Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 738/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 4, 6, 10, art. 17 pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skarg: Wojewody i W. I. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany zurbanizowanego fragmentu obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy – część A. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego W. I. F. kwotę 300 zł (trzysta złotych) i na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej

w Elblągu z dnia 25 czerwca 2020 r. Nr XII/370/2020 w sprawie zmiany zurbanizowanego fragmentu obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Próchnik w Elblągu - część A (dalej jako: "plan miejscowy" "uchwała"). Wniósł

o stwierdzenie jej nieważności w części. Ewentualnie, z uwagi na skalę zaskarżenia oraz na możliwość naruszenia zasady partycypacji publicznej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że stwierdzenia nieważności wymaga:

- rysunek planu, w odniesieniu naniesionych na nim linii chronionej panoramy krajobrazu kulturowego, w zakresie, w jakim wykraczają one poza granice planu, określone w uchwale intencyjnej; Wojewoda podniósł, że w treści § 4 ust. 2 uchwały wskazano oznaczenia graficzne w rysunku planu, stanowiące obowiązujące ustalenia planu, a wśród nich

w punkcie 4) - linie chronionej panoramy krajobrazu kulturowego. Na rysunku planu, przedmiotowe linie wrysowano poza granicami planu - w skrajnych punktach nawet

w odległości ok. 400 m od granic planu. Zdaniem Wojewody powyższe stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. W konsekwencji plan oddziaływać może na tereny zlokalizowane poza granicami uchwały intencyjnej.

- § 3 pkt 9 uchwały definiujący zabudowę zagrodową, wedle której zabudowa zagrodowa oznacza ukształtowany przez miejscową tradycję typ zabudowy gospodarstwa rolnego, który stanowią budynek mieszkalny i obiekty gospodarcze oraz ich wzajemne relacje

w powiązaniu z tradycyjnie sytuowaną zielenią wysoką; przy czym określenie zabudowa zagrodowa nie jest równoznaczne z koniecznością lokowania w niej tradycyjnych funkcji rolniczych; Wojewoda stwierdził, że postanowienie takie stanowi modyfikację definicji zawartej w akcie wyższego rzędu, tj. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie

w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz

w gospodarstwach leśnych;

- § 6 pkt 10 lit. c uchwały, zgodnie z którym do czasu realizacji zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych - szamb oraz przydomowych oczyszczalni ścieków; Wojewoda zarzucił, że przepis ten modyfikuje art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez dopuszczenie tymczasowego odprowadzenia ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy przepis ustawy mówi, że w takim przypadku przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe;

- § 8 oraz § 11 uchwały wraz z ustaleniami graficznymi rysunku planu, obejmującymi tereny oznaczone symbolem RMNU i U2; Wojewoda wyjaśnił, że w treści § 8 ust. 8 pkt 1)

i pkt 2) oraz § 11 ust. 8 pkt 1) i pkt 2) uchwały wskazano obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz obiekty wpisane do gminnej ewidencji budynków. Są to obiekty objęte ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. Wskazana norma prawna, zakreśla kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, winny być chronione. W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń

w zagospodarowaniu terenów. W konsekwencji w przypadkach, w których plan miejscowy wskazuje obiekty będące zabytkami, to w myśl rozporządzenia są one również chronione na podstawie ustaleń planu. Dotyczy to w szczególności obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, gdyż w przeciwieństwie do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, nie są one chronione na mocy odrębnych ustaw. Ustalenia zaskarżonego planu, nie określają ograniczeń, zakazów i nakazów, które miałyby obowiązywać w odniesieniu do wyszczególnionych w treści § 8 ust. 8 pkt 1) i pkt 2) oraz § 11 ust. 8 pkt 1) i pkt 2) uchwały obiektów. W tym zakresie, postanowienia uchwały (§ 8 ust. 8 pkt 3 oraz § 11 ust. 8 pkt 3) uchwały) zawierają jedynie odesłanie do przepisów odrębnych, bez konkretnego wskazania aktów prawnych oraz jednostek redakcyjnych poszczególnych aktów prawnych. Takie odesłanie, w ocenie skarżącego, jest nieprawidłowe. Podniesiono, że dokonując odesłania do bliżej nieokreślonych, "przepisów odrębnych" Rada naruszyła zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z treści przepisów

§ 22 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn.zm.), odsyłając w akcie prawa miejscowego do innych przepisów powszechnie obowiązujących, należy jednoznacznie wskazać akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określić zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Wojewoda wskazał, że

z uwagi na okoliczność, że przedmiotowe obiekty zabytkowe posadowione zostały na terenach oznaczonych symbolami RMNU oraz U2, a braków uchwałodawczych w zakresie zasad ochrony nie można uzupełnić, konieczne jest zakwestionowanie ustaleń planu

i rysunku planu, w odniesieniu do ww. terenów RMNU oraz U2 w całości, czyli w zakresie obejmującym § 8 oraz § 11 uchwały wraz z odpowiednimi ustaleniami graficznymi rysunku planu;

- § 8, § 9 oraz § 10 uchwały wraz z ustaleniami graficznymi rysunku planu, obejmującymi tereny oznaczone symbolem RMNU, MNU i U wobec nieokreślenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, co stanowi niewłaściwe wypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego; Wojewoda zauważył, że zgodnie

z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Z analizy rysunku planu wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy określono tylko dla niewielkiej części terenów. Ponadto, w treści planu,

w przepisach § 8 ust. 7 pkt 7), § 9 ust. 7 pkt 6), § 10 ust. 7 pkt 5) i ust. 8 pkt 5) uchwały, dla terenów (odpowiednio) RMNU, MNU i U, ustalono minimalną odległość lokalizowania obiektów budowlanych od terenów WS. Postanowienia ww. przepisów części tekstowej planu pozostają niespójne z rysunkiem planu, na którym nie wrysowano nieprzekraczalnych linii zabudowy wokół terenów WS. Z uwagi na okoliczność, że minimalną odległość lokalizowania obiektów budowlanych od terenów WS ustalono w treści planu dla obszarów RMNU, MNU i U, konieczne jest zakwestionowanie, jako niespójnych, ustaleń planu i rysunku planu, w odniesieniu do ww. terenów RMNU, MNU i U w całości, czyli w zakresie obejmującym § 8, § 9 oraz § 10 uchwały wraz z odpowiednimi ustaleniami graficznymi rysunku planu.

- § 14 uchwały wraz z ustaleniami graficznymi rysunku planu, obejmującymi tereny oznaczone symbolem ZP; Wojewoda wskazał, że zgodnie z ust. 2 § 14 uchwały podstawowym przeznaczeniem terenu ZP jest zieleń urządzona. Jednocześnie w ust. 3 dopuszczono przeznaczenie terenów ZP pod uprawy rolne, uprawy ogrodnicze i pastwiska, pod wewnętrzną obsługę komunikacyjną i sieci infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody przepisy te są wewnętrznie sprzeczne, wobec połączenia całkowicie odrębnych funkcji, w tym w szczególności dopuszczenie na terenach zieleni urządzonej upraw rolnych, ogrodniczych i pastwisk, które definiują obszary rolnicze. Dopuszczona w treści uchwały funkcja rolnicza, w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu, co stanowi także o niespójności części tekstowej i graficznej planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZP i świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu. Ustanowienie w uchwale takich zapisów powoduje dodatkowo naruszenie władztwa planistycznego przez gminę, gdyż doprowadza de facto do scedowania uprawnień przysługujących jedynie radzie gminy do ustalania przeznaczenia terenów, dla innych podmiotów, na etapie procesu budowlanego. Tak sformułowane ustalenia rodzą jednocześnie dowolność, a przez to i trudności interpretacyjne. Plan ten w części zapisów wskazanych powyżej, nie wypełnia podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie zasad partycypacji publicznej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niepowtórzenie czynności zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu i poprzez zorganizowanie zdalnej dyskusji publicznej nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, co mogło skutkować niezapewnieniem wszystkim zainteresowanym właściwego udziału

