Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1786/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W dniu 12 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej jako: PINB dla m. [...]) wpłynęło pismo D. Z. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...], w którym wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności.

PINB dla m. [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. Z. w sprawie dotyczącej stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że nie uznał D. Z. za stronę w prowadzonym postępowaniu. Dodał, że stroną postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego pawilonu jest – w świetle art. 61 Prawa budowlanego – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. Z.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia D. Z. na postanowienie PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie była zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem [...] WINB, D. Z. nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi być to interes prawny.

Organ zwrócił uwagę, że w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowalnego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel lub zarządca obiektu. Brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny przysługujący D. Z. – który odbywa karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym przy ul. [...] w [...] – do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej stanu technicznego pawilonu E ww. aresztu śledczego. Fakt odbywania kary w przedmiotowym budynku nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego – skarżący posiada jedynie interes faktyczny.

Organ II instancji wskazał dodatkowo, że informacje uzyskane przez organ I instancji stanowiły podstawę do podjęcia przez PINB dla m. [...] postępowania administracyjnego z urzędu. Podkreślił jednak, że nawet w przypadku podjęcia postępowania z urzędu skarżący nie jest stroną postępowania, więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiany o wszczęciu postępowania, jego przebiegu oraz treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie D. Z. wskazał, że wniosek z dnia 28 kwietnia 2014 r. złożył z uwagi na fakt, że budynek pawilonu E Aresztu Śledczego nie spełnia wymogów przepisów prawa budowlanego, ponadto budynek ten jest w złym stanie technicznym, co zagraża zdrowiu oraz życiu osób w nim przebywających. Skarżący opisał nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu budowlanego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż nie jest on stroną w prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że oczywistym jest, że podmioty wymienione w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, nie będą wnosić o przeprowadzanie kontroli stanu technicznego własnego budynku w takim stanie. W ocenie skarżącego, z tego właśnie względu ma on prawo wnosić o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku, w którym przebywa na stałe, a w którym jest nieustannie narażany na utratę zdrowia, a także życia. Dodatkowo argumenty zawarte we wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. wskazują, że stan techniczny budynku Pawilonu E nie jest zgodny z przepisami prawa budowanego, co powinno być wystarczającą podstawą do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 11 sierpnia 2014 r. skarżący ponownie opisał niezgodności stanu technicznego budynku z przepisami prawa budowlanego. Podniósł, że w oparciu o przepisy art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane) organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku, a następnie do oceny stanu technicznego pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...],[...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D.Z. w sprawie dotyczącej stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...].

Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające uznały, iż skarżący nie ma interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego budynku pawilonu E przedmiotowego aresztu śledczego. Interes ten oceniły kierując się przepisem art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W ocenie organów o braku legitymacji procesowej skarżącego w tym postępowaniu zadecydował fakt, iż skarżący nie jest właścicielem ani zarządcą budynku, a jedynie odbywa w nim karę pozbawienia wolności. W konsekwencji przyjęły, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, w tym m.in. kwestia legitymacji danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ – już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania – gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych odmowy wszczęcia postępowania zaliczyć należy przede wszystkim sytuację, gdy żądanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie.

W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. z przyczyn podmiotowych powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków, w których oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 25014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oczywistość braku interesu prawnego osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania, która uzasadniałaby zastosowanie regulacji z art. 61a k.p.a., powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych, prostych czynności organu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, iż wystąpiła przyczyna podmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek D. Z. Brak legitymacji wnioskodawcy do wszczęcia postępowania dotyczącego stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...] był oczywisty, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Ustalenie zakresu żądania objętego wnioskiem ma decydujące znaczenie dla określenia, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie, a więc także do określenia stron postępowania prowadzonego na podstawie tych przepisów.

W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że – stosownie do art. 28 k.p.a. – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie z treści wniosku D. Z. z dnia 28 kwietnia 2014 r. wyraźnie wynikało, iż skarżący domaga się przeprowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...]. Zakres żądania nawiązuje do przepisów art. 61-70 Prawa budowlanego, na podstawie których możliwe jest nałożenie stosownych obowiązków na właściciela lub zarządcę budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym – w szczególności do art. 66 tej ustawy.

W przepisie art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym – są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Jak stanowi natomiast art. 66 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściciel oraz zarządca nieruchomości – jako adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zawsze będą stroną postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego. Legitymacja procesowa uzasadniająca udział w takim postępowaniu innych osób powinna być badana zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że skoro prawa oraz obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się jedynie do interesu prawnego adresata decyzji, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie zaś osób trzecich, to stroną postępowania prowadzonego w omawianym trybie jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, nie zaś prawny w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 55/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 208/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z rozpoznawanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...] wniosła osoba niebędąca właścicielem ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego. D. Z. – jak wynika już z treści wniosku – jest osobą skazaną na karę pozbawienia wolności, którą odbywa w Areszcie Śledczym przy ul. [...] w [...]. Sam fakt odbywania kary pozbawienia wolności w budynku aresztu śledczego nie jest źródłem interesu prawnego osoby osadzonej, uzasadniającego udział w postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektów aresztu śledczego. Brak jest normy prawa materialnego, która uzasadniałaby w omawianym zakresie przyznanie skarżącemu uprawnienie strony. Postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku aresztu śledczego nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Skarżący jest z pewnością zainteresowany funkcjonowaniem obiektu, a więc i jego utrzymaniem w należytym stanie technicznym. Powyższe świadczy jedynie o interesie faktycznym we wspomnianej sprawie, który nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Okoliczność, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...], stanowiła przeszkodę o charakterze podmiotowym we wszczęciu postępowania na wniosek z dnia 28 kwietnia 2014 r. Z tego powodu organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Na koniec, warto zwrócić uwagę na wyrażany w orzecznictwie podgląd formułowany na tle art. 66 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu (wyrok NSA 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela. Zauważyć trzeba, że po wpłynięciu w dniu 12 maja 2014 r. wniosku D. Z. PINB dla m. [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego pawilonu E Aresztu Śledczego przy ul. [...] w [...], w ramach którego podjął stosowne czynności i następnie wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Wszczęcie i przeprowadzenie przez organ I instancji z urzędu wskazanego wyżej postępowania stanowiło prawidłową reakcję na informacje dotyczące stanu technicznego budynku aresztu śledczego zawarte we wniosku skarżącego. Takie działanie potwierdza jedynie prawidłowość postępowania organów nadzoru budowanego, które – z jednej strony zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, a z drugiej strony – wszczęły z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu, którego skarżący nie był już stroną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.