Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 966/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o. o w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" Sp. z o. o w C. kwotę 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z.o.o. w pkt 1 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym przebudowę północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K., w pkt 2 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zakresie obejmującym rozbudowę budynku biurowo-usługowo- mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K. od strony południowej. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Jednocześnie w zakresie przebudowy północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na dz. nr [...] obr[...] uzasadniono odmowę ustalenia warunków zabudowy. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w C. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w części, tj. w zakresie odmawiającym ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia obejmującej przebudowę północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na dz. nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami praworządności i zaufania, a także w zupełności pomijający słuszny interes strony Skarżącej, poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego obejmującej przebudowę północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w K.. Zarzucono także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę udziału skarżącej w posiedzeniu Zespołu Urbanistycznego (pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 9 października 2018 roku) oraz brak wzięcia pod uwagę pisma Inwestora z dnia 2 sierpnia 2018 roku, w którym skarżąca podniosła, iż aktualny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego jest sprzeczny ze stanowiskiem organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku oraz doprowadzenie przez organ I instancji oraz organ uzgodnieniowy do sytuacji, w której postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane po terminie materialnoprawnym, uniemożliwiając stronie czynny dział w sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzeprowadzenie postępowania przez organ I instancji oraz organ uzgodnieniowy w sposób wnikliwy i szybki, przy wykorzystaniu najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy, tj. potwierdzenia stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, który wyraźnie wskazuje na możliwość doświetlenia poddasza w postaci lukarn, a następnie wydania zgodnej z tym stanowiskiem decyzji przez organ I instancji. Zarzucono również naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepoinformowanie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie przez organ uzgodnieniowy i brak pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia; art. 76 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niedopuszczenie stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2018 roku, pism inwestora z dnia 4 kwietnia 2018 roku oraz z dnia 7 sierpnia 2018 roku, jak i stanowiska organu uzgodnieniowego, art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak odniesienia się i oceny całego zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, zwłaszcza brak oceny wpływu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2018 roku, stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku oraz pisma inwestora z dnia 7 sierpnia 2018 roku na zaskarżaną decyzję. Zarzucono także naruszenie art. 106 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organ I instancji, pomimo tego że organ uzgodnieniowy nie zajął stanowiska w określonym terminie, podczas gdy stanowisko organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku znajduje się w aktach sprawy; art. 106 § 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepoinformowanie skarżącej o niezajęciu stanowiska przez organ uzgodnieniowy oraz niepowiadomieniu skarżącej o możliwości wniesienia ponaglenia. Zarzucono także naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie decyzji o uzgodnieniu warunków zabudowy przez organ I instancji wbrew stanowisku organu uzgodnieniowego z 21 stycznia 2016 roku, podczas gdy organ uzgodnieniowy nie wyraził przeciwnej opinii uzgodnieniowej w prawem przewidzianym terminie oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie uzgodnienia za dokonane w momencie niezajęcia przez organ uzgodnieniowy stanowiska w określonym terminie, pomimo iż stanowisko takie (z dnia 21 stycznia 2016 roku) znajduje się w aktach sprawy i organ uzgodnieniowy co najwyżej nie zmienił swojej opinii. Takie postępowanie organu uzgodnieniowego oraz organu I instancji jednocześnie pozbawiło skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu odwoławczym (w zakresie postanowienia uzgodnieniowego) poprzez wykorzystanie przysługującego jej środka zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej, a stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy. (ustawy - zob. § 2 pkt l1rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. W niniejszej sprawie, w takcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, tj, na działkach nr [...]. Planowana inwestycja polega na budowie loggii w elewacji południowej - tylnej budynku w granicy działki nr [...] ha kondygnacjach od 2 do 6 (piętra od 1 do 5) od strony południowej zamknięte ścianą, natomiast otwarte od strony zachodniej oraz budowie tarasu w obrębie połaci tylnej na poziomie poddasza (w obrębie dachu), który stanowić będzie zadaszenie projektowanych loggii. Planowana inwestycja w powyższym zakresie nie zmieni linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest natomiast w sprawie niewątpliwie spełniony. Kolegium nie podziela natomiast zarzutów odwołania w zakresie obejmującym odmowę ustalenia warunków zabudowy przebudowy północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w K.. Trafnie wywiódł organ I instancji, że nie dopuszcza się budowy lukarn/facjat w elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem, które dodatkowo zwiększyłyby wysokość elewacji frontowej. Przeprowadzona przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania analiza cech zabudowy występujących w obszarze analizy wykazała, że charakterystyczną formą zabudowy ulicy [...] decydującą o ładzie przestrzennym na całej jej długości, jest uskokowość zabudowy. Dla przestrzeni urbanistyczno-architektonicznej przedmiotowego budynku, nadrzędnym punktem odniesienia są budynki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Jest to właściwe dla zabudowy kwartałowej, pierzejowej. Dotyczy to zwłaszcza dz. nr [...] Budynek objęty wnioskiem powstał w oparciu wyłącznie o parametry budynku sąsiedniego jednak najwyższego ze wszystkich budynków w obszarze. Brak jest w związku z tym możliwości ustalenia wnioskowanych parametrów dla budynku objętego wnioskiem, czyli jego nadbudowy (zwiększenia wysokość elewacji frontowej poprzez budowę lukarn). Jak również nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej inwestycji w zastany układ przestrzenny obszaru. Planowane przez inwestora zastosowanie w poddaszu budynku frontowego lukarny dodatkowo podwyższyłoby wizualnie i faktycznie budynek o kolejną kondygnację - do ośmiu. W konsekwencji zwiększeniu uległaby wysokość jego elewacji frontowej co stworzyłoby dysproporcję w wysokości, zwłaszcza w stosunku do budynków sąsiednich (trzykondygnacyjny budynek nr [...] i pięciokondygnacyjny budynek nr [...] odpowiednio na dz. nr [...] i dz. nr [...]), bezpośrednio przylegających ścianami szczytowymi do budynku objętego wnioskiem. W budynkach posiadających lukarny wysokość elewacji frontowej wyznacza szczyt lukarny. Stanowią one zawsze znaczący i widoczny element w bryle budynku. Pomimo, że podniesieniu nie ulega wysokość okapu połaci dachu - lukarny tworzą pionową ścianę (będącą przedłużeniem lica ściany frontowej budynku) zwieńczoną gzymsem (okapem) lub attyką, czyli faktycznie zwiększają całościową wysokość elewacji. Jednocześnie planowana inwestycja polegająca na budowie lukarn spowoduje zmianę geometrii dachu w sposób znaczący. Połać frontowa dachu nie będzie tworzyła jednej płaszczyzny lecz powstaną na niej dodatkowe elementy (kubatura) z fragmentami dachu płaskiego ukrytego za attyką lukarny. Połać dachu zostanie poszatkowana dodatkową kubaturą zmieniającą jej układ, kształt i kąt nachylenia. Brak jest w obszarze analizowanym obiektu posiadającego wnioskowaną geometrię dachu, czyli taki układ połaci jak wnioskowany przy tak znaczących parametrach wysokościowych jak budynek objęty wnioskiem, a zwłaszcza w budynkach bezpośrednio sąsiadujących. Ponadto ustalenia w zakresie wymaganych prawem parametrów winny stworzyć takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślenia wymaga, że w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2018 r., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W administracyjnym toku instancji, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2019 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji nie zajął stanowiska w ustawowo określonym terminie. Zwrócono uwagę, że wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2018 r. o dokonanie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, wpłynął do siedziby Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w dniu 20 lipca 2018 r. Natomiast, zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2018 r., znak: [...], zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 7 sierpnia 2018 r. i doręczone Prezydentowi Miasta K. w dniu 7 sierpnia 2018 r., zatem z przekroczeniem 2 tygodniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upłynął w przedmiotowej sprawie z dniem 3 sierpnia 2018 r. W związku z powyższym uzgodnienie z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. należy uznać za dokonane. Mając w tym względzie na uwadze zarzuty Strony skarżącej, należy podkreślić, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku lokalizowania inwestycji na obszarach lub obiektach objętych ochroną konserwatorską - decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt. Dla warunków określanych w decyzji WZ znaczenie mają wyłącznie wytyczne konserwatorskie wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawarte w rozstrzygnięciu (sentencji) postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy wydawanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uzyskaniu stosownego uzgodnienia organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy dokonuje stosownych korekt w przygotowanym uprzednio projekcie decyzji. W konsekwencji należy podzielić pogląd, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., ujęte w piśmie skierowanym do pełnomocnika inwestora z dnia 21 stycznia 2016 r., nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie naruszył w tym względzie zarówno przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów postępowania, tj. art. 7, art., 8, art. 12, art. 76, art. 80 K.p.a.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w C. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą praworządności, w zupełności pomijając słuszny interes strony - skarżącej poprzez: nierozpoznanie wniosku o mediację zawartego w odwołaniu od decyzji do organu II instancji z dnia 21 marca 2019 roku, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie mediacji pomimo tegoż wniosku. organ II instancji w decyzji z dnia 14 czerwca 2019 roku nie odniósł się do wniosku o mediację skarżącej w żadnym fragmencie wydanej przez siebie decyzji, a więc w całości zignorował wniosek strony i pominął jej interes podczas procesu wydawania decyzji, oraz wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego obejmującej przebudowę północnej połaci dachowej, polegającą na budowie lukarn w budynku na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] K. przy pominięciu stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 stycznia 2016 roku oraz licznych pism skarżącej w tej sprawie, co w konsekwencji prowadzi do przewlekłości toczącego się postępowania i naraża Skarżącą na nieodwracalne i znaczne szkody; 2/ art. 7 b K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak współdziałania organów I i II instancji oraz organu uzgodnieniowego w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 106 K.p.a., poprzez niewydanie stanowiska przez organ uzgodnieniowy w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a. i nie poinformowanie skarżącej o przekroczeniu tegoż terminu, co pozbawiło skarżącą możliwości wniesienia ponaglenia i doprowadziło do braku możliwości obrony swoich interesów przez skarżącą i pominięcia jej interesu; 3/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. postępowanie w sposób kompletnie niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, poprzez: niewydanie stanowiska przez organ uzgodnieniowy w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a. i niepoinformowanie skarżącej o przekroczeniu tegoż terminu, co pozbawiło skarżącą możliwości wniesienia ponaglenia, co budzi dezaprobatę skarżącej, a przy tym podważa zaufanie strony do działania organów administracji publicznej, ponieważ doprowadza do sytuacji, w której skarżąca traci poczucie pewności prawa, a w konsekwencji takie zachowanie organu I instancji i organu uzgodnieniowego doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca nie ma możliwości dochodzenia swoich praw i bronienia swojego słusznego interesu; pominięcie przez organ I i II instancji stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, pomimo tego że organ I instancji w decyzji z dnia 25 stycznia 2018 roku wyraźnie nakazał rozważenie dopuszczalności doświetlenia poddasza w postaci lukarn podczas wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na stanowisko organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 r., nierozpatrzenie wniosku o mediacje skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji organu instancji z dnia 21 marca 2019 roku, co w znaczącym stopniu wpływa na wątpliwości skarżącej co do rzetelności działania organu II instancji;

4/ art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez: nierozpatrzenie wniosku o mediację skarżącej, co spowodowało też brak możliwości wypowiedzenia się na temat zgłaszanych żądań przez skarżącą, brak wzięcia pod uwagę podczas wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez organ I instancji pism skarżącej z dnia 4 kwietnia 2018 roku oraz z dnia 7 sierpnia 2018 roku, w których to uzasadniała celowość dopuszczenia doświetlenia poddasza w postaci lukarn, odmowę udziału skarżącej w posiedzeniu zespołu urbanistycznego zawartą w piśmie organu I instancji z dnia 9 października 2018 roku, co spowodowało, że skarżąca została pozbawiona jakiegokolwiek udziału w procesie wydawania decyzji; 5/ art. 12 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nieprowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób wnikliwy i szybki, przy wykorzystaniu najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy, to jest m.in.: nieskierowania sprawy do postępowania mediacyjnego, o co wnosiła skarżąca w odwołaniu do organu II instancji z dnia 21 marca 2019 roku oraz sugerowała to we wcześniejszych etapach postępowania, nieuwzględnienia stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, który wyraźnie dopuszcza możliwość doświetlenia poddasza w postaci lukarn, nieuwzględnienia swojej wcześniejszej decyzji z dnia 25 stycznia 2018 roku, w której to organ II instancji wyraźnie wskazał na rozważenie przez organ I instancji dopuszczalności doświetlenia poddasza w postaci lukarn podczas wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na stanowisko organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, czego organ I instancji nie wykonał, a organ II instancji w swojej decyzji z dnia 14 czerwca 2019 roku w ogóle pominął; 6/ art. 13 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niedążenie do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji, w szczególności nierozpatrzenie wniosku o mediacje skarżącej zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 21 marca 2019 roku;

