Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1510/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.7 w zw.  z art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skarg R. A. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących R. A. i M. B. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 14 września 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. A., R. A. i M. B., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek handlowo-usługowy (o pow. użytkowej 1344,55 m2 i kubaturze 7.063,19 m3) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne instalacje: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, centralnego ogrzewania; drogi wewnętrzne i parkingi na działce nr [...] oraz kładkę dla pieszych i schody zewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Gorlicach przy ulicy G. ", uzupełnionej postanowieniem Starosty Gorlickiego z dnia 20 lipca 2018 r. (znak: [...]),

umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wstępie Wojewoda przytoczył treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności określone w tym przepisie.

Organ odwoławczy podał bowiem, że A. A., R. A. i M. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od decyzji Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek handlowo-usługowy (o pow. użytkowej 1344,55 m2 i kubaturze 7.063,19 m3) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne instalacje: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, centralnego ogrzewania; drogi wewnętrzne i parkingi na działce nr [...] oraz kładkę dla pieszych i schody zewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Gorlicach przy ulicy G. ", uzupełnionej postanowieniem Starosty Gorlickiego z dnia 20 lipca 2018 r. (znak: [...]).

Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. zlecono organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to akta po ich uzupełnieniu zostały zwrócone przez organ I instancji przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. (znak: [...]). W oparciu o analizę akt sprawy organ II instancji wskazał, że w jego ocenie osoby odwołujące się, nie były stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]), ponieważ ich działka nr [...], której są współwłaścicielami, nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. regulujących sposób ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w oparciu o które wskazał, że w decyzji Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]), Starosta Gorlicki nie określił obszaru oddziaływania obiektu, a uczynił to dopiero w postanowieniu z dnia 20 lipca 2018 r. (znak: [...]), wydanym w trybie art. 111 § 1 k.p.a., uznając, że dz. nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ z przedstawionego projektu wynikało, że obsługa komunikacyjna może odbywać się po dz. nr [...], będącej w ciągu ul. G. . Z takim jednak stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda podnosząc, że dz. nr [...] nie stanowi działki drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem: dr – Drogi, tylko posiada oznaczenie: Bi – Inne tereny zabudowane, co wynikało z zawartego w aktach uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 lipca 2018 r. (k. 197 akt I instancji). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka ta przylegała do działki nr [...], stanowiącej ul. G. i oznaczoną symbolem: dr – Drogi (k. 198-199 akt I instancji), zaś z projektu zagospodarowania terenu wynikało jednoznacznie, iż projektowany dojazd do budynku handlowo-usługowego będzie odbywał się ul. G. , bez jakiegokolwiek korzystania z dz. nr [...], usytuowanej po drugiej stronie tej drogi. Podkreślono również, że ul. G. rozdziela teren planowanej inwestycji od działki odwołujących się nr [...]. Jednocześnie podano, że z akt wynikało, iż budowa zjazdu publicznego z ul. G. na działkę inwestycyjną nr [...], wraz z przebudową chodnika i części jezdni ul. G. w Gorlicach, związanego z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, została objęta odrębnym opracowaniem projektowym, które inwestor dołączył do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 9 stycznia 2018 r., a Starosta Gorlicki przyjął bez sprzeciwu, co wynikało z zaświadczenia Starosty Gorlickiego z dnia 5 września 2018 r., znak: [...] (k. 112 akt organu odwoławczego). Zdaniem organu II instancji, z ww. opracowania projektowego jednoznacznie wynikało, że planowane poszerzenie jezdni ul. G. nie narusza działki nr [...] (k. 33-55 akt organu odwoławczego), a więc brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, iż dojazd do planowanego obiektu odbywał się będzie po działce nr [...]. Tym samym, w ocenie Wojewody, uznanie przez organ I instancji, że po działce nr [...] może odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nie wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego, było tylko hipotetyczne i nie zostało w żaden sposób udowodnione. Zwrócono także uwagę, że decyzja Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]) nie obejmowała wykonywania żadnych robót budowlanych na działce nr [...], zaś sama dz. nr [...] nie była zabudowana i znajdował się na niej otwarty parking samochodowy. Stąd też według organu odwoławczego, przeprowadzona analiza sprawy w sposób oczywisty wskazywała, że nie zachodziło także oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego na działkę nr [...], w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i § 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) oraz § 13 (normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a także § 29 (dotyczący kwestii odprowadzenia wód opadowych).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody, analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby zachodziło jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji na dz. nr [...]. Wyjaśniono również, że powołany przez organ I instancji, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lipca 2018 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zapadł w innej sprawie, w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, nie mógł stanowić uzasadnienia do przyjęcia interesu prawnego odwołujących się. Podniesiono bowiem, że osoby odwołujące się nie wskazały żadnego konkretnego naruszenia ich interesu prawnego, związanego z tą nieruchomością (dz. nr [...]) w związku z wydaną decyzją, jak również naruszenia tego interesu prawnego odwołujących się nie udowodnił profesjonalny pełnomocnik, który w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. podniósł m.in., że realizacja zamierzenia i jego użytkowanie odbywać się będzie w oparciu o układ komunikacyjny stanowiący własność odwołujących się, co stanowić będzie naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz art. 140 w zw. z art. 5 kodeksu cywilnego. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, tego rodzaju zarzuty, dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., należało uznać za całkowicie gołosłowne, ponieważ nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami wynikającymi z projektu budowlanego. Zwrócono przy tym uwagę, że ul. G. w Gorlicach nie była drogą prywatną stanowiącą własność odwołujących się, tylko była drogą publiczną (droga gminna nr [...]). Ponadto, według organu II instancji, zarzuty pełnomocnika wskazywały jednoznacznie, iż były tylko hipotetyczne i należały do kategorii zagadnień, które mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze cywilno-prawnej, a nie administracyjnej (art. 140 w zw. z art. 5 kodeksu cywilnego). Wyjaśniono także, że zarzuty i obawy dotyczące ewentualnego naruszenia w przyszłości własności odwołujących się, nie stanowiły o istnieniu interesu prawnego odwołujących się, ale stanowiły o istnieniu interesu faktycznego, zaś wszelkie dochodzenia w tym zakresie mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze cywilno-prawnej, a nie administracyjnej.

Tym samym, w ocenie Wojewody, osoby odwołujące się nie przedstawiły konkretnych argumentów, dających podstawy do uznania ich za strony postępowania, ponieważ nie wskazały okoliczności określonych w art. 3 pkt 20 u.p.b., a więc nie udowodniły naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego związanego z planowaną inwestycją, ponieważ nie posiadały nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz nie udowodniły, że przysługuje im prawo do zastosowania środka prawnego w postaci odwołania od decyzji. Zdaniem organu II instancji, oznaczało to łącznie, że odwołanie pochodziło od osób, które nie posiadały legitymacji prawnej do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji, a zatem organ odwoławczy zobligowany był – z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – do wydania decyzji, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – R. A. i M. B., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawe przepisanych.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

I.1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty Gorlickiego nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. (znak: [...]) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne zebranie i analizę materiału dowodowego w zakresie rozmiarów (zakresu i przedmiotu) planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak również wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na pozytywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowę, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej przedmiotowego postępowania;

3) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o treści sprzecznej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego,

I.2. przepisów prawa materialnego tj.:

4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez błędną interpretację "pojęcia obszaru oddziaływania" i mylne uznanie, iż działka stanowiąca współwłasność skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co przyczyniło się do niesłusznego uznania przez organ odwoławczy, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym, że nie przysługuje im przymiot stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 4 u.p.b., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niekompletny, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 1422 z późn. zm.) oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Miasta Gorlice – Plan nr 3, uchwalonego uchwałą nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2016 r.;

6) przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gorlice – Plan nr 3, uchwalonego uchwałą nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2016 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo występowania niezgodności z ustaleniami przedmiotowego planu;

7) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niekompletny, a w szczególności nie posiada zestawienia powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchni zagospodarowanych pod infrastrukturę wskazaną w projekcie – dróg, parkingów, kładek, placów i chodników, powierzchni zieleni lub powierzchni biologicznie czynnej oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

8) § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla projektowanego budynku.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2019 r. uczestnik postępowania M. Sp. z o.o. sp. k. w K. również wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że ul. G. jest drogą publiczną, ale w części znajduje się ona na działce nr [...], będącej własnością skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 14 września 2018 r. (znak: [...]) którą organ po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. A., R. A. i M. B. - od decyzji Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budynek handlowo-usługowy (o pow. użytkowej 1344,55 m2 i kubaturze 7.063,19 m3) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzne instalacje: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, centralnego ogrzewania; drogi wewnętrzne i parkingi na działce nr [...] oraz kładkę dla pieszych i schody zewnętrzne na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Gorlicach przy ulicy G. ", uzupełnionej postanowieniem Starosty Gorlickiego z dnia 20 lipca 2018 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. Kwestią "sporną" pomiędzy skarżącymi a zaskarżonym organem jest okoliczność posiadania przez skarżących jako współwłaścicieli dz. nr [...] i dz. nr [...] atrybutów stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, o którym jest mowa powyżej. Innymi słowy kwestią sporną jest fakt, czy ww. działki znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego objętym ww. pozwoleniem na budowę.

W ocenie Sądu kontrolowany organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c., art. 28 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Kontrolowany organ poczynił bowiem merytoryczne, materialnoprawne ustalenia, które nie poddają się kontroli Sądu w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy co oznacza, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy z odwołania skarżących organ II instancji powinien odpowiednio wyjaśnić istniejące wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego i uzupełnić odpowiednio materiał dowodowy sprawy. Sąd w tym miejscu nie przesądza, czy skarżącym przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz stwierdza, że relewantne dla sprawy ustalenia kontrolowanego w tym organu odnoszące się do argumentacji skarżących kwestionujących w drodze odwołania przedmiotowe pozwolenia na budowę powinny opierać się na wszechstronnie wyjaśnionym stanie faktycznym w oparciu o zalegalizowane, prawidłowo oznaczone mapy sporządzone w skali pozwalającej ustalić jednoznacznie granice pomiędzy pasem drogowym ul. G. na odcinku działki nr [...] a działkami [...] i [...]. Znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji nie pozwolił Sądowi na jednoznaczną weryfikację tej kwestii.

W kontrolowanej sprawie mamy 4 narracje/opisy stanu faktycznego i prawnego dotyczące powiązania z drogą publiczną/ul. G. działki nr [...], a żadna z nich nie jest w wystarczającym stopniu pozwalającym na pełną kontrolę Sądu zobiektywizowana zalegalizowanym rysunkiem mapy wykonanej w skali pozwalającej na określenie granic relewantnych dla sprawy działki nr [...] i nr [...] w zbiegu z pasem drogowym ul. G. .

Organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu w postanowieniu z dnia 20 lipca 2018 r. wydanym w trybie art. 111 § 1 k.p.a., uznając, że dz. nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ z przedstawionego projektu wynika, że obsługa komunikacyjna może odbywać się po dz. nr [...], będącej w ciągu ul. G. .

Według stanowiska organu II instancji uznanie przez organ I instancji, że po działce nr [...] może odbywać się obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji nie wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego, było tylko hipotetyczne i nie zostało w żaden sposób udowodnione.

Organ II instancji stwierdził bowiem, że dz. nr [...] nie stanowi działki drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem: dr – Drogi, tylko posiada oznaczenie: Bi – Inne tereny zabudowane, co wynikało z zawartego w aktach uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 lipca 2018 r. (k. 197 akt I instancji). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka ta przylegała do działki nr [...], stanowiącej ul. G. i oznaczoną symbolem: dr – Drogi (k. 198-199 akt I instancji), zaś z projektu zagospodarowania terenu wynikało jednoznacznie, iż projektowany dojazd do budynku handlowo-usługowego będzie odbywał się ul. G. bez jakiegokolwiek korzystania z dz. nr [...], usytuowanej po drugiej stronie tej drogi. Podkreślono również, że ul. G. rozdziela teren planowanej inwestycji od działki odwołujących się nr [...].

Zdaniem skarżących, którzy wypowiadają się o układzie skomunikowania planowanej zabudowy z drogą publiczną: "Powyższy projekt drogowy budzi daleko idące wątpliwość, co do jego wykonalności, otóż dokonując dokładnej analizy zagospodarowania terenu, w tym działek "wyłącznie", po których ma odbywać się dojazd do inwestycji, jak i działek sąsiednich, uwagę zwracają kwestie opisane poniżej. Zgodnie z założeniami przedstawionymi i podnoszonymi przez Inwestora, połączenie działki inwestycyjnej z drogą publiczną stanowi pas drogowy biegnący z ul. R. (dz. nr [...]) przez łącznik ul. J. - G. (nr [...]), a nie fragment ul. G. w części znajdującej się na działce nr [...]. Zaznaczyć należy, iż ul. G. w części znajdującej się pomiędzy zjazdem z działki inwestycyjnej zlokalizowanym na dz. [...], a łącznikiem ul. J. stanowi drogę jednopasmową i ma wspólną granicę z działkami Skarżących nr [...], nr [...]. Aktualnie pomiędzy działką drogową nr [...] i działkami Skarżących nie znajduje się żaden krawężnik ani inny element wyznaczający ich granice. Co więcej działki te są połączone jedną powierzchnią tworzącą drogę (pas drogowy), po której odbywa się ruch drogowy zarówno z ulicy R. , jak i ul S. . Taka sytuacja ma miejsce ze względu na lokalizację przedmiotowych działek - tj. w obszarze i licznie uczęszczanych centrów handlowych (na części działki nr [...] znajduje się market [...]). Skarżący wskazują, iż nie jest możliwym w chwili obecnej zapewnienie płynnego i bezpiecznego ruchu drogowego , w ramach planowanego przedsięwzięcia jedynie przez działkę nr [...] bez naruszenia ich prawa własności.

Z kolei Uczestnik/Inwestor w piśmie wniesionym do WSA w Krakowie podnosi, że argumentacja Skarżących, iż fragment miejskiego układu drogowego, który stanowi droga publiczna (ul. G. ) przebiega częściowo po działce ich nieruchomości (nr [...]) nie może być uznane za wystarczającą dla przyznania im statusu strony. Zdaniem inwestora "wskazana droga publiczna nie znajduje się w granicach planowanej inwestycji i zaakceptowanie poglądu iż ruch drogowy po tej drodze publicznej uzasadnia uznanie ich za strony postępowania prowadziłoby do konieczności uznania Skarżących za stronę postępowania w przypadku każdej inwestycji planowanej do realizacji na obszarze miasta Gorlice, a może nawet kraju, do której dojazd odbywać by się miał z wykorzystaniem dróg publicznych. Wszak nie da się wykluczyć, iż wskutek realizacji takich inwestycji osoby dojeżdżające do takich obiektów nie będą również przejeżdżały przez fragment działki [...], skoro częściowo stanowi ona element układu drogowego. (.....) W niniejszej sprawie jak Skarżący sami przyznają, na fragmencie ich działki przebiega droga publiczna, a tym samym to zlokalizowanie drogi publicznej na ich działce może stanowić ograniczenie w sposobie jej zagospodarowania, nie zaś faktycznie realizowany po tej drodze ruch. Niezależnie bowiem, czy taki ruch by występował, czy nie sposób wykorzystania z tego fragmentu działki nie mógłby ulec zmianie w oparciu o decyzje jej właścicieli. (.....) Niezależnie od powyższej argumentacji wskazać należy, iż ul. G. została zaliczona do dróg publicznych na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] z 1995 r. poz. 54), a tym samym zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości na których ulica G. jest zlokalizowana, a nie będące własnością jednostki samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Gorlice, co również pozbawia argumentację Skarżących znaczenia prawnego".

W ocenie Sądu przed przystąpieniem przez organ II instancji w ramach subsumcji prawa m.in. do ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w kontekście weryfikacji spełniania przez skarżących atrybutów strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jednoznacznego wyjaśnienia wymaga ustalenie relacji granicznych pomiędzy drogą publiczną jaką stanowi ul. G. a działką nr [...]. Rzadko się zdarza, aby różnice stanowisk nie zobiektywizowanych jednoznacznie, precyzyjnie materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy co do granic działki nr [...] wobec pasa drogi publicznej/ ul. G. i jej charakteru prawnego (funkcji jaką pełni w systemie komunikacji istniejącej inwestycji na działce nr [...] w dostępie do drogi publicznej) były tak zróżnicowane. Organ II instancji stwierdza, że działka nr [...] tylko sąsiaduje z drogą publiczną i że ta działka nie posiada charakteru działki drogowej i statusu drogi publicznej. Co więcej w oparciu o tezę, że droga publiczna w postaci ul. G. oddziela działkę nr [...] od terenu inwestycji organ II instancji formułuje wniosek, że współwłaściciele tej działki nie są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Z kolei skarżący wyjaśniają, że aktualnie pomiędzy działką drogową nr [...] i działkami skarżących nr [...] i [...] nie znajduje się żaden krawężnik ani inny element wyznaczający ich granice. Co więcej działki te są połączone jedną powierzchnią tworzącą drogę (pas drogowy), po której odbywa się ruch drogowy zarówno z ulicy R. , jak i ul S. . A zatem zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że np. część działki nr [...] stanowiącej ich własność znajduje się w pasie drogowym ul. G.

W ocenie Sądu doprecyzowaną osią sporu w kontrolowanej sprawie jest w zasadzie hipoteza, że system komunikacji działki inwestora z drogą publiczną wykorzystuje potencjalnie i realnie system komunikacji inwestycji sąsiedniej na działce nr [...] do drogi publicznej, który prawdopodobnie opiera się na wykorzystaniu m.in. działki nr [...] i nr [...] w odpowiednim powiązaniu z drogą publiczną, którą stanowi ul. G. . Stąd, aby jednoznacznie wypowiedzieć się jakie jest znaczenie ww. działek dla układu komunikacyjnego obiektu handlowego zlokalizowanego na działce [...] w jego dostępie do drogi publicznej i jaka jest ich struktura użytkowa/funkcja w komunikacji dostępu do drogi publicznej i obsłudze komunikacyjnej istniejącego obiektu niezbędne jest sięgnięcie do dokumentacji projektowej tego obiektu handlowego znajdującego się na działce nr [...] w zakresie rozwiązań drogowych i dostępu komunikacyjnego istniejącego obiektu na działce nr [...] do drogi publicznej i jego obsługi komunikacyjnej w zakresie miejsc postojowych. Skoro skarżący wywodzą tytuł prawny do bycia stroną faktem, że po wybudowaniu planowanej inwestycji zintensyfikowany ruch drogowy w tym do miejsca planowanej inwestycji będzie odbywał się po działkach, do których skarżący posiadają tytuł prawny to w konsekwencji analizie organu II instancji powinna podlec adekwatna dokumentacja oddająca istotę funkcjonalną i własnościową tego ww. układu komunikacyjnego do drogi publicznej w którym potencjalnie rolę odgrywają ww. działki nr [...] i [...]. Jednocześnie ponieważ w myśl art. 8 ustawy z dnia o drogach publicznych "1. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.1a. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.4. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej"- organ II instancji w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego powinien zwrócić się do właściwego zarządcy drogi publicznej jaką stanowi ul. G. o stanowisko w sprawie/wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie działki nr [...] i [...] są drogami wewnętrznymi połączonymi z drogą publiczną/ul. G. a w jakim ewentualnie znajdują się w pasie drogi publicznej. W przypadku tej ostatniej możliwości istotne jest konkretne wyjaśnienie i ustalenie jak to wpływa na strukturę własnościową działek. Jednocześnie z uwagi na argumentację strony skarżącej podnoszącą, że układ komunikacyjny dostępu do drogi publicznej dla inwestycji wygeneruje poszerzenie odcinka ul. G. na odcinku działki nr [...] w zbiegu z działkami [...] i nr [...] - organ II instancji powinien odpowiednio wziąć pod uwagę treść art. 29 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym "1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. 3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5.".

Podsumowując wyjaśnienia m.in. wymaga czy układ komunikacyjny dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji na działce nr [...], nie wykorzystuje/nie dysfunkcjonuje układu komunikacyjnego dostępu do drogi publicznej inwestycji usytuowanej na działce nr [...] w jego części prywatnoprawnej choć - z uwagi na ogólnodostępny charakter obiektu handlowego - ogólnodostępnej. Z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie się kierował oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi powyżej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).