Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 109/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. T. i M. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] – obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących K. T. i M. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków P. S.A. oraz K. T. i M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], którą w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności, a w części dotyczącej dz. ew. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła wobec przeznaczenia nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.

Minister Budownictwa podał, że w toku postępowania przeprowadzonego w trybie nadzoru ustalono, że nieruchomość powyższa nie była objęta powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązujący w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1951 r. plan z 1931 r. przewidywał przeznaczenie jej w części pod zabudowę frontową zwartą o 5-6 kondygnacjach z dopuszczeniem 70% powierzchni zabudowy, a w pozostałej części nieruchomość ta znajdowała się liniach rozgraniczających ulicę, co uwidacznia wyrys z planu sporządzony przez uprawnionego geodetę.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności, a w części dotyczącej dz. ew. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1951 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], twierdząc, że w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę frontową zwartą o 5-6 kondygnacjach z dopuszczeniem 70% powierzchni zabudowy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r., natomiast charakteru takiego nie można przypisać orzeczeniu w części dotyczącej nieruchomości znajdującej się według planu w liniach rozgraniczających ulicę, będącej niewątpliwie celem użyteczności publicznej, o jakim mowa w kwestionowanym orzeczeniu.

Minister Budownictwa stwierdził, że niewątpliwie wskazanie w orzeczeniu, że rozstrzygnięcie oparte zostało na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Jednakże w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa. Organ nadzoru, stwierdzając naruszenie prawa, musi dokonać oceny kwalifikacji tego naruszenia, jako rażąco naruszającego prawo w celu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Minister Budownictwa podniósł, że z akt sprawy wynika, że część obecnej działki ew. nr [...] w obowiązującym planie z 1931 r. znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy i obecnie stanowi teren skrzyżowania dróg ulicy [...] i [...], a tym samym naruszenia prawa w tej części nie można uznać za rażące, bowiem były właściciel ani ówcześnie, ani obecnie nie może być użytkownikiem wieczystym ulicy. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez skarżące na inne rozstrzygnięcie organu nadzoru, bowiem powołana decyzja Ministra Infrastruktury dotyczyła innej nieruchomości. Zatem niezasadne jest wskazanie sprzeczności kwestionowanej decyzji z innym orzeczeniem organu, dotyczącym innej nieruchomości, skoro każda decyzja administracyjna jest aktem rozstrzygającym sprawę indywidualną.

Zdaniem Ministra Budownictwa, okoliczności podnoszone przez P. nie są istotne w kwestii oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji dekretowej. Decyzją z dnia [...] września 1994 r. stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] w obrębie nr [...]. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Minister Budownictwa, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nr 18, poz. 22, wskazał, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa, stwierdzając, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Fakt posadowienia nowego budynku jest jedynie skutkiem faktycznym, a nie skutkiem prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 1951 r.

Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły K. T. i M. L.; zaskarżając ostateczną decyzję w zakresie, w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] i zarzucając naruszenie:

– art. 7 kpa, polegające na niezgodnym z prawdą ustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla W. z dnia [...] sierpnia 1931 r. wynika, że część nieruchomości hip. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, podczas gdy w rzeczywistości w/w plan nie zakładał takiego przeznaczenia tej działki, a jedynie przewidywał możliwość zabudowania gruntu nieruchomości hip. [...] w 70 % jej powierzchni;

– art. 156 § 1 ust. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, który jednoznacznie wskazuje, że odmowa przyznania prawa własności czasowej może nastąpić jedynie w wypadku braku możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z uwagi na jego przeznaczenie w planie zabudowania;

– art. 6 kpa poprzez działanie organu bez umocowania ustawowego, polegające na wskazywaniu w zaskarżonej decyzji dodatkowych przesłanek nie istniejących w chwili wydania decyzji PRN, a mających potwierdzić jej prawidłowość i legalność, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami ocena zgodności decyzji PRN z prawem powinna być dokonana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jej wydania;

– art. 8 kpa przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej, polegające na wyrażeniu przez Ministra Budownictwa zmiennych poglądów dotyczących wykładni prawa w dwóch decyzjach administracyjnych, wydanych w oparciu o podobny stan faktyczny i identyczny stan prawny oraz przy zachowaniu tożsamości stron postępowania,

– wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji PRN w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i decyzja poprzedzająca naruszają prawo.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r. - w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności, a w części dotyczącej dz. ew. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1951 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w W., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1951 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], twierdząc w uzasadnieniu, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła wobec przeznaczenia nieruchomości zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną; gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. I OSK 1322/05 (LEX nr 281295), stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej (użytkowania wieczystego) była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niniejszy skład orzekający podziela to stanowisko w zupełności.

W dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), zgodnie z którym, plany zabudowania po uchwaleniu powinny być wyłożone do publicznego wglądu, a następnie ogłoszone; o zatwierdzeniu lub uprawomocnieniu się planu zabudowania powinno nastąpić stosowne ogłoszenie, a prawomocny plan zabudowania powinien być przechowywany w zarządzie właściwej gminy i udostępniany osobom zainteresowanym (art. 30, 35, 36).

Jeśli zatem w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] czerwca 1951 r. powołano się na "opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego", to nie był to "plan zabudowania" , o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a który umożliwiałby nie uwzględnienie wniosku właściciela, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. "Opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego" nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa wieczystej dzierżawy.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, i co słusznie zarzucono w skardze, że nieruchomość była posadowiona na gruncie w liniach rozgraniczających ulicę; w chwili składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej budynek nie był zburzony, natomiast ulica [...] i ulica [...] zostały poszerzone kilka lat później. Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy - dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1951 r., bowiem w tym postępowaniu należy badać czy zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa – prawa obowiązującego w dniu jej wydania, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne istniejące również w dniu jej wydania.

Należy również zauważyć, że z obowiązującego w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. zatwierdzonego planu zabudowy z 1931 r. wynika, że działka stanowiąca własność dotychczasowego właściciela gruntu mogła być zabudowana w 70% budynkiem zwartym o maksymalnie 6 kondygnacjach – co miało miejsce.

Organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze powyższe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.