Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 149/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 roku sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: a) § 1 pkt 5 lit. a i lit. b pkt 8; b) § 1 pkt 17 lit. a pkt 5, 6, 7; c) § 1 pkt 17 lit. c i lit. d; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz S. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.".

W dniu 22 stycznia 2010r. S. B. złożył, za pośrednictwem Urzędu Miasta Ł., skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

- §1 pkt 5a, pkt 5b w zakresie dotyczącym zmiany §7 ust. 2 oraz dodanego §7 ust. 8 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i art. 64 Konstytucji RP;

- §1 pkt 17c, pkt 17d w zakresie dotyczącym dodanego w §26 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy oraz art. 56 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt;

- §1 pkt 17a w zakresie nadania nowego brzmienia §26 ust. 2 pkt 5-7 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu 24 listopada 2009r. wezwał Radę Miejską do uchylenia powyższych zapisów zaskarżonej uchwały. W dniu 24 grudnia 2009r. organ ustosunkował się do przedmiotowego wezwania, uznając je za niezasadne.

Wskazując na zasadność postawionych zarzutów strona skarżąca podniosła, iż w §1 pkt 5 lit. a uchwały Rada dokonała zmiany poprzez nadanie nowego brzmienia §7 ust. 2 Regulaminu, na mocy którego zabroniono prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza wyspecjalizowanymi warsztatami oraz przez dodanie ust. 8, na podstawie którego właściciel nieruchomości, na której znajduje się wrak pojazdu, zobowiązany jest do jego usunięcia. Zdaniem skarżącego unormowanie takie jest regulacją zbyt szeroką, ponieważ owszem przepis art. 4 ust. 2 pkt l lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje Radzie prawo do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jednakże tak sformułowany zapis uchwały, który zabrania prowadzenia napraw blacharsko-lakierniczych poza wyspecjalizowanymi warsztatami oznacza, że zabrania się napraw nawet na prywatnych posesjach. Strona podkreśliła, iż art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Oznacza to, że postanowienie Regulaminu ograniczałoby prawo właściciela nieruchomości do decydowania o tym, czy ma prawo do dokonania naprawy blacharskiej w sytuacji, gdy na jego posesji znajduje się odpowiednie wyposażenie techniczne do prowadzenia napraw pojazdów mechanicznych, a jednocześnie naprawy będą dokonywane w sposób nie uciążliwy dla mieszkańców sąsiednich posesji. Z kolei w zakresie dodanego ust. 8 do §7 Regulaminu, skarżący wskazał, iż żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje Radzie prawa do nałożenia obowiązku na właścicieli nieruchomości usuwania wraku pojazdu z terenu nieruchomości. Dodał, iż ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w art. 50a ust. 1 wskazuje, iż pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. W takim stanie prawnym jedynie te pojazdy i tylko z drogi (a nie z terenu prywatnej posesji) mogą być usunięte i to nie przez właściciela, a przez wskazane służby, na koszt właściciela. Zdaniem skarżącego tak zredagowany przepis Regulaminu powoduje, iż nałożony obowiązek wkracza również w konstytucyjnie chronione prawo własności, nadto brak legalnej definicji w przepisach rangi ustawowej, co należy uznać za "wrak pojazdu" mogłoby nasuwać wątpliwości, jaki pojazd jest wrakiem, a jaki pojazd nim nie jest.

