Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 417/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2006-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229a
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wykupionej na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bd 417/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2005r. [...] Starosta B. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej A. C. nieruchomości położonych w B. przy ul. B. i G.i oznaczonych w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako: część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [..]., część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], w obrębie [...], jako: część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] oraz umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. B. i G., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...].

Aktem notarialnym z 25 kwietnia 1972r. Rep. A Nr [...], zawarto umowę sprzedaży nieruchomości położonej w B. przy ul. Ł. i G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr[...],o łącznej pow. 1,2892 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...], pomiędzy sprzedającym tj. A. C., a kupującym Państwem Polskim. Nieruchomość przeznaczona została w oparciu o plan ogólny zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w - B., z dnia [...] 1970r., znak: [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]. Nieruchomość tę obecnie stanowią działki nr: [...]. Sprawa zwrotu nieruchomości wszczęta została przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] 1998 Nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek nr ewidencyjny [...] oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] i cz. działki nr [...] z uwagi na trwałe ich rozdysponowanie.

Od powyższej od powyższej decyzji A. C. wniosła odwołanie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] 1999r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję ówczesnego Wojewody B.

W wyroku z dnia [...] 2001r., o sygn. akt. [...] Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi A. C., uchylił decyzję Prezesa UMiRM oraz decyzję Wojewody B. z dnia [...] 1998r., w części dotyczącej odmowy zwrotu gdyż z opinii urbanistycznej wynikało, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonego Uchwałą PWRN w B. Nr [...] z dnia [...] 1964r., część działki nr [...] położona była w granicach upraw rolnych. Zdaniem NSA nie można twierdzić, że ta część została użyta na cel wykupu - pod budowę osiedla mieszkaniowego. Sąd uznał, że te okoliczności wymagały wyjaśnienia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o m.in. o dokumentację fotograficzną, odbitki z planów zagospodarowania terenu, określających przeznaczenie nieruchomości w dacie wykupu, jak i w następnych, oraz o plan ogólny zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. WBUiA, z dnia [...] 1970r., w oparciu o który nastąpił wykup nieruchomości. Zgodnie z powyżej powołanym planem działka zlokalizowana była w obszarze, "oznaczonym symbolem CC 3 MW i były to tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy, a nie tereny upraw rolnych jak ustalił organ.

Decyzją z dnia [...] 2002r., Nr [...] Prezydent B. odmówił więc zwrotu nieruchomości, położonej w B. przy ulicy G. i B., stanowiących część działek, oznaczonych w obrębie [...], w obrębie [...], części działek nr [...] oraz działkę [...] znajdujących się w granicach terenu wykupionego na rzecz Skarbu Państwa opisaną umową sprzedaży. W punkcie drugim decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w stosunku do działki nr [...]. Uzasadniając odmowę zwrotu organ wskazał, iż wykupione działki zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i w całości wykorzystane na realizację inwestycji będących infrastrukturą osiedla. Zatem, nie można twierdzić, że działki objęte odmowa zwrotu były zbędne w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Od podjętej decyzji, w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr [...] odwołała się A. C. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu I instancji, wskazując na naruszenie przepisów art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jak również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 30 ustawy o NSA - przez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001, sygn. I SA. 2567/99.

Decyzją z dnia [...] 2002r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta B. z dnia [...] 2002r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz byłej właścicielki, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. Stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany i tym samym nie jest możliwe dokonanie oceny nieruchomości pod kątem jej zbędności oraz, że bez określenia rodzaju i zakresu prac wykonanych dla realizacji celu nie jest możliwa merytoryczna ocena podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie uzasadnia odmowy zwrotu, jeżeli mimo upływu wielu lat nieruchomość lub jej część nie została użyta na cel uzasadniający jej nabycie. Wojewoda podniósł również, że organ nie pozyskał dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. dokumentów pozwalających na stwierdzenie, iż cel wywłaszczenia w stosunku do całej nieruchomości został spełniony i tym samym nie wykonał wiążącego go wyroku NSA w Warszawie wydanego dnia 23 kwietnia 2001 r. o sygn. akt I SA 2567/99.

Na decyzję Wojewody [...] skargę złożyło miasto B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 748/03 oddalił skargę. Przekazano też sprawę do rozpatrzenia przez Starostę B. w odniesieniu do działek nr: [...].

