Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1737/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.35 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 1414
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Maciejuk, , Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] marca 2015 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił [...] L. P. z zajmowanego stanowiska służbowego radcy prawnego w Inspektoracie Wojskowej [...] ([...]) i z dniem [...] kwietnia 2015 r. wyznaczył oficera na stanowisko służbowe głównego specjalisty w Departamencie Wojskowej [...]([...]), ustalając okres kadencji od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] marca 2018 r. Decyzję tę doręczono stronie w dniu [...] marca 2015 r.

Następnie decyzją nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2016 r., wskutek upływu okresu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Równocześnie, decyzją nr [...] (punkt [...]) z dnia [...]lipca 2015 r. Minister Obrony Narodowej przeniósł oficera z dniem [...] sierpnia 2015 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...].

Oficer został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2016 r., co stwierdzono rozkazem dziennym Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia 7 marca 2016 r. w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 Kpa, oficer wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności "decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w całości" zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Obrony Narodowej wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt [...]) z dnia [...] marca 2015 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

[...] rez. L. P. w dniu 6 maja 2016 r. (data stempla pocztowego) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Podtrzymał on przy tym zarzut, że wydając wymienioną decyzję organ rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. poz. 1292) poprzez wyznaczenie żołnierza zawodowego będącego radcą prawnym na stanowisko służbowe inne niż stanowisko radcy prawnego, i to w sytuacji, gdy w strukturach Sił Zbrojnych istniały nieobsadzone stanowiska radców prawnych.

Zarzucił on ponadto, że - jego zdaniem - kwestionowana decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] w sposób rażący narusza art. 107 § 3 Kpa.

Działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 maja 2016 r. [...]. rez. L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt [...]) z dnia [...]marca 2015 r. w sprawie zwolnienia oficera z zajmowanego stanowiska służbowego radcy prawnego w Inspektoracie Wojskowej [...]([...]) i wyznaczenia z dniem [...] kwietnia 2015 r. na stanowisko służbowe głównego specjalisty w Departamencie Wojskowej [...]([...]) z ustaleniem okresu kadencji od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] marca 2018 r., Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydana w sprawie ww. decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., jak i jej uzasadnienie spełniają kanony określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zauważył, że kwestionowaną decyzję wydał Minister Obrony Narodowej, a nie Dyrektor Departamentu Kadr, jak błędnie przyjmuje wnioskodawca. Dyrektor Departamentu Kadr załatwiał sprawę w imieniu Ministra Obrony Narodowej, działając na podstawie upoważnienia udzielonego w oparciu o art. 268a Kpa.

Przechodząc do kwestii merytorycznych wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności (lub o odmowie stwierdzenia nieważności) decyzji administracyjnej ma charakter kasacyjny. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie rozstrzyga się co do istoty sprawy, lecz jedynie bada się, czy w konkretnym przypadku zaistniały kwalifikowane wady prawne wymienione w art. 156 § 1 Kpa, które mogłyby uzasadnić wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wady prawne wymienione w tym przepisie mają mieć charakter materialnoprawny. Wady powinny tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawna, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Wobec powyższego zaskarżona decyzja ponownie podlega ocenie wyłącznie pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, które mogłyby uzasadnić stwierdzenie jej nieważności.

Ponownie podkreślił, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" wywoływało w orzecznictwie i w doktrynie wiele wątpliwości. Obecnie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 08 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/1 1: z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10; z dnia 02 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2260/10).

W tym kontekście wskazać należy, że z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233) wynika, iż stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi, w zakresie nieokreślonym tą ustawą określają przepisy wymienionej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Kolejno podkreślił, że w wojskowych przepisach pragmatycznych brak jest normy prawnej nakazującej wyznaczanie żołnierza zawodowego posiadającego uprawnienia radcy prawnego wyłącznie na stanowisko służbowe radcy prawnego ani też zakazującej wyznaczenie takiego żołnierza na stanowisko inne niż stanowisko służbowe radcy prawnego. Brak jest przeszkód prawnych, by żołnierze zawodowi posiadający uprawnienia radcy prawnego - w odróżnieniu od sędziów wojskowych - mogli zajmować stanowiska służbowe również inne niż stanowiska radców prawnych, w szczególności stanowiska referentów prawnych, szefów wydziałów prawnych, głównych specjalistów, itp.

Podstawę prawną decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...](punkt [...]) z dnia [...] marca 2015 r., stanowił m.in. art. 35 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.), zaś podstawą faktyczną jej wydania była likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez oficera w Inspektoracie Wojskowej [...] ([...]) w związku z rozformowaniem tej jednostki wojskowej.

Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 1 powołanej wojskowej ustawy pragmatycznej, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych, posiadanej oceny w opinii służbowej oraz modelu przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych (grupach osobowych). Z cytowanego przepisu wynika, że podjęcie decyzji w sprawie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych należy do uprawnionego organu wojskowego, któremu w ramach przyznanych kompetencji przysługuje wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych.

Ponadto w myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, żołnierza zawodowego zwalnia się z zajmowanego stanowiska służbowego, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe.

Stwierdzi zatem, że w sytuacji, gdy zajmowane przez oficera stanowisko służbowe zostało zlikwidowane w związku z rozformowaniem Inspektoratu Wojskowej [...], organ wojskowy miał prawo wyznaczyć go na inne stanowisko służbowe, co też uczynił, prawidłowo stosując odpowiednie przepisy wymienionej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, powołane w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji.

Jako, że wnioskodawca podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz zmiany decyzji nr [...], (pkt [...]) organ II instancji ponownie zatem zauważył, że powołany przez skarżącego wyrok Sadu Najwyższego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt I PK 181/13) dotyczy radcy prawnego wykonującego zawód w ramach stosunku pracy, a nie w ramach stosunku służbowego. Tym samym poglądy Sądu formułowane na gruncie wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w powiązaniu z przepisami Kodeksu pracy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Przepis § 4 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk stanowi jedynie uszczegółowienie przepisu art. 35 ust. 1 powołanej wojskowej ustawy pragmatycznej i w żadnym razie nie wynika z niego związanie organów wojskowych faktem posiadania przez żołnierza uprawnień radcy prawnego.

Poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje, w ocenie organu, ponadto fakt, że na gruncie obowiązujących obecnie regulacji prawnych potrzeby Sił Zbrojnych stanowią naczelną i fundamentalna przesłankę kształtowania polityki kadrowej w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych, a ocena celowości jego wyznaczenia na nieobsadzone stanowisko służbowe należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów wojskowych, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Na uwagę w tym kontekście zasługuje np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 487/08). w którym wskazano, że "jednoznacznie wynika, iż podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sil Zbrojnych. Dodatkowo. zaznaczenia wymaga fakt, że pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, lecz od potrzeb Sil Zbrojnych. O tym natomiast, czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy". Organ przypomniał też, ze podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2161/06), w myśl którego: Możliwość wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe ustalają samodzielnie organy wojskowe uprawnione do wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, biorąc pod uwagę potrzeby Sił Zbrojnych, kwalifikacje oraz doświadczenie wojskowe żołnierzy". W kontekście powyższego wskazał również na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. (sygn. akt SA/Wa 25/08), że: "uprawnione organy wojskowe są autonomiczne, jeśli chodzi o politykę kadrową".

Z powyższych względów, w ocenie organu II instancji, wystarczającym uzasadnieniem decyzji administracyjnej w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe jest wskazanie na potrzeby Sil Zbrojnych, co jest równoznaczne z celowością takiego rozstrzygnięcia.

Stwierdzenie wnioskodawcy, że kwestionowaną decyzją został wyznaczony na stanowisko referenta prawnego wynika z błędnego pojmowania pojęcia stanowiska służbowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez stanowisko służbowe rozumie się usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska nazwą, stopniem etatowym, grupą uposażenia, korpusem osobowym, grupą osobową, specjalnością wojskową (są to tzw. parametry stanowiska służbowego).

Nazwa określonego w zaskarżonej decyzji stanowiska służbowego brzmiała zatem "główny specjalista", natomiast oznaczenie [...] oznaczało zaszeregowanie tego stanowiska do korpusu osobowego sprawiedliwości i obsługi prawnej ([...]) grupa osobowa obsługi prawnej ([...]) i specjalności wojskowej referent prawny ([...]).

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że decyzja Ministra Obrony Narodowej Nr [...] (punkt [...]) z dnia [...]marca 2015 r. nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Tym samym nie istnieją podstawy do wyeliminowania wymienionej decyzji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących de facto oceny prowadzonej polityki kadrowej przez organy wojskowe organ stwierdził, że są one wynikiem subiektywnych odczuć wnioskującego, nie mają jednak żadnego prawnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Na decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Ministra Obrony Narodowej, utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Ministra Obrony Narodowej odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...][ (pkt [...]) z dnia [...]marca 2015 r. w przedmiocie wyznaczenia radcy prawnego na stanowisko służbowe w części dotyczącej należnego żołnierzowi uposażenia oraz nazwy tego stanowiska L. P. wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Działając na zasadzie art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2, art. 145a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanych nią w mocy;

- zobowiązanie organu do wydania decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- błędy formalne,

- przedstawienie w uzasadnieniu, mijającego się z prawdą, stanu faktycznego,

- obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niepoprawną ich wykładnię.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja nr [...] zwiera błąd formalny, tj. pouczenie o braku możliwości wniesienia skargi do właściwego Sądu Administracyjnego. Pouczenie to jest sprzeczne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 10 kwietnia 2006 r.

I OPS 3/06.

Następnie podniósł, że badając decyzję nr [...] MON oraz decyzję nr [...] MON, należy zauważyć, że decyzje w swej treści zawierają błędne ustalenie stanu faktycznego (a właściwie jego brak). Organ przedstawiając, w uzasadnieniach decyzji, stanowisko strony wypacza stan faktyczny na potrzebę uzasadnienia wadliwych decyzji. Jedyną kwintesencją uzasadnienia obu decyzji, w ocenie skarżącego, jest stwierdzenie, że "(...) potrzeby Sił Zbrojnych stanowią naczelną I fundamentalną przesłankę kształtowania polityki kadrowej w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych, a ocena celowości jego wyznaczenia na nieobsadzone stanowisko służbowe należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów wojskowych".

Skarżący nie kwestionuje uprawnień organu (MON) do zwalniania oraz wyznaczania żołnierzy na określone stanowiska, według potrzeb Sił Zbrojnych. Nie kwestionuje również samego faktu zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Dlatego, w ocenie strony, trudno zrozumieć przyczyny, dla których organ skupił się jedynie na nieistniejącym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na samo wyznaczenie na określone stanowisko służbowe.

Podniósł, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczenia na stanowisko ze względu na wadliwie ustaloną wysokość uposażenia i nazwę tego stanowiska. Konieczność wyznaczenia mnie na stanowisko w Departamencie Wojskowej [...] MON jest jak najbardziej uzasadniona. Departament koordynuje zabezpieczenie [...] całych Sił Zbrojnych w kraju i zagranicą. Potrzeby obsługi prawnej przez wyspecjalizowanych radców prawnych jest niekwestionowane. Problem, w ocenie skarżącego, polega na tym, że w Departamencie utworzono jedno stanowisko radcy prawnego, a drugie tzw. Głównego Specjalisty (o specjalności wojskowej referent prawny), na które stronę wyznaczono. Faktycznie jednak skarżący wykonywał obowiązki radcy prawnego, co w swoich wystąpieniach udowodnił. Wykonując takie same obowiązki w tym samym czasie i na takim samym poziomie w strukturach MON, jak drugi radca prawny domaga się takiego samego traktowania, nic ponad to.

Wobec powyższego podnosi swoje zarzuty w skardze do Sądu Administracyjnego, zwracając uwagę na fakt, że organ naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w ten sposób, że żaden model przebiegu służby nie przewiduje wyznaczenie radcy prawnego posiadającego ocenę bardzo dobrą w opiniowaniu służbowym, na niższe stanowisko referenta prawnego, oraz na fakt, że organ naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. z 2014 r., poz. 1292), ponieważ przy określaniu kwalifikacji organ nie uwzględnił:

- zakresu obowiązków na stanowisku służbowym - zakres obowiązków do dnia zwolnienia nie został mi przedstawiony;

- modelu przebiegu służby w danym korpusie osobowym - model przebiegu służby nie przewiduje wyznaczenie radcy prawnego wpisanego na listę radców prawnych na stanowisko referenta prawnego,

- dotychczasowego doświadczenia, odbytych form doskonalenia zawodowego i przebiegu służby żołnierza zawodowego - nie oceniane przez organ wydający decyzję, organ nie posiadał kompletnej dokumentacji z przebiegu służby;

- określonego w opinii służbowej żołnierza zawodowego kierunku jego rozwoju zawodowego - ostatnia ocena bardzo dobry, a kierunek rozwoju zawodowego przewiduje pozostawienie na stanowisku radcy prawnego.

Ponadto wskazał, że po wyznaczeniu na stanowisko głównego specjalisty, w dalszym ciągu obligowany był do świadczenia obsługi prawnej jako radca prawny, a autoryzując opinie prawne i pisma używał pieczątki "radca prawny L. P.". Podkreślił, że obciążało go ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z comiesięczną opłatą składek członkowskich i ubezpieczenia OC radcy prawnego w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W.

Wskazał również, że organ obniżył mu grupę uposażenia z U-[...] na U-[...], a czynności faktyczne wykonywał w dalszym ciągu radcy prawnego.

Podniósł również, że konsekwencją stwierdzenia nieważności winna być zmiana decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...]lipca 2015 r., zwalniającej go z zawodowej służby wojskowej w taki sposób, by został zwolniony ze stanowiska Radca Prawny [...]: [...], [...].

Zwrócił też uwagę na to, że art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że radca prawny wykonuje zawód ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego. Kodeks Etyki Radcy Prawnego określa ten zawód jako zawód zaufania publicznego chroniony wprost art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dla spornego stanowiska nie określono zaś żadnego zakresu obowiązków, a Kartę Opisu Stanowiska (tzw. KOS) osobiście przygotowywał w kwietniu 2015 r., tj. znacznie po wydaniu decyzji. Na polecenie przełożonego parametry stanowiska w KOS opisywał na podstawie skarżonej decyzji, dlatego nie można twierdzić, że posiadał czy nie kwalifikacje wymagane na tym stanowisku, w momencie procedowania spornej decyzji.

Podniósł, że jedyny zakres obowiązków, jaki podpisał i stosował do końca służby w Wojskowej [...] był zakres obowiązków podpisany w kwietniu 2013 r.

Podniósł, że Dyrektor Departamentu Wojskowej [...] w codziennych działaniach służbowych stawiał mu bezpośrednio zadania jako radcy prawnemu, wyraził również zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej w formie kancelarii radcy prawnego, na równi z drugim radcą prawnym Departamentu.

Czynności obsługi prawnej wykonywał faktycznie na rzecz wszystkich komórek organizacyjnych Departamentu Wojskowej [...] MON i w dalszym ciągu zajmował pomieszczenie służbowe usytuowane w części zajmowanej przez kierownictwo Departamentu.

Podkreślił, że wskazał, iż w strukturach Departamentu istniało stanowisko radcy prawnego zajmowane przez innego oficera. Dlatego wykonując takie same czynności w tym samym miejscu, czasie, na rzecz tego samego podmiotu i w takim samym zakresie domaga się takiego samego uposażenia i nazwy stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Przed przejściem do oceny zarzutów skargi, należało uwypuklić wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, w którym to nadzwyczajnym trybie toczyło się niniejsze postępowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych, i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa-Kraków 2006, s. 243.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126 i M. Kamiński, Nieważność decyzji..., s. 242.). Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258).

Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.).

W świetle powyższego w sposób szczególny należało uwypuklić to, że stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Przepisy prawa regulujące omawianą materię, należy więc interpretować w sposób ścisły – ewentualnie w sposób zawężający, a nigdy rozszerzający.

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy, to w jej realiach faktycznych sprowadzała się ona do oceny tego, czy można mówić o tym, że organ w sposób rażący naruszył prawo przy wydawaniu decyzji z [...] marca 2015 r.

Zajmując się powyższą materią należy w pierwszej kolejności zgodzić się z organem, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stąd o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z [...] marca 2015 r. można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby istniał przepis prawa zabraniający przenoszenia żołnierza ze stanowiska radcy prawnego na stanowisko służbowe głównego specjalisty.

Analiza treści ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1726) prowadzi jednak do wniosku, iż nie zawiera ona takiego zakazu. Wręcz przeciwnie, przepis art. 35 ust. 1 wyżej powołanego aktu prawnego, jako główne i podstawowe kryterium wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe wymienia potrzeby Sił Zbrojnych. Dopiero w dalszej kolejności omawiany przepis nakazuje uwzględniać wymagane kwalifikacje zawodowe, posiadaną ocenę w opinii służbowej czy model przebiegu służby w poszczególnych korpusach osobowych. Przy czym należy mieć na względzie to, że powyższe dalsze przesłanki wyznaczenia na stanowisko służbowe, dotyczą predyspozycji o charakterze minimalnym. Oznacza to, że organ nie powinien wyznaczyć na stanowisko służbowe osoby, która nie posiada np. kwalifikacji zawodowych do pełnienia służby na tym stanowisku. Omawiana norma nie stoi natomiast na przeszkodzie temu, aby osoby z wyższymi kwalifikacjami zawodowym wyznaczać na stanowiska, do piastowania których wystarczającymi byłyby niższe – od posiadanych przez żołnierza – kwalifikacje zawodowe.

Za trafnością powyższej wykładni przemawia chociażby to, że w omawianym przepisie, ustawodawca określając przesłanki do wyznaczenia na stanowisko służbowe, nie posłużył się zwrotem "stosownie do posiadanych przez żołnierza kwalifikacji zawodowych czy posiadanej opinii służbowej".

W związku z powyższym, fakt przeniesienia skarżącego ze stanowiska radcy prawnego na stanowisko głównego specjalisty, nie może być skutecznie oceniane jako działanie sprzeczne z prawem, a więc tym bardzie jako działanie w sposób rażący naruszające prawo.

Skoro więc niespornym w sprawie jest, że podstawą faktyczną wydania decyzji z [...] marca 2015 r. była likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez oficera w Inspektoracie Wojskowej [...]([...]) w związku z rozformowaniem tej jednostki wojskowej, to organ był umocowany do tego, aby kierując się niekwestionowanymi potrzebami Sił Zbrojnych, wyznaczyć skarżącego na stanowisko głównego specjalisty.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych przez stronę w skardze, to uznać należało, że pozostają one w oderwaniu od charakteru toczącego się postępowania. Strona skarżąca w swojej skardze zdaje się pomijać fakt, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym. Zarówno więc organ, jak i Sąd administracyjny nie są umocowane do badania wszelkich przesłanek poprawności a zwłaszcza celowości wydania kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia. W szczególności materią badania istnienia rażącego naruszenia prawa nie może być objęta problematyka zakresu obowiązków wykonywanych przez skarżącego, czy też materia opłacania przez skarżącego składek członkowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W., ubezpieczania się skarżącego jako radcy prawnego od odpowiedzialności cywilnej, prowadzenia działalności gospodarczej w formie kancelarii radcy prawnego, czy sygnowania przez żołnierza pism przy użyciu pieczątki z tytułem radcy prawnego.

Powyższa problematyka mogłaby ewentualnie podlegać badaniu w postępowaniu zwykłym, gdyby żołnierz zaskarżył w takim zwykłym trybie kwestionowana decyzję z [...] marca 2015 r. Ww. okoliczności pozostają jednak bez wpływu na bieg i wynik postępowania nieważnościowego. Stąd więc także, nie sposób upatrywać przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego skarżonej decyzji z tego powodu, że organ II instancji nie doniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich powyższych argumentów. Skoro bowiem argumentacja ta pozostawała poza zakresem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, to brak szczegółowego odniesienia się do niej nie mógł być traktowany jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Na marginesie dodać należało, iż organ postąpił w sposób prawidłowy badając przez pryzmat przesłanek z art. 156 K.p.a. całą decyzję z [...] marca 2015 r. Jak bowiem wynika z treści wniosku strony z 3 lutego 2016 r., inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2015 r. w całości. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2015 r. tylko co do grupy uposażenia było zaś zgłoszone ewentualnie.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).