Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 444/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi Centrum [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Centrum [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 listopada 2013 r. nr [.....] ustalił na wniosek J.P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na działce nr [.....] obr. [.....] wraz z infrastrukturą techniczną: sieć kanalizacji opadowej i sanitarnej, sieć energetyczna, sieć wodociągowa, wraz z wjazdem i obsługą komunikacyjną oraz przebudową drogi wewnętrznej z istniejącymi przy niej miejscami postojowymi i włączeniem w ul. [.....] na działkach nr nr [.....] obr. [.....] przy ul [.....] w K".

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 9 listopada 2012 r. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyło Dolnośląskie Centrum Doradztwa Gospodarczego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, nieznajdującym oparcia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu określeniu wskaźników zabudowy planowanej inwestycji (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), co skutkowało nieuzasadnionym, a co najmniej przedwczesnym przyjęciem, że tak sporządzona analiza oraz jej wyniki umożliwiały ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, a także wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem P. J.P. , tj. ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, wskutek czego organ przyjął w sposób nieuprawniony (a co najmniej przedwcześnie), że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem P. J.P. , tj. ustalenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W szerokim uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty, nawiązując do orzecznictwa sądowo administracyjnego.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. znak: [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 listopada 2013 r. nr [.....] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

Wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową.

Podniesiono, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr nr [.....] obr. [.....] .

Z przeprowadzonej - w następstwie uchylenia uprzedniej decyzji WZ - analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno -urbanistycznych Kolegium podało, że z uwagi na lokalizację projektowanego budynku w oddaleniu od pasów drogowych dróg publicznych (ul......) - brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w granicach od 29% do 39%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje takiego ustalenia. Owszem średnia w całym obszarze wynosi około 25%, natomiast dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten kształtuje się w przedziale od 16% do 45%. W związku z powyższym ustalenie przedmiotowego wskaźnika zgodnie z wnioskiem jest prawidłowe (34%), a zastosowany przedział od 29% do 39% znajduje uzasadnienie w kontekście ładu przestrzennego.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na 48 metrów z uwzględnieniem 10% tolerancji. Wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi od 5 metrów dla niewielkich budynków gospodarczych do 98 metrów dla budynku wielorodzinnego na działce nr [.....], a dla dominującej w bezpośrednim otoczeniu zabudowy wskaźnik ten wynosi od 35 metrów do 98 metrów. W związku z tym wnioskowana szerokość elewacji frontowej 48m zapewnia wpisanie nowego obiektu w parametry istniejące w analizowanym terenie.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 16 metrów z tolerancją do 1 metra przy zastosowaniu dachu płaskiego. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Warto bowiem zauważyć, że wysokość najwyższego budynku wielorodzinnego w obszarze objętym analizą wynosi na działce nr [.....] około 34 metry. Pozostałe budynki wielorodzinne posiadają wysokość do około 13 (zabudowa jednorodzinna po południowej stronie ul......) ora do 16 metrów dla budynku pomiędzy ul. [.....] oraz ul. [.....] .

Podsumowując tę część, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1290/10, opub. Lex nr 753488 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno -urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, Organ I instancji określił ustalił je w sposób wyważony. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.

Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a z ustaleń Organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia Organowi I instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., jak również art. 9, art. 11 i art. 107 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [.....] sp. z o.o. we W. Zakwestionowanej decyzji zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) skutkującym nieważnością wydanej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, albowiem przedmiotowe decyzje skierowane zostały do podmiotu (spółka [.....] S.A. w K. ) który utracił byt prawny przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 28 oraz 29 K.p.a., a w konsekwencji również art. 10 K.p.a. oraz 61 ust. 4 K.p.a. W przypadku braku uwzględnienia powyższego zarzutu zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

I. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej również "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym - nieznajdującym oparcia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - określeniu wskaźników zabudowy planowanej inwestycji (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), co skutkowało nieuzasadnionym, a co najmniej przedwczesnym, przyjęciem, że tak sporządzona analiza oraz jej wyniki umożliwiały ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, a także wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem Pana J.P. , tj. ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego.

