Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1045/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1,  art. 154 § 2, art. 154 § 6-7
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. D. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie II SAB/Po 117/16 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie [...] złotych, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca B. D. w dniu 24 listopada 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 7 stycznia 2014 r. złożyła wraz innymi współwłaścicielami działki nr [...] w T. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wniosek o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego części budynku zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...], obręb [...] T. znajdującej się przy ul. [...] w T. .

W wyniku, zamurowania części korytarza przez inwestorów doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych istniejącego budynku, a pozostałym współwłaścicielom uniemożliwiono dostęp do dotychczas dostępnych dla nich części korytarza. Nadto jednocześnie inwestorzy niezgodnie z prawem zmienili kształt i wielkość otworów okiennych, drzwiowych oraz balkonowych w budynku.

W związku z brakiem odpowiedzi organu I instancji, w dniu 8 września 2014 roku skarżąca złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P..

W. Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w związku ze złożonym zażaleniem stwierdził w piśmie z dnia 7 października 2014 roku, że stan sprawy wymaga analizy i wyznaczył nowy termin rozpoznania zażalenia.

W międzyczasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia 20 października 2014 roku zawiadomił skarżącą, że wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. do dnia 24 października 2014 roku, a w dniu 22 października 2014 roku załatwił sprawę przesyłając pismo zatytułowane "Odpowiedź na wniosek".

W związku z otrzymaną "odpowiedzią na wniosek", w dniu 31 października 2014 roku skarżąca wezwała organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego części budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w T. , albo w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw wydania takiej decyzji o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a.

Z kolei w dniu 31 października 2014 roku W. Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za skargę z działu VIII k.p.a. i stwierdził, że organ nie był bezczynny, bo kilka dni wcześniej udzielił "odpowiedzi na wniosek". Nadto organ stwierdził, że skoro jako strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania administracyjnego, to obowiązkiem PINB było wszczęcie postępowania, albo zastosowanie art. 61a k.p.a.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 roku PINB w T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji rozbiórkowej i przywrócenia do stanu pierwotnego. Na skutek wniesionego zażalenia W. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 31 grudnia 2014 roku postanowienie, w którym utrzymał zaskarżone postanowienie PINB w T. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 7 listopada 2014 roku i w uzasadnieniu wskazał, że prace budowlane wykonane przez inwestorów spowodowały zmianę dotychczasowego układu funkcjonalnego korytarza, a ścianka z elementów gazobetonowych wykonana w korytarzu zagrodziła ostatecznie, a nie tylko przejściowo dostęp do balkonu od strony ul. [...]. Powyższe orzeczenie WSA w Poznaniu jest prawomocne.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 20 listopada 2014 roku zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania (w rzeczywistości na pierwotny wniosek z dnia 7 stycznia 2014 roku) w sprawie wykonanych robót budowlanych w tym ocieplenia budynku oraz dokonania zmiany kształtu i funkcji otworów okiennych (zmiany kształtów otworów okiennych z prostokątnych na łukowe) w budynku mieszkalnym znajdującym się na działkach [...] i [...] w T. przy [...] przez U. i M. K., znak [...] roku.

W sprawie zabudowy korytarza PINB w T. otrzymał zwrot akt z WSA w Poznaniu (sygn. II SA/Po [...]) w dniu 23 listopada 2015 roku. Od tego dnia powiatowy organ nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania, jak również nie informował stron o zwłoce w załatwieniu sprawy.

Wobec bezczynności PINB w T. , skarżąca w dniu 29 lutego 2016 roku złożyła do [...]WINB [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie odnośnie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i przywrócenie do stanu pierwotnego części budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w T. , [...].

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (znak [...]) uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB w T. dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. termin 60 dni od dnia otrzymania postanowienia.

PINB postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 roku, znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych przez U. i M. K. w budynku przy [...] na dz. [...] i [...].

Na skutek zażalenia B. D. PINB postanowieniem z dnia 17 maja 20216 roku podjął zawieszone postępowanie.

