Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2357/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia Z. oraz Stowarzyszenia E. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażami, zjazdem oraz drogą wewnętrzną, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] W., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność obu odwołań.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2012 r. "A." Spółka komandytowo – akcyjna, zwróciła się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyżej wskazanego przedsięwzięcia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w. W. pismem z dnia [...] września 2012 r., wyrazili opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji.

W dniu [...] października 2012 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału w postępowaniu i rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia.

Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie Z. oraz Stowarzyszenie E., wnioskując jednocześnie o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Rozpoznając powyższe odwołania SKO podniosło, że wnoszące odwołanie Stowarzyszenie, nie mogły wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277), zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", który stanowi, że "organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony." Prowadzone postępowanie nie jest bowiem postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent W. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia.

SKO wskazało także, że odwołujące się organizacje nie przystąpiły w trybie przewidzianym przez art. 31 k.p.a. do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszeniu Z. odmówiono prawa udziału w tym postępowaniu, natomiast Stowarzyszenie E.dopiero w odwołaniu zażądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, żądanie to jest niedopuszczalne, a biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania wyrażoną jako ogólną zasadę postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), SKO odstąpiło od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia.

SKO, powołując się na orzecznictwo NSA, w kwestii możliwości stosowania art. 31 § k.p.a. podniosło, że organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania.

Podsumowując SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie odwołania, wniesione przez podmioty, które nie posiadają legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie są ani strona niniejszego postępowania, ani nie zostały dopuszczone do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, są niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

W skardze na omawiane wyżej postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stowarzyszenie Z. zarzuciło SKO, że nieprawidłowo rozpatrzył kwestię legitymacji odwoławczej skarżącego, biorąc jedynie pod uwagę art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 31 k.p.a., podczas gdy legitymacja odwoławcza Stowarzyszenia powinna być rozpatrywana w kontekście prawa Wspólnotowego oraz Konwencji z Aarhus.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, w związku z art. 10 a Dyrektywy 85/337/EWG (obecnie art. 11 dyrektywy 2011/92/EU), zwanej dalej: "dyrektywą", z powodu braku rozpatrzenia odwołania, co wiąże się z brakiem możliwości poddania weryfikacji decyzji Prezydenta W. nr [...], wydanej z naruszeniem wyżej powołanej dyrektywy.

Stowarzyszenie podniosło, powołując się na orzecznictwo ETS, że w sprawie niezbędne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, ze względu na przekroczenie progu określonego w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zdaniem Stowarzyszenia, progi określone w § 3 ww. rozporządzenia, stanowią granicę, powyżej której inwestycje muszą być obligatoryjnie poddane procedurze dyrektywy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do argumentów skargi o legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania na podstawie art. 9 Konwencji z Aarhus, SKO stwierdziło, że powołana Konwencja nie może być stosowana bezpośrednio, bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję te podpisało i ratyfikowało. Zdaniem SKO, realizacja idei Konwencji – zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska - nastąpiła poprzez wprowadzenie najpierw ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten zobowiązuje organ do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] i Stowarzyszenie Z. od decyzji Prezydenta W. dnia [...] lutego 2013 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażami, zjazdem oraz drogą wewnętrzną, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] W. Organ stwierdził bowiem, że oba stowarzyszenia nie posiadały legitymacji do wniesienia środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 127 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej posiada podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28 K.p.a., bądź też podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania na podstawie przepisów szczególnych. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje organizacji społecznej, jeżeli posiada ona status strony w postępowaniu lub została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485).

Należy podkreślić, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej (zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu), w sytuacjach określonych w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a więc, gdy wykaże, że dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie Z. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu – w trybie art. 31 k.p.a. - w dniu 23 października 2012 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło w dniu [...] lutego 2013 r.

Powyższe zobowiązywało organ do rozpoznania tego wniosku i organ tego dokonał postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie złożyło skargę do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie SKO, która to skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/13 (orzeczenie prawomocne od dnia 7 grudnia 2013 r.).

Zatem należy stwierdzić, że Stowarzyszeniu w rozpatrywanej sprawie odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a, tym samym Stowarzyszenie nie mogło korzystać z uprawnień przysługujących stronie postępowania, w tym z prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Jak już wyżej wskazano, organizacja społeczna może także uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, na podstawie przepisu szczególnego, tj. na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W świetle tego przepisu, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zatem dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.

Możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit c ustawy). W niniejszej sprawie Prezydent W. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, skoro wedle art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko.

W tych warunkach Stowarzyszenie mogłoby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji gdyby zostało dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., co jak już wyżej wykazano, w sprawie niniejszej nie nastąpiło.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, że organ winien rozpatrzyć kwestię legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. w "kontekście prawa wspólnotowego oraz Konwencji z Aarhus", Sąd stwierdza, co następuje:

Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) i Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), tj. akty, których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska, stały się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji. Sposób sformułowania przepisów zarówno Konwencji z Aarhus, jak i wyżej cyt. Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest jedynie kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej, natomiast kwestia ewentualnej nieprawidłowości zakwalifikowania inwestycji pod kątem przeprowadzania procedury oceny oddziaływania na środowisko, podnoszona w skardze, pozostaje poza zakresem tej kontroli. Dlatego też Sąd nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze w stosunku do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r.

Ponadto należy stwierdzić, że powoływany w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. C-75/08, również nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została uzasadniona. W postępowaniu przed Trybunałem legitymacja organizacji mieszkańców na rzecz ochrony Nidderdale (obszar objęty sporną inwestycją) do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organami państwa członkowskiego (Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej) nie była rozważana, ani kwestionowana, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakich zasadach organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu.

Nie można jednak nie zauważyć, że istotnie Trybunał wskazuje w treści wspomnianego wyroku na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt 53 uzasadnienia wyroku). Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozwiązania proceduralne obowiązujące w polskim porządku prawnym zapewniają kontrolę tego typu decyzji podmiotom, które wykażą interes prawny (stronom postępowania) i to zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (decyzje zawierają uzasadnienie, stronom postępowania przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji i skargi do sądu administracyjnego). Ponadto, również organizacje społeczne mogą brać udział w takich postępowaniach, jeżeli zostaną spełnione kryteria, o których mowa w art. 31 k.p.a. bądź w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Również z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.