Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 571/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1a , 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z [...] (Nr [...]). m. d.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 571/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła skarga J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] roku (Nr [...]), którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] roku (Nr [...]) nakazującą J. P. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P.

Przebieg dotychczasowego postępowania jest następujący:

W dniu 3 sierpnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P., stanowiącej własność J.P. Organ ustalił, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest m.in. budynek o funkcji gospodarczej o wymiarach zewnętrznych ok.: część zasadnicza 9,40 m x 6,0 m, część dodatkowa: 1,6 m x 2,70 m. Wysokość części zasadniczej 3,40 m, części dodatkowej od 1,6 m - 2,23 m. Budynek w konstrukcji drewnianej, pokrycie dachu: części zasadniczej dachówka ceramiczna; części dodatkowej płyta azbestowo-cementowa. Dach jednospadowy. Odległości od ogrodzenia z działką nr ewid. 160 wynosi 19,50 m, od strony ogrodzenia z drogą nr ewid. 158 wynosi 12,8 m. Organ ponadto wskazał że budynek powstał ok. 2002 – 20003 r., zaś inwestorem była S.P. (nieżyjąca). W dniu kontroli nie przedstawiono pozwolenia na budowę.

Następnie organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P.

Organ ustalił, że w dokumentach archiwalnych Urzędu Miejskiego w P. oraz w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę z lat 2002 - 2003 nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., 1186 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] nałożył na J.P. obowiązek dostarczenia w terminie do 15 maja 2018 r.:

• zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

• cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu,

• oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dot. budynku o funkcji gospodarczej o wymiarach zewnętrznych ok.: część zasadnicza 9,40 m x 6,0 m i wysokości ok. 3,40 m, część dodatkowa: 1,60 m x 2,70 m i wysokości od 1,6 m - 2,23 m w konstrukcji: drewnianej, dach jednospadowy, pokrycie dachu: część zasadnicza - dachówka ceramiczna, część dodatkowa - płyta azbestowo-cementowa, zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P..

W dniu 16 kwietnia 2018 r. J.P. przedłożył decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] marca 2018 r. (Nr [...]) o warunkach zabudowy dla działki położonej w miejscowości [...], gm. P., oznaczonej nr ewid. 159.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (Nr [...]) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał J. P. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Rozpatrując odwołanie J.P. organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2018 r. (Nr [...]) uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pomimo zebrania przez organ I instancji obszernego materiału dowodowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może ocenić czy postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prawidłowo prowadzone w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił wówczas, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie zebrał materiału dowodowego odnoszącego się do ustalenia daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego: organ I instancji przyjął podczas oględzin przeprowadzonych 3 sierpnia 2017 r., że przedmiotowy budynek powstał ok. 2002 – 2003 r., jednak w protokole z w/w oględzin brak jest wskazania, skąd organ powziął w/w informację o dacie powstania tego budynku. Natomiast skarżący w odwołaniu podniósł, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1988 r.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r. (Nr [...]) wezwał skarżącego do przedstawienia świadków na okoliczność ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie J.P. pismem z 14 lutego 2019 r. poinformował organ szczebla powiatowego, iż budynek gospodarczy powstał w roku 1983. Natomiast osoby, które stawiały budynek już nie żyją.

Główny Geodeta Kraju przy piśmie z 7 maja 2019 r. przekazał organowi I instancji dwa fotogrametryczne zdjęcia lotnicze odnoszące się do działki nr 159, w obrębie [...] [...], gm. P., pow. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek.

Następnie pismem z 14 października 2019 r. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R. poinformował, iż wydaje pozwolenia na budowę i przyjmuje zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę dla osób fizycznych na terenie objętym działaniem całego powiatu [...] (m.in. na terenie miasta i gminy P.) - od roku 2004 do chwili obecnej. Organ nie posiada natomiast dla w/w podmiotów pozwoleń na budowę ani zgłoszeń zamiaru budowy z lat 1997 – 2003.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] r. (Nr [...]), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J. P. rozbiórkę spornego budynku gospodarczego wg. szkicu stanowiącego załącznik do decyzji. Organ orzekł, iż rozbiórce podlega cały budynek stanowiący samowolę budowlaną w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł J.P. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego sprawy oraz nieprzeprowadzenie wszystkich czynności postępowania wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] października 2018 r. oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków z urzędu, na okoliczność ustalenia dokładnej daty powstania przedmiotowego budynku.

Wspomnianą na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy zauważył, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane ustanowiono wyjątek, zgodnie z którym obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej organ podniósł, iż ze szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych 9 listopada 2018 r. wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy składa się z dwóch części posiadających odpowiednio wymiary 6,20 m x 9,50 m oraz 1,63 m x 2,73 m, co daje powierzchnię zabudowy w/w obiektu budowlanego wynoszącą ok. 63,35 m² (6,20 x 9,50 = 58,9m² + 1,63 m x 2,73 m = ok. 4,45 m²). Organ stwierdził zatem, że powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 63,35 m², co w sposób znaczący przekracza powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego wskazanego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji inwestor na budowę spornego budynku winien uzyskać pozwolenie na budowę. Organ wskazał dalej, że inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał, co potwierdzone zostało pismami Urzędu Miejskiego w P. oraz Starostwa Powiatowego w R., że w latach 2002 - 2017 nie zostało udzielone pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. 159 obr. [...], gm. P.. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie.

Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnił kwestię daty powstania przedmiotowego budynku opierając się na dwóch fotogrametrycznych zdjęciach lotniczych odnoszących się do działki nr 159, w obrębie [...] [...], gm. P., pow. [...]. Zdjęcia te zostały wykonane odpowiednio: 23.09.1992 r. oraz 12.06.1997 r. Dokonując wnikliwej analizy i porównania w/w zdjęć z mapą przedstawiającą aktualny stan zabudowy działki nr 159 organ stwierdził, iż budynek powstał po 1997 r. Powyższy wniosek wynika z faktu, że na w/w zdjęciach brak jest spornego obiektu budowlanego. W konsekwencji twierdzenia strony skarżącej, iż analizowany budynek gospodarczy powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku – w ocenie organu - nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wobec powyższego, organ przyjął, że budynek ten podlega legalizacji pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ma do niego zastosowanie art. 48 tej ustawy.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji w sposób prawidłowy nałożył najpierw postanowieniem z [...] listopada 2017 r. (Nr [...]) na J.P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku na 15 maja 2018 r. Organ I instancji nakładając obowiązek zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowego obiektu.

Skarżący 16 kwietnia 2018 r. w siedzibie organu I instancji przedłożył jedynie decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] marca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, jednak nie przedłożył pozostałych wymaganych dokumentów, a tym samym nie dopełnił obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji wydanym w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie w/w obowiązków, organ był obowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja analizowanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 tej ustawy, są inwestor, właściciel lub zarządca. Jak wynika z akt sprawy jedyną stroną prowadzonego postępowania administracyjnego jest J.P., będący właścicielem działki nr ewid. 159, obr. [...], gm. P. (co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] oraz ugody zawartej między J. P. a Z. P. [...].10.2016 r. przed Sądem Rejonowym w R. [...]Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...] dotyczącej działu spadku po F.P. i S.P. oraz zniesienia współwłasności).

J.P. w swej skardze do tut. Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podniósł następujące zarzuty:

• naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego obecnej sprawy poprzez brak wezwania Z. P. do przekazania wszystkich posiadanych przez niego dokumentów dotyczących budynku gospodarczego będącego przedmiotem sprawy i przesłuchania tej osoby w charakterze świadka na okoliczności związane z czasookresem wzniesienia niniejszego budynku i legalnością jego posadowienia,

• naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego sprawy oraz przeprowadzenia wszystkich czynności postępowania wskazanych pierwotnie przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] października 2018 r., a także zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków z urzędu, na okoliczność ustalenia dokładnej daty powstania przedmiotowego budynku,

• wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez zastosowanie wyłącznie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane mimo, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie także przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane,

• naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 48 § 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 29 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż rozbiórce podlega cały budynek gospodarczy, podczas gdy budynek ten składa się z dwóch części, z czego jedna z nich w sposób wyraźny odstaje od drugiej zarówno wymiarami, jak i charakterystyką budowlaną, jednocześnie mieszcząc się w zakresie wskazanym w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, jako budynek nie wymagający zezwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z wiedzą skarżącego, Z. P. nie wydał J.P. wszystkich dokumentów dotyczących nieruchomości i budynku, którego ustalenie legalności jest przedmiotem postępowania administracyjnego. J. P. wielokrotnie prosił Z. P. o przekazanie całej dokumentacji, jednak to nie nastąpiło. Brak przedstawienia żądanej przez organ administracyjny I instancji dokumentacji wynikał z nieprzekazania tychże dokumentów - m.in. decyzji dotyczących legalizacji i pozwolenia na budowę budynku gospodarczego objętego obecną sprawą. Organ administracyjny mając wiedzę w przedmiocie powyższych okoliczności nie zwrócił się do Z. P. o przekazanie stosownych dokumentów, co stało się przyczyną naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Następnie skarżący podniósł, iż organ administracyjny I instancji został uprzednio postanowieniem [...] z [...] października 2018 r., wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez m.in. przeprowadzenie dokładnych oględzin na terenie działki nr 159 w celu określenia dokładnego usytuowania budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania oraz dokonania kwalifikacji, czy część budynku gospodarczego określonego, jako część zasadnicza i część dodatkowa stanowią jeden obiekt budowlany, czy są to dwa odrębne obiekty. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakoby zlecone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. czynności zostały wykonane w całości przez organ I instancji, a tym bardziej przez organ II instancji, który przecież zlecał te czynności. W niniejszym postępowaniu nie dokonano dokładnego rozróżnienia i wyjaśnienia, czy część budynku gospodarczego określonego jako część zasadnicza i część dodatkowa stanowią jeden obiekt budowlany, czy są to dwa odrębne obiekty.

Ponadto skarżący wskazał, że organ administracji w sposób bezkrytyczny oparł się na dokumentacji zdjęciowej, dążąc do ustalenia daty powstania budynku/budynków, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków w tym zakresie. Dokumentacja zdjęciowa nie wyjaśnia podstawowej kwestii w zakresie daty powstania budynku/budynków gospodarczych m.in. z uwagi na liczbę budynków i istniejącą w tym miejscu gęstość zabudowy. Nie jest na jej podstawie również możliwe ustalenie, czy mniejszy budynek powstał równocześnie, przed, czy po większym budynku gospodarczym. Okoliczności te byłyby zapewne możliwe do ustalenia przy udziale świadków.

Brak ich wskazania przez skarżącego nie stoi jednak na przeszkodzie dopuszczeniu niniejszych dowodów z urzędu i ustaleniu przez organ kręgu świadków posiadających wiedzę w tym zakresie. Organ administracyjny zaniechał jednak poczynienia ustaleń w tym zakresie, co doprowadziło do wadliwego i nieprecyzyjnego ustalenia daty wzniesienia budynku/budynków.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r., 1186 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], który stanowi, że w przypadku robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego.

Przy czym, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki organ bada możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych a następnie w oparciu o ust. 3 cytowanego przepisu nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

W badanym postępowaniu organ I instancji, realizując powyższy obowiązek, w sposób prawidłowy nałożył najpierw postanowieniem z [...] listopada 2017 r. na J.P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku na 15.05.2018 r. Organ nakładając obowiązek zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane umożliwił skarżącemu legalizację przedmiotowego obiektu. Skarżący 16 kwietnia 2018 r. przedłożył decyzję Burmistrza Miasta P. z [...].03.2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, jednak nie przedłożył pozostałych wymaganych dokumentów a tym samym - w ocenie organu - nie dopełnił obowiązków nałożonych wskazanym powyżej postanowieniem, wydanym w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wobec zatem niespełnienia wskazanych wymogów, organ odwołując się do treści art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zastosował ust. 1 art. 48 ustawy - Prawo budowalne i nakazał rozbiórkę spornego budynku gospodarczego. W ocenie Sądu decyzja ta zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organy nie przeprowadziły wszystkich niezbędnych, dających asumpt do stwierdzenia podstawy nakazu rozbiórki, działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W toku postępowania organ I instancji ustalił w oparciu o szkic, stanowiący załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych 09.11.2018 r., że sporny budynek gospodarczy składa się z dwóch części, posiadających odpowiednio wymiary 6,20 m x 9,50 m oraz 1,63 m x 2,73 m, co daje powierzchnię zabudowy w/w obiektu budowlanego wynoszącą ok. 63,35 m2. Organy ustaliły przy tym, że budynek ten stanowi jeden obiekt budowalny. Zatem, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowalne, inwestor (skarżący) winien legitymować się pozwoleniem na budowę tego obiektu. Jak skonstatował organ, skarżący wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał, co potwierdzone zostało pismami Urzędu Miejskiego w P. oraz pismem Starostwa Powiatowego w R., z których wynika, ze w latach 2002 - 2017 nie zostało udzielone pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. 159 obr. [...], gm. P. Oznacza to, w ocenie organów, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie.

