Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1371/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 141 par. 4, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. nr XXXIII/795/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 po rozpoznaniu skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (skarżący) na uchwałę Rady m.st. Warszawy (Rada Miasta) z dnia 8 marca 2012 r. nr XXXIII/795/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborz Powązki (MPZP): 1) stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. Elbląskiej [...] w Warszawie; 2) odrzucił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2a zaskarżonej uchwały; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od Rady Miasta na rzecz skarżącego kwotę 287 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), po uprzednim, bezskutecznym wniesieniu w dniu 17 czerwca 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Nr XXXI 11/795/2012 z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie MPZP wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej dz. nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Elbląskiej [...] w Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obr. [...]przy ul. Elbląskiej [...] w Warszawie, która stanowi działkę inwestycyjną, przeznaczoną na cele biurowo-usługowo-handlowe. Nieruchomość ta została objęta MPZP i oznaczona symbolem [...]. Skarżący przytoczył treść ustaleń zawartych w § 2 ust. 1 pkt 6, 8, 9, 13, 14, 15 i 16, § 6 ust. 1 pkt 2a, § 16 ust. 21 pkt 1, 2 i 3 uchwały. Podniósł, że w jego ocenie analiza sposobu zredagowania przepisów uchwały w sprawie MPZP wskazuje na szereg niejasności i niespójności w sformułowaniu parametrów zabudowy dla terenu [...]. W pierwszej kolejności podniósł niemożliwe do jednoznacznego zinterpretowania, a w konsekwencji i zastosowania, zagadnienie powierzchni zabudowy oraz wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Z zestawienia równorzędnie obowiązujących w uchwale definicji wskaźnika powierzchni zabudowy, terenu, działki budowlanej, działki inwestycyjnej wynika, że definicja wskaźnika powierzchni zabudowy nakazuje obliczać ten wskaźnik na podstawie powierzchni zabudowanych na całym terenie, jako wyodrębnionej jednostce planistycznej [...], a jednocześnie nakazuje odnosić powierzchnię zajętą przez wszystkie budynki na tym terenie do konkretnej działki budowlanej, należącej do indywidualnego właściciela/użytkownika wieczystego (inwestora). Z niewiadomych przyczyn wskaźnik powierzchni zabudowy natomiast nie uwzględnia możliwości bilansowania tej powierzchni na całej działce inwestycyjnej, która - zgodnie z definicją zawartą w uchwale - może obejmować więcej, niż jedną działkę budowlaną. Z definicji wskaźnika powierzchni zabudowy wyraźnie wynika, że za powierzchnię zabudowy uznano tylko obrys zewnętrzny kondygnacji parteru - "teren zajęty". Wskaźnik intensywności zabudowy natomiast, odnosi się do powierzchni wszystkich kondygnacji budynków projektowanych na konkretnej działce. Z definicji tej nie wynika natomiast, czy "obrys zewnętrzny wszystkich obiektów dotyczy poziomu parteru, poziomu o największej powierzchni, czy dopuszczalne jest uwzględnienie powierzchni każdej kondygnacji z osobna.

Skarżący wskazał, że MPZP uchwalono w dniu 8 marca 2012r., kiedy obowiązywała definicja "terenu biologicznie czynnego", wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podniósł, że nieuzasadnione odejście w zaskarżonym planie od obowiązującej ustawowej kategorii "terenu biologicznie czynnego" na rzecz "gruntu rodzimego" rażąco narusza prawo.

