Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 71/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit.c, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6,  art. 61 ust. 1 pkt 4, pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 16 ust.3, art. 17 ust.1, art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – G. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 ust. 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego wzniesień [...] (Dz.Urz. Woj.Łódzkiego Nr 231, poz. 2162), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. O., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych, przydomowych oczyszczalni ścieków i zjazdu, przewidzianej do realizacji na działach nr 75/6, 75/7, 78/1, 74/2, 1/2 przy ul. A [...] w Ł.

W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek G. O. z dnia 7 sierpnia 2008r. W ramach czynności wyjaśniających ustalono, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], w związku z czym zwrócił się do Dyrektora Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]o opinię, w odpowiedzi otrzymał pismo, z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefach SV i OZ-II obejmującej postulowany zespół przyrodniczo-krajobrazowy "źródliska B.", w której to strefie preferuje się działania rozszerzające ochronę walorów przyrodniczego obszaru źródliskowego B. O kolejną opinię organ wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu miasta Ł. z dnia 8 stycznia 2010r., który negatywnie zaopiniował zamiar budowy trzech domów mieszkalnych na działce nr 75/6. Następnie, wobec ustalenia, iż teren inwestycji nie znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeprowadził analizę w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, iż inwestycja nie spełnia 2 z nich. Omawiając poszczególne z nich organ zwrócił uwagę na wypełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w analizowanym obszarze występują nieliczne zabudowania mieszkalno-gospodarcze o charakterze zagrodowym obsługujące tereny rolnicze, a wśród nich znajdują się również budynki mieszkalne. Nieruchomość ma również dostęp do drogi publicznej oraz zapewnioną obsługę w media, gdyż inwestor załączył zaświadczenia gestorów sieci o możliwości przyłączenia energii elektrycznej i gazu oraz o braku sieci wodociągowej i kanalizacji, jednak wnioskodawca planuje na swój koszt rozbudowę istniejącej sieci i budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, co oznacza, iż kolejne dwa warunki są spełnione. Niemniej jednak organ wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych od dnia 1 stycznia 2009r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położnych w granicach administracyjnych miast i zapis ten pozostaje aktualny w stosunku do gruntów leśnych. A zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony. Organ wskazał, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów podane we wniosku działki inwestycyjne to:

działka nr 1/2 kontur klasyfikacyjny LsV pow.0,0020,

działka nr 74/2 kontur klasyfikacyjny Ps IV pow. 0,0253

kontur klasyfikacyjny R IV b pow. 0,0671

kontur klasyfikacyjny R V pow. 0,0113

kontur klasyfikacyjny R VI pow. 0,0172

kontur klasyfikacyjny LsV pow.0,0054

kontur klasyfikacyjny LsVI pow.0,002

kontur klasyfikacyjny Ps V pow. 0,0036

kontur klasyfikacyjny R VI pow. 0,0184

działka nr 78/1 kontur klasyfikacyjny LsVI pow.0,0046

działka nr 75/7 kontur klasyfikacyjny LsVI pow.0,0046

działka nr 75/6 kontur klasyfikacyjny Ps IV pow.0,0708

kontur klasyfikacyjny R VIb pow.0,8946

kontur klasyfikacyjny R VI pow. 0,2446

kontur klasyfikacyjny Ls V pow. 0,5316

kontur klasyfikacyjny Ls VI pow. 0,7672

kontur klasyfikacyjny Ps V pow. 0,0663

Wskazując na przywołane dane organ podkreślił, iż działka, na której mają być zlokalizowane projektowane budynki zawiera w części frontowej przeznaczonej pod inwestycję użytek leśny o powierzchni powyżej 0,10 ha a w poprzednim planie teren ten nie był przeznaczony pod zabudowę. Warunek, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na teren nieleśny nie został spełniony. Podobnie inwestycja nie spełnia ostatniego z warunków, gdyż jest niezgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ wchodzi w skład ustanowionego rozporządzeniem z dnia [...]r. Wojewody [...] i Wojewody [...] terenu Parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Oznacza to, iż działki inwestycyjne podlegają regulacji określonej w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], w którym czytamy, iż znajdują się w jednostce Ł.1.8 w strefach SV i OZ-II. Organ podał, iż północna część nieruchomości znajduje się w strefie OZ-II obejmującej obszary objęte lub postulowane do objęcia dodatkowymi formami ochrony przyrody i krajobrazu. Głównym przedmiotem ochrony jest tu dolina B. Z kolei południowa część znajduje się w strefie SV stanowiącej obszar obejmujący górny, źródłowy odcinek doliny B. o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Ł. Zgodnie z planem ochrony elementy zagospodarowania i działania naruszające walory to budownictwo indywidualne w dolinie i wygradzanie terenów w dolinie cieku, w tym przegradzanie cieku, nadto zakazy i ograniczenia obowiązujące w strefie to zakaz lokalizacji nowego budownictwa, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Organ wywiódł, iż planowana inwestycja wykroczy poza zakres dopuszczalnych form zagospodarowania określonych w planie ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], a skoro tak to ostatniego z warunków nie sposób uznać za spełniony. Reasumując podkreślił, iż z uwagi na ustalenie, iż inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 w/w ustawy nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył G. O. argumentując, iż organ nie poczynił dokładnych ustaleń, ponieważ na nieruchomości inwestycyjnej nie sposób dostrzec gołym okiem żadnych źródeł B., ani też jakiegokolwiek zbiornika wodnego, teoretycznie źródła znajdują się na skraju działki, a ponieważ jest ona bardzo długa i stosunkowo wąska to planowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie zagraża terenom, na którym teoretycznie mają znajdować się te źródła, gdyż jest od nich oddalona. Nadto organ nie uwzględnił, iż na analizowanym terenie istnieje szereg innych obiektów i rezydencji, nieruchomość inwestycyjna jest prawie z każdej strony otoczona działkami, na których można dokonywać inwestycji, chociaż z pewnymi ograniczeniami. Dla zobrazowania odwołujący wskazał, iż w niedalekim sąsiedztwie znajdują się restauracja A, Centrum Szkoleniowo-Konferencyjne Uniwersytetu [...], zajazd, hotel i restauracja, B Sp.z o.o., hotel Uniwersytetu [...]. Z uwagi na istniejącą zabudowę strona wywiodła, iż rozporządzenie, które ustanawia strefy i w konsekwencji uniemożliwia realizację zamierzenia jest sprzeczne z Konstytucją, narusza chronione prawo własności, przy czym strona nie kwestionuje możliwości ograniczenia tego prawa na terenach objętych ochroną przyrody, ale dokonany podział na strefy godzi w zasadę sprawiedliwości i równości wobec prawa. Odwołujący dodał, iż w związku z takim stanem rzeczy wystąpił już do Rzecznika Praw Obywatelskich (sprawa w toku) i zamierza także zaskarżyć odpowiednie przepisy rozporządzenia Wojewody [...] do sądu administracyjnego. Mając na uwadze argumentację organu w kwestii drugiego z warunków, którego inwestycja nie spełnia strona podkreśliła, iż teren objęty wnioskiem w rejestrze gruntów jest przewidziany jako użytek rolny i leśny, przy czym teren objęty wnioskiem zawiera użytek leśny o pow. 0,1523 ha, jednakże jest on całkowicie wyłączony z planowanej inwestycji, ostatni fragment leśny wchodzi w skład działki 74/2 ale jego powierzchnia wynosi 0,0106 ha więc nie jest także gruntem leśnym.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na zasadność utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium powtórzyło ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny. Organ podkreślił, iż przeprowadzona analiza spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów, oparta została na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i daje podstawę do stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych warunków Kolegium zauważyło, iż w skład terenu objętego wnioskiem wchodzą grunty leśne o łącznej powierzchni 1,311 ha, tj.:

działka nr 1/2 kontur klasyfikacyjny LsV pow.0,0020,

działka nr 74/2 kontur klasyfikacyjny LsV pow.0,0054

kontur klasyfikacyjny LsVI pow.0,002

działka nr 78/1 kontur klasyfikacyjny LsVI pow.0,0046

działka nr 75/6 kontur klasyfikacyjny Ls V pow. 0,5316

kontur klasyfikacyjny Ls VI pow. 0,7672

Na teren inwestycji składają się zatem grunty oznaczone symbolem Ls – las o powierzchni co najmniej 0,10 ha, wypełniające definicję lasy w rozumieniu ustawy o lasach, a skoro tak to stosownie do art. 78 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie takich gruntów na cele nierolne i nieleśne wymaga zgody właściwego organu. Organ dodał, iż inwestor we wniosku jako teren inwestycyjny podał w całości wymienione w nim działki, co oznacza, iż nie można podzielić zarzutu odwołania, iż wnioskodawca ograniczył swoje zamierzenie jedynie do części terenu nie będącej lasem. Wprawdzie w załączonym do wniosku opisie dla koncepcji zagospodarowania uszczegółowił, iż planowana zabudowa trzema budynkami jednorodzinnymi projektowana jest w części południowej działki 75/6, okoliczność ta jednakże pozostaje bez wpływu na wynik ustaleń, gdyż wskazana działka zawiera taką powierzchnię użytków leśnych, która kwalifikuje ją jako grunt leśny, objęty obowiązkiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Kolegium zauważyło, iż w świetle przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania lokalizacja użytków leśnych na działce 75/6 umożliwia praktycznie jedynie realizację budynku "a", koliduje zaś z pozostałymi dwoma.

W kwestii niezgodności z przepisami odrębnymi organ odwoławczy podkreślił, iż rozporządzenie z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] stanowi akt prawa miejscowego, ustanawiający plan ochrony parku, które to ustalenia są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodał, iż rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody i w obecnym stanie prawnym ustawa ta utraciła już moc prawną, jednakże stosownie do art. 154 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, plany ochrony dla parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. 1 maja 2004r. stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Przepis ten stanowi, iż dla parków krajobrazowych, które miały plany zatwierdzone rozporządzeniem do dnia 2 lutego 2001r. sporządza się z ich wykorzystaniem plany w rozumieniu ustawy, natomiast dla parków posiadających plany ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 do dnia wejścia w życie ustawy, plany te stają się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Kolegium podkreśliło, iż rozporządzenie Wojewody z dnia [...]r. jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne przez pryzmat, których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego wzniesień [...] obowiązuje w kształcie określonym w rozporządzeniu o jego ustanowieniu. Zawiera ono m.in. zakaz lokalizacji nowych obiektów, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Planowane zamierzenie jest niewątpliwie zabudową o funkcji mieszkaniowej. Reasumując Kolegium przypomniało, iż dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione dwa z nich stąd zasadnie organ I instancji rozstrzygnął o odmowie ich ustalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik G. O. wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art., 97 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty odwołania dodając, iż w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2010r. poinformował, że w celu zmiany rozporządzenia nr [...] R. S. współwłaścicielka nieruchomości, wystąpiła do Rzecznika Praw Obywatelskich ze skargą, której przedmiotem było naruszenie przez Gminę Miejska Ł. praw własności działek przy ul. A[...] poprzez ograniczenie możliwości inwestowania na tych działkach. Obecnie toczy się postępowanie. Nadto R. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wezwaniem do uchylenia rozporządzenia nr [...] w zakresie podziału na strefy ochronne, sprawa została przekazana Sejmikowi Województwa, który w dniu 21 września 20010r. podjął uchwałę, którą odmówił uchylenia rozporządzenia nr [...]. W chwili obecnej R. S. przygotowuje wystąpienie do WSA w Łodzi ze skargą na sporne rozporządzenie. Reasumując pełnomocnik wywiódł, iż nie można orzekać o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji do czasu zakończenia postępowań mających na celu zmianę rozporządzenia nr [...] Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do powoływanego w skardze pisma z dnia 27 sierpnia 2010r. Kolegium wyjaśniło, iż pismo to nie stanowi odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 26 sierpnia 2010r., w istocie bowiem stanowi odpowiedź na wezwanie organu z dnia 9 sierpnia 2010r. w innej, odrębnej sprawie prowadzonej przez Kolegium. W konsekwencji organ nie mógł ustosunkować się do podnoszonych w tym piśmie argumentów stanowiących potencjalną podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się

