Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 362/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 4,  art. 42,  art. 125
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej we W. z dnia 04 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł(słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (zwany dalej Dyrektorem RZGW) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. w L. (zwanego dalej Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji) od decyzji Starosty Z. z dnia 13 listopada 2007 r., znak: [...], udzielającej Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu spółce z o.o. w Z. (zwanego dalej Rejonowym Przedsiębiorstwem Komunalnym) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków z miasta Z. i okolicznych wsi poprzez Młynówkę do rzeki K., oczyszczonych na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Kwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Z. decyzją z dnia z 13 listopada 2007 r. udzielił Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu Spółce z o.o. w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki K.. Od tej decyzji odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda D. decyzją z 11 stycznia 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Z.. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowało Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że eksploatacja instalacji oczyszczalni ścieków w Z. nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska; 2) naruszenie przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż ustalenie najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach zrzucanych do K. zgodnie z dyrektywą Rady z dnia 21 maja 1991 r. i z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. przesądza automatycznie o braku jakichkolwiek przeszkód odnośnie zrzutu ścieków bezpośrednio do rzeki K. z pominięciem rzeki L.; 3) naruszenie przepisu art. 123 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż pozwolenie wodnoprawne wydane przez organ pierwszej instancji nie narusza wymagań ochrony zdrowia oraz środowiska; 4) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez: pominięcie okoliczności, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na odprowadzenie ścieków do rzeki L., a następnie przez rzekę C.Z. do rzeki K. stanowiłoby realną ochronę ujęcia wody w P. przed skażeniem i uwzględniałoby interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; brak rozstrzygnięcia kwestii, czy pojemność zbiornika retencyjnego stanowiącego element mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z. oraz wiążący się z tym czas przetrzymywania ścieków warunkuje dostateczną ochronę przed skutkami potencjalnej awarii; nieokreślenie, w jaki sposób przy zaniku energii elektrycznej ścieki zostaną skierowane do zbiornika retencyjnego; niewyjaśnienie, czy odprowadzanie oczyszczonych ścieków w sytuacji ustalenia najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń pozostaje bez wpływu na jakość wody pitnej dostarczanej mieszkańcom L. oraz okolicznych gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 157/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia, stwierdzając naruszenie prawa procesowego obligujące do uwzględnienia skargi, Sąd wskazał m.in. na konieczność wyjaśnienia powodów odstąpienia od pierwotnej koncepcji odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki L., a następnie przez rzekę C.Z. do rzeki K. i określenia miejsca zrzutu ścieków poniżej ujęcia wody w P., a ponadto na potrzebę odniesienia się do ponownie zgłoszonego w dniu 26 lipca 2007 r. wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o zapewnienie w prowadzonym postępowaniu udziału jego przedstawiciela. Sąd zwrócił też uwagę na szczególny aspekt tej sprawy, jaki tworzy przepis art. 7 k.p.a., wymagający m.in. równoważenia interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia 9 października 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia 13 listopada 2007 r. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym ponownie zakwestionowało Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 144 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że eksploatacja instalacji oczyszczalni ścieków w Z. nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska; 2) naruszenie przepisu art. 144 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż ustalenie najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach zrzucanych do K. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U, Nr 137, poz. 984), przesądza automatycznie o braku jakichkolwiek przeszkód odnośnie zrzutu ścieków przez Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne bezpośrednio do rzeki K. z pominięciem rzeki L. i C.W. oraz nie powoduje zagrożenia dla zaopatrzenia ludności w wodę o wymaganej jakości; 3) naruszenie przepisu art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, iż pozwolenie wodnoprawne wydane przez organ I instancji nie narusza wymagań ochrony zdrowia oraz środowiska; 4) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez : a) pominięcie okoliczności, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu na odprowadzanie ścieków do rzeki L. i dalej przez rzekę C.Z. do rzeki K., stanowiłoby realną ochronę ujęcia wody dla miasta L. w P. przed skażeniem zrzucanymi ściekami, uwzględniałoby interes społeczny oraz słuszny interes obywateli b) brak rozstrzygnięcia kwestii, czy pojemność zbiornika retencyjnego stanowiącego element mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z. oraz wiążący się z tym czas przetrzymywania ścieków warunkuje dostateczną ochronę przed skutkami potencjalnej awarii, c) nieokreślenie, w jaki sposób przy zaniku energii elektrycznej ścieki zostaną skierowane do zbiornika retencyjnego d) niewyjaśnienie, czy odprowadzanie oczyszczonych ścieków z miasta Z. i okolicznych wsi do rzeki K., w sytuacji ustalenia najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w tychże ściekach oraz występującego w K. skażenia mikrobiologicznego pozostaje bez wpływu na jakość wody pitnej dostarczanej mieszkańcom L. oraz okolicznych gmin; 5) naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu przez organ II instancji oceny prawnej oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku tego sądu, zobowiązujących organ II instancji do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości zasadności przyjętego w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym sposobu odprowadzania ścieków do rzeki K., ze szczególnym uwzględnieniem legalności odstąpienia od realizowanej koncepcji odprowadzania ścieków do rzeki K., ale poprzez L. i C.W. i określenia miejsca zrzutu ścieków poniżej ujęcia wody w P., z którego zaopatrywane jest w wodę miasto L. i okoliczne gminy, w kontekście przepisów art. 144 ust.1 prawa ustawy prawo ochrony środowiska, postanowień Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej oraz pisma z dnia 26 lipca 2007 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.; 6) naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu przez organ II instancji