Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 726/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 111 poz 535
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.
Teza: Kryteria odpłatności za pobyt w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej powinny być odniesione do celu przepisów regulujących zadania stawiane poszczególnym jednostkom pomocy społecznej. Powinny uwzględniać zakres usług, wymiar świadczeń przysługujących nieodpłatnie i faktyczny sposób wykorzystania działalności placówki (art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

TEZY

Kryteria odpłatności za pobyt w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej powinny być odniesione do celu przepisów regulujących zadania stawiane poszczególnym jednostkom pomocy społecznej. Powinny uwzględniać zakres usług, wymiar świadczeń przysługujących nieodpłatnie i faktyczny sposób wykorzystania działalności placówki (art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. K., D. N. i L. L. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 grudnia 2004 r. nr 279/XLII/04 w sprawie zasad odpłatności za pobyt oraz określenia dokumentów stanowiących podstawę przyjęcia dziecka do Dziennego Domu Pomocy w Łomży przy ulicy Polowej 39 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ustalenia zasad odpłatności za pobyt dziecka w Dziennym Domu Pomocy w Łomży.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 726/09

UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 279/XLII/04 z 29 grudnia 2004 r. Rada Miejska Łomży ustaliła zasady odpłatności za pobyt oraz określiła dokumenty stanowiące podstawę przyjęcia dziecka do Dziennego Domu Pomocy w Łomży przy ul. Polowej 39. W § 1 uchwały ustalono średniomiesięczny koszt utrzymania za pobyt w Dziennym Domu Pomocy na kwotę 1.267 zł. W § 2 uchwały postanowiono, że szczegółowe zasady i tryb ustalania odpłatności określane są tabelą stanowiącą załącznik do uchwały, zaś w § 3 wskazano, że decyzję o skierowaniu dziecka do Dziennego Domu Pomocy wydaje się na podstawie orzeczenia kwalifikacyjnego do kształcenia specjalnego poradni psychologiczno – pedagogicznej, wywiadu środowiskowego, podania rodzica lub jego przedstawiciela ustawowego, zaświadczenia o stanie zdrowia oraz opinii pracownika socjalnego. W Załączniku do uchwały zamieszczono Tabelę odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy ustalając w niej, że kwota odpłatności za pobyt stanowi procent średniomiesięcznego kosztu utrzymania, przy czym stawki procentowe zróżnicowano w zależności od wysokości przekroczenia przez dochód rodziny kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z tabeli wynika, że rodzina, której dochód nie przekracza dochodu wynikającego ze wskazanego przepisu ustawy o pomocy społecznej – nie ponosi kosztów utrzymania w Dziennym Domu Pomocy. Natomiast rodzina, której dochód przekracza tę kwotę, ponosi proporcjonalnie wyższe koszty utrzymania według następujących zasad:

przekroczenie w granicach od 101 do 110 % - odpłatność w wysokości 5 % średniomiesięcznego kosztu utrzymania,

przekroczenie w granicach od 111 do 130 – odpłatność w wysokości 10 %,

przekroczenie w granicach od 131 do 160 - odpłatność w wysokości 20 %,

przekroczenie w granicach od 161 do 250 - odpłatność w wysokości 25 %,

przekroczenie w granicach od 251 do 300 - odpłatność w wysokości 30 %,

przekroczenie w granicach od 301 do 400 - odpłatność w wysokości 35 %,

przekroczenie powyżej 400 % - odpłatność w wysokości 40 % średniomiesięcznego kosztu utrzymania. W punkcie 2. tabeli wskazano, że średniomiesięczny koszt utrzymania w Dziennym Domu Pomocy stanowi kwotę wydatków na działalność placówki wynikającą z utrzymania podopiecznych z roku poprzedniego, powiększoną o prognozowany średniomiesięczny wskaźnik ceny towarów i usług konsumpcyjnych ogółem przyjętych w ustawie budżetowej na obecny rok. W punkcie 3. tabeli wskazano, że średniomiesięczny koszt utrzymania na 2004 r. ustala się w wysokości 1267 zł. Zgodnie z uchwałą Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łomży na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego, może odstąpić od żądania zwrotu wydatków na pobyt ustalonych na podstawie tabeli w całości lub części.

