Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1113/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust.1, art. 26 ust.2, art.30b ust.1, art. 30c  ust.3 pkt 1, art. 30b ust. 4, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Krystyna Anna Stec Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N.C.B.iR. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 874/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w O. na informację N.C.B.iR. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od N.C.B.iR. na rzecz T. Spółki z o.o. w O. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w O. na informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz zasądził od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz T. Sp. z o.o. w O. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] maja 2012 r. spółka T. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Innowacyjna technologia zautomatyzowanej detekcji, klasyfikacji i lokalizacji uszkodzeń nawierzchni drogowych". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 Oś priorytetowa 1– Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych.

Pismem z dnia [...] października 2012 r., po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku, Instytucja Pośrednicząca- Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowała spółkę, że złożony wniosek ze względu na niespełnienie wymaganych kryteriów został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia. W informacji wskazano, że projekt nie spełnił następujących kryteriów:

- Kryterium merytoryczne dostępu nr 1: Projekt ma charakter innowacyjny co najmniej w skali kraju,

- Kryterium merytoryczne dostępu nr 10: Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu

oraz uzyskał 71,67 pkt.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wskazało, że uzasadnienie przedmiotowej oceny znajduje się na załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Na kartach, jak wskazał organ, przedstawiono uzasadnienie oceny merytorycznej dokonane przez trzech ekspertów w zakresie kryteriów dostępu jak i przyznane oceny cząstkowe w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej fakultatywnej.

Z kart oceny wniosku wynikało, że zdaniem eksperta nr I projekt spełnił wszystkie kryteria dostępu, a w zakresie kryteriów fakultatywnych uzyskał 100 pkt. Zdaniem eksperta nr II projekt nie spełniał kryteriów dostępu nr 1 i nr 2, a ocena kryteriów fakultatywnych zakończyła się przyznaniem projektowi 39 pkt. Natomiast wg eksperta nr III projekt nie spełnił następujących kryteriów dostępu nr 1,2,3,8,10 i 12 zaś w zakresie kryteriów fakultatywnych uzyskał 70 pkt.

Pismem z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] wydanym na podstawie art. 30b ust 4 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2009 Nr 84 poz. 712 ze zm.) Narodowe Centrum Badań i Rozwoju po rozpoznaniu wniesionego przez spółkę protestu, mimo uznania części argumentów spółki za zasadne, poinformowało o nieuwzględnieniu protestu.

W powyższym piśmie podano, że w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 1 Instytucja Pośrednicząca przychyliła się do opinii Zespołu Zadaniowego i uznała protest za zasadny podzielając stanowisko wnioskodawcy, że przedstawione we wniosku rozwiązanie można traktować jako znaczące udoskonalenie produktu (usługi monitorowania stanu nawierzchni dróg) poprzez wprowadzenie nowej, niestosowanej na rynku krajowym obecnie technologii zbierania danych o stanie nawierzchni dróg.

Natomiast w zakresie kryterium dostępu nr 10 w opinii Instytucji Pośredniczącej protest jest bezzasadny, mimo iż Instytucja Pośrednicząca wbrew zarzutom recenzentów uznała przedstawione we wniosku kwoty wynagrodzeń kierownika projektu i osoby zatrudnionej na stanowisku obsługi projektu za uzasadnione i podane poprawnie. Wskutek rozpoznania protestu nie uwzględniono jednak zasadności wskazanych we wniosku kosztów zakupu badań ze względu na brak możliwości sprawdzenia czy podane kwoty są zasadne wobec braku wyszczególnionych części składowych, co jak wskazano stanowi poważne uchybienie projektu. Zarzucono ponadto, że brak jest danych ile osób i w jakim wymiarze godzinowym będzie pracowało nad projektem oraz jaki sprzęt będzie potrzebny do jego realizacji.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 Instytucja Pośrednicząca przychyliła się do opinii Zespołu Zadaniowego i uwzględniła zarzut spółki przyznając jej w zakresie oceny tego kryterium 29 pkt.