w procedurze. Wojewoda podał, że do organu nadzoru wpłynęły dwie skargi właścicieli działek objętych ustaleniami planu, z których wynikało, że o trwającej procedurze planistycznej dowiedzieli się oni dopiero w końcowej fazie prac - na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu oraz że debata publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami planu odbyła się w formie zdalnej. Z uwagi na okoliczności szczególne sprawy powstaje uzasadnione podejrzenie, że właściciele działek położonych na obszarze objętym zmianą planu mogli mieć ograniczoną możliwość udziału w procesie jego sporządzenia. Zauważono, że o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu zawiadomiono publicznie

w 2010 r., natomiast kolejny etap prac - sporządzenie projektu planu, podjęto dopiero

w roku 2019. W ocenie organu nadzoru, tak długi odstęp czasu uzasadniał ponowne publiczne zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu, w celu zapewnienia wszystkim zainteresowanym należytego udziału w procedurze sporządzenia planu,

w szczególności - możliwość składania wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to w szczególności nowych właścicieli działek, którzy mogli w ogóle nie mieć wiedzy o wszczętej wiele lat wcześniej procedurze, lecz także innych osób, które z uwagi na upływ czasu mogły pozostawać

w błędnym przeświadczeniu, iż od zmiany planu odstąpiono. Ponadto w okresie wyłożenia planu do publicznego wglądu i w dniu dyskusji publicznej, obowiązywały obostrzenia wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 522) oraz z art. 15 zzr ustawy o zmianie ustawy

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 z późn.zm.).

Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z 16 marca 2020 r. zostało umieszczone na stronie BIP urzędu w dniu 18 marca 2020. i wskazano w nim, że dyskusja publiczna ma się odbyć w siedzibie urzędu w dniu 14 kwietnia 2020r. o godzinie 15.30. W związku z zagrożeniem epidemicznym wywołanym przez wirus COVID -19 zmieniono formę dyskusji publicznej na formę zdalną na stronie www.dyskusjapubliczna.elblag.eu. Informacja o tym została wywieszona w sposób przyjęty w gminie oraz ogłoszona. W ocenie organu nadzoru, powstaje istotna wątpliwość, czy taka forma dyskusji była dostępna wszystkim zainteresowanym. Pomimo rozwoju elektronicznych form kontaktu, trudno jest przyjąć, że jakakolwiek dyskusja publiczna w formie elektronicznej, mogła spełnić właściwie swoją rolę.

W odpowiedzi na skargę Wojewody pełnomocnik Gminy Miasta Elbląg wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sołectwo Próchnik zostało odkupione od Gminy Tolkmicko

i włączone do granic administracyjnych Miasta Elbląga w 1998 r. Wieś ta charakteryzowała się wysokimi walorami krajobrazu, do dnia dzisiejszego istotnym elementem krajobrazu są użytki rolne będące przedpolami widokowymi. Próchnik znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej i jest obszarem szczególnej troski samorządu,

a uwarunkowania zagospodarowania tego obszaru determinują wysokie wymagania stawiane przez ochronę konserwatorską oraz ochronę środowiska. Zgodnie ze zaktualizowaną przez Radę Miejską w Elblągu w 2010 roku polityką planistyczną Miasta Elbląga, zapisaną w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Elbląg, Próchnik stanowi obszar, na którym ze względu na ochronę historycznej niwy siedliskowej i ochronę krajobrazu rolniczego wyklucza się realizację zabudowy, z wyjątkiem istniejących już terenów zabudowanych, możliwych do ewentualnej rozbudowy. W roku uchwalenia ww. Studium (2010) Rada Miejska w Elblągu podjęła również uchwałę intencyjną w sprawie zmiany planu dla Próchnika, mając świadomość ograniczonego zakresu zmian planistycznych dla tej dzielnicy, stąd skargi właścicieli gruntów znajdujących się poza granicami procedowanego planu są bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. W Studium historyczno-konserwatorskim północnej dzielnicy Elbląga o nazwie Próchnik, sporządzonym w roku 2019 przez Narodowy Instytut Dziedzictwa na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego, określono odległości nowej zabudowy od dróg publicznych, w szczególności w celu ochrony wartości historycznych Próchnika w obrębie historycznej niwy siedliskowej i ograniczeniu "rozlania się" zabudowy, by ochronić krajobraz próchnicki i jego panoramy widokowe. Według Studium historyczno-konserwatorskiego nowe tereny inwestycyjne powinny stanowić rozszerzenie istniejących siedlisk, mieć dostęp do istniejącej drogi publicznej, by nie generować żadnych kosztów gminnych. Jest to efektem przede wszystkim ochrony krajobrazu, ale również bardzo istotnych regulacji w przepisach odrębnych odnoszących się do planowania przestrzennego, w szczególności: obowiązku formułowania uwarunkowań w zakresie rozwoju gminy na podstawie możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, obowiązku wyznaczania kierunków zmian

w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenów na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak również wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu. Wnioski mieszkańców Próchnika, którzy planują budowę własnego domu uwzględniono w każdym możliwym przypadku, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyżej wspomnianych dokumentach strategicznych. Plan miejscowy Próchnika odpowiada również na wytyczne Krajowej Polityki Miejskiej, jednego z instrumentów rozwoju społeczno-gospodarczego kraju przyczyniającego się do zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych. KPM inicjuje korzystne dla miasta procesy w świetle zasady wykorzystania wewnętrznego potencjału obszarów miejskich, po to by racjonalniej gospodarować przestrzenią. Hasło "rozwój miasta do wewnątrz" oznacza poprawę ładu przestrzennego i powstrzymanie żywiołowej suburbanizacji. W przypadku dzielnicy Próchnik za celowe uznano utrzymanie charakteru wiejskiego. Podniesiono, że mieszkańcy Próchnika od włączenia tej historycznej wsi do granic Elbląga lobbują chęć przekształcenia licznych użytków rolnych na funkcję mieszkalno-usługową. Wsłuchując się w głos wszystkich mieszkańców Próchnika, chcących rozbudować swoje siedliska, Prezydent Miasta podjął się aktualizacji planu miejscowego, jednakże nie dla całego obszaru Próchnika, a dla centralnego fragmentu tej dzielnicy o powierzchni 134 ha (powierzchnia wsi to ok. 600 ha), wyznaczając w sąsiedztwie historycznej niwy siedliskowej ok. 13 ha powierzchni pod nową zabudowę mieszkalno-usługową. Wyjątkowo długa procedura planistyczna w przypadku Próchnika (uchwała intencyjna z 24 czerwca 2010 r.) świadczy o skomplikowanym charakterze planu, przy dylemacie rozwoju miasta "na zewnątrz", tj. poza centrum, kiedy nie wszystkie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w granicach Miasta Elbląga zostały zagospodarowane. Planowanie przestrzenne jest bowiem obiektywne i odnosi się do miasta jako całości, chroniąc interes wszystkich mieszkańców. Wniesienie skarg do Wojewody przez niezadowolonych mieszkańców, których hektary rolne nie zostały przekształcone na zabudowę mieszkalno-usługową uznawane jest jako rewanż. Radca prawny podkreślił, że tam gdzie było to możliwe, aktualizacja planu miejscowego dla dzielnicy Próchnik przyjęta 25 czerwca

2020 r. dopuszcza nową zabudowę, respektując walory historyczne i krajobrazowe. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały wstrzyma rozwój dzielnicy na wiele lat. Szansę na rozbudowę swoich nieruchomości stracą zarówno niezadowoleni jak

i zadowoleni mieszkańcy Próchnika.

