Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 105 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 748/20 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz L. M. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 748/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi L. M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz L. M. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach o nr ewid. [...],[...] - stanowiących własność B. R. oraz nr [...] - stanowiącej własność L. M.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że B. R. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowanego budynku mieszkalnego. Przedmiotowy budynek mieszkalny o wymiarach 5,30 m x 7,05 m został wzniesiony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.; zwanej dalej: p.b. z 1974 r.). Wobec braku dowodów wskazujących na wybudowanie obiektu w nowym prawie budowlanym dano wiarę zgromadzonym przez organ I instancji oświadczeniom właściciela budynku i jego matki M. R., którzy wskazują, że wszystkie obiekty były wznoszone przez ojca właściciela nieżyjącego od 1973 r., zeznaniom świadków, którzy zeznali, że obiekt został wniesiony w latach 80-tych, a budynek był remontowany w późniejszym okresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że istniejący w latach 1987-2003 Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dopuszczał budowę przedmiotowego budynku na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...]. W związku z powyższym brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.

WINB uznał także, iż odległość od obecnych granic działek i lokalizacja przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej wynikają z modernizacji granic i nie stanowi to naruszenia przepisów w dacie budowy obiektu, w tym nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W ocenie WINB nie zachodzi również przesłanka wynikająca z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. do wydania nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Prowadzone postępowanie wykazało, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 p.b. z 1974 r. uprawniające organ do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki bądź do nakazania zmian lub przeróbek w myśl art. 40 ustawy, co oznacza, iż brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Organ stwierdził natomiast, że uzupełnienia wymaga wskazana przez organ I instancji kwestia rozbudowy budynku i przebudowy konstrukcji dachu.

WINB wyjaśnił, że rozbudowa polegała na zmianie szerokości budynku w kierunku wschodnim o 2,25 m na całej jego długości, wykorzystując dobudowaną powierzchnię na kotłownię oraz wiatrołap, natomiast długość istniejącego budynku po jego rozbudowie nie uległa zmianie. W związku z dokonaną rozbudową nastąpiła przebudowa konstrukcji dachowej wraz z zaadaptowaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne oraz wymiana pokrycia dachowego ze starej na nową blachę trapezową. Dodatkowo ocieplono ściany zewnętrzne styropianem grubości 10 cm wraz w tynkiem pocienionym (akrylowym) i robotami malarskimi elewacji, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano ścianki działowe grubości 12 cm, ułożono panele podłogowe, obudowano drewnem istniejące schody żelbetowe oraz wykonano roboty malarskie przystosowując obiekt do warunków użytkowych budynku mieszkalnego. W przestrzeni poddasza użytkowego wykorzystywanego na potrzeby sklepu urządzono węzeł sanitarny i 2 pokoje mieszkalne.

WINB zwrócił uwagę, że w orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), od samego początku obwiązywania tej ustawy zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 p.b.; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

WINB stwierdził, że nie istnieje techniczna możliwość rozbiórki dobudowanej części budynku, czy ewentualne doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku gdy właściciel nie skorzystałby z możliwości legalizacji przedmiotowego budynku, co oznacza, iż brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również w tym zakresie.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Zatem kwestie własności nie mają znaczenia dla legalizacji budynków wybudowanych w starym prawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 748/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

Sąd I instancji stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego (oznaczonego poz. 1 w protokole oględzin), znajdującego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. oraz w zw. z art. 48 ust. 1-3, art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 -2 p.b.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego były z jednej strony roboty budowlane polegające na budowie spornego budynku w latach 80-tych XX wieku w okresie obowiązywania p.b. 1974, z drugiej zaś - roboty budowlane polegające rozbudowie budynku (zwiększenie szerokości budynku), jego przebudowie w zakresie konstrukcji dachu oraz wyremontowaniu określonych części budynku, wykonane w latach 2013-2017.

