Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 95/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42 ust. 3, ust. 6 i ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 263
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r., nr XXV.481.2020 w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 7 lipca 2020 r. Rada Miasta– powołując się na art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215, dalej jako KN) – podjęła uchwałę nr XXV.481.2020 w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć.

Zgodnie z § 1 tej uchwały zwalnia się G.Ż. – dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] od realizacji tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z wychowankami albo na ich rzecz od dnia [...] września 2020 roku do dnia [...] sierpnia 2022 roku. Stosownie do § 3 uchwały - wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano m.in., że dyrektor Miejskiego Przedszkola nr [...], zgodnie z obowiązującą chwałą Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2016 r., nr XXXVII.434.2016 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w jednostkach oświatowych prowadzonych przez Miasto [...], powinien realizować zajęcia w wymiarze 8 godz. tygodniowo. Pani G.Ż., dyrektor MP nr [...], wystąpiła z wnioskiem, o zwolnienie z realizacji, godzin zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych od [...] września 2020 r. do [...] sierpnia 2022 r., argumentując to problemami zdrowotnymi.

Ponadto podkreślono, iż często zmieniające się przepisy prawa, w tym oświatowe, nakładają na dyrektora coraz więcej obowiązków wynikających z realizacji zadań sprawowania nadzoru pedagogicznego, innych zadań statutowych, zapewnienia prawidłowych warunków dotyczących bezpieczeństwa nauki i pracy. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie:

- art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 KN, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały

w oparciu o kryteria niewymienione w tych przepisach, tj. zwolnienie dyrektora

z pensum z uwagi na problemy zdrowotne, a nie w oparciu o kryteria wielkości i typu placówki oraz warunki pracy;

- art. 42 ust. 7 pkt 2 KN w zw. z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r.

o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 263 ze zm.; dalej jako u.z.z.), polegające na zaniechaniu zasięgnięcia opinii związków zawodowych w sprawie projektu uchwały;

- art. 42 ust. 7 pkt 2 KN w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia

20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej jako u.o.a.n.), polegające na zaniechaniu publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym województwa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż zgodnie

z art. 42 ust. 7 pkt 2 KN organ prowadzący szkołę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Z powyższego przepisu - zdaniem organu - wynika wprost, że ustawodawca nie zobowiązuje organu prowadzącego do określenia zasad przyznawania zwolnień, a jedynie daje mu kompetencje do przyznania takiego zwolnienia. Inaczej jest w przypadku obniżek. W myśl ust. 6 dyrektorowi

i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze

w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. W ocenie organu obniżając tygodniowy wymiar godzin zajęć należy kierować się przesłankami takimi jak wielkość lub typ szkoły oraz warunki pracy. Natomiast przy zwalnianiu od obowiązku realizacji zajęć ustawodawca nie wskazuje żadnych zależności. Gdyby zamiarem ustawodawcy było określenie zasad zwalniania dyrektorów z pensum, biorąc pod uwagę przesłanki wymienione w art. 42 ust. 6 KN, ustawodawca określiłby to wprost w ust. 7.

Ponadto organ podkreślił, że problemy zdrowotne były tylko jedną z przesłanek zwolnienia dyrektora z pensum. Innymi były warunki pracy związane z często zmieniającymi się przepisami prawa, w tym oświatowego, nakładające na dyrektora coraz więcej obowiązków wynikających z realizacji zadań sprawowania nadzoru pedagogicznego, innych zadań statutowych, zapewnienia prawidłowych warunków dotyczących bezpieczeństwa nauki i pracy. Podniesiono również, iż uchwały przyznające zwolnienia z pensum konkretnym dyrektorom, mają charakter indywidualny, nie spełniają więc przesłanek aktów prawa miejscowego, ani nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących. Są aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanego przez organ prowadzący te placówki do ich dyrektorów. Nie znaleziono zatem uzasadnienia do publikacji ich treści w dzienniku urzędowym. Podjęcie uchwał w sprawach indywidualnych – według organu - nie podlega opiniowaniu przez związki zawodowe, gdyż nie dotyczy kwestii rzutujących na prawa i interesy innych, niż wymienieni w uchwale, nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta. Zwolnienie dyrektora z pensum nie zmienia warunków pracy pozostałych nauczycieli, nie odnosi się także do ich praw i interesów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 42 ust. 7 pkt 2 KN, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Na podstawie art. 42 ust. 6 KN dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Natomiast przepis art. 42 ust. 3 KN odnosi się do tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 42 ust. 6 KN nie wynika, aby rada jako organ prowadzący szkołę lub placówkę uprawniona była do przyznawania indywidualnych zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Należy bowiem zauważyć, że art. 42 ust. 7 pkt 2 KN określa jedynie, który podmiot jest uprawniony do przyznania zwolnienia.

Zdaniem Sądu zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, że również w przypadku zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 KN, organ powinien mieć na uwadze przesłanki wskazane w art. 42 ust. 6 KN, tj. wielkość i typ szkoły oraz warunki pracy. Odmienne stanowisko prowadzi bowiem do wniosku, że zwolnienie dyrektora (wicedyrektora lub nauczyciela pełniącego obowiązki kierownicze) konkretnej placówki od obowiązku realizacji zajęć (art. 42 ust. 3 KN) – w przeciwieństwie do obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin – mogłoby nastąpić de facto w każdej sytuacji. W efekcie przyznanie takiego zwolnienia miałoby charakter arbitralny, dowolny. W ocenie Sądu powołanie się w uzasadnieniu uchwały na problemy zdrowotne osoby sprawującej funkcję dyrektora i częstą zmianę przepisów prawa powodującą zwiększenie obowiązków dyrektora nie oznacza, że Rada Miejska uwzględniła przesłanki określone w art. 42 ust. 6 KN. W orzecznictwie trafnie zwrócono również uwagę, że przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dyrektorowi konkretnej placówki narusza zasadę równości. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 KN, we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest gmina. Taki zaś akt – jako zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym – stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., II SA/Ol 1116/19, CBOSA). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organ prowadzący nie posiada kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Ogłaszanie aktów prawa miejscowego następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Miasta obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu trafnie Wojewoda wywodzi, iż organ administracji publicznej naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 19 ust. 1 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. U.z.z.. wprowadza zatem sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych miały zapewniony realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Miasta w sprawie zwolnienia dyrektora Miejskiego Przedszkola nr [...] od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym art. 19 u.z.z. Dotyczy ona bowiem warunków zatrudnienia nauczycieli zatrudnionych w jednostkach oświatowych (por. art. 6 u.z.z.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta uchybiła trybowi konsultacyjnemu określonemu w art. 19 ust. 2 u.z.z. Rada bowiem nie powiadomiła związku zawodowego o projektowanym akcie prawnym i nie przedstawiła mu terminu, w którym mógł on się wypowiedzieć co do treści uchwały. W tej sytuacji Wojewoda słusznie zarzucił, że zaskarżona uchwała, wobec nieprzeprowadzenia konsultacji ze związkami zawodowymi, jest nieważna (por. wyrok NSA z 28 marca 2020 r., I OSK 1435/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.