Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 pkt 1-3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. G. i M. C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], udzielającą [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej, spowodowane odwodnieniem [...] tej Spółki – odkrywki [...], gmina [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia [...] października 2017 r. [...] S.A, złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej spowodowane odwodnieniem [...] – odkrywki [...], na terenie gminy [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej o maksymalnym zasięgu oddziaływania 82 km2 w poziomie czwartorzędowym przypowierzchniowym, o maksymalnym leju depresji 104 km2 w poziomie czwartorzędowym oraz maksymalnym leju depresji 126 km2 w poziomie trzeciorzędowym – kredowym. Z uwagi na odwołanie złożone od tej decyzji przez Z. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Prezes PGW Wody Polskie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ponownego przeanalizowania sprawy pod kątem zasięgu oddziaływania obniżenia poziomu zwierciadła wód podziemnych z uwzględnieniem oceny oddziaływania na środowisko. Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, organem właściwym do załatwienia sprawy został Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...].

W trakcie ponownego postępowania do Dyrektora RZGW Wód Polskich w [...] wpłynęło pismo [...] S.A. z dnia [...] października 2018 r., zawierające dodatkowe materiały do sprawy, w tym: zaktualizowany wykaz właścicieli istniejących urządzeń wodnych zlokalizowanych w zasięgu zamierzonego korzystania z wód, nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę [...] S.A. w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz odmowę Ministerstwa Środowiska odnoszącą się udostępnienia opinii Komisji Europejskiej w przedmiocie numerycznego modelu hydrogeologicznego dla odkrywki [...].

Pismami z [...] i [...] listopada 2018 r. oraz z [...] stycznia i [...] marca 2019 r. Z. G. i M. C. nadesłali dodatkowe dokumenty i uwagi, odnoszące się do potrzeby opracowania oceny oddziaływania na środowisko, a także zdjęcia obrazujące zanik wody w [...]. Zwrócili też uwagę na istnienie okoliczności do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, zgłosili potrzebę zapewnienia bezpłatnych dostaw wody do ich gospodarstw rolnych w ilościach zgodnych z posiadanymi przez nich pozwoleniami na pobór wód z ich studni głębinowych, wnieśli też o wystąpienie do GDOŚ o "Numeryczny model hydrogeologiczny w zasięgu oddziaływania odkrywki [...]" (z roku 2014 ). Wyjaśnili również, że [...] zawarła ugodę z poprzednikiem prawnym M. C., a nie z obecnym właścicielem, a także że wypłacone odszkodowanie miało ograniczony charakter. Do akt sprawy zainteresowani dołączyli postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie infrastruktury odwodnienia wgłębnego odkrywki [...] – odprowadzanie wód czystych z odwodnienia wgłębnego.

Odnosząc się do uwag stron postępowania, [...] S.A. pismami z [...] listopada i [...] grudnia 2018 r. wyjaśniła, że prowadzi odwodnienia kopalni zgodnie z posiadanymi pozwoleniami wodnoprawnymi i na ich podstawie wody pochodzące z tego odwadniania wprowadza do cieków będących dopływami rzeki [...] oraz partycypuje w kosztach jej utrzymania. Przedstawiając informacje o wielkości przepływów w [...], [...] zwróciła uwagę, że na deficyt wody wpływ ma również susza hydrologiczna. Z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie wynika potrzeba uzyskania decyzji środowiskowej przed pozwoleniem wodnoprawnym na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, w związku z czym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego do czasu uzyskania decyzji środowiskowej. Odnośnie żądania dostarczania wody, to realizując przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, [...] wykonuje przyłącza wodociągowe lub wypłaca odszkodowania stosowne do nakładów poniesionych na prawidłowe funkcjonowanie studni. Z Panem C. [...] zawarła ugodę i zwróciła koszty opracowania dokumentacji, odwiercenia studni oraz zakupu pomp.

Na zapytanie z dnia [...] lutego 2019 r. o numeryczny model hydrogeologiczny, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uzyskał z Ministerstwa Środowiska wyjaśnienie pismem z dnia [...] marca 2019 r., że według jego wiedzy, model opracowany w 2014 r. nie był weryfikowany, ani oceniany w Ministerstwie i w tej sprawie nie toczy się żadne postępowanie. W odniesieniu do postępowania prowadzonego przez Komisję Europejską w związku z uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z ochrony siedlisk co do budowy i eksploatacji [...] wyjaśniono, że postępowanie to nie zostało zakończone i jest prowadzone przez GDOŚ.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGW Wody Polskie udzielił [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej, spowodowane odwodnieniem odkrywki [...] do rzędnej 40 m n.p.m. i maksymalnym zasięgu leja depresji w poziomie czwartorzędowym przypowierzchniowym do 82 km2. W decyzji tej na uprawnionego nałożono szereg obowiązków, w tym m.in. prowadzenia i rejestrowania pomiarów poziomu wód podziemnych, zapewnienia co najmniej przepływu naturalnego rzeki [...] i jej dopływów, sukcesywnego prowadzenia rekultywacji oraz przywracania do właściwego stanu elementów przyrodniczych, podjęcia działań mających na celu ograniczenie wpływu na wody powierzchniowe w obrębie zasięgu oddziaływania, poniesienia kosztów działań związanych z utrzymaniem pierwotnych wydajności studni w zasięgu oddziaływania, bądź podjęcia innych niezbędnych działań dla ochrony obszaru odwadnianego – co oznacza, że w tym zakresie zastosowano się do wytycznych zawartych w decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Pozwolenie zostało udzielone na czas do [...] stycznia 2028 r. W uzasadnieniu decyzji omówiono przebieg postępowania oraz czynności związane z uzyskaniem informacji w przedmiocie numerycznego modelu hydrogeologicznego oraz działań prowadzonych w związku z wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości UE, co do budowy i eksploatacji odkrywki [...]. W odniesieniu do wskazanej w decyzji Prezesa PGW Wody Polskie potrzeby ponownego przeanalizowania sprawy pod kątem zasięgu oddziaływania obniżenia poziomu zwierciadła wód podziemnych z uwzględnieniem oceny oddziaływania na środowisko, którą [...] zobowiązana była przeprowadzić stwierdzono, że obecne pozwolenie wodnoprawne ogranicza się do obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej, a nie do rozbudowy infrastruktury odwodnienia, będącej przedmiotem analizy w ramach przedsięwzięcia, a pozwolenie wodnoprawne na rozbudowę infrastruktury zostało udzielone odrębną decyzją, która jest ostateczna. Zwrócono również uwagę, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża [...] co oznacza, że odkrywka ta posiada decyzję środowiskową. Ponadto eksploatacja tej odkrywki nie jest inwestycją nową, ale kontynuowaną, prowadzoną na podstawie koncesji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz szeregu pozwoleń wodnoprawnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. G. i M. C., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 107 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na brak wystarczającego skonkretyzowania obowiązków nałożonych na [...] w punkcie II. podpunkty 5, 6 i 7 pozwolenia; art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 138 § 2 w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed RDOŚ w [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, poprzez brak wystąpienia do RDOŚ o "Numeryczny model hydrogeologiczny w zasięgu oddziaływania na środowisko" z roku 2014; a także naruszenie przepisu art. 125 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 7-8a w związku z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r.

W trakcie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy wpłynęło pismo [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym [...] dowodziła, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jak również do odmowy jego udzielenia. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którą [...] zobowiązana była przeprowadzić, stosownie do postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie jest związana z postępowaniem w przedmiocie długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej spowodowanego odwodnieniem odkrywki [...], bowiem dotyczy odrębnej sprawy – rozbudowy infrastruktury osadnika nr [...]. Ponadto od obowiązku tego [...] wniosła odwołanie, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do chwili obecnej sprawa jest w toku.

