Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.53 ust.7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del.NSA Anna Żak (spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w .Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 322/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1.oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

II OSK 2539/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 322/1, po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej powoływane także jako SKO) decyzją z dnia [...] marca 2011r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z [...] lutego 2010r. ustalającej na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. , lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci zamierzenia polegającego na przebudowie pomostu i nabrzeża służącego do cumowania i obsługi jachtów żaglowych do slipowania jachtów, montażu nowych punktów oświetlenia, montażu stanowisk do pobierania prądu, umocnieniu odcinka nabrzeża ścianką szczelną oraz wykonaniu przyłączy elektrycznych w ramach "Witalizacji integracyjnego ośrodka turystyki, odnowy i rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w zakresie żeglarstwa, kajakarstwa oraz zimowych sportów nizinnych w R.", przewidzianego do realizacji na terenie obejmującym działki nr [...], położonych w R..

Burmistrz R. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. ustalił lokalizację w/w inwestycji celu publicznego. Decyzja ta stała się ostateczna, nie złożono od niej odwołania.

W dniu 28 grudnia 2010r. K. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W swoim wniosku wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Burmistrz R. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ani w drodze obwieszczenia, ani w sposób zwyczajowy przyjęty, ponadto błędnie przyjął, że inwestycja określona we wniosku stanowi inwestycję celu publicznego.

SKO decyzją z [...] lutego 2011r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć taką sytuację, kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że katalog inwestycji celu publicznego wymienia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i należą do niego m.in. budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, bez względu na to, czy inwestorem jest pomiot publiczny, czy prywatny. W ocenie organu wnioskowana inwestycja realizuje cel publiczny, albowiem służyć będzie ogółowi żeglarzy i stosunkowo wąskiej grupie niepełnosprawnych członków wspólnoty ponadlokalnej.

SKO przyznało rację wnioskodawcy, że organ wydający kwestionowaną decyzję naruszył art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale uchybienie to nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

K. S. zwrócił się do SKO z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2011r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] marca 2011r. utrzymało w mocy swoją decyzję [...] lutego 2011r. wyjaśniając, że decyzja lokalizująca inwestycję celu publicznego nie jest dotknięta sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana do kategorii inwestycji celu publicznego, ponieważ służyć będzie ogółowi żeglarzy i grupie niepełnosprawnych-członków wspólnoty ponadlokalnej. Organ przyznał rację stronie skarżącej, że doszło do uchybień formalnych, polegających na nienależytym powiadomieniu o wszczęciu i o zakończeniu niniejszego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że Burmistrz R. pismem z dnia 20 stycznia 2010r. zawiadomił inwestora oraz zainteresowane organy o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego, zaś podmioty, którym przysługuje status strony zawiadomił poprzez umieszczenie zawiadomienia na stronie internetowej BIP Urzędu Miejskiego w R. i na tablicy ogłoszeń Urzędu. Podobnie postąpił z zawiadomieniem o decyzji kończącej postępowanie. Tymczasem, jak wynika z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji kończącej postępowanie, strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Uchybienie to nie było jednak, zdaniem SKO, rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając z kolei na zarzut wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo braku wyraźnego żądania strony, SKO stanęło na stanowisku, że można przyjąć, iż taki dorozumiany wniosek inwestor złożył. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mieści się bowiem w toku niezbędnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia pierwotnego wniosku strony. Burmistrz R. winien niewątpliwie wezwać inwestora do złożenia wniosku na piśmie, nie czyniąc tego naruszył prawo, jednak, zdaniem organu, nie jest to rażące naruszenie prawa i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł K. S., który zarzucił naruszenie : art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja, stanowi inwestycję celu publicznego, tj. publiczny obiekt sportowy , art. 156 § 1 pkt kpa w zw. art 61 §1 oraz § 2 kpa w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Burmistrz R. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo braku żądania strony, tj. wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz pomimo tego, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie został w ogóle złożony z uwagi na brak należytej reprezentacji osoby prawnej, jaką jest stowarzyszenie [...] nadto zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie warunków zabudowy podpisany tylko przez jednego członka zarządu Stowarzyszenia był co prawda dotknięty wadą formalną, podlegającą usunięciu w trybie art. 64 § 2 kpa, tym niemniej nie usunięcie tego braku nie powoduje, że decyzja ostateczna wydana w tym postępowaniu jest nieważna. SKO wskazało , że zgodnie z art. 53 ust.7 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 12 miesięcy, a tak jest w przypadku decyzji Burmistrza R. z [...] lutego 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Sąd podkreślił, że w odniesieniu do prawa procesowego, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. (II GSK 600/08, Lex nr 475235) posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.

