Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 858/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 października 2014 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2007r. znak ... Burmistrz L. K., na wniosek A. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej – 4 sztuki o wysokości 30m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stacją transformatorową, linią średniego napięcia na terenie działki oznaczonej nr ... położonej w m. G. N. gmina L. K.

Pismem z dnia ... 2014r. J. M. wniósł do Burmistrza L. K. o zmianę powyższej ostatecznej decyzji, poprzez poszerzenie granic terenu inwestycji na obszar aktualnej wielkości działki nr ... położonej w m. G. N.. Wnioskodawca uzasadnił, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została przeniesienia na jego rzecz decyzją Burmistrza L. K. z dnia ... 2013r. (znak ...). Działka nr ... położona w m. G. N. gmina L. K. została poszerzona poprzez jej połączenie z działką nr .... Aktualnie działka nr ... posiada zatem większy obszar niż wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec tego J. M. wniósł o poszerzenie oznaczonej na mapie granicy działki nr ... tak, aby odzwierciedlała ona istniejący obecnie stan rzeczy. Do wniosku wnioskodawca dołączył własne oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Decyzją z dnia ... 2014r. (znak ...) Burmistrz L. K., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267) odmówił J. M. zmiany decyzji z ... 2007 r. (znak: ...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej – 4 sztuki o wysokości 30 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stacją transformatorową, linią średniego napięcia na terenie działki oznaczonej nr ... położonej w m. G. N. gmina L. K..

W uzasadnieniu organ opisując przebieg postępowania wskazał, że art. 155 K.p.a. nie odnosi się wyłącznie do decyzji, w których jedna strona nabyła prawo, w przypadku gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa to zmiana jej w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody wszystkich osób które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczności oraz jakie prawa nabyła każda z tych stron. Zgoda stron musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Zdaniem organu, art. 155 K.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda strona nabyła prawo na mocy decyzji, a w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji powinny brać udział te same strony co w postępowaniu podstawowym. Zgodę na zmianę ostatecznej decyzji powinny wyrazić wszystkie strony postępowania wskazane przez organ, bowiem dotyczy ona interesu prawnego wszystkich tych stron.

Organ ustalił, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy brała udział więcej niż jedna strona (tj. S. D., A. J., nieżyjący już A. M. oraz J. i K. Ż.. Zdaniem organu nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo, wystarczy wykazanie, że jedna ze stron prawo takie nabyła. Organ uznał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek J. M. o zmianę decyzji ostatecznej stronami są zatem wszyscy uczestnicy poprzedniego postępowania tj. S. D., J. M., A. J. oraz M. A. – spadkobierca, obecny właściciel działki po J. i K. Ż.. S. D. w pismach z ...2014r. oraz ....2014 podtrzymał swój sprzeciw wobec inwestycji.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedmiot zmiany określony we wniosku zawiera nowe jakościowo elementy, wykraczające poza istotę decyzji z ... 2007 r., w tym przewiduje poszerzony krąg stron. Wskazał, że z utrwalonych w orzecznictwie poglądów wynika, że decyzja wydawana w oparciu o art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. W związku zatem ze zmianą przedmiotu sprawy, nie była prawnie dopuszczalna zmiana decyzji o warunkach zabudowy a jedynie wydanie nowej decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz L. K. nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, zgodnie z którym wyłącznie on nabył prawa z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wobec czego do zmiany decyzji wymagana jest wyłącznie jego zgoda.

J.M. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentował, podobnie jak w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie jest wymagana zgoda wszystkich stron pierwotnego postępowania, a wyłącznie zgoda strony, która nabyła prawo z decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy. Odwołujący się przedstawił własną wykładnię przepisu art. 155 popartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Ponadto podniósł, że rozważania organu na temat niemożliwości zmiany decyzji ze względu na zmianę przedmiotu sprawy są chybione bowiem nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, a w niniejszej sprawie skarżący posiada już decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr ....

