Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1746/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 , art. 217 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 602/09 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 602/09 oddalił skargę "[...]" spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], którym to uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia i odmówiono wydania zaświadczenia.

Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] października 2008 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwróciła się do Urzędu Miasta Olsztyna o wydanie zaświadczenia według załączonego wzoru, w związku z ustaniem stosunku cywilnoprawnego między spółką, a Gminą Olsztyn, wynikającego z umowy na pełnienie funkcji Inżyniera Kontraktu na roboty budowlane wchodzące w skład projektu Nr [...] "[...]".

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Jednostki Realizacji Projektu poinformował spółkę, że nie znajduje podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wezwano też spółkę do określenia, czy domaga się wydania zaświadczenia w oparciu o normy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi [...] Sp. z o.o. w B. podała, iż zaświadczenie winno być wydane w oparciu o art. 217 § 1 oraz 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzaju dokumentów jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane.

W dniu [...] listopada 2008r. Pełnomocnik ds. Realizacji Projektu "[...]" T. S. sporządził i przesłał spółce zaświadczenie według załączonego do wniosku wzoru. Z tym, że dodatkowo wskazano, że "W dniu [...] sierpnia 2008 r. działając jako Lider Konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwa Usługowo-Budowlanego "[...]" Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. przekazała oświadczenie o odstąpieniu od przedmiotowej umowy nr [...] (II faza) ze skutkiem natychmiastowym".

W piśmie z dnia [...] grudnia 2008r. [...] Sp. z o.o. w B. zwróciła uwagę, że od umowy odstąpiono z winy Zamawiającego i wniosła o uzupełnienie w tym zakresie zacytowanej treści zaświadczenia.

W dniu [...] grudnia 2008r. Pełnomocnik ds. Realizacji Projektu poinformował spółkę, że zmiana treści zaświadczenia jest niemożliwa.

W odpowiedzi [...] Sp. z o.o. w B. podniosła, że w przesłanym formularzu zaświadczenia to Gmina Olsztyn wprowadziła zmiany, przez co zaświadczenie nie odpowiada stanowi faktycznemu. Tym samym zażądano wydania nowego bądź zmiany poprzedniego zaświadczenia.

W piśmie z [...] grudnia 2008 r. Pełnomocnik ds. Realizacji Projektu poinformował spółkę, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia poprzedniego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2008r. (k. 80 akt adm.) spółka zwróciła się o wydanie kolejnego zaświadczenia według załączonego wzoru, wraz z dopisaniem potwierdzenia faktów, iż :

1. Oryginał Gwarancji Należytego Wykonania Kontraktu nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku został zwrócony przez Zamawiającego do Oddziału [...] S.A. [...] w B. w dniu [...] października 2008 roku (patrz kopia pisma).

2. W dniu [...].08.2008r. działając jako Lider Konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwa Usługowo Budowlanego "[...]" Sp. z 0.0., [...] Sp. z o.o. przekazał oświadczenie od odstąpieniu od umowy nr [...] (II faza) ze skutkiem natychmiastowym, na podstawie art. 491 §1; art. 494 i art. 640 Kodeksu cywilnego oraz w związku §19 ust. 1 b) umowy nr [...] (II faza) z winy Zamawiającego (patrz kopia pisma).

3. Zamawiający pismem z dnia [...].10.2008 roku przesłał do Wykonawcy (Inżyniera) protokół przekazania obowiązków wynikających z odstąpienia od umowy nr [...] (II faza) podpisany przez panów: T. G. (Zastępcę Prezydenta), T. S. (Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu) (patrz kopia pisma).

4. Prace wymienione w zaświadczeniu zostały przez Zamawiającego przyjęte poprzez akceptację raportów kwartalnych.

W dniu [...] grudnia 2008r. wezwano spółkę, aby ta jednoznacznie określiła, czy żąda wydania nowego zaświadczenia. Nadto zażądano powołania podstawy prawnej i wykazania interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia.

W odpowiedzi z [...] stycznia 2009r. pełnomocnik spółki wyjaśnił, iż podanie z [...] grudnia 2008r. winno być traktowane jako wniosek o wydanie nowego zaświadczenia w oparciu o normę art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Wskazał, że [...] Sp. z o.o. w B. jest podmiotem realizującym bardzo duże kontrakty, przez co kontrahenci żądają od spółki przedstawienia referencji, które potwierdzą rzetelność ubiegającego się o zamówienie. Tym samym wydanie dokumentu jest w pełni uzasadnione. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z 8 grudnia 1999r., sygn. akt I SA 1499/99: "interes prawny osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia jest oczywisty, gdyż zaświadczenie będzie potwierdzało jego wiarygodność względem kontrahentów".

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta Olsztyna w imieniu, którego działał Pełnomocnik ds. Realizacji Projektu Nr [...] "[...]" T. S. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu stwierdzono, że potwierdzenie wiarygodności spółki względem potencjalnych kontrahentów oraz utwierdzenie pozycji w branży nie wymagają urzędowego potwierdzenia. Spółka nie wykazała, iż posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Ponadto za podstawę prawną żądania wydania zaświadczenie nie mogą być uznane przepisy rozporządzenia wykonawczego do Prawa zamówień publicznych.

[...] Sp. z o.o. w B. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie przy jego wydaniu art. 124 § 1 kpa poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, art. 217 § 2 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwą interpretację oraz art. 220 § 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie. Z tych też względów wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak też o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania. Podniesiono, iż Prezydent Miasta Olsztyna wydając kwestionowane postanowienie powołał się jedynie na przepis art. 219 kpa, co jest niewystarczające. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem, iż wnoszący podanie musi wskazać podstawę prawną wydania zaświadczenia. Wskazała, że wniosek o wydanie zaświadczenia oparła na drugiej przesłance przepisu art. 217 § 2 kpa, tj. uzasadniła go swoim interesem prawnym, który w toku postępowania został bez wątpienia wykazany. Podkreślono, że spółka żąda wydania zaświadczenia, które stanowiło będzie potwierdzenie, że jako Wykonawca zachował się zgodnie z postanowieniami umowy, a Zamawiający nie ma zastrzeżeń do wykonanych prac, co potwierdza akceptacja raportów kwartalnych. Takie zaświadczenie będzie niewątpliwie wzmacniało wiarygodność spółki względem przyszłych kontrahentów oraz utwierdzało pozycje w branży. Spółka powołała się ponownie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999r., z którego wynika, iż interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia może objawiać się w tym, że wnioskodawca zamierza potwierdzić swą wiarygodność względem kontrahentów. Podkreślono, iż spółka praktycznie wszelkie kontrakty realizuje w ramach zamówień publicznych. Tym samym, aby móc ubiegać się o takie zamówienia musi wykazać się doświadczeniem w prowadzeniu podobnych prac. Potwierdzeniem należytego wykonania powierzonego zadania ma być właśnie wnioskowane zaświadczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i odmówiło wydania zaświadczenia. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest szczególnego rodzaju postępowaniem administracyjnym, gdzie muszą być jednak przestrzegane ogólne reguły postępowania. Nadto zaświadczenie może dotyczyć jedynie tego zakresu działalności, który jest objęty imperium (szeroko rozumianą działalnością władczą). Wynika to z tego, że Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do spraw administracyjnych opisanych w art. 1 kpa, jak też w sprawach skarg i wniosków przed organami wymienionymi w art. 2 kpa. Oddzielenie zakresu stosowania norm Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 1 i art. 2 jest wynikiem tego, że normy tej ustawy stosuje się dodatkowo w sprawach dotyczących skarg i wniosków przed organami organizacji społecznych, które ze swej istoty nie rozstrzygają sprawy administracyjnej. Do wydania zaświadczenia jest zobligowany nadto jedynie organ administracji publicznej, co explicite wynika z art. 217 § 1 kpa, a zaświadczenie ma potwierdzać określone fakty czy stan prawny wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych będących w posiadaniu organu. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w przypadku kiedy wnioskodawca żąda potwierdzenia faktów, czy prawa wykraczających poza zakres działalności administracyjnej, organy administracji publicznej zobowiązane są odmówić wydania zaświadczenia. Zdaniem Kolegium żądanie wydania wnioskowanego zaświadczenia nie mieści się w zakresie działalności administracyjnej. Skarżąca spółka żąda bowiem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie funkcji inżyniera kontraktu oraz określenia, że od umowy odstąpiono z winy zamawiającego, czyli Gminy Olsztyn, a więc wydania zaświadczenia, które w rzeczywistości stanowić będzie referencję, o której mowa w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich dokumenty te mogą być składane (Dz. U. nr 87 poz. 605 ze zm.). Referencja zaś ma na celu wykazanie doświadczenia wykonawcy w zakresie wykonywania określonego zakresu robót budowlanych, usług, czy dostaw. Brak doświadczenia - brak okazania referencji - czyni z reguły niemożliwym ubieganie się o udzielanie zamówienia publicznego, o którym mowa w Prawie zamówień publicznych. Materia, którą reguluje zarówno Prawo zamówień publicznych, jak też wspomniane rozporządzenie, dotyczy w szczególności stosunków cywilnoprawnych. Wykonanie umowy zawartej w ramach zamówień publicznych poddane jest regulacjom Kodeku cywilnego. Tak samo jest w przypadku niewykonania umowy, czy odstąpienia od niej. Kolegium stwierdziło, że złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy wywołuje skutek z chwilą zakomunikowania drugiej stronie, natomiast nie oznacza to wcale, że oświadczenie to jest ważne, tj. że wywołało skutek prawny w postaci wygaśnięcie zobowiązania. Właściwym do rozstrzygnięcie tej kwestii jest wyłącznie sąd powszechny.

Dalej Kolegium uznało za zasadne wskazać, że w wyroku z dnia 16 kwietnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 1771/96, Lex 44144) przesądził, iż sprawy z zakresu prawa lokalowego zostały, ustawą z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, wyłączone z rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że ustalenie, iż dana osoba jest najemcą lokalu jeśli nie legitymuje się decyzją o przydziale wystawioną na nazwisko przed dniem [...] listopada 1994 r.), ma charakter cywilnoprawny i w myśl art. 2 § 1 kpc sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych. Wyklucza to możliwość zarówno rozstrzygania o przydziale lokalu, jak też wystawiania zaświadczeń w trybie art. 218 § 1 kpa w związku z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, iż osoba, która nie została wykazana jako najemca w decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego, jest najemcą tego lokalu.

Reasumując Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonanie obowiązków zawartych w umowie cywilnoprawnej, a w szczególności niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wskazującego, że odstąpienie od umowy nastąpiło z winy Gminy Olsztyn. Organ przyznał, że bez wątpienia spółka posiada interes prawy w uzyskaniu zaświadczenia. Jednak dokument taki nie może być wydany z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie działalności administracyjnoprawnej, a dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych. Natomiast organy administracji publicznej w ramach imperium nie są legitymowane do rozstrzygania spraw cywilnych.

[...] sp.z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższe postanowienie w części odmawiającej wydania zaświadczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła:

- naruszenie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa poprzez uznanie, że informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej w trybie art. 96 i n. ustawy z dnia

29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, nie są danymi znajdującymi się w posiadaniu organu, o których mowa w art. 218 § 1 in fine kpa;

- naruszenie interesu prawnego skarżącej, poprzez odmowę wydania zaświadczenia (interesu prawnego polegającego na możliwości utwierdzenia pozycji w branży.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego jest błędne z uwagi na jego wewnętrzną sprzeczność. Wskazano, że działania w zakresie zamówień publicznych podjęte przez organ I instancji były bez wątpienia wynikiem wykonywania władztwa administracyjnego, nie są to zatem tylko stosunki cywilnoprawne. Podkreślono też, że skarżąca wnosiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny wynikający z dokumentacji zamówienia publicznego, a więc danych będących w posiadaniu organu, które obowiązany jest gromadzić na mocy przepisów art. 96 i n. ustawy Prawo zamówień publicznych i przechowywać przez okres czterech lat. W ocenie skarżącej zasadność roszczenia o wydanie zaświadczenia o żądanej treści wynika tym samym wprost z art. 218 § 1 in fine kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 96 i n. prawa zamówień publicznych, organ stwierdził, iż przepisy te nie mogły być stosowane w rozpatrywanej sprawie. Protokoły, o których mowa w tych przepisach nie zawierają bowiem informacji w zakresie wykonawstwa zamówienia, a roczne sprawozdanie nie obejmuje zapisów w zakresie składanych oświadczeń o odstąpieniu od umowy i ich ważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, Sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, potwierdzającego, że jako wykonawca robót budowlanych realizowanych na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego, zachowała się zgodnie z postanowieniami umowy, a zamawiający - Gmina Olsztyn nie ma zastrzeżeń do wykonanych prac. W szczególności skarżąca wnosiła o potwierdzenie, że od przedmiotowej umowy odstąpiono z winy zamawiającego. Uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia miało posłużyć spółce przy ubieganiu się o realizację kolejnego zamówienia publicznego. Intencją skarżącej było wzmocnienie wiarygodności spółki względem przyszłych kontrahentów oraz utwierdzenie pozycji w branży. Cele te w ocenie Sądu I instancji nie mogą być uznane za interes prawny, którego ustalenia wymaga przepis art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem szczególnym, które jednak powinno być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie można w związku z tym, na użytek tego postępowania dopuścić konstruowania jakiejś odmiennej od przyjętej w doktrynie i orzecznictwie definicji interesu prawnego. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do uzyskania urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia. Strona skarżąca takiego przepisu nie wskazała. W szczególności urzędowego poświadczenia wykonanych robót budowlanych nie wymagają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich dokumenty te mogą być składane (Dz. U. nr 87 poz. 605 z późno zm.). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska Kolegium, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż spółka ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Wyrok NSA z 1999r., na który powoływał się pełnomocnik spółki zapadł na gruncie całkowicie odmiennego stanu faktycznego i do tego stanu się odnosił. Z uzasadnienia tego wyroku nie można wyinterpretować konkluzji do jakiej doszedł pełnomocnik skarżącej, iż zamiar potwierdzenia wiarygodności względem kontrahentów uzasadnia istnienie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca domagała się urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia faktów wynikających ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego spółkę z Gminą Olsztyn na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Realizacja takiej umowy jest odpłatna. Poza tym stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż umowa o udzielenie zamówienia publicznego jest umową cywilnoprawną. Nie można zatem wywodzić, iż zawierając taką umowę, skarżąca była jednocześnie podmiotem administrowanym, a Prezydent Miasta Olsztyna, jako organ wykonawczy beneficjenta - Gminy Olsztyn, działał w granicach przysługującego mu władztwa administracyjnego. Cywilnoprawny charakter umowy łączącej wykonawcę zamówienia publicznego z zamawiającym przesądza o równości praw i obowiązków stron umowy. Z tego powodu wszystkie sprawy związane z realizacją takiej umowy powinny być załatwiane na płaszczyźnie cywilnoprawnej. W konsekwencji potwierdzenie faktów, o które wnioskowała skarżąca nie może być uzyskane w drodze zaświadczenia organu administracyjnego wydanego w trybie art. 217 i 218 kpa, które ma urzędowy charakter i co do zasady (zgodnie z obowiązującymi procedurami administracyjną i cywilną) stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Skarżąca nie mogła domagać się potwierdzenia w trybie administracyjnym, że roboty budowlane wykonała należycie, a wypowiedzenie umowy nastąpiło z winy zamawiającego. Nie można bowiem drogą zaświadczeń wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne. Sam fakt, iż Prezydent Miasta Olsztyn może występować w podwójnej roli: organu administracji publicznej i reprezentanta gminy jako jednostki sektora finansów publicznych, będącej stroną stosunku cywilno-prawnego, nie uprawnia do skutecznego żądania wydania zaświadczenia w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skoro żądanie to w istocie dotyczy wykonania umowy cywilnoprawnej.

W takim stanie rzeczy w ocenie Sądu I instancji nie ma też znaczenia, że Prezydent Miasta Olsztyn jest w posiadaniu informacji, których zaświadczenia domagała się skarżąca. Art. 218 § 1 kpa odnosić należy jedynie do potwierdzenia danych, które organ administracji publicznej gromadzi w ramach swej właściwości rzeczowej. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do żądania urzędowego potwierdzenia faktów, które nie są związane z wykonywaniem władztwa administracyjnego.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2009r., uchylone zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane zostało przez Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu Nr [...] "[...]" T. S. Z przedłożonego Sądowi zarządzenia Prezydenta Miasta Olsztyn nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie powołania tegoż pełnomocnika, wynika, że został on powołany jedynie w celu zapewnienia prawidłowej realizacji projektu, w tym zarządzania administracyjnego, finansowego i technicznego projektem oraz monitorowania jego realizacji. Dokument ten nie zawiera upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyn do rozstrzygania przez pełnomocnika w formie władczej w imieniu tego organu w przedmiocie wnioskowanego zaświadczenia. Wydanie postanowienia w imieniu tego organu mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pisemnego upoważnienia prezydenta ustalającego zakres tego upoważnienia. Stosownie bowiem do zapisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) organ wykonawczy gminy może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Poza tym zgodnie z art. 107 § 1 kpa, który miał odpowiednie zastosowanie w sprawie, postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Naruszenie przez pełnomocnika wskazanych przepisów skutkowało nieważnością wydanego przez niego postanowienia, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co także uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Okoliczności tej Kolegium nie dostrzegło, jednak pozostaje to bez wpływu dla rozstrzygnięcia, wobec uchylenia tego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] sp. z o.o. zarzucając Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie przy jego wydaniu:

