Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 787/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 403 ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 221 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 6 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

I. M. G. zam. w K. (dalej: Wnioskodawczyni, Skarżąca) złożyła w dniu 17 września 2015 r., do Prezydenta Miasta, wniosek z dnia 10 września 2015 r. o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne. We wniosku wskazała, że zadanie inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska obejmować będzie trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny w budynku zlokalizowanym w K. przy ul. [...]. Charakteryzując zadanie wskazała, że planuje zamienić istniejące ogrzewanie na paliwo stałe na ogrzewanie gazowe, a planowana wysokość kosztów wyniesie 20.000 zł. Wskazała również, że trwale zostaną zlikwidowane dwa piece na paliwo stałe.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 listopada 2015 r. w lokalu przy ulicy [...] została przeprowadzona kontrola przez K. R. i E. P.. Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem nr [...] "z kontroli przed realizacją zadania". Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu przy ulicy [...] funkcjonują dwa czynne piece węglowe (poz. 6.1. protokołu) oraz funkcjonuje "inny niż węglowy czynny system ogrzewania - gazowy" (poz. 6.3. protokołu). W pkt 8 protokołu stwierdzono niezgodność "pomiędzy stanem faktycznym istniejącego systemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji". W protokole zamieszczono również informacje o wykonanej dokumentacji fotograficznej - z adnotacją "min. 3 zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania). Protokół zawiera podpisy wnioskodawczyni i kontrolujących.

Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. nr [...] Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska poinformował Wnioskodawczynię, że wniosek o udzielenie dotacji celowej został rozpatrzony negatywnie, gdyż przeprowadzona w dniu "17 listopada 2016 roku" wizja lokalna w budynku przy ulicy [...] wykazała istnienie nowego gazowego systemu ogrzewania. Ponadto poinformowano Wnioskodawczynię, że "rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego i nie przysługuje na nie odwołanie".

Wnioskodawczyni pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa.

Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska pismem z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia prawa podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 sierpnia 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w lokalu przy ulicy [...]. Kontrolę przeprowadzili pracownicy Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa K. D. i M. B.. Z dokumentującej czynności kontrolne "notatki z kontroli nr [...]" wynika, że w lokalu zainstalowano ogrzewanie gazowe i zlikwidowano trwale dwa paleniska.

II. W dniu 24 sierpnia 2016 r. Skarżąca nadała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta (dalej: organ, Prezydent) z dnia 6 czerwca 2016 r., w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, w której zakwestionowała stanowisko organu i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze rozstrzygnięciu Prezydenta zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to § 3, § 7 ust. 5, § 12 uchwały z dnia nr CXXI1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 (Dz.U. W.M z 2014 r. poz.6843, dalej: uchwała) w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 519, dalej: u.p.o.ś) oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1870, dalej: u.f.p.) poprzez jego błędną interpretację, skutkującą odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przesłanek do jej otrzymania,

- naruszenie przepisów postępowania a to art. 6, 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1257; dalej: K.p.a.)

a) oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnym i niepełnym protokole wizji lokalnej, którego treść nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu faktycznego związanego z systemem ogrzewania lokalu (stwierdzenie rzekomo istniejącego ogrzewania gazowego),

b) niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego,

c) dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy poprzez niezgodne z rzeczywistością przyjęcie, iż w lokalu przy ul. [...], którego dotyczył wniosek o udzielenie dotacji na datę wizji lokalnej istniał nowy system ogrzewania gazowego, a udzielenie dotacji stanowiłoby refinansowanie kosztów wykonanego przedsięwzięcia.