W ocenie Sądu I instancji zarówno WINB jak i PINB nie rozważyły i nie objęły zakresem postępowania wyjaśniającego istotnych w świetle art. 37 ust. 2 (przesłanka "innych ważnych przyczyn") w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. 1974 okoliczności związanych z brakiem prawa poprzedników prawnych B. R. do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą granicami ewidencyjnymi działki nr [...], należącej do skarżącego. Okoliczność jest na tyle istotna, że niezależnie od reżimu prawnego (przepisy prawa budowlanego z 1974 r. albo z 1994 r.) oraz trybu sankcjonowania lub legalizacji samowoli budowlanej organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić w swej ocenie prawnej zagadnienie naruszenia praw rzeczowych skarżącego (lub także jego poprzedników prawnych).

Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy zalega wprawdzie odpis wniosku z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie przez Sąd Rejonowy w [...] nabycia prawa do działek nr [...] i [...] przez zasiedzenie na rzecz B. R. z dniem 5 stycznia 2005 r., jednak w dalszych rozważaniach organów brak jest szczegółowych informacji na temat stanu powyższego postępowania i jego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem, że dopiero przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków następczo "spowodowała" powstanie przesłanki braku prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zagadnienie wiedzy albo niewiedzy sprawców samowoli budowlanej o naruszeniu prawa własności innego podmiotu może mieć natomiast znaczenie dla oceny, czy zachodzi "inna ważna przyczyna" z art. 37 ust. 2 u.p.b. 1974, albo czy doszło do zasiedzenia cudzego prawa własności w dobrej albo w złej wierze.

W ocenie Sądu I instancje nie można podzielić stanowiska, że inwestor, który wybudował samowolnie budynek i wobec którego wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. może nie posiadać żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji i ta kwestia w ogóle nie powinna być badana przez organy nadzoru budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynika z art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r.

Druga część poddanych ocenie robót budowlanych została dokona już w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i polegała na rozbudowie, przebudowie i remoncie spornego budynku. Sąd wyraził również w tym zakresie zastrzeżenia prawne co do prawidłowości kwalifikacji, ocen i wniosków kontrolowanych organów. Zdaniem Sądu I instancji organy dokonały wadliwej i niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy w zakresie wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu, że "w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 p.b. O ile w przypadku rozbudowy już istniejącego budynku dokonanej w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na tyle trwale, że rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, norma z art. 48 p.b. nie znajduje zastosowania, o tyle tego rodzaju sytuacje samowolnej rozbudowy należy kwalifikować jako o "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. W związku z powyższym wyłączenie stosowania art. 48 p.b. nie zwalania organów nadzoru budowlanego z obowiązku rozważenia zastosowania norm trybu naprawczego z art. 50-51 p.b. Organy nadzoru są zatem zobowiązane do oceny nielegalnych robót związanych z rozbudową, przebudową i remontem spornego budynku w świetle przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz w art. 50 ust. 1 pkt 4 .p.b. Przedmiotem oceny organów muszą być zatem - na tle stanu faktycznego sprawy - przede wszystkim zagadnienia związane ze zgodnością wykonanych robót z lokalnym porządkiem planistycznym, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami o ochronie gruntów leśnych, przepisami o ochronie środowiska i ochronie przyrody. W szczególności z akt sprawy wynika, że sporne działki co najmniej w części mają przeznaczenie leśne (np. działka nr [...]) oraz znajdują się w obszarze ochronnym Natura 2000 (Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków).

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego bada nie tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. tj. czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności, jako "innej ważnej przyczyny" wskazanej w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

2. art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto WINB wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z informacji o działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w celu wykazania, że właścicielem tej działki jest B. R., zatem roboty budowlane wykonane w latach 2013-2017. a w szczególności rozbudowa obiektu budowlanego posadowionego na działkach nr ewid [...].[...],[...] w kierunku działki nr ewid. [...]. nie narusza obowiązującego prawa, w tym własności osób trzecich - nie wymagała zatem podejmowania rozstrzygnięć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

W ocenie WINB naruszenie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. polegało na błędnej wykładni i uznaniu, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego bada nie tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. tj. czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności, jako innej ważnej przyczyny wskazanej w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem WINB art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Żaden z przepisów p.b. z 1974 r. nie obliguje organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 oraz art. 42 do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB "ważną przyczyną", o której mowa w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. nie powinien być brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiot samowoli budowlanej. Ingerencja organów nadzoru budowlanego na tle powołanego przepisu powinna być nakierowana jedynie na ocenę tych aspektów zrealizowania samowolnej zabudowy działki, które odnoszą się do techniczno-budowlanych warunków jej realizacji. W związku z powyższym, dokonywanie przez organy nadzoru budowlanego oceny, czy i w jakim zakresie brak prawa do dysponowania działką nr [...] w [...] na cele budowlane może być - ze względu na upływ czasu i brak aktywnej postawy właścicieli działki w zakresie dochodzenia naruszonego prawa - podstawą do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r., nie jest kwestią techniczno-budowlaną, której ustalenie i ocena prawna mieści się w zakresie działania organu nadzoru budowlanego.

Ponadto, istotną kwestią, którą zaskarżony wyrok pomija, jest zagadnienie daty, w której inwestor winien prawo do terenu wykazać - czy dla wykluczenia przesłanki rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. jako "ważnej przyczyny" wystarczające jest wykazanie, że dysponował tym prawem w dacie budowy, czy też należy to prawo badać w dacie orzekania w sprawie samowoli budowlanej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. WINB stwierdził, że pierwszy z tych przepisów, będący odpowiednikiem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie został wymieniony wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale odwołanie się Sądu do innych przepisów p.b. z 1974 r. oraz wskazanie na obowiązek respektowania w postępowaniu legalizacyjnym naruszenia prawa własności osób trzecich prowadzi do wniosku, że w istocie Sąd I instancji odwołuje się, po pierwsze do klauzuli generalnej "uzasadnionego interesu osób trzecich", po drugie odwołanie to dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b. z 1974 r., a nie odpowiednika tego przepisu zawartego w p.b. Wywodzony z powyższych przepisów obowiązek badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości w postępowaniu prowadzonym w oparciu o p.b. z 1974 r. jest nieuzasadniony. Pierwszy z tych przepisów ma charakter klauzuli generalnej, która jak każda klauzula generalna powinna znaleźć uszczegółowienie w przepisach konstruujących określone prawa i obowiązki po stronie organów administracji skorelowane z prawami i obowiązkami uczestników procesu budowlanego. Takie uszczegółowienie - brak prawa do terenu sankcjonowany orzeczeniem rozbiórki obiektu budowlanego, musiałby wynikać wprost z art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. Ustawodawca nie wiąże rozstrzygnięć przewidzianych decyzją administracyjną w postępowaniu legalizacyjnym z posiadaniem lub nie posiadaniem tytułu prawnego inwestora do terenu. Bezzasadna jest również próba wywodzenia obowiązku badania tytułu prawnego do nieruchomości z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. Przepis ten dotyczy wyłącznie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i nie może mieć zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym.

Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegać miało na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok wskazuje na naruszenie art. 77 k.p.a. bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co należy uznać za naruszenie zasad uzasadniania podstawy prawnej wyroku. Stanowisko Sądu I instancji jest konsekwencją naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej, która doprowadziła do uznania, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalać okoliczności faktyczne i prawne w postępowaniu legalizacyjnym, które nie zostały wskazane w przepisach p.b. z 1974 r. tj. art. 37, art. 40 i 42. Wbrew powyższemu stanowisku, organy nadzoru budowlanego w dostatecznym stopniu zebrały i rozpatrzyły materiał niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej sprzed 1 stycznia 1995 r. przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów p.b. z 1974 r. - art. 37 ust. 1, art. 40 oraz art. 42. W przedmiotowej sprawie wykluczone zostały przesłanki zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r., które uprawniały organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, tak samo jak i podstawy orzeczenia nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 tej ustawy).

W odniesieniu do samowolnej rozbudowy, przebudowy i remontu spornego obiektu budowlanego, czyli robót budowlanych wykonanych w latach 2013-2017, WINB stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku przeprowadzonej procedury naprawczej opisanej w art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. jest nieuzasadnione. Nie jest też usprawiedliwione stanowisko, że organ miał obowiązek ocenić na tle stanu faktycznego sprawy - przede wszystkim zagadnienia związane ze zgodnością wykonanych robót z lokalnym porządkiem planistycznym, przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami o ochronie gruntów leśnych, przepisami o ochronie środowiska i ochronie przyrody. W wyroku zobowiązano organy do zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, postępowanie naprawcze ograniczone do art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. zostało przeprowadzone w odniesieniu do zagadnień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i w odniesieniu do poruszanych przez Sąd I instancji kwestii, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw, aby podejmować wobec ww. robót budowlanych jakiekolwiek czynności, w tym wydania nakazów przewidzianych art. 51 p.b.

Roboty budowlane wykonane w latach 2013 - 2017 polegały na rozbudowie, przebudowie i remoncie spornego obiektu budowlanego. Rozbudowa ta polegała na zmianie szerokości budynku w kierunku wschodnim o 2,25 m na całej jego długości, wykorzystując dobudowaną powierzchnie na kotłownię oraz wiatrołap, natomiast długość istniejącego budynku po jego rozbudowie nie uległa zmianie. W związku z dokonaną rozbudową nastąpiła przebudowa konstrukcji dachowej wraz z zaadaptowaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne oraz wymiana pokrycia dachowego ze starej na nową blachę trapezową. Dodatkowo ocieplono ściany zewnętrzne styropianem o grubości 10 cm wraz w tynkiem pocienionym (akrylowym) i robotami malarskimi elewacji, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano ścianki działowe gr. 12 cm, ułożono panele podłogowe, obudowano drewnem istniejące schody żelbetowe oraz wykonano roboty malarskie przystosowując obiekt do warunków użytkowych budynku mieszkalnego. W przestrzeni poddasza użytkowego wykorzystywanego na potrzeby sklepu urządzono węzeł sanitarny i 2 pokoje mieszkalne. Rozbudowa spornego budynku o 2,25 w kierunku wschodnim nie nastąpiła w stronę działki skarżącego czyli działki o nr ewid. [...] w [...], ale w kierunku działki nr [...], która również należy do B. R., właściciela działek, na których posadowiona jest bryła budynku i zarazem rozbudowa ta nie może mieć żadnego negatywnego wpływu ani oddziaływania na działkę skarżącego. Prawidłowość dokonanej oceny może zostać zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowym z m.in. skargi kasacyjnej, ponieważ na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., złożono wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - informacji o działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w celu wykazania, że właścicielem tej działki jest B. R. Oznacza to, że nie ma podstaw do badania prawa inwestora do terenu, na którym posadowiona jest ta rozbudowa, ponieważ działki, na których posadowiony jest rozbudowany obiekt budowlany, czyli działki o nr ewid. [...],[...] należą do B. R., tak samo jak i działka nr ewid. [...], natomiast brak jakiegokolwiek oddziaływania tej rozbudowy na działkę nr ewid [...], której właścicielem jest skarżący. Kwestia badania tytułu prawnego inwestora do terenu, na którym wykonywane są roboty budowlane nie jest przyjmowana jednolicie w orzecznictwie sądowym. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W odniesieniu do zgodności powyższych robót budowlanych z lokalnym porządkiem planistycznym należy wskazać, że procedura naprawcza w aspekcie zgodności z prawem winna objąć również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ "stan zgodności z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Z akt sprawy wynika, że w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego działki, na których posadowiona jest sporna rozbudowa, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) utracił ważność 31 grudnia 2003r. Oznacza to, że przedmiotowych robót budowlanych nie można zweryfikować z obowiązującym MPZP, ponieważ taki plan nie został uchwalony - natomiast żaden przepis procedury naprawczej nie daje podstaw organowi nadzoru budowlanego do żądania od inwestora przedłożenia decyzji warunkach zabudowy.

Ponadto działki na których posadowiony jest sporny budynek mieszkalny, który został następnie w latach 2013 - 2017 poddany wyżej opisanym robotom budowlanym, znajduje się w granicach obszaru Natura 2000. Dokonując ustaleń w zakresie przesłanek do rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. z 1974 r. stwierdzono, że usytuowanie spornego budynku mieszkalnego na obszarze Natura 2000 nie wpływa negatywnie na możliwość jego legalizacji (stanowisko co do braku podstaw do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. z 1974 r. nie zostało zakwestionowane w zaskarżonym wyroku). W związku z tym, skoro nie ma podstaw do rozbiórki głównej bryły budynku z powodu objęcia działek, na której jest usytuowana obszarem Natura 2000, to tym bardziej nie ma podstaw twierdzić, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W odniesieniu do obowiązku zweryfikowania robót budowlanych wykonanych w latach 2013-2017 z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie było podstaw do takich działań i co za tym idzie, do nakładania jakichkolwiek na jej podstawie obowiązków - organ nadzoru budowlanego nie jest podmiotem właściwym do rozstrzygania wskazanych kwestii w postępowaniu naprawczym. Nie jest również uprawniony do żądania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Decyzje takie wydawane są przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i dołączane do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych (art. 11 ust. 4 i 4a powołanej ustawy).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Mając na uwadze istotę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które kwestionują dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego.

Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. skarżący kasacyjnie stwierdził, że brak jest podstaw, aby na gruncie tych przepisów przyjąć, iż prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego bada tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanej wyżej normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (pkt 1); powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Z kolei w myśl art. 37 ust .2 p.b. z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie p.b. z 1974 r. bada nie tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., tj. czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności, jako "innej ważnej przyczyny" wskazanej w art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Stanowisko to było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12; z 10 lutego 2015 r., II OSK 1828/13; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 837/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszym z powołanych powyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 p.b. z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, nie oznacza to jednak, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 p.b. z 1974 r.), ale jest również przewidziany w sytuacji gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r.).

Rozpoczęcie budowy na terenie nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane) należy uznać za samowolne zajęcie powodujące skutki określone w przepisach ustawy prawo budowlane z 1974 r., które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 p.b. z 9174 r. Obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję wynikał z treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Konsekwencją braku prawa do terenu był zarówno brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., jak również skutki wynikające z treści art. 21 ust. 4 powołanej ustawy.

Podzielając powyżej zaprezentowany pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, iż inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska bądź też normy obowiązujące w budownictwie lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności. Niezasadne okazały się zatem zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej.

W konsekwencji jako niezasadny należało ocenić także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Przepisy powołane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulują podstawy rozpoznania skargi (jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz obowiązków organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie wyjaśnić podstaw wydanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego nie rozważyły i nie objęły zakresem postępowania wyjaśniającego istotnych w świetle art. 37 ust. 2 p.b. 1974 okoliczności związanych z brakiem prawa poprzedników prawnych B. R. do dysponowania na cele budowlane nieruchomością objętą granicami ewidencyjnymi działki nr [...], należącej do skarżącego. Okoliczność ta była podnoszona już we wniosku o wszczęcie postępowania i niewątpliwie jest istotna dla wyniku sprawy, co zasadnym czyniło rozstrzygnięcie Sądu I instancji o uchyleniu rozstrzygnięć organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku WINB o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: "informacji o działce nr ewid. [...]", bowiem okoliczność ta nie mogła mięć wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji trafnie zauważając, iż w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 p.b., jednak wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 p.b. Kontrolując postępowanie w części dotyczącej robót budowlanych, która podlegała reżimowi ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego była ocena części nielegalnych robót związanych z rozbudową, przebudową i remontem spornego budynku, w świetle przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. (czy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) oraz w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (czy roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach). Zakres niezbędnego postępowania dowodowego jest zatem znacznie szerszy niż tylko ustalenie, czy inwestor dysponował prawem do dysponowania działką oznaczoną nr ewid. [...] na cele budowlane. Dlatego też, okoliczność jaką chciał wykazać skarżący kasacyjnie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie mogła doprowadzić do zakwestionowania trafnego stanowiska Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.