Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 325/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.13,14,16 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.149 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13.06.2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. , polegającą na nie udostępnieniu informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 13 czerwca 2013 r. do Urzędu Miasta R. wpłynął wniosek K.W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. Kancelarią Adwokacką adwokat M.W. .

Wobec powyższego Burmistrz R. zwrócił się do adwokat M.W. z pytaniem, czy w związku z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej będzie korzystała z tajemnicy przedsiębiorstwa.

Pismami z dnia 26 czerwca 2013 r. oraz 26 lipca 2013 r. Burmistrz R. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu na dzień 13 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r., która wpłynęła do organu I instancji w dniu 26 lipca 2013 r., adwokat M.W. poinformowała, że zawarte w umowach treści dotyczące zasad wykonywania pomocy prawnej są informacją posiadającą dla niej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i tym samym stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. znak: [....] Burmistrz R. odmówił K.W. udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R. a Kancelarią Adwokacką Adwokat M.W. .

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udostępnieniu wnioskodawcy żądanej informacji publicznej sprzeciwia się dyspozycja art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidująca ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem organu, żądane umowy spełniają przesłanki pozwalające uznać je za "tajemnicę przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż są to informacje posiadające wartość gospodarczą, zaś adwokat M.W. wniosła o ich nie ujawnianie, a tym samym podjęła działania w celu zachowania poufności treści tych umów.

Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 2 września 2013 r.

W dniu 16 września 2013 r. K.W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że ograniczenie dostępności informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji, zaś związek taki wykazują żądane umowy.

Decyzją z dnia 16 października 2013 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz R. błędnie przyjął, iż brak zgody przedsiębiorcy na udostępnienie informacji jest równoznaczny z podjęciem działań w celu zachowania jej poufności, a tym samym sprawia, że staje się ona tajemnicą przedsiębiorcy. Brak zgody jest bowiem jedynie jednostronnym oświadczeniem przedsiębiorcy, które posiada walor prawny tyko wówczas, gdyby w istocie dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy. Takie jednostronne oświadczenie przedsiębiorcy nie posiada jednak żadnego znaczenia w odniesieniu do informacji, co do których pozostaje on w błędnym przekonaniu, że stanowią one jego tajemnicę, podczas gdy w świetle prawa nie mogą być uznane za objęte taką tajemnicą.

Odnosząc się do treści art. 35 ustawy o finansach publicznych, organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby w przedmiotowych umowach znalazła się klauzula o poufności, to jej skuteczność uzależniona byłaby od tego, czy dotyczyła informacji stanowiącej już w chwili jej zawarcia tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to więc, że już przed zawarciem takiej umowy zawarta w niej informacja musiałaby spełniać wszystkie przesłanki wymienione w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym przesłankę podjęcia środków zabezpieczających przed jej ujawnieniem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy w żaden sposób zaś tej okoliczności nie wykazano.

W dniu 20 listopada 2013 r. Burmistrz R. postanowieniem znak [....] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku między Gminą R. a Kancelarią Adwokacką M.W .

W uzasadnieniu organ podał, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku M.W. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. dotyczącego wznowienia postępowania, w którym zażądała uchylenia decyzji SKO z dnia 16 października 2013 r. znak [....] oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

W ocenie organu I instancji, rozstrzygnięcie zapadłe przed SKO wskutek złożonego przez adwokat M.W. wniosku o wznowienie postępowania będzie miało bezpośredni wpływ na postępowanie prowadzone przez Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, bowiem w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji SKO z dnia 16 października

2013 r. znak [....] ostateczne stanie się rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2013 r. znak: [....] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę na bezczynność Burmistrza R. wniósł w dniu 6 grudnia 2013 r. K.W. W uzasadnieniu skarżący podał, że do chwili sporządzenia skargi organ administracji nie udostępnił mu wnioskowanej piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. informacji publicznej. W jego ocenie, organ błędnie prowadzi postępowanie na podstawie K.p.a., chociaż przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Burmistrz R. nie miał prawnej możliwości zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ponadto dopuścił się naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w sprawie wielokrotnie zostały przekroczone terminy załatwienia sprawy określone w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący zobowiązany był wezwać Burmistrza R. przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczynił, a co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i powinna być odrzucona.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga zasługuje na oddalenie z tego względu, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności organu. Zdaniem organu, skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero wtedy, gdy organ mimo ustania przyczyny powodującej zawieszenie postępowania nie podejmie go z urzędu lub na wniosek. Do bezczynności w niniejszej sprawie nie mogło dojść, gdyż postępowanie zostało zawieszone i nie ustała jeszcze przyczyna jego zawieszenia.

Obecna na rozprawie przed Sądem w dniu 28 lutego 2014 r. E.P. Burmistrz R. oświadczyła, że dopuściła w charakterze strony do prowadzonego postępowania kancelarię Adwokacką M.W. i podjęła zwieszone z urzędu postępowanie, zawiadomiła strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do zebranego materiału, i że wkrótce wyda w sprawie decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca

2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05).

W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 13 czerwca 2013 r. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacji polegającej na przekazaniu skarżącemu kserokopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a Kancelarią Adwokacką adwokat M.W. .

W ocenie Sądu, takie dokumenty w postaci umów o obsługę prawną Gminy, dotyczące wydatkowania na ich podstawie środków publicznych, będących w dyspozycji Gminy, stanowią informację publiczną.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym.

W sprawie bezsporne jest także, że kserokopie wnioskowanych umów nie zostały skarżącemu udostępnione.

Kwestią sporną natomiast pozostaje zagadnienie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (a więc i jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 16 października 2013 r., którą to decyzją uchylono poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 13 sierpnia 2013 r., odmawiającą udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji z powołaniem się na przesłankę w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy) albo w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Burmistrza R. , w takim stanie sprawy, jaki ma miejsce w tym postępowaniu, tzn. po wydaniu przez organ I instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania – rozpoznawanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej winno toczyć się w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest błędne.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzenie takich praw/obowiązków.

Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 K.p.a. Tym samym, postępowanie to kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., w tym przepisów o zawieszaniu postępowania administracyjnego.

Od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku, istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" na tryb postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a.

Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania.

Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępnienia. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym - w przypadku, gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pominięto nieistotne w tej sprawie rozważania przypadków, gdy wnioskowana informacja w ogólne nie jest informacją publiczną lub wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną) wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniana, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Wydanie decyzji odmownej pozwala na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p.., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania.

Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 K.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany organ nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Podkreślenia wymaga, że nie ma dwóch odrębnych trybów postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, których stosowanie uzależnione byłoby od tego, czy na wniosek o jej udzielenie była już wydawana decyzja o odmowie udostępnienia, czy też nie było wydawanej takiej decyzji. Jest przy tym powszechnym standardem działania administracji sytuacja, w której po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ zobowiązany do załatwienia wniosku stosuje identyczne przepisy regulujące załatwianie takich wniosków jak w przypadku, gdy załatwiał wniosek po raz pierwszy do niego złożony.

Za trafny w związku z tym należy uznać pogląd skarżącego, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. spowodowała konieczność rozpoznawania wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz R. winien był w takiej sytuacji w terminie 14 dni wniosek ten rozpoznać i udzielić wnioskowanej informacji. Organ ten mógłby także wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie zaistnienia przesłanek to uzasadniających.

Oceniając na podstawie akt sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz R. nie podał żadnego uzasadnionego argumentu, usprawiedliwiającego przedłużenie terminu załatwienia wniosku z dnia 13 czerwca 2013 r. Takim argumentem nie jest bowiem ani skomplikowany charakter sprawy (sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej), ani też wnikliwe zbadanie zaleceń wyrażonych w decyzji kasacyjnej Kolegium Odwoławczego, które zdaniem Sądu są jasne i precyzyjne. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, "podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny".

W konkluzji stwierdzić należało fakt bezczynności Burmistrza R. w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. w przedmiocie udostępnieniu informacji publicznej. Stanu tej bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tej informacji, skoro – jak wykazano powyżej – organ wadliwie i w sposób nieuprawniony zastosował tryb w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, nietrafnie podnosi organ, jakoby obowiązek poprzedzenia skargi w tej sprawie wezwaniem organu samorządu do usunięcia naruszenia prawa wynikać miał z art. 101a ust. 1 i art. 102a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej lub gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Wobec zakresu przedmiotowego skargi z oczywistych względów należy pominąć z rozważań w tej sprawie tryb skarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy z zakresu administracji publicznej. Brak wykonywania czynności nakazanych prawem dotyczą tylko takich przypadków, gdy z mocy ustawy organ gminy zobowiązany jest do wydania uchwały lub zarządzenia w zakresie danej sprawy publicznej. Wyraźnie przy tym ustawodawca wskazał, że zakresem art. 101a (i zarazem art. 101) ustawy o samorządzie gminnym objęte są tylko takie sprawy, których rozpoznanie wymaga wydania uchwały przez radę gminy lub zarządzenia przez wójta. Takie akty w ogóle nie są wydawane w postępowaniach dotyczących udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 24/11). Uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10).

Regulacja art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje indywidualnych postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej już chociażby z tego powodu, że żaden przepis prawa nie pozwala na udostępnianie takich informacji w drodze zarządzeń wójta lub uchwał rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 241/13).

W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z urzędu wiadomym jest Sądowi o szeregu spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w których stwierdzona została bezczynność Burmistrza R. w zbliżonych okolicznościach faktycznych, polegających na nieusprawiedliwionym zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zawieszenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w związku z kasacyjną decyzją organu II instancji (m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 241/13, z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA.Kr 247/13). Fakt ten wskazuje, że organowi administracji winny być znane popełniane wcześniej uchybienia proceduralne. Pomimo tego, do dnia 6 grudnia 2013 r. (data wniesienia skargi w niniejszej sprawie) nie został zrealizowany wniosek skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. Co więcej, skoro Burmistrz R. otrzymał w dniu 21 października 2013 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , uchylającą jego rozstrzygnięcie z dnia 13 sierpnia 2013 r., zobowiązany był ponownie zastosować się do unormowań zawartych w art. 13 u.d.i.p., a zatem w terminie 14 dni podjąć niezbędne czynności, tj. wnioskowaną informację publiczną udostępnić, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Już na tym etapie mógł rozważać kwestię udziału adwokat M W. w postępowaniu w charakterze strony.

Analiza powyższych okoliczności kontrolowanej sprawy i występujących w niej terminów prowadzi do wniosku o rażącym naruszeniu prawa.

Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz R. udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.

Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała takiego charakteru, które uzasadniałoby zastosowanie tego środka dyscyplinująco - represyjnego.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie, o czym orzekł w pkt I wyroku.

Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu (pkt III wyroku).