Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 892/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Gd 289/16 w zakresie odrzucenia skargi A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie 2, 3 i 4.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Gd 289/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił skargę A. J., zasądzając od Sejmiku Województwa Pomorskiego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 510 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także zwracając skarżącemu A. J. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że w dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa Pomorskiego, działając na podstawie art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), podjął uchwałę nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku. Uchwala ta została podjęta w następstwie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] stycznia 2009 r., mocą której określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy" w Gdańsku. W punkcie II ppkt 3 tejże decyzji nałożono na [...] z o.o. z siedzibą w G. obowiązek wystąpienia do właściwego organu o zwiększenie dotychczasowego obszaru ograniczonego użytkowania utworzonego rozporządzeniem Wojewody Pomorskiego nr 8/2002 z dnia 26 lipca 2002 r. poprzez jego zwiększenie do izofony 50 dB dla pory nocnej i 60 dB dla pory dziennej, wyznaczonej odpowiednio, dla stanu po zakończeniu etapu I przebudowy Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy oraz po zakończeniu realizacji całego przedsięwzięcia, jeżeli po zastosowaniu dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, przyjętych na podstawie systemu pomiaru ciągłego poziomów hałasu w środowisku, programu monitoringu hałasu lotniczego i analizy, jak też analizy porealizacyjnej określonej w pkt II.2., wynikać będzie konieczność zmiany tego obszaru. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2009 r., na której skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Gd 191/09 oddalił.

W uchwale nr 203/XVIII/16 przyjęto, że granicą obszaru ograniczonego użytkowania będzie obwiednia izolinii 45 dB w porze nocy hałasu operacji lotniczych. Tak utworzony obszar podzielono na dwie strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu: strefa B (strefa zewnętrzna) oraz strefa A (strefa wewnętrzna). Granice strefy A i B określono na załączonej do uchwały mapie poglądowej obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego Gdańsk Rębiechowo. Granice obszaru ograniczonego użytkowania i stref A i B opisane zostały za pomocą współrzędnych geodezyjnych, pozwalających na jednoznaczne i precyzyjne ich wyznaczenie. Ponadto, w celu łatwiejszej identyfikacji, do uchwały załączono wykaz obrębów geodezyjnych i działek położonych w obszarze ograniczonego użytkowania oraz w poszczególnych strefach.

A. J., działając na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16, zarzucając jej, że została wydana na podstawie decyzji środowiskowej, która nie jest zgodna z prawem. Ponadto treść tej decyzji jest całkowicie sprzeczna z zapisami raportu, a analiza porealizacyjna nie powinna być metodą tworzenia nowego obszaru dla lotnisk, gdyż opiera się jedynie na monitorowaniu hałasu za pomocą mikrofonów, które w przypadku Gdańska są całkowicie sfałszowane, a ponadto została wydana bez przeprowadzenia oddziaływań skumulowanych hałasu między lotniskiem, koleją Metropolitalną i Nową Słowackiego, co powoduje, że obszar w ogóle ich nie ujmuje. Skarżący zarzucił ponadto, że brak jest jakichkolwiek podstaw do dzielenia wyznaczonego obszaru na strefę A i B.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do analizy porealizacyjnej, organ wskazał, że odstawą do jej wykonania były wyniki z pomiarów ciągłych poziomów hałasu prowadzonych przez akredytowaną firmę zajmującą się analizą pomiarów hasłowych. Stwierdzone poziomy równoważnego poziomu dźwięku wahały się w poszczególnych dniach prowadzenia pomiarów od 39,7 dB do 45,8 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 60 dB) oraz od 35,7 dB do 39,7 dB w porze nocnej (przy wartości dopuszczalnej 50 dB). Kontrolne pomiary poziomu hałasu zostały przeprowadzone również na posesji A. J. przy ul. [...] w dniach 17 – 29 kwietnia 2014 r. i nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Analiza porealizacyjna jest opracowaniem, na podstawie którego można utworzyć obszar ograniczonego użytkowania, tym bardziej, że opiera się o rzeczywiste poziomu hałasów. Obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego "Gdańsk – Trójmiasto utworzony rozporządzeniem nr 8/2002 Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lipca 2002 r. został zastąpiony obszarem utworzonym zaskarżoną uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odrzucił skargę A. J. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16, przyjmując, że nie została ona poprzedzona skutecznym wezwaniem Sejmiku Województwa Pomorskiego do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., nie zostało bowiem podpisane ani przez skarżącego, ani przez inne osoby wymienione na pierwszej stronie wezwania.

W dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik Sejmiku Województwa Pomorskiego przedłożył Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku podpisany przez A. J. oryginał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który nie został omyłkowo uprzednio przekazany do Sądu wraz z aktami administracyjnymi. Na okoliczność tę zwrócił uwagę również A. J., wnosząc skargę kasacyjną na ww. postanowienie Sądu I instancji z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16.

Wykonując wezwanie Sądu, Andrzej Józefczyk w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2017 r., wskazując z czego wywodzi swoją legitymację do zakwestionowania skarżonej uchwały, wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], która nie została włączona do utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku, pomimo że znajduje się w odległości 800 m od działki inwestycyjnej nr 129 i w obszarze jej oddziaływania w zakresie immisji generowanych przez port lotniczy w postaci hałasu. Brak objęcia nieruchomości skarżącego obszarem ograniczonego użytkowania ma powodować wyłączenie możliwości skorzystania przez skarżącego z uprawnień przewidzianych w art. 129 i w art. 136 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Uchylając postanowienie z dnia 5 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 289/16 i odrzucając skargę A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Gd 289/16 w pierwszym rzędzie odniósł się do przyczyn usprawiedliwiających uwzględnienie złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 spełnił wymóg formalny do jej skutecznego wniesienia w postaci wezwania organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa, co oznaczało uznanie sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwioną. Z tego powodu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2016 r. nie mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym.

Rozpoznając skargę A. J. ponownie, Sąd I instancji uznał ją jednak za niedopuszczalną. Wyjaśniając tę ocenę, Sąd podał, że będący podstawą prawną wniesionej skargi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wymaga, aby wnoszący skargę na akt prawa miejscowego wydany z zakresu administracji publicznej wykazał naruszenie przez ten akt jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z treści art. 90 ust 1 wynika, że prawo do zaskarżania aktów prawa miejscowego na jego podstawie przysługuje jedynie tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. III SA 1876/99). Prawo do wniesienia skargi do sądu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przysługuje jednocześnie jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt prawa miejscowego własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że godzi on w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12).

Przenosząc powyższą wykładnię na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr 500/5, która nie została włączona do utworzonego mocą zaskarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku. Tym samym nie można uznać, aby uchwała ta wpływała na jego własną, indywidualną sytuację prawną ani też, aby kwestionowana uchwała mogła doprowadzić do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego pewnych obowiązków. Uchwała ta, jak zaznaczył Sąd I instancji, nie ogranicza ani nie pozbawia skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakłada także na niego żadnych obowiązków. Wskazane zaś w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej uchwały dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zrealizowania zamierzeń nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, a jedynie jego interesu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. J., zaskarżając je w części dotyczącej odrzucenia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i wnosząc o jego w tej części uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 129 § 2 oraz § 4 w zw. z art. 136 § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 58 § 5a p.p.s.a. wyrażającym się w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej zawężającej interpretacji kategorii "naruszenie interesu prawnego, lub uprawnienia przez przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej", a także "legitymacja materialnoprawna do zaskarżenia przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej" w związku z uznaniem przez Sąd, iż zakres hipotezy pojęcia "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez przepis aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej" obejmować będzie jedynie sytuację, w której dany akt prawa miejscowego wydany w zakresie administracji publicznej wywołuje konkretne naruszenia w sferze prawnej; osoby bezpośrednio objętej zakresem owego aktu prawa miejscowego (w szczególności właściciela nieruchomości, objętej zakresem bezpośredniego oddziaływania przedmiotowego aktu prawa miejscowego) lub narusza konkretne uprawnienia powyższej osoby znajdujące potwierdzenie w określonych regulacjach, co prowadziło do uznania, że legitymacja materialno-prawna do zaskarżenia spornej uchwały przysługiwać będzie jedynie osobie objętej bezpośrednio zakresem oddziaływania rzeczonego aktu prawa miejscowego, przede wszystkim zaś właścicielowi nieruchomości objętej bezpośrednimi skutkami prawnymi wskazanego aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, przedmiotowe naruszenie następuje w każdym wypadku, gdy dany akt prawa miejscowego wydany w sferze administracji publicznej wywołuje naruszenia w sferze sytuacji prawnej lub kreuje ograniczenia, bądź wyłączenia w zakresie określonych materialnoprawnych uprawnień niezależnie, czy przedmiotowe naruszenia dotyczą bezpośrednio właściciela nieruchomości objętej zakresem przedmiotowym danego aktu prawa miejscowego. Analiza pojęcia "naruszenie interesu prawnego łub uprawnień mocą aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji: publicznej" prowadzi do konkluzji, iż przedmiotowe naruszenie nie jest ograniczone jedynie do sytuacji czynnego oddziaływania aktu prawa miejscowego wydanego w zakresie administracji publicznej na sytuacją prawna, w tym zakres uprawnień danego podmiotu, lecz obejmuje także sytuację, gdy dany podmiot nie został błędnie na etapie wydawania danego aktu prawa miejscowego objęty jego zakresem. Wadliwość ta pozostaje w związku z pominięciem przez Sąd obowiązku zbadania tego, czy fakt nieobjęcia nieruchomości skarżącego, pomimo jej położenia w bezpośrednim zakresie odziaływania inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego in Lecha Wałęsy w Gdańsku" (w bliskiej, wynoszącej 800 metrów odległości od działki inwestycyjnej), nie stanowi per se naruszenia interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego w rozumieniu art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, kształtujących legitymację skargową Skarżącego. W następstwie błędnego nieobjęcia nieruchomości nr [...] obszarem ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im Lecha Wałęsy w Gdańsku, pomimo że nieruchomość ta znajduje się na granicy obszaru, a także na granicy strefy hałasu jest to, że skarżący nie ma możliwości skorzystania z materialnoprawnych instrumentów w postaci odszkodowania związanego z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości oraz obniżeniem wartości nieruchomości. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w następstwie braku dokonania subsumpcji art. 129 § 2 oraz § 4, a także art. 136 § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także braku dokonania kumulatywnej interpretacji wskazanych regulacji z regulacją art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa Sad I instancji sformułował w zupełności błędną tezę uznającą, iż skarżący nie zadośćuczynił obowiązkowi wykazania naruszenia interesu prawnego wskutek wejścia wżycie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r., podczas gdy skarżący w rzeczywistości zadośćuczynił przedmiotowemu obowiązkowi, wskazując in extenso konkretne regulacje materialnoprawne, a także dekodowane z nich uprawnienia materialnoprawne, które w związku z wejściem w życie wskazanej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego zostaną wyłączone.

