Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 548/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 ART. 4 UST. 1 I 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego A.R. i M. R. w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego A. R.i M.R. w T. na rzecz S.K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

S. K. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 513,97 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 115,17 ha, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) do 20 sztuk zwierząt oraz płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzją dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie uznał wystąpienia siły wyższej; umorzył postępowanie w części wniosku wycofanej przez stronę; odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, nakładając w tym zakresie sankcję w wysokości [...] zł; przyznał stronie płatność JPO, za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność do bydła i płatność do krów. Wszystkie wskazane płatności zostały pomniejszone z tytułu zastosowania współczynnika korygującego, przy czym płatność JPO została dodatkowo pomniejszona z tytułu stwierdzonego zawyżenia powierzchni, przekraczającego 2 ha. Nadto organ przyznał stronie kwotę [...]zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 70 rozporządzenia nr [...] poprzez zmniejszenie wnioskowanej płatności, pomimo użytkowania rolniczo powierzchni zgodnej z deklaracją, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie zastrzeżeń, wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez stronę.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podał, że w następstwie przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości dotyczące zarówno powierzchni części deklarowanych przez stronę działek rolnych, jak i rodzaju prowadzonych upraw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do stwierdzonych nieprawidłowości, mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie płatności JPO i płatności za zazielenienie Dyrektor ARiMR wskazał, że S. K. zakwestionował w szczególności ustalenia dotyczące działek rolnych [...], [...] oraz [...]

Analizując ustalenia kontroli na miejscu w zakresie działki rolnej [...] organ stwierdził, że pomiary tej działki, przeprowadzone w granicach maksymalnej kwalifikowanej powierzchni (MKO) zostały udokumentowane na szkicu ogólnym oraz szkicach szczegółowych i brak jest merytorycznych podstaw zakwestionowania powierzchni przyjętej w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że skarżący przedstawił swoją własną ocenę powierzchni działki rolnej [...] i działek podrzędnych i zastrzeżenia te zostały częściowo uwzględnione, co znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Doprowadziło to do zwiększenia powierzchni stwierdzonej z 78,83 ha do 78,88 ha. Pozostałe uwagi strony nie zostały jednak uwzględnione. W ocenie organu odwoławczego, własne wyliczenia i szkice, sporządzone przez stronę nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym pochodzącym z kontroli na miejscu (oraz kontroli administracyjnej). Wobec różnicy pomiędzy pomiarami przeprowadzonymi przez stronę i wskazanymi w szkicach, w ocenie organu odwoławczego, za rozstrzygające należy uznać wyniki kontroli przeprowadzonej przez powołany do tego podmiot, jakim jest Biuro Kontroli na Miejscu (BKM).

W przedmiocie działki rolnej [...] organ odwoławczy zauważył, że na potwierdzenie niekwalifikowalności tej działki wykonano 20 fotografii. Zdjęcia były wykonywane na każdej z granic działki, w kierunku zarówno do jej wnętrza jak i wzdłuż granic. Organ wyjaśnił, że zastosowany dla działki rolnej [...] kod nieprawidłowości DR18 oznacza zaprzestanie rolniczego użytkowania działki. Dyrektor ARiMR zauważył, że jako ugór zielony, na który powoływał się S. K. w zastrzeżeniach do protokołu, należy traktować obszar zajęty samosiewną roślinnością o krótkim okresie wegetacji, podlegającą przyoraniu na nawóz zielony. W wyniku kontroli na działce rolnej [...] stwierdzono natomiast rośliny wieloletnie, samosiewki drzew oraz krzewów, bez śladów zabiegów agrotechnicznych mających na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się chwastów. W odpowiedzi na twierdzenie wnioskodawcy, podniesione w uzupełnieniu do odwołania, że na gruntach uznawanych za obszar proekologiczny obowiązuje zakaz siewu i uprawy gatunków roślin na cele produkcyjne, w tym zakaz wypasu i koszenia oraz zakaz stosowania środków ochrony roślin, organ wskazał na przepis § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, za obszary proekologiczne uznaje się grunty ugorowane, na których w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca danego roku nie jest prowadzona produkcja rolna. Jednocześnie organ wskazał na treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, zgodnie z którym grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a w przypadku gruntów ugorowanych, o których mowa w § 3 oraz w § 9a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jako obszary proekologiczne - w terminie do dnia 31 października roku, w którym został złożony ten wniosek.

