Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] oraz w części dotyczącej działki o nr ew. [...],[...] i [...] i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] i w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz umarzył postępowanie organu I instancji w zakresie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji , w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...]

a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017r., nr [...], stwierdził na wniosek M. P. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi gminnej relacji [...] - [...] - [...] (kierunek [...]) na działkach o nr ew. [...] wieś [...], gm. [...],[...],[...],[...],[...] wieś [...], gm. [...]) w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] oraz w części dotyczącej działki o nr ew. [...],[...] i [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

Od powyższej decyzji Gmina [...] wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Organ odwołał się także do treści art. 28 k.p.a., podnosząc przy tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, w ocenie GINB należy rozumieć zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu,

w tym zabudowy, tego terenu.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], dotyczy inwestycji liniowej, a więc zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, musi zostać ograniczony do zakresu interesu prawnego skarżącego M. P.

Analiza akt sprawy przez GINB wykazała, że skarżący – M. P. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Powyższe potwierdza umowa sprzedaży z [...] września 2001r. - akt notarialny Repertorium A nr [...], oraz treść Księgi Wieczystej nr [...] i Księgi Wieczystej nr [...].

GINB wskazał przy tym, że projekt budowlany spornej inwestycji przewiduje przebudowę drogi gminnej relacji [...] - [...] - [...] (kierunek [...]) na działkach o nr ew. [...] wieś [...], gm. [...],[...],[...],[...],[...] wieś [...], gm. [...].

W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika okoliczność, iż działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...]. Natomiast działki nr ew. [...] i [...] są oddzielone od działki nr ew. [...] działką nr ew. [...]. Ponadto, z danych zawartych na portalu [...] wynika, że działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], a działka nr ew. [...] jest od niej oddzielona działką nr ew. [...].

Analiza projektu wykazała, że przedsięwzięcie obejmuje poszerzenie drogi do szerokości 5,0 m i pobocza obustronne po 0,75 m, wykonanie wjazdów na posesje prywatne oraz zjazdów na drogi gruntowe, a także wymianę nawierzchni (punkt 5 i 8 części opisowej projektu budowlanego). Z projektu budowlanego wynika także, że na należącej do M. P. działce nr ew. [...] przewidziano przebudowę kabla telefonicznego (projekt budowlany część I: Budowlana - mapa sytuacyjno-wysokościowa ark. 5).

Mając na uwadze powyższe organ ocenił, że zakres weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], znak: [...], we wszczętym na wniosek M. P., postępowaniu należy ograniczyć do części obejmującej roboty budowlane w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] i w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a umorzyć postępowanie organu I instancji w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...].

Uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania organ przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym , gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji w części dotyczącej przebudowy drogi w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami

o nr ew. [...] i [...] i w części dotyczącej działki o nr ew. [...], organ podkreślił, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm. - wg stanu na dzień [...] lipca 2002 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie

z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

W ocenie GINB inwestor - Gmina [...] - legitymował się decyzją Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i remoncie drogi gminnej o nawierzchni asfaltowej relacji [...] - [...] długości ok. 4200 mb.

Jednocześnie z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane.

Celem wyjaśnienia, czy inwestor zapewnił sobie prawo dysponowania na cele budowlane m.in. działką o nr ew. [...], pismem z [...] marca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] wezwał Gminę [...] do przedłożenia pisma potwierdzającego udzielenie przez współwłaścicieli działki o nr ew. [...] zgody na dysponowanie ww. nieruchomością.

W odpowiedzi na ww. wezwanie Wojewody [...] z [...] marca 2017r., znak: [...], Gmina [...] przy piśmie z [...] marca 2017r., znak: [...], przekazała potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie zgód właścicieli działki o nr ew. [...], na realizację spornej inwestycji na działce o nr ew. [...]. Zgodnie z treścią KW nr [...], działka o nr ew. [...] stanowiła w dacie wydania weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], współwłasność M. T. Z., K. Z., A. Z., A. Z., M. Z., A. Z., M. W. P., D. I. P., W. A. C., A. A. C., M. P., Z. M. N., J. N., A. A. S. S., A. Z., N. O.-Z., M. K., J. A. K., A. J. K. i M. K. Obecnie działka o nr ew. [...] stanowi współwłasność M. T. Z., K. Z., M. W. P., D. I. P., W. A. C., A. A. C., M. P., Z. M. N., J. N., A. A. S.-S., M. K., J. A. K., A. J. K. i M. K.

Dokonując porównania dokumentów przesłanych przez inwestora Gminę [...] przy piśmie z [...] marca 2017 r., znak: [...], z prawami własności działki o nr ew. [...] ujawnionymi w KW nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. [...] na realizację na tej działce spornej inwestycji. Inwestor nie nadesłał dokumentów, z których wynika zgoda A. Z., A. Z., M. Z., A. Z. (współwłaścicieli działki o nr ew. [...] do 28 czerwca 2006 r.) oraz A. Z. i N. O.-Z. (współwłaścicieli działki o nr ew. [...] do 28 czerwca 2007 r.) na realizację spornej inwestycji. Ponadto brak jest zgody W. C. oraz M. P. Z dokumentów nadesłanych przez inwestora Gminę [...] tzn. oświadczenia małżonków ww. osób - A. C. oraz D. I. P., wynika że zgody na realizację spornej inwestycji udzielają wyłącznie we własnym imieniu, na ww. dokumentach brak jest podpisów odpowiednio W. A. C. oraz M. W. P. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, że A. C. oraz D. I. P. działały również w imieniu swoich małżonków.

Z uwagi na powyższe, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], wezwał W. C. i M. P. (obecnych współwłaścicieli działki o nr ew. [...]), do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania - czy wyrażali zgodę na objętą ww. decyzją o pozwoleniu na budowę przebudowę kabla telefonicznego i słupa telefonicznego na działce o nr ew. [...], wieś [...], bądź też czy akceptują wykonanie tej przebudowy. Jednocześnie ww. osoby pouczono, że nieudzielenie odpowiedzi na ww. pismo będzie skutkować uznaniem, że W. C. i M. P. nie wyrażali ani nie wyrażają obecnie zgody na wykonanie ww. przebudowy kabla telefonicznego i słupa telefonicznego.

Ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. wezwania Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017r., znak: [...], wynika, że W. C. i M. P. odebrali ww. pismo w dniu 24 lipca 2017 r. Do dnia dzisiejszego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie wpłynęła odpowiedź na ww. pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...].

Tym samym organ stwierdził, że inwestor nie posiadał zgody W. C. i M. P. na realizację spornej inwestycji.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002 r" Nr [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże powyższe uchybienie w ocenie ww. organu nie stanowi rażącego naruszenia.

Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek naruszone art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak mając na uwadze ok. 15-letni okres czasu, który upłynął od wydania kontrolowanej decyzji, nie sposób uznać, aby niemożliwe do zaakceptowania były społeczno-gospodarcze skutki powyższego naruszenia.

W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aktualnie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], znak: [...], w kontrolowanym zakresie, narusza w sposób rażący, niemożliwy do pogodzenia z zasadami państwa prawa, wymogi wynikające z przepisu 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu braku zgody M. P. na realizację spornej inwestycji, GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. P. z dnia 1 sierpnia 2014 r.,

w którym wyraził on zgodę na "...udostępnienie części działki o numerze ewidencyjnym [...] - 4, położonej w miejscowości [...] której jestem współwłaścicielem KW [...] na przebudowę drogi gminnej nr [...] W relacji [...] - [...] - [...]." W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. oświadczenie, jak również znajdujące się w aktach sprawy zakończonych decyzją Starosty [...] z [...] października 2011r., nr [...], znak: [...] (zmieniającą przedmiotowej pozwolenie na budowę), wycofanie przez M. P., pismem z dnia 4 października 2011r., swego sprzeciwu dotyczącego przebudowy drogi gminnej świadczą o tym, że M. P. wyraził zgodę na realizację spornej inwestycji na działce [...].

W toku dalszego rozpoznania sprawy GIMB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ ocenił, że analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], znak: [...], w kontrolowanym zakresie, naruszała w sposób rażący ustalenia: decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r" nr [...], znak: [...], uchwały Rady Gminy w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Powiat [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000 r., nr [...], poz. [...] z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430).

Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że podlegająca przebudowie droga w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...], ma szerokość ok. 6 m (zob. ark. 5).

Zgodnie z ww. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001r., nr [...], znak: [...], "przedmiotowy teren stanowi droga gminna [...] - [...], której szerokość w liniach rozgraniczających winna wynosić 12m".

Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt. 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.

Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w skarżonej decyzji, że sporna inwestycja narusza ww. decyzję o warunkach zabudowy, gdyż przebudowywana droga ma mniejszą szerokość niż szerokość wyznaczona w ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001r., nr [...], znak: [...]. Wskazać bowiem należy, że ww. zapis decyzji o warunkach zabudowy odnosi się do szerokości linii rozgraniczających drogę, a zatem określa, że podlegająca przebudowie droga ma mieścić się w wyznaczonych liniach rozgraniczających (o szerokości 12 m).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również stanowiska Wojewody [...] co do naruszenia § 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r.

Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. szerokość ulicy klasy L o przekroju jednojezdniowym w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 12 m.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 71, 838 z późn. zm.) ulica to droga na terenach zabudowy miast

i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Stosownie natomiast do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Tym samym w analizowanym przypadku nie został naruszony również § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r., bowiem również nie określa on szerokości pasów drogowych, ale szerokość ulicy.

W analizowanym przypadku zastosowanie znajduje § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., zgodnie z którym szerokość pasa ruchu, na drodze klasy L z zastrzeżeniem § 14 ust. 6 i § 16: poza terenem zabudowy -2,50-2,75 m, na terenie zabudowy 3,00 m (3,00-2,50 m w zabudowie jednorodzinnej lub przy uspokajaniu ruchu).

Organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym przebudowywana droga na działce o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] ma 5 m oraz pobocza o szerokości 0,75 m (zob. rys. nr 1.7, Plan sytuacyjny. Poszerzenie drogi [...] - [...] , gmina [...]).

Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.), jak bowiem wskazano w odwołaniu, przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną musi być potwierdzone ostateczną decyzją wojewody, która jest podstawą do ujawnienia tego przejścia w księdze wieczystej. W księgach wieczystych urządzonych dla działek o nr ew. [...] i [...] brak jest natomiast wpisów o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Podsumowując powyższe rozważania, GIN nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., w kontrolowanej części, naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję GIMB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. P .

Skarżący zakwestionował w części ww. rozstrzygnięcie, tj. w części w jakiej GIMB uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017r. w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym

z działkami o nr ew. [...] i [...] oraz w części dotyczącej działki o nr ew. [...],[...] i [...] oraz odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] w ww. zakresie oraz umorzenia postępowania organu I instancji

w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działek [...] i [...].

Skarżący zarzucił ww. decyzji :

a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. i uznanie, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r. udzielała pozwolenia na budowę podmiotowi, który nie wykazał prawa dc dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę o nr ew. [...] we si [...], co stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3: ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

b. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r. i uznanie, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r. udzielała pozwolenia na budowę podczas gdy projekt zagospodarowania terenu nie był zgodny z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

c. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania tej decyzji, podczas gdy w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej dla odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji;

d. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję;

e. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i dokonanie nowych i dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy postępowanie uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do dokonywania przez organ nowych ustaleń stanu faktycznego ustalonego przez organ i wymaga rozpoznania jedynie czy istnieją przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu Skarżący omówił wskazane zarzuty wskazując argumenty na ich poparcie .

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi.

Skarga podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana przez Skarżących decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi gminnej relacji [...] - [...] - [...] (kierunek [...]) na działkach o nr ew. [...] wieś [...], gm [...],[...],[...],[...],[...] wieś [...], gm. [...], w części objętej postępowaniem, została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu. Sąd akceptuje dokonane w niej ustalenia faktyczne oraz przedstawioną przez organ ocenę prawną, uznając, iż nie zachodzi potrzeba ponownego , pełnego przytaczania zawartych w niej argumentów.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga jedynie, że Sąd podziela pogląd organu, iż M. P. posiada interes prawny , w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , do żądania dokonania kontroli decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2002r., Nr [...], w części obejmującej roboty budowlane dotyczącej działki o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z działkami o nr ew. [...] i [...] i w części dotyczącej działki o nr ew. [...] natomiast nie posiada takiego interesu w części dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...].

Poza sporem pozostaje także, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 2002r. naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego - wg stanu na dzień [...] lipca 2002 r., które to przepisy precyzują, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jednoznaczna analiza akt sprawy wykazała bowiem, że Starosta [...] nie dysponował w sprawie niniejszej zgodą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu realizowania planowanej inwestycji, od wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości.

Tym samym uznać należy, że omawiana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podziela jednakże ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że wskazane uchybienie nie może być ocenione w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Jakkolwiek faktem jest, że art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami nienastręczającymi , w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości interpretacyjnych , a uchybienie ich treści przez organ było bezsporne , to jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka aby skutkiem wydania kontrolowanej decyzji zaistniały niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze następstwa powyższego naruszenia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozostawanie treści aktu w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, jednakże jednocześnie warunkiem jest także aby tak wydana decyzja nie mogła być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa , a przez to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Abstrahując od argumentacji organu odnoszącej się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. P 46/13 , w którym Trybunał uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art.156 § 2 k.p.a. , w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa , gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu , a decyzja była podstawą do nabycia prawa lub ekspektatywy, w kontekście upływu ok. 15 lat od wydania kontrolowanej decyzji, ocenie, że w badanej sprawie zaistniały niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki dokonanego przez organ administracji naruszenia , przeczy , zdaniem Sądu, postawa i zachowanie Skarżącego M. P.

Istotnym w sprawie niniejszej jest bowiem fakt, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r., z którego wynika jego akceptacja "...udostępnienia części działki o numerze ewidencyjnym [...] - 4, położonej w miejscowości [...] której jest współwłaścicielem, na przebudowę drogi gminnej nr [...] W relacji [...] - [...] - [...]." , jak również (w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] października 2011r., nr [...], znak: [...] -zmieniającą przedmiotowe pozwolenie na budowę), pismo Skarżącego z dnia 4 października 2011r., wycofujące jego sprzeciw odnośnie przebudowy spornej drogi.

Wskazane dokumenty stanowiące wyraz wiedzy i woli M. P. stanowią zdaniem Sądu dowód na okoliczność, iż finalnie Skarżący zaakceptował realizację spornej inwestycji na działce [...]. To zaś wyklucza ocenę , że Starosta [...] wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] lipca 2002r. bez uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody Skarżącego na dysponowanie nieruchomością objętą inwestycją naruszył wskazane wyżej przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób rażący - niemożliwy do pogodzenia z zasadami państwa prawa.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł także aby organ wydając swoją decyzję naruszył treść art.156 §1 pkt.2 k.p.a. uznając, że kontrolowana decyzja nie zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego , w związku z § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie .

Podkreślenia wymaga bowiem, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001r., nr [...] o warunkach zabudowy, zawiera sformułowanie , że sporna droga gminna [...] - [...] , " winna wynosić" w liniach rozgraniczających 12 m szerokości. Wskazane sformułowanie ma zatem charakter nieostry i niejednoznaczny , który może być odczytany jako postulat dążenia do wskazanej szerokości drogi, a nie naruszenie bezwzględnego warunku tej decyzji.

Całkowicie chybiony jest także , zdaniem Sądu, zawarty w skardze zarzut naruszenia § 7 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Skoro bowiem § 7 ust. 1 ww. tego rozporządzenia definiuje , że szerokość ulicy klasy L o przekroju jednojezdniowym w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 12 m , a ulica to droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych , to uznać należy, iż przepis ten jednoznacznie odnosi się do szerokości ulicy , a nie pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych .

W nawiązaniu do zarzutów skargi , Sąd zauważa, iż w odniesieniu do oceny skutków które wywołała kontrolowana decyzja organ trafnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), dotyczący art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. TK orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad TK uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

W sprawie niniejszej podkreślenia wymaga zatem, że od wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji upłynęło 16 lat, w którym to okresie nikt nie zakwestionował jej prawidłowości, co dodatkowo potwierdza tezę organów o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Oceniając przebieg postępowania w sprawie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ zgromadził w sprawie niezbędny materiał dowodowy , a następnie dokonał jego trafnej oceny , czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji . Tym samym zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie podobnie jak zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.

Sąd nie znalazł podstaw do oceny, że organ przekroczył granice postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez dokonanie nowych i dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli , poprzez uznanie , że M. P. wyraził zgodę na udostępnienie jego nieruchomości na cele inwestycji drogowej, w oparciu o oświadczenie złożone przez Skarżącego w 2014r. Zdaniem Sądu dokonana przez GIMB ocena odnosiła się jedynie do oceny skutków prawnych naruszenia przez organ wydający kontrolowaną decyzję art.32 ust.4 pkt.2 oraz art.33 ust.2 pkt.2 ustawy Prawo budowlane, i była całkowicie uprawniona w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy

Sąd akceptuje tym samym stanowisko organu, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2002r., w kontrolowanej części, naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest także dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.