Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1459/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 75
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz M. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] wydaną w stosunku do M. A. - w sprawie odmowy wjazdu na granicy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu [...] grudnia 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w [...] zgłosiła się obywatelka [...], M. A. urodzona w dniu [...] r., legitymująca się paszportem numer [...] wydanym przez władze [...], ważnym od dnia 12 sierpnia 2016 r. do dnia 12 sierpnia 2026 r.

Komendant Placówki SG w [...] po stwierdzeniu, że cudzoziemka nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, powyższą decyzją odmówił jej wjazdu na granicy. Od decyzji organu I instancji cudzoziemka złożyła, za pośrednictwem pełnomocnika, odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej zarzucając, że wydanie decyzji o odmowie wjazdu na granicy było nieuprawnione z uwagi na fakt, iż zamierzała ubiegać się o udzielenie jej ochrony międzynarodowej w Polsce. Wskazała, iż drogą elektroniczną złożyła stosowną deklarację do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Podniosła nadto, iż w dniu w dniu [...] grudnia 2017 r. fizycznie przekroczyła granicę Polski, gdyż w związku z problemami zdrowotnymi została przewieziona do szpitala w [...]. Powyższe okoliczności tym bardziej zatem, w ocenie skarżącej, wskazują za bezzasadnością wydanej decyzji odmownej.

Organ II instancji, po zapoznaniu się z podniesioną przez skarżącą argumentacją, uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy min. wyjaśnił, iż w przypadku braku dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, cudzoziemiec zostaje przekazany na tzw. "drugą linię kontroli granicznej" w celu przeprowadzenia kontroli szczegółowej, która, w myśl art. 8 ust. 3 lit. a tiret (iv) kodeksu, obejmuje m. in. weryfikację miejsca wjazdu i przeznaczenia danego obywatela państwa trzeciego i celu planowanego pobytu, poprzez sprawdzenie, jeżeli jest to konieczne, odpowiednich dokumentów uzupełniających. Na tym etapie kontroli granicznej przeprowadzana jest również rozmowa z cudzoziemcem celem uzyskania informacji o powodach stawienia się przez niego w przejściu granicznym bez wymaganych dokumentów, w tym także czy cudzoziemiec poszukuje ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen, kontrola drugiej linii może być przeprowadzona w miejscu innym niż to, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób (pierwsza linia) również w celu zapewnienia możliwości swobodnej wypowiedzi. Organ wskazał także, że do wyjaśnienia wystąpienia przesłanek umożliwiających cudzoziemcowi wjazd, a określonych w przepisach kodeksu granicznego Schengen, w ramach czynności wykonywanych w toku odprawy granicznej, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast, jak wskazał organ, w trakcie podjętych przez funkcjonariuszy SG czynności weryfikacyjnych, cudzoziemka oświadczyła, że "jedzie do Polski szukać lepszego życia. W [...] mąż nie ma pracy od paru miesięcy, ma dużą rodzinę nie ma za co ich utrzymać" (notatka służbowa). Zatem, zadniem Komendanta, brak było podstaw do twierdzenia, iż cudzoziemka zamierza złożyć wniosek o udzielenie jej ochrony na terytorium RP. Główny Komendant wskazał także, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, z materiału dowodowego nie wynika aby cudzoziemka taki wniosek złożyła drogą elektroniczną. Jednakże, jak podniósł organ odwoławczy, w istocie, z poczynionych ustaleń w dostępnych bazach danych wynika, że taki wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został przez cudzoziemkę skutecznie złożony do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], w dniu [...] stycznia 2017r. i obecnie postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed Szefem Urzędu do spraw Cudzoziemców.

Odnosząc się z kolei do okoliczności, że cudzoziemka w dniu [...] grudnia 2017 r. pomimo wydania decyzji o odmowie wjazdu fizycznie przekroczyła granicę Polski, organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 31 ust 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemca, któremu odmówiono wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, można - w szczególnie uzasadnionych przypadkach, ze względu na jego stan zdrowia - nie przekazywać do państwa trzeciego. Cudzoziemcowi temu w przypadku wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia zapewnia się opiekę medyczną. Powyższa okoliczność miała miejsce w przypadku skarżącej, która z uwagi na fakt, że zgłaszała złe samopoczucie została pod nadzorem funkcjonariuszy z PSG w [...] przetransportowana do Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w [...], gdzie była hospitalizowana do dnia [...] grudnia 2017 r. Po opuszczeniu szpitala, została przewieziona do [...], gdzie przez kolejowe przejście graniczne opuściła terytorium RP wykonując tym samym decyzję o odmowie wjazdu z dnia [...] grudnia 2017 r. Rownież, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o umożliwienie cudzoziemce skutecznego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej organ wyjaśnił, że oczekiwany przez pełnomocnika tryb postępowania nie ma umocowania w żadnych obowiązujących przepisach prawa, którymi organy administracji obowiązane są kierować się w swoich działaniach. Jeżeli zamiarem cudzoziemca jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to powinien wyrazić taką wolę podczas odprawy granicznej. Wniosek taki zostanie wówczas przez komendanta placówki Straży Granicznej przyjęty. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz.U. z 2018 r., poz. 51), jedynie komendant placówki Straży Granicznej i komendant oddziału Straży Granicznej są organami kompetentnymi do przyjęcia wniosku w tym zakresie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skardze powtórzono część zarzutów i argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzucono rażące naruszenie prawa, tj.:

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania ocenę tj. zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistych powodów wjazdu skarżącej do Polski i ograniczenie się wyłącznie do informacji zawartych w notatce służbowej, na której treść Ww nie miała wpływu, a także nie uwzględnienie okoliczności złożenia przez cudzoziemkę wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej drogą elektroniczną (mailowo) i ograniczenie się wyłącznie do sprawdzenia bazy danych, w których rejestruje się wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej; ponadto nieuwzględnienie wydanego w dniu 16 lipca 2017 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (następnie przedłużanego) zarządzenia tymczasowego, nakazującego polskim władzom niezawracanie cudzoziemców na [...], wydanego w oparciu o określone okoliczności faktyczne i prawne (42902/17) - a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że stawiając się na granicy w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca nie deklarowała chęci złożenia wniosku o udzielenie jej ochrony międzynarodowej;

• art. 67 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, z późn. zm., dalej: u.o.c.), poprzez niesporządzenie przez organ I instancji protokołu z czynności przesłuchania skarżącej odnośnie przyczyn jej wjazdu do Polski, pomimo iż była to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia, czy była osobą poszukującą ochrony międzynarodowej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwie zebrany materiał dowodowy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu decyzji. W uzasadnieniu skargi min. wskazała, iż w r 2017 r. kilkukrotnie stawiała się na polsko-[...] przejściu granicznym w [...], gdzie chciała złożyć wniosek o udzielenie jej ochrony międzynarodowej. W każdym przypadku Komendant Placówki SG w [...] wydawał wobec cudzoziemki decyzję o odmowie wjazdu. W przedmiotowej natomiast sytuacji organ II instancji opierając się jedynie na treści notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza SG nieuprawnienie uznał, iż celem wjazdu skarżącej do Polski nie było złożenie wniosku o udzielenie mu ochrony międzynarodowej lecz względy ekonomiczne. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie sporządził protokołu z czynności przesłuchania odnośnie przyczyn wjazdu do Polski, co stanowi naruszenie norm określonych w art. 67 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego powoduje niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku przedmiotowej czynności. W konsekwencji wskazanych powyżej naruszeń prawa procesowego, Komendant Główny SG doszedł zaś do błędnego przekonania, że stawiając się na granicy w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca nie deklarowała chęci złożenia wniosku o udzielenie jej ochrony międzynarodowej, oraz że decyzja o odmowie wjazdu wydana została zgodnie z obowiązujący prawem.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Szeroko przedstawiając przebieg sprawy oraz obowiązującą regulację prawną organ odwoławczy konkludując wskazał, iż gdyby cudzoziemka w istocie z chwilą stawienia się do odprawy granicznej w dniu [...] grudnia 2017 r. wypowiedziała treści, z których wynikałaby jej wola złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (co uczyniła dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r.), decyzja o odmowie wjazdu na granicy w ogóle nie zostałaby wydana a Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] podjąłby czynności mające na celu przyjęcie takiego wniosku. Jedynie osobiste wystąpienie przez cudzoziemca w chwili stawienia się do odprawy granicznej do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w myśl powołanych wyżej przepisów, przesądza bowiem o fakcie, że dana osoba o taką ochronę się ubiega.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty zasługiwały bowiem na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2018 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie odmowy wjazdu na granicy M. A. - naruszyły przepisy prawa procesowego. Naruszenie to, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny tej sprawy. Z tego też względu, ocena spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski, musiała być uznana za przedwczesną. Rozważania w tym przedmiocie, należy poprzedzić przytoczeniem regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma więc charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Te przesłanki negatywne ujęte zostały w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowi on, że zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej: a)zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy, do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wskazane przepisy, które nie znajdą zastosowania, określają wymagania podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25 ), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Z kolei według art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; tekst jednolity Dz.U.UE L z dnia 23 marca 2016 r.), rozporządzenie to określa zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10 rozporządzenia "kontrola graniczna" oznacza działania podejmowane na granicy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granic. Odprawa graniczna oznacza zaś czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium (art. 2 pkt 11). Szczegółowe wymagania, a także sposób przeprowadzania kontroli uregulowane zostały w art. 6 – art. 9 rozporządzenia (kodeks graniczny Schengen). Z tego względu, nie ma potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów prawa krajowego. W ramach odprawy granicznej, która jest częścią kontroli, odbywa się sprawdzanie i weryfikacja w zakresie spełnienia wymogów umożliwiających cudzoziemcowi wjazd. Regulacje zawarte w rozporządzeniu, a także działania, do których się odnoszą nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, z tego względu, w tym zakresie, nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Wynika z tego, że do postępowania prowadzonego w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znajduje zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach, jako przepis szczególny, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to treść art. 14 rozporządzenia dotyczącego odmowy wjazdu, który stanowi m.in., że odmowa wjazdu następuje w związku z niespełnieniem określonych w nim warunków wjazdu, w drodze decyzji podejmowanej przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego, wydawanej w formie standardowego formularza, wywierającej skutek natychmiastowy, jednak bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Przepis ten określa także, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym jak też, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Stwierdza również, że obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona. Należy mieć na względzie, że przepis ten normuje niektóre tylko kwestie, dotyczące odmowy wjazdu jak: forma rozstrzygnięcia, formularzowy charakter decyzji, natychmiastowy jej skutek, a także brak skutku wstrzymującego wykonanie decyzji w przypadku wniesienia odwołania. Poza zakresem regulacji pozostawiony został przebieg postępowania, zmierzającego do wydania decyzji o odmowie. Podlega więc ono przepisom prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że skutek niespełnienia pozytywnych wymogów do przekroczenia granicy w postaci odmowy wjazdu, nie może prowadzić do naruszenia przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Stosowanie przepisów krajowych w postępowaniu, którego skutkiem jest decyzja o odmowie wjazdu, znajduje odzwierciedlenie we wzorze przewidzianego w art. 14 rozporządzenia formularza decyzji, który stanowi załącznik V część B (standardowy formularz odmowy wjazdu na granic). We wzorze tym zawarto wymaganą obowiązkowo informację, że przybywający zostaje poinformowany, iż odmawia mu się wjazdu na terytorium danego kraju na mocy (w tym miejscu instrukcja nakazuje wskazać odniesienie do obowiązującego prawa krajowego). W niniejszej sprawie – co wymaga podkreślenia - organ wydający decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, nie miał wątpliwości co do tego, że zachodziły podstawy do przejścia na tzw. "drugą linię kontroli". Cudzoziemka nie posiadała dokumentów uprawniających do przekroczenia polskiej granicy, a zarazem granicy Schengen. Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny to potwierdza. Cudzoziemka nie posiadała ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów, uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełniała więc wymagań przewidzianych w art. 6 rozporządzenia (i odpowiednio art. 23 ustawy o cudzoziemcach). Do wyjaśnienia niespełnienia przez skarżącą pozytywnych przesłanek wjazdu, w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu: dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu - nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i prowadzą albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym następuje potwierdzenie braku spełnienia przesłanek pozytywnych wjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy), jak też potwierdzenie braku wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji o odmowie wjazdu (art. 28 ust.2 ustawy). W ocenie Sądu zatem, niejednokrotnie sporządzenie "notatki urzędowej" będzie można uznać za wystarczające w realiach danej sprawy, jeśli zostanie ona sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy, a okoliczności sprawy nie będą budziły tak poważnych wątpliwości, jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu.

Jednakże, w rozpatrywanej sprawie sporządzona notatka ma charakter bardzo lakoniczny. Wspomina jedynie o tym, że cudzoziemka jedzie do Polski w celach ekonomicznych, gdyż jej mąż od kilku miesięcy nie ma pracy w [...], tym samym środków na utrzymanie dużej rodziny. Ten zapis nie jest wystarczający wobec faktu, że cudzoziemka, jak twierdziła, a co podnosiła także w odwołaniu, kilkakrotnie usiłowała bezskutecznie wjechać do Polski, zaś w ostatnim przypadku stając do kontroli granicznej zgłaszała chęć objęcia jej ochroną międzynarodową poprzez uprzednie wysłanie stosownej informacji drogą elektroniczną. Funkcjonariusze Straży Granicznej w [...] powyższej okoliczności nie uwzględnili, a w dalszej części postępowania wręcz zanegowali, sprawdzając jedynie oficjalną bazę danych dotyczącą składanych ww wniosków. Wskazali jedynie, że w toku odprawy granicznej skarżąca deklarowała wyłącznie osobiste (ekonomiczne) powody wjazdu na terytorium RP, czego jedynym, wyłącznym dowodem jest lakoniczna notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Ze sporządzonej notatki urzędowej nie wynika natomiast, czy i jakie stanowisko w przedmiocie udzielenia jej ochrony międzynarodowej cudzoziemka zajęła na przejściu granicznym, choć o powyższym zamiarze wskazywała w odwołaniu. W myśl art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wystarczy już, by cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Brak jakiejkolwiek wzmianki w tym przedmiocie, czyni wadliwym czynności dokonane przez organ w tej sprawie. Przebieg rozmowy z cudzoziemcem w tym zakresie nie został w żaden sposób utrwalony. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły w sposób poddający się kontroli, tak instancyjnej jak i sądowej, niezwykle istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a mianowicie ewentualnego wystąpienia przesłanki negatywnej, do wydania decyzji odmawiającej cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP. Organ odwoławczy zbagatelizował fakt nieprzeprowadzenia w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, dopuszczalność wydania wobec skarżącej decyzji o odmowie wjazdu, uzależniona była nie tylko od wykazania, że nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, ale też od wnikliwego wyjaśnienia czy w istocie zadeklarowała, jak twierdzi, zamiar udzielenia jej ochrony międzynarodowej (wniosek złożony drogą elektroniczną). Organ powinien więc zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na tę ocenę. Wystarczających czynności w tym zakresie jednak nie podjęto. Konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie, wyprowadzić należy z art. 34 ustawy o cudzoziemcach, który w postępowaniu administracyjnym - prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu - znajduje zastosowanie jako przepis szczególny, wobec przepisów k.p.a.

Według art. 34 ust. 1 ustawy postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do: 1) przesłuchania cudzoziemca;

2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca;

3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży;

4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców;

5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych. Nadmienić należy, że postępowanie to może mieć jeszcze węższy zakres, ale tylko w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego przepisu, a zatem, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów.

Podkreślenia też wymaga, że składanie deklaracji przez cudzoziemca na granicy ma charakter bezpośredni i osobisty. Obowiązujące przepisy (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), wymagają, by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Niemniej, wobec sporządzenia notatki organu niewyjaśniającej zasadniczej, wskazanej kwestii w tej sprawie i wobec wskazywania przez cudzoziemkę, że wnosiła o udzielenie jej ochrony międzynarodowej – dla uniknięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie – nie można wykluczyć, iż celowe byłoby przeprowadzenie w postępowaniu przed I instancją dowodu z przesłuchania strony (art. 67 § 1 w zw. z § 2 pkt. 2 k.p.a.). Potwierdza to treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Jak wynika z k.p.a., organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, miała miejsca w tej sprawie. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, nadal istnieją bowiem wątpliwości czy cudzoziemka nie spełniała warunków niezbędnych do przekroczenia granicy, w związku z deklarowanym w postępowaniu odwoławczym zamiarem wjazdu na terytorium RP. Nadmienić też należy, że z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE wynika, iż znajduje ona zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielnie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy państw członkowskich. Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. Artykuł 3 tej dyrektywy, jako miejsce złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez cudzoziemca zamierzającego przekroczyć granicę, wymienia granicę państwa członkowskiego. W realiach rozpatrywanej sprawy, nie zostało dowiedzione, że skarżąca w trakcie szczegółowej odprawy podawała wyłącznie osobiste przyczyny wjazdu, a zaniechała tym razem zamiaru wystąpienia o ochronę międzynarodową, w sytuacji kiedy już wielokrotnie wniosek o jej udzielenie bezskutecznie usiłowała złożyć na granicy RP. Nie wiadomo wobec tego, czy notatka odzwierciedla całą wypowiedź skarżącej tym bardziej, że następna próba dostania się na terytorium RP podjęta w dniu [...] stycznia 2018 roku miała pozytywne dla skarżącej zakończenie. Nie są też znane pytania jakie jej wówczas zadano. Wymaga podkreślenia, że sporządzenie notatki urzędowej z pewnością nie jest sprzeczne z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów, w rozumieniu art. 75 k.p.a. Według art. 72 § 1 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Notatka taka musi jednakże zostać sporządzona w taki sposób, by rozwiewała wszelkie ewentualne wątpliwości, co do intencji cudzoziemki i jej oświadczeń. W przeciwnym razie może być uznana za środek dowodowy niewystarczający w sprawie.

Należy mieć na uwadze, że owo "rozpytanie" strony dotyczy bowiem czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takiej zaś czynności, w myśl art. 67 § 1 k.p.a. – co do zasady - sporządza się protokół. Wówczas bowiem postępowanie staje się bardziej transparentne. Strona zaznajamiana jest z jego treścią. Wynika to z charakteru protokołu przesłuchania, który powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej, niezwłocznie po złożeniu zeznania (art. 69 k.p.a.).

Reasumując zatem stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie ustalenia związane z odmową wjazdu na granicy zostały dokonane na podstawie krótkiej notatki służbowej co nie odpowiada wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na to aby jednoznacznie określić powody wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenie tej kwestii jest istotne, gdyż ma wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. W świetle art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy ww "notatka urzędowa" z [...] grudnia 2017 r. nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 287/17, LEX nr 2449266). Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez NSA min. w wyroku z 17 maja 2018 r., według którego art. 34 ust. 2 u.o.c. może mieć zastosowanie jedynie w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach. Za koniecznością wyrażenia takiego kategorycznego stwierdzenia przemawia wykładnia systemowa tego przepisu. Art. 34 ust. 2 u.o.c. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim co do zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści art. 34 ust. 1 u.o.c. wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej ogranicza się do wymienionych czynności dowodowych, w tym przesłuchania cudzoziemca i wskazanych przez niego osób towarzyszących mu w podróży, kontroli jego dokumentów, i dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców oraz uzyskania niezbędnych informacji od innych organizacji wymienionych w pkt 5 art. 34 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę określenia "ogranicza się" wskazuje na jego intencję co do traktowania tego przepisu jako wyjątku od zasad wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego co do postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek do wydania decyzji określonej treści. Dodatkowe zawężenie postępowania wyjaśniającego jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów może być zatem stosowane jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Organ ma obowiązek ocenić, czy w danych okolicznościach została spełniona podstawowa przesłanka, a mianowicie "niebudzące wątpliwości" okoliczności niespełnienia warunków do przekroczenia granicy, z tym, że ta przesłanka musi być spełniona zarówno co do przesłanek pozytywnych (art. 28 ust. 1), jak i negatywnych (art. 28 ust. 2). Za nie budzące wątpliwości należy uznać tego rodzaju przesłanki, które są oczywiste, rzucające się w oczy przy prostym zestawieniu znajdujących się w postępowaniu dowodów lub okoliczności znanych organowi z urzędu. Aby stwierdzić taką oczywistość, organ administracji musi przeprowadzić choćby ograniczone postępowanie wyjaśniające.

W tym miejscu wskazać należy, iż powyższe stanowisko znajduje swoje poparcie w szerokim już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone chociażby w orzeczeniach wydanych w sprawach o sygn. II OSK 1752/18, II OSK 2766/17, II OSK 999/18, czy też II OSK 829/18.

Nie ma też wątpliwości co do tego, że zgodnie z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzja o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy. Wjazd zaś ma miejsce w określonej dacie. Prowadzi to do wniosku, że niniejsze postępowanie administracyjne, mimo wadliwości jego przeprowadzenia, i po uchyleniu decyzji obu instancji - należało umorzyć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 3 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.