Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 193/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11,80,86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 8 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki parkingu, tj. utwardzonego terenu nieruchomości wraz ze szlabanem, automatem do sprzedaży biletów, elementami oznakowania, wydzielenia miejsc postojowych oraz oświetleniem, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ II instancji), decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (dalej: PINB lub organ I instancji) z dnia 28 października 2013 r., nr [...], nakazującą P. W. – inwestorowi robót budowlanych, polegających na budowie parkingu przy ul. R. [...] we W., rozbiórkę ww. parkingu, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powołaną na wstępie decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek informacji o wykonaniu parkingów przy [...], bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, PINB przeprowadził w dniu 5 października 2012 r. kontrolę na terenie parkingu zlokalizowanego na oznaczonych geodezyjnie działkach nr [...], [...] i [...], AM 6, obręb [...] we W.. W toku kontroli stwierdzono, że teren parkingu jest wygrodzony ogrodzeniem z siatki na stalowych słupach osadzonych na betonowym cokole z elementów prefabrykowanych. Teren ten jest utwardzony tłuczniem. Zjazd na teren parkingu, na którym zaparkowano ok. 100 samochodów, istnieje od ul. G.. Przy wjeździe znajduje się szlaban otwierany elektrycznie, a po prawej stronie znajduje się usytuowana na betonowych podkładkach portiernia. Posiada ona wymiary w rzucie 2m na 2,5m i wysokość 2,67m. Przy portierni osadzono automat do zakupu biletów parkingowych. Na ogrodzeniu od strony ulicy umieszczono oświetlenie (lampy) zasilane prądem elektrycznym. Na terenie parkingu istnieją również lampy oświetlające teren. Przyłącze (skrzynka) elektryczne zlokalizowane zostało w narożu działki. W trakcie oględzin P. W. oświadczył do protokołu, że jest inwestorem wyżej opisanych robót budowlanych, które zostały objęte zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie remontu parkingu na terenie ww. działek, do którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Oświadczył, że poza zgłoszeniem remontu parkingu nie dokonywał innych zgłoszeń ani nie składał wniosków o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił również, że wykonał oświetlenie.

Ponadto obecna w trakcie przeprowadzonej w tym dniu kontroli M. P. oświadczyła, że od 1983 r. wraz z mężem jest właścicielem zajmowanych pod parking działek. Wskazała, że w momencie kupna teren był już utwardzony. Należąca do niej nieruchomość była od zawsze wykorzystywana do składowania maszyn rolniczych. Wyjaśniła, że ok. 35 lat temu, przy budowie ul. G. na tym terenie składowany był tłuczeń. Po zakończeniu budowy tej ulicy pozostało utwardzenie terenu.

Po dokonaniu powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne określając, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...],[...] i [...], AM 6, obręb [...] we W..

W tak zainicjowanym postępowaniu PINB wystąpił do Prezydenta W. o przekazanie wszelkich akt dotyczących nieruchomości przy ul. R. [...] we W.. W odpowiedzi zostało przekazane dokonane przez P. W. zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dotyczących remontu parkingu. Zakres prac remontowych wskazany w zgłoszeniu obejmował remont i wymianę części ogrodzenia, wymianę bramy wjazdowej z zachowaniem szerokości i wysokości, wymianę części starej instalacji elektrycznej i położenie nowej z zachowaniem przekrojów, rodzajów przewodów - ok. 2 lampy na terenie oraz wymianę części utwardzenia terenu - wjazd i 5 stanowisk. Ponadto przekazano zaświadczenie nr [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. o braku sprzeciwu do zgłoszenia remontu istniejącego parkingu.

W dniu 6 grudnia 2012 r. PINB przeprowadzili kolejne oględziny stwierdzając w ich trakcie, że na terenie ww. działek wykonano utwardzenie terenu tłuczniem na głębokości 20 cm. Natomiast pod warstwą tłucznia teren parkingu został utwardzony niesortem ceglanym.

W trakcie przeprowadzonych w tym dniu oględzin inwestor okazał umowę najmu działek zajmowanych przez parking z dnia 4 maja 2011 r. Ponadto oświadczył, że w sierpniu 2011 r. utwardził tłuczniem teren działek na istniejącej warstwie utwardzenia wykonanego z niesortu ceglanego, postawił kontener-portiernię, szlaban, wymienił ogrodzenie i ustawił lampy oświetlające teren. M. P. złożyła natomiast oświadczenie, że w krótce po kupnie ogrodziła teren nieruchomości.

PINB postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. wezwał właścicieli terenu zajmowanego przez parking do udzielenia informacji oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających osobę inwestora oraz datę budowy parkingu.

W odpowiedzi na wezwanie M. i J. P. w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. wyjaśnili, że inwestorem wykonującym parking jest P. W.. Oświadczyli, że część obecnych działek nr [...], [...] i [...] używana była z przeznaczeniem na plac postojowy dla sprzętu rolniczego i utwardzona na przełomie lat 70-tych i 80-tych podczas budowy ulicy G..

