Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 181/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi sp. z o.o. A we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 24 uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., dla terenów położonych w L., obręb Ch., w granicach oznaczonych na rysunku planów stanowiącym załącznik graficzny do uchwały (Dz.Urz. Woj. D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) i art. 104 kpa, ustalił dla Spółki "A" w likwidacji z siedzibą we W., jednorazową opłatę w wysokości 301.561,60 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej jako działki o numerach: nr 306/2 do nr 306/26, nr 263/107, nr 263/94, nr 263/95, nr 263/96, nr 263/97, nr 263/98, nr 263/99, nr 263/100, nr 263/517, nr 263/518, nr 263/83, nr 263/84, nr 263/85, nr 263/86, nr 263/87, nr 263/88, nr 263/89 nr 263/90, nr 263/91, nr 263/92, nr 263/515, nr 263/516, nr 263/72, nr 263/73, nr 263/74, nr 263/75, nr 263/76, nr 263/77, nr 263/78, nr 263/79, nr 263/80, nr 263/81, nr 263/513, nr 263/514, nr 263/52, nr 263/55, nr 263/56, nr 263/57, nr 263/58, nr 263/59, nr 263/60, nr 263/511, nr 263/512, nr 263/43, nr 263/44, nr 263/45, nr 263/46, nr 263/47, nr 263/48, nr 263/49, nr 263/50, nr 263/509, nr 263/510, nr 263/35, nr 263/36, nr 263/37, nr 263/38, nr 263/39, nr 263/40, nr 263/41, nr 263/42, nr 263/494, nr 263/29, nr 263/30, nr 263/31, nr 263/62, nr 263/63, nr 263/64, nr 263/65, nr 263/66, nr 263/67, nr 263/68, nr 263/69, nr 263/70, nr 263/71, nr 263/102, nr 263/103, nr 263/104, nr 263/105, nr 263/106, nr 263/53, nr 263/54, nr 263/32, nr 263/33, nr 263/507, nr 263/508, nr 263/272, nr 263/281, nr 263/283, nr 263/480, nr 263/481, nr 263/503, nr 263/483, nr 308/25, nr 308/18, nr 263/297, nr 263/154, nr 263/178, nr 308/7, nr 263/155, nr 263/299, nr 263/428, położonej w L., obręb Ch., gmina K. wraz z odpowiadającymi im udziałami w działkach nr 263/498 i nr 308/13, wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbyciem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. w postępowaniu wszczętym w dniu 18 lipca 2006 r., wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], ustalającą spółce "A" jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wójt Gminy K. podał następnie, iż w związku z zaleceniami organu odwoławczego, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia 8 czerwca 2007 r. powiadomiono pełnomocnika strony o przysługującym prawie do przeglądania operatu szacunkowego, możliwości zlecenia na swój koszt wykonania innego operatu szacunkowego i skonfrontowania obu wycen oraz możliwości zlecenia na swój koszt organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w drodze umowy, dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Kolejnym pismem poinformowano pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania oraz o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, wyznaczając 7-dniowy termin do skorzystania z tego uprawnienia.

Następnie organ I instancji przywołał art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ dodał, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ I instancji dodał nadto, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto organ podkreślił, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w art. 156 ust. 1 stwierdza, iż opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

