Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2519/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 69f
journal: Dz.U. 2002 nr 171 poz 1397
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji - tekst jednolity.
article: art. 215 ust. 2 w zw. z art. 132 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 zażalenia Marka Birosa na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 189/16 o wezwaniu skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w sprawie ze sk
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2668/13 w sprawie ze skarg Prezydenta W. oraz A. S., A. G., B. K., D. G. , K. D., L. G., P.S. i S. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [....]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2668/13),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. S., A.G., B. K., D. G., K. D., L. G., P.S. i S. S. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:

Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm. dalej: "u.g.n."), w pkt 1 - ustalił odszkodowanie za nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], o powierzchni 801,20 m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej [...] stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa, w pkt 2 – określił krąg osób, którym przyznał odszkodowanie, w punkcie 3 – stwierdził, że odszkodowanie to zostanie wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, zaś w pkt 4 – określił termin wypłaty odszkodowania i jego formę.

Jako podstawę prawną wypłaty odszkodowania ze środków zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, Prezydent podał art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.).

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Wojewoda [...] - orzekając z urzędu i na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, że powyższa decyzja była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie organu, Prezydent m.st. Warszawy przede wszystkim rażąco naruszył przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalone decyzją odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, podczas gdy z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących kwestię odszkodowań, a do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 215 ust. 2 tej ustawy, wynika wprost, że do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany był w niniejszej sprawie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 132 ust. 5 u.g.n.), gdyż właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. W związku z tym, za rażące naruszenie prawa należało w tym przypadku uznać pominięcie przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. przepisu. Organ nadzoru podkreślił dodatkowo, że żaden przepis przywołanej ustawy, dotyczący odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie dawał możliwości zastosowania w takich sprawach art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołań wniesionych przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz uprawnionych do otrzymania odszkodowania, w osobach: A.S., S. S., P. S., K. D., L. G., D. G., B. K. i A. G., Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W motywach rozstrzygnięcia Minister uznał, że decyzja Wojewody była prawidłowa, gdyż kontrolowana decyzja dotknięta była jeszcze innymi, kwalifikowanymi wadami. W ocenie organu odwoławczego, przyznanie odszkodowania – w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. – było bowiem możliwe wyłącznie wówczas, gdy zostały spełnione łącznie wszystkie, przewidziane tym przepisem, przesłanki. Dokonując natomiast analizy akt sprawy, w której orzekał Prezydent m.st. Warszawy, Minister doszedł do wniosku, że materiał dowodowy, wówczas zebrany, nie był kompletny, bo nie zawierał wszystkich dokumentów opisujących stan prawny nieruchomości hip. [...] oraz okoliczności faktycznych, które miały znaczenie w sprawie. Jak wskazał Minister, Prezydent m. st. Warszawy nie pozyskał akt własnościowych tej nieruchomości i nie zgromadził dokumentów w postaci np. zaświadczenia z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, wskazujących, kto był jej właścicielem w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), opierając się w tej materii jedynie na przedłożonych przez inicjatorów postępowania odszkodowawczego dokumentach, w postaci uwierzytelnionych kopii wypisów umów sporządzonych w formie aktów notarialnych z 30 kwietnia 1940 r. i 15 czerwca 1942 r. W dalszej kolejności Minister wskazał również na brak w aktach administracyjnych rysunku zatwierdzonego 6 lipca 1932 r. "Planu rozparcelowanych gruntów z oznaczeniem zabudowy [...] wraz naniesionymi na niego granicami przedmiotowej nieruchomości, przed dniem wejścia w życie dekretu. Z planu tego zaś miała wynikać, wedle organu odszkodowawczego, możliwość przeznaczenie nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne.

W związku z powyższym, w ocenie organu centralnego, niekwestionowane pozostawało jedynie ustalenie przez Prezydenta drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. (poprzez zgromadzenie dokumentacji świadczącej o przejęciu nieruchomości pod budowę układu komunikacyjnego - ul. [...], którą realizowano w latach 1978-1982), a także to, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła obecnie własność Skarbu Państwa. Tym samym, zdaniem Ministra, Prezydent m.st. Warszawy przed wydaniem decyzji z [...] października 2012 r. nie zebrał całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Mając zatem na względzie to, że kwestia zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., warunkujących przyznanie odszkodowania, nie została jednoznacznie wyjaśniona, Minister przyjął, iż stwierdzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy w ww. decyzji, że przesłanki te zostały spełnione, stanowiło rażące naruszenie powyższego przepisu, co skutkowało prawidłowym wyeliminowaniem kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Minister podkreślił przy tym, że podzielił ocenę Wojewody, iż decyzja Prezydent m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. wadliwie stanowiła, że ustalone odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacyjnego, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy oraz A. S., S. S., P.S., K. D., L. G , D. G., B. K. i A. G. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze wniesionej przez Prezydenta m.st. Warszawy zarzucono organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. art. 7, art. 8, 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 139 k.p.a.

A. S., S. S., P.S., K. D., L. G , D. G., B. K. i A. G. zarzucili natomiast zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 156 § 1 k.p.a., art. 215 ust. 2 u.g.n., art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. a ponadto obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 5 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 2668/13.

Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi były zasadne, aczkolwiek z nie wszystkimi, podniesionymi w nich zarzutami Sąd się zgodził.

W szczególności, Sąd podzielił pogląd Wojewody, co do rażącego naruszenia przez decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. przepisu art. 215 ust. 2 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n. przy oznaczaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Niewątpliwie bowiem – jak wywodził Sąd - z odesłania zawartego w zdaniu pierwszym art. 215 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynikało, że w sprawach dotyczących odszkodowania za utracone grunty warszawskie, zastosowanie mają, regulujące tę materię, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału 5 Działu III tej ustawy. Z tego względu zastosowanie w sprawie miał także art. 132 ust. 5 u.g.n., obligujący do zapłaty odszkodowania przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, bądź organ wykonawczy jednostki samorządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki. Mając zaś na względzie fakt, że nieruchomość, za którą - na gruncie niniejszej sprawy - ustalano odszkodowanie, stanowiła własność Skarbu Państwa, nie budziło wątpliwości Sądu, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany był Prezydent m.st. Warszawy, działający w tym zakresie jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (por. art. 4 pkt 9 b1 u.g.n. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), a nie Minister Skarbu Państwa, którego, jako podmiot realizujący wypłatę de facto, wskazał Prezydent m.st. Warszawy w punkcie 3 swojej decyzji.

Sąd nie zgodził się przy tym z argumentacją Prezydenta m. st. Warszawy, zawartą w skardze, że punkt 3 kontrolowanej decyzji traktowany być powinien jedynie jako informacja o źródle finansowania odszkodowania, a przez to nie stał on w sprzeczności z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skoro bowiem odszkodowanie to miało by być zrealizowane ze środków zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacyjnego, a dysponentem tegoż był Minister Skarbu Państwa, to - w sposób oczywisty - wykonanie tej decyzji należałoby do ww. Ministra, a nie starosty (Prezydenta m.st. Warszawy), a to naruszało by już w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z ww. przepisu. Dodatkowo, Sąd wskazał w tym miejscu, że potwierdzeniem takiego rozumienia treści kwestionowanej decyzji był także sposób postępowania Prezydenta m. st. Warszawy po uzyskaniu przez decyzję tę waloru ostateczności, polegający na wystąpieniu do Ministra Skarbu Państwa, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2010 r. – w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz. U. Nr 118, poz. 799), o realizację wypłaty odszkodowania (vide: pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. nr [...]).

Niezależnie jednak od powyższego – jak kontynuował Sąd – nawet, gdyby ten punkt omawianej decyzji potraktować li tylko jako informację o źródle finansowania odszkodowania, to sama możliwość sięgnięcia do środków, zgromadzonych w powyższym Funduszu przez Prezydenta m.st. Warszawy, musiałby mieć umocowanie w obowiązujących wówczas przepisach prawa. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzoną w art. 6 k.p.a., organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tymczasem, możliwość finansowania odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n., ze środków zgromadzonych w Funduszu Reprywatyzacji, wprowadzona została do porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2014 r. w efekcie nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, na mocy której do ustawy tej dodano art. 69f, przewidujący możliwość udzielenia m.st. Warszawie na ten cel w latach 2014-2015 dotacji celowej. To zaś – zdaniem Sądu - oznaczało, że wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję, Prezydent m.st. Warszawy, w zakresie objętym jej punktem 3, działał w ogóle bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe – zdaniem Sądu - nie oznaczało jednak, że decyzja Wojewody [...], eliminująca ze skutkiem ex tunc w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, odpowiadała prawu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wojewódzki nie stwierdził bowiem by, poza częścią objętą punktem 3, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadą prawną. Okoliczność taka nie wynikała również z uzasadnienia decyzji organu I instancji. W tej sytuacji zatem Sąd uznał, że skoro w części niewadliwej kwestionowana decyzja rozstrzygała o kluczowych dla nawiązania administracyjnego stosunku prawnego elementach (oznaczała strony uprawnione do odszkodowania, jego kwoty i termin wypłaty), a dla jej wykonania nie istniała konieczność władczego oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, gdyż podmiot ów wskazany był wprost w przepisach ustawy ( art. 132 ust. 5 u.g.n.), to brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego tej części decyzji. Stwierdzenie zatem jej nieważności w całości (a więc także w części niewadliwej), naruszało – zdaniem Sądu - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Tej wadliwości – jak podkreślił Sąd - nie dostrzegł zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który nie dość, że utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to dodatkowo - orzekając w kwestiach, które nie były rozpoznane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (tj. kwestionując także legalność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z punktu widzenia poprawności poczynionych przezeń ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie spełnienia przez ubiegających się o odszkodowanie przesłanek z art. 215 u.g.n.) – naruszył, ustanowioną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak też - co zasadnie wytknęli skarżący - pogorszył ich sytuację prawną, a przez to uchybił ustanowionemu w art. 139 k.p.a. zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (tzw. zakazowi reformationis in peius). Sąd podkreślił bowiem w tym miejscu, że wprawdzie zakres sprawy rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie może jedynie ograniczać się do kontroli tego rozstrzygnięcia, lecz musi rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie, to jednak, dokonując ustalenia pod względem przedmiotowym granic takiej sprawy, nie można opierać się jedynie wyłącznie na sentencji decyzji, od której wniesiono odwołanie, a należy także badać, co faktycznie w związku z podjętym rozstrzygnięciem, stanowiło przedmiot rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Orzeczenie bowiem w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Odnosząc zaś powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skoro w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przed Wojewodą, faktycznym zakresem oceny a w konsekwencji przedmiotem postępowania rozpoznawczego, organ wojewódzki uczynił jedynie punkt 3 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., odnoszący się do źródeł finansowania odszkodowania i podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty a poza przedmiotem rozpoznania i oceny pozostawił kwestię spełnienia przez beneficjentów tej decyzji materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., to w tej sytuacji, bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, kwestie te nie mogły być rozpoznawane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Przyjęcie odmiennej konstrukcji - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – doprowadziło zatem do sytuacji, w której ten aspekt podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, oceniany był w kontekście wad z art. 156 § 1 k.p.a. po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, a przez to strony pozbawione były możliwości weryfikacji stanowiska organu w toku instancji.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone przez Ministra, które jego zdaniem świadczyć miały o wadliwości decyzji odszkodowawczej, a odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy administracyjnej - w kontekście materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. - w żadnym wypadku nie mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju wady postępowania zwykłego wskazywały, co prawda na możliwość uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jednakże aby z tych względów stwierdzić nieważność decyzji należało by wykazać, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż wówczas ustalił go organ, a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego. Takich ustaleń i dowodów na ich poparcie decyzja Ministra jednak nie wskazywała.

Konkludując, Sąd uznał, że wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wynikały wprost z oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku a sprowadzały się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2012 r., przy uwzględnieniu dopuszczalności wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia o częściowej nieważności kontrolowanego aktu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent m. st. Warszawy, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 215 ust. 2 w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 216 ze zm.) - przez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowań za nieruchomości (lub ich części), wskazane w art. 215 ust. 2 tej ustawy, oznacza stosowanie wprost art. 132 ust. 5 ustawy, w stanie prawnym, w którym funkcjonuje art. 56 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, przewidujący "wypłatę odszkodowań wynikających z (...) ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych w związku z nacjonalizacją mienia", do których należą decyzje wydawane na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 w związku z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r. o komercjalizacji i prywatyzacji - przez niewłaściwe zastosowanie tj. błędną ocenę, iż zgodne z prawem jest zastosowanie sankcji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organy administracji orzekające w postępowaniu nieważnościowym względem punktu 3 decyzji Prezydenta m. st Warszawy z dnia [...] października 2012 r., w którym zostało wskazane źródło finansowania przyznanych odszkodowań przez zapis o treści: ,.Odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa"; podczas, gdy to wskazanie było zgodne z prawem;

3. art. 56 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 69 f) tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwość finansowania odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n., ze środków zgromadzonych w Funduszu Reprywatyzacji, wprowadzona została do porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2014 r. w efekcie nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, na mocy której do ustawy dodano art. 69 f), przewidujący możliwość udzielenia miastu stołecznemu Warszawie na ten cel w latach 2014-2016 dotacji celowej - podczas gdy o tym, czy należy wypłacać odszkodowania z Funduszu decydowała i decyduje treść samego art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy, który obowiązuje od wielu lat, a ponadto dotacje celowe na lata 2014-2016 mogą zostać udzielone z Funduszu tylko i wyłącznie na rzecz m.st. Warszawy na pokrycie odszkodowań wypłaconych przez Prezydenta m.st. Warszawy za nieruchomości, które obecnie stanowią własność m. st. Warszawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odszkodowaniem należnym od Skarbu Państwa za nieruchomość, która obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, czyli wprowadzenie przepisu art. 69 f) do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji - z mocą od 1 stycznia 2014 r.- nie miało żadnego znaczenia w sprawie;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r. o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 69 f) tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. -przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w punkcie 3 została wydana bez podstawy prawnej a zatem jest obciążona kolejną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - podczas gdy przepis art. 69 f) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, stanowi jedynie podstawę ubiegania się przez m.st. Warszawę o dotacje celowe na dofinansowanie wypłaty odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego, które obecnie stanowią własność m.st. Warszawy a zatem przepis ten nie ma zastosowania w sprawie; natomiast ma w sprawie zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, który został pominięty przez organy administracji orzekające w trybie nieważnościowym oraz przez sąd administracyjny I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy podnosił w szczególności, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. odsyła do przepisów tej ustawy, dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości "odpowiednio“ a nie wprost a ponadto w toku analizy prawnej, przeprowadzanej w ramach postępowania sądowego, należy mieć na uwadze całokształt obowiązującego porządku prawnego a nie jedynie jego ograniczony fragment. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie są zaś jedynymi, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadził do porządku prawnego, ale w innej ustawie przepis (art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji), na podstawie którego są realizowane wypłaty odszkodowań, ustalanych na podstawie decyzji administracyjnych, wydanych w związku z nacjonalizacją mienia, to nawet brak wyraźnego odesłania do tego przepisu w regulacji, stanowiącej podstawę wydania takiej decyzji (art. 215 ust. 2 u.g.n.), nie stoi na przeszkodzie jej wykonaniu w oparciu o ten właśnie przepis.

Akcentowano przy tym, że odpowiednie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 5 u.g.n., o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., polega na tym, iż Prezydent m.st. Warszawy nie wypłaca "fizycznie" kwot, o których orzekł w decyzji, ale - zgodnie z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz. U. Nr 118, poz. 799) - przekazuje wniosek o wypłatę odszkodowania do Ministra Skarbu Państwa jako dysponenta Funduszu. Zwracano bowiem przy tym uwagę na utartą praktykę organów administracji, wydających decyzje administracyjne na podstawie art. 160 k.p.a., w związku z wcześniej wydanymi decyzjami o stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnych - w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r.

Przepis art. 132 ust. 5 u.g.n. – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - wskazuje tylko organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania, nic nie mówiąc o tym, skąd mają pochodzić środki na ich wypłatę. (Nie nakazuje wypłaty z budżetu centralnego, budżetu wojewody bądź z takiego czy innego państwowego funduszu celowego.) Natomiast przepis art. 56 ust. 1 pkt 1) lit. a) u.k.i.p. jest przepisem ustrojowym, kreującym fundusz celowy p.n. "Fundusz Reprywatyzacji", oraz określającym źródła przychodów tego funduszu i cele, na które zgromadzone środki mogą być wydatkowane. Podobne do przepisu art. 132 ust. 5 u.g.n. brzmienie posiadał zatem przepis art. 160 § 3 k.p.a., który stanowił, że odszkodowanie przysługuje od organu. który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. Pomimo tego Minister Skarbu Państwa zrealizował poprzez wypłatę środków z Funduszu Reprywatyzacji co najmniej setki, jeżeli nie tysiące, decyzji odszkodowawczych, wydanych na podstawie art. 160 k.p.a. przez właściwe organy administracji, nie twierdząc, że skoro brak w art. 160 § 3 k.p.a. odesłania do przepisu art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji to odszkodowanie powinien "fizycznie" wypłacić np. Minister Gospodarki, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi albo Minister Środowiska - jako organ wskazany w treści art. 160 § 3 k.p.a.

Zwracano przy tym uwagę, iż decyzje wydawane na podstawie art. 215 u. g. n. są o wiele ściślej związane z nacjonalizacją mienia niż decyzje wydawane na podstawie art. 160 k.p.a., które były systematycznie przez wiele lat realizowane przez Ministerstwo Skarbu Państwa ze środków Funduszu Reprywatyzacji. Przedmiotem bowiem decyzji, wydawanych na podstawie art. 215 u.g.n. jest "bezpośrednie" ustalenie i przyznanie odszkodowania za upaństwowione mienie a ponadto również Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/09) o niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją wskazał na nacjonalizacyjny charakter przepisów dekretu "warszawskiego"

Poza tym akcentowano, że Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 132 ust. 5 u.g.n., polegającej na przyjęciu, iż w sprawach odszkodowań za grunty "warszawskie", przejęte na mocy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, należy stosować ten przepis wprost. Tymczasem przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak wyjaśniła to zaś już doktryna prawa, "odpowiednio" oznaczać może iż: 1) przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost; 2) przepis, do.-którego odsyła inny przepis stosujemy z odpowiednią modyfikacją 3) przepisu, do którego odsyła inny przepis, nie stosujemy wcale. Przy czym kryterium oceny, który z powyższych wariantów ma zastosowanie, ma przede wszystkim ratio legis regulacji, w której znalazł się przepis odsyłający do "odpowiedniego" stosowania innych przepisów. Tym sensem regulacji, zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. jest zaś stworzenie podstawy do choćby częściowego, ograniczonego zadośćuczynienia byłym właścicielom znacjonalizowanych bez odszkodowania tzw. "gruntów warszawskich". Komunalizacja a następnie nacjonalizacja wszelkich nieruchomości położonych w granicach m.st. Warszawy – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - ma natomiast niewiele wspólnego z trybem tzw. klasycznego wywłaszczenia, określonego w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, (a który w praktyce jest bardzo rzadko stosowany). Stąd również wypłata odszkodowań za znacjonalizowane nieruchomości ma niewiele wspólnego z wypłatą odszkodowań za pojedyncze wywłaszczane nieruchomości. Jeżeli zatem w porządku prawnym obowiązuje przepis szczególny taki jak art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, który bezpośrednio wskazuje, jakie tytuły egzekucyjne będą realizowane z funduszu celowego i który właśnie w tym celu został utworzony, to - w ocenie skarżącego - przepis ten winien mieć zastosowanie również względem decyzji wydawanych na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.

