Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art 145 par pkt 1 lit a, art 200 i art 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], z upoważnienia Burmistrza Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1 - 4, ust. 4aa, ust. 5a - 5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako u.ś.r.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz.1466), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 1067) odmówił A.C. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad mężem R.C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: wydruk z banku [...] z numerem rachunku bankowego, pełnomocnictwo, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną z dnia [...].09.2020 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. (III SA/Kr 137/19), zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o stanie zdrowia R.C. OL - 9, decyzję o waloryzacji emerytury A.C., decyzję nr [...] z dnia [...].05.2020 r. przyznającą R.C. usługi opiekuńcze – pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...].11.2015 r. o całkowitej niezdolności do pracy do [...].02.2016 r. - niezdolności do samodzielnej egzystencji na trwałe, wyciąg z dokumentu A.C. (dowód osobisty), wykaz czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem R.C., oświadczenie złożone do sprawy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie organ powołał się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. oraz wskazał, iż z akt sprawy wynika, że niezdolność do samodzielnej egzystencji R.C. powstała od [...].10.1997 r., tj. kiedy pan R.C. miał ukończone 47 lat, dodatkowo wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Dalej organ odniósł się do rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 o niekonstytucyjności zapisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyszedł z założenia, że mając na uwadze treść powyższego orzeczenia oraz przepisy ustawy powołane w podstawie prawnej decyzji, w zestawieniu z informacją o momencie powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W końcowej części uzasadnienia wskazał nadto, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. organ właściwy przyznał R.C. usługi opiekuńcze od [...].04.2020 r. bezterminowo, co stanowi kolejną przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wskazano jednak żadnego uzasadnienia ostatniego twierdzenia.

Od przedmiotowej decyzji A.C. reprezentowana przez pełnomocnika w dniu 23 listopada 2020 r. wniosła odwołanie, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. polegającą na pominięciu celów u. ś. r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., z uwzględnieniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wskazując, że wymienione wyżej przepisy ustawy stanowią materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Następnie organ podał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że A.C. ma ustalone prawo do emerytury, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ZUS Oddział z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji i podwyższeniu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, znak [...].

W ocenie Składu Orzekającego Kolegium w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – w postaci ustalonego, na rzecz osoby sprawującej opiekę, prawa do emerytury.

Zdaniem Kolegium bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy ustalone świadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jest przez osobę sprawującą opiekę realizowane. Z treści przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że wystarczające jest samo ustalenie prawa do danego świadczenia. Rezygnacja z pobierania emerytury w żaden sposób nie wpłynie zatem na ocenę spełnienia przez A.C. przesłanki określonej w komentowanym przepisie.

Dalej Kolegium podniosło, że powołana ustawa nie przewiduje również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zależności od tego, które świadczenie jest bardziej dla strony korzystne. Posiadanie prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS wyklucza bowiem możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, niezależnie od tego jaka jest wysokość danego świadczenia.

Nadto organ II instancji wskazał, że strona w przedmiotowej sprawie nie miała możliwości rezygnacji ze stosunku pracy w celu sprawowania opieki nad mężem zgodnie z wymogiem stawianym przez art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ po zakończonym zatrudnieniu uzyskała prawo do świadczenia emerytalnego.

Kolegium zauważyło też, że w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie sposób obecnie pominąć skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do skutków wydania przedmiotowego orzeczenia Kolegium wyjaśniło, że chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata mocy domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A.C. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów wymienionej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury przez opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; określanej dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy u.ś.r. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia ze względu na to, iż ma ona ustalone prawo do emerytury.

Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym spór stron sprowadza się do tego, czy w przedmiotowej sprawie istnieją szczególne przyczyny przemawiające za odstąpieniem od jasnych wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Stosownie bowiem do treści tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Badany problem interpretacyjny jest następstwem sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a osoba uprawniona nie może skorzystać z tego korzystniejszego kwotowo świadczenia. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jak wynika bowiem z dołączonej do akt sprawy decyzji ZUS z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji emerytury i podwyższeniu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, znak [...], wysokość świadczenia do wypłaty na rzecz A.C. od dnia [...] marca 2020 r. wynosi miesięcznie 1025,00 zł.

Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. Akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20.

Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w 2020 wynosiło 1830 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 1200 zł brutto. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020.1031) wynosi ono 1971 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w orzecznictwie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zdaniem Sądu nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko dotychczas zajmował WSA w Gorzowie Wlkp.

Aktualnie dominujące jest jednak w orzecznictwie odmienne stanowisko wskazujące na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2478/20). Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe

Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Mając powyższe na uwadze nie sposób podzielić poglądu organu II instancji, wedle którego przy ocenie zaistnienia negatywnej przesłanki z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r bez znaczenia pozostaje to, czy ustalone świadczenie, o którym mowa w tym przepisie, jest przez osobę sprawującą opiekę realizowane.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W podanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skarżąca nie została poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano jej również do przedłożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z żądaniem strony. Powyższe spowodowało, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia miała charakter przedwczesny.

Na marginesie należy jeszcze dodać, że – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – ustalone prawo do emerytury nie stoi na przeszkodzie podejmowaniu zatrudnienia. Wobec tego z faktu uzyskania tego prawa nie można wyprowadzać wniosku, że skarżąca nie miała możliwości rezygnacji ze stosunku pracy w celu sprawowania opieki, co stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - na wniosek pełnomocnika strony skarżącej przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.