Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 114/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 11, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 353/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XVIII/302/12 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica postanawia: 1/ uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i odrzucić skargę; 2/ zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 300 (trzysta) zł tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 353/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XVIII/302/12 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań – Ławica.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 30 stycznia 2012 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego – wskazując jako podstawę prawną art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn zm.; zwanej dalej "p.o.ś.") – podjął uchwałę Nr XVIII/302/12, w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 lutego 2012 r. (poz. 961) i weszła w życie po upływie 14 dni, tj. w dniu 29 lutego 2012 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2012 r. Stowarzyszenie P. wezwało Sejmik do usunięcia naruszeń przepisów prawa powstałych wskutek przyjęcia powyższej uchwały.

Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2012 r. Nr XXI/365/12 Sejmik zdecydował nie uwzględnić wezwania, wskazując na jego bezzasadność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie P. zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) niezgodność uchwały z art. 135 ust. 3a p.o.ś., z uwagi na niezgodność utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania – w aspekcie przebiegu granic, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów – z raportem oddziaływania na środowisko, stanowiącym podstawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z rozbudową i modernizacją Portu Lotniczego Poznań-Ławica;

2) niezgodność uchwały w § 5 ust. 1 i 2, i § 7 z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – poprzez utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania i umożliwienie funkcjonowania budynków o charakterze mieszkalnym w obrębie tego obszaru, w sytuacji zagrożenia bezpiecznego użytkowania budynków mieszkalnych oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi i bezpieczeństwa mienia w obrębie obszaru ograniczonego użytkowania w związku z działalnością Portu Lotniczego, wzmożonym ruchem;

3) niezgodność uchwały z § 325 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – wobec braku zakazu lokalizowania w obrębie obszaru ograniczonego użytkowania budynków mieszkalnych i zbiorowego zamieszkania, narażenia ich na hałas i drgania przekraczające dopuszczalne normy,

4) niezgodność procedury wprowadzenia uchwały i czynności jej poprzedzających z przepisami prawa międzynarodowego, tj. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 i 707; dalej: "Konwencja z Aarhus") – poprzez podjęcie decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania i ograniczeniu swobody mieszkańców wbrew ich woli, z pominięciem wymaganych procedur, w szczególności szerokich konsultacji społecznych, wysłuchania wszystkich możliwych scenariuszy i wyboru wariantu w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby i przyszłych pokoleń, do życia w odpowiednim środowisku, zgodnie z rozwojem społecznym i cywilizacyjnym

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Sejmiku, a następnie - identycznie brzmiącym pismem - Marszałek Województwa Wielkopolskiego, wnieśli o jej oddalenie, oceniając, że jest ona bezzasadna. Podniesiono wątpliwości odnośnie uprawnienia Stowarzyszenia do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, z uwagi na to, że w dacie jego złożenia uchwała jeszcze nie weszła w życie. Ponadto zarzucono nie określenie przez skarżącego jego konkretnego prawa lub uprawnienia, które zostało naruszone uchwałą, a w konsekwencji – nie wykazanie przezeń istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu tego aktu.

W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2012 r. skarżący wskazał, że interes prawny Stowarzyszenia wynika z jego zadań określonych w § 2 Regulaminu Stowarzyszenia (tekst jednolity stan na dzień 17 marca 2012 r.) w związku z art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.; dalej "pr.stow.") oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.; dalej "u.u.i.ś."). Podniósł, że obszary ograniczonego użytkowania ograniczają prawa właścicielskie do korzystania z nieruchomości, a zarazem są źródłem roszczeń wskazanych w art. 129 p.o.ś. W konsekwencji w interesie mieszkańców jest, aby obszar ograniczonego użytkowania został ustalony w sposób prawidłowy, zarówno w zakresie granic, jak i istniejących ograniczeń. Skarżący podkreślił, że poszczególni mieszkańcy mogą dbać o własny interes prawny samodzielnie, jak również korzystając z konstytucyjnej możliwości zrzeszania się, w tym także w stowarzyszenia. Z uwagi na fakt, że stowarzyszenie tworzą ludzie, a stowarzyszenie realizuje interesy prawne swoich członków, interes prawny Stowarzyszenia jako grupy jednostek postawionych przez organy władzy w zakresie ograniczenia korzystania z własności i konieczności znoszenia negatywnych czynników środowiskowych związanych z lotniskiem (pyły, hałasy) polega na ustaleniu w sposób prawidłowy obszaru ograniczonego użytkowania, tak aby kierowane przez mieszkańców strefy roszczenia, mające charakter majątkowy, były prawidłowe i rzetelne. Skarżący podał, że Stowarzyszenie na dzień składania pisma posiada 355 aktywnych członków, którzy przystępując do Stowarzyszenia "powierzyli" swoje interesy w celu ich wspólnej ochrony.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w dacie wystąpienia Stowarzyszenia z wezwaniem, tj. w dniu 28 lutego 2012 r., zaskarżona uchwała, jako jeszcze nieobowiązująca, nie mogła być przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż z chwilą opublikowania, w dniu 14 lutego 2012 r., stała się już elementem systemu prawnego – prawa miejscowego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że uchwałę o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania należy uznać za akt prawa miejscowego. Uchwała ta, jako źródło przepisów gminnych wydanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 90 u.s.w.

Sąd stwierdził, że art. 52 § 4 P.p.s.a., jak i unormowanie szczególne art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.; dalej "u.s.w.") nie uzależniają dopuszczalności wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa od uprzedniego wejścia w życie kwestionowanego aktu. Przeciwnie, w art. 90 ust. 1 u.s.w. mowa jest tylko o akcie "wydanym" (a nie np. "ogłoszonym", czy "obowiązującym", tj. takim, który wszedł już w życie). Dla takiego wymogu trudno byłoby zresztą wskazać jakiekolwiek uzasadnienie celowościowe, tym bardziej w sytuacji, jeśli – jak w niniejszej sprawie – przed wezwaniem doszło już do opublikowania danego aktu, a więc wiadomo, że nie zostanie on wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody (art. 82 ust. 1 zd. drugie u.s.w.). W związku z powyższym Sąd podzielił pogląd, że wejście w życie uchwały podjętej przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na tę uchwałę – mającą wpływ na ocenę zasadności skargi – natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii legitymacji Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, jako stowarzyszenie zwykłe, nie może być podmiotem żadnych, a więc także rzeczowych, praw do nieruchomości ani obciążających ją obowiązków, skoro zgodnie z art. 40 ust. 1 pr.stow. stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej, a przepisy art. 40–43 pr.stow. nie dają podstaw do twierdzenia, że ustawodawca przyznał stowarzyszeniom zwykłym przymiot podmiotowości cywilnoprawnej w jakimkolwiek, choćby niepełnym ("ułomnym"), zakresie. Stowarzyszenie nie mogło tym samym skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. z powodu braku legitymacji skargowej.

Sąd zauważył, że skarżący nie wykazał, by doszło do naruszenia jego interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Regulamin Stowarzyszenia wskazuje, że celem nadrzędnym jego działalności jest reprezentacja mieszkańców P. i B. przed organami i instytucjami, których jakakolwiek działalność ma wpływ na warunki ich zamieszkania, a także polepszenie warunków zamieszkania mieszkańców (§ 2 ust. 1 Regulaminu). Natomiast cele związane z ochroną środowiska mają charakter celów instrumentalnie podporządkowanych wskazanemu wyżej celowi podstawowemu.

Przywołane przez skarżącego przepisy art. 1 pr.stow. mówią ogólnie o realizowaniu przez obywateli polskich prawa zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach (ust. 1), a także o przysługiwaniu stowarzyszeniom prawa wypowiadania się w sprawach publicznych (ust. 3). W ocenie Sądu interes ten nie wykazuje wymaganych na gruncie art. 90 u.s.w. cech – interesu indywidualnego i bezpośredniego (własnego) Stowarzyszenia. Fakt, że członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy lokalnej społeczności, a niektórzy z nich nawet zamieszkują obszar ograniczonego użytkowania, oraz że Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy z osobna mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., nie daje legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi.

Legitymacji tej nie uzasadnia także wskazany przez stronę art. 44 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. bowiem dotyczy on indywidualnych spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określonym obszarze.

Za nietrafne uznano wywody skarżącego upatrujące legitymacji procesowej Stowarzyszenia w postanowieniach Konwencji z Aarhus. Zdaniem Sądu nie rozszerzają one kręgu podmiotowego uprawnionych do zaskarżenia we własnym imieniu uchwały o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, określonego przepisem art. 90 ust. 1 u.s.w.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, zważywszy, że interes ten wynika z art. 61 § 1 i 2 oraz art. 63 k.p.c. w związku z art. 129 ust. 1 i 2 oraz art. 136 ust. 3 z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska,