Starosta Bydgoski prowadząc postępowanie jako organ I instancji, w dniu [...] 2004r., Nr [...] wydał decyzję, w której: w pkt 1 zobowiązał Prezydenta Miasta B. do zwrotu na rzecz A. C. nieruchomości, położonych w B. przy ul. G. tj. działek: [...] powstałych w wyniku podziału działki [...] oraz działki [...] powstałej w wyniku podziału działki [...], oraz w pkt 2 odmówił zwrotu nieruchomości położonych w B. przy ul. B. tj. działek: [...], a także w pkt 3 umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. B. tj. działki [...].

W uzasadnieniu wskazano m.in., że działki wchodzące w skład Zespołu Szkół Nr [...] przy ul. G. nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczeniowy. Powyższą szkołę wybudowano w latach 1987-1990, a więc po ponad 15 latach od momentu wywłaszczenia w oparciu o plan realizacyjny [...], a nie [...].

Działki leżące w granicach planu [...], a więc przy Gimnazjum Nr [...] przy

ul. B. uznano za zgodne z celem wykupu.

Z powyższymi ustaleniami nie zgodziły się strony. W odwołaniu Prezydent B. wskazał m.in. na fakt, iż zgodnie z art. 229 a roszczenie nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny, a takim niewątpliwie jest szkoła podstawowa zlokalizowana przy ul. G.

A. C. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu tego przepisu, oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 30 ustawy o NSA, poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wiążącej dla organu oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r., w sprawie I S.A. 2567/99 w odniesieniu do nieruchomości położonych przy ul. B. Istotnym, jest to czy przedmiotowa działka została zagospodarowana w terminie określonym przez ustawę.

Od [...] 2004r., a wiec po pięciu dniach od wydania decyzji przez Starostę B. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w zasadniczy sposób zmieniła kluczowe w przedmiotowej sprawie artykuły dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2004 r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, iż ocena organu I instancji, w stosunku do działek [...] została dokonana bez uwzględnienia treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określającego warunki uznania nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia, oraz z pominięciem pisma MPU z dnia [...] 2003 r., znak: [...], dotyczącego przeznaczenia tej części nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego w dacie wykupu. Ponadto, z akt sprawy nie wynika aby w prowadzonym postępowaniu organ ustalił jakim tytułem prawnym do zwracanej części nieruchomości legitymował się władający gruntem.

Decyzją Starosty B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] odmówiono zwrotu wymienionych na wstępie działek. Dokonując oceny prawnej organ stwierdził, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w myśl obowiązujących przepisów konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia określonego w planie realizacyjnym, w oparciu o który dokonano wywłaszczenia oraz ustalenie czy cel ten został zrealizowany. Istotnym jest również ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej czy na części wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, gdzie utrwalony został pogląd, że: ogólne sformułowanie celu "budowa osiedla mieszkaniowego" stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, drogi dojazdowe, place zabaw, kościoły, centra handlowe, parkingi, a ponadto: ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust.1 wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; zaś art. 137 ust. 1 precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, np. usługę ogólnomiejską, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Z powyższego wynika fakt, iż dopuszczalne jest sformułowanie ogólnego celu wywłaszczenia np. budowa osiedla "[...]" w dokumencie wywłaszczeniowym. Wreszcie plan będący integralną częścią decyzji wywłaszczeniowej precyzował poszczególne cele wywłaszczenia. Stąd też, ustalenie konkretnego celu rozumianego bardzo ściśle, zawierającego się w planie budowy osiedla "[...]", pozwoli rozpatrzyć możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w myśl art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od tej zasady uczyniono wyjątek zgodnie z art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli na nieruchomości zrealizowano inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia nieruchomość nie podlega ona zwrotowi.

W trakcie postępowania ustalono, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania terenu "[...]", który stanowił integralną część decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1970r. ([...]), wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę budynku mieszkalnego - wielorodzinnego położonego przy ul. B. - część działki [...], wolny do zabudowy teren pomiędzy blokami, trawnik, chodnik, drzewa - część działki [...], pod budowę ulicy B. - część działki [...], Szkoły Podstawowej nr [...] położonej przy ul. B. - część działki [...]. Ustalenia te potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia Urzędu Miasta B. Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego [...], z dnia [...] 1998r. Zgodnie z obowiązującym w 1972 roku planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego [...], działka [...] oraz częściowo działka [...] znajdowały się w granicach terenu przeznaczonego dla potrzeb usług oświaty - projektowana szkoła podstawowa wraz z drogą osiedlową. Przeprowadzone w dniu 9 października 2003r. oględziny potwierdziły, że w/w cele zostały zrealizowane.

