Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5413/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 19, art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust.3, ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 76/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 8917 (osiem tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 76/16 oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z 25 marca 2015 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], w celu prowadzenia robót polegających na remoncie nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego - w okresie od 8 kwietnia 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy zezwolił na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony oraz ustalił opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym w łącznej wysokości 10 090,50 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ powołał m.in.: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., następnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), §1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz. 1481) oraz uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - ze zmianami, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływany jako: k.p.a.).

W odwołaniu od powyżej decyzji skarżąca wskazała, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a pobrana opłata jest nienależna. Zdaniem strony, wykonanie robót polegających na odtworzeniu nawierzchni na całej szerokości należy traktować jako remont ulicy i nie można dla zajęcia pasa drogowego na ten cel stosować powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz stawek wynikających z uchwały Rady m. st. Warszawy.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wykonanie robót polegających na odtworzeniu nawierzchni nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dlatego też zajęcie pasa drogowego na ten cel wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła organom naruszenie art. 40 ust. 1 - 4 i ust. 11 w związku z art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony, nie tylko pojęcie "remontu nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego", które zostało przez nią użyte we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także użyte przez organ I instancji pojęcie "odtworzenia nawierzchni jezdni po budowie przewodu wodociągowego" wpisują się w definicję legalną pojęcia remontu drogi. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy prace wykonywane przez skarżącą były remontem drogi w rozumieniu ww. przepisów.

W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, organy administracji dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa, a tok postępowania wyjaśniającego oraz motywy rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd ten przyjął, że skoro w treści decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację sieci wodociągowej wskazano m.in., że po uzyskaniu zezwolenia na budowę (zgłoszenia) wejście na teren wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, to tym samym prowadzenie robót budowlanych w pasie drogowym polegających na odtworzeniu nawierzchni w związku z budową przewodu wodociągowego wymagało zwrócenia się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obligowało organ do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz nałożenia na wnioskodawcę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 4 powołanej ustawy. Sąd I instancji wskazał ponadto, że art. 20 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków związanych z zapewnieniem należytego utrzymania dróg publicznych, a co za tym idzie bezpiecznego poruszania się po tych drogach pojazdów i pieszych. Przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych utrudniałoby zarządcy drogi realizację jego ustawowych obowiązków.

Skargę kasacyjną wywiodła A. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, mimo że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do jej niewłaściwego rozstrzygnięcia; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez niewydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji w całości, pomimo faktu, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe; c) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z treści którego nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, z treści którego również nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny, dlaczego WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego;

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z:

a) art. 40 ust. 1 - 4 i ust. 11 w związku z przepisami art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, § 1 uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. oraz art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, że wykonywane przez skarżącą prace nie były remontem drogi, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że organ I instancji w sposób zgodny z prawem wydał decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu opłaty za prowadzenie robót w pasie drogowym;

b) art. 20 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd do nieprawidłowego wniosku, że przyjęcie zaproponowanej przez skarżącą wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych utrudniałoby zarządcy drogi realizację jego ustawowych obowiązków;

c) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - przez ich niewłaściwe zastosowanie, a dokładniej przez pominięcie faktu, że w dniu wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w której organ ten określił, że wejście na teren wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zgodnie z ww. rozporządzeniem, rozporządzenie to nie obowiązywało.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Ponadto strona zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Kontrola orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do oceny, czy narusza ono przepisy wskazane w zarzutach środka odwoławczego.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie to pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle tych zarzutów istota sporu na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się do kwestii, czy organy administracji wyjaśniły sprawę w sposób wyczerpujący w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań będzie w związku z tym przypomnienie, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na remoncie nawierzchni po budowie przewodu wodociągowego.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy organ zobligowany był w pierwszej kolejności zbadać i ocenić, czy zajęcie pasa drogowego w celu przeprowadzenia wskazanych prac wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej oraz uiszczenia opłaty. W wyniku tego badania organ mógłby bowiem dojść do przekonania, że do prowadzenia robót objętych wnioskiem nie znajdują zastosowania uregulowania art. 40 ust. 1 - 4 ustawy o drogach publicznych określające zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skutkowałoby to - jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie - bezprzedmiotowością postępowania inicjowanego wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W obecnie rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i określił wysokość związanej z tym opłaty. Przyjął zatem, że w okolicznościach tej sprawy znajduje zastosowanie przewidziana w powołanych przepisach zasada zajęcia pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, choć nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji żadnej argumentacji, która potwierdzałaby zasadność tego stanowiska. W związku z wniesionym odwołaniem kwestia ta wymagała pogłębionej analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego działającego jako organ II instancji.

Zdaniem strony, obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia opłaty nie dotyczył planowanych robót polegających na odtworzeniu całej nawierzchni w istniejącej technologii i z zachowaniem tych samych parametrów technicznych, gdyż ze względu na wskazany zakres i cel prace powinny być zakwalifikowane jako remont drogi, który stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji nie podlega też opłacie.

Pomimo, że argumenty te zostały podniesione odwołaniu, również organ II instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu przyjął, że prace objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie są remontem w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie NSA, samo zaprzeczenie poprzez stwierdzenie, że robót polegających na odtworzeniu nawierzchni nie można traktować jako remontu ulicy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane nie jest wystarczającym uzasadnieniem tezy, że zajęcie pasa drogowego na wskazany cel wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi i uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z powołanym art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych remont drogi to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Z lakonicznego w tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO wydaje się zgadzać ze stanowiskiem strony co do zasadności korzystania przy wykładni pojęcia remontu drogi również z definicji remontu sformułowanej na potrzeby prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Koncentrując się na warstwie językowej należy zauważyć, że przepis ten wprost stanowi, że remont polega właśnie na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego.

Na tle powyższych uregulowań organ odniósł się do zarzutów odwołania posługując się pojęciami "odtworzenia nawierzchni" i "remontu ulicy" bez określenia co rozumie pod tymi pojęciami i bez wyjaśnienia relacji między zakresami ich znaczeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakiego powodu Kolegium uznało, że prace wskazane we wniosku skarżącej, polegające - według nomenklatury organu - na odtworzeniu nawierzchni ulicy nie stanowią remontu w rozumieniu prawa budowlanego i dlaczego ta kwalifikacja prawna zdeterminowała stanowisko organu, co do zastosowania art. 40 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych.

W myśl ustawy o drogach publicznych pas drogowy służyć ma celom związanym z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Aby zapewnić realizację tych celów, w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy ustanowiono zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczono zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. W ust. 2 tego artykułu określono, jakie czynności wymagają uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaliczając do nich m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym. Zajęcie pasa drogowego generuje obowiązek uiszczenia opłaty, której wysokość określają akty wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie organ zastosował przepisy ustawy o drogach publicznych nie wyjaśniając - również w ujęciu systemowym - dlaczego uznał, że roboty budowlane polegające na odtworzeniu nawierzchni ulicy, czyli przywróceniu jej podstawowej funkcjonalności związanej z prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego, zostały zakwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego na cele wymienione w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, inne od tych, które ogólnie rzecz ujmując służą zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania drogi.

Przyjęcie przez organ jako generalnej zasady, że prace polegające na odtworzeniu nawierzchni nie mogą być uznane za remont w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym w każdym przypadku powinny odbywać się na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i za opłatą, mogłoby w rezultacie prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności, do której w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Przypomnienia wymaga, że wskazana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Musi być ona uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II GPS 1/11; opubl. ONSAiWSA z 2012 r. nr 1 poz. 5; dostępna w CBOSA). Nie powinno więc umknąć uwadze organu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przeprowadzenie w pasie drogowym prac objętych wnioskiem doprowadzić ma w istocie do przywrócenia stanu drogi poprzedzającego realizację inwestycji wodociągowej i tym samym umożliwić prawidłowe funkcjonowanie drogi.

Na zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Zadania zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych są różnorodne i mogą być realizowane nie tylko przez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pobieranie opłat i kar pieniężnych. System reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego na podstawie zezwoleń zarządcy drogi znajduje zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim ustawa tak stanowi. Zapewnić ma przede wszystkim odpowiednie warunki do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumentem za przyjęciem, że roboty objęte wnioskiem nie są remontem w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, mógłby być np. ścisły związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy inwestycją polegającą na lokalizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym, realizowaną w celu publicznym, jednak innym, niż te, których ochrona jest priorytetem na gruncie ustawy o drogach publicznych, a koniecznością przywrócenia stanu pierwotnego drogi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by organ przy rozpatrywaniu sprawy kierował się takim rozumowaniem. Nic nie wskazuje również, by organ brał pod uwagę, że na gruncie ustawy o drogach publicznych prawodawca traktuje wykonywanie remontów drogi jako element prowadzenia gospodarki drogowej, które należy do kompetencji zarządcy drogi (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zadanie to jest realizowane poza omawianym systemem zezwoleń i opłat - zwykle na podstawie zawartych przez zarządcę drogi umów cywilnoprawnych z wykonawcami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny twierdzi natomiast, że wydane w sprawie decyzje są zgodnie z prawem, gdyż decyzja lokalizacyjna legitymizuje wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niejako niezależnie od przesłanek określonych w art. 40 ust. 1 - 4 ustawy o drogach publicznych. Z wywodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że organy administracji nie były zobligowane do wyjaśnienia, czy w świetle art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przeprowadzenie robót budowlanych polegających na odtworzeniu nawierzchni wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro istniała w obiegu prawnym decyzja wyrażająca zgodę na lokalizację sieci wodociągowej i określająca jako jeden z warunków realizacji inwestycji, że wejście na teren wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), którego źródłami są m.in. Konstytucja i ustawy. Nie odnosząc się szczegółowo do problematyki związania organów prawomocną decyzją pozostającą w obiegu prawnym, która ze względu na treść zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy - należy zauważyć, że z powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, by organ wydając decyzję w przedmiocie lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym w sposób wiążący rozstrzygał kwestę spełnienia przesłanek do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania wszelkich związanych z planowaną inwestycją robót budowlanych i tym samym, by decyzja taka zwalniała organ z obowiązku oceny okoliczności sprawy w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w odniesieniu do konkretnych prac budowlanych. Uzasadnionych podstaw do takiego wnioskowania nie daje w szczególności art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, nakładający na organ obowiązek informacyjny, zgodnie z którym decyzja zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego powinna zawierać m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Jak wspomniano na wstępie, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, nie zaś decyzja wyrażająca zgodę na lokalizację inwestycji w pasie drogowym. Podniesiona w ramach skargi kasacyjnej okoliczność wskazania w decyzji lokalizacyjnej na obowiązek uzyskania zezwolenia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów, które nie obowiązywało w dacie wydania tej decyzji, pozostawała zatem bez wpływu na wynik obecnie rozpatrywanej sprawy. Na marginesie głównych rozważań - tytułem ogólnej uwagi - warto jedynie wspomnieć, że obowiązek uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa we wskazanym rozporządzeniu, wynika z powołanych wcześniej przepisów ustawy o drogach publicznych i pozostaje stałym elementem stanu prawnego od dnia wejścia w życie tej ustawy, niezależnie od licznych zmian aktów wykonawczych.

Reasumując, strona skarżąca kasacyjnie trafnie podnosi, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uszło uwadze Sądu I instancji i w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wywody, w szczególności dokonać w sposób prawidłowy oceny, czy prowadzenie wskazanych we wniosku robót może być zakwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego wymagające uzyskania zezwolenia zarządcy drogi i uiszczenia opłaty, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 §2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).