Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 435/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium""), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. (strona skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku wiaty pełniącej funkcję ręcznej myjni samochodowej, na działce nr 1 (km. [...], B.) przy ul. [...] w K.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "A." W. Z. z dnia 6 maja 2019 r. (uzupełnianego kilkukrotnie) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku wiaty pełniącej funkcję ręcznej myjni samochodowej, na działce nr 1 (km. [...], B.) przy ul. [...] w K. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że nie zostają spełnione warunki zawarte w art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1588 – dalej "u.p.z.p."), w zakresie:

-kształtowania linii zabudowy - gdyż przeprowadzona analiza wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.- w zakresie linii zabudowy wykazała, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz, U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), natomiast analiza wnioskowanej linii zabudowy zgodna z § 4 ust 4 wykazała, że taka linia zabudowy nie powinna być ustalona ponieważ nie ma żadnych przesłanek urbanistycznych i innych powodów by ją ustalić, a usytuowanie w ten sposób projektowanej wiaty niewątpliwie zaburzy harmonię istniejącego budynku, jako całości, a także nie uwzględniałoby wymagań funkcjonalnych ;

- szerokości elewacji frontowej - szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków usytuowanych na obszarze analizowanym zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia są większe od wnioskowanej:

-inwestycja nie spełnia również warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., gdyż wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.- dalej "u.d.p.").

Organ I instancji stwierdził, że pozostałe warunki zawarte w punktach art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2 , 3 i 4 u.p.z.p. zostały spełnione.

W odwołaniu strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy Wskazała, że pozytywne rozpatrzenie sprawy wpłynie na poprawę organizacji pracy, jak również na bezpieczeństwo i higienę pracy. Zauważyła, że dołączony szkic obrazuje, iż linia kończąca projektowaną wiatę pokryje się z linią istniejącego betonowego ogrodzenia. Stwierdziła, że wiata w swej istocie nie tworzy linii zabudowy. Nadto wskazała, że właściciel graniczącej działki ma w planach również zaprojektowanie i wykonanie podobnej konstrukcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie, a decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki nie zostaną spełnione obowiązkiem organu I instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Spełnienie pierwszego z wymogów odbywa się z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia, w którym uregulowano sposób ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Każdy z tych parametrów jest elementem wymogu z art.61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym, by móc ustalić warunki zabudowy musi istnieć możliwość wyznaczenia: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, itd. przy czym ustalenia takie następują z uwzględnieniem zabudowy na działkach sąsiednich. Innymi słowy, zabudowa na działkach sąsiednich wyznacza granice w których może powstać nowa zabudowa. Jeśli na działkach sąsiednich nie ma obiektów mogących być wzorcem dla obiektu planowanego, to należy wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wskazało, że organ I instancji dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z ww. przepisami. Szerokość frontu działki 1 wynosi około 14 metrów, w konsekwencji granice obszaru analizowanego został wyznaczone w odległości minimum 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. Dodatkowo organ pierwszej I miał na uwadze, by obszar analizowany obejmował cale działki. Na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa produkcyjna, magazynowa, warsztatowa, usługowa. Spełniony jest zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w zakresie kontynuacji funkcji. W konsekwencji więc - można by było ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nawiązywałyby do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium zauważyło, że wolą prawodawcy jest by wszystkie obiekty znajdowały się w tej samej odległości od drogi. Ma to zapewnić zachowanie ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" użyte w § 4 rozporządzenia, nie jest to linia nakazana, wzdłuż której muszą być zlokalizowane obiekty. Jest to linia, do której mogą być wznoszone budynki. Zasada jest, że taka nieprzekraczalna linia wyznaczana jest od strony pasa drogowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 145/19). Jeśli więc na sąsiednich działkach obiekty są usytuowane z tej samej odległości od drogi, to planowany obiekt nie może zostać usytuowany bliżej drogi. W przedmiotowej sprawie na działce nr 1 znajduje się budynek, który od strony lewej (patrząc od frontu budynku) przylega do ciągu podobnych budynków i tworzy z nimi wizualnie jeden obiekt, Z kolei po prawej stronie znajduje się budynek znacznie bardziej cofnięty w głąb działki. Zatem nie można ustalić linii zabudowy w oparciu o ww. przepis, bowiem wymaga on istnienia na wykształconej linii zabudowy po obu stronach działki objętej wnioskiem. W takiej sytuacji należy pod uwagę wziąć § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowel zabudowy ustala się jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ten przepis nakazuje, by wzorcem dla ustalenia odległości planowanej wiaty od drogi były te już istniejące obiekty, które znajdują się w dalszej odległości od drogi. Ponieważ wnioskodawca planuje budowę wiaty przed istniejącym budynkiem to ani § 4 ust. 1, ani ust. 3 rozporządzenia nie pozwalają na ustalenie linii zabudowy w taki sposób, by możliwa była realizacji tej inwestycji. Prawodawca dopuszcza, w § 4 ust. 4 wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób, jednak musi ona uwzględniać przepisy szczególne oraz ład przestrzenny. Przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.- "u.d.p."). Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Realizacja planowanej wiaty przed frontem istniejącego budynku byłaby sprzeczna z ww. przepisem i jako taka nie jest możliwa. Dodatkowo, co podkreślił też organ I instancji naruszony byłby ład przestrzenny. Już tylko powyższe oznacza, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie ma w tym przypadku znaczenia z jakich materiałów ma być zbudowana wiata, jaka ma być jej konstrukcja oraz czy sąsiedzi wyrażają na nią zgodę. Organy administracji publicznej działają bowiem wyłącznie na podstawie prawa i wyłącznie w jego granicach (art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Jeśli przepisy prawa nie pozwalają na wyznaczenie linii zabudowy w taki sposób by pomiędzy istniejącym budynkiem, a krawędzią drogi mogła powstać wnioskowana wiata, to obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Za prawidłowe Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie braku możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej. Co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Wnioskowana wiata miałby mieć szerokość wynoszącą około 7 metrów, natomiast średnia z obszaru analizowanego to około 38 metrów. Brak jest też możliwości zastosowania odstępstwa od ww. przepisu, z uwagi na brak w obszarze analizowanym obiektu, którego szerokość elewacji frontowej byłaby zbliżona do szerokości elewacji planowanej .

Skargę na wskazane wyżej orzeczenie organu odwoławczego wniosła strona skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 4 ust. 4 rozporządzeni przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż z przepisu tego wynika, iż dopuszczenie wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób (niż ten wynikający z przepisów poprzedzających wskazany) zależne jest od zgodności z przepisami szczególnymi i zgodności z ładem przestrzennym, podczas gdy przy prawidłowej wykładni wskazanego przepisu brak jest tychże zależności;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wymieniony przepis nie ma zastosowania do wiaty, a jedynie do obiektów budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy z uwagi na niezgodność z przepisami szczególnymi;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji;

5.naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia - przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi 38 metrów podczas gdy przy prawidłowej wykładni i w konsekwencji prawidłowych obliczeniach wartość ta jest niższa i pozwala na wyznaczenie wnioskowanej szerokości elewacji.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...] - w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Stwierdziła, iż uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w przypadku gdy brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust 1, 2 i 3 rozporządzenia ustawodawca "daje możliwości wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób, jednak musi ona uwzględniać przepisy szczególne i ład przestrzenny". Zwróciła uwagę literalne brzmienie wskazanego przepisu, a mianowicie: "Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W związku z powyższym organ odwoławczy dopuścił się błędu w wykładni i w konsekwencji posiłkując się nieprawidłową oceną uznał, iż nie jest dopuszczalne wyznaczenie linii nowej zabudowy. Stwierdziła, że ocena ładu przestrzennego zastosowana przez organ odwoławczy, choć pozbawiona argumentacji w uzasadnieniu decyzji, źródło swoje zapewne ma w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wykonana na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia. W analizie tejże padają jedynie lakoniczne stwierdzenia, iż; "(...) linia zabudowy nie powinna być ustalona, ponieważ nie ma żadnych przesłanek urbanistycznych i innych powodów by ją ustalić, a usytuowanie w ten sposób projektowanej wiaty niewątpliwie zaburzy harmonię istniejącego budynku. Zdaniem strony skarżącej stwierdzenia te nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym, ponieważ nie sposób uznać, iż wiata - w rzeczywistości dach rozciągnięty od budynku i biegnący nad podjazdem do tego budynku zaburza harmonię tegoż budynku. Jest to element, który służy jedynie nadaniu dodatkowej funkcjonalności i niejako usprawnieniu budynku. Przy odpowiednim jego wykonaniu, dobraniu materiałów i kolorystyki nie sposób mówić o zaburzeniu harmonii budynku - choć to pojęcie wyjątkowo ocenne i wieloznaczne. Organ odwoławczy opierając się jedynie na nieprecyzyjnych wskazaniach znajdujących się w analizie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących zebrania i rozważania materiału dowodowego doprowadziłoby do zgoła odmienny wniosków. Strona skarżąca zauważyła, że nie sposób pominąć faktu, iż pojęcie "ładu przestrzennego" jest pojęciem wysoce niedoprecyzowanym, choć ma silne umocowanie w polskim prawodawstwie odnoszącym się do poziomu lokalnego. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż na ład przestrzenny jest to pojęcie, na które składają się takie cechy jak: walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. W stanie faktycznym rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu na próżno szukać, aby ocena przez pryzmat któregokolwiek z wymienionych kryteriów uzasadniała tezę, iż inwestycja zaburzy istniejący ład przestrzenny. Wspomnieć jedynie należy, iż w sąsiedztwie budynku, którego planowana była dobudowa wiaty znajdują się parterowe ciągi budynków (będące w rzeczywistości rozbudowanymi garażami), w których usytuowane są lokale usługowe zajmujące się głownie obsługą pojazdów samochodowych, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się betonowy płot bez prześwitów wykonany z gotowych odlewów betonowych. W związku z powyższym, trudno zgodzić się z twierdzeniem, iż po prawidłowym przeanalizowaniu materiału dowodowego słusznym jest wniosek, iż rozbudowa budynku o wiatę zaburzy jakikolwiek "ład przestrzenny".

Organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. Z uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego wynika, iż realizacja budowy wiaty przed budynkiem sprzeczna byłaby z wymienionym przepisem z uwagi na niezachowanie odległości co najmniej 6 metrów od drogi. Zważyć należy, iż zgodnie z szerokim orzecznictwem w tym zakresie wiata nie jest budynkiem i nie mają doń zastosowania przepisy ograniczające możliwość sytuowania określone w przepisach odrębnych dotyczące budynków. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się tymi kwestiami, dość wymienić przykłady braku możliwości zastosowania przepisów dotyczących odległości posadowienia wiaty od granicy działki sąsiedniej, W związku z powyższym art. 43 ust. 1 u.d.p.został niewłaściwie zastosowany do stanu faktycznego i przeszkoda w postaci niezgodności z przepisami odrębnymi nie istnieje.

Organy zarówno I jak i II instancji podniosły w uzasadnieniach decyzji, iż nie ma możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 rozporządzenia. Argumentem przemawiającym za tym stanem rzeczy rzekomo jest średnia szerokość budynków sąsiednich wynosząca 38 metrów, a zatem wnioskowana szerokość o wartości 7 m nie mieści się w tolerancji 20% określonej w rozporządzeniu. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem z uwagi na błąd, którego dopuścił się organ w trakcie wyliczania średniej szerokości budynków. Zwrócić uwagę należy na fakt, iż bezpośrednie sąsiedztwo budynku, do którego planowana jest dobudowa wiaty to ciągi budynków, a nie jeden budynek. Co prawda budynki te tworzą zwartą całość jednakże nadal pozostają odrębnymi budynkami, co zresztą znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu Kolegium "W przedmiotowej sprawie na działce nr 1 znajduje się budynek, który od strony lewej (patrząc od frontu budynku) przylega do ciągu podobnych budynków i tworzy z nimi wizualnie jeden obiekt". Organ obliczając część parametrów traktuje każdy z budynków jako osobną jednostkę, a przy obliczaniu średniej szerokości jako całość. Zważyć należy, iż słusznym jest traktowanie jako osobnych jednostek skoro każdy z tych budynków jest niezależny, znajduje się na innej nieruchomości i posiada innego właściciela. Błąd w obliczeniach spowodował obliczenie średniej szerokości na nierealnym poziomie 38 metrów. Zważyć należy, że przy ostaniu się takiej wartości każdy budynek, który w przyszłości powstanie przy tejże ulicy według organu winien mieć 38 m szerokości z tolerancją 20% w każdą ze stron. Jest to wymaganie abstrakcyjne i faktycznie uniemożliwiające jakąkolwiek rozbudowę w przyszłości. W związku z powyższym, średnia szerokość budynków sąsiednich powinna być obliczona raz jeszcze przy przyjęciu, iż każdy z budynków w ciągu jest osobną jednostką posiadającą swoją szerokość.

