Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 157/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.12 ust.4a, 4f ust5, art.18
journal: Dz.U. 2018 poz 1716
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o  przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 121 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art.130, 134, 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. G. kwotę 1070 zł (słownie: tysiąc siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. ([...]) Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 170 003,00 zł na rzecz B.G. za nieruchomość położoną w obrębie P., gm. B. obejmującą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 7149 m2 , która z mocy prawa stała się własnością gminy B.;

Decyzją z dnia 21 lutego 2020 r. ([...]) Wojewoda M. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznani organowi I instancji.

Zdaniem Wojewody M. operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2019 r. został oparty na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym- został sporządzony wadliwie, wobec czego nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

Decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 14174 i 1716) w zw. z art. 128 ust. 1-2, art. 129 ust. 1w zw. z art. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1-3 i ust. 5, art. 133 , art. 134, 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., póz. 65 i 284) Starosta B. ustalił odszkodowanie w wysokości 35 656,00 zł (słownie: trzydzieści pięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt sześć złotych, 00/100), na rzecz Pana B.G., za nieruchomość położoną w obrębie P., gm. B., obejmującą działki ewidencyjne nr: [...] oraz [...], o łącznej powierzchni 7149 m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy B.;

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w/w nieruchomość została zajęta pod inwestycję drogową pn.: "Budowa drogi gminnej "Z." łączącej drogę powiatową nr [...] K B. - S. - B. z drogą gminną L. - R., obr. P., gm. B., woj. M. w km 0+000,00-km 1+555,78". Zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody M. z dnia 21 lutego 2020 r. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu L.G. sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Ustalono, że przedmiotowe działki nie mają założonej księgi wieczystej. Zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] wydanym przez Naczelnika Gminy B., działki nr: [...] oraz [...], położone w obrębie P., z których zostały wydzielone działki nr: [...] oraz [...] stanowiły własność B.G..

Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 z 2011 r. Nr 165, poz. 985 i z 2019 r. poz. 2250), zwanym w dalszej części mniejszej decyzji rozporządzeniem. Na dzień określenia stanu, przedmiotowa część nieruchomości nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 27 grudnia 2002 r., z późn. zm., działki nr: [...] oraz [...] znajdowały się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego. Przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r. znak: [...], położone były w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego, a zostały zgodnie z ww. decyzją przeznaczone pod drogi publiczne. W związku z tym należało przeprowadzić dwa odrębne badania rynku, aby stwierdzić czy nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku możliwość zastosowania zasady korzyści.

Analizą rynku nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny według aktualnego przeznaczenia, tj. nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, objęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod tereny rolne na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Do badania przyjęto również nieruchomości w zasadniczej części położone w terenie rolnym, a w marginalnej części położone na obszarze ujętym w innym przeznaczeniu. W wyniku analizy wykazano, że nieznaczny udział innych przeznaczeń nie ma wpływu na wartość nieruchomości rolnych. Do analizy przyjęto 22 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, że zaktualizowane ceny jednostkowe kształtowały się na poziomie od 2,11 zł/m2 do 4,10 zł/m2, średnia skorygowana cena jednostkowa była na poziomie 2,86 zł/m2.

Analizą rynku nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego przeznaczenia tj. nieruchomości drogowych objęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny komunikacji, wykupowane na cele publiczne związane z realizacją inwestycji drogowych oraz faktycznie użytkowane jako drogi na terenie powiatu B. z wyłączeniem miasta B.. Wyselekcjonowano 11 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do wycenianej części nieruchomości. W wyniku tej analizy wykazano, że ceny kształtowały się na poziomie od 20,00 zł/m2 do 47,00 zł/m2, średnia cena jednostkowa wyniosła 29,90 zł/m2.

Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny na rynku nieruchomości drogowych są dziesięciokrotnie wyższe niż ceny na rynku obejmującym nieruchomości znajdujące się w terenach rolnych. W związku z powyższym do oszacowania przedmiotowej części nieruchomości, zastosowano tzw. zasadę korzyści oraz §36 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z czym szacowania dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne z maksymalnym możliwym powiększeniem wartości o 50 %. Okres badania rynku obejmował 2 lata. Rzeczoznawca majątkowy wartość gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, tzn. wartość określono na podstawie cen osiągniętych z rzeczywistych sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym obejmującym teren gminy B..

W operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działek nr: [...] oraz [...], położonych w obrębie P., określona została w wysokości: 35 656,00 zł.

Według organu I instancji operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym oraz zgodnie z zaleceniami Wojewody M. określonymi w decyzji z dnia 21 lutego 2020 r. Zawiera odpowiednie informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości oraz zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Operat szacunkowy z dnia 20 marca 2020 r., został przyjęty, jako dowód w przedmiotowej sprawie i na jego podstawie została ustalona wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod przedmiotową inwestycję drogową.

Odwołanie od ww. decyzji złożył B.G. podnosząc m.in., iż przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r, znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położone były na terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego, a zostały zgodnie z ww. decyzją przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt IOSK 2430/17, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową".

Zdaniem odwołującego się przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone pod drogi publiczne i winny zostać porównane jak poprzednio do działek drogowych, a nie rolnych. Taki sposób wyceny jest korzystny dla organu, ale rażąco narusza interes właściciela gruntów.

Decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., póz. 65) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji oraz podał, co następuje:

Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, reguluje art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o .gospodarce nieruchomościami. Z kolei zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwanego dalej "rozporządzeniem").

Mając na uwadze ww. przepisy, sporządzający w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał porównania poziomu cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym

z dotychczasowym przeznaczeniem działki wycenianej czyli rolnych (przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 27 grudnia 2002 r., znajdowała się ona w terenach rolnych, w złożu kruszywa naturalnego - powyższe działanie biegłego jest więc w pełni zgodne z dyspozycją art. 154 ugn) z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu wynikającym z realizacji celu publicznego czyli drogowych. W wyniku tejże analizy biegły stwierdził, że ceny nieruchomości drogowych (średnio 29,90 zł za 1 m2) są na wyższym poziomie, niż ceny nieruchomości rolnych (średnio 2,86 zł za 1 m 2), w konsekwencji czego wycenę przeprowadził na podstawie wartości nieruchomości z których wydzielono działki gruntu stanowiące przedmiot wyceny (czyli na podstawie jednostkowej wartości działek nr [...] i nr [...] obr. P. gmina B. - które również w całości znajdowały się w terenach rolnych, w złożu kruszywa naturalnego - pomnożonej następnie przez powierzchnię działek nr [...] oraz nr [...]). Stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 22 transakcji nieruchomościami rolnymi z terenu gminy B. po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: Otoczenie i odległość do działek siedliskowych (waga na poziomie 25%), Dojazd, dostępność do nieruchomości (10%), Kształt działki (10%), Powierzchnia działki (15%), Możliwości użytkowe (5%), Kultura rolna (25%) oraz Ograniczenia (10%) i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów, oszacował wartość prawa własności 1 m2 gruntu przedmiotowych działek na kwoty: 3,25 zł (działka nr [...]) oraz 3,40 zł (działka nr [...]) powiększając ją następnie o 50%, w celu realizacji tzw. zasady korzyści, która ma w tym przypadku miejsce i w efekcie uzyskując finalnie kwoty odpowiednio: 4,87 zł oraz 5,10 zł za 1 m2).

Biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami ww. rozporządzenia, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowe przeznaczenie wycenianych działek należało ustalić na podstawie postanowień ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Gminy w B.ie z dnia 27 grudnia 2002 r., zgodnie z którym były one rolne. Tym samym nie ma możliwości -jak chciałby tego odwołujący - określenia wartości na podstawie cen nieruchomości drogowych, czyli w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zastosowanie musiał więc znaleźć jedyny właściwy w takiej sytuacji przepis tj. przywołany wyżej § 36 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia będący uszczegółowieniem zawartej w art. 134 ust. 4 ugn tzw. zasady korzyści.

