Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 197/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia[...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku A. C. – odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz J. C. w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...], [...] i [...], zapisane w ks. wiecz. B. tom II karta 45 i 46, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] (pkt 5 orzeczenia) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1956 r. nr [...] zmieniającej (na skutek wznowienia postępowania) ww. orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] grudnia 1953 r. przez sprostowanie nazwisk właścicieli hipotecznych nieruchomości w części dotyczącej pkt 5 decyzji o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomości na rzecz J. C. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie Z., oznaczonej jako parcela nr [...], zapisana w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w S. tom II wykaz [...] o pow. [...] m2 oraz parcele nr [...] i nr [...], zapisane w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w S. tom II wykaz [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiących własność J. C.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. C. w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...], [...] i [...], zapisane w ks. wiecz. B. tom II karta 45 i 46, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] (pkt 5 orzeczenia).

Decyzją z dnia [...] września 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zmieniło (na skutek wznowienia postępowania) ww. orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] grudnia 1953 r. przez sprostowanie nazwisk właścicieli hipotecznych nieruchomości. W pkt 5 ujęto nieruchomość stanowiącą własność J. C. W odniesieniu do tej nieruchomości nie zaszły zmiany w stosunku do orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w zakresie oznaczenia właściciela, kwoty odszkodowania ani powierzchni nieruchomości.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. A. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomości, wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...], położone w gminie Z. oznaczone jako parcela nr [...], zapisana w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w S. tom II wykaz [...] o pow. [...] m2 oraz parcele nr [...] i nr [...] zapisane w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w S. tom II wykaz [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiące własność J. C. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1956 r. nr [...] zmieniającej ww. orzeczenie odszkodowawcze przez sprostowanie nazwisk właścicieli hipotecznych nieruchomości.

Organ podał, że stroną przedmiotowego postępowania jest spadkobierca poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. A. C. oraz Starosta S., wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania.

Wyjaśnił, iż obecnie organem właściwym w sprawie jest Minister Inwestycji i Rozwoju, stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 175).

Przechodząc do analizy orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] organ wskazał, iż weszło ono do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem zostało skutecznie doręczone stronom postępowania i nie wniesiono od niego odwołania. Z treści pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] wynika, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Z., a następnie zaginęło. Ponadto, w treści wniosku z dnia 31 lipca 2017 r. wnioskodawca potwierdził, iż przedmiotowe orzeczenie zostało skutecznie doręczone J. C.

Również decyzja z dnia [...] września 1956 r. nr [...] została doręczona stronom w drodze publicznego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w Z. przez okres jednego miesiąca, co wynika z adnotacji naniesionej na ww. decyzję. Tym samym, przedmiotowe rozstrzygnięcia mogą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Organ podkreślił, że orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] grudnia 1953 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

W myśl art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w G. jako wnioskodawca wywłaszczenia. Organ stwierdził, że w aktach archiwalnych nie zachował się wniosek o ustalenie odszkodowania. Z uwagi jednak na niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie sposób przyjąć, że taki wniosek nie został złożony. Mając na uwadze, że przyznano odszkodowanie za wszystkie nieruchomości, które uległy wywłaszczeniu, najprawdopodobniej wniosek o odszkodowanie złożył inwestor.

Organ zauważył, że w szczątkowych aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o terminie przeprowadzenia rozprawy, jak również protokół z rozprawy odszkodowawczej. Mając na uwadze, iż od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. od dnia [...] stycznia 1951 r. do wydania orzeczenia odszkodowawczego, tj. do dnia [...] grudnia 1953 r. minęły prawie 2 lata, biorąc pod uwagę szczątkowy charakter zachowanych akt archiwalnych, zdaniem organu nie można uznać, aby rozprawa odszkodowawcza nie została przygotowana i przeprowadzona. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 1, 2 i 6 dekretu.

Stosownie do art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339).

Z akt sprawy wynika, iż organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniach 04.06.1952 r. - 08.06.1952 r. przez A. R. - rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., dotyczącego oceny wartości nieruchomości położonych w gromadach Z., B. i B., wywłaszczonych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...]. Rzeczoznawca ustalił wartość składników wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości rolnej, tj.: wartość gruntu oraz wartość domu mieszkalnego.

Ustalając wartość wywłaszczonego gruntu rzeczoznawca przyjął, iż za grunt rolny IV klasy położony w strefie wiejskiej przysługuje 930 zł za 1 ha. Rzeczoznawca ustalił, iż wywłaszczona nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiła grunt rolny IV klasy. W konsekwencji rzeczoznawca ustalił wartość szacunkową wywłaszczanego gruntu na [...] zł (= [...] ha x 930 zł). Następnie rzeczoznawca ustalił wartość sumy wyrównawczej. Do ustalenia sumy wyrównawczej niezbędne było ustalenie w pierwszej kolejności wartości całego gospodarstwa rolnego. W dniu wywłaszczenia powierzchnia gospodarstwa J. C. wynosiła [...] ha gruntu rolnego klasy IV. Zdaniem organu, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił, iż wartość całego gospodarstwa wynosi [...] zł (= [...] ha x 930 zł). W ten sposób rzeczoznawca ustalił mnożnik 4,5 dla gospodarstw rolnych o wartości od 450 zł do 600 zł, korzystając z tabeli mnożników dla ustalenia sumy wyrównawczej (załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia). Stosując ww. mnożnik do wartości nabywanego gruntu rzeczoznawca obliczył wartość sumy wyrównawczej na kwotę [...] zł (= [...] zł x 4,5).

Organ stwierdził, że rzeczoznawca prawidłowo obliczył odszkodowanie za wywłaszczony grunt jako [...] zł (= [...] zł + [...] zł), aczkolwiek nie wskazał tej wartości wprost. Można jednak wywieść podaną kwotę, odejmując od łącznej wysokości odszkodowania ([...] zł) odszkodowanie za budynek mieszkalny ([...] zł). Rzeczoznawca oszacował wartość domu mieszkalnego na kwotę [...] zł. W operacie szacunkowym brak jest szczegółowych wyliczeń, jednak zdaniem organu nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro wyceny dokonał biegły posiadający stosowną wiedzę specjalną. W konsekwencji należy przyjąć, że rzeczoznawca prawidłowo ustalił wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł (= [...] zł + [...] zł).

Organ wskazał, iż w treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w wyniku błędu maszynowego, powstałego przy przepisywaniu treści rozstrzygnięcia na maszynie pisarskiej, ominięto w kwocie przyznanego stronie odszkodowania, tj. w kwocie [...] zł cyfrę 1. W miejscu w jakim powinna znajdować się ta cyfra pozostało wolne miejsce (względnie pozostałość po słabo odbitej cyfrze). Powyższy błąd pisarski podlega jednak konwalidacji w trybie sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.), gdyż ma charakter oczywistej omyłki. Porównanie treści operatu szacunkowego i treści przedmiotowego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości, iż zamysłem organu było przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł. Istnieje także możliwość, że cyfra 1 widniała w treści orzeczenia, lecz uległa częściowemu zatarciu wraz z upływem czasu.

Zdaniem organu, przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Po wydaniu ww. orzeczenia z dnia [....] grudnia 1953 r. organ wywłaszczeniowy powziął na podstawie treści pisma inwestora z dnia 4 czerwca 1956 r. nr [...] wiedzę, że w odniesieniu do niektórych nieruchomości objętych ww. orzeczeniem wystąpiły błędy "w brzmieniu i pisowni" nazwisk i imion właścicieli. W treści pisma nie wskazano jednak, aby błąd wystąpił w pkt 5 orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r., dotyczącym J. C. Do pisma dołączono wyciągi z ksiąg wieczystych, w tym wyciąg z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, w którym potwierdzono stan prawny uwidoczniony w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wznowiło postępowanie zakończone ww. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r. na podstawie art. 96 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341) oraz przez sprostowanie nazwisk właścicieli hipotecznych nieruchomości podało właściwy tekst orzeczenia.

Organ stwierdził, że z akt archiwalnych wynika, iż przyczyną wznowienia postępowania była konieczność dostosowania treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. - w zakresie niektórych jego punktów - do treści ksiąg wieczystych dotyczących poszczególnych nieruchomości (tj. korekta oznaczeń właścicieli). Zauważył, iż porównując treść orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz decyzji z dnia [...] września 1956 r. w zakresie pkt 5 nie ulega wątpliwości, że co do nieruchomości stanowiącej własność J. C. nie dokonano korekty oznaczenia właściciela. Nie uległa również zmianie ani powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości, ani wysokość przyznanego odszkodowania. Tym samym nie sposób uznać, aby organ wznowił postępowanie w zakresie przedmiotowej nieruchomości wskazanej w pkt 5 orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. Oceny tej nie zmienia błąd pisarski, który wystąpił w ww. decyzji, polegający na pominięciu oznaczenia jednej z wywłaszczonych parceli, stanowiących własność J. C. (parceli nr [...]). Skoro nie zmieniono ani powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, ani wysokości odszkodowania, nie sposób uznać, aby organ w sposób świadomy wykreślił ww. parcelę.

Minister podkreślił, że organ wywłaszczeniowy podał tekst jednolity orzeczenia, zamiast wskazania konkretnych zmian w orzeczeniu, a więc dopiero porównanie treści obydwu orzeczeń pozwala na ustalenie szczegółowego zakresu wznowienia postępowania. Nie sposób bowiem uznać na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że postępowanie odszkodowawcze zostało wznowione w całości – brak było przyczyny wznowienia postępowania lub stosownego wniosku dotyczącego całości orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] września 1956 r. nie wznowiło postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r. w zakresie pkt 5, orzekającego o przyznaniu odszkodowania J. C., a więc nie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Bezspornym jest bowiem, że co do tej nieruchomości nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania.

W przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. i decyzji z dnia [...] września 1956 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 k.p.a., albowiem: nie naruszono przepisów o właściwości; brak jest dowodów na okoliczność, iż rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem); nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie; brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. i decyzji z dnia [...] września 1956 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. C., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia i decyzji,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3, § 4, § 8, § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.) w zw. z art. 27 i 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia i decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia ich nieważności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący, nie dokonał w sposób poprawny oceny stanu faktycznego oraz nie uzasadnił w sposób właściwy zaskarżonej decyzji, przez co naruszył art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ bezpodstawnie wywiódł w zaskarżonej decyzji, że przy przepisywaniu treści rozstrzygnięcia na maszynie pisarskiej ominięto w kwocie przyznanego stronie odszkodowania, tj. w kwocie [...] zł cyfrę 1. W aktach sprawy brak jest pierwotnego rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które następnie mogło zostać przepisane na maszynie z pominięciem cyfry 1. Minister treść rozstrzygnięcia odszkodowawczego wywiódł z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym zwłaszcza z orzeczenia szacunkowego rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. – A. R. Jednakże ww. orzeczenie szacunkowe nie stanowi kończącego postępowanie rozstrzygnięcia. Twierdzenie Ministra, że kwota odszkodowania zawarta w orzeczeniu szacunkowym musiała być tożsama z kwotą zawartą w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie, nie może się ostać i jest nieuprawnione. Nie można bowiem mieć bezwzględnej pewności, że pomiędzy dokonaniem w dniach 4-8 czerwca 1952 r. przez rzeczoznawcę wyliczeń w orzeczeniu szacunkowym, a wydaniem w dniu [...] grudnia 1953 r. orzeczenia odszkodowawczego, nie dokonano żadnych dodatkowych ustaleń, które mogłyby wpłynąć na wysokość ostatecznego odszkodowania. Tak więc twierdzenie Ministra, że w rozstrzygnięciu odszkodowawczym brakuje cyfry 1, jest bezpodstawne.

Zdaniem skarżącego, bezzasadne jest też twierdzenie organu, że istnieje możliwość, że cyfra 1 widniała w treści orzeczenia, lecz uległa częściowemu zatarciu wraz z upływem czasu. Skarżący podniósł, że kwota "[...] zł" widnieje nie tylko w orzeczeniu odszkodowawczym, lecz została powtórzona w decyzji odszkodowawczej zmieniającej. Minister wykazał w zaskarżonej decyzji, że kwota "[...] zł" podana w sentencji orzeczenia odszkodowawczego i decyzji odszkodowawczej zmieniającej jest nieprawidłowa. Ponadto, Minister słusznie doszedł do wniosku, że biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w czasie wydawania wyżej wymienionych rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza odpowiednie przepisy rozporządzenia, kwota odszkodowania przyznana w orzeczeniu odszkodowawczym oraz decyzji odszkodowawczej zmieniającej powinna być równa kwocie ustalonej przez rzeczoznawcę w orzeczeniu szacunkowym, czyli kwocie [...] zł.

W ocenie skarżącego, Minister zignorował twierdzenia podane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym skarżący oświadczył, że jego matka – J. C., po uzyskaniu informacji, że przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą uprzednio jej własność wynosi zaledwie kilka złotych, próbowała ustalić, czy kwota ta jest właściwa i ostateczna i czy przypadkiem nie nastąpiła pomyłka. Z pytaniem tym zwróciła się do urzędnika, od którego uzyskała informację o przyznanym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Urzędnik potwierdził, że kilkuzłotowa kwota odszkodowania jest kwotą właściwą. Skarżący podkreślił, że był świadkiem tej rozmowy i mimo że był wtedy dzieckiem, rozmowę matki – J. C. z urzędnikiem zapamiętał, ponieważ matka była po tej rozmowie bardzo wzburzona. Skarżący zaznaczył, że decyzja odszkodowawcza była wydana w latach pięćdziesiątych, czasach stalinizmu i J. C. nawet nie próbowała odwoływać się od tej decyzji uznając, że odwołanie na pewno nie będzie pozytywnie rozpatrzone. Skarżący zaznaczył też w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności, że J. C. nigdy odszkodowania nie odebrała.

Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja (sentencja i uzasadnienie) jest niestaranna i zawiera nieścisłości, co także stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W sentencji zaskarżonej decyzji wskazano: "1. odmawiam stwierdzenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].12.1953 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 5" . Skarżący zauważył, że w k.p.a. brak jest przepisu dla wyżej wymienionego rozstrzygnięcia. Zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 7 Minister badając, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, pominął przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie wyjaśnił powodów, dlaczego zdaniem organu nie ma potrzeby dokonywać analizy tej przesłanki.

Skarżący podniósł również, że Minister pominął w zaskarżonej decyzji twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia odszkodowawczego i decyzji odszkodowawczej zmieniającej wskazujące, że zmiany rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji administracyjnej nie mogą być dokonywane w trybie sprostowania decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i nie uzasadnił odpowiednio zaskarżonej decyzji, przez co naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3, § 4, § 8, § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 27 i 28 dekretu, skarżący podał, że wykazał we wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć odszkodowawczych, iż biorąc pod uwagę wskazane przepisy rozporządzenia, kwota przyznanego odszkodowania widniejąca w sentencji orzeczenia odszkodowawczego i decyzji odszkodowawczej zmieniającej, jest rażąco zaniżona. Minister, po przeanalizowaniu przepisów rozporządzenia oraz dekretu, również doszedł do wniosku, że kwota przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna być wyższa, niż kwota wskazana w rozstrzygnięciach odszkodowawczych. Organ uznał, że właściwa kwota odszkodowania to kwota [...] zł wyliczona przez rzeczoznawcę w orzeczeniu szacunkowym. Jednak zdaniem Ministra, kwota podana w sentencji orzeczenia - "[...] zł", mimo że wadliwa, stanowi jedynie błąd pisarski i może zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że powyższe stanowisko Ministra jest w sposób rażący błędne. Organ zignorował argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności obu rozstrzygnięć odszkodowawczych, z których wynikało, że tego typu błąd zawarty w sentencji rozstrzygnięć odszkodowawczych nie może być rektyfikowany w trybie sprostowania decyzji z art. 113 § 1 k.p.a.

Skarżący zauważył, że zdaniem judykatury oczywistość błędu wynikać może bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem. Tymczasem w niniejszej sprawie w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć odszkodowawczych nie ma żadnej informacji o wysokości przyznanego odszkodowania. Ponadto, z analizy orzeczenia odszkodowawczego i decyzji odszkodowawczej zmieniającej wynika, że wszystkie widniejące w tych rozstrzygnięciach liczby czterocyfrowe, dotyczące przyznanych kwot odszkodowania, pisane są bez kropek po pierwszej cyfrze. Tymczasem kwota "[...]zł" widniejąca w obu rozstrzygnięciach odszkodowawczych po pierwszej cyfrze zawiera kropkę, co budzi dodatkowe wątpliwości i powoduje, że niejasne jest, jaka była intencja organu wydającego rozstrzygnięcia i jaka powinna być kwota przyznanego J. C. odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] - w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz J. C. w kwocie [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...], [...] i [...], zapisane w ks. wiecz. B. tom II karta 45 i 46, wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] (pkt 5 orzeczenia) oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1956 r. nr [...] zmieniającej (na skutek wznowienia postępowania) ww. orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] grudnia 1953 r. przez sprostowanie nazwisk właścicieli hipotecznych nieruchomości - w części dotyczącej pkt 5 decyzji o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomości na rzecz J. C. w kwocie [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] grudnia 1953 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a zatem w świetle zgodności z ww. przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jego wydania należy oceniać przedmiotowe orzeczenie.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) niezakończone ostatecznie postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i Dz. U. z 1949 r. Nr 65, poz. 527), powinny być dalej prowadzone na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) zarówno co do wysokości i trybu ustalenia odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania.

Orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., tj. dnia 25 stycznia 1952 r., postępowanie odszkodowawcze w sprawie nie zostało ostatecznie zakończone. A zatem, Prezydium do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowało przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Stosownie do art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie był Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w G. jako wnioskodawca wywłaszczenia. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 27 dekretu.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie do art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., orzeczenie o przyznaniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. W myśl zaś art. 33 ust. 6 dekretu, jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy – w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. W zawiadomieniach o miejscu i terminie rozprawy należało uprzedzić, że przedmiotem rozprawy będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania.

W aktach archiwalnych nie zachował się wniosek o ustalenie odszkodowania. Jednakże, z uwagi na niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego po ponad 60 latach od wydania orzeczenia, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu, iż nie sposób przyjąć, że taki wniosek nie został złożony. W szczątkowych aktach archiwalnych nie zachowało się również zawiadomienie o terminie przeprowadzenia rozprawy, jak również protokół z rozprawy odszkodowawczej. Mając jednak na uwadze, iż od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. od dnia [...] stycznia 1951 r. do wydania orzeczenia odszkodowawczego, tj. do dnia [...] grudnia 1953 r. minęły prawie 2 lata oraz biorąc pod uwagę szczątkowy charakter zachowanych akt archiwalnych, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nie można uznać, aby rozprawa odszkodowawcza nie została przygotowana i przeprowadzona. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 1, 2 i 6 dekretu.

Wskazać trzeba, że stosownie do art. 28 dekretu, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wartość szacunkowa nieruchomości rolnej składała się z wartości poszczególnych składników nieruchomości, obliczonej zgodnie z § 4 - 8 ww. rozporządzenia oraz sumy wyrównawczej, obliczonej zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, wartość poszczególnych składników nieruchomości rolnej, o ile rozporządzenie nie stanowi inaczej, szacuje się według obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia zasad, ustalających cenę za nieruchomości i ich przynależności dla nabywców na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Zgodnie zaś z § 9 ww. rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r., dla ustalenia wysokości sumy wyrównawczej należy ustalić wartość wszystkich gruntów stanowiących gospodarstwo rolne właściciela i zastosować do wartości nabywanego gruntu i drzew owocowych, obliczonej zgodnie z § 4, mnożnik określony w tabeli mnożników, stanowiącej załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy, organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniach 04.06.1952 r. - 08.06.1952 r. przez A. R. - rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., dotyczącego oceny wartości nieruchomości położonych w gromadach Z., B. i B., wywłaszczonych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...]. Z treści operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca ustalił wartość składników wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości rolnej, tj.: wartość gruntu oraz wartość domu mieszkalnego.

Ustalając wartość wywłaszczonego gruntu rzeczoznawca przyjął, iż za grunt rolny IV klasy położony w strefie wiejskiej przysługuje 930 zł za 1 ha. Rzeczoznawca ustalił, iż wywłaszczona nieruchomość o pow. [...] m2 stanowiła grunt rolny IV klasy. W konsekwencji rzeczoznawca ustalił wartość szacunkową wywłaszczanego gruntu na [...] zł (= [...] ha x 930 zł). Następnie rzeczoznawca ustalił wartość sumy wyrównawczej. Do ustalenia sumy wyrównawczej niezbędne było ustalenie w pierwszej kolejności wartości całego gospodarstwa rolnego. W dniu wywłaszczenia powierzchnia gospodarstwa J. C. wynosiła [...] ha gruntu rolnego klasy IV. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż wartość całego gospodarstwa wynosi [...] zł (= [...]ha x 930 zł). W ten sposób rzeczoznawca ustalił mnożnik 4,5 dla gospodarstw rolnych o wartości od 450 zł do 600 zł, korzystając z tabeli mnożników dla ustalenia sumy wyrównawczej (załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia). Następnie stosując ww. mnożnik do wartości nabywanego gruntu rzeczoznawca obliczył wartość sumy wyrównawczej na kwotę [...] zł (= [...] zł x 4,5).

Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że rzeczoznawca prawidłowo obliczył odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie [...] zł (= [...] zł + [...] zł). Można wywieść podaną kwotę, odejmując od łącznej wysokości odszkodowania ([...] zł) odszkodowanie za budynek mieszkalny ([...] zł). Rzeczoznawca oszacował wartość domu mieszkalnego na kwotę [...] zł. W konsekwencji należy przyjąć, że rzeczoznawca prawidłowo ustalił wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł (= [...] zł + [...] zł).

Organ słusznie zauważył, że w treści orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w wyniku błędu pisarskiego ominięto w kwocie przyznanego odszkodowania, tj. w kwocie [...] zł cyfrę 1. W miejscu w jakim powinna znajdować się ta cyfra pozostało wolne miejsce (względnie pozostałość po słabo odbitej cyfrze). Prawidłowo również stwierdził Minister, że powyższy błąd pisarski podlega konwalidacji w trybie sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.), gdyż ma charakter oczywistej omyłki. Porównanie treści operatu szacunkowego i treści przedmiotowego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości, iż zamysłem organu było przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł.

Ponadto, o ile w decyzji z dnia [...] września 1956 r. brak jest wskazania uzasadnienia dla wznowienia postępowania, to słusznie zauważył organ, iż z akt archiwalnych wynika, że przyczyną wznowienia postępowania była konieczność dostosowania treści orzeczenia z dnia [...[ grudnia 1953 r. - w zakresie niektórych jego punktów - do treści ksiąg wieczystych dotyczących poszczególnych nieruchomości (tj. korekta oznaczeń właścicieli). Porównując treść orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz decyzji z dnia [...] września 1956 r. w zakresie pkt 5 nie ulega wątpliwości, że co do nieruchomości stanowiącej własność J. C. nie dokonano korekty oznaczenia właściciela. Nie uległa również zmianie ani powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości, ani wysokość przyznanego odszkodowania. Tym samym nie sposób uznać, aby organ wznowił postępowanie w zakresie przedmiotowej nieruchomości, wskazanej w pkt 5 orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie art. 156 k.p.a., a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób bezsporny wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia po upływie znacznego okresu czasu (w niniejszej sprawie ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, LEX nr 149467).

W przypadku rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1956 r. nr [...] dostępna w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że orzeczenie obarczone jest którąkolwiek z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, w szczególności nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozpatrywanej sprawie. Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Dołożono bowiem wszelkich starań, aby ustalić stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.