Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 781/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art 126 i art. 61 a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: oraz w zw. z art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: i art 24 § 1 pkt 1oraz art. 26 § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela udziału w prawie własności nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej M. B. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MB (skarżącego) jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot udziału w nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

W dniu 21 marca 2017 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot części dawnej działki nr 1060 położonej w obr. [...], która obecnie odpowiada działkom nr 1060/1 i 1060/2 w obr. [...], stanowiącym własność Gminy Miasto [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela udziału wynoszącego 2/100 części w prawie własności nieruchomości położonej w obr. [...], pozostającej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], oznaczonej jako działki nr 1060/1 o pow. 0.0076 ha i nr 1060/2 o pow. 0,1235 ha.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL" i "Budowa publicznej drogi gminnej (ulicy [...])", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] przejęto z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...], nieruchomość położoną w obr. [...] oznaczoną jako działki nr 1060/1 i nr 1060/2 o pow. 0,1311 ha, stanowiącą wówczas współwłasność osób fizycznych, w tym skarżącego. Przejęcie prawa własności ww. nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ podał, że materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości określa art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z treścią tego przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W treści art. 216 u.g.n. ustawodawca poszerzył zakres stosowania przepisów dotyczących zwrotów nieruchomości o nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów prawnych ustaw, enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Organ podniósł, że wskazane uregulowanie nie obejmuje przypadków przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co w jego ocenie wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części działek nr 1060/1 i 1060/2 w obr. [...].

Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia.

Strona skarżąca podniosła, że stanowisko organu I instancji jest błędne. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje bowiem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z przesłanek nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. Zdaniem skarżącego, przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Skarżący podał, że art. 61a §1 k.p.a. kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Zdaniem skarżącego, mając na względzie powyższe uregulowania organ nie mógł przyjąć, iż nie każda wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi (w razie niewykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia). Nie mógł również we wstępnej analizie przyjąć, że dotyczy to tylko przypadków wywłaszczeń dokonanych na podstawie aktów, o których mowa w art. 216 u.g.n., gdyż linia orzecznicza w tym przedmiocie nie jest jednolita .

Skarżący podał, że istotą sporu jest to, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie ich zwrotu w przypadku niewykorzystania na cel wywłaszczenia, zastosowanie znajdą przepisy u.g.n., w szczególności art. 136 w związku z art. 216. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że skutkiem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przejście na Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnych do realizacji tej inwestycji (wywłaszczenie nieruchomości). Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotem regulacji u.g.n. jest między innymi (art. 1 ust. 1 pkt 5) określenie zasad "wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Jednakże w ocenie skarżącego okoliczność, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie określa zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wcale nie przesądza, iż takie nieruchomości zwrotowi podlegać nie mogą. Specustawa drogowa zawiera jedynie fragmentaryczną regulację co do trybu nabywania nieruchomości i ustalenia odszkodowania (odpowiednie stosowanie prawa). Z okoliczności tej nie wynika, że u.g.n., w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie stosuje się. Taka możliwość wynika w ocenie skarżącego z przedmiotu u.g.n., określonego we wspomnianym art. 1 ustawy. Inna wykładnia powyższych przepisów stałaby wszak w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem strony skarżącej, należy uznać, iż w przypadku zwrotu nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) na podstawie specustawy drogowej zbędne jest odwoływanie się do art. 216 u.g.n. Powyższe stanowisko zostało zawarte miedzy innymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r.II SA/Gl 16/15. Tym samym, mając na względzie powyższe, brak było podstaw do zastosowania art. 61a k.p.a., w szczególności, że organ w oparciu o zasady k.p.a. winien dążyć do ustalenia faktycznego wykorzystania nieruchomości, której własność została odjęta na cel publiczny, a jej faktyczne wykorzystanie służy zaspokojeniu potrzeb podmiotu komercyjnego i nie ma charakteru drogi publicznej.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...].

W podstawie prawnej postanowienia organ odwoławczy wskazał art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że zażalenie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji jest prawidłowe, jednakże konieczność odmowy wszczęcia postępowania wynika z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (u.d.p.) "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Jak wynika natomiast z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r. II SA/G1 1873/13 "grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców".

Zdaniem Wojewody, objęte wnioskiem skarżącego działki należy zaliczyć do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że działka nr 1060 w [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uległa podziałowi na działki nr: 1060/1, 1060/2, 1060/3. Działki nr 1060/1 i 1060/2 stały się własnością Gminy Miasto [...] i zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznych dróg gminnych 1KDL i 2KDL" i "Budowa publicznej drogi gminnej (ulicy [...])". Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, zwrot rzeczonej nieruchomości w świetle powołanych przepisów ustawy oraz judykatury jest niedopuszczalny.

Wojewoda podał, ze zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości interpretacyjne budzi przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a k.p.a. Organ podał, że pomocniczo w dookreśleniu tej przesłanki można sięgnąć do podobnej regulacji zawartej w art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.) oraz opartych na niej poglądach doktryny, a także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewoda wskazał, że stosownie do treść art. 165a § 1 o.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 tej ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Użyty w powołanym przepisie zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. III SA/Wa 2207/06). Zdaniem organu odwoławczego, dodać należy, że inne przyczyny, o których mowa w art. 165a § 1 o.p., to w szczególności brak w przepisach ustaw podatkowych podstawy rozpatrzenia żądania danej treści (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r. III SA/Wa 3313/08). Niemniej, przywołane powyżej przesłanki nie wyczerpują w żadnej mierze klauzuli zawartej w art. 61a § 1 in fine k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że nie należy wykluczać sytuacji, iż w różnych sprawach przesłanki te mogą kształtować się w różny sposób, odnosić się do odmiennych przyczyn uzależnionych od charakteru danej sprawy bądź charakteru postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że przenosząc powyższe rozważania na grunt opisywanej sprawy wskazać należy, że skoro art. 2a u.d.p. nie przewiduje możliwości, aby właścicielem nieruchomości przejętej pod drogę publiczną był inny podmiot niż Skarb Państwa bądź właściwy samorząd województwa, powiatu lub gminy, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] posługując się regulacją zawartą w art. 61a k.p.a., zgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 61a k.p.a., wskutek dokonania błędnych ustaleń w zakresie uregulowań art. 2a ust. 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż działki nr 1060/1 i 1060/2 w [...] należy zaliczyć do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Skarżący podniósł, że ustalenia organów administracji są błędne, niewykazane i nieudokumentowane. Zgodnie z uregulowaniami u.d.p., status drogi publicznej zdeterminowany jest formalnym zaliczeniem, w trybie przewidzianym ustawą, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanowi podstawy do zaliczenia danej nieruchomości – drogi, do jednej z kategorii dróg, co w ocenie skarżącego wskazuje, że dokonane przez organy ustalenia są dokonane w sposób sprzeczny z ustawą, w oparciu o decyzję, z treści której nie można wywieść twierdzeń organu. Skarżący podniósł, że nieruchomość objęta wnioskiem nie jest drogą publiczną, gdyż nie może z niej korzystać każdy, jako że została przegrodzona szklanymi kurtynami, uniemożliwiającymi nie tylko wjazd, ale również przejście po godzinach zamknięcia obiektu handlowego "[...]" i jest wykorzystywana na cele komercyjne podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Skarżący podał, że ponieważ organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał błędnych ustaleń, jego pełnomocnik zwrócił się pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. do zarządcy drogi o udzielenie odpowiedzi na pytania, które pozwolą ustalić status nieruchomości objętych skargą. Jak podał skarżący, pismo to zostało doręczone zarządcy w dniu 8 czerwca 2017 r., niemniej do dnia wniesienia skargi nie uzyskano na nie odpowiedzi.

W ocenie skarżącego na uwagę zasługuje również pozostająca w obrocie prawnym uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości, w tym działki objętej wnioskiem skarżącego, służebnością gruntową polegającą na prawie korzystania z budynku wybudowanego nad nieruchomościami obciążonymi oraz przebudowy i rozbudowy budynku. Skarżący podniósł, że treść powyższej uchwały stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się oczywiście uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej zarzutach. Właściwe podstawy uwzględnienia skargi Sąd wziął jednak pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazała, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1,4 i 7 w zw. z art. 26 § 2-3 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 2 u.g.n., natomiast organ odwoławczy – nie dostrzegając powyższego naruszenia – utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji są dotknięte naruszeniami prawa procesowego stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 61a § 2 k.p.a., i jako takie podlegają sankcjonowaniu poprzez ich uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), niezależnie od przesłanki konieczności lub możliwości albo istotności wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. W odniesieniu do wad wznowienia postępowania administracyjnego ustawodawca ustanawia bowiem swoiste domniemanie ich wpływu na wynik sprawy, nakazując przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie (droga administracyjna) lub wzruszenie orzeczenia administracyjnego dotkniętego tego rodzaju wadą (droga sądowoadministracyjna).

Powyższe naruszenia prawa są konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 142 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

W sprawie będącej przedmiotem skargi nie jest sporne, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem działek nr 1060/1 i 1060/2 stała się Gmina Miasto [...]. Powyższe działki stały się przedmiotem wniosku skarżącego o zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości, której był on współwłaścicielem. Gmina Miasto [...] została natomiast uznana za stronę postępowania, co potwierdza fakt odrębnego doręczania Gminie postanowień organów pierwszej i drugiej instancji.

