Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2 ; art. 28, art. 149 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 581/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 581/08, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w piśmie do Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2006 r. A. S. wniosła o uznanie jej za stronę w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji planowanej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z jej działką. W dniu [...] czerwca 2007 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będąc reprezentowana przez radcę prawnego. Według treści pełnomocnictwa upoważniało ono radcę prawnego do reprezentowania A. S. "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...]". W uzasadnieniu wniosku zawarto twierdzenie, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniu [...] maja 2007 r., kiedy otrzymała w siedzibie inwestora jej odpis. Wnioskodawczyni była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż jest właścicielką sąsiedniej działki, zaś apartamentowiec 3 - kondygnacyjny z poddaszem wybudowany został z naruszeniem przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych oraz ustaleń planu miejscowego, a ponadto w sposób wprowadzający określone ograniczenia możności inwestowania na działce wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, gdyż informacja o pozwoleniu na budowę była zamieszczona na tablicy na terenie budowy. Budowa rozpoczęła się w listopadzie 2006 r., więc podanie o wznowienie złożono z uchybieniem terminu, a ponadto A. S. nie była stroną tego postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzuciła przede wszystkim, że inwestor nie dopełnił obowiązku umieszczenia tablicy informacyjnej budowy, co udokumentowała dołączonymi zdjęciami terenu budowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając uzupełnienie materiału sprawy o dowody umożliwiające oceny odnośnie dochowania terminu do podania o wznowienie oraz posiadania przez A. S. przymiotu strony.

Decyzją z dnia [...] października 2007r. ten sam upoważniony pracownik ponownie odmówił wznowienia postępowania z przytoczeniem takiej samej argumentacji i bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, powtarzając dotychczasowe zalecenia.

Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez inwestora, gdzie podlegała rozpatrzeniu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 120/08.

Według informacji o stanie sprawy o stwierdzenie nieważności wydana została decyzja odmowna, która została uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś decyzja odwoławcza została zaskarżona do sądu administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 2020/08).

Nie oczekując na rozpoznanie skargi na decyzję z [...] grudnia 2007 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ponownie odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił zestawienie przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawierającym określenie obszaru oddziaływania obiektu. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy jedynie właściciel nieruchomości znajdującej się w tym obszarze jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2006 r. przepisy te nie miały zdaniem organu znaczenia, albowiem A. S. byłaby stroną tego postępowania, jedynie wówczas gdyby projekt budowlany naruszał obowiązujące przepisy w stosunku do działki będącej jej własnością. Naruszenia takiego nie stwierdzono. Według opinii technicznej dołączonej przez inwestora, budynek przesłaniający oddziaływuje jedynie na część działki A. S. przeznaczoną pod zieleń izolacyjną oraz znajduje się w odległości ponad 20 m od jej budynku jednorodzinnego, gdy wymagana odległość wynosi 8m. Organ ten odnotował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym A. S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednak podtrzymał własne stanowisko w tej kwestii, że A. S. nie była stroną. Organ I instancji wywodził, że podanie o wznowienie złożone zostało z uchybieniem terminu miesięcznego, biegnącego od dnia dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Podanie wpłynęło bowiem po upływie 7 miesięcy od dnia rozpoczęcia budowy, zaś wnioskodawczyni i jej mąż interesowali się prowadzonym postępowaniem, a informacja o pozwoleniu na budowę była zamieszczona na tablicy informacyjnej.

W odwołaniu od tej decyzji A. S. zarzuciła naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. wskutek wydania decyzji przez tego samego pracownika, którego decyzje wcześniejsze były już dwukrotnie uchylane i który brał udział w wydaniu pozwolenia na budowę, a ponadto art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, § 14, 16, 25 ust. 3 pkt 1, 34 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego i § 3 pkt 15-19, 12,13, i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzucił ponadto naruszenie art. 152 k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie nadal wniosku o wstrzymanie pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ powtórzył dotychczasowy wywód prawny, że A. S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Obiekt ten to atrialny budynek wielorodzinny zaplanowany w odległości 6,5 m od granicy z działką A. S., na całej długości. W części kondygnacji wyższych odległość wyniesie 4,88m. Budynek A. S. położony jest w odległości 16,5-17m od granicy działki inwestora. Z uwagi na wysokość budowanego budynku (12 m) nastąpią ograniczenia w zagospodarowaniu działki A. S. Dalej organ zakwestionował podstawy domniemania, że A. S. dowiedziała się o decyzji wcześniej, niż w podanej przez nią dacie. Przy rozstrzyganiu tej kwestii organ nie dysponował już aktami sprawy, dołączonymi do skargi na poprzednią decyzję odwoławczą. Organ powinien wyjaśnić twierdzenia A. S. na ten temat zawarte w podaniu o wznowienie i przytoczyć stosowne ustalenia w tym zakresie. Podkreślono, że należy również rozpoznać wniosek o wyłączenie pracownika, który wydał wszystkie decyzje w tej sprawie oraz zaskarżone pozwolenie na budowę.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wskutek pominięcia opinii technicznej powołanej w ustaleniach decyzji I instancji oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Według skarżącego organ odwoławczy przyjął, że realizowana inwestycja nie spełnia wymagań odległościowych ustanowionych w §13 warunków technicznych, co było sprzeczne z opinią techniczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, a ponadto zawarł informację o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarzuty zawarte w skardze były bezzasadne, bowiem dołączona do akt sprawy opinia techniczna nie uzasadniała oceny, że A. S. była w sposób oczywisty "niestroną" postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a wręcz uzasadniała ocenę przeciwną. W ramach ocen przy stosowaniu art. 149 § 3 k.p.a. wykluczone jest rozważanie istnienia podstaw wznowieniowych. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy podmiot żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był stroną, gdy ich wyjaśnienie wymaga postępowania wyjaśniającego, powinno być ono przeprowadzone po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych w przypadku podania powołującego podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest co do zasady wykluczona i powinna być ograniczona do wyjątkowych przypadków w sposób oczywisty uzasadniających ocenę, że wnoszący podanie nie był stroną. Skarżący przypisał organowi poglądy, których organ nie wyraził. Przy ocenie, czy A. S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie miało, zdaniem Sądu pierwszej instancji znaczenia, czy wchodziło w rachubę naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie było istotne, czy ten interes prawny jej przysługiwał, przy uwzględnieniu ograniczenia ustanowionego w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wbrew skardze organ trafnie wywiódł, iż obiekt budowany przez inwestora wywołał wynikające z warunków technicznych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu A. S. (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Jak wskazano, jest oczywiste, że w przypadku powzięcia przez A. S. zamiaru zamiany sposobu zagospodarowania swojej działki, będzie ona musiała uwzględnić fakt powstania budynku inwestora na sąsiedniej działce. Pogląd ten organ prawidłowo uzasadnił okolicznościami wynikającymi z treści projektu budowlanego inwestora i skutków zrealizowania tego projektu. Wbrew temu, co wskazał organ I instancji oraz twierdzi skarżący, właściciel sąsiedniej wobec inwestora działki nie staje się stroną wówczas dopiero, gdy przysługujący mu interes prawny zostaje naruszony i to wskutek sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z prawem przedmiotowym. Przeciwnie, gdy jakikolwiek przepis tego prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora i to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zamierzenie inwestora może być przy tym zgodne z prawem, a nawet nie naruszać interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki, który wówczas jako strona nie będzie mógł skutecznie przeciwstawiać się temu zamierzeniu. Organ I instancji chciałby przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero po stwierdzeniu podstaw do wydania decyzji odmownej, na samym końcu, dopuszczać do udziału podmioty uznane za strony dlatego, że przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na budowę związane są z ich sferami prawnymi. Jest to pogląd oparty, zdaniem Sądu pierwszej instancji na nieporozumieniu. Wyznaczenie kręgu stron wymaga ocen związanych z konkretnymi okolicznościami danej sprawy, a przy tym możliwych do poczynienia na etapie wszczęcia postępowania, skoro wstępne rozeznanie na temat przedmiotu sprawy powinno pozwalać na ustalenie jej elementu podmiotowego. W toku postępowania możliwe są korekty tych wstępnych ocen po pełniejszym wyjaśnieniu elementów sprawy, ale postępowanie wyjaśniające nie służy odkrywaniu stron postępowania.

Sąd wskazał, że uwzględnienie skargi nastąpiło poza zawartymi w niej zarzutami (art. 134 §1 p.p.s.a.). Powody uwzględnienia skargi wynikają już częściowo z dotychczasowych wywodów. Organ nie powinien postulować prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii bycia stroną przez A. S. na etapie przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, a jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Dotychczas zgromadzony w aktach materiał w pełni uzasadniał ocenę, że A. S. dochowała terminu do złożenia podania, skoro skarżący inwestor nie przeczył twierdzonym przez nią okolicznościom zapoznania się z decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś wnosząca podanie wykazała, że na budowie nie było tablicy informacyjnej, z której mogłaby dowiedzieć się o tej decyzji. Uzupełnienia będzie jedynie wymagało pełnomocnictwo, a co należy wezwać pełnomocnika A. S. (art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a.), skoro od dawna jest przyjęte, że podanie o wznowienie wszczyna postępowanie w nowej sprawie i w szczególności pełnomocnictwo zawierające upoważnienie ograniczone do reprezentowania strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dotychczasowej (w tym przypadku było to pozwolenie na budowę), nie uprawnia do działania w postępowaniu wznowieniowym. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadzi czynności wyjaśniające zalecone w zaskarżonej decyzji oraz rozważy istnienie przyczyn wyłączenia pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.), przy wzięciu pod uwagę, że nie wykonuje on zaleceń organu odwoławczego i przez to wywołuje wielokrotne uchylanie wydanych decyzji oraz z rażącą przewlekłością wstrzymuje się od rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (prawdopodobnie wydanej przez siebie). Wymaga rozważenia przez organ wpływ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na postępowanie wznowieniowe, objaśniony częściowy w komentarzach i orzecznictwie sądowym, przy czym zbyt daleko idący byłby pogląd prawny zakazujący wszczęcia postępowania wznowieniowego w toku trwania postępowania nieważnościowego, natomiast niewątpliwie niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podkreślił, że uchylenie decyzji zaskarżonej i jej poprzedzającej związane było z dostrzeżonymi uchybieniami procesowymi organu, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż powstałymi w fazie przygotowawczej postępowania wznowieniowego. Podkreślono trafność zaleceń organu odwoławczego w kwestii postępowania wyjaśniającego, a jedynie uznano potrzebę ich realizowania w fazie kolejnej, po wszczęciu postępowania wznowieniowego.

