Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 18/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta S. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa przez Wójta Gminy B. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] w miejscowości B., wydanym dla R. L. Decyzja podjęta została w wyniku kasacyjnego orzeczenia Wojewody, który decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił podjętą na podstawie art. 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Starosty S. z dnia[...]r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z uzasadnienia opisanej we wstępie decyzji wynika, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek z dnia [...] r. złożony przez "S." Spółkę z o.o. z siedzibą we W. ul. D.[...], w którym jako przesłanka wznowienia postępowania wskazany został przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Starosta S. wyjaśnił jednocześnie w uzasadnieniu, że ówczesny użytkownik wieczysty działki nr [...] – Gminna Spółdzielnia S.Ch. w B. jako strona posiadająca interes prawny poprzez bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...] nie była powiadomiona o wydaniu decyzji. Spółka "S." w związku z nabyciem w dniu [...] r. nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr[...], stała się następcą prawnym strony, posiadającym swój interes prawny.

Ponadto – zdaniem Starosty S. – organ wydający pozwolenie na budowę zatwierdził projekt zagospodarowania działki wykonany na planie sytuacyjnym bez oznaczenia działki nr[...], a przez to działki nr [...] oraz bez pieczęci pochodzenia mapy.

W zakończeniu uzasadnienia organ wskazał, że w związku z upływem ponad 16 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji Wójta Gminy B. t.j. od dnia [...]r., zgodnie z przepisem art. 151 § 2 kpa właściwy organ nie może uchylić decyzji, lecz ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. (Nr[...]) odwołanie wniósł Wójt Gminy B. zarzucając naruszenie art. 149 § 1 i 2, oraz art. 147 kpa poprzez ich niezastosowanie i art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną wykładnię, a ponadto naruszenie art. 75 § 1, art. 77 i art. 78 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz art. 7 i art. 10 kpa poprzez naruszenie obowiązku dokładnego, wnikliwego zbadania sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

Wskazując na te naruszenia Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda stosując przepis art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrażoną przepisem art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą ogólną postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta również została utrwalona w art. 78 Konstytucji RP, a jej istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej gwarantując możliwość zaskarżenia każdej nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracyjnego wyższego stopnia, a wyjątki mogą być ustanowione tylko w ustawie.

Stosownie do treści art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie.

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy jest obowiązany podjąć określone czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje, między innymi, takie sytuacje, w których odwołanie jest wnoszone przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia.

W badanej sprawie istotnym jest fakt, iż odwołujący się - Wójt Gminy B. jest organem, który wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...] będącą przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zakończonym podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu organ odwoławczy stwierdził, iż stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji w sprawie objętej postępowaniem. Bez znaczenia pozostaje fakt, że takiej kompetencji już nie posiada. Należy bowiem pamiętać, że organ ma zawsze obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, a w takim przypadku nie może mieć interesu prawnego lub obowiązku nawet, gdy decyzja dotyka jego praw lub obowiązków.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt. SA/Gd 165/82 zaznaczył, iż zgodnie z art. 28 i 29 kp.a. stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 891/08 jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kp.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.

Ponadto Wojewoda zauważył, iż w sprawach regulowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiąc, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości.

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuję się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK

75/06).

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że jak wynika z przekazanego materiału dowodowego, gmina B. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Stosownie do tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartej w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1838/07 w przypadku, jeśli odwołanie wniosła osoba, która nie ma przymiotu strony, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez działającego w imieniu Gminy B. Wójta Gminy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wójt Gminy B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Gmina B. nie jest stroną w sprawie.

Powołując się na ten zarzut Wójt Gminy B. wniósł o uwzględnienie skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy B. wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym działał w imieniu Gminy B., a nie w imieniu własnym, a następnie wskazał, że w czasie wydawania przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...]r, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku na działce nr[...] , właścicielem działki nr [...] była Gmina B. Spółka S. zaś, jest następcą prawnym Gminy B., a nie Gminnej Spółdzielni Mieszkaniowej S.Ch. w B., gdyż w dniu [...] r nabyła własność nieruchomości - w tym działki nr [...] - od Gminy B.

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca uważa, iż Gminie B. jako właścicielowi działki nr[...], z okresu kiedy została wydana decyzja Wójta objęta wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony. Skoro tak, to uprawniona jest do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...]r, stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] r.

Na możliwość posiadania przez gminę przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wskazują tezy następujących orzeczeń NSA:

1) wyrok NSA SA/Sz 1085/98, niepubl. - "Skoro gmina jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego ma ona - stosownie do art. 28 k.p.a. - przymiot strony w tym postępowaniu.

2) wyrok NSA IV SA 740/98, niepubl. - "W sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących np. prawa budowlanego gminie przymiot strony nie przysługuje; jedynie wyjątkowo gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy, przysługuje jej status strony".

W uzasadnieniu skargi zwrócono nadto uwagę, iż decyzja Starosty S. z dnia [...] r nr [...]r (stwierdzająca wydanie decyzji przez Wójta Gminy B. z naruszeniem prawa), od której to Gmina wniosła odwołanie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mianowicie ww. decyzja Starosty nie została poprzedzona wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, bezwzględnie wymaganym przez przepis art. 149 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11.10.2007r o sygn. akt: II SA/Op 341/07 " Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Pomimo, że od takiego postanowienia nie służy zażalenie, to taka okoliczność nie zwalnia organu z formy pisemnej tego aktu administracyjnego, do czego zobowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.), jak również rozwiązanie przyjęte w art. 61 § 4 k.p.a., które nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. Niedoręczenie stronie postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu, lub nieprawidłowe jego doręczenie, nie wywołuje skutków prawnych w postaci wprowadzenia takiego aktu do obiegu prawnego. W takim przypadku, nieistnienie w obiegu prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia przez organ postępowania wznowieniowego".

W wyroku z dnia 26 maja 1989 r. o sygn. IV SA 339/89 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że: "1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z tych względów brak było przesłanek uwzględnienia skargi.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela co do zasady – zawarte w skardze twierdzenia, odnoszące się do statusu procesowego postanowienia o wznowieniu postępowania i powołane poglądy judykatury, z tym, że w rozpoznawanej sprawie zarzut w tym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowy, bowiem Starosta S. podjął w dniu [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 149 § 1 i § 2 kpa postanowienie (Nr VA.7351-2-3/63/09) o wznowieniu na żądanie S. Spółki z o.o. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i udzielającej R. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] AM-[...], w miejscowości B.

Zaskarżona decyzja podjęta została jako akt wymagany przepisem art. 104 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej), która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

Była ona wynikiem uznania przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...] nie może korzystać z tej formy zaskarżenia decyzji w postępowaniu instancyjnym, bowiem nie może być uznany za stronę postępowania zgodnie z przyjętymi kryteriami.

Z przepisu art. 127 § 1 kpa wynika, że odwołanie, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, służy stronie postępowania. Podstawowe założenie w tej kwestii wywodzi się z pojęcia indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 kpa.

W odróżnieniu od aktów stanowienia prawa decyzje adresowane są do zindywidualizowanych podmiotów i dotyczą indywidualnych praw i obowiązków, wobec czego sprawy, o jakich mowa w powołanym poprzednio przepisie toczą się zawsze z udziałem stron. Przyznanie jednostce takiego statusu następuje stosownie do treści art. 28 – 30 kpa. Zasadniczym kryterium określonym przez ustawodawcę w art. 28 kpa jest interes prawny tego podmiotu, który domaga się przyznania mu legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji uprawnia do wniesienia odwołania. Wprawdzie dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, wg której skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu dotyczy jego praw i obowiązków, ale twierdzenie to może zostać zweryfikowane w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Negatywna ocena co do racji podmiotu odwołującego się oznacza, że brak jest podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, a tym samym do rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 1610/97, Lex nr 48736; 28 stycznia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96, Lex nr 44195; 10 listopada 1998r., sygn. akt II SA 844/98, Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765; sygn. akt VII SA/Wa 1107/07, Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki, mimo, że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe. Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i materialnego zarówno przy wszczęciu postępowania przed organem administracji pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex nr 505401). Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98, nie publ.; 26 października 1999r. sygn. akt IV SA 1693/97, nie publ.; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 527/07 Lex nr 299305).

Ze względów wcześniej przedstawionych należy uznać, że badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego w tym również postępowanie odwoławczego związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki (np. art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane).

