Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1524/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO) - po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej także jako [...]) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym, projektowanego na działce ew. nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wraz z wjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] organ ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Odwołanie zostało złożone przez m. in. [...]. SKO decyzją z [...] grudnia 2016 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Przyjęło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - poza inwestorem ([...] sp. z o.o.) - stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy, oraz działek sąsiednich. Natomiast [...] jest właścicielem działki, która nie znajduje się bezpośrednio przy terenie inwestycyjnym. Od działki inwestycyjnej nr [...], teren należący do Spółki oddziela działka nr ew. nr [...] i [...] (ul. [...]). Nie można zatem uznać, że działka objęta wnioskiem leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do skarżącej. WSA w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 408/17) uchyliło zaskarżoną decyzję SKO. Sąd ustalił, że [...], której działki o nr. ew. [...] oraz [...] położone są po przeciwległej stronie ulicy [...], legitymuje się tytułem prawnym do tego terenu. Nie można a priori - z powodu lokalizacji działek - wykluczyć, że podmiotowi temu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków. Ulica [...] nie jest ulicą przelotową, jest to dosyć wąska ulica gminna. Już obecnie ruch komunikacyjny jest na niej znacznie utrudniony. Poza tym jest dosyć gęsto zabudowana i zjazdy z wszystkich usytuowanych przy niej budynków odbywają się właśnie na tę drogę. Na nieruchomościach należących do [...] położonych przy ul. [...] znajdują się dwa duże budynki. W jednym mieści się [...], do którego to urzędu codziennie dociera wielu interesantów, korzystając z wjazdu od ul. [...]. Z kolei dla sąsiedniej działki o nr. ew. [...] inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dla dużego budynku wielorodzinnego i tu również zjazd ma odbywać się na ul. [...]. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za przedwczesne twierdzenie SKO, że uciążliwości, które w ocenie Spółki miałyby wystąpić w związku z planowaną inwestycją, są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Jednocześnie nie jest trafny argument, że należałoby zawsze uznawać za strony uprawnionych rzeczowo do działek ewidencyjnych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy. W konsekwencji konieczne jest poczynienie znacznie wnikliwszych ustaleń.

Ponownie rozpoznając odwołanie [...] , SKO w [...] wydało zaskarżoną obecnie decyzję z [...] kwietnia 2020 r. ponownie umarzającą postępowanie odwoławcze. W toku postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Kolegium podniosło, że z tytułu umowy sprzedaży z [...] lipca 2017 r. w miejsce [...] wstąpiła [...] Sp. z o.o.

Kolegium stwierdziło, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium nie wynika, aby następca prawny (odwołujący się) miał interes prawny. Od działki nr [...] (aktualnie [...] i [...]) teren należący do spółki oddziela dz. ew. nr [...] i [...]. Zatem nie można uznać, że działka objęta wnioskiem leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do odwołującego. Ustalając krąg stron postępowania należy zbadać, czy z planowaną inwestycją wiążą się uciążliwości dla działek sąsiednich i - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - jak daleko te uciążliwości będą sięgać. Oznacza to, że przymiot strony będą posiadały tylko te podmioty, których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub innych przepisów prawa będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie.

Podejmując próbę wykazania interesu prawnego Spółka wskazała, że planowany wjazd do realizowanej inwestycji ma się odbywać od strony ul. [...]. Spowoduje to istotne pogorszenie przepustowości tej ulicy, na tym odcinku ślepej. Nadmierne obciążenie ruchem drogowym nie pozostanie bez wpływu na korzystanie z nieruchomości Spółki. W sposób istotny Spółka odczuje znacznie wzmożony ruch na tej ulicy spowodowany przez użytkowników planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium ta ewentualna niedogodność komunikacyjna nie narusza prawa rzeczowego Spółki. Po pierwsze, wzmożony ruch na publicznej drodze w centrum miasta [...] nie jest niczym nadzwyczajnym a fakt, że na analizowanym odcinku droga jest "ślepa", nie musi wcale powodować większych utrudnień komunikacyjnych, niż gdyby droga ta była przelotową. Fakt, że droga publiczna w centrum miasta jest ślepą oznacza w istocie, że korzystać z niej będą zasadniczo wyłącznie osoby, które korzystają z budynków posiadających zjazdy na tę ulicę. Po wtóre, argumenty Spółki dotyczące wpływu planowanej inwestycji na drogę publiczną mogą dowodzić ewentualnie oddziaływania tej inwestycji na drogę publiczną, a nie na nieruchomość Spółki. To dowodzi istnienia interesu faktycznego, a nie prawnego.

Kolegium przywołało wyroki w niemal identycznym stanie faktycznym (vide wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2017 roku., sygn. akt IV SA/Wa 345/17 oraz wyrok NSA z 25 września 2019 roku, sygn. akt II OSK 2670/17). Ocenę przestawioną w tych orzeczeniach uznano za własną argumentację. Mianowicie skarżąca nie wykazała, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Podnoszony zarzut dotyczący negatywnego wpływu inwestycji na komunikację w tym rejonie miasta i przepustowość ulicy zapewniającej dostęp do nieruchomości nie dotyczy objętej ochroną sfery praw i obowiązków spółki jako właściciela nieruchomości. Już z tego powodu, że skarżąca powołuje się na przyszłe i hipotetyczne naruszanie korzystania z jej nieruchomości wykluczone jest istnienie jej realnego i obiektywnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Jednak istotniejsze jest to, że korzystanie z nieruchomości na której planowana jest inwestycja w przyszłości przez jej współwłaścicieli w zakresie związanym z wejściem lub wjazdem na teren nieruchomości, w żaden sposób nie oddziałuje na oddaloną nieruchomość skarżącej.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej jako: [...]) – poprzednio [...] sp. z o.o.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez brak realizacji wskazań wyrażonych w poprzednio wydanym wyroku WSA w Warszawie z 2 czerwca 2017 r. i nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. Dalej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę materiału dowodowego przez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, podczas gdy z prawidłowej analizy materiału wynika, że skarżący ma zarówno interes prawny, jak i faktyczny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Podstawowy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie te organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym obecnie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 2 czerwca 2017 r.

W orzecznictwie wyjaśniono, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że po wydaniu orzeczenia sądowego nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych (por. np. wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2971/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd sądu sprowadza się do zalecenia szerszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na teren działki spółki ze względu na charakter ul. [...], jej otoczenie oraz planowaną zabudowę. Zdaniem Sądu organ wykonał powyższe zalecenie, choć dokonał tego skrótowo i w zasadzie posłużył się ustaleniami oraz argumentacją prawną zaprezentowaną w wyroku NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2670/17. Niemniej jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem konkluzja jest prawidłowa.

W konsekwencji również niezasadne jest naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę materiału dowodowego.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. Aby mogło dojść do umorzenia postępowania odwoławczego konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że podmiot, który wnosi odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro przepisy u.p.z.p. nie definiują w sposób szczególny stron postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy, znajdują zastosowanie ogólne regulacje procesowe, przewidziane w k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. NSA uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być w zależności od okoliczności także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. O interesie tych osób przesądzał zasięg oraz rodzaj oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Takie kryterium zostało przyjęte w poprzednim wyroku WSA, którego prawidłowe wykonanie kwestionuje skarga. Przy czym sąd uznał, że konieczna jest ocena w jaki sposób na nieruchomość skarżącego przekłada się charakter ul. [...], stan użytkowania budynków istniejących przy tej ulicy, planowane inwestycje i spowodowany tym ruch na tej ulicy. Obecnie Kolegium poczyniło w tym zakresie ustalenia przyjmując zasadnie, że interes prawny musi być realny, rzeczywisty i bezpośredni, tymczasem argumentacja skarżącego dotycząca intensywności ruchu drogowego dowodzi ewentualnego oddziaływania inwestycji ale na drogę publiczną, nie zaś na działkę spółki. Owo oddziaływanie normalnego miejskiego ruchu należy uwzględnić w przestrzeni publicznej, w której znajduje się omawiany teren. Tym samym słusznie organ wykluczył bezpośredniość oddziaływania zabudowy na teren skarżącego. Oddziaływanie to będzie niewątpliwie dotyczyło bezpośrednio drogi, a w dalszym dopiero następstwie czyli pośrednio, terenu spółki.

W analogicznej sytuacji wypowiedział się NSA w przywołanym przez SKO w [...] wyroku z 25 września 2019 r. twierdząc, że nie wykazano, aby zabudowa na spornej nieruchomości bezpośrednio wpływała na sposób wykonywania praw skarżącego. Zabudowa ta będzie wpływała bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących drogi publiczne. Nie można natomiast uznać, że legitymacja skarżącego wynika z tego, że ruch na drodze będzie oddziaływał na sposób wykonywania jego praw jako właściciela. Taki sposób rozumowania powodowałby, że zwiększenie ruchu na drogach dawałoby legitymację właścicielom nieruchomości położonych przy tych drogach. Podzielając powyższy pogląd Sąd stwierdza, że zasadnie – w oparciu o wystarczający zakres materiału dowodowego – organ wykluczył bezpośredniość oddziaływania planowanej zabudowy na teren skarżącego.

W tym kontekście jako przedwczesne należy uznać zarzuty związane z określeniem obszaru oddziaływania inwestycji, która jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zbadanie przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Kwestia przymiotu strony jest odmiennie regulowana na gruncie ustawy prawo budowlane, bowiem tamże zawarty jest przepis szczególny. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem w odrębnym postępowaniu na nowo będzie badany przymiot strony spółki w aspekcie obszaru oddziaływania inwestycji. Wobec tego argumentacja skarżącego również w tej części jest niezasadna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.