Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 154/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi "B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania - skarżącej – B. S.A. w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2007 r., mocą której odmówiono ustalenia lokalizacji etapowego i docelowego zjazdu z ul. L. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, wraz z późn. zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ustalono, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Prezydent [...] W. odmówił B. S.A. wyrażenia zgody na lokalizacjię etapowego i docelowego zjazdu z ul. L. na działki nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działkę nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] w Dzielnicy B. [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, iż "istniejąca ul. L. jest drogą gruntową o nieuregulowanym stanie prawnym, która na odc. od Szkoły Podst. Nr [...] do projektowanego osiedla ma szerokość od ok. [...] m do ok. [...] m (...)." Wskazał, że uniemożliwia to przejazd sprzętu ciężkiego, jak również mijanie się pojazdów na tym odcinku. Zlokalizowanie zaplecza budowy (rozwiązanie etapowe) w pasie drogowym oraz położenie płyt MON na części ul. L., jedynie na wysokości osiedla oraz droga gruntowa na pozostałym odcinku (...) spowodowałoby wielkie zagrożenie bezpieczeństwa ze względu na przemieszczające się pojazdy budowy. Wskazano, że nie zabezpieczono przejścia dla pieszych na czas budowy osiedla oraz utwardzonego zjazdu.

Uznano, że budowa części drogi, tylko na wysokości projektowanego osiedla (rozwiązanie docelowe), bez połączenia z innymi utwardzonymi drogami publicznymi nie zapewni bezpieczeństwa ruchu jak również bezpiecznego połączenia z istniejącą po stronie zachodniej ul. Ś. i po stronie wschodniej ul. H. W związku z powyższym projektowany układ drogowy nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

[...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Kolegium działając (jako organ odwoławczy) wskazało, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 119, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczając w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt. II SA 770/00, publ. LEX Nr 53363).

Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Analogiczny pogląd przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958).

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przekroczył w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego, bowiem:

1) z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego "przemieszczające się pojazdy budowy" miałyby spowodować na tyle "wielkie zagrożenie bezpieczeństwa", by wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu nie było możliwe; z decyzji tej nie wynika również, na czym konkretnie owo "wielkie zagrożenie bezpieczeństwa" miałoby polegać; uniemożliwia to ocenę trafności zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji stanowiska - w szczególności nie jest jasne, w jaki sposób przedmiotowy zjazd w proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji miałby zagrozić bezpieczeństwu użytkowników ul. L.; należy podkreślić w tym miejscu, iż chodzi w tym wypadku o prawdopodobny wpływ planowanego zjazdu na bezpieczeństwo wspomnianych użytkowników, a nie wpływ na to bezpieczeństwo ruchu, który w przyszłości może zostać wygenerowany na wymienionej ulicy,

2) kwestia lokalizacji - lub jej braku - przejścia dla pieszych na czas budowy pozostaje obojętna na wynik niniejszej sprawy,

3) ustalenie szczegółów związanych z realizacją przedmiotowego zjazdu, w tym określenie, z jakich materiałów miałby zostać wykonany ów zjazd, wykracza poza granice niniejszego postępowania; ustalenie to powinno stać się przedmiotem ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowego zjazdu,

4) z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób planowany zjazd nie spełnia "wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", a nawet o które konkretnie "wymogi" chodzi,

5) jeśli nawet faktycznie "obecne parametry ulicy [L.], jej nawierzchnia oraz przebieg wzdłuż i po terenach leśnych nie są dostosowane do przejęcia ruchu z planowanego, dużego osiedla mieszkaniowego o wysokości zabudowy od IV do XVIII kondygnacji", to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia na wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu; może ona natomiast - a nawet powinna - doprowadzić do modyfikacji planów inwestycyjnych zarządcy drogi publicznej, jaką jest wspomniana ulica.

