Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1995/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust 3, art. 138 §  2, art. 60 w zw. z art. 4 pkt 10, art. 43
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2240/05 w sprawie ze skargi Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kwotę 520 /pięćset dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2240/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek wniosku Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: na wniosek Dyrektora Generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wszczęte zostało postępowanie w sprawie o wygaśnięcie trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i ustanowieniu w stosunku do tej nieruchomości nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], orzeczono o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ustanowieniu na tej samej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Decyzja ta została doręczona do wiadomości Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W..

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W..

Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał na treść odpisu z księgi wieczystej nieruchomości KW [...] z dnia [...] września 2005 r., gdzie w dziale III tej księgi brak było na datę wydania decyzji wpisu prawa dzierżawy na rzecz Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., o wykreślenie którego wystąpił w dniu 22 lutego 2005 r. Dyrektor Generalny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazano także, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie o wydanie przedmiotowej nieruchomości, sygn. akt [...], Sąd oddalił powództwo tej Spółdzielni skierowane przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Stołecznemu Policji w W., stwierdzając, że powódka nie ma uprawnień do skutecznego żądania od pozwanego wydania nieruchomości.

Organ podkreślił, że Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. nie mogła być stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu toczącym się w sprawie przekazania trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to jest stroną decyzji nr [...], gdyż z całą pewnością nie była ona państwową jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, wymienioną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Zdaniem organu nie można było również wywodzić interesu prawnego Spółdzielni z przepisu art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta lub wydzierżawiona, ponieważ skutek ten wynika z mocy samego prawa nie zaś z rozstrzygnięcia organu administracji.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi w szczególności naruszenie art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez zakwestionowanie w postępowaniu administracyjnym przysługujących Spółdzielni praw dzierżawcy, podczas gdy w tej kwestii uprawnionym do orzekania jest jedynie sąd powszechny.

W ocenie Spółdzielni organ drugiej instancji naruszył przepis art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Spółdzielni statusu strony w postępowaniu. Skarżąca stała przy tym na stanowisku, że ponieważ w dacie wydawania decyzji zarówno orzeczenie o wykreśleniu wpisu w księdze wieczystej o istnieniu na rzecz Spółdzielni prawa dzierżawy jak i wspomniany wyrok Sądu Okręgowego w W. nie były prawomocne, Spółdzielnia powinna być traktowana przez organ jako dzierżawca terenu przy ulicy [...], gdyż legitymowała się w tym zakresie stosowną umową.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2240/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], i wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczą kontrowersyjną, a jednocześnie podstawową, była okoliczność istnienia umowy dzierżawy i związanych z nią szeregu innych umów, w tym umowy z dnia [...] marca 2004 r. o cesji praw wynikających z umowy dzierżawy, które to umowy dla Spółdzielni rodziły do przedmiotowej nieruchomości prawa dzierżawcy.

W związku z tym Sąd zgodził się ze skarżącą, iż w tego rodzaju przypadku spornym, o tym, czy strony wiąże konkretny stosunek cywilnoprawny, rozstrzyga sąd powszechny i dopóki nie zostanie w tej kwestii wydane prawomocne orzeczenie sądu, odmawianie Spółdzielni, legitymującej się dokumentem w postaci wskazanej umowy, statusu dzierżawcy było przedwczesne.

Sąd zaznaczył także, iż wspomniana umowa dzierżawy pierwotnie ujawniona była w księdze wieczystej, a wpis o wykreśleniu tego prawa z powyższej księgi, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie był jeszcze prawomocny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, doręczenie Spółdzielni za zwrotnym poświadczeniem odbioru decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 35 z dnia [...] świadczy o potraktowaniu adresatki przez organ jako strony postępowania, bowiem przepis art. 109 k.p.a. wyraźnie stanowi, że decyzję doręcza się stronom i bez znaczenia jest fakt, że w decyzji pod jej uzasadnieniem odnotowano, iż Spółdzielni decyzję tę doręczono "do wiadomości". Tego typu praktyka nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej. W związku z tym Sąd stanął na stanowisku, że jeśli organ zamierzał jedynie powiadomić skarżącą o fakcie wydania decyzji, czy nawet jej treści, mógł to uczynić poprzez przesłanie jej odpowiedniej informacji. Zatem Spółdzielnia z formalnego punktu widzenia – miała prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd podniósł, że znane mu jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że zawarcie umowy dzierżawy do gruntu nie daje dzierżawcy przymiotu strony w postępowaniu o ustanowienie zarządu w stosunku do tej nieruchomości (vide: wyrok z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt SA 1522/97 LEX nr 44539), wskazał jednak, że wyrok ten został wydany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), która nie zawierała regulacji analogicznej do cytowanego wyżej art. 46 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analizując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z regulacją dotycząca trwałego zarządu warto zwrócić uwagę, że treść przepisu art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami jest bardzo zbliżona do regulacji sformułowanej w art. 138 ust. 2 tejże ustawy, w myśl którego umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziałuje bowiem na jego sferę prawną, a więc, zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a., postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Kancelarii Prezesa Rady Ministrów radca prawny K. G., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 109 k.p.a. i art. 46 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżącej – Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wygaszenie trwałego zarządu jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa i ustanowienie trwałego zarządu innej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa nieruchomością Skarbu Państwa (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami), a przymiot ten wywodzi się z faktu przekazania Spółdzielni decyzji do wiadomości, co zdaniem Sądu pierwszej instancji jest doręczeniem w rozumieniu art. 109 k.p.a., a zatem doręczeniem skutkującym uznaniem przez organ jako strony postępowania podmiotu, który otrzymał decyzję "do wiadomości",

b) art. 46 ust. 3 oraz art. 138 ust. 2, art. 45, 46, 47 i 48 ust. 1 i 3 oraz art. 136, 137 i 138 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że treść art. 46 ust. 3 tej ustawy jest zbliżona do treści art. 138 ust. 2 ustawy, bez uwzględnienia, że przepisy te nie mogą być rozważane samodzielnie w oderwaniu od sytuacji, które regulują, tj. art. 45, 46, 47 i 48 oraz art. 136 i 137 wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z kategorycznym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyznającym Spółdzielni status strony w niniejszym postępowaniu. Wskazano, że chociaż przepis art. 28 k.p.a. nie przesądza generalnie o przymiocie strony konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie, to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało w tej kwestii stanowisko, najpełniej odzwierciedlone tezą wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, w którym Sąd ten stwierdza, że "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym".

Podniesiono, że teza przywołanego wyroku dotyczy wprawdzie obywatela, jednak jest aktualna w stosunku do każdego podmiotu postępowania administracyjnego dla oceny jego uprawnienia do występowania w danym postępowaniu w charakterze strony.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółdzielnia nabyła prawo obligacyjne do przedmiotowej nieruchomości i chociaż prawo to jest sporne, to jednak Spółdzielnia nie została prawa tego pozbawiona prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Spółdzielnia nigdy też nie weszła w posiadanie nieruchomości, a pozew o wydanie został oddalony przez dwie instancje sądu cywilnego. W ocenie pełnomocnika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie ulega także wątpliwości, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a zmiana trwałego zarządcy pozostaje bez wpływu na status prawny nieruchomości – stanowi ona nadal własność Skarbu Państwa.

W związku z tym wskazano, że z treści art. 46 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, biorąc pod uwagę zacytowaną tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wywieść wniosku o posiadaniu przez Spółdzielnię przymiotu strony, bowiem ani z art. 46 wskazanej ustawy, ani z pozostałych, stanowiących podstawę prawną decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], nie wynika uprawnienie organu administracji do władczego rozstrzygnięcia o prawach, czy obowiązkach Spółdzielni.

Podniesiono, że nie jest także uprawniony wniosek Sądu pierwszej instancji, polegający na uznaniu przymiotu Spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, który to przymiot Sąd wywiódł również (oprócz art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z faktu przekazania Spółdzielni decyzji do wiadomości, co Sąd potraktował jako doręczenie na podstawie art. 109 k.p.a.

Wskazano, że jak wynika z rozdzielnika pod uzasadnieniem decyzji, jako strony postępowania organ oznaczył dyrektorów generalnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a to z racji uprawnień tych osób w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa nadanym art. 20 ust. 2 pkt d i e ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej oraz Wydział Gospodarowania Nieruchomościami Organów Państwowych DAP-MSWiA.

W odrębnym rozdzielniku wskazano podmioty, którym przekazano decyzję, przy czym nie może budzić wątpliwości cel, dla którego te podmioty weszły w posiadanie decyzji, albowiem organ wskazał jednoznacznie, że decyzję przekazuje jedynie "do wiadomości".