W ocenie Sądu, skarżący wskazał na kilka naruszeń proceduralnych w postępowaniu przed organem, który wydał kwestionowaną decyzję, a które nie zostały przez SKO właściwe ocenione. Sąd wskazał, że z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora. Jest to więc postępowanie wnioskowe - nie złożenie stosownego wniosku przez inwestora uniemożliwia organowi prowadzenie z urzędu takiego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wystąpiło w dniu 25 stycznia 2010r. Stowarzyszenie [...] w Ł.. Wniosek taki mógł skutkować wszczęciem postępowania, pod warunkiem, że spełniał wymogi formalne, m.in. w zakresie podpisu przez osoby uprawnione do działania w imieniu Organizacji. Z dołączonego przez skarżącego do akt sprawy wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia [...] jest zarząd, a do dokonywania czynności prawnych w imieniu zarządu wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa – komandora lub wiceprezesa – wicekomandora. Tymczasem wniosek wszczynający postępowanie w sprawie został podpisany tylko przez Kierownika Ośrodka – J. Z., a zatem przez osobę, która nie była uprawniona do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia.

Brak właściwych podpisów pod wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie jest brakiem usuwalnym i na organie, do którego wniosek taki został złożony ciąży obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a., który nakłada na organ taki obowiązek jest realizacją wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej postępowania administracyjnego stanowiącej, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok NSA z 8 lutego 2008r.

II OSK 327/06, Sąd wskazał, że niezastosowanie się do tego obowiązku przez Burmistrza R. i nie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braku wniosku należałoby, ocenić jako rażące naruszenie zarówno art. 64 § 2 k.p.a. jak i art. 9 k.p.a. Odnośnie wniosku wszczynającego postępowanie zakończonego decyzją Burmistrza R. z [...] lutego 2010r., w kontekście art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że dotyczył on ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalenia lokalizacji inwestycji publicznej. Wprawdzie na wniosku dopisano odręcznie słowa "inwestycji celu publicznego", tym niemniej SKO nie ustaliło, kiedy przedmiotową poprawkę naniesiono i czy zrobiła to osoba uprawniona. Ustalenia te są tym bardziej istotne, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego może być prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, a wniosek taki, wbrew stanowisku SKO, nie może być dorozumiany. Organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zaś zasady skargowości kwalifikowane jest jako rażące naruszenia prawa procesowego.

Ponadto w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza R. doszło do naruszenia art. 53 ust. 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W aktach postępowania brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, że tego rodzaju upublicznienie informacji miało miejsce. Sąd podkreślił, że powyższe uchybienia proceduralne są bezsporne i organ powinien w prowadzonym ponownie postępowaniu przeanalizować na nowo prawidłowość wszczęcia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie ustalić, czy doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Dokonując uznania naruszenia prawa za rażące SKO będzie kierowało się poglądem Sądu zawartym w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ustalenie, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynęło 12 miesięcy nie zwalnia SKO od obowiązku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2010r. w kontekście przepisu art. 158 § 2 kpa.

Sąd powołując się na art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261 z dnia 21 sierpnia 1997r., poz. 2603) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podzielił pogląd organu, że inwestycja objęta decyzją z [...] lutego 2010r. jest inwestycją celu publicznego, ponieważ dotyczy budowy publicznego obiektu sportowego. Dla kwalifikacji danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestorem jest pomiot publiczny, czy prywatny. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może to być podmiot, którego główną podstawą działania są przepisy prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego. Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 989/07). Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje SKO.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w Ł. zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 53 ust.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo upływu 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania tj.art.145 §1 1 pkt.1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania przy wydaniu kwestionowanej decyzji miało charakter rażący.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono : o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pominął fakt , iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, po upływie terminu wskazanego w art.53 ust.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że termin ten upłynął, co uzasadniało odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji SKO.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie uznał, że naruszenie przepisów postępowania przez Burmistrza R. przy wydawaniu decyzji z dnia [...].02.2010r. miało rażący charakter. Wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy należy uznać za wniosek dotyczący ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego mieści się w toku niezbędnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia pierwotnego wniosku strony, a ponadto w obu sprawach postępowanie prowadził ten sam organ, było ono znane i akceptowane przez inwestora. Brak wezwania inwestora przez organ pierwszej instancji do złożenia pisemnego wniosku o wszczęcie postepowania nie można uznać za rażące naruszenie przepisów wywierające skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Za takie naruszenie nie można tez uznać zdaniem skarżącego nienależytej reprezentacji inwestora z uwagi na fakt, że naruszenie to było usuwalne w trybie art.64 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej ustala czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji, natomiast nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Oceny legalności decyzji dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności - według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania..

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreśla się także, że naruszenie przepisów proceduralnych może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie naruszonego prawa należy rozumieć szeroko, ponieważ składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym może być podstawą stwierdzenia nieważności, wtedy gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego i jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym ( por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010r. II OSK 1803/09 Lex 746803).

Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, trafnie wskazał na wady postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Burmistrza R. decyzji z [...] lutego 2010r. Te ustalenia Sądu pierwszej instancji nie są podważane w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyło Stowarzyszenie [...] w .Ł. Stowarzyszenie to zgodnie z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego reprezentowane jest przez zarząd, w imieniu którego działa dwóch członków - w tym prezes lub wiceprezes. Poza sporem jest to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy podpisała jedna osoba i dlatego organ pierwszej instancji zobowiązany był w trybie 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do usunięcia tego braku wniosku, czego jednak nie uczynił i rozpatrzył sprawę. Niewykonanie tego obowiązku przez organ oznacza wadliwość prowadzonego postępowania i to w postaci kwalifikowanej, ponieważ wniosek, który nie spełnia wymogów formalnych nie rodzi skutków prawnych. Naruszenie art.64 § 2 k.p.a. w konsekwencji spowodowało prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez wniosku strony, co naruszało także art.61 § 1 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie oznacza dowolności organu administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w tej sprawie wymagało złożenia wniosku strony, ponieważ zgodnie z art.52 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r.,nr 647,jt.) dalej powoływanej jako u.p.z.p., postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis ten ma także odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art.64 ust.1 u.p.z.p.).

Trafnie także Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek w tej sprawie dotyczył ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie dopisano w treści tego wniosku odręcznie słowa "inwestycji celu publicznego".

W kontekście powołanego wyżej art.52 ust.1 u.p.z.p., co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, konieczne jest wyjaśnienie, kiedy nastąpiła zmiana wniosku i czy została dokonana przez uprawnioną osobę. Organ pierwszej instancji nie mógł bowiem z urzędu dokonać zmiany wniosku. W toku postępowania administracyjnego to inwestor mógł modyfikować wniosek, także w wyniku działań podjętych przez organ. W razie wątpliwości, co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem organ powinien wyjaśnić treść żądania strony. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, naruszenie przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania może być uznane za rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie, przed dokonaniem oceny naruszenia w/w przepisu konieczne jest wyjaśnienie jak doszło do zmiany wniosku inwestora.

Skarżący kasacyjnie musi mieć też na uwadze, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, prowadzone było z naruszeniem art.53 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Użyty w treści przepisu zwrot "także" przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie jak i poinformowanie stron w sposób zwyczajowo przyjęty. Nie było w sprawie kwestionowane, że nie dokonano zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty np. poprzez publikację komunikatu w lokalnej prasie, umieszczenie obwieszczenia na dostępnych obiektach położonych w okolicy zamieszkania stron. Wybór sposobu publikacji należał do organu.

Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet suma naruszeń przepisów postępowania jakich dopuścił się organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę w przedmiocie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, świadczy o tym, że przy wydawaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Wobec tego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. nie jest słuszny.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono także naruszenie art.53 ust.3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie (będące skutkiem błędnej wykładni), polegające na uznaniu, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego mimo upływu 12 miesięcy od jej doręczenia lub ogłoszenia.

Zarzut ten nie jest trafny. Zgodnie z treścią art.53 ust.7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Art.158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Powyższa regulacja prawna oznacza to, że po upływie 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia stronom decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, lecz jeśli są ku temu przesłanki – stwierdza się wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, nie wyraził poglądu, że w sprawie należy stwierdzić nieważność decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Przeciwnie Sąd podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni, biorąc pod uwagę pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku, czy prawidłowo wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie o ile upłynęło 12 miesięcy od doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, rozpozna wniosek o stwierdzenie jej nieważności biorąc pod uwagę art.158 § 2 k.p.a. Ten pogląd Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.

Skoro bowiem w sprawie mamy do czynienia z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, to przy ustaleniu istnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a., konieczne będzie również ustalenie, czy w sprawie należy zastosować art.53 ust. 7 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że po upływie 12miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.