O uzyskanie informacji w przedmiocie stanu formalno-prawnego "Numerycznego modelu hydrogeologicznego w zasięgu oddziaływania odkrywki [...]" w toku postępowania występował zarówno organ I, jak i II instancji. Z szerokiej korespondencji w tej sprawie, prowadzonej od sierpnia 2017 r. do [...] lipca 2019 r. wynika, że nowa dokumentacja hydrogeologiczna przygotowana przez [...] nie była przedłożona Ministrowi Środowiska do zatwierdzenia, natomiast Ministerstwo Środowiska przekazało ją Komisji Europejskiej z informacją, że dane zawarte w nowym modelu hydrogeologicznym zostaną uwzględnione w prowadzonym postępowaniu wodnoprawnym. Jednocześnie w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. organ odwoławczy uzyskał informację, że w kwietniu tego roku Komisja Europejska przyjęła wyjaśnienia strony polskiej i zamknęła postępowanie prowadzone od 2008 r. o naruszenie prawa UE w odniesieniu do budowy i eksploatacji kopalni odkrywkowej [...].

Analizując akta sprawy oraz zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy zaznaczył, że jego zadaniem była powtórna analiza merytoryczna sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, na podstawie oceny całego materiału dowodowego, w granicach określonych przez przepisy art. 138 kpa.

Decyzja udzielająca [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej maksymalnie do rzędnej 40 m n.p.m., o zasięgu leja depresji w poziomie przypowierzchniowym wynoszącym 82 km2, uwzględnia dane zawarte w "Numerycznym modelu hydrogeologiczny w zasięgu oddziaływania odkrywki [...]", Opracowanie [...] z maja 2014 r. Decyzja ta ma bezpośredni związek z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., udzielającą [...] w [...] pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładu górniczego i jest konsekwencją tej decyzji, bowiem długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej jest nieodłącznym zjawiskiem odwadniania zakładu górniczego. Ponadto [...] nie jest obiektem nowym, lecz istniejącym i odwadnianie tego zakładu jest wynikiem działalności prowadzonej na podstawie uzyskanej koncesji i wcześniejszych pozwoleń wodnoprawnych. Odwadnianie zakładu górniczego prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji, niezależnie od woli [...] i braku pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wód podziemnych, powoduje obniżenie zwierciadła wód gruntowych, a tym samym wywołuje szkody w środowisku oraz wobec osób trzecich. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wód podziemnych i określenie zasięgu oddziaływania tego obniżenia reguluje jednocześnie zakres obowiązków łagodzących negatywne skutki, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 7-8 Prawa wodnego z 2001 r., które z chwilą uprawomocnienia się decyzji staną się obowiązujące.

W decyzji z dnia [...] marca 2019 r. na uprawnionego nałożono szereg obowiązków, w tym w punkcie II.5. obowiązek poniesienia kosztów działań związanych z utrzymaniem pierwotnych wydajności studni głębinowych położonych w zasięgu oddziaływania, polegających na obniżeniu przewodów tłocznych, wymianie pomp lub dodatkowym zasilaniu itp. Można zgodzić się z uwagą odwołujących się, że decyzja nie precyzuje jakie inne niezbędne działania powinny być podejmowane, jednakże wypada wyjaśnić, że jednoznaczne określenie konkretnych działań mogłoby stanowić ograniczenie środków w stopniu niekorzystnym dla pokrzywdzonych. Niekorzystnym dla obu stron może być również brak zdefiniowania stanu pierwotnego, ale wynika to z faktu, że inwestycja jest kontynuowana i obecnie określenie stanu pierwotnego nie jest możliwe. Nałożony obowiązek oznacza, że [...] zobowiązana jest wdrożyć wszelkie środki dostępne ze względów technicznych i ekonomicznych, aby zakłady znajdujące się w zasięgu oddziaływania obniżonego zwierciadła wód gruntowych mogły korzystać z wody w dotychczasowym zakresie.

Brak terminu realizacji nałożonych obowiązków wynika z faktu, że nie są to obowiązki jednorazowe do wykonania w określonym terminie, ale obowiązki ciągłe, które będą obowiązywać od chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna, aż do czasu jej obowiązywania. Nie można również określić robót, czy rodzaju instalacji niezbędnych do wykonania w ramach likwidacji ujemnych skutków obniżenia poziomu wód podziemnych, bowiem będą one zróżnicowane w poszczególnych ujęciach w zależności od głębokości ujęcia oraz od wielkości obniżenia tego poziomu.

Podobnie jest w przypadku warunku określonego w punkcie II.7 decyzji na podstawie przepisu art. 128 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego z 2001 r., którego celem jest prowadzenie niezbędnych działań ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. W tym konkretnym przypadku sprowadza się to do stosowania takich zabiegów technicznych, które w uzupełnieniu do naturalnych warunków hydrologicznych nie dopuszczą do zaniku przepływów w [...] i jej dopływach.

Zarzut odwołujących się, dotyczący niepozyskania przez organ I do prowadzonego postępowania "Numerycznego modelu hydrogeologicznego" z roku 2014 jest tylko częściowo słuszny. Jak wynika z akt sprawy model ten nie został przedłożony do zatwierdzenia Ministrowi Środowiska, ale był przez Ministerstwo Środowiska przekazany Komisji Europejskiej, a zawarte w nim dane zostały uwzględnione w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ odwoławczy podzielił wyjaśnienia nadesłane przez [...], że pozwolenie wodnoprawne na obniżenie zwierciadła wód gruntowych nie zostało wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wśród decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza brak podstaw do zawieszenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za utrzymaniem w mocy przedmiotowej decyzji organu I instancji jest informacja zawarta w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., że w kwietniu 2019 r. Komisja Europejska przyjęła wyjaśnienia strony polskiej i zamknęła prowadzone od 2008 r. postępowanie o naruszenie prawa UE w odniesieniu do budowy i eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego Tomisławice.

Organ II instancji podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pozwoli na egzekwowanie obowiązków łagodzących negatywne skutki obniżenia zwierciadła wód gruntowych, w związku z czym orzekł jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Z. G. i M. C., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji niewykonalnej w chwili jej wydania, przy czym niewykonalność ma charakter trwały, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie 125 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 7-8a w związku z art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego niespełniającego wymogów ustawowych;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na brak precyzyjności rozstrzygnięcia w zakresie punkcie II. podpunkty 5, 6, 7 i 9, poprzez brak wystarczającego skonkretyzowania obowiązków nałożonych na [...] w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, co czyni ich wykonanie nieweryfikowalnym;

- art. 78 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka dra hab. L. P. (dowód wnioskowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji);

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa:

a) poprzez brak wzięcia pod uwagę oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie infrastruktury odkrywki węgla brunatnego [...], co do którego to przedsięwzięcia prowadzone jest postępowanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...];

b) poprzez brak wzięcia pod uwagę rezultatów rzeczonego postępowania przy wydaniu decyzji przez organ I instancji, jak i oceny oddziaływania na środowisko jaka ma być przeprowadzona w ramach postępowania dot. przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie infrastruktury odwodnienia wgłębnego odkrywki węgla brunatnego [...] etap [...] i [...] – odprowadzenie wód czystych z odwodnienia wgłębnego;

c) poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, jako że była oparta o wadliwy operat wodnoprawny.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie o jej uchylenie w całości, a także o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości, względnie jej uchylenie w całości. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu [...] marca 2020 r. do akt wpłynęło pismo M. C., w którym wniósł on o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r., nr [...] oraz zawiadomienia i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa, sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd nie uwzględnił wniosku M. C. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do jego pisma datowanego na [...] lutego 2020 r. (data złożenia do akt: [...] marca 2020 r.), bowiem dotyczą one odrębnych postępowań administracyjnych, które nie są związane z pozwoleniem wodnoprawnym na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody poziemnej spowodowane odwodnieniem [...] – odkrywka [...]. Granice rozpoznania przez sąd sprawy administracyjnej wyznacza z jednej strony wydana decyzja administracyjna, z drugiej zaś wniesiona w tym przedmiocie skarga. Dlatego z całą mocą podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie była rozbudowa odwodnienia wgłębnego odkrywki [...] etap [...] i [...], ani tym bardziej przeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też zaoferowane przez skarżącego dokumenty nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zarzuty zawarte w powołanym piśmie M. C. odnoszą się do ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża [...] i jako takie nie mogły odnieść skutku w odniesieniu do zaskarżonej aktualnie decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie wodnoprawne z [...] września 2019 r.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), z wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 574 pkt 1-5 tej ustawy. Na mocy art. 573 powołanej ustawy, z dniem 31 grudnia 2017 r. utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wobec czego to przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stosownie bowiem do ww. przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro postępowanie w przedmiocie udzielenia [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej spowodowane odwodnieniem [...] tej Spółki – odkrywki [...] zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 2017 r., a więc jeszcze podczas obowiązywania ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., to organy prawidłowo zastosowały przepisy tej ustawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 12 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne było wymagane na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. Wobec tego organy słusznie uznały, że postępowanie było zdeterminowane i ograniczone wnioskiem oraz powołaną wyżej podstawą prawną.

Przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego były określone w art. 126 Prawa wodnego. Zgodnie z punktem 1 tego artykułu, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody naruszał ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2 lub nie spełniał wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 – pozwolenie wodnoprawne nie mogło być udzielone.

W świetle art. 125 pkt 1, 2 i 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie mogło naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Należy podkreślić, iż prawidłowa wykładnia art. 125 pkt 3 Prawa wodnego wskazuje, że pojęcia "wymagań ochrony zdrowia ludzi zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków" nie można interpretować wyłącznie w aspekcie przepisów ustawy – Prawo wodne, lecz należy mieć także na uwadze przepisy innych ustaw, jak również przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej oraz przepisy prawa miejscowego, obowiązujące na danym terenie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w użyciu przez ustawodawcę sformułowania "wynikających z odrębnych przepisów".

W orzecznictwie sądowym przyjęło się, że z przepisów Prawa wodnego dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych wynikał obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 126 Prawa wodnego. Przepis art. 126 ww. ustawy był tak ukształtowany przez ustawodawcę, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez stronę, która ubiegała się o wydanie takiego pozwolenia, warunków przewidzianych w art. 131 Prawa wodnego, dopuszczalne było wyłącznie wówczas gdy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 126 tej ustawy. W przypadku zajścia którejkolwiek z przesłanek tam wskazanych organ zobowiązany był do odmowy wydania takiego pozwolenia (B. Rakoczy, Z. Bukowski, K. Szuma; Prawo wodne. Komentarz; LEX, Warszawa 2013, s. 593; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 721/11 i z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 749/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 740/12).

Brak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art. 126 Prawa wodnego obligował zatem organ administracji do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Kontrolowane w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 131 ust. 1 Prawa wodnego, wydane zostało na wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...].

Do złożonego wniosku, stosownie do treści art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, załączony został operat wodnoprawny, który jak oceniły organy obu instancji, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i został sporządzony przez uprawnioną osobę, zatem mógł stanowić podstawę techniczną udzielonego pozwolenia.

