Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 30/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. O. i B. J. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr XXXI/369/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. M., B. J. O. i W. K. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku nr XXXI/369/21 z dnia 13 kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy J. O. w C.

Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przeprowadzeniu procedury planistycznej oraz stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czersk, Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXI/369/21 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy Józefa Ostrowskiego w Czersku, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (Dz. Urz. Woj. z 2021 r., poz. 1759) w dniu 17 maja 2021 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Granice i zakres planu zostały uprzednio określone uchwałą Rady Miejskiej nr XXI/241/20 z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy Józefa Ostrowskiego w Czersku. Przedmiotem ustaleń planu był obszar położony w rejonie ulic Józefa Ostrowskiego, Rynkowej i Kościuszki, o powierzchni ok. 1,29 ha.

W skardze, skarżący B. J. O. i W. K. O. jako właściciele działki nr [...] objętej księgą wieczystą Kw [...], położonej na obszarze wskazanego wyżej planu miejscowego oznaczonym symbolem 4.UM oraz skarżąca L. M., korzystająca ze wskazanej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, zakwestionowali plan w całości wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości, ewentualnie (w razie nieuwzględnienia powyższego żądania) w części dotyczącej:

– § 1 ust. 3 pkt 1 – w zakresie w jakim uchwała odnosi się do rysunku sporządzonego w oparciu o nieaktualną kopię mapy zasadniczej,

– § 5 ust. 4 w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 – w zakresie w jakim uchwała wskazuje na konieczność zatrzymania, zachowania i ochrony zieleni wysokiej, która nie została w całości wskazana na rysunku planu,

– § 14 ust. 2 pkt 1 – w zakresie w jakim uchwała dopuszcza usługi gastronomiczne i hotelowe w terenie znajdującym się w strefie ochronnej sanitarnej (cmentarz),

– § 14 ust. 4 pkt 3 – w zakresie w jakim uchwała nakazuje zachowanie zieleni wysokiej tylko i wyłącznie wskazanej na rysunku planu, który nie odzwierciedla w sposób rzeczywisty stanu faktycznego,

– § 14 ust. 7 – w zakresie w jakim uchwała określa wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 5%, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 2,50 oraz nie wskazuje konkretnego współczynnika miejsc postojowych,

– § 20 – w zakresie w jakim uchwała uniemożliwia dostęp dla samochodów osobowych do terenu 10KX i ich parkowanie w tym terenie.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 2, 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zakresie w jakim obowiązki nałożone na właściciela czy użytkownika nieruchomości nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a co za tym idzie poprzez działanie organu wydającego przedmiotową uchwałę niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem i nie w jego granicach,

2. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1873), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 164, nr 1587), zwanego dalej rozporządzeniem poprzez sporządzenie projektu, a następnie planu miejscowego, w oparciu o nieaktualną kopię mapy zasadniczej,

3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 (w szczególności ust. 2 pkt 3, 3a, 8) u.p.z.p. w zakresie, w jakim zaskarżone warunki planu nie znajdują oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, braku zestawienia kosztów infrastruktury technicznej oraz opisania zagadnień dotyczących zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku wejścia planu w życie, braku ustaleń odnośnie ochrony przyrody, środowiska i krajobrazu oraz zasad jego kształtowania, braku precyzyjnego uzasadnienia planu i proponowanych rozwiązań, braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz w związku z szeregiem norm wynikających z treści rozporządzenia,

4. art. 17, 18 i 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego bez sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie ponownej procedury planistycznej pomimo wprowadzenia szeregu zmian względem pierwotnego planu miejscowego.

Skarżący B. O. i W. O. swój interes prawny we wniesieniu skargi upatrują w okoliczności, iż zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy ich uprawnień jako właścicieli nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które doznały ograniczenia na skutek uchybień podnoszonych w skardze. Interes prawny skarżącej L. M. uzasadniono faktem, że skarżąca jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, zaś zaskarżona uchwała dotyczy jej uprawnień związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, iż organ ustanawiający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie działał na podstawie i w granicach prawa, a tym samym obowiązki nałożone na skarżących, a wynikające z zaskarżonej uchwały, nie mają podstawy prawnej. Działania organu, zdaniem skarżących, znacząco ograniczają prawo własności, prawa podmiotowe i naruszają wszelkie ogólne normy prawa administracyjnego opisane w przepisach art. 6-11 k.p.a.

Skarżący wskazali, że rysunek planu został wykonany na nieaktualnym podkładzie (mapie zasadniczej), na której nie został zaznaczony szereg drzew stanowiących zieleń wysoką. W związku z tym skarżący wyrazili przekonanie, iż nakaz zachowania zieleni wysokiej jest jedynie iluzoryczny i nie wnosi nic oprócz ochrony wyłącznie zaznaczonych na rysunku drzew, z jednoczesnym dopuszczeniem usunięcia pozostałych drzew. Powyższe stanowi uchybienie art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 i 7 rozporządzenia. Dalej zaś idącą, zdaniem skarżących, konsekwencją jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 3a u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad jego kształtowania.

Według skarżących, niespójnym jest dopuszczenie możliwości prowadzenia gastronomii lub usług hotelowych na terenie planu oznaczonym jako 3U z uwagi na obowiązującą w danym obszarze ochronę sanitarną związaną z lokalizacją w odległości mniejszej niż 50 metrów cmentarza. Zdaniem skarżących, takie funkcje powinny być we wskazanym obszarze kategorycznie zabronione.

Dalej zwrócono uwagę, iż przyjęte w uchwale wskaźniki powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej spowodują całkowite "zabetonowanie miasta" i jego historycznej centralnej części. Takie działania zaś postrzegane są jako bardzo niepożądane, prowadzące do szeregu problemów w funkcjonowaniu centrów miast.

Skarżący podnieśli także, iż zakaz parkowania na terenie całego placu oznaczonego 10KX w sposób istotny ogranicza możliwość handlu i innych usług prowadzonych w okolicznych budynkach, który dotychczas funkcjonował prawidłowo z uwagi na to, że dopuszczalny był ruch pojazdów i ich parkowanie w wyznaczonym obszarze.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali również, iż w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określono w sposób prawidłowy zasad podziału i scalania nieruchomości, co jest elementem niezbędnym, a skutkować musi nieważnością planu bez tychże postanowień. Na poparcie przytoczonego stanowiska skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 659/16.

Ponadto, skarżący zwrócili uwagę na brak sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem działania podjęte w tym zakresie są, w ocenie skarżących, iluzoryczne i nie odzwierciedlają stanu faktycznego, o czym przykładowo świadczy brak przewidzenia roszczeń odszkodowawczych właścicieli nieruchomości, w których aktualnie prowadzona jest działalność usługowa, a co do których dojazd będzie niemożliwy.

Skarżący w uzasadnieniu wskazali także na nieprawidłowości w przebiegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci braku wyłożenia projektu do publicznego wglądu oraz jego udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres co najmniej 21 dni, a nadto braku prawidłowej dyskusji publicznej nad przyjętym projektem panu, w szczególności braku przeprowadzenia ponownych konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian do projektu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czersku wniosła o jej oddalenie w całości, uznając podnoszone zarzuty za niezasadne. Ponadto, Rada Miejska wniosła o zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz Gminy Czersk kosztów postępowania według złożonego odrębnie zestawienia, a w przypadku jego braku według norm przepisanych.

Organ wyjaśnił, iż uchwalanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości Rady Miejskiej, zaś procedurę zmian wszczyna podjęcie przez Radę uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalania zmiany. Następnie zaś Burmistrz prowadzi stosowne czynności, których finałem jest podjęcie zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podkreślił, iż zarzuty te były już uprzednio przedmiotem uwag do zgłoszonego i wyłożonego projektu planu oraz znalazły swoje odniesienie w przegłosowanym odrębnie dla każdej uwagi rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Powołując się na zawarte tam rozważania organ wskazał na brak zasadności zgłoszonych uprzednio uwag, co należy zdaniem organu przenieść na brak zasadności zarzutów skargi.

Organ zwrócił uwagę, iż chybiony jest zarzut, dotyczący nieaktualności mapy zasadniczej, jak i zarzut pominięcia faktycznie istniejącego drzewostanu. Zdaniem organu, którego stanowisko w tym przedmiocie wyrażone zostało w załączniku do zaskarżonej uchwały, nie wszystkie istniejące drzewa są wprost wskazane jako obiekty ochrony i zachowania, gdyż byłoby to w kolizji z planowaną i możliwą do sytuowania zabudową (na przykład drzewa przy terenie 11.UM). Kolejno organ podniósł, iż wycinki drzew są regulowane przepisami odrębnymi. Plan zachowuje natomiast zieleń wysoką co do zasady, a drzewa w obszarze opracowania nie są historycznym drzewostanem, a są to młode nasadzenia związane ze współczesnym zagospodarowaniem. Istniejące tuje trudno, w ocenie organu, uznać za drzewa wymagające ochrony i zachowania.

Przywołując swoje stanowisko wyrażone w załączniku do uchwały organ wskazał, iż prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona. Nadto organ podkreślił, iż zachowano wymagane ustawą procedury i ich terminy, w tym przeprowadzono konsultacje społeczne, zaś projekt uchwały został wyłożony. Organ zauważył również, iż nie każda uwaga zgłoszona do projektu planu wymaga ponowienia uzgodnień, co wynika z art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p.

Jak wskazał organ, podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia strefy ochrony sanitarnej, albowiem nie tylko w tym zakresie istnieją pozytywne uzgodnienia z organem sanitarnym, ale nadto od strony północnej względem obszaru objętego zaskarżonym opracowaniem planistycznym w znacznie bliższej odległości od istniejącego cmentarza parafialnego niż obszar objęty zmianą planu, istnieje budynek hotelu z restauracją oraz sklepem branży spożywczej.

Organ zwrócił uwagę, że obszar objęty zmianą planu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie usytuowanego po wschodniej stronie względem obszaru zmian, parkingu samochodowego na P. O., co wynika z treści obowiązującego planu miejscowego. Obszar objęty zmianą planu jest strefą ścisłej zabudowy konsekwentnie tworzonego nowego centrum handlowo - usługowego miasta usytuowanego w ścisłym centrum miasta Czersk. Obszar taki charakteryzuje dominacja zabudowy i ciągów pieszych nad drogami dostępnymi do ruchu drogowego za wyjątkiem zapewnienia warunków dla pojazdów zaopatrzeniowych. Nie jest to obszar z założenia przeznaczony dla parkowania samochodów i wyznaczania na nim miejsc parkingowych stanowiących dominantę zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 13 czerwca 2022 r., organ przedłożył Studium, dokumentację formalno-prawną i dokumentację graficzną.

W piśmie procesowym z 27 czerwca 2022 r. skarżący wskazali, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic Kościuszki, Królowej Jadwigi, dr. Zielińskiego i Dworcowej w Czersku uchwalony uchwałą nr XXII/201/08 Rady Miejskiej w Czersku z dnia 26 czerwca 2008 r. wskazywał na całym obszarze planu, jak wynika z treści § 5 ust. 4, iż "obowiązuje utrzymanie i ochrona wartościowego drzewostanu i krzewów oraz wzbogacenia istniejących form zieleni", podczas gdy nowy plan wskazuje jedynie na konieczność "utrzymania, zachowania i ochrony zieleni wysokiej", która na rysunku planu nie została w całości wskazana – wskazano zaś tylko wybiórcze drzewa, a nie wszystkie istniejące na terenie objętym uchwałą oraz sam podkład geodezyjny, na którym sporządzono rysunek planu nie odzwierciedla istnienia wszystkich drzew na terenie objętym planem miejscowym. Ponadto, skarżący podnieśli, iż dotychczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 21 przewidywał m.in. dla terenu sąsiedniego, tj. oznaczonego symbolem 05.KX placu pieszego obowiązek zachowania istniejącej zieleni oraz dopuszczał lokalizację obiektów małej architektury, podczas gdy zaskarżona uchwała nie wskazuje na obowiązek zachowania istniejącej zieleni, a dodatkowo wskazuje konkretne miejsca lokalizacji obiektów małej architektury oraz ich wielkość, czym znacznie ogranicza działalność gospodarczą skarżącej oraz powoduje, że nieruchomość [...] jest znacznie mniej atrakcyjna. Ponadto, skarżący wskazali, iż aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ogranicza – w porównaniu do § 11 uprzednio obowiązującego planu - możliwość prowadzenia działalności jedynie do działalności usługowej nieuciążliwej i dającej się pogodzić z funkcją mieszkalną. Reasumując skarżący podkreślili, iż ograniczenia wprowadzone w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą wprost nieruchomości skarżących, ale wpływają na nią bezpośrednio powodując, iż nieruchomość ta staje się znacznie mniej atrakcyjna.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę L. M. uznając, iż skarżąca, jako korzystająca ze wskazanej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, we wniesieniu skargi na będący przedmiotem skargi akt. Interes L. M. jest jedynie interesem faktycznym, który nie legitymuje do zaskarżenia uchwały o planie. Skarga kasacyjna z dnia 8 sierpnia 2022 r. na wskazane postanowienie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2022 r. Postanowienie o odrzuceniu skargi L. M. stało się prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Czersku nr XXXI/369/21 z 13 kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy Józefa Ostrowskiego w Czersku doprowadziła Sąd orzekający do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

Badanie dopuszczalności skargi należy więc przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast do uwzględnienia skargi nie dojdzie, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.

Rozważając kwestię legitymacji skargowej małżonków O. Sąd miał na uwadze fakt, że są oni właścicielami działki nr [..] położonej w Czersku. Nieruchomość ta, jak wynika z rysunku kontrolowanego planu, znajduje się w granicach tego opracowania i oznaczona jest symbolem 4.UM. Analiza postanowień przewidzianych dla tej strefy planistycznej potwierdza, że sytuacja prawna skarżących jako właścicieli działki nr [...] uległa zmianie poprzez wprowadzenie postanowień ograniczających dotychczasową swobodę w wykonywaniu przez nich prawa własności. Porównując postanowienia obowiązującego przed wejściem w życie kwestionowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście Czersk zatwierdzonego uchwałą nr XXII/202/08 Rady Miejskiej w Czersku z dnia 26 czerwca 2008 r. Sąd stwierdził, że zmiana sytuacji skarżących polega na określeniu w zmienionym planie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenu 4.UM, co ogranicza ich możliwości w zakresie ewentualnej rozbudowy czy przebudowy obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]. Również przeznaczenie tej strefy pod funkcje mieszkaniowe i usługowe zostało ograniczone poprzez wskazanie, że funkcje mieszkaniowe mają być lokalizowane na kondygnacjach powyżej parteru. Dotychczasowe postanowienia stanowiły o funkcji mieszkaniowej wbudowanej w budynki usługowe, bez innych ograniczeń. Wprowadzona zmiana wyklucza dotychczasową dowolność w sytuowaniu funkcji mieszkaniowej i usługowej w ramach jednego obiektu. Nadto, we wskazanym obszarze planu uszczegółowiono sposób zagospodarowania i zabudowy poprzez dopuszczenie budynków usługowych z usługami nieuciążliwymi dającymi pogodzić się z funkcją mieszkaniową. O ile aktualnie działalność usługowa prowadzona w budynku skarżących wpisuje się w planistyczną definicję usług nieuciążliwych, to możliwości wykorzystania ich własności pod innego rodzaju usługi zostały zmianą wykluczone, co nie miało miejsca wcześniej. Dodatkowo, zmiana planu w zakresie skomunikowania działki skarżących ograniczyła możliwość obsługi tego terenu tylko do drogi oznaczonej symbolem 8.KDD – ul. J. O., podczas gdy w poprzednim planie obsługa komunikacyjna ich działki odbywać się mogła, zgodnie z § 11 pkt 2 lit. d, "z przyległych ulic dojazdowej, przeszo – jezdnej i wewnętrznej". O ile skarżący nie utracili całkowicie możliwości skomunikowania swojej nieruchomości z drogą publiczną, o tyle zmianie uległy możliwości alternatywne w tym zakresie. Również uregulowania strefy bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących oznaczonej symbolem 10.KX - teren komunikacyjny, plac pieszy, wprowadziły zmiany w dotychczasowej sytuacji skarżących, albowiem dopuszczono na tym terenie lokalizację zabudowy w formie ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów o lekkiej konstrukcji przylegających do istniejących budynków usługowych itp. obiektów, ale wyłącznie w miejscach lokalizacji pokazanych na rysunku planu. Zapis ten wyklucza możliwość usytuowania tego rodzaju obiektów w innych lokalizacjach niż określone na rysunku planu, a dodatkowo wyłącza możliwość wykorzystania terenu bezpośrednio przylegającego do działki skarżących do celów parkowania, choćby incydentalnego, przy sformułowanym w § 20 ust. 6 pkt 7 planu zakazie wyznaczania stałych miejsc do parkowania w tej strefie, co stanowi zmianę w porównaniu z dotychczasowymi regulacjami planistycznymi dla tożsamego terenów, wówczas oznaczonego symbolem 05.KX.

Przedstawione wyżej postanowienia kwestionowanego planu wpływają na sytuację prawną skarżących jako właścicieli wskazanej nieruchomości, ograniczając sposób wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności we wskazanym wyżej zakresie.

Wobec tego, Sąd uznał, że przewidziane planem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących wynikające z postanowień karty terenu 4.UM i 10.KX negatywnie oddziałują na ich sytuację prawną. Powyższe zaś uzasadnia przyznanie im legitymacji do wniesienia niniejszej skargi, gdyż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, której treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących.

Ustalenie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego nie przesądza o zasadności wniesionej przez nich skargi, o czym przesądza dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. II OSK 215/08, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził w pierwszej kolejności istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi zobowiązanymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do uchwały, a nie uwzględnienie uwag zostało opatrzone uzasadnieniem, co świadczy o braku dowolności w działaniach organu. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniu, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały.

Nie potwierdziły się zarzuty skarżących odnośnie naruszenia trybu procedowania przedmiotowego planu, którego standardy określa art. 17, art. 18 i art. 9 u.p.z.p., w tym zarzut braku sporządzenia wraz z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko, braku sporządzenia prognozy skutków finansowych, braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag oraz zarzut uchybień w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i dyskusji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia prognozy odziaływania na środowisko stwierdzić należy, że stosownie do art. 17 pkt 4 u.p.z.p projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednocześnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p projekt podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wyspecjalizowanymi. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.u.o.ś) przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga m.in. projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykładnia systemowa postanowień ww. ustawy, w szczególności jej działu IV wskazuje na to, że prognoza odziaływania na środowisko jest elementem strategicznej oceny odziaływania na środowisko. W myśl art. 48 ust. 1 u.u.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz projekt zmiany takiego dokumentu, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. W aktach planistycznych znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 23 czerwca 2020 r. oraz opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chojnicach, w których oba organy stwierdziły, w trybie art. 48 i art. 49 u.o.o.ś., brak przesłanki do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak obowiązku sporządzenia będącej elementem tej oceny prognozy oddziaływania na środowisko. Zatem brak w niniejszej sprawie prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi naruszenia prawa.

Przy tym wskazać należy, że odstąpienie od powyższej oceny nie upośledziło weryfikacji wymogów ochrony przyrody, w tym ochrony zieleni, do której to kwestii skarżący wielokrotnie w skardze nawiązywali, ponieważ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z 28 sierpnia 2020 r. uzgodnił projekt planu w zakresie ochrony przyrody bez uwag, co potwierdza prawidłowość przyjętych przez uchwałodawcę gminnego rozwiązań w powyższym zakresie.

Kwerenda akt planistycznych potwierdza spełnienie wymogu formalnego sporządzenia w toku procedury prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Ponadto, autor skargi kasacyjnej, brak wzięcia pod uwagę skutków finansowych opracowania planu upatruje w ewentualnych postępowaniach odszkodowawczych związanych z niemożnością korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem i w dotychczasowy sposób. Tego typu argumentacja mogłaby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę zarzutu (w powiązaniu z art. 36 u.p.z.p.), gdyby faktycznie przeznaczenie nieruchomości skarżących w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniło się, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Sąd nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonej procedury w zakresie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, terminów przewidzianych na zgłaszania uwag oraz przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W dniu 28 stycznia 2021 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 5 lutego 2021 r. do dnia 9 marca 2021 r., informując równocześnie o wyznaczeniu dyskusji publicznej nad projektem w dniu 8 marca 2021 r. i o nieprzekraczalnym terminie na wnoszenie uwag do projektu do dnia 24 marca 2021 r. Przedstawiona chronologia działań organu uchwałodawczego potwierdza zgodność z wymogami art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. i przeczy zarzutom skarżących.

W świetle przeanalizowanych materiałów planistycznych Sąd nie dostrzegł potrzeby ponawiania wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po zmianach wprowadzonych do projektu w związku z uwzględnieniem trzech uwag. Zasadniczy wpływ na sposób interpretacji obowiązków organów w zakresie ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu ma przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z interpretowanych łącznie przepisów art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, będzie wymagało powtórzenia czynności planistycznych w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, z 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela przy tym stanowisko judykatury, zgodnie z którym za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (por. wyrok NSA z 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984).

W niniejszej sprawie natomiast wskutek uwzględnienia wniesionych uwag do dopuszczono możliwość zastosowania różnego rodzaju dachówek, a nie tylko ceramicznych, w § 20 - 10.KX terenie komunikacyjnym, placu pieszym, zamiast zakazu parkowania wprowadzono zapis o zakazie wyznaczania stałych miejsc do parkowania, a w strefie 3.U opłatę planistyczną zmieniono z 10% na 30%. Analizując powyższe zmiany Sąd uznał, że są one takiego rodzaju, zwłaszcza z punktu widzenia interesów skarżących, że nie wymagały powtórzenia czynności planistycznych, w tym wyłożenia projektu planu.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących odnośnie aktualności mapy wykorzystanej do przygotowania projektu kwestionowanego planu wskazać należy, że w aktach planistycznych znajduje się licencja z 22 maja 2020 r. potwierdzająca, w myśl art. 40c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnienie do wykorzystanie dla celów planistycznych udostępnionej mapy, aktualnej na datę prowadzenia procedury planistycznej (uchwała o przystąpieniu do procedowania planu z 28 kwietnia 2020 r.). Skarżący nie podważyli tej dokumentacji, a ich argumentacja sugerująca nieaktualność mapy wykorzystanej do przygotowania projektu planu ze względu na brak rzeczywistego odzwierciedlenia zadrzewień nie zasługiwała w tych okolicznościach na uwzględnienie. Poza tym w orzecznictwie przyjęto, że sporządzenie projektu planu na nieaktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1481/06, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skargi organ zastosował również prawidłową skalę mapy 1:500, adekwatną dla obszaru intensywnej zabudowy i przestrzeni publicznej. Stosowanie w załączniku graficznym planu mapy w skali 1:500 lub 1:2000 może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych" przypadkach. Takie przypadki zostały wskazane przez ustawodawcę w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500.

Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Ze względu na związek i wpływ regulacji § 20 planu odnoszącego się do terenu oznaczonego symbolem 10.KX, stanowiącego przestrzeń publiczną komunikacyjną pieszą, który bezpośrednio przylega do działki skarżących, Sąd uznał, że kontrola powyższych postanowień pozostaje w zakresie ich interesu prawnego jako podmiotów, którym z mocy tych postanowień przyznano uprawnienia określone w § 20 ust. 2 pkt 5 planu. Przepis ten dopuścił lokalizację zabudowy w formie ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów o lekkiej konstrukcji przylegających do istniejących budynków usługowych itp. obiektów, przy czym miejsca dopuszczalnej ich lokalizacji pokazano na rysunku planu. Z powyższego wynika, że plan umożliwił właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem 10.KX poszerzenie działalności usługowej prowadzonej na ich nieruchomościach o fragmenty placu miejskiego, w ściśle wyznaczonych w planie lokalizacjach, co służyć ma uporządkowaniu i ujednoliceniu przestrzeni publicznej. Dodatkowo w strefie tej wprowadzono zakaz wyznaczania stałych miejsc do parkowania, co kwestionują skarżący. O ile powyższe postanowienia stanowią regulacje odmienne względem dotychczas obowiązującego planu z 2008 r., o tyle nie doprowadziły one do ograniczenia praw skarżących w sposób, który można by ocenić jako nieproporcjonalny czy nieadekwatny do zakładanych celów planistycznych.

Zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w kontrolowanej zmianie planu teren wówczas oznaczony symbolem 05.KX, a obecnie 10.KX, stanowi teren komunikacyjny publiczny, przeznaczony pod komunikację pieszą. W kwestionowanym planie określono nowe zasady lokalizacji ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów oraz uszczegółowiono regulacje w zakresie dopuszczalności ruchu kołowego na tym terenie oraz możliwości parkowania. Zachowano nakaz zapewnienia dostępu wszystkim służbom publicznym na teren placu. Powyższe regulacje są wyrazem spójnej i konsekwentnej polityki przestrzennej gminy eliminacji ruchu kołowego i parkowania z przestrzeni śródmiejskiej. Zamysłem uchwałodawcy gminnego nie było stworzenie w tym miejscu parkingu tylko miejsca ogólnodostępnego pieszo. W obszarze planu (6.KP) i poza planem (15.KP Kalinowskich) dostępne są parkingi. Z uzasadnienia projektu planu wynika, że Plac O. już w 1997 r. zmieniono na strefę ruchu pieszego. Z analizy zaskarżonego planu wynika, że działka skarżących i prowadzana tam działalność usługowa ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę 8.KDD, tak jak w poprzednim planie, a od strony ul. O. przewidziano lokalizację ogródków, straganów, pawilonów, kramów itp. W świetle powyższego stwierdzić należało, że pomimo tego, że sytuacja skarżących jako właścicieli działki bezpośrednio przylegającej do strefy 10.KX uległa zmianie wskutek wprowadzenia nowych rozwiązań planistycznych w tej strefie, to nie doprowadziły one do braku możliwości wykonywania przez nich prawa własności zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób naruszający jego istotę, a tylko tego rodzaju ograniczenia mogłyby stanowić o istotnym naruszeniu prawa. Skarżący nadal mogą realizować przysługujące im uprawnienia zgodnie z uwarunkowaniami strefy 4.UM, nie tracąc możliwości dostępu do drogi publicznej a uzyskując możliwość poszerzenia działalności usługowej na plac publiczny poprzez sytuowanie w określonym miejscu ogródków, straganów, kramów itp. Plan z 2008 r. przewidywał tylko możliwość lokalizacji obiektów małej architektury, poza zakres pojęciowy których wykraczają ogródki, stragany, kramy. Działając w ten sposób gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego, regulując zasady korzystania z placu publicznego, pieszego w sposób po pierwsze, porządkujący i ujednolicający przestrzeń architektonicznie i urbanistycznie, a po drugie, z poszanowaniem własności prywatnej.

Sąd uznał, że ocena legalności postanowień dotyczących strefy 3.U w zakresie sformułowanych zarzutów skargi pozostaje w granicach wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym skarżących, pomimo tego, że działka skarżących położona jest w strefie 4.UM. Należy bowiem uwzględnić przy tej ocenie specyfikę zaskarżonego planu polegającą na objęciu działaniami planistycznymi terenu ścisłego centrum miasta, w istocie już zabudowanego i zagospodarowanego, w granicach którego strefę, w której położona jest działka skarżących – 4.UM oddziela od kwestionowanej strefy 3.U jednostka obejmująca plac publiczny pełniący funkcję komunikacji pieszej – 10.KX. Sąd dostrzegł w regulacjach każdej ze wskazanych stref współzależności, które wpływają na dotychczasową sytuację skarżących. W § 14 ust. 7 pkt 5 lit. c planu w strefie 3.U nie określono wymaganego wskaźnika miejsc parkingowych wskazując, że ze względu na uwarunkowania położenia nie określa się wymaganego wskaźnika miejsc parkingowych do realizacji w granicach własnego terenu. Dopuszczono wykorzystanie na potrzeby parkowania ogólnodostępnych miejsc na pobliskich parkingach ogólnodostępnych, w tym w pasach drogowych ulic, w odległości dogodnego dojścia pieszego. Tożsamo brzmiącą regulację w zakresie zasad zagospodarowania terenów pod miejsca parkingowe przewidziano dla strefy 4.UM w § 15 ust. 7 pkt 5 lit. b planu, co w ocenie Sądu spowodowało taką współzależność pomiędzy sytuacją właścicieli w strefie 3.U a sytuacją skarżących w strefie 4.UM, która ukształtowała ich interes prawny do kwestionowania postanowień planu dla strefy 3.U. Brak określenia wskaźników parkingowych w obrębie własnych nieruchomości i dopuszczenie korzystania przez właścicieli nieruchomości z obu stref planistycznych z ogólnodostępnych miejsc parkingowych na pobliskich parkingach ogólnodostępnych, w tym pasach drogowych ulic, w odległości dogodnego dojścia pieszego, powoduje wzajemną współzależność i wpływ, jaki może wywierać korzystanie z tych możliwości przez podmioty uprawnione w każdej ze stref. Zależność ta powoduje, że skorzystanie z określonych w nowych regulacjach dla strefy 3.U możliwości rozbudowy, zgodnie z ustalonymi wskaźnikami urbanistycznymi, może doprowadzić do zwiększenia zakresu wykorzystania przez właścicieli nieruchomości w tej strefie publicznych miejsc postojowych, w tym na ulicach w obrębie tego samego ścisłego centrum miasta, a w konsekwencji do zmniejszenia możliwości w tym zakresie po stronie właścicieli działek w strefie 4.UM, czyli zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z ich nieruchomości.

Sąd uznał jednak za zgodne z prawem uregulowanie w strefie 3.U zasad zagospodarowania dotyczących miejsc parkingowych, tożsamych z określonymi w strefie 4.UM obejmującej działkę skarżących. Wskazać należy, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkowe elementy planu miejscowego, w tym w pkt 6 ustalono między innymi minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 6 maja 2010 r., II OSK 424/10 i z 19 czerwca 2012 r., II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., IV SA/Po 1144/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znaleźć można również poglądy, odnośnie braku określenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla co prawda terenów zabudowy jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, ale wskazujące na brak potrzeby ustalania takiego wskaźnika skoro zapisy odpowiednich jednostek redakcyjnych dotyczą terenów już zurbanizowanych, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi (które można odnosić również do budynków wielorodzinnych), w których przeznaczono niewielką powierzchnię na nieuciążliwe usługi. W takich przypadkach argumentuje się, że realizacja tej funkcji nie pociąga za sobą konieczności określenia owego parametru, gdyż miejsca parkingowe są zapewnione przez samych właścicieli nieruchomości na swoim terenie, jak również wykorzystywane są nieruchomości gminne z przeznaczeniem na miejsca parkingowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2018 r., II SA/Ol 321/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił zastrzeżeń co do zgodności z prawem uregulowań przewidzianych w § 14 planu dla strefy 3.U w zakresie lokalizacji usług hotelowych i gastronomicznych w strefie ochronnej cmentarza. Z analizy postanowień planu wynika bowiem, że w stosunku do poprzednich regulacji planu z 2008 r. w strefie tej nie zmieniono dopuszczalnego przeznaczenia usługowego terenu, ale doprecyzowano dopuszczalne usługi nieuciążliwe, w tym hotelowe i gastronomię, oraz wyłączono ściśle określone rodzaje zabudowy, w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. We wskazanej strefie 3.U istnieje już zabudowa usługowo – hotelowa, zaakceptowana postanowieniami planu z 2008 r. (§ 14 pkt 2 lit. b), której rozbudowa w zgodzie z planem obejmuje całą strefę, która nie zamyka się wyłącznie w granicach 50-metrowej strefy ochronnej cmentarza. Nadto, uszczegółowiono wskaźniki i parametry zabudowy istotne z punktu widzenia nowych możliwości inwestycyjnych, w tym rozbudowy. Co istotne z punktu widzenia uciążliwości zabudowy w strefie 3.U, w stosunku do regulacji poprzedniego planu ograniczono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do całkowitej powierzchni działki wskazując, że ma on wynosić nie więcej niż 80%. Weryfikacja całokształtu kwestionowanych regulacji odnoszących się do wskaźników zagospodarowania terenu w strefie 3.U potwierdza ich zgodność z wymogami studium, którego egzemplarz w wersji tekstowej i rysunkowej został przedłożony w toku postępowania sądowego do akt sprawy. Konfrontacja treści wskaźników zagospodarowania terenu w strefie 3.U z postanowieniami dotyczącymi wskaźników zagospodarowania w strefie 4.UM nie wskazuje, aby doszło do naruszenia zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji RP i dysproporcji w kształtowaniu możliwości inwestycyjnych w każdej ze stref.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postanowieniach planu określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Sąd uznał, że brak postanowień planu odnoście zasad scalania i podziałów nieruchomości w rozumieniu art. 101-108 oraz art. 92 – 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego wpływu na sferę prawną skarżących. Wskazać należy, że gminę obciąża obowiązek określenia w planie zasad scalania i podziałów, jeśli potrzeba taka wynika z uwarunkowań terenu objętego planem. Zatem nie zawsze brak postanowień planu w tym zakresie przesądza o wadliwości całego planu, zwłaszcza wówczas, gdy plan obejmuje obszar już zainwestowany, bez potrzeby podziałów i scaleń, a zmiana planu ma na celu umożliwienie rozbudowy i rozwoju istniejących funkcji. Orzecznictwo i doktryna potwierdza, że brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem, z czym mamy do czynienia w niniejszym

