Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3759/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1 , art. 6 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 546/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 546/18, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy - uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], zwrócił się do Burmistrza [...] z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej ulicy [...] położonej na terenie Gminy [...], tj.: jakie wydarzenie upamiętnia ww. nazwa ulicy, kto i kiedy nadał nazwę tej drodze. W przypadku, gdy była to Rada Gminy [...] (Rada Narodowa), poproszono dodatkowo o przesłanie do organu nadzoru uchwały w sprawie nadania nazwy ww. ulicy wraz z uzasadnieniem .

W odpowiedzi Burmistrz [...] wyjaśnił, że ul. [...] w [...] została nadana w związku z nadaniem praw miejskich miastu [...] w 1967 roku. Zaznaczył, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy [...] brak jest uchwały w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda [...], realizując wymóg wynikający z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.) - dalej jako: "ustawa dekomunizacyjna", pismem z dnia [...] października 2017 r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii dotyczącej zgodności nazwy ulicy [...] położonej na terenie Gminy [...] z art. 1 tej ustawy dekomunizacyjnej.

Z opinii Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że w ocenie IPN nazwa ulicy [...] jest niezgodna z art. 1 ust. 1, art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. W opinii podniesiono, że: "nazwa ulicy [...] w miejscowości [...], nadana w 1967 r. odnosi się do wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do [...] dnia [...] stycznia 1945 r. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRR, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego (...)", Wskazano także, że "przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do głównej miejscowości rejonu i stolicy powiatu, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm".

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 6c ustawy dekomunizacyjnej wydał w dniu [...] marca 2018 zarządzenie zastępcze, którym dokonał zmiany nazwy ulicy [...] położonej na terenie Gminy [...], na całym jej przebiegu, na "[...]" stwierdzając, że w pełni podziela i przyjmuje wnioski płynące z opinii IPN.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina [...] domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nazwa "[...]" propaguje komunizm, a w konsekwencji niezasadną zmianę nazwy ulicy, podczas gdy nazwa ta nie upamiętnia i nie propaguje komunizmu, nie nawiązuje do symboliki komunizmu, a nawiązuje do nadania praw miejskich Gminie [...]. Gmina podniosła też zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) dalej: "u.s.g.", przez jego niezastosowanie i orzeczenie o zmianie nazwy ulicy, podczas gdy nadawanie i zmiana nazw ulic jest wyłączną właściwością rady gminy. Postawiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.. art. 7 i art. 77 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów skutkującej błędnym uznaniem, że nazwa "[...]" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy nazwa ta nawiązuje do uzyskania przez Gminę [...] praw miejskich i nie jest związana z symboliką komunizmu. Zarzucono skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie także art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez orzeczenie w zakresie zadań należących do wyłącznej właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] uznał zarzuty skargi za bezzasadne i wniósł o odrzucenie lub alternatywnie o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach we wskazanym na wstępie wyroku uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności Sąd ocenił legitymację skarżącej Gminy do skutecznego wniesienia skargi i uznał tę skargę za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie da się pogodzić z przepisami art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, co stanowiło podstawę do ich bezpośredniego zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie. Dalej Sąd meriti wskazał, że stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu przepis art. 6 ust. 1 a także art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania K.p.a., nie odsyła do art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów K.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd Wojewódzki podkreślił, że opinia ta ma charakter zwykłego stanowiska w sprawie, nie wiąże organu nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, oceny, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a. i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii i przyjęcia tej opinii za miarodajną w sprawie bez własnej oceny w zakresie okoliczności w niej opisanych i ocenionych przez ten organ zwłaszcza, iż do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wymóg uzyskania opinii rozumieć należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, co nie oznacza, że opinia ta nie podlega ocenie wojewody. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że wojewoda w przedmiotowym zarządzeniu zastępczym nie odniósł się do merytorycznej zawartości opinii IPN w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. W żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w miejscowości [...] nadanie nazwy ulicy [...] wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy data ta symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 ustawy), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnia, czy data [...] w [...] rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu winny być wykładane ściśle. Sąd wykazał, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Musi się jednoznacznie kojarzyć społeczeństwu z tym systemem. Wyłącznie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. Dopóki więc nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uznając zatem, że organ nadzoru podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze nie wyjaśnił wszystkich istotnych elementów mających znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętego aktu Sąd Wojewódzki stwierdził, iż jest ono obarczone wadą uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi, jako że narusza art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i domagając się: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi Gminy [...] na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody [...] na podstawie przepisu art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, na podstawie art. 188 P.p.s.a., bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a., zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowana komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. z dnia 30 grudnia 2017 r. poz. 2495), dalej "ustawa nowelizująca", poprzez niezastosowanie, czyli zaniechanie przez Sąd przeprowadzenia badania skargi Gminy [...] pod kątem wypełnienia przesłanek jej dopuszczalności, to jest spełnienia warunku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi na zarządzenie zastępcze;

2) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nazwa ulicy [...], nie jest sprzeczna z ustawą, stąd na jednostce samorządu terytorialnego nie ciążył obowiązek dekomunizacyjny, podczas gdy nazwa wypełnia przesłanki określone tym przepisem, a tym samym istniała konieczność wydania zarządzenia zastępczego;

3) art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 i 3 oraz z art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy organ nadzoru przywołał wprost w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego, które ustalenia uznał za istotne dla sprawy i przesądzające o wadliwości nazwy ulicy [...] w [...]

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że z Konstrukcji przepisów ustawy dekomunizacyjnej wynika, iż wojewoda w ramach kompetencji nadzorczych, nie jest uprawniony do oceny czy dana nazwa, tu: nazwa ulicy, mieści się w katalogu, wymienionym w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność danej nazwy z ustawą. Ustawodawca przyjął expresis verbis, że zniesienie w trybie nadzorczym nazwy upamiętniającej osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź w inny sposób taki ustrój propagujące wymaga uprzedniego uzyskania opinii IPN, przy czym jej uzyskanie jest warunkiem sine qua non wydania zarządzenia zastępczego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to jedyny, wskazany wprost, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, wymóg formalny warunkujący prawidłowość wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy dana nazwa mieści się w katalogu wymienionym w art. 1 ustawy, choć opinia IPN ma w tym zakresie kluczowe znaczenie. Wyłącznie Instytut Pamięci Narodowej jest bowiem wyspecjalizowanym podmiotem dysponującym materiałami źródłowymi, które pozwalają na dokonanie takiej oceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarga na zarządzenie zastępcze była dopuszczalna. Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, który wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., stanowi, że: "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Sformułowanie: "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" jest nieprecyzyjne, rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania. Zasadniczo analiza normatywna treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca w istocie zamknął jednostce samorządu terytorialnego możliwość sądowej ochrony w odniesieniu do sporu z organem nadzoru dotyczącego nazwy ulicy. W ocenie NSA prawo zaskarżenia przez Gminę spornego zarządzenia zastępczego wynika przede wszystkim z postanowień art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowiących, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przyjęcie wyłącznie tekstualnego znaczenia przepisu art. 6c ustawy de facto skutkuje wykluczeniem ochrony sądowej w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania - w wyznaczonym ustawą, 12 miesięcznym terminie - zmiany nazwy ulicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w procesie wykładni normy art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, wiodące znaczenie ma ujęcie derywacyjne zakładające, że wykładnia normy jest dokonywana nawet wówczas, gdy tekst prawny nie budzi wątpliwości semantycznych. Zasadne jest przede wszystkim ustalenie treści normy art. 6c w kontekście systemowym, z uwzględnieniem zasad i norm konstytucyjnych oraz wiążących Polskę regulacji międzynarodowych. W tym kontekście regulacja art. 6c ustawy narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Jej zastosowanie powinno być zatem pominięte w kontekście bezpośredniego zastosowania art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Ponadto trzeba też uwzględnić, że w myśl art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm. - dalej: Karta), społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta, będąca umową międzynarodową ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy norm ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową, umowa ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji). Badając zatem kwestię dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze, Sąd obowiązany był także uwzględnić brzmienie art. 11 Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji przepisu art. 11 Karty, co stanowi przesłankę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej. Z powyższych względów, skargę Gminy uznać należało za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do kwestii, czy opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru. Dokonując wykładni przepisów ustawy dekomunizacyjnej w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przydanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkował by wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W ten sposób doszłoby zresztą do nielegalnej subdelegacji kompetencji nadzorczych i w konsekwencji doprowadziłoby do niedopuszczalnej prawnoustrojowo sytuacji, że to IPN jest organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Na gruncie przepisów ustawy dekomunizacyjnej postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy treści przekazanej mu uchwały dochodzi do wniosku, że mogą być naruszone postanowienia tej ustawy. W celu potwierdzenia tego faktu zwraca się do wskazanego w art. 2 ust. 1 tej ustawy organu – IPN o przedstawienie opinii potwierdzającej jego wątpliwości lub też je negujące. Następstwem tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, przy czym podkreślić należy, że jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18, dostępny [w:] CBOSA).

Konsekwencją stwierdzenia, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru jest to, że to organ nadzoru jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej stanowi, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z jej art. 1. Z kolei ten przepis stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (art. 1 ust. 1) oraz, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2; art. 1 ust. 3 nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia). Natomiast podstawą wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego jest, jak wynika z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, albo organ związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego nie wykonał w ustawowym terminie obowiązku polegającego na zmianie obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy nazwy budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętniającej osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagującą taki ustrój w inny sposób. Z powyższego wynika, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa jednostki organizacyjnej, jednostki pomocniczej gminy, budowli, obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z ustawowego kształtu opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2032 z późn. zm.) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Uzasadnienie jest konieczne z tego powodu, że IPN ma potwierdzić, czy obowiązująca nazwa jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowaniu komunizmu. Z kolei w powołanym przepisie stanowi się, po pierwsze, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować; po drugie, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. W przepisie tym dwukrotnie używa się nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia, w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2414/18, dostępny [w:] CBOSA).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i wadliwego przyjęcia, że data "[...]" patronująca ulicy w Gminie [...], nie podlega pod hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie zmiany lub określenia sposobu interpretacji wydarzenia, jakie miało miejsce w dniu [...]. Twierdzenie Burmistrza [...], że "ul. [...] w [...] została nadana w związku z nadaniem praw miejskich miastu [...] w 1967 roku" nie jest prawdziwe. Z materiału aktowego wynika, że [...] otrzymała prawa miejskie w dniu 1 stycznia 1967 roku. Stało się to na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1966 roku w sprawie utworzenia niektórych miast (Dz. U. z 1966 r. Nr 52 poz. 318). Wymaga podkreślenia, że zasadą jest nadawanie praw miejskich z dniem 1 stycznia danego roku. Zatem data: "[...]" z pewnością nie wiąże się z uzyskaniem praw miejskich przez [...]. Trzeba przy tym zasygnalizować, że oficjalna inauguracja obchodów 50-lecia nadania praw miejskich [...] nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2017 r. - to jest bez jakiegokolwiek nawiązania do daty "[...]".

Należy wyraźnie podkreślić, że ustawa w art. 1 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 - co sprawia, że dyspozycja tej normy obejmuje również nazwę "[...]". Przemawia za tym argumentacja zawarta w wydanej w tej sprawie opinii IPN. Opinia zawiera wywód uzasadniający niezgodność tej nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy. Zawiera opis wydarzeń, które ma upamiętniać ta data oraz odnosi znaczenie tych wydarzeń oraz symbolizującej je daty, do przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu ustawy. IPN zwraca uwagę, że zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie wkroczenia Armii Czerwonej celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. W opinii stwierdzono, że nazwa "[...]" jako honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do [...], spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Wprawdzie opinia ta częściowo posługuje się ogólnikami, to jednak fakt wkroczenia w dniu [...] 1945 r. Armii Czerwonej do [...] został udokumentowany poprawnie. Należy, więc przyjąć, że skoro żadne inne wydarzenie nie dotyczy tej daty, to tym samym w sposób dopuszczalny zostało uzasadnione w zarządzeniu zastępczym, że data "[...]" – upamiętniająca wkroczenie Armii Czerwonej, która stanowiła awangardę przyszłego autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce – symbolizuje i propaguje komunizm i ustrój totalitarny.

Wojewoda [...] aprobując stanowisko zawarte w opinii zasadnie uznał, że prawidłowa była kwalifikacja materialnoprawna IPN odnośnie oceny źródłowej tejże nazwy w aspekcie art. 1 ust. t ustawy dekomunizacyjnej. W realiach sprawy nie zaistniała, więc potrzeba przeprowadzania dodatkowych dowodów, gdy uprawnione było skorzystanie z twierdzeń IPN ograniczających się do oceny kwalifikującej te fakty związane z omawianą datą, które przemawiały za uznaniem jej za "symbol komunizmu". Dla przypisania wskazanej dacie kwalifikacji symbolu komunizmu w sposób dostateczny przywołano w uzasadnieniu zarządzenia - poprzez przytoczenie treści opinii - okoliczności, które przemawiają za owym symbolizowaniem.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś daty za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej daty przez mieszkańców jako symbolu komunizmu. Wprawdzie takie postrzeganie dat, wydarzeń, czy osób jest istotne, ale nie może być ono postrzegane jako przesądzające. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ustawa dekomunizacyjna nakazała usuwanie nazw ulic symbolizujących lub propagujących komunizm, a to, czy dana nazwa lub data spełnia przesłankę symbolizowania lub propagowania może także wynikać z uzasadnienia uchwały w przedmiocie nadania lub zmiany nazwy ulicy. Wprawdzie uzasadnienie uchwały nie stanowi części obowiązującej aktu normatywnego, tym niemniej pozwala na ocenę przesłanek, jakimi kierował się organ nadając lub zmieniając nazwę. W okolicznościach tej sprawy sam fakt wkroczenia Armii Czerwonej w dniu [...] stycznia 1945 r. do miejscowości [...] oznaczał automatycznie zakończenie okupacji hitlerowskiej. Tym samym te dwie okoliczności dotyczą w istocie jednego wydarzenia, jakim było wkroczenie oddziałów Armii Czerwonej do [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nazwa ulicy: "16 stycznia" symbolizowała komunizm i ustrój totalitarny.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody [...] i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Kontrolując zaskarżone zarządzenie zastępcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Gminy jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie prawa przez Wojewodę. Tym samym skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została w całości oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony lub stron wnoszących skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało zasądzić od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.