem

przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego

zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są

tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez

ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki

wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy

interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest

ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem

właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego

Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw

uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do

wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa stwarza podstawę do

szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw

administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka

zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron,

oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw.

rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia

25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w

decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym

rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim

miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na

organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie".

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w

trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w

"rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie

jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2

upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie

określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy

decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast

mogą być określone w rozdzielniku.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje

znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed

zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się

kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego

wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia

decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron

połączonego postępowania, doręczenie decyzji, w której rozdzielniku wylicza się

wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony

danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami

tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona

danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy

w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w

przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych

osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności

gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez

ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w

ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji

administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę

danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych

identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności

gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym

naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się

doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-

techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r.,

sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji

publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego

uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu

doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego

działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w

sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie

najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie

odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi

naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku

przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma

gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści

decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego

wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...]

wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...]

października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po

zażyciu tzw. [...]. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny

zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem

wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu

postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o

wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium

postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie

wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań.

Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych

jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się

podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo

życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu

postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań

organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów

kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie,

które sprzedawał M. S. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich

spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich

do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i

nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto,

wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o

przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o

działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie

do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...]

października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Organ zauważył jednocześnie, że decyzja była skierowana do podmiotów,

które zajmowały się wytwarzaniem oraz wprowadzaniem do obrotu środków

zastępczych, zatem fakt, że strona nie jest producentem tych wyrobów nie stanowi

podstawy do nie objęcia jej decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 28

kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy

postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny

lub obowiązek. Przymiot strony należy oceniać z perspektywy obowiązków

nałożonych w decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzją nakazano wycofanie

wyrobu z obrotu, a zatem decyzja musiała dotyczyć każdego podmiotu, który

wprowadzał do obrotu wyrób, tj. udostępniał osobom trzecim.

Organ stwierdził także, że nie może również stanowić podstawy do uchylenia

decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy

laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych

ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. W sytuacji gdy środki takie zawierałyby

jedynie substancje z listy zawartej w załącznikach do ww. ustawy, nie zachodziłaby

potrzeba posługiwania się instrumentami przyznanymi Głównemu Inspektorowi

Sanitarnemu ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wydania

przedmiotowej decyzji. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje

odpowiednie środki służące wycofaniu z obrotu produktów zawierających w swoim

składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, wymienione w jej załącznikach.

Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą iść dalej - muszą

gwarantować ochronę dalej idącą, tj. stwarzać możliwość wycofania z obrotu

wyrobów zalegalizowanych lecz stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia

ludzi. Instrumentem zabezpieczającym w tym zakresie nie jest ustawa (jak w

przypadku wyrobów zdelegalizowanych), lecz decyzja administracyjna wydawana

przez inspektora sanitarnego na podstawie art. 27 ustawy o PIS. Ponieważ w

składzie produktów, tzw. "[...]" znajdowały się substancje wykazujące

działanie psychoaktywne, które nie były zawarte w wykazie środków

psychotropowych oraz substancji odurzających ustawy o przeciwdziałaniu

narkomanii, powodowało to konieczność podjęcia działań, zmierzających do

usunięcia wywołanego w ten sposób zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi. W

konsekwencji, okoliczności powyższe w pełni uzasadniały wydanie, przez Głównego

Inspektora Sanitarnego, decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Z kolei zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów

podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób

o nazwie "[...]" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób

powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo to należałoby

oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego

wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji,

właściwością tą będzie psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na

organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "[...]". Organ wskazał,

iż treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób

skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było

zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw.[...]. Środowiska zajmujące się

wytwarzaniem takich produktów (wyrobów) charakteryzują się dynamicznością

działań. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć,

musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w

sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie,

aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie

tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości

substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad

zawartością taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy

miejsca sprzedaży tych wyrobów.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r.,

znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie przez M. S., reprezentowaną przez

adw. I. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa,

poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

- doręczenie decyzji w nieuwierzytelnionej kserokopii, bez oryginalnego podpisu

oraz niewykazanie umocowania zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do

podpisania decyzji,

- niewykonalność decyzji wynikającą z braku sprecyzowania czym jest wyrób o

nazwie "[...]" oraz na czym ma polegać podobieństwo towarów oferowanych do

sprzedaży przez skarżącego do produktu "[...]".

