Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 455/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1 i 2, art. 134, art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 5 i 6, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A w [...] na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] (dalej też: "A") - reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu (dalej: Dyrektor Opolskiego NFZ) z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], o oddaleniu odwołania wniesionego przez A od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 26 lutego 2014 r. Dyrektor Opolskiego NFZ - na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719) - ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego, na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. Ogłoszenie wskazywało, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 2.528.666 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., a termin składania ofert upływa 13 marca 2014 r.

Po przekazaniu złożonych ofert do Komisji konkursowej, w dniu 25 marca 2014 r. Komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania konkursowego, a w dniu 5 maja 2014 r., w części jawnej konkursu, przyjęła do dalszego postępowania 17 ofert, w tym ofertę A, i odrzuciła w całości jedną ofertę. W protokole z posiedzenia podano, że przeprowadzona została kontrola u jedenastu oferentów, natomiast dziewięciu z nich, w tym A, wezwanych zostało do usunięcia braków formalnych, a dwóch oferentów złożyło protesty.

W dniu 5 maja 2014 r. sporządzony został też ranking otwarcia, w którym A umieszczone zostało na pierwszej pozycji z łączną liczbą punktów oceny 76,649.

W zestawieniu rankingu otwarcia z propozycjami Funduszu, z dnia 20 maja 2014 r., podano, że w ofercie A określono cenę jednostkową na 1,05 zł, liczbę świadczeń na 300.000, a ich łączną wartość na 315.000 zł, podczas gdy propozycja Funduszu, uwzględniająca cenę jednostkową 1,05 zł, określona została na 114.449 świadczeń i łączną kwotę 120.171,45 zł.

Dnia 22 maja 2014 r. odbyły się negocjacje z A, utrwalone protokołem, w trakcie których oferent przedstawił swoją propozycję w zakresie ustalenia liczby świadczeń na 115.500, przy cenie jednostkowej obniżonej i określonej na 1,03 zł (zamiast pierwotnej 1,05 zł), co daje łączną wartość 118.965 zł, a NFZ określając w swojej propozycji liczbę świadczeń wskazał na 105.040, przy cenie jednostkowej 1,03 zł, co daje łączną wartość 108.191,20 zł.

Podczas kolejnych negocjacji, w dniu 28 maja 2014 r., A i Komisja ustaliły zbieżną propozycję oferty, określając ilość świadczeń na 115.500, przy cenie jednostkowej 1,03 zł i łącznej wartości 118.965 zł, co potwierdza protokół z negocjacji. Z podpisanego przez oferenta protokołu wynika m.in., że zawiera on ostateczne stanowiska stron co do ilości i ceny, przy czym zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W uwagach do protokołu zamieszczono też oświadczenie oferenta o tym, że zaproponowana ilość punktów i wartość kontraktu przez OOW NFZ jest zgodna z propozycją z dnia 22 maja 2014 r., w związku z czym do postępowania nr [...] nie będzie wnosił odwołania.

W rankingu końcowym z dnia 30 maja 2014 r. A również zajęło pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 77,953. W zakresie danych z oferty końcowej (po negocjacjach) wskazano liczbę świadczeń - 115.500, cenę jednostkową - 1,03 zł i łączną wartość umowy - 118.965 zł.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 30 maja 2014 r., a w jego wyniku Komisja konkursowa wnioskowała o zawarcie umów z 18 oferentami, w tym z A na wartość świadczeń w wysokości 118.965 zł, przy cenie jednostkowej 1,03 zł.

Od rozstrzygnięcia konkursowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy, przez zaproponowanie wartości kontraktu nieadekwatnej do zajętego przez niego pierwszego miejsca w rankingu końcowym oferentów, ustalonym na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ, a także naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji w wyniku zaproponowania pozostałym oferentom, zajmującym dalsze miejsce w rankingu końcowym, wyższej wartości kontraktu niż A. Strona odwołująca zaznaczyła, że NFZ nie uwzględniło jej pozycji rankingowej, przez co wartość kontraktu jest nieadekwatna do jakości oferowanych przez nią usług. Wskazując na art. 146 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy oraz zarządzenie Nr 3/2014 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., A wyjaśniło, że w toku negocjacji zostało zapewnione, iż w sporządzonym rankingu zajmuje pierwsze miejsce. Pomimo tego, zaproponowana kwota kontraktu, zakładająca wzrost o 10% w stosunku do poprzedniej umowy, nie odzwierciedla zajętej pozycji i świadczy o niezachowaniu jakiejkolwiek proporcji pomiędzy zajętym miejscem rankingowym i potencjałem wykonawczym. Inni oferenci, którzy zajęli 16 i 18 miejsce otrzymali kontrakty na kwotę znacząco wyższą albo zbliżoną. A podkreśliło, że odmowa podpisania propozycji otrzymanej od NFZ jest równoznaczna z rezygnacją z kontraktu, dlatego nie miało realnej możliwości prowadzenia negocjacji w tym zakresie. W wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, A doznało uszczerbku swego interesu prawnego. W celu zwiększenia potencjału wykonawczego i podwyższenia jakości usług ponosi bowiem istotne nakłady finansowe, które w części powinny zostać pokryte wpływami ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Końcowo w odwołaniu odnotowano, że w ostatnim czasie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) wydał dwie decyzje stwierdzające nadużycie przez NFZ pozycji dominującej.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], Dyrektor Opolskiego NFZ oddalił odwołanie A. W pierwszej kolejności wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. (zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.), zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r., zarządzeniu Nr 74/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ z dnia 16 grudnia 2013 r. Powołana przez Dyrektora Komisja konkursowa działała natomiast w oparciu o regulamin pracy przyjęty uchwałą Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania, organ wyjaśnił m.in., że w części niejawnej dokonano analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ. W powołanym zarządzeniu Prezes NFZ określił, według jakich kryteriów oceniane są oferty składne do postępowania poprzedzającego zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ dostrzegł, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W oświadczeniu załączonym do oferty odwołujące się A przyznało, że zapoznało się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do stosowania. Komisja każdą złożoną ofertę oceniała natomiast pod względem spełnienia wymogów określonych zarządzeniem Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. Następnie, w części niejawnej postępowania Komisja przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, których oferty nie podlegały odrzuceniu w części jawnej postępowania konkursowego. W wyniku przeprowadzonych negocjacji z szesnastoma oferentami podpisano protokoły z negocjacji zbieżne. Po przeprowadzonych negocjacjach Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji i dokonała wyboru oferentów do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w kolejności zgodnej z pozycją w rankingu do wyczerpania łącznej kwoty określonej w ogłoszeniu. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonych odpowiedzi i ustalonej według powołanej ww. zarządzeniem punktacji. Przedstawiając ranking końcowy i odnosząc się do przyznanych przez Komisję punktów, organ przedstawił zestawienie punktów uzyskanych przez stronę odwołującą za poszczególne kryteria. Odnośnie wniesionego środka odwoławczego wskazał, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który przyznaje uprawnienie do wniesienia odwołania tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia niniejszego postępowania. Podstawowa, ogólna norma określająca charakter tego postępowania, stosownie do art. 132 ust. 2 ustawy, wyraża się w zasadzie, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Wskazując na wynikające z art. 134, art. 139 ust. 1, art. 147, art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zasady przedmiotowego postępowania, organ wyjaśnił, że jego granice wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1 tej ustawy, a wydania decyzji w tym zakresie nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada bowiem jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności, czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Tym samym, organ nie dokonuje ponownej oceny złożonych ofert. Uznając, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa i odnosząc się do ustalonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców, organ zaznaczył, że kryteria oceny ofert zostały określone zarządzeniami Prezesa NFZ. Podpisując oświadczenie dołączone do oferty (zał. Nr 2 do zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ), oferenci deklarują, że zapoznali się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do ich treści zastrzeżeń oraz przyjmują je do stosowania. W tym kontekście Dyrektor Opolskiego NFZ uznał, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy prowadzone było zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także zaznaczył, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym nie daje gwarancji wyboru oferty i następnie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślił ponadto, że przy prowadzeniu postępowania konkursowego Komisja nie naruszyła art. 134 ust. 1 ustawy, gdyż zachowała zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia, jak i przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert. Nie stwierdził również naruszenia art. 148 ustawy, ponieważ Komisja dokonała jednolitej oceny i porównania wszystkich ofert, stosując te same kryteria, zaś porównanie ofert obejmowało w szczególności ciągłość, dostępność, jakość oraz cenę. Odnosząc się do zarzutu zaproponowania wartości kontraktu nieadekwatnej do zajętego pierwszego miejsca w rankingu końcowym oferentów, Dyrektor Opolskiego NFZ wskazał, że oczekiwania oferentów uczestniczących w postępowaniu kształtowały się na poziomie znacznie wyższym niż wartość środków przeznaczona na zakup przedmiotowych świadczeń, zatem brak możliwości zaoferowania wszystkim oferentom umowy na proponowaną przez nich liczbę świadczeń wynikał z ograniczonej ilości środków finansowych, jakimi dysponuje Fundusz. Działanie Komisji konkursowej polegające na zaproponowaniu mniejszej ilości świadczeń w stosunku do propozycji A nie miało więc jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie postępowania i samo w sobie nie spowodowało niemożności zawarcia umowy z tym podmiotem. Komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji dla każdego oferenta. Brała pod uwagę strukturę i zasoby oferenta w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w materiałach szczegółowych, a także pozycję w rankingu, w szczególności w zakresie kryteriów niecenowych. W trakcie negocjacji, dnia 22 maja 2014 r., po ostatecznym ustaleniu ceny za świadczenia jednostkowe, A wystąpiło z propozycją liczby świadczeń w wysokości 115.500 po cenie 1,03 zł, na wartość 118.965 zł, co zostało zapisane w protokole z negocjacji. Odwołujący nie przyjął wówczas proponowanej przez NFZ liczby punktów, oświadczając, że jest gotowy do dalszych negocjacji. Strony ostatecznie zakończyły negocjacje w dniu 28 maja 2014 r. przez ustalenie liczby i ceny świadczeń zgodnie z propozycją A z dnia 22 maja 2014 r. A wyraziło zgodę na te ustalenia, co potwierdza pisemny protokół będący ostatecznym wynikiem negocjacji, a także oświadczenie strony, że nie będzie wnosiła w tym względzie odwołania. Z powyższego wynika, że propozycja Komisji co do liczby świadczeń została w pełni zaakceptowana przez A i spełniała jego oczekiwania. Odnosząc się do argumentu poniesienia przez stronę znacznych nakładów finansowych, organ wyjaśnił, że celem postępowania konkursowego jest wybór najkorzystniejszej oferty gwarantującej najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej, a przyznane środki finansowe w ramach kontraktu stanowią ekwiwalent świadczonych przez świadczeniodawcę usług opieki zdrowotnej, nie zaś ekwiwalent za poczynione przez świadczeniodawcę nakłady na zwiększenie potencjału wykonawczego. Co do wskazanych w odwołaniu orzeczeń UOKiK organ zaznaczył, że dotyczyły one innego stanu faktycznego i prawnego aniżeli zachodzi w niniejszej sprawie, w której to żadne orzeczenie UOKiK nie zapadło. Reasumując organ uznał, że analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz z zachowaniem zasad w nich zawartych, bez naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że nie wnosi zastrzeżeń co do oceny ofert, lecz do wynikającego z tej oceny podziału środków, przy którym nie uwzględniono jego najlepszej pozycji w rankingu. We wniosku podniesiono, że jedynym kryterium branym przez Komisję pod uwagę był potencjał wykonawczy, które to kryterium nie jest wymienione w zarządzeniach Prezesa NFZ. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, A zaznaczyło, że kwestia podpisania protokołu negocjacji i przyjęcia kontraktu w kwocie zaproponowanej przez NFZ nie świadczy o tym, iż nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania. Zdaniem A, doznało uszczerbku interesu prawnego na skutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń oraz niewłaściwego i nieprzejrzystego rozdziału środków publicznych. Otrzymany kontrakt nie rekompensuje poniesionych nakładów, a sposób w jaki prowadzone są negocjacje został zakwestionowany przez NIK.

