Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 551/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 52 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 249/20 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zwrócił skarżącej od Skarbu Państwa kwotę 300,00 zł tytułem niezależnie uiszczonego wpisu sądowego (k. 53 akt sądowych).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Powiatu w [...] (dalej Zarząd Powiatu) uchwałą z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej Uchwała) w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 551, zm. poz. 1815, dalej usp) w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, zm. z 2018 r. poz. 2245; z 2019 r. poz. 1043, dalej kp) rozwiązał umowę o pracę z M.Z. (dalej skarżąca lub Dyrektor PCPR) zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kp. W § 2 Uchwały wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy było ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utrata zaufania. W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy "jest ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utrata zaufania oraz niewypełnianie obowiązków wynikających z art. 182 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej" [k. 92-92v akt administracyjnych; Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm. dalej uwr - uw. NSA].

Skargą z 29 stycznia 2020 r. M. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dla oceny legalności Uchwały konieczne jest przedstawienie szczególnych okoliczności proceduralnych, w jakich została ona podjęta. Dnia 30 grudnia 2019 r. w godzinach porannych telefonicznie zobowiązano skarżącą w imieniu Starosty [...] do stawiennictwa w siedzibie Starostwa. Około godz. 1015 Starosta [...] zaprosił skarżącą do swego gabinetu, gdzie odbywało się posiedzenie Zarządu Powiatu w [...]. W tym miejscu i czasie wręczono skarżącej dokument - zaskarżoną Uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu. Z treścią Uchwały skarżąca nie mogła się dokładnie zapoznać, bowiem nie miała wówczas okularów, niemniej wicestarosta A. H. poinformował skarżącą, że doręczenie jest dowodem na zapoznanie się skarżącej z treścią dokumentu. Skarżąca opuściła wówczas posiedzenie Zarządu Powiatu. Skarżąca zaznaczyła, że nie podważa kompetencji Zarządu Powiatu do zwalniania dyrektorów powiatowych jednostek organizacyjnych, jednakże zrealizowanie tej kompetencji w jej przekonaniu nastąpiło w sposób dowolny, ponieważ złamano zasadę: czynnego udziału strony w postępowaniu; prawdy obiektywnej (materialnej). Posiedzenie Zarządu Powiatu dnia 30 grudnia 2019 r., na które wezwano skarżącą już po podjęciu Uchwały, tylko w celu wręczenia jej wypowiedzenia, jej zdaniem stanowiło pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego, a tymczasem to na tym właśnie posiedzeniu Uchwała zapadła. Zdaniem skarżącej członkowie Zarządu prowadzili w sprawie pozorne czynności wyjaśniające bez jej udziału; nie została nawet poinformowana, że w ogóle wszczęto postępowanie w sprawie jej zwolnienia ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Skarżąca nie wiedziała, jaki materiał dowodowy przedłożono na posiedzenie Zarządu Powiatu, podczas którego rozpatrywano kwestię jej zwolnienia ze stanowiska dyrektora powiatowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy jej zdaniem organ winien był ocenić wszechstronnie cały materiał dowodowy, a z racji nieposiadania przez Zarząd Powiatu stanowiska skarżącej w sprawie - nie mógł tego de facto uczynić. Zarząd Powiatu nie umożliwił jej zapoznania się z zebranymi w toku postępowania wyjaśniającego dokumentami, nie mówiąc o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. O braku złożenia jakichkolwiek wyjaśnień przez skarżącą świadczy jej zdaniem fakt, że w uzasadnieniu Uchwały brak jest odniesienia się do nich przez organ. W sprawie istotne jest, że złamano zasadę czynnego udziału stronny w postępowaniu, tj. w czynnościach wyjaśniających prowadzących do zwolnienia kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej. Złamanie tylko tej zasady winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok NSA z 27.9. 2012 r. I OSK 1386/12). Dyrektor PCPR w ogóle nie wysłuchano podczas posiedzenia organu i do momentu ogłoszenia treści Uchwały Zarząd Powiatu nie przedstawił skarżącej żadnych zarzutów dotyczących jej pracy, podczas gdy w ocenie skarżącej zwalniany kierownik winien być powiadomiony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów (wyrok NSA z 30.6.2010 r. [I OSK] 544/10). Uchwałę podjęto bez umożliwienia skarżącej odniesienia się do stawianych zarzutów o charakterze dyscyplinarnym, co stanowiło jej zdaniem naruszenie art. 10 § 1 kpa. W przekonaniu skarżącej posiedzenie Zarządu Powiatu dnia 30 grudnia 2019 r. miało charakter czynności pozornie wyjaśniającej, a posłużyło w rzeczywistości tylko do zakomunikowania skarżącej uprzednio przygotowanej Uchwały i umotywowanego oświadczenia woli Starosty o rozwiązaniu ze skarżącą umowy o pracę. Z protokołu posiedzenia nie wynika, by zarządzono przerwę w posiedzeniu celem zaznajomienia skarżącej z zebranym materiałem dowodowym lub następczo po dołączeniu przez nią uzupełniającego materiału dowodowego - celem zaznajomienia członków Zarządu z kompletem materiałów. Nikt nie dyskutował nad kompletem dokumentacji w sprawie. Niezwłocznie po przyjęciu Uchwały Starosta zaprosił skarżącą na posiedzenie Zarządu Powiatu i bez odczytania na tym posiedzeniu doręczył treść Uchwały. Nie zarządzono przerwy, celem pisemnego przygotowania uzasadnienia do Uchwały, które zawierałoby odniesienie się do pełnego materiału dowodowego, ewentualnych zarzutów skarżącej. Czynności wyjaśniające, nawet gdyby się odbyły, to nie uczestniczyła w nich skarżąca, która nie została wysłuchana w sprawie, ani nawet powiadomiona o takiej możliwości. Zarząd Powiatu w uzasadnieniu Uchwały nie określił, jakie przesłanki zadecydowały o utracie zaufania do skarżącej. Nie podano, jakie konkretnie błędy popełniła skarżąca, ani jakich zawinionych czynów lub zaniechań się dopuściła. Zarząd Powiatu w ogóle nie wyjaśniał ewentualnych, rzekomych przyczyn niewypełniania obowiązków wynikających z art. 182 uwr, a już z całą pewnością nie odniósł się do nich w uzasadnieniu Uchwały. Nie oceniono, czy z powodów obiektywnych, niezależnych od niej, skarżąca ewentualnie nie była w stanie wykonać nałożonych zadań, czy były to przyczyny obiektywne np. brak środków, o które skarżąca uprzednio zwracała się do Zarządu Powiatu. Zarząd zauważył, że pewne zadania z zakresu pieczy zastępczej nie są wykonywane należycie, jednak zdaniem skarżącej nie określił ich przyczyn i charakteru, które mogły doprowadzić do takiego stanu. Organ nie określił jakiegokolwiek dokumentu na potwierdzenie swych tez zawartych w uzasadnieniu, dlatego w ocenie skarżącej trudno na podstawie tak enigmatycznego i ogólnego uzasadnienia wysnuć wnioski, jakimi faktycznie motywami kierował się Zarząd formułując tego typu zarzuty, a takie uzasadnienie Uchwały jest dowolne. W uzasadnieniu Uchwały organ nie dokonał logicznego i przekonywującego wykazania na czym polega wina skarżącej i czy w ogóle ona występuje. Organ ograniczył się do lakonicznego komunikatu: "...Powodem rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem PCPR w [...] jest ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utrata zaufania oraz niewypełnianie obowiązków wynikających z art. 182 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej". Z treści uzasadnienia Uchwały nie wynika, z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie tak drastycznych konsekwencji w stosunku do skarżącej (k. 3-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że od kilku (2-3) lat sposób zarządzania jednostką, relacje między skarżącą a Zarządem Powiatu w zakresie prawidłowego wykonywania przez nią zadań, niewykonywanie poleceń bezpośredniego przełożonego, narastanie w tym zakresie nieporozumień i konfliktów, spowodowało utratę zaufania i w ostatecznym wyniku zmusiło Zarząd Powiatu do podjęcia Uchwały.

Zarząd Powiatu nie zgodził się z twierdzeniem, że prowadził pozorne czynności wyjaśniające, bez udziału skarżącej. Podniósł, że wszelkie zarzuty stawiane skarżącej, a dotyczące jej pracy na stanowisku Dyrektora PCPR były przedmiotem obrad wielu posiedzeń Zarządu i były omawiane w obecności skarżącej, która miała zawsze możliwość odnoszenia się do stawianych zarzutów bądź uwag, o wszystkim była więc informowana. Świadczą o tym protokoły posiedzeń Zarządu Powiatu, na których omawiane były sprawy funkcjonowania jednostki. Również w innych przypadkach skarżąca była informowana na piśmie i miała możliwość, a wręcz wymagano od niej, by odniosła się do ewentualnych zarzutów, co według swego uznania czyniła bądź nie. W czasie pełnienia obowiązków Dyrektora PCPR dnia 1 października 2018 r. skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, polecając podległym pracownikom udostępnienie danych osobowych rodzin zastępczych osobie trzeciej, mimo że część rodzin nie wyraziła zgody na ich udostępnianie, co stanowiło ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Z postanowienia Prokuratury Rejonowej w Inowrocławiu jasno wynika, że w przedmiotowej sprawie "ujawnienie danych osobowych nastąpiło w zamkniętej grupie rodzin zastępczych (...) co doprowadziło do przekazania danych z naruszeniem procedur". Postępowanie umorzono ze względu na znikomą społeczną szkodliwość czynu. Częstym zjawiskiem było opuszczanie samowolne powierzonego stanowiska pracy, wcześniejsze kończenie pracy bez zgody i powiadamiania przełożonych lub powiadamiania po kilku dniach od wystąpienia nieobecności. Czynny udział skarżącej, informowanie jej o zarzutach co do sposobu świadczenia pracy, umożliwienie odniesienia się do nich, zdaniem Zarządu Powiatu znajduje odzwierciedlenie również w dokumentacji dotyczącej premiowania i oceny pracownika. Biorąc pod uwagę niewywiązywanie się skarżącej z obowiązków Dyrektora PCPR w [...] Starosta [...] wielokrotnie odmawiał przyznania skarżącej premii w oparciu o Regulamin Wynagradzania Pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], o czym skarżącą każdorazowo informowano i miała ona prawo zająć stanowisko. Skarżąca lekceważąco odnosiła się do wydawanych poleceń w zakresie ustosunkowania się do czynności audytowych przeprowadzonych w PCPR w [...]. Mimo kilkukrotnych zapewnień ze strony Starosty [...] o możliwości dostępu do dokumentów związanych z przeprowadzonym audytem, skarżąca uporczywie twierdziła o braku dostępu i nie odniosła się w pełni do wydanych zaleceń lekceważąc polecenia służbowe przełożonych. Dnia 30 października 2019 r. skarżąca otrzymała negatywną ocenę pracy jako pracownik samorządowy z powodu niewłaściwego kierowania jednostką organizacyjną i nierzetelnego wywiązywania się z powierzonych zadań, w tym m. in. za odmówienie współpracy z Sądem Rejonowym w [...] w zakresie umożliwienia spotkań w siedzibie PCPR w [...] rodziców z dziećmi w sprawach wskazanych przez Sąd. Biorąc pod uwagę notoryczne naruszanie obowiązków na stanowisku Dyrektora PCPR i brak reakcji na stosowne zalecenia celem poprawy zabezpieczenia prawidłowego zarządzania i funkcjonowania jednostką dwukrotnie powierzono skarżącej wykonywanie innej pracy, z której również nie wywiązała się. Biorąc pod uwagę ciągłość niewłaściwych i bezprawnych zachowań skarżącej, brak jakiejkolwiek reakcji i zmiany sposobu pracy na zajmowanym stanowisku, a tym samym utratę zaufania, Zarząd Powiatu podjął decyzję o rozwiązaniu ze skarżącą stosunku pracy w trybie art. 52 kp. Dnia 30 grudnia 2019 r. na posiedzeniu Zarządu z udziałem skarżącej wręczono jej Uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu w [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy wraz z pismem Starosty [...] o rozwiązaniu umowy o pracę bez okresu wypowiedzenia, które uprzednio Zarząd Powiatu jednogłośnie zaakceptował. Na posiedzeniu Zarządu skarżąca w części zapoznała się z przedłożonymi dokumentami i nawet w sposób lekceważący się do nich odnosiła, a następnie z własnej woli opuściła posiedzenie Zarządu, co odzwierciedla protokół posiedzenia Zarządu z 30 grudnia 2019 r. Zarzut uniemożliwienia zapoznania się z zebranymi dokumentami w świetle przedstawionych materiałów, zdaniem organu był nieuzasadniony, co dotyczy również zarzutów prowadzenia czynności bez udziału skarżącej, naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Fakt, że skarżąca nie chciała do końca wysłuchać argumentacji członków Zarządu (samowolnie opuściła posiedzenie Zarządu Powiatu), nie może zdaniem organu przemawiać na jej korzyść zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Nieprawdą jest, że skarżąca dnia 30 grudnia 2020 r. nie mogła zapoznać się z treścią Uchwały, gdyż nie miała okularów. Skarżąca miała okulary, co pamiętają wszyscy uczestniczący (poza skarżącą) w tym dniu w posiedzeniu Zarządu Powiatu. Skarżąca zresztą częściowo zapoznała się z przedłożonymi jej dokumentami, a czytanie postanowiła przerwać z sobie tylko znanych powodów. Zarząd Powiatu uznał, że jego rolą było jedynie umożliwienie skarżącej odniesienie się do zarzutów, ponieważ nie ma żadnych instrumentów do zmuszenia skarżącej do takiego zachowania. Zarzut braku czy niepełnego uzasadnienia Uchwały, co zdaniem skarżącej kwalifikuje do stwierdzenia jej nieważności, jest w ocenie organu bezzasadny. W polskim systemie prawnym utrwalił się pogląd, że uzasadnienie uchwały winno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, by możliwa była ocena motywacji towarzyszącej przy podejmowaniu uchwały. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania został przez Zarząd Powiatu (w jego ocenie) spełniony, gdyż Uchwała została sporządzona zgodnie z zasadami "technik prawodawczych" [s. 6 odpowiedzi na skargę; winno być "techniki prawodawczej"] w szczególności Działem V i VI załącznika do rozporządzenia [Prezesa] Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej ZTP bądź Zasady techniki prawodawczej). Obecne Zasady techniki prawodawczej tak naprawdę nie zawierają własnej regulacji dotyczącej zawartości uzasadnienia projektowanego aktu prawnego, prócz obowiązku sporządzania takowego wyrażonego w § 131 ZTP. W poprzednich wersjach ZTP można znaleźć zapisy, które mówi[ły], że uzasadnienie winno być jasne i wyczerpujące, lecz zwięzłe i konkretne, bez rozwlekłości przedstawiać stosunki faktyczne. Nakaz motywowania uchwał jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej ale i wynikających z tego tytułu ograniczeń. Informacje dotyczące rozwiązania stosunku pracy przez pracownika, bez względu na to, czy pełni on funkcje publiczne czy też nie, są kwestią całkowicie prywatną tego pracownika i nie mogą podlegać udostępnieniu. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 9.9.2015 r. II SAB/Po 70/15, a uchwały zarządu podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Szczegółowe motywy, którymi kierował się Zarząd Powiatu w [...] zawarto w rozwiązaniu umowy o pracę. Z dokumentem tym Zarząd w całości zapoznał się podczas posiedzenia przed podjęciem jednogłośnie Uchwały. Organ stwierdził, że podejmując Uchwałę w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami sporządził uzasadnienie Uchwały zawierające w szczególności podstawę prawną podjęcia decyzji i merytoryczne powody podjęcia aktu pozwalające dokonać oceny jej legalności. Zarząd Powiatu działał zgodnie z zasadą praworządności w granicach i na podstawie prawa, respektując zasadę zaufania i jawności działania organów władzy publicznej (k. 14-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 249/20, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku); na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ppsa orzekł o zwrocie nienależnie pobranego wpisu (punkt 2 sentencji wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 87 ust. 1 usp). Zaskarżona Uchwała podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:... wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (art. 4 ust. 1 pkt 3a usp). Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności:... zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 usp). Podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zwolnienia dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie jest niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. To, że uchwała w sprawie zwolnienia dyrektora wskazanej jednostki wywołuje skutki z zakresu prawa pracy nie zmienia jej publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Krakowie z 3.12.2015 r. III SA/Kr 1102/15 - dalej wyrok III SA/Kr 1102/15 i przytoczone tam orzecznictwo). Jeżeli wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej zwolnionemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu trybach są odmienne.

W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd powszechny, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania (zwolnienia) dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (wyrok III SA/Kr 1102/15). W przedmiotowej sprawie należało zbadać legitymację skarżącej do zaskarżenia Uchwały. Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 usp, a nie na podstawie art. 50 § 1 ppsa. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 usp może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20.11.2014 r. I OSK 1747/14). Dyrektor powiatowego centrum pomocy rodzinie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca "2014" [winno być "2004"] r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups) i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy [z dnia 21 listopada 2008 r.] o pracownikach samorządowych [Dz.U. z 2019 r. poz. 1282, dalej upsam], w tym art. 24-43 upsam. Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska.

Przechodząc do oceny legalności Uchwały Sąd I instancji wskazał, że jej podstawę stanowiła norma wynikająca z art. 32 ust. 2 pkt 5 usp. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1 ups). Zarząd powiatu upoważniony jest do podejmowania aktów w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Norma wynikająca z art. 32 ust. 2 pkt 5 usp ma charakter normy kompetencyjnej. Analiza przepisów obowiązującego prawa wykazuje, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, tak jak to uczynił np. w zakresie podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) czy dyrektora szkoły (art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r., dalej uso]). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy jej zrealizowanie nie nastąpiło w sposób dowolny. Z brzmienia art. 79 ust. 1 usp wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą ich wykładnię), przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zdaniem Sądu I instancji Uchwała narusza prawo. Została ona wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu w [...] (art. 32 ust. 2 pkt 5 usp), jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje - w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu Uchwały - że było ono dowolne i nastąpiło bez zapewnienia skarżącej prawa do wcześniejszego jej wysłuchania w sprawie. Uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 usp nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.

Wskazując na powyższe naruszenie Sąd I instancji podkreślił, że z protokołu z posiedzenia Zarządu z "19" [winno być "30"; k. 40-55 akt administracyjnych] grudnia 2019 r. wynika, że najpierw podjęto zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowę o pracę ze skarżącą zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], a dopiero potem została ona zaproszona na posiedzenie [k. 40-40v, 44-46v akt administracyjnych], co jednoznacznie implikuje, że nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w sprawie. Potwierdza to, że członkowie Zarządu prowadzili w sprawie czynności wyjaśniające bez udziału skarżącej, która nie została poinformowana o ich trwaniu. Zarząd Powiatu nie dał skarżącej możliwości zapoznania się z zebranymi w toku czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca nie miała możliwości złożenia wyjaśnień, czy ustosunkowania się do sprawy. Nie zmienia tej oceny wskazywana przez Zarząd Powiatu okoliczność wcześniejszych spotkań Zarządu Powiatu ze skarżącą czy przedstawiania jej pisemnych zastrzeżenia co do sposobu i skuteczności wykonywanych przez nią zadań. Z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by owe wcześniejsze czynności miały miejsce w ramach procedury zwalniania skarżącej jako kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, która zakończyła się Uchwałą. Nie można przyjmować, że każde, nawet najdrobniejsze zastrzeżenie starosty czy zarządu powiatu do wykonywania obowiązków przez kierownika jednostki organizacyjnej powiatu jest jednocześnie czynnością w ramach procedury jego zwalniania. Takie założenie prowadziłoby do absurdalnego uznania, że już po pierwszym takim zastrzeżeniu toczy się "procedura zwalniania kierownika" - nawet gdyby po jakimś jednym, jednostkowym zastrzeżeniu kierownik wykonywał swoje obowiązki przez całe lata bez zastrzeżeń a nawet z wielkokrotnymi pochwałami. Zapewnienie zwalnianemu kierownikowi jednostki organizacyjnej powiatu udziału w procedurze zwalniania musi obejmować przedstawienie temu kierownikowi zastrzeżeń i zarzutów, z jednoczesnym wyraźnym wskazaniem, że są one tego rodzaju, że uzasadniają jego zwolnienie, co zarząd powiatu rozważa - przy czym przedstawienie kierownikowi takiego stanowiska zarządu powiatu o planowanym zwolnieniu i jego uzasadnieniu musi nastąpić przed podjęciem uchwały o zwolnieniu, a nie - jak w przedmiotowym przypadku - po podjęciu takiej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skarżącej do udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały i wysłuchania w sprawie.

Analiza uzasadnienia Uchwały wskazuje, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak - zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie wprowadza norm materialnych określających przesłanki rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na ustanowieniu normy kompetencyjnej - uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/6/s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (np. wyrok NSA z 8. 6.2006 r. II OSK 410/06). Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresata i dotyczące jego sytuacji prawnej. Nie spełnia wymogu sformułowania takiego uzasadnienia wskazanie jedynie ogólnikowych przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia, takich jak wskazane w przedmiotowej uchwale "ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych", "utrata zaufania" czy "niewypełnienie obowiązków" wynikających ze wskazanego przepisu prawa - bez jednoczesnego wskazania konkretnych okoliczności, które dały podstawę do sformułowania takich ocen. Z akt sprawy wynika, że między stronami sporu istniał konflikt na tle wypełniania obowiązków pracowniczych, jednak z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, co konkretnie (jakie zdarzenie, jaki niedociągnięcie kierownika) Zarząd Powiatu uznał za "ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych" - w wyniku którego nastąpiła "utrata zaufania". Z treści zaskarżonego aktu nie wynika, jakich konkretnie obowiązków, wynikających z art. 182 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skarżąca "nie wypełniała". Sąd I instancji podkreślił, że z treści wskazanego artykułu ustawy wynika kilka różnych obowiązków kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie:

- wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot - które może wydawać także kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważniony przez starostę (nie wiadomo czy w przedmiotowej sprawie to jest przyczyną rozwiązania umowy o pracę" (ust. 3),

- współpraca kierownika PCPR z sądem (ust. 4),

- składanie przez kierownika PCPR - zarządowi powiatu corocznych sprawozdań z działalności (ust. 5),

- przedstawianie przez kierownika PCPR co roku zarządowi powiatu zestawienia potrzeb w zakresie systemu pieczy zastępczej (ust. 5).

Nawet jeżeli przez dłuższy czas występowały konflikty zarządu powiatu z kierownikiem powiatowej jednostki organizacyjnej czy też były formułowane przez zarządu powiatu negatywne oceny pracy kierownika takiej jednostki - to konflikty mogły zostać rozwiązane, a negatywna ocena (bądź cześć z nich) mogła ulec zmianie. Uchwała o zwolnieniu kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej nie może jedynie wskazywać, że współpraca z kierownikiem "nie była bezkonfliktowa", ale musi wskazywać konkretne okoliczności i wynikające z nich konkretne oceny, które stały się przesłankami podjęcia rozstrzygnięcia o zwolnieniu kierownika. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia nie tyle z wyłożeniem przez organ racji, którymi się kieruje, ale z pozostawieniem domysłowi zwalnianego kierownika jak też sądu kontrolującego kwestionowaną uchwałę - czym tak w zasadzie kierował się organ. Sąd I instancji stwierdził, że w takim przypadku nie można mówić o uzasadnieniu, ale o pozorze uzasadnienia.

Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w świetle motywów Uchwały sposób skorzystania przez organ w realiach niniejszej sprawy z władczych kompetencji administracyjnych nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 usp, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Mając na względzie, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ppsa strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych, Sąd na podstawie art. 225 ppsa orzekł o zwrocie nienależnie pobranego wpisu (pkt 2 sentencji wyroku; k. 53, 56-62 akt sądowych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Powiatu w [...], reprezentowany przez r. pr. B. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym, przez błędną jego wykładnię, a także naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że skarżąca wielokrotnie brała czynny udział w posiedzeniach Zarządu Powiatu przy każdorazowym stawianiu zarzutów co do nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką. Każdorazowo zobowiązywano skarżącą do usunięcia nieprawidłowości lub stosowania określonych wymogami prawa działań. Brak reakcji na wskazywane nieprawidłowości lub nieprawidłowe postępowanie doprowadziło do finału w postaci podjęcia zaskarżonej uchwały. W październiku 2019 r. skarżąca otrzymała ocenę negatywną w trakcie oceny okresowej za złe wyniki pracy. W przeszłości również otrzymała ocenę negatywną. Fakt podjęcia a następnie wręczenia uchwały w żaden sposób nie niweczyły możliwości jej zmiany na tym samym posiedzeniu w dniu 30.12.2019 r. w postaci uchylenia, po złożeniu przez skarżącą stosownych wyjaśnień. Istniała obawa, że skarżąca w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu przy rozpatrywaniu sprawy bez uprzedzenia wstanie i wyjdzie jak to czyniła w przeszłości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdziło się to w trakcie posiedzenia w dniu 30.12.2019 r., co ma wynikać z treści protokołu. Skarżąca z możliwości złożenia wyjaśnień nie skorzystała, bez powodu opuszczając posiedzenie Zarządu Powiatu w dniu 30 grudnia 2019 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wydanie uchwały ściśle związane jest z dokonaniem czynności wynikających z Kodeksu pracy, tj art. 52. Przepis ten nie przewiduje wysłuchania pracownika przed dokonaniem rozwiązania stosunku pracy w tym trybie. Pomimo tego umożliwiono skarżącej złożenie wyjaśnień z czego zdaniem Zarządu Powiatu skarżąca nie skorzystała.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle przytoczonego stanu faktycznego oraz zebranego w sprawie materiału zawartego w aktach sprawy, brak jest podstaw do stawiania zarzutu braku czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zaskarżona uchwała zawierała wszelkie wymagane prawem elementy, czyli zachowana została właściwość organu wynikająca z art. 32 ust, 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, tym samym uwzględnione zostały: podstawa prawna, merytoryczne rozstrzygnięcie oraz zakwiestionowane przez Sąd I instancji uzasadnienie (k. 68-75 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca - M. Z. wniosła oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Zarządu Powiatu w [...] na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że personalny charakter prawny uchwały zwalniającej dyrektora PCPR wskazuje na konieczność traktowania takiego aktu na równi z decyzją administracyjną, co z kolei uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie, na zasadzie analogii legis, wymogów zawartych w ogólnych zasadach przewidzianych w procedurze administracyjnej, w tym dotyczących zapewnienia możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 kpa). Czynny udział przejawia się w szczególności w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma fundamentalne znaczenie, albowiem zapewnia wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na właściwe stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. W przypadkach dot. praw lub interesów jednostek organ ma obowiązek zapewnić respektowanie realnych praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z 27.9.2012 r. I OSK 1386/12). Zdaniem skarżącej organ, mimo należytego uzasadnienia wyroku Sądu I Instancji, w skardze kasacyjnej z niezrozumiałych przyczyn z uporem forsował tezę o czynnym udziale strony w postępowaniu. Organ, mimo braku podstaw powołał się na uzasadnienie odstąpienia od wysłuchania strony w postępowaniu administracyjnym przyczynami leżącymi w przepisach prawa pracy, tj. art. 52 Kodeksu pracy. Skarżąca zgodziła się z Sądem I instancji, że realiach niniejszej sprawy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bez udziału strony, która nawet nie została poinformowana o jego wszczęciu. Tylko rzeczywiste respektowanie zasad przez organ zapewnia stronie realne gwarancje do obrony praw i interesów w każdym postępowaniu dotyczącym jednostki (wyrok NSA z 24.11.2020 r. I OSK 3294/18 dotyczący zwolnienia dyrektora PCPR; k. 92-93 akt sądowych).

Pismem z 18 lutego 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; k. 105 akt sądowych). Pismem z 9 marca 2022 r. Zarząd Powiatu w [...], reprezentowany przez r. pr. B. S., wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 115 akt sądowych). Pismem z 11 marca 2022 r. skarżąca wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia na piśmie (k. 117-118 akt sądowych). Zarządzeniem z 30 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 182 § 2 ppsa skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 105-121 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Pogląd taki może być uzasadniony co do zasady jedynie w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym (wyrok NSA z: 7. 2.2001 r. V SA 671/00, Lex 50129; 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/ 5/145, akceptowane przez J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 7). Ograniczenia te nie dotyczą kontroli przez sąd administracyjny działań lub zaniechań organów administracji publicznej w postępowaniu w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa) bądź akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), a taką jest Uchwała z 30 grudnia 2019 r. nr 118/2019. W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; J. P. Tarno - op. cit. s. 292-293, uw. 7). W szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, podjętych w zakresie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, sądy prowadziły dowody z dokumentów w zakresie ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia spraw, zarówno przed sądem I instancji, jak i przed sądem kasacyjnym (przykładowo: wyrok NSA z 4.6.2008 r. I OSK 157/08; wyrok WSA w Warszawie z 13. 11.2008 r. VIII SA/Wa 350/08; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.11.2007 r. II SA/Rz 71/07; wyrok WSA w Poznaniu z 21.3.2012 r. IV SA/Po 1127/11). Skoro postępowanie w którym organ kolegialny jednostki samorządu terytorialnego podjął uchwałę o charakterze indywidualnym (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 91, nb 73 - jak w kontrolowanej sprawie), nie było poprzedzone postępowaniem rozpoznawczym, to na Sądzie administracyjnym ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego, któremu Sąd I instancji sprostał.

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jako wzorców kontroli przepisów w oparciu o które Sąd I instancji dokonał ustalenia stanu faktycznego, przeto stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Skarżący kasacyjnie ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie stawia zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ppsa, mimo że ten przepis był podstawą zaskarżonego wyroku (s. 12-13 uzasadnienia II SA/Bd 249/20).

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511, zm. 1815), przez błędną jego wykładnię okazał się niezasadny. Sąd I instancji wprost wskazał, że zaskarżona Uchwała została wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu w [...] do zwalniania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (uprawnienie zarządu powiatu obejmuje w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu - wprost wskazane w punkcie 5 ustępie 2 art. 32 usp), wnikliwie wskazując argumenty przemawiające za taką wykładnią art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 112 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; s. 8-9 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 249/20). Sąd I instancji trafnie uznał, że Zarząd Powiatu, podejmując zaskarżoną Uchwałę nie zapewniając skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną Uchwałą i bez uprzedniego umożliwienia skarżącej złożenia wyjaśnień, dopuścił się istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 usp, skutkującego stwierdzeniem nieważnością Uchwały (art. 147 § 1 ppsa).

W doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 § 1 kpa i na podstawie argumentacji a contrario do postanowień ustaw samorządowych, w niniejszym przypadku art. 79 ust. 4 usp, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność (T. Woś red., w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 5 do art. 147).

Zaskarżona Uchwała ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy). Zwolnienie (rozwiązanie stosunku pracy) kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej jest związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie pomocy społecznej, które jest objęte materialnymi przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji, przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu. Kwestia związana ze stosowaniem prawa pracy pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, jako należąca do kognicji Sądów pracy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).

Choć w realizowaniu swoich funkcji wykonawczych zarząd powiatu pozostaje samodzielny (art. 2 ust. 1-3 usp), to - jako organ administracji - jest jednocześnie obowiązany do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). W pełni należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. (dalej EKDA), stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 EKDA, stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (wyrok NSA z 8.12.2020 r. II OSK 494/20, cbosa).

W przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewni przestrzeganie praw do obrony na każdym etapie postępowania do wydania decyzji (art. 16 ust. 1 EKDA). W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2). W doktrynie wskazuje się, że art. 16 ma zagwarantować stronom możliwość uczestniczenia w toku postępowania wyjaśniająco-dowodowego poprzedzającego wydania decyzji w sprawie. Dotyczy to zarówno składania wniosków co do prowadzonego postępowania jak i innych spostrzeżeń w formie pisemnej lub ustnej. Wskazuje się szeroki zakres mocy obowiązującej EKDA obejmujący całokształt działalności publicznej organów administrujących, a nie tylko o poszczególne jej fragmenty i niektóre prawne formy i ich działania wynikające z zawężeń polskich procedur administracyjnych. W doktrynie wskazuje się na niezmiernie doniosły art. 3 ust. 1 EKDA ustalający, że zasady "dobrej praktyki" dotyczą "całości kontaktów" instytucji i ich administracji z podmiotami, z którymi wchodzą w stosunki prawne. Nie są one ograniczone tylko do jednej z prawnych form administracji unijnej - jaką jest decyzja administracyjna. Wyłączenie z art. 3 ust. 2 EKDA nie dotyczy aktów dotyczących statusu pracowników przez zawiązanie i rozwiązanie z nimi stosunku pracy (służbowego) lub jego zmiany (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich 2007, s. 16-18, 32-33).

W treści "zasady zasad" - zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7) mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury (wyrok NSA z 19.10.1994 r. V SA 250/93, ONSA 1994/2/84, aprobowany przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 44-45, nb 9, p. 11; W. Sokolewicz, M. Zubik - op. cit., s. 111 uw. 15; przy czym prawo do rzetelnej procedury nie dotyczy tylko procedury sądowej, lecz także poprzedzającej ją procedury administracyjnej - uw. NSA). W uzasadnieniu wyroku V SA 250/93 NSA wskazał, że organ orzekający z naruszeniem art. 61 § 4 i art. 79 kpa odstąpił od zawiadomienia skarżącego o wszczęciu niniejszego postępowania oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, a nadto - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 kpa - przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mimo, że w postępowaniu zakończonym Uchwałą z 30 grudnia 2019 r. przepisy kpa nie znajdowały wprost zastosowania, to Zarząd Powiatu naruszył zasadę sprawiedliwości proceduralnej, nie zawiadamiając skarżącej o wszczęciu postępowania o rozwiązaniu umowy o pracę; nie umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zgromadzonych przez Zarząd Powiatu w tym postępowaniu dowodów, nie poinformował o możliwości zgłaszanie przez skarżącą w tym postępowaniu dowodów a nade wszystko nie wysłuchał skarżące przed wydaniem zaskarżonej Uchwały, co trafnie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważnością Uchwały (art. 147 § 1 ppsa). Zasada sprawiedliwości proceduralnej pozostaje w związku z zakazem nadmiernego formalizmu i zasadą równego i sprawiedliwego postępowania, obowiązującymi także przed organami administracji publicznej (B. Banaszak - op. cit., s. 45-46, nb 9, p. 12).

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do państwa. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego - prawem określonych - kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

W kontrolowanej sprawie na posiedzeniu bez udziału skarżącej i bez jej wysłuchania, Zarząd Powiatu podjął uchwałę w sprawie rozwiązania umowy o pracę zawartej ze skarżącą zatrudnioną na stanowisku Dyrektora PCPR bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika, wskazując jako powód, ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, a tym samym utratę zaufania.

Na tle podobnej konstrukcji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r.) utrwalił się pogląd, że utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektora nie stanowi przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 uso (wyrok NSA z 6.12.2012 r. I OSK 1775/12, Lex 1366436; 25.11.2015 r. I OSK 1821/15; 23.10.2018 r. I OSK 2137/18; 16.5.2019 r. 1814/17; 28.4.2020 r. I OSK 4450/18, cbosa). Sąd I instancji trafnie uznał, że utrata zaufania do Dyrektora PCPR nie mogła być przesłanką podjęcia Uchwały w trybie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 kp.

Po przeprowadzeniu głosowań przewidzianych w porządku posiedzenia, wręczono skarżącej plik dokumentów zawierających uchwałę, pismo nr [...] z 30 grudnia 2019 r. - oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia i świadectwo pracy z 30 grudnia 2019 r. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez Sekretarza Powiatu, skarżąca częściowo zapoznała się z otrzymanymi dokumentami, odmawiając podpisania ich odbioru (protokół k. 40, lista obecności k. 48, rozwiązanie umowy o pracę k. 49-54, notatka służbowa k. 55 akt administracyjnych). Okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie na podstawie akt administracyjnych wskazują, że co prawda skarżąca pojawiła się na posiedzeniu Zarządu Powiatu 30 grudnia 2019 r., to jednak nie została wysłuchana przed podjęciem Uchwały przez Zarząd Powiatu. Co więcej, fakt głosowania nad dalszym istnieniem stosunku pracy skarżącej nie był uwzględniony w pierwotnym porządku obrad, lecz został do niego wprowadzony w trakcie trwania posiedzenia, na wniosek Wicestarosty, jako autopoprawka (k. 40-40v akt administracyjnych). W świetle tych ustaleń trudno przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że Dyrektor PCPR miał możliwość złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, przy czym z uwagi na zasadę rzetelności proceduralnej, koniecznym było umożliwienie skarżącej złożenie wyjaśnień przed podjęciem Uchwały. Nie jest prawdą, że - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - akt podjęcia, a następnie wręczenia Uchwały w żaden sposób nie niweczyły możliwości jej zmiany na tym samym posiedzeniu w dniu 30 grudnia 2019 r. w postaci uchylenia, po złożeniu przez skarżącą stosownych wyjaśnień. Twierdzenie to stoi w sprzeczności z podniesioną w skardze kasacyjnej uwagą o istnieniu obawy, że skarżąca w trakcie posiedzenia Zarządu Powiatu przy rozpatrywaniu sprawy bez uprzedzenia wstanie i wyjdzie - jak to czyniła w przeszłości. Z tak skonstruowanego wywodu można jednoznacznie wywnioskować intencję Zarządu Powiatu nakierowaną na pozbawienie skarżącej prawa do udziału w posiedzeniu – w tej jego części, która dotyczyła podjęcia Uchwały - ale również prawa do obrony. Udzielenie skarżącej możliwości ustosunkowania się do podjętej Uchwały dopiero po jej podjęciu nie stanowiło realizacji zasady zapewnienia zwalnianemu pracownikowi, którego bezpośrednio dotyczyła treść Uchwały, możliwości czynnego udziału w postępowaniu w zakresie rozwiązania z nim umowy o pracę. Podjęcie Uchwały, a tym bardziej doręczenie jej zainteresowanemu pracownikowi wraz z uprzednio ["Starosta [...] – witam na posiedzeniu Panią M. Z...."] przygotowanym obszernym pismem z 30 grudnia 2019 r. Starosty [...] o rozwiązaniu umowy o pracę bez okresu wypowiedzenia (k. 45v-46v, 49-54 akt administracyjnych) stanowiło skutek zakończonego już postępowania w zakresie rozwiązania umowy o pracę z tym pracownikiem, a nie jego etap, w którym pracownik winien mieć możliwość ustosunkowania się, a więc swobodnego wypowiedzenia się co do wysuniętych pod jego adresem zarzutów i sformułowanej przyczyny rozwiązania stosunku pracy i ewentualnie przedstawienia odpowiednich dokumentów, szczególnie jeżeli rozwiązanie to następuje w trybie dyscyplinarnym - jak w tej sprawie. Skutek w postaci rozwiązania umowy o pracę i podjęcia Uchwały przez Zarząd Powiatu w tym zakresie lub też odstąpienie od rozwiązania tej umowy i podjęcia stosownej uchwały winien wieńczyć postępowanie administracyjne w przedmiocie rozważenia kontynuacji dalszej współpracy z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu lub jej przerwania. Bezsprzecznie Zarząd Powiatu, jako pracodawca skarżącej, miał w tym zakresie autonomię pracodawczą, polegającą na swobodzie w doborze odpowiedniej kadry do realizacji i optymalizacji założonych celów. Autonomia ta nie może być jednak dowolna. Tym samym, opisywany skutek musi zostać poprzedzony obligatoryjnym udziałem pracownika administracji publicznej, jakim jest Dyrektor PCPR, w postępowaniu administracyjnym w zakresie jego ewentualnego zwolnienia - co w tej sprawie nie miało miejsca z przyczyn leżących po stronie Zarządu Powiatu.

Zgodne z doświadczeniu życiowym jest, że sytuacje, w których wręczane jest pracownika oświadczenie o rozwiązaniu stosunku pracy niejednokrotnie jest dla pracownika sytuacją stresową, w której rzetelne zaznajomienie się przezeń z treścią tego oświadczenia jest utrudnione, szczególnie w sytuacji, w której rozwiązanie umowy o pracę następuje w trybie dyscyplinarnym. Oświadczenie Starosty [...] z 30 grudnia 2019 r., którym rozwiązał on umowę o pracę ze skarżącą, było na tyle rozbudowane w swojej formie (ponad 5 stron wydruku komputerowego; k. 49-54 akt administracyjnych), że nie sposób było oczekiwać od skarżącej, że w sposób pełny i ze zrozumieniem zapozna się ona z jego treścią i jeszcze na tym samym posiedzeniu Zarządu Powiatu rzeczowo się doń odniesie. Tym bardziej, że wraz z oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę skarżąca otrzymała Uchwałę w sprawie rozwiązania z nią stosunku pracy, co sugerowało, że postępowanie w tym aspekcie zostało już zakończone. Nawet gdyby skarżąca zdołała odnieść się do Uchwały, nie przyniosłoby to żadnego skutku, ponieważ decyzja w sprawie rozwiązania z nią umowy o pracę bez wypowiedzenia i podjęcie zaskarżonej Uchwały nastąpiło już wcześniej, a skarżąca została jedynie poinformowana o skutkach działania Zarządu Powiatu w tym zakresie w chwili doręczenia owych dokumentów (k. 45v-46 akt administracyjnych). Procedura zmierzająca do podjęcia Uchwały została już uprzednio zakończona i niemożliwe było dokonanie ewentualnych zmian, które mogły rzutować na ostateczną decyzję, a przynajmniej zapewniłyby skarżącej realizację jej uprawnień w zakresie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, zarówno konstytucyjnych (art. 2 i 7 Konstytucji RP), jak i wynikających z pozostałych przytoczonych przepisów, w tym z art. 16 EKDA, stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Sugestię skarżącego kasacyjnie, że możliwe było ewentualne uchylenie uchwały przez Zarząd Powiatu, jeżeli skarżąca przedstawiłaby przekonywającą dla Zarządu Powiatu argumentację, należy ocenić jako pozorną i sformułowaną jedynie na potrzeby niniejszego postępowania sądowego.

Bez znaczenia pozostaje, że art. 52 kp nie przewiduje obowiązku wysłuchania pracownika przed dokonaniem rozwiązania stosunku pracy w tym trybie. Niniejsza sprawa nie jest badana jako sprawa z zakresu prawa pracy, bo do tego kognicję mają Sądy pracy, lecz jako sprawa z zakresu prawa administracyjnego, ponieważ skarżąca była zatrudniona u skarżącego kasacyjnie na stanowisku Dyrektora PCPR, czyli kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. Obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa związany z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego był wystarczający, by wyprowadzić z niego obowiązek "dobrego administrowania", w tym wysłuchania zwalnianego kierownika jednostki organizacyjnej powiatu - jak to trafnie wskazał Sąd I instancji. Taki obowiązek organów administracyjnych stanowi normę w demokratycznym państwie prawa i jest zgodny z dobrymi obyczajami. Przepis Kodeksu pracy określał zatem jedynie tryb rozwiązania przez organ administracyjny umowy o pracę ze skarżącą w ramach administracyjnoprawnych kompetencji Zarządu Powiatu. W tym kontekście art. 52 § 1 pkt 1 kp miał jedynie subsydiarny i techniczny charakter przy podjęciu Uchwały w sprawie rozwiązania umowy o pracę z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, pierwszoplanową rolę odgrywając na gruncie prawa pracy, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego.

Art. 52 § 1 pkt 1 kp miał znaczenie w procedurze podjęcia Uchwały i jej oceny pod kątem zgodności z prawem o tyle, o ile wbrew treści tego przepisu nie wskazano w Uchwale, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Zgodnie z art. 52 § 1 pkt 1 kp, pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Nie każde ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych stanowi przesłankę do rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem, z jego winy, bez zachowania okresu wypowiedzenia, lecz jedynie ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (verba legis). Przesłanka zwolnienia dyscyplinarnego z art. 52 § 1 pkt 1 kp przewiduje łącznie dwa warunki: ciężkie naruszenie i to wyłącznie podstawowych obowiązków pracowniczych. Wobec zastosowanej w redakcji tego przepisu koniunkcji nie ulega wątpliwości, że oba te warunki muszą zostać spełnienie łącznie, by możliwe było rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia. Treść § 2 Uchwały, podobnie jak jej uzasadnienie, jest więc niekompatybilna ze wskazaną przez skarżącego kasacyjnie podstawą prawną rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą - art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 kp, a tym samym nie odpowiada ona prawu. Nie można bowiem rozwiązać umowy o pracę z pracownikiem, z jego winy, bez zachowania okresu wypowiedzenia, jeżeli nie naruszył on w sposób ciężki przypisanych mu podstawowych obowiązków pracowniczych. Jest to przesłanka samoistna, na podstawie której prawidłowe i w pełni zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, ponieważ - jak trafnie zauważył Sąd I instancji - w procesie badania legalności Uchwały sąd administracyjny bada nie tylko, czy organ nie przekroczył granic swej kompetencji administracyjnej i czy jej zrealizowanie nie nastąpiło w sposób dowolny, lecz także czy uchwała zarządu powiatu nie jest sprzeczna z prawem. Z brzmienia art. 79 ust. 1 usp wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem. O ile oświadczenie Starosty Żnińskiego o rozwiązaniu umowy o pracę ze skarżącą bez wypowiedzenia było skuteczne, o tyle - pozostawiając kwestię oceny prawidłowości tego rozwiązania kognicji Sądu pracy - podjęcie Uchwały w tym zakresie, jako nieodpowiadające dyspozycji art. 52 § 1 pkt 1 kp, dotknięte było wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Taka uchwała z uwagi na jej niezgodność z prawem nie mogła ostać się w obiegu prawnym.

Za odmienną oceną zarzutów skargi kasacyjnej nie przemawiało wskazanie w skardze kasacyjnej negatywnej oceny okresowej skarżącej w październiku 2019 r. (s. 3 skargi kasacyjnej). W doktrynie wskazuje się, że kategoryczność użytego w art. 27 ust. 9 art. 27 upsam stwierdzenia (że druga negatywna ocena "skutkuje" wypowiedzeniem umowy o pracę) mogłaby też wywołać wrażenie, że wolą ustawodawcy było stworzenie regulacji szczególnej, działającej bez różnicy także wobec tych pracowników samorządowych, wobec których przepisy prawa pracy stwarzają wzmożoną ochronę ich stosunku pracy. W tej mierze jednak przeważa pogląd przeciwny, że przepis ten jednak nie narusza szczególnej ochrony stosunku pracy. Opowiadając się za tym drugim poglądem, należy zauważyć, że byłoby sytuacją wręcz niebezpieczną, gdyby nawet najmocniej chronione stosunki pracy mogły być rozwiązywane z przyczyn nacechowanych wszakże znaczną uznaniowością. Mogłoby to wręcz stwarzać pokusę nadużywania nie tylko samych ocen, ale także reguł ich dokonywania dla pozbywania się pracowników, których w inny sposób pożegnać się nie da (S. Płażek w: red. W. Baran, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, uw. 3 do art. 27).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uznał, że brak uzasadnienia uchwały skutkowała stwierdzeniem jej nieważności.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej ZTP), stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. 5/08, OTK-A 2009/11/170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 51, 204-205).

Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 ZTP). Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie... W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 744, uw. 1, s. 746, uw. 6 akapit ostatni; s. 119 uw. 10). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 2012, s. 52, uw. 1 do § 12; s. 266 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP; Wyd. Sejmowe 2021, s. 44 uw. 1 do § 12; s. 234 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZPT, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu (G. Wierczyński - op. cit., s. 714-115, uw. 5). Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie (także nie będące aktem prawa miejscowego, a uchwałą o charakterze indywidualnym, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 25.9.2008 r. II OSK 945/08, 25.9.2018 r. II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa, kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/6/s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy [odpowiednio - zarządu powiatu] jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 23.6.2021 r. III OSK 3740/21). W kontrolowanej sprawie pozorność uzasadnienia Uchwały przejawia się m. in. w tym, że wskazanie na "niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 182" uwr (w brzmieniu Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, zm. poz. 924 i z 2018 r. poz. 2245) składał się z 6 ustępów o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, które z obowiązków wynikających z art. 182 uwr skarżąca nie wypełniła.

Sąd I instancji trafnie doszedł do przekonania, że "w świetle motywów zaskarżonej uchwały sposób skorzystania przez organ w realiach niniejszej sprawy z władczych kompetencji administracyjnych nie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego" (s. 12 akapit ostatni uzasadnienia II SA/Bd 249/20).

Niezależnie od powyższego, nie bez znaczenia dla oceny postawy Zarządu Powiatu pozostaje również fakt oparcia wypowiedzenia stosunku pracy Dyrektora PCPR o okoliczności, które nie stanowiły o konieczności zastosowania ekstraordynaryjnego trybu wypowiedzenia umowy. Sąd I instancji trafnie uznał, że sprawie Zarząd Powiatu nie wykazał takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania piastowania funkcji dyrektora przez skarżącą. Dotychczasowe funkcjonowanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (przez prawie 20 lat pod kierownictwem skarżącej), choć obciążone problemami finansowymi wynikającymi z natury prowadzenia ośrodka wspierania rodziny i pieczy zastępczej, wskazywało, że mimo podniesionych ogólnikowo w uzasadnieniu Uchwały niedociągnięć i uchybień, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego w trybie natychmiastowym (np. wyrok NSA z: 16.5.2019 I OSK 1814/17; 7.5.2015 r. I OSK 2987/14, cbosa).

Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone zaskarżonym orzeczeniem. Uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a naruszenie to wynikało, przede wszystkim ze sposobu, w jaki organ skorzystał ze swych władczych kompetencji administracyjnych. Sposób ten nie odpowiadał standardom demokratycznego państwa prawnego. Treść Uchwały w zakresie wskazanego powodu rozwiązania umowy o pracę w związku ze wskazaną podstawą prawną nie odpowiadała prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.