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez:

- brak oznaczenia strony decyzji administracyjnej,

- sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający

wymogów art. 107 § 3 kpa,

- brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji,

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 oraz 77 kpa, poprzez:

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak

wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu pierwotnej decyzji bez

podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie

bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z

działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie takiego

stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

- uznanie, że treści zawarte w informacji rzekomo przekazanej przez Ministra

Zdrowia w dniu [...] października 2010 r. były faktem powszechnie znanym w

rozumieniu art. 77 § 4 kpa,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 kpa, poprzez:

- wydanie pierwotnej decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego

dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające

związek z działalnością gospodarczą skarżącego, a następnie usankcjonowanie

takiego stanu rzeczy decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

- opieszałość w prowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy,

- zastosowanie względem skarżącego nadmiernych represji, zbędnych do

osiągnięcia celu postępowania, polegającego na usunięciu potencjalnego

zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...],

2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w

tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

3. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie

sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiono argumenty na

poparcie podniesionych zarzutów, przemawiające za uwzględnieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie

podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację

zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

(dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została

wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te

mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był

art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27

ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych

wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy

inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części

(stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych

sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące

do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za

tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu

najdalej idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] i

- w konsekwencji - konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie

art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa, na które powołuje się pełnomocnik

skarżącej.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że

stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub

postanowienia, które może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania

administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia,

zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady

trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i

wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami

prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek

określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z

rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w

obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego,

powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego

rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym

naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego

przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych

sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający

się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym

naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji

ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia

prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do

pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie

prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje

nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że

stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym

do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy

stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym.

Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako

kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w

demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych

przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi

wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak

nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość

"zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu

określonym w art. 156 § 1 kpa nie została wyeliminowana przez Głównego

Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], co stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej

decyzji. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym

naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją

wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego

konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od

momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...]

października 2010 r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego

niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a

jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej

sprawie.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez

brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października

2010 r., znak:[...] zindywidualizowanego adresata będącego

stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie

Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania

prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie

generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć

realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania

ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu

ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i

władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm

już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje

rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny

generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem

Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest

zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i

zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub

dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla

życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja

decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po

doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi

działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. [...], czyli produktów

objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym

niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie

decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów

administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja

adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik

wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem

tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które -

ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że

decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca

wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego

Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do

indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter

rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś

indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji

podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy

służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego,

które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana

w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności

detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy

inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia

niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym

przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy

generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu

takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym

działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym

detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania

reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek

lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu

do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor

natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym)

elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo

utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób

pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy

przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie

całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10

§ 1 i 2 kpa, o co wnosił pełnomocnik skarżącej. Nawiązując do tego zarzutu należy

zauważyć, że nie każde naruszenie ww. przepisu prowadzi do konieczności

uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa

sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe

wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz

możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy

(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia

2009 r., sygn. akt II SA/Op 15/08).

Sąd z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia

innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa,

będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu

jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz

wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania:

"wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę

produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia

sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez

trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu

na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych

środków nazywanych potocznie "[...]" (wyrobami kolekcjonerskimi).

Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla

pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie

sklepów z "[...]" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy

decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie

podważali, że [...], o których mowa w decyzji są właśnie produktami

znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju

produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała

w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z

art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Niezasadny jest sformułowany przez pełnomocnika skarżącej zarzut

naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego

niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 upis.

Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie

nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym

nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego

ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania ww. przepisu i

stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa stanowi

niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest

połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa

podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i organ II instancji, czy też w

trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 §

3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 § 1 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa,

należy zauważyć, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora

Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie

kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu.

Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim

poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika

organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się

organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie

przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez

sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem

spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu

rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 §

1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede

wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej

ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu

organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem

decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została

podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego

Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju

aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej

został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie

powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu

upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje

w obrocie prawnym. Sąd w szczególności nie zgodził się z zarzutami skarg, że akt

ten stanowi wyłącznie projekt i nie jest decyzją administracyjną. Nie można również

twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona

adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co

potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne

rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania

złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie

obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z

oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora

Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach

sprawy stałoby - w ocenie Sądu - w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art.