Decyzją z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...], Dyrektor Opolskiego NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 czerwca 2014 r. Na wstępie wyjaśnił, że jego zadaniem jest ponowne zbadanie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności, czy postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W tym zakresie stwierdził, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych warunkach, z poszanowaniem zasady określonej art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Również wymagania stawiane wobec oferentów były w niniejszym postępowaniu jednakowe i wynikały ze stosowanych zarządzeń Prezesa NFZ. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy, skonkretyzowane w stosownych zarządzeniach Prezesa NFZ, zaś ocena ofert odbywała się na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi na zapytania ankietowe, następnie zweryfikowanych na etapie oceny merytorycznej ofert oraz po przeprowadzonych kontrolach. Wytyczne, na podstawie których dokonywana była ocena ofert, wynikały wprost z zapisów zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ, przy czym analiza ofert jest następstwem zapisów art. 148 ustawy, szczegółowe parametry kryteriów oraz ich waga w ocenie łącznej określone zostały w załączniku Nr 1 do wskazanego zarządzenia, a w jego załączniku Nr 2 zamieszczono wzór do obliczania końcowej oceny oferty. Przedstawiając szczegółowo liczbę punktów ustalonych dla strony, organ ustalił, że w ramach prowadzonego postępowania Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów, a kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, co miało polegać na zaoferowaniu liczby punktów znacząco odbiegającej od złożonej oferty, bez uwzględnienia pozycji A w rankingu. Wyjaśnił, że określona w tym przepisie zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane i stosowane są wobec oferentów na tych samych zasadach. Zasada ta została spełniona, ponieważ wszyscy oferenci na tych samych warunkach mieli dostęp do wszelkich aktów prawnych będących podstawą prowadzenia konkursu, m.in. przez stronę internetową Opolskiego Oddziału NFZ. Ogłoszenie o konkursie ofert zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w danym postępowaniu, których treść była dostępna zarówno na stronach Centrali NFZ, jak i Opolskiego Oddziału NFZ. Organ zauważył, że A złożyło oświadczenie o zapoznaniu się z obowiązującymi przepisami i braku uwag. Błędnie przy tym wywodzi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że art. 134 ustawy obliguje Fundusz do przedstawienia oferentowi z pierwszej pozycji w rankingu propozycji równej wartości oferty lub wyższej niż oferentom na kolejnych, niższych pozycjach w rankingu. Propozycja Funduszu jest bowiem determinowana przez różne czynniki określone w procedurze konkursu, a nie tylko przez pozycję w rankingu. Ponadto A podpisało protokół z negocjacji, w którym ustalono ostateczne stanowiska co do ceny i liczby świadczeń zgodnie z jego propozycją. Za niesłuszny uznano zarzut o braku możliwości odmowy podpisania protokołu końcowego. A zostało zaproszone na negocjacje mające na celu doprowadzenie do uzgodnienia wspólnego, kompromisowego stanowiska stron w kwestii ceny i liczby świadczeń. Propozycja Oddziału NFZ stanowi przy tym jedynie punkt wyjścia dla dalszych negocjacji, a oferent w trakcie negocjacji ma możliwość zmiany wartości ceny i liczby jednostek rozliczeniowych zaproponowanych w ofercie. Organ podkreślił, że tak się stało w rozważanym przypadku, ponieważ ostatecznie negocjacje zakończyły się przyjęciem propozycji złożonej przez A do protokołu dnia 22 maja 2014 r. Subiektywna ocena w tym zakresie, wyrażona w kolejnych środkach zaskarżenia, nie może powodować zmiany stanowiska co do przyznanej liczby świadczeń. Podobnie jak we wcześniejszej decyzji, organ odmówił znaczenia dla ustalenia kwoty kontraktu argumentowi strony dotyczącemu poniesienia dużych nakładów na zwiększenie potencjału wykonawczego. Wskazał też, że przytoczone przez wnioskującego wyniki kontroli prowadzonej przez NIK nie dotyczyły Opolskiego Oddziału NFZ, a wszelkie uogólnienia w tym przedmiocie są nieuzasadnione. W konsekwencji przedstawionej oceny organ stwierdził, że działanie Komisji było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji wskutek ustalenia kontraktu w wysokości nieadekwatnej do zajętego przez ten podmiot pierwszego miejsca w rankingu końcowym oferentów, a także wskutek zaproponowania pozostałym oferentom, zajmującym dalsze miejsca w rankingu końcowym, wyższej wartości kontraktu niż stronie skarżącej. A podniosło również zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu w wyniku złamania zasady uczciwej konkurencji, przez prowadzenie negocjacji w sposób faktycznie uniemożliwiający czynności negocjacyjne strony skarżącej. Ponadto wskazało na naruszenie art. 148 ustawy, przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że kryterium podziału środków publicznych są "liczne czynniki, określone w procedurze konkursu ofert, a nie jedynie pozycja w rankingu", mimo braku wskazania, jakie to czynniki oraz brak ich definicji w obowiązujących przepisach prawa. Zarzuciło też naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 4 ustawy wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieustosunkowania się do zarzutów odwołania i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym brak ponownego rozpoznania sprawy. Skarżące A oparło swoje zarzuty na argumentacji przytaczanej już wcześniej w składanych środkach zaskarżenia, wywodząc także, że nieuwzględnienie jego pierwszego miejsca w rankingu świadczy o uprzywilejowanym traktowaniu innych oferentów. Dodatkowo zauważyło, że podczas kontraktowania liczby świadczeń nie zostały wzięte pod uwagę wskazywane przez organ kryteria dotyczące struktury i zasobów oferenta, a także wymagania jakościowe, o czym świadczy fakt, że oferenci z dalszych pozycji w rankingu otrzymali większą wartość kontraktu. W decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania organ argumentował natomiast, że podział i wartość świadczeń jest uzależniona od zajętego miejsca w rankingu, co pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i potwierdza słuszność zarzutów skargi. Dalej, wskazując na regulację art. 148 ustawy, A za chybioną uznało argumentację organu co do tego, że pierwsze miejsce w rankingu nie zapewnia równej lub wyższej wartości oferty w stosunku do oferentów umieszczonych na kolejnych, niższych pozycjach w rankingu. Dostrzegło, że organ wymienia jedynie czynniki służące ocenie ofert, a więc znajdujące swoje finalne podsumowanie w końcowym rankingu, a żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522) oraz zarządzenia Prezesa NFZ, nie wskazują kryterium podziału środków, lecz jedynie kryteria oceny ofert. To oznacza, że jedyną podstawą podziału środków - w świetle zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji - może być końcowa liczba punktów w rankingu oferentów, który uwzględnia wszystkie ustalone przez ustawodawcę kryteria oceny jakości świadczeń. Dlatego uznać należy, że NFZ ocenił już zasoby, w tym "potencjał wykonawczy" oraz uwzględnił wszystkie inne "czynniki" na etapie poprzedzającym sporządzenie rankingu i wyraził swoją ocenę w kompleksowym rankingu końcowym. Nie jest zatem dopuszczalna ponowna ocena, tym razem przy podziale środków. Błędny jest też argument o uzależnieniu podziału środków publicznych od puli środków pieniężnych, jaką dysponuje NFZ. A wyjaśniło w tym zakresie, że ograniczone środki finansowe nie mają związku z faktem, iż oferenci zajmujący ostatnie miejsca w rankingu otrzymali takie same wartości kontraktów, jak oferent, który zajął pierwsze miejsce i zapewnia najwyższą jakość świadczeń. W skardze powtórzono także argument o prowadzeniu negocjacji w sposób faktycznie uniemożliwiający czynności negocjacyjne, a to w związku z tym, że w okresie negocjacji A nie wiedziało jeszcze, jaką wartość kontraktu otrzymają pozostali oferenci, jak również dlatego, że odmowa podpisania propozycji otrzymanej od NFZ jest równoznaczna z rezygnacją z kontraktu. Rozbieżność stanowisk, według procedury konkursowej, oznacza bowiem, że oferta nie zostanie wybrana. Na poparcie tych zarzutów ponownie wskazano na decyzje Prezesa UOKiK dotyczące - jak stwierdzono - nadużycia przez Dolnośląski Oddział NFZ pozycji dominującej oraz informację NIK dotyczącą przeprowadzonej przez ten organ kontroli w zakresie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej. Przyznano, że stanowisko NIK nie dotyczy wprawdzie postępowania będącego przedmiotem skargi, jednak potwierdza, iż przyjęty w sprawie sposób prowadzenia "negocjacji" jest coraz powszechniejszą praktyką organu, szkodzącą oferentom.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Opolskiego NFZ podniósł, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującym przepisom prawa, a w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia interesu prawnego A. Na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego podziału środków finansowych bez uwzględnienia miejsca oferenta w rankingu, organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, wedle której zaproponowanie wszystkim oferentom, w tym A, umowy na cenę proponowaną w ofercie było niemożliwe z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych, jakimi dysponuje Fundusz. W odniesieniu do dokonanej analizy postępowania konkursowego, m.in. sposobu prowadzenia negocjacji, podtrzymał natomiast swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 9 lipca 2014 r. i zakwestionował zarzut dotyczący wadliwego sposobu prowadzenia negocjacji, głównie okoliczność, że skarżący nie mógł odmówić przyjęcia oferty. Zauważył przy tym, że podpisany przez A kontrakt będzie źródłem zysków, ponieważ jest wyższy o 10% od kontraktu zawartego w poprzednim okresie. Organ wyjaśnił, że podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert, który składa się z dwóch części: jawnej, a także niejawnej, w której możliwe jest przeprowadzenie negocjacji z oferentami. Negocjacje nie zmierzają jednak do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Przepisy nie precyzują natomiast szczegółów ustalania propozycji Komisji konkursowej co do ceny oraz ilości świadczeń opieki zdrowotnej. Granicę, do której może być obniżana propozycja ceny jednostkowej wyznacza cena minimalna. Prowadząc negocjacje, Komisja konkursowa przedstawiła propozycję odpowiadającą potencjałowi wykazanemu w ofertach. W celu oszacowania potencjału wykonawczego oferentów wzięto z kolei pod uwagę strukturę i zasoby oferentów w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach (zgodnie z pkt 3.2.1.2 Część niejawna postępowania Procedury konkursu ofert lub rokowań - wprowadzonej jako pomocnicza wewnętrzna procedura dla pracowników NFZ pismem Prezesa NFZ). Dalej, organ podał, że wobec braku określenia w obowiązujących przepisach wyliczenia liczby punktów w odniesieniu do etapu przeliczeniowego oraz ilości sprzętu wymaganego i dodatkowego, potencjał oferty skarżącego został oszacowany na podstawie danych w niej przedstawionych. Przyjęta przez Komisję konkursową metoda ustalenia proponowanej w negocjacjach liczby świadczeń opieki zdrowotnej, uwzględniająca deklarowany przez A zakres świadczeń oraz ich poziom, nie stoi przy tym w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, które pozostawiają w tym zakresie Komisji pewną swobodę. Komisja konkursowa przyjęła zatem jednakowe dla wszystkich zasady ustalania proponowanych wartości kontraktów. Organ podkreślił, że propozycja przygotowana przez Komisję może ewoluować w zależności od "taktyki negocjacyjnej" przyjętej przez oferenta, więc ostateczna cena i liczba świadczeń może nie pokrywać się ze wstępnie przedstawioną propozycją. Nie jest też możliwe porównywanie uzyskanej wysokości kontraktów w liczbach bezwzględnych, zwłaszcza że świadczeniodawcy posiadają różny potencjał, działają na różnym obszarze, a ponadto różne jest zagęszczenie potencjalnych pacjentów oraz innych działających na danym obszarze świadczeniodawców. Z powyższego wynika, że Fundusz musi rozważać wszelkie okoliczności wpływające na wartość kontraktu. Zdaniem organu, obie wydane w sprawie decyzje zawierają szczegółowe zestawienie kryteriów, jakie były brane pod uwagę przy ocenie potencjału wykonawczego oferentów biorących udział w postępowaniu. Zarówno art. 142 ust. 5 i 6 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak również żadna inna norma prawna nie stanowią natomiast, że należy zaproponować najwyższy kontrakt temu oferentowi, który zajął pierwsze miejsce w konkursie ofert. Brak też przepisu, któryby stanowił o tym, w jaki sposób winien zostać dokonany podział środków finansowych. Przepisy określają jedynie, jakimi kryteriami należy kierować się przy wyborze oferentów, przy czym przepis art. 148 ustawy wymienia te kryteria przykładowo, o czym świadczy użyty w nim zwrot "w szczególności". Stosownie do przedstawionego stanowiska, przyjęcie i zastosowanie tych samych zasad dla ustalenia propozycji liczby i ceny świadczeń zaproponowanych oferentom przez Komisję konkursową pozostaje w zgodzie z zasadą równego traktowania. Stwierdził również organ, że nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy regulujące sposób prowadzenia postępowania administracyjnego.

