Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2466/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 4 pkt 1, art.60
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1969 nr 156 poz 1 art.4 pkt 1 lit.a
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania Państw Członkowskich dotyczącego zobowiązań  związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 92/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia szacunkowej wartości rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P. S.A. w W. [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości P. Spółka Akcyjna z siedziba w W., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Zarząd Spółki P. Spółka Akcyjna (P. SA), w dniu 2 [...] 2012 roku wystąpił do ministra właściwego ds. transportu z wnioskiem o normalizację zasad rachunkowości spółki w zakresie określenia, przyznania i wypłacenia szacunkowych wydatków do poniesienia w okresie od dnia 1 [...] 2013 r. do dnia 31 [...] 2013 r., a dotyczących obciążeń kategorii 1 normalizacji, opisanej w załączniku I rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, tj. kosztów związanych z funkcjonowaniem Straży Ochrony [...] (zwane dalej SOK). Jako podstawę wystąpienia z wnioskiem o normalizację rachunkowości spółka P. wskazała art. 1, art. 3 i art. 4 oraz art. 7 i art. 9 przywołanego rozporządzenia unijnego.

Uzasadniając wniosek o rekompensatę spółka P. wskazała, że obowiązek pokrywania przez spółkę kosztów związanych z funkcjonowaniem SOK został na nią nałożony, jako zarządcę infrastruktury, przepisami art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.). Ponadto, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz sposobu organizacji straży ochrony kolei (Dz.U. Nr 164, poz. 1718) określono zasady działalności SOK, które wpływają na koszty jej funkcjonowania. Tym samym, na wnioskodawcę zostały nałożone obowiązki w zakresie finansowania zadań, które nie znajdują się w grupie oferowanych przez niego usług, nie są związane z profilem jego działalności i wykraczają poza statutowy przedmiot działalności spółki. Spółka P. wskazała w konsekwencji, że określona we wniosku kwota rekompensaty odpowiada kategorii wydatków, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 i została skalkulowana zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia.

Minister właściwy do spraw transportu, w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 [...] 2012 r., którą odmówiono określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu pokrywania kosztów funkcjonowania SOK wskazał, że w odniesieniu do kategorii z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, załącznik Nr I precyzuje zakres jej zastosowania do działalności typowo socjalnej, zaś obowiązek utrzymania SOK znacznie odbiega od niej charakterem i zakresem. Zdaniem Ministra, właściwa interpretacja brzmienia załącznika I rozszerzonego o słowo "w szczególności", polega na podporządkowaniu pod ten załącznik tylko podobnych spraw socjalnych. Inna interpretacja byłaby jego zdaniem zbyt daleko idąca i mogłaby prowadzić do przyznania świadczeń nieobjętych wymienionym rozporządzeniem, a zatem, zarazem nieobjętych zwolnieniem z notyfikacji dotyczącej pomocy publicznej zgodnie z art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia.

Minister stwierdził również, że utrzymanie służby SOK przyczynia się do zwiększenia atrakcyjności oferowanych usług poprzez zwiększenie bezpieczeństwa, a tym samym zaufania, czego nie można stwierdzić w przypadku typowych spraw socjalnych, o których mowa w załączniku I rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69. Jednocześnie, jak podniósł, w stanowisku Komisji Europejskiej, wyrażonym w piśmie z dnia 27 stycznia 2010 r., mowa jest jedynie o możliwości podlegania normalizacji płatności związanych z działaniem usług ochrony kolei na mocy kategorii I, nie zaś o obowiązku. Państwo może zwracać pieniądze, ale tylko za te kategorie, za które koszty są zwracane wszystkim innym przedsiębiorstwom gospodarczym, na które został nałożony identyczny obowiązek.

Ponadto Minister zaznaczył, że wyłączną kompetencję w zakresie wiążącej interpretacji przepisów unijnych posiada Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z 31 [...] 2012 r., Minister utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję własną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, P. S.A. w Warszawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 1192/69 jest bezpośrednio stosowane, a skarżący jest podmiotem wprowadzonym wprost na listę podmiotów, do których rozporządzenie to ma zastosowanie. Spółka stwierdziła, że obowiązek utworzenia SOK został na wnioskodawcę nałożony, jako na zarządcę infrastruktury przepisami art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz sposobu organizacji straży ochrony kolei, określono zasady podstawowej działalności SOK, które wpływają na koszty funkcjonowania spółki. Zatem, P. S.A. została wprowadzona do określonego w art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 katalogu podmiotów uprawnionych do ubiegania się, począwszy od dnia 1 maja 2004 r., o normalizację rachunkowości, w związku z czym jest uprawniony do bezpośredniego powoływania się na przepisy wymienionego rozporządzenia w postępowaniach przed sądami krajowymi oraz organami administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za usprawiedliwioną.

