Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1727/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 824/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 13 września 2018 r. nr 79/2018 w przedmiocie podjęcia działań w związku z działalnością Spalarni Odpadów Medycznych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 824/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z 13 września 2018 r. w przedmiocie podjęcia działań w związku z działalnością Spalarni Odpadów Medycznych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm., dalej jako: ustawa o Inspekcji) wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie takie jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Zawarte w zarządzeniu pokontrolnym nakazy mogą też być formułowane w sposób dyscyplinujący. Natomiast treść zarządzenia pokontrolnego powinna umożliwić jego adresatowi w sposób jednoznaczny odczytanie stwierdzonego naruszenia oraz uzyskanie informacji o tym, jakie konkretne ustalenia i jakie konkretne przepisy prawa stanowiły podstawę do ustalenia naruszenia. Wskazano, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne spełnia te wymogi. Nakazy sformułowane w zarządzeniu w pkt 1-12 umotywowane są w sposób staranny, szczegółowy i wyczerpujący. Przedstawiona argumentacja dotyczy zarówno stanu faktycznego i podstawy dokonanych w sprawie ustaleń, jak i stanu prawnego, w odniesieniu do którego analizowane było każde stwierdzone naruszenie. Przebieg czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, na terenie spalarni odpadów należącej do skarżącej Spółki i dokonane wówczas ustalenia zostały prawidłowo udokumentowane w protokołach kontroli. Ustaleń tych, ani wyników pomiarów emisji do powietrza dioksyn i furanów z emitora E1, przekraczających standardy emisyjne, skarżąca Spółka nie zakwestionowała w żaden wiarygodny sposób, gdyż takiego waloru nie można przypisać odmowie podpisania protokołów kontroli przez osobę uprawnioną do reprezentowania kontrolowanej jednostki. Również w piśmie z 23 lipca 2018 r., przedstawiającym stanowisko skarżącej Spółki w odniesieniu do dokonanych w trakcie kontroli ustaleń i stwierdzonych naruszeń, nie zamieszczono treści podważających ich prawidłowość. Samo oświadczenie, że Spółka nie zgadza się ze wskazanymi w piśmie ustaleniami, czy stwierdzonymi naruszeniami, ani powoływanie się na wyniki pomiarów dokonywanych w innych niż organ inspekcyjny dniach, czy też podjęcie polemiki ze stanowiskiem organu przyjętym w zarządzeniu pokontrolnym, nie dyskwalifikują protokołów i ich mocy dowodowej. Ponadto wskazano, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie formułuje wobec Spółki nowych obowiązków, a jedynie nakazuje, w zakresie skonkretyzowanym w poszczególnych punktach zarządzenia, prowadzenie działalności polegającej na termicznym przekształceniu odpadów medycznych i weterynaryjnych w kontrolowanym obiekcie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i warunkami określonymi w decyzjach administracyjnych uprawniających do prowadzenia działalności. Wskazano, że zaskarżone zarządzenie nie koliduje z decyzją z 17 lipca 2018 r. orzekającą o natychmiastowym wstrzymaniu działalności prowadzonej przez Spółkę, ani też decyzja ta nie wykluczała możliwości wydania przez organ ochrony środowiska zarządzenia pokontrolnego. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym uwzględniono bowiem fakt wydania przedmiotowej decyzji, określając termin realizacji niektórych nakazów jako niezwłocznie po wznowieniu pracy instalacji do termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Spółka [...] z siedzibą w B. zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie art. 20 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 8 § 2 k.p.a. polegające na pominięciu uprawnienia do unieszkodliwiana zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, lecz w najbliżej położonej instalacji co doprowadziło do pominięcia w procesie wykładni literalnego brzmienia powyższych przepisów i przyjęciu, że każdy przypadek przyjmowania do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych z terenu innego województwa niż to, w którym umieszczona jest kontrolowana instalacja, stanowi naruszenie zasady bliskości, wbrew utrwalonej praktyce orzeczniczej organów ochrony środowiska;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy o Inspekcji oraz art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego dotyczącego sposobu prowadzenia działalności w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych w spalarni odpadów medycznych, pomimo że uprzednio [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 17 lipca 2018 r. decyzję administracyjną, którą organ orzekł o wstrzymaniu działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, eksploatowanej przez Spółkę, ze względu na powodowanie zagrożenia dla zdrowia życia ludzi, a decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności;

- art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, polegające na wydaniu zarządzeń pokontrolnych pomimo odmowy podpisania przez przedstawiciela skarżącej protokołów kontroli, zgłoszenia i udokumentowania zastrzeżeń odnośnie do treści protokołów kontroli oraz braku odniesienia się przez kontrolującego do argumentacji i materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą w piśmie z 23 lipca 2018 r.;

- art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 12. ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji poprzez wydanie zarządzeń pokontrolnych stanowiących wyłącznie pouczenie o treści obowiązujących kontrolowany podmiot norm prawnych i przypomnienie o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa i posiadanych decyzji administracyjnych;

- art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w art. 135, wobec czego Sąd I instancji nie uchylił zarządzenia pokontrolnego;

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest do zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 20 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992, dalej jako: u.o.o.), polegającego na przyjęciu, że skarżący, jako kontrolowany podmiot przyjmował do unieszkodliwiania odpady medyczne i weterynaryjne z naruszeniem zasady bliskości;

- art. 145 § 1 pkt c w z w. z art. 135 oraz art. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak wychwycenia przez Sąd I instancji nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki w zakresie interpretacji zasady bliskości przez organ administracji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i pominięcie powszechnie akceptowanego uprawnienia do unieszkodliwiana zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, lecz w najbliżej położonej instalacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji lub zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zarządzenia organu administracji publicznej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że decyzją z 17 lipca 2018 r. organ orzekł o wstrzymaniu działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w przedmiotowej instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, a decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem zarządzenie pokontrolne w zakresie warunków dotyczących realizacji procesu termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych w instalacji, której działalność została wstrzymana decyzją administracyjną jest bezprzedmiotowy i niewykonalny. Ponadto przedstawiciele skarżącej odmówili podpisania protokołów kontroli i na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji, pismem z 23 lipca 2018 r., przekazali swoje stanowisko w odniesieniu do ustaleń z oględzin obiektu i stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń warunków środowiskowych decyzji oraz nieprzestrzegania wymagań i sposobów postępowania z odpadami medycznymi i weterynaryjnymi. Zatem wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte w protokole. Wskazano, że jedynym powodem kwalifikacji instalacji do termicznego przekształcania odpadów jako stanowiącej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska było incydentalnie stwierdzone wysokie przekroczenie warunków emisyjnych dioksyn i furanów w dniu 5 czerwca 2018 r. Zakwestionowano jednak zastosowaną przez organ metodykę pomiarową, a także zarzucono wykonanie pomiarów w dniu 12 kwietnia 2018 r. niezgodnie z normą określającą warunki ich wykonywania. Zakwestionowano także stwierdzenie, że w dniu 14 maja 2018 r. miało miejsce nieuzasadnione wyłączenie instalacji w trakcie pomiarów wykonywanych przez organ. Skarżąca podniosła, że incydenty zanieczyszczeń nie stanowią podstaw do wnioskowania o ich wpływie na zdrowie człowieka i środowisko, a w ostatnich pomiarach, wykonywanych dwa razy w roku przez skarżącą, nie wykryto nieprawidłowości. Opisano także działania podjęte przez skarżącą w ramach postępowania sprawdzającego. Zakwestionowano ponadto wyniki próbki odpadów pobranej w dniu 12 kwietnia 2018 r., a także zarzuty organu odnośnie do prowadzenia ewidencji odpadów. Podano przy tym, że skarżąca prowadzi kilka instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych w różnych województwach, lecz dotychczas nie zwrócono jej uwagi, że błędem jest generowanie z systemu ewidencji miesięcznej, a nie rocznej. W związku z tym skarżąca wskazała, że stwierdzenia zakwestionowanych protokołów kontroli stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadą nieodstępowania od utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw, wyrażonymi w art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się również z zapisami protokołów dotyczącymi naruszenia prawa w zakresie gospodarki ściekami. Zarzucono, że WSA nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 20 ust. 5 i 6 u.o.o., poprzestając jedynie na opisaniu przedmiotowego zarzutu. Podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z zarzutem organu odnośnie do naruszenia zasady bliskości, a wezwana do przedłożenia wyjaśnień w tym zakresie przedłożyła stosowną dokumentację. Ponadto powołano się w tym zakresie na stanowiska Urzędów Marszałkowskich, Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska oraz Ministerstwa Środowiska. Skarżąca zakwestionowała także sposób dokumentowania procesu badań oraz treść załączników do protokołów kontroli wskazując, że część dokumentów numerowana jest maszynowo, a niektóre z nich pismem ręcznym, co sugeruje zdekompletowanie dokumentacji i zamianę jej poszczególnych kart.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonej kontroli przez organ inspekcji ochrony środowiska, ustaleń poczynionych w jej trakcie, a także zasadności i prawidłowości nakazów zawartych w zarządzeniu pokontrolnym.

Należy zatem podnieść, że zakres uprawnień Inspekcji Ochrony Środowiska określa art. 2 ustawy o Inspekcji. Jednym z tych uprawnień jest kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, czy też przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o Inspekcji), a także przestrzegania przepisów u.o.o. (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy o Inspekcji). Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl do art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zatem zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym, adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata, wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji. Przy czym zauważyć należy, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej, ale obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Zarządzenie pokontrolne nie stanowi także sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6051/21, dostępny w Internecie). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma w związku z tym na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Z kolei kontrola Sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu może być wyłącznie zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. W związku z tym sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w tym protokole.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, dotyczącego prowadzenia działalności w instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów, pomimo wstrzymania tej działalności decyzją organu z 17 lipca 2018 r. Z przepisów ustawy o Inspekcji wynika, że uprawnienia tego organu w zakresie kontroli podmiotów korzystających ze środowiska są szerokie, zaś wstrzymanie działalności prowadzonej przez skarżącą nie oznacza, że w dalszym ciągu nie korzysta ona ze środowiska. Ponadto w odniesieniu do nakazów dotyczących działalności skarżącej w zakresie termicznego unieszkodliwiania odpadów, w zarządzeniu pokontrolnym wyraźnie wskazano, że termin ich realizacji został wyznaczony niezwłocznie po wznowieniu pracy instalacji. Nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia przepisów prawa, gdyż skarżąca tak długo nie jest zobowiązana do realizacji nałożonych w tym zakresie obowiązków, jak długo nie będzie uprawniona do podjęcia wstrzymanej działalności. Niezasadne jest także kwestionowanie przez skarżącą zarządzenia pokontrolnego z tego powodu, że zawiera ono pouczenie o treści obowiązujących norm i przypomnienie o ciążących obowiązkach wynikających z przepisów prawa i posiadanych decyzji administracyjnych. Jak wskazano wyżej taka jest natura zarządzenia pokontrolnego, które ma zasygnalizować stwierdzone uchybienia i przypomnieć o istniejących obowiązkach kontrolowanego. Nie jest także zasadne kwestionowanie wydania zarządzenia w oparciu o protokół, który nie został podpisany, a także wobec zgłoszenia przez skarżącą zastrzeżeń do treści protokołu. Sposób sporządzania protokołu kontroli określa art. 11 ustawy o Inspekcji. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Natomiast w myśl art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Powołane przepisy umożliwiają zatem kontrolowanemu zarówno odmowę podpisania protokołu, jak i możliwość wniesienia zastrzeżeń i uwag, jak i przedstawienie własnego stanowiska. Jednakże z treści tych przepisów nie wynika, aby protokół niepodpisany przez kontrolowanego z powodu jego odmowy podpisania nie mógł stanowić podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której każdy kontrolowany mógłby zniweczyć możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego poprzez odmowę podpisania protokołu, czy też zgłoszenie zastrzeżeń do jego treści, co byłoby niezgodne z celem powołanych wyżej przepisów ustawy o Inspekcji. Należy zatem uznać, że podjęcie wskazanych działań przez kontrolowanego ma tylko ten skutek, że organ winien się odnieść do zgłoszonych zastrzeżeń, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Natomiast okoliczność ze organ nie podzielił stanowiska skarżącej nie świadczy o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Ponadto - jak wskazano wyżej - protokół kontroli i ustalenia organu w trakcie kontroli nie są przedmiotem badania przez sąd administracyjny. W związku z tym Sąd nie może weryfikować prawidłowości ustaleń kontrolnych. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi kasacyjnej podważające ustalenia organu dokonane w trakcie kontroli i utrwalone w protokole. Natomiast Sąd może oceniać, czy poczynione ustalenia uprawniały do sformułowania nakazów określonych w zarządzeniu pokontrolnym. W tym zakresie ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, gdyż sformułowane nakazy znajdują oparcie w przepisach prawa, a ich wydanie wynika z ustaleń organu poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, utrwalonych w protokole kontroli i opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Podnieść natomiast należy, że do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Czynności te są wykonywane w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji i ustawodawca w tym zakresie nie odsyła do przepisów k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21 i orzeczenia tam przywołane). W związku z tym nie mógł okazać się skuteczny zarzut dotyczący odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki w zakresie interpretacji zasady bliskości. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., to także powołana zasada, która wynika z art. 8 § 2 k.p.a.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., które skarżący kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 20 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach, określającego tzw. zasadę bliskości, wskazać przede wszystkim należy, że art. 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Zatem stwierdzić należy, że uzasadnienie zarzutu nie odpowiada wskazanemu naruszeniu przepisu prawa. Należy zaś podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, dostępne w Internecie). Nawet jednak gdyby uwzględnić uzasadnienie skargi kasacyjnej, z którego wynika, że chodziło o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to podnieść należy, że skarżąca kasacyjnie musiałaby nie tylko wykazać, że doszło do naruszenia powołanego przepisu, ale także że było to naruszenie na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia zarzucanego przepisu i to w stopniu mogącym mieć wpływ na treść orzeczenia. Wprawdzie Sąd I instancji nie odnosił się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, ale wskazał, że w zebranym materiale nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania prawidłowości działań organu inspekcyjnego. Należy przy tym ponownie powołać się na specyfikę zarządzenia kontrolnego, które jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, a nie rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. W związku z tym w ramach kontroli takiego aktu Sąd ocenia jedynie istnienie podstawy do wydana określonego nakazu w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, nie ma zaś obowiązku dokonywania ich wykładni.

Niezasadny jest także zarzut błędnej interpretacji art. 20 ust. 5 i 6 u.o.o. Przepisy te określają bowiem wyjątki od ustanowionej w art. 20 ust. 1 u.o.o. zasady poddawania przetwarzaniu odpadów w pierwszej kolejności w miejscu ich powstania. W związku z tym określony w zarządzeniu pokontrolnym nakaz unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych z zachowaniem zasady bliskości, wskazanej w art. 20 u.o.o., jak najbardziej odpowiada przepisom prawa. Natomiast z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie nie tyle kwestionuje zastosowaną przez organ interpretację powołanego przepisu, lecz uznanie przez organ, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja nie potwierdza zasadności zastosowania tego wyjątku. Zatem podniesiony zarzut odnosi się do ustaleń faktycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z 29 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11). Poza tym skarżący kasacyjnie także ten zarzut powiązał z naruszeniem również art. 8 § 2 k.p.a., podczas gdy z wyżej wskazanych względów w przedmiotowej sprawie przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 360 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).