Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3444/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art.137, 138 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 8, art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145  § 1 pkt 1 lit c, art.153, art.170, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2576/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2576/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. D., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2008 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] marca 1955 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] marca 1955 r.) ustanawiającego przymusowy zarząd nad młynem motorowym stanowiącym własność P. K.

Pismem z 2 maja 2008 r. S. K. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) - jako jedna ze spadkobierców J. K. - dawnego współwłaściciela ww. przedsiębiorstwa i nieruchomości, na której było ono zorganizowane, zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1962 r.) Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości (dalej Przewodniczący KDW) stwierdzającego przejście na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. młyna motorowego stanowiącego własność P. K., C., pow. L.

Minister Gospodarki (dalej Minister) decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2008 r.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1962 r. nr [...] Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że przedmiotem postępowania była ocena legalności orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., wydanego na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37, dalej ustawa z 1958 r.).

Przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa, na podstawie ustawy z 1958 r., następowało z mocy samego prawa i dotyczyło przedsiębiorstw pozostawających pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm., dalej dekret z 1918 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.3.2006 r., IV SA/Wa 2464/05).

Dnia [...] marca 1955 r. wydano zarządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad wskazanym uprzednio przedsiębiorstwem. Bezsprzeczne jest, że istniała przesłanka do wydania przez Przewodniczącego KDW orzeczenia z [...] czerwca 1962 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa ww przedsiębiorstwa - bowiem w chwili jego wydania znajdowało się ono pod przymusowym zarządem państwowym. W tym czasie spełniona była przesłanka z art. 2 ustawy z 1958 r., a orzeczenie z [...] czerwca 1962 r. nie pozostawało w sprzeczności z art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z 1958 r.

Stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] marca 1955 r. decyzją z [...] kwietnia 2008 r. – jej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc, nie skutkuje przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa orzeczeniu z [...] czerwca 1962 r.

Z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z 1958 r. i z art. 2 dekretu z 1918 r. wynika, że właściwy minister obowiązany był wydać orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa, o ile przedsiębiorstwo to było objęte zarządzeniem o ustanowieniu zarządu państwowego, a nie nastąpił jego zwrot, w trybie określonym w ustawie z 1958 r. Z akt sprawy nie wynika, by wskazany młyn motorowy został zwrócony byłym właścicielom przed dniem 25 lutego 1958 r. Orzeczenie z [...] czerwca 1962 r. stanowiło potwierdzenie stanu prawnego, jaki istniał dnia [...] marca 1958 r. Zgodnie z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo zmienia się jego treść. W obu przypadkach jest to podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty (uchwała NSA z 9.11.1998 r., OPK 4/98 [ONSA 1999/1/13]).

Zdaniem Ministra, stwierdzenie nieważności zarządzenia z [...] marca 1955 r., stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może być rozważane w ramach instytucji wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (wyrok Sądu Najwyższego z 5.7.1996 r., III ARN 21/96; wyrok NSA z 20.8.1999 r., IV SA 36/99; wyrok WSA w Warszawie z 14.3.2006 r., IV SA/Wa 2464/05).

S. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r. Dodatkowo pismem z tej samej daty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z [...] czerwca 1962 r. i o jej uchylenie

W związku z tym Minister zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie treści jej wniosków, przez jednoznaczne wskazanie, czy stanowią one żądanie: wznowienia postępowania (w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa), zakończonego wydaniem orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., czy ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r. Wystąpienie to zawierało pouczenie, że w przypadku braku jednoznacznej odpowiedzi, wniosek zostanie potraktowany - jako wniosek o wznowienie postępowania, w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Odpowiadając na powyższe wystąpienie organu wnioskodawczyni - pismem z [...] grudnia 2008 r. - oświadczyła, że cofa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast podtrzymuje podanie o wznowienie postępowania administracyjnego i o uchylenie decyzji - w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2009 r.), na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa, stwierdził, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2009 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2009 r.

