Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2124/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2006 r. A. S.A. z siedzibą w P., wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. E. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 34,22 m2 na kolejne 18 miesięcy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 28 marca 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. M. w rejonie ul. E., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 3930, natomiast w szczycie popołudniowym 2700, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez [...] Policji, prędkości to 80 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania wynosi od 43,1 m do 68,1 m.

Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Wskazując powyższe, organ ocenił, iż lokalizacja reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

2. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] lutego 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 34,22 m2 dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ww. ustawy, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Według spółki, nienależycie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, ponieważ w aktach sprawy znajduje się opinia L. K. oraz badania BPRW S.A., na które powoływał się organ, a z którymi spółka nie mogła się zapoznać przed wydaniem decyzji. Opinia L. K. była ogólnikowa, nie dotyczy konkretnej lokalizacji i była rutynowo załączona do akt w podobnych sprawach. Przed wydaniem opinii nie przeprowadzono żadnych badań dotyczących wpływu reklam na bezpieczeństwo na drodze, nie podano też miejsca publikacji źródeł, na które powołuje się sporządzający opinię, co prowadzi do wniosku, że opinia ta, jako oparta na danych nieweryfikowalnych, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż norma ta reguluje stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też ma zastosowanie do sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego, już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia dla ruchu drogowego". SKO stwierdziło, iż organ I instancji powołał się na szereg dokumentów, co nie potwierdza zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z powodu niesprecyzowania zarzutu powołania biegłego z pominięciem trybu określonego przepisami k.p.a. organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Co do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 81 k.p.a. organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, organ posiadający specjalistyczną wiedzę z przedmiotowego zakresu, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (cyt. wyrok NSA).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. E. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację.

Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu/urządzenia, niezwiązanego z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu/urządzenia z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ww. ustawy. Przepis art. 40 ust. 1, formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż powyższa sytuacja jej nie dotyczy, bowiem reklama, w dacie ponownego złożenia wniosku, była już zainstalowana. Jej wniosek zatem należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 34,22 m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy, jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 34,22 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie. Przepis art. 38 ust. 1 jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 wskazanej ustawy, nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ww. ustawy Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 ww. ustawy, uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny.

Gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. o trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.