Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 926/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Ż. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ż. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Ż. U. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu i naruszenia granicy w trakcie prac budowlanych na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości K., gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) stwierdził, że pismem z 19 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli zgodności nadbudowy i przebudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. z warunkami udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] pozwolenia na budowę i przepisami. W toku tego postępowania decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] PINB zobowiązał M. S. jako inwestora do wykonania określonych w rozstrzygnięciu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Wobec braku realizacji postanowień tej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym poprzez wykonanie w miejscu uskoku przestawienia lub przycięcia krokwi naruszających granicę działki, uzupełnienie ściany dzielącej lokale do grubości oznaczonej przez projekt i przeniesienie murłaty na własną posesję oraz podparcie zgodnie ze sztuką budowlaną przeciętych krokwi dachowych po stronie posesji Ż. U.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Pismem z 2 września 2019 r. Ż. U. wystąpiła do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu i naruszenia granicy w trakcie prac budowlanych na działce nr ew. [...]. Postanowienie PINB z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania zostało uchylone postanowieniem MWINB z [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB pismem z 18 lutego 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Ż. U. postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu i naruszenia granicy w trakcie prac budowlanych na działce nr ew. [...], a następnie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. je umorzył. Wyjaśniając takie rozstrzygnięcie, PINB wskazał, że nie znalazł uzasadnienia dla zarzutu naruszenia obowiązującej dla budynku linii zabudowy. Zmiana szerokości budynku (nadbudowy), podyktowana rzeczywistą lokalizacją ścian nośnych, choć literalnie istotna, za taką w okolicznościach sprawy uznana być nie może, zwłaszcza w świetle art. 5 i art. 9 p.b. Zrealizowany obiekt, co wynika z zebranego materiału dowodowego, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, powstał zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym brak jest przedmiotu postępowania, którego dotyczyć mogłyby nakazy wydane w trybie przepisów p.b.

Nie uwzględniając złożonego przez Ż. U. odwołania, MWINB decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w swoich zastrzeżeniach w toku prowadzonego na wniosek z 2 września 2019 r. postępowania wnioskodawczyni podnosiła następujące nieprawidłowości: wykonanie połaci dachowej od strony ul. [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem poza granicę posesji, wykonanie ocieplenia budynku z naruszeniem granicy, wykonanie w elewacji zachodniej krokwi dachu z podbitką naruszającą granicę, wykonanie poszerzenia budynku w linii granicznej, powiększenie powierzchni zabudowy o ok. 2 m², zwiększenie kubatury budynku, naruszenie linii zabudowy, naruszenie warunków techniczno-budowlanych - § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI, wykonanie miejsc parkingowych niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu bezpośrednio przy granicy działki oraz nielegalne użytkowanie pietra budynku. W związku z tym, że w toku wcześniej prowadzonego postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego wydały już decyzję, rolą PINB było dokonanie oceny, czy żądanie podjęcia działań w sprawie dotyczącej robót budowlanych realizowanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] wchodzi w zakres res iudicata, czy też dotyczy wykonania nowych robót budowlanych, które nie zostały objęte dotychczas prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Analiza dokumentacji projektowanej, protokołów kontroli i dokumentacji fotograficznej potwierdza, zdaniem MWINBM, że w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, iż niewątpliwie po wydaniu decyzji nr [...] inwestor prowadził roboty budowlane, przy czym część z nich dotyczyła wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją, część z nich natomiast wykraczała poza ten zakres, ponieważ dotyczyły dalszych etapów budowy. Jakkolwiek nie zachodzi tym samym pomiędzy robotami budowlanymi objętymi przedmiotem postępowania tożsamość względem postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2018 r., w ramach którego organ nałożył na inwestora stosowne obowiązki, to legalności spornych robót budowlanych nie można jednakże oceniać w oderwaniu od zakresu przedmiotowego postępowania zakończonego tą decyzją. Roboty budowlane, które zostały podjęte przez inwestora, są niewątpliwie bowiem kontynuacją budowy budynku mieszkalnego i dotyczą wykańczania elementów bryły budynku, która w takim kształcie była przedmiotem sporu na gruncie postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Dla potwierdzenia tej oceny MWINB wskazał, że rozstrzygnięcie nr [...] zapadło w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin z 8 sierpnia 2018 r. PINB ustalił, że w odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2017 r. udzielającą pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], dokonano zmiany usytuowania ścian zewnętrznych poddasza, sytuując je po zewnętrznej krawędzi ścian parteru, zamiast po wewnętrznej oraz naruszono granicę działki na odcinku przy uskoku linii rozgraniczającej (przy osi oznaczonej przez projekt - 4) poprzez wykonanie ściany zewnętrznej niezgodnie z projektem, także