Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 941/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, 216
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. S. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 11 marca 2020 r. znak: [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. S. i T. S. w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. oraz działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. ,.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomości zawnioskowane do zwrotu nie zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 u.g.n., co oznacza, że nieruchomości te nie mogą też podlegać zwrotowi w oparciu o przepisy tej ustawy.

Pismem z 7 maja 2019 r. K. T. i S. S. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. oraz nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. .

Zgodnie z planem podziału z 8 grudnia 1982 r. nr [...] działka nr [...] o pow. 12 295 m2, poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , została podzielona na działki: nr [...] o pow. 12 281 m2 i nr [...] o pow. 14 m2, natomiast kolejnym planem podziału z 5 lipca 1983 r. nr [...] działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. podzieliła się na działki: nr [...] i nr [...]. Na podstawie treści decyzji Naczelnika Gminy I. z 14 stycznia 1986 r. nr [...] ustalono, że z dniem 1 października 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r., nr 14, poz. 60; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 470), dalej "u.d.p.", nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowiąca poprzednio własność T. S., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Jako podstawę uprzedniego prawa własności przedmiotowej nieruchomości powołano "AWZ [...]". Pozyskany do akt niniejszej sprawy uwierzytelniony odpis aktu własności ziemi z dnia 4 grudnia 1973 r. nr [...] potwierdza okoliczność, że T. S. S., z domu S., c. W. i T., była właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziału której powstała działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. .

Zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowi własność Skarbu Państwa.

Kolejno w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy I. z 15 kwietnia 1987 r. nr [...] ustalono, że z dniem 1 października 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie u.d.p., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowiąca poprzednio własność T. S. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Jako podstawę uprzedniego prawa własności przedmiotowej nieruchomości powołano "AWZ [...]". Pozyskany do akt niniejszej sprawy uwierzytelniony odpis aktu własności ziemi z 4 grudnia 1973 r. nr [...] potwierdza okoliczność, że T. S. S. z domu S., c. W. i T., była właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziału której powstała działka nr [...], która z kolei utworzyła m.in. działkę [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. .

Zgodnie z treścią działu II księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowi własność Skarbu Państwa.

Natomiast jak wskazuje treść księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. jest własnością K. S., syna S. i T..

Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy I. z 14 stycznia 1986 r. nr [...] działka nr [...] o pow. 5 665 m2, poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. 5 504 m2 i nr [...] o pow. 161 m2, zaś działka nr [...] o pow. 5 870 m2, poł. w obr. K. jedn. ewid. I. , została podzielona na działki: nr [...] o pow. 5 670 m2 i nr [...] o pow. 200 m2. Okoliczność tę potwierdzają zapisy działu I księgi wieczystej nr [...].

Ponadto na podstawie przywołanej w poprzednim akapicie decyzji Naczelnika Gminy I. ustalono, że z dniem 1 października 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie u.d.p. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...] oraz działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią powołanej decyzji przejęta działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowiła współwłasność S. i T. S., zaś jako właściciela działki nr [...], poł. w obr. K. jedn. ewid. I. , wskazano J. P.. Okoliczności te potwierdzają pozyskane do akt sprawy: umowa sprzedaży z 20 grudnia 1976 r., z której wynika, że małżonkowie S. i T. S. nabyli m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], poł. w obr. K. Z., jedn. ewid. I. oraz umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z 10 września 1981 r. nr [...]/81, z której wynika, że w dacie przejścia prawa własności działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa jej poprzednim właścicielem był J. P..

Jak wskazuje treść księgi wieczystej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowi własność Skarbu Państwa.

Natomiast zgodnie z zapisami ujawnionymi odpowiednio w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , stanowią własność K. S..

T. S. i K. S. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze zleceniem, wyrażonym expressis verbis, zbadania sprawy w sposób rzetelny i zaniechania pokrętnych wybiegów zmierzających do przysłowiowego "wykiwania" stron - o ile nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji przez Wojewodę przyznającej zwrot nieruchomości w naturze, ewentualnie w to miejsce innej nieruchomości o areale ponad 5 arów o podobnej wartości, a w ostateczności przyznanie odszkodowania w gotówce.

Odwołujący w uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż: "Zaskarżoną decyzją umorzono totalnie postępowanie o zwrot w naturze lub przyznanie własności innej przedmiotowo - nieruchomości zamiennej, względnie przyznanie odszkodowania w pieniądzu za przejęte, w naszym rozumieniu w sposób uwłaczający wszelkim zasadom współżycia społecznego, po kryjomu, licznych nieruchomości - od samego początku tego bezprawia aż do chwili obecnej, nie wykorzystanych na żadne cele i pozostającymi niezmiennie w naszym faktycznym władztwie. Jest pełnym zaskoczeniem dla obywatela K. , że przestał być właścicielem części swoich nieruchomości. Stało się to aktem tajnym, uczynionym poza wiedzą prawowitych właścicieli. O skali lekceważenia prawa własności świadczy chociażby fakt, że nie pofatygowano się nawet, aby wyzuwane z własności osoby, przynajmniej dla przyzwoitości powiadomić o tym fakcie. Jak dowiadujemy się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej niniejszym odwołaniem decyzji, odbywało się to na zasadzie swobodnego "widzi mi się" - Naczelnika Gminy I. z dnia 14 stycznia 1986 r. nr [...], który to ingerujący w nasze prawa majątkowe akt "po uważaniu" konkretyzował z naszą ewidentną krzywdą pierwotne nabycie z mocy prawa w oparciu o ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawężająca interpretacja wywłaszczenia przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma na celu całkowite wyzucie pokrzywdzonych w niniejszej sprawie osób odwołujących się, z możliwości dochodzenia ich praw. Zawiłe dywagacje na temat praw strony, interesu prawnego, zmierzają do zaciemnienia obrazu sprawy i zatuszowania czystego rozboju w biały dzień. Faktu zaboru majątku, tj. przedmiotowych, perfidnie przejętych, nieruchomości nie ujawniono w Księdze Wieczystej przez kilkadziesiąt lat - a to chyba po to, aby była cisza w sprawie. Namierzano i egzekwowano podatki jakby się nic nie stało, co usypiało czujność właścicieli. Nawet instytucje zaufania publicznego jaką w dotychczasowym odczuciu była i jest instytucja notariusza utwierdzały nas, że wszystko idzie w dotychczasowym porządku, o czy świadczy Akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 18.03.1997 r., kiedy to między uczestnikami niniejszego postępowania dokonano aktu władczego przepisania majątku w całości z rodziców na dzieci".

Wojewoda decyzją z 9 czerwca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4, art. 142a oraz art. 216 tej ustawy.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i wskazał, że zgodnie z dodanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r., art. 142a u.g.n., przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, a więc do nieruchomości, udziału w nieruchomości albo części nieruchomości lub udział w jej części, której własność przeszła na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej na skutek rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto przepisy art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na:

- nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego;

- nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że decyzje Naczelnika Gminy I.: z 14 stycznia 1986 r. nr [...], z 15 kwietnia 1987 r. nr [...], z 14 stycznia 1986 r. nr [...], zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99).

Zgodnie treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 u.d.p., z dniem wejścia ustawy w życie, tj. z dniem 1 października 1985 r., grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Natomiast przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Organ II instancji zaznaczył, że powołana regulacja nie przewiduje kompetencji organu administracji publicznej do orzekania w formie decyzji o wystąpieniu skutku w postaci przejęcia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Jak wskazano w wyroku NSA z 9 października 2009 r., sygn. I OSK 1532/08: "Cytowany przepis normuje sprawę mającą charakter cywilnoprawny, skoro kształtuje prawnorzeczowy stan nieruchomości. Sprawy zaś cywilne mogą być przekazane do rozstrzygnięcia innym organom, w tym także organom administracji we właściwych dla nich formach działania aktów administracyjnych jedynie wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny, zgodnie z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Nie wynika jednak z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ani też z pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, aby skutek prawnorzeczowy polegający na przejęciu prawa własności nieruchomości określonych w tym przepisie na rzecz Skarbu Państwa wymagał jakiegokolwiek potwierdzenia i aby miał tego dokonywać organ administracji. Brak jest zatem podstaw do uznania dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego wynikającego z powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, skoro właściwość organu administracji w sprawie cywilnej nie może być domniemana, lecz musi wynikać z jednoznacznie sformułowanego w tym względzie przepisu prawa. Domniemanie właściwości rozstrzygania spraw cywilnych przypisane bowiem zostało w art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego sądom powszechnym i może być wyłączone tylko wyraźnie sformułowanym przepisem obowiązującego prawa, zgodnie z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego.".

Powyższe uwagi pozwalają na stwierdzenie, iż ww. ostateczne decyzje Naczelnika Gminy I. z 14 stycznia 1986 r. nr [...], z 15 kwietnia 1987 r. nr [...], z 14 stycznia 1986 r. nr [...] są wadliwe w części, w której potwierdzają przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa. Niemniej decyzje te pozostają w obrocie prawnym i wiążą erga omnes, co oznacza, iż nie można pomijać ich treści i skutków, jakie wywierają w sferze prawa cywilnego, dopóki nie zostaną wzruszone w odpowiednim trybie.

Niezależnie jednak od powyższego, sam tryb przejęcia przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa - bez względu na prawidłowość wspomnianych decyzji - wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do nich przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie przez podmiot publiczny nieruchomości z mocy prawa w ww. trybie nie stanowi bowiem formy wywłaszczenia sensu stricto, ani też nie pozwala na odpowiednie zastosowanie instytucji zwrotu, na podstawie art. 216 u.g.n. Zauważyć należy, iż wspomniany tryb przejęcia nieruchomości nie stanowi "nabycia", o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W tym kontekście podkreślenia wymaga fakt, iż nowelizując omawiane przepisy (co nastąpiło ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), dodano również pkt 3b art. 4 u.g.n., zawierający ustawową definicję zbywania i nabywania nieruchomości, przez które należy rozumieć: "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Na podstawie zgromadzonej w aktach dokumentacji, zdaniem organu odwoławczego, można bezsprzecznie stwierdzić, że sposób nabycia prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa nie mieści się w katalogu przypadków, które objęte byłyby instytucją zwrotu nieruchomości, bowiem nie może zostać uznane za wywłaszczenie w ścisłym ujęciu, ani też nabycie to nie nastąpiło w jednym z trybów ujętych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., zawierających zamknięty katalog, który nie podlega wykładni rozszerzającej, ani też w warunkach przewidzianych w art. 113 ust. 3, bądź art. 114 ust. 1 u.g.n.

Natomiast w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], obr. K. , oraz nr [...] i nr [...], obr. K. , jedn. ewid. I. , organ odwoławczy zauważył, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż powyżej określone nieruchomości nigdy nie były przedmiotem wywłaszczenia i stanowią własność osoby trzeciej, tj. wnioskodawcy - K. S..

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , oraz działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , nie zostały wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celów publicznych, ani nie zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw lub dekretu, wymienionych w art. 216 u.g.n., co oznacza, że nieruchomości te nie mogą podlegać zwrotowi w oparciu o przepisy u.g.n.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, "Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a." (tak m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z 25 września 2015 r., sygn. II SA/Kr 874/15, NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 266/16, WSA w Krakowie z 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1103/17, NSA z 3 listopada 2003 r., sygn. I SA 332/02 i WSA w Warszawie z 29 maja 2009 r., sygn. I SA/Wa 1697/08).

