Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 312/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 192 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. I ust. 2
journal: Dz.U. 1975 nr 5 poz 28
law: Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r.
article: art. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1975 nr 4 poz 14
law: Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności  dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych  Republik Radzieckich
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 , art. 187 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Janina Antosiewicz Irena Kamińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/07 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia równoważności dyplomu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1100/07 oddalający skargę I. B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia równoważności dyplomu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] I. B. wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia studiów wyższych uzyskanego w Federacji Rosyjskiej z dyplomem ukończenia studiów wyższych uzyskanym w Polsce.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił uznania dyplomu [...] nr [...] wydanego w dniu [...] przez Wyższą Szkołę [...] przy Rosyjskiej Akademii Nauk w M. potwierdzającego przyznanie kwalifikacji specjalisty - [...] za równoważny odpowiedniemu dyplomowi wydawanemu w Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśnił, że w [...] r. między Wyższą Szkołą [...] w M. a Europejską Akademią [...] zawarta została umowa o wspólnym kształceniu polskich obywateli zgodnie z programem, odpowiadającym wymogom rosyjskich standardów edukacyjnych w zakresie kształcenia zawodowego na poziomie wyższym na kierunku "[...]". Organ wyjaśnił, że Wyższa Szkoła [...] zobowiązana jest do respektowania prawa obowiązującego w Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z art. 33 federalnej ustawy o wyższym i podyplomowym wykształceniu rosyjskie szkoły wyższe mają możliwość tworzenia - z udziałem partnerów zagranicznych - oddziałów strukturalnych, a także prowadzenia kształcenia, przekwalifikowania i podwyższania kwalifikacji cudzoziemców w oparciu o bezpośrednie umowy zawierane przez uczelnie z obywatelami państw obcych i zagranicznymi osobami prawnymi.

Obowiązująca wówczas w Polsce ustawa o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) wymagała zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na utworzenie przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze RP (art. 64 ust.9). Ponadto możliwość ta istniała dopiero od dnia 15 stycznia 2001 r., to znaczy od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym uchwalonej w dniu 8 grudnia 2000 r. (Dz. U. Nr 122, poz. 1314). Przed tą datą przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym w ogóle nie przewidywały możliwości działania jednostek organizacyjnych uczelni zagranicznych na terenie Polski. Przepisy art. 15 - 16 powyższej ustawy precyzowały warunki, jakie powinny być spełnione by utworzyć uczelnię, wskazując na konieczność uzyskania zgody właściwego ministra. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 7 ustawy z 12 września 1990 r. obowiązkiem uczelni było powiadomienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego o zawarciu i treści umowy z zagraniczną instytucją naukową.

Organ wskazał także, że Europejska Akademia [...], będąca polską Spółką z o.o., zobowiązana była działać w zgodzie z krajowymi przepisami prawnymi. [...] nie będąc uczelnią w rozumieniu prawa polskiego, nie miała prawa do zawierania umowy z WS[...] w M. i działaniem swym rażąco naruszyła wyżej wskazane przepisy. Ministerstwo Nauki i Edukacji Federacji Rosyjskiej przyznało, iż kierownictwo WS[...] wobec braku uprawnień polskiego partnera zrezygnowało z przedłużenia współpracy.

Rektor Wyższej Szkoły [...] w piśmie z dnia [...] poinformował, iż kształcenie polskich studentów organizowane we współpracy WS[...] z [...] prowadzone było na terytorium Rosji i Polski. Ponadto oprócz "wspólnej działalności w sferze nauczania obywateli polskich" Wyższa Szkoła [...] i [...]" prowadziły wspólną pracę naukowo-metodyczną. Zajęcia na terytorium Polski prowadzone były z udziałem polskich specjalistów w ośrodkach wskazanych w formularzu zgłoszeniowym na kształcenie organizowane przez [...]. Rola uczelni rosyjskiej sprowadzała się do przeprowadzenia obrony pracy magisterskiej i wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych na poziomie specjalisty.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podał, że podstawą prawną w zakresie uznawalności wykształcenia uzyskanego w Federacji Rosyjskiej, w stosunku do dokumentów uzyskanych w 2002 r., były następujące umowy międzynarodowe:

- Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29),

- Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15),

- art. 20 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzonej w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 36 poz. 133).

Z brzmienia artykułu I ust. 2 Konwencji praskiej z 1972 r. wynika, iż uznane za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych, które potwierdzają ukończenie szkół wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów oraz uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy.

