Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1972/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz J.B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 77/14 w sprawie ze skargi A. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy budynku 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. K. i W. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od J. B. i M. B. solidarnie na rzecz A. K. i W. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 77/14, po rozpoznaniu skargi A. K. i W. K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy części budynku. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. umorzył, wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia A. K. i W. K., postępowanie w sprawie przebudowy bez pozwolenia na budowę części restauracyjnej budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., twierdząc, że nie ma podstaw prawnych do orzeczenia obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że w budynku tym, stanowiącym współwłasność A. K. i W. K. w ½ części oraz J. B. w ¼ części i M. B. w ¼ części, we wrześniu 2012 r. J. B. i M. B. wykonali, bez wymaganego pozwolenia na budowę, roboty budowlane w części restauracyjnej obiektu. Roboty te, polegające na przebudowie i przystosowaniu części restauracyjnej budynku do prowadzenia kasyna, obejmowały wykonanie nowych ścianek działowych, otworu drzwiowego w ścianie działowej, zaślepienie otworów drzwiowych oraz wykonanie instalacji elektrycznej związanej z nowym układem ścianek działowych, a także montaż automatów do gier. Jako że roboty zostały już zakończone, a prawidłowość ich wykonania potwierdza przedłożona przez inwestorów – J. B. i M. B. – ekspertyza techniczna, to w ocenie organu nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

W następstwie odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie przebudowy części restauracyjnej budynku handlowo-usługowego w całości. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zakwalifikowanie wykonanych bez pozwolenia na budowę i już zakończonych robót budowlanych jako przebudowę. W jego ocenie, taka samowola budowlana nie upoważniała organu nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, jak tego domagają się skarżący, lecz uzasadniała przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w myśl art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a ściślej – z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych – dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowanego. Wobec tego, że przedłożona przez inwestorów ekspertyza wykazała, że roboty budowlane wykonano prawidłowo, to zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowanego. Wyjaśniając to organ podniósł, że po pierwsze, nie ma podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż te zostały już wykonane. Po drugie, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako że ten wydaje się tylko wówczas, gdy występuje niedająca się usunąć niezgodność z przepisami, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Po trzecie, brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, gdyż roboty zostały wykonane i zakończone a pomieszczenia zaadaptowane na kasyno. Po czwarte, nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) lub do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), gdyż przedłożona ekspertyza techniczna wskazuje na prawidłowość wykonanych robót budowlanych, zgodnie z warunkami technicznymi ich wykonania i odbioru. Ponadto, w ocenie organu administracji nie ma podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Naruszenia prawa własności należą bowiem do kategorii prawa cywilnego. To wszystko, zdaniem organu administracji, oznacza brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Z uwagi jednak na brzmienie art. 105 k.p.a., który stanowi, że postępowanie winno być umorzone w całości, organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że inwestorzy, jako współwłaściciele nieruchomości, mogli bez ich zgody wykonać roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. ich oświadczenia wymaganego mocą art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucili niezastosowanie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 Prawa budowlanego, nieodniesienie się do żądania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, niewyjaśnienie – na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego – czy samowola budowlana jest zgodna z planem miejscowym, względnie decyzją o warunkach zabudowy, błędną wykładnię art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i uznanie za wystarczające dokonane w trakcie kontroli ustalenia oparte na oświadczeniu inwestorów, że roboty nie były prowadzone a pomieszczenia kasyna użytkowane, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak właściwej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Powyższe, zdaniem skarżących, doprowadziło do błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i umorzenie postępowania bez wskazania przyczyn, z powodu których organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał jedynie zarzut dotyczący ograniczenia się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi i pominięcie kwestii posiadania przez inwestorów tytułu prawnego do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej wywiedziono, że w orzeczeniach wydawanych po podjęciu powyższej uchwały (m.in. w wyrokach NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12 oraz z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12) podkreśla się, że NSA odróżnił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od dokumentu stanowiącego oświadczenie o posiadaniu tego prawa. Przyjmując, że w tezie wspomnianej uchwały NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej, jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie stwierdzono, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Zdaniem Sądu jest wręcz przeciwnie. Z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, wynika z art. 4 Prawa budowlanego, formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno-budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Uznając zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 51 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, a także odstąpiły od badania kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że w ponownym postępowaniu organ wyjaśni kwestię posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie dokonanej samowoli. Dodał, że w razie sporu co do tego prawa konieczne może okazać się zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdyby inwestorzy wystąpili do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargi kasacyjne wnieśli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz M. B. i J. B.

Organ administracji w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze ma prawo i obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszono wskazane przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z prawem i wyrażoną w nim oceną prawną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie stanowiska, według którego organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie jest uprawniony do badania posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością, na której wykonał roboty budowlane, na cele budowlane. W konsekwencji, zdaniem organu administracji, niezasadne były zarówno stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i sformułowane w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

We wnioskach skargi kasacyjnej organ administracji zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uczestnicy postępowania J. B. oraz M. B. w swojej skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie art. 141 § 4, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 3 pkt 7 i 7a, art. 4, art. 28 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przy czym podstawy kasacyjne dotyczące powołanych przepisów sprowadzały się do dwóch kwestii. Po pierwsze, uczestnicy postępowania twierdzili, że nie wykonali robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W ich ocenie, nie miała miejsca przebudowa obiektu budowlanego, gdyż nie doszło do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu budowlanego. Po drugie, twierdzili, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do wyjaśniania, czy inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ich zdaniem organy te w tym postępowaniu oceniają jedynie, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, nie zaś z przepisami prawa cywilnego.

