Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 241/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 23 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...], działając

na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U.

nr 24 poz. 142 ze zm.) ustaliła dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta S.. W załączniku do przedmiotowej uchwały, w pkt 1 lit a) wskazano, iż placówki handlu detalicznego prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa usytuowane na obszarze ograniczonym ulicami: [...] numery parzyste od [...] do [...], numery nieparzyste od [...] do [...], ul. [...] piesze przedłużenie ul. [...] do alejki spacerowej, Aleją [...], Aleją [...] do skrzyżowania

z ul. [...], ul. [...] i ul. [...], mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godz. 6.00 do godz. 23.00; z kolei w pkt 1 lit b) załącznika wskazano, iż placówki handlu detalicznego na pozostałym obszarze miasta mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia całodobowo.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 marca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w uchwały w części objętej pkt 1 lit. a) i b) załącznika do uchwały, jako sprzecznej w tym zakresie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że ustalenie odmiennych godzin otwierania

i zamykania placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa w zależności od ich usytuowania na obszarze miasta jest niewątpliwie zróżnicowaniem podmiotów prowadzących działalność handlową, co wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII § l ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Treść omawianego przepisu nie daje bowiem zdaniem organu nadzoru podstawy do jakiegokolwiek różnicowania podmiotów, których dotyczy kwestionowana uchwała. Przepis ten upoważnia jedynie do określenia czasu otwarcia placówek handlowych, ale nie można z niego wywieść prawa gminy do różnicowania podmiotów prowadzących działalność handlową. Brak jest również innych przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich usytuowanie na terenie miasta S.. W tym też stanie rzeczy przedmiotowa uchwała w części objętej pkt l lit. a) i b) załącznika do tej uchwały rażąco narusza art. XII § l ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Przyznanie organom gminy kompetencji do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności nie oznacza, że organy te mogą dokonywać przedmiotowych regulacji z pominięciem zasad wyrażonych w Konstytucji RP takich jak: wolność działalności gospodarczej, dopuszczalność jej ograniczeń i prawo do równego traktowania w życiu gospodarczym. Zdaniem organu nadzoru wszystkie placówki handlu detalicznego na terenie miasta S., do których skierowana jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 9 lutego 2007 r. powinny być zgodnie z brzmieniem art. 32 Konstytucji RP traktowane równo. Równość wobec prawa należy rozumieć zaś w ten sposób, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Przemawia za tym także dyspozycja art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807,

ze zm.), gdzie wskazano, iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie w/w rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten upoważnia gminę jedynie do ustalania czasu otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności w sposób jednakowy na całym obszarze gminy

i wyłącza tym samym możliwość różnicowania godzin otwarcia ze względu

na położenie danych placówek na określonym obszarze gminy, które to naruszenie

w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 9 lutego 2007 r. jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z treścią art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Przepis ten, wbrew stanowisku Wojewody [...], nie wprowadza ograniczeń do konieczności ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek w sposób jednakowy dla terytorium całej gminy. Dlatego też rozważania Wojewody należy traktować jedynie jako jego opinię na temat braku celowości różnicowania godzin otwierania i zamykania placówek na terenie miasta S.. Tymczasem, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.07.1994 r. w sprawie SA/Łd 1130/94, wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym w jaki sposób i w jakim zakresie gmina może korzystać z uprawnienia przewidzianego w art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, wykracza poza ustawowe kompetencje organów nadzoru określone w art. 85 ust. 1 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wskazany powyżej przepis daje gminom swobodę ustalania dni i godzin otwierania zamykania placówek handlowych, usługowych

i gastronomicznych i nie wprowadza ograniczeń tej swobody, jak również stwierdził, że prawo określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych

i usługowych, choć mieści w sobie pewien element przymusu dla ich właścicieli, przede wszystkim jest wyrazem przyznania gminom określonej sfery samodzielności. Samodzielności tej ustawodawca nie ograniczył, mając na względzie to, że istota zadań samorządu terytorialnego, nastawionych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, daje gwarancje podejmowania uchwał w tym zakresie zgodnie

z potrzebami i interesami miejscowymi. Dlatego też w ocenie skarżącej, nie można zaakceptować ograniczania tej samodzielności szczególnie w sytuacji, gdy ograniczenie to jest następstwem dowolnej i błędnej wykładni art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy.

Skarżąca podniosła, iż przez zaskarżony akt nie zostały naruszone jakiekolwiek normy ustrojowe. Według twierdzeń Wojewody [...] wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W niniejszej sprawie tą istotną cechą charakteryzującą daną grupę podmiotów jest ich umiejscowienie na określonym terytorium miasta. Zatem przedmiotowa uchwała jest aktem o charakterze bezwzględnie obowiązującym, skierowanym wobec każdej placówki handlu detalicznego prowadzącej - obecnie lub w przyszłości - działalność związaną ze sprzedażą alkoholu na ściśle określonym terenie miasta. Istotną cechą wspólną placówek handlu detalicznego zajmujących się sprzedażą alkoholu jest położenie tych placówek na danym obszarze S., co nie zostało przez organ nadzoru dostrzeżone.