Protest półki nie został zaś uwzględniony w zakresie oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3 Poziom gotowości technologii będącej przedmiotem projektu przed rozpoczęciem projektu. Zdaniem IP ocenie podlega poziom gotowości danej technologii wnioskującej firmy lub jej partnera. Zgodnie z opinią Zespołu ds. protestów należałoby określić poziom gotowości technologii jako I występujący w spółce "T.", skoro zaobserwowano możliwość wykorzystania opisanej technologii, ale firma nie posiada żadnych doświadczeń na tym polu. Tym samym, jak wskazano, nie można przyznać wyższej liczby punktów niż ta, która wynika z procedury konkursowej (średnia z oceny ekspertów - 10 pkt).

W wyniku rozpatrzenia protestu projekt uzyskał 84 pkt., jednak z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów merytorycznych dostępu (brak spełnienia kryterium dostępu nr 10) umieszczony został na liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na wynik procedury odwoławczej i wynik oceny projektu zawarty w piśmie Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] lutego 2013r. (z wyłączeniem części, w której protest został uwzględniony), wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, iż ocena projektu w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 10, kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 i nr 3 wobec treści zarzutów stawianych w proteście, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą w tej sprawie instytucję oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Pośrednicząca- Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2013r. stanowiącym rozpoznanie protestu Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Wskazał, że według treści art. 5 pkt. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach polityki rozwoju (Dz.U. nr 84 poz. 712 z późn. zm.) wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji". System ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy, czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą, która odpowiada za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy). Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy i obowiązek zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania (między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu- art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy). Sąd zaznaczył, że Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia (art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy).

Sąd I instancji wskazał, że projekt o dofinansowanie zgłoszony przez skarżącą spółkę uzyskał pozytywną ocenę w zakresie spełnienia kryteriów formalnych natomiast w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu nie spełnił, jak uznano kryterium dostępu nr 1 i nr 10, a w ocenie merytorycznej fakultatywnej uzyskał 71, 67 pkt. O powyższym poinformowano spółkę w piśmie z 23 października 2012 r. wskazując, że uzyskane wyniki nie kwalifikują wniosku do grona projektów rekomendowanych do wsparcia. Spółka otrzymała również uzasadnienie przyznanej przez ekspertów punktacji, w postaci doręczonych jej arkuszy oceny merytorycznej.

Sąd podkreślił, że w lakonicznej informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu w zakresie spornego kryterium dostępu nr 10 Instytucja Pośrednicząca, mimo że uwzględniła argumenty potencjalnego beneficjenta, iż w zakresie tego kryterium wydatki dotyczące wynagrodzeń kierownika projektu i pracownika obsługi projektu są uzasadnione racjonalne i adekwatne, to kryterium to nie może zostać uznane za spełnione w kategorii kosztów usług badawczych, wiedzy technicznej i patentów oraz usług doradczych i równorzędnych, gdyż brak jest (jak wskazano) wyszczególnionych części składowych wniosku, co stanowi zdaniem IP poważne uchybienie projektu.

W zakresie zadania nr 3 zarzucono, że wniosek nie wyjaśnia o jaką metodę chodzi jak również brak jest danych, ile osób i w jakim wymiarze godzinowym będzie pracowało nad projektem. Instytucja Pośrednicząca wskazała, że we wniosku brak jest danych pozwalających przeprowadzić dowód, że wskazane wydatki są racjonalne i adekwatne. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju podtrzymało stanowisko co do prawidłowo przeprowadzonej oceny projektu i nieprzyznania żadnego punktu w zakresie kryterium fakultatywnego nr 3, gdyż jak wskazano ocenie podlega poziom gotowości technologii we wnioskującej spółce, a ten jak wskazano wynosi I.

W ocenie Sądu w nawiązaniu do okoliczności przytoczonych powyżej, rację należy przyznać skarżącej, że w wyniku rozpatrzenia protestu, oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa, a w szczególności §9 ust 10 Załącznik 4.4. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 obowiązującej w sprawie Procedury odwoławczej (Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG) w proteście powinny być ujęte wszystkie zarzuty dotyczące dokonanej oceny, z powołaniem się na informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, załącznikach wniosku lub wyjaśnieniach stanowiących integralną cześć wniosku. Sąd wskazał, że spółka wywiązała się z tego obowiązku.

Ponadto Sąd podniósł, że instytucja rozpatrująca protest związana jest jego zakresem i sprawdza zgodność wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tymi kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście. W związku z powyższym, zdaniem Sądu skoro w obowiązującym systemie odwoławczym przewidziano dla wnioskodawcy możliwość wniesienia protestu i ustalono zasady jego rozpoznania, a w niniejszej sprawie spółka z niego skorzystała, to negatywne rozpatrzenie protestu poprzez lakoniczne uznanie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej. Sąd podkreślił, że według art. 30b ust.1 w związku z art. 30 a cyt. wyżej ustawy, w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu na danym etapie właściwa instytucja zobowiązana jest zamieścić uzasadnienie tej oceny, czyli przedstawić zastrzeżenia co do wniosku o dofinansowanie projektu i je uzasadnić. W procedurze odwoławczej nałożony został obowiązek zamieszczania w informacji przekazywanej wnioskodawcy uzasadnienia dokonanej oceny. W ocenie Sądu, wynik rozpatrzenia protestu nie spełnia tego wymogu. Nie do zaakceptowania pozostaje, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie w zakresie przyjęcia za prawidłową ocenę wniosku w zakresie zasadniczego dla dalszego toku sprawy kryterium dostępu nr 10.

Sąd zwrócił uwagę, że ocena tego kryterium dokonana przez ekspertów okazała się diametralnie różna. Ekspert nr I uznał, że proponowane wydatki rozdzielone na zadania od 1 do 5 są w pełni uzasadnione, ich wysokość jest racjonalna i adekwatna do planowanych działań, a wnioskodawca dysponuje kompetentnym podwykonawcą, którego zarówno kadra, jak i posiadane wyposażenie techniczne w pełni gwarantuje możliwość realizacji projektu, zaś opis realizacji poszczególnych zadań jest w pełni logiczny.

Natomiast zdaniem eksperta nr II z przedstawionej przez Wnioskodawcę dokumentacji nie wynika, iż wydatki są uzasadnione, racjonalne w stosunku do zakresu i celów projektu. Zdaniem tego recenzenta wnioskodawca nie wskazał precyzyjnie kosztów związanych z poszczególnymi zakresami zadań powierzonych podmiotowi zewnętrznemu w kategorii – Koszty usług badawczych, wiedzy technicznej i patentów oraz usług doradczych i równorzędnych, przypisując kwotę do zakresu bez wskazania poszczególnych kwot składowych zadania. Dotyczy to w ocenie eksperta wydatku 1: zakup badań wykorzystywanych wyłącznie na potrzeby związane z realizacją projektu badawczego ( .. )".

