Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 636/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 22 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 532
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A O, reprezentowanego przez radcę prawnego P K, od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") Nr [...]z [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...]z [...]czerwca 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] , na terenie działki ew. nr [...]oraz części działek ew. nr [...] i nr [...]z obrębu [...] (kat. obiektu XIII) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent decyzją z [...] czerwca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] , na terenie działki ew. nr [...] oraz części działek ew. nr [...] i nr [...]z obrębu [...].

W dniu 12 sierpnia 2019 r. A O, złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2020 r., Prezydent odmówił wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

A O w dniu 27 listopada 2019 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Wojewoda postanowieniem Nr [...]z [...] stycznia 2020 r., uchylił ww. postanowienie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2020 r. Prezydent wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r. znak sprawy: [...] (Nr rej. [...]) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

3. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A O.

W dniu 12 listopada 2020 r. Wojewoda [...] wezwał Wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Odpowiedź A O wpłynęła do Wojewody w dniu 7 grudnia 2020 r.

4. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał decyzję z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] czerwca 2019 r., gdyż - jak wynika z akt sprawy - AOdowiedział się o decyzji w dniu 16 lipca 2019 r. Wniosek o wznowienie postępowania z 12 sierpnia 2019 r. prawidłowo uznano więc za złożony w terminie ustawowym.

Przesłanką do wznowienia, na którą powołał się wnioskodawca, jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka ta dotyczy przede wszystkim nieprawidłowego ustalenia kręgu stron, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania bez udziału podmiotu posiadającego interes prawny w danej sprawie. Postępowanie nadzwyczajne jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby członek wspólnoty mieszkaniowej lub dany właściciel lokalu mieszkalnego mógł uczestniczyć jako strona w postępowaniach dotyczących nieruchomości, w której zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, musi wykazać swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, odrębny od interesu wspólnoty. Musi zatem wskazać przepisy prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych lokali mieszkalnych (w tym jego lokalu) obszarem oddziaływania obiektu.

Z akt organu I instancji wynika, że A O nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] . Pismem z 27 maja 2019 r. wnioskował wprawdzie o uznanie go za stronę postępowania, jednak w ocenie Prezydenta nie wykazał, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym, nie otrzymał on również decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2019 r.

W tym stanie rzeczy, po uzyskaniu w dniu 16 lipca 2019 r. drogą mailową informacji o wydaniu powyższego rozstrzygnięcia, A O pismem z 12 sierpnia 2019 r. wniósł o wznowienie postępowania. W wyniku uchylenia postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., przez Wojewodę postanowienia Prezydenta z [...] października 2020 r. odmawiającego wznowienia na powyższy wniosek, organ I instancji wydał nowe postanowienie z [...] maja 2020 r., którym wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Nr [...]z [...] czerwca 2019 r.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko, że A O nie przysługuje status strony postępowania o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W związku z czym, wobec braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2019 r.

W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji odmownej z [...] lipca 2020 r. Wojewoda również stwierdził, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę w charakterze strony. Za zasadne uznano wezwanie A O do wykazania tego interesu poprzez dostarczenie do Wojewody oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika dla wnioskodawcy, że lokal nr [...] doznaje ograniczeń, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b.

Wojewoda stoi na stanowisku, że immisje, o których mowa w art. 144 k.c. również nie stanowią przesłanki do uznania właściciela danej nieruchomości za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która mogłaby ewentualnie takie uciążliwości powodować. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne, jako naruszenie wobec konkretnych podmiotów ich interesów faktycznych, a nie prawnych.

Ponadto organ nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby kwestia zaliczenia przedmiotowych robót budowlanych do czynności przekraczających zwykły zarząd uzasadniałaby zastosowanie w niniejszej sprawie art. 199 k.c. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji Prezydenta z [...] lipca 2020 r., w przypadku dużej wspólnoty mieszkaniowej, tj. takiej, w której wyodrębniono więcej niż siedem lokali, stosuje się przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910; dalej: "u.w.l."). Przepisy te uprawniają zarząd wspólnoty mieszkaniowej do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd na podstawie uchwały właścicieli lokali. Stosowne uchwały, przyjęte większością głosów, są zawarte w aktach postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zgoda wszystkich współwłaścicieli, o której mowa w art. 199 k.c. nie była w tym przypadku wymagana. Przywołany przepis, jako niemający zastosowania, nie może zatem stanowić o indywidualnym interesie Skarżącego w postępowaniu. Jak wyjaśniono w decyzji, w przypadku nieprawidłowego, zdaniem właściciela danego lokalu, zarządzania nieruchomością wspólną, przysługuje mu natomiast, wskazana w art. 25 u.w.l. możliwość zaskarżenia uchwały do sądu w drodze powództwa cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu, Wojewoda uznał je za nieuzasadnione. W ocenie Wojewody stan faktyczny poddano wyczerpującej analizie i prawidłowej ocenie co do występowania przesłanki do wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji, wbrew twierdzeniu Skarżącego, nie wykluczył z góry możliwości istnienia indywidualnego interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali, odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego nie wynika jednak, aby w przedmiotowym, postępowaniu można było mówić o wystąpieniu takiego indywidualnego interesu w odniesieniu do właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Prezydent dokonał więc prawidłowej wykładni i właściwie zastosował art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

W kwestii naruszenia w wyniku wydania zaskarżonej decyzji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu uprzedniego wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, również należy uznać ten zarzut odwołania za niezasadny. Odwołujący wypowiadał się co do zebranego materiału dowodowego zarówno przed wydaniem decyzji, jak i w niniejszym postępowaniu odwoławczym, podnosząc w pismach te same argumenty, które analizowano na etapie I instancji. W związku z tym wypada stwierdzić, że ponowne wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji nie miałoby wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Trzeba ponadto wskazać, że od wydania postanowienia Prezydenta Nr [...] z [...] maja 2020 r. wznawiającego postępowanie do wydania decyzji Nr [...] z [...] lipca 2020 r. minęły 2 miesiące, co dawało Skarżącemu wystarczający czas na przedstawienie dodatkowych wyjaśnień.

W tym stanie rzeczy, Wojewoda uznał za odpowiadającą prawu decyzję Prezydenta Nr [...] z [...] lipca 2020 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z [...]czerwca 2019 r. i utrzymał ją w mocy.

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył A O. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.:

- bezpodstawnego uznania, że skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2019 r. nr [...], pomimo, że przedstawione w toku postępowania okoliczności i dowody świadczyły o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 p.b.;

- bezpodstawnego uznania, że lokal stanowiący przedmiot odrębnej własności Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji;

- bezpodstawnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w udziale w postępowaniu;

- bezpodstawnego uznania, że wykonanie robót budowlanych wpływać będzie wyłącznie na nieruchomość wspólną, podczas gdy skarżący wykazał, że w sposób bezpośredni wpływać będzie na lokal stanowiący przedmiot odrębnej własności,

b) art. 51 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy błędnej decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2019 r., pomimo, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

d) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy z zasady i całkowicie wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, a także że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę albowiem nie posiada interesu prawnego w udziale w tymże postępowaniu;.

e) art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że inwestor - Wspólnota Mieszkaniowa posiada prawo do dysponowania nieruchomościami, na których realizowane mają być zgodnie z projektem budowlanym, roboty budowlane, pomimo że:

- wspólnota mieszkaniowa nie może udzielić zarządowi pełnomocnictwa do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na ten cel budowlany;

- zdolność prawna wspólnoty nie rozciąga się na sprawy związane z nieruchomościami sąsiednimi, a złożone oświadczenie dotyczy nieruchomości nie będących częściami nieruchomości wspólnej;

f) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania istoty sprawy oraz zarzutów powołanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie odniósł się do twierdzeń powołanych we wniosku o wznowienie postępowania, sprowadzających się do wskazania, iż inwestycja polegająca na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku ingeruje w przedmiot odrębnej własności skarżącego, tj. lokal mieszkalny o numerze [...] położony w budynku przy ul. [...]. Uzasadniając przysługiwanie skarżącemu interesu prawnego w udziale w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, skarżący wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] , stanowiący jego własność, powstał w wyniku adaptacji dwóch strychów i zajmuje całą piątą, ostatnią kondygnację w budynku. Lokal graniczy ze wszystkimi ścianami, które przewidziane zostały do ocieplenia. Podczas pierwszej adaptacji - ok. 25 lat temu - zostały ocieplone od wewnątrz ściany nośne, zgodnie z projektem budowlanym z 1988 r., a około 11 lat temu zostały ocieplone od wewnątrz ściany nośne, zgodnie z projektem budowlanym z lutego 2007 r. Wewnętrzne ocieplenie lokalu nr [...] zostało wykonane zgodnie z dwoma projektami budowlanymi dotyczącymi adaptacji poddasza oraz przepisami dotyczącymi termoizolacyjności nowo powstających lokali mieszkalnych. Wobec powzięcia wiedzy o planowanej obecnej termoizolacji, skarżący zwrócił się o opinię dwóch architektów oraz jednego rzeczoznawcy, którzy jednoznacznie stwierdzili, że w ścianie z cegły, która obłożona będzie z obu stron izolacją cieplną, będzie się skraplać para wodna. Zjawisko to występuje w zimie po przekroczeniu "punktu rosy". Para wodna z zamkniętej przegrody (czyli ściany nośnej) nie będzie mogła się wydostać, a to spowoduje zawilgocenie ściany nośnej, a w konsekwencji powstanie pleśni i zagrzybień na ścianach Po pewnym czasie takiego funkcjonowania, konieczny będzie kosztowny remont polegający na usunięciu ocieplenia i osuszeniu zagrzybionych ścian.

W związku z zaistniałą sytuacją, w marcu 2015 r. skarżący zlecił na własny koszt wykonanie ekspertyzy budowlanej uprawnionemu rzeczoznawcy budowlanemu, która potwierdziłaby lub zaprzeczyła obawom dotyczącym degradacji ścian nośnych, powstania zagrzybień i pleśni w mieszkaniu nr [...]. Ekspertyza jednoznacznie stwierdziła, że ocieplenie styropianem budynku od zewnątrz niesie duże ryzyko wykroplenia pary wodnej i powstania zagrzybienia na wewnętrznych powierzchniach mieszkania na całej ostatniej kondygnacji budynku

Ekspertyza rzeczoznawcy, zawiera dodatkowo zapytanie do jednego z producentów materiałów ociepleniowych na rynku europejskim - firmy [...]. Biuro doradztwa technicznego firmy [...] jednoznacznie stwierdziło, że ocieplenie ścian z obu stron, może spowodować wykroplenie się pary wodnej, prowadzącej do pojawienia się grzyba, czy pleśni.

W przypadku przekroczenia temperatury "punkty rosy" w przegrodzie skropli się woda, która otoczona z obu stroń styropianem (materiałem nieprzepuszczalnym dla wody) nie będzie mogła wyparować w okresie letnim w ściany. Zawilgocona ściana umożliwi rozwój pieśni i grzybów w lokalu nr [...].

Konsekwencją powyższego jest konieczność uznania, iż zaskarżona decyzja narusza § 321 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a wyliczenia przekroczenia punktu rosy wykonane są niezgodnie z Polską Normą dotyczącą metody obliczania temperatury powierzchni wewnętrznej koniecznej do uniknięcia krytycznej wilgotności powierzchni i kondensacji międzywarstwowej, wynikającej z § 321 ust. 3 rozporządzenia.

Z tych względów skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby okoliczność, iż inwestycja wpływać będzie niekorzystnie na przedmiot własności skarżącego była okolicznością przyszłą i niepewną i przez to nie może przesądzać o przysługującym mu interesie prawnym w udziale w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Skarżący podniósł, że stanowisko przesądzające o szerokim rozumieniu "obszaru oddziaływania inwestycji", niezależnie od norm o charakterze technicznym uznać należy za utrwalone i niekwestionowane. Nie jest przy tym wymagane naruszenie decyzją o pozwoleniu na budowę interesu właściciela nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji, a wystarczające jest zagrożenie tego interesu.

Interes prawny skarżącego wywodzony jest między innymi, ale nie tylko w przepisów prawa cywilnego. Nieruchomość stanowiąca własność Skarżącego - lokal mieszkalny o numerze [...]niewątpliwie leży w obszarze oddziaływania Inwestycji. Wykonanie docieplenia będzie miało bezpośredni wpływ na stan techniczny lokalu Skarżącego. Tym samym, wobec pominięcia Skarżącego jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, należało ją uchylić.

W ocenie skarżącego, projekt budowlany docieplenia elewacji nie jest zgodny z § 328 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, który określa w tabeli nr 2 maksymalny współczynnik przenikania ciepła dla docieplenia. Ponadto, wykonanie docieplenia wg. projektu budowlanego jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. dla terenu oznaczonego symbolem G17 MW(U), który w ust. 7.3 pkt.2, stwierdza konieczność: "zachowania pierzejowego układu zabudowy - wprowadzenia dla nowej i wymienianej zabudowy obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ulic zgodnie z granicami terenu, z wyjątkiem zabudowy od strony ul. [...], dla której zgodnie z linią istniejącej zabudowy".

Do zarzutów skarżącego w tym zakresie organ II instancji nie odniósł się, rażąco naruszając art. 15 k.p.a., który nakazuje dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Granicą terenu oznaczonego symbolem G17 MW(U) jest ściana budynku od ul. [...]. Rozbudowa budynku, polegająca na obłożeniu ściany styropianem, spowoduje że zostanie przekroczona obowiązująca linia zabudowy, ponieważ docieplenie wkroczy na sąsiednią nieruchomość , stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...].

Ponadto zostanie zaburzona pierzejowa zabudowa ul. [...] , ze względu na odstającą elewację budynku w stosunku do reszty linii zabudowań.

W ocenie Skarżącego doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., albowiem przedłożony projekt docieplenia elewacji jest w świetle przepisów ustawy rozbudową budynku, po której ma powstać nowy, nieistniejący element budynku trwale z nim związany. Wykonanie docieplenia spowoduje zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, zwiększy jego długość, szerokość, powierzchnię zabudowy i kubaturę brutto oraz wkroczy na dwie sąsiednie nieruchomości. Wykonanie docieplenia elewacji nie jest remontem, przebudową, ani nadbudową. Dla uzyskania pozwolenia na budowę polegającą na dociepleniu budynku konieczne było zatem złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich członków Wspólnoty.

Organ II instancji, błędnie odczytując twierdzenia i zarzuty skarżącego uznał, że powoływanie się przez skarżącego na art. 199 k.c. ma na celu zakwestionowanie prawa Wspólnoty do podjęcia decyzji przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną w formie uchwały. Nie taka była treść zarzutów. W rzeczywistości skarżący zarzucał naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Przedłożony projekt docieplenia elewacji jest w świetle przepisów ustawy rozbudową budynku, po której ma powstać nowy, nieistniejący element budynku trwale z nim związany. Wykonanie docieplenia spowoduje zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, zwiększy: jego długość, szerokość, powierzchnię zabudowy i kubaturę brutto, oraz wkroczy na dwie sąsiednie nieruchomości.

Złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez członka zarządu - nie jest oświadczeniem zgodnym z u.w.l. Wykonanie robót budowlanych na innych sąsiednich nieruchomościach nie należących do nieruchomości wspólnej, nie mieści się w katalogu uprawnień przysługujących Wspólnocie na podstawie ustawy o własności lokali. Brak skutecznie i zgodnie z prawem złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 3 pkt 11 p.b. i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Organy obu instancji nie ustaliły istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], z obrębu [...], na cele budowlane. Polegając wyłącznie na oświadczeniu inwestora oraz ignorując zarzuty skarżącego w przedmiocie braku umocowania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, do złożenia oświadczeń dotyczących nieruchomości sąsiednich. Organy nie poczyniły ustaleń w zakresie prawdziwości złożonego oświadczenia. Działanie takie doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi, na których wykonana miała zostać inwestycja.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów podjętych w tzw. nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (tj. po wznowieniu postępowania), w których odmówiono (na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], na terenie działki ew. nr [...]oraz części działek ew. nr [...] i nr [...]z obrębu [...] (kat. obiektu XIII).

Zdaniem skarżącego, nie można zaakceptować poglądu, wedle którego z kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę należy wykluczyć właściciela lokalu mieszkalnego, będącego jednocześnie członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej.

Zdaniem organów, aby członek wspólnoty mieszkaniowej lub dany właściciel lokalu mieszkalnego mógł uczestniczyć jako strona w postępowaniach dotyczących nieruchomości, w której zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, musi wykazać swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, odrębny od interesu wspólnoty. Musi zatem wskazać przepisy prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych lokali mieszkalnych (w tym jego lokalu) obszarem oddziaływania obiektu. Takiego interesu prawnego skarżący nie wykazał.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu.

2. Wniosek o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka ta niejako determinuje zakres postępowania wszczętego na jej podstawie, którego przedmiotem jest wówczas w pierwszej kolejności ustalenie, czy z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot rzeczywiście legitymujący się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest dokonanie weryfikacji statusu wnioskodawcy w postępowaniu rozpoznanym już ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji, w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. bądź przepisy szczególne, w tym art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/20).

Przepis prawa materialnego, na podstawie którego definiuje się strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 p.b. Są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić trzeba, że subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

3. W ocenie Sądu, decyzje organów są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa. Wynika to z przyjęcia następujących przesłanek.

Po pierwsze – skarżący nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] . Zasadnie w sprawie wezwano skarżącego do wykazania "indywidualnego interesu prawnego" w sprawie. Skarżący jest członkiem tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej (Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] składa się z 14 wyodrębnionych lokal). W postępowaniach z zakresu prawa budowlanego związanych z nieruchomością wspólną co do zasady stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. W takich przypadkach stosuje się przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.). Przepisy te uprawniają zarząd wspólnoty mieszkaniowej do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd na podstawie uchwały właścicieli lokali (o której mowa w art. 22 ust. 2 u.w.l.). Stosowne uchwały, przyjęte większością głosów zostały w niniejszej sprawie podjęte (zawarte w aktach postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę). Wbrew twierdzeniom skarżącego, zgoda wszystkich współwłaścicieli (o której mowa w art. 199 k.c.) nie była w tym przypadku wymagana. W jednym z rozstrzygnięć SN przyjął, że "(...) wykonywanie zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. w sposób kompleksowy i spójny, co wyłącza możliwość odwołania się do zasad wskazanych w art. 199 k.c. i stanowi wyraz kompromisu koniecznego w sytuacji skomplikowanego układu stosunków własnościowych spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych" – por. postanowienie SN z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I CSK 344/17). W ocenie Sądu, tezę tą należy odpowiednio przyjąć zarówno w odniesieniu do wspólnot mieszkaniowych jak i spółdzielni mieszkaniowych. Dodatkowo podkreślić trzeba, że w przypadku nieprawidłowego, zdaniem właściciela danego lokalu, zarządzania nieruchomością wspólną, przysługuje mu możliwość zaskarżenia uchwały do sądu w drodze powództwa cywilnego (art. 25 u.w.l.). Z akt sprawy wynika, że uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] podejmowane w sprawie zatwierdzenia remontowych planów gospodarczych, bądź wyrażenia zgody na zaciągnięcie kredytu z przeznaczeniem na sfinansowanie robót remontowych budynku, były zaskarżane przez Wnoszącego. W aktach sprawy znajdują się również wyroki sądów oddalające apelacje/zażalenia. Wskazać należy, że w orzecznictwie podnosi się, iż uchwała narusza interesy właściciela lokalu, jeżeli jest dla niego niekorzystna, krzywdząca lub narusza jego prawa. Nie stanowi to jednak jeszcze wystarczającej podstawy do jej uchylenia. Dodatkowo musi istnieć co najmniej znaczna dysproporcja pomiędzy potrzebą ochrony interesu określonego właściciela, a ochroną interesu wyrażonego podjętą uchwałą. Spór sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy dobrem wspólnoty, a dobrem jej indywidualnego członka (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2020 r., sygn. akt [...]).

Po drugie - w przedmiotowym postępowaniu nie można było mówić o wystąpieniu "indywidualnego interesu prawnego" w odniesieniu do właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Stroną w procesie budowlanym stosownie do art. 28 pkt 2 p.b. jest wspólnota mieszkaniowa, a właściciel lokalu jest stroną w tym procesie wyjątkowo, o ile wykaże, że inwestycja oddziałuje na jego własny interes prawny (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 maja 2021 r.. sygn. akt II SAB/Łd 23/21). W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 6 u.w.l. (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12). Nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 334/21). Zatem w niniejszej sprawie skarżącego reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Wnioskodawcy nie przysługuje bowiem indywidualny interes prawny upoważniający go do uczestnictwa samodzielnie w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony w sytuacji gdy Wspólnota Mieszkaniowa załączyła do akt sprawy, określoną przepisami prawa uchwałę, podjętą większością głosów właścicieli wyodrębnionych lokali wyrażającą zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących przedmiot złożonego wniosku o pozwolenie na budowę.

Po trzecie - teren na którym położony jest budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...] , utworzonej na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b., pozwolenie na budowę wydane zostało w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Istotą wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu.

Po czwarte – nie można twierdzić, że docieplenie elewacji jest "rozbudową" budynku, bo wykonanie tego docieplenia spowoduje zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (zwiększy jego długość, szerokość, powierzchnię zabudowy i kubaturę). Podkreślić trzeba, że roboty budowlane związane wykonaniem docieplenia budynku nie są robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, która swym charakterem są zbliżone do remontu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19).

Po piąte – bezzasadne jest twierdzenie, że organy obu instancji nie ustaliły istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2180/18). W niniejszej sprawie takich "uzasadnionych wątpliwości" nie było, gdyż to Wspólnota Mieszkaniowa (reprezentowana przez zarząd) posiadająca stosowne uchwały, uzgodnienia z konserwatorem zabytków jest stroną postepowania w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerującym w części wspólne budynku.

Po szóste – pozostałe zarzuty skarżącego związane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego ("przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w sposób pobieżny") oraz rozważania związane ze zjawiskiem "punktu rosy" i dotyczące "wykonania docieplenia wg. projektu budowlanego niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]" - są bezzasadne. Wznowione postępowanie nie daje możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, a jedynie powoduje konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania tylko w zakresie, w jakim postępowanie instancyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 715/19). Wznowienia postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu, a nawet zapadnięcie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie oznacza automatycznie, że dotychczas wydane akty przestają wywoływać skutki prawne i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 956/19).

4. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.