Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 829/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 321/15 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz I. J. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 321/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. I. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad siostrą P. J.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. - działając z upoważnienia Burmistrza Miasta H.– odmówił przyznania I. J. wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji przyznał, że P. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Siostra wnioskodawczyni jest przy tym całkowicie ubezwłasnowolniona, zaś wnioskodawczyni – jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w L. z [...] grudnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygnaturze [...] – została ustanowiona jej opiekunem. Ponadto ustalono, że matka P. J. zmarła w dniu [...] lipca 2014 r., natomiast żyje jej ojciec, który nie pracuje i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co potwierdza oświadczenie wnioskodawczyni złożone w toku postępowania w odpowiedzi na wezwanie organu z [...] lutego 2015 r.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że pomimo, iż wnioskodawczyni spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad siostrą, która z kolei spełnia warunek niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, to jednak żądane świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, a to z tego powodu, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b w zw. ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym świadczy okoliczność, iż żyje osoba spokrewniona z P. J. w pierwszym stopniu, tj. jej ojciec, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Od powyższej decyzji I. J. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że jej ojciec nigdy nie sprawował opieki nad córką P. J. Opiekę tę, po śmierci matki, przejęła wnioskodawczyni.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją ostateczną z [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium - powołując się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - podniosło, że ustawodawca przewidział pewną kolejność osób, które mają prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności są to rodzice, rodzina zastępcza lub opiekun faktyczny. Wprawdzie rodzeństwo jest krewnymi w pierwszym stopniu i bez wątpienia ciąży na nich obowiązek alimentacyjny, jednakże w myśl art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny obciąża wstępnych (rodziców, dziadków) przed rodzeństwem. Innymi słowy obowiązek alimentacyjny rodzeństwa powstaje dopiero z chwilą, gdy nie ma rodziców lub dziadków.

W niniejszej sprawie – jak stwierdził organ odwoławczy – osoba wymagająca opieki ma ojca i to na nim w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec córki. Kolegium podkreśliło, że w polskim prawie nie ma instytucji "przeniesienia obowiązku alimentacyjnego". Zatem jeżeli ciąży on na jednych osobach, nie można go przenieść na inne osoby. Dopiero gdy nie ma osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, obowiązek taki zaczyna ciążyć na osobach zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności.

Podsumowując Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro P. J. ma ojca, to na wnioskodawczyni - jako siostrze - nie ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny, a tym samym nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

I. J. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w L. (sygn. akt [...]) została opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej P. J. Dla skarżącej jest to równoznaczne z obowiązkiem alimentacyjnym wobec siostry, który ciąży na niej, jeśli ojciec nie może się z niego wywiązać. Skarżąca podkreśliła, że z akt jej sprawy wynika, iż siostra jest pod jej "opieką fizyczną" i na jej utrzymaniu bez udziału jej ojca. P.J. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ze wskazaniem konieczności stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Takimi osobami nie każdy potrafi się opiekować. Skarżąca wyjaśniła, że głównym powodem niepodjęcia opieki przez jej ojca jest jego wiek - [...]lata i zły stan zdrowia. Ojciec skarżącej w 2012 r. przeszedł ciężki wypadek, na skutek którego doznał poważnego złamania kości miednicy i do dnia dzisiejszego nie doszedł do pełnej sprawności. W ocenie skarżącej jego sytuacja wyklucza go nawet z doraźnej pomocy w opiece nad jej siostrą P.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że aby zająć się siostrą zrezygnowała z możliwości podjęcia pracy i z życia społecznego. Jest najbliższym członkiem rodziny, który może zapewnić siostrze należytą opiekę i bezpieczeństwo.

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów zgodności z prawem, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. W ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Przypomniał Sąd Wojewódzki, że przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego we wniosku z [...] stycznia 2015 r., było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą P. J. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), w szczególności art. 17 tej ustawy.

Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z ust. 1a cytowanego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślił Sąd I instancji, że w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).

W świetle powołanych przepisów nie budziło wątpliwości orzekającego WSA w Lublinie, że na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej siostry P.J., a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Poza sporem pozostaje przy tym, że P. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym na stałe, ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opiekę nad P.J. – co również jest okolicznością niekwestionowaną – sprawuje skarżąca, która w tym celu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślił przy tym Sąd I instancji, że I. J. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], została ustanowiona opiekunem P. J., która jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną (zaznaczył Sąd I instancji, że P. J., urodzona w dniu [...] marca 1989 r., jest osobą pełnoletnią, a zatem skarżąca nie występuje w niniejszej sprawie jako opiekun faktyczny dziecka, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.).

Dalej WSA w Lublinie stwierdził, że powyższe ustalenia pozostają bez wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia w kontekście prawidłowej - negatywnej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Przypomniał, że przepis ten (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r.) jednoznacznie stanowi, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kategorii określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (a do tej kategorii, jak już wyżej wskazano, zalicza się skarżąca) uzależnione jest od ustalenia, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uściślenie dokonane przez ustawodawcę w tym przepisie wskazuje, że jedynie okoliczności w nim wymienione pozwala uznać za przesłanki stanowiące o braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodzica, do której to opieki rodzic jest zobowiązany w pierwszej kolejności, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem alimentacyjnym (art. 129 § 1 k.r.o.).

W przekonaniu Sądu I instancji analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że P. J. ma ojca S. J., który nie został pozbawiony praw rodzicielskich, co oczywiste – nie jest osobą małoletnią (jak wyjaśniła skarżąca – ma on [...]lata) i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (co wynika z oświadczenia skarżącej z [...] lutego 2014 r. – k. 33 akt adm.). Zły stan zdrowia S. J., opisany w skardze, skoro nie został potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może zostać uznany za okoliczność zwalniającą go z opieki na córką P. J. Dopiera legitymowanie się takim orzeczeniem umożliwiłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania owej opieki skarżącej, spokrewnionej z wyżej wymienioną w drugim stopniu. Okoliczności takiej – w świetle jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. – nie stanowi również fakt ustanowienia I. J. opiekunem prawnym jej ubezwłasnowolnionej siostry.

Z powyższych względów organ administracji I instancji nie mógł w niniejszej sprawie orzec w inny sposób, jak tylko odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. J. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych inkorporowanych w art. 2, art. 18, art. 32 ust.1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwą subsumpcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne i przyjęcie, że do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, faktycznie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez ojca niepełnosprawnej podczas, gdy z zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji (art. 18 oraz art. 71 ust.1 Konstytucji RP) należy wywieść uprawnienie siostry faktycznie sprawującej opiekę do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1a, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z wzorcami konstytucyjnymi inkorporowanymi w art. 2, art. 18, art. 32 ust.1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Zakwestionowała zastosowanie przez Sąd I instancji wyłącznie wykładni językowej uznając, że w tym konkretnym wypadku jest ona niewystarczająca, a stan sprawy wymaga szerszego rozumienia wskazanych przepisów. W ocenie skarżącej kasacyjnie należy mieć na względzie, że celem omawianej regulacji jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się członkiem rodziny z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest więc zastąpienie dochodu, wynikającego ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną .

Równie istotną kwestią jest fakt, że w treści art. 17 ust. 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązał wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 132 k.r.o.. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) .

Dalej skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii. Oznacza to, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną, winni być traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W analizowanej sytuacji prawnej relewantnymi cechami wspólnymi osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego są: po pierwsze - sprawowanie opieki nad członkiem rodziny wymagającym stałej pielęgnacji, a po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia. Na tym tle odmowa udzielenia wsparcia osobie bliskiej (siostrze), zobowiązanej do alimentacji wyłącznie z tego powodu, że żyje inna osoba również zobowiązana do alimentacji (rodzic) podważa racjonalność ustawodawcy.

Skoro bowiem ustawodawca uznał potrzebę wsparcia ze środków publicznych rodziców niemogących podjąć zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnych dzieckiem, to nie ma racjonalnego uzasadnienia ograniczenia możliwości uzyskania prawa do świadczenia rodzeństwu osoby niepełnosprawnej na równi z rodzicami w wypadku braku lub niemożności spełnienie przez rodziców ciążącego na nich obowiązku. Zarówno bowiem osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny (np. siostrą), wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy k.r.o. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia, co prowadzi do wniosku, że powinny być przez ustawodawcę traktowane jednakowo.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy oczywistym jest, że ojciec nie może sprawować faktycznej opieki nad niepełnosprawną córką, gdyż przebywa długotrwale za granicą, a przy tym jest osobą schorowaną, która nie jest zdolna podjąć trudu tak wyczerpującej opieki nad niepełnosprawną, zaś po śmierci matki, która dotychczas opiekowała się P. J., ciężar faktycznej opieki nad nią spoczywa wyłącznie na skarżącej. Jego zdaniem katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został określony w sposób, który w żadnej mierze nie jest w stanie zrealizować wymienionych wyżej wzorców konstytucyjnych. W przypadku bowiem osoby dotkniętej tak znacznym stopniem upośledzenia sprawowanie opieki wymaga wysiłku przekraczającego zdolność człowieka starszego. Wymaganie, aby uprawnienie do takiego zasiłku przechodziło na osoby zobowiązane w dalszym etapie alimentacji, dopiero wówczas gdy rodzic sam legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności pozostaje także w kolizji z przytoczonym wcześniej art. 132 k.r.o., który dalszy obowiązek alimentacyjny uzależnia jedynie od zaistnienia sytuacji, w której "osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami", a więc nie uzależnia obowiązku alimentacyjnego od tak "wygórowanego" warunku jakim jest "znaczny stopień niepełnosprawności". W przypadku osoby z porażeniem czterokończynowym opiekę nad nią może sprawować jedynie osoba o wysokim stopniu sprawności fizycznej, albowiem jest to niewyobrażalny wysiłek, któremu nie jest w stanie sprostać ani osoba starsza, ani tym bardziej z określonym, choć nie znacznym stopniem niepełnosprawności, jak to wymaga art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Podkreśliła skarżąca kasacyjnie, iż odmowa przyznania wsparcia finansowego skarżącej, tylko dlatego, że przepisy dają pierwszeństwo do jego uzyskania rodzicowi, jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjny nakaz ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP), w sytuacji gdy rodzic nie chce lub nie może wywiązywać się ze swoich obowiązków względem niepełnosprawnej córki. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak również organy obu instancji, literalna wykładnia kwestionowanych przepisów doprowadziła bowiem do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą. Akceptacja takiej wykładni prawa narusza wspomniane wyżej zasady i wartości rangi konstytucyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił wadliwą subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych inkorporowanych w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak bowiem wynika z decyzji wydanych w sprawie i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy. Zarówno Sąd I instancji, jak również organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały wykładni literalnej wskazanych wyżej przepisów.

Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust.1 pkt 4 w zw. z art.17 ust. 1a, czy też może istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, w sytuacji, gdy ojciec skarżącej i jej siostry żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1 a pkt 1 uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji. Jednakże zasadnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Należy mieć bowiem na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 oraz wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14 – dostępne w Internecie na stronie cbois.nsa.gov.pl.

W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie żyje, zaś 62-letni ojciec, który po wypadku nigdy nie odzyskał pełnej sprawności przebywa czasowo za granicą oczywistym jest, że wykluczona jest możliwość sprawowania opieki przez ojca. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust.1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawną siostrą (porażenie czterokończynowe), niepełnosprawna P. J. zostałaby tej opieki pozbawiona.

Należy także wskazać, że wykładnia art.17 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust.1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)."

Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, po stwierdzeniu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydane zostało na podstawie przepisu art. 203 pkt.1 P.p.s.a.