Niezależnie od oceny dopuszczalności lub zakresu stosowania przepisów rozdziału 6 ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do spraw dotyczących nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 11f ust. 1 pkt 6) wniosek skarżącego niewątpliwie zainicjował postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 61 § 3 k.p.a.). Jest kwestią oczywistą, że sam wniosek może i powinien podlegać weryfikacji z punktu widzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania. Negatywna weryfikacja takiego wniosku może prowadzić do następczej odmowy wszczęcia postępowania w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (art. 61a k.p.a.). Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że ponieważ z chwilą skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego postępowanie to rozpoczyna się i przynajmniej tymczasowo jest w toku, dlatego również w jego ramach obowiązują reguły i gwarancje proceduralne, w tym kodeksowe przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu, organu i członka organu kolegialnego (art. 24-27 k.p.a.), nawet jeśli organ je prowadzący dojdzie do przekonania, że postępowanie to należy znieść poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Takie podejście ma niewątpliwie istotny walor gwarancyjny, gdyż zapobiega sytuacji, w której pracownik lub organ podlegający wyłączeniu podejmują rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania z naruszeniem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o zwrot dotyczył nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...], która była od początku traktowana jako strona postępowania (m.in. doręczano jej postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji), dlatego należy przyjąć, że Prezydent Miasta [...] (prezydent miasta na prawach powiatu) sprawujący funkcję starosty podlegał od początku (od momentu wszczęcia postępowania w wyniku skutecznego złożenia wniosku) wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a.

Powyższe zasady wynikają z art. 24 § 1 pkt. 1, 4 i 7 w zw. z art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 k.p.a. i skutkują w przedmiotowej sprawie wyłączeniem wszystkich pracowników organu oraz samego organu. Jeśli bowiem pełniący funkcję starosty prezydent miasta na prawach powiatu nie może orzekać w sprawie jako osoba pozostająca z gminą w co najmniej ustrojowo-organizacyjnej zależności (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub jako osoba będąca ustrojowym przedstawicielem (reprezentantem) gminy (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.), to jest rzeczą oczywistą, że również podlegli mu pracownicy urzędu miasta jako podmioty znajdujące się w stosunku zależności służbowej nie mogą orzekać w przedmiotowej sprawie z upoważnienia prezydenta jako bezpośredniego reprezentanta miasta (art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.) W konsekwencji wobec ustawowego wyłączenia wszystkich pracowników urzędu miasta organ pierwszej instancji stał się niezdolny nie tylko do końcowego załatwienia sprawy, lecz również do prowadzenia w jej przedmiocie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji – wobec wyłączenia organu pierwszej instancji – znajduje zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., nakładający na organ wyższego stopnia (w tym wypadku właściwego wojewodę) obowiązek wyznaczenia innego organu (starosty powiatu leżącego w granicach województwa) do załatwienia sprawy wniosku o zwrot udziału w nieruchomości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji w razie uznania, że stroną tego postępowania jest reprezentowana przez niego Gmina, zastosuje przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 1, 4 i 7 w zw. z art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 k.p.a., zwracając się do Wojewody o wyznaczenie innego organu. Jeżeli natomiast organ orzekający w pierwszej instancji uzna, że Gmina nie jest stroną postępowania, to konsekwencją takiego stanowiska będzie brak dopuszczalności kwestionowania przez Gminę rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze względu na brak legitymacji.

Niezależnie od powyższych stwierdzeń Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga status działki nr 1060/2, która została uznana przez organy za drogę publiczną niepodlegającą przepisom u.g.n. o zwrocie nieruchomości ze względu na przepisy art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z załączonego do skargi pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że działka nr 1060/2 jest drogą wewnętrzną, która nie została zaliczona do dróg publicznych. Dodatkowo z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zaliczenia dróg w [...] do kategorii dróg gminnych wynika, że o ile działka nr 1060/1 została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o tyle działka nr 1060/2 nie została objęta powyższą uchwałą. Właściwe organy muszą zatem w toku ponownego postępowania dokonać weryfikacji swoich ustaleń faktycznych i ocen prawnych, albowiem niewątpliwie brak w aktach sprawy dowodów na okoliczność posiadania przez działkę nr 1060/2 statusu drogi publicznej.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości przejętej przez gminę w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na fakt, że nieruchomość ta stanowi aktualnie drogę publiczną i nie może stać się przedmiotem zwrotu na rzecz osoby fizycznej, jest warunkowana uprzednią oceną prawną co do dopuszczalności stosowania przepisów u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do tych nieruchomości, które zostały przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Ponownie orzekając w sprawie właściwe i prawidłowo obsadzone organy dokonają zatem w pierwszej kolejności ponownej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętych na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając jednak, że odmowa wszczęcia tego postępowania ze względu na status działki nr 1060/2 jako drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w materiale procesowym zawartym w aktach administracyjnych. Organy dokonają także wykładni i zastosowania przepisów rozdziału 6 ("Zwrot wywłaszczonych nieruchomości") działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w tym przede wszystkim art. 23 tej ustawy) na tle wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości przejętej na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej. Ocena prawna organów musi być przy tym szczegółowa i wyczerpująca oraz musi uwzględniać aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Organy orzekające w sprawie muszą również pamiętać, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn przedmiotowo-prawnych (związanych przede wszystkim z przepisami wyłączającymi lub ograniczającymi dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie danego typu) ma charakter wyjątkowy i wymaga wskazania w podstawie prawnej i uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania także przepisów pozaprocesowych (zasadniczo z zakresu prawa materialnego), które stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.