Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2157/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.158 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie dystrybutorów wraz z siecią paliwową na istniejącej stacji paliw przy ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. M. D. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1999 r. We wniosku podnosiła, że w dacie wydawania decyzji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postaci rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wnioskodawczyni podkreśliła, że [...]. zawierając w dniu 1 sierpnia 1995 r. umowę dzierżawy z A. D. (ówczesnym właścicielem działki [...]) oraz legitymując się udzielonym w dacie zawarcia umowy pełnomocnictwem, uzyskała od A. D. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w dniu 5 sierpnia 1996 r. na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej działka nr [...] stała się współwłasnością małżonków M. i A. D. Stosownie do art. 199 Kodeksu cywilnego, rozporządzanie rzeczą wspólną oraz dokonywanie innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Natomiast M. D. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie robót budowlanych. Brak zgody współwłaściciela działki był równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku postępowania inwestor wskazywał, że A. D. (właściciel działki) pierwszą umowę dzierżawy zawarł z [...] w dniu 12 marca 1991 r. Od tego czasu działka była sukcesywnie zabudowywana przez spółkę obiektami stacji paliw. Po rozwiązaniu tej umowy dnia 31 lipca 1995 r., zawarto kolejną umowę w dniu 1 sierpnia 1995 r.

W nowej umowie znalazł się o zapis, o udzieleniu dzierżawcy generalnego pełnomocnictwa do reprezentowania wydzierżawiającego w sprawach dotyczących wykonania i użytkowania realizowanej na działce inwestycji. Przy zawarciu umowy A. D. udzielił Spółce także odrębnego pełnomocnictwa.

Inwestor podkreślił, że celem umowy było używanie przez dzierżawcę nieruchomości i czerpanie z tego tytułu pożytków w zamian za czynsz, umowa upoważniała do dysponowania działką na cele budowlane w zakresie wykonania i użytkowania realizowanej na działce inwestycji. A. D. akceptował sukcesywną zabudowę działki i wyrażał zgodę na wykorzystanie działki zgodnie z przeznaczeniem na cele wskazane przez dzierżawcę.

Inwestor miał uprawnienia do działki i nie kontrolował, czy w czasie trwania umowy A. D. był jedynym właścicielem działki. Konsultowano z A. D. każde kolejne zamierzenie. M. D. nie poinformowała dzierżawcy, że od dnia 5 sierpnia 1996 r. stała się współwłaścicielką działki nr [...]. Posiadała wiedzę o inwestycji i nie kwestionowała jej realizacji.

Z umowy dzierżawy wynikało prawo inwestora do dysponowania działką na cele budowlane, które potwierdzało także odrębne pełnomocnictwo.

M. D. jako następca prawny zmarłego A. D. przez pewien czas akceptowała zamierzenia budowlane powstałe na dzierżawionym gruncie. W 2010 r. wystąpiła na drogę postępowania sądowego kwestionując wysokość czynszu dzierżawnego.

M. D. wnioskowała o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami o pozwolenie na budowę kilku obiektów na dzierżawionym terenie. Postępowania te zakończyły się decyzjami o odmowie uchylenia decyzji ostatecznych, utrzymanymi następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd wskazał, że pełnomocnictwo udzielone Spółce przez A. D. upoważniało dzierżawcę do przedstawiania go jako dowodu na posiadanie prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

Wnioskodawczyni wskazywała natomiast, że nie było dokumentu świadczącego o zgodzie M. D. na inwestycję. Inwestycja stanowiła czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wymagała zgody współwłaścicieli. Dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. M. D. nie doręczono decyzji, w związku z czym nie miała możliwości złożenia od niej odwołania.

Rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji inwestora wiązała umowa dzierżawy gruntu z dnia 1 sierpnia 1995 r. zawarta z A. D., wówczas jedynym właścicielem działki nr [...]. Ponadto A. D. w dniu 1 sierpnia 1995 r. udzielił Zarządowi Spółki pełnomocnictwa do występowania przed wszystkimi władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami w celu zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonania i użytkowania inwestycji.

