Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 86/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 86/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, zwane dalej PKP, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej Komisją, z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę - oddalił skargę.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu Brochów jako działka nr [...] o pow. 7,7659 ha. W odwołaniu PKP wskazała, że prawo do zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz z przepisów uwłaszczeniowych. Podniesiono, że komunalizacji nieruchomości z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe; nadto decyzja narusza art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a także art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, gdyż PKP nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który wykluczałby komunalizację z mocy prawa. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz.99), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Za nietrafne organ uznał też powoływanie się przez skarżącego na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, albowiem niniejsze rozporządzenie nie obowiązywało poza granicami ówczesnego Państwa Polskiego.

W skardze PKP domagały się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312),

- art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159),

- art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

- art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP,

- art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17),

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej,

- art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP,

- art. 11 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.,

- art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17),

- art. 7, 77, 76 K.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przed datą 27 maja 1990 r. były tylko te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa. Ponadto z treści rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wynika, iż przedsiębiorstwo to prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Skarżący powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09 w którym Sąd ten stwierdził, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei mogły być oddane w użytkowanie i zarząd Polskich Kolei Państwowych na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie samego przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, ponieważ organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa działka nie była przedmiotem zarządu PKP, gdyż brak jest aktu administracyjnego, który kreowałby po stronie skarżącego takie prawo przed 27 maja 1990 r. WSA wskazał przy tym na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego pozostającego w faktycznej dyspozycji PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo to legitymowało się w stosunku do niego decyzją o ustanowieniu prawa zarządu /użytkowania (m.in. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07, I OSK 941/07) oraz, że istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) nawet na podstawie upoważnienia ustawowego nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, WSA stwierdził, że nie podziela zawartego tam poglądu, a opowiada się ugruntowaną linią orzeczniczą, wynikającą z powołanych wyżej wyroków. Podstawę nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie stanowiły też przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W tej sytuacji brak tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że w sensie prawnym w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; tym samym spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki jej komunalizacji z mocy prawa.

W skardze kasacyjnej PKP, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły wyrok WSA w całości i wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, Nr 22, poz. 159.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP,

7) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy w/w przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

8) art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułowano również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm:

1) art. 7 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski, jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,

2) art. 77 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski, jak i KKU, czego nie uwzględnił WSA, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy obu instancji za istotną w sprawie - czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,

3) art. 76 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski, jak i KKU, czego nie uwzględnił WSA, wbrew dyspozycji tego przepisu nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, sformułowano wniosek o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz decyzji organu administracji II i I instancji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy zasądzeniu kosztów postępowania za wszystkie instancje wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddano pod wątpliwość poczynione w sprawie ustalenia, których nieprawidłowości nie dostrzegł WSA. W oparciu o zakwestionowane przepisy wskazano na potrzebę poczynienia szczegółowych ustaleń obejmujących w szczególności, czy i do kogo w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające (...) należało komunalizowane mienie, wyjaśnienia daty i trybu przejęcie nieruchomości przez PKP, a także dopuszczalności jej komunalizacji z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwolą na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na art. 134 § 1 p.p.s.a., który powiązano z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 76 K.p.a., przy argumentacji sprowadzającej się do niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłączenie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd.

Nie wypowiadając się szerzej co do poprawności konstrukcji skargi kasacyjnej zauważyć jednak wypada, że naruszenie przepisów K.p.a. winno być poprzedzone zarzutem naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie art. 134 § 1 tej ustawy, gdyż ostatnio wymieniony przepis dotyczy granic orzekania a o jego naruszeniu w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy. Jeśli chodzi natomiast o naruszenie wymienionych skargą kasacyjną przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że zarzuty te są nieusprawiedliwione, bowiem stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organy, podzielona przez WSA, nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem. Z akt sprawy wynika, że czynności zmierzające do ustalenia po stronie PKP tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły w pełni oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. W trakcie postępowania ustalono jedynie, że działka nr 2 o pow. 1,1189 ha odpowiadająca nieruchomości uwidocznionej w KW 34842, była w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu i nie podlega komunalizacji; natomiast co do pozostałej części oznaczonej nr 3 o pow. 7,7659 ha, brak jest po stronie PKP tytułu prawnego co oznacza, że nieruchomość ta winna podlegać komunalizacji na rzecz Gminy Wrocław /dow. wypisy z rejestru gruntów z 24 marca 2009 r./. Brak tytułu do przedmiotowej nieruchomości niejako potwierdza skarżący kasacyjnie, występując do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem z dnia 12 maja 2005 r. o nabycie użytkowania wieczystego m.in. działki nr 2, AM-19 o pow. 8,8848 ha, na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji /.../. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro organy w ramach postępowania wyjaśniającego zgromadziły niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który następnie oceniły w granicach wyznaczonych przepisami K.p.a. Trafnie więc WSA w ślad za organami przyjął, że Polskie Koleje Państwowe nie wykazały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości oznaczonej nr 3, AM-19, o pow. 7,7659 ha. Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że przyjęty przez WSA stan faktyczny jest wiążący przy dokonywaniu oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na akty prawne z okresu międzywojennego i po II wojnie światowej dotyczące kolei, w których skarżący kasacyjnie upatruje podstawę do przyjęcia, że na ich podstawie powstał zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, jak również dalsze akty prawne dotyczące zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach miały charakter ogólny. Same w sobie nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów, lecz stanowiły podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Podstawy takiej nie stanowił również art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz. U. Nr 3, poz. 17/, gdyż przepisy tego aktu nie miały w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zgodnie zaś z przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Powyższego nie zmienia powołany w skardze kasacyjnej art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", który wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji, skoro nie zostały spełnione warunki z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stąd też trafnie WSA przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Jeszcze raz powtórzyć należy, że postępowanie administracyjne nie pozwoliło na ustalenie, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wreszcie dodać wypada, że podzielając wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) przyjąć należy, że grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu nie należał do przedsiębiorstwa.

Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Stosownie do tego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. [...] października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stawały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP, o ile nie naruszały praw osób trzecich (ust. 3 i 4). Przepis ten przewidywał możliwość nabycia prawa rzeczowego ex lege, jednak z inną /późniejszą/ datą i dlatego nie ma wpływu na nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.