Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2480/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 7, art. 63 par. 1 i 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 32/19 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 32/19 oddalił skargę K. H. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci ciepłowniczej osiedlowej (odc. A - B) oraz przebudowie odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej w kanalizacji i napowietrznej przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 czerwca 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), w tym przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący złożył do wspomnianego organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2018 r. w całości i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Uznając, że z powodów formalnych poprzednio wydana decyzja nie może zostać utrzymana w obrocie prawnym Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, niedokonanie oceny czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a także niedokonanie oceny czy doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 k.p.a.

Organ II instancji stwierdził zarazem, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wadami. Argumentował, że w analizowanej sprawie nie zaistniały warunki do odmowy udzielenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż wydana decyzja lokalizacyjna jest zgodna z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.), a także z art. 6 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej u.g.n.).

Niezależnie od tego Kolegium uznało, że fakt, iż wniosek inwestora został rozpatrzony mimo braków formalnych polegających na jego podpisaniu przez jednego członka zarządu i osobę nieupoważnioną do reprezentowania inwestora nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bowiem inwestor potwierdził czynności procesowe w toku postępowania lokalizacyjnego. Tak samo rażącego naruszenia prawa nie stanowił brak zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji do przesyłu pary wodnej lub ciepłej wody z wyłączeniem osiedlowych sieci ciepłowniczych i przyłączy do budynków. Aby można było takie naruszenie stwierdzić, konieczne jest bowiem - zdaniem Kolegium - przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, nie opierający się o błędy w wykładni prawa. W jego ocenie za rażącym naruszeniem prawa nie przemawia również naruszenie procedury dowodowej, bowiem wymagałoby to wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. W konsekwencji Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Skarżący złożył skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Kolegium, jako niebędące związanym zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, słusznie poddało pod rozwagę każdą z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja lokalizacyjna została wydana przez właściwy organ, w sprawie nią zakończonej nie wydano innej ostatecznej decyzji, została skierowana do wszystkich stron postępowania, w ogóle nie podlega wykonaniu, zatem nie można uznać, że w dniu jej wydania była trwale niewykonalna, czy też wywoływała, w razie jej wykonania czyn zagrożony karą.

Odnosząc się z kolei do pierwszej powołanej przez skarżącego przesłanki, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji lokalizacyjnej był art. 50 ust. 1 u.p.z.p., zatem w chwili jej wydania istniał przepis prawny, który umocowywał administrację publiczną do określonego działania. W konsekwencji wydana decyzja posiadała podstawę prawną. W ocenie Sądu słusznie również Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie przemawia za tym okoliczność wadliwego podpisania wniosku wszczynającego postępowanie, która - jako taka stanowi w istocie naruszenie prawa, ale nie jest to naruszenie o charakterze rażącym. Jakkolwiek analiza wydruku informacji pobranej z Krajowego Rejestru Sądowego, odpowiadająca odpisowi pełnemu, nie budziła wątpliwości Sądu, że wniosek z dnia 10 marca 2005 r. został podpisany wadliwie, bowiem jedna z osób, która złożyła pod nim podpis, nie była uprawniona do reprezentacji inwestora, to mając na uwadze ówczesne zasady jego reprezentacji, stanowiło to okoliczność uzasadniającą skierowanie do inwestora wezwania do usunięcia tego braku, zaś wydanie decyzji lokalizacyjnej, pomimo braku dokonania takiego wezwania, stanowiło naruszenie, którego dopuścił się organ. Sąd przyjął jednak, że z uwagi na okoliczność, że w sprawie nie ma wątpliwości kto faktycznie był inwestorem, zaś sama inwestycja została przez inwestora zrealizowana, uznać należało, że w tych okolicznościach, wada ta nie jest wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

Ponadto, w ocenie Sądu, rację ma Kolegium kiedy twierdzi, że pozostałe twierdzenia skarżącego, zarówno te podniesione we wniosku na poparcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, jak i te wywiedzione w odniesieniu do przesłanki wydania decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, nie mogły skutkować stwierdzeniem wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd zauważył, że zarzuty w tym zakresie koncentrują się na podważeniu dokonanych przez organ wydający decyzję lokalizacyjną ustaleń faktycznych, które z racji braku proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym, nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec Sąd stwierdził, że jakkolwiek w jego ocenie nie jest wątpliwa wybiórczość decyzji lokalizacyjnej we wskazanym przez skarżącego zakresie, to jednak ze względu na art. 54 pkt 2 u.p.z.p., wymienione tam warunki i zasady normowane odrębnymi przepisami, mają charakter przykładowy, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności". Z tego też względu, określenie w decyzji lokalizacyjnej jedynie niektórych z opisanych tam warunków, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo powołał obowiązujące na datę wydania kontrolowanej decyzji brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 2017, poz. 2016, ze zm.) i podkreślił, że wyrazem realizacji przewidzianych w nim warunków przez inwestycję, jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] niestwierdzające konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uzgadniająca na etapie pozwolenia na budowę planowane przedsięwzięcie i w końcu ostateczna decyzja Prezydenta Białegostoku z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o braku zaistnienia w niniejszej sprawie zarówno przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak i obarczenia decyzji wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W konsekwencji przyjął, że nie doszło do wskazywanych przez skarżącego uchybień, ani też innych naruszeń, które na mocy art. 156 § 1 k.p.a. dawałyby podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i ppkt c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018r. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2005 r. z naruszeniem prawa i:

1. błędne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń organu, że kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana pomimo niepodpisania wniosku przez osobę umocowaną do działania w imieniu inwestora, tj. przez osobę która nie była członkiem zarządu, ani prokurentem wnioskodawcy, a przy tym osobę, która nie działała jako pełnomocnik wnioskodawcy, a zatem została wydana bez wniosku inwestora czyli została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 oraz art. 63 § 2, a także art. 9 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 oraz 52 ust. 1 u.p.z.p.;

2. błędne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń organu, że kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana pomimo niezłożenia wniosku zawierającego informacji wymaganych prawem, tj. charakterystyki inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej; określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, albowiem formularz wniosku w tym zakresie nie zawiera informacji, oprócz wskazania, że sieć cieplna z dopiskiem "osiedlowa" ma być na odcinku A-B, a także że ma nastąpić przebudowa sieci telekomunikacyjnej, a zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o niezupełny i niekompletny wniosek; co wskazuje na to, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 7 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

3. błędne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń organu, że kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.:

a. z uwagi na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, a mianowicie wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o materiał dowodowy niepozwalający na ustalenie rodzaju i charakteru inwestycji, a także ich wpływu na środowisko, zwłaszcza gdy treść wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] marca 2005 r. nie zawiera żadnych informacji technicznych odnośnie planowanych sieci, a wyłącznie zawiera nazwy sieci: "telekomunikacja" i "sieć cieplna" z dopiskiem "osiedlowa";

b. poprzez uznanie, że projektowana inwestycja jest osiedlową siecią cieplną i nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 200o r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć co do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, pomimo:

- niedysponowania żadnymi dowodami pozwalającymi uznać planowaną inwestycję sieci cieplnej za sieć osiedlową (§ 3 ust. 1 pkt 34 cyt. rozporządzenia),

- że ta sama inwestycja została uznana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. wydanych w związku ze sprawą [...] (o wydanie pozwolenia na budowę) za sieć nieosiedlową (tj. za inwestycję z § 3 ust. 1 pkt 34 cyt. rozporządzenia),

- że sieć cieplna objęta decyzją lokalizacyjną jest wysokoparametrowa, o dużej średnicy nominalnej rur (DN 400) i stanowi odcinek większego, wysokoparametrowego systemu sieci cieplnej miasta [...], realizującego potrzeby ogólnomiejskie, w tym budynków poł. na osiedlu [...] oraz pośrednio budynków położonych na terenie osiedli "[...]" i "[...]";

- że sieć cieplna objęta decyzją lokalizacyjną, zgodnie z przedłożoną przez skarżącego na rozprawie opinią biegłego sądowego J. K. sporządzoną w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowymi w Białymstoku II Ns 3950/17, jest magistralną siecią cieplną

a w konsekwencji niedostrzeżenie przez WSA tego, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nastąpiło bez przeprowadzenia wymaganego przepisami o ochronie środowiska postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i bez uzyskania przez organ uzgodnienia od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - tj. w przedmiotowej sprawie od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku, co rażąco naruszało art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627, ze zm., dalej jako p.o.ś.);

4. błędne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń organu, że kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie narusza przepisów prawa w sposób rażący, w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. z uwagi na brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt cp.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego - art. 11 p.o.ś. w brzmieniu na datę wydawania decyzji lokalizacyjnej poprzez niezastosowanie przepisu i odmowę stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2005 r. z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, a mianowicie bez:

a. przeprowadzenia, wymaganego przepisami o ochronie środowisko, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i bez uzyskania przez organ uzgodnienia od państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - co rażąco naruszało art. 48 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 20004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć co do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko;

b. określenia w decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia - co rażąco naruszało art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.