Przepis art. 1 ust. 4 Porozumienia z dnia 10 maja 1974 r. stanowi, iż uznaje się za równoważne dyplomy wydawane po ukończeniu szkoły wyższej na terytorium każdej ze stron umowy, przy czym dokumenty te uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w ZSRR lub doktora w PRL.

Minister dodatkowo wyjaśnił, że przed listopadem 2001 r. Wyższa Szkoła [...] w M. była szkołą licencjonowaną niemającą odpowiednika w polskim systemie szkolnictwa wyższego. Przyznanie tej szkole statusu uczelni akredytowanej wywiera skutki wyłącznie na przyszłość. Dyplom wnioskodawczyni, uzyskany w dniu [...], obejmuje okres studiów w latach [...], a zatem większa część kształcenia przypadała na czas, kiedy Wyższa Szkoła [...] nie posiadała statusu szkoły akredytowanej. Wyższa Szkoła [...] otrzymała akredytację w dniu [...] co oznacza, że zdecydowana większość kształcenia wnioskodawczyni odbywała się w uczelni licencjonowanej, czyli takiej, która nie posiada swego odpowiednika w polskim systemie szkolnictwa wyższego, a zatem nie może zostać uznana za uczelnię "tego samego typu" w myśl przepisów Konwencji praskiej. Dyplomy wydawane przez uczelnię po dniu [...] nie mogą być uznane za równoważne z dyplomami wydawanymi w Polsce na podstawie przepisów Konwencji i Porozumienia, bowiem możliwość stwierdzenia równoważności tych dokumentów powstała dopiero począwszy od tej daty, czyli z chwilą uzyskania przez Wyższą Szkołę [...] akredytacji.

Organ wskazał ponadto, że kształcenie, którego uczestnikiem była wnioskodawczyni, wypełnia kryteria kształcenia na odległość (kształcenia transgranicznego). Zgodnie z Kodeksem Dobrej Praktyki, przyjętym przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze dnia 6 czerwca 2001 r. kształceniem transnarodowym jest kształcenie wyróżniające się takimi ustaleniami i współpracą między instytucjami i organizacjami, w których studenci przebywają w innym państwie niż to, w którym znajduje się instytucja prowadząca kształcenie. Wobec powyższego studia wyższe ukończone przez I. B. w Wyższej Szkole [...] w M. należy uznać za formę kształcenia transnarodowego, gdyż usługi edukacyjne prowadzone były przez tę instytucję poza krajem, w którym posiada uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Zgodnie z art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) traktat należy interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu. W związku z faktem, iż podstawę prawną w zakresie uznawalności uzyskanego przez I. B. dyplomu stanowią umowy międzynarodowe zawarte w latach 70-tych, w odmiennej sytuacji polityczno-ustrojowej i gospodarczej, kształtującej system szkolnictwa wyższego w państwach-sygnatariuszach, kiedy to nikt nie mógł stać się uczestnikiem kształcenia na odległość, gdyż taka forma kształcenia nie istniała z powodu zamknięcia szkolnictwa wyższego w trudnych do przekroczenia granicach państw-sygnatariuszy, nie można domniemywać, iż zamiarem stron było uznawanie dokumentów o wykształceniu, którego forma rozwinęła się i zdefiniowana została prawie 30 lat później.

Reasumując, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podkreślił, iż wnioskodawczyni rozpoczęła i odbyła większość kształcenia w szkole licencjonowanej. W wyniku ukończenia powyższego kształcenia, w trakcie którego Wyższa Szkoła [...] uzyskała akredytację wydany został dyplom o wzorze państwowym. W związku z faktem, iż kształcenie to dotyczyło polskiego obywatela i organizowane było w ramach umowy między Wyższą Szkołą [...] w M. a polską spółką [...] oraz odbywało się zarówno na terenie Federacji Rosyjskiej, jak i Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanie miały również przepisy prawa krajowego, określające warunki, jakie muszą zostać spełnione by organizować kształcenie na poziomie wyższym na terenie RP. Materiał dowodowy, w oparciu o który wydane zostało postanowienie o odmowie wydania I. B. zaświadczenia stwierdzającego równoważność dyplomu, zebrany w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż kształcenie to nie spełnia wymagań określonych postanowieniami Konwencji z 1972 r. i Porozumienia z 1974 r.

Organ wskazał także, że zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą, rada uczelni odmówi uznania dyplomu uzyskanego za granicą za równorzędny z odpowiednim polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych uzyskanym w kraju, jeżeli program studiów wyższych albo jego część była realizowana na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej niezgodnie z polskimi przepisami o szkolnictwie wyższym. W związku z powyższym - w ocenie organu - dyplom wydany I. B. przez Wyższą Szkołę [...] w M. nie może zostać uznany również w trybie nostryfikacji.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. B. na wyżej opisane postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazując, iż postanowienie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że zgodnie z art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca uzyskała dyplom ukończenia Wyższej Szkoły [...] przy Rosyjskiej Akademii Nauk w M. w dniu [...], a więc w okresie obowiązywania Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 5 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) oraz Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR, podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15). Zdaniem Sądu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo przyjął, że pomimo utraty mocy obowiązującej powyższych umów, dokumenty o wykształceniu uzyskane w okresie obowiązywania tych umów nadal podlegają uznaniu na ich podstawie.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa uznania dyplomu ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą za równorzędny z dyplomem uzyskanym w Rzeczypospolitej Polskiej załatwiana jest w formie zaświadczenia, a jego wydanie wymaga jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny ma swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji. Organ więc przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, który potwierdzi treść żądaną przez wnioskodawcę. Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu skutki wygaśnięcia Konwencji 1972 r. i Porozumienia z 1974 r. nie mogą dotykać skarżącej. Na konieczność stosowania Konwencji Praskiej 1972 r. w stosunku do dokumentów w zakresie wykształcenia uzyskanych w okresie jej obowiązywania, zwracał też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05 i z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1064/05.

Z materiałów dokumentacyjnych niniejszej sprawy wynika istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność, że studia, które odbyła skarżąca, były studiami w systemie kształcenia na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. Sąd podzielił ocenę organu, że ani Konwencja praska ani Porozumienie z 1974 r. nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość. Sąd powołał się w tym miejscu na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 177/04 i OSK 179/04 wskazujące, że "analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji z 1972 r. nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw".

Sąd podniósł, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo więc ustalił rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądził, czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji praskiej - ze skutkiem negatywnym.

W końcowej części uzasadnienia Sąd zaznaczył, iż zasadny pozostaje zarzut skarżącej dotyczący tego, że organ orzekając powtórnie nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia. Jednakże w ocenie Sądu, ze względu na niepowołanie nowych środków dowodowych, nie miał on wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. wniosła I. B. domagając się jego uchylenia w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- naruszenie art. 7 i art. 87 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 pkt 4 Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i ZSRR podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. oraz w zw. z art. I pkt 2 Konwencji Praskiej z 1972 r.,

- naruszenie art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niezastosowanie obowiązujących w dacie składania wniosku umów międzynarodowych - Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i ZSRR podpisanej w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15) oraz Konwencji Praskiej z 1972 r.,

- błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż do typu studiów wyższych, które odbywała skarżąca nie stosuje się przepisów Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia 10 maja 1974 r. oraz Konwencji Praskiej z 1972 r. - w sytuacji gdyby umawiające się państwa uznały, że umowy te nie przystają do obecnie praktykowanych form kształcenia z pewnością wypowiedziałyby lub zmieniły te porozumienia wcześniej zaś brak reakcji ze strony organów państwa w tym względzie nie może negatywnie obciążać jego obywateli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dyplom wystawiony przez Wyższą Szkołę [...] przy Rosyjskiej Akademii Nauk posiada wzór dyplomu państwowego i zatem winien być traktowany jako równoważny z dyplomami polskich uczelni na mocy powołanych aktów o randze międzynarodowej. Szkoła ta jest uczelnią taką jak odpowiednio uniwersytet lub specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego w polskim systemie szkolnictwa wyższego, zaś uzyskanie dyplomu tej uczelni uprawnia do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w Rosji - tak jak dyplom polskiej uczelni wyższej uprawnia do ubiegania się o stopień naukowy doktora w Polsce. Zdaniem skarżącego należy uznać, że Wyższa Szkoła [...] przy Rosyjskiej Akademii Nauk w M. oraz kierunek studiów odbywanych przez wnioskodawcę posiadają swoje odpowiedniki w typach wyższych uczelni i kierunków studiów w Polsce. Jest bowiem uczelnią wyższą akredytowaną uprawnioną do wydawania dyplomów o wzorze państwowym.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, że Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. oraz Konwencja praska nie odnoszą się do studiów, które odbywała w Rosji skarżąca. Pomimo lakonicznego sformułowania tych przepisów - typ studiów, które odbywała skarżąca odpowiada wskazanym w Konwencji.

