Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 839/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 649/07 w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 21 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że Rada Gminy w K. podjęła w dniu [...]. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwała ta została przedstawiona Wojewodzie P. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), dalej: usg, w dniu [...]. Organ nadzoru w skierowanym do Wójta Gminy K. piśmie z dnia [...], powołując się na art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 4 usg stwierdził, że po przeanalizowaniu uchwały nr [...] zwraca uwagę na nieprawidłowości w niej zawarte. Sygnalizując o zastrzeżeniach organ wniósł o ponowne przeanalizowanie uchwały i dokonanie stosownych zmian. W ślad za pismem z [...]. Wojewoda P. pismem z [...], powołując się m.in. na art. 91 ust. 4 usg, ponownie przesłał do Wójta Gminy K. uwagi Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczące uchwały nr [...], wnosząc o ich uwzględnienie i dokonanie stosownych zmian. Wójt Gminy K. w piśmie z [...] poinformował Wojewodę P., że wskazane przez organ nadzoru uchybienia mają głównie charakter redakcyjny, nie naruszają prawa w sposób istotny, wobec czego - nie mogąc stanowić podstawy do wprowadzenia odpowiednich zmian w uchwale Rady Gminy - zostaną wykorzystane przy okazji aktualizacji planu miejscowego.

Wojewoda P. w dniu [...] (data pisma) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru podniósł, że wymieniona uchwała była uprzednio przedmiotem jego oceny pod względem "merytorycznym i prawnym". W ramach tej oceny stanowisko zawierające zastrzeżenia dotyczące uchwały zostały przedstawione Radzie Gminy w K., niemniej przy swoim "zróżnicowanym ciężarze gatunkowym" nie doprowadziły do zmiany, względnie, uchylenia uchwały we własnym zakresie przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. przez organ nadzoru powoduje, że koniecznym stało się wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy wskazała, że uchwała po jej podjęciu była przedstawiona Wojewodzie P. celem dokonania jej oceny pod względem legalności. Organ nadzoru, zdaniem Rady, stwierdził istnienie w uchwale naruszeń prawa o charakterze jedynie nieistotnym.

Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w dniu 11 grudnia 2007 r. Rady Gminy K., modyfikując swój wcześniejszy wniosek, wniosła o odrzucenie skargi. Rada stwierdziła, że skoro Wojewoda P. korzystając ze swych uprawnień nadzorczych w trakcie biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego skierował do organu gminy pisma, w których dopatrzył się wyłącznie nieistotnego naruszenia prawa, to tym samym - po upływie terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego - nie mógł skutecznie wnieść na tę uchwałę skargi do sądu administracyjnego.

Odrzucając skargę Wojewody P. , Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powstały w rozpoznawanej sprawie problem sprowadzał się do oceny dopuszczalności wniesienia przez organ nadzoru skargi na uchwałę rady gminy, gdy uprzednio ten organ w terminie otwartym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dopatrzył się w uchwale tzw. nieistotnego naruszenie prawa.

Wskazując na treść art. 91 usg, Sąd I instancji przyjął, że w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru może, dokonując oceny przedmiotu nadzoru, zachować się trojako: 1) po pierwsze stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia; 2) ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa mającym charakter naruszenia "nieistotnego"; względnie 3) nie wydawać żadnego aktu wobec przedmiotu nadzoru.

Oceniając charakter prawny wymienionego w punkcie drugim działania organu nadzoru, Sąd I instancji stwierdził, że wypowiedź organu podjęta w wyniku postępowania nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 4 usg i stanowiąca efekt kontroli aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter aktu nadzoru. Gdy akt taki zostanie wprowadzony do obrotu prawnego musi wywoływać określone następstwa procesowe. W przedmiotowej sprawie taki przypadek, zdaniem Sadu, zaistniał. Wojewoda P. stwierdził, że sporna uchwała Rady Gminy K. dotknięta jest uchybieniami, które jednak nie pociągały za sobą stwierdzenia jej nieważności. Dokonana przez Wojewodę P. ocena stopnia naruszenia prawa przez powyższą uchwałę została skutecznie zakomunikowana organom gminy i stała się także wiążąca dla Wojewody, jako organu nadzoru. Przyjęcie odmiennej konkluzji stanowiłoby, według Sądu, naruszenie reguł postępowania nadzorczego unormowanego w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, że w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, iż do rozstrzygnięcia nadzorczego będzie miała zastosowanie norma zawarta w art. 110 k.p.a. Przepis ten wyrażą regułę związania organu doręczoną decyzją administracyjną. Zdaniem Sądu, norma ta musi mieć w związku z tym również posiłkowe zastosowanie w przypadku wydania przez organ nadzoru aktu podjętego na podstawie art. 91 ust. 4 usg.

Według Sądu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy należy wiązać z bezskutecznym upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 usg. Nie można w niniejszej sprawie przyjmować, że termin ten upłynął bezskutecznie, skoro organ nadzoru zawiadomił organ gminy, iż w jego ocenie doszło do naruszenia prawa, które jednak zakwalifikowane zostało w kategoriach tzw. naruszenia nieistotnego. Zdaniem Sądu, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru w art. 93 ust. 1 usg zostało wyraźnie powiązane z sytuacją, w której organ po trzydziestu dniach od przedstawienia mu do oceny legalności uchwały rady gminy, istotnie nie może skorzystać już z własnych uprawnień do stwierdzenia nieważności tej uchwały (cyt. przepis używa sformułowania "we własnym zakresie"). Sąd stwierdził, że dokonując wykładni spornego przepisu, opowiedzieć należałoby się zatem za niedopuszczalnością skargi w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność takiej uchwały, a następnie usiłowałby wnieść na nią skargę do sądu administracyjnego. Taka sama konstrukcja, w ocenie Sądu, musi być stosowana w przypadku, gdy organ nadzoru działając "we własnym zakresie" i oceniając legalność uchwały organu gminy w trakcie postępowania nadzorczego wydał akt, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 usg, którym związał się wobec organu jednostki samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze opisane powyżej względy, Sąd przyjął, że gdy wojewoda, jako organ nadzoru, w terminie otwartym na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego ogranicza się do stwierdzenia wobec przedmiotu nadzoru - uchwały rady gminy, iż została ona wydana z tzw. nieistotnym naruszeniem, a następnie wnosi na tę uchwałę skargę do sadu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., jako niedopuszczalna "z innych przyczyn". Stwierdzenie przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę rady gminy, zdaniem Sądu, zamyka temu organowi drogę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i skutecznego wniesienia skargi na tę uchwałę. Odmienna ocena prawna stanowiłaby, w przekonaniu Sądu, naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego podlegającej ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że w przypadku skorzystania przez organ nadzoru z jednego ze środków nadzoru tj. wskazania, iż uchwała została wydana z nieistotnym naruszeniem prawa, wojewodzie nie przysługuje prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, jeżeli ten akt nadzoru wydany został w terminie trzydziestu dni od wpłynięcia uchwały do organu nadzoru, albowiem organ zostaje związany dokonaną przez siebie oceną prawną w zakresie naruszenia prawa przez badaną uchwałę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że użyty przez ustawodawcę w art. 93 ust. 1 usg zwrot "może zaskarżyć" oznacza prawo organu nadzoru do oceny, czy uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową. W niniejszej sprawie organ nadzoru dokonał aktu nadzorczego określonego w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w terminie uprawniającym do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i następnie na tej samej podstawie ponowił swoje stanowisko. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazane działania nadzorcze nie wykluczały możliwości skorzystania przez Wojewodę z uprawnienia zawartego w art. 93 ust. 1 usg. W piśmiennictwie dopuszcza się bowiem możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, która była wcześniej przedmiotem postępowania nadzorczego i w stosunku do której stwierdzono nieważność kilku postanowień, a następnie zaskarżono do sądu pozostałe zapisy tej samej uchwały. Skoro więc dopuszczona została możliwość ponownego zaskarżenia uchwały w stosunku, co do której wydano rozstrzygnięcie nadzorcze, to tym bardziej powinna być, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dopuszczona możliwość złożenia skargi w przypadku skorzystania przez organ nadzoru z aktu nadzorczego w postaci wskazania istnienia nieistotnego naruszenia prawa. Według Wojewody P. , regulacja zawarta w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest dodatkowym zabezpieczeniem przewidzianym przez ustawodawcę w ramach sprawowanego przez wojewodę nadzoru na wypadek przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru został zobowiązany przez ustawodawcę do stania na straży praworządności w zakresie działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego i podejmowania w tym przedmiocie wszystkich niezbędnych działań. Złożenie skargi na uchwałę, co do której organ nadzoru dopatrzył się wcześniej jedynie nieistotnego naruszenia prawa, nie może prowadzić do naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności zasady samodzielności samorządu terytorialnego, a także nie może pozbawiać wojewody prawa do podejmowania działań określonych w art. 93 ust. 1 usg, mających na celu eliminację wadliwej uchwały z obrotu prawnego.

W piśmie z dnia 13 października 2008 r. pełnomocnik Rady Gminy K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawowana przez Sąd kontrola prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji ograniczyła się z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych przez skarżącego w złożonej przez niego skardze kasacyjnej.

Głównym i jednocześnie jedynym zarzutem Wojewody P. objęte zostało w niniejszej sprawie naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie. Podstawowa wadliwość, jakiej dopatruje się skarżący w poczynionych przez Sąd ustaleniach interpretacyjnych powołanego przepisu ustawy, związana jest z zawężonym pojmowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny roli i zakresu nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad samorządem terytorialnym. Przyjęta przez Sąd niedopuszczalność skargi na uchwałę Rady Gminy K. miałaby być pochodną tego błędu i wynikać z nieuzasadnionego nadania faktowi podjęcia orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg) konsekwencji prawnych analogicznych (w części odnoszącej się do związania organu zajętym stanowiskiem) do tych, jakie związane są z rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały rady gminy.

Objęty niniejsza skargą kasacyjną przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma następujące brzmienie: "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Odpowiedzi na pytanie, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób zasadny przyjął, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę rady gminy zamyka temu organowi drogę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, nie dostarcza proste odniesienie się do samego brzmienia przywołanego wyżej przepisu. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 1 usg winna być interpretowana w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym rzędzie wynika to z treści przepisu, który - co nie trudno zauważyć - zawiera w sobie normę otwartą, obejmującą swoją hipotezą sytuację (zastosowania normy) wynikającą z innego przepisu prawa (odesłanie do art. 91 ust. 1 usg). Po drugie, co ważniejsze, odwołanie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do trybu prowadzenia przez organ nadzoru postępowania nadzorczego (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały), wynika z ogólnej konstrukcji zaskarżonej regulacji, która przy ustalaniu przesłanek dopuszczalności skorzystania przez organ nadzoru z uprawnienia do wniesienia skargi do sądu nie może nie uwzględniać form nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gminną. Skoro różnica stanowisk w niniejszej sprawie koncentruje się na przyjęciu przez Sąd I instancji oraz skarżącego odmiennych konsekwencji prawnych podjęcia przez organ nadzoru aktu stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg), dla ustalenia prawidłowego zakresu stosowania art. 93 ust. 1 usg, niezbędne jest w związku z tym rozważenie pozycji, jaką zajmuje akt wydawany na podstawie art. 91 ust. 4 usg wśród pozostałych instrumentów nadzoru, którymi dysponuje w świetle zapisów ustawy o samorządzie gminnym wojewoda. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie można jednocześnie tracić z pola widzenia kontekstu konstytucyjnego działania organu nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 usg, jeżeli się uwzględni, że wykładnia ustawy o samorządzie gminnym, czy też szerzej - wykładnia wszystkich norm ustawowych powinna mieć na uwadze zasady ustrojowe wynikające z Konstytucji i prowadzić do ustalenia treści norm ustawowych zgodnie z nimi.

W myśl art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Podlegająca ochronie sądowej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, którą w zaskarżonym wyroku w sposób tak wyraźny akcentuje Sąd I instancji, powiązana jest ściśle z instytucją nadzoru, którego celem jest zapewnienie by działania samorządu nie naruszały porządku prawnego. Normatywny wyraz tej zasady - w wymiarze konstytucyjnym - odnaleźć można w art. 171 Konstytucji RP, który stanowi w ust. 1, że "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do istoty nadzoru nad samorządem, podkreślił w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100), że stanowi on gwarancję należytego korzystania z przyznanego jednostkom samorządowym zakresu samodzielności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że nadzór musi z jednej strony respektować prawnie chronioną swobodę wyboru przez organ samorządu określonych wariantów działań, bez względu na stanowisko organu nadzorującego, z drugiej jednak strony, musi dostosować działalność administracji samorządowej do całości administracji państwa.

W odniesieniu do gminy, zasadę wykonywania nadzoru nad działalnością samorządu na podstawie kryterium zgodności z prawem powtarza art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten usytuowany został w rozdziale 10 ustawy ustrojowej zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną" (art. 85 - 102a). Warto w tym miejscu zauważyć, że stosowanie przepisów tej części ustawy o samorządzie gminnym zrodziło niezwykle bogate orzecznictwo sądowe. Ma to związek z faktem, że problematyka korzystania przez organy nadzoru z instrumentów nadzoru nad samorządem zarówno w działalności organów administracji, jak i sądów wielokrotnie budziła poważne rozbieżności interpretacyjne, które mogły zostać wyeliminowane często dopiero po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał w składzie powiększonym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23.03.1998 r., sygn. OPS 9/97, ONSA 1998/2/41; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8.11.1999 r., sygn. OPS 5/99, ONSA 2000/2/46; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r., sygn. OPS 9/02, ONSA 2003/2/43). Podejmując próbę wyjaśnienia przyczyn powstawania trudności we właściwym stosowaniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny w jednej z przywoływanych powyżej uchwał trafnie zwrócił uwagę na szeroki zespół instrumentów nadzoru stosowanych przez różne organy wymienione w ustawie ustrojowej, jak też niejednolitość przesłanek upoważniających te organy do zainicjowania konkretnych środków nadzoru. Odrębność każdej z instytucji nadzoru nad działalnością gminną winna wiązać się z tego względu z przyjęciem stanowiska, że dla poprawnego zastosowania określonego środka nadzoru wymagane jest dokonanie indywidualnej wykładni przepisów stanowiących jego prawną podstawę (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8.11.1999 r., sygn. OPS 5/99).

Odniesienie się do zasadności formułowanych w niniejszej sprawie zarzutów poprzedzone jest uwagami natury ogólnej, a dotyczącymi koncepcji nadzoru nad działalnością gminną z tego względu, że pomimo poddania regulacji zawartej w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym relatywnie niewielkim zmianom legislacyjnym, przepisy te, dotykając niezwykle wrażliwej problematyki styku państwa i samorządu terytorialnego, w dalszym ciągu budzą istotne wątpliwości. Dla ich wyeliminowania niekiedy może nie być wystarczające posłużenie się wykładnią językową przepisu, albowiem dopiero równoległa analiza systemowa i celowościowo-funkcjonalna spornej regulacji może doprowadzić do ustaleniu rezultatu interpretacyjnego, który by w dostatecznie pełny sposób odzwierciedlał wolę ustawodawcy (ustrojodawcy) zapisaną w poddanym rozważeniu akcie prawnym dotyczącym samorządu gminnego.

W kwestii dotykającej normatywnych podstaw działań nadzorczych wojewody, przypomnieć trzeba, że procedurę postępowania, w ramach którego podejmowane jest rozstrzygnięcie nadzorcze określa w zasadniczym zakresie art. 90 i nast. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał organów gminy w ciągu 7 dni od ich podjęcia, a aktów ustanawiających przepisy porządkowe w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Według art. 91 ust. 1 usg, "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Z kolei, w myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przepisami tymi koresponduje zawarte w przytaczanym już wyżej art. 93 ust. 1 usg uprawnienie wojewody do zaskarżenia sprzecznej z prawem uchwały do sądu administracyjnego w przypadku upływu terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tejże ustawy.

Próbując odpowiedzieć na pytanie o charakter aktu wydawanego na podstawie art. 91 ust. 4 usg, a więc aktu który w niniejszej sprawie został wydany przez Wojewodę P., co stanowić miałoby w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeszkodę w zaskarżeniu sprzecznej z prawem uchwały Rady Gminy K. do sądu, stwierdzić trzeba w pierwszym rzędzie, że nie budzi wątpliwości zaliczenie go do szeroko rozumianych środków nadzoru nad samorządem gminnym. Próba bardziej szczegółowego umiejscowienia wskazania naruszenia prawa w grupie środków nadzoru napotyka trudności związane z tym, że ani piśmiennictwo, ani orzecznictwo sądowe nie wypracowały jak dotąd wspólnego kryterium klasyfikacji tychże środków. Również Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie miał trudności z ustaleniem właściwego charakteru prawnego omawianego środka, przyjmując w sposób ogólny, że jest to wypowiedź organu "stanowiąca efekt kontroli" aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. W piśmiennictwie podkreśla się nie bez racji, że pojęcie środków nadzoru jest pojęciem doktrynalnym, które w różny sposób się definiuje i w zależności od zastosowanej metody dzieli na różne kategorie, np. środki kontroli i środki korygujące, środki skierowane przeciwko aktom samorządu oraz przeciwko organom samorządu (por. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 575 i n.). Niezależnie jednak od zauważonych powyżej trudności związanych z kategoryzacją środków nadzoru, przedstawiciele piśmiennictwa zgodni są co do tego, że spośród całego zestawu aktów korygujących w sposób władczy niezgodne z prawem działania organów gminy pierwszoplanowe znaczenie nadać należy bezsprzecznie rozstrzygnięciu nadzorczemu. Akt ten stanowi bowiem podstawowy instrument nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Zasadnicza rola jaką przypisywać trzeba temu rozstrzygnięciu wynika zarówno z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji nadzoru weryfikującego działalność samorządu terytorialnego, znajdującego swoje potwierdzenie w systematyce ustawy, jak i z częstotliwości posługiwania się tym instrumentem przez wojewodów, co znajduje z kolei swoje odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozpatrujących skargi organów jednostek samorządu terytorialnego na podjęte przez organy nadzoru rozstrzygnięcia nadzorcze. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy szczegółowe odniesienie się do charakteru prawnego tej prawnej formy ingerencji organu nadzoru w działalność gminną oraz ustalenie wzajemnych relacji łączących ten środek z aktem stwierdzającym nieistotne naruszenie prawa jest o tyle istotne, że zawarta w art. 93 ust. 1 usg przesłanka zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego odnosi się do upływu 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy, w czasie którego organ nadzoru może zarówno stwierdzić nieważność uchwały, jak i uznać ją za wydaną z nieistotnym naruszeniem prawa. W tym zatem zakresie podstawa złożenia przez organ nadzoru skargi na uchwałę pozostaje w bezpośrednim związku z oboma rodzajami aktów nadzoru wymienionymi w art. 91 ust. 1 i 4 usg.

Analiza ustawy o samorządzie gminnym w pierwszym rzędzie wskazuje, że pojęcie "rozstrzygnięcie nadzorcze" ma charakter normatywny. Ustawodawca posługuje się tym terminem w rozdziale o nadzorze nad działalnością gminną, niemniej pojęcie to nie zostało nigdzie ustawowo zdefiniowane. Posiłkując się w niezbędnym zakresie stanowiskiem prezentowanym w literaturze przedmiotu stwierdzić trzeba, że piśmiennictwo definiuje rozstrzygnięcie nadzorcze w ten sposób, że widzi w nim akt organu nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991 nr 10 s. 45). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 5 października 1994 r. przyjął z kolei - nawiązując w tym zakresie do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądowym - że rozstrzygnięciem nadzorczym jest orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (sygn. W 1/94, OTK 1994/2/47). Rozstrzygnięcie nadzorcze, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ma cechy aktu władztwa administracyjnego, służy mu bowiem domniemanie legalności (por. wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Warto zauważyć, że analiza art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie daje bezpośrednio odpowiedzi na pytanie, czy obok stwierdzenia nieważności uchwały, także akt stwierdzający wydanie uchwały z naruszeniem prawa może być zaliczony do omawianej tu kategorii rozstrzygnięć nadzorczych. W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie NSA nie ma zgodności poglądów odnośne do tej kwestii. Zdaniem Z. Kmieciaka, stwierdzenie przez wojewodę, że badana przez organ nadzoru uchwała obarczona jest wadą kwalifikowaną jako nieistotne naruszenie prawa, nie ma cech władczego rozstrzygnięcia i nie powinno być zaliczane do kategorii "rozstrzygnięć nadzorczych" w rozumieniu nadawanym temu pojęciu w ustawie o samorządzie gminnym (por. Z. Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, ST 1995, nr 9, s. 47). Według innego poglądu, ustalenie przez organ nadzoru, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, podobnie jak stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jest formą zakończenia postępowania nadzorczego i stanowi szczególną formę rozstrzygnięcia nadzorczego (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 198; T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego (część I), ST 2007, nr 1-2, s. 32).

Na tle tak ukształtowanego stanu prawnego sprawy, w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł (akceptując w tym zakresie przedstawione przez siebie poglądy doktryny (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995; M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 16.04.2002 r., sygn. II SA/Wr 2151/00, OSP 2003, nr 10), że stwierdzenie przez organ nadzoru w uchwale jedynie nieistotnego naruszenia prawa, będąc efektem postępowania nadzorczego, ma cechy "aktu nadzoru". Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko, o ile połączone będzie ono jednocześnie z zastrzeżeniem, że posłużenie się przez Sąd I instancji pojęciem "aktu nadzoru" oparte było na akceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, iż pojęcie rozstrzygnięcia nadzorczego jest węższe od doktrynalnego pojęcia aktu nadzoru. Przy takim sposobie rozumienia środków nadzoru pozostających w dyspozycji wojewody, każde rozstrzygnięcie nadzorcze będzie zawierało się w zakresie pojęcia "aktu nadzoru". Posłużenie się tym ostatnim terminem, jako określeniem zamiennym dla rozstrzygnięcia nadzorczego, tylko w takim ujęciu nie będzie mogło być zatem poczytane za błędne określenie przez Sąd I instancji prawnych form działania organów sprawujących nadzór nad samorządem terytorialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa w uchwale ma cechy władczego rozstrzygnięcia - rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezależnie od tego, czy sprzeczność z prawem zostanie zakwalifikowana jako istotne bądź nieistotne naruszenie prawa, powstały wskutek podjęcia uchwały stan prawny (niezgodności z prawem) podlega bowiem w toku postępowania nadzorczego autorytatywnej ocenie wojewody w zakresie zaistnienia naruszenia oraz stopnia jego intensywności. Brak wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych zaistnienia wadliwości przejawiającego się w działaniu polegającym na wyeliminowaniu uchwały z obrotu nie przemawia jeszcze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za tym, że wypowiedź organu kończąca wszczęte postępowanie nadzorcze nie wpływa władczo i jednostronnie na gwarantowaną prawem samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Nadawanie wskazaniu naruszenia prawa cech czynności o charakterze informacyjno-doradczym nie uwzględnia jednocześnie tego, że szczególne względy mogą nakazywać gminie podjąć próbę zakwestionowania sformułowanej przez organ nadzoru oceny niezgodności uchwały z prawem, nawet, gdyby niezgodność ta opierała się na ustaleniu jedynie nieistotnego charakteru naruszenia. Może mieć to w szczególności związek z powoływaną w literaturze przedmiotu możliwością ubiegania się o odszkodowanie za szkody wynikłe ze stosowania uchwały obarczonej wadą naruszenia prawa (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 279).

Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczając prawidłowość zrównania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzenia przez organ nadzoru naruszenia prawa ze szczególnym rodzajem aktu nadzoru, w sposób odmienny postrzega jednak następstwa prawne, jakie wiążą się z wprowadzeniem do obrotu wymienionego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego). Sąd I instancji oceniając skutki prawne stwierdzenia przez wojewodę, że badaną uchwałę wydano z naruszeniem prawa, nadaje tym skutkom kwalifikację polegającą na związaniu organu wyrażonym przez siebie stanowiskiem. Dalszą konsekwencją wskazania przez organ, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa jest, zdaniem Sądu, uznanie, że działanie to - poprzez nadanie mu określonego wymiaru procesowego - nie pozwala przyjąć, że trzydziestodniowy termin na zaskarżenie sprzecznej z prawem (w sposób istotny) uchwały, w myśl art. 93 ust. 1 usg, upłynął bezskutecznie, co stanowić ma o dopuszczalności skargi. Odnosząc się do tej argumentacji, trzeba w pierwszym rzędzie stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wedle którego zależność pomiędzy wydaniem przez organ nadzoru aktu kończącego postępowanie nadzorcze a skorzystaniem przez ten organ z uprawnienia, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter bezwarunkowy w tym sensie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (oraz analogicznie - rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa) odbiera definitywnie organowi nadzoru możliwość zaskarżenia wadliwej uchwały do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak formułowane stanowisko pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wnioskami interpretacyjnymi, jakie należałoby w sposób poprawny wywieść z brzmienia regulacji opartej na art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 usg. Stanowisku temu można postawić również zarzut niewłaściwego postrzegania istoty i funkcji przypisywanego organom nadzoru stania na straży praworządności.

Argumenty sprzeciwiające się ustaleniom poczynionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny znajdują swoje potwierdzenie przede wszystkim w samym mechanizmie kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz w zasadach rządzących procesem badania przez organ nadzoru tychże aktów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się otóż, że przedłożenie uchwały nie jest powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem nałożony na organ gminy wymóg przedłożenia wojewodzie uchwały nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (por. uchwała z 21 października 2002 r., sygn. OPS 9/02). Podobny pogląd prezentowany jest również w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że organ nadzoru dysponuje zawsze uprawnieniem do oceny zasadności prowadzenia postępowania nadzorczego w konkretnej sprawie (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru ..., s. 141 i nast.). W przypadku wszczęcia postępowania oraz potwierdzenia w jego toku wstępnie przyjętych przez organ nadzoru przypuszczeń, iż badana uchwała obarczona jest wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa, wojewoda zobowiązany jest, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdzić jej nieważność. W tej właśnie formie wyraża się postawione przed organami nadzoru zadanie reagowania na te działania samorządu gminnego, które naruszają porządek prawny. Właściwe wykonywanie nadzoru, jeżeli uwzględni się "kryterium legalności", winno być - co do zasady - związane z dokonaniem oceny zgodności z prawem całej poddanej badaniu uchwały rady gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również zrównanego z nim pod omawianym względem rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa, wiąże się bowiem z przyjęciem domniemania, że w zakresie ściśle określonym przez akt nadzoru, poddana ocenie uchwała jest niezgodna z prawem, a także, iż niezgodność ta ma ściśle określoną kwalifikację (istotne/nieistotne naruszenie prawa). Nałożone na organ nadzoru zobowiązanie do kontroli całej uchwały, jak można zatem wnosić, determinuje zakres badania, nie może być jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowane w ten sposób, że rozstrzygnięcie organu nadzoru ma charakter definitywny i ostateczny, a więc, że zweryfikowanie przez organ poglądu wcześniej wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym, rozumianym również jako akt stwierdzający wydanie uchwały z naruszeniem prawa, nie będzie w żaden sposób możliwe. Przeszkodą do tego nie może być w szczególności przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "związanie" rozstrzygnięciem. Ma oczywiście rację Sąd I instancji przyjmując, że do aktów nadzoru wydawanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały winien mieć odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 91 ust. 5 usg, również art. 110 k.p.a., statuujący związanie organu wcześniej wyrażonym przez siebie stanowiskiem procesowym. Związanie to ma jednak inny charakter oraz zakres, aniżeli przyjął to w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki oddziaływania art. 110 k.p.a. na sytuację prawną organu nadzoru winny być wiązane przede wszystkim z zamknięciem wojewodzie drogi do cofnięcia podjętego i doręczonego gminie rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały w całości lub części, albo uznającego ją za wydaną z naruszeniem prawa. Chodzi tu więc o okoliczność polegającą na niedopuszczalności jakiejkolwiek zmiany wcześniejszego aktu kończącego postępowanie nadzorcze. Związanie organu nadzoru wydanym przez siebie aktem jest w tym przypadku, podobnie jak ma to miejsce w stosunku do decyzji administracyjnej, limitowane czasem jego obowiązywania. Wbrew temu, co zdaje się przyjmować Sąd I instancji, z całkowicie odmienną sytuacją będziemy jednak mieli do czynienia, gdy określona instytucja procesowa daje podstawę do zmiany (weryfikacji) zajętego wcześniej stanowiska. Posługując się tu po raz kolejny analogią do rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, decyzja ostateczna wiąże organ, który ją wydał, niemniej ta generalna zasada procesowa dozna ograniczenia, a nawet wyłączenia wtedy, gdy z urzędu lub na wniosek zainicjowane zostanie postępowanie nadzwyczajne zmierzające do weryfikacji prawidłowości zajętego wcześniej przez organ stanowiska i ewentualnego rozpoznania po raz kolejny sprawy administracyjnej. Instytucją procesową, która w zakresie sprawowania nadzoru nad działalnością gminną pełni porównywalną rolę do powyżej opisanych, stanowiąc podstawę weryfikacji stanowiska zajętego wcześniej w rozstrzygnięciu nadzorczym lub akcie stwierdzającym wydanie uchwały niezgodnie z prawem jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo zaskarżenia wadliwej uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To czy organ nadzoru będzie miał możliwość skorzystania z powyższego uprawnienia będzie musiało być rozważone w każdym konkretnym przypadku, albowiem zaskarżenie uchwały do sądu uzależnione ściśle będzie od rodzaju podjętego przez wojewodę działania nadzorczego, niemniej odebranie organowi nadzoru a limine prawa uruchomienia sądowej procedury weryfikacji uchwały rady gminy tylko z tego powodu, że wydane zostało na wcześniejszym etapie rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 usg, bez uwzględnienia jego charakteru i przedmiotu (zakresu), nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny uznane za prawidłowe. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 93 ust. 1 usg nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się, że dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 usg jest pozostawanie uchwały organu gminy w obrocie oraz trwająca stale - w przekonaniu organu nadzoru - jej sprzeczność z prawem (por. uchwała z 8.11.1999 r., sygn. OPS 5/99). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił trafną w związku z tym tezę, że w sytuacji, gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości, a następnie usiłowałby wnieść na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego, opowiedzieć należałoby się za uznaniem tak złożonej skargi za niedopuszczalną. Potwierdzenie prawidłowości tak formułowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska wiąże się jednocześnie jednak z odrzuceniem w całości argumentacji ten pogląd uzasadniającej. W analizowanym przez Sąd przypadku, niedopuszczalność skargi organu nadzoru wynikałaby bowiem tylko i wyłącznie z braku przedmiotu zaskarżenia, który rozstrzygnięciem nadzorczym został wcześniej pozbawiony bytu prawnego, brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, by owej niedopuszczalności skargi doszukiwać się - jak to przyjął Sąd I instancji - w niewypełnieniu przez organ nadzoru warunku złożenia skargi, którym miałby być "bezskuteczny upływ" trzydziestodniowego terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Warunku takiego objęty niniejszą skargą kasacyjną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w żadnym miejscu nie zawiera, brak jest również jakichkolwiek argumentów prawnych, by tak rozumianą przesłankę dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy można było wywieść z brzmienia pozostałych przepisów ustawy ustrojowej odnoszących się do nadzoru nad działalnością samorządu gminnego, jak i nadanych im przez ustawodawcę funkcji, które mają spełniać. Zbliżone stanowisko do prezentowanego rozumienia omawianej regulacji zawarte zostało również w wyroku z dnia 26.06.2007 r., sygn. I OSK 273/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jedyną przesłanką warunkującą możliwość skorzystania przez organ nadzoru z prawa zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego jest upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg. Z tego więc względu - zdaniem NSA - nie do zaakceptowania jest wykładnia art. 93 ust. 1 usg, która przyjmowałaby, że w sytuacji, kiedy organ nadzoru, w ramach przysługującej mu kompetencji, wykorzystał środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, to już nie może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 93 ust. 1 w przypadku, gdy doszło do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez sąd.

