Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 387/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 6 pkt 1 i 3, ust. 7 pkt 5, ust. 10 pkt 1 ppkt a) i b)
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta cofnął zezwolenie nr [...] z dnia 6 grudnia 2007 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydane dla A. B., uprawniające do sprzedaży napojów alkoholowych w Delikatesach [...] – położonym w L. przy [...].

W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na art. 18 ust. 10 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. do wniosku o wydanie zezwolenia dołączył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. o wyrażeniu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała ta zapadła większością głosów – 72,43 % za. W dniu 26 listopada 2007 r. Zarząd Wspólnoty wyraził zgodę na usytuowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych we wskazanym lokalu.

H. M. – członek Wspólnoty, w dniu 16 stycznia 2008 r., wniosła o uchylenie zezwolenia, podnosząc brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku.

Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 190/08 oddalił wniosek K. B. i A. B. o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.

Organ uzasadniając swoje orzeczenie stwierdził, że do wniosku o wydanie zezwolenia , zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, dołącza się "pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym", wobec czego brak takiej zgody należy uznać za nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych , co zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia.

A. B. odwołał się od tej decyzji twierdząc, że cytowany przez organ przepis daje prawo cofnięcia zezwolenia jedynie w przypadku, gdy po uzyskaniu zezwolenia jego beneficjent łamie ustawowe zasady sprzedaży. W szczególności chodzi o sprzedaż alkoholu nieletnim, nietrzeźwym, w miejscach komunikacji publicznej, podczas zgromadzeń. W sprawie sytuacja taka nie występuje, a fakt nie uzyskania zgody sąsiada na sprzedaż alkoholu nie podlega dyspozycji art. 18 ust. 10 pkt 1 powoływanej ustawy. Skarżący podniósł, że zastosowany przez organ tryb postępowania jest niewłaściwy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...], powołując się m.in. na art. 18 ust. 7 pkt 5 i ust. 10 ustawy z dnia 26 września 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, utrzymało w mocy decyzję organu Burmistrza Miasta stwierdzając, że cofnął on wydane zezwolenie w związku ze stwierdzeniem faktu utraty tytułu prawnego do lokalu, w którym prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą cofnięcia zezwolenia może być nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych ( art. 18 ust. 10 pkt 2 ) , a warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu ( art. 18 ust. 7 pkt 5 ).

Organ odwoławczy wskazał, że z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, iż lokal, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych stanowi część budynku zarządzanego przez wspólnotę mieszkaniową. W przypadku współwłasności każdy ze współwłaścicieli powinien wyrazić zgodę, a jeśli uczyni to wspólnota uchwałą, nikt ze współwłaścicieli nie może wyrazić sprzeciwu. Dla stwierdzenia dysponowania tytułem prawnym do lokalu niezbędna jest w istocie zgoda wszystkich współwłaścicieli. Pani H. M. takiej zgody nie wyraziła. Sąd oddalił też wniosek A. B. o zobowiązanie H. M. do złożenia oświadczenia woli.

Wobec powyższego brak zgody jednego ze współwłaścicieli należy wziąć pod uwagę przy ocenie spełnienia warunków do sprzedaży napojów alkoholowych, a brak tytułu prawnego zobowiązywał właściwy organ do cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając skargę powtórzył argumentację odwołania wskazując, że z art. 18 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że cofnięcie zezwolenia ma charakter penalny i stanowi karę za naruszenie ustawowych zakazów. W ocenie skarżącego tryb postępowania przyjęty przez organ pierwszej instancji był nieprawidłowy, a Burmistrz winien wznowić postępowanie, rozstrzygając kwestię zezwolenia odrębną decyzją. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do argumentacji odwołania, a ponadto wskazał na fakt utraty tytułu prawnego do lokalu, mimo że ustalenie to jest oczywiście błędne, bowiem utrata tytułu prawnego nie miała miejsca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma charakteru kary, a jedynie jest konsekwencją stwierdzenia faktu utraty tytułu do lokalu, w którym prowadzono sprzedaż napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zajmował się oceną legalności, czyli zgodności z prawem, decyzji organu odwoławczego. Do jej dokonania niezbędnym jest przywołanie na wstępie niektórych faktów wynikających z przebiegu postępowania.

