Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 259/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojących oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].01.2019 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako "organ" lub "Kolegium") - po rozpatrzeniu odwołania [...] SA (dalej jako "spółka" lub "skarżąca strona"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].04.2018 r. (nr [...]) odmawiającą ustalenia, na rzecz spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolno stojących oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we [...], na działce nr [...], [...], obręb [...].

Powyższa decyzja Kolegium jest czwartą wydaną w sprawie. Pierwotna decyzja organu I instancji z [...].01.2016 r., odmawiająca również ustalenia warunków zabudowy, została w postępowaniu odwoławczym z przyczyn procesowych oraz wadliwości wydanego rozstrzygnięcia uchylona decyzją Kolegium z [...].04.2016 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Kolejnymi decyzjami z [...].03.2017r. i [...].11.2017 r. Kolegium uchylało negatywne dla spółki decyzje organu I instancji, wydane odpowiednio w dniach [...].01.2017 r. i [...].09.2017 r. Podstawą ich wydania było stwierdzenie przez organ I instancji braku kontynuacji przez planowaną inwestycję zastanej funkcji w terenie. Uznając za niedostatecznie udokumentowane takie stanowisko organ odwoławczy w decyzji z [...].03.2017 r. wyraził m.in. stanowisko, że szczegółowe ustalenia związane z sąsiedztwem terenu inwestycji z terenami kolejowymi, powinny być dokonywane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej organ powinien określić jedynie wymogi w zakresie ochrony potencjalnych mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem terenów kolejowych, wynikające z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżających oraz pasów przeciwpożarowych. Natomiast w decyzji kasacyjnej z [...].11.2017 r. Kolegium podkreśliło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyraźnie dopuszcza nową zabudowę w sytuacjach, gdy choć jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Powołując się na przypadek sprawy rozpatrywanej wyrokiem WSA z 7.05.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 581/15, który dotyczył problematyki stwierdzenia kontynuacji funkcji zabudowy, z uwzględnieniem w szczególności lokalizacji inwestycji w obszarach kolejowych lub przemysłowych, skład orzekający Kolegium stwierdził, że zabudowa terenu kolejowego nie zawsze jest dopuszczalna, ale jedną z przesłanek odmowy ustalenia warunków musi być brak działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto zauważono, że sąsiedztwo terenu inwestycji w tym przypadku charakteryzowało się wyłącznie terenami niezabudowanymi lub zabudowanymi budynkami kolejowymi lub przemysłowymi. Działka zainwestowania była bowiem położona w centrum zabudowy kolejowej i przemysłowej. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, według Kolegium, konieczne jest wykazanie przez organ lokalizacyjny, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej - ulicy [...] i [...] nie są zabudowane w sposób pozwalający na stwierdzenie kontynuacji funkcji. Obowiązkiem tego organu jest więc przeanalizowanie każdej zabudowy wzdłuż tych ulic i wykazanie, że żadna z działek nie może stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

W zaskarżonej obecnie do sądu decyzji z [...]9.01.2019 r. Kolegium stwierdziło, że kolejna decyzja odmawiająca lokalizacji planowanej inwestycji zasługuje na utrzymanie w mocy. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie są spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy. Uznało, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego i tym samym nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale zabudowanych w sposób niepozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji dotychczasowej funkcji i cech zabudowy w obszarze sąsiedzkim. Przedstawiając szczegółowe rozważania na temat regulacji wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazano, że podstawą do ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, która determinuje konieczność dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego, do funkcji, cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów. Dokonując w tym zakresie oceny stanu faktycznego sprawy zauważono, że teren inwestycji - działka nr [...] - położony jest w kwartale zabudowy wzdłuż ulic [...], [...] i międzynarodowej linii kolejowej [...]. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny. Widoczne są wyodrębnione kwartały zabudowy o jednolitej funkcji i przeznaczeniu. Kwartały te oddzielone są od siebie urbanistycznymi przeszkodami typu drogi, arterie komunikacyjne i linie kolejowe. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w obszarze wydzielonym ulicami [...], [...], [...] i [...]. W tym kwartale dominuje wyraźnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze. Zabudowa mieszkaniowa skoncentrowana jest również na północ od ulicy [...] (kwartał zabudowy ograniczony ulicą [...], [...] i [...]). Na północ i północny-zachód od ulicy [...] rozciąga się bardzo obszernie obszar aktywności gospodarczej, uciążliwych usług, handlu hurtowego, magazynów i składów. Ewidentnie ulica [...] i [...] w kierunku północnym (do stacji kolejowej) stanowi urbanistyczną granicę rozdzielającą tereny o różnym przeznaczeniu z wykluczającą się funkcją. Na północny-zachód od ulicy [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa aktywności gospodarczej. Natomiast zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna zlokalizowana jest na wschód i południowy wschód od tych ulic.

W ocenie Kolegium, kwartał zabudowy ograniczony linią kolejową [...] oraz ulicami [...], [...] i [...], to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe. Stwierdzono, że taki charakter zabudowy podyktowana różnymi uwarunkowaniami, w tym również historycznymi. Za istotne w sprawie uznano ustalenie dotyczące brak zabudowy mieszkaniowej wzdłuż linii kolejowej. Ustalono, że wzdłuż torów kolejowych jest zlokalizowana zabudowa związana z obsługą terenów kolejowych oraz aktywności gospodarczej. Taki stan rzeczy wynika ze sąsiedztwa międzynarodowej linii kolejowej łączącej Niemcy, Polskę i Ukrainę, co charakteryzuje się taką uciążliwością urbanistyczną, która z założenia powinna wykluczać zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji, sąsiedztwo międzynarodowych linii kolejowych wyklucza w zasadzie inną zabudowę w tym kwartale, z uwagi właśnie na uciążliwość związaną z różnymi emisjami. Stwierdzono również, że w analizowanym kwartale tworzącym urbanistyczną całość, zlokalizowana jest jeszcze intensywna aktywność gospodarcza, handlowa, usługowa i magazynowa. Uwarunkowania urbanistyczne w tym obszarze zabudowy wykluczają lokalizację zabudowy mieszkaniowej, jako kompletnie sprzecznej z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu.

Odnosząc się do zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, Kolegium stwierdziło, że znajduje się ona w czytelnie wyodrębnionych skupiskach ograniczonych ulicami [...], [...], [...] i [...] oraz ulicami [...], [...] i [...]. Uznano jednak, że taka zabudowa na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy i to z kilku powodów.

Po pierwsze, inwestycja ma być lokalizowana w obszarze funkcji przemysłowo (transportu kolejowego) - usługowo-gospodarczej, a więc szeroko rozumianej aktywności gospodarczej, o dość znacznym stopniu nasilenia i uciążliwości. Kolegium wskazało, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli nie godzi w zastany stan rzeczy. Oznacza to tyle, że funkcja nowej zabudowy nie musi być tożsama z funkcją dominującą, ale nie może być z nią sprzeczna, niedająca się w praktyce z nią pogodzić. W ocenie Kolegium, projektowana funkcja mieszkaniowa pozostaje w sprzeczności z funkcją usługowo-magazynową o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej. W praktyce nie da się bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo - społecznej, jak i kulturowej. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w centrum zabudowy aktywności gospodarczej byłby ewidentnym zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa. W sytuacji planu miejscowego, połączenie obu funkcji oznaczałoby nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, biorąc pod uwagę obszar analizowany Kolegium dostrzegło, że zabudowa mieszkaniowa w kwartale ulic [...], [...], [...] i [...] oraz ulic [...], [...] i [...], będąca w obszarze analizowanym, nie stanowi sąsiedztwa terenu inwestycji (w aspekcie sąsiedztwa urbanistycznego). To, że zabudowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia, to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zastrzegło przy tym, że analiza nie jest sama w sobie celem postępowania, ale tylko narzędziem, instrumentem służącym do wyznaczenia parametrów i sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Jedynym prawnie sankcjonowanym kryterium wyznaczania obszaru analizowanego jest odległość od granic działki zainwestowania. Powołując się na wyrok NSA z 3.04.2009r., sygn. akt II OSK 582/08 wskazano na konieczność szerokiego rozumienia sąsiedztwa - to jest tak dalece jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć; że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Możliwość określenia tych relacji (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) jest wystarczającą gwarancją zachowania ładu przestrzennego. Dopóki są one czytelne i pozwalają na wyznaczenie kierunku "kontynuacji" zabudowy, a zasada ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju nie doznają uszczerbku dopóty nie można wydać decyzji odmownej z powodu "braku" zabudowy sąsiedniej.

Kwestionując możliwość stwierdzenia kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy na podstawie zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ulicy [...] (po wschodniej stronie od terenu inwestycji), Kolegium przyjęło, że ta ulica stanowi istotną dla tego obszaru arterię komunikacyjną zaliczoną do dróg wojewódzkich, która oddziela obszary o różnej funkcji. W tym zakresie organ uznał za zasadne przedstawić rozważania na temat tzw. granic urbanistycznych lub naturalnych, mających w jego ocenie wpływ na zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Wskazano, że do takich barier, mogących zrywać sąsiedztwo urbanistyczne, mimo relatywnej bliskości, należy - np. szeroka arteria komunikacyjna, rzeka, nasyp kolejowy, pas zieleni urządzonej - park itp. Podkreślono przy tym, że nie mogą one skutkować zawężeniem obszaru analizowanego poniżej wartości minimalnych. Inną jednak kwestią jest już ocena zachowania sąsiedztwa zabudowy znajdującej, np. po drugiej stronie rzeki, nasypu kolejowego, arterii komunikacyjnej. Z tego względu nie można zatem a priori, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczania kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy - niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Może zatem zaistnieć sytuacja, w której specyficzny stan faktyczny danej sprawy skutkować będzie pominięciem jakiejś działki przy ferowaniu ustaleń o takim już przeznaczeniu (formalnie wchodzącej w skład obszaru analizowanego). Według Kolegium, tak sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przy czym wskazano, że nie jest najistotniejsza sama odległość. Teren inwestycji oddzielony jest natomiast od zabudowy mieszkaniowej bardzo istotną i dużą arterią komunikacyjną - ulicą [...] (w liniach rozgraniczających około 20 m). Ten ciąg komunikacyjny wraz z ulicą [...] tworzy też granice terenów o różnym przeznaczeniu: aktywności gospodarczej i mieszkaniowej. Właśnie z tych powodów, zdaniem Kolegium, pomiędzy terenem inwestycji, a działkami z zabudową mieszkaniową sąsiedztwo zostaje zerwane, choć formalnie zabudowa mieszkaniowa położona jest w obszarze analizowanym. Z tego też powodu, zabudowa mieszkaniowa, oddzielona wyraźnymi i czytelnymi barierami urbanistycznymi od kwartałów z przeznaczeniem na aktywność gospodarczą nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia warunków zabudowy w centrum aktywności gospodarczej. Lokalizacja budynku mieszkaniowo-usługowego, w centrum zabudowy przemysłowo (terenów kolejowych) - usługowo -magazynowej, o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej, jednoznacznie naruszyłaby ład przestrzenny, albowiem trudno mówić o jej harmonizacji z funkcją dominującą. Co istotne, inaczej należy oceniać wzajemne relacje pomiędzy ekstensywną zabudową mieszkaniową (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i terenami przemysłowo-gospodarczymi, a intensywną zabudową mieszkaniową (zabudową mieszkaniową wielorodzinną) i terenami przemysłowo-gospodarczymi. Intensywna zabudowa mieszkaniowa w większym stopniu koliduje bowiem z terenami intensywnej aktywności. Negatywne odziaływanie terenów aktywności gospodarczej wpływa w konsekwencji na większą liczbę ludzi. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w połączeniu z terenami kolejowymi i uciążliwą aktywnością gospodarczą i brak jest wzorca współistnienia zabudowy przemysłowo-gospodarczej z intensywną zabudową mieszkaniową.

Kolegium powołało się również na analizę podkładów mapowych, z których jednoznacznie wynika, że planowana zabudowa miała być usytuowana w istocie w centrum terenów aktywności gospodarczej. Bezpośrednio sąsiedztwo od strony zachodniej to międzynarodowa linia kolejowa o wyjątkowo dużym natężeniu ruchu kolejowego pasażerskiego i towarowego. Jak wynika z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro kształtowanie ładu przestrzennego musi uwzględniać wymagania funkcjonalne oraz środowiskowe, to bezspornie lokalizacja osiedla mieszkalnego przy tak intensywnej zabudowie przemysłowej (terenów kolejowych) i aktywności gospodarczej nie służy zachowaniu tego ładu. Kolegium uznało tym samym za zasadne, biorąc pod uwagę "zawartości" i układ obszaru analizowanego, aby wzdłuż ulicy [...] i [...] przy torach kolejowych, kontynuowana była zabudowa przemysłowo-usługowo-magazynowej, jako mniej podatna na negatywne wzajemne oddziaływanie.

