Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1985/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. [...]; NK [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia, na wniosek Miasta [...] oraz Skarbu Państwa działającego poprzez statio fisci w osobie Prezydenta Miasta [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...] orzekającej o zwrocie na rzecz T. K. w udziale 16/20 części, M.P. w udziale 3/20 części i M.K. w udziale 1/20 części, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m" z arkusza mapy [...] obrębu Z., stanowiącej część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej m [...] jako własność Skarbu Państwa (pkt 1) oraz zobowiązał T. K. do zwrotu kwoty [...] zł, M.P. do zwrotu kwoty [...] zł i M.K. do zwrotu kwoty [...] zł, czyli łącznie kwoty [...] zł na rzecz Skarbu Państwa (pkt 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] października 2016 r., Miasto [...] oraz Skarb Państwa, reprezentowane przez D. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o zwrocie działki m [...], która na mocy decyzji z [...] lutego 2011 r. została zagospodarowana na rozbudowę węzła "[...]" w [...].

Organ wyjaśnił więc, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który działał w sprawie jako organ I instancji i reprezentant Miasta [...], ma interes prawny w postępowaniu nadzorczym toczącym się w stosunku do wydanej przez ten organ decyzji, a w konsekwencji czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu.

Prezydent Miasta [...] składając zażalenie wskazał jednoznacznie, że działa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż odwołujący się jest organem, który orzekał w sprawie w I instancji. Należy w związku z tym stwierdzić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (pub l. ONSA 1990 Nr 4 poz. 7), w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Nie jest zatem możliwe jednoczesne występowanie w postępowaniu jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie.

W konsekwencji organ uznał, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej sprawie był powołany do wydania decyzji administracyjnej. Inna jest bowiem rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej samej sprawie najpierw występować jako organ, a potem jako jego strona. Prezydent nie ma zatem interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania, więc nie może żądać stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 K.p.a.

Ponadto wskazano, że jako organ wydający decyzję widnieje Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], ale organem wydającym tę decyzję był faktycznie Prezydent Miasta [...]. Potwierdza to podpis na decyzji, dokonany z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

Zdaniem Ministra również Miasto [...] nie miało uprzednio ani nie ma w chwili obecnej żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel nieruchomości ujawniony jest P.G..

W tej sytuacji należało odmówić na podstawie art. 61a § 1 K.p.a wszczęcia żądanego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...], zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 28 k.p.a. Skarżące Miasto wniosło o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że całkowicie nie zgadza się z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wskazującą, że Miasto [...] wykonując zadania z zakresu administracji rządowej nie ma interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06 "nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji."

Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych w ocenie skarżącego stwierdzić, należy że legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 18.07.2012 r., podkreślił, że w sytuacji, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. ( ... ) to nie może być pozbawione tego prawa ( .. ) tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą (vide; wyrok NSA I OSK 1015/11). Ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r., II OSK 226/15 wyjaśnił, iż przepis art. 28 k.p.a. wyznacza jedynie ramy w jakich następuje ustalanie interesu prawnego, natomiast nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi być zawsze interpretowanym w związku z normami prawa materialnego.

Wywodząc swój interes prawny skarżący wyjaśnił, że nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu (decyzja z [...] lipca 2014), przeszła na rzecz Skarbu Państwa ponieważ, to Miasto [...] zostało pozbawione własności m.in. działki [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].lutego 2011 r., nr [...], zatem, nie w drodze wywłaszczenia nieruchomości w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja z dnia [...].lutego 2011 r., na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem, to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr 1[...], wydana na podstawie art. 11a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193) nie zaś decyzja o wywłaszczeniu wnioskujących o zwrot.

Zatem chcąc realizować inwestycję polegającą na budowie drogi krajowej Skarb Państwa ponownie musi wywłaszczyć wnioskodawców na rzecz których nastąpił zwrot działki i ponownie ponieść koszty przejęcia nieruchomości pod budowę drogi. Zatem nie zachodzi tutaj sytuacja wymieniona w art. 136 ust.1. z którego wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zatem Skarb Państwa ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny wynikający z decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]jak też obowiązek co do realizacji tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. [...];[...], wydane na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a o odmowie wszczęcia, na wniosek Miasta [...] oraz Skarbu Państwa - działającego poprzez statio fisci w osobie Prezydenta Miasta [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., orzekającej o zwrocie na rzecz T.K. w udziale 16/20 części, M.P. w udziale 3/20 części i M.K. w udziale 1/20 części, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z arkusza mapy [...] obrębu Z., stanowiącej część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa (pkt 1) oraz zobowiązał T.K. do zwrotu kwoty [...] zł, M.P. do zwrotu kwoty [...] zł i M.K. do zwrotu kwoty [...] zł, czyli łącznie kwoty [...] zł na rzecz Skarbu Państwa (pkt 2).

Wydając zaskarżone postanowienie organ uznał, że Prezydent Miasta [...], który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014r., nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania, więc nie może żądać stwierdzenia nieważności ww. decyzji w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Również Miasto [...] nie miało uprzednio ani nie ma w chwili obecnej żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel nieruchomości ujawniony jest P. G..

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd w całej rozciągłości popiera stanowisko orzekających w sprawie organów w zakresie braku interesu prawnego strony Prezydenta Miasta [...] w zakresie żądania wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, którą wydał jako organ. Wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił także stanowisko organów w zakresie braku interesu prawnego Miasta [...] w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do w/w decyzji z 2014r.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a w związku z art. 157 § 2 k.p.a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a gdy żądanie, o którym mowa wart. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze postanowienia, wówczas, gdy organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Następuje to wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności.

Wniosek o wszczęcie postępowania musi zatem pochodzić od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, czyli od podmiotu, który żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który działał w sprawie jako organ I instancji i reprezentant Miasta [...], miał interes prawny w postępowaniu nadzorczym toczącym się w stosunku do wydanej przez ten organ decyzji, a w konsekwencji czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy Prezydent Miasta [...] składając zażalenie wskazał jednoznacznie, że działa jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, iż odwołujący się jest organem, który orzekał w sprawie w I instancji. Sąd podzielił zatem stanowisko organów, iż niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji. Prezydent Miasta [...], który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., nie miał interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie był stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a, więc nie mógł żądać stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, może on co najwyżej, widząc rażące naruszenie prawa zwrócić się do organu wyższej instancji z prośbą o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika jednak z akt Prezydent domagał się jednak wprost aby postępowanie to zostało wszczęte na jego wniosek.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło również do naruszenia prawa z uwagi na nieuwzględnienie wniosku Miasta [...].

W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).. Podkreślić należy, że według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Organ wykonawczy gminy nie może w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania być raz stroną, a w odrębnym postępowaniu posiadać uprawnienia władcze w tym względzie. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, gdy jej organ wykonawczy posiada uprawnienia władcze w stosunku do przedmiotu kwestionowanego postępowania. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003 r. Nr 7-8 str. 60), sąd ten stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004, LEX nr 374068 Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność gminy, wyjaśnił także, że włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do argumentu, że Miastu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 k.p.a, z uwagi na to, że to ono na mocy decyzji, której unieważnienia się domagało utraciło własność określonych w niej działek, którą to własność nabyło na mocy decyzji z [...] lutego 2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazać należy, że decyzja z 2014r. nie dokonywała konkretyzacji " interesu prawnego" Skarbu Państwa, gdyż podmiot ten w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, stanowiącej własność SP, takiego interesu nie ma. W postępowaniu wywłaszczeniowym nie ma miejsca na indywidualny interes SP, na jaki wskazuje strona skarżącą tj. polegający na "dążeniu do niedopuszczenia" do zwrotu nieruchomości. Wręcz przeciwnie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na konieczność zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostają przesłanki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.