Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1077/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 116, par. 118, par. 136, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 226
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7, art. 16, art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 43, art. 46
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 24/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie procedury rozpatrywania skarg 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Po 24/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Rady Miasta P. – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] 2008 r., zwrócił stronie skarżącej nadpłacony wpis w kwocie 300 zł oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w dniu [...] 2008 r. Rada Miasta P. - na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) - podjęła uchwałę nr [...] w sprawie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta P.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2008 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda W. orzekł o nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru wskazał, że problematyka objęta uchwałą Rady Miasta z dnia [...] 2008 r. została już uregulowana w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz wydanym w oparciu o delegację ustawową art. 226 k.p.a. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ani przepisy tego rozporządzenia nie dają radzie gminy kompetencji do ponownego regulowania powyższych kwestii.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Strona zarzuciła błąd w ustaleniach co do materii regulowanej przedmiotową uchwałą poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż uchwała reguluje kwestię wnoszenia skarg, właściwość organów, organizację przyjmowania i rozpatrywania skarg uregulowaną już Kodeksie postępowania administracyjnego oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków oraz naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do regulowania kwestii unormowanych w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r. W ocenie strony skarżącej uchwała ta nie dotyczy kwestii już uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i powołanym rozporządzeniu. Uchwała ta jest bowiem wewnętrznym, uszczegóławiającym w stosunku do w./w. aktów, uregulowaniem postępowania Rady Miasta P. ze skargami, wskazującym kolejne czynności dokonywane w celu zbadania i rozpatrzenia skargi i regulującym to, czego nie uregulował w w./w. aktach ustawodawca. Strona powołała się na publikacje, z których wynika, że dopuszczalne jest przyjęcie przez radę gminy (miasta) wewnętrznej procedury stanowiącej doprecyzowanie w./w. aktów prawnych. Wskazała, że także w oparciu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydała uchwałę z dnia [...] 2003 r. nr [...] w sprawie Ordynacji proceduralnej Rady Miasta P., której nie zakwestionował organ nadzoru. Nadto uchwały w sprawie procedury rozpatrywania skarg obowiązują w innych gminach i szereg innych miast posiada w swych statutach uregulowania takie same lub podobne do tych, które zostały objęte zakwestionowaną uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru zaznaczył dodatkowo, że zapisy § 1 spornej uchwały stanowią przeniesienie art. 229 § 3 k.p.a., a zapisy § 2 ust. 2, 3 i 4 (a właściwie 5) oraz § 4 ust. 3 - odzwierciedlenie regulacji art. 231 i 232 § 2 k.p.a. Wojewoda W. poddał w wątpliwość zgodność zapisu § 3 ust. 1 uchwały z art. 7 k.p.a. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że rada gminy funkcjonuje w oparciu o Statut i Regulamin Rady, które stanowią wystarczającą podstawę procedowania i realizacji zadań określonych w przepisach prawa, a istnienie Ordynacji Proceduralnej Rady Miasta P. będącej "zbiorem przepisów organizacyjno - proceduralnych regulujących pracę Rady Miasta P. oraz jej komisji" dodatkowo czyni bezcelowym tworzenie dalszych regulacji w powyższym zakresie.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, strona skarżąca wskazała, że powtórzenie w uchwale pewnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie oznacza, że uchwała te reguluje ponownie materię normowaną przepisami k.p.a. Zabieg ten miał jedynie uczynić uchwałę czytelniejszą dla stosujących ją członków organu kolegialnego, jakim jest Rada Miasta P. Nadto w spornej uchwale następuje dalej idące skonkretyzowanie zapisów istniejących w prawie powszechnie obowiązującym, bez naruszania uprawnień i obowiązków podmiotów wnoszących skargi. Zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady Miasta P. nie może być postrzegany jako naruszający art. 7 k.p.a. z uwagi na konieczność jego łącznego rozpatrywania z zapisem § 3 ust. 2 uchwały oraz fakt, że podmioty, na które składane są skargi, są zazwyczaj podmiotami "silniejszymi" od podmiotów skargi wnoszących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody W. , że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) nie uprawniają Rady Miasta do ponownego regulowania kwestii objętych uchwałą.

Sąd stwierdził, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), co oznacza, że powołane wyżej przepisy regulujące procedurę przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków są wiążące dla organów, które nie mogą normować tejże procedury w sposób odmienny. Wprawdzie materia objęta uchwałą Rady Miasta P. istotnie została unormowana w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i w przepisach wskazanego rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji ustawowej - art. 226 k.p.a.), lecz sprzeczna z prawem byłaby uchwała o charakterze normatywnym stanowiąca akt prawa miejscowego, wprowadzająca odmienne uregulowanie nie dające się pogodzić z powszechnie obowiązującymi przepisami k.p.a. i rozporządzenia. W ocenie Sądu takich właściwości nie ma zakwestionowana uchwała, bowiem nie ma charakteru prawotwórczego. Nie odnosi się do nieograniczonego kręgu adresatów na obszarze działania Rady Miasta P., a zatem nie stanowi aktu prawa miejscowego jako jednego ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a jej zapisy nie wyłączają stosowania przepisów k.p.a. i innych przepisów powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że uchwała jest adresowana do Przewodniczącego Rady Miasta oraz Komisji Rady Miasta jako organów pomocniczych rady miasta, stanowiąc dla nich niejako wytyczne w sprawach przyjmowania i nadawania biegu skargom i wnioskom. Przesądza to o ściśle wewnętrznym charakterze tejże uchwały, która ma usprawniać działanie Rady Miasta. Akty wewnętrzne jako swoiste źródło prawa obowiązujące podmioty podporządkowane organizacyjnie czy służbowo mogą bowiem nakładać obowiązki podejmowania (powstrzymania się od) konkretnych działań bądź też mogą być aktami interpretacyjnymi, nakładając na podporządkowanych adresatów obowiązek stosowania określonych sposobów wykładni przepisów prawa.

W ocenie Sądu Rada Miasta była uprawniona do uregulowania czynności jej organów pomocniczych (kwestii o charakterze organizacyjno – porządkowym) w formie uchwały. Umocowania do takiego działania należy upatrywać w art. 16 i 169 Konstytucji RP, z których wynika, że samorząd jest uprawniony do samodzielnego regulowania swoich spraw organizacyjnych. Sąd podkreślił, że należy rozróżnić działania administracji ukierunkowane na zewnątrz i wewnątrz przyjmując, iż w kwestiach stricte wewnętrznych należy oddać swobodę decydowania samorządowi w takim zakresie, w jakim nie jest to sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. Nadto emanacja rady gminy (miasta) jako organu kolegialnego może nastąpić wyłącznie w formie uchwały. Sąd podniósł, że skoro kwestie uregulowane materią niniejszej uchwały mogły funkcjonować na zasadzie zwyczaju, to nie można stwierdzić, że brak było kompetencji do wydania tej uchwały. Umocowanie do podjęcia takiej uchwały znajduje się także w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem kwestie technicznego załatwiania problemów skargowych związane z działalnością Przewodniczącego i Komisji Rady Miasta mieszczą się w zakresie pojęcia "spraw pozostających w zakresie działania gminy" należących do właściwości rady gminy (miasta). W ocenie Sądu, wystarczające było powołanie w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta P. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólną normę kompetencyjną dla rady gminy (miasta). Natomiast sugerowana przez organ nadzoru konieczność wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego legitymację do uregulowania spraw będących przedmiotem uchwały przez organ gminy byłaby aktualna jedynie w przypadku uchwały o charakterze prawotwórczym.

Sąd stwierdził, że § 1 uchwały odtwarza niejako art. 229 pkt 3 k.p.a., w sensie logicznym jest to powtórzenie normy już uregulowanej. Jednak zapis ten nie zmienia w żaden sposób obowiązującego prawa powszechnego, jego celem jest jedynie zapewnienie określonego stopnia komunikatywności względem adresatów. Odnośnie § 2 pkt 2, 3 i 4 uchwały, Sąd zauważył, iż adresatem tych norm nie jest organ Rady Miasta, lecz organy pomocnicze Rady Miasta. Wobec różnego kręgu adresatów nie można mówić zatem o wkraczaniu w sferę zarezerwowaną dla prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy rozstrzygnięciem nadzorczym jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo, a więc pozostaje w oczywistej sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a naruszenie to ma charakter istotny. Nie zachodzi natomiast, gdy uregulowanie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane, a jednocześnie mieści się w zakresie swobody działania rady miasta w sprawie, która należy do ogólnej kompetencji tego organu. Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę akty wewnętrzne stanowiące podstawę organizacyjno - proceduralną działania Rady i jej Komisji (Statut i Regulamin Rady oraz Ordynację Proceduralną Rady Miasta P.) oraz uregulowanie procedury przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków przewidziane w przepisach k.p.a. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, regulację zawartą uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym można uznać przynajmniej częściowo za zbędną, co jednak nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Nadto Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewoda powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym przedstawić wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz przepisy prawne, których naruszenie stwierdził, a także wnioskowanie, które doprowadziło go stwierdzenia nieważności badanej uchwały. Organ nadzoru musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117).

Zdaniem Sądu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest lakoniczne, ogranicza się do stwierdzenia, że problematyka objęta zakwestionowaną uchwałą jest uregulowana w przepisach k.p.a. oraz rozporządzenia, a art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy rozporządzenia nie dają radzie gminy (miasta) kompetencji do ponownego regulowania tej kwestii. Organ nadzoru nie wyjaśnił, w czym w istocie dopatruje się stwierdzonego naruszenia prawa, ani nie wyjaśnił treści norm prawnych, które jego zdaniem zostały naruszone oraz nie wykazał, aby naruszenie to miało charakter istotny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda W. , reprezentowany przez radcę prawnego D. R. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne uznanie, iż podjęcie przez Radę Miasta P. uchwały w sprawie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta P. nie narusza określonej w art. 7 Konstytucji zasady legalności;

- art. 16 i art. 169 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż stanowią one podstawę prawną do podjęcia uchwały;

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne przyjęcie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do ponownego uregulowania zagadnienia przyjmowania i rozpatrywania skarg i nie uwzględnienie faktu, iż dotyczy on wyłącznie spraw należących do zakresu działania gminy (art. 7 ustawy) a nie jej organów;

- art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, iż zagadnienia związane z trybem pracy organów gminy mogą być uregulowane w innej uchwale niż przyjmującej statut (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda W. podniósł, że zasada legalności określona w art. 7 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podejmując ponownie próbę uregulowania materii ustawowej Rada Miasta winna dysponować wyraźnym przepisem kompetencyjnym. Art. 226 k.p.a. upoważniał wyłącznie Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków a nie inne organy lub instytucje. W ocenie organu nadzoru przepis z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej – winien być interpretowany razem z art. 6 i art. 7 tej ustawy, a tam trudno znaleźć odniesienie do spraw związanych z rozpatrywaniem skarg. Zdaniem organu art. 18 ust. 1 ustawy zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych przepisami prawa. Organ wskazał, iż ponowne określanie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta P. nie mieści się w katalogu spraw z art. 7 ustawy. W art. 18 ust. 1 ustawy mowa jest o "sprawach pozostających w zakresie działania gminy" a nie jej organów. Zgodnie zaś z art. 229 pkt 3 k.p.a. skargi rozpatruje rada gminy a nie gmina. Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie różnicuje pojęcie gminy jako wspólnoty samorządowej zamieszkującej odpowiednie terytorium i posiadającej osobowość prawną (art. 1 i art. 2 ustawy) od organów gminy jakimi są rada gminy oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 11a ust. 1). Organ za błędne uznał stwierdzenie, iż "kwestie technicznego załatwiania problemów skargowych związane z działalnością Przewodniczącego i Komisji Rady Miasta mieszczą się w zakresie pojęcia "spraw pozostających w zakresie działania gminy".

Zdaniem organu kładzenie nacisku na ściśle wewnętrzny charakter uchwały nie czyni jej legalną w świetle art. 18 ust. 1 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 tej ustawy organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa statut a zadania przewodniczącego art. 19 ust. 2 ustawy. Rada gminy przyjmuje statut w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 1 a nie art. 18 ust. 1 ustawy. Organizacja i zasady działania władz gminy, podlegają regulacji przez radę gminy wyłącznie w statucie. Tylko art.18 ust. 2 pkt. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie gminnym mogą stanowić podstawę do uregulowania zasad funkcjonowania przewodniczącego, rady i komisji, także w przypadku rozpatrywania skarg zgodnie z przepisami k.p.a.

Wojewoda W. zakwestionował stanowisko Sądu, że podstawą prawną uchwały mogą być art. 16 i art. 169 Konstytucji RP. Realizacja zapisów art. 169 Konstytucji w zakresie ustroju gminy następuje w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a nie art. 18 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). W ocenie organu nadzoru brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały oraz uregulowanie zagadnień dotyczących skarg w przepisach rangi ustawowej, a zasad funkcjonowania rady w statucie wypełnia przesłankę z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P., reprezentowana przez radcę prawnego Artura Mysłka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Rada Miasta P. stwierdziła, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne, gdyż zaskarżony wyrok zawiera prawidłową analizę prawną zarówno uchwały Rady Miasta P. jak i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zwiera usprawiedliwione zarzuty kasacyjne.

Jak trafnie podniósł Wojewoda W. , kwestia objęta zakwestionowaną uchwałą Rady Miasta P. została uregulowana w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale VIII – "Skargi i wnioski" oraz w wydanym na mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 226 k.p.a., rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46). Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków zarówno przed organami państwowymi, jak i organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych – art. 2 k.p.a. Z tych względów celowym jest zwrócenie uwagi na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ).

A mianowicie, przepis § 118, zawarty w Dziale V – "Projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)" powołanego wyżej rozporządzenia, zakazuje powtarzania w rozporządzeniu przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, zaś § 137 zamieszczony w Dziale VI -"Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)" stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Jednocześnie § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zabrania w rozporządzeniu zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala, a § 136 zakazuje zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.

Niedopuszczalność powtórzeń "zewnętrznych" jest tym bardziej oczywista, że zasady techniki prawodawczej przewidują instytucję odesłań (S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, Wydawnictwo Sejmowe, s. 25).

Powyższe zasady techniki prawodawczej, wyrażone w dziale VI i w dziale V rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych (por. § 143 tegoż rozporządzenia). Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( M.P. Nr 44, poz. 310 ).

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Należy jednak podkreślić, iż powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota.

W kwestionowanej uchwale jest wiele powtórzeń przepisów ustawowych, tj. przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – "Skargi i wnioski". Przepis § 1 stanowi powtórzenie art. 229 pkt 3 k.p.a.; przepis § 2 pkt 2 i faktycznie pkt 5 (nazwany pkt 4 w sytuacji, gdy poprzedza go już pkt 4) jest powtórzeniem art. 231 i art. 232 § 2 k.p.a. Takiego działania rady gminy ( miasta ) nie usprawiedliwia to, że postanowienia uchwały – jak stwierdza Sąd pierwszej instancji – "odtwarzają niejako" przepisy k.p.a., a celem uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2008r. nr [...] jest jedynie zapewnienie określonego stopnia komunikatywności względem adresatów.

Nadto, co jest nader istotne uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2008r. nr [...] w sprawie procedury rozpatrywania skarg przez Radę Miasta P. zawiera przepisy niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a żaden przepis prawa na to nie zezwala. I tak, § 2 pkt 3 uchwały przewiduje, iż skargi na pracowników Przewodniczący Rady przekazuje do załatwienia ich przełożonemu służbowemu podczas, gdy przepis art. 232 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zapisy uchwały nie zmieniają w żaden sposób obowiązującego prawa powszechnego. W miejsce przepisu przewidującego możliwość przekazania skargi do załatwienia przełożonemu służbowemu pracownika ( art. 232 § 2 k.p.a. ) Rada Miasta P. wprowadza oblig ( obowiązek ) przekazania zawsze takiej skargi przez Przewodniczącego Rady przełożonemu służbowemu pracownika ( § 2 pkt 3 uchwały ). To zaś oznacza, iż zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała pozbawia Przewodniczącego Rady przysługujących mu kompetencji i jednocześnie – wbrew przepisom ustawowym – zwalnia Przewodniczącego Rady każdorazowo z obowiązku załatwienia skargi na pracowników.

Konkludując, w sytuacji, gdy w jednym akcie następuje zamieszczenie postanowień o charakterze technicznym, porządkowym czy kancelaryjnym, jak i postanowień powtarzających przepisy ustawowe, a także niezgodnych z ustawą, to wbrew temu co stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku taka uchwała organu gminy - jako istotnie naruszająca prawo - jest nieważna. Nie można też nie zauważyć, że "pomieszanie materii" przez zamieszczenie przepisów o charakterze technicznym i kancelaryjnym oraz postanowień powtarzających przepisy ustawowe powoduje obniżenie rangi przepisów ustawowych.

Ma rację Wojewoda W., że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ani przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) nie dają radzie gminy kompetencji do ponownego regulowania kwestii dotyczącej procedury rozpatrywania skarg.

Czyni to zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 7 Konstytucji RP.

Uzasadniony jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 16 i art. 169 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, iż przepisy te mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia zakwestionowanej uchwały.

To, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Przepis art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala – ( por. § 116 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 )).

Przepis art. 226 k.p.a. upoważnił Radę Ministrów do wydania, w drodze rozporządzenia, przepisów o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Wykonując tą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46). Rozporządzenie to reguluje organizację przyjmowania oraz rozpatrywania skarg i wniosków, składanych do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów samorządowych jednostek organizacyjnych - § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji jest obowiązany dokonać oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego mając na uwadze powyższe rozważania jak i ocenić wnikliwie zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę – stosownie do art. 133 i art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien zwrócić uwagę na poszczególne przepisy uchwały ( w tym m.in. na § 5 ).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.