Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 262/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. W., H. W., D. C., Z. C. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr IN.I.7721.8.4.2022.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. W., H. W., D. C. i Z. C. była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr IN.1.7721.8.4.2022.MO wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.) dalej też: Kpa, uchylająca w całości decyzję Starosty Oleskiego z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 151-I/2022 odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę garażu w O. ul. [...], działka ewidencyjna a, obręb O.

Wydanie tych aktów poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Starosta Oleski decyzją z 2 czerwca 2022 r. odmówił J. Ł. i M. Ł. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażu w miejscowości O. przy ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym a, obręb O.

W uzasadnieniu wskazał, że 28 lutego 2022 r. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączono projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany w 3 egzemplarzach wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami Prawa budowlanego.

Organ I instancji po sprawdzeniu projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno-budowlanego pod względem spełnienia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że projekt nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno- budowlanym do dnia 6 maja 2021 r. w zakresie:

1) doprowadzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy poprzez:

a) uwzględnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ewid. gr. a zgodnie z pkt. 1 ppkt, oraz decyzji o warunkach zabudowy z 3 grudnia 2020 r. i zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji w postanowieniu stwierdził, dalej, że działka o nr ewid. gr. a zgodnie z ustaleniami pkt. 1. ppkt. b) w/w decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065 z ze zm.) pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć cyt.: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi", natomiast art. 3 pkt. 2a w/w ustawy Prawo budowlane mówi, cyt.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku." Budynek garażowy lub gospodarczy można lokalizować przy granicy działki budowlanej lub 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, tylko wówczas, gdy otoczeniem dla takiej inwestycji będzie zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa. Przedłożony projekt zagospodarowania działki nie przedstawia zabudowy jednorodzinnej na tym terenie zgodnie z ustaleniami powyższej decyzji o warunkach zabudowy,

b) określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz powierzchni biologicznie czynnej z uwzględnieniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do budowy w kolejnym etapie na tej działce zgodnie z przeznaczeniem terenu pod zabudowę jednorodzinną w pkt. 2.1 a) i b) w/w decyzji o warunkach zabudowy,

2) doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zgodnie z wymaganiami art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020 r. poz. 1609 z późn. zm.) poprzez:

a) doprowadzenie projektu zagospodarowania działki do zgodności z wymaganiami § 12 ust. 4 i § 271 - 273 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie przepisów p-poż. odnośnie do odległości projektowanego budynku garażu od istniejącego budynku na działce sąsiedniej lub uzyskania zgody właściwego Ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 w związku z art. 9 w/w ustawy Prawo budowlane;

b) określenie w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki odległości projektowanego budynku garażu usytuowanego na działce o nr ewd. gr. a od istniejącego budynku na sąsiedniej działce o nr ewid. gr. c zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 pkt. 1) lit b) ustawy Prawo budowlane w związku z § 15 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz odległości projektowanego stanowiska postojowego od granicy tej działki o nr ewid. gr. a zgodnie z wymaganiami § 19 ust. 2 pkt. 1) ppkt. a) w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

c) określenie usytuowania i obrysu istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów oraz odległości od granicy w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami, a także postanowieniami w/w decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy.

Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynika, że od strony działki o nr ewid. gr. c budynek nie posiada pełnej ściany. Projekt budowlany obejmuje budowę przyłączy oraz wjazdu, a projekt zagospodarowania działki nie zawiera charakterystycznych parametrów technicznych oraz nie przedstawia sposobu powiązania z istniejącą siecią elektroenergetyczną zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i § 15 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

3) uzupełnienia projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z wymaganiami art. 34 w/w ustawy Prawo budowlane oraz wymaganiami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020 r. poz. 1609 z późn. zm.) poprzez:

a) uzupełnienie części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego, to jest rzutu parteru i przekroju A-A o oznaczenie granicy działki ze względu na usytuowanie projektowanego garażu w ostrej granicy z działką o nr ewid. gr. c;

b) uzupełnienie części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego o oznaczenie klas odporności ogniowej zgodnie z wymaganiami § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia

4) przedłożenia zgody Burmistrza [...] na wykonanie projektowanego zjazdu zgodnie z ustaleniami pkt. 2.5 ppkt. a) w/w decyzji o warunkach zabudowy w związku z objęciem zjazdu projektem. Na projekcie zagospodarowania działki - zjazd oznaczono wg projektu technicznego,

5) dokonania korekty projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego w zakresie Inwestora. Wniosek obejmuje dwóch Inwestorów, a w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno-budowlanym widnieje tylko jeden Inwestor,

6) wyjaśnienie przez projektanta wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań odnośnie uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 1 pkt. 3 w/w ustawy Prawo budowlane.

