Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 167/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70b ust. 11
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie dofinansowania kształcenia młodocianego pracownika, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2013 r. P. S. (dalej jako: "Wnioskodawca", lub "Skarżący") prowadzący gospodarstwo rolne w [...], złożył do Burmistrza [...] wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika – pomoc de minimis – dotyczący B. G.

Decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. (znak sprawy: [...]) Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.o.") oraz § 1, § 6 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych", w skrócie: "r.p.z.m.") – orzekł nie przyznać Wnioskodawcy dofinansowania kosztów kształcenia za przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika B. G., w okresie od [...] września 2010 r. do [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Wnioskodawca spełnił wymogi określone w art. 70b ust. 7 u.s.o. dołączając do wniosku kopie wymaganych dokumentów. Został również zachowany trzymiesięczny termin do złożenia wniosku, liczony od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu. Dalej Burmistrz wyjaśnił, że pomoc udzielana na podstawie niniejszej decyzji jest indywidualną pomocą de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006, str. 5; dalej jako: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006"), udzielaną zgodnie z warunkami wskazanymi w tym akcie prawnym i wypłacaną w formie refundacji kosztów poniesionych na naukę zawodu przez pracownika młodocianego. W ocenie organu I instancji pracodawca nie spełnił warunków do otrzymania pomocy de minimis / pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie, gdyż prowadzi działalność gospodarczą w sektorze wykluczonym, wymienionym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006. Rozporządzenie to nie ma zastosowania do pomocy udzielanej w sektorze rolnym w zakresie podstawowej produkcji rolnej (hodowla, chów, uprawa). Konsekwencją tego jest, zdaniem organu, brak możliwości dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika przez osobę prowadzącą indywidualne gospodarstwo rolne.

W odwołaniu od opisanej decyzji Burmistrza, Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i przyznanie dofinansowania. Wskazał, że gospodarstwo rolne prowadzi, razem z żoną, od [...] r.; posiada REGON oraz NIP; jest rolnikiem zryczałtowanym; zatrudnia pracownika; opłaca składki ZUS. Zajmuje się produkcją trzody chlewnej i uprawą ziemi. Pierwszego ucznia wykształcił w latach 2008–2011 i otrzymał z tego tytułu dofinansowanie od Burmistrza. Uczeń B. G., którego ostatnio przyuczył do zawodu rolnika, też zdał egzamin i otrzymał dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, mimo to Burmistrz odmówił dofinansowania. Skarżący podkreślił, że posiada wszystkie niezbędne kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych. Poinformował, że od 01 września 2013 r. zawarł umowę z kolejnym uczniem i prowadzi jego naukę zawodu do 31 sierpnia 2016 r.

Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 70b ust. 1 i 11 u.s.o. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wyłączną podstawą wydania decyzji odmownej stał się art. 70b ust. 11 u.s.o. stanowiący, że dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w wyżej wskazanym rozporządzeniu unijnym. Wyjaśniło, że przepis ten został dodany do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206; dalej jako "ustawa zmieniająca", w skrócie: "zm.u.s.o."), z mocą obowiązującą od 01 września 2012 r. Organ II instancji podkreślił, że ustawa zmieniająca nie zawierała w powyższym zakresie przepisów przejściowych regulujących w sposób odmienny stany faktyczne zaistniałe przed wprowadzeniem w życie powyższej zmiany prawnej. Jednakże, zdaniem organu, można zgodzić się z oceną, że wydawanie przepisów przejściowych wydaje się w tym przypadku zbędne, albowiem pomoc ze środków publicznych na dofinansowanie kosztów kształcenia podmiotom działającym poza oświatą winna być rozumiana jako pomoc de minimis także przed wprowadzeniem przepisu art. 70b ust. 11 u.s.o., skoro była to w istocie pomoc finansowana ze środków publicznych. Dodanie zatem ust. 11 potraktować można byłoby jako zabieg o charakterze informacyjnym, rozwiewający ewentualne wątpliwości co do natury tej pomocy, gdyby ustawodawca ograniczył się wyłącznie do ogólnego odesłania do zasad pomocy de minimis. Tak się jednak nie stało. W art. 70b ust. 11 u.s.o. ustawodawca odnosząc się do beneficjentów pomocy w postaci dofinansowania kosztów kształcenia wskazał na konkretny akt prawa unijnego, stanowiąc, że jest to pomoc udzielana zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006, co oznacza, że z możliwości uzyskania dofinansowania zostały wykluczone podmioty, do których warunki rozporządzenia w ogóle nie mają zastosowania z uwagi na ich wyraźne wyłączenie spod tej regulacji. W art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 określony został zakres jego regulacji poprzez wskazanie wyjątków od ogólnej zasady przyznawania pomocy podmiotom gospodarczym we wszystkich sektorach. Wyjątek ten w art. 1 ust. 1b obejmuje pomoc przyznawaną podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu (płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa jak również produkty pierwszego przetworzenia, które powstają w bezpośrednim związku z tymi produktami).

Dalej SKO stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż Skarżący jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą, której przedmiotem są uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt; świadczy o tym zaświadczenie o numerze REGON. Udzielana jemu pomoc publiczna musiałaby zatem uwzględniać wymogi innego rozporządzenia – rozporządzenia Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w rolnictwie w sektorze produkcji rolnej (Dz. Urz. L 3372 z 21 grudnia r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawca powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu i wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Podkreślił, że w dniu 13 października 2010 r. zawarł z Urzędem Miejskim w [...] umowę o dofinansowanie młodocianego pracownika. We wrześniu 2013 r. złożył wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika, załączając wszystkie wymagane dokumenty. Tymczasem ustęp 11 został dodany do art. 70b u.s.o. ustawą zmieniającą, z mocą obowiązującą od dnia 01 września 2012 r. Dlaczego zatem – zwrócił się o wyjaśnienie Skarżący – polskie prawo działa wstecz.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO przyznało, że przepis art. 70b ust. 11 u.s.o. został dodany z mocą obowiązującą od 01 września 2012 r., a więc już po podpisaniu przez Wnioskodawcę umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego. Organ wyjaśnił, że zastosował ten przepis, ponieważ ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, regulujących w sposób odmienny stany faktyczne zaistniałe przed wprowadzeniem powyższej regulacji prawnej. Zasadą prawa administracyjnego jest zaś, że organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były pomiędzy stronami sporne. Również w ocenie Sądu prawidłowość ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy nie budzi zastrzeżeń. W związku z powyższym Sąd ustalenia te w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Na gruncie tych ustaleń nie ulegało wątpliwości, że złożywszy we wrześniu 2013 r. wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia pracownika młodocianego, Skarżący spełnił wszystkie warunki formalne uzyskania takiego dofinansowania określone w art. 70b ust. 7 u.s.o. Zarazem jednak było poza sporem, że jako rolnik prowadzący działalność w dziedzinie tzw. produkcji podstawowej produktów rolnych, Skarżący nie spełniał przesłanek do uzyskania dofinansowania udzielanego na warunkach pomocy de minimis uregulowanych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 – zgodnie z obowiązującym od 01 września 2012 r. przepisem art. 70b ust. 11 u.s.o. Co tu szczególnie istotne, Skarżący wprawdzie składał wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia pracownika młodocianego już pod rządem tego przepisu (w dniu 09 września 2013 r.), ale gdy zawierał z młodocianym umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego (27 września 2010 r.) przepis art. 70b ust. 11 jeszcze nie obowiązywał. Co więcej, nie był nawet uchwalony – to nastąpiło dopiero 19 sierpnia 2011 r., zaś wejście w życie tego przepis – 01 września 2012 r.

