Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2440/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1643
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1975/15 w sprawie ze skargi G.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]: 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz G.W. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1975/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w związku ze zwolnieniem z dniem 1 czerwca 2012 r. G.W. ze służby w Straży Granicznej wypłacono wymienionemu należności przysługujące (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby) w wysokości [...] zł, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe za ostatnie 3 lata służby, tj. za rok 2010, 2011 i 2012 w wysokości [...] zł.

W dniu 5 czerwca 2015 r. G.W. wystąpił do Komendanta Głównego SG z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 12 dni za rok 2002, po 30 dni za lata 2003-2009 oraz niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze: 10 dni za rok 2007, po 5 dni za rok 2008 i 2009, tj. łącznie za 242 dni w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 6 grudnia 2013 r. do dnia wypłaty.

Powyższy wniosek został rozpatrzony decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) oraz art. 105 § 2 k.p.a., mocą której Komendant Główny SG odmówił wypłaty wnioskowanego świadczenia oraz umorzył postępowanie w części odsetek ustawowych uznając, iż sprawa w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny.

G.W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351). Art. 2 tej ustawy znowelizował m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Powołana ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

Komendant Główny SG stwierdził, iż skoro skarżący nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2002-2009 pod rządami starych przepisów (art. 118 ustawy o Straży Granicznej), to do końca czynności związanych z realizacją zgłoszonego roszczenia jest poddany działaniu starych przepisów. Za trafnością powyższego stanowiska przemawia wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 722/12, w którym Sąd stwierdził: "Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadrrinistracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSA/WSA 2006, nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura)". W rozpatrywanej sprawie organ przyznał pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych gdyż uznał, że nie może pominąć intencji prawodawcy przy stanowieniu ustawy z dnia 27 września 2013 r.

Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] września 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu jest to, czy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 2013 r. powinien mieć w sprawie skarżącego zastosowane.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w oparciu o ten przepis wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie.

Sąd I instancji podkreślił, że dla określenia świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby miarodajna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego funkcjonariusza, a organy administracji publicznej nie mogą przyznać mu dodatkowych praw, niewymienionych przez ustawodawcę, lub uszczuplić prawa wyraźnie wskazane we właściwych przepisach. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego.

Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie, zgodnie z paremią, że tylko prawo surowsze zawsze nie działa wstecz (lex severior retro non agit).

Przełamanie opisanego wcześniej zakazu retroakcji odnosi się jednak wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie co do zasady oddziałuje jedynie na przyszłość.

W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie podkreślił, iż wola prawodawcy w tym względzie jest czytelna jeśli prześledzi się proces legislacyjny. Z uzasadnienia projektu powołanej ustawy z dnia 27 września 2013 r. wynika, iż w procesie konsultacji zgłoszono zastrzeżenia wobec art. 10 w pierwotnej wersji projektu, przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. I to nie tylko z powodu trudności w pozyskaniu niezbędnej dokumentacji, jak zostało podniesione w skardze, lecz również z uwagi na poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Zatem ustawodawca świadomie, w sposób rozważny, biorąc pod uwagę słuszny interes funkcjonariuszy oraz interes społeczny, przejawiający się dbałością o finanse publiczne i celowe wydatkowanie środków publicznych (dobra wspólnego), dał prymat temu drugiemu i zadecydował o niestosowaniu nowego prawa do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem znowelizowanych przepisów w życie.

W konsekwencji w dacie zwolnienia skarżącego ze służby zastosowanie miał art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 grudnia 2013 r. W jego świetle, prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Z powyższych względów, zwłaszcza biorąc pod uwagę treść powołanego uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 27 września 2013 r., Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż posłużenie się przez ustawodawcę w art. 118 ust. 1 pkt 2 sformułowaniem "funkcjonariusz zwolniony", oznacza, iż wymienione w tym przepisie uprawnienie dotyczy wszystkich funkcjonariuszy zwolnionych ze służby bez jakiejkolwiek cezury czasowej. Po pierwsze, ekwiwalent pieniężny, jak sama nazwa wskazuje, jest świadczeniem ekwiwalentnym, zamiennym do świadczenia naturalnego – urlopu. Urlop wypoczynkowy (dodatkowy) przysługuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę, zapewnia prawo do odpoczynku w czasie trwania stosunku służbowego. Niedopuszczalne jest pozbawianie funkcjonariusza w służbie prawa do urlopu wypoczynkowego. Jednakże prawo to nie może być realizowane po rozwiązaniu stosunku służbowego w naturze, dlatego w dniu zwolnienia ze służby przekształca się w świadczenie ekwiwalentne pieniężne. Z tych właśnie powodów ustawodawca posłużył się pojęciem "funkcjonariusza zwolnionego", albowiem po zwolnieniu ze służby (nie wcześniej) powstaje roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Po wtóre, gdyby zaakceptować pogląd autora skargi, że każdy funkcjonariusz zwolniony kiedykolwiek ze służby, 3 lata wstecz, czy 20 lat wstecz, nie traci prawa do rekompensaty za nieudzielony urlop w odległych latach, to instytucja przedawnienia roszczeń ze stosunku służbowego była zbędna. Tymczasem art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określa, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Powołany przepis, w realiach niniejszej sprawy, byłby przepisem martwym. Sąd I instancji dostrzegł również, iż roszczenie skarżącego o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego powstało w dniu 1 czerwca 2013 r., zaś wniosek o wypłatę świadczenia złożył on w dniu 5 czerwca 2015 r., czyli w dacie złożenia wniosku roszczenie zostało przedawnione. Sąd podkreślił przy tym, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez stronę skarżącą wyroku o sygn. K 1/08 nie zanegował w pragmatyce policyjnej instytucji przedawnienia roszczeń ze stosunku służbowego, albowiem ta kwestia pozostawała poza sferą zaskarżenia. Powołany art. 111 ustawy o Straży Granicznej jest przepisem aktualnie obowiązującym w systemie prawnym i ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zmienia tego stanu rzeczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 w nowym brzmieniu oraz przyjął, iż powołany przepis nie daje podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści wskazanej w skardze, Sąd stwierdził, iż faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP, w części obejmującej słowa: "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, iż powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/12). Jeszcze raz należy podkreślić, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Zarówno przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. Aktualne brzmienie art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz.1064) wskazuje, iż Trybunał wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Skoro z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, a art. 2 tej ustawy uchylił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, to biorąc pod uwagę powołany przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sąd I instancji nie widział potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo do wynagrodzenia za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe może podlegać ograniczeniu wynikającemu z ustawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo do wynagrodzenia za pracę oraz płatnego urlopu wynika wprost z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Generalną zasadą legislacyjną ustawy zasadniczej w zakresie ograniczenia swobód, wolności oraz gwarancji konstytucyjnych obywateli, jest wymóg określenia w konkretnej jednostce redakcyjnej, że może być ograniczony ustawą. Należy wskazać, że treść przywołanego art. 66 ust. 2 Konstytucji nie posiada żadnych ograniczeń regulowanych ustawą, co wprost prowadzi do wniosku o braku ograniczeń czasowych okresów za jakie każdy obywatel może dochodzić swoich roszczeń z tym związanych, a w konsekwencji do przymiotu niezbywalności tegoż prawa.

Powyższe w ocenie skarżącego przełożyło się na błędną wykładnię stanu prawnego na moment przekształcenia prawa do urlopu w należny ekwiwalent pieniężny w związku ze zwolnieniem ze służby skarżącego, co bezpośrednio wpłynęło na treść skarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły.

Z tych względów dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego wyroku została ograniczona do zbadania zasadności jednego zarzutu na jakim oparta została skarga kasacyjna tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 października1990r. o Straży Granicznej ( Dz.U.2017.2365 j.t. ze zm. ), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata 2002 – 2009 oraz urlopy dodatkowe w latach 2007 – 2009.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny i wynika z niego, że G.W. z dniem 1 czerwca 2012r. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej. W związku ze zwolnieniem ze służby w/wym wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane w trakcie ostatnich 3 lat urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Funkcjonariusz w dniu 5 czerwca 2015r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe we wcześniejszym okresie. Wniosek nie został uwzględniony z uwagi na brzmienie art. 118 ust. 1 pkt. 2 w wersji obowiązującej na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata;

Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu nie bez znaczenia jest fakt, że w zakresie przedmiotowym tożsamą regulację zawierał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który stanowił, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten w części uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny utracił moc z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w Dz. U. z 2010 r., nr 34, poz. 190), czyli z dniem 8 marca 2010 r. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, został zamieszczony w OTK-A z 2010 r., nr 2, poz. 14. Trybunał uznał za niekonstytucyjne trzyletnie ograniczenie możliwości wypłaty zwalnianym policjantom ekwiwalentu pieniężnego będącego należnością za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Jednocześnie Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił poglądy na temat interpretacji art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej".

Jednocześnie zauważyć należy, iż w omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do kwestii przedawnienia roszczeń. Stwierdził, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego skutkowało zmianą z dniem 5 grudnia 2013 r. brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonaną w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Przepis ten otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w tym co do kwestii jego zgodności z art. 66 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, to jednak ustawodawca dostrzegł, że dla zapewnienia pełnej spójności systemu prawa niezbędna jest nowelizacja przepisów tych aktów normatywnych, które zawierały analogiczną cenzurę czasową, jak ta zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny – w tym art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu do projektu powołanej wyżej ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw podano m.in., że projektowana ustawa zmierza do zapewnienia zgodności rozwiązań dotyczących służb mundurowych przyjętych w prawie krajowym z gwarancjami wynikającymi z przepisów prawa europejskiego. W konsekwencji przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej na podstawie art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, z dniem 5 grudnia 2013 r. otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3". Oznacza to, że z przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej usunięto ograniczenia w zakresie uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej m.in. do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe wyłącznie za trzy lata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej, która zakresowo obejmuje m.in. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona, to jednak spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Niewątpliwie dotyczy to również wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie. Posłużenie się powyższymi zasadami interpretacyjnymi przy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej jest niezbędne po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń.

W niniejszej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć jako wskazówkę interpretacyjną w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu – jako gwarantowane konstytucyjnie – nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to również prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany, będącego prawem majątkowym, którego ograniczenie powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ostatnio powołany przepis Konstytucji nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla sytuacji poddanej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, których wystąpienie pozwalałoby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie niemożności jego wykorzystania) – rekompensaty pieniężnej.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż oparcie się przez Sąd I instancji wyłącznie na językowej wykładni art. 118 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, której nie można pogodzić z zasadą praworządności i zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zasadą dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych. Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował dokonaną przez organy Straży Granicznej wykładnię art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, przyjmując że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść i motywy omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata" (por. wyrok NSA z 13.01.2017, sygn. akt 2530/16).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej uznał, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.