Krąg podmiotów korzystających – przy zastosowaniu opisywanego powyżej kryterium – ze statusu strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w konkretnej sprawie pozostaje aktualny w postępowaniu nadzwyczajnym, a korekta w tym zakresie następuje poprzez uwzględnienie następców prawnych strony postępowania orzekającego, zakończonego decyzją, do której odnoszą się czynności nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego oraz wprowadzenie podmiotów, które skutecznie skorzystały z trybu określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zważyć jednak należy, że podmiotem, który korzystając z tej przesłanki zainicjował postępowanie wznowienione w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] była "S." Spółka z o.o. a nie Gmina B., w imieniu której wniesione zostało odwołanie.

Istotne też jest, że nie można uznać za czynność kreującą jednostkę na stronę postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami formalno – i materialnoprawnymi, doręczenia decyzji. Czynność taka samodzielnie nie kształtuje bowiem koniecznej relacji pomiędzy sytuacją prawną tej jednostki, a przepisami prawa materialnego, z których wyprowadzać należy podstawę do ustalania praw i obowiązków.

Zważyć zatem należy, że Gmina B. nie była stroną postępowania orzekającego, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającą plan realizowany i udzielającą R. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce Nr [...] w miejscowości B.

Wojewoda prowadząc czynności postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Gminy B. od decyzji wydanej w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym dodatkowo dokonał oceny co do istnienia interesu prawnego Gminy B. w przedmiotowej sprawie i możliwości uznania jej prawa do korzystania ze środków zaskarżenia, przyznanych stronom postępowania administracyjnego.

Sąd – akceptując stanowisko prezentowane w nauce, zgodnie z którym w postępowaniu wznowieniowym stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania w tym postępowaniu (W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006) – podziela ocenę dokonaną w sprawie przez organ odwoławczy co do braku interesu prawnego Gminy B. w postępowaniu weryfikacyjnym, którego przedmiotem jest opisywana powyżej decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...]r.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego możnaby wyprowadzić interes prawny Gminy B. w prowadzonym postępowaniu instancyjnym. Ocena ta odniesiona została do przepisu art. 28 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane i zasadny jest wniosek, że Gmina B. nie będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości pozostającej w sferze oddziaływania obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym nie może uzyskać statusu strony prowadzonego postępowania. Istotne też jest, że Gmina B. nie korzystała z legitymacji procesowej strony w postępowaniu orzekającym zakończonym tą decyzją.

Sąd nie kwestionuje przy tym prawa gminy w ogóle do posiadania interesu prawnego w indywidualnej sprawie administracyjnej, uznaje jednak, że interes prawny podlega generalnym kryteriom i ocenie właściwego w sprawie organu, które prowadzić może – w uzasadnionych przypadkach – do przyznania gminie uprawnień strony postępowania administracyjnego.

Niezależnie od tego należy – w uznaniu Sądu – wyjaśnić, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stroną postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie nie może być organ administracji publicznej, który prowadził postępowanie w tej sprawie i wydał decyzję, ani jednostka samorządu terytorialnego (np. gmina), której organ taką kompetencję w konkretnej sprawie realizował. Dotyczy to również postępowań, w których działanie tego organu ma być przedmiotem kontroli co do zgodności z prawem.

Możliwość orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Te dwa zakresy występowania gminy w obrocie prawnym nie mogą być wykorzystywane zamiennie według uznania reprezentujących ją organów.

Istotne jest bowiem, że pozycję prawną gminy rozpatrywać należy w dwóch kategoriach. Po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznawane są określone kompetencje do realizowania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium).

Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy o samorządzie gminnym) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość realizowania przez gminę jako podmiotu, którego wolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w postępowaniu administracyjnym związanym z tą samą sprawą swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez tą jednostkę samorządu terytorialnego następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. (np. wyrok WSA z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1017/04, niepubl.; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 1115; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17).

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że Wojewoda prawidłowo uznał, że wobec stwierdzenia – w wyniku podjętych czynności, iż brak jest podstaw do rozpoznania odwołania i podjęcia decyzji co do meritum, trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu podmiotu wznoszącego odwołanie i zakończenia postępowania będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Taka koncepcja została też przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999 Nr 4, poz. 119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex 505401).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona czynność nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 14.04.2010r.