Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1544/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. A. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) w stosunku do robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] w wyniku których właściciele pozostałych lokali zostali pozbawieni możliwości wyjścia na dach oraz na zabudowie części klatki schodowej murowaną ścianą z zamykanymi drzwiami i wydzielenie w ten sposób odrębnego pomieszczenia o powierzchni 1,46 m2.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

W związku z zawiadomieniem przez K. A. (dalej: skarżący), współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], o wykonanej przez S. S. i J. S.(dalej także: inwestorzy) przebudowie lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalił, iż na spoczniku trzeciego piętra klatki schodowej ww. kontrolowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wydzielono pomieszczenie dostępne z klatki schodowej. Organ stwierdził, że wyjście na dach znajduje się wewnątrz lokalu nr [...]. S. S. i J. S. - ówcześni właściciele lokalu nr [...] przedstawili organowi: decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] zezwalającą na przebudowę poddasza na cele mieszkalne, zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1992 r. wydane przez Wydział Architektury Urzędu Dzielnicy [...] w [...] potwierdzające przebudowę trzeciego piętra, potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...] października 1994 r., a także opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdzającą zgodność dokonanej przebudowy poddasza z zaakceptowanym projektem oraz stwierdzającą, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych budynek nie utracił wartości zabytkowych.

W tych okolicznościach, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez K. A. od powyżej wskazanej decyzji organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ta wydana została na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, bez naruszenia przepisów prawa proceduralnego bądź materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ odwoławczy decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że S. S. i J. S. w dniu [...] czerwca 1990 r. nabyli prawo własności lokalu nr [...] znajdującego się na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. W latach 1990 – 1993 inwestorzy dokonali przebudowy trzeciego piętra na podstawie decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. według projektu zatwierdzonego przez konserwatora zabytków Miasta [...] oraz przez pozostałych współwłaścicieli. Projekt ten przewidywał przeniesienie wejścia na dach z klatki schodowej do wnętrza lokalu nr [...].

Organ odwoławczy zaznaczył, że w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2015 r. ustalono, że wyjście na dach z tarasu nad lokalem nr [...] jest zgodne z projektem budowlanym. Stwierdzona zgodność wynika również z rzutu projektowanego piętra i rzutu dachu, na których jest naniesiona klatka schodowa. Organ podkreślił ponadto, że w dniu [...] października 1994r. Urząd Dzielnicy [...] przyjął do ewidencji zgłoszony do użytkowania obiekt budowlany, zaś przeprowadzoną adaptację poddasza zaaprobował Wojewódzki Konserwator Zabytków (pismo z dnia [...] marca 1995 r.).

Odnosząc się do zarzutu przebudowy lokalu nr [...] w sposób pozbawiający pozostałych mieszkańców domu wielorodzinnego możliwości wyjścia na dach organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonana przebudowa zrealizowana została za wiedzą i zgodą wszystkich współwłaścicieli, co potwierdza wpis na rysunku projektu przebudowy poddasza. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niezgłoszenie przez współwłaścicieli sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych sprawia, że żądanie K. A. dotyczące przywrócenia wejścia na dach bezpośrednio z klatki schodowej jest niezasadne.

Odnosząc się zaś do żądania nałożenia na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązku wykonania na własny koszt robót budowlanych polegających na usunięciu samowolnie wybudowanej zabudowy części klatki schodowej na trzecim piętrze, prowadzącej do wyodrębnienia samodzielnego pomieszczenia o powierzchni 1,46 m2 organ stwierdził, iż przedmiotowy schowek, wykonany w trakcie przebudowy poddasza, nie został uwzględniony w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a zatem stanowi samowolę budowlaną. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał poprawnej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz korzystając z dyspozycji art. 51 ust. 7 tej ustawy prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku K. A. z udziałem S. S., J. S., J. D., J. A., P. H. o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej "na III piętrze poza istniejącą klatką schodową nie ma innych części wspólnych".

Organ zauważył, iż inwestorzy są współwłaścicielami budynku, a wykonane samowolnie roboty budowlane obejmują obszar budynku bezpośrednio przylegający do lokalu stanowiącego ich własność (klatka na trzecim piętrze). Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydzielenie pomieszczenia gospodarczego poprzez dobudowanie ścianki nie ingerowało w znacznym stopniu w konstrukcję budynku, w trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono również występowania zagrożenia bezpieczeństwa. Wykonane roboty w żaden sposób nie naruszają praw skarżącego jako współwłaściciela budynku przy ul. [...] w [...]. Organ podkreślił, że konieczność uzyskania zgody wszystkich właścicieli budynku na wykonanie nawet najprostszych robót budowlanych mogłaby prowadzić do braku możliwości wykonania przez współwłaściciela chociażby robót konserwacyjnych, gdyż w każdej chwili inny współwłaściciel mógłby podnieść zarzut braku jego zgody na dokonanie tych prac. Stanowisko takie prowadziłoby do wyeliminowania możliwości podejmowania przez współwłaściciela obiektu nawet robót budowlanych mających na celu utrzymanie go w należytym stanie technicznym i estetycznym, w celu niedopuszczenia do nadmiernego pogarszania jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, co stanowi obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Potwierdzając, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszają przepisów oraz nie stwarzają możliwości wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej polegającej na zabudowie części podestu klatki schodowej (spocznika), będącej powierzchnią wspólną, murowaną ścianą z zamykanymi drzwiami i wydzielenie w ten sposób odrębnego pomieszczenia zaadoptowanego na schowek w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał zgody pozostałych współwłaścicieli na przebudowę klatki schodowej, co narusza art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności określającego ogólny zakres ochrony praw nabytych;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego materializującego się w ochronie prawa własności;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że wykonane roboty budowlane są zgodne ze standardami i sztuką budowlaną oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji, gdy doszło do zwężenia spocznika klatki schodowej i zmiany układu obciążeń;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe nieustalenie nieposiadania przez inwestorów prawa do dysponowania przedmiotową częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz niewyczerpującym rozpatrzeniem zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji orzeczeniem o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że dodatkowe pomieszczenie, tj. komórka na spoczniku klatki schodowej na III piętrze, zostało wykonane w trakcie przebudowy lokalu nr [...], podczas gdy w dzienniku budowy oraz w pozostałej dokumentacji dotyczącej przebudowy poddasza brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat ewentualnych zmian związanych z wydzieleniem dodatkowego pomieszczenia na III piętrze przedmiotowego budynku;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, jakoby budynek przy ul. [...] nie utracił wartości zabytkowych przez samowolne dobudowanie dodatkowego pomieszczenia na spoczniku klatki schodowej na III piętrze, podczas gdy stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zawarte w piśmie z dnia [...] marca 1995 r., o "braku utraty wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w [...]", dotyczy jedynie adaptacji poddasza, a nie dobudowania dodatkowego pomieszczenia;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § i k.p.a., 30 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie jakoby spocznik klatki schodowej na III piętrze w miejscu gdzie obecnie znajduje się sporne dodatkowe pomieszczenie, komórka, przed wykonaniem robót budowlanych w lokalu nr [...], był częściowo zabudowany, podczas gdy miejsce to było niezabudowane;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § i k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego dla braku nakazania wykonania na podeście klatki schodowej na III piętrze przedmiotowego budynku wyjścia z klatki schodowej na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym w sprawach innych niż o których stanowi art. 57a p.p.s.a. (nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wadliwość i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie przywołane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przedmiotem zaistniałego sporu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w [...] w wyniku której właściciele pozostałych lokali zostali pozbawieni możliwości wyjścia na dach oraz zabudowie części klatki schodowej murowaną ścianą z zamykanymi drzwiami i wydzielenie w ten sposób odrębnego pomieszczenia o powierzchni 1,46 m2.