Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 976/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A., R. A., B. A., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 553/05 w sprawie ze skargi M. A., R. A., B. A., M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. (II SA/Po 553/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. A., R. A., B. A. oraz M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., Starosta [...] odmówił M., R., B. i M. A. zmiany decyzji ostatecznej z dnia 14 lutego 2000 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za składniki budowlane, które znajdowały się na nieruchomości oznaczonej działką nr 16/1, położonej na terenie gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...], wywłaszczonej w 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele publiczne, pod budowę odkrywki węgla brunatnego "[...]".

Organ, rozpatrując ponownie sprawę po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrokiem z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1543/02) i stosując się do wskazań zawartych w wyroku przytoczył ponownie okoliczności sprawy, wskazując, że strony złożyły w postępowaniu kolejne wnioski (z dnia 4 listopada 2004 r. i 10 stycznia 2005 r.), w których zażądały m.in. zmiany wszystkich wykonanych wcześniej operatów szacunkowych i uwzględnienia przy określaniu ostatecznej wysokości odszkodowania dodatku za grunt zmeliorowany, za położenie gruntu przy drodze utwardzonej oraz za dobrą klasę gruntu, która została, zdaniem stron, zaniżona. Ustosunkowując się do całości sprawy Starosta zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie materii rozstrzygniętej decyzją, której zmiany się żąda, a nie nowych wniosków. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu z wniosków stron złożonych w postępowaniu wynika, że dążą one do zakwestionowania decyzji ostatecznej jako błędnej i nieprawidłowej, zarzucając m.in. niefachowe sporządzenie operatu szacunkowego. Tego rodzaju zarzuty mogły zostać złożone w odwołaniu, czego jednak strony w wyznaczonym terminie nie uczyniły. Zdaniem Starosty, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując te same argumenty, co organ I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący podtrzymali w całości swe dotychczasowe zarzuty, podnosząc, że organ II instancji nie ustosunkował się do nich w wystarczający sposób, a jedynie powtórzył argumenty Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zważył, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie było przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia 14 lutego 2000 r., w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Organy administracji były zatem zobowiązane do zbadania, czy za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zarzuty Skarżących koncentrują się wokół nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego i błędnego obliczenia wysokości odszkodowania. Należy w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, że wskazywanie wad ostatecznej decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że naruszony został interes społeczny lub słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Art. 155 k.p.a. jest jednym z nielicznych przepisów pozwalających na wzruszenie ostatecznej decyzji i odstąpienie od zasady trwałości takiej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też powodu nie można go interpretować rozszerzająco. Wydając orzeczenie na podstawie art. 155 k.p.a. organ działa w ramach tzw. ograniczonego uznania, tj. dokonuje oceny zasadności wzruszenia decyzji ostatecznej, jednak wyłącznie pod kątem dwóch wskazanych przez ustawodawcę i wymienionych już wyżej przesłanek. Decyzja ostateczna, której zmiany strona żąda może być zatem najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym, albo może być dotknięta wadami. Jedynie jednak tzw. wady kwalifikowane, a więc stanowiące przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania zmuszałyby organ do zakwestionowania decyzji ostatecznej i wszczęcia jednego z tych dwóch postępowań szczególnych. W przypadku innych wad obowiązuje w pierwszym rzędzie zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 k.p.a., a tylko wyjątkowo, w ramach opisanego wyżej tzw. ograniczonego uznania, organ może uchylić lub zmienić taką decyzję i to tylko wówczas, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby przyjąć pogląd, iż wady decyzji ostatecznej o charakterze materialnym lub procesowym mogą wyczerpywać przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o których mowa w art. 155 k.p.a., prowadziłoby to do uznania, że w istocie rzeczy postępowanie administracyjne jest czteroinstancyjne. Tymczasem ustalenie takie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z treści art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r., sygn. akt III SA 771/98). Skoro zatem strony, mimo świadomości (niekwalifikowanych) wad decyzji, nie wniosły od niej odwołania, to niedopuszczalne jest żądanie uchylenia takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powołaniem się na istnienie wspomnianych wad.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zatem – jak chcieliby tego w istocie Skarżący – zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest jedynie sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki podyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99). Chodzi tu zatem o przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy została spełniona któraś z przesłanek opisanych w art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96). Zarzuty, które w istocie miały na celu ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy nie mogły więc zostać rozpatrzone w takim zakresie, w jakim żądali tego Skarżący. Organy orzekające w sprawie doszły do wniosku, że za uchyleniem decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie to zapadło w ramach wspomnianego ograniczonego uznania, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony należy do organu orzekającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Kognicji sądu podlega w takiej sytuacji nie zasadność wydania decyzji lecz jedynie kwestia ewentualnego przekroczenia przez organ granic uznania. Trzeba bowiem pamiętać, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Akt uznaniowy nie może naruszać celu samego uznania, przepisów ogólnych ani praw i wolności obywatelskich danej osoby.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 r. M. A., R. A., B. A. oraz M. B. złożyli skargę kasacyjna, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżących zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071; ze zm.), polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, a także art. 16 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczności dotyczące tzw. nowych elementów merytorycznych były zgłaszane posiłkowo. Skarżący wskazywali, iż przy wydawaniu decyzji w dniu 14.lutego.2000 r. Starosta [...] wziął pod uwagę tzw. rozliczenie finansowe przeprowadzone w operacie rzeczoznawcy majątkowego wykonanym z datą 15 stycznia 2000 r., który to operat jest wadliwy, bo nie uwzględnia kwestii wszystkich przysługujących skarżącym należności, a ponadto zawiera podstawową wadę polegającą na pominięciu rozliczeń finansowych dokonywanych w latach 80-ych i 90-ych. Tym samym potrącenie zaproponowane w operacie biegłego nie znajduje uzasadnienia faktycznego ani prawnego!!! We wnioskach końcowych biegły "wycenił" całościowo należności skarżących i odniósł je do zwaloryzowanych wypłat, dokonanych w latach wcześniejszych. Tymczasem skarżący podnosili, iż tego rodzaju porównań nie można było dokonywać, zważywszy na fakt, iż nie było jednakowej podstawy do rozliczeń (causa). Skarżący ustosunkowali się w skardze do WSA także do pobranych środków finansowych, podnosząc, iż traktowali je jako cześć własnej należności. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, gdyby tych pieniędzy do dzisiaj nie wzięli. W dalszym ciągu – a od 14 lutego 2000 r. (data wydania decyzji przez Starostę [...]) minęło już ponad 6 lat (!!!) – nie korzystaliby z należnego im odszkodowania, musieliby zaangażować na budowę nowego siedliska środki finansowe pochodzące z kredytów bankowych, na które ich nie było stać, nie mieliby gdzie mieszkać, itd. Tak więc różnicę wynikającą z "wyliczenia" dokonanego przez biegłego pobrali w 2000 r. traktując ją jako częściową wypłatę odszkodowania. Oczywiście aby te środki finansowe pobrać, skarżący musieli odstąpić od zaskarżenia w toku instancji decyzji Starosty [...] z dnia 14 lutego 2000 r. Nigdy jednak z tego rodzaju rozwiązaniem się nie godzili. Należy zwrócić uwagę, że wypłacone w latach 80-ych odszkodowanie odnosiło się do gruntów rolnych, a nie zabudowań. Nie można było zatem dokonywać jakiegokolwiek zestawiania kwot wypłaconych w tamtym okresie z "wartościami" nieruchomości przyjmowanymi w 2000 r. W pierwszej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z 20 lipca 1985 r. przyjęto, że odszkodowanie to obejmuje łącznie "grunty rolne" i "składniki budowlane". Wypłacono wówczas skarżącym kwotę 6.149.314 złotych (według ówczesnej wartości nabywczej). Odszkodowanie w takiej wysokości było w całości potrącone w decyzji z 30 sierpnia 1988 r. bez dokonywania podziału na grunty rolne i składniki budowlane! Skoro więc ówczesna wartość odszkodowania za "składniki budowlane" była objęta potrąceniem z wypłacanego odszkodowania za grunty rolne, to nie sposób dokonywać potrącenia po raz drugi! A do takiego wniosku należy dojść przy ocenie potrącenia zwaloryzowanej (wskaźnikiem inflacyjnym) kwoty odszkodowania". A zatem nie ma, i nie było także w dniu 14 lutego 2000 r., żadnych podstaw do dokonania jakiegokolwiek potrącenia! Na tle opisanej sytuacji należy inaczej postrzegać wywody skarżących dotyczące możliwości zaistnienia przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.

Według WSA w przedmiotowej sprawie nie można już rozstrzygać w zakresie "rozszerzonego" wniosku odnoszącego się do kwestii odszkodowania w zakresie gruntów zmeliorowanych, odszkodowania z tytułu położenia przy drodze utwardzonej oraz z tytułu posadowienia gruntów na siedlisku gospodarczym, jest to bowiem sprzeczne z działaniem w trybie art. 155 k.p.a. Wbrew opisanej wyżej intencji skarżących założono z góry, iż tego rodzaju "wnioski" mają charakter wykraczający poza dotychczasową materię sprawy. Nie zauważono, iż argumenty skarżących szły w kierunku wskazania, iż obliczenie odszkodowania przez biegłego, który sporządził operat szacunkowy, będący podstawą decyzji Starosty [...] z dnia 14 lutego 2000 r., było nieprawidłowe, ponieważ nie objęło – a powinno objąć – te pozycje do rozliczenia. Powiększają one wartość nieruchomości, za które skarżący nie otrzymali należnego im odszkodowania.

WSA w Poznaniu, podobnie jak wcześniej Wojewoda Wielkopolski i Starosta [...], nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a., w szczególności co do przesłanek dot. naruszenia interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Z tego rodzaju stwierdzeniem, nie sposób się zgodzić, zważywszy szeroką argumentację skarżących przytoczoną właśnie w celu wykazania, iż ww. przesłanki spełnione zostały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. A., R. A., B. A. oraz M. B. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 marca 2006 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas te Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych musi wziąć z urzędu pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 175 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione a mianowicie adwokaci lub radcowie prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi. Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami, jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami, jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów, jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m. in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie podstawa kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niej. W tej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w podstawie kasacyjnej zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazując jako przepisy z tego zakresu określone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 155 i art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. W podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi chodzi bowiem o przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisy ww. ustawy. Jeśli więc strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis – przepisy – powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (ewentualnie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a.), który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Sąd Administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego przeprowadza w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując tej kontroli Sąd wprawdzie ocenia czy jest on (akt administracyjny) zgodny z przepisami obowiązującego prawa w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd, jak zaznaczono, dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie ani w podstawie kasacyjnej, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jaki przepis – przepisy – z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem poprzestając tylko na wymienieniu określonych przepisów k.p.a. Przy tak, jak w omawianym przypadku skonstruowanej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, którą wyznaczają przede wszystkim podstawy kasacyjne nie mógł, jak podkreślono, zająć w sprawie merytorycznego stanowiska, któreby podzieliło lub nie stanowisko skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Z tych względów wzmiankowaną skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.