Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1426/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1.	O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) – treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie.

2.	W sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości, na której istnieje gazociąg wysokociśnieniowy, interes prawny operatora systemu przesyłowego wynika bezpośrednio z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, które nakładają na tego operatora określone obowiązki w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem infrastruktury przesyłowej, prawidłowością jej funkcjonowania oraz kontrolą wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć negatywny wpływ na jego użytkowanie lub funkcjonowanie.

3.	Wynikające z § 10 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, zakazy i ograniczenia związane z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu wokół istniejącego gazociągu wysokociśnieniowego muszą być uwzględnione już na etapie planowania inwestycji, a więc także w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

4.	Należy przyjąć, że do kategorii przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą również przepisy prawa energetycznego wyznaczające obowiązki operatora przesyłowego w zakresie kontroli działań potencjalnych inwestorów w tzw. strefie kontrolowanej wyznaczonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

TEZY

1.	O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) – treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie.

2.	W sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości, na której istnieje gazociąg wysokociśnieniowy, interes prawny operatora systemu przesyłowego wynika bezpośrednio z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, które nakładają na tego operatora określone obowiązki w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem infrastruktury przesyłowej, prawidłowością jej funkcjonowania oraz kontrolą wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć negatywny wpływ na jego użytkowanie lub funkcjonowanie.

3.	Wynikające z § 10 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, zakazy i ograniczenia związane z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu wokół istniejącego gazociągu wysokociśnieniowego muszą być uwzględnione już na etapie planowania inwestycji, a więc także w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

4.	Należy przyjąć, że do kategorii przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą również przepisy prawa energetycznego wyznaczające obowiązki operatora przesyłowego w zakresie kontroli działań potencjalnych inwestorów w tzw. strefie kontrolowanej wyznaczonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] Oddział w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] Oddział w [...] kwotę 517 zł /słownie: pięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi spółki działającej pod firmą: O. Spółka Akcyjna w [...] (strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez stronę skarżącą od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz M.M., Z.M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi gastronomiczne) z częścią mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu działki o nr. ewid. 4747/91 w obrębie: [...].

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2014 r. właściciele działki nr. ewid. 4747/91 w obrębie: [...] w osobach: M.M.,Z.M. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy na terenie powyższej działki. Organ orzekający w pierwszej instancji ustalił, że stroną postępowania jest podmiot: A. Spółka Akcyjna w [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania strona skarżąca pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. poinformowała organ, że na terenie działki nr 4747/91 objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się gazociągi wysokiego ciśnienia DN 700 i DN 400 relacji J. – S., których jest operatorem przesyłowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz M.M., Z.M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi gastronomiczne) z częścią mieszkalną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr. ewid. 4747/91 w obrębie: [...]. W treści decyzji nie określono nieprzekraczalnej linii zabudowy od osi gazociągu, jak również nie wyznaczono obszaru strefy kontrolowanej wokół osi gazociągu, w której zakazane jest wznoszenie obiektów budowlanych. Organ nie wypowiedział się również w przedmiocie obowiązków inwestora w zakresie realizacji inwestycji budowlanych w obszarze ochrony infrastruktury gazociągowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca podniosła zarzut niezamieszczenia w treści decyzji "informacji" o istnieniu na obszarze działki objętej wnioskiem gazociągów wysokiego ciśnienia oraz "zapisu o konieczności uzgadniania lokalizacji obiektów budowlanych" na powyższej działce z operatorem gazociągów przesyłowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez stronę skarżącą od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ze względu na brak po stronie podmiotu odwołującego się od decyzji organu pierwszej instancji legitymacji odwoławczej postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Organ podniósł, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 4747/91 w obrębie: [...], albowiem nie ma "żadnego tytułu prawnego" nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki nr 4747/91, jak również nie jest podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności przesyłu) na powyższej działce. W ocenie organu odwoławczego podmiot wnoszący odwołanie jako "osoba trzecia" nie wskazał wyraźnego przepisu ustawowego, z którego można by wyprowadzić jego prawo do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej działki będące konsekwencją potrzeby ochrony uprawnienia wynikającego z regulacji ustawowej prawa materialnego. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane uzgodnienie lokalizacji planowanego obiektu z operatorem gazociągów przesyłowych, albowiem na tym etapie procesu inwestycyjnego lokalizacja obiektu nie jest jeszcze sprecyzowana. Ponadto organ stwierdził, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy postanowień dotyczących wymagań lokalizacyjnych obiektów w związku z sąsiedztwem gazociągów nie jest konieczne, natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, wynika, że przepisy tego aktu znajdują zastosowanie jedynie "przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego". Zdaniem organu odwoławczego samo dopuszczenie do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podmiotu, który obiektywnie nie posiada statusu strony, nie skutkuje przyznaniem temu podmiotowi interesu prawnego, a w razie wniesienia przez tego rodzaju podmiot odwołania postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na decyzję organu odwoławczego strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca przesyłowy nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na terenie działki, na której usytuowana jest linia przesyłowa będąca własnością tego przedsiębiorcy i przez niego obsługiwana, w sytuacji gdy interes prawny tego rodzaju przedsiębiorcy "może być zagrożony zamierzonym działaniem inwestycyjnym"

2) paragrafu 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jego przepisy znajdują zastosowanie tylko "przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego", podczas gdy z treści tego aktu wynika, że w strefach kontrolowanych gazociągu nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, którego postać i stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną sądu administracyjnego. Organ odwoławczy z jednej strony dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, z drugiej zaś – w sprawie doszło do naruszenia podlegających zastosowaniu przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie.

Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie będącej przedmiotem skargi jest zagadnienie istnienia legitymacji odwoławczej po stronie skarżącego. Niewątpliwie strona skarżąca była uznawana w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji za podmiot mający legitymacje procesową, natomiast organ odwoławczy przyjął, że nie przysługuje jej tego rodzaju legitymacja ze względu na brak interesu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 k.p.a., która bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409). Stronami postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być zatem – niezależnie od inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631).

Ostatecznie zatem o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) – treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie kwestia interesu prawnego strony skarżącej nie występuje w typowym układzie sytuacyjnym odziaływania planowanej inwestycji na obszar działek sąsiednich objętych zasięgiem jej oddziaływania. Wynika to z faktu, że infrastruktura gazociągowa należąca strony skarżącej jako operatora systemu przesyłowego jest umiejscowiona na nieruchomości inwestora będącego adresatem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Należy zgodzić się z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, że przedsiębiorstwo przesyłowe (będące operatorem systemu przesyłowego gazowego) jako właściciel gazociągu (urządzenia niestanowiącego na mocy art. 49 § 1 kodeksu cywilnego części składowej nieruchomości, na której jest posadowione, oraz wchodzącego w skład przedsiębiorstwa) może być co najmniej potencjalnie objęte zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 175/12; wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 47/14).

Powstaje jednak zasadnicze pytanie o źródła materialnoprawne tak pojmowanego interesu prawnego.

Wstępnie wypada zauważyć, że sytuacja prawna operatora systemu przesyłowego gazu jest wyznaczona w pierwszej kolejności przez przepisy z zakresu prawa energetycznego, które nakłada na operatora określone zadania publiczne oraz przypisuje mu pewne funkcje o charakterze administracyjnoprawnym. Można zatem stwierdzić, że interes prawny operatora przesyłowego jest związany nie tylko z własną i indywidualną sferą praw i obowiązków niedeterminowanych obowiązkami publicznoprawnymi, lecz przede wszystkim z sytuacją prawną wynikającą z przepisów prawa administracyjnego, które nakładają na ten podmiot tego rodzaju obowiązki.

Odwołując się do przepisów za zakresu prawa energetycznego należy przede wszystkim wskazać na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (p.e.). Powyższy przepis nakłada na przedsiębiorstwo przesyłowe pełniące funkcję operatora systemu przesyłowego paliw (w tym gazu) lub energii obowiązek stałego i nieprzerwanego utrzymywania urządzeń przesyłowych, instalacji i sieci w stanie zapewniającym ich zdolność do realizacji ciągłego i niezawodnego zaopatrzenia odbiorców w paliwa i energię ("Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, magazynowaniem paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego lub regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych").

W dalszej kolejności trzeba zauważyć, że przepis art. 9c ust. 1 p.e. stanowi, że operator systemu przesyłowego jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo dostarczania paliw gazowych poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego i realizację umów z użytkownikami tego systemu (pkt 1) oraz za eksploatację, konserwację i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego (pkt 3).

Z zacytowanych przepisów jednoznacznie wynikają określone obowiązki administracyjnoprawne operatora przesyłowego w zakresie bieżącego i ciągłego czuwania nad stanem bezpieczeństwa i prawidłowością funkcjonowania sieci, instalacji i urządzeń przesyłowych.

Konkretyzację powyższych obowiązków stanowią m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Przepisy powyższego aktu odnoszą się nie tylko do nowozakładanych gazociągów, lecz także mają zastosowanie do gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 roku lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę oraz do tych wybudowanych w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia 5 września 2013 r. lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę (zob. § 110).

Zgodnie z § 10 analizowanego rozporządzenia dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane (zgodnie z § 2 pkt 30 strefą kontrolowaną jest "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu"), w których należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 1-2). Ponadto w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach tych nie mogą także rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4).

Zgodnie z § 110 pkt 1 cyt. rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 roku lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do cytowanego rozporządzenia. Powyższy przepis znajduje zastosowanie do gazociągu zarządzanego przez operatora przesyłowego będącego stroną skarżącą w niniejszej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem skargi interes prawny operatora systemu przesyłowego wynika bezpośrednio ze wskazanych wyżej przepisów szeroko rozumianego prawa energetycznego, które nakładają na tego operatora określone obowiązki w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem infrastruktury przesyłowej, prawidłowością jej funkcjonowania oraz kontrolą wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć negatywny wpływ na jego użytkowanie lub funkcjonowanie. Z przepisów powyższych wynikają również określone zakazy w zakresie wznoszenia obiektów budowlanych, sadzenia lub utrzymywania drzew lub podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu (§ 10 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie). Zakazy i ograniczenia związane z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu wokół istniejącego gazociągu wysokociśnieniowego muszą być uwzględnione już na etapie planowania inwestycji, a więc także w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, albowiem ustalone ostatecznie w tym postępowaniu warunki zagospodarowania terenu inwestycyjnego i jego zabudowy są wiążące dla organu orzekającego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p.).

Trzeba również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi m.in. określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, z którymi zgodność jest warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.).

Należy przyjąć, że do kategorii przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. należą również przepisy prawa energetycznego wyznaczające obowiązki operatora przesyłowego w zakresie kontroli działań potencjalnych inwestorów w tzw. strefie kontrolowanej wyznaczonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Jakkolwiek więc nie ulega wątpliwości, że na pierwszym (planistycznym) etapie procesu inwestycyjnego (ustalania warunków zabudowy) zakresem weryfikacji organu nie są objęte szczegółowe warunki związane z realizacją inwestycji (w szczególności w zakresie warunków techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne i ich otoczenie), to jednak nie sposób zaprzeczyć, że z określonych regulacji prawa materialnego (w tym z przepisów szeroko rozumianego prawa energetycznego) mogą wynikać pewne zakazy, nakazy, ograniczenia lub determinacje, które muszą zostać uwzględnione już na etapie ustalania warunków zabudowy, poprzedzającym w właściwy etap budowlany.

Trzeba ponadto uwzględnić, że zgodnie z wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala linię zabudowy na terenie, którego dotyczy planowana inwestycja. Linia zabudowy musi oczywiście uwzględniać zakazy i nakazy wynikające z przepisów odrębnych (w tym z przepisów regulujących zasady eksploatacji, użytkowania i kontroli bezpieczeństwa infrastruktury przesyłowej w zakresie paliw i energii).

Zaprezentowany pogląd znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 2 października 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 47/14 NSA przyjął, że: "Z utrzymaniem (...) sieci gazowych wiążą się określone obowiązki dla skarżącego, w tym określone w art. 4 ustawy Prawo energetyczne. Prawidłowe zabezpieczenie tych obowiązków może odbywać się już na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego, tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy dotyczy to działki na której, tak jak w tej sprawie, posadowione są dwa gazociągi. (...) Przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nakłada na operatora gazociągów określony obowiązek. Obowiązek ten ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym, celem zapewnienia odpowiednich warunków do stałego zaspokajania przez operatorów gazociągów podstawowych potrzeb społecznych, do których należy zaopatrzenie w gaz. Poza tym utrzymywanie sieci, urządzenia lub instalacji w stanie technicznym, który gwarantuje zminimalizowanie możliwości powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, strat materialnych lub zagrożenia dla środowiska, stanowi odrębną, ważną kategorię obowiązków w tym operatora gazociągów, mieszczącą się pośrednio w zakresie powołanego wyżej przepisu".

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że strona skarżąca jako operator gazowego systemu przesyłowego dysponuje niewątpliwie interesem prawnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na działce, na której został usytuowany stanowiący własność operatora gazociąg wysokiego ciśnienia. Z przepisów prawa materialnego wynikają bowiem stanowiące emanację interesu prawnego określone obowiązki publicznoprawne operatora związane z utrzymaniem, eksploatacją i ochroną bezpieczeństwa gazociągu, które muszą zostać uwzględnione już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Konieczność uczestnictwa operatora przesyłowego w powyższym postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego jest szczególnie aktualna, albowiem organ pierwszej instancji – pomimo sygnalizacji w piśmie skierowanym do tego organu w toku postępowania – nie tylko nie poczynił szczegółowych ustaleń związanych z usytuowaniem gazociągu i granicami strefy kontrolowanej, lecz także nie ustalił linii zabudowy od osi gazociągu wysokiego ciśnienia oraz w ogóle nie wypowiedział się co do warunków zabudowy w obszarze tej strefy. Wskazuje to na konieczność nie tylko uzupełnienia ustaleń faktycznych, lecz także dokonania nowej oceny prawnej stanu faktycznego. Nieodzowne jest także dokonanie przez organ odwoławczy weryfikacji treści decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej uzupełnienia o postanowienia dotyczące "nieprzekraczalnych" linii zabudowy od osi gazociągów wysokiego ciśnienia, ustalenia warunków zabudowy w strefie kontrolowanej oraz wyznaczenia w tej strefie określonych zakazów wznoszenia obiektów budowlanych, sadzenia drzew i podejmowania działalności mogącej spowodować uszkodzenia gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie.

Wobec stwierdzenia, że skarżony organ odmawiając uznania skarżącego za stronę postępowania i umarzając postępowanie odwoławcze naruszył przepis art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również wobec stwierdzenia, że organ ten naruszył przepisy prawa materialnego w zakresie art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 1 p.e., art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Jednocześnie ze względu na formalno-procesowy charakter decyzji organu odwoławczego oraz konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania strony skarżącej, Sąd ograniczył zakres rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie do decyzji odwoławczej, nie orzekając na podstawie art. 135 p.p.s.a. o mocy obowiązującej decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy orzekając ponownie w sprawie rozpatrzy zatem odwołanie strony skarżącej, uzupełni ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, przeprowadzi ponownie proces wykładni i subsumpcji – pozostając związany sformułowaną wyżej oceną prawną Sądu – oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.