Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2794/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Go 238/19 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr WOK.7721.17.2018.KBoj w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia 12 maja 2017 r. nr 15/2017, znak: SI-4115/87/2011; 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. na rzecz G. Ł. kwotę: 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 238/19 oddalił skargę G. Ł. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr WOK.7721.17.2018.KBoj w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 1 września 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach wpłynęło pismo informujące o wybudowaniu na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...] wiaty bez pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzonym postępowaniu PINB decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego dodatkowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą wraz z wiatą usytuowanego na działce nr [...] i [...]. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. WINB uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 14 października 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą), ponownie nakazał skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z wiatą. WINB decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., nr WOK.7721.134.2015.MKrz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta na skutek skargi wniesionej przez skarżącą została uchylona przez WSA w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 313/16. Po powtórnym rozpoznaniu odwołania skarżącej WINB decyzją z dnia 30 września 2016 r. uchylił decyzję z dnia 14 października 2015 r.

PINB decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr SI-4115/87/2011 nakazał skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z wiatą samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Decyzję tę utrzymał w mocy WINB decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r., a WSA w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 939/17 uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy podporządkowały się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do zarzuconego w skardze naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) przytoczyć należy stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 313/16, odnoszące się do uchybień jakich dopuścił się organ przy poprzednim rozpoznaniu sprawy, a które dotyczyły braków uzasadnienia decyzji oraz niepełnych ustaleń faktycznych. Sąd opisał spór dotyczący granic działek podkreślając, że z opisu i mapy z 11 lutego 1980 r. wynika, iż wyznaczone zostały nowe działki z nową numeracją, która obowiązuje do dnia dzisiejszego, a mianowicie zamiast działki o nr ewid. [...] powstała działka o nr ewid. [...], która powierzchniowo jest mniejsza tj. przed 1978 r. powierzchnia tej działki wynosiła 5 arów 95 m2, natomiast po zmianie numeracji wynosi 5 arów 64 m2. Oznacza to, że zmienił się przebieg granic tej działki ale od strony działki nr ewid. [...], z której ok 1980 r. wydzielone zostały działki o nr ewid. [...] i [...]. Jak stwierdził Sąd, przedwojenny budynek gospodarczy wraz z szopami był posadowiony na granicy z działką o nr ewid. [...] (obecnie [...]) i właściciel (inwestor) nie miał prawa nic więcej do niego dobudowywać, a stało się tak, że szopki zostały rozebrane i na nowo został dobudowany, do przedwojennego budynku gospodarczego, nowy obiekt przy czym został on wzniesiony, w warunkach samowoli budowlanej, na działce o nr ewid. [...] i [...].

W odniesieniu do tej kwestii, zdaniem Sądu, organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowo stwierdzono, że organ I instancji wyjaśnił okoliczności związane z pierwotnym posadowieniem obiektu na jednej działce (nr [...]), a następnie geodezyjnym wyznaczeniem granic nowo powstałych działek. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak danych pozwalających na zweryfikowanie udokumentowanych w odwołaniu twierdzeń skarżącej w tym zakresie. Nadto w obu decyzjach nie powołano art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., co - w ocenie Sądu - wskazuje, że organy nie przyjmują już, że przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (przesłanka z pkt 2 art. 37 ust. 1). W tej sytuacji ocena prawna co do istnienia podstaw do nakazania rozbiórki możliwa była wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r.

Sąd wskazał również, że organy uznały za "inną ważną przyczynę" fakt, iż przedmiotowy obiekt w momencie jego budowy nie spełniał wymogów określonych w przepisach regulujących warunki techniczne dotyczące odległości sytuowania obiektu od granicy działki obowiązujących w okresie jego budowy, a mianowicie § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62; dalej zwanego rozporządzeniem), bowiem budynek ten nie mieścił się w granicach jednej działki i ją przekraczał. W związku z powyższym rozważenia wymaga czy uwzględniona przez organy "inna ważna przyczyna" leży w kompetencji ustalenia i oceny prawnej organów nadzoru budowlanego, a w szczególności czy organy te są właściwe do badania zagadnienia własności nieruchomości, czy przebiegu granic w sytuacji istniejących w tym zakresie rozbieżności wynikających z różnej interpretacji zgromadzonych w sprawie dokumentów.

