Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2730/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9 zdanie pierwsze, art. 10 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1294/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1294/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "P." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] maja 2004 r. pomiędzy Miastem [...] W. a skarżącym została zawarta umowa nr [...] o udzielenie dotacji ze środków [...] W. w kwocie 50.000,00 zł na realizację zadań w zakresie oświaty dzieci i młodzieży z przeznaczeniem na A. – integracyjny obóz sportowo-rehabilitacyjny. Dotacja została przekazana w dniu [...] sierpnia 2004 r.

Pismem z [...] grudnia 2004 r. Zastępca Dyrektora Biura Edukacji Urzędu [...] W. wezwał Stowarzyszenie do zwrotu przekazanych środków finansowych w związku z nierozliczeniem udzielonej dotacji, a następnie decyzją z [...] marca 2005 r. Prezydent [...] W. zobowiązał skarżącego do zwrotu dotacji. Decyzja organu pierwszej instancji z [...] marca 2005 r., jak i kolejne z [...] października 2006 r. i z [...] listopada 2008 r., zostały uchylone przez organ drugiej instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent [...] W. decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), art. 190 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.), art. 13 § 1 pkt 1, art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej O.p.) zobowiązał Stowarzyszenie [...] "P." do zwrotu dotacji w kwocie 50.000,00 zł udzielonej z budżetu [...] W. na podstawie umowy nr [...] z [...] maja 2004 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że Stowarzyszenie było zobowiązane do wykorzystania przyznanych środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskało i na warunkach określonych umową. Stowarzyszenie wykorzystało dotację na zakup turnusu rehabilitacyjnego, a nie organizację obozu sportowo-rehabilitacyjnego. Ponadto w akcji wzięły udział 42 osoby, a zgodnie z umową w obozie miało uczestniczyć 100 osób. Dodatkowo uczestnicy turnusu zorganizowanego przez Stowarzyszenie otrzymali dofinansowanie z Miejskiego Ośrodka Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na pokrycie kosztów uczestnictwa, co nie zostało odnotowane we wniosku o udzielenie dotacji.

Prezydent [...] W. stwierdził także, że Stowarzyszenie nie przedstawiło oryginałów dokumentów księgowych umożliwiających choćby częściowe rozliczenie dotacji (do 42% jej wysokości). W związku z powyższym organ uznał, że przekazane środki finansowe stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi do budżetu [...] W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego m.in. z przedstawionego poprawionego sprawozdania, wynika, iż Stowarzyszenie zorganizowało wypoczynek dla 42 osób. Zgodnie z umową i przekazaną dotacją winno zorganizować wypoczynek dla 100 osób. Dlatego też uznano, że zadanie zostało wykonane w 42%, gdyż 42 osoby niepełnosprawne odpowiadały warunkom umowy przyznającej dotację. Rozliczeniu mogłaby zatem podlegać kwota 21.000,00 zł. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona okoliczność braku możliwości zorganizowania obozu w S.. Strona zaakceptowała bowiem wszystkie warunki umowy i musiała liczyć się z obowiązkiem ich spełnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko Prezydenta [...] W. co do braku możliwości rozliczenia części dotacji z uwagi na nieprzedstawienie przez stronę oryginałów dokumentów księgowych dokumentujących poniesione wydatki. Obowiązek ten wynikał z postanowień zawartej umowy i stanowił podstawę do rozliczenia dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zwrócił uwagę, że kwestią sporną w sprawie była kwestia prawidłowości rozliczenia dotacji udzielonej na podstawie umowy nr [...] w sprawie udzielenia dotacji ze środków [...] W.. Zgodnie z postanowieniami umowy m. [...] W. zleciło Stowarzyszeniu realizację zadania publicznego w zakresie oświaty dzieci i młodzieży z przeznaczeniem na "A. – integracyjny obóz sportowo-rehabilitacyjny".

Podstawę udzielenia dotacji stanowił art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), zgodnie z którym podmioty niezliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Stosownie do art. 118 ust. 2 powołanej ustawy zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań publicznych niż określone w tej ustawie: 1) zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1; przepis art. 71 ust. 2 stosuje się odpowiednio; 2) tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenie. Sąd zauważył, że Rada [...] W. [...] stycznia 2003 roku podjęła uchwalę nr [...] w sprawie trybu przyznawania, rozliczania oraz kontroli wykorzystania dotacji przyznawanych podmiotom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych na wykonywanie zadań związanych z realizacją zadań [...] W. oraz dzielnic [...] W. na lata 2003–2004.

Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych utraciła moc obowiązującą w dniu 1 stycznia 2006 r. i zastąpiona została ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Podstawę określenia kwoty przypadającej do zwrotu stanowi zatem art. 146 u.f.p. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.f.p. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Stosownie do art. 145 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W myśl art. 149 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Z kolei zgodnie z art. 146 ust. 1 u.f.p. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1 u.f.p., organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

W oparciu o przedstawioną regulację prawną WSA stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały określenia podstawy prawnej zwrotu dotacji. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego stwierdził, że z umowy nr [...], zawartej pomiędzy [...] W. a Stowarzyszeniem wynika, że środki finansowe z dotacji finansują koszty wyżywienia, zakwaterowania i transportu uczestników. W akcji, która odbędzie się od [...] do [...] sierpnia 2004 r. w miejscowościach G. i S., weźmie udział 100 osób (dzieci i młodzieży) z terenu W. (§2 ust. 2 umowy). Miasto zastrzegło prawo przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydatkowania przekazanych środków finansowych zarówno w trakcie realizacji zadania, jak i po jego zakończeniu, a Stowarzyszenie zobowiązało się do udostępniania dowodów księgowych, dotyczących dotowanego przez Miasto zadania. Dowody księgowe miały być udostępniane Miastu w siedzibie Stowarzyszenia lub na wniosek Miasta, poza siedzibą strony, za potwierdzeniem spisem przyjętych dokumentów (§ 2 ust. 3 i 4 umowy). W § 6 umowy Stowarzyszenie zobowiązało się do złożenia końcowego rozliczenia wraz ze sprawozdaniem z wykonania zadania, w terminie do [...] września 2004 r. Stowarzyszenie zobowiązało się także do złożenia rozliczenia dotacji wraz z jego opisem w Biurze Edukacji Urzędu [...] W., celem akceptacji przez Dyrektora Biura oraz przedłożenia do bieżącej kontroli oryginałów dowodów księgowych dotyczących zadania.

WSA stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie przedstawiło poprawione sprawozdanie z wykonania zadania. W sprawozdaniu podano cele, zadania, program wyjazdu, liczbę uczestników, wyjaśnienia dotyczące nieodbycia obozu w S. Wykazano liczbę uczestników – 42 osoby niepełnosprawne wraz z 28 opiekunami. Uznano, że 42 osoby niepełnosprawne odpowiadają warunkom umowy przyznającej dotację (umowa przewidywała udział 100 osób). W ocenie Sądu organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że zadanie zostało wykonane w 42%, co dawało kwotę 21 000 zł. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek przedstawienia przez Stowarzyszenie oryginałów dokumentów księgowych dokumentujących poniesione wydatki wynikał wprost z postanowień umowy i stanowił podstawę rozliczenia dotacji. WSA uznał za bezsporne, że Stowarzyszenie tego obowiązku nie wypełniło. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wywiodło, że wspomnianego obowiązku należało dopełnić wraz z przekazaniem prawidłowego sprawozdania z wykonania zadania, z którego wynikałaby przede wszystkim liczba uczestników zorganizowanego obozu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji strona skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Z analizy akt sprawy wynika, że organy obu instancji w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, co pozwalało na wszechstronne rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] pod sygn. akt [...]. Sąd zauważył, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie powyższego dowodu posiadałoby znaczenie procesowe jedynie w przypadku wykazania przez Stowarzyszenie, że okoliczność kradzieży dokumentacji księgowej była podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego. Z akt sądowych wynika, że włamanie do biura miało miejsce w dniu [...] stycznia 2010 r. Stowarzyszenie zawierając porozumienie w sprawie rozliczenia dotacji w dniu [...] listopada 2010 r. zobowiązało się jednakże do przedstawienia oryginałów dokumentów księgowych dotyczących realizacji spornej umowy. Również w trakcie późniejszego postępowania dowodowego Stowarzyszenie nie wskazało, że nie ma oryginałów dokumentów księgowych. Nie można zatem stawiać organom zarzutu braku uwzględnienia powyższej okoliczności w trakcie prowadzonego postępowania. Natomiast wniosek o wydanie nakazu wyłączenia spod egzekucji administracyjnej środków finansowych pochodzących z dotacji publicznych i wpłat przeznaczonych na rehabilitację oraz turnus rehabilitacyjny odbywający się raz w roku nie mieści się w katalogu dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stowarzyszenia [...] "P." zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty zastępstwa prawnego nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Strona skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podlega zwrotowi dotacja wykorzystana na cel, na który została udzielona.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 zdanie pierwsze, art. 10 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sposób uzasadniony utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] W., mimo wydania tej ostatniej bez dokładnego zbadania charakteru turnusu organizowanego przez skarżącą w ramach "A.". Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił uchybień związanych z zebraniem i oceną materiału dowodowego przez Prezydenta [...] W. a następnie uchybień w ich ocenie dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, których dostrzeżenie stanowiłoby podstawę uchylenia decyzji Prezydenta [...] W.;

2) art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji wybiórcze ustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; [...] marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

W przypadku, gdy postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie.

Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez sąd pierwszej instancji. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez sąd pierwszej instancji i jak, zdaniem skarżącego przepis ten należy interpretować. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 145 ust. 1 u.f.p. polegającą na uznaniu, że podlega zwrotowi dotacja wykorzystana na cel, na który została udzielona. W związku z tak określonym uchybieniem jakiego miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji, stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by WSA dokonał wykładni art. 145 ust. 1 u.f.p. w sposób przypisywany mu przez stronę skarżącą. Sąd w istocie ograniczył się do przytoczenia treści tego przepisu, nie interpretując go. Podkreślenia wymaga, że argumentacja strony skarżącej mająca wspierać omawiany zarzut w ogóle nie nawiązuje do kwestii błędnej wykładni art. 145 ust. 1 u.f.p. Poza stwierdzeniem, że WSA naruszył powołany przepis przez jego błędną wykładnię skarżące Stowarzyszenie nie wyjaśniło, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie tego przepisu przez Sąd i jak należało ten przepis interpretować. Wobec tego zarzut błędnej wykładni przepisu art. 145 ust. 1 u.f.p. należało uznać za bezpodstawny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 zdanie pierwsze, art. 10 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z tym wyjaśnić należy, że formułując zarzuty procesowe w tak sformalizowanym piśmie procesowym, jakim jest skarga kasacyjna, należało nie tylko dokładnie określić dany zarzut, ale także wyjaśnić, na czym, w tym konkretnym przypadku, miało polegać naruszenie wskazanego przepisu procesowego i w czym miałby przejawiać się wpływ owego naruszenia na wydane rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że wymienienie w skardze kasacyjnej kilku przepisów procesowych, zawierających zasady ogólne postępowania administracyjnego, z takim tylko uzasadnieniem, że organ administracji, a za nim także WSA nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla tego rodzaju zarzutów. Autor skargi kasacyjnej w istocie nie przedstawił uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 zdanie pierwsze, art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do tych naruszeń.

Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. to strona skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji nie uwzględniły przy podejmowaniu swoich decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu, na jaki została przyznana dotacja.

W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien z urzędu ustalić, jakie dowody są istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie przeprowadzić je. Z kolei stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, chociaż w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 1996 s.56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s.226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s.139). Z kolei w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

Decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji należy do kategorii decyzji związanych, a w związku z tym zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie mogła mieć zastosowania przy jej podejmowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Według Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił uchybień związanych z zebraniem i oceną materiału dowodowego przez organy obu instancji, co w szczególności miało dotyczyć zaniechania dokładnego zbadania charakteru turnusu organizowanego przez Stowarzyszenie, który wynikał ze złożonych w toku postępowania dokumentów oraz opinii A. S. – specjalisty chirurga ortopedy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i dawał podstawę do wydania decyzji zobowiązującej Stowarzyszenie do zwrotu dotacji udzielonej na podstawie umowy nr [...]. W sprawie zostało ustalone, że Stowarzyszenie nie zorganizowało obozu rehabilitacyjno-sportowego dla 100 osób, lecz jedynie dla 42, a więc wykonało umowę w 42%. Okoliczność ta, podobnie jak nieprzedstawienie dokumentacji odnoszącej się do kosztów związanych z organizacją obozu dla 42 uczestników, miała decydujące znaczenie w sprawie. Formułując omawiany zarzut skarżąca nie dostrzegła, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie kwestionował, że zorganizowany turnus odpowiadał celowi określonemu w umowie o udzielenie dotacji. Istota sporu nie dotyczyła więc tego, jaki był charakter obozu, który się odbył, lecz tego, że Akcją letnią nie objęto takiej liczby osób niepełnosprawnych, jaka została określona w umowie. Stanowiska Sądu przyjętego w tej kwestii strona skarżąca nie kwestionowała, a zatem należało uznać, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez WSA nie został podważony.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania, prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] w W. pod sygn. akt: [...].

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z powołanym ostatnio przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel powołanej regulacji wyraża się w tym, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009 z. 2, s. 49-51). Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., realizuje cel, któremu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne - kontrolę działalności administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1788/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji okoliczność kradzieży dokumentacji księgowej nie była podnoszona w trakcie postępowania administracyjnego, a więc cel ten nie mógł być osiągnięty w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z [...] marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, W. 2006, s. 244-245).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.