Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 529/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1, art. 146 ust. 2, art.148b ust. 1,  art. 153 ust. 1, art, 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi D.S., J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r., nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej jako: "Dyrektor G." lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miasta P. nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej ((...); dalej jako: "Uchwała RMP nr (...) ") – orzekł ustalić po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy F. opłatę adiacencką w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...), stanowiącej w dniu (...) r. własność D.S. i J. S. (dalej łącznie jako: "Właściciele" lub "Skarżący"), położonej w P. przy ulicy F.(...), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy (...), działka nr (...) (pkt 1 sentencji decyzji). Określił, że do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej zobowiązani są Właściciele (pkt 2 sentencji decyzji). W punkcie trzecim sentencji decyzji Dyrektor G. wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr (...) z (...) r., wydaną na wniosek Zarządu Dróg Miejskich (dalej jako: "ZDM"), Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta") zezwolił na realizację oraz zatwierdził projekt budowlany inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy F. (na odcinku od ulicy S. do ulicy S.) – zwanej dalej "Ulicą" – przewidzianej do realizacji na działkach nr: (...), (...), (...), (...), (...),(...) z arkusza mapy (...),(...) i z arkusza mapy (...) oraz i (...) z arkusza mapy (...), obrębu P. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania dokonano w dniu r., protokołem nr . Natomiast w dniu (...) r. inwestor (ZDM) zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: "PINB") w trybie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 140; dalej w skrócie: "pr.bud.") o zakończeniu budowy. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu (...) r. i dopiero z tą chwilą, zdaniem Dyrektora G., można było mówić o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie informacji przekazanych przez ZDM ustalono, iż budowa drogi na ulicy F. została zrealizowana w całości ze środków Miasta P. oraz że przed realizacją inwestycji Ulica nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) i nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Nawierzchnia gruntowa Ulicy powstała na skutek użytkowania. Okoliczność, że na ul. F. nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Zgodnie z przekazaną przez ZDM kartą informacyjną i dokumentacją fotograficzną, Ulica przed realizacją inwestycji drogowej posiadała nawierzchnię gruntową. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesję, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz oświetlenie. W ocenie organu I instancji każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p."), stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Organ ponadto wyjaśnił, że wydanie ww. decyzji nr 430/2011 nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.), w której określono zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 11 i ust. 1 tej ustawy, w nieuregulowanych w niej sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Inwestycja na ulicy F. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Dyrektor G. ustalił też – po przeprowadzeniu wizji na ulicy F. w dniu (...)r. – że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono Właścicielom w dniu (...) r., przy czym bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazdy i wejście na ich nieruchomość.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z (...) r. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C., który (...) r. sporządził operat szacunkowy. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie tego operatu szacunkowego – w ocenie organu I instancji: zgodnego z obowiązującymi przepisami i zasadami – ustalono, że wartość nieruchomości Właścicieli przed wybudowaniem drogi wynosiła (...) zł, a po jej wybudowaniu – (...) zł, a zatem w wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o (...) zł.

Odpowiadając na zarzuty Właścicieli – którzy w toku postępowania zakwestionowali ustalenie opłaty adiacenckiej ze względu na partycypację mieszkańców w kosztach wykonania nawierzchni na innym odcinku ulicy F. oraz na nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez mieszkańców ulicy na wybudowanie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej, a także wnieśli uwagi dotyczące operatu szacunkowego – organ I instancji wyjaśnił, że nakłady na budowę sieci wodociągowej, gazowej i kanalizacji nie mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi, gdyż dotyczą innych urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych w innym czasie. Podobnie nakłady poniesione na budowę nawierzchni ulicy F. na odcinku od ul. M. do ul. S. dotyczą innej inwestycji i również nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu. Ponadto strony nie przedstawiły dowodów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z budową wymienionych przez nich urządzeń infrastruktury technicznej.

Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Dyrektor G. wskazał, że biegły jako nieruchomości porównawcze wybrał transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m2. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 1360 m2. Różnice w powierzchniach nieruchomości zostały skorygowane w procesie szacowania w cesze "powierzchnia". Zastosowanie do wyceny próbki transakcji o powierzchniach mniejszych lub większych od wycenianej podyktowane jest wymogami podejścia porównawczego. Zatem dobór nieruchomości porównawczych pod względem powierzchni należało uznać za poprawny. W operacie biegły stwierdził na podstawie analizy rynku, że w obrębie P. i najbliższych dzielnic wschodniej części P. nie występowała wystarczająca liczba transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi. W okresie ostatnich 2 lat w tym rejonie zanotowano zaledwie kilka transakcji, które ze względu na liczbę, rodzaj i przeznaczenie uniemożliwiają zastosowanie podejścia porównawczego. Dlatego biegły poszerzył badany rynek do stref peryferyjnej i pośredniej całego miasta oraz osiedli mieszkaniowych o podobnym charakterze. W pierwszej kolejności do porównania brał jednak transakcje z najbliższej okolicy. Z kolei odnośnie zarzutu wadliwego dokonania przez biegłego oceny sąsiedztwa i otoczenia nieruchomości, a także jej możliwości zagospodarowania, organ I instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w wycenie nieruchomości jej położenie w sąsiedztwie linii kolejowej i ulicy G. oraz ich negatywny wpływ, dlatego cechy "sąsiedztwo i otoczenie" oraz "lokalizacja" uzyskały tylko wartości średnie. Ponadto Dyrektor G. wskazał, że powoływane przez Właścicieli ceny transakcji zawierają ceny ofertowe, a biegły w procesie szacowania może wykorzystać jedynie ceny jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Natomiast ustalenie trendu czasowego przez rzeczoznawcę majątkowego było poprzedzone analizą rynku nieruchomości. Stosując metody statystyczne biegły stwierdził, że nie jest możliwe określenie zasadności występowania trendu spadkowego i wzrostowego na poziomie istotnym. Ponadto, w ocenie organu I instancji, są to wiadomości specjalne biegłego i jako takie nie podlegają merytorycznej ocenie przez organ.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na ulicy F. wybudowano drogę i Właścicielom stworzono warunki do korzystania z niej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. (...) r., obowiązywała uchwała RMP nr (...), w której ustalono stawkę procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W tej sytuacji opłata adiacencka wynosi (...) zł.

