Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1074/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2016r. Burmistrz Miasta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, ustalił dla K. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami w parterze na terenie działki nr ewide[...] w miejscowości [...] przy ul. [...].

W odwołaniach od powyższej decyzji [...] oraz [...] wniosły o uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie ich interesu jako właścicielek sąsiedniej działki nr ewid.[...], w szczególności lokalizacją inwestycji na skraju skarpy powyżej ich nieruchomości. Zdaniem odwołujących decyzja jest niezgodna z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, inwestor planuje budynek mieszkalny o łącznej powierzchni [...]m2, w tym znaczna jego cześć może stanowić powierzchnię użytkową z garażami na [...] miejsc postojowych, takich gabarytów budynek jest niezgodny z sąsiednią zabudową jednorodzinna i nie jest budynkiem mieszkalnym. Działka nr [...] jest działką rolną natomiast z decyzji nie wynika aby została odrolniona. Tym samym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujące się wskazały również na nieprawidłowe oznaczenie skarpy na załączniku graficznym do decyzji oraz wadliwe oznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii nowej zabudowy. Zakwestionowały także brak przeprowadzenia badań gruntowych z uwagi na fakt nawiezienia przez wnioskodawcę na przedmiotową nieruchomość 2m gruzu, śmieci itp., co przy posadowieniu planowanego budynku może grozić katastrofą budowlaną. Nadto zarzuciły naruszenie § 11 pkt 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niebezpieczeństwa zalewania przez wody opadowe z ww. nieruchomości ich działki.

Decyzją z dnia [...] 2016r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia na wniosek inwestora z [...] 2015r. (uzupełniony pismami z [...] 2015r. oraz z [...] 2016r.) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w [...] planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach: szerokość elewacji frontowej [...]m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej [...] m, wysokość głównej kalenicy [...] m, do wniosku dołączono charakterystykę planowanej zabudowy, w tym gabaryty projektowanego obiektu budowlanego przedstawioną w formie graficznej oraz kserokopie mapy z zaznaczonym fragmentem działki.

Przywołując treść stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium stwierdziło, że zostały one zachowane przez organ pierwszej instancji. Obszar analizowany ustalono prawidłowo, a przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza zachowanie warunków "dobrego sąsiedztwa", czyli kontynuację funkcji i cech zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z podstawowymi parametrami zabudowy. Organ odwoławczy zaakceptował, jako zgodne z przepisami rozporządzenia, zastosowane przez organ pierwszej instancji odstępstwa od parametrów średnich, jako uzasadnione w okolicznościach sprawy, i zapewniające zachowanie warunków kompozycyjno-estetycznych, co uzasadnił na podstawie przeprowadzonej w sprawie analizy. Kolegium szczegółowo odniosło się do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Za właściwe Kolegium uznało także ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie linii zabudowy, ustalonej w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy, działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem są niezabudowane. Najbliższy budynek na działce nr ewid.[...] zlokalizowany jest w odległości [...] m od linii rozgraniczenia z przyległą drogą wewnętrzną (działka nr [...]), w związku z czym dla planowanej inwestycji wyznaczono nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości [...] m od linii rozgraniczenia z przyległą drogą wewnętrzną (działka nr [...]), jako przedłużenie na działkach sąsiednich – działka nr [...]. Zdaniem kolegium takie ustalenie jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy, oznacza kontynuację dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działce zabudowanej położonej możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, a planowane przedsięwzięcie pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego i stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Przedmiotowa działka ma zapewniony warunek dostępu do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną – dz. nr ewid.[...] (służebność przejazdu i przechodu). Spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z ust. 5 – działka posiada wystarczające dla realizacji inwestycji uzbrojenie (kopie umów o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej oraz wodociągowej i kanalizacyjnej).

Organ wskazał, iż działka nr ewid.[...] zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z [...].2015r. stanowi grunty orne R klasy V. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgody ministra, z zastrzeżeniem ust. 2a wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Prawidłowo organ I instancji uznał zatem, że grunty na których planowana jest inwestycja (klasa V), nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Planowane zamierzenie nie narusza także przepisów odrębnych, projekt decyzji zosta uzgodniony z właściwymi organami.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Polskiej Izby Urbanistów z [...] 2014r. potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodu urbanisty osoby, która sporządziła analizę oraz projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy. Organ podtrzymał także swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu uprzedniej decyzji z [...] 2016r. dotyczące zarzutu posadowienia budynku na niestabilnym podłożu, co zdaniem stron może spowodować katastrofę budowlaną z powodu obsunięcia się skarpy z wybudowanym na niej budynkiem na nieruchomość odwołujących się. Wskazał w tym zakresie na przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące trenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz okoliczność, że w pkt 2.2 decyzji organu pierwszej instancji zawarto zalecenie, aby inwestor przed rozpoczęciem prac projektowych wykonał badania techniczne podłoża gruntowego w celu indywidualnego określenia warunków posadowienia obiektu budowlanego.

