Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca M. M., na podstawie art. 51 w zw. z art. 6 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Ministra Sportu i Turystyki o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. zawarcia ugody i rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa i Narodowym Centrum [...] Sp. z o. o., [...] oraz Konsorcjum w skład którego wchodzą [...] S. A., [...] S. A. w upadłości likwidacyjnej, [...] w upadłości, [...] w upadłości i [...] Sp. z o. o. dotyczących realizacji budowy wielofunkcyjnego [...] w W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą,

2. o udostępnienie kserokopii treści ugody w związku z jawnością postępowań zgodnie z Prawem Zamówień Publicznych.

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotem wniosku jest ugoda sądowa zawarta w dniu [...] listopada 2016 r. pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki, spółką Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oraz [...].

W dniu [...] grudnia 2016 r. Spółka Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. pismem o nr [...] poinformowała o objęciu, na podstawie art. 11 ust 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicą przedsiębiorstwa ugody z [...] listopada 2016 r. oraz oświadczeń stron wymienionych w ww. piśmie tej spółki. Spółka Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oświadczyła, że dokumenty, o których mowa powyżej, stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich". Spółka Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. poinformowała również o przesłaniu pisma ż takim samym zastrzeżeniem do Sądu Rejonowego [...] w W. Również [...], działając przez swojego pełnomocnika, poinformował pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. o woli zachowania w poufności treści ww. ugody i dokumentów z nią związanych, wyrażając w stosunku do Skarbu Państwa oraz spółki Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oczekiwanie traktowania ich poufnie i nieujawniania osobom trzecim.

Wobec powyższego Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści ugody zawartej pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki, spółką Narodowe Centrum [...] sp. z.o.o., [...] i w uzasadnieniu powołał się na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

We wniosku do Ministra Sportu i Turystyki o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie treści powyższej ugody sądowej. W uzasadnieniu podała, że powyższa decyzja narusza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jej ocenie, ani czynności podjęte przez strony w/w ugody celem zachowania jej treści w poufności, ani nawet przedstawiona w uzasadnieniu w/w decyzji argumentacja organu nie pozwalają na to, ażeby można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do treści ugody z dnia [...] listopada 2016 r. Ponadto wskazała, iż o ile doszło do wypełnienia przesłanki formalnej, to nie zachodzi przesłanka materialna, bowiem żadna z w/w spółek, ani nawet organ nie wskazał konkretnych, posiadanych wartości gospodarczych należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że odmowa udostępnienia żądanej w trybie dostępu do informacji publicznej treść wyżej wymienionej ugody sądowej, pomimo iż stanowi informację publiczną, wynika z obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie przepisu ograniczającego udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, tj. przepisu art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawowo uregulowaną ochroną przedsiębiorcy (czy to osoby fizycznej, czy prawnej) przed nieuzasadnioną ingerencją osób trzecich jest tajemnica przedsiębiorstwa wyrażona w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 11 ust. 4 tejże ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby dana tajemnica podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Do spełniania przesłanki formalnej dochodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Przyjmuje się, iż poufność informacji musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Aby więc objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy, niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Z kolei jeśli chodzi o przesłankę materialną, to aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorstwa. Zatem utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ponieważ tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, to należy przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13), że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji. W dalszej części podkreślono, że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie istnieje zobiektywizowany wzorzec oceny tego, czy dana informacja obiektywnie posiada walor użyteczności