Kolegium przyznając rację odwołującej się spółce zauważyło, że ustalenia Studium nie mogą być podstawą decyzji odmownej, co wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne. Stwierdziło natomiast, że ustalenia Studium nie są całkowicie pomijane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie ma bowiem przeszkód, aby Studium ujmowane było w płaszczyźnie materiału dowodowego - art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym kontekście ustalenia Studium oczywiście nie są wiążące, ale mają wpływ na ocenę stanu zagospodarowania terenu inwestycji i sąsiedztwa. W niniejszej sprawie ustalenia Studium potwierdzają zatem uwarunkowania prawne (zbadane ustalenia planów miejscowych) i faktyczne (zbadany sposób zagospodarowania sąsiedztwa). Na terenie objętym inwestycją z uwagi na sąsiedztwo linii kolejowej, stacji kolejowej oraz terenów aktywności gospodarczej zaprojektowano port komunikacyjny dla linii kolejowej, autobusowej i tramwajowej.

Reasumując, lokalizacja zabudowy wielorodzinnej w takim sąsiedztwie przeczy nie tylko wymogom art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., ale również art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Kolegium stwierdziło, że pomiędzy sąsiedztwem a planowaną inwestycją nie ma żadnego łącznika który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji sposobu zagospodarowania. W żaden sposób nie można się dopatrzyć aby planowany sposób zagospodarowania funkcjonalnie, społecznie, gospodarczo, środowiskowo i kulturowo łączył się z zagospodarowaniem przemysłowo-usługowo-magazynowym i to w dodatku o podwyższonym nasileniu i uciążliwości. Niedopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w centrum takiej zabudowy to nie tylko wymóg ładu przestrzennego, ale przede wszystkim zdrowego rozsądku. W tym kontekście nie ma znaczenia fakt, że planowana inwestycja spełnia pozostałe rygory określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p.

Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Uznało również, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego.

Kolegium powołał się również na fakt sporządzenia w sprawie pięciu opinii biegłych. Wszystkie te opinie są ze sobą spójne i logiczne. Z uwagi na fakt, że w decyzjach kasacyjnych, Kolegium oprócz stwierdzonych naruszeń poddawało w wątpliwość brak kontynuacji funkcji, na etapie postępowania odwoławczego zlecono sporządzenie projektu decyzji biegłemu (posiadającemu uprawnienia zgodnie z art. 5 ustawy). Biegły dokonując oceny całości materiału dowodowego sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Pięć opinii biegłych, w tym opinia biegłego powołanego przez Kolegium, dowodzi że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Co istotne, pomimo wskazywania w opinii równych argumentów, wszystkie opinie zgodnie przyjmują brak kontynuacji funkcji.

Skargę na ostateczną decyzję wniosły [...] SA. Zarzuciły w niej Kolegium mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na błędnej interpretacji treści obszaru analizowanego - lokalizacji zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy przeznaczonej pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe,

b) art. 10 § 1 k.p.a., polegające na nieumożliwieniu skarżącej zapoznania się z aktami sprawy, w tym ze sporządzoną przez biegłego analizą urbanistyczną przed wydaniem decyzji II instancji.

Autor skargi sformułował także zarzuty naruszenia prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w sposób rażąco sprzeczny z zasadami określonymi w rozporządzeniu, która doprowadziła do uznania, że dla inwestycji niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem [...] to jest poprzez:

- błędną wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji i cech zabudowy, co doprowadziło do uznania, że planowane zagospodarowanie nieruchomości nie będzie spełniało warunku kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy,

- błędną wykładnię pojęcia działki sąsiedniej, co doprowadziło do uznania, że planowane zagospodarowanie nieruchomości nie będzie kontynuacją funkcji zabudowy żadnej z sąsiedniej wobec nieruchomości działki,

- badanie kontynuacji funkcji zabudowy nieruchomości przez pryzmat takich pojęć jak "sąsiedztwo urbanistyczne", "więzi urbanistyczne", "bariery urbanistyczne", "kwartał zabudowy", co doprowadziło organ II instancji do nieprawidłowej interpretacji materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem i instancji,

- badanie kontynuacji funkcji zabudowy nieruchomości w odwołaniu do zasad stosowanych wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