Pełnomocnik wskazał, że każde z powyższych uchybień mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie, że naruszenie poszczególnych przepisów lub że łączne naruszenie ww. przepisów ma charakter rażący, musiałoby skutkować uchyleniem decyzji SKO i w dalszej kolejności prowadzić do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. domagała się jej oddalenia jako bezzasadnej, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd wojewódzki błędnie nie uchylił decyzji SKO w Białymstoku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2005 r., podczas gdy stwierdzone uchybienia przy wydawaniu tej decyzji, dotyczące braku wezwania strony występującej z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej do usunięcia braków formalnych wniosku w zakresie podpisania przez osobę uprawnioną do reprezentowania inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i w efekcie wydania przez organ decyzji na skutek wniosku niespełniającego wymogów określonych w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nakazywały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że administracyjne postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunkach zabudowy) wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, iż organ właściwy do rozpoznania wniosku może podjąć czynności procesowe w tym postępowaniu tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (wniosek). Dopiero wniesienie przez stronę wniosku, który spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 k.p.a. wniosek - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Z kolei nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. w związku z art. 31 § 4 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi, w tym też podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zatem czynności podejmowane przez takie podmioty (w tym również złożenie wniosku) muszą być dokonywane przez właściwe organy i osoby wchodzące w ich skład. W przypadku podjęcia czynności bez umocowania, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Podmiot będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością jest reprezentowany w stosunkach zewnętrznych zgodnie z zasadami ujawnionymi w rejestrze sądowym. Podpisanie pisma w inny sposób niezgodnie z danymi wynikającymi z rejestru wyklucza możliwość uznania, że pochodzi ono od tej spółki. Wniosek wniesiony przez osobę prawną podpisany niezgodnie ze sposobem reprezentacji osoby prawnej albo bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej wniosek do reprezentowania osoby prawnej należy uznać za wniosek dotknięty brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej wniosek. Zatem jeżeli z treści wniosku wynika, że wnosi go spółka jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu stronny upoważnieni są łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem to zaopatrzenie wniosku podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny pisma procesowego. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, to jednak zasada ta nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu, zaś brak podpisu wnoszącego podanie jest brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy oraz ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie został prawidłowo podpisany w imieniu inwestora, którym była spółka z o.o. Jednocześnie z akt administracyjnych oraz ustaleń Sądu nie wynika, aby organ, przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, uprzednio zbadał, czy wniosek został złożony przez organ uprawniony do reprezentowania inwestora, zgodnie z art. 63 § 1 i 3 k.p.a. oraz aby w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wzywał stronę wnoszącą odwołanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Sąd wojewódzki zasadnie zatem stwierdził, że organ, otrzymując pismo stanowiące wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinien sprawdzić, czy zostało ono podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki i powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać ten podmiot do usunięcia braku formalnego przez złożenie podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania spółki. Zasadnie przy tym uznał, że wydanie przez organ decyzji na skutek wniosku inwestora niespełniającego wymogów określonych w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie nakazywało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3347/16, LEX nr 2169138). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wady procesowe o charakterze kwalifikowanym - rażącym. Sąd wojewódzki prawidłowo zatem ocenił, że w sytuacji braku należytego umocowania strony do wniesienia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej organ powinien wezwać inwestora., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braku formalnego ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach prawnych niewykonania wymaganej czynności.

Chybiony jest tym samym zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 63 § 3 k.p.a. Nie jest kwestionowane w sprawie, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został podpisany w sposób wadliwy. Pomimo tego organ nie wezwał inwestora pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku odnośnie podpisu osób, które są uprawnione do działania w jego imieniu. Dokonanie takiego wezwania, zgodnie z wymogami art. 64 § 2 k.p.a. należało do obowiązków organu, z którego organ się nie wywiązał. Podpisanie odwołania przez jednego członka zarządu należało uznać za brak formalny tego pisma. Jest to wada usuwalna, którą można konwalidować przez złożenie podpisu przez osoby do tego uprawione, po uprzednim wezwaniu do usunięcia braku i wyznaczeniu terminu, z jednoczesnym pouczeniu o skutkach nieusunięcia braku. Artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 648/19, LEX nr 3056324).

W tej sytuacji mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy w szczególności fakt, że w toku całego postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej oraz na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, inwestor nie kwestionował, iż wniosek o wydanie tej decyzji został złożony w jego imieniu, nadto nie kwestionował jego treści, jak również wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej, słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że wada wniosku nie miała postaci kwalifikowanej tj. rażącego naruszenia prawa, bowiem nie wywołała skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Uznanie za skuteczne czynności procesowej, dokonywanej przez podmiot powołujący się na działanie w imieniu inwestora, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jeżeli inwestor potwierdza te czynności procesowe, a dowodem na to są wskazane powyżej okoliczności, nie można z pogwałceniem przepisów prawa procesowego wywodzić skutków materialnoprawnych zastosowania sankcji nieważności decyzji tworzącej prawa dla tego podmiotu. Takie łączenie skutków pogwałcenia przepisów prawa procesowego z następstwem materialnoprawnym utraty praw nabytych stanowi naruszenie jednej z podstawowych wartości konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wartości ochrony praw nabytych. Jest przez wykładnię rozszerzającą przesłanki rażącego naruszenia prawa, naruszeniem zasady ogólnej ochrony trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Naruszenie praw procesowych strony ma następstwa tylko w razie gdy strona powołuje się, że przez ich pogwałcenie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Inny podmiot będący stroną w postępowaniu w tej sprawie nie może z pogwałcenia praw procesowych nie dotyczących jego osoby wyprowadzać dla siebie następstw prawnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1543/14, LEX nr 2037402).

Niezasadny jest również zarzut rażącego naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Wniosek inwestora o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organy orzekające w sprawie. Organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany wniosku o lokalizacje inwestycji, zarówno w zakresie przedmiotu, jak i charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. Wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Należy zauważyć, że wniosek złożony w niniejszej sprawie zawierał część opisową oraz część graficzną nadto inwestor przedłożył dokument sporządzony przez dział techniczny [...] Sp. z o.o. zawierający szczegółowe warunki techniczne projektowanej sieci cieplnej. Zgodzić się należy również z twierdzeniem Kolegium, że z uwagi na charakter inwestycji zbędnym było określenie we wniosku zapotrzebowania na wodę, energię, czy sposobu odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej oraz sposobu unieszkodliwiania odpadów, stąd nie sposób przyjąć, że wniosek inwestora nie zawierał wszystkich niezbędnych, a wskazanych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. elementów. Zwrócić należy uwagę, że wątpliwości w tym zakresie nie miał również organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, bowiem nie wezwał inwestora do uzupełnienia w tym zakresie złożonego wniosku.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na rażące naruszenie przepisów postępowania z uwagi na przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie uważa, że doprowadziło to do bezzasadnego przyjęcia, iż planowana inwestycja dotyczy osiedlowej sieci ciepłowniczej. Podzielić należy w tym zakresie stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej brak było definicji legalnej osiedlowej sieci ciepłowniczej, zatem należało dokonać wykładni tego pojęcia, stąd nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wbrew twierdzeniom skargi organ przeprowadził postępowanie w niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia zakresie, opierając się na danych zawartych we wniosku inwestora, również co do charakterystyki przedsięwzięcia, czym był w sprawie związany. Należy zauważyć, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1711/19. LEX nr 3065080). Tak więc naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron. Jednocześnie należy zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2245/18, LEX nr 3053079).

W chwili wydania kwestionowanej decyzji obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które weszło w życie w dniu 8 grudnia 2004 r., natomiast zmiana tego rozporządzenia weszła w życie w dniu 8 czerwca 2005 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 34 sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wymaga osiedlowa sieć ciepłownicza oraz przyłącza do budynków, stąd też wydając decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego organ uznał, że planowana inwestycja nie jest kwalifikowana do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z czym dla wydania niniejszej decyzji nie zachodzi obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W tej sytuacji chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na rażące naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) Nie zmienia tej oceny fakt, że na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego to samo przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjęcie przez organ stanowiska, że wniosek dotyczy osiedlowej sieci ciepłowniczej w sytuacji wątpliwości, co do definicji tego pojęcia nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, biorąc pod uwagę, że powołane wyżej rozporządzenie zwalniało tego rodzaju inwestycje z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Jako prawidłowe należało również uznać stanowisko Sądu wojewódzkiego, że obowiązujące w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brzmienie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wskazywało warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w sposób przykładowy, stąd też określenie w decyzji lokalizacyjnej jedynie niektórych z opisanych tam warunków, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Proste porównanie treści decyzji lokalizacyjnej z wymaganiami art. 54 pkt 2 u.p.z.p., a do tego w istocie ograniczył się w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, może bowiem prowadzić do błędnych wniosków. Innymi słowy nie można zasadnie twierdzić, że jeżeli w przedmiotowej decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym, nie zostały expressis verbis wskazane wyliczone tam wymagania tj. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to zawsze, bez żadnych wyjątków, rażąco narusza prawo, skutkując jej nieważnością. Zatem jeżeli brak w decyzji lokalizacyjnej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych wynikał z tego, że ograniczeń stąd wynikających w sprawie nie było, to niezamieszczenie w decyzji stosownej adnotacji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1609/08, LEX nr 571858). Należy przy tym również zauważyć, że domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie bowiem takiej decyzji z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych, a jako wyjątek nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016).

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Oddalił również wniosek uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku podstaw prawnych do takiego orzeczenia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.