Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1665/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 480/10 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 480/10, oddalił skargę wniesioną przez Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Rada Miejska w T. ustaliła stawkę procentową naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału. W uchwale stwierdzono, że do podziałów zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia jej w życie zastosowanie znajduje stawka dotychczasowa w wysokości 30%.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. K. Wniesienie skargi poprzedzało pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, albowiem oparto ją o treść art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 ( OTK-A 2007/4/37) orzekł, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., a więc do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej art. 98a, jest niezgodny z Konstytucją. W ocenie skarżącego w związku z uznaniem za niekonstytucyjny przepisu stanowiącego delegację do wydania przez organ samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego uchwała wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jest nieważna. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera bowiem żadnego zastrzeżenia, które pozwalałoby przyjąć, że nie wywołał on skutków od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji, czyli od dnia 15 lutego 2000 r. W świetle tego wyroku art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji i już w dacie wydawania zaskarżonej uchwały była ona pozbawiona podstawy prawnej.

Skarżący powołując się na decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładającą na skarżącego obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej wynikający z podziału nieruchomości, której jest współwłaścicielem, wskazał na swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została bowiem wydana na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał ponadto, że zaskarżoną uchwałę na mocy uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylono, jednakże jego żądanie usunięcia stanu niezgodności z prawem nie zostało przez organ spełnione, albowiem może to nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Zwrócił także uwagę na skutek uchylenia uchwały, która przestaje obowiązywać od momentu jej uchylenia, zaś stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że nie obowiązywała ona w ogóle. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r., sygn. OSK 765/2004, w którym stwierdzono, że "nawet uchylona uchwała może być unieważniona już od momentu jej podjęcia, jeżeli była sprzeczna z prawem, a przed uchyleniem wywoływała jakieś skutki", skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała stanowiła podstawę wydania powołanej wyżej decyzji Burmistrza T., ustalającej opłatę adiacencką obciążającą skarżącego.

Udzielając odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że powołanym na wstępie wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niekonstytucyjności przepisu ustanawiającego kompetencję rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona przez Trybunał niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 406/08, organ wskazał, że z przedmiotowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania w formie uchwały wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Podmioty wnoszące o zbadanie konstytucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestionowały bowiem unormowanie przyznające zarządowi gminy prawo do wydawania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła więc innego przepisu, który choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencje organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ podniósł, że w powyższym orzeczeniu WSA w Poznaniu stwierdził, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie utracił mocy obowiązującej na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, lecz na mocy art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) otrzymując nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie na mocy art. 1 pkt 2 powołanej ustawy dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do treści którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 2 kwietnia 2007 r., czyli w czasie, gdy art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie obowiązywał. Wobec tego kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje.

W ocenie organu w świetle powyższej argumentacji Rada Miejska w T. podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na skutek skargi kasacyjnej Z. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 327/10 uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wyrażając stanowisko, że uchylenie zaskarżonej uchwały w toku postępowanie sądowego nie spowodowało jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę, a w pisemnych motywach wyroku wskazał na wstępie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 mogła jeszcze obowiązywać zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też na skutek tego orzeczenia uchwała ta została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna.

Sąd pierwszej instancji uznając zaskarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego, wskazał na pozycję tego aktu w hierarchii źródeł prawa – zależną od ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Dokonując interpretacji powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. W ocenie Trybunału art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła w ogóle upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Na poparcie takiego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 406/08. Podkreśli, iż w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten był już uchylony. Zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), który stanowi, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (...)." Tym samym dotychczasowa treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 tej ustawy, a w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 nie zawierał już ustępu 4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art. 98a, będąca konsekwencją omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) polegała na dodaniu do art. 98a ustępu 1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ustawodawca utrzymał nadal dotychczasową treść art. 98a ust. 1 uprawniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy nie powoduje, że automatycznie wszystkie akty prawne, wydane na jego podstawie tracą moc i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja aktu z obiegu prawnego wymaga bowiem podjęcia odpowiednich kroków prawnych, tj. zainicjowania postępowania właściwego dla danego aktu. W rozpatrywanej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Zaskarżona uchwała nie została uznana za nieważną i w dacie ustalania skarżącemu opłaty adiacenckiej znajdowała się w obrocie prawnym, określając wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Uchwała ta utraciła moc obowiązującą dopiero z dniem wejścia w życie uchwały tejże Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie § 3 tej uchwały.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył Z. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając ten wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o następujące podstawy:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wiąże Sądu, mimo że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości;

