Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 64/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 42-44, art. 58, 59
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 59 § 2, w związku z art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. C., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] marca 2016 r., nr [...], i nakładającej na W. C. i A. C. obowiązek "doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. w M. do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie obiektu do zgodności ze stanem istniejącym przed dokonaniem jego rozbudowy (...)".

Do wydania zaskarżonego postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] marca 2016r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał W. i A. C. doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. w M. do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego" (o parametrach technicznych rozbudowy: kubatura - 634,10 m3, pow. zabudowy - 76,06 m2 i pow. użytkowej - 175,65 m2 w tym usługi - 41,83 m2), realizowanej na działkach o nr ew. [...];[...] i [...] przy ul. G. w M..

Odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie złożyła W. C..

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] marca 2016 r., nr [...], i nałożył na W.C. i A. C. obowiązek "doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. w M. do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie obiektu do zgodności ze stanem istniejącym przed dokonaniem jego rozbudowy (o parametrach technicznych: kubatura - 634,10 m3, powierzchnia zabudowy - 76,06 m2 i powierzchnia użytkowa - 175,65 m2, w tym usługi - 41,83 m2), realizowanej na działkach o nr ew. [...];[...] i [...] przy ul. G. w M., poprzez pozostawienie na działce o nr ew. [...] budynku mieszkalno-usługowego, w kształcie w jakim wybudowano go w latach osiemdziesiątych XX wieku".

Podaniem z [...] lipca 2019 r. W. C. i A. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

GINB, postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2018 r.

Pismem z [...] października 2019 r. pełnomocnik W. i A. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] września 2019 r., znak: [...], domagając się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], GINB, działając na podstawie art. 59 § 2, w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ ten wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej postanowienie z [...] września 2019 r., znak: [...], została ona poprawnie awizowana w dniu [...] września 2019 r. oraz w dniu [...] września 2019 r. Zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z uwagi na nieodebranie awizowanej przesyłki w dniu [...] września 2019 r. została ona zwrócona do nadawcy. Zostały więc spełnione przesłanki do uznania pisma za doręczone, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.

GINB podkreślił, że w przepisie tym nie ma mowy o informowaniu o przesyłkach za pomocą wiadomości "sms". Takie wiadomości mają charakter jedynie informacyjny i nie mają wpływu na poprawność doręczenia w świetle przepisów k.p.a. Nieodbieranie prawidłowo awizowanej korespondencji należy traktować w kategoriach co najmniej niedbalstwa, które skutkuje stwierdzeniem, że uchybienie nastąpiło z winy strony.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zamieszczonej we wniosku, że "w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa p. W. C.", i że "Organ w sposób nieuprawniony skierował postanowienie jedynie do pełnomocnika, przy jednoczesnym pominięciu strony postępowania (...) p. W. C.", GINB wyjaśnił, że mimo braku w aktach pełnomocnictwa uprawniającego r.pr. Z. B. do reprezentowania W.C. w postępowaniu, postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. ma charakter formalny i nie rozstrzyga sprawy w sposób merytoryczny, więc skierowanie go do osoby nie będącej stroną w sprawie nie przesądza o prawidłowości tego postanowienia.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A. C. ("skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego Z. B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu GINB zarzuca:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 7a, 8, 11, 77 k.p.a., poprzez pominięcie reklamacji pocztowej i niepodjęcie wszelkich czynności mających wyjaśnić stan faktyczny z jednoczesnym rozstrzygnięciem wątpliwości prawnych na niekorzyść skarżącego;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 w związku z art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – skutkujące uznaniem, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w terminie wcześniejszym;

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez zastosowanie i uznanie, że doszło do prawidłowego doręczenia postanowienia w dniu [...] września 2019 r.;

4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 39 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalnym jest doręczenie przesyłki w postępowaniu administracyjnym z wykorzystaniem elektronicznej skrytki pocztowej – co skutkowało uznaniem, że doszło do skutecznego doręczenia awiza i postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że podstawowym warunkiem merytorycznego orzekania w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wcześniejsze stwierdzenie, że do uchybienia terminu w ogóle doszło. Pomimo, że pełnomocnik skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że złożył reklamację pocztową oraz zawnioskował o wystąpienie przez organ do Poczty Polskiej S.A. celem podjęcia działań mających umożliwić rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu – organ uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi i nie podjął żadnych starań, by wyjaśnić okoliczności doręczania przesyłki.

