Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1a pkt 7, 13 i 14, art. 5 par. 1 pkt 2, art. 26 par. 1, art. 27 par. 1 i 2, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 3 i 4, art. 42 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h), art. 39
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego dotyczącego należności za pobyt w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 26 lipca 2011 r. dotyczący należności za pobyt w tym ośrodku wystawiony na zobowiązanego G. K..

W podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazano art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Na mocy art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Mając na uwadze postanowienia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ uznał, że wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego w sprawie jest organ wykonawczy gminy, a nie Stołeczny Ośródek dla Osób Nietrzeźwych. Dlatego też tytuł wykonawczy winien zawierać prawidłowe oznaczenie wierzyciela wraz z pieczęcią urzędową tego organu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wnosząc o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia podniósł zarzut naruszenia prawa i niewłaściwego zastosowania art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 20 i 21 § 1 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

W ocenie Ośrodka przysługuje mu przymiot wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 5 § 1 pkt 2 w/w ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Ośrodka, również art. 41 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izby wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, wskazują, że izby wytrzeźwień są wierzycielami w przypadku roszczeń związanych z pobytem osób w tego rodzaju instytucjach.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednocześnie art. 29 § 2 w/w ustawy stanowi, że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 ustawy, organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi.

Nadto, przepis art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Organem wykonawczym jest prezydent miasta. Natomiast art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania prezydenta miasta, do których należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Poza tym prezydent miasta jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych - jakimi są izby wytrzeźwień.

Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej ustawowo określonych obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku (art. 5 § 1). Zatem wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ wykonujący funkcje władcze. Nie może zaś nim być ani osoba fizyczna ani inny podmiot prawa prywatnego.

W reasumpcji, w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej naruszenie art. 29 § 2, art.1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych; art. 27 § 1 pkt 1 i 7 i art. 27b ustawy w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych; art. 19 § 1 i § 2 w zw. z art. 1a pkt 14 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w ośrodku i bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego.

Skarżący podał, że na mocy uchwały Rady Miasta z dnia 26 listopada 2009 r. Izba Wytrzeźwień zmieniła nazwę na Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych.

Zdaniem skarżącego podstawą prawną upoważniającą go do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej przedmiotowych obowiązków jest art. 5 § 1 pkt 2 ustawy. Powołał się również na wyrażoną w piśmiennictwie tezę, że izba wytrzeźwień - nie będąc organem administracji publicznej - zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy - jest wierzycielem opłat za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień.

Treść art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje w sposób wyraźny na to, kogo ustawodawca uważa za wierzyciela należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Ponadto w art. 41 ust. 4 tej ustawy przewiduje się, że na przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawom zastawu celem zabezpieczenia należności. Oznacza to, że ustawodawca za wierzyciela uznaje izbę, a nie jakikolwiek inny podmiot. Podobnie zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izb, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni.

Wskazane przepisy potwierdzają, że skarżący jest instytucją bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (lub też powołaną do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku) - co wyczerpuje definicję wierzyciela przyjętą w art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1 a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nadto, skoro organem gminy ustalającym wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień jest Rada, to twierdzenie, jakoby w niniejszej sprawie organem właściwym do prowadzenia egzekucji był Prezydent, jest bezpodstawne. Rada nie jest właściwym organem jednostki samorządu terytorialnego - co w sposób wyraźny wskazuje, iż w omawianej sytuacji organem właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, na zasadach ogólnych.

Pogląd organu odwoławczego co do wykładni pojęcia wierzyciela jest wadliwy a przedmiotowy tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi formalne zawarte w art. 27 ustawy.

Prezentowane przez skarżącego stanowisko zostało nadto podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 września 2011 r. (II GSK 1020/11). W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku NSA uznał bowiem, że Ośrodek jako wierzyciel jest stroną postępowania egzekucyjnego przed organem egzekucyjnym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. N 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, który zwrócił Stołecznemu Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych tytuł wykonawczy dotyczący należności za pobyt w tym ośrodku.

We wniesionej skardze skarżący Ośrodek zakwestionował stanowisko organu odmawiające mu przyznania przymiotu wierzyciela. Ośrodek podnosił, że jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym wystawiony tytuł wykonawczy jest prawidłowy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą.

Stosownie do przepisu art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego - art. 26 § 4 ustawy.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej (co obejmuje m.in. ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony). Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 , organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. oznaczenie wierzyciela oraz datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela - art. 27 § 1 pkt 1 i pkt 7 ustawy.

Art. 1a pkt 13 ustawy wskazuje, że przez pojęcie wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Natomiast w pkt 7 przywołanego przepisu określono, że pojęcie organu egzekucyjnego obejmuje organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków.

W pkt 14 tego przepisu wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Przepis art. 2 ustawy określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (art. 2 pkt 5 ustawy). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 ustawy stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

Na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5 następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a tej ustawy).

Zatem w świetle powołanej regulacji nie może nasuwać wątpliwości, że egzekucja opłaty związanej z pobytem w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy), a obowiązek jej zapłaty wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto stosownie do przepisów art. 41 ust. 3 i 4 tej ustawy, z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. Na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności.

Z kolei art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizację izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakres opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalną wysokość opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji.

Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.) - osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostek Policji wynosi 250 zł - § 29 rozporządzenia.

Uchwałą Nr [...] z dnia 9 września 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2010 r., Nr 196, poz. 5419) Rada ustaliła wysokość opłaty na kwotę 250 zł.

Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień właściwa jest rada gminy.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jedną z form podejmowanych w tym zakresie działań jest tworzenie izb wytrzeźwień.

Zgodnie z przepisem art. 39 tej ustawy - organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień.

Poza sporem było, że obecna nazwa izby wytrzeźwień brzmi: Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych, zwany w dalszej części uzasadnienia Ośrodkiem.

Bezspornym w niniejszej sprawie było również, że Ośrodek jest jednostką budżetową miasta stołecznego.

Należy podkreślić, że w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki budżetowe nie mają osobowości prawnej i w obrocie prawnym funkcjonują jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego (statio municipi). Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu. Statut jest aktem prawa wewnętrznego, określającym wewnętrzną organizację danej jednostki (jej strukturę) tryb działania i zadania.

Jak wynika ze statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady m.st. z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r., Nr 221, poz. 7005) - Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego, nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009, Nr 157 poz.124, ze zm.) - jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nie posiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności (art. 11 ust. 2 tej ustawy), a podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (art. 11 ust. 3 tej ustawy).

Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 statutu Ośrodek prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przepisów dotyczących jednostek budżetowych i podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, sporządzony zgodnie z odrębnymi przepisami. Zasady odpłatności za pobyt w ośrodku określa odrębna uchwała Rady m.st. (uchwała ta została przywołana powyżej).

Cechą charakterystyczną jednostek budżetowych jest to, że pełnią one funkcję reprezentanta interesów Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i podejmują za nie czynności.

Jednostki budżetowe stanowią formę prawa budżetowego a nie wykonywania działalności gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego nie mają osobowości prawnej. Korzystają natomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że nie działają w imieniu własnym (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2005 r., w sprawie VI SA/Wa 2083/04, LEX 190634).

Następnie zgodnie z regulacją zawartą w § 6 ust. 1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta.

Co istotne - Dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta i ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Jak wynika z akt sprawy, takie pełnomocnictwo w dniu 3 lutego 2010 r., nr [...] zostało przez Prezydenta udzielone Dyrektorowi Ośrodka.

Treść pełnomocnictwa wskazuje, że Prezydent udzielił Dyrektorowi Ośrodka pełnomocnictwa: w punkcie pierwszym - do składania w imieniu (...) oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych w zakresie działania Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w ramach planu finansowo-rzeczowego kierowanej jednostki, w punkcie drugim - do reprezentowania m. st. przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych.

Jak wynika z przedłożonego do akt sprawy tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 26 lipca 2011 r. został on wystawiony na rzecz Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, na co wskazuje pieczęć podłużna w miejscu oznaczenia wierzyciela oraz umieszczona w polu 45 tytułu pieczęć urzędowa Ośrodka, a także figurujący w polu 52 tytułu podpis i imienna pieczątka służbowa M. O., z treści której wynika, że działa ona z upoważnienia Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych. Treść spornego tytułu wykonawczego wskazuje jednoznacznie, że został on wystawiony w imieniu własnym (choć z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi Ośrodka nie wynika umocowanie do podejmowania czynności w imieniu własnym).

Mając powyższe na uwadze, w tym treść statutu Ośrodka i opisanego wyżej pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010 r. nie można uznać, aby tytuł wykonawczy był prawidłowy. Dyrektor Ośrodka nie działa bowiem w imieniu własnym, lecz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta, w imieniu (...) Dyrektor Ośrodka nie mógł również na podstawie przedmiotowego pełnomocnictwa udzielić dalszego pełnomocnictwa pracownikowi do wystawienia tytułu na rzecz Ośrodka. Skoro Dyrektor Ośrodka działa w imieniu i na rzecz (...) reprezentowanego przez Prezydenta, zatem okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego. Przepis art. 11a ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, zatem tytuł wykonawczy wystawia samodzielnie lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia.

W konsekwencji należy uznać, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta miasta stołecznego i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta (albo osoby upoważnionej do jego wystawienia w imieniu Prezydenta). Można tu dodać, że nawet w przypadku dysponowania pełnomocnictwem li tylko do wystawienia tytułu wykonawczego, okoliczność działania z upoważnienia Prezydenta miasta powinna znaleźć wyraz w treści prawidłowo wystawionego tytułu.

Zatem stanowisko reprezentowane przez organ, który dokonał zwrotu spornego tytułu wykonawczego jako wadliwie wystawionego, należy uznać za zasadne.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego w swoim imieniu. Nie można tym samym podzielić poglądu Ośrodka, który podnosił, że jest uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku jako instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 ustawy). Ponadto, jak wskazuje się w doktrynie prawa - pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych (zob. Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, system informacji prawnej LEX (lex omega) 43/2011). Podstawą prawną pobrania opłaty jest art. 42 ust. 5 ustawy, który stanowi, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji "pobierane są opłaty". Przepis ten nie wskazuje podmiotu uprawnionego do odbioru opłaty. Jak już zostało podniesione Ośrodek jest jednostką budżetową miasta stołecznego i prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie o finansach publicznych, co wiąże się m.in. z odprowadzaniem pobranych dochodów. Niewątpliwie więc pobierane opłaty są dochodem gminy - art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i są pobierane w jej imieniu. Takie też stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 663/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 795/11). Jak wskazano w tych orzeczeniach opłaty są dochodami gminy, gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Opłata pobierana jest w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na podstawie art. 39 ustawy mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Należy również podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 909/10, zgodnie z którym uprawnienia jednostki budżetowej gminy do pobierania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień są pochodne od uprawnień prezydenta miasta. Jednostka ta nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat.

Skarżący Ośrodek na poparcie swojego stanowiska wskazuje na przepisy art. 41 ust. 3 i 4 ustawy oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. (których treść została przytoczona powyżej), jak i na stanowisko judykatury. Jednak regulacja zawarta w art. 41 ustawy dotyczy depozytów tj. zatrzymania w depozycie pieniędzy, przedmiotów wartościowych i napoi alkoholowych oraz możliwości potrącania należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie z depozytów pieniężnych (ust. 2 i 3), a także ustanawiania prawa zastawu na przedmiotach zatrzymanych w depozycie (ust. 4). Przepisy te pozwalają na dokonanie potrącenia oraz na ustanowienie zastawu. Przywołane zaś unormowanie rozporządzenia pozwala Dyrektorowi Ośrodka na wystawienie wezwania do pokrycia kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień (podobnie jak kierownikowi placówki i komendantowi jednostki Policji). Uprawnienia do dokonywania tych czynności, w świetle poczynionych powyżej rozważań, nie pozwalają jednak na przyznanie statusu wierzyciela w odniesieniu do spornych opłat.

Z kolei przytoczona przez Ośrodek judykatura nie koncentruje zasadniczych rozważań na zagadnieniu pojęcia wierzyciela. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 320/11 odnosi się przede wszystkim do prawidłowości doręczenia upomnienia, a odnośnie osoby wierzyciela wskazuje, że w przypadku dobrowolnego spełnienia przez niego świadczenia, uiściłby on środki na rzecz Ośrodka.

Podobnie stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 22 września 2011r., sygn. akt II GSK 1020/11 dotyczy sytuacji, gdy Ośrodek działał jako organ pierwszoinstancyjny i tym samym nie był uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie SKO, działającego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 485/2011 stwierdza m.in., że wymagania organu umieszczania pieczęci Prezydenta lub w pieczęci zamieszczenie treści z upoważnienia Prezydenta - Dyrektor "było zbytnią formalnością", czego jednak nie uzasadnia.

Posiadanie przez Ośrodek statusu podatnika VAT nie może przesądzać w żadnej mierze o posiadaniu przymiotu wierzyciela, jak i umocowania do wystawiania tytułów wykonawczych w swoim imieniu. Można tu zauważyć, że w "Interpretacji indywidualnej" z dnia 20 października 2009 r. przedłożonej wraz ze skargą wskazano, że opłata z tytułu doprowadzenia oraz pobytu w izbie "stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, tj. miasta stołecznego". Pozostałe dołączone do skargi dokumenty nie mogą przemawiać za zasadnością stanowiska Ośrodka.

Należy dodać, że używanie pieczęci urzędowej uregulowane jest w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie RP oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.). Zgodnie z art. 16c ust. 1 tej ustawy - urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2). Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (ust. 3). Podmiotami tymi są m.in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy, tj. rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta. Nie może nasuwać wątpliwości, że Ośrodek nie jest organem gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, a więc używanie okrągłej pieczęci z godłem na polu 45 tytułu wykonawczego nie znajduje uzasadnienia prawnego i czyni również wydany tytuł wadliwym.

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że Ośrodek nie posiada uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym za zasadną należy uznać odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez zwrot tytułu do wystawcy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przez organy przepisów prawa przywołanych w skardze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem zapadłych postanowień z obrotu prawnego.

Podzielając trafność stanowiska reprezentowanego przez organy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.