Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 291/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Orłowska (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 270/00 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje:

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 39, 40 ust. 1 i 3 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr XVI/129/92 Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 1992 r., uwzględniając wniosek E. i H. A. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek 2038, 2039, 2042 i 2035 w C. pod lokalizację zielonego parkingu dla samochodów ciężarowych (9 stanowisk) i osobowych (50 stanowisk), zjazdu z drogi publicznej i budynku zaplecza wraz z urządzeniami wodno-kanalizacyjnymi.

W decyzji określono warunki wynikające z planu, dotyczące infrastruktury technicznej oraz odległości budynku i urządzeń od gazociągu wysokoprężnego.

W warunkach wynikających z przepisów szczególnych oraz wymaganiach odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich decyzja wskazuje, że "projekt budowlany należy wykonać zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1984 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego).

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie usług komunikacji i parkingu oznaczonym symbolem 15 UP. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem. Wniosek zawiera właściwą dokumentację i uzgodnienia, przy czym, ponieważ zamierzenie nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, zatem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. nie wymagało uzgodnienia z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym i Wojewodą w zakresie oddziaływania na środowisko.

Opisana decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Organ II instancji, w nawiązaniu do zarzutów odwołania T. P. wyjaśnił, że inwestycja usytuowana jest na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze oznaczonym 15 KP i przeznaczonym pod tereny komunikacji drogowej i lokalizacji parkingu w wielkości do 800 pojazdów.

Według założeń planu funkcja KP oznacza przeważającą funkcję obiektu, przy czym można wprowadzić inną, nie kolidującą z ustaleniami planu i dotychczasową funkcją obiektu.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że istotą zapisu § 2 pkt 8 lit. m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa jest określenie inwestycji, mogącej pogorszyć stan środowiska przy lokalizowaniu parkingu lub też zespołów parkingów w ilości na ponad 500 stanowisk.

W omawianej sprawie wniosek dotyczy nie zespołów parkingów ale jednego parkingu, zaś ilość przewidywanych stanowisk nie przekracza wielkości wskazanych w rozporządzeniu. Dopiero inwestor, który będzie zamierzał wielkości te przekroczyć, będzie musiał uzyskać uzgodnienie z właściwym inspektorem sanitarnym.

Nie jest również uzasadniony zarzut o braku określenia warunków w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

W decyzji zastrzeżono te warunki (dostęp do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z mediów i dopływu światła dziennego, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby - art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a nie – zakres i sposób ochrony tych interesów.

Te kwestie podlegają bowiem szczegółowemu rozstrzygnięciu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. P. zarzucał decyzjom naruszenie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 8 lit. m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji (...), naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy i naruszenie art. 106 § 1 kpa.

Skarżący stwierdził, że pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej stron zamierzających realizować parkingi łącznie dla ponad 500 samochodów. Część inwestorów będzie zwolniona od obowiązków uzyskiwania opinii inspektora, a inwestor przekraczający liczbę 500 miejsc musiałby dodatkowo uzyskać opinię inspektora, u podłoża której leżałaby ocena całości inwestycji na obszarze przeznaczonym pod parkingi. Może się przy tym okazać, że konieczne będą do spełnienia warunki, które dotyczyć będą nie tylko inwestora przekraczającego 500 miejsc, lecz dotyczące całego zespołu parkingów.

Wówczas jednak nałożenie obowiązków na inwestorów, którzy już zrealizowali swe inwestycje, nie będzie możliwe.

Zdaniem skarżącego, wbrew stwierdzeniu Kolegium, nie zostały również określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Nie spełnia tego wymogu odesłanie do przepisów innej ustawy (prawa budowlanego), które i tak wiążą w każdej sprawie każdego inwestora. Nie wzięto pod uwagę, że ochrona osób trzecich związana jest z charakterem inwestycji, co w tym przypadku odnosi się do hałasu i spalin, które mogą zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną, a odnosząc się do jej zarzutów wyjaśnił, co następuje:

W sprawie będącej przedmiotem osądu wniosek inwestora dotyczył parkingu na 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i 9 miejsc dla samochodów ciężarowych.

Tak określona inwestycja była oceniana przez organ pod względem zgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i dla takiej inwestycji organ miał obowiązek ustalić warunki. Ponieważ wnioskowana inwestycja nie zalicza się – według wykazu – do inwestycji uciążliwych, zatem brak było podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku uzyskiwania oceny oddziaływania. Określony w art. 41 ust. 2 a ustawy obowiązek dotyczy tylko inwestycji wymienionych w przepisie.

Obowiązku sporządzania oceny oddziaływania, a w konsekwencji i uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z organami ochrony środowiska czy też nadzoru sanitarnego, nie da się wywieść również z przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. (obowiązującej w dacie wydawania decyzji).

Mają również racje organy administracji, że zgodność obiektu z warunkami technicznymi, regulowanymi przepisami z zakresu prawa budowlanego może być oceniana na etapie postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej od całości wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów:

- prawa materialnego tj. art. 40 ust. 4 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z § 2 pkt 8 lit.m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji (...) poprzez błędną wykładnię, a w szczególności – uznanie, że do wydania skarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane uzgodnienie z powiatowym inspektorem sanitarnym i

- art. 42 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, a w szczególności uznanie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały prawidłowo wskazane wymagania odnośnie ochrony praw osób trzecich oraz

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 kpa poprzez uznanie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane uzgodnienie z powiatowym inspektorem sanitarnym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego ponownie podkreślił, iż w ocenie strony skarżącej inwestycja wymagała uzyskania opinii powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego.

Na obszarze, którego dotyczy decyzja, przewidziano lokalizację zespołu parkingów lub parkingu dla 800 samochodów i taka inwestycja kwalifikuje się do kategorii inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Zatem każda inwestycja polegająca na zorganizowaniu parkingu na tym terenie dla mniejszej niż 800 liczby samochodów jest de facto częścią inwestycji obejmującej zorganizowanie zespołu parkingów dla 800 samochodów, czyli – inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska.

Odmienna interpretacja przepisów, do której przychylił się Sąd prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy zespół parkingów powstaje niezależnie, w wyniku realizacji kolejnych inwestycji, żaden z inwestorów (zakładając, że nie zorganizuje parkingu więcej niż dla 500 samochodów osobowych i 200 ciężarowych) nie będzie zobowiązany do uzyskania opinii inspektora, pomimo, że przepisy prawa wyraźnie taki obowiązek nakładają (inwestycją jest nie tylko parking ale również – zespół parkingów).

Uzasadnione jest zatem twierdzenie o naruszeniu art. 106 kpa, gdyż brak opinii inspektora sanitarnego o inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędny jest również pogląd, że dla określenia warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich wystarczające jest wskazanie na przepisy warunków technicznych, gdyż po pierwsze jest to ogólnie obowiązujący (bez potrzeby wykazywania) akt prawny, a po wtóre – decyzja ma być konkretyzacją ogólnych norm prawnych, ma mieć charakter indywidualny, a nie ogólny.

Zgłoszonych w tym zakresie zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie analizował, nie odniósł się do nich bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Lakoniczne stwierdzenie, że zgodność obiektu z warunkami technicznymi, regulowanymi przepisami Prawa budowlanego oceniana być może na etapie (...) udzielenia pozwolenia na budowę, nie odnosi się do zarzutu skarżącego, nie przesądza bowiem, czy w decyzji zamiast rozstrzygnięcia mogą być powołane powszechnie obowiązujące przepisy prawa, bez ich konkretyzacji w odniesieniu do danej sprawy.

Wynika z powyższego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] narusza prawo, bowiem utrzymuje w mocy decyzję nie zawierającą wszystkich, wymaganych przez prawo, elementów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wykładni przepisów prawa materialnego nie można odmówić słuszności.

Zasadnie Sąd ten przyjął, że wnioskowana inwestycja, polegająca na budowie /urządzeniu/ parkingu na 50 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i 9 miejsc dla samochodów ciężarowych nie wymaga dodatkowych uzgodnień.

Wniosek, co nie było kwestionowane przez strony, dotyczył inwestycji tak określonej i dla takiej inwestycji organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z przepisami art.40 ust.4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dniu orzekania w sprawie przez organy administracji, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska wydaje się po uzgodnieniu z powiatowym inspektorem sanitarnym.

Wykaz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zawiera § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 93, poz. 589/, w którym, w pkt. 8 lit. m, do tego rodzaju inwestycji zaliczone zostały parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych lub 200 samochodów ciężarowych.

Inwestycja, o której mowa w sprawie, ze względu na planowaną ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych i ciężarowych / odpowiednio: 50 i 9 /, nie może być taktowana jak inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska, a inwestor - obciążony obowiązkami nie przewidywanymi dla zamierzonej przez niego inwestycji, do czego prowadziłoby rozumowanie prezentowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji przyjąć należy za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, mające polegać na braku uzyskania uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym, tj. - naruszenia art.40 ust. 4 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art.106 kpa.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art..42 ust. 1 pkt.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu następuje ogólne wskazanie regulacji dotyczących warunków ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a ich szczegółowe określenie następuje w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, a to w zależności od konkretnych potrzeb, warunkowanych m. in. projektem budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że o zgodności obiektu z warunkami technicznymi, regulowanymi przepisami z zakresu prawa budowlanego orzeknie organ właściwy na etapie postępowania o zatwierdzenie projekt budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Takie też stanowisko prezentowane było w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. wyrok NSA z dn.7.09.2001 r w sprawie IVSA 1505/99 ONSA 2002/4/153/.

Zatem nietrafny jest zarzut, że w wyniku żądania skarżącego organ właściwy jedynie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien orzekać w kwestiach należących do właściwości organów orzekających o pozwoleniu na budowę.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezpodstawne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.