Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 292/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Z. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 2 ust. 2 została wydana z naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta Z. na rzecz W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. W. (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), zastępowany przez fachowego pełnomocnika, pismem z dnia 14 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miasta (dalej: uchwała) na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.).

Zaskarżając w całości uchwałę zarzucił jej naruszenie:

- art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, poprzez ustalenie radnym Rady Miasta za udział w pracach Rady Miasta i Komisjach Rady Miasta miesięcznej diety w formie ryczałtu bez określenia zasad przyznawania i potrącania diety z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach Rady/Komisji lub innych przypadków, w których radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków,

- art. 25 ust. 4, 6 i 8 tejże ustawy poprzez przyznanie bez podstawy prawnej dodatkowej "diety miesięcznej zryczałtowanej" Przewodniczącemu Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Przewodniczącemu komisji stałej uwzględniając wyłącznie "pełnione funkcje" bez uzależnienia ich wysokości od faktycznie pełnionych obowiązków związanych ze sprawowaniem danej funkcji oraz bez określenia zasad przyznawania i potrącania diety z tytułu nieobecności radnych pełniących ww. funkcje na posiedzeniach Rady/Komisji lub innych przypadków, w których radni nie realizują ciążących na nich obowiązków.

W związku z powyższym Wojewoda wniosł o:

1) orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że uchwała została podjęta na sesji Rady Miasta w dniu 21 marca 2013 r., a do organu nadzoru wpłynęła 28 marca 2013 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4. 6 i 8 u.s.g.

Rada Miasta § 1 skarżonej uchwały postanowiła, że za udział w pracach Rady Miejskiej i Komisjach Rady radnemu przysługuje dieta" (ust. 1). Podstawę naliczania diety stanowi minimalne wynagrodzenie za pracę określone w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r. Nr 200. poz. 1679. z późn. zm.) (ust. 2).

Z dalszej części uchwały wynika, że radny za udział w posiedzeniu sesji Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej - otrzymuje dietę w wysokości 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę (§ 2 ust. 1).

Ponadto Rada Miasta postanowiła, że "Dodatkowo za pełnione funkcje:

1) Przewodniczący Rady Miejskiej otrzymuje dietę miesięczną zryczałtowaną w wysokości 70% minimalnego wynagrodzenia;

2) Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej i Przewodniczący Komisji stałej otrzymuje dietę miesięczną w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia" (§ 2 ust. 2).

W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał na niespójność zapisów § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 uchwały. Treść § 1 ust. 1 uchwały stanowi o diecie aa udział w pracach Rady Miejskiej i Komisjach Rady, tymczasem § 2 ust. 1 uchwały stanowi już tylko o diecie za udział w posiedzeniu sesji Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej, która to czynność jest węższa i zawiera się w pojęciu "prac rady/komisji". Zestawienie tych paragrafów sugeruje, że dieta w wysokości 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę przysługuje radnym wyłącznie za udział w posiedzeniu Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej, ale za "udział w pracach Rady Miejskiej i Komisjach Rady" już nie.

Poza tym skarżący zwrócił uwagę, że nie jest prawidłowy zwrot "posiedzenie sesji", którym Rada posłużyła się w § 2 ust. 1 uchwały. Ustawodawca w ustawie ustrojowej posługuje się zamiennie pojęciami "sesja", "posiedzenie"; są to zatem wyrazy tożsame i powinny być używane zamiennie, co oznacza, ze nie mogą tworzyć zwrotu "posiedzenie sesji".

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zasady przyznawania radnym diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych ustala rada gminy w granicach określonych przepisami art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. oraz przepisami wykonawczymi, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800).

Wyżej przytoczony przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W świetle art. 25 ust. 8 u.s.g., rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada zatem legitymację do zróżnicowania wysokości diet radnych. Podejmując regulację w tym zakresie rada nie posiada jednak całkowitej swobody i określając wysokość diet w zależności od pełnionych funkcji jest zobligowana uwzględnić faktyczny zakres związanych z ich pełnieniem obowiązków. Należy bowiem podkreślić, że uzasadnieniem dla zróżnicowania wysokości diet nie jest formalne sprawowanie danej funkcji, ale realizacja obowiązków, która wpływa na konieczność zwiększenia wysokości rekompensaty. Oceniając prawidłowość przedmiotowej uchwały należy również wskazać, że warunkiem legalności regulacji przewidującej wypłatę diet w formie miesięcznego ryczałtu jest zawarcie w uchwale przepisów określających zasady potrącania z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach, czy też innych przypadków, w których radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków, a których to zasad przedmiotowa uchwała nie zawiera.

Organ nadzoru podkreślił, że brzmienie przepisów art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., stanowiących podstawę prawną podjęcia uchwały jest tożsame z aktualnym brzmieniem.

Wykładnia celowościowa art. 25 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów gminy, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym, w tym sprawowanej funkcji. Oznacza to, że jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów gminy, np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują.

Rada Miasta ustaliła w stałej kwocie Przewodniczącemu Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącemu Rady Miejskiej i Przewodniczącemu Komisji stałej oraz pozostałym radnym dietę w formie ryczałtu miesięcznego. Przyjmując za dopuszczalne ryczałtowe określanie przez radę wysokości diet radnych, zasadą powinno być przyjęcie zasad określających zarówno przyznawanie, jak potrącanie diet w przypadkach nieobecności radnych na posiedzeniach rady lub komisji, a także w przypadku niewykonywania przez radnych innych obowiązków związanych z pełnieniem mandatu radnego, czego w niniejszej uchwale zabrakło.

Brak zasad ustalenia wysokości diet powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od udziału radnego w pracach rady. Prawidłowo sformułowana uchwała, zdaniem organu nadzoru, powinna regulować konkretną kwotę jaka przysługuje za udział w jednej sesji, za udział w jednym posiedzeniu komisji, za wykonywanie innych czynności związanych z wykonywaniem mandatu radnego, gdy w związku z realizacją tych obowiązków radny musi zwolnić się z pracy. Dopiero wówczas iloraz konkretnie określonych stawek za poszczególne czynności i ilość zwołanych sesji, posiedzeń komisji i dni, w których radny musiał zwolnić się u swojego pracodawcy daje realną kwotę przysługującej radnemu diety (uwzględniając oczywiście górną granicę diety ustaloną przez ustawodawcę). Dopiero od tak ustalonej kwoty należy dokonywać stosownych potrąceń (na zasadach ustalonych w uchwale, tj. zakres regulacji uchwały w tej kwestii winien obejmować m.in. sytuacje, gdy radny nie uczestniczy w sesji, komisji, a także przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów).

Niezależnie od powyższego Rada Miasta przyznała dodatkową dietę (również w formie ryczałtu) Przewodniczącemu Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Przewodniczącemu Komisji stałej, co także należy uznać za istotne naruszenie prawa (§ 2 ust. 2 uchwały). Brak jest podstaw do przyznania dodatkowej "diety miesięcznej zryczałtowanej" wyłącznie za "pełnione funkcje" bez uzależnienia ich wysokości od faktycznie pełnionych obowiązków związanych ze sprawowaniem danej funkcji. Dieta przysługuje za wykonywanie określonych obowiązków, a nie za fakt sprawowania danej funkcji. Przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnych zasad przyznawania tej dodatkowej diety Przewodniczącemu Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Przewodniczącemu komisji stałej, ani zasad potrącania w przypadkach nieobecności radnych pełniących ww. funkcje na posiedzeniach rady lub komisji, lub niewykonywania innych czynności przynależnych danej funkcji, np. przygotowywanie przez przewodniczącego rady porządku obrad, zwoływanie, prowadzenie sesji.

W ocenie skarżącego zachodzi konieczność stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności, stąd też w oparciu o art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. wniósł do Sądu o orzeczenia niezgodności z prawem tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta

(dalej: Rada, organ), reprezentowana przez Burmistrza [...], wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości postanowień zawartych w skardze na przedmiotową uchwałę, gdyż argumenty organu skarżącego są nietrafne, a postanowienia uchwały nie naruszają przepisów prawa wskazanych w skardze.

W ocenie Rady zarzut dotyczący ustalenia dla radnego "miesięcznej diety w formie ryczałtu" za udział w pracach Rady Miejskiej i Komisjach Rady Miejskiej jest całkowicie bezzasadny w świetle postanowień § 2 ust. 1 zaskarżanej uchwały zgodnie z którym radny za udział w posiedzeniu sesji Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej - otrzymuje dietę w wysokości 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z postanowień tych wynika jednoznacznie, że ustalona dieta nie jest w formie miesięcznego ryczałtu, lecz wypłacana jest za udział w posiedzeniu komisji lub sesji rady, czyli za faktyczną obecność i pracę na tym posiedzeniu lub sesji. Dietę tę otrzymuje każdy radny, niezależnie od pełnionej funkcji, biorący udział (obecny) na sesji rady lub posiedzeniu komisji rady.

§ 1 ust. 1 uchwały ustala ogólną zasadę, zgodnie z którą radnemu za udział w pracach rady i komisji przysługuje dieta. Natomiast § 2 ust. 1 uchwały konkretyzuje tę zasadę i ustala, że za udział w sesji rady lub posiedzeniu komisji radny otrzymuje dietę w wysokości 10% minimalnego wynagrodzenia. W ocenie Rady w świetle przepisów art. 20 ust. 1 oraz 21 ust. 3 u.s.g. nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska obraduje (pracuje) na sesjach natomiast komisje Rady na posiedzeniach, w związku z czym nieuprawniony jest zarzut skarżącego, że za udział w pracach Rady Miejskiej i komisjach Rady radnemu nie przysługuje dieta. Również zarzut o nieprawidłowym zwrocie "posiedzenie sesji" (w uchwale jest "posiedzeniu sesji"), którym Rada posłużyła się w postanowieniach § 2 ust. 1 i stwierdzenie, że ustawodawca w ustawie ustrojowej posługuje się zamiennie pojęciami "sesja" "posiedzenie", są to zatem wyrazy tożsame i powinny być używane zamiennie, co oznacza, że nie mogą tworzyć zwrotu "posiedzenie sesji" nie znajdują oparcia w u.s.g., gdyż zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 u.s.g. wyraz "sesja" oznacza obrady rady, natomiast zgodnie z przepisem art. 21 ust. 3 wyraz "posiedzenie" odnosi się do posiedzenia komisji rady.

Dodatkowo wskazano, że zgodnie z postanowieniami § 22 ust. 1 - wówczas obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie Statutu Gminy Z. - "Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie ustaw", natomiast z postanowień § 71 ust. 1 tego Statutu wynika, iż "Komisje pracują na posiedzeniach.".

Użyte w uchwale wyrażenie "posiedzeniu sesji" w ocenie Rady nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a raczej dotyczy prawidłowego stosowania zasad techniki legislacyjnej.

W świetle powyższego w ocenie Rady postanowienia § 2 ust. 1 zaskarżanej uchwały ustalające dietę w wysokości 10% za udział w posiedzeniu sesji Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej nie naruszają przepisu art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g., gdyż jest to dieta za udział a nie w formie ryczałtu jak wskazał organ skarżący.

W ocenie Rady zarzut skarżącego o przyznaniu bez podstawy prawnej dodatkowej "diety miesięcznej zryczałtowanej" Przewodniczącemu Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Przewodniczącemu komisji stałej uwzględniając wyłącznie pełnione funkcje jest niezasadny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Podstawę prawną do podjęcia zaskarżanej uchwały w tym postanowień § 2 ust. 2 stanowiły przepisy art. 25 ust. 4 , 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 4 na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto jak wynika z przepisu art. 25 ust. 8 ustawy rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety. Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nieuczestnictwa w pracach rady. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Na podstawie tych dwóch przepisów rada w postanowieniach § 2 ust. 2 ustaliła dla Przewodniczącego Rady Miejskiej dietę miesięczną zryczałtowaną w wysokości 70% minimalnego wynagrodzenia (pkt 1 ust. 2) oraz dla Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej i Przewodniczącego Komisji stałej dietę miesięczną w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia, (pkt. 2 ust. 2). Zryczałtowana dieta, o której mowa w § 2 ust. 2 uchwały w ocenie Rady Miejskiej stanowi rekompensatę dla radnych pełniących funkcje Przewodniczącego Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej oraz Przewodniczącego Komisji stałej rady za dodatkowe czynności i obowiązki wynikające z pełnionych funkcji w tym organizowania pracy rady czy komisji stałej rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu.

W świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 25 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Op 177/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy przewodniczący komisji stałej, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także Przewodniczącego komisji stałej, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisu § 2 ust. 2, co pozwala uznać skargę w tej części za uzasadnioną.

Wobec upływu rocznego terminu z art. 94 ust. 1 u.s.g., terminowego przedłożenia uchwały organowi nadzoru oraz nieposiadania przez nią cech aktu prawa miejscowego wyłączone jest, na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części obejmującej jej § 2 ust. 2 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie skarga okazała się niezasadna. Nie znalazł potwierdzenia zarzut skargi ustalenia radnym Rady Miasta za udział w pracach Rady Miasta i Komisjach Rady Miasta miesięcznej diety w formie ryczałtu bez określenia zasad przyznawania i potrącania diety z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach Rady/Komisji lub innych przypadków, w których radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków. § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie statuuje diety radnych w formie ryczałtu miesięcznego, lecz wiąże ją z udziałem w sesjach rady i posiedzeniach komisji. Samo zaś określenie "za udział w posiedzeniu sesji Rady Miejskiej, komisji Rady Miejskiej" jakkolwiek nieprecyzyjne, nie pozostawia jednak wątpliwości interpretacyjnych i nie stanowi uchybienia o takim ciężarze gatunkowym, który uzasadniałby stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa – jest to raczej przejaw mało starannej redakcji tekstu uchwały. Także kwestia zakresu regulacji § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 została – w ocenie Sądu –przekonująco wyjaśniona w odpowiedzi na skargę: zapis § 2 traktować należy jako konkretyzacje zapisu § 1. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – w pozostałym zakresie oddalił skargę w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).