Na skutek skargi wniesionej przez S. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1593/09 (dalej wyrok IV SA/Wa 1593/09) skargę oddalił.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że Minister prawidłowo uznał, że jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a wobec dyspozycji wynikających z art. 6 i 7 kpa, należało wznowić postępowanie zakończone ostatecznym orzeczeniem z [...] czerwca 1962 r. W wyniku podjęcia czynności wyjaśniających, organ orzekający prawidłowo ustalił, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 146 § 1 kpa, uniemożliwiająca uchylenie orzeczenia z [...] czerwca 1962 r.

Wnioskiem z [...] stycznia 2010 r. S. K. zwróciła się do Ministra Gospodarki o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z [...] listopada 2008 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Gospodarki postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił S. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2008 r.

S. K. złożyła skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten wyrokiem z 21 września 2010 r., IV SA/Wa 947/10 (dalej wyrok IV SA/Wa 947/10) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2011 r., I OSK 2108/10 (dalej wyrok I OSK 2108/10) uchylił zaskarżony wyrok IV SA/Wa 947/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku I OSK 2108/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca złożyła w ustawowym terminie, nie doszło jednak do jego rozpoznania wobec złożonego dnia [...] grudnia 2008 r. oświadczenia skarżącej o cofnięciu wniosku. Minister Gospodarki - po cofnięciu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie podjął czynności zmierzających do oceny dopuszczalności cofnięcia (art. 137 kpa) i ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Wa 1784/11 (dalej wyrok IV SA/Wa 1784/11) skargę oddalił, zobowiązując Ministra Gospodarki do oceny skuteczności cofnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w odrębnym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2013 r., I OSK 1944/12 (dalej wyrok I OSK 1944/12) oddalił skargę kasacyjną S. K. od wyroku IV SA/Wa 1784/11.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...].

Minister uzasadnił, że złożenie środka odwoławczego jest prawem strony postępowania i to ona decyduje, czy ze środka tego chce skorzystać. Cofnięcie podlega ocenie przez organ odwoławczy, o czym przesądza art. 137 kpa. Organ ten nie uwzględni cofnięcia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (wyrok NSA z: 22.8. 2000 r., II "SA/Ga" [winno być SA/Gd"] 1857/98 [Lex 44232]; 3.12.1998 r., I SA 440/98). W każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym.

Organ uznał, że wydając decyzję z [...] listopada 2008 r., Minister nie uczynił tego z naruszeniem prawa. Stanął na stanowisku, że stwierdzenie nieważności "orzeczenia" [winno być "zarządzenia"] z [...] marca 1955 r. nie stanowi, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligatoryjnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 kpa - wznowienia postępowania.

Sąd I instancji, w treści prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1593/09, dokonując oceny prawidłowości decyzji z [...] sierpnia 2009 r., zauważył m. in., że organ naczelny prawidłowo uznał, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wobec dyspozycji wynikających z art. 6 i 7 kpa należało wznowić postępowanie zakończone ostatecznym orzeczeniem z [...] czerwca 1962 r. Sąd ten, przez wypowiedzenie się we wskazanym wyroku, odnośnie prawidłowości zastosowania przez Ministra trybu przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, tym samym wykluczył możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji, przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutkuje to tym, że takie same stanowisko zajął Minister w ocenianej decyzji z [...] listopada 2008 r.

Podjęcie decyzji o wyborze trybu postępowania, pozostawało wyłącznie w gestii skarżącej, a organowi nie można przypisać działania w złej wierze - co podkreśliły sądy administracyjne w swych wyrokach. Decyzja z [...] listopada 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., nie narusza interesu społecznego, bowiem organ wydając ją kierował się celowością działania nastawioną na konkretny interes jednostkowy.

Skargę na decyzję z [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniosła, że w identycznym stanie faktycznym decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] maja 1963 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "Młyn Motorowy, R. K. i S. M., m. K., pow. b., woj l." - zmienionego orzeczeniem Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z [...] stycznia 1973 r. nr [...]. Dowodzi to, że organ stosuje podwójne standardy.

Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.

Na rozprawie dnia 24 lipca 2015 r. skarżąca złożyła pismo precyzujące skargę, w którym wskazała, że decyzja Ministra została zaskarżona w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 137 kpa, przez dokonanie wadliwej kontroli legalności pod względem zgodności z prawem i interesem społecznym decyzji z [...] listopada 2008 r., która to wadliwość polega m.in. na niedostrzeżeniu, że podstawą wydania decyzji o niestwierdzeniu nieważności było błędne ustalenie Ministra, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z [...] marca 1955 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Młynem Motorowym "wł. R. K., S. M." [winno być "K. P., C., pow. L., woj. L."] nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn[a] Motorowego, lecz może być rozważane w ramach wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, podczas gdy w chwili dokonywania przez Ministra kontroli legalności decyzji o nie stwierdzeniu nieważności, w trybie art. 137 kpa, przesądzone zostało uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (dalej uchwała I OPS 2/12), że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa - co w rezultacie doprowadziło do uwzględnienie przez Ministra cofnięcia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] grudnia 2008 r. i do utrzymania w mocy decyzji o niestwierdzeniu nieważności, która narusza prawo oraz interes społeczny;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego [Komitetu] Drobnej Wytwórczości, a w rezultacie niezastosowania tego przepisu, co doprowadziło do utrzymania w mocy naruszającej prawo oraz interes społeczny decyzji o niestwierdzeniu nieważności - podczas gdy należało uchylić decyzję o niestwierdzeniu nieważności i orzec o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Przewodniczącego [Komitetu] Drobnej Wytwórczości;

- art. 145 § 1 pkt 8 kpa, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, na postawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, podczas gdy stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego [Komitetu] Drobnej Wytwórczości, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy naruszającej prawo oraz interes społeczny decyzji o niestwierdzeniu nieważności;

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, przez ich zastosowanie wywołane błędnym przyjęciem, że zaistniała okoliczność powodująca, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co doprowadziło do umorzenia postępowania, podczas gdy przesłanka bezprzedmiotowości nie zaistniała, gdyż cofnięcie przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie nie powinno zostać uwzględnione, gdyż prowadzi to do utrzymania w mocy decyzji o niestwierdzeniu nieważności, która narusza prawo oraz interes społeczny;

- art. 7 i 8 kpa, przez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącej do władzy publicznej.

Wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji.

Dnia 24 lipca 2015 r. Sąd zamknął rozprawę i odroczył termin ogłoszenia orzeczenia. Pismem z [...] lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył załącznik do protokołu rozprawy, stanowiący uzupełnienie jego wystąpienia na rozprawie i będący stanowiskiem wobec twierdzeń Ministra Gospodarki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2576/14 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ prawidłowo uznał za dopuszczalne cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wniesionego przez skarżącą.

Strona może cofnąć odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (art. 137 kpa).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się [że] w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (m.in. wyrok: WSA w Rzeszowie z 5.6.2013 r., II SA/Rz 202/13, Lex 1333557; WSA w Warszawie z 21.6.2011 r., VI SA/Wa 2282/10, Lex 1088602).

W tych okolicznościach organ obowiązany był rozważyć, czy decyzja wydana w I instancji narusza prawo [lub] interes społeczny. Pierwsza z wymienionych przesłanek odnosi się do takiego naruszenia, które uzasadniałoby eliminację orzeczenia z obrotu prawnego – a co z powyższego wynika nie może być to zatem każde uchybienie.

W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję Minister prawidłowo uzasadnił, dlaczego uznaje własną decyzję za zgodną z prawem.

Skarżąca, kwestionując prawidłowość tego stanowiska, wskazuje uchwałę I OPS 2/12 - ustalającą regułę interpretacyjną - zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.

Celem podjętej uchwały było wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jej przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (A. Kabat, Komentarz do art. 15 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Stan prawny 30 kwietnia 2013 r.). Przy czym "rozbieżność" - o której mowa - nie może być utożsamiana z każdym przypadkiem wyrażenia odmiennego poglądu w orzeczeniu sądu administracyjnego. Zakłada ona, że przypadki przyjęcia odmiennej wykładni nie mogą mieć charakteru marginalnego (postanowienie NSA z 3.3.2014 r., II FPS 7/13, Lex 1438475). Uchwała I OPS 2/12 została skierowana do sądów administracyjnych - celem ujednolicenia dokonywanej przez nie wykładni przepisów prawa. Nastąpiło to - co należy podkreślić - po upływie kilku lat od wydania decyzji I instancji przez Ministra.

Powoduje to, że będące przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie abstrakcyjne, które wystąpiło także w niniejszej sprawie administracyjnej, wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że decyzji wydanej przed podjęciem tej uchwały nie można zarzucić naruszenia prawa, ponieważ przyjęta w niej wykładnia budziła spory, a to nie oznacza, że była ona nieprawidłowa i naruszała prawo.

Z uwagi na powyższe rację ma Minister, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa.

Umarzając postępowanie był on także związany prawomocnym wyrokiem IV SA/Wa 1593/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd - orzekając w trybie wznowienia postępowania – uznał, że w Minister prawidłowo stwierdził, że jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Minister prawidłowo uznał, że zaistniała przyczyna wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a wobec dyspozycji wynikających z art. 6 i 7 kpa, należało wznowić postępowanie zakończone ostatecznym orzeczeniem z [...] czerwca 1962 r.

Stanowisko to jest wiążące dla organu w niniejszej sprawie - z uwagi na treść art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. W doktrynie uznaje się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu - czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia, podjętego w konkretnej sprawie. Musi nadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Jak wskazał NSA w wyroku z 15. 3.2012 r., II OSK 1261/10, ONSAiWSA 2013/1/7, ocena prawna musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Stanowisko co do właściwego trybu postępowania wynika wprost z powołanego uzasadnienia Sądu, a tożsamy pogląd organu nie może zostać uznany za naruszający prawo.

Odnosząc się do drugiej, ocennej przesłanki naruszenia interesu społecznego, wskazanej w art. 137 kpa, Sąd uznał dokonaną ocenę za należycie uzasadnioną i zgodną z prawem. Nie można zarzucić organowi uchybienia w tym zakresie. Minister prawidłowo uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek uniemożliwiająca uznanie skuteczności cofnięcia wskazanego uprzednio wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W ocenie Sądu I instancji działania skarżącej w istocie zmierzają do uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia o cofnięciu wniosku oraz dokonanego wyboru trybu postępowania nadzorczego, właśnie wobec treści omawianej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać jednak należy, że to skarżąca dokonała tego wyboru, w sposób wolny i świadomy.

Skargę kasacyjną od wyroku z 7 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 2576/14 wywiodła S. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu r. pr. M. D., która zaskarżyła wyrok w części tj. w zakresie punktu 1 (pierwszego), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie:

1. art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 137 kpa polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa decyzji Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania lecz skargę oddalił, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie polega na dokonaniu przez Ministra wadliwej, naruszającej art. 137 kpa, kontroli legalności pod względem zgodności z prawem i interesem społecznym własnej decyzji z [...] listopada 2008 r. nr [...], w której Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa Młyna Motorowego stanowiącego własność P. K., która skutkowała błędnym uznaniem, że cofnięcie wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy było dopuszczalne mimo, że jego uwzględnienie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo oraz interes społeczny;

2. art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 oraz art. 137 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zaskarżonej decyzji, lecz skargę oddalił mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie polega na uwzględnieniu przez Ministra cofnięcia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wbrew dyrektywom wskazanym w art. 137 zd. 2 kpa, co skutkowało błędnym ustaleniem, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i umorzeniem go na tej postawie;

3. art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zaskarżonej decyzję, lecz skargę oddalił, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie polega na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa polegającej na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z [...] marca 1955 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad młynem motorowym stanowiącym własność P. K. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa młyna motorowego, lecz może być rozważane w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa;

4. art. 153, 170 i 269 § 1 ppsa polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Minister Gospodarki dokonując kontroli legalności pod względem zgodności z prawem i interesem społecznym swojej decyzji z [...] listopada 2008 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa Młyna Motorowego będącego własnością P. K., związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1593/09 oraz zawartą w nim oceną prawną, podczas gdy ocena prawna zawarta we wskazanym wyroku utraciła swoją moc wiążącą z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę prawną odmienną od wyrażonej w wyroku IV SA/Wa 1593/09;

5. art. 153, 170 i 269 § 1 ppsa polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że także on sam rozpoznając skargę związany był ocena prawną zawartą w wyroku IV SA/Wa 1593/09, podczas gdy ocena prawna zawarta we wskazanym wyroku utraciła swoją moc wiążącą z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały I OPS 2/12 zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej w wyroku IV SA/Wa 1593/09;

6. art. 269 § 1 ppsa polegające na niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na postawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa;

7. art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 137 kpa polegające na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił w całości na postawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c ppsa zaskarżonej decyzji, lecz skargę oddalił mimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 137 kpa polegającym na przyjęciu, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu, zastosowanie się przez Ministra do nieaktualnej a przez to wadliwej oceny prawnej wyrażonej w wyroku IV SA/Wa 1593/09, mimo że wadliwość tej oceny prawnej potwierdzona została w uchwale I OPS 2/12;

8. art. 141 § 4 ppsa polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego podczas rozprawy dnia 27 lipca 2015 r., a także w załączniku do protokołu rozprawy z tego dnia, dotyczącego utraty mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego z uwagi na późniejsze podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej odmienną ocenę prawną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego i przemilczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska pełnomocnika, co do utraty mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej wyrokiem IV SA/Wa 1593/09 z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały I OPS 2/12;

9. art. 141 § 4 ppsa polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym z [...] lipca 2015 r., dotyczącego błędnej oceny pod względem zgodności z interesem społecznym decyzji z [...] listopada 2008 r., w której nie stwierdzono nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn Motorowy i lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku w tym zakresie, ograniczające się do stwierdzenia, że "Sąd uznał dokonaną ocenę (ocenę naruszenia interesu społecznego) za należycie uzasadnioną i zgodną z prawem", z którego nie wynika informacja o przesłankach takiego rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ppsa wniósł o: 1. uchylenie zaskarzonego wyroku w części tj. w zakresie punktu 1 wyroku, w którym Sąd I instancji oddalił skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, w wysokości 1200 zł netto powiększonej o podatek VAT, jednocześnie wskazując, że wynagrodzenie nie zostało do tej pory opłacone w całości ani w części; 4. rozpoznanie skargi na rozprawie.

Wniosek o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości wyższej niż według norm przepisanych uzasadniono wysoką złożonością sprawy oraz nakładem pracy związanym ze sporządzeniem skargi kasacyjnej wynoszącym łącznie niemal 20 godzin.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju, reprezentowany przez r. pr. A. K. wniósł o: 1. tymczasowe dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze pełnomocnika organu - Ministra Rozwoju, jednocześnie zobowiązując się do przekazania Sądowi pełnomocnictwa w terminie do 4 grudnia 2015 r.; 2. oddalenie skargi kasacyjnej; 3. zasądzenie na rzecz Ministra Rozwoju kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowymi dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zarzuty naruszenia art. 269 § 1 ppsa (samoistnie) bądź w związku z art. 153, 170 ppsa (zarzuty 4, 5 i 6), zatem one wymagały rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Zarzuty te okazały się zasadne.

Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji błędnie aprobował pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r., należało umorzyć. Za takowym poglądem nie mogło przemawiać to, że decyzja z [...] listopada 2008 r. zapadła "kilka lat" (cztery lata) wcześniej niż uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dalej uchwała I OPS 2/12).

W uchwale I OPS 2/12, która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (zatem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych), NSA wskazał, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa".

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 760-761, nb 53).

W doktrynie trafnie wskazuje się na moc ogólnie wiążącą zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (podobnie A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki w: Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 30.6.2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008/5/75, dalej uchwała I FPS 1/08) wyjaśnił, że NSA przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest – w zw. z art. 269 § 1 ppsa – odstąpić od zastosowania art. 190 ppsa, z uwagi na podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów tego sądu, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego stanowiska zastosował się WSA (A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 1156-1157, uw. 3-5; A. Skoczylas, Glosa do uchwały I FPS 1/08, OSP 2009/1/s. 24 i n.).

Nie budzi wątpliwości fakt, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 ppsa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, to konsekwentnie należy przyjąć należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą gdy z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała I FPS 1/08, akceptowana prze J. P. Tarno, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 400-401, uw. 9 p. 4).

Za tym, że uchwała I OPS 2/12 winna być potraktowana zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji orzekający wyrokiem I SA/Wa 2576/14 jako skutkująca odstąpieniem od wykładni zaprezentowanej w wyroku IV SA/Wa 1593/09 przemawia nie tylko fakt podjęcia jej w poszerzonym składzie, ale i istota zagadnienia prawnego, rozstrzygniętego uchwałą I OPS 2/12. W części III uzasadnienia tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym wskazał, że według art. 145 § 1 pkt 8 kpa "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione". Takie rozwiązanie przyjęte było w pierwotnym brzmieniu kpa, w którym rozszerzono podstawy prawne wznowienia postępowania w porównaniu z podstawami wznowienia postępowania wyliczonymi w art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Przyjęta w kpa konstrukcja prawna tej podstawy wznowienia postępowania w pierwotnym brzmieniu art. 127 § 1 pkt 7 była następująca: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione"; poza zmianą numeracji (obecnie art. 145 § 1 pkt 8) pomimo wielokrotnej nowelizacji nie uległa zmianie. Rozwiązanie to nie zostało zmienione, choć ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8, dalej ustawa z 31 stycznia 1980 r.) wprowadzono sankcję nieważności - stwierdzenie nieważności decyzji w razie wystąpienia ciężkich, kwalifikowanych wad decyzji wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie rezultat wykładni językowej, a rezultat wykładni systemowej (uwzględnienie zasadniczej zmiany stanu prawnego, polegającego na wprowadzeniu sankcji nieważności ustawą z 31 stycznia 1980 r., co zasadniczo zmieniło treść normatywną ówczesnego art. 127 § 1 pkt 7 – odpowiadającego obecnemu art. 145 § 1 pkt 8 kpa) prowadzi do wniosku, że wyrok IV SA/Wa 1593/09 oparty był na błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 kpa i utracił on moc wiążącą z uwagi na uchwałę I OPS 2/12.

Z tych samych względów na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Skoro bowiem zaskarżona decyzja został oparta na nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 8 kpa, to Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c obowiązany był tę decyzję uchylić, miast na podstawie nieprawidłowo zastosowanego art. 151 ppsa uchylić.

Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 137 kpa (czy to samoistnie, czy w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 kpa; zarzuty 1 i 7 oraz 2 skargi kasacyjnej) należało uwzględnić. Błędnie Sąd I instancji aprobował pogląd zaskarżonej decyzji, że "wydając zaskarżoną decyzję Minister Gospodarki prawidłowo uzasadnił, dlaczego uznaje własną decyzję za zgodną z prawem". Mimo że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2576/14), to w istocie nie dostrzegł, że w kontrolowanej sprawie organ winien był nie uwzględnić odwołania z obu przesłanek art. 137 zd. 2 in fine kpa. Rozważając pierwszą z przesłanek odmowy uwzględnienia czynności cofnięcia odwołania (jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo), Sąd wskazał, że owa przesłanka odnosi się do takiego naruszania prawa, które uzasadniałoby eliminację orzeczenia z obrotu prawnego – zatem "nie może być to każde uchybienie". Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że w kontrolowanej sprawie należy wziąć pod uwagę wydanie orzeczenia z [...] czerwca 1962 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; uchwała I OPS 2/12), gdy cały wywód Sądu nietrafnie koncentruje się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 8 kpa i art. 153 ppsa ("stanowisko co do właściwego trybu postępowania wynika wprost z powołanego uzasadnienia Sądu [IV SA/Wa 1593/09], a tożsamy pogląd organu nie może zostać uznany za naruszający prawo" (s. 9-11 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2576/14). O błędności tego poglądu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zarzuty 4-6 i 3 skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych. Także wzgląd na interes publiczny (art. 137 zd. 2 in fine kpa) przeciwił się uwzględnieniu stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji co do braku w kontrolowanej sprawie przesłanki odmowy uwzględnienia cofnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dostrzegli, że w wystąpieniu po wniesieniu obu wniosków z tej samej daty (o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r. oraz o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] czerwca 1962 r.), organ nie udzielił skarżącej właściwego i szczegółowego pouczenia (art. 9 kpa; wyrok SN z 23.7.1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68, z aprobującymi glosami: W. Tarasa, PiP 1993/3/100 i n. i co do zasady J. Zimmermanna, PiP 1993/8/116 i n.; B. Adamiak – op. cit. s. 80, nb 2) co do skutków wybrania art. 145 § 1 pkt 8 kpa (nie pouczył w szczególności o treści art. 146 § 1 in fine kpa, a jego zastosowanie w stosunku do orzeczenia z [...] czerwca 1962 r. jawiło się oczywistym) – co czyniło alternatywę obu środków prawnych pozorną.

Także wzgląd na interes społeczny został przez zaskarżoną decyzję i Sąd I instancji oceniony nietrafnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że istotne są dwa elementy art. 1 pkt 3 dekretu z 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznacza, że nie ma obowiązku ustanowienia zarządu państwowego, ani nie wynika on z mocy prawa, lecz istnieje prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Po drugie, przepis ten może mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leży w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem jest więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawęża kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogą mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla państwa. Nie muszą być to tylko przedsiębiorstwa, ale także inne zakłady użyteczności publicznej (wyrok NSA z 21.3.2013 r., I OSK 684/12,

Lex 1369012). Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odnośnie przedmiotowego młyna nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 pkt 3 dekretu z 1918 r., bowiem młyn prowadził działalność produkcyjną i nie istniało zagrożenie jej ustania. Młyn z uwagi na wielkość produkcji nie miał kluczowego, strategicznego znaczenia dla Państwa. W konsekwencji organ uznał, że objęcie przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstwa rażąco naruszało prawo. W doktrynie trafnie wskazuje się, że cel przepisów z 1918 r. polegał jedynie na zainicjowaniu lub utrzymaniu działalności tych obiektów, których funkcjonowanie nie byli w stanie zapewnić, szczególnie w momencie zakończenia wojny ich właściciele. Równocześnie przedsiębiorstwa te winny były pozostać czynne ze względu na bieżący interes państwa. Pod koniec lat czterdziestych obie te przesłanki straciły aktualność. O świadomym wyborze takie redakcji przepisów ustawy z 1958 r. i konsekwentnej praktyce upaństwowienia w nowym trybie jak największej liczby dóbr zadecydowało bezpośrednio kierownictwo PZPR. Już rok przed wydaniem ustawy nakazano urzędnikom wstrzymanie ewentualnego zwrotu jakiegokolwiek mienia pozostającego pod przymusowym zarządem (pismo z [...] lutego 1957 r. Prezesa Rady Ministrów do przewodniczących prezydiów wojewódzkich rad narodowych o wstrzymaniu zwrotu mienia, AAN PZPR 2831). Omawiając założenia projektu, wprost zalecano, by nacjonalizacja objęła "prawie wszystkie" zakłady, fabryki i grunty pozostające we "władaniu państwa" (założenia do planu na 1958 r. omawiane na posiedzeniu BP KC PZPR [...] stycznia 1958 r., AAN PZPR 2831; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 281-282; art. 106 ).

Te właśnie okoliczności faktyczne i prawne wydania orzeczenia z [...] czerwca 1962 r., jako bezpośredniego następstwa zarządzenia z [...] marca 1955 r. (wyeliminowanego z obrotu prawne w postępowaniu nieważnościowym), nakazywało organowi uznać, że cofnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej także interes społeczny (art. 137 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Błędnie zatem Minister zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 kpa).

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazały się nieusprawiedliwione. Sąd I instancji odniósł się dostatecznie do stanowiska pełnomocnika skarżącej. Możliwość głębszego odniesienia się do tych zagadnień nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 137, art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku NSA (art. 153 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261, na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia, złożonego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.