Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1282/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi W.S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...], w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie: [...], polegającej na wykreśleniu danych ujawnionych na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] w zakresie współwłaścicieli działki nr 1887 w osobach: K.L. w udziale 3/12 części, S.L., E.L. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej w udziale 3/12 części.

Z akt administracyjnych wynika, że 10 października 2013 r. Starosta [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 2013 r., rep. A nr [...] sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w [...] przed notariusz [...] dokonał w drodze czynności materialno-technicznej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W powyższym akcie H.L. darowała swoim dzieciom: S.L. – udział wynoszący 2/12 części oraz K.L. – udział wynoszący 2/12 części w działce nr 1887, natomiast S.L. darował swojej żonie E.L. część udziału wynoszącego 3/12 części, postanawiając że będzie on objęty wspólnością majątkową małżeńską S. i E.L. Stosownie do danych wynikających z aktu notarialnego organ ewidencyjny zmienił informacje ewidencyjne, wpisując że K.L. (posiadająca dotychczas udział w 1/12 części) posiada udział 3/12 części, natomiast małżonkowie S. (posiadający dotychczas udział w 1/12 części) i E.L. – posiadają łącznie na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej udział w wysokości 3/12 części. Pozostałe informacje dotyczące działki nr 1887 nie zostały zmienione.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2014 roku W.S. (strona skarżąca, skarżący) zwrócił się do Starosty [...] o wprowadzenie zmian aktualizacyjnych w operacie ewidencji gruntów i budynków co do działki nr 1887 położonej w obrębie [...] poprzez wykreślenie jako jej właścicieli: K.L. (udział w 3/12 części) oraz S.L., E.L. (udział w 3/12 części). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że działka nr 1887 powstała z czterech parcel gruntowych: pgr 3163/4, pgr 3163/1, pgr 3157/1, pgr3158, z których jedynie pgr 3158 miała całkowicie uregulowany stan prawny.

Starosta [...] pismem z dnia 31 marca 2014 r. zawiadomił strony postępowania (w tym skarżącego) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na "odtworzeniu stanu prawnego" drogi oznaczonej jako działka nr 1887.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Starosta [...] orzekł z urzędu o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian polegających na: 1) odłączeniu od działki nr 1887 części byłych parcel gruntowych nr 3163/1, 3157/1, 3158 i 3150 oraz zmianie jej powierzchni z 0,07 ha na 0,05 ha; 2) włączeniu do działki nr 1892 części byłych parcel gruntowych nr 3158 i 3150 oraz zmianie jej powierzchni z 0,10 ha na 0,11 ha; 3) włączeniu do działki nr 1886/1 części byłej parceli gruntowej nr 3163/1 oraz zmianie jej powierzchni z 0,12 ha na 0,13 ha; 4) włączeniu do działki nr 1891/1 części byłej parceli gruntowej nr 3157/1 bez zmiany jej powierzchni, zgodnie z mapą synchronizacyjną i wykazem zmian gruntowych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniach 20.05.2014 r. i 22.08.2014 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 61 § 1, art. 71 § 1, art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a., albowiem organ ten nieprawidłowo połączył tryby postępowania z urzędu oraz na wniosek strony oraz nie rozstrzygnął wniosku W. S. z dnia 12 marca 2014 roku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku W.S. z dnia 12 marca 2014 roku w sprawie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 1887 Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22, art. 24 ust. 2b pkt 1 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) oraz § 44 pkt 2 i §46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r.) orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], polegającej na wykreśleniu ujawnionych na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] współwłaścicieli działki nr 1887 – [...].

Z akt administracyjnych wynika, że w zbiorze dokumentów Rep. [...] (zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] IX Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych z dnia 26 września 2014 roku, k. 185 akt adm.) ujawniono prawo własności nieruchomości położonej w [...], składającej się m.in. z pgr 3163/4 na rzecz H.L. oraz H.L. w ½ części na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 grudnia 1961 r. (nr rep. [...]). Ponadto z wykazu zmian dotyczących przejścia stanu katastralnego do stanu ewidencyjnego z dnia 2 sierpnia 1993 roku (sporządzonego przez uprawnionego geodetę Z.S. i przyjętego do operatu ewidencyjnego) wynika, że pgr 3163/4 została zniesiona do nowej działki ewidencyjnej nr 1887 (k. 220 akt adm.). Z kolei z wykazu zmian gruntowych z 24 października 2005 roku (sporządzonego przez uprawnionego geodetę M.C. i przyjętego do operatu ewidencyjnego) wynika, że działkę nr 1887 utworzono z pgr 3163/4 oraz z części pgr 3163/1, 3157 i 3158 (k. 60 akt adm.). Z opisu mapy synchronizacyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.C. i przyjętej do operatu ewidencyjnego 22 sierpnia 2014 roku wynika, że "według dotychczasowego stanu ewidencyjnego" działka nr 1887 powstała z pgr 3163/4 oraz części pgr 3163/1, 3157/1, 3158 i 3150, natomiast "według stanu prawnego" działka nr 1887 powstała z pgr 3163/4 (k. 167 akt adm.).