Na podstawie powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż organ oparł swoje stanowisko wyłącznie o treść protokołu wizji lokalnej, jaka odbyła się w lokalu mieszkalnym, w którym miała być dokonana zmiana systemu ogrzewania. W protokole tym stwierdzono istnienie czynnego systemu ogrzewania gazowego. Na dowód tego zrobiono zdjęcie pieca gazowego. Nikt z kontrolujących nie zbadał jednak czy piec ten jest czynny, ani czy w mieszkaniu założone było orurowanie niezbędne do uruchomienia tego ogrzewania. Nikt też nie ustalił daty powieszenia pieca gazowego. Fakt, iż w dacie wizji w mieszkaniu przygotowane były materiały do montażu ogrzewania (zgromadzono grzejniki, orurowanie) oraz prowizorycznie powieszony był piec nie są równoznaczne z tym, iż ogrzewanie to istniało i było czynne. Istnienie nowego ogrzewania nie wynika także ze zdjęć załączonych do protokołu wizji. Nawet jeśli kontrolerzy stwierdzili powieszony piec, winni oni ustalić w pierwszej kolejności czy instalacja gazowa istnieje, oraz czy powieszony piec gazowy działa. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 5 uchwały wniosek o przyznanie dotacji ulega oddaleniu tylko gdy zostanie złożony po wykonaniu zadania. Organ tych ustaleń nie poczynił.

Oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnym i niepełnym protokole wizji lokalnej, którego treść nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu faktycznego związanego z systemem ogrzewania lokalu (przyjęcie rzekomo istniejącego ogrzewania gazowego), niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, doprowadziły w konsekwencji do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy poprzez niezgodne z rzeczywistością przyjęcie, iż w lokalu przy ul. [...], którego dotyczył wniosek o udzielenie dotacji, na datę wizji lokalnej istniał nowy system ogrzewania gazowego, co jest twierdzeniem nieprawdziwym.

Dalej Skarżąca podnosi, że na datę wizji lokalnej w mieszkaniu objętym wnioskiem nie było ogrzewania gazowego. Jak wspominała wyżej znajdowały się w nim jedynie materiały do jego montażu (zgromadzono grzejniki, orurowanie) oraz prowizorycznie powieszony był piec. Działania te związane były wyłącznie z faktem, iż w mieszkaniu, którego dotyczył wniosek o dotację, przeprowadzany był w tym samym czasie większy remont. O fakcie remontu, w czasie którego miało nastąpić usunięcie pieców węglowych, Skarżąca wielokrotnie telefonicznie i mailowo informowała Urząd. Z tego względu zależało jej na tym, aby wizja lokalna, a w konsekwencji przyznanie dotacji nastąpiło szybko. Ponieważ Urząd długo pozostawał bezczynny, z uwagi na upływ czasu, nie mogąc dłużej czekać na przeprowadzenie wizji, której brak wstrzymywał zakończenie prac remontowych w mieszkaniu, Skarżąca podjęła decyzję o prowizorycznym powieszeniu pieca i przygotowaniu elementów potrzebnych do montażu ogrzewania, które zgromadziła w mieszkaniu. Ogrzewanie proekologiczne nie było jednak na datę wizji założone, a więc nie mogło funkcjonować. Ponadto nadal stały dwa, czynne, niewyburzone piece węglowe zatruwające środowisko w sezonie grzewczym 2015/2016. Przez brak decyzji o dofinansowaniu niektóre prace wykończeniowe w lokalu i tak musiały zostać odłożone w czasie, co spowodowało przedłużenie remontu.

Skarżąca zaprzecza również aby poniosła koszty inwestycyjne związane z realizacją zadania objętego dotacją. Wydatków takich nie mogła ponieść gdyż system ogrzewania gazowego nie był zamontowany. Skoro inwestycja nie została wykonana nie mogło dojść i do pokrycia jej kosztów. Logicznym jest, iż wszelkie inwestycje są opłacane po ich wykonaniu, a nie przed. Dziwi zatem twierdzenie organu, iż dotacja prowadziłaby do refinansowania wydatków już poniesionych. Jest ono niepoparte jakimikolwiek dowodami i stanowi własny wymysł organu.

Skarżąca podniosła, że ustalając błędny stan faktyczny w konsekwencji organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w petitum skargi. Organ odmawiając przyznania dotacji całkowicie mylnie interpretuje cel wprowadzenia Programu Ograniczania Niskiej Emisji (dalej: PONE) dla Miasta K.. Zgodnie z § 3 uchwały, PONE ma na celu szybką poprawę jakości powietrza i eliminację zanieczyszczeń spowodowanych paleniem węglem, a tym samym zapobieżenie dalszemu przekraczaniu standardów jakości powietrza w K.. Z jednej strony władze Miasta apelują do mieszkańców o jak najszybsze zaprzestanie palenia węglem, z drugiej wnioski o dotacje rozpatrywane są niesłychanie długo (w niniejszej sprawie postępowanie trwało od września 2015 r.). Jednocześnie beneficjenci chcący jak najszybciej zlikwidować piece, a tym samym pomóc Miastu, a przede wszystkim samym sobie (mieszkańcom) są karani tylko dlatego że po złożeniu wniosku, ale przed przyznaniem dotacji w walce ze smogiem poczynili pewne przygotowania do montażu ogrzewania gazowego (gromadząc w przedmiotowym lokalu z wyprzedzeniem niezbędne materiały i projektując instalacje ogrzewania) - w dodatku za pożyczone na ten cel środki. Biorąc pod uwagę czas rozpoznawania wniosku przez organ - gdyby Skarżąca nie poczyniła przygotowań do zmiany ogrzewania to prawdopodobnie i w sezonie 2016/2017 musiałaby nadal palić w piecach węglowych i zatruwać powietrze sobie oraz pozostałym mieszkańcom. Zgodnie z intencją wprowadzenia PONE osoby dbające o środowisko jak Skarżąca, powinny być premiowane przez Miasto za wspieranie programu, a nie karane przez urzędników. Postawa urzędników przeczy tym samym i założeniom programu w oparciu o który przyznawana jest dotacja, postulatom i apelom skierowanym do mieszkańców przez władze Miasta i organy rządowe o jak najszybsze likwidowanie palenisk węglem kamiennym

Następnie Skarżąca wskazała, że odmowa przyznania dotacji była sprzeczna z treścią uchwały regulującą katalog zamknięty przyczyn oddalenia wniosku o udzielenie dotacji. Zgodnie § 7 ust. 5 uchwały wniosek ulega oddaleniu jedynie w przypadku jego złożenia przez osobę nieuprawnioną lub złożenia go po wykonaniu zadania. Przyczyny te są enumeratywnie wyliczone i nie mogą podlegać swobodnemu rozszerzaniu. W przedmiotowej sprawie wniosek o dotację nie został złożony po wykonaniu zadania. Nawet na datę wizji lokalnej system ogrzewania gazowego nie był zamontowany. Zgodnie z § 6 uchwały przez wykonanie zadania rozumie się wykonanie łącznie m.in. następujących czynności: demontaż palenisk węglowych, montaż nowego źródła ogrzewania oraz wykonanie instalacji gazowej. Tym samym prowizoryczne powieszenie pieca na ścianie bez jego podłączenia ani zamontowania reszty instalacji i demontażu czynnych pieców węglowych nie może zostać uznane za "wykonanie zadania" skutkujące odmową udzielenia dotacji. Nawet przy założeniu, iż na datę wizji w lokalu powieszony był piec gazowy to instalacja gazowa nie była zamontowana. Podkreślić należy, iż Skarżąca powiesiła piec gazowy tylko w celu prawidłowego zaplanowania rozprowadzenia instalacji grzewczych, zgromadziła materiały do prawidłowego zaplanowania i przeprowadzenia inwestycji związanej z założeniem ogrzewania proekologicznego. Uczyniła to dopiero po złożeniu wniosku, aby nie wstrzymywać prowadzonego wówczas w mieszkaniu remontu. Skoro zgodnie z treścią § 7 ust. 5 uchwały wniosek ulega oddaleniu gdy zostanie złożony po wykonaniu zadania, to w przypadku gdy po złożeniu wniosku dana osoba rozpoczyna przygotowania do założenia instalacji, brak jest podstaw do odmowy przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie organu zostało zatem wydane z naruszeniem uchwały.

Zgodnie z § 12 uchwały udzielenie dotacji przebiega wg wskazanego tam trybu. Skoro wniosek był złożony jako kompletny, przeszedł formalną weryfikację, a ocena merytoryczna miała nastąpić wyłącznie o kryteria określone w § 11 (udokumentowanie przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczające 80 W/m2), odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest niezrozumiała i sprzeczna z postanowieniami uchwały. Podstawa odmowy udzielenia dotacji nie wynika także wbrew stanowisku organu z § 13 ust. 2 uchwały. Mowa w nim, iż Beneficjent zobowiązany jest do realizacji zadania po podpisaniu umowy o dotację. Skarżąca jeszcze raz podkreśla, iż na datę przeprowadzenia wizji, której ustalenia legły u podstaw rozstrzygnięcia organu, zadanie w postaci zmiany ogrzewania na gazowe nie było zrealizowane. Za realizację nie można bowiem uznać prowizorycznego powieszenia pieca czy zgromadzenia materiałów niezbędnych do wykonania inwestycji. Zgodnie z treścią uchwały realizacja zadania polega m.in. na wykonaniu instalacji gazowej, a więc założenia czynnego ogrzewania, a nie na przygotowaniach do jego montażu.

Końcowo Skarżąca odniosła się do kwestii dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miast, wskazując, że zgodnie z przyjmowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 380, ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze. zm.; dalej K.c.), ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1822; dalej: K.p.c.). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy pod względem formalnym wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Jedyną drogą weryfikacji rozstrzygnięcia organu jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego (formalnego) rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby do naruszenia gwarantowanego Skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu.

Jednocześnie z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rozstrzygnięcia w przedmiocie dotacji stanowią w praktyce czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: P.p.s.a.) tj. czynności z zakresu administracji publicznej, niebędące decyzjami, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmienna wykładania prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczące odmowy przyznania dotacji na rzecz podmiotów, które w świetle prawa spełniają wymogi do skorzystania z niej.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 1132/16 odrzucił skargę M. G. na rozstrzygnięcie Prezydenta z 6 czerwca 2016 r. w przedmiocie przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonywania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska. W uzasadnieniu Sąd podał, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny, które zostało dokonane ze środków własnych wnioskującego, czyli de facto refundacja poniesionych kosztów - nie może być bowiem zakwalifikowane, jako indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, nie przybiera też formy decyzji administracyjnej (pozytywnej lub negatywnej), ani postanowienia. Nie można go również zaliczyć do żadnej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4-9 P.p.s.a. Ponadto żadna z ustaw szczególnych nie przewiduje kontroli tego rodzaju ewentualnych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Sąd wskazał, że do rozpoznawania takich spraw powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 w zw. z art. 1 K.p.c., a według art. 199ą K.p.c., sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe.

IV. M. G. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, którą zaskarżyła opisane postanowienie i wniosła w niej o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 403 u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem z zakresu działalności administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych, a skarżąca winna dochodzić swoich roszczeń o udzielenie dotacji na drodze cywilnoprawnej;

2. przepisów postępowania:

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie Prezydenta w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dotacji celowej nie mieści się w katalogu aktów lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 P.p.s.a., przez co kontrola tego rozstrzygnięcia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga na nie podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

V. NSA postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 821/17 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe i zostało sformułowane bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy innej materii, niż wynika to z jego treści. W rozstrzygnięciu z 6 czerwca 2016 r. wyraźnie wskazano, że dotyczy ono "wniosku o udzielenie dotacji celowej z budżetu Miasta K. na realizację zmiany systemu ogrzewania na proekologiczne", oraz że tak określony wniosek został rozpatrzony negatywnie. Powodem odmowy przyznania dotacji było ustalenie, że zmiana systemu ogrzewania na proekologiczne została już wykonana, ale w żadnym wypadku nie można z tego wywodzić, że przedmiotem rozstrzygnięcia była refundacja kosztów poniesionych przez Skarżącą. Konsekwencją niewłaściwego określenie przez Sąd przedmiotu rozstrzygnięcia, było ustalenie, że nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. WSA nie rozważył natomiast czy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dotacji celowej jest aktem załatwiającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych.

Sąd powinien przede wszystkim rozważyć jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem", uwzględniając przy tym dotychczasowe ustalenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane na tle spraw o zbliżonym stanie prawnym, na które między innymi powołuje się Skarżąca w skardze kasacyjnej. Chodzi tu przypadki, gdy przyznanie pomocy finansowej (z różnych źródeł) następuje na podstawie umowy, zaś forma odmowy udzielenia pomocy nie została przez ustawodawcę określona. Jest przy tym oczywiste, że informacja zawarta w rozstrzygnięciu, iż nie jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a i nie przysługuje od niego odwołanie nie ma żadnego znaczenia dla oceny rzeczywistego charakteru tego rozstrzygnięcia.

VI. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Z kolei stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

Ponownie rozpoznając sprawę, wskazać należy w pierwszej kolejności na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu uznania przez NSA zasadności wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji tego uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez wykładnię prawa, o której mowa w przytoczonym art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, WSA nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez NSA w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 727/10, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec niezaistnienia wskazanych powyżej przesłanek odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 821/17 dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej rozstrzygnięcia uwzględniają zatem wykładnię prawa przyjętą przez NSA.

NSA w swoim postanowieniu przesądził, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie była refundacja kosztów poniesionych przez Skarżącą, tylko odmowa przyznania dotacji i nakazał rozważenie przez Sąd ponownie rozpatrujący sprawę, jaki charakter ma akt nazwany "rozstrzygnięciem", uwzględniając przy tym dotychczasowe ustalenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane na tle spraw o zbliżonym stanie prawnym, na które między innymi powołuje się Skarżąca w skardze kasacyjnej. Innymi słowy rzecz ujmując, NSA nakazał zbadać dopuszczalność skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta.

Na wstępie należy wskazać, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. wskazuje wyraźnie, że udzielenie dotacji celowej w zakresie ochrony środowiska następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4., tym samym w sprawie nie będzie miał zastosowania K.p.a.

Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r. IV SA/Wr 715/12, ).

Bezspornym w sprawie jest, że rozstrzygnięcie Prezydenta zostało podjęte na podstawie przywołanej powyżej uchwały Rady Miasta K. z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta K., uchwalonej przez Radę Miasta K. na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś oraz art. 221 u.f.p. Przepis art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie ochrony środowiska, (w szczególności dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców), obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z kolei zgodnie z art. 221 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Przedmiotowa uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta K. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność rozstrzygnięcia Prezydenta.

W pierwszej kolejności należy podnieć, że z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia dotacji z budżetu Miasta K. na dwa etapy.

Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Czynności związane ze złożeniem wniosku są opisane w § 7 ust. 1 do 3 oraz § 10 ust. 3 i § 12 ust.1 pkt 1 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji (§ 12 ust 1 pkt 2 oraz pkt 3 w związku z 11 uchwały RMK).

Kryteria formalnej oceny uregulowano w § 7 ust. 4 i 5 uchwały.

Zgodnie z § 4 wniosek ulega odrzuceniu w przypadku:

1. niewypełnienia wymaganych punktów formularza wniosku,

2. złożenia wniosku bez wymaganych załączników,

3. złożenia wniosku na niewłaściwym formularzu,

4. złożenia wniosku niepodpisanego przez beneficjenta.

Z kolei na podstawie § 7 ust 5 wniosek ulega oddaleniu w przypadku:

1. złożenia przez osobę nieuprawnioną,

2. złożenia po wykonaniu zadania.

Kryteria oceny merytorycznej zawarto w § 11 uchwały, który w brzmieniu w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą przewidywał dla zadania objętego wnioskiem Skarżącej t.j. zainstalowania ogrzewania gazowego, uwzględnienie udokumentowania przeprowadzenia termomodernizacji i osiągnięcia zapotrzebowania na ciepło nieprzekraczającego 80 W/m2.

Pozytywnie zweryfikowany wniosek stanowi podstawę do podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji, którą zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały podejmuje Prezydent lub osoba przez niego upoważniona. W § 8 ust. 3 uchwały zaznaczono, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a.

W uchwale nie wskazano formy odrzucenia lub oddalenia wniosku o udzielenie dotacji w przypadku negatywnie zweryfikowanego wniosku. Uchwała w tej kwestii milczy. W niniejszej sprawie Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska poinformował Skarżącą pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. "że wniosek został rozpatrzony negatywnie". Pismo nie zawiera powołania się na żaden z przepisów, które zgodnie z uchwałą mogą być podstawą odrzucenia lub oddalenia wniosku. Pismo zostało podpisane przez p.o. zastępcę Dyrektora Wydziału J. U..

Etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr [...] uchwały. Zawarcie umowy poprzedza zawiadomienie beneficjenta o terminie i miejscu zawarcia umowy (§ 12 ust. 1 pkt 4 uchwały). Z kolei nieprzystąpienie przez beneficjenta do zawarcia umowy uznaje się za rezygnację z udziału w Programie (§ 12 ust. 2 uchwały).

Należy podnieść, ze te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Rodzi się zatem pytanie o charakter prawny czynności, których treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, a przede wszystkim pytanie o charakter rozstrzygnięcia organu administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Jak już wskazano powyżej nie jest to decyzja w rozumieniu K.p.a. Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te:

- nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.,

- muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

- muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,

- muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej",

- muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

(por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3).

Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, czynność Prezydenta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 K.p.c. W szczególności w stanie faktycznym, którego elementem jest negatywne rozstrzygnięcie wniosku, nie pojawia się możliwość wniesienia powództwa do sądu cywilnego w oparciu o art. 64 K.c., ani uwzględnienie przez sąd cywilny powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, wniesionego na podstawie art. 189 K.p.c. (por. uchwała NSA z 24 maja 2012 r., sygn. II GSP 1/12). W sytuacji więc, gdy organ negatywnie rozpatrzy pod wniosek złożony na podstawie prawa miejscowego (uchwały), nie dochodzi do powstania stosunku cywilnoprawnego. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego stronie skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu.

Tożsame wnioski zawarte są w przywołanych w skardze kasacyjnej, orzeczeniach sądów administracyjnych, (do których analizy zobowiązał Sąd odwoławczy), które w zakresie w jakim mogą odnieść się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd podziela.

W niniejszej sprawie Skarżąca została poinformowana pismem z 6 czerwca 2016 r. r., że wniosek został rozpatrzony negatywnie. Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. Skarżąca wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, na które Urząd Miasta K. Wydział Kształtowania Środowiska odpowiedział pismem z dnia 27 lipca 2016 r. wskazując, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. i poinformował, że rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. i nie przysługuje na nie odwołanie. W wyniku tej korespondencji Skarżąca wywiodła skargę. Skarżąca korzystając z dostępnych jej środków wyczerpała więc tok instancji i rozpoznanie wniesionej skargi stało się możliwe.

Rozpoznaniu przez Sąd podlega więc kwestia czy zasadnie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono Skarżącej pozytywnego zweryfikowania pod względem formalnym złożonego wniosku o udzielenie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta K. w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska obejmującego trwała zmianę systemu ogrzewania na proekologiczny.

Z pisma Prezydenta z dnia 6 czerwca 2016 r. wynika, że przyczyną negatywnej oceny wniosku Skarżącej było zdaniem Prezydenta "istnienie nowego systemu ogrzewania", co zostało stwierdzone podczas przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2016 r. kontroli zwanej w tym piśmie wizją lokalną.

W zalegającym w aktach sprawy protokole nr [...] z kontroli przed realizacją zadania, sporządzonego przez K. R. i E. P., bliżej nie określone osoby, bez wskazania z czyjego upoważnienia działający (karta 19 akt administracyjnych), w poz. 6.1 "ilość czynnych pieców węglowych" wskazano 2 (co również potwierdzono w załączniku do protokołu), a w poz. 6.3. "inny niż węglowy czynny system ogrzewania zakreślono kwadrat "gazowe".

Protokół zawiera również informację o wykonanej dokumentacji fotograficznej. Z treści pkt 7 protokołu wynika, że dla każdego źródła ogrzewania powinny być wykonane minimum. 3 zdjęcia. W odpowiednich kwadratach pkt 7 zaznaczono, że wykonano:

- zdjęcie frontu pieca/ kotłowni węglowej

- zdjęcie rusztu pieca /kotłowni węglowej

- zdjęcie podłączenia do przewodów kominowych oraz

- zdjęcie innego niż węglowy czynnego systemu ogrzewania.

Z kolei w pkt 8 zatytułowanym "Oświadczenie stron" stwierdzono niezgodność pomiędzy stanem faktycznym istniejącego sytemu ogrzewania i stanem opisanym we wniosku o udzielenie dotacji.

Zestawiając powyższe z przepisem § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały RMK, który jak już wskazywano stanowi, że wniosek podlega oddaleniu w przypadku "złożenia po wykonaniu zadania", odmowa przyznania dotacji na podstawie wyłącznie tego protokołu, w ocenie Sądu była zdecydowanie przedwczesna. Pomijając już nawet kwestie formalne dotyczące osób przeprowadzających kontrolę i brak wymaganych wzorem protokołu wykonanych zdjęć (z protokołu kontroli nie wynika kogo reprezentują i z czyjego upoważnienia działają, wykonano po jednym zdjęciu a wzór protokołu przewiduje min po trzy zdjęcia dla każdego źródła ogrzewania), należy wskazać, że z protokołu tego nie wynika, że "wniosek został złożony po wykonaniu zadania" a tylko taka okoliczność w świetle § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały mogła uzasadniać oddalenie wniosku o dotacje. Brzmienie przepisu § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały jest jednoznaczne, oddaleniu podlegają te wnioski, które złożone zostały po wykonaniu zadania, czyli organ chcąc oddalić wniosek powinien ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zadanie zostało wykonane tzn. dokonano trwałej zamiany systemu ogrzewania (§ 2 pkt 3 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 lit. b uchwały). Przepis ten w żadnym wypadku nie może być podstawą oddalenia wniosku, gdy wnioskodawca poczynił przygotowania do wykonania zadania, czy też w jakiejś części je zrealizował (np. zlikwidował piece na paliwo stałe, a nie zamontował jeszcze pieca gazowego, czy też jak twierdzi Skarżąca w niniejszej sprawie, zakupiła piec gazowy, a nie zmontowała tego pieca i nie zlikwidowała pieców na paliwo stałe). Przepis ten stanowi o wykonaniu zadania, czyli jego urzeczywistnieniu, zrealizowaniu, spełnieniu (por. Nowy słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2002, str. 1169, hasło: wykonać – "spełnić jakąś czynność, zrealizować, urzeczywistnić"). Zdaniem Sądu, odmowę przyznania dotacji na podstawie tego przepisu może uzasadniać wyłącznie kompleksowe (całościowe) wykonanie zadania stwierdzone przez organ na dzień złożenia wniosku.

Z akt rozpatrywanej sprawy taka okoliczność nie wynika, zatem czynność Prezydenta w sposób oczywisty narusza przepis § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały, tym samym podstawowy zarzut skargi naruszenia tego przepisu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, okazał się w pełni uzasadniony. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ argumentacja z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i ponowiona na rozprawie przez pełnomocnika Prezydenta dotycząca przepisu § 13 ust. 2 uchwały RMK, z którego to przepisu zdaniem organu wynika obowiązek realizacji zadania dopiero po podpisaniu umowy i na tej podstawie organ wywodzi podstawę do oddalenia wniosku w związku z podjęciem czynności zmierzających do realizacji zadania. Odnosząc się do powyższego argumentu należy wskazać, że słusznie Skarżąca w skardze podnosi, iż podstawa odmowy udzielenia dotacji nie wynika z § 13 ust. 2 uchwały. Paragraf 13 uchwały w dacie złożenia wniosku przez Skarżącą brzmiał:

1. Ustala się następujący tryb postępowania w sprawie rozliczenia dotacji:

1) beneficjent zobowiązany jest do rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 4, jednak nie później niż do dnia 15 listopada roku, w którym nastąpiło wykonanie zadania;

2) beneficjent przedkłada wniosek o rozliczenie dotacji z załączonymi oryginałami faktur, faktur VAT lub rachunków oraz innymi dokumentami potwierdzającymi:

a) wykonanie zadania objętego dotacją,

b) poniesienie kosztów koniecznych do wykonania zadania objętego dotacją.

2. Beneficjent zobowiązany jest do realizacji zadania po podpisaniu umowy, w terminach, zakresie i w sposób określony w umowie, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 4.

3. Ustala się maksymalny termin realizacji zadania wynoszący 3 miesiące, licząc od daty jego rozpoczęcia określonej w umowie, jednak nie dłużej niż do dnia 10 października roku, w którym nastąpiła realizacja zadania.

4. Niewykorzystanie przydzielonej dotacji z winy beneficjenta będzie skutkować odmową uwzględnienia wniosku o udzielenie dotacji w kolejnych latach.".

Z § 13 uchwały RMK jednoznacznie wynika, że dotyczy rozliczenia dotacji po podpisaniu umowy, a wskazywany przez organ ust. 2 wprost dotyczy terminowego i zgodnego z umową realizacją zadania. W żadnym wypadku z powyższego przepisu nie można wywodzić podstawy do odmowy udzielenia dotacji.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów K.p.a., ponownie podnieć, że ustawa ta w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, tym samym nie mogły być naruszone wskazane w skardze przepisy K.p.a.

Niniejszy wyrok Sądu wywołuje obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej przez Prezydenta MK. Rozpatrując ponownie wniosek Prezydent MK ponownie podda ocenie złożony przez Skarżącą wniosek, w kontekście możliwości przyznania Skarżącej przedmiotowej dotacji w ramach przysługujących mu kompetencji. W szczególności Prezydent dokonana ustalenia, przy współdziałaniu ze Skarżącą, w oparciu o dostępne środki dowodowe, czy zadanie zostało wykonane przed złożeniem wniosku. Na podstawie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent jest zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd oceny prawnej.

Skoro w niniejszej sprawie Prezydent naruszył przepis § 7 ust. 5 pkt 2 uchwały poprzez bezzasadne oddalenie wniosku Skarżącej o udzielenie dotacji celowej, Sąd, działając na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że czynność ta jako naruszająca prawo jest bezskuteczna. Mając na względzie charakter sprawy i konieczność dokonania odpowiednich ustaleń w zakresie spornej czynności Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na zasądzoną kwotę składa się:

- uiszczony przez Skarżącą na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), wpis od skargi w wysokości 200 zł,

- koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata), określony w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.)

- 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.