Rozważając poruszaną tu problematykę charakteru rozstrzygnięć wydawanych przez wojewodę na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu szeroko odniósł się do literatury przedmiotu analizującej przebieg postępowania nadzorczego. Przytaczając uwagi piśmiennictwa odnoszące się do dopuszczalności zaskarżenia do sądu uchwały, która uprzednio została we własnym zakresie w części zakwestionowania przez organ nadzoru, Sąd I instancji nie zauważył jednak, że argumenty przedstawicieli piśmiennictwa, opowiadających się za przyznaniem w takim przypadku organowi nadzoru prawa do wniesienia skargi, mogłyby zostać w całości użyte również na rzecz potwierdzenia poglądu o niezdezaktualizowaniu się prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały, w stosunku do której prowadzone było postępowanie nadzorcze, które jednak nie wykazało, iż stwierdzone naruszenia miały charakter istotny. Łatwo dostrzec i nie budzi to w literaturze oraz w orzecznictwie sądowym żadnych wątpliwości, że trzydziestodniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem materialnoprawnym, a więc z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru, który z określonych powodów nie zmieścił się w wyznaczonym terminie, nie może w związku z tym samodzielnie podejmować rozstrzygnięć skierowanych przeciwko uchwale. W zgodnej opinii przedstawicieli piśmiennictwa, odebranie wojewodzie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały nie może w tym wypadku jednak oznaczać, że pozbawiony jest on tym samym instrumentów skierowanych na wyeliminowanie w działaniach samorządu występującej, jego zdaniem, niezgodności z prawem, w szczególności nie ma podstaw, by z upływem terminu łączyć brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, której niektóre przepisy objęte były wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym tego organu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru..., s. 207-208; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, ST, 2004, nr 7-8, s. 27-28; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 27.09.2002 r., sygn. III SA 1361/02, OSP 2003, nr 4, poz. 49).

Podzielając tak formułowane w literaturze przedmiotu stanowisko, przyjąć na jego podstawie można, że prawo do uruchomienia postępowania sądowego w sprawie ważności uchwały organu gminy zasadniczo będzie aktualizowało się wtedy, gdy nie doszło do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem postępowanie przed organem nadzoru trwało na tyle długo, iż ewentualny termin podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały wykroczył poza dopuszczalny ustawą okres trzydziestu dni, jak i wtedy, gdy sformułowana wcześniej ocena legalności części uchwały okaże się nieprawidłowa z uwagi na to, iż poza zakwestionowanymi postanowieniami uchwały, uzasadnione wątpliwości budzą również inne zapisy badanego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analogicznie do odnalezienia nowych istotnych wad we wcześniej badanej uchwale winno się jednak również postrzegać dokonanie przez organ nadzoru zmiany oceny rodzaju wady, jaką obarczona miałaby być uchwała, a więc nowoprzyjęte ustalenie, iż uchwała wydana została (w całości lub części) nie z nieistotnym naruszeniem prawa, ale z naruszeniem kwalifikowanym (rażącym). Zauważyć należy, że porównując zawarte w obu rodzajach aktów nadzoru zwroty stosunkowe, konstrukcja stanowiska polegającego na uznaniu, iż przedstawiona organowi uchwała w określonej części wydana została z nieistotnym naruszeniem prawa nie różni się w zasadniczych elementach od częściowego stwierdzenia nieważności uchwały. Jest tak dlatego, że wojewoda obejmując przedstawioną mu uchwałę kontrolą nadzorczą - zgodnie z wymiarem znaczeniowym przyznanej mu kompetencji - bada cały akt, a więc w sposób dorozumiany przyjęte być musi, że zaskarżając uchwałę do sądu administracyjnego, w stosunku do której wydane już zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, zmianie podlega również stanowisko organu odnoszące się do obecnie zaskarżonych, a wcześniej nieunieważnionych, gdyż uznanych za prawidłowe, postanowień uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro nie znajduje oparcia odmawianie organowi nadzoru prawa wyciagnięcia odmiennych wniosków odnośnie do tych fragmentów uchwały organu gminy, które zostały wcześniej zbadane i w stosunku do których organ nie zdecydował się zastosować sankcji nieważności, to nie powinno budzić wątpliwości, że dostrzegając przypadek istotnego naruszenia prawa w obowiązującej uchwale, wojewoda nie może uchylić się od zaskarżenia wątpliwych jego zdaniem zapisów uchwały do sądu w celu wyeliminowania ich tą drogą z obrotu prawnego. Podkreślić należy, ze kompetencja organu nadzoru polegająca na czuwaniu nad zachowaniem praworządności i wyrażająca się w przyznaniu temu organowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, jak i skierowania skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 usg ma charakter związany. Wojewoda stwierdzając niezgodność uchwały z prawem nie ma możliwości wyboru, albowiem jest zobowiązany do podjęcia wszystkich określonych ustawą o samorządzie gminnym działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem i w kontekście zapewnienia tej właśnie funkcji nadzorczej oraz zagwarantowania jej realnego wymiaru oraz rangi postrzegany być musi sporny zakres korzystania przez organ nadzoru z instytucji skargi do sądu. W glosie do postanowienia NSA z dnia 27.09.2002 r., sygn. III SA 1361/02 (OSP 2003/4/49) Z. Niewiadomski, odnosząc się do wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie określenia terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru skarżący wadliwy akt organu gminy, trafnie wskazał na doniosłość zapewnienia w postępowaniu nadzorczym przede wszystkim pełnej realizacji zasady praworządności, przed którą ustąpić winny zarówno zasada trwałości ostatecznych rozstrzygnięć, jak i zasada stabilności obrotu prawnego. Te dwie ostatnie zasady są bez wątpienia niepodważalną wartością w stosunku do indywidualnych rozstrzygnięć, jednakże ich znaczenie w odniesieniu do wadliwych aktów powszechnie obowiązujących powinno zostać ograniczone, gdyż pozostawanie w obrocie prawnym sprzecznej z prawem uchwały organu gminy, zdaniem przywoływanego glosatora, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w całości podziela przytaczany pogląd - musi być kwalifikowane jako zagrożenie dla porządku prawnego państwa i tym samym być zrównane z sankcjonowaniem bezprawia. W ocenie Sądu, nie można pomijać w analizowanym kontekście tego, że przesłanki celowościowe uzasadniające stanowisko formułowane w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż szczególna kompetencja nadzorcza polegająca na przyznaniu wojewodzie prawa skargi do sądu administracyjnego jest nieograniczona terminem jej realizacji (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. I OSK 572/05), są tożsame z motywami przyznania organowi nadzoru prawa do autoweryfikacji poprzedniego osądu dotyczącego stwierdzonej wadliwości uchwały organu gminy. Organ nadzoru może przyjąć stanowisko odmienne od wcześniej prezentowanego z powodu wyjścia na jaw nowych faktów istotnych dla sprawy, czy też z powodu zauważenia błędu w przyjętej przez siebie ocenie prawnej. Druga z przywołanych tu przyczyn z pewnością nie może być oceniana pozytywnie, niemniej ocena jakości wykonywania przez wojewodę funkcji nadzorczej nie może mieć wpływu na znaczenie, jakie należy nadać eliminacji z obrotu prawnego wadliwych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

Rozważając problem dopuszczalnej wykładni art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można jednocześnie nie dostrzec wzajemnych relacji łączących instytucje stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg z pozostałymi regulacjami zawartymi w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć wykładnię zaproponowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnicze wątpliwości mógłby budzić sens przyznanej organowi nadzoru kompetencji do ochrony porządku prawnego i czuwania nad przestrzeganiem przez organy nadzorowane przepisów prawa, jeżeli się zważy, że organ, posiadając nawet pewność co do wystąpienia określonej wadliwości w działalności uchwałodawczej samorządu, dopuszczając się na wcześniejszym etapie pomyłki w analizie przedstawionej mu uchwały, pozbawiony byłby jakiegokolwiek instrumentu przeznaczonego do jej zneutralizowania (samodzielnie lub za pośrednictwem sądu). Ta niezdolność funkcjonalna organu państwowego do oddziaływania na organy samorządu korespondowałaby jednocześnie z niczym nie ograniczoną możliwością zaskarżenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem naruszone, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższa niesymetryczność uprawnień w zakresie dysponowania środkami nakierowanymi na zmianę wadliwego stanu prawnego - w kontekście konstytucyjnych zadań instytucji nadzoru nad samorządem gminnym - nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptowana, co spowodowało, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odrzucające skargę Wojewody P. jako nieprawidłowe, podlegało uchyleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.