Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 532/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 11b, art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 35, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Miejskiej w Tuliszkowie z dnia 21 sierpnia 2015 r. nr 0007.42.2015 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuliszków i Statutu Samorządu Mieszkańców miasta Tuliszkowa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) wyraz "wiejskie" w § 4 ust. 3; b) wyrażenie "wybór i" w § 6 pkt 1; c) § 17 ust. 3; d) wyraz "Wiejskie" w § 19 ust. 3 i w § 25; e) wyraz "Wiejskiego" w § 19 ust. 3 i 4; f) § 20 ust. 1 i 2 – każdego z załączników nr 1-15 do tej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) wyrażenie "w obecności co najmniej 2/3 statutowego składu Rady" w § 16 ust. 2; b) § 24 ust. 3 – załącznika nr 16 do tej uchwały; 3. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 21 sierpnia 2015 r. Rada Miejska w Tuliszkowie (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę nr 0007.42.2015 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuliszków i Statutu Samorządu Mieszkańców miasta Tuliszkowa (zwaną dalej "Uchwałą"). Zgodnie z § 1 Uchwały statuty poszczególnych sołectw ww. gminy – tj. kolejno: (1) Sołectwa Gadowskie Holendry, (2) Sołectwa Grzymiszew, (3) Sołectwa Kiszewy, (4) Sołectwa Krępa, (5) Sołectwa Nowy Świat, (6) Sołectwa Ogorzelczyn, (7) Sołectwa Piętno, (8) Sołectwa Ruda, (9) Sołectwa Sarbicko, (10) Sołectwa Smaszew, (11) Sołectwa Tarnowa, (12) Sołectwa Wielopole, (13) Sołectwa Wróblina, (14) Sołectwa Wymysłów i (15) Sołectwa Zadworna – stanowią załączniki o numerach od 1 do 15 do Uchwały, natomiast Statut Samorządu Mieszkańców miasta Tuliszkowa (w sposób oczywiście błędny określony w § 1 pkt 16 Uchwały jako statut "Rady Samorządu Mieszkańców miasta Tuliszkowa") stanowi załącznik Nr 16 do Uchwały.

Pismem z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. PR Pa 35.2020) Prokurator Rejonowy w Turku (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w zakresie § 6 pkt 1, § 17 ust. 3 i § 20 ust. 1 i 2 załączników nr 1–15 do Uchwały oraz § 16 ust. 2 i 4, i § 24 ust. 3 załącznika nr 16 do Uchwały. Zarzuciwszy istotne naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") poprzez nadanie w § 6 pkt 1 załączników nr 1–15 do Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 i art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b u.s.g. poprzez przyjęcie w § 17 ust. 3 załączników nr 1–15 do Uchwały możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencje upoważniające do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu;

3) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 20 ust. 1 i 2 załączników nr 1–15 do Uchwały wymogu kworum dla ważności dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, mimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum;

4) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. poprzez nadanie w § 16 ust. 2 załącznika nr 16 do Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest Rada Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa (zwana też dalej "Radą SMMT"), kompetencji wyboru Zarządu Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa (zwanego też dalej "Zarządem SMMT"),

5) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 załącznika nr 16 do Uchwały wymogu kworum dla ważności dokonania wyboru Zarządu SMMT, mimo że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru tego organu żadnego kworum;

6) art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. i przyjęcie w § 16 ust. 4 załącznika nr 16 do Uchwały, iż wyboru Zarządu SMMT dokonuje się w głosowaniu tajnym, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.s.g., do którego odwołuje się art. 37 ust. 4 u.s.g., zarząd wybiera są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

7) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 i art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b u.s.g. poprzez przyjęcie w § 24 ust. 3 załącznika nr 16 do Uchwały możliwości przeprowadzenia przez Radę głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła ww. organ, bez podstawy prawnej, w kompetencje upoważniające do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu

– autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Tuliszków wniósł o uwzględnienie skargi, wyjaśniając w uzasadnieniu, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi należało uznać je za słuszne. Jednocześnie zaznaczył, że stwierdzenie nieważności Uchwały we wskazanym przez Skarżącego zakresie nie spowoduje trudności w odczytaniu norm prawnych znajdujących się zaskarżonym akcie prawa miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności Uchwały we wnioskowanym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Tuliszkowie wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Turku, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązujących w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr 0007.42.2015 Rady Miejskiej w Tuliszkowie z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Tuliszków i Statutu Samorządu Mieszkańców miasta Tuliszkowa. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 4 września 2015 r. (poz. 5138), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 Uchwały), nie była zmieniana i nadal obowiązuje.

