Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1551/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.104 par.1, art.107 par.1, 2,3, art.138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi E. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]., które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Z.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...], nakazującej E. i Z.B. rozbiórkę realizowanej części budynku, usytuowanego na działce nr 769/40 w miejscowości B., w granicy z działką nr 769/39 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał małżonkom B. rozbiórkę samowolnie realizowanej części budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działek nr 769/40 i 769/39.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli Z. i E.B., inwestorzy wykonanych robót budowlanych, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podnoszono, iż według odwołujących się zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w definicji przebudowy i remontu, co nie wymaga ich zdaniem ani pozwolenia, ani zgłoszenia i tym samym czyni zaskarżoną decyzję nakazująca rozbiórkę oczywiście niesłuszną. Odwołujący się wywodzili ponadto, iż właściciel działki sąsiedniej jest zainteresowany dobudową do spornego obiektu własnego budynku o podobnej konstrukcji.

Rozpatrując odwołanie skarżących organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa i tym samym prawa nie narusza.

Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, organ II instancji podniósł, iż na działce nr 769/40 położonej w miejscowości B., a należącej do inwestorów Z. i E.B. prowadzone są roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejącego parterowego budynku murowanego, w którym znajdują się pomieszczenia higieniczno – sanitarne (toalety). Jak wskazano, obiekt ten o wymiarach w rzucie 3,60 m x 2,20 m, został rozbudowany w parterze oraz nadbudowany poddaszem użytkowym o wymiarach 4,55 m x 4,20 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż rozbudowa parteru polegała na dobudowaniu w narożu działki części obiektu w kształcie litery "L" oraz na wykonaniu słupów podbierających konstrukcję nadbudowanego poddasza, a ściana poddasza budynku usytuowana jest w granicy z działką 769/39. Jak podkreślono roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż teren, w którym znajduje się działka, na której realizowana jest wskazana inwestycja nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż przepisy ustawy Prawo budowlane, jakkolwiek dopuszczają możliwość odstąpienia od nakazu bezwzględnej rozbiórki i legalizację popełnionej samowoli budowlanej, co jest możliwe w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., to jednak, jak wynika z przepisu art. 48 ust. 2 ustawy, warunkiem tego, jest to, aby budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, aby nie naruszała przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż samowolnie rozbudowany murowany budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, co powoduje, iż nie spełnia on wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie, bowiem z przepisem § 12 tegoż rozporządzenia budynek powinien być zlokalizowany ścianą bez otworów w odległości, co najmniej 3 m od granicy działki. Jak wskazano jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek dopuszcza się usytuowanie budynku ścianą bez otworów w granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, to jednak jest to możliwe po spełnieniu warunków wskazanych przepisem § 12 ust. 6 tegoż rozporządzenia, tzn., jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź, gdy na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy granicy, a wnoszony budynek będzie: przylegał do już istniejącego całą długością swojej ściany, albo miał w pasie o szerokości 3 m przyległym do granicy działki wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większy niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W kontekście przywołanych przepisów techniczno – budowlanych, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał, iż stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego jest trafne, albowiem sporny rozbudowywany budynek, jako budynek wolnostojący, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej narusza przywołane przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia nakaz jego rozbiórki. Jednocześnie też, jak podniósł organ II instancji w kontekście okoliczności odnoszącej się do legalizacji samowoli budowlanej, działka 769/40 pierwotnie w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwała Nr XVI/69/87 z [...] maja 1987 r. położona była na terenie przeznaczonym na zieleń izolacyjną w strefie ochronnej projektowanego osadnika ścieków. Następnie na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan ten stracił moc obowiązująca z dniem 31 grudnia 2002 r.

Odwołując się do zarzutów Z.B., a mianowicie, iż dokonał on jedynie przebudowy i remontu spornego obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego pod pojęciem budowy mieści się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. W przekonaniu organu II instancji, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych zakres wykonywanych robót polegał na rozbudowie (część parteru w kształcie litery "L" i słupy podpierające konstrukcje poddasza) oraz nadbudowie obiektu (nadbudowane poddasze użytkowe o wymiarach 4,55 m x 4.20 m), co oznacza, iż realizowana inwestycja mieści się w definicji budowy. Jednocześnie podniesiono, iż bez znaczenia dla dokonanych ustaleń i ich prawnej oceny pozostaje kwestia planów inwestycyjnych na działce sąsiedni, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy stanu faktycznego w dniu jej wydania.

Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. i E.B. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż wbrew ustaleniom i ocenie zawartym w zaskarżonej decyzji realizowana przez nich inwestycja nie nosi żadnych cech rozbudowy, czy też nadbudowy, a jest tylko i wyłącznie remontem, który niewątpliwie poprawia również estetykę budynku. Ponadto podnosili, iż wykonywane przez nich prace remontowe są korzystne dla właściciela działki sąsiedniej, a to w związku z planowanym przez niego zamierzeniem inwestycyjnym mającym wykorzystywać ich istniejący już w granicy budynek. Ponadto wywodzili, iż według ich wiedzy szczegółowy opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. ma przewidywać, iż należąca do nich działka będzie działką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a bez wpływu dla tej oceny pozostają wnioski i zarzutu formułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195).

W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wadliwe podlegały uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu.

W tym kontekście, podkreślenia wymaga to, iż zasadność stanowiska o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika nie tyle z dokonanych w toku toczącego się postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, co formy rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też nie podejmując kwestii merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jakkolwiek kwalifikowanie realizowanej inwestycji, jako nadbudowy i rozbudowy obiektu budowlanego, jako mieszczących się w definicji budowy, nie zaś remontu, jak wywodzili to skarżący, w świetle dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości - zasadnie zakwestionować należy formę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które podjęte zostało z naruszeniem przepisów o postępowaniu mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym względzie odwołując się do przepisu art. 104 § 1 kpa nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną, co do istoty. Poza sporem jest, więc, iż podstawowym warunkiem poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między jej rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. W związku z tym, jedynie w sytuacji, gdy spójność taka istnieje – jest to warunek sine qua non decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną – można stwierdzić, iż decyzja taka czyni zadość realizacji ustawowego nakazu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (wielokrotnie kwestia tak była tak właśnie podejmowana w orzecznictwie sądowym, por. na przykład wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1991 r. w sprawie sygn. akt III SA 5191/98). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie czynią zadość temu warunkowi. Zasadność tego stanowisko potwierdza chociażby treść osnowy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - "nakazuje inwestorom robót budowlanych [...] rozbiórkę realizowanej części budynku usytuowanego w granicy działki [...]" – osnowa decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego– "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję", w konfrontacji oczywiście z odpowiednimi uzasadnieniami faktycznymi i prawnymi tychże decyzji. W przekonaniu Sądu, poza sporem jest, iż szczegółowa analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (ich osnów i uzasadnień) przekonuje o braku ich wewnętrznej spójność, co czyni wątpliwym to, iżby doszło w sprawie do jej rozstrzygnięcia w sposób przewidziany kodeksem postępowania administracyjnego. Brak jest, bowiem podstaw ku temu, iżby uznać, że lakoniczne w swej istocie osnowy decyzji (zwłaszcza wydanej w I instancji), nawet przy równoczesnym stosunkowo szczegółowym ich uzasadnieniu aspirowały do tego, aby uznać je za czyniące zadość przepisowi art. 104 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa) ze swej istoty zawiera ustalone przez organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Osnowa zawiera, więc przyznanie stronie określonych, konkretnych uprawnień lub ich odmowę albo nałożenie na stronę postępowania konkretnych, jasno określonych i precyzyjnych obowiązków. Skoro tak, to konfrontując normatywny wzorzec, jakiemu powinno czynić zadość rozstrzygnięcie sprawy, z wydanymi w sprawie decyzjami, okazuje się, iż konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji w ogóle nie zostały ustalone. Nie sposób, bowiem uznać, iżby miały się one wyrażać w rozstrzygnięciu nakazującym "rozbiórkę realizowanej części budynku", skoro obowiązek ten w swej treści w ogóle nie został przecież skonkretyzowany i sprecyzowany. W oparciu o przywołaną treść rozstrzygnięcia nie sposób przecież precyzyjnie określić zakres przedmiotowy tegoż nakazu (obowiązku), a podstaw ku temu nie może dawać przecież uzasadnienie decyzji. Czyni to sprawę nie rozstrzygniętą.

W przekonaniu Sądu, nie może, więc budzić wątpliwości, iż doszło do naruszenia przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podnieść należy, iż w toku toczącego się postępowania, organ II instancji obligowany przepisem art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego także nie sprostał nakazowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co winno przecież nastąpić i wyrazić się w sprawie niniejszej w wydaniu rozstrzygnięcia czyniącego zadość warunkowi wewnętrznej spójności. Ograniczenie się do rozstrzygnięcia wyrażającego się "utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji" i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, skutkuje uznaniem takiej decyzji odwoławczej za wydaną również z naruszeniem prawa. Poza sporem jest, bowiem, iż obowiązkiem organu odwoławczego rozpatrującego sprawę ponownie, co do jej istoty – zasadą postępowania odwoławczego na gruncie kpa jest, bowiem orzekanie, co do istoty sprawy – jest usunięcie tych wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. W sprawie niniejszej tak się jednak nie stało. W konsekwencji, więc, zasadnie należy podkreślić, iż na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do jak najbardziej pożądanej weryfikacji decyzji organu I instancji, która, jak wyżej wskazano sprawy, w sposób nakazany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygała, a rozstrzygnięcie to, w wyżej wskazanym rozumieniu wynikającym z jego istoty, w sprawie nie nastąpiło. Jak podniesiono nie doszło do ustalenia konsekwencji stosowania normy prawa materialnego wobec adresatów decyzji. Sformułowany w przedmiotowych "rozstrzygnięciach" adresowany do stron nakaz określonego zachowania się nie został przecież skonkretyzowany i sprecyzowany w sposób umożliwiający jego wykonanie, co może prowadzić w konsekwencji również do rozważania ewentualności w postaci niewykonalności decyzji. Nałożony na adresata decyzji nakaz określonego zachowania się powinien być konkretny, precyzyjny, jasny i nie budzić żadnych wątpliwości, co do jego treści - w przedmiotowej sprawie winien on określać precyzyjnie, adekwatnie do poczynionych w sprawie niespornych ustaleń faktycznych te spośród elementów konstrukcyjnych budynku (rozbudowanych, nadbudowanych), co, do których ustalono, iż zostały zrealizowane w sposób niezgodny z przepisami obowiązującego prawa i w stosunku, do których miałyby zastosowanie rygory ustawy prawo budowlane adresowane do inwestorów przedsięwzięcia budowlanego.

Przepis art. 107 § 1, 2 i 3 kpa określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich "rozstrzygnięcie" sprawy (osnowę decyzji). Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) jak już to wyżej wskazano, zawiera ustalone przez organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego wobec adresata decyzji, co oznacza, że musi zawierać konkretną treść. Obligatoryjnym elementem decyzji, jak wynika z treści przywołanego przepisu, jest również jej uzasadnienie realizujące istotne funkcje, a zwłaszcza, abstrahując od funkcji perswazyjnej, funkcje w postaci realizacji prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została wydana oraz podstawy kontroli trafności decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 2000, s.82-83). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzją ja poprzedzająca nie czyni zadość wskazanym formalno prawnym warunkom, na podstawie, których winien procedować organ rozstrzygając sprawę. Zostały one również pominięte w postępowaniu przed organem II instancji, który kwestię tę zupełnie pominął.

W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, a o zasadności tego stanowiska przekonuje wyżej wskazana ich wewnętrzna niespójność, skutkująca stwierdzeniem, iż w istocie rzeczy nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy w znaczeniu, jakie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej nadał sam ustawodawca. Tym samym, czyni to przedmiotową sprawę nie rozstrzygniętą, jak również uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę, a to w kontekście nie dość, że nie sprostania warunkom, jakim czynić winno zadość "rozstrzygnięcie" sprawy, co do jej istoty, to również warunkom "uzasadnienia" decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135, 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.