We wnioskach skargi kasacyjnej uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący złożyli w odniesieniu do każdej ze skarg kasacyjnych odpowiedź, w których wnieśli o ich oddalenie. Nadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu administracji wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zaś na rozprawie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w odniesieniu do obu skarg kasacyjnych.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Podstawy skargi kasacyjnej uczestników postępowania, sprowadzające się do twierdzenia, że nie wykonali robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, są niezasadne z następujących powodów. Uczestnicy postępowania nie kwestionują zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów administracji, według których uczestnicy postępowania w lokalu, który był wykorzystywany dotychczas jako restauracja, zmienili układ ścianek działowych, tak aby lokal ten przystosować do prowadzenia kasyna, przy czym polegało to na rozbiórce niektórych dotychczasowych ścianek działowych, wykonaniu nowych ścianek działowych, wykonanie w jednej ze ścianek działowych otworu na drzwi i zlikwidowanie otworów na drzwi w trzech innych ściankach działowych, a także wykonanie związanej z tym nowej instalacji elektrycznej. W tych okolicznościach faktycznych organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, że miała miejsce przebudowa obiektu budowlanego. Faktem jest, że ani w decyzjach organów administracji, ani w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie przedstawiono szczegółowej oceny prawnej tych faktów, ograniczając się do stwierdzenia, że miała miejsce przebudowa obiektu budowlanego, jednakże uchybienie to nie ma istotnego znaczenia, gdyż w świetle art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zawierającym legalną definicję przebudowy obiektu budowlanego, nie ulega wątpliwości, że taka kwalifikacja prawna była prawidłowa.

Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, przebudowa polega na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jedynie w przypadku przebudowy dróg za przebudowę uznaje się roboty budowlane, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów, z tym że tylko w takim zakresie, w jakim nie wymaga to zmiany granic pasa drogowego. Dla uznania, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego istotne jest więc ustalenie, że miała miejsce zmiana jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jednocześnie ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez parametry użytkowe i techniczne. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro przepis mówi zarówno o parametrach technicznych, jak i użytkowych, to nie chodzi w nim jedynie o wartości techniczne, jak na przykład obciążenia. Nie może też chodzić o parametry, których zmiana powoduje wyłączenie robót budowlanych poza zakres pojęcia przebudowy, czyli kubatura obiektu budowlanego, powierzchnia jego zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie NSA, z legalnej definicji przebudowy wynika więc, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym. Zatem, zmiana układu pomieszczeń spowodowana zmianą układu ścianek działowych i występujących w nich drzwi, jest przebudową obiektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu. Tym samym są to, jak wynika z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane. Skoro zaś żaden przepis art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie stanowi, aby tego rodzaju roboty budowlane mogły być wykonywane na podstawie zgłoszenia, to należy przyjąć, że wymagały one – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – pozwolenia na budowę.

Pozostałe podstawy kasacyjne, zarówno zawarte w skardze kasacyjnej uczestników postępowania, jak i organu administracji, dotyczą tego, czy organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego są zobowiązane do wyjaśnienia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te podstawy kasacyjne są niezasadne, gdyż mimo pewnych rozbieżności, w orzecznictwie NSA utrwaliło się stanowisko, według którego w takim postępowaniu należy wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie opiera się na uzasadnieniu uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W sentencji tej uchwały stwierdzono wprawdzie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże z jej uzasadnienia wynika, że nie oznacza to, aby właściwy organ administracji nie był zobowiązany wyjaśnić, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powołana uchwała rozstrzyga wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) o tym, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA wyraźnie tak stwierdził w uzasadnieniu powołanej uchwały. Wynika to z następującego fragmentu jej uzasadnienia: "W nawiązaniu do wyrażonych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wątpliwości dotyczących możliwości sytuowania, w nieuzasadnionej żadnymi szczególnymi względami, korzystnej sytuacji inwestora, który miał wprawdzie pozwolenie na budowę, jednakże nigdy nie legitymował się prawem do terenu na cele budowlane i takiego prawa nadal nie posiada, zaś pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w czasie, kiedy pewne roboty budowlane zostały już wykonane, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Przytoczone stwierdzenie jest konsekwencją przyjętego sposobu rozstrzygnięcia przedstawionego powiększonemu składowi zagadnienia prawnego. W związku z tym na uwagę zasługuje także inny fragment uzasadnienia uchwały, mianowicie dotyczący usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przed zakończeniem robót budowlanych. W takiej sytuacji NSA wskazuje na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdza: "Kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, z jakich przyczyn, co obejmuje także sytuację, gdy inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, lub też złożył takie oświadczenie, które okazało się wadliwe, jest uregulowana przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, że w razie utraty bytu prawnego pozwolenia na budowę z tej przyczyny, iż inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do terenu, bądź okazało się ono nieprawdziwe, wydaje się decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, przy czym z uwagi na to, że jej istotą jest pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, mając na uwadze zasadę określoną w art. 4 Prawa budowlanego oraz wymóg wynikający z art. 40 ust. 2, inwestor powinien przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych złożyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane. Brak zatem potrzeby do sięgania w takich sytuacjach do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Z zacytowanych fragmentów uzasadnienia uchwały wynika zatem, że NSA przyjmuje, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko że w sytuacjach określonych w ustawie sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia. Można więc przyjąć, że uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badana w tak zwanym postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem, może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Takie rozumienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. jest obecnie w orzecznictwie NSA przeważające, czego przykładem mogą być wyroki z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1611/13, z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2367/13, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 320/14, z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14 oraz z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 870/14.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, argumentacja zawarta w skargach kasacyjnych nie daje podstaw do zmiany tego sposobu wykładni prawa.