- art. 135 § 1 oraz art. 135 § 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2017 r.) w zw. z art. 134 i art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 147 p.p.s.a. polegające na braku poddania przez Sąd I instancji analizie ujawnionych przez skarżącego zarzutów dotyczących istotnych naruszeń zasad oraz trybu uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu odniósł się jedynie do zagadnienia istnienia po stronie skarżącego legitymacji do złożenia skargi w trybie art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa w sytuacji, gdy problematyka istnienia legitymacji skargowej nie wyłącza kognicji Sądu do zbadania, czy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego nie jest dotknięta kwalifikowanymi naruszeniami prawa powodującymi skutki procesowe określone w art. 147 p.p.s.a.

- art 106 § 3 w zw. z art. 166 w zw. z art. 141 § 3 p.p.s.a. wynikające z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji dowodu w postaci odpisu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 3017/15, w którym to wyroku Sąd wyraził stanowisko uznające istnienie po stronie skarżącego jako właściciela działki nr [...] położonej w odległości 800 metrów od działki inwestycyjnej uciążliwości związanych z przedsięwzięciem w postaci Rozbudowy Portu Lotniczego im Lecha Wałęsy w Gdańsku, w szczególności związanych z generowanym przez owe przedsięwzięcie hałasem, ze względu na które to uciążliwości oddziaływujące na nieruchomość skarżącego zachodziła podstawa do objęcia owej nieruchomości obszarem ograniczonego użytkowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Pomorskie – Sejmik Województwa Pomorskiego wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę i z tego względu zaskarżone postanowienie odrzucające skargę nie może zostać uznane za prawidłowe, niemniej nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie tylko zasługiwały na aprobatę, ale także mogły podlegać rozpoznaniu. To ostatnie zastrzeżenie ma związek z licznymi niedostatkami złożonego środka odwoławczego, które wpłynęły na skuteczność części sformułowanych w niej zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny pojęciem wskazanych niedostatków procesowych nie obejmuje przy tym samego układu i formy graficznej skargi kasacyjnej, co do których wypowiedzieć się można jednak jedynie niezwykle krytycznie. Autor skargi kasacyjnej zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie na trzynastu kolejnych stronach przedstawił bowiem w postaci kolejnych wielopoziomowych wnioskowań, których prezentacja opierająca się na przemiennym operowaniu punktami, literami, innymi znakami pisarskimi (myślnikami) lub graficznymi (kropki, gwiazdki) tylko w założeniu autora nadała omawianemu pismu procesowemu niezbędną dla jego właściwego zrozumienia czytelność. Temu działaniu towarzyszyło użycie wyłącznie pogrubionej (wyboldowanej) czcionki, która dodatkowo jeszcze - ze zrozumiałych tylko dla autora skargi kasacyjnej powodów – została w całym tekście oparta na użyciu ciągłego podkreślenia.

Istotniejsze z punktu widzenia formalnej poprawności stawianych Sądowi I instancji zarzutów pozostają jednak wady środka odwoławczego dotyczące powoływanych przepisów, które w ocenie skarżącego miały przez Sąd I instancji zostać naruszone. Ten aspekt sprawy wymaga zaś odrębnego rozważenia przez Sąd dwu rodzajów wadliwości, których dopuścił się wnoszący skargę kasacyjną. Pierwsza ma związek z całkowitym nierespektowaniem przez autora skargi kasacyjnej zasad dotyczących oznaczania przepisów prawnych i ich systematyzacji. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasady te mają charakter normatywny i wiążący, wobec czego wnoszący skargę kasacyjną nie powinien dzielić przepisów objętych stawianymi zarzutami w sposób dowolny, albowiem nieodpowiadający tak decyzji ustawodawcy, jak i powszechnie ustalonym zasadom techniki prawodawczej. Jeżeli określoną samodzielną myśl wyraża zespół zdań i z tego względu wymaga ona podziału, oparty jest on o ustępy, a tylko w przypadku ustaw będących "kodeksami" podział dokonywany jest z użyciem paragrafów. Autor skargi kasacyjnej, odstępując od tego wiążącego założenia, pomijając nawet sposób oznaczania tych samych przepisów prawnych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, konsekwentnie dzieli jednak przytaczane przez siebie przepisy zarówno ustawy o samorządzie województwa (art. 90 ust. 1), jak i ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 129 ust. 2 i 4, 135 ust. 1 i 5, art. 136 ust. 2) na paragrafy. Niejako dla równowagi przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w których podział oparty został na paragrafach, skarżący powołuje, posługując się ustępami (art. 176 ust. 1 pkt 2, art. 176 ust. 2 p.p.s.a.). Powyższe błędy wynikające z niedołożenia należytej staranności nie prowadzą do odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny od kontroli sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej, albowiem mogą podlegać konwalidacji poprzez nadanie przez Sąd przytoczonym przepisom poprawnych jednostek ich systematyzacji. Nie odnosi się to jednak do tych błędów, które mają postać powołania w skardze kasacyjnej przepisów nieznanych ustawie (art. 58 § 5a p.p.s.a.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że przepis ten reguluję instytucję odmowy sporządzenia uzasadnienia wyroku, wobec czego trudno tenże przepis odnosić do popełnienia przez sąd błędu w zakresie przyjętej konstrukcji sporządzonego uzasadnienia. Tylko z uwagi na to, że w dalszej części rozważań autor skargi kasacyjnej powołuje się wyraźnie na normę art. 141 § 4 p.p.s.a. (s. 13 skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł możliwość sanowania popełnionego przez skarżącego błędu przy określeniu podstawy skargi kasacyjnej, uznając, że nieintencjonalne wskazanie art. 141 § 3 p.p.s.a. jako przepisu naruszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynikało z omyłki pisarskiej.

Zamykając w tym miejscu tę część rozważań, która odnosi się do formalnej oceny niniejszej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zakresie w jakim Sąd ten ostatni przepis odniósł do sytuacji prawnej w jakiej znajduje się skarżący.

Oceniając konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w całości podzielić należy tę część rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która nakierowana została na wyjaśnienie treści pojęcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, stanowiącego kryterium zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez organ samorządu województwa. Ma więc rację Sąd wskazując, że skuteczność wniesienia skargi nie może być motywowana samym zagrożeniem interesu prawnego określonego podmiotu, czy też wynikać z przypisywania sobie przez skarżącego niejako roli strażnika obiektywnego porządku prawnego. Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy ma wyłącznie ten podmiot, którego interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie samego istnienia interesu prawnego sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1670/15; wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. II OSK 40/15).

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdza, by Sąd pierwszej instancji przeprowadził rzeczywistą kontrolę spełnienia przez skarżącego przywołanego materialnego kryterium dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jeżeli się uwzględni, że ocena prawna Sądu została oparta wyłącznie na prostej konstatacji, że działka, której właścicielem pozostaje skarżący, nie została włączona do utworzonego na mocy zaskarżonej uchwały obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku. Tymczasem istotą sformułowanego zarzutu było wskazanie, że organ w sposób błędny wyznaczył obszar ograniczonego użytkowania, a gdyby do tego uchybienia nie doszło skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w tym obszarze mógłby skorzystać z uprawnień jakie przyznają mu przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Przepisy Rozdziału 2 Działu IX ustawy – Prawo ochrony środowiska mają charakter tego rodzaju, że mogą stać się wystarczającą podstawą do nadania określonemu interesowi zainteresowanego podmiotu cechy interesu prawnego. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie ustosunkował się do tych argumentów zawartych w skardze oraz w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r., w których skarżący dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze ograniczonego użytkowania oraz uprawnień tych podmiotów, które domagają się ochrony prawnej ze względu na wadliwe posłużenie się przez organ samorządu województwa instrumentem wynikającym z niedotrzymania standardów jakości środowiska, o którym mowa w art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie, dlaczego Sąd I instancji uznał, że zachodziła podstawa do odrzucenia skargi.

Dostrzeganie istnienia interesu prawnego określonego podmiotu wyłącznie z faktu znalezienia się należącej do tego podmiotu nieruchomości w granicach obszaru ograniczonego użytkowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte jest na uproszczonym rozważeniu skutków prawnych podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa, które w sposób niewystarczający nakierowuje rolę sądu administracyjnego na ocenę charakteru wydanego w tym przedmiocie aktu prawa miejscowego. Ocena prawna wyrażana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie powinna być w tym zakresie rozumiana jako potwierdzenie, że interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...] został faktycznie naruszony wskutek wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r., ile jako zanegowanie poglądu, że skargę na uchwałę, na mocy której dochodzi do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, może wnieść wyłącznie właściciel działki znajdującej się w granicach tego obszaru. Jako błędny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje tym samym pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Gl 1086/09, zgodnie z którym podmioty, których interes prawny miałby zostać naruszony wskutek nieobjęcia ich nieruchomości obszarem ograniczonego użytkowania powinny skorzystać z instrumentu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien zatem rozważyć formułowane przez skarżącego zarzuty dotyczące błędów popełnionych przez Sejmik Województwa Pomorskiego dotyczących wyznaczenia granic obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku, przyjmując, że niewłączenie działki nr [...] do tego obszaru nie może być samoistną podstawą do odrzucenia skargi. Powyższe nie zmienia jednak tego, że kontrola uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16 może zostać skutecznie przeprowadzona jedynie w sytuacji potwierdzenia przez Sąd I instancji, że legitymacja skargowa skarżącego opiera się na naruszeniu interesu prawnego, który ma charakter konkretny, indywidualny, realny i obiektywny.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznaje pozostaje zarzuty skargi kasacyjnej. Niepotwierdzenie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa nie pozwalała Sądowi I instancji na dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. Zawężenie dokonanej przez Sąd kontroli do kwestii przysługującego skarżącemu interesu prawnego nie stanowiło tym samym obrazy art. 134 i art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 147 p.p.s.a. Powyższą ocenę odnieść należy również do nieuwzględnienia przez Sąd dowodu z dokumentu w postaci odpisu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. VII SA/Wa 3017/15. Abstrahując od faktu, że wskazywane orzeczenie ma charakter nieprawomocny, kryteria wyznaczające obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290) pozostają odmienne od kryteriów, w oparciu o które wyznaczane są granice obszaru ograniczonego użytkowania. Interesu prawnego w prawie budowlanym nie da się utożsamiać z interesem prawnym, do którego nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stąd wskazywany przez skarżącego dowód nie mógł służyć rozstrzygnięciu jakichkolwiek wątpliwości dotyczących legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego. W postępowaniu prowadzonym pod sygn. VII SA/Wa 3017/15 rozważeniu podlegała kwestia istnienia po stronie skarżącego uprawnienia do udziału w ściśle skonkretyzowanym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu nieważnościowym dotyczącym sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Portowi Lotniczemu Gdańsk sp. z o. o. pozwolenia na budowę drogi kołowania równoległej do drogi startowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji powinien uwzględnić treść obowiązujących przepisów materialnych i proceduralnych do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr 203/XVIII/16, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.