Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 668/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 1 i ust. 2, art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem K. G. z dnia 14 czerwca 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką, A. G.

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 pkt 2, art.3 pkt 21, pkt 22, pkt 23, art.16a, art. 23. ust. 4d, 4e, art. 24 ust. 1, ust. 2a, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), art. 66 ust.1 pkt 28, art. 73 pkt 10, art. 75 ust. 11, art. 81 ust. 8 pkt 9, art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027 ze zm.), ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 5 marca 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm.), ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) oraz art. 104, art. 107, art. 108 k.p.a., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - działając na podstawie upoważnienia Burmistrza N. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych - odmówił przez K. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na A. G., od dnia 1 czerwca 2013 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, wnioskowaną na K. G., od dnia 1 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ poczynił następujące ustalenia faktyczne :

- w dniu 25 listopada 2010 r. Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył A. G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 września 2010 r.,

- na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 lipca 2013 r. ustalono, że K.G. faktycznie zapewnia swojej matce całodobową opiekę. Jest bardzo zaangażowany, pomaga jej we wszystkich czynnościach higienicznych,

- ostatnie udokumentowane zatrudnienie K. G. zakończył 31 lipca 2009 r., a rozwiązanie umowy nastąpiło przez pracodawcę w związku z likwidacją stanowiska pracy,

- po utracie zatrudnienia w okresie od 3 sierpnia 2009 r. do 14 grudnia 2010 r. K. G. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako bezrobotny,

- miesięczny dochód rodziny wyniósł 537, 24 zł na osobę i nie przekroczył kryterium dochodowego (623 zł),

- w okresie od 14 grudnia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. (wygaśnięcie z mocy prawa) K.G. miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na jego matkę, w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia.

Następnie organ I instancji przytoczył brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dalej organ I instancji przywołał definicję zatrudnienie lub inną pracę zarobkową , zawartą w art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych , przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Według organu przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację , w której osoba zatrudniona lub wykonująca prace we wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formach rezygnuje z tego zatrudnienia. Natomiast K. G. ostatnie udokumentowane zatrudnienie zakończył 31 lipca 2009 r., a rozwiązanie umowy nastąpiło przez pracodawcę w związku z likwidacją stanowiska pracy, nie ma więc mowy o rezygnacji z zatrudnienia . Ponadto natychmiast po utracie zatrudnienia K. G. deklarował niejako dalszą gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia , bowiem zarejestrował w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. ,zaś jako data rejestracji widnieje okres od 3 sierpnia 2009 r. do 14 grudnia 2010 r. Nie ma więc podstaw do uznania, że zakończył on aktywność zawodową w związku z tym, iż jego matka stała się osobą niepełnosprawną.

