Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 554/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 121
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2015 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 maja 2015 roku, nr [...], wydanym na podstawie

art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 §§ 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1619 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.e.a.", nałożył na K. C. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90m x 9,65m oraz urządzenia budowlanego zapewniającego możliwość użytkowania ww. obiektu zgodnie z przeznaczeniem – sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,10m x 1,15m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [....] w K., gmina K. Organ wskazał, że powyższy obowiązek został określony w tytule wykonawczym z dnia 21 maja 2012 r., nr [...] i nie został wykonany, mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z zagrożeniem z dnia 24 lutego 2012 roku.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 roku, nałożono na zobowiązaną określony powyżej obowiązek. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, upomnieniem z dnia 24 lutego 2012 roku wezwano zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 21 maja 2012 roku wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a. na kwotę 10.000 zł, chcąc uniknąć dalszego uchylania się zobowiązanej od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Wysokość ta nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji określone w art. 7 § 2 i 3 p.e.a., z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Organ uznał, że środek egzekucyjny, jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest celowy, jeżeli obowiązek nie jest wykonywany. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Wymierzona grzywna jest zasadna, gdyż zobowiązana uporczywie uchyla się od wykonania rozbiórki i nie okazuje woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku.

Organ stwierdził też, że grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Zobowiązana - wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Wyjaśnił również, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążony zostaje wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, dlatego nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Zobowiązana zaś winna wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K. C. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania prawomocnego wyroku w sprawie nałożonej grzywny postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 roku i wystawionego tytułu wykonawczego lub o jego uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania decyzji o rozbiórce obiektów i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 maja 2004 roku.

Skarżąca wyjaśniła, że postanowienie organu pierwszej instancji jest przedwczesne. Nie jest bowiem zakończone postępowania sądowe w sprawie, w której zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku w sprawie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 roku o nałożeniu grzywny w wysokości 10.000 zł, zgłaszając również zastrzeżenia do tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 roku i prowadzonej procedury. W jej ocenie, w związku z powyższym, nie zachodzą przesłanki do wystawienia kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny, skoro w obrocie prawnym znajduje się postanowienie z dnia 12 lipca 2013 roku.

Skarżąca dodała, że tytuł wykonawczy, w świetle zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku, jest przedwczesny z uwagi na uchybienia, jakich dopuściły się organy w zakresie rozpatrywania zarzutów skarżącej do tytułu wykonawczego oraz jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 maja 2004 roku. Stwierdziła, że podtrzymuje zarzuty zgłoszone w dniu 1 czerwca 2012 roku oraz nowe zarzuty do tytułu wykonawczego zawarte w zgłoszeniu z dnia 5 sierpnia 2013 roku, które pozostały bez rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, skoro w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku nie wskazano organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób dowolny rozstrzygał o wyborze i kolejności zgłoszonych przez skarżącą zarzutów do tytułu wykonawczego. Jednocześnie organ ten nie ustosunkował się do wniosku skarżącej z dnia 1 czerwca 2012 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 roku, która spowodowała z kolei wydanie w stosunku do skarżącej, jako kolejnego właściciela gruntu, tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 roku. Te okoliczności, tj. wydanie decyzji z naruszeniem postępowania i błędnie przyjęty, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dalszy tok postępowania.

Skarżąca stwierdziła nadto, że zastosowanie wobec niej maksymalnej wysokości grzywny oraz wykonanie w następstwie rozbiórki obiektu jest w przypadku jej osoby wyjątkowo uciążliwym środkiem egzekucyjnym i niemożliwym do uzyskania. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpatrując jej wniosek o przyznanie prawa pomocy, potwierdził brak u skarżącej środków pieniężnych i majątku. Dodała, że jej stan zdrowia na pozwala na skuteczne zajmowanie się prowadzonym wobec niej postępowaniem.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Rolą organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. W sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 p.e.a.) wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, ale środkiem przymusu. Z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zobowiązana nie dokonała całkowitej rozbiórki obiektów objętych nakazem zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 roku. Na podstawie oględzin terenu działki nr [...] w K., dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 23 kwietnia 2012 roku, tj. 8 lat po wydaniu nakazu rozbiórki, oraz w dniu 12 maja 2015 roku, tj. 11 lat po wydaniu nakazu rozbiórki, stwierdzono, że nie został wykonany obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90m x 9,65m oraz obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,10m x 1,15m. Zatem - wobec nierozebrania wszystkich obiektów objętych nakazem rozbiórki, zasadnym jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w stosunku do pozostałych nierozebranych obiektów.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Grzywna w celu przymuszenia powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować do wykonania obowiązku nałożonego w związku z dokonaniem wbrew prawu samowoli budowlanej. W niniejszym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązaną grzywny w ustalonej wysokości jest nadmiernie dotkliwe, tym bardziej, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany przez okres 11 lat. Powyższe - w ocenie organu - nosi znamiona uporczywego uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Zatem nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest niezbędne do realizacji nakazanego obowiązku. Jeżeli zobowiązana nie zostanie przymuszona grzywną do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, sama dobrowolnie go nie wykona. Zatem nałożenie na zobowiązaną grzywny w ustalonej wysokości było uzasadnione. Grzywna w mniejszej wysokości niewątpliwie nie wzbudziłaby respektu do poszanowania prawa i nie zmobilizowałaby zobowiązanej do wykonania obowiązku.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ drugiej instancji wyjaśnił, że ocena postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 12 lipca 2013 roku została dokonana w postanowieniu kasacyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 294/14, oddalił skargę K. C., co obliguje organ nadzoru budowlanego do kontynuowania postępowania. Natomiast fakt, że postanowieniem z dnia 20 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał K. C. prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym ustanowienie radcy prawnego, w sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie oznacza, że ww. wyrok z dnia 25 czerwca 2014 roku nie obowiązuje.

Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2012 roku został rozpatrzony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2012 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 maja 2014 roku, zaś postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2012 roku utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia 3 sierpnia 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2237/12, oddalił skargę K. C. na ww. postanowienie.

Organ drugiej instancji dodał, że zobowiązana może uniknąć egzekucji grzywny, jeżeli dobrowolnie i w wyznaczonym terminie wykona nałożony na nią obowiązek rozbiórki pozostałych do rozbiórki obiektów. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie K. C. zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 121 § 4 p.e.a. oraz art. 141 § 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., podtrzymując jednocześnie wszystkie zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

Dodała, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie organu drugiej instancji, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki przez okres 11 lat. Wyjaśniła, że na podstawie informacji z rejestru gruntów aktualnej na dzień 4 sierpnia 2011 roku jest właścicielką działki nr [...], zatem w stosunku do jej osoby ten okres jest o wiele krótszy, a jako nowy właściciel nieruchomości korzysta z prawa dochodzenia zasadności podjętych decyzji. Podniosła także, że organ pierwszej instancji już w dniu 3 marca 2014 roku, nie czekając na otrzymanie zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2014 roku, wszczął kolejne postępowanie, wydając postanowienie oddalające zarzuty. Zdaniem skarżącej, naruszenie procedury i terminów postępowania przez organy obu instancji pozbawiło ją możliwości działania, jak np. wycofania zażalenia czy innego czynnego udziału w postępowaniu. Skoro postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku stwierdzało szereg uchybień w postępowaniu, to winny być one realizowane po ich prawomocnym uchyleniu i przekazaniu sprawy do organu, czyli po terminie, w którym strona mogła skutecznie zapoznać się z postanowieniem. W ocenie skarżącej w obiegu pozostają dwa postanowienia o nałożeniu na nią grzywny, tj. postanowienie z dnia 12 lipca 2013 roku oraz z dnia 15 maja 2015 roku. Oznacza to, że naruszono art. 121 § 4 p.e.a., albowiem grzywna w celu przymuszenia może być nałożona tylko jeden raz.

Skarżąca podniosła nadto, że czynności podjęte przez organy nadzoru po dniu 3 marca 2014 roku mogły mieć istotny wpływ na tok dalszego postępowania i być przedmiotem kontroli sądowej. Ponadto wszczęto kolejną sprawę przed sądem administracyjnym dotyczącą tej samej decyzji dotyczącej nieruchomości w zakresie nałożenia kolejnej grzywny (sygn. akt II SA/Gd 403/14).

