Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2606/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P., M. P., A. S., M. G., A. S., P. S., M. P., J. S., T. K., J. S., P. D., M. J., D. J., R. K., A. K., P. P., M. P., J. L., A. P., reprezentowanych przez adwokata D. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (po dwa budynki) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...] - utrzymało ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 13 listopada 2018 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej, w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy zagospodarowania terenu inwestycyjnego oraz jego zabudowy ustalono, iż teren inwestycji położony jest w obszarze, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie.

Określono warunki zabudowy i wskazano możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego.

W sporządzonej analizie ustalono szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy (dla dwóch budynków) - 14 m z tolerancją 20 %. Ustalono także, iż wysokość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 7,1 m do 10,4 m, średnia ich wysokość wynosi około 8,5 m. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji parametr ten kształtuje się w granicach od 7,2 m do 10, 4 m, przy średniej wysokości 8,88 m. Wyznaczając zatem ten parametr organ I instancji oparł się na powyższych wartościach i ustalił go w przedziale od 7,2 m do 9, 3 m.

Rownież, zgodnie z poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowaną geometrię dachów, jednak w najbliższym sąsiedztwie występujące dachy są wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 30° do 42° i takie wartości ustalono dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż kalenica usytuowana będzie równolegle lub prostopadle do ul. [...]. Ustalono również nieprzekraczalną linię zabudowy, stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według załącznika nr [...] (mapa) 5 m od linii rozgraniczającej wewnętrznego układu komunikacyjnego, 15 m od granicy działki sąsiadującej z [...], oznaczonym na załączniku graficznym oznaczonym literami [...]. Wskaźnik maksymalnej nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 0,18, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w przedziale od 60% do 76 % powierzchni terenu inwestycji. Powyższe parametry zostały rownież poddane analizie przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego, które wydało pozytywną opinię dotyczącą zgodności zamierzenia inwestycyjnego z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Ostatecznie Zarząd Dzielnicy [...] [...] powyższą decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uwzględniając, na co wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wszystkie ustalone analizą parametry, mieszczące się w obszarze analizowanym jak i wynikające z projektu opracowywanego planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Ww uczestnicy postępowania, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, art.10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nierozpoznanie wniesionych przez nich uwag i zastrzeżeń a także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Zarzucili również naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez błędne uznanie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, wskazali nadto na brak uzasadnienia dla przyjęcia do analizy urbanistycznej, z obszaru analizowanego, poszczególnych, konkretnie wybranych przez organ działek, wskazali także na nieprawidłowe ustalenie parametrów planowanej zabudowy w formie zakresu wartości a nie konkretnej liczby.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało podniesione zarzuty za niezasadne. Kolegium podniosło, mając na uwadze obowiązującą regulację prawną i aktualną linię orzeczniczą, iż obszar analizy został przez organ pierwszej instancji wyznaczony prawidłowo. Bazując na stosownych wyliczeniach znajdującej się w obszarze analizy terenu, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, organ odwoławczy uznał, iż poszczególne parametry zabudowy zostały prawidłowo ustalono, a także prawidłowo ustalono linię nowej zabudowy. W kontekście podniesionych zarzutów organ II instancji wskazał także, iż ustalenie parametrów zabudowy nastąpiło na podstawie wszystkich działek zabudowanych z obszaru analizowanego. Odstępstwo miało miejsce jedynie przy ustaleniu rodzaju dachu, tu faktycznie oparto się na zabudowie w najbliższym sąsiedztwie. Jednakże, wbrew stanowisku odwołujących się, wszystkie ustalone parametry mieszczą się w zakresach występujących w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy uznał także, iż teren inwestycji spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ww ustawy albowiem zgodnie z treścią ust. 5 ww przepisu, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. SKO podniosło, iż warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane inwestorowi. Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia 19 października 2018 r. wynika zaś, iż źródłem zaopatrzenia w wodę może być istniejący przewód wodociągowy [...] w drodze dojazdowej do ul. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji w drodze dojazdowej na dalszym odcinku oraz terenie inwestycji. Z kolei, odnośnie sieci kanalizacyjnej z uwagi, iż aktualnie inwestor nie ma możliwości odprowadzania ścieków z terenu inwestycji, zaskarżoną decyzją ustalono, iż ścieki te będą odprowadzane do szamb szczelnych. W związku z powyższym, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Decyzja została również uzgodniona z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

Także, odnosząc się do kwestii zapewniania czynnego udziału stron w postępowaniu (naruszenie art. 10 k.p.a.) Kolegium podniosło, że co prawda decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2019 r. i nie uwzględniła zastrzeżeń wniesionych w piśmie Ww uczestników z dnia 9 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 kwietnia 2019 r. Jednak, zdaniem organu, aby stwierdzić naruszenie art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że uchybienie przez organ administracji publicznej powyższej zasadzie - czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, faktycznie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego). A także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wówczas można by uznać, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17). W sprawie tego natomiast nie wykazano. Odwołanie bowiem zostało przez uczestników postępowania wniesione w terminie, zaś wszelkie zastrzeżenia zawarte w powołanym piśmie zostały poddane wnikliwej analizie w postępowaniu odwoławczym, w którym organ rozpoznawał sprawę w jej całokształcie.

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., uznając ją za prawidłową.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem uczestniczka postępowania J. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie decyzji SKO w [...] oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie:

art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania stron do organów administracji publicznej, z pominięciem zasady bezstronności i równego traktowania;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w zakresie uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań;

art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego;

art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; a także:

art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren którego dotyczy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej;

art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dowolne ustalenie parametrów zabudowy analizowanego terenu.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej min wskazał, iż organ pierwszej instancji podjął decyzję na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i błędnie ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, które stały się podstawą określenia warunków i szczegółowych zasad dla planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie rozważenie całości materiału dowodowego miało miejsce dopiero w postępowaniu odwoławczym, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Swoim rozstrzygnięciem organ I instancji pozbawił skarżącą jednej instancji w sprawie, nie wziął bowiem pod uwagę wniosków, żądań i twierdzeń zawartych w powołanym piśmie. Skarżąca wskazała, iż podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenie art. 10 k.p.a. jest nadal aktualny wobec SKO w [...], które bez stosownej analizy twierdzeń i wniosków zawartych w ww piśmie arbitralnie stwierdziło, że skarżąca nie wykazała aby ich nieuwzględnienie przez organ I instancji miało istotny wpływ na wynik postępowania. Tylko wówczas bowiem można uznać, że doszło do naruszenia normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu. Zdaniem skarżącej, istota kontroli instancyjnej wymaga wszechstronnego i pełnego przeanalizowania stanu prawnego jak i argumentacji stron w ramach wszystkich postawionych zarzutów, czego w analizowanym postępowaniu zabrakło. Argumentacja organu II instancji nie może sprowadzać się jedynie do przedstawienia własnego poglądu, w tym dotyczącego kwestii prawnych, tak jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie. Lakoniczność lub powierzchowność uzasadnienia decyzji w odniesieniu do kluczowych zagadnień prawnych (np. w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a. czy zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej) powoduje, iż stwarza ona jedynie pozór przeprowadzenia postępowania w sprawie. Tym samym nie czyni także zadość zasadzie wyrażonej w art. 77 §1 k.p.a., a na kanwie powyższego doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobligowane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca w tym kontekście nadto wskazała, że organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób proporcjonalny interesów kilkudziesięciu mieszkańców nieruchomości sąsiednich do terenu inwestycji, preferując wyłącznie interes wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącej, również wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p albowiem w sprawie niniejszej nie został spełniony warunek zagwarantowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia uzbrojenia terenu. Takiej gwarancji nie daje pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowców i Kanalizacji z dnia 19 października 2018 r., które wskazuje, iż źródłem zaopatrzenia w wodę może być istniejący przewód wodociągowy [...] w drodze dojazdowej do ul. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji na dalszym odcinku i terenie inwestycji. Według skarżącej, istniejąca infrastruktura nie pozwala na takie podłączenie do sieci. Byłoby ono ewentualnie możliwe dopiero po zaprojektowaniu, wybudowaniu i jej włączeniu do istniejącej sieci wodociągowej. Poza infrastrukturą wodociągową przedmiotowy teren nie zawiera także infrastruktury kanalizacyjnej, co potwierdza Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Brak infrastruktury kanalizacyjnej jest bezsporny, zaś twierdzenie, że ścieki odprowadzane będą do szamb szczelnych nie wypełnia warunku istnienia niezbędnej dla zamierzenia budowlanego tego rodzaju infrastruktury (art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy).