Decyzją z dnia ... 2014 r. (znak: ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan sprawy i dokonał wykładni art. 155 K.p.a. oraz podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne dokonanie wnioskowanej zmiany rozstrzygnięcia w trybie wspomnianego artykułu, bowiem doszło do zmiany przedmiotu i przez to nie zachodzi tożsamość spraw. W obecnej sytuacji inwestor powinien wystąpić z nowy wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ... w aktualnych jej granicach a nie wnioskować o zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Inne rozstrzygnięcie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, ponieważ nastąpiłoby z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, zawnioskowana zmiana decyzji dotycząca poszerzenia zaznaczonej na mapie granicy działki ... prowadzi de facto do zmiany zakresu inwestycji, bowiem zmiana dotycząca granic terenu na którym inwestor zamierza realizować inwestycje i uregulowanie tego obszaru w sposób odmienny od wiążących ustaleń zawartych w pierwotnej decyzji prowadzi do zmiany obszaru inwestycji. Dochodzi do zmiany przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zdaniem Kolegium jest to podstawowa przeszkoda, która nie umożliwia zmiany przedmiotowej decyzji. Kolegium podtrzymało argumentację organu pierwszej instancji, iż zgoda o jakiej mowa w art. 155 dotyczy wszystkich storn a nie tylko strony nabywającej prawo na mocy decyzji. Kolegium uznało, że brak zgody pozostałych stron wyrażonych przez pisemny sprzeciw oraz milczenie, są drugim powodem, dla którego nie można było wydać innej decyzji niż odmowna, bowiem pominięcie zgodny strony stanowiłoby rażące naruszenie procedury.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z ... 2014 r. (znak: ...), wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. K. z ... 2014 r. odmawiającą zmiany decyzji Burmistrza L. K. z ... 2007 r. (znak: ...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej – 4 sztuk o wysokości 30 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stacją transformatorową, linią średniego napięcia, linia kablową niskiego napięcia na terenie działki oznaczonej nr ... położonej we wsi G. N., gmina L. K..

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 155 K.p.a. przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że do zmiany decyzji w trybie tego przepisu wymagana jest zgodna wszystkich stron,

- art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie czy zachodzi bądź nie zachodzi tożsamość spraw, a przyjęcie, że nie zachodzi tożsamość spraw,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podał, że SKO nie wskazało dlaczego zachodzi tożsamość spraw a także, że mimo iż SKO wskazuje, że zmiana przedmiotu sprawy doprowadzi do rozszerzenia kręgu osób to jednak nie ustala tego kręgu osób, przez to, zdaniem skarżącego, nie wiadomo czy faktycznie do rozszerzenia stron postępowania by doszło. Zdaniem skarżącego zmianie ulega tylko powierzchnia działki a pozostałe warunku zabudowy pozostają niezmienne bowiem skarżący zamierza realizować inwestycję zabudowy zgodnie z parametrami wskazanymi w decyzji z 2007r. Nie zachodzi tu żadna istotna zmiana, która prowadziłaby do wniosku, co do braku tożsamości spraw. O istotnej zmianie może być mowa tylko w przypadku gdyby skarżący zamierzały wybudować kolejny wiatrak (piąty) nie objęty decyzją z 2007 r. na innej nieruchomości bądź zamierzał wybudować zupełnie inny obiekt budowlany. Skarżący podnosi także, że wykładania art. 155 K.p.a. dokonana przez SKO jest najmniej udaną interpretacją tego przepisu występującą w orzecznictwie; jest sprzeczna z literalnym jego brzmieniem, zasadami logiki i ogólnym sensem przepisu. Zdaniem skarżącego prawidłowa interpretacja art. 155 K.p.a. oznacza, że jedyną zgodę na zmianę decyzji musi wyrazić strona, która na mocy decyzji, która ma być zmieniona, na była prawo, tj. w przedmiotowym wypadku wymagana zgoda musi być jedynie zgoda inwestora. Inne strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy nie nabywają żadnych praw, natomiast fakt, że są stronami postępowania umożliwia im obronę praw w drodze odwołania od decyzji o zmianie warunków zabudowy. Skarżący podkreśla, że czym innym jest interes prawny a czym innym ewentualne nabycie prawa przez stronę. Interes prawny strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na zabezpieczeniu praw wynikających z tytułu własności działek, które uznane zostały jako te, na których planowane zagospodarowanie terenu może oddziaływać. Pozostałe strony na etapie wyrażania zgody na zmianę decyzji nie maja żadnego interesu prawnego, gdyż nie mogą na podstawie wydanej dla wnioskodawcy decyzji wystąpić o pozwolenie na budowę. Gdyby wszakże skarżący miał prowadzić inwestycję na podstawie pierwotnej decyzji, to żadna zgoda nie byłaby potrzebna. Fakt jej wydania świadczy też o braku uprzedniego sprzeciwu stron wobec inwestycji i ich zgodzie, co oznacza, że wcześniej inwestycja im nie przeszkadzała i nie naruszała ich interesu. Skarżący zarzuca Kolegium, iż podobnie jak Burmistrz, nie odniosło się merytorycznie do argumentów zawartych w odwołaniu, twierdząc, że nie podzielają poglądów przedstawionych przez skarżącego. Skarżący podkreśla, że w sposób rozbudowany uzasadnił swoją interpretację przepisu art. 155 K.p.a. więc również organy mogłyby bardziej szczegółowo uzasadnić swoje kontrargumenty. Planowana inwestycja przyniesie korzyści ogólnospołeczne bowiem polega na czerpaniu z odnawialnej źródeł energii elektrycznej, wpisuje się w tendencje do ograniczania produkcji energii w sposób szkodzący środowisku, a także odpowiada polityce unijnej, która wymusza pozyskiwanie energii ze źródle odnawialnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej – "P.p.s.a.").

W zakresie tak określonej kognicji skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadnicze zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a.")

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 K.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 K.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji (tak: J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692). Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (tak: J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692). Jednocześnie zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, wprost przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji; nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (patrz: Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 372 oraz wyrok SN z dnia 14 marca 1991 r. sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992, nr 6, poz. 112).

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do oceny czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2455/12 dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOIS), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu i stwierdza, iż w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w obecnym brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 2012 poz. 647 z późn.zm., dalej jako: "u.p.z.p."), w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 7 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2455/12).

Należy bowiem mieć na uwadze, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stronami są co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, mimo , że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a określ jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi (II SA/Rz 585/14). Przyjmuje się, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Oznacza to, że stronami mogą być także uprawnienie do działek niesąsiadujących, w zależności od wielkości obszaru na jaki inwestycja będzie oddziaływać oraz stopnia uciążliwości dla tych nieruchomości. Taka jest wykładnia przepisów z tego względu, że decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio rodzi prawo dla inwestora ale pośrednio także dla uprawnionych do działek uznanych za strony, którzy mogą domagać się przestrzegania decyzji o warunkach zabudowy, a sama decyzja ingerować może w ich prawa. A więc pośrednio także strony nie będące inwestorami nabywają prawo – do zobowiązania inwestora do przestrzegania warunków zabudowy (II OSK 1423/12, II OSK 1016/06, II OSK 2105/10).

Jednocześnie uwzględnienia wymaga, iż w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 K.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Przy czym, o czym wspomniano wcześniej, wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 820/09, LEX nr 597885).

W ocenie Sądu zatem w niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Burmistrz L. K. dokonali prawidłowej wykładni art. 155 K.p.a. zasadnie przyjmując, że zainicjowane przez jedną ze stron postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której co najmniej jedna ze stron nabyła prawo, dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją pierwotną. Przez zgodę strony, o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zgoda taka musi być bowiem wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji.

Wobec powyższego zarzut skargi oparty na odmiennej interpretacji powyższej normy prawnej należy uznać za niezasadny. Sąd podziela jednak stanowisko skarżącego, wsparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, co do tego, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym, i z uwagi na planowane zmiany w ustaleniu warunków zabudowy, może to niekiedy skutkować ustaleniem odmiennego zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, w konsekwencji odmiennego zakresu stron postępowania, niż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu pierwotnym. Przykładowo nie można wykluczyć sytuacji, że inwestor zmierzać będzie jeszcze przez zrealizowaniem inwestycji do zmiany pierwotnie określonego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji o znacznej powierzchni, w ten sposób, że pewne obiekty budowlane, czy też urządzenia mogące wpływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie, będzie chciał wybudować w innym miejscu, w taki sposób, który np. ograniczy negatywne oddziaływanie wyłącznie do terenu jego nieruchomości, lub też w taki, że obszar oddziaływania obejmie inne nieruchomości niż pierwotne założenie. Wskazać jednak przyjdzie, iż na obecnym etapie postępowania nie został ustalony rzeczywisty zakres zmiany ustalonych w decyzji warunków zabudowy, także inwestor ograniczał się konsekwentnie do wskazywania, że zmiana decyzji dotyczy wyłącznie dostosowania powierzchni inwestycji poprzez objęcie nią obecnych granic działki nr ..., które uległy zmianie, co budzi istotne wątpliwości. W odwołaniu skarżący podał, że już zrealizował nieopodal inwestycję budowy trzech wiatraków. W skardze skarżący doprecyzował, że zamierza wybudować jeden ze wskazanych w decyzji pierwotnej wiatraków, o wskazanych tam parametrach, a nie występuje o zmianę polegającą na budowie kolejnego wiatraka. To wskazywałoby, że uzyskał już uprzednio decyzję o pozwoleniu na budowę. Powstaje zatem dalsza wątpliwość, jaki był zakres udzielonego pozwolenia na budowę, skoro było ono wydane na podstawie pierwotnej decyzji to mogło obejmować wyłącznie powierzchnię i inwestycję tożsamą z określoną w tej decyzji. Skarżący zdaje się jednak nie dostrzegać, na czym polega zmiana sposobu zagospodarowania i zabudowy, w tym w zakresie zmiany miejsca usytuowania jednego z planowanych pierwotnie w innym miejscu obiektów budowlanych. Nie można zatem wykluczyć, że w istocie obecnie zamierza on rozbudować zrealizowaną już inwestycję na działce nr ..., a to z pewnością nie może nastąpić w trybie art. 155 K.p.a., bowiem nie zachodziłaby tożsamość spraw.

W dalszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia i tryb poprzedzający wydanie decyzji w tej sprawie - regulowany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...);

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Decyzja ta zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64, określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Podkreślenia wymaga nadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.).

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, na szczególny charakter i tryb nie tylko samej decyzji, lecz również postępowania zmierzającego dla określenia i ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej, jednoznacznie określonej inwestycji. Oznacza to, że zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 K.p.a. nie może nastąpić z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 52, 54 i 61 ust. 1 tej ustawy. Gdyby zmiana taka, dotyczyć miała istotnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych decyzją prowadzić musi to do stwierdzenia, że w istocie określa się nowe warunki zabudowy, a zatem przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 K.p.a. nie jest w tej sytuacji zachowana (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 440/13, LEX nr 1377177)

W niniejszej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 155 K.p.a. i zasadnie przyjęły, że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, do zmiany decyzji w przedmiotowym trybie konieczna jest jednoznaczna zgoda wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy pominęły jednakże obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), w szczególności co do ustalenia rzeczywistego zakresu żądania zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przypomnieć należy, że J. M. w dniu ... 2014r. wniósł o zmianę decyzji Burmistrza L. K. z dnia ... 2007r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej – 4 sztuki o wysokości 30m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stacją transformatorową, linią średniego napięcia, linią kablową niskiego napięcia, na terenie działki oznaczonej nr ... położonej w m. G. N. gmina L. K.. Wnioskodawca określił jedynie, że zmiana ww. decyzji ostatecznej polegać ma na "poszerzeniu granic terenu inwestycji na obszar aktualnej działki nr ...". W uzasadnieniu wskazał, że działka nr ... została powiększona o obszar działki oznaczonej poprzednio nr ... poprzez połączenie działki nr ... z działką nr .... Wobec tego wnioskodawca zwrócił się o poszerzenie zaznaczonej na mapie granicy działki nr ..., tak aby odzwierciedlała istniejący obecnie stan rzeczy". Wskazać przyjdzie, iż z dołączonego do wniosku wykazu zmian gruntowych wynika, iż działka o numerze ewidencyjnym ... przed dokonaniem zmian ewidencyjnych miała powierzchnię 3,1800 ha, a po połączeniu z działką nr ... ma powierzchnię 6,3900 ha, czyli ponad dwukrotnie większą.

W decyzji o warunkach zabudowy z dnia ... 2007 r. linie rozgraniczające teren inwestycji, zostały określone na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do tejże decyzji ( pkt 3). Jednocześnie w pkt 2.1 określającym warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ zalecił posadowienie planowanych elektrowni wiatrowych w ilości 4 sztuk, o wysokości 30m każda, w odległości 200m od najbliższych zabudowań mieszkalnych. Odległość pomiędzy poszczególnymi urządzeniami powinna wynosić min. 5 średnic śmigła. Nadto w pkt 2.2 wskazano, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagać będzie wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak wynika z powyższych przepisów, ubiegając się uprzednio o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji, która dodatkowo może oddziaływać na szkodliwie na środowisko, inwestor zobligowany był we wniosku nie tylko określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (...) lecz również charakterystykę inwestycji obejmującą między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.).

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, iż także w przypadku wniosku o dokonanie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, te same warunki wnioskodawca winien spełnić, a gdy wniosek ich nie spełnia, organ winien wezwać do ich uzupełniania. Tylko porównanie tak sprecyzowanego zakresu pierwotnego przedsięwzięcia i zakresu wnioskowanych zmian, umożliwia organowi rzeczywiste porównanie i określenie charakteru wnioskowanych zmian, w szczególności czy nie chodzi tu o zmianę przedmiotu co do jakiego orzeczono w pierwotnej decyzji.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie został wezwany do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a wyłącznie do przedłożenia mapy z oznaczeniem wnioskowanych granic terenu inwestycji. Brak również w aktach sprawy treści pierwotnego wniosku, na podstawie którego wydano decyzję Burmistrza L. K. z ... 2007r. Nie dokonano weryfikacji obecnego stanu zagospodarowania działki nr ..., w szczególności brak dowodów pozwalających chociażby na zweryfikowanie czy na podstawie pierwotnej decyzji nie doszło już do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacji inwestycji objętej tym wnioskiem na działce nr ....

W ocenie Sądu, zasadne są wątpliwości organów co do tego jaki charakter zmian wobec inwestycji określonej decyzją z ... 2007 r. może planować wnioskodawca, domagając się "poszerzenia granic obszaru inwestycji na obszar aktualnej wielkości działki", który co warto podkreślić, jest obecnie dwukrotnie większy niż w dacie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Powstaje bowiem przypuszczenie, że obecnie wnioskowana zmiana granic terenu objętego wnioskiem i jego powierzchni spowodowana jest zamiarem poszerzenia zakresu przedsięwzięcia, jego infrastruktury, charakterystycznych parametrów w tym zabudowy i zagospodarowania tak powiększonego terenu inwestycji. Może to również wpływać na zmianę oddziaływania inwestycji na środowisko i prawa osób trzecich, np. poprzez usytuowanie w innym miejscu niż pierwotnie planowane. Takie zmiany stanowią o zmianie istotnych cech zabudowy i zagospodarowania, zatem o zmianie przedmiotowej i braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną i wnioskowanej zmiany. Tego typu wątpliwości winny zostać jednakże jednoznacznie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, a organy nie mogą orzekać w oparciu wyłącznie o własne założenia hipotetyczne. Sprzeczne jest to bowiem z zasadami legalności i praworządności.

Nadto, w sytuacji, gdy zakres planowanej zmiany zabudowy i zagospodarowania terenu ustalony w decyzji z ... 2007r. nie został jednoznacznie określony (zgodnie z przepisami u.p.z.p.), przedwczesne było występowanie przez organ do stron postępowania o udzielenie zgody na zmianę decyzji. Ewentualna zgoda na zmianę decyzji aby była skuteczna, musi być bowiem świadomie wyrażona w konkretnym zakresie, sprecyzowanym i możliwym dla rozważenia np. co do ewentualnego oddziaływania na prawa osób trzecich.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie co do zasady podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w trybie art. 155 nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu sprawy (jej stanu faktycznego). Z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, LEX nr 1264615) wynika, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Nie jest co do zasady wykluczona zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a., jednakże zmiany przedmiotowe skutkować muszą bezwzględnie prawidłowym i pełnym przeprowadzeniem postępowania określonego w u.p.z.p. Nie może dojść w tym trybie do ustalenia w istocie nowych warunków zabudowy, w szczególności do zainwestowania (zagospodarowania i zabudowy) nowego terenu.

Przenosząc powyższe na grunt okoliczności niniejszej sprawy wskazać jednak należy, że teoretyczne wywody organu odwoławczego nie znajdują dostatecznego oparcia w niepełnym materiale dowodowym. Zasadnie podnosi skarżący, aczkolwiek z innych przesłanek, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony dla podjęcia rozstrzygnięcia co do wnioskowanej zmiany, w szczególności dla oceny co do braku tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną i wnioskowanej zmiany. Teoretyzując bowiem, wobec braku ustaleń w tym zakresie, nie można jednoznacznie wykluczyć, że pomimo woli zmiany określenia granic obszaru inwestycji, nie nastąpi istotna zmiana określonych w niej warunków zabudowy np. na nowym terenie wyłącznie droga wewnętrzna, lub przesunięty element niepowodujący zmiany obszaru oddziaływania. Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 6, 7, art. 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej powodów niezasadne okazały się jednakże zasadnicze zarzuty skargi, czyli dotyczące błędnej wykładni przepisu art. 155 K.p.a. w szczególności w zakresie braku obowiązku wyrażenia zgody przez pozostałe poza inwestorem strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Polemika skarżącego w tym zakresie pomija fakt, iż ustalenie na konkretnym terenie konkretnych parametrów zasad zagospodarowania i zabudowy, rodzi prawo nie tylko dla inwestora, który w tych warunkach ma zrealizować inwestycję, ale również rodzi odpowiadające mu również prawo osób trzecich, często właścicieli nieruchomości sąsiednich co do tego a nie innego zagospodarowania tej działki, i do np. dostosowania swoich planów inwestycyjnych do ustalonych warunków zabudowy na terenie nieruchomości sąsiedniej. Wszelkie zatem zmiany pierwotnie ustalonych warunków zabudowy mogą naruszać uzasadnione prawa właścicieli również nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że również zasada trwałości decyzji ostatecznych stanowi źródło interpretacji normy art. 155 K.p.a. i nie sposób pominąć prawa innych stron do wyrażenia zgody na planowaną przez inwestora zmianę ustalonych już ostateczną decyzją warunków zabudowy. Nadto wskazać należy, czego nie dostrzega skarżący, kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji, co do ewentualnej potrzeby wystąpienia z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w przypadku braku tożsamości sprawy, że o ile wybudował na działce nr ..., na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę inwestycję w postaci farmy wiatrowej, składającej się między innymi z 3 turbin wiatrowych i zapewne towarzyszącej infrastruktury, na oznaczonym terenie tej inwestycji, stanowiącym obecnie cześć działki nr ..., to dalszy zamiar rozbudowy tej inwestycji nie będzie stanowił tożsamej inwestycji, lecz ewentualnie jej kontynuację, nie wyklucza to zatem uzyskania nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponownie prowadząc postępowanie, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej i wskazań, organ pierwszej instancji winien zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu żądanej zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, aby wniosek ten spełniał warunki szczególne wynikające z norm u.p.z.p. Konieczne jest ustalenie czy wnioskodawca planuje i na czym ma polegać zmiana w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji określonej w decyzji z ... 2007 r., czy jest ona już zrealizowana, czy inwestor planuje rozbudowę lub przebudowę, w jaki sposób ma nastąpić zainwestowanie nowego terenu (dawnej działki nr ...). Po sprecyzowaniu przedmiotu i zakresu zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy i właściwym pouczeniu organ dokona, we właściwym trybie, rozstrzygnięcia o jego żądaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o jej wykonalności na podstawie art. 152 ww. ustawy (pkt 2). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (wpisu od skargi).