W ocenie skarżącej za chybiony należy uznać również pogląd Wojewody [...], iż brak jest przesłanek, które uzasadniałyby odmienne traktowanie podmiotów prowadzących działalność handlową na terenie miasta S.. W ocenie skarżącej podjęcie przedmiotowej uchwały było podyktowane przede wszystkim koniecznością włączenia się organów samorządu terytorialnego w realizację Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na lata 2006 - 2010, przyjętego w grudniu 2006 r. przez Radę Ministrów, w którym opisany został system profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, wsparty komplementarnymi gminnymi i wojewódzkimi programami profilaktycznymi. Program ten tworzy bazę do realizacji integralnej polityki wobec alkoholu na poziomach: obszar centralny - wojewódzki - gminny. Podstawowym założeniem Programu, wynikającym z dyrektyw Komisji Europejskiej, jest zasada, że alkohol jest specyficznym, odmiennym od innych produktów towarem z uwagi na szkody spowodowane jego używaniem; w związku z tym wymaga specjalnych regulacji prawno-administracyjnych oraz finansowych, umożliwiających wyższy stopień kontroli niż ta, która obowiązuje w systemie wolnorynkowym wobec innych produktów.

Tym samym uchwała Rady Miasta [...] ograniczająca dostęp do alkoholu

w centrum miasta poprzez ograniczenie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego w stosunku do takich samych placówek położonych poza centrum, realizuje wskazane powyżej cele. Jest korzystna z punktu widzenia interesów

i potrzeb gminy, jej mieszkańców oraz odwiedzających miasto turystów. Mając na względzie także uwagi sopockich funkcjonariuszy policji oraz straży miejskiej, którzy w ostatnim okresie sygnalizowali ogromne problemy z osobami spożywającymi alkohol w godzinach nocnych w obrębie sklepów sprzedających alkohol znajdujących się w centrum miasta, przedmiotową w niniejszej sprawie uchwałę uznać należy

za zasadną.

Zgodność uchwały Rady Miasta [...] z normami konstytucyjnymi odnoszącymi się do wolności działalności gospodarczej, wynika również z orzecznictwa Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie

III RN 54/02 stwierdził m. in., że wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, wynikającym między innymi

z przewidzianych w art. 20 zasad społecznej gospodarki rynkowej, przy czym ograniczenia te muszą być uzasadnione ważnym interesem publicznym i być wprowadzone "tylko w drodze ustawy". W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdził,

że w konstytucyjnej formule "tylko w drodze ustawy" mieści się uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Sąd Najwyższy jest zdania, że określenie czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej

(art. 116 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym wspólnota ta nie może być utożsamiana jedynie z konsumentami (klientami) usług i towarów nabywanych w tych zakładach

i placówkach, bowiem należą do niej również osoby prowadzące za ich pośrednictwem działalność gospodarczą. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oznacza w takim wypadku rozważenie i wyważenie interesów tych grup społecznych z uwzględnieniem warunków miejscowych. Uwzględnienie warunków i potrzeb miejscowych wynikających ze specyfiki miasta uzdrowiskowego, odwiedzanego również w godzinach nocnych przez turystów

i mieszkańców całej aglomeracji trójmiejskiej, uzasadniały ograniczenie możliwości zakupu alkoholu w placówkach handlu detalicznego na terenie centrum S. poprzez podjęcie uchwały ograniczającej godziny otwarcia tych placówek. W ocenie skarżącej, skoro na terenie jednego miasta występują różne problemy w różnych częściach miasta, to nie można przy reagowaniu na te problemy nie uwzględniać "miejscowego" charakteru ich występowania. Niewątpliwie inna jest specyfika centrum S., a inna jest specyfika pozostałej części miasta, gdzie ograniczanie godzin placówek prowadzących handel detaliczny alkoholem jest zbędna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podał, że zakwestionowane uregulowanie stanowi zróżnicowanie podmiotów prowadzących działalność handlową i tym samym wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Jak podał Wojewoda [...], w orzecznictwie przyjmuje się, iż dodatkowe zakazy wprowadzane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają służyć wyłącznie jako ochrona konkretnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się przez gminy od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt II SA 1709/99). W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 14 ust. 1 w/w ustawy enumeratywnie określa miejsca, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ustęp 6 tego artykułu upoważnia do rozszerzenia takich zakazów na inne jeszcze miejsca lub obiekty, ze względu na charakter tych miejsc lub obiektów. Wynika z tego, że to upoważnienie ustawowe nie jest nieograniczone. Dodatkowe zakazy usprawiedliwia jedynie charakter miejsca. Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy należałoby przyjąć, iż chodzi tylko o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ niej jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych (szkoła) albo bezpieczeństwa ludzi (środki i obiekty komunikacji krajowej). Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi można

by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej. Przyznanie organom gminy kompetencji do ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, nie oznacza,

że organy te mogą dokonywać przedmiotowych regulacji z pominięciem zasad wyrażonych w Konstytucji RP takich jak: wolność działalności gospodarczej, dopuszczalność jej ograniczeń i prawo do równego traktowania w życiu gospodarczym. Zdaniem organu nadzoru oczywistym jest, iż wszystkie placówki handlu detalicznego na terenie miasta S., do których skierowana jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 9 lutego 2007 r. powinny być zgodnie z brzmieniem art. 32 Konstytucji RP traktowane równo.

Z tych też względów argumentacja, według której podjęcie przez Radę Miasta [...] przedmiotowej uchwały było podyktowane koniecznością uchronienia mieszkańców miasta od zjawisk patologicznych związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych w centrum miasta, nie może być uwzględniona. Należy bowiem zauważyć, że dotyczy to jedynie potencjalnego zagrożenia tego typu. Ponadto skarżącej pozostają inne przewidziane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi środki reglamentacji sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w szczególności udzielanie zezwoleń w ramach liczby punktów sprzedaży, z uwzględnieniem obowiązujących zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W myśl art. 134

§ 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Artykułem XI ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) uchylono ustawę z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych ( Dz. U. Nr 13, poz. 56). Konsekwencją uchylenia tej ustawy było, że kwestia rozkładu czasu pracy pracowników została uregulowana w Kodeksie pracy, a kwestia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego

i zakładów usługowych dla ludności – w przepisie art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

Przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy stanowi, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Przepis powyższy nie ustalił trybu postępowania w tych sprawach, organu gminy właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani wiążących gminę kryteriów.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, zaś kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy oraz

że ustalanie tych dni i godzin jest aktem generalnym, który musi być wyrażony

w postaci przepisów powszechnie obowiązujących .

Podjęta uchwała może być poddana kontroli przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2001r.,Nr 142,

poz. 1591 z zm.).

Przepis ten stanowi: " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 " (ust. 1). "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa" (ust. 4).

Ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wylicza jednak rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru uznał, że uchwała Rady Miasta [...] jest sprzeczna z prawem, bowiem różnicuje podmioty prowadzące działalność gospodarczą, ustalając odmienne godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w zależności od ich usytuowania na terenie miasta. Według organu takiego upoważnienia do różnicowania podmiotów nie daje art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, brak też innych przepisów , które mogłyby stanowić dla Rady Miasta podstawę do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich usytuowanie. Zwrócił uwagę na pominięcie przez Radę Miasta zasad wyrażonych

w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wolności działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczeń, prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym.

Podkreślić należy, że wolność gospodarcza gwarantowana przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru bezwzględnego, ale ograniczenie tej wolności może nastąpić tylko w sytuacjach określonych przepisami Konstytucji.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483, ze zm.)

w art. 20 stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej,

zaś w art. 22 , iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zgodzić należy się z organem nadzoru, że obecnie obowiązujące przepisy prawa

(ustaw) nie dają podstaw do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich usytuowanie. Podstawy takiej nie dają przepisy ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

(t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz.1231), przywoływanej w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały.

Wskazany w uzasadnieniu uchwały przepis art. 14 ust. 6 ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że " w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych".

Zauważyć jednak należy, że nie jest to przepis legitymizujący Radę Miasta do ustalania czasu pracy placówek handlowych. Przepis ten mówi bowiem nie

o godzinach otwierania i zamykania placówek handlowych, a o możliwości wprowadzenia zakazu czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przepis ten dotyczy tego i tylko tego. Tymczasem wskazując na ten właśnie przepis Rada Miasta zakazała w istocie handlu w określonych godzinach w wybranych placówkach w ogóle.

Intencją Rady Miasta przy podjęciu zakwestionowanej części uchwały było

w istocie, co wynika z uzasadnienia uchwały, nie uregulowanie materii wynikającej

z art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, czyli ustalenie godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, a wprowadzenie czasowego zakazu sprzedaży alkoholu - wobec czego zasadne jest twierdzenie zawarte

w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała jest sprzeczna z treścią tego przepisu.

Przypomnieć należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny, a za taki Rada Miasta [...] uznała ograniczenie dostępności do alkoholu w celu realizacji ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zapewnienia bezpieczeństwa w mieście.

Rada Miasta [...] powołuje się na konieczność ograniczenia dostępności do alkoholu, ale czyni to jedynie wobec sprzedawców i kupujących tylko w sklepach detalicznych na pewnym, ściśle określonym obszarze miasta, łamiąc zasadę,

że ewentualny zakaz prowadzenia jakiejś działalności powinien mieć charakter powszechny. Co więcej - zakwestionowane postanowienia uchwały uniemożliwiają sprzedaż innych towarów (w pewnych godzinach), nie tylko alkoholu.

W tej sytuacji zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały stawiają w niekorzystnej sytuacji osoby prowadzące działalność gospodarczą na pewnym obszarze miasta, bowiem sklepy rzez nie prowadzone mogą być czynne kilka godzin krócej niż inne placówki handlu detalicznego, które nie sprzedają alkoholu, a działają na tym samym obszarze miasta oraz kilka godzin krócej niż inne placówki handlu detalicznego (w tym te, które sprzedają alkohol) działające na pozostałym obszarze miasta.

Takie uregulowanie jest wobec tego sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia

2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz. 1807,

ze zm.), który to przepis przywołuje również organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten stanowi: "podejmowanie, wykonywanie

i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa".

Ponadto zauważyć należy, że sposoby przeciwdziałania alkoholizmowi przewidziane są w specjalnym akcie prawnym, czyli właśnie w przepisach tejże ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 54/06

(niepublikowany), według pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zabronione było sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych

w lokalach gastronomicznych i innych miejscach sprzedaży w godzinach od 6 do 13. Skreślenie tegoż przepisu nastąpiło z dniem 30 listopada 1990 r. bez jednoczesnego wprowadzenia innego uregulowania dotyczącego godzin sprzedaży napojów alkoholowych w ustawie oraz bez określenia upoważnienia dla innych organów do stanowienia w tym przedmiocie".

Sąd ten stwierdził ponadto, a z poglądem tym należy się zgodzić, że skoro zatem ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie przewiduje, ani nie daje upoważnienia do stanowienia o tym w formie aktu podustawowego, tym bardziej takiej reglamentacji nie należy wprowadzać na podstawie przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy.

Zwrócić też uwagę należy na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02 (LEX nr 110625), iż związek przyczynowy pomiędzy godzinami otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych, a spokojem porządkiem i bezpieczeństwem publicznym nie jest związkiem tego rodzaju, że wydłużenie czasu otwarcia tych placówek "prowadzi do wzrostu zagrożenia lub zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, bowiem to nie czas otwarcia jest przyczyną takich zagrożeń lub zakłóceń, lecz niewłaściwe zachowanie się konsumentów i klientów tych zakładów i placówek oraz ich właścicieli (zarządców) naruszających przepisy powszechnie obowiązujące lub regulaminowe (zakładowe)".

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził także, że "określanie godzin i dni otwarcia oraz zamykania placówek handlowych i zakładów gastronomicznych nie ma na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi", z którym to poglądem Sąd w składzie orzekającym się zgadza.

W tej sytuacji cel przyświecający Radzie przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, czyli chęć przeciwdziałania alkoholizmowi czy też zapewnienia ładu

i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, bowiem cel, który miałby być zrealizowany

na podstawie przedmiotowej uchwały może być osiągnięty innymi sposobami,

i to sposobami przewidzianymi prawem.

Dodatkowo wskazać trzeba, że na podstawie podjętej uchwały dozwolona jest w nocy działalność zakładów gastronomicznych podających alkohol także na tym obszarze miasta, w którym skrócono godziny pracy placówek handlu detalicznego sprzedających alkohol. Sama skarżąca przyznaje, że na tym terenie jest wiele lokali, klubów, pubów i kawiarenek. W lokalach tych alkohol jest sprzedawany.

Trudno w tej sytuacji uznać, by zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała w istocie była podjęta w "ważnym interesie publicznym" wskazywanym przez skarżącą, bowiem ograniczenie dostępności do alkoholu jest pozorne

- pozostawiono bowiem możliwość sprzedaży alkoholu w licznych placówkach gastronomicznych na tym samym obszarze w godzinach, w których sprzedaż alkoholu w sklepach nie jest dozwolona.

Podzielić należy wobec tego stanowisko organu, że przedmiotowa uchwała

w zakwestionowanej części jest sprzeczna z prawem.

Mając na uwadze powyższe zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w ocenie Sądu jest zgodne z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd dostrzegł pewne niedostatki uzasadnienia tego aktu, jak choćby brak wyraźnego przywołania

art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na który organ nadzoru w istocie się powołuje. Sąd stoi jednak na stanowisku, że nie są one tej wagi, by mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i pozostawieniem w obrocie prawnym sprzecznej z prawem uchwały Rady Miasta [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.