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz bez oceny całokształtu materiału dowodowego, a to m. in. z uwagi na:

a) brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

b) dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i niewszechstronny, sprzeczny z zasadami wnioskowania i logiki;

c) niewypowiedzenie się organu II instancji odnośnie poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym bez wskazania przez organ stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, a także brak wypowiedzenia się w zakresie stanowiska (zarzutów i argumentacji) skarżącej zawartego w odwołaniu z 24 grudnia 2013 r., w tym co do konieczności przeprowadzenia w sprawie dodatkowych czynności dowodowych:

- uzupełnienia i dodatkowego uzasadnienia analizy i jej wyników w zakresie określenia wskaźników zabudowy dla planowanej inwestycji (ewentualnie sporządzenia nowej analizy), a także

- zbadania w toku postępowania wyjaśniającego (czego zaniechano) parametru powierzchni biologicznie czynnej,

wskutek czego organ II instancji nieprawidłowo (a co najmniej przedwcześnie) i w sposób dowolny uznał, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem Pana J.P. , tj. pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego; co w konsekwencji skutkowało naruszeniem:

2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczającym uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji (art. 7 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.), przejawiającym się m. in. w braku należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając m.in., że:

a) zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie w sprawie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury administracyjnej;

b) zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem Pana J.P. , tj. pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego;

3) art. 15 K.p.a., poprzez dokonanie przez organ II instancji wyłącznie (wybiórczej) kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, bez ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawy oraz bez wnikliwego zbadania zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu z 24 grudnia 2013 r.;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy organ powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.).

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z kolei w przypadku braku uwzględnienia powyższego zarzutu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z poniesioną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