w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień,

które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi G. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych, przydomowych oczyszczalni ścieków i zjazdu, przewidzianej do realizacji na działach nr 75/6, 75/7, 78/1, 74/2, 1/2 przy ul. A[...] w Ł. Przywołane rozstrzygnięcia wydane zostały po ustaleniu, iż działki, na których potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajdują się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p.", determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja rozstrzygająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana na skutek stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana zabudowa nie spełnia pkt 4 i pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym, nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu, a przede wszystkim ze znaczną częścią argumentacji organu w tym zakresie nie sposób się zgodzić.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych warunków – art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ wskazał, że w skład terenu objętego wnioskiem wchodzą grunty leśne o łącznej powierzchni 1,311 ha, co wynika z załączonych do akt wypisów z ewidencji gruntów. Skoro więc inwestycja obejmuje las, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz.U Nr 12, poz. 59 ze zm.), o powierzchni ponad 0,10 ha, to stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), podlega obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Dalej organ podkreślał, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nieleśne, zaś planowane przedsięwzięcie

( budynki o funkcji mieszkalnej ) niewątpliwie zmieniłoby charakter gruntu leśnego. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (domyślać się należy, że w tym przypadku chodzi raczej o grunty leśne) dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało za trafny pogląd wyrażony przez organ pierwszo instancyjny, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Analizując powyższy wywód jednoznacznie należy stwierdzić, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą tegoż organu jest bowiem sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazanej zgody nie można przy tym utożsamiać z rygorami związanymi z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestie te podlegają bowiem procedurze uzgodnieniowej stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl przywołanej regulacji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie teren inwestycji przesłankę tę spełnia. Uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W powyższej kwestii wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009r., II OW 70/09, niepubl., dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 582881). Z kolei uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, przede wszystkim mając na uwadze ograniczenia w przeznaczeniu terenów rolnych i leśnych na inne cele, tak jak przewiduje to art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428). Oczywistym jest, że wynikiem postępowania uzgodnieniowego może być rozstrzygnięcie zarówno pozytywne jak i negatywne. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 688/08, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując organ rozstrzygający w sprawie o warunki zabudowy powinien był przeprowadzić procedurę uzgodnieniową, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Dopiero uzyskanie takiego uzgodnienia, negatywnego lub pozytywnego, upoważnia do zajęcia stanowiska co do kwestii objętej uzgodnieniem. Tym samym nie była dopuszczalna samodzielna ocena planowanej inwestycji, tak jak uczynił to organ w kwestionowanej decyzji, z pominięciem postępowania uzgodnieniowego, z punktu widzenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolejną kwestią sporną, wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie, czy planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), w postaci rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony parku Krajobrazowego Wzniesień [...]. Jak wynika bowiem z przywołanego rozporządzenia działki inwestycyjne znajdują się na obszarze Parku Krajobrazowego wzniesień [...] w jednostce Ł.1.8, w strefach SV i OZ-II. Strefa SV stanowi obszar obejmujący górny, źródłowy odcinek doliny B., o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu [...] i co istotne zgodnie z planem ochrony parku w strefie tej obowiązują m.in. zakazy i ograniczenia lokalizacji nowego budownictwa, z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych wyłącznie z obsługą ruchu turystycznego. Z kolei strefa OZ-II obejmuje obszary objęte lub postulowane do objęcia dodatkowymi formami ochrony przyrody i krajobrazu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska co do znaczenia w niniejszej sprawie przywołanego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...]r. jako aktu prawa miejscowego zawierającego uregulowania w ramach przepisów odrębnych, warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji. Stanowisko to znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny, chociażby w wyroku z dnia 14 stycznia 2011r., II OSK 2035/09 (dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielając argumenty sądu pierwszej instancji podkreślił, iż rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...]r. nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ślad za Naczelnym Sadem Administracyjnym godzi się wskazać, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, rozumianymi jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, niepubl., dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl),). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] jest wprawdzie aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody, jednakże okoliczność ta sama przez się nie przesądza o uznaniu przepisów tego rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera bowiem przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prowadzi to do wniosku, iż na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], wydane zostało wprawdzie na podstawie przepisów ustawy z 1991 r., jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czyli z dniem 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, plany ochrony dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stały się planami ochrony w rozumieniu ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że do planów ochrony ustanowionych w tym okresie (pomiędzy dniem 2 lutego 2001 r. a dniem 30 kwietnia 2004 r.) stosować należy przepisy nowej ustawy. Reasumując powyższe, zapisy planu ochrony Parku Krajobrazowego, bez recypowania ich do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Nadto, bezpośrednie stosowanie zakazów wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego, w sytuacji, gdy nie są one zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odbiera osobom zainteresowanym możliwości kwestionowania tych ustaleń, jakie daje procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 154 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] zachowuje swą moc również na gruncie tej ustawy i staje się planem ochrony w rozumieniu obowiązującej ustawy. Należy zatem ów plan ochrony analizować przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. I tak w art. 20 ust. 4 tejże ustawy, wskazano elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych. Postulat zawarty w tym przepisie jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te adresowane są do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na zapisy dokumentów planistycznych. Zatem dopóki ustalenia takie nie zostaną zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić samoistnych zakazów realizacji określonych zamierzeń budowlanych odnoszących bezpośredni skutek w stosunku do obywateli. Nadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Organ założycielski tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, jednak musi się ograniczyć do zakazów wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem ustawa o ochronie przyrody nie zezwala na wprowadzanie przez plany ochrony zakazów, obowiązujących na terenie parku krajobrazowego innych, niż wymienione we wskazanym przepisie. W przywołanym przepisie art. 17 ustawodawca zawarł zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Spośród tych zakazów, budownictwa dotyczą zakazy:

- realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej

- lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Nie budzi wątpliwości, iż wśród wymienionych, jedynych regulacji, brak jest takiej, która zakazywałaby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku. Oznacza to, iż tak długo jak planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, tak długo nie jest sprzeczna z tą ustawą. Idąc dalej, skoro istnieje zamknięty katalog zakazów, które mogą obowiązywać na terenie parku krajobrazowego, to niedopuszczalne jest wprowadzanie kolejnych zakazów w rozporządzeniu o ustanowieniu planu ochrony dla parku, zatem rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] nie może być uznawane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 wrzesnia 2009r., II SA/Łd 520/09; z dnia 19 listopada 2010r., II SA/Łd 936/10; z dnia 13 grudnia 2010r., II SA/Łd 983/10 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można podzielić natomiast zarzutów i argumentacji skargi w tej części, która dotyczy stwierdzenia, że planowana zabudowa ma być usytuowana na niezalesionej części wskazanej nieruchomości.

Mając na uwadze wyjaśnienia inwestora, iż w zasadzie teren objęty wnioskiem zawiera użytek leśny o pow. 0,1523 ha, jednakże jest on całkowicie wyłączony z planowanej inwestycji, gdyż ostatni fragment leśny wchodzi w skład działki 74/2, ale jego powierzchnia wynosi 0,0106 ha, więc nie jest on także gruntem leśnym, wskazać należy, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji będzie faktycznie zabudowana. Skoro zatem sam inwestor we wniosku wszczynającym kontrolowane postępowanie administracyjne wskazał w całości wszystkie z działek, to obecnie nie może skutecznie wywodzić, iż w istocie budynek będzie usytuowany na określonym fragmencie działki. Podkreślić trzeba, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, na której części działki będzie w efekcie końcowym wybudowany obiekt, taka konkretyzacja następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Organ na etapie postępowania o warunkach zabudowy nie powinien rozstrzygać o usytuowaniu obiektu w stosunku do granic nieruchomości czy istniejących obiektów, a więc o warunkach techniczno-budowlanych. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007r., II SA/Łd 719/07, dostępny Lex nr 394827).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sad ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy a wydając rozstrzygniecie, uzasadnić je stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 K.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a.

Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji, jej negatywne rozstrzygnięcie, sąd nie orzekał w trybie art. 152 p.p.s.a., uznając wyrokowanie w tym zakresie za zbędne.

ar