Od opisanej decyzji Dyrektora G. Właściciele wnieśli odwołanie, zarzucając brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, tj. wygaśnięcie możliwości jej wydania na skutek uchybienia terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 10, art. 36 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81 i art. 86 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją i wnoszą o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 54 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Skarżących przedmiotowa inwestycja nie stanowiła budowy "drogi", bowiem nie obejmowała budowy instalacji wodno-kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej i elektrycznej, które to instalacje wcześniej zostały wykonane na koszt właścicieli nieruchomości. Ponadto już przed tą inwestycją ulica posiadała oświetlenie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że była to budowa drogi, lecz jedynie budowa końcowego jej elementu – nawierzchni. Skoro inwestor wykonał tylko jeden element drogi, to nie można przyjąć, że wykonał drogę w całości. A ponieważ nie wybudował drogi w całości, to nie może domagać się opłaty adiacenckiej w całości. Koszty wykonania ww. instalacji ponieśli właściciele nieruchomości i stanowią one ich udział w kosztach budowy ulicy F., na dowód czego Skarżący dołączyli do odwołania m.in. dowody dokonanych wpłat i zarzucili, że w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono faktu partycypacji Właścicieli w kosztach budowy.

Ponadto Skarżący podnieśli, że oficjalne zakończenie robót nastąpiło (...) r., co zostało potwierdzone protokołem odbioru końcowego i przekazania do użytkowania. Tym samym termin do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął swój bieg z dniem (...) r. i zakończył się z dniem (...) r., i po tej dacie wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką było niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja wydana została 7 dni po upływie ww. ustawowego terminu do jej wydania, co w konsekwencji oznacza, że wydana została bez podstawy prawnej i jako taka podlega uchyleniu. Odmienne stanowisko organu I instancji w tej kwestii jest, zdaniem Skarżących, wadliwe, gdyż przywoływany w treści uzasadnienia decyzji art. 54 pr.bud. nie ma zastosowania do obiektów budowlanych realizowanych na podstawie "zezwolenia" (na realizację inwestycji drogowej), co wynika jednoznacznie z literalnego brzmienia treści ww. przepisu, w którym mowa jest o "pozwoleniu" (na budowę).

Niezależnie od powyższego Skarżący podnieśli zarzuty proceduralne, że mianowicie: organ I instancji nie zawiadomił ich o terminie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu (...) r., co naruszyło prawo Skarżących do wzięcia udziału w nich; nie poinformowano Skarżących o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania; nie przeprowadzono dowodu z akt znajdujących się w posiadaniu organu I instancji na okoliczność partycypowania Skarżących w kosztach budowy drogi; nie informowano Skarżących ani o przeprowadzonej wizji w dniu (...) r., ani też o oględzinach przeprowadzanych przez biegłego, co pozbawiło Skarżących kolejnego prawa do udziału w przeprowadzanym dowodzie, zadawania pytań biegłemu, jak i złożenia wyjaśnień, oraz że pomimo złożenia przez Skarżących zastrzeżeń do operatu szacunkowego, Dyrektor G. nie przekazał ich rzeczoznawcy, lecz sam dokonał ich merytorycznej oceny – co do doboru nieruchomości "porównywalnych", zastosowanych wskaźników korygujących, itd., chociaż nie posiada wiadomości specjalnych, czym przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów. W tym kontekście argument organu o braku przedłożenia przez Skarżących tzw. kontroperatu jest, ich zdaniem, przedwczesny i nieuprawniony.

Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "Kolegium" lub "organ II instancji") – wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 156 u.g.n. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora G.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest, że na ulicy F. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie (...) r. W obecnym stanie prawnym jest to, zdaniem Kolegium, moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała RMP nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ II instancji podkreślił, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami Prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których Prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów tej ustawy. W tym przypadku nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji "drogi" w rozumieniu Prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych Prawem budowlanym, świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. Trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organów, by dowodziły tzw. faktów negatywnych. W ocenie organu II instancji Dyrektor G. wnikliwie przeanalizował stan Ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Kolegium podzieliło te ustalenia i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od ZDM uznało, że przed rokiem 2012 nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a więc że w sprawie doszło do budowy drogi.

Następnie organ II instancji dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, zaznaczając od razu, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Kolegium uznało, że przedmiotowy operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Zdaniem organu dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. W konkluzji Kolegium podzieliło ocenę operatu dokonaną przez organ I instancji i przyjęło ją jako własną.

Odnosząc się zaś do pozostałych argumentów odwołania, Kolegium podkreśliło, że przedstawiona przez Skarżących wykładnia pojęcia momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi całkowicie pomija istnienie przepisu art. 148b ust. 1 u.g.n. Gdyby bowiem przyjąć, że decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny. Tymczasem odesłanie do przepisów branżowych, w tym wypadku: Prawa budowlanego, nie może być uznane za zabieg nieistotny czy też zupełnie przypadkowy. Jeżeli zatem w przypadku obiektu, jakim jest droga, Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z Prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu braku zawiadomienia Skarżących o terminie oględzin nieruchomości, Kolegium z powołaniem się na orzecznictwo NSA stwierdziło, że jest on bezzasadny, gdyż nie można uznać, że organy prowadzące postępowanie administracyjne są zobowiązane powiadomić strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości. W ocenie Kolegium dowód z oględzin przewidziany w k.p.a. i przeprowadzany przez organ administracji publicznej nie jest tożsamy z wizją terenową dokonywaną przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania przez niego dowodu w postaci opinii biegłego. Natomiast brak zawiadomienia o oględzinach dokonywanych przez organ przed wszczęciem postępowania, Kolegium uznało za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie postępowania, gdyż istotne dla sprawy okoliczności (pozwalające na zbadanie istnienia przesłanek ustalenia opłaty) zostały ustalone na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Odnośnie zaś do zarzutu nieuwzględnienia partycypacji Właścicieli w kosztach budowy instalacji wod.-kan., sieci gazowej czy telekomunikacyjnej, organ II instancji wyjaśnił, że nakłady poniesione przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy określonych urządzeń infrastruktury technicznej nie pomniejszają kwoty, o którą wzrosła wartość tej nieruchomości spowodowana wybudowaniem innych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem nakłady poniesione przez Skarżących na wykonanie sieci wodociągowej czy sanitarnej, czy jakichkolwiek innych urządzeń, nie mogły zostać uwzględnione przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi.

Na opisaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i J.S., domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, (2) zasądzenia na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania skargowego oraz (3) wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Podkreślili, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wnieśli zarzuty do operatu szacunkowego, zarzucając w pierwszej kolejności brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej dla "przebudowanej ulicy", a następnie wnosząc szczegółowe zarzuty do operatu szacunkowego, w tym niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, w szczególności uwzględnienie nieruchomości z modnego osiedla P., R. P., czy bliskie S. oraz nieruchomości odbiegających wielkością w ustalaniu wartości przed przebudową ulicy, jak i po jej przebudowie Zarzut ten Skarżący podtrzymali w całości i dodatkowo wskazali, że biegły w zestawieniu cen nieruchomości przed przebudową (tabela na s. 19 opinii) ujął tylko jedną nieruchomość o powierzchni powyżej 1500 m2, natomiast w wykazie cen transakcji po przebudowie (tabela na s. 23) takich nieruchomości jest pięć, z których aż cztery znacząco odbiegają cenowo w górę od cen nieruchomości o powierzchni poniżej 1500 m2. Zastosowany dobór nieruchomości ma, zdaniem Skarżących, istotny wpływ na ostateczną wycenę wartości ich nieruchomości, gdyż pominięcie cen nieruchomości powyżej 1500 m2 obniża przeciętną wartość wymienionych w tabeli nieruchomości z kwoty ok. 364 zł do kwoty ok. 335 zł za 1 m2. Ponadto w operacie pominięto transakcje z osiedla Kwiatowego, jako o najniższych cenach, oraz przyjęto fikcję w postaci porównywania nieruchomości nieporównywalnych ze względu na ich wielkość, jak i niezabudowanych w sytuacji, gdy nieruchomość Skarżących ma określoną powierzchnię i jest już zabudowana. Podobnie dokonano porównania nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia w sytuacji, gdy uzbrojenie działki Skarżących nastąpiło na ich koszt, i nie uwzględnienie tego faktu w wycenie wypacza dokonaną wycenę na niekorzyść Skarżących. Ponadto Skarżący wskazali na inne nieścisłości w opinii: raz biegły określa położenie wycenianej nieruchomości jako "przeciętne" (s. 7 operatu), a w swoich przelicznikach określa je jako "dobre" (s. 17). W opisie lokalizacji (s. 6, pkt 2.1.) wskazuje położenie osiedla w II strefie oddziaływania lotniska Krzesiny, ale w dalszej części pomija ten fakt, jak i uciążliwość pobliskiej, bardzo obciążonej i głośnej linii kolejowej i wiecznie zamkniętego przejazdu kolejowego na ul. G.. Kolejna fikcja to ustalenie, że możliwość i forma zagospodarowania jest "optymalna" – przy czym biegły wskazuje na możliwość m.in. zabudowy bliźniaczej, szeregowej i na procent zabudowy powyżej normy – gdy tymczasem nieruchomość Skarżących jest zabudowana domem jednorodzinnym i jej możliwość zagospodarowania jest ograniczona, a tym samym co najwyżej "poprawna". Dalej biegły pomija "nieznacznie ujemne wahania cen" (s. 13), ale wymienia nieistniejące wyposażenie drogi m.in. w drogę rowerową, oznakowanie pionowe i poziome. Tymczasem droga wyposażona jest jedynie w garby, bez znaków ostrzegawczych. Biegły w opinii przyznaje jednak, że na ulicy były utwardzenia, wjazdy oraz niewielkie chodniki (s. 7). Pomimo wniesionych zarzutów, organ I instancji nie przekazał ich rzeczoznawcy sporządzającemu wycenę, lecz pospiesznie wydał decyzję, czym uniemożliwił Skarżącym skonfrontowane się z biegłym, a biegłemu złożenie wyjaśnień i ewentualne skorygowanie wyceny.

Dalej Skarżący podtrzymali wcześniejsze zarzuty dotyczące braku podstaw faktycznych i prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz szeregu uchybień przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, w tym zarzut, że przedmiotowa inwestycja nie była "budową" drogi, lecz jej "przebudową", na co wskazuje m.in. ogłoszone w dniu (...) r. zamówienie publiczne, czy protokół nr (...) dotyczący odbioru końcowego i przekazania do użytkowania w dniu (...) r. spornej drogi. Wobec tego, że przedmiotem inwestycji była przebudowa ulicy F., a nie jej budowa, to stosownie do postanowień art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud. inwestycja ta w zasadzie nie wymagała pozwolenia na budowę. W dalszej konsekwencji nie miał do niej także zastosowania skutek zawieszający możliwość rozpoczęcia użytkowania, wynikający z treści art. 54 pr.bud.

W konkluzji Skarżący stwierdzili, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotem zamówienia publicznego, jak i umowy z wykonawcą, była "przebudowa ulicy F.", a nie jej "budowa", to art. 145 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w tej sprawie, a zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 529/15, tut. Sąd umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. skarżąca D. S. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazał się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora G. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: drogi) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana droga, z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie ziściła się przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 4., gdyż nie budzi wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała Uchwała RMP nr (...) ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Natomiast ziszczenie się pozostałych przesłanek (pkt 1–3 powyżej) jest już przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Jednakże, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, aby organ mógł naliczyć opłatę adiacencką w związku z wybudowaniem Ulicy.

Po pierwsze, zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że w tym przypadku rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi (ulicy F. na odcinku od ulicy S. do ulicy S.), jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine u.g.n., a nie, – co zarzucają Skarżący – tylko do jej "przebudowy", nie uprawniającej do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W świetle art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje terminów: "droga" oraz "budowa drogi", to dla ustalenia ich prawidłowego znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych, a także, posiłkowo, do Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Od razu należy zaznaczyć, że w świetle cytowanej definicji legalnej nie sposób zgodzić się z stanowiskiem Skarżących, którzy pojęciem "drogi" obejmują także, zlokalizowane w pasie drogowym, instalacje wodno-kanalizacyjne, gazowe, telekomunikacyjne czy elektryczne. Nie są to bowiem "instalacje drogowe", których przeznaczeniem (wespół z pozostałymi elementami, tj. drogowymi obiektami inżynierskimi i drogowymi urządzeniami) byłoby "prowadzenie ruchu drogowego" – a tylko takich instalacji dotyczy art. 4 pkt 2 u.d.p.

Z kolei przez "budowę drogi" rozumie się "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę" (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego" (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Ponieważ tylko z "budową" drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego cechą odróżniającą desygnaty obu pojęć jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy" drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych, typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli", zawartej art. 3 pkt 3 pr.bud. Jednakże dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" drogi istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał w sposób naturalny, wskutek użytkowania (przechodzenia, przejeżdżania) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 pr.bud. definicja "budowy" przewiduje bowiem wyraźnie "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych, w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Zatem pojęcie "przebudowy" może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok WSA z 25.03.2009 r., II SA/Gd 923/08, CBOSA), i to nawet połączonego z ewentualnymi, spontanicznymi i tymczasowymi (prowizorycznymi), zabiegami "konserwacyjnymi" jej użytkowników, nie mającymi charakteru robót budowlanych, jak okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p.

Rekapitulując powyższe ustalenia należy stwierdzić – w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 435/13 (CBOSA) – że "dla zweryfikowania tego, czy doszło do «budowy» czy «przebudowy» drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to «przebudowa»), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z «budową»)."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organów obu instancji – znajdujące dostateczne oparcie w materiałach zebranych w aktach administracyjnych sprawy – że w sprawie tej wystąpiła druga sytuacja, tj. na przedmiotowym odcinku ulicy F.doszło w roku 2011 do "wybudowania" drogi w sensie technicznoprawnym, a nie do jej "przebudowy", jak utrzymują Skarżący.

Godzi się zauważyć, że tak naprawdę ani stan i charakter (gruntowy i w istocie prowizoryczny) ulicy F. na przedmiotowym odcinku przed inwestycją zrealizowaną w 2011 r., ani też zakres robót budowlanych wykonanych w ramach tej inwestycji, nie były przedmiotem sporu pomiędzy stronami; sporna pozostawał jedynie ich prawna kwalifikacja.

Już z treści samej skargi wynika, że do czasu zrealizowania ww. inwestycji ulica F. na przedmiotowym odcinku ("środkowym": od ulicy S. do ulicy S.) była drogą gruntową, której powierzchnia, po założeniu w pasie drogowym na początku lat 90-tych XX w., "nakładem mieszkańców", podziemnej infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, sieć gazowa, a później także sieci telekomunikacyjnej), została jedynie "zagęszczona i wyrównana", z użyciem różnych materiałów, którymi były: "miejscowe piaski z gliną, gruz, szlaka, żużel i żwir", a ponadto "część mieszkańców wybudowała utwardzone chodniki i wjazdy na posesje". Zarazem żaden fragment skargi nie naprowadza informacji, że działania te miały charakter robót budowlanych, a zwłaszcza, aby do tej, jak twierdzą Skarżący, "odbudowy drogi gruntowej" doszło z zachowaniem rygorów prawa budowlanego, a w szczególności, by uzyskano wówczas wymagane pozwolenie na budowę (odbudowę) drogi. Zamiast tego Skarżący podnoszą jedynie, że "nawierzchnia gruntowa środkowych części ulicy od ul. S. do ul. S. była systematycznie konserwowana i wyrównywania". Wszystko to nie wystarcza, zdaniem Sądu, do uznania, że doszło wówczas do powstania obiektu budowlanego – "drogi" w znaczeniu technicznoprawnym – która następnie, w ramach inwestycji z 2011 r., mogłaby zostać poddana "przebudowie".