1. przepisów prawa materialnego:

— art. 217 § 1 i § 2 pkt 2) w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej w trybie art. 96 i n. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku, Prawo zamówień publicznych, nie są danymi, o których mowa w art. 218 § 1 in fine k.p.a. znajdującymi się w posiadaniu organu,

— art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a. poprzez błędną wykładnię, skutkującą odmową uznania interesu prawnego skarżącej, poprzez odmowę wydania zaświadczenia (interesu prawnego polegającego na możliwości utwierdzenia pozycji w branży).

2. przepisów prawa procesowego:

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie orzeczenia o nieważności postanowienia, mimo zaistnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. - brak należnego umocowania do wydania postanowienia przez organ I instancji.

- art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie ponad granice zaskarżenia.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa, według końcowego zestawienia, a w razie jego braku według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż twierdzenie w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., uzasadnia fakt, że Sąd ten w treści uzasadnienia wyroku sam wskazał, iż postanowienie organu administracyjnego I instancji wydane zostało przez osobę nie posiadającą umocowania w zakresie rozstrzygnięć władczych, a co za tym idzie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. W tej sytuacji, WSA zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. obowiązany był z urzędu stwierdzić nieważność decyzji organu I i II instancji. Twierdzenie to, wynika z faktu, że pomimo zaakcentowanego przez WSA uchylenia postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy, nie można pominąć kwestii nieważności postanowienia, albowiem postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpoznania środka odwoławczego, również pozostaje dotknięte przesłanką nieważności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 23 stycznia 2009 roku, sygn. akt II FSK 1420/09; wyrok NSA z 7 stycznia 2009 roku, sygn. akt II FSK 1232/07). W tej zdaniem kasatora wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2009 roku rażąco uchybia regulacji art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.

Skarżąca spółka podniosła, iż orzeczenie SKO w Olsztynie, zawierało dwa rozstrzygnięcia - uchylenie postanowienia organu I instancji i odmowę wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia postanowienia organu I instancji SKO wskazywało wprost, iż jest ono korzystne dla skarżącej, albowiem stwierdza istnienie jej interesu prawnego. Natomiast, uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wydania zaświadczenia, wskazywało, że jego podstawą jest uznanie przez organ, że "dokument taki nie może być wydany z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie działalności administracyjnoprawnej, a dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych". Strona skarżąca, w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazała wprost, iż zaskarża postanowienie SKO jedynie w zakresie dotyczącym odmowy wydania zaświadczenia.

W niniejszej sprawie, WSA mimo ograniczenia skargi jedynie do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wydania zaświadczenia, rozstrzygał w zakresie całości postanowienia SKO. W tej sytuacji – zdaniem spółki [...] - uznać należy, że skoro orzeczenie organu II instancji w części korzystnej dla skarżącej nie zostało zaskarżone, orzeczenie WSA w tym zakresie, narusza przepisy art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślono, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie nieistnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, uznać należy za wadliwe. Skarżąca jest podmiotem realizującym bardzo duże kontrakty i niejednokrotnie kontrahenci żądają przedstawienia dokumentów, które potwierdzają jej rzetelność. Co za tym idzie, interes prawny polega na potwierdzeniu, że jako wykonawca skarżąca zachowała się zgodnie z postanowieniami umowy, a zamawiający nie ma zastrzeżeń do wykonanych prac, co potwierdza akceptacja raportów kwartalnych. Takie zaświadczenie niewątpliwie będzie wzmacniało wiarygodność [...] Sp. z o. o. względem przyszłych kontrahentów oraz utwierdzało pozycję w branży, a zatem niewątpliwie potwierdza to interes prawny w wydaniu żądanego zaświadczenia. W tej sytuacji twierdzenie WSA w przedmiocie braku interesu prawnego po stronie skarżącej, stanowi naruszenie prawa materialnego przepisów prawa materialnego art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.

Zarzut naruszenia przepisów art. 217 § 1 i § 2 pkt 2) w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej w trybie art. 96 i n. ustawy - Prawo zamówień publicznych, nie są danymi, o których mowa w art. 218 § 1 in fine k.p.a. znajdującymi się w posiadaniu organu, strona skarżąca uzasadnia dotychczas prezentowanym stanowiskiem. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że działania w zakresie zamówień publicznych podjęte przez organ I instancji były bez wątpienia wynikiem wykonywania władztwa administracyjnego, a co za tym idzie, nie są to tylko stosunki cywilnoprawne. Ponadto wnosiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny wynikający z dokumentacji zamówienia publicznego, a co za tym idzie, z danych będących w posiadaniu organu. Dane te organ obowiązany jest gromadzić na mocy przepisów art. 96 i n. ustawy - Prawo zamówień publicznych i przechowywać przez okres czterech lat, a co za tym idzie, zasadność roszczenia o wydanie zaświadczenia o żądanej treści wynika wprost z art. 218 § 1 in fine k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Odnosząc się do podniesionych w przedmiotowej skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie orzeczenia o nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z powodu wydania tego ostatniego aktu przez osobę nie posiadającą umocowania do wydawania aktów administracyjnych z upoważnienia organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało wydane przez Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu Nr [...] "[...]" T. S., który nie posiadał umocowania Prezydenta Miasta Olsztyna do wydawania w jego imieniu aktów administracyjnych, w tym przedmiotowego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Ustalenia te Sąd oparł na uzyskanym z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie dokumencie - Zarządzenia Prezydenta Miasta Olsztyna nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. powołującego T. S. na pełnomocnika ds. realizacji wspomnianego wyżej Projektu. W istocie bowiem z faktu, powołania T. S. przez Prezydenta Miasta Olsztyn na stanowisko pełnomocnika ds. realizacji projektu dotyczącego gospodarki wodno-ściekowej w Olsztynie, odpowiedzialnego za prawidłową realizację projektu, w szczególności za zarządzanie administracyjne, finansowe i techniczne projektem nie wynika upoważnienie do wykonywania władczych kompetencji organu wykonawczego Gminy, o których mowa w art.39 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Tym samym rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skoro postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r., zostało podpisane przez "Pełnomocnika T. S., to jako rażąco naruszające prawo powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem w istocie wydane zostało przez osobę nieuprawnioną

Kluczowe jednak jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło wadliwe postanowienie organu I instancji i orzekło co do istoty odmawiając wydania zaświadczenia. Wprawdzie Kolegium nie dostrzegło opisanej powyżej wady procesowej, to jednak usunęło z obrotu prawnego naruszający prawo akt administracyjny. Podkreślić należy, że zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności postanowienia (vide: wyrok NSA z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/00, Lex nr 47259, również wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/05, Lex nr 220015).

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło dotknięte wadą nieważności postanowienie organu I instancji, to nie mógł znaleźć uznania zarzut kasatora naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stwierdzono już w niniejszym uzasadnieniu.

Nie można też przychylić się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie ponad granice zaskarżenia. Skarżąca spółka podniosła, iż skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2009 r. jedynie w części, w jakiej odmówiono jej wydania zaświadczenia. Nie zaskarżyła zaś wspomnianego aktu w zakresie w jakim uchylał on postanowienie organu I instancji. Tymczasem Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na postanowienie Kolegium w całości.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny są szersze niż granice zaskarżenia. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji (postanowienia). Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, jego ramy wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji (postanowienia) za legalną. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien, zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1, wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc kontroli rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, W-wa 2009, s. 551 i 553).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji badając legalność w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., bowiem rozstrzygał w granicach sprawy administracyjnej, tj. sprawy dotyczącej wydania spółce [...] zaświadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nie znajdujący żadnych podstaw prawnych uznać należało też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej w trybie art. 96 i n. ustawy – Prawo zamówień publicznych, nie są danymi, o których mowa w art. 218 § 1 kpa znajdującymi się w posiadaniu organu.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 1 pkt 4 Kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego w dziale VII kpa jest określony w art. 217 § 2. Zaświadczenie to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym. Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cech władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – Kpa. Komentarz, W-wa 2008, s. 16, również L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, W-wa 2001, s. 19). Innymi słowy zaświadczenie jest informacją urzędową, czyli oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej dotyczącym stanu faktycznego, stanu prawnego lub wynikających z nich konsekwencji prawnych, które nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizacje pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji lub osób trzecich (Z. K. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40).

W niniejszej sprawie spółka [...] domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego, że jako wykonawca robót budowlanych realizowanych na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego, zachowała się zgodnie z postanowieniami umowy, a zamawiający – Gmina Olsztyn nie ma zastrzeżeń do wykonanych prac. Skarżącej spółce zależało zwłaszcza na potwierdzeniu przez organ – Prezydenta Miasta Olsztyna, że od przedmiotowej umowy odstąpiono z winy zamawiającego, ponieważ zaświadczenie takiej treści mogłoby służyć spółce jako referencje przy ubieganiu się o realizację kolejnych zamówień publicznych.

Zasadniczym problemem, który zaistniał w niniejszej sprawie, a który został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji, to kwestia, czy Prezydent Miasta Olsztyna jako organ wykonawczy Gminy Olsztyn (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), która to Gmina w umowie na realizację robót budowlanych wchodzących w skład projektu "Gospodarka wodno-ściekowa w Olsztynie" zawartej w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych była zamawiającym, mógł wydać zaświadczenie w zakresie potwierdzenia określonych faktów, które powstały w związku z realizacją tej umowy.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, bowiem skarżąca spółka domagała się urzędowego potwierdzenia faktów wynikających ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego spółkę z Gminą Olsztyn na podstawie umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Przepis art. 139 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi, że do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 14 Prawa zamówień publicznych również do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 2 pkt 13 Prawa zamówień publicznych definiuje zamówienia publiczne jako umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Już z samej definicji zamówienia publicznego wynika, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest postępowaniem zmierzającym do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Relacje stron postępowania (zamawiającego i wykonawców), tak jak każdego stosunku cywilnoprawnego, nie są oparte na nadrzędności którejkolwiek ze stron postępowania, lecz na zasadzie równości. Ani zamawiający, ani wykonawca nie są więc w stanie wpływać władczo na działania drugiej strony (W. Dzierżanowski, J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, źródło: Lex 2007).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro umowa zawarta w trybie zamówień publicznych jest szczególną formą umowy cywilnoprawnej, a jej strony - zamawiający i wykonawca mają równorzędne pozycje, to nie można przyjąć, że kwestie związane z realizacją takiej umowy mogą być przedmiotem zaświadczenia wydanego w oparciu o przepisy działu VII kpa. Prezydent Miasta Olsztyna przy zawarciu ze skarżącą spółką umowy na realizację robót budowlanych wchodzących w skład projektu "[...]" występował jako przedstawiciel Gminy (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), a więc zamawiającego i jego działanie nie miało i nie mogło mieć żadnych władczych cech działania organu administracji publicznej. W związku z tym nie miał również prawa do urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów, które zaistniały w związku z realizacją tej umowy.

Za słuszne uznać należy także stanowisko Sądu I instancji, który wywiódł, że nie świadczy o istnieniu interesu prawnego spółki [...], w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa powoływanie się przez nią na fakt, iż będzie ona mogła, biorąc udział w kolejnych postępowaniach w trybie zamówień publicznych, przedkładać zaświadczenie, z którego wynikać będzie jakie roboty budowlane wykonała w należyty sposób. Argumentacja odnosząca się w zasadzie do żądania wydania referencji przesądza jedynie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego do domagania się wydania zaświadczenia żądanej treści. Interes prawny wywieść można jedynie z przepisu prawa. Skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa za Sądem I instancji, iż żaden z przepisów podstawy takiej nie stanowi, nie zawierają jej także przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, jak i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm., obowiązujące w dacie wydania postanowienia SKO w Olsztynie z [...].04.2009 r.).

Mając zatem na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.