Przy piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. A przedłożyło do akt sądowych decyzję Prezesa UOKiK Delegatura we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], wskazując, że w analogicznej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, organ ten potwierdził, że Prezes NFZ stosuje praktyki ograniczające konkurencję oraz nadużywa pozycji dominującej na krajowym rynku organizowania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Na rozprawie pełnomocnik A podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, a pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania – B. K. poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 133 ust. 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, zatem bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Stosownie do art. 106 § 4 P.p.s.a. bierze też pod uwagę fakty powszechnie znane. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może natomiast z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz arbitrem oceniającym legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budzą wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny, Sąd nie stwierdził przy tym, aby wystąpiły istotne wątpliwości uzasadniające konieczność przeprowadzenia z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów uzupełniających z dokumentów, w tym z przedłożonej przez skarżącego decyzji Prezesa UOKiK, a także wskazanego w skardze dokumentu z kontroli przeprowadzonej przez NIK. Nie odnoszą się one bowiem do postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Poza tym wyrażone w nich stanowisko nie jest wiążące dla Sądu, który dokonuje samodzielnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Kwestionowaną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie o oddaleniu odwołania wniesionego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] (w dalszym ciągu zwany w skrócie: "A") od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa opolskiego.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w cyt. wyżej ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (nadal zwana w skrócie "ustawą"). Podkreślenia również wymaga, że postępowanie w sprawie zawierania umów jest postępowaniem odrębnym od tego, jakie jest inicjowane na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie zawierania umów. Ustawodawca ustalił bowiem swoistą procedurę zawarcia wskazanej umowy, która nie ma charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Zasadą jest przy tym prowadzenie postępowania w trybie konkursu ofert, gdyż na zasadzie art. 143 ust. 1 ustawy, rokowania mogą być prowadzone jedynie w okolicznościach określonych w ustawie, a więc w okolicznościach określonych art. 144 ustawy, które - co należy podkreślić - podobnie jak wyjątki z art. 159 ustawy nie zaistniały w niniejszej sprawie. Postępowanie konkursowe podzielone zostało przez ustawodawcę na dwie części: jawną i niejawną (art. 142 ust. 1 ustawy). Po myśli art. 142 ust. 5 ustawy, część niejawna dotyczy wyboru oferty, a stosownie do ust. 6 tego przepisu, w części niejawnej komisja konkursowa może prowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. Postępowanie konkursowe kończy się z chwilą ogłoszenia przez komisję konkursową jego rozstrzygnięcia, co wynika wprost z art. 151 ust. 5 ustawy (w brzmieniu aktualnym oraz obowiązującym na dzień zakończenia spornego postępowania konkursowego).

