Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3168/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2574/18 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr DON/ORZ/7100/1835/10, DON.7100.151.2016.AMO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. H., G. P., M. H. i M. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2574/18 oddalił skargę E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak DON/ORZ/7100/1835/10, DON.7100.151.2016.AMO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnego uznania, że organ wykonał wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. VII SA/Wa 2590/11, w zakresie oceny skutków społeczno - gospodarczych jakie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r. nr 112-V/99 (sygn. PINB-I/c/3626/7355/2969-V/99) wywołuje dla skarżącej i M. H., w sytuacji gdy ocena poczyniona przez organ nie uwzględnia faktycznych skutków decyzji w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, a w szczególności zaś nie uwzględnia sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżącej i M. H. na cele mieszkalne, a także braku możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414, z późń. zm) i w zgodzie z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania nieruchomości;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późń. zm.), dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r., sygn. 112 - V/99 nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, mimo że nałożenia obowiązków na inwestora (M. H.) wskazanych przedmiotową decyzją nie przewidywały obowiązujące w ówczesnym stanie prawnym przepisy Prawa budowlanego (tj. art. 51 ust. 1 pkt 2), zaś negatywna ocena skutków społeczno - gospodarczych, które spowodowało dla skarżącej wydanie rażąco wadliwej decyzji, winna przemawiać za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami zawartymi w jej petitum. W przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania M. H., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowego uczestnik postępowania M. H. zmarł, a w jego miejsce jako następcy prawny wstąpili: M. H.1, M. H.2, M. H.3 i G. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, co jest istotne z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2389/17, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2016 r. znak DON.7100.151.2016.AMO, DON/ORZ/7100/1835/10, wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11. NSA wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenił skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie jej skutków gospodarczych w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, które to skutki powinny być ocenione zarówno w odniesieniu do M. H. jak i E. M. NSA wskazał, że decyzja organu odwoławczego również jest takiej analizy pozbawiona.

NSA stwierdził, że pomimo jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, organ nadal nie odniósł się szczegółowo do skutków gospodarczych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r. w odniesieniu zarówno do inwestora M. H. jak i E. M. Taka ocena skutków gospodarczych powyższej decyzji wymaga w szczególności uwzględnienia stanu zabudowy działki inwestora, stanu zabudowy działki E. M., odległości zrealizowanej spornej inwestycji od granicy tych działek i znajdujących się na działce sąsiedniej zabudowań. Dopiero przy uwzględnieniu tych okoliczności możliwa będzie ocena ewentualnego negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej oraz ustalenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnione jest twierdzenie o zaistnieniu takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Dokonując takiej oceny organ powinien także uwzględnić - czego do tej pory nie uczynił, pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 - skutki gospodarcze decyzji z dnia 16 grudnia 1999 r. w odniesieniu do sytuacji inwestora. NSA stwierdził, że pominięcie, przy wydaniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, powyższych okoliczności faktycznych sprawy przy rozpatrywaniu ziszczenia się unormowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji z dnia 16 grudnia 1999 r., skutkować musiało uznaniem wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 21 marca 2016 r. z naruszeniem wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania organu oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w orzeczeniu sądu (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11).

Mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2389/17, rozpatrując ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był dokonać weryfikacji kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r., z uwzględnieniem skutków gospodarczych, jakie wywołuje ww. decyzja, w odniesieniu zarówno do inwestora, jak i skarżącej.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję z dnia 31 sierpnia 2018 r., zrealizował wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2389/17.

Organ prawidłowo ocenił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r. naruszała art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w decyzji z dnia 16 grudnia 1999 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, co nie mogło spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zasadnie jednak organ uznał, że wada ta nie może zostać oceniona jako rażące naruszenie prawa, bowiem nie zachodzą kumulatywnie trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Organ zwrócił uwagę, że nakazując M. H. kontrolowaną decyzją przedstawienie określonych dokumentów, organ uniemożliwił ponownie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak, jak słusznie wskazał organ, w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa z uwagi na skutki badanej decyzji, w odniesieniu do sytuacji prawnej inwestora M. H. i skarżącej, które zostały w sposób szczegółowy przeanalizowane w zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia 16 grudnia 1999 r., GINB zasadnie wziął pod uwagę, że od wydania decyzji upłynęło ok. 17 lat, inwestor wykonał nałożone obowiązki, a organ wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót (decyzja PINB we Wrocławiu z dnia 22 marca 2000 r. nr 6-V/2000).

Ponadto, GINB dokonał oceny wpływu spornej inwestycji na działkę skarżącej i uznał, że inwestycja nie wywołuje negatywnego skutku na tę działkę. Zasadnie GINB zauważył przy tym, że skarżąca, w piśmie z dnia 20 kwietnia 1997 r., oświadczyła, że wyraża zgodę na osadzenie stolarki okiennej w dobudowie sąsiada M. H. na posesji przy ul. [...]. Jak ustalił organ, zarówno działka skarżącej, jak i M. H. są zabudowane. Budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości około 7 m od granicy z działką M. H., więc nawet ewentualna rozbudowa budynku mieszkalnego skarżącej z uwagi na znaczną odległość od granicy sąsiada nie może stanowić podstawy do stwierdzenia negatywnego wpływu powstałej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki skarżącej. Usytuowanie okien w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż wskazana w rozporządzeniu nie wpływa negatywnie na korzystanie sąsiadujących ze sobą nieruchomości na cele mieszkalne. Tym samym prawidłowo organ uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy nie można stwierdzić takiego naruszenia prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wskazywana przez organ okoliczność upływu czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ma znaczenie dla oceny naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Powyższe wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał na "konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". Wskazał również, że "stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Obowiązek ten został przez ustawodawcę wykonany dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), którą (z mocą od 16 września 2021 r.) zmieniono art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".

Na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed ww. zmianą art. 156 § 2 k.p.a., w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że powołany wyrok Trybunału ma istotny wpływ na wykładnię art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1603/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA podkreślił, że niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego. W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że z ww. wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W omawianym wyroku NSA wywiódł tezę, że "zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP".

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

NSA oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania.