Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2178/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na uchwałę [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt. 13 zaskarżonej uchwały w części tekstowej, w odniesieniu do działki nr ew. 109 z obrębu ewidencyjnego nr [...] położonej przy ul. [...] w W.; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), po uprzednim, bezskutecznym wniesieniu w dniu [...] czerwca 2016 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] wnosząc o:

stwierdzenie nieważności tej Uchwały Rady w § 2 ust. 1 pkt 13, która zawiera definicję pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", mimo, że legalną definicję tego pojęcia zawiera § 3 pkt 22 Rozporządzenia, a przy tym została zdefiniowana odmiennie niż w Rozporządzeniu,

zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wywiodła, iż powyższy zapis planu, uniemożliwia prawidłowe i zgodne z przepisami prawa zagospodarowanie działki nr. [...] obrębu ewidencyjnego nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...], stanowiącej własność [...] Sp. z o.o., dla której założona jest księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania wskazuje, że definicja zawarta w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. z dnia 17 lipca 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: Rozporządzenie).

w § 3 pkt 22 o brzmieniu:

"terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie"

została w nieuprawniony sposób zmodyfikowana w treści § 2 ust. 1 pkt 13 Uchwały i uzyskała następujące brzmienie:

"powierzchni biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć grunt rodzimy niezabudowany i nie stanowiący nawierzchni dojazdów, dojść pieszych, tarasów i stropodachów, pokryty roślinnością lub wodą powierzchniową. (...)".

Powyższy zapis jak wywodzi skarżąca, jest niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (Rozporządzeniem) oraz uniemożliwia prawidłowe i zgodne z przepisami prawa zagospodarowanie działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...] stanowiącej własność [...] Sp. z o.o. i dla której założona jest księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...].

Zdaniem skarżącej w związku z odmienną definicją "powierzchni biologicznie czynnej" zawartą w Uchwale przyjmującej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu ul. [...] (dalej: MPZP) w stosunku do definicji zawartej w Rozporządzeniu, niemożliwe jest uzyskanie wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 20% powierzchni działki, obliczanego zgodnie zobowiązującym MPZP przy jednoczesnym spełnieniu wytycznych projektowych dla przedmiotowej inwestycji, dotyczących m.in. liczby taboru stacjonującego na terenie zajezdni niezbędnej dla prowadzenia działalności operacyjnej Spółki w sposób niezakłócony.

Stosując definicję określoną w Rozporządzeniu, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wg stanu projektowanego byłby wyższy od minimalnego minimum o około 700 m2 . Według wyliczeń skarżącej stosując zapis z MPZP powierzchnia biologicznie czynna wg. stanu projektowanego wynosi ok. 4 000 m2 (trawnik). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest więc niższy od minimalnego dopuszczonego przepisami Rozporządzenia o ok. 4445m2. Przy stosowaniu definicji zawartej w Uchwale projektowana inwestycja nie uzyskałaby decyzji pozwolenia na budowę i nie mogłaby być zrealizowana.

Tym samym Uchwała narusza interes prawny [...] Sp. z o.o.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie skarżącej Uchwała Rady [...] w zaskarżonej części rażąco narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu. Tworzenie prawa miejscowego nie może bowiem odbywać się w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego, a zapisy w nich zamieszczone nie mogą regulować materii już unormowanej w aktach wyższego rzędu (ustawach) jak i przepisach wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych (rozporządzeniach), a tym bardziej nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. W dacie uchwalenia MPZP przepisy Rozporządzenia stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące, stosowane w planowaniu przestrzennym.

W związku z tym Rada zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Tymczasem Rada jak wskazuje skarżąca, pomimo braku w tym zakresie kompetencji, w ramach planu miejscowego ustaliła dowolnie, a następnie stosowała własne przepisy definiujące co należy rozumieć przez "powierzchnię biologicznie czynną", które jest niemalże tożsame z "terenem biologicznie czynnym". Organ stanowiący zdefiniował zatem to, co już zostało zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach wyższego rzędu.

Według skarżącej akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi. Kwestię powierzchni biologicznie czynnej, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 3 pkt 22 Rozporządzenia, który to przepis stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom samorządu terytorialnego (w tym przypadku Radzie), aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy definiować powierzchnię biologicznie czynną.

W konkluzji strona skarżąca podniosła, że zdefiniowanie "powierzchni biologicznie czynnej" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji o brzmieniu odmiennym niż to zawarte w Rozporządzeniu narusza wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zależnie od przyjętej definicji tegoż pojęcia udział powierzchni biologicznie czynnej będzie większy lub mniejszy (w niniejszej sprawie mniejszy) niż winno to wynikać z przepisów Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia obowiązujących przepisach prawa i powinny zostać oddalone. W tym zakresie organ powołał się na następującą argumentację:

-) przywoływana przez skarżącą definicja "terenu biologicznie czynnego" nie może być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie było zdefiniowane bowiem pojęcie "terenu biologicznie czynnego" ale "powierzchni biologicznie czynnej" przez co rozumiano "grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m²".