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do analizowanej przez organy nadzoru budowlanego przebudowy lokalu nr [...] w sposób, który – jak podnosił skarżący - doprowadził do pozbawienia właścicieli innych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] wyjścia na dach stwierdzić należało, że kwestia ta w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym została przez organy rozstrzygnięta prawidłowo. Nie budzi zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęta w zaskarżonej decyzji ocena organu odwoławczego, iż domaganie się przez skarżącego przywrócenia wejścia na dach bezpośrednio z klatki schodowej jest niezasadne. W przekonaniu Sądu, ocenę powyższą organ podjął prawidłowo w oparciu o niekwestionowane przez skarżącego ustalenia faktyczne wynikającej z akt sprawy, obejmujące zatwierdzony przez konserwatora zabytków Miasta [...] projekt budowlany przewidujący przeniesienie wejścia na dach z klatki schodowej do wnętrza lokalu nr [...] oraz ocenę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1995 r. aprobującą przeprowadzoną adaptację poddasza. Akta sprawy potwierdzają ponadto ustalenia organów, że na przebudowę poddasza zgodę wyrazili wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wpis na rysunku projektu przebudowy poddasza). Należy podkreślić, że niezależnie od tych ustaleń organ I instancji w toku czynności kontrolnych potwierdził, że sporne wyjście na dach z tarasu nad lokalem nr [...] zostało zrealizowane w sposób zgodny z projektem budowlanym. Organy mają rację twierdząc, że zgodność ta wynika z rzutu projektowanego piętra i rzutu dachu, na których jest naniesiona klatka schodowa. W tych warunkach Sąd stwierdza, że w zaskarżonych decyzjach organy nadzoru budowlanego trafnie wskazały, że w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przeniesieniu wejścia na dach podstaw do władczej ingerencji nie mają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł jednak podstaw do aprobaty stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja organu I instancji odmawiająca nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do robót budowlanych polegających na zabudowie części (spocznika) klatki schodowej na trzecim piętrze została wydana, jak uznał organ odwoławczy, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, bez naruszenia przepisów prawa proceduralnego bądź materialnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. A zatem, organ powinien wyjaśnić, jakie przepisy prawa powinny być stosowane, a także ustalić pod rządem jakich przepisów roboty budowlane zostały zrealizowane i czy obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na uznanie robót budowlanych wykonanych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów za stan zgodny z prawem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności dotyczących charakteru i zakresu robót budowlanych związanych z zabudowaniem spocznika klatki schodowej na trzecim piętrze, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do kwestii robót budowlanych polegających na zabudowie części klatki schodowej na trzecim piętrze wskazać bowiem należy, iż organy ustaliły, że polegały one na wykonaniu murowanej ściany z zamykanymi drzwiami prowadzącej do wyodrębnienia samodzielnego pomieszczenia o powierzchni 1,46 m2, zaś do wykonania tych robót doszło w trakcie przebudowy poddasza, tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z uwagi na to, że roboty te nie zostały ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym ich realizacja niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną.

W nawiązaniu do tych ustaleń w złożonej skardze skarżący kwestionuje przyjętą w zaskarżonych decyzjach datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych, co jego zdaniem przedkładało się na zastosowanie niewłaściwego reżimu prawnego ewentualnej legalizacji tych robót (tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane zamiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), a także podnosi jako główny zarzut naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez niezasadne odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestorzy nie uzyskali zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie tych robót.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należało stwierdzić, że wobec treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ustalenie daty powstania samowoli budowlanej niewątpliwie stanowi jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdzić jednak trzeba, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany oraz drzwi nie stanowi budowy, wobec czego nawiązujący do takiej kwalifikacji prawnej art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazujący wyłączenie stosowania do tego rodzaju robót art. 48 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania. W konsekwencji, w świetle art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może budzić zastrzeżeń prawidłowość przyjęcia przez organy, że w niniejszym postępowaniu w stosunku do objętych tych postępowaniem robót budowlanych zastosowanie mogą mieć wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie zaś, jak podnosi skarżący, przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy do zakończenia przedmiotowych robót budowlanych doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie.

Uwzględnienie skargi wniesionej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. było jednakże skutkiem przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego w kierunku odtworzenia dokładnego stanu sprawy i ustalenia rzeczywistego charakteru robót budowlanych, które doprowadziły do włączenia części klatki schodowej na trzecim piętrze do lokalu mieszkalnego nr [...] w aspekcie dokonania prawidłowej oceny co do istnienia podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji, przyjęta przez te organy ocena co do braku uprawnionych podstaw do ingerencji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane uznana zostać musiała przez Sąd za przedwczesną. Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji pierwszoinstancyjnej organ powiatowy wskazał, że z zamieszczonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym rzutu poddasza wynika, że spocznik klatki schodowej na III piętrze budynku położonego przy ul. [...] w [...], w miejscu obecnego schowka, był częściowo zabudowany i zamontowano w nim naczynie wzbiorcze centralnego ogrzewania. Organ ten ustalił ponadto, że następnie inwestorzy dokonali całkowitej zabudowy tej przestrzeni, zaś roboty budowlane związane z wykonaniem schowka na klatce schodowej zakwalifikował jako wymagające pozwolenia na budowę przebudowę istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który uzupełniająco stwierdził, że chodziło o "dobudowanie ścianki", co zostało uznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za działanie nieingerujące w znacznym stopniu w konstrukcję budynku, a tym samym wyłączające ingerencję organów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowiska tego, jako przyjętego bez wspierającej go dokumentacji zawartej w aktach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może podzielić, uznając go za co najmniej przedwczesne, gdyż nie poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przedstawione w zaskarżonych decyzjach stanowisko organów odnośnie do klasyfikacji robót budowlanych wykonanych na spoczniku klatki schodowej jako przebudowy nie zostało wsparte wyjaśnieniami co do przyczyn przyjęcia takiego wniosku. Przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego z 1994 r. są roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa oznacza zatem zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Z ustaleń organów obu instancji nie wynika, aby wykonanie częściowej zabudowy klatki schodowej prowadziło do zmiany funkcjonalnej budynku, jak i zmiany jego sposobu użytkowania. Dostrzec trzeba, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym samowolnie wykonanych ścianek działowych wskazuje się, że ścianka działowa jako taka nie ogranicza dostępu np. do strychu i w konsekwencji do znajdujących się na nim przewodów dymowych i wentylacyjnych w przypadku, gdy zamontowane są drzwi, które zapewniają dostęp do wymienionych elementów obiektu budowlanego. W związku z tym wskazuje się, że tym samym z punktu widzenia Prawa budowlanego brak jest podstaw faktycznych, by w takich okolicznościach faktycznych uznać, że doszło do zmiany układu funkcjonalnego oraz sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10).

Dostrzec też należy, że na etapie postępowania administracyjnego (odwołania od decyzji z [...] marca 2016 r.) skarżący podnosił zarzut niezbadania przez organy, czy zawężenie spocznika na klatce schodowej na trzecim piętrze nie spowoduje zmiany obciążeń budynku. Zarzut ten skarżący ponowił w skardze. Brak odniesienia się przez organy do tej kwestii istotnej z punktu widzenia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z treścią § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), określającego minimalną szerokość użytkową spoczników, nie pozwala podzielić stanowiska organów, iż wykonane roboty budowlane nie stwarzają możliwości wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ani że nie było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, że stosownie do § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719) z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających na zapewnieniu dostatecznej liczby, wysokości i szerokości wyjść ewakuacyjnych oraz zachowaniu dopuszczalnej długości, wysokości i szerokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych. Odpowiednie warunki ewakuacji określają przepisy techniczno-budowlane (§ 15 ust. 2 ww. rozporządzenia). Użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi (§ 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej), zaś podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne niezapewniające możliwości ewakuacji ludzi, z zastrzeżeniem § 45, może być szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 16 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, czy organy wykonały obowiązek sprawdzenia, czy wykonanie spornych robót budowlanych doprowadziło do niedopuszczalnego zmniejszenia spocznika klatki schodowej, stanowiąc o zmianie warunków pożarowych w istniejącym obiekcie.

Również zarzuty skarżącego obejmujące zarzut włączenia do lokalu nr [...] fragmentu klatki schodowej stanowiącego część wspólną wymagały należytego rozważenia kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle linii orzeczniczej, którą obecnie należy uznać za ugruntowaną, a którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje, w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego zobowiązane są badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż zaniechanie w tym zakresie prowadzić może do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 czerwca2017 r., II OSK 2559/15; 14 lutego 2017 r., 23 czerwca 2016 r., II OSK 222/16; 30 marca 2016 r. II OSK 1866/14; 17 marca 2016 r. II OSK 1796/14; 8 marca 2016 r., II OSK 1079/14; II OSK 1370/15; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1311/14; 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14). Zastrzec trzeba, że obowiązek organów nadzoru budowlanego polegający na badaniu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane aktualizuje się wyłącznie w przypadku, gdy wykonane roboty budowlane powinny być traktowane jako roboty budowlane podlegające reglamentacji przepisów prawa budowlanego. Okoliczności tej sprawy aktualnie nie wskazują, by sporne roboty budowlane reglamentacji prawa budowlanego nie podlegały.

Mając zatem na względzie, że dokonana przez Sąd ocena prawidłowości objętych skargą decyzji organów nadzoru budowlanego doprowadziła do stwierdzenia, że pozyskany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organom na obecnym etapie sprawy na wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 500 zł, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.