Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8, art. 11, art.75 par. 1, art. 66 par. 1, art. 89, art.104 par. 1, art. 107 par.1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1-6, art. 28 ust. 1, art. 29-31, art. 48 ust. 1-3, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 31 i 50, art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1433/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1433/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") nakazał J. P. rozbiórkę tymczasowego obiektu handlowego – punktu sprzedaży pieczywa, o wymiarach 2,00 m x 2,80 m, posadowionego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], zrealizowanego bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 8 czerwca 2015 r. wpłynęło pismo odnoszące się do usytuowania tymczasowych obiektów handlowych na działkach przy ul. [...] i [...] w [...]. Sprawa tymczasowych obiektów budowlanych na działce przy ul. [...] została wydzielona do odrębnego postępowania. Jednocześnie na podstawie zdjęć dołączonych do pisma z dnia 8 czerwca 2015 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2015 r. ustalono, że wymienione pismo dotyczy w rzeczywistości dwóch obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Na wymienionej działce w dniu 2 lipca 2015 r. przeprowadzono kontrolę, w której uczestniczyła I. K., współwłaścicielka posesji. I. K. wskazała, że tymczasowy obiekt handlowy – punkt sprzedaży pieczywa został postawiony przez dzierżawcę terenu, J. P.. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2015 r. powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami. W dniu 17 lipca 2015 r. wpłynęły wyjaśnienia skarżącego, w których wskazywał, że omawiany obiekt jest przyczepą gastronomiczną. J. P. załączył także kserokopię dowodu rejestracyjnego wraz z ubezpieczeniem OC, a także pisma różnych organów, w tym (1) pismo Urzędu Miasta G. z dnia 4 listopada 2003 r., znak [...], (2) pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 18 grudnia 2001 r., znak [...], (3) decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], (4) decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...], oraz (5) opinię rzeczoznawcy budowlanego z dnia 11 października 2006 r. z których wynika, że przyczepa gastronomiczna nie jest obiektem budowlanym. Z takim stanowiskiem nie zgodził się organ I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1389/11. W orzeczeniu tym przyjęto bowiem, że przyczepa specjalistyczna, przeznaczona do wykorzystywania na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany. Powołując się na art. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 1 pr. bud., organ I instancji stwierdził, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru postawienia tymczasowego obiektu handlowego przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Rozważany obiekt został więc zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajduje art. 48 pr. bud. Inwestycja ta jest zarazem niezgodna z § 11 uchwały nr XLIV/306/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd – część A (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 135, poz. 2707 z późn. zm.), w którym ustanowiono zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych. Tym samym brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Dlatego na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. nakazano J. P. rozbiórkę opisanego tymczasowego obiektu handlowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. art. 3 ust. 1-3 oraz art. 3 ust. 5 i 6 pr. bud. przez uznanie, że przyczepa stanowiąca pojazd w rozumieniu art. 2 ust. 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: "u.p.r.d.") jest obiektem budowlanym, a jego posadowienie na gruncie zakwalifikowano jako budowę;

2. art. 48 ust. 3 pr. bud. przez zastosowanie go do pojazdu, niebędącego obiektem budowlanym;

3. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 89 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, czy omawiana przyczepa wykorzystywana jest do celów stacjonarnej sprzedaży stale czy tylko tymczasowo.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że rozważana przyczepa nie jest trwale połączona z gruntem i w świetle art. 3 pkt 1-3 pr. bud. nie stanowi obiektu budowlanego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przemawia także przeciwko kwalifikowaniu jej jako tymczasowego obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 pr. bud. Omawiana przyczepa została bowiem dopuszczona do ruchu, zarejestrowana i ubezpieczona, a także posiada aktualne badania techniczne. Jest to zatem pojazd w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: "u.p.r.d."), a nie tymczasowy obiekt budowlany. Decydujące w tej mierze są mianowicie cechy przedmiotu, a nie sposób korzystania z niego. Niemniej nawet przyjęcie za organem I instancji odmiennego stanowiska, nie pozwala uznać przyczepy za obiekt budowlany. Zmiana przeznaczenia przyczepy nie ma bowiem charakteru trwałego. Obiekt ten nie został pozbawiony jezdności – ma koła, jest zarejestrowany i ubezpieczony, a także posiada badania techniczne. Można się nim przemieszczać. Organ I instancji nie ustalił poza tym, czy przyczepa była wykorzystywana w ten sam sposób przez cały czas, tj. od dnia 6 lipca 2015 r. Nie zbadano również, czy z wymienionego obiektu prowadzono stale sprzedaż. Zaniechania te mają istotne znaczenie, gdyż przyczepa nie jest używana tylko do handlu. Niekiedy pozostaje zamknięta i nieużywana, a miejsce jej posadowienia ulega zmianie. Nie doszło zatem do trwałej modyfikacji jej funkcji i przeznaczenia. Do odwołania J. P. załączył kopie następujących pism: (1) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], (2) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], (3) pismo Urzędu Miasta w G. z dnia 4 listopada 2003 r., (4) pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 18 grudnia 2001 r.,(5) opinię architektoniczno-budowlanej z dnia 11 października 2006 r., (6) własne pismo z dnia 14 lipca 2015 r., (7) dowód zapłaty ubezpieczenia OC oraz (8) dowód rejestracyjny przyczepy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczepa specjalistyczna, przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt małej gastronomii – punkt sprzedaży pieczywa spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki do uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud. Bez znaczenia w tej mierze jest okoliczność posiadania dokumentów dopuszczających ją do udziału w ruchu drogowym. Ponadto rozważana przyczepa została ustawiona na działce nr [...] ok. czerwca 2015 r. Od tej chwili obiekt ten stoi w tym miejscu nieprzerwanie. Przyczepa nie jest zaopatrzona w koła, ani w tablicę rejestracyjną. Z materiału dowodowego wynika zarazem, że działka nr [...] objęta jest powołaną uchwałą z dnia 5 listopada 2010 r., która w § 11 ust. 1 zakazuje lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych. W świetle § 11 ust. 2 wymienionego planu miejscowego sytuowanie takich obiektów budowlanych, np. w postaci punktów gastronomicznych lub handlowych, wypożyczalni sprzętu pływającego, obiektów i urządzeń rekreacyjnych lub sanitarnych, zgodne ze szczegółowym planem zagospodarowania plaży, jest dozwolona jedynie w granicach terenu oznaczonego symbolem 1UTp, 2UTp, 3UTp, 4UTp, 5UTp, 6UTp, 7UTp, 8UTp, 9UTp i 10UTp. Działka nr [...] nie znajduje się w granicach żadnego z tych terenów. Inwestor na ustawienie przedmiotowego obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie dokonał zgłoszenia. Trafnie zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ I instancji wydał nakaz rozbiórki.

J. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 107 § 1 zdanie 1 k.p.a. przez niewskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

2. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 89 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia, czy omawiana przyczepa wykorzystywana jest do celów stacjonarnej sprzedaży pieczywa stale czy tylko tymczasowo, a także czy obiekt ten znajdował się na działce nr [...] i w jakim okresie;

3. art. 3 ust. 1-3a, 5 i 6 pr. bud. przez uznanie, że przyczepa stanowiąca pojazd w rozumieniu art. 2 ust. 50 u.p.r.d. jest obiektem budowlanym, a jego postawienie należy kwalifikować jako budowę;

4. art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud. przez zastosowanie tych przepisów do pojazdu, niebędącego obiektem budowlanym;

5. art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nieodniesienie się do argumentów przedstawionych przez skarżącego, które miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie;

6. art. 2 pkt 50 oraz art. 71 ust. 1 i 2 u.p.r.d.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości.

W uzasadnieniu J. P. powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto dodał on, że w sierpniu 2015 r. omawiana przyczepa została usunięta z działki nr [...] i do chwili obecnej nie znajduje się na tym miejscu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. P. na decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że skarga została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1-3a, 5, 6 pr. bud. przez błędne uznanie, że przyczepa stanowi tymczasowy obiekt budowlany, gdy w rzeczywistości powinna być kwalifikowana jako pojazd w rozumieniu art. 2 pkt 50 u.p.r.d. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy przyczepa, zarejestrowana jako pojazd bez silnika może być jednocześnie traktowana jako tymczasowy obiekt budowlany. W ocenie sądu I instancji przyczepa specjalistyczna przeznaczona i wykorzystywana na cele działalności gastronomicznej jako stacjonarny punkt "małej gastronomii" spełnia pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym warunki uznania jej za tymczasowy obiekt budowlany. Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowi fakt, że przyczepa, której dotyczy kontrolowane postępowanie, nie jest przyczepą kempingową, wbrew wywodom skarżącego. Przedstawiona przez niego opinia architektoniczno-budowlana z dnia 11 października 2006 r. oraz dowód rejestracyjny stwierdza, że jest to przyczepa specjalistyczna typu SAM, przeznaczona konstrukcyjnie i funkcjonalnie do prowadzenia działalności gastronomicznej. Z oceny technicznej wynika również, że przyczepa, będąc faktycznie wykorzystywana do prowadzenia działalności gastronomicznej, ma zdemontowane koła. Dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach administracyjnych, także wskazuje, że przyczepa wykorzystywana jest na cele działalności handlowej, ma wywieszoną reklamę i została pozbawiona zewnętrznych elementów charakterystycznych dla takich pojazdów.

Analiza cech funkcjonalnych przyczepy, znajdujących potwierdzenie zarówno w ocenie technicznej (konstrukcja i przeznaczenie przyczepy), jak i w sposobie faktycznego wykorzystywania prowadzi do wniosku, że przyczepa pełni funkcję obiektu "małej gastronomii" typu kiosk. Obiekt ten nie odróżnia się pod względem wizualnym od kiosków służących działalności handlowej, które statusu przyczepy nie posiadają. Nie sposób zatem uznać, by obiekt, który wygląda jak kiosk i pełni podobne funkcje, nie był traktowany jak kiosk. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że zamontowanie kół pozwala przemieścić przyczepę przez przyłączenie jej do pojazdu samochodowego. Posiadanie elementów ruchomych w postaci kół nie stanowi cech istotnych, odróżniających przyczepę od kiosku. Elementy te pozostają bez związku z funkcją, jaką pełnią oba te obiekty, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę fakt, że sporna przyczepa pełni rolę obiektu stacjonarnego. Nie można również podzielić poglądu, w świetle którego rejestracja przyczepy stanowi jedynie jej dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która pozwala na legalne poruszanie się po drogach publicznych. Możliwość przemieszczania się różni sporny obiekt od innych kiosków, w których prowadzona jest działalność handlowa. Cecha ta w żaden sposób nie wpływa jednak na realizację podstawowej funkcji, jaką jest działalność gastronomiczna.

Organy administracji publicznej zasadnie zatem przyjęły, że omawiana przyczepa może być uznana za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud. W konsekwencji zastosowanie znalazł art. 48 pr. bud. Organy obu instancji trafnie uznały w ocenie sądu I instancji, że obowiązujący plan miejscowy uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. Należało więc przyjąć, że przyczepa ta jako tymczasowy obiekt budowlany podlega rozbiórce. Sąd I instancji dodał zarazem, że wykonanie rozbiórki nie musi polegać tylko na rozłożeniu obiektu budowlanego na elementy składowe, lecz może polegać na usunięciu obiektu z określonego miejsca.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył J. P., formułując na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia:

1. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-4 pr. bud. przez uznanie, że przyczepa stanowiąca pojazd w rozumieniu art. 2 ust. 50 u.p.r.d. jest w świetle art. 3 ust. 5 pr. bud. tymczasowym obiektem budowlanym, a jej zaparkowanie (ustawienie) na gruncie nawet w celu świadczenia usług gastronomii stanowi budowę w myśl przepisów prawa budowlanego;

2. art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud. przez zastosowanie tego przepisu do pojazdu niebędącego obiektem budowlanym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji stwierdził jedynie, że przyczepa, która pełni funkcję gastronomiczną, powinna być traktowana jak kiosk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uznał zatem, że przyczepa jest kioskiem. Za takim wnioskiem przemawia użycie słowa "jak" zamiast wyrazu "jako", który wskazywałby na tożsamość porównywanych pojęć. Taką interpretację wzmacnia fakt, że kiosk nie podlega rejestracji i nie może być traktowany jako pojazd. Tym samym sąd I instancji nie uważał przyczepy za kiosk, lecz jedynie przyjął, że są to obiekty budowlane tego samego rodzaju. Funkcja gastronomiczna i cel wykorzystywania przyczepy nie zalicza się także do cech wymienionych w art. 3 pkt 5 pr. bud., zawierającym definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Sąd I instancji założył, że przyczepa stanowi obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, taki jak strzelnica, kiosk uliczny, pawilon sprzedaży ulicznej i wystawowy, przykrycie namiotowe i powłoka pneumatyczna, urządzenie rozrywkowe, barakowóz lub obiekt kontenerowy. Powołanie się na art. 3 pkt 5 pr. bud. wymaga jednak wykazania, że dany obiekt (1) nie jest trwale połączony z gruntem albo (2) stanowi jeden z obiektów budowlanych wymienionych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie tylko pierwsza przesłanka mogłaby ewentualnie wystąpić, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że przyczepę należy traktować jak kiosk i wykluczył ich tożsamość. Przyczepa nie może być jednak uznana za obiekt budowlany, w tym także za tymczasowy obiekt budowlany. Wniosku tego nie zmienia wykorzystywanie pojazdu do realizacji funkcji gastronomicznej. Nietrafne okazało się również stanowisko sądu I instancji, w świetle którego przyczepa jest "obiektem stacjonarnym". Pojęcie to nie zostało bowiem wyjaśnione. Przyjęcie, że cechę stacjonarności uzyskuje obiekt, który nie porusza się, prowadziłoby do wniosku, że również rowery z przyczepami służącymi do handlu obwoźnego spełniają ten wymóg, jeżeli zaparkowano je przez kilka dni w tym samym miejscu. Interpretacja ta byłaby sprzeczna z przepisami prawa budowlanego i prawa drogowego. Jeżeli natomiast przyjąć, że przymiot stacjonarności wynika z umieszczenia obiektu w tym samym miejscu przez cały czas, to opisane kryterium nie zostałoby spełnione w niniejszej sprawie. Przyczepę skarżącego kasacyjnie usunięto bowiem z nieruchomości i nie jest tam obecnie zaparkowana. Sąd I instancji nie wyjaśnił także, jak długo obiekt powinien przebywać w danym miejscu, by nabył cechę stacjonarności. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala ponadto określić, w jakim czasie przyczepa została zaparkowana na nieruchomości oraz czy jej usytuowanie było stałe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowiły dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 1-4 pr. bud. przez uznanie, że przyczepa, z której prowadzono sprzedaż pieczywa, jest obiektem budowlanym, a nie pojazdem, oraz art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud. przez wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do pojazdu, a nie obiektu budowlanego. Tym samym skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych w rozpatrywanej sprawie. Argumenty przedstawione przez J. P. sprowadzają się do zarzutu dokonania błędnej subsumpcji przez sąd I instancji, czyli nieprawidłowego przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do określonej normy prawnej. Wywody te zmierzają w istocie do wykazania, że przyczepa należąca do skarżącego kasacyjnie nie stanowi obiektu budowlanego, wobec czego jej realizacja nie wymagała pozwolenia organu administracji publicznej i nie można było prowadzić w stosunku do niej postępowania legalizacyjnego. Pogląd ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się nietrafny.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr. bud. przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę albo obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawodawca wskazuje następnie w art. 3 pkt 2 pr. bud., że budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt małej architektury stanowi w świetle art. 3 pkt 4 pr. bud. niewielki obiekt, w szczególności obiekt kultu religijnego (np. kapliczka, krzyż przydrożny, figura), posąg, wodotrysk i inne obiekty architektury ogrodowej oraz obiekt służący rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (np. piaskownica, huśtawka, drabinka, śmietnik). Za budowlę uważa się w myśl art. 3 pkt 3 pr. bud. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca wskazuje ponadto w wymienionym przepisie przykładowe obiekty będące budowlą.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżący kasacyjnie posiada przyczepę specjalistyczną typu SAM, wykorzystywaną jako sezonowy punkt gastronomiczny – punkt sprzedaży pieczywa. W celu zabezpieczenia obiektu przed kradzieżą zdemontowano w nim koła. Całość została ponadto obudowana i zaopatrzona w reklamę. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 11 października 2006 r., w protokole kontroli z dnia 2 lipca 2015 r., nr [...], oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do tego protokołu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował powyższych dowodów zarówno w toku postępowania przed organami administracji publicznej, jak i w toku postępowania sądowego.

W tym świetle należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że przyczepa samochodowa J. P. jest obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 pr. bud. Brak trwałego związania z gruntem oraz fundamentów wyklucza bowiem w myśl art. 3 pkt 2 pr. bud. zakwalifikowanie tej konstrukcji jako budynku. Jednocześnie wymiary rozważanej przyczepy uniemożliwiają stosownie do art. 3 pkt 4 pr. bud. stwierdzenie, że jest to jedynie obiekt małej architektury.

Powyższego wniosku nie zmieniają wywody skarżącego kasacyjnie, zdaniem którego rozważana przyczepa jest pojazdem. W świetle art. 2 pkt 50 u.p.r.d. przyczepą jest pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Z kolei w art. 2 pkt 31 u.p.r.d. ustawodawca wyjaśnia, że pojazdem jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze lub urządzenie do tego przystosowane. Nie wdając się w rozważania, czy przyczepa J. P. odpowiadała tym definicjom, należy podkreślić w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakwalifikowanie danego przedmiotu jako pojazdu w rozumieniu art. 2 pkt 31 u.p.r.d. nie wyklucza uznania go także za obiekt budowlany stosownie do art. 3 pkt 1 pr. bud. Definicje zawarte w art. 2 u.p.r.d. zostały bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.r.d. ustanowione z myślą o określeniu zasad ruchu drogowego, zasad i warunków dopuszczania pojazdów do tego ruchu, wymagań odnoszących się do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami oraz zasad i warunków kontroli pojazdów. Definicje w art. 3 pr. bud. zostały natomiast sformułowane w świetle art. 1 pr. bud. na potrzeby działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Cele obu tych unormowań są zatem różne, a każde z nich reguluje odmienne zagadnienia. W ustawach tych nie znajduje się również przepis, który wyłączałby uznanie pojazdu za obiekt budowlany. Rejestracja i ubezpieczenie przyczepy oraz zamontowanie albo zdemontowanie w niej kół nie wykluczają zatem zastosowania art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1389/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powołanej opinii technicznej wynika zarazem, że przyczepa J. P. była wykorzystywana jako sezonowy punkt gastronomiczny. W art. 3 pkt 5 pr. bud. ustawodawca zawarł definicję tymczasowego obiektu budowlanego, wyróżniając w tej mierze dwie kategorie obiektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2357/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, tamże). Pierwszą stanowią obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Do drugiej zaliczają się natomiast obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, takie jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Skarżący kasacyjnie nietrafnie odróżnia w tej mierze obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem i obiekty budowlane wyliczone wyraźne w art. 3 pkt 5 pr. bud. Wymienione elementy nie stanowią odrębnych typów tymczasowego obiektu budowlanego, lecz jedynie przesłanki drugiej kategorii tych obiektów, które powinny być spełnione łącznie.

Trzeba przy tym zauważyć, że użycie zwrotu "takie jak", "jak" lub "w szczególności" poprzedzające wyliczenie przedmiotów przez ustawodawcę ma na celu zbudowanie definicji przez wskazanie przykładowych przedmiotów, do których odnosi się definiowane wyrażenie. Powstała w ten sposób lista nie ma jednak charakteru enumeratywnego (wyczerpującego). Dlatego możliwe jest wskazanie także innych przedmiotów niż wymienione wprost przez ustawodawcę, o ile są one podobne do przedmiotów objętych danym wyliczeniem. Na tle art. 3 pkt 5 pr. bud. zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, że ocena podobieństwa przedmiotu nietrwale połączonego z gruntem do obiektów budowlanych wymienionych w tym przepisie powinna być dokonywana przede wszystkim z perspektywy celu, jakiemu służy dana konstrukcja i sposobu jej faktycznego wykorzystywania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II OSK 31/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak sygnalizowano wcześniej, przyczepa samochodowa należąca do J. P. nie była trwale związana z gruntem. Tym samym spełnia ona pierwszy wymóg zaliczenia jej do drugiej kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym przyczepa J. P. była pod względem funkcjonalnym podobna do kiosku ulicznego. Skarżący kasacyjnie wykorzystywał bowiem ten obiekt budowlany do prowadzenia działalności gastronomicznej. Obiekt ten został pozbawiony elementów charakterystycznych dla pojazdów i wizualnie przypominał kiosk. Przyczepa nie stanowiła także środka służącego do przemieszczania się tak jak inne pojazdy. Konkluzji tej nie zmienia możliwość zaopatrzenia tego obiektu w koła lub przesunięcia w nowe miejsce. Tym samym wywody J. P. co do braku stwierdzenia tożsamości przyczepy i kiosku przez sąd I instancji nie podważały wniosku, że omawiana przyczepa odpowiada odpisowi zawartemu w art. 3 pkt 1, 3 i 5 pr. bud.

Podobnie nietrafne okazały się wywody skargi kasacyjnej dotyczące uznania przyczepy za obiekt stacjonarny. Jeżeli bowiem określona konstrukcja nie jest trwale połączona z gruntem, a przy tym wykazuje podobieństwo do obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 5 pr. bud., to konsekwentnie należy ją traktować jako tymczasowy obiekt budowlany. Znaczenie stałego zlokalizowania przyczepy w jednym miejscu trzeba zatem rozpatrywać jako okoliczność, która może wskazywać na wspomniane podobieństwo albo mu przeczyć. Sąd I instancji użył określenia "obiekt stacjonarny" tylko w znaczeniu opisowym w celu wskazania na omawianą zbieżność przyczepy i kiosku.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Trzeba przy tym dodać, że przyczepa należąca do skarżącego nie odpowiadała opisowi zawartemu w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr. bud., wobec czego do ustawienia takiego obiektu budowlanego nie wystarczało dokonanie zgłoszenia na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Konsekwentnie skarżący kasacyjnie powinien był uzyskać pozwolenie na budowę w celu ustawienia tymczasowego obiektu budowlanego w postaci przyczepy specjalistycznej. Nie ulega zarazem wątpliwości, że J. P. nie otrzymał takiej decyzji. Organy nadzoru budowlanego były zatem zobowiązane do wszczęcia postępowania naprawczego.

Trafnie przy tym zastosowano w rozpatrywanej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Jak wynika bowiem z tego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 pr. bud., w drodze, decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud., (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: (a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; albo (b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że dla działki [...] obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 11 ust. 1 tej uchwały w granicach planu miejscowego zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z wyjątkiem lokalizacji zapleczy budowy w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych. W § 11 ust. 2 powołanej uchwały wskazano natomiast, że w graniach terenu oznaczonego symbolem 1UTp, 2UTp, 3UTp, 4UTp, 5UTp, 6UTp, 7UTp, 8UTp, 9UTp i 10UTp zezwala się na legalizację tymczasowych obiektów budowlanych, np. punkty gastronomiczne, handlowe, wypożyczalnie sprzętu pływającego, obiekty i urządzenia rekreacyjne, obiekty i urządzenia sanitarne zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania plaży zatwierdzanym przez urząd morski, z zastrzeżeniem wymagań określonych w przepisach odrębnych.

Rozważana przyczepa położona jest poza obszarem wymienionym w § 11 ust. 2 wymienionej uchwały, wobec czego nie można było ustawić jej legalnie na działce nr [...]. Legalizacja samowolnego ustawienia rozważanej przyczepy była zatem wykluczona w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a pr. bud. Wobec tego organy administracji publicznej trafnie orzekły nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że rozbiórka obiektu budowlanego może polegać także na podjęciu działań, w wyniku których obiekt ten zostanie usunięty (np. przesunięty) z danej działki.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.