Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1299/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Kancelarii [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakazującą Kancelarii [...] sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego na balkonie budynku wielorodzinnego przy Al. [...] w [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że w oparciu o zgłoszenie przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] Urzędu [...] przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] 27 lipca 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy Al. [...] w [...], podczas których stwierdzono, iż na pierwszym piętrze ww. budynku został zainstalowany baner reklamowy. Podczas kolejnych oględzin nieruchomości 31 sierpnia 2016 r. ustalono, że stwierdzone urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach około 11,5 m x 1,06 m umocowanej do trzech stalowych słupków wraz z konstrukcją stalową zakotwiczonych w blokach betonowych ustawionych na balkonie. Wysokość konstrukcji wynosi około 2,3 m. Urządzenie to miało zostać zamontowane w I-II kwartale 2016 r.

Pismem z 29 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności ww. banera reklamowego. Inwestor Kancelaria [...] Sp. z o.o. w piśmie z 20 grudnia 2016 r. poinformowała, że sporny nośnik nie jest w żaden sposób połączony z elewacją ani z częściami wspólnymi budynku wielorodzinnego przy al. [...] w [...].

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał Kancelarii [...] sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego całkowitej wysokości około 2,3 m w postaci tablicy reklamowej o wymiarach około 11,5 m x 1,06 m, mocowanej do trzech stalowych słupków wraz z konstrukcją stalową zakotwiczonych w blokach betonowy ustawionych na balkonie budynku wielorodzinnego przy Al. [...] w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nośnik reklamowy usytuowany na balkonie nieruchomości to wolnostojące urządzenie reklamowe stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. PINB zauważył, że realizacja nośnika, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. PINB odwołał się do poglądu zamieszczonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r. sygn. II OSK 982/07, zgodnie z którym wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową. PINB w tym kontekście wskazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy musiał być wykonany na miejscu w docelowej lokalizacji, po uprzednim przygotowaniu podłoża. Taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił we właściwym miejscowo organie administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe stanowi przesłankę do zastosowania trybu określonego w art. 48 p.b. mającego zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki organ uzasadnił stwierdzeniem, że warunek umożliwiający przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczący zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, albowiem przedmiotowy nośnik reklamowy jest niezgodny z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., który w § 10 ust. 1 nie dopuszcza lokalizowania na terenie reklam wolnostojących.

Odwołanie od decyzji PINB z [...] stycznia 2020 r. z zachowaniem ustawowego terminu złożyła Kancelaria [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewykonanie przez organ zawartego tam obowiązku w postaci wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niezbędnego do rzetelnego rozpatrzenia sprawy, polegającego na rzetelnym rozpatrzeniu materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli z 31 sierpnia 2016 r., co doprowadziło do uznania przez organ, że nośnik reklamowy znajdujący się na balkonie odwołującej się stanowi budowlę, a co za tym idzie powoduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości w protokole tym wyraźnie wskazano, że: "[...] Elementy pionowe i zastrzały przykręcone są do płyt betonowych. Płyty betonowe leżą na płycie betonowej bez zamocowania [...]", co bezspornie wskazuje na brak trwałego połączenia badanego elementu (baneru informacyjnego) z gruntem, a tym samym brak podstaw do przyjęcia, że badany obiekt stanowi budowlę w rozumieniu p.b. i że istnieje obowiązek uzyskania przez odwołującą się pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że baner stojący na balkonie przynależnym do lokalu odwołującej stanowi budowlę w rozumieniu p.b., co doprowadziło do przyjęcia przez ten organ, że odwołująca - chcąc zamontować badany "obiekt" na balkonie - winna była uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, a to z kolei doprowadziło do nałożenia na odwołującą obowiązku rozbiórki zamontowanego na balkonie spornego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości baner zamontowany na balkonie odwołującej - wbrew twierdzeniom organu administracji publicznej - nie jest trwale połączony z gruntem, nie jest też budowlą, a zatem nie stanowi w rozumieniu p.b. budowli i odwołująca nigdy nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę; b) art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że obiekt zamontowany na balkonie odwołującej został wykonany przy pomocy robót budowlanych, co doprowadziło do przyjęcia przez ten organ, że baner jest budowlą i że odwołująca, chcąc go tam montować, obowiązana była uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, a to z kolei doprowadziło do nałożenia na odwołująca obowiązku rozbiórki zamontowanego na balkonie spornego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowalne rozumieć należy budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 p.b.), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a w realiach niniejszej sprawy nie zostało nawet uprawdopodobnione, że płyty betonowe leżące na płycie balkonowej zostały wykonane w określonym miejscu (na balkonie lub w obrębie lokalu do którego balkon ten przynależy), dlatego też nie sposób uznać, że sporny obiekt stanowi budowlę; c) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że odwołująca- chcąc umieścić sporny obiekt na balkonie - obowiązana była uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, co doprowadziło do nałożenia na nią obowiązku rozbiórki zamontowanego na balkonie spornego obiektu, podczas gdy w rzeczywistości zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a - jak zostało przedstawione w zarzucie powyżej - w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z robotami budowalnymi; d) art. 2 pkt 16b w zw. z art. 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że obiekt zamontowany na balkonie odwołującej stanowi tablice reklamową w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości z cytowanego wyżej przepisu wyraźnie wynika, że przez tablicę reklamową rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy (upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne - art. 2 pkt 16a ustawy Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego) wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z promowaniem osoby, przedsiębiorstwa, towarów, czy usług, a jedynie informowaniem osób trzecich o lokalizacji danego przedsiębiorcy (banerem informacyjnym).

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2020 r. [...]WINB przyjął, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że PINB dokonał trafnej kwalifikacji nośnika reklamowego usytuowanego na balkonie lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy Al. [...] w [...]. Przyjąć bowiem należało, że wykonane roboty budowlane nie mogły być potraktowane jako instalacja, gdyż swym zakresem znacznie przekraczały pojęcie instalacji, o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. W celu wykonania instalacji, jak zauważył [...]WINB, w realiach ocenianej sprawy trzeba było najpierw wybudować konstrukcję wsporczą, stanowiącą oparcie dla omawianego urządzenia reklamowego, w tym ustawić na powierzchni balkonu bloczki betonowe. Oznacza to, że dopiero po wykonaniu konstrukcji wsporczej mógł nastąpić montaż tablicy reklamowej. Wielkość, masa urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na czynniki zewnętrzne, a także konieczność uprzedniego zbudowania konstrukcji wsporczej wskazują, że realizacja przedmiotowego nośnika reklamowego znacznie wykracza poza pojęcie instalacji. Opis omawianego nośnika reklamowego wskazuje, że jego wykonanie jako całości w danym miejscu pozostawała budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Dlatego prawidłowa jest kwalifikacja zamiaru budowlanego inwestora, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego było realizacją obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. wymagającą w kontekście art. 29 p.b. uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył, że sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce nie ma istotnego znaczenia. Bez wpływu na wynik sprawy miała także kwestia usytuowania spornego nośnika reklamowego na balkonie budynku, nie zaś bezpośrednio na gruncie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1034/09, dla przyjęcia, czy planowane roboty mają charakter robót instalacyjnych lub montażowych istotny jest zakres prac - sposób posadowienia w określonym miejscu, a także wielkość oraz masa nośnika. Odnosząc się do nakazu rozbiórki, [...]WINB wyjaśnił, że trafnie PINB ustalił brak możliwości legalizacji budowli z uwagi na brzmienie § 10 ust. 1 m.p.z.p., który nie dopuszcza lokalizowania na terenie reklam wolnostojących. Wprawdzie zgodnie z treścią § 10 ust. 2 m.p.z.p. dopuszcza się instalowanie reklam na budynkach o charakterze usługowym pod warunkiem wkomponowania projektu reklamy w elewację budynku pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Urzędu Gminy, niemniej przedmiotowy nośnik reklamowy jest usytuowany na balkonie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tym samym wskazany wyjątek dotyczący możliwości sytuowania reklam nie ma zastosowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] marca 2020 r. złożyła Kancelaria [...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do rzetelnego, sprawiedliwego i obiektywnego załatwienia sprawy, co w konsekwencji przyczyniło się do wydania nieprawidłowej decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę nośnika informacyjnego;

b) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób samowolny, z naruszeniem obowiązujących reguł swobodnej oceny dowodów prowadzące do błędnego uznania, że nośnik informacyjny znajdujący się na balkonie skarżącej wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

c) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] niezbędnych elementów faktycznych i prawnych tworzących ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co uniemożliwiło skarżącej choćby we fragmentarycznym zakresie zrozumienie lub poznanie przesłanek zakwalifikowania zainstalowanego na balkonie nośnika informacji jako obiektu budowlanego i zastosowania tak drastycznego środka w postaci nakazu rozbiórki, podczas gdy w rzeczywistości organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji mechanicznie przywołał tylko lakoniczne tezy zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, nie wyjaśniając skarżącej wbrew obowiązkowi motywów swoich działań;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która nie powinna się ostać w realiach niniejszej sprawy;

e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji w której prawidłowo oceniony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż zainstalowany przez skarżącą nośnik informacji wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne ustalenie, iż nośnik informacji zainstalowany przez skarżącą stanowi roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy właściwa kwalifikacja wykonanych przez skarżącą robót powinna doprowadzić organ do objęcia tych prac zakresem obowiązywania ww. przepisu;

b) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 pb. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji mylne przyjęcie, iż zainstalowany przez skarżącą nośnik informacji jest obiektem budowlanym (budowlą) wymagającym wydania pozwolenia na budowę;

c) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki nośnika informacji zainstalowanego na balkonie przyległym do lokalu skarżącej w nieruchomości położonej przy Al. [...] w [...], pomimo że nie ziściły się przesłanki zastosowania tego rodzaju sankcji;

d) § 10 ust. 1 m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zainstalowany przez skarżącą nośnik informacji jest reklamą, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z promowaniem osoby, przedsiębiorstwa, towarów, czy usług, a jedynie z informowaniem osób trzecich o lokalizacji danego przedsiębiorcy (nośnik informacyjny), na co winno zezwalać prawo własności skarżącej do lokalu, przy którym zainstalowano nośnik informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wszczętego przez PINB postępowania legalizacyjnego pozostawały roboty budowlane wykonane przez skarżącą spółkę polegające do posadowieniu wolnostojącego nośnika reklamowego na balkonie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. [...] w [...]. Wydana w sprawie decyzja na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazywała skarżącej rozbiórkę ww. obiektu z uwagi na prawną niemożność doprowadzenia go do stanu zgodności z prawem. W świetle zarzutów skargi i wspierającej je argumentacji [...]WINB miał dokonać, zdaniem strony skarżącej, wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia budowlanego, którego była ona inwestorem, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowanego twierdzenie nie aprobuje, albowiem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego trafnie zinterpretował przepisy normujące legalizację samowoli budowlanej i je zastosował (art. 48 ust. 1 p.b.), nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega istotnej wadliwości w ustaleniach [...]WINB w zakresie, w jakim organ przyjął, po pierwsze, że nośnik reklamowy posadowiony na płycie balkonu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. [...] w [...] został zrealizowany wskutek przeprowadzenia robót budowlanych prowadzących do zrealizowania budowli. Pojęcie robót budowlanych definiuje art. 3 pkt 7 p.b., zgodnie z którym należy przez to rozumieć budowę rozumianą jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 1 p.b. zawiera definicję obiektu budowlanego, wskazując, że jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W art. 3 pkt 3 p.b. zawarta została równocześnie definicja budowli, określająca, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Poddając kontroli przyjętą przez organ kwalifikację spornych robót, mieć na uwadze trzeba sposób rozumienia w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym cechy "trwałego związania z gruntem". Odwołując się do poglądu znajdującego wsparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, [...]WINB trafnie zauważył, że tenże warunek dotyczący budowli sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przemieszczenie (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 697/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 773/10). Nie powinno budzić wątpliwości, że warunek ten jest spełniony również w przypadku, gdy dany obiekt jest umieszczony (posadowiony) na innym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 4048/19). O tym, czy tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, lecz wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1630/18). Sąd podziela wniosek, że warunek trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tyle poprzez niemożność łatwego przeniesienia obiektu, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten charakteryzuje się "trwałym związaniem z gruntem".

Z opisu spornego obiektu sporządzonego w trakcie jego oględzin wynika, że jest on konstrukcją przestrzenną stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Jego wykonanie, jak trafnie wskazał organ, odpowiada definicji budowy z art. 3 pkt 6 p.b. Działanie to wiązało się z przygotowaniem stalowej konstrukcji wsporczej o wymiarach ściśle odpowiadających miejscu jej usytuowania, zmontowaniem i jej zakotwieniem w bloczkach betonowych pełniących funkcję obciążającą. Sąd nie kwestionuje w żaden sposób tego, że stanowiąca przedmiot postępowania legalizacyjnego tablica reklamowa nie tyle swoim rozmiarem, bo ten jest znaczny (wysokość konstrukcji – 2,3 m, długość - 11,5 m), ile wagą spełnia jedynie w minimalnym stopniu wymagania konstrukcyjne pozwalające sporną tablicę uznawać za trwale związaną z gruntem budowlę. Okoliczność tę Sąd dostrzega, niemniej nie mógł nadać jej znaczenia prowadzącego do podważenia wniosków, na jakich postanowił oprzeć się organ nadzoru budowlanego. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że ciężar i rozmiar stalowej konstrukcji elementów mocujących baner zaprojektowane zostały w sposób dający tablicy odporność na warunki atmosferyczne, w szczególności uniemożliwiający jej wywrócenie (przemieszczenie). Stopa betonowa stanowiąca element obciążenia tablicy reklamowej została dostosowana do obciążenia, którym obiekt w miejscu jego posadowienia w założeniu podlega. Niewielki ciężar bloczków betonowych stabilizujących konstrukcję jest przy tym pochodną zaprojektowanego jej kształtu, który wykorzystał cechy charakterystyczne miejsca posadowienia konstrukcji nośnej pomiędzy ścianą budynku a balustradą balkonu. Ciężarowi konstrukcji nie można z tego względu było przypisywać w sprawie podstawowego znaczenia, jak słusznie przyjął [...]WINB, jeżeli to nie ten parametr tablicy reklamowej z wyłączeniem innych pozwalał zapewnić jej niezbędną stabilizację i możność przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które to cechy sporna budowla niewątpliwie posiada.

Podniesione w skardze zastrzeżenia tejże oceny nie podważają. Twierdzenie, że posadowienie spornej tablicy nie jest stabilne na tyle, aby oprzeć się czynnikom zewnętrznym (np. bardzo silnym wiatrom) pozostaje kontrfaktyczne, skoro swoim opisem odnosi się do obiektu wykonanego w 2016 r. i aktualnie istniejącego.

Nie można zanegować, że poszczególne bloczki betonowe posiadają wagę umożliwiającą je swobodnie podnieść i przenieść, jednakże ta właściwość wynikała z wykorzystania do budowy tablicy reklamowej powszechnie dostępnych wyrobów budowlanych, nie mogła ona też mieć kluczowego w sprawie znaczenia, jeżeli rozważeniu organu podlegała całość techniczno-użytkowa obiektu, a nie jego elementy składowe dające się wyodrębnić. Fakt, że urządzenie można przemieścić, nie oznacza, że nie jest trwale związane z gruntem. W warunkach współczesnej techniki przemieszczanie obiektów trwale związanych z gruntem jest możliwe i stosowane w praktyce (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1066/18). Podobnie rzecz się ma z ich rozebraniem (demontażem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega, po drugie, błędu w ustaleniach [...]WINB w zakresie, w jakim organ przyjął, że realizacja spornej budowli na płycie balkonu budynku mieszkalnego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania przez skarżącą spółkę pozwolenia na budowę. Budowa budowli tego rodzaju w świetle treści art. 29 p.b. nie została zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co prowadzi do wniosku, że jej realizacja stanowiła samowolę budowlaną, jeżeli niesporne okoliczności wskazują, że spółka nie wystąpiła do Prezydenta [...] jako organu administracji architektoniczno-budowlanej z uprzednim wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, załączając dokumentację wymienioną w art. 33 ust. 2 p.b. dla zaprojektowanego zamierzenia.

Po trzecie, wniosek powyższy, jeżeli uznać go za wiążący, determinował ocenę [...]WINB, zgodnie z którą względem spornych robót budowlanych PINB był zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Jego tryb określały przepisy art. 48-49 p.b. w związku z wyczerpaniem w sprawie hipotezy art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego prowadzi to postępowanie w stosunku do "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Po czwarte, za niewadliwy w sprawie uznać trzeba pogląd przyjęty przez PINB i zaakceptowany przez [...]WINB w toku kontroli instancyjnej decyzji nr [...], zgodnie z którym zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego, bez wdrożenia procedury wymienionej w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., było wynikiem stwierdzenia, że samowolnie wykonany obiekt nie mógł zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ tenże warunek w każdym przypadku musi być spełniony obligatoryjnie i waży na procedurze legalizacji kierowanie się nim przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie nie może być traktowane za wadliwość obciążającą zaskarżoną decyzję.

Potwierdzenie istnienia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo możliwość doprowadzenia do zapewnienia tejże zgodności są kluczowe z punktu widzenia wskazanego wyżej wymagania. Ma ono jednocześnie charakter zobiektywizowany, stąd wzgląd na treść § 10 ust. 1 i 2 m.p.z.p. determinował w rozpoznawanej sprawie skorzystanie przez organ z kompetencji określonej w art. 48 ust. 1 p.b.

Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości Sądu poprawność ustalenia, na którym oparł się [...]WINB, że niedopuszczenie lokalizowania reklam wolnostojących na terenie wyznaczonym granicami obszaru objętego m.p.z.p. kształtował legalność spornej wolnostojącej tablicy reklamowej. Jakkolwiek strona skarżąca przyjmuje, że na spornym nośniku został zaprezentowany "wykaz informacji" odnośnie do "zlokalizowania spółki", czyniący z tablicy "nośnik informacyjny", to zapatrywanie to organ zasadnie odrzucił kierując się rzeczywistą postacią tablicy mającej charakter reklamowy.

Językowa (słownikowa) definicja pojęcia reklamy odwołuje się do działania mającego na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, a także plakatu, napisu, ogłoszenia służącego temu celowi (por. Wielki słownik wyrazów obcych, red. M. Bańko, Warszawa 2003, s. 1075). Jakkolwiek pojęcie reklamy jest definiowane w różny sposób, co jest wynikiem najczęściej tego, że różne ujęcia mają na uwadze odmienną funkcję, jaką dana definicja ma pełnić, to niesporne pozostaje podkreślanie, że kluczowymi elementami reklamy jest komunikat, któremu towarzyszy element perswazyjny mający na celu kreowanie określonego zachowania u adresata reklamy. Temu ujęciu niewątpliwie odpowiada wskazana przez skarżącą treść art. 2 pkt 16a u.p.z.p., zgodnie z którym przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wizualna forma nadana banerowi nie tylko określa miejsce, ale równocześnie wskazuje na zakres świadczonych przez spółkę usług (księgowość, obsługa kadrowo-płacowa, doradztwo podatkowe, obsługa prawna, obsługa bhp, wirtualne biuro, szkolenia) w sposób kreujący zachętę do skorzystania z nich. Wielkość tablicy reklamowej ma na celu, jak przyjmuje Sąd, upowszechnienie informacji o spółce i profilu jej działalności w celu wzbudzenia zainteresowania nią. Temu niewątpliwie służy też wprowadzony do treści banera reklamowego element treściowy "kobieca strona rachunkowości" w założeniu ujawniający korzystny z punktu widzenia grupy docelowej, na której zależy spółce, charakter promowanych w ten sposób usług przez nią świadczonych. Wzgląd na powyższe każe w całości sprzeciwić się tym samym twierdzeniu, że sporny obiekt nie posiada żadnych elementów reklamowych i jego umieszczenie na balkonie budynku przy Al. [...] w [...] pozostaje irrelewantne z punktu widzenia treści postanowień m.p.z.p.

Co przy tym istotne i co przekłada się na ocenę zaskarżonej decyzji [...]WINB w zakresie w jakim Sąd był zobowiązany rozważyć stanowisko organu w kontekście zastrzeżeń strony kwestionującej nadawany tablicy status budowli, nawet akceptacja poglądu formułowanego przez skarżącą spółkę w złożonej skardze, a więc opartego na uznawaniu spornych robót budowlanych jako objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. (instalowanie tablic i urządzeń reklamowych), nie stanowiłaby o wadliwości działania [...]WINB w zakresie, w jakim organ wdrożył postępowanie względem samowoli budowlanej, której dopuściła się strona skarżącą jako inwestor i z uwagi na brak możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem orzekł o nakazie rozbiórki spornej tablicy reklamowej. Ocena ta jest wynikiem stwierdzenia przez Sąd, że skarżąca dokonywaną przez siebie analizę zgodności własnego działania z prawem odniosła wyłącznie do przepisów kształtujących zasady, według których ustawodawca postanowił poddać reglamentacji określone postacie robót budowlanych wymaganiu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2 p.b.). Tymczasem zauważenia równocześnie wymagało, że przedsięwzięcie budowlane, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., zostało poddane reglamentacji w postaci obowiązku dokonania jego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.), który to obowiązek, gdy nie zostanie spełniony jest sankcjonowany przez ustawodawcę poddaniem samowolnie zrealizowanych robót postępowaniu, w którym wydawane przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie jest kształtowane analogiczną zasadą nakazującą orzec o nakazie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia w razie stwierdzenia niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 1 i 2 p.b.). Taka treść regulacji prawnej każe sformułować wniosek, że sporne roboty budowlane, niezależnie od formułowanych przez stronę wątpliwości odnośnie do ich prawnej kwalifikacji, w świetle przepisów p.b. nie mogły zostać zalegalizowane, co nakazywało organowi orzec o nakazie rozbiórki spornego obiektu, który to obowiązek powinien zostać zaadresowany do skarżącej spółki w świetle art. 52 p.b. Gdyby bowiem nawet techniczną postać czynności prowadzących do umieszczenia tablicy reklamowej na płycie balkonu chcieć odnieść do jej "instalacji" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., to wyraźne przesądzenie w § 10 ust. 2 m.p.z.p., że dopuszcza się instalowanie reklam wyłącznie na budynkach o charakterze usługowym czyniło działanie strony bezprawnym.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze, albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji [...]WINB powody zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji również zarzuty postawione przez stronę decyzji PINB. Argumentacja ta ma charakter samodzielnie sformułowanej, stąd zarzut, że [...]WINB "mechanicznie, bezrefleksyjnie" powielił tezy zamieszczone w decyzji nr [...] pozostaje nieuprawniony.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.