Zdaniem Sądu Instytucja Pośrednicząca stwierdzając w zaskarżonym piśmie o nieuwzględnieniu protestu, iż "oceniający nie mają żadnej możliwości sprawdzenia, czy podane kwoty są zasadne wobec braku wyszczególnionych części składowych, co stanowi poważne uchybienie projektu", nie odnosi się jak słusznie zauważa spółka do kwestii racjonalności kosztów.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z PpKW w przypadku oceny kryterium dostępu nr 10 gdy chodzi o koszty inne niż wynagrodzenia (a takim są sporne koszty zakupu usługi badawczej)..."należy określić je co do nazwy, liczby, kosztu jednostkowego oraz podać uzasadnienie ich poniesienia". O ile zatem IP zarzuca brak danych pozwalających przeprowadzić dowód na racjonalność adekwatność wskazanych we wniosku, Biznes planie i Harmonogramie rzeczowo finansowym wydatków, winna wskazać o jakie konkretnie dane chodzi i czego wymóg takich, a nie innych danych wynika, zważywszy, że koszty i wydatki przedstawione we wniosku to koszty zakupu usług badawczych. Bez odniesienia się do danych zawartych w części VI wniosku o dofinansowanie (pkt od 23 do 29) oraz w opisie i danych zawartych w pkt C. 1.4 Biznes planu oraz Harmonogramie rzeczowo-finansowym w powiązaniu z zakresem i celami projektu, określonymi w szczególności w pkt C.1.1 oraz C.1.3 Biznes planu ocena wniosku przeprowadzona przez IP w wyniku rozpoznania protestu nie może zostać, zdaniem Sądu, uznana za rzetelną i zgodną z prawem.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że skoro wskazane dokumenty takie jak Przewodnik po Kryteriach Wyboru, czy Instrukcja Wypełniania Wniosku są wiążące dla Wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie, to są również wiążące dla oceniających oraz dla IP przy rozpatrywaniu protestu. W ocenie Sądu Instytucja Pośrednicząca winna odnieść się do zarzutu (w przypadku uznania kryterium dostępu nr 10 za niespełnione w oparciu o brak wyszczególnienia kosztów poszczególnych prac w ramach zadań) czy i na jakiej podstawie wnioskodawca zobowiązany był do "takiej, a nie innej" szczegółowości przy przedstawianiu kosztów Projektu, bądź rzeczowo uzasadnić dlaczego wykazane we wniosku koszty zakupu usługi badawczej nie mogą zostać uznane za racjonale i adekwatne. W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu Instytucja Pośrednicząca uchyla się od powyższego stwierdzając jedynie brak danych w oparciu, o które można uznać za racjonalne i adekwatne wydatki wskazane we wniosku.

Rozpoznając protest Instytucja Posrednicząca nie wskazała natomiast żadnych przesłanek przemawiających za tym, że rynkowa cena usługi obejmującej przedstawiony w Biznes Planie Projektu zakres prac badawczych odbiega istotnie w którąkolwiek stronę od kosztów tego typu usług na rynku.

Sąd podkreślił, że Instytucja Pośrednicząca, dokonująca zgodnie z uprawnieniami jej przysługującymi, ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru może uznać ocenę ekspertów za nieprawidłową, a protest za zasadny, skierować wniosek do ponownej oceny, bądź o ile uznaje, że wniosek wobec niespełnienia danego kryterium został prawidłowo oceniony rozpatrzeć protest negatywnie, wskazując jednocześnie i szeroko uzasadniając dlaczego sporne kryterium nie zostało uznane za spełnione. Ocena ta winna odnieść się do rzeczowych argumentów przedstawionych proteście, a zatem uzasadnienie przyjętego stanowiska, jakiego dokonało Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w zaskarżonej informacji jest nieprawidłowe. Brak odniesienia się do konkretnych podanych w proteście zapisów wniosku i Biznes Planu ze wskazaniem czy i dlaczego w ocenie organu nie dowodzą one spełnienia kryterium nr 10 uzasadnia, w ocenie Sądu, iż zaskarżona informacja o treści przyjętej przez organ uchyla się kontroli Sądu.

W ocenie Sądu ocena wniosku w zakresie spornego kryterium nr 10 jest nieprawidłowa, ponieważ, jak słusznie wskazuje skarżąca, Przewodnik po Kryteriach Wyboru nie wskazuje jakiego stopnia szczegółowości wymaga uzasadnienie kosztów zakupu usługi badawczo rozwojowej, jak również Instytucja Pośrednicząca nie wykazała czy i na ile przedstawione we wniosku zapisy wymogi te spełniają, by na ich podstawie dokonać merytorycznej oceny kryterium dostępu nr 10. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z kryteriami wyboru w zakresie w jakim ocena ta nie odnosi się do zarzutów oraz argumentów przedstawionych w proteście narusza zasady postępowania.

Sąd nie zgodził się także z oceną wniosku dokonaną w wyniku rozpoznania protestu w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3 zawartą w zaskarżonym piśmie. Instytucja Pośrednicząca rozpoznając protest spółki uznała ,że poziom gotowości należy określić jako I, co uzasadnia przyznanie 0 punktów, a tym samym pozostawienie punktacji wedle przyznanej uprzednio przez ekspertów. Argumentem za taka oceną było uznanie, że ocenie podlega poziom gotowości technologii we wnioskującej firmie. Sąd nie zgodził się z taką oceną, przychylając się do stanowiska skarżącej, że żaden z dokumentów opisujących przedmiotowe kryterium nie wskazuje, że poziom gotowości technologii należy rozpatrywać wyłącznie w kontekście przedsiębiorstwa skarżącej.

Ponadto Sąd stwierdził, że postępowanie Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w sprawie niniejszej uchybia również treści art. 30 ust 1 u.z.p.p.r. Z treści tego przepisu wynika, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu winna zawierać uzasadnienie wyników. Analizując treść pisma z dnia [...] października 2012r. nie sposób dopatrzyć się w nim, zdaniem Sądu, elementu "uzasadnienia", o czym świadczy również zawarte w piśmie stwierdzenie, że uzasadnienie oceny wniosku zawarte jest w załączonych do pism kartach oceny merytorycznej.

W ocenie Sądu prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno zawierać przynajmniej syntetyczne zestawienie informacji zawartych w Kartach Oceny Merytorycznej wskazujące na sposób wyliczenia i ilość punktów jakie w wyniku weryfikacji dla danego projektu zostały przyznane, by jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie projekt przeszedł pomyślnie (bądź nie) etap oceny merytorycznej. Sąd podkreślił, iż wnioskodawca otrzymując zaskarżoną informację nie może domyślać się powodów podjętej oceny na podstawie samodzielnej analizy Kart Oceny Merytorycznej. Sąd wskazał ponadto, że pomimo, iż pismo Instytucji Pośredniczącej nie jest decyzją administracyjną uznać należy, iż uzasadnienie winno zawierać takie informacje, które umożliwią czytelne zrozumienie motywów podjętej oceny bez potrzeby dokonywania analizy akt sprawy.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że dołączenie kart oceny wniosku do pisma nie realizuje wymogu sporządzenia uzasadnienia informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Sądowi I instancji zarzucił: naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania:

a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: POIG) / Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii / Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji POIG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 plct 8 w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy o ZPPR):

- § 7 Część II ust. 8 i ust. 14 Regulaminu przeprowadzania konkursu w" ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych- w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR (Pismo NCBiR z 23.10.2012 r.) może wywoływać wątpliwości strony co do sposobu oceny wniosku złożonego przez stronę, jak również nie wskazuje przyczyn negatywnej oceny wniosku,

- § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o ZPPR - w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR (Pismo NCBiR z 23.10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem,

- § 9 ust. 10 oraz § 10 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o ZPPR w związku z postanowieniami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013 (w zakresie odnoszącym się do zasad oceny Kryterium merytorycznego dostępu nr 10) - w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że NCBiR rozpoznało Protest złożony przez stronę od informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR (Pisma NCBiR z 23.10.2012 r.) z naruszeniem postanowień Procedury odwoławczej;

b) art. 30b ust. 1 ustawy o ZPPR w związku z art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o ZPPR (Pismo NCBiR z 23.10.2012 r.), nie zawiera uzasadnienia wyników oceny projektu, a załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu (Pisma NCBiR z 23.10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem.

2) naruszenie przepisówpostępowania tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy ZPPR, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: wspomniane powyżej w pkt. 1) naruszenia prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania w/w postanowień dokumentacji Konkursu oraz przepisów ustawy o ZPPR doprowadziły do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o ZPPR sprowadzającego do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi złożonej przez stronę i stwierdzenia, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zgłoszony został zarzut naruszenia art.30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu postanowień dokumentacji konkursu doprowadziło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z art.30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że sąd weryfikuje ocenę projektu i w przypadku stwierdzenia, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem prawa uwzględnia skargę, przekazując jednocześnie sprawę do rozpatrzenia właściwej instytucji. Oznacza to, że sąd dokonuje weryfikacji oceny projektu w zakresie wynikającym z procedury odwoławczej, której wynik podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przy weryfikacji oceny projektu sąd bierze pod uwagę przepisy powszechnie obowiązujące oraz akty, które stosował organ przy ocenie projektu-art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Chodzi tu głównie o dokumenty odnoszące się do procedury wyboru projektów, kryteriów wyboru projektów, procedury odwoławczej od rozstrzygnięć podejmowanych w ramach procedury wyboru projektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał weryfikacji oceny projektu zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu zgodnie z treścią powołanego przepisu prawa, uznając jednocześnie, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...] lutego 2013 roku Narodowego Centrum Badań i Rozwoju została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż sąd ten dopuścił się naruszenia art.30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że z art.26 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że instytucja zarządzająca zobowiązana jest do przygotowania i przekazania Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3), wyboru, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), czy też określenia systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8). Jednocześnie w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazano, że instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Natomiast przepis art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z regulacji tych wynika zatem, że zamiarem ustawodawcy było, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie, a tylko dodatkowo ustawodawca przewidział możliwość powołania eksperta w celu zapewnienia tej rzetelności i bezstronności. Oba przepisy nakazujące rozpoznanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny z uwzględnieniem zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu określają fundamentalne zasady rozpoznania składanych wniosków (vide wyrok NSA z dnia 2.03. 2010 r., sygn. akt II GSK 126/10 niepublikowany).

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.

Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...].02.2013 r) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem.

Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów. Z treści użytego w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. sformułowania "...informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej... wraz z pouczeniem..." nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. byłoby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji wskazał na uchybienia Narodowego Centrum Badań i Rozwoju powstałe przy ocenie wniosku i przy rozpatrywaniu protestu złożonego od tej oceny. Z treści pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] października 2012 roku Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wynika, że informując spółkę o umieszczeniu ich projektu na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia, odwołano się do treści art.30b ust.1 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz do § 6 ust.2 Procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka wskazując, że protest składa się do Instytucji Organizującej Konkurs-Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Oznacza to, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest organem odwoławczym, o którym mowa w procedurze odwoławczej. Tak więc rola zespołu do spraw rozpatrywania protestu winna być oceniana w kontekście uregulowań zawartych w art. 31 ust. 1 ustawy, z treści którego wynika, że eksperci uczestniczą jedynie w procesie wyboru projektów w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów.

W tym stanie rzeczy za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju rozpatrując protest ograniczyło się do bardzo zwięzłego uzasadnienia, bez odniesienia się do stanowiska ekspertów zawartego w kartach ocen merytorycznych, a w szczególności bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez spółkę w złożonym proteście, które w dużej mierze, w kluczowym zakresie oceny spełnienia kryterium merytorycznego dostępu numer 10, kwestionowały stanowisko przedstawione przez ekspertów. Brak własnej analizy podmiotu rozpatrującego wniosek i protest w zakresie dotyczącym złożonej dokumentacji aplikacyjnej oraz w zakresie dotyczącym oceny spełnienia kryteriów merytorycznych dostępu, przy uwzględnieniu stanowisk wnioskującej spółki i oceniających dokumentacje ekspertów, czyni zasadnym stanowisko Sądu I instancji w zakresie naruszenia wskazanych wyżej reguł procedowania.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji dokonał kontroli oceny projektu zawartej w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] lutego 2013 roku, w aspekcie kompletności tej oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny i prawidłowości sporządzonego uzasadnienia. Stanowisko Sądu I instancji wskazuje na uchybienia dostrzeżone w trakcie realizowania procedury odwoławczej, a w szczególności precyzyjnie wykazuje przyczyny, które powodują, iż uzasadnienie stanowiska podmiotu rozpatrującego protest zostało sporządzone w sposób naruszający omówione wyżej zasady. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja skutecznie nie podważa stanowiska Sądu I instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. nie są zasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. w związku z art.30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.