Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2286/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 284/15 w sprawie ze skargi T. W. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza na rzecz T. W. i J. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] po 1500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 284/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. W. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. C. z dnia 10 lutego 2014 r., następnie uzupełnionym w dniu 25 marca 2014 r., Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z przyłączami do infrastruktury technicznej oraz pasem dojazdowym i ogrodzeniem, na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Organ wskazał, że działki nr ew. [...], [...] i [...] obrębu [...] o łącznej powierzchni ca 1, 04 ha są własnością osób prywatnych i posiadają mieszaną klasyfikację pod względem użytków: Lz (tereny zadrzewione i zakrzewione) oraz LsV (lasy). Teren objęty wnioskiem graniczy bezpośrednio: od strony północnej z trzema działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wolno stojącymi i jedną działką niezabudowaną o klasyfikacji B oraz z działką drogową stanowiącą ul. [...], od stron wschodniej i południowej z działkami drogowymi niestanowiącymi drogi publicznej, od strony zachodniej z ul. [...]. W pasie drogowym ul. [...] usytuowane są następujące sieci: gazowa, elektroenergetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna. Teren jest niezabudowany, nieogrodzony, porośnięty drzewami i krzewami.

Organ I instancji wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem", a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Organ I instancji wskazał, że inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, a mianowicie zarządcy drogi ul. [...], Burmistrza Dzielnicy [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w zakresie obszarów znajdujących się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: T. i M. W., J. i R. M., J. i J. B. Wnosząc o wyłączenie z ustalenia warunków zabudowy działki nr ew. [...], która w całości położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

W wyniku rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Kolegium zaznaczyło, że stosownie do § 27 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego im. [...] na okres 20 lat (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 87, poz. 2131), zwanego dalej: "rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 2004 r.", dotyczącego ochrony walorów krajobrazowych i kulturowych w granicach strefy krajobrazu naturalno-kulturowego o najwyższych rygorach ochronnych - wskazuje się utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów, zaś stosownie do § 32 ust. 4 w/w rozporządzenia, na obszarze Parku w związku z ochroną krajobrazową zakazuje się wprowadzania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Jak wynika zaś z analizy akt niniejszej sprawy, działka nr [...] (znajdująca się częściowo w granicy terenów leśnych i częściowo w strefie terenów otwartych) w całości położona jest granicach [...] Parku Krajobrazowego, zaś działki nr [...] i [...] położone są częściowo w granicach Parku (użytek gruntu Ls) i częściowo w otulinie Parku (użytki gruntu Lz). Przy czym teren planowanej inwestycji, jest jedynie częściowo położony w granicach [...] Parku Krajobrazowego im. [...], a z opisu planowanej inwestycji wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący zostanie wybudowany na części działek leżących poza obszarem Parku.

Zdaniem Kolegium, nie zostaną naruszone przepisy powyższego rozporządzenia, w tym jego § 36, dotyczące zasad zagospodarowania strefy terenów otwartych - nieleśnych i pozaosadniczych, bowiem w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nie zostanie zmieniony dotychczasowy sposób użytkowania gruntów należących do obszaru [...] Parku Krajobrazowego im. [...]. Z tego samego powodu w ocenie Kolegium realizacja zamierzenia opisanego w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy nie naruszy § 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2004 r.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie obszarów znajdujących się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, w związku z tym możliwa jest realizacja planowanej inwestycji budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. W. oraz J. B. W skardze zarzucono decyzji organu pierwszej instancji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez naruszenie przepisów odrębnych;

b) § 6 rozporządzenia, poprzez:

- brak uzasadnienia przyczyn, z powodu których organy obu instancji uznały za prawidłowe odstępstwo od reguły wyrażonej w ust. 1 powołanego przepisu,

- nieprawidłowe i wysoce nieprecyzyjne określenie średniej szerokości elewacji frontowych zarówno całej istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, jak i średniej szerokości tychże elewacji dla samych budynków wolnostojących na skutek użycia skrótu "ca" (circa), co skutkuje niemożliwością określenia dopuszczalnych gabarytów planowanej inwestycji;

c) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez doręczenie skarżącym kopii mapy (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku), z której wynika, że w toku postępowania w ogóle nie wyznaczono obszaru analizowanego o cechach i parametrach wymaganych naruszonym przepisem, a w konsekwencji obrazę przepisów postępowania polegającą na braku uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie;

d) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez doręczenie skarżącym wraz z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., kopii mapy, która nie zawiera naniesionej skali i w odniesieniu, do której nie sposób stwierdzić, czy stanowi kopię mapy zasadniczej lub kopię mapy katastralnej, o jakich mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów procedury administracyjnej polegające na braku uchylenia w całości decyzji Zarządu Dzielnicy [...] przez organ II instancji, pomimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

e) § 7 rozporządzenia, poprzez w istocie niczym nieuzasadnione odstępstwo od reguły wyrażonej w przytoczonym przepisie i wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie maksymalnie 9 metrów, podczas gdy średnia wysokość dla budynków mieszkalnych wolno stojących w obszarze uznanym przez organy obu instancji za analizowany wynosi "ca 7 m";

f) § 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego im. [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 75, poz. 1982), zwanego dalej: "rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 2005 r.", w szczególności pkt 1) i 4) § 2 poprzez bezpośrednie zagrożenie dla wymienionych w powołanym przepisie celów ogólnych ochrony Parku, jak również dla celu ochrony jego walorów krajobrazowych na skutek wydania i utrzymania w mocy decyzji ustalających warunki zabudowy dla planowanej na terenie tegoż Parku inwestycji.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, tj:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 223), dalej zwanej: "k.p.a.", poprzez brak uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w niniejszej skardze, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

b) art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez:

- brak rozstrzygnięcia, na której ze wskazanych we wniosku inwestora działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w W. planowana jest inwestycja w postaci domu jednorodzinnego wolnostojącego;

- wydanie decyzji niekompletnej, tj. niezawierającej rozstrzygnięcia, co do projektowanych budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z podjazdami, naniesionymi na kopii mapy znajdującej się na karcie 6 akt niniejszej sprawy, przy jednoczesnym braku informacji, że objęte skargami decyzje mają charakter decyzji częściowych;

c) art. 28 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego i bezzasadne pominięcie Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, jako strony, pomimo że działka [...] w całości leży w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a działki o numerach [...] oraz [...] położone są częściowo w granicach tegoż Parku, a częściowo w jego otulinie (strefie ochronnej);

d) art. 7 w zw. z art, 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do pogwałcenia zasady prawdy obiektywnej i załatwienia sprawy przy braku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

- sformułowanie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji w sposób ograniczający się w zasadzie jedynie do próby uzasadnienia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przy pominięciu przez organ II instancji pozostałych przesłanek, których łączne spełnienie było warunkiem koniecznym utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r.;

- bezpodstawne uznanie za udowodnione, że planowana inwestycja zostanie posadowiona na części działek leżących poza obszarem [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy projektowany przez inwestora budynek wolnostojący został przez niego naniesiony na działce o numerze [...] tj. bez wątpienia na terenie wchodzącym w skład [...] Parku Krajobrazowego;

f) art. 11 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie skarżącej przesłanek, jakimi organy obu instancji kierowały się przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej m.in. na skutek niewyjaśnienia przyczyn, z powodu, których teren planowanej inwestycji ograniczony został do jedynie części działek objętych wnioskiem inwestora, pomimo braku takiego żądania przez inwestora.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że organ I instancji stosownie do wymogów określonych w § 3 rozporządzenia, wyznaczył obszar analizowany, następnie prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom, określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd ten wskazał, że organ I instancji uzasadnił przyjęcie określonych parametrów planowanej zabudowy, a zatem zarzuty skargi odnoszące się do wadliwie ustalonych wskaźników planowanej zabudowy są nieuprawnione.

W ocenie Sądu I instancji, ujęte w załączniku nr 2 do decyzji wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu odpowiadają wymogom prawa, albowiem ustalają granicę, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. Planowana bowiem zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 285/09, stwierdzający nieważność rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2005 r., w części dotyczącej opisu granic Parku w pkt 1 ppkt 30 i 31 załącznika, wystąpił do [...] Zespołu Parków Krajobrazowych o udzielenie informacji, czy przedmiotowe działki znajdują się na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Z wyjaśnień Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych (pismo z 20 marca 2014 r.) wynika, że działka [...] znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a działki nr [...] i nr [...] położone są częściowo w granicach Parku (użytek gruntu Ls) i częściowo w otulinie (strefie ochronnej) Parku.

Sąd ten stwierdził, że jak wynika z treści decyzji organu I instancji oraz załącznika graficznego nr 1 do tej decyzji, teren ustalony jako teren inwestycji wyznaczony został w sposób taki, że obejmuje tylko część przedmiotowych działek, które to części stanowią grunty oznaczone jako grunty zadrzewione i zakrzewione, a których łączna powierzchnia wynosi 0,7781 ha, a z tego w granicach [...] Parku Krajobrazowego znajduje się tylko część działki nr [...] o powierzchni 0,2363 ha, zaś pozostała powierzchnia wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji znajduje się poza granicami Parku bądź w jego otulinie.

W ocenie Sądu I instancji, fakt objęcia terenu inwestora formą ochrony przyrody, jaką jest park krajobrazowy, nie oznacza, że na terenie tym nie jest możliwa zabudowa, zgodnie z zamkniętym katalogiem zakazów, który obowiązuje w tymże parku.

Żaden bowiem z zakazów zawartych w z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz.671), zwaną dalej: "u.o.p.", nie uniemożliwia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku. Jak podkreślił Sąd I instancji, zakazy te recypowano do rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2005 r., a analiza z kolei przepisów rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2004 r., wskazuje, że na terenach Parku - poza obszarami działań ochronnych i lasów ochronnych wykazanych w planie - dopuszcza się nową zabudowę pod pewnymi warunkami, m.in. przy uwzględnieniu zakazów i nakazów wynikających z obowiązujących przepisów, w tym dla parków krajobrazowych (§ 32 ust. 3 rozporządzenia).

W świetle powyższych uwag, Sąd I instancji stwierdził brak istnienia podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie tego Sądu, nieuprawniony jest zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia stron postępowania poprzez pominięcie Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, albowiem nie można wywieść, że posiada on w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów u.o.p.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej; "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżąca T. W. i J. B. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za I i II instancję w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p., poprzez naruszenie przepisów odrębnych, o jakich mowa zarówno w dalszej części petitum, jak i uzasadnieniu skarg wniesionych do WSA w Warszawie, jak również niniejszych skarg kasacyjnych;

b) § 6 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy, zasadnie:

- zaniechano uzasadnienia przyczyn, z powodu, których organy obu instancji uznały za prawidłowe odstępstwo od reguły wyrażonej w ust. 1 powołanego przepisu,

- nieprecyzyjnie określono średnią szerokości elewacji frontowych zarówno całej istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, jak i średniej szerokości tychże elewacji dla samych budynków wolno stojących na skutek użycia skrótu "ca" (circa), co skutkuje niemożliwością określenia dopuszczalnych gabarytów planowanej inwestycji;

c) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że właściwe było w toku postępowania administracyjnego doręczenie skarżącym kopii mapy (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji, potwierdzającej, że w trakcie tego postępowania w ogóle nie wyznaczono obszaru analizowanego o cechach i parametrach wymaganych naruszonym przepisem;

d) § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że odpowiada przepisom tej ustawy doręczenie skarżącym wraz z decyzją pierwszoinstancyjną, kopii mapy, która nie zawiera naniesionej skali i w odniesieniu do której nie sposób było stwierdzić, czy stanowi kopię mapy zasadniczej lub kopię mapy katastralnej, o jakich mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.;

e) § 7 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie niczym nieuzasadnionego odstępstwa w postępowaniu administracyjnym od reguły wyrażonej w przytoczonym przepisie i wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie maksymalnie 9 metrów, podczas gdy średnia wysokość dla budynków mieszkalnych wolno stojących w obszarze uznanym przez organy obu instancji za analizowany wynosi "ca 7 m";

f) § 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, w szczególności pkt 1) i 4) § 2 poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla wymienionych w powołanym przepisie celów ogólnych ochrony Parku, jak również dla celu ochrony jego walorów krajobrazowych na skutek wydania i utrzymania w mocy decyzji ustalających warunki zabudowy dla planowanej na terenie tegoż Parku inwestycji;

2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., jak również art. 141 ust. 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżących mających charakter procesowy oraz omówienia w uzasadnieniu wydanego wyroku podstawy prawnej wyroku, w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wyroku, skutkiem czego Sąd zaniechał uchylenia decyzji organów I i II instancji, akceptując obrazę przepisów procedury niżej wymienionych przepisów kpa:

a) art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na zaniechanie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

b) art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., ze względu na:

- brak rozstrzygnięcia, na której ze wskazanych we wniosku inwestora działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w W. planowana jest inwestycja w postaci domu jednorodzinnego wolnostojącego;

- wydanie decyzji niekompletnej, tj. nie zawierającej rozstrzygnięcia, co do projektowanych budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z podjazdami, naniesionych na kopię mapy znajdującą się na karcie 6. akt niniejszej sprawy, przy jednoczesnym braku informacji, że objęte skargami decyzje mają charakter decyzji częściowych;

c) art. 28 k.p.a., z uwagi na nieustalenie przez organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego i bezzasadne pominięcie Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, jako strony postępowania administracyjnego, pomimo że działka [...] w całości leży w granicach [...] Parku Krajobrazowego, a działki o numerach [...] oraz [...] położone są częściowo w granicach tegoż Parku, a częściowo w jego otulinie (strefie ochronnej);

d) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającą na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło w postępowaniu administracyjnym do pogwałcenia zasady prawdy obiektywnej i załatwienia sprawy przy braku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ze względu na:

- sformułowanie przez organ odwoławczy w sposób ograniczający się w zasadzie jedynie do próby uzasadnienia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p., przy pominięciu pozostałych przesłanek, których łączne spełnienie było warunkiem koniecznym utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r.,

- bezpodstawne uznanie za udowodnione, że planowana inwestycja zostanie posadowiona na części działek leżących poza obszarem [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy projektowany przez inwestora budynek wolno stojący został przez niego naniesiony na działce o numerze [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W., tj. bez wątpienia na terenie wchodzącym w skład [...] Parku Krajobrazowego;

f) art. 11 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., polegającą na zaniechaniu wyjaśnienia stronie skarżącej przez organ II instancji przesłanek, jakimi organy obu instancji kierowały się przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej m. in. na skutek niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których teren planowanej inwestycji ograniczony został do jedynie części działek objętych wnioskiem inwestora, pomimo braku takiego żądania przez inwestora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił dlaczego na terenie parku krajobrazowego, możliwe jest wzniesienie budynku mieszkalnego w świetle przepisów o ochronie przyrody, a w tym przepisów rozporządzenia właściwego wojewody, odnoszącego się do ochrony walorów konkretnego parku krajobrazowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że złożony wniosek o warunki zabudowy był niejasny i zawierał wewnętrzne sprzeczności. Wskazano w nim, że dotyczy trzech działek, tj.: [...], [...] oraz [...], jednocześnie zaznaczając, iż inwestycja mieścić się będzie w granicach oznaczonych linią ciągłą literami [...], które w załączniku graficznym załączonym do wniosku, stanowiącym mapę, wyznaczają obszar, położony wyłącznie na działce [...]. Na tejże mapie wyrysowano jednocześnie również dwa domy w zabudowie bliźniaczej, na działce [...], a więc poza obszarem, wskazanym, jako teren inwestycji, oznaczony linią ciągłą literami [...]. Sytuacja ta wymagała podjęcia przez organ I instancji czynności procesowych mających na celu wyeliminowanie wskazanej wyżej niejasności. Wynika to z powinności organu - do którego wpływa żądanie strony -dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Jeżeli jednak, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, treść żądania nie jest jednoznaczna lub winna budzić wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści. Tymczasem zaniechano tej niezbędnej czynności procesowej, przez co wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., udzielająca warunków zabudowy, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią wniosku, albowiem określa teren inwestycji, na wszystkich działkach, a nie na obszarze we wniosku wskazanym i nie ustosunkowuje się do tej części wniosku, z której wynika bliżej nieokreślone zamierzenie, którego organ nie wyjaśnił, do udzielenia warunków zabudowy na zabudowę bliźniaczą.

Powyższa sytuacja sprawia, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., okazały się zasadne, skoro z podjętego rozstrzygnięcia udzielającego warunków zabudowy nie wynikało, czy złożony wniosek został uwzględniony w całości, czy częściowo oraz w odniesieniu do której ze wskazanych we wniosku inwestora działek, oznaczonych numerami: [...], [...], [...] udzielono warunków zabudowy.

Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 11 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia stronie skarżącej przez organ II instancji przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, jak również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w oparciu, o który ustalił, że lokalizacja planowanego budynku znajduje się poza obszarem [...] Parku Krajobrazowego, w sytuacji, kiedy obiekt ten we wniosku inwestora naniesiony był na działce o nr [...], która, jak wynika z pisma Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia 20 marca 2015 r., w całości położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Nad powyższymi ustaleniami, wyraźnie sprzecznymi ze stanowiskiem Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, którego opinii, w zakresie przebiegu granic Parku zasięgał Zarząd Dzielnicy [...] - nie kwestionując jej - przeszedł do porządku Sąd I instancji, nie zajmując stanowiska, co do kwestii, czy planowany budynek znajduje się w granicach Parku. Okoliczność ta miała tymczasem dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie, albowiem udzielenie warunków zabudowy na budowę przedmiotowego budynku, w sytuacji jego położenia na terenie [...] Parku Krajobrazowego, było uzależnione od przesądzenia zagadnienia, czy w jego granicach, możliwa jest taka zabudowa. Czynione, więc przez Sąd I instancji rozważania w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie Parku, nie zostały poprzedzone niezbędnymi ustaleniami, co do miejsca lokalizacji planowanego budynku. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących dokonania przez organy wadliwych ustaleń faktycznych w omawianym zakresie, których też nie poddał właściwej weryfikacji i kontroli. Dlatego też, za zasadny należało uznać wysunięty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., jak również art. 141 ust. 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., a także również wysunięty w ramach powyższej podstawy kasacyjnej.

W ramach powyższego zarzutu, słusznie też wytknięto wadliwe omówienie w uzasadnieniu wydanego wyroku, jego podstawy prawnej w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną wyroku, zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia problematyki możliwości zabudowy jednorodzinnej na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Jakkolwiek bowiem Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 17 u.o.p. i wskazał, że określone w nim zakazy recypowano do rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2005 r., to jednak nie dokonał jakiejkolwiek analizy tych przepisów. Podobnie też, nie przeanalizował przepisów rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2004 r., uznając, że dopuszczają one nową zabudowę, na terenie Parku.

Nie okazały się jednak zasadne wysunięte w ramach podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a.

Artykuł 146 § 1 p.p.s.a., dotyczy skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej konkretyzującą przepisy prawne w formie innej niż decyzja lub postanowienie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja ustalająca warunki zabudowy. Uwzględnienie skargi wymagało więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, a więc innej normy niż przepis art. 146 §1 p.p.s.a.

Zastosowania w przedmiotowej sprawie również nie miał przepis art. 134 § 2 p.p.s.a., wyrażający zasadę nieorzekania na niekorzyść strony. W skardze kasacyjnej nie wskazano zresztą w jaki sposób doszło do naruszenia tej normy i jaki miało to wpływ na wynik postępowania, co czyni zarzut ten bezskutecznym.

Nie był wreszcie zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., poprzez nieustalenie przez organy administracji publicznej I i II instancji, prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego i bezzasadne pominięcie Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, jako strony postępowania.

W odniesieniu do uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przepisy u.o.p. (art. 105, 106 oraz 107), należy odczytywać łącznie z przepisami u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż z przepisów tych nie wynika interes prawny Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedstawione powyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi skarżących na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, poprzez uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić powyżej wyrażone uwagi, w tym przede wszystkim odnoszące się do potrzeby sprecyzowania wniosku, co będzie podstawowym warunkiem do prawidłowego jego rozpatrzenia. Trzeba również zaznaczyć, że co prawda, jak już to podkreślono, z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień, zbędna była analiza naruszeń prawa materialnego, to jednak ponownie rozpoznając sprawę, niezbędnym będzie poczynienie rozważań w przedmiocie dopuszczalności planowanej zabudowy na terenie parku krajobrazowego, w oparciu o przepisy u.o.p., rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2004 r. oraz rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 2005 r. Słusznie bowiem zarzucono w skardze kasacyjnej, brak poczynienia rozważań w tym zakresie.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.