Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 48/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. P. Z. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zjazdem, murem oporowym, miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w L., z pasem drogowym na działce nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku P. S., powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała dopuszczalność realizacji i inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, gdyż w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności, jak wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji prawidłowo określił wymagane parametry projektowanej zabudowy, takie jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy geometrię dachu. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie godzi w zastany stan zabudowy i zagospodarowania, a zatem decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone prawem wymogi.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył Z. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej także: "ustawa"). Skarżący podkreślił, że przyjęte przez inwestora założenia projektowe umożliwią w przyszłości przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez udziału skarżącego oraz pozostałych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto, jego zdaniem, organy administracji nie zbadały należycie oddziaływania planowanej inwestycji na znajdujące się na działkach sąsiednich budynki mieszkalne jednorodzinne. Z tego wynika, że inwestycja ta nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym, zjazdem, murem oporowym, miejscami postojowymi dla samochodów, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w L. oraz z pasem drogowym na działce nr [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, Lex nr 355295).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (Lex nr 1145557) wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Przepisy te wskazują również szczegółowy sposób ustalania poszczególnych parametrów zabudowy, to jest: obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8).

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (dalej także: "Analiza...") wynika, że w obszarze analizowanym, którego wielkość wyznaczono w minimalnej dopuszczalnej prawem odległości od granic działki (równej trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 180 m – s. 1 analizy), znajduje się około dwustu czterdziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z których ogromną większość stanowią budynki jedno lub dwukondygnacyjne oraz cztery budynki mieszkalne wielorodzinne. Wśród tych ostatnich są trzy budynki dwukondygnacyjne i jeden czterokondygnacyjny (s. 1-8 oraz załącznik graficzny do analizy). W oparciu o takie zagospodarowanie terenu działek sąsiednich, autor "Analizy..." stwierdził, że zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosić winna do 12 m, to jest analogicznie jak wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce sąsiedniej – [...] (pkt VI ppkt 5 "Analizy...").

Zauważyć przy tym należy, że organ pierwszej instancji, inaczej aniżeli uczynił to uprawniony urbanista sporządzający projekt decyzji o warunkach zabudowy, określając wielkość tego parametru zabudowy, nie wskazał, że maksymalna wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku wielorodzinnego wynosi "max. 12 m", lecz w sposób dość zawiły określił ją jako "max. do rzędnej 196,9 m n.p.m." (pkt 3 lit. d) sentencji). Organ odwoławczy dokonując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji tego zapisu, stwierdził, że wskazana przez organ pierwszej instancji rzędna "odpowiada wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], tj. 12,0 m" (s. 11 uzasadnienia).

W ocenie Sądu, wskazany wyżej zapis był absolutnie nieuzasadniony w świetle § 7 rozporządzenia.

Zgodnie z tym przepisem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 i 2). Jeżeli wysokość, o której mowa wyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jedynie wyjątkowo dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 4).

Przede wszystkim zauważyć należy, że autor analizy urbanistycznej nie wskazał ile wynosi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jakiegokolwiek z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, oprócz budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Jednakże na podstawie zawartej w "Analizie..." informacji co do tego, że znaczna większość spośród położonych ponad dwustu czterdziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wielorodzinnych jest jedno lub dwukondygnacyjnych, stwierdzić należy standardem zabudowy na tym terenie jest zabudowa niska.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze tak ukształtowany obszar działek sąsiednich, brak było jakichkolwiek podstaw by uznać, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa uzasadniała ustalenie powyższego parametru zabudowy w nawiązaniu do najwyższego spośród wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], z uwagi na swoje rozmiary tworzy dominantę urbanistyczną wobec pozostałych budynków usytuowanych w jednostce urbanistycznej, jaką jest dzielnica "[...]" w L.. W żaden sposób nie można więc uzasadnić wniosku, że analiza urbanistyczna dawała podstawę do wyznaczenia innej wysokości niż wynika to z § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Organ pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, lecz winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na § 7 ust. 3 rozporządzenia. W świetle zaś tego ostatniego przepisu, w przypadku, gdy – tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, obowiązkiem organu orzekającego o warunkach zabudowy jest wyznaczenie tej wysokości stanowiącej jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W rozstrzyganej sprawie oczywistym jest, że organ pierwszej instancji nie dochował tego obowiązku, naruszając tym samym nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, ale również art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., zobowiązujące go do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz do niewadliwego odzwierciedlenia tych ustaleń w uzasadnieniu swej decyzji.

W ocenie Sądu, nieprawidłowo ustalono także w niniejszej sprawie dopuszczalną szerokość elewacji frontowej planowanego budynku.

W myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyjątkowo dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, lecz tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie "Analizy..." wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym waha się od 5,0 m do 45,0 m i wynosi średnio 11,2 m. Z niezrozumiałych powodów autor "Analizy...", a za nim również organ pierwszej instancji, uznał, że ustalając wielkość tego parametru zabudowy należy oprzeć się wyłącznie na charakterystyce architektonicznej czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, mimo że, jak wskazano wyżej, w samym obszarze analizowanym znajduje się blisko dwieście czterdzieści budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których szerokość elewacji frontowej – w ogromnej większości – mieści się w przedziale od 5,0 do 10 m. Niezależnie od tego wskazać należy, że nawet przyjmując tę "zawyżoną" szerokość elewacji frontowej, autor analizy stwierdził, że dla projektowanego budynku winna ona wynosić nie 42,2 m, co jest średnią wielkością tego elementu zabudowy wspomnianych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, lecz 45,0 m, a więc tyle, ile wynosi największa szerokość elewacji frontowej wśród budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym.

Wątpliwości Sądu budzi również sposób określenia w decyzji organu pierwszej instancji wymaganej geometrii dachu projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Podkreślenia wymaga, że § 8 rozporządzenia nakazuje ustalenie geometrii dachu, to jest kąta jego nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Przepis ten, odmiennie aniżeli np. powołany § 7 ust. 4, a także § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie daje zatem organom administracji możliwości "odstąpienia" w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu powinna zatem nawiązywać do form istniejących w tym obszarze, tworząc z nimi harmonijną całość.

W "Analizie..." znajduje się zapis, zgodnie z którym w obszarze analizowanym "występują budynki mieszkalne wielorodzinne z dachami płaskimi o nachyleniu połaci do 150, co implikuje formę zadaszenia projektowanego obiektu". Nie budzi zaś wątpliwości, że z treści "Analizy..." nie wynika, jaka jest geometria dachów pozostałych (poza budynkami budownictwa wielorodzinnego) budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym. W związku z tym, nie można w chwili obecnej w sposób jednoznaczny ocenić, czy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował § 8 rozporządzenia.

Zauważyć przy tym należy, że w świetle informacji urzędowych, znaczna część budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku, przy ul. [...] oraz [...] w L., posiada dachy dwuspadowe (ortofotomapa znajdująca się na stronach serwisu geoportal.gov.pl).

Podnieść także trzeba, że wadliwie organ pierwszej instancji ustalił spełnienie w rozpoznawanej sprawie wymogu określonego w art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Z przepisów tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

W sprawie jest niekwestionowanym, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w L., znajdują się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, albowiem położone są w tzw. układzie urbanistycznym "miasta ogrodu" [...], domów jednorodzinnych [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz układu kolonii domów pracowników bankowych, który to obszar ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków miasta L..

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, na podstawie porozumienia nr [...] zawartego w dniu 30 marca 2012 r. w L. pomiędzy Wojewodą L. a Gminą L., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta L., na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.), art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia 19 stycznia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie zadań z zakresu właściwości Wojewody L. dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami – Wojewoda L. powierzył Gminie L. do wykonania prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody L., realizowanych przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczących ochrony i opieki nad zabytkami wpisanymi do gminnej ewidencji zabytków miasta L.. Zadania te realizuje działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Miejski Konserwator Zabytków w L..

Oznacza to, że w chwili obecnej organem właściwym do wydawania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 K.p.a., jest ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w takim przypadku nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Skoro zaś art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, to dokonane mimo to uzgodnienie ocenia się jako pozbawione podstawy prawnej. Nie oznacza to, że organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, będący jednocześnie właściwym do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie ma możliwości zasięgnięcia opinii podległego mu służbowo podmiotu, jakim w okolicznościach sprawy niniejszej jest miejski konserwator zabytków. Nie może jednak taka czynność ani przybierać postaci uzgodnienia podejmowanego w trybie art. 106 K.p.a., ani być uznana za konieczną, a jej wynik za wiążący (analogiczne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., II SA/Gd 719/05, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 48 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, LEX nr 597290).

Oczywistym jest więc, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu pierwszej instancji, prowadzącego postępowanie główne w niniejszej sprawie, było wnikliwe i wyczerpujące rozważenie wszystkich istotnych racji przemawiających za pozytywnym bądź negatywnym zajęciem stanowiska we wskazanej kwestii, zwłaszcza że – co do zasady – wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tego rodzaju okolicznościach wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji obowiązku tego nie dochował należycie. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten wskazał jedynie, że Miejski Konserwator Zabytków w L. nie udzielił odpowiedzi na wniosek o "uzgodnienie" projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie niniejszej, co oznacza, że w myśl art. 53 ust. 5 zd. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, uzgodnienie zostało dokonane (s. 4 decyzji). Organ ten nie ocenił natomiast w jakikolwiek sposób zasadności uzgodnienia projektowanej zabudowy, mimo że, jak wskazano wyżej, niewątpliwie można dojść do wniosku, na co wskazuje skarżący, że obiekt ten, w razie jego zrealizowania "w sposób zdecydowany odróżniałby się w danym rejonie miasta od pozostałej zabudowy poprzez niespotykaną kubaturę oraz poprzez dużą wysokość", stanowiąc tym samym "akcent urbanistyczny (dominantę urbanistyczną)" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 16). W związku powyższym, realizację takiego obiektu budowlanego, w ocenie Sądu, nie sposób uznać za wpisującą się w zabudowę typową dla "układu urbanistycznego <> [...]", z charakterystyczną dla niego zabudową jednorodzinną.

Należy mieć przy tym na względzie, że w przypadku układów urbanistycznych ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko linie zabudowy, jako jedna z relacji przestrzennych między obiektami zabudowy, ale ochrona ta obejmuje również zachowanie – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma szczególnie istotne znaczenie – rodzaju zabudowy istniejącej na terenie układu urbanistycznego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazuje, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza zachowanie zarówno linii, jak i rodzaju zabudowy, stanowiących elementu tego układu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1795/10, Legalis).

W tej sytuacji, jak wskazano wyżej, obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie wymaganych prawem materialnym ustaleń co do zasadności lokalizacji omawianej inwestycji w kontekście ochrony istniejącego układu urbanistycznego. Ustalenia te nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą winny one taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. Uzasadnienie decyzji w takim wypadku powinno zatem zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2013 r., II OSK 1608/12, LEX nr 1433494).

Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, narusza nie tylko wspomniane przepisy, ale także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak i art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Zwrócić przy tym należy uwagę, że jakkolwiek obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony w minimalnej odległości od granic działki inwestycyjnej, jaką dopuszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia, to oczywistym jest, że przepis ten nie uniemożliwia objęcia analizą, o której mowa w § 3 rozporządzenia, szerszego obszaru, na którym lokalizowana jest inwestycja. Zważyć zaś należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, objętego w rozstrzyganej sprawie "Analizą...", znajduje się szereg działek budowlanych zabudowanych niskimi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co dodatkowo wskazuje na pożądany na tym terenie standard zabudowy. Rzeczą organów będzie więc również zbadanie zasadności takiego ukształtowania treści analizy urbanistycznej, by mając na względzie charakter projektowanej inwestycji, objąć tą analizą teren tworzący całość urbanistyczną, umożliwiający prawidłową ocenę spełnienia określonego w art. 2 ust. 1 ustawy wymogu zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Rozważając dopuszczalność zrealizowania projektowanej zabudowy, z uwagi na wymogi ochrony konserwatorskiej, organ pierwszej instancji rozważy podjęcie adekwatnych do okoliczności sprawy działań w celu pozyskania merytorycznego stanowiska ze strony Miejskiego Konserwatora Zabytków w L..

Obowiązkiem organu odwoławczego będzie także rozważenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy, umożliwiająca zrealizowanie na sąsiedniej – względem projektowanej zabudowy – działce nr [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a., wobec uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.