Skargę na powyższą uchwałę złożyli w imieniu osób przebywających w przedmiotowym Dziennym Domu Pomocy ich opiekunowie prawni tj. E. K. w imieniu A. K., L. L. w imieniu A. P. oraz D. N. w imieniu M. N.

Argumentowali, że przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno – wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim. Podali, że skutkiem wydania i obowiązywania uchwały było bezprawne pobieranie od opiekunów prawnych niepełnosprawnych zawyżonych opłat za korzystanie przez dzieci z zajęć w ramach realizowanego obowiązku szkolnego. Wskazali, że bezpodstawnie obciążano ich kosztami funkcjonowania Dziennego Domu Pomocy, pomimo że byli zobowiązani jedynie do ponoszenia opłat za wyżywienie. Zdaniem skarżących wielokrotnie podejmowane próby zmiany uchwały były bezskuteczne. Spowodowały jedynie przeniesienie dzieci do innej placówki, co jest związane ze zmianą od 01 września 2009 r. zasad odpłatności za pobyt. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SAB/Bk 22/09 tutejszego sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Łomży reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła o oddalenie skargi ewentualnie odrzucenie oraz dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SAB/Bk 22/09.

Organ podniósł, że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przepisy prawa nie nakładają na organy gminy obowiązku zmiany przedmiotowych przepisów.

Podano również, że Dzienny Dom Pomocy został utworzony jako komórka organizacyjna Domu Pomocy Społecznej w Łomży. Dom Dzienny został zlikwidowany z dniem 27 maja 2009 r. i w jego miejsce utworzono, na podstawie przepisów o systemie oświaty, Ośrodek Rewalidacyjno – Wychowawczy. Uchwała z 29 grudnia 2004 r. utraciła zatem moc prawną.

Z urzędu sąd ustalił, że prawomocnym postanowieniem z 25 sierpnia 2009 r. w sprawie II SAB/Bk 22/09 tutejszy sąd odrzucił skargę tych samych skarżących na bezczynność Rady Miejskiej Łomży w przedmiocie zmiany uchwały z 29 grudnia 2004 r. w sprawie zasad odpłatności za pobyt dzieci w Dziennym Domu Pomocy.

Na rozprawie w dniu 04 marca 2010 r. skarżący podali, że ich dzieci realizują obowiązek szkolny od 1999 r. i od tego czasu dążyli do powołania placówki oświatowej, natomiast powołanie placówki w ramach systemu pomocy społecznej zostało im narzucone. Wskazali, że pierwotnie funkcjonował Ośrodek Stymulacji Rozwoju Dzieci Specjalnej Troski, za pobyt w którym pokrywali tylko koszty wyżywienia. Podali, że co roku wydawane były decyzje ustalające wysokość kosztów pobytu dziecka w Dziennym Domu Pomocy oraz że Zespół Szkół Specjalnych otrzymywał subwencję oświatową na świadczenie pomocy ich dzieciom. Wskazali, że program nauki dziecka upośledzonego obejmuje cztery godziny dziennie nauki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała w części dotyczącej ustalenia zasad odpłatności za pobyt dziecka w Dziennym Domu Pomocy w Łomży narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego i z tego powodu zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w powyżej wskazanej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do uzasadnienia dokonanej przez sąd oceny warunków formalnych skargi i oceny merytorycznej kwestionowanej uchwały podnieść trzeba, że postępowanie w sprawie niniejszej nie stało się bezprzedmiotowe, mimo że zaskarżona uchwała z 29 grudnia 2004 r. straciła moc prawną na skutek jej uchylenia (likwidacji Dziennego Dom Pomocy) i utworzenia przez Radę Miejską w Łomży w dniu 27 maja 2009 r. Ośrodka Rewalidacyjno – Wychowawczego w miejsce Dziennego Domu Pomocy (uchwały Nr 309/XLIV/09 i Nr 307/XLIV/09).

Utrwaliło się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym wyeliminowanie przez organ samorządowy własnej uchwały z obrotu prawnego - w drodze uchylenia – nie wyłącza jej kontroli przez sąd administracyjny. Inne są bowiem skutki uchylenia aktu we własnym zakresie przez organ a inne stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny. Uchylenie uchwały wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość. Uchylony akt jest uznawany za obowiązujący w obrocie prawnym od podjęcia do chwili jego wyeliminowania z tego obrotu, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia traktuje się jak oparte na prawie. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd eliminuje ją od początku tworząc stan, jakby uchwała nigdy nie weszła do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dlatego dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności – jest w pełni uzasadnione. Skład orzekający przychyla się do wypracowanego przez NSA stanowiska w tym przedmiocie (wyrok NSA z 27.07.2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291, z 24.05.2007 r., II OSK 233/07, Lex nr 334309, z 13.09.2006 r., II OSK 758/06, Lex nr 320905). Oznacza to dopuszczalność kontroli uchwały z 29 grudnia 2004 r. - zaskarżonej w sprawie niniejszej, mimo jej uchylenia.

Zdaniem sądu przedstawiona do rozpoznania skarga, wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., jest prawidłowa pod względem formalnym. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga (w zakresie warunków formalnych) by przedmiotem skargi była uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, wymaga uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowania terminu do jej wniesienia. Natomiast warunkiem skuteczności skargi (merytorycznym), decydującym o jej uwzględnieniu, jest wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza (naruszyła) interes prawny strony.

Wskazać trzeba, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Co prawda od wejścia uchwały do obrotu prawnego skarżący wielokrotnie zwracali się do Rady Miejskiej w Łomży o jej modyfikację, jednakże o potrzebie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jako warunku dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia postanowienia tutejszego sądu z 25 sierpnia 2009 r. ze sprawy II SAB/Bk 22/09 (którym odrzucono ich skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Łomży w przedmiocie zmiany uchwały o zasadach odpłatności dzieci za pobyt w Dziennym Domu Pomocy). Dlatego dopiero wezwanie skierowane po wydaniu powyższego orzeczenia należało uznać za dokonane na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Również skarga została wniesiona zgodnie z wymogami art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. w terminie trzydziestu dni liczonym od daty otrzymania udzielonej przez organ pismem z 01 października 2009 r. odpowiedzi na to wezwanie (k. 4). Tej okoliczności organ nie kwestionował.

Spełniony został również warunek przedmiotowy tj. zaskarżenia aktu z zakresu administracji publicznej, którego cechy uchwała z 29 grudnia 2004 r. niewątpliwie spełnia - będąc aktem prawa miejscowego. Za akty z zakresu administracji publicznej organu gminy należy rozumieć takie akty, poprzez które w sposób władczy i jednostronny (z wykorzystaniem przyznanego samorządowi terytorialnemu imperium) dochodzi do ukształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów. Z kolei aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy o charakterze generalnym, abstrakcyjnym (powtarzalnym, nieulegającym "skonsumowaniu" przez jednorazowe zastosowanie) i jest skierowany do nieoznaczonego indywidualnie kręgu podmiotów.

W ocenie składu orzekającego wszystkie powyższe cechy spełnia uchwała z 29 grudnia 2004 r. w przedmiocie ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci w Dziennym Domu Pomocy. Niewątpliwie Rada Miejska określiła w niej jednostronnie i w sposób władczy (a nie na zasadzie porozumienia stron jak w stosunkach cywilnoprawnych) przedmiotowe zasady odpłatności. Natomiast okoliczność "korzystania" z usług Dziennego Domu Pomocy zaledwie przez kilkoro podopiecznych nie odbiera jej cechy aktu generalnego. O spełnieniu przez uchwałę cech aktu prawa miejscowego nie decyduje ilość osób faktycznie korzystających z jej regulacji, ale charakter zawartych w niej norm, które powinny określać adresatów rodzajowo a nie indywidualnie. Taka też sytuacja ma miejsce w przypadku kwestionowanej uchwały, skierowanej do abstrakcyjnych adresatów, która jako akt prawa miejscowego stanowiła źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie miasta Łomża (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest posiadanie legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi nie tylko o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi w takiej sytuacji może zatem nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego skarżącego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide wyrok NSA z 09.06.1995 r., IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). W sprawie niniejszej powyższe przesłanki zostały spełnione.

