Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2886/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 9 ust. 2, 17
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 877/15 w sprawie ze skargi D.L. i M.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 877/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi D.L. i M.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz D. L. i M. Z. solidarnie kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem z 4 lipca 1950 r. (MP Nr A-84, poz. 961) Minister Budownictwa ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. "P. sp. z o.o. w P. J. M. i T. Z.".

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966 r., wydanym na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) , Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził, że ww. przedsiębiorstwo wraz z jego składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 9 listopada 1950 r. pozostające do 8 marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym przeszło w tej dacie na własność Państwa. W szczególności zaś jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość o pow. 2123 m² wraz z budynkami położona w P., zapisana w księdze wieczystej P., tom [...], wykaz [...], KW nr [...], działka nr [...].

Powyższa nieruchomość, stanowiła wówczas przedmiot odrębnej własności J. M. i T. Z. (stosownie do aktu notarialnego z dnia [...] maja 1947 r. rep nr [...]). Przedsiębiorstwo natomiast użytkowało ją na zasadzie nieodpłatnego użyczenia do 1949 r., kiedy to użyczenie zostało cofnięte. Obecnie natomiast stanowi ona działkę nr [...] z obrębu J., będącą własnością Skarbu Państwa we współużytkowaniu wieczystym Agencji Nieruchomości Rolnych oraz firm: P. sp. z o.o. w P, E sp. z o.o. w P i P. sp. z o.o. w P.

Wnioskiem z dnia 2 grudnia 1990 r., ponowionym 1 lipca 2004 r. i zmodyfikowanym ostatecznie w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r. , następcy prawni J. M. oraz T. Z. - A. M., W. M., . M., M. M., D. L., M. B. oraz M. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. w zakresie dotyczącym opisanej na wstępie nieruchomości. Z analogicznym wnioskiem pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wystąpiła reaktywowana spółka działająca obecnie pod firmą "P." sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa położonej w P. nieruchomości o pow. 2123 m², wskazując, iż nie jest ono obarczone żadną wadą z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał, że orzeczenie to wydane zostało w trybie przepisów ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Ta zaś ustawa regulowała tryb przejmowania przedsiębiorstw znajdujących się w przymusowym zarządzie państwowym. Miała jednak także zastosowanie do innego mienia, tj. mienia, które nie wchodziło w skład przedsiębiorstwa (art. 17 pkt 2 lit. b). Takie mienie przechodziło na własność państwa, o ile do dnia 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki we władanie i pozostawało w ich faktycznym władaniu bez żadnego tytułu prawnego do dnia 8 marca 1958 r. Taka właśnie sytuacja, zdaniem Ministra, zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż władanie nieruchomością w powyższym okresie nie było oparte na jakimkolwiek tytule prawnym. Jako, że nieruchomość nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa, tytułem tym nie mogło być zarządzenie z 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem. W konsekwencji, zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. umożliwiające jej przejęcie z mocy prawa. Fakt, że w podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 2 i art. 9 ust. 1 tej ustawy, a także określono działkę jako "składnik majątkowy przedsiębiorstwa" nie może, zdaniem Ministra, być traktowany jako rażące naruszenie prawa. Błędne oznaczenie podstawy prawnej decyzji, jeżeli nie stanowi bowiem samo w sobie tego rodzaju wady, jeśli istniała podstawa prawna do jej wydania. Taką zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był art. 17 pkt 2 lit. b ustawy.

Następcy prawni dawnych właścicieli wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując legalność podjętego rozstrzygnięcia.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygniecie w mocy. Wskazywał, że z ustaleń stanu faktycznego wynika, iż sprawująca przymusowy zarząd nad P. państwowa jednostka organizacyjna (przedsiębiorstwo Budownictwa Technicznego nr [...] ) bezprawnie i bez zgody właścicieli zajęło całą nieruchomość przy ul. [...] i wykorzystywało ją na cele przejętego przedsiębiorstwa. Z akt nie wynika przy tym by utraciła ona władanie nią przed 8 marca 1958 r. To zaś wyczerpuje przesłankę przejęcia nieruchomości określoną w art. 17 pkt 2 lit b ustawy z 1958 r.