Z akt administracyjnych wynika ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. oddalił skargę [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie ujawnienia H.L. i H.L. jako właścicieli działki nr 1887 w ½ części oraz K.L. jako władającej na zasadach samoistnego posiadania działką nr 1887 w ½ części na podstawie aktu notarialnego z dnia 1 września 1993 r. objętego rep. A nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził m.in., że " decyzje wydane przez organy w niniejszej sprawie nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby ich uchylenie. Przeprowadzone zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe nie dawało bowiem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących, chociaż jego wyniki ujawniły nieprawidłowości w ewidencji, które powinny być przez organy wyeliminowane, jednak nie mogło to nastąpić w ramach tego – wszczętego na konkretny wniosek wyznaczający jego ramy – postępowania. Chodzi tu o okoliczność wynikającą z wykazu zmian gruntowych sporządzonego przez geodetę uprawnionego M.C. w dniu 24 października 2005 r., przyjętego do zasobu w dniu 28 października 2005 r. Nie do zaakceptowania bowiem pozostaje połączenie do jednej działki ewidencyjnej obszarów gruntu niejednorodnych pod względem prawnym. Z akt sprawy wynika jednak, iż działka nr 1887 nie tylko zmieniała oznaczenie, ale też i konfigurację, co oznacza, że zmianie uległ jej kształt, a więc i przebieg granic. Jednakże te okoliczności nie dawały podstaw do zakwestionowania legalności wydanych w sprawie decyzji, które rozstrzygały konkretny wniosek. Pozwalały bowiem podzielić stanowisko organów, że nie mógł być on uwzględniony z tego powodu, że działka nr 1887 w aktualnej konfiguracji powstała nie tylko z parcel należących w ½ części do H. i H.L., (...) ale też i z części innych parcel, co do których nie mają oni żadnych praw właścicielskich nawet w części".

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], Starosta [...] wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r., rep. A nr [...], sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w [...] przed notariusz [...], w dniu 10 października 2013 roku wprowadzono z urzędu zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w jednostce rejestrowej [...], wpisując że K.L. (posiadająca dotychczas udział w 1/12 części) posiada udział 3/12 części, natomiast małżonkowie S. (posiadający dotychczas udział w 1/12 części) i E.L. – posiadają łącznie na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej udział w wysokości 3/12 części w nieruchomości obejmującej działkę nr 1887. Organ powołując się na treść § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. wskazał, że zmiana dokonana 10 października 2013 roku wynikała z przesłanego aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r., rep. A nr [...] i była obowiązkiem organu. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że istotnie obecny wpis w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 1887 "nie jest tożsamy z działką odpowiadającą dawnej parceli pgr nr 3163/4 objętej zbiorem dokumentów ZD nr 5402". Zdaniem organu doprowadzenie do stanu prawidłowości wpisów w ewidencji wymaga "odtworzenia stanu prawnego" poprzez "doprowadzenie do stanu, w którym z działki nr 1887 wyodrębnione zostaną działki odpowiadające dawnym parcelom". W związku z powyższym z urzędu zostanie wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu doprowadzenie danych ewidencyjnych do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik procesowy skarżącego W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wykreślenie z ewidencji jako współwłaścicieli działki nr 1887 – K.L. w udziale 3/12 części oraz S.L. i E.L. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej w udziale 3/12 części. Pełnomocnik skarżącego wskazał m.in., że zmiana w ewidencji gruntów i budynków dokonana przez Starostę [...] w dniu 10 października 2013 roku na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r., rep. A nr [...], naruszyła przepis art. 20 p.g.k., albowiem pomimo nieuregulowanego stanu prawnego działki nr 1887 (brak wykazu wszystkich aktualnych właścicieli) organ nie wydał decyzji administracyjnej, do czego zobowiązany. Ponadto w odwołaniu wskazano na wadliwy charakter uzasadnienia decyzji, niewykonanie zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., brak pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych co do danych będących podstawą zmian dokonanych w ewidencji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wnika, że podczas opracowywania w 1983 roku mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 "na skutek błędu" zmieniono przebieg granic działki nr 1887, skutkiem czego działka ta obejmuje grunt niejednorodny pod względem prawnym. Zdaniem organu stwierdzenie tego błędu nie upoważnia jednak organu prowadzącego ewidencję do wykreślenia danych podmiotowych ujawnionych na podstawie przewidzianych prawem dokumentów, lecz zobowiązuje starostę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) p.g.k. Odnosząc się do zarzutu dokonania wadliwego wpisu w ewidencji na podstawie aktu notarialnego objętego Rep. A nr [...], organ przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organy ewidencyjne nie są uprawnione do korygowania lub modyfikowania ustaleń wynikających z aktów notarialnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również nie mogą rozstrzygać sporów własnościowych lub kształtować stanu własności podmiotów ewidencyjnych. Organ wskazał także, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 20 i art. 23 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, podnosząc następujące zarzuty: 1) nierozpoznania przez organ kwestii czy wpis w ewidencji wynikający z aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. powinien być dokonany w drodze czynności materialno-technicznej, czy też na podstawie decyzji administracyjnej; 2) niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych z zakresem prawidłowości trzech wykazów zmian gruntowych (z 1993 r., 2005 r. i 2014 r.) dotyczących działki nr 1887, które zostały przyjęte do operatu ewidencyjnego, pomimo iż pozostają względem siebie w sprzeczności; 3) wadliwej wykładni przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1b) w zw. z ust. 2b p.g.k. oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. poprzez przyjęcie, że organ administracji jest zwolniony z badania podstaw prawnych wpisu i skutków prawnych przedłożonych mu dokumentów; 4) wadliwego przyjęcia, że akt notarialny z dnia 26 września 2013 r. spowodował przeniesienie prawa własności działki nr 1887, podczas gdy w rzeczywistości skutek taki nie miał miejsca.

Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o dopuszczenie dowodów z akt sprawy o zmianę przez Starostę [...] wpisu w ewidencji (nr [...]) oraz z akt spraw sądowoadministracyjnych rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1005/12 i II SAB/Rz 78/15).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że akt notarialny z dnia 26 września 2013 r. został sporządzony w oparciu o wadliwy wykaz zmian gruntowych sporządzonych 22 sierpnia 1993 r. przez geodetę Z.S. i przyjętych do operatu ewidencyjnego. Ponadto zdaniem pełnomocnika notariusz sporządzając wyżej wskazany akt notarialny naruszył art. 92 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, gdyż nie dysponując danymi wszystkich współwłaścicieli oraz aktualną dokumentacją geodezyjną i nie mogąc sporządzić wniosku o założenie księgi wieczystej, dokonał wadliwego przeniesienia udziałów we współwłasności także co do parcel gruntowych, które nie należały do zbywcy. W ocenie pełnomocnika ze względu na nieuregulowany stan prawny działki nr 1887 organ ewidencyjny powinien był wydać decyzję administracyjną dotyczącą zmiany danych, a nie dokonywać tych zmian w drodze czynności materialno-technicznej. Pełnomocnik zakwestionował również brak dokonania przez organy ewidencyjne oceny skutków prawnych, jakie wywołał akt notarialny z dnia 26 września 2013 r. Zdaniem pełnomocnika czynność prawna objęta powyższym aktem (umowa darowizny przenosząca udziały w działce nr 1887) jest nieważna, a organy ewidencyjne powinny były ocenić skutki cywilnoprawne przesłanego aktu notarialnego i dokonać "konstytutywnego ustalenia treści wpisów" w ewidencji. Oznacza to, że organ administracji geodezyjnej nie jest zwolniony z obowiązku "merytorycznej oceny" dostarczonych mu dokumentów. W konkluzji pełnomocnik podniósł, że wpis w ewidencji nowych współwłaścicieli na podstawie spornego aktu notarialnego jest "merytorycznie wadliwy", albowiem czynność prawna objęta powyższym aktem notarialnym "nie doprowadziła do przeniesienia współwłasności działki nr 1887". Niezależnie od powyższego pełnomocnik wskazał, że w sprawie nierozwiązany pozostał problem sprzeczności pomiędzy trzema różnymi wykazami zmian gruntowych, które zostały przyjęte do operatu ewidencyjnego i z których wynikają rozbieżne ustalenia synchronizacyjne co do sposobu powstania działki nr 1887.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodów akt sprawy administracyjnej o zmianę przez Starostę [...] wpisu w ewidencji (nr [...]) oraz z akt spraw sądowoadministracyjnych rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1005/12 i II SAB/Rz 78/15).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania skargi – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniają ingerencję w moc obowiązujących kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny, czy i w jakim zakresie dopuszczalne jest w kwestionowanie we wszczętym na wniosek strony skarżącej aktualizacyjnym postępowaniu ewidencyjnym treści wadliwego aktu notarialnego, który opierając się również na wadliwych danych z ewidencji gruntów i budynków, stał się podstawą zmiany wpisu w tej ewidencji.

