Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 674/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi K.S.A. w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K.Spółkę Akcyjną z siedzibą w S.jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]stycznia 2012 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]października 2011 r. nr [...]o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego.

Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzjąz [...]stycznia 2012 r., zainicjowane zostało pismem skarżącej Spółki z 19 sierpnia 2011 r. zawierającym prośbę o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...], dla potrzeb obsługi komunikacyjnej działki nr [...]w G. przy

ul. [...], gdzie planowana jest budowa budynku handlowego typu [...]o powierzchni do 2000 m² i około 150 miejsc parkingowych. We wskazanym piśmie podano, iż sugerowany dojazd do ww. nieruchomości od ul. [...]nie jest

możliwy ze względu na protesty mieszkańców okolicznych posesji oraz "szczupłość" istniejących osiedlowych uliczek. Do wniosku załączono opinię komunikacyjna i ocenę oddziaływania komunikacyjnego planowanego budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i dojazdami na ulicę [...]w G., wraz z audytem bezpieczeństwa ruchu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...]października 2011

r. o nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.

z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, nie zezwolił K. na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...]-ul. [...]w G.-

do działki nr [...], w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanej budowy budynku handlowego [...]o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 i około 150 miejsc parkingowych. W uzasadnieniu orzeczenia organ przywołał treść

przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 77 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Wskazał, że droga krajowa nr [...]zgodnie z Zarządzeniem Nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zaliczona została do drogi klasy GP, tj. drogi głównej ruchu przyśpieszonego, a generalny pomiar ruchu prowadzony w 2010 r. wykazał, że średni dobowy ruch na odcinku drogi krajowej nr [...]w G. wyniósł około 10739 pojazdów na dobę. Powyższe, jak zauważył organ, powoduje, że ruch na odcinku ww. drogi jest bardzo duży. Organ podał też, że droga krajowa nr [...] (ul. [...]w G.) jest obciążona dużym ruchem tranzytowym pojazdów osobowych jak również ciężarowych, związanym z trasą łączącą północnowschodnie przejścia graniczne z południem Polski oraz ruchem lokalnym, związanym z lokalizacją w sąsiedztwie projektowanego obiektu handlowego stacji paliw, targowiska oraz skrzyżowania z ulicami [...]i [...]oraz skrzyżowania z ulicą [...]. W takich okolicznościach, jak również mając na uwadze planowaną przez wnioskodawcę inwestycję, należało przyjąć, iż zamierzenie to spowoduje dalszy wzrost natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej – ul. [...], przede wszystkim lokalnego w szczególności od strony centrum G.. Organ wskazał przy tym, iż zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie labo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Podniósł jednocześnie, że taka sytuacja w tym przypadku nie występuje z uwagi na to, że działka oznaczona nr [...], na której planowana jest budowa budynku handlowego [...]przylega bezpośrednio do drogi gminnej ul. [...], która poprzez ul. [...]lb ul. [...]posiada włączenie do drogi krajowej. I dalej, organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta G. z [...]października 2011 r. nr [...], ustalająca dla K.S.A. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację zabudowy usługowej z potrzebną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...]i ul. [...]w G., określa w pkt. 8 ppkt. 1 i 2, że obsługę komunikacyjną należy zaprojektować z ul. [...]za pomocą zjazdów publicznych, natomiast istniejące zjazdy indywidualne z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) prowadzące na teren inwestycji należy rozebrać.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny podnosząc w szczególności, iż w ww. decyzji nie rozważono należycie tego, że przedmiotowy zjazd jest rozwiązaniem o wiele bezpieczniejszym w ruchu drogowym aniżeli opisany w tej decyzji możliwy wyjazd sprzed planowanej budowy budynku handlowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...]stycznia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]października 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art.

29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w

drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ przypomniał, iż droga krajowa nr [...]została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Podał następnie, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo wysokie wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, tak by była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszcza bowiem stosowanie zjazdów na drodze klasy GP wyjątkowo. Przy czym nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenie zezwolenia na lokalizację lub

przebudowę zjazdu. Organ podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona ubiega się o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Na przedmiotowej nieruchomości strona zamierza prowadzić działalność gospodarczą - budynek handlowy [...]o powierzchni sprzedaży do 2000 m² - a zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Organ wskazał też, że działka nr [...] od strony północnej przylega do drogi

krajowej nr [...] (ul. [...]), zaś od strony południowej do drogi gminnej - ul. [...], która poprzez drogę gminną ul. [...]lub drogę gminną ul. [...]posiada włączenie do przedmiotowej drogi krajowej. W konsekwencji organ stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby dojazd do nieruchomości strony, poprzez przebudowany zjazd indywidualny do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]ponieważ, jak wspomniano wyżej, możliwe jest, a nawet wskazane, by obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości odbywała się poprzez drogę niższej

klasy, tj. ul. [...]. Za tak wskazaną obsługą komunikacyjną przemawia fakt, iż Burmistrz Miasta G. w decyzji o warunkach zabudowy z [...]października 2010 r. nr [...] (wydanej dla K. S.A. obejmującej wnioskowaną nieruchomość), wskazał, że planowany kompleks

budynków o powierzchni sprzedaży do 2000 m² ma mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez ul. [...]za pomocą zjazdów publicznych, a istniejące zjazdy indywidualne z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) prowadzące na teren inwestycji należy rozebrać. Organ wskazał również, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]listopada 2010 r. nr [...] (wydanej na skutek rozpatrzenia odwołania jednej ze stron postępowania od ww. decyzji Burmistrza Miasta G.) widnieje zapis, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wnikliwie analizowana była sprawa obsługi komunikacyjnej obiektu od strony ul. [...]. Wnioskodawca do wniosku dołączył opracowanie pn: "Koncepcja przebudowy ulic: [...]i [...]w G. wraz z koncepcją zmian stałej organizacji ruchu drogowego związanej z budową obiektu handlowego sieci [...]", z którego wynikało, iż nie ma przeszkód technicznych, aby ustalić wjazd na działki nr [...],[...],[...], od strony ww. ulicy. Powyższe rozwiązanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Wydział Gospodarki Komunalnej tut. Urzędu, jak również przez Zarząd Dróg Powiatowych w G.. Następnie, organ zwrócił uwagę, iż kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze

względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie

przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nadto organ podał, iż sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji był już analizowany przez zarządcę drogi krajowej na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m², a postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]maja 2010 r.

nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zostało zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd w wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1262/10 oddalił skargę. Sąd we wskazanym wyroku stwierdził, iż "Organ prawidłowo wskazał, powołując się w tym zakresie na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., że realizacja zjazdów na drodze klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, mogącym zaistnieć tylko wtedy, gdy obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości nie można zapewnić w inny sposób." W końcu organ podniósł, że bardzo ważną kwestią

na gruncie niniejszej sprawy jest także okoliczność, iż na rozpatrywanym odcinku

drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu w roku 2010 było bardzo duże, i wynosiło 10739 pojazdów na dobę. W stosunku do natężenia w roku 2005 wzrosło ono diametralnie

bo aż o 55 %, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne

źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Organ podkreślił, że przedmiotowa droga krajowa jest obciążona dużym ruchem tranzytowym pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, łącząca północno-wschodnie przejścia graniczne [...]i [...]z południem Polski, gdzie natężenie samochodów ciężarowych na analizowanym odcinku drogi wnosi 2496 pojazdów na dobę. Tak więc dodatkowa kumulacja pojazdów w rejonie przedmiotowej inwestycji, tj. przez bezpośredni zjazd na drogę krajową, dodatkowo wpłynie na pogorszenie, i tak już trudnych warunków ruchu drogowego związanych z funkcjonowaniem istniejącego targowiska, stacji paliw, skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z ul. [...]i ul.

[...]oraz skrzyżowania drogi krajowej z ul. [...]. W świetle powyższego organ rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał, iż w zaistniałym w omawianej sprawie przypadku obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...]winna być zapewniona za pośrednictwem i z wykorzystaniem drogi gminnej (ul. [...]). Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki z wykorzystaniem i za pośrednictwem ww. drogi gminnej może zapewnić zamierzeniu inwestycyjnemu strony dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do parametrów zjazdu publicznego, a tym samym stwarzania punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników. Wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]w sytuacji, gdy działka posiada zjazd z drogi gminnej (ul. [...]) - co wynika z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy - byłoby sprzeczne z treścią przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, bowiem stosowanie na drodze GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się w sposób obszerny do załączonej do wniosku "Oceny oddziaływania komunikacyjnego planowanego

budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i dojazdami na ulice [...]w G. (DK [...]) wraz z audytem bezpieczeństwa ruchu".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...]stycznia 2012 r. strona skarżąca – K.S.A. z siedzibą w S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji z [...]października 2011 r. i orzeczenie co do istoty sprawy wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania za wszystkie instancje.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym:

-art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

przez nieuwzględnienie w stanie faktycznym tej sprawy warunków technicznych oraz

okoliczności bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiających na rzecz przebudowy przedmiotowego zjazdu,

-§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez nieuwzględnienie tego, że zaprojektowany przez Skarżącego wjazd i wyjazd na drogę krajową nr [...]przy ul. [...]w G. nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego a w stanie faktycznym tego ruchu wykonanie tej inwestycji jest wręcz wskazane,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

-art. 6 i art. 7 k.p.a. przez dowolne potraktowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieobiektywną jego ocenę, czym naruszono zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym,

-art. 75 § 1 k.p.a. przez zbyt powierzchowne i dowolne potraktowanie w sprawie istotnego dowodu doręczonego przez stronę skarżącą przy wniosku z 19 sierpnia 2011r. jakim jest "Ocena oddziaływania komunikacyjnego planowanego budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i dojazdami na ulice [...]w G. /DK [...]/ wraz z audytem bezpieczeństwa ruchu", albowiem z opracowania tego wyraźnie wynika, że warunki techniczne oraz usytuowanie przebudowy przedmiotowego zjazdu nie zwiększają zagrożenia bezpieczeństwa ruch drogowego, oraz

3. błędy w ustaleniu stanu faktycznego polegające na tym, iż organ publiczny na nieaktualnych i gołosłownie zaprezentowanych badaniach natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]w G. w okolicach działki nr ew. [...], na której ma być wybudowany obiekt handlowy sieci [...], oparł swoje ustalenia. Jak podał ten organ w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, natężenie tego ruchu w 2010 r. wynosiło 10739 pojazdów. Według strony skarżącej natężenie takie jest nierealne i przynajmniej dwukrotnie zawyżone. Ponadto zupełnie nierealnie zostały zaprezentowane zagrożenia dotyczące targowiska oraz stacji paliw. Te obiekty mają luźny związek z zaprojektowaną przebudową zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi nr [...]na działkę nr ew. [...]. W rzeczywistości są to zagrożenia wirtualne przedmiotowego ruchu drogowego i jak zauważa w zaskarżonej decyzji organ publiczny ich istnienie jest uzależnione od jego dowolnego uznania.

W związku z tym, iż organ w zaskarżonej decyzji oparł się nierealnych

ustaleniach i domniemaniach, które nie pozwalają na zgodne z prawem

rozstrzygnięcie sprawy, strona skarżąca sformułowała wniosek o powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie niezależnego biegłego z zakresu ruchu drogowego, w celu ustalenia rzeczywistych zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze nr [...]w G..

