Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 526/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1 pkt 1, pkt 4, art. 5 par. 2 pkt 2, pkt 4, art. 7, art. 16 par. 1, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 25, art. 27, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 1-7, art. 157 par. 1, art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2, art. 151, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1736/09 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1736/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], została nałożona na T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kara pieniężna w wysokości 8.000,- złotych. Podstawą jej nałożenia było ustalenie wykonywania przez stronę transportu drogowego bez wymaganej licencji. Powyższe stwierdził inspektor transportu drogowego w dniu [...] grudnia 2007 r. podczas kontroli pojazdu marki Opel Astra o nr rej. WN 76327 dokonanej w W. przy ulicy E. P. Kierowca M. N. wykonujący przewozy w imieniu strony okazał do kontroli wypis z licencji wystawiony na J. P. "O." oraz zaświadczenie o spełnieniu wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym i identyfikator wystawiony przez spółkę T. W trakcie kontroli stwierdzono w pojeździe fakt zamontowania kasy fiskalnej oraz terminala radiowego, za pomocą którego kierowca otrzymywał zlecenia od dyspozytorów T. Sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynikało, iż w pojeździe zamontowano urządzenie z napisem T. oraz numerem telefonu [...]. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli potwierdził protokół nr [...].

W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na ww. decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. odrzucił skargę strony z powodu upływu terminu do jej wniesienia.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2008 r.

Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr[...], zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przekazał wniosek według właściwości do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2009 r., nr[...], odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,- zł stwierdził, iż wniosek jest bezzasadny. Organ nie stwierdził wad prawnych decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że możliwość odwołania się strony do organu nadrzędnego, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika wprost z ust. 5 art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym). Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego jest decyzją wydaną w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nie przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. została sprostowana oczywista omyłka w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w której nazwa organu "Inspektorat" zastąpiona została wyrazem "Inspektor". Ponadto wskazał, że przedmiotowa decyzja została w sposób prawidłowy podpisana przez upoważnionego w odpowiedniej formie pracownika stosownie do treści art. 268a k.p.a.

Odpierając zarzut rażącego naruszenia prawa w postaci nie doręczenia pełnomocnikowi strony J. C. decyzji organu II instancji wskazał, że strona ustanowiła dwóch pełnomocników: J. C. oraz Ł. B. Pełnomocnictwo udzielone Ł. B., któremu doręczono decyzję, obejmowało m. in. umocowanie do działania przed instancjami odwoławczymi. Organ stwierdził, że w wypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników do organu należy wybór, któremu z nich należy dokonać doręczenia pisma, jeżeli z treści pełnomocnictwa ani z oświadczenia strony nie wynika jednoznaczne stanowisko w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ podniósł, że nie jest to przesłanka zawarta w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozpatrywania sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik Spółki podniósł ponownie te same argumenty co w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku, zarzucił nieważność bowiem uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. przez organ, który nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji z dnia 24 września 2008 r. Stwierdził, że stosownie do brzmienia art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt. 3 k.p.a. organem właściwym dla rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jest organ wyższego stopnia, czyli Minister Infrastruktury.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 roku. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do nowego zarzutu skarżącej organ wskazał, iż właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury nie był właściwy do wydania przedmiotowej decyzji a jedynie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako centralny organ administracji rządowej podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu. Wskazał, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję pełnomocnik strony ponowił zarzuty, które były już przedmiotem rozpoznania przez organ. Ponadto w treści skargi wskazał również na nowe zarzuty, które nie były podnoszone w toku postępowania m.in. nie wyłączenia od udziału w sprawie inspektora transportu drogowego przeprowadzającego kontrolę oraz zarzut polegający na stwierdzeniu, iż organy inspekcji nie miały prawa nałożyć na kontrolowanego kary pieniężnej, na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie podniesionych wcześniej zarzutów.

Odnosząc się do nowego zarzutu zawartego w skardze uznał, że nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji. Powołał się na art. 93 ustawy o transporcie drogowym stanowiącym o uprawnieniu m. in. inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 ww. ustawy i prawa do nałożenia na wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem kary pieniężnej - w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast nie jest on władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej i strona nie może skutecznie ominąć tej zasady poprzez podnoszenie zarzutów merytorycznych, czyli dotyczących istoty sprawy. Sprawa została bowiem rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a., który zdaniem skarżącego, nie miał uprawnień do orzekania o nieważności decyzji stwierdził, że jest chybiony.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki co do zarzutu, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, że to Minister Infrastruktury był właściwy do jej wydania.

W związku z treścią art. 157 § 1 k.p.a. wskazał, że w kodeksowy zakres pojęcia "minister" wchodzą także organy centralne, jakim niewątpliwie jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a.

Wskazał, iż organ słusznie przyjął, że skoro żaden z pełnomocników nie wypowiedział się, któremu należy doręczać korespondencję, organ mógł sam dokonać wyboru – mając na względzie zakres pełnomocnictwa. Podkreślił, że ustanowienie dwóch pełnomocników nie oznacza że organ ma obowiązek doręczania pism, czy rozstrzygnięcia wszystkim pełnomocnikom. Należy stwierdzić, że powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie "pominięcia przez organ administracji pełnomocnika strony", jest całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego jaki jest w sprawie niniejszej, gdzie decyzja została przesłana pełnomocnikowi Ł. B., któremu pełnomocnictwa ogólnego do działania w imieniu spółki udzielono w dniu [...] czerwca 2008 r. i nie zostało ono cofnięte.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał także nowy zarzut, podniesiony dopiero w skardze. Zauważył, że postępowanie administracyjne, jakie zostaje wszczęte na skutek naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym toczy się na podstawie tej ustawy, zaś art. 56 ustawy o transporcie drogowym stanowi wprost o prawie do nakładania kar pieniężnych przez inspektora. Wskazał też, że z zestawienia norm art. 50 i art. 55, art. 56, art. 68 ust. 1, art. 73 ust. 1 ww. ustawy wynika, że inspektorzy mają prawo do dokonywania kontroli, sporządzania z niego protokołu i nakładania kary pieniężnej – w formie decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji uznał za niezrozumiały zarzut, że przepis art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli – w sytuacji, gdy dają takie możliwości wskazane w ww. przepisach normy.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż art. 75 ustawy o transporcie drogowym stanowiąc, że wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie wymienionych w nim postępowań daje Inspekcji dodatkowe uprawnienia, czyli może ona także skierować do właściwego organu wniosek o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy oraz o wszczęcie postępowania karnego lub karnoskarbowego.

Sąd nie podzielił zarzutu, iż decyzja organu II instancji została wydana nie przez organ administracji, a przez jego aparat pomocniczy. Wskazał, że kwestia oczywistej omyłki została wyczerpująco wyjaśniona przez organ w decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów, które były już przedmiotem rozpoznania przez organ, iż decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz jak podnosił wcześniej, narusza przepisy postępowania art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. Wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., tj. w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. Sp. z o.o. w W.

Wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u..s.a.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że skarżący w momencie kontroli wykonywał przewóz osób, podczas gdy akta postępowania nie zawierają żadnego dowodu potwierdzającego wykonywanie przewozu jakiegokolwiek pasażera, co stało się przyczyną bezzasadnego oddalenia skargi i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

b) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.,

c) art. 1 § 1 i§ 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

d) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego w osobie R. S. rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego orzekł z naruszeniem zasady nemo est iudex in causa sua, tj. w odniesieniu do zarzutów niewłaściwego umocowania tejże R. S. w zwykłym toku postępowania administracyjnego, co jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż R. S. nie może być sędzią we własnej sprawie.

II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 50 w zw. z art. 55 w zw. z art. 68 ust. 1 i w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż przywołane ww. przepisy stanowią podstawę do nakładania na podmioty kontrolowane kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, czego konsekwencją było bezzasadne oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku spółka wskazała, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Obie decyzje – jak wskazano podpisała R. S., tym samym w ocenie Spółki stała się sędzią we własnej sprawie, rozstrzygając o zarzutach odnośnie swojego uprawnienia. Ponadto Spółka wskazała, iż w sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie zgromadzono dowodów z których wynika, że w momencie kontroli strona wykonywała przewóz osób. Podniosła, iż podczas kontroli w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą – a tylko faktyczny, zarobkowy przewóz w oparciu o licencję podlega ustawowym ograniczeniom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc do jej rozpoznania należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idący w skutkach, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, poprzez oddalenie skargi kasacyjnej od decyzji podjętej w warunkach nieważności.

Zdaniem skarżącego, R. S. powinna była powstrzymać się od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r., zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r.). Postępowanie to narusza bowiem zasadę nemo est iudex in causa sua (nemo est iudex in propria causa).

Z akt sprawy wynika istotnie, iż zarówno decyzja odwoławcza podjęta w postępowaniu zwykłym jak i obie decyzje podjęte w trybie nadzwyczajnym zostały wydane przez tę samą osobę R. S. – Dyrektor Biura Prawnego i Orzecznictwa, działającą z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało wyjaśnienie czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do osoby R. S.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym Główny Inspektor Transportu Drogowego jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Wobec czego w postępowaniu administracyjnym mają do niego zastosowanie przepisy regulujące uprawnienia ministrów. Stosownie bowiem do art. 5 § 2 pkt 2 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to (...) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra jest ten organ. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (...) nie służy odwołanie, jednakże stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że uprawnionym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 września 2008 r. i wydania stosownej w tym zakresie decyzji był ten sam organ, który wydał decyzję w trybie zwykłym, w tym wypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego. Podobnie ten sam organ był uprawniony do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Skarżący zarzucił, iż podjęte w trybie nadzwyczajnym decyzje naruszają art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W związku z tym należy wyjaśnić, jaki charakter miał udział R. S. w przeprowadzonych przez organ postępowaniach zakończonych wydaniem przedmiotowych decyzji.

Na wstępie wypada stwierdzić, że w niniejszej sprawie sąd nie jest związany (w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdy tymczasem ta sprawa dotyczy decyzji wydanych przez organ monokratyczny. Zauważenia też wymaga, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Sąd wyraził pogląd, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Przechodząc więc do rozważań nad zasadniczą kwestią, należy wskazać, iż zakwestionowane przez skarżącego decyzje zostały podpisane przez osobę działającą z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a wobec tego powstaje kolejna wątpliwość czy zakres przekazanych uprawnień mieści się w zakresie ustawowych kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Innymi słowy czy mógł on udzielić takiego upoważnienia podległemu pracownikowi czy też był zobowiązany do osobistego działania w tym postępowaniu. Co do zasady, przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązanie umożliwia dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na inne osoby niż osoby piastujące funkcje organów administracyjnych, co w przypadku organów monokratycznych ma istotne znaczenie.

Stosownie bowiem do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Zgodnie z art. 50 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego jest uprawniony do prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym wydawania decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowania innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach: a) licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, b) zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, c) formularzy jazdy, d) zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, e) świadectw kierowcy, f) certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10.

Wydana przez organ decyzja spełnia zatem zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe, jest wydana w granicach upoważnienia i dotyczy spraw podlegających rozpoznaniu przez ten organ. Należy także przyjąć, że decyzja wydana przez pracownika, działającego z upoważnienia, wywiera taki sam skutek jak decyzja wydana przez osobę piastującą funkcję organu. Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu.

Przyjmując zatem, że bez względu na to czy decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję organu czy też przez osobę która działa z upoważnienia tego organu zawsze będziemy mieli do czynienia z decyzją wydaną przez ten organ, to za niedopuszczalne należy uznać zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie takiej interpretacji, w myśl której przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie, w zależności od tego, czy decyzja w pierwszej instancji została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia.

Dodatkowo, w przypadku określania kompetencji do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wypada zauważyć iż instytucja ponownego rozpoznania sprawy różni się od instancyjnej kontroli decyzji administracyjnej. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez ten sam organ, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie dochodzi bowiem do "autokontroli decyzji", tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przyjęcie przez ustawodawcę powyższej koncepcji nie narusza praw strony do ochrony słusznych interesów. Władcze działanie administracji publicznej wobec jednostki zostało poddane sformalizowanemu działaniu regulowanemu przepisami kodeksu administracyjnego oraz wymiarowi sprawiedliwości przez przyznanie prawa do sądu. Standardem ochrony służącej jednostce jest prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy zarówno w drodze procesu administracyjnego jak i w drodze procesu sądowego. Gwarancją ich realizacji jest system instytucji ustrojowych oraz procesowych.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP rozpoznanie i rozstrzyganie spraw przez organ administracji publicznej jest poddane kontroli sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Standardy prawa do sądu wyznacza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.

Przepisy prawa procesowego zawierają również cały szereg gwarancji, wśród których jest instytucja wyłączenia.

Konstrukcja prawna instytucji wyłączenia nie może jednak prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa.

Przechodząc zatem, wobec nie uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., do rozpoznania kolejnych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, czego skarżący jakby nie zauważa. Treść zrzutów, jak i towarzysząca im argumentacja wskazuje, że skarżący w ramach tego postępowania kwestionuje poprawność przeprowadzonego w trybie zwykłym postępowania kontrolno – administracyjnego. Stąd zarzucenie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten reguluje postępowanie dowodowe i stanowi gwarancję realizacji fundamentalnej zasady postępowania dowodowego - prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Nakazuje bowiem, aby postępowanie wyjaśniające było prowadzone w taki sposób, który umożliwiłby dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną oraz doprowadziło do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów.

W postępowaniu w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w sposób taksatywny w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym postępowanie dowodowe w tym wypadku w sposób naturalny ulega ograniczeniu w porównaniu do zakresu postępowania dowodowego prowadzonego w trybie zwykłym. To przedmiotowe rozróżnienie na tryb zwykły oraz tryby nadzwyczajne jest rezultatem ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Innymi słowy wzruszenie decyzji ostatecznych jako wyjątek od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym ogólnej zasady trwałości decyzji może nastąpić tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz gdy

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie prowadzone w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji ogranicza się więc do zbadania czy dana decyzja jest dotknięta jedną z istotnych wad kwalifikowanych, o jakich mowa w powołanym przepisie lub też w innych przepisach odrębnych. Strona nie może zatem oczekiwać od organu, iż w trybie o stwierdzenie nieważności, organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie.

Zatem podnoszona przez skarżącego argumentacja, wskazująca na nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu kontrolno-wymiarowym, czy też na dokonanie odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie może przynieść zamierzonego rezultatu, ponieważ nie dotyczy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności.

W stanie sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Kwestionując zatem podjęte rozstrzygnięcie w sprawie skarżący powinien był przede wszystkim wskazać w jaki sposób doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz wykazać stopień tego naruszenia i jego wpływ na wynik sprawy.

Takich zarzutów w skardze kasacyjnej brak.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut oparty na naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., który z istoty rozpoznawanej sprawy nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art., 27 k.p.a.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 1 pkt 2, czy też art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, iż przepisy te stanowią podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło. Skarżący wskazał wprawdzie na inne przepisy, lecz nie uzasadnił, na czym miałoby polegać ich naruszenie, a tym samym nie wykazał stopnia ich naruszenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy.

Za bezskuteczne należy bowiem uznać powołanie się na art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. jak też na art. 141 p.p.s.a.

Wskazane przepisy art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym i już z tego względu nie mogą stanowić podstawy do podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Niewątpliwie sąd ten przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) orzekając w sprawie skargi na wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Okoliczność, że rozstrzygnięcie podjęte w następstwie przeprowadzonej kontroli nie odpowiadało oczekiwaniom skarżącego, nie może stanowić podstawy dla twierdzenia o naruszeniu przepisów kompetencyjnych, do których Sąd I instancji się zastosował.

Natomiast powołany przez skarżącego art. 141 p.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, stąd też bez wskazania, o jaką z nich chodzi nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 141 p.p.s.a. W związku z tym należy jedynie przypomnieć, iż zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2 (§ 1). W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku (§ 2). Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (§ 4).

Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tej części, nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarżący powinien był nie tylko konkretnie wskazać przepis jaki został w jego ocenie naruszony, ale także uzasadnić na czym to naruszenie polegało oraz wykazać stopień tego naruszenia. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 50 w zw. z art. 55, w zw. z art. 68 ust. 1, w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, przez Sąd I instancji, że powołane przepisy stanowią podstawę do nakładania na podmioty kontrolowane kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, czego konsekwencją było bezzasadne oddalenie skargi, należy przypomnieć, iż w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym jego zastosowanie, tj. tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zatem skarżący, zarzucając Sądowi dokonanie błędnej wykładni prawa oraz niewłaściwe jego zastosowanie, powinien był przede wszystkim wskazać, jak przepis taki należy rozumieć, a także podać przepis, który w jego ocenie powinien być w sprawie zastosowany.

Przedmiotowy zarzut nie zwiera tych elementów, a tym samym nie spełnia on stawianych mu wymogów.

Poza tym należy zauważyć, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący w istocie zmierzał do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy. Podniósł, iż brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym, a jedynie podczas kontroli. Tymczasem ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a jedynie może stanowić podstawę skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.