Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2013/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 2,5,6, art. 17 pkt 1,4,6 lit c, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. P. i U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 663/09 w sprawie ze skargi J. G. P. i U. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 czerwca 2009 r. nr 333/XLVI/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Miasta Łomży na rzecz J. G. P. i U. T. kwotę po 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. G. P. i U. T. na chwałę Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 czerwca 2009r. nr 333/XLVI/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Uchwałą z dnia 23 lutego 2005r. nr 292/XLIV/05 Rada Miejska Łomży ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej). Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/Bk 583/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi J. F., J. G. P. i U. T., stwierdził nieważność uchwały, jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. W uzasadnieniu wskazano, że naruszono art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) z uwagi na brak określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², wymaganego przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06).

W następstwie powyższego Rada Miejska Łomży dnia 24 czerwca 2009r. podjęła ponowną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, J. G. P. i U. T.. które zarzuciły naruszenie:

- art. 3 ust. 1 zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ulokowanie inwestycji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, co spowoduje zwiększenie hałasu mimo, że hałas wytwarzany przez lokalny ruch samochodów w chwili obecnej przekracza dopuszczalne normy w tym miejscu,

- art. 14 ust. 1 ustawy poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium,

- art. 14 ust.2 i 5 poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Łomża analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium,

- art. 15 ust. 1 ustawy poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium,

- art. 17 pkt 6 i 7 w zw. z art. 25 ust 1 ustawy poprzez brak opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami,

- art. 46 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi skarżące wywiodły, że planowana inwestycja (obiekt handlowy wielkopowierzchniowy) w sąsiedztwie domów jednorodzinnych pogorszy warunki życia okolicznych mieszkańców w związku z przewidywanym natężeniem hałasu. W dalszej kolejności skarżące podniosły, że kwestionowana uchwała została podjęta w oparciu o uchwałę z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie zmiany studium oraz uchwałę z dnia 29 października 2003r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Porównanie dat tych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem naruszono kolejność dokonania powyższych czynności, tj. przystąpiono do sporządzenia projektu planu w sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium. W procedurze zabrakło także prawidłowo przeprowadzonej analizy o stopniu zgodności planu z aktualnym studium. Ocena dokonana w 2003r. jest nieaktualna, gdyż opiera się na studium z 2000r. Pominięcie tego elementu procedury planistycznej pozbawiło zainteresowanych prawa do składania wniosków do planu. Wskazano na rozbieżność części graficznej studium i planu w części dotyczącej obiektów wielkopowierzchniowych, sprowadzającą się do tego, że część terenu, która zgodnie ze studium przeznaczona jest na rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² w planie przeznaczona jest na stację paliw. Studium faktycznie przewidywało większy teren pod obiekty wielkopowierzchniowe niż plan. Zdaniem skarżących ma to wpływ na infrastrukturę, której braki mogą mieć negatywne skutki dla sąsiednich nieruchomości. Wywiedziono, że naruszono tryb opiniowania i uzgodnienia projektu planu, gdyż na skutek doręczenia organom, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy, jedynie projektu planu bez prognozy oddziaływania na środowisko, nie mógł rozpocząć biegu 21 – dniowy termin, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących organ nie uzyskał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż po dokonaniu uzgodnień z tym organem i sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko nie wystąpiono do niego o uzyskanie opinii. Na skutek sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko powinny być również ponowione przeprowadzone uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy. Na etapie sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oprócz stosownych uzgodnień pominięto także możliwość udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag. Podniesiono również, że oparcie założeń raportu środowiskowego na danych sprzed 10 lat, dodatkowo dotyczącego innego położenia stacji paliw, nie może być miarodajne.

Odnośnie przekroczenia granic władztwa planistycznego wskazano, że dotyczy to w szczególności następujących zapisów planu: § 10 ust. 6, 7, 16, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4.

Przekroczenie władztwa polega na wprowadzeniu do miejscowego planu pojęcia "dojazd publiczny" i ustalenie jego szerokości na 6 m, co jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Gmina poprzez akt prawa miejscowego nie może tworzyć nowego rodzaju dróg i nakładać obowiązku jego realizacji przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych. Przekroczenie władztwa planistycznego stanowią również postanowienia planu ustalające rodzaj inwestycji poprzez określenia "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy" i "stacja paliw". Określenia te naruszają przewidziane ustawą zasady przeznaczenia terenów na określone cele oraz ograniczają swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Przeznaczenie terenu powinno mieć sformułowanie "handlowe", "usługowe", a nie dotyczyć konkretnych inwestycji. Skarżące zakwestionowały również zapisy planu dotyczące wielkości jednostkowych obszarów. Wywiodły, że regulacje dotyczące terenu 3UCH obejmują powierzchnię około 3 ha. Stanowi to połowę obszaru planu, pomimo tego plan nie ustala żadnej struktury tego terenu. Pełną swobodę jego zaprojektowania pozostawiono inwestorowi. Zakwestionowano również lokalizację zjazdów poprzez przytoczenie konkretnych zapisów planu m.in. § 10 ust. 13 oraz zawarte w planie wskaźniki zabudowy. Zdaniem skarżących sposób przeznaczenia terenów 1.1MU, 2.1MU i 3.1MU w kontekście definicji przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów, zawartej w § 4 pkt 5 i 6, istotnie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ustalenie na terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej dopuszczalnego przeznaczenia na usługi, które to przeznaczenie nie powinno przeważać na całym terenie. Dodatkowo skarżące zakwestionowały ustalenia planu miejscowego w następujących postanowieniach: § 10 ust. 15, § 10 ust. 16, § 28, § 19 ust. 5 i podniosły, że plan zawiera bezpodstawne określenie linii podziałów działek budowlanych. Kolejny zarzut dotyczy zaniechania przez organ ponowienia procedury uzgodnienia z właściwymi organami po uwzględnieniu części uwag jakie wpłynęły do projektu planu. Zdaniem skarżących procedura uzgodnieniowa powinna być ponowiona niezależnie od zakresu zmian. Końcowo skarżące wskazały w jaki sposób plan ingeruje w ich prawo własności. Następuje to, ich zdaniem poprzez przeznaczenie ich części nieruchomości pod drogę dojazdową, tak naprawdę przeznaczoną pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego (§ 10), ograniczenie działalności usługowej (§ 19 pkt 4), pogorszenie warunków życia poprzez lokalizację po sąsiedzku obiektu handlowego (§ 26, 27), objęcie ochroną budynków skarżących poprzez wpisanie ich do gminnej ewidencji zabytków (§ 9). Zaznaczono, że o interesie prawnym skarżących decyduje fakt ograniczenia przez zapisy planu swobody wykonywania prawa własności na ich działkach, co zostało potwierdzone we wcześniejszym wyroku tut. Sądu. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010r. cofnął zarzut dotyczący bezpodstawnego określenia w planie linii podziałów działek budowlanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, o ile istnienie interesu prawnego po stronie skarżących - jako właścicielek nieruchomości objętych granicami skarżonego planu - nie może być kwestionowane, to już nie może być mowy o naruszeniu przez uchwałę ich interesu prawnego lub uprawnień. Skarżące nie wskazują na żaden przepis prawa materialnego stanowiący o istnieniu w chwili podejmowania skarżonej uchwały związku pomiędzy tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Wskazują jedynie na zdarzenia przyszłe i niepewne. Nie wskazują również, jakie ograniczenia zostały wprowadzone ustaleniami planu w stosunku do możliwości wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości, których są właścicielkami, w porównaniu do możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, istniejących przed uchwaleniem planu.

Z ostrożności procesowej organ, na wypadek nieuwzględnienie przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podano, że zarzut przekroczenia władztwa planistycznego nie znajduje uzasadnienia, albowiem plan został uchwalony zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z wolą większości mieszkańców Łomży, a skarżące nie wskazały żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony w wyniku jego uchwalenia. W kwestii spowodowania zwiększenia hałasu podniesiono, że ustalenia planu nie przesądzają w sposób jednoznaczny, jakiej wielkości obiekt powstanie na danym terenie. W ocenie organu stwierdzenie nieważności planu miejscowego z dnia 23 lutego 2005r. nie spowodowało konieczności podejmowania przez Radę Miejską Łomży kolejnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, gdyż uchwała z 29 października 2003r., zachowała swoją moc i zobowiązywała organy do podejmowania kolejnych czynności w ramach procedury planistycznej. Jednym z kolejnych, po uchwale rady miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, elementów procedury planistycznej jest sporządzenie przez prezydenta miasta projektu planu (art. 17 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy prezydent miasta zobowiązany jest do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Literalna wykładnia normy wynikającej z tej regulacji, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że projekt planu może zostać sporządzony dopiero wówczas, gdy zapewniona będzie zgodność pomiędzy projektem planu a postanowieniami Studium. W przedmiotowym postępowaniu, zdaniem organu, warunek ten został wypełniony o czym świadczą następujące fakty:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży, przyjęte zostało uchwałą nr 195/XXXTV/00 Rady Miejskiej Łomży z dnia 11 października 2000r. i zmienione uchwałami Rady Miejskiej Łomży: nr 473/LXXIII/06 z dnia 25 października 2006r., nr 136/XXIII/07 z dnia 19 grudnia 2007r. oraz nr 141/XXIV/07 z dnia 27 grudnia 2007r. Ostatnia zmiana dotycząca m.in. wprowadzenia do Studium zapisów o terenie położonym u zbiegu ulic Zawadzkiej i Gen. Wł. Sikorskiego jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², wprowadzona została dnia 27 grudnia 2007r. Po podjęciu powyższej uchwały, Prezydent Miasta Łomża rozpoczął kontynuację prac nad projektem planu, mające m.in. na celu doprowadzenie projektu planu do zgodności ze zmienionym Studium,

- zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ zmianie w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie,

- wszystkie istotne dla planu czynności takie jak: sporządzenie projektu planu, przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusje publiczne nad rozwiązaniami proponowanymi w projekcie planu, rozpatrywanie uwag wniesionych do projektu planu, czy wreszcie samo uchwalenie planu, wykonywane były pod rządami zmienionego w dniu 27 grudnia 2007r. Studium.

Odnośnie zarzutu niesporządzenia analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium podano, że na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy prezydent miasta był zobowiązany do wykonania analiz i przygotowania materiałów przed podjęciem uchwały z dnia 29 października 2003r., inicjującej sporządzenie planu. Czynności te zostały wykonane. Ponowne podejmowanie uchwały inicjującej w przedmiotowej sprawie nie było konieczne, nie było też zatem konieczności ponownego wykonywania analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium. Podniesiono przy tym, że prowadzona procedura planistyczna gwarantowała, że wszelkie wnioski zgłaszane przy kolejnych wyłożeniach były rozpatrywane. Za bezzasadny uznano zarzut niezgodności pomiędzy planem a studium polegającej na tym, że studium pod obiekty wielkopowierzchniowe przewidywało większy teren, niż przewiduje to plan. Wskazano, że Studium w § 26, 39, 40 przewiduje lokalizację "w zespole 1.5 na terenie oznaczonym symbolem UCH, obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² i stacji paliw płynnych. Plan w ramach obszaru 1.5 UCH wyznaczonego w Studium, określił granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Studium jest dokumentem kierunkowym, określającym zasady polityki przestrzennej gminy i dopiero plan określa w sposób szczegółowy lokalizację poszczególnych funkcji, jak i zasady zagospodarowania terenu. Przedmiotowy plan wskazał pod budowę obiektu handlowego obszar mniejszy niż w Studium, co w pełni odpowiada zasadom sporządzania planów. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenie trybu uzgodnień z właściwymi organami poprzez, nieudostępnienie projektu planu organom opiniującym i uzgadniającym. Podniesiono, że z treści pisma Prezydenta Łomży z dnia 26 sierpnia 2009r. w sprawie uzgodnienia projektu planu, jednoznacznie wynika, że Prezydent przedłożył stosownym organom i instytucjom, w celu uzyskania uzgodnienia, projekt przedmiotowego planu wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko, która miała być udostępniona poprzez umożliwienie wglądu w Urzędzie Miasta. W ocenie organu taki sposób udostępnienia prognozy spełnia wymóg określony w art. 25 ust. 1 ustawy. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut braku opinii do projektu planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, albowiem pismem z dnia 27 marca 2009r. organ ten zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomża wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, braku opinii właściwego organu do spraw ochrony środowiska, całkowitego pominięcia w postępowaniu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa pod kątem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zarzut co do prawidłowego wykonania Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla planu również nie zasługują na uwzględnienie. Organ podał, że skarżące zarzucają brak, zgodnie z art. 54 ust.2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. zapewnienia przez organ możliwość składania wniosków i uwag również do prognozy oddziaływania na środowisko, a nie tylko do planu. Przy formułowaniu zarzutu nie uwzględniono jednak zapisu ust. 3 art. 54 u.i.o.ś., z którego wynika wprost, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 17. Procedura opisana w art. 17 w przypadku przedmiotowego planu wypełniona została w pełni. W ogłoszeniu z dnia 6 kwietnia 2009 r., wydanym w oparciu o art. 17 pkt 10 i 11 ustawy Prezydent Łomży powołał się na przepis art. 46 pkt. 1 u.i.o.ś., mówiący o wymogu przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko m.in. planów zagospodarowania przestrzennego; poinformował o wyłożeniu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; poinformował również o możliwości wnoszenia uwag. Zarzut o nieprzeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia w faktach. Odnośnie zarzutu dotyczącego poprawności sporządzenia Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla planu wskazano, że prognoza sporządzona w marcu 2009r. przez "PRZESTRZEŃ" Pracownię Projektową s.c., stanowiła zasadniczy dokument strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej dla przedmiotowego planu. W trakcie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku pismem z dnia 27 marca 2009r. odniósł się do przedłożonego projektu planu wraz z Prognozą. Organ zaopiniował plan wraz z Prognozą bez uwag, co jednoznacznie świadczy, że Prognoza była wykonana prawidłowo, a okres w jakim były wykonywane niektóre opracowania stanowiące podstawę jej sporządzenia nie miały istotnego znaczenia dla rzetelności przeprowadzonej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutów kwestionujących poszczególne zapisy planu, w szczególności § 10 ust. 6, 7, 16, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4 planu, które to zapisy zdaniem skarżących, świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego organ podał, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem oparte są na indywidualnej interpretacji skarżących, nie są poparte żadnymi przepisami prawa materialnego, nie były kwestionowane w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wzglądu, niektóre z kwestionowanych zapisów m.in. zapis planu uzależniający pozwolenia na zabudowę od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D od wcześniejszego wydzielenia i zrealizowania dojazdu wewnętrznego 5KDW-D w oparciu o zasady określone w § 10 ust. 6 i 7 przez samych właścicieli jest zgodny z postulatem samych skarżących (pismo U. T. z dnia 2 września 2007r. i pismo J. G. P. z dnia 3 września 2007r.). Powyższe w ocenie organu świadczy o tym, że to skarżące próbują ingerować w zakres władztwa planistycznego przynależnego gminom. Niezasadny jest również zarzut, zgodnie z którym organ niezależnie od zakresu zmian jakie wprowadził do projektu planu powinien ponowić procedurę uzgadniania z właściwymi organami. W przedmiotowej sprawie zmiany do planu zostały wprowadzone na podstawie art. 17 pkt. 13 ustawy. Przepis ten nie wymaga ponawiania czynności, np. ponownego wyłożenia planu - a poprzestaje jedynie na konieczności uzgodnienia w niezbędnym zakresie planu z wprowadzanymi zmianami. Zmiany jakie wprowadził Prezydent Miasta w wyniku rozpatrzenia uwag nie wkraczały w zakres właściwości rzeczowej organów, o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy, co oznacza, że nie wymagały one dodatkowych uzgodnień. Końcowo organ podniósł, że jedyny konkretny przepis prawa materialnego, jaki wskazują skarżące to art. 140 kc. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 kc należy jednak upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżące warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała z dnia 24 czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 10 sierpnia 2009r. skierowane przez skarżące do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia interesu prawnego (uchwała z dnia 26 sierpnia 2009r.). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącym w dniu 28 sierpnia 2009r., a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 18 września 2009r.

Zdaniem Sądu, skarżące wykazały posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że są współwłaścicielkami nieruchomości leżących na terenie objętym planem. Skarżące wskazały na następujące zapisy planu, które ich zdaniem, stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji naruszają ich interes prawny poprzez ingerencję w ich prawo własności: § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21, § 23 pkt 1, § 26 ust. 1 i 4, § 27, § 28.

W ocenie Sądu kwestionowane ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących. Odnosząc się do poszczególnych zapisów Sąd wskazał, że bezspornie naruszenia interesu prawnego skarżących nie stanowi zapis § 23 pkt 1 planu, gdyż dotyczy on piekarni położonej na działce 11179.

Kolejne kwestionowane zapisy planu dotyczą przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 3UCH (teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²) i 4KS (teren przeznaczony pod stację paliw). Zdaniem skarżących przekroczenie władztwa planistycznego w tym wypadku polega na ustaleniu w planie konkretnego rodzaju inwestycji poprzez określenia "wielkopowierzchniowy obiekt handlowy" i "stacja paliw", co ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu. Skarżące wywiodły również, że pomimo tego, iż regulacje dotyczące terenu 3UCH obejmują powierzchnię około 3 ha (połowę obszaru planu), nie ustalają żadnej struktury tego terenu. Zdaniem Sądu, powyższe zapisy planu również w żaden sposób nie ingerują w prawo własności skarżących. Zapisy te dotyczą nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje.

Zdaniem Sąd, w prawo własności skarżących nie ingeruje także zapis § 28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP, przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych.

Działek skarżących dotyczą zapisy § 9, § 10 ust. 6, 7, 13, 15, 16, § 19 ust. 4 i 5, § 21 planu, niemniej jednak w ocenie Sądu, nie stanowią one ingerencji w ich prawo własności będącej konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę.

Odnośnie zapisu § 19 ust. 5 w zw. § 10, § 6 i § 7 planu skarżące podały, że regulacja ta narusza ich prawo własności, albowiem uzależnia pozwolenie na zabudowę od strony dojazdu wewnętrznego 5KDW-D od wcześniejszego wydzielenia i zrealizowania tego dojazdu. Sąd podniósł, że zapis planu w takim kształcie jest wynikiem uwag zgłoszonych do projektu planu przez same skarżące (pismo U. T. z dnia 2 września 2007r. oraz pismo J. G. P. z dnia 3 września 2007r.). Skarżące w tych pismach wnosiły o zamieszczenie zapisu, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą postulowaną, a nie obowiązkową do realizacji oraz, że jej szerokość ustalona na 8 m jest zbyt duża do potrzeb, chyba że zamiarem planistów jest wykorzystanie tej drogi w perspektywie jako kolejnej związanej z dojazdem do obiektu wielkopowierzchniowego. Wprowadzenie do planu zapisu o realizacji niniejszego dojazdu przez właścicieli nieruchomości przyległych jest gwarancją, że droga ta – zgodnie z sugestią skarżących, zostanie wybudowana wyłącznie wówczas, jeżeli właściciele działek, przez które przebiega wyrażą na to zgodę. W konsekwencji Sąd stwierdził, że stanowisko skarżących, zgodnie z którym ograniczono ich prawo własności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę dojazdową, faktycznie przeznaczoną w ich ocenie pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, jest niczym innym jak subiektywną interpretacją zapisów planu w oderwaniu od jego rzeczywistej treści, albowiem droga ta jest postulowana, a jej wybudowanie zależy od zgody samych właścicieli.

W ocenie Sądu skarżące dokonały również swobodnej interpretacji zapisów § 10 ust. 13, 15, 16 planu. Podniosły, że zapisy te ostatecznie doprowadzą do tego, iż ciąg pieszy przebiegający wzdłuż ich prywatnych posesji, jak i droga wewnętrzna staną się drogami dojazdowymi do centrum handlowego, nieuwzględnienie zaś do powierzchni użytkowej obiektu handlowego jego zaplecza technicznego skutkowało ograniczeniem minimalnej liczy miejsc postojowych do 25, co w konsekwencji spowoduje parkowanie pojazdów klientów centrum handlowego na terenach przyległych do ich nieruchomości. Zarzuty te generalnie sprowadzają się do wykazania przez skarżące pogorszenie warunków ich życia na skutek wybudowania centrum handlowego poprzez m.in. zwiększenie hałasu, natężenie ruchu. Istotnie powstanie przedmiotowej inwestycji może zmienić warunki i komfort życia skarżących, ale zmianę tę można rozpatrywać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, gdyż nie ma ona odniesienia prawnego.

Ograniczenia prawa własności skarżących stanowią zapisy § 21 i § 19 ust. 4, ale mieszczą się one w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zapis § 21 dotyczy zasad podziału działek, zasad zagospodarowania tych działek, warunków realizacji zabudowy, kolorystyki budynków. Natomiast zapis § 19 wprowadza zakaz lokalizacji usług mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego i zamieszkania ludzi.

Objęcie ochroną obiektów stanowiących własność skarżących i nakazanie prowadzenia prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi konsekwencję wpisania tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że zapis § 9 planu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem został on podjęty w granicach obowiązującego prawa.

Legalności kwestionowanej uchwały nie podważają zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością uchwały dotyczącej planu miejscowego w całości lub w części skutkują: a) istotne naruszenie trybu sporządzania planu, b) każde naruszenie zasad sporządzania planu, c) każde naruszenie właściwości organów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, głównym celem art. 28 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ochrony podmiotom, których prawa mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc celem sformalizowanej procedury jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań Istotne zatem naruszenie trybu (a tylko takie, w aktualnym stanie prawnym, skutkuje nieważnością uchwały) miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych czynności miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy do istotnego naruszenia doszłoby wówczas, gdyby naruszenie procedury dawało podstawy do przyjęcia, że przy zachowaniu prawidłowego trybu, w tym prawidłowej kolejności działań, postanowienia aktu planistycznego byłyby odmienne od podjętych. Oznacza to, że pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania planu nie musi zawsze i bezwzględnie skutkować nieważnością aktu. W ocenie Sądu, podnoszone zarzuty albo nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, albo wskazują na takie naruszenia procedury, którym w realiach sprawy niniejszej nie można przypisać cech istotnego naruszenia.

Na uwzględnienie, zdaniem Sądu nie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia trybu opiniowania i uzgodnienia projektu planu polegające na tym, że:

- organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy otrzymały jedynie projekt planu bez prognozy oddziaływania na środowisko,

- nie uzyskano opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż po dokonaniu uzgodnień z tym organem i sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko nie wystąpiono do niego o uzyskanie opinii. Na skutek sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko powinny być również ponowione przeprowadzone uzgodnienia z organami, wymienionymi w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy,

- na etapie sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oprócz stosownych uzgodnień pominięto także możliwość udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag,

- założenia raportu środowiskowego oparto na danych sprzed 10 lat.

Z treści pisma Prezydenta Łomży z dnia 26 sierpnia 2009r. w sprawie uzgodnienia projektu planu jednoznacznie wynika, że Prezydent przedłożył stosownym organom i instytucjom, w celu uzyskania uzgodnienia, projekt przedmiotowego planu wraz z nową Prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzoną w marcu 2009r. W piśmie tym zaznaczono, że Prognoza oddziaływania na środowisko udostępniona będzie poprzez umożliwienie wglądu w Urzędzie Miasta. W ocenie Sądu taki sposób udostępnienia prognozy spełnia wymóg określony w art. 25 ust. 1 ustawy. W przepisie tym mowa jest o "udostępnieniu" a nie "doręczeniu" planu wraz z prognozą. Nadmienić przy tym należy, że uprawnione organy uzgodnień bądź wyrażenia opinii nie podnosiły faktu braku dostępu do prognozy oddziaływaniu na środowisko. Nowa prognoza oddziaływania na środowisko (sporządzona w marcu 2009r.) została udostępniona organom, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie zaopiniował projekt planu wraz z nowa prognozą oddziaływania na środowisko (pismo z dnia 27 marca 2009r.). Zgodzić się należy ze stwierdzeniem skarżących, że najpierw powinno nastąpić uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowiska (...) a następnie ten sam organ na podstawie art. 17 pkt 6c ustawy ponownie powinien zaopiniować ten sam projekt planu. Z postanowień art. 54 ust. 1 ustawy istotnie bowiem wynika, że po uzgodnieniu na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy prognozy oddziaływania na środowisko, dokumenty te ponownie trafiają do organów współdziałających już po opracowaniu projektu dokumentu i sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko. Różnica polega na tym, że na tym etapie postępowania organy współdziałające nie uzgadniają przedstawionych opracowań źródłowych, ale już opiniują projekty dokumentów. Jako opiniowanie jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, a wyrażona opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu opracowującego opiniowany dokument. Stwierdzić należy, że naruszenie procedury w tym zakresie miało charakter naruszenia nieistotnego, albowiem brak stosownych opinii bez wątpienia nie mógł mieć wpływu na ostateczną treść planu.

Odnośnie zarzutu pominięcia możliwości udziału społeczeństwa, któremu powinno być zapewnione prawo składania wniosków i uwag Sąd podniósł, że przepis art. 54 ust. 3 ustawy wprowadza oddzielne zasady udziału społeczeństwa w odniesieniu do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą regulacją w zakresie możliwości wnoszenia uwag i wniosków nie znajdują zastosowania postanowienia ustawy, ale art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonego do publicznej wiadomości. Celem takiego rozwiązania jest ujednolicenie postępowania w przedmiocie opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym również bez postanowień ustawy każdy ma zagwarantowany udział oraz możliwość zgłaszania uwag i wniosków. W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje fakt umożliwienia skarżącym zgłaszania uwag i wniosków do projektu planu, jak i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nieaktualności danych, na podstawie których została przygotowana prognoza oddziaływania na środowisko. Przepis art. 51 ust. 1 określa jakie wymagania merytoryczne powinny spełniać informacje wykorzystane w postępowaniu, dotyczącym sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko. Wynika z niego, że informacje powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny oraz dostosowane do zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. W przepisie tym bezpośrednio nie ma mowy o tym, aby do prognozy używane były dane zebrane w określonym czasie, dlatego też w sytuacji gdy uprawniony organ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał określone dane za wystarczająco aktualne, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w tym wypadku naruszenia przepisów prawa.

Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia:

- art. 14 ust. 1 ustawy poprzez niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, mimo zmiany studium,

- art. 14 ust.2 i 5 poprzez niesporządzenie przez Prezydenta Miasta Łomża analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium,

- art. 15 ust. 1 ustawy poprzez istnienie niezgodności pomiędzy planem a studium.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Sąd wskazał, że naruszenie polegające na niepodjęciu nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego pomimo zmiany studium uznać należy, w realiach przedmiotowej sprawy, za nieistotne naruszenia procedury sporządzania planu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że naruszono sekwencję poszczególnych etapów postępowania planistycznego, albowiem przystąpiono do sporządzenia projektu planu (uchwała z dnia 29 października 2003r.) w sytuacji, gdy brak było ostatecznej wersji studium (uchwała z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie zmiany studium). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 ustawy przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jest obligatoryjnym i niezbędnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Treść tej uchwały ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Jako, że w przedmiotowej sprawie zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie zmianie stwierdzić należy, że niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na ostateczną wersję uchwalonego planu.

Nieistotne jest również, zdaniem Sądu, naruszenie dotyczące zaniechania sporządzenia przez Prezydenta Miasta Łomża analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium. Przede wszystkim dlatego, że zgodnie z regulacją art. 14 ust. 5 ustawy taka analiza dokonywana jest przed podjęciem uchwały inicjującej sporządzenie planu. Analiza taka w przedmiotowej sprawie została dokonana w 2003r. Wykazanie braku konieczności podejmowania w sprawie niniejszej kolejnej uchwały inicjującej skutkowało tym, że nie było konieczności ponownego wykonywania analizy zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium. Tym bardziej, że ostateczna wersja studium z dnia 27 grudnia 2007r., stanowiąca podstawę podjęcia kwestionowanego planu różni się od tej wersji studium, w stosunku do której przeprowadzono analizę, tylko i wyłącznie tym, że wprowadzono zapis o terenie położonym u zbiegu ulic Zawadzkiej i Gen. Wł. Sikorskiego jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (zapis ten został wprowadzony zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 9 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku).

Ostatni zarzut, dotyczący niezgodności pomiędzy zapisami studium a planem polega na tym, że studium pod obiekty wielkopowierzchniowe przewidywało większy teren niż przewiduje to plan. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy obiektu handlowego podane w studium (powyżej 2000 m²) stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości. Studium nie tworzy konkretnych uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy, tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Nie oznacza to zatem, że wskazana w studium powierzchnia zabudowy musiała być dokładnie powielona przy tworzeniu planu zagospodarowania. Zapisy planu ustalające inną powierzchnię obiektu handlowego, mniejszą niż zapisy studium, nie mogą być uznane za naruszenie procedury sporządzania planu w stopniu istotnym.

Związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. G. P. i U. T. zarzuciła naruszenie:

1) zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik sprawy

2) prawa materialnego, tj.

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 4 ust. 1 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przez jego nie zastosowanie,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przez jego nie zastosowanie,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy przez jego nie zastosowanie,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy przez jego nie zastosowanie,

- art. 17 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy przez jego nie zastosowanie,

- art. 17 pkt 6 lit c w zw. z art. 17 pkt 4 tej ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

- art. 28 ust. 1 tej ustawy przez jego błędną wykładnię,

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 115 z 2007r.) przez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

1) W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niewyjaśnieniu statusu terenu 5ZP stanowiącego własność skarżącej U. T., który został w planie przeznaczony na cele publiczne - zieleń parkową, a docelowo na parking obsługujący sąsiednie prywatne centrum handlowe oraz niewyjaśnieniu sytuacji właścicieli nieruchomości, których prawa do podziału i zainwestowania działek uzależniono od zgody innych właścicieli na wydzielenie drogi wewnętrznej 5KDW-D. Ponadto, Sąd nie podał motywów, dlaczego wskazane przez skarżące skutki ustalenia w planie przebiegu i lokalizacji dróg 5KDW-D i 6CP, jako obsługi komunikacyjnej centrum handlowego uznaje za "subiektywną" i "swobodną" interpretację uchwały. W ocenie strony skarżącej, przepisy planu zostały przez nią odczytane w sposób obiektywny, zgodny z powszechnie przyjętymi zasadami rozumienia prawa oraz doświadczeniem życiowym. Prawo, a zwłaszcza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie funkcjonują w próżni, lecz w określonym kontekście przestrzennym, społecznym i własnościowym. Dlatego ograniczenie się do formalnego odczytywania statusu dróg oznaczonych w planie, jako "droga wewnętrzna" i "ciąg pieszy", bez uwzględnienia ich roli w utworzonym w tym planie układzie komunikacyjnym, narusza obowiązek pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a następnie przedstawienia motywów rozstrzygnięcia.

2) Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że uchwała prowadzi do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżących, nieuzasadnione względami interesu publicznego. Nadmierną ingerencję w prawo własności skarżące upatrują w zakwalifikowaniu jednostek planistycznych utworzonych na gruncie prywatnym skarżących niezgodnie z rzeczywistą funkcją ustaloną w planie (droga wewnętrzna, zieleń parkowa); w uzależnieniu prawa zabudowy nowotworzonych działek budowlanych od zgody i współdziałania innych właścicieli; w wytworzeniu w sąsiedztwie nieruchomości mieszkalnych skarżących uciążliwego sąsiedztwa, istotnie ograniczającego możliwości korzystania z domów na cele mieszkalne.

W uchwale użyto takich metod regulacji, że skarżące mają utrudnione lub nawet zablokowane możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu pogorszenia walorów użytkowych swoich nieruchomości. Art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu odnosi uprawnienia właściciela do rekompensaty do ustaleń planu, a nie do konsekwencji ich realizacji.

Bezprawność powyższych ustaleń planu, zdaniem skarżących polega na uniemożliwieniu właścicielom korzystania z nieruchomości w postaci domów jednorodzinnych zgodnie z ich przeznaczeniem, wprowadzeniu trybu zagospodarowania pozostałych części działek, dotychczas niezabudowanych, nie znanego ustawie o gospodarce nieruchomościami ani prawu budowlanemu. Część gruntu skarżącej przeznaczono na zieleń parkową nie będącą celem publicznym w rozumieniu ustawy, który uzasadniałby lokalizację takiego przeznaczenia na gruncie prywatnym, a jednocześnie na obsługę parkingową sąsiedniej nieruchomości prywatnej.

Osobną kwestią jest ograniczenie w dysponowaniu i korzystaniu z budynku mieszkalnego przez objęcie go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochroną konserwatorską. Strona skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że wpis budynku do ewidencji zabytków wiąże się z kwalifikacją obiektu, jako "zabytku". Strona skarżąca zwraca jednak uwagę, że wpis do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną administracji, niezależną od zgody właściciela, wobec której właściciel nie dysponuje żadnym środkiem odwoławczym. Z samego wpisu ponadto nie muszą wynikać aż tak daleko idące ograniczenia prawa własności, jak ustalone w § 9 zaskarżonego planu, który ustala "obowiązek ochrony obiektów, o których mowa w ust. 1, polegający na prowadzeniu prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi. (...) 3. Przedmiotem ochrony obiektów, o których mowa w ust. 1 jest historyczna forma bryły i opracowanie elewacji (kompozycja, detal i wystrój architektoniczny)." Jak wskazano powyżej, właścicielka nieruchomości kwestionuje kwalifikację jej domu jako zabytku i objęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem ochrony formy bryły, elewacji, kompozycji, detalu i wystroju architektonicznego. Właścicielka wskazuje, że jedyną przesłanką dla tych ograniczeń jest data powstania budynku w 1932r. Nie przedstawia on natomiast żadnych walorów historycznych ani architektonicznych, uzasadniających obowiązek zachowania w istniejącej formie, pomimo istotnego dyskomfortu w eksploatacji.

3) Przy naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie skarżąca wskazuje, że Sąd oceniając zarzuty skargi, dotyczące ustaleń planu mających niekorzystne skutki dla sytuacji skarżących jako właścicieli nieruchomości uznał, że ustalenia planu są prawidłowe, a ingerencja w prawo własności ogranicza się do obniżenia komfortu i jakości życia, w wyniku zmian zachodzących w otoczeniu istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Sąd nie zastosował właściwie obowiązku uwzględnienia prawa własności, zwłaszcza przy ocenie przepisów o zasadach utworzenia drogi wewnętrznej 5KDW i terenu 5ZP (zieleni parkowej/parkingu).

