Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 761/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Bd 761 /10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 06 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Natalia Nawrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy C. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie absolutorium dla wójta gminy. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...]z dnia [...] roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...]. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy z tytułu wykonania budżetu Gminy na rok [...] z powodu naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z treści badanej uchwały i zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego materiałów, Radni sformułowali następujące zarzuty w odniesieniu do wykonania budżetu Gminy za [...]r:

1. niewykonanie remontu dróg w M. mimo, że były przyznane na to środki w kwocie [...] zł. Kolegium podkreśliło, że Rada Gminy C., w stanowisku wyrażonym w piśmie z [...]r., zakwestionowała fakt przeprowadzenia remontu przedmiotowych dróg, jak i zakres robót wymienionych przez Wójta wskazując, że nie posiada własnego potencjału fachowców i sprzętu do przeprowadzenia remontów i modernizacji dróg w systemie gospodarczym. Ponadto Rada stwierdziła, że kwota wykazana przez Wójta w rozliczeniu remontu dwóch dróg w M. jest "absurdalnie wysoka" zarówno w odniesieniu do zakresu, jak i jakości przeprowadzonych robót drogowych, zwłaszcza z uwagi na to, że miejscowi rolnicy przekazali gminie na ten cel kamień polny i gruz. Nadto, Rada Gminy zarzuciła Wójtowi działania pozorujące wykonanie remontu dróg.

W ocenie Kolegium Izby, uzasadnienie jest niejednolite, bowiem raz Rada wskazuje na niewykonanie zadania, a za drugim razem, w innej części pisma, kwestionuje sposób realizacji i koszt wykonania zadania. Ponadto wskazano, że Izba badając w trybie nadzoru uchwały w sprawie absolutorium odnosi się do wykonania zadań ujętych w budżecie, nie bada natomiast jakości czy sposobu ich realizacji.

2. wywiezienie materiału ziemnego (skrywy) z nieruchomości gminnej i pozbawienie samorządu dochodów ze sprzedaży tego materiału.

Zarzut ten został uznany przez Kolegium jako zarzut niemający związku z wykonaniem budżetu (zadanie w tym zakresie nie zostało ujęte w budżecie na [...]r.) Ponadto Kolegium wskazało, że ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie mogą być brane pod uwagę przy ocenie organu wykonawczego w innym trybie niż absolutorium.

3. wydatkowanie środków na opracowanie koncepcji budowy ronda w miejscowości Ś.

Kolegium wyjaśniło, że Rada Gminy C. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy C. na rok [...] zaplanowała wydatki w kwocie [...] zł w dziale [...] "T. i ł." rozdział [...] "D. p. g." paragraf [...] "W. i. j. b." na zadanie pn. "P. p. d. m. d.". Zadanie to zostało również ujęte w planie zadań inwestycyjnych na [...] r., tj. w załączniku Nr [...] do przedmiotowej uchwały pod pozycją [...]. Kolegium zauważyło, że w ww. dokumentach brak jest informacji którego odcinka dróg (brak informacji o konkretnej lokalizacji) dotyczy zadanie opracowania projektów modernizacji dróg. Kolejne zmiany planowanych wydatków inwestycyjnych na opracowanie dokumentacji rada wprowadziła uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy C. w sprawie budżetu na rok [...] r., w której zwiększono wydatki na ten cel o kwotę [...] zł oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy C. w sprawie budżetu na rok [...] r., w której zmniejszono wydatki na ten cel o kwotę [...] zł. W wyniku dokonanych zmian przez Radę plan wydatków na inwestycje drogowe wynosił [...] zł, wykonanie [...] zł, w tym na opracowanie dokumentacji plan wynosił [...] zł, wykonanie [...] zł.

4. wydatkowanie środków na L. K. S. "I." C. (opłata za dzierżawę prywatnego gruntu pod boisko w miejscowości R.).

Kolegium podkreśliło, że jak wynika z wyjaśnień złożonych przez Wójta Gminy C. (pismo znak [...] z dnia [...] r.) i dokumentów załączonych do ww pisma, Gmina nie zawarła umowy dzierżawy z prywatnym właścicielem gruntów pod budowę boiska sportowego. Wskazało, że dzierżawcą tej nieruchomości gruntowej jest L. K. S. "I." C., który po przeprowadzonym konkursie ofert na zasadach określonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późno zm.) realizuje zadania publiczne zlecone przez gminę, w tym "Tworzenie nowych miejsc sportowo-rekreacyjnych w miejscowości R. w celu rozpowszechniania kultury fizycznej i sportu".