W efekcie powyższego naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a konsekwencją naruszenia wymienionej zasady stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności jego § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno natomiast zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne powinno zatem wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie takie powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów (uzasadnienie faktyczne) i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

Kolegium uznało, że nie rozstrzyga kwestii możliwości zrealizowania przedmiotowego zjazdu, zgodnie z propozycją odwołującej. Kolegium stwierdza jedynie, że przyczyny odmowy wyrażenia zgody na taką propozycję, podane w zaskarżonej decyzji, bez przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, które znajdą odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym oraz w kolejnej decyzji rozstrzygającej wniosek odwołującej, uznać należy za dalece niewystarczające.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca.

Wskazała, że:

- w przedmiotowej sprawie jest to druga decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Prezydenta [...] W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- pierwsza decyzja Prezydenta [...] W. została wydana dopiero po wydaniu postanowienia stwierdzającego bezczynność tego organu i to z naruszeniem terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego przez SKO,

- druga decyzja Prezydenta [...] W. została wydana dopiero po złożeniu ponownego zażalenia na bezczynność tego organu.

Pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego do dnia dzisiejszego nie nastąpiło zatem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, pomimo braku podstaw do uchylania się od wydania takiego rozstrzygnięcia.

W sprawie, będącej przedmiotem niniejszej skargi, Prezydent [...] W. odmówił zgody na lokalizację etapowego i docelowego zjazdu z ul. L. na działki nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działkę nr ewidencyjny w obrębie [...] w Dzielnicy B. [...] W.

W odwołaniu podniesiono, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji powołano kilka okoliczności, mających uzasadniać odmowne rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1) ulica L. jest drogą gruntową o nieuregulowanym stanie prawnym,

2) zlokalizowanie zaplecza budowy w pasie drogowym oraz położenie płyt MON spowodowałoby "wielkie zagrożenie bezpieczeństwa" ze względu na przemieszczające się pojazdy budowy,

3) ulica L. nie spełnia wymagań dla drogi przeciwpożarowej,

4) obecne parametry techniczne nie pozwalają na przejęcie ruchu z projektowanego osiedla,

5) Miasto [...] W. nie przewiduje budowy ulicy L. w latach 2008-2012.

Zdaniem skarżącej motywy powyższe są błędne.

Zgodnie z aktualnym stanem prawnym ulica L. stanowi drogę gminną, a zatem drogę publiczną. Tym samym jako droga publiczna ulica L. nie może posiadać nieuregulowanego stanu prawnego. Skoro ulica L. jest drogą publiczną, to okoliczność ta oznacza, że dostępność tej drogi z nieruchomości przy niej położonej może następować wyłącznie poprzez zjazdy, wykonane na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim stanie faktycznym znajduje się ta droga, w szczególności, jaka jest szerokość tej drogi oraz że jest drogą gruntową. Zarazem jeśli istnieje droga publiczna to każdy ma prawo poruszania się po niej, zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ruchu drogowego. Stan faktyczny drogi może mieć zatem wpływ na dopuszczalny sposób poruszania się po niej, ale nie może być w przedmiotowej sprawie uznany za uzasadniający odmowę możliwości dostępu do tej drogi, tym bardziej, iż na mocy decyzji nr [...] Wojewody M. z [...] grudnia 2006 r. powstał i jest już wykorzystywany zjazd bramowy.

W świetle art. 29 ust. 1 i 3 udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu stanowi obowiązek zarządcy drogi. Odmowa zezwolenia może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który to przepis stanowi, że: "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Wymagania stawiane zjazdom określają w szczególności przepisy § 77-79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd objęty wnioskiem wymagania powyższe spełnia. Prezydent [...] W. nie powołał żadnych przepisów cytowanego rozporządzenia, które uniemożliwiałyby wydanie zezwolenia na budowę zjazdu.

Twierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że "zlokalizowanie zaplecza budowy w pasie drogowym oraz położenie płyt MON spowodowałoby "wielkie zagrożenie bezpieczeństwa" ze względu na przemieszczające się pojazdy budowy" jest nie tylko gołosłowne i nie znajduje poparcia w jakichkolwiek przepisach, ale przede wszystkim sprzeczne jest także ze stanem faktycznym i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, inwestor nie zakłada sytuowania zaplecza budowy w pasie drogowym. Po drugie, jeśli istnieje pas drogowy, to ulica L. jest drogą publiczną, co podważa wcześniejsze argumenty Prezydenta [...] W. Po trzecie, skoro jest to droga gruntowa to ruch ma charakter lokalny i siłą rzeczy jest bardzo wolny. Po czwarte, skoro w piątym wersie uzasadnienia Prezydent [...] W. stwierdza: "Uniemożliwia to przejazd sprzętu ciężkiego", to nie jest w żadnym stopniu prawdopodobne ani możliwe by przemieszczające się pojazdy budowy spowodowały wielkie zagrożenie bezpieczeństwa, skoro przejazd sprzętu ciężkiego jest w ogóle niemożliwy.

Z punktu widzenia przepisów zawartych w art. 29 ustawy o drogach publicznych jest całkowicie obojętne czy ulica L. spełnia wymagania drogi pożarowej. Kwestia bezpieczeństwa pożarowego projektowanego osiedla, w tym istnienie odpowiednich dróg pożarowych, stanowią przedmiot osobnego postępowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia ta nie posiada zatem żadnego związku ze zgłoszonym wnioskiem i przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zarazem wydanie decyzji odmownej może nastąpić tylko "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". Prezydent [...] W. przytacza zaś przepisy o charakterze przeciwpożarowym, to jest takie, które w mniejszej sprawie w ogóle nie mogą być stosowane.

Argumenty, iż obecne parametry techniczne nie pozwalają na przejęcie ruchu z projektowanego osiedla zaś Miasto [...] W. nie przewiduje budowy ulicy L. w latach 2008-2012 nie mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Podniosła, że dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. B., uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Rady Gminy W. B. (D. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 6897), zgodnie z którym ulica L. stanowi istotny element układu komunikacyjnego (np. § 18). Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu narusza zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja narusza także przepis art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy." Zarządca drogi nie może uzurpować sobie prawa do kształtowania ładu przestrzennego, wbrew jednoznacznym zapisom ustawy przypisywać sobie kompetencji organów stanowiących gminy i uchylać się od wykonania obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa dróg należy do zadań własnych Miasta [...] W. Organy wykonawcze - Prezydent [...] W., nie mogą, poprzez zaniechania w tym zakresie, wpływać na sposób wykorzystania gruntów, wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jej zdaniem argumentacja użyta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazuje zatem, że motywy, którymi kierował się Prezydent [...] W. wykraczają poza zakres uznania administracyjnego, wynikający z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podaje zakresu postępowania dowodowego, które musi być przeprowadzone, jak również uchyla się od określenia, dlaczego takie dodatkowe postępowanie dowodowe nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Przepis ten określa wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40 z komentarzem H. Starczewskiego, w którym Sąd stwierdził, że: 1. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. (zob. tezy) prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznej części). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, wszak zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ drugiej instancji nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy.

Przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, str. 592).

Organ odwoławczy zatem nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, lecz jedynie na konieczność jego oceny.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej, organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej - może natomiast wykorzystać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji zgromadził w sprawie wystarczający materiał dowodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło na podstawie tego materiału ocenić, czy przyczyna odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej jest oparta o argumenty prawne. Stwierdzenie, że Kolegium nie rozstrzyga kwestii możliwości zrealizowania przedmiotowego zjazdu, zgodnie z propozycją odwołującej, jest prawdziwe. Kolegium stwierdza, że przyczyny odmowy wyrażenia zgody na taką propozycje, podane w zaskarżonej decyzji, uznać należy za niewystarczające. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia "zjazd". Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwentnie w art. 29 ustawa mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 2207/03, LEX nr 173983). Zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958). Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769).

Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/00 (nie publ.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a., a tym samym nie jest wystarczające stwierdzenie organu drugiej instancji: "wątpliwości budzi, czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 1 ustawy".

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi