Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 620/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Olesińska sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. po rozpatrzeniu odwołań: E. D., M. L., A. C., A. M., S. B., G. S., S. H. oraz [...] sp. z o.o., [...] (Polska) sp. z o.o., a także [...] spółka europejska i M. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji wydanej Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydenta M. T. po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, złożonych przez wymienionych w decyzji przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwoleń w punktach sprzedaży decyzją z dnia [...] marca 2017 r. orzekł o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] listopada 2021 r. czterem przedsiębiorcom we wskazanych w decyzji punktach sprzedaży, tj.: D. B., [...] sp. z o.o. sp.k., A. O. oraz D. P., a także orzekł o odmowie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży pozostałym wymienionym w decyzji przedsiębiorcom we wskazanych punktach sprzedaży.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawarł szereg obostrzeń mających ograniczyć dostęp do alkoholu, jak i przewidział, jakie wymogi formalne muszą zostać spełnione, by sprzedaż napojów alkoholowych odbywała się zgodnie z prawem. I tak, w gestii rady gminy leży ustalenie, w drodze uchwały dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Podobnie, rada gminy, w drodze uchwały ustala zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zastrzeżono przy tym, iż liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, a także zasady podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje natomiast, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ze względu na powyższe zasady i obostrzenia, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są reglamentowane.

SKO stwierdziło, że polityka Rady M. T. dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu, jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie przez organ odwoławczy. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży na terenie miasta T. reguluje uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T.. Z kolei lokalną strategię Gminy w zakresie profilaktyki uzależnień oraz minimalizacji szkód zdrowotnych i społecznych, wynikających m.in. z używania alkoholu określa uchwalana corocznie uchwała Rady M. T. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień. W sprawie obowiązywała w tym zakresie uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] listopada 2016 r., w oparciu o którą przyjęto Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na 2017 r. Prezydent M. T., wykorzystując władztwo administracyjne, ma jednakże uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. SKO przyznało słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości. W ocenie organu odwoławczego kryteria przyjęte przez Prezydenta M. T. podczas udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% spełniają powyższe wymogi.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zanim wdrożono dodatkowe kryteria, wszystkie wnioski zostały przeanalizowane pod kątem warunków wynikających zarówno z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz przepisów prawa miejscowego. Cztery wnioski dotyczące lokalizacji punktów sprzedaży na stacjach paliw: dwa z nich złożone przez [...] oraz dwa złożone przez M. R. nie spełniły warunków wynikających z przepisów prawa miejscowego – uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium jest związane przepisami tej uchwały jako przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Organ wskazał, że specyfika niniejszego postępowania polega na tym, że zwykle liczba osób fizycznych i prawnych zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przewyższa liczbę punktów, w której możliwa jest sprzedaż alkoholu. W niniejszym postępowaniu Prezydent M. T. ma do rozdysponowania wyłącznie cztery punkty sprzedaży alkoholu wobec liczby 34 wniosków spełniających kryteria ustawowe i wynikające z przepisów prawa miejscowego. Dokonanie wyboru przedsiębiorców, a w szczególności umotywowanie wyboru powoduje, że nie można podzielić zarzutu o naruszeniu zasady równości. Organ pierwszej instancji zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady M. T., nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy.

W ocenie organu odwoławczego nie można działaniu organu pierwszej instancji zarzucić dowolności. Kryterium przyjęte przez organ pierwszej instancji jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma przeszkód, aby organ wprowadzał kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane i omówione w stosunku do wszystkich stron postępowania i tak uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, iż przyjęto kryterium stosunku wartości sprzedaży (podanej za 2016 r.) napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do powierzchni sprzedażowej wnioskowanego punktu sprzedaży, czyli rozstrzygnięcia dokonano poprzez porównanie stosunku wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w 2016 r. do powierzchni sprzedażowej w poszczególnych, proponowanych przez wnioskodawców punktach sprzedaży. Przy czym w przypadku, gdy sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa nie była w danym punkcie sprzedaży prowadzona przez cały 2016 r., to do obliczenia stosunku wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w 2016 r. i powierzchni sprzedażowej, przyjęto wartość sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa za 2016 r., która została ustalona na zasadzie proporcjonalności, tj. na podstawie wartości podanej za dany okres 2016 r. wyliczono wartość za cały rok.