Niezrozumiały jest argument zawarty w skardze kasacyjnej organu administracji, sprowadzający się do stwierdzenia, że "w ustawie Prawo budowlane nie ma instrumentów, które dawałyby organom nadzoru budowlanego prawo do badania, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oraz podobny mu argument ujęty w zarzucie, że zaskarżony wyrok "nie daje odpowiedzi na pytanie, przy użyciu jakich środków dowodowych organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości". Z powołanej uchwały wynika, że organ administracji nie może tych ustaleń oprzeć na uproszczonym środku dowodowym, jakim jest oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest więc oczywiste, że musi sięgnąć do tak zwanych dokumentów źródłowych, a więc w przypadku własności nieruchomości na przykład do odpisu z księgi wieczystej, zaś w przypadku innego tytułu uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do odpowiedniego dokumentu potwierdzającego ten tytuł, przy czym dokumenty te na żądanie organu administracji powinna przedstawić strona, która twierdzi, że posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie jest też przekonujący zawarty w skardze kasacyjnej organu administracji argument odwołujący się do wykładni historycznej. W ocenie NSA, spojrzenie na historię wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane przepisów pozwalających na ocenę posiadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdza przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię. Przepisy przewidujące możliwość wykazania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie stosownego oświadczenia, mogą być postrzegane jako przepisy o charakterze wyjątku, a więc potwierdzające regułę, według której w pozostałych przypadkach należy takie uprawnienie wykazać na podstawie pełnego postępowania dowodowego. Ponadto fakt, że możliwość wykazania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie stosownego oświadczenia wprowadzono dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., świadczy o tym, że organy działające na podstawie Prawa budowlanego były kompetentne i posiadały odpowiednie środki do oceny na podstawie dokumentów źródłowych, czy inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest więc przekonujący argument, że obecnie nie są uprawnione do badania kwestii o charakterze cywilnoprawnym, jakim z reguły jest uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz że nie mają do tego odpowiednich instrumentów.

Wyjaśniając bliżej możliwość badania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że nie jest w sprawie kwestionowane, iż inwestorzy samowolnych robót budowlanych (uczestnicy postępowania) oraz sprzeciwiający się wykonaniu tych robót skarżący, są współwłaścicielami nieruchomości w częściach równych (po ½ części). Poza tym zostało ustalone, że roboty budowlane polegały na przebudowie części budynku dotychczas wykorzystywanej jako restauracja w celu prowadzenia w tej części kasyna, przy czym z pełnomocnictwa z 20 listopada 2012 r. udzielonego w postępowaniu administracyjnym przez skarżących adwokatom M. T. i B. R. wynika, że pomiędzy skarżącymi a uczestnikami postępowania zawarta została umowa określająca sposób korzystania z nieruchomości wspólnej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji powinny więc przede wszystkim wyjaśnić, czy uprawnienie uczestników postępowania do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tej części obiektu budowlanego, w której wykonali roboty budowlane, nie wynikało z umowy z pozostałymi współwłaścicielami.

Z powyższego wynika, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. w kontekście sentencji uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, gdyż Sąd pierwszej instancji nie uznał, że organy administracji powinny wezwać inwestorów do złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz stwierdził, że powinny wyjaśnić, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w świetle powołanej uchwały jest prawidłowe.

W końcu nie jest też zasadny argument sprowadzający się do wskazania na powstanie czegoś na kształt błędnego koła, dla którego reprezentatywne jest zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu administracji zdanie: "rodzi się pytanie, czy obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być skierowany do podmiotu, który wykonał roboty budowlane, skoro na dzień orzekania nie dysponuje on nieruchomością na cele budowlane". Otóż w tym zakresie wystarczy powołać się na art. 52 Prawa budowlanego, który wskazuje na kogo może być nałożony nakaz rozbiórki. W ocenie NSA, z powołanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor nawet wówczas, gdy nie posiada on uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby wykonania tego nakazu.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił je.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżących.