Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1013/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej "Ministra") z [...] lutego 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23; dalej "k.p.a.") orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] (dalej "[...]") z [...] lutego 1975 r. nr [...] (dalej także "decyzja odszkodowawcza"). Decyzja ta dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], o powierzchni 5,317 m2 posiadającą numer hipoteczny [...] (dalej "nieruchomość") będącą własnością [...] (dalej także "właściciel (nieruchomości)/ wywłaszczony").

II. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 z późn. zm.), dalej "dekret warszawski". Przeszła ona na własność Gminy [...], a następnie na własność skarbu państwa na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14 poz. 130).

2. Decyzją odszkodowawczą z [...] lutego 1975 r. Kierownik, działając w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 Nr 10 poz. 64; dalej: u.z.t.w.) orzekł o ustaleniu na rzecz właściciela nieruchomości odszkodowania na łączną kwotę 105.642 zł., w tym za grunt 79.755 zł. za grunt oraz 25.877 zł. za zabudowania.

3. Wnioskiem z 4 marca 2016 r. pełnomocnik [...] (dalej "Skarżącej") – następczyni prawnej wywłaszczonego właściciela nieruchomości – zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano okoliczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w postaci braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania odszkodowawczego.

4. Decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do objęcia postępowaniem odszkodowawczym, pomimo faktu wywłaszczenia jej na mocy dekretu [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 1 u.z.t.w. przepisy tej ustawy stosowało się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach które przeszły na własność Państwa na mocy dekretu, jeżeli ich poprzedni właściciele (...) zostali pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie u.z.t.w.

Z analizy zachowanych akt postępowania odszkodowawczego wynikało, że nieruchomość była gospodarstwem rolnym, a jej właściciel został ostatecznie pozbawiony władztwa nad nią na mocy decyzji nr [...] z [...] stycznia 1972 r. na rzecz Zarządu Dróg i Mostów. Zatem postępowanie odszkodowawcze mogło toczyć się wobec przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto z akt sprawy odszkodowawczej wynika, że właściciel nieruchomości został przesłuchany w charakterze strony [...] czerwca 1974 r. Zdaniem Wojewody okoliczność ta wypełniała przesłankę zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. W kwestii ustalenia odszkodowania Wojewoda wskazał, że dokonywanie wyceny gruntów w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego opierało się na sztywnych stawkach przewidzianych przepisami prawa, zatem w istocie sprowadzało się do przemnożenia powierzchni działki przez wysokość stawki przewidzianej w tabeli, uzależnionej od klasy i rodzaju gleby na nieruchomości. W tym zakresie nie ma znaczenia dla prawidłowości postępowania brak adnotacji o obecności biegłych na rozprawie administracyjnej. Zdaniem Wojewody w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Brak było również innych przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1975 r., albowiem odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało przyznane zgodnie z zasadami określonymi w u.z.t.w. Wobec powyższych ustaleń Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

5. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc w jego treści zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2, 9 i 11 u.z.t.w.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii braku przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, którą przewidywały przepisy art. 21 i 22 u.z.t.w. Wskazywany przez organ i instancji protokół z przesłuchania strony nie mógł być zdaniem pełnomocnika zakwalifikowany jako protokół z obowiązkowej rozprawy. Pełnomocnik Strony zaznaczył, że o ile brak obecności biegłych na rozprawie administracyjnej może być kwestionowany w kontekście rażącego naruszenia prawa, to brak przeprowadzenia rozprawy w ogóle bezapelacyjnie taki charakter posiada.

Zaznaczono także, że w innym postępowaniu toczącym się z udziałem właściciela nieruchomości, a dotyczącym ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość, opartym co prawda o przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przeprowadzono wpierw przesłuchanie strony, a następnie – po wykonaniu elaboratu szacunkowego – została przeprowadzona rozprawa administracyjna.

Ponadto podniesiono, że opinia o wysokości odszkodowania została sporządzona, a następnie uzupełniona, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania odszkodowawczego, zatem również w tym zakresie postępowanie to było dotknięte wadami. Wynika z tego również, że w toku postępowania w ogóle nie zostali powołani biegli, a zatem rozprawa z ich udziałem nie mogła się odbyć.

Odnosząc się do kwestii sztywnych stawek odszkodowawczych, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że o ile można się zgodzić z tym stwierdzeniem w odniesieniu do samego gruntu, to wywłaszczony prowadził na nieruchomości gospodarstwo rolne, zatem odszkodowanie mogło być określone w inny sposób, z uwzględnieniem np. istniejących w nim zabudowań. Powołano przy tym art. 8 ust. 11 u.z.t.w. W tym kontekście zdaniem pełnomocnika Skarżącej, brak powołania biegłych i brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w istocie uniemożliwił wywłaszczonemu odniesienie się do wysokości odszkodowania.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Minister rozpatrzył odwołanie Skarżącej o decyzji Wojewody, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie każde naruszenie przepisów, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest dokonanie oceny funkcji, jaką pełnił w konkretnej sprawie przepis, w relacji do całej regulacji. Aby zatem ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

(ii) Przy ustalaniu przedmiotowego odszkodowania miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212; dalej "rozporządzenie (odszkodowawcze)"), przy czym wysokość odszkodowania za obiekty i urządzenia budowlane została ustalona na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa oraz na podstawie obowiązujących cenników, w oparciu o sporządzony 3 stycznia 1974 r. przez uprawnionego biegłego elaborat szacunkowy budynków zlokalizowanych na nieruchomości. Natomiast wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7, poz. 54) jako iloczyn powierzchni oraz stawki 15 zł za 1 m2 (wartość gruntu ornego klasy IVa). Odszkodowanie było zatem ustalone w oparciu o sztywne kryteria i brak było możliwości negocjowania czy też kwestionowania jego wysokości. Zatem obecność – lub jej brak – biegłych na rozprawie administracyjnej nie miała wpływu na przebieg postępowania, tym bardziej, że wywłaszczonemu zapewniono możliwość czynnego w nim udziału.

(iii) Odnosząc się do kwestii obligatoryjności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, Minister wskazał, że przepisy u.z.t.w. stosowało się wobec nieruchomości przejętych na mocy dekretu warszawskiego "odpowiednio". Z tej racji organ odszkodowawczy mógł uznać, że w sytuacji gdy postępowanie nie dotyczy wywłaszczenia, bowiem grunt nieruchomości warszawskiej był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a dotyczy wyłącznie przyznania odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy było zbędne. Wspierająco dla takiego stanowiska działała podniesiona powyżej okoliczność sztywnego ustalenia wysokości odszkodowania. Skoro zatem możliwe było zastosowanie przepisów u.z.t.w. "odpowiednio", to nie można jednoznacznie uznać pominięcia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej za rażące naruszenie w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

IV. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 53 ust 2, art. 22, art. 8 ust. 2, ust. 9 i ust. 11 u.z.t.w. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z [...] lutego 1975 roku, mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

– nieprzeprowadzeniu przez organ obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej, na której właściciel nieruchomości mógłby odnieść się do treści elaboratów dotyczących wartości ustalonego odszkodowania w zakresie zabudowań znajdujących się na nieruchomości, która z uwagi na ocenny charakter stopnia zużycia i zniszczenia obiektów budowlanych, nie podlegała wyliczeniu wyłącznie na podstawie sztywnych stawek i cenników;

– wydaniu decyzji odszkodowawczej w zakresie gruntu bez sporządzenia elaboratu szacunkowego przez biegłych;

– wydaniu decyzji odszkodowawczej w zakresie obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości, na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi pełnomocnik Skarżącej w pierwszej kolejności wskazał, że Minister w istocie potwierdził w treści decyzji, że rozprawa administracyjna w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym wobec [...] faktycznie się nie odbyła. Potwierdza to tym samym, że wycena Nieruchomości została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, a zatem poza jego ramami, co także stanowi naruszenie przepisów u.z.t.w.