Jak wynika z akt administracyjnych , postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem H. M., stwierdzającej, że nie wyraziła zgody na sprzedaż alkoholu w sklepie prowadzonym przez skarżącego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania przywoływało art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz.473 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Postępowanie z wniosku K. B. ( nie zaś A. B.) i A. B. o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu , zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt I Ns 190/08) oddalającym wniosek, dotyczyło wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie wynika to co prawda z treści postanowienia Sądu, a uzasadnienie postanowienia nie było sporządzane, jednak to, czego dotyczyło postępowanie przed sądem powszechnym wynika choćby ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów- odpowiedzi na wniosek uczestnika postępowania Gminy Miasta L. z dnia 6 maja 2008 r. , pisma H. M. z dnia 4 grudnia 2008 r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, czy też postanowienia Burmistrza Miasta z dnia 27 maja 2009 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania.

Choć organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie stwierdził wprost, że skarżący nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez siebie sklepie, ale tak w osnowie, jak w uzasadnieniu decyzji przywołał art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, odnoszący się do zgody na sprzedaż napojów alkoholowych.

W aktach administracyjnych znajduje się zawarta przez skarżącego umowa najmu lokalu, w którym prowadzi on sprzedaż napojów alkoholowych - z jego właścicielami D. B. i K. B., a kwestia posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu nie była przez nikogo w toku postępowania kwestionowana, ani też nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego z przyczyn nie wynikających z zebranego w sprawie materiału organ odwoławczy uznał , że skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu , jak też z niewiadomych przyczyn uznał , że ta właśnie okoliczność była przyczyną cofnięcia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, dotyczącym konieczności posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, czyli innym przepisie, niż organ pierwszej instancji, w żaden sposób nie uzasadniając swego stanowiska.

Wywody uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, dotyczące konieczności wyrażenia zgody przez współwłaścicieli stanowiących wspólnotę , są niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne. Organ raz mówi o tym, że każdy z właścicieli, stanowiących wspólnotę , powinien wyrazić zgodę, a raz -że właściciel nie może wyrazić sprzeciwu, o ile zgodę wyrazi wspólnota stosowną uchwałą, ostatecznie stwierdzając, że dla stwierdzenia dysponowania tytułem prawnym do lokalu niezbędna jest w istocie zgoda wszystkich współwłaścicieli. Swych twierdzeń organ nie odnosi przy tym do jakiegokolwiek konkretnego stanu faktycznego , ani nie wskazuje jakichkolwiek przepisów prawa, które kwestie te normują.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ten naruszył także art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów uznając, że skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została ponadto wydana z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji zawiera wyżej przytoczone braki.

W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 135 p.p.s.a. pozwala Sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając to na uwadze Sąd dokonał też kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji.

Swą decyzję Burmistrz Miasta oparł o treść art. 18 ust. 10 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Art. 18 ust.10 pkt 1 ustawy stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych.

Art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy stanowi natomiast, że do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku , jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Organ pierwszej instancji uznał, że skoro do wniosku o wydanie zezwolenia , zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, dołącza się pisemną zgodę uprawnionego podmiotu na wydanie takiego zezwolenia, brak takiej zgody należy uznać za nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych , co zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia.

Z powyższym poglądem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgodzić się nie może.

Okoliczności sprawy wskazują na to, iż organ uznał, iż zgodę na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym lokalu, czy też -innymi słowy- zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym lokalu powinna wyrazić także H. M., która takiej zgody nie wyraziła. Stanowisko H. M. w tym względzie zostało wyrażone choćby w treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. nr [...], podjętej przed wydaniem przedmiotowego zezwolenia, w której to uchwale głosowała ona przeciw wyrażeniu skarżącemu zgody na sprzedaż napojów alkoholowych.

Brak zgody H. M. powodował, że skarżący nie dysponował wymaganą przez art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zgodą wszystkich współwłaścicieli, którą powinien w formie pisemnej dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia. Brak ten istniał w chwili wydania przedmiotowego zezwolenia.

Organ pierwszej instancji uznał , że brak takiej zgody upoważnia do cofnięcia zezwolenia , bowiem w jego ocenie stanowi to nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych.

Zauważyć należy, że organ oparł swe rozstrzygnięcie o treść art.18 ust. 10 pkt 1 ustawy, który nakazuje cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży takich napojów. Ustawa w art.18 ust. 10 pkt 1 ppkt a) i b) wskazuje , że nieprzestrzeganiem takich zasad jest "w szczególności": sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt, pod zastaw, a także sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 18 % alkoholu w ośrodkach szkoleniowych oraz sprzedaż i podawanie takich napojów w domach wypoczynkowych .

Mając na uwadze wyżej wymienione przykłady oraz treść całego art. 18 ust. 10 pkt 1 ppkt a) i b) ustawy stwierdzić należy, że zasady sprzedaży napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy nie dotyczą , w ocenie Sądu, wymagań formalnych koniecznych do prowadzenia sprzedaży alkoholu, lecz faktycznego sposobu prowadzenia sprzedaży alkoholu przez konkretny podmiot. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w oparciu o w/w przepis możliwe jest tylko wówczas, gdy uprawniony podmiot - mówiąc obrazowo - prowadząc taką sprzedaż - zachowuje się nagannie. Takich zachowań skarżącego w toku postępowania nie stwierdzono i nie takie okoliczności stanowiły podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Tak więc, w ocenie Sądu, organ ten cofając zezwolenie udzielone skarżącemu na sprzedaż napojów alkoholowych z przyczyn przez siebie wskazanych naruszył prawo materialne , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Już choćby z tego względu decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu.

Należy jednak ponadto zauważyć, że organ pierwszej instancji zbyt pochopnie potraktował pismo H. M. z dnia 16 stycznia 2008 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia z dnia 6 grudnia 2007 r. na sprzedaż napojów alkoholowych.

W swym piśmie H. M. wskazała , że zezwolenie na sprzedaż alkoholu zostało skarżącemu wydane z pominięciem uzyskania jej zgody. Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela budynku, czyli zgodę wszystkich właścicieli w przypadku "małej wspólnoty". W przypadku pana B. zawsze uchwała wspólnoty była przygotowywana po uzyskaniu zgody wszystkich właścicieli, a gdy tym razem nie wyraziła zgody, zgodę bezprawnie wydał zarząd wspólnoty. Uchwała właścicieli wspólnoty, wyrażająca zgodę na dokonanie przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a taką czynnością jest wyrażenie zgody na sprzedaż alkoholu, nie została podjęta. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wydania zezwolenia i uchylenie wydanej zgody.

Wskazane przez H. M. okoliczności dotyczą nie faktów mających miejsce po wydaniu zezwolenia, lecz prawidłowości wydanego zezwolenia. Uciążliwości sąsiadowania z nocnym sklepem, przywoływane w piśmie, uzasadniają nie wniosek, a jedynie powody nie wyrażenia przez nią zgody na sprzedaż alkoholu.

Wyraźne wskazanie na wadliwość wydanego zezwolenia obligowało organ do rozważenia, w którym z dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego należałoby to zezwolenie zweryfikować. W przypadku wątpliwości co do intencji H. M. obowiązkiem organu było wystąpienie do niej o udzielenie wyjaśnień, oczywiście przy jednoczesnym wskazaniu i wyjaśnieniu treści przepisów prawa normujących oba postępowania.

Tak więc z powyższych względów decyzja organu pierwszej instancji podlegała uchyleniu także z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd uchylił decyzję organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał na uwadze powyższe wskazania.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.