Na zasadzie art. 154 ustawy, świadczeniodawcy (zwanemu dalej też oferentem) biorącemu udział w postępowaniu dotyczącym zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, od rozstrzygnięcia tego postępowania przysługuje odwołanie do organu NFZ, które inicjuje postępowanie administracyjne, mogące skutkować w dalszej kolejności - po wyczerpaniu trybu zaskarżenia z art. 154 ust. 4 ustawy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) - kontrolą sądowoadministracyjną (art. 154 ust. 8 ustawy). Wskazano już wcześniej na odrębność tego postępowania od trybu, w jakim przeprowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie odwołania nie stanowi zatem kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Tak więc wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jako materialnoprawne dopełnienie norm procesowych określonych w art. 154 ust. 1, 4 i 8 ustawy, wprowadza on niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Zgodnie z tym przepisem, dla uznania zasadności wniesionego środka odwoławczego konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, a także ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest więc ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, który powstał w wyniku naruszenia zasad postępowania.

Z powyższego wynika, że celem procedury uruchamianej na skutek odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej "nie administracyjnej" fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić określone uprawnienia podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, a ponadto powinien on być realny, czyli musi istnieć w dacie stosowania danych norm. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Z przedstawionych przepisów wynika uprawnienie świadczeniodawcy, wybranego na podstawie ustalonych przez ustawodawcę zasad, w zakresie możliwości zawarcia umowy do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnotowania również wymaga, że podstawowe zasady konkursu ofert uregulowane zostały w dziale VI ustawy. Ponadto do postępowania tego mają też zastosowanie - aktualnie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 139 ust. 9 ustawy, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (cyt. wcześniej), wydanego na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2015 r. oraz zarządzenia wykonawcze Prezesa NFZ, wydane stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 146 ustawy. Do spornego postępowania konkursowego - w zakresie określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegało się skarżące A - zastosowanie miały zarządzenia Prezesa NFZ: Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienione zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.); Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; Nr 74/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz Nr 80/2013/DSOZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy prowadziła natomiast Komisja konkursowa, której tryb pracy, zgodnie z brzmieniem art. 139 ust. 4 ustawy, obowiązującym na dzień prowadzenia spornego postępowania konkursowego, określał regulamin.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny postępowania konkursowego w zakresie wynikającym z art. 152 ust. 1 ustawy, Dyrektor Opolskiego NFZ zbadał, czy postępowanie to prowadzone było zgodnie z obowiązującymi zasadami i słusznie nie dopatrzył się naruszenia tych zasad, a następnie trafnie uznał, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku. Zdaniem Sądu, stanowisko organu znajduje potwierdzenie w prawidłowych ustaleniach dokonanych na podstawie dowodów z postępowania dotyczącego konkursu ofert. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się, by w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy procesowe, w tym art. 7, art. 77 i art. 11 K.p.a. (o czym jeszcze poniżej).

Przypomnienia wymaga, że uszczerbku interesu prawnego strona skarżąca upatruje m.in. w zbyt niskiej wartości kontraktu, który nie uwzględnia zajętego przez nią pierwszego miejsca w rankingu. Ma to świadczyć o uprzywilejowanym traktowaniu tych oferentów biorących udział w konkursie, którzy otrzymali przy ocenie ofert mniejszą liczbę punktów, a mimo to - w porównaniu do A - "otrzymali kontrakty na kwotę albo znacząco wyższą, albo zbliżoną". W tym kontekście zgłoszony został zarzut naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Odnośnie tego zarzutu wyjaśnić trzeba, że w świetle komentowanej już wcześniej regulacji art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, uszczerbek interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, niewątpliwie zaistnieje po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Dla uwzględnienia środka odwoławczego wnoszonego w trybie art. 154 ustawy konieczne jest również ustalenie, że brak wyboru danego świadczeniodawcy był wynikiem naruszenia zasad przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Zadaniem organu rozpoznającego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert jest więc ustalenie, czy postępowanie konkursowe prowadzono z zachowaniem ustalonych zasad, tj. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i czy ewentualne ich naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy. Podane przepisy wskazują, że podmioty biorące udział w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej posiadają interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia takiej umowy. Nie jest to jednak sytuacja występująca w kontrolowanej sprawie, skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania A zostało wybrane przez Komisję konkursową do zawarcia umowy i faktycznie taka umowa została zawarta. W tych okolicznościach nie można uznać, że doszło do zarzucanego uszczerbku tego interesu, w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy. W sprawie nie sposób też przyjąć, by A doznało jakiegokolwiek uszczerbku interesu prawnego przy porównaniu i ocenie ofert złożonych w konkursie, przejawiającego się w możliwości zawarcia kontraktu, ponieważ w wyniku analizy porównawczej wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu, dokonanej z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 148 ustawy (ciągłość, kompleksowość, dostępność i jakość świadczeń, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, cena i liczba oferowanych świadczeń, kalkulacje kosztów) oraz warunków i wymogów oceny ofert przyjętych w zarządzeniach Prezesa NFZ, oferta A uzyskała największą liczbę punktów oceny, zatem przyjęto, że strona skarżąca spełnia warunki do zawarcia umowy. Nie jest przy tym sporne, bo taki zarzut nie został postawiony w skardze, że dokonując oceny spełnienia przez oferentów wymaganych warunków oraz oceny i porównania ofert, w wyniku czego ustalona została punktacja w rankingu ofert, Komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania. W szczególności nie została naruszona zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wyrażona w art. 134 ust. 1 ustawy. Wszystkie oferty, w tym również A, ocenione zostały według jednolitych kryteriów i zasad ustalonych zarządzeniem Prezesa NFZ. Stosownie do art. 147 ustawy, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto, oferty porównane zostały zgodnie z kryteriami określonymi w art. 148 ustawy. Na podstawie tak przeprowadzonej oceny ustalono natomiast punktację mającą wpływ na miejsce danego oferenta w rankingu.