Ponadto pełnomocnik jako nieprawdziwe określił twierdzenie o braku konieczności przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Oparł to twierdzenie na dokumentacji zgromadzonej w toku postępowań odszkodowawczych dotyczących innej nieruchomości będącej własnością [...], jak również jego brata [...] – także przejętych na rzecz Państwa na mocy dekretu z [...] października 1945 r. Stwierdził, że w toku tamtych postępowań zostały przeprowadzone rozprawy administracyjne, a więc wyrażona w zaskarżonej decyzji teza Ministra dotycząca "odpowiedniego" stosowania przepisów u.z.t.w. do nieruchomości "dekretowych" – i co za tym idzie braku obligatoryjności rozprawy administracyjnej – nie jest prawidłowa. Ponownie zaznaczono, że o ile brak obecności biegłych na rozprawie nie jest w orzecznictwie uznawany za bezwzględną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o tyle brak przeprowadzenia takiej rozprawy w ogóle stanowi rażące naruszenie prawa.

Zaznaczono także, że decyzja odszkodowawcza obejmowała również zabudowania znajdujące się na przedmiotowej Nieruchomości, które także należało wycenić. Wartościowanie obiektów na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi" stawkami i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Zatem wbrew twierdzeniom Ministra, nie można w przypadku niniejszej sprawy mówić o ograniczeniu odszkodowania do zwykłego przemnożenia sztywnej stawki określonej przepisami przez powierzchnię gruntu. Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.z.t.w. możliwe było zastosowanie przez biegłych subiektywnego podejścia do wyceny tych zabudowań, która mogłaby być kwestionowana, w trakcie przeprowadzonej rozprawy odszkodowawczej i po przedstawieniu na niej przez biegłych wyników swojej analizy, dotyczącej w szczególności stopnia zużycia i zniszczenia obiektów budowlanych znajdujących się na Nieruchomości. Brak powołania biegłych w toku postępowania i brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w toku której [...] mógłby odnieść się do przeprowadzonej wyceny, doprowadziło do ustalenia odszkodowania na podstawie elaboratów sporządzonych rok przed wydaniem w/w orzeczenia i trzy miesiące przed wszczęciem całego postępowania.

Powyższe uzasadnia zdaniem Skarżącej stwierdzenie wystąpienia rażącego naruszenia przepisów u.z.t.w., a co za tym idzie konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika z [...] lutego 1975 r.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 w związku z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Kontrolowana decyzja nadzorcza została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, regulowane przepisami art.156 i nast. k.p.a. Stosowanie w/w trybu wymaga uwzględnienia następujących uwarunkowań:

Co do zasady stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a zatem wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, stanowi oczywisty wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny w postępowaniu opartym na art.156 i nast. k.p.a. jest zatem ustalenie, czy kontrolowana w nim decyzja jest obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, skatalogowanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co przy jednoczesnym niestwierdzeniu występowania przeszkód wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., obligowałoby organ nadzorczy do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Odnotować w tym miejscu należy, iż na gruncie niniejsze sprawy zasadnicze znaczenie miała ocena, czy poddana kontroli decyzja odszkodowawcza jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego ogranicza się zatem do zbadania, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a., a więc jest to zakres węższy niż zakres badania sprawy w trybie odwoławczym.

Badanie to następuje na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, co do której został złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Należy jeszcze dodać, że w przypadku złożenia takiego wniosku przez stronę, badaniu podlega decyzja pod kątem występowania wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności, choćby wniosek dotyczył tylko określonej przyczyny.

2. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Kontrolowana przez organy nadzorcze obu instancji decyzja ustalająca odszkodowanie na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej została wydana w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosowanych odpowiednio stosownie do dyspozycji jej art.53 ust.1. Przepis ten stanowił, iż przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy.

Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie dotyczy oceny tego, czy bezspornemu zaniechaniu przez organ odszkodowawczy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przewidzianej w art. 22 u.z.t.w., należy automatycznie przypisywać cechę rażącego naruszenia tego przepisu.

Minister w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że pominięcie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej mogło wynikać z uznania jej przez organy orzekające w sprawie za zbędną w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy dekretu warszawskiego, a jedynie odszkodowanie było przyznawane na mocy u.z.t.w. której to przepisy były w zakresie nieruchomości objętych dekretem z 26 października 1945 r. stosowane "odpowiednio". To "odpowiednie" stosownie – zdaniem Ministra – mogło prowadzić do pominięcia przeprowadzenia rozprawy. Ponadto organ II instancji wskazał, że co do zasady wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa oraz na podstawie obowiązujących cenników, w drodze przemnożenia powierzchni działki przez stawkę określoną w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1974 r., wynikająca z klasy gleby. Powodowało to zdaniem Ministra, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem w istocie nie miało ono wpływu na ostateczny kształt decyzji odszkodowawczej.

Sąd nie podziela tak daleko idącego poglądu organu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z treści art. 22 u.z.t.w. zdanie pierwsze wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Oznacza to, że fakt – a co za tym idzie podstawa prawna wywłaszczenia – dla postępowania odszkodowawczego miały znaczenie o tyle, że odszkodowanie było przyznawane w wyniku dokonania tegoż wywłaszczenia. Podstawa prawna wywłaszczenia nie miała jednak znaczenia dla sposobu ustalania odszkodowania. Zatem wywiedziony przez Ministra pogląd o "odpowiednim" stosowaniu przepisów u.z.t.w. wobec przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie uzasadniałby pominięcia przeprowadzenia rozprawy tylko z tego powodu, że kwestia jej wywłaszczenia była już rozstrzygnięta na podstawie innych przepisów.

W orzecznictwie sądowadministracyjnym powstałym na gruncie art. 22 u.z.t.w. wyrażano poglądy, że nie tylko brak biegłych na rozprawie (w tej kwestii orzecznictwo jest utrwalone – zob. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA), ale również brak rozprawy nie zawsze przesądza per se o zaistnieniu wady w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r.. IV SA/Wa 2915/16, CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela. Utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia poważnych uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA).

Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie za skuteczne należy uznać zarzuty skargi dotyczące pominięcia przez Ministra faktu obejmowania przez decyzję odszkodowawczą z [...] lutego 1975 r. nie tylko gruntu, ale całego prowadzonego na przedmiotowej nieruchomości gospodarstwa rolnego, w tym także znajdujących się na niej obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.z.t.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, odszkodowanie za inny budynek niż dom jednorodzinny, za dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb, albo za budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i za budynek mieszkalnopensjonatowy, powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; odszkodowanie to nie może przekraczać technicznej wartości budynku wywłaszczanego po uwzględnieniu jego zużycia i zniszczenia. Określające szczegółowe zasady ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście Rozporządzenie z 27 września 1974 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, w § 2 stanowiło, że koszt odtworzenia domów oraz innych budowli i urządzeń, za które odszkodowanie powinno odpowiadać kosztom odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia, oblicza się według cennika Państwowego Zakładu Ubezpieczeń określającego zasady szacowania budynków systemem szczegółowym do celów ubezpieczeniowych (ust. 1). Koszt odtworzenia budowli i urządzeń, dla których brak cennika, oblicza się metodą kosztorysową przy zastosowaniu jednostkowych cen materiałów budowlanych, robocizny i transportu (ust. 2). Stopień zużycia domów oraz innych budowli i urządzeń określają biegli na podstawie faktycznego ich stanu ustalonego w wyniku oględzin (ust. 3).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że jakkolwiek można zgodzić się z organami nadzorczymi co do "sztywnego" sposobu wyliczania odszkodowania za sam grunt (w oparciu o sztywne stawki określone w stosownych przepisach), to jednakże istotny wpływ na wysokość odszkodowania ustalanego z tytułu równoległego wywłaszczenia obiektów budowlanych miał stopień ich zużycia, stanowiący kategorię ocenną. Ponadto – w przypadku niewystępowania budowli w cenniku [...] (wymóg ten został zresztą w późniejszych latach usunięty z treści rozporządzenia) – koszt odtworzenia budowli miał być oceniany metodą kosztorysową przy zastosowaniu cen materiałów budowlanych, robocizny oraz transportu. Przyjąć w tej sytuacji należy, że w/w elementy wyceny, tj. głównie stan zużycia i zniszczenia budynku, jak również ceny materiałów i koszty robocizny – mogły być oceniane odmiennie przez biegłych, a inaczej przez osobę wywłaszczaną. Co do zasady zatem nie można wykluczyć, iż brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych lub chociażby z przedstawieniem osobie wywłaszczanej wyceny użytej ostatecznie do ustalenia wysokości odszkodowania mógł wpłynąć na wynik postępowania odszkodowawczego (przy założeniu, że wywłaszczony właściciel mógł powołać na rozprawie argumentację skutecznie kwestionującą wycenę rzeczoznawcy, odnoszącą się do wywłaszczanych zabudowań).