-) powyższy przepis rozporządzenia wykonawczego ma charakter operacyjnej definicji wyłącznie na potrzeby tego konkretnego aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa.

Rada [...] w podsumowaniu stwierdziła, że określanie zasad zagospodarowania terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, jest jednym z podstawowych elementów zapewnienia ładu przestrzennego i wymogów ochrony środowiska. Kryteria ściśle projektowe, których dotyczy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, nie powinny rzutować na ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała gminy została wydana z naruszeniem prawa, w części definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały w odniesieniu do działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zwanej dalej u.s.g (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej u.p.z.p.).

Skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały, złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Zatem w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniesiona skarga spełnia określone w powyższym przepisie wymogi formalne i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta tj. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Spełniony został również warunek uprzedniego wezwania przez skarżącą Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie nie udzielono odpowiedzi.

Przechodząc do kolejnej kwestii, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełniona została również przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego następuje przede wszystkim wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, ale też wtedy, gdy na jego podstawie zostanie nałożony na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09 ).

Skarżąca, co nie było sporne w sprawie, jest właścicielem działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], położonej przy ul. [...] w [...], objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych, które stanowią ograniczenie uprawnienia jakim jest swoboda zabudowy przedmiotowej działki. Skarżąca Spółka podniosła, iż nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie przedmiotowej działki, z uwagi na niemożliwość spełnienia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 20% powierzchni działki obliczanego zgodnie z obowiązującym MPZP przy jednoczesnym spełnieniu wytycznych projektowych dla przedmiotowej inwestycji.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g odnosząc się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wyznacza granice zaskarżenia uchwały tylko w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem w przedmiotowej sprawie zaskarżeniu podlegać mogą jedynie te ustalenia uchwały, które dotyczą działki do której skarżącej przysługuje tytuł prawny. Tak zakreślone granice zaskarżenia wyznaczają również zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, ograniczony wyłącznie do tych ustaleń uchwały, które odnoszą się do przedmiotowej działki.

Przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołane wyżej - upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. Jednak ta samodzielność gminy może być ze względu na treść art. 7 Konstytucji RP realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, związane jest ściśle z obowiązkiem przestrzegania reguł prawa.

Obowiązek ten znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być więc sporządzany tak, by jego regulacje nie wykraczały poza unormowania ustawowe, nie wprowadzały nieprzewidzianych wyjątków od obowiązujących przepisów, nie powtarzały kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powinien zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, z uwagi na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu [...] maja 2009 r., sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego ocenione być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie przy uwzględnieniu przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu.

W przekonaniu sądu podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące niezgodnego z przepisami prawa zdefiniowania w uchwale parametrów zabudowy – powierzchni biologicznie czynnej, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczą także parametrów działki skarżącej, gdyż mają wpływ na ich ukształtowanie i stosowanie. Zatem zaskarżenie uchwały w tym zakresie nie wykracza poza granice wynikające z posiadanego interesu prawnego skarżącej.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postanowionego przez skarżącą zarzutu.

Skarżąca słusznie zarzuciła, że definicja powierzchni biologicznie czynnej przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały nie jest zgodna z obowiązującą w dacie uchwalenia planu definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym podnieść tu należy, że błędnie strona skarżąca przywołuje aktualną definicję zawartą w rozporządzeniu po jego zmianie, gdy tymczasem należy odnieść się do brzmienia tego przepisu z daty uchwalenia planu.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 7 kwietnia 2009 r.) nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego w miejsce obowiązującej wcześniej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej. Od daty wejścia w życie tej zmiany legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje jako teren spełniający to kryterium rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m², oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Niemniej powyższe przepisy weszły w życie od dnia 1 lipca 2009 r., zatem w przedmiotowej sprawie wobec uchwalenia MPZP przed tą datą zastosowanie znajdują przepisy wcześniejsze z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 109, poz. 1156) w brzmieniu: (§ 3 pkt 22) powierzchni terenu biologicznie czynnej – należy przez to rozumieć grunt rodzimy oraz wodę powierzchniową na terenie działki budowlanej, a także 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m² urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację.

Prawidłową treść tego przepisu wskazano w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Sądu przyjęta w uchwale definicja powierzchni biologicznie czynnej w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, wprowadza kryteria ograniczające w znaczący sposób możliwość ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Kluczowym jest przede wszystkim wyłączenie z definicji – 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów o powierzchni nie mniejszej niż 10 m² urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym im naturalną wegetację.

Sprzeczne z przepisami prawa ustalenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 13 obejmujące powyższą definicję, stanowiąc wyraz naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powoduje zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały w tej części.

Argumentacja Rady [...] zawarta w odpowiedzi na skargę, pozbawiona jest racji i nie mogła odnieść żadnego skutku.

Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne jest uwzględnienie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.