oceny prawnej oraz wskazań sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku tego sądu zobowiązujących organ II instancji do oceny legalności pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ustalonym decyzją Starosty Z. z dnia 13 listopada 2007 r. - sygn. akt : [...], w kontekście zasady interesu społecznego oraz słusznego interesu indywidualnego; 7) naruszenie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające nieuwzględnieniu przez organ II instancji oceny prawnej oraz wskazań sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku tego sądu, zobowiązujących organ II instancji do wyjaśnienia, co należy rozumieć przez stwierdzanie, iż koncepcja wnioskowana przez stronę skarżącą nie może być realizowana z uwagi na to, iż była opracowana i realizowana w określonych czasowo realiach prawnych i ekonomicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 665/08 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 9 października 2008 r. W motywach wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z powodu zignorowania przez Wojewodę D. zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku kasacyjnego i przyjętej przez ten organ formuły uzasadnienia zaskarżonej decyzji, noszącej cechy orzeczniczej nonszalancji. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu nie wykazano w sposób wymagany prawem zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Sąd stwierdził, że przyjęta trasa odprowadzania ścieków i określenie miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków powyżej ujęcia wody pitnej w P. – traktowana przez organy orzekające jako koncepcja prawidłowa – budzi wątpliwości zarówno ze względu na stanowisko organu odwoławczego prezentowane w uzasadnieniu decyzji Wojewody D. z dnia 16 czerwca 2003 r. i 21 listopada 2006 r., jak i ze względu na brak rozważenia jej we wszystkich aspektach wynikających z przepisu art. 7 kpa, i powołanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku kasacyjnego przepisów art. 1 ust. 4, art. 42 ust. 1 i art. 122 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu nie można uzasadniać zmiany koncepcji odprowadzania ścieków zmianą koncepcji w tym zakresie, jak czyni to Wojewoda D., pomijając jednocześnie znaczenie opinii wydanej dla oczyszczalni przez Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 5 maja 1987 r. oraz wykonanie w jej następstwie przepompowni przerzutowej ścieków, kolektora zrzutowego, rowu doprowadzającego ścieki do L. i projektu jej regulacji. Ponadto zdaniem Sądu nie zasługiwały również na akceptację motywowanie zmiany koncepcji okolicznościami natury ekonomicznej – jak czyni to Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę – wskazując, że realizacja koncepcji wnioskowanej przez skarżące przedsiębiorstwo powodowałoby długotrwały wzrost opłat ponoszonych przez mieszkańców Z. i okolicznych wsi za odprowadzanie ścieków. Sąd przyjął, że kwestie o charakterze ekonomicznym nie mogą zdominować postulatów dyktowanych ustawą – Prawo ochrony środowiska i elementarnych obowiązków w zakresie ochrony zdrowia społeczeństwa i obowiązkiem zagwarantowania mu bezpieczeństwa ekologicznego, w tym optymalnego zabezpieczenia go przed skażeniem dostarczanej wody pitnej. Są to przesłanki, którym należy przyznać znaczenie nadrzędne. Sąd uznał również – wobec okoliczności istniejących w tej sprawie – nie zasługuje na akceptację stwierdzenie Wojewody D.ego, że funkcjonujący od wielu lat system odprowadzania ścieków, będący przedmiotem sporu i tej sprawy, nie powoduje zagrożeń dla zaopatrzenia ludności w wodę o wymaganej jakości. Zważyć bowiem należy na sygnalizowanie w stanowczy i interwencyjny sposób przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. tego, że woda w rzece K. – jako ujęcie wodociągowe dla ludności nie spełnia wymaganych parametrów, występują w niej przekroczenia ilościowe bakterii coli typu kałowego, paciorkowców kałowych, a ponadto notowana jest obecność pałeczek salmonelli. Z tych względów wątpliwości Sądu budziła również prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stopnia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach zrzucanych do K. – przy jednoczesnym braku – jak słusznie zarzucono w skardze – jakiegokolwiek systemu stałego monitoringu, umożliwiającego przeciwdziałanie skażenia ujęcia wody, przede wszystkim w przypadku wystąpienia awarii. Sąd wyjaśnił, że wbrew sugestiom Wojewody D.e zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, WSA we Wrocławiu w poprzednim wyroku kasacyjnym nie zalecał dopuszczenia inspektora sanitarnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony, wskazując jednoznacznie, że nie przesądza o jego procesowym statusie. Wskazał jedynie na ustrojową pozycję tego organu oraz aspekt stworzony treścią przepisu art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy – po zmianie przepisów ustawy Prawo wodne - Dyrektor RZGW w związku w wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2009 r. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w L. o zajęcie stanowiska, czy pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Z. z dnia 13 listopada 2007 r., znak: RS 6223/15/07 narusza przepisy w kontekście art. 125 ust. 3 ustawy Prawa wodnego.

W udzielonej odpowiedzi z dnia 11 marca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. poinformował, że prowadzi monitoring jakości sanitarnej wody w rzece K. w miejscu ujmowania jej dla potrzeb wodociągu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Powołując się na wynik przeprowadzanych na przestrzeni ostatnich lat badań laboratoryjnych stwierdzono, że jakość tej wody pod względem fizyko-chemicznym odpowiadała kategorii A1 zdefiniowanej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody powierzchniowe wykorzystywane do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia (Dz. U. Nr 204, poz. 1728). Jednak zanieczyszczenie wody bakteriami grupy coli oraz paciorkowcami kałowymi (enterokokami) kwalifikowało ją do kategorii A2, natomiast ze względu na ilość bakterii grupy coli typu kałowego, jakość wody odpowiadała kategorii A3. W 2007 r. stwierdzono również obecność pałeczek Salmonella. Wyjaśniono, że powodem zanieczyszczenia bakteriologicznego wody w rzece K. może być zrzut ścieków z oczyszczalni. Ponadto stwierdzono, że wodociąg Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wyposażony jest w wieloprocesowy system uzdatniania wody. Jednak zła jakość surowca może wpływać na zmniejszenie wydajności procesów uzdatniania wody, konieczność stosowania większej ilości środków dezynfekcyjnych, a co za tym idzie, pogorszenie jakości produkowanej wody. Zanieczyszczenie bakteriologiczne wody w rzece K. może również stwarzać zagrożenie przedostania się zanieczyszczeń do wody przeznaczonej do spożycia. W związku z tym, mając na uwadze ochronę zdrowia ludzkiego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wskazał, że uważa za niekorzystne odprowadzanie ścieków do rzeki K., a przez to pogarszanie jakości wody stanowiącej źródło zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia.