Na gruncie niniejszej sprawy znaczenie może mieć również podniesiony w skardze zarzut oparcia decyzji odszkodowawczej na wycenie sporządzonej i korygowanej jeszcze przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, a zatem mogącej budzić wątpliwości co do jej aktualności. Aspekt ten został pominięty w rozważaniach organów obu instancji, które – jak wynika z uzasadnień obydwu uchylonych decyzji – przyjęły jedynie grunt jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania pomimo przyznania, że do momentu odebrania poprzednikowi Skarżącej władztwa nad przedmiotową nieruchomością prowadził on na niej gospodarstwo rolne.

3. W świetle w/w okoliczności uznać należy, iż obowiązkiem organów nadzorczych jest ponowne rozpatrzenie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, tym razem uwzględniające ocenę, czy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej daje podstawy do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art.22 ustawy wywłaszczeniowej w sposób rażący w kontekście ustalenia odszkodowania za zabudowania wywłaszczone wraz z gruntem (naruszenie to miałoby ewentualnie polegać na pozbawieniu właściciela nieruchomości możliwości kwestionowania ocennych elementów wyceny nieruchomości zabudowań) i czy w związku z powyższym zachodzą postawy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w części ustalającej odszkodowanie za te zabudowania.

4. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, iż sam fakt wydania w przeszłości, w odrębnym postępowaniu nadzorczym (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak [...]), decyzji stwierdzającej nieważność podobnej decyzji odszkodowawczej (decyzji Kierownika z dnia [...] marca 1975 r. nr [...]), odnoszącej się do nieruchomości sąsiedniej (właścicielem tej nieruchomości był krewny Skarżącej i jej poprzednika prawnego), która to nieważność została stwierdzona w związku z samym faktem nieprzeprowadzenia rozprawy, ma mieć rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy rozpatrywanej obecnie. Poza sporem pozostaje bowiem to, iż: (-) z formalnego punktu widzenia w/w decyzja nadzorcza nie posiadała żadnej mocy wiążącej dla wyniku sprawy rozpatrywanej obecnej, (-) pomiędzy wydaniem w/w decyzji a chwilą obecną (ponad 14 lat) pojawiło się licznie reprezentowane orzecznictwo sądowe (o czym była mowa wcześniej), kwestionujące zasadność automatycznego upatrywania rażącej wadliwości postępowań odszkodowawczych wyłącznie w naruszeniach natury procesowej, nie ocenianych pod kątem realnego wpływu na wynik sprawy w wymiarze materialno - prawnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł (określony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł (ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265).