Na marginesie dodano, że gdyby faktycznie umawiające się państwa uznały, że umowy te nie przystają do obecnie praktykowanych form kształcenia z pewnością wypowiedziałyby to porozumienie wcześniej. Brak reakcji ze strony organów państwa w tym względzie nie może negatywnie obciążać jego obywateli. Brak zmiany treści umów wynika z pozytywnej oceny ich treści przez właściwe organy przedstawicielskie RP jak i Federacji Rosyjskiej, które widocznie uznały, iż aktualnie praktykowane formy i sposoby kształcenia w szkołach wyższych w obu państwach są akceptowane i umawiające się państwa wyrażają wolę stwierdzenia ich równoważności na zasadach wzajemności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez I. B. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1100/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji RP tj. art. 7 i art. 87 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 4 Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z dnia 10 maja 1974 r. oraz w związku z art. I pkt 2 Konwencji Praskiej z dnia 1972 r. poprzez niezastosowanie umów międzynarodowych należy wskazać, że nie jest on zasadny.

Sformułowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności statuuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta fundamentalna zasada wymaga, aby organy administracyjne nie łamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją, ogólnymi zasadami prawa, prawem ustawowym i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami. Na tle przedmiotowej sprawy nie doszło do złamania wskazanej zasady. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że w ramach zasady z art. 7 Konstytucji oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s.8-9). Pod pojęciem prawa należy przy tym rozumieć źródła prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 Konstytucji tj. konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz (na obszarze działania organów, które je ustanowiły) akty prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie, nie sprzeciwił się zasadzie praworządności. Ponadto Wojewódzki Sąd prawidłowo ustalił za organem administracji publicznej, że podstawą prawną w zakresie uznawalności wykształcenia uzyskanego w Federacji Rosyjskiej w stosunku do dokumentów uzyskanych w 2002 r., były następujące umowy międzynarodowe: Konwencja sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni naukowych i tytułów naukowych oraz Porozumienie podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR. Punktem wyjścia był bowiem przepis art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365) stanowiący, że zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych dyplomy ukończenia studiów uzyskane za granicą mogą być uznane w drodze nostryfikacji, za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju. Niezasadny jest zatem zarzut niezastosowania art. 192 ust. 2 i 3 powołanej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Problemem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest natomiast ustalenie charakteru studiów, które odbyła skarżąca na Wyższej Szkole [...] przy Rosyjskiej Akademii Nauk w M. w świetle wyżej powołanych aktów prawnych i ewentualnego ich zastosowania.

Wojewódzki Sąd trafnie zauważył, że istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością był fakt, że studia które odbyła skarżąca, były studiami w systemie na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. Kształcenie na odległość nie posiada formalnej definicji w polskim porządku prawnym. Zgodnie z Kodeksem Dobrej Praktyki, przyjętym przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze w dniu 6 czerwca 2001 r., kształceniem transnarodowym jest kształcenie wyróżniające się takimi ustaleniami i współpracą między instytucjami i organizacjami, w których studenci przebywają w innym państwie niż to, w którym znajduje się instytucja prowadząca kształcenie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz Sąd I instancji uznały studia wyższe ukończone przez I. B. w Wyższej Szkole [...] w M. w systemie na odległość za mające formę kształcenia transnarodowego, gdyż usługi edukacyjne prowadzone były przez tę instytucję poza krajem, w którym posiada uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych.

W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ani Konwencja praska, ani Porozumienie z dnia 10 maja 1974 r. o równoważności dyplomów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość i takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne.

W okresie sporządzania Konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami występującymi powszechnie, odnosiło się to również do studiowania na odległość przekraczającego granice państw. Mając na uwadze to, iż w okresie gdy podpisana została Konwencja praska, ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw-sygnatariuszy Konwencji, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego, było wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia m.in. szkoły wyższej na terytorium państwa-sygnatariusza Konwencji.

W Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Ratio legis Konwencji było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Brak jest podstaw do stawiania tezy, że zamiarem umawiających się państw było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu uzyskanych na podstawie przyszłych, ewentualnych nowych form kształcenia. Za taką interpretacją przepisu art. I ust. 2 Konwencji praskiej przemawia zawarta w art. 31-33 Konwencji o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439) uniwersalna zasada interpretacji umów międzynarodowych. Wskazane przepisy Konwencji wiedeńskiej statuują, że traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia.

Z powyższych względów wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył powołanych przepisów prawa materialnego, a zatem skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.