Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 97 ust 1 pkt 4 , art 138 , art 144 , art 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 maja 2019 r, znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z 20 listopada 2018 r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego do warsztatu szewskiego na działce nr [...] (obecnie [...]) położonej w miejscowości W. - które wykonane zostały w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 5 grudnia 2003 r. znak: [...] wydaną przez Wojewodę [...] - do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] z 28 października 2004 r., którą zreformowano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. znak: [...] z 28 lipca 2004 r.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przed PINB w W. toczyło się postępowanie znak: [...], w sprawie "robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego do warsztatu szewskiego na działce nr [...] (obecnie [...]) położonej w miejscowości W. - które wykonane zostały w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 05 grudnia 2003r. znak: [...]. [...] wydaną przez Wojewodę [...]".

Asumptem do wszczęcia postępowania były stwierdzone w trakcie kontroli obiektu 20 kwietnia 2004 r. istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, polegające na wykonaniu dodatkowej kondygnacji, zmianie gabarytów zewnętrznych budynku oraz zmianie konstrukcji dachu.

W toku prowadzonego postępowania PINB w W. decyzją z 28 lipca 2004 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.", nakazał M. D.:

"1. Dokonanie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W..

2. Sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi oraz zamiennym projektem zagospodarowania terenu uzgodnionym w Powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji w W. w celu dostosowaniem inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz warunkami wydanej przez Burmistrza W. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25.06.2001 r. nr [...] w terminie do dnia 30 września 2004 r.".

W wyniku wniesionego przez A. i M. F. odwołania od powyższej decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 28 października 2004 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 K.p.a., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie, w wyniku skargi M. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 25 maja 2005 r. sygn. II SA/Kr 98/05 wstrzymał wykonanie obu decyzji w części dotyczącej nakazu rozbiórki, w pozostałym zakresie wniosek oddalił.

Kontynuując rozpoznanie sprawy pod zmienioną sygnaturą po podjęciu postępowania z udziałem następców prawnych skarżącego, wyrokiem z 10 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 86/08, WSA w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi K. D., B. D. i B. P. na decyzję MWINB z 28 października 2004 r., znak [...], skargę oddalił.

PINB w W. wskazał, że z uwagi na wniosek K. D. z 19 października 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji PINB w W. znak [...] z 28 lipca 2004 r. postanowił zawiesić z urzędu prowadzone postępowanie do czasu ostatecznego i prawomocnego rozpoznania zagadnienia wstępnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej MWINB z 28 października 2004 r.

Prejudycjalność zagadnienia wstępnego organ I instancji uzasadnił faktem, że wobec niewykonania orzeczonego obowiązku rozbiórki II kondygnacji (...) winien on orzec na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. o rozbiórce całego obiektu bądź o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym. Tymczasem w przypadku uwzględnienia przez MWINB wniosku o zmianę decyzji z 28 października 2004 r. takie orzeczenie mogłoby wywołać nieodwracalne skutki.

Na opisane na wstępie postanowienie M. F. oraz A. F. wnieśli zażalenia pismami z 26 listopada 2018 r. W jednobrzmiących zażaleniach zarzucono, że mimo prawomocnego oddalenia przez WSA w Krakowie skargi na decyzję MWINB z 28 października 2004 r., PINB w W. przez 10 lat "działał na zwłokę" przy dokonaniu rozbiórki tego obiektu. Wniesiono o zakończenie postępowania i wykonanie ostatecznej decyzji MWINB.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 16 maja 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123, art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Dodatkowo wskazał, że z uwagi na uprawomocnienie się wyroku WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2008 r. oraz w związku z decyzją MWINB z 28 października 2004 r. znak: [...], PINB w W. pismem z 8 września 2008 r., znak: [...] poinformował strony, że przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy - sygn. [...]

Z uwagi na zmianę - w wyniku śmierci M. D. - osoby zobowiązanej do wykonania orzeczonych decyzją MWINB nakazów organ I instancji ustalił, że zobowiązanymi w przedmiocie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I kondygnacji zostali K. D., B. D. i B. P., jako spadkobiercy zobowiązanego M. D..

Spadkobiercy M. D. pismem z 6 kwietnia 2009 r. znak [...] dostali upomnienie oraz zostali wezwani do wykonania rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości W..

PINB przeprowadził kontrole 9 lutego 2010 r. oraz 7 października 2011 r. w sprawie dokonania rozbiórki II kondygnacji przedmiotowych pomieszczeń, które potwierdziły, że II kondygnacja budynku warsztatu szewskiego nie została rozebrana.

Za pismem z 25 stycznia 2011 r. K. D., B. D. i B. D. przedłożyli do PINB w W. projekt budowlany wraz z inwentaryzacją.

Pismem z 6 grudnia 2016 r. znak: [...] PINB w W. poinformował B. D. i B. P. o utracie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W dniu 21 listopada 2017 r. PINB w W. wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z 28 lipca 2004 r., znak [...] w zakresie obowiązku wykonania rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego, które w wyniku niewyrażenia zgody przez M. F. i A. F. na zmianę decyzji, PINB w W. decyzją nr [...] z 23 stycznia 2018 r. umorzył.

K. D. złożył od tej decyzji odwołanie pismem z 16 lutego 2018 r.

MWINB w K. decyzją nr [...] z 28 maja 2018 r. znak: [...] uchylił decyzję nr [...] z 23 stycznia 2018 r. w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji prowadzone przed PINB w W. w przedmiocie zmiany decyzji PINB w W. z 28 lipca 2004 r., znak [...], która została uchylona przez MWINB decyzją z 28 października 2004 r. znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy.

W dniu 9 listopada 2018 r. PINB w W. przesłał do MWINB w K. wniosek K. D. z 19 października 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji PINB w W. znak [...] z 28 lipca 2004 r.

Pismem z 16 listopada 2018 r. znak: [...] MWINB w K. wezwał K. D., reprezentowanego przez adwokata, do usunięcia braku formalnego wniosku z 19 października 2018 r., poprzez m.in. złożenie wyjaśnień, czy pismo z 19 października 2018 r. stanowi wniosek o zmianę ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r., znak [...] w trybie art. 155 K.p.a., czy też w innym trybie (w takim przypadku należy wskazać ten tryb).

Wnioskodawca wskazał, że pismo z 19 października 2018 r. stanowi wniosek o zmianę ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., znak: [...], w trybie art. 155 K.p.a.

Pismem z 7 stycznia 2019 r. MWINB w K. zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte postępowanie na wniosek K. D., w sprawie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB z 28 października 2004 r. Jednocześnie wezwał M. F. i A. F. do wypowiedzenia się w terminie 7 dni czy wyrażają zgodę na zmianę ww. decyzji MWINB.

W dniu 21 stycznia 2019 r., do kancelarii MWINB wpłynęły pisma z 17 stycznia 2019 r. M. F. i A. F., w których nie wyrazili oni zgody na zmianę decyzji MWINB.

MWINB w K. decyzją nr [...] z 18 marca 2019 r., znak: [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., znak: [...]

W dniu 24 kwietnia 2019 r. K. D. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji nr [...] z 18 marca 2019 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego wydane przez organ I instancji opisane na wstępie postanowienie jest nieprawidłowe.

Organ II instancji wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpić może jedynie w przypadkach wskazanych w K.p.a., w szczególności w przypadku zaistnienia podstaw wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji powołał się właśnie na przesłankę zawieszenia postępowania, przewidzianą w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

a) postępowanie administracyjne jest w toku;

b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Z analizy akt sprawy zdaniem organu odwoławczego wynika, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego do warsztatu szewskiego na działce nr [...] (obecnie [...]) położonej w miejscowości W. - które wykonane zostały w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 5 grudnia 2003 r. znak: [...] wydaną przez Wojewodę [...] - było zakończone. A zatem nie spełniona została pierwsza przesłanka uwzględniająca zawieszenie postępowania.

Zagadnienie wstępne przyjęte przez organ I instancji mające stanowić podstawę zawieszenia postępowania tj. ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji MWINB w K. znak [...] z 28 października 2004 r., organ odwoławczy uznał za nie mające uzasadnienia, albowiem postępowanie w sprawie zmiany decyzji znak: [...] zostało umorzone przez organ II instancji.

Organ II instancji wskazał, że decyzją nr [...] z 23 stycznia 2018 r. znak: [...], PINB umorzył własne postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z 28 lipca 2004 r. znak: [...], a następnie MWINB w K. decyzją nr [...] z 28 maja 2018 r. uchylił zaskarżoną przez K. D. decyzję PINB i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji PINB z 28 lipca 2004 r., znak: [...] z uwagi na brak podstaw prawnych.

Wobec powyższego przesłanka wskazana przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie istnieje w dacie orzekania przez MWINB w K., ponieważ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte, o czym mowa powyżej.

Zatem wskazana w zaskarżonym postanowieniu przesłanka nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Ponieważ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte tj. postępowanie znak: [...] oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie zależy obecnie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił postanowienie I instancji w całości wobec braku podstawy zawieszenia.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że samo postępowanie kontrolne dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., znak: [...] i ustalenia spadkobierców, prowadzone przez organ I instancji pod sygnaturą [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego.

K. D. wniósł na powyższe postanowienie [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 16 maja 2019 r., znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 123 K.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji w całości pomimo braku wystąpienia podstaw do jego uchylenia, a ponadto nieorzeczenie przez organ co do istoty sprawy, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia organ winien w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając postanowienie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części;

- z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji, czego skutkiem było niezasadne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania wydanego przez organ I instancji, pomimo że w sprawie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia przez MWINB wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a.;

- art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego w przedmiocie wystąpienia przesłanek do zawieszenia przez PINB w W. z urzędu postępowania administracyjnego, znak: [...], czego konsekwencją było nieuzasadnione przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia przez organ I instancji przedmiotowego postępowania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący pismem z 19 października 2018 r., uzupełnionym pismem z 28 listopada 2018 r., złożył wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., znak [...] W następstwie powyższego, pismem z 7 stycznia 2019 r. MWINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., znak: [...]

Tym samym PINB w W. zasadnie wydał postanowienie I instancji o zawieszeniu postępowania znak [...], albowiem złożony został przez skarżącego wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji MWINB w K..

Postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego stanowiło bowiem zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie miało przy tym żadnego znaczenia późniejsze rozstrzygnięcie MWINB w K. w sprawie wszczętej w następstwie wniosku skarżącego, ponieważ na moment wydania postanowienia przez PINB w W. istniała podstawa do zawieszenia przez PINB postępowania znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżący zarzucił ponadto, że uchylając zaskarżone postanowienie I instancji na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 123 K.p.a. organ odwoławczy zaniechał orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Wydając postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia I instancji organ winien był wydać również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w zakresie podstaw do zawieszenia przez PINB w W. postępowania znak: [...]

W odpowiedzi na skargę MWINB w K. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej nie determinowała rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego do warsztatu szewskiego. Tym bardziej, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji wszczęte przez PINB na podstawie art. 155 K.p.a. zostało zakończone wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany.

MWINB przywołał też wyrok NSA, w którym sąd ten wskazał, że odpowiednie stosowanie art. 138 K.p.a., o którym mowa w art. 144 K.p.a., wyraża się w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do umorzenia postępowania mimo uchylenia postanowienia I instancji, albowiem wystarczające będzie tylko i wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bez konieczności orzekania co do istoty zagadnienia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Stan faktyczny sprawy co do jej istotnych okoliczności przedstawia się tak, jak to ustalił organ odwoławczy.

Bezsporne w sprawie było, że skarżący jest następcą prawnym inwestora, który dokonał dobudowy pomieszczenia magazynowego do warsztatu szewskiego na działce nr [...] (obecnie [...]) położonej w miejscowości W. w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę z 5 grudnia 2003 r. znak: [...], wydanej na podstawie decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 25 czerwca 2001 r. nr [...].

Owe istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, polegające m.in. na wykonaniu dodatkowej kondygnacji, zmianie gabarytów zewnętrznych budynku oraz zmianie konstrukcji dachu, stwierdzono już w trakcie kontroli obiektu 20 kwietnia 2004 r. – ponad 15 lat temu.

W istocie główną sporną okolicznością sprawy jest zagadnienie, czy złożenie wniosku o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinno skutkować zawieszeniem postępowania w przedmiocie robót budowlanych.

Na wstępie należy wskazać, że podstawą prawną uchylonego przez organ odwoławczy postanowienia I instancji był art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe wyznacza zakres kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Jak słusznie wskazały organy, przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd jakiejś kwestii o znaczeniu prawnym. Podkreślić trzeba też, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatem dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. konieczne jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i dlatego postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone.

Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony, zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1570/11 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy zachodzą opisane wyżej przesłanki do zawieszenia postępowania, mają niewątpliwie przepisy prawa materialnego odnoszące się do postępowania, którego zawieszenie jest rozważane.

Istotną zatem okolicznością w omawianym przypadku jest fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r. znak: [...] nakładającej na inwestora obowiązek:

1. dokonania rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych do istniejącego warsztatu szewskiego;

2. sporządzenia i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego I kondygnacji (przyziemia) dobudowanych pomieszczeń magazynowych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (...).

Należy zaznaczyć, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, że ww. decyzji była poddana kontroli WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 10 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 86/08, oddalił skargę.

Trzeba podkreślić, że co do zasady dopóki decyzja administracyjna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta z cechy ostateczności i wykonalności.

W omawianym przypadku zasadnie stwierdził organ II instancji brak podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 P.b. do czasu ostatecznego załatwienia wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Powtórzyć należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Bez wątpienia natomiast w omawianym przypadku w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i wywołuje ona skutki prawne, które zobligowane był uwzględnić organy obu instancji, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy.

W omawianej sprawie niewywiązanie się przez następców prawnych inwestora z obowiązków nałożonych na nich stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. co do zasady winno skutkować wydaniem przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego decyzji w trybie art. 51 ust. 5 P.b.

Zgodnie z powyższym przepisem organ nadzoru budowlanego może zakończyć postępowanie naprawcze poprzez wydanie jednej z trzech wymienionych tam decyzji, to jest: decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis art. 51 ust. 5 P.b. określa zatem trzy niezależne rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Wbrew zatem zastrzeżeniom artykułowanym przez organ I instancji, obowiązek orzeczenia o rozbiórce całego obiektu nie musi się wcale ziścić, a to zależy m.in. od współdziałania następców prawnych inwestorów i treści złożonego do PINB projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją, co jednak wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Odnosząc się z kolei w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., do instytucji uregulowanej tym przepisem należy wskazać, że art. 155 K.p.a. dotyczy możliwości uchylenia decyzji ostatecznej na wniosek strony i stanowi jeden z trybów nadzwyczajnych zmiany decyzji ostatecznej.

Zarówno art. 154 § 1, jak i art. 155 K.p.a. przewidują nadzwyczajne, a zarazem dopuszczalne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 K.p.a. Ich zastosowanie możliwe jest pod warunkiem zachowania tzw. tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 771).

Powyższa konstrukcja wprowadza możliwość wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzja administracyjnej. Stanowi ona pewien wyjątek od zasady trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte, chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie. Konstrukcja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego, gdy inaczej mówiąc - decyzja stosowania prawa powoduje rozstrzygnięcie sporu co do prawa lub usunięcie sytuacji nieustalenia prawa.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. bada się jedynie czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej – czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 K.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych.

Istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, Lex nr 320845).

Należy podkreślić, że zainicjowanie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie wstrzymuje jej wykonania.

Nie można zatem przyjąć, że od rozstrzygnięcia postępowania toczącego się w sprawie zmiany ww. decyzji zależy wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Podsumowując Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy postępowania administracyjnego, zawarł również ich wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlatego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezpodstawne.

Na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie akcentowane są (choć niejednolicie) wątpliwości, czy tryb uregulowany w art. 155 K.p.a. w ogóle może mieć zastosowanie do decyzji nakładających karę administracyjną za delikt administracyjny, czyli sankcję administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest np. nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2/10); czy też do decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok NSA z 3 października 2006 r., sygn. II OSK 1165/05, Lex nr 289285). Przedstawiany jest też pogląd, w myśl którego art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie związanych (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 756/12, Lex nr 1376778).

Bez względu jednak na przyjęcie dopuszczalności lub nie prowadzenia postępowania na podstawie art. 155 K.p.a. w przedmiotowej sprawie brak było w okolicznościach niniejszego postępowania podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, że nie wystąpiło zagadnienie wstępne.

Pierwszy wniosek o zmianę decyzji PINB z 28 lipca 2004 r. – w sprawie którego postępowanie zakończono umorzeniem postępowania przez MWINB decyzją z 28 maja 2018 r., uchylającą decyzję PINB z 23 stycznia 2018 r. i umarzającą postępowanie I instancji, nie mógł przynieść skutku zamierzonego przez wnioskodawcę, ze względu na brak przymiotu ostateczności decyzji I instancji z 28 lipca 2004 r. wobec rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną MWINB z 28 października 2004 r.

Z kolei drugi wniosek z 19 października 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., w wyniku którego MWINB w K. decyzją nr [...] z 18 marca 2019 r., znak: [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji MWINB w K. z 28 października 2004 r., ze względu na brak zgody M. F. i A. F., mimo wniesienia odwołania do GINB, również nie mógł przynieść skutku stwierdzenia wystąpienia zagadnienia wstępnego dla sprawy robót budowlanych prowadzonej na podstawie art. 51 P.b.

Sąd zgadza się również w pełni z przywołanym w odpowiedzi na skargę wyrokiem NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1503/11, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie art. 138 K.p.a., o którym mowa w art. 144 K.p.a., wyraża się w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do umorzenia postępowania mimo uchylenia postanowienia I instancji, albowiem wystarczające będzie tylko i wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bez konieczności orzekania co do istoty zagadnienia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej organ I instancji postanowił zawiesić postępowanie z urzędu, a nie na wniosek. Zatem w przypadku uchylenia postanowienia przez organ odwoławczy, przy stwierdzeniu braku podstaw do zawieszenia postępowania, dodatkowe rozstrzyganie w przedmiocie odmowy zawieszenia, czy też umorzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia, jest zbędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.