Dalej organ odwoławczy przywołując art. 136 ust. 3 u.g.n., wskazał, że przepis ten w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mających czynną legitymacją procesową w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci spadkobierca.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że w dacie przejęcia nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , poprzednią właścicielką była T. S., nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. K. jedn. ewid. I. - S. i T. S. - na zasadach ustawowej wspólności majątkowej, natomiast nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. - J. P.. W tym stanie rzeczy osobami uprawnionymi do złożenia ewentualnego wniosku o zwrot poszczególnych nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu są odpowiednio: T. S., małżonkowie S. i T. S. oraz J. P. lub spadkobiercy wymienionych osób. Zatem, aby postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało skutecznie wszczęte z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości powinny wystąpić ww. osoby lub ich spadkobiercy legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądowym stwierdzającym nabycie spadku albo notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia.

Powyższe oznacza, że T. S. nie przysługuje czynna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. , natomiast K. S. analogicznie w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. oraz działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. .

Dalej organ II instancji podniósł, że w takiej sytuacji, tj. gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia, nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2009 r., sygn. IV SA/Po 71/09).

T. S. i K. S. wnieśli na powyższą decyzję Wojewody z 9 czerwca 2020 r. znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżając ww. decyzję w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co w sposób istotny wpłynęło na jej wynik. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 11 marca 2020 r. znak: [...].

Motywując zarzuty skargi podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało stwierdzone, że ostateczne decyzje Naczelnika Gminy I. z 14 stycznia 1986 r. nr [...], z 15 kwietnia 1987 r. nr [...] oraz z 14 stycznia 1986 r. nr [...] są wadliwe w części, w której potwierdzają przejęcie przez Skarb Państwa z mocy prawa nieruchomości, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie. Podkreślono jednak, że decyzje te pozostają w obrocie prawnym i wiążą erga omnes, a więc nie można pomijać ich skutków i treści, jakie wywierają w sferze prawa cywilnego, dopóki nie zostaną wzruszone w odpowiednim trybie.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana m.in. z rażącym naruszeniem prawa, a tak właśnie stało się odnośnie do ww. decyzji Naczelnika Gminy I.. Skoro rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda stwierdził wadliwość tych decyzji Naczelnika, to na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności, a w celu wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Nie czyniąc tego naruszył ww. przepisy. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uchylone.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że mocą § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z tego względu nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji.

Na wstępie trzeba podkreślić, że zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności należało sprawdzić, czy nieruchomości będące przedmiotem roszczenia o zwrot stanowią nieruchomości mogące podlegać zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n.

K. S. oraz T. i S. S. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. oraz nr [...] i nr [...], poł. w obr. K. , jedn. ewid. I. .

Organy szczegółowo opisały proces podziału ww. działek i zmian ich własności.

Kontrola Sądu sprowadza się do oceny po pierwsze możliwości stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do działek nr [...] (powstałej z działki nr [...]), [...] (powstałej z działki nr [...], powstałej z działki nr [...]), [...] (powstałej z działki nr [...]) i [...] (powstałej z działki nr [...]) na podstawie art. 216 u.g.n., po drugie, zaistnienia przesłanek określonych w art. 136 u.g.n. do pozostałych działek: [...] (powstałej z działki nr [...]), [...] (powstałej z działki nr [...] i [...] (powstałej z działki nr [...]).

Odnośnie działek [...], [...] i [...] należy wskazać, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, w księgach wieczystych ww. nieruchomości (odpowiednio nr [...] dla działki nr [...]; nr [...] dla działki nr [...] oraz nr [...] dla działki nr [...]), nieruchomości te są nadal i były w dacie orzekania oznaczone jako własność K. S..

Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, które są własnością jednego z wnioskodawców (nigdy nie były wywłaszczone), jest bezprzedmiotowe. Skoro okoliczność ta (brak podstawowej przesłanki do zwrotu) została dostrzeżona przez organ I instancji w trakcie postępowania, to prawidłowo orzekł on o umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Z kolei odnośnie pozostałych wnioskowanych do zwrotu części działek nr [...] i 295, a zatem działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...] oraz [...], należy wyjaśnić, co następuje.

W księgach wieczystych ww. nieruchomości jako właściciel wskazany jest Skarb Państwa. Ww. działki z dniem 1 października 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie u.d.p., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 u.d.p. stały się własnością Skarbu Państwa. W myśl bowiem tego przepisu z dniem wejścia ustawy w życie grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa.

Wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także zarzutów skarżących, należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku sporu o własność gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne, które zostały wybudowane z udziałem czynu społecznego (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.d.p.), ustalenie prawa własności państwa do tych gruntów i rozstrzyganie sporów w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 12 maja 1995 r., sygn. II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91). Jedyną drogą do dochodzenia praw przez osobę kwestionującą zasadność przejęcia swej własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest droga procesu cywilnego (por. W. Chróścielewski - OSP 1991, nr 6, s. 138).

Co istotne w niniejszej sprawie, potwierdzeniem przejęcia na własność Państwa gruntów, o których mowa jest w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jest zaświadczenie (art. 217 § 2 K.p.a.), a nie decyzja administracyjna. Osoba, która kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa do gruntu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.d.p., może dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 4 października 1990 r., sygn. SA/Ka 496/90, OSP 1993, nr 3, poz. 50).

Żaden przepis u.d.p. nie przewiduje wydawania deklaratoryjnych decyzji administracyjnych stwierdzających, że konkretna nieruchomość oddana na cele drogi budowanej z udziałem czynu społecznego stała się w dniu wejścia w życie ustawy własnością Państwa. Oznacza to niedopuszczalność wydawania w takiej sprawie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym stwierdzenie organu, że ostateczne decyzje Naczelnika Gminy I. z 14 stycznia 1986 r. nr [...], z 15 kwietnia 1987r. nr [...], z 14 stycznia 1986 r. nr [...] są wadliwe w części, w której potwierdzają przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa, niemniej decyzje te pozostają w obrocie prawnym i wiążą erga omnes, co oznacza, iż nie można pomijać ich treści i skutków, jakie wywierają w sferze prawa cywilnego, dopóki nie zostaną wzruszone w odpowiednim trybie, jest bezpodstawne, co jednak nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Należy tu podkreślić, że ww. decyzje Naczelnika Gminy I. pozostają poza zakresem niniejszej sprawy i nie podlegają kontroli Sądu. Dlatego też zarzuty skargi braku zastosowania do nich art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., nie mogły przynieść zamierzonego skutku, bowiem postępowanie to nie miało na celu kontrolowania tych decyzji, a prowadzone było w przedmiocie ewentualnego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Jak jednak trafnie wskazał organ odwoławczy, sam tryb przejęcia przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa - bez względu na prawidłowość wspomnianych decyzji - wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do tych nieruchomości przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie przez podmiot publiczny nieruchomości z mocy prawa w ww. trybie nie stanowi bowiem formy wywłaszczenia sensu stricto, ani też nie pozwala na odpowiednie zastosowanie instytucji zwrotu, na podstawie art. 216 u.g.n. Zauważyć należy, iż wspomniany tryb przejęcia nieruchomości nie stanowi "nabycia", o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Na podstawie zgromadzonej w aktach dokumentacji można stwierdzić, że sposób nabycia prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa nie mieści się w katalogu przypadków, które objęte byłyby instytucją zwrotu nieruchomości, bowiem nie może zostać uznane za wywłaszczenie w ścisłym ujęciu, ani też nabycie to nie nastąpiło w jednym z trybów ujętych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., zawierających zamknięty katalog, który nie podlega wykładni rozszerzającej (por. wyroki NSA z 3 października 2000 r., sygn. IV SA 2179/98 i z 21 listopada 2000 r., sygn. IV SA 2172/00).

Należy ponownie podkreślić, że w razie sporu o własność gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.d.p., ustalenie prawa własności państwa do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 19 listopada 2013 r., sygn. I ACa 651/13, LEX nr 1409191).

Na marginesie należy wskazać, że powyższe konstatacje nie pozbawiają poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych prawa do kontroli przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości, a jedynie stwierdzają, że muszą oni zwrócić się w tym celu w odpowiednim trybie do sądu powszechnego.

Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.