Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 968/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 521/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 11 maja 2012 r., nr 110/2012 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Kamiennogórskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 521/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej powoływanego jako "Wojewoda"), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego (dalej powoływanego jako "Zarząd Powiatu") z dnia 11 maja 2012 r. nr 110/2012 w przedmiocie powierzenia M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą nr 110/2012 z dnia 11 maja 2012 r. Zarządu Powiatu, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 2 pkt 5 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – zwanej dalej "u.s.p."), art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze. zm. – zwanej dalej "u.s.o.") powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze M. J. na okres od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. (§ 1 uchwały) oraz udzielił jej pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w zakresie szczegółowo wskazanym w uchwale (§ 2 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 14 maja 2012 r.

Powyższą uchwałę Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (pismo z dnia 2 lipca 2012 r. nr NK-N12.4131.390.2012.BSZ2).

W skardze powołał się na art. 81 ust. 1 u.s.p. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 28 maja 2012 r., a w związku z upływem 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ zdecydował o wniesieniu skargi. W toku badania legalności uchwały Zarządu Powiatu nr 110/2012 organ nadzoru stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 80 ust. 1 u.s.p., polegającym na obsadzeniu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, w sytuacji kiedy Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2012 r. stwierdził nieważność § 1 uprzedniej uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. "stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zaznaczył, przy tym, że wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonalne dopiero z chwilą uzyskania przez nie prawomocności. Nie podważa to oczywiście możliwości wywołania skutków prawnych przez prawomocne rozstrzygniecie nadzorcze z mocą ex tunc. Natomiast do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. Na potwierdzenie swoich rozważań organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia października 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/10.

Odnosząc się do okoliczności sprawy Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2012 r. stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze. Na podstawie art. 80 ust. 1 u.s.p., z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia, wykonanie zakwestionowanej uchwały Zarządu Powiatu zostało wstrzymane z mocy prawa (w zakresie odwołania dotychczasowego dyrektora). Wojewoda zaznaczył, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 20 lutego 2012 r. opierało się na zarzucie naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na braku uzyskania zgody Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. W dalszej kolejności zostało ono zaskarżone przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zarządu Powiatu (sygn. akt IV SA/Wr 232/12). Pomimo to, Zarząd Powiatu w dniu 11 maja 2012 r. podjął uchwałę nr 110/2012 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, na mocy której powierzono stanowisko dyrektora osobie wyłonionej w przeprowadzonym w dniu 27 kwietnia 2012 r. konkursie.

Wojewoda podkreślił, że podejmując w dniu 11 maja 2012 r. uchwałę nr 110/2012 Zarząd Powiatu powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół innej osobie w sytuacji, kiedy skutek odwołania poprzedniego dyrektora z tego stanowiska nie nastąpił w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 20 lutego 2012 r. nr NK-N12.4131.89.2012.BSZ2. Ze względu na zaistniałe wątpliwości pismem z dnia 18 maja 2012 r. Wojewoda wezwał Zarząd Powiatu do wyjaśnienia podjętych działań. W odpowiedzi Zarząd Powiatu stwierdził, że celowe i uzasadnione było rozstrzygnięcie konkursu przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego, gdyż sprawy sądowe według ich szacunku nie zakończą się przed 1 września 2012 r., a pełniąca obowiązki zastępcy dyrektora Zespołu Szkół, już w miesiącu lutym informowała, że chce zrezygnować z pełnienia funkcji. Podjęte działania zapewniają sprawne funkcjonowanie Zespołu Szkół.

Wojewoda uznał argumenty podnoszone przez Zarząd Powiatu za nieuzasadnione z punktu widzenia oceny legalności działań organu wykonawczego. Podkreślił, że w myśl art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 23 lutego 2012 r., zatem z tym dniem wstrzymało wykonanie § 1 uchwały nr 81/2011. Konkludując Wojewoda stwierdził, że skoro dotychczasowy dyrektor nie został skutecznie odwołany, to nie było jakichkolwiek podstaw do powierzenia zajmowanego przez niego stanowiska innej osobie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt [...] oraz opinii Kuratorium Oświaty we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2010 r., KO/WRE/5011/8/2010. Zarząd Powiatu podniósł, że uchwała nr 81/2011, jakkolwiek będąca aktem z zakresu administracji publicznej z uwagi na posiadanie przez Zarząd takiego statusu, przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa pracy między odwołanym a szkołą. Według Zarządu Powiatu takie akty są wyłączane spod ingerencji Wojewody jako organu nadzoru, a tym samym nie było możliwości stwierdzenia ich nieważności.

Zarząd Powiatu stwierdził też, że uchwała o odwołaniu dyrektora rozwiązała stosunek pracy dyrektora ze szkołą z chwilą, w której dyrektor zapoznał się z jej treścią. Na poparcie takiego stanowiska powołał orzecznictwo Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II PK 318/09 oraz z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I PKN 58/98, z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II PK 270/05 i z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt I PKN 609/01. Nadto Zarząd Powiatu dodał, że tożsamy pogląd wyraził Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze Wydział IV Pracy, który po rozpoznaniu wniesionego przez dyrektora odwołania od uchwały Zarządu z dnia 30 grudnia 2011 r. wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt [...] orzekł o obowiązku wypłaty przez Zespół Szkół na jego rzecz odszkodowania i oddalił żądanie o przywrócenie do pracy. Sąd Rejonowy stwierdził, że rozwiązanie stosunku pracy pomiędzy dyrektorem a szkołą nastąpiło na zasadzie przewidzianej przepisem art. 70 § 1 Kodeksu pracy poprzez jego odwołanie uchwałą nr 81/2011. Sąd ten ustalił, że dyrektora nie wiązał ze szkołą inny stosunek pracy, niż nawiązany uchwałą Zarządu nr 267/10 z dnia 10 maja 2010 r. a podstawę prawną powołania stanowił przepis art. 36 ust. 2 u.s.o. Był to stosunek pracy zawiązany na podstawie powołania.

Konkludując Zarząd Powiatu stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż A. M. został skutecznie odwołany ze stanowiska dyrektora. W takiej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego Zespół Szkół w myśl art. 5 ust. 5a u.s.o. było powierzenie stanowiska dyrektora szkoły innej osobie w celu zapewnienia jej sprawnego i prawidłowego funkcjonowania (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 u.s.o.). Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 u.s.o. okres, w którym stanowisko dyrektora nie jest obsadzone, może trwać nie dłużej niż 10 miesięcy. W związku z tym, podjętą uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora wymienionej wyżej szkoły, a następnie zaskarżoną uchwałą powierzono stanowisko dyrektora nowo wybranej osobie.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Wojewodę Zarząd Powiatu podkreślił, że twierdzenie o braku skutecznego odwołania dotychczasowego dyrektora szkoły jest w całości niezasadne. Skutki administracyjnoprawne wstrzymania wykonania uchwały Zarządu nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. nie mogą bowiem stać w sprzeczności ze skutkami tej uchwały jakie nastąpiły w sferze stosunku pracy pomiędzy dotychczasowym dyrektorem a Zespołem Szkół. Przede wszystkim jednak wstrzymanie wykonania uchwały Zarządu nr 81/2011 nie może powodować nieważności lub bezskuteczności zawieszonego oświadczenia woli zawartego w tej uchwale w kwestii rozwiązania stosunku pracy.

Stwierdzając nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 521/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pierwszej kolejności podkreślił, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwały organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 79 ust. 1 u.s.p. W takiej sytuacji skargę złożono w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy, a kontroli legalności uchwały nr 110/2012 dokonuje sąd.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ocena uchwały musi być dokonana przez pryzmat istnienia uchwały Zarządu Powiatu nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w obrocie prawnym funkcjonują obie uchwały – wzajemnie się wykluczające. Wskazał, że z art. 80 u.s.p. wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu powiatu w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności po uzyskaniu waloru prawomocności. Nieprawomocne rozstrzygnięcie, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu powiatu, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały organu powiatu. Taki stan trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Sąd wyjaśnił następnie, że w sprawie jest bezspornym, iż Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2011 r. stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu Powiatu nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r., którą odwołano A. M. z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły z dniem 30 grudnia 2011 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Powiatu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w dniu 28 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 232/12 oddalił skargę.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że z kolei zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w dniu 11 maja 2012 r. i uchwałą tą powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze innej osobie, na okres od 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Oznacza to, że po podjęciu uchwały z dnia 11 maja 2012 r. w obrocie prawnym istniała uchwała odwołująca dyrektora, której nie można było – zgodnie z art. 80 u.s.p. - wykonać oraz druga uchwała o powołaniu dyrektora. Dlatego, zdaniem Sądu, uchwała z dnia 11 maja 2011 r. nr 110/2011 naruszała art. 80 u.s.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że uchwała o odwołaniu dyrektora posiada podstawę prawną w art. 38a u.s.o. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, jak i jego odwołanie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te powinny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Jednakże z uwagi na ten ostatni fakt nie przestają być aktami administracyjnymi. Następnie Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli w zakresie legalności uchwał jest uchwała o powołaniu nowego dyrektora szkoły, jak również w powołanej wcześniej sprawie, decyzja o odwołaniu. Zupełnie inną kwestią jest dochodzenie innych roszczeń przez odwołanego dyrektora w następstwie odwołania w sferze stosunku pracy.

Sąd wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie zajmował się sferą administracyjno-prawną, natomiast kwestie związane z prawem pracy są przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego. Tymczasem uwagi poczynione w odpowiedzi na skargę dotyczą sfery prawa pracy i w tym zakresie sąd administracyjny nie jest uprawniony do podjęcia rozważań.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Powiat Kamiennogórski. Zarzucił:

1. naruszenie art. 5d w zw. z art. 36a ust. 13 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 233, poz. 1458 ze zm. – zwanej dalej "u.p.s.") w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. – zwanej dalej jako "K.p.") poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji brak uznania, że:

a. dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze odwołanego uchwałą nr 81/2011 łączył ze szkołą jedynie stosunek prawny w postaci stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę na czas określony, a nie stosunek administracyjnoprawny;

b. uchwałą nr 81/2011 skutecznie rozwiązano stosunek pracy pomiędzy dotychczasowym dyrektorem a Zespołem Szkół, i w związku z tym od dnia 30 grudnia 2011 r. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół pozostawało nieobsadzone.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Zarządu Powiatu Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien natomiast ustalić, że dyrektora Zespołu Szkół odwołanego uchwałą nr 81/2011 łączył z Zespołem Szkół jedynie stosunek prawny w postaci stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę na czas określony a nie stosunek administracyjnoprawny oraz, że od dnia 30 grudnia 2011 r., czyli po dniu zakończenia stosunku pracy z dotychczasowym dyrektorem Zespołu Szkół, stanowisko dyrektora pozostawało nieobsadzone. To z kolei powodowało konieczność podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr 110/2012 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół innej osobie (a zatem brak jest podstaw do uznania tej uchwały za nieważną);

2. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady komplementarności oraz jednolitości systemu prawa stanowionego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. w zakresie przypisania zawartej w tym przepisie normy prawnej, na której oparto uchwałę nr 81/2011, dwojakiego rodzaju nie dających się ze sobą pogodzić skutków prawnych powstałych na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy;

3. naruszenie art. 36a ust. 2 u.so. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji brak ustalenia spoczywającego na Zarządzie Powiatu obowiązku powierzenia funkcji dyrektora Zespołu Szkół osobie wyłonionej w drodze konkursu przeprowadzonego w oparciu o uchwałę Zarządu Powiatu nr 98/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na to stanowisko;

4. naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy stan faktyczny nie podlegał hipotezie tego przepisu z uwagi na skuteczne złożenie oświadczenia o woli rozwiązania z dniem 30 grudnia 2011 r. stosunku pracy dotychczasowego dyrektora z Zespołem Szkół i z uwagi na istniejący w związku z tym na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół wakat;

5. naruszenie art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności przeprowadzenia przez Zarząd Powiatu konkursu w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkół w oparciu o uchwałę Zarządu Powiatu nr 98/2012 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze przy ulicy Traugutta 2, pomimo wskazywania tej okoliczności przez skarżącego w odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego i jej niekwestionowania przez Wojewodę Dolnośląskiego;

6. naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr 110/2012, pomimo że z przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. wynikał obowiązek powołania dyrektora Zespołu Szkół przez Zarząd Powiatu z uwagi na brak obsadzenia tego stanowiska od dnia 30 grudnia 2011 r. na skutek odwołania poprzedniego dyrektora uchwałą ZPK nr 81/2011, i rozpoczęcie od tego dnia biegu wskazanego w powołanym przepisie dziesięciomiesięcznego terminu, w którym szkoła może posiadać na stanowisku dyrektora wakat (art 36a ust 5 u.s.o.).

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od Wojewody kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto, w oparciu o przepis art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. Powiat Kamiennogórski wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt [...], [...] wraz z uzasadnieniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiat Kamiennogórski w pierwszej kolejności przedstawił wstępne uwagi dotyczące sytuacji prawnej dyrektora Zespołu Szkół odwołanego uchwałą nr 81/2011. Podkreślił, że jego zatrudnienie nastąpiło w oparciu o art. 36 ust. 2 u.s.o. na mocy uchwały Zarządu Powiatu nr 267/10 z dnia 10 maja 2010 r. Stanowisko dyrektora powierzono wówczas osobie nie będącej nauczycielem, zaś okres powierzenia stanowiska określono od dnia 11 maja 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r.

Następnie Powiat Kamiennogórski podniósł, że zgodnie z przepisem art. 5d u.s.o. status prawny pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy o pracownikach samorządowych. W myśl art. 4 ust 1 pkt 3 u.p.s., pracownicy samorządowi nie wymienieni w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Do pracowników, którzy nie zostali wymienieni w powołanych przepisach art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.o. należą także zatrudnieni w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego pracownicy niebędący nauczycielami, a więc i dyrektor Zespołu Szkół odwołany uchwałą nr 81/2011. W tym świetle - zdaniem Powiatu Kamiennogórskiego - nie ulega wątpliwości, że dyrektora Zespołu Szkół wiązał z pracodawcą stosunek pracy zawarty na podstawie umowy o pracę, a nie jakikolwiek stosunek administracyjnoprawny. Ten stosunek pracy zawiązany został na mocy uchwały nr 267/10. Zgodnie z kolei z przepisem art. 36a ust. 13 u.s.o., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Mając na uwadze dyspozycję tego przepisu i stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że odwołanego uchwałą nr 81/2011 dyrektora Zespołu Szkół wiązał z tą placówką stosunek pracy zawarty na podstawie umowy o pracę na czas określony - od dnia 11 maja 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Pogląd ten uzasadniony jest przede wszystkim przepisem art. 43 ust. 1 u.p.s., w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, który z kolei w art. 25 § 1 ustanawia umowę o pracę na czas określony jako jedną z form umowy o pracę.

Następnie Powiat Kamiennogórski podkreślił, że zawarte w uchwale Zarządu Powiatu nr 81/2011 oświadczenie woli o odwołaniu dyrektora jest prawnie skuteczne, co oznacza, że rozwiązało stosunek pracy pomiędzy szkołą a odwołanym dyrektorem. Na potwierdzenie takiego skutku odwołania autor skargi kasacyjnej powołał szereg orzeczeń Sądu Najwyższego. Dodał też, że skoro zgodnie z art. 43 ust 2 u.p.s. spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy, to tylko sądy powszechne mogą orzekać o roszczeniach wynikłych m.in. z faktu rozwiązania umowy o pracę, w tym ustalać istnienie bądź nieistnienie stosunku pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem samorządowym. Jednocześnie ustaleń takich nie mogą dokonywać ani organy nadzoru w rozumieniu art. 76 ust 1 u.s.p. ani sądy administracyjne.

W świetle powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, iż skuteczności oświadczeń woli złożonych przez strony stosunku pracy, w tym i w zakresie oświadczeń w sferze samorządowego stosunku pracy, w żaden sposób nie niweczy nawet prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające - na gruncie niniejszej sprawy - nieważność uchwały nr 81/2011.

Powiat Kamiennogórski wyjaśnił, że powyższe zapatrywania w pełni zostały zaakceptowane nie tylko w wyroku Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze Wydział IV Pracy z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt [...], którego odpis został przedłożony do akt postępowania przed Sadem I instancji, ale takie w wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt [...], [...], rozpatrującego apelację odwołanego dyrektora Zespołu Szkół A. M. W apelacji odwołany dyrektor podtrzymywał żądanie przywrócenia do pracy na stanowisku dyrektora, jednak apelacja ta została w całości oddalona, a wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z treścią wyroku odwołany dyrektor, jako zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony, nie pozostawał dyrektorem Zespołu Szkół od dnia 30 grudnia 2011 r., to jest od dnia wypowiedzenia mu umowy o pracę i na stanowisko to po tym dniu przywrócony nie został, ponieważ roszczenia takiego w świetle art. 50 § 1 K.p. nie posiadał.

Na podstawie powyższego Powiat Kamiennogórski wyprowadził wniosek, że stosunek prawny łączący odwołanego uchwałą Zarządu Powiatu nr 81/2011 dyrektora Zespołu Szkół z pracodawcą posiadał wyłącznie cechy stosunku pracy zawartego na czas określony i wobec skutecznego jego rozwiązania uchwałą nr 81/2011 i brakiem możliwości restytucji tego stosunku na mocy wyroków Sądów Pracy w Jeleniej Górze, po dniu 30 grudnia 2011 r. w Zespole Szkół stanowisko dyrektora pozostawało nieobsadzone.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "po podjęciu uchwały z dnia 11 maja 2012 r. w obrocie prawnym istniała uchwała odwołująca dyrektora, której nie można było po myśli art. 80 ustawy o samorządzie powiatowym wykonać oraz druga uchwała o powołaniu dyrektora". W ocenie skarżącego Sąd uznał tym samym, że dyrektorem Zespołu Szkół pozostaje nadal A. M., a więc piastuje on stanowisko dyrektora na podstawie przepisów prawa administracyjnego, de facto przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewskazanych. Ta konstatacja stanowiła przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały nr 110/2012, co w ocenie skarżącego kasacyjnie pozostaje nieuprawnione.

Uzasadniając zarzut naruszenia art 2 Konstytucji i wynikającej z tego przepisu zasady komplementarności oraz jednolitości systemu prawa stanowionego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, Powiat Kamiennogórski wskazał, że w sprawie przypisano art 38 ust 1 pkt 1 lit. b u.s.o. (stanowiącego podstawę uchwały odwołującej nr 81/2011) dwojakie i nie dające się pogodzić skutki prawne na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie może być tak, że ta sama czynność dokonana przez ten sam podmiot, chociażby znajdował się on w strukturze organów administracji publicznej, powoduje skrajnie odmienne i pozostające ze sobą w rażącej sprzeczności skutki, chociażby skutki te powstawały na gruncie pozornie nie związanych ze sobą dziedzin prawa. Przepisy systemu stanowionego prawa powinny wzajemnie się uzupełniać, a ich interpretacja powinna również być jednolita. Tymczasem w niniejszej sprawie z jednej strony Sądy Pracy w Jeleniej Górze obydwu instancji stwierdziły w oparciu o przepisy prawa pracy i ustawę o systemie oświaty, że odwołany uchwałą nr 81/2011 dyrektor przestał zajmować to stanowisko z dniem 30 grudnia 2011 r. i brak jest możliwości jego przywrócenia do pracy, a z drugiej strony zarówno Wojewoda Dolnośląski jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktycznie stwierdzają, iż odwołany dyrektor nadal pozostaje dyrektorem Zespołu Szkół.

Skarżący kasacyjnie dodał, że Sąd pierwszej instancji umiejscowił stosunek pracy odwołanego dyrektora Zespołu Szkół w sferze prawa administracyjnego, w związku z czym postąpił wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 5d u.s.o. Ponadto nadał oświadczeniu o rozwiązaniu stosunku pracy z odwołanym zawartemu w uchwale nr 81/2011 drugie znaczenie, a mianowicie takie, że oświadczenie to nie zakończyło łączącego odwołanego dyrektora i Zespół Szkół stosunku pracy na gruncie administracyjnoprawnym. Jak wyżej wskazano nadanie takiego, drugiego, znaczenia przepisowi ustanawiającemu zasady możliwości rozwiązania stosunku pracy pomiędzy dyrektorem szkoły a szkołą jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Z istoty stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę i powierzającego pracownikowi określone stanowisko wynika, że umowa o pracę stanowi w tej sferze jedyny węzeł prawny łączący tego pracownika z pracodawcą, i w przypadku jego zerwania wskutek oświadczenia jednej ze stron, pomiędzy stronami nie zachodzi już żadna relacja prawna, z uwzględnieniem oczywiście roszczeń przewidzianych w odpowiednich przepisach prawa pracy.

Niezależnie Powiat Kamiennogórski zarzucił naruszenie art. 36a ust. 2 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji brak ustalenia spoczywającego na Zarządzie Powiatu obowiązku powierzenia funkcji dyrektora Zespołu Szkół osobie wyłonionej w drodze konkursu przeprowadzonego w oparciu o uchwałę nr 98/2012. W myśl tego przepisu, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Skoro więc Zarząd Powiatu, w następstwie odwołania dyrektora uchwałą nr 81/2011, przeprowadził w kwietniu 2012 r. konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół i w jego rezultacie wyłonił kandydata do objęcia tego stanowiska, obowiązany był powierzyć temu kandydatowi stanowisko dyrektora.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 u.s.p., Powiat Kamiennogórski wskazał, że przepis ten został zastosowany podczas gdy stan faktyczny nie podlegał hipotezie tego przepisu z uwagi na skuteczne złożenie przez Zespół Szkół oświadczenia woli o rozwiązaniu z dniem 30 grudnia 2011 r. stosunku pracy dotychczasowego dyrektora i istniejący w związku z tym na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół wakat.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegał na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w uzasadnieniu okoliczności, że Zarząd Powiatu przeprowadził konkurs w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Zespołu Szkół, którego podstawę stanowiła uchwała nr 98/2012.

Skarżący kasacyjnie zarzucił też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 u.s.o. polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały nr 110/2012, pomimo że z przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. wynikał obowiązek powołania dyrektora Zespołu Szkół z uwagi na brak obsadzenia tego stanowiska od dnia 30 grudnia 2011 r. na skutek odwołania poprzedniego dyrektora uchwałą nr 81/2011, i rozpoczęcie od tego dnia biegu wskazanego w powołanym przepisie dziesięciomiesięcznego terminu, w którym szkoła może posiadać na stanowisku dyrektora wakat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu pisma organ skoncentrował się na wykazaniu, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymało skutki prawne uchwały nr 81/2011, a zatem nie było podstaw do przeprowadzenia konkursu na nowego dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed wyjaśnieniem zasadniczych motywów wyroku konieczne jest przedstawienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakteru czynności obejmujących obsadzenie stanowiska dyrektora szkoły, a także charakteru stosunków prawnych, które w oparciu o te czynności zostają nawiązane.

Problematyka związana z obsadzeniem stanowiska dyrektora szkoły jest szczególnie złożona, gdyż wymaga ona uwzględnienia regulacji zarówno z zakresu prawa administracyjnego, a także regulacji z zakresu prawa pracy. Dodatkowo, spory rozstrzygane na tym tle, w zależności od przedmiotu konkretnej sprawy, należeć mogą do właściwości sądów administracyjnych bądź do sądów powszechnych – sądów pracy.

Zatem każda sprawa dotycząca problematyki związanej z obsadzeniem dyrektora szkoły wymaga precyzyjnego określenia, jaki jest zakres kognicji sądu rozstrzygającego dane zagadnienie. Jednocześnie jednak należy pamiętać, że rozstrzyganie sporu w ramach właściwości danego sądu i w świetle odpowiadających tej właściwości przepisów prawa nie może abstrahować od funkcji jaką dana regulacja pełni.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 11 maja 2012 r. nr 110/2012 w przedmiocie powierzenia M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r.

Spór, jaki w sprawie zaistniał, w zasadzie sprowadza się do kwestii: czy w sferze prawa administracyjnego, w dacie podejmowania powyższej uchwały przez Zarząd Powiatu, stanowisko dyrektora Zespołu Szkół należało uznać za obsadzone, czy stanowisko to dopiero wymagało obsadzenia (istniał na nim wakat)?

Wojewoda, który zaskarżył uchwałę nr 110/2012 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił tej uchwale naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przedstawił następujący wywód: W 2010 r. A. M. został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2011 r. nr 81/2011 został z tego stanowiska odwołany przez Zarząd Powiatu, jednak rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność § 1 tej uchwały. Od tego momentu znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wykonanie zakwestionowanej uchwały odwołującej zostało wstrzymane z mocy prawa. W takiej sytuacji należy przyjąć - zdaniem Wojewody - że A. M. nie został ze stanowiska dyrektora szkoły skutecznie odwołany, a co za tym idzie, wykluczone było powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu Szkół innej osobie, co Zarząd Powiatu mimo to uczynił uchwałą z dnia 11 maja 2012 r. nr 110/2012.

Z kolei skarżący kasacyjnie Powiat Kamiennogórski, nie kwestionując stanu faktycznego sprawy, zwraca uwagę, że A. M., osobę niebędącą nauczycielem w Zespole Szkół, łączył z Zespołem Szkół tylko i wyłącznie stosunek pracy, który to stosunek regulowały przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie stosunek pracy łączący Zespół Szkół i A. M. został definitywnie rozwiązany na skutek oświadczenia o odwołaniu zawartego w uchwale z dnia 30 grudnia 2011 r. nr 81/2011. Powiat Kamiennogórski nie zaprzecza, że uchwała nr 81/2011 została podjęta z naruszeniem prawa, lecz jednocześnie zwraca uwagę, iż nie może być ona uznana za zupełnie bezskuteczną. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że kolejnymi wyrokami Sądy Pracy w Jeleniej Górze (obecnie już prawomocnie) przesądziły, że uchwała z dnia 30 grudnia 2011 r. skutecznie rozwiązała stosunek pracy A. M. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół.

Ze stanowiskiem Powiatu Kamiennogórskiego nie można się zgodzić.

Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie niejako z gruntu błędnie pojmuje skutki prawne stwierdzenia w dniu 20 lutego 2012 r. przez Wojewodę nieważności uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 odwołującej A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, a ściślej ujmując: deprecjonuje znaczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych (ze skargi na zarządzenie nadzorcze Wojewody) (świadczą o tym choćby takie stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej: "stosunek prawny łączący odwołanego uchwałą Zarządu Powiatu nr 81/2011 dyrektora Zespołu Szkół z pracodawcą posiadał wyłącznie cechy stosunku pracy"; "skoro zgodnie z art. 43 ust 2 u.p.s. spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy, to tylko sądy powszechne mogą orzekać o roszczeniach wynikłych m.in. z faktu rozwiązania umowy o pracę, w tym ustalać istnienie bądź nieistnienie stosunku pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem samorządowym").

Z przytoczonych wyżej fragmentów skargi kasacyjnej, a także całokształtu zawartej w niej argumentacji wynika, że Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego umiejscawia zaistniałe w niniejszej sprawie sporne zagadnienie w sferze prawa pracy. W ten sposób skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż w istocie A. M. nie łączy z Zespołem Szkół żaden stosunek prawny, a to z kolei prowadzi – jego zdaniem – wprost do konkluzji, że powołanie innej osoby (M. J.) na stanowisko dyrektora szkoły stało się nie tylko uprawnione, ale i konieczne.

Skarżący kasacyjnie, rozważając o zagadnieniach dotyczących stosunku pracy A. M. zdaje się nie zauważać, że w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty (w każdym razie w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły) źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej podlegające – co trzeba podkreślić – w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zatem takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o., (w tej sprawie Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego) nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej.

W tym miejscu trzeba dodać, że Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego już raz, w sprawie bezpośrednio powiązanej z niniejszą sprawą, to jest w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 lutego 2012 r., nr NK-N12.4131.89.2012.BSZ2 unieważniające uchwałę odwołującą A. M., starał się wykazać, że uchwała odwołująca tą osobę nie stanowiła aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, a jedynie autonomiczne oświadczenie organu prowadzącego szkołę oparte na podstawie art. 31 § 1 w zw. art. 3 Kodeksu pracy. Ze stanowiskiem tym całkowicie nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2641/12. Nie ulegało wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 1 i art. 36 ust. 1 lub 2 u.s.o., jak również jego odwołania (art. 38 u.s.o.) powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych dotyczących odpowiednio powołania albo odwołania dyrektora. Akt ten jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (por.: wyrok I OSK 2641/12).

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów oznaczonych w niej jako 1 i 4.

Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 5d w zw. z art. 36a ust. 13 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 50 § 1 K.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nie uwzględnienie, że A. M. odwołanego uchwałą nr 81/2011 łączył ze szkołą jedynie stosunek prawny w postaci stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę na czas określony, a nie stosunek administracyjnoprawny oraz, że uchwałą 81/2011 skutecznie rozwiązano stosunek pracy, w związku z czym od dnia 30 grudnia 2011 r. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół pozostawało nieobsadzone. Skarżący kasacyjnie Zarząd Powiatu twierdzi też, że naruszony został art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy z A. M. z dniem 30 grudnia 2011 r. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół istniał wakat.

Tak postawione zarzuty nie są zasadne. Uchwałą Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. dyrektor Zespołu Szkół A. M. został odwołany. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały odwołującej. W takiej sytuacji, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego znalazł zastosowanie art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem: "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego". Zawarte art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 P.p.s.a., w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p. należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r., na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora szkoły. Wobec jednoznacznej treści art. 80 ust. 1 u.s.p. - wbrew stanowisku Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego przedstawionego w skardze kasacyjnej - nie można zatem, przechodząc za pośrednictwem art. 5d u.s.o., art. 43 ust. 1 i 2 u.p.s. na regulacje z zakresu prawa pracy twierdzić, że pomimo jej unieważnienia uchwała odwołująca nr 81/2011 i tak spowodowała, że na stanowisku dyrektora szkoły tym powstał wakat. Rozumowanie przedstawione przez skarżącego kasacyjnie jest bowiem próbą podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego i prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (wyrok z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12).

Zajmując powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze oddalił powództwo A. M. o przywrócenie do pracy, Stanowisko Sądu Rejonowego potwierdził w prawomocnym wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt [...], [...] Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze. Zdaniem orzekających sądów pracy skoro A. M. piastował stanowisko dyrektora szkoły na podstawie powołania (art. 36 ust. 2 u.s.o.), to oświadczenie Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego zawarte w uchwale nr 81/2011 o jego odwołaniu, chociaż naruszało prawo, prowadziło do rozwiązania stosunku pracy.

Odnosząc się do tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że powyższe wyroki zostały wydane przez Sądy, których kognicja obejmuje zagadnienia z zakresu prawa pracy, dlatego nie wiążą one sądu administracyjnego. W wyrokach tych przyjęto, że uchwała Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 wywołuje skutek prawny rozwiązujący stosunek pracy, pomimo, że wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest zbyt daleko idące, zwłaszcza w kontekście faktu, że w dacie wyrokowania przez sądy pracy uchwała z mocy prawa nie wywoływała już skutków prawnych (art. 80 ust. 1 u.s.p.). Trzeba nadto dodać, że po wydaniu prawomocnego wyroku sądu pracy wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 lutego 2012 r. Oznacza to, że uchwałę nr 81/2011 Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego od tej daty (8 lutego 2013 r.) należy uznawać nie tylko za bezskuteczną prawnie, ale także za niebyłą (prawomocnie stwierdzono jej nieważność).

Z powyższych przyczyn nie sposób uznać, że od dnia 31 grudnia 2011 r. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół w Kamiennej Górze istniał wakat oraz, że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 11 maja 2012 r. nr 110/2012 w przedmiocie powierzenia M. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Wobec nieskuteczności odwołania A. M. (art. 80 ust. 1 u.s.p.) powołanie innej osoby na stanowisko dyrektora było niedopuszczalne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one trafne.

Skarżący kasacyjne Zarząd Powiatu stoi na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady komplementarności oraz jednolitości systemu prawa stanowionego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, co doprowadziło do naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. w zakresie przypisania zawartej w tym przepisie normy prawnej, na której oparto uchwałę nr 81/2011, dwojakiego rodzaju nie dających się ze sobą pogodzić skutków prawnych powstałych na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy. Z zarzutem tym skierowanym pod adresem sądu administracyjnego nie można się zgodzić z przyczyn wymienionych już wyżej. Sąd administracyjny jest bez wątpliwości uprawniony do kontroli legalności aktów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania jak i powołania dyrektora szkoły. Jeżeli zatem stwierdzono nieważność uchwały nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. odwołującej A. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, co jest równoznaczne bezskutecznością jego odwołania, to rolą sądu administracyjnego była ocena nowej uchwały powołującej na stanowisko dyrektora M. J. w takim właśnie kontekście prawnym. Sąd administracyjny nie miał natomiast obowiązku kierować się orzeczeniem sądu pracy, gdyż kognicja tego drugiego ma inny zakres. Sąd pracy orzekał jedynie o pracowniczych konsekwencjach uchwały organu prowadzącego szkołę, natomiast nie przesądzał i nie mógł przesądzać o ważności czy nieważności takiej uchwały.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się do kwestii spoczywającego na Zarządzie Powiatu obowiązku powierzenia funkcji dyrektora Zespołu Szkół osobie wyłonionej w drodze konkursu przeprowadzonego w oparciu o uchwałę nr 98/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na to stanowisko. Zdaniem Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny pomijając znaczenie tego obowiązku naruszył art. 36a ust. 2 u.s.o. i art 141 § 4 P.p.s.a. (naruszenie tego ostatniego przepisu nastąpiło zdaniem skarżącego kasacyjnie poprzez nie uwzględnienie i wyjaśnienie tego zagadnienia w uzasadnieniu wyroku).

Powyższe zarzuty nie są zasadne. Zgodnie z art. 36a ust. 2 u.s.o.: "Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora". Jak już wyżej wyjaśniono zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały o powołaniu M. J. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół był fakt, że odwołanie dotychczasowego dyrektora okazało się bezskuteczne (stwierdzono jego nieważność). Zatem sam fakt, iż przeprowadzono i rozstrzygnięto nowy konkurs na stanowisko dyrektora szkoły nie powoduje, że w takiej sytuacji Zarząd Powiatu mógł podjąć uchwałę naruszającą prawo. Z tej samej przyczyny za niezasadny należało uznać zrzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr 110/2012, pomimo że z przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. wynikał obowiązek powołania dyrektora Zespołu Szkół przez Zarząd Powiatu z uwagi na brak obsadzenia tego stanowiska od dnia 30 grudnia 2011 r. Odnosząc się do tego ostatniego zarzutu trzeba też dopowiedzieć, że wobec stwierdzenia nieważności uchwały nr 81/2011 nie było podstaw do twierdzenia, że stanowisko dyrektora Zespołu Szkół pozostawało nieobsadzone w rozumieniu art. 36a ust. 5 u.s.o.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Mając na uwadze treść powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjnych zasądził od Powiatu Kamiennogórskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.