Skarżąca zarzuciła również, że określenie zakresu obszaru analizowanego poprzez dobór działek do analizy funkcji i cech zabudowy, będącego podstawą ustalania warunków zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji, nie zostało dostatecznie uzasadnione. Zakres ten, co prawda, został określony zgodnie z prawem, jednakże w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji, organ administracji winien był w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Takiego wyjaśnienia nie stanowi stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Organ II instancji, podobnie jak i I instancji, stwierdził jedynie, iż do analizy powinny być przyjęte całe działki wyodrębnione geodezyjnie, co nie spełnia wymogu uzasadnienia wyboru konkretnych działek. Do przeprowadzenia całościowej analizy zagospodarowania terenu posłużono się w tym przypadku danymi pochodzącymi z zabudowań znajdujących się na 59 działkach, przy czym dla ustalenia parametrów (wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) organ posłużył się wyłącznie danymi dla 13 spośród 59 dowolnie wybranych działek.

Skarżąca także wskazała na niewłaściwe określanie wskaźników zabudowy w formie zakresów/przedziałów wartości na co nie pozwala treść § 4 do § 8 ww rozporządzenia, który nakazuje określanie poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób jednoznaczny.

Organ ustalając warunki zabudowy na obszarze, który dotychczas składał się z jednorodzinnych, jednolokalowych, parterowych domów, tworzących urbanistyczną całość, powinien wziąć pod uwagę, że wybudowanie 10 budynków w zabudowie bliźniaczej, dwulokalowych wraz z 40 miejscami parkingowymi i 20 szambami, w sytuacji braku infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej, nie uwzględnia zasad dobrego sąsiedztwa, burząc istniejący ład urbanistyczny. Organy orzekające w niniejszej sprawie powinny wziąć również pod uwagę sprzeciw mieszkańców, którzy nie wyrażają zgody na przedmiotowe zamierzenie budowlane, stawiając konkretne zarzuty, które nie zostały rozstrzygnięte przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej też "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z uwagi, iż w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww ustawy przy zachowaniu warunków określonych w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia.

Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ww ustawy, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że zaskarżona do Sądu decyzja jest prawidłowa a organ odwoławczy nie dopuścił się w badanym zakresie naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej (załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji)), zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 ww rozporządzenia, poddając objętą nim zabudowę wnikliwej analizie urbanistycznej (stanowiącej zał. nr 2 do decyzji organu I instancji). Na podstawie przeprowadzonej analizy zostały w sposób prawidłowy ustalone parametry zabudowy. Nota bene, obszar analizy nie był przez skarżącą kwestionowany, zgodnie bowiem z wyrażonym przez nią w tym zakresie stanowiskiem "zakres obszaru analizowanego poprzez dobór działek do analizy funkcji i cech zabudowy co prawda został określony zgodnie z prawem, jednakże w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego". Zdaniem Sądu, decyzja organu II instancji wprost wskazuje na zajęte w tej materii stanowisko i tym samym zasadność decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. Przyjmuje się, co wynika przede wszystkim z samej treści § 3 ust. 2 ww rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jest to konieczny warunek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, oznaczający, iż obszar ten nie może być mniejszy od wskazanego w przepisie. Nadto, winien on tworzyć linię zamkniętą. Brak, poza powyższym, ograniczenia co do wielkości i sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego skutkuje, zgodnie ze stanowiskiem SKO, pewną dowolnością w sposobie jego wyznaczenia. Granice tej dowolności są jednak wyznaczone granicami konkretnego obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, bazę dla poczynienia przez organ ustaleń, czy planowana zabudowa nie naruszy zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego. W każdym wypadku, czy to wyznaczony do analizy obszar jest obszarem minimalnym, czy też wyznaczono go odmiennie, sposób wyznaczenia obszaru analizowanego powinien być przez organ uzasadniony, co organ I instancji uczynił. Powołał się na obowiązującą regulację prawną (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) i z uwagi na brak jakichkolwiek odstępstw dotyczących ustalenia powyższego obszaru, nie był zobligowany do uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Podobnie jak i organ odwoławczy, który dodatkowo podniósł, iż w każdym wypadku organ podejmuje decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego samodzielnie, który powinien jednak obejmować całe działki.

Teren inwestycji, co bezsporne, położony jest w obszarze, w którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stąd, w ocenie Sądu, planowana inwestycja będzie stanowiła naturalną kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie. Nie znajduje w tym kontekście uzasadnienia zarzut skarżącej, iż w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się wyłącznie domy mieszkalne, jednolokalowe, parterowe albowiem planowana inwestycja wpisuje się harmonijnie w występujący w omawianym obszarze sposób zagospodarowania. Nie polega ona bowiem na wybudowaniu wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych lecz na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (po dwa budynki). Zatem ten model budownictwa mieszkaniowego wkomponowuje się się w istniejący już na przedmiotowym terenie stan zabudowy.

Także, zaproponowane rozwiązania przestrzenne, wbrew twierdzeniem skarżącej, w tym wysokość budynku, linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązują do bliskiego sąsiedztwa (wyniki analizy) i które zostały uśrednione. Organ nie przewidział odchyleń od parametrów istniejącej już zabudowy, a tylko wówczas winien był precyzyjnie wskazać dlaczego uznał za zasadne ustalenie zupełnie innych parametrów nie występujących w analizowanym obszarze.

Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że wysokość budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 7,1 m do 10,4 m. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 8,5 m. Jednocześnie jak ustalił organ, w bezpośrednim sąsiedztwie parametr ten kształtuje się w wysokości od 7,2 m do 10, 4 m, przy średniej 8,88 m. Zatem, wyznaczając ten parametr organ I instancji oparł się na zakresach występujących w obszarze analizowanym i ustalił go prawidłowo w wysokości od 7,2 m do 9,3 m, stosownie do § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Z kolei w myśl § 8 cyt. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowaną geometrię dachów, jednak w najbliższym sąsiedztwie występujące dachy są wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 30° do 42°. Takie też parametry dachu, zdaniem Sądu zasadnie, ustalono dla przedmiotowej inwestycji.

Niezasadnym jest także zarzut skarżącej, iż decyzja o warunkach zabudowy niewłaściwie określiła wskaźniki zabudowy w formie zakresów/przedziałów wartości. W jej ocenie bowiem, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 493/16, treść § 4 do § 8 ww rozporządzenia nie pozwala na określanie poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, pozostawiający duży margines swobody, co ma miejsce bez sprecyzowania konkretnych danych. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane są poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie, w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań właśnie takich jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przez skarżącą wyrok, który także wskazuje na powyższą tezę, odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, który nie ma żadnego odniesienia do sprawy niniejszej. Przy czym z uzasadnienia ww wyroku wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy, będąca przedmiotem rozpoznania, wskazuje wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) do 30%. Tak ustalony wskaźnik, w ocenie NSA, jest niewystarczający dla zachowania ładu przestrzennego dlatego, zgodnie z wyrażonym przez Sąd stanowiskiem, należałoby wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Powyższe zatem, wbrew sugestii skarżącej, potwierdza zasadność wprowadzenia "widełek" - "od - do", które to granice (widełki) kwestionowana decyzja Zarządu Dzielnicy [...] w [...] zawiera. Skarżąca wskazuje, iż "w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych przedstawiane są co prawda poglądy, jakoby parametry nowej zabudowy mogły być określane przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około, ale w niniejszej sprawie są one zdecydowanie za szerokie". Przy czym nie wyjaśniła jednocześnie na czym w istocie precyzja organu powinna polegać, dlaczego w ocenie skarżącej parametry nowej zabudowy miałyby być ustalone w sposób zdecydowanie "węższy" i na czym ma polegać ustalenie parametrów w sposób "niepozostawiający wątpliwości". Nie wyjaśnia tego wskazanie, iż nieprawidłowe dobranie przez organ danych i w efekcie błędne ustalenie wskaźników w formie zakresów, w konsekwencji doprowadziło przy ustalaniu parametrów do daleko idących "odchyleń" w stosunku do średnich występujących w obszarze analizy.

Reasumując w tej części w tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieje bowiem odniesienie w zabudowie, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przedmiotowa nieruchomość posiada również (konieczny) dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] do ulicy [...] (analiza urbanistyczna). Na etapie ustalania warunków zabudowy badana jest jedynie okoliczność dostępu działki do drogi publicznej, nie jest natomiast oceniana kwestia ewentualnego utwardzania drogi czy jej przepustowości. Teren przedmiotowej inwestycji taki dostęp posiada.

Niezależnie Sąd wskazuje, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi początek procesu inwestycyjnego, który w rzeczywistości może nie zostać nigdy zrealizowany. Stanowi ona swoistego rodzaju "promesę", iż zamierzenie inwestycyjne w określonych w decyzji parametrach, będzie możliwe do zrealizowania. Ale uszczegółowienie zarówno położenia planowanych obiektów budowlanych jak i samego procesu inwestycyjnego następuje dopiero w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym, co istotne, w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a takie prace w zakresie jego uchwalenia odnośnie terenu inwestycji są prowadzone, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy tarci automatycznie moc wiążącą.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Jednym z nich, wymienionym w punkcie 3, jest warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 w/w ustawy przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane inwestorowi. Celem tego przepisu, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu a jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie np. w drodze umowy, dostępu do stosownej infrastruktury technicznej, co jednocześnie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK 1200/16, LEX nr 2495714).

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia 19 października 2018r., źródłem zaopatrzenia w wodę może być istniejący przewód wodociągowy [...] w drodze dojazdowej do ul. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji w drodze dojazdowej na dalszym odcinku oraz terenie inwestycji. Z kolei, odnośnie sieci kanalizacyjnej, jak wskazał inwestor - [...] Sp. z o.o., w chwili obecnej nie ma możliwości odprowadzania ścieków z terenu inwestycji, dlatego też, zasadnie Zarząd Dzielnicy ustalił w decyzji o warunkach zabudowy, iż ścieki te, do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej, będą odprowadzane do wybudowanych przez inwestora szamb szczelnych.

Trzeba mieć też na uwadze, iż projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia został uzgodniony z Zarządem Zieleni [...] (pismo z dnia 16 stycznia 2019r.), z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego (pismo z dnia 4 marca 2019r.), Wydziałem Infrastruktury dla Dzielnicy [...] (pismo z dnia 4 lutego 2019r.), z Wydziałem Konserwacji i Środowiska (pismo z dnia 7 stycznia 2019r.) na wskazanych w uzgodnieniach warunkach a także z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] i Biurem Mienia Miasta i Skarbu Państwa w drodze "milczącego uzgodnienia", poprzez nie zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od daty otrzymania projektu decyzji, zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadnym jest także stanowisko skarżącej o niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. Faktycznie, co przyznał organ odwoławczy, decyzja I - instancyjna została wydana w dniu [...] kwietnia 2019 r. i nie uwzględnia zastrzeżeń wniesionych w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Zarządu Dzielnicy [...] w dniu 11 kwietnia 2019 r., to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego na nowo rozpoznało przedmiotową sprawę uwzględniając także wszelkie okoliczności wynikające z powyższego pisma. Oczywiście rację ma skarżąca twierdząc, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.), ale powyższe ma miejsce jedynie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji budzi zastrzeżenia, że dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest nieprawidłowa bądź zaistniały takie okoliczności aby koniecznym było przeprowadzanie dodatkowych dowodów w sprawie przez organ I instancyjny. Sąd natomiast nie dopatrzył się, w kontekście całości materiału dowodowego, aby nie uwzględnienie stanowiska wyrażonego w treści ww pisma przez organ I instancji, miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aby stwierdzić naruszenie art. 10 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, faktycznie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego) a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17). W niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodziła strony bowiem w ustawowym terminie złożyły odwołanie od decyzji a wszystkie zastrzeżenia zawarte w powyższym piśmie zostały zbadane w postępowaniu drugoinstancyjnym. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Sąd rozumie, iż skarżąca, podobnie jak i odwołujący się od decyzji I instancji, mogą nie zgadzać się z przedmiotową decyzją. Jednakże, jak wyżej wskazano, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy ww inwestycji czyni zadość przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i unormowaniom przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Zatem, w kontekście powyższego bark było w sprawie niniejszej podstaw do uwzględnienia sprzeciwu mieszkańców, którzy nie wyrażają zgody na przedmiotowe zamierzenie budowlane.

Reasumując, w ocenie Sądu postępowanie przed organami zostało przeprowadzone wnikliwie zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono należycie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego. Organy wskazały i prawidłowo zinterpretowały mające zastosowanie w sprawie przepisy obowiązującego prawa, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.