W dniu 20 marca 2013 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka A. R. (osobę wnioskującą o przeprowadzenie kontroli legalności parkingów znajdujących się wokół [...]). W toku przesłuchania świadek zeznał, że objęty postępowaniem parking powstał przed otwarciem nowego terminalu lotniska, pod koniec 2011 r. lub na początku 2012 r. Dodał, że przed wykonaniem parkingu na terenie spornych działek rosła trawa i krzaki, teren nie był utwardzony i nie parkowały tam żadne pojazdy. Świadek widział, że na terenie działek wykonywano roboty budowlane przy użyciu koparki, były też wywrotki z tłuczniem. Niedługo po tym teren był już utwardzony, ustawiono budkę, zamontowano oświetlenie i teren przygotowany był do użytkowania.

W dniu 9 maja 2013 r. PINB dołączył do akt prowadzonego postępowania wydruki z ortofotomapy - umieszczonej na stronie internetowej: www.wroclaw.pl/plan miasta/Fotomapy, obrazujące stan zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] w latach 2009, 2011 i 2012.

Wydanym w dniu 4 czerwca 2013 r. postanowieniem nr [...], PINB wstrzymał prowadzenie robót budowalnych, związanych z budową parkingu oraz zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 3 miesięcy, kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) – dalej: Prawo budowalne. W zakreślonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.

W dniu 16 września 2013 r. PINB włączył do akt sprawy wydruki z ortofotomapy - umieszczonej na stronie internetowej www.wroclaw.pl/plan miasta/Fotomapy, obrazujące stan zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] w latach 2006 i 2012.

W dniu 19 września 2013 r. inwestor działając przez pełnomocnika złożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie wykonania portierni.

Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB dookreślił przedmiot postępowania administracyjnego, wskazując, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], AM 6, obręb [...] we W. - wykonania parkingu.

Postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto, wydanym w tym samym dniu zawiadomieniem organ poinformował strony o zakończeniu gromadzenia dowodów w sprawie oraz wskazał na możliwości końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W odpowiedzi w dniu 18 października 2013 r. wpłynęło pismo radcy prawnego Grzegorza Zubrzyckiego działającego w imieniu inwestora. Pełnomocnik zarzucił organowi nadzoru budowalnego stopnia powiatowego przyjęcie w sposób nieuprawniony, że przedmiotem toczącego się postępowania jest wykonanie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...]. Według strony powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, ponieważ nie wyjaśniono w należyty sposób, co wchodzi w zakres pojęcia "parkingu", a więc co tak naprawdę stanowi przedmiot postępowania. Ponadto zarzucił, że w protokole oględzin z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz w protokole z kontroli z dnia 5 października 2012 r. wskazano, że na terenie działek objętych postępowaniem administracyjnym teren utwardzony tłuczniem nie posiada oznakowania poziomego wygradzającego miejsca postojowe. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowią obiekt budowlany, a także, iż wymagały one pozwolenia na budowę. Strona zarzuciła również, że organ nie uwzględnił w toku postępowania wyjaśnień stron (inwestora i właścicieli), zgodnie z którymi teren objęty postępowaniem zawsze był terenem składowym i służył za parking maszyn rolniczych. Ponadto, prowadzący postępowanie organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień inwestora dotyczących wykonania utwardzenia z niesortu ceglanego. Nie dokonano wobec tego ustaleń dotyczących rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych, w tym w zakresie możliwości zakwalifikowania ich jako remontu. Pełnomocnik wskazał, że inwestor dokonał na terenie działek ponownego utwardzenia terenu oraz wybudował samodzielne elementy takie jak płot, portiernia, oświetlenie. Zwrócił również uwagę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponował zgłoszeniem i załączonymi do niego dokumentami w postaci szkicu i umowy najmu wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz powszechnie dostępną fotomapą. Na tej podstawie mógł zakwestionować zakres robót objętych zgłoszeniem i możliwość ich kwalifikacji jako robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie jednak nie został wniesiony sprzeciw. Według pełnomocnika, inwestor dokonując zgłoszenia, działał w dobrej wierze, na co wskazują dokumenty załączone do zgłoszenia.

W tak kształtującym się stanie sprawy - z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, PINB decyzją z dnia 28 października 2013 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał P. W. rozbiórkę parkingu, obejmującego utwardzony teren wraz ze szlabanem, automatem do sprzedaży biletów, elementami oznakowania, wydzielonymi miejscami postojowymi oraz oświetleniem.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie inwestora z dnia 18 października 2013 r. organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że w toku postępowania wyjaśniającego w sposób nieuprawniony przyjął, że przedmiotem toczącego się postępowania jest wykonanie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...] oraz iż powyższe ustalenia nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W przekonaniu organu I instancji, z treści umowy najmu działek z dnia 4 maja 2011 r. nie wynika, aby w chwili jej zawarcia istniał na terenie objętych umową działek lub ich części parking samochodowy ani też aby sporny teren był już utwardzony. Także za nieprzekonywujące uznał wyjaśnienia złożone przez M. i J. P. w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. W tym zakresie zwrócił uwagę na brak jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzić, że już w latach 80-tych stanowiące ich własność działki były wykorzystywane na plac postojowy dla sprzętu rolniczego oraz że zostały one utwardzone na przełomie lat 70-tych i 80-tych, podczas budowy ulicy G.. Organ powołał się w tym zakresie na stojące w sprzeczności ze złożonymi przez inwestora oraz właścicieli terenu wyjaśnienia złożone przez świadka w dniu 20 marca 2013 r. Ponadto zwrócił uwagę, że składane przez inwestora oraz właścicieli zeznania nie znajdują potwierdzenia z ustaleniami poczynionymi na podstawie ortofotomapy.

PINB wyraził przekonanie dotyczące braku wątpliwości co do tego, że na terenie spornych działek wykonano utwardzenie parkingu, a nie jedynie dołożono kolejną warstwę utwardzenia. W przekonaniu organu, przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka jednoznacznie wyjaśnił kwestie istnienia przed rokiem 2011 utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach. Ponadto PINB nie zgodził z inwestorem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dysponował zgłoszeniem strony i załączonymi do niego dokumentami: szkicem i umową najmu załączoną do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie których mógł zakwestionować zakres robót objętych zgłoszeniem oraz ich kwalifikację. Wskazał, że w otrzymanych aktach nie ma umowy najmu lecz jedynie samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto samo zgłoszenie obejmuje wyłącznie zamiar remontu parkingu. Wobec tego, organ architektoniczno-budowlany zbadał wniosek, kierując się jego treścią pod kątem tego, czy wykazane roboty budowlane nie wykraczają poza zakres remontu. Organ nie badał czy parking w ogóle istniał przy zakresie wniosku zawężonego do remontu obiektu. Według PINB, gdyby inwestor zgodnie z prawdą, wskazał w zgłoszeniu zamiar budowy parkingu, wówczas organ zapewne wniósłby sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, a jeżeliby nie wniósł i inwestor wybudowałby parking na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, wówczas wystąpiłby przypadek - opisany w piśmie inwestora z dnia 15 października 2013 r., wykonania robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. W przypadku niniejszego zgłoszenia taka sytuacja nie występuje.

PINB nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym braku wyjaśnienia w należyty sposób, co wchodzi w zakres pojęcia "parkingu". Zauważył, że podczas oględzin oraz kontroli określił zakres wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu i jego ogrodzeniu. Poza tym ustawieniu kontenera, montażu automatu do sprzedaży biletów, szlabanu, oznakowania miejsc postojowych oraz wykonaniu oświetlenia terenu. W wyniku wykonanych robót budowlanych wybudowano więc parking wraz z oświetleniem. Jedynie w stosunku do budowy (ustawienia) kontenera-portierni zdecydowano się przeprowadzi odrębne postępowanie administracyjne, z uwagi na to, że ustawiony kontener stanowi odrębny obiekt budowlany, który może funkcjonować samodzielnie.

Ustosunkowując się do zarzutu polegającego na tym, że podczas oględzin i kontroli inwestor wskazywał, że teren utwardzony tłuczniem nie posiada oznakowania poziomego, wygradzającego miejsca postojowe organ I instancji stwierdził, że istotnie na utwardzeniu terenu oznakowania nie wykonano, co zostało odnotowane w protokołach. Z protokołów z oględzin wynika, że na terenie działek istnieją obszary wygrodzone linami, na linach umieszczone są numery miejsc postojowych - 184 miejsca. Liną wygrodzone są obszary do parkowania i przejazdu samochodów. Powyższe uwidoczniono również na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin. Powyższe potwierdza (choć nie na utwardzeniu), wydzielenie miejsc postojowych i ich dokładną ilość. Ponadto w piśmie z dnia 15 października 2013 r. strona wskazała, że wybudowała samodzielne elementy takie jak płot, portiernia, oświetlenie. Zdaniem PINB oświetlenie oraz automat do sprzedaży biletów stanowią elementy wykonanego parkingu, ponieważ są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym-parkingiem, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wskazał także, że sporny parking nie jest urządzeniem budowlanym służącym innemu obiektowi budowlanemu (np. miejsca postojowe dla budynku), lecz jest samodzielnym obiektem budowlanym w postaci komercyjnego parkingu, z którego inwestor czerpie korzyści finansowe (o tym świadczy pobieranie opłat za parkowanie). Stąd też, aby obiekt taki mógł funkcjonować musi być ogrodzony oraz mieć urządzenia do naliczania opłaty i jej poboru. W przekonaniu PINB trudno byłoby egzekwować należność finansową za parkowanie samochodów bez wykonania szlabanu czy też bez ustawienia automatu do sprzedaży biletów. Tak samo dojście do zaparkowanego samochodu i parkowanie nocą bez oświetlenia byłoby utrudnione. W przekonaniu organu I instancji wskazane przez stronę elementy (portiernia, lampy) mogą stanowić odrębne obiekty, ale tylko wtedy, gdy nie współużytkują z obiektem, któremu służą. Gdyby zatem nie było utwardzenia terenu umożliwiającego wjazd samochodów na teren działek i ich parkowanie, a zostałoby wykonane samo ogrodzenie, oświetlenie i ustawiony automat do pobierania opłat to elementy te nie służyłyby żadnemu obiektowi budowlanemu i wówczas same byłyby budowlami czyli obiektami budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W. - zastępowany przez dwóch zawodowych pełnomocników. W ten sposób reprezentowana strona zarzuciła organowi I instancji brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem dokonania kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz brak przesłuchania właściciela sąsiedniej działki nr [...] oraz inwestora i właściciela działki celem ustalenia stanu nawierzchni działki przed wykonaniem robót. W kontekście tych zarzutów zauważono, że organ I instancji oparł się na niepełnym materiale dowodowym, dokonał ustaleń nie mających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oraz w sposób niedostateczny odniósł się do zebranych dowodów. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji zastosowanie niewłaściwego trybu administracyjnego - art. 48 ustawy Prawo budowlane i na tej podstawie przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy wykonania obiektu (kontenera-portierni) niepołączonego trwale z gruntem na terenie parkingu oraz wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy strona wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 1 października 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o umorzenie postępowania I instancji, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 1 października 2013 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy wybudowania kontenera-portierni.

Natomiast decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie DWINB przytoczył definicję obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz budowli (art. 3 pkt 3 wskazanej ustawy). Odnosząc powyższe uregulowania do zebranego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że na terenie działek nr [...], [...] i [...] wybudowano parking. Świadczy o tym utwardzenie terenu tłuczniem na głębokości 20 cm, ogrodzenie terenu ogrodzeniem z siatki metalowej na słupach osadzonych na betonowym cokole z elementów prefabrykowanych o wysokości 2m (długość ogrodzenia, od strony ulicy G. wynosi 76,39m), wykonanie na ogrodzeniu od strony ulicy G. oświetlenia (sygnalizacji świetlnej), wykonanie otwieranego elektrycznie szlabanu przy wjeździe, wykonanie obiektu-portierni, postawionego na gruncie na betonowych podkładkach (obiekt ten posiada wymiary w rzucie 2m na 2,5m i wysokość 2,67m), ustawienie automatu do zakupu biletów przy portierni, wykonanie skrzynki przyłącza elektrycznego, wykonanie 4 lamp oświetlających teren parkingu, wygrodzenie obszaru parkingu linami z numerami miejsc postojowych (184 miejsca). W świetle wskazanych przepisów organ odwoławczy zaliczył parking do budowli i na tej podstawie przyjął, że wykonanie parkingu bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji nie zgodził się także z tezą, że wykonane roboty należy traktować jako roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 NSA stwierdził, że ustawodawca nie określił jak należy rozumieć art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zawiera również żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, jak np. art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika też na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Kwestią sporną w tego typu sprawach jest najczęściej to, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem w rezultacie końcowym ich wykonania powstał obiekt budowlany, niewymieniony w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, tak więc wymagający pozwolenia na budowę.

Według organu II instancji, roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. O tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, niewymagający pozwolenia na budowę, może też decydować, jak wynika z orzecznictwa, sposób użytkowania, przeznaczenie terenu utwardzonego na podstawie zgłoszenia. Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych", zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W przekonaniu organu odwoławczego w pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane na podstawie art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1416/01, wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., sygn. akt II S/Lu 1621/02). W ocenie organu odwoławczego, urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje zatem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanym przypadku na działkach nr [...], [...] i [...] istnieje samodzielny obiekt budowlany - parking dla celów komercyjnych, o czym świadczy ustawienie automatu do zakupu biletów oraz sposób urządzenia parkingu widoczny na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin. W ocenie organu odwoławczego, wykorzystywanie terenu działek rolnych jako placu postojowego i manewrowego utwardzonego w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowlanego przeznaczonego na budowę drogi nie powoduje powstania obiektu budowlanego parkingu. Natomiast utwardzenie terenu z zamiarem przeznaczenie go na miejsca postojowe dla samochodów, wydzielenie miejsc postojowych oraz wykonanie urządzeń służących prowadzeniu komercyjnego parkingu takich jak szlaban, automat do zakupu biletów parkingowych oraz oświetlenie stanowi o wykonaniu parkingu.

W świetle powyższego rozumowania organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie można przyjąć, iż inwestor jedynie wyremontował w 2011 r. istniejący już parking. Wykonane przez niego roboty miały postać budowy parkingu a nie remontu. Materiał dowodowy jest w tym zakresie kompletny, spójny i nie budzący wątpliwości, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dlatego też nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, czy to z opinii biegłego, czy przesłuchań stron postępowania. Zgodnie z art. 86 k.p.a. środek dowodowy z przesłuchania stron można zastosować, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., warunkujących legalizację inwestycji, co musiał skutkować nakazem rozbiórki wykonanego obiektu. Obowiązek organu orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wykonanego samowolnie w przypadku niewykonania obowiązku orzeczonego w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, wynika wprost z przepisów ust. 1 i ust. 4 tego przepisu. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru, czy wspomniane przepisy zastosować.

Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w wydzieleniu do odrębnego postępowania sprawy posadowienia obiektu budowlanego - portierni. W tym zakresie wyjaśnił, że w przeciwieństwie do innych elementów składających się na parking, będących urządzeniami takimi jak szlaban, automat biletowy, oświetlenie, stanowi on tymczasowy obiekt budowlany, który może być wykorzystywany nie tylko jako część parkingu. Dlatego uzasadnione jest prowadzenie w stosunku do niego odrębnego postępowania legalizacyjnego. W wyrażonym stanowisku organ II instancji nie uznał również za błąd wydania decyzji przed rozpatrzeniem sprawy zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wniesienie zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie nie wstrzymuje dla organu terminu do załatwienia sprawy.

Na ostateczną decyzję administracyjną inwestor P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 84 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy - wymagającym dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych (okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia) wiadomości specjalnych, tj. dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie aktualnego, jak i pierwotnego stanu nieruchomości (sprzed wykonanych robót budowlanych), w tym określenia, czy w związku z dokonanymi robotami budowlanymi doszło do "wykonania", czy też jedynie do "dołożenia kolejnej warstwy istniejącego utwardzenia", ustalenia, czy w stanie pierwotnym istniało na działkach objętych postępowaniem utwardzenie terenu, a także określenia chwili, rodzaju, głębokości tego utwardzenia oraz porównania istniejącego i pierwotnego stanu utwardzenia terenu - zarówno organ I jak i II instancji zobligowane były do zwrócenia się do biegłego z zakresu budownictwa o wydanie stosownej opinii;

2) art. 84 § 1 k.p.a., art. 77 § 3 k.p.a., art. 86 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, m. in. w postaci: a) dowodu z opinii biegłego (stosownie do pkt 1.1 skargi), b) dowodu z zeznań świadka - właściciela sąsiedniej działki nr [...], na którą skarżący (inwestor) wywiózł dotychczasową warstwę utwardzenia (zdjęty materiał), c) dowodu z przesłuchania inwestora oraz właścicieli nieruchomości, niezbędnych dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz prowadzących do dokonania wszechstronnych ustaleń w zakresie pierwotnego stanu nieruchomości (sprzed wykonanych robót budowlanych), w tym do określenia, czy w związku z dokonanymi robotami budowlanymi doszło do "wykonania", czy też jedynie do "dołożenia kolejnej warstwy istniejącego utwardzenia", ustalenia, czy w stanie pierwotnym istniało na działkach objętych postępowaniem utwardzenie terenu, a także określenia chwili, rodzaju, głębokości tego utwardzenia oraz dokonania porównania istniejącego i pierwotnego stanu utwardzenia terenu, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy ustalenia te stanowiły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia;

3) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia: a) bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (stosownie do zarzutów z pkt 1 i 2 skargi), b) bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego, c) w oparciu o ustalenia nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, d) bez wypowiedzenia się organu odnośnie poszczególnych dowodów stanowiących materiał dowodowy sprawy, w tym: bez wskazania przez organ II instancji stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, bez wypowiedzenia się w zakresie stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie zarzutów i argumentacji odwołania z 18 listopada 2013 r., co do konieczności przeprowadzenia w sprawie dodatkowych czynności dowodowych, co z kolei skutkowało, nieprawidłowym i dowolnym uznaniem przez organ II instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do: uznania wykonanych robót budowlanych za obiekt budowalny - parking, prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 i n. ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy - przede wszystkim charakter wykonanych robót, pierwotny stan nieruchomości oraz brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowalnej dla dokonanego zgłoszenia (zaświadczenie z 1 sierpnia 2011 r.) - wskazywał, że istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawa budowalnego, nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętego (przez organy obu instancji) trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 1 i n. Prawa budowlanego;

4) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczającym uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji (art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a także art. 15 k.p.a.), przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając m.in., że: a) wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako obiekt budowlany - parking, na wykonanie którego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, b) teren działek objętych postępowaniem nie był wcześniej utwardzony, c) w stanie faktycznym zastosowanie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 48 ust. 1 i n. Prawa budowlanego, d) brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowalnej dla dokonanego zgłoszenia (zaświadczenie z 1 sierpnia 2011 r.) nie powinien skutkować umorzeniem postępowania, e) nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne - do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia odrębnego postępowania w sprawie wykonania obiektu niepołączonego trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie 2 m na 2,5 m, na terenie działki nr [...] przy ul. G. we W., f) zachodziły podstawy do wydania decyzji przez organ I instancji w sprawie, w sytuacji gdy skarżący zgodnie z pouczeniem organu I instancji wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 1 października 2013 r., g) zachodziły podstawy do wydania decyzji przez organ II instancji w sprawie, w sytuacji gdy skarżący wniósł wcześniej (data wpływu 20 grudnia 2013 r.) skargę na postanowienie DWINB z dnia 22 listopada 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, o którym mowa w pkt 4) lit. f; i) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 oraz 143 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez uznanie, że prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji w sprawie, mimo wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie z dnia 1 października 2013 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie parkingu, co skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do obrony i brakiem rozpatrzenia zażalenia, które skarżący wniósł zgodnie z pouczeniem, a które wobec wydania decyzji w sprawie stało się w zasadzie bezprzedmiotowe;

6) art. 6 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, mimo wcześniejszego wniesienia przez skarżącego (data wpływu 20 grudnia 2013 r.) skargi na postanowienie DWINB z dnia 22 listopada 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, o którym mowa w pkt 1.4) lit. f oraz pkt 1.5 powyżej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 6-9 w zw. z art. 28 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego w stanie faktycznym sprawy należy kwalifikować jako obiekt budowlany - parking, podczas gdy charakter wykonanych robót budowlanych, w tym sposób i materiały użyte do wykonania utwardzenia gruntu nie pozwalały uznać go za obiekt (budowlę) a pozostałych wykonanych na działce elementów za urządzenia budowlane;

2) art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowalnej w stosunku do dokonanego zgłoszenia w stanie faktycznym sprawy, w którym to ww. organ dysponował m.in. mapą terenu objętego zgłoszeniem oraz planem usytuowania, które jednoznacznie pozwalały na ocenę zakresu robót i ich zgodności z dokonanym zgłoszeniem, nie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy nie było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie legalizacyjnym, a w przypadku jego wszczęcia zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

3) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawa budowlanego, ewentualnie;

4) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania (stosownie do zarzutów wskazanych w pkt I skargi), w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętego (przez organy obu instancji) trybu legalizacyjnego przewidzianego w tym przepisie.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przedstawiając na ich poparcie obszerne uzasadnienie.

W odpowiedzi DWINB wniósł o oddalenie skargi, powołując się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

W niniejszej sprawie wystąpiły uchybienia objęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" u.p.p.s.a., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami, poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB), nakazującą skarżącemu P. W. – inwestorowi robót budowlanych, polegających na budowie parkingu na terenie działek nr [...], [...] i [...], AM 6, obręb [...] we W. - rozbiórkę ww. parkingu, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowiąca konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, stanowi jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr A, poz. 66). Przywołany przepis Konstytucji postrzegany jest jako gwarancja obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012).

Ze względu na przywołaną zasadę dwuinstancyjności, przed organem drugiej instancji powstaje zatem obowiązek traktowania otwartego przed nim postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, po wstępnej kontroli wymogów formalnych środka odwoławczego, organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (tak T. Woś, J. Zimmerman, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r.).

Ogólnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał przedstawionym wyżej wymogom wynikającym z art. 15 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie wskazuje, że DWINB nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego i nie odniósł się do wszystkich aspektów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie (po modyfikacji jego zakresu przedmiotowego), prowadzone było w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie parkingu na terenie działek nr [...],[...] i [...]. Wobec przyjętego przedmiotu postępowania kluczowe znaczenie odgrywa prawidłowe ustalenie stanu zagospodarowania tych działek przed zrealizowaniem na nich spornego parkingu. Nie mniej ważne pozostaje ustalenie zakresu zrealizowanych robót, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego faktu dokonania zgłoszenia remontu z dnia 18 lipca 2011 r. Poczynione w tym zakresie ustalenia pozwolą dopiero dokonać prawnej kwalifikacji przeprowadzonych robót, w tym przesądzić czy sporny parking należy traktować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowalne.

Pozostaje wobec tego zauważyć, że w pierwszej ze wskazanych powyżej kwestii istnieje między orzekającymi w sprawie organami istotna rozbieżność. Mianowicie, organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane polegały na wykonaniu na terenie objętych postępowaniem działek utwardzenia parkingu, a nie na dołożeniu, jak oświadczyli to skarżący oraz właściciele wynajętego pod parking terenu, kolejnej warstwy utwardzenia na istniejącej już warstwie utwardzenia wykonanego z niesortu ceglanego, wykorzystywanego jako plac postojowy dla maszyn rolniczych.

Z kolei, DWINB przyjął, że sporny teren mógł być wykorzystywany jako plac postojowy i manewrowy, ewentualnie mógł on zostać utwardzony w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiałów budowlanych przeznaczonych na budowę pobliskiej drogi. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji i wbrew ustaleniom dokonanym przez organ I instancji, DWINB dopuścił zatem możliwość, że zajęty pod parking teren, a przynajmniej jego część, mógł być wykorzystywany jako plac postojowy i manewrowy, ewentualnie został on utwardzony w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowlanego przeznaczonego na budowę drogi.

Wskazana w tym miejscu rozbieżność stanowisk pomiędzy wydającymi w sprawie decyzje organami nadzoru budowlanego, dotyczy kluczowej kwestii dla ustalenia stanu faktycznej sprawy i jego oceny. Brak jej rozstrzygnięcia czyni przedwczesnym dokonywanie prawnej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, w szczególności stwierdzenie, że w tej konkretnej sytuacji wykorzystanie terenu działek rolnych jako placu postojowego i manewrowego utwardzonego w sposób niezamierzony w trakcie składowania materiału budowalnego nie powoduje powstania obiektu budowlanego jakim jest parking. Niepomniejszając zatem znaczenia robót polegających na utwardzeniu terenu z zamiarem przeznaczenia go na miejsca postojowe dla samochodów, wydzielania miejsc postojowych oraz wykonania urządzeń służących prowadzeniu komercyjnego parkingu takich jak szlaban, automat do zakupów biletów oraz oświetlenia, nie można jednak abstrahować od podnoszonego przez skarżącego faktu wcześniejszego wykorzystywania terenu jako placu postojowego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której ta ostania okoliczność będzie się przedkładać bezpośrednio na treść nałożonego w sprawie decyzją obowiązku. Ustalenie stanu zagospodarowania działek (utwardzenie, ogrodzenie, uzbrojenie w instalację elektryczną), który według twierdzeń skarżącego istniał przed powstaniem parkingu przełożyć się może na zakres obowiązków, których wykonanie doprowadzić ma do usunięcia skutków samowoli budowalnej. Może się więc okazać, że skarżący nie będzie musiał usunąć całości utwardzenia terenu lub ogrodzenia, ponieważ w toczącym się obecnie postępowaniu nie można na niego nałożyć obowiązku usunięcia skutków wcześniejszych samowoli budowlanych, których mogły dopuścić się osoby trzecie.

Nie są to jedyne rozbieżności jakie pojawiają się w analizowanym przypadku. Równie ważnym, lecz dalece niewystarczająco wyjaśnionym w postępowaniu odwoławczym, pozostaje ocena podnoszonego w odwołaniu faktu dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru remontu parkingu. Remont ten miał obejmować wymianę części ogrodzenia, wymianę bramy wjazdowej z zachowaniem szerokości i wysokości, wymianę części starej instalacji elektrycznej i położenie nowej z zachowaniem przekrojów, rodzajów przewodów - ok. 2 lampy na terenie oraz wymianę części utwardzenia terenu - wjazd i 5 stanowisk. Nie trudno nie zauważyć, że akcentowany przez skarżącego zakres zgłoszenia pozostaje w istotnej dysproporcji jeśli się uwzględni chociażby ostateczną ilości miejsc parkingowych. Gdyby bowiem przyjąć, że rzeczywiście wynajmowana przez skarżącego nieruchomość wykorzystywana była jako miejsce postojowe dla maszyn rolniczych i wykorzystując tą okoliczność skarżący postanowił zrealizować komercyjny parking, jak wynika ze zgłoszenia na 5 miejsc, to nie można przy tym nie dostrzec, że ostatecznie tych miejsc parkingowych powstało aż 184, a więc wielokrotnie więcej niż zadeklarowano w zgłoszeniu. Wskazane w zgłoszeniu 5 miejsc parkingowych może również świadczyć, że nie cały teren, który obecnie jest zajmowany pod parking, był pierwotnie wykorzystywany jako miejsce postojowe dla maszyn rolniczych oraz był ogrodzony.

Do poruszanych w tym miejscu rozbieżności nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy, arbitralnie przyjmując, że materiał dowodowy jest kompletny, spójny i nie budzący wątpliwości, że mamy do czynienia z samowolą budowalną, a nie wykonanym w roku 2011 remontem istniejącego już parkingu.

W świetle wskazanych braków w stanowisku organu II instancji, w ocenie Sądu, tym większą aprobatę zyskują te spośród zarzutów skargi, w których akcentuje się konieczność odniesienia się do zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych. Organ odwoławczy dokonując wskazanej wyżej oceny materiału dowodowego stwierdził, że nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z opinii biegłego oraz z przesłuchania stron postępowania. Zauważyć jednak należy, że dokonując takiej oceny, organ nie tylko ograniczył się do przedstawienia lakonicznych wyjaśnień, powołując się przy tym na art. 86 k.p.a. i przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie opisana w tym przepisie sytuacja nie występuje, ale przede wszystkim nie odniósł się do podnoszonego przez odwołującego się wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka będącego właścicielem działki nr [...], na którą według skarżącego została wywieziona dotychczasowa warstwa utwardzenia terenu działek wykorzystywanych pod parking. Ten wniosek został zupełnie pominięty przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego przyjdzie zauważyć, że choć dopiero w odwołaniu skarżący sprecyzował wniosek dowodowy dotyczący przesłuchania świadka oraz powołania biegłego, to jednak zgodnie ze zmienionym od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmieniem, przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ administracyjny prowadzący postępowanie do podejmowania nie tylko z urzędu lecz także na wniosek strony wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji nie może zatem pozostawać bierny wobec wysuwanych przez stronę wniosków dowodowych. Z art. 78 § 2 k.p.a. wynika, że co do zasady żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Równie istotnym jest to, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w ściśle określonych okolicznościach, wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Innymi słowy, treść § 1 tego artykułu wprowadza zasadę uwzględniania dowodów zgłoszonych przez stronę, natomiast § 2 - wyjątek od tej zasady. Jeżeli więc nie wystąpią wymienione § 2 przesłanki negatywne, organ nie może przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę (por. wyr. NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu jedynie wtedy, gdy nie zostało one zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). W badanej sprawie nie tylko żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła, ale także zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe dotyczyły wykazania zupełnie przeciwnych tez od tych przyjętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Ponadto należy zauważyć, że stanowisko organu, poparte argumentacją odnoszącą się do określonych dowodów i stanu faktycznego sprawy oraz odpowiednimi wywodami prawnymi, powinno być w tym zakresie przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 k.p.a. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Natomiast stosownie do wyrażonej w art. 80 k.p.a. podstawowej zasady postępowania dowodowego jakim jest zasada swobodnej oceny, organ administracji obowiązany jest do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Treść powołanych wyżej przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu odwoławczego orzekającego w postępowaniu administracyjnym, przedstawienia w sposób wyczerpujący, logiczny i przekonywujący motywów podjętego rozstrzygnięcia, a przez to uznania, że sprawa została rozpoznana w dwóch instancjach. Niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową.

W kontrolowanej sprawie ocena wnioskowanych przez skarżącego dowodów jest więc nie tylko lakoniczna i niewystarczająca, ale także dalece niepełna. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego było zatem wykazanie w jaki sposób doszedł do przyjętych w sprawie wniosków oraz wyłuszczenie, dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. W tych kluczowanych w rozpatrywanej sprawie kwestiach organ II instancji ograniczył się zasadniczo do przywołania przepisów prawa (art. 86 k.p.a.), jednak bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie. Oparcie zatem postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny dowodów obligowało organ do dokonania oceny znaczenia i wartości dowodowej dla toczącej się sprawy wszystkich dostępnych w sprawie dowodów, nie wyłączając w tym także tych wnioskowanych przez stronę

dowodów z przesłuchania świadka oraz opinii biegłego. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby właściciel działki nr [...] był traktowany za stronę tego postępowania, a zatem nie można do tej osoby odnosić zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o braku potrzeby przeprowadzenia dodatkowego dowodu z przesłuchania stron postępowania. W przeciwieństwie do przesłuchania strony, będącego tzw. posiłkowym dowodem, bowiem możliwość jego zastosowania uzależniona jest od spełnienia określonych przesłanek (niewyjaśnienie faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy pomimo wyczerpania środków dowodowych lub w związku z brakiem tych środków – zob. art. 86 k.p.a.), przesłuchanie osoby w charakterze świadka jest podstawowym dowodem, które nie stanowi uprawienia organu (a contrario do brzmienia art. 86 k.p.a. "organ może przesłuchać stronę").

Równie istotne wątpliwości dostarcza sposób w jaki organ odwoławczy odniósł się do drugiego z wniosków dowodowych, jakim było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Poza powołaniem się na okoliczność braku niewyjaśnionych faktów, które miałby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zabrakło w sprawie wskazania konkretnych powodów, dla których organ odwoławczy uznał przeprowadzenie tego dowodu za zbędne. Podkreślając okoliczność, że organy nadzoru budowalnego są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, zatrudniającym osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą i uprawnieniami pozwalającymi na samodzielną ocenę zjawisk budowlanych, co pozwala przyjąć, że są kompetentne do rzetelnej i merytorycznej oceny zebranego materiału w sprawie, w rozpatrywanej przypadku, uwzględniając okoliczność faktyczną dla udowodnienia której został zgłoszony powyższy dowód – fakt zalegania pod warstwą tłucznia wcześniej nawiezionego niesortu ceglanego, organ odwoławczy powinien powyższą okoliczność wyjaśnić. W szczególności powinien w tym zakresie skonfrontować twierdzenie skarżącego dotyczące nawiezienia nowej warstwy tłucznia na istniejący niesort ceglany z opisanym w skardze faktem wywiezienia dotychczasowej warstwy utwardzenia na teren działki nr [...].

W ocenie składu orzekającego, nie tylko dowód z opinii biegłego oraz zeznań świadka nie został w sposób prawidłowy oceniony. Pominięte również zostały w postępowaniu odwoławczym także te dowody, które zalegają w aktach organu I instancji. W szczególności wskazać należy na analizę ortofotomap (k. 27/1 i 21/1 akt administracyjnych). Znajdujące się w aktach kolorowe wydruki, obrazujące stan działek w latach: 1994, 2006, 2009, 2011 i 2012, mogłaby w sposób przesądzający rozstrzygnąć kwestię dotyczące zagospodarowania terenu przed rokiem 2011, w tym ocenić zarówno stanu nawierzchni jaką posiadały zajęte pod parking działki oraz stwierdzić czy był to teren ogrodzony. Równie użyteczna do wyjaśnienia powyższych kwestii mogłaby się okazać umowa najmu zawarta między skarżącym a właścicielami terenu zajętego pod parking. Zaniechanie powyższych czynności dowodowych jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia.

Wobec przedstawionych wyżej uchybień o charakterze procesowym wskazujących na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, braku należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też wobec wskazanych wad uzasadnienia, Sąd stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Konieczne jest ponowne przeprowadzenia postępowania odwoławczego celem wyeliminowania wskazanych wcześniej uchybień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 1 lit. c u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Po myśli art. 152 ww. ustawy w pkt II postanowiono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Podstawę dla zasadzenia kosztów stanowił zaś przepis art. 200 i 205 § 2 u.p.p.s.a.