Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 974/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Zygmunt Zgierski /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B." Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2005r., sygn. akt II SA/Ol 194/05 w sprawie ze skargi "B." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 974/05

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 12 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "B." Spółki z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2005 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił Z. M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę, na istniejącej stacji paliw, urządzenia do tankowania gazem pojazdów samochodowych oraz budowę muru ogniowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż inwestycja nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XV/90/92 z dnia 10 listopada 1992 roku. Teren działki nr [...] położonej w obrębie miasta B. oznaczony jako "A 38 ZP" przeznaczony jest na zieleń parkową. Istniejąca stacja benzynowa przewidziana do likwidacji. Dopuszcza się lokalizację na tym terenie szaletu miejskiego.

W następstwie wniesienia przez wnioskodawcę odwołania od tej decyzji, jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został rozpatrzony pozytywnie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 września 2002 roku.

Nieważność powyższej decyzji stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku. Organ ten podniósł, iż jedną z przesłanek jego rozstrzygnięcia jest to, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa), gdyż planowana inwestycja była sprzeczna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., a w takim wypadku, zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna. Kolegium stwierdziło również, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), konkretnie

art. 132 kpa, gdyż pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto treść odwołania nie jest konkretna.

"B." Spółka z o.o. z siedzibą w O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż Kolegium nie uwzględniło dyspozycji określonej w art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem wnioskującej sytuacja taka zaszła w niniejszym przypadku, bowiem inwestycja została zrealizowana i oddana do użytku. Ponadto, w ocenie Spółki, nie stwierdza się nieważności w oparciu o akt administracyjny, który stracił swą ważność. W przedmiotowej sprawie plan miejscowy, na podstawie którego podjęta została decyzja z dnia 5 września 2002 roku, stracił swą ważność. Strona stwierdziła ponadto, że inwestycja w postaci stacji paliw nie jest sprzeczna z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego B., a stan faktyczny jest taki, że stacja paliw funkcjonuje w tym miejscu około 50 lat. Inwestycja nie jest zlokalizowana w wydzielonym w planie terenie zieleni, lecz w miejscu istniejącej od dawna stacji paliw. Zapis w planie dotyczący likwidacji stacji nie wiąże się z koniecznością jej rozbiórki, gdyż plan nie nakazuje likwidacji, tylko przewiduje w nieokreślonej konkretną datą przyszłości jej likwidację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku, utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż rozpatrując sprawę ponownie, jedynie w części podzielić należy argumenty zaprezentowane w poprzedniej decyzji, co jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdziło także, iż nie jest trafny pogląd, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na dzień rozstrzygnięcia planu miejscowego. Kolegium podtrzymało natomiast stanowisko, zgodnie z którym decyzja z dnia 5 września 2002 roku podjęta została z rażącym naruszeniem art. 132 kpa. Podkreśliło, iż odwołanie od decyzji wniosła jedna ze stron postępowania, pozostałe strony nie wyraziły zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, a podejmując nową decyzję, organ ani nie uchylił, ani nie zmienił decyzji, której dotyczyło odwołanie. W konsekwencji zatem w jednej sprawie, tożsamej co do podmiotu i przedmiotu, w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje pierwszoinstancyjne o odmiennych rozstrzygnięciach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa organ stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Uznał również za nietrafny zarzut, że nie stwierdza się nieważności decyzji w oparciu o akt administracyjny, który stracił swą ważność, wskazując, iż dokonanie oceny decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, następuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "B." Spółka z o.o. w O. wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu instancjach. Skarżąca nie zgodziła się przy tym ze stwierdzeniem naruszenia art. 132 kpa twierdząc, iż prócz niej stronami postępowania w całej procedurze była Gmina B., Powiatowy Zarząd Dróg w P. i Konserwator Zabytków. Protesty mieszkańców, które wpłynęły, nie mogą być brane pod uwagę, gdyż zgodnie z art. 28 kpa osoby te nie są stroną postępowania. Teren stacji paliw nie posiada jakiegokolwiek sąsiedztwa poza terenami stanowiącymi własność Starostwa Powiatowego w P. oraz Gminy B. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ważna przez jeden rok, tj. do dnia 5 września 2003 roku, dlatego też niedopuszczalnym jest stwierdzenie jej nieważności po upływie okresu obowiązywania. Nadto strona skarżąca wywiodła, iż przedmiotowa decyzja nie jest i nie była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2005 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił m.in., iż ostateczną i podstawową przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 września 2002 roku nie była treść art. 156

§ 1 pkt 7 kpa, a jedynie wyczerpanie znamion określonych w punkcie 2 tego paragrafu, czyli rażące naruszenie prawa, a konkretnie art. 132 kpa. Powyższe stwierdzenie w oczywisty sposób wynika z treści decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w dniu 31 stycznia 2005 roku, dlatego też rozważania skarżącej spółki dotyczące kwestii zgodności decyzji z planem miejscowym, pomimo tego, iż w większości należało uznać za słuszne, nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż argumenty te zostały już wcześniej podzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozważając kwestię rażącego naruszenia prawa podczas wydawania decyzji w dniu 5 września 2002 roku przez Burmistrza B., Sąd I instancji, przywołując treść art. 132 kpa stwierdził, iż niczym nieuzasadnione jest przekonanie skarżącej, że status strony nie przysługiwał wszystkim podmiotom, którym zapewniony został udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednocześnie ustosunkowując się do argumentacji skarżącej Sąd wyjaśnił, iż fakt, że nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora, nie pozbawia ich dysponentów uprawnień strony w postępowaniu dotyczącym zabudowy tej działki. Przepis art. 28 kpa nie uzależnia bowiem istnienia przymiotu strony od bezpośredniego graniczenia ze sobą działek, lecz od posiadania interesu prawnego. Kryterium służącym określeniu kręgu podmiotów posiadających ów interes było ustalenie przez organ obszaru znajdującego się w sferze uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji, ponieważ właściciele (użytkownicy wieczyści) położonych w niej nieruchomości dysponują prawami wynikającymi z przepisów prawa materialnego (Kodeksu cywilnego). To, że właściciel nieruchomości, z której skorzystanie może stać się uciążliwe, może wystąpić do sądu powszechnego z określonym powództwem przeciwko podmiotowi, którego działania powodują zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania z ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony ma bowiem charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają.

Sąd I instancji stwierdził także, iż należy zwrócić uwagę na treść decyzji z dnia 22 sierpnia 2002 roku odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, kiedy to Burmistrz B. powoływał się m.in. na odległość dzielącą stację benzynową od budynków mieszkalnych (14 metrów) i tym samym oddziaływanie jednego obiektu na drugi.

Nieuzyskanie zgody pozostałych stron na uwzględnienie odwołania było bez wątpienia rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Orzekając w tej kwestii organ trafnie odparł zarzut zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 kpa, twierdząc, że zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Realizacja inwestycji jest bowiem zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić mianem nieodwracalnego, skoro jego "odwrócenie" zależy tylko od możliwości inwestora.

Sąd podkreślił również, iż wszystkie inne okoliczności podnoszone przez stronę nie stały na przeszkodzie wydaniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutki z mocą wsteczną, nawiązując do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania wadliwego aktu administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 września 2002 roku wydana została "po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 23.07.2002", natomiast z k.11 i znajdującej się tam kopii tej samej decyzji wynika, że została ona wydana również po ponownym rozpatrzeniu wniosku tyle, że z dnia 22.02.2002 roku.

Sąd podkreślił przy tym, iż nie mogło mieć żądnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy także to, że decyzją z dnia 15 maja 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło wcześniejszą decyzję, tj. z dnia 1 marca 2002 roku odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, gdyż przedmiot tej sprawy jest inny i dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu 5 września 2002 roku z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez "B." Spółkę z o.o. w O., reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 132 i 156 § 1 i 2 kpa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

2. naruszenie przepisów postępowania przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych i oceny prawnej sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2005 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołując argumenty zawarte uprzednio w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dodatkowo podniosła, iż Sąd ten pominął kwestię, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2004 roku za podstawę stwierdzenia nieważności przyjęto art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Tymczasem z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że art. 156 § 1 pkt 7 może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość powoduje jej nieważność, a zatem z przesłanki art. 156 § 1 pkt. 7 kpa wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności (wyrok NSA z dnia 12 maja 1999r., III SA 6366/98, LEX nr 47224).

W skardze kasacyjnej wskazano, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, nie uwzględniając przy tym dyrektywy wynikającej z art. 156 § 2, który uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 2002 r., wydanego przez Starostę P. oraz oddana do użytku, czego dowodem jest pozwolenie na użytkowanie. Nie można przeto zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji jakoby zaistniałe skutki w postaci zrealizowania inwestycji stanowiły wyłącznie zdarzenie faktyczne. Przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż stanowiła podstawę do wydania kolejnych decyzji, które zmieniły stan prawny inwestycji. Wskazywanie przez Sąd I instancji, że "odwrócenie" wywołanych skutków zależy tylko od możliwości inwestora stanowi jaskrawy przykład zupełnego niezrozumienia tejże regulacji prawa. Stąd też w ocenie skarżącej, stosownie do art. 158 § 2 K.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mogąc stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., winno jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdziło nieważności decyzji.

Skarżąca stwierdziła również, iż podniesione przez Sąd i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenie art. 132 kpa nie miało w istocie miejsca, gdyż stronami postępowania nie są jakiekolwiek osoby fizyczne, a jedynie Gmina B., która jest właścicielem terenów przyległych. Zatem tylko Gmina winna wyrazić zgodę na zmianę decyzji zgodnie z odwołaniem Spółki, co miało miejsce poprzez wydanie pozytywnej decyzji przez Burmistrza w dniu 05.09.2002 r.

Ponadto skarżąca podniosła, iż eksponowane przez Sąd I instancji naruszenie art. 132 kpa, które stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § l pkt 2, w ogóle nie miało miejsca. Decyzja z dnia 5.09.2002 r. nie była bowiem wydawana w warunkach art. 132 K.p.a., tzn. nie była efektem rozpatrzenia odwołania wniesionego przez stronę, a co za tym idzie, bezpodstawne są wywody Sądu dotyczące rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym analiza konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w wyniku przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i dokonania ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu postępowania, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia.

Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Po drugie, nie można również uznać za zasługujący na rozpoznanie zarzut naruszenia art. 132 kpa, gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem zarzutu naruszenia tego przepisu z naruszeniem art. 141 § 4 czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a samodzielne powołanie w skardze kasacyjnej przepisów kpa nie pozwala na ich traktowanie jako podstawy kasacyjnej.

Ze wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej prawidłowo skonstruowany został jedynie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co jednakże nie oznacza, iż zarzut ten można uznać za usprawiedliwiony.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie za słuszne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 września 2002 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 132 kpa, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zasadnie stwierdziło jej nieważność.

Przepis art. 132 kpa realizuje zasadę względnej dewolutywności środka, jakim jest odwołanie. Oznacza to, iż kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja nieostateczna, przesuwa się na organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości. Zgodnie bowiem z art. 132 kpa organ, który wydał decyzję może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jeżeli uzna, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości i zostało wniesione przez wszystkie strony. Natomiast, gdy odwołanie wniosła tylko jedna ze stron, organ może wydać nową decyzję wówczas, gdy pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Tymczasem, jak to prawidłowo ustalił Sąd I instancji, pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na uchylenie lub zmianę decyzji, która została zaskarżona, tj. decyzji z dnia 22 sierpnia 2002 roku. Oznacza to, iż decyzja z dnia 5 września 2002 roku, jako niewydana z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 132 kpa, jest drugim rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym zapadłym w sprawie, a zatem pozostaje w konkurencji prawnej z decyzją pierwszą. Konkurencja ta jest właśnie wynikiem niezachowania warunków wymaganych przepisem art. 132 kpa, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 22 sierpnia 2002 roku nie została ani uchylona, ani zmieniona, a więc w konsekwencji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Uchybienie organu administracji publicznej, polegające na niezastosowaniu przesłanek, o których mowa w art. 132 kpa, skutkowało zatem funkcjonowaniem w obrocie dwóch rozstrzygnięć o zgoła odmiennej treści.

Należy również podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż w rozpoznawanym stanie faktycznym nie wystąpił tzw. nieodwracalny skutek prawny, będący negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 kpa). Realizacja inwestycji i oddanie jej do użytkowania, znajdujące oparcie w pozwoleniu na użytkowanie, nie wywołuje bowiem nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego poprzez wydanie decyzji. Za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się uprawnienie organu administracji publicznej do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji, które znajduje podstawę w przepisach prawa procesowego i materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.