Skarżący zarzucił także, że błędy legislacyjne oraz niezgodność z przepisami, uniemożliwiają zastosowanie zaskarżonego planu przy rozstrzyganiu spraw dotyczących pozwoleń na budowę na terenie [...], gdyż na podstawie uchwały nie można ustalić podstawowych parametrów zabudowy, takich, jak wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Uchwała zawiera jednak również inne ustalenia, niemożliwe do interpretacji i zastosowania, takie jak zawarte w § 16 ust. 21 pkt 3: "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". Uchwała nie zawiera żadnych definicji, kryteriów ani zasad kwalifikacji zabudowy, jako "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza", ani "sprzyjającej wymianie powietrza". W szczególności, uchwała nie określa parametru maksymalnej długości elewacji budynków, pozwalającego ustalić dopuszczalne możliwości zabudowania działek inwestycyjnych. Skutkować to musi całkowicie dowolną i uznaniową oceną projektów budowlanych pod kątem gabarytów i kierunków usytuowania zabudowy, co narusza interes prawny użytkownika wieczystego nieruchomości. Ponadto, uchwała zawiera w § 6 ust. 7 pkt 3 "nakaz podczyszczania odprowadzanych wód opadowych do gruntu, lub na powierzchnię gruntu, zgodnie z przepisami szczególnymi", co w zacytowanej formie jest przez administrację architektoniczno-budowlaną rozumiane w ten sposób, że wszystkie wody opadowe wsiąkające w grunt, nawet wody z powierzchni terenu biologicznie czynnego, wymagają uprzedniego "podczyszczenia", przy pomocy specjalnej instalacji, bez względu na to, czy jej umieszczenie w "gruncie rodzimym" jest technicznie możliwe. Wskazano, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą bezpośrednio interesu prawnego skarżącego, który od 2013 r. ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], co jest dotychczas niewykonalne z powodu niemożności jednoznacznego i zgodnego z prawem budowlanym zastosowania parametrów zabudowy dla tej działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Odnosząc się do merytorycznej argumentacji skarżącego przedstawionej w uzasadnieniu skargi Rada Miasta wskazała, że jak wynika z dokumentacji z WAiB dzielnicy Żoliborz oraz załączonej do skargi decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 maja 2015 r. nr 220/1/2015, zawarte w przedmiotowym MPZP definicje są spójne i nie budzą wątpliwości w ich odczytywaniu.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż uchwała gminy została wydana z naruszeniem prawa, tylko w części definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały w odniesieniu do działki o nr. ew. [...] z obrębu [...]przy ul. Elbląskiej [...] w Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. odnosząc się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wyznacza granice zaskarżenia uchwały tylko w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżeniu podlegać mogą jedynie te ustalenia uchwały, które dotyczą działki nr ew. [...] z obrębu [...], do której skarżącej przysługuje tytuł prawny. Tak zakreślone granice zaskarżenia wyznaczają również zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, ograniczony wyłącznie do tych ustaleń uchwały, które odnoszą się do przedmiotowej działki.

W ocenie Sądu I instancji podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące niezgodnego z przepisami prawa zdefiniowania w uchwale parametrów zabudowy, mimo że w znacznym zakresie odnoszą się do definicji zawartych w części ogólnej uchwały, dotyczą także parametrów ustalonych dla terenu oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem [...] i usytuowanej w tym terenie działki skarżącego, gdyż mają wpływ na ich ukształtowanie i stosowanie. Zatem zaskarżenie uchwały w tym zakresie nie wykracza poza granice wynikające z posiadanego interesu prawnego skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący słusznie zarzucił, że definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej przyjęta w § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały nie jest zgodna z obowiązującą w dacie uchwalenia planu definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż posługuje się pojęciem "gruntu rodzimego", a więc nieaktualnym. Sąd I instancji zauważył, że rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadano nowe brzmienie § 3 pkt 22 w/w rozporządzenia przez wprowadzenie nowej definicji terenu biologicznie czynnego w miejsce obowiązującej wcześniej definicji powierzchni terenu biologicznie czynnej. Od daty wejścia w życie tej zmiany legalna definicja terenu biologicznie czynnego nakazuje jako teren spełniający to kryterium rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Przyjęta w uchwale definicja powierzchni terenu biologicznie czynnej wprowadza zaś kryterium nakazujące rozumienie terenu biologicznie czynnego jako gruntu rodzimego, a także dopuszcza uwzględnienie powierzchni mającej inny charakter, ale tylko urządzonej jako stałe trawniki lub kwietniki. Tym samym w sposób nieuprawniony modyfikuje definicję wynikającą z przepisów prawa, wprowadzając kryteria ograniczające w znaczący sposób możliwość ustalenia terenu biologicznie czynnego podlegającego obowiązkowi zachowania na terenie działki, jak też możliwość zachowania ustalonego w uchwale wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonego na poziomie 60 % dla przedmiotowej działki. Sprzeczne z przepisami prawa ustalenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 14 obejmujące powyższą definicję, stanowiąc wyraz naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powoduje zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały w tej części. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadnym było w ocenie Sądu I instancji uwzględnienie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obr. [...].

