Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1295/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 26 ust. 2, art. 43 ust. 4-5
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1399/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Leszna 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1399/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: spółka, skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta Leszna (dalej: organ w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 20 września 2020 r. strona skarżąca złożyła do organu wnioski o udzielenie dotacji oświatowych w 2021 roku dla: Policealnej Szkoły C. w L., Szkoły Policealnej Medycznej "Ż." w L., Policealnej Szkoły Opieki Medycznej "Ż." w Lesznie oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż." L. Do wniosków dołączono informację o faktycznej liczbie uczniów w szkołach według stanu na 1 lipca 2021 r. oraz informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za czerwiec 2021 r.

Organ 29 lipca 2021 r. przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół następujące kwoty dotacji:

- 16.405,20 zł dla Policealnej Szkoły Opieki Medycznej "Ż." w L.,

- 13.831,40 zł dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych " Ż." w L.,

- 25.045,95 zł dla Policealnej Szkoły C. w L.,

- 10.749,60 zł dla Szkoły Policealnej Medycznej "Ż." w L.

Skarżąca wniosła o przekazanie pełnej kwoty dotacji za lipiec 2021 r. wskazując, że kwoty niedopłat dla poszczególnych szkół wynoszą: dla Szkoły Policealnej C. w L. na kwotę 2.785,75 zł. Liceum Ogólnokształcącego dl Dorosłych "Ż." w L. na kwotę 1.810,60 zł. Szkoły Policealnej Medycznej "Ż." w Lesznie na kwotę 423,40 zł oraz Szkoły Policealnej Opieki Medycznej "Ż." w Lesznie na kwotę 598,32 zł.

W odpowiedzi organ wskazał sposób wyliczenia kwoty dotacji, opartej na wyjaśnieniach Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu oraz wyjaśnił, że wszystkie rozliczenia, w tym rozliczenie ewentualnego zmniejszenia się rocznej kwoty dotacji, odbywają się w ratach wypłacanych w przyszłości. W oparciu o art. 43 ust. 4 i 5 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm. zwanej dalej u.f.z.o.) od kwoty dotacji po aktualizacji odejmuje się kwotę która została wypłacona od początku roku do października.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane w sposób władczy i jednostronny i podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji przepis art. 47 u.f.z.o. nie pozostawia wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości w tym po aktualizacji lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. W zakresie działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji. WSA stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za lipiec 2021 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez stronę skarżącą informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 lipca 2021 r. oraz w oparciu o informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za czerwiec 2021 r., tj. z uwzględnieniem aktualizacji liczby uczniów w miesiącu lipcu 2021 r. o różnicę pomiędzy liczbą uczniów wykazanych w informacji za czerwiec, a faktyczną liczbą uczniów w tym miesiącu, a przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji, nie narusza art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz art. 34 u.f.z.o. i polega na obliczeniu kwoty dotacji w oparciu o ucznia dotowanego w szkołach prowadzonych przez stronę skarżącą w czerwcu 2021 r.

W ocenie WSA dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu ww. możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji oraz formą wypłaty w miesięcznych ratach.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji.

Od wyroku WSA w Poznaniu z 30 marca 2022 r. C Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 26 ust. 2, 34 ust. 1, 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz. U. z 2020 r., poz. 2384) w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z uchwałą Nr XVl/226/2019 Rady Miejskiej Leszna z 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2019 r. poz. 10729) poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez Sąd, że organ wypłacił dotację przysługującą skarżącej kasacyjnie w miesiącu lipcu 2021 r. i przy tym prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowaną dla skarżącej, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego organ nie uczynił, a Sąd uznał za prawidłowe, że:

a) organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-marzec 2021 r., którą organ rozbił na 9 kolejnych części przypadających w miesiącach kwiecień-grudzień 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021;

b) organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.;

c) organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół skarżącej kasacyjnie w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania i bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność obowiązku złożenia przez organ prowadzący szkołę rozliczenia rocznego obejmującego kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji;

d) organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);

e) organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestie zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ;

f) Sąd wskazał, że wysokość dotacji winna być oceniana w rocznej perspektywie, a właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji służą składane comiesięczne informacje o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., pomijając przy tym fakt, że:

I. organ zastosowawszy zindywidualizowaną stawkę dotacji naruszył zasadę roczności przyznawania kwoty dotacji,

II. uchwała nie przewiduje wskazywania w informacjach miesięcznych rozróżnienia liczby słuchaczy, których obejmuje aktualizacja stawki od liczby słuchaczy nieobjętych taką aktualizacją,

co oznacza ostatecznie, że stawka dotacji w stosunku do słuchaczy szkół skarżącej kasacyjnie została ustalona przez organ w sposób błędny, gdyż w ostatecznym rozrachunku rocznym na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. organ powinien przekazać skarżącej kasacyjnie dotację w pełnej wysokości wynikającej z podziału na 12 części rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy wypłacił dotacje w zaniżonej wysokości, nie rozróżniając słuchaczy objętych aktualizacją i słuchaczy zapisanych do szkół do dokonaniu aktualizacji;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji i dokonał wypłaty dotacji przysługującej na słuchaczy szkół skarżącej kasacyjnie w lipcu 2021 r., w sytuacji, gdy organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół Ż. prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie na terenie miasta Leszna, a ponadto z uwagi na fakt, że Sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do pism procesowych składanych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania, w tym pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 9 sierpnia 2019 r., sygn. sprawy WA-0280/67/2019 w części cytowanej poniżej w uzasadnieniu do niniejszej skargi kasacyjnej, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd i spowodowało, iż Sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na czynność organu poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc lipiec 2021 r., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie od Prezydenta Miasta Leszna na rzecz C. sp. z o.o. kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Leszna wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, organ wyraził także zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i przy braku wniosku organu o przeprowadzenie rozprawy, złożonego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 1 zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z u.f.z.o. w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 oraz stosowną uchwałą Rady Miejskiej Leszna w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych (...) poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a sprowadzającą się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ wypłacił spółce za lipiec 2021 r. kwotę dotacji w prawidłowej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości organ ustalił spółce stawkę dotacji zindywidualizowaną, w sposób niezgodny z brzmieniem art. 26 ust. 2 u.f.z.o., skarżąca spółka nie wskazała które z paragrafów rozporządzenia bądź wskazanej uchwały miałby naruszać kwestionowany wyrok, dlatego też w tym zakresie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo chaotyczny i niejasny argumentuje, zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu w jakim zakresie naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się Sąd I instancji, jednakże zdaje się koncentrować on na tezie, że zarówno organ jak i Sąd I instancji, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. błędnie przyjęły, że wypłacona spółce za lipiec 2021 r. kwota dotacji została wyliczona prawidłowo, podczas gdy została ona zaniżona z uwagi, iż przyjęta (zindywidualizowana, pomniejszona) stawka dotacji na jednego słuchacza obejmuje nie tylko słuchaczy uczęszczających do szkół skarżącej na początku 2021 r., ale również słuchaczy, którzy zapisali się do tychże szkół w trakcie roku. Zdaniem skarżącej do "nowych" słuchaczy powinna mieć zastosowanie stawka dotacji przysługująca po aktualizacji zgodnie z przepisami u.f.z.o. niepomniejszona proporcjonalnie o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko spółki nie podważa legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, bowiem przyjęta przez Sąd wykładnia obowiązujących przepisów u.f.z.o. jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe. Z kolei, w myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o., jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych regulacji wynika, czego najwyraźniej nie dostrzega spółka (argument 1b skargi kasacyjnej), że kwota dotacji odnosi się do każdego dziecka (ucznia, słuchacza) i jest wypłacana w 12 ratach. Jednocześnie łączna kwota wypłacana na rachunek bankowy danej szkoły co miesiąc jest uzależniona od faktycznej liczby dzieci (uczniów, słuchaczy) uczęszczających do danej szkoły w danym miesiącu. Zatem kwota wypłaconej skarżącej spółce w miesiącu lipcu 2021 r. dotacji została prawidłowo ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącą spółkę informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na 1 lipca 2021 r. oraz w oparciu dane dotyczące faktycznego uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych prowadzonych w czerwcu 2021 r. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów podawane organom służą właściwemu wyrównaniu dotacji, tak aby dotowany podmiot otrzymał 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji przypadającej na jednego ucznia (słuchacza). Niezrozumiałym zatem jest argument wskazany w pkt 1b skargi kasacyjnej, bowiem kwota dotacji z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 – 5 u.f.z.o. jest przypisana do jednego ucznia (słuchacza) a nie do określonej placówki oświatowej.

Odnosząc się do kwestii aktualizacji kwoty dotacji wskazać należy, że zgodnie z art. 43 ust.1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45. Jednocześnie w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" – w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji – art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Przyjąć zatem należy, że aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany – należy odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji na rzecz jednego dziecka (ucznia, słuchacza). Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Regulacja art. 43 ust. 4 u.f.z.o. ma zatem charakter czysto techniczny, wskazujący w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.

Taką, literalną wykładnię ww. przepisów zastosowały w sprawie zarówno Sąd I instancji jak i organ. Zastosowany przez organ a zaaprobowany przez Sąd I instancji mechanizm ustalania stawki dotacji polegający na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-marzec 2021, a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego, tak aby zgadzała się stawka roczna, uwzględnia treść art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Tym samym organ był zobowiązany do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego i w tym celu dokonał proporcjonalnego jej pomniejszenia o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconą w miesiącach wcześniejszych, do dnia dokonania aktualizacji. Organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na rzecz słuchaczy poszczególnych szkół prowadzonych przez spółkę, uzależnioną od frekwencji uczniów w czerwcu 2021 r., w oparciu o powyższy mechanizm.

Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty zaktualizowanej dotacji o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku nie powinno dotyczyć nowo przyjętych słuchaczy. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji uległa obniżeniu, tak jak w niniejszej sprawie, to proporcjonalne obniżenie wypłacanych w przyszłości rat dotacji musi uwzględniać liczbę słuchaczy sprzed aktualizacji, względem których została wypłacona dotacja w zawyżonej wysokości. Jedynie w taki sposób można wyliczyć wysokość dotacji na jednego ucznia w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego w prawidłowej wysokości, tak aby zgadzała się stawka (kwota) roczna dotacji. Przyjęcie stanowiska skarżącej spółki za słuszne oznaczałoby, że wypłacona na początku roku zawyżona kwota dotacji nie zostałaby rozliczona w prawidłowej wysokości do końca roku w sytuacji zmniejszenia się liczby słuchaczy w trakcie roku budżetowego, co przewiduje wprost art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty komentarza M. Pilicha do art. 43 u.f.z.o. (Finansowanie zadań oświatowych, Komentarz, WKP 2020 r.) wskazujące na alternatywną metodę wyrównania wysokości dotacji w sytuacji zmiany liczby uczniów, czy słuchaczy w trakcie roku budżetowego, nie podważają legalności wykładni art. 43 ust. 3 i 4 u.f.z.o. dokonanych w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji czy też organ dokonał odmiennej interpretacji art. 43 ust. 5 u.f.z.o. niż skarżąca spółka. Słusznie wskazuje spółka, że przepis ten stanowi zabezpieczenie dla szkół przed nadmiernym zmniejszeniem części wypłacanych kwoty dotacji przypadającej na jego ucznia czy słuchacza, jednakże nie oznacza to, że w połączeniu z treścią art. 43 ust. 4 u.f.z.o. nie możne stanowić podstawy do wyliczenia części kwoty dotacji w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej kwotę zawyżonej dotacji wypłaconej na początku roku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.