Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O.S.A.

z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej:"GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a." oraz na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Wójtem Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995 r. [...] zatwierdził projekt techniczny i udzielił J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy technicznych do budynku na działce nr [...] w obrębie wsi [...].

W dniu 13 sierpnia 2019 r. do Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r. Wskazano w nim, że w sąsiedztwie inwestycji przebiega gazociąg [...] relacji [...] o ciśnieniu roboczym gazu powyżej 2,5 MPa, wybudowany w 1974 r., a inwestycja narusza przepisy obowiązujące w dniu wybudowania gazociągu tj. rozporządzenie Ministra Górnictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 r., Nr 21, poz. 94).

Pismem z 11 września 2019 r. [...] oddział skarżącej poinformował organ I instancji, że strefa kontrolowana przedmiotowego gazociągu wynosi 130 m (po 65 m na stronę od osi gazociągu), natomiast odległość zabudowy należy wyznaczać na podstawie tabeli nr 1 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U z 2013 r., poz. 640) tj. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 35 m mierząc prostopadle do osi gazociągu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że kwestionowana decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r. została wydana w oparciu o decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 1998 r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na podstawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. ze zmianą określoną na mocy Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. (dalej: "uchwała"). Po przytoczeniu art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu w dacie obowiązującym w chwili wydania badanej decyzji) Wojewoda wskazał, że przepis ten nie pozwalał zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, bądź miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w oderwaniu od przepisów techniczno-budowlanych, czy też wymagań ochrony środowiska.

Wojewoda wskazał, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia procedowanej sprawy jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja narusza przepisy dotyczące strefy ochronnej gazociągu oraz czy jest ona obarczona jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślając, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji cechuje się weryfikacją decyzji wg przepisów obowiązujących na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, organ I instancji zaznaczył, że właściwymi przepisami wpływającymi na ograniczenie prawa własności nieruchomości są przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r., które w załącznikach określiły odległość obiektów terenowych od gazociągów.

Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy, Wojewoda powołał się na § 3 ust. 1 uchwały wprowadzający zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu. Ponadto, w decyzji Wójta z dnia [...] lutego 1998 r. o warunkach zabudowy określono, że na terenie strefy ochronnej od gazociągu obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych – w odległości 35 m po obu jego stronach (pkt 1 tiret 8). Wojewoda podkreślił również, że z uwagi na przebieg na działce nr ew. [...] gazociągu, Wójt powinien uwzględnić strefy ochronne gazociągu, które zostały określone w rozporządzeniu z dnia 14 listopada 1995 r. § 6 ust. 1 powyższego aktu wskazywał, że odległość podstawową gazociągów od obiektów terenowych określają załączniki 1 i 2, przy czym, zgodnie z ust. 3 wymagania te stosuje się do ustalenia odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów. Zdaniem Wojewody zgodnie z załącznikiem nr 2 budynki mieszkalne zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej powinny być oddalone od gazociągu powyżej 2,5 MPa i średnicy powyżej 300 do mm o 35 m od jego osi. Tymczasem zatwierdzony przez Wójta budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest w odległości 31,50 m od gazociągu, zaś jego taras w odległości 26 m od tegoż gazociągu.

Z powyższych powodów Wojewoda stwierdził, że decyzja Wójta rażąco naruszała § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 14 listopada 1995 r. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a) p.b. poprzez wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, jak i pkt 1 tiret 8 decyzji Wójta z dnia [...] lutego 1998 r. ustalającej warunki zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.P. oraz W.P. podnosząc, że Wojewoda nie uwzględnił faktu, że w dniu 15 października 2001 r. zgłosili zakończenie robót związanych z budową spornego budynku. Odwołali się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji po znacznym upływie czasu od jej wydania, a także w sytuacji, gdy decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB przedstawił stan sprawy oraz specyfikę postępowania nieważnościowego, a następnie przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b., wg stanu obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wójta podkreślając, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 1998 r. o warunkach zabudowy, jak również wykazał przysługujące mu prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wobec powyższego GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia wskazanych przepisów Prawa budowlanego.

Po przytoczeniu brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b) p.b. organ odwoławczy podkreślił, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja w sposób rażący naruszała ustalenia decyzji Wójta z [...] lutego 1998 r. w zakresie rodzaju zabudowy, maksymalnej wysokości okapu dachu, połaci dachowej oraz kąta nachylenia połaci dachowej.

GINB podniósł, że decyzja ta (z [...] lutego 1998 r.) w zakresie dotyczącym lokalizacji projektowanego budynku względem przebiegającego przez działkę inwestycyjną gazociągu zawiera wskazanie, że na terenie strefy ochronnej gazociągu obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu. Podkreślił jednak, że na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji, zawierającej dane na dzień 2 lutego 1998 r., brak jest wrysowanego gazociągu, jak również dokładnej lokalizacji projektowanego budynku. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, przeznaczonej do celów projektowych (stan na dzień 2 lutego 1998 r.) również nie ma wrysowanego gazociągu, jednakże ukazuje ona lokalizację projektowanego budynku. Z kolei znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza wg stanu na dzień 10 kwietnia 2000 r., opatrzona pieczątką z informacją, że stanowi załącznik nr 1 do decyzji Wójta z dnia [...] lutego 1998 r., uwzględnia już przebieg gazociągu. GINB podkreślił również, że żadna z powyższych map nie zawierała wrysowanej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ponadto, zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu wynika również z treści § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 1996 r., a załącznik graficzny do ww. planu zawierał przebieg gazociągu oraz określone granice jego strefy ochronnej wraz z wynikającą z tej strefy nieprzekraczalną linią zabudowy. GINB zwrócił uwagę, że na ww. załączniku wyrysowany gazociąg został oznaczony jako gazociąg "[...]", podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przebiegający przez działkę inwestycyjną gazociąg jest gazociągiem o średnicy nominalnej [...].

Odnosząc się do kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyznaczonej ww. uchwałą wskazał, że linia ta na załączniku graficznym do planu przebiega przez działkę nr [...] w odległości ok. 18 m od jej południowej granicy, sama zaś strefa ochronna gazociągu ma na załączniku graficznym do planu szerokość ok. 65 m, nie jak wynika z tekstu planu – 70 m. Ponadto plan przewiduje obowiązującą linię zabudowy przebiegającą w odległości 5 m od działki drogowej nr [...].

Organ odwoławczy wskazał również, że z opisu projektowanej zabudowy oraz z odległości naniesionych na mapie sytuacyjno-wysokościowej przeznaczonej do celów projektowych wg stanu na dzień 2 lutego 1998 r., sporny budynek został usytuowany w odległości 5 m od granicy z działką drogową nr [...], zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że maksymalna długość projektowanego budynku (w układzie północ-południe, liczona bez schodów zlokalizowanych od strony elewacji tylnej) wynosi 10,31 m. Wobec powyższego, projektowany budynek mieszkalny sięga na odległość 15,31 m w głąb działki nr [...] licząc od granicy z działką drogową nr [...]. Załącznik graficzny do miejscowego planu oraz mapa zasadnicza, wg stanu na dzień 10 kwietnia 2000 r., pozwoliły natomiast stwierdzić, że istniejący na działce nr [...] gazociąg znajduje się w odległości ok. 50 m od granicy z działką drogową nr [...], a więc kubatura projektowanego budynku została przewidziana w odległości ok. 35 m od gazociągu. Podkreślono również, że w mniejszej odległości zaprojektowano jedynie schody zewnętrzne prowadzące do budynku, jednak nie są one elementem kubatury. Dodatkowo GINB ocenił, że żaden z elementów projektowanego budynku nie przekracza naniesionej na załączniku graficznym do miejscowego planu, a związanej z gazociągiem, nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W efekcie przedstawionych rozważań GINB stwierdził, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r. nie narusza w sposób rażący przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b prawa budowlanego.

Badając kontrolowaną decyzję w kontekście ewentualnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.c) p.b. GINB stwierdził, że usytuowanie spornej inwestycji nie naruszało w sposób rażący przepisów, obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46 ze zm.), w tym zwłaszcza § 12 ust. 4, dotyczącego sytuowania budynków. Natomiast w ocenie organu odwoławczego plan zagospodarowania działki narusza wymogi § 8 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 30 grudnia 1994 r. (M.P. 1995 r., nr 2, poz. 30) dotyczącego wymogów względem części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Naruszenie to jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej odnosząc się do kwestii usytuowania spornej inwestycji względem przebiegającego przez działkę inwestycyjną nr [...] (aktualnie nr [...]) gazociągu GINB wskazał, że jest to gazociąg [...] o ciśnieniu roboczym powyżej 2,5 MPa, wybudowany w 1974 r. W dacie wydania decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, a zgodnie z jego § 6 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 2 odległość podstawowa gazociągów od budynków mieszkalnych jednorodzinnych powinna wynosić 35 m. Wyjaśnił, że stosownie do § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych. Wskazał również na treść § 91 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.). GINB podkreślił również, że przedmiotowy gazociąg nie był objęty unormowaniami rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r., nr 45, poz. 243 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Górnictwa z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 r. Nr 21, poz. 94)

Dalej GINB wyjaśnił, że w dacie zrealizowania gazociągu obowiązywała ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki norma branżowa BN-71/8976-31 z 18 marca 1971 r., zgodnie z którą bezpieczna odległość oddzielenia dla oddzielnie stojących budynków mieszkalnych powinna wynosić 35 m, jednakże normy branżowe nie stanowiły i nie stanowią przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

GINB stwierdził również, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b., bowiem projekt budowlany spornego przedsięwzięcia został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu od dnia wydania kontrolowanej decyzji Wójta, wynoszący ponad 21 lat wskazując, że okoliczność ta musi być brana pod uwagę przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję GINB, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń;

2) prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wadliwą ocenę prawną, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że fakt, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu i innymi aktami prawa miejscowego – nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie jest przesłanką do stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że argumentacja GINB, co do niewrysowania gazociągu na mapie oraz dołączenie do decyzji o warunkach zabudowy mapy bez zaznaczonego gazociągu, nie zwalniała organu od zweryfikowania projektu zgodnie z obowiązującym prawem w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że na dołączonych mapach nie było wrysowanego gazociągu jest w ocenie skarżącej nieistotny, ponieważ w treści decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono ograniczenie zabudowy i samo to winno być dla organu wydającego pozwolenie na budowę dodatkowym argumentem do zweryfikowania wniosku i sprawdzenia przedłożonych dokumentów pod względem ograniczeń wynikających z treści § 3 ust. 1 uchwały z 29 kwietnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugorzędne znaczenia ma natomiast, błędne oznaczenie na mapach średnicy gazociągu, gdyż w planie miejscowym wyraźnie wpisano zakaz zabudowy w strefie 35 m od osi gazociągu.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Specyfika gazociągów powoduje ustalenie tzw. stref bezpiecznych, które mają chronić osoby i mienie ludzi. Na organach administracji ciąży natomiast obowiązek respektowania prawa, w tym prawa miejscowego, którego celem jest ochrona powyższych wartości. W ocenie skarżącej naruszenie tego typu przepisów zawsze jest rażące i niemożliwe do zaakceptowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja GINB z dnia [...] maja 2020 r., którą organ ten, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Tę ostatnią decyzją organ zatwierdził projekt techniczny i udzielił J.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy technicznych do budynku na działce nr [...] w obrębie wsi [...].

Uwzględniając charakter sprawy wszczętej przez organ z urzędu, na wstępie Sąd zauważa, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można zatem mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście podniesionych w niej zarzutów, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. zatwierdzająca projekt techniczny i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez przyłączy technicznych, na dz. nr ew. [...] w [...], została wydana w oparciu o decyzję Wójta z dnia [...] lutego 1998 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na podstawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. ze zmianą określoną na mocy Uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. [...].

Obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego było zatem sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta).

Jak wynika z akt sprawy decyzja Wójta z dnia [...] lutego 1998 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji względem przebiegającego przez działkę gazociągu zawiera wskazanie, że na terenie strefy ochronnej obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu

Zakaz budowy wszelkich obiektów kubaturowych w odległości 35 m po obu stronach gazociągu wynika również z treści § 3 ust. 1 ww. uchwały z [...] kwietnia 1996 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze wsi [...] obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na załączniku graficznym do ww. planu zaznaczono przebieg gazociągu, a także określono granice jego strefy ochronnej wraz z wynikającą z tej strefy nieprzekraczalną linią zabudowy.

Zatem to prawo miejscowe wprowadziło dla inwestorów, zamierzających budować w pobliżu gazociągu obowiązek zachowania takiej odległości obiektów budowlanych od gazociągu, które rozporządzenia wykonawcze określały, jako "strefy kontrolowane".

GINB niepotrzebnie więc i całkiem zbędnie – w kontekście ww. § 3 ust. 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalał, jakie przepisy techniczne obowiązywały dla budowy sieci gazowych. Podobnie wadliwie odnosił się do norm branżowych, jakkolwiek zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym normy branżowe nie są źródłem prawa.

Wbrew jednak zarzutom skargi GINB dokonał weryfikacji projektu budowlanego w kontekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo, zdaniem Sądu odnosząc się do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej uchwałą w sprawie zmiany planu ustalił, że linia ta na załączniku graficznym do planu przebiega przez działkę nr [...] w odległości ok. 18 m od jej południowej granicy, przy czym plan przewiduje obowiązującą linię zabudowy przebiegającą w odległości 5 m od działki drogowej nr [...]. Zgodzić się również należy z organem i tego skarżąca nie kwestionuje, że z odległości naniesionych przez projektanta na mapie sytuacyjno – wysokościowej przeznaczonej do celów projektowych (według stanu na dzień 2 lutego 1998 r.) budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 5 m od granicy z działką drogową nr [...], zgodnie z obowiązująca linią zabudowy. Maksymalna natomiast długość projektowanego budynku (w układzie północ - południe, liczona bez schodów zlokalizowanych od strony elewacji tylnej) wynosi 10,31 m (projekt budowlany, rys. rzut parteru).

Biorąc pod uwagę te wymiary, a także lokalizację sporej inwestycji przedstawioną na mapie sytuacyjno - wysokościowej, przeznaczonej do celów projektowych (stan na dzień 2 lutego 1998 r.) słusznie GINB zauważył, że projektowany budynek mieszkalny sięga na odległość 15,31 m w głąb działki nr [...] licząc od granicy z działką drogową nr [...]. Z kolei z załącznika graficznego do miejscowego planu, a także znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej, według stanu na 10 kwietnia 2000 r. (tj. stanu po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, na której znajduje się informacja, że stanowi ona załącznik nr 1 do decyzji z [...] lutego 1998 r., z uwzględnionym już przebiegiem gazociągu) wynika, że istniejący na działce gazociąg znajduje się w odległości ok. 50 m od granicy z działką drogową nr [...].

Słusznie zatem w świetle poczynionej analizy projektu budowlanego GINB stwierdził, że kubatura projektowanego budynku mieszkalnego została przewidziana w odległości ok. 35 m od istniejącego gazociągu i tych ustaleń skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała. Jedynie schody zewnętrzne do budynku zaprojektowano w odległości mniejszej niż wynikająca z zapisów planu miejscowego, ale jak słusznie zauważył GINB schody nie są elementem kubatury. Stanowią one co prawda elementy obiektu budowalnego, nie wpływają jednak na jego kubaturę – nie powiększają bowiem jego pojemności. Jest zaś oczywistym, że nie każdy element obiektu budowlanego wpływa na jego kubaturę – łączną pojemność obiektu wydzieloną ścianami i stropem. Takie elementy jak schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu, gdyż nie są częścią jego wewnętrznej pojemności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 865/20 – publ. Cbosa).

Zgodzić się należało zatem z organem odwoławczym, że kwestionowana decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 1998 r. nie naruszała w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego tj. nie naruszała w ten sposób decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1998 r. ustalającej warunki zabudowy, jak również przepisów uchwały Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze wsi [...].

Natomiast powoływana w skardze okoliczność, że sporny budynek mieszkalny został zrealizowany w odległość 31,5 m (ustalenie poczynione podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] w dniu 20 lutego 2019 r. po zrealizowaniu inwestycji – protokół nr [...]) od istniejącego gazociągu nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z przepisami ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 1998 r., bowiem w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlegała inwestycja w jej zaprojektowanym, a nie zrealizowanym kształcie, czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Natomiast realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź wykonanie robót nieobjętych takim pozwoleniem pozostaje poza zakresem kontrolowanego postępowania, a wkracza w zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W związku z treścią skargi należy podkreślić, że "strefy ochronne" gazociągu, jak wskazuje skarżąca (str. 6 skargi) nie oznaczają stref "ochrony ludzi i mienia" tj. stref bezpieczeństwa dla osób trzecich, ale tworzone są wyłącznie dla umożliwienia operatorowi sieci gazowej czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Pozwalają więc operatorowi na podejmowanie niezwłocznych działań w wypadku stwierdzenia potencjalnego zagrożenia przyszłej działalności grożącej gazociągowi.

Ta "niezwłoczność" ma również istotne znaczenie przy ocenie skutków społeczno - gospodarczych, wywoływanych przez decyzję kwestionowaną co do ważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać za "niezwłoczne" działania skarżącej, podjęte po 20 latach. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez jakiegokolwiek sprzeciwu skarżącej (zarządzającej przecież przedmiotowym gazociągiem) i jakiegokolwiek działania przez ten czas Wojewody [...] (z urzędu) powinno być również oceniane w aspekcie trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że skarżąca przez ponad 20 lat nie dostrzegła konieczności podjęcia czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Przez ponad 20 lat skarżąca, która – jak należy przypuszczać – wykonywała czynności konserwatorskie i inne przy gazociągu, korzystając ze strefy kontrolnej, nie dostrzegła jednak żadnego zagrożenia dla funkcjonowania tego gazociągu związanego z wybudowanym budynkiem, podczas gdy ewentualne zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu mogło powstać, ale w 1998 r. przy budowie tegoż budynku.

Z powyższych względów, zarzuty skarżącej Sąd uznał za niezasadne. Zauważyć ponadto należy, że GINB prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko odnośnie stwierdzonego naruszenia wymogów § 8 ust. 3 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z 30 grudnia 1994 r. (M.P. 1995 r, Nr 2 poz. 30) dotyczącego wymogów względem części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Naruszenie to polegające na naniesieniu obrysu projektowanego budynku niezgodnie z podanymi odległościami od granicy działki drogowej nr [...] (odległość nie odpowiada pomiarom dokonanym według skali mapy) nie miało bowiem charakteru rażącego.

Uzasadnienie prawne organu odwoławczego, który odmiennie niż Wojewoda ocenił decyzję Wójta o pozwoleniu na budowę w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nie tylko szczegółowe i obszerne, ale przede wszystkim uwzględnia obowiązujące przepisy. Dlatego też Sąd w pełni podziela tę część wywodów organu, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

GINB – wobec powyższej oceny prawnej Sądu – prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawę orzeczenia.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.