Kolegium zauważyło, że w budżecie na [...] r., dział [...] "K. f. i s." rozdział [...] "Z. w z. k. f. i s." § [...] "D. c. z b. na f. lub d. z. z. do r. s." zaplanowana została kwota [...] zł jako wydatek bieżący w zakresie kultury fizycznej i sportu. Wydatek na ten cel został zrealizowany w 100%. Ponadto, Gmina zawarła porozumienia pomiędzy B. i M. Ż. (właścicielami gruntu) oraz L. Z. S. "I." C. na zorganizowanie na tym terenie w [...] r. dożynek gminnych. Zgodnie z porozumieniem, za udostępnienie gruntu przez jego właścicieli, Gmina zobowiązała się do pokrycia kosztów przygotowania terenu pod boisko. Rada Gminy C. w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy C. na rok [...] zaplanowała w dziale [...] "K. i o. d. n." rozdziale [...] "P. d." wydatki na organizowanie imprez plenerowych, w tym na organizację dożynek gminnych. Kolegium podkreśliło, że ostateczny plan wydatków w tym rozdziale wyniósł [...] zł, zaś wykonanie [...] zł, w tym na przygotowanie placu na dożynki [...] zł.

Kolegium wskazało również, że Przewodniczący Rady Gminy w piśmie z dnia [...]. wyjaśnił, że z rozliczenia dotacji przez klub wynika, że na zadanie "T. n. m. s.-r. w m. R. w c. r. k. f. i s." klub wydał [...] zł, w formie opłaty za dzierżawiony grunt pod boisko. Kolegium zauważyło, że w budżecie Gminy C. na [...]r. zadanie o takim tytule jako wydatek inwestycyjny nie było ujęte.

W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...]. oraz o stwierdzenie ważności uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...]. w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy C. z tytułu wykonania budżetu gminy na rok [...]r.

W uzasadnieniu skargi Rada Gminy stwierdziła, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na posiedzeniu w dniu [...]. ograniczyło się do zadawania pytań oraz wysłuchania wyjaśnień jedynie od Wójta Gminy C. oraz Przewodniczącego Rady Gminy. Wskazując na art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Rada podkreśliła, że przepis ten z tytułu pełnionej funkcji, wyklucza przewodniczącego rady z zasiadania w składzie komisji rewizyjnej, a zatem w jej opinii, to nie przewodniczący rady powinien składać wyjaśnienia związane z negatywną opinią komisji rewizyjnej, lecz osoby posiadające największą wiedzę w tej materii, czyli te, które sprawdzały faktyczne wykonanie budżetu - na podstawie czego sporządziły opinię dotyczącą wykonania budżetu gminy. Zaznaczyła, że Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Gminy C. przyjechał w dniu [...] na posiedzenie Kolegium RIO w B. z własnej inicjatywy i na własny koszt, jednak z niezrozumiałych przyczyn nie dana mu była żadna szansa złożenia jakichkolwiek wyjaśnień.

Skarżąca wskazała, że Kolegium w swym uzasadnieniu kilkukrotnie powołuje się na pismo z wyjaśnieniami z dnia [...], złożone przez Przewodniczącego Rady Gminy C., jednakże podkreśliła, że na posiedzeniu w dniu [...]. Przewodniczący Kolegium T. D. wyraźnie stwierdził, że Kolegium zapoznało się z owymi wyjaśnieniami, lecz jednocześnie oświadczył, iż nie będą one brane pod uwagę, gdyż to pismo nie było przyjęte uchwałą przez Radę Gminy C. Dlatego też w ocenie skarżącej niezrozumiałe jest oparcie przez Kolegium RIO swojego uzasadnienia na polemice związanej z zawartością tego pisma.

Zdaniem strony skarżącej, niezwykle istotnym faktem, jest jednostronna argumentacja Kolegium dotycząca niewykonania "remontu" dwóch dróg gminnych położonych na terenie m. M. w gminie C. Wskazała, że Kolegium bez dochodzenia wyjaśnień w rozbieżności stanowisk przyjęło aksjomatycznie wyjaśnienia Wójta Gminy C. Skarżąca zaznaczyła, że bez podania żadnej przyczyny Kolegium pominęło niezwykle istotną kwestię dotyczącą podjęcia uchwały modernizacji i bez żadnych zastrzeżeń przyjęło wersję wójta, który zamienił modernizacją dwóch dróg w M. na bieżące remonty. Rada stwierdziła, że co prawda Kolegium podnosiło, iż w części opisowej do uchwały jest mowa o remontach bieżących, jednak ta część opisowa jako jedyny załącznik do uchwały nie była zaparafowana przez przewodniczącego rady, co zdaniem strony skarżącej, miało istotne znaczenie co do wiarygodności części opisowej.

W dalszej części skargi Rada Gminy wskazała na liczne występowanie w Urzędzie Gminy C. tzw. błędów drukarskich, co zostało wychwycone niedawno przez Przewodniczącego Rady, które także mają miejsce w częściach opisowych do innych uchwał podejmowanych przez Radę Gminy C., m. in. podczas głosowania w sprawie wydzierżawienia przez gminę budynku o. z. W konsekwencji zdaniem Rady Gminy C., nie do przyjęcia jest pogląd Kolegium RIO podsumowujący kwestię wykonywania zadań ujętych w budżecie, zgodnie z którym Kolegium Izby Obrachunkowej, badając w trybie nadzoru uchwały w sprawie absolutorium odnosi się jedynie do wykonania zadań ujętych w budżecie, nie bada natomiast jakości czy sposobu ich realizacji. W ocenie Rady Gminy C., taki sposób pojmowania nadzoru nad środkami publicznymi, jest nie do zaakceptowania. W ocenie skarżącej Kolegium RIO w B. traktuje opinię Komisji Rewizyjnej Gminy C. nie w sposób obiektywny, lecz bardzo dowolny a nawet stronniczy.

Następnie skarżąca odniosła się do kwestii oceny przez Kolegium budowy boiska w R. Podkreśliła, że w piśmie z wyjaśnieniami z dnia [...]. złożonym w RIO w B. wykazała, iż L. K. S. "I." z C. nie mógł wybudować boiska sportowego w R., ponieważ pokrył jedynie koszty dzierżawy gruntu. Wyjaśniła, że w [...] roku klub swoją działalność finansował tylko i wyłącznie w oparciu o dofinansowanie przekazane przez Urząd Gminy C. w kwocie [...] tys. zł. i na boisko w R. wydał jedynie [...] tys. zł opłacając tylko roczny koszt dzierżawy tego terenu. Podkreślił, że Wójt Gminy C., po pytaniach zadanych przez radnego W. A. na sesji w dniu [...]r., stwierdził, iż udział gminy w modernizacji wyniósł ok. [...] tys. zł. podczas gdy komisja rewizyjna wykazała, że już nakłady na wyrównanie pochyłego terenu były daleko większe, gdyż koszt samego transportu ziemi (tzw. "skrywy) wyniósł [...] tysięcy złotych, do tego należałoby dodać także wartość samej ziemi (czyli "skrywy"), a następnie koszt prac niwelacyjnych (wykorzystano do tego wynajętą firmę i ciężki sprzęt - ładowarkę, spychacz, walec) oraz koszt przygotowania podłoża pod murawę boiska, wysiania trawy, wykonania wysokiego ogrodzenia, postawienie bramek, itd. Skarżąca stwierdziła, że skoro nie mógł tego sfinansować LZS "I." C., gdyż nie posiadał na to środków, to musiał te wydatki pokryć Urząd Gminy w C.. Zdaniem skarżącej za kwotę [...] tys. zł, którą wymienił Wójt Gminy C., w żaden sposób nie można wykonać tak dużego zakresu prac związanych z inwestycją w R.

Reasumując, Rada Gminy C. postawiła pytanie - w jaki sposób rada gminy oraz jej organ kontrolny, czyli komisja rewizyjna, mają wykonywać nadzór nad sposobem oraz docelowym wykonywaniem uchwał, skoro zarówno struktury wykonawcze, jak i te nadzorcze, które są wyposażone w adekwatne do pełnionych zadań instrumentarium prawniczo-doradcze, ignorują wszystkie zgłoszone przypadki nazbyt swobodnego dysponowania środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podtrzymano dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy C. z [...] r., nieudzielającej absolutorium Wójtowi Gminy C. z tytułu wykonania budżetu Gminy na rok [...] z powodu naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Jak wynika z powołanego wyżej przepisu, do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Oznacza to, że rada gminy może głosować albo nad udzieleniem, albo nad nieudzielaniem absolutorium organowi wykonawczemu, którym w tym przypadku był wójt.

Sąd zauważa ponadto, iż absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady gminy nad działalnością organów wykonujących uchwalony wcześniej budżet (np. wójta). W związku z tym należy przestrzegać szczegółowo określonego trybu postępowania w sprawie absolutorium oraz badać czy uchwała rady gminy, zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków, została w sposób prawidłowy wykonana przez władzę wykonawczą (zarząd). W procesie rozważania czy należy udzielić czy nie udzielić absolutorium organowi wykonawczemu konieczne jest zatem ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań.

Rada jednostki samorządu terytorialnego, dokonując zatem oceny wykonania budżetu, powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach, wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05, niepubl.). Natomiast nieudzielanie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 136 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) - od 2005 r. odpowiednik ostatniego z wymienionych przepisów stanowi art. 199 ust. 3 powołanej wyżej u.f.p. - (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Po 1606/01- LEX nr 79796).

Nakazy realizowania zadań ważnych dla społeczności kryją się za liczbami w budżecie zatwierdzonym przez radę jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, iż jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium zarządowi, nie wykaże i nie uzasadni, iż - w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej - doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, nie może podjąć działań skutkujących nieudzielaniem absolutorium. Wówczas, tak jak prawidłowo stwierdził organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, nakreślonej w treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 199 ust. 3 u.f.p.

Warto w tym miejscu wskazać na orzecznictwo Sądów Administracyjnych zapadłe w przedmiocie nieudzielania absolutorium. W procesie udzielania absolutorium powinno się uzyskać odpowiedź na następujące pytania: jak wygląda stan planowanych przez radę dochodów i wydatków budżetowych do ich realizacji przez zarząd gminy; jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym; czy winą za ewentualne rozbieżności można obciążyć zarząd gminy (organ wykonujący budżet) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1522/98, Wspólnota 1999/28/26). Nieudzielenie absolutorium zarządowi gminy z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu, stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Po 624/98, FK 1999/1/69). W ramach funkcji politycznych budżetu gminy można także wskazać na tzw. funkcję prawną. Uchwała budżetowa rady gminy (będąca źródłem prawa lokalnego) zatwierdza granice przede wszystkim wydatków gminy, w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób wyznaczone przez radę gminy granice liczbowe wydatków budżetowych stają się granicami prawnymi działalności zarządu. Za liczbami tychże wydatków budżetowych kryją się określone nakazy zrealizowania zadań ważnych dla społeczności lokalnych, których autorem jest rada gminy, a wykonawcą zarząd gminy. Przekroczenie granic wyznaczonych wydatków przez zarząd gminy musi pociągać za sobą skutki prawne z zakresu odpowiedzialności politycznej (nieudzielenie zarządowi absolutorium, odwołanie zarządu gminy przez radę) czy też zastosowanie sankcji przewidzianych prawem budżetowym, karnym, cywilnym, administracyjnym czy też prawem pracy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Po 1091/96, OwSS 1997/1/25).

Tak więc, o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium decyduje wykonanie budżetu w zakresie kwotowym. Inaczej rzecz ujmując decydujące znaczenie ma to, czy doszło do kwotowego naruszenie granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego.

W stanie faktycznym sprawy Rada nie oceniła czy budżet został wykonany, czyli jaki jest stan dochodów i wydatków w stosunku do zaplanowanego oraz jakie są przyczyny rozbieżności i czy można za nie obciążyć organ wykonawczy. Nieudzielenie absolutorium związane było z uznaniem, że Wójt zrealizował niektóre zadania w sposób odmienny od zapisów budżetu lub nie udokumentował ich wykonania.

Zdaniem Rady drogi w M. miały być zmodernizowane, podczas gdy Wójt dokonał remontu tych dróg. Rada podnosi, że drogi miały być przedmiotem modernizacji, co jednoznacznie wynika z zapisów protokołu z przebiegu sesji Rady Gminy. Stwierdza dalej, że w części opisowej jest mowa o remontach bieżących, jednak ta część opisowa jako załącznik do uchwały nie jest zaparafowana przez Przewodniczącego Rady, co jej zdaniem ma istotne znaczenie co do wiarygodności części opisowej.

Zauważa także, że w dniu [...] około godziny [...] został ściągnięty i wydrukowany ze stron Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy C. tekst uchwały budżetowej wraz ze wszystkimi załącznikami. Wszystkie dokumenty, oprócz części opisowej do uchwały, są zaparafowane przez Przewodniczącego Gminy C.

Stwierdzić wobec powyższego należy, że z załącznika nr [...] do uchwały budżetowej dział [...] rozdział [...] wynika, że na drogi gminne przeznaczono [...] zł. Z czego zgodnie z treścią załącznika nr 4, poz. 3 do uchwały budżetowej zadania inwestycyjne w [...] r. - na modernizację dróg gminnych przeznaczono kwotę [...] zł, a kwota ta miała być przeznaczona na opracowanie dokumentacji projektowej na modernizację dróg gminnych.

W przekonaniu Sądu przedstawione zapisy samej uchwały, bez względu na treść części opisowej do uchwały, stanowią w sposób jednoznaczny, że na inwestycje drogowe w budżecie gminnym na rok [...] przewidziano kwotę [...] zł. Jest to kwota przeznaczona na modernizację dróg, a konkretnie dotyczy opracowania dokumentacji projektowej. Zauważyć w tym miejscu wypada – jak podnosi Rada w skardze do Sądu – że w dniu [...] około godziny [...] został ściągnięty i wydrukowany ze stron Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy C. tekst uchwały budżetowej wraz ze wszystkimi załącznikami. Wszystkie dokumenty, oprócz części opisowej do uchwały, są zaparafowane przez Przewodniczącego Gminy C. Podnieść w tym zakresie trzeba, że samej treści uchwały w części odnoszącej się do wydatków inwestycyjnych ujętych w tym akcie – Rada jednak nie kwestionuje. Niewątpliwie z treści uchwały nie wynika, aby drogi w M. miały być zmodernizowane. W rzeczy samej budzi wątpliwości rozbieżność, jaka pojawiła się pomiędzy treścią uchwały, a częścią opisową do niej, jednak na gruncie obowiązujących przepisów – jak wcześniej już podniesiono – istotne jest to, że nieudzielanie absolutorium Wójtowi z tytułu niewykonania budżetu związane jest z kwotowym niewykonaniem zadań nałożonych na organ wykonawczy (Wójta) przez organ stanowiący (Radę). Zarzutu takiego (kwotowego niewykonania zadań) w okolicznościach faktycznych sprawy Wójtowi postawić nie można. Najistotniejsza w stanie faktycznym sprawy w przedmiocie udzielania absolutorium, jest jednak kwestia winy w niewykonaniu budżetu, której przy takich zapisach samej uchwały budżetowej Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. –Wójtowi przypisać nie można.

Odnośnie zarzutu związanego z nieudokumentowaniem wydatków w zakresie modernizacji boiska w R., podnieść należy, co następuje. Jedynym wydatkiem mającym oparcie w uchwalonym budżecie była kwota [...] zł przeznaczona na przygotowanie boiska pod dożynki. Planowane wydatki budżetowe na ten cel nie zostały przekroczone. Kwotowo zatem budżet w zakresie wydatków został wykonany w sposób prawidłowy. Brak ustaleń, w jaki sposób i z jakich środków, zostało wybudowane boisko w R., wykracza poza zakres oceny wykonania budżetu. Zarzut, iż budowa boiska została sfinansowana przez Gminę z niewskazanych w sprawozdaniu środków jest nieudokumentowany i nie może być podstawą do nieudzielania absolutorium. Instytucja absolutorium – jak wcześniej już podniesiono –dotyczy merytorycznej oceny wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Zasadnie, zdaniem Sądu, Regionalna Izba Obrachunkowa przywołała w odpowiedzi na skargę wyroki NSA, w których Sąd ten skonstatował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd, że absolutorium nie odnosi się do innych niż samo wykonanie budżetu działań organu wykonawczego (np. por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 3695/95 oraz wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Po 1606/01).

Brak było zatem podstaw w okolicznościach faktycznych sprawy do nieudzielania Wójtowi ze względu na podnoszone kwestie absolutorium. W konsekwencji za zasadne należało uznać unieważnienie przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwały Rady Gminy C. wydanej w sprawie absolutorium.

Końcowo wskazać należy, że podnoszone przez Radę kwestie związane z brakiem ustaleń, z jakich środków i w jaki sposób zostało wybudowane boisko sportowe, mogło być kwestionowane, badane i wyjaśnione w innych trybach, przewidzianych, m.in. w przepisach u.s.g. W myśl art. 18 a ust. 1 rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z ust. 4 tego artykułu wynika natomiast, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powoływanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1. Zauważyć w tym miejscu należy, że komisja rewizyjna dokonuje kontroli w zakresie legalności, celowości, rzetelności i gospodarności w zarządzaniu mieniem komunalnym.

Wobec przedstawionej argumentacji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

s. D.Dudra s.L.Kleczkowski s.M.Łent