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku merytorycznego zbadania jej zasadności.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Sąd pierwszej instancji utożsamia interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w. głównie w zakresie prawnorzeczowym, pomijając istotne uprawnienia organizacji społecznej (pozarządowej) w systemie prawnym. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2012 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało na obowiązujące przepisy ustawy prawo ochrony środowiska, przedstawiając konkretne roszczenia cywilne związane z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania oraz związany z tym interes w zakresie prawidłowości jego ustanowienia, zarówno w zakresie granic, jak i istniejących ograniczeń. Ponadto skarżący stwierdził, że jego członkowie, przystępując i zrzeszając się, powierzyli Stowarzyszeniu swoje interesy. Stowarzyszenie wskazało na przymiot organizacji ekologicznej, który to przymiot został niezasadnie zakwestionowany przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Wielkopolskiego, podzielając stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, była ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XVIII/302/12 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań – Ławica wniesioną przez Stowarzyszenie P. Stowarzyszenie to jest stowarzyszeniem zwykłym.

Konstytucja RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń od strony instytucjonalnej (art. 12). Stowarzyszenia uznane zostały - obok związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń, a także fundacji - za ważny element zasady społeczeństwa obywatelskiego. Oznacza to, że ustawa zasadnicza chroni nie tylko przejaw realizacji wolności zrzeszania się, ale uznaje stowarzyszenia za pełniące pewne istotne funkcje publiczne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Konstytucja RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). W konstytucyjną regulację wolności zrzeszania się są wpisane rejestracja (ewidencja) i ewentualne uzyskanie osobowości prawnej przez zrzeszenie (stowarzyszenie). Ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do wprowadzenia takich unormowań, które jednoznacznie określą, które z zrzeszeń (stowarzyszeń) będą podlegać sądowej rejestracji (art. 58 ust. 3) oraz wskazał, że o odmowie rejestracji musi orzekać wyłącznie sąd (art. 58 ust. 2). Wynika stąd wniosek, że również inne – niewymienione w ustawie zrzeszenia (stowarzyszenia) – mogą działać bez rejestracji, nie mając w konsekwencji osobowości prawnej (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 58 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. IV, Warszawa 2005 r., s. 24-25).

Ustawa zasadnicza, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje też możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 296). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie, co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku (por. A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Prawo o stowarzyszeniach, Warszawa 1997 r., s. 71-73).

Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, [w:] CBOSA).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia."

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Źródłem takiej legitymacji nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Stosownie do treści art. 28 § 1 P.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 P.p.s.a.). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki).

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt złożenia, przez Stowarzyszenie P. skargi na postawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.; dalej: "u.s.w."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi na podstawie wskazanego przepisu jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego, skargę na uchwałę organu samorządu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 90 u.s.w., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ten warunek formalny nie został w sprawie spełniony. W imieniu Stowarzyszenia, wezwanie do usunięcia naruszeń przepisów prawa z dnia 23 lutego 2012 r. skierowane do Sejmiku Województwa Wielkopolskiego podpisał: "Za Stowarzyszenie M. Z. Pełnomocnik Stowarzyszenia". Z treści uchwały zebrania członków Stowarzyszenia z dnia 17 marca 2012 r. w sprawie wyboru zarządu stowarzyszenia wynika, że Przewodniczącym Zarządu Stowarzyszenia, pełniącego również funkcję Przedstawiciela Stowarzyszenia, wybrano L. W., natomiast na sekretarza Zarządu Stowarzyszenia wybrano M. Z. Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podpisał, jako pełnomocnik, sekretarz Stowarzyszenia M. Z.i. Należy przy tym zaznaczyć, że w dniu 14 kwietnia 2012 r. L. W. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu S. Z. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich sprawach związanych z podjętą przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą Nr XVIII/302/12 z dnia 30 stycznia 2012 r.

Na podstawie powyższego pełnomocnictwa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w imieniu Stowarzyszenia, wniósł radca prawny S. Z.

Z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Jednak skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1).

Mając na względzie poczynione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie przez przedstawiciela Stowarzyszenia.

W związku z powyższym, w sprawie będącej przedmiotem osądu skarżące Stowarzyszenie P. nie posiadało właściwej legitymacji skargowej, o cechach wskazanych i wymaganych przez art. 90 ust. 1 u.s.w. do zakwestionowania przed sądem legalności uchwały Nr XVIII/302/12 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu.

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zwrot normatywny zawarty w art. 189 P.p.s.a.: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z jednoznacznej treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, Lex nr 528872). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Skoro Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że Stowarzyszenie P. nie posiada prawidłowej legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XVIII/302/12, w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Poznań-Ławica w Poznaniu, to Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.