Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1376/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 pkt 10
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta R. na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Wodzisławski aktem (zarządzeniem) z dnia [...] r. [...] odrzucił projekt stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. złożony przez Burmistrza Miasta R. .

W podstawie prawnej aktu organ wskazał na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. nr 110 ze zmianami, dalej: p.r.d.) oraz § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 3 w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie).

Zarządzenie Starosty zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] r. do Starosty Wodzisławskiego wpłynął wniosek Burmistrza Miasta R. (dalej: Burmistrz) o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. , dotyczący uzupełnienia oznakowania poziomego P-14, zastosowania oznakowania pionowego A-30 i T-18 ostrzegającego o zmianie toru jazdy oraz B-31 i D-5 wyznaczającego pierwszeństwo przejazdu na odcinku wzdłuż szykan.

Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, zarządzający ruchem ustalił, że szykany drogowe zmuszające kierujących do zmiany toru jazdy zostały zastosowane w celu ograniczenia prędkości poruszających się pojazdów. Kierujący zachowując szczególną ostrożność oraz stosując zasadę ograniczonego zaufania do innych uczestników ruchu zbliżając się do szykan ograniczają prędkość przejazdu, co sprzyja zwiększeniu bezpieczeństwa na tym odcinku drogi. Natomiast wprowadzenie oznakowania B-31 i D-5 wyznaczającego pierwszeństwo przejazdu dla jednego kierunku ruchu wpłynie na znaczne obniżenie efektywności szykan, gdyż kierujący nadjeżdżający z kierunku mającego pierwszeństwo nie będą zwalniać.

Wobec tego, zdaniem Starosty, projektowane rozwiązanie nie zapewni właściwej efektywności nowej organizacji ruchu, co, zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, pozwala zarządzającemu ruchem na odrzucenie projektu.

W końcowej części aktu sformułowano pouczenie, zgodnie z którym:

1/nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania sprawuje Wojewoda.

2/ na czynności z zakresu administracji publicznej stronom przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma.

W skardze na ten akt z dnia 30 września 2020 r. Burmistrz podnosi zarzut naruszenia:

1/ przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r, w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz.784) poprzez nierozpatrzenie w sposób prawidłowy złożonego wniosku, niepodjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających okoliczności związane z wprowadzeniem stałej organizacji ruchu, nieprzedstawienie rozwiązań alternatywnych, które umożliwiłyby zarządcy drogi wprowadzenie proponowanej organizacji ruchu, brak wykazania nieefektywności projektowanych rozwiązań, a w konsekwencji odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. ;

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpatrzeniu oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 11 oraz art, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym, że organ nie tylko nie zebrał należycie całego materiału dowodowego, m. in, nie zasięgnął opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego, czy nie powołał komisji, jak również nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował mimo wskazań zawartych w projekcie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnia, że w dniu [...] r, działający z upoważnienia Starosty Wodzisławskiego Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na ul. [...] w R. (zatwierdzenie nr [...]). Ulica [...] stanowi drogę gminną będącą w zarządzie Burmistrza Miasta R. , jednym z elementów zatwierdzonej stałej organizacji ruchu było wprowadzenie elementów uspokojenia ruchu w postaci montażu trzech szykan drogowych przy ul. [...] w rejonie posesji nr [...], co miało poprawić stan bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze poprzez wymuszenie zmniejszenia prędkości poruszających się pojazdów. Organizacja ruchu została wprowadzona w dniu [...] r. Szykany drogowe zostały oznakowane znakami C-9 "nakaz jazdy z prawej strony znaku" i C-10 "nakaz jazdy z lewej strony znaku". Odcinek drogi objęty szykanami wynosi 58,5 m.

Mając na uwadze fakt, iż oznakowanie w rejonie szykan drogowych jest niejednoznaczne w zakresie pierwszeństwa przejazdu, co prowadzi do niebezpiecznych sytuacji na drodze Burmistrz Miasta R. zwrócił się z wnioskiem do Starosty Wodzisławskiego przesłanym w dniu [...] r. o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w R. . Projekt zakładał uzupełnienie oznakowania pionowego w rejonie trzech szykan drogowych poprzez:

- ustawienie znaku B-31 "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z przeciwka", A-30 "inne niebezpieczeństwo" wrdiZ ze znakiem T-18 "tabliczka wskazująca nieoczekiwaną zmianę kierunku ruchu lub przebiegu drogi" od strony ul. [...];

- ustawienie znaku D-5 "pierwszeństwo na zwężonym odcinku drogi" oraz oznakowania A-30 "inne niebezpieczeństwo" wraz ze znakiem T-18 "tabliczka wskazująca nieoczekiwaną zmianę kierunku ruchu o przebiegu wskazanym na tabliczce" od strony ul. [...];

- oznakowanie poziome P-14 "linia warunkowego zatrzymania złożona z prostokątów przed szykanami jadąc zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...]

W dniu [...] r. Starosta Wodzisławski odrzucił złożony przez Burmistrza Miasta R. projekt stałej organizacji ruchu na ul. [...] w R..

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że szykany drogowe zmuszające kierujących do zmiany toru jazdy zostały zastosowane w celu ograniczenia prędkości poruszających się pojazdów. Kierujący zachowując szczególną ostrożność oraz stosując zasadę ograniczonego zaufania do innych uczestników ruchu zbliżając się do szykan ograniczają prędkość przejazdu, co sprzyja zwiększeniu bezpieczeństwa na tym odcinku drogi. Zdaniem zarządzającego ruchem wprowadzenie oznakowania B-31 i D-5 wyznaczającego pierwszeństwo przejazdu dla jednego kierunku ruchu wpłynie na znaczne obniżenie efektywności szykan, gdyż kierujący nadjeżdżający z kierunku mającego pierwszeństwo nie będą zwalniać. W związku z powyższym zarządzający ruchem stwierdził, że projektowane rozwiązanie nie zapewni właściwej efektywności nowej organizacji ruchu, co zgodnie z §8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzeniem, pozwala zarządzającemu ruchem na odrzucenie projektu.

Z uzasadnieniem tym nie zgadza się skarżący. Przygotowując projekt zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w zakresie uzupełnienia oznakowania przy szykanach drogowych Burmistrz Miasta R. kierował się koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego m.in. poprzez zastosowanie oznakowania pierwszeństwa przejazdu w postaci znaków D-5 i B-31. Oznakowanie to miało rozwiać wątpliwości kierujących pojazdami co do pierwszeństwa przejazdu, ograniczać sytuacje konfliktowe oraz przejawy agresji na drodze.

Ponadto w uzasadnieniu do odrzucenia organizacji ruchu zarządzający ruchem uznał, iż brak oznakowania B-31 i D-5 przed szykanami będzie wymuszał na uczestnikach ruch drogowego zatrzymanie się przed szykanami. W ocenie skarżącego brak montażu ww. znaków pionowych przed szykanami powoduje zwiększenie się chaosu na drodze - brak płynności poruszających się po ul. [...] pojazdów. Dojeżdżające z obydwóch stron samochody często zatrzymują się równocześnie przed szykanami, nie wiedząc kto ma w tym przypadku pierwszeństwo przejazdu. Brak znaków B-31 i D-5 przed szykanami powoduje często sytuacje, w których samochody zatrzymują się z obu stron szykan, a następnie równocześnie ruszają, narażając się na kolizję drogową.

Zarządzający ruchem odrzucając projekt organizacji ruchu założył, że wprowadzenie oznakowania B-31 i D-5 wyznaczającego pierwszeństwo przejazdu dla jednego kierunku ruchu wpłynie na znaczne obniżenie efektywności szykan, gdyż kierujący nadjeżdżający z kierunku mającego pierwszeństwo nie będą zwalniać. Zarządzający ruchem nie wziął pod uwagę jednak, że oznakowanie pierwszeństwa przejazdu nie zwalnia kierujących pojazdami od zachowania szczególnej ostrożności przy pokonywaniu danego odcinka drogi, tak aby nie stanowić zagrożenia dla innych uczestników ruchu, szczególnie jadących z naprzeciwka.

Ponadto w odczuciu skarżącego zarządzający ruchem, nie wyczerpał wszystkich możliwości prawnych jakie daje mu przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r, w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Zgodnie z powołanym przepisem w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:

1) powołać komisję, w skład której wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, zarządzający ruchem nie skorzystał z wszystkich możliwości prawnych jakie daje mu delegacja ujęta w powyższym przepisie, a co za tym idzie naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpatrzeniu oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym, że organ nie tylko nie zebrał należycie całego materiału dowodowego, jak również nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował mimo wskazań zawartych w projekcie.

Odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu w oparciu o fakultatywną przesłankę zawartą w przepisie § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzaniem, zawiera w sobie dużą dozę subiektywnego punktu widzenia organu zarządzającego ruchem, stąd winno być poparte konkretnymi badaniami lub dokumentami. Uzasadnienie odrzucenia projektu organizacji ruchu musi wskazywać w sposób jasny, zupełny i przekonywujący, dlaczego i w jakim zakresie organ zarządzający ruchem na drodze skorzystał z danej przesłanki dającej podstawę do odrzucenia organizacji ruchu.

Co istotne stanowisko skarżącego podziela Komendant Powiatowy Policji w W. ., który pismem z dnia [...] r, poinformował o przeprowadzeniu lustracji ul. [...] w miejscu powstałych szykan drogowych. Lustracja została przeprowadzona w związku z licznymi zgłoszeniami dotyczącymi braku prawidłowego oznakowania pionowego, które reguluje pierwszeństwo przejazdu na zwężonym odcinku drogi. Komendant Powiatowy Policji poinformował, iż zasadnym byłoby ustawienie znaków pionowych D-5 i B-31 regulujących pierwszeństwo przejazdu, a także zobowiązał Burmistrza Miasta do podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujawnionych nieprawidłowości.

Interes prawny w złożeniu skargi na akt Starosty Wodzisławskiego w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. wynika z pełnienia obowiązków zarządcy drogi. Zgodnie z ogólną regulacją wynikającą z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z kolei z przepisów art, 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U, z 2020 r. poz. 470 ze zm.) wynika, iż drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Na podstawie przepisu art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, szczegółowo wniosek ten uzasadniając.

Ulica [...] w R. jest objęta strefą ograniczonej prędkości do 30 km/h wyznaczoną za pomocą oznakowania B-43 i B-44 ("tempo 30") oraz zakazem wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 18 ton wyrażonym znakiem B-5. Jest drogą gminną klasy L (lokalną) łączącą drogę powiatową nr [...] (ulica [...]) w R. z drogą powiatową nr [...] (ulica [...]) w P. . Wzdłuż drogi występuje zabudowa jednorodzinna. Na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] po jednej stronie jezdni występuje chodnik dla pieszych. W ciągu ulicy zastosowano urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego: płytowy próg zwalniający oraz trzy szykany drogowe wymuszające zmniejszenie prędkości poprzez zmianę toru jazdy. Obowiązująca obecnie organizacja ruchu została wprowadzona przez zarządcę drogi w dniu 15 lipca 2020 r. zgodnie z projektami stałej organizacji ruchu zatwierdzonymi przez Starostę Wodzisławskiego [...] r. i [...] r. sygnatura [...].

Dowód: pisma zatwierdzające organizację ruchu z [...] r. i [...] r. oraz zgłoszenie zarządcy drogi o wprowadzeniu organizacji ruchu z [...] r.

Zarządzający ruchem w dniu wprowadzenia nowej organizacji ruchu przeprowadził kontrolę wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu z zastrzeżeniem, że w okresie trzech miesięcy organ oceni efekty wprowadzonych rozwiązań.

[...] r. skarżący złożył kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na ulicy [...] w R. . Do wniosku dołączył "Projekt aktualizacji stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w zakresie uzupełnienia oznakowania pionowego". We wniosku skarżący zawarł lakoniczne uzasadnienie, że wprowadzenie dodatkowego oznakowania zwiększy bezpieczeństwo uczestników w ruchu drogowym.

Organ szczegółowo przeanalizował projekt oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami oraz efektywność.

W oparciu o materiał dowodowy, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 110 ze zmianami) oraz § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 784) Starosta Wodzisławski w dniu 31 sierpnia 2020 r. odrzucił projekt organizacji ruchu. Pouczył przy tym stronę o kompetencjach organu nadzoru nad zarządzaniem ruchem oraz o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Z treści skargi wynika, że organ naruszył przepisy ustawy art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym, że nie zebrał należycie całego materiału dowodowego, m.in. nie zasięgnął opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego, czy nie powołał komisji, jak również nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował mimo wskazań zawartych w projekcie. Ponadto naruszył przepisy prawa materialnego tj. § 8 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 rozp. MI poprzez nierozpatrzenie w sposób prawidłowy złożonego wniosku, niepodjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających okoliczności związanych z wprowadzeniem stałej organizacji ruchu, nieprzedstawienie rozwiązań alternatywnych, które umożliwiłyby wprowadzenie proponowanej organizacji ruchu, brak wykazania nieefektywności projektowanych rozwiązań, a w konsekwencji odrzucenie projektu.

Organ nie może zgodzić się z zarzutami skargi w całości.

W szczególności skoro kwestie zarządzania ruchem i podejmowanych w tym zakresie czynności materialno-technicznych polegających na władczym rozstrzygnięciu organu nie podlegają rygorom przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można zarzucić organowi ich naruszenia. Organ odrzucając projekt działał w oparciu o prawo materialne zawarte w rozp. MI i wypełnił wszystkie bezwzględnie wymagane w tym zakresie obowiązki, rozpatrując na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 projekt organizacji ruchu a następnie zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 2 odrzucając go. W dokonanej analizie projektu w toku jego rozpatrzenia, nie miał obowiązku podejmować dodatkowych czynności wyjaśniających (skarżący nie sprecyzował na czym miałyby polegać), w szczególności nie musiał przedstawiać rozwiązań alternatywnych.

Zarządzający ruchem w ramach oceny wniosku podjął niezbędne czynności zmierzające do obiektywnej oceny projektu. Zgromadził w tej kwestii materiał dowodowy w postaci projektu obowiązującej organizacji ruchu (skontrolowanej kilka dni wcześniej w terenie), zdjęć oraz notatki służbowej zawierającej szczegółową analizę. W ocenie organu taki materiał wystarczył do podjęcia rozstrzygnięcia (odrzucenia projektu). Nie można zatem zarzucić organowi, że rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta R. nie podjął żadnych obiektywnych czynności administracyjnych. Skarżący zarzucił ponadto organowi, że rozstrzygając w niniejszej sprawie nie wyczerpał wszystkich możliwości prawnych jakie daje § 8 ust. 1 rozp. MI. W myśl tego przepisu, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może:

1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

W szczególności należy zwrócić uwagę na fakultatywny charakter tego przepisu. Organ zarządzający ruchem nie miał zatem bezwzględnego obowiązku powoływać komisji, zasięgać opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w celu odrzucenia projektu. Niepowołanie w tym przypadku komisji, audytora lub biegłego nie jest naruszeniem prawa i ma swoje faktyczne uzasadnienie. Po pierwsze analizy projektu organizacji ruchu dokonały osoby kompetentne, przygotowane merytorycznie i z wieloletnim doświadczeniem w tym zakresie, posiadające odpowiednie wykształcenie z zakresu inżynierii ruchu (osoba wydająca rozstrzygnięcie z upoważnienia starosty w przeszłości posiadała uprawnienia audytora). Ponadto projektowana organizacja nie wymagała wiadomości specjalnych, obejmowała uzupełnienie istniejącego oznakowania o kilka dodatkowych znaków drogowych w strefie uspokojenia ruchu ("tempo 30"), dotyczyła zatem sytuacji dla pracowników organu dość jednoznacznej i nieskomplikowanej w ocenie. Po drugie organ zarządzający ruchem wziął pod uwagę, że kilka dni wcześniej, w dniu 15 lipca 2020 r. wprowadzono nową organizację ruchu zatwierdzoną na wniosek Burmistrza Miasta R. w dniach 26 lutego 2020 r. i 23 czerwca 2020 r. Nie ulegało wątpliwości, że wprowadzona organizacja ruchu zapewnia bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego na odpowiednim poziomie.

Starosta podkreśla, że jednym z koniecznych elementów projektu organizacji ruchu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozp. MI). Ten element projektu organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 116/19). Burmistrz Miasta R. składając projekt organizacji ruchu ograniczył się do lakonicznego uzasadnienia wyrażonego na odwrocie wniosku, że oznakowanie zwiększy bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zdaniem organu, przedłożony do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu winien zawierać poszerzoną argumentację zaproponowanych rozwiązań, popartą analizami lub opiniami ekspertów Sporządzenie takiej analizy wynika z obowiązku zawartego w art. 20 pkt 10 i 10aa ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 470 ze zmianami), na podstawie którego zarządca drogi przeprowadza kontrole stanu dróg, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Burmistrz Miasta R. składając wniosek [...] r. będący właściwie korektą własnego projektu, nie wskazał żadnych wątpliwości i nie powołał się na opinię policji, audytora czy rzeczoznawcy, nie wskazywał ponadto na konieczność powołania komisji, o której mowa w § 8 rozporządzenia. Należy zwrócić uwagę, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w W. , na którą powołuje się w skardze Burmistrz Miasta R. jest datowane na [...], czyli prawie miesiąc po wydaniu rozstrzygnięcia.

Skarżący nie zgadza się przede wszystkim z argumentami merytorycznymi zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosty Wodzisławskiego. Według skarżącego zaproponowane w aktualizacji projektu ustawienie dodatkowych znaków drogowych wskazujących pierwszeństwo przy omijaniu przeszkód (szykan) miało na celu rozwiać wątpliwości kierujących pojazdami i ograniczać sytuacje konfliktowe oraz przejawy agresji na drodze. Zdaniem skarżącego brak dodatkowych znaków powoduje zwiększenie chaosu na drodze - brak płynności ruchu i narażanie jego uczestników na kolizje.

Tymczasem zdaniem organu, określenie pierwszeństwa znacząco wpłynie na obniżenie efektywności obowiązującej organizacji ruchu, gdyż kierujący nadjeżdżający z kierunku mającego pierwszeństwo nie będą zwalniać przed szykanami, nie stosując w sposób prawidłowy generalnej zasady wynikającej z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. P. o r.d. Zgodnie z nią kierujący pojazdem jest obowiązany przy omijaniu przeszkody zachować bezpieczny odstęp, a w razie potrzeby zmniejszyć prędkość. W strefie uspokojenia ruchu, a za taką należy uznać ulicę [...] w R. , sytuacje wymuszające zmniejszenie prędkości, czy wręcz w razie potrzeby zatrzymanie pojazdu mają charakter pozytywny, prewencyjny i zwiększający bezpieczeństwo uczestników ruchu, rowerzystów i pieszych. Nie stanowią z całą pewnością na drodze o charakterze lokalnym (osiedlowym) elementu zwiększającego chaos i brak płynności.

Nadto zdaniem organu, zdanie odrębne Burmistrza R. w stosunku do rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę Wodzisławskiego wpisuje się w unormowanie zawarte w § 3 ust. 2 pkt 2 rozp. MI. Zgodnie z nim organ sprawujący nadzór nad zarządzeniem ruchem, rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. W tym wypadku organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu dotyczącego organizacji ruchu na ulicy [...] w R. będzie Wojewoda [...].

Rozstrzygnięcie z [...] r., co zauważa Starosta, nie zamyka możliwości zmiany organizacji ruchu na ulicy [...]. Realizując zadania wynikające z § 3 ust. 1 pkt 7 rozp. MI oraz biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w notatce służbowej z [...] r. organ zarządzający ruchem monitoruje stan bezpieczeństwa na tym odcinku drogi, w szczególności zachowania kierowców i ilość zdarzeń drogowym. Organ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozp. MI może opracować lub zlecić projekt organizacji ruchu uwzględniający wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga charakter zaskarżonego aktu, a w ślad za tym podstawy prawnego jego zaskarżenia oraz kwestia interesu prawnego skarżącego, a więc jego legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie Starosty Wodzisławskiego w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na ulicy [...] w R. .

W przedmiocie charakteru prawnego aktu, co budziło duże wątpliwości, wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, podjętej w składzie 7 sędziów Zgodnie z uchwałą: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie MI), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)." - uchwała dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl. Podobnie NSA w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., OSK 1300/17, LEX nr 3112033: "Zatwierdzenie organizacji ruchu jest swoistą działalnością organu samorządu terytorialnego i stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ustanawiając zasady organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, nie ograniczając się do zakresu organizacyjno - technicznego i nie będąc czynnością jednorazową." Skład orzekający tezy wyrażone w uchwale, jak i ww. wyroku NSA przyjmuje za swoje .

Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a. podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Inaczej niż przyjmuje Starosta, który w pouczeniu zakwalifikował odmowę zatwierdzenia do grupy aktów z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Tryb zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z pkt. 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. reguluje art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 920, dalej: u.s.p.). Jak wynika z zamieszczonych w nim regulacji, skargę do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W przepisie art. 87 u.s.p. mowa jest co prawda o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 p.p.s.a.). Uznanie bowiem, że mające charakter generalny zarządzenia starostów nie podlegają skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, godziłoby w zasadę prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji), a pośrednio naruszałoby również zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Występująca tu formalnie luka ustawowa powinna być zapełniona przez odwołanie się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podmiotem legitymowanym do zaskarżenia tego aktu jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nim naruszone. W tym kontekście pojawia się pytanie o legitymację skarżącego Burmistrza Miasta R. , będącego organem gminy w imieniu której zarządza drogami gminnymi. Już samo to, że złożył projekt organizacji ruchu na drodze gminnej, działając w ramach wykonywania zadań publicznych dotyczących zarządzania drogami, może wskazywać na brak po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu przyjmowanym na tle art. 28 k.p.a. i przenoszonym na art. 101 u.s.g. oraz art. 87 u.s.p. Generalnie rzecz ujmując, tak rozumiany interes prawny nie może mieć źródeł w normach określających zadania i kompetencje organów administracji publicznej. To sytuuje określony podmiot po stronie organów administracji publicznej, które w określonej sprawie podejmują rozstrzygnięcie (akt władczy). Trzeba jednak zauważyć, że sytuacja samorządowej gminy, a tym samym i organu działającego w jej imieniu, jest bardziej złożona bowiem wiele jej uprawnień pozostaje na pograniczu prawa administracyjnego i prawa cywilnego, co wiąże się zazwyczaj z dysponowaniem przez gminę uprawnieniami właścicielskimi. Tak jest w tym przypadku. Gmina nie tylko wykonuje wobec dróg do niej należących zadania czysto administracyjne, ale także właścicielskie. Z tych ostatnich uprawnień, zdaniem Sądu, należy wywodzić interes prawny gminy.

Odnosząc się do zarzutów Burmistrza stwierdzić trzeba, że nie zasługują one na uwzględnienie. Tryb postępowania organu właściwego do podjęcia zarządzenia w kwestii projektu organizacji ruchu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Zgodnie z § 8 ust. 5 organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Natomiast w myśl § 6 organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

W podstawie prawnej zarządzenia Starosta Wodzisławski wskazał na § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt. 3 w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia MI, a więc nieefektywność projektowanej organizacji ruchu. Jak bowiem twierdzi, wprowadzenie proponowanego oznakowania B-31 i D-5 wyznaczającego pierwszeństwo przejazdu dla jednego kierunku ruchu wpłynie na znaczne obniżenie efektywności szykan z tej racji, że kierowcy nadjeżdżający z kierunku mającego pierwszeństwo nie będą zwalniać. Swoje stanowisko w tym względzie szczegółowo uzasadnił, zaś organ przedkładający projekt do zatwierdzenia nie wykazał, że argumenty podane w tym uzasadnieniu, uszczegółowione w odpowiedzi na skargę, są nietrafne. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta R. , składając projekt organizacji ruchu rzeczywiście ograniczył się do stwierdzenia, że oznakowanie zwiększy bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Stwierdzenie to nie było poparte żadnymi dowodami, w szczególności nie było poparte analizami lub opiniami ekspertów. Sporządzenie takiej analizy wynika z obowiązku zawartego w art. 20 pkt 10 i lOa ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 470 ze zmianami), na podstawie którego zarządca drogi przeprowadza kontrole stanu dróg, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Burmistrz nie powołał się na opinię policji (pismo Komendanta Powiatowego Policji w W. wskazane w skardze jest datowane na dzień 24 września, czyli prawie miesiąc po wydaniu zarządzenia), audytora czy rzeczoznawcy, nie wskazywał także na konieczność powołania komisji, o której mowa w § 8 rozporządzenia MI.

Podkreślenia wymaga to, że czynność odmowy zatwierdzenia projektu organizacji ruchu podejmowana na podstawie § 8 ust. 6 ma charakter uznaniowy, co ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd do kwestii ewentualnego przekroczenia granic uznania. W tym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia takiej tezy. Granice uznania nie zostały przekroczone.

Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Starostę § 8 ust. 1 rozporządzenia MI, bowiem czynności tam określone, w tym powołanie specjalnej komisji , mogą być podejmowane w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem. W tym przypadku nie było kwestii opinii, ani też Starosta nie powziął wątpliwości co do przedłożonego projektu.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów k.p.a., skoro postępowanie prowadzone przez Starostę w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie jest prowadzone w trybie kodeksowym (nie jest to postępowanie jurysdykcyjne), a żaden przepis ustawy czy rozporządzenia do kodeksu nie odsyła.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.