Zauważyć należy, że podstawowy dokument w sprawie, jakim jest operat wodnoprawny musi spełniać wszystkie wymogi określone art. 132 Prawa wodnego. Trzeba mieć na uwadze, że wydając pozwolenie wodnoprawne organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. To właśnie zadaniem organu jest ocena operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności stron postępowania a dopiero następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać należy, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki wykonania zamierzonego przedsięwzięcia wodnego, określone w takiej decyzji i skutki jakie będzie powodować w środowisku. Tylko przy spełnieniu określonych warunków organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję pozytywną. Sąd administracyjny nie może natomiast samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślić należy, że operat wodnoprawny, podobnie jak raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – mimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie – nie jest opinią biegłego (dowód z opinii biegłego dopuszcza bowiem organ), lecz jest on dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, stanowiącym dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. O ile wyboru właściwej metody opracowania operatu wodnoprawnego dokonuje osoba posiadająca specjalistyczne przygotowanie w tej dziedzinie, to operat taki musi jednak opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania materiałach/danych wyjściowych dotyczących przedmiotu opracowania. W badanej sprawie dotyczy to m.in. prawidłowego wyznaczenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. Dlatego w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania zamierzonego urządzenia wodnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy właściwie i wyczerpująco przeanalizował sprawę, w tym szczególnej ocenie poddał złożony przez wnioskodawcę operat wodnoprawny. Spełnia on zatem wszystkie konieczne wymogi. Wobec tego Sąd podzielił stanowisko Prezes Wód Polskich, że operat wodnoprawny został prawidłowo sporządzony w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary, a osoba sporządzająca operat posiadała wiedzę i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Ewentualne zarzuty co do ustaleń takiego dowodu, jeżeli nie chodzi o wady oczywiste lub możliwe do stwierdzenia przez osobę nie mającą wiedzy specjalistycznej, winny być co do zasady poparte specjalistyczną ekspertyzą. W niniejszej sprawie skarżący takich dowodów nie zaoferował. Przedłożona przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. opinia dra S. K., na którą powołują się skarżący, dotyczy zakresu ilości i rodzaju zanieczyszczeń odprowadzanych do wód wraz ze ściekami, co było przedmiotem odrębnej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Stanowisko do tej opinii zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Uwagi te nie mogły być więc uwzględnione w niniejszym postępowaniu, jako niemające z nim związku, stąd zarzut nieaktualności operatu wodnoprawnego nie znajduje uzasadnienia. Podobnie zeznania wnioskowanego w odwołaniu świadka dra hab. L. P. nie mogły zmienić obrazu sprawy, skoro operat wodnoprawny nie budził uzasadnionych wątpliwości i został należycie oceniony przez organy.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji udzielił pozwolenia wodnoprawnego na obniżenie zwierciadła wody podziemnej spowodowane odwodnieniem zakładu górniczego, nakładając jednocześnie na uprawnionego szereg obowiązków, w tym w punktach II.5. i II.6., poniesienia kosztów działań związanych z utrzymaniem pierwotnych wydajności studni głębinowych zawierających się w zasięgu oddziaływania (obniżenia przewodów tłocznych, wymiany pomp, dodatkowego zasilania itp.), a gdy to nie będzie wystarczające – do pogłębienia studni lub zastąpienia ich nowymi, bądź podjęcia innych niezbędnych działań. Utrzymując w mocy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne organ II instancji wyjaśnił, że skonkretyzowanie działań odszkodowawczych ograniczałoby ich zakres, a tym samym mogłoby być niekorzystne dla pokrzywdzonych. Sąd w pełni podzielił taką ocenę. Ponadto brak możliwości określenia stanu pierwotnego wydajności studni nie oznacza, jak to sugeruje skarżący, że decyzja jest niewykonalna. [...] została zobowiązana do "podjęcia innych niezbędnych działań", mających na celu ochronę obszaru odwanianego i są to zobowiązania przyszłościowe i długotrwałe. [...] zobowiązana jest realizować te obowiązki od chwili, gdy decyzja stanie się ostateczna i tak długo, jak długo będzie trwało obniżenie zwierciadła wód podziemnych. Z uwagi na przesuwanie się eksploatacji złoża węgla, a tym samym i szkód powodowanym obniżeniem zwierciadła wód podziemnych, ustalenie jednego terminu wykonania obowiązków nie jest możliwe. Działania odszkodowawcze nie są niewykonalne, a skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za ich niewykonalnością, przywołując zamiast tego wyroki sądów administracyjnych dotyczące odmiennych sytuacji. Z uwagi na powyższe wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności obu decyzji z uwagi na ich niewykonalność nie znajdował zatem uzasadnienia, gdyż niewykonalność taka nie występuje. Decyzje nie są zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Chybiony jest również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Pełnomocnik skarżących, reprezentujący ich również w postępowaniu administracyjnym, otrzymał pismo z dnia [...] lipca 2019 r. skierowane do GIOŚ o uzyskanie informacji w sprawie postępowania przed Komisją Europejską, a następnie w dniu [...]sierpnia 2019 r. w siedzibie organu li instancji dalszy pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał ich fotokopie (notatka w aktach organu II instancji), co umożliwiło skarżącym wniesienie uwag, czego jednak nie uczynili. Naruszenia tej zasady nie można też upatrywać w nieuwzględnieniu wniosku dowodowego strony w sytuacji, gdy wniosek taki jest niezasadny w okolicznościach danej sprawy.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia postępowań prowadzonych przez RDOŚ i GIOŚ w sprawie rozbudowy infrastruktury, w tym odwodnienia odkrywki węgla brunatnego [...] wyjaśnić należy, że przepisy ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dla długotrwałego obniżenia zwierciadła wody podziemnej nie wymagają określenia uwarunkowań środowiskowych. W myśl przepisu art. 59 ust. 1 tej ustawy, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), nie zaliczało długotrwałego obniżenia zwierciadła wody podziemnej do żadnej z grup tych przedsięwzięć, w związku z czym uzależnianie wydanie przedmiotowej decyzji od postępowań prowadzonych przez RDOŚ i GIOŚ nie było uzasadnione. Ponadto pozwolenie wodnoprawne na obniżenie zwierciadła wód gruntowych nie zostało wymienione w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wśród decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dalszej kolejności wskazać należy, że obowiązek uwzględnienia oceny oddziaływania na środowisko dotyczył rozbudowy osadnika nr [...], zatem odrębnego postępowania, od którego wydanie przedmiotowej decyzji nie jest uzależnione.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 125 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. w kontekście naruszenia prawa własności, bowiem z art. 123 ust. 2 tej ustawy wynikało, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec nieruchomości. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy stanowił natomiast, że korzystanie z wód nie może wyrządzać szkód. Obecne pozwolenie wodnoprawne określa obowiązki mające na celu likwidację szkód, w związku z czym organ I instancji nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji.

Jednocześnie, analiza akt sprawy uprawnia do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu z art. 7 kpa podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i zgodnie z wymogiem art. 77 § 1 kpa, w sposób wyczerpujący zebrały w sprawie cały materiał dowodowy. Dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę do akt sprawy wypełniły wymogi określone w przepisach ustawy Prawo wodne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć też należy, że podstawowy dokument w sprawie, jakim jest operat wodnoprawny sporządzony był w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary, a osoby sporządzające operat posiadają wiedzę i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. W aktach sprawy brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby zawarte w operacie wnioski, oraz które wskazywałyby na to, że długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 Prawa wodnego.

Powyżej wskazane okoliczności wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze. Sąd z urzędu nie stwierdził również żadnych wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd nie stwierdził także, aby organy administracji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący byli stroną kontrolowanego postępowania, mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa i bez przeszkód korzystali z przysługującego im uprawnienia do zajmowania stanowiska w sprawie. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została również właściwie uzasadniona, a organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżących.

Z przedstawionych dokumentów wynika zatem, że wnioskowane długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, a także spełnia wymagania, o których mowa w art. 125 pkt 3. Ponadto wydane pozwolenie wodnoprawne spełnia wymogi ustawowe z 125 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 pkt 7-8a i w związku z art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W rezultacie organ nie naruszył art. 138 § 2 kpa, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która zawiera wszystkie niezbędne elementy i stosownie do okoliczności sprawy wystarczająco konkretyzuje obowiązki nałożone na [...] w związku z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego w zakresie punktu II. podpunkty 5, 6, 7 i 9.

Reasumując, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organu obu instancji nie są zatem obarczone żadną z wad uzasadniających ich uchylenie.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.