Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 36/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2, art. 3 , art. 145,art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 12 ust. 7 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił P. O. opłatę w kwocie [...] złotych, stanowiącą dwukrotność należności w związku ze stwierdzeniem niezgodnego z ustawą wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia organicznego, o łącznej powierzchni 4 ha, położonych w gminie Ś., obręb ewidencyjny R., sklasyfikowanych jako łąki trwałe:

1) klasy III stanowiące część działki nr[...] ,

2) klasy IV stanowiące część działki nr[...]

.

Jednocześnie zobowiązał adresata decyzji do wpłaty kwoty opłaty na konto Zarządu Województwa w S., w terminie 60 dni od dnia, w której decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Starosta stwierdził, że w dniu

[...] r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Ś. oraz przedstawiciel Komendy Powiatowej Policji w Ś. przeprowadzili kontrolę w terenie w kompleksie łąk organicznych położonych w miejscowości R. gmina Ś., w związku z eksploatacją kredy jeziornej i torfu. W czasie kontroli nie było prowadzone wydobycie. Stwierdzono natomiast, że na dużej powierzchni grunty rolne zostały zdegradowane, zniszczono też urządzenia melioracji wodnej szczegółowej i dokonano nielegalnej wycinki drzew. Na miejscu znajdowały się maszyny służące do wydobycia torfu, tj. koparka oraz spycharka gąsienicowa. Z kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ś. uzyskał telefoniczną informację od pracownika Urzędu Gminy w Ś., że w [...] r. P. O., właściciel kilku działek na których dokonano wydobycia torfu, zwracał się do Wójta Gminy Ś. o udzielenie zezwolenia na wywóz torfu drogą gminną nr[...] . W związku z tym, że Starosta Ś. nie wydawał decyzji zezwalającej na wydobywanie torfu w miejscowości R., zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie obmiaru terenu, na którym stwierdzono degradację gruntów.

Organ stwierdził również, że w dniu [...] r., przebywający na terenie nielegalnego wydobycia torfu pracownik Starostwa Powiatowego w Ś. wraz z geodetą stwierdzili wywóz urobku, natomiast odjeżdżający z urobkiem traktor udokumentowany został na fotografiach.

Prace geodezyjne zostały wykonane w [...] r., natomiast w dniu

[...] r. Starosta Ś. powiadomił Komendę Powiatową Policji

w Ś. o nielegalnym wydobyciu torfu oraz wniósł o ustalenie sprawcy nielegalnej eksploatacji.

W dniu [...] r. Starosta Ś. został powiadomiony przez Komendę Powiatową Policji w Ś., o wszczęciu dochodzenia w powyższej sprawie, pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w B., zaś w dniu [...] r. zastępca Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w Ś. poinformował Starostę Ś., że w trakcie postępowania ustalono, iż nielegalnego wydobycia dokonuje P. O..

Dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne

w sprawie nielegalnego wydobycia torfu w miejscowości R. gm. Ś. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] . O wszczęciu postępowania zostali powiadomieni właściciele działek, na których dokonano nielegalnej eksploatacji torfu. Jednocześnie w Prokuraturze Rejonowej w B. toczyło się postępowanie

w sprawie wykonywania działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji. W dniu [...] r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego KPP

w Ś. poinformował Starostę Ś. że w trakcie prowadzonego postępowania P. O. otrzymał w sprawie status podejrzanego. Po informacji uzyskanej w dniu [...] r. z Komendy Powiatowej Policji w Ś. o dalszej nielegalnej eksploatacji torfu na terenie miejscowości R., Starosta Ś. ponownie zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie obmiaru. Prace geodezyjne wykonano w [...] r.

Dnia [...] r. postępowanie w sprawie nielegalnego wydobycia torfu

w miejscowości R. zostało zawieszone do czasu ustalenia sprawcy nielegalnej eksploatacji. Ostatecznie w dniu [...] r. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. uznano, że P. O. w okresie od [...] r. w R. , gmina Ś. bez wymaganej koncesji dokonywał wydobycia torfu na działkach o nr[...] . Wyrok ten uprawomocnił się [...] r. o czym Starosta Ś. został powiadomiony pismem z dnia [...] r.

Po otrzymaniu informacji o uprawomocnieniu się wyroku wobec P. O. , w dniu [...] r. Starosta podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Pismem z dnia [...] r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w przedmiotowej sprawie, jednakże

w wyznaczonym terminie nie wniesiono uwag.

Organ I instancji ustalił na podstawie zaświadczenia uzyskanego z Urzędu Gminy w Ś., że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do [...] r., działki na których dokonano nielegalnego wydobycia torfu posiadały przeznaczenie rolne. Opracowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. (uchwała Rady Gminy Ś. Nr IV/21/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. ze zmianami, tj. uchwałą Rady Gminy Ś. Nr XV/120/2012 z 30 marca 2012 r., uchwałą Nr 111/14/2014 z 30 grudnia 2014r. oraz uchwałą Nr X/51/2015 z 30 września 2015r.) nie przewiduje zmian w ich użytkowaniu.

