Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 592/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5 art. 20 ust. 4 pkt 1i2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 7,8
journal: Dz.U. 2006 nr 108 poz 739
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w  zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego i A. w P. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 4 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 4 czerwca 2013 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...] o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P., przedłożonych przez A. w P. spółka z o.o. na okres od 2 lipca 2013 r. do 1 lipca 2014 r.

Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej u.z.z.w.o.ś) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.).

W uzasadnieniu Rada wskazała, że przedłożone do zatwierdzenia taryfy zostały sprawdzone przez Burmistrza P. pod względem zgodności z przepisami ustawy a koszty o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy zostały zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku tych czynności organ wykonawczy gminy ustalił, że wniosek o zatwierdzenie taryf sporządzony został niezgodnie z przepisami oraz zawiera koszty, które nie powinny być podstawą do sporządzenia taryf.

Powołując się na powyższe stanowisko Rada zakwestionowała sposób obliczenia kosztów, które zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz wniosków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (dalej rozporządzenie), stanowią podstawę ustalenia niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf.

W wyniku weryfikacji kosztów stwierdzono bowiem, że:

1/ iloczyn sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryf wyniósł 1 128 344 zł. W taryfach koszty te (wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników), zaplanowano w wysokości 1 244 349 zł tj. o 10,28% więcej niż w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryfy. W części opisowej wniosku stwierdzono, że wzrost kosztów spowodowany jest, między innymi, zmianami organizacyjnymi w związku z rozwiązaniem umowy z Gminą R. na dostawę wody i odbiór ścieków na jej terenie. Zdaniem organu weryfikującego, zapis § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie zezwala na wzrost kosztów wynagrodzeń z innych przyczyn niż podane w tym przepisie. Z tego względu wartość kosztów wynagrodzeń i świadczeń na rzecz pracowników przyjęta w taryfie ustalona została niezgodnie z prawem;

2/ iloczyn sumy kosztów materiałów w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryf wyniósł 202 590 zł. W taryfie koszty te zaplanowano w wysokości 322 701 zł tj. o 59,28% więcej. Wzrost tej pozycji zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie może wynosić więcej niż średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Wg. GUS wskaźnik ten za 2011 r. wyniósł 107,5%. Obecnie wskaźniki miesięczne oscylują na poziomie 98%. Tym samym wartość kosztów materiałów przyjęta w taryfie jest niezgodna z prawem;

3/ koszty dostawy energii elektrycznej w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryf zaplanowano na poziomie 254 489 zł tj. o 8% więcej niż w roku obrachunkowym poprzedzającym złożenie taryfy, pomimo zakładanego spadku dostaw wody i odbioru ścieków. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, koszty dostawy energii elektrycznej należy ustalać według planowanych bądź obowiązujących stawek na rok obowiązywania taryf. W związku z liberalizacją rynku energii nastąpiło obniżenie stawek za dostawę energii. Ceny energii uzyskiwane w przetargach są niższe od tych oferowanych w ramach taryf danego sprzedawcy energii. Przedsiębiorstwo w roku obrachunkowym nabywało energię elektryczną od Spółki "[...]" za cenę wyższą niż Gmina P., która w postępowaniu przetargowym wynegocjowała cenę niższą. Dlatego Rada uważa, że zakupy energii przez przedsiębiorstwo dokonywane jest w sposób niegospodarny a tym samym koszty dostawy energii w taryfie określone zostały z naruszeniem prawa.

Analiza wniosku taryfowego wykazała również inne błędy:

1/ tabela D załącznika nr 4 do wniosku taryfowego została sporządzona niezgodnie z rozporządzeniem, gdyż nie zawiera kolumny "ogółem". Wskazano również, że poprawioną tabelę przedsiębiorstwo przedstawiło przy piśmie z dnia 24 maja 2013r.

2/ istnieje niezgodność w wysokości "niezbędnych przychodów" w roku obowiązywania taryf pomiędzy tabelą C i G załącznika nr 4 wniosku taryfowego;

3/ taryfa nie zawiera wysokości cen i stawek opłat za dostarczoną wodę dla grupy XIV taryfowej (str. 9 taryfy).

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ weryfikujący taryfę, po analizie dokumentów księgowych zakwestionował także celowość ponoszenia wydatków określonych jako koszty reprezentacji, dokonanych w roku obrachunkowym poprzedzającym wniesienie taryf obejmujących wydatki na: 4 puchary dla hodowców gołębi (300 zł); koszty reklamy podczas imprezy "Spotkania trzech pokoleń z kulturą łemkowską" (500 zł); zakup nagród w konkursie "Najładniejszy ogród działkowy" (104,90 zł); zakup nagród rzeczowych w konkursie wiedzy o wodzie (233, 40 zł); zakup nagród na konkurs historyczny (203,40 zł). Zdaniem Rady nie jest celowe wydawanie środków na reklamę i promocję w zakresie działalności przedsiębiorstwa polegającej na świadczeniu usług dostaw wody i odbioru ścieków, gdyż Spółka jest monopolistą w tym zakresie. Reklama ma uzasadnienie dla innej działalności świadczonej przez Spółkę na zasadach rynkowych, jednak koszty takiej reklamy nie mogą być podstawą dla ustalenia niezbędnych przychodów taryfowych. Powyższe potwierdziło samo przedsiębiorstwo ujmując koszty zakwestionowanych faktur w kwotach brutto, nie pomniejszonych o podatek VAT. Oznacza to, że uznało, że powyższe zakupy nie są związane z działalnością podstawową.

Zarzucono również, że przedsiębiorstwo nie ujęło w taryfie kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (projekt planu z dnia 18 stycznia 2013 r.), który został odrzucony przez Radę Miejską uchwałą z dnia 16 kwietnia 2013 r.

Zdaniem organu, taryfy należy zweryfikować negatywnie również ze względu na fakt, że zostały opracowane niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia (powinno być lit. b – przyp. Sądu). Przepis ten zobowiązuje do opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Tymczasem przedmiotowe taryfy przewidują wzrost stawek za dostawę wody o 9,09% oraz stawek za odprowadzanie ścieków o 16,57 %, w sytuacji gdy, wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2012 r. wyniósł zaledwie 107,3 % a prognozowany w ustawie budżetowej średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalono na 102,7%. Organ stwierdził, że nie kwestionuje możliwości generowania przez przedsiębiorstwo zysku z prowadzonej działalności, jednak musi on wynikać z jego aktywnej działalności powodującej obniżenie kosztów oraz zwiększenie zakresu świadczonych usług. Nie przekonuje – zdaniem organu - podana przez przedsiębiorstwa przyczyna wzrostu cen (ograniczenie świadczenia usług w Gminie R.), gdyż ponosi ono ryzyko działania i nie może przerzucać wszystkich poniesionych kosztów na odbiorców świadczonych usług, którzy nie mogą zrezygnować z korzystania z tych usług. Zdaniem organu, porównanie wzrostu cen wynikających z nowej taryfy oraz wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, brak innych okoliczności uzasadniających wzrost kosztów dostawy wody i odbioru ścieków wskazuje, że przedsiębiorstwo nie wzięło pod uwagę brzmienia "§ 3 pkt 1 lit. c" rozporządzenia.

Powyższą uchwałę w odrębnych skargach zakwestionowali: Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru oraz A. w P., spółka z o.o. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Dolnośląski zarzucił skarżonej uchwale naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w związku z § 3 ust. 1 lit b, § 7 ust. 1 pkt 1 w związku z § 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i przeprowadzeniu postępowaniu nadzorczego, Wojewoda stwierdził, że nie potwierdziły się zawarte w uzasadnieniu uchwały zarzuty wskazujące na niezgodność taryf z przepisami, zatem odmowa zatwierdzenia taryf nie jest uzasadniona.

Wyjaśniając powyższe stanowisko organ nadzoru wskazał, że według art. 20 ust. 4 u.z.z.w.z.oś, przedsiębiorstwo konstruując taryfę i określając niezbędne przychody, zobowiązane było oprzeć się na kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany kosztów w następnym roku, uwzględnić zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia. Na taki sposób ustalenia kosztów wskazuje również § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który nakazuje planować koszty na podstawie kosztów poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym ustalonych na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryf. Prawidłowe ustalenie kosztów służy następnie do ustalenia niezbędnych przychodów o których mowa w § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym na podstawie kosztów o których mowa w § 7 ust. 1 ustala się niezbędne przychody jako sumę składników (...) które w poszczególnych rodzajach kosztów stanowią iloczyn ustalonych kosztów i wskaźników.

Zdaniem Wojewody, rację ma przedsiębiorstwo wskazując, że Rada błędnie interpretuje § 8 ww. rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem nie sposób ustalenia kosztów ale sposób ustalenia niezbędnych przychodów będących iloczynem tychże kosztów i wskazanych w rozporządzeniu wskaźników. Z przepisu tego jasno również wynika, że wzrost kosztów, które służą do ustalania niezbędnych przychodów, na podstawie których ustala się taryfy, nie ogranicza się wyłącznie do wskaźników o jakie mogą wzrosnąć niezbędne przychody. Podstawą jest prawidłowe określenie kosztów przedsiębiorstwa, a te muszą uwzględniać przewidywane zmiany wpływające na ich wartość. Tym samym uwzględnienie przez przedsiębiorstwo przewidywanych zmian, odnoszących się zarówno do wzrostu kosztów materiałów, związanych bezpośrednio z planowanymi remontami mającymi na celu uszczelnienie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ("spółka notuje wysokie straty wody (w 2012 r.) 38,2%) koszty czego ponoszą przede wszystkim sami odbiorcy usług"), wzrostu kosztów wynagrodzeń (związanych z właściwą alokacją kosztów wynagrodzenia zatrudnionych osób oraz planowanych kosztów energii elektrycznej – (które zgodnie z rozporządzeniem powinny zostać ustalone według planowanych bądź obowiązujących stawek), zgodne jest z przepisami ustawy i rozporządzenia. Wojewoda nie stwierdził w tym zakresie naruszenia § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

Z treści art. 24 ust. 5 ustawy wynika, że podstawą odmowy zatwierdzenia taryf może być wyłącznie niezgodność tych taryf z przepisami. Wszelkie uchybienia formalne i błędy pisarskie powinny być uzupełnione lub wyjaśnione przez przedsiębiorstwo na etapie weryfikacji wniosku przez organ wykonawczy. W związku z tym skarżący zauważył, że prawidłowo sporządzony załącznik nr 4 został przekazany przez przedsiębiorstwo organowi weryfikującemu taryfy w dniu 24 maja 2013 r. Stwierdzona niezgodność wysokości niezbędnych przychodów wykazanych w tabelach C i G, wynika z zastosowanych zaokrągleń, natomiast podana wysokość cen i stawek opłaty dla XIV grupy taryfowej jest wynikiem omyłki pisarskiej (14 arabskiej odpowiada XIV rzymska a nie IV). Zakwestionowane wydatki na reklamę nie zostały natomiast ujęte przy sporządzaniu przedmiotowej taryfy. Tym samym powyższe uchybienia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, powinny być jako uchybienia formalne wyjaśnione na etapie badania wniosku a po ich uzupełnieniu i wyjaśnieniu, ze w względu na ich wagę, nie powinny wpływać na ocenę taryf. Odmowa zatwierdzenia taryf może być bowiem oparta wyłącznie na ich sprzeczności z prawem a nie na ujawnieniu drobnych uchybień pisarskich, szczególnie wyjaśnionych lub sprostowanych przez przedsiębiorstwo i nie mających żadnego wpływu na wysokość cen i stawek opłat i warunki ich stosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "§ 3 pkt 1 lit c" organ nadzoru stwierdził, że ze względu na uzasadnienie uchwały w tym zakresie należało przyjąć, że Rada kwestionowała zgodność taryfy z § 3 pkt 1 lit "b" rozporządzenia. W tym względzie postępowanie nadzorcze nie wykazało naruszenia zasady ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, gdyż nie stwierdzono takiego wzrostu.

W ocenie skarżącego wymóg załączenia aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, dotyczy jedynie sytuacji, kiedy plan taki istnieje. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został jednak spełniony. Przedsiębiorstwo opracowało i przedłożyło projekt nowego planu w dniu 18 stycznia 2013 r. Wobec faktu, że nie został on przez Radę Miejską uchwalony, przedsiębiorstwo nie mogło uwzględnić w taryfach wskazanych w nim kosztów remontów i modernizacji. W takiej sytuacji brak jest podstaw do obciążania odbiorców usług kosztami inwestycji, które nie zostaną wykonane na skutek odmowy zatwierdzenia planu. Zarzut nie ujęcia w taryfie kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń jest więc niezasadny.

Z tych względów, zdaniem organu, zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób art. 24 ust. 5 ustawy w związku z przywołanymi wcześniej przepisami rozporządzenia, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

A. w P. – Spółka z o.o. skargę na powyższą uchwałę wniosło na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego, do którego to wezwania organ się nie ustosunkował.

Legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały, zdaniem Spółki, wynika z faktu, że jest ona przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym prowadzącym działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. Stanowisko takie potwierdza wprost Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. II OSK 2199/12, w którym Sąd uznał, że uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf narusza interes prawny przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, gdyż posiadając zgodę na prowadzenie na ternie gminy usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jest adresatem przedmiotowej uchwały. Tym samym odmowa zatwierdzenia przedstawionych przez nią taryf narusza jej interes prawny.

Zaskarżając w całości przedmiotową uchwałę, Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 24 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś, przez to, że sprzeczne z prawem oparto ją na weryfikacji taryf dokonanej przez Burmistrza uznając, że ustalony stan faktyczny uprawniał do odmowy zatwierdzenia taryf.

Skarżąca Spółka uznała, że zarówno Burmistrz jak i Rada Miejska przekroczyli zakres swoich uprawnień ustawowych. Burmistrz z tego powodu, że zweryfikował cały wniosek taryfowy (kwestionując np. tabele stanowiące załącznik do uzasadnienia) a uprawniony był do weryfikacji tylko samych taryf, oraz dlatego, że dokonał weryfikacji taryf również pod kątem zgodności z ustawą i rozporządzeniem, pomimo tego, że przepisy uprawniały go do weryfikacji tylko pod względem zgodności z ustawą. Przekroczenia uprawnień Rady skarżący dopatrywał się nadto w tym, że organ ten uprawniony był do oceny pod względem zgodności z przepisami tylko taryf, a nie elementów wniosku taryfowego.

Uzasadniając skargę stwierdzono, że odmawiając zatwierdzenia taryf, Rada Miejska powinna wskazać, która z taryf i w jakim zakresie jest sprzeczna z przepisami. Spółka uznaje bowiem, że złożony wniosek obejmuje w jednym dokumencie de facto propozycję dwóch taryf. Każdy z wniosków powinien być poddany odrębnej kontroli organu stanowiącego gminy.

Niezależnie od powyższych zarzutów natury formalnej, skarżący podniósł, że ocena całego wniosku taryfowego dokonana przez Radę w świetle zasad ustawowych i rozporządzania jest całkowicie błędna. Podobnie jak Wojewoda, Spółka uważa, że Rada Miejska nie uwzględniła wymogów wynikających art. 20 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy oraz z § 7rozporządzania. Przedsiębiorstwo, kalkulując koszty taryfowe, nie może bowiem abstrahować od przewidywanych zmian warunków prowadzenia działalności w roku obowiązywania taryf i winno koszty determinowane takimi zmianami uwzględniać. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy zmiany wpływają na podwyższenie jak i na obniżenie taryf. Nadto Rada błędnie interpretuje § 8 rozporządzenia, gdyż przepis ten określa sposób ustalenia niezbędnych przychodów a nie kosztów. Zdaniem Spółki, stanowisko Rady ograniczające możliwość ustalenia przychodów na poziomie iloczynu poniesionych kosztów i odpowiedniego wskaźnika, prowadzi do absurdalnych wniosków. Przykładowo, przedsiębiorstwo które wybudowałoby nową oczyszczalnię ścieków i zatrudniło w niej nowych pracowników zobowiązane byłoby do obliczenia kosztów wynagrodzeń oraz kosztów energii elektrycznej w następnym roku taryfowym, w oparciu o dane historyczne sprzed powstania obiektu i wskaźniki wskazane w § 8 rozporządzenia, choć rzeczywiste koszty pracy i energii, w związku z uruchomieniem nowego obiektu, wzrosną.

Skarżący stwierdził, że w piśmie kierowanym do organu (a później także do radnych) oraz w uzasadnieniu wniosku taryfowego, szczegółowo wyjaśnił źródło ponoszenia kosztów związanych w wynagrodzeniami, kosztami materiałów i energii. I tak: 1/ wzrost kosztów materiałów spowodowany jest bezpośrednio planowanymi remontami koniecznymi ze względu na wysokie straty wody (w 2012 r. 38,2%), czego koszty ponoszą odbiorcy usług. Zaplanowano wymianę wodomierzy, zasuw, hydrantów oraz remont koparki koniecznej do usuwania awarii. Z tego względu planowane koszty materiałów wzrosły o 120 000 zł (w tym 54 000 zł zakup zasuw i hydrantów, 60 000 wodomierze); 2/ wzrost kosztów energii w wysokości 20 000 zł obejmuje wzrost inflacyjny o 6 000 zł a wzrost o kolejne 14 000 zł zaplanowano w związku z funkcjonowaniem ujęć wody i przepompowni ścieków. Spadek sprzedaży wody nie przekłada się bowiem na spadek wielkości produkcji tej wody determinowanej wskazanymi wcześniej stratami, których ograniczenie jest planowane. Straty te powiększają się za względu na brak akceptacji organów gminy dla inwestycji i remontów kapitalnych; 3/ wzrost kosztów wynagrodzeń spowodowany był rozwiązaniem umowy z Gminą R. o świadczenie na jej terenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Spowodowało to zmniejszenie zatrudnienia o 3 etaty osób zatrudnionych bezpośrednio w R. Pozostałe osoby wykonują prace również na terenie Gminy P. – są to przede wszystkim pracownicy sieciowi. Ograniczenie zakresu terytorialnego działania przedsiębiorstwa nie wpłynęło zatem na stan zatrudnienia wymuszając jednocześnie uwzględnienie całego kosztu pracy tych osób w taryfach wkalkulowanych dla odbiorców usług z terenu gminy P.. Powyższe argumenty uzasadniają – zdaniem skarżącej - celowość poniesienia wskazanych kosztów.

Podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf nie mogły też stanowić wskazane w uchwale rzekome braki i niezgodności tabel załączonych do wniosku – przedstawionych też w skardze Wojewody. Mają one charakter formalny i podlegały sprostowaniu na wezwanie odpowiedniego organu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niecelowości ponoszenia wydatków na cele oświatowe i społeczne, autor skargi wskazał, że koszty poniesione w tym zakresie w łącznej kwocie 1 341 zł nie zostały już uwzględnione w kalkulacji taryf na rok kolejny. Natomiast co do zarzutu nadmiernego wzrostu kosztów i naruszenia § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia stwierdził, że skalkulowany w kwestionowanych taryfach wzrost kosztów jest obiektywnie uzasadniony – marża zysku wynosi 4,5% i jest najniższa od 3 lat. Przywołana norma zapewnia zaś ochronę przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Ponadto równorzędną zasadą wynikającą z § 3 pkt 1 lit a rozporządzenia taryfowego, jest takie opracowanie taryf aby zapewnić uzyskanie niezbędnych przychodów, które powinny zapewnić przedsiębiorstwu pokrycie wszelkich uzasadnionych kosztów jego funkcjonowania oraz osiągnięcie zysku.

Konkludując strona skarżąca stanęła na stanowisku, że Rada Miejska podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. Powołała bowiem błędną podstawę prawną, nie wskazała który wniosek taryfowy i w jakim zakresie kwestionuje, nie dokonała własnego sprawdzenia taryf do czego była uprawniona (art. 24 ust. 5 ustawy), ale oparła się na zastrzeżeniach innego organu dotyczących innych elementów wniosku taryfowego (nie wpływających na poprawność samych taryf). Zakładając nawet, że Burmistrz mógł zweryfikować poprawność taryf w kontekście całego wniosku, to niezgodność z przepisami tylko elementów wniosku – w świetle przywołanej normy ustawowej – nie może stanowić podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf.

Zdaniem skarżącej postawione zarzuty niezgodności sposobu kalkulacji kosztów z treścią § 8 rozporządzenia okazały się chybione, nie tylko ze względów formalnych (gdyż przepis ten nie dotyczy kalkulacji kosztów, które kwestionuje organ lecz ustalenia niezbędnych przychodów), ale też ze względu na wyniki obiektywnej analizy stanu faktycznego przedstawionej przez skarżącego, w pełni uzasadniającej wzrost poszczególnych pozycji kosztowych.

W przedstawionych Sądowi odrębnych odpowiedziach na obie opisane wyżej skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewody organ gminy podniósł, że zgodnie z § 8 rozporządzenia, nie każda zmiana planowanych kosztów może być podstawą do planowania niezbędnych przychodów (kosztów). Planowania zmiana kosztów o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś, podlega ocenie organu. Zmiana ta nie może służyć przedsiębiorstwu do omijania ograniczeń nałożonych przepisami rangi ustawowej i rozporządzeniem, dlatego nie każda zmiana zasługuje na pozytywną weryfikację organu.

Zdaniem Rady, zaplanowany wzrost kosztów wynagrodzeń ze względu na zaprzestanie świadczenia usług w sąsiedniej gminie, powodujący przeniesienie - poza kosztami zatrudnienia 2-3 osób – wszystkich kosztów rozliczanych dotychczas w taryfach gminy R. do kosztów taryf P., należy ocenić negatywnie. Niepowodzenia w prowadzeniu innej, niezwiązanej z analizowanymi taryfami działalności gospodarczej, nie mogą bowiem powodować wzrostu kosztów dla przedmiotowych taryf. Organ negatywnie ocenił również wzrost kosztów energii. Przedsiębiorstwo w toku weryfikacji wniosku nie potrafiło przedstawić powodów wzrostu kosztów dostaw energii o 8% w sytuacji obniżek cen na rynku oraz prognozowanym w taryfie zmniejszeniem dostaw wody i odbioru ścieków. Błędne zaplanowanie kosztów zużycia energii potwierdziło samo przedsiębiorstwo przyjmując 5 lipca 2013 r. plan rzeczowo-finansowy na 2013 r., w którym stwierdzono, że wartość zużycia energii w 2013 r. wyniesienie mniej o 117 000 niż wykonane w 2012 r., przy czym 109 000 zł mniej, wynika z rozwiązania umowy z R., zaś 8 000 zł wynika z niższych stawek wynegocjowanych w maju 2013 r. Zdaniem organu, nie ma też uzasadnienia dla wzrostu kosztów materiałów ponad wskaźnik określony rozporządzeniem, gdyż przedsiębiorstwo nie uzasadniło tego wzrostu większą awaryjnością sieci ani inną uzasadnioną w ocenie organu przyczyną.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że za uzasadnione uważa się koszty które przedsiębiorstwo określa przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonywania zadań wynikających z ustawy. Uznanie przez organ weryfikujący taryfy części kosztów za nieuzasadnione, prowadzi w konsekwencji do niezgodności zaplanowanych kosztów w poszczególnych grupach, z brzmieniem § 8 rozporządzenia.

W dalszych wywodach podniesiono, że Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu opracowania taryf wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 ust. 1 lit c rozporządzenia. Uzupełniając argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale, strona przeciwna wskazała, że zmiana warunków ekonomicznych o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 20 ust. 4 pkt 2 ustawy musi dotyczyć obiektywnych zmian w otoczeniu przedsiębiorstwa, niezależnych od niego. Uzasadnioną zmianą warunków ekonomicznych jest np. wzrost cen energii, podatków i opłat środowiskowych lub wynagrodzeń pracowniczych np. w związku z podniesieniem płacy minimalnej. Nieuzasadniony wzrost cen i stawek, należy rozpatrywać w kontekście obiektywnego wzrostu kosztów świadczenia usług, niezależnie od działań lub zaniechań polegających na braku restrukturyzacji zatrudnienia po utracie znacznej części usługobiorców, braku efektywności i złego zarządzania przedsiębiorstwem.

Organ gminy stwierdził również, że Wojewoda niewłaściwie zinterpretował wyjaśnienia Spółki co do ujęcia w taryfie zakwestionowanych kosztów na reklamę przyjmując, że koszty nie zostały już ujęte w kalkulacji taryf na kolejny rok. Gmina uznaje bowiem, że uwzględnienie zakwestionowanych kosztów w kosztach roku obrachunkowego automatycznie prowadzi do przeniesienia ich wartości zwaloryzowanej odpowiednim wskaźnikiem, do taryf roku następnego. Bez względu na niewielką wartość zakwestionowanych wydatków, ujęcie tych kosztów w kalkulacji taryf, było niezgodne z prawem.

Wyjaśniono również, że wbrew twierdzeniom Wojewody, organ nie uznał za niezgodne z prawem nie ujęcie w taryfie kosztów związanych z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji (..). Zapis dotyczący planu ma wyłącznie walor informacyjny. Do wniosku załączono bowiem plan nie ujmując w nim kosztów wynikających z jego realizacji. Podobny charakter mają stwierdzone błędy rachunkowe i błędy wydruków. Organ nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody, co do tego, że brak w taryfie wysokości cen i stawek opłat za dostarczaną wodę dla grupy XIV jest omyłką pisarską. Tego rodzaju omyłka nie może bowiem prowadzić do zmiany merytorycznej treści aktu, co w tym przypadku ma miejsce. Organ gminy nie może modyfikować taryf, może je tylko odrzucić.

Dla wzmocnienia powyższej argumentacji podniesiono, że również nowy wniosek taryfowy z dnia 2 sierpnia 2013 r. w którym uwzględniono część zastrzeżeń organu i obniżono wzrost cen za wodę z 9,09% do 5,23% i za ścieki z 16,57% do 13,98%, przemawia za prawidłowością dotychczas przyjętego stanowiska.

Odnosząc się natomiast do skargi A. w P. Spółki z o.o. Rada Miejska w P. na wstępie zauważyła, że w sytuacji braku wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wniesienie tej skargi w terminie 42 od dnia wezwania do naruszenia prawa, należy uznać za bezskuteczne.

Co do meritum stwierdzono, że argumentacja Spółki wskazująca na przekroczenie kompetencji organów jest nielogiczna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kompetencji Burmistrza do weryfikacji taryf nie można bowiem ograniczać tylko do przepisów ustawy skoro nieodłącznymi elementami regulacji są rozporządzenia wydane na jej podstawie. Weryfikacja kosztów taryf odbywa się pod względem celowości ich ponoszenia, bez ograniczenia do przepisów ustawy. Co istotne, przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, która może oceniać taryfy w kontekście wszelkich przepisów. Nie ma przy tym przeszkód aby rada w ocenie wniosku taryfowego mogła się oprzeć na dowolnych dowodach, w tym weryfikacji taryf dokonanej przez burmistrza.