Niewątpliwie uchwała dotycząca ustalenia zasad odpłatności za pobyt dzieci skarżących - dotkniętych upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim - w Dziennym Domu Pomocy, dotyczyła interesu prawnego i faktycznego skarżących. W oparciu o jej treść wydawane były wobec w/w indywidualne decyzje administracyjne, w oparciu o które ponosili częściową (a indywidualnie i okresowo również całkowitą) odpłatność za pobyt dzieci w ośrodku. W ten sposób uchwała kształtowała sytuację prawną tych stron. Również w skardze argumentowano, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, bowiem ponoszenie kosztów pobytu dzieci w Dziennym Domu Pomocy według zasad z uchwały nie miało prawnego uzasadnienia, gdyż stopień odpłatności był za wysoki i nieprawidłowo ukształtowany. W ten sposób wykazano, że doszło do naruszenia subiektywnie pojmowanego interesu prawnego.

Zdaniem składu orzekającego analiza akt sprawy i mających w niej zastosowanie przepisów uprawnia do wniosku, że powyższe naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego miało charakter uchybienia normom obiektywnego porządku prawnego, co uzasadniało wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa ma charakter złożony, bowiem uchwała z 2004 r. adresowana była do osób niepełnosprawnych, w tym również podlegających obowiązkowi szkolnemu. Zgodnie z art. 69 i art. 70 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej oraz osoby te, podobnie jak osoby pełnosprawne, są objęte obowiązkiem szkolnym do 18 roku życia. Ocena, na jakich zasadach powinna być wymagana odpłatność za zapewnienie wsparcia (leczenia, rehabilitacji) i realizacji obowiązku szkolnego przez osoby upośledzone w stopniu głębokim wymaga zatem rozważenia ich sytuacji kompleksowo, w oparciu o analizę przepisów o pomocy społecznej i norm regulujących realizację kształcenia – w zakresie dotyczącym niepełnosprawnych.

Zdaniem składu orzekającego system oświaty jest miejscem najbardziej odpowiednim do realizacji obowiązku szkolnego osób niepełnosprawnych, jednak obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości realizacji tego obowiązku – w przypadku osób upośledzonych w stopniu głębokim – również w ramach systemu pomocy społecznej. Dlatego w zasadzie neutralne znaczenie dla oceny kwestionowanej uchwały miały przyczyny oparcia w 2004 r. dostępu do edukacji osobom upośledzonym w stopniu głębokim zamieszkałym na terenie miasta Łomża – w ramach systemu pomocy społecznej (ośrodek wsparcia), a nie jak obecnie od 27 maja 2009 r. - w ramach systemu oświaty (ośrodek rewalidacyjno – wychowawczy).

Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy z 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) za spełnianie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki uznaje się również udział dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami. Znajdują się one w ustawie z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) oraz przepisach wykonawczych do niej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno - wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo - wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno -wychowawczych, w domach pomocy społecznej i zakładach opieki zdrowotnej, a także w domu rodzinnym. Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 2 tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1, organizuje się również rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno - wychowawcze są bezpłatne. Opieka niezbędna do prowadzenia rehabilitacji i zajęć rewalidacyjno -wychowawczych wchodzi w zakres tych czynności.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno – wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz. U. Nr 14, poz. 76 ze zm.) postanowiono, że udział dzieci w wieku obowiązku szkolnego w zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych uznaje się za spełnienie obowiązku szkolnego, przy czym zajęcia te mogą być organizowane nie tylko w ośrodkach rewalidacyjno – wychowawczych, ale również w domach pomocy społecznej (§ 2, § 3, § 4 ust. 2 pkt 5 i 6).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że realizacja obowiązku szkolnego i realizacja rehabilitacji osób niepełnosprawnych w stopniu głębokim może się odbywać w systemie pomocy społecznej, przy czym takie ukształtowanie wsparcia osób niepełnosprawnych powinno zostać oparte na korelacji przepisów o pomocy społecznej i o systemie edukacji.

