Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 40/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Zborzyński (spr.) Asesor sądowy Anna Wójcik Protokolant referent Iwona Drzewiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych I uchyla zaskarżone postanowienie, II określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu na rzecz skarżącego J. L. kwotę 100zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 28 listopada 2003 r. skarżący J. L., ubezpieczony i płatnik składek na ubezpieczenie zdrowotne, złożył w Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Kędzierzynie - Koźlu wniosek o ustalenie aktualnego stanu konta jego ubezpieczenia.

Dnia 10 sierpnia 2004 r. na podstawie wystawionych tego samego dnia ośmiu tytułów wykonawczych, dotyczących niezapłaconych przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne za poszczególne miesiące od kwietnia do września oraz za listopad i grudzień 2003 r., działający z upoważnienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Kierownik Inspektoratu w Kędzierzynie - Koźlu zajął świadczenia skarżącego z ubezpieczenia społecznego.

Pismem z dnia 10 września 2004 r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniósł, że przed wszczęciem egzekucji nie doręczono mu upomnienia, że zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, ponieważ zajęto zasiłek chorobowy, który jest dla niego jedynym źródłem dochodów, że wystawiono tytuły wykonawcze za poszczególne miesiące, zamiast jednego zbiorczego, co zawyża koszty postępowania egzekucyjnego oraz że w pierwszym półroczu roku 2002 nadpłacił składki na kwotę około 700 zł i wnosił o ich potrącenie z należnościami dochodzonymi przez ZUS, ale jego wniosek o określenie salda wzajemnych należności nie został rozpoznany.

Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Kędzierzynie - Koźlu zajął jako wierzyciel stanowisko wobec zarzutów, uznając je za bezzasadne. Wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w dniu 26 lutego 2004 r. wysłano do skarżącego upomnienie, które mimo dwukrotnego awizowania w dniach 1 i 10 marca 2004 r. nie zostało podjęte, wskutek czego przesyłkę uznano za doręczoną. Przed podjęciem czynności egzekucyjnych konto skarżącego "zostało rozliczone w aplikacji FW", a wszelkie ewentualne nadpłaty uwzględnione, o czym poinformowano skarżącego w dniu 28 listopada 2003 r. Wszczęto egzekucję z zasiłku chorobowego z uwagi na konieczność prowadzenia egzekucji własnej przed administracyjną. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83 c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] tenże Kierownik Inspektoratu, działając jako organ egzekucyjny, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty skarżącego oddalił z powołaniem się na stanowisko wierzyciela.

Na to ostatnie postanowienie skarżący pismem z dnia 7 października 2004 r. wniósł zażalenie. Podniósł, że wbrew twierdzeniom wierzyciela mimo pisemnego wniosku stan konta składkowego nie został rozliczony, gdyż nie otrzymał pisemnego rozliczenia. Nie jest prawdą, że dnia 28 listopada 2003 r. ustnie poinformowano go o kwocie zadłużenia, choć o występowaniu samego zadłużenia wiedział. Zaznaczył, że zadłużenie chciał spłacić dobrowolnie, bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Podtrzymał zarzut odnośnie niekorzystnych dla niego skutków wystawienia kilku tytułów wykonawczych, zamiast jednego. Zarzucił, że awizowanego upomnienia nie odebrał, ponieważ był chory, a jego żonie przesyłki na poczcie nie wydano. W konkluzji złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz o nakazanie ZUS - owi wyliczenia nadpłaconych składek.

Dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wydał dwa postanowienia, którymi rozpatrzył zażalenie skarżącego. Pierwszym z nich odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego; na postanowienie to skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2004 r. zażalił się do Ministra Finansów. Ta część postępowania nie podlega badaniu w sprawie niniejszej. Drugim postanowieniem o numerze [...] organ odwoławczy utrzymał zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. Podkreślił, że stanowisko wierzyciela nie jest wiążące dla organu egzekucyjnego w przypadku zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz braku doręczenia upomnienia. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie jest jednak uzasadniony, ponieważ zastosowano środek zmierzający do egzekucji z jedynego znanego organowi egzekucyjnemu i dostępnego majątku zobowiązanego. Nie jest także zasadny zarzut niedoręczenia upomnienia, ponieważ upomnienie to zostało doręczone w trybie przewidzianym art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie awizowanej przesyłki za doręczoną, przy czym na podstawie art. 43 tego kodeksu przesyłka ta mogła być także doręczona żonie skarżącego, jako dorosłemu domownikowi. Egzekwowane należności są wymagalne, bo wierzyciel wyjaśnił, że konto płatnika (skarżącego) zostało rozliczone.

Pismem z dnia 12 stycznia 2005 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu określając, że zaskarża postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale zarazem podając numer tego z dwóch postanowień tego organu z dnia [...], które dotyczyło zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Treść uzasadnienia skargi wskazywała, że intencją skarżącego jest zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zostało to potwierdzone oświadczeniem skarżącego, złożonym na rozprawie. W skardze skarżący podniósł, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że wierzyciel dokonał rozliczenia nadpłat, co powinien uczynić na piśmie. Nadpłata składek powstała w 2002 r. wskutek bezzasadnego wyłączenia skarżącego z dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia [...] w sprawie o sygnaturze [...], którego kopię dołączył do skargi. Wystawienie tytułów wykonawczych było w tej sytuacji sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W konkluzji skarżący wniósł o obiektywne rozstrzygnięcie sporu i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz zobowiązanie Inspektoratu ZUS do dokonania stosownego rozliczenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut nierozliczenia kont skarżącego i konieczności dokonania rozliczenia ponownego. O stanie konta skarżącego powiadomiono go pismem z dnia 20 września 2004 r., stanowiącym odpowiedź wierzyciela na zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska procesowe, a skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w skardze podniesione.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi w paragrafie 1, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według utrwalonego poglądu orzeczniczego oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeżeli sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi naruszenie prawa prowadzące do wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności. Nakazuje to sądowi stosowanie z urzędu właściwego sposobu rozstrzygnięcia, a żądanie skarżącego traktować należy tylko jako niewiążący wniosek, projektujący orzeczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2004 r., I SA 2394/03, ONSA 2005 Nr 1, poz. 10).

Art. 29 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi w § 1, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym; w § 2 – że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi (...). Tytuł wykonawczy musi spełniać wymagania określone w art. 27 § 1 i 2 tej ustawy, a skutkiem braku któregokolwiek z elementów wskazanych w tych przepisach jest niedopuszczalność egzekucji. Tytuł wykonawczy niespełniający wymagań formalnych musi zostać zwrócony wierzycielowi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1998 r., SA/Sz 1477/97 oraz z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Wr 716/97, cytowane m. in. w: P. Przybysz – Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wyd. Prawnicze LexisNexis 2003, teza 4 do art. 29). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą poglądy przedstawione w cytowanych wyrokach podziela i dodaje, że obowiązek badania formalnej poprawności tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela, który jest również organem egzekucyjnym, spoczywa także na organie odwoławczym.

Wśród warunków formalnych tytułu wykonawczego art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia w punkcie drugim m.in. wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego, a w punkcie trzecim – m.in. podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Z kolei w myśl art. 26 § 1 i 2 tej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję (...) na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według wzoru określonego rozporządzeniem ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Wzór tytułu wykonawczego określił Minister Finansów rozporządzeniem z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Wzorem takim, oznaczonym symbolem TYT - 1, posłużył się w rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wypełniając go jednak w sposób wadliwy. Wzór przewiduje w pozycji 9, że należy oznaczyć rodzaj zobowiązanego, którym może być: 1. małżeństwo, 2. inna osoba fizyczna, 3. spółka nieposiadająca osobowości prawnej, 4. inny podmiot niebędący osobą fizyczną, przez zaznaczenie właściwego kwadratu, przy czym jeżeli zobowiązany jest osobą fizyczną, należy w pozycji 10 wzoru wpisać jego nazwisko oraz pierwsze i drugie imię. W żadnym z tytułów wykonawczych, które stanowiły podstawę wszczęcia egzekucji, nie określono rodzaju zobowiązanego, ani też nie wpisano nazwiska oraz imion zobowiązanego. Pozycja 9 wzoru pozostała niewypełniona, a w pozycji 10 wpisano "P H [...]", podczas gdy zobowiązanym jest J. L. W pozycji 30 wzoru należy określić – przez zaznaczenie właściwego kwadratu – podstawę prawną należności: 1. orzeczenie z dnia... nr..., 2. deklaracja/zgłoszenie, 3. z mocy prawa. W żadnym ze wspomnianych tytułów wykonawczych tej pozycji wzoru nie wypełniono (k. 31 - 37 akt administracyjnych). Opisane wadliwości oznaczają, że wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze ani nie oznaczają w sposób prawidłowy zobowiązanego, ani nie określają podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Braki te stanowią o niedopuszczalności egzekucji na podstawie tych tytułów wykonawczych. Organ odwoławczy wadliwości te winien dostrzec. Skoro tak się nie stało, zaskarżone postanowienie organu odwoławczego podlega uchyleniu, a podczas ponownego rozpoznania zażalenia skarżącego organ ten będzie miał obowiązek zająć stanowisko z uwzględnieniem poglądu prawnego przedstawionego powyżej.

Odnośnie uprzedniego doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, że pogląd organu odwoławczego o istnieniu podstaw do uznania przesyłki za doręczoną wskutek dwukrotnego awizowania należy zaakceptować. Pogląd ten znajduje podstawę w art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto z zaświadczenia lekarskiego wynika, że chociaż skarżący był chory w czasie, gdy przesyłka była awizowana, ale nie była to choroba obłożna, gdyż lekarz zaznaczył, że chory może chodzić (załącznik do k. 16 akt administracyjnych). Jeżeli zatem urząd pocztowy nie chciał wydać przesyłki żonie skarżącego, mógł ją odebrać sam skarżący.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast treść upomnienia. Na karcie 27 akt administracyjnych znajduje się datowane na dzień 16 lutego 2004 r. i adresowane do skarżącego wezwanie do zapłaty nr [...] kwoty 1.078,88 zł z tytułu składek na fundusz ubezpieczenia zdrowotnego od kwietnia do grudnia 2003 r. Brak dowodu doręczenia tego wezwania. Z kolei na karcie 25 akt administracyjnych znajduje się datowane na dzień 25 lutego 2004 r. upomnienie Nr [...], opiewające na kwotę 1.021,25 zł (z kosztami upomnienia 8,80 zł i z odsetkami, których nie wyliczono, ale określono kwoty i daty, od których odsetki się liczy) także z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do grudnia 2003 r. Dowód wysłania i awizowania tego upomnienia znajduje się na karcie 26 akt administracyjnych. Przyjąć zatem należy, że skutecznie upomniano skarżącego o zapłatę należnych składek w kwocie 1.012,45 zł, kosztów upomnienia 8,80 zł i odsetek od należności głównej.

Tytuły wykonawcze opiewają na następujące kwoty należności głównej: [...] – 62,80 zł; [...] – 142,40 zł; [...] – 135,20 zł; [...] – 121,70 zł; [...] – 135,20 zł; [...] – 137,40 zł; [...] – 137,40 zł i [...] – 140,50 zł. Suma tych kwot to 1.012,60 zł. Jest to zatem suma wyższa o 15 groszy od sumy, której zapłaty domagano się w upomnieniu. Różnica ta wynikła z przewidzianej w art. 27a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady zaokrąglania należności pieniężnych do pełnych dziesiątek groszy przez pominięcie kwot wynoszących mniej, niż 5 groszy i podwyższenie kwot wynoszących 5 i więcej groszy do pełnych dziesiątek groszy. Należy podkreślić, że zgodnie z § 5 cytowanego artykułu różnice występujące w końcowym rozliczeniu kwot uzyskanych z egzekucji, wynikające z zaokrąglenia, traktuje się odpowiednio jako kwoty należne albo umorzone z mocy prawa. Jakkolwiek wystawienie jednego tytułu wykonawczego zamiast ośmiu zmniejszyłoby obowiązek skarżącego o 10 groszy (po zaokrągleniu kwoty określonej w upomnieniu do 1.012,50 zł), niemniej ponieważ w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) okresem rozliczeniowym składek na ubezpieczenie zdrowotne jest okres miesiąca kalendarzowego, wierzyciel mógł wystawić tytuły wykonawcze dotyczące poszczególnych okresów rozliczeniowych.