Jak już zaznaczono, w skardze nie zakwestionowano prawidłowości przyjętej punktacji, w wyniku której A zajęło pierwszą pozycję w rankingu końcowym, natomiast zasadnicza kwestia sporna dotyczy wartości kontraktu, ustalonej po przeprowadzeniu negocjacji z A w zakresie liczby i ceny świadczeń objętych postępowaniem. Formułując zarzuty dotyczące negocjacji, strona skarżąca nie wskazała jednak na żadne dowody potwierdzające nieprawidłowe działanie Komisji konkursowej na tym etapie postępowania. W związku z argumentacją dotyczącą naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy oraz dokonaniem błędnej wykładni art. 148 ustawy wskazać przyjdzie, że Komisja konkursowa oceniała spełnienie wymagań stawianych świadczeniodawcom w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego na podstawie przedłożonych ofert i stosując przyjęte kryteria oceny przyznawała punkty decydujące o miejscu w rankingu. W rankingu końcowym ujęte zostały dane z oferty końcowej, czyli po negocjacjach, a oferta A uplasowała się na pierwszej pozycji. To czołowe miejsce, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie przesądza jednak o wartości kontraktu, jaki może zostać zawarty ze świadczeniodawcą. Cena i liczba świadczeń, które przekładają się na ostateczną wartość ustalonego kontraktu, podlegają bowiem - zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy - negocjacjom. Jak trafnie tłumaczył organ, negocjacje ze swej istoty umożliwiają komisji konkursowej, po dokonaniu porównania ofert m.in. na podstawie kryteriów określonych art. 148 ustawy, przygotowanie dla poszczególnych oferentów swoich propozycji co do niezbędnych składników umowy. Negocjacje mogą więc prowadzić do sytuacji, gdy w wyniku wzajemnych ustępstw strony osiągną porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń, które nie odpowiada złożonej w konkursie ofercie. W efekcie, na podstawie ustaleń dokonanych podczas negocjacji z podmiotem, który uzyskał w rankingu największą liczbę punktów za spełnienie warunków i kryteria oceny, może dojść do zawarcia z nim kontraktu na niższą kwotę niż z podmiotem, który wprawdzie w rankingu zajął dalsze miejsce, ale wynegocjował sobie inne warunki. Słusznie argumentował organ, że na przebieg negocjacji, w tym przygotowanie przez komisję konkursową dla konkretnego oferenta propozycji ceny i liczby świadczeń, a więc i na wartość kontraktu, wpływa wiele okoliczności, w tym liczba oferentów spełniających wymogi do zawarcia umowy, ustępstwa i ustalenia negocjujących stron, a także potencjał wykonawczy świadczeniodawcy wynikający z przedstawionej oferty. O ile bowiem celem postępowania konkursowego jest wybór najkorzystniejszej oferty, gwarantującej najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej, to nie należy zapominać o tym, że w jego granicach Fundusz realizuje obowiązek w zakresie ochrony zdrowia i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego komisja konkursowa, negocjując liczbę planowanych do udzielenia świadczeń, powinna uwzględniać nie tylko zdolność każdego podmiotu do realizacji zamawianej puli świadczeń, ale także zobowiązana jest zagwarantować do nich dostęp ubezpieczonym na całym obszarze, którego dotyczy zamówienie. Uwzględnienie oczekiwań - co do ilości świadczeń - tych oferentów, którzy znajdują się na pierwszych miejscach rankingowych, przy określonej wartości zamówienia (w niniejszej sprawie 2.528.666 zł), mogłoby w oczywisty sposób powodować ograniczenie dostępności świadczeń, a tym samym ograniczenie praw i interesów pacjentów, których realizacji służy zawieranie umów ze świadczeniodawcami.