Ponadto, sąd nie ocenił właściwie zakresu naruszenia prawa własności, przez takie sformułowanie przepisów planu miejscowego, które nie precyzują dostatecznie zasad i sposobu zabudowy terenu centrum handlowego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, narażając je na zwiększoną uciążliwość tego sąsiedztwa.

4) Naruszono art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego dokonano oceny, iż w niniejszej sprawie organ gminy nie przekroczył władztwa planistycznego. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

Ocena przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy obejmuje zatem badanie również racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W niniejszej sprawie, poddając ustalenia planu miejscowego kryterium granic władztwa planistycznego, Sąd poprzestał na literalnym brzmieniu tych ustaleń, pomijając ich sens i cel, opisane przez skarżące.

W konsekwencji, zdaniem skarżących, Sąd zaaprobował realizację zamierzeń planistycznych władz miasta Łomża, w zakresie lokalizacji centrum handlowego, które następują z naruszeniem zasad prawidłowego projektowania urbanistycznego oraz kosztem praw właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie. Nie ulega bowiem wątpliwości, nawet dla laika, że cele przyjęte przez władze miasta w tym planie, mogłyby być osiągnięte mniejszym kosztem dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej, choć może nie udałoby się stworzyć aż tak atrakcyjnych warunków inwestowania właścicielowi terenu 3UCH, jak przy obecnym kształcie planu.

5) Naruszono art. 6 ust. 2 pkt 2 przez jego niezastosowanie i nieuzasadnione oddalenie skargi właścicieli nieruchomości, których interes prawny został naruszony przy ustalaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania terenów sąsiednich. Zgodnie z powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

6) Naruszono art. 15 ust. 2 pkt 2 przez jego niezastosowanie i uznanie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określającej podstawowych zasad w zakresie ochrony kształtowania ładu przestrzennego na terenie przeznaczonym pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z powołanym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Obowiązku tego zaskarżony organ w stosunku do terenu 3UCH nie dopełnił, co stało się zarazem przyczyną naruszenia interesu prawnego skarżących, które jako właścicielki nieruchomości sąsiednich ponosić będą konsekwencje dowolności w zagospodarowaniu terenu 3UCH stworzonej inwestorowi.

Plan zawiera ponadto otwartą możliwość przekształcenia na cele drogi dostawczej ciągu pieszego o szer. 11,5 m przebiegającego wzdłuż zabudowy jednorodzinnej, w zależności od "konieczności" i "zgody zarządcy drogi", chociaż przeznaczenie terenu nie może zostać określone gdzie indziej niż w planie miejscowym, ani też odstępstwa od planu nie mogą być uzależniane od działań, zdarzeń lub procedur nie wynikających z tego planu. Wszelkie zapisy zakwestionowanego planu, w których zastosowano normy otwarte albo dodatkowe wymogi dopuszczające odejście od wymogów planu należy uznać za sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy staje się prawem miejscowym, czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące i wykluczone jest zawieranie w jego przepisach norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu.

7) Naruszono art. 15 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezawierającej podstawowych zasad w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na terenie zakwalifikowanym, jako przestrzeń publiczna. Zgodnie z powołanym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

8) Zarzuty zawarte w pkt 6 i 7 są bezpośrednio związane z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zaniechano wykonania obowiązku określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

Zaniechanie to dotyczy terenu lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości mieszkalnych w postaci braku gwarancji w planie miejscowym dla ochrony tej zabudowy przed uciążliwościami centrum handlowego.

W niniejszej sprawie, w związku z regulacjami dla przestrzeni publicznej położonej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, niewątpliwie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie ustaleń w zakresie wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy.

9) Naruszono art. 17 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego, której wstępna faza procedury odbywała się pod rządami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którym plan był rażąco niezgodny. Podczas ogłaszania o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o możliwości składania wniosków do planu, obowiązujące studium nie zawierało ustaleń w zakresie usytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na terenie objętym granicami opracowania. Wprowadziło to w błąd osoby zainteresowane uczestnictwem w procedurze planistycznej poprzez złożenie wniosków. W ten sposób naruszono interes prawny skarżących, jako właścicielek nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym w późniejszym okresie studium dopuściło lokalizację WOH. Nieusuwalną wadą prawną są zatem dotknięte istotne czynności procedury planistycznej, polegające na poinformowaniu społeczeństwa i właściwych organów o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zgodnie z obowiązującym studium oraz na rozpatrzeniu wniosków do planu, jako złożonych w kontekście studium nieadekwatnego do przyszłego planu.

10. Naruszono art. 17 pkt 6 lit. c. w zw. z art. 17 pkt 4 przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organ sporządzający plan nie jest zobowiązany do uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na temat projektu planu i ostatecznej wersji prognozy. Pogląd ten oparto na tezie, że opinia jest najsłabszą i niewiążącą formą współdziałania organów administracji, a zatem ustawowy obowiązek jej uzyskania nie musi być przez organy spełniony w każdym przypadku. Z wykładnią taką nie można się zgodzić, gdyż art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza normy bezwzględnie obowiązujące, których organowi sporządzającemu plan nie wolno swobodnie omijać. Ustawa dopuszcza akceptację nieistotnych błędów w procedurze planistycznej, jednakże nie zezwala na rezygnację z czynności obowiązkowych. Uzyskiwanie opinii RDOŚ w ramach strategicznej oceny oddziaływania m.p.z.p. na środowisko oraz w ramach procedury planistycznej jest bezwzględnie wymagane, jako element spełnienia wymogów ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym.

Niewłaściwa wykładnia powyższych norm spowodowała ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd trybu sporządzania zaskarżonego planu za prawidłowy.

11) Naruszono art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, która polega na dowolnej interpretacji zasady ścisłego przestrzegania trybu uchwalania mpzp. Przywołując powszechnie uznane kryteria oceny "istotności" naruszenia tego trybu, Sąd powołał tylko dwa: warunek nieuszczuplania praw osób uczestniczących w kształtowaniu ustaleń planu oraz warunek braku wpływu naruszenia procedury na treść planu. Zdaniem strony skarżącej, takie ujęcie "nieistotności" naruszenia procedury planistycznej jest zawężone, gdyż pomija aspekt obiektywnej prawidłowości opracowywanego planu, co organ gminy osiąga m.in. przez skonfrontowanie projektu z innymi organami, w procesie uzyskiwania opinii i uzgodnień, oraz przez zachowanie zgodnej z ustawą kolejności działań. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga od organów gminy tylko tego, żeby plan uchwalono z udziałem czynnika społecznego i żeby poszczególne wersje projektu wynikały z dokonanych czynności proceduralnych. Ustawa wymaga przede wszystkim, aby akty planowania przestrzennego były uchwalane zgodnie z obowiązującym prawem materialnym, oraz aby gmina, korzystając ze swojej suwerenności planistycznej uwzględniała również stanowiska innych organów administracji, wyrażone w ramach ich właściwości.

Dlatego nie można się zgodzić z oceną, że przeprowadzenie pierwszej fazy procedury planistycznej niezgodnie ze studium oraz nieuzyskanie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wobec projektu planu i ostatecznej wersji prognozy środowiskowej, stanowią nieistotne naruszenia trybu sporządzania planu.

12) Naruszono art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie za zgodne z prawem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadających status drogi wewnętrznej ciągowi komunikacyjnemu spełniającemu funkcje drogi publicznej. Zgodnie z pow. przepisem, "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych." Z analizy ustaleń planu, a zwłaszcza struktury układu komunikacyjnego na rysunku planu, wynika, że droga wewnętrzna 5KDWD stanowi element przejazdu z ul Sikorskiego i ul. Wyszyńskiego do terenu centrum handlowego, a zatem jej funkcja nie będzie się ograniczała do dojazdu do istniejących przy niej posesji. Drogami wewnętrznymi natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy są "Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe".

Dokonana przez Sąd ocena prawna ustaleń planu w zakresie drogi 5KDWD narusza interes prawny skarżących, gdyż prowadzi do obciążenia właścicieli nieruchomości prywatnych obowiązkiem utworzenia i utrzymywania na swój koszt ciągu komunikacyjnego o funkcji publicznej. Pomimo nadania drodze 5KDWD waloru drogi postulowanej, jej utworzenie przez właścicieli jest koniecznym warunkiem podziału nieruchomości i uzyskania pozwoleń na budowę. Nie można również zaakceptować argumentacji Sądu, iż status drogi 5KDWD, jako drogi wewnętrznej postulowanej, wynika bezpośrednio z żądania skarżącej, zawartego w uwadze do projektu planu, a zatem nie ma ona podstaw do jej obecnego kwestionowania. Skarżąca wyraziła bowiem w swoim wystąpieniu zastrzeżenie, że nie zgadza się, aby droga ta stanowiła dojazd do centrum handlowego.

13) W konsekwencji powyższych uchybień, naruszono art. 147 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego, to jest wymienionych w powyższych punktach przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być więc wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie, jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być rozumiany. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, czyli błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada hipotetycznemu stanowi przewidzianemu w danym przepisie.

W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Analiza treści uzasadnienia wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie rozważył w pełni w jakim zakresie interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym właściciela nieruchomości w kwestionowanych przez skarżące zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. "Interes publiczny", to zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Sąd nie przytoczył ustaleń i okoliczności, które miał na względzie uznając, że zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanym przez skarżące podjęta została w granicach przysługującego gminie, na podstawie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia, przy zachowaniu zasad przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy.

Zarzut ten dotyczy przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej), uchwalonego uchwałą z dnia 24 czerwca 2009r., terenów oznaczonych symbolami 5ZP (stanowiącego własność skarżącej U. T.) i 5KDW-D (własność obu skarżących), 3 UCH.

W § 28 planu określono, że teren oznaczony symbolem 5ZP, przeznacza się pod "urządzoną zieleń parkową", dla którego ustala się możliwość realizacji miejsc postojowych na połowie powierzchni całego terenu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo lakonicznie stwierdził, że "zapis § 28 planu, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem 5ZP przeznaczonego pod urządzoną zieleń parkową, na którym to terenie ustalono możliwość realizacji miejsc postojowych nie ingeruje w prawo własności skarżących". Nie można podzielić tego stanowiska Sądu I instancji, albowiem niewątpliwie zaplanowanie na nieruchomości "zieleni parkowej" oraz miejsc parkingowych, wbrew woli jej właścicielki jest ingerencją w prawo własności. Jednak trudno dokonać oceny tak jednoznacznego stanowiska Sądu w aspekcie podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, gdyż nie zawiera ono żadnego uzasadnienia. Sąd I instancji nie rozważył, czy realizacja tej inwestycji miałaby być dokonana w interesie publicznym i czy cel ten można uznać za nadrzędny nad własnością indywidualną, ponadto nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi kwestionujących celowość zaplanowania tej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Konflikt między interesem ogólnym a indywidualnym wymagał wyważenia, któremu interesowi nadano prymat i dlaczego.

Podobnie Sąd I instancji nie rozważył zapisu § 10 ust. 6 i 7 uchwały, w którym ustalono "projektowany dojazd wewnętrzny", oznaczony symbolem 5KDW-D, o szerokości w liniach rozgraniczających – 6m, z "nieprzekraczalną linią zabudowy – 5m od linii rozgraniczających", który "zostanie zrealizowany przez właścicieli przyległych nieruchomości w przypadku wydzielenia działek budowlanych w sposób przedstawiony na rysunku planu". Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko skarżących, zgodnie z którym ograniczono ich prawo własności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości pod drogę dojazdową, faktycznie przeznaczoną w ich ocenie pod dojazd do obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, jest niczym innym jak subiektywną interpretacją zapisów planu w oderwaniu od jego rzeczywistej treści, albowiem droga ta jest postulowana, a jej wybudowanie zależy od zgody samych właścicieli.

Zdaniem Sądu I instancji zapisy planu - 3UCH dotyczą nieruchomości, na których mają być podejmowane nowe inwestycje i w żaden sposób nie ingerują w prawo własności skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby Sąd I instancji w powyższy sposób w pełni uzasadnił swoje stanowisko. Zauważyć należy, że skarżące zarzucają, że ze struktury układu komunikacyjnego na rysunku planu wynika, że droga wewnętrzna 5KDW-D stanowi element przejazdu z ul. Sikorskiego i ul. Wyszyńskiego do terenu centrum handlowego, a zatem jej funkcja nie będzie się ograniczała do dojazdu do istniejących przy niej posesji. Drogami wewnętrznymi, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały (Dz.U.07.19.115 ze zm.) są "drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe". Dlatego Sąd winien był rozważyć, jakie względy zadecydowały o wytyczeniu drogi wewnętrznej 5KDW-D (o określonych parametrach technicznych) we wskazanym w planie miejscu, przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sier[pnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i uzasadnić, dlaczego nie podziela stanowiska skarżących, że zapis ten zmierza do obejścia prawa w tym znaczeniu, że faktycznie planuje tę drogę jako przelotową do obiektu wielkopowierzchniowego. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że sugerowane przez skarżące skutki ustalenia w planie przebiegu i lokalizacji dróg 5KDW-D i 6CP - jako obsługi komunikacyjnej centrum handlowego są "subiektywną" i "swobodną" interpretacją uchwały. Rację mają skarżące, że konkretne ustalenia planu należy odczytywać w powiązaniu z pozostałymi zapisami.

Ponadto należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu, czy możliwe jest uzależnienie w uchwale prawa właścicieli nieruchomości do podziału i zainwestowania działek od zgody innych właścicieli na wydzielenia drogi wewnętrznej 5KDW-D, a także od jej zrealizowania (§ 19 ust. 5). Pomimo nadania drodze 5KDW-D waloru drogi postulowanej, jej utworzenie przez właścicieli jest koniecznym warunkiem podziału nieruchomości i uzyskania pozwoleń na budowę i prowadzi do obciążenia właścicieli nieruchomości prywatnych obowiązkiem utworzenia i utrzymywania na swój koszt ciągu komunikacyjnego.

W tym miejscu, odnosząc się jednocześnie do zarzutu naruszenie prawa materialnego, w tym ochrony prawa własności podnieść należy, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie wskazana wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Natomiast w myśl art. 2 pkt 2 "zrównoważony rozwój" to rozwój, o jakim mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), czyli "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".

W związku z powyższym konieczność ingerencji w prawo własności winna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a Sąd kontrolując legalność takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym winien w pełni rozważyć prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych i dokładnie uzasadnić swoje stanowisko.

W rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec uznania, że kwestionowane w skardze ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa własności skarżących i dokonane zostały w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego powinien był dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie zaś tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i konieczność ponownej analizy stanowi, że brak jest możliwości oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2, 5 i 6 ) poprzez ich niezastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawniony jest natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na "dowolnej interpretacji zasad ścisłego przestrzegania trybu uchwalania planu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Stwierdził mianowicie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością uchwały dotyczącej planu miejscowego w całości lub w części skutkują: a) istotne naruszenie trybu sporządzania planu, b) każde naruszenie zasad sporządzania planu, c) każde naruszenie właściwości organów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, głównym celem art. 28 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ochrony podmiotom, których prawa mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc celem sformalizowanej procedury jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Podjęcie wymaganych do uchwalenia planu czynności gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, jak i pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań Istotne zatem naruszenie trybu (a tylko takie, w aktualnym stanie prawnym, skutkuje nieważnością uchwały) miałoby miejsce wówczas, gdyby naruszenie procedury w zakresie kolejności podejmowanych czynności miało wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy do istotnego naruszenia doszłoby wówczas, gdyby naruszenie procedury dawało podstawy do przyjęcia, że przy zachowaniu prawidłowego trybu, w tym prawidłowej kolejności działań, postanowienia aktu planistycznego byłyby odmienne od podjętych. Oznacza to, że pominięcie którejkolwiek z czynności przewidzianych dla trybu sporządzania planu nie musi zawsze i bezwzględnie skutkować nieważnością aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje przedstawioną wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za właściwą. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał "dowolnej interpretacji zasad ścisłego przestrzegania trybu uchwalania planu". Sąd słusznie bowiem podniósł, że zgodnie z dyspozycją ustawodawcy, w zakresie trybu postępowania, to jedynie "istotne" jego naruszenie skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

W tym kontekście zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 pkt 6 lit c w zw. z art. 17 pkt 4 tej ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie nie jest uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku pismem z dnia 27 marca 2009r. zaopiniował pozytywnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd przyznał, że najpierw powinno nastąpić uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowiska (...), a następnie ten sam organ, na podstawie art. 17 pkt 6c u.p.z.p. powinien ponownie zaopiniować ten sam projekt planu.

Jak wyżej wspomniano o naruszeniu trybu postępowania, przewidzianego w art. 17 u.p.z.p. (zmiana kolejności, skrócenie terminu, a nawet pominięcie którejś czynności) decydować będzie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia (komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 253). Sąd I instancji właściwie uznał, że w sprawie niniejszej naruszenie trybu poprzez pominięcie zasięgnięcia opinii o projekcie planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku (art. 17 pkt 6c u.p.z.p.) miało charakter naruszenia nieistotnego, albowiem jej brak nie mógł mieć wpływu na ostateczną treść planu, wobec uzyskania uzgodnienia tego organu w dniu 27 marca 2009r., po sporządzeniu nowej prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej w marcu 2009r.

Kolejnym zarzutem naruszenia prawa materialnego jest zarzut naruszenia przepisów art. 17 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego, której wstępna faza procedury odbywała się pod rządami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którym plan był rażąco niezgodny. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu tej uchwały, określając miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W sprawie bezsporne jest, że ten obowiązek został wypełniony przez organ. Natomiast przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. mówi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, czego Sąd I instancji nie kwestionował.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zaskarżona uchwała zapadła po stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały Rady Miasta Łomży w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej) z dnia z dnia 23 lutego 2005r. nr 292/XLIV/05 (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 583/05), jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd wskazał naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na brak określenia w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², wymaganego przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium.

Należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej, choć najważniejszej, uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i, co więcej, zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś założenia niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być uznane za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody (komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck, warszawa 2004r., str. 198). W niniejszej sprawie należy uznać za słuszne stanowisko Sądu I instancji, że zakres obszarowy uchwalonego planu nie uległ zmianie w stosunku do uchwały inicjującej jego uchwalenie, zatem niepodjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na ostateczną wersję uchwalonego planu. W zaskarżonej uchwale stwierdzono zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomży w rejonie ulic Kard. S.Wyszyńskiego, Gen. W.Sikorskiego i Zawadzkiej ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży uchwalonego uchwałą z dnia 11.X.2000r., zmienioną uchwałą z dnia 25.X.2006r. oraz uchwałą z dnia 27 grudnia 2007r., którą wprowadzono zapis o terenie położonym u zbiegu ulic Zawadzkiej i Gen. Wł. Sikorskiego jako obszarze rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m².

Nie jest także uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, podniesiony w ramach naruszenia prawa własności – art. 140 k.c., dotyczący ograniczenia w dysponowaniu i korzystaniu z budynku mieszkalnego przez objęcie go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochroną konserwatorską. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że objęcie ochroną obiektu stanowiącego własność skarżącej i nakazanie prowadzenia prac restauratorskich i budowlanych tych obiektów zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi konsekwencję wpisania tych obiektów do gminnej ewidencji zabytków (dom przy ul. Sikorskiego 224; mur, I.30 XX). Oznacza to, że zapis § 9 planu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem został on podjęty w granicach obowiązującego prawa. Projekt planu, zwierający obowiązki ochrony budynków znajdujących się w ewidencji zabytków, w tym budynek skarżącej, ustalający zakazy, nakazy i obowiązki określające przedmiot i zakres ochrony został uzgodniony w zakresie ochrony zabytków postanowieniem z dnia 25 marca 2009r. przez konserwatora zabytków w trybie art. 106 kpa, na podstawie art. 17 pkt 7b i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 i art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162m poz. 1568 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadność wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie przedstawił wymaganego prawem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w określonym zakresie wymaga ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd i wnikliwej oceny, czy naruszenie prawa własności skarżących zapisami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieść przy tym jednak należy, czego wnoszący skargę nie dostrzegają, że wymieniony przepis przyznaje gminom szerokie uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy. Wprawdzie w myśl wskazanego w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi dla jego inwestycyjnego zagospodarowania winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Z przepisu tego w pierwszym rzędzie wynika konieczność dążenia do ograniczania przeznaczenia na cele publiczne gruntów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa lecz i w tym zakresie w określonych sytuacjach może być to nieuniknione. Zwrócić też należy uwagę, że art. 1 ust. 2 wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1). Te wszystkie okoliczności winien rozważyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając ponownie sprawę.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i orzekł w sprawie na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.