2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż zaskarżona uchwała jest ważna, albowiem istniała podstawa prawna do jej wydania, gdyż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdzał niekonstytucyjności delegacji ustawowej do wydania tej uchwały, a nadto przez błędne przyjęcie, że istniało upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały w oparciu o nowy przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru interpretacyjnego, nie jest też orzeczeniem wskazującym na częściową niekonstytucyjność przepisu. Sentencja tego orzeczenia nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do rozumienia czy zakresu niekonstytucyjności przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że Trybunał uznał powyższy przepis za niekonstytucyjny w całości.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji jest związany sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego w całości. Przyjęcie zatem przez ten Sąd na podstawie uzasadnienia omawianego orzeczenia Trybunału, że przepis był w części konstytucyjny, narusza powyższą normę. Przywołując następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 września 2006 r., sygn. K 55/05 wskazał, że niekonstytucyjność delegacji ustawowej pociąga za sobą istotne skutki dla przepisu wydanego na podstawie takiej delegacji. Nadto, powoduje ona możliwość stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego wydanych w oparciu o tę delegację, na co zresztą wskazał Sąd pierwszej instancji. Niezrozumiałe jest więc stwierdzenie tego Sądu, że "postępowanie takie nie zostało przeprowadzone", gdyż tego właśnie dotyczy przedmiot niniejszego postępowania.

Uzasadniając pogląd o nieważności zaskarżonej uchwały wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Brak ważnej podstawy do jej wydania został stwierdzony omawianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają skutek retrospektywny, stosownie do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie Sądu Najwyższego przywołanym w skardze. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 września 2006 r. nie zawiera odmiennej regulacji w tym zakresie. Dodatkowo orzeczenie to odnosiło się do przepisu, który nie obowiązywał już w momencie wydania tego orzeczenia, wobec tego jakiekolwiek prospektywne określenie utraty mocy obowiązującej byłoby równoznaczne z brakiem jakiegokolwiek skutku tego orzeczenia. Zatem w dacie wydania zaskarżonej uchwały była ona pozbawiona podstawy prawnej.

Wskazując na brak możliwości konwalidacji wady nieważności aktu prawa miejscowego autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odsyłającym w zakresie delegacji ustawowej podstawy wydania zaskarżonej uchwały do regulacji art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tego rodzaju sprawach i w tym kontekście powołał wyrok Sądu z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1179/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, o następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Istota wyłaniającego się w rozpoznawanej sprawie zagadnienia prawnego sprowadza się, tak jak to ujął Sąd pierwszej instancji, do oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, na podstawie którego rada gminy podjęła uchwałę o ustanowieniu aktu prawa miejscowego.

W punkcie wyjścia rozważań należy jednak stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W odniesieniu do gmin zasady i tryb wydawania takich aktów uregulowane zostały w art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Regulacja powyższa wskazuje na ścisłe powiązanie mocy obowiązującej aktu podustawowego (wykonawczego), a do takich niewątpliwie zaliczają się akty prawa miejscowego, z pozostawaniem w obrocie prawnym przepisu ustawy, na podstawie którego akt prawa miejscowego został wydany. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie utrwalił się pogląd, że uchylenie ustawy albo przepisu ustawy upoważniającego do wydania aktu podustawowego powoduje, że akt ten traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie, chyba że nowa ustawa zawiera regulacje o zachowaniu mocy obowiązującej aktu podustawowego.