Od razu należy zastrzec, że Sąd nie uznaje za trafne stanowiska organu II instancji o wyłącznie informacyjnym charakterze nowelizacji ustawy o systemie oświaty polegającej na dodaniu do art. 70b ustępu 11. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego w przypadku dokonywania przez ustawodawcę zmiany przepisów należy domniemywać prawotwórczego skutku takiej zmiany. Jest to wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Każda zmiana tekstu prawnego powinna być zatem uznawana za zmianę prawnie znaczącą, chyba że da się wywieść wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221). W praktyce oznacza to w szczególności, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne należy tłumaczyć raczej na rzecz normatywnego charakteru danej nowelizacji przepisów.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotne argumenty przemawiają za uznaniem, że dodanie ustawa zmieniającą do art. 70b ustępu 11 miało charakter zmiany normatywnej (prawotwórczej), a nie zmiany wyłącznie wyjaśniającej (informacyjnej). Przede wszystkim nowelizacja ta przesądziła, że dofinansowanie pracodawcy kosztów kształcenia młodocianego ma charakter pomocy publicznej – co wcale nie wydawało się oczywiste, jeśli się zważy, że owo dofinansowanie może być również postrzegane jako swoista (niewykluczone w dodatku, że niepełna) odpłata (ekwiwalent) za przejęcie od podmiotów publicznych części zadań w dziedzinie kształcenia zawodowego młodocianych (a więc jako swoiste "wynagrodzenie za usługę oświatową") – a ponadto dopiero ona określiła warunki, na jakich pomoc ta ma być świadczona (pomoc de minimis zgodna z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1998/2006). Wprawdzie ze względu na to, że zasady udzielania pomocy de minimis określone zostały w drodze rozporządzenia, państwa członkowskie nie mają obowiązku (a wręcz mają zakaz) przyjmowania aktów prawnych, w drodze których następowałaby ich implementacja – zgodnie bowiem z art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TFUE") rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich – to jednak rozporządzenie unijne nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy na gruncie krajowym. Określa ono bowiem jedynie zasady jej przyznawania. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest zawsze przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów itd. (zob. A. Kaznowski, M. Stasiak, Komentarz do art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006..., LEX/el. 2013). Taką krajową podstawę prawną stanowi w analizowanym przypadku właśnie art. 70b ust. 11 u.s.o. Ponadto konieczności postrzegania wprowadzenia tego przepisu jako rzeczywistej zmiany normatywnej dowodzi istniejąca wcześniej praktyka orzecznicza – na którą zwrócił uwagę Skarżący w swym odwołaniu – na gruncie której przyznawano wówczas dofinansowanie także pracodawcom niespełniającym warunków wynikających z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 (zapewne w ogóle tych warunków nie badając przed wejściem w życie art. 70b ust. 11 u.s.o.).

Wobec powyższego istota sporu w niniejszej sprawie zawiera się w pytaniu, według jakiego stanu prawnego – z daty zawarcia umowy z młodocianym i rozpoczęcia jego kształcenia, czy z daty złożenia wniosku o dofinansowanie – należy badać spełnienie przez Skarżącego przesłanek do uzyskania wnioskowanego dofinansowania. Innymi słowy, rozważenia wymaga, czy przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należy uwzględnić fakt wejścia w życie, w toku kształcenia młodocianego (po dwóch latach od rozpoczęcia edukacji, w sumie trzyletniej), przepisu art. 70b ust. 11 u.s.o. (jak przyjęły organy administracji obu instancji), czy też nie (co postuluje Skarżący, podnosząc, że prawo nie powinno działać wstecz).

Zagadnienie to, na tle analogicznych spraw, nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w takim przypadku przepis art. 70b ust. 11 u.s.o. nie znajduje zastosowania.

Uzasadniając takie stanowisko należy wyjść od niekwestionowanego stwierdzenia – które znalazło się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – że ustawa zmieniająca, mocą której dodano do art. 70b u.s.o. ustęp 11, nie zawierała w interesującym tu zakresie przepisów przejściowych. Wypada dodać, że również uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej (zob. druk nr 4353 Sejmu VI kadencji) nie zawierało żadnych uwag na ten temat; co więcej, w ogóle nie objaśniało motywów wprowadzenia ust. 11. Ustawodawca nie pozostawił zatem żadnych wskazówek, które pozwalałyby rozstrzygnąć powstały na tle omawianej nowelizacji problem intertemporalny – jakie przepisy należy stosować przy ocenie zasadności przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego, które zostało rozpoczęte przed wejściem w życie nowych przepisów.

Wobec tego należy odwołać się do ogólnych reguł rozwiązywania problemów intertemporalnych wypracowanych w orzecznictwie i doktrynie. Pomocne będą w tym przypadku m.in. rozważania zawarte w motywach uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; dalej powoływana jako: "uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06"), które w znacznej części mają walor uniwersalny, wykraczający poza wąskie ramy przedmiotu pytania prawnego, które zainicjowało podjęcie tej uchwały, a przedstawiony w tych rozważaniach tok rozumowania, analiza przepisów prawa oraz pogłębiona argumentacja są spójne i przekonywujące.

Powszechnie przyjmuje się, że, co do zasady, organ administracji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to zasadniczo działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyroki NSA: z r., I OSK 1080/06, oraz z 21.06.2006 r., I OSK 943/05 – CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (zob. orzeczenia TK: z 02.03.1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6, oraz z 24.05.1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym. Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej, PiP 1991, nr 8, s 3 i nast., cyt. za: uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06).

W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (zob.: uchwała NSA z 20.10.1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; wyrok TK z 10.05.2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też – w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia – w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: (1) zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); (2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; (3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob.: wyrok TK z 31.01.2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62, cyt. za: uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1, cyt. za: uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06).

Jak trafnie dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale o sygn. I OPS 1/06, na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. orzeczenia TK: z 02.03.1993 r., K 9/92, OTK 1993 cz. I, s. 69 i nast., z 19.10.1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z naruszeniem zakazu retroaktywności (zakazu wstecznego działania prawa) mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. orzeczenia TK: z 05.11.1986 r., U 5/86, OTK 1986, poz. 1 oraz z 28.05.1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355, cyt. za: uchwała NSA o sygn. I OPS 1/06).

Na tle powyższego rozróżnienia należy zauważyć, że w niniejszej sprawie w związku z wejściem w życie art. 70b ust. 11 u.s.o. powstał problem nie tyle "retroaktywnego", ile raczej "retrospektywnego" działania prawa.

Niemniej jednak w każdym z wymienionych przypadków stosowania prawa aktualna pozostaje dyrektywa sformułowana w uchwale NSA o sygn. I OPS 1/06, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego znaczenia, w ocenie Sądu, nabiera jedna z nich: konstytucyjna zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasada pewności i bezpieczeństwa prawnego) – stanowiąca podstawowy komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) – i wypływający z niej nakaz ochrony (zabezpieczenia) tzw. interesów w toku, który jest zarazem jedną z podstawowych wartości dla ochrony wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP).

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z ochroną "interesów w toku" mamy do czynienia w sytuacji, gdy prawodawca wyznacza pewien okres na podejmowanie czynności według z góry ustalonych zasad lub reguł gry (zob. np. postanowienie TK z 18.07.2006 r., Tw 52/04, OTK-B 2006, nr 4, poz. 128). Omawianym pojęciem Trybunał Konstytucyjny obejmuje przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte na gruncie dotychczasowych przepisów, i podkreśla, że ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego (zob. wyrok TK z 30.05.2005 r., P 7/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 53). Praktyka orzecznicza pokazuje, że najczęstszą przyczyną naruszenia obowiązku poszanowania "interesów w toku" jest właśnie brak jakichkolwiek przepisów przejściowych (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 164–165). Ów brak skutkuje bowiem zwykle – tak jak w niniejszej sprawie, – naruszeniem wskazanej wyżej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określanej także mianem zasady lojalności państwa wobec obywatela, która wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. W konsekwencji przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (zob. wyrok z 07.02.2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29).

Należy podkreślić, że wspomniana zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa – a w konsekwencji: także wywodzony z niej nakaz poszanowania "interesów w toku" – są adresowane nie tylko do organów tworzących (stanowiących) prawo, ale również do organów państwa stosujących prawo (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego..., s. 92).

Konstytucyjna zasada ochrony interesów w toku nie ma charakteru bezwzględnego. Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem trybunalskim, powołana zasada ma bardziej kategoryczny charakter, jeżeli spełnione są łącznie trzy warunki: (1) przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć, (2) przedsięwzięcie to ze swej natury musi być rozłożone w czasie, (3) adresat tego przepisu musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania tych przepisów (zob. np. postanowienie TK z 18.07.2006 r., Tw 52/04, OTK-B 2006, nr 4, poz. 128 i tam powołane wyroki TK: z 25.11.1997 r., K 26/97, OTK ZU 1997, nr 5-6, poz. 64; z 14.06.2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 138; z 25.06.2002 r., K 45/01, OTK ZU 2002, nr 4/A, poz. 46; z 28.01.2003 r., SK 37/01, OTK ZU 2003, nr 1/A, poz. 3; z 19.09.2003 r., K 55/02, OTK ZU 2003, nr 7/A, poz. 75; z 06.07.2004 r., P 14/03, OTK ZU 2004, nr 7/A, poz. 62; tak też: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego..., s. 164).

W ocenie Sądu wszystkie ww. warunki, które znamionują "interesy w toku" zasługujące na prawną ochronę, zostały w niniejszej sprawie spełnione. [Ad 1.] Przedsięwzięcie polegające na kształceniu zawodowym pracownika młodocianego – z którym związane jest przedmiotowe dofinansowanie – ma bowiem jasno określone ramy czasowe, które, co do zasady, stanowią pochodną ustawowo określonego czasu trwania nauki w danym typie szkoły ponadgimnazjalnej (np. w zasadniczej szkole zawodowej: trzy lata – zob. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.s.o.). W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych nauka zawodu trwa nie dłużej niż 36 miesięcy (z zastrzeżeniem § 12 r.p.z.m., przewidującego wyjątkowo możliwość przedłużenia nauki maksymalnie o 12 miesięcy). Pracodawca rozpoczynając dany (tu: trzyletni) cykl kształcenia mógł więc zasadnie oczekiwać, że w tym okresie "reguły gry" w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia nie ulegną zmianie. [Ad 2.] Przedsięwzięcie to ze swej natury (proces kształcenia) musi być (i faktycznie było) rozłożone w czasie – w niniejszej sprawie: na okres trzech lat (zob. § 1 ust. 2 umowy o pracę nr 1 w celu przygotowania zawodowego z 29.09.2010 r.; k. 13 akt adm. I inst.). [Ad 3.] Skarżący, jako adresat przepisów o dofinansowaniu kosztów kształcenia młodocianych, faktycznie rozpoczął realizację tak rozumianego przedsięwzięcia pod rządem dotychczasowych, korzystnych dlań przepisów. Co więcej, prowadził je na niezmienionych warunkach (w niezmienionym stanie prawnym) do momentu wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o. już przez dwa lata. Należy zauważyć, że wprawdzie ustawa zmieniająca weszła w życie z ponad rocznym vacatio legis, ale już w momencie jej uchwalania Skarżący był związany umową o dokształcanie i zrealizował jeden rok kształcenia zawodowego.

Przyjęcie, że do tego rodzaju sytuacji – "kształcenia w toku" – znajduje zastosowanie nowo wprowadzony przepis art. 70b ust. 11 u.s.o. oznaczałoby, zdaniem Sądu, usankcjonowanie swoistej pułapki, w jakiej znalazł się pracodawca prowadzący kształcenie młodocianych, w związku z wejściem w życie ww. przepisu przy jednoczesnym braku regulacji intertemporalnych. Brak tych regulacji sprawił bowiem, że ów pracodawca nie miał żadnych możliwości dostosowania się do nowych przepisów ani skompensowania uszczerbku powstałego w związku z kosztami kształcenia dotychczas poniesionymi, a nawet uniknięcia dalszych kosztów, które musiał ponosić nadal w wykonaniu wcześniej zawartych umów o pracę w celu przygotowania zawodowego. Ustawa zmieniająca nie przewidywała bowiem ani możliwości uzyskania dofinansowania choćby za okres kształcenia już zrealizowanego do dnia wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o., ani też nie umożliwiała rozwiązania ex nunc (wypowiedzenia) umów wcześniej zawartych. W braku szczególnych regulacji przejściowych znajdował bowiem w tym przypadku zastosowanie ogólny przepis art. 196 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p."), zgodnie z którym rozwiązanie za wypowiedzeniem umowy o pracę zawartej w celu przygotowania zawodowego dopuszczalne jest tylko w razie: (1) niewypełniania przez młodocianego obowiązków wynikających z umowy o pracę lub obowiązku dokształcania się, pomimo stosowania wobec niego środków wychowawczych, (2) ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, (3) reorganizacji zakładu pracy uniemożliwiającej kontynuowanie przygotowania zawodowego, (4) stwierdzenia nieprzydatności młodocianego do pracy, w zakresie której odbywa przygotowanie zawodowe. Żadna z wymienionych przesłanek, ani inne dopuszczone w przepisach szczególnych, nie przewidywały możliwości wypowiedzenia przez pracodawcę zawartych wcześniej umów o pracę w celu przygotowania zawodowego z powołaniem się na zaistniałą w międzyczasie zmianę normatywną i związaną z tym utratę możliwości uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia.

W ocenie Sądu, przytoczone okoliczności w dostatecznym stopniu przemawiają za przyjęciem, że w niniejszym przypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 70b u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 01 września 2012 r. Jest to przykład uwzględnienia koniecznego wyjątku od powołanej na wstępie zasady – wyprowadzanej z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 138 k.p.a. – w myśl której organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 07.07.1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; z 07.09.1994 r., III SA 1111/93, ONSA 1995, Nr 3, poz. 120; z 24.02.1992 r., II SA 49/92, CBOSA; z 21.04.1983 r., II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47).

Jeszcze raz należy podkreślić, że zdarzenie prawne leżące u podstaw niniejszej sprawy (zawarcie przez Skarżącego umowy o pracę z młodocianym w celu jego przygotowanie zawodowego) miało miejsce na wiele miesięcy przed wejściem w życie (a nawet uchwaleniem) nowych przepisów i przed datą wydania zaskarżonych decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, uczeń rozpoczął kształcenie zawodowe u Wnioskodawcy w dniu [...] 09.2010 r. i zakończył je w dniu [...] września 2013 r. (zob. świadectwo pracy – k. 20 akt adm. I inst.), a potwierdzenie zdania egzaminu i uzyskania kwalifikacji zawodowych otrzymał w dniu [...] sierpnia 2013 r. (data na dyplomie – k. 17 akt adm. I inst.). Powyższe ustalenia, przy braku przepisów intertemporalnych, mają istotne znaczenie dla sprawy. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 583/13 (CBOSA), w interesie społecznym jest, by środki publiczne kierować jedynie do tych pracodawców, którzy spełniają wszystkie konieczne wymogi określone prawem. Jednakże omawiana regulacja skłania także pracodawców do podwyższania swych kwalifikacji w zawodzie i w zakresie przygotowania pedagogicznego, a co za tym idzie – także do ponoszenia związanych z tym kosztów. Dlatego, co do zasady, pracodawca uzyskać winien dofinansowanie kosztów kształcenia w całości (jeśli przez cały okres nauki zawodu spełniał wszystkie wymogi wymagane prawem) bądź w części (proporcjonalnie – za pełne miesiące, w których spełnione były przesłanki z art. 70 b ust. 1 pkt 1 u.s.o.) w sytuacji, gdy młodociany pracownik spełnił wymogi art. 70b ust. 1 pkt 2 u.s.o. W niniejszym przypadku pracodawca i młodociany wypełnili wszystkie obowiązki nałożone na nich ustawą obowiązującą w chwili zawarcia umowy o pracę, a także przez dłuższy czas wykonywania tejże umowy. W omawianej sprawie nie bez znaczenia jest również to, że zastosowanie przepisów ustawy nowej (znowelizowanej u.s.o.), spowodowałoby niekorzystne skutki (zmiany) z punktu widzenia strony. Tym bardziej, że strona nie miała żadnego wpływu na zaistniałą zmianę i nie mogła brać jej pod uwagę decydując się na zatrudnienie młodocianego.

Na marginesie wypada zauważyć, że zaprezentowana powyżej argumentacja nie może już być odnoszona do sytuacji, w której do zawarcia umowy z młodocianym doszło po zmianie art. 70b polegającej na dodaniu ust. 11, tj. po 31 sierpnia 2012 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe wytyczne i oceny prawne, i na tej podstawie raz jeszcze przeanalizuje, czy Skarżący spełnił przesłanki do otrzymania wnioskowanego dofinansowania.