b) art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uzasadnienie wydania decyzji utrzymującej decyzję odmowną treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zawiera obszerne uzasadnienie przedstawionych zarzutów. Zarzucają dopuszczenie się przez Kolegium szeregu błędów interpretacyjnych przy analizie funkcji i przeznaczenia zabudowy obszaru analizowanego, autor skargi wskazał, że "kwartał" zabudowy ograniczony ulicą [...], [...] i [...], w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa zlokalizowany jest również na południe od ulicy [...] - a nie jak twierdzi organ - na północ od ulicy [...]. Kolegium pominęło również fakt znajdowania się zabudowy mieszkaniowej również na północ od ulicy [...]. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że na północ i północny-zachód od ulicy [...] rozciąga się bardzo obszernie obszar aktywności gospodarczej, uciążliwych usług, handlu hurtowego, magazynów i składów, skarżący wskazał, że taka zabudowa znajduje się wyłącznie w obszarze zawartym pomiędzy ulicą [...], [...], a linią kolejową. Ponadto w sprawie w sposób arbitralny stwierdzono, że "kwartał" zabudowy ograniczony linią kolejową [...] oraz ulicami [...], [...] i [...], to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność gospodarczą i usługi uciążliwe, nie tłumacząc jednak źródła takiego stwierdzenia. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, że wzdłuż linii kolejowej brak jest zabudowy mieszkaniowej. Taka zabudowa znajduje się przy ul. [...]. Uwzględniając powyższe nieścisłości należało uznać, że Kolegium nie wyjaśniło w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy, nie dokonało rzetelnych ustaleń faktycznych, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Kolegium nie wyciągnęło bowiem prawidłowych wniosków z tego jakie zabudowania znajdują się na obszarze analizowanym. Ponadto, organ II instancji nie zawiadomił strony o zebranym przed wydaniem decyzji II instancji materiale dowodowym. Skarżąca strona nie mogła zapoznać się z projektem decyzji, sporządzonym przez biegłego architekta. Nie można traktować ostatecznej treści decyzji II instancji jako ekwiwalentu analizy przeprowadzonej przez biegłego, która posiadałaby walor "opinii". W takiej sytuacji nie było możliwe odniesienie się do metodologii przeprowadzanej przez biegłego analizy. Strona nie posiada również informacji na temat tego, w jaki sposób został ustalony obszar analizowany przez biegłego ani jaki materiał dowodowy był podstawą wydania przez niego opinii. Według skarżącej strony, Kolegium chcąc rozstrzygnąć sprawę co do istoty powinno zlecić biegłemu architektowi sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej (potwierdzeniem takiego stanowiska ma być wyrok WSA z 15.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17).

Kwestionując stanowisko Kolegium dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy planowanego zamierzenia, zdaniem skarżącej strony, niezrozumiałym jest w sprawie wyjaśnienie pojęcia ładu przestrzennego na podstawie zasad i orzeczeń dotyczących m.p.z.p. Ład przestrzenny jest bowiem pojęciem ogólnym, którego realizacji mają służyć właśnie przesłanki wymienione w art. 61 u.p.z.p. Nie jest więc konieczne odwoływanie się do zasad zachowania ładu przestrzennego stosowanych w przypadku m.p.z.p. Ponadto zauważono, że sprzeczność nowej zabudowy z funkcją dotychczasową wynikać ma z przyjęcia przez Kolegium, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny, nazywając je "kwartałami zabudowy" o jednolitej funkcji i przeznaczeniu. Według skarżącego, pojęcie "kwartału zabudowy" obce jest u.p.z.p. Organ II instancji stworzył więc własny słownik pojęciowy, zgodnie z którym interpretuje przesłanki zawarte w art. 61 u.p.z.p. Ponadto stwierdził, że nieruchomość nie znajduje się w tym samym "kwartale zabudowy", co świadczy o tym, że inwestycja nie może kontynuować funkcji i przeznaczenia dotychczasowej zabudowy. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, które nie uprawniają organu do wprowadzania, obok obszaru analizowanego, nowej jednostki urbanistycznej w postaci "kwartału urbanistycznego", co do której ograniczona zostaje analiza w zakresie kontynuacji funkcji. Skoro ustawodawca, w sposób jednoznaczny określił zasady ustalania obszaru analizowanego (trzykrotność frontu działki lecz nie mniej niż 50 m), to ograniczanie go do części tego obszaru ze względu na istniejące na jego terenie linie kolejowe czy drogi krajowe pozostaje sprzeczne z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Odwołując się do orzecznictwa NSA autor skargi podkreślił niedopuszczalność stwierdzenia przez organ w decyzji o warunkach zabudowy, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dlatego też wskazano na decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Ustosunkowując się do stanowiska Kolegium na temat braku zabudowy mieszkaniowej w "sąsiedztwie urbanistycznym" planowanej zabudowy, skarżący zauważył, że organ w tym przypadku posłużył się terminem niepochodzącym z u.p.z.p. ani z rozporządzenia wykonawczego. Wobec tego za błędną należało uznać ocenę kontynuacji funkcji zabudowy, powołując się na pogląd, że działka sąsiednia to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, a zdefiniowanymi w art 2 pkt 1 u.p.z.p. Takie stanowisko świadczy o błędnej interpretacji pojęcia sąsiedztwa. Zabudowa istniejąca stosownie do art. 61 u.p.z.p. musi bowiem znajdować się na działce sąsiedniej. Nie oznacza to jednak, że teren, na którym planowana jest inwestycja, musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanym przypadku, zabudowa mieszkaniowa znajduje się natomiast po przeciwnej stronie ulicy i przesądza o tym, że mieści się w pojęciu "sąsiedztwa". Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 14.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1720/10, ograniczenie analizy urbanistycznej do terenów położonych po jednej stronie drogi i tym samym pominięcie działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący uznał zatem za pozbawione całkowicie podstaw prawnych stwierdzenie Kolegium na temat braku możliwość a priori, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy, wykluczyć możliwości nieuwzględnienia - do wyznaczenia kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy - niektórych działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Zdaniem skarżącej, sytuacja w której specyficzny stan faktyczny sprawy skutkować będzie pominięciem jakiejś działki przy ferowaniu ustaleń o takim już przeznaczeniu (formalnie wchodzącej w skład obszaru analizowanego), stanowi całkowite zaprzeczenie zasad wynikających u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego. Jest to przejaw uznaniowości organu administracji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i możliwości dowolnego uwzględniania lub nie, istniejącej na terenie obszaru analizowanego zabudowy. Za bezprawne uznano również twierdzenia organu II instancji, że istniejąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa znalazła się tam z przyczyn formalnych i nie może być uwzględniana przy ustalaniu kontynuacji funkcji. Wbrew tej argumentacji, nie może mieć miejsca sytuacja, w której (z przyczyn organowi tylko znanych) niektóre z działek znajdujących się na terenie analizowanym nie będą brane pod uwagę. Analiza obszernego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych na postawienie tak osobliwej i odosobnionej tezy nie pozwala.

W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do bagatelizowania przez organ II instancji rodzaju zabudowy rzeczywiście znajdującej się na obszarze analizowanym, poprzez twierdzenie, że zabudowa mieszkaniowa znalazła się w obszarze analizowanym jedynie z przyczyn formalnych i że nie może ona być podstawą do wyznaczania kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Odnosząc się do tego twierdzenia, zdaniem skarżącego, tak samo można byłoby powiedzieć o zabudowie usługowej. Ponadto zauważono, że z treści załącznika nr 2 do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wynika, że "obecny sposób użytkowania, zagospodarowania - funkcja dominująca" to funkcja mieszkaniowa, usługowa. Z tych też powodów pozbawione jest podstaw prawych pomijanie znajdującej się ewidentnie na znacznej części obszaru analizowanego zabudowy mieszkaniowej, której funkcję kontynuowałaby zabudowa nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnych terminów, którym posłużyło się Kolegium, mianowicie "zerwania sąsiedztwa urbanistycznego" i "barier urbanistycznych", które to również nie należą do nomenklatury ustawowej, wskazano, że są to pojęcia zwyczajowe, branżowe, które nie powinny być używane do oceny spełnienia przesłanek ustawowych. Organ II instancji podzielił zatem arbitralnie obszar analizowany na "kwartały", oddzielone "barierami urbanistycznymi", między którymi "zerwane zostało sąsiedztwo urbanistyczne", pomijając fakt rzeczywistego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej względem nieruchomości zainwestowania, która to okoliczność ma decydujący wpływ na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której, pomimo że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa (i to na znacznej ilości działek), to pierwszeństwo przy ustalaniu funkcji oddano pozaustawowym okolicznościom. Nie ma natomiast podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji na podstawie wprowadzonych dodatkowych kryteriów uznał, że funkcja projektowanej zabudowy wielorodzinnej nie odpowiada funkcji zabudowy już istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej w obszarze analizowanym. Taka interpretacja przepisów u.p.z.p. pozostaje sprzeczna z ugruntowaną wykładnią dokonywaną przez sądy administracyjne (wyroku WSA z 07.08.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 565/17, z 09.03.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 909/12, z 05.11.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 480/10). Podstawą odmowy wydania decyzji musi być bowiem wyłącznie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi. Nie wolno zatem kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące.

