Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2527/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1  pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2, art. 156 § 1  pkt. 2, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 3 ust. 1 - 3, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/13 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1081/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Działając w ramach związania prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 9 maja 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1772/05), 21 maja 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1786/06) i 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 21/08, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. - po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] – uchyliło w całości w/w własną decyzję i stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. W. z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] - w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...], wydana została z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części oraz w stosunku do gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - stwierdziło nieważność w/w decyzji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że nieruchomość położona w W. przy ul. M., oznaczona hipotecznie Nr [...] ( dawna Nieruchomość W.) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Według zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 1946 r., stanowiła ona własność G. R. Następnie – na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1948 r. uprawnienia do w/w nieruchomości przeszły na M. Z. i M. małż. M. ( zaświadczenie Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1948 r.).

W dniu [...] lipca 1948 r. M. Z. i M. małż. M. wystąpili do Zarządu Miejskiego w W. z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości oraz wydanie promesy na jej zabudowę. W związku z powyższym, aktem administracyjnym z dnia [...] września 1948 r. nr [...], Wiceprezydent W. udzielił małżonkom M. promesy, w której - ze względu na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo prywatne na cele biurowo-handlowo-mieszkalne – władze miejskie przyrzekły przyznać wnioskodawcom prawo własności czasowej do wspomnianego gruntu i równocześnie zezwolono na odbudowę budynku.

W dniu [...] lipca 1949 r. M. i M. małż. M. zawarli z Centralnym Zarządem Państwowych Gospodarstw Rolnych notarialną umowę przyrzeczenia sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. M. wraz z budynkiem mieszkalnym, zniszczonym w czasie działań wojennych a będącym w trakcie odbudowy oraz z prawami do wspomnianej wyżej promesy. W § 9 umowy strony postanowiły, że z chwilą jej podpisania Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych wchodzi w posiadanie nabywanej nieruchomości. Jednocześnie, z treści pisma Biura Odbudowy Stolicy z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] wynikało, że nieruchomość ta, w granicach [...] i po opracowaniu projektu zabudowy, przeznaczona została pod zabudowę użyteczności publicznej i z tego powodu przekazano ją Ministerstwu Kultury i Sztuki. Z tej zatem przyczyny prośba CZPGR, dotycząca wydania opinii o urządzeniu ogrodu na całej nieruchomości przy ul. M., stała się bezprzedmiotowa wobec zmniejszenia obszaru posiadanego przez ten podmiot.

Organ podniósł również, że w dniu 31 lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. W., decyzją nr [...], odmówiło ustanowienia na rzecz M. oraz M. małż. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości bowiem – jak wynikało to z uzasadnieni decyzji – (cyt.): "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości w. przy ul. M. przeznaczony został pod użyteczność publiczną" co - zdaniem organu – oznaczało, że korzystanie z tego gruntu przez wnioskodawców nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem terenu wynikającym z tego planu.

Obecnie, jak zaznaczyło Kolegium, sporna nieruchomość stanowiła działkę ewidencyjną nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa (we władaniu [...] w W. przy ul. M., do 1996 r. [...]) oraz działkę nr [...] i [...], obie stanowiące własność m. st. W. ( decyzje komunalizacyjne Wojewody W. z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] i z dnia [..] kwietnia 1992 r., nr [...]). W konsekwencji, przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. były tylko działki nr [...] i [...], dla których zostały urządzone księgi wieczyste (odpowiednio) nr [...] nr [...].

Zdaniem organu nadzoru, decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia [...] lipca 1968 r. - w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...] i [...], wydana została z naruszeniem prawa bo ze względu na wywołane przez tę część decyzji nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie można było w tym zakresie stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji. Natomiast - w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - w zakresie nieobjętym punktem 1 niniejszej decyzji – należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, gdyż rażąco naruszała ona prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W motywach rozstrzygnięcia organ na wstępie wyjaśnił, że umowa przyrzeczenia sprzedaży, zawarta w dniu [...] lipca 1949 r. przez M. Z. M. małż. M. z CZPGR, była jedynie warunkową umową przedwstępną, która dawała nabywcy roszczenie, zaś zbywcę zobowiązywała do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu prawa. Umowa ta nie została jednak zrealizowana a zatem własność budynku i roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie zostało ostatecznie przeniesiona na nabywcę. W tej sytuacji następcy prawni M. i M. małż. M. nie utracili uprawnień do występowania z żądaniem usunięcia z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. M.

Następnie, Kolegium wskazało, że odmowa przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości została uzasadniona w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1968 r. stwierdzeniem, że: ,,na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości w. przy ul. M. przeznaczony został pod użyteczność publiczną ". Powołując się zatem na treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), organ podkreślił, że odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom mogła opierać się tylko na ustaleniach obowiązującego - w dacie wydania tego orzeczenia - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie zaś wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość była objęta Perspektywicznym Planem Ogólnym Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. a - zgodnie z jego ustaleniami - nieruchomość była przeznaczona pod oświatę. W dacie zaś wydania kwestionowanej decyzji, obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160), której art. 4 ust. 1 wprawdzie stanowił, że "Państwo zakłada, prowadzi, i utrzymuje szkoły i inne placówki oświatowo wychowawcze", ale jednocześnie art. 39 ust. 1 przewidywał, iż "Szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne, choć tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach oraz pod jego nadzorem.

Zdaniem Kolegium, z przepisów tych jednoznacznie zatem wynikało, że przy spełnieniu wskazanych w ustawie warunków, korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W rezultacie, w ocenie Kolegium, kontrolowana decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. w sposób rażący naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem nie wskazywała, jakie postanowienie planu zagospodarowania uzasadniało odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego. Decyzja ta w ogóle nie odnosiła się zresztą do postanowień planu a tylko zawierała stwierdzenie, że jako podstawę odmowy przyznania prawa uznano przeznaczenie gruntu na bliżej niesprecyzowany cel, to jest: "pod użyteczność publiczną".

Organ w tym miejscu zaakcentował także, iż ustawodawca nie żądał, aby możliwość korzystania z gruntu była zgodna z planem, a tylko by dała się z nim pogodzić. Tak więc, przeznaczenie gruntu w planie pod oświatę z całą pewnością nie wykluczało możliwości przyznania prawa na podstawie art. 7 dekretu. Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. W. z dnia [...] lipca 1968 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 cyt. dekretu - w części wskazanej w tej decyzji.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż grunt działki nr [...] był wolny od jakichkolwiek obciążeń o charakterze prawnym, a zatem - w stosunku do niej nie zaszły żadne skutki prawne o charakterze nieodwracalnym. Natomiast na działce nr [...] znajdował się budynek, w którym lokale mieszkalne zostały w większości zbyte na rzecz ich dotychczasowych najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste odpowiedniego udziału w gruncie. Sprzedaż części z tych lokali (lokale o numerach [...]) i ustanowienie użytkowania wieczystego została poprzedzone wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem, w tym przypadku ewentualne, nieodwracalne skutki prawne, wynikałyby nie z decyzji odmawiającej ustanowienia prawa - na podstawie art. 7 dekretu, a z decyzji o sprzedaży lokalu. W odniesieniu jednak do lokali mieszkalnych, oznaczonych numerami [...], ustanowienie odrębnej własności lokalu, jego sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu nastąpiło na podstawie samej tylko umowy cywilnej ( bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej). W tym więc przypadku nieodwracalne skutki prawne wynikały wprost z decyzji dekretowej. Z tej zatem przyczyny, w części dotyczącej gruntu, związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...], organ uznał, iż przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] G. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 1968 r.

W uzupełnieniu skargi, dodatkowo podnosiła, że stopień uszkodzeń wojennych budynku przy ul. M. wynosił [...] %, co wynikało z podania z dnia [...] sierpnia 1949 r. wraz z protokołem oględzin nieruchomości, dokonanych w dniu [...] września 1949 r. oraz z orzeczenia Nr 1 Zarządu Miejskiego w m. st. W. Wydział Inspekcji Budowlanej z dnia [...] września 1949 r. Zniszczone zaś budynki, a więc nienadające się do naprawy, zostały zaś - na podstawie art. 6 ust. 2 dekretu - zrównane z "innymi przedmiotami" i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wnosiło o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. i podkreślił, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opiera się na interesie prawnym podmiotu żądającego kontroli sądu w zakresie określonego aktu administracyjnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś możliwość wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd uznał, że G. K., wywodząca swoją legitymację skargową z przysługującego jej prawa współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. M. i udziału w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek oraz w prawie współwłasności części wspólnych budynku, w rzeczywistości nie miała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Sąd powołał się w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2013 r. ( sygn. akt I SA/Wa 1695/12), w którym taki pogląd został wyrażony i stwierdził, że stanowisko to w pełni popiera.