Wyjaśniono, iż przyjęte kryterium służy realizacji obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na ograny jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ ogranicza sprzedaż napojów o zawartości pow. 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w miejscach, gdzie jest największy obrót napojami o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa (uwzględniając powierzchnię sprzedażową), a tym samym wpływa także na zmianę struktury spożycia, co jest zgodne z art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ograniczenie dostępności napojów o zawartości pow. 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) polega w tym przypadku na tym, że klienci sklepów, gdzie dokonuje się sprzedaży większej ilości (z uwzględnieniem powierzchni sprzedaży) napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, nie będą otrzymywali impulsu w postaci oferty napojów o zawartości pow. 4,5% alkoholu i profesjonalnej reklamy tych napojów, która w wydzielonych stoiskach jest dopuszczalna. Organ stwierdził, że przyjęte przez organ dodatkowe kryterium jest realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż służy ograniczaniu dostępności napojów o zawartości pow. 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), w miejscach, gdzie jest więcej klientów (uwzględniając wielkość punktu sprzedaży) dokonujących zakupu alkoholu, a więc tam, gdzie szansa zakupu napojów o zawartości pow. 4,5% alkoholu jest większa.

Skargę do tut. Sądu złożyli: [...] (Polska) sp. z o.o. w K., M. R. i [...] spółka europejska Odział w [...] z siedzibą w K.. [...] (Polska) sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżone decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2017 r., zarzucając naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uznaniowy charakter decyzji o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w warunkach większej liczby wnioskodawców względem ilości dopuszczalnych punktów sprzedaży polega na tym, że organ I instancji jako jedno z kryterium udzielenia zezwolenia może wskazać stosunek wartości sprzedaży (podanej za 2016r.) napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do powierzchni sprzedażowej wnioskowanego punktu sprzedaży, które to kryterium powoduje przekroczenie dopuszczalnych granic uznania administracyjnego i uprzywilejowanie części wnioskodawców, co prowadzi do naruszenia chronionej konstytucyjnie zasady swobody działalności gospodarczej i zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji.

- art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez zastosowanie reguł wykładni przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które w oczywisty sposób dyskryminują podmioty, które (ze względu na swój profil działalności) wykazują wyższy stosunek wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do powierzchni sprzedażowej wnioskowanego punktu sprzedaży i mają mniejsze szanse na otrzymanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu;

- art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez zastosowanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa i przyjęcie niedopuszczalnych, naruszających zasadę równości kryteriów udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych "stosunek wartości sprzedaży (podanej za rok 2016) napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do powierzchni sprzedażowej wnioskowanego punktu sprzedaży", w sytuacji gdy kryterium to jest nieobiektywne i nieczytelne oraz nasuwa zastrzeżenia z punktu widzenia swojej logiczności, a także nie uwzględnia potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu i prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania części przedsiębiorców przy jednoczesnym pokrzywdzeniu pozostałych — a tym samym poprzez działanie z przekroczeniem swobody uznania administracyjnego, podczas gdy kryteria stosowane przy wyłonieniu podmiotu, któremu zostanie udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych winny nie tytko szanować konstytucyjną zasadę równości, lecz również zapewniać realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożywania;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zastosowanie kryterium wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sposób niezapewniający poszanowanie zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz nieuwzględnienie faktu, iż dodatkowe kryterium udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno być obiektywne, rzetelne, jasne i transparentne;

- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów władzy publicznej i naruszający zasadę bezstronności i równego traktowania i prowadzący do nieuzasadnionego uprzywilejowania części przedsiębiorców przy jednoczesnym pokrzywdzeniu pozostałych,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominiecie przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnienia istnienia zakładanego przez organ związku pomiędzy sprzedażą napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa ze sprzedażą napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu, będących przedmiotem skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. tut. Sąd połączył sprawy ze skarg [...] (Polska) sp. z o.o., M. R. i [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Pismem z dnia [...] października 2021 r. M. R. oraz [...] pismem z dnia [...] listopada 2021 r. cofnęli skargi i w stosunku do nich postanowieniami z dnia [...] lutego 2022 r. tut. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

We wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku pełnomocnik wskazał jako skarżącą [...] sp. z o.o., zamiast [...] (Polska) sp. z o.o. Na wezwanie tut. Sądu pełnomocnik do pism z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz [...] kwietnia 2022 r. (data wpływu do Sądu – [...] kwietnia 2022 r.) załączył dokumenty potwierdzające aktualną nazwę spółki - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił stronom i uczestnikom postępowania wypowiedzenie się w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (do 18 %) alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarga na decyzję organu odwoławczego została złożona do tut. Sądu przez spółkę [...].

Z akt sprawy wynika, że od dnia [...] stycznia 2017 r. limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) na terenie miasta T. zwiększył się o dwa punkty i wynosił 131. Dodatkowo w dwóch punktach zakończono sprzedaż. W wyniku ogłoszonego naboru wniosków na sprzedaż powyższych rodzajów napojów alkoholowych wpłynęło 38 wniosków, wobec czterech punktów sprzedaży do rozdysponowania. Wszystkie wnioski zostały przekazane celem zaopiniowania do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W odniesieniu do czterech wniosków nie zostały spełnione warunki wynikające z uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. Uchwała ta wprowadziła na obszarze miasta T. zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu na stacjach paliw, natomiast w czterech przypadkach punkty sprzedaży były usytuowane na terenie stacji paliw. Pozostałe 34 wnioski poddano analizie, ustalając dodatkowe kryterium polegające na porównaniu stosunku wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w 2016 r. do powierzchni sprzedażowej. Ustalono, że wszyscy wnioskodawcy prowadzili sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa i wszyscy złożyli oświadczenia o wartości sprzedaży tych napojów w 2016 r. Natomiast wielkość powierzchni sprzedażowej podano we wnioskach o udzielenie zezwolenia. Stosując powyższe kryterium, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (do 18 %) alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - udzielono czterem podmiotom. Decyzja w tym przedmiocie została podjęta m.in. na podstawie wskazanej uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r.

W skardze wniesionej przez [...] oraz M. R. zarzucono, że § 1 pkt 1 powyższej uchwały został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. W związku z tym, że kwestia legalności uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. była przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu (sprawa o sygn. akt II SA/Bd 796/17), postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 796/17. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1389/18 NSA rozstrzygnął kwestię zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r.

Rozpatrując kwestię legalności tej uchwały wskazać trzeba, że zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych został przez ustawodawcę wprowadzony w przepisach art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119). Ustawodawca przewidział także możliwość modyfikacji tego reżimu prawnego w trybie określonym w art. 14 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w innych niewymienionych (w art. 14 ust. 1-5 tej ustawy) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Nie budzi wątpliwości, że sporna uchwała Rady M. T. – podjęta na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej [...].

W powyższym wyroku NSA uznał, że w przypadku wskazanej uchwały Rada M. T. wykonała szczegółowe upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który daje radzie gminy, na jej obszarze, uprawnienie do modyfikacji reżimu prawnego ukształtowanego na podstawie art. 14 ust. 1-5 tej ustawy. Tym samym rola prawotwórcza rady gminy, działającej na podstawie art. 14 ust. 6 cyt. ustawy, nie sprowadza się do uszczegółowienia materii ogólnie uregulowanej w ustawie, gdyż nie taka kompetencja została przekazana radzie, i wydany na podstawie tego upoważnienia ustawowego akt prawa miejscowego nie będzie miał charakteru dopełniającego w stosunku do regulacji ustawowej, lecz wprowadzi inny – w tym przypadku surowszy – reżim prawny na danym terytorium.

Jak stwierdził NSA opisane wyżej warunki prawotwórczej autonomii rady gminy powinny być brane pod uwagę w procesie sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Warunki te wskazują na relatywnie szeroki zakres kompetencji rady gminy do stanowienia zakazów na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co odpowiada ustrojowej zasadzie samodzielności samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Co istotne, akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), a będąc stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego, muszą być zgodne z celami ustawy, która określa dane upoważnienie ustawowe, jak też z celem samego upoważnienia.

Dalej NSA zwrócił uwagę, że Rada M. T. w sposób odmienny (szerszy) od określonego w art. art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uregulowała zakres zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, wprowadzając stały zakaz obrotu na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T., w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. Jest jednak istotne, że zakaz ten nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw, o ile lokale te znajdują się w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących), stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w tych lokalach (§ 1 ust. 2 uchwały). Zdaniem Sądu kasacyjnego, w świetle tej regulacji sporny zakaz nie jest nadmiernie rygorystyczny, a w szczególności nie ma zbyt ogólnego charakteru zastrzeżonego dla ustawodawcy, bowiem spełnienie określonego tam warunku – co do odrębności lokalu gastronomicznego – pozwala na prowadzenie na terenie stacji paliw sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu.

W wymienionym wyroku NSA podkreślił też, że stacje benzynowe, z uwagi na charakter tych miejsc, a w szczególności całodobową dostępność we wszystkie dni tygodnia oraz ich rozbudowaną sieć, w istotny sposób przyczyniają się do podniesienia poziomu dostępności alkoholu. Taki stan rzeczy wymaga więc podejmowania działań zapobiegawczych, należących do ustawowo określonych obowiązków każdej jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanych w celu ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych. Celom tym służy ograniczanie dostępności alkoholu (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Usprawiedliwione są więc działania służące zmniejszeniu szkodliwej konsumpcji alkoholu, w tym na przykład przez ograniczenie jego dostępności.

W rezultacie NSA we wskazanym wyroku stwierdził, że uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. nie narusza prawa. Tym samym uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i mogła być podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Po podjęciu zawieszonego postępowania, M. R. i [...] cofnęli skargi. Sąd uznał cofnięcia skarg za dopuszczalne i w odniesieniu do tych podmiotów umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W rezultacie do rozpoznania pozostała skarga wniesiona przez spółkę [...]. Podstawowy zarzut sformułowany w tej skardze sprowadza się do stwierdzenie, że zastosowane przez organ kryterium - stosunku wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w 2016 r. do powierzchni sprzedażowej, powoduje przekroczenie granic uznania administracyjnego i narusza w szczególności zasadę równości wobec prawa oraz swobodę działalności gospodarczej.

Odnosząc się to tego zarzutu należy zauważyć, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, z wyjątkiem piwa, 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 3), na podstawie wniosku przedsiębiorcy (ust. 2), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (ust. 3a).