Powyższy spór powstał niewątpliwie na tle wieloletnich zaniedbań ze strony organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących parcel gruntowych zredukowanych ostatecznie do działki ewidencyjnej nr 1887. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas opracowywania w 1983 roku mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 wadliwie zmieniono przebieg granic parcel, które zostały na skutek kolejnego błędu popełnionego w 1993 roku przez uprawnionego geodetę Z.S. zniesione do działki nr 1887, obejmując parcele o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym (w tym parcelę gruntową 3163/4). Kolejne zmiany ewidencyjne dokonane na podstawie zmian gruntowych opracowanych przez uprawnionych geodetów (w 2005 r. i w 2014 r.) nie doprowadziły – pomimo wiedzy organu co do istnienia tego rodzaju nieprawidłowości – do usunięcia wadliwości danych ewidencyjnych w zakresie działki nr 1887. Kolejne wykazy zmian gruntowych (z 2005 r. i z 2014 r.) różnią się ponadto w zakresie "substratu przedmiotowego" parcel gruntowych, które zostały ostatecznie zredukowane do działki ewidencyjnej nr 1887.

Niezależnie od wadliwości danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków stan faktyczny i prawny sprawy został dodatkowo skomplikowany przez wprowadzenie w dniu 10 października 2013 r. przez Starostę [...] kolejnej zmiany w zakresie danych dotyczących działki nr 1887 na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r., rep. A nr [...], sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w [...]. W treści powyższego aktu notariusz objął zakresem umowy darowizny przenoszącej własność udziałów całą działkę oznaczoną numerem 1887, pomimo iż działka ta obejmowała nie tylko parcele gruntowe należące do darczyńców (w tym pgr 3163/4), lecz także inne parcele o nieuregulowanym stanie prawnym, a ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 92 § 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie ("Jeżeli akt notarialny w swej treści zawiera przeniesienie, zmianę lub zrzeczenie się prawa ujawnionego w księdze wieczystej albo ustanowienie prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bądź obejmuje czynność przenoszącą własność nieruchomości, chociażby dla tej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta, notariusz sporządzający akt notarialny jest obowiązany zamieścić w tym akcie wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, zawierający wszystkie dane wymagane przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Notariusz jest obowiązany przesłać z urzędu sądowi właściwemu do prowadzenia ksiąg wieczystych wypis aktu notarialnego zawierający wniosek o wpis do księgi wieczystej wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, w terminie trzech dni od sporządzenia aktu") nie sporządzono aktu w taki sposób, aby możliwe stało się przesłanie odpowiedniego wniosku do istniejącego zbioru dokumentów Rep. ZD [...] prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] IX Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych lub odpowiedniego wniosku o założenie księgi wieczystej i wpisanie zmian dokonanych w drodze sporządzonego aktu.

W konsekwencji powyższych błędów i zaniedbań stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 1887 niewątpliwie nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu i jako taki wymaga aktualizacji. Aktualizacja ta może i powinna objąć swym zakresem całość danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 1887, a nie jedynie – jak żądał tego skarżący we wniosku z dnia 12 marca 2014 roku – aktualizacji w części obejmującej wpisy właścicieli: K.L. (udział w 3/12 części) oraz S.L., E.L. (udział w 3/12 części). Postępowanie aktualizacyjne w tym zakresie powinno zostać wszczęte przez właściwy organ ewidencyjny z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 (lit. c lub d) p.g.k., co oczywiście nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania przez właścicieli lub samoistnych posiadaczy gruntów wchodzących w skład działki nr 1887.