Następnie zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2016 roku, doręczonym w dniu 20 czerwca 2016 roku, PINB w T. poinformował, że rozdziela prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne pod nr [...] w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działkach [...] i [...] położonych w T. przy [...] na dwie odrębne sprawy:

- pod znakiem [...] prowadzona będzie sprawa wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...],

- pod znakiem [...] prowadzona będzie sprawa wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...].

Decyzją z dnia 15 czerwca 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania parteru i zmiany otworów połączonych z wykonaniem łukowych nadproży okiennych i 2 drzwiowych i ocieplenia elewacji przez U. i M. K. budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w T. ([...]).

Na skutek złożonego odwołania [...]WINB [...] decyzją z dnia 21 września 2016 roku uchylił zaskarżoną decyzję PINB w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...]WINB w P. w uzasadnieniu swej decyzji słusznie zauważył, że rozdzielenie postępowań w dniu 14.06.2016 roku jest enigmatyczne i wprowadza niepotrzebny chaos.

W piśmie z dnia 16 października 2015 roku [...]WINB w P. wytknął Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...], że prowadzone przez PINB postępowanie "stanowi przykład naruszenia zasady sprawności" i ekonomiki postępowania oraz wskazuje na "nieprofesjonalne podejście do przepisów prawa i obowiązków z nich wynikających". Pomimo upływu roku czasu PINB w T. nic nie zrobił w sprawie i jej merytorycznie nie zakończył.

W przedmiotowych sprawach okoliczność dotycząca wyczerpania przez skarżącą trybu zażaleniowego na niezałatwienie sprawy w terminie pozwalające na skuteczne wniesienie skarg, nie budzi wątpliwości, co wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, że sprawa której dotyczy wniesiona skarga, jest szczególnie złożona i wielowątkowa, dotyczy starej kamienicy posiadającej złożone stosunki własnościowe oraz sprzeczne interesy stron, które zrealizowanie zostały częściowo wbrew woli innych stron. Inspektor szeroko opisał przebieg sprawy. Wskazał na zmieniające się stosunki właścicielskie w przedmiotowej nieruchomości, zakres faktycznie przeprowadzonych różnego rodzaju robót budowlanych i brak ich umocowania w przepisach prawa budowlanego. Uzasadniał dalsze wyłączenie i dzielenie odrębnych czterech postępowań obejmujących poszczególne roboty budowlane i zmiany sposobu użytkowania poszczególnych części budynku objętych wnioskiem skarżącej o przywrócenie stanu poprzedniego części przedmiotowego budynku. Niektóre strony postępowania przewlekały postępowanie wyjaśniające przez np. nie odbieranie kierowanej do nich korespondencji.

Aby uzasadnić i wyjaśnić wątpliwości, Inspektor przedstawił dokonane podziały prowadzonych spraw:

1. Sprawa [...] dotyczyła prowadzonego postępowania dot. budynku na [...] przy [...] na działce [...] obręb "[...]" w T. .

2. Sprawa [...] dotyczyła postępowania jw. prowadzonego w roku 2015 i 2016, które potem zostało rozdzielone na:

1/ [...] dotyczące jedynie robót w budynku ozn. nr [...] znajdującego się na działce [...] wykonywanych przez małż. U. M. K. , a następnie:

a) po wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie dokonanych samowolnie zmian kształtu 3 okien na I piętrze sprawę wyodrębniono przez nadanie ww. sprawie wg jednolitego rzeczowego wykazu akt znaku [...],

b) pozostała część sprawy, której było prowadzone postępowanie i nie stwierdzono popełnienia samowoli pozostała przy dotychczasowym znaku tj. [...],

1. Dotychczasowe postępowanie ozn. [...] rozdzielono na 2 sprawy:

a) [...] dot. zm. kształtu drzwi balkonowych, wykonania przyległego ocieplenia przez U. M. K. na I piętrze w części budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] w budynku ozn. nr [...],

b) [...] oznaczona została sprawa dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wspólnego korytarza na I piętrze przez małż. U. M. K. w części budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] ozn. nr [...],

2. Osobnym znakiem [...] oznaczono dokonanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części korytarza budynku na kotłownię na parterze budynku przez Państwa J. B. S. znajdującego się na działce [...] w budynku ozn. nr [...]. Po wszczęciu postępowania w sprawie popełnionej samowoli użytkowej sprawa otrzymała nowy znak [...]

Rozdzielenie spraw Inspektor uznał za uzasadnione, konsekwentne oraz potrzebne, gdyż wyodrębnione zostały konkretne sprawy, które następnie były rozstrzygane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku II SAB/Po [...] z dnia 23 lutego 2017 roku uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że od dnia 7 stycznia 2014r. (złożenie wniosku przez skarżącą) w toku postępowania przed organem nadzoru budowanego zapadły już dwa postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające za zasadne zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji w powyższym zakresie i wyznaczające Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] dodatkowy 60-dniowy termin od dnia otrzymania postanowień na załatwienie sprawy (postanowienie [...]WINB z 16 października 2015r. i 12 kwietnia 2016r.).

Od dnia wydania postanowienia WINB z 12 kwietnia 2016r. PINB zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, podjął zawieszone postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych przez Państwa K. , oraz wyjaśnił, że zwracał się do WINB o zwiększenie obsługi kadrowej organu i wskazywał na brak możliwości korzystania z obsługi prawnej. Następnie PINB umorzył postępowanie w części dotyczącej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku przez małż. K. pismem z 30 czerwca 2016r. udzielił wyjaśnień WINB i 16 listopada 2016r. skarżącej o stanie sprawy. Po wniesieniu skargi na bezczynność przez skarżącą PINB poinformował ją, że sprawy zostaną zakończone, a następnie że dokonał dalszych wyłączeń spraw i prowadzenia ich pod odrębnymi znakami. W dniach 19 i 20 grudnia 2016r. PINB wydał kolejne 4 postanowienia w każdej z wyłączonych spraw o wstrzymaniu z urzędu użytkowania poszczególnych części budynku i nałożeniu obowiązku przedstawienia wymaganej dokumentacji.

Od dnia wydania postanowienia WINB z 16 kwietnia 2016r. PINB nie zakończył postępowania w sprawie i w istocie nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z 7 stycznia 2014r.

Sąd za bezzasadną uznał argumentację PINB, zgodnie z którą organ nie może skutecznie prowadzić sprawy z powodu braku dysponowania pełnymi aktami administracyjnymi, które przekazywane są organom odwoławczym w celu rozpoznawania zażaleń na bezczynność PINB, czy w postępowaniach wpadkowych.

Bezzasadną była także argumentacja PINB dotycząca wpływu na tok postępowania nadzorczego, braku udziału skarżącej w wizjach lokalnych budynku, mimo że czynności te sama inicjowała.

W ocenie Sądu termin załatwienia sprawy zakreślony postanowieniem WINB z 16 kwietnia 2016 r. upłynął bezskutecznie, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego także w dacie złożenia skargi pozostawał bezczynny. Bezczynność ta nie ustała pomimo wydania postanowień z 19 i 20 grudnia 2016r., albowiem PINB nie wydał orzeczenia kończącego sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącej z 7 stycznia 2014 r. Okoliczność ta przesądziła o bezczynności PINB w tym zakresie.

B. D. pismami z dni 19 lipca 2017 roku oraz 5 września 2017 roku wniosła o niezwłoczne merytoryczne załatwienie sprawy oraz wykonanie wyroku zapadłego w sprawie II SAB/Po [...].

Następnie – wobec braku reakcji organu – skarżąca złożyła do tut. Sądu skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 roku, sygn. akt II SAB/Po [...] uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosła o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywny za niewykonanie wyroku oraz stwierdzenie, że niewykonanie wyroku przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

W uzasadnieniu skarżąca streściła stan sprawy i podkreśliła, że akta administracyjne z prawomocnym wyrokiem zwrócono do PINB w T. w dniu 18 maja 2017 roku. Od tego czasu PINB w T. nie podjął żadnych czynności w celu wykonania wyroku WSA oraz załatwienia wniosku skarżącej.

W związku z bezczynnością organu, pismem z dnia 19 lipca 2017 roku wraz z innymi współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w T. skarżąca wezwała PINB w T. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2017 roku.

Kolejnym pismem z dnia 5 września 2017 roku wezwano Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy.

Skarżąca stanęła na stanowisku, iż jedynie konsekwencje finansowe, które dotkną bezpośrednio organ I instancji mogą doprowadzić do przestrzegania przez PINB w T. przepisów prawa, gdyż inne środki dyscyplinujące czy rozstrzygnięcia nadzorcze nie będą wystarczające.

Prace budowlane, które wykonali inwestorzy U. i M. K. doprowadziły do szkody u pozostałych współwłaścicieli, albowiem m. in. niezgodnie z prawem zabudowali wspólny korytarz, stawiając tam ścianę i czyniąc sobie z części wspólnej korytarza integralną część ich pokoju. Innymi słowy doszło do bezprawnego "zawłaszczenia" części korytarza.

W odpowiedzi na skargę PINB w T. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ swoje stanowisko argumentował tym, że w jego strukturach z uwagi na szereg nieprawidłowości, z końcem marca tego roku doszło do zmian kadrowych. Fakt ten spowodował, że wiele postępowań administracyjnych nie mogło zakończyć się w ustawowym czasie. Z momentem objęcia stanowiska przez nowo powołanego Inspektora, ten miał obowiązek dokonać rewizji wszystkich spraw, które w Inspektoracie są prowadzone. Podano, że Inspektorat nie prowadzi tylko kilku spraw i nie są to wyłącznie sprawy już wniesione. Prócz spraw na bieżąco wpływających, które wymagały podjęcia czynności, należało również dokonać przeglądu już prowadzonych. Te czynności wykazały zapóźnienia w sprawach administracyjnych, ale także w wielu innych obszarach, to jest: kadrowych, finansowych, administracyjnych.

Powyższe rzutuje bezpośrednio na możliwości jakimi dysponuje Inspektorat. Ograniczony skład osobowy, szczególnie w momencie rewizji dotychczasowych spraw, powoduje, że organ budowlany na chwilę obecną jest niewydolny, jednak sukcesywnie podejmowane działania zmierzają do zakończeniu wielu spraw, między innymi sprawy z wniosku pani B. D..

Z uwagi na dotychczasowe prowadzenie przedmiotowej sprawy, jak również aktywne uczestnictwo stron postępowania, ilość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie sprawiła, że te dotknięte było bezczynnością, co zostało potwierdzone w przedmiotowym wyroku. Sprawa związana z wykonaniem robót w poziomie korytarza I piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie jest jedyną sprawą, jaka została zainicjowana przez m.in. B. D..

Organ przyznał, że doręczenie wyroku nastąpiło dnia 23 lutego 2017r., natomiast akta administracyjne zostały zwrócone do organu administracji w dniu 24 marca 2017r. Dodatkowo rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło do PINB w T. 30 czerwca 2017r. Fakt ten istotnie rzutował w kwestii możliwość podjęcia decyzji, co do istoty sprawy.

PINB wskazywał, że starając się wypełnić wyrok, by ustalić dokładnie stan faktyczny, wyznaczył na dzień 8 sierpnia 2017r. dodatkowo kontrolę na nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. . Ustalenia tej kontroli, jak również dotychczas zabrany materiał dowodowy w sprawie pozwoliły na przygotowanie decyzji, która została wydana w dniu 18 października 2017r.

Mimo, że prowadzone postępowanie administracyjne mogło być dotknięte opóźnieniem w rozstrzygnięciu, to Organ nadzoru budowlanego starał się, mimo wielu przeciwności, o zakończenie postępowania w możliwie szybkim terminie. Na szybkość w działaniu rzutowały nie tylko zmiany kadrowe, jakie nastąpiły w kierownictwie Inspektoratu, ale także stan wielu spraw, jaki zastano po przejęciu obowiązków. Podjęto tym samym działania zmierzające do definitywnego rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania administracyjnego.

