Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1087/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1 pkt 1 art. 15c
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, Minister spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 i 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. R. G. – zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca – wobec decyzji z [...] czerwca 2018 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu wskazał, co do służby na rzecz totalitarnego państwa: "większość tego czasu byłem funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, a z powodu młodego wieku i małego stażu nie wykonywałem żadnych poważnych zadań."; nie zgadzał się też ze stwierdzeniem, że nie miał wybitnych osiągnięć w służbie (w latach 1990-2008); podnosił, że w tym czasie został nagrodzony trzema odznaczeniami państwowymi,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wywodzono, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- orzekając uprzednio w sprawie słusznie odmówiono zastosowania względem Wnioskodawcy wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była bowiem pełniona krótkotrwałe, brak dowodów aby w okresie późniejszym była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; ponadto Wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyrażającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy,

- Wnioskodawca pełnił służbę (łącznie z okresem służby wojskowej) w okresie od [...] kwietnia 1979 r. do [...] kwietnia 1981 r., od [...] grudnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. i od [...] listopada 1990 r. do [...] marca 2008 r. - przez 23 lata, 11 miesięcy i 4 dni; z tego na rzecz totalitarnego państwa od [...] grudnia 1985 r. do [...] lipca 1990 r. - przez 4 lata, 7 miesięcy i 16 dni.,

- skoro pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata, 7 miesięcy i 16 dni - ponad 20 % swojej służby - to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały; trudno bowiem mówić o "chwilowości", czy "przejściowości" - służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości"; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; z całą pewnością Wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem,

- odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdzono, że samo wyrażenia przez funkcjonariusza Policji – zgodnie z rotą ślubowania – gotowości do podejmowania czynności, mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej; oceniać się to powinno każdorazowo na podstawie charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań,

- uwzględniając to, przy ocenie spełnienia przez Funkcjonariusza przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wzięto pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji; zawarte w piśmie z [...] listopada 2017 r.; nie kwestionuje on rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby w Policji; wskazują na to informacje zawarte, m.in. w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; brak jest również informacji o prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych; odnotowano, że w nadesłanej przez Komendanta Głównego Policji informacji o przebiegu służby nie ma dokumentów wprost potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; jak tam wskazano: "jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji", Komendant Główny Policji stwierdził, że w aktach osobowych Wnioskodawcy nie ma zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury,

- zdaniem prowadzącego postępowanie organu przebieg służby Funkcjonariusza nie wskazuje na spełnienie przesłanki "szczególnego przypadku", wynikającej z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy; dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze wywodzono, że decyzja jest wadliwa przywołując następującą argumentację:

- ustawodawca - poprzez używanie zwrotów "krótkotrwała służba" "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" - umożliwia organowi całkowitą swobodę w ich interpretacji; art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie ma być mimo to przepisem martwym – aby organ decyzyjny całkowicie dowolnie - sprzecznie z prawem i zasadami współżycia społecznego – "wykonywał akt zemsty politycznej" na osobach, którym nie można udowodnić żadnej winy; aktem tym organ nie tylko pozbawia Wnioskodawcę godności, ale - co najważniejsze - łamie art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); przepis ten rozstrzyga o podmiotowości człowieka; godność, nawet byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, podlegać powinna takiej samej ochronie jak wszystkich osób żyjących w demokratycznym państwie prawa; jest to podstawowa gwarancja odróżniający systemy demokratyczne od systemów autorytarnych,

- kuriozalnym jest zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem życia i zdrowia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne"; wynika z tego, że przedstawione przez Wnioskodawcę fakty i dowody można całkowicie pominąć,

- w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", wbrew wielu opiniom, wprowadzono w art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia''; są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych; skarżoną decyzję podjęto w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o ułomną podstawę prawną,

- konieczne jest zbadanie przez Sąd, czy:

- organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego;

- nie złamano zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., - dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;

- respektowano konstytucyjną zasada równości wobec prawa;

- uzasadnienia obydwu decyzji odnoszą się bezpośrednio do osoby Wnioskodawcy i oparte są na ustaleniach faktycznych; nie sprawdzono bowiem ani nie zanegowano żadnych przypadków narażania życia, przedstawionych przez Wnioskodawcę w piśmie z [...] czerwca 2017 r.;

- naruszono art. 107 § 3 K.p.a. - brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego; swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością;

- treść zaskarżonych decyzji narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; organ - działając w tej samej sprawie w II. instancji nie przeanalizował należycie okoliczności faktycznych sprawy i nie zajął się wyważeniem słusznego interesu strony; przyjął w sposób dowolny ustalenia dokonane w I. instancji; Wnioskodawca nie otrzymał bowiem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznej decyzji; organ naruszył tym art. 10 K.p.a.,

Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej a także zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji o wyłączeniu stosowanie wobec Funkcjonariusza art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowanie art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Było to następstwem naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Zwraca jednak uwagę, co także odnotował organ, że wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie (tak zarzuty skargi) a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy aktywności zawodowej ludzi trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (tu prawie 24 lata), okres niespełna 5 lat będzie potocznie określony jako krótkotrwały. Także w ujęciu proporcjonalnym nieco ponad 20% okresu zatrudnienia wypada kwalifikować jako wskazujące na jego krótkotrwałość.

Przeciwko przyjęciu prezentowanej przez organ koncepcji, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej Noweli, ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Miała temu służyć m.in. zasada wyrażona w - dodanym do ustawy zaopatrzeniowej - art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 5 lat, wobec pełnienia obowiązków przez prawie 25 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast, przy przyjętej przez organ koncepcji rozumienia pojęcia krótkotrwała służba, uzasadnienie orzeczenie – wbrew zarzutom skargi – było prawidłowe w kontekście przyjętej, mylnej wykładni.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

W danej sprawie organ administracji winien był też dalej wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć a priori, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W skardze części z tych przepisów wprawdzie nie przywołano lecz Sąd nie jest tu związany zarzutami skargi, wobec treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia danego wyrażenia, należy wskazać, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, zgłaszającej się ponownie do służby (tu od 16 listopada 1990 r. w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę w art. 8a ust. 1.

Z kolei w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano właśnie pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też powołane w skardze reguły rangi konstytucyjnej, czy zawarte w wiążących Polskę umowach międzynarodowych. Miał je z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba więc zwrócić uwagę na dwie mogące mieć znaczenie w rozpatrywanej sprawie okoliczności. Trafne są otóż wywody organu, gdzie wskazuje, że spełnienia warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie jest tożsame z byciem funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o zagrożenia potencjalne, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Okoliczność, czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególny, w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 - zdanie wstępne. W rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz podnosił we wniosku, że - względu na charakter wykonywanej przezeń pracy - służba wiązała się realnie z zagrożeniem życia i zdrowia. Jego twierdzenia wspierała także, przywołana przez organ, treść opinii Komendanta Głównego Policji. Wskazywano tam, że charakter jego zadań wskazuje na możliwość tego rodzaju zagrożenia. W takiej sytuacji nie może mieć kluczowego znaczenia, brak zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunkach, wydawanego w myśl regulacji szczególnych dla potrzeb świadczeń emerytalnych. Na jego brak zwracał zaś uwagę organ w uzasadnieniu skarżonego aktu.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu decyzji twierdzenie Wnioskodawcy o nadaniu mu w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego szeregu odznaczeń – wedle wniosku skarżącego to złoty krzyż zasługi oraz odznaka "Zasłużony Policjant". Przykładowo - co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz.U. z 2019 r. poz. 25 ze zm.) - Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Z kolei - wedle § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804) - odznaka "Zasłużony Policjant" (stosownego stopnia) może być nadana wyłącznie funkcjonariuszowi w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Oczywiście wyjaśnienia wymaga w sprawie, jakie były kryteria przyznawania określonych wyróżnień na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Z tej przyczyny przedwczesnym byłaby formułowanie ocen w danym zakresie przez Sąd. Dane okoliczności sprawy nie były dotąd rozważane przez organ administracji w kontekście właściwie odkodowanej treści przepisu prawa materialnego, określającego granice wyłączenia. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, wystąpienia przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego art. 8a ust. 1 - czy w danej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Uchybienie przepisom postępowania, co do obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie zauważona w skardze, że organ nie odniósł się w istocie do twierdzeń Wnioskodawcy, co do pełnienia przezeń służby z narażeniem życia lub zdrowia w kontekście podnoszonych przez niego faktów. Przywołał tylko ogólnikowo brak zaświadczenia o stosownej treści w aktach. Jak wskazano kwestia ta może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Bezzasadne są natomiast wywody jako organ naruszył procedurę, nie informując strony o zebraniu całości materiału dowodowego przed ponownym orzeczeniem w sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby gromadzono na tym etapie dodatkowe dowody, czy zwracano się o kolejne wyjaśnienia, informując wyłącznie wnioskodawcę że sprawa nie będzie załatwiona w terminie wynikającym z K.p.a. Organ orzekał więc na podstawie uprzednio zgromadzonej dokumentacji, z którą strona mogła się zapoznać na etapie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją z [...] czerwca 2018 r. Trzeba wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy uchybienie w danym zakresie mogło mieć realny wpływ na wynik sprawy.

Chybione są też wywody skargi, jakoby uzasadnienie zaskarżonego aktu wskazywało na zamiar organu działań pozaprawnych, poprzez "wykonywanie aktu zemsty politycznej na osobach, którym nie można udowodnić żadnej winy". Treść uzasadnienia nie daje podstaw do sformułowania potwierdzającego taką intencję wniosku. Organ natomiast – jak wskazano wcześniej – błędnie wyłożył treść stosownej regulacji normatywnej.

Poza granicami mniejszej sprawy pozostają z kolei podnoszone przez Wnioskodawcę kwestie subiektywnego odbioru przezeń przyjętych przez ustawodawcę regulacji, jako godzących w jego godność czy niezgodnych z regułami, gdy chodzi o wymagania stawiane przepisom z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, będzie badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w [...] zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn.. akt P4/18. Wobec jej charakteru – dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) – bez wątpienia zostanie ona ostatecznie rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił natomiast żądania Wnioskodawcy o zobowiązanie organu, do wydania decyzji o określonej treści, co generalnie dopuszcza art. 145a § 1 ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie części jej okoliczności faktycznych, do których w ogóle organ się nie odnosił. Wskazana regulacja nie może znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Nie orzeczono także w myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla końcowego załatwienia danej sprawy nie jest bowiem niezbędne uchylenie przez Sąd decyzji z [...] czerwca 2018 r. (tak żądanie skargi).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.