Zgodzono się z Sądem, że tego typu praktyka nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej, zaznaczono jednak, że jest to praktyka powszechnie stosowana przez organy administracji i, jak dotychczas, nie skutkująca przeświadczeniem podmiotu, któremu doręczono orzeczenie administracyjne "do wiadomości", że w ten sposób stał się on stroną postępowania administracyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznając, że treść przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami jest bardzo zbliżona do regulacji sformułowanej w art. 138 ust. 2 tej ustawy, nie brał pod uwagę, że przepisów tych, nie można zastosować samodzielnie, w oderwaniu od przepisów tworzących stan prawny, w którym będą mogły być zastosowane. W sytuacji bowiem regulowanej art. 138 ust. 2 wskazanej ustawy, czy to w związku art. 136, czy też art. 137 tej ustawy, dochodzi do zmiany podmiotu własności nieruchomości – nieruchomość wywłaszczona zostaje zwrócona byłym właścicielom (lub ich następcom prawnym).

Podniesiono także, że nie tylko względy prawne, ale również względy celowości nakazują stwierdzenie, że racjonalny ustawodawca, ustanawiając prawo własnych (i samorządowych) jednostek organizacyjnych zarządu nieruchomościami stanowiącymi odpowiednio własność Skarbu Państwa lub gmin jedynie na cele wymienione w ustawie, nie ograniczył własnego prawa własności w ten sposób, by z powodu zawartych umów cywilnoprawnych nie mógł zadysponować nieruchomością na potrzeby statutowe własnych jednostek organizacyjnych jedynie z powodu zawartych umów najmu czy innych o podobnym charakterze. Wskazano jednocześnie, że niniejsza sprawa nie jest sprawą typową, bowiem do zawarcia umowy dzierżawy doszło w okresie, gdy organem właściwym do spraw gospodarki nieruchomościami był kierownik urzędu rejonowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył także pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, radca prawny M. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 46 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w W. oraz w postępowaniu dotyczącym ustanowienia nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nieruchomością wyżej opisaną z przeznaczeniem na potrzeby statutowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. uzyskała w księdze wieczystej KW nr [...], wpis dotyczący umowy dzierżawy na skutek uchybienia obowiązujących przepisów.

Podniesiono nadto, że Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezależnie od uzyskania przez Spółdzielnię wpisu w księdze wieczystej dotyczącego umowy dzierżawy.

Podkreślono, że na podstawie art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona, w związku z czym stwierdzić należy, że we wskazanej ustawie nie ma przewidzianej możliwości uchylenia się od skutków prawnych wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości, między innymi przez dotychczasowego dzierżawcę nieruchomości. Nie jest przewidziana żadna możliwość spowodowania zmiany decyzji dotyczącej wygaśnięcia trwałego zarządu przez właściwy organ ani nie ma możliwości skutecznego zgłoszenia sprzeciwu.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że osoba o statusie dzierżawcy (na podstawie umowy cywilnoprawnej), nie ma przewidzianej prawnej możliwości spowodowania zmiany lub uchylenia decyzji w drodze administracyjnoprawnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że doręczenie decyzji Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. spowodowało, iż podmiot ten uzyskał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że sytuacja określona przez art. 138 oraz art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przytoczona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest odmienna, niż sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w której mają zastosowanie przepisy art. 46 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 tej ustawy.

Wskazano, że w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości i ustanowieniu następnego trwałego zarządu, to jest w której mają zastosowanie przepisy art. 46 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest przewidziana możliwość złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez najemcę lub dzierżawcę nieruchomości, co jest możliwe w myśl art. 136 tej ustawy.

Wskazano także, że Sąd Apelacyjny w W., wyrokiem z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...], oddalił apelację Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Sądu Okręgowego w W., sygn. akt: [...], w sprawie wydania nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz tej Spółdzielni.

Zdaniem organu, powoływanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące art. 138 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w przedmiocie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., podzielając rozstrzygnięcie i wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła o oddalenie w całości obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, oprócz dotychczas podnoszonych argumentów, wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w ogóle, czy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] w sprawie [...] ([...]) w przedmiocie przekazania prawa trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] w W. przy ul. [...], jest czy nie jest zgodna z prawem, a więc nie wypowiedział się w szczególności co do tego, czy prawo trwałego zarządu do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji mogło być przekazane przez Ministra Spraw Wewnętrznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, czy też nie.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2007 r. na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Apelacyjny w W. i na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poparł skargi kasacyjne wniesione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: obie skargi kasacyjne oraz stanowisko Prokuratora Apelacyjnego w W. zasługiwały na uwzględnienie.

Istotą niniejszej sprawy jest kwestia czy Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., zwana dalej Spółdzielnią, posiada legitymację strony postępowania.

Spółdzielnia upatruje istnienie swojego prawa w tym, że jest dzierżawcą gruntu będącego przedmiotem postępowania.

Podkreślić należy, iż tak Sąd pierwszej instancji, jak i Spółdzielnia w odpowiedzi na skargi kasacyjne podzielają pogląd, że ocena prawna czy istnieje ważna umowa dzierżawy gruntu, będącego przedmiotem postępowania nie należy do sądu administracyjnego, lecz do sądu powszechnego, a zatem nie będzie przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

W sprawie administracyjnej natomiast rozważyć należy dwie kwestie: czy gdyby nawet Spółdzielnia posiadała ważną umowę dzierżawy nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, to samo przez się oznacza, że jest stroną postępowania oraz czy przekazanie Spółdzielni decyzji organu pierwszej instancji czyni z niej stronę postępowania administracyjnego.

Organ drugiej instancji analizując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy doszedł do przekonania, że Spółdzielni nie służy przymiot strony, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska.

Obie skargi kasacyjne podnoszą, że Sąd prezentując taki pogląd naruszył przepisy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych.

Niezależnie bowiem od tego, czy Spółdzielnia jest w stanie wykazać, że jest dzierżawcą gruntu czy też nie, nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością.

Z art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona, lecz skutek ten następuje z mocy prawa, a dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych. W tej sytuacji dzierżawca poszukiwać może ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Natomiast pojęcie strony postępowania administracyjnego oparte zostało na pojęciu interesu prawnego. Z bardzo bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów doktryny można wywieść, że treścią tego pojęcia jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie, jak już wykazano wyżej, skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Spółdzielnia jako domniemany dzierżawca nieruchomości nie ma zatem interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy toczącej się między Skarbem Państwa a obecnym i przyszłym trwałym zarządcą nieruchomości.

Inną kwestią jest natomiast sposób powiadomienia dzierżawcy o wygaśnięciu trwałego zarządu. W tej sprawie wybrano, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pozakodeksową formę przekazania "do wiadomości" decyzji organu pierwszej instancji, chociaż fakt ten nie rodził jeszcze skutków w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż skutek ten następuje z chwilą, gdy decyzja jest ostateczna i wykonalna. Inna formą podania do wiadomości treści decyzji mogłoby być pisemne powiadomienie dzierżawcy o wygaśnięciu trwałego zarządu, które to powiadomienie mógłby wystosować bądź przedstawiciel Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości bądź też aktualny trwały zarządca nieruchomości.

Przepis art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tak sformułowany, że nie ma potrzeby dokonywania dodatkowej czynności w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy, gdyż wypowiedzenie to następuje z mocy prawa.

Natomiast należy o fakcie wygaśnięcia zarządu powiadomić dzierżawcę, gdyż od tego momentu zaczyna bieg trzymiesięczny termin wypowiedzenia umowy. Po upływie tego terminu dalsze korzystanie przez dzierżawcę z nieruchomości kwalifikowane musiałoby być jako korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego.

Organ pierwszej instancji wybrał formę powiadomienia Spółdzielni przez doręczenie do wiadomości odpisu nieostatecznej decyzji, od której Spółdzielnia złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Sam fakt doręczenia Spółdzielni decyzji do wiadomości nie oznacza, że Spółdzielnia uzyskała status strony postępowania. Innymi słowy fakt ten nie kreuje samoistnie interesu prawnego składającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

W takim przypadku nie mogło jednak mieć miejsca odrzucenie wniosku, lecz otwierało to organowi możliwość badania czy Spółdzielnia posiada legitymację strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] zasadnie uznał, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. nie może skutecznie dochodzić ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]

Nie jest zatem zasadny zarzut przedstawiony przez Spółdzielnię w odpowiedzi na skargi kasacyjne, że organ nie dokonał oceny prawnej decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, gdyż ocena taka mogłaby być dokonana jedynie na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zgłoszony przez stronę postępowania.

Oznacza to, że skargi kasacyjne słusznie zarzuciły wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów art. 46 § 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że instytucja wypowiedzenia z mocy prawa umowy dzierżawy jest analogiczna do instytucji określonej w art. 138 § 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w razie, gdy wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela to najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

Zasadnie w skargach kasacyjnych podniesiono, że ta ostatnia instytucja powoduje zmianę właściciela, co nie ma miejsca przy wygaśnięciu trwałego zarządu oraz, że często najemca lub dzierżawca wywłaszczonej nieruchomości może być osobą żądającą jej zwrotu. Taka natomiast sytuacja nie może zachodzić w niniejszej sprawie, gdyż Spółdzielnia mająca osobowość prawną, nie należy do kręgu podmiotów określonych w art. 60 w związku z art. 4 pkt 10 oraz art. 43 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto w art. 138 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziane jest, że umowa dzierżawy wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, natomiast art. 46 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy dzierżawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, a ponieważ oparte zostały wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, to zgodnie z art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.