Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55,  art. 64
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 89
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia części kary za usunięcie drzew bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 189k § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. K.,

reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w sprawie umorzenia części kary za usunięcie drzew bez zezwolenia w kwocie 940.397,39 zł wraz z odsetkami w kwocie 879.877,02 zł oraz odmowy umorzenia w/w kary w kwocie 1.880.794,78 zł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" nałożył na J. K. (dalej jako: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2.850.891,17 zł za usunięcie bez zezwolenia 133 drzew z terenu działek

o nr ewid. "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kolegium uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w części i wymierzyło karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 46/09, oddalił skargę na tę decyzję.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że wymienione przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku

w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 11 lutego 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w związku

z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia "[...]’,

Kolegium stwierdziło, iż decyzja z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wyjaśniło, że wobec brzmienia art. 146 k.p.a. nie mogło uchylić decyzji, gdyż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.

Kolejnym wnioskiem z dnia 18 października 2018 r. J. K. zwrócił się o umorzenie kary administracyjnej nałożonej decyzją Kolegium z dnia "[...]’. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał m.in. iż kara pieniężna

uległa przedawnieniu w dniu 22 lipca 2014 r., a Naczelnik Urzędu Skarbowego w "[...]" w dniu "[...]" wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Wskazał również, iż decyzją z dnia "[...]" Kolegium stwierdziło, iż decyzja Kolegium z dnia "[...]" w sprawie wymiaru kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" umorzył część kary administracyjnej w kwocie 940.397,39 zł wraz z odsetkami w kwocie 879.877,02 zł oraz odmówił umorzenia w/w kary w kwocie 1.880.794,78 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż jako podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przyjął przepis art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony,

w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części. W związku z tym przepisem, na podstawie art. 88 ust 1 pkt 2 i art. 89 ust 1 ustawy z o ochronie przyrody oraz załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, organ I instancji wyliczył ponownie karę administracyjną za wycinkę drzew bez zezwolenia na działce nr ew. "[...]" obręb "[...]’. Wskazał, że do wyliczenia kary zastosował dwukrotność stawki zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie SK 6/12. Umorzona kwota kary stanowi zatem różnicę wynikającą z przeliczenia kary. Rozważając wystąpienie przesłanek z art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., organ I instancji uznał, iż materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie istnienia ważnego interesu publicznego ani ważnego interesu strony, który uzasadniałby umorzenie w całości nałożonej kary administracyjnej. Organ oparł się na oświadczeniu majątkowym skarżącego. Uwzględnił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie jest obciążony obowiązkami alimentacyjnymi, nie posiada zaległości w opłatach. Skarżący zajmuje lokal mieszkalny na terenie ośrodka i nie ponosi opłat związanych z jego utrzymaniem. Organ I instancji przyjął, że wartość nieruchomości ośrodka wczasowego wynosi około 5,5 mln zł (proponowana cena przez potencjalnego nabywcę ośrodka). Wójt Gminy ocenił, że strona posiada znaczny majątek, który stanowi jej zabezpieczenie. Dodatkowo skarżący otrzymuje miesięcznie 3006,08 zł z tytułu emerytury. Tym samym zaspokojenie należności gminy "[...]" oraz Skarbu Państwa nie doprowadzi do sytuacji, w której wnioskodawca zostanie pozbawiony środków do życia. Organ I instancji podniósł, że sama trudna sytuacja wnioskodawcy nie jest wystarczającą podstawą do umorzenia w całości kary administracyjnej, tym bardziej, iż wiele podmiotów gospodarczych boryka się z wieloma trudnościami, czasami nieusuwalnymi, które mogą nawet prowadzić do zaniechania działalności gospodarczej. Nie sposób jednak tych przeszkód uznać za równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań. W ocenie organu poza trudną sytuacją finansową nie występują inne okoliczności uzasadniające ważny interes strony w zastosowaniu ulgi. Wójt Gminy przyznał, że wnioskodawca jest osobą schorowaną, jednakże dolegliwości są adekwatne do wieku i nie powodują zagrożenia życia. Nie doszło także do sytuacji, w której mogłoby wystąpić zagrożenie dla wnioskodawcy w postaci braku możliwości podejmowania leczenia, czy też zakupu leków. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji wskazał, iż przez ważny interes wnioskodawcy należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Umorzenie należności uzasadnione jest jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które zobowiązany nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia "[...]" skarżący zarzucił jej naruszenie:

1. art. 89 ust 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142) poprzez jego błędną interpretację i ustalenie nowego wymiaru kary, w oparciu o ten przepis, podczas gdy prawidłowe jego zastosowanie prowadzi do odmiennych wniosków i kara winna zostać umorzona w całości z powodu przedawnienia jej wymagalności oraz z powodu działania odwołującego się w stanie wyższej konieczności i posiadania zgody na usunięcie drzewostanu na tych nieruchomościach od 1977 r., oraz istnienia decyzji stwierdzającej, że decyzja o karze została wydana z naruszeniem prawa;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 ust 9 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niezebranie i rozpoznanie jedynie części zgromadzonego materiału w sprawie, podczas gdy strona powoływała się na dodatkowe dowody i dokumenty w tym postępowaniu,

a organ ich nie uwzględnił i pominął w uzasadnieniu decyzji, przy czym najważniejszym dokumentem w sprawie jest decyzja SKO z "[...]" stwierdzająca, że decyzja wymierzająca karę została wydana z naruszeniem prawa;

3. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz pominięcie istotnych dowodów, a w szczególności pominięcie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]"

w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, na okoliczność bezpodstawnego żądania zapłaty przedawnionej kary umownej, podczas gdy z przepisu art. 89 ust 9 ustawy

o ochronie przyrody w zw. z art. 89 ust 7 ustawy w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r. "kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia". W przedmiotowej sprawie termin płatności kary pieniężnej upłynął w 2009 r. w związku z czym co do zasady należność ta uległa przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2014 r. i umorzenie kary w tym stanie faktycznym uzasadnione jest w całości

z uwagi na istnienie ważnego interesu strony oraz z uwagi na możliwość roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa za egzekwowanie należności przedawnionej i na podstawie niezgodnej z prawem decyzji;

4. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, wobec nieustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej odwołującego i przyjęcie, że wartość jego majątku to 5,5 mln zł, podczas gdy odwołujący posiada jedynie połowę udziału w tym majątku i poprzez wpisanie przez gminę "[...]" hipoteki, majątek ten nie przedstawia żadnej wartości, albowiem wysokość hipoteki przewyższa prawie dwukrotnie wartość udziału odwołującego, stąd wbrew stanowisku organu, odwołujący nie posiada majątku, a jedynie zobowiązanie;

5. art. 88 ust 1 pkt 2 i art. 89 ust 1 ustawy o ochronie przyrody oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r., poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie ponownego naliczenia kary administracyjnej za wycinkę drzew bez zezwolenia, podczas gdy organ miał rozpoznać wniosek o umorzenie kary;

6. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów

i przyjęcie, że umorzenie kary prowadziłoby do uszczuplenia dochodów należnych Skarbowi Państwa, podczas gdy ponowne wyliczenie kary z uwagi na jej przedawnienie w dniu 31 grudnia 2014 r. jest bezprawne, a dalsza egzekucja doprowadzi do narażenia Skarbu Państwa na roszczenie odszkodowawcze przewyższające wartość kary, jaką nałożył organ, co wypełnia przesłankę istnienia interesu publicznego. Nielogicznym byłoby dalsze prowadzenie egzekucji z hipoteki z nieruchomości, podczas gdy następnie podatnik dochodzić będzie zwrotu wyegzekwowanych środków oraz utraconych dochodów z majątku Skarbu Państwa a kara jest już przedawniona;

7. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w sprawie organ powołuje się na wątpliwości w zakresie istnienia interesu publicznego i strony w kwestii umorzenia kary, zarzucając brak interesu publicznego, podczas gdy brak umorzenia w całości przedawnionej należności, jaką Wójt Gminy chce w dalszym ciągu egzekwować, na podstawie decyzji niezgodnej z prawem, będzie skutkował powstaniem wysokich roszczeń odszkodowawczych, które naraża gminę i Skarb Państwa, w imieniu którego działa SKO, na ogromne straty;

8. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niepełne i nielogiczne uzasadnienie decyzji, przez co strona nie może z niej wywnioskować argumentacji, jaką kierował się organ umarzając jedynie w części nałożoną karę i odsetki, podczas gdy z prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wynikać powinno czym kierował się organ dokonując ponownego przeliczenia wysokości kary, dlaczego pomija w sprawie zajście przedawnienia oraz prawomocną decyzję SKO o stwierdzeniu, że decyzja o karze była wydana z naruszeniem prawa,

9. art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i umorzenie kary jedynie w części, podczas gdy z dokumentów, jakie zgromadził organ w tej sprawie oraz w sprawie egzekucji, jaka toczyła się przeciwko odwołującemu się wynika, że kara uległa w dniu 31 grudnia 2014 r. przedawnieniu w całości, a decyzja z dnia "[...]", będąca podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, jest decyzją wadliwą, co oznacza że zawiera wadę prawną jaka uprawnia odwołującego do żądania od organu odszkodowania w pełnej wysokości, w przypadku dalszej egzekucji z praw przysługujących stronie, co wypełnia istnienie przesłanki interesu publicznego w tej sprawie, bowiem każda wyegzekwowana przez Wójta Gminy złotówka z majątku skarżącego na podstawie art. 4171 § 2 k.c. będzie podlegała zwrotowi wraz z kosztami poniesionymi na jej odzyskanie od gminy "[...]" oraz Skarbu Państwa - SKO, gdyż decyzja z dnia "[...]" wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylona jedynie z uwagi na upływ terminu, co daje prawo do żądania odszkodowania w pełnej wysokości. Ponieważ Wójt mimo posiadanej wiedzy

o przedawnieniu kary i istnieniu decyzji SKO z dnia "[...]" dokonał obciążenia hipoteką nieruchomości strony na kwotę 5,5 mln zł, to doprowadził tym samym do powstania szkody w jego majątku, która przewyższa wartość połowy udziału w tej nieruchomości i o tą kwotę strona będzie walczyć w sądzie powszechnym

w przypadku nieumorzenia kary w pełnej wysokości.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego operatu szacunkowego nieruchomości z 2011 r., powoływanych decyzji z "[...]"., odpisu KW, tytułu wykonawczego, decyzji organów egzekucyjnych w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego i kosztów egzekucji, a także pisma Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponadto skarżący wniósł o powołanie biegłych rzeczoznawców: majątkowego w celu ustalenia wartości majątku skarżącego z uwzględnieniem hipoteki oraz ustaleniu wartości majątku po spłaceniu kary; lekarza sądowego kardiologa

i psychologa na okoliczność stanu zdrowia skarżącego i jego pogorszenia z powodu nękania przez Wójta Gminy "[...]". Skarżący wniósł też o zwrócenie się do działu prawnego Ministerstwa Środowiska o opinię prawną na temat działania skarżącego na podstawie decyzji z "[...]".

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zmianę decyzji organu I instancji

i umorzenie w całości nałożonej kary, ewentualnie zwrócenie sprawy organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podając motywy rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło m. In., że organ I instancji

w sposób nieprawidłowy udzielił ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

i nieprawidłowo uzasadnił jej udzielenie. Wyjaśniono, że brak jest podstaw do ustalania wymiaru ulgi w postaci częściowego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzez ustalenie jej nowej wysokości w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. nr 228, poz. 2306). Zastosowanie przedmiotowej ulgi nie może znaleźć uzasadnienia w nowym jej wymiarze wyliczonym w oparciu o nowe brzmienie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji dodatkowo brak jest innego sposobu ustalenia administracyjnej kary pieniężnej z zastosowaniem ulgi w postaci częściowego jej umorzenia, co wyklucza możliwość zweryfikowania zastosowanej przez organ I instancji podstawy jej wyliczenia. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 189k § 1 i § 2 k.p.a. jedyną podstawą do zastosowania ulgi ustawowej winno być wykazanie istnienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Jednak zdaniem Kolegium dokonana analiza tych przesłanek ustawowych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie pozwala na dokonanie przez Kolegium oceny prawidłowości ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podniesiono również, że organ I instancji badając istnienie ważnego interesu strony i ważnego interesu publicznego nie ustalił w istocie sytuacji majątkowej strony.

Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i odmowę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów;

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wniosku odwołującego się, podczas gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wąskim zakresie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było nadmiernie utrudnione,

a materiał przedłożony przez stronę pozwalał na merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że przedmiotowa kara pieniężna winna być umorzona w całości i bezzasadnym jest jej dochodzenie.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu od decyzji Kolegium, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Ol 378/18,

uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż brak jest w sprawie okoliczności faktycznych wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym brak było podstaw do wydania orzeczenia kasatoryjnego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 189k § 1 i 2 k.p.a., wskazało, że biorąc pod uwagę dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, uzasadnienie dla udzielenia ulgi przedstawione przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ I instancji ustalił bowiem sytuację finansową, zdrowotną i bytową strony

umożliwiającą dokonanie oceny istnienia ważnego interesu publicznego i ważnego interesu strony, warunkujących przyznanie ulgi w wykonaniu pieniężnej kary administracyjnej. Mianowicie, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że J. K. od "[...]" nie prowadzi działalności gospodarczej, posiada 50% udziału w Ośrodku Wczasowym o pow. 11 ha położonym w miejscowości "[...]". Wartość nieruchomości ośrodka wczasowego wynosi około 5,5 mln złotych (wynikająca z operatu szacunkowego oraz z postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie wpisu hipoteki przymusowej na przedmiotowej nieruchomości na udziale należącym do strony). Źródłem dochodu wymienionego jest emerytura w wysokości 3006,08 zł. Strona miesięcznie ponosi

koszty na leki, telefon, zakup benzyny, naprawy samochodu oraz ubezpieczenie. Z akt nie wynika, że są to wydatki znaczące i są zaspokajane przez stronę z posiadanej emerytury. Wymieniony zajmuje mieszkanie o pow. 46 m2 na terenie ośrodka wczasowego, opłat związanych z jego utrzymaniem nie ponosi. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie jest obciążona obowiązkami alimentacyjnymi, nie posiada zaległości w opłatach. Majątek ruchomy strony stanowi 13 letni samochód. Wnioskodawca jest osobą schorowaną. Niemniej brak jest zagrożenia w postaci braku możliwości podejmowania przez zainteresowanego leczenia, czy też zakupu leków. Dalej Kolegium wskazało, że rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy w sprawie nałożenia na J. K. kary pieniężnej w wysokości 2850891,17 zł za usunięcie bez zezwolenia 133 drzew z terenu działek o nr ew. "[...]" obręb "[...]" i wydając decyzję reformacyjną nie uwzględniła, dodatkowych okoliczności wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności przy wymiarze kary nie uwzględniono sytuacji majątkowej skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sytuację zdrowotną, finansową i bytową strony, należało udzielić jej częściowego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie wątpliwie bowiem zrealizowana została przesłanka ustawowa ważnego interesu strony przy uwzględnieniu ważnego interesu publicznego. Zastosowany przez organ I instancji sposób ustalenia wysokości ulgi ustawowej w postaci częściowego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej jest prawidłowy i odzwierciedlający stan faktyczny i prawny sprawy. Organ I instancji dokonał wyliczenia administracyjnej kary administracyjnej w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). Umorzona kwota kary administracyjnej stanowi zatem różnicę wynikającą z przeliczenia wysokości kary. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że podnoszona przez stronę kwestia przedawnienia wykonania administracyjnej kary pieniężnej stosownie do art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody nie może być podstawą do automatycznego zastosowania ulgi w postaci umorzenia kary administracyjnej w całości. Kwestia przedawnienia wykonania kary (w dniu 31 grudnia 2014r .) może być rozważana jedynie na etapie postępowania egzekucyjnego. Podnoszona kwestia działania strony w stanie wyższej konieczności jest badana na etapie ustalenia wymiaru kary, a nie zastosowania wnioskowanej ulgi w reżimie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - na ewentualne zastosowanie ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej nie mają wpływu podnoszone przez stronę w odwołaniu potencjalne roszczenia odszkodowawcze o charakterze cywilnoprawnym. Nie znajduje zaakceptowania również pogląd, zgodnie z którym decyzja

Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" stwierdzająca, że decyzja SKO z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem prawa miałaby stanowić automatyczną podstawę do zastosowania ulgi, o której mowa art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. Niemniej okoliczność ta została

wzięta pod uwagę przy ustaleniu przesłanki ważnego interesu strony i została skonsumowana poprzez zastosowanie ulgi w postaci częściowego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto, podnoszony w odwołaniu zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 81a § 1 k.p.a. w zakresie istnienia interesu publicznego i interesu strony jest niezasadny. Powołany przepis odnosi się do niedających się usunąć wątpliwości dotyczących stanu faktycznego

sprawy, które w sprawach nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia są rozstrzygane na korzyść tej strony. Tymczasem istnienie ważnego interesu strony i ważnego interesu publicznego nie jest taką okolicznością faktyczną a przesłanką ustawową podlegającą ocenie organu na podstawie stanu faktycznego opartego o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ I

instancji w rozpoznawanej sprawie decyzji z "[...]’. Wskazana wyżej decyzja dotyczy odrębnego postępowania opartego o przepisy ustawy z dnia

26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów

(Dz. U. Nr 27, poz. 249). Dotyczy tym samym odrębnego reżimu prawnego i oparta jest o inny stan faktyczny będąc dodatkowo skierowaną do innego podmiotu. Brak jest również podstaw prawnych do występowania do innych organów administracji w celu uzyskania opinii prawnych dotyczących rozpatrywanej sprawy.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację i wnioski zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 64 ust. 1 pkt 2b ustawy o finansach publicznych – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może na wniosek zobowiązanego umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

W ocenie Sądu na gruncie powołanego wyżej przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie budzi wątpliwości, że umorzenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o drogach publicznych oparte jest na uznaniu administracyjnym. Istotą uznania jest zaś rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze ubiegającego się o ulgę oraz interesu publicznego i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy. Ważne względy społeczne lub gospodarcze zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, przy czym nie można ich utożsamiać z subiektywnym przekonaniem dłużnika. O istnieniu względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanego decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Trzeba jednak mieć też na uwadze i to, że względy ogólnospołeczne wymagają, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany nie był pochopnie z nich zwalniany. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego. Tak więc dbałość o interes Skarbu Państwa/jednostki samorządu terytorialnego, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa/jednostki samorządu terytorialnego wymaga, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawne, w tym ustawy o finansach publicznych, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości "opodatkowania", od której wyłomem są ulgi w ich umarzaniu. Skoro umorzenie, w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o drogach publicznych oparte jest na uznaniu administracyjnym, to do organu administracyjnego należy ostatecznie wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy (konsekwencji prawnych), w określonym stanie prawnym i faktycznym. Decydując na zasadzie uznania administracyjnego organ podejmuje rozstrzygnięcie w sposób nieskrępowany, a o ostatecznym wyborze sposobu rozstrzygnięcia powinny decydować przesłanki celowości i słuszności działania, które z kolei stanowią wypadkową wyważenia przez organ, z uwzględnieniem norm prawnych mających zastosowanie i znaczenie w danej sprawie, względów społecznych lub gospodarczych zobowiązanego i słusznego interesu publicznego w znaczeniu powyżej zdefiniowanym. Sądowa kontrola legalności aktów administracji opartych na uznaniu ma charakter ułomny. Z woli ustawodawcy obejmuje ona jedynie przestrzegania przez organy procedury normowanej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności kompletność materiału dowodowego oraz prawidłowość jego oceny w myśl wskazań zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania trybu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości publicznoprawnej. Sąd ten nie ma uprawnień do jej merytorycznej kontroli. Poza polem rozważań sądu pozostaje więc rzecz najistotniejsza dla zobowiązanego, tj. ocena racjonalności i celowości udzielenia ulgi. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Z kolei ustalenie i ocena niedookreślonych przesłanek, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jest każdorazowo dokonywana przez organ administracji publicznej. Jeśli zatem sąd nie dopatrzy się uchybień organów w sposobie prowadzenia postępowania i oparcia rozstrzygnięcia o kompletne dowody (w dacie wydania zaskarżonej decyzji), to nie ma podstaw prawnych do eliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, o tym, czy względy społeczne w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, przemawiają za zastosowaniem wskazanych w tymże przepisie ulg, nie bez znaczenia pozostają przyczyny powstania przedmiotowych należności. W tym kontekście kwestia ewentualnego zawinienia, a właściwie zaistnienia okoliczności definiowanych jako stan wyższej konieczności - jako przyczyna nałożenia kary pieniężnej z tytułu usunięcia bez zezwolenia drzew na podstawie art. 89 ust. 1usatwy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed jego zmiany dokonanej przez art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.1045) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 sierpnia 2015 r. - nie jest w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U.2014.926) indyferentna dla ewentualnego zastosowania ulg, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Orzekające organy winny uwzględnić szczególny stan prawny powstały w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., gdzie w pkt I orzeczono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt II orzeczono, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Trybunał zaznaczył, że kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał zwrócił uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialności z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wyraża pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., a właściwie jego implikacja dla wymierzenia kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzewa bez zezwolenia - bez uwzględnienia egzempflikowanych w tymże wyroku okoliczności egzoneracyjnych - winna zostać rozważona w aspekcie uzasadnionego względu społecznego lub gospodarczego zobowiązanego w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych.

Po wtóre, istotniejsze, przez pryzmat rzeczonych względów z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych, winna być oceniona decyzja Kolegium z "[...]" stwierdzająca, że decyzja Kolegium z dnia "[...]" została wydana z naruszeniem prawa. Apriorycznym jest bowiem twierdzenie, że obywatel nie powinien efektywnie ponieść negatywnych konsekwencji (vide kary pieniężnej) za delikt administracyjny spersonifikowany w przepisie, który następczo został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W tym kontekście organy administracji publicznej winny przeanalizować, jaki skutek wywołała decyzja Kolegium z "[...]’ w aspekcie jej wykonalności, czyli - w istocie rzeczy - egzekwowalności decyzji Kolegium z "[...]’. Przy czym ocena w powyższym zakresie nie powinna koncentrować się na analizie środków prawnych przewidzianych w postępowaniu sądowoegzekucyjnym - tytułem przykładu z wykorzystaniem instytucji powództwa przeciwegzekucyjnego - mogących skutkować jego umorzeniem, względnie oscylować wokół prognozowanej, co do zasady, skuteczności powództwa odszkodowawczego na podstawie art. 417 (prim) § 2 kc. Wynik tychże postępowań, z uwagi na naturę rzeczy i wektor czasu, jest niemożliwy do antycypowania na potrzeby przedmiotowego postępowania. W sprawie chodzi tylko i wyłącznie o ustalenie bezpośredniego skutku decyzji Kolegium z "[...]", czyli przesądzanie, czy kara pieniężna ustalona decyzją Kolegium z "[...]" została wymierzona w oparciu o konstytucyjny przepis, a jeśli nie, to czy jej egzekwowalność (wykonalność decyzji) jest prawnie dopuszczalna, a na kanwie przedmiotowej sprawy uzasadniona względem społecznym lub gospodarczym w rozumieniu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych. Dokonując rzeczonej oceny organy winny mieć na uwadze oczywisty fakt, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., w sposób oczywisty stwierdza istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., co dowodzi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a niemożność jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) wynika tylko i wyłącznie z relacji czasowej pomiędzy datą wydania badanej decyzji, a czasookresem jej oceny we wznowionym postępowaniu, czyli z przedawnienia ponownego orzekania w przedmiocie uchylonej decyzji. Wynik tej oceny będzie bezpośrednio implikował kierunek rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych. W tym też zakresie zarzut skargi o braku analizy decyzji Kolegium z "[...]’ w aspekcie uzasadnionego względu społecznego (gospodarczego) skarżącego zasługuje na uwzględnienie.

W kontekście powyższego kryterium oceny żądania skarżącego traci na znaczeniu wektorowo odmienna ocena skali (wysokości) - przez pryzmat jej wymiaru w oparciu o aktualne brzmienie podstaw jej ustalenia - umorzenia kary pieniężnej prezentowana przez Kolegium we własnej decyzji z "[...]" (negacja) i skarżonej z "[...]" (aprioryczna akceptacja), choć nie jest dobrym przykładem na utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co może spotkać się z uzasadnionym zarzutem naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji uznać, że organy błędnie (zawężająco) zinterpretowały art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o finansach publicznych. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).