Organ ustalił, że opisane inwestycje zostały rozpoczęte w ciągu 7 i zakończone w ciągu 10 lat od momentu wywłaszczenia o czym świadczy pismo z dnia 25 listopada 2003r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej, znak: [...], w którym Z-ca Dyrektora ds. Technicznych ZDMiKP oświadczył, m.in., że część działki [...] stanowi cześć ul. B. wybudowanej na początku lat 70-tych ubiegłego wieku, gdzie inwestorem był Miejski Zarząd Dróg i Mostów lub inna jednostka Urzędu Miasta,

pismo z dnia 17 sierpnia 2005r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej, dot. wybudowania ulicy B. (dz. [...]), w którym dyrektor ZDMiKP stwierdza, iż ulica została wybudowana w 1974r., przedkładając załączniki: - metrykę ulicy z dnia 23.09.1974r. i metrykę ulicy nr [...] z XII 1978r.

pismo z dnia 24 października 2003r. Urzędu Miasta B. Wydziału Edukacji i Sportu, znak: [...], w którym na potwierdzenie, że na działce nr [...] znajduje się: budynek szkolny wraz z salą gimnastyczną, część boiska szkolnego, teren zielony administrowane przez Gimnazjum Nr [...] przy ul. B. przedłożono załączniki; kopię odpisu decyzji z dnia [...] 1973r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Kuratorium Okręgu Szkolnego Bydgoskiego w B. zatwierdzające zbiorcze zestawienie kosztów na etapie projektu technicznego na budowę Szkoły Podstawowej [...] w B., kopię Klauzuli Nr [...] z dnia [...] 1973r., wystawioną przez zespół sprawdzający Biura Projektowo-Badawczego Budownictwa Ogólnego "[...]" dot. projektu budowlanego Szkoły Podstawowej Nr [...] na [...] w B., kopię kosztorysu budowlanego - dot. wyłożenia (...) darnią, kopię kosztorysu urządzania terenu i zieleni (zlec. nr [...]) dot. obiektu Szkoły Podstawowej [...], pismo z dnia 25 listopada 2003r., znak: [...] Gimnazjum nr [...] w B., w którym Dyrektor Gimnazjum poinformował, że budowa obiektu trwała w latach 1973-1974, a inwestorem bezpośrednim była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich - załączniki: kopia dziennika budowy Nr [...] wydanego dnia [...]1973 dla budowy Szkoły Podstawowej [...] na [...], pismo z dnia 14 września 2005 r. Urzędu Miasta B. Wydziału Mienia i Geodezji, znak: [...] z załącznikami: uwierzytelnioną kserokopią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego Urzędu Miasta B. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, z dnia [...] 1974r., znak: [...], uwierzytelnioną kserokopią protokołu nr [...], z dnia 29 sierpnia 1974r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji - budynek Szkoły Podstawowej Nr [...] na Oś. [...].

Działka [...] została trwale rozdysponowana. Zgodnie z wpisem w KW 52246 działka zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym o 40 lokalach, stanowi własność Gminy B. i na podstawie wpisów dokonywanych w latach 1989-2001, na podstawie sprzedaży lokali i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z niniejszej księgi wydzielono lokale mieszkalne i obciążono nieruchomość prawem użytkowania wieczystego na rzecz nabywców lokali. W stosunku do części tej działki spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym brak jest materialnoprawnych podstaw żądania zwrotu w/w części działki. Zatem w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Pozostałe działki nie były objęte planem ogólnym "[...]". Na działkach [...] część - zrealizowano inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W latach 1987 - 1990 w oparciu o plan realizacyjny zagospodarowania terenu "[...]" powstał Zespół Szkół Nr [...] w B. Na terenie działek: [....] oraz [...] znajduje się boisko do piłki siatkowej, część boiska do piłki ręcznej, i nożnej, część bieżni lekkoatletycznej, oraz tereny zielone (rekreacyjne). Wszystkie wymienione obiekty zostały wykonane w latach 1987-1990, a więc w czasie budowy szkoły oraz urządzania jej zaplecza. Inwestorem był Urząd Wojewódzki - Kuratorium Oświaty i Wychowania w B. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożony został w dniu 12 grudnia 1997r. do Kierownika Urzędu Rejonowego w B., a więc w dniu, w którym od co najmniej 7 lat Zespół Szkół Nr [...] przy ul. G. funkcjonował realizując zadania oświatowe.

Zgodnie z art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano inny cel publiczny. Z przytoczonego przepisu nie wynika aby istniał obowiązek badania realizacji innego celu wywłaszczenia w terminach - 7 i 10 lat od momentu wywłaszczenia.

Ustalono, że od 1964r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia 18 maja 1964r. Zgodnie z tym planem wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w obszarze o symbolu CC3MW - tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy. Symbolem CC 3 MW określono ogólnie teren mieszkaniowy, o powierzchni 54,1000 ha, gdzie intensywność zabudowy brutto w planie perspektywicznym wynosi 0,50. Na obszarze tym mają zostać wybudowane usługi podstawowe wg programu ustalonego w części A p. 4.5, a więc: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, przychodnie zdrowia oraz inne usługi i obiekty: handel, rzemiosło, urządzenia kulturalne i społeczne, administracja osiedla, usługi techniczne I - obsługa samochodów, usługi techniczne II - zespół gospodarczy. Dodatkowo opisywany teren przeznaczony jest pod ogród osiedlowy o powierzchni 3,60 ha.

Konkludując Starosta B. stwierdził, iż: część nieruchomości wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia - cel wywłaszczenia określony został tylko dla realizacji osiedla [...] i został całkowicie wykonany, zgodnie z planem ogólnym.[...] - działki w obrębie [...], natomiast na części zrealizowano inny cel publiczny. Tym samym te nieruchomości nie podlegają zwrotowi - działki w obrębie [...].

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 229 a ustawy o.g.n. przez złamanie zasady ochrony praw nabytych i niezastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.n. Ponadto wytknięto naruszenie art. 99 ustawy. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 23 kwietnia 2001r. sygn. akt [...].

Zdaniem skarżącej organ nie powinien zastosować art. 229a ustawy o.g.n., gdyż przepis ten wszedł w życie w trakcie toczącego się postępowania a więc wtedy, gdy wnioskodawczyni korzysta z zasady ochrony praw nabytych. Wobec powyższego jej sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku.

Kontrola decyzji Starosty musi sprowadzać się wyłącznie do oceny jej pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.n. Wnioskodawczyni kwestionowała nie tylko zgodność wywłaszczenia z przyjętym później planem zagospodarowania przestrzennego, ale też fakt zagospodarowania spornej nieruchomości przed upływem 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem wnioskodawczyni nieruchomość nie została zagospodarowana w ciągu pierwszych 7 lat od wywłaszczenia. Nie istnieje dokument przeczący zbędności spornych działek na cel wywłaszczenia. W tych okolicznościach zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.n. uzasadniające zwrot nieruchomości ze względu na uznanie ich za zbędne na cel wywłaszczenia. Żądanie wnioskodawczyni jest tym bardziej zasadne, gdyż w tej kwestii wypowiedziały się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2001r. w sprawie I SA 2567/99. Stanowisko NSA stanowi wiążącą ocenę prawną. Według odwołującej się nie znaleziono dowodu na rozpoczęcie prac w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.n.

Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując treść art. 136 i 137, 229 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.) organ odwoławczy stwierdził, że wykup nastąpił na podstawie umowy notarialnej z dnia 25 kwietnia 1972r. Rep. A nr [...] rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" według planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]1970r. nr [...]. W planie tym teren objęty wykupem obejmuje obecnie: - część działki nr [...] - stanowi teren bezpośrednio przy wydzielonym bloku znajdującym się na działce nr [...] (wieczyste użytkowanie) i obejmuje: trawnik, chodnik, drzewa. W planie teren oznaczony był symbolem B 51 MW - teren mieszkaniowy z zaznaczonym blokiem mieszkalnym

- część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] - w planie teren stanowi część ulicy K., wybudowanej na początku lat 70-tych (metryka ulicy z dnia 23.09.1974r.)

- część działki nr [...], obejmuje część terenu Gimnazjum nr [...] -wybudowanego w latach 1973-1974r roku (protokół z odbioru końcowego z dnia 29.08.1974r.). W planie teren oznaczony jest symbolem [...] - usługi oświaty. W tych okolicznościach istnieją podstawy do stwierdzenia, że na w/w działkach zrealizowano cel wykupu zgodnie z planem.

Część działki nr [...] - zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym, w planie teren oznaczony jest symbolem [...] - teren mieszkaniowy, stanowi własność Gminy Bydgoszcz w wieczystym użytkowaniu nabywców lokali od 1989 roku, stąd słusznie umorzono postępowanie, gdyż w świetle przepisu art. 229 cyt. ustawy - brak jest materialnoprawnych podstaw do żądania zwrotu.

Wobec pozostałych części działek: nr [...], nie zrealizowano planu z dnia 30.12.1970r., gdyż nie były one objęte planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 30.12.1970r. nr [...].

Dla działek tych - w dacie wykupu - obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]1964r., według którego działki zlokalizowane były na obszarze oznaczonym symbolem CC 3 MW - tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy.

Na działkach tych w latach 1987-1990 w oparciu o inny plan realizacyjny zagospodarowania terenu "[...]" zrealizowano Zespół Szkół Nr [...] w B. (postanowienie z dnia 21.05.1986 o zaopiniowaniu planu zagospodarowania terenu Szkoły Podstawowej). Znajduje się tam boisko do gry w siatkę, część bieżni lekkoatletycznej oraz tereny zielone (rekreacyjne), wykonane jako urządzenia szkoły i jej zaplecza.

Na nieruchomości więc zrealizowano inny cel publiczny, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia i w świetle art. 229a cyt. ustawy przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi.

W świetle powyższych ustaleń dotyczących nieruchomości objętych decyzją Starosty z dnia 27.10.2005r. odwołanie w ocenie organu odwoławczego nie było zasadne.

Podniesione naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprowadzony został do ustawy po złożeniu wniosku przez wnioskodawcę, (przez co - jej zdaniem - złamano zasadę praw nabytych) nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) przewidziano, iż przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się również do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy nowelizującej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przez nie uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną w rozumieniu tego przepisu, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż dokumentacja dowodowa o okresie wybudowania Gimnazjum nr [...] oraz ul. K. znajduje się w aktach sprawy i świadczy o tym, że cel wywłaszczenia zrealizowano w terminie 7 lat od uprawomocnienia decyzji o uwłaszczeniu.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wiążącej organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2001r., sygn. I S.A. 2567/99 również nie ma zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny poddał w wątpliwość ustalenie organu, że cała nieruchomość została wykorzystana pod budowę osiedla [...] i cała została użyta na cel wykupu. W decyzji uwzględniono wyrok, jednakże według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 18.05.1964 r. - obowiązującego w dacie wykupu - część działki nr [...] zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolem CC 3 MW - tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy, a nie jako tereny upraw rolnych, jak poinformowano w piśmie Urzędu Miasta B. Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...]1998r.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę i zarzuciła

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo wprowadzenia tego przepisu do ustawy już po złożeniu wniosku przez wnioskodawczynię, łamiąc konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, co miało wpływ na wynik sprawy, skutkując niezastosowaniem przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło do odmowy jej zwrotu, podczas gdy istnieją przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, ponieważ w sprawie brak jest dowodów na to, że została ona użyta na cel wywłaszczenia w terminie 7 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu; oraz - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie wiążącej organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001r. (sygn. akt I SA 2567/99), co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż decyzja została wydana mimo braku jakichkolwiek (zwłaszcza nowych) dowodów, przeczących zbędności przedmiotowych działek, a ponadto organy orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości całkowicie ignorując wiążący je wyrok NSA. Ponadto sankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy jest dla skarżącej krzywdzące i szkodzi jej interesom, zwłaszcza w sytuacji gdy odebrane jej tereny "leżą odłogiem" i w żaden sposób nie są przez Miasto wykorzystywane.