Za całkowicie nietrafny autor skargi kasacyjnej uznał pogląd Sądu I instancji, iż dopiero od 1 stycznia 2014 r. powstała możliwość finansowania odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n. z Funduszu Reprywatyzacji a zatem, że Prezydent m. st. Warszawy działał bez podstawy prawnej. W dniu [...] października 2012 r. wykładnia art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji - w kontekście możliwości finansowania z Funduszu Reprywatyzacji odszkodowań, o których mowa w przepisie art. 215 u.g.n. - nie należała wówczas do prostych, (tak jest zresztą i obecnie, o czym świadczy niniejsze postępowanie). W związku z przedmiotową sprawą została wydana bowiem przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa opinia prawna z dnia 30 listopada 2012 r., w której instytucja ta nie wykluczyła możliwości realizacji kwestionowanej decyzji z Funduszu Reprywatyzacji, wyrażając stanowisko, iż każdą tego rodzaju sprawę należy oceniać indywidualnie. Tak więc, wykładnia treści art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji poprzez pryzmat późniejszej regulacji tj. w kontekście treści przepisu art. 69 f) tej ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., wydaje się być nieuprawniona. Ponadto ten ostatni przepis nie zmienił treści przepisu art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) w/w ustawy, stanowiąc li tytko (epizodyczną) podstawę udzielania dotacji celowych z tego funduszu na rzecz m.st. Warszawy w latach 2014-2016. Podnoszono bowiem, że ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. 2013 r. poz. 1643), na mocy której został do ustawy dodany art. 69 f), przewiduje udzielenie m.st. Warszawie dotacji celowych na wypłatę odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n., ale tylko w odniesieniu do nieruchomości, które obecnie stanowią własność m.st. Warszawy i za które Miasto płaciło dotychczas odszkodowania z własnego budżetu.

Odnosząc się zaś do wypowiedzi Sądu, iż (cyt.): "umocowanie w obowiązujących wówczas przepisach" do sięgnięcia po środki zgromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji przez Prezydenta m.st. Warszawy wynikało (i wynika nadal) z treści art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji", zwracano uwagę, że obowiązujący porządek prawny - według stanu z października 2012 r. - nie zawierał żadnego innego przepisu, który by stanowił, iż taki czy inny organ może zrealizować przysługujące od niego takie czy inne odszkodowanie ze środków Funduszu Reprywatyzacji. Ministrowie (np. Gospodarki czy Rolnictwa i Rozwoju Wsi) przekazywali, wydane przez siebie decyzje odszkodowawcze, do realizacji z Funduszu Reprywatyzacji, choć zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 160 k.p.a. powinni realizować odszkodowania za znacjonalizowane mienie z własnych środków. Gdyby więc przyjąć, że do skorzystania ze środków Funduszu Reprywatyzacji jest niezbędny przepis szczególny o charakterze kompetencyjnym, to żaden organ w Polsce nie byłby uprawniony do skierowania decyzji administracyjnej (czy wyroku sądu powszechnego) do realizacji z w/w Funduszu a co za tym idzie, nie zostałaby wypłacona na rzecz byłych właścicieli ani jedna złotówka.

W rezultacie skarżący twierdził, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy było bezsporne, iż odszkodowanie winien zapłacić Skarb Państwa. Jeżeli zatem wydana na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. decyzja była decyzją, o której mowa w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, to nic nie stało na przeszkodzie, by wskazać ten Fundusz jako źródło finansowania ustalonego i przyznanego decyzją odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które to zarzuty – pomimo ich częściowej zasadności - nie mogły jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wprawdzie uzasadnienie tego wyroku było wadliwe, tym niemniej zawarte w sentencji wyroku rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Podkreślenia nadto wymaga, że chociaż skarżący Prezydent m. st. Warszawy zaskarżył formalnie wyrok Sądu Wojewódzkiego, to - w istocie rzeczy - skarga kasacyjna, zarzucająca Sądowi Wojewódzkiemu tylko obrazę prawa materialnego, dotyczyła wyłącznie jego uzasadnienia.

Na wstępie przesądzić należy, że słusznie skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji - Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm. w zw. z art. 69 f tej ustawy, dodanym ustawą o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji z dnia 8 listopada 2013 r. - Dz. U. poz. 1643) w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można się zgodzić bowiem ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż w stanie faktycznym analizowanej sprawy istniałaby możliwość sfinansowania odszkodowania, o którym mowa w art. 215 u.g.n., ze środków zgromadzonych w Funduszu Reprywatyzacji, ale dopiero z dniem 1 stycznia 2014 r., to jest w efekcie nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, na mocy której do ustawy tej dodano art. 69 f), przewidujący możliwość udzielenia m.st. Warszawie na ten cel w latach 2014-2015 dotacji celowej. Przepis art. 69 f) ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., nie miał bowiem w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczyła ona (na etapie postępowania kasacyjnego) oceny, czy pkt 3 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., odnoszący się do sposobu sfinansowania, przyznanego - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - odszkodowania za dawną nieruchomość warszawską, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej [...] położonej przy ul. [...] i mającej 801,20 m kw powierzchni, a która to nieruchomość została przejęta dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na rzecz gminy m. st. Warszawy a obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, rażąco naruszał prawo.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 69 f) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 8 listopada 2013 r. (Dz. U. poz. 1643), stanowi, że (cyt.): "1. W latach 2014-2016 ze środków Funduszu, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, może być udzielona miastu stołecznemu Warszawie dotacja celowa z przeznaczeniem na dofinansowanie wypłaty odszkodowań, o których mowa w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm). 2. Wysokość udzielonej dotacji w roku budżetowym nie może być wyższa niż 200.000.000 zł".

Jak z powyższego zatem wynika, skoro omawiany przepis umożliwia udzielenie dotacji m. st. Warszawie to należy uznać, że celem jego jest wsparcie budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego w wypłatach należności, za których realizację ta jednostka odpowiada. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że przepis art. 69 f) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji odnosi się jedynie tylko do odszkodowań należnych za nieruchomości, stanowiące obecnie własność komunalną. Powyższe wynika też z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, w którym projektodawcy podali, że (cyt.): " do czasu ostatecznego rozwiązania problemu dekretu niezbędne jest przejściowe wsparcie budżetu m. st. Warszawy w realizacji zgłoszonych roszczeń. (...) Projektowany przepis umożliwi otrzymanie przez m. st. Warszawę z Funduszu Reprywatyzacji dotacji celowej w rozumieniu art. 127 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dotacja celowa rozumiana jako środki przeznaczone na dofinansowanie zadań realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego)" - Sejm RP VII kadencji nr druku: 1799.

Kluczowym jednak zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie, zawarte w pkt 3 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., w którym organ stwierdził, że odszkodowanie (przyznane na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.) zostanie wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, rażąco naruszało prawo względnie zostało wydane bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnym zatem w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Przez wydanie zaś decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania, albo też przepis prawny jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.).

Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy – zdaniem składu orzekającego – nie można twierdzić, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., w części, w której organ stwierdził, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji (pkt 3 decyzji), została wydana z warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowił przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 (dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Nie można się zatem zgodzić z poglądem organów, że z w/w przepisu wynikało "wprost", iż – po myśli art. 132 ust. 5 u.g.n. - do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany był w niniejszej sprawie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, gdyż – jak wyżej wspomniano - właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. zawiera bowiem wyraźnie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale tylko "odpowiednie". Przepis ten jest więc przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie.

Oceniając więc powyższą regulację prawną, w kontekście rażącego naruszenia prawa, należy uznać, że kwestia pochodzenia środków finansowych, z których miałoby być pokryte przyznane w tej sprawie odszkodowanie, nie była w pełni oczywista, jak również nie było oczywiste, jakie przepisy w tym, konkretnym przypadku będą miały zastosowanie. Na pogląd ten wpływa bowiem także okoliczność, że regulacja prawna, na której Prezydent m. st. Warszawy oparł swoje rozstrzygnięcie w pkt 3 decyzji z dnia [...] października 2012 r., jest regulacją późniejszą od tej, którą zawiera art. 215 ust. 2 u.g.n. Sama wprawdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji jest oczywiście aktem prawnym wcześniejszym od ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta ostatnia ustawa weszła bowiem w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Początkowo jednak art. 56 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji stanowił jedną jednostkę redakcyjną, stanowiąc, że w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji co najmniej 10% wszystkich oferowanych do zbycia akcji Skarbu Państwa przeznacza się na zasilenie systemu ubezpieczeń społecznych. W dniu 6 maja 2000 r. weszła w życie ustawa nowelizująca tę ustawę (Dz. U. z 2000 r. Nr 31, poz. 283), która artykułowi 56 nadała nową treść. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem tego przepisu, 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji albo wpływu uzyskanego przez budżet państwa ze sprzedaży tych akcji przeznacza się na cele związane z zaspokojeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Obecnie kwestię tę reguluje art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy, przewidując, że planowane kwoty oraz przeznaczenie przychodów z prywatyzacji określa co rok ustawa budżetowa. Z przychodów uzyskanych z prywatyzacji tworzy się określone fundusze celowe, a wśród nich Fundusz Reprywatyzacyjny, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji albo wpływu uzyskanego przez budżet państwa ze sprzedaży tych akcji przeznacza się na cele związane z zaspokojeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa, poprzez wypłatę odszkodowań wynikających z prawomocnych wyroków i ugód sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych w związku z nacjonalizacją mienia. Wprawdzie przy tym ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji oraz ustawy ją nowelizujące nie odnosiły się wprost do przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie w jakim dotyczy on roszczeń związanych z nacjonalizacją dawnych nieruchomości warszawskich, dokonanej dekretem z 1945 r. a stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, ale nie można zaprzeczyć, że od dnia 6 maja 2000 r. obowiązuje celowa w tym zakresie regulacja prawna, poprzednio nieistniejąca, a która umożliwia wygospodarowanie i gromadzenie środków pieniężnych w celu przeznaczenia ich na pokrycie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa. Zgodnie zaś z zasadą lex posterior derogat legi priori, regulującą kolizję norm prawnych, norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą.

W przedstawionej zatem sytuacji prawnej przyjęcie przez Prezydenta m. st. Warszawy w pkt 3 kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji takiej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n., która dopuszczała zastosowanie w tej sprawie art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, nie mogło być więc traktowane jako rażące naruszenie prawa ani wydanie decyzji bez podstawy prawnej – w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Stan prawny na podstawie, którego organ orzekał nie był bowiem ani jasny a tym bardziej oczywisty. W związku z tym nie można było też wykluczyć, że decyzja ta miała jednak umocowanie prawne. Tym niemniej skoro jednak zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, uchylał decyzje obu instancji, to – jak wyżej wspomniano - należało uznać, że odpowiadał on prawu. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy, organy winny zastosować wyżej przedstawioną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosząc ją do art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

Z tych powodów – z mocy art. 184 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji