Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 516/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 151, art. 225
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę; 2. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 30 czerwca 2020 roku pod poz. [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 516/20

U Z A S A D N I E N I E

Wójt Gminy G. wystąpił w dniu 30 marca 2020 r. do Starosty Powiatu [...] o uzgodnienie warunków zabudowy, pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji zlokalizowanej na terenie gminy G., w obrębie geodezyjnym S., na działkach o numerach ewidencyjnych: 32/1 o powierzchni 2,51 ha oraz 32/2 o powierzchni 2,52 ha polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku inwestora - A Sp. z o.o. z siedzibą w K.

W dniu 20 kwietnia 2020 r. Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. znak [...] o odmowie uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu z wniosku spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (w tym: panele fotowoltaiczne, infrastruktura naziemna i podziemna związana z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczna podziemna, kontenerowa stacja /transformatorowa-kontrolna/, inwertery, system monitoringu oraz ogrodzenie instalacji, instalacja odgromowa, kabel telekomunikacyjny, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej, na terenie nieruchomości ozn. nr ewid. dz. 32/1 i 32/2 obręb S., gm. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia u. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), w skrócie u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, stosownie do ust. 2 art. 4 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na istotę i znaczenie tej decyzji, nie narusza ona prawa własności, jako że określa ona jedynie możliwość i sposób zagospodarowania terenu na zasadach ściśle określonych w komentowanej ustawie.

Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze, o możliwości powstania nowej zabudowy wypowiada się organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jej podjęcie wszak wymaga łącznego spełnienia ustawowych przesłanek i akceptacji innych organów współdziałających w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. gdy teren, na którym ma powstać planowana inwestycja: nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Jednocześnie z mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do gruntów rolnych wymaga uzgodnienia z organem ochrony gruntów rolnych, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., do którego odsyła art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Z kolei ustawa o ochronie gruntów w art. 7 ust. 2 pkt 1 przewiduje, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez względu na ich powierzchnię, na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, przy czym w myśl ust. 1 art. 7 może to być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z ust. 2a art. 7 ustawy o ochronie gruntów nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m (art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów), a przez "obszar zwartej zabudowy" - obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m (art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do dróg powiatowych, zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Natomiast według art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Czynnikiem wyróżniającym czy też decydującym o tym, czy droga jest publiczną jest jej zaliczenie do kategorii dróg publicznych.

W rozpoznawanej sprawie wniosek spółki dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla działek:

- o nr ewid. 32/1 (pow. 2,51 ha), na której występują użytki: Rllla o pow. 0,17 ha, SHIa o pow. 0,14 ha, Rlllb o pow. 0,80 ha, RIVa o pow. 0,95 ha, RTVb o pow. 0,20 ha i RV o pow. 0,25 ha,

- o nr ewid. 32/2 (pow. 2,52 ha), na której występują użytki: SHIa o pow. 0,11 ha, BrIIIa o pow. 0,17 ha, Rlllb o pow. 0,54 ha, RIVa o pow. 1,47 ha, RT/b o pow. 0,10 ha i RV o pow. 0,13 ha.

Łączna powierzchnia gruntów chronionych na ww. działkach objętych wnioskiem wynosi 1,93 ha. Na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia 26 kwietnia 1990 r.), który utracił moc z końcem 2003 r., działki stanowiące teren inwestycji znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem:

- 2R - tereny upraw rolnych. Adaptuje się zabudowę rolniczą. W uzasadnionych przypadkach można dopuścić realizację nowej zabudowy, którą należy rozpatrywać indywidualnie zgodnie z ustaleniami ogólnymi, oraz

- 3MR - teren budownictwa mieszkaniowego dla ludności rolniczej. Dopuszcza się zabudowę na działkach plombowych oraz wymianę substancji zużytej technicznie.

W ustaleniach ogólnych dotyczących terenu całej gminy wskazano, iż budownictwo zagrodowe można wznosić na terenach przewidzianych na ten cel w niniejszym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tymi terenami, na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne, dopuszcza się zabudowę w istniejących zagrodach oraz w przypadkach szczególnych, np.: obiektów związanych funkcjonalnie z określonym terenem /budynki gospodarcze na terenach intensywnej gospodarki sadowniczej, warzywniczo-ogrodniczej np. przechowalnie, chłodnie, suszarnie/, obiektów uciążliwych dla otoczenia, np. tereny hodowlane, obiekty przeznaczone do wykonywania działalności gospodarczej wymagającej zachowania strefy ochronnej od innych obiektów oraz funkcji. W pozostałych przypadkach obowiązuje zakaz budowy.