W przedmiotowej sprawie wsparcie udzielone niepełnoletnim w dacie podejmowania uchwały i upośledzonym w stopniu głębokim dzieciom skarżących (kwalifikującym się pod regulacje uchwały) zostało oparte na systemie pomocy społecznej. Dzienny Dom Pomocy w Domu Pomocy Społecznej przy ul. Polowej 39 w Łomży powołano jako jednostkę organizacyjną gminy – w formie ośrodka wsparcia stanowiącego jednostkę organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" u.s.g. oraz art. 51 ust. 2 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s.). Powyższe pozostaje w granicach kompetencji gminy, która, zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 2 u.p.s. prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki realizuje w ramach zadań własnych o charakterze nieobligatoryjnym. Wskazać również trzeba w tym miejscu na art. 36 pkt 2 lit. "m" u.p.s., który usługi opiekuńcze w ośrodkach wsparcia zalicza do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 55 ust. 3 u.p.s., który wskazuje, że dom pomocy społecznej może również świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim niezamieszkujących.

Wybór przez Radę Miejską w Łomży systemu pomocy społecznej jako wiodącego zbioru norm konkretyzujących zagwarantowany konstytucyjnie obowiązek wsparcia niepełnosprawnych osób (w zakresie obowiązku szkolnego i rehabilitacji) i utworzenie w oparciu o u.p.s. ośrodka wsparcia (dziennego domu pomocy) spowodował, że podstawą prawną kwestionowanej uchwały o zasadach odpłatności stał się art. 97 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

W tym miejscu wskazać trzeba, że art. 7 Konstytucji RP wymaga, by organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa.

Niewątpliwie powoływany art. 97 ust. 5 u.p.s. i wskazane powyżej przepisy o pomocy społecznej i systemie kształcenia osób niepełnosprawnych stanowiły wystarczającą podstawę prawną do wydania przez Radę Miejską w Łomży uchwały z 29 grudnia 2004 r. Zatem nie budzi wątpliwości, że istnienie tego aktu prawa miejscowego miało umocowanie w prawie ("na podstawie prawa").

Zdaniem sądu kluczowe znaczenie dla oceny legalności uchwały ma jednak obowiązek stanowienia norm, również w aktach prawa miejscowego, "w granicach prawa", który to warunek, niespełniony w sprawie niniejszej, przesądził o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Powołany przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznaczało to jednak niczym nieskrępowanej swobody Rady Miejskiej realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie, dotyczy.

W sprawie niniejszej oznacza to, że wybór systemu pomocy społecznej jako systemu wsparcia oraz istnienie obowiązku szkolnego ciążącego na niepełnoletnich osobach niepełnosprawnych, podopiecznych Dziennego Domu Pomocy, determinował - dla zachowania "granic prawa" - takie szczegółowe ukształtowanie zasad (kryteriów) odpłatności w uchwale wydanej w oparciu o art. 97 ust. 5 u.p.s., które uwzględniałoby cel całokształtu regulacji dotyczących osób będących docelowymi adresatami (użytkownikami) Dziennego Domu Pomocy, wynikających zarówno z ustawy o pomocy społecznej, jak i ustaw regulujących realizację obowiązku szkolnego osób niepełnosprawnych, dla których ośrodek został utworzony.

Tylko i wyłącznie wypełnienie powyższych warunków pozwalało na ocenę zaskarżonej uchwały jako wydanej nie tylko na podstawie prawa, ale i w jego granicach. Tylko wówczas można też mówić o zachowaniu zasady zupełności systemu prawa (spójności i komplementarności jego norm, w sensie zgodności merytorycznej i celowościowej), gdy regulacje podustawowe mają swoje odniesienie w prawie powszechnie obowiązującym. Dotyczy to również aktów prawa miejscowego, które nie mogą być sprzeczne nie tylko z przepisami ustawy, w której znajduje się upoważnienie do jego wydania, ale i z przepisami innych ustaw "dotykających" materii pozostawionej temu prawu miejscowemu (por. wyrok TK z 16.01.2007 r., U 5/06, OTK-A 2007/1/3).

Z treści uchwały z 29 grudnia 2004 r. wynika, że zasady odpłatności ukształtowano w odniesieniu do średniomiesięcznego kosztu utrzymania ustalanego na podstawie kwoty wydatków na działalność placówki wynikającej z utrzymania podopiecznych z roku poprzedniego, powiększonej o prognozowany średniomiesięczny wskaźnik ceny towarów i usług konsumpcyjnych przyjętych w ustawie budżetowej (pkt 2 Załącznika do uchwały – Tabeli odpłatności za pobyt w Dziennym Domu Pomocy). Powyższe uregulowanie wprowadzono na podstawie definicji wynikającej z art. 6 pkt 15 u.p.s. Wymaganie "szczegółowości" uregulowania zasad odpłatności wynikające z art. 97 ust. 5 u.p.s. zrealizowano poprzez wskazanie procentowego wskaźnika odpłatności odniesionego do w/w średniomiesięcznego kosztu utrzymania (pkt 1 Tabeli), ustalonego na rok 2004 w wysokości 1267 zł. Zdaniem sądu powyższe normy uchwały z 29 grudnia 2004 r. nie spełniają wymogu szczegółowości, bowiem nie uwzględniają celu całokształtu regulacji obejmujących sytuację prawną użytkowników Dziennego Domu Pomocy (adresatów kwestionowanej uchwały).

Przede wszystkim wskazać trzeba, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 stycznia 1997 r. (powoływanego powyżej) wymagają zapewnienia dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim konstytucyjnego wymogu kształcenia poprzez zajęcia rewalidacyjno - wychowawcze w wymiarze czterech godzin dziennie na zajęciach zespołowych (w grupach od dwóch do czterech osób) oraz dwóch godzin dziennie na zajęciach indywidualnych (§9 rozporządzenia). Jak wskazano w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego - zajęcia te są bezpłatne. Z akt administracyjnych, w szczególności z protokołów posiedzeń Rady Miejskiej, odpowiednich Komisji – odbywających się z udziałem skarżących wynika, że dzieci przebywały w Dziennym Domu Pomocy przez pięć dni w tygodniu przez osiem do dziewięciu godzin, w ramach których przez cztery godziny uczestniczyły w ustawowo bezpłatnych zajęciach rewalidacyjno – wychowawczych. Zdaniem sądu powyższa okoliczność powinna być uwzględniona w skarżonej uchwale poprzez uregulowanie wysokości odpłatności w odniesieniu do faktu co najmniej częściowego nieodpłatnego pobytu w ośrodku (w granicach zajęć realizowanych jako bezpłatne). Wydaje się, że już z tego względu średniomiesięczny koszt utrzymania placówki nie jest właściwym punktem odniesienia dla ustalenia zasad odpłatności, bowiem jest on oparty na kwocie rocznych wydatków na działalność całej placówki. Tymczasem wydatki te, w zakresie realizacji zadań nieodpłatnych, nie powinny być kompensowane wpłatami użytkowników placówki. Natomiast taka sytuacja miała miejsce w trakcie obowiązywania kwestionowanej uchwały i kształtowania na podstawie jej treści indywidualnych decyzji ustalających kwoty odpłatności dla poszczególnych użytkowników. Z tego względu nie można przyjąć, że uchwała z 29 grudnia 2004 r. została podjęta "w granicach prawa".

W ocenie sądu skarżonemu aktowi można również postawić zarzut nieprawidłowego wykonania upoważnienia ustawowego z art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez brak szczegółowego uregulowania kryteriów odpłatności w odniesieniu do sposobu ukształtowania w ustawie o pomocy społecznej celów postawionych poszczególnym świadczeniom niepieniężnym przysługujących w ramach pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej szersze cele i zadania stawia przed domami pomocy społecznej (przedmiotowy ośrodek funkcjonował w ramach Domu Pomocy Społecznej w Łomży), a węższe przed ośrodkami wparcia (dziennymi domami pomocy). Tego wymiaru celowościowego w przedmiotowej uchwale nie wzięto pod uwagę, co uniemożliwia ocenę jej podjęcia "w granicach prawa".

Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.p.s. dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Z kolei w art. 51 ust. 1 u.p.s. wskazano, że w ośrodku wsparcia świadczona jest "częściowa opieka i pomoc w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych" osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają takiej częściowej pomocy. Inny jest zatem cel domów pomocy społecznej, a inny (ograniczony do częściowej pomocy) ośrodków wsparcia. Również przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. wymaga ustalania zasad odpłatności z uwzględnieniem przyznanego zakresu usług. Przepis ten ma brzmienie: opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Z powodu odmienności cech charakteryzujących pobyt dzieci skarżących w Dziennym Domu Pomocy od cech charakteryzujących pobyt w domach pomocy społecznej (całodobowych) – w szczególności inny zakres świadczeń - konieczne jest zróżnicowanie kosztów pobytu w każdej z placówek. Wymaga tego cel ustawowego wyodrębnienia obydwu form świadczeń niepieniężnych.

W sprawie niniejszej, jak wyżej wspomniano, podopieczni przebywali w Dziennym Domu Pomocy nie całodobowo, ale kilka godzin dziennie, również za wyjątkiem sobót i niedziel. Odmiennie niż w domach pomocy społecznej – pełny ciężar opieki nad niepełnosprawnymi spoczywał na rodzicach, otrzymujących jedynie wsparcie w ośrodku. Tymczasem w kwestionowanej uchwale odniesiono zasady odpłatności do "średniomiesięcznego kosztu utrzymania" uregulowanego w art. 6 pkt 15 u.p.s., który wyraźnie odnosi to kryterium do domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo – wychowawczych (gdzie sprawowana jest opieka całodobowa), a więc jednostek o odmiennych celach i zakresie usług niż ośrodek wsparcia utworzony dla częściowej pomocy. Kryteria odpłatności za pobyt w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej powinny być odniesione do celu przepisów regulujących zadania stawiane poszczególnym jednostkom pomocy społecznej. Powinny uwzględniać zakres usług (wymaga tego art. 97 ust. 1 u.p.s.), wymiar świadczeń przysługujących nieodpłatnie i faktyczny sposób wykorzystania działalności placówki. Tymczasem w sprawie niniejszej zastosowano swoisty automatyzm w stosowaniu kryterium "średniomiesięcznego kosztu utrzymania" tworząc z niego bazę dla ustalenia zasad odpłatności w dziennym ośrodku wsparcia, mimo specyfiki realizowanych przez ten ośrodek celów, odmiennych od celów postawionych przed domem pomocy społecznej. W ten sposób kwestionowana uchwała przekroczyła "granice prawa" wyznaczone przez normy powszechnie obowiązujących ustaw dotyczących problematyki uregulowanej w uchwale.

Przyjęcie identycznego kryterium ustalenia zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i dziennym domu pomocy (ośrodku wsparcia) w skarżonym akcie budzi również wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Wynika z niej nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy, kategorii (vide wyrok TK z 07.02.2006 r., SK 45/04, OTK-A 2006/2/15). W sprawie niniejszej nie można mówić o pozostawaniu podopiecznych ośrodka wsparcia w identycznej sytuacji z podopiecznymi domu pomocy społecznej, a zatem o przynależności w/w podmiotów do jednej kategorii. Tym samym bezpodstawne i pozostające w sprzeczności z celami ustawy o pomocy społecznej i celami przepisów zapewniających dostęp niepełnosprawnym do edukacji było przyjęcie, dla obydwu w/w grup, tego samego punktu odniesienia kształtującego zasady ich odpłatności za otrzymywane świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej.

Marginalnie tylko wskazać należy, że na trafność powyższego stanowiska wskazuje fakt niepodwyższania ustalonej w 2004 r. kwoty średniomiesięcznego kosztu utrzymania w placówce.

Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że Rada Miejska w Łomży, uchybiając w kwestionowanej uchwale wymogowi "szczegółowości" uregulowania zasad odpłatności, oznaczającego konieczność ustalenia kryteriów tej odpłatności w odniesieniu do zakresu świadczonych przez ośrodek wsparcia usług i celu przepisów, w oparciu o który został utworzony – działała z naruszeniem konstytucyjnego wymogu legalności (art. 7 Kpa). Wymaga on prowadzenia działalności prawotwórczej (także w ramach udzielonego ogólnego upoważnienia) w granicach obowiązującego prawa, które w niniejszej sprawie wyznaczały przepisy o pomocy społecznej (art. 51 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 5) i przepisy regulujące sposób realizacji obowiązku szkolnego upośledzonym w stopniu głębokim (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy o systemie oświaty i przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 30 stycznia 1997 r. powoływanego wyżej). Dostrzegając powyższe istotne uchybienia sąd był zobowiązany do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z 29 grudnia 2004 r. w części dotyczącej ustalenia zasad odpłatności. Przy czym przedmiotowe rozstrzygnięcie jest możliwe mimo upływu roku od uchwalenia kwestionowanego aktu z uwagi na jego charakter (akt prawa miejscowego) – art. 94 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.