Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 50 , art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 3, art. 71a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: par. 326
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 199 i art. 201
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako "PINB") z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) nakazującą P. K. (dalej jako "uczestnik") – współwłaścicielowi i wyłącznemu użytkownikowi pomieszczeń w przyziemiu budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] we Wrocławiu, oznaczonych zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we Wrocławiu Fabryczna Wydział I Cywilny z 31 X 1985 r. numerami [...] - doprowadzenie tych pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem, po dokonanej zmianie sposobu ich użytkowania na cele mieszkalne poprzez wykonanie w terminie 5 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna:

1) wentylacji nawiewnej doprowadzającej dopływ powietrza zewnętrznego do pomieszczeń w ilości min. 120m3/h (np. poprzez montaż nawiewników powietrza o wydajności po 30m3/h każdy, po 2 w oknach pokoju i przedpokoju - łącznie 4 nawiewniki);

2) wentylacji wywiewnej przedpokoju połączonego z aneksem kuchennym w uzgodnieniu z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzję powyższą wydano w następujących okolicznościach:

W troku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 VI 2020 r. w obrębie budynku wielorodzinnego przy ul. G. [...] we Wrocławiu PINB ustalił m.in., że w przyziemiu budynku w części budynku od zaplecza nieruchomości znajduje się wejście do pomieszczeń mieszkalnych (oznaczonych jako [...]), poprzez dobudowany do budynku przedsionek parterowy o wymiarach 1,5m na 4,3m. Całość tworzy jedno mieszkanie składające się z przedpokoju, pokoju ([...]), kuchni ([...]), łazienki ([...]). Pokój doświetlany jest światłem dziennym poprzez okno o wym. 1,0mx1,5m, kuchnia wentylowana jest poprzez wywietrznik mechaniczny zainstalowany na ścianie zewnętrznej przedpokoju. Łazienka posiada wentylację wywiewną i nawiewną w ścianie od kuchni. W dniu kontroli w budynku nie były prowadzone roboty budowlane a dotychczas wykonane w zasadniczej części zostały zakończone. W trakcie kontroli uczestnik oświadczył do protokołu, że inwestorem adaptacji pomieszczeń przyziemia na mieszkanie wraz z przybudowanym pomieszczeniem przedpokoju w przyziemiu budynku był Z. K. (zmarły), zaś roboty zrealizowano w latach 80-tych (tj. po 1985 r.). Do protokołu załączono 61 zdjęć.

Pismem z dnia 31 VIII 2020 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w przyziemiu budynku mieszkalnego oznaczonych numerami porządkowymi [...] (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego we Wrocławiu Fabryczna I Wydział Cywilny z 31 X 1985 r., [...], w przedmiocie określenia sposobu korzystania z części wspólnych budynku) przystosowanych po zmianie do celów mieszkalnych (odpowiednio, jako pokój mieszkalny, kuchnia i łazienka).

W toku prowadzonych czynności dowodowych ustalono, że pomieszczenia piwniczne [...] zostały przyznane do wyłącznego korzystania K. i Z. K. postanowieniem Sądu Rejonowego we Wrocławiu Fabryczna I Wydział Cywilny z 31 X 1985 r., [...], w przedmiocie określenia sposobu korzystania z części wspólnych budynku. Uczestnik, będący następcą prawnym K. i Z. K., przedłożył ocenę techniczną pomieszczeń [...] – sporządzoną przez mgr. inż. Justynę Jakszycką i datowaną na III 2021 r. – stwierdzającą brak spełnienia warunków techniczno-budowlanych dla pomieszczeń mieszkalnych w zakresie: dopływu wymaganej ilości powietrza, braku wentylacji mechanicznej wywiewnej dla kuchni gazowej, poziomu podłóg poniżej terenu, niewystarczającej szerokości drzwi do łazienki oraz niewłaściwego kierunku otwarcia, niewystarczającej wielkości okna do pokoju, braku zamontowanych drzwi do pokoju. W dniu 2 VI 2021 r. uczestnik przedłożył do PINB decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] 2021 r. (ZNS.[...]) uzgadniającą inne od obowiązujących rozwiązania dotyczące: zapewnienia oświetlenia dziennego pokoju, poziomu podłogi, szerokości drzwi do łazienki oraz zastosowania aneksu kuchennego z przedpokojem pod warunkiem zastosowania w tym aneksie kuchni elektrycznej oraz wentylacji. Skarżący pismem z 18 III 2021 r. poinformował PINB, że nigdy nie była wyrażona zgoda na zmianę sposobu użytkowania części piwnicznej oznaczonej jako pomieszczenia [...]. W trakcie dalszych ustaleń PINB w dniu 6 VII 2021 r. przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowych pomieszczeń stwierdzając, że brak jest wykonanej wentylacji nawiewnej, stolarka okienna bez nawiewników, wentylacja wywiewna łazienki oraz przedpokoju z aneksem kuchennym realizowana jest poprzez mechaniczne wywietrzniki ścienne. Stwierdzono też, że w aneksie kuchennym istnieje kuchenka gazowa, zamontowano drzwi oddzielające pokój mieszkalny od przedpokoju z aneksem, zaś w drzwiach do łazienki wykonano tuleje dla dopływu powietrza wentylacyjnego, ponadto ponad drzwiami w ścianie łazienki znajduje się kratka nawiewna o przekroju 15x15cm. W dniu 20 VII 2021 r. do akt sprawy przedłożono ekspertyzę techniczną instalacji sanitarnych w budynku przy ul. G. [...] we Wrocławiu wskazującą m.in. rekomendowany sposób przeprowadzenia systemów wentylacyjnych w pomieszczeniach [...].

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) PINB nakazał uczestnikowi wykonanie opisanych na wstępie robót dotyczących systemu wentylacji powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "PB") w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 V 2004 r. (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). PINB wyjaśnił, że treść decyzji uzasadniona jest koniecznością doprowadzenia wykonanych robót adaptacyjnych do stanu zgodnego z warunkami techniczno-budowlanymi, które zarówno w latach 80-tych jak i obecnie wymagają zapewnienia odpowiedniej wymiany powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Zarazem PINB wyjaśnił, że kwestia braku zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń z piwnicznych na mieszkalne nie może być należycie rozstrzygnięta, bowiem śmierć inwestora (Z. K.) wyklucza wezwanie go do okazania stosownych dokumentów i złożenia wyjaśnień, które można by przeciwstawić twierdzeniom skarżącego. Nadto żaden z pozostałych współwłaścicieli nie zainicjował stosowanego postępowania przez ok. 35 lat, co wskazuje na istnienie co najmniej dorozumianej zgody. Natomiast – w ocenie PINB – uczestnik musi uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie nakazanej instalacji wentylacyjnej, bowiem w przeciwnym wypadku wydany zostanie nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, tj. sprzed zmiany sposobu użytkowania.

Decyzją z [...] 2021 r. (nr [...]) DWINB, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał decyzje PINB w mocy. Wyjaśnił przy tym, że z ustaleń dowodowych wynika, że zmiana sposobu użytkowania dokonana została samowolnie (brak stosownej dokumentacji, naruszenie przy wykonaniu adaptacji warunków techniczno-budowlanych, a także deklarowany przez skarżącego brak zgody na urządzenie w przyziemiu mieszkania). W dalszej części DWINB szczegółowo opisał podstawy prawne działania wyjaśniając, że w związku z uzyskaniem zgody właściwego organu inspekcji sanitarnej na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, robotami budowlanymi koniecznymi do wykonania w celu zaakceptowania zmiany sposobu użytkowania pod względem obowiązujących przepisów, pozostało: wykonanie wentylacji nawiewnej do pomieszczeń poprzez montaż nawiewników w oknach pokoju i przedpokoju oraz wykonanie wentylacji wywiewnej przedpokoju połączonego z aneksem kuchennym. Materiał dowody zebrany w sprawie nie wskazuje na inne nieprawidłowości, w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia pomieszczeń. Odnosząc się do kwestii zgody pozostałych właścicieli na zmianę sposobu użytkowania DWINB zaznaczył, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w badanym przypadku polegało na posiadaniu prawa do wyłącznego użytkowania przedmiotowych pomieszczeń przez Z. K., które to zostało przyznane po przeprowadzonym postępowaniu przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej. Brak zgody ówczesnych współwłaścicieli budynku na dokonaną zmianę sposobu użytkowania, jak i aktualnych współwłaścicieli, nie powodował – zdaniem DWINB - braku możliwości zmiany użytkowania tych pomieszczeń w sytuacji, gdy zostały one przydzielone do wyłącznego użytkowania przez Z. K., który na gruncie przepisów prawa budowlanego działał jak właściciel, czy też zarządca tej części nieruchomości. Ewentualne spory, związane z przekroczeniem przyznanego uprawnienia, winny być rozstrzygane przed odpowiednim sądem powszechnym na gruncie przepisów prawa cywilnego. Równocześnie żaden dowód w sprawie nie wskazuje, aby pomieszczenia nie odpowiadały normom związanym z ochroną przed hałasem w budynkach mieszkalnych. Wyżej wymienione pomieszczenia zaprojektowano jako pomieszczenia mieszkalne już w latach 20-tych XX w., a w tym czasie nie obowiązywały normy jakie powołano w odwołaniu. Natomiast w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie wskazuje na naruszenie tych przepisów, organ nadzoru budowlanego oprał się na znanych dokumentach i wynikających z nich okolicznościach faktycznych, z których nie wynikało przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i izolacyjności akustycznej przegród budowlanych.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o: uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji DWINB, przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

1) wyrażonej w przepisach art. 7 w zw. z art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 kpa zasady prawdy materialnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, w których organy nadzoru budowlanego obu instancji:

- bezpodstawnie stwierdziły, że uczestnikowi przysługuje prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości we Wrocławiu przy ul. G. [...], podczas gdy skarżący oraz jego poprzednik prawny, stanowczo i jednoznacznie odmówił uczestnikowi zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, stąd w braku odpowiedniej jednomyślności wymaganej zgodnie z przepisami art. 199 kc w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 VI 1994 roku o własności lokali, uczestnik nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a przeciwne ustalenia organu nadzoru budowlanego nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy

- w ślad za niekompletną oceną techniczną z III 2021, której uzupełnienia skarżący żądał, organy błędnie uznały, że powołana ocena obejmuje wszystkie obowiązujące wymogi przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy ocena ta jest fragmentaryczna i obejmuje tylko ich wybraną część tj. § 135 - § 142 (str. 8 oceny technicznej), pomijając wymagania izolacyjności akustycznej ustalone zarówno w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (vide § 42 ust. 2 i § 44 ust. 3) -– Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62, jak i w aktualnym stanie prawnym wynikającym z § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2022 r., poz. 1225;

2) art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 71 ust. 3 PB w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 VI 1994 roku o własności lokali, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, podczas gdy właściciele lokali tworzący wspólnotę mieszkaniową nieruchomości wyrazili sprzeciw od zmiany sposobu przeznaczenia na cele mieszkalne powołanych pomieszczeń, jak również wyrazili sprzeciw dla dysponowania nieruchomością wspólną przez uczestnika na cele budowlane, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając brak zgody pozostałych współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania problemowych pomieszczeń z funkcji piwnicznej na mieszkaniową i zaznaczając, że podział do korzystania nie rodzi skutku w postaci dysponowania powierzoną do korzystania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Do odpowiedzi na skargę załączono postanowienie DWINB z dnia [...] 2022 r. (Nr [...]) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 14 VI 2022 r. skarżący złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z postanowienia PINB z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia wobec A. S. opłaty legalizacyjnej z tytułu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na okoliczność pozbawienia skarżącego prawa do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podkreślił w tym postanowieniu fragmenty uzasadnienia odwołujące się do decyzji DWINB będącej przedmiotem skargi, gdzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzono z uprawnienia do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej.

Pismem procesowym z dnia 22 VI 2022 r. W. T., jako uczestnik postepowania, oświadczył że popiera skargę i złożył analogiczny wniosek dowodowy do wniosku skarżącego z dnia 14 VI 2022 r.

W toku rozprawy skarżący podtrzymał skargę wyjaśniając, że pomieszczenia piwniczne zaadaptowane na mieszkanie są wykorzystywane przez bliskich uczestnika na cele mieszkalne. Oświadczył także, że nigdy nie była wyrażona zgoda na zmianę sposobu korzystania z pomieszczeń oznaczonych numerami [...]. Kwestię tę podniósł dopiero skarżący w związku z nabyciem praw do nieruchomości oraz z uwagi na brak udzielenia mu zgody przez pozostałych współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowlanych w obrębie strychu w części przeznaczonej do jego wyłącznego korzystania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zasadnie organy stwierdziły, że w sprawie wystąpiła konieczność przeprowadzenia oceny zmiany sposobu użytkowania w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 w zw. z art. 71 ust. 3 PB w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 V 2004 r. (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

Jak wynika z art. 71 ust. 3 PB, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przepis art. 71 ust. 3 PB w powołanym brzmieniu znajduje w okolicznościach sprawy zastosowanie na mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Powołana ustawa zmieniała istotnie dotychczasową regulację prawną w zakresie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowalnego wprowadzając m.in. art. 71a PB dotyczący postępowania nadzorczego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Jednak w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wprowadzono zastrzeżenie, że art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 V 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak zaś wynika z art. 51 ust. 1 PB, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z powyższego wynika, że warunkiem wydania decyzji naprawczej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 ust. 3 PB jest ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego, jakkolwiek samowolna, to jednak spełnia materialnoprawne uwarunkowania dopuszczalności takiej zmiany (z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, warunków techniczno-budowalnych oraz innych przepisów warunkujących dopuszczalność podjęcia odmiennego sposobu użytkowania).

Ustalenia powyższych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności, wyznaczonym mocą art. 77 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji – wynikającej z art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Wszelkie zaś dowody istotnych okoliczności sprawy muszą zostać utrwalone w aktach. W przeciwnym wypadku wystąpi błąd "braku" skutkujący przedwczesnością rozstrzygnięcia.

W kontrolowanej sprawie większość okoliczności faktycznych w sprawie jest w istocie niesporna.

PINB prawidłowo ustalił, że w drugiej połowie lat 80-tych poprzedniego wieku Z. K. (poprzednik prawny uczestnika) zmienił samowolnie sposób użytkowania pomieszczeń piwnicznych oznaczonych numerami [...], przyznanych mu do wyłącznego korzystania w ramach podziału quoad usum postanowieniem Sądu Rejonowego Wrocław-Fabryczna z 31 X 1985 r. ([...]). W rezultacie pomieszczenia te są aktualnie wykorzystywane przez uczestnika na cele mieszkaniowe, co potwierdzają zarówno strony jak i dowody w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 VI 2020 r. oraz ocena techniczna datowana na III 2021 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowe mieszkanie nie spełnia szeregu wymagań przewidzianych przepisami techniczno-budowalnymi obowiązującymi w czasie zmiany sposobu użytkowania jak i obowiązującymi aktualnie (por. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki – Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62, oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Analiza pod kątem zgodności zaadaptowanych pomieszczeń z warunkami techniczno-budowalnymi zawarta została w ocenie technicznej z III 2021 r., gdzie wskazano na niespełnienie wymagań w zakresie: dopływu wymaganej ilości powietrza, braku wentylacji mechanicznej wywiewnej dla kuchni gazowej, poziomu podłóg poniżej terenu, niewystarczającej szerokości drzwi do łazienki oraz niewłaściwego kierunku otwarcia, niewystarczającej wielkości okna do pokoju, braku zamontowanych drzwi do pokoju. Trafnie jednak wyjaśniły organy, że decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] 2021 r. (ZNS.[...]) uzgodniono dla przedmiotowych pomieszczeń inne od obowiązujących rozwiązania dotyczące: zapewnienia oświetlenia dziennego pokoju, poziomu podłogi, szerokości drzwi do łazienki oraz zastosowania aneksu kuchennego z przedpokojem pod warunkiem zastosowania w tym aneksie kuchni elektrycznej oraz wentylacji. W toku zaś ponownej kontroli z dnia 6 VII 2021 r. ustalono, że uczestnik właściwie dostosował pomieszczenia do wymagań warunków techniczno-budowalnych (oczywiście przy uwzględnieniu uzgodnionych odstępstw) za wyjątkiem koniecznej wentylacji nawiewno-wywiewnej.

Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji, powołane wyżej ustalenia faktyczne nie były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności nie przesądzały o możliwości zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 PB. Jak bowiem trafnie podniósł skarżący, decyzja legalizacyjna może być wydana w przypadku gdy inwestor posiadał lub posiada aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością lub jej częścią na cele budowalne.

Sąd podkreśla, że warunkiem zalegalizowania robót budowalnych w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 PB jest legitymowanie się przez wykonawcę samowolnych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest trafne stanowisko, że w postępowaniu naprawczym należy m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza bowiem wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 PB. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowalnego powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 XII 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo – CBOSA).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy uczestnik (jak i jego poprzednik prawny Z. K.) jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości w udziale 20%. W pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność A. S. (26%) oraz skarżącego i W. T. (52%). Nadmienić należy, że w latach 80-tych, kiedy wykonywane były przez poprzednika prawnego uczestnika roboty służące adaptacji pomieszczeń na cele mieszkaniowe, udział w nieruchomości wspólnej kształtował się analogicznie (akta PINB, k. 20/1).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy uczestnik posiadał i posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Według regulacji ogólnych bowiem do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc).

