Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4100/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B., J. B., D. A., K. W., A. G., J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1122/18 w sprawie ze skargi T. B., J. B., D. A., K. W., A. G., J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B., J. J. B., D. A., K.W., A. G. i J. M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] - Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950r. nr [...]

Powyższy wyrok zapadł w następujących ustalenia, iż A. S., Z.S. i W.M. w dniu [...] grudnia 1947r. wystąpili z wnioskiem o ustanowienie na ich rzecz, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej w uzasadnieniu jako "dekret warszawski", prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 1949r. A.S. wystąpił do Zarządu [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego: "komu i w jakim terminie zostały wspomniane wyżej grunty przydzielone". Wskazał jednocześnie, że zaświadczenie takie niezbędne jest w celu przedłożenia w urzędzie podatkowym. Podkreślił, że byli właściciele nie otrzymali dotychczas odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 1947r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości. Zarząd Miejski [...] w dniu [...] lutego 1950r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że choć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości został złożony przez dotychczasowych właścicieli w ustawowym terminie, to jednak promesą z dnia [...] maja 1948r. [...] Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej, a "w tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta". Organ stwierdził również, że zaświadczenie wydaje się dla przedstawienia władzom skarbowym.

T. B., J. B., D. A., K.W., J.B. i A. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zaświadczenia z dnia [...] lutego 1950r., jako rażąco naruszającego art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia 15 marca 2013r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...]- Wydział Polityki Budowlanej z dnia [...] lutego 1950r. z uwagi na to, że zaświadczenie to nie jest decyzją administracyjną zarówno w rozumieniu przepisów K.p.a., jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), obowiązującego w dacie jego wydania. Nie rozstrzyga ono bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę decyzji administracyjnej. Co powoduje brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1756/13 oddalił skargę na ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013r. Na skutek skargi kasacyjnej skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 2655/1 uchylił ww. wyrok z dnia 29 maja 2014r. oraz zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013r., podnosząc, iż w sprawie dyskusyjne jest to czy trafnie uznano kwestionowany dokument wyłącznie za zaświadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sprawie bezsporne jest, że w terminie ustawowym dotychczasowi właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Zaświadczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostało wydane w wyniku pisma poprzedniego właściciela, który po dwóch latach od złożenia wniosku dekretowego zwracał uwagę, że wniosek ten nie został rozpoznany, natomiast udzielona odpowiedź ze strony organu nie pozostawiała złudzeń, że do uwzględnienia wniosku nie dojdzie. Sąd I instancji ograniczył swoje wywody do uznania, że zaświadczenia wydanego na wniosek nie można traktować jako ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, chociaż żadne inne rozstrzygnięcie w tej sprawie nie zapadło. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że za konstytutywne uważa się trzy elementy decyzji administracyjnej, którymi są: oznaczenie organu wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Natomiast ani pouczenie o środkach zaskarżenia, ani też podanie podstawy działania nie jest elementem koniecznym i nie decyduje o władczym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii należącej do właściwości działania administracji. Ocena, czy dokument z dnia [...] lutego 1950r. określony mianem zaświadczenia i zawierający treści właściwe do zaświadczenia, jednocześnie zawiera treść sprowadzającą się do władczego jednostronnego rozstrzygnięcia przez właściwy rzeczowo organ o sposobie załatwienia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej, wymagała poddania analizie przepisów dekretu warszawskiego i treści zaświadczenia, a nie jedynie ograniczenia się do wskazania na brak pouczenia, czy podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro strona zarzuciła organom bezczynność w załatwieniu jej wniosku i w odpowiedzi otrzymała stanowisko, że nie zostanie z nią zawarta umowa będąca skutkiem uwzględnienia wniosku, to ten element zaświadczenia wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia i określenia, czy istotnie odnosi się tylko do kwestii potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, uprzednio ukształtowanego, czy też właśnie kształtuje stan prawny w zakresie uprawnień dotychczasowych właścicieli.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczenia z dnia [...] lutego 1950r. wskazując, iż nie rozstrzyga ono indywidualnej sprawy administracyjnej podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej, dlatego też brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Organ zwrócił uwagę, że zaświadczenie może być wydane w postępowaniu administracyjnym, jednak jest ono czynnością materialnotechniczną, która przyjmuje postać dokumentu. Odnosząc się do wytycznych zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2016r. organ zauważył, że w myśl art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zawarte w zaświadczeniu stwierdzenie nie może być traktowane jako orzeczenie wydane w trybie dekretu warszawskiego, a składając wniosek o wydanie zaświadczenia wnioskodawca zdawał sobie sprawę z konieczności wydania orzeczenia rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, odrębnego od dokumentu zaświadczenia. Zdaniem organu, fakt niewydania innego aktu oprócz kwestionowanego zaświadczenia oznacza jedynie, że do rozpoznania pozostaje wniosek A.S., Z.S. i W. M. z dnia [...] grudnia 1947r., zaś kwestionowane zaświadczenie stanowiło jedynie urzędową informację o złożeniu tego wniosku i przyrzeczeniu przyznania prawa własności czasowej innemu podmiotowi.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez całkowite zignorowanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 2655/14; art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z dnia [...] lutego 1950r., a także art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną skargę wskazał, iż kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy ww. zaświadczenie z dnia [...] lutego 1950r. jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a. lub rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, bowiem tylko takiego aktu dotyczyć może instytucja stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji wskazał, iż doktrynie i orzecznictwie uznaje się, iż decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Zarówno w dacie wydania kwestionowanego zaświadczenia, jak i obecnie, decyzja powinna przed wszystkim zawierać: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną. Sąd przypomniał przebieg postępowania wskazując, iż byli właściciele przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1947r. wystąpili z wnioskiem o ustanowienie na ich rzecz, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, prawa własności czasowej do określonego gruntu położonego w W. Natomiast pismem z dnia [...] grudnia 1949r. jeden z tych właścicieli wystąpił do Zarządu [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego: "komu i w jakim terminie zostały wspomniane wyżej grunty przydzielone", wskazując jednocześnie, że zaświadczenie takie niezbędne jest w celu przedłożenia w organie podatkowym i podkreślając, że byli właściciele nie otrzymali dotychczas odpowiedzi na wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo Zarząd Miejski [...]w dniu [...] lutego 1950r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że choć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu został złożony przez dotychczasowych właścicieli w ustawowym terminie, to jednak promesą z dnia [...] maja 1948r. [...] Zarząd Miejski [...] przyrzekł przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej, a "w tym stanie rzeczy umowa o własność czasową z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta". Organ stwierdził również, że zaświadczenie wydaje się dla przedstawienia władzom skarbowym.

Sąd I instancji uznał, iż charakterystyczną cechą decyzji jest rozstrzyganie o indywidualnych prawach lub obowiązkach adresata, na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej podstawę materialnoprawną stanowiłby art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ prowadzący takie postępowanie powinien zatem zbadać, czy wniosek dekretowy został złożony przez uprawnione osoby; czy złożono go w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jak również czy dla przedmiotowej nieruchomości był uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego (plan zabudowy) i czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. W wydanym zaświadczeniu ustaleń takich zabrakło. Nie jest ono władczym aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę byłych właścicieli w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ wydający zaświadczenie w żaden sposób nie odniósł się do tego czy dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zabudowania, jakie było przeznaczenie gruntu w tym planie, a także czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem według ww. planu. Natomiast samo stwierdzenie w treści zaświadczenia o udzielonej promesie przyznania prawa własności czasowej do tego terenu na rzecz instytucji państwowej, wobec czego umowa taka z dotychczasowymi właścicielami nie zostanie zawarta, w żaden sposób nie wskazuje, że ww. oświadczenie poprzedzone było badaniem przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Sąd także podkreślił, iż adresatem zaświadczenia był jedynie A. S., a więc wnioskujący o jego wydanie, podczas gdy o przyznanie prawa własności czasowej wnosili A.S., Z.S. i W.M.

Sąd I instancji podkreślił poprawność zakwalifikowania przez organ pisma Zarządu Miejski w [...]z dnia [...] lutego 1950r., co nie pozwala zarzucić organowi naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest bowiem od istnienia przedmiotu tego postępowania, rozumianego jako istnienie w obrocie prawnym aktu (decyzji administracyjnej), który miałby zostać podany weryfikacji. Brak przedmiotu postępowania uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, iż zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia, stanowiąc jedynie urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż organ nadzoru nie naruszył art. 153 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 17 sierpnia 2016r. nie przesądził tego, że kwestionowane zaświadczenie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, a zauważył jedynie, że w dotychczas wydanych orzeczeniach zabrakło ustaleń odnośnie tego, jakie są minimalne i konstytutywne dla rozstrzygnięcia administracyjnego wymogi, które pozwalają uznać je za rozstrzygnięcie władcze, z zakresu administracji publicznej, do którego w konsekwencji będą miały zastosowanie procesowe formy ochrony praw jednostki. Mając na uwadze wskazane wytyczne, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru przywołał treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego wskazując przesłanki, jakimi organ rozpoznający wniosek dekretowy powinien się kierować, zestawił z hipotezą tegoż przepisu treść wydanego w sprawie zaświadczenia i w konsekwencji uznał, że zaświadczenia tego nie sposób traktować jako decyzję administracyjną podlegającą kontroli w trybie postępowania prowadzonego w trybie art. 156 K.p.a. Z powyższych przyczyn organowi nie można również zarzucić naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. B., J.B., D. A., K. W., A. G. i J.B., zaskarżając wyrok w całości podnieśli zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj."

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 2655/14;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie z powodu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędnego uznania, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób wystarczający uzasadnił wydane postanowienie co spowodowało bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu I instancji do istotnej części argumentacji zawartej w skardze, co powoduje, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest niepełne;

2. Naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż nie jest trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się sąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uwaga 1-2). Sąd I instancji trafnie dostrzegł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 2655/14 nie przesądził tego, że kwestionowane zaświadczenie jest decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, a jedynie uznał - iż ocena tego czy dokument określony mianem zaświadczenia i zawierający treści właściwe do zaświadczenia, jednocześnie zawiera treść sprowadzającą się do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia przez właściwy organ o sposobie załatwienia wniosku dekretowego - wymagała poddania analizie przepisów dekretu warszawskiego i treści samego zaświadczenia, a nie ograniczenia się do wskazania na brak pouczenia czy podstawy prawnej. Ocena ta winna uwzględniać także fakt, że w sprawie nie wydano aktu, odpowiadającego formalnym wymaganiom decyzji, a strona domagając się wydania zaświadczenia zarzuciła organom bezczynność i w odpowiedzi otrzymała stanowisko, że nie zostanie z nią zawarta umowa będąca skutkiem uwzględnienia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to ten element zaświadczenia wymagał szczególnie wnikliwego rozważenia i określenia, czy istotnie odnosi się tylko do kwestii potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego, uprzednio ukształtowanego, czy też może stan prawny w zakresie uprawnień dotychczasowych właścicieli kształtuje. Mając na uwadze powyższe wytyczne Sąd I instancji trafnie dostrzegł, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru dokonał analizy hipotezy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wskazując przesłanki jakimi organ rozpoznający wniosek dekretowy powinien się kierować. Powyższe zestawił z treścią wydanego w sprawie zaświadczenia i w konsekwencji uznał, że zaświadczenia tego nie sposób traktować jako aktu władczego rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Nie było ono bowiem wydane w następstwie zbadania przez organ przesłanek art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a więc nie może być uznane za wydane w sprawie zainicjowanej wnioskiem dekretowym z dnia [...] grudnia 1947r. Co więcej trafnie podniesiony został aspekt podmiotowy różnicujący