Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 368/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 184, art. 182 par. 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 456/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania obiektów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 456/18, oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania obiektów.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wszczętej z wniosku Kierownika Zarządu Zlewni w G. (działającego w imieniu zarządcy działki nr [...]), decyzją z [...] 2017 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie:

- budynku letniskowego nr 1, o wymiarach 9,33 m x 6,32 m, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach gruntu nr geod. [...] i [...];

- budynku letniskowego nr 4, o wymiarach 6,29 m x 4,94 m, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach gruntu nr geod. [...] i [...];

- budynku letniskowego nr 6, o wymiarach 5,12 m x 5,17 m, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce gruntu nr geod. [...]; położonych w obrębie miejscowości M., gm. P..

Organ wskazał, że analiza materiału dowodowego nie pozwala na bezsprzeczne ustalenie, że przedmiotowe obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie reprezentowany przez Kierownika Zarządu Zlewni w G..

Warmińsko –Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) zaskarżoną decyzją z [...] 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że w związku z wnioskiem Kierownika Zarządu Zlewni w G. organ nadzoru budowlanego w dniu [...] 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne na działkach gruntu: nr geod. [...] należącej do Skarbu Państwa w trwałym zarządzie RZGW w Warszawie - obecnie KZGW w Warszawie, nr geod. [...] (należącej do K.F. oraz L.F.) oraz nr geod. [...] (należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwo P.), w toku których ustalono, że na działkach tych zlokalizowanych jest sześć budynków, w tym trzy budynki objęte niniejszym postępowaniem. Budynek letniskowy nr 1 z zadaszonym tarasem o wymiarach 9,33 m x 6,32 m jest konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem, posadowiony na stopach fundamentowych. Budynek letniskowy nr 4 z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,29 m x 4,94 m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, posadowiony na blokach betonowych i trylinkach. Budynek letniskowy nr 6 z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,17 m x 5,12 m, konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy pokryty blachą trapezową, posadowiony na blokach betonowych i trylinkach. Wskazano również, że L.F. do protokołu z czynności kontrolnych oświadczył, że obiekty nr 1 (typ Brda), nr 4 i nr 6 powstały w latach siedemdziesiątych. Obiekty te służą do wypoczynku ludzi, są na bieżąco remontowane oraz utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym. Oświadczył on także, że na budowę przedmiotowych obiektów nie posiada żadnych pozwoleń ani dokumentacji technicznej (kupił je wraz z działką nr [...]). Ponadto, datę powstania ww. obiektów potwierdziło trzech byłych pracowników (sezonowych) na terenie ośrodka wypoczynkowego Zakładu Urządzeń Radiolokacyjnych w O.M..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1,107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zauważył, że skarga dotyczyła tylko części decyzji, tj. odnosiła się do domku letniskowego nr 1 i 6, z pominięciem budynku nr 4, co w konsekwencji czyni decyzję względem budynku nr 4 ostateczną.

Sąd wskazał także, że na podstawie zebranego materiału dowodowego wątpliwości w sprawie nie budzi fakt, że obiekty objęte postępowaniem, znajdujące się na działkach nr [...] i [...], obręb M., gm. P. zostały wybudowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202). A zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Właściwym reżimem prawnym do oceny potencjalnej samowoli budowlanej budynków nr 1 i 6 jest więc ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. Wynika to zdaniem Sądu z tego, że w ustawie tej (odmiennie niż w Prawie budowlanym z 1994 r.) brak jest przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się ustawę - Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawę - Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.). W tej sytuacji, jak wskazał Sąd, także budynek nr 1 podlega reżimowi ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a nie poprzedzającej ją ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane.

Oceniając zatem legalność posadowienia budynków letniskowych nr 1 i 6 w świetle powyższej ustawy jak i ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tak uchwalonego uchwałą z 29 kwietnia 1985 r, jak i uchwałą z 24 maja 1994 r., Sąd stwierdził, że na działce nr [...] sporne domki letniskowe niewątpliwie mogły powstać, skoro powyższa działka stanowiła teren turystki i wypoczynku, a następczo teren ośrodka wypoczynkowego. Natomiast dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest domek nr 6 i częściowo nr 1, ustalenia planistyczne przyjęte uchwałą z 29 kwietnia 1985 r. także nie zawierały wprost zakazu lokalizacji takiej zabudowy. Ponadto nie sposób też kategorycznie przesądzić, aby ustalenia planistyczne zatwierdzone uchwałą z 24 maja 1994 r. wprowadzały taki zakaz, na skutek trudności z odczytaniem linii wyznaczających strefę ochroną wokół jeziora R. i Kanału J.. Powyższe w ocenie Sądu upoważnia do twierdzenia, że brak jest podstaw do rozbiórki (vel przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń) domków letniskowych nr 1 i 6, gdyż nie znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, a zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka "rozbiórkowa", o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie podnoszono, a także nie stwierdzono tego na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przedmiotowe domki powodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co powoduje brak podstaw do rozbiórki spornych domków również w oparciu o przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Z kolei, po bezspornym przesądzeniu, że domki letniskowe nr 1 i 6 nie zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zdaniem Sądu konieczne było ustalenie, czy wymagają one zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, aby po ewentualnym efektywnym ich spełnieniu mogły uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie na podstawie art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Sąd zauważył, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie było w ogóle prowadzone. Niemniej jednak Sąd uznał, że możliwe jest zakończenie postępowania na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego umorzenie, jako skutek niestwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 37 ust. 1 ww. ustawy, a następnie zainicjowanie postępowania w trybie art. 40 powyższej ustawy, jeśli zaistnieją relewantne dla tego przepisu okoliczności stanu faktycznego w danej sprawie. Sąd stwierdził więc, że istnieje związek pomiędzy art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a art. 40 tej ustawy, w tym znaczeniu, że warunkiem zastosowania art. 40 jest brak okoliczności określonych w art. 37 ww. ustawy. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak bezwzględnej konieczności weryfikacji przesłanek zastosowania obu tych przepisów tylko i wyłącznie w jednym postępowaniu, gdyż równie dobrze może to nastąpić w dwóch sekwencyjnych względem siebie postępowaniach, po uprzednim ostatecznym (prawomocnym) przesądzeniu, o braku podstaw do zastosowania względem samowoli budowlanej art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Sąd nie dopatrzył się zatem w rozpoznawanej sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że norma tego przepisu nawiązuje do zgodności budowy z planem obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, a nie w dacie orzekania i pominięcie faktu, że dwa domki letniskowe zarówno w dacie realizacji inwestycji jak i orzekania stały na gruncie oznaczonym jako wody płynące Skarbu Państwa i w związku z tym nigdy nie mogły zostać wybudowane na tym gruncie zgodnie z przepisami prawa;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", przez niedokładne zbadanie sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, polegające na:

- przyjęciu, że działka nr geod. [...] jest tradycyjną działką budowlaną wbrew przedstawionym dowodom, z których wynika, że jest działką (Wp) stanowiącą śródlądowe wody powierzchniowe płynące i nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego dowodu,

- uznaniu za okoliczność nieistotną faktu wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy należało wydać decyzję o rozbiórce, gdyż dwa domki letniskowe znajdują się na kanale, tj. na gruncie oznaczonym jako wody płynące Skarbu Państwa i w związku z tym nigdy nie mogły zostać wybudowane na tym gruncie zgodnie z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Powyższe powoduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu wojewódzkiego przestają wiązać organy administracji, jak i sądy administracyjne (art. 153 ppsa), a wiążące stają się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2018 r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania obiektów uznając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające rozbiórkę spornych obiektów, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nie ustalając wcześniej czy spornie obiekty budowlane zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, czy też być może w ogóle takiego pozwolenia nie wymagały.

Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] 2017 r. umorzył na podstawie art. 105 kpa postępowanie w sprawie budowy spornych budynków letniskowych nr 1, 4 i 6 położonych w obrębie miejscowości M. gm. P. z uwagi na to, że analiza materiału dowodowego nie pozwalała na bezsprzeczne ustalenie, że obiekty te powstały w warunkach samowoli budowlanej. Rozstrzygniecie to podtrzymał także Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z [...]2018 r.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści powyższego przepisu wynika więc, że może być on stosowany, tylko w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że obiekt budowlany lub jego część został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Oznacza to, że aby przystąpić do weryfikacji przesłanek rozbiórkowych wskazanych w art. 37 ust. 1, a następnie ewentualnie wystąpienia przesłanek z art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974., konieczne jest najpierw bezsprzeczne ustalenie, że dany obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Sytuacja taka jak wynika z decyzji organów obu instancji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Również Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował tego stanowiska, a pomimo tego przystąpił do oceny zaistnienia przesłanek rozbiórkowych z art. 37 ust. 1 a następnie 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Tymczasem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym z tego względu niezasadny jest również zarzut naruszenia tego przepisu przez jego błędną interpretację.

W toku postępowania ustalono, że na działkach gruntu nr geod. [...] - stanowiącej teren Kanału J. - należącej do Skarbu Państwa od 24 czerwca 2003 r. w trwałym zarządzie RZGW w Warszawie - obecnie KZGW w Warszawie, nr geod. [...] (należącej do K.F. oraz L.F.) oraz nr geod. [...] (należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych - Nadleśnictwo P.), zlokalizowane zostały budynki letniskowe nr 1, 4 i 6 objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Ustalono także, że własność powyższych budynków wraz z użytkowaniem wieczystym działki nr [...] nabyli w dniu 23 maja 2005 r. L.F., C. i M. F od Zakładu Urządzeń Radiolokacyjnych [...]z siedzibą w O. M.. W dniu 17 listopada 2006 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone na własność. Wcześniej od 21 października 1971 r. nieruchomość została przekazana pod zarząd i w użytkowanie wieczyste Warszawskich Zakładów Radiowych z siedzibą w Warszawie przy ul. P.. Przy czym przy akcie przekazania przedstawiono pismo Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w P. z 10 lipca 1971 r. o celowości urządzenia ośrodka wypoczynkowego. Następnie od 17 września 1986 r. zarząd nad nieruchomością sprawował Zakład Urządzeń Radiolokacyjnych [...] w O.M., który 24 października 1994 r. przekształcono w spółkę Skarbu Państwa [...] z siedzibą w Warszawie. 21 lutego 2001 r. Wojewoda stwierdza nabycie z 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe – [...] w Warszawie. Z kolei 28 stycznia 2005 r. "[...]" S.A. przenosi na [...] w O.M. prawo użytkowania wieczystego i budynków. A zatem do czasu nabycia użytkowania wieczystego przez L.F., C. i M. F. nieruchomość ta była we władaniu różnych przedsiębiorstw państwowych i spółek. Przy czym aktualni właściciele nieruchomości oświadczyli, że na budowę spornych obiektów nie posiadają żadnych pozwoleń ani dokumentacji technicznej, gdyż obiekty te nabyli wraz z działką nr [...].

Dążąc więc do ustalenia legalności wybudowania przedmiotowych budynków i daty ich budowy organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i poddały analizie: dokumenty geodezyjne dotyczące nieruchomości nr [...],[...],[...]– obręb M., na których zlokalizowane są obiekty; dokumenty z ksiąg wieczystych tych nieruchomości; zdjęcia lotnicze z 3 czerwca 1976 r., 19 sierpnia 1996 r., 1 czerwca 2004 r., 5 czerwca 2010 r.; protokoły przesłuchań świadków na okoliczność rodzaju i okresu zabudowy ośrodka wypoczynkowego; dokumenty techniczne przedstawione przez obecnego właściciela nieruchomości, a także informacje dotyczące obowiązujących dla tego terenu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Analiza zebranych dokumentów prowadzi do wniosku, że słuszne jest stanowisko organów, iż w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynki nr 1, 4 i 6 zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że obiekty te powstały w latach siedemdziesiątych. Ustalenie to jest bezsporne w stosunku do obiektu nr 1 typu brda, poczyniono je bowiem w oparciu o zdjęcie lotnicze z 1976 r., projekt techniczny z 1972 r. oraz na podstawie zeznań świadka A.P., który uczestniczył w budowie tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do obiektów nr 4 i 6 materiał dowodowy wskazuje, że powstały one w latach siedemdziesiątych lub osiemdziesiątych. Ten okres powstania obiektów podawali świadkowie – byli pracownicy zakładów – właściciela obiektu, którzy wskazywali jednocześnie na użytkową funkcję tych budynków – nr 4 (dla dozorców ośrodka), nr 6 – (dla kierowców ośrodka), co powoduje, że wyjaśnienia te słusznie uznano za wiarygodne. Czasookresu powstania tych obiektów nie podważają także znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze, bowiem na zdjęciach lotniczych z 1976 r. i z 1996 r., a także z 2004 r. oraz z 2010 r. teren działek nr [...] i [...], na których są te obiekty, jest znacznie zadrzewiony, co nie wyklucza, że obiekty te ze względu na swoje niewielkie rozmiary i wysokość zostały przysłonięte przez korony drzew przy tych obiektach. A zatem mając na uwadze art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. prawidłowo badano legalność wybudowania spornych budynków w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Z akt sprawy wynika także, że dla terenu, na którym znajdują się sporne budynki brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono jednak, że wcześniej dla omawianego terenu obowiązywał plan zagospodarowania Gminy P. (Uchwała nr [...]Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z 29 kwietnia 1985 r.). Przy czym ani w części opisowej powyższego planu, ani na załączniku graficznym do planu nie było wyznaczonych stref ochronnych wód powierzchniowych. Zgodnie z tym planem działki o nr [...] i [...] położone były częściowo w konturze oznaczonym symbolem 22UT – stanowiącym teren turystyki i wypoczynku i częściowo w konturze oznaczonym symbolem RL – stanowiącym teren rolny. Działka nr [...] stanowiła natomiast teren Kanału J.. Następnie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzony Uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w P. z 24 maja 1994 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowy teren znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem 1.3.2. UT – teren istniejącego ośrodka wypoczynkowego Zakładu Urządzeń Radiolokacyjnych w O.M. oraz teren Kanału J.. Na rysunku planu, w skali 1:25000, wyznaczona została strefa ochronna m.in. wokół jeziora R. i wokół Kanału J., lecz w obrębie przedmiotowych działek, określenie przebiegu linii wyznaczającej strefę ochronną nie jest możliwe do odczytania, gdyż załącznik ten z biegiem lat uległ zużyciu (jest w postaci papierowej). Z analizy powyższych planów wynika więc, że na działce nr [...] sporne domki letniskowe mogły powstać, skoro powyższa działka stanowiła teren turystki i wypoczynku, a następczo teren ośrodka wypoczynkowego. Z kolei dla działki nr [...], na której zlokalizowany jest domek nr 6 i częściowo nr 1, ustalenia planistyczne przyjęte uchwałą z 29 kwietnia 1985 r. nie zawierały wprost zakazu lokalizacji takiej zabudowy. Ponadto nie sposób również kategorycznie przesądzić, aby ustalenia planistyczne zatwierdzone uchwałą z 24 maja 1994 r. wprowadzały taki zakaz, z uwagi na trudności z odczytaniem linii wyznaczających strefę ochroną wokół jeziora R. i Kanału J.. Dlatego też wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można bezsprzecznie stwierdzić, że na powyższej nieruchomości domki letniskowe nigdy nie mogły zostać wybudowane zgodnie z przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że wszystkie działki, na których zrealizowane zostały sporne obiekty do dnia 16 listopada 2006 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i były w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstw państwowych i spółek Skarbu Państwa. Natomiast przepisy związane z realizacją inwestycji budowlanych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący od lat sześćdziesiątych, tj. ustawę – Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., ustawę – Prawo budowlane z 1974 r. oraz niektóre akty wykonawcze do tych ustaw, np. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), w sposób istotny różnicowały wymagania dotyczące inwestycji budowlanych w oparciu o kryterium właścicielskie i rodzaj budowy. Do 1974 r. dla budynków państwowych nie było wymagane pozwolenie właściwej władzy tylko zatwierdzenie projektu i planu realizacyjnego. Budynki państwowe i inwestorzy państwowi byli zwolnieni z obowiązków, które były aktualne dla inwestorów prywatnych. Procedura dla budynków państwowych (realizowanych na terenach Skarbu Państwa) była uproszczona i nastawiona głównie na ekonomię i przydatność społeczną przedsięwzięcia. Plany realizacyjne tymczasowych obiektów budowlanych nie związanych trwale z terenem oraz pojedynczych obiektów budowlanych wznoszonych na istniejących terenach kempingowych i biwakowych mogły być sporządzane na uproszczonym opracowaniu kartograficznym w formie tzw. szkicu sytuacyjnego, który określał m.in. orientacyjne położenie terenu, oznaczenie istniejących elementów zagospodarowania i zieleni wysokiej. Inwestycje proste, realizowane w całości według projektów typowych, powtarzalnych, a także projektowane indywidualnie, które posiadały prostą funkcję, technologię, architekturę i konstrukcję nie wymagały sporządzenia projektu wstępnego. Podobne regulacje obowiązywały także w ustawie – Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którą zakres i treść planów realizacyjnych oraz projektów miały być dostosowane do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji budowlanych, a także do stopnia ich skomplikowania. W okresie budowy spornych obiektów obowiązywał zatem inny ustrój prawny, inne były też cele społeczne i standardy prawne. Tak więc słusznie wskazały organy, że oceny legalności posadowienia tego typu obiektów (które były powszechne na terenie całego kraju) nie można dokonywać według standardów prawnych obowiązujących obecnie.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania organy nadzoru budowlanego powzięły uzasadnione wątpliwości co do tego, czy budynki nr 4 i 6, biorąc pod uwagę ich niewielką powierzchnię i prostą konstrukcję oraz teren na którym zostały posadowione (zakładowy, państwowy) w ogóle wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że decyzja taka była wymagana w odniesieniu do każdego obiektu, to jej fizyczny brak nie może uprawniać do twierdzenia, że sporne obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej. Z braku posiadania przez właściciela obiektu budowlanego, niebędącego jego inwestorem, dokumentacji budowlanej powstałej w okresie obowiązywania prawa budowlanego sprzed 1995 r., nie można wyciągać bowiem negatywnych dla właściciela obiektu skutków prawnych. Zwłaszcza, że przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, właściciela czy też zarządcy obiektu do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, zaś organy zobligowane były do jej przechowywania jedynie przez okres 5 lat. Prowadzenie natomiast postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a tym bardziej orzeczenie bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektów, musi być konsekwencją wykazania przez organ i to w sposób bezsporny, że do samowoli budowlanej doszło, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. A zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, jak i Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do wydania decyzji w trybie właściwym dla samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły więc na podstawie art. 105 kpa prowadzone postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Z powyższego wynika, że pomimo błędnego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania spornych obiektów. Ponadto przedstawiona powyżej argumentacja powoduje, że za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, zwłaszcza, że skarżący zarzuca niedokładne zbadanie sprawy poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest działką budowlaną, a nie działką stanowiącą śródlądowe wody powierzchniowe płynące i nie wskazuje wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd przyjął takie założenie. Ponadto skarżący przyjmuję całkowicie błędne założenia, że o aktualnym przeznaczeniu działki decyduje treść ewidencji gruntów i budynków a nie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Natomiast okoliczność, że Sąd na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego dokonał błędnej interpretacji przepisów nie ma wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 ppsa oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie orzeczenia sądu, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno powodować oddalenie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.