Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 799/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A.S.-D. i M.D. od decyzji Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 czerwca 2017 r., znak : [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących A.S.-D. i M.D. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] dnia 2 czerwca 2017 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. z Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania J.M. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia 23 lipca 2015 r, znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona odwołaniem decyzją Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. postanowił nie nakładać obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych związanych z wybiciem otworu drzwiowego w ścianie korytarza (klatki schodowej) budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] , obr. [...] i ul. [...] w N.

Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji wskazał , że związku ze skargą A.M. z dnia 4 września 2014 r., w dniu 29 września 2014 r. PINB dla Miasta N. przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości położonej w N. przy [...] i [...] . W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że główne wejście do budynku znajduje się od strony Placu [...] po prawej stronie wejścia istnieją drzwi wejściowe do gabinetu lekarskiego. Drzwi o szerokości 109 cm, w odległości 4,70 m od ściany frontowej budynku. Grubość ściany, w której wykonany jest otwór drzwiowy 50 cm. Następnie organ pierwszej instancji zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem, czy ten udzielił A.S.-D. pozwolenia na wykonanie przedmiotowego otworu drzwiowego. W piśmie z dnia 28 października 2014 r., znak: [...] wskazano, że organ nie udzielił A.S.-D. stosownego pozwolenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia 17 listopada 2014 r., PINB dla Miasta N. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie korytarza (klatki schodowej) w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...] , obr. [...] i ul. [...] w N. Postanowieniem Nr [...] z dnia 8 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 81c ust.2 P.b., nałożył na inwestora wykonanych robót budowlanych A.S.-D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalno-usługowego, w terminie do dnia 30 stycznia 2015 r. W dniu 30 stycznia 2015 r., inwestor przedłożył ekspertyzę sporządzoną przez J.G. Po sprawdzeniu ekspertyzy, postanowieniem Nr [...] z dnia 6 lutego 2015 r., na podstawie art. 77 k.p.a. PINB dla Miasta N. wezwał inwestora do uzupełnienia treści ekspertyzy. Uzupełniona ekspertyza została przedłożona przy piśmie z dnia 12 marca 2015 r. Po sprawdzeniu ekspertyzy, postanowieniem Nr [...] z dnia 17 marca 2015 r., organ pierwszej instancji po raz kolejny wezwał inwestora do uzupełnienia treści opinii technicznej. Ekspertyza techniczna uzupełniona została o część sporządzoną przez S.S. w październiku 2013 r. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 29 stycznia 2015 r., znak: [...] , organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował, że po ponownym przeszukaniu posiadanych rejestrów zgłoszeń robót budowlanych i pozwoleń na budowę odnaleziono wpis z roku 1991 pod numerem [...], potwierdzający udzielenie W.S. pozwolenia na wykonanie otworów drzwiowych w budynku przy [...] i [...] - decyzja z dnia 5 listopada 1991 r. W archiwum nie odnaleziono jednak decyzji oraz stosownych dokumentów dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. Po zgromadzeniu materiałów dowodowych w sprawie, pismem z dnia 11 maja 2015 r. oraz z dnia 8 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a następnie, w dniu 23 lipca 2015 r. wydał decyzję Nr [....] , którą nie nałożył obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie PINB dla Miasta N. roboty budowlane zostały wykonane samowolnie, niemniej po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał on, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym zaskarżoną decyzją , w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. organ pierwszej instancji odstąpił od nakazania wykonania obowiązku.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył J.M. .

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, przed ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Przedmiotem postępowania organ pierwszej instancji uczynił wykonanie otworu drzwiowego w ścianie korytarza (klatki schodowej) w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr [...] w obr. [...] przy [...] i [...] w N. i uznał, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Należy jednak wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 29 stycznia 2015 r., znak: [...], w którym podano, iż po ponownym przeszukaniu posiadanych rejestrów zgłoszeń robót budowlanych i pozwoleń na budową odnaleziono wpis z roku 1991 pod numerem [...] potwierdzający udzielenie W.S. pozwolenia na wykonanie otworów drzwiowych w budynku, przy [...] ,[...] - decyzja z dnia 5 listopada 1991 roku. W archiwum nie odnaleziono jednak niniejszej decyzji oraz stosownych dokumentów dotyczących wydanego pozwolenia na budową. Do pisma zostały dołączone akta organu administracji architektoniczno-budowlanej, które jednakże nie zostały dołączone do akt postępowania organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, potwierdzona okoliczność wydania decyzji pozwolenia na budowę, nawet w sytuacji, w której dotychczas nie został odnaleziony egzemplarz decyzji pozwolenia na budowę, nie może stanowić o przyjęciu kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako samowoli budowlanej. Samowolne wykonanie robót budowlanych obejmuje przypadki wykonania robót budowlanych bez decyzji pozwolenia na budowę. Skoro taka decyzja została wydana, to przyjęcie, że wykonane roboty budowlane powstały w warunkach samowoli budowlanej, wymaga jednoznacznego udowodnienia, iż wydana decyzja pozwolenia na budowę nie obejmowała swoim zakresem robót budowlanych, faktycznie wykonanych przez inwestora. Takim jednoznacznym dowodem, potwierdzającym samowolne wykonanie robót budowlanych nie jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące, że ujawniony wpis, o którym informuje Urząd Miasta N. Wydział Architektury i Budownictwa nie określa którego otworu drzwiowego w budynku dotyczy wydane pozwolenie, a tym samym nie pozwala stwierdzić, czy udzielone pozwolenie obejmowało roboty budowlane związane z realizacją stanowiącego przedmiot postępowania otworu. Nadto w aktach sprawy zostały zgromadzone rysunki zawierające rzuty budynku (lub jego części) przy [...] i [...] w N. lub jego inwentaryzację, wykonane w różnych okresach, które po przeprowadzeniu analizy, porównawczej mogłyby potwierdzić bądź wykluczyć okoliczność wykonania przedmiotowego otworu drzwiowego w 1991 r. w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Ponieważ zgromadzone w aktach sprawy rysunki rzutów obrazują jedynie część budynku, ustaleń w zakresie legalności wykonania otworu drzwiowego nie może poczynić organ odwoławczy. W związku z tym, ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, organ pierwszej instancji powinien uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy, a następnie powtórnie przeanalizować, czy wykonanie otworu drzwiowego nastąpiło w oparciu o wydaną decyzję pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że nawet w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, mogą zaistnieć przesłanki, do wdrożenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b., ponieważ tzw. postępowanie naprawcze dotyczy także wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazywał dalej, że PINB dla Miasta N. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. W postanowieniu z dnia 8 grudnia 2014 r. jednoznacznie podano, że ekspertyza powinna dotyczyć dwóch elementów budynku: nadproża nad wykonanym otworem drzwiowym w ścianie pomiędzy pomieszczeniem użytkowanym jako gabinet lekarski a klatką schodową oraz stropu opierającego się na tej ścianie. Skoro przedłożony przez inwestora dokument, pomimo wezwania inwestora do jego uzupełnienia, niedostatecznie wyjaśniał sprawę stanowiącą przedmiot ekspertyzy, to takie działanie winno skutkować zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 81c ust. 4 P.b. W skutego odstąpienia od powyższego ostateczna wersja ekspertyzy nie potwierdza w sposób jednoznaczny prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Autor ekspertyzy posiłkował się opinią techniczną sporządzoną przez S.S. w innej sprawie, mającej na celu ustalenie czy wykonane prace związane z remontem kondygnacji poddasza oraz skutki prowadzonych robót na poziomie I piętra stanowią zagrożenie dla stateczności stropów i ścian w wymienionym budynku, oraz stąd wynikające zagrożenie dla użytkowania pomieszczeń na poziomie I piętra. Powyższa ekspertyza ma za zadanie określić możliwość dalszego prowadzenia prac budowlanych, nie rozstrzyga czy wykonanie otworu drzwiowego w ścianie w poziomie parteru budynku pozostaje bez negatywnego wpływu na strop opierający się na tej ścianie. Również w tym zakresie winien zostać uzupełniony materiał dowodowy w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyraził też wątpliwości odnośnie ustalenia kręgu stron postępowania. Analiza księgi wieczystej Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. wykazała, że w budynku przy ul. [...] w N. zostały wyodrębnione lokale, stanowiące przedmiot odrębnej własności. Właścicielem jednego z wyodrębnionych lokali jest M.D. , który również posiada udział w nieruchomości wspólnej - budynku przy ul. [...] w N . W związku z powyższym, z uwagi na brak dokumentów, w oparciu o które organ pierwszej instancji ustalił krąg stron postępowania, organ odwoławczy wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zagwarantował wszystkim stronom postępowania przysługujących im uprawnień procesowych. Takie naruszenie przepisów również skutkuje koniecznością powtórnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego zawiadomił M.D. o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Przed wydaniem niniejszej decyzji strona zapoznała się z aktami sprawy.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że PINB dla Miasta N. ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, powinien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny oraz zapewnić wszystkim stronom postępowania możliwość czynnego w nim udziału.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli w terminie A.S.-D. i M.D. Wskazując na wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., wnieśli o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji, a tym samym o utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, oraz nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że skoro organ pierwszej instancji dokonał analizy wszystkich dokumentów, przesłanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie znalazł zaprzeczenia ani potwierdzenia faktu udzielenia pozwolenia na budowę, to nie ma potrzeby włączania tych dokumentów do akt sprawy, ponieważ niczego to do sprawy nie wniesie. Wskazali również, że A.S.-D. dostarczała wszelkie żądane dokumenty, opinia mgr inż. J.G. przedstawia obliczenia dla obciążeń związanych ze spornym otworem drzwiowym, a organ odwoławczy bezpodstawnie zakwestionował skorzystanie w tej opinii z pracy innego biegłego. W skardze odniesiono się także do kwestii ustalenia stron postępowania przez organ pierwszej instancji, co zdaniem skarżących zostało dokonane prawidłowo. Wskazali oni, że A.S.-D. była właścicielem lokalu w budynku na działce nr [...] do zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji i dopiero po tej dacie doszło do poszerzenia kręgu stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art.3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa p.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.)

Należy dodatkowo zauważyć, ze według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Ustawa nowelizująca zmieniła również przepisy k.p.a. Jednakże stosownie do jej art. 16, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęte zostało w roku 2014, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś – umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić", wynika iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji albo też jej uchylenie, połączenie z załatwieniem sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy postrzegać jako wyjątek od powyższej zasady, możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, Lex Omega nr 2268026).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania).

Powyższe obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jaj e inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542).

W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. trafnie zwrócił uwagę, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 29 stycznia 2015 r., znak: [...] . Jak wynika z tego pisma, w rejestrach zgłoszeń i pozwoleń na budową odnaleziono wpis z roku 1991, potwierdzający udzielenie W.S. pozwolenia na wykonanie otworów drzwiowych w budynku, przy [...] i [...] . Do pisma zostały dołączone akta organu administracji architektoniczno-budowlanej, które jednakże nie zostały dołączone do akt postępowania organu pierwszej instancji. Zauważyć należy jednak, że organ pierwszej instancji badał istotne kwestie na podstawie odnalezionych akt badał, ale nie znalazł w nich ani decyzji, ani materiału odpowiedniego do ustalenia których konkretnie drzwi miała dotyczyć miała decyzja.

Organ odwoławczy dostrzegł również słusznie, że w aktach sprawy znalazły się rysunki zawierające rzuty budynku (lub jego części) albo jego inwentaryzację, wykonane w różnych okresach, które po przeanalizowaniu mogłyby potwierdzić bądź wykluczyć okoliczność wykonania przedmiotowego otworu drzwiowego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Następnie jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bez szerszej argumentacji stwierdził, że skoro zgromadzone w aktach sprawy rysunki rzutów obrazują jedynie część budynku, ustaleń w zakresie legalności wykonania otworu drzwiowego nie może poczynić organ odwoławczy.

Prawidłowo wskazuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w razie potwierdzenia faktu wydania decyzji pozwolenia na budowę nie może stanowić o przyjęciu kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako samowoli budowlanej, ale sam uchyla się od przeprowadzenia postepowania uzupełniającego, które pozwoliłoby jego wątpliwości rozwiać. W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne i w oczywisty sposób narusza art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie są wystarczające dla oceny, czy sporny otwór drzwiowy wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, to winien był rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie. Co istotne, w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie musiał tego materiału dowodowego poszukiwać, gdyż według jego wiedzy, ujawnionej w treści zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, otrzymał te dokumenty od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego organ odwoławczy powinien był we własnym zakresie pozyskać niezbędne w jego ocenie dokumenty, zwracając się o nie bezpośrednio albo poprzez PINB dla Miasta N . W razie potrzeby organ drugiej instancji mógł przeprowadzić też dalsze dowody, m. in. przesłuchując strony postępowania, osobiście albo w trybie art. 136 k.p.a.

Niewątpliwie brak analizy całości dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz ustalenie, czy sporny otwór okienny zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę jest sprawą istotną. Powyższe może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, ale w wypadku stwierdzenia, że inwestycja była legalna, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego winno zostać umorzone. Skoro zdaniem organu odwoławczego tej kwestii nie można przesądzić na obecnym etapie postępowania, to ma możliwość wyjaśnienia tych wątpliwości. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może, ale nie musi wpłynąć na rozstrzygnięcie. Tymczasem art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia do wydania decyzji kasatoryjnej wówczas, gdy wpływ taki jest ewidentny, gdy zakres sprawy, jaki należy wyjaśnić, ma (musi mieć) wpływ na rozstrzygnięcie.

Konieczność uzupełnienia (przesłania z organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji) części materiału dowodowego oraz dokonania analizy tego dodatkowego materiału nie uzasadniała zatem wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo stwierdzenia, że sporna inwestycja może nie być samowolą budowlaną, dokonał jednak oceny znajdujących się w aktach sprawy opinii biegłego mgr inż. J.G. (ekspertyza techniczna ze stycznia 2015 r., ekspertyza techniczna-uzupełnienie z maja 2015r.). Zdaniem organu drugiej instancji w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2014 r. nałożono obowiązek sporządzenia ekspertyzy odnośnie dwóch elementów budynku: nadproża nad wykonanym otworem drzwiowym w ścianie pomiędzy pomieszczeniem użytkowanym jako gabinet lekarski a klatką schodową oraz stropu opierającego się na tej ścianie. Według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wadą ekspertyz autorstwa mgr inż. J.G. jest to, że zostały oparte na innym opracowaniu (wykonanym przez mgr inż. S.S. ), w innej sprawie, mającej na celu ustalenie, czy wykonane prace związane z remontem kondygnacji poddasza, oraz skutki prowadzonych robót na poziomie I piętra stanowią zagrożenie dla stateczności stropów i ścian w wymienionym budynku i stąd wynikające zagrożenie dla użytkowania pomieszczeń na poziomie I piętra. Zdaniem organu odwoławczego wobec odmiennego przedmiotu obu ekspertyz tak sporządzona opinia – wraz z uzupełnieniem – nie realizuje obowiązku, nałożonego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. nałożył na A.S.-D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej elementów konstrukcyjnych budynku (...), a to nadproża nad wykonanym otworem drzwiowym w ścianie pomiędzy pomieszczeniem użytkowanym jako gabinet lekarski a klatką schodową, opierającą się na tej ścianie. W wykonaniu obowiązku A.S.-D. przedłożyła ekspertyzę techniczną autorstwa mgr inż. J.G. , datowaną na styczeń 2015 r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji) Zawierała ona opis i ocenę elementów konstrukcyjnych ściany wewnętrznej, stropu drewnianego, dachu oraz samego otworu drzwiowego wraz z konkluzją, że stan techniczny nadproża nie wykazuje widocznych odkształceń i pęknięć, mogących świadczyć o jego nieprawidłowym wykonaniu lub przekroczeniu jego nośności. Zdaniem biegłego nadproże może być eksploatowane. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A.S.-D. obowiązek uzupełnienia treści powyższej ekspertyzy w zakresie stropu, opierającego się na ścianie oraz o kwestie dotyczące zgodności zrealizowanego otworu drzwiowego z prawem, w tym przepisami bezpieczeństwa pożarowego. Przedłożona została kolejna ekspertyza techniczno-budowlana autorstwa tego samego biegłego, datowana także na styczeń 2015 r. i określona jako uzupełnienie poprzedniej w piśmie procesowym inwestora (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Zawierała ona dokładniejszy opis nadproża, wskazujący sposób jego wykonania, a także obliczenia konstrukcyjne z zestawieniem obciążeń, działających na "projektowane" nadproże, wyniki obliczeń statyczno-wytrzymałościowych oraz te same konkluzje, co w pierwotnej wersji ekspertyzy. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 marca 2015 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia treści ekspertyzy technicznej w zakresie stropu, opierającego się na ścianie oraz o kwestie dotyczące zgodności zrealizowanego otworu drzwiowego z prawem, w tym z przepisami bezpieczeństwa pożarowego. W odpowiedzi została przedłożona trzecia ekspertyza autorstwa mgr inż. J.G. , datowana na maj 2015 r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Oprócz dotychczasowych elementów zawierała ona dodatkowo zdjęcie przedmiotowego nadproża, odniesienie do przepisów prawa – ze stwierdzeniem, że drzwi zapewniają normatywną szerokość przejścia na drodze ewakuacji, a budynek jest użytkowany jako jedna strefa przeciwpożarowa, zatem wobec drzwi nie ma żadnych wymagań co do odporności ogniowej. Autor ekspertyzy stwierdził nadto, że dla całego budynku obowiązuje ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. S.S. , w której w punkcie 6. zawarto stwierdzenie, iż obecny stan budynku nie stwarza zagrożenia w części elementów konstrukcyjnych. Mgr inż. J.G. dołączył do swojego opracowania kopię ekspertyzy mgr inż. S.S. , a w konkluzjach stwierdził dodatkowo (oprócz powtórzenia wniosków, zawartych we wcześniejszych swoich ekspertyzach), że wykonane nadproże nie zmienia warunków oparcia stropu nad pomieszczeniem – nie ma na to wpływu ze względu między innymi na wysokość ściany nad nadprożem.

Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, ekspertyza mgr inż. J.G. w swej ostatniej wersji stanowi odpowiedź na całość żądania, wynikającego z kolejnych postanowień PINB dla Miasta N . Biegły odniósł się do kwestii związanych z samym nadprożem otworu drzwiowego, z wytrzymałością stropu, opierającego się na ścianie, w której znajduje się sporny otwór oraz do kwestii, związanych z przepisami przeciwpożarowymi. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości praktyki, polegającej na skorzystaniu z wyliczeń, ustaleń i konkluzji opinii innego biegłego, który w swoim opracowaniu oceniał również m. in. sporne nadproże. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi, mgr inż. S.S. , wykonując swoją pracę był zobligowany do oceny całego obiektu. Przyjąć trzeba, że bez oceny nadproża oraz ściany i stropu ponad nim nie mógłby przecież ocenić stanu technicznego całego budynku. Nie zamyka to rzecz jasna organowi odwoławczemu możliwości oceny dowodu, jaki stanowi ostateczna wersja ekspertyzy autorstwa mgr inż. J.G. , jednakże dyskwalifikacja tego opracowania tylko i wyłącznie na podstawie tego, że biegły skorzystał z wyników pracy innego biegłego dotyczących (w odpowiedniej części) tego samego przedmiotu – nie jest uzasadniona. Nadto ocena omawianego dowodu i będącej jej pochodną uzupełnienie materiału również mogła zostać dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ewentualna wadliwość wskazanej ekspertyzy również nie stanowiła usprawiedliwionej podstawy dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Ostatnią z okoliczności, jaką organ odwoławczy uznał za podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej było nieprawidłowe – jego zdaniem – ustalenie kręgu stron postępowania. W zaskarżonym orzeczeniu stwierdzono, że PINB dla Miasta N. nie zagwarantował wszystkim stronom postępowania przysługujących im uprawnień procesowych, co również skutkuje koniecznością powtórnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Zważyć należy jednak, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 23 lipca 2015 r. i skierowana do A.S.-D. jako inwestora, a decyzję doręczono jej w dniu 27 lipca 2015 r. do rąk pełnomocnika (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Jak wynika z treści księgi [...] , której wydruk znajduje się w aktach administracyjnych (k. [...] akt organu drugiej instancji), lokal niemieszkalny nr [...] , do którego wejście stanowi sporny otwór drzwiowy stał się własnością M.D. , jednakże dopiero wskutek umowy darowizny, zawartej w dniu 19 sierpnia 2015 r., a zatem już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i już po doręczeniu decyzji A,S.-D.

Na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie powołuje księgę wieczystą nr [...] obejmującą całą nieruchomość (macierzystą), a nie księgę wieczystą wyodrębnionego lokalu niemieszkalnego.

Z powyższego wynika, że organowi pierwszej instancji nie sposób zarzucić jakiegokolwiek uchybienia w zakresie zapewnienia stronom postępowania możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). W chwili wydania i w chwili doręczenia decyzji z dnia 23 lipca 2015 r. A.S.-D. nadal była właścicielką wyodrębnionego lokalu nr [...] . Organ drugiej instancji całkowicie tę okoliczność pominął. Nie uwzględnił także, że stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W takim wypadku nabywca wstępuje w sytuację procesową swojego poprzednika – inwestora i staje się stroną toczącego się już postępowania. Dotychczas dokonane wobec "poprzedniej" strony czynności procesowe pozostają w mocy i są skuteczne wobec osoby, która w prawa tej strony wstępuje. W żadnym wypadku zmiana dotychczasowej strony na stronę "nową" nie oznacza konieczności prowadzenia postępowania od początku.

Stwierdzić zatem trzeba, że również ostatnia okoliczność, na którą wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dawała podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podlegała uchyleniu. Prowadząc postępowanie ponownie, organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy i oceni go w sposób, zgodny z powyższymi rozważaniami. Przyjmie jednocześnie, że organ pierwszej instancji w dotychczasowym postępowaniu zagwarantował stronom prawo czynnego udziału w sprawie.

Na marginesie dodać należy, że przejście przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie stało na przeszkodzie, by A.S.-D. skutecznie wniosła skargę do sądu administracyjnego. Skoro decyzja organu pierwszej instancji była skierowana do niej, a w postępowaniu sądowym również to rozstrzygnięcie, jako wydane w granicach sprawy, może podlegać kontroli (art. 135 p.p.s.a.), to posiadała ona interes prawny we wniesieniu skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. ( art. 205 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi 500 zł.