Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 713/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 237; art. 238; art. 3 pkt 6;
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 135; art. 153; art. 145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), WSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant: specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki S. z siedzibą B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki S. z siedzibą B. kwotę [...] (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "organ" lub "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] od decyzji z dnia 25 lipca 2017 r. znak: [...] od decyzji Starosty L. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża, uchyliło w całości decyzję i nałożyło na S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. D. obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, który powinien zawierać elementy wskazane w art. 238 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:

W dniu 3 sierpnia 2009 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. (WIOŚ) z dnia 29 lipca 2009 r., znak: [...] z prośba o zobowiązanie [...] Sp. z o. o. w B. [...] do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Prośba WIOŚ wynikała z interwencji A. D., na uciążliwość Zakładu (S.) w zakresie emisji hałasu oraz emisji niezorganizowanej pyłów do środowiska.

Decyzją z dnia 2 września 2009 r., znak: [...] Starosta L. zobowiązał S. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża, zlokalizowanej w B. [...].

W wyniku odwołanie wniesionego przez [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 2 października 2009 r., znak: [...] [...] uchyliło wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż wniosek WIOŚ o zobowiązanie Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego nie może w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić o zasadności nałożenia na dany podmiot takiego obowiązku.

W związku z wystąpieniem organu pierwszej instancji WIOŚ przy piśmie z dnia 30 września 2013 r. przekazał kopię protokołu z ostatniej kontroli firmy S. z 2012 r. oraz kopię notatki z wizji lokalnej z sierpnia 2013 r. wraz z wynikami pomiaru pyłu zawieszonego, prowadzonego w dniach 10-14.08.2013 r. na posesji A. D.. Przeprowadzone pomiary nie wykazały przekroczeń poziomów dopuszczalnych. W trakcie kontroli S., przeprowadzanych przez WIOŚ oraz prowadzonych pomiarów nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu bądź stężeń zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego.

Wobec powyższego decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., znak: [...] Starosta L. orzekł o nie zobowiązywaniu S. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża, przy czym powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., znak: [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 28 października 2014 r., znak: [...], uchyliło także postanowienie Starosty L. z dnia 30 września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W trakcie kilkukrotnych kontroli S., przeprowadzanych przez WIOŚ (od szeregu lat) oraz prowadzonych pomiarów nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu bądź stężeń zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego.

Zdaniem Starostwa Powiatowego w L., w tym stanie faktycznym zobowiązywanie S. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego przedmiotowej instalacji, wobec zebranych dowodów oraz w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego wydały nakaz jej rozbiórki nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji decyzją z 30 grudnia 2014 r., znak: [...], orzekł o nie zobowiązywaniu S. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża. SKO decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nie znajdując podstaw do nałożenia obowiązku wykonania przeglądu ekologicznego Starosta L. kolejnymi decyzjami z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], [...] września 2015 r., znak: [...] i [...] lutego 2016 r., znak: [...] umarzał postępowanie. Wszystkie te decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego odpowiednio decyzjami z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] r., [...] listopada 2015 r., znak: [...] i [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] r.

Na skutek wystąpienia organu pierwszej instancji Departament Prawny Ministerstwa Środowiska pismem z dnia 26 lipca 2016 r., znak: [...], przekazał opinię dotycząca warunków i okoliczności wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego. Zgodnie z tą opinią postępowanie w sprawie wykonania przeglądu ekologicznego ma charakter uznaniowy, ponieważ organ może, a nie musi zobowiązać danego podmiotu do wykonania przeglądu ekologicznego. Obowiązujące przepisy z zakresu ochrony środowiska nie przewidują instytucji biegłego z zakresu ochrony środowiska. Opinie sporządzane w toku postępowania, wykonywane na zlecenie organów mogą, ale nie muszą być materiałem dowodowym. W powyższej opinii stwierdzono też, że w przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki instalacji (decyzja ostateczna) uzasadnione jest umorzenie prowadzonego postępowania.

Decyzją z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] Starosta L. ponownie umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., znak: [...]

Ponownie prowadząc przedmiotowe postępowanie Starostwo Powiatowe w L. pismem z dnia 16 lutego 2017 r. wezwało A. D. (właściciela gruntu sąsiedniego, zgłaszający uciążliwość działalności prowadzonej przez [...] do złożenia wyjaśnień oraz udostępnienia posiadanych materiałów. W dniu 1 marca 2017 r. A. D. złożył pismo, stanowiące odpowiedź na w/w wezwanie. Ponadto złożył pięć sztuk fotografii (przedstawianych w tutejszym Starostwie w dniu 17 lipca 2014 r.) a także kopię płyty CD z zarejestrowanym filmem oraz fotografiami, wykonanymi przez pracowników WIOŚ, podczas kontroli w dniu 9 lipca 2007 r. Fotografie te, zdaniem A. D. ukazują zanieczyszczenie jego posesji, powstałe podczas załadunku zboża (na terenie S.) na samochody ciężarowe. A. D. poinformował (oraz wyraził to w złożonym piśmie), iż S. nadal prowadzi działalność gospodarczą na działce nr ewid. [...], obręb B. D. , gmina B., jednakże na potwierdzenie tego faktu nie przedstawił żadnych dowodów. Podtrzymał swoje stanowisko, dotyczące uciążliwości instalacji S. , polegającej na zanieczyszczaniu powietrza - występowanie kurzu, pyłu, powstającego w związku z rozładunkiem i załadunkiem zboża oraz węgla. Jego zdaniem uciążliwy jest także sam ruch pojazdów na działce sąsiedniej, tj. na terenie działalności S.

Na wystąpienie organu pierwszej instancji WIOŚ pismem z dnia 3 lipca 2017 r., znak: [...] udzielił informacji, iż po dniu 1 lipca 2016 r. nie były prowadzone kontrole firmy S. Sp. z o. o. a także iż Inspektorat nie posiada żadnych nowych materiałów ani informacji dotyczących przedmiotowej firmy. Ponadto poinformowano, że w bieżącym roku nie jest planowana kontrola tego zakładu.

Nadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 czerwca 2017 r. stwierdzono, iż silosy (4 sztuki) nadal znajdują się na działce nr ewid. [...], obręb B. [...], gmina B.. Podczas oględzin skup zboża nie był prowadzony. Na terenie S. nikogo nie zastano a teren był uprzątnięty. Oprócz silosów znajdowała się jedynie hałda węgla. Podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt przedmiotowej sprawy. Według oświadczenia A. D., S. nadal prowadzi działalność gospodarczą - skup zboża.

W tej sytuacji, zdaniem Starosty L. nie zaistniały przesłanki do nałożenia na S. obowiązku sporządzenia przedmiotowego opracowania, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża.

Organ pierwszej instancji wskazywał, że prowadząc postępowanie (przez szereg lat) zgromadzono obszerny materiał dowodowy, w tym m.in. protokoły kontroli, przeprowadzanych przez WIOŚ, które nie wykazywały nieprawidłowości. Nadto podkreślono, że oględziny instalacji (przeprowadzone w dniu 23 czerwca 2017 r.) nie potwierdziły jej negatywnego oddziaływania. W chwili przeprowadzania oględzin skup zboża nie był prowadzony. Nie dostrzeżono też negatywnych skutków działalności instalacji z dni poprzednich na gruntach sąsiednich. Jedynym śladem było porośnięte zboże w uprawie malin A. D. (znajdującej się na działce sąsiadującej z terenem, na którym znajduje się instalacja). Zgodnie z oświadczeniem A. D. zboże to zostało rozsypane podczas przeładunku silosów. Zdaniem organu rozpatrującego sprawę zaśmiecanie działki A. D. nie daje podstaw do nałożenia na S. przedmiotowego obowiązku.

Na skutego odwołania wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...] uchyliło w całości powyższą decyzję i nałożyło na S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. [...] obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego, który powinien zawierać elementy wskazane w art. 238 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań Kolegium przedstawionych w decyzjach wydawanych od roku 2009, zaś z analizy wszystkich wydanych dotychczas decyzji Starosty L. wynika, iż są one zbieżne treściowo, a organ I instancji uzupełnia wydane rozstrzygnięcie jedynie przez opisanie kolejnych wydarzeń w sprawie, nie odwołując się w treści decyzji do nowych, aktualnych w dacie jej wydania ustaleń istotnych z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy.

Dokonując wykładni przepisu art. 237 u.p.o.ś organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezsporne jest to, że instalacja spółki S. jest uciążliwa dla właściciela nieruchomości sąsiadującej tj. A. D., który inicjował kontrole WIOŚ w L., zaś WIOŚ w L. kilkakrotnie wskazywał na emisję zanieczyszczeń pyłowych w trakcie przeładunku zbóż, przy czym zarówno z protokołów kontrolnych, jak również oświadczeń A. D., wynika, że ta emisja i związana z tym uciążliwość nie zamyka się w granicach działki, na której znajduje się instalacja.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przegląd ekologiczny stanowi dokument określający i opisujący w szeroki zakresie oddziaływanie na środowisko funkcjonującej instalacji, w tym m.in. jego przyczyny i skutki (art. 238 u.p.o.ś.), przy czym ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko powstanie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc nie chodzi o to, by skutek taki zaistniał - wskazany przepis nie wymaga wystąpienia negatywnego oddziaływania. Do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczała sama możliwość zagrożeń, natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu.

W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji tych okoliczności nie dostrzegł, wskazując, że brak przekroczeń pomiarów hałasu i zanieczyszczeń powietrza, jest jedyną i wystarczającą przesłanką uzasadniającą odstąpienie od nałożenia wskazanego obowiązku.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że użytkowany przez [...] Sp. z o.o. obiekt znajdujący się na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. D. , składający się z czterech powiązanych technologicznie silosów do przechowywania zboża, wpisuje się w definicje "instalacji" zawarta w przepisie art. 3 pkt 6 u.p.o.ś.

Organ wyjaśnił także, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego ma charakter uznaniowy. O takim jej charakterze świadczy użyte w art. 237 u.p.o.ś. słowo "może". Nie oznacza to jednak, że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Skoro bowiem nałożenie wspomnianego obowiązku uwarunkowane jest stwierdzeniem okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić wszelkie aspekty funkcjonowania danej instalacji i dokonać ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia tego typu zagrożeń. Podkreślić należy, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do objęcia przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża nakazem rozbiórki nałożonym na G. S. mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego spornej instancji wystarczające jest ustalenie, że instalacja ta istnieje i jest użytkowana w sposób, który wskazuje na możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko. Orzeczony, lecz niewykonany nakaz rozbiórki instalacji nie stanowi natomiast okoliczności świadczącej o bezzasadności nałożenia takiego obowiązku (czy też o bezprzedmiotowości postępowania), zwłaszcza wobec faktu, że ww. decyzja ostateczna organu nadzoru budowlanego drugiej instancji dotychczas nie stała się prawomocna.

W opinii Kolegium dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wystarczające były wyniki kontroli przeprowadzanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego począwszy od 2011 r. (przy czym jako ostatnia kontrola przeprowadzona była w dniu 1 lipca 2016 r.) w korelacji z wyjaśnieniami i wskazaniami wnioskodawcy postępowania. Wprawdzie w większości kontroli stwierdzano brak naruszeń i nieprawidłowości w związku z funkcjonowaniem spornej instalacji, jednakże to, że wyniki pomiarów oddziaływania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża (w tym emisji pyłów, hałasu itp.) mieszczą się w granicach norm przewidzianych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, nie przesądza samoistnie o braku podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 u.p.o.ś. Decyzja o nałożeniu obowiązku nie stanowi bowiem sankcji dla podmiotu prowadzącego instalację, za przekraczanie norm ochrony środowiska. Ponadto nałożenie wskazanego obowiązku mieści się w ogólnym celu i zadaniach organów administracji publicznej, które zobowiązane są do podejmowania wszelkich działań zmierzających do zachowania stanu środowiska zgodnego z prawem oraz profilaktyki przeciwdziałania jego naruszaniu, w tym korzystaniu ze środowiska niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez S. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. D. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący"). W skardze zarzucono obrazę przepisów mających wpływ na jej treść przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, w tym: - prawa formalnego, w tym

1) art. 107 ust. 3 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. poprzez:

a) niepełne opisanie stanu faktycznego gdyż w opisie sprawy pominięto wydanie przez SKO decyzji odwoławczej z dnia 25.08.2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego [...] decyzję Starosty L. z dnia 25.07.2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania [...] Sp. z o.o. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża, zlokalizowanej w B. [...] działka ewid. [...] gm. B.,

b) uznanie, na s. 3 uzasadnienia, że "organ I instancji nie zastosował się do wskazań tut. Kolegium przedstawionych w decyzjach wydawanych od roku 2009" zaniechając wymienienia treści tych wskazań Kolegium przy wydaniu konkretnych decyzji odwoławczych i odstępując od opisu realizacji przez organ I instancji tych wskazań,

c) uznanie, na s. 4 uzasadnienia, że "mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje", pomimo braku dowodów na tą okoliczność i braku wiedzy fachowej w SKO w tym zakresie;

d) przyjęcie, na s. 7 uzasadnienia, że "w opinii Kolegium dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wystarczające były wyniki kontroli przeprowadzanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego począwszy od 2011 r. (przy czym ostatnia kontrola przeprowadzona była w dniu 1 lipca 2016 r.)" choć faktycznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził tylko jedną kontrolę w miejscowości B. D. gmina B. na działce [...] oznaczone w tej miejscowości numerem 84;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. zobowiązujących przy wydaniu decyzji uznaniowej do wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez pominięcie części zebranych przez organ I instancji dowodów, w tym, między innymi wykonanych w dłuższym czasie raportów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z kontroli instalacji użytkowanej przez Spółkę S. nie stwierdzających przekroczenia norm i nie potwierdzających negatywnego oddziaływania tej instalacji na środowisko poprzez odrzucenie łącznej ich oceny, zł a także pominięcie złożonej do sprawy opracowanej przez [...] "Oceny wpływu na środowisko pod względem emisji hałasu i substancji zanieczyszczających do powietrza inwestycji: Budowa dodatkowych silosów na zboże w m. [...] gm. B.";

- przepisów prawa materialnego, tj.

art. 237 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799) poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,:

a) oceny, iż użytkowana przez S. Sp. z o.o. instalacja do przechowywania zboża zlokalizowana w B. [...] gmina B. na działce [...] oznaczone w tej miejscowości numerem 84 "z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje" pomimo braku posiadania przez SKO w tym zakresie fachowych wiadomości,

b) stanowiska, iż dla wydania przez organ decyzji zobowiązującej podmiot prowadzący instalację do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego wystarczy tylko "samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc wskazanie na "potencjalne" występujące zagrożenie pomijając tym samym, iż te "potencjalne" zagrożenia muszą być stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości,

c) oceny, że "bezsporne w sprawie jest to, że instalacja spółki [...] jest uciążliwa dla właściciela nieruchomości sąsiadującej tj. A. D., który zainicjował kontrolę WIOŚ w L." i zamieszkuje pod nr [...], pomimo braku takich samych ocen przez pozostałych sąsiadów w miejscowości B. D. , w tym przez B. Z. zamieszkującego pod numerem 83 z drugiej strony działki użytkowanej przez S. .

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 20.06.2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygając w sprawie dotyczącej zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego organ musi wszechstronnie rozważyć czy i z jakich przyczyn w okolicznościach danego przypadku celowe jest nałożenie takiego obowiązku na prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska. Rezultat powyższych rozważań musi zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym w sposób umożliwiający dokonanie sądowej kontroli decyzji i rozstrzygnięcie czy wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja nie cechuje się dowolnością.

Obowiązek taki odnosi się również do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu) w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Obowiązkiem organu jest więc zebranie oraz następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przy czym przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji naruszył powyższe zasady albowiem przy rozstrzyganiu nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych w zakresie nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zaniechań takich, w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścił się także organ pierwszej instancji.

Nadto należy wskazać, że obowiązkiem organu drugiej instancji oprócz ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w całości było także właściwe uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji poprzez precyzyjne i jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak też wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ drugiej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w taki sposób, poprzestając jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, nie powiązanych należycie z dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. - dalej jako: "p.o.ś."), który stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego ma, czy też ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, albowiem to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy.

Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzi przesłanka w postaci "stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko", nie obliguje organu do zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla podmiotu prowadzącego instalację. Nie dotyczy to natomiast kwestii ustalenia, czy w sprawie stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Zagadnienie ustalenia czy zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko (art. 237 p.o.ś.) to nie jest problem wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Należy stwierdzić, że wystąpienie przesłanki w postaci zaistnienia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest konieczne dla podjęcia decyzji o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza, że decyzja organu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Skoro bowiem - co trafnie podkreślał również organ odwoławczy - nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego uwarunkowane jest stwierdzeniem okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić wszelkie aspekty funkcjonowania danej instalacji i dokonać ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia tego typu zagrożeń.

Oczywiste jest przy tym, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, działając w ramach przysługującego uznania, obowiązany jest również do prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazano już powyżej ustalenie, że zachodzi przesłanka w postaci "stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest warunkiem koniecznym do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

W sytuacji, gdy tego rodzaju pozytywne rozstrzygnięcie wydane zostało dopiero w drugiej instancji obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławcze pozostawało wyjaśnienie jakie to konkretnie okoliczności faktyczne wskazywały na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz na czym dokładnie to potencjalnie negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko polegało, przy czym ustalenia te powinny zostać powiązane z przeprowadzonymi w sprawie i wskazanymi w uzasadnieniu decyzji dowodami.

W sprawie organ drugiej instancji nie ustalił jakie to dokładnie okoliczności wskazywały na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jak też nie wyjaśnił na czym to potencjalnie negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko miało polegać.

W tym kontekście organ wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że instalacja spółki S. jest uciążliwa dla właściciela nieruchomości sąsiadującej, który inicjował kontrole WIOŚ w L. i wskazywał na emisję zanieczyszczeń pyłowych w trakcie przeładunku zbóż, która nie zamyka się w granicach działki, na której znajduje się instalacja.

Tego rodzaju stwierdzenie jest niewystarczające albowiem faktu uciążliwości instalacji dla określonej osoby fizycznej nie można utożsamiać z możliwością negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Uciążliwość instalacji dla danej osoby fizycznej może mieć charakter subiektywny, niezależny od rzeczywistego charakteru i zakresu emisji zanieczyszczeń pyłowych lub hałasu, co oznacza, że tak rozumiana uciążliwość instalacji może nie mieć możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Przede wszystkim zaś należy stwierdzić, że obowiązkiem organu było ustalenie nie tego, czy przedmiotowa instalacja jest uciążliwa dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, lecz czy w związku z jej funkcjonowaniem wystąpiły okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Jednoznacznych i dokładnych ustaleń w tym zakresie brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że występujące niewątpliwie emisje hałasu i niezorganizowane emisje zanieczyszczeń pyłowych spowodowane przeładunkiem zboża wyczerpują przesłankę "stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" o której mowa w art. 237 p.o.ś., w kwestii czego brak jest jasnych i jednoznacznych ustaleń organu odwoławczego, to i tak powyższe nie byłoby wystarczające do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Jak wskazano już wyżej wystąpienie przesłanki w postaci zaistnienia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest konieczne dla podjęcia decyzji o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Dla wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie, i to zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, koniecznym było, by organy ustaliły i uwzględniły przy rozstrzyganiu sprawy wszelkie realnie możliwe do ustalenia aspekty funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża oraz dokonały ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W przedmiotowej sprawie ustaleń takich i rozważań zabrakło.

Żaden z organów orzekających w sprawie nie podjął nawet próby ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji w kontekście emitowanych przez instalację zanieczyszczeń pyłowych i hałasu, poprzestając w istocie na lakonicznych materiałach przedstawianych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L. oraz uczestnika A. D. oraz na przeprowadzeniu oględzin, które ze względu na swój ograniczony zakres i sposób przeprowadzenia, niczego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy nie dokumentowały.

Co więcej organy administracji obu instancji nie rozpatrzyły także tych szczątkowych informacji dotyczących funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża, które wynikały z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym w szczególności przy rozstrzyganiu sprawy pominęły takie okoliczności jak rozmiar (wielkość) samej instalacji, co ma podstawowe znaczenie w kontekście analizy możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zakresu tego oddziaływania.

W sprawie nie dokonano ustaleń dotyczących wszelkich aspektów funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz stopnia i zakresu tego negatywnego oddziaływania.

Brak działań organów w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydanie rozstrzygnięcia pomimo niekompletnego materiału dowodowego, świadczy o naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy spowodowany niekompletnością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uniemożliwia tak wydanie rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym na co wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1019/17.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym, pomimo, że w sprawie, od czasu wydania poprzedniej decyzji kasatoryjnej, nie przeprowadzono dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie okoliczności niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy.

Poprzednio orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 grudnia 2016 r. uchyliło decyzję Starosty L. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zobowiązania S. sp. z o.o. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji do przechowywania zboża i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw tej decyzji legło między innymi stwierdzenie, że organ I Instancji, pomimo wskazań Kolegium, nadal nie przeprowadził w sprawie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonał stwierdzenia okoliczności na podstawie zdezaktualizowanych już dowodów.

Stwierdzenie takie należy jednakże odnieść i do obecnego stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem po dacie 15 grudnia 2016 r., tj. po dacie wydania przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji, w sprawie nie przeprowadzono żadnych dowodów, które w jakikolwiek istotny sposób zmieniałyby stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Po tej dacie w sprawie dokonano jedynie następujących czynności: uczestnik A. D. złożył pismo wraz z 5 fotografiami oraz kopią płyty CD, na wystąpienie organu pierwszej instancji WIOŚ udzielił informacji pismem z dnia 3 lipca 2017 r., zaś w dniu 23 czerwca 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny.

Czynności te nie przyczyniły się do zmiany stopnia wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy albowiem nie wynikają z nich takie treści, które pozwoliłyby na dokonanie ustaleń dotyczących istotnych aspektów funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W szczególności wskazać należy, że podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono jedynie, że w tym czasie skup zboża nie był prowadzony, teren był uprzątnięty, oprócz silosów znajdowała się jedynie hałda węgla, zaś maliny rosnące na sąsiedniej działce uczestnika są "zanieczyszczone" porośniętym zbożem (k.574-575 akt administracyjnych). Z informacji WIOŚ wynikało, że po dniu 1 lipca 2016 r. nie były prowadzone kontrole firmy S. Sp. z o.o., że Inspektorat nie posiada żadnych nowych materiałów ani informacji dotyczących przedmiotowej firmy oraz, że w bieżącym roku nie jest planowana kontrola tego zakładu (k.577 akt administracyjnych). Jeżeli chodzi zaś o dokumentację fotograficzną i film (plik video) znajdujące się na płycie CD złożonej przez uczestnika A. D. to pochodzą one z kontroli WIOŚ z 2007 r. (k. 529 akt administracyjnych).

Skoro więc stopień wyjaśnienia sprawy nie zmienił się w żaden istotny sposób w stosunku do stanu istniejącego w dniu 15 grudnia 2016 r. to tym samym ponownie stwierdzić należało, że w sprawie nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, wskutek czego zaniechano należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Fakt wydania w takiej sytuacji decyzji o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym świadczy o niekonsekwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i błędnej ocenie przez organ odwoławczy stopnia wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której z jednej strony uznano, że sprawa została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, z drugiej zaś strony nadal wytykano organowi pierwszej instancji, że organ ten poprzestaje na opisywaniu kolejnych wydarzeń, nie odwołuje się zaś do nowych, aktualnych w dacie jej wydania ustaleń istotnych z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy, w związku z czym w dalszym ciągu aktualne pozostają wszystkie wskazania Kolegium zawarte w wydanych uprzednio decyzjach, a które to wskazania dotyczyły między innymi nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ten fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji (strona 3 i 4 decyzji) jest identyczny z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r. (strona 3 decyzji), pomimo, że obie te decyzje miały diametralnie odmienny charakter.

Przede wszystkim jednak ponownie należy stwierdzić, że wadliwości obu wydanych obecnie decyzji należy upatrywać w tym, że wskutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego zaniechano należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W sprawie należało ustalić wszelkie realnie możliwe do stwierdzenia aspekty funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża oraz dokonać ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W pierwszej kolejności zwrócić należało uwagę na rozmiar (wielkość) samej instalacji, co niewątpliwie ma istotne znaczenie przy analizie możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zakresu tego oddziaływania.

Oczywiste jest bowiem, że w innym stopniu na środowisko będzie oddziaływać instalacja duża, a w innym instalacja mała. Nie budzi także wątpliwości, że to wielkość instalacji do przechowywania zboża determinuje w znacznym stopniu także kwestie związane z samym przeładunkiem zboża. To bowiem od pojemność danego silosu zależy ile zboża, a więc i jego dostaw poszczególnymi pojazdami, można w zbiorniku zmagazynować.

Na to, że możliwa jest ocena zakresu stopnia uciążliwości dla środowiska instalacji do przechowywania zboża już w kontekście wielkości danego silosu, wskazuje jednoznacznie złożone do akt sprawy opracowanie [...] pod tytułem "Ocena wpływu na środowisko pod względem emisji hałasu i substancji zanieczyszczających do powietrza Inwestycji: Budowa dodatkowych silosów na zboże w m. [...] gm. B.".

W taki sam sposób można było także przeanalizować w sprawie aspekty funkcjonowania przedmiotowej instalacji, która składa się z czterech silosów o średnicy 3,50 m, wysokości użytkowej 6 m i pojemności 50 Mg (50 ton), a więc jak można wnioskować nie jest instalacją bardzo dużą.

Żaden z organów nie dokonał analizy powyższych okoliczności.

Żaden z organów nie podjął również takich czynności dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenie podstawowych okoliczności związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, takich jak przykładowo rodzaj i stopień emisji zanieczyszczeń pyłowych oraz hałasu z instalacji podczas załadunku i rozładunku zboża do silosów, ilość zboża magazynowanego w instalacji na przestrzeni danego roku (kalendarzowego lub gospodarczego) i w poszczególnych miesiącach, ilość kursów pojazdów dostarczających i odbierających zboże z instalacji, sposób załadunku i rozładunku zboża z silosów, czy też efektywność wykorzystanie przy przeładunku zboża wiaty (kosza przyjęciowego) usytuowanego przy silosach dla ograniczenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń pyłowych.

Ustalenia tych okoliczności, w możliwie w danych warunkach dokładny sposób, można było dokonać przeprowadzając wnikliwie właściwe postępowanie dowodowe.

Ustalenia okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża można było dokonać przede wszystkim w oparciu o prawidłowo przeprowadzone oględziny instalacji, jak też poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i stron.

Dotychczas przeprowadzone w sprawie oględziny nie przyczyniły się w większym stopniu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z tej podstawowej przyczyny, że przeprowadzane były w czasie, gdy na nieruchomości nie odbywał się przeładunek zboża.

Przeprowadzanie oględzin w czasie, gdy na nieruchomości nie odbywa się przeładunek zboża, nie jest racjonalne albowiem przypisywane skarżącemu immisje w postaci hałasu i niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń pyłowych powodowane są głownie przeładunkiem zboża.

Organ, wzorem kontroli przeprowadzonych we wcześniejszych latach przez WIOŚ (vide protokół kontroli z 2012 r. - k.161-165 akt administracyjnych), powinien przeprowadzić oględziny w rożnych terminach, w czasie, gdy na nieruchomości odbywa się przeładunek zboża, tj. załadunek zboża do silosów oraz rozładunek zboża ze zbiorników na pojazdy.

Dopiero powyższe pozwoli na ustalenie faktycznego stopnia i zakresu zanieczyszczeń pyłowych i hałasu emitowanych z instalacji, jak też powodowanych ruchem pojazdów przewożących zboże.

W czasie oględzin przeprowadzanych podczas przeładunku zboża można również dokonać pomiaru hałasu, tak na nieruchomości na której usytuowana jest instalacja, jak i na nieruchomościach z nią sąsiadujących.

Można również wówczas pobrać próbki powietrza i poddać je badaniu w taki sposób, w jaki przykładowo dokumentuje to "SPRAWOZDANIE Z BADAŃ nr [...] dot. próbek imisji - pył zawieszony PM 10" (k.167 akt administracyjnych).

Ustalenia takich okoliczności można także dokonać poprzez dopuszczenie dowodów z zeznań osób posiadających wiedzę o funkcjonowaniu przedmiotowej instalacji, w tym w szczególności właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomością na której usytuowana jest instalacja, przedstawicieli skarżącej Spółki, jej pracowników, czy osób przewożących zboże z i do silosów.

W przedmiotowej sprawie organy bezzasadnie zaniechały przeprowadzenia takich czynności dowodowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że w opinii Kolegium dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wystarczające były wyniki kontroli przeprowadzanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jak można wnioskować wskazanie tego organu było wynikiem omyłki pisarskiej, gdyż niewątpliwie chodziło tu o Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska) począwszy od 2011 r. (przy czym jako ostatnia kontrola przeprowadzona była w dniu 1 lipca 2016 r.) w korelacji z wyjaśnieniami i wskazaniami wnioskodawcy postępowania.

Stwierdzenie takie, jako zbyt ogólnikowe, jest niewystarczające albowiem organ powinien wprost wskazać jakie konkretnie ustalenie wynikające ze ściśle określonego protokołu z kontroli dawało podstawę do zastosowania w sprawie art. 237 p.o.ś.

W tym kontekście należy także stwierdzić, że okoliczności ustalone podczas kontroli przeprowadzanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L., przy pominięciu już nawet kwestii ich aktualności (na co we wcześniejszych rozstrzygnięciach zwracało uwagę samo Kolegium), nie dają wystarczającej podstawy do ustalenia i analizy wszelkich aspektów funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża, a więc i do wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie zobowiązania strony do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Organ drugiej instancji podniósł także, że wprawdzie w większości kontroli stwierdzano brak naruszeń i nieprawidłowości w związku z funkcjonowaniem spornej instalacji, jednakże to, że wyniki pomiarów oddziaływania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża (w tym emisji pyłów, hałasu itp.) mieszczą się w granicach norm przewidzianych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, nie przesądza samoistnie o braku podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 u.p.o.ś.

Stwierdzenie to, choć co do zasady prawidłowe, nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że w sprawie zaistniały tego rodzaju okoliczności faktyczne, które uzasadniają nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Zgadzając się ze stwierdzeniem, że sam fakt, iż wyniki pomiarów oddziaływania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża (w tym emisji pyłów, hałasu itp.) mieszczą się w granicach norm przewidzianych w przepisach z zakresu ochrony środowiska, nie przesądza samoistnie o braku podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 u.p.o.ś., zauważyć należy, że okoliczność taka nie może również uzasadniać wniosku co do zaistnienia podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 237 u.p.o.ś. Innymi słowy stwierdzenie, że w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża nie zostały przekroczone normy przewidziane w przepisach z zakresu ochrony środowiska nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że w sprawie zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Co oczywiste tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym to w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczyły ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem były to wadliwości, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyły one samej istoty rozstrzygnięcia z art. 237 p.o.ś.

Oczywiste pozostaje także, że w takiej sytuacji organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosował także art. 237 p.o.ś., czym naruszył również prawo materialne.

Naruszenie to miało jednakże charakter wtórny, albowiem było konsekwencją nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego ma rację bytu wówczas, gdy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko nie zastosował odpowiednich przepisów prawa materialnego, niewłaściwie je zastosował lub też dokonał błędnej ich wykładni. W takich wypadkach naruszenie prawa materialnego ma charakter pierwotny i może stanowić podstawę zarzutu skargi. Jeżeli natomiast organ dokona nieprawidłowych ustaleń faktycznych i stosownie do tych ustaleń zastosuje lub nie określone przepisy prawa materialnego, to naruszenie prawa materialnego ma charakter wtórny, gdyż jest pochodną nieprawidłowych ustaleń faktycznych. W takim przypadku nie następuje naruszenie prawa materialnego w znaczeniu ścisłym, a podnoszenie wówczas takiego zarzutu jest bezprzedmiotowe.

Skutkiem wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wadliwości w zakresie przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego.

Organ w pierwszej kolejności ustali wszelkie możliwe realnie do ustalenia aspekty funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

W szczególności organ powinien ustalić takie okoliczności jak rodzaj i stopień (zakres) emisji zanieczyszczeń pyłowych oraz hałasu z instalacji podczas załadunku i rozładunku zboża do silosów, ilość zboża magazynowanego w instalacji na przestrzeni danego roku (kalendarzowego lub gospodarczego) i w poszczególnych miesiącach, ilość kursów pojazdów dostarczających i odbierających zboże z instalacji, sposób załadunku i rozładunku zboże z silosów, czy też efektywność wykorzystanie przy przeładunku zboża wiaty (kosza przyjęciowego) usytuowanego przy silosach dla ograniczenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń pyłowych.

Jak już wskazywano wyżej ustaleń takich organ powinien dokonać między innymi w drodze oględzin oraz poprzez dopuszczenie dowodów z zeznań osób posiadających wiedzę o funkcjonowaniu przedmiotowej instalacji, w tym w szczególności właścicieli nieruchomości graniczących z nieruchomością na której usytuowana jest instalacja, przedstawicieli skarżącej Spółki, jej pracowników, czy osób przewożących zboże z i do silosów.

Oględzin należy dokonać w czasie, gdy na nieruchomości odbywa się przeładunek zboża, tj. załadunek zboża do zbiorników oraz rozładunek zboża ze zbiorników na pojazdy.

Przy przeprowadzeniu poszczególnych czynności dowodowych organ może i powinien współpracować z innymi służbami, w tym w szczególności z Inspekcją Ochrony Środowiska, co między innymi umożliwiłoby przeprowadzenie niezbędnych pomiarów zanieczyszczeń pyłowych i hałasu emitowanych w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji.

Mając na uwadze, że dokonanie wszechstronnej i wieloaspektowej analizy funkcjonowania przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża będzie najpewniej wymagało wiadomości specjalnych organ powinien także rozważyć potrzebę dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego.

Przeprowadzając taki dowód organ zwróci uwagę na to, że dowód z opinii biegłego powinien zostać dopuszczony dopiero po przeprowadzeniu innych czynności dowodowych i zgromadzeniu należytego materiału dowodowego, który mógłby stanowić wystarczającą podstawę do opiniowania w sprawie przez biegłego.

Przy dokonywaniu analizy funkcjonowania instalacji do przechowywania zboża należy uwzględnić także wielkość przedmiotowej instalacji i zastosowane w niej rozwiązania techniczne, mające na celu ograniczenie emisji zanieczyszczeń pyłowych.

Pamiętać należy także i o tym, że dla oceny potrzeby nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego istotne są okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko ściśle określonej i konkretnej instalacji, z funkcjonowaniem której mogą wiązać się takie skutki. Z tych też względów przy rozstrzyganiu sprawy organ nie powinien uwzględniać innych immisji, które nie wiążą się bezpośrednio z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji do przechowywania zboża, a do których - jak się wydaję - można zaliczyć emisje związane z przechowywaniem węgla (opału) na nieruchomości, na której usytuowana jest również instalacja. W celu rozstrzygnięcia tej kwestii organ ustali czy i jaki związek z instalacją do przechowywania zboża ma węgiel (opał) przechowywany na nieruchomości.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o nałożeniu lub braku podstaw do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota 200 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.18, 23 akt sądowych) oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wyjaśnić należy także, że wprawdzie w złożonym, w trybie art. 44 § 2 p.p.s.a., przez pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwie błędnie wpisano sygnaturę sprawy sądowej to jednak treść tego pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości, że udzielono go w sprawie skargi wniesionej przez skarżącego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2018 r., nr [...], a więc w sprawie sądowej sygn. akt II SA/Lu 713/18.