Zdaniem Sądu, interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, a skoro tak, to pojawia się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi pomiędzy ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) z wniosku dekretowego a sytuacją prawną obecnego właściciela czy też użytkownika wieczystego. Zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nie rozstrzygała zaś w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich. Organ nadzorczy orzekał bowiem jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji dekretowej, a nie co do istoty sprawy, tj. co do przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nie wywoływała także skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 Lex Polonica nr 3069034). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy bowiem uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów w. przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu - wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu. Jej rezultatem nie jest więc jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie.

W konsekwencji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uznał, że nie mógł dopatrzyć się na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali (w tym skarżącej G. K.). Prawa osób, które nabyły lokale, były bowiem niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10).

W ocenie Sądu, interes prawny G. K. nie mógł być także wywodzony z przysługującego jej prawa współwłasności lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. i udziału w prawie użytkowania wieczystego terenu, na którym znajduje się budynek. Z tych względów, zdaniem Sądu, brak legitymacji skargowej był podstawą do oddalenia skargi.

Jednocześnie jednak Sąd podkreślił, że nawet gdyby przyjąć istnienie, po stronie skarżącej, interesu prawnego w niniejszej sprawie, to i tak zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. należało uznać za odpowiadającą prawu.

Sąd wskazał w tym miejscu na treść art. 1, 4, 5 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i zauważył, że okoliczności, dotyczące zachowania przez małż. M. terminu do złożenia wniosku dekretowego nie zostały wprawdzie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przeanalizowane (co oznaczało, że nie budziły one wątpliwości organu), jednakże stan faktyczny sprawy, okoliczność analizowania jej przez sądy administracyjne, a także fakt, że akty prawa miejscowego organu urzędowego, w których stosowne ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez Gminę m. st. W. było zamieszczane, a więc były aktami prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania tego organu, skłoniły Sąd do stwierdzenia, że wniosek dekretowy z dnia [...] lipca 1948 r. został złożony z zachowaniem terminu dekretowego. Gmina m. st. W. – jak argumentował Sąd - objęła w posiadanie m.in. grunty ograniczone osiami ulic: D., K., K., M., S., południowo-zachodnią linią regulacyjną Pl. Z. – w dniu [...] sierpnia 1948 r. Wskazywało na to ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. W. z dnia [...] sierpnia 1948 r., zamieszczone w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W.. Zatem, termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] lutego 1949 r. i w niniejszej sprawie nie został przekroczony. Tym samym, zarzut skargi, zgłoszony w tym zakresie przez skarżącą na rozprawie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto, jak wywodził Sąd, skarżąca nie kwestionowała, że w dacie wydania decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość była objęta Perspektywicznym Planem Ogólnym W., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. W. w dniu 31 stycznia 1961 r. a - zgodnie z jego ustaleniami - była przeznaczona pod oświatę. Odmowa przyznania byłym właścicielom prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu byłaby zaś dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustaliłby przeznaczenie gruntu na podstawie ww. obowiązującego planu i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu, wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiała być zatem traktowana jako rażąco naruszająca prawo, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione, jako dotknięte wadą, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił w tym miejscu, że w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), konieczne było wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również Kolegium uznało, że w analizowanym przypadku następcy prawni M. Z. i M. małż. M. nie utracili uprawnień do kwestionowania orzeczenia Prezydium z dnia [...] lipca 1968 r. Istotne bowiem było to, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), czy grunt mógł być wykorzystywany, a nie że był lub będzie wykorzystywany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania. W związku z tym, uwzględniając brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu, zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że określona działalność była dotychczas na gruncie prowadzona, a jedynie, że - z planistycznego punktu widzenia – grunt jako całość lub część może być wykorzystywany na cele, wynikające z planu zabudowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, że byli właściciele nie wykazali, iż zamierzali prowadzić działalność oświatową i nie przedstawili na tę okoliczność dowodów. Wprawdzie, pierwotnym celem małżonków M. (na co wskazywał materiał dokumentacyjny sprawy) była odbudowa na tej nieruchomości zniszczonego w czasie działań wojennych domu mieszkalnego, będącego już w stanie odbudowy w dniu [...] lipca 1949 r., tj. w dniu zawierania umowy przyrzeczenia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Centralnego Zarządu Państwowych Gospodarstw Rolnych, jednakże w § 12 i 13 tej umowy wyraźnie postanowiono, że "Ostateczny akt kupna sprzedaży sporządzony być winien u czyniącego notariusza niezwłocznie po dokonaniu przez wymienioną komisję techniczną odbioru wykończonego budynku bez robót elewacyjnych. W akcie kupna sprzedaży sprzedawcy scedują na rzecz nabywcy Centralnego Zarządu Państwowych Gospodarstw Rolnych wszystkie swoje prawa wynikające z promesy Zarządu Miejskiego w W. z dnia [...] września 1948 r. Uzyskanie zgody Zarządu Miejskiego na powyższą cesję obciąża nabywającego Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych". Z akt sprawy nie wynikało zaś, aby finalnie ostateczny akt sprzedaży został dokonany. Trafnie więc – zdaniem Sądu - Kolegium stwierdziło, że umowa z [...] lipca 1949 r. była jedynie warunkową umową przedwstępną. Okoliczność zaś, że - zgodnie z § 9 tej umowy - Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych wszedł w posiadanie nabywanej nieruchomości z dniem jej podpisania, nie miał – w ocenie Sądu - znaczenia, skoro umowa ta nie została wykonana.

Odnosząc się do kwestii zniszczenia budynku, Sąd wyjaśnił, iż okoliczność, że na gruncie podlegającym roszczeniom dekretowym znajdował się budynek mieszkalny, nie odpowiadający warunkom z art. 5 dekretu, nie wyłączała możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, co następowało w stosownym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, iż przepisy dekretu nie uzależniały przyznania prawa od stanu obiektu (czy był zniszczony i w jakim stopniu). Wyznacznikiem uwzględnienia wniosku lub odmowy było tylko spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a więc możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu, według planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00 niepubl.). W tej sytuacji – zdaniem Sądu - należało uznać, iż także w przypadku, gdy w odniesieniu do gruntu zostały spełnione warunki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a w późniejszym czasie został na nim wzniesiony budynek, stanowiący własność gminy, możliwe jest uwzględnienie roszczeń następcy prawnego właściciela nieruchomości w. Przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste wywołuje w takim przypadku konieczność przeniesienia własności budynku w drodze stosownej umowy (sprzedaży bądź za zwrotem nakładów), zawartej pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym. O wyniku jednak ewentualnego postępowania z art. 7 dekretu, Sąd w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony przesądzać.

Ponadto Sąd uznał za zasadne stanowisko Kolegium, co do nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji administracyjnej, podkreślając, że pojęcie to dotyczyło sytuacji, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji i że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W tym stanie rzeczy, nieodwracalny skutek prawny orzeczenia dekretowego z dnia [...] lipca 1968 r. można było więc wiązać wyłącznie ze zbyciem lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. M., położonym na działce ewid. nr [...], wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu i w prawie własności wspólnych części budynku, dokonanym w drodze umów cywilnych (akty notarialne z dnia [...] marca 1994 r., rep. A numer [...] – lokal [...] oraz z dnia [...] października 1995 r., rep A numer [...] – lokal [...]).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 28 k.p.a. - polegające na zastosowaniu błędnej wykładni, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżąca, będąc współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], wyodrębnionego z nieruchomości budynkowej położonej w W. przy ul. M. i jednocześnie współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej przy ul. M. W., nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie była uprawniona do wniesienia przedmiotowej skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

-) art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., poprzez jego błędne zastosowanie na skutek nieprawidłowego poglądu prawnego Sądu, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczącego uznania, że korzystanie z gruntu przez dawnych właścicieli nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zachodziły wskazane w art. 7 dekretu przesłanki do wydania przez organ pozytywnej decyzji;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-) art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania w charakterze strony w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze W W. w dniu [...] marca 2013r. (sygn. [...]) decyzji uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013r. (sygn. [...]) miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej w zakresie dotyczącym części wspólnych nieruchomości położonej w W. przy ul. M.;

-) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, zastosowania środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1968t. nr [...] wydana została prawidłowo, ponieważ dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wykazali, że korzystanie przez nich z gruntu dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem pod użyteczność publiczną, nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1968 r., a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) nie wykazało stwierdzonego przez ten organ rażącego naruszenia prawa, jakie nastąpiło przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1968r.

-) art. 7, 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez Sąd wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego, wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się ustaleniem, że w aktach sprawy brak jest dowodu na dojście do skutku właściwej umowy sprzedaży nieruchomości zawartej pomiędzy dawnymi właścicielami nieruchomości a Centralnym Zarządem Państwowych Gospodarstw Rolnych podczas, gdy w aktach postępowania znajduje się pismo z dnia [...] września 1950r. [...], w którym mowa jest o nabyciu przez Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych uprawnień do nieruchomości położonej w W. przy ul. M., a nie tylko posiadania tej nieruchomości;

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności poprzez ustalenie, że skarżąca będąc współużytkownikiem wieczystym gruntu, którego dotyczy postępowanie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu, również ustalenie, że korzystanie przez dawnych właścicieli z gruntu dałoby się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu pod użyteczność publiczną podczas, gdy dawni właściciele nie wykazali, że ta przesłanka byłaby możliwa do spełnienia oraz ustalenie, że w aktach sprawy brak jest dowodu na dojście do skutku właściwej umowy sprzedaży nieruchomości zawartej pomiędzy dawnymi właścicielami nieruchomości a Centralnym Zarządem Państwowych Gospodarstw Rolnych podczas, gdy w aktach znajduje się pismo z dnia [...] września 1950r. L.dz. [...], w którym mowa jest o nabyciu przez Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych uprawnień do nieruchomości położonej w W. przy ul. M.

-) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 1 art. 157 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności wskazanych w skardze z dnia 17 kwietnia 2013r., które przemawiają za przeprowadzeniem z urzędu postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r., nawet jeżeli nie uznać interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu, choć nie ma ku temu podstaw;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano zwłaszcza, że okolicznością węzłową dla oceny wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji było przyjęcie przez ten Sąd poglądu o nieprzysługiwaniu skarżącej interesu prawnego do występowania w charakterze strony w ramach przedmiotowego postępowania. Podkreślano zatem, że art. 28 k.p.a. zawiera w sobie dwie normy, determinujące ocenę podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego. Jedną z tychże norm stanowi norma, łącząca walor interesu prawnego z oddziaływaniem przez dane rozstrzygnięcie administracyjne na sytuację prawną (tj. zarówno prawa jak też i obowiązki) danego podmiotu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej wywodził więc, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości w., objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawo-rzeczowym do nieruchomości. W związku z powyższym, skarżąca, nabywając udział w prawie własności lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. M., stała się w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest ten budynek. Użytkowanie wieczyste jest zaś tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Wobec tego użytkownicy wieczyści (będący właścicielami wyodrębnionych lokali) mają przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie ma w tutaj więc znaczenia, że rozstrzygnięcie dekretowe dotyczyć zawsze będzie byłego właściciela lub jego następców prawnych, ponieważ interes prawny właścicieli wyodrębnionych lokali jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości wspólnej. Akcentowano, że nie można wykluczyć, iż wydana decyzja w postępowaniu dekretowym może naruszyć dotychczasowe udziały, a wobec tego użytkownicy wieczyści, nie mając wiedzy w tej kwestii, byliby pozbawieni możliwości zwalczania takiej decyzji. Nie do przyjęcia byłoby natomiast stanowisko, że w postępowaniu z wniosku dekretowego użytkownicy wieczyści mogą w przyszłości występować o wznowienie postępowania, w związku z czym nie ma potrzeby powiadamiania ich o toczącym się postępowaniu, ponieważ zasadą jest załatwianie spraw administracyjnym w postępowaniu zwykłym.

Skoro też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało skarżącą o wszczęciu przedmiotowego postępowania i umożliwiło jej czynny w nim udział to za zupełnie niezrozumiałe należało przyjąć rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie, w którym skarżąca, będąc współwłaścicielem jednego z wyodrębnionych współużytkownikiem wieczystym gruntu i współwłaścicielem części wspólnych budynku, uczestnicząca dotychczas na prawach strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawach dotyczących odmowy prawa własności czasowej następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. M.- pozbawiona została statusu strony w tym postępowaniu, w związku z czym jej skarga została oddalona. Zwłaszcza, iż udział w postępowaniu i doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest stroną, choć nie kreuje jego interesu prawnego, jednakże daje takiemu podmiotowi prawo do złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu.

Ponadto podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał większości zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze a odnosząc się do kwestii możliwości lub braku możliwości pogodzenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. M. w W. z przeznaczeniem tego gruntu pod działalność oświatową. Twierdzono, że obowiązek wykazania spełnienia tej przesłanki, zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ciążył na zainteresowanych i nie mógł być on przerzucony na organ wydający stosowną decyzje.

Skarżąca podnosiła również, że chybione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według którego, skoro Prezydium Rady Narodowej zaniechało zbadania, czy korzystanie z gruntu dałoby się pogodzić z przeznaczeniem go w planie pod działalność oświatową, to wydanie negatywnej decyzji z dnia [...] lipca 1945r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1968 r. istniał bowiem stan faktyczny, który wyraźnie wykluczał możliwość przeznaczenia budynku na cele oświatowe.

Podnoszono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję z dnia 27 marca 2013 r., zaniechało przeanalizowania fundamentalnej kwestii dla spraw dekretowych, a mianowicie, czy osoby uprawnione (dawni właściciele) w odpowiednim czasie złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. M.

Poza tym skarżąca zwracała również uwagę, że wprawdzie Sąd Wojewódzki wspomniał, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] września 1950r, [...], w którym mowa jest o nabyciu przez Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych uprawnień do nieruchomości położonej w W. przy ul. M., ale - z uwagi na brak w aktach sprawy umowy sprzedaży - nie można jednoznacznie wykluczyć, że faktycznie doszło do pełnego rozliczenia finansowego między stronami umowy przedwstępnej. Wspomniane zaś pismo z dnia [...] września 1950 r. wskazuje na nabycie przez Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, a nie tylko na objęcie " nieruchomości w posiadanie, co – zdaniem autora skargi kasacyjnej - świadczy o tym, że faktycznie prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. M., jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1968 r. zostało przeniesione na Centralny Zarząd Państwowych Gospodarstw Rolnych. Autor skargi kasacyjnej nie zgadzał się przy tym z argumentem, że skoro małżonkowie M. widnieli jako właściciele w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, to taki stan rzeczywisty faktycznie istniał, ponieważ domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym jest domniemaniem iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Akcentowano również, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stan budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. M. w W. i czas jego budowy miały fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie a z dokumentacji wynikało, iż stopień uszkodzeń wojennych budynku posadowionego przy ul. M. wynosił [...]%, co zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002r. (sygn. akt I CKN 739/99, LEX nr 53133) wskazywało, iż powyższy budynek nie mógł być traktowany jako budynek istniejący w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione. Nie można bowiem podzielić poglądu, że zaskarżony wyrok naruszał art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie zatem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku (a więc orzeczenia merytorycznego), samo przez się świadczyło, iż Sąd I instancji dokonał wspomnianej wyżej kontroli. Odrębną natomiast kwestią był fakt, czy kontrola ta była prawidłowa i czy satysfakcjonowała skarżącą.

Niezastosowanie zaś przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. było wyłącznie następstwem przyjęcia, że w analizowanej sprawie nie doszło - w toku postępowania administracyjnego - do uchybienia przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja, którą przedstawiono w skardze kasacyjnej, a która – zdaniem jej autora – miała uzasadniać, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia: art. 7, 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w rzeczywistości dotyczyła bowiem kwestii materialnoprawnych.

Całkowicie natomiast niezrozumiałym okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 1 art. 157 § 2 k.p.a. a polegający – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - na (cyt.) "nieuwzględnieniu okoliczności wskazanych w skardze z dnia 17 kwietnia 2013 r., które przemawiają za przeprowadzeniem z urzędu postępowania nadzorczego odnośnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. (...)". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skoro skarga na tę decyzję została rozpoznana przez Sąd, to raczej brak jest możliwości by, po sądowej kontroli takiej decyzji, skuteczne mogło okazać się kontrolowanie tej samej decyzji w trybie nieważnościowym.

Nadmienić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku wypowiadania się odnośnie wszystkich kwestii, poruszanych w skardze a jedynie powinien zająć stanowisko w stosunku do zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w analizowanym przypadku zachodziła. Wprawdzie Sąd I instancji wyraził wadliwy pogląd dotyczący kwestii materialnoprawnych, iż skarżąca nie miała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, tym niemniej ustosunkował się do wszystkich, istotnych - z punktu widzenia meritum sprawy - zagadnień występujących w analizowanym stanie faktycznym. Okoliczność ta, tym samym, umożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do wszystkich zarzutów kasacyjnych.

Przechodząc do kwestii obrazy prawa materialnego należy wyjaśnić, że rozpatrywana sprawa dotyczyła skargi G. K., będącej właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w W. przy ul. M. [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. uchylającą decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. i stwierdzającą, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w m. st. W. z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] - w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...], wydana została z naruszeniem prawa, w pozostałej zaś części oraz w stosunku do gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z [...] - stwierdzającej nieważność w/w decyzji. Jak wynikało bowiem z materiału dowodowego, umowa zbycia lokalu nr [...] i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do odpowiedniego udziału w gruncie, była w tym przypadku zawierana po wydaniu w tym przedmiocie odrębnej decyzji administracyjnej. Z tych względów – jak zasadnie wyjaśniło to Kolegium, a pogląd ten zaakceptował Sąd Wojewódzki - w rozpatrywanym przypadku ewentualne, nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), wynikałyby nie z objętej postępowaniem nadzorczym decyzji odmawiającej ustanowienia prawa a z decyzji o sprzedaży lokalu.