Zdaniem skarżącej organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę decyzji o zwrocie nieruchomości. Organ powołał się na okoliczność, jakoby miał obowiązek stosowania aktualnego stanu prawnego. Tymczasem w rzeczywistości przepis wprowadzający ten obowiązek odnosi się nie do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. nowelizujących ustawę o gospodarce nieruchomościami, ale jest przepisem przejściowym tej ustawy na dzień jej uchwalania w dniu 21 sierpnia 1997r. i odnosi się do momentu jej wejścia w życie w dniu 1 stycznia 1998r. Nie ma zatem podstaw do stosowania art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis ten wszedł w życie w trakcie toczącego się postępowania, kiedy skarżąca korzystała z zasady ochrony praw nabytych. W związku z tym sprawa winna być rozpoznawana na podstawie przepisów obowiązujących w chwili złożenia wniosku. Wskazywanie jako podstawy dla odmowy uwzględnienia wniosku art. 229a jest błędem. Kontrola decyzji Starosty Bydgoskiego powinna sprowadzać się wyłącznie do jej oceny pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca podniosła, iż od początku kwestionowała nie tylko zgodność wywłaszczenia z przyjętym później planem zagospodarowania przestrzennego, ale także fakt zagospodarowania spornej nieruchomości przed upływem 7 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie bowiem od tego jak jest obecnie, zagospodarowana nieruchomość - nie została w żaden sposób zagospodarowana w czasie pierwszych 7 lat od wywłaszczenia. Oprócz kwestii legalności podstaw decyzji wywłaszczeniowych, termin w jakim nastąpiło wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie, z uwagi na art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zdaniem skarżącej norma ta ma charakter bezwzględny, a jej przekroczenie musi skutkować zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

W niniejszej sprawie, brak jest możliwości pozyskania jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, nawet ogólnego, przez co określenie celu wywłaszczenia nie jest możliwe. Organ winien więc orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest powoływanie się na ogólnikowe deklaracje, jako na podstawę administracyjnych działań zmierzających do pozbawienia człowieka prawa własności. Zdaniem skarżącej organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji opisuje jedynie stan rzeczy istniejący obecnie, natomiast ignoruje ustalenia, że stan ten został zrealizowany znacznie później niż to przewiduje termin zakreślony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne w sprawie jest nie to, czy przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale czy zagospodarowanie nastąpiło w terminie określonym przez ustawę. W razie braku dowodów na poparcie twierdzenia o poczynieniu inwestycji w zastrzeżonym ustawą terminie, nieruchomość powinna zostać zwrócona wnioskodawczyni, niezależnie od tego, czy działki zostały ostatecznie wykorzystane na cel określony przy ich przejęciu.

W ocenie skarżącej również kwestią wymagającą analizy jest problem zbędności wnioskowanych nieruchomości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sytuacja w tym zakresie nie zmieniła się od czasu, kiedy wyrok w sprawie wydawał Naczelny Sąd Administracyjny w 2001r. Zdaniem skarżącej brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o podjęciu prac na terenie przedmiotowej działki w okresie pierwszych 7 lat po wywłaszczeniu. Jedyne czym dysponuje organ I instancji, to rozmaite twierdzenia i zapewnienia kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych, które jednak nie mają jakiegokolwiek waloru dowodowego. Tym samym, ponieważ nie istnieje jakikolwiek dokument przeczący zbędności przedmiotowych działek (a tylko taki dowód uzasadniałby skutecznie decyzję o odmowie zwrotu tej nieruchomości), spełnione zostały przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujące wprost organom administracji uznanie tej nieruchomości za zbędną, a w konsekwencji jej zwrot. Skarżąca przytoczyła stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 06.03.2002r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt MRN 11/02 (opubl. OSNAP 2002/17/13), w którym Sąd stwierdził, że " Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. l pkt l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Organy obu instancji powinny uwzględnić przy wydawaniu swoich decyzji wyrok NSA z dnia 23.04.2001r. w sprawie o sygnaturze akt I SA 2567/99, zwłaszcza że zgodnie z art. 99 w/w ustawy były one (i nadal są) związane wyrokiem tego Sądu. Tymczasem organy całkowicie zignorowały ocenę prawną tam wyrażoną, jak i fakt związania ich wyrokiem przy wydawaniu decyzji, czym dopuściły się naruszenia prawa procesowego.

W ocenie skarżącej postępowanie organów administracji oceniać należy jako działanie obliczone na obejście obowiązujących przepisów prawa oraz obstrukcję wiążącego je wyroku NSA, mające na celu uniemożliwienie odzyskania własności. Stanowi to próbę usankcjonowania szeregu naruszeń prawa popełnionych w okresie PRL, mimo że jednym z naczelnych praw gwarantowanych obywatelom w Konstytucji jest prawo własności, a jego respektowanie i ochrona powinno być priorytetem dla wszelkich instytucji publicznych, służących obywatelom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 8 grudnia 1997r. W dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która zastąpiła ustawę z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W art. 223 zawierała ona uregulowanie, że sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Organ zatem zasadnie oparł się na nowych przepisach.

W ramach nowelizacji ustawy z 1998r. - ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), obowiązującą od 22 września 2004r., wprowadzono art. 229a. Ustawodawca uznał w nim, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomości także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998r. (wejście w życie nowej ustawy o.g.n.) została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia, lecz cel ten nie został zrealizowany, a zrealizowano inny cel publiczny, który w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 3 wywłaszczanie było dopuszczalne, gdy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomości lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Według ustaleń organu na części działek - nieobjętych planem ogólnym "[...]" zrealizowano inny cel, gdyż w oparciu o plan realizacyjny zagospodarowania terenu "[...]" powstał Zespół Szkół Nr [...].

W świetle regulacji zawartej w art. 3 ustawy z 1958r. zrealizowano zatem cel, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Należy przy tym podkreślić, że od 1964r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z [...] 1964 r. Zgodnie z tym planem wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w granicach ustalenia o symbolu CC 3MW - tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy.

Jak ustalił organ, symbolem CC 3MW określono ogólnie teren mieszkaniowy,

o pow. 54,1000 ha, gdzie intensywność zabudowy brutto w planie perspektywicznym wynosi 0,50. Na obszarze tym, jak stwierdził organ I instancji, miały być zrealizowane usługi podstawowe wg programu ustalonego w części A p. 4.5, a więc: szkoły podstawowe, przedszkola, żłobki, przychodnie zdrowia oraz inne usługi i obiekty: handel, rzemiosło, kulturalne i społeczne, administracja osiedla i inne. Budowa szkoły wpisuje się zatem w zakładane przeznaczenie terenu.

Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Skarżąca podkreślała wystąpienie owej przesłanki.

Odnosząc się do tej kwestii oraz możliwości zastosowania art. 229 a jako przeszkody zwrotu należy wykazać, że spełnienie przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia jako podstawy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi nabycia prawa. Przepisy ustawy nie dają bowiem podstawy do przyjęcia, że w takim przypadku dochodzi ex lege do nabycia prawa własności przez podmiot ubiegający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Dla nabycia prawa konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Do czasu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przy spełnieniu przesłanek zwrotu w momencie złożenia wniosku, należy przyjąć, że występuje jedynie ekspektatywa nabycia prawa.

Wobec powyższego przy wydaniu decyzji należy uwzględnić całokształt uregulowań prawnych na dzień wydania decyzji, a więc również art. 229a.

Artykuł ten stanowi negatywną przesłankę zwrotu, gdy na nieruchomości zrealizowano inny cel, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

W tych okolicznościach konieczne było wzięcie pod uwagę nie tylko oceny czy zaistniały podstawy zwrotu nieruchomości lecz także czy nie wystąpiła przeszkoda opisana w art. 229a ustawy o.g.n.

Organ zasadnie przyjął, że wobec części działek, na których zrealizowano inny cel wywłaszczenia, niż określony w umowie wywłaszczeniowej, nastąpiła negatywna przesłanka, uniemożliwiająca zadośćuczynienie żądaniu skarżącej.

Wbrew stanowisku skarżącej NSA w wyroku z 23 kwietnia 2001r. w sprawie o sygn. akt I SA 2567/99 nie przesądził o konieczności zwrotu spornych nieruchomości. Nie przesądzono też kwestii przeznaczenia terenu. Zwrócono jedynie uwagę na konieczność przeprowadzenia szczegółowych ustaleń w tym przedmiocie.

Organ ustalił przeznaczenie terenu, odczytując zapisy planu z 1964r. i uznając, że w świetle ustawy z 1958r. zrealizowano cel, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Nie można więc uznać za trafny zarzut, że organ przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszył zasadę związania organu stanowiskiem Sądu.

Oceniając kolejny zarzut skargi dotyczący oceny zebranego materiału dowodowego należy w pierwszej kolejności wskazać, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko obszary mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (por. wyrok NSA z 20 stycznia 1999r. sygn. akt IV SA 2033/96 Lex nr 47337).

Trzeba wziąć również pod uwagę to, że realizacja celu wywłaszczenia może być ustalona na podstawie wszelkich dowodów. Organ zgromadził szereg dokumentów załączonych do akt i szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji I instancji, które świadczą o tym, że w okresie 7 lat od momentu wywłaszczenia rozpoczęto bądź zakończono prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Sąd nie dopatrzył się by organy naruszyły zasadę swobodnej oceny zgromadzonych dowodów i by ustalenia stanu faktycznego i jego ocena na podstawie tych dowodów były wadliwe.

Z tych względów uznając, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 u.p.s.a. orzekł jak w sentencji.