W tych warunkach Sąd pierwszej instancji wyraził jako jedyne wiążące organ wskazanie (art. 153 p.p.s.a.) wymóg wezwania do uzupełnienia podania i kolejno wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż jakiekolwiek dalsze oceny materialnoprawne byłyby zbędne lub przedwczesne, skoro to organy będą prowadziły samodzielnie postępowanie i wydawały rozstrzygnięcia podlegające dopiero dalszej ewentualnej ocenie sądowej.

Sąd podniósł, że nieodzowne było wyrażenie oceny prawnej, że w dotychczasowym stanie sprawy nie było podstaw do stwierdzenia złożenia podania o wznowienie z uchybieniem terminu (art. 148 § 2 k.p.a.), co również stanowi nawiązanie do trafnych zaleceń organu odwoławczego w tym zakresie.

Odnosząc się do zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowym było uwzględnienie skargi polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, przy braku jakichkolwiek ocen lub wskazań dotyczących sposobu rozstrzygania sprawy po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Rozstrzygnięcie takie w żadnym zakresie nie oznacza pogorszenia sytuacji skarżącego w porównaniu ze stanem sprawy ukształtowanym zaskarżoną decyzją, tym bardziej, że stosowanie art. 153 p.p.s.a. wymaga utrzymywania się dotychczasowego stanu sprawy (przykładowo w kwestii unormowanej w art. 148 § 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest właściciel działki sąsiedniej, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże (choćby potencjalnie) sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, podczas, gdy strona może być właściciel jedynie tej działki, któremu zamierzona inwestycja ograniczałaby prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego działki.

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), polegające na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius i w konsekwencji wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do odstąpienia od zakazu reformationis in peius;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego przez podmiot niebędący stroną, nie dało organowi prawa do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a w konsekwencji błędną ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w sprawie należało wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i dopiero wówczas badać, czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania jest stroną.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. S. wnosząc o jej oddalenie w całości jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającym na wykroczeniu poza granice orzekania wyznaczone zakazem reformationis in peius i w konsekwencji wydanie wyroku na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły podstawy do odstąpienia od zakazu reformationis in peius.

Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Sąd pierwszej instancji dostrzegając uchybienia natury procesowej i uchylając wskazane powyżej decyzje nie zdeterminował kierunku rozstrzygnięcia organów ponownie rozpatrujących sprawę, w zakresie postępowania wznowieniowego in meriti.

Jak podnosi się w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego zakaz reformationis in peius nie wiąże sądu w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności z powodu uchybień procesowych, ponieważ w takiej sytuacji sąd nie może z całą pewnością ustalić, czy jego ocena prawna pogorszy w przyszłości sytuację prawną skarżącego. (por. J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, art. 134 Nb. 10).

Niepewność co do przyszłego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dostrzegł również autor skargi kasacyjnej podnosząc, że "w przypadku uchylenia obu decyzji sprawa wraca do ponownego rozpoznania przez organ I instancji", który "nie jest związany zakazem reformationis in peius" i jego ponowne rozstrzygnięcie "może być dla strony skarżącej niekorzystne".

Istotnym jest przy tym, że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji prawnej, która wskazywałaby na konieczność wydania niekorzystnej dla skarżącej spółki decyzji, co mogłoby uzasadniać zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art.3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wniosek o wznowienie postępowania rodzi obowiązek, gdy nie zachodzą warunki wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).

Postanowienie o wszczęciu postępowania nie może natomiast rozstrzygać sprawy wznowienia postępowania. Otwiera ono jedynie postępowanie w sprawie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 p.p.s.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 1987 r., I SA 1326/89, ONSA 1987, Nr 2, poz. 80).

Tym samym, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, niewadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy podmiot żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był stroną, gdy ich wyjaśnienie wymaga postępowania wyjaśniającego, powinno być ono przeprowadzone po wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych w przypadku podania powołującego podstawę art. 145§1 pkt 4 k.p.a. jest co do zasady wykluczona i powinna być ograniczona do wyjątkowych przypadków w sposób oczywisty uzasadniających ocenę, że wnoszący podanie nie był stroną", co w niniejszej sprawie nie było oczywistym.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest właściciel działki sąsiedniej, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże (choćby potencjalnie) sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, podczas, gdy stroną może być właściciel jedynie tej działki, któremu zamierzona inwestycja ograniczałaby prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego działki.

Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z tych względów, skoro tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania A.S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej.