Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 639/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 639/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. P. (spadkobierczyni E. O.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971 r. znak: [...] w sprawie podziału nieruchomości położonych w dzielnicy S. ograniczonych ulicami od północy Al. [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...], od zachodu Al. [...] i orzekającej:

1. zakończenie podziału nieruchomości objętych mapą podziału stanowiącą załącznik nr [...] do decyzji.

2. wprowadzenie nowego stanu własności ustalonego rejestrem powierzchni stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji.

3. wezwanie osób uprawnionych do stawienia się w określonym dniu ... o godz. 9-tej na terenie nieruchomości celem wprowadzenia ich w posiadanie działek utworzonych w wyniku podziału określonego w punkcie 1

- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013r. J. P. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności sześciu decyzji, w tym decyzji z dnia [...] czerwca 1971 r. znak: [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady N. w L., Miejskiej Pracowni Geodezyjnej o zakończeniu podziału nieruchomości objętych mapą podziału, położonych w dzielnicy S. ograniczonych ulicami: od północy Aleja [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...], od zachodu Aleja [...].

Dalej Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu powyższego wniosku wnioskodawczyni podniosła, iż jest spadkobierczynią E. O. (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] kwietnia 2001r. sygn. akt II Ns [...]) - byłej właścicielki nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...]. Następnie wnioskodawczyni podniosła, że działki gruntu budowlanego, położonego w dzielnicy S. przy ul. [...], ul. [...] o łącznym obszarze 2534,4 m kw. E. O. nabyła aktami notarialnymi z dnia [...] września 1956r. Repertorium 6405. Podała, że w 1968r. w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia [...] marca 1968r. nr [...]/68 zatwierdzającą miejscowy plan szczegółowy oraz podjętej decyzji w tym przedmiocie, o czym świadczy zawiadomienie PBN w L. z dnia [...] września 1968r., nieruchomość o obszarze 14 arów 40 m2 weszła w skład terenów budowy domów jednorodzinnych. Następnie już w 1969r. podjęto decyzję o objęciu podziałem pod budownictwo jednorodzinne całej powierzchni gruntu należącego do E. O., tj. 2534,4 m kw , w tym 288 m kw zajęto wcześniej na ulicę J. J.. Po odjęciu tej powierzchni na drogę, powierzchnia 2246,4m kw stała się przedmiotem podziału. Działka zgodnie z planem zabudowy S. została podzielona na kilka działek budowlanych (cztery) oraz w części pod budowę szkoły. Z projektu budowy szkoły w czasie późniejszym wycofano się. Część nieruchomości przeznaczona pod budownictwo domów jednorodzinnych podzielona została na cztery działki, z których jedna (33% dzielonego obszaru) przejęta została na rzecz Skarbu Państwa. E. O. przypadły trzy działki budowlane: nr [...] o pow. 812 m kw (działka zabudowana), nr [...] o pow. 317 m kw i nr [...] o pow. 317 m kw . Wnioskodawczyni podniosła, iż działkę przejętą od jej babci na rzecz Skarbu Państwa w ramach już dokonanej parcelacji należy traktować jako akt wtórnej parcelacji. Wywłaszczenia dokonano z zamiarem oddania jej jako terenu państwowego - Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste osób fizycznych. W efekcie przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. 458 m kw oddano decyzją z dnia [...] lipca 1971r. znak [...] w użytkowanie wieczyste na 99 lat z prawem jej zabudowy małżonkom E. i H. S. oraz R. i A. K.. Następnie wnioskodawczyni wskazała, że decyzje Prezydium Miejskiej Rady N. w L. o zatwierdzeniu planu podziału terenów budownictwa jednorodzinnego wydane zostały w następstwie opracowanego projektu tego podziału. Podział został dokonany w trybie przepisów ustawy z dnia [...] maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.). W oparciu o art. 11 tej ustawy, E. O. z nieruchomości o powierzchni 2534,4 m kw winien być odjęty na rzecz Skarbu Państwa obszar stanowiący 33% tej powierzchni, co wynosiłoby 836,3 m kw gruntu z przeznaczeniem jego wykorzystania na cele użyteczności publicznej bez odszkodowania. Z treści art.11 wynika jednoznacznie, iż część podlegająca przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania z gruntów objętych podziałem powinna być liczona od ogólnej powierzchni nieruchomości podzielonej, a nie jedynie od jej części niewykorzystanej na cele publiczne. Podniosła, że z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 11 w/w ustawy, przejęta została nadwyżka ponad tę powierzchnię. Wskazała również, że podziału dokonano z naruszeniem art. 13 powyższej ustawy bowiem w przypadku gdy na nieruchomości objętej podziałem dokonywane były inwestycje, w szczególności zaś jeśli znajdowały się na niej budynki, rozpoczęte budowy, urządzenia ogrodnicze, sady lub drzewostan, należało w wyniku podziału przydzielić dotychczasowemu właścicielowi działki lub działkę budowlaną, na których te urządzenia lub inwestycje się znajdowały. Za urządzenia lub budynki znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej przyznawane było odszkodowanie, ustalane na zasadach i w trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu. Wnioskodawczyni podniosła, że pomimo obowiązku nałożonego przez ustawodawcę o przydzieleniu działki ogrodniczej w zamian za przejętą od babci działkę nr [...] stanowiącą sad owocowy, działki takiej, czy też działki o takich walorach jak zabrana, nie przyznano. Nie zapłacono również odszkodowania, do czego zobowiązywał art. 13 ust. 2 ustawy. Stwierdziła, że kultury roślin znajdujące się na działce winny być przedmiotem szacunku rzeczoznawcy, a za składniki roślinne wypłacone odszkodowanie. Wnioskodawczyni podniosła, że podział nieruchomości obarczony był licznymi błędami w procedurze podziałowej, o czym świadczą wydane tożsame decyzje. Pomimo rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, wydawane były inne decyzje w tej już rozstrzygniętej sprawie, co stanowi naruszenie art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Art. 18 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stanowi o tym, że właściwy organ wydaje decyzje o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na gruntach objętych podziałem. Dodała, że decyzji o zakończeniu podziału było kilka. Nie wiadomo, która miała walor ostateczności. W trakcie postępowania podziałowego popełniono liczne błędy proceduralne, np. na etapie wyłożenia projektu podziału do publicznego wglądu. Uwagi i zastrzeżenia E. O. nie były brane pod uwagę. W następstwie podziału oraz czynności cywilnoprawnych po podziale powstał nowy stan prawny (art. 18 ust. 1 ustawy z 1958r.) nieruchomości usankcjonowany decyzjami administracyjnymi. Z faktycznym bezprawiem babcia wnioskodawczyni nie mogła się pogodzić. Stąd w trakcie trwającego postępowania administracyjnego składane były liczne odwołania i skargi do odnośnych władz, które nie przyniosły rezultatu.

Pismem z dnia [...] września 2013r. znak: [...] J. P. zawiadomiona została o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971r. znak: [...] orzekającej o zakończeniu podziału nieruchomości położonych w dzielnicy S..

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności, pismem z dnia [...] października 2013r. Kolegium zwróciło się do Dyrektora Archiwum Państwowego w L. o przesłanie pełnych akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego w/w decyzją. W odpowiedzi na powyższe pismo, Kierownik Oddziału II Informacji Archiwalnej Archiwum Państwowego w L. pismem z dnia [...] października 2013r. poinformował Kolegium, iż Archiwum Państwowe w L. nie przechowuje w swoim zasobie akt Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z lat 60-tych XX w. Pismem z dnia [...] października 2013r. Kolegium zwróciło się również do Prezydenta Miasta L. o przesłanie pełnych akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego w/w decyzją. W odpowiedzi na powyższe pismo, Sekretarz Miasta L. pismem z dnia [...] października 2013r. poinformował Kolegium, iż dokumentacja o wskazanym znaku nie jest w posiadaniu Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta L.. Pismem z dnia [...] listopada 2013r. Kolegium zwróciło się do Dyrektora Archiwum UM L. o przesłanie pełnych akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego w/w decyzją. W odpowiedzi na powyższe pismo Kolegium zostało poinformowane, iż żądana dokumentacja nie została przekazana do archiwum Urzędu Miasta L.. Pismem z dnia [...] listopada 2013r. Kolegium zwróciło się do J. P. o przesłanie akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego w/w decyzją. W odpowiedzi na powyższe pismo, J. P. pismem z dnia [...] grudnia 2013r. przekazała Kolegium kserokopie posiadanych dokumentów. Pismem z dnia [...] listopada 2013r. Kolegium zwróciło się do Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. o przesłanie pełnych akt sprawy dotyczącej postępowania zakończonego w/w decyzją. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Wydziału Geodezji UM L. pismem z dnia [...] stycznia 2014r. przekazał Kolegium potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów dotyczących postępowania podziałowego zakończonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971r. znak: [...]

Kolegium rozpatrując sprawę przytoczyło brzmienie art. 156 par. 1, art. 157 par. 1 i par. 2 i art. 158 par. 1 k.p.a. Podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par 1 k.p.a., czy też nie. Dodało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, strona podniosła, iż objęta niniejszym postępowaniem decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie oraz doktrynie prawa i postępowania administracyjnego rażące naruszenie prawa określane jest jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto istotne jest, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Kolegium stwierdziło, że objęta postępowaniem decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971r. znak: [...] kończąca podział nieruchomości położonych w dzielnicy S., wydana została w wyniku przeprowadzenia przez organ administracji postępowania podziałowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959r. Nr 1, poz. 1).

Stosownie do art. 11 w/w ustawy, z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w/w ustawy, w przypadkach gdy na nieruchomości objętej podziałem dokonane są inwestycje, w szczególności jeśli znajdują się na niej budynki, rozpoczęte budowy, urządzenia ogrodnicze, sady lub drzewostany, należy w wyniku podziału przydzielić dotychczasowemu właścicielowi działkę lub działki budowlane, na których te inwestycje znajdują się. Kolegium przytoczyło przepisy ustawy oraz rozporządzenia, dokonując ich analizy i oceny prawidłowości postępowania organu administracji w toku prowadzenia postępowania podziałowego.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż rozpatrywana decyzja obarczona jest wskazaną przez stronę wadą nieważności. Okoliczności tej nie sposób stwierdzić zarówno na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę, jak też dokumentów przesłanych przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta L.. Kolegium wskazało, iż pomimo podjęcia stosownych kroków (zapytanie kierowane do Dyrektora Archiwum Państwowego w L., Prezydenta Miasta L. D. A. UM L., Dyrektora Wydziału Geodezji UM L.), nie udało się pozyskać całości dokumentów stanowiących materiał dowodowy w w/w sprawie podziałowej. Z pozyskanych dokumentów wynika zaś, iż postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji, zostało przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych. Podniosło, co nie jest przez stronę kwestionowane, iż teren objęty podziałem, zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. nr [...]/68 z dnia [...] marca 1968r. planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z tym planem część nieruchomości przewidziana została do objęcia podziałem. Z materiału dowodowego w sprawie wynika (nie było to również przez stronę kwestionowane), iż z objętej podziałem nieruchomości [...] i E. O. wydzielone zostały cztery działki, z których trzy pozostawiono dotychczasowym właścicielom, natomiast jedna przeszła na własność Skarbu Państwa. W toku całego procesu podziałowego, co również jest bezsporne, organ administracji wydał decyzję o wszczęciu postępowania podziałowego, po czym przystąpił do opracowania projektu podziału, opierając się na mapach i rejestrach pomiarowych dotychczasowego stanu własności oraz na planie zagospodarowania terenu, który to projekt został wyłożony do wiadomości publicznej. Po upływie okresu wyłożenia projektu do wiadomości publicznej, organ administracji wydał decyzję w sprawach zatwierdzenia planu podziału oraz zastrzeżeń złożonych przez osoby zainteresowane w okresie wyłożenia projektu do wiadomości publicznej (zastrzeżenia wniesione przez E. i F. małż. [...] nie zostały przez organ uwzględnione - decyzja z dnia [...] września 1970r. znak: GK.Gd.II- [...]/2/68). Małżonkom [...] przysługiwało, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 1958r., prawo dochodzenia swoich roszczeń od Państwa w drodze sądowej, z tym że w przypadku uznania roszczeń sąd orzekał o odszkodowaniu pieniężnym. Następnie Kolegium dodało, że kwestionowaną przez stronę decyzją, organ administracji zakończył podział nieruchomości i orzekł o wprowadzeniu nowego stanu własności na obszarach objętych podziałem. Powyższe czynności procesowe wykonane zostały zgodnie z w/w przepisami prawa i nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili dokonania przedmiotowego podziału i związaną z tym utratą części dokumentacji podziałowej, której nie udało się odzyskać, orzekanie w niniejszej sprawie przez Kolegium jest znacznie utrudnione, a wręcz ograniczone. Tym bardziej, mając na uwadze określoną w art. 16 par. 1 k.p.a. ogólną zasadę stabilności decyzji administracyjnych, Kolegium zobligowane było do dokonania wnikliwej oceny złożonego przez stronę wniosku w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W wyniku tejże oceny Kolegium nie potwierdziło podnoszonych przez stronę zarzutów i nie stwierdziło, aby objęta wnioskiem decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971r. znak [...] obarczona była jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 par. 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Na marginesie niniejszej sprawy Kolegium dodało, że z nieruchomości małżonków O. objętej podziałem, zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, wydzielona została działka, która przeszłą na własność Skarbu Państwa. Następnie nieruchomość ta, w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz E. i H. małż. [...] oraz R. i A. małż. [...] Fakt ten jest bezsporny i przesądza o tym, że kwestionowana decyzja, nawet gdyby obarczona była wadą nieważności, czego Kolegium nie stwierdziło, nie mogłaby zostać wzruszona, z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne i na uwzględnienie nie zasługują.

To, że dokonano ponownego podziału działek (powtórnej parcelacji) należących do spadkodawców wnioskodawczyni i przejęto powstały z tego powtórnego podziału grunt na rzecz Skarbu Państwa i oddano go w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1971r. znak: [...]. 11-5/169/68 stwierdzającej zakończenie "pierwotnego" podziału, stąd zarzut, że naruszono art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach jest bezzasadny. To, że spadkodawcy wnioskodawczyni nie dochodzili roszczeń na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, który stanowił, że w sprawach nie wymienionych w art. 16 ust. 2 osobom zainteresowanym, których zastrzeżenia do projektu podziału nie zostały uwzględnione, służy prawo dochodzenia swoich roszczeń od Państwa w drodze sądowej, z tym że w przypadku uznania roszczenia sąd orzeka odszkodowanie pieniężne, było ich sprawą. Pozbawione podstaw jest stwierdzenie wnioskodawczyni, że roszczenia dochodzone na drodze sądowej byłyby nieuwzględnione przez sąd, gdy z takim roszczeniem do sądu nie wystąpiono.

Kolegium nie znalazło podstaw do twierdzenia, że naruszono w sprawie art. 9, 11, 12, 13 i 18 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz par. 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych, tym bardziej nie ma podstaw, aby twierdzić, że mamy tu do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 22, poz. 159), nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Na powyższą decyzję skargę wniosła J. P. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie jej właściwego uzasadnienia prawnego ( art. 140 w związku z art. 107 par. 1 i 3 kpa );

2.bezpodstawne przyjęcie, iż brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność;

3.wydanie decyzji nie mającej oparcia w przepisach prawa;

4.nie odniesienie się do zarzutów podniesionych uprzednio we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 8 i 11 kpa );

5.naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezastosowanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach o odmiennych stanach faktycznych, które nie pozostawały w żadnym związku z niniejszym postępowaniem, przepisów prawa które nie odpowiadają stanowi faktycznemu, a decyzja poza jego przytoczeniem nie zawiera uzasadnienia prawnego co w istotny sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa;

6.naruszenie art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego zasadę przekonywania, poprzez niewskazanie przesłanek jakimi kierował się organ administracji wydając decyzję a w szczególności z jakich powodów uznał moje roszczenia za nieuzasadnione;

7.naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego;

8.naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1,8,9,11,12,13,18 ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych. (Dz. U. z 1959 r. Nr 1 poz. 1)

W ocenie skarżącej rozpoznając wniosek organ orzekający naruszył przepis art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stanowiący o tym, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń. Skarżąca podnosi, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Przejęcie obszaru ponad 33% ogólnej powierzchni gruntów należących do jej babci, stanowi rażące naruszenie prawa skutkującego obowiązkiem zapłaty odszkodowania za przejętą nadwyżkę ponad 33% na cele użyteczności publicznej. Z rachunku matematycznego wynika, że od E. O. przejęto ponad 40% ogólnej powierzchni gruntów. Fakt ponownego podziału działki i jej wtórnego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i oddania go w użytkowanie wieczyste również nie został zakwalifikowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako akt bezprawia i rażącego naruszenia prawa.

Orzekający przytacza wyroki sądów administracyjnych rzekomo świadczące o tym jakoby o rażącym naruszeniu prawa tutaj być nie może, gdyż jako rażące naruszenie prawa należy traktować takie, gdy jego waga jest większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Skarżąca uważa, że nastąpiło oczywiste i bezsporne naruszenie prawa przez niezastosowanie się do obowiązującego w procesie parcelacji art. 11, 13 wspomnianej ustawy.

Zgodnie z zapisem art. 13 ust. 1 w przypadkach gdy na nieruchomości objętej podziałem dokonane są inwestycje, w szczególności jeśli znajdują się na niej budynki, rozpoczęte budowy, urządzenia ogrodnicze, sady lub drzewostany, należy w wyniku podziału przydzielić dotychczasowemu właścicielowi przydzielić działkę lub działki budowlane, na których te inwestycje znajdują się. Organ nie wywiązał się z obowiązku przyznania takiej działki E. O.. Dokonany podział nastąpił z pokrzywdzeniem właścicielki parcelowanej nieruchomości.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazała, iż wspomniane naruszenia ograniczają konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa własności.

Wskazała, że podział nieruchomości obarczony był licznymi błędami w procedurze podziałowej, o czym świadczą wydawane tożsame decyzje. Pomimo rozstrzygnięcia inną decyzją wydawane były inne decyzje w tej już rozstrzygniętej sprawie. Decyzji o zakończeniu podziału było kilka. Kolegium przyjęło, że walor ostateczności ma skarżona przeze mnie decyzja o zakończeniu podziału. Odwołania i skargi według skarżącej nie miały większego sensu, gdyż orzeczenie było z góry przesądzone. Uwagi i zastrzeżenia właścicieli nieruchomości co do projektu podziału nie były brane pod uwagę. W następstwie podziału powstał nowy stan prawny usankcjonowany wspomnianą decyzją o zakończeniu podziału, stan prawny oparty na wadliwych decyzjach administracyjnych i narzuconym władczo stanie własności. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu na terenach budownictwa domów jednorodzinnych, które były podstawą wydania wspomnianej skarżonej decyzji wymieniało po kolei czynności, których należy dokonać (czynności geodezyjnych - sporządzenia map, rejestrów gruntów i inne), które doprowadziły z kolei do sporządzenia planu podziału, następnie jego zatwierdzenia i realizacji w formie wyznaczenia granic podziału na gruncie, sporządzenie map geodezyjnych i wprowadzeniu nowego stanu własności na gruncie na obszarach objętych podziałem. Skarżąca uważa, że postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie skarżonej decyzji nie było przeprowadzone prawidłowo i z poszanowaniem przepisów obowiązującej ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych. SKO nie zrozumiało istoty toczącego się postępowania poprzez prowadzenie go z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., z naruszeniem zasady dążenia do wykrycia prawdy obiektywnej oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Kolegium naruszyło reguły art. 7, 80 i 77 par. 1 k.p.a. przez fakt rozstrzygania sprawy bez wyczerpującego rozważenia i analizy całości materiału dowodowego, właściwej analizy złożonego przez skarżącą wniosku, jak również pominięcia oceny treści orzeczeń administracyjnych w sprawach podobnych, jak i błędnej interpretacji zapisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło ponadto art. 107 par.3 w związku z art. 126 k.p.a., polegające na skonstruowaniu uzasadnienia skarżonej decyzji, które w sposób jasny i pełny nie odnosi się do istotnych okoliczności sprawy niniejszej, a to podstawy przejęcia w formie podziału nieprawnie z nadwyżką 40% gruntów E. O., przemilczało fakt nadania działki zamiennej za działkę o walorach wzorowo prowadzonej działki ogrodniczej, a wreszcie nie odniósł się do kwestii wypłaty i ustalenia odszkodowania , lecz w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności.

Skarżąca uważa ,że zarzut Kolegium jest niesłuszny, iż strony nie skorzystały z drogi sądowej dla dochodzenia odszkodowania.

Skarżąca podnosi że okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o podziale powoduje konieczność wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą bezprawnie nieruchomość. Przesłanką do wydania takiej decyzji przez SKO powinno być, co zostało stwierdzone:

a) pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania;

b) obowiązywanie przepisów prawa, przewidujących konieczność ustalenia odszkodowania. Przesłanka o której mowa w punkcie a) jest spełniona, gdyż E. O. pozbawiono tytułu własności części parcelowanej nieruchomości. Przesłanka, o której mowa w pkt. b) również została spełniona. Art.119 ust.1 pkt.7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje w decyzji wywłaszczeniowej (podziałowej) czyli decyzji odejmującej prawo własności ustalić wysokość odszkodowania, przez co precyzuje postanowienia art. 21 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że zarówno obecnie obowiązujące przepisy prawa, jak i chwili podziału nieruchomości przewidywały obowiązek ustalenia odszkodowania, spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 129 ust.5 pkt 3.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że decyzji brakuje podstaw, a głównie jej uzasadnienia prawnego, co jest niezgodne z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odniosło się także do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja została podjęta w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971 r., znak: [...] w sprawie podziału nieruchomości położonych w dzielnicy S., ograniczonych ulicami od północy Al. [...], od wschodu ul. [...], od południa ul. [...] i od zachodu Al. [...].

Należy podnieść, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 par. 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W myśl art. 156 par. 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, stosownie do art. 158 par. 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Trzeba podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. Natomiast oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. wbrew zarzutom podniesionym w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że kwestionowana decyzja , nie narusza prawa w sposób przewidziany w omówionym wyżej przepisie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięta pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 par. 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

W pierwszym rzędzie należy wskazać na prawidłowe zastosowanie przez organ dla oceny zaistnienia przesłanek nieważności przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, to jest przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1959 r., nr 31, poz. 138 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych ( Dz. U. z 1959 r., nr 1, poz. 1), a nie przepisów późniejszej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), do której w postępowaniu administracyjnym odwoływała się skarżąca.

Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została podjęta na mocy wymienionych w niej przepisów.

W konsekwencji sformułowany w skardze zarzut naruszenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest w tym kontekście chybiony, ponieważ przepisy te nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji podziałowej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 par.1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny, opisało cały przebieg postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W uzasadnieniu prawnym organ orzekający wyjaśnił podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa, a także powołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych celem poparcia argumentacji dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto odniesiono się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dlatego też za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.

Z uwagi na to, że decyzja , której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca wydana została blisko 44 lata temu, Kolegium podjęło szereg działań celem zgromadzenia materiału dowodowego i dokonało jego oceny. Zatem postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy podziałem objęto nieruchomość E. O. o powierzchni 2.534,4 m kw. Zgodnie z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych(....) z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Z powyższej powierzchni 33% to 836,3 m kw., a na rzecz Skarbu Państwa przejęto 746 m kw.( 288 m kw. pod ul. [...] i 458 m kw. pod powstałą w wyniku podziału działkę nr [...], oddaną później w użytkowanie wieczyste). Tak więc na rzecz Skarbu Państwa przejęto 29,43%, zatem bezzasadny jest zarzut skarżącej o przejęciu ponad 40% ogólnej powierzchni gruntów. Zdaniem Sądu organ orzekający nie naruszył przepisów ustawy z dnia [...] maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach ( art. 1, 8, 9,12,13,18 ust.4) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, zaś skarżąca nie wskazała na czym w jej ocenie naruszenie to miałoby polegać.

Powołanie się przez skarżącą w uzasadnieniu skargi na spełnienie przesłanek do ustalenia odszkodowania i związany z tym zarzut niezastosowania art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również niezasadne. Jak już bowiem wyżej podniesiono ( zaś Kolegium również odniosło się do tego zarzutu) - przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach ( takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.