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciami zapadłymi w sprawie, gdyż w jej ocenie zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja oparte są na nierzetelnych ustaleniach faktycznych oraz są niezgodne z prawem, a także z interesem publicznym i interesem indywidualnym obywateli. Rozstrzygnięcie to jest zbyt formalistyczne oraz ukazujące ogromną przewagę prawną organów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nad stroną skarżącą, które nie licząc się z realiami przedmiotowej inwestycji odmawiają słusznej ze wszech miar przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Decyzję swą uzasadniają bliżej nieokreślonymi zagrożeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego , które w rzeczywistości nie występują. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji na str. 3, Dyrektor GDDKiA może w sposób dowolny i uznaniowy wyrazić lub nie wyrazić zgody na przebudowę danego zjazdu. Jak wynika z uzasadnienia organ z tego uprawnienia według własnego uznania skorzystał. GDDKiA w zaskarżonej decyzji przytoczył decyzję Burmistrza Miasta G. dotyczącej przedmiotowej inwestycji i zapewnienia jej obsługi, komunikacyjnej. Nie dodał jedynie tego, że Burmistrz Miasta G. wydał daną decyzję w sytuacji odmowy przebudowy spornego zjazdu przez Generalnego Dyrektora DKiA. Wiąże się to jednak z przebudową ulic [...]i [...]w G.. Z rozwiązaniem tym nie zgadzają się mieszkańcy tych ulic i wielokrotnie protestowali blokując ruch drogowy na tych ulicach. Ponadto na przebudowę tych ulic Miasto G.nie posiada jeszcze środków.

Dalej, strona skarżąca wskazała na wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10 i podniosła, iż w przedmiotowej sprawie chodzi jedynie o przebudowę istniejącego już zjazdu, który wymaga odpowiedniego przebudowania tak, aby

sprostał nowym wymaganiom związanym z inwestycją budynku handlowego [...]

i późniejszemu funkcjonowaniu tego obiektu. Nie wyrażenie zgody na dane

rozwiązanie wcale nie oznacza, że za takim stanowiskiem przemawia zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowy. W tej sprawie jest akurat odwrotnie.

Zaproponowane przez skarżącą Spółkę rozwiązanie techniczne przedmiotowego

zjazdu i wjazdu jest bardzo korzystnym rozwiązaniem w tych warunkach, satysfakcjonujące wszystkie występujące tu podmioty oraz zapewniające realizacje zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podniosła przy tym, iż w zaskarżonej decyzji nie rozważono należycie tego, że przedmiotowy zjazd z drogi krajowej [...]jest rozwiązaniem o wiele bezpieczniejszym w ruchu drogowym aniżeli opisany w tej decyzji możliwy wyjazd sprzed planowanej budowy budynku handlowego [...]przez ulice [...], dalej [...]lub [...]do drogi krajowej nr [...], który przebiega przez bardzo wąskie i zabudowane ulice, a ponadto sam wjazd na drogę krajową [...]posiada ograniczoną widoczność przez znajdujące się tam budynki. Strona skarżąca dodała także, iż zaproponowane przez nią rozwiązanie w pełni uwzględnia interes publiczny oraz zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując skargę co do zarzutów, cofnął wniosek o powołanie w sprawie biegłego z zakresu ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów

administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art.

3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego

(ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...]marca 2012 r. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw Sąd uznał, iż decyzja ta jest prawidłowa – nie narusza prawa.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ orzekający miał podstawy prawne -w zaistniałym stanie faktycznym- do negatywnego załatwienia wniosku strony skarżącej o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu indywidulanego na zjazd publiczny. Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot sprawy, słusznie w podstawie materialnoprawnej zaskarżonego aktu administracyjnego wskazano art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, iż decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym wskazać również należy, iż granice ww. uznania administracyjnego wyznaczone są -w myśl art. 7 k.p.a.- interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, a także wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Wymogi, o których mowa powyżej, uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zmianami). W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono m.in., iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Powyższe uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Nie podzielił przede wszystkim zarzutu skargi dotyczącego błędnego zastosowania w sprawie ww. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Nie znalazł też żadnych podstaw by podzielić zarzuty procesowe podniesione w skardze. Zdaniem Sądu, oba orzeczenia wydane w sprawie uwzględniają wszystkie te okoliczności, które przy ocenie mogły mieć lub miały decydujące znaczenie. Organ oparł się na

prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a kierując się ww. normami prawa materialnego wskazał kilka uzasadnionych powodów, dla których wniosek strony skarżącej o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu indywidulanego nie mógł zostać uwzględniony. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w całości -zdaniem Sądu- trafna i wskazuje na bardzo dokładną analizę sprawę, tj. wszechstronne jej wyjaśnienie, również z uwzględnieniem stanowiska strony skarżącej i dokumentów przez nią do wniosku załączonych, jak również innych rozstrzygnięć wiążących się ze sprawą.

Przypomnienia wymaga, iż strona skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...], dla potrzeb obsługi działki nr [...] w G. przy ul. [...], na zjazd publiczny. Wyjaśniła przy tym, iż na ww. nieruchomości planowana jest budowa budynku handlowego typu [...]o powierzchni sprzedaży do 2000 m² i około 150 miejsc parkingowych. Załączyła do wniosku dokumenty mające wskazywać na korzystność takiego rozwiązania dotyczącego skomunikowania ww. działki, na której to planowana jest dużych rozmiarów zabudowa handlowa.

-Z akt administracyjnych sprawy -w tym koncepcji zagospodarowania terenu złożonej przez stronę skarżącą i dokumentacji zdjęciowej oraz map terenu- wynika, że działka nr [...]od strony północnej przylega do drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), zaś od strony południowej do drogi gminnej – ul. [...], która to poprzez drogę gminną ul. [...]lub drogę gminną ul. [...]posiada włączenie do ww. drogi krajowej. Na powyższe organ przede wszystkim zwrócił uwagę, co -w ocenie Sądu-

jest jak najbardziej prawidłowe. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, iż droga krajowa nr [...]zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zaliczona została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Stąd też orzekając w sprawie organ zobligowany był mieć na względzie powyżej cyt. przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z unormowania tego wynika, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze głównej ruchu przyśpieszonego nie pozwalają na stosowanie na tej drodze zjazdów, bowiem są one dopuszczone wyjątkowo. Wyjątkowość oznacza, że nie ma innej możliwości przyjęcia w określonych okolicznościach rozwiązań komunikacyjnych bądź nie ma innej możliwości wykonania lub wykorzystania istniejącej drogi klasy D lub L dla obsługi przyległych nieruchomości. Natomiast jak wykazano w zaskarżonej decyzji, z uwagi na położenie działki nr [...]w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej tej działki właśnie poprzez istniejącą drogę gminną, która posiada połączenie z drogą krajową nr [...]. W takich okolicznościach trudno zaś uznać, iż występuje szczególna sytuacja, o której mowa w ww. § 9 ust. 1 pkt 3. Skoro bowiem istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...]-przeznaczonej pod działalność gospodarczą- w inny sposób, niż poprzez zjazd publiczny powstały na skutek przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego (z uwagi na brzmienie § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia), to nie można przyjąć, iż zachodzi wyjątkowa sytuacja pozwalająca na odstąpienie od postulatu wynikającego z ww. przepisu rozporządzenia. Zdaniem Sądu, powyższe prawidłowo zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności, albowiem jest to zasadniczy argument, który uprawniał organ do negatywnego załatwienia wniosku strony skarżącej.

-Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również treść decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta G.dla K. w dniu [...]października 2010 r. (znak: [...]). Decyzja ta obejmuje m. in. działkę nr [...] i dotyczy planowanego kompleksu połączonych budynków, w tym budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m². W omawianej decyzji obsługę komunikacyjną dla wskazanego przedsięwzięcia m. in. na ww. działce, przewidziano z ul. [...] (czyli za pośrednictwem drogi gminnej), poprzez projektowane zjazdy publiczne. Nadto, w decyzji tej znalazł się również zapis dotyczący istniejących zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...]. Przewidziano,

iż zjazdy te, prowadzące na teren inwestycji należy rozebrać (pkt 8 ppkt 2). Decyzja ta

została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]listopada 2010 r. Wbrew wywodom skargi, treść tych decyzji należało bezwzględnie w sprawie wziąć pod uwagę, co też organ uczynił. Orzeczenia te wyraźnie bowiem wskazują jaki sposób przyjęto (a wobec tego jest możliwy i został zatwierdzony przez zarządcę drogi) dla skomunikowania obiektu handlowego dużych rozmiarów, mogącego w związku z tym generować duży ruch pojazdów w tej okolicy, z drogą krajową. Zauważyć przy tym trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została przed złożeniem przez stronę skarżącą wniosku w niniejszej sprawie o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Zatem, nie miała miejsca sytuacja odwrotna, na którą zdaje się wskazywać w uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosząc, że organ najpierw odmówił wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu i dopiero ta sytuacja spowodowała zaplanowanie komunikacji działki od strony drogi gminnej.

Niemniej Sąd dostrzega, iż kwestia zapewnienia dojazdu do działki nr [...]bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] była już wcześniej analizowana przez

Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i miało to miejsce przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie tej postanowienie ostateczne zapadło [...]maja 2010

r. znak: [...]. Orzeczenie to było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1262/10 skargę oddalił, a wyrok ten jest prawomocny. Przypomnieć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie

prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądów administracyjny przyjmuje się, iż wynikająca z ww. regulacji prawnej istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że inne sądy i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Z uwagi na to, że ww. wyrok odnosi się do

możliwości skomunikowania przedmiotowej w sprawie działki nr [...] (na której planowana jest zabudowa usługowa – sklep [...]), zasadnie został on w sprawie przywołany i uwzględniony. W wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał zaś, iż (...) realizacja zjazdów na drodze klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, mogącym zaistnieć tylko wtedy, gdy obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości nie można zapewnić w inny sposób (chodzi de facto o sytuację, w której bądź to w pobliżu nieruchomości nie ma innej drogi niż droga GP, bądź to w pobliżu istnieje wprawdzie droga klasy D lub L, niemniej jej wykorzystanie do obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest nieuzasadnione bądź niemożliwe). Wynika stąd, że właściciel nieruchomości może skutecznie żądać zezwolenia na obsługiwanie komunikacyjne własnej nieruchomości poprzez zjazd z drogi GP, ale tylko wtedy, gdy jest to jedyny dostępny wariant obsługi komunikacyjnej terenu. Racjonalność przesłanek tego rodzaju ścisłej reglamentacji, tj. względy bezpieczeństwa użytkowników ruchu na drodze GP oraz potrzeba zapewnienia płynności tego ruchu, są oczywiste". W wyroku tym w konsekwencji Sąd przyjął, że "(...) w związku z możliwością obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji poprzez ulicę [...], realizacja zjazdu na ten teren z drogi GP jest w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. niedopuszczalna". Powyższej oceny ani Sąd kontrolując zapadłe w niniejsze sprawie decyzje, ani organ orzekając w niniejszej sprawie na skutek wniosku o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, pominąć nie mógł. Dodać przy tym trzeba, że akta sprawy nie wskazują na to, aby stan faktyczny obu tych spraw zasadniczo się różnił.

-Kolejną ważną kwestią poruszoną w zaskarżonej decyzji jest okoliczność dotycząca natężenia ruchu na przedmiotowym w sprawie odcinku drogi krajowej nr [...] oraz panujących warunków ruchu drogowego na tym odcinku związanych z funkcjonowaniem istniejącego targowiska, stacji paliw i skrzyżowania drogi krajowej z ul. [...]i ul. [...]oraz z ul. [...]. Dane przedstawione przez organ w tym zakresie potwierdzają zasadność rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Natężenie ruchu na spornym odcinku jest bardzo duże i związane nie tylko z ruchem lokalnym,

ale też tranzytowym, w tym pojazdów ciężarowych, związanym z trasą łączącą

przejścia graniczne. Trzeba więc zgodzić się z organem, iż przebudowa zjazdu do parametrów zjazdu publicznego na takim odcinku drogi krajowej miałaby istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Jednocześnie podnieść należy, iż całkowicie niezrozumiałe są zarzuty skargi wskazujące na poczynienie w sprawie błędnych

ustaleń faktycznych polegających na przywołaniu nieaktualnych i gołosłownych badań natężenia ruchu drogowego. W tym kontekście Sąd zauważa, iż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, a w przypadku drogi krajowej jest nim Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dokonuje okresowych pomiarów

ruchu drogowego. Stąd też Sąd nie znajduje żadnych podstaw, aby kwestionować

dane liczbowe przedstawione przez ten organ w zaskarżonej decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy strona skarżąca nie wyjaśnia, dlaczego dane te uważa za błędne - zawyżone. Na marginesie Sąd zaznacza, iż także z dokumentacji przedstawionej wraz z wnioskiem przez skarżącą Spółkę wynika, że natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku jest duże i związane nie tylko z ruchem lokalnym.

-Konkludując, powyższe wskazuje -zdaniem Sądu- bezspornie na to, iż decyzje zapadłe w sprawie nie wykraczają poza granice przyznanego organowi uznania administracyjnego. Organ szeroko i przekonywająco uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, mając na względzie zarówno stan faktyczny, jak i prawny. Kierował się przy tym w szczególności naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu – tj. zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikającą z § 9 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Mając na względzie wskazaną zasadę, a przez to również interes publiczny i interes strony, prawidłowo poczynił ustalenia w sprawie zarówno co do warunków panujących na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, jak i innej możliwości skomunikowania działki strony skarżącej z drogą krajową. Prawidłowo także zauważył, że kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny

wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W

konsekwencji, organ ten prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy, w szczególności możliwość zapewnienia dojazdu do działki za pomocą drogi niższej klasy (bez

potrzeby przebudowy zjazdu indywidulanego przeznaczonego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy do rozbiórki), uprawniają go do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Dokonaną w sprawie ocenę Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa jednocześnie, iż okoliczności podniesione w skardze a mające wskazywać na to, iż proponowane

przez stronę skarżącą rozwiązanie komunikacyjne jest korzystne i bezpieczne, spełnia też wszystkie wymogi wynikające z warunków technicznych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, odgrywały bowiem drugorzędne znaczenie w sprawie. Skoro bowiem działka skarżącej Spółki przeznaczona na działalność gospodarczą, może być połączona z drogą krajową za pośrednictwem dróg niższych klas, to w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia brak jest podstaw do tego, aby analizować dojazd do działki (w tym jego funkcjonalność, bezpieczeństwo) od drogi krajowej. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, iż na drogach klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, a w takim przypadku o sytuacji szczególnej nie może być mowy. W kontekście treści skargi i zarzutów w niej podniesionych Sąd zauważa również, iż przedstawiona wraz z wnioskiem "Ocena oddziaływania komunikacyjnego (...)" będąca dokumentem prywatnym, stanowiła jeden z dowodów w sprawie podlegający ocenie organu. Treści w tym dokumencie zawarte organ rozważył i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Wskazał dokładnie powody, dla których wnioski wynikającego z tego dokumentu nie zasługiwały na uwzględnienie, nadto – nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., nie stwierdził bowiem, aby doszło do zbyt powierzchownego i dowolnego potraktowania tego dowodu. Sąd podkreśla także, iż dokument ten, wbrew skardze, nie stanowił zasadniczego dowodu w sprawie. W świetle przepisów prawa materialnego powyżej przytoczonych (i znajdujących w sprawie zastosowanie), nie był on w tym przypadku decydujący. Sąd nie stwierdził również, aby organ naruszył w sprawie art. 6 i art. 7 k.p.a. z przyczyn podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.