Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 81/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), b), c), art. 7, art. 10, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 14 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8 i pkt 9, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, par. 1a, art. 163 par. 1 pkt 3, art. 250
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 4 sierpnia 2020 roku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A. z siedzibą w Ł. zaskarżyło bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 4 sierpnia 2020 r.

Skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że 4 sierpnia 2020 r. ze skrzynki e-mail <[...]@adres.pl> na adres e-mail [...]@[...].pl wysłano w imieniu Stowarzyszenia A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Adres e-mail pracownika merytorycznego ([...]@[...].pl) był wnioskodawcy znany - z tego adresu otrzymano już informację publiczną (pismo z 27 lipca 2020 r., znak: [...]). Strona skarżąca uznała, że wiadomość skierowana do pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, zostanie przekazana osobie, która będzie kompetentna do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku. Wskazany adres e-mail nie jest adresem prywatnym, ale służbowym, za pośrednictwem którego już wcześniej Stowarzyszenie kontaktowało się z urzędem.

Mając powyższe na uwadze skarżące Stowarzyszenie uznało, że powinno otrzymać jakąkolwiek odpowiedź, choćby z informacją o tym, że wniosek nie zostanie rozpatrzony.

Stowarzyszenie wyjaśniło również, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 sierpnia 2020 r. nie wskazano podstawy prawnej, ale jednocześnie strona nie została wezwana do uzupełnienia tego braku, a powołano się na odpowiedź na udostępnienie informacji publicznej (pismo z 27 lipca bieżącego roku), a więc oczywistym było to, że prośba dotyczy uzupełnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do uwag [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w zakresie wymagań art. 63 § 3a pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – strona skarżąca wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłany drogą mailową powinien zostać rozpatrzony tak, jak wniosek opatrzony podpisem. Stowarzyszenie podkreśliło, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 17 lipca 2020 r. wysłano z adresu należącego do Stowarzyszenia A. ([...]@adres.pl). Odpowiedź na ten wniosek Stowarzyszenie otrzymało 27 lipca 2020 r. ([...]) na adres mail stowarzyszenia ([...]@adres.pl). Oznacza to, że adres mail Stowarzyszenia był znany organowi. Ponadto na pierwszy wniosek skierowanym drogą mailową WUOZ udzielił informacji pomimo tego, że wniosek nie był opatrzony podpisem osobistym, podpisem zaufanym ani kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a więc nie jest zrozumiałe, dlaczego Wojewódzki Konserwator Zabytków argumentuje brak odpowiedzi na kolejny wniosek w ten sposób, że nie był on opatrzony podpisem.

Stowarzyszenie dodało, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić na wniosek każdego obywatela Rzeczpospolitej, jeśli tylko informacja nie jest zamieszczona w BIP. Do BIP dostęp ma każdy bez konieczności składania podpisu osobistego, kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub zaufanego podpisu. Na takich samych zasadach odbywać się powinno udostępnianie informacji publicznej na wniosek.

Skarżące Stowarzyszenie załączyło do sądu m.in. dokumenty świadczące o tym, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wystąpiło z ponagleniem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. wyjaśnił, że 17 lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Z.K.- Prezesa Zarządu Stowarzyszenia A. skierowany drogą mailową dotyczący udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – dotyczący podania przyczyn wystąpienia braków formalnych we wniosku o wywłaszczenie willi R.K. przy ul. B. 49/53 w Ł. oraz udzielenia informacji czy [...]WKZ uzupełnił powyższe braki.

Na powyższy wniosek [...]WKZ wystosował 27 lipca 2020 r. odpowiedź znak: [...], która została przekazana wnioskodawcy w formie skanu drogą mailową. W odpowiedzi na przesłane pismo 4 sierpnia 2020 r. Z.K. zwrócił się z pytaniem dotyczącym udzielenia informacji o ww. piśmie bezpośrednio na adres mailowy pracownika merytorycznego ([...]@[...].pl).

Organ wyjaśnił, że część sprawy została skierowana bezpośrednio do pracownika merytorycznego, którego adres mailowy nie jest udostępniony dla interesantów na stronie internetowej urzędu. Ponadto w treści maila nie podano podstaw prawnych, zgodnie z którymi [...]WKZ miał udzielić odpowiedzi na wskazane żądania. Organ nadmienił również, że zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. żądanie z 4 sierpnia 2020 r. nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym czy podpisem osobistym, nie zostało również uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W opinii pracownika merytorycznego ww. składniki dały podstawę do braku udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania.

Jednocześnie organ wskazał, że 14 listopada 2020 r. Prezes Zarządu Stowarzyszenia A. – Z.K. złożył ponaglenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące ww. sprawy. Ponaglenie wraz ze stanowiskiem zostało przekazane do Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu 27 listopada 2020 r. Do dnia dzisiejszego do WUOZ w Ł. nie wpłynęło rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia w tej sprawie.

Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 14 października 2021 r. wezwano organ administracji do wyjaśnienia, czy został załatwiony wniosek strony skarżącej z 4 sierpnia 2020 r. i w jaki sposób wraz z ewentualnym udokumentowaniem tej czynności.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. poinformował, że odpowiedź na wniosek strony skarżącej z 4 sierpnia 2020 r. została wystosowana pismem z 25 października 2021 r., znak: [...]. Jednocześnie organ załączył skan pisma z 25 października 2021 r., znak: [...], skierowanego do Prezesa Zarządu Stowarzyszenia A. Z.K. odpowiadającego na wniosek przesłany drogą elektroniczną (e-mail) 4 sierpnia 2020 r. w sprawie "udzielenia informacji, czy zostały braki formalne we wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 marca 2020 r. o wywłaszczenie zabytku, a także czy istnieje możliwość udostępnienie wyżej wymienionego wniosku oraz uzupełnienia braków formalnych (w formie skanów przesłanych na niniejszy adres mailowy)".

Kolejnym pismem z 25 października 2021 r. organ wniósł o:

1) przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszego pisma listy wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych przez skarżącego i Z.K. - prezesa skarżącego Stowarzyszenia celem wykazania skali intensywności i złożoności składanych wniosków;

2) udzielenie dwutygodniowego terminu na załączenie do akt sprawy wniosków o dostęp do informacji publicznej złożonych przez skarżącego i Z.K. i przeprowadzenie dowodu z tych wniosków na okoliczność rzeczywistych motywów działań skarżącego, dalekich od ratio legis przyświecającego ustawodawcy przy wprowadzaniu do istniejącego porządku prawnego instytucji dostępu do informacji publicznej;

3) oddalenie skargi Stowarzyszenia zwykłego A. z siedzibą w Ł.

W uzasadnieniu pisma organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie A., a także występujący w jego imieniu Prezes Z.K., są bardzo aktywni w korzystaniu z prawa dostępu do informacji publicznej. Rodzi to wątpliwość, czy w niniejszej sprawie oraz innych będących w toku rozpoznawania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej. Zdaniem organu wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane zarówno przez Stowarzyszenie, jak i przez jego Prezesa są tożsame treściowo i mają na celu jedynie utrudnienie funkcjonowania urzędu oraz zaabsorbowanie jego sił i środków, co może pośrednio godzić w inne osoby występujące z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Dalej organ wyjaśnił, że w roku 2020 do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. ww. wnioskodawcy złożyli 11 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w roku 2021 już 29. Wszystkie wnioski dotyczyły tzw. willi K. i podejmowanych przez organ działań mających na celu zabezpieczenie przed zniszczeniem tego zabytku, w niektórych dodatkowo zawarte były pytania o inne nieruchomości. Niektóre wnioski - tożsame treściowo - zostały także złożone do Prezydenta Miasta Ł., który przesyłał je do wiadomości i odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powielając tym samym korespondencję prowadzoną w tej samej sprawie. W większości przypadków ten sam wniosek złożony już za pośrednictwem platformy epuap jest również przesyłany (w tym samym dniu) na adres mailowy urzędu. Uzyskanie odpowiedzi na jedno z tych dwóch tożsamych treściowo pism nie satysfakcjonuje skarżącego, który następnie śle ponaglenia i kolejne pisma domagając się wyjaśnień dlaczego otrzymał odpowiedź tylko na wniosek przesłany via epuap, a nie na ten przesłany mailem. W wielu przypadkach skarżący wnosi o przekazywanie żądanych informacji (a w szczególności skanów dokumentacji) zarówno za pośrednictwem platformy epuap, ale także pocztą tradycyjną. W ślad za udzieloną informacją publiczną, w przypadku jej przekazania drogą mailową, ww. wnioskodawcy nadsyłają kolejne, dodatkowe, drobiazgowe pytania wymagające udzielenia odpowiedzi. W ocenie organu wątpliwym jest, aby przy takiej ilości wniosków ww. wnioskodawcy mieli na celu dobro publiczne, a nie jedynie zaspokojenie swoich indywidualnych potrzeb oraz sparaliżowanie działania urzędu.

Organ podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego i jest gwarantowane konstytucyjnie. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. Oczywistym jest także i to, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. W konsekwencji zjawisko nadużywania prawa do informacji publicznej może znaleźć finał dopiero na etapie sporu przed sądem, gdyż organy zobowiązane do udzielania informacji publicznej nie dysponują na wcześniejszym etapie żadnymi instrumentami czy rozwiązaniami prawnymi umożliwiającymi ograniczać tego typu zachowania już na etapie otrzymania wniosku.

Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest przecież zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę intensywność i częstotliwość składania przez ww. wnioskodawców wniosków do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., w trybie dostępu do informacji publicznej, mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji.

Z uwagi na liczbę złożonych wniosków organ wniósł o udzielenie terminu niezbędnego do przygotowania i złożenia wszystkich wniosków, co zdaniem organu jest niezbędne do wykazania nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej.

Pismem z 20 listopada 2021 r. Stowarzyszenie przyznało, że 25 października 2021 r. otrzymało drogą e-mail odpowiedź organu na wniosek z 4 sierpnia 2020 r. Jednocześnie Stowarzyszenie podtrzymało skargę na brak udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.).

Stowarzyszenie podniosło, że nie sprzeciwia się wobec wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o przeprowadzenie dowodu w postaci składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej precyzując jednocześnie, że nie wszystkie pozycje zawarte na liście przy piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznaczają wnioski o udzielenie informacji publicznej.

Na wypadek uwzględnienia wniosku organu o załączenie do akt sprawy wniosków o dostęp do informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło również o nadesłanie przez organ odpowiedzi na ww. wnioski o udzielenie informacji publicznej na okoliczności wykazania, na ile informacje udzielane przez organ były wyczerpujące i czy Stowarzyszenie miało podstawy do wystosowywania kolejnych wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Stowarzyszenie przyznało, że składało wnioski o udostępnienie informacji publicznej tożsamej treści zarówno do Urzędu Miasta Ł., jak i do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (WUOZ). Takie postępowanie wynikało z tego, że w niektórych z postępowań dotyczących willi R.K. bierze udział zarówno Urząd Miasta Ł., jak i WUOZ. Tak działo się na przykład w przypadku wniosku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Urzędu Miasta Ł. o wywłaszczenie zabytku, jakim jest willa R.K. Stowarzyszenie A. składało więc wnioski zarówno do UM[...] (Urzędu Miasta Ł.), jak i WUOZ, ponieważ obie te instytucje posiadały informacje publiczne, które dotyczyły przedmiotowych wniosków. Takie działanie Stowarzyszenia nie wynikało ze złośliwości lub chęci wprowadzenia chaosu do instytucji publicznych, ale dążenie do szybkiego uzyskania obiektywnej i rzetelnej informacji publicznej u tego źródła, które posiada taką informację.

Stowarzyszenie podniosło następnie, że organ nie precyzuje tego, do wypełnienia jakich konkretnie potrzeb Stowarzyszenie miałoby dążyć przez kierowanie tylu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Trudno znaleźć konkretny gospodarczy, zawodowy cel, jaki Stowarzyszenie miałoby osiągnąć, żądając informacji publicznej - żaden z członków Stowarzyszenia nie prowadzi działalności gospodarczej oraz nie pracuje w zakładzie lub instytucji związanej z budownictwem, transportem, lub związanej z inną działalnością, jaka miałaby związek z willą R.K. lub innymi [...] zabytkami. Żaden z członków Stowarzyszenia nie zna osobiście pracowników WUOZ, nie ma więc powodów, aby godzić w dobre imię pracowników, prowadzić z nimi prywatne spory, żywić animozje. Celem Stowarzyszenia nie jest więc utrudnianie pracy urzędów i Sądu, ale dążenie do ochrony willi R.K.

Stowarzyszenie wyjaśniło dalej, że składało do WUOZ wnioski o ochronę zabytku oraz dwa wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z willą R.K. Te fakty wskazują na troskę o zabytek, bowiem willa R.K. jest w i opłakanym stanie i wymaga podjęcia natychmiastowych działań. Jak dotąd w WUOZ nie podjęto zbyt wielu działań w celu zapobiegnięcia dewastacji zabytku z ulicy B., a więc Stowarzyszenie stara się zmotywować urzędy do działania.

Pismem z 10 stycznia 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. przesłał do sądu kopię wniosków strony skarżącej i Z.K. o dostęp do informacji publicznej.

Załączone do ww. pisma dokumenty zostały załączone do akt sprawy jako część akt administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a.".

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Ł. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w jego wniosku z 5 listopada 2021 r. informacja nosi cechy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), b) i c) u.d.i.p. Informacja, której udostępnienia skarżący zażądał odwołuje się bowiem wprost do treści dokumentu urzędowego wytworzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., jakim był skierowany do Prezydenta Miasta Ł. wniosek z 13 marca 2020 r., znak: znak: [...], o wywłaszczenie zabytku nieruchomego – zabytkowej wilii R.K. zlokalizowanej przy ul. B. 49/53 w Ł.

Pismo to, a wraz z nim korespondencja wymieniona między [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. a Prezydentem Miasta Ł. jednocześnie zawierały stanowisko i ocenę organu władzy publicznej w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282) i w związku z tym o zachodzącej podstawie do wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie jest zatem sporne, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja ma walor informacji publicznej, jak również to, że na [...] Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków w Ł. ciąży obowiązek jej udostępnienia na warunkach określonych w u.d.i.p. Nie ma również wątpliwości, że w toku postępowania sądowego organ udostępnił stronie skarżącej informację, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z 4 sierpnia 2020 r.

Kwestią sporną jest natomiast to, czy faktycznie stan bezczynności organu mógł być spowodowany wyłącznie zawinionym działaniem samego wnioskodawcy. Organ podnosił bowiem, że na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miał przede wszystkim fakt, że wniosek z 4 sierpnia 2020 r. zamiast na ogólny adres elektroniczny adres organu został skierowany na niewłaściwy adres, tj. na adres jednego z pracowników urzędu, który nie jest udostępniony dla interesantów na stronie internetowej urzędu. Ponadto w treści wniosku nie podano podstaw prawnych, zgodnie z którymi [...]WKZ miał udzielić odpowiedzi na wskazane żądania. Wniosek ten nie został także opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym czy podpisem osobistym i nie został również uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W związku z tym pracownik merytoryczny uznał, że ww. braki dały podstawę do nieudzielenia odpowiedzi na powyższe pytania.

Stanowisko organu nie zasługuje jednak na akceptację.

Po pierwsze wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady nie musi odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym, o ile jego skutkiem jest udostępnienie żądanej informacji publicznej, a wiec czynność materialno-techniczna. Na tym też etapie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż co do zasady w zakresie realizacji wniosku o informację publiczną, nie stosuje się przepisów k.p.a. W konsekwencji za skuteczny przyjmuje się wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie został podpisany lub przesłany pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet w sytuacji, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. tylko w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Zatem wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Po drugie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, gdy potencjalny wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny organ, by uchylić się od ewentualnego zarzutu bezczynności, obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania.

Wreszcie podkreślić należy, że sam fakt dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sam w sobie wystarczający do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Co prawda w orzecznictwie podkreśla się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. Zatem co do zasady istnieje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę, ale należy brać pod uwagę, że pozaustawowy charakter nadużycia prawa do informacji publicznej nakazuje podchodzić do tej koncepcji z ostrożnością, zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tę przesłankę może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. Tym samym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, chociażby był poważnie obciążony wnioskami, powinien dochować form określonych w u.d.i.p. Jeżeli więc uprawniony występuje z wnioskiem, a jego przedmiotem jest informacja publiczna, to informacja ta powinna być zasadniczo w ustawowym terminie udostępniona, a jeżeli są ku temu podstawy należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że choć faktycznie skarżącemu Stowarzyszeniu można przypisać pewną nieporadność w dążeniu do uzyskania pożądanej informacji publicznej (np. przez składanie tożsamych wniosków do wielu podmiotów, czy też brak precyzyjnego wskazania przedmiotu żądania oraz brak wskazania, czy pismo jest nowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, czy może dotyczy wniosków poprzednio złożonych), to jednak nie można zarzucić stronie skarżącej, że nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej.

Również fakt, że wniosek został przesłany na adres poczty elektronicznej pracownika organu, zamiast na ogólnie dostępny adres poczty elektronicznej organu nie miał wpływu na stwierdzenie, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Organ przyznał bowiem, że wniosek został przez pracownika odczytany, który jednak samowolnie pozostawił go bez dalszego biegu. Skoro pracownik otrzymał tego rodzaju pismo powinien bezzwłocznie przekazać go przełożonemu, celem podjęcia dalszych decyzji. Dodatkowo podkreślić należy, że według oświadczenia organu był to pracownik merytoryczny, który zajmował się wcześniejszymi wnioskami Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Zatem nie była to osoba przypadkowa i tym bardziej powinna była podjąć niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy.

Na koniec wskazać również należy na całkowicie niezasadny argument o braku opatrzenia wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym czy podpisem osobistym, jak również brak innego uwierzytelnienia wniosku w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Jak już zostało to wskazane powyżej, tego rodzaju wymagania nie muszą być spełnione, jeżeli informacja publiczna udostępniana będzie w drodze czynności materialno-technicznej. W takim przypadku nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Poza tym skoro na poprzednie wnioski strony skarżącej, składane w ten sam sposób, organ udzielał odpowiedzi, to tym bardziej argumentacja organu jest bezzasadna.

W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. ww. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem informacja publiczna została udostępniona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku.

Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę wniosek Stowarzyszenia z 4 sierpnia 2020 r. nie został uznany za nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz błędnie potraktowany jako korespondencja do sprawy, która w ocenie pracownika organu została już zakończona.

Nie można więc zarzucić, że organ uchylał się od udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zgodzić się więc trzeba, że działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji.

Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt 3 wyroku, w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 68).

is