Wójt Gminy K. podkreślił, że działki składające się na przedmiotową nieruchomość zostały zbyte na podstawie umów sprzedaży, zawartych w formie aktów notarialnych w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 stycznia 2006 r. oraz w dniu 30 kwietnia 2004 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. W. z [...]r. Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod uprawy rolne. Organ zauważył, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r., która weszła w życie w dniu 2 maja 2002 r. nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Zgodnie z § 24 uchwały, na podstawie której wydano decyzję organu I instancji, jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określona jest w wysokości 20%. Organ podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w pięciu operatach szacunkowych z czerwca 2006 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J.K. (uprawnienia nr [...]) - Zakład [...] ul. [...], [...] W. - i stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego w 2002 r. a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem tego planu. Wzrost wartości w/w nieruchomości wynosi 1.507.808,00 zł, tj. 20% kwoty 1.507 808,00 zł, co stanowi kwotę 301.561,60 zł. Sporządzenie opinii o wartości nieruchomości w celu naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało zlecone przez organ rzeczoznawcy majątkowemu wyłonionemu w drodze przetargu nieograniczonego zorganizowanego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1163 z późn. zm.). W ocenie organu administracji publicznej operaty z czerwca 2006 r., które wykorzystano w niniejszym postępowaniu, są prawidłowe. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (nr [...]), uchylającej poprzednią decyzję Wójta Gminy K., którą wydano w niniejszej sprawie. Wycenie podlegała nieruchomość niezabudowana o przeznaczeniu rolnym i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przekonaniu organu I instancji ilość transakcji takich nieruchomości na rynku lokalnym jest znaczna, właściwa i dogodna do przeprowadzenia procesu wyceny. Analizie zostały poddane nieruchomości zlokalizowane w gminach K., K.W. i M., które pod każdym względem (odległości, położenia w układzie komunikacyjnym, warunków ekonomicznych przestrzeni, czy stanu otoczenia) są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianych. Jedyny problem przy doborze nieruchomości podobnych to nietypowa, znacznie większa niż przeciętna powierzchnia nieruchomości. Wycenie podlegała nieruchomość gruntowa niezabudowana, o powierzchni 71,7403 ha, na którą składa się 465 działek. W ocenie organu I instancji w operacie szacunkowych słusznie przyjęto założenie, iż najodpowiedniejszą metodą przy określaniu wartości nieruchomości, której jedna z cech mocno wykracza z cech występujących na rynku, jest wykorzystanie metod statystyki matematycznej, zwłaszcza jeśli jest to cecha "ilościowa". W zakresie teorii estymacji, przyjmując rozwiązanie opierające się o ekstrapolację wyniku, przewiduje się rozwiązanie, gdzie w wyniku braku odpowiednich danych, rozwiązanie wynika z zastosowanych modeli matematycznych. Przyjęcie rozwiązania wygenerowanego na funkcjach matematycznych, opisujących dążenie do wielkości oczekiwanej jest jedynym możliwym rozwiązaniem. Hipotezą ceny jest w tym przypadku zawierzenie wynikom matematycznych obliczeń – aproksymacja wyników, poprzez przyjęcie funkcji opisującej zmienność cen jednostkowych w zależności od powierzchni oraz ekstrapolacja wyniku – określenie wartości jednostkowej dla "dużej" nieruchomości wykraczającej tą cechą z przedziału nieruchomości przyjętych do porównania.

Organ I instancji przywołał treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), który w § 26 daje możliwość przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych na krajowych lub zagranicznych rynkach nieruchomości i zgodnie z którym można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, jak również ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, iż w każdym przypadku, gdy na rynku lokalnym nieruchomości o szczególnych cechach i rodzaju nie są przedmiotem obrotu, należy stosować się do normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. W niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek zastosowania tego przepisu w postaci istnienia "szczególnego rodzaju nieruchomości". Jest to bowiem nieruchomość rolna, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a transakcje dotyczące takich nieruchomości przeważają na rynku lokalnym. Ust. 3 § 26 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do określenia m.in. rodzaju rynku, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Organ podkreślił nadto, że uwzględnienie transakcji przetargowych jest dopuszczalne przez przepisy regulujące. Rzeczoznawca wziął pod uwagę kilka nieruchomości sprzedanych w drodze przetargu, na co zezwala § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, co nie znaczy, iż stało się to regułą w opracowanych operatach szacunkowych. Nie są to jednak nieruchomości, którym przypisano skalę porównawczą. Służebności uwzględnione w operatach były służebnościami nieodpłatnymi, które nie wpływają istotnie na wartość nieruchomości, a tym samym nie naruszają zasad podobieństwa. Operatów nie kwestionowała również strona pouczona o takiej możliwości w piśmie z dnia 08-06-2007 r. ([...]).