W istocie zbieżne z przywołanymi twierdzeniami skargi pozostają ustalenia zawarte w sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym z (...) r. (dalej też jako: "Operat"), w myśl których, według stanu przed inwestycją, droga posiadała status gruntowej; przed inwestycją "ewentualna nawierzchnia" posiadała cechy gruntowej, nietrwałej i tymczasowej (s. 7 operatu). Podobnie z pisma ZDM do G. z (...) r. (k. 25 akt adm. I instancji) wynika, że odcinek Ulicy przed wybudowaniem drogi odebranej i przekazanej do użytkowania w dniu (...) r. protokołem odbioru końcowego nr (...) nie był obiektem budowlanym powstałym w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Nawierzchnia gruntowa Ulicy powstała wskutek samego użytkowania i przedmiotowy odcinek Ulicy nie spełniał warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Nadto w Operacie wskazano, że "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny znajdowała się w zasięgu istniejących dróg o charakterze nieurządzonym, ziemnym lub żużlowym, w złym stanie technicznym. (...) Nieruchomości podobne przyjęte do wyceny według stanu przed wybudowaniem, stanowiły (...) transakcje rynkowe działkami gruntu, które położone były przy drogach publicznych o różnych warunkach jezdnych. Poprzez warunki takie należy rozumieć drogi nieurządzone, niewybudowane na podstawie pozwolenia na budowę o nawierzchniach ziemnych czy żużlowych, utwardzonych nieformalnie lub tymczasowo, nietrwałym materiałem." (s. 8 Operatu).

W ocenie Sądu treść cytowanych dokumentów oraz pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa Ulica była wcześniej ciągiem komunikacyjnym powstałym samoistnie w wyniku użytkowania, a jako obiekt budowlany powstała dopiero w 2011 r., kiedy to inwestor wykonał roboty budowlane skutkujące wybudowaniem drogi w znaczeniu technicznoprawnym. Istniejące wcześniej utwardzenia, wjazdy czy niewielkie fragmenty chodników przed posesjami, wykonane indywidualnie przez właścicieli (prawdopodobnie bez odpowiednich uzgodnień), nie mogą być uznane za prawnie relewantne roboty budowlane polegające na budowie drogi, jako pewnej całości techniczno-użytkowej.

Godzi się ponadto zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji nr (...) z (...) r., wydana przez Prezydenta Miasta, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulicy F. na odcinku od ul. S. do ul. S. w P." (k. 15-16 akt adm. I inst.), a także zawiadomienie z (...) r. skierowane przez inwestora (ZDM) do PINB o "zakończeniu budowy ul. F. od ul. S. do ul. S. w P. wraz z budową kanalizacji deszczowej i budową oświetlenia" (k. 17 akt adm. I inst.). Także te dokumenty potwierdzają, że, wbrew twierdzeniom Skarżących, przedmiotowa inwestycja polegała na "budowie", a nie na "przebudowie" odcinka Ulicy.

Takiej oceny nie może zmienić podniesiona w skardze (s. 3–4) okoliczność, że w ogłoszeniach i innych dokumentach związanych z udzieleniem zamówienia publicznego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, inwestycja ta była określana jako "przebudowa" ul. F. Należy bowiem wyjaśnić, że w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej związanej z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej pierwszorzędne znaczenie ma rzeczywisty zakres i przedmiot wykonanych robót – gdyż to właśnie faktyczne (a nie "na papierze") wytworzenie określonej infrastruktury (tu: wybudowanie drogi) stanowi wymierną korzyść dla okolicznych mieszkańców, uzasadniającą nałożenie na nich obowiązku partycypacji w kosztach takiej inwestycji, poprzez wniesienie opłaty adiacenckiej.

Siłą rzeczy sam sposób określenia takiej inwestycji w dokumentacji formalnoprawnej może mieć więc znaczenie li tylko pomocnicze, dowodowe. Należy przy tym zauważyć, że na taką dokumentację składają się dokumenty i materiały o zróżnicowanym charakterze, a co za tym idzie – także o zróżnicowanym znaczeniu i mocy dowodowej. Szczególne (swoiście uprzywilejowane) znaczenie mają bez wątpienia dokumenty należące do kategorii dokumentów urzędowych, które zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. "stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone", i, jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz, co tu szczególnie istotne, z domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego ów dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 76 Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 76; por. też T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 24 do art. 244), a w konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje de facto szczególna moc dowodowa w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone".