poprzez niewłaściwe usytuowanie murłaty, sytuując ją na działce odwołującej oraz naruszenie granicy przy ww. uskoku krokwiami. Ustalono także, że w trakcie wykonywania robót w rejonie ww. uskoku nie podparto uciętych krokwi części dachu należącego do odwołującej. Wykonane roboty zostały zrealizowane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, jak też z naruszeniem granic działki. Skoro jednak w ramach poprzedniego postępowania organ ocenił usytuowanie ścian zewnętrznych z poszerzeniem bryły budynku i murłaty z naruszeniem granicy, to dalsze prace, które są funkcjonalnie i konstrukcyjnie związane z tymi elementami budynku, nie mogą być kwestionowane na dalszych etapach, albowiem organ musiałby zakwestionować prawomocny stan faktyczny. Zdaniem MWINB, działania na obecnym etapie są w tych warunkach zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, są prowadzone w oparciu o te części budynku, które zostały zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, ale których legalność oceniona została w ramach postępowania naprawczego zakończonego decyzją nr [...]. Charakter spornych robót budowlanych, jak zauważył organ odwoławczy, potwierdza przedłożone przez inwestora oświadczenie kierownika budowy mgr inż. R. K. z 26 lutego 2020 r. MWINB stwierdził, że argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ocenie MWINB, to, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań odwołującej i w jej odczuciu jest dla niej krzywdzące nie dowodzi jeszcze uchybienia wymogom przewidzianym w przepisach k.p.a. MWINB zastrzegł jednocześnie, że podjęte rozstrzygnięcie nie rozciąga się na kwestie ewentualnego samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania, jak też do podnoszonych przez odwołującą wykonanych samowolnie przez inwestora prac w zakresie wykraczającym poza bryłę budynku dotyczących realizacji miejsc parkingowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB z [...] marca 2021 r. złożyła Ż. U., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligowały organy nadzoru budowlanego do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, czemu MWINB i PINB w umorzonym postępowaniu uchybiły. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy orzekające w wyniku fałszywych oświadczeń inwestora i kierownika budowy, jak też braku jakiejkolwiek weryfikacji stanu faktycznego na budowie błędnie przyjęły, iż zgłoszone we wniosku z 16 kwietnia 2019 r. i ponowione w piśmie z 2 września 2019 r. istotne odstępstwa od projektu były objęte przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...].

W odpowiedzi na skargę MINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MWINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub dokona ich uproszczonej analizy (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 243/19; wyrok NSA z 25 października 2016 r. sygn. II OSK 110/15).

Należy przypomnieć, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. umarzającej postępowanie naprawcze stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ocena wyjaśniająca przyczyny przyjęcia, że postępowanie pozostaje bezprzedmiotowe powinna w tych warunkach wynikać z uzasadnienia decyzji, w którym organ szczegółowo wyjaśniłby powody wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wszczęte na wniosek w sposób formalny i odniósłby się do wszystkich zarzutów i uwag podnoszonych przez strony w jego toku celem określenia ich zasadności i argumentów za tym przemawiających. Stanowisko to powinno znajdować wsparcie we wnioskach wynikających z przeprowadzonych czynności wyjaśniających spełniających standard opisany w przepisach rozdziału 4 działu II k.p.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania administracyjnego nie istnieje, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w określonym układzie stosunków (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 736). Jeżeli chodzi o postępowanie naprawcze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje, że o jego bezprzedmiotowości nie stanowi brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 p.b., gdyż taka sytuacja uzasadnia posłużenie się przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięciem odmownym. Za umorzeniem prowadzonego w tym przedmiocie postępowania przemawia natomiast ustalenie, że okoliczności faktyczne stwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego nie dawały powodów, by uznać, iż któraś z przesłanek umożliwiających uruchomienie postępowania naprawczego, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b., w sprawie rzeczywiście wystąpiła.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ posłużył się takim rozumieniem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. Co jednakże istotne dla wyniku kontroli sądowej decyzji MWINB, zasadnicza wadliwość obarczająca ww. decyzję jest spowodowana oparciem jej na nieprawidłowo ustalonym i ocenionym materiale dowodowym, czemu towarzyszyło sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji, w którym organ w zasadniczej części jedynie powielił ogólne ustalenia przyjęte przez PINB odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania, pozostawiając nierozważonymi większość argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu i uzupełniającym je piśmie z 5 lutego 2021 r. Rzeczą organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do sformułowanych zarzutów i wspierającej ich argumentacji. Pominięcie tego obowiązku czyni sprawę dotyczącą prowadzenia robót budowlanych na działce nr ew. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) procesowo nierozpoznaną, a podjęte rozstrzygnięcie umarzające postępowanie dotyczące istotnych odstępstw od projektu i naruszenia granicy w trakcie prac budowlanych prowadzonych przez M. S. jako inwestora w konsekwencji co najmniej przedwczesnym.

W świetle zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń dotyczących robót budowlanych, w których strona wskazała na odstąpienie od dokonania z jej udziałem ustaleń (pomiarów), którym można byłoby przypisać cechę wiarygodności, czemu towarzyszył zarzut składania przez inwestora oraz kierownika budowy fałszywych oświadczeń, i stanowiska inwestora uznającego z kolei działania skarżącej za motywowane chęcią przedłużenia postępowania, a jej zarzuty za "insynuacje", organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wnikliwą uwagą objąć wszystkie czynności nakierowane na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Równocześnie powinny były zapewnić, by czynności procesowe podejmowane w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej zostały odpowiednio w aktach tejże sprawy utrwalone, uwzględniając, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że właściwe dokumentowanie poszczególnych czynności procesowych ma niebagatelne znaczenie dla odtworzenia rzeczywistego przebiegu czynności podejmowanych w toku rozpoznawania – przykładowo w sytuacji, jeśli strona postępowania na etapie zaskarżenia decyzji kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Właściwie utrwalony materiał dowodowy pozwala organowi uchronić się przed zarzutem dowolności w ustalaniu faktów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, s. 79). W celu nadania swoim ustaleniom takiego charakteru organy powinny mieć na uwadze potrzebę posłużenia się przede wszystkim dowodami pierwotnymi pozwalającymi w sposób odpowiedni zweryfikować sprzeczne stanowiska stron. Jeżeli zagadnieniem spornym pozostaje ocena zgodności realizowanych przez inwestora robót budowlanych z ustaleniami wynikającymi z projektu budowlanego lub z przepisami, podstawowe znaczenie wśród środków dowodowych niewątpliwie przypisać trzeba dokonywanej przez organ nadzoru budowlanego ich kontroli w formie procesowej przeprowadzenia oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego (art. 85 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że oględziny rzeczy (ruchomej/nieruchomej) polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ z udziałem stron postępowania tejże rzeczy w celu poczynienia za pomocą zmysłów (przede wszystkim wzroku) spostrzeżeń co do jej właściwości. Oględziny dają organowi i stronom postępowania tym samym możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat, eliminując, a przynajmniej znacznie ograniczając ryzyko błędu w dotarciu do prawdy materialnej, jeżeli właściwości określonej rzeczy są określane nie w oparciu o wyobrażenia o nich wynikające z analizy opisu spostrzeżeń innej osoby, ale na podstawie własnego bezpośredniego ich odbioru (por. A. Gronkiewicz [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 4. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 486). Trafnie uznaje się w tym kontekście, że oględziny nie dostarczają nowego materiału procesowego, a jedynie, wyświetlając podany już materiał, stanowią wyłącznie akt sprawdzenia dowodów (Z. Woźniak [w:] System Postępowania Cywilnego. Tom 2. Dowody w postępowaniu cywilnym, red. Ł. Błaszczak, Warszawa 2021, s. 1332). Organy w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2021 r. nie poddały uwag skarżącej zamieszczonych w piśmie z 16 kwietnia 2019 r. (Zgłoszenie z wnioskiem o kontrolę), uzupełnionym pismem z 2 września 2019 r. i kolejnymi oświadczeniami weryfikacji, która w oparciu o wskazany instrument procesowy, pozwalałaby ocenić ich zasadność w sposób odpowiadający zasadom przyjętych w k.p.a. Jakkolwiek bowiem PINB, co wynika z protokołu kontroli w sprawie [...] z 16 lipca 2020 r., przeprowadził w tym dniu kontrolę na działce nr ew. [...] to przedmiotem kontroli, na co wskazuje zamieszczona w protokole informacja, pozostawało wyłącznie wykonanie robót budowlanych nałożonych decyzją PINB nr [...], przy czym w ramach uwag i wyjaśnień stron biorących udział w oględzinach znalazło się niepodważone przez PINB zastrzeżenie pełnomocnika skarżącej, zgodnie z którym "W dniu dzisiejszym nie były prowadzone czynności kontrolne w związku ze złożonym wnioskiem z dn. 16.04.2019 r.". Oparcie decyzji umarzającej postępowanie na tymże protokole oraz protokole kontroli obowiązkowej z 13 stycznia 2020 r. sporządzonym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w którym skarżąca nie mogła brać udziału jako jego strona, w tych warunkach nie mogło być traktowane przez MWINB jako działanie odpowiadające przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a., w tym zobowiązaniu organu do zapewnienia stronie możliwości czynnego uczestniczenia w czynnościach postępowania dowodowego i zapewnienia prawnych możliwości podejmowania przez nią czynności procesowych w celu obrony swoich interesów prawnych w postępowaniu wszczętym na jej wniosek. Organ odwoławczy wadliwości tej nie wyeliminował w toku postępowania odwoławczego w ramach możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), co waży na prawidłowości skorzystania przez MWINB z kompetencji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Tak z uwagi na to, że skorzystanie w sprawie z dostępnych organowi środków dowodowych prowadziłoby do tego, iż na etapie odwoławczym ustaleniom faktycznym nie mogłaby już być przypisywana w sposób uzasadniony cecha sporności z powodu nieutrwalenia czynności w ramach przeprowadzonych dowodów bezpośrednich, jak też z uwagi na to, że zarzut bazujący na braku przeprowadzenia z udziałem skarżącej kontroli odnoszącej się ściśle do zakresu wniosku wszczynającego postępowanie stanowił jeden z kluczowych elementów szczegółowo wyliczonych wadliwości obarczających decyzję PINB wskazanych przez skarżącą w odwołaniu, który nie doczekał się jednak jakiegokolwiek merytorycznego komentarza ze strony MWINB. Niewątpliwie zakres kontroli wykonania decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. nr [...] nie mógł być traktowany jako równoważny zakresowi postępowania naprawczego wyznaczonemu zarzutami sformułowanymi przez skarżącą we wniosku wszczynającym to postępowanie. Strona w obszernym odwołaniu i piśmie je uzupełniającym powołała się na dyspozycję art. 10 § 1 i 3, art. 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a., jak też przestawiła konkretne uwagi odnośnie do stanowiska wyrażonego przez PINB w decyzji z [...] sierpnia 2020 r., niemniej organ odwoławczy kwestie, na które zwróciła uwagę skarżąca, pominął, poprzestając na stwierdzeniu, że argumenty skarżącej "nie wnoszą do sprawy istotnych elementów [...]".

Zdaniem Sądu, takie działanie było tymczasem jednoznacznie sprzeczne z procesową funkcją przypisaną przez ustawodawcę postępowaniu odwoławczemu. Organ odwoławczy jest zobowiązany bowiem ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, a równocześnie nadać uzasadnieniu podejmowanej przez siebie decyzji taką treść, która w najszerszym stopniu umożliwiać będzie eliminację wątpliwości, jakie pojawiły się u strony odwołującej w związku z rozstrzygnięciem sprawy przez organ I instancji. Z tego punktu widzenia MWINB był uprawniony do przyjęcia, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej jest bezprzedmiotowe w znaczeniu określonym w art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., jednakże taki wniosek powinien został sformułowany w sposób umożliwiający merytoryczną kontrolę przesłanek, na których się on opiera, przy jednoczesnym ujawnieniu stronom, których interesy prawne są jednoznacznie sporne, oceny trafności podnoszonych przez nie argumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd MWINB w zakresie, w jakim wskazuje on, że w toku zainicjowanego postępowania wnioskiem skarżącej z 2 września 2019 r. nie mógł podlegać podważeniu ten zakres robót budowlanych, który wynikał z udzielonej przez organy zgody na ich prowadzenie na mocy decyzji mających charakter ostateczny (prawomocny). Organ odwoławczy stwierdzając, że ocena legalności robót budowlanych prowadzonych przez M. S. nie może następować w oderwaniu od zakresu postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r., nie określił jednakże, które elementy zakwestionowanych prac mogły podlegać badaniu, a które nie z uwagi na przyznawaną im "nieautonomiczność". Organ posłużył się w treści decyzji kategorią "funkcjonalnego i konstrukcyjnego związania" (części) prac z zatwierdzonymi robotami, nie precyzując jej jednak, pomimo że było to konieczne z uwagi na przypisywany jej skutek prawny. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wyszczególnione przez skarżącą konkretne naruszenia wymagane było w sprawie zindywidualizowane ich ocenienie, przy czym niewystarczające było odwołanie się przez organ do oświadczenia kierownika budowy z 26 lutego 2020 r., który wskazał, że obowiązek nałożony na inwestora decyzją nr [...] został w całości zrealizowany, a "inne prace" prowadzone przez inwestora dotyczyły wykonywania udzielonego mu pozwolenia na budowę i nie naruszały własności sąsiedniej nieruchomości, jeżeli zostało ono w zasadniczej swojej części podważone przez skarżącą.

Powyższe wnioski ze względu na charakter wadliwości obarczającej na ich podstawie podjęte rozstrzygnięcia wymuszają uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa procesowego. Rzeczą MWINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na etapie odwoławczym będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego na wniosek skarżącej postępowania naprawczego zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie wydane w sprawie powinno zostać poprzedzone podjęciem czynności dowodowych umożliwiających dokładne wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym i przepisami prawa, gdyż powyższa okoliczność ma zasadniczy wpływ na sposób rozważenia tego, czy postępowanie to ma charakter bezprzedmiotowy jak uznaje inwestor i przyjął organ I instancji, czy też jak twierdzi skarżąca, na inwestora powinny zostać nałożone określone obowiązki w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, a zatem decyzja PINB o zakończeniu postępowania w sposób formalny pozostaje błędna.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.