Zdaniem organu I instancji , pomimo faktu, że wraz z uzyskaniem przez A. G. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności K. G. wyrejestrował się z ewidencji osób bezrobotnych, nie można uznać tej decyzji za rezygnację z zatrudnienia, gdyż wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia, a jedynie może być rozpatrywane jako niepodejmowanie zatrudnienia. Natomiast ustawodawca jasno określił zasady przyznawania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednoznacznie wskazując na wspomnianą wyżej rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Specjalny zasiłek opiekuńczy przeznaczony jest na pokrycie utraty dochodu w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej m.in. przez osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu I instancji w przypadku K. G. nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ nie kwestionuje faktu sprawowania przez K. G. opieki nad matką, o czym świadczyć może chociażby fakt, że do tej pory był uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Natomiast przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wniosku o świadczenie pielęgnacyjne K. G. nie pracował zawodowo, nie miała też miejsca rezygnacja z zatrudnienia. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2013 r. nie przysługuje stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej K. G. podniósł, że od 2003 r. opiekuje się matką z niewielką pomocą także przewlekle chorej siostry (61 lat). Odwołujący wywodził , że w 2009 r. zakończył pracę, aby od tej pory samodzielnie zająć się opieką, a w 2010 r. dowiedział się o możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i wtedy rozpoczął procedurę uzyskania dokumentu stopnia niepełnosprawności matki, której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności od 29 września 2010 r., choć była niesprawna już od dawna. Według odwołującego jakkolwiek w jego świadectwie pracy widnieje jako przyczyna rozwiązania stosunku pracy likwidacja stanowiska pracy, to jednak jest to wynik porozumienia z pracodawcą , który wiedział o tym ,że nie mając z kim zostawić matki będzie zmuszony zrezygnować z pracy. Od tej pory nie podjął żadnej innej pracy niż 24- godzinna opieka nad chorą matką. Dalej odwołujący podniósł, że w grudniu 2010 r. zrezygnował z ubiegania się o pracę i wyrejestrował się z urzędu pracy aby opiekować się matką. Wobec tego - jego zdaniem - rezygnacja ze statusu osoby bezrobotnej oznacza rezygnację z zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i dokonaną przez ten organ oceną prawną tych ustaleń. W szczególności organ II instancji wskazał ,że A. G., urodzona w dniu [...], orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], nr [...] , została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy wskazaniu, że ten stopień niepełnosprawności istnieje od 29 września 2010 r., a powstania samej niepełnosprawności nie da się ustalić. Jednocześnie w orzeczeniu wskazano, że A. G. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji. K. G. opiekuje się matką i nigdzie nie pracuje. W Powiatowym Urzędzie Pracy w B. był zarejestrowany jako bezrobotny od dnia 3 sierpnia 2009 r. do dnia 14 grudnia 2010 r. ,a wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych związane było z przyznaniem K. G. od dnia 14 grudnia 2010 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Ostatnim zatrudnieniem strony było zatrudnienie w Agencji Ubezpieczeniowej E. Dz. w pełnym wymiarze czasu w okresie od 1 lutego 2007 r. do 31 lipca 2009 r. To zatrudnienie ustało z przyczyn leżących po stronie pracodawcy - likwidacji stanowiska pracy. Świadczenie pielęgnacyjne przyznane odwołującemu się wygasło z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. wobec zmiany przepisów prawa.

Organ II instancji przytaczając treść przepisów art. 16a ust. 1 i ust.2 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził ,że ocena, czy w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy należy do kompetencji organu właściwego. Również do kompetencji tego organu należy ocena, czy w indywidualnej sprawie ustalona faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności. Zwrócił uwagę organ odwoławczy na to ,że określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 tej ustawy dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność.

Powyższe oznacza, że przy rozpatrywaniu sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy należy ustalić, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według organu odwoławczego w przypadku odwołującego się taki fakt nie miał miejsca. K. G. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ostatnie jego zatrudnienie ustało w dniu 31 lipca 2009 r. za wypowiedzeniem pracodawcy , gdy wymagająca opieki jego matka nie była osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną (jej niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała dopiero rok później). Ponadto bezpośrednio po ustaniu tego zatrudnienia w sierpniu 2009 r. strona zarejestrowała się jako osoba bezrobotna i swój status osoby bezrobotnej, czyli gotowej do podjęcia zatrudnienia, utrzymywała aż do dnia 14 grudnia 2010 r., czyli do czasu gdy uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można więc twierdzić, że odwołujący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Wprawdzie podjął on obowiązek opieki, lecz nie wiązało się to z rezygnacją z zatrudnienia, ale ewentualnie z rezygnacją z prób podjęcia zatrudnienia. A w obecnym stanie prawnym ustawodawca rozróżnił te dwie sytuacje.

W odniesieniu do zarzutu strony podnoszącego , że inna była przyczyna rozwiązania stosunku pracy niż ta podana przez pracodawcę w świadectwie pracy , organ II instancji stwierdził ,że świadectwo pracy jest dokumentem i oddaje rzeczywisty stan rzeczy, a inne procedury jak np. postępowanie w sprawie sprostowania treści świadectwa pracy pozwalają na zmianę jego treści. Natomiast postępowanie w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest postępowaniem, w którym zmienia się treść świadectwa pracy lub też dąży się do dokonania odmiennych ustaleń faktycznych niż podane w świadectwie pracy.

Końcowo podkreślił organ odwoławczy ,że w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy organ administracyjny jest także związany orzeczeniem o niepełnosprawności i tym samym nie może samodzielnie ustalać innej daty powstania stopnia niepełnosprawności. Organ administracyjny nie jest także uprawniony do oceny, czy stosowany przepis jest zgodny z porządkiem konstytucyjnym.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której K. G. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku specjalnego opiekuńczego. Skarga oparta została na zarzucie stronniczości w interpretacji przepisów prawa pracy i definicji osoby bezrobotnej w odniesieniu do wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Skarżący wywodził , że od 2003 r. opiekę nad matką sprawuje osobiście i w 2008 r. stan matki pogorszył . W związku z tym jego zwolnienie z pracy w lipcu 2009 r. było spowodowane potrzebą sprawowania całodobowej opieki nad matką, która potrzebowała ciągłej opieki. Zdaniem skarżącego, wyrejestrowanie się z ewidencji osób bezrobotnych w urzędzie pracy powinno być rozumiane jako rezygnacja z zatrudnienia. W piśmie procesowym z dnia 24 października 2013 r. skarżący ponowił zarzuty podniesione w skardze. Dodatkowo podkreślił, że wcześniej opiekował się mamą z powodu jej niepełnosprawności , ale dopiero we wrześniu 2010 r. złożył wniosek o orzeczenie niepełnosprawności matki, albowiem wcześniej nie wiedział o możliwości przyznania takiego zasiłku .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił , że skarżącemu nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką , która stała się niepełnosprawna w stopniu znacznym (29 września 2010 r.) , gdy skarżący już nie pracował. Jego zatrudnienie ustało wcześniej z dniem 31 lipca 2009 r. wskutek wypowiedzenia pracodawcy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy – likwidacja stanowiska pracy. Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń skarżącego, że przyczyna wypowiedzenia była inna niż ta wskazana w świadectwie pracy. Nie może obecnie skarżący kwestionować treści świadectwa pracy na potrzeby uzyskania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, skoro tego świadectwa nie kwestionował wtedy, gdy je otrzymał, a nadto posłużył się nim uzyskując świadczenia dla bezrobotnych od dnia 3 sierpnia 2009 r. Nie można selektywnie traktować zapisów świadectwa pracy, gdyż utraciłoby ono jakąkolwiek wartość jako dokument będący podstawą do otrzymywania choćby świadczeń emerytalno-rentowych. Nie jest również uprawnione w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy badanie, czy oprócz likwidacji stanowiska pracy, przyczyną rozwiązania stosunku pracy była np. potrzeba sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ponieważ doszłoby do współistniejących przyczyn ustania stosunku pracy, a takiego przypadku nie można uznać za rezygnację z zatrudnienia, o jakiej stanowi art. 16a ust. 1 ustawy.

Kolegium podtrzymało stanowisko, że wyrejestrowanie się bezrobotnego z ewidencji bezrobotnych w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, czy specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest rezygnacją z zatrudnienia. Taki przypadek należy traktować jako niepodejmowanie zatrudnienia. Natomiast Kolegium nie mogło dokonać oceny obowiązujących przepisów z normami konstytucyjnymi, bo nie jest do tego uprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził ,aby była ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.). Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych . Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń obejmującego zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne , ustawodawca dodał nowe świadczenie nazywane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym ( art.1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej) , uregulowane szczegółowo w dodanym art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych . Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom:

- na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli:

- rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy).

Podkreślić przy tym należy ,że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje jedynie w sytuacji , w której łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy) tj. obecnie kwoty 623zł

Z powyższej regulacji wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu.