Starosta wskazał następnie, że z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż inwestor przed rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowania gruntów rolnych, w tym celem wydobywana torfów w rozumieniu tej ustawy, powinien wyłączyć przeznaczone pod inwestycje grunty rolne, z produkcji rolniczej. Obszar wyłączony z użytkowania rolniczego w związku z nielegalnym wydobyciem torfu według ustaleń dokonanych przez uprawnionego geodetę w dniu [...] r. stanowi łącznie [...] ha gruntów rolnych i zajmuje części działek o nr[...] . Działki nr [...] oraz [...] są wyłączone z użytkowania rolniczego i stanowią drogi gminne, więc powierzchnia samych gruntów rolnych stanowi obszar o powierzchni 4 ha.

Na podstawie danych zgromadzonych w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ś. (wypisy z rejestru gruntów oraz mapa glebowo-rolnicza) organ ustalił, że gruntem wyłączonym z użytkowania rolniczego są łąki trwałe klasy III, IV, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, oznaczone jako użytki zielone średnie, gleby torfowe i murszowo-torfowe oraz torfowo-mułowe i mułowo-torfowe, torfy niskie.

Zgodnie z art. 11 ust.1 i ust.1a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty takie podlegają ochronie, a ich wyłączenie z produkcji rolniczej może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie i określającej obowiązki związane

z wyłączeniem gruntu z produkcji. Osoba, która uzyskała taką decyzję, zgodnie z art. 12 ust.1 ww. ustawy, obowiązana jest uiścić należność oraz uiszczać opłaty roczne,

od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie art. 12 ust.7 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych jednorazowa należność za wyłączenie 1 ha gruntów pochodzenia organicznego stanowiących:

- łąki trwałe [...]

Łącznie, jednorazowa należność za wyłączenie wynosi [...] zł.

Dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania wymaganej prawem decyzji, skutkuje wymierzeniem sankcji administracyjnej na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w postaci nałożenia na sprawcę wyłączenia opłaty podwyższonej. Sankcja administracyjna z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na tym, że sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W związku z powyższym ostatecznie jednorazowa opłata z tytułu wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego wynosi: [...] zł.

Starosta stwierdził, również, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 1812/13, że wymiar sankcji określonej w art. 28 ust. 1 ustawy jest taki sam jak w przypadku trwałego i czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z ustawą.

W odwołaniu od tej decyzji P. O. podniósł zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 10 k.p.a., przez niepowiadomienie go o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie strony organ I instancji naruszył też art. 7, 8 i 9 i 79 k.p.a. nie powiadamiając go o istotnych czynnościach w sprawie, w tym o czynnościach powołanego biegłego, co uniemożliwiło stronie udział w tych czynnościach. Tymczasem wyniki pracy biegłego stanowią wyłączną podstawę ustalenia opłaty dodatkowej, o ile w sprawie jakiekolwiek czynności dowodowe zostały wykonane, albowiem kwerenda po dokumentach stanowiących materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, by podstawą wydania decyzji były jakiekolwiek ustalenia faktyczne zapadłe po dacie wszczęcia postępowania,

a przed jego zakończeniem kwestionowaną decyzją. Zdaniem strony, organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, by to odwołujący dopuścił się działań stanowiących podstawę ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej niezgodnie z ustawą, żaden z dowodów wskazanych w treści uzasadnienia okoliczności tej nie przesądza, w tym prawomocny wyrok karny, co stanowi naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. Zdaniem strony organ bezzasadnie uznał, że enumeratywnie wskazane w decyzji działki o łącznej pow. 4 ha zostały wyłączone z produkcji rolnej w sytuacji, gdy postępowanie strony takiemu zachowaniu nie było podporządkowane. Wyliczenie zobowiązania pieniężnego w sentencji decyzji jest błędne ponieważ odwołujący się prowadził roboty rekultywacyjne, a po ich zakończeniu tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie upraw i stawy rybne, a więc prace nie odbierające działkom ich pierwotnego statusu, działki zachowały charakter rolny. Odwołujący zwrócił się o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie bez koncesji torfu. Dalej argumentował, że materiał dowodowy powołuje się na istnienie dwóch odrębnych opinii biegłych geodetów, co wynika z pisma Starosty z [...] r. [...] kierowanego do KPP Ś. z wyliczeniem należności z tytułu nielegalnego wyłączenia gruntów na kwotę [...] zł, oraz pisma Starosty z [...] r. w sprawie [...] stwierdzającego, że biegły K. wyliczył ilość kopaliny na [...] m3 o wartości [...] zł, a także wyrysy geodezyjne biegłego z dnia [...] r. przedstawiające miejsca i zakres wydobycia torfu i ustaloną ilość, która następnie została przyjęta do kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że z materiału dowodowego wynikają trzy różniące się wartości: [...] zł. Zaś w treści decyzji wykazuje się, że wartość ta zamyka się czwartą kwotą [...] zł. Nie wiadomo skąd takie wartości wynikają.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia należnej opłaty (pkt 1), natomiast uchyliło pkt 2 decyzji określający termin i sposób jej uiszczenia. Wniosek o zawieszenie postępowania Kolegium uznało za bezzasadny i postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło zawieszenia postępowania.

Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że zasadnicze kwestie związane

z ochroną gruntów rolnych i leśnych zostały poddane regulacji ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrzenia sprawy. Według art. 3 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Jak wynika z powyższego, jednym z ustawowych celów ochrony gruntów rolnych jest, między innymi, ograniczenie przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy).