postępowanie w sprawie wniosku dekretowego i w sprawie wydania zaświadczenia. Tym samym Sąd I instancji zgodził się z organem, iż powyższe zaświadczenie wydane zostało wyłącznie jako odpowiedź na wniosek A. S. z dnia [...] grudnia 1949r. i nie może być uznane także za akt stanowiący decyzję administracyjną. Sąd I instancji w oparciu o powyższe ustalenia konkludował, iż wniosek dekretowy byłych właścicieli z dnia [...] grudnia 1947r. nie został dotychczas rozpoznany, czym zaakceptował stanowisko organu odwołujące się m.in. do treści decyzji Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy – Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1991r. zawierającej tożsame stanowisko. Tym samym uznano, iż nie rozpoznanie dotychczas wniosku dekretowego nie może stanowić samodzielnie – wbrew całokształtowi okoliczności sprawy – podstawy do przyjęcia, że wydane zaświadczenie stanowi jednocześnie decyzję rozstrzygającą wniosek dekretowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a., skoro organ dokonał analizy okoliczności sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zwartymi w prawomocnym wyroku, a wyprowadzony wniosek co do charakteru pisma z dnia [...] lutego 1950r. wskazujący, iż jest to wyłącznie zaświadczenie wydane w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 1949r. nie został wyprowadzony z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku nie przesądził tego, iż wydane zaświadczenie stanowi także decyzję rozstrzygającą wniosek dekretowy z dnia [...] grudnia 1947r.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skoro w uzasadnieniu owego zarzutu skarżący kasacyjnie odwołują się do naruszenia w toku ponownie prowadzonego postępowania przepisu art. 153 P.p.s.a., to w światle tego co zostało powyżej powiedziane argument ten jest bezzasadny. Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut braku wnikliwej oceny treści wydanego zaświadczenia. Organ analizę owego dokumenty przeprowadził wielowątkowo, konfrontując go zarówno z treścią wniosku o wydanie zaświadczenia, jak i z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Konkluzja wyprowadzona z owej analizy jest przekonywująca, a skarżący kasacyjnie nie tylko nie formułuje argumentów podważających ową konkluzję, ale także nie wskazuje na istnienie okoliczności pominiętych w analizie przeprowadzonej przez organ. Tym samym wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż zaświadczenie Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] lutego 1950r. nie stanowi jednocześnie decyzji rozstrzygającej wniosek dekretowy z dnia [...] lutego 1947r., a w ślad za tym nie podlega kontroli w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 K.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia, a to oznacza, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku. Ponadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 634/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż skarżący kasacyjnie w tym zakresie wskazali jako naruszony art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis ten pozwala organowi odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. Mając na uwadze, iż zarzut naruszenia ww. przepisu postawiony został w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to należy wskazać, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, iż sąd stosując konkretny przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jak powinien być stosowany ów przepis ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazany pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. akt II FSK 1506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W związku ze sposobem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać także trzeba, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, bowiem zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1171/12; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 2747/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Kluczowym ustaleniem faktycznym zaakceptowanym przez Sąd I instancji, które nie zostało skutecznie podważone zarzutami zgłoszonymi w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest uznanie dokumentu wydanego przez Zarząd Miejski [...]w dniu [...] lutego 1950r. za zaświadczenie w rozumieniu art. 217 i nast. K.p.a. Niemożliwe jest podważenie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Do tego zaś zmierza skarżący kasacyjnie wiążąc postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego wyłącznie z wadliwie dokonanymi ustaleniami faktycznymi sprawy w zakresie określenia charakter prawnego zaświadczenia z dnia [...] lutego 1950r. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego zarówno poprzez błędną jego wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.