Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1589/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.1 i ust. 4, art. 31 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 64 par 2, art. 35 par 1, art. 28, art. 63
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt III SAB/Po 8/07 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt III SAB/Po 8/07 zobowiązał Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku K. J. z dnia [...] września 2006 r., w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia [...] września 2006 r. K. J. zwróciła się do Wójta Gminy O. o dokonanie rozgraniczenia jej działki nr [...] z działką o nr [...], należącą do J. K.. Wójt po ustaleniu na podstawie informacji z rejestru ewidencji gruntów, że działka nr[...] stanowi współwłasność K. J. i Z. Ł., zwrócił się do drugiego współwłaściciela o zajęcie stanowiska w sprawie. Z. Ł. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował, że nie wyraża zgody na rozgraniczenie i nie będzie uczestniczył w jego kosztach.

W związku z powyższym organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał K. J., do usunięcia braku złożonego wniosku poprzez przesłanie pisemnej zgody od drugiego współwłaściciela na rozgraniczenie nieruchomości, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania,.

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. K. J. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Wójta Gminy O., podnosząc, jest właścicielem całej działki, gdyż została ona przyznana jej w drodze sądowej, która to okoliczność znana jest Wójtowi.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione i wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm., powoływana dalej jako "Pgik") postępowanie o rozgraniczeniu nieruchomości wszczyna się co do zasady na wniosek strony. W przypadku współwłasności nieruchomości stroną, która może wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości są wszyscy współwłaściciele. K. J. nie uzupełniła braków formalnych wniosku, do czego została wezwana przez Wójta Gminy O. w trybie art. 64 kpa, i nie dołączyła dokumentu o stanie prawnym nieruchomości, który pozwoliłby właściwie ustalić strony postępowania oraz zgody Z. Ł. na rozgraniczenie nieruchomości.

W związku z powyższym niemożliwe było ustalenie legitymacji procesowej K. J. do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Konsekwencją tego była niemożność podjęcia przez Wójta Gminy O. dalszych czynności, tj. wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. K. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy O., podnosząc, że żądanie zgody byłego męża na rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jej własność jest niezasadne. Do skargi skarżąca dołączyła kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...], dotyczącego podziału majątku wspólnego K. J. i Z. Ł.. Z treści tego orzeczenia wynika m.in., że na skutek fizycznego podziału gospodarstwa rolnego działka nr [...] o powierzchni [...]ha wraz zabudowaniami została przyznana na własność K. J.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., zobowiązał Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku K. J. z dnia [...] września 2006 r., w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku.

Sąd wskazał, że Wójt Gminy O. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a., bowiem nie wszczął postępowania rozgraniczeniowego w terminie 1 miesiąca, niezasadnie pozostawiając wniosek skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości bez rozpoznania.

Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 Pgik postępowanie o rozgraniczeniu nieruchomości wszczyna się m. in. na wniosek strony. Z treści pozostałych przepisów ustawy nie wynika jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie. W tej sytuacji wystarczającym jest, aby podanie spełniało wymogi zawarte w art. 63 k.p.a.

Stąd też, zdaniem Sądu, całkowicie pozbawione podstaw prawnych było wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o rozgraniczenie o zgodę Z. Ł., jako współwłaściciela nieruchomości i przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że w przypadku współwłasności nieruchomości stroną, która może wystąpić o rozgraniczenie nieruchomości są wszyscy współwłaściciele.

W rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zatytułowanym "Rozgraniczenie nieruchomości", brak jest regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a zatem uprawnionym do wystąpienia ze stosownym wnioskiem będzie strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli.

Sąd wskazał, że w świetle załączonego do skargi postanowienia Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2003 r., z którego treści wynika jednoznacznie, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha wraz zabudowaniami została przyznana na własność K. J., nie ulega wątpliwości, że skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr [...].

Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze postanowienia, a zatem obowiązkiem Wójta Gminy O. było wydanie w terminie 1 miesiąca postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z wniosku skarżącej. Wbrew bowiem stanowisku organów wniosek ten nie zawierał braków w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy O., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o braku podstaw do uznania bezczynności Wójta. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 Pgik przez przyjęcie, że w przypadku gdy jeden ze współwłaścicieli złoży wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a drugi właściciel nie wyraża nie zgody, to Wójt Gminy zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądanie uzupełnienia wniosku i pozostawienie go bez rozpoznania było bezpodstawne;

b) art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") poprzez zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o rozgraniczenie w terminie 2 miesięcy od doręczenia nieprawomocnego wyroku;

c) art. 200 P.p.s.a. poprzez zasądzenie kosztów, które nie są niezbędne do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że K. J. nie wykazała swojej legitymacji procesowej do działania przed organami I i II instancji. Postanowienie Sądu Okręgowego w P. dotyczące podziału majątku przedstawiła dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Orzeczenie to nie znajduje natomiast odzwierciedlenia ani w ewidencji gruntów i budynków, ani nie zostało zgłoszone w Gminie O. do celów podatkowych.

Ponadto Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania zobowiązując Wójta do rozpatrzenia wniosku pozostawionego bez rozpoznania w terminie 2 miesięcy od doręczenia wyroku, kiedy zgodnie z art. 149 P.p.s.a. tak określony termin może dotyczyć wyłącznie wyroku prawomocnego. Sąd naruszył również art. 200 P.p.s.a., przez zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 200 zł. bez wykazania w uzasadnieniu, że są to koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.). Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej (art.183§1 P.p,s.a). Tak więc wskazane w skardze podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontroli działalności Naczelnego Sadu Administracyjnego jaki powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są, w oceni Sądu, pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż w sytuacji, gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. (co ma miejsce w niniejszej sprawie), Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej w tym zakresie jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co wynika z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. W tej sytuacji nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., którego Sąd w toku prowadzonego przez siebie postępowania nie stosował, a jedynie ocenił trafność i legalność posłużenia się normą zawartą w tym przepisie przez organ w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 P.p.s.a nie ma, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadnie uznał, że Wójt Gminy O. pozostaje w bezczynności. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz.2027 ze zm,) nakłada na organ konieczność wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zaś przepisy art. 35§1 kpa określa obowiązek załatwienia przez organ sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy ( art.35§3kpa).

W świetle powyższych regulacji rzeczą organu było wydać postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i przystąpić do wyjaśniania wszystkich niezbędnych dla rozpoznania sprawy okoliczności. Skoro organ nie podjął czynności do których był zobowiązany z mocy samego prawa to pozostawał w bezczynności co nakładało na Sąd pierwszej instancji obowiązek wydania orzeczenia o treści określonej w art. 149 P.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi wnoszący kasację , Sąd pierwszej instancji wyznaczając termin do załatwienia sprawy nie wskazał, że rozpoczyna on swój bieg od doręczenia organowi wyroku nieprawomocnego. Wprawdzie w sentencji orzeczenia został on oznaczony nieprecyzyjnym sformułowaniem "od dnia doręczenia wyroku", które może rodzić po stronie organu wątpliwości interpretacyjne co do daty rozpoczęcia biegu terminu, jednakże rozstrzygnięciem tym sąd nie naruszył normy zawartej w przywołanym wyżej przepisie. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż wyznaczony przez sąd pierwszej instancji termin odnosi się do wyroku prawomocnego. Zważyć należy, iż stosownie do art. 286 § 2 P.p.s.a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Akta te zaś w myśl § 1 ww. artykułu zwraca się organowi po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Wobec prawidłowo stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wójta Gminy O. zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 200 P.p.s.a. , który stanowi, że skarżącemu przysługuje zwrot kosztów od organu, który ,... "dopuścił się bezczynności" jest nieuzasadniony.

Sporządzający skargę kasacyjną nie wskazał konkretnej normy prawnej regulującej kwestie kosztów sądowych , na której oparł zarzut " zasądzenia kosztów, które nie są niezbędne do celowego dochodzenia praw"

Jak wspomniano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej Tak więc wskazane w skardze podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontroli działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego jaki powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania czy też konkretyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może usunąć ewidentnej wadliwości orzeczenia, jeśli w skardze nie zostały przedstawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa czy to materialnego czy procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego: tj. naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną jego wykładnię stwierdzić należy, że jest on także chybiony. Przepis ten stanowi, że wójtowie (burmistrz, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny zaś rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Niewątpliwie tak rozumiany interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma nie tylko właściciel nieruchomości objętej tym postępowaniem, ale także każdy z jej współwłaścicieli (o ile nieruchomość jest przedmiotem współwłasności). Miała wiec go również skarżąca K. J. (niezależnie od tego czy w dacie złożenia wniosku była jedynie współwłaścicielką działki nr [...] - jak sądził organ, czy też legitymowała się prawem własności do tej nieruchomości - co potwierdziła postanowieniem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...] przedłożonym w toku postępowania sądowego). Zatem w świetle art. 30 ust. 1 przysługiwało jej uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości.

Wniesienie przez stronę żądania o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego obliguje organ do wydania postanowienia o wszczęciu tego postępowania, co wynika z art. 30 ust. 4 Pgik. Zważyć przy tym należy, iż z treści przepisów rozdziału 6 prawa geodezyjnego i kartograficznego zatytułowanego "Rozgraniczenie nieruchomości" nie wynika jakie warunki musi spełniać wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, a skoro tak, to jak trafnie podniósł sąd pierwszej instancji, wystarczającym jest aby podanie to spełniało wymogi zawarte w art. 63 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podanie K. J. niewątpliwie spełniało wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. i pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (osoby legitymującej się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości), a skoro tak to obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, poprzez wydanie stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy niezaskarżalnego postanowienia i w zależności od poczynionych w jego toku ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia. tj. merytorycznej decyzji zatwierdzającej granice ustalone przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 Pgik); decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli doszło do zawarcia ugody granicznej przed geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 Pgik.) bądź decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody i nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 Pgik ). Wystąpienie w toku postępowania o rozgraniczenie (wszczętego uprzednio postanowieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 4 Pgik) okoliczności uniemożliwiających podjecie jednego z ww. rozstrzygnięć zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, które co oczywiste nie kończy merytorycznie sprawy, niemniej jest niezbędne do wykazania, że właściwy do załatwienia sprawy organ nie pozostaje w bezczynności. Skoro zaś Wójt Gminy O. nie tylko nie rozstrzygnął w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawy, ale również nie wszczął w tym terminie postępowania, do czego był zobligowany normą zawartą w art. 30 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to niewątpliwie pozostaje w zwłoce, co uzasadniało zobowiązanie organu przez Sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w określonym w wyroku terminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.