7/ art. 13 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepodjęcie uzasadnionych

czynności umożliwiających przeprowadzenie mediacji w sytuacji, w której skarżąca

wniosła o mediacje i wypełniła wszystkie przesłanki z art. 96b § 3 K.p.a., tj. wskazała

strony postępowania mediacyjnego oraz wskazała osobę mediatora, jednak pomimo

tego organ II instancji nie odniósł się do tego wniosku w swojej decyzji ani nie

rozważył przeprowadzenia mediacji; 8/ art. 36 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepoinformowanie skarżącej przez organ I instancji o niezałatwieniu sprawy w terminie przez organ uzgodnieniowy oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy i braku pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, co pozbawiło skarżącą ochrony swojego interesu poprzez brak możliwości wniesienia tegoż ponaglenia, a w konsekwencji postępowanie uzgodnieniowe z art. 106 K.p.a. zostało uznane za dokonane, a bez udziału skarżącej na zasadzie fikcji prawnej doprowadziło do rażącego naruszenia jej interesów; 9/ art. 76 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niedopuszczenie stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, pomimo tego że organ II instancji w swojej decyzji z 25 stycznia 2018 roku wyraźnie wskazał na rozważenie dopuszczalności doświetlenia poddasza w postaci lukarn podczas wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na stanowisko organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku. Organ I instancji w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 18 lutego 2019 roku nie postąpił zgodnie z tymi wytycznymi organu II instancji, a następnie organ II instancji w decyzji z 14 czerwca 2019 roku nie odniósł się do tego uchybienia, tym samym działając na szkodę strony skarżącej; 10/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym następujących dokumentów: odwołania skarżącej od decyzji I instancji z dnia 21 marca 2019 roku i zawartego tam wniosku o przeprowadzenie mediacji, decyzji Organu II instancji z dnia 25 stycznia 2018 roku, w której to organ II instancji wyraźnie wskazał na rozważenie dopuszczalności doświetlenia poddasza w postaci lukarn podczas wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na stanowisko organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, pism skarżącej z dnia 4 kwietnia 2018 roku oraz z dnia 7 sierpnia 2018 roku, w których to skarżąca w wyczerpujący sposób wyjaśnia zasadność dopuszczenia lukarn w zamierzeniu inwestycyjnym; stanowiska organu uzgodnieniowego z dnia 21 stycznia 2016 roku, w którym dopuszczono doświetlenie poddasza w postaci lukarn w zamierzeniu inwestycyjnym, dostarczonych przez skarżącą i dołączonych do akt sprawy kilkudziesięciu fotografii budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, które przedstawiają lukarny znajdujące się w tychże budynkach; 11/ art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak odniesienia się i oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza brak oceny i odniesienia się do: wpływu decyzji organu II instancji z dnia 25 stycznia 2018 roku na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organu I instancji z dnia 18 lutego 2019 roku, wskazywanej przez skarżącą funkcji doświetleniowej lukarn ze względu na lokalizację czerpni i wyrzutni w zamierzeniu inwestycyjnym, a zwłaszcza faktu, iż doświetlenie poddasza będącego kondygnacją mieszkalną jedynie oknami połaciowymi pozbawia niemal połowę powierzchni ostatniej kondygnacji okien otwieranych, a przez to dodatkowego dostępu świeżego powietrza, wskazywanych przez skarżącą walorów ekonomicznych rozumianych jako dążenie do racjonalnego wykorzystania przestrzeni na etapie planowania jej przeznaczenia, tj. możliwość maksymalnego wykorzystania poddasza przez mieszkańców, jak i optymalizacji nakładów poniesionych przez skarżącą; 12/ art. 96b § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak zawiadomienia organu uzgodnieniowego przez organ II instancji o możliwości przeprowadzenia mediacji, jak i złożonym przez stronę wniosku ojej przeprowadzenie, co wpłynęło na brak możliwości na wyrażenie na nią zgody;

