Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 122/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 80 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 416/13 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. S. 1134 (tysiąc sto trzydzieści cztery) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 24 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 416/13 oddalił skargę U. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] przyznał U. S. rentę strukturalną od stycznia 2011 r. do marca 2020 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. ustalono, że skarżąca nie spełniała wszystkich przesłanek do przyznania renty strukturalnej, gdyż nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Na dzień przyznania renty strukturalnej posiadała użytki rolne o powierzchni 0,67 ha, podczas gdy łączna powierzchnia gruntów, które rolnik może pozostawić sobie na własne potrzeby, nie może przekraczać 0,5 ha.

W następstwie odwołania wniesionego przez U. S., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kierownika Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconej U. S. w okresie od stycznia do czerwca 2011 r.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] lutego 2013 r.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2011 r., płatność z tytułu renty strukturalnej za miesiące styczeń - czerwiec 2011 została przekazana na rachunek U. S. [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] sierpnia 2011 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, że na dzień [...] lutego 2011 r. skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w § 4 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r.). Powierzchnia użytków rolnych pozostawionych przez U. S. wynosiła 0,67 ha i przekraczała limit 0,5 ha wynikający z powołanych przepisów. W związku z tym kwota płatności z tytułu renty strukturalnej za okres od stycznia do czerwca 2011 r. jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009). W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uzasadniające zwolnienie z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wspomniany obowiązek nie powstaje, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych bez względu na przyczynę, z powodu której wypłata nastąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wniesioną przez U. S..

Sąd wyjaśnił, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy kwestii, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków (publicznych) pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie to następuje w drodze decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że okoliczności związane z przyznaniem płatności nienależnej lub w nadmiernej wysokości mogą być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i we wcześniej prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych (np. w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności lub pomocy), zakończonych ostatecznymi decyzjami. W tej drugiej sytuacji, zadaniem właściwego organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

WSA stwierdził, że decyzja z [...] lutego 2011 r. o przyznaniu renty strukturalnej U. S. od stycznia 2011 r. do marca 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z 9 lutego 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji. W ocenie Sądu uwzględniając, że Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] czerwca 2012 r. przyznał skarżącej rentę strukturalną od lipca 2011 r. do marca 2020 r., stwierdzić należało, że organ słusznie uznał, że skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności za okres styczeń - czerwiec 2011 r. W tej sytuacji środki pieniężne przekazane U. S.: [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r. zostały pobrane nienależnie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, co musiało skutkować zobowiązaniem skarżącej do ich zwrotu. Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 płatność będąca przedmiotem postępowania była płatnością nienależnie pobraną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało przepisu art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Sąd zaznaczył, że zarzuty i wnioski skargi formułowane na tle zasady wynikającej z powołanego przepisu koncentrują się głównie na fakcie, że organ w dacie orzekania o przyznaniu renty strukturalnej dysponował wszystkimi dokumentami (dowodami) dotyczącymi przekazywanego gospodarstwa rolnego (w tym danymi na temat łącznej powierzchni użytków rolnych, ich położenia i stanu prawnego gruntów). Skarżąca pomija, że powierzchnia gruntów pozostawionych na własne potrzeby wynosiła wówczas 0,67 ha (okoliczność bezsporna), podczas gdy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej można mówić, gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., powierzchnia użytków posiadanych lub współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha. Z akt sprawy wynika, że grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przekazywano dwuetapowo – [...] stycznia 2011 r. (na mocy aktu notarialnego A Nr [...]) oraz [...] lipca 2011 r. (kiedy to aktem notarialnym A Nr [...], mąż skarżącej, S. S. darował M. S. zabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 0,27 ha). Zatem do dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca dysponowała gruntami o powierzchni przekraczającej limit 0,5 ha. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z jej oświadczeniem z [...] lutego 2011 r., że łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych przez nią i jej męża nie przekracza 0,5 ha.

U. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2013 r., Nr [...]. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji przepisów:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, niewyjaśnieniu czy przyznanie przedmiotowej płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu, czy organ wydając decyzję z [...] lutego 2011 r. o przyznaniu renty strukturalnej prawidłowo zweryfikował przedmiotowy wniosek,

b) art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności zawartej w tym przepisie i art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez obciążenie skarżącej negatywnymi skutkami błędu organu, który wydał w sprawie decyzję o przyznaniu renty strukturalnej, ustalając wówczas, że zachodzą przesłanki do przyznania i wypłaty przedmiotowej płatności,

c) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu wypłata przyznanej płatności nie była wynikiem błędu organu, a ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania stanowiska organu pierwszej instancji, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

d) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia oceny organu pierwszej instancji, jak również niewyjaśnienie z jakich powodów zdaniem organu nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dotyczący negatywnych przesłanek obowiązku zwrotu przyznanych płatności,

2. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, która powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do oddalenia skargi,

5. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 248 k.p.c. poprzez nierozpoznanie przez Sąd wniosku skarżącej o zobowiązanie Kierownika Biura ARiMR do przedłożenia pisma, w którym Kierownik Biura ARiMR zwrócił się do Departamentu Prawnego Centrali ARiMR w Warszawie o interpretację kwestii współwłasności w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych będących we współwłasności, pozostawionych na własny użytek, tj. czy jako powierzchnię użytków rolnych będących we współwłasności, pozostawionych na własny użytek należy wskazywać powierzchnię zgodnie z przysługującymi udziałami, czy całość powierzchni niezależnie od posiadanych udziałów oraz pisma, w którym Departament Prawny Centrali ARiMR w Warszawie udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie, i nieprzeprowadzenie z tychże dokumentów dowodu, w sytuacji gdy dokumenty te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie,

6. art. 133 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sposób niepełny i nieprawidłowy, a to pomijając przeprowadzenie dowodu z dokumentów postaci pisma, w którym Kierownik Biura ARiMR zwrócił się do Departamentu Prawnego Centrali ARiMR w Warszawie o interpretację kwestii współwłasności w odniesieniu do powierzchni użytków rolnych będących we współwłasności, pozostawionych na własny użytek, tj. czy jako powierzchnię użytków rolnych będących we współwłasności, pozostawionych na własny użytek należy wskazywać powierzchnię zgodnie z przysługującymi udziałami, czy całość powierzchni niezależnie od posiadanych udziałów oraz pisma, w którym Departament Prawny Centrali ARiMR w Warszawie udzielił odpowiedzi na powyższe pytanie, o co wnioskowała skarżąca.

II. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego zastosowania, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że przedmiotowa płatność nastąpiła na skutek pomyłki organu, a skarżąca nie mogła owego błędu wykryć w normalnych okolicznościach,

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w związku z § 20 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przyznanie i wypłata przedmiotowej płatności nie zostało dokonane na skutek pomyłki organu, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do weryfikacji wniosku skarżącej i przedstawionych przez nią wszystkich powodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie działalności rolniczej, jak również należytego informowania skarżącej o okolicznościach prawnych w sprawie przyznanie renty strukturalnej, czego jednak zaniechał,

c) § 20 ust. 4 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenie o spełnieniu warunku, o którym mowa w § 6 ust. 1 zwalnia organ z obowiązku rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy wskazany przepis zawiera sformułowanie "w szczególności", co wskazuje, że oświadczenie o którym mowa w tym przepisie nie stanowi jedynego dowodu, będącego podstawą do stwierdzenia czy wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zaistniała.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji uznały, że w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki zwrotu płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Powołany przepis stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki: dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Akapit pierwszy stanowi: W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 przesłanek. W skardze nie wyjaśniono na czym polegał błąd organu poza tym, że zgodnie z § 20 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. nie miał prawa do wydania pozytywnej decyzji w sprawie renty strukturalnej oraz dlaczego skarżąca tego błędu nie mogła wykryć. Sąd podkreślił, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej, gdyż pozostawiła na potrzeby własne grunt, którego powierzchnia przekraczała 0,5 ha, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej oświadczeniem z [...] lutego 2011 r., że łączna powierzchnia użytków rolnych posiadana przez nią i jej męża nie przekracza 0,5 ha.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

- ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

- ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

- ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5 – 6, s.267).

Jeżeli skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to jest na tyle istotne, że uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji dostatecznie nie rozważył zasadniczego problemu w sprawie tj. zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Sąd w zasadzie powielił stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że wspomniane przesłanki nie zaistniały. Tymczasem w sprawie należało rozważyć, przy uwzględnieniu dokonanych ustaleń faktycznych, czy w istocie płatność z tytułu renty strukturalnej w okresie objętym decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, nie została dokonana na skutek błędu organu, którego skarżąca nie mogła wykryć.

W sprawie jest bezsporne, że decyzja o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej została wyeliminowana na skutek stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Dyrektor Oddziału ARiMR jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2011 r. o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej wskazał niespełnienie przez skarżącą warunku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej ( na dzień przyznania renty strukturalnej skarżąca posiadała użytki rolne o powierzchni 0,67 ha, podczas gdy łączna powierzchnia gruntów, które rolnik może pozostawić sobie na własne potrzeby nie może przekraczać 0,5 ha). W okolicznościach sprawy nie budzi także wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej Kierownikowi Biura ARiMR znana była powierzchnia użytków rolnych, które posiadała skarżąca. Organ tej okoliczności jednak nie uwzględnił i wydał decyzję, która dotknięta była wadą kwalifikowaną. W tej sytuacji dokonanie płatności na podstawie decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa może być rozpatrywane w kategoriach pomyłki organu.

W sprawie zaistniały także okoliczności, które Sąd powinien był ocenić w kontekście drugiej z przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu płatności, tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało przedstawione stanowisko skarżącej, że zmiana wniosku o przyznanie renty strukturalnej poprzez zadeklarowanie do pozostawienia na własny użytek dodatkowo działki ewidencyjnej zadeklarowanej wcześniej do przekazania następcy wynikała z przekonania skarżącej, że wielkość działek stanowiących współwłasność liczy się zgodnie z udziałem, a nie bierze pod uwagę całej powierzchni nieruchomości. Sąd do tych twierdzeń skarżącej w ogóle się nie odniósł. Tymczasem należało rozważyć, czy w przypadku gdy skarżąca przedstawiła w korekcie wniosku powierzchnię użytków rolnych pozostawionych na własny użytek zgodnie ze stanem rzeczywistym, a Kierownik Biura ARiMR nie zakwestionował wprowadzonej zmiany, miała ona obiektywnie możliwość wykrycia błędu organu. Dodać należy, że skarżąca podnosiła kwestię braku jednoznacznego stanowiska organów ARiMR odnośnie do sposobu określania powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność, która także powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie możliwości wykrycia błędu organu przez skarżącą.

W świetle dotychczasowych uwag niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że argumentacja podniesiona w skardze "nie do końca wyjaśnia na czym polegał błąd organu i dlaczego skarżąca tego błędu nie mogła wówczas wykryć".

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem Sądu pierwszej instancji, niezależnie od podniesionych przez skarżącą zarzutów i argumentów je uzasadniających, jest przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym. W konkretnej sprawie zbadanie zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji obejmowało także ocenę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności z tytułu renty strukturalnej. Gdyby doszło do ustalenia, że wspomniane przesłanki zaistniały, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie miałby zastosowania. Tak przeprowadzony proces kontroli zaskarżonej decyzji powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca. Motywy orzeczenia odnoszące się do kluczowej w sprawie kwestii - możliwości zastosowania w sprawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 są lakoniczne i nie uwzględniają wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, o których była już mowa.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L..

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).