W tym kontekście organ stwierdził, że choć kontrola na miejscu w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona przed datą 31 października, czyli przed upływem terminu na wykonanie zabiegów agrotechnicznych na gruntach ugorowanych, to na przedmiotowych gruntach stwierdzono zaniedbania wieloletnie (tylko w takich przypadkach uzasadnione jest stosowanie kodu nieprawidłowości DR18), co zdaniem organu, wyklucza możliwość zakwalifikowania działki rolnej [...] jako gruntu ugorowanego w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów.

Co do stwierdzonej mniejszej powierzchni działki rolnej [...], w ocenie Dyrektora ARiMR zarówno szkic z pomiaru jak i wykonane fotografie potwierdzają poprawność pomiaru oraz kwalifikację poszczególnych obszarów. Do pomiaru nie wliczono wyjeżdżonej drogi dojazdowej, której szerokość przekraczała 2 m.

Przechodząc do głównej kwestii podnoszonej w odwołaniu, czyli do odmowy przyznania płatności do uprawy roślin strączkowych na ziarno, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że do tej płatności S. K. deklarował działki rolne [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 115,7 ha. Na podstawie wyników kontroli na miejscu organ I instancji stwierdził, że do wskazanej płatności kwalifikuje się jedynie powierzchnia 2,01 ha, położona na działkach rolnych [...], [...] i [...]. W stosunku do pozostałych działek stwierdzono brak zadeklarowanej uprawy roślin strączkowych. Dalej organ podał, że do zakwalifikowania danej działki rolnej do płatności z tytułu uprawy roślin strączkowych konieczne jest stwierdzenie, że uprawa taka na danej działce jest faktycznie prowadzona. Sam fakt wysiania właściwego gatunku roślin nie jest wystarczający w przypadku, gdy uprawa taka nie dojdzie do skutku, np. w wyniku niekorzystnych warunków klimatycznych, obowiązkiem strony jest poinformowanie o tym fakcie organów ARiMR. Natomiast dla uznania wystąpienia okoliczności siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności konieczne jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

Zdaniem organu w dniu kontroli na działkach rolnych [...] i [...] brak było zadeklarowanej przez stronę uprawy łubinu. Wynika to zarówno z dokumentacji pokontrolnej jak i ze stanowiska wykonawcy kontroli. Organ nie wykluczył, że w okresie wiosennym siew łubinu faktycznie został wykonany. Jednak na dzień kontroli śladów uprawy łubinu na przedmiotowych działkach nie stwierdzono.

Odnośnie do wskazywanej w odwołaniu siły wyższej w postaci zniszczenia upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych, zdaniem organu, okoliczność taka nie może zostać uwzględniona, albowiem informacja o tym została wystosowana przez skarżącego do ARiMR już po wszczęciu czynności kontrolnych, które stwierdziły nieprawidłowości, czyli w okresie, w którym organ sam powziął już wiedzę o niezgodności deklaracji ze stanem faktycznym. Zdaniem organu wnioskodawca nie dochował też należytej staranności, dokonując oceny stanu upraw deklarowanych do specyficznego rodzaju płatności, jaką jest płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

