Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1268/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. powiat L. województwo [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J. gmina S.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów

Państwowych w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o ocenę

zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]

lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J., załączając do ww. wniosku kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, iż "Działka nr [...] w obrąbie J., [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudową letniskową, usługi turystyczne,

z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, oznaczonym na

rysunku planu symbolem ZR/UT/MNO" oraz stanowisko Urzędu Gminy w S.

z dnia [...] września 2011 r. z którego wynika, iż " (...) nie występowano o zgodą na

zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla przedmiotowej działki" .

Wojewoda [...], przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające,

podejmując m.in. niżej wymienione czynności:

* pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy S.

o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie;

* pismem z dnia [...] lutego 2012 r., wystąpił do Starostwa Powiatowego

w L., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z wnioskiem o udzielenie informacji z opisowej bazy

ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej klasy i użytku oraz powierzchni

(w tym leśnej) dla działki nr ew. [...] z obrębu J., jednostka

ewidencyjna S., według stanu na dzień podejmowania skarżonej uchwały

(stan w dniu [...] lutego 2002 r.);

* dokonał przeglądu archiwum zakładowego.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił,

iż w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] lutego 2002 r., działka

oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna

S., o łącznej powierzchni [...] m oznaczona była w ewidencji gruntów jako

użytek las klasa VI - Ls VI - [...] m2 (pismo Starostwa Powiatowego w L.

Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] maja 2012 r.).

Pismem z dnia [...]lutego 2012 r., Kierownik Referatu Gospodarki Gruntami i

Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy S., poinformowała, " (.,.) że

w archiwum tutejszego Urzędu brak jest dokumentów potwierdzających wydanie

decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla

działek nr [...] obręb J., gmina S.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] wniósł do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę

nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie

uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.

[...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia

3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10

ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody na zmianę

przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem

ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., objętej ww.

planem miejscowym.

Wobec powyższego na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym,

w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł

0 stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej,

w zakresie dotyczącym ww. działki.

W uzasadnieniu skargi [...] wskazał, iz zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ustaleniach miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów

szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu i jego ustaleń.

Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu,

z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie

z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim

postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru

objętego planem.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy zagospodarowaniu

przestrzennym oraz fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym,

stwierdzono występowanie gruntów leśnych, to zastosowanie powinny znaleźć

przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. ustawą,

gruntami leśnymi, są grunty: określone jako lasy w przepisach

o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami

dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady

ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele

nieleśne i nierolnicze.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody

o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym

planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym

w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 7

ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 1 lutego

2002 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących

własności Skarbu Państwa, "(...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po

uzyskaniu opinii izby rolniczej". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż

wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia

gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje, w formie decyzji

administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z

2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2

ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na

cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na

cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie

miejscowym.

Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan

miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był

uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki.

Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość

organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu

przestrzennym. Skoro zatem, ówczesny Zarząd Miasta i Gminy S., który na

mocy art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, był organem

właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na

cele nieleśne, to tym samym uznać należy, iż skarżony plan miejscowy, w części

dotyczącej fragmentu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu

J., dotknięty jest wadą prawną polegająca na naruszeniu właściwości

organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.a ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy o ochronie

gruntów rolnych i leśnych a tym samym na zasadzie art. 27 ust.1 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu nadzoru zachodzą przesłanki

do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej

w S. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną i wyjaśnił, iż

dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] lutego 2002 r. działka

oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie J. w gminie S.

położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo letniskowe, co wykazane

zostało już w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S.,

uchwalonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia

[...] grudnia 1987 r. (dowód: wypis z wyrysem z planu zagospodarowania

przestrzennego z 1987r.). Należy zatem przyjąć, że zmiana przeznaczenia

przedmiotowej działki z leśnego na cele nieleśne zaistniała w okresie wcześniejszym,

poprzez uzyskanie zgody właściwego organu, tj. wojewody, zgodnie z art. 7 ust. 2

ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przeznaczenie działki w obowiązującym od 2002 r. miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego gminy S. (sekcja C obręby: [...],[...].,[...].,[...]) stanowi więc kontynuację ustaleń zawartych w planie

ogólnym, utrzymującym funkcję dotychczasową dla przedmiotowej działki jako

zabudowę letniskową jednocześnie rozszerzając o zabudowę mieszkaniową

jednorodzinną niską oraz usługi turystyki.

Z zawartej w piśmie urzędu z dnia [...] lutego 2012r. informacji o braku

w archiwach urzędu dokumentów potwierdzających wydanie decyzji zezwalającej na

zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działki nr [...] w obrębie

J. gmina S., nie można wnioskować, że taka zgoda nie była wydana,

gdyż dotyczy okresu przed uchwaleniem pierwszego ogólnego planu

zagospodarowania gminy S. w 1987 roku.

W związku z powyższym, w trakcie sporządzania aktualnie obowiązującego

planu miejscowego uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na

cele nieleśne w odniesieniu do terenu ww. działki nie było wymagane z uwagi na

utrzymanie tej samej funkcji, co w poprzednio obowiązującym planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.

in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.

270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane

przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] do Sądu

w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest

uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2002 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy

S. [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu J.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 27

ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U

z 1999r. nr 15 poz. 139, obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego planu)

naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18

powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis ten wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia trybu postępowania

w trakcie prac nad uchwalaniem planu, a także naruszenia właściwości organów

w tym zakresie.

W ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko organu nadzoru, iż

dokonując zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla działki oznaczonej

numerem ewidencyjnym [...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S.,

organ naruszył tryb postępowania.

Jak wynika z akt sprawy w dacie prac na planem zagospodarowania

przestrzennego dla gminy S. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]

z obrębu J., jednostka ewidencyjna S., o łącznej powierzchni [...] m2

oznaczona była w ewidencji gruntów jako użytek las klasa VI - Ls VI [...]m2 (pismo

Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2012 r.).

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (w brzmieniu z dnia 1 lutego 2002 r.), przeznaczenie na cele nieleśne

gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, (...) wymagało

uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zgodnie z uchwalonym w dniu [...] lutego 2002 r. planem zagospodarowania

przestrzennego działka nr [...] przeznaczona została na cele zabudowy letniskowej,

usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej (symbol ZR/UT/MNO), a zatem jej

przeznaczenie określone zostało w planie na cele inne niż leśne. Taka zmiana

wymagała w trakcie prac nad planem zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii

izby rolniczej.

W trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...]

ustalił, że w archiwum tutejszego Urzędu brak jest dokumentów potwierdzających

wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele

nieleśne, dla działki nr [...] obręb J., gmina S.

Wobec powyższego w ocenie Sądu uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie

organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę

przeznaczenia gruntu leśnego (działka nr [...]) na cele nieleśne, a zatem nie był

uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki.

Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została także

właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na

skargę, iż przeznaczenie działki nr [...] w obowiązującym od 2002 r. miejscowym

planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. stanowi kontynuację ustaleń

zawartych w planie ogólnym gminy S., uchwalonym uchwałą Rady Narodowej

Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987r. i przyjąć należy, że

zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki z leśnego na cele nieleśne zaistniała

w okresie wcześniejszym, poprzez uzyskanie zgody właściwego organu,

tj. wojewody, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie

gruntów rolnych i leśnych. Organ nie przedstawił bowiem dowodu, iż kiedykolwiek

zgoda taka została udzielona, a w ocenie Sądu zgody takiej nie można

domniemywać.

Biorąc zatem pod uwagę, iż dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym

[...] z obrębu J., jednostka ewidencyjna S. dokonano zmiany

przeznaczenia gruntów leśnych dla ww. działki na cele inne niż leśne, bez

zachowania właściwego trybu, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a

stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...].

Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie

podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.