W efekcie ponownego rozpoznania sprawy WINB decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. uchylił w całości decyzję PINB z dnia 12 maja 2017 r. i nakazał skarżącej wykonanie w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji następujących robót budowlanych w budynku gospodarczym wraz z wiatą (dobudowanym do istniejącego budynku gospodarczego):

1. zamurowanie otworu okiennego i otworu drzwiowego w ścianie "tylnej" od strony działki nr [...] - materiał ściany o odporności ogniowej El 60 (np. cegła pełna grub. 12 cm);

2. wymienienie drewnianego materiału fragmentu ściany "tylnej" od strony działki nr [...] (nad istniejącymi otworami - okiennym i drzwiowym) na materiał o odporności ogniowej El 60 (np. cegła pełna grub. 12 cm);

3. rozebranie schodów zewnętrznych usytuowanych od strony działki nr [...];,

4. usunięcie istniejącego pokrycia dachowego z eternitu i zamontowanie pokrycia z blachodachówki lub blachy falistej.

W decyzji organ II instancji powołał art. 40 ustawy z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy i wskazał, że zakres tych robót budowlanych należy wykonać z zachowaniem następujących warunków:

1. roboty budowlane należy wykonać przy użyciu wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi oraz zgodnie z zamierzonym zastosowaniem;

2. roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zgodnie ze sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, to jest osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego;

3. roboty związane z usunięciem pokrycia dachowe z eternitu wykonać zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71 poz. 649).

Powołując się na dokumenty i związanie wynikające z dwóch poprzednich wyroków sądu, organ II instancji wskazał, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wiatą datuje się na lata 80 XX wieku. Obowiązujące w tym okresie (po 1 stycznia 1979 r.) rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, określające warunki udzielania pozwoleń na budowę obiektów budowlanych oraz pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, w Dziale 3 - Budownictwo osób fizycznych, rozdziale 1 - pozwolenia na budowę, nie wymienia obiektu gospodarczego jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy tego rozporządzenia, jak zauważył, nie zawierają żadnych wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju obiektu. W związku z tym w ocenie WINB budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wiatą w latach 80-tych XX wieku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie wydano, co wynika z dowodów przeprowadzonych w sprawie. Podkreślił, że prace które doprowadziły do powstania przedmiotowego obiektu gospodarczego z wiatą w jego obecnej formie stanowiły w istocie budowę nowego obiektu budowlanego - o innych parametrach i konstrukcji, co wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu.

Odnosząc się do możliwości legalizacji obiektu organ odwoławczy wskazał, że poprzednie wyroki przesądziły kwestie, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a więc przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

Niezależnie od tego za prawdziwe uznał wyjaśnienia skarżącej dotyczące przebiegu granic działki nr [...] (dawniej nr [...]) wynikające z jej danych metrycznych. Jednak jego zdaniem argumentacja podana w odwołaniu z dużym prawdopodobieństwem wskazuje na niedokładności i błędy pomiarowe przy sporządzaniu map geodezyjnych obejmujących teren inwestycji co powoduje, że nie można przyjąć, że rozpatrywany obiekt nie znajdował się w momencie budowy na terenie jednej nieruchomości gruntowej, jak stwierdził PINB. W świetle tych ustaleń, organ odwoławczy przyjął, że obiekt usytuowany jest na terenie działki nr ewid. [...] z przekroczeniem granic tej działki - częściowo obiekt usytuowany jest na działce nr [...] (będącej we władaniu skarżącej). Nie jest natomiast położony na działce nr [...], którą wskazano jako lokalizację obiektu w sentencji zaskarżonej decyzji, co wynika w szczególności z mapki sytuacyjno-wysokościowej z dnia 31 maja 2012 r. która została dostarczona przez skarżącą.

Organ II instancji argumentował, że znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego powykonawczego budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną z czerwca 2012r. sporządzonego przez mgr inż. H. P. należy też wnosić, że na terenie działki nr [...] usytuowane są częściowo schody zewnętrzne prowadzące do budynku (długość biegu i spocznika 110 + 78 cm = 188 cm, szerokość biegu schodowego 130 cm), które należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane związane z tym budynkiem. Z tych względów, zdaniem WINB, takie usytuowanie rozpatrywanego budynku nie powoduje sytuacji, w której można mówić o "innej uzasadnionej przyczynie" do wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki budynku, również pomimo iż - jak wynika z ustaleń organu I instancji - budynek narusza przepisy techniczno-budowlane z uwagi na umieszczone w ścianie przy granicy z działką nr [...] otworu okiennego i drzwiowego. Istnieje bowiem możliwość wykonania robót budowlanych zmierzających do usunięcia takiej niezgodności z prawem.

Uzasadniając nakazany w decyzji zakres robót legalizacyjnych WINB wskazał na przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia podkreślając, że przepisy rozporządzenia dopuszczają sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak ściana usytuowana w granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. W jego ocenie wykonanie robót budowlanych zmierzających do usunięcia powyższej niezgodności z prawem winno być przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r.

Ponadto w ocenie organu II instancji konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zamurowanie otworu okiennego i drzwiowego w ścianie tylnej - to jest: od strony granicy z działką nr [...] – materiałem o klasie El 60 odporności pożarowej (na przykład: cegła pełna grubości 12 cm) wynika z dostarczonego przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania (projektu budowlanego powykonawczego budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną z czerwca 2012 r. sporządzonego przez mgr inż. H. P. Autor tego opracowania (będący rzeczoznawcą budowlanym w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) wskazał również, że w rozpatrywanym obiekcie należy również zdemontować pokrycie z płyt azbestowych, z uwagi na obowiązywanie ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest i zamontować w jego miejsce pokrycie np. blachodachówki lub blach fałdowych, przy czym rozbiórkę i utylizację azbestu należy zlecić specjalistycznej jednostce. Jednocześnie w ocenie WINB konieczne jest również nałożenie obowiązku zamurowania wymiany drewnianego materiału fragmentu ściany "tylnej" od strony działki nr [...] (nad istniejącymi otworami – okiennym i drzwiowym) na materiał o odporności ogniowej El 60 (np. cegła pełna grub. 12 cm), przewidziany przez projektanta do zamurowania istniejących otworów w tej ścianie, oraz obowiązku rozebrania schodów zewnętrznych do rozpatrywanego budynku usytuowanych od strony działki nr [...]. Wymiana drewnianego materiału ściany "tylnej" budynku spowoduje, że ściana ta nie będzie już wykonana z materiału palnego, co w konsekwencji będzie czyniło zadość wymaganiu § 13 ust. 1 rozporządzenia, zezwalającego na sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki pod warunkiem posiadania ścian z materiałów niepalnych i z dachu o pokryciu z materiałów niepalnych. Stwierdził przy tym, że nałożenie obowiązku rozbiórki istniejących schodów zewnętrznych do budynku od strony działki sąsiedniej (nr [...]) podyktowana jest przede wszystkim okolicznością, że schody te będą zbędne po wykonaniu obowiązku zamurowania otworu drzwiowego w rozpatrywanym budynku i w związku z tym brak jest celowości ich istnienia tym bardziej, że w znacznej części są usytuowane na terenie działki sąsiedniej (nr [...]). Rozbiórka schodów pozwoli zatem na dodatkowym dostosowaniu budynku w myśl wymagań z § 13 ust. 2 rozporządzenia.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącą od tej decyzji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że została ona wydana w następstwie uchylenia prawomocnymi wyrokami Sądu z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 313/16 oraz z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 939/17 wcześniejszych decyzji organu II instancji, zatem w rozpatrywanej sprawie zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a). Podkreślił, że już w pierwszym wyroku zostało przesądzone, że w sprawie znajdują zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, z uwagi na art. 153 p.p.s.a. zarzuty skargi dotyczące zastosowania niewłaściwego prawa materialnego są niezasadne, jak również zarzut dotyczący ustaleń, że istnieją jeszcze wątpliwości co do tego, czy w sprawie zostały wydane pozwolenie na budowę. W tym zakresie wskazał, że ta kwestia została także prawomocnie przesądzona i nie miała podlegać badaniu w ponowionym postępowaniu.

Sąd podkreślił, że skarga została jednoznacznie skierowana przeciwko części decyzji, mianowicie zawartym w decyzji nakazom wykonania określonych robót oraz wskazanemu w niej terminowi, co oznacza, że fundament rozstrzygnięcia, tj. sama możliwość oraz tryb legalizacji obiektu na podstawie wskazanych przepisów prawa materialnego nie zostały zakwestionowane. Dodał, że w sprawie nie można też mówić o naruszeniu gwarancji procesowych strony i powołanych w skardze zasad związanych z udziałem w postępowaniu i prawami procesowymi strony. Jak wskazał, sprawa trwała długo (od 2011 r.) i na każdym jej etapie skarżąca aktywnie w niej uczestniczyła korzystając w pełni z praw jej przynależnych. Co więcej ostateczny wynik sprawy i poczynione ustalenia co do posadowienia obiektu względem granic działek oparte są w szczególności na dowodach i wyjaśnieniach przedstawionych przez skarżącą (co doprowadziło do zmiany orzeczenia organu I instancji i generalnie umożliwiło legalizację).

Następnie Sąd stwierdził, że zakres robót budowlanych jest zgodny z dokumentami, które dostarczyła strona (projektu budowlanego powykonawczego budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną z czerwca 2012 r. sporządzonego przez mgr inż. H. P.). To w tym opracowaniu znajduje się również nakaz demontażu pokrycia z płyt azbestowych (oczywisty w świetle wymogów związanych nakazami wynikającymi z ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest). Również zastosowania materiałów ognioodpornych w miejsce drewnianego materiału fragmentu ściany "tylnej" od strony działki nr [...] (nad istniejącymi otworami – okiennym i drzwiowym) na materiał o odporności ogniowej El 60 (np. cegła pełna grub. 12 cm), przewidziany został przez projektanta i jest zgodny z § 13 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei nałożenie obowiązku rozbiórki istniejących schodów zewnętrznych do budynku od strony działki sąsiedniej (nr [...]) związana jest z ustaleniem posadowienia obiektu i granic działek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących braku ustaleń organów co do kwestii granicznych związanych z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym (cywilnym) Sąd wskazał, że na dzień wydania decyzji postępowanie to nie zostało zakończone w taki sposób, by jego wynik musiał być uwzględniony w niniejszym postępowaniu jako prejudykat.

Podsumowując Sąd przyjął, że obowiązki nałożone na skarżącą zostały określone zgodnie z przepisami prawa, w sposób skonkretyzowany i oparty na wiedzy budowlanej oraz wykonalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Jednocześnie podniosła:

1. naruszenia przepisów postępowania mające każdorazowo istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż nie doszło ze strony organu II instancji do naruszenia gwarancji procesowych strony, wyrażonych w art. 10 k.p.a. i w związku z tym na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez umożliwienia stronie przez organ II instancji przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i organ II instancji nie utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1, a przepisy art. 10 k.p.a. mają charakter bezwzględny;

b. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w zw. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż, czego nie dostrzegł Sąd I instancji i co za tym idzie wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję, decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie pkt. 3 jej sentencji tj. w zakresie nakazu rozbiórki schodów oraz decyzja ta nie zawiera wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia w zakresie długości zakreślonego skarżącej terminu na wykonanie nakazanych prac, a nadto decyzja ta została wydana bez zebrania i prawidłowego rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało poczynieniem na kanwie niepełnego materiału dowodowego przez organ II instancji zbyt daleko idących i dowolnych wniosków takich, iż z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz pozwolenia na budowę wynika wykonanie obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej oraz, że termin wykonania nakazanych robót jest odpowiedni i wystarczający;

c. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż prawomocnie przesądzona została w sprawie kwestia niewydania pozwoleń na budowę i wzniesienia obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej i nie istnieją co do tego żadne wątpliwości oraz przez to polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, podczas gdy wyroki uchylające poprzednio wydane decyzje spowodowały powrót sprawy do stanu rozpoznania administracyjnego, w którym należało ponowić czynności dowodowe i ustalić stan faktyczny sprawy w przedmiocie zaistnienia samowoli budowlanej, a organ II instancji, czego nie dostrzegł sąd I instancji i co za tym idzie wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję, nie tylko nie zebrał materiału sprawy w sposób pełny i nie ocenił materiału dowodowego w sposób jednoznaczny i przekonujący, i pozwalający na uznanie, iż przedmiotowe w sprawie obiekty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, lecz także bezpodstawnie i dowolnie uznał, że z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz pozwolenia na budowę wynika wykonanie obiektów budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, przy czym organ winien tak zarysowujące się na tym tle wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącej;

d. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji w zakresie pkt. 3. zaskarżonej decyzji organu II instancji tj. w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki schodów zewnętrznych usytuowanych od strony działki nr [...], podczas gdy w kwestii posadowienia i legalności budowy istnienia schodów, istnieją w sprawie uzasadnione wątpliwości, które winne być odnotowane i rozstrzygnięte przez organ II instancji na korzyść skarżącej, a przy tym te wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotowuje;

e. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, podczas gdy, czego nie dostrzegł sąd I instancji i co za tym idzie wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję, pomimo toczącego się pod sygnaturą I Ns 414/11 przed Sądem Rejonowym w Krośnie Odrzańskim postępowania rozgraniczeniowego (cywilnego o zniesienie współwłasności) organ II instancji nie uwzględnił słusznego interesu strony i nie kierując się zasadą proporcjonalności oraz szybkości postępowania nie zawiesił z urzędu toczącego się postępowania administracyjnego, pomimo iż strony w postępowaniu cywilnym wypracowały porozumienie co do przebiegu granicy działki, na której posadowiono budynek gospodarczy oraz prowadzące do niego schody (w taki sposób, iż zarówno budynek gospodarczy jak i schody znajdą się w granicach jednej, nowo wydzielonej działki i nie będą znajdować się na jej granicy), a wynik postępowania o zniesienie współwłasności stanowi zagadnienie wstępne i w przypadku zatwierdzenia przez sąd tego porozumienia spowoduje, iż odpadną zarówno materialnoprawne, jak i faktyczne przesłanki do nakazania skarżącej wykonania określonych w decyzji organu II instancji robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu z prawem, co też uczyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i spowoduje, w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji organu II instancji z dnia 11 kwietnia 2018 r., konieczność uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

f. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, zastąpienie własnych rozważań ogólnikową aprobatą stanowiska organu II instancji oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny zarzutów skarżącej co do wskazywanych przez skarżącą w jej skardze naruszeń przepisów art. 107, art. 6, art. 7 i art. 12 k.p.a., w zakresie konieczności, celowości i zasadności rozbiórki schodów oraz terminu wykonania nakazanych przez organ II instancji prac;

g. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącej i nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w skardze w pkt. 3 b/-e/, podczas gdy ich przedmiotem są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie i niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie;

h. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie wyjściu poza granice skargi i nieuchyleniu decyzji organu II instancji, podczas gdy zachodzi sprzeczność sentencji decyzji z 11 kwietnia 2018 r. organu II instancji z jej uzasadnieniem w ten sposób, iż organ II instancji przesądza o tym, iż budynek gospodarczy wraz z wiatą, w którym należy dokonać określonych robót budowlanych usytuowany jest również na terenie działki ewid. nr [...], natomiast w uzasadnieniu tej decyzji na str. 13 organ II instancji stwierdza, iż budynek ten nie jest położony na działce nr [...].

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. § 13 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu za organem II instancji, że z treści tego przepisu wywieść można wymaganie jakie musi spełnić budynek w postaci nieposiadania schodów w sytuacji graniczenia z działką sąsiednią i uprawnienie do nałożenia nakazu rozbiórki schodów w oparciu o kryterium celowości ich istnienia, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie jako podstawy nakazu rozbiórki schodów, podczas gdy treść tego przepisu nie pozwala na taką jego wykładnię, wobec czego nie znajduje on zastosowania w odniesieniu do schodów.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w części nakazującej skarżącej wykonanie robót budowlanych jak w pkt. 1-3 oraz w części określającej termin 6 miesięcy na realizację tych robót decyzji WINB z dnia 11 kwietnia 2018 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wstrzymanie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w części nakazującej stronie wykonanie robót budowlanych jak w pkt. 1-3 zaskarżonej decyzji wykonania zaskarżonej decyzji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 września 2019 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji WINB z dnia 11 kwietnia 2018 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Wprawdzie rację ma Sąd I instancji, że kwestia zarówno trybu, jak i przepisów ustawy w oparciu o którą należało prowadzić w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne (ustawa z 1974r.), w tym także kwestia zakwalifikowania wykonanych robót jako samowoli budowlanej, zostały już prawomocnie rozstrzygnięte we wcześniejszych wyrokach i zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. zawarta w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania były wiążące zarówno dla organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie legalizacyjne, jak i sądu rozpoznającego ponownie sprawę. Stąd też większość zarzutów skargi kasacyjnej odnosząca się do kwestii już rozstrzygniętych jest niezasadna.

Jednakże umknęło uwadze Sądu I instancji, że w sprawie istniało zagadnienie wstępne, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15, ONSA WSA 2017/6, poz. 109).

Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. W toku całego postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie zwracała uwagę na toczące się przez sądem powszechnym postępowanie, którego przedmiotem było zniesienia współwłasności nieruchomości, a które miało doprowadzić do sytuacji, w której skarżąca będzie wyłączną właścicielką zarówno nieruchomości na której posadowiony jest budynek gospodarczy w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, jak i działki w granicy, której został wzniesiony. Okoliczność ta jest na tyle istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, że scalenie obu działek na wniosek ich właściciela spowoduje zmianę stanu faktycznego sprawy w ten sposób, że budynek przestanie znajdować się w granicy działki, co tym samym czyni bezprzedmiotowymi nakazy mające na celu doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem, mając na uwadze przepisy techniczne regulujące warunki jakie musi spełniać budynek gospodarczy wzniesiony w granicy działki.

Faktem jest, że prawomocne orzeczenie sądu powszechnego zapadło już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie i jego treść nie była znana organowi, stąd też nie mógł go wziąć pod uwagę, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, ale organ miał wiedzę, że takie postępowanie jest w toku i gdyby zawiadomił prawidłowo stronę skarżącą przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie dostarczyłaby dokumenty, które wskazywałyby na zawarcie przez strony w postępowaniu przed sądem powszechnym porozumienia zgodnie z opinią biegłego co do podziału działek. W tej sytuacji zmiana granic własności poszczególnych działek miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu legalizacyjnym, gdzie podstawą do nałożenia na stronę określonych obowiązków było samowolne zrealizowanie zabudowy gospodarczej w granicy działki oraz częściowo z przekroczeniem jej granic. Zasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji wadliwie uznał, że nie doszło do naruszenia zarówno art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i art. 10 k.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy i z taką sytuacją w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Oczywiście sama zmiana właściciela działki nie zmienia jeszcze sytuacji prawnej budynku gospodarczego, który w dalszym ciągu znajduje się w granicy działki i nie spełnia wymogów wynikających z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednakże scalenie obu działek należących do skarżącej kasacyjnie zmienia całkowicie zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy i zrazem czyni nałożone na stronę obowiązki bezprzedmiotowymi. Należy również zwrócić uwagę, że sporny budynek gospodarczy w takim stanie funkcjonował przez trzydzieści lat, zanim uczestnik postępowania zakwestionował jego legalne istnienie, w trakcie trwania postępowania o zniesienia współwłasności, zakończonego zresztą zawarciem przez strony porozumienia, którego wynikiem jest prawomocne postanowienie SR w Krośnie Odrzńskim.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.