Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 397/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 2  pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z dnia 31 marca 2017 r. nr XIII/126/2016 w przedmiocie ustalenia miejsca pamięci narodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Czorsztyn na rzecz skarżącego J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czorsztyn podjęła w dniu 31 marca 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, z poźń. zm.), uchwałę nr Xlll/126/2016 w sprawie ustalenia miejsca pamięci narodowej pn. "Na pamiątkę setnej rocznicy odzyskania niepodległości Polski 1918-2018" - mieszkańcy Gminy Czorsztyn (§ 1). Zgodnie z § 2 Pomnik umiejscowiony będzie w Maniowach, szczegółową lokalizację pomnika określa załącznik Nr 1 do uchwały.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. J. S. wezwał Radę Gminy Czorsztyn do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. Rada Gminy Czorsztyn pismem znak: RG.0004.1.2017 udzieliła mu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo doręczono skarżącemu w dniu 17 lutego 2017 r.)

Następnie J. S. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z dnia 31 marca 2016 r. nr XIII/126/2016 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) naruszeniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2961);

4) naruszenie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199).

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości Maniowy, na której Rada Gminy Czorsztyn niniejszą uchwałą ustanowiła miejsce pamięci narodowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Wskazany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do działania rady gminy, bowiem jest ona zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 564/08).

Na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały nie istniał żaden przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie ustanowienia Miejsca Pamięci Narodowej co oznacza, że zaskarżona uchwała Rady podjęta została bez podstawy prawnej. Rada mocą niniejszej uchwały uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach co oznacza, że takim działaniem naruszyła określoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu. Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (cytat z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, opub. w OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34).

Podsumowując stwierdzono, że z art. 1 i 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (Dz. U. z 1988 r. Nr, 2, poz. 2, z późn. zm.) wynika, że inicjowanie, koordynowanie działalności związanej z upamiętnianiem historycznych wydarzeń i miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także bliskich Narodowi Polskiemu miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej należy do zadań Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa.

Dalej wskazano, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera wprawdzie domniemanie kompetencji rady gminy, jednakże gmina jest uprawniona do podjęcia decyzji o wzniesieniu pomnika, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, ale tylko w przypadku, gdy będzie on zlokalizowany na terenie, którego właścicielem jest gmina. Niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o wzniesieniu pomnika na nieruchomości, która nie jest własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Tymczasem wniosek Wójta Gminy Czorsztyn znak: IRG.6823.1.2016 z dnia 27 września 2016 r. skierowany do Starosty Nowotarskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości Maniowy, której wzywający jest właścicielem wskazuje jednoznacznie, że pomnik ma być zlokalizowany centralnie na działce nr [...]. Przedmiotowa koncepcja jest tożsama z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy Czorsztyn nr Xlll/126/2016 r. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie: ustalenia miejsca pamięci narodowej.

Skoro ustawodawca nie przyznał Radzie Gminy Czorsztyn kompetencji do ingerowania w prawo własności innych podmiotów w przypadku wznoszenia pomników, to podjęcie uchwały w sprawie wzniesienia pomnika na gruncie innym niż gminny stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt IVSA/Gl 1121/13).

Skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale brak jest zapisu odnośnie terminu jej wejścia w życie. Domniemywać należy, że uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały bez konieczności jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Rada określając w ten sposób wejście w życie potraktowała powyższą uchwałę jako akt wewnętrzny, choć na stronie internetowej BIP Gminy Czorsztyn wskazano, że jest to akt prawa miejscowego. Niemniej w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ dotyczy ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego - art. 4 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za uznanie przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego przemawia również fakt, że miejsce pamięci narodowej/pomnik podlega ochronie o której mowa w art. 261 Kodeksu karnego. Zatem uchwała spełnia wymagania uznania jej za akt prawa miejscowego (ma charakter powszechny i abstrakcyjny).

Ustanowienie i lokalizacja celu publicznego na nieruchomości będącej własnością skarżącego dokonana przedmiotową uchwałą, upoważniła organ wykonawczy gminy do wszczęcia procedur wywłaszczeniowych. Organ wykonawczy gminy we wniosku znak: IRG.6823.1.2016 z dnia 27 września 2016 r. zwrócił się do Starosty Nowotarskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zagospodarowanie nieruchomości skarżącego było w roku 2015 przedmiotem postępowania kontrolnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu sygn. PINB.440.Cz.3.2015 z wniosku Gminy Czorsztyn znak: IRG.7013.8.2015 z dnia 17 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych stanu istniejącego na działce nr [...], w tym kontroli zgodności zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że skarga Gminy Czorsztyn jest bezzasadna.

Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym).

W związku z powyższym skoro uchwała nie zawiera zapisu wejścia w życie, to w sposób istotny narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem terminu wejścia w życie uchwały przedkłada się bezpośrednio na ważność całego aktu.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała zmienia obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy Czorsztyn zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Czorsztyn Nr XVII/147/2012 z dnia 15 czerwca 2012 r., co rażąco narusza art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to, że jakakolwiek zmiana, choćby częściowa czy dotycząca samego tekstu planu, wymaga przeprowadzenia stosowej procedury. Potwierdza to praktyka i orzecznictwo sądowe.

Reasumując skarżący stwierdził, że prawo Rady Gminy Czorsztyn do wzniesienia pomnika upamiętniającego setną rocznicę odzyskania niepodległości Polski nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem, o ile pomnik zlokalizowany będzie na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Czorsztyn, a jego budowa będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w obowiązującym planie miejscowym nieruchomość nie zostanie przeznaczona na cele publiczne, to wyłączona jest możliwość jej wywłaszczenia Niedopuszczalne jest w razie obowiązywania planu miejscowego udowadnianie przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne innymi dokumentami, w tym zaskarżoną uchwałą.

Lokalizacja Miejsca Pamięci Narodowej winna wiązać się bezpośrednio z terenem (miejscem kaźni Narodu Polskiego, obozem zagłady, cmentarzem, mogiłą, miejscem tragicznych i historycznych wydarzeń związanych z walką o wolność i niepodległość ojczyzny, miejscem mającym związki ze znanymi i historycznymi postaciami, które w trakcie swego życia przebywały w tych miejscach itd.), a nie stanowić narzędzia do zagospodarowania, kolidującej z zamierzeniami prywatnego inwestora, części terenu opisanego w miejscowym planie zagospodarowania jako UC.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn zatwierdzonego uchwałą nr XVII/1 47/201 2 Rady Gminy Czorsztyn z dnia 15 czerwca 2012 r. UC - Tereny usług: tereny koncentracji usług gminnych /obszar gminnego centrum usługowego. Natomiast UC - Tereny zabudowy usługowej: tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 – zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego przedstawiona powyżej argumentacja przesądza o tym, że uchwała Rady Gminy Czorsztyn nr Xlll/126/2016 r. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie: ustalenia miejsca pamięci narodowej w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, a jej stwierdzenie nieważności jest konieczne i w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Gmina Czorsztyn wniosła o jej oddalenie.

Zakwestionowana uchwała, wbrew zarzutom skarżącego, nie narusza art. 18 ust. 2 pkt. 13, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn.zm.) oraz nie narusza art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników.

Przepis ten można podzielić na kilka samodzielnych norm, z których jedną będzie uprawnienie Rady Gminy do podejmowania uchwał w sprawach herbu gminy, drugą dotyczącą kompetencji w nadawaniu nazw ulic i placów oraz dróg wewnętrznych oraz trzecią - w sprawach wznoszenia pomników. Dwie pierwsze z wymienionych norm uprawniają Radę Gminy do podjęcia uchwał w formie aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 865/12). Natomiast cech aktu abstrakcyjnego oraz generalnego nie można przypisać rodzajowi aktów podejmowanych na podstawie trzeciej normy, wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem uchwał w sprawach wznoszenia pomników (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 listopada 2015 r. znak: NPII.4131.1.477.2015).

Kwestionowana przez J. S. uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych. W związku z powyższym omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niedopuszczalne jest uzależnienie wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w tym publikatorze, jak to ma miejsce w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały miedzy innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/GI 851/12).

Ponadto ww. uchwała nie narusza ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa (Dz.U. z 1988 r. Nr 2, poz. 2, z późn. zm.) z uwagi na jej uchylenie z dniem 16 czerwca 2016 r. oraz na okoliczność, że żaden przepis szczególny nie uzależniał i nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały o wzniesieniu pomnika z okazji wydarzenia nie będącego upamiętnieniem "walk i męczeństwa" od uprzedniej inicjatywy bądź późniejszej opinii organu państwowego zajmującego się takim upamiętnieniem "walk i męczeństwa".

Zaskarżona uchwała nie narusza art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn - uchwała Rady Gminy Czorsztyn z dnia 15 czerwca 2012 r. Nr XVII/147/2012 (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2012 r. poz. 3584), obszar na którym ma być zlokalizowany pomnik, położony jest, jako przeznaczenie podstawowe, w terenach koncentracji usług gminnych (obszar gminnego centrum usługowego) i oznaczony jest symbolem 2.1 UC. W terenie tych dopuszcza się miejsca parkingowe, zieleń urządzoną, infrastrukturę techniczną, drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, ciągi piesze i place. W zakresie ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania terenu obowiązuje zachowanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością rozbudowy i przebudowy - dopuszcza się zmianę funkcji budynków pod warunkiem bezkolizyjności z funkcjami istniejącymi oraz utrzymaniem charakteru obszaru, jako gminnego centrum usługowego.

Zarówno cała koncepcja zagospodarowania terenu przed Urzędem Gminy Czorsztyn z siedzibą w Maniowych, jak również lokalizacja przedmiotowego pomnika jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a kwestionowana uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie dokonuje zmiany przeznaczenia terenu ani też nie dokonuje zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie do tego nieprzewidzianym, ponieważ dopuszcza się ciągi piesze i place, jako oferta dla gminnego centrum usługowego ogólnodostępnego z elementami cennymi historycznie tj. pomnikiem.

Aktualnie przed Starostą Nowotarskim toczy się postępowanie w sprawie wywłaszczenia znajdującej się w środku kompleksu działek stanowiących własność Gminy Czorsztyn - działki nr [...] o pow. 0,0280 ha, położonej w Maniowach, będącej własnością J. S. poprzedzone wieloletnimi, bezowocnymi rozmowami i negocjacjami w przedmiocie zamiany bądź kupna przez Gminę Czorsztyn tej działki z przeznaczeniem na realizację celów publicznych z art. 6 ust. 9a i ust. 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. należyte i stosowne dla powagi instytucji publicznej zagospodarowanie terenu bezpośrednio przed budynkiem Urzędu Gminy Czorsztyn z siedzibą w Maniowych poprzez utworzenie i urządzenie tego terenu jako miejsca użyteczności publicznej - ciągów pieszych, placów, miniparku oraz w ramach całego kompleksu zagospodarowania terenu budowa pomnika z okazji 100 - lecia odzyskania przez Polskę niepodległości – jako miejsca pamięci narodowej.

Działka nr [...] dotychczas nie była przez właściciela utrzymywana w należytym stanie zagospodarowania, zazwyczaj była niewykoszona, zachwaszczona, zaśmiecona z licznymi wykopami i usytuowanymi na niej reklamami o treściach komercyjnych nie licujących z powagą miejsca usytuowania tj. w bliskim sąsiedztwie drogi publicznej bezpośrednio przed wjazdem do siedziby Urzędu Gminy Czorsztyn. Działka ta nie posiada również dostępu do drogi publicznej a jej wielkość i konfiguracja granic nie pozwalają na jej racjonalne zagospodarowanie bez udziału działek sąsiednich, stanowiących własność Gminy Czorsztyn. Z drugiej strony planowane zagospodarowanie terenu przed budynkiem Urzędu Gminy z uwagi na umiejscowienie działki nr [...] w samym centrum projektu, otoczonej ze wszystkich stron działkami gminnymi - nie pozwala na realizację opisanych celów publicznych bez objęcia zagospodarowaniem również i tej działki.

Rozpoczęcie inwestycji Gmina planuje dopiero po pozytywnym zakończeniu postępowania o wywłaszczenie i po zapłacie na rzecz właściciela należnego mu odszkodowania.

Bezpodstawnymi pozostają więc zarzuty skarżącego, że uchwała Rady Gminy Czorsztyn nr XI11/126/2016 r. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie ustalenia miejsca pamięci narodowej - narusza jego prawo własności, albowiem jak to już powyżej wykazano jej wykonanie możliwe będzie dopiero po uzyskaniu przez Gminę pozytywnej ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania rady gminy co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danej uchwały, organ ten nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd przyjął, że takim aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie wznoszenia pomniku, a to dlatego, że zawiera ona normę prawną skierowaną bezpośrednio do adresata znajdującego się poza administracją samorządową i innymi jednostkami Gminy Czorsztyn. Uchwałą tą ustalono miejsce sytuowania pomnika na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Zakwalifikowanie w tej sprawie uchwały w sprawie lokalizacji pomnika nie oznacza, że każda taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd w tej sprawie ocenia zaś legalność tylko konkretnej zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenie prawa jest nieważna. Zaskarżona uchwała jest obarczona taką wadą.

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z dnia 31 marca 2016 r. nr Xlll/126/2016 w sprawie ustalenia miejsca pamięci narodowej pn. "Na pamiątkę setnej rocznicy odzyskania niepodległości Polski 1918-2018" - mieszkańcy Gminy Czorsztyn (§ 1). Zgodnie z § 2 ww. pomnik umiejscowiony będzie w Maniowach, a szczegółową lokalizację pomnika określa załącznik nr 1 do uchwały. Jako podstawę prawną do podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i dacie wniesienia skargi - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie ulega także wątpliwości że uchwała w sprawie budowy pomnika stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Czorsztyn w dniu 9 stycznia 2017 r. Rada Gminy udzieliła odpowiedzi, którą doręczono skarżącemu w dniu 17 lutego 2017 r. Skargę wniósł zaś w dniu 6 marca 2017 r. z zachowaniem trzydziestodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, opubl. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1861/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2101/12). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w związku z tym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W związku z powyższym w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącego argumentacja zawarta w samej skardze, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a więc ustalić, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej dla skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również w dacie wniesienia skargi był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości Maniowy, na której Rada Gminy Czorsztyn zaskarżoną uchwałą zamierza ustanowić pomnik będący miejscem pamięci narodowej. Tym samym uchwała ta ingeruje w prawo własności skarżącego, a więc jego interes prawny wynikający z art. 140 K.c. jest tą uchwałą naruszony.

Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym już art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie wznoszenia pomników. Działka, na której Rada Gminy Czorsztyn chce wznieść pomnik nie stanowi własności tejże Gminy, ale własność skarżącego.

Podejmując uchwałę z ustaleniu miejsca pomnika (jego lokalizacji) na nieruchomości nie stanowiącej własności tejże Gminy, Rada Gminy Czorsztyn przekroczyła delegację zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Taka uchwała stanowi bowiem ingerencję w prawo własności chronione normami ustawowymi i konstytucyjnymi. Organy samorządu mogą wkraczać także w wykonywanie prawa własności innych podmiotów, ale mogą to czynić tylko na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, tzn. takiej delegacji, z której wynika uprawnienie do ingerencji w prawo własności. Przykładem takiej regulacji są art. 6 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zgodnie z którymi do kompetencji rady gminy należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego którego treść kształtuje, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Takiego przepisu rangi ustawowej w odniesieniu do podejmowania uchwał w sprawie wznoszenia pomników nie ma. Tym samym rada gminy nie ma kompetencji do ustalenia miejsca lokalizacji pomnika na innym terenie niż będący własnością tej gminy lub do którego gmina posiada inne prawo do dysponowania takim terenem. Takiej treści uchwała narusza istotę prawa własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1121/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 97/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1816/04).

Własność, podobnie jak i własność innych podmiotów, podlega ochronie wynikającej z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim to nie narusza istoty prawa własności.

Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym artykule zasada praworządności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (ustaw, Konstytucji). Organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji. Kompetencje organów muszą jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów ustaw. Rada gminy jest władna podjąć uchwałę tylko na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie zgodnie z art. 6 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, ale przepis ten nie zawiera żadnego domniemywania zadań lub kompetencji na rzecz samorządu gminnego. Wyraźnie bowiem w tym przepisie jest mowa o "sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym", a sprawą publiczną jest tylko taka sprawa, którą samorządowi przekaże ustawodawca w ustawie. Zgodnie z fundamentalną zasadą decentralizacji zawartą w art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, samorząd terytorialny wykonuje jedynie zadania przekazane mu ustawowo i nie ma prawa do samodzielnego kreowania dla siebie zadań publicznych. Realizacja zadań gminy zawsze następuje w ramach ustawowo przypisanych organom gminy kompetencji.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one zasadne. Trafnie skarżący zarzucił Radzie Gminy Czorsztyn naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; trafnie także zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) jest przedwczesny, skoro w ogóle Rada Gminy nie posiadała kompetencji do lokalizowania pomnika na terenie do którego nie posiada żadnego prawa. Zaskarżona uchwała, co oczywiste, nie może spowodować zmiany planu miejscowego.

Trafny jest zarzut braku wskazania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, aczkolwiek w razie braku takiej daty, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.), akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich opublikowania we właściwym promulgatorze (wojewódzkim dzienniku urzędowym).

Sąd nie podziela stanowiska Gminy Czorsztyn, jakoby zaskarżona w tej sprawie uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Uchwałą tą nałożono obowiązki na właściciela nieruchomości, a tym samych ingeruje ona w prawo własności. Akt wewnętrzny nie może ingerować w prawa i obowiązki członków wspólnoty samorządowej. Uchwała ta będąc aktem prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwestia prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia skarżącego z jego nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały.

W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając skarżącemu zwrot kwoty uiszczonego wpisu do skargi.