Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3036/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 160 § 1-5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 801/12 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r., znak [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego J. S. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 801/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na postanowienie Ministra Gospodarki, z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. o przyznaniu na rzecz J. S. odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa pn. [...] wł. spadkobierców W. S. w R., pow. G., w części dotyczącej pkt I, tj. w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad 1/6 rzeczywistej szkody. Minister powołał się na art. 61a § 1 w związku z art. art. 124 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, z wniosku wynika żądanie przyznania odszkodowania w wyższej wysokości, a nie żądanie usunięcia z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wysokość odszkodowania strona mogła kwestionować w trybie wskazanym w art. 160 § 5 K.p.a. Nie może to być natomiast rozważane w ramach rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przyznającej tej stronie odszkodowanie (art. 160 § 1, 3 i 4 K.p.a.). W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. zarzucił naruszenie art. 157 § 3 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia zamiast decyzji, naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak oparcia w materiale dowodowym dla przyjęcia, iż strona wnosi o podwyższenie odszkodowania i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nadto zarzucił naruszenie art. 160 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej, od której przysługiwało prawo odwołania do sądu powszechnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Minister Gospodarki utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. Podtrzymał stanowisko, według którego, kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nie zawiera rozstrzygnięcia wnioskowanego do stwierdzenia nieważności, ponieważ jej przedmiotem w tej części było przyznanie stronie odszkodowania w określonej kwocie, stanowiącego 1/6 część całości odszkodowania z tytułu wadliwie dokonanej nacjonalizacji. Natomiast w pkt II powołanej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Minister odmówił przyznania odszkodowania na rzecz M. S.. Skarżący nie zgadzając się z wysokością przyznanego domaga się odszkodowania w innej, wyższej wysokości, dlatego żądanie to należy sprowadzić nie tyle do usunięcia z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia administracyjnego, co do przyznania odszkodowania w wyższej wysokości. Wniosek nieważnościowy zawiera bowiem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w części, nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad 1/6 rzeczywistej szkody. Nie został on później ani zmieniony ani doprecyzowany, dlatego to treść wniosku strony wyznacza przedmiot postępowania. Organ nie może dokonywać w tym względzie ustaleń na podstawie materiału dowodowego. W tej sprawie wniosek został sformułowany w sposób jednoznaczny. Tym samym nie może być uznany za trafny pogląd wnioskodawcy, iż rozstrzygnięcie w zakresie pozostałej części zawarte jest w uzasadnieniu decyzji. Oceniana decyzja nie jest decyzją częściową. Rozpatrując wniosek odszkodowawczy J. S. Minister Gospodarki przyznał bowiem odszkodowanie. Skarżący został w sposób prawidłowy pouczony przez organ o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem w przypadku niezadowolenia z przyznanego mu odszkodowania, z czego skarżący jednak nie skorzystał. Odszkodowanie zostało mu zatem wypłacone i sprawa została zakończona ostateczną decyzją, co wyklucza możliwość późniejszego ubiegania się w postępowaniu administracyjnym o zwiększenie przyznanego mu wcześniejszą ostateczną decyzją odszkodowania. Sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być merytorycznie rozstrzygana na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., to jest rozstrzygana co do istoty, tylko wtedy, gdy strona domaga się usunięcia z obrotu prawnego bezprawnego rozstrzygnięcia, nie zaś wtedy, gdy nie kwestionując zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, domaga się usunięcia decyzji z obrotu w tym zakresie, w jakim organ rozstrzygnięcia nie wydawał. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 160 K.p.a. może podlegać ocenie w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych, warunkiem jest tu jednak, by wniosek strony zmierzał do wyeliminowania z obrotu wadliwiej decyzji, nie zaś do rozpoznania sprawy co do jej istoty. W myśl art. 160 § 5 K.p.a., strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Postępowanie odszkodowawcze było zatem (przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162, poz. 1692) dwufazowe. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, bądź przyznającej odszkodowanie, w opinii strony, w zbyt niskiej wysokości zamykało etap jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i otwierało drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wnioskodawca, występując o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej mu odszkodowanie, w części nieuwzględniającej jego roszczenia ponad 1/6 rzeczywistej szkody, domaga się de facto przyznania odszkodowania w wyższej wysokości - a zatem ponownego rozpoznania sprawy co do meritum. Przyjęcie takiego trybu dla domagania się przyznania odszkodowania w wyższej wysokości pozostaje w sprzeczności z art. 160 § 5 K.p.a., gdyż zmierza do obejścia dwufazowego postępowania. Decyzja nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania J. S. w pozostałej części. Takiego rozstrzygnięcia nie ma w obrocie prawnym. A zatem brak jest podstaw do żądania oceny tego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zakres żądania wniosku determinuje granice rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności, podczas gdy organ w tym postępowaniu nie jest związany żądaniem strony i stwierdza nieważność decyzji w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., tj. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że:

- skarżący dążył w tym postępowaniu do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia wysokości odszkodowania, podczas gdy jest oczywistym, że przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji, a nie wtórne rozpoznanie sprawy o przyznanie odszkodowania,

- przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest nieistniejące rozstrzygnięcie, albowiem w części dyspozytywnej brak jest rozstrzygnięcia w stosunku do J. S. analogicznego jak wydanego wobec M. S. o odmowie przyznania odszkodowania, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ odmówił J.S.. wypłaty pozostałej części odszkodowania. W świetle art. 107 § 1 K.p.a., władcze rozstrzygnięcie stanowi nie tylko część dyspozytywna decyzji lecz decyzja obejmująca wszystkie jej składniki, o których mowa w tym przepisie,

- decyzja, która nie rozstrzyga o całości wniosku nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest pozbawienie J. S. dostępu do drogi postępowania przed sądem powszechnym (skoro w przekonaniu organu nie rozstrzygnął on decyzją z 2003 r. o odmowie przyznania mu odszkodowania w pozostałej części), a co niewątpliwie winno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności organ jest obowiązany wszcząć z urzędu, niezależnie od tego czy wniosek w jego ocenie został prawidłowo czy też nie skonstruowany, a więc w sytuacji gdy organ tylko poweźmie wiedzę o istnieniu wady prawnej decyzji. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 §1 K.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie, w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z wniosku skarżącego nie wynika, że kwestionuje wysokość odszkodowania i wnosi o ponowne jej ustalenie. Z wniosku nie wynika, że kwestionuje jakikolwiek etap tego postępowania, który odnosił się do sposobu ustalenia wartości odszkodowania. Z wniosku wynika jedynie, że wnioskodawca kwestionuje krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania z racji zakwestionowania przez Ministra własnego poglądu prawnego wyrażonego w decyzji z 2003 r. Złożony wniosek zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpoznania sprawy przyznania odszkodowania. To że w ostatecznym rozrachunku wskutek stwierdzenia nieważności organ byłby zobligowany do ponownego rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania nie oznacza, że przedmiotem tego postępowania jest kwestia ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie skarżącego, w wielu aspektach argumentacja organu jest wzajemnie wykluczająca się i po prostu nielogiczna. W pierwszej kolejności Minister stwierdza, że nie może podjąć działań w trybie nadzoru, albowiem decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania J. S. w pozostałej części. I w konsekwencji wobec braku w obrocie prawnym decyzji Ministra Gospodarki, która rozstrzygałaby w przedmiocie żądania J. S. "w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad 1/6 szkody" nie jest możliwe podjęcie przez organ orzekający działań w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. Tę część argumentacji należy zestawić z argumentacją Ministra gdzie stwierdza, że weryfikacja decyzji administracyjnych wydanych w trybie art. 160 K.p.a., jakkolwiek możliwa, to nie może prowadzić do rozpoznania sprawy co do istoty albowiem w myśl art. 160 § 5 K.p.a., strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania przez organ administracji publicznej mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Dalej organ stwierdza, że strona domaga się de facto przyznana odszkodowania w wyższej wysokości - a zatem ponownego rozpoznania sprawy co do meritum. Przyjęcie trybu dla domagania się przyznania odszkodowania w wyższej wysokości pozostaje w sprzeczności z art. 160 § 5 K.p.a.,, gdyż zmierza do obejścia dwufazowego postępowania. Jeżeli więc przyjąć za uzasadnioną argumentację, że organ nie rozstrzygnął w decyzji z 2003 r. pozostałej części odszkodowania to konsekwentnie trzeba byłoby przyjąć, że nie było również przedmiotu powództwa do sądu powszechnego. Nie da się logicznie obronić tezy, że J. S. mógł skierować powództwo do sądu, skoro zdaniem organu jego decyzja nie rozstrzyga o tym, co miałoby być przedmiotem powództwa. Gdyby iść dalej kierunkiem argumentacji przyjętej przez Ministra należałoby dojść do wniosku, że decyzja tym bardziej jest obarczona wadą prawną, bo nie rozstrzygnęła o całości żądania w sposób dyspozytywny i nie zawiera w sobie zastrzeżenia, że jest decyzją częściową. Trudno obronić tezę, że nie jest rażącym naruszeniem prawa takie skonstruowanie decyzji, że mimo iż nie zawiera ona w części dyspozytywnej analogicznego rozstrzygnięcia jak w stosunku do M. S. to jednak uzasadnienie tej decyzji nie pozostawia cienia wątpliwości, że taką decyzję organ podjął.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, ze zarzuty podniesione w skardze są tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym przytoczył argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. organ nadzoru nie jest związany podstawami prawnymi wskazanymi przez wnioskodawcę takiego postępowania, ale jest związany granicami przedmiotu żądania zgłoszonego we wniosku, jeżeli wnioskodawca określił takie granice. Organ nadzoru nie może bowiem w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek oceniać takiej części decyzji, której wnioskodawca nie zakwestionował, lecz zobowiązany jest do oceny tylko tej części, którą wyraźnie wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności. Odrębną kwestią pozostaje natomiast obowiązek organu nadzoru zweryfikowania z urzędu niezakwestionowanej przez wnioskodawcę części decyzji, jeżeli w ocenie organu nadzoru część ta może być dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Niepodjęcie jednak przez organ nadzoru stosownych działań z urzędu nie podlega kontroli sądowej ze skargi na postanowienie wydane wobec wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że w piśmie z dnia 28 marca 2011 r. skarżący sformułował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. wskazując na żądanie stwierdzenia jej nieważności w części jej pkt. I, tj. w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad 1/6 rzeczywistej szkody. Tymczasem, w pkt. I powołanej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej orzekł o przyznaniu odszkodowania z ustalonej szkody rzeczywistej na rzecz J. S. w wysokości 1/6 szkody rzeczywistej. Jakkolwiek zatem, zdaniem Sądu, przyznanie skarżącemu odszkodowania w wysokości odpowiadającej 1/6 szkody rzeczywistej skutkuje w istocie odmową przyznania skarżącemu odszkodowania w kwocie przewyższającej wysokość 1/6 szkody, to jednak omawiana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu odszkodowania przewyższającego wysokość 1/6 szkody rzeczywistej.

