Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 667/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 667/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak ( spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. G. i P. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2000 r. nr [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J. G. i P. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2004 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust.4 pkt. 2, oraz art. 80 ust.2 pkt.l, art. 81 ust. l pkt. 2, art. 83 ust. l pr. bud. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89/1996, poz. 414 z pózn. zm.) i art. 7 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. O zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80/2003, poz. 718), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., po rozpatrzeniu sprawy, budowa budynku gospodarczo-magazynowego przez J. i P. G. na nieruchomości w R.-działka o nr. ewid. 653 :

Nakazał inwestorom Pani J. G. i Panu P. G. zamieszkałym w R., gm. R. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości w R. gm. R. stanowiącej działkę o nr. ewid. 653.

Swoją decyzję organ I instancji uzasadnił następująco: w toku postępowania wszczętego na wniosek H. N., zamieszkałej R., PINB w M. wydał:

1. Postanowienie z dnia [...] 2000 r. znak [...], którym na podstawie art. 50 ust. l pkt. 3 pr. bud. wstrzymał prowadzone przez J. i P. G. roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-magazynowego prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r. znak [...] (k. 96 akt),

2. Decyzję z dnia [...] 2000 r. znak PINB[...], którą na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. nakazał inwestorom wykonanie, w terminie do [...] 2000 r. czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie :

-ekspertyzy technicznej budynku gospodarczo-magazynowego usytuowanego na posesji w R.- działce nr ewid. 653 zawierającej :

1. plan zagospodarowania działki o nr. ewid. 653 wykonany na mapie do celów projektowych,

2. inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną o prawidłowości ich wykonania,

3. projekt zmian i przeróbek w stosunku do wykonanych robót uwzględniający wyżej wymienioną opinię techniczną i doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi ustawy dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. nr 15, poz. 140) .

Decyzja powyższa zawierała pouczenie, iż w przypadku niewykonania obowiązku organ administracyjny podejmie postępowanie egzekucyjne wynikające z ustawy z dnia 17.06. 1967 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 36 z 1991 r., poz. 161 ze zm.) , oraz drugie pouczenie, iż niewykonanie w terminie określonych w decyzji obowiązków spowoduje wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 pr. bud. nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

W dniu [...] 2000 r. inwestor przekazał do organu I instancji dokumentację techniczną wykonaną przez inż. R. F. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił ją w dniu [...] 2000 r. inwestorowi jako nie tę, której zażądał decyzją z [...] 2000 r. Organ uznał, iż mimo, że nałożony powyższą decyzją obowiązek sprecyzowany został w sposób jasny i zrozumiały, to autor ekspertyzy zawarł w niej to, co uznał za stosowne. Ocena autora opracowania dotycząca usytuowania obiektu na gruncie nie może wywołać żadnych skutków prawnych, ponieważ stwierdzenie tej okoliczności należy wyłącznie do uprawnionego geodety, tak jak do uprawnionego geodety należy prawidłowe wytyczenie obiektu na działce, zgodnie planem jej zagospodarowania, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] 1998 r. Poza tym organ I instancji stwierdził, że opracowanie inż. F. nie uwzględnia :

-planu zagospodarowania działki o nr. ewid. 653, który powinien być wykonany na mapie do celów projektowych w dacie po uprawomocnieniu się decyzji z [...]2000 r.,

-projektu zmian i przeróbek -który uwzględniałby nie tylko konstrukcję obiektu, lecz w pierwszej kolejności usytuowanie obiektu i zero budowlane projektowane oraz rzeczywiste - zakresie czynności - robót budowlanych jakie należałoby wykonać by doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami wykonawczymi tego okresu określonymi rozporządzeniem z dnia 14. 12. 1994 r.(Dz.U. nr 15, póz. 140 ze zm.) Organ uznał, że J. i P. G. obowiązku nałożonego decyzją z [...] 2000 r. nie wykonali. Nadto decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę, z dnia [...] 1998 r. znak BGK.[...] została uchylona przez Wójta Gm. w R. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak BGK [...] wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 pr. bud. Niewykonanie obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z dnia [...] 2000 r. skutkuje zgodnie z art. 51 ust. 2 pr. bud. nakazem rozbiórki obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i P. G. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz, że nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy, nadto nie uwzględnia zaleceń sformułowanych przez organ II instancji, zawartych w decyzji z dnia [...] 2003 r. znak [...]. Podnosili, że decyzja wydana w dniu [...] 2000 r. nakazująca im wykonanie dokumentacji została sformułowana w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Wykonanie ekspertyzy zlecili uprawnionemu inżynierowi. PINB nakazując wykonanie planu zagospodarowania działki nie określił, że ma on być sporządzony na aktualnej mapie, ani tez nie określił szczegółowych warunków, wzorów, instrukcji, na podstawie których powinny być wykonane elementy ekspertyzy. Nie ma podstaw żądanie organu wykonania ekspertyzy przez biegłego z listy wojewody. Plan zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych został na ich zlecenie sporządzony i jest organowi znany, ponieważ znajduje się przy innej sprawie prowadzonej przez PINB- dotyczącej rozbiórki budynku pobudowanego przez H. Nowakowską, częściowo na działce stanowiącej ich własność. Organ nie wziął pod uwagę dowodów, z których wynika prawidłowe posadowienie spornego obiektu. Nadto postępowanie w sprawie prowadzone było przez ponad trzy lata, co naraża ich na dodatkowe, zawinione przez organ koszty.

Odwołanie J. i P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. dnia [...] 2004 r. nie zostało uwzględnione i M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia [...] 2004 r. znak WOA. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-magazynowy realizowany jest niezgodnie warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...]1998 r. znak BGK.[...]. Uwagi organu I instancji dotyczące oceny przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy inż. F. zasługują na uwzględnienie. Plan zagospodarowania działki powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, a więc uwzględniać stan obowiązujący po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] 2002 r. znak PINB-[...], a opracowanie przedstawione przez odwołujących zawiera mapę do celów projektowych z dnia [...] 1998 r. , zatem nie czyni zadość pkt. l rozstrzygnięcia decyzji z [...] 2000 r. Fakt, iż plan zagospodarowania działki sporządzony na mapie do celów projektowych, uwzględniającej stan po uprawomocnieniu się decyzji z [...] 2000 r. jest znany organowi I instancji z urzędu ponieważ został sporządzony przez uprawnionego geodetę A. M. na zlecenie inwestorów, przyjęty do prowadzonego przez Starostę Powiatowego w M. Zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i zaewidencjonowany pod nr. [...] nie świadczy o wykonaniu przez inwestorów obowiązku nałożonego w/w decyzją, ponieważ stosownie do jej rozstrzygnięcia, obowiązkiem inwestorów było dostarczenie go do PINB w M. Projekt zmian i przeróbek będący częścią nakazanej przez organ ekspertyzy technicznej powinien odpowiadać przepisom dotyczącym projektu budowlanego niezbędnego do uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności wymogom art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt. l i 2 pr. bud. oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto przedstawione opracowanie nie zawiera projektu zmian i przeróbek. Nastąpiło zatem naruszenie przepisów prawa poprzez niespełnienie obowiązku nałożonego decyzją z [...] 2000 r. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i nie podlega rozpoznaniu w ramach prowadzonego postępowania. Nałożony obowiązek dokonania rozbiórki jest konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. Skarżona decyzja jest adekwatna do specyfiki dokonanych przez inwestora odstępstw, szczegółowo wymienionych w postanowieniu PINB z [...] 2000 r. znak PINB [...] ( o wstrzymaniu robót budowlanych) Organ I instancji nie mógł orzec o rozbiórce części obiektu bowiem istotne odstępstwa dotyczyły całego obiektu budowlanego, a nie jedynie jego części. Natomiast wydanie decyzji o wstrzymaniu robót byłoby usankcjonowaniem robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, zatem nakazanie rozbiórki całego budynku gospodarczo-magazynowego było zasadne.

W skardze wniesionej w dniu [...] 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. i P. G. powtórzyli zarzuty odwołania wskazują na następujące naruszenia prawa:

-naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 9 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyjaśniania i informowania, w szczególności nie wyjaśnienie stronie jak ma wyglądać właściwe wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] 2000 r. , nie udzielenie stronie wyjaśnień, jakie elementy ma zawierać ekspertyza, by sprawa mogła być rozpatrzona przez organ pozytywnie,

-naruszenie art. 7 kpa poprzez uznanie poprawności decyzji organu I instancji, który przyjął całkowicie bierna postawę i przy istniejących wątpliwościach co do wykonalności decyzji z [...] 2000 r. w jej literalnym brzmieniu - nie wezwał strony do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, aby zostały spełnione oczekiwania organu co do formy i treści ekspertyzy technicznej,

- naruszenie art. 7 kpa i 77 kpa poprzez :

- nie zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego, natomiast dokonanie oceny materiału zgromadzonego w sposób uproszczony, przy odniesieniu ocenę przedłożonej przez skarżących ekspertyzy do "oczekiwań organu" a nie do faktycznego brzmienia decyzji z [...] 2000 r.,

-wydanie decyzji na podstawie materiału zgromadzonego przed wydaniem decyzji kasatoryjnej MWINB z dnia [...] 2001 r. znak WOA.[...], oraz nieuwzględnienie wskazań organu II instancji zawartych w tej decyzji,

- niewezwanie strony do uzupełnienia złożonej dokumentacji tak, aby zostały spełnione oczekiwania organu co do formy i treści żądanej ekspertyzy technicznej,

-nie ustosunkowanie się do wniosku strony o przedłużenie terminu do przedłożenia planu zagospodarowania działki,

-odmówienie waloru ekspertyzy technicznej przedłożonej przez stronę opinii pomimo braku w przepisach prawa budowlanego szczegółowych unormowań w zakresie formy i treści ekspertyzy technicznej, oraz pomimo braku wezwania do jej zmodyfikowania stosownie do oczekiwań organu I instancji,

-wydanie decyzji o rozbiórce pomimo nieuprawomocnieniu się decyzji Wójta Gminy R. z [...] 2003 r. znak [...] o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998 r. znak BGK [...] - w dacie wydania decyzji o rozbiórce decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę nie była ostateczna tu nie ma racji- bo w przypadku odstępstw od pozwolenie na budowę niejako przestaje wiązać, sprawdzić orzeczenia do art. 36 a.

- naruszenie art. 8 kpa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez rozszerzenie- zmianę obowiązków nałożonych na inwestora decyzją z [...] 2000 r. i nałożenie na stronę faktycznie innych obowiązków niż wynikało to z jej treści, co mogło nastąpić jedynie w trybie zmiany treści decyzji administracyjnej - tj. art. 154 § l kpa., co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- naruszenie art. 9 kpa poprzez uznanie prawidłowości działania organu I instancji, który niejasno sformułował obowiązki, bez podania ich podstawy prawnej, a następnie bez udzielania informacji o nich w toku postępowania w sytuacji, gdy ich niewykonanie groziło szkodą w postaci rozbiórki budynku,

w decyzji z [...] 2000 r. a organ n instancji zaakceptował działanie , nie udzielano informacji w toku postępowania, że niewykonanie obowiązku grozi rozbiórką,

-naruszenie art. 51 ust. 4 pr. Budowlanego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce pomimo braku ku temu podstaw

-naruszenie art. 51 ust. 4 pr. bud. w związku z art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek uznaniowej decyzji w kwestii zastosowania środka ostatecznego-rozbiórki budynku

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że inwestorzy nie respektowali postanowienia PINB z [...] 2000 r. znak PINB [...] wstrzymującego roboty budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa. Zgodnie z treścią art. 3 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - art. 134 ppsa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn w niej podniesionych.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało w dniu 20. 08. 1999 r. dlatego też , zgodnie z treścią art. 7 ust l ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zastosowanie w sprawie miały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11. 07. 2003 r.

Zgodnie z art. 50 ust. 4 pr. bud. postanowienie o wstrzymaniu samowolnie prowadzonych robót budowlanych, traci ważność w terminie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia. Te dwa miesiące to czas dla organu państwowego nadzoru budowlanego na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o wstrzymanych robotach. Nie wydanie decyzji w tym czasie oznacza możliwość ponownego przystąpienia do robót budowlanych, a milczenie właściwego organu uznać należy za wycofanie się z zastrzeżeń w stosunku do prowadzonych robót (zob. B. Bodziony, R. Dziewiński, P. Gniadzik "Nowe prawo budowlane z komentarzem wraz z ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym" Ośrodek Doradztwa i Szkolenia Jaktorów 1999, str. 167). Potwierdzenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w powyższym terminie faktu naruszenia prawa zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji zakazującej prowadzenia dalszych robót bądź nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części - art. 51 ust. l pkt. l pr. bud., albo-jeżeli jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem - do wydania decyzji określającej czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oraz termin, w ciągu którego powinny być one wykonane - art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. Nie wykonanie tych obowiązków w terminie określonym w decyzji skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części- art. 51 ust. 2 pr. bud. Natomiast w razie ich wykonania właściwy organ w drodze decyzji powinien zezwolić na kontynuację robót -art. 51 ust. la pr. bud. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. jest także uzewnętrznieniem stanowiska organu nadzoru budowlanego polegającego na uznaniu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że możliwe jest doprowadzenie robót wykonywanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem, pod warunkiem wykonania nakazanych czynności. Dopiero ich niewykonanie powoduje skutki określone w art. 51 ust. 2 pr. bud.