W niniejszej sprawie będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości. Art. 98 tej ustawy, na podstawie art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ), uzyskał nowe brzmienie, a w wyniku tej zmiany m.in. uchylony został ust. 4 zawierający upoważnienie do ustalenia przez radę gminy stawki opłaty adiacenckiej. Jednocześnie na mocy art. 1 pkt 62 powyższej ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., do tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został art. 98a, który w ust. 1 zawiera upoważnienie dla rady gminy do ustalenia, w drodze uchwały, stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, z tym że w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Oznacza to, że dokonanie przez ustawodawcę zmiany ustawy w powyższym zakresie nie spowodowało uchylenia przepisu zawierającego normę prawną stanowiącą podstawę do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Treść normatywna dotychczasowego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została bowiem - jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji - objęta dyspozycją nowego przepisu art. 98a ust. 1 tej ustawy. Zatem nie doszło do zmiany treści normy prawnej zawierającej upoważnienie tak co do organu uprawnionego do wydania aktu wykonawczego, jak i rodzaju aktu. Zmiana przepisu upoważniającego odnosząca się do wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego (możliwość określenia stawki opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30%) dla mocy obowiązującej kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały nie miała żadnego znaczenia, gdyż w zaskarżonej uchwale ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej nie jest wyższa niż wynikająca z upoważnienia ustawowego. Aczkolwiek w zakresie skutków zmiany wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego nie wypracowano dotychczas jednolitego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę prezentuje pogląd, zgodnie z którym nie każdą, lecz tylko istotną zmianę treści upoważnienia ustawowego należy kwalifikować analogicznie jak utratę mocy obowiązującej przez upoważnienie ustawowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 – Lex nr 518044 z glosą aprobującą M. Bogusza – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa, 2010, nr 2, str. 53 i nast.).

Zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że omawiany przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo utraty mocy obowiązującej, stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 Trybunał orzekł, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa ( Dz. U. Nr 69, poz. 468, OTK-A 2007 r. nr 4, poz. 37). Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi w orzeczeniu inny termin utraty mocy obowiązującej. Wbrew jednak zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 190 ust. 1 i art. 94 Konstytucji przyjmując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował ex lege nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej przez to, że derogowane zostało upoważnienie zawarte w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy nie powoduje automatycznie, że wszystkie akty wydane na jego podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego tracą moc obowiązującą i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 692/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1379/09, z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/09 - publ.: http.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie stanowi więc wystarczającego argumentu przemawiającego za zasadnością zgłoszonego zarzutu, że wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem o charakterze zakresowym (interpretacyjnym lub prawotwórczym), lecz stanowi orzeczenie całościowe, stwierdzające niekonstytucyjność przepisu ustawowego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że do czasu wydania tego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny prezentowane były odmienne stanowiska w kwestii, czy możliwość ustalenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji opłaty adiacenckiej i wysokość tej spłaty uzależniona była od istnienia w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy o ustaleniu wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Trybunał wskazał, że "w myśl ustalonego orzecznictwa, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną świadomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowania działań własnych". Powyższe zagadnienie, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ma niezwykle doniosłe znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, skoro wydanie takiej decyzji może nastąpić tylko wówczas, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Orzeczenie to, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, stanowi więc podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, w której wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jeżeli w dacie podziału nieruchomości rada gminy nie podjęła uchwały o ustaleniu wysokości stawki opłaty adiacenckiej.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował utraty mocy obowiązującej kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji uchwały, wydanej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a po uchyleniu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającej materialnoprawną podstawę w art. 98a ust. 1 tej ustawy, istniały powody do uznania zaskarżonej uchwały jako zgodnej z prawem. Tym samym nie znajduje usprawiedliwienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z obrazą art. 94 Konstytucji w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie stosował, a wobec tego, że przepis ten stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznych z prawem, nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1273 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie przyczyn nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny z braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .