Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 726/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 4 i ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu

użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego), zatem dokonanie zgłoszenia po

dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego

rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.

TEZY

Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)), a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu

użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego), zatem dokonanie zgłoszenia po

dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego

rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wnoszącej sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku i umorzenia postępowania organu I instancji - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] 05.2007 r. P. S. zgłosił zmianę sposobu użytkowania budynku socjalno-magazynowego na cele socjalno-magazynowo-produkcyjne na nieruchomości nr ewid. [...] położonej w B. przy ulicy G. [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania.

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] 06.2007 r. znak [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku socjalno-magazynowego na nieruchomości nr ewid. [...] położonej w B. przy ulicy G. [...] wskazując, iż zostało ono złożone po samowolnym dokonaniu zmiany sposobu użytkowania tego budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. zarzucił naruszenie art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego oraz art. 6 - 13 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 08.2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonanie przez P. S. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu magazynowo-socjalnego na magazynowo-socjalno-produkcyjny nastąpiło już po zmianie sposobu użytkowania tego obiektu, czyli z naruszeniem przepisu art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]04.2006 r. znak [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowo-socjalnego użytkowanego przez P. S. do produkcji drobnych elementów akcesoriów meblowych z tworzyw sztucznych na funkcję magazynowo-socjalną. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]06.2006 r. znak [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 14.09.2006 r. sygn. akt II SA/Bk 488/06 odrzucił skargę P. S. na decyzję organu nadzoru budowlanego drugiej instancji. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]04.2006 r. nie została też uchylona

w postępowaniu nadzwyczajnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia [...]02.2007 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]01.2007 r. znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...]06.2006 r. Zatem dokonanie wnioskowanego zgłoszenia było nieskuteczne z uwagi na faktycznie już dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku socjalno-magazynowego na cele socjalno-magazynowo-produkcyjne. Wobec tego nie rodziło ono obowiązku podejmowania przez ten organ żadnych czynności proceduralnych w trybie określonym ust. 2-6 art. 71 Prawa budowlanego. Nie występowały podstawy ani do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem doręczenie organowi administracji publicznej zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu nie wywołuje skutków prawnych, ani tym bardziej do wyrażenia przez organ sprzeciwu w formie decyzji lub milczącego przyzwolenia inwestorowi na dokonanie zmiany. Tak więc brak było podstaw do wnoszenia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, nie zachodziła bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie z powodu braku podstaw prawnych do jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze do sądu administracyjnego P. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 105 § 2 Kpa poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji

z pominięciem interesu społecznego, to jest interesu skarżącego,

2. art. 106 Kpa w związku z art. 83 ustawy Prawo Budowlane poprzez brak zajęcia stanowiska przez inny organ, do którego należą zadania i kompetencje wskazane w art. 83 Prawa budowlanego,

3. art. 82 ustawy Prawo Budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie

w sprawie,

4. art. 138 § 2 Kpa poprzez zaniechanie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdy sprawa dotyczy ponownie złożonego wniosku w dniu [...]05.2007 r.

z pełną dokumentacją techniczną,

5. naruszenie art. 6–11 Kpa poprzez zaniechanie wysyłania stronie całości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy np. pismo radcy prawnego

z dnia [...]07.2007 r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]07.2007 r.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie jej

w zakresie, w którym umorzono postępowanie i przekazanie sprawy Urzędowi Miejskiemu do ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...]05.2005 r. oraz wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego co do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazał, że złożył kompletną dokumentację techniczną opartą na prawomocnej decyzji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]02.2006 r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Do chwili obecnej jego wniosek nie został rozpatrzony co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 § 2 Kpa organ wyjaśnił, iż z urzędu stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, co skutkowało koniecznością jego umorzenia,

w tej sytuacji nie był wymagany wniosek strony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 Kpa i art. 83 Prawa budowlanego organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie było podstaw do stosowania art. 106 Kpa, natomiast art. 83 Prawa budowlanego nie ma żadnego odniesienia do niniejszej sprawy, gdyż reguluje jedynie kompetencje organów nadzoru budowlanego. Organ nie zgodził

z twierdzeniem o naruszeniu art. 82 ustawy Prawo budowlane stanowiącym ogólną zasadę odnośnie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu i należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Wojewoda [...] nie miał też podstaw prawnych, aby skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest podstaw do uznania, iż naruszono art. 6-11 Kpa. Doręcza się jedynie zawiadomienia

(np. o zebraniu całego materiału dowodowego), wezwania (np. do udziału

w podejmowanych czynnościach) oraz rozstrzygnięcia w sprawie (postanowienia, decyzje). Natomiast zgodnie z art. 73 Kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. P. S. zapoznał się

z całością materiałów zgromadzonych w sprawie na etapie postępowania odwoławczego w dniu [...]08.2007 r. powiadomiony o takiej możliwości na podstawie art. 10 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie kwestionuje,

iż zgłoszenie przez niego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego magazynowo-socjalnego na cele magazynowo-socjalno-produkcyjne nastąpiło już po dokonaniu tej zmiany. Fakt ten potwierdzają również dokumenty zawarte w aktach sprawy. W tej sytuacji, jedynym rozstrzygnięciem, jakie mógł podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej było umorzenie postępowania w zakresie dokonanego zgłoszenia.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Jak ustalił Wojewoda [...], ani w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji, ani też w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy P. S. nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]04.2006 r. nakazującej przywrócenie przez niego poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynowo-socjalnego użytkowanego do produkcji drobnych elementów akcesoriów meblowych z tworzyw sztucznych na funkcję magazynowo-socjalną, utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]06.2006 r. Jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]07.2007 r. wstrzymał się on z egzekwowaniem swojej decyzji do czasu ostatecznego zakończenia sprawy w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w W. dotyczącej odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Z tych względów organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu zgłoszenia dokonanego po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie mógł podjąć żadnych czynności przewidzianych

w art. 71 Prawa budowlanego. W szczególności nie było podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu w formie decyzji lub milczącego przyzwolenia inwestorowi na dokonanie zmiany.

W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2

i art. 105 § 1 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 08.08.1995 r. (sygn. akt SA/Wr 96/95, nie publ.) organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty, tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy

w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 kpa – wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r., sygn. akt 1031/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 60). Jedynie bowiem przepis art. 105 wymienia przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w tym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanka ta może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także

w czasie trwania postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to zatem bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.

Podobne stanowisko było wyrażane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadały na gruncie poprzedniego stanu prawnego,

w którym przepisy przewidywały wydawanie przez organy decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 14.05.2003 r. (sygn. akt SA/Bk 72/03, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być wydana jedynie przed podjęciem innego niż dotychczas sposobu użytkowania (wykorzystania) pomieszczeń obiektu. W sytuacji, gdy faktycznie zmieniono już sposób użytkowania obiektu budowlanego, postępowanie w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu jest bezprzedmiotowe. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2007 r. (sygn. akt II OSK 365/06, nie publ.). Nie ulega wątpliwości, iż również obowiązujące aktualnie przepisy, dają podstawę do wyciągnięcia wniosku, iż dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty podniesione przez P. S.

w skardze. I tak w sprawie nie ma zastosowania art. 105 § 2 Kpa, ponieważ organ umarzając postępowanie nie działał na wniosek strony, ale na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skarżący nie wyjaśnił, na czym opiera zarzuty naruszenia art. 106 Kpa, art. 82 i 83 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu są one błędne. W sprawie nie zachodziły też przesłanki do skierowania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 Kpa, co zostało wyjaśnione powyżej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6-11 Kpa, poprzez zaniechanie wysyłania stronie całości dokumentów zgromadzonych

w aktach sprawy należy stwierdzić, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują takiego obowiązku. P. S. stosownie do art. 10 § 1 Kpa przed wydaniem decyzji został powiadomiony o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym i z prawa tego skorzystał. Niewątpliwie poprzez zapewnienie prawa wglądu do akt stronie zagwarantowano prawo do informacji

i czynny udział w postępowaniu.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).