Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2187/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 365/13 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 365/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", Prezydent Miasta Krakowa odmówił T.M. wydania zaświadczenia o zgodności istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że część działki, na której zlokalizowany jest budynek, którego dotyczy wniosek, podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" (uchwała Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. - Dz. Urz. Woj. Małopol. z dnia 14 lipca 2006 r. Nr 406, poz. 2561) i znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonych symbolem MN; pozostała część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" (uchwała Nr ClII/1385/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. Dz. Urz. Woj. Małopol. z dnia 9 lipca 2010 r. Nr 352, poz. 2426). W planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" tereny oznaczone symbolem MN są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z określeniem szczegółowych parametrów zabudowy, których nie spełnia ww. samowolnie wykonany budynek. Wysokość obiektu wynosi bowiem 11 m, podczas gdy z planu wynika, że wysokość względna nie może przekraczać 9 m (por. § 17 ust. 5 pkt 7 planu), szerokość traktu budynku wynosi ok. 10,67 m, a z planu wynika, że szerokość ta nie może przekraczać 9,5 m (por. § 17 ust. 5 pkt 10 planu). Zaś zapisy § 9 ust. 3 i § 17 ust. 5 pkt 7 planu nie odnoszą się do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przepis § 9 ust. 3 formułuje generalną zasadę dopuszczającą możliwość użytkowania na dotychczasowych zasadach istniejących obiektów oraz istniejących terenów do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, przy czym plan nie zawiera szczegółowej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu". Zastosowanie mają więc przepisy Prawa budowlanego, z których wynika, że o możliwości użytkowania obiektu budowlanego przesądza spełnienie dwóch przesłanek: upływ terminu od daty dokonania zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu robót budowlanych oraz obowiązek dokonania zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych wynikający bądź bezpośrednio z przepisów budowlanych, bądź z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek. Inwestor wybudował bowiem obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do której brak przepisów umożliwiających dokonanie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Zatem nie można uznać, iż zapisy dotyczące możliwości użytkowania istniejących obiektów w sposób dotychczasowy odnoszą się również do obiektów, które nie zostały oddane do użytkowania. Również zapisy § 17 ust. 5 pkt 7 planu odnoszą się jedynie do legalnie powstałych budynków mieszkalnych.

Na skutek wniesionego przez T.M. zażalenia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]), na podstawie § 17 ust. 5 pkt 5, 7, 10 uchwały Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" oraz art. 219, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie użytkowania i ewentualnych zmian użytkowania obiektów budowlanych wzniesionych legalnie przed uchwaleniem i wejściem w życie planu. Z treści powołanego przepisu wynika, że obiekty budowlane (w tym budynki mieszkalne) wzniesione przed uchwaleniem planu, a nieodpowiadające parametrom w nim ustalonym, czy też zagospodarowane w sposób niedozwolony przez obowiązujący plan, mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, a ewentualne zmiany parametrów czy zagospodarowania mogą polegać jedynie na ich dostosowaniu do postanowień planu. Ww. przepis nie obejmuje jednak obiektów budowlanych wzniesionych nielegalnie. Kolegium podkreśliło, że do spraw przekazanych do regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie należy przesądzanie przez radę gminy o legalizacji samowoli budowlanych wzniesionych na terenie objętym planem. Poza tym ratio przepisu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczenie do legalizacji samowolnie wzniesionego lub budowanego obiektu budowlanego, o ile sposób zagospodarowania terenu, użytkowanie obiektu i jego parametry są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Odmienna interpretacja § 9 ust. 3 ww. aktu prowadziłaby do "automatycznego" sanowania wszystkich samowoli budowlanych znajdujących się w obszarze objętym planem. Skoro parametry istniejącej samowoli budowlanej nie odpowiadają wymogom określonym w planie, organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania ww. zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T.M. domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- § 9 ust. 2 oraz 3 uchwały Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" poprzez zastosowanie ograniczeń prawa zabudowy określonych w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 17 ust. 5 pkt 5, 7 oraz 10 ww. uchwały poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej zapisów ww. uchwały poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 19 K.p.a. poprzez formułowanie zaleceń dotyczących sposobu w jaki powinno zostać zakończone postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, które należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego;

- art. 217 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji zaistnienia wszystkich przestanek obligujących organ administracji do wydania tego zaświadczenia;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wydanego z naruszeniem prawa postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa, zamiast jego uchylenia i wydania ww. zaświadczenia.

Skarżąca dodała także, że istniejący obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] został wykonany w kwietniu 1998 r., a w dacie jego wykonania nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego".

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd powołał się na przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), a następnie wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści nastąpiła w wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego", w obrębie którego znajduje się zabudowana przedmiotowym obiektem część działki skarżącej. Wedle zapisów § 17 ust. 5 pkt 7 planu "wysokość względna nowych, przebudowywanych i rozbudowywanych budynków mieszkalnych nie może przekraczać 9 m; w przypadku budynków istniejących, których wysokość przekracza tą wartość, ich przebudowa lub rozbudowa nie może powodować zwiększenia istniejącej wysokości". Zgodnie zaś z punktem 10 "szerokość traktu określającego maksymalną dopuszczalną rozpiętość dachu mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian, nie może przekraczać 9,5 m. Dalej Sąd wskazał, że skarżąca nie kwestionuje tego, że parametry jej budynku przekraczają regulowane planem wielkości (wysokość wynosi 11 m, a szerokość traktu 10,5 m), ale twierdzi, że ta okoliczność nie świadczy o niezgodności budowy z planem, powołując się na zapisy § 9 ust. 2 i 3 miejscowego planu.

Odnosząc się do zapisu § 9 ust. 3 miejscowego planu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten reguluje kwestie sposobu użytkowania istniejących obiektów, a nie budowy obiektów. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że akceptuje się dotychczasowy sposób użytkowania istniejących obiektów, choćby był on niezgodny z aktualnymi, uregulowanymi planem zasadami zagospodarowania danego terenu. W rozpatrywanej zaś sprawie nie chodzi o sposób użytkowania, lecz o samą budowę budynku mieszkalnego i jego parametry. Nie ma zresztą, zdaniem Sądu, wątpliwości, że w zakresie sposobu użytkowania wzniesiony obiekt budowlany odpowiada przeznaczeniu terenu MN. W ocenie Sądu o generalnej zgodności powstałego obiektu z ustaleniami planu nie przesądza też treść zapisu § 9 ust. 2 planu. Przepis ten dotyczy obiektów znajdujących się na terenach, dla których plan wprowadza zakaz zabudowy, a nie na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Plan przewiduje utrzymanie takich obiektów budowlanych i dopuszcza wykonywanie w nich robót budowlanych pod określonymi warunkami. Wskazane przepisy planu określają zasady i warunki zagospodarowania terenów, nie rozstrzygają zaś w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania. Tryb legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie uregulowany jest przepisami Prawa budowlanego. Zgodność takiego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest tylko jedną z przesłanek pozytywnej w tym względzie decyzji organu nadzoru budowlanego. Zaś zgodność z planem – to zgodność z określonym w planie przeznaczeniem danego terenu i warunkami jego zagospodarowania, a nie z regulowanymi w planie zasadami postępowania z obiektami już istniejącymi. Innymi słowy przewidziane planem utrzymanie istniejących obiektów, choćby nie odpowiadały one wprowadzanym tym planem warunkom (gabarytom) nie przesądza o zgodności z planem takich obiektów w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie, w ocenie Sądu, stwierdziło Kolegium o takiej zgodności nie może być mowy, jeżeli w oparciu o ustalenia aktualnie obowiązującego planu nie mógłby zostać wybudowany obiekt identyczny z obiektem wskazanym we wniosku o wydanie zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie zaś taka właśnie sytuacja ma miejsce. Obiekt, którego wniosek dotyczył jest co prawda zgodny z określonym w obowiązującym planie przeznaczeniem terenu, ale nie odpowiada warunkom zagospodarowania tego terenu. Nie było więc możliwości wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie § 9 ust. 2 oraz 3 uchwały Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" poprzez zastosowanie ograniczeń prawa zabudowy określonych w stosunku do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ naruszenie § 17 ust. 5 pkt 5, 7 oraz 10 uchwały Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej zapisów uchwały Nr CVIII/1090/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4/ naruszenie art. 19 K.p.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem formułowanie przez Prezydenta Miasta Krakowa zaleceń dotyczących sposobu w jaki powinno zostać zakończone postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, które należy do właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego,

tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie odmówiono skarżącej kasacyjnie wydania zaświadczenia o żądanej treści, a to o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr CVIII/1090/06, istniejącego od 1998 r. jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce nr [...], obr. [...] w K., zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak zaś stanowi norma art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Podstawą prawną żądania skarżącej kasacyjnie była treść art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.,a więc domaganie się wydania zaświadczenia z uwagi na wymogi przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę organ administracji nakłada między innymi obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki powołując się na przepisy art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na T.M. w szczególności obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej. W rozpoznawanej sprawie dokonując konfrontacji żądania skarżącej kasacyjnie z ustaleniami przepisu prawa miejscowego a to miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr VIII/1090/06 – trafnie uznano, iż samowolnie wybudowany jednorodzinny budynek mieszkalny położony w K. przy ul. [...] na działce nr [...], nie jest zgodny z postanowieniami powołanego wyżej prawa miejscowego, albowiem niektóre jego parametry nie są zgodne z ustaleniami planu, a to uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Co do zasady obiekt ten zlokalizowany jest na terenach przewidzianych w planie pod zabudowę mieszkaniową (MN) - § 17 ust. 1 planu. Dla takiego terenu ustalono w ust. 5 § 17 określone warunki zagospodarowania terenu. Według uregulowania § 17 ust. 5 pkt 5 powołanego planu dla nowych budynków wymagany kształt bryły horyzontalny (nie dopuszcza się by wysokość obiektu była większa od jego szerokości). Z kolei w § 17 ust. 5 pkt 7 omawianego planu stanowi, że "wysokość względna nowych, przebudowywanych i rozbudowywanych budynków mieszkalnych nie może przekraczać 9 m; w przypadku budynków istniejących, których wysokość przekracza tą wartość, ich przebudowa lub rozbudowa nie może powodować zwiększenia istniejącej wysokości". Zgodnie zaś z punktem 10 powołanego § 17 ust. 5 planu "szerokość traktu określającego maksymalną dopuszczalną rozpiętość dachu mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian, nie może przekraczać 9,5 m". Natomiast nie jest sporne w sprawie, że parametry budynku skarżącej kasacyjnie, przekraczają regulowane planem wielkości, gdyż wysokość jej budynku wynosi 11 m (przy dopuszczalnych 9 m), a szerokość traktu 10,5 m (przy dopuszczalnych 9,5m).

Jednakże w ocenie skarżącej kasacyjnie, co już było podnoszone przed Sądem pierwszej instancji, okoliczność ta nie świadczy jednak o niezgodności budowy z planem, albowiem takie odstępstwa dopuszcza § 9 ust. 2 i 3 miejscowego planu.

Zgodnie z ust. 2 § 9 przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego "w terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy, dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, w których możliwe jest prowadzenie robót budowlanych, pod warunkiem wykluczenia zmiany obrysu i wysokości obiektu", zaś ust. 3 tego uregulowania stanowi, iż "istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem".

Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z § 9 ust. 3 przedmiotowego planu wynika kwestia sposobu użytkowania istniejących obiektów, a nie budowy obiektów. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że akceptuje się dotychczasowy sposób użytkowania istniejących obiektów, choćby był on niezgodny z aktualnymi, uregulowanymi planem zasadami zagospodarowania danego terenu. Natomiast, jak zasadnie konkludował Sąd pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o sposób użytkowania, lecz o samą budowę budynku mieszkalnego i jego parametry, gdyż nie jest sporne, że w zakresie sposobu użytkowania wzniesiony obiekt budowlany odpowiada przeznaczeniu terenu MN (tereny zabudowy mieszkaniowej).

Również należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że o generalnej zgodności powstałego obiektu z ustaleniami planu nie przesądza też treść zapisu § 9 ust. 2 planu, albowiem norma ta dotyczy obiektów znajdujących się na terenach, dla których plan wprowadza zakaz zabudowy, a nie na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Plan przewiduje utrzymanie takich obiektów budowalnych i dopuszcza wykonywanie w nich robót budowlanych pod określonymi warunkami. Wskazane przepisy planu określają zasady i warunki zagospodarowania terenów, nie rozstrzygają zaś w ogóle kwestii legalności istniejącego zagospodarowania.

Dodatkowo zauważyć należy, iż zawarte w obu wyżej wymienionych przepisach planu § 9 ust. 2 i 3 sformułowanie "utrzymanie istniejących obiektów", czy też "istniejące obiekty budowane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy", co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie, jak też użytkowane są zgodnie z prawem. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem, który nie został wybudowany zgodnie z prawem, a skoro jest to samowola budowlana, to zażądano w postępowaniu legalizacyjnym przedstawienia zaświadczenia o zgodności tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2).

Niewątpliwie celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli przepisy prawa miejscowego, jak w tej sprawie, odnoszą się do istniejących obiektów wskazując na dotychczasowe użytkowanie, to uregulowania te odnoszą się wyłącznie do użytkowania istniejących obiektów, ale zrealizowanych zgodnie z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem (patrz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1472/13 - publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż przepisy § 9 ust. 2 i 3 omawianego planu, stanowią podstawę do uznania, iż skoro przedmiotowy budynek skarżącej kasacyjnie został zrealizowany wcześniej w warunkach samowoli budowlanej niż uchwalone przepisy prawa miejscowego, to regulacja ww. norm zezwalająca na użytkowanie istniejących budynków w sposób dotychczasowy może dotyczyć obiektów istniejących, które wzniesione zostały w warunkach samowoli budowlanej, a więc nielegalnie. Takie stanowisko pozostaje całkowicie nieuprawnione. Budynek mieszkalny strony, którego wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczył, jest co prawda zgodny z określonym w obowiązującym planie przeznaczeniem terenu (teren zabudowy mieszkaniowej), ale nie odpowiada warunkom zagospodarowania tego terenu, o czym wyżej była mowa. Nie było więc tym samym możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami tego planu.

Stąd też zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Całkowicie chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 9 ust. 2 i 3 oraz § 17 ust. 5 pkt 5, 7 i 10 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr CVIII/1090/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego" poprzez ich błędne zastosowanie.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie nieuprawnionej rozszerzającej wykładni zapisów Rady Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr CVIII/1090/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otoczenie Lasu Wolskiego", przez błędne zastosowanie do obiektu budowlanego istniejącego przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jedną z podstawowych zasad działania administracji w demokratycznym państwie jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 K.p.a.), ale także należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP z 1997 r.). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły tej zasady, a i zasadnie nie została ona zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji w ramach przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie, jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do wydania stronie zaświadczenia o żądanej treści, a organy podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia działały na podstawie i w granicach prawa. Przepisem prawa umożliwiającym stronie ubieganie się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. jest przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowiący o przedstawieniu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten więc w sposób jednoznaczny stanowi o tym, że zaświadczenie o zgodności dotyczy obowiązującego w dacie wydawania zaświadczenia planu miejscowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy plan taki obowiązywał, zatem organ administracji, zgodnie z prawem, rozpoznając wniosek strony, badał czy samowolnie zbudowany jednorodzinny dom mieszkalny jest zgodny z planem obowiązującym w dacie rozpoznania tego wniosku. Podejmując na jego podstawie rozstrzygnięcie w granicach normy art. 219 K.p.a. organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści i nastąpiło to w formie postanowienia. Takie działanie nie jest działaniem sprzecznym z normą art. 6 K.p.a. Wskazywanie zaś przez stronę skarżącą na wadliwe zinterpretowanie przepisów planu nie tylko nie jest usprawiedliwione, ale i w konsekwencji nie podważa zajętego wyżej stanowiska o braku naruszenia w tym postępowaniu art. 6 K.p.a.

Nie można również, w okolicznościach tej sprawy, mówić o naruszeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa przepisu art. 19 K.p.a. wskazującego na konieczność przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swej właściwości. Przepis ten stanowi o właściwości rzeczowej i miejscowej. Na podstawie przepisów prawa procesowego regulujących weryfikacje decyzji administracyjnych wyróżniamy trzeci rodzaj właściwości: właściwość instancyjną.

W sprawie tej skarżąca kasacyjnie poza powołaniem takiego zarzutu, w którym zaznaczyła jedynie, że dotyczy on formułowania przez organ pierwszej instancji zaleceń w jakim powinno się zakończyć postępowanie toczące się przed organem nadzoru budowlanego, nie wskazała na jakikolwiek przesłanki naruszenia ww. normy prawa procesowego. Brak uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej tego zarzutu nie pozwala na właściwe odniesienie się do niego. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego naruszenia prawa nie można skutecznie zarzucić organom orzekającym w sprawie, które wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie przestrzegały swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Również analiza rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie prowadzi do wniosku, zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, by Prezydent Miasta Krakowa z naruszeniem ww. normy wypowiadał się co do zakończenia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki.

Tym samym przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.