W ocenie Sądu I instancji skarga zarzucając z powyższych powodów naruszenie prawa także w zakresie ustalenia zawartego w § 6 ust. 2 pkt 2a uchwały wykraczała poza dopuszczalną granicę zaskarżenia wyznaczoną granicami interesu prawnego, w tym przypadku ograniczonego do ustaleń planu odnoszących się do działki ew. nr [...] z obr. [...], bowiem działka zlokalizowana jest na obszarze wspomagającym SPW, a przedmiotowe ustalenie dotyczy terenów SPW. Z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego w tym zakresie skarga podlegała odrzuceniu.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 6 ust.2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i 6) w związku z wewnętrzną sprzecznością definicji obejmujących wskaźniki powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy, a także w związku ze sprzecznością definicji wskaźnika powierzchni zabudowy z polską normą PN-ISO 9836:1997 i definicją określoną w § 63 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji podkreślił, że w dacie uchwalania przedmiotowego planu stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie podlegały obowiązkowemu określeniu m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Doprecyzowanie pojęcia intensywności zabudowy nastąpiło dopiero na skutek nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010r., a zatem gmina dysponowała większą niż dzisiaj swobodą w zakresie ustalania wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uchwalania planu wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Uwzględniając powyższe przepisy Sąd I instancji wskazał, że określenie w planie dwóch wskaźników tj. wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy było praktyką dopuszczalną. Wbrew twierdzeniom skargi nie zachodzi wewnętrzna sprzeczność przepisów uchwały przy zestawieniu obu tych definicji, gdyż ustalone w planie wskaźniki są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji brak było również sprzeczności w zakresie definicji wskaźnika powierzchni zabudowy zarówno z definicją powierzchni zabudowy wynikającą z przywołanej polskiej normy, jak też definicją określoną we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Sąd zauważył, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji, a więc od 1 stycznia 2003 r. stosowanie ustaleń normy PN-ISO 9836:1997 nie było obligatoryjne. Dopiero rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wprowadziło zasadę określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych według tej normy. Nie można więc zarzucać sprzeczności z definicją powierzchni zabudowy stosowaną na gruncie rozporządzenia, które weszło w życie po uchwaleniu planu. Nadto sama definicja wskaźnika powierzchni zabudowy przyjęta w planie posługuje się pojęciem terenu zajętego przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie, w stanie wykończonym. Posługuje się więc w tym zakresie pojęciem tożsamym do użytego w pkt 5.1.2.1 powoływanej przez skarżącego normy, która stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Nie można czynić zarzutu w związku z tym, że uchwała nie precyzuje dodatkowo, jak ma być wyznaczana powierzchnia zabudowy, tylko dlatego, że taka definicja została w normie sformułowana (pkt 5.1.2.2 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu). Trzeba przede wszystkim uwzględnić, że norma ma charakter technicznej wskazówki, w odróżnieniu od przepisu prawa. Ustalenia planu zagospodarowania jako przepisy prawa miejscowego podlegać będą wykładni organów stosujących te normy właśnie w zakresie wyznaczenia terenu zajętego przez budynek w stanie wykończonym, dla których wskazówkę interpretacyjną stanowić może zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem polska norma, zapewne w większym stopniu aniżeli definicja "konturu budynku" z przywołanego przez skarżącego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, że definicja planistyczna wskaźnika powierzchni zabudowy została sprecyzowana przez użycie pojęcia "na działce budowlanej" nie może być wątpliwości, że pojęcie terenu jakim posłużono się w tej definicji dotyczy wyłącznie terenu działki budowlanej, a nie jak to sugeruje skarżący terenu jednostki planistycznej [...], dlatego Sąd I instancji nie dostrzegł niejasności uchwały w tym zakresie. Podobnie Sąd I instancji nie dostrzegł niejasności, ani też sprzeczności z normą prawa w tym, ze zgodnie z definicją wskaźnik powierzchni zabudowy na działce budowlanej stanowi wartość procentową, która uwzględnia całkowitą powierzchnię działki budowlanej, nie zaś powierzchnię działki inwestycyjnej, odrębnie zdefiniowanej w uchwale. Definicja działki budowlanej wskazuje wyraźnie, iż jest to działka spełniająca wymogi realizacji obiektów budowlanych, a więc do jej powierzchni należy odnosić ustalane parametry zabudowy. Tymczasem działka inwestycyjna zdefiniowana w uchwale według kryteriów definiujących działkę budowlaną, stanowi tylko potencjalną działkę do zabudowy.

W ocenie Sądu I instancji nie znajdował uzasadnienia zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w związku z niejasnym ustaleniem w § 6 ust. 7 pkt 3 uchwały nakazu podczyszczania odprowadzanych wód opadowych do gruntu lub na powierzchnię gruntu, który powoduje dowolność interpretacyjną organów administracji stosujących te przepisy, bowiem skarżący nie zauważył, że ustalenie w zakresie tak określonego nakazu odsyła wprost do przepisów szczególnych. W takim przypadku stawianie zarzutu niejasności sformułowania uchwały jest nieuzasadnione, gdyż wątpliwości organu stosującego ten przepis mogą co najwyżej dotyczyć wykładni przepisu szczególnego, albo być dowolnym działaniem tego organu, podlegającym ocenie w innym postępowaniu. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego co do tego, że uchwała w § 16 ust. 21 pkt 3 zawiera niejasne ustalenia, a zatem niemożliwe do interpretacji i zastosowania jak: zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza oraz nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza. W ocenie Sądu powyższy zarzut był nieuprawniony. Nie można bowiem pomijać tego, że działka skarżącego usytuowana jest w terenie [...]położonym w zasięgu korytarza powietrza, dlatego określone w tym pkt. uchwały dodatkowe ustalenia związane z charakterystyką tego obszaru stanowią uzupełnienie i uszczegółowienie określonych w tej samej części uchwały wymagań dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (parametrów, wskaźników). Trzeba mieć na uwadze, że tak określone wymagania znajdą zastosowanie przy uwzględnieniu właśnie dodatkowych przesłanek określonych w pkt dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu (zabudowa o takich parametrach będzie możliwa, o ile nie będzie sprzeczna z tymi szczególnymi uwarunkowaniami). Nie jest więc uzasadnione określanie szczegółowe innych jeszcze kryteriów, skoro nie musiałyby w konkretnej sytuacji znaleźć zastosowania, gdy okaże się, że ustalone wymagania pozwalają na zabudowę zgodną ze szczególnymi uwarunkowaniami, które także potencjalny inwestor musi brać pod uwagę, a określony nakaz i zakaz o tym informują.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części obejmującej pkt. 2 i 3 oraz podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz pominięciu dowodu zawartego w aktach sprawy, w wyniku czego nastąpiło niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia;

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (stosowany na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez jego niewłaściwe zastosowanie, i odrzucenie skargi w części, w której zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części, pomimo naruszenia praw amaterialnego przez uchwałę rady gminy w tej części

2. naruszenia prawa materialnego w zakresie:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 233 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w zakresie w jakim odrzucono i oddalono skargę;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu zgodności z prawem sposobu zdefiniowania parametrów zabudowy, uniemożliwiającego ich zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych, co narusza konstytucyjną zasadę praworządności.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi odniósł się szczegółowo do zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty w zakresie, w jakim odnoszą się do pkt. 2 i 3 zaskarżonego wyroku, nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.

Ze względu na ścisły związek zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego oraz konieczność powiązania oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy z oceną legalności wykładni i zastosowania przepisów materialnoprawnych wyznaczających zakres koniecznych ustaleń fatycznych, w przedmiotowej sprawie Sąd kasacyjny poddał powyższe zarzuty łącznej weryfikacji.

Dokonując oceny prawidłowości pkt. 2 kontrolowanego wyroku, w którym odrzucono skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt. 2a zaskarżonej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu: Żoliborz Powązki, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 233 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że do należącej do strony skarżącej działki nr [...] (obr. [...]) zlokalizowanej w planie w obszarze oznaczonym symbolem [...], jako nieobjętej granicami Systemu Przyrodniczym Warszawy (SPW) przepis § 6 ust. 1 pkt. 2a nie znajduje zastosowania, podczas gdy z akt sprawy oraz powszechnie znanej (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego) treści uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy bezspornie wynika, że dz. nr [...] jest położona na terenie tzw. obszarów wspomagających SPW, które wchodzą w skład Systemu Przyrodniczego Warszawy. W konsekwencji odrzucenie skargi podmiotu, którego interes prawny został naruszony przez objęcie zakresem zastosowania § 6 ust. 1 pkt. 2a zaskarżonej uchwały nieruchomości do niego należącej (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (m.in. załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały, Prognozy oddziaływania na środowisko z 2009 r., s. 6 i n.) oraz z treści uchwały Rady m. st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (s. 136 i n., mapy "System Przyrodniczy Warszawy – Kierunki zagospodarowania Przestrzennego – Rysunek Nr 16", Schematu nr 72 "System Przyrodniczy Warszawy (SPW)") bezpośrednio wynika, że objęta zaskarżoną uchwałą działka ew. nr [...] z obr. [...], położona przy ul. Elbląskiej [...] w dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy, znajduje się w granicach Obszarów wspomagających SPW. Zgodnie natomiast z opisem (XV. Ochrona środowiska i jego zasobów) do Rysunku nr 16 Studium (s. 136) System Przyrodniczy Warszawa tworzą wzajemnie powiązane obszary, do których zaliczono: a) Obszary podstawowe SPW; b) Obszary wspomagające SPW; c) Obszary korytarzy wymiany powietrza, wyróżnione w ramach obszarów podstawowych i wspomagających SPW; d) Układ powiązań przyrodniczych o charakterze powiązań głównych i lokalnych. Powyższe okoliczności zostały również potwierdzone przez pełnomocnika skarżonego organu, obecnego na rozprawie kasacyjnej.

Kontrola prawidłowości pkt. 3 zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że również w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. a oraz § 16 ust. 21 pkt. 3 lit. d zaskarżonej uchwały odbyło się bowiem z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, którego postać i stopień miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uzasadniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do kontroli zgodności z prawem § 16 ust. 21 pkt. 3 lit. d zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z § 16 ust. 21 pkt. 3 dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...] (obejmującego m.in. sporną działkę nr [...]), stanowiącego obszar położony w zasięgu korytarza wymiany powietrza oraz w granicach obszarów wspomagających SPW, obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, które polegają m.in. na ustanowieniu określonych zakazów i nakazów. Stosownie do treści § 16 ust. 21 pkt. 3 lit. d) dla powyższego terenu obowiązuje "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "nakaz realizacji układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sposób wyznaczenia treści normatywnej w § 16 ust. 21 pkt. 3 zaskarżonej uchwały jest wadliwy, albowiem treść ta nie spełnia warunku koniecznej precyzyjności i jednoznaczności norm kształtujących zagospodarowanie przestrzenne, przez co niemożliwa staje się przewidywalna konkretyzacja tej treści przy wydawaniu decyzji administracyjnych w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jego zasadność w zakresie, w jakim kwestionuje on prawidłowość oceny legalności konkretyzacji art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. w § 16 ust. 21 pkt. 3 lit. d) zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Należy podzielić stanowisko przyjmujące, że normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego musi zatem posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych. Przepisy będące podstawą rekonstrukcji norm planistycznych miejscowego planu muszą również operować sformułowaniami wyrażającymi ściśle określone nakazy, zakazy lub uprawnienia. Nie mogą zatem zawierać treści nienormatywnych (np. zaleceń, sugestii, wskazań), z których wynikałyby niewiążące lub abstrakcyjne standardy określenia sposobów zagospodarowania i zabudowy terenów. O ile bowiem ustawowe normy planowe mają zasadniczo charakter generalno-abstrakcyjny, o tyle normy zawarte w miejscowym planie muszą przyjąć postać treściwo skonkretyzowaną (najczęściej jako normy generalno-konkretne).

Regulacje wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą również stanowić nienaruszającą postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy normatywną konkretyzację założeń i kierunków polityki przestrzennej gminy. Normy miejscowego planu nie mogą więc co do zasady stanowić jedynie powtórzenia treści studium. Charakter i funkcje studium oraz miejscowego planu są bowiem odmienne. Studium jest aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organy gminy i określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego określającym konkretne przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz konkretne sposoby ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 u.p.z.p.). Treść normatywna planu miejscowego konkretyzująca zasady zagospodarowania i zabudowy terenów nie może więc pokrywać się z treścią studium jako aktu polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy musi bowiem zawsze stanowić akt konkretyzacji studium w granicach wyznaczonych jego treścią.

Powyższe ogólne uwagi znajdują odpowiednie zastosowanie do § 16 ust. 21 pkt. 3 lit. d) zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis nie tylko stanowi niemal dosłowne powtórzenie treści studium, w którym przyjęto, że na obszarach korytarzy wymiany powietrza ustala się "zakaz lokalizowania zabudowy ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" oraz "obowiązek zagospodarowania obszaru w sposób sprzyjający wymianie powietrza" (zob. opis: XV. Ochrona środowiska i jego zasobów", lit. A, pkt 1, ppkt 1.2 do Rysunku nr 16 Studium, s. 137), lecz dodatkowo nie stanowi wystarczająco jednoznacznej, zamkniętej treściowo i znaczeniowo oraz precyzyjnej konkretyzacji normy wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. Z powyższego przepisu nie wynikają zatem skonkretyzowane zakazy lub nakazy określonego kształtowania zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Adresaci zaskarżonej regulacji planistycznej (w tym potencjalni inwestorzy i organy orzekające w sprawach budowlanych) nie są w stanie zrekonstruować i ustalić treści zakazu lokalizowania bliżej nieokreślonej i niesparametryzowanej zabudowy "ograniczającej swobodny przepływ mas powietrza" (np. poprzez podanie odpowiednich wskaźników lub cech, np. wysokości lub intensywności zabudowy) oraz nakazu realizacji niezdefiniowanych i niescharakteryzowanych "układów przestrzennych sprzyjających wymianie powietrza". Taki sposób formułowania regulacji normatywnej w miejscowym planie jest niedopuszczalny.

W drugiej kolejności stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób spójny, przekonujący i poddający się kontroli kasacyjnej, czy i w jakim zakresie stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt. 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] wymaga również – w odpowiednim zakresie – stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 15 oraz § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b. Niewątpliwie bowiem zakwestionowanie legalności definicji "powierzchni terenu biologicznie czynnej" obliguje Sąd do oceny legalności tych przepisów zaskarżonej uchwały, które odwołują się do tej definicji lub pozostają z nią w nierozerwalnym związku (zob. § 2 ust. 1 pkt 15, § 16 ust. 21 pkt. 2 lit. b). Ponownie rozważając powyższe zagadnienie, konieczne będzie przeprowadzenie kontroli w tym zakresie również co do § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a.

Nie są natomiast uzasadnione dalej idące zarzuty skargi kasacyjnej.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu dowodu zawartego w aktach sprawy, w wyniku czego nastąpiło niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia". Oczywiście wadliwy jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części". Powyższy przepis niepowiązany konstrukcyjnie z normami prawa materialnego lub procesowego wchodzącymi w skład podstawy prawnej działania kontrolowanych organów nie może być samodzielnym przedmiotem zarzutu kasacyjnego.

Wobec stwierdzenia zasadności wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt. 2 i 3 oraz przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (punkt 1 wyroku).

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, zasądzając na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 390 złotych.