Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 353/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 61 § 4, art. 136, art. 138, art. 140, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi D. K. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje adwokat K. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu kwotę [...] ([...]) złotych, w tym [...] zł tytułem podatku od towarów i usług. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. ([...]) w sprawie ustalenia dla D. K., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Ł. K. jako jego przedstawiciel ustawowy, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], o łącznej powierzchni [....] ha położonej w [...] przy [...] w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem opisanej nieruchomości gruntowej.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2004 r. ([...]) orzekł w sprawie ustalenia dla B. i D. K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, wskazując, że różnica wartości nieruchomości przed zmianą i po zmianie planu wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 5, poz. 99 z dnia 20 lutego 1999 r.) wyniosła, zgodnie z wyceną biegłego [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 487/05 uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji wbrew swym obowiązkom zaniechały zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a dokonana ocena zebranych dowodów pozostaje w sprzeczności z art. 80 kpa. Sąd stwierdził, iż organy obydwu instancji podstawą swych ustaleń uczyniły operat szacunkowy, który pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania; nie odniosły się do informacji zawartych w operacie, że podstawą jego sporządzenia było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., co powodowało, że operat pozostawał w sprzeczności tak z obecnie obowiązującym rozporządzeniem, jak i rozporządzeniem z dnia 27 lutego 2002 r., a ponadto naruszał także art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiujący podejście porównawcze wyceny.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców zmarłego B. K.. Następnie postępowanie zostało podjęte postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2008 r. po ustaleniu, że spadkobiercami zmarłego B. K. są D. K. i Ł. K..

Decyzją z dnia [...] 2009 r. ([...]) Prezydent Miasta P. orzekł w sprawie ustalenia dla D. K., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Ł. K. jako jego przedstawiciel ustawowy, jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), w związku z uchwałą nr [...] RM w P. z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 5 poz. 99 z dnia 20 lutego 1999 r., W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do wyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] RM z dnia [...] grudnia 1998 r., którą została wprowadzona zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta P. Organ podniósł, iż przed zmianą planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod [...] - teren istniejących upraw polowych. Po uchwaleniu zmiany planu przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie i stanowi: dla działek nr [...] i [...] - [...] - teren produkcyjno usługowy, natomiast dla działek nr [...] i [...] - K - teren komunikacji. Organ podniósł, iż małżonkowie K. zbyli nieruchomość w dniu [...] listopada 2003 r. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwaleniu, została określona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z opracowanymi przez rzeczoznawcę majątkowego operatami szacunkowymi wartość tej nieruchomości wynosi łącznie:

- przed wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zł,

- zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ określił na [...] zł, w konsekwencji jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiąca 30% tego wzrostu wyniosła [...] zł.

W oparciu o zaistniały związek przyczynowo - skutkowy między uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego możliwość zabudowy produkcyjno - usługowej, a wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podniesienia atrakcyjności terenu w związku z uchwaleniem planu, organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie obciążenia stron przedmiotową opłatą.

D. K. w odwołaniu od powyższej decyzji powtórzyła zarzuty wcześniej zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2004 r., a ponadto stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie został już wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w związku z czym dalsze postępowanie jest bezprawne. Odwołująca podniosła, że naliczenie opłaty uległo już przedawnieniu. Zakwestionowała też naliczenie opłaty w stosunku do jej syna Ł. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia odwołało się do treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto podało, iż wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy na dzień sprzedaży nieruchomości, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Kolegium podniosło, iż rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji dokonał wyceny wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zasad określonych w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), znajdujący zastosowanie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego nowe operaty szacunkowe dla przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie budzi wątpliwości Kolegium. Sporządzone operaty uwzględniają stan nieruchomości z dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą a działkami porównawczymi. Przyjęta do ustalenia opłaty stawka procentowa (30% wzrostu wartości nieruchomości) wynika z uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. i prawidłowo została przyjęta przez organ pierwszej instancji, gdyż przedmiotowa uchwała jest przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, wykazał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podniesienia atrakcyjności terenu w następstwie przekwalifikowania terenu upraw polowych na tereny produkcyjno - usługowe, a w części na tereny komunikacji.

Organ podniósł również, iż strony miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zostały powiadomione o sporządzeniu operatu szacunkowego, co do którego mogły wnieść uwagi i zastrzeżenia.

Kolegium podtrzymało ponadto argumentację wykazującą niezasadność zarzutów odwołującej się, zawartą w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W szczególności Kolegium wskazało na stanowisko, że w świetle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez znaczenia przy ustaleniu renty planistycznej są nakłady poczynione na nieruchomość. Również nie mają wpływu na wysokość opłaty ewentualne koszty poniesione na opracowanie planu i oddanie działki pod [...].

Odnosząc się do nowych zarzutów strony odwołującej Kolegium stwierdziło, iż skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2006 r. było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [..] 2004 r. W konsekwencji sprawa "wróciła" do stadium postępowania dowodowego i koniecznym było jej ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny również zarzut przedawnienia, bowiem zmiana planu miejscowego weszła w życie w dniu 7 marca 1999 r., a postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2004 r., a zatem przed upływem 5 letniego terminu zastrzeżonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalając opłatę dla D. K., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Ł. K. jako jego przedstawiciel ustawowy, uczynił prawidłowo, bowiem Ł. K., jako spadkobierca B. K. zgodnie z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego przejął prawa i obowiązki zmarłego.

W skardze D. K. i Ł. K. na decyzję Kolegium zarzucono organowi naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w sprawie, art. 35 kpa poprzez przedłużenie okresu załatwienia sprawy (ponad rok od daty podjęcia postępowania) oraz art. 34 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec przedawnienia w marcu 2008 r. możliwości nałożenia opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła szereg okoliczności osobistych, które faktycznie uniemożliwiły jej ustosunkowanie się do operatu szacunkowego, co spowodowało, iż nie mogła w postępowaniu bronić swoich praw, jak i zarzuciła organowi przedłużające się postępowanie oraz wydanie decyzji w warunkach przedawnienia możliwości nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że skarżący mogli w postępowaniu odwoławczym zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzieć się co do niego przed wydaniem decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż wobec wejścia w życie planu miejscowego w dniu 7 marca 1999 r. i wszczęcia postępowania w dniu [...] stycznia 2004 r., w przedmiotowej sprawie nie upłynął 5-letni termin zastrzeżony w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. pełnomocnik skarżących podniósł, iż z informacji uzyskanych od strony wynika, że WSA we Wrocławiu w podobnej sprawie uznał, że opłata planistyczna nie podlega dziedziczeniu, a tym samym Ł. K. powinien być od opłaty zwolniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w niniejszej sprawie.

Pierwszorzędnym zagadnieniem jest czy organy wyciągnęły trafne wnioski z faktu śmierci współwłaściciela nieruchomości objętej postępowaniem - B. K. To jest czy ustaleni w postępowaniu spadkobiercy ustawowi po zmarłym mogli na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejść w sytuację prawną dotychczasowego współwłaściciela nieruchomości i możliwe było nałożenie na nich decyzją administracyjną opłaty planistycznej w tej części, która odpowiada dotychczasowemu udziałowi B. K. we własności nieruchomości, w odniesieniu do której została nałożona opłata planistycznej w związku ze wzrostem wartości - w wyniku uchwalenia zmiany planu miejscowego - i sprzedażą tej nieruchomości. Sąd stwierdza, iż stanowisko organów w tym zakresie jest nietrafne. W konsekwencji w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 powołanej ustawy na dzień sprzedaży nieruchomości, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (uwzględniając, że z dniem 15 lutego 2010 r. art. 37 ust. 1 w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 omawianej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 - Dz.U. Nr 2, poz. 124).

Art. 37 powołanej ustawy w ust. 11 stanowi, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Omawiana opłata, zwana w doktrynie i orzecznictwie również rentą planistyczną, przybiera w praktyce postać daniny publicznej należnej danej gminie, płatnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe świadczenie publicznoprawne wywiera zatem skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego, bowiem pomiędzy organem administracji publicznej (wójtem, burmistrzem bądź prezydentem miasta) a właścicielem nieruchomości istnieje stosunek prawny oparty na nierównorzędności i podporządkowaniu. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że renta planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, wywołującym skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego. Źródłem obowiązku żądanej należności na rzecz gminy przez zbywającego nieruchomość jest decyzja administracyjna (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1504/05 - dostępne w Internecie - Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Określenie pojęcia spadku zawarte jest w art. 922 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu spadek obejmuje prawa i obowiązki, majątkowe zmarłego (art. 922 § 1 kc), z wyłączeniem wszakże tych, które bądź ściśle są związane z jego osobą, bądź przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (art. 922 § 2 kc). Do tego należy dodać, że chodzi tu o prawa i obowiązki cywilnoprawne, bowiem do spadku należą prawa i obowiązki, które jednoznacznie spełniają cztery wymagania: a) mają charakter cywilnoprawny, b) mają charakter majątkowy, c) nie są ściśle związane z osobą zmarłego, d) nie przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy osoby te są spadkobiercami (patrz poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2149/10 - dostępny w Internecie pod adresem jw.).

Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, iż obowiązek ten nie podlega dziedziczeniu bowiem, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa spadek nie obejmuje praw i obowiązków wynikających ze stosunków o charakterze prawnoadministracyjnym, prawnofinansowym czy prawnokarnym (tak np.: Elżbieta Skowrońska-Bocian - Komentarz do kodeksu cywilnego Księga czwarta Spadki. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 str. 10, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2004 r. - sygn. akt: IV CK 215/03 - poglądy przywołane za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, stanowisko zawarte w wyżej przywołanym wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. i w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2359/06, dostępnym w Internecie pod adresem jw.). Warto mieć na uwadze, że jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 czerwca 2001r. sygn. akt III CZP 30/01 (OSNC 2002/2/16), dochodzenie opłaty planistycznej nie może nastąpić na drodze sądowej, gdyż jest to sprawa administracyjna, wynikająca z decyzji wywołującej skutki w ramach stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego możliwość powstania między stronami stosunku cywilnoprawnego zasadzającego się m.in. na równoprawnym ich statusie (pogląd przywołany za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2149/20). Sądowi, co oczywiste, znana jest zarazem teza wyroku cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., iż opłata uregulowana w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą właściciela (zbywcy) nieruchomości, toteż w razie śmierci tej osoby w toku postępowania sądowoadministracyjnego jej następcy prawni są legitymowani do udziału w tym postępowaniu. Niemniej jednak pogląd ten - wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy regulującej problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego - w istocie dotyczy innego zagadnienia, a mianowicie możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym spadkobierców zbywcy nieruchomości, w stosunku do którego została wcześniej ostateczną decyzją ustalona opłata planistyczna, a który zmarł w toku postępowania sądowoadministracyjnego (w tym wypadku na etapie postępowania kasacyjnego). Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował wręcz, iż rozważania jego dotyczą następstwa prawnego co do "obowiązku uiszczenia spornej opłaty (bo tak trzeba określić przedmiot sporu na obecnym etapie sprawy, na którym ocenie podlegała legalność ostatecznej decyzji ją wymierzającej)".

Mając powyższe na uwadze tutejszy Sąd stwierdza, iż ustalenie opłaty wobec D. K. i Ł. K. w części, w jakiej dotyczy ich udziału w spadku po zmarłym zbywcy (współwłaścicielu) nieruchomości, w stosunku do której została ustalona opłata planistyczna, stanowi błędną wykładnię art. 922 Kodeksu cywilnego oraz prowadzi do błędnej wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, prowadząc do niezasadnego nałożenia jej w stosunku do Ł. K., a także w części wobec D. K., o czym będzie jeszcze niżej mowa.

Kolejnym przejawem wadliwego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 oraz naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa jest, fakt, że nawet gdyby decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej została zasadnie wydana wobec obydwojga skarżących, to w osnowie wskazuje D. K. i w sposób dorozumiany Ł. K. (D. K. wskazana jako działająca w imieniu Ł. K.), jako podmioty obciążone przedmiotową opłatą, bez jakiegokolwiek zindywidualizowania wysokości opłaty przypadającej na każdego ze zobowiązanych. Tymczasem przy współwłasności w częściach ułamkowych wysokość opłaty planistycznej powinna być określona kwotowo w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli. Innymi słowy, ustalona w przyjętym operacie szacunkowym kwota wzrostu wartości działki w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać wymierzona współwłaścicielom, stosownie do ich udziałów we współwłasności, zaś solidarność tego zobowiązania istnieje jedynie w stosunku do współmałżonków (wspólność ustawowa) - por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt. II SA/Gl 160/10, LEX nr 577039 i w Szczecinie z dnia 21 maja 2009 r. II SA/Sz 903/08, LEX nr 551952 - dostępne w Internecie pod adresem jw.). Prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt I Ns 833/08 wskazuje kto i w jakiej części nabył spadek po B. K. (obydwoje skarżący po połowie), wobec czego osnowa decyzji winna była wskazywać kwotowo w odniesieniu do każdej ze stron obciążonych rentą planistyczną wysokość tej opłaty. Kolegium nie dostrzegło powyższej nieprawidłowości i nie usunęło jej w toku ponownego rozpatrzenia w sprawy w instancji odwoławczej, do czego organ odwoławczy jest uprawniony a zarazem zobowiązany z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa,. a znajdującej swoje rozwinięcie w przepisach art. 136, art. 138 i art. 140 kpa.

W tym miejscu należy wspomnieć, iż osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 i z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 646/05 - orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem jw.). Stąd też uchybienia popełnione w tym elemencie decyzji administracyjnej, o ile przy tym nie zostaną wsparte treścią uzasadnienia, tym bardziej stanowią istotną wadę decyzji. Art. 8 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie zasadę tę narusza. Ponadto z art. 11 kpa wynika, że uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższe zasady narusza również odwołanie się przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji wykazującej niezasadność zarzutów strony odwołującej, jaka została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/po 487/05. Powoływanie się na argumenty, które nawet same jako takie mogą być trafne, jednak zostały sformułowane w uchylonej w trybie sądowoadministracyjnym wcześniejszej decyzji, nie może być uznana za należyte respektowanie powyższych zasad.

Kolejnym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie jest również uchybienie przepisom procedury administracyjnej w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu, to jest art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Posiłkując się stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 859/08 (LEX nr 553065 – dostępne w Internecie pod adresem jw.) tutejszy Sąd zauważa, iż orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. IV SA 1656/96 i dalsze orzecznictwo przywołane w cytowanym wyroku). Co więcej, operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej, bowiem operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, LEX nr 745226 - dostępnym w Internecie pod adresem jw.). Teza taka w żadnej mierze nie stoi w sprzeczności z treścią art. 157 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Organ administracji ma bowiem prawo i obowiązek oceniać przydatność formalną i merytoryczną operatu szacunkowego w zakresie, w jakim winien on odpowiadać przepisom powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i szczególnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości oraz oceny, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 355/10).

Stanowisko Kolegium odnoszące się do sporządzonych w sprawie operatów powyższych wymogów nie spełnia, jest co najmniej zbyt lakoniczne i nie odnosi się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, których wymogi winien spełniać operat szacunkowy. Samo tylko stwierdzenie, iż sporządzone operaty uwzględniają stan nieruchomości z dnia uchwalenia planu miejscowego, a do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą a działkami porównywanymi, należytej oceny w tym zakresie nie stanowi. I w tym zakresie nie ma znaczenia, że strona skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów względem operatu (tłumacząc przy tym okoliczności, dla których w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła swoich racji). Należy wskazać chociażby na fakt, że wbrew wymogom przepisu § 57 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego operat szacunkowy nie został należycie podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, bowiem podpisując operat jego autor winien zamieścić datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie jest wprawdzie możliwe wywodzenie prawdopodobnej daty sporządzenia operatu z zamieszczonej w nim daty wizji lokalnej z dnia 28 sierpnia 2009 r., jako nie wcześniejszej niż ten dzień, jednakże operat powinien jednoznacznie wskazywać taką podstawową okoliczność jak data jego sporządzenia, aby móc bez żadnych dodatkowych zabiegów stwierdzić jego aktualność na dzień wydania decyzji ostatecznej i przydatność do wykorzystywania do celu, dla którego został sporządzony w terminie wskazanym w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu warto także wspomnieć, że podpis winien znaleźć się także na końcu dokumentu - operatu szacunkowego, gdyż w zasadzie tylko wtedy można przyjąć domniemanie, iż osoba podpisująca dokument złożyła oświadczenie woli lub wiedzy obejmujące całą treść dokumentu.

W konsekwencji uchybień w zakresie oceny operatów szacunkowych w sprawie znacznie utrudniona jest kontrola, czy organy administracji zastosowały się należycie do wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/po 487/05. Samo tylko wyjaśnienie przez organy, że prowadząc ponownie postępowanie usunęły naruszenia wcześniej wytknięte przez sąd administracyjny nie może zastąpić wyczerpującego przedstawienia ocen i innych rozważań organu co do okoliczności wskazanych w wyroku wiążącym te organy na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przede wszystkich co do sposobu określenia wartości nieruchomości). Powoływanie się na argumenty, które nawet same jako takie mogą być trafne, jednak zostały sformułowane w uchylonej w trybie sądowoadministracyjnym wcześniejszej decyzji, nie może być uznana za należyte respektowanie powyższych zasad.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, co jednak w żadnej mierze nie zmieniło stanowiska Sądu co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 207/10 LEX nr 753419 (dostępny w Internecie pod adresem jw.), odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 powołanej należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 tej ustawy), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. W konsekwencji, kwestie przedłużającego się postępowania i sporządzania operatów szacunkowych, wobec niekwestionowanych ustaleń co do daty wejścia w życie (zmiany) planu miejscowego (7 marca 1999 r.) i daty wszczęcia postępowania (zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2004 r., dokonane na podstawie art. 61 § 4 kpa) nie mają dla sprawy żadnego znaczenia. Niniejsza sprawa nie dotyczy również przewlekłości postępowania, zatem nawet gdyby zarzuty w tym zakresie były zasadne, ni miałyby wpływu na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia.

Podobnie należy odnieść się do podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, organy administracji w niniejszej sprawie nie ponoszą odpowiedzialności za sytuację osobistą i rodzinną strony skarżącej. Formalnie strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w szczególności ze złożonymi operatami, przed wydaniem decyzji przez organy obydwu instancji. W ocenie Sądu strona mogła podjąć starania o takie zorganizowanie "czuwania" nad synem (czasowa opieka innej osoby), czy też posłużyć się pełnomocnikiem, by mieć wystarczający ogląd sprawy w zakresie sposobu oszacowania wartości nieruchomości. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy strona winna również wykazać się pewną zapobiegliwością celem skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, które w żaden sposób nie zostały jej odjęte przez organy orzekające w sprawie.

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, iż konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia po stronie organu odwoławczego wyżej opisanych uchybień w zakresie prawa materialnego i prawa procesowego, które niewątpliwie miało (naruszenia prawa materialnego), jak również mogło mieć (naruszenie przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni powyżej przedstawione rozważania, w szczególności rozstrzygnie w stosunku do kogo i w jakim zakresie należy określić opłatę planistyczną w niniejszej sprawie, a w jakim zakresie należy postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Ponadto zadba o ustalenie wartości nieruchomości (szacowanych działek) na podstawie aktualnych operatów szacunkowych, sporządzonych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ocenionych pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości nieruchomości (jej części), w stosunku do której ustalana jest opłata planistyczna.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego dla skarżących z urzędu w ramach pomocy prawnej Sąd orzekł w punkcie II, stosownie do treści art. 250 powołanej ustawy, mając na uwadze rodzaj sprawy i rozmiar czynności procesowych dokonanych przez pełnomocnika w postępowaniu. O kosztach postępowania należnych solidarnie skarżącym Sąd orzekł w punkcie III na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie w punkcie IV sentencji oparto na treści art. 152 tej ustawy.