W rozpoznawanej sprawie dokumentem urzędowym odnoszącym się do przedmiotowej inwestycji jest niewątpliwie decyzja nr (...) z (...) r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, w której to decyzji, jak to już wyżej wskazano, wyraźnie stwierdzono, iż przedmiotem inwestycji jest "budowa" ulicy F. (na odcinku od ul. S. do ul. S.). Natomiast dokumenty wymienione w skardze, w których ta sama inwestycja została określona jako "przebudowa" drogi, mają charakter dokumentów wytworzonych przez cywilnoprawnych uczestników procesu inwestycyjnego (zamawiającego oraz wykonawcę zamówienia) i jako takie nie mieszczą się w pojęciu dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zarazem Sąd podziela Skarżących krytyczną ocenę sytuacji, w której ta sama inwestycja, na potrzeby jednego postępowania (w przedmiocie udzielenia i wykonania zamówienia publicznego) jest kwalifikowana jako "przebudowa" drogi, a w innym postępowaniu (w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej) jest traktowana jako "budowa" drogi – gdyż bez wątpienia podważa to zaufanie obywatela do władzy publicznej (samorządowej). Niemniej jednak, uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż przyjęta przez organy w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym i na jego potrzeby kwalifikacja przedmiotowej inwestycji była, w ocenie Sądu, prawidłowa.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, w rozpoznawanej sprawie spełniona została także druga z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci dochowania, wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 (CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Jednakże Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu, zgodnie z którym momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (a szerzej: z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi (infrastruktury), ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego (podobnie m.in. w wyrokach NSA: z 18.01.2011 r., I OSK 398/10; z 03.11.2011 r., I OSK 1921/10; z 18.11.2014 r., I OSK 691/13; a także wyrokach WSA: z 28.10.2009 r., II SA/Go 664/09; z 20.09.2012 r., IV SA/Po 543/12; z 11.10.2012 r., IV SA/Po 568/12; z 10.04.2013 r., II SA/Sz 1333/12; z 14.01.2015 r., II SA/Kr 1573/14; z 26.03.2015 r., I SA/Wa 1893/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Z tych względów należało uznać, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki, gdy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo wskazały, jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, dzień (...) r., bowiem (...) r. doręczono PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka Ulicy, a więc określony w art. 54 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania zawiadomienia) termin 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia upłynął z dniem (...) r. Zatem do legalnego użytkowania obiektu (Ulicy) można było przystąpić w dniu (...) r.

Od razu należy wyjaśnić, że, wbrew obiekcjom Skarżących, art. 54 pr.bud. znajduje zastosowanie także od inwestycji drogowych realizowanych na podstawie zezwolenia wydawanego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 11 i ust. 1 tej ustawy, w nieuregulowanych w niej sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Lege non distinguente, owo "odpowiednie stosowanie" dotyczy także art. 54 pr.bud.

Wobec powyższego, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej upływał w rozpoznawanej sprawie w dniu (...) r. (art. 112 k.c. per analogiam). Decyzja organu I instancji została wydana w dniu (...) r. (a doręczona Właścicielom (...) r. – k. 89 i 90 akt adm. I inst.), czyli w przepisanym terminie. Sąd wyjaśnia, że wystarczające było już samo wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Przed upływem tego terminu decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi bowiem uzyskać przymiotu ostateczności (por. argumenty zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 04.09.2013 r., II SA/Po 664/13, CBOSA); ważne jedynie, aby po tym terminie pozostawała nadal w obrocie prawnym. Zatem Kolegium, jako organ II Instancji, miało pełne podstawy do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie (tu: utrzymania w mocy decyzji Dyrektora G.) już po upływie ww. trzyletniego terminu.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ziściła się także trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd podzielił ocenę Operatu, którego ustalenia stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji – jako prawidłowego dowodu w sprawie – uznając, że zarzuty Skarżących skierowane pod adresem tego opracowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż część z nich w ogóle nie znalazły potwierdzenia w treści Operatu, a pozostałe bądź to dotyczyły sfery wiadomości specjalnych, i jako takie nie podlegały kontroli organów administracji i Sądu, bądź też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy słusznie uznały, że biegły w sporządzonym Operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, kierował się ich lokalizacją, otoczeniem i sąsiedztwem, powierzchnią oraz możliwościami i formą zagospodarowania, datą transakcji oraz ceną transakcji.

W związku z powyższym od razu należy zauważyć, że w Operacie nie wyodrębniono takiej cechy, jak "położenie", wobec czego za chybiony należy uznać zarzut skargi, iż biegły dopuścił się nieścisłości: raz określając w Operacie "położenie" nieruchomości jako "przeciętne", a innym razem ("w swoich przelicznikach") jako "dobre". Biegły posługiwał się bowiem cechą "lokalizacja" i w każdym przypadku określał ją jako "przeciętną" (zob. s. 7 i s. 18 Operatu). Z kolei zarzut dotyczący niewłaściwego określenia przez biegłego w odniesieniu do wycenianej nieruchomości cechy "możliwość zagospodarowania" (określonej w Operacie jako: "optymalna") – poprzez pominięcie faktu, iż jest to nieruchomość zabudowana domem jednorodzinnym – zasadza się raczej na błędnym rozumieniu istoty tego parametru, w którym chodzi raczej o możliwość zagospodarowania wynikającą z cech i przeznaczenia samej nieruchomości gruntowej oraz prawnie dopuszczalnych sposobów jej zagospodarowania, a nie o możliwość faktyczną, która musiałaby uwzględniać także istniejącą zabudowę. Świadczy o tym opis ww. cechy zamieszczony na s. 18 Operatu.

Stosownie do przyjętego podejścia i metody biegły dokonał w Operacie analizy lokalnego rynku nieruchomości podobnych. Dokonując wyceny nieruchomości przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, przyjął do porównania po kilkanaście działek podobnych. Wyodrębniono nieruchomości, dla których wydzielono dwa stany związane z występowaniem drogi urządzonej. Dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, analizą objęto transakcje na działki budowlane, o podobnym lub identycznym przeznaczeniu, położone w strefie całego miasta P., strefy pośredniej i peryferyjnej, zbliżonych osiedli mieszkaniowych, zabudowy jednorodzinnej. Ze względu na to, że w analizowanym obszarze otoczenia obrębu P. i najbliższych dzielnic wschodniej części miasta P. nie występowała wystarczająca ilość transakcji na nieruchomości gruntowe niezabudowane, biegły rozszerzył badany rynek, w pierwszej kolejności do najbliższej okolicy, a następnie do stref pośredniej i peryferyjnej całego miasta oraz osiedli mieszkaniowych, takich jak G., S., P., K., Ł., N. i inne. Taki sposób ustalenia badanego rynku, w świetle wyjaśnień biegłego, nie budzi zastrzeżeń. Następnie biegły podzielił rynek na nieruchomości w zależności od dostępności do dróg wybudowanych, urządzonych oraz posiadających trwałą nawierzchnię jezdną i dróg gruntowych o złym stanie technicznym, nieurządzonych. W dalszej symulacji określił, że spośród danej liczby transakcji 17 dotyczyło nieruchomości położonych w zasięgu danej infrastruktury drogowej, natomiast pozostałe, w liczbie 17, obejmowały działki usytuowane w odległości uniemożliwiającej bezpośrednie korzystanie z dróg urządzonych. Biegły wyjaśnił też, że analiza transakcji przyjętych do wyceny wskazuje, że ich ceny nie odbiegają od siebie istotnie ze względu na wielkość powierzchni. Natomiast zastosowanie prawidłowych procedur obliczeniowych było możliwe w oparciu o działki gruntu o powierzchni nieco odbiegających od wycenianej przy założeniu podobieństwa w zakresie innych cech (s. 15 Operatu).