Za nieuzasadniony uznano zarzut wskazujący, że organy gminy uprawnione są do weryfikacji i kontroli wyłącznie taryf jako jednego z elementów wniosku taryfowego. Zdaniem strony przeciwnej, definicja taryf zawarta w ustawie jasno wskazuje, że chodzi o część wniosku o zatwierdzenie taryf jaka jest publikowana po weryfikacji i zatwierdzeniu wniosku przez radę gminy. Logiczne jest, że rada nie może weryfikować taryf, ponieważ taryfy zgodnie z definicją ustawową powstają w wyniku zatwierdzenia i ogłoszenia części wniosku o ich zatwierdzenie. Ustawodawca, być może niewłaściwie, w części ustawy posługuje się słowem "taryfa" jako synonimem wniosku o ich zatwierdzenie - treść art. 24 nie budzi jednak wątpliwości co do zakresu weryfikacji dokonywanej przez radę gminy.

Według Rady również argumentację Spółki w kwestii dotyczącej zastosowania § 8 rozporządzenia oraz celowości podwyższenia zakwestionowanych w uchwale kosztów nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując treść § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zwrócono uwagę na celowe ujęcie w tym przepisie planowanej zmiany warunków ekonomicznych, a nie zmianę planowanych kosztów. Taka redakcja – zdaniem strony - ma fundamentalne znaczenie dla celu w jakim przyjęto u.z.z.w.z.o.ś. Nie każda bowiem zmiana kosztów przedsiębiorstwa w roku taryfowym wynika ze zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryf. Zmianę warunków ekonomicznych należy rozumieć jako zmianę niezależną od przedsiębiorstwa, związaną z działalnością w zakresie objętym taryfą. Natomiast wzrost kosztów zależnych od przedsiębiorstwa, nie jest zmianą warunków ekonomicznych lecz zmianą kosztów podlegających regulacjom § 8 rozporządzenia.

Wyjaśniono też z jakich względów nie uznano wskazanego we wniosku wzrostu kosztów energii, wynagrodzeń i materiałów, przedstawiając argumentację jak w odpowiedzi na skargę Wojewody. Dodatkowo, w kwestii wzrostu kosztów materiałach uzasadnionych remontami ze względu na awaryjność sieci wskazano, że straty wody w sieci wodociągowej utrzymują się na podobnym poziomie od momentu utworzenia przedsiębiorstwa (od 13 lat). Zdaniem Rady, nie można wymiany źle dobranych wodomierzy, uznać za zamianę warunków ekonomicznych uzasadniającą niezastosowanie się do § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast wymiana sprawnych urządzeń posiadających ważną legalizację urzędu miar na nowe urządzenia, stanowi wręcz koszt nieuzasadniony. Gmina uważa także, że koszty modernizacji sieci w celu eliminacji strat wody, należy przewidzieć w planie wieloletnim. W takim przypadku, uwzględnienie kosztów tej inwestycji wynikającej z planu w niezbędnych przychodach i taryfach powinno być stopniowe i rozłożone w czasie. Nie podzielono również stanowiska Spółki co do oczywistej omyłki w kwestii dotyczącej nieuwzględniania w cen i stawek opłat dla XIV grupy taryfowej.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2013 r. Wojewoda Dolnośląski odniósł się do odpowiedzi na skargę w części w której wskazano, że za "odrzuceniem skargi" przemawia nowy wniosek o zatwierdzenie taryf, złożony przez Spółkę w dniu 2 sierpnia 2013 r., w którym obniżono wzrost cen za wodę do 5,23% i za ścieki do 13,98 %. Wojewoda zauważył w tym względzie, że zgodnie z § 7 rozporządzenia taryfowego niezbędne koszty ustala się w oparciu o koszty poniesione w poprzednim roku obrachunkowym. Przez ten rok, rozumie się 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku. W takiej sytuacji porównanie wniosku co do którego podjęto zaskarżoną uchwałę i wniosku z dnia 2 sierpnia 2013 r. jest niedopuszczalne. Wnioski te muszą być rozpatrywane osobno, gdyż każdy z nich został opracowany na podstawie danych za inny okres – rok obrachunkowy – brany pod uwagę ich przy sporządzaniu.

W odpowiedzi na powyższe stanowisko organ gminy w piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2014r. podniósł, że porównanie danych dla różnych okresów rozliczeniowych nie ma znaczenia dla oceny prawnej zgodności taryfy z przepisami. W "odpowiedzi na pozew" jasno wykazano bowiem, na czym polega niezgodność wniosku z dnia 22 kwietnia 2013 r. z przepisami. Natomiast porównanie danych z obu wniosków, miało na celu pokazanie konsekwencji jakie rodzi dla odbiorców usług Spółki niezgodne z prawem planowanie niezbędnych przychodów weryfikowanych taryf. Przesunięcie okresów sprawozdawczych nie ma istotnego znaczenia dla zmian kosztów jakie podaje przedsiębiorstwo, ze względu na stabilne warunki gospodarcze. Przedstawiono także analizę kosztów związanych ze zużyciem energii elektrycznej wskazując, że we wniosku z 2 sierpnia 2013 r. przedsiębiorstwo zwiększając prognozowaną ilość dostarczanej wody i ścieków jednocześnie zmniejsza niezbędne przychody na koszty energii. Wskaźniki zużycia energii na 1 m3 wody i ścieków spadają o około 17%, co pokazuje, że różnica nie jest spowodowana przesunięciem okresu rozliczeniowego o dwa i pół miesiąca, lecz niewłaściwym ustaleniem przychodów w taryfie z dnia 22 kwietnia 2013 r. Tę okoliczność potwierdziło samo przedsiębiorstwo w planie rzeczowo-finansowym Spółki za 2013 r. Wynika z niego, że wartość zużycia energii uległa zmniejszeniu w związku z rozwiązaniem umowy z R. i wynegocjowanych niższych stawek opłaty zmiennej. Zdaniem organu gminy, analiza planu rzeczowo-finansowego za 2014 r. wraz ze średniookresowym planem działania na lata 2014-2018 doskonale ilustruje niezgodny z prawem mechanizm zawyżania w taryfach niezbędnych przychodów poprzez nieprzestrzeganie rozporządzenia taryfowego. Niewłaściwe zaplanowanie przez przedsiębiorstwo w 2013 r. kosztów energii, materiałów oraz usług obcych spowoduje, że zysk z działalności operacyjnej przedsiębiorstwa będzie wyższy od zaplanowanego o 635% (str. 5 planu pkt F według planu 24.000 zł przewidywane wykonanie 216.000 zł). Niezgodne z prawem zawyżanie niezbędnych przychodów (przyszłych kosztów), w żaden sposób nie jest kompensowane odbiorcom usług w następnym roku taryfowym a Spółka nie ponosi z tego tytułu żadnych konsekwencji. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd połączył skargę Wojewody Dolnośląskiego zarejestrowaną pod sygn. II SA/Wr 592/13 oraz skargę A. w P. spółki z o.o. zarejestrowaną pod sygn. II SA/Wr 23/14, do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, prowadząc je dalej pod sygnaturą II SA/Wr 592/13. Obecni na rozprawie pełnomocnicy stron skarżących podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm, zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. W niniejszej sprawie ma miejsce ta ostatnia sytuacja. Sąd rozpoznaje bowiem skargi uchwalony przez organ stanowiący gminy akt z zakresu administracji publicznej nie będący aktem prawa miejscowego.

Obie skargi wniesione zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W kontekście zarzutu organu gminy wskazującego na wniesienie skargi przez A. z uchybieniem terminy wskazać należy na niezasadność tego zarzutu. Złożona do akt dokumentacja wskazuje bowiem, że Skarga Spółki wniesiona została w terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Taki zaś termin dla wyniesienia skargi wynika z art. 53 § 2 u.p.p.s.a. w sytuacji barku odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie.

Rozpoznając skargi Sąd miał na uwadze, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (tak Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK –A 2003/9/100).

Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub stwierdza, że wydane one zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze brzmienie art. 91 ustawy o samorządzie gminnymi należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa.

Za istotne naruszenie prawa przyjmuje się uchybienie, prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa: jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do pojęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Wskazuje się nadto, że samo powołanie w podstawie prawnej uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo jej niezgodności z prawem, mimo, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej wydania (NSA wyrok z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 843/12, LEX nr 1218321).

Wskazane wyżej kryteria kontroli pozwalają na uwagę, że ocena zgodności z prawem uchwały rady gminy nie sprowadza się wyłącznie do prostego odniesienia zapisów zaskarżonej uchwały do obowiązujących przepisów prawa. Wykazanie zgodności uchwały z prawem wymaga także analizy okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia uchwały w określonym kształcie. Jeżeli bowiem Sąd, ma dokonać prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały, winien dysponować niezbędnymi danymi, które uzasadniały podjęcie uchwały oraz które mogą stanowić podstawę do weryfikacji treści uchwały pod kątem spełnienia wymogów prawa (wyrok z dnia 3 lipca 2013 r. II SA/Gd 707/12).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P. o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków za okres od 2 lipca 2013 r. do 1 lipca 2014 r.