Skarżąca tego poglądu nie kwestionowała w skardze kasacyjnej, natomiast zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 28 k.p.a., który to przepis zaliczała wprawdzie do przepisów proceduralnych, podczas, gdy ma on charakter materialnoprawny, ale sam zarzut był właściwy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzającego się do stanowiska, iż właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości w. nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pojęcie interesu prawnego nie ma definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa. Zgodnie zaś z poglądem judykatury, przy określaniu tej kategorii prawnej, nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogły by być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Skład orzekający podziela w tej materii pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r. ( sygn. akt II OSK 347/06, LEX Nr 340207), iż nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Z reguły wskazuje się, że interes prawny powinien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy zaś więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania była, dokonywana w trybie nadzoru, kontrola decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi prawa rzeczowego do gruntu, w stosunku do którego (jego idealnej części) posiada takie samo prawo rzeczowe skarżąca to niezrozumiałym wydaje się stanowisko, iż nie ma ona uprawnienia do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony. Prawo to wynika bowiem z treści art. 140 i art. 233 k.c. Zgodnie z tymi przepisami, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może rozporządzać rzeczą, natomiast w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób.

Zgodzić się wprawdzie trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. nie rozstrzygała w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich, bo organ nadzorczy orzekał tylko jako organ kasacyjny w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji, wydanej na zasadzie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy a więc decyzja ta nie wywoływała skutku rzeczowego, ale (w przypadku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji) otwierała ona drogę do rozstrzygnięcia merytorycznego. To zaś ostatnie rozstrzygnięcie - formalnie rzecz ujmując - mogło mieć wpływ na sytuację prawną właściciela wykupionego lokalu. Przypomnieć bowiem wypada, że początkowo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało dwustopniowo. Najpierw była wydawana w tym względzie decyzja administracyjna a następnie - na jej podstawie - zawierano umowę notarialną, po której dokonywano konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., zmodyfikowano powyższą procedurę, likwidując obowiązek wydawania w omawianym przypadku decyzji administracyjnej. Tym niemniej, w sytuacji, w której zbycie lokalu nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej może bezpośrednio oddziaływać na prawa aktualnych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Oczywiście właściciele wykupionych lokali korzystają – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – z ochrony prawnej, mającej swoje źródło w rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale o tym, czy ta ochrona istotnie będzie respektowana w postępowaniu administracyjnym, wynikać będzie dopiero z treści decyzji orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmownej - tzw. decyzji dekretowej.

Skład orzekający pragnie też zauważyć w tym miejscu, że pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w przywołanym przez Sąd Wojewódzki postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. akt I CSK 288/2010), a sprowadzający się do stanowiska, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi nieruchomości w. ustanowienia do niej prawa własności czasowej nie mogła prowadzić do sytuacji prawnorzeczowej w postaci jakby "restytucji" prawa własności budynku po stronie byłego właściciela gruntu lub jego spadkobiercy bo przywraca jedynie uprawnionym podmiotom możność ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako prawnego "surogatu" nie istniejących de lege lata praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., nie jest poglądem jedynym, jaki w tej materii wyraził Sąd Najwyższy. W późniejszym bowiem okresie Sąd ten przyjął, że stwierdzenie nieważności odmownej tzw. decyzji dekretowej (cyt.): "(...) działa ex tunc: eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji tak, jakby ona w ogóle nie została podjęta i otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia). Tak rozumiane wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego (...) jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma podstaw do ograniczania wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu" (vide: wyrok SN z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I CSK 160/12, LEX nr 1265540). W takiej sytuacji nie można zatem twierdzić, iż w postępowaniu, w którym prawa danej osoby mogą być potencjalnie naruszone, osoba taka nie ma przymiotu strony postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko bowiem w tym postępowaniu (nie licząc postępowań nadzwyczajnych) osoba taka może domagać się ochrony swoich praw.

Niezależnie także od powyższego wskazać trzeba, iż o istnieniu interesu prawnego nie tyle rozstrzyga orzecznictwo a obowiązujące przepisy prawa.

Stan faktyczny, jaki wystąpił w analizowanej sprawie był wprawdzie nieco odmienny niż wyżej omówiony bowiem – jak wspomniano - nabycie przez skarżącą lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości w. nastąpiło w tym wypadku po wydaniu odrębnej decyzji administracyjnej. Tym niemniej, nie można było również i w tej sytuacji twierdzić, że skarżąca nie miała interesu prawnego w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

Trafnie – w tym zakresie - podnosi autor skargi kasacyjnej, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości w. objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem prawo-rzeczowym do danej nieruchomości w. Osoby te – w tym m. in. skarżąca – są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) ), a zatem ich interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku ( art. 3 ust. 2 cyt. ustawy).

W związku z powyższym – zdaniem składu orzekającego - brak jest dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Pogląd taki byłby sprzeczny z Konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych przyczyn skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone do tej pory w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprowadzające się do tezy, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (vide np. wyroki z dnia: 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 i 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06).

Tym niemniej przyjęcie przez Sąd Wojewódzki wyżej wspomnianego, nieprawidłowego poglądu prawnego pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd bowiem – jak wyżej wspomniano – ustosunkował się do zarzutów, zawartych w skardze i - w istocie rzeczy - skargę tę mimo wszystko rozpoznał. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w tym zakresie było zaś prawidłowe.

Niezasadnie zarzucano w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. poprzez (cyt.): "jego błędne zastosowanie na skutek nieprawidłowego poglądu prawnego Sądu, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dotyczącego uznania, że korzystanie z gruntu przez dawnych właścicieli nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zachodziły wskazane w art. 7 dekretu przesłanki do wydania przez organ pozytywnej decyzji".

Jak wyżej wyjaśniono, przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. W tym zatem postępowaniu nie mógł być samodzielnie stosowany przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. Unormowanie to może stanowić bowiem samodzielną podstawę prawną, ale jedynie dopiero w postępowaniu o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości w.. W obecnie prowadzonym zaś postępowaniu nadzorczym zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki, przepis ten stosowały jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenia zaś faktyczne, dokonane w toku postępowania administracyjnego, związane z możliwością pogodzenia korzystania ze spornej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, były prawidłowe. Pamiętać bowiem trzeba, iż – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 2, poz. 18) – istotne jest to, czy grunt nieruchomości w. może być wykorzystany, a nie, że jest lub będzie wykorzystywany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania. W związku z tym, uwzględniając brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że określona działalność była dotychczas na gruncie prowadzona, a jedynie że grunt - z planistycznego punktu widzenia - jako całość lub część może być wykorzystany na cele wynikające z planu zabudowania.

Skoro zatem w dacie wydawania kontrolowanej decyzji sporna nieruchomość objęta była Perspektywicznym Planem Ogólnym Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. w dniu [...] stycznia 1961 r. a - zgodnie z jego ustaleniami - została przeznaczona pod oświatę, zaś ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania dopuszczała możliwość by placówki oświatowe prowadziły także osoby fizyczne, choć za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania (art. 4 ust. 1 ustawy), to twierdzenie, że korzystanie przez byłego właściciela z takiej nieruchomości nie dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania, nie było uprawnione. Oparcie zaś na tym twierdzeniu odmownej tzw. "decyzji dekretowej" rażąco naruszało prawo.

Ponadto należy również wskazać, że brak było w sprawie jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikały by prawa rzeczowe do spornej nieruchomości dla Centralnego Zarządu Państwowych Gospodarstw Rolnych. Jednostce tej przysługiwało jedynie roszczenie o nabycie takich praw i faktu tego nie zmieniała okoliczność, że podmiot ten był w posiadaniu spornej nieruchomości a nawet wpłacił już zadatek na poczet przyszłej sumy sprzedaży (§ 2 pkt 1 umowy przyrzeczenia sprzedaży z dnia 30 lipca 1949 r.).

Niezasadne były także wywody, w których poddawano w wątpliwość prawidłowość wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości nazwiska małżonków M. Wprawdzie istotnie domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest domniemaniem iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego, ale takiego dowodu nie można przeprowadzać w postępowaniu administracyjnym. Spory o własność należą bowiem wyłącznie do drogi sądowej (art. 2 k.p.c.).

Niezasadnie także polemizowano z poglądem Sądu, iż w rozpatrywanym przypadku wątpliwe było zachowanie terminu, przewidzianego dla złożenia wniosku dekretowego. Sąd Wojewódzki bowiem, odwołując się do przepisów, obowiązującego - w dacie wydawania kwestionowanej decyzji - prawa miejscowego, zagadnienie to prawidłowo wyjaśnił. W analizowanym stanie faktycznym Gmina objęła sporny grunt w posiadanie w dniu [...] sierpnia 1948 r., na co wskazywała treść ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. W. z dnia [...] sierpnia 1948 r., zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W., zatem 6-miesięczny termin do złożenia wniosku upływał dopiero w dniu [...] lutego 1949 r. Tymczasem wniosek dekretowy małżonkowie M. złożyli w dacie [...] lipca 1948 r. a więc w terminie.

Uznając zatem, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.