W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy ograniczył obszar analizowany do obszaru, na terenie którego nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Stwierdzenie, że w sąsiedztwie nieruchomości występuje wyłącznie funkcja produkcyjna i usługowa doprowadziło z kolei do nieuprawnionego wniosku, że realizacja zabudowy mieszkaniowej nie będzie stanowiła kontynuacji tej funkcji. Co do zasady natomiast, planowana inwestycja ma nie pozostawać sprzeczna z zastaną zabudową, a nie ma być z nią tożsama. Kolejnym uchybieniem w sprawie było całkowite zignorowanie istniejącej na obszarze analizowanym, zabudowy mieszkaniowej. Organ potraktował ją jako czysto przypadkową i niepożądaną. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sadowym, zgodne z którym jest wystarczającymi, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Autor skargi uznał także za pozbawione podstaw prawnych odwoływanie się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa procesowego i materialnego, oraz odzwierciedla stan faktyczny sprawy.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Omyłki w treści uzasadnienia polegające na wskazaniu kierunku północnego od ulicy [...] zamiast południowego, nie stanowią naruszenia prawa procesowego. Z decyzji wynika, jaką zabudowę organ analizował - wprost wskazując na kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...], [...] i [...]. W tym zakresie satysfakcjonujące wyjaśnienia podano w odpowiedzi na skargę.

Skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu zarówno na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, co potwierdzają zawiadomienia, jakie skarżący otrzymywał w toku postępowania. Skarżący zresztą czynnie w postępowaniu uczestniczył składając pisma i wnosząc środki odwoławcze. Stronę w szczególności zawiadomiono o zleceniu przez organ odwoławczy - w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego – sporządzenia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Biegły architekt dokonując oceny całości materiału dowodowego bazował na sporządzonej wcześnie analizie urbanistycznej. Na etapie postępowania odwoławczego analiza urbanistyczna nie była uzupełniana. Kolegium uznało, że sporządzono ją w sposób prawidłowy. Nie było zatem potrzeby zlecenia biegłemu architektowi sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej, czy też jej uzupełnienia. Podstaw do takiego twierdzenia nie dostarcza lektura powołanego w skardze uzasadnienia wyrok w sprawie II SA/Rz 1277/17. Stronę skarżącą zawiadomiono również prawidłowo o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo z [...].12.2018 r.). Nie sposób w takich okolicznościach uznać, że nie zapewniono skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie organ uargumentował dobór obszaru analizowanego. Działka zainwestowania charakteryzuje się szerokością frontu około 112 m, co obligowało organ do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości około 336 m, od granic działki nr [...]. Tak też obszar analizowany został wyznaczony. Co istotne, organ bardzo dobrze uchwycił całość urbanistyczną. Teren inwestycji znajduje się w centralnej części obszaru analizowanego, co gwarantuje obiektywne zbadania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Nieznaczne odchylenia w odległościach obszaru analizowanego podyktowane są koniecznością przyjęcia do analizy powierzchni całych działek, co ma znaczenie w szczególności w stosunku do działek zabudowanych i wyznaczania wskaźnika zabudowy. Ta zasada także została zachowana. Bezspornie, więc obszar analizowany nie tylko spełnia wymogi powołanego rozporządzenia planistycznego, ale został wyznaczony z zachowaniem wszelkich reguł dowodowych i może stanowić podstawę do badania kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