Jeżeli natomiast chodzi o podstawy uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja (w których orzeczono o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], polegającej na wykreśleniu ujawnionych na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] współwłaścicieli działki nr 1887 – K.L. w udziale 3/12 części oraz S.L., E.L. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej w udziale 3/12 części) są – oczywiście w granicach przedmiotowych postępowania wyznaczonych przez wniosek skarżącego z dnia 12 marca 2014 roku – zgodne z prawem, to trzeba w tym zakresie podnieść następujące argumenty.

Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; lub 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h)wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W treści art. 24 ust. 2b p.g.k. uregulowano zagadnienia formy prawnej działania organu ewidencyjnego (czynność materialno-techniczna lub decyzja administracyjna) oraz podstaw dokonywania zmian w ewidencji. Katalog powyższych podstaw (art. 24 ust. 2b p.g.k.) jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian na podstawie innych zdarzeń lub dokumentów aniżeli wymienione w tym przepisie. Dopełnieniem powyższej regulacji jest przepis art. 23 ust. 1-3 p.g.k., który wyraźnie wskazuje rodzaje prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych lub ostatecznych decyzji, które muszą być przekazywane właściwemu staroście w celu wpisu lub zmiany wpisu w ewidencji.

W sprawie będącej przedmiotem skargi strona skarżąca z jednej strony nie przedłożyła żadnych dokumentów (prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych lub ostatecznych decyzji), z których wynika konieczność zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych, z drugiej zaś – nawet jeśli przyjąć, że wniosek strony skarżącej zmierzał do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego z urzędu – wyznaczyła w treści powyższego wniosku zbyt wąsko przedmiot postępowania, ograniczając żądanie zmiany jedynie do wykreślenia wpisów obejmujących właścicieli: K.L. (udział w 3/12 części) oraz S.L., E.L. (udział w 3/12 części), podczas gdy ze względu na wadliwość przeprowadzanych w przeszłości synchronizacji gruntowych oraz przyjętych do zasobu wykazów zmian gruntowych w sprawie zachodzi konieczność dokonania aktualizacji w pełnym zakresie obejmującym wszystkie dane ewidencyjne (dane przedmiotowe i podmiotowe) związane ze sporną działką nr 1887, a nie tylko dane podmiotowe objęte wnioskiem. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego można stwierdzić, że potencjalnie wszystkie wpisy dotyczące działki nr 1887 mogą być wadliwe, skoro nie jest pewne czy informacje ujawnione w zakresie substratu gruntowego, granic działek lub podmiotów będących właścicielami lub posiadaczami samoistnymi są prawidłowe. W związku z powyższym trzeba autorytatywnie stwierdzić, że zbyt wąskie określenie przedmiotu żądanych zmian we wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2014 roku nie pozwoliło organowi na jego uwzględnienie, nawet jeśli uznać, że organ mógł podjąć dalsze czynności związane z aktualizacją z urzędu – jednak w granicach wniosku – danych ewidencyjnych. Czynności mogą zmierzać zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; lub 3) wyeliminowania danych błędnych.

W toku wszczętego z urzędu postępowania aktualizacyjnego trzeba będzie dokonać zmian ewidencyjnych co do całej działki nr 1887 (tak w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym), sięgając do wszelkich możliwych źródeł danych ewidencyjnych, stosowanie do treści § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz przeprowadzając postępowanie zgodnie z wymogami określonymi w przepisach § 35 i § 36 lub także § 37-39 w zw. z § 45 ust. 2 i 3 powyższego rozporządzenia.

Po drugie, należy wskazać, że specyfika postępowania ewidencyjnego przed organami geodezyjnymi i kartograficznymi jako typowego administracyjnego postępowania rejestrowego nie pozwala tym organom na samodzielną ocenę prawidłowości lub skuteczności prawnej dokumentów, które były lub są podstawą wpisów lub zmian wpisów w ewidencji. Organ ewidencyjny nie jest więc uprawniony do kwestionowania lub podważania treści wpisów dokonanych na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych lub ostatecznych decyzji, jeśli tego rodzaju dokumenty zostały zgodnie z treścią 23 ust. 1-3 p.g.k. przesłane do właściwego starosty. Ewidencja gruntów i budynków jako rejestr publiczny ma bowiem charakter wtórny i deklaratoryjny względem treści zawartych w tego rodzaju dokumentach publicznych (orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych lub decyzjach administracyjnych). Organ ewidencyjny ma więc obowiązek wprowadzenia zmian wynikających z tego rodzaju dokumentów (np. z aktów notarialnych), nie mając uprawnienia do badania ich legalności lub ważności. Podstawą usunięcia danych, które zostały wprowadzone na podstawie wadliwych lub nieważnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych lub aktów notarialnych są jedynie nowe decyzje, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, które pozbawiają mocy wiążącej lub modyfikują treść tych pierwszych. Przykładowo w odniesieniu do wadliwego lub nieważnego aktu notarialnego, który stał się podstawą wprowadzenia zmian danych w ewidencji, tego rodzaju podstawą może być nowy akt notarialny lub prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające (ustalające) nieważność lub bezskuteczność aktu notarialnego. Nieprzedłożenie tego rodzaju nowego aktu notarialnego lub prawomocnego orzeczenia sądowego ustalającego nieważność (bezskuteczność) aktu uniemożliwia podważanie przez organ ewidencyjny we własnym zakresie prawidłowości lub skuteczności prawnej aktu notarialnego, który stał się podstawą wpisu lub zmiany wpisu w ewidencji.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. NSA w sprawie o sygn. I OSK 1377/14 orzekł, że "(...) ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816). Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny w stosunku do zmian natury prawnej. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości. Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 (Lex nr 505313) stwierdził, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym".

W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie wnioskodawcy w zakresie usunięcia zmiany wpisu ewidencyjnego dokonanego w dniu 10 października 2013 r. na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. (rep. A nr [...]), zmierzające w istocie do "anulowania" czynności materialno-technicznej, nie mogło zostać uwzględnione przez organ, albowiem jego uwzględnienie wymagałoby podważenia przez organ ważności i skuteczności prawnej aktu notarialnego, do czego organ – jak już wspomniano – nie jest uprawniony. Jest przy tym oczywiste, że kwestionowany akt notarialny bazował na wadliwych danych ewidencyjnych w zakresie działki nr 1887, jednakże okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zakwestionowania skuteczności materialnoprawnej i ważności tego aktu poprzez wykreślenie wpisu dokonanego na jego podstawie. Ważność lub skuteczność prawna czynności prawnej objętej aktem notarialnym może być kwestionowana jedynie na drodze sądowego postępowania cywilnego. Oczywiście nie wyklucza to wcześniejszej aktualizacji z urzędu wszystkich danych co do działki nr 1887, jednakże aktualizacja ta nie może prowadzić do podważenia samego aktu notarialnego w postępowaniu ewidencyjnym.

Po trzecie, rozważenia wymaga podniesiony w skardze zarzut "nierozpoznania przez organ kwestii czy wpis w ewidencji wynikający z aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. powinien być dokonany w drodze czynności materialno-technicznej, czy też na podstawie decyzji administracyjnej".

Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy stwierdzić, że Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie ma kompetencji do podważania legalności i skuteczności prawnej czynności materialno-technicznej z dnia 10 października 2013 r. polegającej na wprowadzeniu zmian w ewidencji na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. (rep. A nr [...]). Kwestionowana czynność została bowiem podjęta w odrębnej sprawie z zakresu administracji publicznej i mogła być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nawet jeśli strona skarżąca dowiedziała się o podjęciu tej czynności w późniejszym czasie (zob. art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a.). Natomiast oceniając podniesiony przez skarżącego zarzut, że w sprawie podjęcia w dniu 10 października 2013 r. powyższej czynności doszło do naruszenia art. 20 ust. 2b p.g.k., albowiem – ze względu na to, że część parcel gruntowych wchodzących w skład działki nr 1887 miała nieuregulowany stan prawny (nie ustalono ich właścicieli) – należało wydać decyzję administracyjną, należy podnieść następuje. Istotnie przepis art. 20 ust. 2b p.g.k. stanowi, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b art. 20 p.g.k. ("osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania"), może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Jednak zagadnienie wyboru formy prawnej, która powinna była być zastosowana (decyzja administracyjna albo czynność materialno-techniczna) w sprawie wywołanej przesłaniem aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. (rep. A nr [...]), mogło być rozważane w postępowaniu, które zakończyło się podjęciem kwestionowanej czynności. Ponadto strona skarżąca, jak już wspomniano, miała możliwość zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego godzi się zauważyć, że nawet gdyby uznać, że zagadnienie to może być rozważane w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, to Sąd i tak nie ma możliwości stwierdzenia bezskuteczności powyższej czynności w tym postępowaniu, albowiem czynność ta została podjęta w innej sprawie z zakresu administracji publicznej (por. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.)

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem zgodnie z art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.