145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art.

27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których

mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach

podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w

niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe

działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu

na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i

zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim

instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy

zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia

obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym

sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "[...]" lub " wyrobów kolekcjonerskich " nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego

postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do

którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja

Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i

zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki

władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji,

począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy

skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą

produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w

pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności

gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie

koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia

obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

medycznych, przypadkach zatruć tzw. [...], czy wzrastającej w sposób nagły

liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. " produktów kolekcjonerskich" ( "[...] ") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do

podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie,

w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W

konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji

rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju

decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika

z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek

określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest

właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla

życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i

rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy

Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby

śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy

w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi

wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego

podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim

przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego

postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego

warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o

wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do

zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania

na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie

niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej

Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "[...]" przez konsumentów ale

także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że

oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w

informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały

właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez

poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów

oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki,

proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki

służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze

tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu

znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu

ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który

nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat

ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem

wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych

warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów

prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego

organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących

realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności

faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych

do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie

takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez

Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi

elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach

faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny

Inspektor Sanitarny mógł - wbrew zarzutom skargi - zastosować art. 31 a upis.

Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie

czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli

przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach

Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu

czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub

starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja

kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro

bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku

objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób

właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a upis.

Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku

skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]

października 2010 r., znak:[...] narusza przepisy postępowania,

a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu

prawnego.

W pierwszym rzędzie wskazać wszak należy, że obowiązkiem organu, do

którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było ustalenie czy podmiot

wnoszący ten wniosek posiadał przymiot strony - legitymację do skutecznego

kwestionowania decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie adresatami decyzji z

dnia [...] października 2010 r. - jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji -

były podmioty wymienione w jej rozdzielniku, którym jednocześnie decyzja ta została

doręczona. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2010 r. zgłosił się w

siedzibie stacji (organu) M. S. przedkładając kserokopie sprawozdań z

badań produktów będących w ofercie sklepu na obecność środków psychoaktywnych

i analizę toksykologiczną. Oświadczył także, że sklep zostanie zamknięty i nie będzie

prowadzona żadna forma sprzedaży. Decyzji nie odebrał. Wymaga w tym miejscu

podkreślenia, że w aktach sprawy (k.2 akt administracyjnych) znajduje się wyciąg z

rozdzielnika decyzji sporządzony dnia [...] października 2010 r., z którego wynika, że

pod nr 20 został wymieniony M. S. L. prowadzący sklep S. ul. [...] w K. W aktach sprawy brak jest dowodu zarówno nadania jak i doręczenia decyzji organu I instancji drogą pocztową. W tej sytuacji - w oparciu o treść art. 46 § 2 kpa należało uznać, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w dniu 7.10.2010 r. Jednocześnie jednak uszło uwadze organu, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez członków zarządu spółki S. Sp. z o.o. z dnia 3.10.2010 r., z którego wynika, że Spółka jest

operatorem produktów sprzedawanych z sklepie S.. Zwrócić należy także

uwagę, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie sprawozdań z badań na

obecność środków psychoaktywnych, z których wynika, że zostały przeprowadzone

na zlecenie S. Spółki z o.o. w K.. Powyższe wskazuje, że

rzeczą organu było ustalenie kto winien być adresatem decyzji z dnia [....] .10.2010 r.

Sam fakt, że w siedzibie organu stawił się M. S. nie czyni go adresatem

decyzji biorąc pod uwagę, że z oświadczenia z dnia 3.10.2010 r. wynikałoby, że jest

on członkiem zarządu Spółki S. A zatem rzeczą organu w pierwszej

kolejności jest ustalenie czy zakazy i nakazy ustalone w decyzji z dnia [...] października

2010 r. skierowane są do spółki S. czy też do M. S. jako

podmiotu prowadzącego działalność pod nazwą "L.". W tym ostatnim

przypadku organ zobowiązany jest dodatkowo ustalić formę prawną prowadzenia tej

działalności. W przypadku ustalenia, że to Spółka jest stroną niniejszego

postępowania organ wyjaśni, jaki jest sposób jej reprezentacji a w konsekwencji rolę

procesową M. S. w niniejszej sprawie.

Dopiero ustalenie powyższego pozwoli organowi rozpoznającemu ponownie

sprawę rozpoznać ją merytorycznie. W tym zakresie należy natomiast podkreślić, że

w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli

prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest

zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do

przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać,

że z akt sprawy nie wynika, ażeby w pomieszczeniach sklepu skarżącego

zabezpieczono jakieś produkty – [...]. Z Adnotacji z dnia [...].10.2010 r. wynika

natomiast, że "w pomieszczeniach sklepu nie stwierdzono [...]. Zgodnie z

oświadczeniem pana M.S. zostały one wycofane i wywiezione poza

granice". W sklepie znajdowały się takie produkty jak fajki wodne, cygara, cybuchy.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również to, że

M. S. wielokrotnie zwracał się do organu o podanie informacji, które z

produktów będących w sprzedaży w sieci sklepów S. są podobne do

wyrobu o nazwie handlowej "[...]". Z akt sprawy nie wynika ażeby organ pobrał

próbki jakiegoś produktu w zabezpieczonym sklepie do badania lecz jeśli fakt taki

miał miejsce a nie został należycie udokumentowany to obowiązkiem organu było

przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące

niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia

ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach

takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w

sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek

wykazania, że poszczególne produkty sprzedawane w sklepie skarżącego

rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było

przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego pobranie próbek i

przeprowadzenie ich badań laboratoryjnych, analizę substancji zawartych w

produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie.

Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań

przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w

przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu.

Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał

jedynie, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący opatrzone były

znakami ostrzegawczymi, że nie nadają się do spożycia przez ludzi a zatem było

jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskim o

jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art.

27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem organ nie ustalił w

sposób niebudzący wątpliwości jakie produkty zabezpieczono w sklepie przy ul.

[...] a tym samym które z nich zawierały środki o działaniu

psychoaktywnym. W konsekwencji Sąd uznał, że Główny Inspektor Sanitarny nie

przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił czy i

jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "[...]" i czy miały one (a

jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując

wniosek M.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do

prowadzonego przez niego sklepu (sklepów) nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii,

czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w

uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają

dowodu (art. 77 § 4 kpa). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może

być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty,

natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego

wpływu substancji zawartych w tzw. "[...]" na zdrowie i życie ludzkie.

Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w

szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia

określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu

organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku

przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku,

czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego

postępowania w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach sprawy, w oparciu o które

orzekał Sąd brak było jakichkolwiek wyników badań laboratoryjnych, wyników

konsultacji medycznych i analizy wpływu tych substancji na zdrowie człowieka.

Organ nie może - ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej -

opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek

weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że organ

pobrał określone próbki produktów celem ich przebadania, a następnie szeregiem

postanowień przedłużał postępowanie prowadzone w wyniku wniosku skarżącej o

ponowne rozpatrzenie sprawy, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania

weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...]

października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone

przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut

całkowitej dowolności prowadzonych działań. Należy w tym miejscu podkreślić, że w

uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., organ podał m.in., że

"dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny" jednakże to

lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w

szczególności niepoparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym musi

zostać ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Co istotne z akt sprawy nie

wynika ażeby w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego w ogóle znajdował

się środek o nazwie "[...]".

Reasumując Sąd w niniejszej sprawie podzielił zarzut naruszenia w

zaskarżonej decyzji 7 kpa, art. 77 § 1, 80 i 81 kpa oraz art. 107 § 3 kpa a naruszenia

te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany

będzie w pierwszej kolejności ustalić jaki podmiot był adresatem decyzji (S. Sp. z o.o. czy M. S. – L.) a następnie - o ile

zabezpieczono próbki produktów w sklepie skarżącego organ winien przeprowadzić

badania substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w

sklepie należącym do M. S.. W rezultacie tych badań Główny Inspektor

Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy ww. substancje są niebezpieczne dla

zdrowia i życia ludzkiego czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości

skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora

Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku

szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem

decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy

zindywidualizowanych produktów.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art.

132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o

art. 200 ppsa.