Organ dodał ponadto, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego stała się obowiązująca. Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 wójt ustala w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego - umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zmiana planu miejscowego, zatwierdzona uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r. obowiązuje od dnia wejścia w życie tejże uchwały (2 maja 2002 r.). Oznacza to, iż w ciągu 5 lat, tj. do dnia 2 maja 2007 r., organ mógł przedstawić swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Co prawda organ był zobowiązany do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak zwłoka w tym zakresie nie stanowiła powodu wygaśnięcia takiego roszczenia.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem Wójta Gminy K., strona skarżąca Spółka A w odwołaniu z dnia 4 października 2007 r. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów administracyjnego prawa procesowego, to jest art. 77, 80, 81 i 107 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji brak uzasadnienia faktycznego. Wskazała, że Wójt Gminy K. ustalił w jednej decyzji opłatę za wzrost wartości dla 128 nieruchomości zbytych przez Spółkę w okresie od 30 kwietnia 2004 r. do 31 stycznia 2006 r., a więc obejmującą stan faktyczny transakcji sprzedaży z prawie dwóch lat kalendarzowych. W ocenie strony, w tym zakresie wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, ponieważ w żaden sposób nie odnosi się uzasadnienie tej decyzji do wymienionych w jej osnowie transakcji sprzedaży działek dokonanych przez spółkę, przez co naruszono art. 107 § 1 kpa. Strona zarzuciła jednocześnie naruszenie przepisów art. 77, art. 80 oraz art. 81 kpa, ponieważ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono, dlaczego organ dokonał ustaleń w oparciu o przedłożone operaty szacunkowe. Zamiast tego w kwestionowanej decyzji wprost zacytowano fragment jednego z operatów. Zdaniem odwołującej się spółki nie spełnia wymogów uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego powoływanie się przez Wójta Gminy K. na metody statystyki matematycznej, teorii estymacji, ekstrapolacji wyniku, hipotezy ceny czy aproksymacji wyników.

Zdaniem spółki, skoro opłatę za wzrost wartości nieruchomości można pobrać wyłącznie w sytuacji, gdy po zmianie przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego następuje jej zbycie (art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), to bezsporne jest, że opłatę taką można ustalić wyłącznie dla nieruchomości, która została zbyta. W niniejszej sprawie, skoro Wójt Gminy K. dokonał wyceny wzrostu wartości nieruchomości gruntowej o pow. 71,7403 ha i w oparciu o tę wartość ustalił opłatę w kwocie 301.561,60 zł, a zbyte zostały nieruchomości rolne o łącznej pow.15,6339 ha, to i proporcjonalnemu obniżeniu do wielkości zbytych nieruchomości podlegać musi ta opłata. Przyjmując, że Spółka zbyła 21,79 % z całości wycenianej nieruchomości (15,6339 ha : 71,7403 ha x 100 = 21,79) należy przyjąć, że opłata za wzrost wartości nieruchomości wynosić powinna 301.561,60 zł x 21,79 % = 65.710,30 zł.

W ocenie odwołującej się spółki Wójt Gminy K. z naruszeniem prawa zastosował w sprawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślono bowiem, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego w 2002 r., a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem tego planu, podczas gdy ustalenie wartości - przy uwzględnieniu powyższej różnicy - powinno nastąpić na dzień zawarcia umowy zbycia każdej z wymienionych w decyzji nieruchomości.

Odwołująca się spółka podniosła ponadto zarzut przedawnienia roszczenia, ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stanowi zgłoszenia roszczenia. Tylko bowiem ustalenie w decyzji konstytutywnej jednorazowej opłaty, skutkuje powstaniem roszczenia publicznoprawnego, które zbywający ma obowiązek wykonać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. (nr [...]) w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się następnie na wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. (OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91) Kolegium wywodziło, że termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Wobec tego pięcioletni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od trybu, który dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie, jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy uznał za bezzasadny argument strony, iż wymóg zachowania pięcioletniego letniego terminu jest zachowany jedynie w sytuacji wydania decyzji konstytutywnej, ustalającej opłatę dodatkową.

