Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 781/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. O. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...].

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i R. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], nakazującej inwestorom – E. Z. i R. Z. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr. ewid. gr. [...] obr. [...] przy ul. Z. w G., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w kondygnacji parteru - rozbiórkę pokoju o wym. 5,16 m x 5,50 m, filarów ze stropem, kuchni, całej kondygnacji piętra wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji, - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] nakazał E. Z. i R. Z., w terminie do dnia 30 maja 1998 r., dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w G. - zadaszenia i poddasza znajdującego się nad wiatą przejazdową oraz konstrukcji wiaty przejazdowej, opracowanie inwentaryzacji architektonicznej istniejącego budynku (wg stanu po rozbiórce) uwzględniającej projektowane elementy przebudowy oraz wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] nakazał inwestorom, w terminie do dnia 31 października 1998 r., dokonanie przeróbek w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obr. [...] w G. polegających na wykonaniu przebudowy części dachu, zlokalizowanej przy granicy nieruchomości, wykonanie ściany ogniowej w części budynku przylegającej do granicy działki w sposób zapewniający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2000 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2599/01 oddalił skargę E. Z. i R. Z. na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...].

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...]., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał E. Z. i R. Z. rozbiórkę części budynku mieszkalnego (tj. podcienia z filarami i pomieszczenia nad podcieniami), która została dobudowana do istniejącego uprzednio budynku na nieruchomości przy ul. Z. w G. (działka nr ew. [...]) od strony działki nr ew. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04 uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], działając w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., w związku z dostarczeniem wymaganej dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku w kwocie 50.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła E. Z. wnosząc o jego uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie nałożył na E. Z. i R. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł.

Inwestorzy wykonali ww. obowiązek, a opłata legalizacyjna została wpłacona w dniu 12 października 2007 r., zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w G. oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie i orzekł o nakazaniu E. Z. i R. Z. rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w G. W wyniku postępowania nadzwyczajnego, z wniosku E. Z. i R. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1692/10 oddalił skargę W. O. i M. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1610/11 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu z dnia 18 lutego 2011 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania W. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. Z. w G. oraz zezwoleniu na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie, na podstawie art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13, po rozpatrzeniu skargi W. O., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. w dniu [...] maja 2014 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie ww. budynku mieszkalnego.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia, w terminie 45 dni, projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszalnego, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy - Prawo budowlane, poprzez: 1) doprowadzenie projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku do stanu zgodności z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2005 r.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie lokalizacji inwestycji na działce, 2) wskazanie w ww. projekcie dokładnego zakresu robót budowlanych mających doprowadzić rozbudowę i nadbudowę budynku do stanu zgodnego z przytoczonymi przepisami prawa.

Pismem z dnia 22 września 2014 r. inwestorzy przedłożyli 3 egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego, wskazując, że przedmiotowy budynek spełnia wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], co do formy, funkcji i wysokości. Jednocześnie podali, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...], nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...] obr [...] przy ul. Z. w G., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w kondygnacji parteru - rozbiórkę pokoju o wym. 5,16 m x 5,50 m, filarów ze stropem, kuchni, całej kondygnacji piętra, wg załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ powiatowy wskazał, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych obowiązków i nie usunęli stwierdzonych nieprawidłowości, dlatego też należało orzec o rozbiórce. Dokonując takiej oceny organ I instancji uznał, że rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym, a polegające na usytuowaniu przebudowanej ściany budynku w granicy z działką nr ew. [...] jest niezgodne z § 81 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten nie umożliwia budowy w granicy działki odsyłając do przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki, w sytuacji gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wskazał, że działka inwestorów nr ew. [...], na której niemalże w całości zlokalizowany jest rozbudowany i nadbudowany budynek, ma kształt klina o zmiennej szerokości, która w miejscu rozchodzenia się przekracza szerokość 16 m, a przy uwzględnieniu działki ew. nr [...], którą inwestorzy zaliczyli do niniejszej inwestycji, szerokość działki wynosi ok. 19 m.

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyli E. Z. i R. Z.

Przedstawiając własną ocenę sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (kwestionującej ww. orzeczenie organu powiatowego nakazujące rozbiórkę) wskazał, że ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia, zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Organ odwoławczy podał dalej, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest samowolna rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...] obr. [...] przy ul. Z. w G., zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1992 – 1996. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2599/01 przesądził, iż w niniejszej sprawie zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Przechodząc do oceny przedstawionego w sprawie stanowiska organu I instancji organ odwoławczy podał, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, że zgodnie z § 81 ust. 1 pkt 2 f planu, na ww. terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących obiektów przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa budowlanego i dostosowaniu wystroju zewnętrznego oraz układu dachu nowej części budynku do rozwiązań przyjętych w budynku rozbudowywanym. Organ odwoławczy, oceniając, czy rozwiązanie przyjęte w projekcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w Mieście G. uznał, że należy przeanalizować warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na co również zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13 wydanym w niniejszej sprawie.

Dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje sytuowania obiektów w granicach działki i tym samym wyklucza spełnienie przesłanki z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którą sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki w sytuacji, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał w powyższym zakresie, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce budowlanej o nr ewid. gr. [...]. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działka nr [...] ma nieregularny kształt, w najwęższym miejscu jej szerokość wynosi ok. 5,50 m, natomiast w najszerszym ok. 16,00 m. Natomiast działka nr [...] na całej długości ma szerokość 3,00 m. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ I instancji, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce, która przekracza 16 m, tj. wynosi 19 m poprzez zaliczenie szerokości działki o nr [...], jest sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, bowiem przepis ten odnosi się jedynie do działki, na której usytuowany jest budynek. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] jest niezabudowana przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Zatem w ramach przedmiotowego postępowania nie można uwzględniać szerokości działki nr [...] i zlokalizowanego na niej utwardzenia, bowiem przedmiotem postępowania jest jedynie samowolna rozbudowa i nadbudowa ściśle przypisana do działki nr [...]. Zatem zdaniem organu odwoławczego, należy dokonać pomiarów szerokości jedynie działki o nr ewid. gr. [...] bez uwzględnienia szerokości działki nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowią własność inwestorów oraz objęte są jedną księgą wieczystą o nr [...], lecz posiadają nadal odrębne numery ewidencyjne. Podniósł, że tylko w sytuacji ich scalenia posiadałyby wspólny, jeden numer ewidencyjny, wówczas jej szerokość wynosiłaby w najszerszym punkcie 19 m. Działki nr [...] oraz nr [...] stanowią zatem odrębny przedmiot własności, a na gruncie prawa administracyjnego odrębny przedmiot w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. Organ odwoławczy uznał również, że nie można wykluczyć zabudowy w granicy działki z dwoma sąsiadującymi działkami, tj. z działką o nr ew. [...] (od strony południowej) oraz działką o nr ew. [...] (od strony północnej).

W świetle powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce, której szerokość przekracza 16 m, wykluczając możliwość skorzystania z dyspozycji § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia powinny skłonić organ powiatowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do skorzystania z dyspozycji art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywając inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w tych częściach, które są niezgodne ze stanem faktycznym poprzez zaliczenie do terenu objętego niniejszym postępowaniem również działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu na nieścisłości w projekcie budowlanym z września 2014 r., który jakkolwiek błędnie w zasadniczych częściach (część tytułowa, projekt zagospodarowania działki) przedmiotem dokumentacji technicznej czyni obie działki nr ewid. [...] i [...], niemniej jednak na poszczególnych kartach (nr 15,16,18) wskazuje, że przedmiotem dokumentacji projektowej jest tylko działka nr [...]. Również w opisie technicznym na karcie 18 wskazując zakres opracowania w kontekście projektu zagospodarowania terenu, organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności z legendą z karty 13, natomiast w opisie technicznym na karcie 19 został dopisany fragment bez pieczęci osoby nanoszącej zmianę. Powyższe nieścisłości, jak uznał, powinny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 551/12, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że określając przesłanki dopuszczalności sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną dla zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w niniejszej sprawie nie będzie wystarczające stwierdzenie, że działka inwestorów ma szerokość mniejszą niż 16 m, lecz konieczne jest jeszcze stwierdzenie, że nie sprzeciwiają się temu § 13, § 60 i § 271- 273 rozporządzenia i przepisy odrębne.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] powinien przewidywać rozwiązania zgodne z ww. przepisami, co pozwoli w pełni uwzględnić w prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13.

Na marginesie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. wskazał, że M. O. - syn właścicielki działki o nr [...] nie wykazał interesu prawnego w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku. Zatem korespondencja w sprawie powinna być kierowana jedynie do właścicielki działki nr [...] – W. O., bądź do jej pełnomocnika.

W konsekwencji organ ten podał, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ podkreślił przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

W skardze do Sądu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], skarżąca – W. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzji tej zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności,

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji wykroczenie poza dozwolone granice uznania administracyjnego,

- art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że legalizowana inwestycja nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżącej. Kwestia usytuowania budynku w granicy działki, będącej własnością skarżącej winna być rozważona przez organ odwoławczy w kontekście ograniczeń, które wynikają zarówno z treści przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jak i art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, w tym: pod kątem ich kompletności, naruszając tym samym przepis art. 10 § 1 k.p.a. W aktach sprawy, wbrew dyspozycji art. 10 § 3 k.p.a., nie ma również adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Nadto, powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt: IV CK 114/02, skarżąca podniosła, że jeżeli dla dwóch graniczących ze sobą działek gruntu należących do tego samego właściciela prowadzona jest jedna księga wieczysta, to działki te nie mają samoistności i stanowią - w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. - jedną nieruchomość gruntową. Dalej wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Lu 162/09, wydanym w oparciu o powyższe postanowienie Sądu Najwyższego, stwierdził, że w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia dotyczące odległości budynków od granicy między tymi działkami nie mają zastosowania. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że mają one natomiast zastosowanie do odległości od granicy zewnętrznej - z działkami objętymi innymi księgami wieczystymi. Zdaniem skarżącej oznacza to, że przyjęcie przez organ powiatowy, iż przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce o szerokości 19 m poprzez zaliczenie szerokości działki o nr [...] jest w pełni uzasadnione, natomiast stwierdzenie organu odwoławczego, że nie można wykluczyć zabudowy w granicy z działką nr ewid. [...] jest niesłuszne.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie, w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało wykluczyć spełnienie przesłanki odnoszącej się do § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Skarżąca podniosła, że nielegalna budowa została dokonana na działce nr [...] z przekroczeniem granicy działki nr [...], której jest właścicielką, na co nigdy nie wyrażała i nie wyraża zgody. Zatem przedmiotem dokumentacji projektowej nie może być działka nr [...] oraz działka nr [...], z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunki techniczne dot. odległości budynków od granicy działki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto, skarżąca wskazała, że inwestorzy nie wykazali, że usytuowanie budynku w granicy sąsiedniej nieruchomości nie naruszy zasad współżycia społecznego, jak też, że nie zakłóci korzystania z nieruchomości skarżącej ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 5 października 2015 r. M. O. poinformował, iż na mocy aktu darowizny stał się właścicielem nieruchomości przy ul. Z. w G. i wniósł o uznanie go za skarżącego w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 października 2015 r. M. O. podtrzymał żądanie uznania go za skarżącego w sprawie, ewentualnie - za uczestnika postępowania. Przedstawił akt notarialny darowizny z dnia [...] lipca 2015 r. rep. [...] nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wyjaśnia przy tym, iż rozpoznając skargę W. O. przyjął, że w dacie jej wniesienia skarżąca, będąc wówczas właścicielką działki o nr ewid. [...] przy ul. Z. G., legitymowała się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawniającym ją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednocześnie, mając na uwadze wniosek sformułowany w piśmie z dnia 5 października 2015 r. przez M. O. obecnego właściciela ww. nieruchomości, Sąd uznał, iż winien on brać udział w postępowaniu w charakterze uczestnika, na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. Dlatego też dopuścił ww. osobę w tym charakterze do udziału w postępowaniu. Sąd miał przy tym na względzie, iż obowiązujące przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości dokonania "zmiany" po stronie skarżącego, a to z uwagi na utratę przez pierwotnego skarżącego w toku postępowania sądowego interesu prawnego na skutek zbycia nieruchomości, z którą to jego interes prawny był związany. Niemniej umożliwiają udział w postępowaniu osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wówczas osoba taka, może zgłosić odpowiedni wniosek w tym zakresie. Za taki też wniosek należało -zdaniem Sądu- uznać żądanie M. O. zawarte w piśmie z dnia 5 października 2015 r., podtrzymane i częściowo zmodyfikowane na rozprawie.

Przechodząc zaś do kwestii merytorycznych, przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Orzeczeniem tym, organ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił więc przepis art. 138 § 2 k.p.a., a to oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania w okolicznościach sprawy tego przepisu, umożliwiającego organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia o charakterze formalnym.

Wskazać przy tym trzeba, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosując omawiany przepis organ II instancji zarzucił organowi powiatowemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne, a w efekcie – decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. za prawidłową.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż bezsporne w sprawie pozostaje, że inwestorzy – E. Z. i R. Z. w latach 1992-1996 wykonali samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. gr. [...] obr. [...] przy ul. Z. w G. Stąd też organ powiatowy wszczął postępowanie legalizacyjne w stosunku do ww. nadbudowy i rozbudowy obiektu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uwzględniając w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2599/01 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04, w których to przesądzono, że legalizacja przedmiotowej inwestycji powinna odbyć się w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Obecny etap tego postępowania legalizacyjnego, m. in. z uwagi na wyrok Sądu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13, nadal dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz zezwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy uiścili wymaganą i ustaloną w toku postępowania opłatę legalizacyjną oraz przedłożyli wymaganą dokumentację budowlaną. Niemniej, wydanie decyzji w oparciu o art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego, może nastąpić jedynie po dokonaniu sprawdzeń, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i po spełnieniu wymogów w tym przepisie określonych, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego poprzez: 1) doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz 2) wskazanie w ww. projekcie dokładnego zakresu robót budowlanych mających doprowadzić rozbudowę i nadbudowę budynku do stanu zgodnego z prawem. W dniu 22 września 2014 r. inwestorzy przedłożyli wymagany projekt budowlany wskazując, że przedmiotowy budynek mieszkalny spełnia wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem [...], a jego usytuowanie jest zgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta G. (przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), oznaczonym w tym planie symbolem [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 81 ust. 1 pkt 2 f ww. uchwały, na tym terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących obiektów przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa budowlanego i dostosowaniu wystroju zewnętrznego oraz układu dachu nowej części budynku do rozwiązań przyjętych w budynku rozbudowywanym. Zatem organ orzekając w sprawie i oceniając, czy rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w Mieście G. obowiązany był przeanalizować warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, m. in. zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wskazać przy tym należy, że organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest zaś nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem (v. art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 722/11, publ. Wspólnota 2012/31-32/8).

Zatem obowiązkiem organu w niniejszej sprawie, z uwagi na etap postępowania legalizacyjnego, było dokonanie oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po dokonaniu oceny w takim zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Wskazał bowiem, że rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym, a polegające na usytuowaniu przebudowanej ściany budynku w granicy z działką nr ew. [...], jest niezgodne z zapisem § 81 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ powiatowy uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, który umożliwia sytuowanie budynków w granicy działki, gdy szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m. Zdaniem organu powiatowego działka inwestorów nr ew. [...], na której prawie w całości położony jest przedmiotowy budynek oraz zaliczona przez inwestorów do terenu inwestycji działka nr ew. [...] mają szerokość około 19 m.

W ocenie Sądu, kwestionując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], organ II instancji słusznie wskazał na to, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem dowodowym, czym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Oran ten słusznie przyjął przy tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych sprawy zaważyły na ocenie sprawy w świetle § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia i wydanym rozstrzygnięciu przez organ I instancji. Należy przy tym zgodzić się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że podstawy zastosowania sankcji rozbiórki powinny być analizowane ze szczególną wnikliwością, bowiem tego rodzaju decyzja stanowi najdalej idącą ingerencję organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie tej wnikliwości zabrakło na etapie postępowania przed organem I instancji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła na działce o nr. ewid. [...] obr. [...] przy ul. Z. w G. Działka o nr. [...] graniczy m. in. z działką o nr. ew. 66 (od strony południowej) oraz z działką nr [...] (od strony północnej). Zauważyć należy, że działki ew. nr [...] i [...] należą do inwestorów. Rozbudowany i nadbudowany budynek, zlokalizowany na działce o nr. ewid. [...], położony jest w granicy z działką ewid. nr [...] oraz w granicy z działką ewid. nr [...]. Wskazać również należy, że część przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku znajduje się także na działce ewid. nr [...], która to nie jest własnością inwestorów. Z akt sprawy wynika nadto, że działka o nr ewid. [...] ma nieregularny kształt i szerokość w najszerszym miejscu ok. 16,00 m. Natomiast działka nr [...] na całej długości ma szerokość 3,00 m. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza (za organem odwoławczym), że działka [...], choć częściowo uwzględniona przez inwestorów w projekcie budowlanym nie stanowi działki inwestycyjnej (budowlanej), bowiem nie jest zabudowana przedmiotową w sprawie i legalizowaną inwestycją. Stąd też słusznie organ odwoławczy wywiódł, że przy ocenie sprawy w kontekście § 12 rozporządzenia, działka ta nie powinna być uwzględniona oraz, że projekt budowlany powinien być oceniony pod kątem spełnienia wymagań z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z jej pominięciem. Wskazać przy tym należy, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak z powyższego wynika, § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie budynku w ostrej granicy na działce o szerokości do 16 m, a ten warunek działka o nr ewid. [...] spełnia. Sąd zgadza się jednocześnie z organem odwoławczym, że w świetle ww. przepisu możliwe jest, aby budynek z dwóch stron znajdował się w ostrej granicy, a więc w tym przypadku - z działką ewid. o nr [...] i nr [...]. Wprawdzie, w przytoczonym przepisie, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, ustawodawca posługuje się wyrazem "granica" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej, ale nie może to uzasadniać ścieśniającego interpretowania tego przepisu, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 827/11, Lex nr 1153144). Zdaniem Sądu, ocena [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana w przedstawionym powyżej zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.

Dodatkowo, wobec zarzutów skargi, wskazać trzeba, iż obie ww. działki o ewid. nr [...] i [...] stanowią własność inwestorów i są objęte jedną księgą wieczystą o nr [...]. W sensie cywilnym stanowią zatem jedną nieruchomość gruntową. Niemniej tylko jedna z nich jest zbudowana, a przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "działki budowlanej", a nie – "nieruchomości gruntowej". Jednocześnie Sąd zauważa, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mimo, że posługują się pojęciem "działka budowlana", nie zawierają jego definicji legalnej. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, iż dla ustalenia jego znaczenia należy uwzględnić definicje tego pojęcia przyjęte w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Zauważyć więc należy, iż pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Mając zaś na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia przyjąć trzeba, że "działka budowlana", w rozumieniu § 12 powołanego rozporządzenia, to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1718/06, Lex nr 425345, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 42/08, Lex nr 499903).

W konsekwencji, mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, iż słusznie organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] (wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego) nie została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, czym organ powiatowy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procesowych w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Słusznie organ odwoławczy wskazał też, że ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy obowiązany będzie dokonać raz jeszcze oceny przedłożonej dokumentacji w kontekście jej zgodności z przepisami, w tym z § 12 rozporządzenia.

Ocena ta winna obejmować także zakres robót budowlanych, wskazanych w projekcie budowlanym, mających doprowadzić rozbudowę i nadbudowę budynku do stanu zgodnego z prawem. Zważyć bowiem raz jeszcze należy, że część przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], znajduje się na działce ew. nr [...], która nie należy do inwestorów. Natomiast projekt budowlany przedłożony przez inwestorów zakłada wprawdzie konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...], ale w oparciu o zamienną dokumentację budowlaną. Z uzasadnienia decyzji organu powiatowego wynika, że powyższe pozostało poza zakresem zainteresowania tego organu.

Wobec powyższego, za zasadne Sąd uznał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w innym przypadku postępowanie dowodowe w sprawie sprowadzone by zostało do jednej instancji, a to godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższa analiza dokonana przez organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pozwoli w pełni uwzględnić w prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego postępowaniu legalizacyjnym wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1501/13.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, Lex nr 1658530). Sąd zauważa, ze skarżąca nie wykazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. okazał się chybiony.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje uwzględnienie. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ stanowiłoby to o naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (Lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (Lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (Lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu."

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji