Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 873/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 80 w zw. z art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. P., M. P., J. C., A. P., E. R., T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. P., M. P. i J. C. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących E. R., T. P. i A. P. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania G. P., M. P., J. C., E. R., T. P. oraz A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] października 2019 r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 19 lutego 2014 r. G. P. i M. P. (dalej: "wnioskodawcy") – współwłaściciele nieruchomości przy ul. P. w W. - skierowali do organu I instancji wniosek w sprawie ustalenia zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycji realizowanej na nieruchomości przy ul. P. w W. W trakcie wielokrotnych czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. nieruchomości (obejmującej działki nr ew.: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]) realizowana jest inwestycja - budowa budynku sportowego z częścią mieszkalną wraz z zadaszeniem kortów tenisowych, na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej następnie decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Następnie rozstrzygnięciem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. przeniesiono decyzję nr [...] na obecnego inwestora - [...] spółka jawna. Ponadto PINB [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie zadaszenia kortów tenisowych przy ul. P. w W. Budowa drugiej części inwestycji, obejmującej budynek sportowy z częścią mieszkalną, nie została zaś zakończona (nie udzielono pozwolenia na jej użytkowanie). Z kolei decyzjami z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć Prezydenta [...] dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

W dniu 13 czerwca 2019 r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których stwierdzono następujące odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę:

- wykonano dodatkowo utwardzenie terenu płytami ażurowymi wzdłuż ściany osi 1 o wymiarach ok. 4,0 m x 4,0 m,

- zmniejszono utwardzenie kostką pełną w rejonie ogrodzenia z nieruchomością przy ul. P. o około 50 cm w zakresie szerokości,

- zmieniono projektowane samonośne zadaszenie nad wejściem na zadaszenie podparte dwoma słupkami drewnianymi,

- nie wykonano schodów zaprojektowanych przy windzie,

- nie wykonano projektowanych schodów trybuny w poziomie parteru przy pomieszczeniu squasha,

- wykonano dodatkowe schody w osi 4-5/B z poziomu parteru na poziom - 1,15 m,

- nie wykonano dwóch otworów drzwiowych o szerokości 1,20 m prowadzących do zadaszenia kortów tenisowych,

- w osi około C/5 wykonano 1 sztukę otworu drzwiowego o szerokości 1,49 m,

- w poziomie II piętra nie wykonano zaprojektowanej części mieszkalnej i nie wydzielono projektowanej sypialni i salonu, a w jednym z pomieszczeń znajdują się łazienka i kuchnia,

- nie wykonano projektowanej ściany w osi C/3 i 3/C-D,

- w ścianie zewnętrznej w osi A/2-5 zaprojektowano luksfery w otworach okiennych a wykonano szyby matowe oznaczone El 60 (oznaczenie na szybie),

- w zakresie odprowadzania wód opadowych opis techniczny projektu budowlanego przewiduje w pkt 2.3. odprowadzenie wód deszczowych poprzez wykonanie układu skrzynek retencyjno-rozsączających, a z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że wykonano instalację rozsączającą o100 wokół całego obiektu; w planie zagospodarowania terenu brak jest wskazania usytuowania skrzynek rozsączających, zaś wykonane rury spustowe posiadają rzygacze zabezpieczone przed otwieraniem.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, PINB [...] uznał, że brak jest podstaw materialno-prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności inwestycji realizowanej na nieruchomości przy ul. P. w W. z zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec czego decyzją z dnia [...] października 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli G. P., M. P., J. C., E. R., T. P. i A. P. Podnieśli, że urządzenia czerpni na terenie spornej nieruchomości zostały umiejscowione "w miejscach niedozwolonych", tzn. z naruszeniem § 152 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Stwierdzili także, że wykonane miejsca parkingowe są niezgodne z projektem budowlanym, zaś w ścianie budynku sportowego z częścią mieszkalną znajdują się okna, zamiast przewidywanych w projekcie luksferów. Ponadto inwestycja powoduje uciążliwy hałas.

Mając powyższe na uwadze, [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy czerpnie powietrza znajdujące się w ścianie budynku sportowego realizowanego na nieruchomości przy ul. P. w W. od strony ul. P. i w ścianie zewnętrznej od ul. D. spełniają wymogi przewidziane w § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz czy wykonano miejsca parkingowe, które są niezgodne z projektem budowlanym.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2020 r. stwierdzono, że w ścianie elewacji od ul. P. zlokalizowana jest wyrzutnia umieszczona na wysokości powyżej 2 m od poziomu podłoża i odległości 4,27m od ogrodzenia z posesją przy ul. P. W ścianie elewacji od ul. D. zlokalizowana jest czerpnia umieszczona na wysokości 3,02 m od poziomu podłoża i odległości 3,13 m od ogrodzenia z posesją przy ul. D. Z kolei w pobliżu czerpni i wyrzutni, tj. w odległości bliższej niż 9 m nie istnieją miejsca postojowe powyżej 20 samochodów, miejsca gromadzenia odpadów, ani ulice w rzucie poziomym. Teren wokół ul P. to zabudowa budynków jednorodzinnych.

W dniu 31 stycznia 2020 r. ponownie przeprowadzono oględziny na terenie ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że miejsca postojowe w ilości 7 sztuk wzdłuż zadaszenia kortów tenisowych zostały trwale wyznaczone, zgodnie z projektem budowlanym. Wzdłuż budynku sportowego wyznaczone zostały również 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych zgodnie z projektem budowlanym. Miejsca postojowe wyznaczono trwale farbą drogową.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. [...]WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB [...] stwierdzając, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie ocenił cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu w odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości przy ul. P. w W., [...]WINB wyjaśnił, że z projektu budowlanego zamiennego spornej inwestycji wynika, że rzędne terenu przy budynku sportowym od strony ul. D. i ul. P. powinny wynosić 5,90 m, a poziom 0 budynku to 6,10 m. Z kolei okazana inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza określa od strony ul. D. rzędną 6,11 m, a przy narożniku budynku, około osi 2/A rzędną 6,06 m. W trakcie czynności kontrolnych z dnia 13 czerwca 2019 r. ustalono zaś, że wzdłuż podmurówki ogrodzenia z posesją przy ul. P. obniżono poziom terenu na szerokości 25-40 cm i wysokości około 10 cm, a wzdłuż podmurówki ogrodzenia z posesją przy ul. D. obniżono poziom terenu na szerokości 10-15 cm i wysokości około 9,0 cm. Jednocześnie [...]WINB dodał, że z porównania rzędnych terenu naniesionych na mapie sytuacyjno-wysokościowej nieruchomości przy ul. P., sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz rzędnych terenu uwidocznionych w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że północna część nieruchomości została podwyższona ok. 8-10 cm (przy ścianach zewnętrznych budynku sportowego z częścią mieszkalną). W ocenie organu odwoławczego wykazana różnica nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Kilkucentymetrowe odstępstwo od wartości przewidzianej w projekcie budowlanym mieści się bowiem w granicach dopuszczalnego (pozbawionego konsekwencji prawnych) błędu.

Odnosząc się do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu działki inwestycyjnej [...]WINB wskazał, że w projekcie budowlanym w pkt 2.3. zakłada się infiltrację wód opadowych do gruntu, poprzez systemowe rozwiązania, np. Azura, Wavin. Z poczynionych podczas kontroli w dniu 13 czerwca 2019 r. ustaleń wynika natomiast, że wykonano instalację rozsączającą o100 wokół całego obiektu, a podczas przeprowadzonych przez przedstawicieli organu I instancji czynności kontrolnych w dniu 8 marca 2019 r. (protokół nr [...]) stwierdzono, że w części nad poziomem terenu wykonano rury spustowe wyposażone w rzygacze, które zostały zabezpieczone przed otwieraniem. Wykonano 6 sztuk rewizji w gruncie instalacji podziemnej podłączonej do rur spustowych, a utwardzenie skierowane zostało od budynku oraz zadaszenia kortów ze spadkiem w stronę powierzchni biologicznie czynnej. Z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika zaś, że wykonano instalację rozsączającą o100 wokół całego obiektu. [...]WINB stwierdził, że w planie zagospodarowania terenu brak jest wskazania usytuowania skrzynek rozsączających.

Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że dokonana przez inwestora zmiana w zakresie odprowadzania wód opadowych z zakładanego w projekcie wykonania układu skrzynek retencyjno-rozsączających na utworzenie instalacji rozsączającej o100 wokół całego obiektu spełnia wymogi przepisu § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w razie braku możliwości przyłączenia do takiej sieci dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Równocześnie [...]WINB podkreślił, że sporna inwestycja wciąż jest w fazie realizacji i nie została formalnie zakończona. Tym samym przed wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na jego użytkowanie, przedwczesne jest zajmowanie przez organy nadzoru budowlanego ostatecznego stanowiska w odniesieniu do rozwiązania technicznego polegającego na wykonaniu rur spustowych posiadających rzygacze, z których woda opadowa może, przy zaistnieniu określonych okoliczności wylewać się w pewnych miejscach na kostkę brukową. Inwestor wciąż bowiem może dokonywać w tym zakresie zmian w trakcie budowy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego umiejscowienia urządzeń czerpni ziemnych z naruszeniem prawa, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 152 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czerpnie powietrza sytuowane na poziomie terenu lub na ścianie dwóch najniższych kondygnacji nadziemnych budynku powinny znajdować się w odległości co najmniej 8 m w rzucie poziomym od ulic i parkingów powyżej 20 stanowisk postojowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych, wywiewek kanalizacyjnych oraz innych źródeł zanieczyszczenia powietrza. Odległość dolnej krawędzi otworu wlotowego czerpni od poziomu terenu powinna wynosić co najmniej 2 m. Odległość wyrzutni dachowych, mierząc w rzucie poziomym, nie powinna być mniejsza niż 3 m od krawędzi dachu, poniżej której znajdują się okna, od najbliższej krawędzi okna w połaci dachu i najbliższej krawędzi okna w ścianie ponad dachem (§ 152 ust. 12).

[...]WINB wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2020 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że wyrzutnia powietrza umieszczona w ścianie elewacji od ul. P. znajduje się na wysokości powyżej 2 m od poziomu podłoża i odległości 4,27 m od ogrodzenia z posesją przy ul. P., a czerpnia w ścianie elewacji od ul. D. umieszczona na wysokości 3,02 m od poziomu podłoża, zlokalizowana jest w odległości 3,13 m od ogrodzenia z posesją przy ul. D. Przy czym w odległości bliższej niż 9 m od czerpni i wyrzutni brak jest miejsc postojowych powyżej 20 samochodów, miejsca gromadzenia odpadów czy ulic w rzucie poziomym.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podczas oględzin w dniu 31 stycznia 2020 r. stwierdzono natomiast, że dla spornej inwestycji zostały trwale wyznaczone miejsca postojowe w ilości 7 sztuk wzdłuż zadaszenia kortów tenisowych, a wzdłuż budynku sportowego wyznaczone są dodatkowo 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych. W protokole kontrolnym oceniono to jako zgodność z projektem budowlanym.

[...]WINB dodał, że z bilansu miejsc parkingowych znajdującego się w projekcie budowlanym zamiennym wynika, że założono przebywanie w hali do 35 osób, co oznacza wymóg 7 miejsc postojowych. Jednocześnie zmiana układu pomieszczeń mieszkalnych wewnątrz budynku spowodowała, że część mieszkalna została ograniczona tylko do jednego lokalu mieszkalnego. Tym samym, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., wymagane jest 1,5 miejsca postojowego. Z tego względu zaprojektowanie w sumie 9 miejsc postojowych na potrzeby lokalu mieszkalnego i obiektu sportowego, spełnia zadość z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu, że w ścianie budynku sportowego z częścią mieszkalną znajdują się okna zamiast, przewidywanych w projekcie luksferów [...]WINB wyjaśnił, powołując się na ustalenia kontroli z dnia 13 czerwca 2019 r., że w ścianie zewnętrznej z zaprojektowanymi luksferami w otworach okiennych wykonano szyby matowe. Tym niemniej, zdaniem organu decydującą przy ocenie zgodności zastosowanego rozwiązania z założeniami projektu jest klasyfikacja odporności ogniowej szyby, która oznaczona została jako El 60 - a zatem odpowiada odporności ogniowej luksferów. Sam fakt wypełnienia otworu innym przeszkleniem niż wskazany w projekcie budowlanym luksfer nie zawsze będzie oznaczał naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Poza tym szkło matowe powinno również zapewniać trwałą nieprzezierność.

Jednocześnie [...]WINB podkreślił, że organy badające decyzję zatwierdzającą projekt budowlany w trybie nadzwyczajnym (Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), nie wyeliminowały jej z obrotu prawnego. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że wszelkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym są wiążące zarówno dla inwestora, jak i organów administracji badających zgodność realizacji inwestycji. Wszelkie zaś niejasności, czy nieścisłości, w tym dotyczące szczegółowego sposobu odprowadzania wód opadowych, bądź usytuowania miejsc postojowych, nie mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora. Jest on bowiem uprawniony do realizacji inwestycji w takich granicach jakie wyznaczają warunki pozwolenia na budowę, w tym projekt budowlany. Ponadto zdaniem [...]WINB w aktach sprawy brak jest dokumentów, mogących stanowić podstawę do podważania kwestionowanej przez odwołujących wiarygodności protokołów sporządzonych przez przedstawicieli PINB [...], a odwołujący nie przedstawili w toku postępowania żadnych opracowań technicznych, mogących stanowić podstawę do przyjęcia innych wniosków niż ustalone przez organ I instancji.

Odpowiadając na zarzuty odwołujących dotyczące uniemożliwienia im udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniach 29 i 31 stycznia 2020 r., [...]WINB podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie dysponują instrumentami, które mogłyby zmusić właściciela obiektu do wpuszczenia na jego nieruchomość, drugiej strony postępowania. Poza tym prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a., nie można rozumieć jako prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela. Organ odwoławczy dodał, że wartość dowodowa przeprowadzanych oględzin nie może być uzależniana od wpuszczenia odwołujących na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny.

Skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2020 r., złożyli G. P., M. P., J. C., A. P., E. R. oraz T. P. (dalej: "skarżący"), wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 28, § 152 i § 21 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), polegające na nieuznaniu za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przez inwestora w zakresie: odstępstwa dotyczącego rzędnych, wykonania odprowadzenia wody na działce, usytuowania czerpni powietrza ziemnej i usytuowania wyrzutni powietrza na ścianie budynku, wykonania miejsc parkingowych (ich wymiarów) i wypełnienia otworów zewnętrznych (wykonanie okien w miejsce projektowanych luksfer), choć odstępstwa te są odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i ustaleniem w sposób należyty i wyczerpujący, czy doszło do istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowalnym i innych warunkach pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. Wskazali, że organ dokonując ustaleń stanu faktycznego nie uwzględnił materiału dowodowego zawartego w pismach z dnia: 15 lipca i 19 listopada 2019 r., a także 7 i 17 stycznia, 17 lutego i 20 lutego 2020 r., w tym dokumentacji fotograficznej załączonej do tych pism. Na zdjęciach widoczne jest zawyżenie terenu inwestycji na poziomie 30 – 40 cm od strony zachodniej nieruchomości, na której jest ona posadowiona. Skarżący nie podzielili stanowiska organu odwoławczego, że kilucentymetrowe odstępstwo od wartości rzędnych przewidzianych w projekcie budowlanym mieści się w granicach dopuszczalnego (pozbawionego konsekwencji prawnych) błędu. Ich zdaniem organ odwoławczy odwołując się jedynie do wartości liczbowych rzędnych uczynił to w całkowitym oderwaniu od sytuacji faktycznej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. z zalewaniem sąsiednich działek wodą pochodzącą z działki inwestora, na którą to okoliczność zmiana rzędnych ma istotny wpływ.

Skarżący nie zgodzili się także z oceną, że wykonanie przez inwestora instalacji rozsączającej wokół całego obiektu jest rozwiązaniem zgodnym z projektem budowlanym w zakresie odprowadzania wód opadowych, skoro dochodzi do zalewania działek sąsiednich wodą pochodzącą z działki inwestora. Zdaniem skarżących rozwiązanie zastosowane przez inwestora nie jest oparte na odprowadzaniu wody do zbiorników retencyjnych, zatem narusza zapisy projektu budowlanego. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko, co do niezgodności wymiarów miejsc parkingowych z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również zarzut podnoszony w odwołaniu, wyposażenia okien w szyby matowe, podczas gdy z projektu wynika, że otwory okienne powinny być wypełnione luksferami.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] października 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności inwestycji realizowanej na nieruchomości przy ul. P. w W. z zatwierdzonym projektem budowlanym. Umarzając postępowanie w sprawie w obu instancjach wskazano na to, że stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego nie mają charakteru odstępstw istotnych, a ponadto proces inwestycyjny nie został zakończony wobec czego prawidłowość wykonania inwestycji i jej zgodność z zatwierdzoną dokumentacją projektową będzie jeszcze przez organ powiatowy badana na etapie przyjmowania jej do użytkowania.

Z oceną tą, wobec zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji skargi, nie sposób się zgodzić. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia bowiem wszystkich aspektów spornej inwestycji i stanowi wynik braku przeprowadzenia kompleksowej weryfikacji wykonanych robót budowlanych w świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania przez organy nadzoru budowlanego.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz z ustaleń organów administracji niekwestionowanych przez strony postępowania wynika, że inwestycja, wobec której wysunięto zastrzeżenia, jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zweryfikowanie przeprowadzonych w ramach wskazanej inwestycji robót budowlanych pod kątem wystąpienia okoliczności przewidzianych w przepisach art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ingerencja organów nadzoru budowlanego uzasadniona jest w przypadku prowadzenia bądź wykonania robót budowlanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ww. ustawy jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu lub na wniosek strony przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na ustaleniu czy roboty budowlane są realizowane zgodnie z prawem, a jeśli nie to na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Zgodzić się należy z organami, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części spornej inwestycji tj. zadaszenia kortów tenisowych ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod względem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wówczas postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania potwierdza to, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami (tak np. w wyroku NSA 2 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 708/10).

Z akt sprawy wynika jednak, że druga część inwestycji obejmująca budynek sportowy z częścią mieszkalną jest nadal w budowie i w tym zakresie zadaniem organów, wobec podnoszonych konsekwentnie przez skarżących zarzutów istotnego odstępstwa od projektu budowlanego oraz naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych, było sprawdzenie, czy roboty budowlane są wykonywane zgodnie z prawem.

Podnieść należy, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy ponadto podnieść, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., I SA/Gl 765/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 stycznia 2018 r., II SA/Bd 700/17; wyrok WSA w Opolu z 27 marca 2018 r., II SA/Op 610/17; dostępne Cbosa).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mimo obszerności uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia nie sprostał zdaniem Sądu powyższym wymaganiom.

Odnosząc się kolejno do podnoszonych w skardze argumentów należy wyjaśnić, że w wyniku kontroli robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. P. oraz analizy rzędnych terenu naniesionych na mapie sytuacyjno – wysokościowej nieruchomości i rzędnych określonych w projekcie zagospodarowania terenu stwierdzono, że północna część nieruchomości została podwyższona o ok. 8-10 cm przy ścianach zewnętrznych budynku sportowego z częścią mieszkalną, a jednocześnie wzdłuż podmurówki ogrodzenia z posesją P. obniżono poziom terenu na szerokości 25- 40 cm i wysokości około 10 cm. Z kolei wzdłuż podmurówki ogrodzenia z posesją D. obniżono poziom terenu na szerokości 10-15 cm i wysokości około 9 cm.

Powyższą zmianę rzędnych terenu organu obu instancji oceniły jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei skarżący stoją na stanowisku, że każde odstępstwo w zakresie rzędnych terenu jest odstępstwem istotnym.

W orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa odmienne podejścia od tego problemu. Dla pierwszego z tych podejść, do którego odwołują się skarżący, charakterystyczny jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 774/16 (Lex nr 2461267). Według Sądu to, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1, każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Łączne odczytanie obu przepisów prowadzi NSA do wniosku, że każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym (podobnie WSA w Białymstoku wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., II SA/Bk 160/18 (LEX nr 2553357).

Inny pogląd (przeciwny) wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., II SA/Ol 708/17 (LEX nr 2414370). Pogląd ten, znajdujący swoje odbicie w tezie, jaką wyrok został opatrzony, sprowadza się do następującego stwierdzenia: "1.Artykuł 36a ust. 5 p.b. wskazuje co jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podwyższenie rzędnych terenu nie stanowi takiego istotnego odstępstwa. 2. Zmiana rzędnych ma charakter nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego i w związku z tym określenie rzędnych w projekcie budowlanych nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Przy zachowaniu odpowiednich warunków możliwe jest sanowanie zmiany takich rzędnych."

Z kolei w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2020 r., II SA/Gl 376/20 (publ. Cbosa) Sąd stwierdził, że "nie da się, posługując się regułami wykładni systemowej i celowościowej, wyczytać z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr. bud., że każdoczesne i jakiekolwiek odstępstwo od rzędnych przewidzianych w projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr. bud".

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie każde odstąpienie od rzędnych posadowienia obiektu przewidzianych w projekcie budowlanym należy uznać za odstępstwo istotne. Tym niemniej zgodzić się należy ze skarżącymi, że dokonując oceny zmiany rzędnych i odwołując się jedynie do ich wartości liczbowych organy uczyniły to w całkowitym oderwaniu od okoliczności, na które konsekwentnie wskazują skarżący, a mianowicie zalewanie sąsiednich działek wodą pochodzącą z działki inwestora. W tym zakresie zdaniem Sądu organy nie poczyniły stosownych ustaleń, a w konsekwencji nie oceniły danego, konkretnego przypadku odstąpienia. Ustalono jedynie, że rzędne projektowane od rzędnych posadowienia różnią się, a różnica wynosi ok. 8 – 10 cm. Nie ustalono natomiast, czy zmiana rzędnych posadowienia budynków ma wpływ na usuwanie wód opadowych z terenu. O tym, czy w danej konkretnej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nieistotne zawsze wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji, określonego terenu inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że podwyższenie terenu jest niewielkie. Biorąc jednak pod uwagę, że inwestor dokonał jednocześnie zmiany w zakresie odprowadzania wód opadowych z zakładanego w projekcie budowlanym wykonania układu skrzynek retencyjno – rozsączajacych na utworzenie instalacji rozsączającej o100 wokół całego budynku, organy szczególnie starannie powinny były ocenić, czy podwyższenie terenu nie zmieniło kierunku odprowadzania wód i nie wpłynęło na zalewanie sąsiednich działek.

Odnośnie wspomnianej kwestii odprowadzania wód opadowych to w projekcie budowlanym (pkt 2.3) przewidziano, że "woda deszczowa zostanie odprowadzona na tereny zielone na działce. Zakłada się infiltrację wód opadowych do gruntu, poprzez systemowe rozwiązanie, np. Azura, Wavin. Woda deszczowa od rur spustowych systemu rynnowego, doprowadzona jest za pomocą rur kanalizacyjnych do układu skrzynek retencyjno – rozsączających, po czym zostaje odprowadzona wskutek wsiąkania w otaczający grunt". Z kolei z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że wykonano instalację rozsączającą o100 wokół całego obiektu, zaś w części nad poziomem terenu wykonano rury spustowe wyposażone w rzygacze, zabezpieczone przed otwieraniem.

Zadaniem organów była zatem ocena zgodności przyjętego rozwiązania z projektem budowlanym, jak i przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ I instancji poza relacją w jaki sposób odbywa się odprowadzanie wód opadowych z działki inwestora, nie dokonał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie, natomiast organ odwoławczy stwierdził jedynie bez żadnej argumentacji, że wprowadzona zmiana odprowadzania wód opadowych z zakładanego w projekcie wykonania układu skrzynek retencyjno – rozsączających spełnia wymogi § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W aktach sprawy znajduje się sporządzona w kwietniu 2018 r. na zlecenie inwestora ocena techniczna "Sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu hali tenisowej i budynku sportowego oraz podniesienia terenu nieruchomości od strony północnej", z której wynika wprawdzie, że "na podstawie poczynionych obserwacji stwierdza się, że wykonane roboty budowlane związane z odprowadzaniem wód opadowych z dachu hali tenisowej i budynku sportowego zostały wykonane poprawnie", tym niemniej żaden z organów orzekających w sprawie nie poddał tego dokumentu, jak każdego dowodu, analizie, uwzględniającej m.in. rozbudowane w tej materii (poparte obszerną dokumentacją zdjęciową) zastrzeżenia skarżących.

Jednocześnie rozważając powyższą kwestię organ I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony stwierdził, że "do czasu zakończenia budowy obiektu na nieruchomości przy ul. P. w W., tj. przed wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na jego użytkowanie, przedwczesne jest zajmowanie przez organy nadzoru budowlanego ostatecznego stanowiska w odniesieniu m.in. do rozwiązania technicznego polegającego na wykonaniu rur spustowych posiadających rzygacze, z których woda opadowa może, przy zaistnieniu określonych okoliczności wylewać się w pewnych miejscach na kostkę brukową (zdjęcie do oceny technicznej). Inwestor wciąż bowiem może dokonywać w tym zakresie zmian w trakcie budowy. W tej sytuacji PINB [...] prowadząc procedurę mającą na celu przyjęcie do użytkowania przedmiotowej inwestycji winien szczególna uwagę zwrócić na kwestię odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości przy ul. P. w W.".

Powyższe stanowisko nieznajdujące potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa oznaczałoby, że organy nadzoru budowlanego są pozbawione możliwości interwencji na etapie realizacji robót budowlanych, a ewentualne czynności mogą podejmować dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez "brak zgodności realizacji robót z prawem", o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. należy rozumieć przede wszystkim istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W związku z tym za dopuszczalne uznaje się badanie przez organ nadzoru budowlanego inwestycji, nawet zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, nie tylko z "warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", ale również w zakresie jej "zgodności z warunkami określonymi w przepisach". Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II OSK 712/15 - "stosownie do przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ograny nadzoru budowlanego mają obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi. Tym samym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 50-51 pr. bud., jeżeli roboty budowlane objęte zgłoszeniem (pozwoleniem) wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., a więc m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Wskazać należy, że zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. regulacja dotyczy co do zasady również przypadku naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 pr. bud., a więc m.in. przepisów rozporządzenia w/s warunków technicznych. Naruszenie tych przepisów musi być jednak istotne, co organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości".

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie poczynił prawidłowych ustaleń także w zakresie zgodności usytuowania w spornym budynku urządzeń wyrzutni powietrza z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. To, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje szczegółowych rozwiązań w zakresie umiejscowienia ww. urządzeń nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku oceny tej zgodności z przepisami.

W przepisach Działu IV zatytułowanego "Wyposażenie techniczne budynków", w Rozdziale 6 zatytułowanym "Wentylacja i klimatyzacja" w § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych określono zasady lokalizowania elementów wentylacyjnych powietrza w postaci czerpni powietrza oraz wyrzutni powietrza w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Zgodnie z § 152 ust. 9 pkt 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem że przeciwległa ściana sąsiedniego budynku z oknami znajduje się w odległości co najmniej 10 m lub bez okien w odległości co najmniej 8 m;

Z akt sprawy (protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 2020 r.) wynika, że wyrzutnia powietrza umieszczona w ścianie elewacji od ul. P. znajduje się na wysokości powyżej 2 m od poziomu podłoża i odległości 4,27 m od ogrodzenia z posesją przy ul. P. Z powyższego WINB wywiódł, powołując § 153 ust. 3 ww. rozporządzenia (dotyczący sytuowania czerpni powietrza), że w odległości bliższej niż 9 m od wyrzutni brak jest miejsc postojowych powyżej 20 samochodów, miejsca gromadzenia odpadów ani ulic w rzucie poziomym.

Słusznie podnoszą skarżący, że dokonując oceny w powyższej kwestii organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt, że wymogi dotyczące sytuowania czerpni powietrza i wyrzutni powietrza uregulowane są co do zasady w odrębnych ustępach § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a do wyrzutni nie ma zastosowania powołany przez organ § 153 ust. 3, regulujący kwestię odległości czerpni sytuowanej na poziomie terenu lub na ścianie dwóch najniższych kondygnacji budynku od ulic i parkingów powyżej 20 stanowisk postojowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych, wywiewek kanalizacyjnych oraz innych źródeł zanieczyszczenia powietrza.

W efekcie organ odwoławczy pomijając, że wyrzutnie powietrza zostały obwarowane większymi rygorami w porównaniu do czerpni, nie dokonał oceny, czy wyrzutnie zostały usytuowane w sposób zgodny z przepisami w sprawie warunków technicznych, a w szczególności czy zachowana została odległość od przeciwległej ściany budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również w sposób precyzyjny do stawianego konsekwentnie przez skarżących (w toku postępowania, jak i w odwołaniu) zarzutu naruszenia norm odległościowych, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z wykonaniem w ścianie zewnętrznej budynku w miejscu zaprojektowanych luksferów, okien wyposażonych w szyby matowe z możliwością ich uchylania, jak wskazują skarżący.

Z ustaleń organów wynika, że "w ścianie zewnętrznej z zaprojektowanymi luksferami w otworach okiennych wykonano szyby matowe". Oceniając zgodność zastosowanego rozwiązania z założeniami projektu organ odwoławczy wskazał, że decydująca jest tu klasyfikacja odporności ogniowej szyby, która oznaczona została jako EI 60, co oznacza, że odpowiada odporności ogniowej luksferów.

O ile zgodzić się należy z organem, że § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje na otwarty katalog materiałów, które można zastosować w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a zastosowany materiał musi jedynie posiadać odpowiednią odporność ogniową i zapewniać poszanowanie interesów osób trzecich, to z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy jest tak jak utrzymują skarżący, że w miejsce luksferów wstawiono okna z szybą matową (z możliwością ich uchylenia i otwarcia), czy też otwory wypełnione luksferami zastąpiono szybą matową.

Znaczenia wyrażeń "otwory", "otwory okienne" i "okna" użyte w § 12 ust. 3 i ust. 6 oraz w art. 57 ust. 2 ww. rozporządzenia należy interpretować zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, tzn. że gdy w tekście aktu normatywnego nie ma definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń. (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., II OSK 284/10). W języku potocznym za otwór okienny uznaje się otwór w ścianie budynku umożliwiający dostęp światła do wnętrza budynku, jak również widok na zewnątrz budynku. Taką samą funkcję pełni wypełnienie otworu okiennego w postaci okna, chroniąc dodatkowo wnętrze budynku przed czynnikami atmosferycznymi. Stąd okno i otwór okienny zapewniają dostęp do światła i widoku, jednakże otwór okienny nie musi być zabudowany oknem (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 749/14).

W świetle § 232 ust. 6 rozporządzenia sformułowanie "wypełnienie" należy interpretować w ten sposób, że ma ono wiązać się ze zlikwidowaniem otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, nie może zaś polegać na pozostawieniu otworów i wstawienia przeszklenia, które spełnia jedynie odpowiednią klasę odporności ogniowej. Z racji tego, że wypełniony otwór okienny ma tworzyć z pozostałą ścianą zwartą całość, to wyrób budowlany, którym wypełnia się otwór w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego powinien być podobny do materiału budowlanego z którego została wybudowana pozostała ściana, przy czym wyrób ten musi posiadać dodatkową funkcję jaką stanowi przepuszczanie światła. Ściana wypełniona luksferami jest traktowana jako ściana pełna, ponieważ jest to materiał budowlany wykonany ze szkła, służący do wypełnienia konstrukcji ściennych lub stropowych. Innymi słowy luksfery uważane są za element konstrukcyjny budynku, nie zaś za otwór okienny (zob. wyrok NSA z dnia 17.02.2011 r., sygn. II OSK 284/10, wyrok NSA z dnia 02.10.2015 r., sygn. akt II OSK 409/14). Przeszklenie wykonane z luksferów jest częścią ściany, a nie oknem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ścianę z przeszkleniami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, podobnie jak ścianę wybudowaną z luksferów, które pełnią funkcję doświetlającą, ale nie są oknem (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3093/13, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05, wszystkie publ. Cbosa). Pomimo tego, że luksfery pełnią funkcję doświetlającą, bezspornie nie są oknami.

Z części opisowej projektu architektonicznego (pkt 3.3) wynika, że ściana frontowa i południowa budynku jest niemal całkowicie przeszklona. Organy wobec stawianych zarzutów przez skarżących winny były w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić powyższą kwestię w kontekście ewentualnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wbrew stanowisku [...]WINB to, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzwyczajnym nie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie zwalania organów nadzoru budowlanego od rzetelnej oceny podnoszonych przez skarżących zarzutów. Czym innym jest bowiem ocena decyzji pod kątem obarczenia jej wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w tym wadą rażącego naruszenia prawa, czym innym zaś ocena dokonywana w zwykłym postępowaniu naprawczym, mająca dać odpowiedź, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne np. z przepisami techniczno – budowlanymi, z tzw. sztuką budowlaną i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie.

Wątpliwości Sądu budzi również stanowisko organu odwoławczego w odniesieniu do zrealizowania przez inwestora miejsc postojowych. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (decyzja z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany) wynika, że ze względu na zmiany funkcjonalne wewnątrz budynku przeliczono bilans miejsc parkingowych. Przewidziano utwardzenie terenu z wydzieleniem 9 miejsc postojowych. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 pkt 9 lit. j miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., ustala się obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na terenie własnej inwestycji, dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych, przy czym liczba miejsc parkingowych dla obiektów sportowych nie może być mniejsza od 20 miejsc postojowych na 150 m² powierzchni użytkowej lub 20 miejsc postojowych na 100 użytkowników jednocześnie.

Z bilansu miejsc parkingowych znajdującego się w projekcie budowlanym zamiennym wynika, że założono przebywanie w hali do 35 osób, co oznacza wymóg 7 miejsc postojowych. Jednocześnie zmiana układu pomieszczeń mieszkalnych wewnątrz budynku spowodowała, że część mieszkalna została ograniczona tylko do jednego lokalu mieszkalnego, tym samym zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b planu miejscowego wymagane jest 1,5 miejsca postojowego. Zgodzić się więc należy z organem, że zaprojektowane w sumie 9 miejsc postojowych na potrzeby lokalu mieszkalnego i obiektu sportowego, spełnia zadość wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej zadaniem organów była również ocena zrealizowanych miejsc postojowych w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 21 ust. 1) tj. spełnienia przynajmniej minimalnych wymiarów tych miejsc, nawet jeśli w części opisowej, ani graficznej projektu ich nie doprecyzowano (ta część dokumentacji nie wskazuje nawet gdzie miejsca te miałby być usytuowane). Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2019 r., miejsca parkingowe zostały zwymiarowane, jednakże żaden z organów nie odniósł poczynionych ustaleń do obowiązujących przepisów w tym zakresie.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że orzekający w sprawie organ II instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny, że brak jest podstaw prawnych do ingerencji, gdyż roboty budowlane realizowane na nieruchomości przy ul. P. zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. W rezultacie co najmniej przedwcześnie przyjął, że postępowanie w sprawie należało umorzyć. Natomiast umorzenie postępowania, stanowi następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji nie zostało wykazane, że wykonane roboty budowalne nie wymagają interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 15 k.p.a., co w efekcie spowodowało przedwczesne umorzenie postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę i mając na względzie uwagi Sądu zawarte w niniejszym wyroku, organ odwoławczy dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy uwzględnieniu wyników tej oceny rozważy, czy jest on wystarczający dla wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii związanych z przedmiotem postępowania i zrealizowania celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ww. ustawy, uwzględniając uiszczone wpisy od skargi.