W ocenie Sądu zmiana sposobu korzystania z piwnicznej części budynku na mieszkaniową jest zmianą niewątpliwie istotną, przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jedynie bowiem realizowanie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. Należy podkreślić, że w świetle art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 PB, zmiana sposobu użytkowania wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie zasadnie więc podnosi się, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu legitymowany jest podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 31 I 2014 r., II OSK 2107/12 – CBOSA).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem DWINB, jakoby przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych nie musiała być poprzedzona zgodą pozostałych współwłaścicieli i że stanowi ona czynność mieszczącą się w ramach uprawnień wynikających z podziału przedmiotu współwłasności do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych przez skarżącego robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 kc. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 III 2020 r., II OSK 190/19 – publ. CBOSA). Należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje faktu wyłącznego korzystania przez uczestnika (a wcześniej przez jego poprzednika prawnego) z pomieszczeń piwnicznych objętych robotami budowlanymi i zaadaptowanych na mieszkanie. Fakt ten jednak nie przesądza o prawie uczestnika do podejmowania względem części budynku powierzonej mu do wyłącznego korzystania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć zmianę sposobu użytkowania części piwnicznej na mieszkanie. Sąd podkreśla, że podział quoad usum, z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych. Jeśli nic innego nie wynika z treści umowy lub orzeczenia o podziale nieruchomości do wyłącznego korzystania, uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli co do wydzielonych im do wyłącznego korzystania części nieruchomości obejmują wyłącznie czynności zwykłego zarządu. Czynności wykraczające poza ten zakres wymagają więc niezmiennie uwzględnienia art. 199 kc, a więc zgody wszystkich współwłaścicieli (podobnie zob. motywy wyroku NSA z 18 V 2007 r., II OSK 1869/06, publ. CBOSA).

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że roboty adaptacyjne służące zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych zrealizowano w latach 80-tych. W okresie tym do wniosku o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania należało dołączyć zgodę właściciela lub zarządcy na proponowaną zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Wynikało to expressis verbis z § 42 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 II 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowalnego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48).

Dotychczas zebrany materiał dowodowy sprawy sugeruje, że poprzednik prawny uczestnika taką zgodą raczej nie dysponował, co potwierdza chociażby treść pisma J. i T. T. z dnia 12 I 1985 r., w którym sprzeciwiali się oni budowie przez Z. K. "sieńki do piwnic" (akta PINB k. 8/2). Co jednak najważniejsze, uczestnik nie był w ogóle wzywany przez organy do przedłożenia stosownej zgody, mimo jej istotnego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodzić się też należy z zarzutem skargi, że organy obu instancji przy ocenie problemowych pomieszczeń pod kątem spełniania warunków techniczno-budowlanych dla pomieszczeń mieszkalnych nie uwzględniły wymagań izolacyjności akustycznej. Takie wymagania zostały określone zarówno w § 42 ust. 2 i § 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 VII 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i w § 326 aktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie ocena techniczna z III 2021 r., na której opierały swoje ustalenia organy, nie spełnia wymagań kompletności. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez DWINB okoliczność, że sprawa dotyczy budynku zaprojektowanego w latach 20-tych XX wieku, kiedy to nie obowiązywały normy w tym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń służących przed samowolną zmianą jako pomieszczenia użytkowe a nie mieszkalne (zob. ocena techniczna z III 2021 r., s. 4 i 5). Skoro zaś w tatach 80-tych nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania w kierunku funkcji mieszkaniowej, to istniały podstawy do weryfikacji zachowania wymagań techniczno-budowlanych także w kresie izolacyjności akustycznej.

W rezultacie zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję PINB należało uznać za przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych, co naruszało art. 77 § 1 kpa. Wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 2 PB, uzależniającej możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku od wykonania instalacji wentylacyjnej, wymagało bowiem uprzedniego ustalenia, że tego rodzaju zmiana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, objęta była zgodą pozostałych współwłaścicieli lub też, że taką zgodą uczestnik dysponuje aktualnie. Wymagało również ustalenia w zakresie wymagań izolacyjności akustycznej.

Brak ustaleń w powyższym zakresie obligował Sąd do uchylenia decyzji DWINB jak i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyżej wyrażone oceny i uzupełnią ustalenia dowodowe we wskazanym zakresie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 997 zł, na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).