Pismem z dnia 22 marca 2010 r. odpowiedzi udzielił Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w L.. W przesłanym opracowaniu przedstawił wyniki pomiarów i kontroli ścieków surowych doprowadzanych do oczyszczalni w Z. i ścieków oczyszczonych odprowadzanych do K.. Wskazał, że przedłożone do Delegatury w L., w związku z realizacją obowiązku wynikającego z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) wyniki badań analiz pobranych prób ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w okresie od czerwca 2008 r. do lutego 2010 r. wykazały nie przekraczanie najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń wprowadzanych do wód określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., za wyjątkiem pobranych prób ścieków w dniu 24-25. 02 .2010 r., gdzie wartość wskaźnika BZT5 w odprowadzanych ściekach wyniosła 18,3mg02/dm3 i przekroczyła najwyższą dopuszczalną wartość tego wskaźnika wynoszącą 15mg02/dm3. Kontrola oczyszczalni ścieków w Z. została przeprowadzona przez Delegaturę w L. w dniach 10.06. i 17.06.2008 r. Kontrolą objęto okres od dnia 01.01.2006 r. do dnia 17.06.2008 r. Ponadto dodano m.in. że kontrola wykazała, iż analizy ścieków w zakresie wskaźników:- ChZTcr w pobranych próbach ścieków w dniach 14-16.03.2006r. (nr próbki 1/2006), 18-20.04.2006r. (nr próbki 16/2006) -azotu ogólnego w pobranych próbach ścieków w dniach 14-15.03.2006 r. (nr próbki 1/2006), 18-19.04.2006 r. (nr próbki 16/2006), 9-10.05.2006 r. (nr próbki 19/2006) wykonane zostały niezgodnie z metodykami referencyjnymi, określonymi w zał. nr 10 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Pozostałe wskaźniki zdaniem organu ochrony środowiska w tych analizach oraz wskaźniki w następnych wykonywanych analizach wykonywane były zgodnie z metodykami referencyjnymi, określonymi w rozporządzeniu a od dnia 31 lipca 2006 r., zgodnie z metodykami referencyjnymi określonymi w zał. nr 10 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Nadto organ ochrony środowiska podał, że obliczone na podstawie danych udostępnionych przez Spółkę (tj. wykonanych badań ścieków) stopnie redukcji zanieczyszczeń wynoszą: w roku 2006: BZT5 - od 96 do 99 %, ChZTCr - od 81 % do 95 %, zawiesiny ogólnej - od 91 % do 98 %, azotu ogólnego - 69 % i fosforu ogólnego - 82 %.; w roku 2007: BZT5 - od 92 do 97 %, ChZTCr - od 73 % do 94 %, zawiesiny ogólnej - od 91 % do 96 %, azotu ogólnego - 83 % i fosforu ogólnego - 88 %. W związku z powyższym w roku 2006 stopień redukcji azotu ogólnego i fosforu ogólnego w ściekach oraz w roku 2007 stopień redukcji ChZTCr w ściekach nie odpowiadał wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania w sprawie, decyzją z dnia 4 maja 2010 r. nr [...] Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia 13 listopada 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy rozważając wątpliwości związane z ewentualnym naruszeniem art. 1 ust. 4, art. 42 ust. 1 i art. 122 ust. 4 Prawa wodnego przyjął, że art. 1 ust. 4 jest przepisem o charakterze ogólnym i w związku z tym wszelkie poruszone w nim uwarunkowania, jeśli znajdują odzwierciedlenie w przepisach szczegółowych, zarówno w dalszych artykułach Prawa wodnego, jak i innych przepisach, mają znaczenie podrzędne w stosunku do tych przepisów szczególnych. Przykładowo, kwestie związane z wydawaniem bądź odmową wydania pozwoleń wodnoprawnych uregulowane są w art. 122 -140 Prawa wodnego, przepisy dotyczące ochrony wód znajdują się w Dziale III Prawa wodnego, a szczegółowe przepisy dotyczące odprowadzania ścieków reguluje rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm). Ponadto organ odwoławczy przyjął, że przesłanka (intencja) art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne, tj. niedopuszczanie do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód nie ma w sprawie uzasadnienia, gdyż oczyszczalnia ścieków będzie odprowadzać do środowiska taki sam ładunek różnych substancji niezależnie od tego, gdzie będzie zlokalizowana. Z analogicznych powodów (regulacja zagadnienia przez przepisy szczegółowe) organ odwoławczy nie uznał, że został naruszony art. 42 ust. 1 lub art. 122 ust. 4 Prawa wodnego. Dokonując analizy ewentualnego naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawodawca - należy zakładać, że celowo - użył sformułowania ,,oddziaływania na środowisko". Przy interpretacji, zarówno językowej jak i celowościowej, tego niebudzącego wątpliwości sformułowania organ przyjął, że w jego zakresie nie mieści się interes przedsiębiorstw wodociągowych lecz ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem człowieka. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że formułując zarzut naruszenia art. 125 pkt 3 Prawa wodnego Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji nie podało jakie to konkretne wymagania wynikające z odrębnych przepisów zostały naruszone. W ocenie organu II instancji zarzuty o naruszenie art. 144 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i pozostającym w związku z nim zarzutem o naruszenie art. 125 pkt 3 Prawa wodnego, a w konsekwencji i art. 7 k.p.a., tj. w szczególności zarzut nie wyjaśnienia, czy odprowadzanie oczyszczonych ścieków, w sytuacji ustalenia najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w tychże ściekach oraz występującego w K. skażenia mikrobiologicznego, pozostaje bez wpływu na jakość wody pitnej dostarczanej mieszkańcom L. oraz okolicznych gmin, należy odrzucić z oczywistych przyczyn zarówno logicznych, jak i prawnych. Dyrektor RZGW stwierdził, że każda oczyszczalnia ścieków odprowadza wodę zawierającą jakiś ładunek różnych substancji. W ocenie organu zasadnicza jest odpowiedź na pytanie, czy jakość odprowadzanych ścieków z danej oczyszczalni jest zgodna z obowiązującymi przepisami polskimi oraz UE. W przypadku oczyszczalni ścieków użytkowanej przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne konkretne, zgodne z obowiązującymi przepisami wymogi ilościowo-jakościowe wobec odprowadzanych ścieków znalazły się w decyzji Starosty Z.. Dyrektor RZGW przyjął, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. oraz D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w L. wyrażając stanowiska, czy pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Z. narusza przepisy w kontekście art. 125 ust. 3 Prawa wodnego, pomimo, że pytanie było sformułowane w sposób jednoznaczny, nie stwierdzili, iż pozwolenie to narusza art. 125 ust. 3 Prawa wodnego lub jakikolwiek inny przepis. W ocenie organu odwoławczego zamiast tego zapytane organy sformułowały odpowiedzi w sposób, który można uznać za dążenie do uchylenia się od zajęcia stanowiska. Wobec czego organ odwoławczy przyjął, że brak stwierdzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenia przepisów poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego można w świetle art. 76 § 1 k.p.a. uznać za dowód na zgodność z prawem wymogów dotyczących ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi, przynajmniej w zakresie będącym przedmiotem zainteresowań powyższych organów. Odnosząc się do kwestii związanej z brakiem uwzględnienia możliwości odprowadzania ścieków za pomocą innego wariantu w celu ochrony przed skażeniem ujęcia w P., organ odwoławczy stwierdził, że woda wykorzystywana jako surowiec w wielu przedsiębiorstwach wodociągowych w Polsce nie jest odpowiedniej jakości, a do wielu rzek stanowiących źródło poboru wody dla potrzeb zaopatrzenia ludności odprowadzane są różnego rodzaju ścieki. W ocenie organu II instancji oczyszczanie wody do jakości wymaganej dla wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest zadaniem i obowiązkiem przedsiębiorstw wodociągowych. W tym zakresie podzielono pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że kwestie o charakterze ekonomicznym nie mogą zdominować postulatów dyktowanych ustawą Prawo ochrony środowiska i elementarnych obowiązków w zakresie ochrony zdrowia społeczeństwa i obowiązkiem zapewnienia mu bezpieczeństwa ekologicznego oraz przyznania zapobieganiu przed skażeniem wody pitnej znaczenia nadrzędnego, jednak gdyby chcieć postępować w Polsce (a także gdziekolwiek indziej) zgodnie z koncepcją Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, tzn. nie odprowadzać ścieków (oczyszczonych zgodnie z obowiązującymi normami) do cieków powyżej ujęć wody, oznaczałoby to sparaliżowanie funkcjonowania gospodarki ściekowej w skali ogólnokrajowej. Jedyną alternatywą byłoby w takim wypadku transportowanie znacznej części ścieków z terytorium całego kraju bezpośrednio do morza, co jest oczywistym absurdem. Organ odwoławczy zauważył również, że w świetle najważniejszych dokumentów planistycznych i planistyczno-sektorowych (Program dla Odry 2006, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., plan zagospodarowania przestrzennego Województwa D.) odstąpiono od pierwotnej koncepcji budowy zbiornika "R." jako zbiornika wody ujmowanej dla potrzeb [...] Okręgu Miedziowego, natomiast przewidziana jest jedynie budowa suchego zbiornika retencyjnego. Zdaniem organu II instancji dalsze rozważania na ten temat musiałyby prowadzić do wyjaśniania przyczyn i skutków transformacji systemowo-ustrojowej, jaka dokonała się w Polsce w latach 90-tych, w szczególności w zakresie ekonomii, co pozostaje poza zakresem decyzji administracyjnych. W związku z powyższym organ II instancji uznał za nieaktualną opinię Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 maja 1987 r. w sprawie sposobu rozwiązania gospodarki ściekowej gminy Z.. Tym samym udział w postępowaniu Głównego Inspektora Sanitarnego, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. - niebędących nota bene na podstawie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stronami postępowania - nie znajduje uzasadnienia, aczkolwiek – jak wcześniej wykazano - opinie i stanowiska organów inspekcji sanitarnej zostały przeanalizowane, a zawarte w nich argumenty wzięte pod uwagę. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się dotyczącego potencjalnych zagrożeń dla ujęcia wody m.in. związanych z awariami Dyrektor RZGW uznał, że zarzut ten nie podlega uwzględnieniu z oczywistych przyczyn logicznych, gdyż praktycznie żadna, nawet najnowocześniejsza, technologia żadnego urządzenia nie gwarantuje 100% pewności jego niezawodności. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem braku systemu monitoringu. W tym zakresie wskazano, że Starosta Z. w punktach III. 1. i III. 4. decyzji precyzyjnie oraz w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, nałożył na Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunalne obowiązek prowadzenia monitoringu oraz rejestrowania ilości i jakości odprowadzanych ścieków.

Reasumując, organ II instancji zauważył, że ustawa Prawo wodne precyzyjnie określa, kiedy można odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie art. 126 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów). Innymi słowy uregulowanie to statuuje obowiązek wydania pozwolenia o ile zostaną spełnione wymagania przewidziane w ustawie, a odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 126 ustawy, który z kolei odsyła do art. 125 ustawy (wyrok NSA z dnia 28.04.2006 r. sygn. II OSK 749/05). Po analizie całokształtu sprawy Dyrektor RZGW nie dostrzega przepisów (w tym wymogów w zakresie jakości odprowadzanych ścieków), które miałyby zostać naruszone przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym. Podkreślił, że przepisów tych nie wskazuje ani Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 12 maja 2009 r. Ze względu na powyższe, ponieważ nie stwierdzono naruszenia art. 125 Prawa wodnego, a tym samym art. 126, nie ma podstaw do odmówienia wydania pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Tym samym organ odwoławczy przyjął, że odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego (a zatem i decyzja organu odwoławczego inna niż utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji) w oparciu o przepisy Prawa wodnego również nie miałaby podstaw prawnych. Organ II instancji przyjął przy tym, że rozpatrywanie sprawy wyłącznie poprzez pryzmat interesu społecznego mieszkańców L. i Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przy całkowitym pominięciu interesu społecznego mieszkańców Z. i okolicznych wsi oraz Rejonowego Przedsiębiorstwa Komunalnego stanowiłoby naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Interes mieszkańców Z. i okolicznych wsi wyraża się m.in. poprzez fakt, że realizacja koncepcji wnioskowanej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji skutkowałaby istotnym, długotrwałym wzrostem opłat za odprowadzanie ścieków. Dodatkowo Dyrektor RZGW wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Wojewody L. z 28 sierpnia 1995 r., znak: [...] o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej w P. dla miasta L. dopuszcza się odprowadzanie oczyszczonych ścieków dowód i do ziemi. Przywołano przy tym punkt III decyzji w brzmieniu: ,,Na terenie strefy ochronnej wprowadza się następujące zakazy, nakazy i ograniczenia: 1. Na terenie wewnętrznym ochrony pośredniej: 1.1.Zakaz odprowadzania do wód powierzchniowych i do ziemi ścieków niespełniających warunków uzgodnionych z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w L.". Organ odwoławczy przyjął, że sformułowanie tego zakazu można ocenić jako nie w pełni odpowiadające aktualnym uwarunkowaniom, jednakże jest ono prawnie obowiązujące. Podkreślono, że właściciel ujęcia w P. może wystąpić do Dyrektora RZGW z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej dostosowanej do aktualnie obowiązującego Prawa wodnego.

Z opisaną decyzją organu odwoławczego nie zgodziło się L. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie: 1) przepisu art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż skoro jakość odprowadzanych ścieków z oczyszczalni w Z. jest zgodna z obowiązującymi przepisami polskimi oraz UE, to tym samym eksploatacja oczyszczalni ścieków w Z. nie powoduje przekroczenia standardów środowiska, wobec czego akceptacji winno podlegać rozwiązanie polegające na zrzucie tychże ścieków przez Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne bezpośrednio do rzeki K. z pominięciem rzeki L. i C.W., w sytuacji gdy ustalenie stężeń zanieczyszczeń w zrzucanych ściekach na najwyższym dopuszczalnym poziomie przy jednoczesnym braku monitoringu ze strony Regionalnego Przedsiębiorstwa Komunalnego skutkowało niezabezpieczeniem ujęcia wody w P. przed realnym jego skażeniem w związku z awaryjnym zrzutem ścieków w dniu 23 lipca 2009 r.; 2) przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z treścią pisma z dnia 24 lipca 2009 r. Regionalnego Przedsiębiorstwa Komunalnego, poprzez przyjęcie, iż eksploatacja instalacji oczyszczalni ścieków w Z. nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska, w sytuacji jednoznacznego oświadczenia w treści pisma przez Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne o zachwianiu procesu oczyszczania ścieków oraz pogorszeniu jakości zrzucanych ścieków, w następstwie braku zasilania oczyszczalni ścieków w energię elektryczną w dniu 23 lipca 2009 r. i przedostaniu się w związku z tym do rzeki K. podwyższonych ładunków zanieczyszczeń; 3. przepisu art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z treścią pisma z dnia 11 marca 2010 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., poprzez przyjęcie, iż eksploatacja instalacji oczyszczalni ścieków w Z. nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska, w sytuacji stwierdzenia w jego treści przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. istnienia zanieczyszczenia bakteriologicznego wody w rzece K. w związku z działalnością Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne; 4) przepisu art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z pismem z dnia 11 marca 2010 r. Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., poprzez przyjęcie, iż pozwolenie wodnoprawne wydane Regionalnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu nie narusza wymagań ochrony zdrowia oraz środowiska, w sytuacji jednoznacznego oświadczenia w treści pisma przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., iż z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego uważa się za niekorzystne odprowadzanie ścieków do rzeki K. przez Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne, a przez to pogarszanie jakości wody stanowiącej źródło zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia; 5) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez: 1. pominięcie okoliczności, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego Regionalnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu na odprowadzanie ścieków do rzeki L., i dalej przez rzekę C.Z. do rzeki K., stanowiłoby realną ochronę ujęcia wody dla miasta L. w P. przed skażeniem zrzucanymi ściekami, uwzględniałoby interes społeczny oraz słuszny interes obywateli w sytuacji, gdy zanieczyszczenie mikrobiologiczne wody w rzece K. ma miejsce (vide pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. dnia 11 marca 2010 r.) i stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego; 2. brak rozstrzygnięcia do chwili obecnej kwestii, czy pojemność zbiornika retencyjnego stanowiącego element mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z. oraz wiążący się z tym czas przetrzymywania ścieków warunkuje dostateczną ochronę przed skutkami awarii, w sytuacji gdy awaria taka miała rzeczywiście miejsce w dniu 23 lipca 2009 r.; 3. nieokreślenie, w jaki sposób przy zaniku energii elektrycznej ścieki zostaną skierowane do zbiornika retencyjnego, o jaki mowa w pkt 2, w sytuacji gdy całkowity brak zasilania oczyszczalni ścieków w energię elektryczną miał miejsce w dniu 23 lipca 2009 r.; 4. przyjęcie, iż odprowadzenie ścieków z miasta Z. oraz okolicznych wsi do rzeki K., w sytuacji ustalenia najwyższych dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w tychże ściekach oraz istnienia zanieczyszczenia mikrobiologicznego spełnia wymogi jakościowo-ilościowe, podczas gdy z pisma z dnia 11 marca 2010 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wynika jednoznacznie, iż odprowadzanie ścieków do rzeki K. jest niekorzystne i skutkuje pogarszaniem jakości wody stanowiącej źródło zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia; 6. przepisu art. 7 k.p.a. w związku z przepisem art. 76 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż oświadczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. zawarte w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. jest uchyleniem się od zajęcia stanowiska w przedmiocie, czy pozwolenie wodnoprawne wydane Regionalnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu przez Starostę Z. narusza wymagania ochrony zdrowia i środowiska, w sytuacji uznania przez ten organ w piśmie za niekorzystne odprowadzania ścieków do rzeki K., a przez to pogarszanie się jakości wody stanowiącej źródło zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz występowania w rzece K. zanieczyszczenia mikrobiologicznego; 7) przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. wskazującej na konieczność wyjaśnienia wątpliwości, jakie budzi przyjęta w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym trasa odprowadzania ścieków i określenie miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków powyżej ujęcia wody pitnej w P., z uwagi na dotychczasowe stanowisko Wojewody D. wyrażone w decyzji z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn. akt : [...]oraz decyzji z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt: [...], a także konieczność rozważania wszystkich aspektów wydanego pozwolenia wodnoprawnego w kontekście przepisu art. 7 k.p.a.; 8) przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej, zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., jednoznacznie stwierdzającej, iż przyjęcie w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym wskazanej tam trasy odprowadzania ścieków przez Regionalne Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w Z. i określeniu miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków powyżej ujęcia wody pitnej w P., nie może być motywowane okolicznościami natury ekonomicznej, gdy tymczasem w treści zaskarżonej decyzji stwierdza się wprost, iż realizacja koncepcji wnioskowanej przez L. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. skutkowałoby istotnym, długotrwałym wzrostem opłat za odprowadzanie ścieków; 9) przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. - wskazującej, iż zasadność wydanego pozwolenia wodnoprawnego winna być oceniana także w kontekście opinii Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 5 maja 1987 r., gdy tymczasem w treści zaskarżonej decyzji stwierdza się, iż opinia ta jest nieaktualna z uwagi na transformację systemowo-ustrojową, jaka dokonała się w Polsce w latach 90-tych, zwłaszcza w zakresie ekonomii.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez organ II instancji.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie udzielonego Rejonowemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu Spółce z o.o. w Z. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. na odprowadzanie ścieków z miasta Z. i okolicznych wsi, oczyszczonych na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków poprzez Młynówkę do rzeki K. w km 51+212, było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokami z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 157/08 oraz z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 665/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił odpowiednio - decyzję Wojewody D. z dnia 11 stycznia 2008 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody D. z dnia 9 października 2008 r. nr [...]. Uchylając decyzje organu drugiej instancji Sąd zawarł w uzasadnieniu wskazania dla organu ponownie prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania, jak również oceny prawne wyrażone w powołanych orzeczeniach sądu, na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przywołanego przepisu należy wywieść, że obecnie prowadzona kontrola będącej przedmiotem skargi decyzji będzie miała na celu sprawdzenie czy organ odwoławczy wypełnił wskazania Sądu zawarte w powołanych wyrokach. Istotą wytycznych zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Taka ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1177/97). Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/05). Stosując się do przedstawionego unormowania prawnego, badając zaskarżoną decyzję Sąd zobligowany jest do sprawdzenia czy organ administracji, który rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu, dysponował takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu, w pełni zastosował się i wypełnił te wskazania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 816/05).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd orzekający w niniejszym składzie, dostrzegając sygnalizowane przez organ odwoławczy trudności wynikające ze złożoności sytuacji procesowej w sprawie, która niewątpliwie mogła utrudnić precyzyjne ustosunkowanie się do wszystkich poruszonych w skardze aspektów, stwierdził jednak, że organ odwoławczy nie uwzględnił wskazań Sądu zawartych w powołanych orzeczeniach - w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2009 r. stanowiącym punkt wyjścia do wydania obecnie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku – obszernie cytowanym w części historycznej uzasadnienia – Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej wówczas decyzji nie wykazuje w sposób wymagany prawem zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Zwrócono uwagę na wątpliwości dotyczące przyjętej wówczas w zaskarżonej decyzji koncepcji przebiegu trasy odprowadzania ścieków i określenia miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków powyżej ujęcia wody pitnej w P.. Sąd w tym zakresie wskazał na brak rozważenia przyjętego rozwiązania we wszystkich aspektach wynikających z przepisu art. 7 k.p.a., jak i powołanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku kasacyjnego przepisów art. 1 ust. 4, art. 42 ust. 1 i art. 122 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości Sąd podniósł, że nie można określając sposób odprowadzania ścieków posiłkować się wyłącznie analizą aktualnej koncepcji w tym zakresie, pomijając jednocześnie znaczenie opinii wydanej dla oczyszczalni przez Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 5 maja 1987 r. oraz wykonania w jej następstwie przepompowni przerzutowej ścieków, kolektora zrzutowego, rowu doprowadzającego ścieki do L. i projektu jej regulacji. Sąd stwierdził również, że kwestie o charakterze ekonomicznym nie mogą zdominować postulatów dyktowanych ustawą Prawo ochrony środowiska i elementarnych obowiązków w zakresie ochrony zdrowia społeczeństwa i obowiązku zagwarantowania mu bezpieczeństwa ekologicznego, w tym optymalnego zabezpieczenia przed skażeniem dostarczanej wody pitnej. Tym zaś wymogom należy przyznać znaczenie nadrzędne. Sąd uznał również, że nie zasługuje na akceptację pogląd skarżonego wówczas organu, że funkcjonujący od wielu lat system odprowadzania ścieków, będący przedmiotem sporu i tej sprawy, nie powoduje zagrożeń dla zaopatrzenia ludności w wodę o wymaganej jakości. Wątpliwości Sądu budziła też prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stopnia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach zrzucanych do K.. Sąd uznał także za pozbawione podstaw stanowisko Wojewody D.ego dotyczące udziału w postępowaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., zwracając uwagę na ustrojową pozycję tego organu oraz na aspekt stworzony treścią przepisu art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Analiza akt sprawy i poczynionych w toku postępowania odwoławczego ustaleń wskazuje, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie tylko nie zastosował się do tych wskazań ale także niewłaściwie zinterpretował treść i znaczenie mających zastosowanie w sprawie przepisów. Ponadto, zaważywszy na stanowisko zajęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz D.ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w L. należy wskazać, że wnioski płynące z przedłożonych opinii zostały w ocenie Sądu, jeżeli nawet nie błędnie zinterpretowane, to bez wątpienia z punktu widzenia stosowanej normy wynikającej z art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne doprowadziły organ odwoławczy do co najmniej przedwczesnych ustaleń.

Czyniąc osią dalszych rozważań przepis art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowiący, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów, należy jednoznacznie stwierdzić (wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zakwestionowanej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę), że organ odwoławczy nie może ograniczyć się przy stosowaniu powoływanego przepisu do stwierdzenia, tu cyt.: ,,L. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A., pomimo iż wielokrotnie przytacza art. 125 ust. 3 Prawa wodnego, po raz kolejny nie wskazuje konkretnych przepisów, do których można by odnieść naruszenie tego przepisu, tzn. nie wskazuje przepisów szczególnych, które by jego zdaniem zostały naruszone wydaniem przez Starostę Z. przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego". Zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to właśnie organ prowadzący postępowanie w sprawie obowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że na podstawie zebranego materiału dowodowego pozwolenie wodnoprawne nie narusza wymagań wymienionych w tym przepisie. Inaczej mówiąc nie tylko do zakresu kompetencji organu udzielającego pozwolenia wodnoprawnego, ale wręcz do jego obowiązków należy zbadanie czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się wnioskodawca, nie będzie prowadzić do naruszenia wymagań z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne - w tym w szczególności wymagań ochrony zdrowia ludzi. W sytuacji natomiast, gdy pomimo dokonanych ustaleń w sprawie, nadal nie pozostają wyjaśnione w sposób jednoznaczny okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia stosowanej normy prawnej, organ prowadzący postępowanie powinien kontynuować postępowanie wyjaśniające poprzez rozważenie m.in. zasadność wystąpienia o wydanie opinii przez biegłego. Zgodnie z art. 84 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Skoro zatem w ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. oraz D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w L. sformułowały odpowiedź w sposób, który można uznać za dążenie do uchylenia się od zajęcia stanowiska, to w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć zasadność ponownego wystąpienia o tych organów celem doprecyzowania i wyjaśnienia budzących wątpliwości sformułowań, które znalazły się w zaprezentowanych przez nich ocenach lub też wystąpić o wydanie kolejnej opinii do podmiotu mającego w tym zakresie wiadomości specjalne, który w oparciu o zgromadzony już w sprawie materiał zajmie jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stanowisko. Na marginesie prowadzonych rozważań, jak już wcześniej sygnalizowano, wątpliwości Sądu budzi dokonany przez organ odwoławczy sposób interpretacji stanowisk Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz D. Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w L.. W opinii wyrażonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. wyraźnie bowiem stwierdzono, że pomimo wyposażenia L. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w L. w wieloprocesowy system uzdatniania wody zła jakość surowca może wpływać na zmniejszenie wydajności procesów uzdatniania wody, konieczność stosowania większej ilości środków dezynfekcyjnych, a co za tym idzie, pogorszenie jakości produkowanej wody. Zdaniem organu sanitarnego zanieczyszczenie bakteriologiczne wody w rzece K. może również stwarzać zagrożenie przedostania się zanieczyszczeń do wody przeznaczonej do spożycia. Na tej podstawie organ ten uznał, mając na uwadze ochronę zdrowia ludzkiego, za niekorzystne odprowadzanie ścieków do rzeki K., a przez to pogarszanie jakości wody stanowiącej źródło zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. W ocenie Sądu przywołane sformułowania nie pozwalają, tak jak uczynił to organ odwoławczy przyjmować, że organ zredagował z odpowiedź w sposób, który można uznać za dążenie do uchylenia się od zajęcia stanowiska. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga jeszcze jedna istotna kwestia, a mianowicie pokreślić należy, że to organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego ma we własnym zakresie ustalić czy wydaniu decyzji pozytywnej sprzeciwia się jedna z przesłanek wymienionych w art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Dlatego też to nie zapytane podmioty powinny stwierdzić, że przedmiotowe pozwolenie narusza przepis art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne lub przepisy jakikolwiek innego aktu. Stanowisko zapytanych podmiotów, jak każdy inny dowód w postępowaniu powinno być poddana ocenie organu wydającego decyzję również pod kątem przydatności dla postępowania i możliwości prawidłowego zastosowania przepisu art. 125 ustawy Prawo wodne przez ten organ. Reasumując, żaden innym podmiot nie może zastąpić organu prowadzącego postępowanie w udzieleniu odpowiedzi, czy na podstawie art. 125 ustawy Prawo wodne istnieje możliwość udzielania pozwolenia wodnoprawnego.

W kontekście prowadzonych rozważań podkreślenia wymaga, że udzielnie pozwolenia wodnoprawnego jako aktu stosowania prawa a nie jego stanowienia musi zgodnie z dyspozycją art. 125 ustawy Prawo wodne uwzględniać uwarunkowania wynikające z ustaleń przyjętych w warunkach korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni (pkt 1); ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2); oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3). Brzmienie cytowanego przepisu determinuje sposób postępowania organu administracji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, który zobowiązany jest do zbadania, czy pozwolenie nie narusza m.in. wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. W ocenie Sądu, przyjęty przez organ odwoławczy sposób rozumienia tego przepisu narusza prawo materialne w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując wykładni treści przepisu art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne zwrócić należy uwagę na zawężający sposób interpretacji przepisu dokonany w sprawie. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że punktem wyjścia w procesie wykładni tekstu prawnego są językowe dyrektywy interpretacyjne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2000 r., I KZP 16/00, OSNKW 2000, z. 7–8, poz. 60; L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 85; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 310; Z. Ziembiński: Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1973, s. 107). Jak wynika z przestawionej w sprawie interpretacji organ odwoławczy odniósł rozumienie tego przepisu wyłącznie do wymagań ochrony zdrowia ludzi określonych w aktach prawnych rangi ustawy. Z takim sposobem interpretacji treści przepisu nie można się zgodzić. Przede wszystkim wykładania gramatyczna przepisu art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazuje, że ustawodawca zawarł w nim cztery normy prawne, brzmiące w sposób następujący: pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia; pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska; pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Dokonane zestawienie norm wskazuje na możliwość interpretacji przepisu art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne w taki sposób, aby nie zawężać pojęcia ,,wymagań ochrony zdrowa" tylko do wymagań określonych w ustawach, skoro w samodzielnej normie traktuje się właśnie o wymaganiach określonych w odrębnych przepisach. Prawidłowość prezentowanego poglądu umacnia również brzmienie kolejnej z wyinterpretowanych norm. Zauważyć należy, że wymagania dotyczące konkretnych dób kultury wpisanych do rejestru zabytków są określone nie w ustawie lecz wydanej na jej podstawie decyzji o wpisie do rejestru. Dokonując zaś wykładni celowościowej przepisu należy przede wszystkim zdystansować się od poglądu zakładającego, że w systemie prawa krajowego przepisy zawarte w ustawach lub wydanych w wykonaniu dyspozycji w nich zawartych odnoszą się do wszystkich zagrożeń, które mogą wpływać na zdrowie ludzi. Najlepszym przykładem jest brak w prawie krajowym, w przeciwieństwie np. do regulacji znajdującej się w wielu innych państwach (Szwajcaria, Kanada) przepisów określających dopuszczalne stężenie radonu w pomieszczeniach, w których przebywają ludzie oraz w wodzie pitnej dostarczanej do domostw. Nie można także dokonywać analizy przepisu art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne w oderwaniu od innych przepisów znajdujących się w samej ustawie. W tym miejscu wskazać należałoby na przepis art. 42 ust. 1 in fine ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym wybór miejsca i sposób wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko. Przywołany przepis pokazuje, że w ramach regulacji znajdującej się w ustawie Prawo wodne ustawodawca dopuszcza do pewnego stopnia możliwość odesłania do nie znajdujących umocowania w przepisach ustawowych wymogów dotyczących miejsca, sposobu wykorzystania oraz usuwania ścieków. Pozostając przy analizie przepisu art. art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie można również zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem prawnym dotyczącym rozumienia użytego w tym przepisie sformułowania ,,oddziaływania na środowisko". W ocenie Sądu organ zbyt wąsko zdefiniował pojęcie ,,oddziaływania na środowisko". Wskazówką interpretacyjną pomocną dla prawidłowego zrozumienia użytego przez ustawodawcę pojęcia, z racji braku takiej definicji w ustawie Prawo wodne, może być przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z tym przepisem w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Zatem nie można zgodzić się z poglądem, że w zakresie tego pojęcia nie mieści się interes przedsiębiorstw wodociągowych dostarczających wodę dla ludzi lecz wyłącznie ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem człowieka. Ponadto podkreślenia wymaga, że prawidłowo stosując zawarty w przepisie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne nakaz wyboru miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków aby minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko organ powinien również uwzględnić i rozważyć zgodnie z zasadą przezorności i ostrożności obowiązującą przy cenach oddziaływania na środowisko wszystkie potencjalne związane z dokonanym wyborem zagrożenia dla ujęcia wody w tym wynikające z awarii. W tym znaczeniu przyjąć należy, że takie zagrożenia realnie mogą wystąpić, co zresztą w przypadku oczyszczalni należącej do Regionalnego Przedsiębiorstwa Komunalnego miało miejsce.

Przedstawione rozważania nie wyczerpują całości stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisu art. 125 pkt. 3 ustawy Prawa wodne. W ocenie Sądu za naruszające wskazany przepis uznać należy stanowisko organu odwoławczego dotyczące zgodności pozwolenia wodnoprawnego z decyzją Wojewody L. z dnia 28 sierpnia 1995 r., znak: [...] o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej w P. dla miasta L.. Prowadzone w tym miejscu rozważania należy zacząć od stwierdzenia, że decyzja dotycząca ustanowieniu strefy ochronnej jest tym aktem prawnym, do którego m.in. odwołuje się przepis art. 125 pkt 3 in fine. Intencja ustawodawcy jest w tym zakresie czytelna, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wcześniej ustalonych wymogów wynikających z odrębnych przepisów. Pozwolenie wodnoprawne jest w swej istocie sposobem zagospodarowania terenu, zaś każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu musi uwzględniać istniejące zgodnie z prawem uwarunkowania i wymagania. Takie wymagania wynikają również z decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej. Celem ustanowienia strefy ochronnej jest zapewnienie pozyskiwania wody o największej jakości biologicznej wolnej od zanieczyszczeń. Jak przyznał sam organ odwoławczy nadal obowiązuje decyzja Wojewody L. z 28 sierpnia 1995 r. o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej w P. dla miasta L.. Dlatego też zawarte w decyzji zakazy, nakazy i ograniczenia powinny być uwzględnione przy wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Wychodząc z tych też przesłanek stwierdzono we wcześniej wydanych wyrokach potrzebę udziału w sprawie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić przyjdzie, że prawidłowa wykładania art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakłada na organ administracji konieczność uwzględnienia wskazanych w nim wymagań a także potrzebę rozważenia częstokroć sprzecznych interesów różnych użytkowników wód, przy uwzględnieniu wszelkich związanych z tym zagrożeń (w tym awarii). Wynika stąd obowiązek poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych i odzwierciedlenia zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że w świetle obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 k.p.a. organy odwoławczy zobowiązany były w sposób wyczerpujący żebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymogom określonym we wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie sprostał.

Nie można także podzielić dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji znajdującego się w Dziale I pt. Zasady ogóle - przepisu art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie organ odwoławczy winien mieć na względzie podstawowe znaczenie tego przepisu z punktu widzenia regulacji znajdującej się w ustawie Prawo wodne. Wbrew stanowisku organu przepis art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód, zawiera jedną z zasad prawa wodnego. Z tej racji przywołany przepis stanowi wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów ustawy Prawo wodne. Znajduje on z reguły współzastosowanie wraz z każdym przepisem ustawy. Przepis ten nie wprowadza żadnych nowych, samoistnych instytucji, realizuje się poprzez istniejące instytucje. Dzięki ,,wyjęciu przed nawias" względem pozostałej regulacji znajdującej się w ustawie pozostałe, bardziej szczegółowe przepisy, muszą być interpretowane zgodnie z wyrażoną w art. 1 ust. 4 zasadą. Z przywołanych powodów całkowicie pozbawionym podstaw jest twierdzenie organu odwoławczego, że przepis art. 1 ust. 4 ustawy Prawo wodne jest przepisem o charakterze ogólnym i w związku z tym wszelkie poruszone w nim uwarunkowania, jeśli znajdują odzwierciedlenie w przepisach szczegółowych, zarówno w dalszych artykułach Prawa wodnego, jak i innych przepisach, mają znaczenie podrzędne w stosunku do tych przepisów szczególnych. Udzielając pozwolenia wodnoprawnego stosować należy poza przepisami art. 122-141 ustawy Prawa wodnego także te wszystkie przepisy ustawy, które zawierają wiążące wskazówki interpretacyjne postanowień szczegółowych. W warunkach rozpatrywanej sprawy przepisem takim oprócz art. 1 ust. 4 będzie także art. 42 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z tych też pozycji należy ponownie ocenić zasadności rozstrzygnięcia dotyczącego przyjętej w sprawie koncepcji trasy odprowadzania ścieków i określenia miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków powyżej ujęcia wody pitnej w P..

W poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciu nie można także zaakceptować przyjętego sposobu argumentacji polegającego na ,,usprawiedliwianiu" podjętych rozstrzygnięć poprzez powołanie się na powszechnie znane fakty dotyczące złej jakości wód w Polsce. W ocenie Sądu zawarte w decyzji stwierdzenia tu cyt.: ,,woda wykorzystywana jako surowiec w wielu przedsiębiorstwach wodociągowych w Polce nie jest odpowiedniej jakości, a do wielu rzek stanowiących źródło poboru wody dla potrzeb zaopatrzenia ludności odprowadzane są różnego rodzaju ścieki" (...) gdyby chcieć postępować w Polsce (a także gdziekolwiek indziej) zgodnie z koncepcją L. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A., tzn. nie odprowadzać ścieków (oczyszczonych zgodnie z obowiązującymi normami) do cieków powyżej ujęć wody, oznaczałoby to sparaliżowanie funkcjonowania gospodarki ściekowej w skali ogólnokrajowej" (...) ,,Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu przyjął, że każda oczyszczalnia ścieków odprowadza wodę zawierającą jakiś ładunek różnych substancji", w żadnej mierze nie usprawiedliwiają dopuszczalności odstąpienia od przestrzegania przepisów prawa. Również sama ustawa Prawo wodne nie daje do tego podstaw.

Zwrócenia uwagi wymaga również okoliczność, że powoływane przez organ odwoławczy akty prawne – Program dla Odry 2006, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., plan zagospodarowania przestrzennego Województwa D. nie są aktami prawa miejscowego, tym samym nie wywołują one bezpośrednich skutków prawnych. Są to akty kierownictwa wewnętrznego. Dlatego też nie można zgodzić się z organem odwoławczym wskazującym na nieaktualność opinii Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 maja 1987 r. w sprawie sposobu rozwiązania gospodarki ściekowej gminy. Aktualnym zatem pozostaje nałożony we wcześniejszych wyrokach obowiązek rozważania zasadności przyjętej w pozwoleniu wodnoprawnym koncepcji odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie zastosowanie się do szczegółowych wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku. Jeśli organ stwierdzi, że wystarczy przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie uzupełniającym, to winien skorzystać z art. 136 k.p.a. W przeciwnym razie rozważy, czy w sprawie nie będzie konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co może skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.