Sąd zgadza się z wywodami organu, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, zaś to, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadome jego rozstrzygnięcia. Na podstawie ustawy rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i liczby świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jednocześnie, jeżeli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2094/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do tego zauważyć trzeba, że pozycja w rankingu końcowym decyduje o konkurencyjności oferty względem innych ofert, a przez to ma wpływ na możliwość zawarcia umowy. Jest ona o tyle istotna, że wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń będących przedmiotem postępowania wskutek podpisania kontraktu z podmiotami zajmującymi pierwsze miejsca, uniemożliwia dokonanie wyboru kolejnych ofert, które zajęły dalsze pozycje. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustalenie ceny i liczby świadczeń następuje w drodze negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy. Przepisy ustawy, jak również regulacje wykonawcze nie regulują jednak sposobu oraz zasad prowadzenia negocjacji. Po myśli art. 155 ust. 1 ustawy, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dokonanie w procesie negocjacji zgodnych ustaleń co do ceny i ilości świadczeń nie powoduje jeszcze zawarcia umowy. Jak wynika z klauzuli zawartej w protokole końcowym z negocjacji, którego podpisanie przez A potwierdza jej zaakceptowanie, protokół ten zawiera ostateczne stanowiska stron odnośnie ilości i ceny, zatem strony zgodnie przyjęły ustalenia dokonane w tym zakresie. O ile przy tym zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, to wynik negocjacji ostatecznie przesądza, jakie środki kontrahent uzyska w przypadku, gdy jego pozycja w rankingu końcowym umożliwi mu zawarcie kontraktu. Negocjacje mają bowiem na celu ostateczne ustalenie ceny oraz liczby świadczeń w złożonej ofercie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego prowadzenia negocjacji i złamania takim działaniem zasady uczciwej konkurencji, powtórzyć przyjdzie, że A nie przedstawiło żadnych dowodów potwierdzających nieprawidłowe działanie Komisji, a podpisanie zbieżnego protokołu końcowego świadczy o wyrażeniu zgody na ujęte w nim ustalenia z negocjacji. Warto dodać, że w toku postępowania nie został złożony protest w trybie art. 153 ustawy. Nie można również nie dostrzec, że w wyniku negocjacji z dnia 28 maja 2014 r. strony ustaliły wartość i liczbę świadczeń w wymiarze odpowiadającym ofercie skarżącego z dnia 22 maja 2014 r., która określała wyższe wartości niż zaproponowane pierwotnie przez Komisję konkursową. To oznacza, że wartość kontraktu odpowiadała wówczas oczekiwaniom A, a jednocześnie potwierdza, że strony prowadziły negocjacje i dokonywały wzajemnych ustępstw, zaś końcowe ustalenia były zaakceptowane przez obie strony. Skoro A oraz pozostali oferenci mieli możliwość zweryfikowania ostatecznego kształtu swojej oferty, a także Komisja modyfikowała swoje propozycje, to nieusprawiedliwiony jest zarzut uniemożliwienia stronie skarżącej prowadzenia czynności negocjacyjnych. O wadliwości negocjacji nie może też świadczyć brak wiedzy A o tym, jakie warunki kontraktów Komisja negocjowała z innymi oferentami. Negocjacje prowadzone w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są bowiem prowadzone w części niejawnej konkursu ofert i mają charakter dwustronny, a ich celem jest osiągnięcie porozumienia odpowiadającego interesom i celom podmiotów bezpośrednio negocjujących.

W kwestii propozycji przedstawionej A przez Komisję konkursową wyjaśnić trzeba, że jest to wypadkowa różnych okoliczności, w tym również ustaleń dokonywanych w trakcie negocjacji i nie można w tym zakresie postawić Komisji zarzutu naruszenia zasady równości. Zgodnie z przyjętą i obowiązującą w ramach prowadzonego konkursu Procedurą konkursu ofert lub rokowań - nr 2014/001/BO/KONTR/5.10, analiza oferowanej liczby i ceny świadczeń dokonywana jest w kontekście potencjału wykonawczego oferenta i wymagań jakościowych. Weryfikacja ofert w zakresie przygotowania propozycji do negocjacji dokonywana jest na podstawie analizy danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń (l.p. 3.2.1.2). Wskazane kryteria stanowią zatem podstawę do przygotowania oferty dla konkretnego kontrahenta, podlegającej następnie negocjacji. Inną kwestią jest natomiast ocena ofert według ustalonych kryteriów i ich porównanie stosownie do art. 148 ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy oraz kontrolowanych decyzji wynika, że Komisja konkursowa - dokonując oceny ofert w ramach spornego postępowania konkursowego - przeprowadziła stosowną weryfikację analizowanych ofert i dokonała przeliczenia punktów na podstawie obowiązujących zarządzeń Prezesa NFZ, z poszanowaniem zasad powadzonego postępowania. Wszystkie oferty ocenione zostały według takich samych, jasno sformułowanych kryteriów. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z kryteriami oceny, które - co istotne - były jawne i nie podlegały zmianie w trakcie postępowania. W toku postępowania nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 134, art. 147 i art. 148 ustawy. Nie naruszono też art. 146 ustawy, gdyż kryteria oceny i wymagane warunki zostały określone w zastosowanych zarządzeniach Prezesa NFZ. Ponadto zachowany został tryb konkursu określony w art. 142 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, składał się on z części jawnej oraz z części niejawnej, w której Komisja przeprowadziła negocjacje i dokonała wyboru ofert.

