Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2379/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 323/12 w sprawie ze skargi P.W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Bydgoszczy za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 504/11 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 323/12 oddalił skargę P.W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Bydgoszczy za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 504/11.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 504/11, uchylił decyzję - rozkaz personalny z dnia 3 grudnia 2010 r., Nr [..]Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję - rozkaz personalny z dnia 3 września 2010 r., Nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o zwolnieniu ze służby w Policji P.W., zam. ul. [..],[..].

Na podstawie art. 50 oraz art. 52 § 3, w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej:Ppsa.), zarzucając naruszenie dyspozycji przepisu art. 2, 7, 24, 32, 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z niestosowaniem się do dyspozycji art. 42 oraz art. 99 ustawy o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., dalej: u.p.), P.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, w przedmiocie odmowy stosowania się w pełni do skutków w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r., w zakresie wypłacania skarżącemu uposażenia za służbę. Skarżący wniósł o zobligowanie organu do przestrzegania przepisów prawa, wypłacenia zaległego oraz bieżącego uposażenia, a także o nałożenie na wskazany organ kary pieniężnej, adekwatnej do popełnionego naruszenia prawa w opisanym zakresie.

Skarżący podał, iż. w związku z ogłoszeniem dnia 3 sierpnia 2011 r. wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 2 u.p., dnia 9 sierpnia 2011 r., a następnie dnia 26 września 2011 r. skarżący zgłosił na piśmie gotowość do podjęcia służby. Dnia 21 października 2011 r. w tej sprawie monitował również pełnomocnik procesowy skarżącego, A.D.. Dnia 25 listopada 2011 r., wobec bezczynności w przedmiotowej sprawie, skarżący wystosował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wezwanie do zaniechania bezczynności, dotyczącej wypłaty uposażenia. Podjęcie powyższych czynności skarżący umotywował art. 41 ust. 1, 2, 4 oraz art. 42 ust. 5 u.p., a także interpretacją w/w przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokonaną w wyroku z dnia 6 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 996/94, cyt.:

1. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji powoduje, że od dnia wyroku decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a policjant od tego dnia znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby.

2. Od dnia uchylenia przez sąd administracyjny rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji policjantowi należy się uposażenie; uposażenie to ulega zawieszeniu za czas od wydania wyroku do dnia zgłoszenia się policjanta do służby.

3. Wypłata zawieszonego uposażenia zależy od uznania nieobecności w służbie za usprawiedliwioną (art. 126 ust 1,2 i 3 u.p.).

Powyższa wykładnia, jak podniósł skarżący, znalazła szerokie zastosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący zauważył ponadto, iż w myśl art. 42 ust. 1 u.p., uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Stosownie zaś do ust. 2, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust 3.

Spełniając wymogi w/w przepisów, skarżący dochował obowiązku zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, co jednak nie wywołało po stronie organu działania oczekiwanego, w zakresie bieżącego wypłacania uposażenia. Organ, pismami z dnia 5 października 2011 r. oraz 21 listopada 2011 r., uzależnił podjęcie działań od uprawomocnienia się wyroku oraz podjęcia służby.

Skarżący, pismami z dnia 21 października oraz 25 listopada 2011 r. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy do zaniechania bezczynności w w/w przedmiocie. Organ, udzielając odpowiedzi pismem z 2 grudnia 2011 r., stanął na stanowisku, że uposażenie należeć się będzie skarżącemu dopiero z chwilą faktycznego podjęcia przez niego służby. Stanowisko takowe, zdaniem skarżącego, oderwane jest od realiów przedmiotowej sprawy, obowiązującej wykładni prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

Postępowaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, zdaniem skarżącego, nie można przypisać żadnych znamion konsekwencji, bowiem organ, mimo odmowy wypłaty zaległego i bieżącego wynagrodzenia, wypłacił skarżącemu rekompensatę, o której mowa w art. 42 ust. 5 u.p., cyt.: "Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3". Jak podniósł skarżący, zapis ten jednoznacznie wskazuje, że uprawnienie w postaci wskazanego świadczenia pieniężnego przysługuje tylko policjantowi przywróconemu do służby. Wypłacenie skarżącemu wskazanego świadczenia warunkowane jest przywróceniem go do służby. Jako przywrócony do służby, posiada zatem skarżący pełne prawo do otrzymywania uposażenia.

Strona zwróciła uwagę Sądu na fakt, iż po zgłoszeniu gotowości do podjęcia służby, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, mimo odmowy wypłaty wynagrodzenia, w pełni korzystał z wiążącego go ze skarżącym stosunku zwierzchności służbowej. W jego ramach wydawał skarżącemu polecenia służbowe oraz oczekiwał ich wykonywania. Przykładami takiego działania organu są: polecenie w przedmiocie poddania się komisyjnym badaniom lekarskim przed Wojewódzką Komisją Lekarską MSW w Bydgoszczy oraz polecenie poddania się procesowi postępowania sprawdzającego w związku z potrzebą wydania poświadczenia bezpieczeństwa, uprawniającego do dostępu do informacji niejawnych. Obowiązujące przepisy ustawy o Policji (art. 40) oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych (art. 14 i 15) jednoznacznie według skarżącego wskazują, że działania takowe wynikają z istnienia stosunku zależności służbowej, stanowiącego w przypadku każdego policjanta stosunek administracyjnoprawny. Skarżący podporządkował się wydawanym mu poleceniom służbowym i wykonywał je. Nie spowodowało to jednak działania organu, skutkującego wypłatą uposażenia.

Ponadto skarżący podniósł, iż porównanie treści pism organu z dnia 5 października 2011 r. i dnia 21 listopada 2011 r. z treścią pisma z dnia 2 grudnia 2011 r. wskazuje, że początkowo organ warunkował podjęcie działań uprawomocnieniem się wyroku, a następnie zmienił stanowisko i począł uzależniać bieżące wypłacanie uposażenia uprzednim wykonaniem przez skarżącego szeregu poleceń. Strona zwraca jednak uwagę, że organ w treści ostatniego ze wskazanych pism bezprawnie utożsamia pojęcie "przywrócenia do służby" z pojęciem "dopuszczenia do wykonywania obowiązków służbowych". Pierwsze z nich posiada znaczenie administracyjnoprawne (wynika z art. 42 u.p.), drugie zaś dotyczy sytuacji policjantów pełniących służbę, którzy z powodów obiektywnych (braku odbytych badań profilaktycznych, skierowania na badania komisyjne przed WKL MSW, poważnych zaburzeń psychicznych, zachowań suicydalnych, stanu pod wpływem alkoholu, itp.) nie powinni wykonywać w danej chwili lub czasie obowiązków służbowych, albowiem mogłoby to spowodować im samym lub innym osobom szkodę, co w żadnym wypadku nie oznacza i nie wiąże się z zaprzestaniem w związku z tym wypłacania im uposażenia. W związku z tym, skarżący podniósł zarzut nie traktowania go na równi z innymi policjantami, którym wypłacane jest na bieżąco uposażenie w czasie, kiedy nie są "dopuszczani do wykonywania obowiązków służbowych", poddawani na polecenie Komendanta badaniom profilaktycznym albo komisyjnym przed Wojewódzką Komisją Lekarską MSW, względnie czynnościom w ramach postępowania sprawdzającego, o którym mowa w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. Takie działanie organu wskazuje według skarżącego na naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zabraniającego dyskryminowania kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny.

Strona zauważyła również, że wobec konsekwentnego uchylania się organu od wypłaty uposażenia, prawdopodobnie nie są odprowadzane również składki ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, co wiąże się z brakiem prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Ponadto, wobec niepewności istnienia stosunku służbowego z organem Policji, skarżący podniósł, iż nie jest jasne czy, zgodnie z brzmieniem art. 67 ust. 2 ustawy zasadniczej, przysługuje mu w chwili obecnej prawo do zabezpieczenia społecznego jako osobie pozostającej bez pracy.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał ją za nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Wniesienie skargi w trybie art. 154 P.p.s.a. nie jest ograniczone w czasie. Dlatego, w ocenie Sądu, stanowisko organu zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę z uwagi na wniesienie jej po terminie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa nie ogranicza wniesienia skargi żadnym terminem. Należy w związku z tym przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, nie później jednak niż do wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności. Za taką interpretacją przemawia a contrario treść art. 154 § 3 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj orzeczenia zawartego w wyroku, którego wykonania domaga się skarżący (wyrok kasatoryjny) nie został określony termin do wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy). Termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (art.286 § 2 P.p.s.a.).

Akta w przedmiotowej sprawie zostały doręczone wraz z odpisem prawomocnego wyroku Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Bydgoszczy w dniu 19 stycznia 2012 r., za pismem Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [..] (karta akt administracyjnych -66).

Od dnia 19 stycznia 2012 r. rozpoczął bieg termin ustawowy do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Sąd I instancji podkreślił, iż po doręczeniu skarżonemu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku, którego wykonania domaga się skarżący, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy przeprowadził szereg czynności. Organ mianowicie jeszcze przed przekazaniem odpisu prawomocnego wyroku zobowiązał skarżącego do pobrania karty obiegowej z uwagi na decyzję o skierowaniu go do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Bydgoszczy w celu określenia stanu zdrowia oraz fizycznej i psychicznej zdolności do służby w Policji (pismo i karta skierowania z dnia 2 grudnia 2011 r. k- 51 akt administracyjnych). Podjęto również działania w celu ustalenia ważności poświadczenia bezpieczeństwa. W dniu 25 stycznia 2012 r. wpłynęło do organu orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Bydgoszczy nr [..]z dnia 20 stycznia 2012r. o zdolności do służby w Policji. Następnie wezwaniem z dnia 24 stycznia 2012 r. (k- 72 akt administracyjnych) organ wezwał nadkom. R.O.do usunięcia braków w "Żądaniu dot. Dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym" w zakresie dopuszczenia Komitetu Obrony Policjantów stowarzyszenia zwykłego do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 9 lutego 2012 r. W dniu 21 lutego 2012 r. Komitet Obrony Policjantów Stowarzyszenie Zwykłe uzupełnił braki. Dalej postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. Nr [..]Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy dopuścił powyższy Komitet do udziału na prawach strony w przedmiotowej sprawie. Postanowienie w tym przedmiocie zostało doręczone stronie w dniu 13 marca 2012 r. Następnie Rozkazem Personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2012 Nr [..]skarżący został przywrócony do służby w Policji z dniem 20 października 2011 r.

W ocenie Sądu I instancji, powyżej opisany przebieg sprawy i czynności podejmowane przez organ po wyroku WSA w Warszawie świadczą o jej zawiłości. Zdaniem Sądu, Istniały w związku z powyższym podstawy do zakończenia sprawy najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia przekazania organowi akt sprawy. Organ w terminie dwóch miesięcy od momentu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wydał decyzję, tj. rozkaz personalny o przywróceniu skarżącego do służby. Nie podlega natomiast w ramach skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi w związku z niewykonaniem wyroku ocena merytoryczna wydanego rozkazu personalnego z dnia 7 marca 2012 r. Nr [..]i jego wykonalność przez skarżony organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.W., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli działalności administracyjnej organu, wyrażającej się w nie potwierdzeniu bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. wydanym za sygn. akt II SA/Wa 504/11 oraz bezpodstawnym uznaniu, że organ ten w terminie dwóch miesięcy od momentu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wydał decyzję, tj. rozkaz personalny o przywróceniu skarżącego do służby.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że lustracja dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy sądowoadministracyjnej nie wykazała obecności w tychże rozkazu personalnego z dnia 7 grudnia 2012 r. Nr [..]. Wykazała natomiast obecność rozkazu personalnego Nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r. Zbieżność numeracji powoływanych przez Sąd rozkazów personalnych z dnia 7 grudnia 2012 r. oraz 7 marca 2012 r. prowadzi do wniosku, iż ze strony Sądu nastąpiła oczywista omyłka pisarska i w istocie rzeczy chodzi o jeden i ten sam rozkaz personalny Nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r. Prowadzona lustracja wykazała jednakże brak w aktach sądowoadministracyjnych sprawy dowodów na skuteczne doręczenie stronie wskazanej decyzji administracyjnej (zwrotnego potwierdzenia odbioru).

Okoliczności faktyczne wskazują zatem, że rozkaz personalny Nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r. nigdy nie został skutecznie doręczony Skarżącemu i co za tym idzie nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. To z kolei oznacza, iż nie potwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w przedmiocie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 504/11) w związku z rzekomym wydaniem przez ten organ decyzji, tj. rozkazu personalnego o przywróceniu skarżącego do służby z dniem 20 października 2011 r., było działaniem wadliwym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 154 § 1 Ppsa i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie może skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

Pierwszy z w/wym. przepisów ma charakter ustrojowy, normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r. I OSK 70/12 LEX nr 1166069 , z dnia 14 lutego 2012r. II OSK 2232/10 LEX nr 1138117 ).

Przepis art. 1 § 2 Pusa. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w Ppsa. .Do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa. mogłoby dojść wyłącznie w przypadku braku kontroli sądu administracyjnego w sprawie należącej do jego właściwości.

Sąd pierwszej instancji może naruszyć art. 1 § 2 Pusa., jedynie odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r. I GSK 1406/10 LEX nr 1107591 ).

Do naruszenia art. 1 § 2 Pusa. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego, czy postępowania. ( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. GSK 926/10 LEX nr 1133450 ).

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa został powiązany z art. 154 § 1 Ppsa, zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji ponieważ odnosi się on do strony, a nie do Sądu. Nie może zostać naruszony przepis z którego nie wynika dla sądu administracyjnego określony obowiązek procesowy. Art. 154 § 1 Ppsa stanowi o prawie strony do wniesienia skargi w okolicznościach w nim określonych. Skarżący skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 154 § 1 Ppsa , a Sąd rozpoznał jego skargę.

Przepis art. 154 § 1 Ppsa jest przepisem o charakterze materialnym przyznającym stronie określone uprawnienie i jako taki nie może stanowić podstawy do formułowania pod adresem Sądu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt. 2 Ppsa. Podstawą kasacyjną w rozumieniu wymienionego przepisu może być wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji konkretnych przepisów Ppsa, z których wynika dla Sądu obowiązek określonego zachowania.

Nie mają charakteru procesowego także przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. i ich powiązanie z art. 154 § 1 Ppsa nie usuwa nieprawidłowości w zakresie konstrukcji podstawy skargi kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W myśl natomiast art. 7 organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Pierwszy z nich - art. 2 stanowiący ogólną zasadę demokratycznego państwa prawa nie mógł zostać naruszony skoro sprawa została rozstrzygnięta przez właściwy Sąd, na właściwej podstawie prawnej. Drugi z przepisów statuujący zasadę praworządności także nie został naruszony. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny zasadności wniesionej skargi w ramach przyznanych mu kompetencji, w oparciu o obowiązujące go procedury.

Samo niezadowolenie skarżącego z wyroku Sądu I instancji nie może prowadzić do podważenia zaskarżonego orzeczenia jeżeli nie znajduje ono wyrazu we właściwie sformułowanych podstawach skargi kasacyjnej.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.