2. Z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień każdego z załączników nr 1–15 do Uchwały obejmujących jednobrzmiące, mutatis mutandis, statuty poszczególnych sołectw Gminy Tuliszków (zwane też dalej łącznie "Statutami Sołectw", zaś każdy z osobna "Statutem Sołectwa"), oraz załącznika nr 16 do Uchwały zawierającego Statut Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa (zwany też dalej "Statutem SMMT") – a mianowicie w zakresie:

a) w jakim w Statutach Sołectw nastąpiło nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyborczych (elekcyjnych) – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, postanowienia § 6 pkt 1 ww. statutów;

b) § 17 ust. 3 Statutów Sołectw;

c) § 20 ust. 1 i 2 Statutów Sołectw;

d) § 16 ust. 2 i 4 Statutu SMMT;

e) § 24 ust. 3 Statutu SMMT.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień (lit. a) oraz postanowień (lit. b-e) – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu (zob. też pkt 5.1. nin. uzasadnienia).

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostek pomocniczych gminy (sołectw oraz miasta położonego na terenie gminy) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. i 5.1. nin. uzasadnienia) oraz własnej kognicji.

Należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródeł prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie w części.

Ustosunkowując się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, co następuje:

1. Ad zarzuty nr 1 i 3 (dot. nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych oraz ustanowienia w tym zakresie wymogu kworum)

W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statutach Sołectw doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji wyborczych w odniesieniu do sołtysa. Tym samym postanowienia Statutów Sołectw, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienie § 6 pkt 1 załączników nr 1–15 do Uchwały, zgodnie z którym do kompetencji Zebrania wiejskiego należy w szczególności "wybór i odwoływanie Sołtysa".

Od razu należy zaznaczyć, że w świetle postanowień Statutów Sołectw, zebranie wiejskie uzyskało kompetencje w zakresie wyboru nie tylko sołtysa, ale także członków rady sołeckiej. Wynika to jasno z niezaskarżonego przez Prokuratora § 4 ust. 3 załączników nr 1–15 do Uchwały, zgodnie z którym "W skład Rady sołeckiej wchodzi sołtys oraz od 3-8 członków w y b r a n y c h p r z e z Z e b r a n i e w i e j s k i e" [podkr. Sądu]. Poza tym wola przyznania zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze (również przez Prokuratora wyraźnie niezaskarżonych w tym kontekście) postanowień Statutów Sołectw, a mianowicie z ich: § 19 ust. 3 (chodzi o wyrazy "Wiejskie" i "Wiejskiego"), § 19 ust. 4 (chodzi o wyraz "Wiejskiego") oraz § 25 (chodzi o wyraz "Wiejskie"), a ponadto z zaskarżonego § 20 ust. 1 (chodzi o wyraz "Wiejskim").

W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami Statutów Sołectw, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej przyznania kompetencji elekcyjnych zgromadzeniu wiejskiemu; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również ww. wyraźnie niezaskarżone postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia, z tym że wyłącznie w tej części, w jakiej wskazują one na elekcyjny charakter zebrania wiejskiego.

1. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonych Statutach Sołectw gremium dokonujące wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej określono mianem "zebrania wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 16 ust. 1 Statutów Sołectw dla ważności każdego zebrania wiejskiego, a powtórzony w § 20 ust. 1 Statutów Sołectw w odniesieniu do zebrania wiejskiego stricte wyborczego.

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g. – który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Poza tym w pojęciu "zasad i trybu wyborów" organów jednostki pomocniczej, których uregulowanie należy zgodnie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zamieścić w statucie, nie mieści się określanie warunków ważności tych wyborów, czemu służy wymóg kworum (o czym mowa szerzej w pkt 5.2.2. nin. uzasadnienia).

Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – i to zarówno na podstawie § 20 ust. 1 Statutu Sołectwa, jak i, po jego wyeliminowaniu, na podstawie § 16 ust. 1 Statutu Sołectwa – to w tych wszystkich postanowieniach Statutów Sołectw, w których w kontekście wyboru sołtysa lub rady sołeckiej mowa jest o "Zebraniu Wiejskim / wiejskim", należało wyeliminować, w drodze stwierdzenia nieważności, w zależności od kontekstu: samo określenie "Wiejskie / wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment danego przepisu albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność załączników nr 1–15 do Uchwały w części obejmującej: wyraz "wiejskie" w § 4 ust. 3; wyrażenie "wybór i" w § 6 pkt 1; wyraz "Wiejskie" w § 19 ust. 3 i w § 25, wyraz "Wiejskiego" w § 19 ust. 3 i 4 oraz § 20 ust. 1, a także ściśle z nim związany – bo normujący dalszy przebieg procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 20 ust. 1 –§ 20 ust. 2 każdego z tych załączników (pkt 1 lit. a, b, d, e, f sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi (por. wyżej pkt 2.2. nin. uzasadnienia). Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się ono uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutów Sołectw do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym (wyborczym), od "zebrania wiejskiego" pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów sołtysa i rady sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 19 ust. 3 Statutów Sołectw), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 5 Statutów Sołectw jest zebranie wiejskie. Do takiego "zebrania" (przez samego uchwałodawcę nazywanego expressis verbis "wyborczym" – zob. np. § 20 ust. 4 Statutów Sołectw) będzie można odpowiednio stosować postanowienia dotyczące Zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania" (np. właśnie co do wymogu kworum z § 16 ust. 1 Statutów Sołectw).

2. Należy jeszcze wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 6 pkt 1 Statutów Sołectw zostało ograniczone wyłącznie do zakresu, w jakim przepis ten przyznał Zebraniu wiejskiemu kompetencję do wyboru Sołtysa, gdyż w ocenie Sądu w niniejszym składzie przepis ten w pozostałym zakresie – statuującym kompetencję Zebrania wiejskiego do odwołania Sołtysa – jest zgodny z prawem. Narzucające się w tym przypadku, jako prima facie logiczne, rozumowanie, że skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwoływania, nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada Miejska w § 6 ust. 1 in fine Statutów Sołectw (a rozwinęła w § 11 Statutów Sołectw) – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się pośrednio wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z tych względów skargę w części kwestionującej legalność § 6 pkt 1 Statutu w zakresie wykraczającym poza wyrażenie "wybór i" – tj. obejmującym "odwoływanie Sołtysa" – należało oddalić (pkt 3 sentencji wyroku).

2. Ad zarzuty nr 4 i 5 (dot. nadania Radzie SMMT kompetencji do wyboru Zarządu SMMT oraz ustanowienia w tym zakresie wymogu kworum)

Oba zarzuty dotyczą postanowienia § 16 ust. 2 załącznika nr 16 do Uchwały, w myśl którego: "Wyboru Zarządu Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa dokonuje Rada Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa w obecności co najmniej 2/3 statutowego składu Rady."

1. Zdaniem autora skargi analogiczne powody, które sprzeciwiają się dopuszczalności przyznania organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, charakteru elekcyjnego, przemawiają także przeciwko przyznaniu Radzie SMMT – będącej również organem uchwałodawczym – kompetencji do wyboru Zarządu SMMT, przewidzianej w cytowanym § 16 ust. 2 Statutu SMMT. Takie postanowienie ma pozostawać w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 37 ust. 1 u.s.g.

Sąd w niniejszym składzie tej oceny nie podziela.

W ocenie Sądu istotne różnice pomiędzy sposobem normatywnego ukształtowania i uregulowania organów uchwałodawczych w sołectwach z jednej strony, a w pozostałych nazwanych jednostka pomocniczych (w osiedlu, dzielnicy, a także w położonym na terenie gminy mieście) z drugiej, sprawiają, że w odniesieniu do każdego z tych organów problem jego "zdolności wyborczej (elekcyjnej)" musi być rozpatrywany odrębnie.

Przede wszystkim godzi się w tym miejscu zauważyć, że działalność uchwałodawcza w sołectwie została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób właściwy dla form demokracji bezpośredniej. Dlatego organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie (art. 36 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g.) i powierzenie takich kompetencji innemu organowi (specjalnie w tym celu powołanemu albo istniejącemu, np. radzie sołeckiej) nie byłoby w tej jednostce dopuszczalne. Z kolei organem uchwałodawczym w dzielnicy jest rada (art. 37 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g.) – czyli organ właściwy już dla form demokracji przedstawicielskiej – i w przypadku tej jednostki niedopuszczalne byłoby z kolei scedowanie kompetencji uchwałodawczych na ogólne zebranie mieszkańców. W taki sam organ uchwałodawczy (radę) ustawodawca wyposażył, co do zasady, również tę jednostkę pomocniczą, która (przynajmniej w modelowym ujęciu) jest jednostką mniejszą od dzielnicy, a większa od sołectwa – czyli osiedle. W tym przypadku jednak postanowił, że statut tej jednostki może ustalić, iż w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców (art. 37 ust. 4 zd. pierwsze u.s.g.). Powyższe stanowi wyraz bardziej ogólnego założenia – które jest też zasadniczo przyjmowane w doktrynie (por. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 35, i tam przywołana literatura) – że mniejsza jednostka pomocnicza częściej sięga do form demokracji bezpośredniej niż do form demokracji przedstawicielskiej. W konsekwencji należy przyjąć, że w jednostce pomocniczej obejmującej miasto – a więc w jednostce, przynajmniej z założenia, większej od dzielnicy – organem uchwałodawczym, podobnie jak w dzielnicy, może być tylko rada, a już nie ogólne zebranie mieszkańców.

Zarazem należy podkreślić, że – inaczej niż w przypadku sołectwa i jego organu uchwałodawczego (zebrania wiejskiego) – w odniesieniu do osiedla ustawodawca wyraźnie przesądził, że organ uchwałodawczy tej jednostki, jakim może być w osiedlu ogólne zebranie mieszkańców, wybiera zarząd (art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.s.g.). Analogicznie należy przyjąć, że zarząd dzielnicy (i odpowiednio: zarząd jednostki pomocniczej obejmującej miasto) jest wybierany przez organ uchwałodawczy dzielnicy (odpowiednio: jednostki obejmującej miasto), czyli przez radę. Wprawdzie ustawodawca o tym wyraźnie nie przesądził, ale jawi się to jako logiczna konsekwencja analizowanych przepisów ustrojowych. W doktrynie dopuszcza się nawet możliwość przyjęcia w statucie innych jeszcze rozwiązań (zdaniem M. Augustyniak: "zarząd jest wybierany zgodnie z kryteriami i zasadami określonymi przez radę gminy w statucie"), ale zarazem stwierdza, że: "Zasadniczo kompetencję do wyboru zarządu otrzyma organ uchwałodawczy, który dokona przedmiotowego wyboru w głosowaniu tajnym, spośród nieograniczonej liczby kandydatów" (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 136-137 i przyp. 25 na s. 137; podobnie: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 37).

Z tych względów należało uznać, że regulacja § 16 ust. 2 załącznika nr 16 do Uchwały w zakresie, w jakim postanawia, że wyboru Zarządu SMMT dokonuje Rada SMMT, jest zgodna z prawem, i w tej części skarga podlegała oddaleniu (pkt 3 wyroku).

2. Natomiast nie mógł się ostać w obrocie prawnym ten fragment § 16 ust. 2 Statutu SMMT, która wprowadzał dla dokonania ww. wyboru próg frekwencyjny (wymóg kworum) w postaci obecności co najmniej 2/3 statutowego składu Rady.

W tym zakresie w pełni aktualne oraz adekwatne, mutatis mutandis, pozostają argumenty przywołane wyżej w pkt 5.1.1. nin. uzasadnienia, przemawiające przeciwko dopuszczalności wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Nie powtarzając zatem tych argumentów, należy wszakże podkreślić, że w ocenie Sądu analizowana regulacja wykracza poza zakres delegacji ustawowej wyznaczony w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Albowiem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego użyte w tym przepisie pojęcie "ustalania zasad i trybu wyborów" nie mieści w sobie upoważnienia do określania zasad ważności tych wyborów. Świadczy o tym już okoliczność, że: "Zgodnie z Konstytucją z dnia 2 kwietnia 1997 r. rozdziela się terminy «zasad i trybu wyborów» a «warunków jego ważności». Rozróżnienie to wynika zarówno z art. 100 ust. 3 Konstytucji w odniesieniu do Sejmu i Senatu, jak i art. 127 ust. 7 w stosunku do Prezydenta i art. 169 ust. 2 w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego" (zob. wyrok NSA z 30.01.2002 r., II SA 2122/01, LEX nr 81971). Odmienne stanowisko, wyrażone wcześniej w wyroku NSA z 8 marca 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2725/95 (ONSA 1997 nr 3, poz. 115), utraciło swą aktualność wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP. W konkluzji wcześniej cytowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że: "Ponieważ upoważnienie do ustalania warunków ważności wyborów do jednostek pomocniczych poprzez ustalanie progów wyborczych nie wynika ani z wyraźnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym, ani nie przemawia za tym wykładnia językowa w świetle art. 100 ust. 3, 127 ust. 7 i 169 ust. 2 Konstytucji, ani praktyka konstytucyjna, nie można uznać, iż wprowadzanie takich progów wyborczych w uchwale rady gminy jest zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (zob. wyrok NSA z 30.01.2002 r., II SA 2122/01, LEX nr 81971) Pogląd, że wprowadzenie przez radę gminy progu frekwencji wyborczej (kworum) stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego jest prezentowany także w doktrynie (zob. np. M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, teza 3 do art. 36-37).

Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie samorządu mieszkańców miasta wymogu kworum dla ważności wyboru członków zarządu przez radę.

Dlatego należało stwierdzić nieważność § 16 ust. 2 załącznika nr 16 do Uchwały w części obejmującej wyrażenie "w obecności co najmniej 2/3 statutowego składu Rady" (pkt 2 lit. a sentencji wyroku).

3. Ad zarzuty nr 2 i 7 (dot. możliwości wprowadzenia przez Zebranie wiejskie oraz Radę SMMT tajności głosowania w konkretnej sprawie)

Powyższe zarzuty dotyczą odpowiednio:

- § 17 ust. 3 Statutów Sołectw, w brzmieniu: "Zebranie Wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego w konkretnej sprawie";

- § 24 ust. 3 Statutu SMMT, w brzmieniu: "Rada Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą".

Sąd w pełni podzielił zarzuty i argumentację skargi dotyczące istotnej wadliwości przywołanych postanowień statutowych (w istocie równobrzmiących, pomijając drobne, nieistotne różnice redakcyjne), i w konsekwencji stwierdził ich nieważność (pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b sentencji wyroku).

Należy bowiem podkreślić, że zasada jawności życia publicznego – wynikająca już z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, statuowanej w art. 2 Konstytucji RP, a uszczegółowiona w art. 61 Konstytucji RP – jest szeroko zakorzeniona w polskim porządku prawnym. Zasada jawności jest akcentowana również w u.s.g., a jej wyrazem są regulacje zawarte w art. 11b i art. 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy – a nie organów jej jednostek pomocniczych – to nie sposób przyjąć, że konstytucyjnie umocowana zasada jawności życia publicznego dotyczy organów samej gminy, a nie dotyczy organów jednostek pomocniczych przez te gminę utworzonych, których organizację i zakres działania określa organ gminy (rada gminy – art. 35 ust. 1 u.s.g.). Należy wskazać, że samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania w konkretnej sprawie na zebraniu wiejskim lub na posiedzeniu rady bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego (w tym ich jednostek pomocniczych) nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyroki WSA: z 11.02.2016 r., II SA/Ol 1416/15; z 27.04.2016 r., II SA/Go 232/16; z 20.05.2021 r., IV SA/Po 82/21 – CBOSA; por. też: W. Kisiel, Organizacja jednostki samorządu terytorialnego przedmiotem statutu [w:] Statuty jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykańskie, pod red. W. Kisiela, Zakamycze 2005, s. 79).

4. Ad zarzut nr 6 (dot. modyfikacji art. 36 ust. 2 u.s.g. w § 16 ust. 4 Statutu SMMT)

W myśl zaskarżonego § 16 ust. 4 Statutu SMMT: "Wyboru Zarządu Samorządu Mieszkańców Miasta Tuliszkowa dokonuje się w głosowaniu tajnym".

Prokurator zarzucił, że cytowane postanowienie statutowe modyfikuje w sposób nieuprawniony przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania"), do którego odwołuje się art. 37 ust. 4 u.s.g. (w brzmieniu: "Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio"). Zdaniem autora skargi interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że "zarząd wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania".

W ocenie Sądu zarzut ten i jego argumentacja są chybione.

Przede wszystkim uszło uwagi Skarżącego, że przepis art. 37 ust. 4 u.s.g. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 2 u.s.g. expressis verbis jedynie w przypadku wyboru zarządu osiedla, i to tylko w sytuacji, gdy takiego wyboru dokonuje ogólne zebranie mieszkańców osiedla. Zatem odesłanie to nie obejmuje już wyborów do zarządu osiedla przeprowadzanych przez radę osiedla, a tym bardziej wyborów do zarządu dzielnicy przez radę dzielnicy, i – w konsekwencji – wyborów do zarządu samorządu mieszkańców miasta przeprowadzanych przez radę samorządu mieszkańców miasta. Jest to logiczne i w pełni zasadne, gdyż w przypadku wyborów dokonywanych przez radę (osiedla, dzielnicy, samorządu mieszkańców miasta) – a więc w formie właściwej demokracji przedstawicielskiej – zupełnie nieadekwatne byłoby odesłanie do regulacji ustawowej statuującej wybory "bezpośrednie" i "przez stałych mieszkańców".

A skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. nie znajdował w tym przypadku zastosowania, to już z tego względu Rada Miejska nie mogła dopuścić się jego nieuprawnionej modyfikacji.

Dlatego skarga w części dotyczącej § 16 ust. 4 Statutu SMMT podlegała oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

W pozostałej części, wyżej opisanej, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).