Odnosząc się po kolei do zarzutów podniesionych przez Wojewodę, pełnomocnik Miasta Elbląg wskazał, że linia chronionej panoramy krajobrazu kulturowego wyznacza przestrzennie ukierunkowany wgląd na widok prezentujący wysokie walory krajobrazowe,

o wartościach zarówno przyrodniczych, jak i kulturowych, ukształtowany w sposób naturalny z dobrze wkomponowaną zabudową. Oznaczenie to ze względu na swoją specyfikę, mającą na celu wyznaczenie szerszej perspektywy, musi znajdować się

w pewnej odległości od widoku zabudowy wtopionej w krajobraz naturalny, dla których ustala się zapisy planu uwzględniające ochronę przedmiotowego cennego krajobrazu kulturowego, podlegającego ochronie m.in. poprzez ustalenia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej i § 4 pkt 3 lit. a) uchwały Nr XIII/231/19 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, mówiących o ochronie następujących walorów krajobrazowych: "zachowanie i ochrona charakterystycznych cech krajobrazu Wysoczyzny Elbląskiej: rolno-leśnego charakteru Wysoczyzny, otwarć widokowych na Zalew Wiślany, enklaw wokół osad wiejskich oraz zespołów krajobrazu otwartego". Zapisy uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, jak również ustalenia samego zaskarżonego planu miejscowego zapewniają ochronę krajobrazu kulturowego występującego w jego granicach.

Wprowadzenie oznaczenia linii chronionej panoramy krajobrazu wynikało z istnienia podobnego oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Próchnik - część A w Elblągu przed jego zmianą w przedmiotowej uchwale, obejmującego swymi granicami większy obszar niż niniejszy plan podlegający zaskarżeniu. Podkreślono, iż nie jest panoramą widokową jej wycinek ograniczony granicami planu miejscowego.

W przypadku dzielnicy Próchnika, w zaskarżonej uchwale wyznaczono 3 panoramy widokowe, które szerzej opisano w Studium historyczno-konserwatorskim północnej dzielnicy Elbląga o nazwie Próchnik, opracowanym na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego w roku 2019 przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w Olsztynie (załączone do dokumentacji planistycznej).

Pełnomocnik gminy wyjaśnił, że zaskarżony zapis § 3 pkt 9 uchwały, uwzględniając zasadę zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy oraz ochrony krajobrazu kulturowego w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał za zadanie:

• ochronę historycznych form zabudowy, układu zabudowy na działce budowlanej

w obszarze historycznej niwy siedliskowej, zachowanie walorów kulturowych miejsca,

a jednocześnie:

• stwarzać możliwości na dodatkowy sposób użytkowania nieruchomości w sposób inny niż wyłącznie związany z rolnictwem.

Rozszerzenie definicji zabudowy należy uznać jako de facto sformułowanie nowej definicji, co jest dopuszczalne i zasadne z uwagi na specyfikę obszaru, dla którego sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszaru, który po włączeniu w granice miasta powoli traci swój wiejski charakter, a jednocześnie zasługuje na wykorzystanie pod funkcje usługowe związane z walorami tego miejsca, tj.: turystyka, agroturystyka, rekreacja, gastronomia itp. w otoczeniu oryginalnych układów ruralistycznych. Potwierdzają taki zamysł ustalenia planu zawarte w przepisach szczegółowych - kartach terenu znajdujących się w zaskarżonej uchwale.

Pełnomocnik Miasta Elbląg wyjaśnił, że zaskarżony zapis § 6 pkt 10 lit. c uchwały dotyczy zasad funkcjonowania infrastruktury sanitarnej, intencjonalnie miał w jak największym stopniu chronić środowisko naturalne przed zanieczyszczeniem. Pełnomocnik argumentował, że optymalnym rozwiązaniem jest odprowadzanie ścieków sanitarnych do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jednak ze względu na ograniczenia budżetowe gminy i jednocześnie nieblokowanie możliwości budowy dopuszczono rozwiązania tymczasowe, tj.: szczelne zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków, nie w pełni stanowiące rozwiązania najbardziej pożądane w zakresie ochrony środowiska. Realizacja tymczasowych zbiorników bezodpływowych na terenie Próchnika wpisuje się w ustalenia zawarte w uchwale nr XXXIV/686/14 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 lutego 2014 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Elbląg oraz likwidacji dotychczasowej aglomeracji Elbląg. Przedmiotowa aglomeracja nie obejmuje swym zasięgiem dzielnicy Próchnik. Granice aglomeracji odnoszą się do obszaru o zabudowie zwartej, dla którego zasadnym z punktu ekonomicznego, technicznego i ekologicznego widzenia staje się budowa sieci kanalizacyjnych odprowadzających ścieki do oczyszczalni. Podkreślono, że budowanie sieci kanalizacji sanitarnej w dzielnicy położonej najdalej od centrum miasta Elbląga w kierunku północnym, nie jest uzasadnione ekonomicznie, zwłaszcza, że liczba mieszkańców tej dzielnicy oscyluje w granicach 400 osób (0,6 os./ha). Z tego powodu Gmina nie ma praktycznie możliwości, aby uzyskać dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, co dodatkowo osłabia możliwości finasowania przez gminę inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Nie ma przeciwskazań, aby na terenie obszaru Gminy Miasto Elbląg niewchodzącego w skład aglomeracji Miasta Elbląg budować przydomowe oczyszczalnie ścieków. Pełnomocnik Gminy wywiódł, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie "zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych". Zatem zgodnie z ww. przepisem i w związku z tym, że obszar planu znajduje się w Parku Krajobrazowym Wysoczyzny Elbląskiej, nie ma możliwości lokalizacji zbiorników bezodpływowych. Mając powyższe na względzie ustalono w planie dopuszczenie ich lokalizacji jako rozwiązanie wyłącznie tymczasowe. W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono przydomowe oczyszczalnie ścieków, nie przesądzając o ich dalszym istnieniu w momencie zaistnienia zbiorczej kanalizacji sanitarnej. W tym momencie rozstrzygającą kwestię ich istnienia będą miały odpowiednie przepisy odrębne i wola właściciela przydomowej oczyszczalni ścieków, czy wyrazi chęć podłączenia do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, czy też nie.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia ograniczeń, nakazów i zakazów w odniesieniu do obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu, pełnomocnik Gminy Miasta Elbląg zaznaczył, że w planie wskazano budynki objęte gminną ewidencją zabytków i wpisane do rejestru zabytków, określając ich przeznaczenie i jednocześnie odsyłając w kwestii ich ochrony do przepisów odrębnych. W dotychczasowej praktyce administracyjnej

w przypadku obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków organ przed wydaniem pozwolenia na budowę występował o uzgodnienie projektu dotyczącego działań inwestycyjnych przy nim do odpowiednich służb konserwatorskich. Dopiero od pewnego czasu przyjęto w postępowaniu administracyjnym, a także technice sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, iż zasady ochrony obiektów

z gminnej ewidencji zabytków określa się w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku przedmiotowego planu Wojewódzki Konserwator Zabytków nie określił zasad ochrony obiektów z gminnej ewidencji zabytków, a więc należy przyjąć, iż zakładał, że w czasie procesu inwestycyjnego będzie miał możliwość zająć stanowisko dotyczące ochrony przedmiotowych obiektów. Uznać należy, że Konserwator Zabytków uzgadniając projekt planu zgodził się z ustaleniami zawartymi

w § 8 ust. 9 i 10 zaskarżonej uchwały, określającymi zasady zagospodarowania terenu

i kształtowania zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu nieokreślenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla znacznej części terenów, pełnomocnik Gminy wskazał, że wypełniono dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez określenie, że zabudowę należy lokalizować przyjmując zasadę sytuowania jej zgodnie z ukształtowaniem terenu, uwzględniając ochronę panoramy i układu historycznego. Zapis ten wynika ze specyficznej, silnie pofałdowanej rzeźby terenu, na której usytuowano historyczną wieś Próchnik. Mając na względzie ochronę jej kulturowych wartości ustalono, iż należy kontynuować sposób lokalizacji budynków, dostosowujący się do rzeźby terenu. W takim wypadku niemożliwe jest wrysowanie linii zabudowy bez ingerencji w ukształtowanie terenu i zniszczenie specyficznej, malowniczo wkomponowanej w otoczenie formy zabudowy, która nie przejawia cech zabudowy uporządkowanej wzdłuż ustalonej linii zabudowy. W § 9 ust. 9 pkt 1 uchwały wskazano, że mają być one zgodne z rysunkiem planu, ale pozostawiając swobodę w miejscach, gdzie

o lokalizacji powinny przesądzać względy ochrony krajobrazu, tj. dobre wkomponowanie

w ukształtowanie terenu, zwłaszcza, że w Parku zakazuje się, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XIII/231/19 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych

z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

W § 11 dotyczącym terenu U2 nie określono linii zabudowy, gdyż jego zagospodarowanie i zabudowa jest określona, a ustalenia planu w tym zakresie utrwalają wyłącznie stan istniejący. Usytuowany jest tam budynek kościelny, wpisany do rejestru zabytków oraz obiekt mu towarzyszący znajdujący się w gminnej ewidencji zabytków.

