Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 877/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200, art. 205, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 i 3, art. 41a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 8, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 1
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 74
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "N" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz "N" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR (zwanego dalej Biurem Powiatowym ARiMR) został złożony wniosek przez H.B. - pełnomocnika podmiotu Gospodarstwo "N" sp. z o.o. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Strona zadeklarowała, iż ubiega się o płatności w ramach m.in. następujących schematów pomocowych:

jednolita płatności obszarowej - zwana dalej płatnością JPO,

płatność dodatkowa (redystrybucyjna) - zwana dalej płatnością RDST,

- płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatnością za zazielenianie) - zwana dalej płatnością PZZ.

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych ww. wniosku wyniosła 440,19 ha w tym gruntów ornych 411,44 ha. Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności pełnomocnik strony, złożył załączniki graficzne, na którym zaznaczone zostały działki rolne deklarowane do płatności oraz oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poddał wniosek kontroli administracyjnej zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) – dalej "ustawa". Wspomniana powyżej kontrola administracyjna odbywa się m.in. w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr .165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013. Art. 70 Rozporządzenia (UE) 1306/2013 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki.

W dniu [...] lutego 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał Gospodarstwu "N" sp. z o.o. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Decyzją tą przyznano stronie płatności z tytułu:

- z tytułu płatności JPO w wysokości 197001,92 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 2712,28 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności PZZ w wysokości 132135,02 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 1819,20 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- z tytułu płatności RDST w wysokości 4533,52 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o 62,42 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto przyznano Gospodarstwu "N" sp. z o.o. zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 4033,44 zł.

W dniu 1 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 41 a ust. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy wysłał do strony zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 akapit pierwszy, ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatności w ramach systemów wsparcia i środków dokonuje się w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca następnego roku kalendarzowego. Płatności, o których mowa w ust. 1, nie dokonuje się przed zakończeniem weryfikacji warunków kwalifikowalności dokonywanej przez państwa członkowskie.

Wobec przytoczonego przepisu z uwagi na fakt, że płatność za zazielenienie na rok 2015 nie została wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zastosował regulacje zawarte w art. 41 a ust. 1 ustawy zgodnie z którymi, w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone że:

1. płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości lub

2. istnieje konieczność dokonania zmniejszenia danej płatności lub wykluczenia z płatności, w tym wynikająca ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności lub nałożenia pozostałych kar administracyjnych lub zastosowaniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia

- organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął jej termin wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w przypadku zmiany płatności za zazielenienie na rok 2015 z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego zachodzi również konieczność zmiany pozostałych płatności w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. Zatem we wskazanym powyżej zakresie zastosowanie ma przepis art. 3 ust. 4 zgodnie z którym, w przypadku o którym mowa w art. 155 kpa, organ który wydał decyzję ostateczną w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to praw nabytych przez stronę.

W oparciu o wskazane przepisy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Ww. decyzją Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 41a ust. 1 ustawy zmniejszył płatność za zazielenienie z kwoty 132135,02 zł do kwoty 92071,81 zł. Natomiast na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy zwiększył: jednolitą płatność obszarową (JPO) z kwoty 197001,92 zł do kwoty 197011,45 zł, płatność redystrybucyjną z kwoty 4533,52 zł do kwoty 4533,74 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że jednolita płatność obszarowa (JPO), oraz płatność redystrybucyjna zostały przyznane zgodnie z art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 41 a ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zmniejszenia płatności za zazielenienie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż uwzględniając regulacje zawarte w art. 46 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, wyliczono, że obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 133,48 ha, co wynikało z ustaleń dokonanych przez organ w toku prowadzonego postępowania. I tak, stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych gruntów ornych wynosi 411,44 ha, zadeklarowany obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 7,2242 ha, co stanowi 1,76 % gruntów ornych. Do wyliczenia gruntów ornych w gospodarstwie nie są wliczane powierzchnie (TUZ) - (440,19 ha - 28,75 ha = 411,44 ha). Dodatkowo nie uwzględniono obszarów Proekologicznych zadeklarowanych na (TUZ) z uwagi iż obszary takie nie są kwalifikowane do obszarów EFA zgodnie z art. 46 ust 2 lit c Rozporządzenia (UE) 1307/2013.

Tym samym zadeklarowany obszar proekologiczny nie spełnia warunku 5% powierzchni, o którym mowa w art. 46 ust .1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, a w związku z tym należy zastosować redukcję płatności PZZ zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014 Wyliczony na podstawie wymienionych danych, współczynnik różnicy wynosi 0,64883, a początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 93334,92 zł. Następnie kwota ta została zmniejszona z uwagi zastosowanie współczynnika korygującego o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 o kwotę 1263,11 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył prezes Gospodarstwa "N" sp. z o.o. S.B., który zawnioskował o odstąpienie naliczania kary administracyjnej poprzez obniżenie płatności. Strona wskazała, iż wymagania dotyczące zazielenienia zostały wprowadzone w ubiegłym roku i nie zostały przez stronę poprawnie zrozumiane. Brak wymaganego obszaru proekologicznego nie wynikał z celowego działania mającego za zadanie wyłudzić nienależne dopłaty lecz z niewiedzy pracownika spowodowanej błędnym zrozumieniem nowowprowadzonych przepisów. Ponadto strona wskazała również, iż na stronie internetowej ARiMR umieściła zapis mówiący o tym, że cyt. " Do wniosków składanych w latach 2015 i 2016 nie stosuje się dodatkowych kar administracyjnych z art. 28 rozporządzenia (UE) Nr 640/2014 (...)"

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej jako k.p.a. w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1-4, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.), art. 5 ust. 2 lit. a, art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (WE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz. U. UE z 20 czerwca 2014 r. L 2014.181.48), art. 70 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE z 20 grudnia 2013r. L 2013.347.549), art. 46 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE Nr L 347, s. 608 z 20.12.2013 r., z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stosownie do art. 23 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. W myśl art. 46 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym, natomiast w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy. Powołane przepisy prawa wskazują, że postawą ustalenia wysokości płatności za zazielenienia jest zatwierdzony obszar gruntów ornych oraz powierzchnia obszarów proekologicznych,

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż do obliczenia powierzchni gruntów ornych nie uwzględnia się powierzchni gruntów ornych, na których prowadzona jest produkcja metodami ekologicznymi, zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, trwałych użytków zielonych (TUZ), traw lub upraw zielnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, iż w Gospodarstwie "N" sp. z o.o. jak wynika z wniosku zadeklarowano, rzepak o powierzchni 116,33 ha, ugór o powierzchni 3,02 ha, pszenicę o powierzchni 215,44 ha, kukurydzę o powierzchni 74,44 ha, oraz owies o powierzchni 2,21 ha, które to uprawy stanowią grunty orne w wysokości 411,44 ha. W świetle powyższej deklaracji gospodarstwo spełniło wymogi dotyczące zasad dywersyfikacji określone w art. 44 ust 1- 3 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Natomiast powierzchnia obszarów proekologicznych, których powierzchnia wynika z art. 46 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, w analizowanym gospodarstwie powinna wynosić 20,57 ha (411,44 ha x5%).

Tym samym w opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo stwierdził, iż zadeklarowany w złożonym wraz z wnioskiem oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych, obszar (7,2242ha) jest mniejszy niż wymagany w ww. art. 46 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 tj. 20,57 ha. Wyjaśniając powyższe organ II instancji wskazał, iż Gospodarstwo "N" sp. z o.o. jak wynika z wniosku zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok 9 działek ewidencyjnych, na których znajdują się elementy proekologiczne, poprzez naniesienie znaku "x" w kolumnie 12, części VII formularza. Jednocześnie producent dołączył do wniosku "Oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych", w którym wykazał, deklarując istnienie w granicach 9 działek elementy proekologiczne oznaczone symbolami EFA 5.12, EFA 11.1, EFA 5.2, EFA5.3, EFA11.3, EFA 8.1, EFA 8.2, EFA 8.3, EFA 8.4, EFA 8.5, EFA 8.6.

Po zweryfikowaniu wartości fizycznej zadeklarowanych elementów proekologicznych z wartościami widniejącymi w bazie referencyjnej organ ustalił, że obszar ekologiczny po zastosowaniu współczynnika przekształcenia i ważenia zajmuje powierzchnię 7,2242 ha, która to wielkość posłużyła do wyliczenia powierzchni o jaką zmniejszone zostało zazielenienie.

Z uwagi na to, iż obszary proekologiczne powinny znajdować się na gruntach ornych w gospodarstwie Dyrektor stwierdził, iż prawidłowo zostały wykluczone z obszaru ekologicznego elementy EFA wskazane na działkach ewidencyjnych, na których zadeklarowany został trwały użytek zielony (TUZ) tj. na działkach nr [...] zadeklarowany w złożonym wniosku. Powyższe wynika z art. 46 ust. 2 lit c Rozporządzenia (UE) 1307/2013. Dodatkowo obszary EFA zadeklarowane na TUZ nie przylegają do gruntów ornych zgodnie z art. 46 ust 2 akapit 2 Rozporządzenia (UE) 1307/2013. Dodatkowo wskazał, iż na działce nr [...] podczas kontroli administracyjnej nie stwierdzono obszarów proekologicznych. Wskazany przez Stronę obszar na załączniku graficznym oraz w złożonym oświadczeniu o powierzchni obszarów proekologicznych jest terenem wyłączonym z płatności z uwagi na to, że jest to teren zalesiony o powierzchni 0,67 ha (zał. nr 1), Wykluczony obszar na działce nr [...] nie spełnia elementów krajobrazu takich jak zadrzewienia liniowe, zadrzewienia śródpolne oraz zadrzewienia grupowego do 0,3 ha zgodnie z przepisami Ustawy.

W opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 46 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 wyliczył, iż wymagany obszar proekologiczny powinien wynosić 20,57 ha. Z uwagi, iż obszar ekologiczny zatwierdzony w gospodarstwie wyniósł 7,2242 ha i jest mniejszy od wymaganego obszaru proekologicznego na poziomie 5 %, który to z kolei w rozpatrywanej sprawie wyniósł 20,57 ha, zastosowanie ma art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014.

Na podstawie art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wyliczono zmniejszenie obszaru zatwierdzonego:

440,19 ha - 133,48 = 306,71 ha

- 440,19 ha- powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wyrażona w ha,

- 133,48 ha- zmniejszenie powierzchni w wyniku zastosowania art 26 ust 2,

- 306,71 ha - obszar wykorzystany do obliczenia płatności za zazielenienie.

Powyższe wyliczenia stanowiły podstawę ustalenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wysokości kwoty przyznawanej z tytułu zazielenienia i zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zostały ustalone zgodnie z przytoczonymi przepisami prawa.

Z uwagi na powyższe początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 93334,92 zł. Następnie kwota ta została pomniejszona z uwagi na zastosowanie współczynnika korygującego. W opinii organu odwoławczego kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń została przez organ I instancji wyliczona prawidłowo i wynosi 92071,81 zł.

W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR złożonej przez Gospodarstwo "N" Sp. z o.o. zarzucono:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu prawidłowej powierzchni obszaru proekologicznego EFA wynikającego z braku przeprowadzenia kontroli w terenie w celu ustalenia faktycznej powierzchni EFA.

- korzystanie z danych podanych w dokumentach – informacji dotyczących występowania elementów proekologicznych (EFA) na działkach deklarowanych do płatności – otrzymanych przez Spółkę razem z wnioskiem spersonalizowanym na 2015 rok w sposób wybiórczy i nie mający poparcia w stanie faktycznym.

Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wydanie decyzji przyznającej płatności zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016r. została wydana na podstawie art. 41a ust. 1 ustawy, który stanowi, iż w przypadku gdy w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że płatność bezpośrednia lub płatność niezwiązana do tytoniu została przyznana w niewłaściwej wysokości i istnieje konieczność zmiany jej wysokości, organ, który wydał decyzję w sprawie o przyznanie tej płatności, może ją zmienić lub uchylić bez zgody strony, jeżeli płatność ta nie została jeszcze wypłacona i nie upłynął termin jej wypłaty określony w art. 75 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis ten wszedł w życie z dniem 15 marca 2016 r., a został dodany ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2016.337), której art. 4 ust. 2 stanowi, iż do płatności, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 1, przyznanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 41a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Co za tym idzie przepis ten mógł zostać zastosowany w rozpoznawanej sprawie.

Dokonane w oparciu o powyższy przepis zmniejszenie płatności dotyczyło płatności za zazielenienie, a wynikało ze stwierdzenia przez organy, iż skarżąca spółka nie spełniła wymogu utrzymywania powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych.

Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych łub praktyk równoważnych, natomiast w myśl art. 46 ust. 1 tego Rozporządzenia, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia 1 stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym, natomiast w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 Rozporządzenia (UE) nr 640/2014, obszar całkowitej zatwierdzonej powierzchni gruntów ornych pomnożony przez współczynnik różnicy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy przyjęły, że obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 7,2242 ha, co stanowi 1,76 % gruntów ornych, a więc nie spełnia warunku 5% powierzchni gruntów ornych.

Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie wielkości obszaru proekologicznego, a zatem decydujące znaczenia ma ocena prawidłowości postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni, stwierdzoną przez organy na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej.

Źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek rolnika o przyznanie płatności. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności, tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Stosownie do art. 74 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania (...) - Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm. - zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych.

Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie została przeprowadzona kontrola na miejscu, a decyzja zmieniająca decyzję o przyznaniu płatności z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], została wydana w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzanej wyłącznie w oparciu o system o identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS).

Sąd nie kwestionuje takiej metody przeprowadzenia kontroli administracyjnej i możliwości weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności wyłącznie na podstawie ortofotomapy, jednak wyniki takiej kontroli powinny znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji wraz z odwołaniem do konkretnych dowodów.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż nie wskazano w nim jakie dowody przeprowadzono oraz które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające.

Aby ocenić prawidłowość zmniejszenia powierzchni wskazywanych przez rolnika we wniosku konieczne jest by przyczyny tego zmniejszenia były konkretne i przedstawione w sposób jasny, czytelny i zrozumiały. W niniejszej sprawie organ uzasadniając decyzję winien zatem jasno wskazać dlaczego i w oparciu o jakie dowody dokonał zmniejszenia obszaru proekologicznego w odniesieniu do konkretnych działek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że pominięto powierzchnię działek ewidencyjnych, na których zadeklarowany został trwały użytek zielony (TUZ) tj. na działkach nr [...], a na działce nr [...] podczas kontroli administracyjnej nie stwierdzono obszarów proekologicznych. Tymczasem jak wynika z tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy dokonały zmniejszenia obszarów proekologicznych także na działkach [...], nie wyjaśniając przyczyn zmniejszenia powierzchni na tych działkach. Organ w ogóle nie odwołał się do właściwych map odpowiednich dla przedmiotowych działek, a załączona do decyzji mapa działki nr [...] jest mało czytelna. Tymczasem organ winien szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, wskazać, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie stanowią one obszarów proekologicznych.

Ustawa o płatnościach bezpośrednich wprowadza pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Bezsporne przy tym jest, że na podstawie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

Skoro w art. 41a ust. 1 ustawy o płatnościach, jest mowa o konieczności dokonania zmniejszenia danej płatności w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, to nie ulega wątpliwości, że kontrola taka winna odbyć z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących w tym względzie przepisów, a w szczególności, powołanego wyżej art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, który nakazuje wyczerpujące rozpatrzenie przez organ orzekający całego materiału dowodowego.

Organ decydujący o wysokości płatności ma obowiązek dokonania analizy materiału dowodowego, w szczególności materiałów z kontroli, i własnego odniesienia się do zgłaszanych przez rolnika w trakcie postępowania zarzutów odnośnie trybu i sposobu przeprowadzonych czynności kontrolnych. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180)

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany", ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i nakłada z tego tytułu sankcję (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, które są kwestionowane, jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2351/13).

Ustalenia w powyższym zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na pełną weryfikację poprawności ustalenia obszarów proekologicznych , należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800.). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie adwokackie w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).