W zakresie kolejnej zmiany wprowadzonej §1 pkt 17 lit. c uchwały, którą Rada w §26 Regulaminu dodała ust. 4 i 5, skarżący podniósł, iż żaden z zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nie upoważniał Rady Miejskiej do nałożenia powyższych obowiązków na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad psem lub innym zwierzęciem domowym. Wskazał, iż obowiązek szczepienia zwierząt wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.), jednakże art. 56 ust. 1 tejże ustawy zobowiązuje poddawaniu sczepieniu ochronnemu przeciwko wściekliźnie jedynie psy na całym obszarze kraju oraz lisy wolno żyjących na obszarze określonym przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Na mocy ust. 6 pkt 2 ww. artykułu ustawy obowiązek szczepienia ochronnego przeciw wściekliźnie może zostać rozciągnięty na koty w drodze rozporządzenia wydanego przez ministra do spraw rolnictwa. Natomiast z zapisu dodanego ust. 4 Regulaminu wynika, iż kontrola aktualnych szczepień dotyczy również zwierząt domowych, co oznacza, że Rada rozszerzyła ustawowy obowiązek szczepień przeciwko wściekliźnie na inne zwierzęta domowe. Definicja legalna "zwierząt domowych" znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, zgodnie z którą "zwierzęciem domowym" są zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W powiązaniu z art. 56 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, bezspornym jest, iż obowiązkowi szczepienia nie podlegają wszystkie zwierzęta domowe. Skarżący wywiódł, iż z tak sformułowanego przez Radę zapisu Regulaminu wynika natomiast, że posiadać zaświadczenie o szczepieniu muszą także właściciele zwierząt takich jak np. świnki morskie, chomiki, które zgodnie z definicją legalną "zwierząt domowych" niewątpliwie spełniają zawarte w tejże definicji przesłanki, aby można uznać je za zwierzęta domowe, co w konsekwencji powodowałoby, że muszą zostać zaszczepione, a ich właściciel na żądanie uprawnionego organu musi okazać potwierdzenie dokonania takiego szczepienia. Należy również wskazać, iż zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie dają prawa do nałożenia przez Radę obowiązku noszenia przez właścicieli psów zaświadczenia o szczepieniu przeciwko wściekliźnie podczas spacerów z psem. Dodatkowo można mieć wątpliwości jaki przepis rangi ustawowej nakłada na właściciela psa lub innego zwierzęcia posiadania książeczki zdrowia.

Strona skarżąca wskazała dalej, iż nałożenie na właścicieli psów obowiązku ich czipowania lub tatuowania także jest sprzeczny z prawem. Rada przekroczyła delegację zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, katalog spraw, w których zakresie ustawodawca upoważnił Radę do określenia szczegółowych zasad postępowania, ma charakter wyliczenia enumeratywnego, co oznacza, że ustawodawca w sposób wyczerpujący określił zakres spraw przekazanych do unormowania Radzie na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie rozwiązanie jest jak najbardziej zasadne z uwagi na możliwość wkroczenia poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dodatkowo skarżący stwierdził, iż w takim stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w Regulaminie wydanych na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odniesieniu do ostatniej zmiany, wprowadzonej § 1 pkt 17 lit. a uchwały, którym Rada nadała nowe brzmienie § 26 ust. 2 pkt 5-7 Regulaminu na podstawie których na właścicieli psów innych zwierząt domowych nałożono obowiązki takie jak: nie wprowadzanie psów i innych zwierząt domowych do odpowiednio oznaczonych obiektów użyteczności publicznej, na teren boisk, placów gier i zabaw oraz do kąpielisk i fontann. Nałożenie tych obowiązków wykracza poza upoważnienie ustawowe jakie zostało zawarte w ustawie o utrzymanie czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Wskazując na prawidłowość zaskarżonej uchwały Rada wyjaśniła, iż działała w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w szczególności art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie określonym przez tę ustawę oraz w granicach uprawnień wynikających z innych ustaw. W odniesieniu do poszczególnych zarzutów Rada wskazała, iż art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje określenie zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, Gmina wywiązała się z tych nakazów formułując w regulaminie całkowity zakaz naprawy auta poza warsztatami naprawczymi. Kolejne zmiany również nie naruszają art. 4 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy oraz art. 56 ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, mają wręcz w nich oparcie. Przepis ustawy zobowiązuje bowiem radę gminy do zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, przy czym ochrona ta ma obejmować ludzi, a nie zwierzęta. Rada podała, iż zapis §26 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu ma przede wszystkim na celu ochronę ludzi przed zagrożeniem ze strony psów i innych zwierząt zarażonych wścieklizną oraz przypomnienie ich właścicielom o obowiązku nałożonym na ich ustawą o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. W kwestii obowiązku okazania dokumentów poświadczających aktualne szczepienia Rada wyjaśniła, iż nie zakreśliła miejsca i czasu takiego okazania, zatem nie nakazuje nosić tych dokumentów, okazanie może nastąpić w każdym umówionym miejscu i czasie. Z kolei czipowanie lub tatuowanie psów ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludzi w przypadku zaatakowania zwierzęcia i powstałej w konsekwencji konieczności szybkiej identyfikacji właściciela. Ostatnia zmiana w §26 ust. 2 pkt 5-7 Regulaminu ma na celu wywiązanie się płynącego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy obowiązku ochrony ludzi przez zagrożeniem lub uciążliwością oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, do których niewątpliwie należy uchwała wprowadzająca zmiany w uchwale wprowadzającej "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie badając w tym kontekście uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. zmieniającą uchwałę z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł." uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co w rezultacie musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Przechodząc do kontroli zakwestionowanej uchwały, należy w pierwszym rzędzie wskazać, że podstawę prawną do jej wydania stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w myśl którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; przy czym regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 tego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści przytoczonego przepisu prowadzi do konkluzji, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", czy też innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru (por. wyrok WSA z dnia 20 lutego 2007r., sygn.akt II SA/Op 679/06, niepubl., dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA z dnia 27 listopada 2007r., sygn.akt II SA/Ol 968/07, publ. Wspólnota 2008/9).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy podzielić argumentację skargi, iż przedmiotowa uchwała w zakresie kwestionowanych postanowień wykracza poza upoważnienie ustawowe dane Radzie Gminy.

W wyniku podjęcia kontrolowanej uchwały nowe brzmienie zyskał ust. 2 §7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł., wprowadzono w nim zakaz prowadzenia napraw blacharsko – lakierniczych poza wyspecjalizowanymi warsztatami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska argumentowała, iż zakaz ten stanowi realizację art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, niewątpliwie bowiem działanie w myśl przywołanego przepisu powinno polegać na określeniu, ustaleniu gdzie i pod jakimi warunkami można dokonywać naprawa blacharsko-lakierniczych poza wyspecjalizowanymi warsztatami. Zauważyć nadto należy, iż taki zapis uchwały narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, w sposób nieuprawniony uniemożliwia dokonywanie takich naprawa, na własny użytek na terenie własnej nieruchomości nawet, przez osobę posiadającą warunki ku temu, zatem chociażby dysponującą zamkniętym garażem i odpowiednimi urządzeniami. Brak takiego uregulowania i wprowadzenie wyłącznie wiążącego zakazu świadczy o braku realizacji delegacji ustawowej, w konsekwencji staje się podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Zapis uchwały, czyniący zadość wymogom ustawy, powinien natomiast zawierać uregulowanie określające, przy spełnieniu jakich warunków, naprawy takie mogą być przeprowadzane, aby nie zagrażały bezpieczeństwo osób, mienia, środowiska i nie* naruszały praw chronionych osób trzecich.

Kolejna zmiana również dotyczyła §7 Regulaminu, do którego dodany został ust. 8 zobowiązujący właściciela nieruchomości, na której znajduje się wrak pojazdu do jego usunięcia. W odniesieniu do wprowadzonego obowiązku Rada Miejska również stoi na stanowisku, iż jest on wyrazem uregulowania art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednakże i z takim poglądem nie sposób się zgodzić, gdyż bezsprzecznie wykracza on poza uregulowanie art. 4 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, który wymaga jedynie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zwrócić bowiem należy uwagę na zapisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 2020 ze zm.), które przewidują, iż obowiązek usunięcia pojazdu wycofanego z eksploatacji ciąży na właścicielu tegoż pojazdu, a nie na właścicielu nieruchomości, na której ten pojazd znajduje się. Niewątpliwie obowiązek i koszty związane z jego wykonaniem powinien obciążać wyłącznie właściciela takiego pojazdu, nie można bowiem wykluczyć, iż auto zostanie porzucone na terenie cudzej nieruchomości i wówczas, nie dość, iż zostanie naruszone prawo własności tej osoby do nieruchomości to jeszcze jej właściciel obciążony zostanie kosztami i obowiązkiem, których stał się adresatem ex lege. Kwestią wątpliwą, w zapisie Regulaminu, wobec braku definicji ustawowej pozostaje również rozumienie pojęcia "wrak", oczywistym jest, iż wobec braku jego dookreślenia może dojść do dowolnych interpretacji, niekonieczne zgodnych z intencją pomysłodawców uchwały. Nadto nie trudno sobie wyobrazić, iż wraki starych pojazdów można poddawać gruntowym remontom, wręcz odtwarzać te pojazdy dla potrzeb kolekcjonerskich, bądź użytkowych.

Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1,a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5 (wyrok WSA z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn.akt II SA/Sz 994/08, niepubl., dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 557043).

Z kolei ust. 2 pkt 5 – 7 § 26 Regulaminu otrzymały nowe brzmienie, z którego wynikach, iż na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę na psami i innymi zwierzętami domowymi nałożony został obowiązek nie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do odpowiednio oznaczonych obiektów użyteczności publicznej, do których zakazano wprowadzania zwierząt, zakaz nie dotyczy psów przewodników; obowiązek nie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny boisk, placów gier i zabaw oraz piaskownic; obowiązek nie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do oznaczonych kąpielisk i fontann. Przytoczone zapisy Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wskazuje, iż regulamin gminny ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Już lektura przytoczonego przepisu i wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmian Regulaminu wskazuje, iż zapisy te mijają się i nie zmierzają do osiągnięcia tożsamych celi. Z w/w przepisu wynika jednoznacznie, że obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniami, uciążliwościami czy zanieczyszczeniami terenów. Obowiązek ten nie może być wykonywany przez określenie zakazu wprowadzenia psów na wspomniane obiekty, ale powinien być realizowany w sposób określony w § 26 ust. 2 pkt 1 – 4, 9, 10 Regulaminu poprzez chociażby nałożony obowiązek prowadzenia, na terenach ogólnie dostępnych psa na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu - na smyczy i w kagańcu czy natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń. Zwrócić należy nadto uwagę, iż przepis ustawy dotyczy "zwierząt domowych", postanowienia Regulaminu dotyczą natomiast tak psów jak i innych zwierząt domowych. Przepis art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) zawiera definicję legalną pojęcia "zwierzę domowe", przez które należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Lektura cytowanej definicji nie rodzi żadnych wątpliwości, iż pies jest zwierzęciem domowym a skoro tak, to powstaje wątpliwość co do zasadności i celowości wprowadzenia zapisu Regulaminu, podług którego pies nie jest zwierzęciem domowym. Nie znajduje oparcia argumentacja Rady w tym zakresie, owszem trawniki, place zabaw, piaskownice winny być miejscami wyjątkowo czystymi, nie można jednakże założyć, iż jedynym źródłem zanieczyszczeń są psy i inne zwierzęta domowe. Założenie takie byłoby uzasadnione wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice z dziećmi wchodziliby na teren placu zabaw czy do piaskownicy z otoczenia sterylnego i pozbawionego zanieczyszczeń, nadto na teren taki nie będą miały dostępu inne osoby, założenie takie nie jest zatem możliwe. Na każdym chodniku, na każdej klatce schodowej, wszędzie gdzie przemieszczają się ludzie, zwierzęta, pojazdy powstaje cały szereg zanieczyszczeń, które naturalnie przemieszczają się i trudno przyjąć, iż nie będą znajdować się również w piaskownicy. Owszem niewątpliwie pies, który załatwi swoje potrzeby fizjologiczne w piaskownicy jest głównym źródłem, jednakże takim głównym źródłem będzie również człowiek, który wrzuci do piaskownicy lub obok niej pustą butelkę czy wytworzone przez siebie śmieci, a takiej sytuacji nie sposób wykluczyć, potwierdza to codzienna obserwacja stanu chodników i podwórek miejskich.

Obowiązki sformułowane w dodanym ust. 4 i ust. 5 §26 Regulaminu również budzą zastrzeżenia. Podług nich osoba utrzymująca, lub sprawująca opiekę nad psami i innymi zwierzętami domowymi jest obowiązana do okazania Straży Miejskiej lub innym upoważnionym przez Prezydenta Miasta Ł. pracownikom oraz jednostkom upoważnionym do kontroli na mocy odrębnych przepisów, książeczki zdrowia oraz aktualnych szczepień psów i innych zwierząt domowych, nadto jest obowiązana trwale je oznakować, w szczególności poprzez zaczipowanie lub tatuaż w ciągu 30 dni od wejścia w posiadanie psa oraz jego wyrejestrowanie w ciągu 30 dni od padnięcia. Przywołane uregulowanie z całą pewnością nie wypełniają dyspozycji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż niewątpliwie nie wprowadzają ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i nie ograniczają zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Trudno podzielić argumentację organu, iż nałożenie obowiązku oznakowania oraz posiadania odpowiedniego dokumentu potwierdzającego aktualność szczepień zmierza do umożliwienia, w sytuacji np. pogryzienia, szybkiej identyfikacji i ustaleniu czy pies jest zdrowy i szczepiony przeciw wściekliźnie. Wydaje się, iż nałożone na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę obowiązki działają tym samym następczo, już po wystąpieniu zagrożenia lub uciążliwości a przecież zamierzeniem ustawodawcy było zapobieżenie ich wystąpieniu. W konsekwencji przyjęty przez Radę zapis ust. 4 i ust. 5 nie realizuje zamierzeń ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a wręcz je przekracza. W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikro czipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji (por. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn.akt II SA/Op 62/09, Lex nr 509623). Nie sposób również pominąć, iż obowiązek oznakowania psa, o którym mowa w zaskarżonym akcie, wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 24e ust. 2 tejże ustawy lekarz weterynarii wydaje paszport, jeżeli zwierzę zostało oznakowane zgodnie z przepisami rozporządzenia 998/2003. Natomiast samo oznakowanie, przeprowadza lekarz weterynarii lub osoba, która posiada tytuł technika weterynarii, w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt i oznakowania dokonuje się przez wytatuowanie numeru. Z uwagi na powyższe nie było potrzeby powoływania dodatkowych rozwiązań w aktach porządkowych.

W stosunku do obowiązków związanych z posiadaniem psa lub innego zwierzęcia domowego nie można podzielić stanowiska Rady, iż uregulowanie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje szeroką dyspozycję i wszystkie nałożone obowiązki mieszczą się w niej. Zachowanie czystości i porządku w gminach zależy od wszystkich jej mieszkańców, od wszystkich grup społecznych razem. Nie jest uzasadnione nakładanie określonych obowiązków wyłącznie na jedną z takich grup i niedopuszczalne jest założenie, iż jest to grupa rodząca największą ilość zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

"Powielanie uchwałą materii ustawowej" niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z konsekwencją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn.akt II SA 99/92 opubl. ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn.akt SA/Wr 2761/95 niepubl., wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn.akt II SA/Wr 1179/98 niepubl.).

Reasumując, stwierdzić trzeba, że niezależnie od intencji czy racji, jakimi kierowała się Rada Miejska przy formułowaniu kwestionowanych postanowień uchwały, której ustawodawca przypisał moc aktu prawnego, obowiązana była przede wszystkich przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że zaskarżona część uchwały nie ma odzwierciedlenia w upoważnieniu ustawowym. Przywołane przepisy uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu, zawierają regulacje wykraczające poza delegację ustawową i pozostają w sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sadowego.

ar