Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1235/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, art. 45 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1914/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego wykwaterowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1914/11, oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie przymusowego wykwaterowania.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Gdyni z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Decyzją tą zarządzono przymusowe wykwaterowanie W. S., M. S. i K. S., w trybie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), z lokalu mieszkalnego nr [...] [...], obejmującego 3 pokoje, kuchnię, łazienkę, przedpokój oraz pomieszczenia przynależne o powierzchni użytkowej podstawowej 38,03 m2 i powierzchni użytkowej 55,10 m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że zadłużenie obejmujące zaległe opłaty za przedmiotowy lokal na dzień 31 maja 2010 r. wynosiło 59.347,85 zł. Tytuł prawny do lokalu posiada emerytowany żołnierz zawodowy W. S., który w lokalu nie zamieszkuje, gdyż rozwiódł się z żoną. Na pobyt stały zameldowane są obecnie w lokalu M. S. (pracownik wojska), oraz ich dzieci – K. S. i małoletni K. S. - urodzony w [...] 1992 r., którzy faktycznie lokal zajmują. Uznając, że W. S., M. S. i K. S. nie mieszczą się w kategorii osób wymienionych w art. 45 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wobec których nie można zastosować trybu egzekucji administracyjnej w sprawie przymusowego wykwaterowania na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, należało orzec o przymusowym wykwaterowaniu W. S., M. S. i K. S. Natomiast w stosunku do małoletniego K. S., zapowiedziano skierowanie pozwu do sądu powszechnego, zgodnie z art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, ponieważ ustalono, że zaległości w opłatach za mieszkanie przekraczają trzy miesiące, zatem doszło do spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r., odwołania strony nie uwzględniono.

W skardze na powyższą decyzję, M. S. wniosła o "zawieszenie decyzji na okres jednego roku". Wyjaśniała, że jest samotną matką dwójki dzieci. Podnosiła, że małoletni syn K. w 2012 r. skończy naukę w technikum i zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej organ winien skierować wniosek do sądu powszechnego o uprawnienie do lokalu socjalnego. Skarżąca stwierdziła, że jako osobie sprawującej władzę rodzicielską nad małoletnim jej również przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Wyjaśniła, że pełnoletnia córka uczy się w wieczorowej szkole i nie pracuje zawodowo. Zadłużenie w opłatach za mieszkanie, którego najemcą jest jej były mąż powstało jeszcze przed jego przejściem na emeryturę. Rosło z uwagi na jej ciężką sytuację materialną. Podnosiła, że zwracała się po rozwodzie do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o przydzielenie mniejszego lokalu, bo opłaty za czynsz i media przekraczają jej miesięczny budżet. Skarżąca wskazała również, że od 25 lat jest pracownikiem wojska i starała się polubownie spłacić zadłużenie, "będące jeszcze wspólnym długiem z okresu małżeństwa". Dlatego zapadłe decyzje uważała za krzywdzące.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, obszernie przedstawiając stan faktyczny sprawy i argumenty broniące zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że z uwagi na to, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 6 grudnia 2007 r., jej rozpoznanie, pomimo wejścia w życie na dzień orzekania korzystnych dla skarżącej zmian w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, powinno nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące dotychczas - w dacie wszczęcia postępowania. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie uiszcza pełnych opłat za używanie i zajmowanie lokalu przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Zadłużenie to stanowi kwotę prawie 60.000 zł (59.347,85 zł na dzień 31 maja 2010 r.). Jednocześnie ani skarżąca, ani osoby objęte decyzją nie należą do kategorii osób opisanych w art. 45 ust. 3 ww. ustawy, wobec których nie można zarządzić przymusowego wykwaterowania, tj.: nie jest kobietą w ciąży (art. 45 ust. 3 pkt 1), małoletnim (art. 45 ust. 3 pkt 2), niepełnosprawnym w rozumieniu przepisów z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, z późn. zm.) lub ubezwłasnowolnionym. Nie sprawuje opieki i nie zamieszkuje wspólnie (art. 45 ust. 3 pkt 3) z osobą obłożnie chorą, która dysponuje dokumentem lub zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym stan zdrowia. Nadto w stosunku do osób objętych decyzją nie zaistniały przesłanki z art. 45 ust. 3 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniające do otrzymania lokalu socjalnego od gminy. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Nie podzielił zdania skarżącej, że jej również przysługuje prawo do lokalu socjalnego z uwagi na sprawowanie opieki nad małoletnim. Przepis art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej takiego uprawnienia nie reguluje. Sąd nie przychylił się również do wniosku skarżącej o "zawieszenie decyzji na okres jednego roku", bowiem przepisy prawne takiej możliwości nie przewidują. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. S., domagając się jego uchylenia w całości oraz - w oparciu o art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenia decyzji organów obu instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania, wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 18 ust 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną subsumcję i w konsekwencji przyjęcie, że do przedmiotowej sprawy, pomimo wejścia w życie zmian w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, podczas gdy strony w dniu [...] grudnia 2010 r. zawarły umowę, która kończyła wszczęte w dniu [...] grudnia 2007 r. postępowanie administracyjne.

b) art. 38 ust. 2 (w brzmieniu sprzed nowelizacji) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi M. S. w sytuacji, gdy decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym ustaleniu przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stanu faktycznego w sprawie, z pominięciem faktu, iż w dniu [...] grudnia 2010 r. strony zawarły umowę o spłatach ratalnych zadłużenia, następnie przedłużoną do dnia [...] kwietnia 2011 r., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację w tych kierunkach szczegółowo umotywowała, dowodząc zwłaszcza przyjęcia wadliwego reżimu prawnego rozpoznania sprawy.

Obecny na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik organu postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Autorka skargi kasacyjnej sformułowała zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu podstaw kasacyjnych, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół zarzutu błędnej subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny podlega hipotezie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że do przedmiotowej sprawy, pomimo że strony w dniu [...] grudnia 2010 r. zawarły umowę, która kończyła wszczęte w dniu [...] grudnia 2007 r. postępowanie administracyjne, ma zastosowanie art. 38 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu dotychczasowym, zamiast w brzmieniu po nowelizacji ustawy. Z uwagi zatem na związek treściowy sformułowanych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy czym już w tym miejscu trzeba odeprzeć zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia przez Sąd meriti niewyjaśnienia sprawy przez organy orzekające. Oto bowiem sprawa została wyjaśniona wszechstronnie do rozstrzygnięcia, gdyż wszystkie jej aspekty w świetle zastosowanego reżimu prawnego organy zbadały. W szczególności ustaliły zadłużenie i fakt zawarcia umowy o spłatach ratalnych, wreszcie brak podstaw do odstąpienia od przymusowego wykwaterowania, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Co więcej, organ odwoławczy wskazał, iż oczekiwał z rozpatrzeniem odwołania na rezultat wspomnianej umowy i dopiero wówczas, gdy okazała się ona nieskuteczna, bo zadłużenie nie zostało całkowicie spłacone, wydał zaskarżoną decyzję. Faktycznie w motywach zaskarżonego wyroku zagadnienie to nie zostało uwypuklone, wszak oceniając całokształt sprawy, nie miało to wpływu na jej wynik.

Należy bowiem podzielić stanowisko o poprawnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego w sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) w brzmieniu dotychczasowym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły brzmienie art. 38 ust. 2 sprzed wskazanej nowelizacji. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] grudnia 2007 r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Gdyni i nie zostało zakończone do dnia 30 czerwca 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Po myśli jej art. 20 weszła ona w życie z dniem 1 lipca 2010 r. (dwa wyjątki nie dotyczą niniejszej sprawy), zaś ostateczna decyzja w sprawie zapadła w dniu [...] czerwca 2011 r., a więc po tej dacie. Prowadzi to do konkluzji, że w dniu wejścia w życie noweli sprawa nie była zakończona decyzją ostateczną, toteż należało ją rozpatrzyć według przepisów dotychczasowych.

Również umowa w przedmiocie ratalnych spłat zadłużenia z dnia [...] grudnia 2010 r. zawarta pomiędzy Wojskową Agencją Mieszkaniową w Warszawie, reprezentowaną przez Dyrektora Pionu Windykacji, a M. S., datowana jest po wejściu w życie wspomnianej noweli. Zatem nawet gdyby miała kończyć postępowanie administracyjne w sprawie, to nie miałaby wpływu na przyjęcie właściwego reżimu jej rozpatrzenia. Jednakowoż wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej umowa ta nie jest umową, o jakiej mowa w art. 18 ust 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. W ustawie nowelizującej mowa jest bowiem o decyzji administracyjnej lub umowie odnoszącej się do posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego ustanowionego właśnie w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu lub użyczenia. Nie można zatem potraktować umowy o spłacie ratalnej zadłużenia w opłatach za zajmowanie lokalu mieszkalnego, jako umowy spełniającej dyspozycję art. 18 ust 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Ubocznie wypada tylko stwierdzić, że była ona wynikiem dobrej woli organu, wszak nie doprowadziła do pożądanego efektu, a skoro zadłużenie pozostało, istniała podstawa do wydania decyzji negatywnej dla skarżącej przez organ II instancji. Tym bardziej, gdy umowę tę organ wcześniej wypowiedział z powodu braku realizacji jej postanowień (skarżąca rozpoczęła spłaty w lutym 2011 r., nie regulując należności bieżących) w kwietniu 2011 r.

Reasumując należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji, iż wydając kwestionowane przez M. S. decyzje organy nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest trafna. Przyjęty w sprawie tryb postępowania i zastosowanie przepisów prawa materialnego w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, było prawidłowe. Tym samym nie ma podstaw do postawienia temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Zarówno zapadłe w sprawie decyzje, jak i zaskarżony wyrok odpowiadają wszak prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

Żądanie wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) nie zostało uwzględnione, gdyż przyznawane jest ono przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu uregulowanym w art. 258-261 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie o kosztach postępowania kasacyjnego między stronami. Stosowny wniosek wraz z wymaganym oświadczeniem należy przeto złożyć w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie.