Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku S. C., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (o powierzchni sprzedaży do 300 m2), z garażem podziemnym i częściowo w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 79, na działce nr ewid. 236 oraz na fragmencie działki drogowej nr ewid. 256/8 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję A Sp. z o.o. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, wspomnianym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie").

Jak wskazał organ, jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. W tym celu organ, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. A). Opis sposobu wyznaczenia tych granic zawarty został w analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy urbanistycznej, stanowiących zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji. Wobec tego wbrew zarzutom odwołania, nie ma podstaw do twierdzenia, iż z decyzji nie wynika, w jaki sposób organ pierwszej instancji wyznaczył analizowany obszar. W sprawie, w ocenie Kolegium, granice obszaru analizowanego są wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z części opisowej analizy wynika, że rejon, w którym zlokalizowany jest teren inwestycji charakteryzuje się układem zwartej zabudowy pierzejowej, tj. zabudowy odpowiadającej pełnej szerokości frontów działek na których występuje. Zabudowę tę tworzą głównie XIX – wieczne kamienice realizujące funkcję mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową z lokalami usługowymi w parterach. W granicach obszaru analizowanego występuje także zabudowa usługowa, produkcyjno – magazynowa i gospodarcza lokowana w głębi poszczególnych nieruchomości. Na tej podstawie organ odwoławczy podzielając pogląd Prezydenta Miasta stwierdził, iż inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Kontynuacja funkcji nie jest jednakże jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sprawie, przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymaganych cech i parametrów przyszłej zabudowy, tj.

• obowiązująca linia zabudowy dla przeważającej płaszczyzny elewacji od ul A – wyznaczona została jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr ewid. 235 przy ul. A nr 77a, zgodnie z załącznikiem graficznym,

• wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki – od 0,47 do 0,57,

• szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, czyli ul. A – do pełnej szerokości działki, lecz nie mniej niż 80 % tej szerokości,

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu – na przedłużeniu gzymsu wieńczącego budynek na działce nr ewid. 235 przy ul A nr 77a, tj. 14,5 m (z tolerancją techniczną +/- 5%) z możliwością przewyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji,

• geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachowych – od 10° do 15°, wysokość głównej kalenicy – od 17,5 m do 18,5 m (nie wyżej niż kalenica dachu budynku na działce nr ewid. 235 przy ul. A nr 77a), układ połaci dachowych – dach wielospadowy, a kierunek głównej kalenicy dachu (attyki) w stosunku do frontu działki tj. od strony ul. A – równoległy.

Szczegółowo odnosząc się do parametrów inwestycji Kolegium w odniesieniu do wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazało, iż cechą zabudowy przy ulicy A (na odcinku należącym do obszaru analizowanego) jest jej pierzejowy charakter tj. zabudowa jest równa pełnej szerokości frontów działek na których się znajduje (zabudowa przy ul. A nr 77a, 81, 76, 74, 72, 70). Linia zabudowy silnie jest ukształtowana przez tę istniejącą zabudowę pierzejową (wyjątek stanowi nieruchomość przy ul. A nr 83, 68, 77, 79 – z wycofaną zabudową w głąb działki). W sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr ewid. 235 przy ul. A nr 77a. Przebieg tej linii został uzgodniony z Zarządem Dróg i Transportu (pismo z dnia 20 sierpnia 2015 roku). Zdaniem Kolegium, takie ukształtowanie linii zabudowy zasługuje na aprobatę, bowiem – jak stwierdził organ pierwszej instancji – uzasadnieniem jest konieczność zachowania zastanego ładu przestrzennego poprzez lokalizowanie nowego obiektu w podobnej odległości od jezdni co istniejąca już zabudowa, celem wytworzenia zwartej pierzei. Mając zaś na uwadze użyte przez Prezydenta sformułowanie "obowiązująca linia zabudowy dla przeważającej płaszczyzny elewacji od ul. A" zasadnym jest wskazanie, że należy go interpretować w związku z ustaleniami decyzji dotyczącymi wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzja dopuszcza możliwość przewyższenia wysokości elewacji frontowej planowanego obiektu do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a, pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji. Tym samym wycofana część płaszczyzny elewacji nie będzie usytuowana w pierzei. I właśnie z tym elementem przyszłej zabudowy, o ile jego realizację będzie przewidywał projekt budowlany, należy wiązać użyte w decyzji określenie "obowiązująca linia zabudowy dla przeważającej płaszczyzny elewacji".

Dalej odnosząc się do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium zaakcentowało, że w analizie zawarte jest szczegółowe wyjaśnienie dotyczące sposobu wyznaczenia tego wskaźnika zabudowy, gdzie napisano, że wielkość tego parametru dla nieruchomości składających się z więcej niż jednej działki obliczano stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu całych tych nieruchomości. Analiza doprowadziła do wniosku, że tereny nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym posiadają zróżnicowane wskaźniki powierzchni zabudowy, zawierające się w przedziale od 0,14 do 0,70 (średnio 0,47). Tymczasem w decyzji został określony tenże wskaźnik – na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia – w przedziale od 0,47 do 0,57 z uzasadnieniem, iż jego minimalna wielkość (0,47) odpowiada średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego, zaś maksymalna (0,57) nie tylko nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym, w tym na nieruchomościach wzdłuż ul. A (np. A nr 75 (0,54), A nr 77a (0,54), A nr 74 (0,59) oraz A nr 76 (0,55), ale także pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestora. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu odwołania SKO wskazało, że ustalając warunki zabudowy przy określaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ musi brać pod uwagę czy przyszła zabudowa przewidziana jest do realizacji na terenie, na którym istnieją już obiekty budowlane, czy też na terenie niezabudowanym. O ile przyszła inwestycja stanowi uzupełnienie już istniejącej zabudowy, w decyzji należy ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy.

Następnie odnosząc się do określenia szerokości elewacji frontowej Kolegium wyjaśniło, iż obszar objęty analizą to fragment centrum miasta z zabudową charakteryzującą się działkami zabudowanymi kamienicami czynszowymi, których fronty tworzą pierzeję ulicy. Dla nich szerokość frontu działki równa się długości budynku. Jest to typowa i charakterystyczna cecha zagospodarowania tego fragmentu miasta. Szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 5,5 m do 40,5 m (średnio 17,4 m, co z tolerancją 20% daje wielkość od 13,9 m do 20,9 m). Uwzględniając wielkość średnią dla obszaru analizowanego oraz szerokość frontu inwestowanej działki (

20 m), w ocenie organu odwoławczego, istniała podstawa do ustalenia szerokości elewacji planowanego budynku od strony ul. A, do pełnej szerokości działki lecz nie mniej niż 80% tej szerokości. Takie działanie, zdaniem Kolegium, nie narusza ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji a jednocześnie stanowi precyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej, której wielkość nie tylko nawiązuje do średniej szerokości elewacji w obszarze, ale także uwzględnia szerokość frontu inwestowanej działki. Nadto, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterze, które są usytuowane w granicach z działkami sąsiednimi i tworzą pierzeje ulicy.

Analizując natomiast określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium napisało, że ta wielkość została ustalona na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, co gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego. Zastosowanie tego przepisu było podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno – urbanistycznej. Za takim rozwiązaniem przemawia w szczególności najbliższe sąsiedztwo planowanej zabudowy (budynek przy ul. A nr 77a), tj. 14,5 m z tolerancją techniczną +/- 5 % z możliwością przewyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji. Określenie tego parametru w metrach jest na tyle konkretne, że nie wymaga doprecyzowania poprzez wskazanie ilości kondygnacji budynku. Dodatkowo nawet opisana wyżej możliwość przewyższenia planowanego budynku nie wpłynie na dokonaną ocenę kontynuacji zabudowy także w zakresie omawianego parametru. Analiza jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym (w tym wzdłuż ul. A) istnieją obiekty wyższe od budynku przy ul. A nr 77a, który stanowić ma punkt odniesienia dla przyszłej zabudowy (np. budynki przy ul. A nr 85, 77 i 68).

W odniesieniu zaś do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) organ wyjaśnił, że ten parametr ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują wszak obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości i kierunku głównej kalenicy analogicznych do określonych w decyzji.

Następnie organ wywiódł, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji może przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Z tego względu nie można czynić zarzutu organowi pierwszej instancji, że parametry planowanego budynku (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kąt nachylenia połaci dachowych i wysokość głównej kalenicy) zostały wyznaczone poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej.

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że inwestowany teren ma dostęp do drogi publicznej (z ul. A przez projektowany zjazd i dwukierunkowy przejazd prześwitem bramowym), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie SKO, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut odwołania dotyczący sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla potrzeb budowy planowanego obiektu. Zdaniem Kolegium za wystarczające na etapie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięcie, że dla obsługi planowanej inwestycji, należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie nie większej niż dla usług i handlu – 20 mp/1000 m2 powierzchni użytkowej, a dla funkcji mieszkaniowej – 1 mp/1 mieszkanie.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. "c" u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku poz. 1422) będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska odwołania w kwestii dotyczącej określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, bowiem ten parametr nie jest obowiązkowym elementem decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania w decyzji, jakkolwiek tenże wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie tejże decyzji.

W kwestii zaś dotyczącej niedoręczenia załączników do decyzji Kolegium wskazało, iż zawiera ona wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującej się stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednakże, zdaniem Kolegium, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednak dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym także poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Reasumując, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ uzyskał także wymagane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 u.p.z.p. uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...]). Dodatkowo decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w sprawie.

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję. Zdaniem autora skargi, kwestionowana decyzja powoduje:

1. naruszenia prawo materialne poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez zaakceptowanie przez organ drugiej instancji, wadliwe wydanej decyzji organu pierwszej Instancji, to jest poprzez zaakceptowanie, ustalonych warunków zabudowy sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, co do tego w jaki sposób i przy uwzględnieniu, jakich okoliczności i przesłanek warunki takie mogą być ustalane, w tym również bez rozważenia czy poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia nie naruszają chronionego prawem interesu osób trzecich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie przez Kolegium, iż doręczenie stronie skarżącej niekompletnej decyzji, tj. bez stanowiących integralną część tej decyzji załącznika zawierającego część graficzną analizy urbanistycznej (w tym linie rozgraniczające teren inwestycji), załącznika zawierającego część opisową zawierającą wyniki analizy oraz brak szczegółowego opisania wniosków wynikających z analizy tychże załączników w uzasadnieniu decyzji, nie narusza prawa strony do możliwości zapoznania się tak z prawidłowością rozstrzygnięcia, jak i z jego motywami, a tym samym nie narusza zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w konsekwencji i nie narusza art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 6, 9 i 11 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co wynikać ma, rzekomo, z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji, który to załącznik nie został stronie skarżącej doręczony (mimo, iż stanowi on integralną część decyzji), przy czym uchybienia takiego nie może sanować dokonany przez Kolegium opis sposobu wyznaczenia analizowanego obszaru zawarty w uzasadnieniu decyzji, albowiem nie tylko w dalszym ciągu uniemożliwia to analizę prawidłowości ustaleń organu drugiej instancji w tym zakresie (a w konsekwencji prowadzi do tego, iż wszelkie twierdzenia tego organu należy uznać za gołosłowne), ale też stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania mając na uwadze, brak takiego opisu i jego uzasadnienia (co do sposobu i prawidłowości wyznaczenia analizowanego obszaru) w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, a co samo w sobie ma w oczywisty sposób wpływ na wynik postępowania,

4. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż dopuszczalnym było aby Prezydent Miasta ustalił linię zabudowy, jako linię zabudowy "dla przeważającej płaszczyzny elewacji, zgodnie z załącznikiem graficznym" (którego strona nigdy nie otrzymała), z jednoczesnym wskazaniem przez Kolegium, iż tenże parametr określono w powiązaniu z ustalonym parametrem w postaci określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, co jednak nie wynika z decyzji o warunkach zabudowy i stanowi własną interpretację organu odwoławczego, a co należy zatem uznać za niedopuszczalne, bowiem ustalanie warunki zabudowy winny być zawsze ustalane w sposób konkretny i jednoznaczny, niepozostawiający pola do interpretacji inwestora, czy innych organów, przy czym co jest oczywiste opisane naruszenie miało oczywisty wpływ na wynik postępowania skoro organ drugiej instancji uznał takie ustalenie zwarte w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe,

5. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie faktu, iż organ pierwszej instancji nie określił średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla analizowanego obszaru, co próbował sanować organ odwoławczy dokonując analizy treści załączników do decyzji o warunkach zabudowy, z którymi strona skarżąca nie miała szans się zapoznać i przedstawiając je w uzasadnieniu decyzji, ponownie naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania (skoro wniosków i analizy takiej brak w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji), abstrahując już od tego, iż nadal ustalenia organu drugiej instancji muszą budzić wątpliwości, a to wobec braku doręczenia stronie kompletnej decyzji, jak również abstrahując od tego, iż – jak twierdzi Kolegium – wyznaczenie tego wskaźnika zostało dokonane na mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia, który uzależnia zastosowanie wyjątku od tego by wynikało to z analizy urbanistycznej, czego w decyzji o warunkach zabudowy zabrakło, co niestety nie spotkało się z krytyczną ocenę organu drugiej instancji, a jedynie z próbą naprawienia tego uchybienia skutkującą naruszeniem zasady dwuinstancyjności, co miało oczywisty wpływ na wynik postępowania,

6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. § 5 ust. 1 oraz § 7 § 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera określenie dopuszczalnej ilości kondygnacji, które należy wyinterpretować z innego postanowienia tej decyzji (określenia w metrach wysokość elewacji frontowej), czego nie można zaakceptować w świetle ww. przepisów, a co stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji, która winna była podlegać uchyleniu,

7. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie przez Kolegium braków uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, w tym faktu, iż decyzja ta nie określa średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej na działkach w obszarze analizowanym, z czego można byłoby wywieść, czy tenże parametr został prawidłowo ustalony, co określił dopiero organ odwoławczy i co pomijając brak możliwości zweryfikowania tych ustaleń, z racji braku doręczenia stronie kompletnej decyzji, co po raz kolejny stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, mając oczywisty wpływ na wynik postępowania,

8. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie sprzecznego z brzmieniem tych przepisów określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w części dotyczącej "możliwości przewyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77a, pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji", z powołaniem się na, rzekomo wynikającą z analizy urbanistycznej okoliczność, że inne budynki znajdujące się w obszarze analizowanym są wyższe od budynku położonego przy ul. A nr 77a, czego niestety strona nie jest w stanie zweryfikować wobec braku doręczenia kompletnej decyzji, co czyni ustalenia Kolegium, nowymi dla strony, wcześniej jej nieznanymi, a jako takie ponownie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, abstrahując od tego, że tak utrzymana w mocy decyzja w żaden sposób nie określa maksymalnej wielkości takiego przewyższenia, pozostawiając tym samym swobodę inwestorowi, co nie powinno zostać zaakceptowane przez organ odwoławczy,

9. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, w tym art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia, poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego prawidłowości określenia geometrii dachu (braku możliwości jej zweryfikowania), a tym samym poprzez brak wykazania, że tak ustalony parametr został ustalony prawidłowo, czego strona z racji braku doręczenia jej kompletnej decyzji, jak i z braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, nie jest w stanie w żaden sposób zweryfikować,

10. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym art. 67 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, a to poprzez zaakceptowanie braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która z tego obrotu winna być wyeliminowana,

11. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym art. 67 ust. 3 w zw. z art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, poprzez zaakceptowanie wadliwości decyzji o warunkach zabudowy w części w jakiej wskazanie ilości miejsc parkingowych, zostało ograniczone tylko do ilości tychże miejsc, jaka powinna przypadać odpowiednio na powierzchnie mieszkalną i na usługową, w sytuacji gdy planowana powierzchnia mieszkalna w ramach inwestycji nie jest znana (podobnie jak nie jest znana jednoznacznie powierzchnia zabudowy, czy liczba kondygnacji), co oznacza, iż nieznana jest de facto wymagana ilość miejsc parkingowych, co z kolei oznacza, iż nie wiadomo, czy na planowanej nieruchomości jest w ogóle możliwe zrealizowanie tego warunku, co nie powinno być zaakceptowane przez SKO,

12. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji pierwszej instancji, mimo istnienia przesłanek ku temu, w tym mimo poważnego naruszenia art. 107 § 2 K.p.a. (brak doręczenia stronie kompletnej decyzji), art. 107 § 3 K.p.a. (poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji sprzecznie z brzmieniem tego przepisu, w tym bez wskazania przepisów prawa stanowiących podstawę konkretnie ustalonych warunków zabudowy bez przytoczenia właściwej argumentacji na poparcie zastosowanych rozwiązań, co winno być szczególnie wnikliwie dokonane, w sytuacji gdy organ nie doręczył stronie załączników do decyzji) oraz art. 11 K.p.a.,

13. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 15 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która zawiera istotne braki, w zakresie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, która nie zawiera wnikliwej analizy urbanistycznej, na podstawie której można byłoby ocenić prawidłowość przyjętych rozwiązań, i która nie wskazuje przepisów prawa stanowiących podstawę konkretnie przyjętych rozwiązań, z jednoczesną próbą przejęcia obowiązków ciążących na organie pierwszej instancji przez organ odwoławczy, który podjął się dokonania analizy urbanistycznej i przedstawienia jej wyników, w tym odniesienia wyników tej analizy do konkretnie przyjętych rozwiązań, jak również, który dokonał subsumcji prawnej zastosowanych przez Prezydenta Miasta rozwiązań do treści obwiązujących w tym zakresie przepisów, co stanowi ewidentne naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż pozbawia stronę możliwości dwukrotnego całościowego i merytorycznego rozpoznania sprawy, przy tym należy mieć na uwadze, iż naruszenie zasady dwuinstancyjność ewidentnie stanowi naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem poza sporem pozostaje, iż stanowi ono ewidentne rażące naruszenie prawa,

14. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 w zw. art. 10 § 1 oraz art. 107 § 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji, mimo tego, iż organ ten z naruszeniem wskazanego przepisu nie zapewnił stronie skarżącej czynnego w udziału w postępowaniu, a to poprzez brak doręczenia kompletnej decyzji (co organ odwoławczy zaakceptował odmawiając uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji).

Uwzględniając wskazane naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności w całości decyzji drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów opłaty sądowej, oraz wszelkich innych kosztów i wydatków, jakie strona poniesienie w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia dla inwestora – S. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i częściowo w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 60 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 20 m. Jednocześnie autor analizy wyjaśnił, że teren objęty analizą, czyli teren w minimalnych rozmiarach, uznał za wystarczający w sprawie. Tenże teren jest zlokalizowany w centrum miasta, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej, jak to przyjął autor analizy.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej, gdzie występują budynki mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe, produkcyjno – magazynowe i gospodarcze. Wśród budynków usługowych są obiekty handlowe. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem wraz z niezbędną infrastrukturą i zjazdem.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska, czyli obiekty mieszkalne, mieszkalno – usługowe, usługowe, produkcyjno – magazynowa i gospodarcza. Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, zatem realizacja obiektu mieszkalno – usługowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Gl 262/07 i inne).

Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołali się w sprawie skarżący, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się wielofunkcyjnej zabudowie śródmiejskiej z występującymi w jej ramach budynkami mieszkalnymi, usługami i obiektami handlowymi oraz usługowymi. Z tego powodu Sąd nie uznał argumentacji autorów skarg, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżących.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako obowiązującą linię zabudowy (od strony ul. A). W analizie, uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy, organ podkreślił, że cechą zabudowy przy ul. A jest jej pierzejowy charakter, dlatego – sięgając do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia – organ ustalił obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Organ wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich, czyli zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak napisał organ w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,14 do 0,70, co daje średnią na poziomie 0,47. Inwestor wnioskował o ustalenie wskaźnika na poziomie 0,57. Jednakże organ stwierdził, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o wyższym wskaźniku zabudowy niż wnioskowany przez inwestora (np. na poziomie 0,59, 0,63 lub 0,70), co – w jego przekonaniu – przemawia za zastosowaniem w sprawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i dopuszczeniem wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w przedziale od 0,47 do 0,57. Ponadto, jako uzasadnienie dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia organ wskazał na lokalizację inwestowanego terenu, czyli w śródmieściu miasta, gdzie występują intensywnie zagospodarowane tereny, gdzie maksymalny wskaźnik wynosi 0,70. Ustalenia w tym zakresie – zdaniem Sądu – odpowiadają prawu. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie ww. wskaźnika wynika z analizy urbanistycznej, w której znajduje swoje uzasadnienie.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ w decyzji zastrzegł, iż obszar analizowany obejmuje zabudowę w centrum miasta w formie pierzejowej. Szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 5,5 m do 40,5 m, czyli średnio 17,4 m, co przy zastosowaniu tolerancji 20% daje wielkość między 13,9 m, a 20,9 m. Front inwestowanej działki wynosi 20 m, a wnioskodawca wnosi o ustalenie tego parametru na pełną szerokość działki. Organ, uwzględniając istnienie zabudowy pierzejowej w obszarze analizowanym, ustalił szerokość elewacji frontowej do pełnej szerokości inwestowanej działki, lecz nie mniej niż 80% tej szerokości. Prezydent Miasta w tym zakresie powołał się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej – niż określona w § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy urbanistycznej. Stanowisko organu w tym zakresie odpowiada prawu i nie może być kwestionowane.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 1 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie ustalono, że wysokość planowanej zabudowy należy przyjąć jako nawiązującą do bezpośrednio sąsiadującego budynku przy ul. A nr 77a, która wynosi 14,5 m z tolerancją techniczną +/- 5%, z możliwością podwyższenia do wysokości kalenicy dachu budynku przy ul. A nr 77 pod warunkiem wycofania z płaszczyzny elewacji. Taki pogląd organu jest uzasadniony i nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Wbrew zarzuto skargi określenie wysokości elewacji frontowej następuje poprzez wskazanie wielkości w jednostce miary, a nie poprzez wskazanie liczy kondygnacji (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 roku, II SA/Bd 800/07).

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach o konstrukcji wielospadowej ze spadkiem połaci równolegle do frontu działki, czyli ul. A, spadek połaci od 10° do 20°, przy wysokości głównej kalenicy w przedziale między 17,5 m, a 18,5 m i nie więcej niż kalenica dachu budynku sąsiedniego (przy ul. A nr 77a). W obszarze analizowanym organ stwierdził dachy dwu i wielospadowe. Spadki są dość niewielkie i nie przekraczają 20° (wyjątek stanowią budynki przy ul. A nr 75 i 77a, gdzie spadek wynosi od 70° do 80°. Kalenice są równoległe bądź prostopadłe do frontów działek. Na podstawie takich ustaleń analizy organ dla planowanej inwestycji ustalił dach o opisanej konstrukcji ze wskazaniem – co należy podkreślić – iż wysokości głównej kalenicy ma się mieścić w przedziale między 17,5 m, a 18,5 m i nie więcej niż kalenica dachu budynku sąsiedniego (przy ul. A 77a). Ustalenia w tym zakresie, jako odpowiadające prawu – zdaniem Sądu – zasługują na akceptację.

Uzupełnić powyższe należy wskazaniem, iż planowana powierzchnia sprzedaży wynosząc 300 m2 nie przekroczy 1.500 m2. Z treści art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego.

Nadto należy dostrzec, iż w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczając możliwość zabudowy pierzejowej, dozwolono na usytuowanie zabudowy bezpośrednio w granicy działki. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreśla, że w obszarze analizowanym (co potwierdzają ustalenia analizy urbanistycznej i co obrazują załączone do akt administracyjnych mapy) występuje zabudowa pierzejowa, dla której charakterystyczny jest ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż drogi.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy podzielić pogląd wyrażony w konkluzji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wbrew zarzutom skarżących w sprawie spełnione zostały spełnione warunki do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności podkreślić należy, iż – co wynika z wcześniej przedstawionych argumentów – w sprawie planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne). Wręcz przeciwnie – gdyby przyjąć, że sprzeciw strony skarżącej mógłby wykluczyć lub ograniczyć plany inwestycyjne – wówczas można by przyjąć, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, ale prawa przysługującego inwestorowi, a nie stronie skarżącej. Uzasadnieniem dla naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie jest sprzeciw strony skarżącej wobec planów budowlanych inwestora.

Kolejny zarzut skargi, który nie zasługuje na uwzględnienie odnosi się do naruszenia § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem nie doręczenie stronie skarżącej przez organ pierwszej instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 109 § 1 K.p.a., ale jednak naruszenie to nie jest istotne, iż uzasadniałoby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a). W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż nie dołączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, czy analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa bądź analiza została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem uwagi – nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku wyznaczenia obszaru analizy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 597/10) lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt: II SA/Po 399/10). Powyższe zapatrywanie wypada podzielić. Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1317/08).

Zdaniem autorów skargi w decyzji o warunkach zabudowy powinna być określona powierzchnia biologicznie czynna. Odnosząc się do tego zarzutu skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, iż nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, choć niewątpliwie przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia posługuje się takim pojęciem, ale rozporządzenie nie określa sposobu i trybu ustalania tego parametru (por. np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 18 stycznia 2011 roku, II SA/Kr 759/10 i z dnia 3 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1076/13 i inne). Z tego powodu fakt, iż organ nie określił tego parametru zabudowy nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Wbrew zarzutom strony skarżącej wątpliwości składu orzekającego nie budzi ustalenie ilości miejsc parkingowych. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 roku, II OSK 2435/13 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 października 2014 roku, II SA/Gl 397/14; w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 roku, II SA/Łd 1185/13; w Poznaniu z dnia 17 października 2013 roku, IV SA/Po 497/13 i inne).

Odnosząc się do zarzutu autora skargi wskazującego na nieprecyzyjne określenie parametrów zabudowy wyjaśnić należy, iż rzeczone parametry zostały określone w sposób odpowiedni dla decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustali szczegóły techniczne inwestycji, oceniając czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Pozostałe zarzuty mają na celu wykazanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Prezydenta Miasta z uwagi na naruszenie art. 107 § 2 i 3 K.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skład orzekający w tym zakresie nie dopatrzył się opisanych naruszeń. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uzasadnienie decyzji pierwszej instancji odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 K.p.a. Także nie można postawić zarzutów uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi. Niewątpliwie niedoręczenie stronie treści analizy urbanistycznej – jak wskazano wcześniej – stanowi uchybienie, ale jako nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, nie stanowi – zdaniem Sądu – podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie zasad ogólnych – przede wszystkim art. 11 i art. 10 K.p.a. – i ich wpływ na rozstrzygnięcie należy interpretować uwzględniając okoliczność, iż strona skarżąca w toku postępowania była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

W końcu należy zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 roku, II GSK 1142/11; z dnia 18 grudnia 2012 roku, II OSK 1490/11; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1109/12; w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 622/12 i inne). W sprawie strona skarżąca nie wykazała takiego związku, zatem naruszenie art. 10 K.p.a. przez organ odwoławczy, Sąd ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dostrzec bowiem wypada, iż organ pierwszej instancji pismem z dnia 2 września 2015 roku zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami. Nawet gdyby uwzględnić, że strona skarżąca ma siedzibę w innym mieście (K.) to dostrzec wypada, iż na sąsiedniej nieruchomości strona prowadzi działalność gospodarczą w formie sklepu, co nie wyklucza udzielenia pełnomocnictwa dla pracownika tego punktu celem pozyskania w organie niezbędnych dokumentów, czy zapoznania się z ich treścią.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

ał