Nie jest zasadny zarzut nieważności postępowania, sprowadzający się do uznania, że skoro jedną ze stron była Spółka [.....] S.A., a Spółka ta została jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie przejęta przez Spółkę [.....] S.A., to jest to sytuacja skierowania decyzji do podmiotu, który nie istniał w trakcie postępowania administracyjnego. Spółka [.....] S.A. ani Spółka [.....] S.A. nie są podmiotami, które zwróciły się w tej sprawie do organów administracji o ustalenie warunków zabudowy. Nie były one inwestorami. Tylko w przypadku, gdyby to inwestor w toku postępowania administracyjnego przestał istnieć, a organ administracyjny nadal prowadził wobec niego postępowanie administracyjne i wydał dla tego podmiotu decyzję ustalającą warunki zabudowy – to wówczas zaistniałaby przesłanka stanowiąca spełnienie normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Nie stanowi natomiast przesłanki uzasadniającej unieważnienie decyzji sytuacja, w której inna strona niż inwestor nie została prawidłowo oznaczona w sprawie, aczkolwiek i tak brała w nim udział. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego, na adres Spółki [.....] S.A. była kierowana w sprawie korespondencja i przesyłki te były odbierane przez spółkę energetyczną będącą następcą prawnym Spółki [.....] – czyli Spółka [.....] S.A. Nie jest to także przesłanka uzasadniająca unieważnienie wydanych w tej sprawie decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące nieprawidłowego ustalenia warunków zabudowy są trafne i Sąd je podziela.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niezależnie od oceny pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że w tej sprawie warunek objęty w pkt 3 ww. przepisu nie został dochowany i to jest jedną z przyczyn uchylenia obu decyzji. Do wniosku z dnia 9 listopada 2012 r. inwestor przedłożył oświadczenia dysponentów sieci uzbrojenia terenu o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, ciepłowniczej i gazowej. Jak wynika z załączników do tego wniosku, oświadczenie zawierające warunki dostawy wód i odbioru kanalizacji z daty 18 marca 2011 r. było ważne do dnia 16 marca 2013 r. Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej z daty 13 marca 2012 r. było ważne do dnia 13 marca 2013 r. Także oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej z daty 3 marca 2011 r. było ważne do dnia 3 marca 2013 r., a oświadczenie dotyczące dostaw gazu z daty 15 marca 2011 r. było ważne do dnia 15 marca 2012 r. Decyzję organ I instancji wydał zaś w dniu 29 listopada 2013 r. Jedynym ważnym na tą datę oświadczeniem było oświadczenie dysponenta sieci kanalizacji opadowej (dotyczące warunków odprowadzania wód opadowych z działki nr [.....] ) z dnia 7 stycznia 2013 r. (ważne do dnia 7 stycznia 2015 r.). To zaś oznacza, że tak na datę wydania przez organ II instancji, jak i na datę wydania przez organ I instancji w tej sprawie decyzji, organy nie dysponowały zapewnieniem istnienia lub projektowania uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Mimo tego braku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi oczywiste naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Dokonując oceny prawidłowości ustalonych parametrów przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdza, że w tym zakresie organy także popełniły istotne uchybienia. Zarzuty zawarte w skardze, a dotycząca ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, są trafne. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej, a wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Taka analiza została w tej sprawie sporządzona i zakreślono obszar tej analizy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej sprawie organy w ogóle nie ustalały linii zabudowy, wyjaśniając to brakiem bezpośredniego dostępu działki nr [.....] do drogi publicznej. Taki argument nie jest zasadny, ponieważ ani nie opera się o jakąkolwiek podstawę prawną, ani też nie jest logiczny. Skoro powołany § 4 rozporządzenia jako zasadę przyjmuje wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i w żadnym przypadku nie pozwala na odstąpienie od jej wyznaczania, ani też nie wskazuje, że w razie braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej takiej linii się nie wyznacza – to niedopuszczalnym było pominięcie ustalania tej linii w tej sprawie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W tej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalnym jest wyznaczenie innego wskaźnika (niż wynika to z powołanego wyżej § 5 ust. 1 rozporządzenia) wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja ustala ten wskaźnik w przedziale od 29 % do 39 % powierzchni działki w ogóle pomijając powody, dla których takiej wielkości wskaźnik w tej sprawie ustalono. Dopiero z analizy urbanistyczno-architektonicznej (sporządzonej na podstawie § 3 rozporządzenia) wynika, że wprawdzie średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru objętego analiza wynosi 25 %, to jednak mając na uwadze granicznie wielkości tego wskaźnika wynoszące na obszarze analizy od ok. 16 % do ok. 45 % - wyznaczenie wskaźnika 34 % "zapewni wpisanie nowego obiektu w parametry istniejące w analizowanym terenie". Już same graniczne wielkości współczynnika zabudowy są błędnie podane, bo w obszarze analizy wynoszą one od 10 % (działka nr [.....] ) do 48 % (działka nr [.....] ). Przede wszystkim jednak nie wiadomo, dlaczego mając na uwadze przedział od 16 % do 45 % współczynnika istniejącej powierzchni zabudowy, organ przyjął wielkość 34 %. Może i ta wielkość byłaby dopuszczalna, gdyby organy administracji próbowały przynajmniej ją uzasadnić. Owo "wpisanie nowego obiektu w parametry istniejące w analizowanym terenie" mogłoby równie dobrze uzasadnić wyznaczenie współczynnika na poziomie np. 18%, 25%, 30% jak i 44%. Podane przykładowo wielkości spełniają kryterium "wpisania nowego obiektu w parametry istniejące w analizowanym terenie", a mimo to są one diametralnie różne. Tym samym należy stwierdzić, że ani analiza urbanistyczno-architektoniczna, ani organy obu instancji nie zwróciły należytej uwagi na niezbędność opisania i wyjaśnienia przesłanki umożliwiającej ustalenie innego współczynnika niż średni współczynnik określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Całkowicie zaś nieuzasadnionym było dodatkowe podwyższenie tego współczynnika o 5 % do poziomu 39 % ze wskazaniem, że będzie on wynosił od 29 % do 39 %. Błędne jest przy tym określenie, że w związku z ustalaniem na etapie warunków zabudowy samej koncepcji i zarysów gabarytów, wprowadza się taką tolerancję. Jest to niezrozumienie istoty warunków zabudowy, które mają właśnie wyznaczać określone współczynniki przyszłej możliwej zabudowy, a od samego inwestora zależy, czy będzie chciał niejako "wpisać" swój projekt w dopuszczalne współczynniki. Na marginesie można jedynie wskazać, że w istocie wyznaczenie tego współczynnika powierzchni zabudowy zmierzało do uzasadnienia współczynnika podanego we wniosku inwestora (wynoszącego właśnie 34 % powierzchni działki). Wyznaczanie współczynnika powierzchni zabudowy jest uzależnione od tego, jaki jest stan powierzchni faktycznej zabudowy w obszarze analizy, a nie od tego, czy będzie on zgodny z wnioskiem inwestora.