Według Sądu, także ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne oraz konsekwentne. Także uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Prawidłowo Kolegium wskazało ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. W sposób szczegółowy, z powołaniem się na poglądy judykatury, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni pojęć: obszar analizowany, kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz działki sąsiedniej, odnosząc te pojęcia do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Ustosunkowując się zaś do materialnoprawnego aspektu sprawy należy zgodzić się z Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i ł nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka opisana w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, ponieważ zachodzi sprzeczność pomiędzy funkcją projektowaną a funkcją zastaną na obszarze tworzącym urbanistyczną całość. W ocenie Sądu, zasadnym było przy tym posłużenie się przez Kolegium wyodrębnionymi kwartałami zabudowy, które charakteryzując się jednolitą funkcją i przeznaczeniem. Na obszarze poddanym analizie, który Kolegium traktowało jako urbanistyczną całość, takie jednolite kwartały wyodrębnione są od siebie urbanistycznymi przeszkodami w postaci dróg i linii kolejowej. W pełni uzasadnionym jest stwierdzenie poczynione w sprawie, że kwartał zabudowy ograniczony linią kolejową [...] oraz ulicami [...], [...] i [...], stanowi zintegrowany i tworzący urbanistyczną całość, zespół zabudowy przeznaczonej pod aktywność gospodarczą i usługową. Jest to obszar, w którym w bezpośredniej bliskości znajdują się linia kolejowa [...] (w tym miejscu czterotorowa), stacja kolejowa [...], ulica [...] oraz przejazd kolejowy w śladzie ulicy [...]. W okolicznościach sprawy nie można nie zauważyć tego, że po wschodniej i zachodniej stronie linii kolejowej występuje zabudowa gospodarcza i usługowa. Co jest istotne w niniejszej sprawie, taki uporządkowany funkcjonalnie charakter zagospodarowania terenu (z wyraźnym podziałem na zabudowę mieszkaniową, kolejową, gospodarczą, usługową, magazynową i w końcu publiczną – cmentarz oraz wojskową) z wydzielonymi arteriami komunikacyjnymi doskonale jest widoczny na obszarze analizowanym – przeciętym linią kolejową [...]. Zapewne wynika on z faktu, że analizowana część [...] w stosunkowo niewielkim procencie ucierpiała podczas ostatniej wojny. Tym też należy tłumaczyć względny brak chaosu urbanistycznego na tym obszarze, tak charakterystyczny przecież dla innych części miasta. Wskazana w skardze zabudowa mieszkaniowa przy ul. [...] (oddalona od linii kolejowej od 25 do 100 m), stanowi natomiast nieliczny wyjątek w postaci przedwojennej zabudowy jednorodzinnej, który nie zaprzecza ustalonej przez Kolegium charakterystyce zabudowy gospodarczo-usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej. Biorąc zatem pod uwagę skumulowane czynniki w postaci zabudowy gospodarczo-usługowej oraz ograniczenia wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa linii kolejowej, zasadnie Kolegium uznało, że uwarunkowania urbanistyczne wykluczają w zasadzie zabudowę mieszkaniową na działce nr [...], jako sprzeczną z dotychczasowym zagospodarowaniem tego terenu. W sposób racjonalny Kolegium wykazało przy tym, że zabudowa mieszkaniowa, która dostępna jest z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja, nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium bardzo szczegółowo przeanalizowano zabudowę całego obszaru analizowanego, w tym zwłaszcza zabudowę mieszkaniową. W ten właśnie sposób przeprowadzona analiza urbanistyczna dała wystarczające podstawy do stwierdzenia, że obszar analizowany można podzielić na zwarte jednostki urbanistyczne, określone przez Kolegium "kwartałami urbanistycznymi". Z przedstawionych powodów Sąd nie dopatrzył się arbitralności w stanowisku Kolegium. Zgodzić się należy z tym, że lokalizacja na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej nie tworzy automatycznie podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. W dużych aglomeracjach takie podejście dawałoby lokalizację każdej funkcji, w dowolnym miejscu. Użycie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę wnioskowanej zabudowy, jeżeli w okolicznym terenie znajdują się jedynie pojedyncze obiekty tożsame z wnioskowaną inwestycją. Nowa zabudowa nie może godzić w zastany stan rzeczy. W tym przypadku w sposób dostateczny organ odwoławczy wykazał, że planowana zabudowa pozostaje w sprzeczności z funkcją gospodarczo-usługowo-magazynową na obszarze analizowanym. Ponadto nawet traktując z dużą dozą ostrożności stwierdzenie o tym, że ul. [...] stanowi istotną i dużą dla tego obszaru arterię komunikacyjną, tym niemniej biorąc pod uwagę to, że wskazana ulica wraz z ulicą [...] tworzy granice dla terenów o różnym przeznaczeniu – kolejowych, aktywności gospodarczej i mieszkaniowej, faktycznie takie sąsiedztwo zostaje zerwane. W takiej sytuacji lokalizacja zabudowy wielorodzinnej nie będzie służyć zachowaniu ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tych też powodu Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować kluczowe dla sprawy ustalenie dotyczące braku pomiędzy sąsiedztwem a planowaną zabudową łącznika, który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji sposobu zabudowy. Funkcja transportowa i komunikacyjna (międzynarodowa linia kolejowa wraz ze stacją kolejową i znajdujący się w pobliżu przejazd kolejowy), magazynowa i usługowa nie stanowi kontynuacji dla planowanej funkcji mieszkaniowej. Przeciwnie, pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z zastaną funkcją, pomimo tego, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...].

Nie można również czynić Kolegium zarzuty z powodu używania nomenklatury właściwej dla urbanistyki i architektury. W tego rodzaju sprawach istnieje konieczność posługiwania się pojęciami pozaustawowymi, właściwymi dla tych dziedzin nauki. Odwołanie się natomiast do treści Studium, a także do zasad stosowanych wobec m.p.z.p. miało wyłączenie charakter pomocniczy i służyło wyłączenie potwierdzeniu ustaleń dokonanych w aspekcie prawidłowo zastosowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji stwierdzić należało, że kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302), oddalił skargę.