W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że ww. grunty nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, występujące na terenie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym grunty chronione wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ ochrony gruntów rolnych nie zgodził się z organem gminy, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Według tego organu nie jest spełniony warunek zawarty w art. 7 ust. 2a pkt l, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów, a mianowicie: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu nie zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; grunty chronione położone są w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej, tj. drogi powiatowej; ich powierzchnia przekracza 0,5 ha.

Zdaniem Kolegium stanowisko organu ochrony gruntów rolnych, że grunty chronione występujące na działkach o nr ewid. 32/1 i 32/2 wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jest słuszne.

Powierzchnia gruntów chronionych na terenie ww. działek przekracza powierzchnię 0,5 ha. Zatem już tylko z tego powodu w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Nadto jak wynika z kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 grunty chronione znajdują się w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (same działki od drogi publicznej znajdują się w odległości ok. 260 m, a grunty chronione sięgają odległości ok. 550 m od drogi publicznej). W rozpatrywanej sprawie drogą publiczną jest droga powiatowa nr [...], położona na działce nr ewid. 88. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów organ II instancji wskazał, że pomimo tego, że w rozpatrywanej sprawie inwestor na kopii mapy zasadniczej jako teren inwestycji wskazał część działek o nr ewid. 32/1 i 32/2, na których to częściach nie występują grunty chronione, to jednak zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy możliwe jest dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną lub kilka działek. Kolegium podzieliło tym samym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA), iż "przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przy kład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora" (zob. też wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1769/16, Lex nr 2352636; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2017 r., II SA/Łd 647/17, Lex nr 2388478).

Zatem, zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

a) naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez stronę w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącego wynikiem błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja strony skarżącej, na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RI F/a, RI FVb, RV;

- art. 8 k.p.a. b) poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Powołując takie zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 podniósł, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie gminy G., w obrębie geodezyjnym S., na działkach o numerach ewidencyjnych: 32/1 o powierzchni 2,51 ha oraz 32/2 o powierzchni 2,52 ha polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej u.p.z.p.) oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonych nr ewid. 32/1 i 32/2 obręb S., gm. G., a jako teren inwestycji spółka wskazała część działek ewidencyjnych, oznaczoną na terenie oznaczonym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Na oznaczonej jako teren inwestycji części nieruchomości (części działek) nie występują grunty będące użytkami rolnymi klas I - III.

W rozpoznawanej sprawie źródłem sporu jest natomiast odmienne przyjęcie przez spółkę oraz organy administracji orzekające w obu instancjach, co należy rozumieć przez teren inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy i do którego ma odnosić się uzgodnienie organu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sąd w składzie orzekającym, świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze, podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Już tylko z treści wniosku wynika, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Zdaniem tut. Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.

Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Sąd w pełni podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA). Ostatnie nie jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że na części działek w rozpoznawanej sprawie występują użytki: Rllla, RIIIb, Br-RIIIa czy S-RIIIa.

Przy tak sformułowanym wniosku, tj. dotyczącym inwestycji przewidzianej do realizacji na fragmentach działek organ uzgadniający w zakresie gruntów rolnych i leśnych zasadnie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skoro nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych zamiarem zmiany zagospodarowania, a w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co szczegółowo zostało wyjaśnione w podlegających kontroli postanowieniach organów obu instancji.

Otóż, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zgodnie z ust. 2a tego przepisu, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak już wyżej wskazano ww. grunty nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów. Powierzchnia gruntów chronionych na terenie ww. działek przekracza powierzchnię 0,5 ha (1,93 ha), jak wynika z kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1 :5000 grunty chronione znajdują się w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (same działki od drogi publicznej znajdują się w odległości ok. 260 m, a grunty chronione - w odległości ok. 550 m od drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...], położonej na działce nr ewid. 88.

Reasumując, należy stwierdzić, że niezależnie od niedopuszczalności uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla fragmentów działek, odmowa uzgodnienia zdeterminowana była brakiem łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, co trafnie i wyczerpująco uzasadniono w zaskarżonym postanowieniu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz spółki skarżącej kwoty 400 zł stanowiącej nadpłacony wpis sądowy od skargi. Końcowo, wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

dc