Kolegium wskazało w swym uzasadnieniu na obowiązki organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikające z ogólnych zasad postępowania: praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 kpa). Podniosło, że zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa, przed wydaniem rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotne jest przy tym przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że prowadzący postępowanie organ administracji publicznej ma prawny obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 kpa - dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Wynik tej oceny powinien z kolei zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Przepis art. 107 § 3 kpa obliguje bowiem do wskazania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne). Obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej ściśle koresponduje z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. w ogóle nie dokonano oceny operatów szacunkowych, na podstawie których ustalono kwestionowaną opłatę. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przedmiotowe operaty szacunkowe stanowiły wiarygodne i rzetelne źródło ustaleń faktycznych w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji zauważył, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Takich rozważań – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie dokonał.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło zarzut strony, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji powinien powołać wszystkie transakcje sprzedaży, albowiem każda z nich stanowiła podstawę do ustalenia opłaty. Ustawodawca w sposób wyraźny przesądził, że obowiązek opłaty powstaje w związku ze zbyciem nieruchomości. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wycenie podlegała nieruchomość o powierzchni 71,7403 ha składająca się z 465 działek. Organ nie podał, ile działek zostało objętych decyzją i kiedy dokładnie dokonano ich zbycia.

Zdaniem organu odwoławczego, znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe nie mogą stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości, z tytułu którego to wzrostu ustalono sporną opłatę. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (w niniejszym przypadku ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości), przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tejże ustawy. Co prawda, w myśl art. 156 ust. 4 cytowanej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, jednakże tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę, będącego autorem danego operatu, stosownej klauzuli w operacie szacunkowym, który go sporządził. Tymczasem decyzję z dnia [...] r. organ I instancji wydał w oparciu o trzy operaty szacunkowe sporządzone odpowiednio w dniu 11 sierpnia 2006 r., 17 sierpnia 2006 r. oraz 23 sierpnia 2006 r., czyli już po upływie 12 -miesięcznego terminu przewidzianego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie żaden z tych operatów nie został opatrzony stosowną klauzulą potwierdzająca ich aktualność. W konsekwencji, w przekonaniu organu odwoławczego, opisane operaty nie mogły zostać wykorzystane w celu ustalenia kwestionowanej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało również merytoryczną poprawność sporządzonych operatów szacunkowych. Zasady określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowych są ściśle uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych, które stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Badany przez rzeczoznawcę majątkowego rynek nieruchomości powinien być w miarę możliwości podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego nieruchomości, ich przeznaczenia w planie miejscowym, cech użytkowych, ekonomicznych nieruchomości i cech rynku (pkt 2.3 Standardu III.7). Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawca majątkowy porównuje nieruchomość wycenianą kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag (pkt 3.2 Standardu III. 7). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołany wcześniej przepis prawa dopuszcza zatem skorygowanie istniejących różnic, niemniej wyjściowe i skorygowane ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych nie powinny znacząco od siebie odbiegać. Kolegium stwierdziło, że nieruchomość poddana wycenie według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieruchomości przyjęte do bezpośredniego porównania w dalszym ciągu zasadniczo różnią się powierzchnią, która jest istotnym czynnikiem mającym wpływ na cenę nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył nadto, że w przedłożonych operatach szacunkowych są uwzględnione transakcje zawarte w szczególnych warunkach, o których mowa w § 5 wyżej powołanego rozporządzenia (transakcje dokonywane w drodze przetargu), przy tym rzeczoznawca nie zastosował się do § 5 ust. 2 rozporządzenia i nie wyjaśnił, czy ceny uzyskane w tych transakcjach nie odbiegają więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Organ odwoławczy wskazał na istnienie jeszcze jednego uchybienia znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych. Jak wynika bowiem z ich treści, rzeczoznawca majątkowy ustalił 5 cech cenotwórczych, dla wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, a mianowicie: 1) lokalizację nieruchomości; 2) przydatność gleb oraz zróżnicowanie; 3) wielkość i kształt działki; 4) trudność w uprawie; 5) zagrożenia ekologiczne oraz dla wyceny po wejściu w życie planu miejscowego: 1) lokalizację nieruchomości; 2) dostęp komunikacyjny, 3) wielkość i kształt działki; 4) uzbrojenie w media; 5) przydatność do zagospodarowania. Podał, iż każda z tych cech miała przyporządkowaną odpowiednią skalę (np. lokalizacja: bardzo dobra, dobra, średnia, zła, albo wielkość i kształt działki: bardzo dobra, dobra, średnia, zła). Następnie zaś, przyjętym atrybutom rzeczoznawca przypisał odpowiednie wagi. Jednakże autor operatu szacunkowego nie wyjaśnił dokładnie, na jakiej podstawie dokonał gradacji przyjętej skali cech. Poprzestał jedynie na ogólnym opisie atrybutów wpływających na wielkość danej cechy. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., badając przedłożone operaty nie można było zweryfikować, dlaczego konkretna porównywana nieruchomość ma określoną cechę.

Organ odwoławczy nadto podkreślił, że wbrew treści przepisu § 56 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, którą rozwinięto w standardzie VII.1 pkt 16, operaty szacunkowe nie zawierają wymienionych tam dokumentów w postaci m.in. odpisów lub wypisów z księgi wieczystej, albo innego dokumentu stwierdzającego prawa do nieruchomości itp., a jedynie kserokopie bliżej nieokreślonych map, wskazujących na położenie nieruchomości. Nie ma natomiast dokumentów potwierdzających transakcje nieruchomościami, przyjmowanymi przez rzeczoznawcę majątkowego w próbce reprezentatywnej i do bezpośrednich porównań (np. wyciągu z bazy, zestawienia transakcji), a są to dokumenty istotne w świetle obliczeń dokonanych w operacie. Trudno jest w takich warunkach uznać, że materiał porównawczy został zebrany zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu wyceny.

Organ podkreślił nadto, że w zaskarżonej decyzji wskazano termin płatności oraz skutki jego uchybienia. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują, aby w decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można było określać termin płatności i rygor jego niedochowania, w postaci naliczenia odsetek podatkowych.

Kolegium zauważyło, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie pouczono strony o podstawowym uprawnieniu do składania wniosków dowodowych. Co się zaś tyczy informacji o prawie do przedłożenia własnego operatu oraz możliwości poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to pouczenie w tym zakresie Kolegium uznało za niepełne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy przewidują zaś szczególną możliwość weryfikacji prawidłowości operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 tejże ustawy, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Nie jest jednak tak, jak informował organ, że ocena taka może zostać dokonana tylko "w przypadku rozbieżności operatów". Wprawdzie istnieje możliwość dokonania oceny operatów także w przypadku ich rozbieżności (art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak ocena operatu może zostać także dokonana w sytuacji braku drugiego operatu, co jednoznacznie – zdaniem Kolegium – wynika z treści art. 157 ust. 1 i a contrario z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka A w likwidacji z siedzibą we W..

Strona skarżąca zaskarżyła powyższe orzeczenie w części wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisu administracyjnego prawa procesowego – art. 138 § 2 kpa oraz przepisu prawa materialnego – art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółka wskazała, że jest to już druga decyzja kasacyjna, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa może mieć jedynie miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc może mieć miejsce jeden raz w trakcie prowadzonego postępowania instancyjnego w danym postępowaniu. W ocenie skarżącej powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do większej ilości rozpatrzeń niż wyłącznie jednego, ponownego rozpatrzenia. Skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, to eliminacja ta musi mieć pozytywny dla niej skutek, a więc organ odwoławczy powinien wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Strona skarżąca podniosła następnie zarzut przedawnienia możliwości dochodzenia ustalonej opłaty, ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stanowiło zgłoszenia roszczenia w rozumieniu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Motywując swoje stanowisko skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa administracyjnego nie wiąże ze wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego skutku zaistnienia materialnoprawnego prawa podmiotowego, to jest powstania z tym dniem roszczenia publicznoprawnego. Dopiero bowiem w decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie zostanie skonkretyzowane należne świadczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało zajmowane dotychczas stanowisko i wniosło o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 36 ust. 4 tejże ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zasady określania wartości nieruchomości, stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy, opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

Na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W świetle art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 ustawy, roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym nastąpił początek biegu terminu obowiązywania planu miejscowego lub jego zmiany.

Strona skarżąca – Spółka A w likwidacji zarzucała, iż Wójt Gminy K. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości pomimo przedawnienia możliwości dochodzenia ustalonej opłaty, ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem spółki, samo wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stanowiło zgłoszenia roszczenia w rozumieniu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takim zgłoszeniem mogło być wyłącznie wydanie decyzji ustalającej opłatę, mającej charakter konstytutywny.

Zarzut strony skarżącej wskazujący na upływ pięcioletniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego, a przewidzianego dla wnoszenia roszczeń związanych ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, uznać należy za bezzasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni podziela, że termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej, różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. W konsekwencji pięcioletni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 03.09.2004 r. sygn. OSK 520/04; wyrok NSA z dnia 23.08. 2006 r., sygn. akt I OSK 1127/05, niepubl.) Co jest datą wszczęcia postępowania wyjaśnia przepis art. 61 § 3 kpa. Gdy chodzi natomiast o datę wszczęcia postępowania z urzędu, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jest nią data pierwszej czynności, której adresatem jest strona. Zwykle taką czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa, tak NSA m.in. w wyroku z dnia 4.03.1981 r., ONSA 1/1981, poz. 15).

W przedmiotowej sprawie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki, nastąpiła uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. i weszła w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Należało zatem uznać, że zmiana ta rozpoczęła obowiązywanie od dnia 2 maja 2002 r. W terminie pięcioletnim od tej daty skarżąca Spółka zbyła przedmiotową działkę (umowy sprzedaży zawarte w formie aktów notarialnych w dniu 30 kwietnia 2004 r. oraz w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 stycznia 2006 r.), a organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości w dniu 18 lipca 2006 r. Tym samym dochowany został termin do ustalenia opłaty przewidzianej w wymienionych wyżej przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć w tym miejscu wypada, że pierwsza decyzja podjęta w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy K. zapadła w dniu [...] r.

Nie znajduje uzasadnienia również drugi z zarzutów skargi. Skarżąca Spółka wywodziła, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa może mieć jedynie miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a więc może mieć miejsce jeden raz w trakcie prowadzonego postępowania instancyjnego w danym postępowaniu. Podkreślała, iż powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do większej ilości rozpatrzeń niż wyłącznie jednego, ponownego rozpatrzenia. Skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, to eliminacja ta musi mieć pozytywny dla niej skutek, a więc organ odwoławczy powinien wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. W świetle art. 104 § 1 kpa celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej. Co do zasady organem rozpoznającym sprawę jest organ I instancji, natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i dokonując rozstrzygnięcia może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., I OSK 884/06, LEX nr 321129). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006, I SA/Wa 1006/06, LEX nr 273711).

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem tej nieruchomości (zwanej również opłatą planistyczną) podstawowym środkiem dowodowym jest opinia o wzroście wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienie rzeczoznawcy (operat szacunkowy). Konieczność rozpatrzenia prawidłowego operatu szacunkowego i jego właściwa ocena przez organ I instancji nie może zatem budzić wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję pierwotnie wydaną przez Wójta Gminy K. (z dnia [...] r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wydając zalecenia odnoszące się do postępowania, które organ I instancji winien był zastosować rozpatrując sprawę, po jej uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy K. nie zastosował się do tych zaleceń, a ponownie przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji obarczone było wadami, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, co skutkowało uchyleniem kolejnej decyzji, wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji.

Należy podkreślić, że strona skarżąca nie kwestionowała zasadności uchylenia tej decyzji, a jedynie część rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie, w jakim organ odwoławczy po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca Spółka podkreślała przy tym, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji po raz kolejny popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, co obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to jest do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Jak wskazano powyżej, celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej, natomiast przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzja o umorzeniu postępowania, może zostać wydana tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 § 1 i 2 kpa – to jest gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, albo jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak podkreśla się zgodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 kpa (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.). Żaden przepis postępowania administracyjnego nie daje podstaw, by w sytuacji uchylenia kolejnej decyzji organu I instancji wydanej w jednej sprawie, organ odwoławczy mógł umorzyć postępowanie, o ile nie zaistniały przesłanki z art. 105 § 1 i 2 kpa. Fakt uchylenia takiej decyzji sam w sobie nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 kpa. Z tego powodu za właściwe należało uznać orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ w celu załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalono skargę.