Tymczasem, skarżący składając reklamację pocztową uprawdopodobnił możliwość wystąpienia okoliczności na które się powoływał, a załączone do skargi rozpatrzenie reklamacji stanowi o przyznaniu przez Pocztę Polską S.A. o prawdziwości okoliczności podniesionych przez skarżącego. Poczta Polska S.A. w piśmie datowanym na [...] października 2019 r., znak: [...] przyznaje, że z winy Spółki nie doszło do prawidłowego doręczenia postanowienia.

Pełnomocnik skarżącego posiada zawarte z Pocztą Polską S.A. umowy na doręczanie rejestrowanych przesyłek pocztowych za pomocą listomatu (elektronicznej skrytki pocztowej - L). Przesyłki te doręczane są w następujący sposób:

1) W przypadku nadejścia przesyłek pocztowych rejestrowanych – w skrytce pocztowej zamykanej zamkiem elektronicznym umieszczane jest awizo (druk);

2) Wraz z zamknięciem skrytki pocztowej pracownik Poczty Polskiej S.A. ustala kod dostępu, wybiera numer telefoniczny adresata (pełnomocnik skarżącego) z systemu komputerowego, któremu to komputer powinien automatycznie wysłać "sms" o treści wskazującej, że do odbioru w urzędzie pocztowych oczekuje do odbioru przesyłka (bez podania danych o przesyłce). Przesłana wiadomość tekstowa zawiera czterocyfrowy kod dostępu i informację o 3 dniach na otwarcie skrytki w celu pobranie awiza;

3) Adresat nie otrzymuje z Poczty Polskiej żadnego innego zawiadomienia niż "sms" o możliwości odbioru awiza. W skrzynce odbiorczej adresata nie jest umieszczone żadne pismo lub awizo.

4) Adresat udaje się do Urzędu Pocztowego (czynnego 24h) i po wpisaniu kodu odbioru + numeru telefonu otwiera skrytkę (moment skutecznego doręczenia awiza z datą wsteczną — termin biegnie od daty zapisanej na druku). Po wyciągnięciu awiza adresat ma możliwość odbioru przesyłki w trybie przewidzianym dla odbioru korespondencji awizowanej w sposób tradycyjny ("w okienku").

5) Po bezskutecznym upływie terminu na odbiór "w okienku" (7 dni od momentu włożenia awiza do skrytki) następuje ponowne awizowanie.

6) W przypadku braku otwarcia skrytki w terminie pierwotnym – doręczenie awiza uznaje się za skuteczne wraz z upływem 7 dni.

Pełnomocnik skarżącego uważa zatem, że dochował wyższych niż prawnie wymagane standardów zapewniających potwierdzenie doręczenia przesyłki. Zamiast procedury związanej z wrzuceniem druku awiza do oddawczej skrzynki pocztowej (na co nigdy nie ma potwierdzenia) wybrał doręczanie awiza za potwierdzeniem elektronicznym. Właśnie, odnośnie do tego faktu doręczenia awiza poinformowania o przesyłce – złożona została skuteczna reklamacja. Pełnomocnik dowiódł, że z winy pracownika Poczty Polskiej S.A. nie został poinformowany o nadejściu przesyłki, a co najważniejsze nie otrzymał żadnego kodu ("sms") do otwarcia skrytki elektronicznej. Pełnomocnik próbował dowiedzieć się w placówce pocztowej nr [...] o zaadresowane do niego przesyłki rejestrowane (odpowiedzi negatywne), jednakże w tej kwestii nie dysponuje innym dokumentem niż ustne oświadczenie.

Zdaniem autora skargi, załączone do niej stanowisko Poczty Polskiej S.A. stanowi potwierdzenie, że nie został on powiadomiony o przesyłce do odbioru, a więc nie doszło do jej skutecznego doręczenia. W zaistniałych okolicznościach uważa, że dokonana przez organ negatywna ocean wniosku skarżącego była przedwczesna.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem GINB odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję PINB w M. z [...] marca 2016 r., nr [...], i nakładającej na W. C. i A. C. obowiązek "doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. G. w M. do stanu poprzedniego, poprzez doprowadzenie obiektu do zgodności ze stanem istniejącym przed dokonaniem jego rozbudowy (...)".

Podstawę prawną postanowienia organu stanowiły przepisy art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a.

Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia GINB wskazał okoliczność, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej postanowienie z [...] września 2019 r., wynika, iż została ona poprawnie awizowana w dniach: [...] września 2019 r. oraz [...] września 2019 r. Zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z uwagi na nieodebranie awizowanej przesyłki w dniu [...] września 2019 r. została ona zwrócona do nadawcy. Według organu, zostały więc spełnione przesłanki do uznania pisma za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a.. GINB podkreślił, że w przepisie tym nie ma mowy o informowaniu adresata o przesyłkach za pomocą wiadomości "sms".

Pełnomocnik skarżącego podnosi natomiast, że do uchybienia terminu w ogóle nie doszło, z uwagi na brak powiadomienia o przesyłce do odbioru przez Pocztę Polską S.A. Zawiadomienie takie – według umowy jaką zawarł On z ww. podmiotem – powinien otrzymać za pośrednictwem wiadomości tekstowej "sms". Na dowód tego do skargi załączone zostało pismo ww. operatora pocztowego uwzględniające skargę pełnomocnika skarżącego i w jego ocenie uprawdopodabniające brak winy adresata w uchybieniu terminu.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznaje za konieczne w pierwszej kolejności przypomnienie, że w myśl art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Aby przywrócić termin niezbędne jest zatem kumulatywne spełnienie czterech przesłanek: 1) uchybienie terminowi; 2) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie; 3) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz 4) dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.

Uchybienie terminowi stanowi kluczową przesłankę do przywrócenia terminu. Skoro bowiem termin w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, nie może być mowy o jego uchybieniu. Nie ma tu przedmiotu uchybienia. Jeżeli zatem początek biegu terminu określa data doręczenia pisma, np. decyzji lub postanowienia organu, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia skutecznego doręczenia tego pisma.

Gdy pismem, którego doręczenie wyznacza termin do dokonania określonej czynności, jest decyzja lub postanowienie, na które przysługuje odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo zażalenie, zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie, zażalenia). W takiej sytuacji, ustalenie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji lub postanowienia, również wyklucza możliwość orzekania w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu zgodnie z art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a. Wobec braku skutecznego doręczenia nie rozpoczyna się bowiem bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a skoro tak, to nie może on zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a.

Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja (postanowienie) została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Dopiero w takim wypadku i po spełnieniu pozostałych warunków wskazanych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., ocenie podlega uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia liczonego od dnia doręczenie decyzji lub postanowienia (poza przypadkiem ich ogłoszenia), nastąpiło bez jej winy.

W rozpoznawanej sprawie, twierdzenia i zarzuty autora skargi dotyczą dwóch odrębnych zagadnień, po pierwsze tego, że przesyłka obejmująca postanowienie GINB nie może zostać uznana za skutecznie doręczoną, a po drugie kwestii braku winy pełnomocnika skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której ww. postanowienie GINB zostało wydane.

Z przedstawionych wcześniej powodów, rozpoznanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do dokonania wskazanej czynności nie jest jednak możliwe bez uprzedniego ustalenia, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia organu z [...] września 2019 r., odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2018r.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie.

W myśl art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.

Stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z kolei art. 44 przewiduje, że w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tym przepisie osobom) operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Art. 44 § 3 k.p.a. stanowi wreszcie, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Realizacja powyższego trybu powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu określonego art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Aby zatem uznać za prawidłowe doręczenie dokonane w trybie art. 44 k.p.a., który to tryb zastosowano w sprawie, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w tym artykule. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tryb doręczenia pism przewidziany w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania tej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r, sygn. akt II OSK 1158/14 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, czy ogólnikowe powołanie się na występujący problemy w doręczaniu korespondencji przez operatora pocztowego adresatowi, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1158/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, na poparcie zarzutu skargi dotyczącego braku doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie GINB z [...] września 2019 r., skarżący powołał się na dowód w postaci pisma Poczty Polskiej S.A., uwzględniającej skargę złożoną na usługi świadczone przez ww. operatora pocztowego. Skarżący wskazuje, że pismo to potwierdza, iż z winy pracownika placówki pocztowej nie został poinformowany o nadejściu przesyłki, gdyż nie otrzymał żadnego kodu ("sms") do otwarcia skrytki elektronicznej, w której – zgodnie z umową z operatorem pocztowym – odbiera korespondencję.

Rację ma organ stwierdzając, że przywołane wyżej przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku informowania adresata o nadejściu korespondencji za pomocą wiadomości "sms".

Niemniej jednak, zdaniem tutejszego Sądu, GINB nie wyjaśnił dostatecznie i nie dokonał wszechstronnej oceny trybu doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie tego organu z [...] września 2019 r., w kontekście zasad wynikających ze wskazanych wyżej norm postępowania administracyjnego. Tym samym, organ nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że doszło do skutecznego zastosowania doręczenia zastępczego, o którym mowa w cytowanym art. 44 k.p.a. Przypomnieć należy, że domniemanie prawidłowości doręczenia przewidziane w art. 44 § 4 k.p.a. jest domniemaniem wzruszalnym. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia niewątpliwie spoczywa na zainteresowanym. W sytuacji zaś, gdy przedstawia on organowi dowody na obalenie powyższego domniemania, to w tym zakresie sprawa wymaga rozpoznania przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca postanowienie GINB z [...] września 2018 r. kierowana była przez organ na adres skrytki pocztowej [...], prowadzonej przez Urząd Pocztowy nr [...] w W., tj. adres podany przez pełnomocnika skarżącego. Organ stwierdził, że przesyłka polecona zawierająca ww. postanowienie doręczona została pełnomocnikowi skarżącego prawidłowo w sposób określony w art. 44 k.p.a., gdyż na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki znajdują się informacje o dwukrotnym pozostawieniu awizo w pocztowej skrzynce pocztowej adresata i jej nieodebraniu w 14-dniowym terminie. To zaś zdaniem organu dowodzi, że przesyłka spełnia przesłanki doręczenia zastępczego.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów art. 42 – 44 k.p.a. poważne wątpliwości w tym zakresie budzi już sam fakt podjęcia przez organ próby doręczenia przesyłki poleconej (rejestrowanej) za zwrotnym potwierdzeniu odbioru na adres elektronicznej skrytki pocztowej pełnomocnika, prowadzonej w Urzędzie Pocztowym.

Jak już wyjaśniono, podstawowym warunkiem zastosowania art. 44 k.p.a. jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie - mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu) i art. 43 k.p.a. Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o tym fakcie – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Tymczasem, na dołączonym do koperty zwrotnym potwierdzeniu odbioru, zakreślono informację, że zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, co nie mogło mieć miejsca, skoro przesyłka miała być doręczona do skrytki pocztowej. Pojęcie "odbiorcza skrzynka pocztowa" nie jest natomiast tożsame ze skrytką pocztową, co nie może być sporne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1582/12, CBOSA).

Przepis art. 44 § 2 k.p.a. nie wymienia skrytki pocztowej. Wobec tego pozostawienie przedmiotowego zawiadomienia w skrytce pocztowej adresata co do zasady nie może być w postępowaniu administracyjnym akceptowane jako prawidłowe i wywołujące skutki prawne w zakresie prawidłowego poinformowania strony o pozostającej do odebrania korespondencji. W konsekwencji czynność awizowania z wykorzystaniem skrytki pocztowej uznawana jest za nieprawidłową i wyłącza przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 538/11; wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 334/10; wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 297/09; wyrok WSA w Kielcach z 9 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 480/05 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wątpliwości pogłębia dodatkowo okoliczność, którą zdaje się potwierdzać pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] października 2019 r., stanowiące odpowiedź na reklamację wniesioną przez adresata, że zawiadomienia (awiza) o nadejściu przesyłki poleconej kierowanej do pełnomocnika skarżącego, zostały umieszczone w skrytce pocztowej [...], a więc wbrew dyspozycji art. 44 § 2 k.p.a. oraz korespondującym z nim § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545 z późn. zm.). Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.

Co więcej, z § 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu Poczty Polskiej S.A. dotyczącego korzystania z urządzeń samoobsługowych zlokalizowanych w Strefie 24h (dostępny na stronie: www.poczta-polska.pl/paczki-i-listy/strefa-24h/) wynika jednoznacznie, że za pośrednictwem ww. urządzenia oddawczego nie mogą być wydawane przesyłki polecone doręczane na specjalnych zasadach, określonych w odrębnych przepisach, a także przesyłki rejestrowane za potwierdzeniem odbioru i innymi usługami dodatkowymi.

Rzecz jsana trzeba zauważyć, że regulamin świadczenia usług określa sposób i warunki wykonywania tych usług, a tym samym określa warunki umowy między operatorem pocztowym a jego kontrahentem (art. 384 § 1 Kodeksu cywilnego) i nie może zmieniać przepisów obowiązującego prawa. Podejmując próbę doręczenia przesyłki rejestrowanej z pomięciem wymogów ustawowych, Poczta Polska działałaby zatem także wbrew własnemu regulaminowi świadczenia usług (warunkom umowy), który powinien honorować przepisy rangi ustawowej. W przypadku osób fizycznych, przepisy k.p.a. dopuszczają zaś możliwość awizowania przesyłki poleconej wyłącznie w przypadku niezastania adresata w miejscu zamieszkania lub jego miejscu pracy.

Wymaga przy tym zaznaczenia, że w przypadku doręczenia przesyłki rejestrowanej zawierającej postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, przepisy ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) stosuje się o tyle, o ile nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi doręczeń. Zgodnie z art. 37 ust. 3 Prawa pocztowego, przepisy dotyczące przyjęcia skutku doręczenia (art. 37 ust. 2 tej ustawy) nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń. Przepisy Prawa pocztowego, w tym art. 37 ust. 2 pkt 1 lit. c) tej ustawy, nie regulują doręczenia zastępczego. W powołanym art. 37 ust. 2 mowa jest o wydaniu przesyłki adresatowi, a więc o bezpośrednim doręczeniu przesyłki jej adresatowi lub osobom upoważnionym do odbioru przesyłki w imieniu adresata. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie. Zastosowanie w takim przypadku mogły mieć wyłącznie przepisy k.p.a. dotyczące doręczenia zastępczego. Mają one bowiem charakter gwarancyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 343/17).

W konsekwencji powyższego, gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a., doręczenia nie można uznać za dokonane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 roku, sygn. akt l OSK 1359/08). W orzecznictwie wskazuje się, że do przyjęcia fikcji doręczenia konieczne jest, aby Urząd Pocztowy zawiadomił skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości o nadejściu pisma i miejscu, gdzie może pismo odebrać (por. wyrok NSA z 31 czerwca 2006 r., I FSK 565/05, LEX nr 187585), a tego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt ll RN 70/00, Legalis).

Wnioski nasuwające się po analizie akt niniejszej sprawy, nie pozwalają więc podzielić stanowiska organu, jakoby okoliczności sprawy i zebrane dowody w sposób niebudzący wątpliwości fakt ten potwierdzały. W ocenie tutejszego Sądu, zaistniałe uchybienia mogą w wystarczającym stopniu uzasadniać twierdzenia autora skargi, że faktycznie nie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia pełnomocnikowi skarżącego, a tym samym nie rozpoczął biegu termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieprawidłowe dokonanie awizowania – na elektroniczną skrytkę pocztową – należałoby bowiem traktować jako pozbawienie adresata możliwości uzyskania pełnej informacji o pozostającej do odebrania korespondencji. To z kolei wyłączałoby możliwość przyjęcia domniemania skutecznego doręczenia decyzji z upływem czternastu dni od dnia pierwszego awizowania - zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.

Okoliczności te nie zostały zbadane i wzięte pod uwagę przez organ, pomimo, że jak już wskazano na wstępie, dla możliwości orzekania w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu – zgodnie z art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a., kluczowe jest ustalenie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji lub postanowienia. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, całkowicie wyklucza więc możliwość rozpoznania przez organ wniosku pełnomocnika skarżącego w trybie ww. przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienie terminu jest stanem obiektywnym (zob. tak też wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bk 271/03 i tam powołane oraz z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 563/07, LEX nr 485300; z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, LEX nr 597944 i z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 372/09, LEX nr 786866).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie znane są rozbieżności w poglądach, co do tego, które z postanowień określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. (przywrócenie/odmowa przywrócenia terminu), bądź art. 134 k.p.a. (stwierdzenie uchybienia terminu) należy wydać w pierwszej kolejności (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1443/11 oraz przywołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych).

W ww. wyroku NSA zgodził się z tezą, że po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania bezprzedmiotowe staje się stwierdzenie uchybienia temu terminowi. Jak jednak podkreślił NSA, akceptacja taka wcale nie oznacza, że jest to istotny argument mający przemawiać za pierwszeństwem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu przed stwierdzeniem jego uchybienia. Sąd zaakcentował, że odniesienie podstawowych prawideł logiki do zależności tych obu różnych spraw prowadzi do konstatacji zdecydowanie bardziej zasadnej, a mianowicie, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. Przedmiotowy wyrok NSA zapadł co prawda na gruncie sprawy prowadzonej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, ale również normy k.p.a. nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony, mimo braku uchybienia terminowi, jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postawienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Wówczas nie ma już racji bytu badanie tej ostatniej okoliczności, jako "załatwionej" postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny.

W przekonaniu tutejszego Sądu, sekwencja zdarzeń i czynności podejmowanych przez organ, również w rozpoznawanej sprawie nie jest kluczowo istotna. Także bowiem w przypadku rozpoznawania w pierwszej kolejności wniosku o przywrócenie terminu, konieczna jest przede wszystkim ocena zachowania terminu przez pryzmat określonych dat i czynności, gdyż w sprawie przywrócenia terminu de facto przesądzone zostaje istnienie jego uchybienia na użytek tegoż wniosku.

W punkcie wyjścia dla wydania każdego z ww. postanowień niezbędne jest zatem każdorazowe ustalenie, czy środek odwoławczy został wniesiony w prawem przewidzianym terminie. Jeśli ustalenie to jest negatywne, należy stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast w sytuacji stwierdzenia, że do uchybienia terminu nie doszło, wydanie ww. postanowienia jest niedopuszczalne, zaś rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu – bezprzedmiotowe.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie zatem wszechstronnie zbadać okoliczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącego przesyłki poleconej zawierającej postanowienie organu z 4 września 2019r. mając na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.