Przy rozpatrywaniu zagadnienia szerokości elewacji frontowej strona skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, iż przy rozpatrywanym stanie faktycznym organ stracił z pola widzenia, iż rozpatruje przypadek wiaty, a nie budynku. O ile przy ustalaniu szerokości elewacji frontowych budynków nie ma problemu z określeniem czy i jaka ta szerokość elewacji jest, o tyle w przypadku wiaty zagadnienie to staje się dyskusyjne. W ustawodawstwie brak jest definicji legalnej elewacji, w związku z tym należy poszukiwać wykładni językowej tego pojęcia. Elewacja określana jest jako: "zewnętrzna ściana budynku wraz z występującymi na niej elementami architektonicznymi" i "zewnętrzna ściana budynku". Powyższe wskazuje, iż trudno zgodzić się z twierdzeniem aby wiata posiadała elewację. Wnioskowana wiata to w rzeczywistości jedynie dach, a więc nie posiada ścian ani elementów architektonicznych "zasłaniających" widok. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że istnieje możliwość obliczenia szerokości tejże wiaty na podstawie punktów takich jak początek i koniec dachu bądź pierwszy i ostatni słup, na których dach jest posadowiony, jednakże konstrukcja ta nadal nie jest elewacją. Prowadzi to do wniosku, iż nie należy rygorystycznie obliczać szerokości elewacji wiaty i traktować tę szerokość jako szerokość nowego obiektu budowlanego powstającego przy tejże ulicy. Nie należy stracić z pola widzenia, iż szerokość wiaty będzie równa szerokości budynku, do którego wiata zostanie dobudowana, a co za tym idzie szerokość budynku już istniejącego nie zmienia się ani w rzeczywistości ani wizualnie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku wiaty pełniącej funkcję ręcznej myjni samochodowej, na działce nr 1 (km. [...], B.) przy ul. [...] w K. Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm- dalej: "u.p.z.p.") w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji, w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w którym sformułowano materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest m.in. od warunku by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja powyższa stanowi normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem takiej decyzji jest m.in. zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p). W konsekwencji, przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak planowany do realizacji, względnie już zrealizowany samowolnie obiekt, komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu.

Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 u.p.z.p.

Organy uznały, że nie zostają spełnione warunki zawarte w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kształtowania linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, a inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.- dalej "u.d.p."). Pozostałe warunki zawarte w punktach art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2 , 3 i 4 u.p.z.p. zostały spełnione.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno prawa materialnego, a to § 4 ust. 4 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, a także art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny oraz brak jest możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. wyznaczony przez organ obszar analizowany został wyznaczony. Zdaniem strony skarżącej umknęło organom obydwu instancji, że przedmiotem inwestycji jest wiata, która nie jest budynkiem. Ponadto błąd w obliczeniach spowodował obliczenie średniej szerokości na nierealnym poziomie 38 metrów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane stanowisko skarżącej w zakresie nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Zauważyć należy, że analiza architektoniczno- urbanistyczna jest lakoniczna, a decyzja organu I instancji jest faktycznym powtórzeniem treści tejże analizy, bez oceny całokształtu okoliczności związanych z planowaną inwestycją. Sąd w tym miejscu wskazuje nadto, na co organy nie zwróciły uwagi, że w aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia [...] r., w którym wyrażono zgodę na odstępstwo od art. 43 ust. 1 u.d.p. Wskazać należy również, iż planowana inwestycja dotyczy dobudowy do istniejącego budynku wiaty pełniącej funkcje ręcznej myjni samochodowej. Strona skarżąca wskazuje, że wiata ma być przedłużeniem dachu istniejącego budynku stąd ustalenia organów w zakresie kształtowania linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a także spełnienia art. 43 ust. 1 u.d.p. nie są dostatecznie wyjaśnione i uzasadnione. Sąd ma świadomość, że w przepisach powszechnie obowiązujących brak definicji pojęcia "wiata". Natomiast w znaczeniu potocznym (Słownik języka polskiego) jest nią to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Przyjmuje się także, że wiata może posiadać nawet trzy ściany, jeśli nie będzie się w ten sposób mieścić w pojęciu budynku (art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zauważyć należy, że na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 973/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zwraca uwagę, że rozporządzenie reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych – linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu. Parametry te nie dają się zawsze zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania wiaty i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczącej sposobu ustalanie wskaźników dla wiat. Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej sytuacji w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich. Dodatkowo podnieść należy, że wiaty stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca wskazuje, że w sąsiedztwie budynku, którego planowana była dobudowa wiaty znajdują się parterowe ciągi budynków (będące w rzeczywistości rozbudowanymi garażami), a nie jeden budynek, w których usytuowane są lokale usługowe zajmujące się głownie obsługą pojazdów samochodowych, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się betonowy płot bez prześwitów wykonany z gotowych odlewów betonowych. Zatem niewątpliwie okoliczności te winna podlegać wyjaśnieniu w sposób wyczerpujący.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Również zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego w istotnym stopniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 K.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546).

W tej sytuacji organy winny przedstawić konkretną argumentację wynikającą z okoliczności faktycznych danej sprawy ustalonych w oparciu o szczegółową analizę parametrów zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym z uwzględnieniem faktu, że planowana inwestycja dotyczy wiaty, a więc nie budynku. Organy winy również uwzględnić całokształt materiału zebranego w sprawie, a więc również odstępstwo od art. 43 ust. 1 u.d.p.

Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa – 17 zł.