Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2948/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie"), na postanowienie z [...] lipca 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]WINB") o odmowie wznowienia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia postanowieniem z [...] lipca 2019 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] (dalej: "PINB") z [...] czerwca 2013 r. nr [...], odstępującą (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: "p.b.") od nałożenia na inwestora A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S.z siedzibą w K. obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b., polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2xDN 125 mm przy ul. [...] w K. na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] ze względu na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Z postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nie zgodziło się Stowarzyszenie i w ustawowym terminie wniosło zażalenie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie żądania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione wart. 145 § 1 k.p.a. i wart. 145a i 145b k.p.a., czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania.

Podniósł, że w przypadku ustalenia, iż żądanie wznowienia nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a i 145b k.p.a., czy też nie został zachowany termin do jego złożenia, bądź wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).

GINB wskazał, że o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie, bądź dopuszczenie przez organ do udziału w postępowaniu, ale istnienie normy prawa materialnego pozwalającej zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Przez interes prawny należy rozumieć więź prawną pomiędzy określonym podmiotem a oznaczoną normą prawną. Więź ta musi mieć charakter konkretny, osobisty, rzeczywisty i obiektywnie weryfikowalny. Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, wyrażający się jedynie w zainteresowaniu wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wspomniany interes faktyczny, wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania przymiotu strony.

GINB zaznaczył, że obowiązkiem organu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu legitymowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu jako strona jeżeli legitymuje się interesem prawnym, bądź jedynie jako uczestnik postępowania, o ile spełnione są przesłanki wskazane w art. 31 § 1 in fine k.p.a.

Wskazał również, że Stowarzyszenie w swoim wniosku o wznowienie postępowania wskazało na wystąpienie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a., tj. że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, jak również że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

W ocenie organu odwoławczego niesporne jest, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w sprawie. Podniósł, że [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2013 r., z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.

Jednocześnie podniósł, że z pism Stowarzyszenia, w tym przede wszystkim zażalenia z 16 sierpnia 2019 r. na postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] lipca 2019 r. jednoznacznie wynika, że organ wojewódzki prawidłowo odczytał żądanie Stowarzyszenia jako żądanie wznowienia postępowania. Wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości składania wniosków alternatywnych, a tym samym druga część żądania, to jest wszczęcia (wznowienia) postępowania z urzędu - na obecnym etapie - nie mogła stanowić przedmiotu oceny. Pierwszeństwo miało żądanie wznowienia postępowania na wniosek Stowarzyszenia.

GINB uznał, że słusznie organ I instancji odmówił wznowienia ww. postępowania z uwagi na fakt, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak też nie uczestniczył w nim na prawach strony.

Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo oczywistego braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania wznowienia postępowania, wnioskodawca chociażby nie uprawdopodobnił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i jakiekolwiek postępowanie sądowe toczyło się w tej sprawie.

GINB wyjaśnił, że wbrew stanowisku wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. GINB w świetle przytoczonych okoliczności postanowienie [...]WINB z [...] lipca 2019 r. uznał za odpowiadające przepisom prawa.

GINB odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 149 § 3 k.p.a., który reguluje formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podniósł, że art. 149 § 1 i 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych przepisów k.p.a., normujących formę i sposób wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym m.in. art. 31, art. 61 i art. 61 a k.p.a.).

2. Pismem z 29 listopada 2019 r. skarżący reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - skargę na postanowienie GINB z [...] października 2019 r. Jednocześnie skarżący wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości składania wniosków alternatywnych, a tym samym druga część żądania, to jest wszczęcia (wznowienia) postępowania z urzędu - na obecnym etapie - nie mogła stanowić przedmiotu oceny; pierwszeństwo miało żądanie wznowienia postępowania na wniosek Stowarzyszenia, podczas gdy przepisy k.p.a. nie zabraniają składania wniosków alternatywnych a wniosek Stowarzyszenia, nie będącego stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...]WINB nr [...] z [...] kwietnia 2014 r., z uwagi na brak przymiotu strony po stronie Stowarzyszenia w ww. sprawie przed [...]WINB - w istocie stanowił żądanie wszczęcia przez Stowarzyszenie (organizację społeczną) postępowania wznowieniowego z urzędu w trybie art. 31 § 1 i 2 k.p.a.;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i jakiekolwiek postępowanie sądowe toczyło się w tej sprawie, oraz że wniosek Stowarzyszenia nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), podczas gdy szczegółowe uzasadnienie w powyższym zakresie Stowarzyszenie sformułowało w załączniku nr 1 do podania o wznowienia postępowania z urzędu;

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, że "niedopuszczalne" jest wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a., podczas gdy Stowarzyszenie jest uprawnione do żądania wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. również w trybach nadzwyczajnych, a rzekomy brak spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie został przez organ odwoławczy w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że organ odwoławczy całkowicie pominął, iż w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia, czy cele statutowe wnioskującego Stowarzyszenia są tożsame z przedmiotem postępowania, w którym chce ono uczestniczyć oraz czy Stowarzyszenie ma interes społeczny w tym zakresie, a wydane w niej rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim z całkowitym pominięciem m.in. treści Statutu Stowarzyszenia oraz regulacji dot. ochrony środowiska w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dzielnica [...] i [...]);

e) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 10 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zaaprobowanie postanowienia [...]WINB nr [...] r. z [...] lipca 2019 r., skutkujące wydaniem zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia, w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu uzasadnione było zarówno powiązaniem przedmiotu postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia oraz istnieniem interesu społecznego, co skutkowało pozbawieniem Stowarzyszenia możności realizacji celów statutowych mających na celu ochronę interesu społecznego jakim niewątpliwie jest ochrona środowiska, w tym monitorowanie i nadzorowanie form kształtowania środowiska i oddziaływania inwestycji na środowisko w rejonie dzielnicy [...] oraz K. i okolicach, a tym samym ochrona środowiska [...] i [...] jako dzielnic o określonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] strukturze przestrzeni i charakterze zabudowy;

f) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie błędu organu I instancji polegającego na zaniechaniu wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku w sytuacji, gdy organ nie dysponował danymi pozwalającymi na weryfikację, czy Stowarzyszenie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie go odnośnie interesu społecznego z poinformowaniem strony zgodnie z zasadą udzielania informacji z art. 9 k.p.a. o konsekwencjach wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., czego organ I instancji nie wykonał, a błąd ten organ II instancji w pełni podzielił, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, iż Stowarzyszenie nie wykazało przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § lin fine k.p.a. i nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

4. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy zasadnie organy procedując w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego odmówiły wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K.. Zdaniem organów, to zadaniem strony jest takie precyzyjne określenie swego żądania, aby nie budziło wątpliwości. Stąd też wniosek organizacji społecznej nie był uznany jako żądanie wszczęcia przez Stowarzyszenie postępowania wznowieniowego z urzędu w trybie art. 31 k.p.a. a jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu z [...] czerwca 2011 r. (zgodnie precyzyjnym w tym zakresie wnioskiem Stowarzyszenia, który wpłynął do organu 22 maja 2019 r.). Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej.

Wskazać należy, że różnica między postępowaniem zwykłym (gdy w sprawie nie była jeszcze wydana żadna decyzja) oraz postępowaniem w trybie wznowienia postępowania (gdy w sprawie wydana już została decyzja ostateczna) jest taka, że w zwykłym postępowaniu sprawa jest prowadzona w pełnym zakresie, od początku, natomiast zaś tryb nadzwyczajny wymaga wykazania zaistnienia przesłanki jego zastosowania, wskazanej w przepisie oraz zbadania jej wpływu na treść wydanej wcześniej decyzji, mającej walor decyzji ostatecznej. Ciężar dowodzenia spoczywa na tej stronie, która zainicjowała wznowienie postępowania, tj. albo na stronie, jeżeli wnioskowała o wznowienie postępowania, albo na organie w przypadku wznowienia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 714/19).

2. Celem postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie żądania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a i 145b k.p.a., czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania.

W przypadku ustalenia, że żądanie wznowienia nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a i 145b k.p.a., czy też nie został zachowany termin do jego złożenia, bądź wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym). W analizowanej sprawie nie doszło jednak do drugiego etapu postępowania wznowieniowego.

Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19).

Dodatkowo wskazać również trzeba, że k.p.a. tylko w dwóch przypadkach przewiduje wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, a zatem ma ono charakter wyjątkowy. Taka możliwości wynika z art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92). Zaś drugi z wyjątków dotyczy trybu wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy obu wyjątków, bowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez organizację społeczną, która wniosła o wznowienie postępowania.

Zasadnie organ wskazał, że o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie, bądź dopuszczenie przez organ do udziału w postępowaniu, ale istnienie normy prawa materialnego pozwalającej zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny to interes, któremu przepisy przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przez interes prawny należy rozumieć więź prawną pomiędzy określonym podmiotem a oznaczoną normą prawną. Więź ta musi mieć charakter konkretny, osobisty, rzeczywisty i obiektywnie weryfikowalny. Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, wyrażający się jedynie w zainteresowaniu wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wspomniany interes faktyczny, wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania przymiotu strony.

Obowiązkiem organu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu legitymowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że organizacja społeczna może występować w postępowaniu jako strona jeżeli legitymuje się interesem prawnym, bądź jedynie jako uczestnik postępowania, o ile spełnione są przesłanki wskazane w art. 31 § 1 in fine k.p.a. Zatem pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ale także - niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu stwierdzić należy, że w sprawie poprawnie został zastosowany art. 149 § 3 k.p.a., który reguluje formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przepis art. 149 § 1 i 3 k.p.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych przepisów k.p.a., normujących formę i sposób wszczęcia oraz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym m.in. art. 31, art. 61 i art. 61 a k.p.a.). Powszechnie przyjmuje się, iż przepis art. 149 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że podmiot żądający wznowienia postępowania nie był stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1107/17). Co za tym idzie organ nie może wszcząć na wniosek organizacji społecznej z urzędu postępowania, w którym organizacja ta nie była stroną w sprawie.

Zasadnie organ wskazał na to, że co do braku spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek, o jakich mowa w art. 31 § 1 in fine k.p.a. przesądzono już wcześniej w postanowieniu GINB z [...] sierpnia 2019 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem organu, żądanie wznowienia postępowania z urzędu nie zawierało żadnej dodatkowej argumentacji pozwalającej na zmianę poprzednio wyrażonego stanowiska. Z tego względu wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. byłoby również niedopuszczalne. W ocenie Sądu, tym samym zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Stąd rozstrzygnięcia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

3. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. w swoim wniosku o wznowienie postępowania wskazało na wystąpienie przesłanek wznowieniowych określonych w k.p.a. w art. 145 § 1 pkt 1 (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), pkt 2 (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) i pkt 6 (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu).

Przypomnieć należy, że w przypadku wniesienia zwykłego środka zaskarżenia przez organizację społeczną, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji - odwołanie jest niedopuszczalne. W takim przypadku organizacja społeczna nie ma legitymacji do złożenia takiego środka zaskarżenia. Organizacja społeczna, o ile nie jest stroną postępowania (nie ma interesu prawnego), jest tylko uczestnikiem na prawach strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania przysługuje jej tylko, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1214/16). Celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu nie jest wspieranie jednej ze stron, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawienie własnego stanowiska odnośnie do rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie (por. uchwałę NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05).

Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. nie posiada "interesu prawnego" w sprawie. Organ wojewódzki postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. od decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2013 r., z uwagi na nieposiadanie przez Skarżącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w [...] - Powiat [...] zakończonym decyzją z [...] czerwca 2013 r.

Z pism Stowarzyszenia (por. zażalenie z 16 sierpnia 2019 r. na postanowienie [...] WINB nr [...]z [...] lipca 2019 r.) jednoznacznie wynika, że organ wojewódzki prawidłowo odczytał żądanie Stowarzyszenia jako żądanie wznowienia postępowania ("Skarżący wniósł o wznowienie postępowania oraz w przypadku nieuznania zasadności złożenia wniosku - o wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a."). Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1026/18).

W ocenie Sądu, słusznie organ odmówił wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją tegoż organu z [...] kwietnia 2014 r., jak też nie uczestniczył w nim na prawach strony. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe, co do zasady zawsze jeśli wniosek dotyczy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1-3 i pkt 5-8 albo art. 145a lub art. 145b k.p.a., a wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, gdy składa go podmiot niebędący stroną postępowania w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15).

4. Zasadnie również organy przyjęły, że pomimo oczywistego braku legitymacji Stowarzyszenia do żądania wznowienia postępowania, Wnioskodawca chociażby nie uprawdopodobnił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i jakiekolwiek postępowanie sądowe toczyło się w tej sprawie. Opis sieci cieplnej (jej lokalizacji i długości) zawarty w skardze w żaden sposób nie spełnia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, powinna przedłożyć dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/16). Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Trzeci warunek - fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Przez istotne okoliczności faktyczne należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz mają znaczenie prawne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 122/20). Podobnie rzecz ma się w przypadku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wznowienie postępowania w oparciu o niniejszą podstawę jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu karnego lub innego organu (por. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1170/10). Wskazanie w skardze na to, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie poparte żadnym orzeczeniem sądu lub innego organu – nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew stanowisku Wnioskodawcy, w niniejszej sprawie nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, gdyż w ocenie organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z oczywistym sfałszowaniem dowodu lub oczywistym popełnieniem przestępstwa, jak również wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto słusznie organ zauważył, że jeżeli w przedmiotowej sprawie nie zapadło orzeczenie potwierdzające sfałszowanie dowodu, jak również potwierdzające, że do wydania decyzji doszło w wyniku przestępstwa, to nie można określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 245/08).

Z kolei odnosząc się do wskazanej przez Wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdzić należy, że skarga nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Skarżący myli bowiem uzyskanie ekspertyzy w trybie art. 81c p.b. z obowiązkiem współdziałania organów. Przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Nie dotyczy to sytuacji, gdy z wnioskiem o opinię wystąpiła strona w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 292/09). Z kolei nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym należy uwzględnić, że art. 81c p.b. ma charakter ogólny i procesowy. Powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi p.b. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 p.b) albo przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 489/19).

Zdaniem Sądu, wznowienie postępowania nie ma celu poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, że zaistniały przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. To wnioskodawca ma przedłożyć dowody świadczące o tym, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną dotknięte było jedną z wad określonych w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1384/15, wyrok WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 950/06). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W świetle przytoczonych okoliczności zaskarżone postanowienie GINB uznać należy za odpowiadające przepisom prawa. Nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

5. Sąd odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, wskazuje, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie nowych ustaleń w sprawie (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu (szczególnie w trybach nadzwyczajnych). Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.