Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 142/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a, § 2, art. 151, art. 134 § 1, art. 61 § 1-3, art. 200, art. 205 § 2, art. 202 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 12, art. 37 § 1 pkt 1 i 2, art. 36, art.35 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie postępowania naprawczego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego P.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] maja 2019 r. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., poprzedzoną ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 - określanej dalej k.p.a.) do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto [...] (określanego dalej jako PINB) w postępowaniu dotyczącym zrealizowania przez M.iG. F. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Skarżący zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o zobowiązanie PINB do dokonania sprawdzenia wykonania obowiązków przez M.iG. F., określonych w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] i decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku i otrzymania akt oraz o ukaranie PINB grzywną w wysokości jednokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i uznanie, że przewlekłość w postępowaniu PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie. Organ przytoczył opis przebiegu postępowania w sprawie objętej skargą, od maja 2013 r. do chwili udzielenia odpowiedzi na skargę, wskazując na podejmowane przez organ czynności i wydawane decyzje.

Na podstawie akt administracyjnych ustalono następujący przebieg postępowania.

W dniu 31 maja 2013 r. do PINB wpłynęło pismo P.N. w sprawie prac ziemnych wykonanych na działkach nr [...], w związku z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioskodawca wskazał, że w następstwie robót ziemnych doszło do utraty oparcia dla gruntu działki nr [...], będącej jego własnością oraz ciągłe osuwanie się gruntu.

Po przeprowadzeniu dniu [...] września 2013 r. oględzin nieruchomości wskazanych we wniosku organ pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz dnia [...] września 2014 r. PINB nakładał na wyżej wskazanych inwestorów obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., które następnie były uchylane decyzjami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (określanego dalej jako WINB) odpowiednio z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] października 2014 r. i sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Realizując wytyczne organu odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia – w terminie do 30 marca 2015 r. – sporządzonej ekspertyzy technicznej. Jednakże rozstrzygnięcie to zostało również uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. W związku z tym PINB po dokonaniu wyboru wykonawcy ekspertyzy technicznej, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] zlecił wykonanie ekspertyzy na koszt inwestorów. Po przedłożeniu ekspertyzy postępowanie było zawieszone w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. , a następnie od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r.

W między czasie P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w powyższej sprawie, która została zarejestrowana w dniu 23 maja 2016 r. (data wpływu do Sądu) pod sygn. akt II SAB/Go 51/16.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 51/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Po uprawomocnieniu się wyroku akta sprawy zostały zwrócone PINB w dniu 10 października 2016 r. Organ I instancji decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] nałożył na M.iG. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2017 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek usunięcia części konstrukcji oporowych położonych w południowo - zachodniej części działki nr [...] wykonanych z przekroczeniem granicy działki nr [...]. Powyższa decyzja - na skutek odwołania - została uchylona przez WINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na pominięcie przez PINB kwestii związanych z wykonaniem konstrukcji oporowych na granicy z działką nr [...]. Akta sprawy wpłynęły do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2017 r., jednakże przesłano je ponownie WINB w dniu 24 lutego 2017 r. w związku z złożeniem przez inwestorów skargi na powyższą decyzję do WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 141/17 oddalił powyższą skargę. Z uwagi na wywiedzenie skargi kasacyjnej orzeczenie jest nieprawomocne.

Zanim jeszcze zapadł powyższy wyrok PINB zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. przedłużył rozpoznanie sprawy do 31 grudnia 2017 r. uznając, iż zachodzi konieczność oczekiwania na zakończenie wspomnianego postępowania sądowoadministracyjnego.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r., po uprzednim złożeniu przez P.N. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania, PINB poinformował strony, iż zmienia swoje stanowisko co do terminu rozpoznania sprawy, wyznaczając go na dzień [...] lipca 2017 r., powołując się na skomplikowany charakter sprawy.

Następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania wskazanych w niej robót i innych czynności z nimi związanych. Na skutek odwołania stron decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji otrzymał powyższe rozstrzygnięcie kasacyjne wraz z aktami w dniu 20 listopada 2017 r .

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a następnie decyzją z [...] stycznia 2018r. znak: [...] nałożył na inwestorów – M.iG. F. szereg obowiązków, powołując w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.

Na skutek złożonego odwołania WINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia zakresu projektu budowlanego zamiennego orzekając, iż projekt budowlany zamienny winien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dokonanych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] oraz winien również uwzględniać obowiązek wykonania konstrukcji oporowych, określony w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, jednocześnie określając nowy termin wykonania określonych w decyzji obowiązków na 12 miesięcy od daty otrzymania decyzji. Została ona doręczona została pełnomocnikowi inwestorów 7 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 13 września 2018 r., II SA/Go 432/18 oddalił skargę na powyższą decyzję WINB. Z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną wyrok nie jest prawomocny.

W następstwie złożonego w dniu 9 maja 2019 r. przez P.N. ponaglenia WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. stwierdził bezczynność PINB w sprawie i wyznaczył organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB wyznaczył na [...] czerwca 2019 r. termin oględzin nieruchomości w celu sprawdzenia wykonania obowiązków ustalonych decyzją PINB z [...] stycznia 2018 r., zmienioną decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Na wezwanie Sądu o podanie czynności podjętych przez organ po złożeniu odpowiedzi na skargę, PINB wskazał na przeprowadzone w dniu [...] lipca 2019 r. oględziny nieruchomości (po uprzedniej zmianie ich terminu pismem z dnia [...] czerwca 2019 r.), załączając do akt protokół z tej czynności oraz zawiadomienie stron z [...] lipca 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji terminie 10 dni od daty otrzymania pisma. Do dnia rozprawy organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo upływu terminu wyznaczonego stronom w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (notatka – k. 91).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach.

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie zrealizowania przez M.iG. F. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., która została zainicjowana przez P.N. pismem z dnia [...] maja 2013 r.

W związku tym, iż w kontrolowanej sprawie kwestia dopuszczenia się przez PINB bezczynności i przewlekłości była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wspomnianym wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 51/16, ocenie Sądu w niniejszej sprawie - w następstwie kolejnej skargi P.N. z dnia [...] maja 2019 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania - mogła podlegać jedynie terminowość i celowość czynności podjętych przez PINB po tym wyroku (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 lipca 2016 r., II SAB/Go 39/16). Przy czym należy zaznaczyć, iż wprawdzie po wydaniu tego orzeczenia, a przed wniesieniem powyższej skargi, skarżący inicjował postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania, jednakże nie zakończyły się one wydaniem merytorycznego wyroku, a tym samym nie zachodziła co do tego okresu powaga rzeczy osądzonej, uzasadniająca odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Powołany powyżej art. 149 p.p.s.a. posługuje się pojęciem "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Definicję obu pojęć ukształtowała w pierwszej kolejności judykatura oraz piśmiennictwo.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do p.p.s.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. J. P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, P.p.s.a. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13).

Organ administracji publicznej pozostaje natomiast w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 ).

Powyższe rozumienie bezczynności i przewlekłości postępowania pozostaje w zgodzie z definicją ustawową wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. - stanowiącego, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte bezczynnością lub przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14) .

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, iż niewątpliwie PINB dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

O ile po otrzymaniu w dniu 10 października 2016 r. akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem tut. Sądu, wydanego w sprawie II SAB/Go 51/16, organ dochował miesięcznego terminu wyznaczonego tym orzeczeniem, wydając w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję nakładającą na inwestorów obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., to po uchyleniu tej decyzji w dniu [...] stycznia 2017 r. przez organ odwoławczy i zwrocie akt w dniu 25 stycznia 2017 r działania organu nie zmierzały już do szybkiego zakończenia postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż do dnia 13 marca 2017 r. organ nie podjął bowiem żadnych czynności poza zwrotem akt administracyjnych WINB celem ich przekazania WSA w Gorzowie Wlkp. wraz ze skargą inwestorów na wspomnianą decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. Brak tych akt z powodu ich przekazania sądowi administracyjnemu nie mógł stanowić przeszkody w załatwieniu sprawy. Rzeczą bowiem organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności, na co zwracał już wcześniej uwagę WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 51/16.

Ponadto należy zauważyć, iż zawarte w zawiadomieniu wydłużenie terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2017 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Niewątpliwie bowiem decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. jako ostateczna podlegała wykonaniu. Tego stanu nie zmieniło również wniesienie wspomnianej skargi przez inwestorów do WSA w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Nie doszło również do wstrzymania tej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. albo art. 61 § 3 p.p.s.a.

Jako, iż powyższa skarga została oddalona wyrokiem z dnia 6 kwietna 2017 r., II SA/Go 141/17 , stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nadal wywoływała skutki prawne. Stąd brak było podstaw do oczekiwania na prawomocne zakończenie powyższego postępowania sądowego i organ winien był prowadzić postępowanie. Wprawdzie w wyniku działań podjętych przez skarżącego PINB dostrzegł wadliwość swojego stanowiska, informując zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. o skróceniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 lipca 2017 r., jednakże wyznaczenie nowego terminu przekraczającego 2 miesiące nie miało żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, iż w tym okresie organ nie podejmował żadnych czynności procesowych. Wobec dopełnienia przez PINB czynności określonych w art. 36 k.p.a. formalnie nie można jednak uczynić organowi zarzutu bezczynności, jednakże niewątpliwie takie niezasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należało zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Analizując postępowanie PINB po czwartym już uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy i otrzymaniu akt administracyjnych w dniu 20 listopada 2017 r., zauważyć należy, iż kolejna decyzja została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., przyjmując, iż rozpoznawana sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany. Organ nie dopełnił również obowiązku zawiadomienia z art. 36 k.p.a. Stąd należało uznać, iż nie wydając w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu akt celem ponownego rozpoznania PINB dopuścił się bezczynności.

Podkreślić należy, iż wydanie przez WINB ostatecznej decyzji w dniu [...] kwietnia 2018 r. nie kończyło się postępowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 u.p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast - w myśl art. 51 ust. 5 u.p.b. - w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Termin określony w decyzji WINB na wykonanie nałożonych obowiązków upływał inwestorom w dniu 7 maja 2019 r. PINB nie podjął niezwłocznie czynności sprawdzających wykonanie decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Pierwszą czynność podjął bowiem dopiero w dniu 25 maja 2019 r. w następstwie ponaglenia ze strony skarżącego i wydania postanowienia przez WINB stwierdzającego bezczynność i wyznaczającego 30 dniowy termin do załatwienia sprawy. Czynność ta polegała na wyznaczeniu terminu oględzin na dzień [...] czerwca 2019 r., które zostały ostatecznie przeprowadzone z nieznanych powodów w dniu [...] lipca 2019 r. Następnie organ pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w terminie 10 dni od daty otrzymania pisma. Do dnia rozprawy organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo upływu terminu wyznaczonego stronom w powyższym piśmie. Od dnia 8 maja 2019 r. kiedy PINB powinien był przystąpić do drugiego etapu postępowania naprawczego minęło ponad trzy miesiące, bez przedłużenia terminu na podstawie art. 36 k.p.a. i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 u.p.b, a tym samym można stwierdzić, iż organ kolejny raz dopuścił bezczynności. Zważyć również należy, iż w okresach, których organ mimo, iż podejmował czynności procesowe można przypisać mu przewlekłe prowadzenie postępowania. PINB nie dochował bowiem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe, nieskuteczne i nieefektywne, przy jednoczesnym braku koncepcji prowadzenia postępowania, co jest o tyle niezrozumiałe, iż w sprawie wydawane były czterokrotnie decyzji kasacyjne przez WINB, w których znalazły się wyraźne wskazania, co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższą analizę czynności podejmowanych przez PINB, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku), zobowiązując go – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I wyroku)

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 ). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście przepisu art. 35 § 3 k.p.a., który to przepis zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu 2 miesięcy. Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane w 2013 r., a tym samym sprawa nie została zakończona przez okres ponad 6 lat. Wprawdzie ocenie podlegał w niniejszej sprawie okres jedynie po wydaniu wyroku przez tut. Sąd w dniu 27 lipca 2016 r., jednakże ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakreślonym skargą czasie w oderwaniu od tego, że jest to już kolejna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, czyniłoby ocenę działania organu administracyjnego niepełną (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., II OSK 2428/16). Podkreślić należy, iż stwierdzenie we wspomnianym wyroku przewlekłego prowadzenia postępowania powinno zmobilizować organ do wyjątkowej staranności i podejmowania efektywnych działań w toku dalszego postępowania, co jednak nie miało miejsca i musiało rzutować na ocenę postępowania prowadzonego już po zwrocie akt przez sąd administracyjny. Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu następowało w szeregu przypadków dopiero w następstwie skarg strony kierowanych do organu nadrzędnego. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, tym bardziej, iż dotyczyło ono poprawności wykonania robót budowlanych, co ma niezwykle doniosłe znaczenia dla zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia stron, objętych postępowaniem. Również naruszenie prawa w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania nosi znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ.

Wobec tego Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Sąd uznał ten wniosek za uzasadniony ze względu na rażące naruszenia prawa i przywołaną powyżej argumentację, tym bardziej, iż do dnia wyrokowania przez Sąd organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać jego opieszałości w prowadzeniu spraw w przyszłości oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota 1000 zł w realiach sprawy będzie odpowiednia. Na orzeczenie jej w niższej wysokości niż żądał skarżący miało wpływ to, iż niewątpliwie rozpoznawana sprawa była skomplikowana i na przestrzeni 6 lat organ wydawał merytoryczne decyzje. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. III wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt. IV wyroku.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. V wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).