Organ podtrzymał także swoją uprzednią ocenę, iż błędne oznaczenie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości w orzeczeniu z 1966 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się z kolei do przywoływanej przez strony uchwały składu siedmiu sędziów SN z 16 października 1948 r. sygn. akt C 373/48 oraz uchwały NSA z 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 zwracał uwagę, że dotyczyły one ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), która w art. 2 regulowała tryb przejęcia przez państwo określonych w przepisie przedsiębiorstw. Natomiast ustawa z 25 lutego 1958 r. regulowała także przejmowanie "innego mienia" (nienależącego do przedsiębiorstw). Zatem uchwały te, w ocenie Ministra, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji RP zauważając, że wydając w roku 1966 orzeczenie ówczesny organ nie mógł ich naruszyć, gdyż wówczas one nie obowiązywały. Nie naruszył ich także Minister Infrastruktury i Rozwoju (przy pierwszym rozpoznaniu sprawy), który jedynie badał zgodność orzeczenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Na powyższą decyzję D. L. i M. Z. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przy piśmie z 16 lipca 2015 r. swój udział w postępowaniu zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Sąd podkreślił, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, a jego przedmiotem było orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] listopada 1966 r. w części w jakiej organ orzekł o przejęciu na własność Państwa ww. nieruchomości. Istotą tego rodzaju postępowania jest zbadanie czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja (orzeczenie) dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawą orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. ujawnioną w jego komparycji był art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Do normatywnej treści ww. przepisów nawiązuje w sposób bezpośredni brzmienie rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych punktach orzeczenia, gdzie mowa jest o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. w P. J. M. i T. Z. "pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym zarządzeniem Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r." (pkt 1 ), jego przejściu na własność Państwa "w całości wraz ze składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo odbiorczym z przekazania przedsiębiorstwa przymusowemu zarządcy państwowemu" (pkt 2), a także, stwierdzeniu, iż następuje to "w stanie wolnym od obciążeń powstałych przed objęciem przedsiębiorstwa" (pkt 4). Punkt 3 rozstrzygnięcia - odnoszący się do położonej w P. nieruchomość o pow. 2123 m² wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, która jako "składnik majątkowy przedsiębiorstwa" przechodziła na własność Państwa - stanowił natomiast uszczegółowienie zakresu przedmiotowego orzeczenia objętego punktem 2. Żaden z elementów orzeczenia nie nawiązuje natomiast w swoim brzmieniu do treści art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., który stanowił podstawę do przejmowania z mocy prawa obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez tej jednostki zostały objęte w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później - aż do wejścia w życie ustawy - ani władaniem wynikającym z aktu (zarządzenia lub orzeczenia) właściwej władzy ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy.

Zdaniem Sądu dokonywanie oceny legalności tego orzeczenia w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego (mającego charakter wyłącznie kontrolny), w aspekcie tej podstawy prawnej - a tak w niniejszej sprawie postąpił Minister Infrastruktury i Rozwoju - było niedopuszczalne. Prowadziło to bowiem do przypisania temu orzeczeniu podstaw prawnych, których organ je wydający w rzeczywistości nie stosował i motywacji, którymi przy jego podejmowaniu się nie kierował, a więc de facto zmiany jego przedmiotu, co nie mieści się w kompetencji organu nadzoru. Stąd, skądinąd prawidłowa wykładnia art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. dokonana przez Ministra w zaskarżonej decyzji, dla oceny legalności orzeczenia z 1966 r., nie mogła mieć żadnego znaczenia prawnego.

Powołanie w podstawie prawnej orzeczenia art. 2 ustawy z 1958 r. nie jest przy tym, jak twierdzi organ nadzoru, jedynie nieistotnym błędem (omyłką), nienoszącym znamion rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mielibyśmy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdyby rozstrzygniecie sprawy administracyjnej podjęte w postępowaniu zwykłym istotnie opierało się na okolicznościach faktycznych i prawnych objętych hipotezą obowiązującej normy prawnej zawartej w określonym przepisie ustawy - czemu organ dawał by wyraz w treści aktu - a jedyną wadliwością byłoby jego nieprzywołanie w podstawie prawnej orzeczenia, bądź przywołanie go w sposób niepełny. Tymczasem, jak już wyżej wykazano treść orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności, które determinowały treść rozstrzygnięcia i stosowanej w związku z tym przez organ podstawy materialnoprawnej, zbieżnej z podstawą przywoływaną w jego osnowie. Skoro zaś było nią unormowanie stanowiące o przejęciu na własność Państwa pozostających pod przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstw, tj. art. 2 ustawy z 1958 r., to bez wątpienia wyłączone spod nacjonalizacji na tej podstawie pozostawały te składniki mienia, na których wprawdzie przedsiębiorstwo funkcjonowało, ale które w sensie prawnym do niego nie należały i przymusowym zarządem nie mogły być też objęte. Taka właśnie sytuacja w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], która począwszy od 1947 r. stanowiła przedmiot własności osób fizycznych, a nie prowadzącej przedsiębiorstwo spółki. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że jej przejęcie na własność Państwa pozostaje w sposób oczywisty w rażącej kolizji z niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią art. 2 powołanej ustawy, a tym samym wydane na tej podstawie orzeczenie z dnia [...] listopada 1966 r. w części odnoszącej się do tej nieruchomości obarczone jest od dnia wydania wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenie prawa), prowadzącą do jego nieważności w ww. zakresie, o ile na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu nie stoi zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych badanym orzeczeniem.

Podjęcie w tych okolicznościach przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w kontrolowanej części narusza, zdaniem Sądu I instancji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy i z tych względów podjęte przez ów organ decyzje nie mogły się ostać.

W skardze kasacyjnej, Prezydent Miasta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r., które wyniknęło z niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny

wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej decyzji może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej

decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano

przepisy niewłaściwe.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, określenie przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r., że nieruchomość przy ul. [...] (przejęta przecież na potrzeby przedsiębiorstwa i faktycznie wykorzystywana na jego cele) "stanowiła składnik majątkowy przedsiębiorstwa" zamiast wskazanie przez niego i dokładniejsze dookreślenie, że nieruchomość ta stanowiła formalnie współwłasność danych wspólników J. M. i T. Z. - nie stanowiło rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 1958 r. również z uwagi na niedookreślenie w ówcześnie obowiązujących przepisach pojęcia "przedsiębiorstwa" i jego składników.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o oddaleni skargi kasacyjnej , ewentualnie o jej odrzucenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, D. L. i M. Z. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej odrzucenie, jako wniesionej przez organ administracji niewłaściwy rzeczowo, nie legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej w danej sprawie. Nadto wniesiono o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przewidywała przede wszystkim nacjonalizację przedsiębiorstw, w stosunku do których został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz.67 ze zm. zm.). Ustawa ta miała zastosowanie również do zakładów elektrycznych, przedsiębiorstw oraz mienia wymienionych w jej art. 17. Stosownie do art. 17 pkt 2 tej ustawy, przejęciu na własność Państwa podlegały przedsiębiorstwa i inne mienie, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 tego artykułu.

Według przeważających w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądów powyższe unormowanie, podobnie jak i inne przepisy o charakterze nacjonalizacyjnym i wywłaszczeniowym, będące wyrazem nadzwyczajnego odstępstwa od ochrony określonych praw majątkowych zawsze powinny być stosowane i interpretowane w sposób ścisły. Niemożliwa jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. W konsekwencji nie powinny być także tolerowane i sankcjonowane wszelkie działania zmierzające do rozszerzania zakresu przedmiotowej regulacji, ponad dopuszczalne granice wyznaczone przez samego ustawodawcę.

Z art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. wynika, że możliwość odjęcia prawa własności (posiadania) w tym trybie została ograniczona tylko do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. Jak zauważył Sąd Najwyższy między innymi w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 1960 r. sygn. II CR 583/60 (OSNC 1962/1/12) użycie w omawianym przepisie sformułowania "utrata władania", a nie "utrata posiadania" wskazuje, że nie można określać chwili utraty takiego władania, opierając się na właściwych dla przyjętej w prawie rzeczowym konstrukcji dotyczącej utraty lub nabycia posiadania. Chodzi tu o przypadki utraty władania polegające na wyjęciu rzeczy - w różnym czasie, ale nie później niż w dniu 31 grudnia 1954 r. - z dyspozycji uprawnionego bez lub wbrew jego woli, gdy stan taki był kontynuowany także po tej dacie, co potwierdza dalsza część przepisu "i pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych". Oznacza to, że art.17 pkt 2 ustawy dotyczył tylko obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez tej jednostki zostały objęte w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później - aż do wejścia w życie ustawy - ani władaniem wynikającym z aktu (zarządzenia lub orzeczenia) właściwej władzy ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy. Tym samym omawiana regulacja mogła mieć zastosowanie jedynie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego (we wskazanym znaczeniu) tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy.

Za takim ścisłym rozumieniem art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. przemawia nie tylko szczególny, wywłaszczeniowy charakter ustawy, a także cel powyższego przepisu zmierzający nie do upaństwowienia każdego mienia znajdującego się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, lecz do zlikwidowania tych powstałych w okresie w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r.- w wyniku objęcia przez jednostki państwowe mienia bez żadnej podstawy prawnej - stanów faktycznych, które przetrwały do dnia wejście w życie ustawy. Nie bez znaczenia jest również to, że omawiany przepis ani inne normy ustawy z 1958 r., nie zawierają postanowień unieważniających umowy czy też zarządzenia (orzeczenia) właściwych organów państwowych, na których oparte było objęcie mienia lub władanie nim przez jednostki państwowe. Dlatego nawet w razie wygaśnięcia uprawnień do władania mieniem przysługującym jednostkom państwowym z mocy powyższych umów czy zarządzeń (orzeczeń) organów władzy, nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by takie mienie przeszło na własność Państwa w analizowanym trybie. Omawiany przepis nie miał bowiem zastosowania, gdy określona jednostka nabyła mienie w posiadanie na podstawie umowy najmu czy dzierżawy, a następnie przekazała dany obiekt innej państwowej jednostce organizacyjnej w taki sposób, że należy przyjąć, że nastąpił przelew prawa najmu lub dzierżawy, a także wówczas gdy państwowa jednostka organizacyjna uzyskała władztwo nad cudzą rzeczą na podstawie umowy dzierżawy lub najmu, a potem - mimo wygaśnięcia takich umów - rzeczy nie zwróciła uprawnionemu (orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1960 r. sygn. II CR 583/60 OSNC 1962/1/12, z dnia 9 lutego 1961 sygn. I CR 578/59 OSNC 1963/1/9).

W konsekwencji nie może ulegać wątpliwości, że zarówno organy administracji publicznej rozpatrujące sprawy dotyczące obiektów przejętych na omawianej podstawie oraz sądy kontrolujące wydane w tym zakresie decyzje zobowiązane są wykazać, że wszystkie okoliczności istotne dla konkretnej sprawy zostały należycie wyjaśnione i rozważone, a ponadto powinny ocenić czy w określonym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalne było upaństwowienie danego mienia na mocy art. 17 pkt 2 ustawy oraz czy orzeczenie o przejęciu takiego mienia na własność Państwa nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W tej jednak sprawie prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. jednoznacznie wynika, że materialnoprawną podstawą tego orzeczenia były jedynie przepisy art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. z dnia 25 lutego 1958 r. - o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Brak jest w treści orzeczenia, będącego przedmiotem oceny organu nadzoru, odniesienia do normy wyrażonej w art. 17 pkt 2 ustawy z 1958 r. Z tego wynika, że nie było dopuszczalne dokonywanie przez Ministra oceny zaistnienia przesłanek warunkujących przejęcie mienia w trybie tego przepisu, albowiem organ w 1966 r. przedmiotem swojego rozstrzygnięcia tego nie uczynił. W tym przypadku, zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku, że treść orzeczenia z 1966 r. nie pozostawia wątpliwości co do okoliczności, jakie determinowały treść rozstrzygnięcia i powołanie określonej podstawy prawnej. Niedopuszczalne jest, w tym przypadku, domniemanie podstawy prawnej orzeczenia z 1966 r. (a do tego w istocie sprowadza się stanowisko organu nadzoru), tj. rozszerzenie jej o art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r. - na niekorzyść osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, skoro istotą sporu jest ocena prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości będącej własnością osób trzecich.

Jeżeli zatem podstawą prawną orzeczenia z 1966 r. były przepisy art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., to oceny istnienia wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. należało dokonać przez pryzmat tych właśnie przepisów.

Z akt sprawy wynika, że na własność Państwa na podstawie orzeczenia z 1966 r. przeszło przedsiębiorstwo wraz z jego składnikami majątkowymi ujętymi w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 9 listopada 1950 r. pozostające do 8 marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym, w tym jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa nieruchomość o pow. 2123 m² wraz z budynkami położona w P., zapisana w księdze wieczystej [...], tom [...], wykaz L [...], KW nr [...], działka nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła jednak wówczas przedmiot odrębnej własności J. M. i T. Z. (stosownie do aktu notarialnego z dnia [...] maja 1947 r. rep nr [...]). Przedsiębiorstwo natomiast użytkowało ją na zasadzie nieodpłatnego użyczenia do 1949 r., kiedy to użyczenie zostało cofnięte. Nie można tracić z pola widzenia okoliczności, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ustawy z 1958 r., nie mogło objąć także przejęcia własności nieruchomości, która stanowiła własność osoby trzeciej. W tym kontekście trudno uznać (niezależnie od tego jaką definicję pojęcia "przedsiębiorstwo" przyjąć), iż sporna nieruchomość stanowiła składnik majątkowy przejmowanego przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, winien był ocenić jakie skutki wywołało orzeczenie z 1966 r. w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, uwzględniając jego rzeczywistą podstawę prawną.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.