Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust 1, 17 ust 1 pkt 1, 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/17 w sprawie ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXII/686/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. Z. na rzecz Miasta Wrocław kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXII/686/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 5478), zwanej dalej uchwałą lub uchwałą zmieniającą.

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżony akt prawa miejscowego zmienił uchwałę z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 2049) w zakresie m.in. granic parku kulturowego, doprecyzował cele ochrony, wprowadził dodatkowe ograniczenia w zakresie szyldów i nośników reklamowych oraz w zakresie wykorzystania przeszkleń okien i witryn. Wprowadzono także zakaz utrzymywania w oszpeconym stanie elewacji (w tym drzwi, okien i witryn) budynków oraz powierzchni innych obiektów budowlanych, a także dodatkowe ograniczenia w zakresie handlu i usług. Mocą wskazanego przez skarżącego § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zmieniającej, znowelizowano § 7 uchwały z dnia 10 kwietnia 2014 r. poprzez dodanie ust. 2a i zmianę treści ust. 3 i 4. W wyniku zmiany § 7 ust. 2a, 3 i 4 uchwały nowelizowanej otrzymał brzmienie:

"2a. Zakazuje się działalności handlowej lub usługowej polegającej na nagabywaniu osób przebywających na obszarze parku kulturowego, a także polegającego na nagabywaniu powiadamiania o towarach, usługach lub imprezach.

3. W lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji imprezy, zakazuje się prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym.

4. W odniesieniu do sklepów z artykułami erotycznymi nie dopuszcza się stosowania oświetlanych i podświetlanych szyldów, w tym podświetlanych kasetonów i neonów." .

Sąd podkreślił, że skarżący będąc właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" jest adresatem wprowadzanych w związku z ochroną parku kulturowego zakazów i ograniczeń dotyczących korzystania z nieruchomości. Postanowienia kwestionowanej uchwały, które takie ograniczenia wprowadzają, naruszają jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", przez co jest on uprawniony do jej zaskarżenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa, a więc skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Wbrew stanowisku skarżącego, wprowadzenie przez organ na obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" norm zakazujących prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym oraz działalności handlowej lub usługowej polegającej na nagabywaniu osób trzecich (a więc działalności handlowej i usługowej określonej kategorii) mieści się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.z." i nie narusza wymogów proporcjonalności określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej uchwały, podjęte zakazy sformułowane zostały w sposób generalno-abstrakcyjny mający na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom dla wizerunku przestrzeni staromiejskiej w postaci np. nachalnego zapraszania do lokali, w których prowadzona jest działalność o charakterze erotycznym. Zakazy określone w § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zmieniającej są inspirowane ochroną postrzeganej przestrzeni staromiejskiej i co istotne pozostają z nią w normatywnym związku. W ocenie Sądu nie można w tym przypadku stwierdzić, że mają one charakter nieadekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego.

Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjności użytych w § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zwrotów "nagabywanie" i "usługi erotyczne", co w istocie zdaniem skarżącego wykluczało możliwości racjonalnej interpretacji przepisów z § 1 pkt 5 lit. a i b Sąd wskazał, że zakres podmiotowy i przedmiotowy obu zakazów określony został jasno. W przypadku § 1 pkt 5 lit. a uchwały chodzi o zakaz uciążliwej reklamy w postaci nagabywania przechodniów. Wbrew wątpliwościom formułowanym w skardze obejmuje on zarówno przypadki, gdy ta forma reklamy stosowana jest jako działalność pomocnicza przez podmiot prowadzący działalność handlową lub usługową, jak i wówczas gdy działalność taką prowadzi agencja marketingowa. Przepis nie dokonuje rozróżnień w tym zakresie. Podobnie zakres zastosowania zakazu z § 1 pkt 5 lit. b uchwały jest klarowny. Obejmuje on działalność usługową o charakterze erotycznym w lokalach gastronomicznych oraz służących do organizacji imprez.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z. zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na ustanowieniu na terenie parku kulturowego zakazów działalności handlowej i usługowej polegającej na nagabywaniu osób przebywających na obszarze parku kulturowego, a także polegającego na nagabywaniu powiadamiania o towarach, usługach lub imprezach oraz w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji i imprezy, prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym, które to zakazy zostały sformułowane w sposób nieostry, nie pozwalający na określenie ich i dokładnego zakresu, a w efekcie pozbawiony niezbędności dla osiągnięcia celu ustanowienia parku kulturowego i to w sytuacji, gdy ze stanowiska organu jednoznacznie wynika, że rzeczywistym celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu była ochrona wizerunku miasta, który nie jest przedmiotem ochrony parku kulturowego, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały;

2) art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na zawarciu w zaskarżonej uchwale ograniczeń prawa własności w postaci zakazu prowadzenia na terenie parku kulturowego "Stare Miasto" w lokalu, w którym prowadzona jest działalność [...], który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego - ochroną krajobrazu kulturowego, a w konsekwencji stanowiło nieuzasadnione ograniczenia prawa właściciela do dysponowania swoją nieruchomością i to w sytuacji, gdy ze stanowiska organu jednoznacznie wynika, że rzeczywistym celem wprowadzenia zakazu była ochrona wizerunku miasta, który nie jest przedmiotem ochrony parku kulturowego, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały;

3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na zawarciu w zaskarżonej uchwale ograniczeń wolności działalności gospodarczej w postaci zakazu prowadzenia na terenie Parku Kulturowego "Stare Miasto" działalności usługowej o charakterze erotycznym, który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego - ochroną krajobrazu kulturowego, a w efekcie stanowi niedopuszczalne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej i to w sytuacji, a rzeczywistym celem wprowadzenia tego zakazu była ochrona wizerunku miasta;

4) art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na zawarciu w przedmiotowej uchwale zakazu prowadzenia na terenie parku kulturowego "Stare Miasto" w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji imprezy działalności usługowej o charakterze erotycznym, który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego - ochroną krajobrazu kulturowego, a nadto dotyczy wyłącznie wąskiej grupy desygnatów - a w efekcie stanowi wyraz złamania zasady równości obywateli wobec prawa i organów administracji publicznej i samorządowej i to w sytuacji, gdy rzeczywistym celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu była ochrona wizerunku miasta.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie uchwały w zakresie wskazanym w skardze; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; w każdym zaś przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa prawnego, podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w skrócie u.o.z.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, może w drodze uchwały utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Definicję pojęcia "krajobraz kulturowy" zawiera art. 3 pkt 16 u.o.z., zgodnie z którym jest nim postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.

Nie budzi wątpliwości, że obowiązujące przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwalają na podejmowanie uchwał w sprawie parków kulturowych, jeżeli jest to uzasadnione ochroną krajobrazu kulturowego oraz zachowaniem wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Takim obszarem jest między innymi obszar Starego Miasta we Wrocławiu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione, a częściowo są nieprawidłowo zredagowane.

Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi mimo naruszenia prawa materialnego polegającego na ustanowieniu na terenie parku kulturowego zakazów działalności handlowej i usługowej polegającej na nagabywaniu osób przebywających na obszarze parku kulturowego w zakresie powiadamiania o towarach, usługach lub imprezach oraz wprowadzeniu zakazu prowadzenia na obszarze parku kulturowego działalności o charakterze erotycznym w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji i imprezy. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi przy tym, że zakazy te zostały sformułowane w sposób nieostry, co nie pozwala na określenie ich dokładnego zakresu, a rzeczywistym celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu była ochrona wizerunku miasta, który nie jest przedmiotem ochrony parku kulturowego i tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej uchwały.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym przepisem kompetencyjnym wyznaczającym podstawę Sądowi pierwszej instancji do wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego nie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ale art. 147 § 1 P.p.s.a. W tym zakresie wadliwie skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie stanowią jednak podstawy do odrzucenia samej skargi kasacyjnej.

Wadliwe bowiem przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem samego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, opub. w Lex 745778; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10, opub. w Lex nr 1415244). Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. umożliwił wprowadzenie w regulacji obejmującej park kulturowy zakazów lub ograniczeń dotyczących m.in. działalności handlowej lub usługowej. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzony uchwałą zmieniającą zakaz tylko wówczas będzie zgodny z prawem, jeżeli będzie on chronił krajobraz kulturowy. Tak w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze podnosi się, że celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający odrębnej ochronie (tak NSA w wyroku z 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 7/07, opub. w Lex nr 334159; J. Sługocki, Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne, Warszawa 2017, s. 318-321). Tym samym park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami określonej przestrzeni o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni. Nie każda działalność usługowa lub handlowa może być postrzegana jako zachowująca dotychczasowy lub zamierzony sposób postrzegania danej przestrzeni zawierającej, zgodnie z art. 3 pkt 16 u.o.z. wytwory cywilizacji człowieka.

Zasadnie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzenie zakazu nagabywania osób przebywających na obszarze parku kulturowego "Stare Miasto": we Wrocławiu o towarach, usługach lub imprezach będzie realizowaniem celu, jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego. Pojęcie "nagabywanie" zostało prawidłowo wskazane już w samej skardze strony skarżącej. W Słowniku Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 234, pod pojęciem nagabywanie rozumie się natarczywe proszenie o coś lub zatrzymanie kogoś niespodziewanie dla zapytania o coś bądź nawiązania rozmowy. Analogiczną definicję nagabywania przytacza w skardze strona skarżąca kasacyjnie wskazując, że nagabywanie wiąże się z natarczywością, naleganiem, natrętnością lub niepokojeniem.

Tym samym skoro w zaskarżonej uchwale Rada Miejska Wrocławia nie wprowadziła na potrzeby tej regulacji odrębnej definicji słowa "nagabywanie" to znaczy, że należy przy interpretowaniu tego pojęcia posługiwać się językiem powszechnym z powszechnie przyjętym znaczeniem użytego słowa. Posługiwanie się wyrażeniami językowymi w ich podstawowych i powszechnie przyjętym znaczeniu stanowi jedną z podstawowych zasad techniki redagowania tekstu aktu prawnego (§ 143 w związku z § 8 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Także wyrażenie "działalność o charakterze erotycznym" nie stanowi sformułowania nie zawierającego desygnatów i oznacza każdy rodzaj działalności zawierający elementy erotyczne rozumiane jako odnoszące się do stanu lub nadmiernego pobudzenia o podłożu seksualnym (por. Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 518). Także i w tym zakresie sama strona skarżąca wskazuje, że np. pokazy tańca tylko wówczas będzie można zakwalifikować jako działalność erotyczną, jeżeli taki taniec wywoła u odbiorcy podniecenie seksualne. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie pojęcia typu "nagabywanie" oraz "usługi erotyczne" mają charakter nieostry, ale nie jest to nieokreśloność prawa. Te pojęcia mają swoje znaczenie w języku potocznym, ich znaczenie jest zrozumiałe i w takim ich rozumieniu zostały one wprowadzone do zaskarżonej uchwały.

Także wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pojawiło się twierdzenie, jakoby rzeczywistym celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu była ochrona wizerunku Miasta Wrocławia.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i w związku z art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającej na tym, że zawarto w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa własności w postaci zakazu prowadzenia na terenie parku kulturowego "Stare Miasto" w lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji imprezy, działalności usługowej o charakterze erotycznym, który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego - ochroną krajobrazu kulturowego.

Art. 7 Konstytucji RP zawiera jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych, jaką jest zasada praworządności. Zgodnie z tym przepisem każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Takim organem jest również Rada Miejska Wrocławia. Naruszenie tej zasady polegałoby na działaniu bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic prawa. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona przez J. Z. uchwała zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego została podjęta na podstawie przepisów prawa i w granicach regulacji prawnej. Rada Miejska Wrocławia nie naruszyła więc art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Także i ten przepis nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji oraz przez Radę Miejską Wrocławia.

Uchwała ta, w zakresie zaskarżonym skargą, rzeczywiście ingeruje w zakres wykonywanego prawa własności, ale taka ingerencja jest dopuszczalna przez ustawodawcę. To bowiem art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy ustanawiając park kulturowy wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale zakazu jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, tak organy Miasta Wrocławia, jak i Sąd pierwszej instancji wskazały, że wprowadzenie zakazu w zakresie działalności erotycznej w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" we Wrocławiu ma na celu ochronę krajobrazu kulturowego tego obszaru. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że celem ww. zakazów jest ochrona ogólnego wrażenia obszaru parku kulturowego, atmosfery tego miejsca, mikroklimatu miejsca, komfortu pobytu i zwiedzania, a także komfortu poruszania się. Te właśnie elementy służą ochronie w zakresie obszaru "Stare Miasto" we Wrocławiu przestrzeni objętej parkiem kulturowym.

Nie można uznać za zasadnym zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 w związku z art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie naruszenia prawa materialnego polegającego na zawarciu w zaskarżonej uchwale ograniczeń wolności działalności gospodarczej w postaci zakazu prowadzenia na terenie parku kulturowego "Stare Miasto" działalności usługowej o charakterze erotycznym, który to zakaz w żaden sposób nie jest związany z celem ustanowienia parku kulturowego - ochroną krajobrazu kulturowego, a w efekcie stanowi niedopuszczalne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Jest nią społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka rynkowa wyznacza ramy, w jakich polityka państwa powinna być prowadzona. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie w działalności usługowej nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. Społeczna gospodarka rynkowa nie stanowi ani synonimu gospodarki w pełni wolnorynkowej, ani też gospodarki poddanej pełnej kontroli przez organy państwa. Określenie w art. 20 Konstytucji RP, że gospodarka rynkowa ma charakter społeczny ma niewątpliwie związek z wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP zasadą dobra wspólnego oraz w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona krajobrazu kulturowego.

Sam zaś art. 20 Konstytucji RP nie reguluje podstaw do ograniczania wolności działalności gospodarczej. Przepisem zawierającym takie granice jest art. 22 Konstytucji RP, który jednak nie został wskazany jako podstawa zarzutu skargi kasacyjnej.

Nie jest także zasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 31 ust. 1 Konstytucji RP zawierającego zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Objęta zakresem zaskarżenia przez stronę skarżącą uchwała zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia parku kulturowego nie narusza istoty prawa do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie. Nadal może on prowadzić szeroki zakres tej działalności, za wyjątkiem działalności polegającej na nagabywaniu oraz działalności o charakterze erotycznym. Wprowadzenie zaś tych ograniczeń, w okolicznościach tej sprawy, nie stanowiło przekroczenia granic proporcjonalności, ponieważ służą one osiągnięciu celu, jaki jest ochrona krajobrazu kulturowego przestrzeni "Starego Miasta" we Wrocławiu. Jest także niezbędne dla ochrony interesu publicznego, przejawiającego się w ochronie krajobrazu kulturowego i efekty regulacji wprowadzonej w § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zmieniającej pozostają w proporcji do ciężaru nakładanego na przedsiębiorcę zamierzającego prowadzić działalność gospodarczą. Te trzy kryteria, tj. kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto stanowi zakres oceny, czy wprowadzone regulacje naruszają lub nie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, opub. w OTK-A 2014/7/68; wyrok TK z 11 kwietnia 2000 r. sygn. K 15/98, opub. w OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; wyrok TK z 10 czerwca 2008 r. sygn. SK 17/07, opub. w OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78). Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzona regulacja uchwałą zmieniającą nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w związku z art. 7 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie za nie naruszającej prawa regulacji zaskarżonej uchwały w tym zakresie, w jakim zakazuje ona prowadzenia na terenie parku kulturowego "Stare Miasto" działalności usługowej o charakterze erotycznym i zakaz ten dotyczy wyłącznie wąskiej grupy desygnatów - a w efekcie stanowi wyraz złamania zasady równości obywateli wobec prawa i organów administracji publicznej i samorządowej.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała w zakresie wprowadzonego zakazu działalności usługowej o charakterze erotycznym w lokalu gastronomicznym oraz w lokalu wykorzystywanym do organizacji imprezy, nie narusza zasady równości. Przepisy te dotyczą każdego podmiotu, który prowadzi lub chciałby prowadzić działalność usługową o charakterze erotycznym w lokalu gastronomicznym i lokalu wykorzystywanym na organizowanie imprez. W żaden sposób zaskarżona uchwała nie wskazuje, że te ograniczenia dotyczy tylko skarżącego lub w inny sposób podmiotowo definiuje adresata. Innymi słowy każdy, kto na obszarze objętym parkiem kulturowym prowadząc działalność gastronomiczną lub organizując w lokalach imprezy będzie chciał także prowadził działalność o charakterze erotycznym, będzie podlegał temu ograniczeniu.

Konstytucyjna zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem kulturowym jest zachowanie krajobrazu kulturowego, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności gospodarczej, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartości kulturowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od J. Z. zasądzić na rzecz Miasta Wrocław kwotę 240 złotych stanowiąca zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm.).