Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, pkt 16, pkt 23, art. 5 sut. 2, i ust. 3, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. A. [...] K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 września 2018 r. K. A. (dalej także jako: "strona", "wnioskodawczyni", "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta o przyznanie jej na okres zasiłkowy 2018/2019 prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. We wniosku wskazano, że rodzina wnioskodawczyni liczy trzy osoby. W jej skład, poza K. A., wchodzi jej mąż J. K. oraz małoletnia córka wnioskodawczyni Z. P.

Decyzją z dnia 4 października 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) Prezydent Miasta odmówił K. A. prawa do wnioskowanego świadczenia.

Na podstawie dokumentów uzyskanych z Ministerstwa Finansów oraz z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczących dochodów za rok 2017 organ ustalił, że miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 913,93 zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wynoszące 764 zł). W ocenie organu w sprawie nie można było zastosować art. 16a ust. 3 cyt. ustawy, który dopuszcza przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. W okresie zasiłkowym 2018/2019 najniższy zasiłek rodzinny miał bowiem wynosić 95 zł. Przyznanie stronie świadczenia byłoby zatem możliwe tylko wtedy, gdyby średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie był mniejszy lub równy kwocie 859 zł (764 zł + 95 zł). Warunek ten nie mógł być jednak uznany za spełniony w świetle ustaleń dotyczących dochodu rodziny.

Uznając, że opisane wyżej rozstrzygnięcie jest krzywdzące dla jej rodziny, K. A. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołująca zaznaczyła, że jej mąż, obecnie bardzo chory i wymagający stałej opieki, posiada uprawnienia kombatanckie, co wypływa także na wysokość otrzymywanej przez niego emerytury. Wskazała także, że w 2017 r. miała duże problemy z wyegzekwowaniem należnych jej córce alimentów. Do odwołania załączone zostały dodatkowe dokumenty, w tym m.in.:

- decyzja ZUS z 2017 r. dotycząca waloryzacji emerytury J. K.,

- zaświadczenie komornika sądowego o przekazanych wnioskodawczyni w 2017 r. kwotach alimentów należnych małoletniej Z. P. wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej wobec Ł. P.,

- zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o posiadaniu przez J. K. uprawnień kombatanckich w związku z przebywaniem w obozie hitlerowskim w okresie od czerwca 1944 r. do stycznia 1945 r.,

- dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia J. K., zdiagnozowanych chorób, urazów, przebytych operacji oraz leczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO") nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że SKO w żadnym razie nie kwestionuje wynikającej z odwołania trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni ani też konieczności opieki jaką zapewnia ona niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi. W sprawie nie było jednak możliwości wydania innej decyzji niż odmowna, z uwagi na brak spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium, ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie sytuacji dochodowej rodziny strony zostały przeprowadzone prawidłowo, w oparciu o przedłożony materiał dowodowy.

SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że z analizy materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich ustawowych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie SKO, poza sporem jest bowiem fakt, iż przeciętny miesięczny dochód rodziny, wyliczony w przy zastosowaniu reguł wynikających z art. 3 cyt. ustawy wyniósł w 2017 r. 2.741,80 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 913,93 zł. Tym samym wysokość dochodu przekroczyła kwotę kryterium dochodowego wynoszącą w przypadku okresu świadczeniowego 2018/2019, zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy - 764 zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował możliwość zastosowania względem wnioskodawczyni przesłanki określonej w art. 16a ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którą w określonych okolicznościach dopuszcza się możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. I tak, zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokość świadczeń rodzinnych raz wysokości zasiłku dla opiekuna w przypadku roku świadczeniowego 2018/2019 wynosi 95 zł. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, że skoro łączny dochód uzyskany przez rodzinę w 2017 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 913,93 zł to przekroczył kwotę kryterium dochodowego o 149,93 zł. W rozumieniu art. 16 ust. 3 cyt. ustawy kwota przekroczenia, pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a ustawowym kryterium dochodowym (149,93 zł) przewyższyła tym samym wysokość najniższego zasiłku rodzinnego (95 zł) wobec czego wykluczona została możliwość zastosowania przesłanki z art. 16 ust. 3 cyt. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, SKO wskazało końcowo, że dalsza analiza zmierzająca do ustalenia, czy w sprawie zachowane zostały pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia (w tym przesłanka dotycząca istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia w celu zapewnienia stałej i wymaganej opieki osobie niepełnosprawnej) stała się zbędna i nie została przeprowadzona.

K. A. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że w świetle przedłożonych dokumentów, niezrozumiała jest dla niej przyjęta przez organy wysokość emerytury męża, którą wliczono do dochodu rodziny. Jak wynika bowiem z zaświadczenia z ZUS z dnia 1 marca 2019 r. emerytura J. K. w kwocie brutto wynosi 2.546,47 zł (przy czym 584,45 zł z tej kwoty objęte jest egzekucją komorniczą), a zatem 1.636,16 zł netto. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o dokonanie poprzez sąd analizy dokonanych przez organ ustaleń w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 96/19, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku zalecił, aby wydając ponownie decyzję organ przedstawił szczegółowe, zrozumiałe dla strony i weryfikowalne wyliczenie dochodu rodziny, które powinno być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem kwestii czy podlegająca zajęciu komorniczemu część emerytury J. K. stanowi składnik dochodu w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 października 2018 r. odmawiającą K. A. wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., pismem z dnia 27 listopada 2019 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta o przedłożenie wyjaśnień w zakresie sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawczym w roku 2017 poprzez wskazanie dokładnie, jakie dochody zostały uwzględnione w sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawczym, sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie oraz o przedłożenie dokumentu pozwalającego na ustalenie charakteru potrąceń komorniczych dokonywanych ze świadczenia emerytalnego J. K. w kwocie 584,45 zł w okresie od 1 stycznia 2017r. do 28 lutego 2017 r., a następnie od 1 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., w kwocie 587, 21 zł. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 2 grudnia 2019 r. udzielił stosownych wyjaśnień. Natomiast pismem z dnia 29 listopada 2019 r. zwróciło się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. o udzielenie informacji i wskazanie, jakiego rodzaju są potrącenia komornicze dokonywane ze świadczenia emerytalnego J. K. w kwocie 584,45 zł w okresie od 1 stycznia 2017r. do 28 lutego 2017 r., a następnie od 1 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., w kwocie 587,21 zł. Z informacji przekazanych przez Komornika w piśmie z dnia 28 grudnia 2019 r. wynika, że potrącenia ze świadczenia emerytalnego dłużnika J. K. w roku 2017 dokonywane były na rzecz wierzycieli - przede wszystkim banków. Żadna ze spraw nie dotyczyła świadczeń powtarzających się, czyli alimentów.

Następnie SKO wskazało, że z poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustaleń wynika, że rodzina osoby sprawującej opiekę jest trzyosobowa, podobnie jak rodzina osoby wymagającej opieki. Zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że źródło dochodu rodziny wnioskodawczyni, jak i osoby wymagającej opieki osiągniętego w roku 2017 r. stanowiły: dochód J. K. - świadczenie emerytalne przysługujące od 27 maja 2006 r. (zaświadczenie ZUS w G. z dnia 17 września 2018 r.) ustalony na podstawie informacji z Ministerstwa Finansów o dochodzie uzyskanym w roku 2017 r. w łącznej wysokości 26 645,28 zł netto; informacja z ZUS-u Oddział w G. z dnia 3 stycznia 2019 r., o wysokości świadczenia emerytalnego przysługującemu J. K. za rok 2017; alimenty wyegzekwowane przez Komornika Sądowego w D. od dłużnika alimentacyjnego na rzecz małoletniej Z. P. reprezentowanej przez K. A. w roku 2017 w kwocie 3.256,32 zł (zaświadczenie organu egzekucyjnego z dnia 16 sierpnia 2018 r.); świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną Z. P. w kwocie 3.000 zł (decyzja o ustaleniu, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od marca do sierpnia 2017 r.,

w kwocie 500,00 zł miesięcznie zostały nienależnie pobrane z dnia 6 marca 2018 r.).

SKO po zsumowaniu osiągniętych w roku 2017 dochodów, przyjęło, że roczny dochód rodziny wynosi 32.901,60 zł (dochód J. K. z tytułu emerytury - 26. 645,28 zł + dochód K. A. z tytułu alimentów i świadczeń z funduszu alimentacyjnego - 6.256,32 zł). Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że miesięczna wysokość dochodu wynosi 2.741, 80 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 913,93 zł, co skutkując przekroczeniem ustawowej kwoty kryterium dochodowego określonej art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W związku z powyższym, w ocenie SKO, nie ma wątpliwości co do tego, że łączny dochód uzyskany przez rodzinę osoby wymagającej opieki i rodzinę osoby sprawującej opiekę w roku 2017 w przeliczeniu na osobę wyniósł 913,93 zł i przekroczył ustawową kwotę kryterium dochodowego o kwotę 149,93 zł. W rozumieniu przepisu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwota przekroczenia pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie a ustawowym kryterium dochodowym przewyższa wysokość najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie świadczeniowym 2018/2019 w kwocie 95 zł, wobec czego wykluczona została możliwość zastosowania przesłanki z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, SKO wyjaśniło, że nie kwestionuje w żadnym razie trudnej sytuacji rodzinnej, dochodowej i konieczności opieki, jaką wnioskodawczyni zapewnia niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi, jednakże w sytuacji braku łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, w tym dotyczących kryterium dochodowego, organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji odmownej. Z uzupełnionego materiału dowodowego wynika wprost, że zajęcie komornicze na mocy tytułu wykonawczego, którym obciążona była emerytura małżonka wnioskodawczyni nie dotyczyło świadczeń powtarzających się czyli alimentów w związku z czym brak było podstaw do odliczenia wysokości należności egzekwowanych przez Komornika od emerytury J. K. jako składników które nie podlegają wliczeniu do dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dochodu odlicza się kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa nie przewiduje odliczenia od dochodu składników inne niż przewidziane art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. SKO dodało, że załączone do akt sprawy dokumenty, tj. decyzja ZUS Oddział w G. z dnia 1 marca 2017 r. o wysokości emerytury, jak i zaświadczenie ZUS Oddział w G. z dnia 3 stycznia 2019 r., potwierdzają, że w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 28 lutego 2017 r., po uwzględnieniu potrąceń komorniczych w kwocie 584,45 zł, emerytura J. K. wynosiła miesięcznie 2.220,61 zł, zaś w okresie od 1 marca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., po uwzględnieniu potrąceń komorniczych wynoszących 587,21 zł, emerytura ta wynosiła miesięcznie 2.230,69 zł. Tym samym dochód z tytułu świadczenia emerytalnego przysługującego J. K. w roku 2017 r. wyniósł dokładnie 26.748,12 zł.

Zatem, w ocenie SKO, organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w zakresie sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawczyni, jak i rodziny osoby wymagającej opieki, prawidłowo określił i uwzględnił wysokość dochodu osiągniętego przez J. K. w roku 2017. Podstawą wyliczenia stanowiły dane zawarte w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów, z której wynika, że po pomniejszeniu kwoty dochodu osiągniętego z tytułu emerytury w wysokości 32.171,60 zł o składniki wyliczone w art. 3 pkt 1a cyt. ustawy tj. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, dochód ten wynosił 26.645,28 zł.

SKO zauważyło, że pomiędzy ustaleniami Ministerstwa a ustaleniami ZUS Oddział w G. w zakresie wysokości dochodu J. K. osiągniętego z tytułu emerytury występuje różnica kwotowa. Z weryfikacji o dochodach wynika, że dochód ten w kwocie netto wyniósł 26.645,28 zł, zaś z informacji ZUS-u wynika, że dochód ten wyniósł 26.748,12. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ przyjęcie kwoty świadczenia emerytalnego ustalonej przez ZUS również doprowadziłoby do przekroczenia ustawowej kwoty kryterium dochodowego warunkującej przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Ponadto SKO dodało, że w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określonych art. 3 pkt 1 lit. c składniki takie jak: emerytury, świadczenia

z funduszu alimentacyjnego i alimenty na rzecz dzieci, stanowią dochód. Dlatego dochody osiągnięte z tego tytułu podlegały uwzględnieniu w sytuacji dochodowej rodziny.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt [...], uzupełnionej pismem procesowym pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, podczas gdy - jak wynika wprost z ustawy - dodatek taki nie został przez ustawodawcę wskazany, jako uwzględniany przy obliczaniu dochodu rodziny. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej.

Zdaniem skarżącej sprawa nie została rzetelnie rozpoznana, a organ odwoławczy nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżąca zarzuca organowi brak uwzględnienia faktu istnienia rozdzielności majątkowej między nią a jej małżonkiem, a także fakt braku pomniejszenia dochodu jej męża z emerytury o zajęcia komornicze z tytułu alimentów.

Istotne jest również, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych zaliczając do dochodu rodziny otrzymywany przez jej męża dodatek pielęgnacyjny w kwocie 209.76 zł. Wynika to wprost z zaświadczenia wydanego przez ZUS, które zawiera wyszczególnienie składników emerytury J. K.

Dodatek ten, w przeciwieństwie do dodatku kombatanckiego, ryczałtu energetycznego czy dodatku kompensacyjnego, nie jest wymieniony w ustawie jako "inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych" zaliczane na poczet dochodu rodziny, jak również widnieje w art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - jako dochód korzystający ze zwolnienia z opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wobec powyższego uznać należy, że dochód jej rodziny został obliczony w sposób rażąco nieprawidłowy.

Skarżąca zauważyła, że na kanwie ustalania kryterium dochodowego przy rozstrzyganiu prawa do dodatku mieszkaniowego linia orzecznicza prezentowała dwa skrajnie różne stanowiska. Jeden nurt wskazywał, iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny mają identyczny cel i dlatego powinny być traktowane identycznie przy obliczaniu dochodu. Inny zaś wskazywał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03, który przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego rozróżnił te dwa pojęcia w ujęciu zaliczania ich do dochodu przy obliczaniu kryterium dochodowego. Następnie uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, wskazała, że dodatku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu kryteriów dotyczących dodatku mieszkaniowego.

Analogicznie do ustalania kryterium dochodowego dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego - również i w przypadku świadczeń rodzinnych - dodatek pielęgnacyjny nie jest wskazany, jako element brany pod uwagę przy ustaleniu kryterium dochodowego. Zatem zasadne jest stwierdzenie, że w skali roku organ zawyżył dochód rodziny o kwotę 2.517,12 zł.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wskazała, że organ powinien ponownie rozważyć możliwość zastosowania art. 5 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę

zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej K. A. (dalej jako - "skarżąca") uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 października 2018 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej jako - "ustawa").

Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniem rodzinnym jest świadczenie opiekuńcze: w tym specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (ust. 3).

Przepis art. 16a ust. 4 pkt 2 ustawy określa co stanowi dochód rodziny w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia.

W świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy za dochód uważa się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e i 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032, ze zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych: (...).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 96/19, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zwrócił uwagę, że zarówno w decyzji organu drugiej, jak i pierwszej instancji nie zawarto szczegółowego wyliczenia dochodu, tj. nie wskazano wprost kwot dochodów jakie organy zsumowały dla ustalenia miesięcznego dochodu rodziny ani odliczeń jakie w tym zakresie zastosowano. W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jednoznacznie, jakie konkretnie dochody oraz w jakiej wysokości uznał za spełniające definicję z art. 3 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy i dokonał ich zsumowania. Z przedstawionego w uzasadnieniu decyzji wyliczenia dokumentów, które jak wskazał organ legły u podstaw przyjętych ustaleń wynika pośrednio, że za dochód J. K. uznano uzyskiwaną przez niego emeryturę, a za dochód skarżącej uzyskane na rzecz jej córki alimenty oraz kwoty świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku z bezskutecznością egzekucji alimentów.

Zdaniem Sądu, za nieuzasadnione należało uznać twierdzenie organu odwoławczego, że "poza sporem jest fakt, iż przeciętny miesięczny dochód rodziny (...) w roku 2017 w przypadku rozpatrywanej sprawy wyniósł 2.741, 80 zł". Organ w żaden sposób nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu zawyżenia w/w wyliczenia w zakresie dotyczącym wysokości dochodu uzyskiwanego przez J. K. Z załączonej do odwołania decyzji ZUS z dnia 1 marca 2017 r., dotyczącej waloryzacji emerytury J. K. wynika m.in., że świadczenie emerytalne zmniejsza się z powodu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego to jest o kwotę 587,21 zł. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy dochód ustala się po odliczeniu alimentów należnych innym osobom, w ocenie Sądu, sygnalizowana w odwołaniu okoliczność, że emerytura męża jest obniżana o kwoty należności komorniczych, wymagała ustalenia jakiego rodzaju są to odliczenia i odniesienia się do tej kwestii przez organ odwoławczy. Okoliczność, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do sformułowanego już w odwołaniu zarzutu świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji i czyni ją w istocie nieweryfikowalną zarówno przez stroną, jak i Sąd pod kątem zgodności z prawem materialnym, tj. art. 3 ustawy, a w konsekwencji z art. 5 ust. 2 i art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na skutek naruszenia przez organ przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec treści przywołanego powyżej art. 153 p.p.s.a., organ ponownie rozpoznając sprawę był związany treścią wytycznych. I tak, jak podniósł Sąd, wydając ponownie decyzję organ winien przedstawić szczegółowe, zrozumiałe dla strony i weryfikowalne wyliczenie dochodu rodziny. Wyliczenie to winno być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem kwestii czy podlegająca zajęciu komorniczemu część emerytury J. K. stanowi składnik dochodu w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, wbrew stanowisku skarżącej, że organ ponownie rozpoznając sprawę, wykonał otrzymane wskazania i prawidłowo ustalił, że część emerytury J. K. objęta zajęciem komorniczym stanowi składnik dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, gdyż nie dotyczy kwot alimentów (które podlegają odliczeniu i pomniejszają dochód), a także przedstawił szczegółowe wyliczenie dochodu trzyosobowej rodziny skarżącej (rok 2017). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji łączny dochód rodziny stanowi, oprócz emerytury J. K., będącej dochodem osoby wymagającej opieki (26.645,28 zł), także dochód osoby sprawującej opiekę, tj. uzyskane na rzecz córki skarżącej Z. P.: wyegzekwowane alimenty (3.256,32 zł) i świadczenia pieniężne wypłacone z funduszu alimentacyjnego w związku z bezskutecznością egzekucji (3.000 zł). W konsekwencji ponownie wyliczona przez organ kwota dochodu w przeliczeniu na członka rodziny skarżącej wyniosła 913,93 zł i przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe (art. 5 ust. 2 ustawy).

Realizacja przez organ wytycznych i przedstawienie szczegółowego wyliczenia, obecnie pozwala Sądowi orzekającemu na ocenę prawidłowości przyjętych ustaleń, które legły u podstaw określenia wysokości dochodu rodziny, a która jest nadal przez skarżącą kwestionowana. Ustalenia te nasuwają jednak uzasadnione wątpliwości, a także czynią wydaną decyzję przedwczesną.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie i dokonanego na jego podstawie ustalenia, do dochodu rodziny został zaliczony otrzymywany przez J. K. dodatek pielęgnacyjny w kwocie 209,76 zł miesięcznie. Okoliczność uzyskiwania przez męża skarżącej ww. dodatku, podobnie jak dodatku kombatanckiego, ryczałtu energetycznego czy dodatku kompensacyjnego, nie była kwestionowana w sprawie. Jak podniósł w uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej, wśród "innych dochodów niepodlegających opodatkowaniu" wymienionych w przepisie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy i stanowiących dochód, nie ma - dodatku pielęgnacyjnego, zostały natomiast wymienione otrzymywane przez męża skarżącej: dodatek kombatancki, ryczałt energetyczny i dodatek kompensacyjny. Ponadto, dodatek pielęgnacyjny, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym osób fizycznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz.1421 ze zm.) nie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Jest od niego zwolniony. Tym samym nie powinien być wliczony do dochodu rodziny skarżącej. Zdaniem bowiem Sądu orzekającego, literalnie brzmienie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy wskazuje jednoznacznie, że regulacja omawianego przepisu zawiera katalog zamknięty dochodów niepodlegających opodatkowaniu, które podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny. Ustawodawca wymienił w tym przepisie w sposób kategoryczny świadczenia, które podlegają wliczeniu do dochodu. Katalog ten nie może podlegać zatem rozszerzeniu. Należy więc zgodzić się ze skarżącą i z przedstawioną przez nią argumentacją, że organ nieprawidłowo zaliczył dodatek pielęgnacyjny do dochodu rodziny.

Powyżej już zaznaczono, iż do dochodu rodziny w roku 2017, zaliczono również wyegzekwowane alimenty oraz świadczenia pieniężne wypłacone z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniej córki skarżącej Z. P. (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 i 27 ustawy).

Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w roku 2017 na rzecz córki skarżącej zostały wyegzekwowane alimenty od dłużnika alimentacyjnego w kwocie 3.256,32 zł ("zaświadczenie organu egzekucyjnego z dnia 16.08.2018 r.") oraz zostały wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3.000 zł. Jednocześnie organ wskazał - "decyzja o ustaleniu, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od marca do sierpnia 2017 r., w kwocie 500,00 zł miesięcznie zostały nienależnie pobrane z dnia 6 marca 2018 r.".

Organ ustalenia dotyczące kwot wyegzekwowanych alimentów oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego w roku 2017 oparł jedynie na zaświadczeniu z dnia 16 sierpnia 2018 r. i na decyzji z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, co jest niewystarczające i musi nasuwać uzasadnione wątpliwości. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2018 r., nr [...], dotyczy ona nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za marzec - sierpień 2017 r., gdyż w tym okresie egzekucja świadczeń alimentacyjnych okazała się skuteczna (vide: - k.17 akt administracyjnych, ww. decyzja z dnia 6 marca 218 r.), natomiast zaświadczenie z dnia 16 sierpnia 2018 r., Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D. odnosi się do wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych w okresie od lutego do kwietnia 2017 r. (nie obejmuje więc pozostałych miesięcy). Ponadto, w aktach administracyjnych sprawy oprócz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r. znajduje się kolejna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 5 marca 2018 r., nr [...] przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. (vide: - k. 21 akt administracyjnych, decyzja z dnia 5 marca 2018 r., nr [...]).

Nie może przy tym ujść uwadze, że organ w dacie wydawania zaskarżonej decyzji dysponował wiedzą, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na córkę zostały nienależnie pobrane przez skarżącą i - co istotne - podlegają one zwrotowi. Mimo to, organ nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, zwłaszcza czy i kiedy zostały one przez skarżącą zwrócone. Istnienie obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego potwierdza wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2018 r., nr [...], w której w punkcie pierwszym ustalono, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane za okres marzec-sierpień 2017 r. zostały pobrane nienależnie, w punkcie drugim ustalono kwotę nienależnie pobranego świadczenia (3.000 zł), a w punkcie trzecim zobowiązano skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Zdaniem Sądu orzekającego, świadczenie nienależnie pobrane i podlegające - w całości - zwrotowi, nie może być traktowane jako dochód rodziny w rozumieniu ustawy. Uzyskanie takiego świadczenia, a następnie jego całkowity zwrot, nie przekłada się bowiem na rzeczywistą sytuację dochodową rodziny. Innymi słowy, nie odzwierciedla realnego stanu dochodów rodziny w danym roku bazowym. Nie może być też traktowane jako utrata dochodu, którą ustawodawca ściśle powiązał ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych (art. 3 pkt 23 ustawy). Czym innym jest bowiem uzyskanie określonego świadczenia, a następnie zaprzestanie jego dalszego uzyskiwania, a czym innym uzyskanie świadczenia, które w całości następnie podlega zwrotowi (i nie stanowi jakiegokolwiek przysporzenia). Trzeba też pamiętać, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna w jak najpełniejszy sposób odzwierciedlać rzeczywisty (aktualny) poziom dochodów członków rodziny.

Dlatego w okolicznościach sprawy nieuzasadnione było uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącej kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które jako nienależne pobrane podlegały w całości zwrotowi. Ważne jest też w realiach niniejszej sprawy, że kwota nienależnie pobranego świadczenia została faktycznie zwrócona, i to w dacie orzekania przez organ. Potwierdza to zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że kwota nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego została spłacona w formie potrąceń (vide: - k.13 akt sądowych).

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej rozważania dowodzą, że w zaskarżonej decyzji doszło do niewłaściwej interpretacji omawianych przepisów, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu rodziny oraz uchybienia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem do naruszenia prawa materialnego oraz zasad prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji.

Na zakończenie rozważań należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut dotyczący nie uwzględnienia przez organ istnienia rozdzielności majątkowej między skarżącą a jej mężem. Należy bowiem podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., w sprawie I OSK 1086/18, w którym wskazano - że definicja ustawowa "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 u.ś.r., nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. "Warunkiem istnienia rodziny nie jest wspólne zamieszkiwanie, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, wspólność w zakresie budżetu domowego czy wzajemne stosunki między członkami rodziny. Definicja ta nie łączy pojęcia "rodzina" z pokrewieństwem czy obowiązkiem alimentacyjnym. "Rodzinę" tworzą wymienione w przepisie podmioty. Tym samym wobec legalnego zdefiniowania pojęcia rodziny odnoszącego się m.in. do małżonków, to dla tego pojęcia bez znaczenia jest kwestia umów o rozdzielności majątkowej, czy też intercyzy. Takie umowy nie mają wpływu na ich status prawny, są bowiem małżeństwem, a art. 3 pkt 16 u.ś.r. wyraża się o nich małżonkowie".

Wytyczne dotyczące dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają z dokonanych rozważań.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie zobligowany do ponownej analizy dochodu rodziny w 2017 roku oraz do przedstawienia szczegółowego wyliczenia tego dochodu z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd orzekający oceny prawnej i wykładni przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 1 lit. c

w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16a ust. 2 ustawy ). Wcześniej jednak organ jednoznacznie wyjaśni w jakiej wysokości - w roku 2017 - zostały wyegzekwowane alimenty na rzecz córki Z. P., a także, o ile egzekucja świadczeń okazała się bezskuteczna, w jakiej wysokości skarżąca otrzymała w tym okresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego (a które nie podlegały zwrotowi).

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).