Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 264/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Gminy oraz B. H. i H. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy są skargi Gminy oraz B. H. i H. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 marca 2016 r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 9 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie okna wykonanego w lokalu mieszkalnym nr 1 w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy między działkami o nr ewid. [..] i [..] obręb [..] w B. przy ul. J.

W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że właścicielami lokalu nr 1 w budynku zlokalizowanym na działce nr [..] są, od 1998 r., B. i H. H., którzy lokal ten zakupili od Gminy. Gmina była właścicielem lokalu od 1991 r. a przed komunalizacją nieruchomości jego właścicielem był Skarb Państwa. Organ ustalił również, że przedmiotowe okno ma wymiary 1,65 m x 1,76 m i doświetla jadalnię połączoną z kuchnią, w której również znajduje się okno. H. H. oświadczył, że nie wykonał przedmiotowego okna, a jedynie w 1996 r. dokonał wymiany okna drewnianego na okno PCV. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez Gminę organ ustalił z kolei, że okno to zostało wykonane przed 1965 r.. Przy czym, z przedłożonego przez właścicielkę nieruchomości nr [..] – I. N. –R., kopii zdjęcia, wykonanego w końcu lat 40 – tych XX wieku, a przedstawiającego przedmiotowy budynek mieszkalny z jego ścianą szczytową, wynika, że w ścianie tej, w lokalu nr 1 nie było na ten czas okna. Organ ustalił również, że przedmiotowy budynek jest budynkiem "poniemieckim", a przedmiotowy otwór okienny powstał już po jego wybudowaniu. Organ uzyskał ponadto od Starosty i Burmistrza Miasta informację o braku dokumentów pozwalających na wykonanie przedmiotowego okna. Jednocześnie ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, zakłada realizację nowej zabudowy na działce nr [..] w formie przylegającej do budynku znajdującego się na działce nr [..]. Aktualnie działka nr [..] jest niezabudowana, a budynek położony na tej działce został zniszczony w trakcie II wojny światowej.

W konsekwencji dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 28 stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał B. H. i H. H. przywrócenie poprzedniego stanu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy między działkami nr [..] i [..] przy ul. J. w B. poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tegoż budynku (punkt 1 decyzji) oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku jako "przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na działce nr [..] na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę" (punkt 2 decyzji).

Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2013 r., a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, że nakazanie zamurowania okna w lokalu mieszkalnym co do zasady było uprawnione, przy czym należało powołać inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, nadto w sposób niedopuszczalny został ustalony termin wykonania tego obowiązku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 września 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), ponownie nakazał B. H. i H. H., właścicielom lokalu mieszkalnego nr 1 przywrócenie do poprzedniego stanu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy między działkami o nr [..] i [..] położonymi w B. przy ul. J. poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tego budynku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że okno w lokalu mieszkalnym nr 1 zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej a przepisy: art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopuszczały i nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanego na granicy z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1634 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2013 r. i jednocześnie nakazał B. H. i H. H. przywrócenie do poprzedniego stanu ściany szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działek nr [..] i [..] przy ul. J. w B., poprzez zamurowanie otworu okiennego w tej ścianie wyrobem o wymaganej odporności ogniowej jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, zgodnie z § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Uzasadniając organ stwierdził, że nakazanie zamurowania przedmiotowego okna na piętrze budynku było zasadne. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego niezbicie wynika, że nie zostało wydane pozwolenie na wykonanie tego okna, a żaden z przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w okresie możliwego czasu wykonania przedmiotowego okna, jak również żadna z aktualnie obowiązujących norm technicznych - nie dopuszcza wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy z sąsiednią działką lub w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, osnowa decyzji wydanej przez organ I instancji, jest niepełna, gdyż nie wskazuje materiału, którym należałoby wypełnić otwór okienny dla spełnienia wymogów przeciwpożarowych i z tej przyczyny decyzję uchylił i doprecyzował.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. B. H. i H. H. oraz Gmina wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 838/13, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż wykonanie w ścianie budynku otworu okiennego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że brak było podstaw prawnych do usytuowania okien w ścianie szczytowej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy lub bezpośrednio na granicy sąsiedniej nieruchomości. Przy czym, jak wskazał Sąd, orzekające organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych decyzji.

Sąd wyjaśnił, że art. 51 w zw. z art. 50 ustawy – Prawo budowlane odnosi się do tego rodzaju robót, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego, przy czym art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczy jedynie robót budowlanych, których nie można zalegalizować, a więc, np.: gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Dlatego też, w ocenie Sądu, dla prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie tej podstawy prawnej niezbędnym było ustalenie, że w ścianie szczytowej budynku położonego na działce nr [..] nie było okna w lokalu mieszkalnym skarżących przed 1965 r. oraz, że zostało ono wykonane samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Z kolei, jak wskazał Sąd, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w niniejszej sprawie, kiedy został wykonany znajdujący się w ścianie szczytowej budynku otwór okienny przy granicy z działką nr [..]. Dołączony do akt sprawy protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2012 r., z adnotacją o dołączeniu przez I. N. – R. kopii zdjęcia wykonanego w końcówce lat 40 - tych XX w., przedstawiającego przedmiotowy budynek i jego ścianę szczytową, nie może bowiem stanowić dowodu na okoliczność, że okno w ścianie szczytowej powstało samowolnie przed rokiem 1965 r.. Sąd ocenił, że czynność ta została dokonana z naruszeniem przepisów procesowych i wyjaśnił, że protokół, zgodnie z przepisem art. 68 k.p.a., to: "sposób dokumentowania czynności organu w sformalizowany sposób. Czynność protokołu potwierdza dokonanie czynności. Organ winien zatem powołać się na okazany mu oryginał zdjęcia, o ile taki mógł być okazany, potwierdzić jego zgodność z oryginałem. Organ w celu dopuszczenia dowodu, winien odebrać od uczestniczki postępowania wyjaśnienia dotyczące wykonania zdjęcia, źródła jego pochodzenia i ustalić czy i gdzie znajduje się oryginał fotografii, czy jest to fotografia będąca własnością uczestniczki postępowania, jeżeli nie to ustalić jej pochodzenie źródło i miejsce, w którym znajduje się oryginał, bądź zażądać jego okazania". Sąd wskazał także, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, pozostali uczestnicy wskazali, iż: "zdjęcie, o którym mowa ww. protokole pochodzi ze zbiorów Muzeum [..] i zostało wydrukowane z podanej w piśmie procesowym strony internetowej. Zdjęcie to również, jak wyjaśniono, wykorzystano w książce "[..] , w której znajdują się inne zdjęcia przedstawiające fragment rynku z lat 40 - tych (k - 64, 65 akt sądowych). Z kolei skarżący powołali się na książki "[..] str. 92, w szczególności na okoliczność, że między budynkami na działkach nr [..] i [..] istniała przerwa miedzy ścianami szczytowymi, która musiała służyć jakimś celom, a celem tym najprawdopodobniej były otwory okienne w budynku na działce nr [..], czego dowodem jest istnienie okien w budynku na działce [..]". Dlatego też, w ocenie Sądu, w celu ustalenia stanu ściany szczytowej przed 1965 r., organ winien przeprowadzić dowód z zaoferowanych przez strony dowodów w postaci fotografii dokumentujących stan przedmiotowych nieruchomości znajdujących się w opisanych publikacjach i w Muzeum [..]. Przy czym dowód ten winien być przeprowadzony w zgodzie z przepisami procesowymi, co oznacza że organ winien po zapoznaniu się z oryginałem dowodów, dokonać ich opisu i zapewnić istnienie w aktach ich kopii, zgodnej z oryginałem i stwierdzeniem miejsca, w którym znajduje się oryginalna fotografia.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów wniesionych skarg, Sąd wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania brak jest dowodu, że w sprawie zostało udzielone pozwolenie na budowę dotyczące wykonania otworu okiennego. O braku dokumentów świadczących o wydanym pozwoleniu na budowę w zasobach archiwalnych informował organ nadzoru Starosta w dniu 12 października 2012 r. oraz gmina B. pismem z dnia 17 października 2012 r., a skarżący dowodu przeciwnego w niniejszej sprawie nie przedłożyli. Wskazał także, że w sytuacji gdy potwierdzona zostanie okoliczność wykonania otworów okiennych bez pozwolenia na budowę, obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winny być skierowane do właścicieli lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się na piętrze budynku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 lipca 2014 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że rozpatrzenie raz jeszcze sprawy otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, usytuowanej w granicy działek przy ul. J. w B. przez organ powiatowy wynika z konieczności uzupełnienia dowodów z udziałem stron oraz dokonania oceny zebranych materiałów, w tym nowych i takich, których ocenę dotychczas pominięto, w dwuinstancyjnej procedurze, polegającej na dwukrotnym rozpoznawaniu przedmiotu rozstrzygania z uwzględnieniem tych samych dowodów.

Stanowisko to zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 631/14, po rozpoznaniu skargi H. H. i B. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2014 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, wystąpił do Biblioteki Miejskiej o udostępnienie publikacji przedstawiających B. w okresie przedwojennym i po 1945 r. tj.: "[..], "[..] i "[..].

Następnie, decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nakazał B. H. i H. H., właścicielom lokalu mieszkalnego nr 1, przywrócenie do poprzedniego stanu ściany szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanej bezpośrednio przy granicy między działkami o nr [..] i [..] w B. przy ul. J., poprzez zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie szczytowej tegoż budynku wyrobem o wymaganej odporności ogniowej jak dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że okno w lokalu mieszkalnym nr 1 w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. zostało wykonane w okresie od 1950 r. do 1965 r. Przed marcem 1945 r. między "sporną kamienicą" z obecnej ul. J., a rynkiem stała kamienica tworząca zabudowę rynku. Był to budynek mieszkalno-handlowo-usługowy, mieszczący cukiernię E. W. z piekarnią oraz zakład ze sklepem F. L. z kapeluszami, czapkami i wyrobami futrzanym, a wynika to z opublikowanych w książce J. S. "[..] pocztówek: z 1902 r. (str. 27), z 1913 r. (str. 92) oraz z 1920 r. (str. 93). Pomiędzy budynkiem obecnie znajdującym się na ul. J. a budynkiem mieszkalno-handlowo-usługowym usytuowanym przy rynku znajdowała się jednokondygnacyjna zabudowa, która stykała się ze ścianą szczytową kamienicy przy ul. J. Fragment tej zabudowy jest wyraźnie widoczny na zdjęciu ze strony 92 w/w publikacji. Zarówno zabudowa jednokondygnacyjna jak i budynek mieszkalno-handlowo-usługowy zostały całkowicie zburzone (podpalone i wysadzone) przez żołnierzy Armii Czerwonej wyzwalających B. Od pożogi ocalał jedynie "sporny budynek" zlokalizowany obecnie przy ul. J. Ze zdjęcia zatytułowanego "Rynek w końcu lat 40-tych. W tle widoczne ruiny (5)" i ze zdjęcia zatytułowanego "Rynek w końcu lat 40-tych. W tle widoczne ruiny (7)" znajdujących się na stronie 99 i 100 książki "[..] wynika, że ściana szczytowa tego budynku od strony [..] rynku posiada typowe, bardzo widoczne ślady po przylegającej zabudowie jednokondygnacyjnej, która istniała do marca 1945 r.. Ślady te są na wysokości 1 piętra przedmiotowej ściany szczytowej w postaci ciemnych poziomych pasów. Omawiana wyżej przedmiotowa ściana szczytowa budynku przy ul. J. nie posiada na tych zdjęciach żadnych otworów okiennych. Można to stwierdzić jednoznacznie, ponieważ zdjęcia są na tyle dobrej jakości, że na budynkach przedstawionych na tych fotografiach znajdujących się dalej i obok widać doskonale szczegóły architektoniczne typu: belki muru pruskiego, otwory okienne w innych ścianach, itp.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że otwór okienny w lokalu mieszkalnym nr 1 na ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. J. od strony rynku został wykonany po roku 1950. Wydruk ze strony internetowej [..] przedstawia B. - kiermasz na Rynku 1950 r. i ścianę szczytową przedmiotowego budynku mieszkalnego wyraźnie jeszcze bez okna w lokalu mieszkalnym nr 1 (na piętrze budynku). Wskazuje również na to fakt, że okna aktualnie istniejące na przedmiotowej ścianie różnią się od okien w ścianie frontowej tegoż budynku wyglądem (inna technologia, wymiary i obróbka). Z kolei, w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., Burmistrz przekazał dokumentację zdjęciową z 1965 r. obrazującą ścianę szczytową przedmiotowego budynku, na której znajdują się już dwa otwory okienne - na parterze i na I piętrze.

