Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 583/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 11, art. 26 ust. 1,8, art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2592/11 w sprawie ze skargi A. K. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2592/11 oddalił skargę A. K. – [...]; [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

A. K. prowadzący działalność gospodarczą – pod nazwą [...] (dalej: wnioskodawca, skarżący), złożył w dniu [...] lipca 2011r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. Departamentu Europejskiego Funduszu Społecznego (Jednostki Wdrażającej-Pośredniczącej II stopnia) wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" - konkurs nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działanie 9.3 – Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego w formach szkolnych i zarejestrowany został pod nr numerem [...].

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Jednostka Organizująca Konkurs (Urząd Marszałkowski Województwa L. - Departament EFS) poinformowała wnioskodawcę, że złożony projekt uzyskał negatywną ocenę. Wniosek przekroczył wymagane 60 pkt ogółem, jednakże w poszczególnych częściach (kategoriach) wniosku (3.2 i 3.5) projekt nie uzyskał wymaganych 60% punktów, wobec tego nie został przyjęty do dofinansowania.

Skarżący w dniu [...] września 2011 r. złożył protest, zarzucając oceniającym pominięcie istotnych kwestii dokładnie wyjaśnionych we wniosku. W proteście zarzucono błędną ocenę w pkt 3.1, 3. 2. i 3.5. wraz z obszernym uzasadnieniem odnoszącym się do szczegółowej oceny merytorycznej w zakresie przyjętej przez ekspertów obniżonej punktacji.

Protest został przez IOK uznany za niezasadny i rozpatrzony negatywnie mimo częściowego uznania stanowiska wnioskodawcy w zakresie oceny merytorycznej sekcji 3.1 i 3. 2. Instytucja Rozpoznająca Protest uznała bowiem w zakresie oceny pkt 3.1 za zasadne dwa z czterech zarzutów, w zakresie pkt 3.2 trzy z sześciu zarzutów. Pozostałe zarzuty co do oceny w ww. kategoriach uznano za częściowo zasadne, a jeden niezasadny. IRP nie uznała zarzutu skarżącego zgłoszonego co do oceny w pkt 3.5 wniosku. W konkluzji stwierdziła, że mimo uznania znacznej części zarzutów, nie skutkuje to uwzględnieniem protestu, gdyż nie wpływa na ogólną ocenę wniosku.

Następnie pismem z dnia [...] października 2011 r. wnioskodawca złożył odwołanie do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym), wnosząc o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku. Uzasadnił, że skoro IRP w wielu spornych kwestiach podnoszonych w proteście przyznała rację beneficjentowi, uznając w większości wskazane w nim zarzuty za zasadne, niezrozumiałym uznanie protestu za bezzasadny.

Instytucja Zarządzająca PO KL (Minister Rozwoju Regionalnego) w informacji o rozstrzygnięciu odwołania z dnia [...] grudnia 2011 r. nie przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy i odwołanie rozpatrzyła negatywnie. W uzasadnieniu podniesiono, że średnia arytmetyczna z dwóch ocen wyniosła 73,5 pkt, jednak wnioskowi przyznano poniżej wymaganej liczby punktów w części 3.2 - 8 pkt (przy min. 9) oraz w części 3.5 - 5 pkt (przy min. 6 pkt). Zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (Zasady) instytucja rozpatrująca środek odwoławczy każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie. Tym samym uznanie przez instytucję rozpatrującą środek odwoławczy niektórych argumentów projektodawcy za zasadne nie musi być jednoznaczne z jego pozytywnym rozstrzygnięciem. Instytucja rozpatrująca protest czy odwołanie, decydując o ostatecznym wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego, jest zobowiązana do oceny czy ewentualne uznanie zarzutów wnioskodawcy mogłoby wpłynąć znacząco na zmiany ogólnej oceny wniosku. IOK rozpoznając protest wyjaśniła w podsumowaniu rozpatrzenia protestu, po wyliczeniu zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne oraz odrzuconych, iż nie uwzględnia wniesionego środka odwoławczego, ponieważ przyjęte uwagi Wnioskodawcy nie wpływają na ogólną ocenę wniosku. Zaznaczono, iż: "Negatywne rozstrzygnięcie zarzutu podniesionego przez Wnioskodawcę w odniesieniu do oceny punktu 3.5 wniosku miało w tym zakresie decydujące znaczenie." IZ PO KL potwierdza, iż IOK właściwie umotywowała wydanie negatywnego rozpatrzenie protestu. W odpowiedzi na pierwszy środek odwoławczy zaznaczono, iż uznane zarzuty Wnioskodawcy dotyczyły w większości oceny w części 3.1 i 3.4, w której projekt uzyskał pozytywną ocenę oraz w części 3.2, gdzie ocena ta była negatywna. Niemniej jednak uznanie przez IOK, iż ocena w części 3.5 była przeprowadzona poprawnie oznacza, iż ewentualna ponowna weryfikacja wniosku przyniosłaby również ogólny negatywny wynik. Tym samym kierowanie projektu do powtórnej oceny jest bezzasadne, gdyż zgodnie z Zasadami dofinansowanie może uzyskać jedynie wniosek, który we wszystkich częściach oceny uzyskał średnią arytmetyczną z dwóch ocen powyżej 60% pkt. Z uwagi na powyższe Instytucja Zarządzająca PO KL, potwierdziła, iż Instytucja Organizująca Konkurs przeprowadziła procedurę odwoławczą prawidłowo.

Sąd I instancji oddalając skargę podniósł, iż zgodnie z procedurą oceny, która wynika z "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL", będących częścią Systemu realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki opracowanego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 35 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wniosek, aby otrzymać dofinansowanie musi uzyskać łącznie co najmniej 60 punktów, a także 60% punktów w każdej kategorii oceny merytorycznej. Oznacza to, że nieuzyskanie chociaż w jednej kategorii 60% dostępnych punktów dyskwalifikuje wniosek z możliwości otrzymania dotacji, chociażby w innych uzyskał, np. maksymalną liczbę punktów. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku przedmiotowego wniosku. W zakresie pkt 3.5 Oddziaływanie projektu jeden z oceniających przyznał 6, a drugi 4 pkt . Zatem średnia arytmetyczna ocen wyniosła 5 pkt przy wymaganym min. 6 pkt. Instytucja rozpoznająca protest nie uznała zarzutu dotyczącego pkt 3.5, wskazując na stanowisko IOK wskazujące, że uwaga oceniającego, iż we wniosku pominięta została kwestia wskaźników jest uzasadniona, wobec treści opisu drugiej rubryki pkt 3.5 wniosku, z którego wynika, że wnioskodawca winien zawrzeć w nim stosowne odniesienie do złożonych w projekcie wskaźników celu głównego. Skoro nie uznano zarzutów protestu w zakresie pkt 3.5 wniosku, tym samym w tej kategorii ceny wniosek miał nadal punktację poniżej 60%, zaś podwyższenie punktów w innych kategoriach nie zmieniało całościowej oceny, która nadal pozostawała negatywna ze względu na ocenę pkt 3.5. Ponowna weryfikacja w zakresie pkt 3.1 oraz 3.2 w sytuacji uznania zasadności w tej części złożonego przez skarżącego protestu nie mogłaby wpłynąć na zmianę ogólnej oceny wniosku. Skarżący nie uzyskał minimum 60% punktów w poszczególnych częściach wniosku podlegającego ocenie, prawidłowo nie został przyjęty do dofinansowania.

A. K. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:

- art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez wprowadzenie procedury oceny w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL", będącego częścią Systemu Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w sposób sprzeczny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do dwuinstancyjnej, opartej na obiektywnych przesłankach i kryteriach merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, co stanowi ograniczenie jego prawa do sądu;

- art. 26 ust. 1 pkt. 8 u.z.p.p.r. w zw. z art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r. poprzez pominięcie w systemie realizacji programu - Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL doprecyzowania pojęcia "waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku" (str. 67), na skutek czego wprowadzona została w tym zakresie dowolność odnosząca się do wykładni sformułowania, iż waga zarzutów wpływa na ogólną ocenę wniosku, skutkująca możliwością arbitralnego nieuwzględnienia protestu Wnioskodawcy, pomimo występowania licznych uchybień i nieprawidłowości w pierwotnej ocenie, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem zapewnienia rzetelnego, bezstronnego i przejrzystego postępowania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do wszystkich zgłoszonych w treści skargi zarzutów, tj. m.in. pominięcie w uzasadnieniu zarzutów rażących błędów popełnionych przez członka komisji oceny projektów przy dokonywaniu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, braku rozważania zgłoszonych zarzutów odnośnie sposobu oceny zakwestionowanej części 3.5, jak również pozostałych zarzutów wskazanych w proteście.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w sposób szeroki przedstawił argumentację na postawione wyżej zarzuty. Zdaniem skarżącego, organ rozpatrujący odwołanie błędnie uznał, iż ponowna weryfikacja wniosku przyniosłaby również negatywny wynik, albowiem zgodnie z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. przy rozpatrywaniu środków odwoławczych mogą brać udział wyłącznie osoby, które nie brały udziału, nie dokonywały na żadnym etapie żadnych czynności związanych z określonym projektem, w tym które były zaangażowane w jego ocenę. Jeśli zatem w proteście zastało wniesionych jedenaście zarzutów, a większość z nich została uwzględniona, to organ rozpatrujący odwołanie nie miał podstaw do uznania, iż ponowne rozpoznanie sprawy nie przyniesie pozytywnego rezultatu w ramach punktu 3.5, mimo uzyskania przez przedmiotowy punkt w procedurze odwoławczej punktacji poniżej 60%.

Minister Rozwoju Regionalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do kontroli zaskarżonego wyroku wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, co ma ten skutek, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania, a to

"1) art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez wprowadzenie procedury oceny w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL", będącego częścią Systemu Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w sposób sprzeczny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do dwuinstancyjnej, opartej na obiektywnych przesłankach i kryteriach merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, co stanowi ograniczenie jego prawa do sądu;

2) art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. w zw. z art. 5 ust. 11 u.z.p.p.r. poprzez pominięcie w systemie realizacji programu - Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL doprecyzowania pojęcia "waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku" (str. 67), na skutek czego wprowadzona została w tym zakresie dowolność odnosząca się do wykładni sformułowania, iż waga zarzutów wpływa na ogólną ocenę wniosku, skutkująca możliwością arbitralnego nieuwzględnienia protestu Wnioskodawcy, pomimo występowania licznych uchybień i nieprawidłowości w pierwotnej ocenie, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem zapewnienia rzetelnego, bezstronnego i przejrzystego postępowania."

Tak sprecyzowane zarzuty nie dotyczą jednak rozstrzygnięcia Sądu I instancji lecz są skierowane pod adresem ustawodawcy, iż wprowadził "procedurę oceny" w sposób sprzeczny m.in. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji R.P. oraz że nie doprecyzował w systemie realizacji programu pojęcia "waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku".

Odnośnie zarzutu, iż powołane wyżej przepisy u.z.p.p.r. pozostają w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, to zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co ma ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadają jeszcze moc obowiązującą i dotychczasowa procedura w zakresie oceny wniosków zawarta w pozaustawowych dokumentach konkursowych może być stosowana.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie zaś uznał, że obowiązująca procedura w zakresie oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu nie została przez organ naruszona.

Wniosek skarżącego w zakresie pkt 3.5. nie uzyskał bowiem minimum 60% punktów, a zatem nie mógł zostać przyjęty do dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący w odwołaniu od negatywnego rozpoznania protestu podnosił głównie zarzut braku skierowania wniosku do ponownej oceny, gdyż większość zarzutów jego protestu została uwzględniona. Nie odniósł się zaś do dokonanej przez Jednostkę Organizującą Konkurs (Urząd Marszałkowski Województwa L.) oceny w pkt 3.5. W konsekwencji Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) nie mogła zgodnie z dokumentacją konkursową rozpatrywać okoliczności i kwestii nieujętych w odwołaniu, a więc pkt 3.5.

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż skarżący był świadom tego, iż nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia zostaną wniesione w sposób sprzeczny z pouczeniem.

W pouczeniu bowiem zawartym w piśmie z dnia [...] października 2011 r., informującym skarżącego o negatywnym rozstrzygnięciu protestu, zawarto informację, iż bez rozpatrzenia pozostanie odwołanie, jeżeli "zawiera zarzuty, argumentację dotyczącą nie wszystkich części oceny wniosku, które zadecydowały o negatywnym wyniku jego weryfikacji (np. wniosek uzyskał poniżej min. 60% w pkt 3.1. i 3.2. oceny, jednak wnioskodawca w środku odwoławczym odnosi się jedynie do oceny w pkt 3.1.) i/lub innych części wniosku niż te, które zadecydowały o negatywnym wyniku jego weryfikacji (...)".

Tak więc skarżący składając odwołanie do Instytucji Zarządzającej (Ministerstwa Rozwoju Regionalnego) wiedział, iż rozpatrzeniu przez tę Instytucję nie będzie podlegała "cała sprawa" związana z dofinansowaniem projektu lecz wyłącznie "sprawa" w zakresie złożonego przez niego odwołania.

W świetle powyższych rozważań nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż ta okoliczność nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.