Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1634/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 7, art. 10, art. 73, art. 74, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: § 6
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesław Socha (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Marzenna Zielińska Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2706/12 w sprawie ze skargi E. M. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E. M. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2706/12 w sprawie ze skargi E. M. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Orzekł też o kosztach postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o rozstrzygnięcie ogłoszonego przez Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postępowania konkursowego w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki na obszarze Ł.-W. na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Zdaniem Sądu, w konsekwencji uchybień proceduralnych, organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustaliły, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), a więc czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tym samym, organ naruszył zasadę określoną w art. 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ nie zindywidualizował swojej oceny i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej, a nie innej sumy punktów. Chodzi o to, że organ ograniczył się do przedstawienia i podania liczby punktów uzyskanych w konkursie wyłącznie w zakresie oferty skarżącej. Natomiast jedynie ogólnie podał, ile punktów (łącznie) uzyskała oferta, która znalazła się na pierwszej pozycji oraz że punktacja pozostałych ofert oscylowała pomiędzy 79,591 a 92500 punktów.

W ocenie Sądu, wadliwie organ przyjął, że badanie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest bowiem szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, szczegółowo wskazane – iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12. Chodzi o to, że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie I świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów, jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia stronie akt postępowania, Sąd wskazał, że organ nie poparł żadnymi dowodami twierdzenia, że ujawnienie ofert i punktacji innych oferentów uczestniczących w tym samym postępowaniu konkursowym, byłoby faktycznie naruszeniem tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa i naruszeniem prawa o ochronie danych osobowych, co wynika z treści art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12, Sąd I instancji podkreślił, że brak jest w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu, przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, można bowiem zaspokoić, korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zdaniem Sądu, odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie, organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia, a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do prawidłowości jego działań w aspekcie zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którym Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi w zakresie kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach oraz sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, a także badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Zdaniem Sądu, zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej. Żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Zdaniem Sądu, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), jako akt wykonawczy, nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sytuacji gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy, świadczy o naruszeniu w toku niniejszego postępowania konkursowego art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligującego Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Nie można bowiem wykluczyć, iż przeprowadzenie kontroli pośród oferentów startujących w przedmiotowym postępowaniu, spowodowałoby odrzucenie części ofert, a w konsekwencji zapewniałoby skarżącej inną pozycję w rankingu. Wykluczenie a priori możliwości przeprowadzenia kontroli doprowadziło zatem do sytuacji, w której trudno mówić o prowadzeniu postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

W tych okolicznościach, skarga podlegała uwzględnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia. Zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 7, art. 10, art. 73, art. 74, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad. Chodzi o zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. Wobec tego, w postępowaniu tym, interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm 73 i 74 k.p.a. Wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony.

Kasator podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania. Poddają jedynie kontroli, czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Zatem, aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są pełne akta postępowania konkursowego – włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe). Chodzi w szczególności o oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe – lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadnił dokładnie wszystkie okoliczności sprawy. Ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym, nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

W ocenie kasatora, § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. nie nakłada na komisję konkursową obowiązku przeprowadzania kontroli w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego u wszystkich oferentów, lecz stanowi, że jest to prawo komisji.

Zdaniem organu, Sąd błędnie przyjął, że aktami postępowania administracyjnego, zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. Przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają grancie zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie, organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony.

E. M. Spółka z o.o. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 wyżej cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności, co do zasady, musi odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku wykluczenia tego rodzaju naruszeń Sąd może dokonać kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia i sposobu oceny tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na dokonaniu wadliwej kontroli rozstrzygnięć Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne niezgodne ze stanem prawnym. W ramach szczegółowego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji uchylił decyzję objętą skargą, a jako podstawę takiego działania przyjął naruszenie art. 7, 10, 73, 74, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nieudostępnienie stronie skarżącej akt sprawy z postępowania konkursowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, z możliwości odniesienia się do ofert konkurencyjnych, w sytuacji gdy w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do takiego działania, braku przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów już na etapie postępowania konkursowego, braku wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ten sposób Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawione zarzuty kasacyjne są nietrafne. Przede wszystkim nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten – jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych – mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd I instancji orzekałby poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy nie dokonałby kontroli administracji, zatem nie zrealizowałby postulatu wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była sprawa skargi na decyzję, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie naruszył art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 10, 73, 74, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwym zinterpretowaniu art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W zakresie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza swoje stanowisko zawarte w licznych orzeczeniach, szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12. Równocześnie nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wychodzi z założenia, że odwołanie od decyzji organu Narodowego Funduszu Zdrowia inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy dotyczącej wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy. Zatem nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter tego postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przepisy ustawy nie zawierają odesłania do przepisów k.p.a. ale też tych przepisów nie wyłączają. Skoro organy Narodowego Funduszu Zdrowia mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, bo o tym stanowi art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o oświadczeniach opieki zdrowotnej, to zastosowanie ma art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sad Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do sprawy świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej wszystkich ofert. To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 152 ust. 1 i 154 nie uzasadniają stanowiska o ograniczonym zakresie sprawy odwoławczej, bo taka ich interpretacja niweczy możliwość przeprowadzenia rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym narusza art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przepis art. 152 ust. 1 ww. ustawy stanowi komu i na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 tej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Jednak z tego nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż regulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu oraz że nie dotyczą go obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy treść art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stanowiąc, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Również nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie według reguł określonych w tej ustawie, a nie wyznaczonych odwołaniem.

Fundusz uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej, to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem, organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Pomijając, że pogląd o niestosowaniu w postępowaniu administracyjnym przed organami, Narodowy Fundusz Zdrowia przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Chodzi o art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z przepisu tego nie wynika, że postępowanie odwoławcze regulowane jest w sposób odmienny niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

W swoim orzecznictwie, obecnie jednolitym, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady w postępowaniu o udzielenie świadczenia finansowego ze środków publicznych, przy ograniczonym ich zasobie, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik takiego postępowania ma zagwarantowaną ochronę jego indywidualnego interesu. Spełnienie tego warunku jest możliwe wówczas, gdy ma on dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym. Takie rozumienie akt sprawy odwoławczej gwarantuje kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. 2004.273.2719), skoro kasator nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, w sytuacji gdy jest on rozbudowany i zawiera więcej niż jedną normę prawną i składa się z dwóch ustępów. Wymóg przytoczenia naruszonego przepisu prawa zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uważa się za spełniony, jeżeli skarga kasacyjna wskazuje konkretną jednostkę redakcyjną przepisu zawierającą naruszoną przez sąd normę, a więc podaje nie tylko numer artykułu ale również numer ustępu tego przepisu. Wynika to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy) i nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy. Z tych też powodów zarzut naruszenia wyżej powołanego § nie mógł być w tej sprawie rozpatrzony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut zatem z wyżej wymienionych powodów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zakwestionowany został polemicznie w związku z tym, że Sąd I instancji jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przyjął właśnie brak jednoznacznych ustaleń co do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów, zasad uczciwej konkurencji, naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, jak też niepełnego wyjaśnienia wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, a więc przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Ocena wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi jest jednym z wymogów zachowania powyższych zasad, jest niezbędna z wymogami przepisów, które wyżej zostały omówione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy także w treści art. 204 pkt 2 tej ustawy.