Zgodzić się natomiast należy z organami co do ustaleń, że sporny budynek powstał nie wcześniej niż w 1997 r., zatem mają do niego zastosowanie powołane przez organ przepisy ustawy – Prawo budowane z 1994 r., a co za tym idzie zarzut skarżącego co do niezastosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie może zostać uznany za uzasadniony. Trafnie w tym względzie wskazywały organy na pisma Głównego Geodety Kraju z 07.05.2019 r., zawierające dwa fotogrametryczne zdjęcia lotnicze odnoszące się do działki nr 159, w obrębie [...] [...], gm. P., pow. [...]. Zdjęcia te zostały wykonane odpowiednio 23.09.1992 r. oraz 12.06.1997 r. W tym zakresie zgodzić się należy, że wnikliwa analiza i porównania w/w zdjęć z mapą przedstawiającą aktualny stan zabudowy działki nr 159 daje asumpt do stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek powstał po 1997 r. Powyższy wniosek wynika – jak trafnie zauważyły organy - z faktu, że na w/w zdjęciach brak jest spornego obiektu budowlanego. W konsekwencji twierdzenia strony skarżącej, iż analizowany budynek gospodarczy powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wracając do rozważań związanych z podniesionymi przez Sąd wątpliwościami co do prawidłowego zebrania materiału dowodowego i dokonania na jego bazie ustaleń co do zasadności stwierdzenia nakazu rozbiórki Sąd pragnie wskazać, że dla prawidłowego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne niezbędnym w sprawie było ustalenie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że po pierwsze sporny budynek gospodarczy nie został wybudowany w oparciu istniejące pozwolenie na budowę i po drugie - wobec nałożenia nakazu rozbiórki - co do całości spornego budynku gospodarczego ustalenia bezspornie, że stanowi on jedną zwartą całość.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie regulacji przewidzianych w powoływanych wyżej przepisach ustawy - Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy sporny budynek gospodarczy stanowi zwartą, jednolitą całość i czy w związku z tym odnoszą się do niego jako całości wskazania organu co do nakazu rozbiórki. W tym zakresie przypomnieć należy, iż sam organ odwoławczy w toku pierwotnie prowadzonego postępowania miał uzasadnione wątpliwości co do ustalenia, że mamy do czynienia z jednym budynkiem. W postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r., będącym wskazaniem dla organu I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego organ odwoławczy wprost wskazuje na konieczność "dokonania jednoznacznej kwalifikacji, czy części budynku gospodarczego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania, określone jako "część zasadnicza" i "część dodatkowa" stanowią jeden obiekt budowalny, czy też mamy do czynienia z dwoma odrębnymi obiektami, co powinno być poprzedzone dokładnym opisaniem konstrukcji obu wskazanych części". Zwraca w tym kontekście uwagę sformułowanie organu II instancji nakazujące "dokładne opisanie konstrukcji obu wskazanych części". Tymczasem z protokołu oględzin, który to dokument stał się podstawą do stwierdzenia, że mamy do czynienia z jednym strukturalnie budynkiem brak jest takowego dokładnego opisu. W zasadzie organ ograniczył się do jednozdaniowego stwierdzenia, że "Budynek gospodarczy składający się z "części zasadniczej" i "części dodatkowej" stanowi jeden obiekt budowlany. Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie mamy w protokole żadnego dodatkowego, precyzującego schemat budowy, konstrukcję, układ ścian, itp. wyjaśnienia struktury budowli. W żaden sposób nie wynika z tego, na jakiej podstawie organ przyjął, że jest to jeden budynek, stanowiący całość. Nie zostało w szczególności wyjaśnione, czy każdy z analizowanych obiektów mógłby funkcjonować samodzielnie, czy powstały w tym samym czasie, czy też jedne z nich był dobudowywany. Załączone zdjęcia, bez dodatkowego opisu, będącego analizą stanu faktycznego zastanego na miejscu dokonywanych oględzin, dokonanego przez osoby tej wizji dokonujące, nie mogą dla Sądu stanowić same w sobie przesądzającego dowodu w sprawie. Tym bardziej, iż nie zostało wyjaśnione, czy obydwa obiekty – nazwane w protokole jako "część zasadnicza" i "część dodatkowa" - zostały wybudowane w tym samym czasie, czy też powstawały w różnych okresach. Czy jest to jeden obiekt, czy też mamy do czynienia z dwoma samodzielnymi obiektami. Przy pierwszym założeniu obiekt ma na tyle dużą powierzchnię, że wymaga pozwolenia na budowę, a więc słusznie można byłoby uznać go ewentualnie za samowolę. Przy drugim jednak założeniu: część zasadnicza nie spełnia kryterium rozpiętości konstrukcji oraz kryterium powierzchni, więc również uznać można byłoby uznać, że wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei część dodatkowa spełniałaby kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowalne i nie wymagałaby pozwolenia na budowę.

Druga z wątpliwości Sądu w zakresie stanu faktycznego dotyczy kwestii nieistnienia decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczego. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że takowa decyzja nie została wydana, jest co najmniej przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że organy nie wyczerpały wszystkich możliwych środków dowodowych w celu odnalezienia pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, że co prawda organ z własnej inicjatyw podjął działania zmierzające do ustalenia, czy w stosunku do spornego budynku gospodarczego zostało wydane pozwolenie na budowę. W związku z powyższym wystąpił pismem z 2 października 2017 r. do Urzędu Miejskiego w P. oraz pismem z 22 października 2018 r. do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R. ze stosownymi zapytaniami. W odpowiedzi na powyższe uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w P. (pismo z 07.11.2017 r.), że w latach 2002-2003 nie udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, o którym mowa w zapytaniu. Z kolei Starostwo Powiatowe w R. odpowiadając na zapytanie poinformowało, że nie odnalazło w swoich spisach i rejestrach spraw z lat 2004-2017 zapisu dotyczącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P. Następnie, w związku z prowadzonym na wniosek organu odwoławczego dodatkowym postępowaniem dowodowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w R. wystąpił do Starostwa Powiatowego w R. z zapytaniem, czy w latach 1997-2003 wydawane było dla Sabiny P. (poprzedniczki prawnej skarżącego) pozwolenie na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 159, obr. [...], gm. P. W odpowiedzi na powyższe Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa w R. wyjaśnił, że tutejszy organ nie posiada pozwoleń na budowę ani zgłoszeń zamiaru budowy z lat 1997-2003, albowiem stosowne pozwolenia wydaje dopiero od 2004 r. Z powyższego zestawienia uzyskanych informacji wynika bezspornie, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania nie zebrał informacji z lat 1997-2003 r. W aktach brak jest niewątpliwie jakiegokolwiek udokumentowania faktu niewydania pozwolenia na budowę dla spornego budynku gospodarczego. Istniejąca luka czasowa (1997-2003) w zakresie uzyskania informacji od właściwych organów o ewentualnym wydaniu stosownych pozwoleń na budowę świadczy o nieprzeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego i pozostawia istotną wątpliwość co do przeszukania możliwych rejestrów, w których mogłoby się znajdować pozwolenie na budowę analizowanego budynku gospodarczego. Jest to tym bardziej istotne, iż skarżący podnosił w toku postepowania, że takowe pozwolenie istnieje. Wątpliwości w tym zakresie budzić może także nieprzesłuchanie świadków, w szczególności – wskazywanego przez skarżącego – J.P., którego skarżący wskazywał jako osobę mogącą takową dokumentację posiadać.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotne wpływ na rozstrzygniecie, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r., albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustali, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie nie zostało wydane pozwolenie na budowę spornego budynku gospodarczego oraz precyzyjnie ustali, czy sporny budynek gospodarczy jest faktycznie jedną budowlą, czy też mamy do czynienia z dwoma samodzielnymi budynkami, co rzutowałoby na możliwość prowadzenia postepowania jedynie w stosunku do jednego z nich. W zależności od dokonanych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, kierując się dalej uwagami Sądu poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu.

dc