Jak trafnie wskazał Dyrektor G., biegły jako nieruchomości porównawcze wybrał transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m². Nieruchomość wyceniania ma powierzchnię 1360 m². Różnice w powierzchniach zostały skorygowane w procesie szacowania w cesze "powierzchnia". Zastosowane do wyceny próbki transakcji o powierzchniach mniejszych lub większych od wycenianej podyktowane były wymogami zastosowanej metody porównawczej, co zostało w dostateczny sposób wyjaśnione przez biegłego w ocenianym Operacie.

W tym kontekście nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące tego, że "biegły w zestawieniu cen nieruchomości przed przebudową – tabela na stronie 19 opinii – ujął tylko jedną nieruchomość o powierzchni pow. 1500 m2, natomiast w tabeli na str. 23 – wykaz cen transakcji po przebudowie, takich nieruchomości jest pięć". Niezrozumiałe jest przy tym wskazywanie przez Skarżących, jako istotnego kryterium, powierzchni "1500 m2", skoro wyceniana nieruchomość ma powierzchnię 1360 m².

Organ I instancji również zwrócił uwagę, że, wbrew stanowisku Właścicieli, biegły w przeprowadzonej wycenie uwzględnił położenie wycenianej nieruchomości w sąsiedztwie linii kolejowej i ulicy G.oraz ich negatywny wpływ – dlatego właśnie cechy "sąsiedztwo i otoczenie" oraz "lokalizacja" uzyskały tylko wartości średnie.

W ocenie Sądu już z przywołanych wyżej względów zarzuty Skarżących względem Operatu, dotyczące niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie oraz powierzchnię, a także nieadekwatnego bądź nieścisłego "sparametryzowania" nieruchomości wycenianej, uznać należało za niezasadne.

Nie mniej istotne znaczenie ma jednak także i to, że – jak trafnie podkreśliło Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – kwestie w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag pozostawione zostały uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną i doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

W związku z tym nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi dotyczący pominięcia przez biegłego transakcji z osiedla K. Dobór transakcji wziętych do porównań stanowi suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony jedynie wymogiem, aby były to transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku. W przedmiotowym Operacie rzeczoznawca przekonująco wykazał konieczność poszerzenia badanego rynku na obszar całego miasta (P.), a w konsekwencji dobór transakcji pochodzących z tego rynku nie może być skutecznie kwestionowany. Biegły przekonująco uzasadnił też podobieństwo nieruchomości, które zostały wzięte do porównań, do nieruchomości wycenianej – którego to "podobieństwa" nie można utożsamiać z wymogiem "identyczności" porównywanych nieruchomości – a istotne różnice pomiędzy nimi uwzględnił w odpowiednim doborze parametrów i wag. Wobec tego brak dostatecznych podstaw do poddawania w wątpliwość dokonanego przez rzeczoznawcę doboru transakcji, także z punktu widzenia wymogu zachowania podobieństwa porównywanych nieruchomości. Tym bardziej, że, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2531/13 (CBOSA), zasadniczo również "podobieństwa nieruchomości nie można ocenić bez fachowej analizy tematu", a więc bez dysponowania dostatecznymi wiadomościami specjalnymi.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z 14.07.2015 r., I OSK 2531/13, CBOSA).

Takich wad w ocenianym Operacie ani organy obu instancji, ani kontrolujący je Sąd w niniejszym składzie, się nie dopatrzyli.

