Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1315/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1315/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie WSA Dorota Dąbek, SO del. Janusz Bociąga (spr.), , Protokolant Renata Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r., sprawy ze skargi R. S., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 4 maja 2010 r. nr [...], w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

| |

| |

|Uzasadnienie |

|Decyzją nr [...] z [...] 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania R. S. |

|jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, wskazując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 , art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku |

|o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Organ |

|wskazał, że powodem odmowy jest niespełnienie przez rolnika warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż |

|1ha, który to wymóg wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia zgłoszona we |

|wniosku wynosiła 1 ha, zaś powierzchnia, co, do której wniosek został rozpatrzony – 0, 97ha. Nieprawidłowość ustalono w oparciu o pomiary|

|tzw. powierzchni ewidencyjno- gospodarczej. Powierzchnia ta jest ustalana dla każdej działki ewidencyjnej, na podstawie danych zawartych |

|w ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęć lotniczych. W przypadku działki rolnej C, z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,31ha |

|wykluczono na podstawie tych pomiarów 0,03ha. |

|R. S. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie, domagając się przyznania wnioskowanych płatności. W odwołaniu |

|zarzucił, że nie widział zdjęć, które były podstawą pomiarów działki, dokonanych przez organ. Jego zdaniem to organ jemu winien |

|udowodnić, że zakwestionowanej części nie wykorzystuje rolniczo. Tymczasem nie udowodniono mu zmniejszenia powierzchni tak |

|wykorzystywanej. |

|Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 4 maja 2010 roku, Nr [...] utrzymał w mocy |

|zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli |

|administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku. Na podstawie tej |

|kontroli ustalono, że skarżący nie dochował podstawowego wymogu związanego z płatnościami, a mianowicie, że powierzchnia działek |

|zadeklarowanych musi wynosić co najmniej 1ha. Odnośnie postępowania dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że to na starającym się o |

|płatności spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w |

|ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący natomiast nie przedłożył żadnych materiałów, mogących podważyć ustalenia organu |

|pierwszej instancji. |

|Na powyższą decyzję R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniósł, że art. 3 ust. 3 ustawy o|

|płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien, jako stronę obejmować także Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji |

|Rolnictwa. Stąd też Trybunał Konstytucyjny winien uznać ten przepis za sprzeczny z Konstytucją. Skarżący podniósł, że różnica 3 arów |

|stała się powodem wykluczenia go z prawa do płatności za 2009 rok. Jego zdaniem, aby ustalić powierzchnię użytkowaną gospodarczo, należy |

|ustalić, co na działce się znajduje. Odliczenie powierzchni musi nastąpić od powierzchni całej działki ewidencyjnej, a nie tylko od tej |

|części, którą skarżący zadeklarował. Różnica w powierzchni działki winna zostać, zdaniem skarżącego, wyjaśniona przez organ administracji|

|publicznej, a to z uwagi na treść art. 77 k.p.a. R. S. zarzucił także, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza została oceniona na |

|miejscu, bez jego udziału. Zdaniem skarżącego organ nadto nie wskazał, co dokładnie wynika z ortofotomapy, nie udowadniając tym samym |

|braku rolniczego wykorzystania działki. Skarżący podniósł też, że wcześniej rzetelność wniosku została stwierdzona bez zastrzeżeń |

|kontrolą na miejscu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o |

|jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1068/10 oddalił skargę. Sąd podzielił |

|stanowisko organu w całości |

|Skarżący od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił w szczególności:- |

|naruszenie art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl, którego jednolita płatność obszarowa |

|przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi |

|rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji|

|producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,-naruszenie art. 58 akapit drugi rozporządzenia|

|Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 |

|odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia |

|bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w |

|odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.), w |

|świetle którego, jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej |

|pomocy obszarowej, podczas gdy w okolicznościach sprawy różnica ta wyniosła 3%. |

|. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn akt II GSK 998/11 uchylił |

|zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; W uzasadnieniu wyroku |

|Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, |

|stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest jedynie podstawą przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności |

|obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów. Natomiast problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności |

|obszarowej nie jest przedmiotem tych przepisów, a więc art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. NSA zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie |

|wskazano przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby |

|ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości|

|przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast "działka rolna" w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia |

|Komisji (WE) Nr 1122/2009 oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę |

|upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki |

|rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania |

|działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności, z którym powinna być |

|ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem |

|krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej |

|dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę|

|możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita |

|wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Kwestie związane z określeniem powierzchni działek |

|szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, |

|takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie|

|mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej |

|szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym |

|regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod |

|warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach |

|uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. |

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w niniejszym składzie kierując się wytycznymi i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 1 sierpnia, 2012r., które podzielił w całości - dokonał ponownej analizy akt sprawy i uznał, że skarga R. S. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skarżącego. Przechodząc do analizy sprawy pod kątem jej zgodności z prawem na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, że Sąd oddalił wniosek skarżącego odnośnie dopuszczenia dowodów ze zdjęć fotograficznych na okoliczność sposobu użytkowania działek. Sąd administracyjny nie jest powołany do merytorycznego załatwienia sprawy, ale wyłącznie do kontroli prawidłowości stosowanego prawa przez organy. Sąd nie prowadzi własnych ustaleń faktycznych, stąd prowadzenie postępowania dowodowego jest niedopuszczalne. Natomiast odnośnie meritum sprawy Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, niemniej jednak dopuściły się błędnej interpretacji prawa materialnego.

Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska organu, że skoro skarżący zadeklarował najmniejszą powierzchnię gruntów rolnych, jaką jest 1 ha, uprawniającą do otrzymania płatności obszarowej to każde uchybienia w rolniczym wykorzystaniu tej powierzchni pozbawiają skarżącego wnioskowanej płatności. Ta błędna interpretacja prawa materialnego jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, a takim nie jest art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Natomiast w świetle przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności, z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Przepis art. 7 ust. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie, z którymi należało uznać, że ciężar dowodu, wynikający z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obciąża również organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne opiera się na założeniu, że organ administracji w sposób władczy rozstrzyga o indywidualnych i konkretnych uprawnieniach bądź obowiązkach strony. Użyte w art. 3 ust. 3 ustawy sformułowanie "strona" musi być rozumiane ściśle, zgodnie z art. 28 kpa. Nadto to właśnie wnioskujący o przyznanie płatności podaje okoliczności, z którymi wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, organ zaś ma obowiązek weryfikacji, czy okoliczności te zostały udowodnione. Zdaniem Sądu ustalenia organ, wskazujące na brak pełnego wykorzystania na cele rolnicze działek skarżącego w deklarowanej wysokości 1 ha, są rzetelne i znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy. W tym zakresie skarżący, na którym spoczywał ciężar dowodu na okoliczność rolniczego wykorzystania powierzchni zadeklarowanych działek, nie przedstawił dowodów podważających ustalenia organu. Należy podnieść, że postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy kpa., co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 roku, Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2, w postępowaniu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 3). Oznacza to znaczne ograniczenie przewidzianych w kpa zasad prawdy materialnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a. (zgodnie z nim okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów) oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich ustaleń faktycznych. Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie niezgodności z Konstytucją RP zapisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.. Przepis powyższy przewiduje, iż to na osobie, która z faktu wywodzi skutki prawne, spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu. Oznacza to, iż w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obowiązuje wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie, z którą to organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W sprawach, dotyczących płatności systemowych obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, to znaczy jest on zobowiązany przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń. Przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza też, że konsekwencje nieudowodnienia danej okoliczności ponosi właśnie ona.Takie rozwiązanie ustawowe, aczkolwiek ewidentnie mniej korzystne dla strony postępowania niż w przypadku innych postępowań administracyjnych, których obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, nie może jednak w żadnym wypadku zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych Przypisanie ciężaru dowodu konkretnej stronie stanowi instytucje znaną innym procedurom, prawidłowo w nich funkcjonującą – wskazać można na art. 6 k.c., obowiązujący w postępowaniu cywilnym, a treścią identyczny z omawianą regulacją art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawodawca może – nie naruszając zasady państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, ani żadnej innej normy o randze konstytucyjnej – tak ukształtować model konkretnego postępowania, iż brak zgłoszenia przez skarżącego dowodów na poparcie jego twierdzeń będzie skutkować uznaniem ich za nieudowodnione. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności pod kątem przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzje oraz decyzje organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.