Skarżąca wskazała, że na skutek wadliwego rozpatrzenia jej wniosku z dnia 1 czerwca 2012 roku o stwierdzenie nieważności decyzji i braku rozpatrzenia zarzutów z dnia 5 sierpnia 2013 roku, ważne pozostają zarzut zgłoszone w dniu 1 czerwca 2012 roku. Żaden z organów nie rozpatrzył także zarzutów do tytułu wykonawczego zgłoszonych w dniu 5 sierpnia 2013 roku.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1619 ze zm.) - dalej jako "p.e.a.", w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie wykonała wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 roku, nr [...], obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych: obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach

4,90m x 9,65m oraz urządzenia budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,10m x 1,15m, usytuowanych na działce nr [...] w K., gmina K. Powyższe zostało prawidłowo ustalone na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości przeprowadzonego w dniu 12 maja 2015 roku.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że opisaną wyżej decyzją z dnia 7 maja 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. C. wykonanie rozbiórki obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 roku. Skarga J. C. na ww. decyzję z dnia 23 marca 2005 roku została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 374/05. Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania, skarżąca K. C. stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości już po wydaniu decyzji rozbiórkowej, tj. w dniu 29 czerwca 2005 roku.

Powyższe uzasadniało wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do skarżącej. Czynności tego postępowania zostały podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (skierowanie do skarżącej upomnienia z dnia 24 lutego 2012 roku oraz wystawienie na skarżącą tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 roku).

Zarzuty skarżącej, w których kwestionowała ona prawidłowość prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji, nie mogły zostać uwzględnione.

Po pierwsze, organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2012 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 roku został rozpatrzony. We wniosku tym skarżąca podnosiła, że decyzja nakazująca poprzedniemu właścicielowi nieruchomości rozbiórkę obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powyższemu wnioskowi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadał bieg w dniu 25 czerwca 2012 roku przesyłając go Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który przesłał tenże wniosek w dniu 23 lipca 2012 roku Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2012 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 roku utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 roku. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2012 roku utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 3 sierpnia 2012 roku. Skarga wywiedziona przez skarżącą na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2237/12.

Po drugie, wniesione przez skarżącą w dniu 1 czerwca 2012 roku zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego również zostały rozpatrzone w sposób przewidziany prawem. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2014 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2014 roku, ww. zarzuty zostały oddalone. Skarga K. C. na ww. postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 403/14.

Z powyższych okoliczności wynika, że złożone w dniu 1 czerwca 2012 roku zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej zostały rozpatrzone i nie stanowiły przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego.

Po trzecie, wydane w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 roku o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia zostało wyeliminowane w obrotu prawnego. Zostało bowiem – na mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku – uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei skarga K. C. na to postanowienie kasacyjne została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 294/14. Skarga kasacyjna K. C. od powyższego wyroku została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 294/14.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wniesienie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku nie wstrzymywało wykonania tego postanowienia (por. art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W konsekwencji powyższego podlegało ono wykonaniu przez organy obu instancji. Ponieważ początkowo przeszkodą w prowadzeniu przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji była okoliczność nierozpatrzenia zarzutów skarżącej z dnia 1 czerwca 2012 roku, organy były obowiązane zarzuty te rozpatrzyć. Nastąpiło to w drodze postanowień organu pierwszej instancji z dnia 3 marca 2014 roku oraz organu drugiej instancji z dnia 30 kwietnia 2014 roku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonywał dowolnego wyboru kolejności rozpatrywania zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, lecz dokonał rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgłoszonych w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a., tj. w dniu 1 czerwca 2012 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi pierwszej instancji odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 403/14 oddalającego skargę wniesioną w przedmiocie oddalenia zarzutów w dniu 15 kwietnia 2015 roku. Wskutek tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął dalsze czynności zmierzające do wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 roku uchylającego postanowienie z dnia 12 lipca 2013 roku nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Po przeprowadzeniu w dniu 12 maja 2015 roku dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, ponownie wydał w dniu 15 maja 2015 roku postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Brak jest zatem podstaw - w świetle opisanych wyżej okoliczności - aby twierdzić, że w obrocie prawnym istnieją dwa postanowienia nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, skoro postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 roku zostało uchylone na mocy postanowienia organu drugiej instancji, na które skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu. Powyższe postępowanie sądowoadministracyjne, wbrew twierdzeniu skarżącej, zostało zakończone.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że rozpatrywanie zarzutów skarżącej sformułowanych w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 roku, czego domaga się skarżąca w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 15 maja 2015 roku, słusznie zostało uznane za bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy na treść uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 294/14, który w tej kwestii zważył, że uchylając postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r. o nałożeniu grzywny organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi pierwszej instancji na konieczność rozpatrzenia zarzutów złożonych w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a. Sąd zaznaczył, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z dnia 5 sierpnia 2013 roku powtarzają treść uprzednich zarzutów, które organ pierwszej instancji powinien był rozpatrzeć przed wydaniem postanowienia z dnia 12 lipca 2013 r. Ponadto, co wynika z treści art. 122 § 1 i 3 p.e.a., organ egzekucyjny - nakładając na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia - doręcza odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponieważ postanowienie wydane w trybie art. 121 i 122 tej ustawy zostało kasacyjnie uchylone, oznacza to, że o ile organ pierwszej instancji ponownie zastosuje wskazany środek egzekucyjny, zobowiązana z kolei będzie mogła ponownie skorzystać z uprawnień określonych w art. 122 § 3 p.e.a. Zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, która zarzucała nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych w nadmiernej wysokości, Sąd miał na uwadze, że w przepisie

art. 121 p.e.a. ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Realizacja powyższych zasad prowadzenia egzekucji nie zostałaby osiągnięta w razie określania wysokości grzywny na niskim poziomie.

W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nakładając na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości w sposób wyczerpujący uzasadniły, czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji dokonały także właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak i prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu

(art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi

art. 7 § 2 i 3 p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie zaś z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanej jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanej zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Przyjmując, że czynności skarżącej, korzystającej z przysługującego jej prawa do kwestionowania zasadności prowadzenia w stosunku do niej przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji, nie mogą wskazywać na opóźnienie skarżącej w wykonaniu obowiązku rozbiórki przez okres 11 lat, Sąd uznał jednak, że w istocie skarżąca nie wykazuje zamiaru dobrowolnego wykonania egzekwowanego obowiązku, co do którego wykonania została wezwana upomnieniem z dnia 24 lutego 2012 roku. Czynności postępowania egzekucyjnego zostały w stosunku do skarżącej podjęte w 2012 roku i obowiązek wykonania rozbiórki nie został w całości wykonany przez skarżącą do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Wyrok tutejszego Sądu z dnia 8 października 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 403/14, oddalający skargę skarżącej na postanowienie w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji stał się prawomocny w dniu 8 listopada 2014 roku, zatem najpóźniej od tego dnia skarżąca była obowiązana wykonać nakaz rozbiórki wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [...], czego nie uczyniła. Nadal bowiem do rozbiórki pozostają dwa obiekty budowlane.

Wskazane powyżej okoliczności uprawniały organ II instancji do wyciągnięcia w lipcu 2015 roku wniosku, że skarżąca uporczywie uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku, ponieważ z całokształtu podejmowanych przez nią działań ewidentnie wynika, że nie chce dokonać przedmiotowej rozbiórki dobrowolnie. Należy dodać, ze nałożona grzywna nie ma charakteru represji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżąca ma obowiązek uiścić nałożoną grzywnę, ale może się z tego obowiązku zwolnić poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 p.e.a., zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżąca, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub też całości uiszczonej kwoty.

Odnosząc się natomiast do podkreślanej przez skarżącą okoliczności jej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, Sąd zważył, że nie można z treści art. 121 p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Również powoływanie się przez skarżącą na jej zły stan zdrowia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ nie dotyczy ona egzekwowania obowiązku o charakterze osobistym. Należy przy tym mieć na względzie, że skarżąca może się uwolnić od nałożonego na nią obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek o charakterze niepieniężnym, który mogą za nią wykonać osoby trzecie, działające na jej zlecenie.

Przepisy art. 121 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 125 i art. 126 p.e.a. nakazują organowi egzekucyjnemu wyjaśnić wysokość nałożonej grzywny ze względu na cel postępowania egzekucyjnego w administracji, a nie ze względu na cechy zobowiązanego i jego sytuację materialną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14, Lex nr 1551163). Pogląd ten jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 19 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1523/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1367313 i z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 443/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1252072, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 515/12, Baza Orzeczeń LEX nr 127795). Okoliczność przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym w postępowaniu toczącym się przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 294/14 nie miała zatem znaczenia dla oceny zasadności nałożenia grzywny w przedmiotowym postępowaniu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, ponieważ grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki dwóch obiektów budowlanych nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.