Również zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przy ustalaniu opłaty adiacenckiej faktu i kosztów uzbrojenia działki przez samych Skarżących oraz przyjęcia do porównania nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia, nie zasługują na uwzględnienie, i to zarówno w odniesieniu do kwestii prawidłowości ustalenia wartości wycenianej nieruchomości, jak i wysokości samej opłaty adiacenckiej. W tej pierwszej kwestii dlatego, że okoliczność, kto sfinansował budowę infrastruktury technicznej stanowiącej uzbrojenie działki, pozostaje bez wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, dla której istotny jest tylko sam fakt posiadania określonego uzbrojenia. W tej drugiej zaś kwestii dlatego, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n.: "Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej." W ocenie Sądu użycie w cytowanym przepisie określenia, że zaliczeniu na poczet opłaty podlegają nakłady poniesione na rzecz "poszczególnych" urządzeń infrastruktury technicznej przesądza, iż chodzi tu o nakłady na infrastrukturę tego samego rodzaju, z której wybudowaniem wiąże się obowiązek uiszczenia danej opłaty. Wypada zauważyć, że identycznym zwrotem ("poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej") ustawodawca posłużył się jeszcze w art. 145 ust.1 i 2 u.g.n., i na gruncie tych przepisów nie ulega wątpliwości, że pojęcie to oznacza każdą rozpatrywaną z osobna kategorię (rodzaj) urządzeń infrastruktury technicznej, a więc, w świetle wyliczenia zawartego art. 143 ust. 2 u.g.n.: drogę oraz przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Zgodnie z jedną z podstawowych językowych dyrektyw interpretacyjnych, zakazującą nadawania tym samym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego różnych znaczeń (tzw. zakaz wykładni homonimicznej – por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.), analizowany zwrot, użyty w art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 4 u.g.n., na gruncie wszystkich tych przepisów powinien być rozumiany jednakowo. Wobec powyższego, skoro jest poza sporem, że w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje oddzielnie dla każdej z kategorii wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z 28.06.2006 r., I OSK 1023/05, CBOSA), to należy przyjąć, że także przewidziana w art. 148 ust. 4 u.g.n. możliwość zaliczenia poszczególnych nakładów poniesionych uprzednio na infrastrukturę techniczną dotyczy odrębnie odnośnej kategorii (rodzaju) infrastruktury. W rezultacie, w konkretnym przypadku owa możliwość zaliczenia aktualizuje się tylko w odniesieniu do nakładów poniesionych na infrastrukturę tej samej kategorii (rodzaju), co infrastruktura objęta inwestycją, w związku z realizacją której ustala się daną opłatę adiacencką.

Opłata adiacencka, której dotyczyło kontrolowane postępowanie, została ustalona wyłącznie w związku z wybudowaniem drogi. Tymczasem nakłady wskazywane przez Skarżących wiązały się z wykonaniem innego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej, a mianowicie (jak wynika ze skargi) podziemnych instalacji: kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, sieci gazowej i sieci telekomunikacyjnej. Jak to już wyżej wskazano, ustawowe pojęcie "drogi" nie rozciąga się na elementy ww. instalacji, a zrealizowana w 2011 r. inwestycja także ich swym zakresem nie obejmowała. Co do zasady ewentualne nakłady poniesione przez Właścicieli na powstanie poszczególnych rodzajów sieci miałyby zatem znaczenie przy ustalaniu opłat adiacenckich dotyczących budowy (rozbudowy) odnośnych sieci – wykonanie każdej z nich może bowiem, w świetle art. 145 ust. 1 u.g.n., skutkować naliczeniem odrębnej opłaty adiacenckiej – nie mają jednak znaczenia i wpływu na wysokość opłaty z tytułu wybudowania samej drogi (zob. prawomocny wyrok WSA z 29.11.2012 r., IV SA/Po 814/12, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 17.10.2014 r., I OSK 435/13 – oba orzeczenia dostępne w CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną zasadniczo tylko rzeczoznawcy (wiadomości specjalne), związaną z techniką sporządzania wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadzać się może wyłącznie do kwestii formalnych (legalności, logiczności, zupełności), a także do zbadania: czy zawiera on wyjaśnienia, dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę przy wycenie, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 21.10.2014 r., I OSK 345/13, CBOSA).

Badając pod tym kątem Operat sporządzony w kontrolowanej sprawie, należy uznać, że zawiera on odpowiedzi na wszystkie istotne wątpliwości zgłoszone przez Skarżących. Zdaniem Sądu, ocena tego dowodu dokonana przez organy obu instancji była prawidłowa i została szczegółowo umotywowana. Sam Operat również został należycie i obszernie uzasadniony. Zatem trafnie został przez organy obu instancji uznany za niewadliwy i wystarczający do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Skarżących, organy obu instancji mogły zasadnie uznać, iż nie ma potrzeby zwracać się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych pod adresem Operatu przez Skarżących.

Ponieważ ani k.p.a., ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wprowadzają obowiązku każdorazowego zwracania się prze organ do rzeczoznawcy o odniesienie się do zarzutów strony dotyczących operatu, to trzeba przyjąć, że ocena wystąpienia takiej potrzeby w konkretnym przypadku należy do organów prowadzących postępowanie i jest ona uzależniona od tego, czy podnoszone przez stronę zastrzeżenia lub wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności operatu zostaną także podzielone przez ów organ.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy w sposób uprawniony przyjęły, że nie zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zarzutów Skarżących, uznając najpewniej, że są w stanie samodzielnie się do tych zarzutów odnieść – co też przekonująco uczyniły w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji.

Na zakończenie należy wskazać, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 01.04.2011 r., I OSK 833/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela i z aprobatą zauważa, że także organy administracji do niego się zastosowały, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa z badania księgi wieczystej nieruchomości należącej do Skarżących (k. 24 akt adm. I inst.). W konsekwencji Sąd stwierdza, że strony postępowania, a zarazem adresaci decyzji ustalającej opłatę adiacencką, zostali wyznaczeni prawidłowo.

Również wysokość nałożonej opłaty adiacenckiej została ustalona w sposób prawidłowy, także w aspekcie rachunkowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że okazały się one bądź to niezasadne (jak choćby zarzut dotyczący niepowiadomienia Skarżących o wizji terenowej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę przed sporządzeniem Operatu, tudzież zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z akt znajdujących się w posiadaniu organu I instancji na okoliczność partycypacji Skarżących w kosztach budowy instalacji zlokalizowanych w pasie drogowym Ulicy), bądź też pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy (jak zarzuty niepoinformowania Skarżących o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania oraz o wizji przeprowadzonej przez organ w dniu 25 lipca 2012 r.) – z przyczyn wyjaśnionych już wcześniej w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.