W złożonej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji z dnia [...] października 2020 r. w zakresie nieuznania siły wyższej, odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw strączkowych, nałożenia sankcji w wysokości [...] zł, zastosowania pomniejszeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez błędne uznanie, że zawiadomienie o sile wyższej po wszczęciu czynności kontrolnych, o których kontrolujący nie był powiadomiony, jest nieskuteczne i pozwala na zastosowanie kar administracyjnych, o których mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, podczas gdy, obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają prawa do powoływania się na siłę wyższą od braku wszczęcia postępowania kontrolnego, przy czym art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 dotyczy zgłoszenia nieprawidłowości we wniosku, a nie zgłoszenia siły wyższej, a ponadto odwołuje się do powiadomienia beneficjenta o kontroli lub nieprawidłowościach, co w konsekwencji skutkowało brakiem uznania wystąpienia siły wyższej i nałożeniem na skarżącego kar administracyjnych w sytuacji, gdy skarżący zachowuje prawo do przyznania płatności bezpośrednich do całej deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności powierzchni w związku z zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności stanowiących przypadek siły wyższej;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów, w szczególności poprzez uznanie za bardziej wiarygodną dokumentację pokontrolną z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. niż protokół z oszacowania szkód z dnia [...] września 2019 r. oraz nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie zachował terminu zgłoszenia działania siły wyżej, podczas gdy kontrola w dniach [...] lipca do [...] sierpnia 2019 r. została przeprowadzona nierzetelnie i nieprofesjonalnie, sprzecznie z obowiązującymi wytycznymi, w tym przepisami art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia nr 809/2014, wykonana została zbyt mała ilość zdjęć, nie wykonano zdjęć szczegółowych przedstawiających rodzaj uprawianych roślin, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że na działce ewidencyjnej nr [...] nie była prowadzona uprawa łubinu, nie doszło do zniszczenia upraw na skutek suszy i że poszczególne obszary działek nie kwalifikowały się do dopłat, a protokół z oszacowania szkód z dnia [...] września 2019 r. jest sprzeczny ze stanem faktycznym, podobnie jak przedłożona przez skarżącego dokumentacja zdjęciowa, wyjaśnienia strony i świadków,

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym nieuznanie wystąpienia siły wyższej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 r. Z deklaracji zawartej we wniosku oraz zmianach do niego wynikało, że strona ubiegała się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 513,97 ha, płatności z tytułu realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 115,17 ha, płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) do 20 sztuk zwierząt oraz płatności związanej do krów do 20 sztuk zwierząt.

W gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono raport z czynności kontrolnych.

P. z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący powiadomił Kierownika Powiatowego ARiMR w A. K. o stratach w uprawie łubinu, deklarowanego do płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, spowodowanych klęską suszy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ zakwestionował wystąpienie siły wyższej (suszy) na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w gminie D.. Odmówił też skarżącemu przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i nałożył sankcję. Organ stwierdził brak upraw łubinu. Uznał, że teren był porośnięty samosiewną roślinnością i stanowił ugór. Ustalono jedynie wysiew roślin strączkowych na powierzchni 2,01 ha, przy deklarowanej powierzchni 115,17 ha.

Kwestionując te ustalenia skarżący podnosi, że fakt wystąpienia suszy został potwierdzony przez komisję ds. oszacowania szkód powołaną przez Wojewodę K. . Ze sporządzonego przez komisję protokołu nr [...] z dnia [...] września 2019 r. (k. 262-265 akt adm.) wynika, że przeprowadziła ona w dniu [...] sierpnia 2019 r. oszacowanie szkód w gospodarstwie skarżącego i stwierdziła wystąpienie suszy. Jako datę wystąpienia szkód wskazano [...] lipca 2019 r. W protokole uwzględnione zostały m.in. szkody w gminie D.. Komisja oceniła wystąpienie szkody w uprawie łubinu w wysokości 70% na obszarze 106,55 ha oraz w 60% na obszarze 6,61 ha. Wystąpienie szkód w wyniku suszy zostało potwierdzone przez Wojewodę [...]. Ponadto skarżący załączył do akt sprawy zdjęcia, a także oświadczenie J. S. z dnia [...] maja 2020 r. (k. 185 akt adm.), w którym stwierdził on, że nadzorował siew łubinu na działce nr [...] położonej w gminie D., i że siew ten miał miejsce w kwietniu 2019 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa o współpracy zawarta w dniu [...] marca 2019 r. pomiędzy S. K. a K. K. (k. 184 akt adm.), na podstawie której skarżący zobowiązał się do zasiania na posiadanych gruntach (ok. 100 ha) łubinu paszowego wąskolistnego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "u.p.s.w.b.") w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b.).

Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w raporcie z czynności kontrolnych i dołączonych do raportu zdjęciach. Z raportu tego wynika, że na działkach rolnych brak było zadeklarowanej przez stronę uprawy łubinu. Teren stanowił ugór, porośnięty samosiewną roślinnością. Odmienne ustalenia wynikają natomiast z protokołu komisji ds. oszacowania szkód powołanej przez Wojewodę [...]. Protokół ten potwierdza bowiem, że na gruntach należących do skarżącego była prowadzona uprawa łubinu i w uprawie tej wystąpiła szkoda wskutek suszy. Treść zatem raportu pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego protokołu. Gdy dowody naświetlają okoliczności sprawy w sposób odmienny, organ powinien rozważyć wynikłe na ich tle sprzeczności, wskazując kryteria jakimi kierował się uznając jeden dowodów na bardziej wiarygodny od drugiego. Innymi słowy, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje ustalenia zawarte w protokole sporządzonym przez komisję ds. oszacowania szkód, to powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji konkretne powody, dla których odmawia mu wiarygodności. Sąd dostrzega przy tym, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Z. Ośrodka Doradztwa Rolniczego o wyjaśnienie okoliczności sporządzenia protokołu szacowania szkód i nie uzyskał w tym zakresie odpowiedzi. Treść jednak zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ odwoławczy w ogóle weryfikował protokół komisji pod kątem zawartych w nim ustaleń. Wskazać należy, że powyższy protokół stanowi dokument urzędowy (art. 76 § 1 k.p.a.), co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Dla obalenia wartości dowodowej takiego dokumentu nie wystarcza samo stwierdzenie – takie jak zawarte w zaskarżonej decyzji – że dokumentacja pokontrolna jest bardziej wiarygodna, bowiem nadaje się do obiektywnej weryfikacji. Gdyby uznać, iż takie stwierdzenie jest wystarczające, to zgodzić się należy ze stroną, że iluzoryczne byłoby jej prawo do dowodzenia swoich racji. Korzystając z tego prawa skarżący przedłożył też m.in. oświadczenie J. S. oraz umowę zawartą między skarżącym a K. K., które te dowody również potwierdzają fakt zasiewu łubinu. Dowody te zostały przez organ także odrzucone ze względu na większą wiarygodność dokumentacji pokontrolnej. Sąd nie neguje, że raport z czynności kontrolnych jest ważnym dowodem w sprawie, niemniej nie oznacza to, że nie istnieje możliwość podważenia informacji w nim zawartych. Jak stwierdzono w piśmie ARiMR z dnia [...] maja 2020 r. stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia skarżącego do raportu z czynności kontrolnych (k. 150-157 akt adm.), weryfikacja raportu i dokumentów dotyczących wystąpienia szkody w uprawach leży w gestii właściwego organu.

Przypisywanie przy tym przez organ większej wiarygodności raportowi z czynności kontrolnych z uwagi na to, że kontrola została przeprowadzona na miejscu przez wyspecjalizowane i bezstronne osoby nie jest przekonujące, gdyż z protokołu komisji ds. oszacowania szkód wynika, że oszacowanie dokonano także na miejscu, w gospodarstwie skarżącego, a w skład komisji powołanej przez Wojewodę [...] wchodziły osoby posiadające stosowne kompetencje (np. przedstawiciel izby rolniczej, pracownik Ośrodka Doradztwa Rolniczego).

W kwestii podnoszonej przez skarżącego suszy, organ odwołał się do treści art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z tym przepisem przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Skarżący utrzymuje, że wiedzę o wystąpieniu suszy powziął w dniu [...] lipca 2019 r. Organ nie negując tego faktu i tym samym zachowania przez skarżącego terminu wynikającego z powyższego przepisu, podnosi jednak, że informacja o suszy została przekazana przez skarżącego dopiero po wszczęciu czynności kontrolnych, które stwierdziły nieprawidłowości. Organ nie wskazuje jednak żadnej regulacji prawnej wykluczającej możliwość zgłoszenia suszy również w trakcie kontroli.

W tym kontekście organ twierdzi także, że susza nie jest zjawiskiem nagłym i zachowując staranność skarżący powinien poinformować organ o wszelkich zmianach na gruncie, w szczególności mających wpływ na przyznanie płatności. Należy jednak zauważyć, że skarżący dochował termin wynikający z art. 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, czego organ w zaskarżonej decyzji skutecznie nie podważył. Jeżeli jednak skarżący powinien dokonać zgłoszenia suszy w innym terminie (jak się wydaje wcześniejszym), to organ winien wskazać ten termin, a także przepis zobowiązujący stronę do zachowania tego terminu. Tylko wówczas można byłoby wyciągać w stosunku do skarżącego ewentualne konsekwencje wynikające z niedochowania terminu do zgłoszenia suszy.

Nie można także nie zauważyć, że skoro organ nie uznał wystąpienia siły wyższej wobec nieobsiania gruntów rolnych łubinem (grunt stanowił ugór), to rozważania na temat suszy zawarte w zaskarżonej decyzji nie mają w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem zająć jednoznaczne stanowisko, czy uznaje, że susza wystąpiła, czy też nie.

W uzupełnieniu odwołaniu od decyzji strona (a potem w skardze) podważała również prawidłowość wyliczenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej [...]. W tym zakresie skarżący przedstawił w uzupełnieniu odwołania sposób wyliczenia jej powierzchni, która według niego wynosi 82,47 ha. Według natomiast organu powierzchnia tej działki wynosi 78,88 ha i rozstrzygające znaczenie w tym zakresie mają wyniki przeprowadzonej kontroli przez Biuro Kontroli na Miejscu. Zdaniem Sądu, jeżeli wyliczenia skarżącego są nieprawidłowe, to organ opierając się na wynikach tej kontroli, winien wykazać te nieprawidłowości, tak aby można było ustalić na czym polega błąd w rozumowaniu skarżącego. Organ w tym zakresie nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że pomiary przeprowadzone przez BKM są poprawne, i że wyliczenia i szkice sporządzone przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty strony, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Sąd nie podziela natomiast podniesionych w skardze zarzutów w odniesieniu do działki rolnej [...] i [...]. W przypadku tej pierwszej działki organ stwierdził wieloletnie zaprzestanie rolniczego użytkowania działki przez skarżącego. Grunt porośnięty był roślinami (wieloletnimi), drzewami i krzewami (samosiewki). Trafnie zatem organ wskazał, że wyklucza to możliwość zakwalifikowania działki D jako gruntu ugorowanego, nawet w sytuacji, gdy skarżący po przeprowadzonej kontroli, lecz przed datą [...] października 2019 r., dokonał koszenia. W odniesieniu do działki [...] zasadnie organ nie wliczył do pomiaru wyjeżdżonej drogi dojazdowej, której szerokość przekraczała 2 m, niezależnie od tego czy droga to prowadziła do ambony myśliwskiej, czy też nie.

Dla uzasadnienia swoich racji do skargi skarżący załączył opinię z dnia [...] maja 2021 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę, w której podważa się ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z tej opinii, jak i szeregu innych dowodów wskazanych w skardze.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenia tych dowodów. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu podatkowym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania podatkowego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami podatkowymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania podatkowego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a. kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., I FSK 2078/14; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Należy przy tym zauważyć, że część wskazanych przez stronę dowodów znajduje się w aktach sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego postanowione na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.

s.J.Szulc s.L.Kleczkowski s.H.Adamczewska-Wasilewicz