Z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]., wynika że od 5 sierpnia 1996 r. nieruchomość ta na mocy umowy majątkowej małżeńskiej stała się współwłasnością M. D. i A. D. Jednakże aneksy do umowy dzierżawy w dalszym ciągu podpisywał jedynie A. D.

Dla oceny rażącego naruszenia prawa istotne było, czy w dacie wydawania decyzji inwestor posiadał prawo do dysponowania działką na cele budowlane w świetle obowiązujących wówczas przepisów.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć m.in. dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy ww. ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji ([...] maja 1999 r.), obowiązywała umowa dzierżawy gruntu zawarta przez inwestora i A. D. w dniu 1 sierpnia 1995 r., jednakże właścicielami działki byli już wówczas A. i M. D.

Organ uznał, że ww. umowa dzierżawy mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Z umowy dzierżawy wynikało, że Spółka ma na przedmiotowym terenie prowadzić działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo - usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 6 umowy). Zarząd Spółki otrzymał od A. D. pełnomocnictwo do występowania przed władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami celem zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonywania i użytkowania inwestycji na działce nr [...] oraz [...] w oparciu o umowę dzierżawy.

Ponadto zgodnie z § 7 postanowienia umowy w przedmiocie praw i obowiązków w niej zawartych miały obowiązywać następców prawnych wydzierżawiającego i dzierżawcy.

Dodatkowo organ wskazał na treść art. 678 § 1 ustawy Kodeks cywilny, który stanowi, że w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Natomiast zgodnie z art. 694 Kc do dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o najmie z zachowaniem przepisów o dzierżawie.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że w dacie wydawania decyzji obowiązywała umowa dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995 r. i to ona stanowiła tytuł prawny do działki objętej zainwestowaniem. Fakt, że po stronie wydzierżawiającego nastąpiła zmiana podmiotowa, tj. działka stała się współwłasnością, nie spowodował rozwiązania umowy dzierżawy. Także obecnie umowa dzierżawy obowiązuje pomiędzy [...], a M. D.

M. D. wstąpiła w istniejący stosunek zobowiązaniowy jakim była umowa dzierżawy. Inwestor miał prawo realizowania przedmiotowej inwestycji, dlatego zdaniem organu I instancji, nie zachodziła konieczność wyrażania dodatkowej zgody na jej realizację.

Na podstawie § 5 ust. 1 umowy dzierżawca otrzymał od wydzierżawiającego pełnomocnictwo do występowania w jego imieniu przed urzędami celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmiany przeznaczenia gruntów. Udzielenie pełnomocnictwa potwierdzało fakt, iż na podstawie umowy [...] miała prawo wykonywania inwestycji budowlanych na działce.

Fakt, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu potwierdzającego prawo do gruntu, jak również brak określenia w umowie zakresu inwestycji, a także brak wyraźnej zgody M. D. (będącej już współwłaścicielką działki) stanowił uchybienie, niemniej nie dający podstawy do stwierdzenia, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

Obecnie M. D. wystąpiła przeciwko [...] z pozwem o zapłatę określonych kwot pieniężnych tytułem części czynszu związanego z wynikiem finansowym [...]. Dochodzone należności dotyczą czynszu za okres od 1 kwietnia 2008 r. i późniejsze okresy, a więc w dacie kiedy M. D. była współwłaścicielką i właścicielką działki [...]. Potwierdza to, że umowa dzierżawy, z której inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania działką na cele budowlane w dalszym ciągu obowiązuje.

Nadto M. D. zarówno w czasie gdy była współwłaścicielką działki, jak też od kiedy stała się jedyną właścicielką akceptowała inwestycje na działce.

Mając na względzie wskazane okoliczności organ uznał, że nie można z całą pewnością stwierdzić, że [...] nie posiadała prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

Nawet gdyby naruszenie prawa zaszło, to nie można mówić o ekonomiczno - gospodarczych skutkach, które miałoby spowodować wydanie wadliwej decyzji.

Organ nie stwierdził także innych naruszeń, które nakazywałyby stwierdzenie nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego M. D., odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M. D. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., jednak z innych powodów niż te wskazane przez organ wojewódzki.

Sporna inwestycja została zaprojektowana na działce nr ewid. [...] w [...], którą obecnie stanowi działka o nr ewid. [...], będąca własnością M. D.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Sporna inwestycja obejmowała wymianę dystrybutorów wraz z siecią paliwową i nie zmieniała dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej, nie była zatem wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Inwestor - [...] - do wniosku z 16 marca 1999 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyło kopię umowy dzierżawy z 1 sierpnia 1995 r. m. in. działki o nr [...], zawartą z A. D. Na dzień zawarcia tej umowy, A. D. był jedynym właścicielem nieruchomości inwestycyjnej.

Natomiast, z treści Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki inwestycyjnej, wynika że 5 sierpnia 1996 r. została zawarta umowa małżeńska majątkowa, na mocy której M. D. stała się jej współwłaścicielką.

Stosownie do § 6 ust. 1 ww. umowy dzierżawca miał prawo na wydzierżawionym terenie prowadzić działalność gospodarczą [...] w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. umowy "Dzierżawca otrzymuje pełnomocnictwo od Wydzierżawiającego na występowanie w jego imieniu przed urzędami celem wykonania i użytkowania inwestycji oraz zmianę przeznaczenia gruntów z rolniczych na cele nierolnicze". Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 2 zd. 2 umowy dzierżawy "Wydzierżawiającemu przysługuje prawo pierwokupu budynków i obiektów wzniesionych przez Dzierżawce po cenie umownej".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z brzmienia tych zapisów nie wynika, aby inwestor na podstawie ww. umowy miał prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. [...]. W § 6 ust. 1 ww. umowy wskazano jedynie rodzaj działalności gospodarczej jaką może prowadzić inwestor na wydzierżawionym terenie. Natomiast § 5 ust. 1 ww. umowy stanowi umocowanie dla [...] do reprezentowania A. D. w opisanym wyżej zakresie, który jednak w przedmiotowej sprawie nie był inwestorem.

Także z § 9 ust. 2 zd. 2 umowy nie wynika zgoda A. D. na prowadzenie przez inwestora w przyszłości robót budowlanych na wydzierżawionym terenie. Ponadto prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną nie wynika z pozostałych zapisów umownych.

Inwestora oraz A. D. łączyła wcześniej umowa dzierżawy z 12 marca 1991 r., rozwiązana na mocy porozumienia z 31 lipca 1995 r. W § 6 ww. umowy z 1991 r. był zapis "Wydzierżawiający wyraża zgodę na zagospodarowanie działki zgodnie z zawartą umową jak w § 7." Natomiast § 7 ww. umowy z 1991 r. zobowiązywał Dzierżawcę do wykonania stacji paliw w 1991 r. i dawał mu prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo-usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi."

Strony w nowej umowie dzierżawy z 1995 r. zrezygnowały z odpowiednika § 6 ww. umowy z 1991 r. (wyraźnej zgody właściciela na zagospodarowanie działki dającej inwestorowi prawo do dysponowania nią na cele budowlane).

W ocenie GINB z ww. umowy dzierżawy z 1 sierpnia 1995 r. nie wynika, żeby inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu rażącym.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło prawie dwadzieścia lat. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, niedopuszczalnym byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazał, iż znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane naruszenie prawa nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych.

A. D. jak i M. D. przez wiele lat akceptowali fakt, że sporna inwestycja została zrealizowana na będącej ich własnością nieruchomości, która została wcześniej wydzierżawiona inwestorowi. Z tego tytułu pobierane było przez wiele lat wynagrodzenie od inwestora. Ponadto, mając na uwadze całokształt okoliczności, w tym wydawanie na przestrzeni lat kolejnych pozwoleń na budowę i realizacji na tej podstawie kolejnych obiektów budowlanych, można domniemywać, iż inwestor posiadał zgodę A. D. oraz M. D. na realizację obiektów budowlanych, chociaż powyższe nie wynika wprost z zapisów umowy dzierżawy z

1995 r. (która została załączona jako dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości inwestycyjnej).

Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2, ani art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2017r. złożyła M. D.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z 10.05.1999 r, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, mimo nie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dowodu stwierdzającego to prawo, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego sprawy wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że w dacie wydania decyzji o pozwolenie na budowę nieruchomość będąca przedmiotem dzierżawy stanowiła wspólność majątkową małżeńską A. i M. D.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnictwo udzielone przez wydzierżawiającego zarządowi [...] w [...], nie stanowiło dowodu stwierdzającego prawo dysponowania przez spółkę (inwestora) nieruchomością na cele budowlane. Stosowne pełnomocnictwo powinno być udzielone spółce a nie jej zarządowi. Wobec braku zgody M. D. zaistniało rażące naruszenie prawa.

Naruszone zostały powołane przepisy ustawy Prawo budowlane, jak również art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja budowlana jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu rażącym nie jest uzasadnione. Podmiot inwestycyjny powołujący się na posiadaną zgodę właściciela gruntu powinien fakt ten udokumentować w sposób nie budzący wątpliwości, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. mocą której organ na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. pozwolenia wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie dystrybutorów wraz z siecią paliwową na istniejącej stacji paliw przy ul. [...] w [...].

Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ rozpatruje sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może jej rozpatrywać co do istoty, tak jak w postępowaniu zwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia.

Skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1999 r., oparła na przesłance rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta ma w judykaturze i doktrynie bogatą interpretację, która wskazuje, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a ponadto powoduje, że decyzja nim dotknięta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wnioskodawczyni wywodziła, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem M. D. w dacie wydania pozwolenia budowlanego była już współwłaścicielką nieruchomości inwestycyjnej, wydzierżawionej przez A. D. w 1991 r. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie załączył dowodu wskazującego na wyrażenie zgody na inwestycję przez M. D.

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Dowodem tym mógł być stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie inwestor nie spełnił wymogów wynikających ze wskazanych przepisów. W dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę legitymował się umową dzierżawy, która jako stosunek zobowiązaniowy, mogła stanowić podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże pod warunkiem, że istniałaby zgodność pomiędzy podmiotem wydzierżawiającym grunt, a stanem właścicielskim tego gruntu w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę.

Umowa dzierżawy została zawarta w dniu 1 sierpnia 1995 r. pomiędzy [...] jako dzierżawcą, a A. D. jako wydzierżawiającym. W tej dacie A. D. był jedynym właścicielem działki nr [...].

Z umowy dzierżawy wynikało, że Spółka na przedmiotowym terenie będzie prowadzić działalność gospodarczą w budynkach stacji paliw z pawilonami handlowo - usługowymi i barem szybkiej obsługi oraz motelem wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 6 umowy). W dacie zawarcia umowy dzierżawy, Zarząd Spółki otrzymał od A. D. pełnomocnictwo do występowania przed władzami, urzędami, instytucjami i przedsiębiorstwami w celu zmiany przeznaczenia gruntów z rolniczych na nierolnicze oraz w celu wykonywania i użytkowania inwestycji na działce nr [...] oraz [...] w oparciu o umowę dzierżawy. Ponadto zgodnie z § 7 umowy postanowienia umowy w przedmiocie praw i obowiązków w niej zawartych miały obowiązywać bezwzględnie następców prawnych wydzierżawiającego i dzierżawcy.

W dniu [...] maja 1999 r., kiedy wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na wymianę dystrybutorów wraz z siecią paliwową, nadal obowiązywała umowa dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1995 r. Po stronie wydzierżawiającego nastąpiła zmiana podmiotowa, działka stała się współwłasnością, co jednak nie spowodowało rozwiązania umowy dzierżawy. Także w późniejszym czasie umowa dzierżawy pomiędzy [...], a M. D. obowiązywała. M. D. już jako jedyna właścicielka działki zawierała aneksy do przedmiotowej umowy.

Inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane udzielone jedynie przez A. D., przy czym jego zakres przedmiotowy nie był precyzyjnie określony. Niewątpliwie M. D., będąca współwłaścicielką nieruchomości od dnia 5 sierpnia 1996 r. nie udzieliła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z kwestionowaną inwestycją.

Z tego powodu badana w trybie nieważności decyzja była obarczona wadą prawną. Kwestią sporną pozostaje jednak, czy wadę tę można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że omawiana wada nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wymaga ustalenia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, a więc naruszenia jednoznacznego (niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Po trzecie o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Oceniając sprawę z uwzględnieniem tych kryteriów, nie można stwierdzić że wydanie badanej decyzji spowodowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Pozwolenie na wymianę dystrybutorów zostało wydane w 1999 r., wprawdzie strona skarżąca nie wskazała, kiedy dowiedziała się o pozwoleniu na budowę, ale nie ulega wątpliwości, że M. D. przez wiele lat akceptowała fakt, że sporna inwestycja została zrealizowana na nieruchomości będącej jej współwłasnością, która wcześniej wydzierżawiona została inwestorowi. Z tego tytułu pobierane było przez wiele lat wynagrodzenie od inwestora (bez znaczenia w tym postępowaniu jest jego wysokość).

Ponadto, mając na uwadze całokształt okoliczności, w tym wydawanie na przestrzeni kolejnych lat pozwoleń na budowę i realizacja na tej podstawie kolejnych obiektów budowlanych, można stwierdzić, że inwestor posiadał zgodę A. D. oraz M. D. na wybudowanie obiektów służących [...] do prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż powyższe nie wynikało precyzyjnie z zapisów umowy dzierżawy z 1995 r.

Skoro strona od wielu lat akceptowała istnienie i rozwój dużego obiektu stacji paliw wraz z infrastrukturą, to trudno mówić, że inwestycje prowadzone były bez wiedzy A. D. i skarżącej.

Inaczej należałoby oceniać fakt podstępnego wykorzystania cudzej nieruchomości do celów inwestycyjnych, a inaczej wykorzystanie jej w sposób, który strona akceptowała (umowa dzierżawy nie została zerwana, strona pobierała czynsz dzierżawny). W tej sytuacji brak zgody na dysponowania nieruchomością na cele budowlane należałoby ocenić jako brak formalny (przynajmniej w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę), a nie materialny, właściciele akceptowali zarówno działalność stacji paliw jak i kolejne na niej inwestycje.

Udzielenie pełnomocnictwa przez A. D. potwierdzało fakt, iż na podstawie umowy Spółka miała prawo wykonywania inwestycji budowlanych na działce. Z zapisów umowy dzierżawy można wywodzić, że jej celem było umożliwienie Spółce wykonania obiektów budowlanych na działce i prowadzenia w nich działalności gospodarczej. Skarżąca nie kwestionowała przedsięwzięcia (jako całości) przez ponad 20 lat licząc od daty, kiedy stała się współwłaścicielką nieruchomości.

Jednocześnie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że milcząca zgoda na realizację kolejnych inwestycji, nie jest jednoznaczna z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w okolicznościach sprawy wadliwość ta, jakkolwiek bardzo istotna, nie może zostać uznana za wypełniającą przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Zapisy umowy dzierżawy nie były kwestionowane przez M. D., zaraz po tym gdy stała się współwłaścicielką nieruchomości inwestycyjnej. Znaczenie ma fakt wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji, po 17 latach od wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Powyższą ocenę wzmacnia powołane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Reasumując wskazać należy, że choć badana w trybie nieważności decyzja, zawiera wady prawne, to nie można powiedzieć, że są to kwalifikowane wady prawne gdyż nie została spełniona przesłanka braku możliwości zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych jakie zrodziła.

Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Podobnie zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego sprawy, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2017 r., poz. 1369 ze zm.).