Z racji, iż decyzja administracyjna została wydana, skarga na bezczynność jest bezzasadna. Strona brała czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania. Zatem nałożenie grzywny za niewykonanie wyroku w takim stanie jest bezzasadne.

Również żądanie przez Skarżącą sumy pieniężnej w wysokości [...] zł jest bezzasadne. Skarżąca nie doznała żadnych negatywnych skutków z racji prowadzonego postępowania, jak również nie uzasadniła zasadności przyznania takiej kwoty i też jej wymiaru.

W piśmie z dnia 30 listopada 2017 roku skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 18 października 2017 roku wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na wspólnym korytarzu na działce [...] przy [...] i [...]A w T. , wskutek czego inwestorzy U. i M. K. uczynili część wspólnego korytarza integralną częścią ich mieszkania, zawłaszczając dla siebie część tego wspólnego korytarza. Mimo wydania decyzji merytorycznej przez organ nadzoru, niestety znów działanie PINB w T. nie przybliża do końcowego załatwienia sprawy, gdyż przedmiotowa decyzja jest niezgodna z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartymi w wyroku z dnia 5.08.2015 roku, sygn. akt II SA/Po [...]. PINB w T. w decyzji z dnia 18 października 2017 roku o umorzeniu postępowania, wskazał iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części wspólnej korytarza, co uczynił wbrew ustaleniom Sądu i przepisowi art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Od decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania złożone zostały odwołania do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i w chwili obecnej są one przedmiotem rozpatrywania przez organ wyższego stopnia.

Odnosząc się do przeprowadzonych przez PINB w T. czynności kontrolnych w dniu 8 sierpnia 2017 roku, skarżąca podnosiła, iż organy nadzoru nie zawiadamiały uczestników postępowania o tejże kontroli. Pomimo braku zawiadomienia, w tej kontroli uczestniczyli M. i U. K., którzy na co dzień nie mieszkają i rzadko się pojawiają w nieruchomości przy [...]. [...]. Skarżąca sugerowała, że małż. K. zostali nieformalnie powiadomieni przez PINB o tej kontroli, podczas gdy organ nadzoru nie powiadomił o kontroli innych współwłaścicieli, którzy mieszkają w tym budynku.

W kolejnym piśmie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca podkreśliła, że zachowania małż. K. ingerujące we współwłasność, od samego początku przez wiele lat były nie tylko bagatelizowane, ale pozostawały pod ochroną Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...]. W jej ocenie wynikało to z faktu, że U. K. była kierowniczką Biura Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w T. , mieszczącego się wówczas w tym samym budynku co siedziba Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...]. T. jest stosunkowo małym miastem, liczącym ok. 29 000 ludzi, gdzie osoby piastujące kierownicze stanowiska zasadniczo dobrze się ze sobą znają, a przynajmniej nie wchodzą sobie w drogę. Ta sieć powiązań, w jej ocenie, doprowadziła do roztoczenia przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego swoistego "parasola ochronnego" wobec działań inwestorów.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 roku stawił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego P. P. i wyjaśnił, że zmiany kadrowe w strukturze organu zakończyły się październiku 2017 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7).

W ustalonym stanie faktycznym sprawy skarga B. D. jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ pismem z dnia 5 września 2017 roku – doręczonym dnia 7 września 2017 roku – do wykonania wyroku.

Przystępując w następnej kolejności do merytorycznego rozpoznania sprawy niniejszej wyjaśnić trzeba, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można mówić dopiero po bezskutecznym upływie pewnego terminu, w którym organ miał faktyczną możliwość podjęcia nakazanych w wyroku czynności (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 106/17 – Lex nr 2379093). Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia, niezgodnego z oczekiwaniami strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 150/17 – Lex nr 2366456).

Podkreślić również należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Analiza akt sprawy w świetle przywołanych wyżej przepisów prawa i uwag natury ogólnej uzasadnia konkluzję o trafności skargi. Otóż wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Po [...], tutejszy sąd, po rozpoznaniu skargi B. D. na bezczynność PINB w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych zobowiązał (I) organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2014 r. w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Przywołane orzeczenie determinowało obecnie poddany kontroli sądu okres niewykonania wyroku, liczony od dnia 24 marca 2017 r., kiedy to zwrócono organowi akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego okolicznością nie podlegającą dyskusji jest niewykonanie przez PINB wyroku II SAB/Po [...] do dnia wniesienia skargi przez B. D. skargi, co miało miejsce dnia 4 października 2017 r. Po zwrocie akt administracyjnych pierwszą czynnością podjętą przez PINB, po upływie miesiąca, było przeprowadzenie w dniu 8 sierpnia 2017 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości. Następnie, po wpłynięciu skargi B. D. dnia 18 października 2017 roku organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w całości.

Z jednej strony sytuacja, z jaką mieliśmy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa, świadczy o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być trudności kadrowe, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 r. sygn. I OSK 1166/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r. sygn. II SA/Łd 967/16 wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony, zmiany w strukturze kadrowej organu są obiektywną i niezależną od PINB [...] przesłanką dla stwierdzenia, że zaniechania w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroku przez tut. Sąd nie wynikały z lekceważącej postawy jego pracowników. W ustalonym stanie faktycznym sprawy sąd stwierdził, że grzywna w kwocie [...]zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku w konkretnym terminie, a nie w terminie dowolnie wybranym przez organ. Nadto, czynność kontrolna z dnia 8 sierpnia 2017 roku wciąż podjęta została po przeszło miesiącu od doręczenia organowi prawomocnego wyroku, a i tak nie stanowiła rozstrzygnięcia w sprawie. Miarkując wysokość wymierzonej grzywny sąd miał również na uwadze, iż przed wydaniem wyroku organ wydał decyzje. W związku z powyższym sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku mając na względzie brzmienie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku sąd na podstawie art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność PINB nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13– dostępne jak wyżej). Czynność kontrolna organu z dnia 8 sierpnia 2017 roku oraz zmiany kadrowe przemawiają za stwierdzeniem o braku rażącej bezczynności organu w tym zakresie. Przywołane fakty, a głównie ustalenie, iż w badanym okresie organ stopnia powiatowego w istocie podjął czynność istotną i skuteczną z punktu widzenia konieczności wykonania wyroku i załatwienia sprawy przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności, która jednak nie osiągnęła poziomu kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe okoliczności w punkcie trzecim wyroku Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie [...]zł, uznając zarówno wysokość jak i samą istotę żądanej przez skarżącą kwoty za zbyt wygórowaną.

Należy podkreślić, że suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, ale nie stricte odszkodowania za poniesioną szkodę (por. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1427/16 – dostępny jak wyżej). Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za okres oczekiwania na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie stanowi dodatkowy środek dyscyplinujący i mobilizujący organ do niezwłocznego podjęcia czynności w sprawie i w efekcie jej zakończenia. Tymczasem punkt pierwszy wyroku Sądu taką funkcję dyscyplinującą spełnia w wystarczającym zakresie, natomiast twierdzenia skarżącej o poniesionych kosztach w wyniku zacienienia i konieczności dogrzewania korytarza uznać należy za polemiczne i nieweryfikowalne. Wobec tego w tej części Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w pkt.III wyroku.

Odnosząc się również do zarzutów skarżącej jakoby PINB [...] miał nieformalne powiązania z jedną ze stron postępowania administracyjnego Sąd zwraca uwagę na subiektywny charakter zarzutu. O ile skarżącej przyznać należy rację co do szeregu uchybień PINB w badanej sprawie, o tyle omawiany zarzut opiera się jedynie na sugestiach i nie znajduje potwierdzenia ani w aktach administracyjnych, ani w aktach sądowych.

O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.