Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3064/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 ust. 5, art. 25
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 618
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych.
Teza: Kandydatem uprawnionym do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o istytutach badawczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 371) jest każda osoba, która zgłosiła się do udziału w konkursie na dyrektora instytutu w danym postępowaniu konkursowym, w tym kandydat wobec którego komisja konkursowa podjęła uprzednio uchwałę o odmowie dopuszczenia do drugiego etapu konkursu.

TEZY

Kandydatem uprawnionym do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o istytutach badawczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 371) jest każda osoba, która zgłosiła się do udziału w konkursie na dyrektora instytutu w danym postępowaniu konkursowym, w tym kandydat wobec którego komisja konkursowa podjęła uprzednio uchwałę o odmowie dopuszczenia do drugiego etapu konkursu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej również: "Minister" lub "organ") z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 w z w. z art. 144 oraz art. 66 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku T. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] lipca 2015 r. (znak: [...]) orzekającym o zwrocie podania, utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie z [...] lipca 2015 r.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Komisja powołana do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego (dalej również: "Komisja") [...] maja 2015 r. podjęła uchwałę o odmowie dopuszczenia T. N. do II etapu konkursu (dalej również: "Uchwała"). T. N. (dalej również: "skarżący") wniósł odwołanie od tej uchwały do Ministra Środowiska. W piśmie tym skarżący zarzucił Uchwale naruszenie:

a) art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na braku powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, braku pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie;

b) art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że kandydatura skarżącego nie spełniała wymogów formalnych ewentualnie bezpodstawną ocenę doświadczenia zawodowego i kwalifikacji jako najniższą spośród startujących kandydatów.

W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności, że zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia postępowanie w/s konkursu na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego jest klasyczną sprawą administracyjną, której stroną - jako kandydat na ww. stanowisko - jest skarżący. Z tego też względu na zasadzie art. 28 k.p.a., jako osobie legitymującej się interesem prawnym, skarżącemu przysługują prawa strony w toczącym się procesie administracyjnym. Niestety organ powołany do przeprowadzenia rzetelnego i transparentnego konkursu na podstawie art. 25 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 371; dalej również: "Ustawa") – czyli komisja konkursowa, prawa tego skarżącemu odmówiła. Skarżący podniósł, że pomimo znakomitej oceny wystawionej przez profesjonalnego doradcę personalnego ([...]), jego kandydatura została odrzucona już we wstępnej fazie obecnego konkursu. Ponadto, o odrzuceniu jego kandydatury dowiedział się z lakonicznego oraz zdawkowego pisma z [...] maja 2015 r. Pismo to będące w istocie swej decyzją administracyjną, nie wytrzymuje krytyki. W jego treści nie ma rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ, nie ma motywów jakim się kierował organ wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, przytoczenia podstawy prawnej. Jedynym śladem jakiegoś motywu prawnego jest powołanie się na uchwałę nr 1 Komisji, której treść nie została jednakże ujawniona ani zacytowana w treści ww. pisma. Z tego też powodu skarżący wniósł o stwierdzenie, iż pismo to stanowiło decyzję administracyjną oraz o uchylenie w całości Uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komisji.

II.2. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. ([...]) Minister Środowiska, powołując się na art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił przedmiotowe odwołanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że zasady przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz. U. Nr 125, poz. 1412). Żaden z powołanych wyżej aktów normatywnych nie przewiduje, że uchwały komisji konkursowej (zwłaszcza zaś dotyczące poszczególnych etapów postępowania konkursowego, w tym dopuszczenia kandydatów do poszczególnych etapów postępowania), mają charakter decyzji administracyjnych. W konsekwencji brak podstaw by zaskarżać je w drodze odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nie istnieje też przepis prawa poddający takie czynności wspomnianej komisji rygorom kodeksu postępowania administracyjnego. Aby organ administracji mógł orzekać w sprawie z zakresu administracji publicznej musi istnieć przepis prawa materialnego przewidujący, że dane rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a organ winien być właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie (art. 1 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a.). Brak którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość działania organu administracji w zakresie rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Zdaniem Ministra, w przedmiotowej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja. Oznacza to jednocześnie spełnienie przesłanek określonych w art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie istnieje podstawa prawna pozwalająca przyjąć, że uchwała komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do dalszych etapów konkursu jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a organem wyższego stopnia w stosunku do wspomnianej komisji miał być Minister Środowiska. W obecnym stanie prawnym nie da się ustalić organu, którego zadaniem byłaby procesowa weryfikacja uchwał wspomnianej komisji konkursowej. Kompetencje Ministra Środowiska w przedmiotowym postępowaniu konkursowym dotyczą wyłącznie spraw wyraźnie przewidzianych powołanymi wyżej przepisami (powołanie przedstawiciela wchodzącego w skład komisji, powołanie na stanowisko dyrektora bądź odmowa takiego powołania). Normy prawne o charakterze kompetencyjnym muszą natomiast być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca. W szczególności zaś odwołanie w świetle Ustawy przysługuje do Ministra Środowiska (jako ministra nadzorującego Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy) wyłącznie od uchwały komisji konkursowej o przedstawieniu kandydata na dyrektora instytutu (art. 25 ust. 5 Ustawy).

II.3. Wskazane wyżej postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2015 r. zostało zaskarżone przez T. N. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał w szczególności na okoliczność, że Minister Środowiska sprawuje nadzór nad Instytutem.

II.4. Utrzymując w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2015 r. Minister podniósł, że organy administracji publicznej, w tym Minister Środowiska, mogą działać władczo tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Z kolei brak przepisu prawa pozwalającego na władcze działanie organu państwa musi być interpretowany jako zakaz takiego działania. Przepisy określające właściwość organu administracji publicznej oraz prawne formy jego działania wyznaczają kompetencję takiego organu, a w istocie jego zdolność prawną. Inaczej mówiąc brak normy prawnej zezwalającej na władcze działanie organu administracji musi być rozumiany jako zakaz takiego działania. W szczególności zaś nie istnieje podstawa prawna pozwalająca przyjąć, że uchwała komisji konkursowej (podjęta w stosunku do T. N.) jest decyzją administracyjną, a organem wyższego stopnia jest Minister Środowiska. Wymagania prawa, które wyznaczają właściwość organu administracji publicznej oraz określają formy jego działania muszą zaś być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca. Decyzja wydana bez podstawy prawnej (co dotyczy także postanowień) obarczona zaś jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 oraz 144 k.p.a.).

III.1. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska z 4 sierpnia 2015 r. T. N. zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci:

1. art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponowne sprawy polegające na nie odniesieniu się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia;

2. art. 66 § 3 kpa. w zw. z § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie nadania Państwowemu Instytutowi Geologicznemu w Warszawie statusu państwowego instytutu badawczego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż odwołanie od uchwały nr 1 Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora państwowego instytutu geologicznego - państwowego instytutu badawczego z 12 maja 2015 r. wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych, podczas gdy zgodnie z § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie nadania Państwowemu Instytutowi Geologicznemu w Warszawie statusu państwowego instytutu badawczego nadzór nad Instytutem sprawuje minister właściwy do spraw środowiska a tym samym Minister Środowiska jest organem właściwym do rozpatrywania wszelkich środków odwoławczych od rozstrzygnięć Komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora państwowego Instytutu Geologicznego — Państwowego Instytutu Badawczego,

3. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego przed komisją konkursową na podstawie art. 25 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych nie podlega regulacjom k.p.a., podczas gdy postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego — Państwowego Instytutu Badawczego jest sprawą administracyjną regulowaną aktem o charakterze administracyjnym;

4. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż uchwała komisji konkursowej nie posiada waloru decyzji;

5. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności związanych z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego — Państwowego Instytutu Badawczego oraz ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie przyczyn zwrotu wniesionego odwołania;

6. art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie, a w szczególności nie wyjaśnienie czy podczas przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora zapadły rozstrzygnięcia naruszające prawo;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczy poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało powołanie się przez organ administracji, jakim jest Minister Środowiska, na brak przepisu prawa pozwalającego na władcze działanie. Gdy tymczasem wskazana powyżej i niezastosowana norma prawna owo władcze działanie Ministra Środowiska dopuszcza.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się od rozstrzygnięcia kwestii, czy uchwała komisji o odmowie dopuszczenia T. N. do II etapu konkursu na stanowisko dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego podlegała zaskarżeniu w trybie odwołania kierowanego do Ministra Środowiska. W ocenie Sąd Minister trafnie przyjął, że uchwała ta nie podlegała zaskarżeniu.

