Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 553/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], w sąsiedztwie pasa drogowego budowanej drogi krajowej nr [...], nie uzgodnił wyżej wymienionego projektu decyzji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., doręczonym dnia 30 grudnia 2021 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji J. M.

Organ uzgadniający ustalił, że z obszarem objętym projektem decyzji sąsiaduje m.in. pas drogowy budowanej drogi krajowej nr [...], w sąsiedztwie węzła drogowego "[...] Zachód", która budowana jest droga ekspresowa oznaczona symbolem S. Zgodnie z pkt 2 lit. a tiret pierwsze w/w projektu decyzji oraz z załącznikiem mapowym załączonym do projektu decyzji i stanowiącym jego integralną część, wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 5,0 m od granicy działki (w tym od działki, na której do tej pory zlokalizowana była ulica [...]). Odległość projektowanej zabudowy od pozostałych granic działki - zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Ponadto, zgodnie z pkt 5 analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jego rozbudowy, stanu faktycznego i prawnego, wskazane zostało, iż cyt.: "Na przedmiotowym terenie nie przewiduje się inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym."

Zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej [...][...] Odcinek [...] Węzeł [...]- węzeł [...]", działka nr [...] częściowo objęta została jej zakresem. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z treścią decyzji działka inwestycyjna ulegnie podziałowi na działki nr [...]o pow. [...] ha (pozostanie przy właścicielu), nr [...] o pow. 0,0411 ha i nr 260/17 o pow. 0,0137 ha (obie ulegną wywłaszczeniu pod pas drogowy drogi nr [...]). Z uwagi na wniesione odwołanie od przedmiotowej decyzji, podział nieruchomości zostanie zatwierdzony oraz nastąpi wywłaszczenie w/w (projektowanych) działek z chwilą wydania przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy. Zgodnie z treścią decyzji na projektowanej działce nr [...]zostanie dokonana przebudowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia. Obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości to 0,0356 ha, a trwałego 0,0047 ha (strefa kontrolowana wzdłuż projektowanego rurociągu podziemnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz.U. z 2013 r. poz. 640). Wszystkie opisane powyżej części działki nr [...]w obrębie [...], tj. objęte liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi krajowej nr S11 oraz liniami zajęć związanymi z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajdują się pomiędzy wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co oznacza, iż zlokalizować by tam było można planowaną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną.

Organ wskazał, że proponowana inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 3 w/w ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie na wniosek strony.

W ocenie organu, planowana inwestycja narusza zarówno przepisy określone w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, jak również przepisy w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (art. 61 ust. 1 pkt 6 lit b i c).

Ponadto, mając na uwadze zapisy § 11 i § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), organ wskazał, iż powyższe oznacza konieczność spełnienia wymagań określonych w w/w przepisach, zgodnie z którymi m.in. budynki z pomieszczeniami wymagającymi ochrony przed zewnętrznym hałasem i drganiami należy chronić przed tymi uciążliwościami poprzez zachowanie odpowiednich odległości od ich źródeł, usytuowanie i ukształtowanie budynku, stosowanie elementów amortyzujących drgania oraz osłaniających i ekranujących przed hałasem, a także racjonalne rozmieszczenie pomieszczeń w budynku oraz zapewnienie izolacyjności akustycznej przegród zewnętrznych określonej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych. Z tych względów zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie mógł udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

Skargę na to postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania:

1) art 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zakresu prowadzonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i nie wyjaśniający przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.

