Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2085/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn.

zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. K., dalej: także "wnioskodawca", "skarżący" art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że R. K. wnioskiem

z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskodawca we wniosku podał, że w 1990 r. na podstawie opinii wydanej przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w [...] stwierdzono, że spełnienia wymogi

oraz posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Zaznaczył w momencie odbudowy kontrwywiadu [...], posiadane przez niego profesjonalne przygotowanie, wiedza i doświadczenie zawodowe nabyte podczas pełnienia służby w Samodzielnej Sekcji "[...]" Służby Bezpieczeństwa

w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] oraz w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]

okazały się bezcenne podczas jego dalszej służby w Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego.

Wskazał, że o rzetelnym wykonywaniu przez niego zadań i obowiązków po dniu 12

września 1989 r. świadczą wydane wobec niego opinie służbowe, otrzymane nagrody, wyróżnienia, odznaczenia oraz pochwała w rozkazie personalnym za wykazanie

męstwa, szczególnej odwagi i poświęcenia w ratowaniu tonących ludzi.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do

spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę,

o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

R. K. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Delegaturze w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. i ma ustalone

prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym Informację

o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] września 1983 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat i 11 miesięcy.

Ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata i 8 miesięcy, tj. od dnia [...]

września 1983 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. (do służby zaliczono także okres

zasadniczej służby wojskowej trwający od dnia [...] kwietnia 1981 r. do dnia [...] kwietnia

1983 r. tj. 1 rok, 11 miesięcy i 21 dni).

Minister stwierdził, że skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 11 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem

trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym

- stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W związku z powyższym w ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Służba R. K. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie siedmioletni okres jej pełnienia - trwałą.

Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie

miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością

strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań

oraz ich charakterem.

Zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez R. K. służby na

rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji

struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Wnioskujący w okresie od dnia [...] września 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę

na stanowisku [...]"[...]" SB WUSW oraz [...] Wydziału "[...]" SB WUSW w [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Minister, powołując się na dokumentację zawartą w aktach osobowych R. K. przekazanych przez IPN, przyjął, że wnioskodawca był

funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane

z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania.

Minister, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na

podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko

Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2018

r. oraz z dnia [...] września 2018 r. z którego wynika, że w aktach osobowych

archiwalnych osobowych R. K. nie znaleziono dokumentów, które wskazywałyby na fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do ww. postępowań dyscyplinarnych, karnych, karno-skarbowych, a także wyroków w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego.

Z ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych przebiegu służby R. K. nie wynika, aby uchylał się od wykonywania zadań służbowych

i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. W powołanym stanowisku stwierdzono także, że ww. w czasie służby został wyróżniony w dniu [...] lipca 1999 r. pochwałą w rozkazie za "wykazanie męstwa, szczególnej odwagi i poświęcenia

w ratowaniu tonących w dniu [...] lipca 1999 r." oraz odznaczony Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę". W posiadanych zasobach archiwalnych ABW brak jest

zaświadczeń wskazujących na podejmowanie przez stronę czynności służbowych

w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do

podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja

2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy

Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby

Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby

Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Służba w UOP/ABW zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i

życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba

pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki wynikającej

z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne

wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce

"w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby

każdy funkcjonariusz UOP/ABW spełniałby ten wymóg.

Minister, powołując się na zgromadzone w sprawie materiały stwierdził jednak,

że służba R. K. była pełniona rzetelnie, wypełniając tym samym przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zwrócił jednakże uwagę, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca konstruując przywołany przepis

pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny.

Ponieważ w przypadku R. K. w rozpatrywanym stanie

faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku",

a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c,

art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt

2 p.p.s.a.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 13b u. z. e. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z zaskarżonej

decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy,

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez

organ, iż ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej w konkretnej sprawie od:

spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem

31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r."

oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem

zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a u. z. e. tylko od spełnienia przesłanek

"krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania

zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.",

natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie, potwierdza, użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane.

- wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas

gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

- zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce

niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia- art. 8a u.

z. e. prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż szczególnie uzasadniony wypadek ma

miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku"

może uzasadniać wyłączenie stosowania art 15c, 22a oraz 24a u. z. e., nawet gdy nie zostały spełnione przez Wnioskodawczynię przesłanki krótkotrwałością służby przed

dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r."

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k. p. a w zw. z art. 80 k. p. a. poprzez niedokonanie

przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie

miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak

należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, służba mojego Mocodawcy na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 21 % całego okresu służby.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa

w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r.

w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej

i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim

zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo administracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy

w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - publik, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w przeciwieństwie

do stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z dokonania oceny zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej

sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy

i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej

niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Przyjęcie przez organ, że służba pełniona przez 6 lat i 11 miesięcy na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca 21% ogólnego stażu służby, nie była służbą krótkotrwałą nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku R. K. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście, bez zbadania wszystkich aspektów sprawy, przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r, sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] września 1983 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący

wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć.

Minister uznając, że R. K. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie

obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie

i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań

i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium - "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny,

a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej

w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami

i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi

szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy

zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby R. K., jego postawy, charakteru służby, warunków

jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na

rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej

służby R. K. w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie

mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym

pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325,

z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.