Stosownie do tego zgodzić się trzeba z oceną organu i należy przyjąć, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do obrazy przepisów prawa, a oferta A została oceniona w sposób prawidłowy. Tym samym, interes prawny A nie doznał uszczerbku. Jak już wcześniej wywiedziono, istotą stwierdzenia powstania uszczerbku interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy, nie jest bowiem ustalenie, że nastąpił jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, lecz ustalenie, że doszło do uszczerbku w zakresie możliwości uzyskania zamówienia na świadczenia opieki zdrowotnej. Do uszczerbku interesu prawnego może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływy na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej. Raz jeszcze przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie, w wyniku oceny ofert dokonanej na podstawie jednolitych kryteriów, A zajęło pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zostało wybrane do zawarcia umowy. Dlatego nie sposób uznać, że przeprowadzone postępowanie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ocenę możliwości zawarcia przez niego umowy. Pierwsza pozycja w rankingu gwarantowała A zawarcie umowy, po ustaleniu w wyniku negocjacji zbieżnej ceny i ilości świadczeń. Takiej gwarancji nie miały już podmioty z dalszych pozycji rankingowych, ponieważ wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń wskutek podpisania kontraktu z podmiotami zajmującymi pierwsze miejsca uniemożliwia dokonanie wyboru kolejnych ofert, które zajęły dalsze pozycje.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zaproponowania skarżącemu kontraktu nieadekwatnego - w jego ocenie - do zajętego pierwszego miejsca w rankingu końcowym podkreślić trzeba, że przygotowanie propozycji do negocjacji z kontrahentem jest czymś innym niż ocena oferty według ustalonych kryteriów, która ma wpływ na miejsce w rankingu końcowym. Ustalona wartość kontraktu jest natomiast wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń. Skoro A podpisało zbieżny protokół końcowy bez zastrzeżeń i zaakceptowało ustalenia będące wyrazem oczekiwań zgłoszonych do protokołu dnia 22 maja 2014 r., to w działaniu organu nie można dopatrzyć się zarzucanego w skardze naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa działała w zgodzie z obowiązującą wszystkich oferentów procedurą konkursu ofert, a różnice dotyczące wartości, na jakie ustalono poszczególne propozycje wynikały z analizy danych podlegających uwzględnieniu przy ich sporządzaniu. Na potrzeby postępowania dotyczącego kontraktów na okres finansowania od 1 lipca do 31 grudnia 2014 r. Komisja ustaliła zasady wyliczania proponowanych oferentom kwot kontraktów. Z zasad tych wynika m.in., że przedstawiona oferentowi propozycja nie mogła być wyższa od kwoty oferty, a jednocześnie - dla "starych oferentów" (tj. oferentów, którzy w dniu złożenia oferty realizowali na podstawie umowy zawartej z Funduszem świadczenia w ramach zakresu i obszaru, którego dotyczy postępowanie), stanowiła wartość obliczoną jako 100% wartości kontraktu, zaś dla "starych oferentów", którzy zajmą niższe miejsca w rankingu, propozycja obejmowała kwotę kontraktu wynikającą ze zmniejszenia wartości kontraktu za okres pierwszego półrocza 2014 r. o ok. 68% do ok. 82% w zależności od pozycji w rankingu. Wygospodarowane w ten sposób środki podlegały natomiast przeznaczeniu na kontrakty dla "nowych oferentów", zajmujących lepsze miejsca w rankingu lub na zwiększenia kontraktów "starym oferentom", których pozycja rankingowa będzie korzystniejsza. Komisja ustaliła również zasady ustalenia proponowanych wartości kontraktów w odniesieniu do "nowych oferentów". Przy ustaleniu propozycji kontraktu istotne znaczenie miały takie czynniki jak: wartość oferty, wykonywanie świadczeń w poprzednim okresie, wielkość kontraktu w poprzednim okresie, a także miejsce w rankingu. W przypadku A wszystkie te czynniki zostały uwzględnione i w wyniku negocjacji przyznano mu kontrakt wyższy o 10% w stosunku do zawartego w poprzednim okresie, tak więc w skardze bezpodstawnie zarzucono nieuwzględnienie jego pierwszego miejsca w rankingu. Wręcz przeciwnie, właśnie uwzględnienie tej okoliczności spowodowało, że strona skarżąca została wybrana do zawarcia umowy z gwarancją ustalenia kontraktu co najmniej na poziomie kontraktu z poprzedniego okresu, natomiast w konsekwencji przeprowadzonych negocjacji zaproponowano kontrakt o wartości wyższej. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję metoda ustalania proponowanej w negocjacjach liczby i ceny świadczeń nie stała w sprzeczności z zasadami przyjętymi na potrzeby konkursu, które stosowane były w odniesieniu do wszystkich oferentów, a przede wszystkim nie naruszała przepisów ustawy. Zauważyć przyjdzie, że ustawa nie reguluje sposobu ustalania propozycji do negocjacji oraz ostatecznego podziału środków finansowych. Przepisy prawa nie nakładały też na Komisję konkursową obowiązku uwzględnienia przedstawionej oferty A w całości, tak jak tego żąda w skardze, nawet jeśli zajęło pierwsze miejsce w rankingu. W tym zakresie ustawodawca wyraźnie przewidział pewną swobodę zleceniodawcy, dopuszczając możliwość prowadzenia negocjacji co do wartości kontraktu, zwłaszcza gdy oferenci zakwalifikowani do części niejawnej postępowania składają oferty na sumę większą niż wartość zamówienia. Ustalenie obowiązku zapewnienia podmiotowi z pierwszej pozycji w rankingu kontraktu na poziomie jego pierwotnej oferty mogłoby natomiast prowadzić do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji, a także obowiązku zapewnienia dostępu do świadczeń na danym obszarze. Wskazane związanie przedstawioną ofertą nie pozwoliłoby na uwzględnienie takich okoliczności jak faktyczne możliwości realizacji przyznanych świadczeń przez dany podmiot i rozdysponowywanie środków finansowych stosownie do potrzeb istniejących na danym terenie. Dlatego, dla zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków przez Fundusz ustawodawca poddał ustalenie wartości kontraktu pod negocjacje. Dodatkowo, Sąd podkreśla, że zgodnie z ideą konkursu ofert zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Słusznie argumentował organ, że przyznane w ramach zawieranego kontraktu środki finansowe stanowią ekwiwalent świadczonych przez świadczeniodawcę usług opieki zdrowotnej, a nie ekwiwalent za poczynione przez świadczeniodawcę nakłady na zwiększenie potencjału wykonawczego. Bez znaczenia w postępowaniu konkursowym jest więc podnoszona w skardze okoliczność poniesienia nakładów w celu możliwości realizacji większej ilości świadczeń.

W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] nie doznał uszczerbku interesu prawnego w wyniku naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego. Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z rankingu otwarcia, protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało w zgodzie z przepisami. Oferta A została oceniona przez Komisję w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto należy podkreślić, że kryteria oceny ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Dostrzec wreszcie trzeba, że w rankingu końcowym oferta A została umieszczona na pierwszej pozycji, co stanowiło gwarancję wyboru do zawarcia umowy, przy czym wartość zaproponowanego kontraktu nie mogła być niższa niż kontrakt z okresu poprzedniego. Z ukazanych wyżej powodów nie znajduje podstaw w prawie argumentacja skargi o determinującym znaczeniu pozycji uzyskanej w rankingu przez oferenta na podział środków publicznych w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Także przedstawione w związku z tą argumentacją stanowisko o uszczerbku interesu prawnego, który - zdaniem A - polegał na niezawarciu kontraktu o najwyższej wartości, stosownie do jego pierwszej pozycji w rankingu, nie zasługiwał na uwzględnienie. To wszystko sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy i błędnej wykładni art. 148 ustawy.

Sąd uznał również, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy, czy postępowanie konkursowe przebiegało zgodnie z przepisami prawa. W efekcie, nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w treści podjętych rozstrzygnięć dostatecznie wytłumaczył stronie, dlaczego nie dopatrzył się w działaniu Komisji naruszenia obowiązujących zasad. Poza tym organ odniósł się do przywołanych przez stronę skarżącą argumentów i zarzutów, wyjaśnił też szczegółowo wszystkie aspekty oceny w przedmiocie zgodności postępowania konkursowego z przepisami prawa, rozstrzygając dwukrotnie kwestie najistotniejsze z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Zarówno na etapie oddalenia odwołania, jak i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Opolskiego NFZ szeroko uzasadnił swoje stanowisko, na podstawie dokumentów odzwierciedlających tok postępowania, w tym protokołów z negocjacji. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację. Natomiast nie świadczy o niewyjaśnieniu sprawy to, że A z argumentacją tą się nie zgadza. Wydane w sprawie decyzje spełniają zatem wymogi art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz czynią zadość wynikającej z art. 11 K.p.a. zasadzie przekonywania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.