W konsekwencji, według Sądu, organ prawidłowo wskazał na brak przedmiotu oceny żądanej przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. W decyzji tej orzeczono bowiem wobec J. S. jedynie o przyznaniu odszkodowania w określonej wysokości. Nieprzyznanie skarżącemu odszkodowania w kwocie przekraczającej 1/6 szkody rzeczywistej nie jest zatem przedmiotem kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., lecz skutkiem prawnym tej decyzji. Nie można zaś przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. K.p.a. uczynić skutków prawnych decyzji, lecz sam akt decyzji, tj. jej rozstrzygnięcie w całości lub we wskazanej przez wnioskodawcę części. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, wobec części decyzji powołanej we wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2011 r., która to decyzja ta nie zawierała rozstrzygnięcia w kształcie wskazanym przez wnioskodawcę, była więc prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że przepis art. 160 § 5 K.p.a. o treści obowiązującej w dniu [...] lipca 2003 r., tj. w dniu wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji odszkodowawczej, stanowił, że strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Skarżący mógł po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. kwestionować wysokość przyznanego odszkodowania jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Przesłanką prejudycjalną dla wytoczenia powództwa przed sądem cywilnym w takim przypadku nie było bowiem wyartykułowanie przez organ administracji w stosownej decyzji orzeczenia o odmowie przyznania odszkodowania ponad kwotę przyznaną w tej decyzji, lecz sam fakt, iż strona nie była zadowolona z wysokości przyznanego odszkodowania, a więc gdy strona oczekiwała odszkodowania w wysokości przekraczającej wysokość orzeczoną przez organ administracji. Wbrew zarzutom skargi, nie brak zatem w takim rozumowaniu zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia logiki, gdyż rozumowanie to jest w istocie wynikiem cytowanej treści art. 160 § 5 K.p.a.

Sąd uznał zatem, że zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nadzoru nie może w postępowaniu na wniosek wykraczać poza granice przedmiotu żądania zawartego w tym wniosku. Nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skoro organ ten w wystarczający sposób i w wystarczającym zakresie ustalił, wyjaśnił i ocenił brak przedmiotu żądania stwierdzenia nieważności sformułowanego przez skarżącego we wniosku z dnia 28 marca 2011 r. W szczególności – wbrew argumentacji zawartej w skardze - kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nie pozbawiła go prawa wystąpienia do sądu cywilnego z powództwem odszkodowawczym na podstawie art. 160 § 5 K.p.a., skoro powództwo to można było wytoczyć po wydaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, nie zaś – jak twierdzi skarżący – w przypadku wyraźnego wyartykułowania przez organ orzekający w jakiej części odmawia przyznania odszkodowania, skoro w określonej części przyznał takie odszkodowanie.

Skargę kasacyjną złożył J. S., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył powyższy wyrok w całości i stosownie do treści art. 174-176 P.p.s.a. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 160 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na jego wynik, poprzez przyjęcie, że mimo iż "omawiana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu odszkodowania przewyższającego wysokość 1/6 szkody", to "nieprzyznanie skarżącemu odszkodowania w kwocie przekraczającej 1/6 szkody rzeczywistej nie jest przedmiotem kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., lecz skutkiem prawnym tej decyzji" w sytuacji gdy:

a) stanowisko takie zakłada, że poprzez "nierozstrzygnięcie rozstrzygnięto" kwestię pozbawienia prawa do 5/6 odszkodowania, przy jednoczesnym odmówieniu prawa do poddania sądowej kontroli tego typu orzeczenia;

b) z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...].07.2003 r. wynika, że organ prawidłowo odtworzył treść żądania wnioskodawcy, rozpoznał całość tego żądania i władczo zadecydował, że J. S. i M. S. są spadkobiercami R. S. oraz współspadkobiercami M. S. i należne im odszkodowanie nie może przekraczać ich udziałów spadkowych (str. 7-8 decyzji z [...].07.2003 r.), choć w sposób nieprawidłowo zamieścił to rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji;

c) powaga rzeczy rozstrzygniętej może rozciągać się jedynie na takie indywidualne rozstrzygnięcia, które orzekając o całości żądania, mogą zostać poddane instancyjnej kontroli; skoro zaś zarówno tak organ jak i sąd przyjmują, że kwestia odmowy przyznania odszkodowania przewyższającego 1/6 rzeczywistej szkody jest objęta rei iudicate to nie sposób przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej mogą być objęte orzeczenia, których strona nie mogłaby poddać instancyjnej kontroli z uwagi na tzw. brak przedmiotu oceny.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ jest związany granicami przedmiotu żądania, podczas gdy organ nie ma tylko możliwość ale i prawny obowiązek prowadzenia postępowania w takich granicach w jakich jego zdaniem doszło do rażącego naruszenia prawa; skoro wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to nie można zaakceptować wniosku, że nie przeprowadzenie takiej kontroli nie podlega kontroli sądowej.

Wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Gospodarki, reprezentowany przez radcę prawnego.

Wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej,

2 zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.

Powołanie się w podstawach kasacji na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 160 § 1 K.p.a. pozwala na merytoryczne odniesienie się do zarzutu błędnego przyjęcia, że decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu odszkodowania przewyższającego wysokość 1/6 szkody. Ocena ta, wyartykułowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, miała wpływ na wynik sprawy. Zadecydowała przecież o zaakceptowaniu, w trakcie kontroli sądowej, rozstrzygnięcia polegającego na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r.

Po noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., art. 157 § 3 K.p.a. został uchylony. Do wszczęcia i odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się przepisy ogólne, tj. art. 61 § 1-4 oraz art. 61a § 1-2 K.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", punkt 12 i 14 do art. 157, LEX/el 2014; J.usz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 647). Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może więc mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Od razu odnotować można, że poza zakresem rozważań pozostawić można okoliczności o charakterze podmiotowym, gdyż te w niniejszej sprawie nie wchodzą w grę.

Do przyczyn o charakterze przedmiotowym zaliczyć można brak aktu (decyzji, postanowienia), co do którego złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności w obrocie prawnym (por. piśmiennictwo na tle art. 157 § 3 K.p.a.: Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM 2009, s. 146-147; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, punkt III.1 do art. 157; J.usz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 647). Spośród przedmiotowych przyczyn niedopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, rozważenia wymaga właśnie nieistnienie w obrocie prawnym aktu, który podlegałby weryfikacji nadzwyczajnej, gdyż brak rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania przewyższającego 1/6 część szkody, był przyczyną dla której Sąd pierwszej instancji zaakceptował postanowienia organu o odmowie wszczęcia postępowania.

Analizę rozpocząć należy od spostrzeżenia, że przepisy art. 160 § 1-6 K.p.a. nie zawierały odesłania do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 160 § 2 K.p.a. stanowił o stosowaniu do odszkodowania przepisów Kodeksu cywilnego, ale odesłanie to nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, skoro wskazuje na akt normatywny o charakterze materialnoprawnym. Procesową podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 160 § 1 K.p.a., stanowiły przepisy art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Nadto, podstawa ta wynikała ze szczegółowego unormowania art. 160 § 4 K.p.a. Z przepisów tych nie wynika obowiązek zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oddalającego żądanie w części przewyższającej przyznane odszkodowanie. Nie mają w tej sytuacji procesowej reguły obowiązujące w procedurze cywilnej, wynikającej z art. 325 K.p.c., według której, brak w pisemnej sentencji wyroku rozstrzygnięcia o całości żądania powoduje, że w tej części wyrok nie istnieje (por. postanowienie SN z dnia 25 stycznia 2001 r., sygn. akt III CKN 1382/00, OSNC 2001/9/132). Materialnoprawne roszczenie, o którym mowa w art. 160 § 1 K.p.a., nie było dochodzone w pierwszej fazie procedury w drodze powództwa. Żądanie przyznania odszkodowania stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. (por. Wacław Dawidowicz "Postępowanie w sprawach administracyjnych a postępowanie przed sądem cywilnym", PiP 1990/8/s. 40-49). Sprawa z wniosku o odszkodowanie, w myśl art. 104 § 1 K.p.a., była załatwiana przez wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a., decyzja rozstrzygała sprawę co do istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy o odszkodowanie polegało zaś na orzeczeniu o odszkodowaniu przysługującym od organu (art. 160 § 4 K.p.a.). Niezależnie więc od wysokości kwoty, której domagał się wnioskodawca, decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie o odszkodowaniu przysługującym od organu. Decyzja taka rozstrzygała w całości, w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a., sprawę z wniosku o przyznanie odszkodowania. Dodać jeszcze trzeba, jakkolwiek nie dotyczy to decyzji odszkodowawczej Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r., że nieuwzględnienie wniosku, w analizowanym stanie prawnym, polegało na nieprzyznaniu odszkodowania od organu.

W konsekwencji należy przyjąć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], dotyczył aktu istniejącego w obrocie prawnym, niezależnie od tego, czy wniosek zawierał żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości czy w części. Na uboczu zauważyć można, że nie można wymagać by wnioskodawca, dla skuteczności wniosku, musiał domagać się stwierdzenia nieważności korzystnej dla siebie części rozstrzygnięcia.

Wnioskodawca wskazał także podstawę prawną wniosku, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz podał na czym zarzucane rażące naruszenie polegało. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że zachodzą okoliczności skutkujące niedopuszczalnością postępowania nadzorczego.

Nie jest trafna teza o obejściu przepisu art. 160 § 5 K.p.a. Decyzja orzekająca o przyznaniu odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 160 K.p.a., wobec której nie został uruchomiony tryb określony w art. 160 § 5 K.p.a., podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności (por. J. Borkowski, op. cit. s. 658; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 47/07; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1438/06, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tryb ten w całości należy do właściwości organów administracyjnych i podlega kontroli sądu administracyjnego. Przewidziana w art. 160 § 5 K.p.a. możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego nie stanowi odwołania od decyzji. Do takiej relacji właściwości organów administracji, sądów administracyjnych i sądów powszechnych nie odnosi się stanowisko wyrażone na tle art. 83 ust. 2 oraz art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.) - patrz: uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, ONSA i wsa 2013/5/75). Skoro zaś nie doszło nawet do uruchomienia trybu postępowania przed sądem powszechnym, a więc także do wydania orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie odszkodowania, to nie można mówić o ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego, czy też o konkurencyjności trybu nadzorczego z postępowaniem cywilnym (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 15 października 1992 r., sygn. akt III AZP 18/92, OSNC 1993/5/67; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPK 30/99, ONSA 2000/3/99; wyrok NSA z dnia 22 maja 2003 r., sygn. akt II SA 2678/01, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 148847). Teza o obejściu przepisu o przeniesieniu sprawy do trybu cywilnego jest nieuprawniona również z tego powodu, że w ocenie wnioskodawcy, rażące naruszenie prawa polegało nie tyle na błędnym ustaleniu wysokości odszkodowania, ile na wadliwym ustaleniu kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania.

To zaś, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, podlega ocenie po wszczęciu postępowania nadzorczego, a nie na etapie badania dopuszczalności wniosku (por. M. Jaśkowska, op. cit. punkt 14 do art. 157). Przypomnieć w tym miejscu należy utrwalony pogląd, według którego, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze jest zbadanie nie tylko czy wystąpiła przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy miały miejsce inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1053/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z uwagi na to, że nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 188 P.p.s.a., gdyż stan faktyczny nie został zakwestionowany, możliwe było orzeczenie reformatoryjne Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania sądowego zasadzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.