Nie może zostać uwzględniony w obecnym procesie wniosek skarżącego o nakazanie ZUS - owi dokonania rozliczenia składek, ponieważ zagadnienie to nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że skarżący nie ma drogi prawnej do dochodzenia właściwego rozliczenia składek. Na podstawie art. 26 ust. 3 i art. 83 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. wysokości należności z tytułu składek oraz w zakresie poboru składek. Od decyzji ZUS - u przysługuje zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie. Złożony przez skarżącego w dniu 28 listopada 2003 r. wniosek o rozliczenie konta wszczął postępowanie, które powinno zakończyć się doręczeniem skarżącemu decyzji na piśmie (art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli tak się nie stało, skarżący może skorzystać z właściwej drogi sądowej.

Jedynie na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że wynikające z przedstawionych akt postępowania egzekucyjnego rozliczenie składek skarżącego (bez uwzględnienia ewentualnych skutków wyroku Sądu Rejonowego w Opolu, na który skarżący się powołuje) budzi istotne wątpliwości. Otóż na k. 12 tych akt znajduje się sumaryczna informacja rozliczeniowa składek skarżącego, dotycząca okresu od stycznia 1999 r. do czerwca 2004 r., zawierająca określenie należności i wpłat za poszczególne miesiące. Wynika z niej, że skarżący kilkakrotnie dokonywał niewielkich nadpłat: w styczniu 1999 r. – 4,70 zł, w lutym 1999 r. – 2,30 zł, w czerwcu 1999 r. – 3,90 zł, w lutym 2002 r. – 30 zł i w kwietniu 2002 r. – 2,60 zł; razem – w kwocie 43,50 zł. W kwietniu 2003 r. należna składka wyniosła 142,35 zł, a skarżący zapłacił tylko 79,53 zł. Wykazano jako niedopłatę kwotę 62,82 zł. Art. 24 ust. 6a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że nienależnie opłacone składki podlegają zaliczeniu przez Zakład z urzędu na poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku – na poczet przyszłych składek, chyba że płatnik składek złoży wniosek o zwrot składek, z zastrzeżeniem ust. 6c, 8 i 8d (nieistotnych dla niniejszej sprawy). Zastosowanie tej normy powinno doprowadzić do zaliczenia z urzędu powstałej nadpłaty na poczet składki za kwiecień 2003 r., powodującego zmniejszenie niedopłaty do kwoty 19,32 zł. W końcowym rozliczeniu omawianej sumarycznej informacji rozliczeniowej określono niepokryte należności (bez odsetek) na kwotę 1.012,45 zł. Jednakże różnica pomiędzy wyliczoną w tej informacji sumą należności (23.250,54 zł) i sumą wpłat (22.281,59 zł) wynosi tylko 968,95 zł. Ponieważ z kolei różnica między kwotą 1.012,45 zł a kwotą 968,95 zł wynosi 43,50 zł (a więc odpowiada kwocie nadpłaty) wydaje się, że kwoty nadpłaty nie tylko nie zaliczono na poczet niedopłaty, ale kwotę niedopłaty powiększono o kwotę nadpłaty. Wadliwość ta może wynikać z ujmowania nadpłat w rubryce oznaczonej mianem "odsetki". Podkreślić należy, że powyższe uwagi nie oznaczają dokonania prawidłowego rozliczenia składek skarżącego, a tylko wskazują na wątpliwości powstałe wskutek analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych.

W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, ponieważ organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości tytułów wykonawczych, będących podstawą prowadzonej egzekucji administracyjnej, powodujących niedopuszczalność egzekucji. Jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i które powoduje uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd określił także na podstawie art. 152 tego prawa, że postanowienie to nie może być wykonane. Wskazania co do dalszego postępowania przedstawiono w niniejszym uzasadnieniu. Ponieważ skarga została uwzględniona na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kwotę 100 zł – odpowiadającą wpisowi od skargi, uiszczonemu przez skarżącego - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.