Jako podstawę podjętej uchwały wskazano przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm. – zwanej w dalszej części u.z.z.w.z.o.ś). Mając jednak na uwadze treść samej uchwały oraz jej uzasadnienie przyjąć należało, że jej materialnoprawną podstawę stanowił, w istocie, przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś, zgodnie z którym, rada podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Natomiast przywołany w uchwale przepis art. 24 ust. 1 przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf w drodze uchwały, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Niepełne wskazanie istniejącej podstawy prawnej, nie stanowi jednak kwalifikowanego naruszenia prawa.

Kontroli legalności zaskarżonej uchwały wymaga uwzględnienia wynikających z art. 1 u.z.z.w.z.o.ś założeń i celów tego aktu. Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczone dla spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Czyniąc zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków zadaniem własnym gminy, ustawodawca uznał, że korzystanie z tych usług powinno być ogólnie dostępne. Z tym wiąże się ściśle kwestia ustalenia - w trybie określonym ustawą - cen i stawek za wodę i odprowadzenie ścieków w formie taryf. Jak wskazuje się w orzecznictwie aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, zapewniających spełnienie wskazanych wyżej celów, ustawodawca powierzył tym organom kompetencję do zatwierdzania taryf ustalanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. II OPS 1/05, wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r. II OSK 385/05 ONSAiWSA 2006/4/118, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2306/12). Powyższe skłania do wniosku, że celem unormowań zawartych w art. 24 ustawy jest ochrona interesów odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne, która ma zapobiegać nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za świadczone usługi. Mocą tego przepisu organy gminy wyposażone zostały w instrumenty prawne mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie nadmiernego zysku. Instrumenty te sprowadzają się do wyposażenia organów gminy w uprawnienia kontrolne: 1/ do sprawdzenie taryf pod względem zgodności z przepisami ustawy i weryfikacji określonych w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy kosztów pod względem celowości ich ponoszenia przez organ wykonawczy gminy 2/ do odmowy zatwierdzenia taryf sporządzonych niezgodnie z przepisami przez radę gminy.

Zasady zatwierdzania taryf zawarte zostały w rozdziale 5 ustawy. Wynika z nich, że taryfy poddawane są kontroli która odbywa się na dwóch etapach. Przedsiębiorstwo przedstawia organowi wykonawczemu gminy wniosek o ich zatwierdzenie dołączając do niego szczegółową kalkulację cen i stawek oraz aktualny plan (wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych o którym mowa w art. 21 ust. 1). Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 to ten organ sprawdza najpierw czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Weryfikacji tej poddawane są - stanowiące podstawę ustalenia niezbędnych przychodów - koszty związane ze świadczeniem usług poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalane na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Analiza taryf dokonana przez organ wykonawczy gminy ma więc na celu zbadanie, czy proponowane przez przedsiębiorstwo taryfy odpowiadają prawu oraz czy koszty stanowiące podstawę dla ustalenia taryf (w tym najpierw niezbędnych przychodów), znajdują swoje uzasadnienie. Wójt bada nie tylko legalność taryf ale też celowość kosztów tj. zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków w oparciu o które sporządzony został cennik usług. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn.akt II OSK 2306/12 stwierdził, że przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wynikający z art. 20 ust. 4 pkt 1 obowiązek uwzględnienia przy ustaleniu taryf, wskazanych wyżej kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf. Zdaniem NSA, weryfikacja o której mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, oznacza badanie przez organ wykonawczy gminy, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. Dla dokonania tej czynności organ wykonawczy gminy ma prawo żądać dokumentacji księgowej. Weryfikacja kosztów wskazanych w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy jest więc elementem badania zgodności projektu taryf z ustawą a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność (tak NSA w przywołanym wyroku o sygn.akt II OSK 2306/12).

W kolejnym, ostatecznym, etapie co do taryf wypowiada się rada gminy poprzez podjęcie uchwały o ich zatwierdzeniu albo o odmowie ich zatwierdzenia, gdy zaistnieją okoliczności o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy.

Ze względu na podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenie przez organy gminy przyznanych im ustawowo uprawnień, konieczne jest przeanalizowanie kompetencji organów gminy w procedurze zatwierdzania taryf.

Odnosząc się do uprawnień przyznanych organowi wykonawczemu gminy, nie sposób nie zauważyć nieprecyzyjnego sformułowania jego obowiązków kontrolnych, w szczególności co do formy i trybu w jakich powinno znaleźć odzwierciedlenie przeprowadzenie czynności nakazanych mu prawem. Przepisy nie określają także sposobu postępowania w sytuacji, gdy organ wykonawczy w wyniku sprawdzenia zgodności taryf z przepisami i po weryfikacji kosztów, dokona ich negatywnej oceny. W orzecznictwie uznano, że skoro organy gminy nie mogą wprowadzać korekt do taryf, to w razie negatywnej ich oceny, wójt może jedynie wnioskować do rady o podjęcie uchwały o odmowie ich zatwierdzenia (tak NSA w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. II OSK 1080/11). Podobnie wypowiedział się NSA w przywołanym już wyroku z dnia 15 stycznia 2013r. wskazując, że organowi wykonawczemu przysługuje "inicjatywa uchwałodawcza" w kwestii zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf przez radę.

Przyjęta w ustawie dwuetapowa konstrukcja procedury zatwierdzenia taryf i przyznane organowi wykonawczemu kompetencje wskazują, że jego stanowisko co do legalności taryf i celowości kosztów w oparciu o które wyliczono taryfy, będzie bardzo istotne dla podejmowanego przez radę gminy rozstrzygnięcia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że rada nie dokonuje samodzielnie weryfikacji taryf w takim zakresie jak może to uczynić organ wykonawczy – pod względem celowości ponoszonych kosztów. Niewątpliwie negatywna weryfikacja taryf przez organ wykonawczy stanowi więc istotną przesłankę dla odmowy ich zatwierdzenia. Wątpliwości budzi, czy organ stanowiący gminy, pomimo stanowiska organu wykonawczego może podjąć uchwałę odmienną niż wnioskowana. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tego zagadnienia, w przywołanym wyżej wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. stwierdził, że norma art. 24 ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy musi być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalenia taryf, także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Uwzględniając powyższe NSA wywiódł, że rada gminy zatwierdza taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta a odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu weryfikującego zostały sporządzone niezgodnie z prawem. Aprobując co do zasady powyższe stanowisko, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że stanowisko rady gminy uzależnione jest (co oczywiste) od okoliczności faktycznych danej sprawy. Przytoczony pogląd nie wyklucza zatem całkowicie możliwości podjęcia przez radę uchwały o innej treści niż wnioskowana przez organ wykonawczy, jednak pominięcie stanowiska wójta wymagałoby skutecznego podważenia przez radę ustaleń tego organu w sposób na tyle szczegółowy aby wykazać brak prawidłowości i zasadności stanowiska organu wykonawczego.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, zarzut zawarty w skardze A. Spółki z o.o. w P., że Rada Miejska w P. oparła uchwałę odmawiającą zatwierdzenie taryf na stanowisku Burmistrza P. choć miała odmienne niż sam Burmistrz kompetencje do oceny taryf w kontekście wszelkich przepisów, nie może być uznany za uzasadniony. Przy ocenie tego zarzutu nie bowiem pominąć przedstawionej wyżej roli i znaczenia organu wykonawczego w procedurze zatwierdzania taryf. Z przedstawionych Sądowi akt poprzedzających podjęcie uchwały wynika, że w niniejszej sprawie wyczerpany został dwuetapowy tryb kontroli taryf. Przedsiębiorstwo wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z załącznikami, złożyło do organu wykonawczego gminy, który w ramach przyznanych mu kompetencji dokonał ich weryfikacji pod względem legalności oraz celowości ponoszenia kosztów stanowiących podstawę zatwierdzenia taryf. Burmistrz przeprowadził czynności sprawdzające – przeanalizował wniosek pod względem formalnym (czego wyrazem są zastrzeżenia dotyczące kompletności tabel, błędów pisarskich i omyłek) i zweryfikował koszty określone w § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzenie ścieków (dalej zwane rozporządzeniem), mające wpływ na poziom taryf. Z akt wynika, że przeprowadzono weryfikację na podstawie dokumentacji księgowej w siedzibie Spółki. W wyniku weryfikacji organ wykonawczy zakwestionował jako niecelowy, nie mający uzasadnienia i niezgodny z prawem planowany wzrost kosztów wynagrodzeń ponad wskaźnik inflacyjny, wzrost kosztów materiałów ponad wskaźnik inflacyjny oraz wzrost kosztów energii. Nadto za niecelowe uznano wydatki na reklamę i koszty reprezentacji ujęte w kalkulacji taryf. Zdaniem organu, uwzględnienie przy ustaleniu niezbędnych przychodów kosztów niecelowych oraz kosztów których wzrost zaplanowano ponad wskaźnik inflacji bez okoliczności uzasadniających taki wzrost niezgodne jest z § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia i prowadzi do naruszenia § 3 pkt 1 lit. b tego aktu.

Stanowisko organu w tym względzie przekazane zostało Radzie Miejskiej w P. przy piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. Wobec negatywnej weryfikacji dokonanej przez Burmistrza, na sesji Rady Miejskiej w dniu 4 czerwca 2013 r. przedłożony został do głosowania projekt uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Stanowisko Burmistrza znane było również skarżącej Spółce o czym świadczy treść pisma z dnia 4 czerwca 2013 r. skierowanego do Rady Miejskiej. Oprócz stanowiska pisemnego Spółka również na sesji w dniu 4 czerwca 2013 r. skorzystała z możliwości przedstawienia swojej argumentacji, która nie została w efekcie przez Radę uwzględniona.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów wynikających z systemowych i celowościowych reguł wykładni związanych unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalenia taryf w szczególności w zakresie podziału kompetencji między organami, stwierdzić należy, że w okolicznościach faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie Rada Miejska w P. nie tylko, że miała prawo skorzystać z ustaleń organu weryfikującego ale również nie mogła pominąć wyników kontroli i stanowiska Burmistrza. Zajęcie odmiennego stanowiska niż organ wykonawczy wymagałoby natomiast od Rady podważenia ustaleń tego organu poczynionych na podstawie dokumentacji księgowej w wyniku przeprowadzonej w Spółce kontroli. Takiej kontroli, Rada we własnym zakresie przeprowadzić nie mogła, musiała zatem bazować na stanowisku przedstawionym przez stronę skarżącą. Wynik głosowania wskazuje jednak, że Rada uznała to stanowisko za nie podważające ustaleń organu wykonawczego. Według stanowiska NSA zaprezentowanego w przywołanym wyżej wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. Rada nie mogłaby wręcz podjąć uchwały innej treści. Bezspornie zatem mogła oprzeć się na stanowisku Burmistrza i nie mogła go pominąć.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej Spółki, co do tego, że Burmistrz mógł sprawdzać legalność przedłożonych taryf tylko pod względem zgodności z przepisami ustawy a nie rozporządzenia. Zgodnie bowiem z delegacją zawartą w art. 23 ustawy rozporządzenie ustala, między innymi, szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców, kryteria różnicowania cen i stawek opłat. Jednocześnie z ustawy wynika, że kontrola taryf prowadzona przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa zasadnicze cele: badać czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze, jak też i to, że rozporządzenie wydane na podstawie ustawy doszczegóławia zawarte w niej zasady opracowywania taryf, normując kwestie istotne z punktu widzenia ich weryfikacji, nie można odmówić wójtowi uprawnienia do badania taryf pod kątem zgodności z przepisami tego aktu. Wykładnia celowościowa i systemowa wskazuje, że użycie przez ustawodawcę w art. 24 ust. 4 słowa "ustawy", nie zawęża granic kontroli organu wykonawczego i nie może być odczytane w sposób wskazany przez skarżącego. Dla zrealizowania zadań ustawowych wójt musi przecież ocenić, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z art. 20 i spełniają określone w tym przepisie wymagania, w tym, czy przedsiębiorstwo ustalając niezbędne przychody uwzględniło koszty związane ze świadczeniem usług poniesione w poprzednim roku obrachunkowym z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf. Skoro uszczegółowienie tych zasad znajduje się w rozporządzeniu, to trudno wyobrazić sobie prawidłową kontrolę legalności opracowania taryf, bez odniesienia się do jego przepisów, które wiążą przecież przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf.

Nie jest uzasadniony zarzut Spółki, że organy gminy są uprawnione tylko i wyłącznie do sprawdzenia samych taryf - zestawienia cen i stawek opłat - jako elementu wniosku taryfowego, a nie całego wniosku taryfowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne przedkłada bowiem wójtowi wniosek o zatwierdzenie taryf dołączając do niego szczegółową kalkulację stawek i cen i aktualny plan. W myśl § 19 rozporządzenia załącznikiem do wskazanego wniosku są taryfy (lub taryfa) i uzasadnienie wniosku. Nie bez powodu przywołany przepis precyzuje, jakie informacje powinny być zawarte w uzasadnieniu wniosku oraz wskazuje dokumenty które przedsiębiorstwo zobowiązane jest dołączyć do tego uzasadnienia. Na podstawie tak skompletowanego wniosku organ wykonawczy sprawdza taryfy pod względem legalności i weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia a następnie rada gminy podejmuje odpowiednią uchwałę. Należy zauważyć, że już w momencie opracowywania taryf przez przedsiębiorstwo, ustawa wymaga uwzględnienia niezbędnych przychodów oraz udokumentowania kosztów usług w stosunku do każdej z grup taryfowych. Niezbędne przychody odpowiadają kosztom zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków i mogą stanowić uzasadnienie dla określenia taryfy gdy dotyczą: 1/ kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów 2/ zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia 3/ kosztów planowanych wydatków inwestycyjnych. Wszystkie te elementy powinny być zatem ujęte we wniosku o zatwierdzenie taryf, który obejmuje szczegółową kalkulację cen i stawek opłat. Kalkulacja ta powinna zawierać wszelkie dane niezbędne do weryfikacji zgodności taryf z prawem. W świetle przedstawionych regulacji, nie ulega wątpliwości, że podstawą dla prawidłowej kontroli taryf przez organy gminy musi być należycie uzasadniony i udokumentowany wniosek, zawierający weryfikowalną analizę kosztów realizacji świadczonych usług. Organ wykonawczy nie może zatem przeprowadzić kontroli sprawdzającej taryf, nie badając i nie kontrolując danych zawartych nie tylko w samych taryfach (oraz sposobu ich opracowania) ale również wynikających z uzasadnienia wniosku i z planu wieloletniego we wzajemnym ich odniesieniu. Realizacja przez organ wykonawczy obowiązków wynikających z art. 24 ust. 4 ustawy nakłada na wójta obowiązek, najpierw zbadania projektu taryf, wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji pod względem formalnym a w dalszej kolejności dokonania właściwej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Dla omawianej weryfikacji konieczna jest bowiem pełna dokumentacja, która powinna zostać złożona z wnioskiem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 672/12, nsa.gov.pl). Dane zawarte w tej dokumentacji mają znaczenie dla oceny prawidłowości opracowania taryf, gdyż organy gminy przeprowadzają procedurę zatwierdzenia taryfy w oparciu o treść wniosku przedsiębiorstwa. Tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości sporządzenia samych taryf - również pod kątem kosztów świadczonych usług - bez sprawdzenia i odniesienia się do uzasadnienia wniosku i załączonych do niego dokumentów. Co więcej, w przypadku wątpliwości, organ wykonawczy ma prawo żądać dodatkowych wyjaśnień i dokumentacji - również księgowej. Inaczej omawiana kontrola byłaby iluzoryczna i niepełna (por. NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2306/12). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy gminy mogły a wręcz powinny zweryfikować legalność taryf w świetle całego wniosku taryfowego z jego uzasadnieniem i załączonymi dokumentami - w razie konieczności przy skorzystaniu z innych dokumentów.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że podstawę dla odmowy zatwierdzenia taryf stanowiły tylko uchybienia wniosku taryfowego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że podstawą dla odmowy zatwierdzenia taryf były nie tylko błędy i omyłki we wniosku taryfowym (istotnie, taki usuwalny rodzaj naruszenia przepisów nie mogłoby stanowić wyłącznej podstawy dla odmowy zatwierdzenia taryf) ale przede wszystkim sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami prawa ze względu na nieuzasadniony wzrost kosztów stanowiących podstawę ustalenia przychodów – co organ gminy zakwalifikował jako naruszenie § 8 rozporządzenia oraz ze względu na opracowanie taryf bez uwzględnienia przepisu § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia o czym świadczy porównanie wzrostu cen wynikających z nowej taryfy oraz wskaźnika wzrostu cen i usług towarów konsumpcyjnych przy braku innych okoliczności uzasadniających wzrost kosztów usług.

W obu rozpatrywanych obecnie skargach zawarty został również zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś przez dokonanie błędnej oceny prawidłowości sporządzania taryf i nie wykazania podstaw do podjęcia uchwały o odmowie ich zatwierdzenia. Argumentacja w obu skargach dla powyższego zarzutu jest zasadniczo zbieżna. Zarówno organ nadzoru jak i skarżąca spółka podnoszą, że Rada Miejska nieprawidłowo zinterpretowała przepis § 8 rozporządzenia przyjmując, że stanowi on podstawę dla ustalenia kosztów, podczas, gdy na podstawie tego przepisu określa się niezbędne przychody jako iloczyn tych kosztów i odpowiednich wskaźników. Zdaniem skarżących Rada kwestionując wysokość kosztów stanowiących podstawę ustalenia taryf pominęła również, że zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 7 rozporządzania wzrost tych kosztów nie ogranicza się do wskaźników o jakie mają wzrosnąć niezbędne przychody ale musi on uwzględnić również przewidywane zmiany wpływające na ich wysokość. Strony podnoszą nadto, że przyczyną odmowy zatwierdzenia taryf nie mogą być wykazane błędy i pomyłki w tabelach wymienionych w uzasadnieniu uchwały, jak też niedołączenie planu wieloletniego który nie został uchwalony. Według skarżących odmowa zatwierdzenia taryf nie może opierać na zakwestionowanych kosztach reklamy i reprezentacji. Według Wojewody dlatego, że koszty te nie zostały ujęte w badanych taryfach, a według Spółki – która w tym względzie podobne stanowisko przedstawiła Wojewodzie – dlatego, że koszty te nie zostały ujęte w kalkulacji tary na następny okres.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Sąd uwzględnił, że wobec blankietowego charakteru przepisu art. 24 ust. 5 ustawy, podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się ze stwierdzeniem jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy odnoszące się do ich sporządzenia. Aby ocenić, czy taryfy zostały "sporządzone niezgodnie z przepisami", należy sięgnąć do norm określających standardy według których taryfy mają być sporządzone. Aprobując stanowisko, że naruszone przy sporządzaniu taryf przepisy powinny być skonkretyzowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale (wskazane w podstawie prawnej lub uzasadnieniu - por. NSA z dnia 5 maca 2009r. II OSK 1824/08 nsa.gov.pl) Sąd zauważa jednak, że spełnienie powyższego wymogu należy oceniać uwzględniając zarówno konieczność stopniowania jego rygoryzmu, jak i okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie. Uchybienie w tym względzie nie zawsze będzie mogło być więc traktowane jako istotne a przez to skutkujące nieważnością aktu wadliwie uzasadnionego. W ocenie Sądu spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy też uznać za wyczerpujące wymóg art. 24 ust. 5, jeżeli choćby jeden z zarzutów zawartych w uzasadnieniu uchwały dotyczących niezgodności taryf z konkretnym naruszeniem prawa okaże się zasadny. W takiej sytuacji uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf będzie mogła być uznana za uzasadnioną (por. WSA we Wrocławiu wyrok z dnia 19 października 2012r. II SA/Wr 521/12, nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się argumentami organu nadzoru oraz Spółki co do tego, że podstawą dla odmowy zatwierdzenia taryf nie mogą być wskazane w uzasadnieniu uchwały błędy i omyłki pisarskie występujące w tabelach stanowiących załączniki do uzasadniania wniosku. Tego rodzaju uchybienia o charakterze formalnym powinny być sprostowane i wyjaśnione w toku procesu zatwierdzenia taryf, co jak wynika z akt niniejszej sprawy miało miejsce. Spółka przed podjęciem uchwały przez Radę uzupełniła bowiem i wyjaśniła wskazane przez organ wykonawczy błędy w tabelach załączonych do wniosku, które nie miały zresztą wpływu na wysokość przyjętych taryf. W tym względzie skład orzekający podziela przywołane przez skarżących stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (II SA/Wr 675/06). Wymienione w uzasadnieniu uchybienia tego rodzaju nie uzasadniały zatem odmowy zatwierdzenia taryf. Podobnie ocenić należy zarzut braku ujęcia w taryfach kosztów związanych z realizacją wieloletniego planu i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, skoro plan taki przedłożony przez Spółkę, nie został przez Radę uchwalony. W tym zakresie trzeba zgodzić się z organem nadzoru, że wymóg taki istnieje w sytuacji gdy plan zostanie uchwalony.

Argumentacja wynikająca z zaskarżonej uchwały, jak też wywody zawarte w odpowiedziach na skargę wskazują jednak, że zasadniczą przyczyną odmowy zatwierdzenia taryf jest ich niezgodność z prawem ze względu na wzrost wskazanych przez Radę grup kosztów eksploatacji i utrzymania. Rada kwestionowała bowiem nieuzasadniony tj. ponad wskaźniki inflacyjne wzrost kosztów wynagrodzeń, materiałowych i energii stanowiących podstawę ustalenia i wyliczenia niezbędnych przychodów, gdyż przedsiębiorstwo nie wykazało innych uzasadnionych przyczyn wzrostu tych kosztów. Z tego względu Rada dopatrzyła się naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. Trafnie jednak skarżący wskazują, że przepis ten nie znajduje zastosowania przy samym określeniu wysokości kosztów – co jest również przez Radę kwestionowane - ale decyduje o ustaleniu niezbędnych przychodów jako sumy ustalonych wcześniej zgodnie z § 7 rozporządzenia kosztów eksploatacji i odpowiednich współczynników inflacyjnych lub stawek opłat. Wysokość niezbędnych przychodów wyliczana na podstawie ww. przepisu jest więc konsekwencją wysokości zaplanowanych wcześniej w sposób zgodny z § 7 oraz z art. 20 ust. 4 ustawy kosztów. Należy więc zgodzić się ze skarżącymi, że Rada Miejska błędnie interpretuje przywołany § 8 rozporządzenia w zakresie w jakim wiąże go z ustaleniem wysokości kosztów. Zarzucając błędne z prawem ustalenie kosztów, Rada powinna bowiem wskazać na § 7 rozporządzenia wykazując w jakim zakresie przepis ten został naruszony. Niemniej jednak trzeba mieć również na uwadze, że w sytuacji gdy planowany wzrost kosztów nie znajdzie swojego uzasadnienia prawnego w § 7 rozporządzania, to wówczas może być naruszony również § 8 rozporządzenia w zakresie w jakim niezbędne przychody ustalone zostaną na podstawie kosztów zwiększonych o nieuzasadniony wzrost "ponad współczynniki inflacyjne". W takiej sytuacji jak wskazuje Rada niezbędne przychody ( a w zasadzie koszty świadczenia usług) powinny odpowiadać sumie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym stanowiącym podstawę ustalenia taryf i współczynników inflacyjnych. Samo jednak błędne wskazanie jako naruszonego przepisu § 8 rozporządzenie wobec zastosowanej w uchwale argumentacji nie mogło, zdaniem Sądu, przesądzać jednak o istotnym naruszeniu prawa. Jak już bowiem wcześniej wskazano, przywołanie błędnej podstawy dla podjętej uchwały nie jest uchybieniem tej rangi, które w istniejących okolicznościach musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, skoro w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej podjęcia, istniały przepisy na naruszenie których wskazywała zastosowana w uchwale argumentacja (por NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2012 r. I OSK 8843/12).

W tych okolicznościach należało odnieść się do przedstawionej w uchwale argumentacji kwestionującej wzrost wskazanych pozycji kosztowych.

Przepisy regulujące zasady sporządzania taryf zawarte zostały przede wszystkim w przepisach rozdziału 4 ustawy "Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków" oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 23 ustawy tj. przywołanym już wcześniej rozporządzeniu.

Według z art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne określa taryfę na jeden rok, na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców. Przez niezbędne przychody ustawodawca rozumie wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 pkt 2 ustawy).

Przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody uwzględniając w szczególności:

1/ koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf; 2/ zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; 3/ koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie wieloletnich planów rozwoju i modernizacji.

Z przywołanych przepisów wynika, że niezbędne przychody odpowiadają kosztom zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków (związanym z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych) i mogą stanowić uzasadnienie dla określenia taryfy gdy dotyczą wskazanych wyżej elementów określonych w pkt 1-3.

Szczegółowe kryteria ustalania niezbędnych przychodów określone zostały w rozporządzeniu taryfowym w przepisach § 6- § 9. W myśl § 6 przedsiębiorstwo ustala niezbędne przychody na rok obowiązywania taryf uwzględniając w szczególności 1/ koszty eksploatacji i utrzymania, w tym; a/ stawkę amortyzacji b/podatki i opłaty należne od przedsiębiorstwa c/opłaty za korzystanie ze środowiska; 2/ koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzenia ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w jego posiadaniu 3/ spłaty rat kapitałowych ponad wysokość amortyzacji; 4/ spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek; 5/należności nieregularne (tj wierzytelności z tytułu opłat za świadczone usługi wodne, nieściągalne w trybie ustalonym w umowie o zaopatrzenie w wodę); 6/ marżę zysku.

Z kolei według § 7 ust. 1 koszty o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 -5, planuje się na podstawie:

1/ kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok w którym wprowadzana jest taryfa ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów, sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów; 2/ kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno rozwojowych określonych i ochrony środowiska ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok wprowadzenia taryf, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania taryf.

Tak ustalone koszty, według § 8 stanowią podstawę dla ustalenia niezbędnych przychodów jako sumy składników:

1/ iloczynu sumy kosztów wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników i średniorocznego wskaźnika przyrostu miesięcznego wynagrodzenia lub średniorocznego wskaźnika cen i towarów konsumpcyjnych ustalanych w ustawie budżetowej;

2/ iloczynu sumy kosztów materiałów, usług transportowych i średniorocznego wskaźnika cen produkcji sprzedanej przemysłu;

3/ pozostałych kosztów eksploatacji i utrzymania według planowanych bądź obowiązujących stawek na rok obowiązywania taryf (...).

Przy badaniu prawidłowości ustalenia kosztów stanowiących podstawę ustalenia niezbędnych przychodów należy zatem mieć na uwadze przede wszystkim ww. przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia odczytywane w kontekście regulacji ustawowych.

W świetle przywołanych przepisów mają rację skarżący podnosząc, że wzrost kosztów stanowiących podstawę dla ustalania niezbędnych przychodów na podstawie których ustala się taryfy, nie ogranicza się wskaźników inflacyjnych o których mowa w § 8 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo konstruując taryfę zobowiązane jest bowiem nie tylko oprzeć się na historycznych kosztach poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym ale również uwzględnić przewidywane obiektywne zmiany tych kosztów w następnym roku, uwzględnić zamiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia. Musi jednak również uwzględnić, że niezbędne przychody to wartość przychodów które powinno uzyskać na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Za uzasadnione koszty prawodawca uznaje natomiast koszty określone przez przedsiębiorstwo, na podstawie ustawy i rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy.

W kontekście powyższych przesłanek za celowe, uzasadnione i zgodne z zasadą ochrony interesów odbiorców usług minimalizacji kosztów, nie mogą być uznane zakwestionowane w zaskarżonej uchwale koszty poniesione na wydatki na reprezentację i reklamę, które jak stwierdził organ weryfikujący ujęte były w kalkulacji kosztów i w efekcie przekładały się na taryfy. Spółka stanowisku temu wprost nie zaprzeczyła, wskazując w skardze oraz w piśmie skierowanym do organu nadzoru z dnia 14 czerwca 2013 r., że: "wydatki te nie zostały już uwzględnione w kalkulacji taryf na rok kolejny". Stwierdzenie to wskazuje, że w badanej kalkulacji taryf koszty te zostały uwzględnione. Nadto w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. kierowanym do Rady Miejskiej w P. Spółka oceniła wpływ tych wydatków (ujętych w kosztach zarządu - ogólnego funkcjonowania spółki) na koszty taryfowe uznając, że przełożył się on na podwyżkę w wysokości 0,0034 zł na m3 wody i ścieków. Stwierdzić zatem należy, że skoro organ weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia, co zostało w świetle przywołanych wyżej przepisów uznane za element badania zgodności projektu taryf z ustawą, to oparcie przychodów na kosztach niecelowych, świadczyć musi o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami niezależnie od tego, że jest to kwota niewielka (w sumie 1341 zł). Stanowisko Rady wskazujące na naruszenie § 3 pkt 1 lit b rozporządzania okazało się zatem uzasadnione. Nie można bowiem przyjąć, że dochowano należytej staranności zmierzającej do ochrony odbiorców usług i zapewnienia minimalizacji kosztów ujmując w kalkulacji ww. koszty. Wymienione w uzasadnieniu uchwały koszty reklamy i reprezentacji nie mieszczą się zatem w uzasadnionych kosztach związanych z ujęciem i poborem wody eksploatacją utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Nie można natomiast podzielić stanowiska Rady co do braku podstaw dla zaplanowanego wzrostu kosztów wynagrodzeń oraz kosztów materiałowych ponad wskazane współczynniki inflacji. Przywołane wcześniej przepisy ustawy nakazują wszak przedsiębiorstwu kalkulować koszty stanowiące podstawę ustalenia niezbędnych przychodów przy uwzględnieniu planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf i zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryf (art. 20 ust. 4 pkt 1 i 2 ). W § 7 ust. 1 pkt 1 doszczegółowiono, że koszty dla potrzeb obliczenia taryf planuje się przy uwzględnieniu planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów. Powyższe wskazuje, że zmiana kosztów o których mowa w ww. przepisach może być spowodowana zmianami warunków ekonomicznych, wielkością usług i warunkami ich świadczenia. Jak słusznie podnoszą skarżący, przedsiębiorstwo kalkulując koszty nie może abstrahować od obiektywnych przewidywanych zmian warunków prowadzenia działalności usługowej wynikających z powyższych okoliczności w roku obowiązywania taryfy. Z tego też względu w § 19 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia zobowiązano do zamieszczenia w uzasadnieniu wniosku taryfowego informacji dotyczących zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczeń oraz zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf.

W niniejszej sprawie, w pkt 4 uzasadnienia wniosku taryfowego "Zmiany warunków ekonomicznych" Spółka wykazała, że w planując koszty uwzględniła także planowane zmiany warunków ekonomicznych wpływające na ich poziom, wynikające z wzrostu należnego podatku od nieruchomości oraz wzrostu wartości dzierżawy, wzrostu wartości planowanych kosztów materiałów i usług wynikających z realizacji przyjętego planu zmniejszenia strat wody oraz planu remontowego, wzrostu wartości planowanych kosztów usług wynikających z podpisanych umów, wzrostu wartości planowanych kosztów usług najmu powierzchni biurowych w związku z podwyższeniem czynszu oraz zmiany struktury organizacyjnej w związku z rozwiązaniem umowy z Gminą R. oraz inny schemat organizacyjny Spółki, inny podział stanowisk dotyczących pracowników bezpośrednio zatrudnionych przy wodzie czy ściekach. Spółka wykazała zatem zaistnienie zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów wynagrodzeń i innych świadczeń pracowniczych oraz na poziom kosztów materiałowych. Niewątpliwie do tych zmian należy zaliczyć zmiany struktury organizacyjnej wiążące się ze zmianami etatowymi, w związku ze zmianą świadczenia usług (rozwiązanie umowy o świadczenie usług z Gminą R.), które – jak wykazało przedsiębiorstwo - wpływa na poziom kosztów wynagrodzeń, czy też realizację planu zmniejszania strat wody i planu remontowego, które wpływają na koszty materiałów i usług. Zauważyć przy tym należy, że zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, nie podlegają ocenie i weryfikacji o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przedsiębiorstwo nie naruszyło przepisów dotyczących sporządzania taryf skoro niezbędne przychody ustaliło przy uwzględnieniu planowanych zmian tych kosztów wynikających ze zmiany warunków ekonomicznych świadczenia usług – co zostało wykazane w uzasadnieniu wniosku. Organ weryfikujący nie ma zaś uprawnienia do kwestionowania wskazywanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na wzrostu kosztów a Rada we własnym zakresie nie dokonała oceny tej przesłanki podwyższenia kosztów. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że planowany wzrost wskazanych grup kosztów jest nieuzasadniony, co prowadzi do naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorstwo nie wykazało jednak w uzasadnieniu wniosku taryfowego planowanego o 8% wzrostu kosztów energii elektrycznej, który wynikałyby z obiektywnej zmiany tych kosztów w związku ze zmianą warunków ekonomicznych. W uzasadnieniu wniosku w ogóle nie przewidziano wzrostu kosztów energii w związku ze zmianą warunków ekonomicznych. W tym miejscu przypomnieć należy o znaczeniu wniosku i jego uzasadniania dla procedury zatwierdzania taryf. Wykazanie planowanych zmiany warunków ekonomicznych oraz planowane zmiany tych kosztów powinny być elementem tego wniosku – muszą wynikać z tego wniosku i muszą stanowić weryfikowalne, zarówno dla organów gminy jak i odbiorców usług uzasadnienie dla przedstawionych do zatwierdzenia taryf. Organy gminy przeprowadzają procedurę zatwierdzenia taryf w oparciu o treść wniosku oceniając na podstawie zawartych w nim danych zgodność z prawem. Z tych względów, przyjąć należy, że skoro przedsiębiorstwo nie wykazało w uzasadnieniu wniosku zmiany kosztów energii wynikających z planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom tych kosztów, to koszty energii stanowiące podstawę dla ustalenia niezbędnych przychodów, zgodnie art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy i § 7 rozporządzenia powinny być zaplanowane na podstawie kosztów poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. W rezultacie, po myśl § 8 ust. 1 pkt 3 niezbędne przychody powinny kosztom energii według planowanych bądź obowiązujących stawek. Już tylko z tego względu należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że koszty dostaw energii ustalone zostały niezgodnie z przepisami. Z wyjaśnień Spółki, złożonych poza wnioskiem taryfowym wynika, że koszty energii wzrosną łącznie o około 20 tys. z tego wzrost inflacyjny wyniesie 6 tysięcy a 14 tysięcy to koszty w związku z funkcjonowaniem ujęć wody i przepompowni ścieków. Jednocześnie jednak Spółka złożyła spadek sprzedaży wody. Wskazała przy tym, że spadek ten nie przekłada się na spadek wielkości produkcji wody determinowany stratami wody, które powodują wzrost awarii i przekroczenie mocy biernej na przepompowni. Należy jednak zgodzić się z argumentacją strony przeciwnej, że przedstawione okoliczności nie stanowią zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów energii, skoro dostarczanie wody odbywa się w warunkach awaryjnej sieci od wielu lat. Na marginesie tyko wskazać można na argumentację gminy odwołującą się do ustaleń planu rzeczowo finansowego potwierdzającego spadek kosztów energii w badanym okresie.

W tych okolicznościach należy uznać, że taryfy zostały opracowane z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z § 7 ust. 1 pkt 1, § 3 pkt 1 lit b oraz § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Zważywszy, że Sąd podzielił w części stanowisko Rady Miejskiej w P. co do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu uchwały przepisów § 3 pkt 1 lit. b oraz § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, okoliczność ta – pomimo niezasadności pozostałych zarzutów – okazała się wystarczająca dla uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe należało orzec na podstawie art. 151 u.p.p.s.a o oddaleniu obu skarg.