Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 217/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 36 ust.1 i 2, art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 91 ust 1 i 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6, art. 151, art. 134 par. 1, art. 50 par. 1 i 2, art. 53 par. 2a, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi B.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 7 marca 2019 r. nr VI/50/2019 w przedmiocie unieważnienia wyborów sołtysa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Sędziszów na rzecz B.C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 7 marca 2019r. [...] Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 z późn. zm.) unieważniła wybory sołtysa sołectwa Marianów przeprowadzone w dniu 16 stycznia 2019r. (§1) oraz zarządziła przeprowadzenie ponownych wyborów (§ 2). Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi S. (§ 3). W § 4 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w dniu 22 stycznia 2019r. do Burmistrza S. wpłynął protest D. O. dotyczący wyborów sołtysa w sołectwie Marianów gm. S., przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2019r., w którym wnoszący domagał się ich unieważnienia. Rozpatrzenie protestu zostało przekazane według kompetencji i było przedmiotem rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez Radę Miasta, stosownie do zapisów uchwały nr [...] z dnia 26 lutego 2019r. w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego na wybór sołtysa sołectwa Marianów przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2019r.

Organ podniósł, że dokonując rozpatrzenia protestu nie podzielił stanowiska wnoszącego protest i uznał postawione w nim zarzuty na niezasadne. [...] jednak, wykonując czynności sprawdzająco - wyjaśniające powziął z urzędu inne informacje o czynnościach i przebiegu zebrania wyborczego w sołectwie Marianów, odbytego w dniu 16 stycznia 2019r., które zdaniem organu czynią przeprowadzenie wyboru sołtysa za niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przesłanką uzasadniającą postawienie takiego wniosku jest fakt, że w składzie komisji skrutacyjnej przeprowadzającej tajne głosowanie i ustalającej jego wynik był mąż kandydatki, w rezultacie wybranej na sołtysa.

Organ ustalił, że wybory sołtysa sołectwa Marianów odbywały się na dwóch kolejno zwołanych zebraniach wiejskich w dniu 9 stycznia 2019r., a następnie 16 stycznia 2019r. W obu zebraniach wyborczych kandydatami na sołtysa sołectwa byli B. C. i D. O.. W pierwszym zebraniu uczestniczyło 40 osób, gdzie w wyniku dwóch tajnych głosowań - kandydaci w obu otrzymali jednakowy wynik. Tym samym żaden z kandydatów nie został wybrany. Zgodnie z § 23 ust. 5 Statutu S. M., wybory należało powtórzyć na kolejnym zebraniu wiejskim zwołanym w 7 dniu od pierwszego terminu, czyli na dzień 16 stycznia 2019r. W drugim zebraniu uczestniczyło 60 osób, a według protokołu komisji skrutacyjnej wynikiem 32 do 28 sołtysem Marianowa wybrana została B. C..

Organ wskazał, że komisja skrutacyjna została wybrana w głosowaniu jawnym spośród osób uprawnionych do głosowania i składała się z trzech osób, co jest zgodne z § 23 ust. 1 statutu. Natomiast w składzie komisji skrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia i ustalenia wyniku głosowania był mąż kandydatki Z. C., co, w ocenie organu, jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, stosując analogicznie, art. 184 ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 754 z późn. zm.).

Analizując stan prawny sprawy Rada Miejska ustaliła swoją kompetencję co do przysługującego jej prawa do rozstrzygania w przedmiocie uchwały wskazując, że pomimo, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych przepisów dotyczących trybu zaskarżenia wyników wyborów sołeckich, odsyłając zagadnienie do statusów sołectw, zaś Statut S. M. gm. S. - przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2003r. w sprawie statutów sołectw, stanowiący załącznik nr [...] - Dz. Urz. Województwa Ś. z 2003r., Nr [...], poz. 1250, nie reguluje trybu zaskarżenia wyników wyborów sołeckich, to jednak możliwość wypowiedzenia się przez radę gminy w sprawie ważności wyborów sołtysa w drodze uchwały jest bezsporna w orzecznictwie. Organ w tym zakresie powołał fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013r. sygn. akt II OKS [...] oraz dokonał wykładni art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych.

Dokonując zaś oceny czy udział męża kandydatki w pracach komisji skrutacyjnej jest złamaniem zasad prawidłowości przeprowadzenia wyborów, poprzez naruszenie przepisów prawa organ wskazał, że zgodnie z § 23 Statutu S. M., wybory sołtysa przeprowadzała Komisja Skrutacyjna w składzie trzech osób, wybrana spośród uprawnionych do głosowania uczestników zebrania. Statut stanowi, że członkiem komisji nie może być osoba kandydująca do organów sołectwa. Wybór członków komisji następuje łącznie w głosowaniu jawnym. Członkami komisji skrutacyjnej zostali wybrani: Z. C. - mąż kandydatki, oraz I. K. i J. P..

Organ stwierdził, że mimo, iż Statut S. M. statuuje wyłącznie o zakazie łączenia członka komisji skrutacyjnej z kandydowaniem w wyborach, to posiłkować się należy w niniejszej sprawie art. 184 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 754; z późn. zm.), który statuuje przypadki wygaśnięcia członkostwa w obwodowej komisji wyborczej. Zgodnie z jego treścią bowiem wygaśnięcie członkostwa w obwodowej komisji wyborczej następuje w przypadku wyrażenia przez osobę będącą w stosunku do członka komisji małżonkiem, wstępnym, zstępnym, rodzeństwem, małżonkiem wstępnego, zstępnego lub przysposobionego albo pozostającą z nim w stosunku przysposobienia zgody na kandydowanie w wyborach wójta - w przypadku obwodowej komisji wyborczej powołanej na obszarze gminy, w której kandyduje ta osoba.

W związku z tym, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że członkiem komisji skrutacyjnej podczas wyborów na sołtysa sołectwa Marianów był małżonek kandydatki B. C., która w rezultacie wybory wygrała, okoliczność ta stanowi istotne uchybienie uzasadniające unieważnienie tego głosowania, a tym samym unieważnienie wyboru sołtysa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiodła B. C., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła tej uchwale sprzeczność z prawem polegającą na:

- naruszeniu art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z § 23 ust. 1 Statutu S. M., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 24 kwietnia 2003r. poprzez przyjęcie, że członkiem komisji skrutacyjnej nie może być małżonek kandydata na sołtysa, a z literalnego brzmienia statutu sołectwa wynika, że członkiem komisji skrutacyjnej nie może być jedynie sam kandydat na sołtysa;

- nieustaleniu przez Radę Miasta, czy udział męża kandydatki na sołtysa w pracach komisji skrutacyjnej wpłynął w jakikolwiek sposób na przebieg głosowania i jego wynik;

- podjęcie uchwały z urzędu i oparcie się na niezgłoszonym przez zainteresowanych zarzucie naruszenia prawa wyborczego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ww. uchwała narusza w sposób rażący przepisy prawa powszechnie obowiązującego i jest wymierzona w demokratyczną decyzję wyborców. Wskazała, że nawet jeżeli można by doszukać się uchybienia w procedurze wyboru Sołtysa, choć to jest też wątpliwe, to takie naruszenie prawa wyborczego, jak udział męża kandydatki w komisji skrutacyjnej, ma marginalne znaczenie i nie miało wpływu na wynik wyborczy.

Skarżąca wskazała, że z literalnego brzmienia art. 23 ust. 1 Statutu S. M. wynika, że istnieje zakaz łączenia funkcji członka komisji skrutacyjnej z występowaniem w roli kandydata w wyborach. Natomiast przepisy Statutu nie ograniczają innych osób w pracach komisji skrutacyjnej, ani nie odsyłają do stosowania Kodeksu wyborczego. Wskazała, że być może jest ratio legis takiego unormowania, bowiem w ramach małej społeczności wykluczałoby to z prac w komisji dużą cześć zebrania wiejskiego z racji bliskich relacji rodzinnych w ramach jednego sołectwa.

