Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 919/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 2, ust.3, 5i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) oraz w zw. z art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., zwanej dalej "ustawa" lub ups) i art. 2 oraz art. 17, 18 i 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy z odwołania M.O. (dalej także: strona, skarżący), zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej z dnia [...] nr [...] w sprawie pomocy w formie usług opiekuńczych, w ten sposób, że świadczenie to przyznano do dnia 19 kwietnia 2018 r.

— decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach, po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny, odnotował, że Prezydent Miasta B., w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia[...] . nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie pomocy w formie usług opiekuńczych, w ten sposób, że świadczenie to przyznano stronie do dnia 19 kwietnia 2018 r. Zaznaczył, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 2 ups skutkujące zmianą dotychczasowej decyzji w sprawie udzielenie pomocy w formie świadczeń opiekuńczych. Ponadto, jak zauważył, organ I instancji powołał okoliczności, wskazujące na zachowanie strony wobec pracownika MOPS, który świadczył na rzecz strony usługi opiekuńcze. W tym celu powołał się na raport opiekunki przedstawiony w dniu 16 kwietnia 2018 r., opisujący zachowanie strony w stosunku do pracownika opieki społecznej w dniu 13 kwietnia 2018 r. Nadto odwołał się do zachowania strony jakie miało miejsce w dniu 30 marca 2018 r.

W odwołaniu od tej decyzji strona zanegowała jej prawidłowość, wnosząc o jej uchylenie. Wskazała na ważny interes związany z nieporadnością inwalidzką oraz brakiem materiałów dowodowych do pomówień.

W dalszych motywach rozważań organ wskazał, że w art. 11 ust. 2 ups unormowano brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Następnie zaznaczył, że obowiązek współdziałania reguluje konsekwencje braku współdziałania z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wszystkie zachowania wskazane w powołanym przepisie mogą być postrzegane jako kwalifikowane formy braku współdziałania z instytucją pomocową. Tym samym katalog postaw i zachowań uznanych za brak współdziałania pozostaje otwarty. Aktualnie jednak tego rodzaju przeszkody w ustaleniu stanu faktycznego traktowane są jako niezależna podstawa do odmowy udzielenia świadczeń, zaprzestania lub wstrzymania pomocy (art. 107 ust. 4a). Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Jednakże bierna postawa tego ostatniego nie może być powodem odmówienia pomocy, zaś osobie zainteresowanej służy jedynie skarga na jego zachowanie do dyrektora jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (ewentualnie skarga na dyrektora do organu samorządu terytorialnego). Podkreślił, że brak współdziałania przynoszący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Następnie wskazał, że pracownik socjalny powinien opracować pisemny plan współdziałania, który może przyjąć formę kontraktu socjalnego. Pisemna forma pozwala m.in. ustalić, czy zobowiązania są prawidłowo realizowane. Aktywności obu stron wymaga już samo opracowanie planu współdziałania, niestety przy jego realizacji świadczeniobiorcy często kwestionują swoje wcześniejsze zobowiązania.

Zaakcentował przy tym, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 ups prowadzi do wniosku, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc bądź z niej korzystającej, że i tak organ pomocy społecznej jest obowiązany udzielić tej pomocy. Współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie. Tytułem komentarza przytoczył fragment wyroku NSA z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1790/15, (publ. LEX nr 2094280), w którym sąd zauważył, iż "przesłanką wystarczającą do uznania, że strona współdziała w rozwiązaniu sytuacji życiowej, nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Za taką aktywność nie mogą być także uznane działania, które wprawdzie są nakierowane na komunikację z organem pomocy społecznej, to jednak mają za zadanie wyłącznie wyznaczanie kolejnych terminów spotkania i uporczywe kwestionowanie składanych przez organ pomocy społecznej propozycji. Tego rodzaju działania w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy uznać za działania pozorujące współpracę z organem" (zob. Sierpowska, Iwona. Art. 11, w: Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV. Wolters Kluwer Polska, 2017).

Zdaniem organu konfrontacja ww. analizy prawnej z ustaleniami faktycznymi niniejszego postępowania prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji była słuszna, albowiem - jak zaznaczył - ze zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych, tj. Raportu służbowego sporządzonego w dniu [...] przez pracownika MOPS M. P. (k. 106 akt organu I instancji) oraz z notatki służbowej z dnia 6 kwietnia 2018 r. sporządzonej przez tę samą opiekunkę (k. 105 akt organu I instancji) strona w dniach 30 marca 2018 r. i 13 kwietnia 2018 r. zamanifestowała brak współdziałania z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Owy brak działania przejawiał się w wyrażeniu pretensji co do: braku sygnalizacji telefonicznej o przybyciu na miejscu i wykonaniu po drodze zakupów dla strony, użyciu wulgarnych słów w stosunku do przedstawiciela organu pomocy społecznej oraz żądania zakupu alkoholu. Nadto zauważył, iż strona zwracała się agresywnie co do przedstawiciela organu I instancji z uwagi na sposób umycia łazienki. Nadto przy użyciu przemocy miała usunąć przydzielonego jej pracownika pomocy społecznej z pokoju. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego ziściły się przesłanki, które skutkowały cofnięciem przyznanych świadczeń opiekuńczych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła strona — co do istoty — powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżący podniósł, że został pomówiony o zachowania, które zostały opisane przez organ. W jego ocenie organ powołał się nie zdarzenia, które nie zostały niejako potwierdzone.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą orzeczeniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego powielania w tej części uzasadnienia. Rolą Sądu w przedmiotowej sprawie było skontrolowanie, czy organy administracji publicznej były uprawnione do podjęcia kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia i czy uczyniły to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej, z [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji własnej z dnia [...] nr [...] w sprawie pomocy w formie usług opiekuńczych, w ten sposób, że świadczenie to przyznano do dnia 19 kwietnia 2018 r.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy w sprawie ziściły się przesłanki do zmiany zakresu przyznanych stronie usług opiekuńczych, jak twierdzi organ czy też przeciwnie, jak wywodzi strona.

Toteż na wstępie wskazać należy, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję pomocy społecznej, z której wynika, iż pomoc ta ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej. Udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, o czym mowa w treści art. 4 ustawy. Norma ta nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Niemniej jednak o skutkach takiego działania należy stronę pouczyć, czego w przedmiotowej sprawie brakło. Zgodnie bowiem z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Natomiast w art. 50 ust. 1 ups ustawodawca unormował usługi opiekuńcze, wskazując warunki na jakich usługi te będą realizowane - zob. art. 50 ust. 5 i 6 ups. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym - ust. 2 i 3 art. 50 ups. Ośrodek pomocy społecznej przyznaje usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia - ust. 5 art. 50 ups. Podstawę decyzji w przedmiocie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych poza regulacjami art. 50 ustawy o pomocy społecznej stanowi również uchwała rady gminy określająca szczegółowo kwestie dotyczące usług - art. 50 ust. 6 ups, a w przypadku specjalistycznych usług opiekuńczych także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. nr 189, poz. 1598 ze zm.) - art. 50 ust. 7 ups.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przypadek przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych określonych w art. 50 ust. 1 ups ma charakter obligatoryjny co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia, czy też ewentualnej odpłatności. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb i sytuacja wnioskodawcy a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oczywiście osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 ups, nie może oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania, jednakże podkreślić należy, że pomoc ta musi realizować ustalone przez ustawodawcę cele społeczne zakreślone w art. 2 i 3 ups. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 50 ust. 5 u.p.s., ograniczony jest przy tym ogólnymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt 2665/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1129/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 512/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Niewątpliwie co do zasady sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, a także czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i jego zakresu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 715/08).

Mając przy tym na uwadze tok procedowania w tej sprawie nie można pominąć, że skoro art. 50 ups stanowi dla organu pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, to w sytuacji ustanowienia takiej formy pomocy dla strony i nabytej przez nią praw do niej, to zmiana nawet jej formy (w jakimkolwiek zakresie) wymaga wykazania słuszności tej zmiany. Istota bowiem pomocy, ustanowionej w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, tym samym zmiana stanowiska organu wymaga uzasadnionej podstawy. Skoro bowiem przyznanie pomocy, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, a ustalenie jej wymiaru wymusza uwzględnia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, to gdy organ - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - uznał decyzją z dnia [...] zasadność tej pomocy udzielając jej stronie, to musi uzasadnić w sposób nie budzący wątpliwości zmianę stanowiska po blisko półrocznym okresie jej zdaje się prawidłowej jej realizacji. Pierwsze sygnały o negatywnej postawie strony zawarte są w notatce służbowej z 06 kwietnia 2018 r., przy czym dotyczą zdarzenia z 30 marca 2018 r. Przy czym, co istotne okoliczności w niej zawarte nie zostały w pełni potwierdzone przez stronę, co uwidoczniono w protokole z rozmowy z nią z dnia 12 kwietnia 2018 r. Nadto z notatki dołączonej do pisma z 26 kwietnia 2018 r. (k 92 i 93) sporządzonej przez jedną z opiekunek strony (inną aniżeli dotyczącą spornych zajść) wynika, że strona nie wykazywała wobec niej negatywnej postawy.

Autorka tej notatki oceniając postawę strony podała, że nie wierzy w to aby strona mogła wyzywać opiekunkę i używać siły. Opisując ponad roczny kontakt zawodowy ze stroną wskazała, że nigdy przy niej nie podnosił głosu, nie zaklął, a w stosunku do jej pracy - jak to określiła- był ok. Nie wiadomo przy tym jak współpracę ze stroną oceniają inne osoby świadczące jej tę formę pomocy albowiem w aktach sprawy poza kartami pracy brak jest ich stanowiska. Można zatem domniemywać, że skarg i zastrzeżeń z ich strony nie było albowiem brak jest w aktach sprawy ich uwag poczynionych w postaci zapisków, notatek, oświadczeń w danym przedmiocie, poza jedną z nich, której stanowisko i oświadczenie niejako zaważyło na decyzji organu.

Sąd ma świadomość trudu pracy pracownika socjalnego i oczekiwań beneficjentów pomocy, to jednak w sytuacji uznania przez organ ziszczenie się przesłanek do przyznania pomocy zmiana tego stanowiska wymaga ziszczenia się uzasadnionych okoliczności prawidłowo udokumentowanych, poddających się kontroli sądu. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że organ przyznając tę formę pomocy społecznej konkretnej, znanej mu osobie, rozważył należycie sytuację życiową osoby ubiegającej się o tę pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustalił zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 ups. Zatem zmieniając w tym zakresie stanowisko na niekorzyść strony musi to wykazać. Skład orzekający w pełni przy tym akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 775/14, że analiza przepisu art. 11 ust. 2 ups prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że stronie decyzją z [...] przyznano pomoc społeczną w formie usług opiekuńczych od dni a01 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. w ilości 3 godzin tygodniowo od poniedziałku do piątku. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jest osobą samotną, którą definiuje art. 6 pkt 9 ups, strona posiada rodzinę, która jednak nie jest w stanie zapewnić opieki w wystarczającym zakresie. Podkreślono w niej stan zdrowia strony, jej niepełnosprawność a także zaakcentowano, że wymaga pomocy innych osób, co zadecydowało o przyznaniu jej usług opiekuńczych. Tenże fakt, zdaniem Sądu, nie jest bez znaczenia w kontekście kwestionowania przez skarżącego dokonanej zmiany.

Zdaniem Sądu organy tak I jak i II instancji nie rozważyły należycie czy istnieją podstawy do zmiany decyzji przyznającej stronie określone prawa. Poczynione powyżej rozważania przekładają się również w konsekwencji bezpośrednio na wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia, albowiem nie odnoszą się do ocen innych opiekunek tak co do postawy strony jak i poczynionych spostrzeżeń co do uwag strony czynionych w kwestii jakości świadczonych usług (zasadniczo dotyczących tylko jednej z opiekunek). Prawidłowe uzasadnienie, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej i zmieniającej nadane stronie uprawnienie, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania, ale i sądowi administracyjnemu, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Zaniechanie w powyżej opisanym zakresie powoduje, że zaskarżona decyzja została wydania również z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Organy, co wymaga zaakcentowania, zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Stanowisko zbieżne z powyższym wyraził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 482/14. Nadto Sąd ten w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 25/14 stwierdził, z czym nie sposób się nie zgodzić, że dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte jak wskazano powyżej w art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że - wbrew twierdzeniom organu - materiał dowodowy nie został ani prawidłowo zebrany, a ten zebrany nie został poddany ocenie ze strony organu. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją błędnie zatem zinterpretowano ratio zastosowanej regulacji prawnej zamieszczonej w art. 11 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji tego uchybiono zasadom procedury administracyjnej przedstawionym w art. 7 i art. 77 Kpa.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przedstawianie przez osoby biorące udział w wywiadzie faktów, czy argumentów, które nie odpowiadają spostrzeżeniom pracownika socjalnego nie stanowi o braku współdziałania lecz stanowi o konieczności oceny tak zebranego materiału.

Materiał zebrany w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu wskazanym przez stronę, a także inne dokumenty i oświadczenia zawarte w aktach przedstawionych Sądowi wymagają oceny w ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 Kpa. Organ ma prawo przyjąć taką wersję stanu faktycznego, która odpowiada jego spostrzeżeniom, uzasadniając przy tym, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 107 § 3 Kpa, dokonany wybór.

Z uwagi na powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.