Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1537/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 136 § 1, art. 138 § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83b ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
article: art. 64a, art. 64d § 1, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/448/2022/12412/KK w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.OS/41.9/448/2022/12412/KK wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w C. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew orzekło "uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji tj. decyzję zawartą w pkt. 1, 2, 3 i 6 sentencji decyzji organu I instancji" i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew zostało wszczęte na wniosek P Sp. z o.o. z siedzibą w K. (wnioskodawca) ubiegającego się o zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na terenie działki o nr geod. [...] stanowiącej własność G Sp. z o.o., a pozostającej w użyczeniu wnioskodawcy.

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta (w pkt 1 decyzji) zezwoli wnioskodawcy na usunięcie 79 drzew w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r., wymieniając je w załączniku do decyzji. Orzekł jednocześnie o nienaliczeniu opłat za ich usunięcie (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał wnioskodawcę do wykonania w terminie do dnia 30 listopada 2023 r. nasadzeń zastępczych, wskazując liczbę drzew, gatunki oraz ich obwód pnia. Jednocześnie w tej samej decyzji organ umorzył postępowanie w części w odniesieniu do wymienionych w pkt. 4 i 5 drzew. W pkt. 6 zaś poinformował wnioskodawcę o konieczności uzyskania zezwolenia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przypadku ewentualnego pojawienia się w obrębie zadrzewień zwierząt, roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową.

Od decyzji tej odwołanie wniosło stowarzyszenie. Zaś po jego rozpatrzeniu Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję kasacyjną.

Kolegium uznało, że wniosek, na podstawie którego organ I instancji prowadził postępowanie i wydał zakwestionowaną w odwołaniu decyzję jest niekompletny. Brak w nim m.in. projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Tym samym wiosek inwestora wymaga według Kolegium uzupełnienia w trybie art. 50 k.p.a.

Wyjaśnienia wymaga także lokalizacja drzew przewidzianych do usunięcia, tj. czy znajdują się one przy ul. [...] czy przy ul. [...] w C., a w aktach brak wypisu z rejestru gruntów bądź odpisu z księgi wieczystej, który mógłby tę rozbieżność wyjaśnić.

Kolegium uznało ponadto, że organ nie przeprowadził wystarczających czynności wyjaśniających, gdyż ograniczył się do oględzin nieruchomości oraz ekspertyzy dendrologicznej dwóch drzew, mającej charakter opinii prywatnej. Organ nie uwzględnił też wniosku dowodowego Stowarzyszenia "[...]" o przeprowadzenie w miesiącu czerwcu oględzin drzew objętych wnioskiem, a do tego wniosku nie odniósł się ani w toku postępowania ani w uzasadnieniu decyzji. Wniosek ten powinien zostać zatem rozpatrzony w ramach ponownego ponownie prowadzonego postępowania.

Kolegium stwierdziło także, że protokół z oględzin z dnia 22 marca 2022 r. nie jest czytelny, a ponadto należało do niego załączyć dokumentację fotograficzną obrazującą stan każdego z drzew objętych wnioskiem o usunięcie. Dostrzegło także nieprawidłowości dotyczące adresu, na który kierowana była korespondencja w sprawie przeznaczona dla pełnomocnika wnioskodawcy.

Organ odwoławczy uznał, że ze względu na skalę naruszeń nie ma możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a po uchyleniu decyzji do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien przeprowadzić postępowanie w całości.

Kolegium wyjaśniło także, że nie wypowiedziało się w odniesieniu do decyzji w zakresie, w jakim organ I instancji umorzył postępowanie (w pkt 4 i 5 decyzji), gdyż w tym zakresie nie złożono odwołania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie jej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na zastosowaniu tego przepisu, pomimo braku ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu sprzeciwu wnioskodawca odniósł się do stanowiska Kolegium, przedstawiając argumentację zmierzającą do jego podważenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji.

Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W kontrolowanej decyzji Kolegium wskazało na kilka wad rozstrzygnięcia organu I instancji, dopatrując się w nich podstaw do zastosowania art. 138 § k.p.a.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało na niekompletność wniosku, podnosząc brak projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zdaniem jednak Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy takiego wymogu nie było. Zgodnie bowiem z art. 83b ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa należy załączyć "rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości". Wbrew temu jak przepis ten rozumie Kolegium, wynika z niego wprost, że wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki dotyczy sytuacji, w której zabiegi o wydanie zezwolenie na wycinkę drzew podejmowane są w przypadku realizacji inwestycji, w odniesieniu do której przepisy prawa budowlanego wymagają sporządzenia takiego projektu. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Jako kolejną wadę Kolegium wskazało na rozbieżności dotyczące "lokalizacji drzew przewidzianych do usunięcia". W istocie wątpliwości te dotyczyły tego, czy teren stanowiący część działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w Chorzowie, na którym znajdują się objęte wnioskiem drzewa położony jest przy ul. [...] czy przy ul. [...]. W ocenie Sądu dopatrywanie się w tym zakresie wadliwości decyzji uzasadniającej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuprawnione. Z załącznika do znajdującej się w aktach organu I instancji umowy użyczenia wynika jednoznacznie, że objęty wnioskiem teren znajduje się przy zbiegu ul. [...] oraz [...]. Pierwsza z ulic znajduje się od strony wschodniej, a druga od strony południowej działki nr [...] . Nie ma zatem wątpliwości co do tego, którego terenu dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew.

W ocenie Sądu podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. wbrew stanowisku Kolegium, nie dawał również niewystarczający zakres czynności wyjaśniających organu I instancji. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska Kolegium, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego dendrologa, działającego na zlecenie organu. Organ rozpatrujący wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może oprzeć się wyłącznie na opinii biegłego przedstawionej przez stronę. Nie można z góry dyskredytować takiej opinii wyłącznie dlatego, że sporządzający ją biegły nie działał na zlecenie organu. Odnotować przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika aby Kolegium kwestionowało złożone przez stronę opracowanie i zgłaszało do niego zastrzeżenia merytoryczne. Zatem, zdaniem Sądu, nie było przeszkód tego, aby organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, oparł się na tej opinii.

Organ I instancji przeprowadził oględziny terenu objętego wnioskiem. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin i zawartej w nim tabeli, dotyczącej poszczególnych drzew wynika, że w ich trakcie stwierdzono zgodność z wnioskiem gatunków drzew oraz zweryfikowano obwody na wysokości 1,3 m od gruntu, a dodatkowo dokonano pomiaru obwodu na wysokości 5 cm od gruntu. Weryfikacja dotyczyła także stanu zdrowotnego i statyki każdego z drzew, przy czym w odniesieniu do znacznej części drzew ujętych w tabeli w trakcie oględzin zamieszczono dodatkowe, odręcznie dopisane informacje dotyczące stanu drzew. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, taki materiał dowodowy nie sposób uznać z założenia jako niewystarczający. W kontekście stwierdzonej przez Kolegium nieczytelności Kolegium zauważyć należy, że został on faktycznie sporządzony pismem odręcznym i niektóre jego fragmenty mogą powodować trudność w odczytaniu. Jednak, zdaniem Sądu, odczytanie treści tego protokołu jest możliwe. W ostateczności w tym zakresie Kolegium mogło się zwrócić do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości. Stwierdzone przez Kolegium niedoskonałości protokołu nie uzasadniały natomiast uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodzić się należy z Kolegium, że organ I instancji nie odniósł się do wniosku dowodowego stowarzyszenia dotyczącego przeprowadzenia oględzin w trakcie pełnej wegetacji (w czerwcu). Jednak, w ocenie Sądu, wniosek ten nie sposób uznać za uzasadniony.

Kolegium nie jest zobligowane do tego, aby bezkrytycznie polegać na ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w ramach postępowania przed organem I instancji. Kwestionowane tych ustaleń nie może być jednak gołosłowne i wymaga przekonywującego uzasadnienia, którego w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przedstawił. W sytuacji zaś, w której organ odwoławczy obawia się, że stan faktyczny uwidocznionych w protokole odbiega od stanu rzeczywistego, możliwe jest przeprowadzanie ponownych oględzin w postępowaniu odwoławczym. Taki dowód, służący z zasady weryfikacji dowodu już przeprowadzonego przez organ I instancji, bez wątpienia będzie mieścił się w granicach postępowania dowodowego, jakie organ ten może prowadzić rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponadto w celu weryfikacji stanu drzew (i przy założeniu, że Kolegium przekonywująco uzasadniłoby, dlaczego nie daje wiary poszczególnym ustaleniom przedstawionym w protokole z oględzin) organ odwoławczy mógł zwrócić się do organu I instancji o wykonanie i przesłanie dokumentacji fotograficznej wskazanych przez Kolegium drzew (korzystając z możliwości, jakie w tym zakresie daje art. 136 § 1 k.p.a.)

Należy jednocześnie zaakcentować, że w ocenie Sądu, ani przeprowadzony przez organ I instancji dowód z oględzin ani sporządzony z tych oględzin protokół, wbrew ocenie przedstawionej w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, nie są obciążone wadami, które z góry by je dyskwalifikowały. Ewentualne zaś wątpliwości dotyczące ustaleń poczynionych w ramach tego dowodu przez organ I instancji mogły zostać wyjaśnione w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Odnosząc się zaś do podnoszonych przez Kolegium nieprawidłowości w doręczeniu korespondencji pełnomocnikowi wnioskodawcy stwierdzić należy, że nie miały one żadnego wpływy na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.