Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 307/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 419
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2018 r. D. K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w T. (dalej: "Spółka" lub "P. ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - przedłożenie na adres ul. [...], [...], w formie pisemnej (z wyjątkiem informacji określonej w pkt 4 wniosku):

1. odpisów następujących uchwał wraz z ze wszystkimi do nich załącznikami:

a) uchwał Nr [...], Nr [...] i Nr [...] Zarządu Spółki z dnia 19 grudnia 2017 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r.;

b) uchwał Nr [...], Nr [...] i Nr [...] Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r.;

2. kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów;

3. odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku;

4. aktualnej umowy spółki (statusu);

5. pełnej inwentaryzacji sieci kanalizacji deszczowej w granicach administracyjnych miasta T. na mapie sytuacyjno-wysokościowej - w formie elektronicznej na elektronicznym nośniku danych (płycie CD lub pendrive USB).

Informacje wskazane w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 21 czerwca 2018 r. mają charakter informacji prawnie chronionej.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art., 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016r. poz.1764, dalej "u.d.i.p."), P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. odmówiło D. K. udostępnienia informacji publicznej wskazanej w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 21 czerwca 2018 r., dotyczącej:

- kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów;

- odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podniosła, że uchwałą Nr [...] Zarządu Spółki z dnia 17 lutego 2016 r., w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno - finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto zgodnie z Regulaminem tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z Wykazem informacji stanowiących Tajemnicę Spółki w P. Sp. z o.o., stanowiącym załącznik nr [...] Regulaminu, objęte tajemnicą Spółki zostały protokoły posiedzeń Zarządu Spółki, jako dokumenty wewnętrzne organu Spółki, a także kalkulacje cen i opłat. Dlatego protokoły Zarządu oraz kalkulacja wysokości przyjętych przez P. sp. z o.o. w T. opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów, podlegają szczególnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione.

Dalej podniesiono, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Wskazano, że jednym udziałowcem Spółki jest Gmina Miejska T.. Spółka świadczy usługi na zewnątrz i startuje w przetargach na realizację usług, w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Usługi świadczone na rzecz Gminy Miejskiej T. również zlecane są po przeprowadzeniu stosownych procedur, są świadczone na zasadach określonych w powołanej ustawie. Poza Spółką o świadczenie tych usług ubiegają się również inne podmioty. Informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku, zwierają strategiczne decyzje dotyczące podejmowanych przez Spółkę działań i mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku. Zdobycie tych informacji przez konkurentów może oznaczać dla nich wymierną korzyść, ze szkodą dla Spółki. W oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzono, że dane wskazane w punkcie 3 wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskowane informacje mają wymierną wartość gospodarczą oraz strategiczną, a ich ujawnienie stanowić będzie działanie na szkodę Spółki i naruszy jej interesy.

D. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji z dnia 5 lipca 2018 r. podnosząc, że w myśl aktu założycielskiego Spółki podmiot ten jest jednoosobową spółką, a podstawowym celem jej działalności jest działalność w zakresie użyteczności publicznej, w tym usługi wodociągowe, ciepłownicze, komunalne i inne o powołanym charakterze. Majątek Spółki jest w całości majątkiem komunalnym, spółka wykonuje zadania publiczne, tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowy wniosek o udostępnienie wskazanych informacji ma na celu ich uzyskanie jedynie w związku z ich publicznym charakterem, a zasadność i sposób wyliczenia opłat o charakterze publicznoprawnym, jakimi są opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nakładane na inne podmioty władzy publicznej, jest informacją publiczną. Wnioskodawca chce uzyskać jedynie informacje w zakresie podstaw oraz zasadności i sposobów naliczenia opłat o charakterze publicznoprawnym, nie ma natomiast zamiaru ingerować w prawa spółki objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dalej podniesiono, że w motywach decyzji powinno znaleźć się wyjaśnienie, na czym konkretnie polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku kalkulacji kosztów ustanowionych opłat publicznoprawnych oraz protokołów posiedzeń Zarządu Spółki. W ocenie wnioskodawcy Spółka nie wykazała takiego wyjaśnienia, co narusza m.in. wymogi zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 2 i art, 31 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. sp. z o.o. w T. :