Osiągnięcie wskazanego celu ustawa umożliwia za pomocą dwóch instrumentów. Jednym z nich jest zastrzeżenie wyłączności dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu na podstawie którego może nastąpić zmiana przeznaczenia (art. 7 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że dotyczy to tylko zmiany przeznaczenia gruntów, które spełniają wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy kryteria odnoszące się do areału, klasy bonitacyjnej i pochodzenia. Drugim instrumentem ochrony gruntów rolnych przed nierolniczym i nieleśnym sposobem wykorzystania jest administracyjna reglamentacja możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.

Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W rozpoznawanej sprawie decyzja taka w stosunku do działek gruntu, na których odwołujący się dokonywał nielegalnego wydobycia torfu ostatecznie nie została wydana.

Przedmiotem prowadzonego z urzędu postępowania jest sprawa ustalenia opłaty, w wysokości podwójnej należności, z tytułu wyłączenia gruntów rolnych

z produkcji rolniczej, w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Materialnoprawną podstawę do prowadzonego postępowania stanowi art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl którego w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie

z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Nie sposób nie dopatrzyć się w tej instytucji charakteru sankcyjnego. Sprawca wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w sposób niezgodny z ustawą zobowiązany jest tu bowiem do uiszczenia należności dwukrotnie wyższej, niż gdyby wyłączenia dokonał zgodnie z przepisami ustawy. Zwiększona należność wynika z samego faktu działania sprawcy z pominięciem administracyjnoprawnej reglamentacji tej sfery stosunków społecznych.

Analiza normy wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy pozwała na stwierdzenie,

że wymierzenie należności w podwójnej wysokości jest dopuszczalne tylko w przypadku ustalenia:

1) okoliczności wyłączenia gruntów rolnych lub leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej;

2) niezgodności wyłączenia z przepisami ustawy;

3) sprawcy wyłączenia.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wszystkie powyższe okoliczności ustalił. Ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem wyłączył grunt z użytkowania rolniczego, równoznaczne jest więc z ustaleniem "sprawcy" wyłączenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Ocena przesłanki niezgodności wyłączenia z przepisami ustawy sprowadza się do wyjaśnienia czy osoba, która dokonała wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego lub leśnego, uczyniła to w sposób prawnie dopuszczalny. Innymi słowy – należało ustalić, czy działanie sprawcy wyłączenia było działaniem legalnym w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ocena materiału dowodowego sprawy w światle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na jednoznaczną konkluzję, że odwołujący się nie zachował wymogów ustawowych dopuszczalności wyłączenia. Organ pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że teren objęty eksploatacją był, według miejscowego planu, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony na cele rolne.

Normatywna formuła odpowiedzialności, wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy,

w sposób jednoznaczny konstruuje przesłanki ustalenia opłaty w podwójnej wysokości i nie pozostawia w tym względzie organowi administracji swobody (luzu decyzyjnego). O ile więc tylko zostaną ustalone okoliczności z art. 28 ust. 1 ustawy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - organ zobowiązany jest do ustalenia opłaty w podwójnej wysokości, niezależnie od kwestii zawinienia. Wprawdzie art. 7 in fine k.p.a. udziela organowi administracji publicznej generalnego uprawnienia do uwzględniania przy załatwieniu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, dopuszczając tym samym czynnik wartościujący przy rozstrzyganiu o istocie sprawy, jednak przyjmuje się, że w sprawach, w których jest wprowadzona instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do ważenia interesu społecznego i interesu obywatela, a to z uwagi na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (tak NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia

18 grudnia 1995 r. SA/Ka 2198/94 Lex Polonica nr 342020). Ponadto istotna jest tu powierzchnia, na której nastąpiło inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów,

a więc na której nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy. Bez znaczenia jest natomiast powierzchnia całkowitej i nieodwracalnej utraty wartości użytkowej gleby, gdyż wyłączeniem gruntów z produkcji w rozumieniu ustawy jest samo jej użytkowanie w sposób inny niż rolniczy lub leśny.

Nie ulega wątpliwości, że zakresem wyłączenia w niniejszej sprawie były objęte grunty wykorzystane w celu wydobycia torfu. Ponieważ jednak ustawowa ochrona gruntów rolnych ogranicza się do gruntów określonej klasy, należało ustalić, czy takie chronione grunty znajdują się w obszarze faktycznie wyłączonym z produkcji. Organ pierwszej instancji wskazał tu na objęte ochroną grunty klasy III, IV, V, VI, oraz ustalone w wyniku rozliczenia powierzchni użytków zmiany wartości użytkowej tych gruntów, spowodowane wyłączeniem ich z produkcji. W ocenie Kolegium, nie ma podstaw, by kwestionować wiarygodność dokonanych rozliczeń. Dokonane w postępowaniu rozliczenie obrazuje zmiany jakościowe wyłączonych z użytkowania gruntów, co czyni ten dowód wiarygodnym, pozwalającym na precyzyjne ustalenie przestrzennego zakresu dokonanego wyłączenia.

Wysokość opłaty została przez organ I instancji obliczona prawidłowo, stosownie do wskazań art. 12 ust. 7 ustawy. Dla ustalenia opłaty z art. 28 ust. 1 ustawy konieczne więc było uprzednie obliczenie należności, jaką strona uiściłaby, uzyskując, zgodnie z ustawą, przed dokonaniem wyłączenia gruntów z produkcji, pozwolenie na takie wyłączenie. Dwukrotność tak obliczonej należności stanowi opłatę w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Kolegium za niezasadne uznało zarzuty podniesione w odwołaniu. Wyjaśniło,

że zadaniem postępowania dowodowego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej

w art. 7 k.p.a. służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero wówczas na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, nie narażając się na zarzut naruszenia granic swobodnej oceny dowodów. Fakt nielegalnego wydobywania torfu na przedmiotowych działkach potwierdził jednoznacznie wyrok sądu oraz operat geodety sporządzony w tym postępowaniu. Wizja w terenie na kompleksie łąk organicznych w R. dokonana przez pracowników Starostwa oraz przedstawicieli Komendy Powiatowej Policji w Ś. w dniu [...] r. wykazała eksploatację kredy jeziornej i torfu oraz zniszczenie urządzeń melioracji wodnej. Organ ustalił również, że w odniesieniu do tego terenu nie udzielono koncesji na wydobywanie kopaliny. Pismem z dnia [...] r. Starosta zgłosił fakt nielegalnego wydobywania torfu do KPP w Ś.. Pismem z dnia [...] r. Starosta zawiadomił strony, właścicieli działek, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w związku nielegalnym wydobyciem torfu na działkach oznaczonych nr[...] .

Jakkolwiek w odniesieniu do organów administracji nie sformułowano zasady związania wyrokiem sądu karnego, tym niemniej ma on szczególną moc dowodową - prawomocny wyrok jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i organy administracji są tymi ustaleniami związane (art. 76 § 1 k.p.a.).

Sąd Rejonowy w Białogardzie VII Zamiejscowy Wydział Karny w Ś. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznał P. O. a za winnego popełnienia występku z art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze polegającego na tym, że w okresie od marca 2012 r. (dokładnej daty nie ustalono) do [-...] r. w R. , gm. Ś., bez wymaganej koncesji wykonywał działalność w zakresie wydobywania torfu na działkach nr[...] , czym wyrządził poważną szkodę w środowisku i ukarał go karą grzywny. P. O. przyznał się do winy i dobrowolnie poddał się karze. Zeznający w sprawie pracownicy odwołującego się przyznali, że to dla niego wydobywali torf.

Postępowanie wykazało, że tylko P. O. jest sprawcą nielegalnego wydobycia torfu. Znalazło to swoje odbicie w ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania o ustalenie opłaty podwyższonej, jak i opłaty za nielegalne wyłączenie z produkcji gruntów rolnych.

Fakt wydobycia torfu jest, zdaniem Kolegium, bezsporny wcześniej bowiem został stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, uznającym przedsiębiorcę winnym popełnienia wykroczenia. W tym zakresie nie było konieczności dodatkowego przesłuchania osób na okoliczność nielegalnego wydobycia toru.

Odnośnie zarzutu braku udziału strony w czynnościach geodety Kolegium wyjaśniło, że co do zasady wizję w terenie przeprowadzaną w celu ustalenia czy na danym terenie nastąpiło pozyskiwanie kopalin bez wymaganej koncesji, w kontekście regulacji zawartej w przepisach k.p.a. można potraktować jako przeprowadzenie oględzin. Stosownie do przepisu art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jednak przed rozstrzygnięciem sprawy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, stanu faktycznego stanowiącego podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli jednak dowód z oględzin miałby posłużyć jako rozstrzygający co do istotnych okoliczności faktycznych, to powinien być przeprowadzony z udziałem osób posiadających wiedzę specjalistyczną (a więc biegłego mającego szczególną wiedzę i doświadczenie praktyczne - w tym przypadku geologa). W niniejszej sprawie udział P. a O. a, tak jak i innych właścicieli nieruchomości, nie był konieczny do dokonania obliczenia kubatury wydobytej kopaliny. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jedyną przesłanką pozytywną, jaka musi spełniać osoba, która mą być powołana na biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych. W niniejszej sprawie organ zlecał wykonanie prac polegających min. na obliczeniu kubatury masy torfu wydobytego w granicach ww. działek oraz obmiaru powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej. W działalności geodetów przyjmuje się, że rzeczywistą wielkość wydobycia jak i obszaru wyłączonego z użytkowania rolniczego można ustalić różnymi środkami dowodowymi. Technologia pomiarów statycznych GPS jest technologią najwyższej dokładności. Oba odbiorniki uczestniczące w pomiarze pozostają stacjonarne w ciągu całej sesji (kampanii) obserwacyjnej. Możliwe jest zbieranie obserwacji z wielu sesji obserwacyjnych (np. po kilka godzin dziennie), zaś zebrany materiał jest poddawany opracowaniu po zakończeniu całej kampanii obserwacyjnej (tzw. "postprocessing"). Długość sesji (kampanii) obserwacyjnej zależy głównie od żądanej dokładności (przeznaczenia sieci) i od odległości między punktami. Głównym zadaniem Globalnych Systemów Nawigacji Satelitarnej GNSS (ang. Global Navigation Satellite Systems) jest wyznaczanie pozycji użytkownika. Metody precyzyjnego wyznaczania pozycji dotyczą pomiarów różnicowych, w których wykorzystywane są jednoczesne obserwacje odbiornikiem na wyznaczanym punkcie oraz odbiornikiem na punkcie referencyjnym. Pomiary statyczne zapewniają najwyższą dokładność pomiarów GNSS. Wykorzystywane są w zakładaniu

i kontroli osnów geodezyjnych oraz w badaniach geodynamicznych.

Sporządzona dokumentacja techniczna powstała w wyniku pracy geodezyjnej

i została zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym

nr[...] . Wyniki tej dokumentacji zawierają datę pomiaru i wynik pomiaru

w zakresie pomiaru sytuacyjno-wysokościowego. Te pomiary były wykonywane

i rejestrowane za pomocą instrumentów rejestrujących obserwację terenu bez udziału człowieka (chodzi o tzw. dalmierze, GPS). W niniejszym przypadku pomiar wykonano metodą GNSS-RTK odbiornikiem Stonex S9. Natomiast prace obliczeniowe i kartograficzne wykonano przy pomocy pakietu WinKalk, MikroMap. Obliczoną powierzchnię zajętą przez wyrobisko pomnożono przez średnią głębokość wykopu i w ten sposób uzyskano kubaturę ( objętość) w m3. Zapis z rejestratora pomiarów znajduje się w operacie technicznym z wykonanej ww. pracy geodezyjnej. Świadczy to zatem o sytuacji terenowej w dniu pomiaru. Z uwagi na obecne możliwości techniczne dokonywania tego typu pomiarów, inne niż tradycyjne i osobiste mierzenie i liczenie w terenie, wykluczona jest pomyłka w obliczeniach, a także inne celowe działanie na niekorzyść jakiegokolwiek podmiotu. Należy zauważyć, że dokumentacja geodezyjna została przyjęta do zasobu, po pozytywnej kontroli dokonanej przez Starostę, i stanowi wiarygodny dowód sytuacji terenu w dniu pomiaru. Dowodem w sprawie jest zatem operat techniczny uprawnionego geodety, który w ocenie Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości. Zdaniem organu nie można odmówić osobie posiadającej uprawnienia geodety i mierniczego górniczego, wiedzy fachowej do ustalenia, czy ze złoża była wydobywana kopalina i w jakiej ilości. Nie ma też żadnych podstaw, by kwestionować ustalenia zawarte w znajdującym się w aktach operacie pomiarowym, może więc on stanowić dowód w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 70 Prawa geologicznego i górniczego osobami uprawnionymi do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej są mierniczy górniczy i geolog górniczy, każdy w zakresie swoich kwalifikacji. Szczegółowe zasady dotyczące kwalifikacji mierniczego górniczego i geologa górniczego reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 czerwca 2002 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od osób kierownictwa i dozoru ruchu zakładów górniczych, mierniczego górniczego i geologa górniczego oraz wykazu stanowisk w ruchu zakładu górniczego, które wymagają szczególnych kwalifikacji (Dz. U. Nr 84, poz. 755). Z treści rozporządzenia wynika, że określa ono wymagane kwalifikacje ogólne oraz zawodowe jakie muszą spełniać kandydaci na mierniczego oraz geologa górniczego. Powołane akty nie zawierają przepisów, z których wynika, iż mierniczy górniczy nie jest uprawniony do dokonywania pomiarów mających na celu stwierdzenie ubytku masy wydobywanego urobku i sporządzenia dokumentacji z tych pomiarów. Z kolei w punkcie 1.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. z 2002 r. nr 92 poz. 819) stwierdzono, że mierniczy górniczy potwierdza w dokumentacji mierniczo-geologicznej zgodność wykonania pomiarów geodezyjnych, prac obliczeniowych i kartograficznych z wiedzą techniczną oraz z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. Zdaniem Kolegium powołany przepis świadczy o uprawnieniach i kompetencjach mierniczego górniczego, a tym samym przesądza, iż uzasadnione było odwołanie się do jego wiedzy przez organy administracji działające na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium ekspertyza w sprawie sporządzona została przez osobę uprawnioną i zawiera wszystkie elementy opisowe, przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami. Ustalona na tej podstawie opłata podwyższona jest oparta na dokumentach urzędowych oraz przeprowadzonych pomiarach na gruncie. Kolegium uznało tę ekspertyzę za fachową, rzetelną i sporządzoną na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału procesowego. Opinia spełnia wymogi dowodu w sprawie. Do sporządzenia opinii organ powołał osobę mającą stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. wiadomości specjalne, następnie poddał ocenie sporządzoną opinię zgodnie z art. 80 k.p.a. W aktach sprawy brak co prawda postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jak również akt postępowania karnego, co stanowi to naruszenie art. 123 § 1 k.p.a., jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Kolegium zaznaczyło, że strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów, wynika to z art. 78 k.p.a. i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązanie

to nie obejmuje jednakże nieograniczonego w czasie i zakresie poszukiwania dowodów, a nakaz ten dotyczy jedynie przeprowadzania dowodów adekwatnych dla zakresu sprawy i przydatnych dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. W takim też zakresie było prowadzone postępowanie przed organem I instancji, a poczynione ustalenia i wyciągnięte wnioski odpowiadają zasadom logiki oraz treści art. 75 § 1 k.p.a., który nakazuje jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak wyżej zaznaczono w postępowaniu administracyjnym prawny obowiązek dowodzenia spoczywa na organie administracji publicznej, który zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest z urzędu zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Równocześnie ciężar dowodu obciąża w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w innych postępowaniach, podmioty, które z faktów istotnych wywodzą korzystne dla siebie lub korzystne z punktu widzenia interesów, w których obronie występują skutki prawne (Zb. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX 2014). Organy prowadzące postępowanie administracyjne nie są w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, zobowiązane do poszukiwania z urzędu bliżej nieokreślonych dowodów korzystnych dla strony, a podważających dotąd zebrany materiał dowodowy. Szczególnie gdy materiał ten jest kompletny i w sposób prawidłowy zgromadzony oraz oceniony przez organ, który wyjaśnił zajęte w sprawie stanowisko przedstawiając argumenty, którymi się kierował. Podkreślić należy, iż wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, który to wymóg odnośnie ustalenia sprawcy jak i ilości kopaliny wydobytej a także obszaru wyłączonego z użytkowania rolniczego został przez organ administracji spełniony. W tych okolicznościach brak jest uzasadnienia uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze dlatego, że obliczenia zostały dokonane w sposób niebudzący wątpliwości, mimo nawet nieobecności strony w dniu poboru danych metodą satelitarną. Ponadto, operat geodety z dnia [...] r. znalazł zastosowanie w postępowaniu karnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem skazującym P. O. za dokonywanie wydobycia torfu bez wymaganej koncesji. Z opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska przy Sądzie Okręgowym w S. A. K. w sprawie oceny dotyczącej wyrządzenia poważnej szkody w granicach [...] działek w miejscowości R. wynika, że biegły do swojej pracy wykorzystał wykaz zmian w powierzchni gruntu opracowanych przez uprawnionego geodetę na zlecenie Starosty Ś., które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dniu [...] r. Z opinii drugiego biegłego sądowego T. K. powołanego przez Sąd w przedmiotowej sprawie karnej w celu wskazania wysokości szkody w mieniu wyrządzonej wydobywaniem kopalin ze złóż znajdujących się na ww. działkach wynika, że biegły wykorzystał powierzchnie wyliczone i ujęte w wykazach zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez geodetę na zlecenie Starosty i przyjętych do zasobu z dnia [...] r. Operat geodety z dnia [...] r. nigdy nie był przez stronę kwestionowany, zarówno w postępowaniu karnym jak i administracyjnym.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne

i górnicze, obowiązuje zakaz wydobywania kopalin, wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 i Nr 281, poz. 2777 oraz z 2005 r. Nr 33, poz. 289). Także art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje,

że koncesji wymaga między innymi działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Konsekwencją naruszenia tych przepisów jest art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przewiduje on, iż w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Wydobywanie kopalin może odbywać się więc tylko i wyłącznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na którą przedsiębiorca uzyskał stosowną koncesję. Tym samym przedsiębiorca, który nie spełnia warunku posiadania koncesji na wydobywanie kopaliny, a pomimo to prowadzi wydobycie kopalin, podlega sankcji z art. 140 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Obojętnym dla tej odpowiedzialności jest przy tym, czy wydobycie kopaliny miało charakter incydentalny, czy też zorganizowany, jak również przeznaczenie wydobytej kopaliny na cele własne czy komercyjne. Opłatą eksploatacyjną obciążone jest bowiem samo wydobycie kopaliny przez osobę nie posiadającą stosownej koncesji, bez względu na dalszy sposób wykorzystania kopaliny, w tym fakt wprowadzenia jej lub nie do obrotu.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że inwestor przed rozpoczęciem innego niż rolnicze użytkowanie gruntów rolnych, w celu wydobywania torfu, powinien był, w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączyć przeznaczone pod inwestycje grunty rolne z produkcji rolnej.

Wobec przesłanek orzekania w przedmiocie obowiązku zapłaty dwukrotnej należności (w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazanych w art. 28 ust. 1 tego aktu, kluczowe znacznie miało:

- wykorzystanie gruntu rolnego na inny cel - nawet krótkotrwałe - składowanie torfu, bez uzyskania stosownej decyzji (zezwolenia w myśl art. 11 ust. 1),

- okoliczności dokonania wyłączania gruntu z produkcji - było to następstwem działania strony,

- nieprzeznaczenie gruntu na inny cel niż produkcja rolna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium (wyklucza to możliwość zastosowania alternatywnej sankcji - z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania Kolegium stwierdziło,

że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż wbrew zarzutom odwołania strona była zawiadomiona przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia czynnego udziału w oględzinach podczas ustalania obmiarów Kolegium stwierdziło, że uchybienie to nie zawsze należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy. Warunki uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OPS 6/04; opubl. ONSAiWSA 2005, z. 4. poz. 66). Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że brak uczestnictwa w oględzinach uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 z glosą aprobującą W. Taras w OSP 2007/3/36). Odwołujący się nie wykazał, by naruszenie przez organ I instancji zasady udziału strony na każdym etapie postępowania (oględziny miejsca) pozbawiło go możliwości dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Miał również możliwość zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym, również z operatem pomiarowym z dnia [...] r. sporządzonym przez uprawnionego geodetę L.K. w sprawie dokonaniu pomiaru wyrobiska na działkach w R. oraz z operatem pomiarowym z dnia [...] r. stanowiącym podstawę ustalenia opłaty podwyższonej, a także z opiniami biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska przy Sądzie Okręgowym w S. A. K. w sprawie oceny dotyczącej wyrządzenia poważnej szkody w granicach [...] działek w miejscowości R. oraz drugiego biegłego sądowego T. K. powołanego przez Sąd w sprawie karnej w celu wskazania wysokości szkody w mieniu wyrządzonej wydobywaniem kopalin ze złóż znajdujących się na ww. działkach. Te dwie ostatnie opinie sporządzone zostały w sprawie karnej zakończonej prawomocnym wyrokiem skazującym z dnia [...] r. Z tego uprawnienia odwołujący się nie skorzystał, jako strona postępowania w tym zakresie pozostawał bierny. W ocenie Kolegium w sprawie nie doszło do naruszenia art. 79 k.p.a., gdyż w sprawie obliczenia masy wydobytej kopaliny nie były przeprowadzane oględziny sensu stricte. Osoba odpowiedzialna za wyłączenie gruntów rolnych z użytkowania rolniczego została ustalona prawidłowo. Zarzut występowania w sprawie rożnych wartości, które mogły stanowić podstawę obliczenia opłaty, jest niezasadny. Istotnymi dowodami w zakresie naliczenia opłaty dodatkowej są dwa rozliczenia, sporządzone na zlecenie Starosty przez tego samego geodetę posiadającego stosowne uprawnienia geologiczne. Przy czym za podstawę obliczenia opłaty podwyższonej przyjęto operat i rozliczenie z [...] r. Analiza materiału zgromadzonego w aktach wskazuje, bez żadnych wątpliwości, że w wyniku pierwszego operatu pomiarowego wykonanego w dniu [...] r. przez geodetę L. K. ustalono masę wydobycia torfu i obliczono opłatę w wysokości [...] zł. Ponieważ nielegalne wydobycie trwało w dalszym ciągu zwiększał się także jego obszar. W związku z tym geodeta sporządził kolejny operat pomiarowy

w [...] r. i określił, że masa wydobycia torfu wynosi [...]m3 i ten operat był podstawą ustalenia opłaty podwyższonej. Natomiast wartość [...] zł. dotyczyła kwoty z tytułu nielegalnego wyłączenia gruntów zgodnie z art. 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalonej na dzień [...]r., o czym mowa w piśmie z dnia [...]r. do KPP Ś.. Ostatecznie jednorazowa należność za wyłączenie gruntów wynosi:

- za łąki trwałe klasy III - [...]

Łącznie jednorazowa należność wynosi [...]złotych.

Dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia skutkuje wymierzeniem sankcji administracyjnej z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w postaci opłaty podwyższonej, w wysokości dwukrotnej należności, co w niniejszej sprawie wynosi [...]zł [...]zł x 2).

Kolegium odniosło się do twierdzeń strony, że na działkach wykazanych

w decyzji prowadzona była legalna działalność, ponieważ strona prowadziła roboty rekultywacyjne i tworzyła rowy melioracyjne, nowe powierzchnie do upraw i stawy rybne.

Twierdzenia te nie znalazły oparcia w stosownych zezwoleniach i decyzjach, gdyż ich nie przedłożono, ponieważ takie zezwolenia w ogóle nie były wydawane.

Na prowadzenie robót rekultywacyjnych potrzebna jest decyzja ustalająca kierunki rekultywacji wydawana przez starostę w uzgodnieniu z właściwym wójtem, na tworzenie rowów melioracyjnych niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne, na tworzenie nowych powierzchni do upraw rolnych też jest wymagana decyzja, a teren przedmiotowych działek to kośne łąki, więc niemożliwa jest uprawa rolna. Ponadto na tworzenie stawów rybnych również wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Na żadną z tych wymienionych działalności strona nie posiadała odpowiedniego zezwolenia. Warto podkreślić także, że w momencie wydobycia kopaliny (w przypadku posiadania koncesji) grunt zostaje wyłączony z użytkowania rolniczego i staje się terenem kopalnianym górniczym (z terenu oznaczonego symbolem R staje się terenem K), także wyżej opodatkowanym.

Zdaniem Kolegium, decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa,

a poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone było w zgodzie z przepisami określonymi w k.p.a. Całość dokumentacji znajduje się przy sprawie [...]ustalającej opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł, za wydobycie torfu bez koncesji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...]P. O. podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy procesowej, w szczególności art. 10 §1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie udziału we wszystkich czynnościach procesowych, naruszenie art. 7, 8, 9 i 79 k.p.a. przez niepoinformowanie o czynnościach biegłego, w których skarżący miał zamiar uczestniczyć. Zdaniem skarżącego, przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, że jest on osobą która dopuściła się działań stanowiących podstawę ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Nie wskazuje na to żaden z dowodów powołanych w treści uzasadnienia decyzji. Przywołanie wyroku karnego i powoływanie się na dowody przeprowadzone w tym postępowaniu jest oczywiście niezasadne, organ I instancji powinien przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w tym zakresie. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Skarżący stwierdził, że organ całkowicie dowolnie i bezzasadnie uznał, że na działkach wymienionych w decyzji prowadził działalność polegającą na wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, prowadził bowiem roboty rekultywacyjne, a następnie tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie upraw rolnych i stawy rybne, zachowując rolniczy charakter działek. Posiłkowanie się opiniami biegłych powołanych dla potrzeb postępowania karnego stanowi, zdaniem skarżącego naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ organy orzekające w sprawie powinny powołać własnych biegłych.

Wymienione wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niewadliwy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Z kolei w myśl przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd oddala skargę w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W oparciu o wskazane wyżej kryterium legalności sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) zwanej dalej "ustawa o ochronie gruntów". Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Przepis art. 28 zamieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy.

Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Z zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów definicji legalnej przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Wymagane przepisem art. 28 ust. 1 "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji

w sprawie ustalenia opłaty.

W rozpoznawanej sprawie organ po przeprowadzeniu postępowania ustalił,

że przedmiotem wyłączenia z rolniczego użytkowania są grunty, na których P. O. nielegalnie wydobywał torf i grunty te obejmują działki w miejscowości R. w gminie Ś.: nr[...] . Działki nr [...] są wyłączone z użytkowania rolniczego i stanowią drogi gminne. Z tego powodu powierzchnię gruntów rolnych ww. działek ustalono na 4 ha. Rolniczy charakter tych gruntów nie budzi wątpliwości, co potwierdził w piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy Ś., a skarżący tego faktu nie kwestionuje.

Nadto, przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że to ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W myśl art. 20 ust. 3 tej ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Z powyższych przepisów, zdaniem sądu, jednoznacznie wynika, że jedynym,

a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów.

Według ustaleń organów orzekających w sprawie, w oparciu o zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy na ww. działkach rolnych skarżący nielegalnie, bez wymaganej koncesji wydobywał torf. Nielegalne wydobywanie kopalin było podstawą zarzutu wyrządzenia poważnej szkody w środowisku na podstawie art. 176 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze i skarżący na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia występku na podstawie powołanego wyżej przepisu i ukarany grzywną za wydobywanie torfu bez koncesji na działkach tożsamych z wymienionymi w decyzji jako tych, które zostały wyłączone z rolniczego użytkowania.

Powyższy wyrok jako dokument urzędowy oraz opinie biegłych obejmujące zarówno ilość wydobytych kopalin jak i powierzchnię wydobycia stanowią – zdaniem sądu- wystarczający dowód do uznania, że torf wydobywany na działkach nr [...] skutkował wyłączeniem tych gruntów z rolniczego użytkowania. Ustalenia organu zostały dokonane na podstawie zgromadzonego i szczegółowo opisanego w decyzjach organów I i II instancji materiału dowodowego, a ustalenia te należy uznać za trafne.

Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych.

Skarżący ani w toku postępowania, jak również przed sądem nie wylegitymował się decyzją o wyłączeniu gruntów, na których wydobywał torf z produkcji rolniczej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera również potwierdzenia, że skarżący kiedykolwiek składał wniosek o wydanie takiej decyzji.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest właśnie skarżący jako osoba, która poprzez czynności faktyczne - wydobywanie torfu, pozbawiła grunty ich przeznaczenia na cele produkcji rolnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze, że P. O. na niektórych działkach przeprowadzał prace rekultywacyjne, tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie do upraw rolnych i stawy rybne oraz nie odbierał działkom ich pierwotnego statusu.

Rekultywacja gruntów w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg.

Skarżący nie wykazał, że wymienione w decyzji działki takich działań wymagały z innych powodów aniżeli zniszczenie gruntów poprzez nielegalne wydobywanie torfu. Z przeprowadzonego postępowania, w tym z wyroku Sądu Rejonowego w B. można wyprowadzić zupełnie odmienne wnioski niż te, które stanowią podstawę zarzutów skargi.

Nie ma podstaw, by kwestionować prawidłowo ustaloną i wyliczoną przez organ, w oparciu o art. 12 ust. 7 ww. ustawy, należność z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi w dniu [...] r. udostępniono akta postepowania, jednakże do dnia wydania decyzji przez organ II instancji strona skarżąca nie złożyła w sprawie żadnych dowodów uprawdopodabniających podnoszone twierdzenia zarówno co do osoby będącej sprawcą nielegalnego wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania jak i obszaru, na którym dokonano wyłączenia. Co do zasady, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący poza werbalnym zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazał, jakich czynności procesowych nie mógł wykonać mimo umożliwienia zarówno jemu jak i jego pełnomocnikowi zapoznania się z się z aktami sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy po ponad dwóch miesiącach.

Wskazać również należy, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego dwukrotnie występował o odroczenie terminu rozprawy. Pierwszy z wniosków sąd uwzględnił, natomiast drugi uznał za nieuzasadniony, albowiem przyczyna odroczenia dotyczyła skarżącego i była znana pełnomocnikowi od dnia [...] r. Sąd o niestawiennictwie skarżącego i jego przyczynie został zawiadomiony faxem w dniu rozprawy, tj. [..] r. o godz. 9.20. Pełnomocnik skarżącego na rozprawę się nie stawił.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd - na co już wyżej zwrócił uwagę, uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.