Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 206/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 i art. 49b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] grudnia 2010 roku znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. K. i J. K. kwotę 257,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych.

W dniu 10 lipca 2008 r. J. K. zgłosił w Starostwie S. remont budynku gospodarczego położonego na działce nr 202 w miejscowości M., gmina S. Zgłoszone prace remontowe miały polegać na przemurowaniu części ściany zachodniej budynku i pokryciu dachu nową blachą.

W związku z pismem W. Parku Narodowego z dnia 16 września 2009 r. (uzupełnionego w dniu 23 września 2009 r.) skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., dotyczącego sprawdzenia legalności prowadzonych robót budowlanych na przedmiotowej działce, w dniu 16 października 2009 r. przeprowadzono oględziny. Inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, że realizowana jest budowa budynku garażowo – gospodarczego o wymiarach 4,65 m x 5,50 m. Wykonano ściany oraz strop, brak stolarki okiennej i drzwiowej. Budynek oddalony jest od 2,0 m do 2,5 m od granic z działką sąsiednią nr 16. Inwestor wyjaśnił, że z uwagi na to, iż stary budynek nie nadawał się do remontu w sierpniu 2008 r. przystąpił do jego rozbiórki oraz do budowy nowego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe ustalenia powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych przepisami prawa budowlanego dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej (m.in. 4 egzemplarze projektu architektoniczno – budowlanego wraz z oceną stanu technicznego obiektu uwzględniającą sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami w tym warunkami technicznymi oraz obowiązującymi normami, zawierającego wszystkie niezbędne uzgodnienia).

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji, powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59g prawa budowlanego, nałożył opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, solidarnie na małżonków J. i J. K.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez zobowiązanych do uiszczenia opłaty. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że procedura legalizacyjna podjęta przez organ I instancji nie jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek garażowo – gospodarczy o powierzchni zabudowy 25,575 m2 zlokalizowany jest na działce, którą stanowią według ewidencji gruntów – grunty klasy: B-RIV- grunty rolne zabudowane i RV, RVI – grunty orne. Dlatego też samowolnie wykonana inwestycja podlega regulacji art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – prawo budowlane w stosunku do której należało wdrożyć procedurę legalizacyjną z art. 49b prawa budowlanego. Nadto wskazano, że organ I instancji winien przeprowadzić dowód zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zgodności z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r. o warunkach zabudowy dla tego budynku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na J. i J. K. obowiązek przedłożenia rysunków wraz z opisem wykonania robót uwzględniających sposób doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa w tym w szczególności z warunkami technicznymi. W uzasadnieniu podano, że obowiązek przedłożenia tej dokumentacji wynika z tego, że w dostarczonym projekcie zagospodarowania terenu wskazano usytuowanie budynku od granic działki sąsiedniej w odległości od 2,0 m do 2,50 m, co jest niezgodne w warunkami technicznymi. Z uwagi na to, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 49b ust. 3 prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nakazał J. i J. K. wykonać rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Z decyzją tą nie zgodzili się inwestorzy i wnieśli odwołanie. Zarzucili naruszenie :

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 3 pkt 7 i 8 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że remont obiektu jest samowolą budowlaną,

- art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepełne zebranie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie,

- art. 8 kpa, poprzez wprowadzenie w błąd inwestorów, że zgłoszone prace wymagają pozwolenia na budowę,

- art. 9 kpa, poprzez niedoinformowanie inwestorów, że w razie zmiany przeznaczenia lub konstrukcji budynku należy wystąpić o pozwolenie na budowę.

Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez orzeczenie, że przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną i nie wymaga pozwolenia na budowę ze względu na remontowy charakter robót, co zostało zgłoszone do organu nadzoru budowlanego. Jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę wymagają obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę w ramach istniejącej działki siedliskowej, co ma miejsce w niniejszym przypadku.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i podał, że obecnie prowadzona procedura legalizacyjna jest prawidłowa. Jej wdrożenie wynika z faktu, że inwestor dokonał fragmentarycznego zgłoszenia robót, zaś w rzeczywistości zakres ich wykonania wykracza daleko poza ten zgłoszony (inwestor dokonał rozbiórki całości starego budynku gospodarczego i samowolnie wykonał przedmiotowy budynek). Nieprzedłożenie przez inwestorów dokumentacji określonej postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podał, że złożona przez inwestorów – na wcześniejszym etapie – dokumentacja projektowa, został przez nich zabrana w dniu 1 października 2010 r.

Decyzję tę inwestorzy zaskarżyli do sądu administracyjnego i zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na podjęte decyzje a mianowicie:

a) zasad ogólnych postępowania administracyjnego ujętych w kpa:

- zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa w zw. z ar 77 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewystarczające zebranie materiału dowodowego i nierozpatrzenie go w całości, w szczególności z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących odnośnie pilnej konieczności i celowości wykonania prac remontowych przedmiotowego "starego'' budynku gospodarczego,

- zasady pogłębiania zaufania - art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący poważne wątpliwości co do obowiązku organu ochrony interesu skarżących, którzy podjęli działania remontowe w dobrej wierze, podając ich zakres w zgłoszeniu z dnia 10 lipca 2008 r., po upływie 30 dni milczenia Starosty S.,

- zasady udzielenia informacji – art. 9 kpa, poprzez niepoinformowanie skarżących, w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych ewentualne prace przy budynku, przekraczające zakres ujęty w zgłoszeniu, będą wymagały pozwolenia na budowę, w szczególności w razie niezbędnego naruszenia konstrukcji budynku lub zmiany jego przeznaczenia.

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 49b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1 i art. 31 ust. 1 pkt. 1 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 7 i pkt. 8 prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy jest samowolą budowlana i wymagał mimo remontowego charakteru robót, nie zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego, ale uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto, iż pozwolenia na budowę wymagają wznoszone obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej,

b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że wyremontowany w 2008 r. budynek garażowo – gospodarczy na fundamentach budynku legalnie posadowionego kilkadziesiąt lat temu, z zachowaniem dotychczasowej powierzchni - wymagał dostosowania do warunków technicznych (odległość od sąsiedniej posesji) aktualnie obowiązujących.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i ich zmianę poprzez orzeczenie, że przedmiotowy budynek nie był samowolą budowlaną i nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego co zostało spełnione, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek o jej zasadności przesądziły inne uchybienia niż wskazane w zarzutach skargi. Zgodnie z treścią art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z regulacji tej wynika zasada niezwiązania granicami skargi co oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z taką sytuacją mamy doczynienia w sprawie niniejszej. Z treści skargi i z jej uzasadnienia wynika, że główny zarzut dotyczy tego, iż organy błędnie przyjęły że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną i wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący wywiódł, że obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę w ramach istniejącej działki siedliskowej, wymagają jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej takie zgłoszenie zostało dokonane. W kontekście tego zarzutu skarżący wywodzi także zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, który potwierdzałby jego stanowisko oraz poprzez zaniechanie informacji inwestora co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jego zarzuty i argumentacja świadczą o tym, że inwestor nie rozumie podstawowych instytucji prawa budowlanego.

Istotnie w dniu 10 lipca 2008 r. J. K. zgłosił w Starostwie S. remont budynku gospodarczego. Zgłoszone prace remontowe miały polegać na przemurowaniu części ściany zachodniej budynku i pokryciu dachu nową blachą. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Wykonanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Inwestor postąpił prawidłowo zgłaszając zamiar wykonania remontu przedmiotowego budynku do właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Niemniej jednak jak wynika z ustaleń dokonanych przez inspektorów nadzoru budowlanego zakres wykonanych prac przekroczył zakres prac zgłoszonych. Inwestor rozebrał stary budynek i wybudował nowy obiekt (jest to okoliczność potwierdzona przez samego inwestora). Taki zakres robót budowlanych, co do zasady, wymaga pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Budowa obiektu bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, która może być zalegalizowana na podstawie art. 48 i 49 prawa budowlanego. Pozwolenia na budowę nie wymaga jednak budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m 2 , przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m – art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa budowlanego. Budowa takiego obiektu zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wymaga zgłoszenia. Wybudowanie obiektu bez zgłoszenia stanowi również samowolę budowlaną, przy czym legalizacja takiego obiektu prowadzona jest na podstawie art. 49b prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że po pierwsze, fakt uprzedniego zgłoszenia remontu nie ma żadnego znaczenia przy ocenie legalności budowy przedmiotowego budynku (zakres prac jest całkowicie inny, co oznacza, że inwestor powinien dokonać odrębnego zgłoszenia). Po wtóre to, że budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia nie oznacza, że budowa takiego obiektu nie może być dokonana w ramach samowoli budowlanej.

Przechodząc do merytorycznej oceny prowadzonego postępowania podać należy, że Sąd nie ograniczył się jedynie do kontroli zaskarżonego aktu ale dokonał oceny aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, uznając że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że inwestor w miejscu starego budynku wybudował nowy budynek garażowo – gospodarczy w ramach samowoli budowlanej.

W tak ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego wdrażają dwukrotnie procedurę legalizacyjną. Pierwszy raz na podstawie art. 48 prawa budowlanego przyjmując, że budowa wymagała pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania zobowiązano inwestora do przedłożenia m.in. projektu budowlanego i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji organy nadzoru budowlanego wdrażają kolejny etap tego postępowania legalizacyjnego i nakładają na inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na skutego wniesienia zażalenia organ odwoławczy uchyla obowiązek uiszczenia tej opłaty i wskazuje, że w sprawie należy wdrożyć procedurę legalizacyjną z art. 49b prawa budowlanego, albowiem budowa przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał, że budynek jest obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej bo zlokalizowany jest na gruntach rolnych i ma powierzchnię zabudowy 25,575 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie należy przeprowadzić dowód zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zgodności z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r. o warunkach zabudowy dla tego budynku. Wdrażając zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego procedurę legalizacyjną z art. 49b prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do przedłożenia rysunków wraz z opisem wykonania robót uwzględniających sposób doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa w tym w szczególności z warunkami technicznymi. Obowiązek przedłożenia tej dokumentacji uzasadniono tym, że z dostarczonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynek jest usytuowany od granic działki sąsiedniej w odległości od 2,0 m do 2,50 m, co jest niezgodne w warunkami technicznymi. Uzasadnienia organów obu instancji do rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu ograniczają się do tego, że była ona konsekwencją niewywiązania się przez inwestorów z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie.

Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 prawa budowlanego, następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego) i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne. W przedmiotowej sprawie wydawane rozstrzygnięcia zostały uzasadnione w taki sposób, że "wymykają" się kontroli Sądu, co do tego czy prawidłowo zakwalifikowano samowolę budowlaną, czy wdrożono prawidłowe procedury i w konsekwencji czy zasadnie nakazano rozbiórkę.

Po pierwsze z uzasadnień organów nie wynika jednoznacznie, że wybudowany budynek jest budynkiem gospodarczym stanowiącym uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z jednej strony mamy treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego budynku, która w zapisie dotyczącym rodzaju zabudowy stanowi, że jest to zabudowa jednorodzinna – funkcja gospodarczo – garażowa i ogrodnicza, Z drugiej strony organ nadzoru budowlanego wywodzi, że budynek stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej bo został wybudowany na gruntach rolnych. Zabudowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa to dwa różne pojęcia. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi natomiast pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych - § 3 pkt 8 rozporządzenia.

W sprawie niniejszej na działce oprócz budynku wybudowanego w ramach samowoli budowlanej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. Organy nie rozstrzygnęły jednoznacznie czy budynek będzie pełnił funkcję gospodarczo – garażową w zabudowie jednorodzinnej czy zagrodowej. W tym celu należało ustalić czy istniejąca zabudowa ma jedynie charakter mieszkalny czy też charakter mieszkalno – produkcyjny w gospodarstwie rolnym i czy nowowybudowany budynek stanowić będzie z tą zabudową zorganizowaną całość (vide: treści uzasadnienia wyroku NSA z 11 grudnia 2003 r. II SA/Lu 886/2002, Lex nr 202738 dołączonego do akt sprawy). Nadmienić przy tym należy, że pod pojęciem działki siedliskowej należy rozumieć działkę na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza...itp.). Zabudowa ta może być zwarta (gdy budynki się ze sobą stykają) lub wolnostojąca (gdy budynki się nie stykają) jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Fakt, że skarżący posiada gospodarstwo rolne i ma tam swoje "siedlisko" czy "zagrodę" nie pozwala przyjąć, że każdy obiekt, który zamierza zbudować (czy to na terenie wchodzącym w skład jego gospodarstwa czy też na innym terenie) będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, Lex nr 600120).

W konkluzji tego fragmentu rozważań stwierdzić należy, że organy powinny jednoznacznie ustalić jaki charakter ma budynek a ustalenia te i wnioski z nich płynące powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Kolejna kwestia, która nie wynika jednoznacznie z treści uzasadnień dotyczy tego, czy budynek narusza przepisy techniczne, jeżeli tak to które a w konsekwencji czy w sprawie w ogóle było możliwe wszczęcie procedury legalizacyjnej.

W ustawie prawo budowlane ustawodawca zdecydował się na rozróżnienie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. Niemniej jednak skutki prawne samowoli w obu sytuacjach co do zasady są takie same. Różna w stosunku do uregulowań art. 48 prawa budowlanego (budowa bez pozwolenia) jest stawka opłaty legalizacyjnej za wybudowanie (budowę) obiektu bez wymaganego zgłoszenia (pomimo sprzeciwu właściwego organu). Stawka to z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczy obiektów budowlanych mniejszej skali jest niższa. W obu przypadkach właściwy organ zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji budowy nienaruszającej m.in. przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. Oznacza ta, że legalizacja jest niedopuszczalna jeżeli budowa narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie kwestię naruszenia przepisów techniczno – budowlanych porusza organ odwoławczy uchylający rozstrzygnięcie dotyczące opłaty legalizacyjnej nakazując powiatowemu organowi nadzoru budowlanego przeprowadzić dowód zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz zgodności z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r. o warunkach zabudowy dla tego budynku. Domyślać się już tylko można, że chodzi o regulację rozporządzenia dotycząca zachowania odległości od działki sąsiedniej. Co prawda organ I instancji podaje, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynek usytuowany jest od granic działki sąsiedniej w odległości od 2,0 m do 2,50 m i jest to niezgodne w warunkami technicznymi ale z jakimi konkretnie warunkami to już brak wskazania i uzasadnienia. Z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych - § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia.

Z regulacji tej wynika, że jedynie w zabudowie jednorodzinnej dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu z odstępstwami od zapisów zawartych w ust. 1 § 12 rozporządzenia. Można jedynie domniemywać, bo z uzasadnień rozstrzygnięć to nie wynika, że na etapie pierwszego postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 prawa budowlanego organy przyjęły, że budynek jest wybudowany w zabudowie jednorodzinnej (stąd też procedura z art. 48), co oznaczałoby że jego usytuowanie w odległości od 2,0 m do 2,50 m od działki sąsiedniej jest dopuszczalne (stąd prawdopodobnie brak jakiejkolwiek wzmianki na ten temat w przedłożonym projekcie) i dopuszczalne jest wdrożenie kolejnego etapu procedury legalizacyjnej bez konieczności wykonywania dodatkowych robót mających na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Następnie stwierdzenie, że budynek stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej wykluczało zastosowanie tego wyjątku i obligowało organy nadzoru budowlanego do ustalenia czy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Wzywając inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji organ nie wskazuje jednak na czym to naruszenie warunków technicznych polega co oznacza, że zobowiązanie go do przedłożenia opisu robót które miałyby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem jest pustą dyspozycją tym bardziej, że nie wskazano z jaką konkretnie regulacją ta zgodność ma zachodzić (vide: postanowienie z dnia [...] września 2010 r. nr [...]).

Kolejna kwestia która nie została należycie uzasadniona dotyczy tego dlaczego projekt budowlany przedłożony przez inwestora na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 prawa budowlanego nie mógł stanowić wystarczającej dokumentacji do oceny możliwości legalizacji prowadzonej w trybie art. 49b prawa budowlanego. Jak wskazano powyższej procedury te w zasadzie nie różnią się od siebie a przedłożony projekt stanowił podstawę do wszczęcia kolejnego etapu procedury legalizacyjnej dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej. Oznacza to, że po przedstawieniu go przez inwestora musiał podlegać merytorycznej ocenie pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisami techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nie został on wykorzystany, albowiem inwestorzy zabrali przedłożoną na wcześniejszym etapie postępowania dokumentację. Uzasadnienie to nie zasługuje na uwzględnienie już chociażby z tego faktu, że jeden egzemplarz projektu znajduje się w aktach administracyjnych.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przede wszystkim ustalą charakter budynku i wdrożą odpowiednią procedurę legalizacyjną po uprzednim ustaleniu czy budynek narusza przepisy techniczne a jeżeli tak to czy możliwe jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu powinno być skonstruowane w taki sposób aby była możliwa sądowa kontrola jego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy. Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).