Jednocześnie organ ocenił, że dokonane uprzednio sprawdzenie istnienia ewentualnego zezwolenia należy uznać za wystarczające. Powyższe ustalenia oparte zostały bowiem na analizie unormowań prawnych, w kontekście braku w archiwach ewentualnego zezwolenia, są wystarczające, aby przyjąć, iż wykonanie okna odbyło się bez stosownego zezwolenia. Racjonalne przesłanki wskazują, iż gdyby taka dokumentacja istniała, to Wojewoda wraz z komunalizacją mienia dokonałby przekazania stosownej dokumentacji Gminie. Obecnie dokumentacji tej nie posiada ani Gmina, ani Państwo H. - właściciele lokalu mieszkalnego nr 1, ani Starosta.

Organ uznał również, że istnienie okien w ścianie bezpośrednio usytuowanej przy granicy z nieruchomością sąsiednią ogranicza właściciela tej nieruchomości w wykonywaniu jego prawa własności, gdyż właściciele lokalu mieszkalnego nr 1 nie powołali się na uprawnienia do utrzymania takiego stanu rzeczy o charakterze cywilnoprawnym, czyli pochodzące od właściciela sąsiedniej nieruchomości, a zamurowanie okna poprzez użycie tak zwanych szklanych pustaków również nie rozwiązuje kwestii związanej z zapewnieniem właścicielom nieruchomości sąsiedniej równej ochrony prawa własności nieruchomości sąsiedniej.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2015 r. odwołanie wnieśli B. i H. H., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W ich ocenie wydana decyzja w swej treści i ustaleniach jest sprzeczna, nie jest przejrzysta a jej konstrukcja w uzasadnieniu nie pozwala powiązać okoliczności, które zostały udowodnione z normą prawa, przez co jest niezrozumiała. Uważają ponadto, że wydana decyzja pomija wiele aspektów ujawnionych w postępowaniu, brak w niej ustosunkowania się do zgłaszanych dowodów i wniosków dowodowych. Uzasadnienie decyzji na stronie 6 jest w zdecydowanej większości historycznym ujęciem toczącego się postępowania, a w pozostałej części stanowi pozorną próbę wypełnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 838/13, oraz dostosowania się do obowiązujących przepisów prawa stosowanych w postępowaniach administracyjnych. Samo postępowanie przeprowadzone zaś zostało, w ich ocenie, wadliwie i nierzetelnie.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2015 r. wniósł również Burmistrz, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż pominął istotne dla sprawy ustalenie co do własności działki nr [..] w latach 1950 – 1965 r. i nie rozważył okoliczności związanych z ewentualnym uzyskaniem zgody właściciela tej nieruchomości na usytuowanie okien w ścianie znajdującej się bezpośrednio przy granicy z tą nieruchomością.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2015 r., stwierdzając, że zajęte w niej stanowisko jest zasadne, a zarzuty podniesione w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie ocenił, że fakt braku pozwolenia właściwego organu na wykonanie, w przedziale lat 1950 - 1965, otworu okiennego w ścianie budynku został udowodniony, gdyż poszukiwania tego dokumentu nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Przyjęcie tego czasookresu nastąpiło zaś w wyniku porównania pozyskanej przez organ I instancji dokumentacji fotograficznej, ujmującej w kadrach przedmiotową ścianę szczytową: do 1950 r. - bez okna (ilustracje zdjęciowe z regionalnych publikacji książkowych i wydruk strony internetowej), i w 1965 r. - 2 otwory okienne (na parterze i na piętrze; dokumentacja zdjęciowa z 1965 r., przekazana przez Burmistrza). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie ocenił również, że zalegalizowanie stanu istniejącego nie jest możliwe w związku z: art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli; § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r.; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie sądowym uwzględnia się tylko dwa wyjątki od rygorystycznych norm dla ściany budynku z otworami przy granicy działek lub w odległości mniejszej niż 4m od tej granicy: jeżeli "znalazła się" ona w takim miejscu w następstwie wtórnego podziału terenu lub gdy właściwy organ wyraził na to zgodę - w uznanej przez prawo formie - w sposób bezpośredni i jednoznaczny (nie może to być zgoda dorozumiana czy poszlakowa). Powiatowy organ nadzoru budowlanego w poprzednim postępowaniu wykazał zaś, że pierwsza z tych okoliczności nie dotyczy okna w ścianie pomieszczenia jadalni w mieszkaniu nr 1 na piętrze budynku przy ul. J. w B., a w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten wykluczył, w oparciu o obiektywne dowody, hipotezy jego istnienia przed 1950 r. Powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, uprawniały do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Przy czym organ ten wskazał, że podziela pogląd organu I instancji, iż niecelowe byłoby wykonanie przez stronę zobowiązaną orzeczonego nakazu przez wypełnienie otworu okiennego materiałem przepuszczającym światło tj. luksfery, cegła szklana lub inne tego typu przeszklenie, nawet gdyby materiał ten posiadał klasę odporności ogniowej REI 60, jak dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ nie można wykluczyć, iż właściciel sąsiedniej działki budowlanej uzyska w organie administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenie na dobudowę, zgodnie z planem miejscowym, swojego obiektu do budynku mieszkalnego istniejącego przy ul. J.

We wniesionej do Sądu przez B. H. i H. H. skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r. skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nie ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nieprzeprowadzenie niezbędnych dla tych ustaleń dowodów; art. 80 k.p.a. – poprzez powzięcie dowolnych, sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych oraz poprzez danie wiary dowodom o wątpliwej wartości dowodowej; art. 107 § 3 kpa – poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Skarżący uważają, że organy prowadzące postępowanie, od samego początku prowadzą je niewłaściwie tj. z naruszeniem prawa, stronniczo, bez należytego rozpoznania sprawy, z pominięciem przeprowadzenia niezbędnych dla ustaleń dowodów. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniem, że przedmiotowy otwór okienny wykonany został w okresie 1950 – 1965 r. W ich ocenie, organy orzekające powinny przede wszystkim ustalić pierwotny przebieg granic terenu działek oznaczonych obecnie nr [..] i [..], ich wielkość, stan własności, granice sąsiedztwa w ścianie szczytowej istniejącego budynku. Organy powinny ustalić także, czy były dokonane podziały wtórne i czy miały miejsce postępowania rozgraniczające oraz jaki był przebieg granic własności w latach 1950 – 1965, jak również w okresie istnienia zabudowy tj. przed marcem 1945 r. Skarżący uważają, że granice działki nr [..] były inne niż obecnie tj. przebiegały na styku jednokondygnacyjnej zabudowy i nieistniejącego budynku mieszkalno – handlowo – usługowego lub też zabudowa jednokondygnacyjna stanowiła architektoniczne wypełnienie przejścia – przejazdu bramnego. Ponadto, w ich ocenie, przedmiotowy otwór okienny był wykonany w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Skarżący są również zdania, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nieposiadanie przez obecnych właścicieli dokumentacji budowlanej i brak możliwości jej odnalezienia w archiwum pozwala na przyjęcie, iż obiekt, a w ślad za tym otwory okienne zostały wybudowane bez tegoż pozwolenia. Wskazali także, że w okresie powojennym okna w budynkach przeznaczonych na cele mieszkalne powstawały na podstawie przepisów, które upoważniały władze do wydawania decyzji mających na celu tworzenie lokali mieszkalnych niezbędnych w związku ze zniszczeniami wojennymi, właśnie w połączeniu z takimi robotami budowlanymi, które umożliwiały powstawanie lokali mieszkalnych, z czym także wiązało się wykonywanie okien w ścianach pełnych. Ponadto, w ich ocenie, adresatem ewentualnych obowiązków powinien być Skarb Państwa.

Skarga B. H. i H. H. została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 265/16.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

We wniesionej do Sądu przez Gminę skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r. skarżąca domaga się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej decyzja ta wydana została bowiem z naruszeniem: art. 80 kpa – poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że okna w ścianie szczytowej budynku zostały wybudowane bez stosownego zezwolenia; art. 77 kpa – poprzez uznanie, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, mimo, że nadal organ nie ustalił, kto był właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [..] w latach 1950 – 1965 i czy ten podmiot wyrażał zgodę na zabudowę w granicy działki.

Skarga Gminy została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 264/16.

W odpowiedzi na skargę Gminy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 265/16, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 264/16 i II SA/Gd 265/16 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Gd 264/16.

W piśmie procesowym z dnia 4 października 2016 r. uczestnik postępowania I. N. – R. wniosła o oddalenie wniesionych skarg na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi Gminy oraz B. H. i H. H. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2015 r. wydane zostały zgodnie z prawem.

Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 838/13.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą oni formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązani są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, orzekające w sprawie organy wypełniły wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2016 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę, ustalił, że okno w lokalu mieszkalnym nr 1 w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. zostało wykonane w okresie od 1950 r. do 1965 r.. W przekonaniu składu orzekającego ustalenie to oparte zostało na prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stosując się do zaleceń Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził dowód z licznych dostępnych fotografii dokumentujących stan przedmiotowych nieruchomości, a znajdujących się w następujących publikacjach: "[..]-[..]. Organ przeprowadził w tym celu również dowód z wydruku ze strony internetowej [..] oraz z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w 1965 r., a przekazanej mu przez Burmistrza w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. Powołując się na te dowody w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji szczegółowo je opisał, ze wskazaniem miejsca, w którym znajduje się oryginał wykorzystanych fotografii. Organ wykonał ponadto kopie tych dokumentów i dołączył je do akt sprawy.

Dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi przy tym wątpliwości Sądu. Z fotografii znajdujących się w książce "[..] (pocztówka na stronie 27, 92 i 93) wynika, że przed marcem 1945 r. pomiędzy budynkiem znajdującym się obecnie na ul. J. a rynkiem stała kamienica tworząca zabudowę rynku i stanowiąca budynek mieszkalno – handlowo – usługowy, w której znajdowała się cukiernia E. W. z piekarnią oraz zakład ze sklepem z kapeluszami, czapkami i wyrobami futrzanymi. Pomiędzy budynkiem obecnie znajdującym się na ul. J. a budynkiem mieszkalno – handlowo – usługowym usytuowanym przy rynku była jednokondygnacyjna zabudowa, która stykała się ze ścianą szczytową kamienicy przy ul. J. Zarówno zabudowa jednokondygnacyjna jak i budynek mieszkalno – handlowo - usługowy zostały całkowicie zburzone (podpalone i wysadzone) przez żołnierzy Armii Czerwonej wyzwalających B. Ocalał jedynie budynek zlokalizowany obecnie przy ul. J. Z kolei, ze zdjęć znajdujących się w książce "[..] (zdjęcie na stronie 99 i 100) wynika, że ściana tego budynku od strony rynku [..] posiada ślady po zabudowie jednokondygnacyjnej, która istniała do marca 1945 r. Ślady te są na wysokości 1 piętra przedmiotowej ściany szczytowej w postaci ciemnych poziomych pasów. Ze zdjęć tych nie wynika, aby na przedmiotowej ścianie szczytowej budynku przy ul. J. istniały jakiekolwiek otwory okienne. Również na wydruku ze strony internetowej [..], który przedstawia B. kiermasz na rynku w 1950 i ścianę przedmiotowego budynku, nie widać aby istniały na niej okna. Z kolei, dokumentacja zdjęciowa wykonana w 1965 r., która przedstawiona została przez Burmistrza przy piśmie z dnia 5 listopada 2012 r., obrazuje już, że na ścianie szczytowej przedmiotowego budynku znajdują się dwa otwory okienne - na parterze i na I piętrze.

W toku ponownie prowadzonego postępowania skarżący nie przedstawili również dowodów na wykonanie tego otworu okiennego na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. wyraźnie stwierdził zaś, że: "na obecnym etapie postępowania brak jest dowodu, że w sprawie zostało udzielone pozwolenie na budowę dotyczące wykonania otworu okiennego. O braku dokumentów świadczących o wydanym pozwoleniu na budowę w zasobach archiwalnych informował organ nadzoru Starosta w dniu 12 października 2012 r. (15) oraz gmina pismem z dnia 17 października 2012 r. (k- 17). Skarżący dowodu przeciwnego w niniejszej sprawie nie przedłożyli". Tym samym dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena o samowolnym wykonaniu tych robót budowlanych również zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że żaden z przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w możliwym czasie wykonania przedmiotowego okna, a także aktualne normy, nie dopuszczają wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej na granicy lub w odległości mniejszej niż 4m od granicy działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. stwierdził bowiem, że brak było podstaw prawnych do usytuowania okien w ścianie szczytowej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy lub bezpośrednio na granicy sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie Sądu, ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał więc orzekające organy do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, może zostać wydana przez właściwy organ nadzoru budowlanego m.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, przeprowadzone zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) i gdy nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przy czym, przepis powyższy znajduje zastosowanie również w przypadku robót budowlanych już zrealizowanych (w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane).

Odnosząc się do zarzutów obu skarg należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest w szczególności, zawarty w skardze B. H. i H. H., zarzut nieustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nieprzeprowadzenia niezbędnych dla tych ustaleń dowodów. Jak wynika z akt sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia, w postępowaniu dowodowym organy uwzględniły wszelkie możliwe do uzyskania dowody, świadczące o wyglądzie przedmiotowego budynku w poszczególnych latach, na okoliczność daty wykonania spornego otworu okiennego. Także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest niezasadny, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane na podstawie zgromadzonego i szczegółowo opisanego materiału dowodowego nie noszą, w przekonaniu Sądu, znamion dowolności. Zastosowanie przepisu art. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest natomiast konsekwencją tych ustaleń.

Także zawarty w skardze Gminy zarzut, że organy nie ustaliły kto był właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [..] w latach 1950 – 1965 i czy ten podmiot wyrażał zgodę na zabudowę w granicy działki należy ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nawet ewentualna zgoda właściciela sąsiedniej działki nie uprawniała ówczesnych właścicieli przedmiotowego budynku, wobec przytoczonych przez organy przepisów prawa budowlanego, do wykonania okna w ścianie położonej na granicy tej działki.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesione w niniejszej sprawie skargi.