II. prawa materialnego, tj. art 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia o drogach publicznych przez przekroczenie zakresu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określonego w naruszonych przepisach szczególnych i odmowę jego uzgodnienia w sytuacji prawnej i faktycznej, która powinna decydować o uzgodnieniu przedłożonego projektu.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a."), tj. bez skorzystania z prawa do zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uzasadnienie skarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom uzasadnienia postanowień stawianym w art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Uzasadnienie zostało skonstruowane tak, że z jednej strony organ wskazuje, że na działce 260/12 "można by tam było zlokalizować planowaną inwestycję", a z drugiej strony organ przywołuje treść przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ nie dokonał przy tym subsumpcji powołanych przepisów do stanu faktycznego uzgadnianej inwestycji. Nie jest zatem wiadomym w zasadzie, jakie czynniki zadecydowały o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Adresaci postanowienia mogą się jedynie domyślać motywów zaskarżonego postanowienia. Dalej organ powołuje się na treść decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r., wskazując, iż decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz że zostało wniesione odwołanie, a nadto, że podział nieruchomości zostanie zatwierdzony gdy nastąpi wywłaszczenie projektowanych działek z chwilą wydania przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji utrzymującej decyzję ZRID w mocy. Organ nie wyjaśnia przy tym jaki wpływ ma opisany stan prawny decyzji Wojewody [...] na sytuację faktyczną i prawną planowanej inwestycji. Wydaje się, że organ uznaje stan prawny ustalony decyzją Wojewody za obowiązujący, skoro w dalszej części uzasadnienia powołuje się na wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Jest to jednak wniosek, który nie wynika wprost z uzasadnienia decyzji. Powyższe determinuje ocenę, iż uzasadnienie postanowienia nie obrazuje szczegółowego toku rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, oraz nie wskazuje i nie wyjaśnia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Z racji przylegania działki inwestycyjnej nr [...] do pasa drogowego drogi krajowej nr S11 zaplanowana przez skarżącego inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy tej drogi, którym zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. - jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Obsługę komunikacyjną inwestycji Wójt Gminy [...] określił w pkt 2 d. przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż wjazd na działkę odbywa się z drogi gminnej (dz. nr 261) ul. Lubczykowej. W myśl art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zatem w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zaś stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu. Przytoczona norma nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. W tej sytuacji zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. I tak, zgodnie z art. 19 ust 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu planowania, utrzymania i ochrony dróg, a w myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy - ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do ograniczenia jej funkcji, pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych.

Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Postanowieniem wydanym m.in. w trybie ww. normy rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją przez zjazd jest możliwe, a więc rozstrzyga się wyłącznie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi danej klasy, bez podawania technicznych parametrów. W omawianym trybie badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy możliwość ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie tego rodzaju uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie winno być skomunikowane z drogą gminną dz. 261 - ul. Lubczykową, jako że teren inwestycyjny nie jest nieruchomością, na której byłaby prowadzona lub planowane byłoby prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym. Z powyższego wynika, że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego powyższe winno determinować uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarządca drogi w kontrolowanym postanowieniu uzgodnieniowym nie mógł uzależnić zajętego stanowiska od spełnienia wymogów stawianych przez § 11 i 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. od stosowania elementów amortyzujących drgania oraz osłaniających i ekranujących przed hałasem. W postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego zarządca wypowiada się o możliwości skomunikowania inwestycji, natomiast kwestia parametrów realizowanej inwestycji nie jest przedmiotem uzgodnienia. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż w decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej [...] Odcinek 1 Węzeł [...]", przewidziano budowę ekranów akustycznych wzdłuż drogi S11. Dodatkowo podniesiono, iż projektowany budynek mieszkalny ma zostać posadowiony za innym budynkiem mieszkalnym, który zlokalizowany jest na działce bezpośrednio przylegającej do pasa drogi [...]. Tym bardziej nie jest zrozumiałym jakie czynniki zadecydowały o uznaniu niezgodności ze wskazanymi przepisami rozporządzenia. Podobnie ocenić należy powołanie się przez organ na art 61 ust 1 pkt 6 lit. b i c u.p.z.p. skoro planowana inwestycja zlokalizowana jest w odległości około 70 m od gazociągu.

Reasumując, organ w przedmiotowym postępowaniu winien wykazać jedynie, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] będzie czynnikiem generującym dodatkowy ruch drogowy względem ruchu drogowego generowanego dotychczasowym jego zagospodarowaniem. Czynienie ustaleń wykraczających poza powyższe ramy determinuje ocenę o naruszeniu przepisów postępowania (w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ww. przepisów prawa materialnego, które miało wynik na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez przekroczenie zakresu prowadzonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy za całkowicie chybiony. Organ w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśnił w całości stan faktyczny niniejszej sprawy i uwzględnił go w procesie orzekania. Niewątpliwie w dacie wszczęcia przez Wójta Gminy [...] postępowania o wydanie skarżącemu warunków zabudowy, organowi znana była treść decyzji nr [...]. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mamy do czynienia z decyzją o charakterze kompleksowym, która stanowi połączenie decyzji: o lokalizacji inwestycji, pozwolenia na budowę, decyzji dotyczących podziału nieruchomości oraz wywłaszczenia prawa do nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że decyzja ZRID zatwierdza projekt budowlany inwestycji drogowej i umożliwia przystąpienie do jej realizacji, a więc wywołuje skutek tożsamy ze skutkiem pozwolenia na budowę, uznać należy, że wypełnia ona hipotezę normy z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do tej części działki nr 260/12, która objęta jest decyzją ZRID, staje się bezprzedmiotowe, albowiem dysponent decyzji o warunkach zabudowy nie będzie w stanie wykonać swej decyzji na obszarze objętym decyzją ZRID i w konsekwencji, nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę w granicach określonych przez decyzję o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy mogłyby dotyczyć jedynie tej części nieruchomości skarżącego, która nie jest objęta decyzją ZRID. Przedłożony zarządcy drogi projekt decyzji o warunkach zabudowy powyższe okoliczności pomija w całości.

Nie jest trafnym również zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i nie wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy składowe postanowienia, o których mowa w art. 124 § 2 k.p.a. Jak wnioskować należy z treści skargi, również motywy rozstrzygnięcia, zostały przez adresata odczytane prawidłowo. Organ jednoznacznie wskazał, że w sytuacji, gdy w obiegu prawnym jest decyzja ZRID dla drogi nr [...], która swym zasięgiem obejmuje również działkę [...], nie jest możliwie uzgodnienie treści decyzji, która nie uwzględnia nowego stanu faktycznego i prawnego. Skarżący zdaje się pomijać fakt, że trwa budowa drogi krajowej nr [...], a wyznaczona w decyzji wójta nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. Lubczykowej nie znalazła się w odległości 5 m od granicy działki drogowej, lecz w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a inwestycja polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną znajduje się w tej części działki [...], która objęta jest liniami rozgraniczającymi pasa drogowego budowanej drogi krajowej nr [...] oraz liniami zajęć związanymi z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przebudową gazociągu wysokiego ciśnienia w ciągu tej drogi. Wydaje się zatem, że w treści uzasadnienia decyzji w sposób jasny wskazany został wpływ decyzji wojewody na sytuację prawną i faktyczną planowanej inwestycji.

Organ nie zgodził się z zarzutem skargi w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 60 w związku z art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 u.d.p. Zauważyć należy, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Istota sporu w tej kwestii sprowadza się w tej sprawie do oceny, jaki stan faktyczny winien być przedmiotem oceny zarządcy drogi. Jak wynika z treści projektu decyzji, w ocenie Wójta Gminy [...] i skarżącego, ustalenia w kwestii linii rozgraniczającej inwestycję i nieprzekraczalnej linii zabudowy dokonane zostały według stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Skarżący zdaje się zarzucać, że zarządca drogi przekroczył swoje uprawnienia uwzględniając przy orzekaniu, stan faktyczny sprawy, jakim jest wyznaczenie w decyzji ZRID, nowych granic pasa drogowego. Zarządca drogi podtrzymał natomiast zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o drogach publicznych w tym w szczególności art. 35 ust. 3 i art. 43 tej ustawy, należało dokonać z uwzględnieniem w/w zmian z niej wynikających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z dnia 12 stycznia 2022 r. zostało wydane w trybie uzgodnieniowym na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Właściwość rzeczowa organu wynika z położenia projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w gminie [...] przy pasie drogowym będącej w budowie drogi krajowej (ekspresowej) [...] (art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej u.d.p.), której zarządzającym pozostaje GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.).

Trafnie Generalny Dyrektor wskazał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy postanowień projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości, którą kształtują przepisy stanowiące podstawę działania tego organu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi "w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego", przepis ten nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia, gdyż zarządca drogi powinien również ocenić odległości projektowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. (również obiektów nie generujących ruchu drogowego np. tablic reklamowych). W orzecznictwie wskazuje się, że skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia przez zarządcę drogi, to powinien on prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2513/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 1966/17).

Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu 30 grudnia 2021 r.) przedłożył organowi uzgadniającemu projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Projekt decyzji przewiduje wjazd na działkę z drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]). Na załączniku graficznym do projektu decyzji wyznaczono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy od strony wschodniej i zachodniej granicy działki.

Jak wynika z akt sprawy, teren działki inwestycyjnej nr [...]przylega do pasa drogowego będącej w budowie drogi krajowej ekspresowej [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej [...]-[...] Odcinek [...]", działka nr [...] częściowo objęta została zakresem tej decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy działka nr [...]ulegnie podziałowi na działki nr [...]o pow. 0,4544 ha (pozostanie przy właścicielu) oraz nr [...]o pow. 0,0411 ha i nr 260/17 o pow. 0,0137 ha (obie ulegną wywłaszczeniu pod pas drogowy drogi nr [...]). Z załączonej do akt sprawy mapy Projektu budowlano-wykonawczego wynika, że droga ekspresowa będzie przebiegała przez wschodnią część działki inwestora (wzdłuż ul. [...]), pas drogowy drogi [...] zajmie część działki inwestora, zostanie przebudowana ul. [...]na terenie działki nr [...] i w ciągu tej ulicy zostanie wybudowana nowa droga dojazdowa do nieruchomości inwestora, znajdująca się w pasie drogowym drogi ekspresowej. Rację ma organ uzgadniający, że Wójt Gminy [...], sporządzając przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, całkowicie pominął fakt wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wpływ ustaleń tej decyzji na ten projekt. Zgodnie z pkt 5 analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jego rozbudowy, stanu faktycznego i prawnego, wskazane zostało, iż na przedmiotowym terenie nie przewiduje się inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wprawdzie decyzja Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. nie była w dacie przedłożenia projektu do uzgodnienia decyzją ostateczną, lecz nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy na terenie objętym również częściowo wskazaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mógł więc pominąć jej ustaleń, na co słusznie zwrócił uwagę inwestor i zarządca tej będącej w budowie drogi krajowej. Decyzja ta, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, zmieni zarówno granice działki inwestora, jak również jej dostęp do drogi ul. [...], której przebieg zostanie zmieniony. Zasadnie wskazał organ uzgadniający, że teren działki inwestycyjnej, na którym została dopuszczona zabudowa w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (teren pomiędzy liniami nieprzekraczalnej zabudowy) pokrywa się częściowo z terenem, który zostanie przejęty pod pas drogowy drogi [...]. Okoliczność ta przemawiała za odmową uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w takim kształcie jaki został przedstawiony do uzgodnienia. Dodatkowo organ uzgadniający wskazał, iż zgodnie z treścią decyzji z dnia 30 czerwca 2021 r. na projektowanej działce nr [...] zostanie dokonana przebudowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia. Obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości to 0,0356 ha, a trwałego 0,0047 ha (strefa kontrolowana wzdłuż projektowanego rurociągu podziemnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), co powinno zostać również uwzględnione przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 6 lit b i c u.p.z.p. Zgodność inwestycji z tymi przepisami powinna być jednak przede wszystkim badana przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd nie podziela w związku z tym zarzutu skargi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez przekroczenie przez organ uzgadniający zakresu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak już wskazano powyżej, kryterium wskazane w art. 35 ust. 3 u.d.p. nie jest jedynym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Zatem zarządca drogi krajowej, jako inwestor budowy tej drogi ma obowiązek dbać o to, aby realizacja innych inwestycji przylegających do pasa drogowego budowanej drogi krajowej była zgodna z realizacją inwestycji drogowej. Podkreślenia wymaga, że zarządca drogi uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, jaki został mu przedłożony do uzgodnienia. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedłożony mu projekt decyzji nie może zostać uzgodniony, gdyż nie uwzględnia treści decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której ustalenia istotnie zmieniają granice działki inwestycyjnej oraz uniemożliwiają częściowo zabudowę tej działki. Dodać również należy, iż treść decyzji z dnia 30 czerwca 2021 r. modyfikuje również możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną budową budynku mieszkalnego, gdyż planowane w projekcie włączenie do ul. [...] zostanie zmodyfikowane, gdyż część tej drogi zostanie przebudowana i stanowić będzie drogę dojazdową w ramach realizacji drogi ekspresowej [...].

Ze wskazanych wyżej względów organowi uzgadniającemu nie można zarzucić również naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zakresu prowadzonego postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że projektowany budynek mieszkalny ma zostać posadowiony za innym budynkiem mieszkalnym, który zlokalizowany jest na działce bezpośrednio przylegającej do pasa drogi [...], a planowana inwestycja zlokalizowana jest w odległości około 70 m od gazociągu. W odniesieniu do tej argumentacji skargi, wskazać należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się – zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Taki teren inwestycji został wyznaczony w załączniku graficznym do projektu decyzji przedłożonego do uzgodnienia i całego tego terenu inwestycji (a w zasadzie terenu pomiędzy liniami nieprzekraczalnej zabudowy) dotyczy postanowienie organu uzgadniającego. Nie są więc zasadne argumenty skargi dotyczące konkretnej lokalizacji budynku mieszkalnego, gdyż takiej lokalizacji nie ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, lecz w decyzji pozwoleniu na budowę. Skoro teren działki inwestycyjnej nie tylko przylega do pasa drogowego budowanej drogi krajowej [...], a w zasadzie częściowo pokrywa się z pasem drogowym tej drogi, to nie można uznać, że zarządca drogi krajowej nie jest uprawniony do zajęcia stanowiska dotyczącego potencjalnego wpływu inwestycji i wynikającego z niej ruchu drogowego na inwestycję drogową o znaczeniu krajowym.

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W myśl art. 125 § 3 k.p.a. postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Natomiast z art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. wynika, że można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia ono w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak postanowień rozstrzygających sporne interesy stron oraz wydanych na skutek zażalenia. Żadnego z tych przepisów organ nie naruszył, gdyż zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie, które zostało doręczone stronie. W odniesieniu do zarzutu, iż pomimo odmowy uzgodnienia organ w uzasadnieniu wskazuje, że na działce [...] "można by tam było zlokalizować planowaną inwestycję", zaznaczyć należy, iż to stwierdzenie organu zostało przez stronę skarżącą błędnie zrozumiane. Organ wskazał, że "części działki nr [...] w obrębie [...], objęte liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz liniami zajęć związanymi z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z przedstawionym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajdują się pomiędzy wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co oznacza, iż zlokalizować by tam było można planowaną inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną". Z twierdzenia tego wynika, że teren działki inwestycyjnej pomiędzy wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jest terenem, na którym zlokalizować by było można potencjalnie planowaną inwestycję, a odmowa uzgodnienia powodowana jest tym, że teren ten pokrywa się częściowo z terenem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz liniami zajęć związanymi z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości.

Należy jednak przyznać częściowo rację stronie skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie przedstawia w sposób jasny i pełny motywów rozstrzygnięcia. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim został on przedstawiony zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia (z całkowitym pominięciem treści decyzji Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2021 r.), odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.