gospodarczej. Do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest "istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. II SA 1599/12). W rozpoznawanej sprawie zarówno w piśmie skierowanym do Ministerstwa Sportu i Turystki (nr [...]), jak i do Sądu Rejonowego [...] w W. [...] Wydział Gospodarczy (nr [...]), Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., powołując się na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oświadczyło, iż zarówno treść ugody sądowej z dnia [...] listopada 2016 r., jak i wymienione dokumenty z nią związane, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa z uwagi na fakt, iż "stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich". Wskazano również, że strony ugody podjęły czynności mające na celu objęcie poufnością całego procesu ugodowego na etapie przystąpienia do rozmów ugodowych. Zarówno biorący udział w rozmowach ugodowych przedstawiciele Narodowego Centrum [...] sp. z o.o., jak i [...] złożyli oświadczenia o zobowiązaniu się do zachowania poufności i bezstronności. Istotne sprawie również jest, że w treści oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. przez osoby reprezentujące [...] wyraźnie zaznaczono, iż zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, ponadto niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowań sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]. Nadto oświadczenie o zachowaniu w poufności treści ugody i dokumentów z nią związanych wraził też [...] poprzez umocowanego pełnomocnika r.pr. L. D. W treści pisma z dnia [...] grudnia 2016 r., skierowanego do pozostałych stron ugody, wyraźnie zaznaczono, iż [...] "oczekuje, że dokumenty te zarówno przez Skarb Państwa, jak i Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. będą traktowane poufnie i tym samym nie będą ujawniane osobom trzecim". Wobec powyższego, mając na uwadze treść ww. oświadczeń złożonych przez spółkę Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. i [...] w przedmiocie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści ugody zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. oraz dokumentów z nią związanych, jak i podjęte przez powyższe podmioty działania zmierzające do zachowania poufności, uznać należy iż obie przesłanki (materialna i formalna) zostały spełnione, bowiem nastąpiło jednoznaczne, tak wobec pozostałych stron ugody, jak i sądu powszechnego, przed którym doszło do zawarcia ugody, wyrażenie woli objęcia treści ugody sądowej poufnością, ze wskazaniem przyczyn wpisujących się w dyspozycję przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stąd też nie zasługuje na uznanie twierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w niniejszym przypadku nie zachodzi przesłanka materialna, gdyż – w ocenie skarżącej – organ nie wykazał wartości gospodarczej wnioskowanej informacji. Tymczasem, [...] sp. z o.o. wyraźnie zaznaczyła, iż chroni swoje tajemnice organizacyjne, które mają wartość gospodarczą. Poza tym w przypadku dostępu do informacji publicznej ustawodawca, a w ślad za nim orzecznictwo, dokonuje wyróżnienia tajemnicy przedsiębiorcy, która jest pojęciem szerszym niż tajemnica przedsiębiorstwa. Do uznania więc danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wobec powyższego treść wnioskowanej ugody sądowej odnosi się nie tylko do warunków, na jakich została zawarta, ale także do konstrukcji uzgodnionego przez strony ugody porozumienia, w ramach której ustalone zostały warunki osiągniętego porozumienia. Treść ugody stanowi także wyraz niestandardowego podejścia stron ugody to rozwiązania powstałych sporów. Poza dyskusją jest również, iż w treści ugody zawierają się informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych stron ugody, a więc dane, których ujawnienie realnie pogarsza pozycję procesową zaangażowanych w ugodę stron w trwających, czy też oczekiwanych sporach sądowych z innymi podmiotami obrotu gospodarczego. Temu też dały wyraz strony ugody zastrzegając, iż "zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, ponadto niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowań sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]" (treść oświadczenia o zachowaniu poufności złożone w dniu [...] lutego 2015 r. przez osoby reprezentujące [...]). Podkreślono zatem, że jawność działań władzy publicznej oraz związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność działania władzy publicznej i zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej oraz podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym, jako zjawisko celowe i pożądane. Mając jednak na względzie zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, w tym uczciwą konkurencyjność, ustawodawca określił szczególne przypadki i tryb w jakim dochodzi do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Zarządzanie mieniem publicznym, czy też występowanie w relacjach prawnych z podmiotami sfery publicznej, nie może osłabiać gospodarczo, czy wręcz narażać na szkody związane z ujawnieniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucają naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie żądanych informacji za stanowiących tajemnicą przedsiębiorstwa;

b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz prowadzeniem postępowania w sposób mogący naruszać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. W drodze zagwarantowania obywatelom możliwości realizacji tego prawa uchwalona została ustawa o dostępie do informacji publicznej i zgodnie z jej art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustanawiający wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej, art. 5 ustawy w ust. 2, stanowiącym podstawę odmowy Ministra Sportu i Turystyki udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Bezsprzecznie okoliczności niniejszej sprawy przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 stycznia 2017 r., nie dają podstaw do tego, ażeby na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczyć jej prawo do informacji publicznej zawartej w ugodzie z dnia [...] listopada 2016 r. z uwagi na objęcie jej treści tajemnicą przedsiębiorcy. Ani bowiem czynności podjęte przez strony powyższej ugody celem zachowania jej treści w poufności, ani nawet przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja organu nie pozwalają na to, ażeby można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do treści ugody. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim bowiem spoczywa, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna. Oznacza to, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Wobec powyższego o ile można zgodzić się, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wypełnienia przesłanki formalnej, bowiem zarówno spółka Narodowe Centrum [...] sp. z o.o., jak i [...] wyraźnie zastrzegły, że wolą ich jest zachowanie treści ugody w poufności, o tyle z całą pewnością nie można mówić o spełnieniu przesłanki materialnej. Ani bowiem żadna z powyższych spółek, ani nawet organ nie wskazał konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. organ, powołując się na treść wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA 1599/12, wskazał, że "ponieważ tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, to (...) w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji. Należy więc podkreślić, że w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie istnieje zobiektywizowany wzorzec oceny tego, czy dana informacja obiektywnie posiada walor użyteczności gospodarczej", jednakże bezkrytyczne przyjęcie za słuszne powyższego stanowiska prowadzić będzie do tego, że tajemnicą przedsiębiorcy objęte będzie właściwie wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA, który zauważył, iż "tajemnica przedsiębiorcy musi być przy tym oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą (...). W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych ". Co istotne, również przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja Ministra Sportu i Turystyki nie może zostać uznana za wystarczającą, ażeby mówić o spełnieniu w/w przesłanek udzielenia ochrony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ skupił się bowiem wyłącznie na kwestii nieujawnienia spornych informacji do wiadomości publicznej i na kwestii zastrzeżenia ich poufności przez strony ugody, nie odnosząc się w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do materii wartości ekonomicznej posiadanej przez żądane informacje, mimo że podnosił jej istnienie. Tymczasem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. "Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art 107 § 1 i § 3 k.p.a., jednak jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej. Ponadto jednymi z naczelnych zasad postępowania administracyjnego są: zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania wyrażona w art. 8 k.p.a., zaś odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ dopuścił się również uchybienia powyższych zasad, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z tego mianowicie powodu, że wnioskowana informacja dotyczy niezwykle istotnej inwestycji publicznej, jaką jest [...] w W., która to powiązana była z interesami wielu podmiotów pokładających w istotne nadzieje w zawarciu ugody, o której udostępnienie wniosła. Podmiotami takimi byli m.in. pracownicy [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. – wierzyciela Narodowego Centrum [...] sp. z o.o. którzy wcześniej kilkakrotnie zwracali się do właściwych organów administracji publicznej z prośbą o uwzględnienie ich roszczeń pracowniczych przy negocjowaniu i zawieraniu przedmiotowej ugody, a którzy to po dzień dzisiejszy nie uzyskali zaspokojenia swoich roszczeń i na dowód powyższego załączone stosowne pisma. Ponadto pomimo prawomocnych wyroków sądowych i wystosowanych przez komornika sądowego zajęć komorniczych na wszelkie wierzytelności [...], została zawarta ugoda w której byli pracownicy zostali całkowicie pominięci, chociaż Ministerstwo posiadało wiedzę o nie nieuregulowanych wynagrodzeniach pracowniczych. Dalej skarżąca przyznała, że pokładała nadzieje, iż w końcu zostaną zaspokojone jej należności za wykonaną pracę. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "w tych okolicznościach, podkreślić należy, iż jawność działań władzy publicznej oraz związany z niej dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność działania władzy publicznej i zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej oraz podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym, jako zjawisko celowe i pożądane. Mając jednak na względzie zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, w tym uczciwą konkurencyjność, ustawodawca określił szczególne przypadki i tryb w jakim dochodzi do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Zarządzanie mieniem publicznym, czy też występowanie w relacjach prawnych z podmiotami sfery publicznej nie może osłabiać gospodarczo, czy wręcz narażać na szkody związane z ujawnieniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy')". Z całą bowiem pewnością odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczącej niezwykłe istotnej inwestycji publicznej, a co za tym idzie interesów wielu osób, nie może zostać uznana za uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także za wpływającą na pogłębianie zaufania obywateli do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że dokonał starannego zbadania przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym przesłanki materialnej oraz wskazał na poszczególne jej elementy, podnosząc w toku rozpatrywania sprawy, że treść ugody sądowej odnosi się nie tylko do warunków, na jakich została zawarta, ale także do konstrukcji uzgodnionego przez strony ugody porozumienia, w ramach której ustalone zostały warunki osiągniętego porozumienia. Co istotne, treść ugody stanowi wyraz niestandardowego podejścia stron ugody to rozwiązania powstałych sporów (strategie negocjacyjne). Organ wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych elementów, które przekładają się na zapisy ugody sądowej, mogą doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla ww. Spółek. Rozpoznając wniosek o udostępnienie treści ugody sądowej, mając na uwadze strategie procesowe i negocjacyjne, nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż spółka Narodowe Centrum [...] Sp. z o.o. została powołana do życia w jednym celu, tj. rozliczenia umów zawartych w ramach realizacji przedsięwzięcia [...] (budowy [...]), w sposób zapewniający ochronę i realizację interesu Skarbu Państwa, a także do prowadzenia ewentualnych procesów sądowych na rzecz Skarbu Państwa – Ministra Sportu i Turystyki lub wsparcia procesów sądowych prowadzonych przez Skarb Państwa – Ministra Sportu i Turystyki zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa związanych z ww. inwestycją. Niewątpliwie realizując swoje zadania, w celu zapewnienia ochrony interesów Skarbu Państwa w związku z trwającym procesem definitywnego zakończenia rozliczenia roszczeń związanych z ww. procesem inwestycyjnym, w piśmie skierowanym do Ministerstwa Sportu i Turystki (nr [...]), jak i do Sądu Rejonowego [...] w W. [...] Wydział Gospodarczy (nr [...]), Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., powołując się na art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, oświadczyło, iż zarówno treść ugody sądowej z dnia [...] listopada 2016 r., jak i wymienione dokumenty z nią związane, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa z uwagi na fakt, iż "stanowią informacje organizacyjne Spółki posiadające dlań znaczenie gospodarcze, które na dodatek nie są powszechnie udostępniane oraz objęte są wolą Spółki zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich". Zbieżna przyczyna została wyartykułowana również w treści oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. przez osoby reprezentujące [...] w związku z przystąpieniem do rozmów ugodowych związanych z gwarancją zabezpieczenia należnego wykonania umowy z dnia [...] czerwca 2011 r., wystawioną przez [...] na rzecz [...] jako beneficjenta ww. gwarancji wykonania umowy z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącej budowy wielofunkcyjnego [...] w W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pomiędzy Skarbem Państwa jako zamawiającym, a konsorcjum [...], [...], [...] Sp. z o.o., [...] S.A., [...] S.A. W dokumencie tym wyraźnie zaznaczono, iż zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, ponadto niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowań sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]. Wobec tego organ zasadnie uznał, iż obie przesłanki (materialna i formalna) tajemnicy przedsiębiorcy zostały spełnione. Wnioskowana ugoda stanowi efekt wzajemnych uzgodnień dokonanych między jej stronami, zawiera ona w swojej treści warunki porozumienia zawartego pomiędzy stronami. Pozycja negocjacyjna, której odpowiadają poszczególne warunki porozumienia niewątpliwie stanowi dobro chronione przed ingerencją osób trzecich z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy, szczególnie w przypadku spółki celowej (powołanej do rozliczenia umów zawartych w ramach realizacji przedsięwzięcia [...], w sposób zapewniający ochronę i realizację interesu Skarbu Państwa, a także do prowadzenia ewentualnych procesów sądowych na rzecz Skarbu Państwa lub wsparcia procesów sądowych prowadzonych przez Skarb Państwa zastępowany przez Prokuratorię Generalną związanych z ww. inwestycją). W tym też sensie posiadają one dla przedsiębiorcy, tak [...] sp. z o.o., jak i dla [...], wartość gospodarczą o wymiernej wysokości. Dalej wskazano, w związku z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. na fakt, iż bardziej szczegółowa analiza wnioskowanego przez skarżącą dokumentu, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie w treści skarżonej decyzji motywów odmowy jego udostępnienia, mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści ugody objętej poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem norm przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym art. 5 ust. 2 ustawy. Ponadto w niniejszym przypadku – jak wynika z treści skargi, jak i z załączonych do niej dokumentów – skarżąca pozostaje w sporze ze swoim byłym pracodawcą [...] Sp. z o.o., a więc podmiotu wchodzącego w skład konsorcjum generalnego wykonawcy. Pozostawanie w sporze z przedsiębiorcą (pracodawcą) nie uzasadnia jednak żądania udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej treści ugody sądowej dotyczącej kwestii wykonania i rozliczenia umowy na budowę wielofunkcyjnego [...] w W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Wa 1844/11, w myśl, którego zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń. Takim zaś ustawowym ograniczeniem jest niewątpliwie tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będąca w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 ustawy wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, w których niewątpliwie mieści się Minister Sportu i Turystyki.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia przez Ministra Sportu i Turystki żądanej przez skarżącą informacji publicznej, tj. ugody sądowej zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki, Spółką Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oraz [...]., zaś powyższa odmowa została uzasadniona tajemnicą przedsiębiorstwa, a mianowicie Spółki Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oraz [..].

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącą M. M. żądana informacja z wniosku z dnia [...] listopada 2016 r., posiada walor informacji publicznej.

Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy żądane informacje powinny podlegać ochronie – poprzez wyłączenie dostępności – ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż co do ugody sądowej zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki, Spółką Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. oraz [...]., której Minister Sportu i Rekreacji nie udostępnił, strony ugody podjęły czynności mające na celu objęcie poufnością całego procesu ugodowego na etapie przystąpienia do rozmów ugodowych, bowiem przedstawiciele Narodowego Centrum [...] sp. z o.o. oraz [...] złożyli oświadczenia o zobowiązaniu się do zachowania poufności i bezstronności. Ponadto w treści oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. przez osoby reprezentujące [...] wyraźnie zaznaczono, iż zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, a niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowań sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]. Niezależnie od powyższego oświadczenie o zachowaniu w poufności treści ugody i dokumentów z nią związanych wraził też [...] poprzez pełnomocnika i w treści pisma z dnia [...] grudnia 2016 r., skierowanego do pozostałych stron ugody zaznaczono, że [...] "oczekuje, że dokumenty te zarówno przez Skarb Państwa, jak i Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. będą traktowane poufnie i tym samym nie będą ujawniane osobom trzecim". Zatem analizując powyższe, tj. oświadczenia złożone przez spółkę Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. i [...] w przedmiocie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa treści ugody zawartej w dniu [...] listopada 2016 r. oraz dokumentów z nią związanych, jak i podjęte przez powyższe podmioty działania zmierzające do zachowania poufności należy dojść do wniosku, że zarówno przesłanka formalna, jak i materialna zostały spełnione, ponieważ nastąpiło jednoznaczne, wobec pozostałych stron ugody, jak i sądu powszechnego, przed którym doszło do zawarcia ugody, wyrażenie woli objęcia treści ugody sądowej poufnością, ze wskazaniem przyczyn wpisujących się w dyspozycję przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. To ostatnie ma uzasadnienie w tym, że Narodowe Centrum [...] sp. z o.o. wyraźnie zaznaczyła, iż chroni swoje tajemnice organizacyjne, które mają wartość gospodarczą. W tym miejscu zauważyć należy, że do uznania danej informacji za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy wystarczające jest istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wobec powyższego treść wnioskowanej ugody sądowej odnosi się nie tylko do warunków, na jakich została zawarta, ale także do konstrukcji uzgodnionego przez strony ugody porozumienia, w ramach której ustalone zostały warunki osiągniętego porozumienia. Treść ugody stanowi także wyraz niestandardowego podejścia stron ugody to rozwiązania powstałych sporów. Ponadto w treści ugody zawierają się informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych stron ugody, a więc dane, których ujawnienie realnie pogarsza pozycję procesową zaangażowanych w ugodę stron w trwających, czy też oczekiwanych sporach sądowych z innymi podmiotami obrotu gospodarczego. Temu też dały wyraz strony ugody zastrzegając, iż "zobowiązanie do zachowania poufności nie wygasa po zakończeniu rozmów ugodowych niezależnie od sposobu ich zakończenia, ponadto niniejsze zobowiązanie nie może być wypowiedziane lub w inny sposób jednostronnie rozwiązane do czasu zakończenia ostatniego z postępowań sądowych, upadłościowych lub arbitrażowych związanych z budową [...]". Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie Narodowego Centrum [...] sp. z o.o. oraz [...] był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Minister Sportu i Turystki, biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające oraz dokonał przedmiotowej analizy i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości gospodarczej dla podanych wyżej spółek, która powinna podlegać ochronie prawnej.

W tym miejscu wskazać należy na poglądy doktryny według których do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu".

Odnosząc powyższe do informacji żądanych w rozpoznawanej sprawie, spełniona została zarówno przesłanka formalna jak i materialna dla uznania że sporna ugoda podlega ochronie, jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy. Wszak uzyskanie przez podmioty konkurencyjne wiedzy o przyjętym przyjętej ugodzie w której zawarto informacje o strategiach negocjacyjnych i procesowych stron ugody, mogłyby pogorszyć pozycję procesową stron ugody, a w konsekwencji narazić na wymierne straty. Rację zatem należy przyznać organowi, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że "Pozycja negocjacyjna, której odpowiadają poszczególne warunki porozumienia niewątpliwie stanowi dobro chronione przed ingerencją osób trzecich z punktu widzenia interesu przedsiębiorcy, szczególnie w przypadku spółki celowej (powołanej do rozliczenia umów zawartych w ramach realizacji przedsięwzięcia [...], w sposób zapewniający ochronę i realizację interesu Skarbu Państwa, a także do prowadzenia ewentualnych procesów sądowych na rzecz Skarbu Państwa lub wsparcia procesów sądowych prowadzonych przez Skarb Państwa zastępowany przez Prokuratorię Generalną związanych z ww. inwestycją). W tym też sensie posiadają one dla przedsiębiorcy, tak [...] sp. z o.o., jak i dla [...], wartość gospodarczą o wymiernej wysokości". W świetle powyższego organ zasadnie zatem uznał, iż żądana informacja stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i powinny podlegać ograniczeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Ministra naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem faktycznie bardziej szczegółowa analiza wnioskowanego przez skarżącą dokumentu, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie w treści skarżonej decyzji motywów odmowy jego udostępnienia, mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści ugody objętej poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem norm przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.