W ocenie skarżącej, wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego bez istnienia w systemie prawnym jednoznacznej normy prawnej stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zasad praworządności i legalności wynikających z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Skarżąca podniosła również, że Rada nie ustaliła czy udział męża kandydatki na sołtysa w pracach komisji skrutacyjnej wpłynął w jakikolwiek sposób na przebieg głosowania i jego wynik. Zdaniem skarżącej, należało zbadać na podstawie dokumentów oraz relacji osób biorących udział w wyborach, czy faktycznie mogło dojść do fałszowania wyników wyborów przez męża kandydatki.

Skarżąca podkreśliła, że składający protest kandydat, który przegrał wybory, nie podnosił w nim wad liczenia głosów oraz udziału Z. C. w pracach komisji skrutacyjnej. Świadczy to o tym, że kandydat nie miał co do samego liczenia głosów zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącej, Rada nie powinna w przedmiocie ważności wyborów działać z urzędu lub niejako z urzędu, a osoby, które zaprzeczają prawidłowości wyborów powinny na piśmie złożyć stosowny protest i jednoznacznie wskazać uchybienia procedury wyborczej, określając ich istotności co do końcowego wyniku.

Końcowo skarżąca dodała, że na terenie Miasta i Gminy S., w co drugim sołectwie, w komisjach skrutacyjnych uczestniczyli członkowie rodziny kandydatów na Sołtysów. Zdaniem skarżącej zastanawia fakt, że tylko wybory w Marianowie zostały unieważnione, a w innych sołectwach nie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie natomiast nieuwzględnienia skargi, sąd - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Z mocy art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie wskazuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 506), zwanej dalej "u.s.g.". W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała z dnia 7 marca 2019r. [...] Rady Miasta w sprawie unieważnienia wyborów sołtysa w sołectwie Marianów, podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.- aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 506).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei art. 35 u.s.g. stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2).

Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na jej charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011).

Interpretacja pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć szeroko. Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn.W.10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06; por. też postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2673/11). Uchwała rady gminy rozstrzygająca sprawę dotyczącą nieprawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej dotyczy bowiem sprawy o charakterze publicznoprawnym (wyborów osób wchodzących w skład organów jednostki pomocniczej) i jest podejmowana przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji.

Warto również zauważyć, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSA WSA 2015/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.

W tym miejscu wskazać należy, że nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut braku możliwości kontroli przez radę gminy, z urzędu, wyborów sołtysa. Niezasadność tego zarzutu nie mogła jednak prowadzić do nieuwzględnienia skargi, skoro pozostałe uchybienia dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Otóż, kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Jej kompetencja wynikać może ze statutu danej jednostki pomocniczej, który (art.35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. W sytuacji natomiast gdy - jak w sprawie niniejszej - statut sołectwa nie przewiduje trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 8/08, publ. LEX nr 514980).

Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa, mimo że u.s.g. nie przewiduje instytucji protestów wyborczych przy wyborach organów jednostek pomocniczych (sołtys, rada sołecka), a także brak w niej wyraźnego umocowania do oceny przez radę ważności wyborów tych organów, to nie pozbawia to rady gminy możliwości wypowiadania się w kwestii ważności wyborów sołtysa skoro zarówno powołanie jednostki pomocniczej gminy, jak i określenie zakresu jej działania należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która nadto sprawuje kontrolę działalności jednostek pomocniczych gminy. Możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy, na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 18 i art. 35 u.s.g. nie jest kwestionowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 231/99; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 8/08, LEX nr 514980, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016r., sygn. akt III SA/Kr 1621/15).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała spełnia wskazane wyżej kryteria, gdyż:

- jest wyrazem realizacji funkcji nadzorczej organu gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (sołectwa),

- skutkuje zniesieniem stosunku prawnego polegającego na wyborze konkretnej osoby do pełnienia funkcji sołtysa, a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego.

W sprawie niniejszej został również spełniony kolejny warunek formalny tj. zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a. znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018).

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej", została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do oceny danej uchwały. Na skarżącym spoczywa natomiast obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

Interes prawny skarżącego, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, natomiast z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, skoro w dniu 16 stycznia 2019r. na zebraniu wiejskim mieszkańców S. M., jako zgłoszony kandydat na sołtysa, legitymujący się biernym prawem wyborczym, dostała największą liczbę głosów i została wybrana na Sołtysa S. M., natomiast wybór jej został następnie unieważniony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta z dnia 7 marca 2019 r.

W ocenie Sądu, skarżąca kwestionując uchwałę unieważniającą akt wyboru na Sołtysa S. M., wykazała naruszenie jej interesu prawnego.

Dokonując zatem merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa statut takiej jednostki.

W rozpoznawanej sprawie szczegółową procedurę wyborczą wyboru sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej S. M. reguluje Statut S. M., stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 24 kwietnia 2003r. w sprawie statutów sołectw.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały należy jednakże zwrócić uwagę, że – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1114/16, LEX nr 2291014), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera to stanowisko – ustawodawca, wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji, dlatego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Na gruncie przywołanych poglądów uznać zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a jednocześnie, gdy skutki takiego uchybienia czy wady pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie wykazała w istocie, że procedura wyboru Sołtysa S. M. przeprowadzona w dniu 16 stycznia 2019r., a w konsekwencji wybór skarżącej na Sołtysa S. M. zostały obarczone "istotnym naruszeniem prawa" uzasadniającym unieważnienie tego wyboru przez Radę Miasta w trybie – sprawowanego przez nią na podstawie kryterium zgodności z prawem – nadzoru nad działalnością S. M..

Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa, a więc kwestie czynnego oraz biernego prawa wyborczego. Przepis ten pomija jednak inne ważne kwestie. Ustawodawca nie określił np. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być sposób głosowania na kandydatów, czy też kwestii czysto technicznych - jak przeprowadzić głosowanie z zachowaniem zasady tajności, kto może być członkiem komisji skrutacyjnej. Wszystkie zatem szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane w statucie jednostki pomocniczej (statucie sołectwa). Jak podkreśla się w orzecznictwie i piśmiennictwie, statuty należą do podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., wskazujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

W rozpoznawanej sprawie szczegółową procedurę wyborczą wyboru sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej S. M. reguluje Statut S. M., stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 24 kwietnia 2003r. w sprawie nadania statutów sołectwom w gminie S..

Rozważania dotyczące kwestii naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą poprzedzić należy, jedynie dla porządku, przypomnieniem istotnych w sprawie okoliczności.

Zgodnie z § 23 ust. 1 Statutu S. M., wybory sołtysa przeprowadza Komisja Skrutacyjna w składzie trzech osób, wybrana spośród uprawnionych do głosowania uczestników zebrania. Członkiem komisji nie może być osoba kandydująca do organów sołectwa. Wybór członków komisji następuje łącznie w głosowaniu jawnym.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że komisja skrutacyjna została wybrana w głosowaniu jawnym spośród osób uprawnionych do głosowania i składała się z trzech osób. Członkami komisji skrutacyjnej zostali wybrani: Z. C. - mąż kandydatki (skarżącej w sprawie niniejszej), oraz I. K. i J. P.. Ponieważ w składzie komisji skrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia i ustalenia wyniku głosowania był mąż kandydatki – skarżącej w sprawie - Z. C., organ uznał, że jest to niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu, mimo, że Statut S. M. statuuje wyłącznie o zakazie łączenia członka komisji skrutacyjnej z kandydowaniem w wyborach, to posiłkować się należy w niniejszej sprawie art. 184 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 754; z późn. zm.- zwanej dalej: Kodeks wyborczy), który statuuje przypadki wygaśnięcia członkostwa w obwodowej komisji wyborczej. Zgodnie z jego treścią bowiem wygaśnięcie członkostwa w obwodowej komisji wyborczej następuje w przypadku wyrażenia przez osobę będącą w stosunku do członka komisji małżonkiem, wstępnym, zstępnym, rodzeństwem, małżonkiem wstępnego, zstępnego lub przysposobionego albo pozostającą z nim w stosunku przysposobienia zgody na kandydowanie w wyborach wójta - w przypadku obwodowej komisji wyborczej powołanej na obszarze gminy, w której kandyduje ta osoba. W ocenie organu, okoliczność, że członkiem komisji skrutacyjnej podczas wyborów na sołtysa sołectwa Marianów był małżonek kandydatki B. C., która w rezultacie wybory wygrała, stanowi istotne uchybienie uzasadniające unieważnienie tego głosowania, a tym samym unieważnienie wyboru sołtysa.

W ocenie Sądu, słusznie skarżąca podnosi zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z § 23 ust. 1 Statutu S. M., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 24 kwietnia 2003r. poprzez przyjęcie, że członkiem komisji skrutacyjnej nie może być małżonek kandydata na sołtysa.

Wbrew stanowisku organu, powołany przez organ art. 184 Kodeksu wyborczego nie ma w sprawie niniejszej zastosowania.

Otóż, zgodnie z art. 1 tego Kodeksu, określa on zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

1) do Sejmu Rzeczypospolitej [...] i do Senatu Rzeczypospolitej [...];

2) Prezydenta Rzeczypospolitej [...];

3) do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej [...];

4) do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;

5) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Taka treść tego przepisu oznacza, że przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania w wyborach do organów sołectwa. Organy jednostek pomocniczych gminy nie są bowiem organami jednostek samorządu terytorialnego (na szczeblu gminnym takimi są tylko rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g.).

Zgodnie z art. 36 ust.1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika zaś, że sołtys nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa statut takiej jednostki. W sprawie niniejszej Statut S. M. w § 23 ust. 1 stanowi, że wybory sołtysa przeprowadza Komisja Skrutacyjna w składzie trzech osób, wybrana spośród uprawnionych do głosowania uczestników zebrania. Członkiem komisji nie może być osoba kandydująca do organów sołectwa. Wybór członków komisji następuje łącznie w głosowaniu jawnym.

Przywołany § 23 ust. 1 Statutu S. M. nie ogranicza zatem innych osób w pracach komisji skrutacyjnej.

Ograniczenia tego nie wprowadzają również inne postanowienia tego aktu.

Trafnie również skarżąca zarzuca, że gdyby nawet przyjąć, iż doszło do uchybienia w procedurze wyboru sołtysa, to organ powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, iż takie naruszenie prawa wyborczego, jak udział męża kandydatki w komisji skrutacyjnej, miało wpływ na przebieg głosowania i wynik wyborczy.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad wyrażonych w art. 2 oraz w art. 7 Konstytucji RP jest sytuacja, w której organ dokonuje unieważnienia określonego aktu (wyboru sołtysa), w sytuacji, gdy stwierdza określone naruszenie prawa dotyczące procedury przeprowadzenia wyborów sołtysa, ale dokonuje tego z pominięciem analizy stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy stwierdzone naruszenie ma na tyle "istotną wagę", by podważać prawidłowość końcowego wyniku przeprowadzonego głosowania i w konsekwencji dokonanego przez głosujących mieszkańców sołectwa wyboru wskazanej osoby sołtysa w tym głosowaniu.

W przekonaniu Sądu, o wadze uchybienia – "istotnym naruszeniu przepisu", dającym podstawę do stwierdzenia przez Radę Miasta nieważności wyboru skarżącej na Sołtysa S. M. nie mogła by decydować okoliczność, że w składzie komisji skrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia i ustalenia wyniku głosowania był mąż kandydatki (skarżącej w sprawie niniejszej), lecz dodatkowo musiała by o tym zadecydować ocena skutków tego zdarzenia dokonana przez pryzmat wpływu stwierdzonego uchybienia na ważność przeprowadzonych wyborów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie każda nieprawidłowość w procedurze wyborczej musi skutkować zakwestionowaniem ważności przeprowadzonych wyborów, lecz tylko taka, która miała wpływ na wynik tych wyborów.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na zasądzone od Gminy S. na rzecz skarżącej koszty postępowania składa się wpis sądowy w wysokości [...] zł.