Jak już zaznaczono w rozpatrywanej sprawie wolne były cztery punktu sprzedaży, a o zezwolenie wystąpiły 34 podmioty. W judykaturze zwraca się uwagę, że w sytuacji gdy liczba podmiotów ubiegających się o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady miasta, wybór podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone może być kojarzony z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego, tyle jednak, że w przypadku uznania administracyjnego rozważenie przez organ materiału dowodowego w świetle regulacji zawartej w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost z treści tego przepisu, który dozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może przyznać prawo, lecz nie musi tego uczynić, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny). Przyjąć zatem należy, że uznaniowość decyzji w sprawie zezwoleń na sprzedaż alkoholu musi znajdować oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie ogólnych postulatów formułowanych, z uwagi na np. cele ustawy. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi decyzje w sprawie sprzedaży alkoholu nie mają charakteru uznaniowego (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt GSK 166/15, II GSK 178/15 i II GSK 179/15; z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 4466/16; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2296/15). Niezasadnie zatem strona zarzuca organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W związku z większą liczbą wniosków niż liczba punktów sprzedaży, organ miał obowiązek dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia. Organ zezwalający powinien przy tym rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach. Procedura ta powinna uwzględniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym podstawowy jej cel - wskazany w preambule - jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez działania organów zmierzające do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W art. 2 wskazanej ustawy przykładowo wymieniono zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, posługując się terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w przypadku gdy liczba wolnych punktów sprzedaży przekracza liczbę złożonych wniosków, decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu może być oparta o dodatkowe kryteria, ale nie mogą być one sprzeczne z wskazanymi wyżej przepisami ustawy i nie mogą naruszać zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 4466/16).

W rozpatrywanej sprawie jako dodatkowe kryterium przyjęto stosunek wartości sprzedaży napojów o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa do powierzchni sprzedażowej. W przyjętym kryterium chodzi o ograniczenie zakupu alkoholu wysokoprocentowego tam, gdzie klienci wydają najwięcej pieniędzy na zakup napojów alkoholowych niskoprocentowych, gdyż są to potencjalni klienci, którzy mogliby zakupić napoje o wyższej zawartości alkoholu. Zdaniem Sądu kryterium to służy realizacji obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na organy samorządu terytorialnego, ponieważ ogranicza sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu w miejscach, gdzie jest największy obrót napojami o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa (uwzględniając powierzchnię sprzedażową). Zatem kryterium to wpływa na zmianę struktury spożycia alkoholu. Jest to przy tym kryterium jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców. Jest ono także zgodne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do większych przedsiębiorców, którzy prowadzą sprzedaż wskazanych napojów w punktach o większej powierzchni sprzedażowej w porównaniu z innymi przedsiębiorcami, osiągniętą w poszczególnych punktach wartość sprzedaży podzielono przez ich powierzchnię sprzedażową, ponieważ zastosowanie wprost wartości sprzedaży jako dodatkowego kryterium byłoby dla tych podmiotów dyskryminujące. Wskazać należy, że zezwolenia otrzymali zarówno przedsiębiorcy prowadzący działalność w punktach o dużej powierzchni sprzedaży ([...] sp. z o.o. sp.k. – punkt sprzedaży o powierzchni 1.993,93 m2), jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność w punktach o małej powierzchni ([...] – punkt sprzedaży o powierzchni 40 m2). Zatem zarzut, że zaskarżona decyzja narusza art. 22, art. 32 Konstytucji i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest nieuzasadniony.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że przyjęte kryterium różnicuje przedsiębiorców z uwagi na oferowany przez nich asortyment i powierzchnię sprzedażową punktu sprzedaży, prowadząc do sytuacji, w której przedsiębiorca sprzedający towary z innego asortymentu znajduje się w gorszej sytuacji niż przedsiębiorcy sprzedający przede wszystkim alkohol. Z zaskarżonej decyzji wynika jasno, że wzięto pod uwagę tylko wartość sprzedaży napojów o zawartości do 4,5 % alkoholu, a nie inny asortyment sprzedawany w poszczególnych punktach sprzedaży. Spółka nie uzasadniła w przekonujący sposób, że zastosowane kryterium uprzywilejowuje przedsiębiorców, którzy specjalizują się w sprzedaży alkoholu.

Zaskarżona decyzja nie narusza też innych przepisów wskazanych w skardze. Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy i sposób należyty wyjaśnił przyczyny i sposób zastosowania dodatkowego kryterium. Podniesiony przez skarżącą zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego, logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia. Zdaniem Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. To, że zaskarżona decyzja nie spełnia oczekiwań strony, nie oznacza, że została naruszona zasada prowadzenia postepowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.

Mając na uwadze, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę wniesioną przez spółkę [...].