W związku z brakiem możliwości usunięcia wszystkich nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki i w projekcie architektoniczno- budowlanym inwestor w terminie do usunięcia nieprawidłowości w projekcie w dniu 6 maja 2022 r. wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu o miesiąc.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r. przedłużono termin do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki i projekcie architektoniczno-budowlanym budowlanym do dnia 06 czerwca 2022 r.

W dniu 19 maja 2022 r. inwestor usunął nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki oraz projekcie architektoniczno-budowlanym i złożył wyjaśnienia do postanowienia, a dodatkowo przedłożył decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 maja 2022 r. (znak sprawy Nr [...]) zezwalającą na budowę zjazdu indywidualnego do działki o nr ewid. gr a z pasa drogi gminnej wewnętrznej, warunki techniczne przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej. O. Sp. z o.o, w O. z dnia 12 kwietnia 2022 r. (znak sprawy [...]) oraz warunki przyłączenia nr [...] z dnia 23 marca 2022 r. projektowanego garażu do sieci i dostawy energii elektrycznej T.

W wyniku ponownego sprawdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego pod względem spełnienia wymagań art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalono, że projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany nie spełnia wymagań pkt. 1 ppkt. b) decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając treść decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy należy zwrócić uwagę na istotny aspekt dotyczący rodzaju zabudowy, to jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej rozumieć należy zgodnie z definicją § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065 z ze zm.) jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast pod pojęciem "zabudowy" należy rozumieć ogół obiektów budowlanych (budynków, budowli i obiektów małej architektury) znajdujących się na określonym terenie, które wpływają na intensywność jego wykorzystania. Zabudowa budynkiem garażu w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania działki nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej.

Przedłożone wyjaśnienia przez inwestora, dotyczące połączenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działką o nr ewid. gr. b zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest zgodne z ustaleniami załączonej do wniosku o pozwolenie na przedmiotową budowę decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy.

W myśl § 3 pkt 1a) w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez działkę budowlaną należy rozumieć: nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z ze zm.) przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Działka nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem nieruchomości. Działka jest jednostką geodezyjną, oznaczającą obszar gruntu oznaczony na mapie ewidencyjnej granicami, numerem, powierzchnią, rodzajem użytkowania i klasy gruntu. Działka może stanowić samodzielną nieruchomość jako przedmiot własności albo wraz z innymi działkami wchodzić w skład większej nieruchomości, obejmującej kompleks działek.

Wynika z tego, że teren inwestycji może w istocie obejmować zarówno kilka nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, ale również kilka działek wchodzących w skład jednej nieruchomości. Działka budowlana może składać się również z kilku działek gruntu (geodezyjnych) tworzących nieruchomość gruntową, jak i kilku nieruchomości lub ich części. Inwestor posiadający prawo do dysponowania danym terenem na cele budowlane może objąć jednym zamierzeniem inwestycyjnym dwie działki gruntu (geodezyjne) lub ich części, rozumiane wedle wskazanych wyżej przepisów. Granicami działki budowlanej w rozumieniu przepisów są granice projektu zagospodarowania działki lub terenu określone przez projektanta i objęte decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku garażu nie uwzględniono działki o nr ewid. gr. d, na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej. Dlatego nie jest właściwe i nie jest uzasadnione poszerzenie granic obszaru analizowanego dla budowy budynku garażu tak, aby jego zakresem objąć wskazaną w wyjaśnieniu złożonym przez inwestora działkę o nr ewid. gr d.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę związany jest załączoną do wniosku decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może zatwierdzić projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy, to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinno spełniać planowane zamierzenie budowlane. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia budowlanego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać,

Oprócz tego zgodnie z art. 6 ustawy Prawo budowlane dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 Prawo budowlanego.

W dniu 23 maja 2022 r. na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie H. i D. W., właściciele działki o nr ewid. gr. c oraz D. C., właścicielka działki o nr ewid. gr. e wnieśli uwagi i zastrzeżenia wskazując, że działki będące ich własnością i objęte obszarem oddziaływania stanowią funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, oraz że budowa garażu w granicy z ich działką zaburza jakość korzystania w sposób taki, że:

• sytuowanie budynku w granicy wprowadza dużo cienia, ponieważ projektowany budynek będzie o znacznej długości wzdłuż działki (długość ok. 17 m i wysokości ok. 3 m)

• negatywny wpływ na ogródek warzywny, który prowadzą od lat (zacienianie ogródka);

• ich działka jest niewiele dłuższa od planowanego budynku garażu, co wprowadza istotną uciążliwość, brak wolnej przestrzeni, widoku.

Odwołanie od decyzji I instancji wnieśli J. Ł. i M. Ł.

Wojewoda Opolski po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art 138 § 2 Kpa.

Wojewoda w uzasadnieniu zważył, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż obszar odziaływania projektowanego obiektu wykracza poza działkę inwestycyjną i obejmuje także działki sąsiednie.

Dalej zważył, że Starosta Oleski zdecydował o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę opierając się na dwóch przestankach.

Po pierwsze przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań pkt 1 ppkt b decyzji Burmistrza [...] nr [...] z 3 grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju zabudowy - zabudowy jednorodzinnej.

Po drugie organ l instancji wskazał, iż inwestycja narusza art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że obiekty budowlane należy projektować i budować zapewniając m. in. poszanowanie występujących w obszarze odziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki zabudowy dla cyt. "terenu obejmującego działkę a k. m.[...] w rejonie ul. [...] w O. dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku garażu''. Zgodnie zaś z cytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pkt 1 ppkt b rodzajem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

W ocenie Wojewody zapisy decyzji o warunkach zabudowy umożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji. Według starosty "zabudowa budynkiem garażu w sposób przedstawiony w projekcie zagospodarowania działki nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej".

Tymczasem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może kwestionować zapisów decyzji o warunkach zabudowy do czego sprowadza się uznanie, iż projektowany garaż nie stanowi elementu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skoro zatem w decyzji o warunkach zabudowy uznano, iż projektowany garaż jest elementem zabudowy jednorodzinnej należy zaakceptować to ustalenie. Ponadto definicja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 poz.1065 ze zm.) w § 3 pkt 2 nie przesądza, iż budynek garażu powstający w ramach tejże zabudowy powinien znajdować się na tej samej działce co budynek mieszkalny, czy też na działce bezpośrednio sąsiadującej z tymże budynkiem mieszkalnym. Stosownie bowiem do ww. przepisu przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka inwestycyjna znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - oznaczonej symbolem MN.

Odnosząc się z kolei do art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, który to przepis przywołano uzasadniając rozstrzygniecie podnoszę, iż organ I instancji nie wskazał w jaki sposób inwestycja ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę wynikającą ze stosunków miejscowych. Wskazuje jednocześnie, iż cyt. "korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze stosunków miejscowych" jest terminem pochodzącym z prawa cywilnego.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, które może wprowadzić realizacja określonego zamierzenia inwestycyjnego, a nie przepisy prawa cywilnego.

W przedmiotowym postępowaniu organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na jego wynik. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki na działce inwestycyjnej zostało zaprojektowane miejsce postojowe znajdujące się w odległości 0,5 metra, od granicy tejże działki.

Przede wszystkim nie zostało wyjaśnione, czy na sąsiedniej działce znajduje się - jak twierdzą inwestorzy miejsce postojowe - które styka się z miejscem postojowym projektowanym na działce inwestycyjnej.

Zgodnie z § 19 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowiska postojowe, w tym również zadaszone oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż:

1) dla samochodów osobowych:

a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie,

b) 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie,

c) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych;

2) dla samochodów innych niż samochody osobowe:

a) 6 m - w przypadku parkingu do 4 stanowisk postojowych włącznie,

b) 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych.

Z kolei zgodnie z § 19 ust.6 tegoż rozporządzenia zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce.

Zatem sytuowanie miejsca postojowego przy granicy działki inwestycyjnej jest możliwe wówczas, gdy styka się ono z takimi miejscami na sąsiedniej działce. Co prawda w piśmie z 19 maja 2022 r. inwestorzy wskazują, iż taka sytuacja ma miejsce w sprawie, jednakże nie zostało to w żaden sposób udokumentowane, w szczególności nie wskazuje na to projekt zagospodarowania działki. Organ I instancji powinien wyjaśnić tą kwestię. Ponadto nie określono wyraźnie, czy miejsce postojowe jest przeznaczone dla samochodów osobowych, czy też dla innych samochodów - co ma znaczenie w kontekście cytowanych wyżej przepisów.

Nie poddano także analizie, czy podana odległość miejsca postojowego od granicy działki (0,5 m.) może świadczyć o tym, iż miejsce postojowe, o którym mowa spełnia warunek dotyczący "stykania się" z miejscem postojowym na sąsiedniej działce. Z literalnego brzmienia przepisów może wynikać bowiem, iż miejsce postojowe powinno bezpośrednio graniczyć z miejscem postojowym znajdującym się na działce sąsiedniej, nie zaś znajdować się w odległości 0,5 m. od tejże granicy.

Ponadto w postępowaniu nie została także dokładnie zbadana okoliczność istnienia na sąsiedniej działce (nr c) innych obiektów budowlanych: tj. budynku gospodarczo- garażowego i innych obiektów budowlanych, w tym szklarni (co wynika z odwołania inwestorów) i ewentualny wpływ tychże budynków na spełnianie wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych.

W szczególności wskazać należy, iż w projekcie zagospodarowania obiekty te (z wyjątkiem budynku gospodarczo- garażowego) nie zostały uwzględnione oraz co za tym idzie nie określono ich odległości od projektowanego budynku garażowego.

Nie wyjaśniono także kwestii posiadania przez działkę inwestycyjną odpowiedniego, zgodnego z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dojścia i dojazdu do drogi publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrano całości materiału dowodowego, co narusza przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa., a ponadto w konsekwencji art. 80 Kpa.

Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, a nadto w ocenie organu odwoławczego wykazały kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych błędów wykracza poza ramy postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów w sprawie na podstawie art. 136 Kpa i w ustalonych okolicznościach sprawy stanowiłyby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 Kpa.

Sprzeciw od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. wnieśli D. i H. W. oraz D. i Z. C.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie w całości decyzji Organu I instancji pomimo, iż ewentualne braki tej decyzji nie miały wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia,

2. naruszenie art. 136 § 1 i 4 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie, który w ocenie Organu, miał istotne znacznie dla rozpoznania sprawy,

3. naruszenie art. 15 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest dokonanie wyłącznie kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy zadaniem organu administracji wyższej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy, czego w niniejszej sprawie nie dokonano,

4. naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 tej ustawy poprzez wadliwą wykładnię tych

przepisów i przyjęcie, iż weryfikacja przedłożonego projektu budowlanego co do spełniania funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określonej w warunkach zabudowy, stanowi ingerencję w treść tej decyzji o warunkach zabudowy,

5. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie") w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia poprzez wadliwe przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne nie narusza interesu prawnego Skarżących.

Mając na uwadze powyższe, wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r.,

w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania organowi II instancji,

2. zasądzenie od organu na rzecz stron zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucili, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 Kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postponowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślili fakt, iż nawet gdyby, w ocenie organu, dalsze ustalenia faktyczne rzeczywiście miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora, to organ ten winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe we własnym zakresie, a to w oparciu o przepisy art. 136 § 1 i 4 Kpa.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt sprawy stwierdzili, że w ocenie organu niezbędnym jest:

- ustalenie, czy na sąsiedniej działce znajduje się miejsce postojowe, które styka się z miejscem postojowym projektowanym na działce inwestycyjnej, a także przeznaczenia tego miejsca postojowego,

- ustalenie istnienia na sąsiedniej działce (nr c) innych obiektów budowlanych, w tym szklarni,

- ustalenie istnienia odpowiedniej infrastruktury dojścia i dojazdu do drogi publicznej dla działki inwestycyjnej.

W celu dokonania powyższych ustaleń wystarczającym natomiast było wykonanie oględzin działki inwestycyjnej i działek bezpośrednio do niej przylegających, a które to oględziny Wojewoda Opolski mógł do wykonania Staroście Oleskiemu (w trybie art. 136 § 1 k.p.a.).

Co więcej, gdyby przyjąć w ślad za organem II instancji, iż brak jest podstaw do kwestionowania treści wydanych warunków zabudowy co do zasady jest zasadnym stwierdzeniem), to organ ten nie może aktualnie wymagać od Starosty Oleskiego konieczności weryfikacji infrastruktury dojścia i dojazdu do drogi publicznej, skoro dostęp do tej drogi publicznej wynika wprost z treści pkt 2.5. lit. a tej pierwszy decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno- budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. o warunkach zabudowy, wskazującą na rodzaj zabudowy jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ I instancji zwrócił uwagę na to istotne zagadnienie, dotyczące rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z definicją § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Nie sposób przyjąć, że budowa budynku garażu przedstawiona w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekcie zagospodarowania terenu stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem działka o numerze a znajduje się po przeciwnej stronie drogi zabudowy mieszkaniowej. W powyższej sprawie, ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku garażu nie uwzględniono działki, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynku numerem d, na której usytuowany jest budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest załączoną do wniosku decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określa dopuszczalność konkretnego zamierzenia budowlanego, jak również warunki i zasady, którym to zamierzenie powinno odpowiadać. Zgodnie z powyższym, właściwym, przy analizowaniu projektu budowy budynku przedmiotowego garażu, było działanie organu I instancji polegające na nieuwzględnieniu i nieobjęciu zakres działki ewidencyjnej o numerze d.

Decyzją nr [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnego polegającej na budowie budynku garażu. Zakres decyzji nie obejmował części gospodarczej ani socjalnej budynku.

Tymczasem projektowane zamierzenie budowlane składa się z garażu o powierzchni 33,18 m2, łazienki o powierzchni 2,16 m2 oraz pomieszczenia gospodarczego (wraz z oknem) o powierzchni 23,26 m2. Oznacza to, iż projektowany budynek nie jest budynkiem garażu, zgodnie z założeniami ustalonymi w warunkach zabudowy, a budynkiem garażu wraz z budynkiem gospodarczym.

Organ II instancji w zupełności pominął fakt, iż załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt zagospodarowania terenu musi być zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi (m.in. Rozporządzenia). Jak wskazano § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Ustawodawca dopuszcza wyjątki od tej zasady, formułując § 12 ust. 4 pkt 3, zgodnie z którym dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 metra i wysokości nie większej niż 3 metry bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 metra ścianą bez okien i drzwi. Przepis § 12 ust. 4 pkt 3 wskazuje na konieczność zachowania warunku długości budynku nie większej niż 6,5 metra.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że planowany budynek garażowy znacząco przekracza parametry przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 3, bowiem zgodnie z załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektem budowlanym długość budynku garażu będzie wynosiła 17 metrów, a wysokość 3 metry, co stanowi niemal trzykrotność dopuszczalnej przez ustawodawcę długości budynku, czego organ nie uwzględnił. W kontekście wymiarów działki inwestycyjnej, planowany garaż nie spełnia z uwagi na przytoczone wyżej jego wymiary warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia. Nie jest możliwa jego lokalizacja w tak bliskiej odległości od działek sąsiadujących i w dotychczas projektowanych takich wymiarach.

Projektowana działka ma szerokość 6 m, a budynek od frontu szerokość 5 m. Oznacza to, iż od granicy obu działek budynek ten będzie znajdował się w odległości nie większej niż 1 m.

Żaden z organów nie ustosunkował się do treści § 12 Rozporządzenia. Jednakże jedynie uchybienie Wojewody Opolskiego w tym zakresie miało wpływ na treść wydanej decyzji. Starosta Oleski, pomimo nie uwzględnienia powyższego przepisu, prawidłowo wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie jednak organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości. Jakkolwiek z przepisów prawa wprost nie można wywieść bezwzględnego obowiązku analizy warunków technicznych projektowanej zabudowy, to jednak ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego. należy stosować zasadę proporcjonalności i niewyczerpywania przez jedną inwestycję możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z tym zlokalizowanie obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej powinno nastąpić przy wyważeniu interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Odnosząc się do treści sprzeciwu Wojewoda podniósł, że wyjaśnienie kwestii takich jak: istnienie na sąsiedniej działce innych obiektów budowlanych aniżeli obiekty wskazane w projekcie budowlanym, ustalenie, czy miejsce postojowe na działce inwestycyjnej styka się z miejscem postojowym na sąsiedniej działce, oraz ustalenie, czy dojazd oraz dojście do działki inwestycyjnej spełniają wymagania określone przepisami prawa mają - wbrew twierdzeniom skarżących - ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Wynika to z faktu, iż organ administracji publicznej może albo zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę, albo też odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten nie może natomiast zatwierdzić projektu budowlanego jedynie w części, a w pozostałej części odmówić zatwierdzenia tegoż projektu. Oznacza to, iż zgodne z prawem powinno być całe zamierzenie inwestycyjne. Zatem ustalone powinny zostać nawet kwestie z pozoru mało istotne jak np. zgodność z przepisami lokalizacji miejsca postojowego. Jeżeli w wyniku poczynionych ustaleń okaże się, że miejsca postojowe są zlokalizowane w sposób niezgodny z przepisami, organ ma obowiązek odmówić zatwierdzenia całego projektu budowlanego.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie wystarczające byłoby jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa poprzez np. zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia oględzin. Jednakże podnieść należy, iż uzupełniające postępowanie dowodowe nie obejmuje rozpatrzenia zebranego w ten sposób materiału dowodowego (tj. oceny prawnej zgromadzonych dowodów).

Tym samym organ I instancji nie mógłby dokonać oceny tychże dowodów tj. nie mógłby rozpatrzyć całego materiału dowodowego, co kłóciłoby się z zasadami prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności.

Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie byłoby wskazane, gdyby do wyjaśnienia pozostawały tylko nieliczne kwestie, gdyby zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego byłby mniejszy oraz gdyby nie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji analizy prawnej niektórych kwestii.

W ocenie Wojewody Opolskiego przeprowadzenie samego tylko uzupełniającego postępowania dowodowego jest niewystarczające do rozpatrzenia niniejszej sprawy.

W sprawie organ I instancji nie poddał cyt. "analizie, czy odległość miejsca postojowego od granicy działki (0,5 m.) może świadczyć o tym, iż miejsce postojowe, o którym mowa spełnia warunek dotyczący "stykania się" z miejscem postojowym na sąsiedniej działce. Z literalnego brzmienia przepisów może wynikać bowiem, iż miejsce to powinno bezpośrednio graniczyć z miejscem postojowym znajdującym się na sąsiedniej działce, nie zaś znajdować się w odległości 0,5 m. od tejże granicy". Jak wynika z powyższego w niniejszej sprawie konieczne jest zatem nie tylko zastosowanie określonych środków dowodowych (np. oględzin), co mogłoby nastąpić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, ale też dokonanie analizy przepisów prawnych, co nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczętym na żądanie strony (inwestora), w związku z czym zastosowanie znajduje art. 79a Kpa (obowiązek wykazania przez organ niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony i możliwość przedłożenia przez inwestora dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia tychże przesłanek). Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji nie ma możliwości zastosowania art. 79a Kpa. Natomiast w przypadku skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji - po zakończeniu postępowania dowodowego - ma możliwość zastosowania art. 79a Kpa, co może skłonić inwestora do przedłożenia dodatkowych dowodów celem uzyskania decyzji zgodnej z jego żądaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz .137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022r., poz. 329 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

II. W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art.138 §

2 K.p.a.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ

Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e P.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 K.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy .

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, opubl. w CBOIS na stronach internetowych NSA tak jak dalsze orzeczenia ). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeńprawamaterialnego.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13,).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

III. Nie zachodzi naruszenie przepisów wymienionych w sprzeciwie, gdyż Wojewoda Opolski w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, choć nie ustrzegł się jednego uchybienia, o czym dalej. Sąd orzekający podziela zarzuty Wojewody sformułowane pod adresem decyzji I instancji i nie ma potrzeby ich powtarzania.

Za to wymaga podkreślenia następujący aspekt sprawy administracyjnej o pozwolenie na budowę toczącej się na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz 2351 ze zm.), zwanej nadal Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjmuje się, że za obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Powołana regulacja stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 ust. 2 Kpa, w którym uregulowany jest status strony w postępowaniu administracyjnym. W ten sposób ograniczono krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, czy możliwość rozbudowy istniejących obiektów, jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej nieruchomości obiektu budowlanego, w tym budynku. Oznacza to, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością i powinna ograniczać się do sytuacji oczywistych i nie wymagających jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie uzależnia posiadania przymiotu strony od naruszenia przez projektowaną inwestycję jakichkolwiek regulacji. Nie można utożsamiać braku naruszeń przepisów, np. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z brakiem przymiotu strony właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana.

Przeciwnie, gdy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej (przy czym "sąsiedniej" nie musi oznaczać "bezpośrednio graniczącej") z faktem powstania obiektu na działce inwestora, chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciele sąsiednich nieruchomości winni mieć prawo do wzięcia udziału w postępowaniu i możliwość ustosunkowania się do przedstawionych przez inwestora okoliczności faktycznych odnośnie zakresu wpływu inwestycji na ich nieruchomość, w sytuacjach, gdy położenie obiektu wskazuje na możliwość takiego wpływu.

Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany (biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora) może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych.

Zupełnie innym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Ocena tych zarzutów może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, w którym organ merytorycznie odniesie się do nich i zbada je z uwzględnieniem przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Jeżeli zapisy projektu budzą wątpliwości, które mogą się przełożyć na objęcie właściciela sąsiedniej nieruchomości kręgiem stron postępowania lub wręcz przeciwnie odmowę dopuszczenia jako strony, organ I instancji podejmuje czynności z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

IV. Niezależnie od tego Sąd rozpoznający sprzeciw stwierdza konieczność rozważenia przez organ udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania dalszych osób. W sytuacji, gdy wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie ustalenie stron postępowania nastąpiło przez sporządzenie notatki urzędowej z dnia 28 lutego 2022 r. (k-110 akt adm.), w której nieznany z imienia i nazwiska urzędnik Starostwa Powiatowego wymienił działki e, c i a oraz ich właścicieli oraz wskazał, że teren wyznaczony jako obszar oddziaływania nastąpił "na podstawie przepisów odrębnych", przy czym przepisy te nie zostały w notatce wymienione. Stan ten bezpodstawnie przyjął Wojewoda odnotowując w decyzji II instancji, że Starosta prawidłowo określił krąg stron postępowania.

Tymczasem uzasadnienie ustalenia takiego a nie innego kręgu stron postępowania powinno nastąpić w decyzji organu I instancji. Dość powiedzieć, że Starosta jest niekonsekwentny nawet co do przyjęcia za strony właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio (graniczących) z działką inwestorów, czyli działką nr a, albowiem zarówno z dokumentów załączonych do projektu budowlanego, jak i decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji graniczy poza działkami nr c i e także z działką nr f (od południa) i nr g (droga wewnętrzna, od północy).

Uzasadnienie decyzji I instancji nie wyjaśnia pominięcia ich właścicieli w ustaleniu kręgu stron postępowania, co dyskwalifikuje akt I instancji niezależnie od zarzutów Wojewody Opolskiego zawartych w decyzji odwoławczej.

Końcowo można też zauważyć braki postępowania dowodowego. Związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o warunkach zabudowy (co do zasady) nie wyłącza konieczności oceny zamierzenia inwestycyjnego na tle przepisów Prawa budowlanego i przepisów technicznych przez starostę, który winien dysponować całymi aktami sprawy o warunki zabudowy, a nie tylko decyzją, choćby w celu zapoznania się ze złożonymi dokumentami (np. analizą urbanisty), które doprowadziły do ustalenia stron postępowania (pamiętając oczywiście o odmiennościach ustalania kręgu stron w sprawie o warunki zabudowy, gdzie do analizy urbanistycznej konieczne jest badanie obszaru w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskażników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu od kręgu stron w sprawie o pozwolenie na budowę, o czym była mowa wyżej). Zwłaszcza, że w tym wypadku uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy jest bardzo lakoniczne.

Badając zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy organ musi pamiętać, że celem decyzji wz jest tylko wytyczenie ogólnych kierunków projektowanej inwestycji a jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Mogą się w związku z tym pojawić wątpliwości które wcześniej nie ujawniły się na etapie postępowania o warunki zabudowy.

Dalej, nawet w braku wniosku stron o przeprowadzenie oględzin, przy tak specyficznym usytuowaniu działki inwestycyjnej w stosunku do drogi wewnętrznej i nieruchomości zabudowanych szeregowo domami mieszkalnymi, Starosta winien dowód ten dopuścić z urzędu. W toku oględzin można a w zasadzie należałoby, wysłuchać strony biorące udział w tej czynności. W postępowaniu nie jest też wyłączony dowód z przesłuchania świadków (przykładowo projektanta na okoliczności wynikające z zapisów projektu, umocowanego przedstawiciela zarządcy drogi na okoliczność zamiarów gminy odnośnie do kompleksowego rozwiązania komunikacji na zapleczu zabudowy mieszkaniowej-szeregowej ul. [...]). Nota bene projektowana inwestycja w zakresie budowy garażu (wg projektu), tj. obiektu związanego z komunikacją, wkracza w pewien uporządkowany stan rzeczy (zwarte zespoły garaży usytuowane prostopadle do zabudowy mieszkaniowej-szeregowej na jej zapleczu, obsługiwane z drogi wewnętrznej, czyli np. położone na działkach nr h, i, oznaczone lit. "t" na mapie)), czyniąc wyłom w dotychczasowej zabudowie komunikacyjnej. Jednocześnie dotychczas dopuszczone strony twierdzą, że inwestycja może zagrozić istniejącemu sposobowi zagospodarowania terenu. Dlatego przedmiotem przesłuchania mogą być też wątpliwości rodzące się na tle analizy dokumentów, w tym co do istnienia technicznej możliwości wykonywania zjazdu z drogi gminnej, oraz kwestii zacienienia sąsiednich działek. Tym bardziej, że w tej ostatniej kwestii stan na gruncie może zasadniczo odbiegać od stanu wynikającego z map służących do celów projektowych. Przykładowo istnienie zabudowy i urządzeń na działce rodziny W. opisanych w odwołaniu inwestorów z 14 czerwca 2022 r., z których to obiektów nie wszystkie ujawnione są na mapach. Starosta winien więc oceniając inwestycję i jej oddziaływanie na obiekty sąsiednie brać pod uwagę tylko zabudowę legalną.

V. Podsumowując, o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, ani sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane.

Nieprawidłową byłaby sytuacja, w której jedynym i nie podlegającym dyskusji wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu będzie wyłącznie dokumentacja projektowa i dowody przedłożone przez inwestora. Materiały te powinny zostać poddane szczegółowej analizie i weryfikacji Starosty a następnie ewentualnie II instancji. To organ w okolicznościach danej sprawy ustala krąg stron postępowania.

Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy w postępowaniu Starosty zabrakło. W takiej sytuacji decyzja I instancji oczywiście wymykała się spod kontroli instancyjnej i słusznie została uchylona ze wskazaniami do dalszego postępowania. W przeciwnym wypadku nastąpiłoby niejako przejęcie sprawy administracyjnej do rozpoznania przez organ odwoławczy, co w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.