Wskazać w tym miejscu należy ,że w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie spełnił jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżący, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym miejscu zauważyć należy ,że w ustawie do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń ,a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi pojęciami (§ 10 zasad techniki prawodawczej ) , co jest obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy. Wobec tego fakt, że ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Aby więc można było przyznać skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, z dnia 7 lipca 2011 r., I OSK 437/11, publ. w internetowej CBOSA).

Natomiast poczynione w badanej sprawie przez organy orzekające ustalenia na taką konstatację nie pozwalały.

Ostatnim zatrudnieniem skarżącego była "[...]" w N., w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do 31 lipca 2009 r. i stosunek pracy wygasł z przyczyn leżących po stronie pracodawcy - likwidacji stanowiska pracy. Następnie w okresie od 3 sierpnia 2009 r. do 14 grudnia 2012 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako bezrobotny. W grudniu 2010 r. skarżący zrezygnował z ubiegania się o pracę i wyrejestrował się z ewidencji osób bezrobotnych , aby opiekować się chorą matką. Od dnia 14 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], nr [...] matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od dnia 29 września 2010 r. Z powyższych poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika , że gdy matka skarżącego stała się niepełnosprawna w stopniu znacznym (29 września 2010 r.) , to skarżący już nie pracował , albowiem jego zatrudnienie ustało wcześniej z powodu likwidacji stanowiska pracy.

Reasumując powyższe , w aktualnym stanie prawa, aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, trzeba łącznie spełnić kilka warunków. Jednym z nich, obok nieprzekroczenia kryterium dochodowego i faktycznego sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, konieczne jest , aby między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy. W świetle ujawnionych okoliczności badanej sprawy uprawnione jest stanowisko organów obu instancji ,że w przypadku skarżącego ta ostatnia przesłanka nie została spełniona.

Natomiast odnosząc się do zaprezentowanej przez skarżącego interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", który za taką rezygnację uznaje wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych w urzędzie pracy, podkreślić jeszcze raz trzeba, że w przypadku wprowadzonego w 2013 r. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wymienia tylko jeden ze wskazywanych wyżej stanów faktycznych – rezygnację z zatrudnienia. Nie można zatem przyjmować, tak jak czyni to skarżący , innego rozumienia tego pojęcia i zastosować go do stanu polegającego na niepodejmowaniu zatrudnienia. Jeżeli wbrew jasnemu i jednoznacznemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu , nadawałoby się jakieś inne znaczenie , aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna. (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 66 i nast., Z. Ziembiński, O stanowieniu prawa i obowiązywania prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82.). Organom administracji publicznej nie wolno pod pozorem wykładni ani tworzyć nowych norm prawnych, ani modyfikować znaczenia norm już istniejących, zastępując ustawodawcę, który z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczył osoby niepodejmujące zatrudnienia z tytułu sprawowania opieki

Natomiast niewątpliwie rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać. Nie podejmuje zaś zatrudnienia osoba, która co prawda nie posiada pracy, ale może ją podjąć, jednak tego nie robi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Gd 764/07, LEX nr 360303) .

Pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut skargi dotyczący stronniczości w interpretacji przepisów prawa pracy i definicji osoby bezrobotnej w odniesieniu do wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Wskazane przepisy nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie i nie były przedmiotem wykładni dokonywanej przez organy orzekające w niej . W szczególności z punktu widzenia ustawowych przesłanek , warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikających wyłącznie z ustawy o świadczeniach rodzinnych , zbędne było sięganie do legalnej definicji bezrobotnego , zawartej w art.2 ust.1 pkt 2 ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 69 , poz.415 z późn.zm) .

Brak jest również argumentów prawnych przemawiających za twierdzeniem skarżącego , że faktyczna przyczyna wypowiedzenia stosunku pracy była inna niż ta wskazana w świadectwie pracy jako przyczyna leżąca po stronie pracodawcy w postaci likwidacji stanowiska pracy. W tym zakresie należy w pełni zaaprobować stanowisko organu II instancji , że obecnie na użytek starań o uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego ,skarżący nie może kwestionować treści wydanego świadectwa pracy , skoro w przewidzianym dla tego celu szczególnym trybie , wcześniej – bezpośrednio po jego otrzymaniu w zakreślonym terminie - nie zwalczał prawotwórczych faktów z niego wynikających. Przeciwnie posłużył się nim , czyniąc starania o pozyskanie statusu osoby bezrobotnej . Wyprowadzanie z treści świadectwa pracy odmiennych ustaleń , niż z niego wynikających na użytek postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niedopuszczalne. Podobnie jak i badanie w ramach tego postępowania , jaka była faktyczna przyczyna rozwiązania stosunku pracy.

Z kolei odnosząc się do zasygnalizowanych przez skarżącego w jego piśmie procesowym z dnia 24 października 2013 r. wątpliwości związanych z przyznaniem mu w od 14 grudnia 2010 r. świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo , a następnie odebraniem tego świadczenie i nie przyznaniem nowego , przypomnieć ponownie należy, że na skutek zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący zachował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości jedynie do dnia 30 czerwca 2013 r. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej).

Powołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/13). Zaakcentować jednak należy ,że przedmiotem badania – zgodnie z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich – były tylko przepisy intertemporalne. Trybunał nie odnosił się więc do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto, zdaniem Trybunału, sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Osoby te muszą w tym okresie przystosować się do nowych okoliczności, w szczególności odtworzyć system opieki, bez którego ich funkcjonowanie będzie utrudnione. Słabe zdolności adaptacyjne osób niepełnosprawnych, których można traktować jako pośrednich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, wymagały adekwatnego okresu wdrożenia ustawy zmieniającej. Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia dla osób opiekujących się nimi).

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył badania zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. tzw. przepisów intertemporalnych. Trybunał nie odnosił się - o czym była już mowa wyżej - do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skutkiem orzeczenia Trybunału, będzie zmiana prawa. A zatem w chwili obecnej wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Z punktu widzenia przedmiotu sporu jedynie dla porządku wskazać należy ,że problem natury prawnej ( konstytucyjnej ) związany regulacją prawną stanowiącą podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji , dostrzeżony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu , który postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013r. sygn. akt IISA/Po 1026/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne : czy art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139 poz. 992 z późniejszymi zmianami), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z : art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia z dnia 12 grudnia 2013r. sygn. akt IISA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu również nie dostrzegł problemu interpretacyjnego art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , który – w jego ocenie - jest skonstruowany w sposób jasny , a wykładnia literalna nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści .

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się brakiem podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności rozwiązań ustawowych dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego . Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 190 ust.4 Konstytucji RP , który stanowi ,że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją , umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego , na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postepowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania . Taką przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewiduje art. 145a §1 k.p.a. , zaś § 2 tego przepisu określa termin , w jakim strona może skutecznie wystąpić o wszczęcie postepowania w sprawie wznowienia . Jest to termin miesięczny liczony od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. A zatem skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może dojść do wznowienia postępowania administracyjnego i ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego w nadzwyczajnym trybie postępowania weryfikacyjnego . Przy czym ma to i ten walor z punktu widzenia ekonomii procesowej ,że może wyraźnie skrócić czas wyczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcie organów administracji w tej sprawie.

Wprawdzie Sąd orzekający w analizowanej sprawie dostrzega, że jako bezsporna przedstawia się trudna sytuacja życiowa skarżącego oraz niebudzący wątpliwości fakt, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania przez niego opieki nad wymagającą opieki matką , to jednak ponownie przypomnieć należy, to co zostało zaakcentowane już na wstępie , a mianowicie sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się m.in. zasada praworządności ( legalności ) , wyartykułowana w art. 6 k.p.a. , a więc działanie na podstawie i w granicach prawa.

Konkludując powyższe , skoro zatem przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to organom administracji nie pozostawało zatem nic innego, jak tylko odmówić jemu prawa do wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.