Decydujące znaczenie dla możliwości kontynuacji robót budowlanych , które były prowadzone - do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót w oparciu o art. 50 ust. l pkt. 3 pr. bud. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę ma zatem wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] 2000 r. znak PINB [...] wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 51 ust. l pkt. 2, oraz art. 51 ust. 2 pr. bud.

Przepis art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów nie może być uznane za obowiązek wykonania czynności, które doprowadza wykonywane (wykonane) roboty do stanu zgodnego z prawem. Poprzez przedłożenie dokumentów w postaci ekspertyz, ocen, czy też inwentaryzacji powykonawczej nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Do takiego stanu można doprowadzić poprzez wykonanie konkretnych czynności związanych wykonywaniem robót budowlanych. Stanowisko powyższe było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd rozpoznający sprawę stanowisko to podziela (por. wyrok NSA z 10.02.2000 r. H SA/Lu 1623, lex 193388 WSA w Warszawie z 25.11. 2004 r. IV SA 2262/03, lex 164663, WSA w Warszawie z 4.10.2004 r., IV SA 2050/03, lex nr 160781, WSA w Warszawie z 24.06.2004 r. IV SA 74/03, lex 148875). Jednakże sąd nie podziela stanowiska, iż wykluczone jest w ogóle nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w oparciu o art. 51 ust. l pkt. l pr. bud. Istotne jest, aby decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie ograniczała się jedynie do obowiązku przedłożenia dokumentów, ponieważ nie prowadzi to do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji w oparciu o ten przepis decyzja powinna nakładać równocześnie obowiązek wykonania konkretnych czynności. Ponadto decyzja nakładająca tylko obowiązek przedłożenia dokumentów ogranicza organ jeżeli chodzi o wydanie decyzji nakazującej wykonanie konkretnych czynności, ponieważ przepis art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. nie przewiduje wydania kolejnej decyzji określającej tym razem konkretne czynności faktyczne jakie winny być wykonane w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Dokumenty w postaci ekspertyz czy ocen stanowią dowody, których zgromadzenie jest konieczne do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. l pr. bud. Zdaniem sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy istniała potrzeba rozważenia, czy podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów jest przepis art. 81c pr. bud.(poprzednio art. 89 pr. bud.). Z opisu zmian wprowadzonych przez inwestorów zamieszczonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót z dnia [...] 2000 r. znak [...] wynikało, że stan techniczny obiektu może budzić uzasadnione wątpliwości, a to w związku z wprowadzonymi przez inwestorów zmianami konstrukcyjnymi. Przepis art. 81 c pr. bud. obejmuje swą hipotezą właśnie takie sytuacje i daje podstawę do żądania w drodze postanowienia przedłożenia ekspertyz i ocen, a także reguluje skutki niewykonania w terminie nałożonego na stronę obowiązku, choć należy podkreślić, że zakres jego zastosowania jest ograniczony wyłącznie do sytuacji opisanych w pkt. l i 2 tego przepisu. Nie może daniem sądu stanowić podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w każdym przypadku toczącego się na podstawie art. 51 pr. bud. postępowania. Nie zawsze bowiem wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach musi budzić wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeżeli stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje dyspozycji art. 81c pkt. l lub 2 pr. bud. wówczas

Decyzja z [...] 2000 r. musiała zostać wyeliminowana z obrotu także z innych, podanych niżej przyczyn. Zważyć należy, że każde rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji administracyjnej nakładające na stronę określone obowiązki musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Z rozstrzygnięcia tego musi wynikać w sposób nie dający możliwości różnej interpretacji, rodzaj tych obowiązków. Ma to podstawowe znaczenie ze względu na ewentualną potrzebę poddania decyzji wykonaniu na drodze postępowania egzekucyjnego. Konieczność jasnego i precyzyjnego sformułowania obowiązków nałożonych na stronę nabiera szczególnego znaczenia w przypadku sytuacji objętej normą art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud., ponieważ wykonanie przez adresata takiej decyzji obowiązków nią nałożonych skutkuje dalszym postępowaniem organu nadzoru budowlanego w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w sposób sprzeczny z treścią pozwolenia na budowę i w efekcie decyduje o możliwości kontynuowania robót, bądź o konieczności wykonania rozbiórki obiektu lub jego części. Decyzja organu I instancji z [...] 2000 r. wydana w następstwie wstrzymania robót prowadzonych przez skarżących przy budowie budynku gospodarczo-magazynowego warunków powyższych nie spełnia. Ponadto zawiera dwa całkowicie sprzeczne pouczenia o skutkach jej niewykonania , co musi prowadzić do jej uchylenia. W sentencji tej decyzji organ zobowiązał skarżących do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczo-magazynowego następnie wymieniając w punktach 1-3 żądaną zawartość tej ekspertyzy, a tym samym nakładając na skarżących wykonanie tak nałożonych obowiązków. Obowiązki te zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Przede wszystkim plan zagospodarowania działki nie jest ekspertyzą techniczną budynku, a jest odrębnym dokumentem, na podstawie którego organ ma stwierdzić zgodność lokalizacji oraz posadowienia spornego obiektu z danymi wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę. Aby dokonać takiego ustalenia oczywiste jest, że plan ten musi być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, w celu umożliwienia porównania stanu aktualnego-po rozpoczęciu robót , z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja z [...] 2000 r. nie zawiera tego warunku, co stało się w toku postępowania przyczyną szeregu wątpliwości, a następnie z powodu nie przedłożenia powyższego dokumentu jedną z podstaw orzeczenia rozbiórki obiektu. Obowiązek precyzyjnego określenia przez organ rodzaju dokumentów jakie winna przedłożyć strona wynika z konieczności-jak wyżej zaznaczono-precyzyjnego i jasnego sformułowania obowiązków strony nałożonych w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 pr. bud. jest jednym z obowiązków nakładanych na stronę, których wykonanie warunkuje tok dalszego postępowania. Ponadto strona powinna mieć świadomość jakiemu celowi służyć ma przedłożenie żądanego dokumentu i cel ten powinien wynikać jasno z rodzaju nałożonego obowiązku. O tym, że plan powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych oraz, że w istocie przedłożyć należy inwentaryzacje geodezyjną skarżący dowiedzieli się już po uprawomocnieniu się decyzji z [...] 2000 r. i po sporządzeniu oraz przedłożeniu organowi ekspertyzy z pisma organu skierowanego do nich w dniu [...] 2000 r. W piśmie tym organ wyjaśnił, że w istocie przedłożyć należy inwentaryzację geodezyjną sporządzoną na aktualnej mapie do celów projektowych, przy czym wyjaśnienie organu, iż "na tej mapie biegły winien sporządzić ekspertyzę techniczną" jest całkowicie niezrozumiałe, bowiem mapa ma odzwierciedlać faktyczne usytuowanie budynku i stanowić materiał porównawczy do planu zagospodarowania działki stanowiącego element projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast ekspertyza jest odrębnym dokumentem, który powinien wskazać na dokonane odstępstwa oraz stwierdzić sposób dokonania zmian i przeróbek doprowadzających obiekt do stanu zgodnego przepisami prawa. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie jako element decyzji stanowiący o ustaleniu prawa musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny , a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (tak. Wyrok NSA 30. 06. 1998 r. I SA/Łd 1478/96 nie publ.) Ponadto takie rozstrzygnięcie nie powalało na zbadanie prawidłowości usytuowania budynku z przyczyn powyższych, skoro nie precyzowało na jakiej mapie powinien być sporządzony projekt zagospodarowania działki. Wskazane uchybienia powodują, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisu art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. , oraz art. 107 § l kpa. Istotnie załączony do ekspertyzy plan zagospodarowania sporządzony został na mapie do celów projektowych z 1998 r., tej samej,, która posłużyła do sporządzenia planu zagospodarowania działki w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę ( (k. 54 akt zawierających decyzje o pozwoleniu na budowę i projekt budowlany). Także pkt. 3 przedmiotowej decyzji sformułowany jest w sposób nieprecyzyjny.

Decyzja z [...] 2002 r. podlegała uchyleniu także z powodu kolejnej wady: nakładając na inwestorów obowiązki organ, pouczył, że w przypadku ich niewykonania podejmie postępowanie egzekucyjne, a także pouczył, iż nie wykonanie obowiązków w terminie spowoduje wydanie decyzji z art. 51 ust. 2 pr. bud. Są to dwa całkowicie odmienne i wykluczające się wzajemnie skutki niewykonania nałożonych na stronę obowiązków. Takie sformułowanie stwarza możliwość dowolności organu w wyborze środków , które mogą być zastosowane w przypadku niewykonania decyzji, oraz powoduje, że strona nie otrzymuje jednoznacznego pouczenia o skutkach niewykonania decyzji. Jest to sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 107 kpa , oraz z treścią art. 8 kpa, który nakazuje organom prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Treść pouczeń wskazuje także na niekonsekwencję organu i niezdecydowanie jeżeli chodzi o określenie skutków niewykonania decyzji nakładającej obowiązki przewidziane w art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. w postaci przedłożenia dokumentów, o czym szczegółowo w dalszej części uzasadnienia.

Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych decyzją z [...] 2000 r. obowiązków było podstawą orzeczenia przez organ I instancji nakazu rozbiórki obiektu , utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją. Obydwie te decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchylenie.

Przepis art. 51 ust. 2 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dn. 27. 03. 2003 r. stanowił, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. l pkt. 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 2 pr. bud. oraz z naruszeniem art. 7 kpa, 77 kpa i 107 § 3 kpa z niżej podanych przyczyn: Niewykonanie obowiązków nałożonych przez organ decyzją wydana w oparciu o art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. spowodować może trojakie skutki począwszy od najlżejszego- nakazania zaniechania dalszych robót, poprzez rozbiórkę części obiektu, a skończywszy na najbardziej dolegliwym- rozbiórce całego obiektu. Nie oznacza to jednak, że organ może dokonać wyboru konsekwencji tego niewykonania w sposób dowolny i oderwany od stanu faktycznego sprawy. Z całą pewnością organ nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji w oparciu o ten przepis , ponieważ nie ma do tego podstawy prawnej. W przypadku zatem niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków, zobowiązany jest do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 2 pr. bud. Natomiast jeżeli chodzi o zastosowanie konkretnego już rygoru spośród trzech w nim przewidzianych, rygor ten musi być uzasadniony rodzajem dokonanych odstępstw jak i ich zakresem, oraz uprzednim ustaleniem zakresu czynności niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis art. 51 ust. 2 pr. bud. nie dają bowiem podstawy do nakazania rozbiórki całego obiektu, którego budowa była prowadzona w oparciu o ważną decyzję o pozwoleniu na budowę, w zakresie, w jakim obiekt ten wybudowany został zgodnie z wydanym pozwoleniem, bez względu na zakres dokonanych samowolnie zmian. Ustaleń tych organ musi dokonać w toku prowadzonego postępowania w oparciu o materiał dowodowy świadczący o rodzaju dokonanych odstępstw, oraz stwierdzający, czy możliwe jest usunięcie skutków samowoli polegającej na dokonaniu odstępstw przy pozostawieniu części obiektu wykonanej zgodnie zatwierdzonym projektem. Oczywiste jest także w świetle stanowiska wyrażonego powyżej, iż decyzja oparta na art. 51 ust. l pkt 2 musi zawierać merytoryczne rozstrzygnięcie- tzn. określać rodzaj konkretnych czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa a nie tylko zobowiązywać do przedłożenia dokumentacji. Dopiero bowiem niewykonanie tych czynności skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 2 pr. bud. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wyraża pogląd, że na gruncie przepisu art. 51 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 27. 03. 2003 r. nie było podstaw do orzeczenia decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 2 , bez uprzedniego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Samo tylko niewykonanie obowiązku polegającego na przedłożeniu określonych dokumentów nie stanowiło podstawy do nałożenia na inwestora sankcji przewidzianych w art. 51 ust. 2.

Zaskarżona decyzja ustaleń takich nie zawiera. Twierdzenie organu, że zaskarżona decyzja organu I instancji Jest adekwatna do specyfiki dokonanych przez inwestora odstępstw", oraz, że odstępstwa dotyczyły "całego obiektu a nie jego części" nie wyjaśniają motywów zastosowanego przez organ rygoru. Ponadto są pozaustawowymi, ogólnikowymi sformułowaniami i zamieszczenie ich w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie przepisów art. 8 kpa i 9 kpa. Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ ustaleń tych dokonał, ponieważ nie powołuje się w tym zakresie na żadne dowody. Dowody te musiałyby jednoznacznie świadczyć o tym, że rozbiórka całego obiektu jest konieczna z uwagi np. na niemożność techniczną dokonania rozbiórki jego części. Dowodów takich jednak organ I instancji nie przeprowadził, zaś organ odwoławczy, który jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę stan taki zaakceptował. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie posadowienia budynku, mimo, iż dowody zebrane wprawie wskazują na prawidłowość jego posadowienia. Narusza to przepisy nakazujące prowadzić postępowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, oraz z zasadą przekonywania -art. 7 i art. 11 kpa., oraz art. 138 kpa, z którego wynika obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W istocie decyzja organu I instancji oraz decyzja zaskarżona zostały wydane w oparciu o takie same ustalenia, jak poprzednia decyzja nakazująca rozbiórkę określonych części obiektu z dnia [...] 2000 r. znak [...], która została przez organ odwoławczy uchylona. Jedyna podstawą nakazania rozbiórki całego obiektu jest fakt niedostarczenia przez inwestorów żądanej dokumentacji i tylko ta okoliczność jest w uzasadnieniu obydwu decyzji wyeksponowana, natomiast brak uzasadnienia zastosowanego, najbardziej dotkliwego rygoru.

Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 pr. bud. jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wymuszenie na inwestorze dokonania zmian i przeróbek , czemu dał wyraz ustawodawca w treści art. 51 ust. 2 pr. bud. przewidując różne sankcje za niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. l pkt. 2. Skoro sankcje te są zróżnicowane, to powinny być adekwatne do stanu fatycznego sprawy, a ich nałożenie uzasadnione w sposób odpowiadający regułom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa.

Stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób wadliwy, przewlekły i jak już wskazano wyżej, z naruszeniem wskazanych norm procesowych. Nieprawidłowe było wyczekiwanie organu I instancji na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i zawieszanie postępowania. Dla orzeczenia o konsekwencjach niewykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. nie ma znaczenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona. Żaden z przepisów ustawy prawo budowlane warunku takiego nie zawiera, a postępowania te wpływają na siebie wzajemnie tylko o tyle, że nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uchylona. Nie wiadomo w jakim celu organ I instancji przeprowadzał rozprawę administracyjną i przesłuchiwał świadków skoro ani żaden przepis prawa nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 pr. bud., ani świadkowie nie mogli wnieść do sprawy żadnych informacji , które mogłyby stanowić dowód w sprawie. Stwierdzenie faktu i zakresu odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę należy do organu nadzoru budowlanego oraz do osoby sporządzającej stosowną dokumentację, a nie do świadków. Natomiast nie wypowiedział się organ co do kwestii granicy między działką inwestorów a działką wnioskodawczyni, co mogło mieć znaczenie dla ustalenia prawidłowości posadowienia wznoszonego obiektu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że znajdują one uzasadnienie w zakresie, na jaki wskazano wyżej. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego -art. 51 ust. 4 pr. bud. w związku z art. 11 kpa jest nieprawidłowy. W brzmieniu obowiązującym sprzed zmian wprowadzonych wyżej cyt. ustawą - a w takim brzmieniu organ przepis art. 51 stosował, w związku z treścią art. 7 ust. l ustawy zmieniającej z 27. 03. 2003 r. ustęp ten dotyczył odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1-3 pr. bud. w przypadku, gdy roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 pr. bud. wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 pr. bud. (czyli gdy ostały zakończone i nie zachodzi potrzeba ani możliwość wydawania postanowienia w oparciu o ar. 50 pr. bud. Zaskarżona decyzja narusza natomiast art. 51 ust. 2 który zastosowano, z przyczyn wyżej omówionych. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący niemożności wykonania decyzji z [...] 2000 r. z powodu błędnego określenia aktu z dnia 14. 12. 1994 r. jako ustawy. Ten błąd organu należało potraktować jako oczywista omyłkę nie mającą żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ranga tego aktu, który jest rozporządzeniem powinna być znana każdej osobie uprawnionej do sporządzania ocen i ekspertyz, a takiej osobie skarżący ich sporządzenie zlecili.

Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia prawa, na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. a) lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.