Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 268/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 15 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 897
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. z udziałem uczestnika postępowania J. S. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... listopada 2007 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu wielkości indywidualnej ilości referencyjnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z ... września 2007 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. S. kwotę ... (... czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów podróży; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z ... grudnia 2007 r., wniesionej przez R. S., jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... listopada 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z ... września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w K. z ... grudnia 2004 r. o stwierdzeniu wielkości indywidualnej ilości referencyjnej, wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z ... maja 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. przyznał J. S. indywidualną kwotę mleczną z krajowej rezerwy krajowej kwoty mlecznej dla dostawcy hurtowego w wysokości ...kg.

W dniu ... grudnia 2004 r. do OT ARR w K. wpłynęło zgłoszenie przeniesienia prawa do indywidualnej ilości referencyjnej w wysokości ... kg, na podstawie umowy darowizny zawartej ... grudnia 2004 r. pomiędzy J. S. jako darczyńcą oraz R. S. jako obdarowanym.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, w dniu ... grudnia 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. wydał decyzję o stwierdzeniu wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia, na mocy której ustalono dla stron umowy indywidualne ilości referencyjne. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał przepis art. 23 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897).

Dalej, postanowieniem z ... lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. wznowił postępowanie z wniosku J. S. i R. S. w sprawie stwierdzenia indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia, zakończonej decyzją z ... grudnia 2004 r., powołując się przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały dniu wydania decyzji, ale nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Następnie, decyzją z ... marca 2006 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.- postanowił uchylić decyzję własną z ... grudnia 2004 r. w sprawie stwierdzenia indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia IIR wydanej dla nabywcy R. S. i zbywcy J. S., oraz stwierdzić wielkość przysługującej indywidualnej ilości referencyjnej dostawcy hurtowemu J. S. w wysokości zgodnej z decyzjami z ... lutego 2004 r. i 20 maja 2004 r. Podstawą wydania tej decyzji -jak wynika z jej uzasadnienia- było ustalenie przez organ orzekający, iż w dniu ... maja 2004 r. J. S. na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. otrzymał indywidualną kwotę mleczną z krajowej rezerwy krajowej kwoty mlecznej dla dostawy hurtowego. Tym samym, z uwagi na przepis art. 15 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897), nie mógł dokonać zbycia indywidualnej ilości referencyjnej w okresie 2 lat od dnia wydania tej decyzji. Podpisując umowę darowizny przed upływem tego terminu, zbywca naruszył ww. przepis art. 15 ust. 5. Natomiast organ I instancji, wydając decyzję w dniu ... grudnia 2004 r. nie wiedział o istniejącej przeszkodzie do jej wydania w postaci decyzji z ... maja 2004 r.

Decyzją z... kwietnia 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. z ... marca 2006 r. W uzasadnieniu Prezes ARR wskazał, iż unieważniona decyzja wydana została w oparciu o błędną podstawę prawną, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wydanie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. Natomiast zarówno decyzja z ... maja 2004 r. jak i decyzja z ... grudnia 2004 r. zostały wydane przez ten sam organ. W związku z tym Prezes ARR zaznaczył, iż przy zachowaniu należytej staranności, organ I instancji powinien wiedzieć o istnieniu przeszkody do zatwierdzenia umowy nieodpłatnego przekazania indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. Nadto zauważył, iż decyzja o uchyleniu decyzji o stwierdzeniu indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia IIR nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wymaganego zgodnie z treścią art. 151 § 1pkt 2 k.p.a.

W dniu ... lipca 2007 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K., kierując się orzeczeniem Prezesa ARR z ... kwietnia 2007 r., orzekł o odmowie uchylenia decyzji z ... grudnia 2004 r. w sprawie stwierdzenia wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia IIR, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej, Prezes Agencji Rynku Rolnego postanowieniem z ... września 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w K. w dniu ... grudnia 2004 r. i w tym samym dniu stwierdził nieważność tej decyzji, powołując w podstawie prawnej orzeczenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 20 maja 2004 r. Dyrektor Oddziału przyznał J. S. indywidualną kwotę mleczną z krajowej rezerwy krajowej kwoty mlecznej dla dostawcy hurtowego. Następnie w dniu ... grudnia 2004 r. do Oddziału wpłynęło zgłoszenie przeniesienia prawa do indywidualnej ilości referencyjnej na podstawie umowy darowizny zawartej pomiędzy J. S. i R. S. jako obdarowanym. W dniu ... grudnia 2004 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję o stwierdzeniu wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia. W ocenie Prezesa ARR decyzja z ... grudnia 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W dniu zatwierdzania umowy darowizny, przy zachowaniu należytej staranności Dyrektor Oddziału powinien bowiem wiedzieć o przeszkodzie do zatwierdzenia tej umowy w postaci decyzji z ... maja 2004 r. Stosownie bowiem do treści obowiązującego wówczas przepisu art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dostawca hurtowy lub bezpośredni, który otrzymał indywidualną ilość referencyjną przyznaną z krajowej rezerwy w okresie 2 lat od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy, nie może dokonać zbycia części lub całości indywidualnej ilości referencyjnej. Prezes ARR uznał, iż w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa polega na niezastosowaniu przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z ww. przepisu art. 15 ust. 5.

Pismem z ... września 2007 r. R. S. odwołał się od powyższej decyzji. Podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji z ... grudnia 2004 r. skutkuje odebraniem mu IIR w ilości ... kg. Podniósł też, iż niezrozumiałe jest dla niego doręczenie mu decyzji łącznie z postanowieniem. Następnie wskazał na opieszałość organów orzekających w niniejszej sprawie oraz na ciągle zmieniające się przepisy prawa, co zaś działa na jego niekorzyść.

Swoje stanowisko w sprawie R. S. rozszerzył w postępowaniu odwoławczym pismem datowanym na ... października 2007 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania od powyższego orzeczenia Prezesa ARR, decyzją z ... listopada 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, iż organ orzekający w sprawie w I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny, i zasadnie wydał decyzję. Organ odwoławczy nie znalazł przy tym podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów, do których szeroko w treści decyzji się ustosunkował. Wyjaśnił m.in., iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W przedmiotowej sprawie Prezes ARR ustalił rażące naruszenie prawa w postaci niezastosowania w rozstrzygnięciu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w K. normy prawnej z art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Co prawda Prezes ARR nie wezwał strony, aby wypowiedziała się odnośnie zebranych dowodów i materiałów, niemniej jednak organ odwoławczy wskazał, iż zebrany pełen materiał dowodowy jednoznacznie stwierdza rażące naruszenie prawa przez Dyrektora Oddziału. Podkreślił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Prezes ARR wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności oparł się wyłącznie na znanym stronie materiale dowodowym, co do którego strona wypowiadała się wielokrotnie, nie zgłaszając żadnych nowych wniosków dowodowych na potwierdzenie swoich twierdzeń. Takich wniosków nie złożyła też w rozpatrywanym odwołaniu. Nie bez znaczenia -w ocenie Ministra- jest także fakt, że Prezes ARR wydając zaskarżoną decyzję dążył do jak najszybszego usunięcia z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności, co jest słuszne i zgodne z zasadą praworządności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... listopada 2007 r. R. S. -reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości.

Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił:

-naruszenie materialnego prawa regulującego rynek mleka, w tym wspólnotowy rynek mleka poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

-naruszenie podstawowych zasad i gwarancji praw strony oraz przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,

-wydanie decyzji sprzecznej z zasadami nie działania prawa wstecz, w sposób rażąco naruszający nabyte przez stronę prawa,

-brak uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego decyzji - a to wszystko w sposób, który ma bezpośredni, istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności zaznaczył, iż organ odwoławczy jako podstawę prawną orzekania wskazał jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co należy uznać -w świetle art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych- za niewystarczające. Zwrócił tu uwagę przede wszystkim na art. 3 ust. 2 ww. ustawy i w związku z tym przepis na przepis art. 155 k.p.a.

Dalej podniósł, iż organ odwoławczy nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy, zakres postępowania dowodowego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny, a tym samym organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył też, iż z uwagi na treść uzasadnienia skarżonej decyzji, trudno wskazać, ustalić i ustosunkować się do stanowiska organu odwoławczego, bowiem uzasadnienie tej decyzji nie zawiera uzasadnienia faktycznego w rozumieniu przepisów formalnego prawa administracyjnego, nie wskazuje, jakie dowody dopuszczono i przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny, nie zawiera oceny dowodów, nie wskazuje jakim dowodom dano wiarę i dlaczego, a jakim jej odmówiono, wszak w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu.

Dalej pełnomocnik skarżącego zaznaczył, iż przepis art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przeciwnie niż wywiodły to organy, dopuszczał możliwość zbycia prawa w okolicznościach, gdy producent zrzekł się prawa wskazanego w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Organy okoliczności tej jednak -jak zaznaczył- w sprawie nie zbadały. Dodatkowo zauważył, iż zbycie prawa, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 5, następuje ex lege na podstawie umowy, a wpis, którego dokonuje właściwy miejscowo dyrektor OT ARR ma jedynie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, iż w dniu zawarcia umowy zbycia kwoty referencyjnej pomiędzy skarżącym a jego ojcem, prawo do indywidualnej ilości referencyjnej, które uprzednio uzyskał ojciec skarżącego przeszło na niego. Podniósł też, iż przepis art. 15 ust. 6 ww. ustawy nie może stanowić o prawach skarżącego, albowiem z dniem ... kwietnia 2005 r. został uchylony.

Pełnomocnik wywiódł także, iż zaskarżona decyzja była bezprzedmiotowa, albowiem ojciec skarżącego mógł zbyć przyznaną kwotę referencyjną. Zrzekając się praw wynikających z decyzji przydzielającej już jej nie miał. Nadto wskazał, iż Prezes ARR bezpodstawnie uznał, iż Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w K. wydając w dniu ... grudnia 2004 r. decyzję poprzez niezastosowanie -rozumianego wybiórczo w sposób zaprezentowany przez Prezesa- przepisu art. 15 ust. 5 ww. ustawy, rażąco naruszył prawo.

Wyraził również przekonanie, że jeżeli nawet w przedmiotowej sprawie nastąpiło uchybienie poprzez zbycie IIR przed upływem wskazanego w art. 15 ust. 5 ww. ustawy dwuletniego terminu, to należy wziąć pod uwagę fakt, iż termin, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter instrukcyjny, a z jego naruszeniem ustawa nie wiąże skutków w postaci stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej, która w konsekwencji działania organów spowodowała pozbawienie skarżącego prawa producenta i stała się decyzją konstytutywną. Pełnomocnik skarżącego stwierdził przy tym, iż brak jest jakichkolwiek uregulowań, które wskazywałyby skutki takiego uchybienia (naruszenia).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i uznając zarzuty przedstawione w skardze w całości za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Stosownie zaś do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż obie decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są wadliwe i wymagają uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Przede wszystkim Sąd zaznacza, iż niniejsza sprawa -prowadzona w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu ... grudnia 2004 r. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z ... maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43).

W postanowieniu z ... września 2007 r. Prezes ARR, wszczynając to postępowanie, wskazał na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zakreślając w ten sposób granice prowadzonego postępowania dowodowego do jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności. Wskazał bowiem wyraźnie, iż ma wątpliwości co do tego, czy decyzja z ... grudnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczając powyższe NSA stwierdził też, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa.

Zatem, organy orzekające w niniejszej sprawie -prowadząc postępowanie wyjaśniające- obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z ... grudniu 2004 r. oraz materiał dowodowy wówczas zgromadzony. Postępowanie to miało bowiem jedynie na celu dokonanie oceny pod względem ważności decyzji z ... grudnia 2004 r., a w takim przypadku, jak zaznacza się w orzecznictwie, organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się bowiem ponownie o istocie sprawy, dlatego też postępowanie to nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, iż rozpoznając niniejszą skargę nie znalazł podstaw do uwzględnienia tych jej zarzutów, które sprowadzają się do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, w trakcie którego organ nie uzupełnił akt sprawy o żadne nowe dowody.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia tych zarzutów, które opierają się na stanie prawnym obowiązującym już po wydaniu decyzji z ... grudnia 2004 r. Dla oceny ważności tej decyzji zmiany do ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wprowadzone po tej dacie nie mogły mieć żadnego znaczenia. Sąd ma tu na względzie przede wszystkim powoływany przez pełnomocnika skarżącego przepis art. 15 ust. 5 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2006 r.

Natomiast -mając na uwadze uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji- Sąd nie zgadza się z oceną sprawy dokonaną przez organy orzekające, z której to wynika, iż decyzja z ... grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec niezastosowania art. 15 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 93, poz. 897), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumenty przedstawione w obu decyzjach Sąd ocenia jako niewystarczającej do stwierdzenia powyższego. W uzasadnieniu decyzji tak zaskarżonej jak i ją poprzedzającej organy nie wyjaśniły podstawowej kwestii, tj. dlaczego naruszenie to uznały za rażące i czym, tj. jakimi kryteriami, kierowały się dokonując takiej oceny, zaś stan faktyczny sprawy i stan prawny znajdujący tu zastosowanie wprost i w sposób oczywisty -zdaniem Sądu- na to nie wskazuje.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a -co za tym idzie- naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył również, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W wyroku z 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 544/05, Lex nr 298465), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością.

Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

W niniejszej sprawie organy uznały, iż decyzja z ... grudnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec niezastosowania art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przy czym nie wskazały dlaczego uznały to naruszenia jako kwalifikowane. Obie decyzje wydane w sprawie pozbawione są właściwe uzasadnienia w tymże zakresie. Ograniczają się jedynie do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Tymczasem, z powołanego powyżej przepisu art. 15 ust. 5 ww. ustawy -w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji- wynika, iż jest on skierowany do "producenta" (dostawy hurtowego lub bezpośredniego) i zawiera ograniczenie w zbyciu indywidualnej ilości referencyjnej. Nie przewiduje przy tym żadnego zachowania po stronie organu. Nie stanowił też podstawy prawnej wydania decyzji z ... grudnia 2004 r. Decyzja ta została wydana bowiem w oparciu o przepis art. 23 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Przepis ten zaś w stanie prawnym wówczas obowiązującym przewidywał stwierdzenie w drodze decyzji przez właściwego dyrektora oddziału wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia. Taka też decyzja ... grudnia 2004 r. została wydana. Organ miał obowiązek odmówić stwierdzenia wielkości indywidualnej ilości referencyjnej tylko w sytuacji opisanej w ust. 3 art. 23, tj. w przypadku nie spełnienia warunków wynikających z art. 22 ust. 1 – 4 ustawy, przy czym żaden z tych warunków nie nawiązywał do ograniczenia wprowadzonego w art. 15 ust. 5.

Z powyższego -zdaniem Sądu- wynika, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania organu I instancji w dniu ... grudnia 2004 r., ustawodawca nie przewidział, że także w sytuacji zawarcia umowy zbycia indywidualnej ilości referencyjnej lub jej części przed upływem 2 lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy należy wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia umowy zbycia. Dopiero w zmianach do ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, wprowadzonych od 1 kwietnia 2005 r., taki przypadek unormowano – art. 23 ust. 2 pkt 2.

W tej sytuacji, trudno przyjąć, aby organ orzekający w dniu ... grudnia 2004 r. z uwagi na przepis art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia umowy zbycia. Takie zachowanie organu nie wynikało na pewno wprost z brzmienia tego przepisu, a co najwyżej z wykładni przepisów omawianej ustawy i stosownej wówczas przez organy praktyki -jak wskazał do protokołu rozprawy pełnomocnik Ministra Rolnictwa. Tym samym stwierdzenie, iż organ rażąco naruszył wymieniony przepis nie jest tutaj oczywiste i uzasadnienie decyzji wydanej w tym przedmiocie tak przez Prezesa ARR jak i Ministra Rolnictwa nie może sprowadzać się tylko do wskazania na przepis, który w ocenie tych organów został rażąco naruszony.

Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z ... grudnia 2004 r. należało dostrzec stan materialno-prawny wówczas obowiązujący, a następnie zmiany wprowadzone przez ustawodawcę w kwietniu 2005 r. w tych właśnie unormowaniach prawnych, które tutaj odgrywają istotne znaczenie, a które to świadczą o "likwidacji" istniejącej w pierwotnym brzmieniu ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych luki prawnej. Organy orzekające winny je ocenić w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie powinno być wnikliwe, a rażące naruszenie prawa nie budzące żadnych wątpliwości. Przede wszystkim musi być ono oczywiste.

Nie bez znaczenia pozostaje, iż w dniu 29 grudnia 2004 r. jedyna sankcja wynikająca z naruszenia art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przewidziana była w ust. 6 tego przepisu. Z uwagi zaś na to, iż przepis ten obowiązywał w dacie wydawania ww. decyzji, miał on zastosowanie w niniejszej sprawie – wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego w tym zakresie.

Konkludując, organy orzekające w obu instancjach nie wykazały w sprawie, aby Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w K. wydając decyzję w dniu ... grudnia 2004 r. o stwierdzeniu wielkości indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej każdej ze stron umowy zbycia IIR, dopuścił się rażącego naruszenia art. 15 ust. 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w brzmieniu wówczas obowiązującym. Ocena organu administracyjnego w tym zakresie winna być w sprawie bezsporna i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykazana i przedstawiona w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, a tego w ocenie Sądu tutaj zabrakło. W konsekwencji Sąd przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji z ... grudnia 2004 r. bez rozważenia powyżej poczynionych uwag jest przedwczesne i prowadzi do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Na koniec Sąd wyjaśnia, iż całkowicie niezrozumiały jest podniesiony w skardze zarzut związany z niezastosowaniem w sprawie art. 155 k.p.a. Kontrolowana sprawa była prowadzona przez organy z urzędu, w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego . Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, odnoszący się do sytuacji, w której organ orzeka na podstawie art. 155 k.p.a., nie znajdował więc tutaj zastosowania.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Przy czym Sąd wyjaśnia, iż nie mógł uwzględnić w sprawie wniosku pełnomocnika skarżącego w zakresie zasądzenia kosztów podróży z uwagi na to, iż stosownie do treści art. 205 i art. 200 p.p.s.a. nie stanowią one niezbędnych kosztów postępowania, a tylko takie podlegają zasądzeniu od organu w sytuacji uwzględnienia skargi. Za niezbędne ustawodawca uznał w tym zakresie tylko koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż wniosek o zasądzenie kosztów podróży dotyczący uczestnika postępowania nie mógł być uwzględniony także z tego powodu, iż pełnomocnik skarżącego wnoszący o zasądzenie tych kosztów nie był uprawniony do reprezentowania J. S.