Ustalenia określające dopuszczenie sytuowania zabudowy w stosownej odległości -§ 8 ust.6 pkt 6 i 7, § 9 ust. 7 pkt 5 i 6, § 10 ust. 7 pkt 5 i ust. 8 pkt 5 - znajdują się

w paragrafie określającym zasady ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego, stąd nie odnoszą się one wprost do wymogów zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz do pkt 2 i 3 ww. przepisu, mających na względzie głównie ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu. Poza tym, zapis uchwały nie jest w sprzeczności z rysunkiem planu, gdyż nie zostały w rysunku wrysowane linie w innej odległości niż określono je w treści uchwały. Tak samo nie zachodzi niezgodność treści uchwały z rysunkiem planu w pozostałych przypadkach. Skoro w treści uchwały przyjęto ustalenie wykluczające możliwość wrysowania regularnej linii zabudowy - a takie jest głównie zadanie jej ustalania - należy uznać, że wymogi zakresu planu zostały spełnione.

Odnosząc się do ustaleń zawartych w § 14 uchwały, dotyczącym podstawowego przeznaczenia terenu pod funkcję zieleni urządzonej, Pełnomocnik Gminy zaznaczył, że dopuszczono na nim inne funkcje, takie jak uprawy rolne, ogrodnicze i pastwiska, wewnętrzną obsługę komunikacyjną, sieci infrastruktury technicznej, z zaznaczeniem, że muszą one mieć charakter niesprzeczny z przeznaczeniem podstawowym i pełnić wyłącznie rolę uzupełniającą, co ustalono w § 14 ust. 4 . Nadmienił, że częściowo przedmiotowy teren wykorzystywany jest rolniczo, co ustalenia planu respektowały wprowadzając dopuszczenie takiego przeznaczenia, w kontekście art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że " Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania’’. Docelowo jednak intencją ustaleń planu jest zanikanie na terenach oznaczonych jako ZP funkcji związanych z rolnictwem. W ocenie organu § 14 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W kwestii podnoszonego przez organ nadzoru zarzutu naruszenia zasady partycypacji publicznej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pełnomocnik Gminy wskazał, że w obwieszczeniu z dnia 16 marca 2020 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu wskazano termin tradycyjnej dyskusji publicznej - w dniu 14 kwietnia 2020 r., w siedzibie Urzędu Miejskiego w Elblągu. Informacja Prezydenta o zmianie formuły dyskusji publicznej na formę zdalną została zamieszczona na stronach BIP (wyświetlona ponad 200 razy) i opublikowana w elbląskich mediach (portale internetowe) w dniu 03 kwietnia 2020 r. Informacja była zbieżna

z komunikatem Prezydenta Miasta, sformułowanym na podstawie § 8 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, zgodnie z którym od dnia 17 marca 2020 r. do odwołania zawieszono bezpośrednią obsługę interesantów.

W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia decyzję o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń podejmuje kierujący jednostką organizacyjną wykonującą zadania

o charakterze publicznym, zawiadamiając o tych ograniczeniach, w drodze ogłoszenia, na stronie podmiotowej urzędu, a także przez wywieszenie ogłoszenia w siedzibie urzędu. Zgodnie delegacją zawartą w przywołanym przepisie, pomimo pandemii COVID-19, nie wstrzymano procedowania planu miejscowego. W dniu 18 marca 2020 r. ukazało się ogłoszenie o tradycyjnej dyskusji publicznej, planowanej na 14 kwietnia 2020 o godzinie 15.30 w Urzędzie Miejskim w Elblągu. Prezydent Miasta Elbląg nie odwołał tej dyskusji, lecz zamienił na formę zdalną w tym samym dniu, co obwieścił kolejnym ogłoszeniem. Można więc uznać, że dla planu miejscowego Próchnika informację o dyskusji publicznej obwieszczono dwukrotnie, co się nie zdarza w innych przypadkach. Dyskusję przeprowadzono w dniu 14 kwietnia 2020 r., trwała ona 90 minut, zostało zadanych kilkanaście pytań również przez osoby, które wniosły skargę do Wojewody na zapisy planistyczne. Projektanci na bieżąco udzielali szczegółowych odpowiedzi na pytania mieszkańców. Dyskusja zakończyła się dopiero, kiedy został wyczerpany temat i nie było już pytań. W ocenie pełnomocnika, mając na uwadze obowiązujący stan pandemii, organ gminy podjął wszelkie działania, aby procedura uchwalania planu, w szczególności

z zachowaniem dyskusji publicznej, została zachowana. Stwierdził, że właściciele,

o których wspomina Wojewoda, najprawdopodobniej zapoznali się z projektem planu jeszcze przed jego wyłożeniem i przed pandemią COVID-19, czego dowodzi wniesienie nie tylko uwag do planu, ale także wniosków do planu, indywidualne spotkania w siedzibie Urzędu Miejskiego w Elblągu, interwencje radnych, czy rozmowy telefoniczne.

Odrębną skargę na przedmiotową uchwałę (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Ol 838/20) wywiódł w dniu 28 września 2020 r. W.F. w zakresie ustaleń przyjętych dla działek nr "[...]", stanowiących jego własność. Zarzucił naruszenie:

1. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącemu prawa własności nieruchomości, tj. działek nr "[...]" poprzez ich zakwalifikowanie

i przeznaczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny wód powierzchniowych śródlądowych, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego,

2. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącemu prawa własności nieruchomości, tj. działek nr "[...]" poprzez ich zakwalifikowanie i przeznaczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowej jako zieleń urządzona oznaczona ZP, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu

w oderwaniu od stanu faktycznego, iż na działkach nr "[...]" znajdują się śródlądowe wody powierzchniowe,

4. art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 12, u.p.z.p. poprzez zaplanowanie na działkach ewidencyjnych nr. "[...]" zbiorników wodnych, oznaczonych symbolami WS.h oraz WS.i., podczas gdy na działkach tych znajdują się grunty rolne.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie zapisów dotyczących jego działek w zakresie w jakim nie da się ich pogodzić z dotychczasowym sposobem użytkowania. Skarżący wyjaśnił, że wymienione działki rolne są użytkowane

zgodnie z bonitacją glebową, jako łąki oraz trwałe użytki zielone, będące w czynnej produkcji rolniczej, określone w rejestrach Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa jako kwalifikowane do dopłat z tytułu produkcji rolniczej. Wymienione powyżej działki rolne są częścią rozległej doliny o naturalnym skłonie w kierunku południowo zachodnim o obszarze łącznym ok. 4 ha. Pochodzenie antropogeniczne, od przynajmniej XIX w. użytkowanie rolnicze - łąki oraz trwałe użytki zielone, w części zachodniej aktualnie istniejące plantacje wierzby energetycznej. Teren jest pokryty melioracją szczegółową, przez środek całej doliny biegnie rów melioracyjny a właściwie otwarty kanał melioracyjny, gdyż przy ujściu ma szerokość przekraczającą 1,5 m. Kanał otwarty przechodzi do cieku podziemnego na wysokości ul. "[...]" (kraniec zachodni doliny) i jest dopływem potoku O. Całość sprawnie działającego systemu melioracyjnego została wykonana przez administrację niemiecką, prawdopodobnie zaraz po I wonie światowej. Załączony fragment niemieckiej mapy topograficznej z roku 1924 (załącznik nr 1) dowodzi na istnienie już w tym okresie kanału melioracyjnego na w/w terenie. Po II wojnie światowej system został przejęty przez Skarb Państwa. Na dalsze potwierdzenie pierwotnego stanu ww. doliny skarżący przedstawił: wyrys z mapy topograficznej Próchnika z roku 1977 (stanowiący załącznik nr 2) oraz mapę ewidencyjną zasobów gruntowych z Próchnika gm. Tolkmicko z roku 1998 (załącznik nr 3). Podał, że teraźniejszy stan istniejący na działkach "[...]" jest zgodny ze stanem pierwotnym - są to grunty rolne z prawnie chronioną warstwą gleby biologicznie czynną (dowód - zdjęcie satelitarne działek "[...]", zdjęcie z zasobów ARiMR rok 2019). Skarżący załączył też kopię wypisu z rejestru gruntów. Zdaniem skarżącego ustalenia planu przeznaczają jego grunty pod wykonanie zbiorników wodnych, oznaczonych symbolami WS.h oraz WS.i, aby do tego doprowadzić należałoby zlikwidować przedmiotowy rów odprowadzający wody - co naruszałoby zakaz z art. 192 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wskazał, że zgodnie z § 5 ust 1 pkt 6 uchwały Nr XIII/231/19 Sejmiku Województwa Warmińsko — Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej (Dz. Urz. Warm.-Mazur. z 2020 r. poz. 405) na obszarze Parku wprowadzono zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Oświadczył, że wykonanie zbiorników wodnych, oznaczonych symbolami WS.h oraz WS.i nie będzie służyło ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. W zakresie przeznaczenia gruntów pod zieleń urządzoną (ZP), skarżący stwierdził, że zieleń urządzona nie ma żadnego znaczenia w tym miejscu, jest fikcją wypełniającą plan. W wyniku poczynienia takiego zapisu zmniejszono skarżącemu poważnie obszar przeznaczony w dotąd obowiązującym planie pod zabudowę.

W odpowiedzi na skargę W.F., pełnomocnik Gminy Miasta Elbląg wniósł o jej oddalenie. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wydruków z ortofotomapy dla Miasta Elbląga z lat; 1998, 205, 2012, 2013, 2014, 2018, 2019 na okoliczność istnienia na działkach nr "[...]" stawu oraz zmiany poziomu wód w jego granicach. Podał, że skarżący wnosił uwagi do projektu planu, wnioskując przeciw usankcjonowaniu w planie zbiornika wodnego (wyschłego/wysuszonego, a wcześniej zbudowanego na potrzeby działalności rolniczej) i o zmianę przeznaczenia tego terenu celem powiększenia siedliska. W uzasadnieniu do nieuwzględnienia uwag Prezydent Miasta Elbląg wyjaśnił, że należy pozostawić przeznaczenie terenu zgodnie z projektem planu jako teren wód powierzchniowych śródlądowych ze względu na ochronę systemu odwadniania, biorąc pod uwagę fakt, że staw istniał w całości w 2012 roku, a układ ochrony wód, zgodnie z planem ochrony w granicach PKWE, nie może być naruszany. W następstwie czego Prezydent Miasta Elbląg nie mógł we wnioskowany przez skarżącego sposób gospodarować przestrzenią, a Rada Miejska podważać tego merytorycznego i obiektywnego stanowiska. W innym przypadku doprowadziłoby to do degradacji obszaru. Podkreślił, że ustalenia planistyczne nie przeznaczają terenów pod wykonanie zbiorników wodnych, a jedynie sankcjonują stan istniejący, tj. istniejący staw, aktualnie częściowo wyschły z przyczyn klimatycznych bądź ingerencji właścicieli.

Odnosząc się do zarzutu przeznaczenia w planie miejscowym działek "[...]" na zieleń urządzoną ZP, pełnomocnik Gminy wskazał, że działki "[...]" w całości przeznaczone są na tereny RMNU.e - zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Uwaga wniesiona do projektu planu w tym zakresie została uwzględniona, tj. zmniejszono powierzchnię zieleni urządzonej ZP.a wyznaczając ją poza granicami działek "[...]", pozostawiając tereny ZP.a na działkach "[...]", jako otulinę istniejącego stawu oznaczonego symbolem WS.h i WS.i przedzielonego rowem melioracyjnym wchodzącym w granice terenu ZP.a. W związku z tym zarzut skarżącego w tym zakresie jest zupełnie niezrozumiały, gdyż zapisy planu spełniają oczekiwania skarżącego. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia przepisów k.p.a., które nie mają zastosowania w procedurze uchwalania planu.

Zarządzeniem z 12 stycznia 2021 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia obie wymienione skargi.

W piśmie procesowym z 21 stycznia 2021 r. skarżący dodatkowo podniósł,

w nawiązaniu do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że począwszy od roku 1998 do 2013 grunty rolne, określone geodezyjnie jako działki

o numerach: "[...]" oraz grunty sąsiednie, permanentnie były zalewane wodami roztopowymi lub opadowymi. Przyczyną takiego stanu rzeczy był niesprawny system melioracyjny, a konkretnie trwałe uszkodzenie przepustu melioracyjnego przechodzącego pod działką nr 129 km 33 ,której właścicielem jest Urząd Miasta Elbląga, wymieniona działka stanowi ulicę "[...]" w dzielnicy Próchnik. Udokumentował, że monitował w sprawie wymiany przepustu w 2013 r. i uzyskał odpowiedź, że ma we własnym zakresie dokonać naprawy urządzeń melioracyjnych. Skarżący wspólnie z właścicielami sąsiednich terenów doprowadzili stan urządzeń melioracyjnych do poziomu zgodnego z ich przeznaczeniem zasadniczym, tj. prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej. Zaznaczył, że jego działania nie były bezprawne, działał zgodnie z ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., a szczególnie z art. 17 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 7 oraz zgodnie z art.77 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001. Zobligowany był również do stosownego działania poprzez art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Reasumując, skarżący podkreślił, że na terenie działek rolnych "[...]" oraz działek sąsiednich nigdy nie było stawu zgodnie z jego definicją, nigdy nie istniał tu naturalny zbiornik wody stojącej, były to tereny rolnicze, niestety w okresie kilkuletnim degradowane poprzez niedbalstwo władającym działką nr 129, którym był i jest organ. Skarżący przedstawił na dowód mapę z zasobów Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonu Nowy Dwór Gdański. Wskazał, że mapa obrazuje wszystkie cieki wodne, zbiorniki naturalne wód śródlądowych również te najmniejsze, naniesione są również kanały i rowy melioracyjne. Na ww. gruntach rolnych uwidoczniony jest przebieg kanału melioracyjnego, nie ma natomiast zbiornika wody.

Dodatkowo skarżący pod rozwagę Sądu poddał, że dawna wieś Próchnik stanowi enklawę oddaloną od aglomeracji o 6 kilometrów, jest oddzielona pasem leśnym oraz łańcuchem wąwozów. Szumnie zwana "dzielnicą" pozostaje de facto nadal organizmem wiejskim. Zaznaczył, że 85% obszaru Próchnika to grunty rolne, będące w posiadaniu gospodarstw rolnych o powierzchni od kilku do kilkudziesięciu hektarów. W czasie tworzenia nowego planu przez okrągłe dziesięciolecie, nie odbyło się ani razu spotkanie czy konsultacja społeczna, chociaż mieszkańcy bardzo o takowe zabiegali. Bez echa pozostał również wniosek lokalnej organizacji pozarządowej, mającej wolę włączenia się aktywnie w proces tworzenia planu. Zdaniem skarżącego, mieszkańcy Próchnika zostali potraktowani przedmiotowo, trudno jest nazwać konsultacją przeprowadzoną on-line w przeciągu godziny z czterema osobami, można odnieść wrażenie, że wypełniono wyłącznie wymogi formalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: "u.p.z.p.") gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać obowiązkowo określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania,

a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Pamiętać należy, że prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z zachowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W przepisie tym zaakcentowano, że każdy podmiot ma prawo do zagospodarowania swojego terenu, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ, któremu powierzono realizację władztwa planistycznego musi zatem wyważyć interesy prawne wielu podmiotów, które mogą być uwzględnione, jeżeli nie naruszy to wymagań ładu przestrzennego i obowiązujących już powszechnie przepisów prawa.

W myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślić należy, że podejmując działania

w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy muszą uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi mieć na uwadze przy uchwalaniu planu. Są to m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (pkt 4), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (pkt 10). Uwarunkowania te mogą uzasadniać wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności.

Powyższe uwagi można w pierwszej kolejności odnieść do skargi W.F., który zarzucił, że Próchnik stanowi dzielnicę Elbląga, a mimo to nadal są to grunty rolne, co jak wnioskować można, powinno uzasadniać umożliwienie szerszej zabudowy tego terenu, w tym działek skarżącego, niż to przyjęto w zaskarżonej uchwale. Skarżący

w tym zakresie nie ma racji. Włączenie wsi Próchnik do granic administracyjnych Miasta Elbląga nie oznacza automatycznie, że grunty rolne należy przeznaczać na cele nierolnicze. Wprawdzie stosownie do art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, to jednak reżim prawny tego terenu determinowany jest przepisami ustawy o ochronie przyrody i przepisy wykonawcze do tej ustawy, określające m.in. jak może kształtować się zabudowa na analizowanym terenie.

Przypomnieć należy, że teren objęty zaskarżoną uchwałą położony jest w całości na terenie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, którego terytorium, cele ochrony oraz obowiązujące na jego terenie zakazy określa aktualnie uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XIII/231/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur z 2020 r. poz. 405). Zgodnie z § 8 tej uchwały do postępowań, których przedmiotem jest uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w których przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym,

w niniejszej sprawie dla weryfikacji ustaleń planu znaczenie ma obowiązująca uprzednio uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XXXV/710/14 z dnia 25 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur z 2014 r. poz. 1747). W § 3 tej uchwały określone zostały szczególne cele ochrony Parku dotyczące zachowania historycznych układów osadniczych, obiektów zabytkowych (pkt 2 lit. a), zachowania i ochrony charakterystycznych cech krajobrazu Wysoczyzny Elbląskiej: rolno-leśnego charakteru Wysoczyzny, otwarć widokowych, enklaw wokół osad wiejskich oraz zespołów krajobrazu otwartego (pkt 3 lit. a). W § 4 uchwały wprowadzono zakazy obowiązujące przy użytkowaniu terenu. Obowiązującym rozporządzeniem nr 1 z 31 stycznia 2007 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustanowił plan ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880), w którym także akcentowana jest na tym terenie ochrona obszarów rolnych, krajobrazowych i wartości kulturowych (§ 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 5 rozporządzenia. Stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015, poz. 774). Zgodnie z art. 12 ust. 3 tej noweli do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wskazane rozporządzenie Wojewody w sprawie planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera unormowań bezwzględnie obowiązujących, mających skutki prawne dla obywateli. Plan ochrony zawiera natomiast wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych. (zob. wyrok NSA w z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, LEX nr 953008 i z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1175/19 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 14 stycznia 2020 r. , sygn. akt II OSK 516/18 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazuje wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. W tym sensie, że w tych innych planach należy uwzględnić to, co zawarto w planie ochrony parku krajobrazowego.

W § 6 rozporządzenia Wojewody zawarte zostały takie ustalenia. W realiach niniejszej sprawy na szczególną uwagę zasługują ustalenia zawarte w pkt:

1) w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania na obszarze Parku:

a) stabilizacja istniejącej struktury sieci osadniczej, tj. układów osadniczych miast i wsi, związków między nimi i ich hierarchii;

d) rozwój ośrodków obsługi ruchu turystycznego w Elblągu Próchniku;

e) zachowanie zwartego charakteru większości miejscowości na obszarze parku, w tym: Elbląg Próchnik;

f) kształtowanie nowej zabudowy i zagospodarowania z poszanowaniem struktury wewnętrznej jednostek osadniczych i ich związków z przestrzenią otaczającą,

g) zaleca się budowę nowych budynków i budowli:

– poza terenami o spadkach ponad 30 stopni z wyjątkiem budowli ochrony przed erozją,

– wysokości nie większej niż dwie kondygnacje i użytkowe poddasze lub 10,5 m (od najniższego poziomu terenu przy budynku do kalenicy), z możliwością odstępstwa dla budowli służących obsłudze turystyki,

– z dachami dwuspadowymi, mansardowymi, bądź naczółkowymi których spadki mieszczą się w przedziale 35-45 stopni,

– o nieagresywnej formie i kolorystyce elewacji, wykorzystując naturalne materiały budowlane (np.: cegła licowa, drewno, kamień, dachówka ceramiczna),

– nawiązujących architekturą do regionalnej tradycji budowlanej poprzez stosowanie charakterystycznych elementów i detali budowlanych (np.: podcieni, ganków dwuspadowych, wystawek, werand, ścianki kolankowej w budownictwie murowanym, szkieletu w konstrukcji szczytu i podcienia),

– w odległości nie mniejszej niż 30 m od granicy lasu;

h) we wsiach o zwartej zabudowie nowe obiekty budowlane należy lokalizować

w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy;

2) w zakresie przemysłu i energetyki:

a) wprowadza się następujące, podstawowe zasady funkcjonowania przemysłu

i energetyki w Parku:

– uwzględnianie uwarunkowań krajobrazowych w przypadku modernizacji sieci elektroenergetycznej,

– preferowanie budowy nowych sieci elektroenergetycznych poprzez układanie kabli

w gruncie,

– zaopatrzenie miejscowości Parku w gaz ziemny (realizacja instalacji gazu sieciowego),

– preferowanie korzystania z proekologicznych źródeł energii cieplnej;

4) w zakresie gospodarki ściekowej:

a) wszystkie jednostki osadnicze należy wyposażyć w infrastrukturę techniczną ochrony środowiska, a zwłaszcza:

– w system kanalizacji sanitarnej (zbiorczej, lokalnej) powiązanej z wysokosprawnymi urządzeniami do oczyszczania ścieków, zaś obiekty zlokalizowane w oderwaniu od jednostek osadniczych - w indywidualne systemy oczyszczania ścieków. W § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) planu ochrony wskazano, że w celu uzyskania poprawy stanu czystości wód powierzchniowych na terenie Parku niezbędne jest uporządkowanie gospodarki ściekowej na terenie Parku poprzez budowę systemów kanalizacji sanitarnej połączonych

z wysokosprawnymi oczyszczalniami ścieków (rozbudowa kanalizacji sanitarnej połączona z oczyszczalnią w Elblągu, budowa nowych oraz modernizacja już istniejących systemów);

– w lokalne systemy podczyszczania wód opadowych z terenów zwartej zabudowy,

z terenów komunikacyjnych i przemysłowych;

6) w zakresie komunikacji:

a) zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisko Parku ruchu samochodowego oraz jego usprawnienie poprzez:

– modernizację istniejących tras komunikacyjnych z zastosowaniem pasów zieleni izolacyjnej,

– budowę dróg rowerowych,

b) poprawa dostępności do walorów Parku, ich ochrona i popularyzacja poprzez:

– budowę ścieżek rowerowych, dróg dla rowerów poprzez przystosowanie istniejących tras komunikacyjnych dla ruchu rowerowego,

– budowę sieci parkingów,

– utworzenie węzłów integracji różnych rodzajów ruchu turystycznego;

7) w zakresie turystyki i rekreacji:

– rozwój zagospodarowania turystycznego w zakresie infrastruktury usługowej (gospodarstwa agroturystyczne, tereny sportowe, tereny rekreacyjne, gastronomia),

– ochrona przed zainwestowaniem brzegów nie zagospodarowanych, pozostawienie jak najdłuższych odcinków brzegu bez ingerencji w naturalne procesy brzegowe i procesy sukcesji roślinności,

– oznaczenie tras pieszych i rowerowych,

– realizacja zagospodarowania towarzyszącego przy wytyczonych trasach turystycznych pieszych i rowerowych (oznaczenie tras, kosze, toalety kontenerowe, ławki, wiaty),

– zachowanie użytkowania rolniczego z propozycjami proekologicznego ukierunkowania produkcji preferującej rozwój agroturystyki,

– skierowanie ruchu turystycznego na wyznaczone drogi, trasy i szlaki;

Zaskarżona uchwała nie respektuje wszystkich przedstawionych wytycznych. Przede wszystkim zaskarżony plan w ogóle nie wskazuje terenów infrastruktury technicznej. Z części tekstowej planu ani załącznika graficznego nie wynika, czy objęty uchwałą teren jest uzbrojony w sieć elektroenergetyczną, jaki jest jej przebieg, nie ustalono żadnych zasad modernizacji tej sieci, mimo, że plan ochrony Parku określa te zasady

i zobowiązuje do ich umieszczenia w planie. Wbrew wytycznych planu ochrony Parku

w planie miejscowym nie ustalono lokalizacji kanalizacji sanitarnej. Z wyjaśnień pełnomocnika Gminy wynika, że mimo stwierdzenia zawartego w § 6 pkt 10 lit. c) uchwały

"do czasu realizacji zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej", Miasto Elbląg nie ma zamiaru

w ogóle budować kanalizacji sanitarnej na tym terenie, gdyż dzielnica Próchnik jest za bardzo oddalona od aglomeracji i jest to nieopłacalne. Mimo sygnalizowanych kwestii finansowych Gmina jest obowiązana w planie miejscowym zapewnić przebieg kanalizacji sanitarnej, skoro w § 6 pkt 10 lit. c) uchwały wskazuje na jej realizację, a także wobec wiążących ustaleń planu ochrony Parku, które na mocy art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy

o ochronie przyrody powinny zostać wdrożone do ustaleń planu. Plan ochrony Parku wyraźnie określił obowiązek wyposażenia wszystkich jednostek osadniczych w zbiorczy system kanalizacji sanitarnej i gmina powinna zawrzeć w planie miejscowym konkretne ustalenia na ten temat. Zgodzić należy się też z Wojewodą, że dopuszczając możliwość budowy przydomowych oczyszczalni ścieków Rada Miejska nie mogła ograniczyć ich stosowania do czasu wybudowania zbiorczej sieci kanalizacyjnej, a tak należy rozumieć brzmienie § 6 pkt 10 lit. c) uchwały. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439) wynika wyraźnie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Istotnym przy tym jest, że plan ochrony Parku zezwala na indywidualne systemy oczyszczania ścieków tylko w obiektach zlokalizowanych w oderwaniu od jednostek osadniczych. W planie nie zabezpieczono również terenu pod przebieg sieci gazu ziemnego, mimo że spółka zajmująca się dystrybucją gazu wnosiła o to na etapie składania wniosków, a plan ochrony Parku wskazuje, że miejscowości Parku mają być zaopatrzone w gaz ziemny.

Według prognozy oddziaływania na środowisko przez teren opracowania przebiegają dwa szlaki rowerowe: międzynarodowy R1 i szlak transgraniczny R64 oraz pieszy Szlak Kopernikowski, które zgodnie z ustaleniami planu ochrony Parku powinny zostać oznaczone i zagospodarowane.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z treści tego przepisu wynika, że w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia, a nie dopuszcza się przeznaczenia terenów na cele publiczne, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, przyjmując jako przeznaczenie dopuszczające poszczególnych terenów - sieci infrastruktury technicznej. Przekonuje o tym w szczególności art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zwrócić też można uwagę na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, służących społeczności lokalnej. Jeżeli gmina jest zdecydowana realizować określony cel publiczny, albo tak jak w niniejszym przypadku jest do tego zobowiązana postanowieniami planu ochrony Parku, to ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel i określić jego granice. Legalną definicję pojęcia inwestycji celu publicznego wprowadza art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wskazując na cele określone w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z tym unormowaniem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Brak określenia w planie przebiegu dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej, stanowi również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 wskazanego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej,

w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wbrew wskazanym przepisom, Rada Miejska nie określiła lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, oraz elektroenergetycznej ani zasad ich modernizacji, rozbudowy

i budowy. Przyjęcie jako dopuszczalnego przeznaczenia terenów pod sieci infrastruktury technicznej oznacza, że mogą być prowadzone w sposób określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których należy wyważyć interesy indywidualnych podmiotów – właścicieli terenów wymaganych do przeznaczenia pod inwestycje celu publicznego.

Sąd zgadza się z organem nadzoru co do niedopuszczalności przyjętej w § 3 pkt 9 uchwały definicji zabudowy zagrodowej. Zgodnie z tym unormowaniem określenie zabudowy zagrodowej nie jest równoznaczne z koniecznością lokowania w niej tradycyjnych funkcji rolniczej. Takie rozumienie zabudowy zagrodowej jest sprzeczne

z powszechnym rozumieniem tego pojęcia, wynikającym z przepisów wyższego rzędu. Stosownie do § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz.1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie sądów ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Przyjmuje się, że ten sam teren może mieć w planie różne przeznaczenie, a tym samym dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych

i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt

II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych (tak. NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2209/19, publ.

w CBOSA). W konsekwencji Rada Miejska w sposób niedopuszczalny wyznaczyła tereny RMNU o przeznaczeniu podstawowym obejmującym jednocześnie zabudowę zagrodową

i mieszkaniową jednorodzinną. W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że związanie gospodarstwa rolnego

z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 K.c.). Innymi słowy, zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, o ile zamieszkałe są przez rolników i im służą (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). Istotne jest zatem właściwe rozgraniczenie tych terenów od siebie. Zadaniem linii rozgraniczających jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie, to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Odnosząc powyższe uwagi do zakwestionowanego przez Wojewodę różnego przeznaczenia terenu ZP – zieleń urządzona jako przeznaczenie podstawowe i uprawy rolne, ogrodnicze i pastwiska – jako przeznaczenie dopuszczone, to w ocenie Sądu przeznaczenia te nie różnią się w sposób zasadniczy i mogą współistnieć. Zgodnie

z rozporządzeniem wykonawczym z 26 sierpnia 2003 r. tereny zieleni urządzonej to parki, ogrody, zieleńce. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych grunty parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi są gruntami rolnymi. Zieleń urządzona nie zmienia charakteru gruntów na jakich ją wyznaczono.

Analizując ustalenia planu w zakresie spełnienia wymagań art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zobowiązującego do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku ustalenia planu obejmują obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz obiekty wpisane do gminnej ewidencji budynków. W planie stwierdzono, że wszelką działalność inwestycyjną, dotyczącą tych budynków określają przepisy odrębne (§ 8 ust. 8 pkt 3 uchwały). Nie jest sporne, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił plan miejscowy w przyjętym kształcie. Przy czym ani w części tekstowej planu, ani w części graficznej nie ma mowy o gminnej ewidencji zabytków, ale o gminnej ewidencji budynków. Określenie takie nie wskazuje

w ogóle, że chodzi tu o obiekty zabytkowe. Stosownie zaś do art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: "u.o.z.") wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków

w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Wskazana rozbieżność może wywoływać wątpliwości interpretacyjne co do potrzeby ochrony konserwatorskiej tych budynków. Jeżeli są to zabytki wpisane tylko do gminnej ewidencji zabytków, to rzeczywiście plan miejscowy pozostawia je bez żadnej ochrony. Należy zwrócić uwagę na unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym w planach miejscowych określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu. Z powyższym przepisem koresponduje art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

W wyroku z 24 kwietnia 20019 r., sygn. akt II OSK 3112/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ochrona zabytków realizowana przez organ planistyczny powinna być komplementarna do innych form ochrony zabytków, tak aby działania różnych organów administracji publicznej w sposób efektywny zapewniały warunki prawne umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie stosownie do art. 4 pkt 1 i 6 u.o.z. W związku z tym NSA dostrzegł, że forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub też w otoczeniu takiego zabytku, zostały szczegółowo określone w Prawie budowlanym (art. 39 ust. 3) oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 u.o.z. Szerokie kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków z zakresu reglamentacji prawno-budowlanej niewątpliwie w sposób znaczący wpływają na ochronę zabytków w związku z działaniami inwestycyjnymi. Dlatego należy założyć, że działania właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmowane w ramach ochrony zabytków rejestrowych będą wystarczające, a przede wszystkim pozwolą na zindywidualizowane określenie warunków robót budowlanych planowanych przez właścicieli takich nieruchomości. Oczywiście okoliczność ta co do zasady nie wyklucza zastosowania co do konkretnych zabytków rejestrowych dodatkowych ustaleń ochronnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz musi być to podyktowane względami wskazującymi na niezbędność takich rozwiązań z punktu widzenia potrzeb ochrony zabytków i wymagań związanych

z ustalaniem zasad zagospodarowania i zabudowy oznaczonego terenu. W takim przypadku Rada Miasta powinna wykazać, że niezależnie od ochrony ustanowionej

w drodze wpisu nieruchomości do rejestru zabytków wystąpiły okoliczności świadczące

o niezbędności wprowadzenia dodatkowo w planie miejscowym ograniczeń w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów. Nie jest zatem obligatoryjne ustalenie w planie miejscowym dodatkowych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, na którym posadowiony jest obiekt wpisany do rejestru zabytków (§ 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Inaczej kształtuje się sytuacja zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków. Ustaw o ochronie zabytków nie zapewnia im takiej ochrony jak zabytkom wpisanym do rejestru zabytków. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 poz. 56) - wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku (ust. 1). W przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia

z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.o.z. w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium i planie. Zgodnie z art. 21 u.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z unormowań tych wynika, że gmina powinna dysponować wytycznymi wojewódzkiego konserwatora zabytków co do postępowania

z zabytkiem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i te wytyczne trzeba zawrzeć

w planie miejscowym, aby zapewnić ochronę takiego zabytku na etapie realizacji działań inwestycyjnych. Zauważyć też można, że na potrzeby niniejszego planu zostało sporządzone studium historyczno-konserwatorskie, w którym także wskazano na potrzebne działania w celu ochrony historycznej niwy siedliskowej, którego ustalenia mogły zostać wykorzystane w omówionym zakresie.

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że zawarcie w planie miejscowym stwierdzeń, iż daną tematykę regulują przepisy odrębne, wymaga jednoznacznego wskazania, jakie są to przepisy odrębne. Powołany przez Wojewodę § 22 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej ma zastosowanie do projektów ustaw i stanowi

w ust. 1, że w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy tylko wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. W odesłaniu, o którym mowa w ust. 1, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie (ust. 2). Unormowania te mają zastosowanie tylko do regulacji, które modyfikują stosowanie dotychczasowych przepisów ustaw w określonej dziedzinie. Takie działanie nie jest w ogóle dopuszczalne przy tworzeniu prawa miejscowego.

Zasadnym jest wyjaśnić, że w praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny dominuje taki sposób rozumienia "obligatoryjności" elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12, LEX nr 1251795; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego). Mając powyższe na uwadze Sąd zgadza się w pełni z organem nadzoru co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu poprzez niewyznaczenie obligatoryjnych linii zabudowy od strony większości dróg. Na rysunku planu brak jest też wskazania takich linii wobec terenów WS, mimo że

w treści planu ustalono dopuszczalne odległości lokalizacji obiektów budowlanych od tych terenów. Sam pełnomocnik gminy przyznał również, w odpowiedzi na skargę, że

w studium historyczno-konserwatorskim, sporządzonym na potrzeby niniejszego planu miejscowego, określono odległości nowej zabudowy od dróg publicznych w celu ochrony wartości historycznych Próchnika. W studium tym wskazano, że w niwie siedliskowej odległość budynków od drogi głównej powinna być nie większa niż 40 m, zwrócono uwagę na konieczność stałej linii zabudowy. Jednak ustaleń tych nie zawarto w ogóle w treści ani na rysunku planu. Studium historyczno-konserwatorskie nie jest dokumentem, który mógłby wywoływać bezpośrednie skutki prawne. Zalecenia z niego wynikające mogą jedynie uzasadniać ustalenia przyjęte w planie, który jest aktem prawa miejscowego

i zawiera przepisy wiążące. Obligatoryjność wyznaczenia linii zabudowy nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17 (LEX nr 2381111) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu" (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK1343/12, LEX nr 1251795). Brak wyznaczenia linii zabudowy oznacza brak jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. W wyroku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1259/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego

i powinny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, przy czym ustalenia w tym zakresie muszą być jednoznaczne.

Sąd dostrzega ponadto, że ustalenia planu nie zawierają wytycznych co do gabarytów dopuszczonej zabudowy w zakresie długości, szerokości, mimo że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprecyzowano taki obowiązek.

Odnosząc się do wyrysowanych na rysunku planu linii chronionej panoramy krajobrazu kulturowego, wykraczających poza granice planu określone w uchwale intencyjnej, to Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Określony

w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie

w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne

i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, publ. CBOSA). W niniejszej uchwale wskazano wyraźnie granice obszaru objętego ustaleniami planu. Podano w § 4 ust. 2 uchwały, że obowiązującymi ustaleniami planu jest granica obszaru objętego ustaleniami planu (pkt 1) oraz m.in. linia chronionej panoramy krajobrazu kulturowego (pkt 4). W ocenie Sądu treść § 4 pkt 4 uchwały należy odnosić tylko do obszaru objętego wyznaczonymi granicami planu. Pełnomocnik wyjaśnił, że przyjęty przebieg linii chronionej panoramy krajobrazu kulturowego wynikał

z podobnego oznaczenia w miejscowym planie przed jego zmianą, obejmującego większe granice obszaru. W związku z tym, uwidocznienie poza granicami zmiany planu szerszego przebiegu spornych linii, której część tylko wkracza w granice uchwalanej zmiany planu, mogło służyć do prawidłowego wyrysowania tej linii i przedstawienia jej szerszego obowiązywania na podstawie odrębnych przepisów, w kontekście przyjętych ustaleń dla obszaru w granicach uchwalonej zmiany planu. Skoro sporna linia nie wprowadza zmiany dotychczasowych ustaleń dla terenu objętego planem miejscowym, to nie można uznać, że jej uwidocznienie poza granicami zmienianego fragmentu planu narusza władztwo planistyczne.

Sąd nie stwierdził też istotnego naruszenia procedury uchwalania planu w zakresie zapewnienia społeczeństwu możliwości składania wniosków, uwag, czy uczestniczenia

w dyskusji publicznej. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że organ wykonawczy Gminy dokonywał prawidłowych ogłoszeń, zainteresowani składali wnioski, uwagi, uczestniczyli też w zorganizowanej zdalnie dyskusji publicznej. Zaznaczyć tu należy, że art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie określa formy dyskusji publicznej. Nie można więc uznać, że przyjęta forma zdalna, usprawiedliwiona panującą pandemią, naruszała prawo w sposób istotny. Przy uchwalaniu planu nie miał zastosowania art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie

w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten ma charakter szczególny i nie może być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie z jego brzmieniem ma on zastosowanie tylko do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, a więc takich, których zakres jest wyraźnie wskazany w przepisie prawa, a nie takich, które organy kształtują na podstawie przepisów prawa, tak jak ma to miejsce w procedurze uchwalania planu. Podmioty, których zdaniem interes prawny został naruszony mogą w każdym czasie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd uwzględnił skargę W.F, który udokumentował, że na terenie WS.h i WS.i nie istnieją naturalne zbiorniki wodne, a występowanie rozlewiska w 2012 r. wynikało

z niesprawnie działającego, istniejącego na tym terenie systemu melioracyjnego.

Z załączonej przez skarżącego mapy, poświadczonej z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląg, jako zgodnej z ewidencją materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynika bezspornie, że na działkach "[...]" nie występują wody stojące. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.

w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) stanowi w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. f, że grunty rolne pod stawami oznacza się w ewidencji symbolem - Wsr, zaś zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 3 grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczone są symbolem – Ws. W rozpatrywanym przypadku brak takich oznaczeń, co potwierdza argumenty skarżącego. Wprowadzone oznaczenia WS.h i WS.i nie są więc zgodne

z uwarunkowaniami faktycznymi istniejącymi na wskazanym obszarze, a tym samym niedopuszczalne. Powyższe oznacza też, że nie ma uzasadnienia dla tworzenia zieleni urządzonej na działkach skarżącego wykorzystywanych rolniczo.

Omówione naruszenia stanowią o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego i dotyczą całego obszaru objętego granicami opracowania. Dlatego stwierdzenia nieważności, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymagał cały plan miejscowy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265).