13/ art. 106 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie decyzji o ustaleniu

warunków zabudowy przez organ I instancji na niekorzyść skarżącej, pomimo tego że

organ uzgodnieniowy nie zajął stanowiska w określonym terminie, a jego stanowisko

dopuszczające wnioskowaną przez skarżącą modyfikację znajduje się w aktach

sprawy;

14/ art. 106 § 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepoinformowanie skarżącej o niezajęciu stanowiska przez organ uzgodnieniowy oraz niepowiadomieniu skarżącej o możliwości wniesienia ponaglenia, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca nie ma możliwości dochodzenia swoich praw i bronienia swojego słusznego interesu;

15/ art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie decyzji o uzgodnieniu warunków zabudowy przez organ I instancji bez uzgodnienia jej z organem uzgodnieniowym.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budynku przy ul[...] w K. w zakresie przebudowy północnej połaci dachowej polegającej na budowie lukarn i ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy tego budynku od strony południowej. W ocenie organów obu instancji, budowa lukarn dodatkowo zwiększyłaby wysokość elewacji frontowej, tworząc dysproporcje, zwłaszcza w stosunku do budynków sąsiednich. W ocenie sądu kontrolowana decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie.

Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winień wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 15889 (dalej; rozporządzenie). Ponieważ poza geometrią dachu pozostałe parametry nowej zabudowy nie są przedmiotem sporu (są niezmienne w stosunku do stanu zastanego) skupić należy się właśnie na geometrii dachu, jako parametrowi, dla którego organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z zakresie możliwości budowy lukarn. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przepisu tego należy wywieść dwie istotne okoliczności zakreślające organowi przedmiot postępowania i określające granice procedowania. Pierwsza dotyczy zasady dobrego sąsiedztwa – organ ustala czy geometria dachu, o jaką wnioskuje inwestor występuje, w co najmniej jednym obiekcie dostępnym do tej samej drogi publicznej i znajdującym się w obszarze analizy. Druga kwestia to dookreślenie pojęcia "geometria dachu". Z przepisu jasno wynika, że pojęcie to obejmuje kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych. Z kolei prawnie niedefiniowany termin " układ połaci dachowej" w ocenie sądu należy rozumieć, jako wskazanie jednej z podstawnych form dotyczących kształtu dachu, jakie w budownictwie się spotyka a nie jako konkretne rozwiązania konstrukcyjne dotyczące dachu, jego kształtu bądź funkcji czy sposobu doświetlenia wnętrz. Te ostatnie (konkretne rozwiązania konstrukcyjne) są domeną projektu budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powinna w te kwestie ingerować. Jeżeli chodzi rodzaje połaci dachowych wskazać należy, iż powszechnie się przyjmuje, że występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe, wieloobsadowe, mansardowe i naczółkowe. W tym też zakresie powinien orzekać organ ustalając warunki zabudowy, co do geometrii dachu. Budowa lukarny w połaci dachowej nie ingeruje w to, jaką dach ten ma geometrię – w szczególności, jaki układ ma połać dachowa tj. czy dach ten jest jednospadowy, dwuspadowy, wieloobsadowy, mansardowy i naczółkowy.

Ustalając, czy też odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla "budowy" (taki termin użyty jest w decyzji organu I instancji) lukarn organ kompetencje swoje przekracza. Jak mowa wyżej, przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistycznych dla danego przedsięwzięcia. Nie jest to natomiast akt udzielający pozwolenia na wykonanie określonych prac budowlanych, czy konkretne rozwiązanie konstrukcyjne np. realizacji lukarny w połaci dachowej.

Jak wiadomo obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie zlokalizowany jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ocena tego czy konkretne rozwiązanie konstrukcyjne jest akceptowalne z uwagi na lokalizację obiektu, leży w kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wprawdzie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest konserwatorsko uzgadniany, ale fakt uzgodnienia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi respektować granice tego uzgodnienia – w zakresie geometrii dachu nie może wykraczać poza kwestie, o których mowa wyżej. Odnośnie zaś szczegółów architektonicznych projektowanego obiektu zabytkowego lub zlokalizowanego w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to zauważyć należy, iż zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane powadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem dopiero na tym etapie (postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) po wyrażeniu zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków a więc jego akceptacji konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych projektowanego obiektu w tym np. realizacji lukarn w połaci dachowej organ administracji architektoniczno-budowlanej udziela bądź odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Nie może się to natomiast odbywać na etapie ustalania warunków zabudowy. W decyzji tej organ ustala czy zamierzenie inwestycyjne zapewnia zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i ustala podstawowe parametry planowanej inwestycji (po stwierdzeniu, że pierwsza zasada jest zachowana) ale nie wyraża zgody na realizacje konkretnych prac budowlanych ani szczegółowo nie wkracza w rozwiązania konstrukcyjne. Ustalając warunki zabudowy organ określa wysokości głównej kalenicy (§ 8 rozporządzenia) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) i są to wartości, których przekroczenie w projekcie budowlanym skutkuje tym, że nie jest on zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i jako taki winien być przedmiotem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlane, chyba że inwestor na wezwanie organu projekt poprawi. Tak więc jeżeli nawet projektowana lukarna przekraczała by te wartości (co jednak wydaje się być czysto hipotetyczne bo lukarny z istoty są wbudowane w połać dachu a zatem co najwyżej sięgają do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) projekt budowlany zakładający takie rozwiązanie byłby sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy. Organ też nie może z góry zakładać, że taka sytuacja zaistnieje i na tej podstawie odmawiać ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli nawet inwestor składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy, dla przebudowy dachu w tym realizacji tzw. lukarn, organ powinien ustalić jedynie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy (maksymalną wysokość budynku) układ połaci dachowych tj. czy dach ma być jednospadowy, dwuspadowy, wieloobsadowy, mansardowy i naczółkowy i ewentualnie kąt nachylenia i kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Brak jednak podstaw do ustania warunków zabudowy dla budowy lukarn czy też odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tak nazwanego przedsięwzięcia. Możliwość realizacji takich prac powinna być procedowana na etapie pozwolenia na budowę.

Wskazać też należy, iż nawet podzielając pogląd wyrażony przez organ, że lukarna może być przedmiotem dociekań organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzić należy, iż organ czyni wadliwe ustalenia. Lukarny bowiem występują w dachach budynków zlokalizowanych w obszarze analizy. Co więcej lukarny dachowe ma budynek zlokalizowany naprzeciw obiektu, którego postępowanie dotyczy, co obrazuje dokumentacja fotograficzna dołączona do akt administracyjnych. Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie, iż brak w obszarze analizy obiektu posiadającego wnioskowaną geometrię dachu. Z kolei dywagacje organu, co do tego, że " ... zastosowanie w poddaszu budynku frontowego lukarny dodatkowo podwyższyłoby wizualnie i faktycznie budynek o kolejną kondygnację – do ośmiu" są całkowicie niezrozumiałe. Tak z wniosku o wydanie decyzji jak i dołączonych do wniosku szkiców wynika jasno, że wysokość budynku jak i liczba kondygnacji ma być zachowana. Jak mowa wyżej, określając parametry nowej zabudowy w tym dotyczące maksymalnej wysokości budynku, organ ustala wiążące dla adresata decyzji wielkości, które projekt budowlany musi respektować. Ich przekroczenie nie jest legalnie możliwe. Wskazać też należy, iż sąd nie widział możliwości uchylenia częściowo decyzji, gdyż doprowadziło by to do skutku, że w obrocie prawnym ostała by się decyzja, która nie ustala w sposób kompletny geometrii dachu budynku a ponadto treść wyrzeczenia pozostawałaby w sprzeczności z usadowieniem decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.