Zasadnym jest zarzut skargi co do nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej. W ogóle nie wskazano w analizie średniej szerokości elewacji frontowych istniejących budynków, a tylko podano, że wynoszą one od 5 metrów do 98 metrów, przy czym dla zabudowy wielorodzinnej współczynnik ten wynosi od 35 metrów do 98 metrów. Wyznaczony w zakresie projektowanej inwestycji współczynnik szerokości elewacji frontowej wynoszący od 43,2 metra do 52,8 metra w żaden sposób nie został uzasadniony. Jedyną przesłanką ustalenia takiego współczynnika jest powołanie się na § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej niż średnia szerokość elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Także i w tym przypadku najprawdopodobniej taką szerokość przyjęto dlatego, że sam inwestor w swoim wniosku podał 48 metrów jako maksymalna szerokość elewacji frontowej. Tym samym w odniesieniu do tego parametru ani nie wyliczono średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizy, ani nie wskazano, dlaczego już sporządzona analiza miałaby uzasadniać wyznaczenie innego współczynnika niż średnia wielkość elewacji frontowych.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tej sprawie określenie wysokości oparto, jak się wydaje, na kryterium wynikającym z § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako przedłużenie wysokości zabudowy do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Uwaga Sądu w tym zakresie dotyczy jednak braku sprecyzowania, jaka jest wysokość budynków na działkach sąsiednich i które to działki organ przyjmuje za sąsiednie. Samo bowiem wyjaśnienie zawarte w analizie, że projektowana inwestycja znajduje się w otoczeniu zabudowy o bardzo zbliżonych wysokościach wynoszących ok. 16 metrów nie oznacza, że jest to wysokość 16 metrów. Ani organy tego nie podały, ani Sąd tego nie wie, ile wynosi wysokość "na poziomie około 16 metrów". Stąd trafnie w skardze zarzucono, że jest to mierzenie tej wysokości "na oko" bez precyzowania, a tym samym umowne jej określenie. Dodatkowo tą wysokość zmodyfikowano o 1 metr i to także nie wiadomo dlaczego podano wielkość modyfikacji na poziomie właśnie jednego metra. Także i w tym zakresie obowiązkiem organu I instancji było otrzymanie takiej analizy, z której wynikałaby wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizy, a nie wyznaczanie parametrów w sposób w istocie dowolny.

Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że w sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uzasadnia przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji.

Nie są to jednak wszystkie uchybienia. Wniosek inwestora po jego złożeniu był kilkakrotnie modyfikowany. I tak wniosek z daty 9 listopada 2012 r. obejmował ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na działce nr [.....] z infrastrukturą techniczną: sieć kanalizacji, opadowej i sanitarnej, sieć energetyczna, sieć wodociągowa wraz z wjazdami i obsługą komunikacyjną na działkach nr: nr [.....] . Zmiana tego wniosku z daty 7 stycznia 2013 r. obejmowała inwestycję pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na działce nr [.....] , infrastrukturą techniczną: sieć kanalizacji opadowej i sanitarnej, sieć energetyczna, sieć wodociągowa wraz z wjazdami i obsługą komunikacyjną na działkach nr: nr [.....] i dotyczyła zmiany co do działek o numerach: nr nr [.....] .

Kolejna zmiana wniosku z daty 11 stycznia 2013 r. obejmowała wykluczenie działki nr [.....].

We wniosku z daty 1 lipca 2013 r. inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na działce nr [.....] , infrastrukturą techniczną: sieć kanalizacji opadowej i sanitarnej, sieć energetyczna, sieć wodociągowa wraz z wjazdami i obsługą komunikacyjną oraz przebudową drogi wewnętrznej wraz z istniejącymi przy niej miejscami postojowymi oraz włączeniem w ul. Heila na działkach nr nr [.....] ". Tą zmianą wykluczono działkę nr [.....].

W przedostatniej zmianie wniosku z daty 5 lipca 2013 r. inwestor wniósł o wyłączenie z procedury ustalania warunków zabudowy działki nr [.....] . Ostatnia zmiana wniosku z daty 10 września 2013 r. obejmowała rozszerzenie wniosku o działki nr nr [.....] .

Porównując wszystkie modyfikacje i zmiany wniosku, na dzień 10 września 2013 r. (po ostatniej zmianie) wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy obejmował numery następujących działek: nr nr [.....] . Tymczasem decyzję organ I instancji wydał w odniesieniu do działek nr nr: [.....] Działka nr [.....] objęta wnioskiem nie znalazła się w decyzji organu I instancji, a działka nr [.....] objęta decyzją, w ogóle nie powinna się w niej znaleźć. Nie można ustalać warunków zabudowy dla działek, które nie zostały objęte wnioskiem inwestora.

Analizując krąg stron, Sąd powziął poważne wątpliwości do prawidłowości i tej kwestii. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby właściciele (względnie użytkownicy wieczyści) działek nr nr [.....] brali udział w postępowaniu. Być może nieruchomości objęte ww. działkami są reprezentowane w postępowaniu przez ich właścicieli, ale Sąd tego nie jest w stanie ustalić na podstawie akt sprawy, bo tej okoliczności organy nie badały, a przynajmniej nie ma na to dowodów w materiale dowodowym. Co najwyżej w stosunku do działek n rnr [.....] można przyjąć, że stanowią one własność Gminy Miasta K. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 154a).

Na koniec należy także stwierdzić, że organ II instancji po otrzymaniu odwołania winien w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie wniosła osoba należycie reprezentowana. W tej bowiem sprawie odwołanie w imieniu Spółki [.....] sp. z o.o. wniósł jej pełnomocnik, ale najprawdopodobniej organ odwoławczy nie wiedział, czy prawidłowo został ten pełnomocnik ustanowiony.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 u.p.z.p. oraz powoływanych już przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. To naruszenie związane jest z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego przez organy administracji, brakiem krytycznej oceny analizy i brakiem ustalenia spełnienia przesłanki tzw. uzbrojenia terenu, co także stanowi również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy zamiast ponownie przeanalizować przeprowadzone postępowanie, w istocie powtórzył w tym zakresie ustalenia organu I instancji, a tym samym także niezasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie zasługuje zaś na aprobatę zarzut skargi dotyczący spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, ponieważ zostały one wydane przedwcześnie.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien sporządzić ponowną analizę z uwzględnieniem wskazówek zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, zwrócić się do inwestora o przedłużenie aktualnych oświadczeń od tzw. dostawców mediów i ustalić krąg stron w tej sprawie. Dopiero po wyjaśnieniu tych wszystkich okoliczności i ocenie samej analizy, czy zawiera ona przekonywującą argumentację do ustalenia wyznaczonych w niej współczynników – należy wydać stosowaną decyzję.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.