Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 51/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2631/13 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2631/13, w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]), na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Zakład Energetyczny w [...], którego następcą prawnym w dacie wydania ww. decyzji był [...] Zakład Energetyczny S.A., z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, ozn. jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w miejscowości P. gm. S. oraz dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położone w miejscowości Z. gm. S.

Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r., w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...], położonej w miejscowości Z. gm. S., wskazując, iż dz. nr [...] stanowi ciąg drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] oraz, że nieruchomość ta była zajęta pod drogę państwową od 1970 r. i nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., (znak: [...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]), w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...] położonej w miejscowości Z. gm. S., została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. ta część dz. nr [...], z której powstała dz. nr [...] o pow [...] ha, wchodziła w skład drogi krajowej nr [...], dlatego też brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego drogę publiczną. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. oraz z uwagi na przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. przez P. S.A., organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 maja 1996 r. w powyższej części.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]) została wydana w trybie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ zaznaczył, że na mocy art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, a uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Minister podkreślił przy tym, że brak którejkolwiek z przesłanek oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić.

Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się odpis decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1966 r. (znak: [...]), która potwierdziła, iż dz. nr [...], z której następnie została wyodrębniona dz. nr [...], z dniem 17 września 1947 r. przeszła na własność Skarbu Państwa (na podstawie art. 1 dekretu z dnia [...] września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionego dekretem z dnia [...] września 1949 r., [...]). Jednocześnie organ podkreślił, że prawo zarządu co do przedmiotowego gruntu wynika z decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r. (znak: [...]) dotyczącej ustalenia od dnia 1 stycznia 1989 r. opłaty rocznej za posiadanie gruntu na terenie gminy S., m.in. we wsi Z., będącego w zarządzie Zakładów Energetycznych w [...].

Ponadto, w ocenie Ministra, ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości sporządzonego w dniu [...] grudnia 2006 r., który został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [...] stycznia 2007 r. pod nr ewid. [...], wynika bezspornie, iż dz. nr [...], powstała z podziału dz. nr [...], a w dniu [...] grudnia 1990 r. była zajęta w całości pod drogę.

Dalej organ wskazał, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16), powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...] relacji "[...]", zaś zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) ww. ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii wojewódzkiej.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, iż według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. dz. nr [...]o pow. [...] ha, wyodrębniona z dz. nr [...], wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] relacji [...]. Zdaniem organu oznacza to, że brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do gruntu stanowiącego aktualnie dz. nr [...], która była w rzeczonej dacie zajęta pod pas drogi publicznej. W ocenie Ministra z tego powodu decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]), w części odnoszącej się do dz. nr [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza regulację zawartą w art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. z uwagi na naruszenie praw osób trzecich, tj. zarządcy drogi wojewódzkiej, którego zarząd w tym zakresie powstał z mocy prawa.

Ponadto organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie była okoliczność stwierdzenia w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił przy tym, że skutkiem pozytywnej decyzji wydanej w oparciu art. 2 ustawy z dnia art. 29 września 1990 r. jest zarówno potwierdzenie przekształcenia – z dniem 5 grudnia 1990 r. – prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz uwłaszczanego podmiotu, jak również możliwość potwierdzenia nabycia ww. prawa w stosunkach zewnętrznych. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującej się w aktach kopii aktu notarialnego przeniesienia własności z dnia [...] lipca 2000 r., rep. [...] nr [...],[...] Zakład Energetyczny S.A., jako następca prawny Zakładu Energetycznego w [...], w wykonaniu zobowiązania objętego uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy spółki "Zespół Elektrowni [...]" S.A. w S. z dnia [...] kwietnia 2000 r. – protokół rep. [...] nr [...], przeniosła na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. prawo wieczystego użytkowania m.in. dz. nr [...] o pow. [...] m2. Organ zaznaczył, że w wyniku łączenia spółek z dniem [...] września 2010 r. następcą prawnym Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. stała się P. S.A.

Minister podkreślił, że przewidziane w Kodeksie spółek handlowych uchwały w przedmiocie połączenia spółek nie są aktami administracyjnymi, ale cywilnoprawnym oświadczeniem woli akcjonariuszy konkretnych spółek i mogą zostać zaskarżone jedynie do sądu powszechnego. Zdaniem Ministra, organ administracji nie ma również prawnych możliwości odwrócenia skutków prawnych ww. aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r., na podstawie którego nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego dz. nr [...] na rzecz podmiotu trzeciego, ponieważ ocena skuteczności i ważności umów cywilnoprawnych należy do kompetencji sądów powszechnych. W ocenie Ministra, organ administracji publicznej nie jest więc właściwy do odwrócenia zmian prawnorzeczowych wynikających z ww. przekształceń. Z uwagi na fakt, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zostało wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S., która to spółka została następnie przejęta przez P. S.A., Minister stwierdził, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. w części odnoszącej się do dz. nr [...], która została wydzielona z dz. nr [...]. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie nieodwracalność skutków prawnych kwestionowanej decyzji wynika z przekształceń prawnorzeczowych, które mają charakter czynności cywilnoprawnych, a tym samym ich ocena i eliminowanie nie należy do organu administracji publicznej, to tym samym w ocenie organu nie można twierdzić, że ww. skutki nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na koniec organ stwierdził, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, potwierdza stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem w jego ocenie nie można uznać, aby była ona niewykonalna w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co zarzucono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister zauważył także, że potwierdzone ww. decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz poprzednika prawnego [...] Zakładu Energetycznego S.A. zostało ujawnione w księdze wieczystej, a następnie było przedmiotem skutecznej umowy cywilnoprawnej.

Skargę na ww. decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...], zarzucając organowi:

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz przekształcenie własnościowe w dniu [...] września 2010 r. stanowią nieodwracalny bezpośredni skutek prawny decyzji uwłaszczeniowej;

– naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że nieodwracalne skutki prawne nie należy łączyć wyłącznie z bezpośrednim skutkiem ocenianej decyzji, ale również z dalszymi zdarzeniami prawnymi, przy czym zgodnie z orzecznictwem należy odróżnić nieodwracalne bezpośrednie skutki samej decyzji uwłaszczeniowej dotkniętej nieważnością, od nieodwracalnych skutków wywołanych późniejszymi zdarzeniami.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podniósł, że Województwo [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. nabyło prawo własności dz. nr [...] obr. Z., powstałej z podziału dz. nr [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. (znak: [...]). Skarżący wskazał, że materialnoprawną podstawę nabycia prawa własności przez Województwo [...] stanowił art. 60 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W ocenie skarżącego, powołującego się na treść art. 235 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), w niniejszej sprawie Województwo [...] "weszło" w taki stan prawny, że właścicielem drogi (urządzenia – art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) jest Zespół Elektrowni [...] S.A. w S. (obecnie P. S.A.). Ponadto wskazując na szczególny charakter budowli, jaką jest obiekt liniowy (droga – art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), zaistniały stan prawny spowodowany będącą nadal w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r., zdaniem skarżącego stoi w sprzeczności z wyżej powołanymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zdaniem skarżącego przeniesienie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2000 r. Rep. [...] nr [...]r. przez [...] Zakład Energetyczny S.A. (następca prawny Zakładu Energetycznego w [...]) prawa wieczystego użytkowania dz. nr [...] w obr. ewid. Z., na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. oraz przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. przez P. S.A. nie może być uznane jako bezpośredni, nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody [...]z dnia [...] maja 1996 r. w części odnoszącej się do dz. nr [...]. Organ skupił się na ocenie skutku prawnego wywołanego późniejszymi zdarzeniami, gdy w ocenie skarżącego za bezpośredni skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. należało uznać potwierdzenie przekształcenia z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu Energetycznego w [...], jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych. Z tego względu, zdaniem skarżącego, Minister powinien był stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. w żądanym przez skarżącego zakresie, gdyż nie występuje negatywna przesłanka o jakiej stanowi art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w pełni podzielił ocenę organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji, a wskazującą na wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (w weryfikowanym zakresie) z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest, iż dz. nr [...], z której następnie została wyodrębniona dz. nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (na podstawie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1966 r., znak: [...], która potwierdziła, iż ww. działka przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r.). Dalej Sąd I instancji podał, że prawo zarządu co do przedmiotowego gruntu wynikało zaś z decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r., znak: [...] (dotyczącej ustalenia od dnia 1 stycznia 1989 r. opłaty rocznej za posiadanie gruntu na terenie gminy S., m. in. we wsi Z., będącego w zarządzie Zakładów Energetycznych w [...]). Decyzja ta stanowi jeden z dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) i znajdowała się w aktach postępowania zakończonego weryfikowanym orzeczeniem. W ocenie Sądu I instancji nie budzi przy tym wątpliwości fakt, iż dz. nr [...], powstała z podziału dz. nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta w całości pod drogę (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości sporządzonego w dniu 12 grudnia 2006 r.). Ponadto, na mocy uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16) powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...] relacji [...], a zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) ww. ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii wojewódzkiej. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy organ słusznie uznał, że z uwagi na zajęcie przedmiotowej działki pod pas drogi publicznej w dniu 5 grudnia 1990 r., brak było podstaw do wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie Sądu I instancji należało więc zgodzić się z organem, że badana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do dz. nr [...] (wydzielonej z dz. nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia, ponieważ naruszało ono prawo osoby trzeciej, którą w rozpoznawanej sprawie był zarządca przedmiotowej drogi.

Sąd I instancji w pełni podzielił także dokonaną przez organ ocenę sprawy w kwestii spornej, tj. dotyczącej wywołania przez badaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie regulacji z art. 158 § 2 w zw. z 156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ orzekający w sprawie prawidło ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że nieodwracalność skutków prawnych (w rozumieniu ww. przepisu) oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Przy czym, Sąd I instancji zaznaczył, że przyjmuje się, iż odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji, a w związku z tym jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych w omawianym przypadku polegała na tym, że w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. zostały podjęte inne akty prawne – cywilnoprawne, których skutków organ administracji nie jest w stanie we własnym zakresie wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż pozostają one poza zakresem działań organu administracji (a które należało wziąć pod uwagę badając sprawę w kontekście art. 156 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie, uzyskawszy prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...], z której wydzielono dz. nr [...], prawo to zostało następnie – na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r. – wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S., która to spółka została następnie przejęta przez P. S.A., tj. nastąpiło przeniesienie praw do nieruchomości na rzecz osoby trzeciej w trybie cywilnym. Sąd I instancji wskazał, że osoba trzecia chroniona jest przy tym rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i zawartym w księdze wpisem, dotyczącym prawa użytkowania wieczystego. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie przywołał tak określone skutki prawne kwestionowanej decyzji i stwierdził, że wynikają z przekształceń prawnorzeczowych, które mają charakter czynności cywilnoprawnych, a tym samym ich ocena i eliminowanie nie należy do organu administracji publicznej (uchwały walnych zgromadzeń i umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, sporządzone w formie aktów notarialnych i nie poprzedzone decyzjami administracyjnymi). Tym samym, w ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że ww. skutki stanowią nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniało odstąpienie od stwierdzenia nieważności badanej decyzji Wojewody [...] we wskazanym zakresie i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej w tej części z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...].

Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że na skutek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]) dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...], w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...] obr. ewid. Z., wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie tej decyzji,

- prawa materialnego poprzez brak zastosowania przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 233 k.c., polegające na braku przyjęcia, że drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa, a w konsekwencji są wyłączone z obrotu prawnego i nie mogą służyć celom innym niż publiczne, a co za tym idzie brak podstaw do oddawania ich w użytkowanie wieczyste, gdyż to prawo zakłada korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest sprzeczne z prawem.

Skarżący kasacyjnie podał, że aktualnie nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] obr. Z., objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której wpisane jest prawo własności na rzecz Województwa [...] w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. (obecnie P. S.A.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bez wątpliwości pozostaje również fakt, że dz. nr [...] obr. ewid. Z., powstała z podziału dz. nr [...], stanowiła jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. pas drogowy drogi krajowej, która z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie załącznika nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 16, póz. 1071) stała się drogą wojewódzką nr [...][...]. Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyło prawo własności dz. nr [...] obr. Z. (grunt i droga), powstałej z podziału dz. nr [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. (znak: [...]), zaś materialnoprawną podstawę nabycia prawa własności przez Województwo [...] stanowił art. 60 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.). Skarżący kasacyjnie podkreślił przy tym, że z uwagi na brak w przepisach prawa regulacji umożliwiającej wygaszenie prawa użytkowania wieczystego pozostającego na nabytym na podstawie ww. przepisów prawie własności, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zwrócił się pismem z dnia 3 marca 2008 r., znak: [...] (kopia w aktach sprawy) do Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. o zrzeczenie się lub rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego na drodze cywilnej, które to próby nie odniosły żadnego skutku. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że dz. nr [...] obr. ewid. Z., powstała z podziału dz. nr [...], stanowiła jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. pas drogowy drogi krajowej, a więc stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne powstał z mocy prawa i sprawują go właściwe organy drogowe. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie już przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak i w tej dacie prawo zarządu sprawowane przez Zakład Energetyczny w [...], później [...] Zakład Energetyczny S.A. niezbędne do wydania decyzji uwłaszczeniowej, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, było niewykonalne i stanowiło jedynie fikcję prawną. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeniesienie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2000 r. Rep. [...] nr [...]r. przez [...] Zakład Energetyczny S.A. (następca prawny Zakładu Energetycznego w [...]) prawa wieczystego użytkowania dz. nr [...] w obr. ewid. Z., na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. oraz przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. przez P. S.A., nie może być uznane jako bezpośredni, nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. (znak: [...]) dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...], w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...] obr. ewid. Z., jedn. ewid. S.

Skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania kontrolowanej decyzji, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna choć obciążona wadami, pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto skarżący kasacyjnie podał, że w orzecznictwie wskazuje się, że należy odróżniać skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie należało uznać, że czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz przekształcenie własnościowe w dniu [...] września 2010 r. nie są bezpośrednim skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej, lecz skutkiem zdarzeń prawnych, które wystąpiły po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie, powołując się na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał, że drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność Skarbu Państwa, albo właściwego samorządu terytorialnego, a w związku z tym nie istnieje prawna możliwość, aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Skarżący kasacyjnie wskazał przy tym, że publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego, a tym samym nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a także nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste. Z kolei, zgodnie z treścią art. 233 k.c., użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela nieruchomości. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie wyłącznie użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością i w tych samych granicach może on swoim prawem rozporządzać, tj. może swoje prawo sprzedać, podarować, zagospodarować nieruchomość zgodnie z przepisami lub dokonać jej podziału, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – w przypadku gruntów zajętych pod drogi publiczne jest niedopuszczalne. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S., przejętej przez P. S.A. nigdy nie było, nie jest i nie będzie w przyszłości wykonywane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzeniem powyższego jest istniejący w chwili obecnej absurdalny stan prawny, zgodnie z którym właścicielem drogi (urządzenia – art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) jest Zespół Elektrowni [...] S.A. w S. (obecnie P. S.A.), do którego należałoby utrzymanie drogi w pełnym tego słowa znaczeniu. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru budowli, jaką jest obiekt liniowy – droga, zaistniały stan prawny, spowodowany będącą nadal w obrocie prawnym błędną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r., stoi w sprzeczności z ww. w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zakres w jakim zasługuje na uwzględnienie, wskazany poniżej, determinuje i uzasadnia skorzystanie przez Sąd II instancji z kompetencji zawartych w art. 188 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z uwagi na treść powołanych powyżej przepisów trzeba także podkreślić, że precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem nie może uzupełniać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie (przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004r., GSK 10/04, LEX nr 103145, z dnia 27 czerwca 2008 r., II FSK 549/07, LEX nr 472315, z dnia 26 września 2012 r., II GSK 1543/11, LEX nr 1233012, z dnia 1 sierpnia 2013r., II OSK 746/12, LEX nr 364269). Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno w związku z tym polegać na wskazaniu konkretnego przepisu (bądź przepisów prawa, z których odtworzyć można normę, jaka została naruszona), ze wskazaniem jego jednostki redakcyjnej oraz aktu, którego częścią jest ten przepis (por. wyroki z 7 września 2011 r., II GSK 834/10, z 19 stycznia 2012 r., II GSK 1449/10, dostępne http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). Każdy z zarzutów winien być uzasadniony, tak aby można było poznać intencję strony (art.176 p.p.s.a.).

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, skarżącym kasacyjnie jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich działający w imieniu Zarządu Województwa [...]. Skarga kasacyjna została sporządzona przez r.p. A. K., który przedłożył do akt sądowych pełnomocnictwo podpisane przez Dyrektora PZDW w [...], do reprezentowania Województwa [...]-[...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do sporządzenia i złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r. oddalającego skargę Województwa [...]. W tej sytuacji, wobec faktu, że skargę kasacyjna wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w imieniu Zarządu Województwa [...], który jest organem wykonawczym Województwa [...] i zarazem ustawowym zarządcą drogi, skargę kasacyjną należy rozumieć jako skargę Województwa [...] działającego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich. W aktach sądowych (k. 63 ) znajduje się pełnomocnictwo Zarządu Województwa [...] dla A. M. dyrektora PZDW w [...] do występowania w imieniu Województwa [...] w tym przez sądami administracyjnymi i do udzielania dalszych pełnomocnictw. Z formy upoważnienia "do reprezentowania Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]" wynika, że w tym przypadku, wobec dokonanego skrótowego "utożsamienia dwóch podmiotów prawa" [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działa w imieniu Województwa [...], które posiada w sprawie zdolność sądową i jest właścicielem działki objętej częścią kontrolowanej kwestionowanym wyrokiem Sądu I instancji decyzji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy znajdują uzasadnienie w realiach sprawy, czyli w ramach kontroli wyroku Sądu I instancji dokonywanej obecnie przez Sąd II instancji. Co więcej, Sąd II instancji uznał, że stopień wyjaśnienia sprawy pozwala na skorzystanie przez Sąd II instancji z kompetencji zawartych w art. 188 p.p.s.a. Sąd II instancji zaznacza w tym miejscu, że nie wypowiada się w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi i skargi kasacyjnej, gdyż te uwzględnione poniżej z powodzeniem wystarczyły na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że ww. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarówno właściwy w sprawie organ administracyjny, jak i Sąd I instancji zgodnie wskazują, i nie jest to kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. ta część dz. nr [...], z której powstała dz. nr [...] o pow. [...] ha, wchodziła w skład drogi krajowej nr [...], dlatego też brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego drogę publiczną.

W ocenie Sądu I instancji, organu administracyjnego i skarżącego kasacyjnie - nie budzi przy tym wątpliwości fakt - iż dz. nr [...], powstała z podziału dz. nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta w całości pod drogę (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu podziału nieruchomości sporządzonego w dniu [...] grudnia 2006 r.). Ponadto, na mocy uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Nr 3, poz. 16) powyższa droga została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga nr [...] relacji [...] a zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) ww. ciąg komunikacyjny stał się drogą kategorii wojewódzkiej. Dlatego też, w tym stanie rzeczy organ uznał, co w pełni zaaprobował Sąd I instancji, i czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie podmiot, że z uwagi na zajęcie przedmiotowej działki pod pas drogi publicznej w dniu 5 grudnia 1990 r., brak było podstaw do wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie Sądu I instancji należało więc zgodzić się z organem, że badana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do dz. nr [...] (wydzielonej z dz. nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia, ponieważ naruszało ono prawo osoby trzeciej, którą w rozpoznawanej sprawie był zarządca przedmiotowej drogi.

W kontrolowanej obecnie przez Sąd II instancji sprawie (tj. wyroku Sądu I instancji) sporne są jednak - z uwagi na stanowisko skarżącego kasacyjnie - skutki prawne wynikające z omawianej decyzji uwłaszczeniowej, gdyż w przekonaniu organu administracyjnego i Sądu I instancji, z czym się nie zgadza skarżący kasacyjnie, decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] maja1996 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 maja 1996 r. w powyższej części.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że z uwagi na fakt, iż prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione aportem na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. oraz następnie przekształcenie własnościowe związane z przejęciem Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S. przez P. S.A., organ administracyjny stwierdził, i stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, iż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1996 r. w powyższej części. W przedmiotowej sprawie według Sądu I instancji nieodwracalność skutków prawnych kwestionowanej decyzji wynika z przekształceń prawnorzeczowych, które mają charakter czynności cywilnoprawnych, a tym samym ich ocena i eliminowanie nie należy do organu administracji publicznej, to tym samym w ocenie organu nie można twierdzić, że ww. skutki nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W tym miejscu Sąd II instancji stwierdza, że podziela zarzut skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w wyniku wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia Zakładu Energetycznego w [...], w części odnoszącej się do dz. nr [...], wydzielonej z dz. nr [...] obr. ewid. Z. - wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie tej decyzji. Ma to miejsce przez brak zastosowania przez organ przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 233 k.c., w związku z czym organ ten pominął, a co błędnie zaaprobował Sąd I instancji, że drogi publiczne stanowią własność podmiotów władzy publicznej, w tym samorządu województwa, a w konsekwencji są wyłączone z obrotu prawnego i nie mogą służyć celom innym niż publiczne, a co za tym idzie brak podstaw do oddawania ich w użytkowanie wieczyste, gdyż to prawo zakłada korzystanie z gruntu z wyłączeniem innych osób.

W odniesieniu do wskazanej powyżej kwestii spornej i omawianej w tym miejscu uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej, Sąd II instancji konkluduje, że podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa rażąco naruszająca prawo zarazem nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W realiach kontrolowanej sprawy, Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że skutki prawne wynikające z treści kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej należy podzielić na skutki prawne o charakterze bezpośrednim i pośrednim. Te ostatnie są irrelewantne prawnie z punktu widzenia treści art. 156 § 2 k.p.a., m.in. dlatego, gdyż pomijają zakaz prowadzenia obrotu prawnego drogami publicznymi i stanowią ciąg zdarzeń prawnych, których bezpośrednio nie warunkowała decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...]. W związku z tym, zdaniem Sądu II instancji wystarczające jest, że odwracalność bezpośrednich skutków prawnych tej decyzji znajduje się w kompetencjach i zdolności do działania właściwych organów administracyjnych.

Sąd II instancji formułuje swoje stanowisko z uwagi na fakt, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. dz. nr [...] o pow. [...] ha, wyodrębniona z dz. nr [...], wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] relacji [...] i w związku z tym skoro bezsprzecznie kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości zabudowanej drogą publiczną w znaczeniu urządzenia budowlanego - to z uwagi na treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nieruchomość ta, jako droga publiczna nie podlegała i nie podlega obrotowi prawnemu i nie może być skutecznie w świetle prawa oddana w użytkowanie wieczyste. A więc fakt wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej nie wyeliminował mocy wiążącej bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z których wynika zakaz obrotu prawnego drogami publicznymi.

Ta okoliczność ma, w przekonaniu Sądu II instancji, fundamentalne, decydujące znaczenie, dla oceny, że stopień kwalifikowanej wadliwości, czyli rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej w bezpośrednim połączeniu z faktem, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa dotyczy nieruchomości wyłączonej z mocy prawa/ustawy z obrotu prawnego na podstawie regulacji ustawy o drogach publicznych - skutkuje tym, że omawiana w tym miejscu decyzja wywłaszczeniowa z natury i istoty swojej wyjątkowo kwalifikowanej wadliwości - teoretycznie nie podlegała wykonaniu polegającym na wprowadzeniu jej do obrotu prawnego. Skutki prawne decyzji uwłaszczeniowe w realiach kontrolowanej sprawy, były w sferze prawa zanegowane w zasadzie skutkiem prawnym wynikającym bezpośrednio z mocy ustawy a polegającym na zakazie obrotu prawnego drogami publicznymi.

Mając jednak na uwadze, że ostateczna decyzja administracyjna tak długo istnieje w obrocie prawnym dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana zgodnie z prawem, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji i organ skupili się w sposób nieuzasadniony prawem na ocenie skutku prawnego wywołanego późniejszymi zdarzeniami, gdy tymczasem, w ocenie Sądu II instancji, za bezpośredni skutek decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. należy uznać tylko i wyłącznie potwierdzenie przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu Energetycznego w [...], jak również fakt istnienia prawa wieczystego użytkowania oraz możliwość potwierdzenia jego nabycia w stosunkach zewnętrznych.

Zdaniem Sądu II instancji w ocenie, czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, gdyż nie są to bezpośrednie skutki wykonania decyzji uwłaszczeniowej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja uwłaszczeniowa choć obciążona wyjątkowo kwalifikowanymi wadami, pozostawała w obrocie prawnym. Tym samym, w ocenie Sądu II instancji, należy uznać, że czynność prawna dokonana w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2000 r. oraz przekształcenie własnościowe w dniu [...] września 2010 r. nie są bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji uwłaszczeniowej, lecz skutkiem zdarzeń prawnych, które wystąpiły po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Zdaniem Sądu II instancji, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym (ostatni tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm. w prawo własności, bowiem wpis własności ma charakter deklaratoryjny i może być wykreślony w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu, a dodatkowo ochrona dotyczy przy tym nabycia odpłatnego, a nie nieodpłatnego, jak w przedmiotowej sprawie. Pogląd ten można odpowiednio zastosować jako kontrargumentację wobec tez zawartych w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Tym samym, w ocenie Sądu II instancji, w przedmiotowej sprawie możliwe jest odwrócenie zaistniałych skutków prawnych, w drodze powództwa cywilnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnych dokonanych z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro organ posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stąd wręcz obowiązkiem organu jest, z uwagi na ochronę obiektywnego porządku prawnego, wszechstronne rozważenie wyeliminowania omawianej szczególnie kwalifikowanie wadliwej decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że kompetencje organu stanowią nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek organu administracyjnego, co oznacza, że z chwilą zaistnienia stanu faktycznego przewidzianego hipotezą normy organ ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek działania i korzystania z kompetencji określonych w ustawie.

Sąd II instancji mając na uwadze treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdza, że drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność Skarbu Państwa, albo właściwego samorządu terytorialnego, a w związku z tym nie istnieje prawna możliwość, aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Zatem trzeba mieć na uwadze, w przekonaniu Sądu II instancji, że publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego, a tym samym nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a także nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste. Z kolei zgodnie z treścią art. 233 k.c., użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela nieruchomości. Tym samym, w ocenie Sądu II instancji, wyłącznie użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością i w tych samych granicach może on swoim prawem rozporządzać, tj. może swoje prawo sprzedać, podarować, zagospodarować nieruchomość zgodnie z przepisami lub dokonać jej podziału, co - zdaniem Sądu II instancji - w przypadku gruntów zajętych pod drogi publiczne jest niedopuszczalne. Dlatego też, w ocenie Sądu II instancji prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz Zespołu Elektrowni [...] S.A. w S., przejętej przez P. S.A. nie powinno być wykonywane jako sprzeczne z bezpośrednio wiążącymi postanowieniami ustawy. Potwierdzeniem powyższej oceny prawnej sformułowanej przez Sąd II instancji, jest istniejący w chwili obecnej niedopuszczalny w świetle ustawy o drogach publicznych stan prawny, zgodnie z którym właścicielem drogi (urządzenia – art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) jest Zespół Elektrowni [...] S.A. w S. (obecnie P. S.A.), do którego należałoby utrzymanie drogi w pełnym tego słowa znaczeniu. Tym samym, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru budowli, jaką jest obiekt liniowy - droga publiczna, zaistniały stan prawny, spowodowany będącą nadal w obrocie prawnym błędną, kwalifikowanie wadliwą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r., stoi w rażącej sprzeczności z ww. w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych. W tym miejscu trzeba wskazać, że to ustawa o drogach publicznych określa kompetencje organów, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, tj. do zarządzania pasami drogowymi dróg publicznych. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że na podstawie art. 19 oraz art. 21 ustawy o drogach publicznych, to [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wykonuje obowiązki zarządcy dróg wojewódzkich w imieniu Zarządu Województwa [...]. Ponadto, to ówczesny zarządca wybudował drogę nr [...], a obecnie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest zobowiązany do prawidłowego prowadzenia gospodarki drogowej, w zakres której wchodzi m. in. utrzymanie drogi, jak również wykonywania remontów drogi – przede wszystkim ponosi koszty związane z wykonywaniem ww. obowiązków w imieniu Zarządu Województwa [...]. Sąd II instancji stwierdza, że dz. nr [...] obr. ewid. Z., powstała z podziału dz. nr [...], stanowiła jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r. pas drogowy drogi krajowej, a więc stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne powstał z mocy prawa i sprawują go właściwe organy drogowe. Tym samym, w ocenie Sądu II instancji, już przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak i w tej dacie prawo zarządu sprawowane przez Zakład Energetyczny w [...], później [...] Zakład Energetyczny S.A. niezbędne do wydania decyzji uwłaszczeniowej, stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, było teoretycznie niewykonalne i stanowiło jedynie fikcję prawną kwalifikującą się do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich powyższych względów, zdaniem Sądu II instancji wynika, że Minister powinien był rozważyć w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. w żądanym przez skarżącego zakresie.

Jak to już było sygnalizowane, stopień wyjaśnienia sprawy pozwala na skorzystanie przez Sąd II instancji z kompetencji zawartych w art. 188 p.p.s.a. Ponieważ uwzględnienie podstawy skargi kasacyjnej wyczerpuje zarazem rozpatrzenie zarzutów skargi wniesionej przez Województwo [...] do WSA w Warszawie, Sąd II instancji uchylił nie tylko kwestionowany wyrok Sądu I instancji, ale także wadliwie zaaprobowane przez Sąd I instancji obie decyzje administracyjne. Sąd II instancji dokonując oceny skargi za Sąd I instancji, stwierdza, że kontrolowane decyzje Ministra naruszyły, z uwagi na argumentację przedstawioną powyżej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ obowiązany jest kierować się oceną prawną sformułowaną przez Sąd II instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, jak w pkt III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 203 pkt 1 p.p.s.a.