1. uchyliło decyzję z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w części stanowiącej o udostępnieniu kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów;

2. w pozostałym zakresie utrzymało ww. decyzję w mocy, odmawiając tym samym udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji ponownie podniesiono, że P. jako spółka komunalna zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obowiązek ten może jednakże podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka świadczy usługi na zewnątrz i startuje w przetargach na realizację usług, w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Podkreślono, że usługi świadczone na rzecz Gminy Miejskiej T. również zlecane są po przeprowadzeniu stosownych procedur, są świadczone na zasadach określonych w powołanej ustawie. Poza P. sp. z o.o. o świadczenie tych usług ubiegają się również inne podmioty. Informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku zwierają strategiczne decyzje dotyczące podejmowanych przez Spółkę działań i mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku. Zdobycie tych informacji przez konkurentów może oznaczać dla nich wymierną korzyść, ze szkodą dla Spółki. Jak wynika z treści art. 5 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest synonimem pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" zdefiniowanego w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dla uznania określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wykazać, że przedsiębiorca podjął, przed otrzymaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Podniesiono, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

Wskazano, że informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa winny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione przez przedsiębiorcę. Brak jest zaś możliwości skutecznego uznania tego, że dana informacja staje się tajemnicą dopiero w momencie, gdy jakiś podmiot wystąpił z wnioskiem o jej udostępnienie. Spółka wyjaśniła, że uchwałą Nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r., w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno - finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto, zgodnie z Regulaminem, tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art, 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z Wykazem informacji stanowiących Tajemnicę spółki w P. Sp. z o.o., stanowiącym załącznik nr 1 Regulaminu, objęte tajemnicą Spółki, zostały protokoły posiedzeń Zarządu Spółki, jako dokumenty wewnętrzne organu Spółki. Dlatego protokoły Zarządu podlegają szczególnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione.

Spółka ponownie przytoczyła argumentację dotyczącą pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którą wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu .

Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie dokonała ponownej analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. W zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r, 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku, uznano, że mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Jednocześnie, poinformowano wnioskodawcę, że udostępnienie kalkulacji wysokości przyjętych przez P. sp. z o.o. w T. opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów może nastąpić w siedzibie Spółki przy ul. [...] w T. , po wcześniejszym uzgodnieniu terminu.

D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia przez P. sp. z o.o. w T. informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 19 lipca 2018 r. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono wcześniejszą argumentację. Skarżący podniósł, że mimo uchylenia swojej wcześniejszej decyzji z dnia 5 lipca 2018 r. w części i udostępnienia zgodnie z jej treścią kalkulacji wysokości przyjętych przez P. sp. z o.o. w T. opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów, spółka nie udostępniła w sposób żądany we wniosku tych informacji. Skarżący wnosił bowiem o przedłożenie tej informacji na wskazany we wniosku adres w formie pisemnej, a mimo to P. uchylając swoją decyzję w tym zakresie, poinformowało, że udostępnienie kalkulacji wysokości przyjętych opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów może nastąpić w siedzibie Spółki, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Skarżący podniósł, że wskazany sposób udostępniania żądanych informacji jest nie tylko niezgodny z wnioskiem, ale też z przepisami ustawy, zgodnie bowiem z jej art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zatem sposób, który zmierza do obejścia powołanych przepisów. Zdaniem skarżącego powyższe może świadczyć tyko o pozornym uchyleniu swojej wcześniejszej decyzji w omawianym części, dlatego też wydaną decyzję administracyjną należy uznać jako w całości odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że chce uzyskać jedynie informacje w zakresie podstaw oraz zasadności i sposobów naliczenia opłat o charakterze publicznoprawnym, nie ma natomiast zamiaru ingerować w prawa spółki objęte tajemnicą przedsiębiorcy spółki. W motywach decyzji powinno więc znaleźć się wyjaśnienie, na czym konkretnie polega ta tajemnica przedsiębiorcy w przypadku kalkulacji kosztów ustanowionych opłat publicznoprawnych oraz protokołów posiedzeń zarządu spółki. Spółka nie wykazała takiego wyjaśnienia. Niewykazanie faktu istnienia tajemnicy przedsiębiorcy wynika w zasadzie z tego, że kalkulacje kosztów ustanowionych opłat publicznoprawnych oraz protokołów posiedzeń zarządu spółki, obiektywnie rzecz ujmując, nie zawierają takich informacji, które wchodziłyby w zakres tej tajemnicy. Wątpliwe przy tym jest, że kalkulacja kosztów i protokoły z posiedzeń zarządów spółki w zakresie opłat o charakterze publicznoprawnym zawierają jakiekolwiek kwestie wynalazcze czy związane z działalnością marketingową albo kwestie know-how organizacyjnego, know-how realizacyjnego, handlowego bądź jakiegokolwiek innego. Zdaniem skarżącego ogólne i dość enigmatyczne wyjaśnienia Spółki dot. odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie stanowią przesłanki o charakterze obiektywnym, umożliwiającej odmowę udzielenia tych informacji.

W odpowiedzi na skargę P. sp. z o.o. w T. wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2018 r. Spółka podniosła, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie wystąpił Wicestarosta Powiatu T. (obecnie Starosta), który mimo nie wskazania swojego stanowiska działa jako reprezentant administracji publicznej, co potwierdził w postępowaniu cywilnym w sprawie o sygnaturze akt I Nc [...] (I C [...]). Dowód: Sprzeciw od nakazu zapłaty w sprawie o sygnaturze akt: I Nc [...] (I C [...]). W związku z tym Skarżący jako Starosta [...] nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej. Podniesiono, że zakres prawa do informacji określa art. 61 Konstytucji RP. Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną. Wnioskodawca - Wicestarosta (Starosta) Powiatu T., będący reprezentantem organu administracji publicznej, nie był więc uprawniony do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. Sąd uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił w trybie autokontroli postanowienie z dnia 15 listopada 2018 r. uznając, że skarżący wykazał, iż skarga została wniesiona drogą pocztową w terminie.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 21.12.2018 r., żądając oddalenia skargi ewentualnie jej odrzucenia. Pełnomocnik sprecyzował, że propozycja Spółki przedstawienia kalkulacji w siedzibie Spółki była spowodowana tym, że kalkulacja może być nieczytelna dla osoby niewtajemniczonej i dla jej pełnego zrozumienia konieczny jest komentarz pracowników Spółki. Pełnomocnik wyjaśnił, że sprawa cywilna z związku ze sprzeciwem Starostwa od nakazu zapłaty była zawieszona, ale została podjęta i na tym jej etapie strony dążą do ugodowego załatwienia sprawy, a temu ma służyć m. in. wola udostępnienia kalkulacji w siedzibie Spółki i koniecznych wyjaśnień odnośnie sposobu ustalania w oparciu o te kalkulacje opłat. Wyjaśnia, że po raz kolejny na umówione spotkanie nikt ze Starostwa nie pojawił się i podnosi, że być może wynika to z oczekiwania na wynik niniejszej sprawy, bowiem udostępnienie kalkulacji mogłoby skutkować bezprzedmiotowością postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozpatrzenia wniosku skarżącego D. K. z dnia 21 czerwca 2018 r., którym zwrócił się do P. sp. z o.o. w T. (dalej: "Spółka" lub "P.") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wskazując w jakiej formie ma to nastąpić - przedłożenie na adres ul. [...], [...], w formie pisemnej (z wyjątkiem informacji określonej w pkt 4 wniosku). W zakresie punktów: 1, 4 i 5 wniosku informacja została skarżącemu udzielona. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. sp. z o.o. w T. :

1. uchyliła swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2018 r. ([...]) w części stanowiącej o odmowie udostępnienia kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów (pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej) i w tym zakresie wskazało wnioskodawcy, że informacja ta zostanie udostępniona w siedzibie Spółki, po uprzednim uzgodnieniu terminu;

2. w pozostałym zakresie utrzymała ww. decyzję w mocy, odmawiając tym samym udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z 13 i 19 grudnia 2017 r., 19 lutego, 1 marca i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku (pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej).

Rozpoznając przedmiotową sprawę zauważyć należy w pierwszej kolejności, że Skarżący, choć pełni funkcję Starosty [...], to jednak okoliczność ta nie może ograniczać jego osoby w prawie do uzyskania informacji publicznej. Skarżący podał, że skargę wnosi w imieniu własnym, tak jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 czerwca 2018 r., który podpisał wyłącznie swoim imieniem i nazwiskiem. Nie przesądzając, jakie intencje faktycznie kierowały skarżącym, gdy zdecydował się wystąpić z przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie można jednak pominąć tej części argumentacji zawartej w skardze oraz wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której skarżący powołuje się na przysługujące mu obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczącej ustalania przez Spółkę P. w T. opłat za świadczone usługi użyteczności publicznej w zakresie odbioru wód opadowych i roztopowych. Tym niemniej, tak jak skarżona Spółka, również i skład rozpoznający niniejszą sprawę ma wątpliwości co do faktycznych intencji Skarżącego. Wątpliwości te wynikają nie tylko z racji funkcji pełnionej przez Skarżącego (Starosty Powiatu T., a uprzednio Wicestarosty) i toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o zapłatę kwot wynikających z faktur wystawionych przez Spółkę za wykonane na rzecz Starostwa Powiatowego w T. usługi odbioru wód opadowych i roztopowych, ale i z uwagi na wcześniejsze występowanie przez skarżącego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów mogących mieć znaczenie dla wyniku tejże sprawy, gdy działał także jako Wicestarosta. Tym niemniej, pomijając wskazane okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw, aby podzielić stanowisko skarżonej Spółki, iż Skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanej informacji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: "u.d.i.p.") służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Na gruncie niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje, czy z takiego prawa osoba piastująca funkcję organu, który kwestionuje wysokość ustalonych przez Spółkę opłat i jest z tej przyczyny w sporze, w opisanych wyżej okolicznościach z takiego prawa obywatelskiego mogła skorzystać. Ponadto zauważyć należy, że kwestionując na etapie postępowania sądowoadministracyjnego legitymację Skarżącego, Spółka pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym w toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy tej legitymacji nie zakwestionowała. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do oddalenia skargi z uwagi na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego nieuprawniony - organ władzy publicznej, jak i do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z tej samej przyczyny.

W tym miejscu należy zauważyć, że podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jest spółką prawa handlowego - Sp. z o.o., w której 100% udziałów posiada Gmina T.. Z mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 u.d.i.p.) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 u.d.i.p.). Do takich podmiotów należą również komunalne podmioty powołane do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej, stanowiące jednostki organizacyjne gminy, nie tylko będące jednostkami budżetowymi gminy, ale także takie, które stanowią samorządowe osoby prawne i działają w formie spółek kapitałowych, będąc jednoosobowymi spółkami gminy, w których jednostka samorządu terytorialnego jest jedynym wspólnikiem albo akcjonariuszem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 68/11, Baza NSA).

W opinii Sądu przyjąć również należało, że żądane dokumenty – opisane w pkt 3 wniosku Skarżącego z dnia 21 czerwca 2018 r. protokoły z posiedzeń Zarządu Spółki, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, niepubl.). Uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią wyraz realizacji prawa do informacji, wynikającego z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i obejmuje treść wszelkiego rodzaju dokumentów, dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przy czym chodzi nie tylko o dokumenty przezeń bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot zobowiązany, ale również takie, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Baza NSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Baza NSA). W powyższym świetle za informację publiczną uznaje się również protokoły z posiedzeń organów spółki, w tym jej Zarządu i Rady Nadzorczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 05 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 894/05, Baza NSA).

Tym samym P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. stanowi podmiot, który jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 u.d.i.p., zaś wnioskowane dokumenty kwalifikują się jako informacja publiczna – dotyczą realizacji zadań Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz jej mienia. Zatem uznać należało, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji w zakresie jej punktu 2 Spółka powołała art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując na ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadniając odmowę udostępnienia wskazanych informacji Spółka odwołała się do przyjętego w Spółce Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (przyjętego uchwałą Nr [...] Zarządu Spółki z dnia 17 lutego 2016 r.) oraz wyjaśniła z jakich przyczyn informacje, których udostępnienia odmówiono, stanowią istotną dla Spółki i jej interesów tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010).

W tym miejscu zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa". Definicję powyższą zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdzie wskazuje się, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na temat tajemnicy przedsiębiorstwa wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, Baza NSA wyjaśniając, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że w sprawie spełniony jest formalny warunek objęcia wnioskowanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Uchwałą Zarządu Spółki Nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r. w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno – finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto zgodnie z Regulaminem tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym zgodnie z załącznikiem Nr [...] do Regulaminu "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki w P.", objęte tajemnicą Spółki zostały protokoły posiedzeń Zarządu Spółki, jako dokumenty wewnętrzne organu Spółki.

Przechodząc do drugiego z warunków objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa - wymogu materialnego, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie dotyczące objęcia określonej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają powyższych charakter, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2406/13, Baza NSA). Oznacza to, że organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, jest obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie Spółka dokonała analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i zdaniem Sądu wykazała, że mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. W tym zakresie wskazano, że informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku skarżącego, zwierają strategiczne decyzje dotyczące podejmowanych przez Spółkę działań i mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku. Spółka wskazała, że wykonując usługi działa na rynku konkurencyjnym, co potwierdzają zapisy uchwały – aktu założycielskiego Spółki w części stanowiącej o jej przedmiocie działania (§ 6 k. nr 13 – 27 akt sądowych) oraz odpis z KRS (k. nr 43-52 akt sądowych). Wskazała, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Niewątpliwie informacje obrazujące sposób ustalania cen na świadczone usługi są na tyle szczegółowe, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Dane te w sposób obiektywny mogą obrazować szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładają się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, wartość gospodarcza utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę w sposób, który pozwoli mu na zaoszczędzenie wydatków lub zwiększenie zysków (por. A. Michalak: Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, LEX 2011). Zatem należy podzielić stanowisko, że zdobycie takich informacji przez konkurentów może oznaczać dla nich wymierną korzyść, ze szkodą dla Spółki. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż przywołana w tym zakresie argumentacja jest niewystarczająca, ogólnikowa i przez to niemożliwa do zweryfikowania. W odniesieniu do tych zarzutów Sąd wskazuje, że w swoich pismach Skarżący wielokrotnie zaznaczał, że zainteresowany jest wyłącznie informacjami, które dotyczą podstaw oraz zasadności i sposobów naliczenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie ma natomiast zamiaru ingerować w prawa spółki objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Niewątpliwie informacje dotyczące interesujących Skarżącego kwestii zawarte są w kalkulacjach przyjętych opłat, co do których Spółka uznała prawo Skarżącego do ich uzyskania. To kalkulacje zawierają informacje istotne dla oceny zatwierdzonych przez radę gminy opłat. Natomiast protokoły z posiedzeń Zarządu Spółki, które odzwierciedlają proces wypracowania podczas posiedzeń Zarządu Spółki ostatecznych kalkulacji, to dokumenty wewnętrzne robocze. Wskazać w związku z tym należy, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu nie podlegają tzw. dokumenty robocze (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, W. 2012, str. 15).

Tym samym odmawiając udzielenia informacji w zakresie objętym punktem 2 zaskarżonej decyzji Spółka nie naruszyła art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).

W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej. Na gruncie tej sprawy Skarżący zarzucił Spółce P., że nie uwzględniła jego wniosku i dostęp do żądanych kalkulacji zapewniła mu w sposób o który nie wnioskował – w siedzibie Spółki. Wskazać zatem należy, że formą obrony swojego stanowiska dla Skarżącego w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W granicach niniejszej sprawy, wszczętej (co należy podkreślić) ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 16 u.d.i.p., Sąd nie może zakwestionować informacji, jaką Spółka zawarła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż udostępnienie kalkulacji opłat nastąpi w siedzibie Spółki, po uzgodnieniu terminu. Ocena takiego stanowiska byłaby możliwa w ramach skargi na bezczynność organu (SAB).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), skargę należało oddalić.