Sąd I instancji wskazał, iż koszty związane z funkcjonowaniem Straży Ochrony [...] są obciążeniami nałożonymi ustawowo na skarżącą spółkę. W oparciu o art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r., o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 ze zm.), powstała spółka "P. Spółka Akcyjna", która to spółka stała się zarządcą kolei, zarządzającym liniami kolejowymi i infrastrukturą kolejową. W obecnym rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r., o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16 poz. 94 ze zm.), jest ona zarządcą infrastruktury. Wymieniona ustawa z dnia 28 marca 2003 r., w art. 59 ust. 1 i 3 nałożyła na tę spółkę obowiązek utrzymywania straży ochrony kolei (dalej SOK), jako jednostki wewnętrznej i pokrywania kosztów związanych z jej funkcjonowaniem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko spółki, że zadania przewidziane dla SOK są zbliżone do zadań policji. Wynika to z porównania treści art. 60 ustawy o transporcie kolejowym z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287 poz. 1687 ze zm.). Koszty związane z wykonywaniem takich zadań, czyli ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochroną życia i zdrowia ludzi, mienia, są kosztami, które związane są z realizacją tego celu przez formację państwową lub samorządową (policja, straż miejska). Wobec działania SOK na wskazanym obszarze kolejowym, czy pasie gruntu przyległym do tego obszaru ale na terenie całego kraju, uzasadnione jest stwierdzenie, że koszty związane z jego funkcjonowaniem, to koszty które generalnie winno ponosić państwo.

Porównując sytuację wymienionej spółki i sytuację podmiotów działających w innych gałęziach transportu, Sąd nie dopatrzył się podobnych kosztów u tych innych podmiotów – takich, jak zarządzających lotniskiem, czy zarządzających ochroną żeglugi i portów. Za nieusprawiedliwione uznał twierdzenie organu o równoważnym traktowaniu wszystkich gałęzi transportu w związku z kosztami, które musi ponosić P. S.A. za wykonanie zadań przypisanych do służby ochrony kolei.

Sąd I instancji nie podzielił również twierdzenia organu, że koszty związane z działalnością SOK nie mieszczą się w wydatkach przewidzianych w kategorii I załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69. Wymieniony załącznik nierozerwalnie związany z treścią art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, wskazuje w części A w zdaniu pierwszym, że koszty mogą dotyczyć różnych płatności. Warunkiem jest natomiast to, aby płatności te wynikały z obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwo kolejowe przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi oraz, aby w gospodarce lub innych gałęziach transportu były one ponoszone w całości lub częściowo przez państwo. W tej mierze, Sąd I instancji podkreślił, że drugie zdanie zawarte w postanowieniu A załącznika I, w wersji polskojęzycznej wskazuje tylko na płatności socjalne związane z określonymi zasiłkami. W innych wersjach językowych zaś wskazuje się na te świadczenia socjalne, jako przykład używając określenia "w tym", czy też "w szczególności".

Zdaniem Sądu, organ błędnie odczytał również treść stanowiska Komisji Europejskiej zwartego w pisemnej interpretacji z dnia 27 stycznia 2010 r. Z wymienionego pisma wynika, że Komisja Europejska również wskazuje, iż postanowienie A załącznika nr I, przewiduje różne płatności, a nie tylko socjalne. Wskazuje natomiast na dodatkowe warunki, w jakich te płatności powstają i mogą być przedstawione do rekompensaty. Błąd organu polega więc na niwłaściwej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 lit. a) w zw z postanowieniem A załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 oraz na nieprawidłowym zastosowaniu art. 2 tego rozporządzenia unijnego przez przyjęcie tożsamości sytuacji skarżącej spółki z podmiotami z innych gałęzi transportu, w sytuacji gdy taka okoliczność nie zachodzi w sprawie.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1). naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 107 oraz art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zastosowanie rozszerzającej interpretacji rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych (Dz.U.UE.L 156. z 28.06.1969, str. 8, z późn. zm.), skutkującej możliwością przyznania niedozwolonej pomocy publicznej,

b) art. 2 oraz art.4 ust. 1 lit. a) załącznik nr I przepis A rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych, przez przyjęcie, iż ogół wydatków ponoszonych w związku z utrzymaniem Służby Ochrony [...] przez P. S.A. mieści się w katalogu zawartym w załączniku I przepis A, ww. rozporządzenia,

c) art. 2 lit. a w związku z art. 4 ust. 1 lit. a) oraz akapit czwarty preambuły rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych, przez przyjęcie, iż z różnic w opisie zadań służb (SOK oraz służb ochrony lotniska) oraz z zakresu uprawnień przysługujących funkcjonariuszom poszczególnych służb można wywieść, że służby te na tyle się różnią, że jest uzasadniona rekompensata dla Służby Ochrony [...] P. S.A., przy jednoczesnym braku zapewnienia finansowania dla zarządzających lotniskami

d) art. 59 ust. 1 i ust. 3 oraz naruszenie art. 60 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, iż przepis ten stanowi normę nakładającą obowiązek utrzymania Straży Ochrony [...] przez P. S.A. oraz pokrywania kosztów związanych z jej utrzymywaniem, w sytuacji braku takiego obowiązku w odniesieniu do innych zarządców infrastruktury kolejowej,

e) art. 63 w związku z art. 4 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich (Dz. U. Nr 171, poz. 1055) przez przyjęcie, iż art. 63 stanowi podstawę do finansowania ze środków budżetu państwa zadań realizowanych przez podmioty zarządzające portami w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczy art.141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 7 [...] 2013 r., jest wadliwa (narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem zawiera błędne ustalenia w zakresie podlegania wydatków związanych z utrzymaniem Służby Ochrony [...] przepisom rozporządzenia Rady (EWG) rr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych.

Dodatkowo z uwagi na oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o skierowanie następujących pytań prejudycjalnych:

1. Czy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych odnoszący się do kategorii I normalizacji rachunkowości (czytany łącznie z załącznikiem I do tego rozporządzenia) pozwala państwu członkowskiemu w odniesieniu do beneficjenta wskazanego w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (tj. P.S.A.) na włączenie do powyższej kategorii, przewidzianego wprawie krajowym obowiązku utrzymania Służby Ochrony [...] (SOK) mając na uwadze, że działalność w tym zakresie generuje przychody dla w/w beneficjenta, które są osiągane na warunkach rynkowych, a także mając na uwadze, że istnieją inne podmioty krajowe, które są zobowiązane do utrzymania SOK, a które nie są wymienione w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (EWG) 1192/69?

2. Czy rekompensata wypłacona na podstawie rozporządzenia (EWG) 1192/69 w związku z obowiązkiem utrzymania SOK korzysta ze zwolnienia z przewidzianego w art. 108 TFUE (dawny art. 93 TEWG) obowiązku notyfikacji pomocy publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia 1192/69 jeżeli jednocześnie działalność SOK znajduje się w bezpośredniej konkurencji z innymi podmiotami świadczącymi usługi ochrony osób i mienia, którym nie przysługuje możliwość ubiegania się o rekompensatę na podstawie rozporządzenia (EWG) 1192/69?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzeczy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że kontrolowana decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, którą odmówiono skarżącej kasacyjnie spółce określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości nie jest zgodna z prawem z tego powodu, że wydana została zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podważył prawidłowość przeprowadzonej przez organ wykładni art. 4 ust. 1 lit. a) w związku z postanowieniem A załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych, jak również prawidłowość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 2 tego rozporządzenia. W konsekwencji, Sąd I instancji podkreślił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw, aby przyjąć, jak uczynił to organ, że koszty związane z działalnością Straży Ochrony [...] nie mieszczą się w wydatkach przewidzianych w kategorii I załącznika nr I do przywołanego rozporządzenia unijnego. Jak podniósł, istota rzeczy sprowadza się do tego, aby źródłem płatności, o których mowa w przywołanym rozporządzeniu unijnym, były obowiązki nałożone na przedsiębiorstwo kolejowe przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi oraz, aby w gospodarce lub w innych gałęziach transportu obowiązki te były w całości lub w części ponoszone przez państwo. Konstatując, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, Sąd I instancji stwierdził również, że nie jest ona także wolna od wad stanowiących konsekwencję naruszenia przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Ograniczając się do odmowy określenia szacunkowej wartości rekompensaty, organ w ogóle nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do istoty rzeczy, a mianowicie ustalenia wielkości zgłoszonych kosztów związanych z działalnością SOK oraz płatności rekompensaty.

W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że na gruncie tożsamego stanu faktycznego oraz stanu prawnego i co należy podkreślić tej samej, jak w rozpatrywanej sprawie, rysującej na ich tle kwestii spornej – z tą jedynie różnicą, że odnosił się on do wniosku spółki o przyznanie i wypłacenie rekompensaty w wysokości [...] zł z tytułu normalizacji rachunkowości na 2012 r. - Naczelny Sąd Administracyjny już wypowiadał się orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/ Wa 323/12. Mianowicie, wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1172/13, oddalił skargę kasacyjną organu, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Co przy tym istotne, oparta ona była na tym samych podstawach kasacyjnych, co skarga kasacyjna, która wywiedziona została od wyroku Sądu I instancji stanowiącego przedmiot kontroli kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie.

Istota sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie uzasadnia, aby w pierwszej kolejności rozpoznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W sytuacji bowiem, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W sytuacji więc, gdy w istota sporu prawnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca kasacyjnie - jako zarządca infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstwo transportu kolejowego - w związku z zobowiązaniem jej na podstawie ustawy o transporcie kolejowym do ponoszenia kosztów funkcjonowania SOK, jest obciążona kosztami (płatnościami), które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone przez państwo, a jeżeli tak, to czy mieszczą się one kategorii I załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 oraz czy kształtują jej pozycję na rynku w sposób odmienny w relacji do innych działających na nim przedsiębiorstw transportowych, tym bardziej w pierwszej kolejności rozpoznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zwłaszcza, że pozytywne rozstrzygnięcie wskazanych kwestii spornych, skutkuje określonymi konsekwencjami prawnymi w sferze odnoszącej się do potrzeby przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie określenia stosownej rekompensaty finansowej na rzecz obciążonego przedsiębiorstwa. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego uzasadniał jednocześnie łączne ich rozpoznanie.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w żadnym stopniu nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Ministra Ifrastruktury) wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Również w rozpatrywanej sprawie – a więc podobnie, jak w przywołanej powyżej sprawie o sygn. akt II GSK 1172/13 – uznać należało je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podzielając pogląd prawny wyrażony w przywołanym judykacie odnośnie do wykładni, a w konsekwencji i zastosowania, w tożsamych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, przepisów prawa materialnego, naruszenie których zarzucono we wniesionym środku zaskarżenia, na wstępie odnieść należy się do celów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, które określone i zdefiniowane zostały w jego wprowadzeniu. Wykładnia, a w konsekwencji i stosowanie spornych w sprawie przepisów, aby mogły być uznane za prawidłowe, nie mogą bowiem pomijać tego kontekstu, który wiąże się z bezpośrednim celem ich ustanowienia, a w konsekwencji z celami i funkcjami, które mają one realizować.

I tak, z wprowadzenia do przywołanego rozporządzenia (akapit pierwszy i akapit drugi) jednoznacznie wynika, że jednym z celów wspólnej polityki transportowej jest zniesienie różnic występujących na skutek nakładania na przedsiębiorstwa kolejowe, bądź to obciążeń finansowych, bądź przyznawania im korzyści, które w konsekwencji mogą powodować znaczne zniekształcenia warunków konkurencji, a ponadto, że aby osiągnąć ten cel, należy podjąć takie działania, które zapewnią zniesienie efektów tych obciążeń lub korzyści finansowych, uwzględniając osiągnięcie równowagi w traktowaniu wszystkich gałęzi transportu. Dla określonych kategorii tych obciążeń i korzyści finansowych, takie działanie może polegać na ich wcześniejszym zniesieniu, ze względu zaś na inne kategorie, działanie takie musi być prowadzone jako część procesu normalizacji rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych, a cechą takiej normalizacji jest rekompensata finansowa efektów wywołanych przez te obciążenia lub korzyści finansowe.

W kontekście tak określonych celów, rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych jest normalizowana zgodnie ze wspólnymi zasadami określonymi w omawianym rozporządzeniu i jest wykonywana zgodnie ze wspólnymi procedurami, które zostały w nim określone i ustanowione (art. 1). W jego rozumieniu, normalizacja rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych, składa się z: a) określenia w stosunku do sytuacji, w której znajdowałyby się, gdyby działały w takich samych warunkach jak inne przedsiębiorstwa transportowe, obciążeń i korzyści finansowych wynikających z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; b) płatności rekompensaty obciążeń i korzyści ujawnionych w wyniku określenia ich na mocy lit. a) (art. 2 ust. 1). Przy tym, nie są traktowane jako obciążenia finansowe, w rozumieniu celów omawianego rozporządzenia unijnego, obciążenia finansowe wynikające z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, które stanowią wynik negocjacji pomiędzy dwiema stronami (art. 2 ust. 2), a ponadto, normalizacji rachunkowości, w jego rozumieniu, nie stosuje się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nakładanych przez Państwa Członkowskie, objętych przepisami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że rozporządzenie Rady (EWG) 1192/69, gdy chodzi o podmiotowy zakres jego zastosowania, wprost odnosi się do skarżącej kasacyjnie spółki P. Jednoznacznie wynika to, z treści art. 3 ust. 1 tiret dwudzieste piąte tego rozporządzenia.

W konsekwencji, oznacza to potrzebę rozważenia, czy w odniesieniu do skarżącej kasacyjnie spółki, jako podmiotu do którego, gdy chodzi o normalizację rachunkowości, ma zastosowanie przywołane rozporządzenie unijne, zaistniała sytuacja objęta hipotezą normy prawnej dekodowanej z art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, normalizacja rachunkowości ma zastosowanie do płatności, których muszą dokonywać przedsiębiorstwa kolejowe, a które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone przez państwo (kategoria I).

W punkcie wyjścia podnieść należy, że w rozpatrywanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu to, że jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", została utworzona spółka akcyjna – P. Spółka Akcyjna do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, która z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstąpiła w prawa i obowiązki P. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Tym samym, stała się ona zarządcą infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, tj. innymi słowy podmiotem wykonującym działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową (infrastruktura kolejowa - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury - art.4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym), na zasadach określonych w tej ustawie. Ustawa o transporcie kolejowym, na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3, zobowiązała P. S.A. do utworzenia (także wspólnie z innymi zarządcami), w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu wydanym w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, straży ochrony kolei działającej na zasadach określonych w Rozdziale 10 ustawy oraz powołania komendanta tej straży i pokrywania (przez zarządcę lub zarządców) kosztów związanych z funkcjonowaniem tej straży ochrony kolei. Szczegółowe zadania straży ochrony kolei określone zostały w art. 60 ustawy o transporcie kolejowym, a co istotne, w zakresie odnoszącym się do wykonywania przez funkcjonariuszy tej formacji czynności wymienionych w ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz w ust. 4 – 7 tego przepisu, mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy o Policji. Z powyższego wynika, że funkcjonariusze Straży Ochrony [...] są funkcjonariuszami innych państwowych formacji uzbrojonych (o których między innymi mowa w ustawie z 1999 r. o broni i amunicji), albowiem jest to formacja posiadająca szerokie kompetencje wymienione w art. 60 ustawy o transporcie kolejowym, charakterystyczne dla państwowych formacji uzbrojonych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 75/10).

Już więc w świetle przedstawionych argumentów, stanowczo podważyć należało stanowisko autora skargi kasacyjnej o istnieniu możliwości – normatywnych podstaw - utworzenia przez innych zarządców (osobno lub wspólnie), innych jeszcze formacji o uprawnieniach straży ochrony kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, jak również, że taka sytuacja wystąpiła (por. s. 16 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Stanowisku temu, stanowczo przeciwstawić należy bowiem jednoznaczną treść przepisów ustawy o transporcie kolejowym (art. 59 ust. 1, ust. 3 i ust. 6), z których wynika, że zarządca lub kilku zarządców może utworzyć tylko jedną straż ochrony kolei w trybie przewidzianym tą ustawą, o określonych nią kompetencjach, której szczegółowy zakres działania i sposób organizacji określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz sposobu organizacji straży ochrony kolei (Dz. U. Nr 164, poz. 1718). Norma prawna dekodowana z przywołanych przepisów ustawy o transporcie kolejowym ma więc jednoznaczny charakter, zarówno gdy chodzi o jej adresatów (zarządca - lub kliku zarządców - oraz współdziałające z nim/z nimi podmioty), jak i o nakazany nią wzór zachowania, któremu zobowiązane są one uczynić zadość tworząc, w określonym nią trybie, straż ochrony kolei o kompetencjach określonych tą ustawą i z obowiązkiem pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez zarządcę (zarządców) oraz powołując jej komendanta. Logika przyjętych rozwiązań prawnych jednoznacznie świadczy więc o tym, że na ich gruncie mamy do czynienia z jedną formacją straży ochrony kolei, tworzoną w trybie określonym ustawą o transporcie kolejowym, której zakres działania i kompetencje określa ta ustawa. Zatem, pozostałe podmioty zajmujące się ochroną w obrębie infrastruktury kolejowej i działające na podstawie umów z innymi zarządcami, nie posiadają kompetencji takich jak SOK. W tej sytuacji, argument strony skarżącej kasacyjnie, że skoro inni zarządcy, na rzecz których te inne podmioty, jakoby pełniące - według niej – zadania służby ochrony kolei, nie mogą korzystać z normalizacji rachunkowości, to i żądanie spółki odnośnie do rekompensowania kosztów działalności SOK jest nieuzasadnione, uznać należy za oczywiście błędny i chybiony. Nie dość bowiem, że nie uwzględnia on istoty rozwiązań prawnych przyjętych nas gruncie przywołanej powyżej regulacji krajowej, to w szczególności pomija i to, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 1192/69, gdy chodzi o podmiotowy zakres jego stosowania, wprost odnosi się do enumeratywnie wymienionych w nim podmiotów, w tym do P. S.A., a nie do innych wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przewoźników i zarządców operujących na rynku usług transportu kolejowego. Podkreślić należy również, że wbrew sugestiom strony skarżącej kasacyjnie, SOK nie jest prywatną formacją P., skoro formacja ta tworzona jest i działa na podstawie ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia z 14 lipca 2004 r., a do podjęcia działalności przez tę formację nie jest wymagana koncesja przewidziana przez ustawę o ochronie osób i mienia. Wymienienie zadań przypisanych ustawą o transporcie kolejowym SOK w statucie i rejestrze handlowym P., również nie świadczy o tym, że jest to jedynie działalność komercyjna. Zapisy te potwierdzają bowiem, że zadania związane z utworzeniem i finansowaniem działalności SOK wykonuje spółka. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 30 maja 2013 r., w sprawie C-512/10, w którym w jego pkt 49 stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska także podkreśla, iż w odniesieniu do P. SA są wykorzystywane inne instrumenty nadzoru korporacyjnego, czego przykładem jest decyzja o tym, aby koszty Straży Ochrony [...] nie obciążały kosztów stawki dostępu do infrastruktury i o finansowaniu tej służby ze środków pozyskiwanych przez spółkę z innych rodzajów działalności.

Podzielając stanowisko Sądu I instancji, odnośnie do przedstawionej powyżej kwestii spornej, a mianowicie, że zadania SOK są określone w przepisach ustawowych i wykonawczych, a koszty związane z pokrywaniem funkcjonowania tej formacji ponosi P., za w pełni uzasadnioną uznać należało również propozycję tego Sądu odnośnie do rozstrzygnięcia kolejnej spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii. Wiązała się ona potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy obciążenia płatnościami związanymi z obowiązkiem utrzymywania SOK powodują, że sytuacja P. jest równoważna w relacji do sytuacji innych przedsiębiorstw transportowych, co innymi słowy wiązać należałoby z wykazaniem zaistnienia sytuacji, że wszystkie gałęzie transportu są równoważnie traktowane, jeżeli chodzi o obciążenia finansowe związane z wykonywaniem zadań odpowiadających tym, które ustawą o transporcie kolejowym powierzone zostały Straży Ochrony [...].

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie i przekonująco podważył zasadność stanowiska organu odnośnie do wskazanej powyżej kwestii spornej. Dokonując przez pryzmat art. 60 ustawy o transporcie kolejowym analizy rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (art. 186b) w związku z ustawą z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich (art. 63), Sąd I instancji z regulacji tych wywiódł uzasadniony wniosek, że wbrew stanowisku organu, nie ma podstaw, aby twierdzić, że zachowana została sytuacja równoważnego traktowania wszystkich gałęzi transportu w zakresie odnoszącym się do obowiązku ponoszenia kosztów związanych z wykonywaniem zadań odpowiadających tym, których koszt ponosi skarżąca spółka w związku z nałożonym na nią ustawą obowiązkiem utworzenia Straży Ochrony [...] i pokrywania kosztów jej funkcjonowania (por. s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Porównując treść rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie wymienionych regulacji, nie może budzić żadnych wątpliwości – również w świetle powyżej już przywołanych argumentów - że zakres zadań formacji Straży Ochrony [...], jest zdecydowanie szerszy, aniżeli podmiotów powołanych do ochrony żeglugi i portów czy wykonujących zadania związane z kontrolą bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym. Zadania Straży Ochrony [...] obejmują kontrolę przestrzegania przepisów porządkowych na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych oraz ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych (art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Zakres tych zadań, określony został ze względu na dobra policyjne (życie, zdrowie, mienie, porządek), które straż ma chronić w określonych ustawowo miejscach. Straż Ochrony Kolei w celu realizacji powyższych zadań została przez ustawę o transporcie kolejowym wyposażona w środki przysługujące Policji czy Straży Granicznej (możliwość zastosowania środków przymusu, prawo użycia broni palnej – art. 60 ust. 2 pkt 6 w zw. z ust. 4, 6 i 8 ustawy o transporcie kolejowym; możliwość nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, przeprowadzania czynności procesowych w postępowaniu w sprawie wykroczeń – art. 60 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy).

Prawidłowe jest więc stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja P. nie jest równoważna sytuacji innych przedsiębiorstw transportowych w zakresie omawianych kosztów.

W tej mierze, nie może również budzić żadnych wątpliwości – co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości proponowanej przez organ wykładni i następnie zastosowania przepisów art. 4 ust. 1 lit. a) w związku z postanowieniami załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) 1192/69 – że zadania związane z ochroną bezpieczeństwa, ochroną życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, jako w zasadzie wykonywane przez takie formacje, jak Policja (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji), Straż Graniczna (art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej), straż gminna (por. art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych), są tym samym i powinny być, generalnie realizowane przez państwo bądź gminy (w przypadku straży gminnej). Wobec powyższego, za uzasadnione uznać należało stanowisko, że organ nie dokonał szczegółowego porównania uregulowań dotyczących zadań nałożonych na zarządzających, związanych z ochroną obszarów przedsiębiorstw transportowych, a w rezultacie, że nie ustalił relacji zadań nałożonych na P. związanych z obowiązkiem utworzenia SOK i pokrywania kosztów jej funkcjonowania do zadań tych innych przedsiębiorstw. W konsekwencji, nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się ustalenia ziszczenia się przesłanek określonych przez art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, co stanowi pierwszy etap postępowania o normalizację rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, brak jest również jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do wykładni art. 4 ust. 1 lit. a) w zw. postanowieniem A załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 oraz prawidłowości jej rezultatu, gdy chodzi o przedmiotowy zakres obciążeń i korzyści finansowych zaliczanych do kategorii I, które objęte zostały przywołaną regulacją. Błędne jest stanowisko organu, że sporna w rozpatrywanej sprawie kategoria I obciążeń lub korzyści finansowych - tj. płatności, których zgodnie z niektórymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, muszą dokonywać przedsiębiorstwa kolejowe, a które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone przez państwo – dotyczy, bez względu na wersję językową przywołanego rozporządzenia unijnego, jedynie świadczeń socjalnych takich, jak wymienione w zdaniu drugim postanowienia A załącznika I do przywołanego rozporządzenia, tj. zasiłków wypłacanych w przypadku utraty całkowitej lub częściowej zdolności do pracy w wyniku wypadku przy pracy i specjalnych świadczeń dla dzieci pracowników. Nie uzasadnia go bowiem w żadnym stopniu, ani argument z treści art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69, który do innych kategorii obciążeń lub korzyści finansowych, także zalicza wydatki o charakterze socjalnym, które w gospodarce, w tym i innych gałęziach transportu są ponoszone w całości lub częściowo przez państwo, ani też argument z treści stanowiska Komisji Europejskiej zawartego we wniosku z dnia 30 stycznia 2013 r. COM (0013) 26 final 2013/0013 (COD) o przyjęcie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69. Odnosząc się do pierwszego spośród wskazanych argumentów, stwierdzić należy, że zbudowany on został - jak się wydaje - na fałszywym założeniu o decydującym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, polskiej wersji językowej przywołanego rozporządzenia unijnego, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez organ nieuzasadnionego wniosku o zamkniętym charakterze obciążeń i korzyści finansowych, o których mowa w omawianej kategorii I. Tymczasem nie jest sporne, że polska wersja językowa pomija w swej treści, obecny na gruncie innych wersji językowych tego aktu, zwrot "w szczególności", "w tym", świadczący jednoznacznie o tym, że omawiana kategoria obciążeń i korzyści finansowych ma charakter otwarty. Ograniczenie się więc przez organ do polskiej wersji językowej i nieuzasadnione pominięcie konsekwencji wypływających z innych wersji językowych tego aktu, w konsekwencji ocenić należy nie inaczej, jak tylko jako zabieg prowadzący do nieuchronnego ryzyka naruszenia zasad efektywności i jednolitości stosowania prawa unijnego. Ponadto, ze stanowiska Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu z dnia 27 stycznia 2010 r., wyrażonego nota bene na wniosek Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wynika, że kategoria I obciążeń i korzyści finansowych ma charakter otwarty, a istotne jest, że dotyczy płatności, które przedsiębiorstwa kolejowe są zobowiązane uiścić zgodnie z niektórymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu ponoszone są w całości lub częściowo przez państwo. Dlatego też, płatności P. związane z realizacją zadań SOK, które generalnie w gospodarce, również w innych gałęziach transportu są ponoszone w całości lub w części przez państwo mogą podlegać normalizacji na mocy kategorii I. Jednoznaczność tego stanowiska nie może więc budzić żadnych wątpliwości, zwłaszcza, że pytanie które doprowadziło do jego wydania odnosiło się do tego, czy wymienione obciążenia finansowe mogą podlegać normalizacji. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że organ błędnie odczytał stanowisko KE, o wyrażenie którego sam wystąpił. Gdy chodzi natomiast o drugi spośród powyżej przywołanych argumentów stwierdzić należy, że jest on chybiony z tego powodu, że w ogóle nie uwzględnia logiki sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Ta bowiem, jest dokonywana na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym, okoliczność w postaci podjęcia inicjatywy zmierzającej do uchylenia rozporządzenia Rady (EWG) 1192/96, abstrahując już nawet od wszystkich uwarunkowań towarzyszących tworzeniu prawa unijnego, co następuje w trybie koncyliacyjnym, w żadnym stopniu nie może podważać stanowiska Sądu I instancji o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Zarówno bowiem w dacie jej wydania, jak wydania decyzji ją poprzedzającej, rozporządzenie Rady (EWG) nr 1192/69 obowiązywało, i co istotne obowiązuje także nadal. Za nie bez znaczenia z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie uznać należy i to, że w przywołanym projekcie rozporządzenia uchylającego nie stwierdzono, aby kategoria I obciążeń i korzyści finansowych objętych normalizacją obejmowała jedynie ubezpieczenia, emerytury. Stwierdzono tylko, że przedsiębiorstwa kolejowe muszą być zarządzane zgodnie z zasadami obowiązującymi przedsiębiorstwa działające na zasadach komercyjnych i niedozwolona jest żadna forma rekompensaty ze strony państwa z tytułu wydatków na ubezpieczenia, emerytury lub innych kosztów operacyjnych. Podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie wniosek P. dotyczył rekompensaty za 2013 r., zwrócić należy uwagę i na to, że na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 24 sierpnia 2012 r. zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2012/2013 obowiązujący od dnia 9 grudnia 2012 r., 10 % pełnych kosztów operacyjnych funkcjonowania SOK przyjęte zostało do kalkulacji stawek jednostkowych.

Z punktu widzenia oceny zasadności stanowiska organu i podnoszonych przezeń argumentów, w analizowanym zakresie nie można również tracić z pola widzenia konsekwencji wypływających z treści akapitów 4 i 5 wprowadzenia do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69.

Wobec powyższego, za w pełni uzasadnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który podważył prawidłowość tezy organu, iż omawiana i sporna w rozpatrywanej sprawie regulacja obejmuje tylko płatności socjalne, o których mowa w zdaniu drugim postanowienia A załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69. W tej mierze, niezależnie od dotychczas przywołanych już argumentów, trafnie WSA w Warszawie zwrócił uwagę na to, że stanowisku organu jednoznacznie przeczy zdanie pierwsze przywołanego unormowania, które przypadki w nim określone opisuje na tyle precyzyjnie, że nie można byłoby ograniczać ich wyłącznie do zdania drugiego, zwłaszcza, że jak już to podkreślono, polska wersja językowa rozporządzenia, pomija zwrot świadczący o otwartym charakterze katalogu płatności objętych kategorią I. Ponadto, za nie bez znaczenia uznać należy i ten argument, że skoro wskazany załącznik stanowi integralną część omawianego rozporządzenia unijnego, to również i wykładnia zawartych w nim postanowień nie może pomijać celów samej regulacji unijnej, które określone i zdefiniowane zostały we wprowadzeniu do tej regulacji. Z postawionych w nim celów nie wynika zaś, aby ograniczały się one wyłącznie do wyrównywania kosztów ponoszonych w sferze socjalnej. Przeciwnie, wynika z nich, że istotnym celem omawianego aktu unijnego jest wyrównywanie szans podmiotów transportu kolejowego w relacji do innych podmiotów działających w innych gałęziach transportu na konkurencyjnym rynku, co ponadto odnosi się wyłącznie do sfery płatności, które w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone w całości lub w części przez państwo. W tym też kontekście, tj. gdy chodzi o przedstawiony sposób rozumienia zakresu obciążeń i korzyści objętych omawianą kategorią I, nie można tracić z pola widzenia i tego, że koresponduje on z art. 5 ust. 1 rozporządzenia rady (EWG) nr 1192/69, zgodnie z którym każde obciążenie czy korzyść finansowa w przedsiębiorstwie kolejowym, będące lub mogące być przedmiotem normalizacji rachunkowości, określa się zgodnie z przepisami załączników do niniejszego rozporządzenia, przy czym załączniki te stanowią integralną część niniejszego rozporządzenia.

Wbrew stanowisku organu, w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji nie przesądził również kwestii odnoszącej się do zakresu wydatków podlegających normalizacji rachunkowości, tj. wydatków ponoszonych przez P. w związku z utworzeniem i utrzymaniem straży ochrony kolei. Przesądzenie bowiem, że sytuacja spółki nie jest tożsama z sytuacją innych przedsiębiorstw transportowych, pozwala dopiero na ustalenia czy wszystkie wydatki kwalifikujące się do kategorii I rzeczywiście powinny być zrekompensowane. Rekompensata bowiem, zgodnie z postanowieniem B załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 równa się kwocie, jaką wydatkowałoby państwo w przypadku, gdyby dane przedsiębiorstwo działało w innym sektorze gospodarki, w tym i innej gałęzi transportu. Na tym więc etapie, przy przeprowadzaniu ustaleń co do liczby i wielkości płatności, powinno się uwzględnić, czy przedsiębiorstwo kolejowe istotnie prowadzi komercyjną działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem SOK i ustalić, jakie z tego tytułu otrzymuje dochody. Kompetencja właściwych organów państwa do weryfikacji danych zawartych we wniosku spółki o normalizację rachunkowości, wprost wynika bowiem z art. 8 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia unijnego.

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie nie doszło do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do wykładni pojęcia obciążeń i korzyści dla celów normalizacji rachunkowości objętych kategorią I, a źródłem odmowy uwzględnienia wniosku spółki o normalizację rachunkowości była błędna wykładnia, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie (odmowa zastosowania) przez organ przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, co w konsekwencji skutkowało zaniechaniem przeprowadzenia przez organ całościowego postępowania w przedmiocie rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości, to za pozbawiony jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 107 i art. 108 TFUE przez możliwość przyznania niedozwolonej pomocy publicznej. Jest on po prostu przedwczesny. Niezależnie od powyższego, w analizowanym zakresie nie można tracić z pola widzenia i tego, że jak wynika z akapitu pierwszego wprowadzenia do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69, jednym z celów wspólnej polityki transportowej jest zniesienie różnic występujących na skutek nakładania na przedsiębiorstwa kolejowe, bądź to obciążeń finansowych, bądź przyznawania im korzyści, które w konsekwencji mogą powodować znaczne zniekształcenia warunków konkurencji.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw, aby za uzasadnione uznać zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Jak już to powyżej podkreślono, błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 11692/69 oraz przepisów krajowych w zakresie odnoszącym się do określonej nimi pozycji P., jako przedsiębiorstwa zobowiązanego do utworzenia i ponoszenia kosztów funkcjonowania Straży Ochrony Kolei, względem innych krajowych przedsiębiorstw transportowych, skutkowała tym, że organ nie badając podstaw prawnych działalności SOK i jej zakresu, jak również w ogóle nie przeprowadzając postępowania, co do wielkości zgłoszonych kosztów i płatności rekompensaty, odmówił określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości, co do obciążeń finansowych należących do kategorii I. Zaniechanie to, Sąd I instancji słusznie ocenił więc, jako mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie jest również tak, aby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób w jaki przedstawione to zostało w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wolne jest bowiem od zarzucanych mu wad. W tej mierze wyjaśnienia wymaga również, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze, zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Wyjaśnienia wymaga również, że w uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy więc, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego któremu towarzyszy deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wszystkie dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji w przedmiocie odmowy określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, stwierdzić należało również, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sad Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku strony skarżącej kasacyjnie. Realizacji przez sąd orzekający, w trybie pytania prejudycjalnego, tzw. funkcji kooperacyjnej, muszą bowiem towarzyszyć wątpliwości odnoszące się do stosowanych w tej sprawie przepisów prawa unijnego, których Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, odwołując się do doktryny aktów jasnych, jednak nie powziął. Podzielając krytyczną ocenę pytań, z którymi strona skarżącą kasacyjnie sugerowała wystąpić do TSUE, a która zawarta została w przywołanym powyżej już judykacie w sprawie II GSK 1172/13, wyjaśnić należy również, że to nie spór między organem, a stroną postępowania w podejściu do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa unijnego stanowi przesłankę inicjowania postępowania w trybie prejudycjalnym przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej (por. s. 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej), lecz wątpliwości orzekającego w tej sprawie sądu, które odnoszą się do treści lub ważności aktu prawa unijnego, który w sprawie tej ma lub powinien mieć zastosowanie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.