Kolegium wskazało, że w pkt 6.3 decyzji przewidziano odprowadzenie wód deszczowych z połaci dachowych na teren działki, stanowiącej własność inwestora, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Kwestia oddziaływania inwestycji na poszczególne nieruchomości będzie przedmiotem badania na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo została także ustalona linia zabudowy jako linia nieprzekraczalna, która winna wyznaczać maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, a wobec te linii budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. T. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2016r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy w całości z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich – właścicieli sąsiedniej działki nr [...] i zagrożeń spowodowanych wybudowaniem tak dużego budynku tuż przy granicy tej działki, na skraju skarpy.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania i podnoszone w toku postępowania podkreślając, że w uzasadnianiu decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do kwestii elewacji frontowej budynku, kąta nachylenia dachu, elewacji, attyki, czego ona nie kwestionuje, natomiast organ pominął zarzucana kwestię zagrożenia osunięcia skarpy, na której posadowiony ma być budynek mieszkalny. W zasadzie jest to hałda śmieci nawiezionych przez inwestora, która systematycznie osuwa się na działkę sąsiednią, o czym świadczą fotografie płotu. Płot pod naporem owej skarpy odchylił się o kilkanaście stopni, a szkody tej inwestor nie chce naprawić. W związku z tym skarżąca wniosła aby w warunkach zabudowy znalazł się zapis o konieczność zbudowania muru oporowego na granicy działki nr [...], aby zatrzymać osuwanie się ponad 2 metrowej skarpy.

Kolegium nie zajęło także żadnego stanowiska w sprawie odprowadzania wody do gruntu mimo, że w drodze jest kanalizacja. Przy dużych opadach deszczu i utwardzeniu działki sąsiada woda, nie tylko z dachu przyszłego budynku o pow. ponad [...] m2 zaleje działkę [...], a także budynki, które znajdują się poniżej (różnica poziomów około 3m). Ponadto po drugiej stronie działki inwestora [...] za droga znajduje się szereg domów, w tym dom mieszkalny Pana Kowalskiego (działka nr [...] z utwardzonym terenem z pochyleniem na drogę i działkę nr [...], wobec tego cała woda opadowa z dachu przyszłego budynku oraz budynków naprzeciwko poprzez działkę [...] zaleje działkę [...]. Nadto organ nie zajął konstruktywnego stanowiska w sprawie map dołączonych do warunków zabudowy, na których skarpa znajduje się na działce sąsiada [...], na Geoportalu a także w rzeczywistości skarpa znajduje się na działce [...], tak więc hipotetycznie budynek może zostać posadowiony na skraju skarpy (5-6m od granicy sąsiada), inaczej niż na mapie dołączonej do decyzji gdzie linia rozgraniczająca teren inwestycji jest w ostrej granicy.

Zdaniem skarżącej inwestor zamierza wybudował nie budynek mieszkalny jednorodzinny lecz zaplecze techniczne dla swojej firmy, brak jest w warunkach zabudowy informacji czy budynek będzie podpiwniczony, ile będzie miał kondygnacji.

Tożsamą skargę wniosła J. T., jednak skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 października 2016r. sygn. II SA/Bd 1075/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd stwierdza brak podstaw do uwzględnienia skargi, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."),

Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 199 z późn.zm., dalej "u.p.z.p.").

Wobec zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do przepisów Konstytucji RP, które stanowią, że każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (art. 64 ust. 1), stwierdzając przy tym, że prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2). Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma wobec tego chronić interes podmiotów mających tytuł prawny do terenu objętego planem miejscowym albo którego dotyczą ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Najszerszym i najpełniejszym tytułem prawnym do terenu jest prawo własności. Z mocy tego przepisu zatem ustalono, że nie można odmówić właścicielowi nieruchomości prawa do jej zagospodarowania, odpowiadającego jego zamierzeniom co do sposobu wykorzystania nieruchomości, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - w wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa może nastąpić jedynie wtedy, gdy zamierzone wykorzystanie terenu spowoduje naruszenie chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym. To inwestor we wniosku określa szczegółowo (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.):

1) granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, (...);

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Na tej podstawie właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.).

W art. 60 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca zastrzegł, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej określone uprawnienia budowlane. W niniejszej sprawie jak zasadnie wskazał organ odwoławczy warunek ten został spełniony, co wynika jednoznacznie z analizy akt administracyjnych sprawy. Projekt decyzji został bowiem sporządzony przez urbanistę mgr inż. W. K., która jak wynika z zaświadczenia Północnej Okręgowej Izby Urbanistów z [...] 2014r. nr [...], posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Prawdziwości tego dokumentu urzędowego skarżąca nie podważyła.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był wniosek K. K. z [...] 2015r. (z późniejszymi zmianami) o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami w parterze, o wskazanych gabarytach i parametrach, na działce oznaczonej nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...]. Niesporna pozostaje okoliczność, że na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzi w sprawie przesłanka niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy ze względu na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu nim objętego ze względu na regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.

W kontekście kwestionowania w skardze rzeczywistego zamiaru inwestora, który jak zarzuca skarżąca, na sąsiedniej działce posiada już budynek mieszkalny, a zamierza na działce [...] wybudować obiekt, który w istocie będzie miał charakter nie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lecz dla celów prowadzonej działalności gospodarczej – usługowej, wskazać należy, że takie przypuszczenie nie mogło stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Podkreślenia wymaga, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja na danym terenie jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod konkretna określoną w niej inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowych przesłanek wynikających ze skonkretyzowanej normy prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, opubl. LEX nr 1216331).

Odnosząc się do zasadniczych wątpliwości skarżącej należy podkreślić, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają w niniejszym postępowaniu organowi na kontestowanie zamiaru inwestora co do gabarytów i powierzchni zabudowy planowanego budynku, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile spełnione zostaną wszystkie warunki określone przepisami prawa dla ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednakże, że o ile na późniejszym etapie procedury inwestycyjnej inwestor będzie jednak chciał zagospodarować przedmiotową działkę w inny sposób, lub nawet po wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, następnie przystąpi samowolnie do jego użytkowania w innej funkcji niż mieszkalna, współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej będzie pozbawiony ochrony swego interesu prawnego, przed skutkami takiego nielegalnego działania. Po pierwsze bowiem zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy zatem kwestionowanej decyzji burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy z [...] 2016r. możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie budynku o jednej funkcji – mieszkaniowej jednorodzinnej. Fakt wskazania przy określeniu rodzaju inwestycji, że budynek ten przewiduje garaże w parterze, nie zmienia jego podstawowej funkcji. Oznacza to, że owe garaże muszą być związane ściśle z funkcją mieszkaniową, a nie mogą być wykorzystywane dla celów ewentualnej działalności gospodarczej inwestora. Stosowne przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane definiują pojecie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, i na etapie postępowania w sprawie ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiary budowy, będą podlegały ocenie przez właściwy w tym zakresie organ. Ponadto wskazać przyjdzie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, także ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku wybudowanego i użytkowanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 – 3 u.p.z.p.), a w określonych przypadkach zmiany zagospodarowania terenu bez uprzedniego uzyskania takiej decyzji, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Nadto samowolne przystąpienie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego lub jego części wywołuje również sankcje administracyjne określone w ustawie Prawo budowlane.

Przechodząc do dalszej oceny legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków.

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie jest sporne i nie budzi w sprawie wątpliwości, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka nr [...] przylega bowiem bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], a nadto do drogi wewnętrznej działki nr [...], mając usytuowanie narożne. Nie ma także wątpliwości, że ze względu na lokalizację terenu inwestycji w obszarze zurbanizowanym, istnieją w sąsiedztwie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

W ocenie sądu, zasadnie także organy obydwu instancji uznały, co szczegółowo zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że teren planowanej inwestycji (grunt rolny klasy V) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z przepisami art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych leśnych.

Jak wynika z analizy akt sprawy, w szczególności odwołania skarżącej oraz skargi, na obecnym etapie prowadzonego powtórnie postępowania, które zostało uzupełnione po uprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium, skarżąca nie kwestionuje w istocie sposobu określenia obszaru analizowanego, ani dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, a jedynie niektóre z przyjętych na jej podstawie w decyzji parametrów spornego obiektu budowlanego. Ocena legalności wydanej decyzji koncentruje się zatem na prawidłowości ustalenia tych wymagań dla nowej zabudowy, które stanowią przedmiot zarzutów skargi.

Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z jego § 3, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy, granice obszaru wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, ale nie mniejszej niż 50 metrów. W sprawie została przeprowadzona analiza na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod oznaczonym numerem, odpowiadającej zatem wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w aktach sprawy). Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że wynik analizy, o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierający część opisową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji. Wydana decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1 oraz załącznik nr 2 – wynik analizy urbanistycznej, zawierające wnioski w przeprowadzonej analizy. Jednocześnie przepis § 9 ust. 3 rozporządzenie rozróżnia część graficzną decyzji o warunkach oraz część graficzną analizy, nie ma zatem podstaw do utożsamiania obu tych dokumentów, a przez to do żądania, aby część graficzna sporządzonej analizy stanowiła wprost załącznik do decyzji, stanowiąc część graficzną decyzji o warunkach. Część graficzna decyzji może ograniczać się do wyników sporządzonej analizy. Zarówno analiza, jak i załącznik graficzny do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzone zostały zatem na mapach zgodnych z wymogami prawa, których aktualność potwierdza podpis właściwego pracownika Starostwa Powiatowego. Przedstawione przez skarżącą mapy z Goportalu, nie mają waloru dokumentów urzędowych. Skarżąca w skuteczny sposób nie zakwestionowała mocy dowodowej i domniemania prawdziwości map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie nie są zatem skuteczne. Ewentualne kwestionowanie treści tych map, w tym usytuowania spornej skarpy, czy też ukształtowania terenu, nie może odbywać się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie sądu, obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo określony, jako trzykrotna szerokość frontu działki, i na tak określonym obszarze dokonano zgodnej z przepisami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wyznaczenie pozostałych parametrów i cech zabudowy winno nastąpić w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu. Tworząc je prawodawca uwzględnił fakt, że ustalanie warunków może dotyczyć bardzo zróżnicowanych przypadków, realizacji zamierzeń budowlanych na terenach o różnej intensywności zabudowy. W konsekwencji w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 przewidział możliwość ustalenia określonych parametrów w sposób zindywidualizowany, w zależności od wyników analizy. Jakkolwiek zatem każdorazowo zasadą jest wyznaczenie określonych wskaźników poprzez średnie stwierdzone w obszarze analizowanym lub poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich, to ze względu na wynik analizy i szczególną sytuację faktyczną, umożliwiono odstępstwa od tych zasad. Powierzenie sporządzenia projektu osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne ma stanowić gwarancję, że wybór najbardziej prawidłowego pod względem urbanistycznym rozwiązania będzie rzeczowy i miarodajny. W niniejszej sprawie Sąd akceptuje jako prawidłową dokonaną w tym zakresie ustalenia organów oparte na wynikach analizy.

Odnosząc się do parametrów kwestionowanych przez skarżącą wprost, czy też pośrednio wskazać przyjdzie w szczególności, iż zostało w analizie ustalone oraz uzasadnione, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi w zaokrągleniu 19%, zatem dopuszczalne było przyjęcie wielkości wnioskowanej zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w wielkości nieznacznie większej do 22% (obliczonej uwzględniając powierzchnię planowanej zabudowy do powierzchni działki [...]) zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Analogicznie sprawa wygląda w przypadku szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej nawiązanie do parametrów zabudowy o podobnej funkcji uzasadniało zastosowanie wielkości typowych dla tych obiektów, przy rezygnacji ze średniej. Zostało to omówione na stronie 9 i 10 analizy urbanistycznej, jest zgodne z wnioskiem. W analizie słusznie wskazano, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działka objętą wnioskiem są niezabudowane, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej najbliżej położonego budynku mieszkalnego na działce [...]wynosi około [...] m, wysokość kalenicy ok. 8,00 m. Zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowana przez inwestora 5,65 m odpowiada wymogom określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Niezasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczące ustalonej w decyzji z [...] 2016r. linii zabudowy, określonej na załączniku graficznym nr 1. Organ wyznaczył linię zabudowy stanowiącą w istocie linię łamaną wzdłuż dwóch granic nieruchomości w odległości 6,00 m od granicy z ul. [...] oraz w takiej samej odległości wzdłuż granicy z działką sąsiednią stanowiącą drogę wewnętrzną, z której ma odbywać się główny wjazd na działkę [...].

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia określa ono wymagania dotyczące między innymi linii zabudowy, usytuowanie "linii zabudowy" stanowi jedną z cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( § 2 pkt 3). W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy ma działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązująca linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W analizie wskazano, w tym zakresie, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem są niezabudowane, najbliższy budynek na działce o nr ewid.[...] zlokalizowany jest w odległości [...] m od linii rozgraniczenia z przyległa drogą wewnętrzną (dz. nr [...]). Wobec tego wskazano, że dla planowanej inwestycji należy wyznaczyć nieprzekraczalna linię zabudowy w odległości [...] m od linii rozgraniczenia z przyległa droga wewnętrzną (dz. nr [...]) jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskazano nadto, że odległość planowanej inwestycji od granic z sąsiednią działką budowlaną należy ustalić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wyraziło stanowisko, że wyznaczenie linii zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia, nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że wyznaczona linia [...] m od granicy działki stanowi kontynuację dotychczasowej linii zabudowy, jaka występuje na działkach zabudowanych, położonych możliwie najbliżej nieruchomości, dla której ustala się warunki zabudowy. Odniósł się do tego, że działka nr [...] bezspornie jest "działką sąsiednią" w rozumieniu ww. przepisu. Bez znaczenia przy tym pozostaje określenie przez organ tej linii jako "nieprzekraczalnej, a nie jako obowiązującej", skoro wyznacza ona tylko maksymalne zbliżenie budynków do pasa drogowego, czyli budynek może pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości od linii zabudowy).

Stanowisko organu jest zasadne. W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się, zarówno na linię zabudowy, jak również "obowiązującą linię zabudowy". Nie budzi wątpliwości, że przepisy rozporządzenia należy interpretować zgodnie z przepisami ustawy. W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1218/11, z dnia 19 marca 2015r. sygn. II OSK 1987/13, z 17 maja 2016r. sygn. II OSK 2931/14).

Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Nadto podkreślenia wymaga, że działki sąsiednie w rozumieniu § 4 rozporządzenia są niezabudowane, zatem brak byłoby podstaw do "przedłużenia" nieukształtowanej linii zabudowy. Wyznaczanie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji, jak oczekuje tego skarżąca, ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową – bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego posłużenie się pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym dokładnym wyjaśnieniu odstępstwa nie narusza postanowień § 4 rozporządzenia.

Nie mogą także odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku pozostałe zarzuty skargi, które w istocie dotyczą dalszych etapów procedury inwestycyjnej.

Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie na tym etapie inwestor nie ma potrzeby dysponować projektem budowlanym. W takiej sytuacji za dopuszczalne należy uznać określenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z podaniem wielkości brzegowych, pod warunkiem że mieszczą się one w wynikach analizy urbanistycznej. Zasadniczo brak jest podstaw, aby w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określać konkretne usytuowanie budynku na terenie danej działki, nastąpi to dopiero na etapie wyznaczenia położenia obiektu budowlanego w ramach opracowywania projektu budowlanego. Uwzględniając stosowne przepisy w tym zakresie, wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane projektant zobowiązany będzie dostosować usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości, ukształtowania terenu, w tym geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, Także podnoszona przez skarżącą kwestia sposobu odprowadzenia wód opadowych (pkt 6.3) w związku z planowanym zamierzeniem będzie wymagała właściwego uwzględnienia w procesie budowlanym, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, w tym Prawa wodnego.

Nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, aby przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi lub terenów, na których występują takie ruchy, których rejestr prowadzi starosta. Pojęcie "ruchy masowe ziemi" oznacza powstające naturalnie lub na skutek działalności człowieka osuwanie, spełzywanie lub obrywanie powierzchniowych warstw skał, zwietrzeliny i gleby (art. 3 pkt 32a i art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 672). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (ust. 2). Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (ust. 3). Właściwy organ administracji w pozwoleniu na budowę szczegółowo określa zakres obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 3 (ust. 4).

Nie zostało przez skarżącą wykazane stosownymi dowodami, że działka nr [...] stanowi teren, o którym mowa w powyższych przepisach. Nie można zatem stwierdzić, aby organ naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez to, że nie dokonał uzgodnienia projektu decyzji ze starostą jako właściwym organem ochrony środowiska, także w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony postanowieniem Starosty [...] z [...].2016r. jako organu właściwego dla ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz postanowieniem Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6).

Ewentualne informacje i wątpliwości dotyczące zagrożenia osuwaniem się skarpy winna skarżąca zgłosić właściwemu staroście, który jest uprawniony do dokonania w tym zakresie ustaleń w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. Nr 121, poz. 840)

Mając na uwadze podane argumenty, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.