Podobnie przedstawia się kwestia regulacji odnoszących się do ochrony zieleni wysokiej. Skarżący zakwestionowali rozwiązania planu ujęte w § 5 ust. 4, zgodnie z którymi obowiązuje utrzymanie, zachowanie i ochrona zieleni wysokiej, w szczególności wskazanej na rysunku planu oraz wzbogacenie obszaru zróżnicowanymi formami zieleni (krzewy, byliny, kwiaty, pnącza itd.). Powyższe oznacza, wbrew twierdzeniom skarżących, że ochrona zadrzewień obejmuje całą zieleń wysoką, a w szczególności tą wskazaną na rysunku planu. Ochrona ta nie odnosi się tylko do katalogu zamkniętego zieleni wysokiej wskazanej na rysunku planu, ale obejmuje ją w pierwszej kolejności, nie pozostawiając poza zakresem ochrony pozostałych form takiej zieleni. Powyższe rozwiązania ogólne odnoszące się do całego obszaru planu zostały zaakceptowane przez organy opiniujące i uzgadniające projekt planu z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody i ochrony konserwatorskiej. W konsekwencji, nakaz zachowania, ochrony zieleni wysokiej wskazanej na rysunku planu, przewidziany w § 14 ust. 4 pkt 3 planu dla strefy 3.U, nie oznacza dowolności w zakresie ochrony zieleni wysokiej, której ramy ogólne wyznaczono w § 5 ust. 4 planu. Kwestionowane postanowienia planu nie są zatem narzędziem bezpośrednio zmierzającym do usunięcia zieleni, której nie uwidoczniono na rysunku planu.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżących co do braku spełnienia wymogu uzasadnienia przez organ gminy przyjętych rozwiązań planistycznych. Wymóg uzasadniania projektu planu zyskał oparcie normatywne wraz z wejściem w życie, z dniem 18 listopada 2015 r., nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 4 ustawy o rewitalizacji - wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Sporządzenie takiego uzasadnienia umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowujący plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz możliwości finansowych. Należy podkreślić, że uzasadnienie projektu planu powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Po 748/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że dokumentacja planistyczna zawiera uzasadnienie projektu uchwały, które spełnia wymogi art. 15 ust. 1 u.p.z.p., albowiem opisuje należycie motywy proponowanych rozwiązań, proces planistyczny oraz okoliczności i uwarunkowania, które przesądziły o kształcie planu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że choć zakwestionowane postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] naruszają interes prawny jej właścicieli, to jednak dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ukształtowany treścią planu sposób zabudowy i zagospodarowania działki skarżących jest ingerencją w sferę ich prawa własności pozostającą w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów planistycznych założonych w planie i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Zmiany w zakresie uprawnień właścicielskich skarżących spowodowane przyjętym sposobem zagospodarowania strefy 10.KX o charakterze przestrzeni publicznej, ograniczeniem skomunikowania działki skarżących wyłącznie od strony drogi oznaczonej 8.KKD oraz jednoczesnym wprowadzeniem w strefach usługowych dopuszczalności wykorzystania na potrzeby parkowania ogólnodostępnych miejsc na pobliskich parkingach ogólnodostępnych, w tym na pasach drogowych ulic, nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżących. W konsekwencji, postanowienia planu kształtujące sytuację planistyczną właścicieli działki nr [...] uwzględniają lokalne uwarunkowania i wpisują się w politykę przestrzenną gminy, pozwalając stworzyć spójną i funkcjonalną przestrzeń, mogącą zaspokoić różnorakie potrzeby zarówno mieszkańców, jak i turystów. Taki sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze, spójny i konsekwentny, pozwala zapewnić ład przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu, co jest zgodne z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wprowadzone zmiany pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czersk w granicach administracyjnych miasta i gminy, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Czersku z dnia 28 lutego 2014 r., nr XXXVI/301/14. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżących w sposób nieuzasadniony.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżących w zakresie działki [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w trybie uroszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.