IV.3.2. Podstawą prowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego jest w szczególności art. 25 Ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, rada naukowa co najmniej na 3 miesiące przed upływem okresu, o którym mowa w art. 24 ust. 2, lub w terminie 30 dni od dnia, w którym zaistniała konieczność powołania dyrektora, zarządza konkurs. W myśl ust. 2 tego przepisu, konkurs przeprowadza komisja konkursowa powołana przez radę naukową. W skład komisji konkursowej wchodzą dwie osoby wskazane przez radę naukową, zatrudnione w instytucie, jedna osoba wskazana przez Komitet oraz jeden przedstawiciel ministra właściwego do spraw nauki i jeden przedstawiciel ministra nadzorującego. Zgodnie z art. 25 ust. 3 Ustawy, ogłoszenie o konkursie instytut publikuje co najmniej w jednym dzienniku o zasięgu ogólnopolskim oraz na stronie internetowej instytutu. Z kolei w myśl art. 25 ust. 4 Ustawy, komisja konkursowa:

1) sprawdza spełnienie wymagań konkursowych przez kandydatów;

2) udostępnia kandydatom spełniającym wymagania konkursowe informacje o instytucie, w zakresie umożliwiającym równe szanse w konkursie wszystkim kandydatom, z wyłączeniem informacji prawnie chronionych;

3) podejmuje uchwałę o przedstawieniu ministrowi nadzorującemu kandydata na dyrektora.

Zgodnie z art. 25 ust. 5 Ustawy, od uchwały komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4 pkt 3, kandydatowi przysługuje odwołanie do ministra nadzorującego w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.

Z kolei w art. 25 ust. 6 Ustawy upoważniono Ministra właściwego do spraw nauki do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu przeprowadzania konkursu oraz sposobu udostępniania kandydatom informacji o konkursie i wynikach konkursu, mając na uwadze przejrzystość i rzetelność procedury konkursowej. W wykonaniu tej delegacji Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał w dniu 28 października 2010 r. rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz.U. Nr 215, poz., 1412, dalej również: "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora instytutu przeprowadza się w dwóch etapach. W myśl § 8 ust. 2 Rozporządzenia, pierwszy etap konkursu na stanowisko dyrektora obejmuje:

1) ocenę zgłoszeń i dołączonych do nich dokumentów pod względem formalnym;

2) ocenę merytoryczną spełniania warunków dotyczących wykształcenia, doświadczenia oraz kwalifikacji zawodowych przez kandydatów na stanowisko dyrektora.

Natomiast drugi etap konkursu na stanowisko dyrektora obejmuje (§ 8 ust. 3 Rozporządzenia):

1) ocenę wiedzy i predyspozycji kandydatów do kierowania instytutem badawczym;

2) rozmowę kwalifikacyjną.

W myśl § 9 ust. 1 Rozporządzenia, do udziału w drugim etapie konkursu dopuszcza się co najmniej 2 i nie więcej niż 5 osób, których zgłoszenia spełniają warunki formalne określone w ogłoszeniu o konkursie oraz których zgłoszenia otrzymały najwięcej punktów za spełnienie wymogów dotyczących doświadczenia zawodowego. Zgodnie z § 9 ust. 2 Rozporządzenia, komisja konkursowa w terminie 7 dni od dnia podjęcia rozstrzygnięcia o dopuszczeniu bądź niedopuszczeniu do drugiego etapu konkursu powiadamia o tym kandydatów listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Zgodnie z § 11 ust. 1 Rozporządzenia, po zakończeniu rozmowy kwalifikacyjnej komisja konkursowa dokonuje oceny końcowej kandydatów i w terminie 3 dni od dnia zakończenia drugiego etapu konkursu na stanowisko dyrektora podejmuje uchwałę, o której mowa w art. 25 ust. 4 pkt 3 Ustawy. W myśl § 11 ust. 2 Rozporządzenia, komisja konkursowa niezwłocznie przedstawia Ministrowi uchwałę, o której mowa w art. 25 ust. 4 pkt 3 Ustawy, wraz ze sprawozdaniem z oceny kandydatów, podpisanym przez wszystkich członków komisji konkursowej. Do sprawozdania dołącza się protokoły z posiedzeń komisji konkursowej. Ponadto, w myśl § 11 ust. 4 Rozporządzenia, wynik konkursu na stanowisko dyrektora rada podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej instytutu badawczego oraz ogłasza w siedzibie tego instytutu, w terminie 7 dni od dnia zakończenia drugiego etapu konkursu na stanowisko dyrektora. Należy dodać, że procedurę powołania dyrektora instytutu kończy czynność ministra nadzorującego instytut (akt powołania). Zgodnie z art. 24 ust. 2 Ustawy, Minister nadzorujący powołuje dyrektora na okres 4 lat, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. Kandydata na dyrektora przedstawia ministrowi nadzorującemu komisja konkursowa w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 6 Ustawy. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 4 Ustawy, minister nadzorujący odmawia powołania na dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów określonych w art. 24 ust. 6 Ustawy. Odmowa powołania wymaga uzasadnienia.

IV.3.3. W świetle przytoczonej wyżej regulacji należy przyjąć, że uchwała w sprawie niedopuszczenia kandydata do II etapu konkursu na dyrektora instytutu nie podlega zaskarżeniu. Brak jest normy prawnej, która przewidywałaby takie uprawnienie. Natomiast uchwała komisji kończąca postępowanie konkursowe wyłonieniem kandydata na dyrektora podlega zaskarżeniu w drodze odwołania do ministra nadzorującego (art. 25 ust. 4 pkt 3 Ustawy w zw. z art. 25 ust. 5 Ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy, w aspekcie ochrony prawa skarżącego, istotne jest także, że zdaniem Sądu "kandydatem" uprawnionym do wniesienia odwołania w rozumieniu art. 25 ust. 5 Ustawy jest każda osoba, która zgłosiła się do udziału w konkursie na dyrektora instytutu w danym postępowaniu konkursowym (lege non distinguente). Innymi słowy, bez znaczenia jest okoliczność, czy osoba taka została dopuszczona do II etapu konkursu. Przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia nie pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem powołanych przepisów, a równocześnie znajduje wsparcie w wykładni systemowej. W szczególności chodzi tu o konstytucyjną zasadę dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 184 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy odwołać się również należy do art. 60 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Na konieczność zapewnienia sądowej kontroli procedur konkursowych dotyczących powołania na stanowisko w służbie publicznej zwrócił uwagę m. in. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., K 9/02, OTK ZU 2002/7/94). Konieczność istnienia takiej kontroli potwierdza również art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Reasumując, skarżący będzie mógł poddać kontroli legalność uchwały komisji w sprawie niedopuszczenia go do II etapu konkursu, ale pośrednio i po zakończeniu postępowania przed komisją (tj. po podjęciu uchwały o przedstawieniu kandydata na dyrektora). Dla wydania wyroku w niniejszej sprawie nie jest natomiast konieczne jednoznaczne rozstrzyganie kwestii, jak zakwalifikować czynność ministra nadzorującego podjętą w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego na podstawie art. 25 ust. 5 Ustawy. W świetle powołanych przepisów Ustawy i Rozporządzenia nie jest w szczególności jasne, czy ta czynność organu administracji publicznej winna mieć formę decyzji administracyjnej lub postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W każdym razie analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach związanych z kwalifikacją czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w związku z konkursami na stanowiska w służbie publicznej stwarza podstawę do stwierdzenia, że najwięcej argumentów zdaje się przemawiać za zakwalifikowaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia ministra do kategorii aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14, CBOSA oraz uzasadnienie postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2/28 wraz ze zdaniem odrębnym SNSA Włodzimierza Rymsa). Zagadnienie to ma jednak z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw jednostki znaczenie wtórne wobec samej zasady, tj. prawa do sądowej kontroli legalności przedmiotowej procedury konkursowej. Podobnie jak nie ma kluczowego znaczenia z punktu widzenia prawa do sądu, czy sądem właściwym w danej sprawie będzie sąd administracyjny czy sąd powszechny. W tym miejscu warto jednak jeszcze dodać, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że ocena legalności procedur konkursowych dotyczących powołania na stanowisko w służbie publicznej nie jest sprawą cywilną (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06, OSNAP 2007/3-4/37). Takie stanowisko Sądu Najwyższego jest dodatkowym argumentem na rzecz tezy o właściwości sądu administracyjnego w sprawie oceny legalności przedmiotowej procedury konkursowej poprzedzającej powołanie dyrektora instytutu badawczego.

IV.3.4. Równocześnie należy podkreślić, że nie ma racji skarżący kwalifikując uchwały komisji konkursowej jako decyzje administracyjne. Po pierwsze, komisja konkursowa nie może być uznana za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pogląd taki, motywowany m. in. czasowym i celowym charakterem tego organu oraz jego służebną funkcją wobec finalnego aktu powołania, wyrażono m. in. w uzasadnieniach cytowanych wyżej orzeczeń powiększonych składów NSA. Po drugie, żaden przepis prawa nie przyznaje uchwałom komisji waloru decyzji administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że możliwości załatwienia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej nie można domniemywać (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1365/10, CBOSA). Po trzecie, ustawodawca nie przewidział odesłania w Ustawie lub Rozporządzeniu do przepisów k.p.a. Po czwarte, postępowanie przed komisją konkursową nie jest klasycznym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to ma charakter co najwyżej sprawy quasi – administracyjnej, pozostającej na styku prawa administracyjnego i prawa pracy. W szczególności już sam akt powołania danej osoby na stanowisko dyrektora instytutu lub odmowa powołania takiej osoby jest czynnością z zakresu prawa pracy i leży poza kognicją sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 1485/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r., IV SA/Wa 760/15, CBOSA). Warto dodać, że w poprzednim stanie prawnym, tj. na gruncie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), przeciwko kwalifikowaniu czynności komisji konkursowych dotyczących wyłonienia kandydata do pełnienia funkcji dyrektora jednostki badawczo - rozwojowej jako czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06 (ONSAiWSA 2007/2/28). Równocześnie należy jednak dodać, że w ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych nie było odpowiednika cytowanego wyżej art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (rozwiązania takiego nie przewidziano również w obowiązującym w momencie podejmowania uchwały rozporządzeniu Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej - Dz. U. Nr 101, poz. 1101). Powołana uchwała, zwłaszcza w konfrontacji ze zgłoszonym do niej zdaniem odrębnym, dobrze natomiast obrazuje kontrowersyjność rozstrzyganego zagadnienia. W tym kontekście, zdaniem Sądu, przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia powołanych wyżej przepisów Ustawy oraz Rozporządzenia koresponduje z założeniami systemowymi i wartościami, które legły u podstaw uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14, CBOSA). Z uzasadnienia tej uchwały, dotyczącej konkursu na dyrektora szkoły, wynika w szczególności, że w przypadku postępowań konkursowych dotyczących powołania do pełnienia funkcji publicznej należy mieć na uwadze tak dobro jednostki i przysługujące jej prawo do sądu, jak również sprawność postępowania sądowego. Pogodzeniu tych wartości może służyć dopuszczenie zaskarżalności do sądu administracyjnego tylko finalnego rozstrzygnięcia konkursu, a nie rozstrzygnięć wpadkowych zapadających w trakcie trwania postępowania konkursowego. Konstrukcja przewidziana w art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, przy przyjętym w niniejszym wyroku szerokim rozumieniu zawartego tam terminu "kandydat", w ocenie Sądu w pełni odpowiada tym założeniom.

IV.3.5. Stwierdzenie przez Sąd, że przedmiotowa uchwała Komisji z [...] maja 2015 r. nie może być zakwalifikowana jako decyzja administracyjna lub inny akt podlegający odrębnemu zaskarżeniu do Ministra Środowiska (a następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego) czyni bezzasadnym pozostałe zarzuty skargi, w tym te dotyczące niewystarczającego – zdaniem skarżącego – uzasadnienia kwestionowanych postanowień Ministra. Zagadnienia te nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy w aspekcie faktu podstawowego, jakim była w niniejszej sprawie kwalifikacja nadmienionej uchwały Komisji oraz kwalifikacji samej Komisji. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że uzasadnienie kwestionowanego postanowienia nie narusza wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W szczególności z uzasadnienia tego w sposób nie budzący uzasadnionych wątpliwości wynika, jakie były motywy wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ponadto, skoro przedmiotem tego postanowienia była kwestia zwrotu podania, to Minister nie mógł odnosić się do zarzutów dotyczących legalności uchwały komisji konkursowej z [...] maja 2015 r. Zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. jest zatem również bezzasadny.

IV.3.6. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd natomiast stwierdza, że można mieć pewne wątpliwości, czy Minister uznając uchwałę Komisji za akt nie podlegający zaskarżeniu w drodze odwołania winien zastosować art. 66 § 3 k.p.a. (zwrot podania) czy też winien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (art. 134 k.p.a.). W ocenie Sądu, szczególny charakter postępowania przed Komisją (nie jest to klasyczne postępowanie administracyjne) oraz charakter samej Komisji (niebędącej, jak wskazano wyżej, organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a.), przemawiają jednak za trafnością zastosowania konstrukcji zwrotu podania z uwagi na brak organu właściwego do rozpoznania odwołania od przedmiotowej uchwały. W świetle wspomnianych odrębności i cech szczególnych postępowania przed komisją konkursową również "odwołanie" wskazane w art. 25 ust. 5 Ustawy nie musi być kwalifikowane jako odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., a raczej może być ono uznane za swoisty środek prawny przysługujący w quasi – administracyjnym postępowaniu, do którego przepisy k.p.a. mogą znaleźć zastosowanie co najwyżej na zasadzie analogii. Niezależnie jednak od poruszanych tu wątpliwości interpretacyjnych, to zagadnienie nie miało ostatecznie istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jak i postanowienie o zwrocie podania, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Można dodać, że przyjęcie przez Ministra konstrukcji zwrotu podania zapewniło stronie dalej idącą ochronę, albowiem od postanowienia tego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest ostateczne.

IV.4. Sąd nie stwierdził innych niż wskazane w skardze naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji