Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 651/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art 145 par. 1, art. 134, art. art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust, 1 i 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b,
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 190 ust. 1 i 3, art. 2, art. 8,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania T. T., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] r. znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania T. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. P.

W uzasadnieniu powyższego aktu organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z dnia 21 maja 2018 r. T. T. zwróciła się do MGOPS w Daleszycach

o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. P.. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że T. T. jest córką osoby wymagającej opieki J. P. J. P. jest wdową, ma 82 lata, zamieszkuje z córką T. T. i zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś orzeczenie zostało wydane na stałe. W orzeczeniu tym wskazano m.in., że J. P. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika nadto, jak wskazał organ II instancji, że J. P. z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki. Taką pomoc zapewnia jej córka - T. T., która pomaga jej w codziennych czynnościach życiowych. T. T. nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, zapewnia stałą pomoc i opiekę swojej matce - J. P..

Organ przywołał więc treść regulacji z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.) zawartych w art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i art. 3 pkt 21 tej ustawy i zważył, że w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych J. P. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. J. P. legitymuje się bowiem orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r. o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast T. T. - jako córka - jest osobą uprawnioną do ubiegania się o powyższe świadczenie. Wnioskodawczyni jest bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Według art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża bowiem krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo z tym, że zgodnie z art. 129 k.r.o., obowiązek ten obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obciąża on bliższych stopniem przed dalszymi. W celu zapewnienia możliwie efektywnej opieki nad osobą niepełnosprawną ustawodawca wprowadził w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zastrzeżenie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy się świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować omawianej opieki.

Kolegium wyjaśniło następnie, że samo spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 ustawy nie jest jednak wystarczające do uznania, że wnioskodawczyni przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Badając spełnienie wymogów do przyznania tego świadczenia należy mieć również na uwadze przepis art. 17 ust. 5 ustawy, który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Przepis ten zawiera zamknięty i rozłączny katalog okoliczności, których zaistnienie bezwzględnie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że zaistnienie choćby jednej z nich pozbawia opiekuna możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i to nawet wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki z ustępu 1 tego przepisu. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest zatem spełnieniem wymogów z art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 ww. ustawy.

Stąd dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest przede wszystkim ustalenie, czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu (powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja), jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia - orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

W rozpoznawanej sprawie przedłożone przez wnioskodawczynię orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej matki nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania jej niepełnosprawności. Zatem, należy przyjąć, w ocenie organu II instancji, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Brak wskazania w przedłożonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie pozwala na przyznanie świadczenia.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 i zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, organ odwoławczy podniósł, że zobligowany jest stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok TK sam nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie spowodował derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu. Organ administracji nie ma kompetencji wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej, z czego z kolei wynika niedopuszczalność stosowania przez organy art. 17 ust. 1b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. Tylko bowiem od ustawodawcy zależy kiedy i w jaki sposób zmodyfikuje zakwestionowany przez Trybunał przepis, dostosowując go do wytycznych zawartych w powoływanym wyroku. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mają na decyzję ustawodawcy w tym względzie żadnego wpływu. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, jak wyjaśniono, ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo, że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje w stanie prawnym. Zgodnie zaś z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Artykuł 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim przesłanek. Organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, organ musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej.

Odnosząc się natomiast do kwestii zbiegu uprawnień T. T. wynikających z treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. zasiłku dla opiekuna, który pobiera na podstawie decyzji z dnia 3 lipca 2014 r. znak: [...] i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wyjaśniło, że ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niespełnienie bowiem ustawowej przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje bowiem odmową przyznania T. T. wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny J. P.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję T. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny, przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego i dokonaniu stosownej wykładni dawał asumpt do wydania przez SKO w Kielcach decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy uwzględniające wniosek skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez lakoniczne wskazanie przepisów prawa bez podania skonkretyzowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję, co wskazuje na niepewność organu, co do tego którą konkretnie normę prawną należy zastosować w przedmiotowej sprawie i ogólne powołanie się na konieczność braku wystąpienia po stronie skarżącej negatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia, nie precyzując, która przesłanka negatywna zachodzi w momencie oceny decyzji organu I instancji, a podana podstawa zaskarżonej decyzji nie koreluje w pełni z treścią uzasadnienia, co wskazuje na niezrozumienie meritum przedmiotowej sprawy przez organ II instancji;

- art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady praworządności i nieuwzględnienie zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji tj. art. 8 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacji braku stosownej legalnej normy prawnej niższego rzędu.

Strona sformułowała również zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) poprzez nieskonkretyzowanie zastosowanej normy prawnej, a co za tym idzie niewłaściwe jej zastosowanie z uwagi na nieskonkretyzowanie, która z przesłanek negatywnych wystąpiła po stronie skarżącej w ocenie organu;

- art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b tej ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz uznanie, że data powstania niepełnosprawności jest okolicznością przesądzającą o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy jak wynika z orzeczenia TK, na które w uzasadnieniu powołuje się organ odwoławczy, wiek powstania niepełnosprawności nie może różnicować sytuacji poszczególnych obywateli i przesądzać o prawie ich opiekunów bądź braku istnienia takiego uprawnienia do świadczenia, a więc należy uznać, że moment powstania niepełnosprawności tj. data wystąpienia niepełnosprawności lub jej niedookreślenie, nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia osobie wnioskującej - opiekującej się osobą niepełnosprawną.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji

i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, albowiem decyzja pierwszoinstacyjna wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem strony, organ administracji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się jedynie ogólnikowo i lakonicznie na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd sama treść uzasadnienia i powołane przepisy nie korelują ze sobą w pełni, przez co trudno ustalić rzeczywistą podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, nie wskazał precyzyjnie, co było podstawą wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie przytoczył ogólnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania. Kwestię poszczególnych elementów decyzji o ustaleniu niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2003 nr 139 poz. 1328 ze zm.), wydane na podstawie ustawy. Organ winien był wskazać to rozporządzenie jako podstawę prawną regulującą elementy decyzji organu orzekającego o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Nadto strona podniosła, że datą istotną w przypadku ubiegania się o świadczenia wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych jest data, od której należy je wypłacać i jest to data złożenia wniosku. Data wystąpienia niepełnosprawności, niemożliwa do ustalenia, nie jest okolicznością przesądzającą o niemożności przyznania prawa do świadczenia, ww. ustawa bowiem nie zawiera ograniczeń w tym zakresie. Stopień znaczny niepełnosprawności na stałe stwierdzony został u J. P. w dniu 24 marca 2009 r. Orzeczenie to nie zawierało informacji o dacie powstania niepełnosprawności, jednakże świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało skarżącej od dnia 1 kwietnia 2011 r. bezterminowo. Decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Twierdzenie organu II instancji, że w chwili obecnej brak daty powstania niepełnosprawności jest decydujący i przesądzający, jest błędne i sprzeczne z poprzednio dokonanymi ustaleniami organów administracji.

Skarżąca wyjasniła, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, co reguluje art. 6 k.p.a. Natomiast bezpośrednie stosowanie Konstytucji wynikające z art. 8 ust. 2 ma zastosowanie po pierwsze wtedy, gdy dana kwestia nie jest uregulowana ustawowo i po wtóre, gdy dana kwestia, co prawda jest uregulowana ustawowo, jednakże jest przy tym dotknięta wadą niekonstytucyjności. Okoliczność druga ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też przy uwzględnieniu i zastosowaniu normy prawnej tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, organ administracji winien zastosować bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem strony, normy wskazane w petitum skargi należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten sposób, że skoro przy zastosowaniu prawidłowej, uwzględniającej stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawy nowelizującej, wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1b u.ś.r. skarżąca zachowałby uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r., to nie miałaby w takiej sytuacji potrzeby występować z ponownym wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, bo świadczenie to zostało wówczas przyznane bezterminowo. Innymi słowy, za nadal aktualne należałoby uznać uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, co organ winien potwierdzić jedynie decyzją "deklaratoryjną". Nie można ponadto w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że “przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, które pozbawia skarżącą należnego jej świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie z powodu okoliczności, która - racjonalnie rzecz oceniając - pozostaje bez wpływu na uprawnienie do świadczenia.

W ocenie skarżącej, argument organu, że ponieważ ustawodawca nie wprowadził wyroku TK o sygn. akt K 38/13 w życie, to norma niezgodna z konstytucją może być podstawą orzekania jest chybiony. Fakt, że ustawodawca do chwili obecnej nie dostosował stosownych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do brzmienia, które powinno uwzględniać treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może mieć negatywnych konsekwencji w sferze praw podmiotowych skarżącej. Skarżąca spełniała warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed jak i po nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z grudnia 2012 r. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że za niedopuszczalną należy uznać ponowną ocenę istniejących przesłanek, które stanowiły podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w decyzji która utraciła moc jedynie w wyniku ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 roku, uznanej następnie za niekonstytucyjną.

Wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna prowadzić do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności części normy prawnej, przepis zakwestionowany nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Norma niekonstytucyjna stanowi od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału wadliwą podstawę prawną. Pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia konstytucyjności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, rodziło po stronie organu obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie normy prawnej w kształcie zmienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie bez względu na to, kiedy powstała niepełnosprawność. Powyższe znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które strona się powołała.

W kwestii zaś zbiegu uprawnień skarżącej do poszczególnych świadczeń, organ słusznie zauważył, w ocenie strony, że ta okoliczność pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga T. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "ustawa".

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Jędrzejowie z dnia 7 maja 2009 r. (k. 1 akt administracyjnych) wynika, że J. P., urodzona dnia 22 stycznia 1936 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy czym w orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność.

W tych okolicznościach organy orzekające w obu instancjach odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem stwierdziły brak spełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro nie sposób w oparciu o powyższe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ustalić, a tylko taki dokument potwierdza okoliczność, czy u J. P. niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organy obu instancji pominęły przy wydawaniu decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przy czym w przypadku organu odwoławczego z tym uzasadnieniem, że organ ten jest zobligowany stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w aktualnie obowiązującym brzmieniu, a powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował derogacji przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy.

Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zauważyć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.

Ponadto zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) wskazuje się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego".

W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1600/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji dopuściły się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji wydały zatem decyzje w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.

Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje więc okoliczność, z jaką datą powstała u J. P. niepełnosprawność. Niemniej nie sposób zgodzić się z organami, że w oparciu o przedstawione przez wnioskodawczynię orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie byłoby możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że nie została w nim wskazana konkretna data powstania niepełnosprawności, skoro z całą pewnością niepełnosprawność ta nie mogła powstać później niż z dniem wydania tego orzeczenia, czyli 7 maja 2009 r.

Równocześnie należy odnieść się do kwestii - eksponowanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako przesłanki negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, którą organ odwoławczy ocenił jako nie mającą znaczenia dla wyniku sprawy – dotyczącej pobierania przez T. T. zasiłku dla opiekuna na podstawie decyzji z dnia 3 lipca 2014 roku. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie jednak z art. 27 ust. 4 ww. ustawy, w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę nad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna osobie, która pierwsza złożyła wniosek.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, lex nr 2531523). Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z obrotu prawnego, skoro wolą wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest otrzymywanie tego właśnie świadczenia. W tym celu organy administracyjne powinny rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co oczywiście nie uniemożliwia im poszukiwania innych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (zob. wyrok NSA - I OSK 235/18).

Sąd w tej sprawie stoi na stanowisku, że wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w istocie T. T. dokonała wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, wyrażając wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie zaś zasiłku dla opiekuna, a w uzasadnieniu odwołania (str. 8) wyraźnie na to wskazuje.

Wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną wydanej decyzji z poszanowaniem ww. regulacji procesowych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd i rozważą, czy ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle regulacji art. 17 ust. u.ś.r., niemniej z uwzględnieniem zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Wobec zaś wyrażenia przez skarżącą woli pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego w miejsce zasiłku dla opiekuna, organy rozważą powyżej wskazane możliwości załatwienia sprawy

i rozpoznają wniosek T. T. z zachowaniem zasad z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Najistotniejszą kwestią powinno być dla organów ponownie rozpoznających sprawę jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki na osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.