Na powyższą decyzję B.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu szacunkowego z dnia 20 marca 2020 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L.G., który wobec wadliwości nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

- art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., zwana dalej u.g.n.) polegające na ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność Gminy B., pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 ust. 3 u.g.n. polegający na nieuzasadnionym dokonaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami rolnymi, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym za prawidłową należało uznać wycenę w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych, dokonywanych na nieruchomościach przeznaczonych pod inwestycje drogowe, a zatem jako nieruchomości analogicznych względem przedmiotu wyceny.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wywłaszczenie winno być dokonane za słusznym odszkodowaniem, które w niniejszym przypadku przez porównanie do działek rolnych jest zaniżone.

W ocenie skarżącego o nieruchomościach przyjętych do porównania wiadomo z treści operatu tylko w jakiej miejscowości są położone, jaką mają powierzchnię, w jakiej dacie zawarto transakcję i jaka była cena jednostkowa za 1 m2 każdej z nieruchomości. W szczególności na podstawie podanych przez biegłego danych, nie jest możliwe zidentyfikowanie tych nieruchomości i zweryfikowanie czy nieruchomości te rzeczywiście są podobne do nieruchomości wycenianej, a tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności dokonanego wyboru. Nadto opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Konieczne jest podanie choćby numeru działki ewidencyjnej. Sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, jednak operat musi być sporządzony w taki sposób, który umożliwi jego weryfikację, zarówno przez strony postępowania jak i przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Objęte porównaniem nieruchomości, jak również wyceniana nieruchomość mają ceny odbiegające od rynkowych - rzeczywiście obowiązujących na badanym terenie. W dniu 12 marca 2020 roku Gmina B. sprzedała bowiem nieruchomość położoną

w bliskim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną za cenę 1 m2 gruntu zdecydowanie wyższą niż przyjęta w operacie szacunkowym w niniejszej sprawie, choć jest to nieruchomość podobna. Co istotne transakcja ta miała miejsce w dniu 12 marca 2020 roku, a sam operat szacunkowy został wydany w dniu 20 marca 2020 roku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 w zw. z art.11 f ust.1 pkt 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 t.j. z dnia 2020.08.10 – dalej: "specustawy") do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art.18 ust.1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12 – dalej "u.g.n." - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art.134 ust.1 i 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.154 ust.1 i 2 u.g.n.). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 - wersja od 4 grudnia 2019 r. do 25 marca 2021 r.) określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust.1). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przepisy prawa nie określają, w przypadku zastosowania tej metody, minimalnej liczby nieruchomości przyjętych do porównań (§ 4 ust.3). Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust.1, ust.2 i ust.41).

Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości. Istotą tego podejścia porównawczego jest porównywanie nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie przedstawić utworzony z określonego rynku zbiór przyjętych do porównań nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, składający się z co najmniej kilkunastu nieruchomości (minimum 11), dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zastosowanie podejścia porównawczego zakłada zatem korygowanie wartości danej nieruchomości ze względu na cechy różniące ją od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Jak słusznie zauważono w literaturze przedmiotu "rzeczoznawcy majątkowi bardzo często stosują niezgodne z przepisem uproszczenie, polegające na określeniu cech tylko dla nieruchomości o cenach najwyższej i najniższej. (...). Natomiast rozporządzenie stawia wymagania surowsze: nakazuje bowiem ustalenia cech dla całego zbioru przyjętych do porównań transakcji. Wymóg ten ma zapewnić dobór nieruchomości, których charakterystyka będzie możliwie najbliższa nieruchomości wycenianej. Przy spełnieniu tego warunku zakres zmienności cen porównywalnych nie będzie zbyt duży" (Dydenko Jerzy, Telega Tomasz, Komentarz do rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, [w:] Wycena nieruchomości. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2018).

Przepis art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicje legalne m.in. pojęć: "nieruchomość podobna" oraz "stan nieruchomości". I tak, "nieruchomością podobną" jest taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Przyjąć zatem trzeba, że skoro kwestia podobieństwa nieruchomości jest wprost uregulowana przepisami prawa, które określają na czym to podobieństwo polega, to nie można uznać, że ocena tego podobieństwa wchodzi w zupełności zakres wiedzy specjalnej. Odróżnić zatem należy dokonanie przez rzeczoznawcę (z właściwego rynku nieruchomości: lokalnego, regionalnego czy krajowego) samego wyboru konkretnych kilkunastu transakcji od oceny czy wybrane nieruchomości rzeczywiście są nieruchomościami spełniającymi kryteria podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n. Dlatego też nie jest uprawnione twierdzenie, że osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi nie jest w stanie ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównań są podobne do nieruchomości szacowanej. Celem umożliwienia dokonania takiej oceny operat powinien zawierać szczegółowy opis nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. Tak strona, jak i organy oraz sąd administracyjny muszą mieć bowiem możliwość skonfrontowania, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście do siebie pdobne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470). Wynika to również pośrednio ze standardu zawodowego opracowanego przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny. Wycena Nieruchomości Rolnych. Co prawda, zgodnie z art. 175 ust. 6 u.g.n. warunkiem obowiązywania standardu zawodowego jest jego ogłoszenie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, ale potwierdza on powyższą konkluzję, że w operacie szacunkowym powinien znaleźć się opis nieruchomości podobnych. Standard zawodowy przy opisie i ocenie stanu nieruchomości zaleca uwzględnianie w szczególności następujących cech: a) lokalizacji, położenia i sąsiedztwa; b) wartości użytkowej (bonitacji) i różnorodności użytków gruntowych; c) powierzchni, kształtu nieruchomości i ukształtowania terenu; d) warunków dojazdu oraz wyposażenia w budowle i urządzenia służące do produkcji rolnej; e) występowania utrudnień w uprawie (np. kamienistość, sieci infrastruktury, i inne); f) kultury rolnej (KSWS 4.1.7). Rzeczoznawca majątkowy ma również obowiązek ujawnić w operacie szacunkowym wszystkie istotne fakty, o których posiada wiedzę, związane z przedmiotem wyceny (KSWS 4.3.).

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że organy administracji publicznej rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Jak wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie jest dokonywana na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19, dostępny w cbosa). Natomiast organy i sądy powinny weryfikować operaty szacunkowe od strony formalnej poprzez badanie, czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy są logiczne i kompletne, czy nie zawierają niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ nie może zatem ograniczyć się do przywołania wniosku operatu, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły tę konkluzję oparł. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły, a nie organ (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06, cbois). Opinia powinna zatem zawierać takie uzasadnienie, które umożliwi dokonanie kontroli logiczności i poprawności operatu. Ocena operatu powinna być przeprowadzona według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Tylko taka ocena stanowi formę weryfikacji opinii rzeczoznawcy pod kątem zgodności z przepisami prawa. Przyjmując bezkrytycznie wartość ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego – i tym samym nie wywiązując się z powyższych obowiązków – organ administracji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. Klat-Górska Elżbieta, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej, Opublikowano: LEX 2015).

Pozytywnie oceniony przez organy i stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odpowiada opisanym wyżej wymaganiom. Nie kwestionując samego wyboru podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w operacie opisu nieruchomości przyjętych do porównań. W tabeli na stronie 7 operatu wymienił, co prawda, 22 nieruchomości o "przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości", ale - poza powierzchnią i położeniem w określonym obrębie - nie podał żadnych innych cech tych nieruchomości. Wskazał jedynie, że wybrane transakcje dotyczą z reguły nieruchomości o dużych powierzchniach. Nie też, czy były to grunty położone w jednym kompleksie, czy rozproszone. W dalszej części operatu biegły przedstawił charakterystykę jedynie dwóch nieruchomości ze zbioru: o cenie minimalnej i maksymalnej, a - jak wskazano powyżej – takie założenie jest wadliwe. Zresztą i opis tych nieruchomości jest niezwykle lakoniczny. Rzeczoznawca użył kryteriów ocennych, a nie opisujących stan faktyczny, jak np. "przeciętna odległość od działek siedliskowych", "kultura rolna przeciętna" – bez podania dalszych szczegółów. Nie wskazał również, jakie ograniczenia wpływające na wartość nieruchomości występują w przypadku nieruchomości o cenie minimalnej. Z kolei z opisu nieruchomości na stronie 15 operatu wynika, że nieruchomość o cenie minimalnej o pow. 1,3200 ha stanowi kompleks niespójny obszarowo, a większa część działek nie posiada dostępu do drogi. Wydaje się, że nieruchomość o cenie maksymalnej składała się z jednej działki (w jej opisie użyto liczby pojedynczej) o powierzchni 0,4900 ha. "Podobieństwo" tych nieruchomości budzi zasadnicze wątpliwości. Jak już wyżej przedstawiono, skoro przy zastosowaniu podejścia porównawczego ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, to korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej.

Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego ograniczył się do szacowania działek nr [...] i [...], podczas gdy wchodziły one w skład nieruchomości o większej powierzchni. Do operatu nie załączono żadnej mapy, tak więc nie wiadomo, jakie było jej położenie i sąsiedztwo, kształt i ukształtowania terenu, warunki dojazdu, wartość bonitacyjna (KSWS – 4.1.7). W opisie brak też informacji o tym, czy działki stanowią grunt odłogowany, ewentualnie ugorowany, jaki był skład gatunkowy i stan porostu roślinnego, poziom produkcji, warunki glebowo-przyrodnicze (KSWS – 4.1.4,4.1.5.). Użyte w tabeli sformułowanie: "kultura rolna przeciętna" stanowi w istocie ocenę, a nie opis. To samo dotyczy słów "kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta" – bez określenia wymiarów działki. Rzeczoznawca podał operatu, że "działki nr [...] i [...] znajdowały się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego". Jednocześnie wskazał, że analizą objęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod tereny rolne na podstawie studium, nie określając jednakże, czy chodzi o tereny rolne w złożu kruszywa naturalnego, czy niepołożone w tym złożu i jaki ewentualnie wpływ na cenę działki miało położenie w złożu.

Organ odwoławczy, uchylając się od sprawdzenia prawidłowości operatu, zacytował na przepis art. 154 u.g.n., stanowiący, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z przepisu tego nie wynika jednakże, że dokonany przez biegłego wybór nie powinien być uzasadniony. Skoro wybór, o jakim mowa, winien m.in. uwzględniać przeznaczenie i stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych, to nie wymaga wiedzy specjalistycznej dokonanie oceny, czy operat szacunkowy, prawne przecież przesłanki, spełnia. Dlatego też stwierdzenie organu odwoławczego, że "nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy (...) uwzględnił (...) dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" nie ma potwierdzenia w treści operatu.

W oparciu o powyższe uznać należy, że dokonana przez organy ocena operatu nie znajduje rzeczywistego uzasadnienia. Ocena ta nie została poprzedzona należytą analizą w kontekście opisanych powyżej norm i wymogów. Tym samym zarzut skargi o istotnym naruszeniu art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. uznać należy za trafny.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n. poprzez niezastosowanie "zasady korzyści". Zgodnie z przepisem zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy (czyli na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium, faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości) - bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Dlatego też, skoro zgodnie ze studium szacowane działki znajdowały się w terenach rolnych w złożu kruszywa naturalnego, to właśnie to przeznaczenie, a nie przeznaczenie drogowe wynikające z decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej, winno być brane pod uwagę przy ustalaniu jej rynkowej wartości. Dlatego też zastosowanie winien znaleźć przepis § 36 ust.3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Jeśli zatem przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). W rozpoznawanej sprawie zatem brak jest podstaw do oceny wartości przejętej nieruchomości przy założeniu jej przeznaczenia na cele drogowe.

Mając powyższe na względzie, w szczególności zaś konieczność co najmniej uzupełnienia operatu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 135 ppsa, uchylono decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.