Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1423/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/11 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/11Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę B. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Izby Celnej w P., na podstawie art. 222 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 222 ust. 5, art. 24 ust. 4, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił B. B. z dniem [...] kwietnia 2011 r. ze Służby Celnej.

Organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 28 grudnia 2010 r., doręczonym skarżącemu w dniu 3 stycznia 2011 r., złożył skarżącemu propozycję nowych warunków pełnienia służby określających miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe i uposażenie. Jako podstawę złożenia opisanej propozycji organ wymienił art. 222 ust. 3 przywołanej ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w P. we wskazanej propozycji pouczył skarżącego, iż jest zobowiązany, w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania, do złożenia oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia, przy czym, zgodnie z art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, niezłożenie oświadczenia w podanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. Nadto, zaznaczył, że propozycja zawierała również informację, że odmowa przyjęcia propozycji obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby po upływie 2 tygodni w stosunku do funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej oraz po upływie 3 miesięcy w stosunku do funkcjonariuszy w służbie stałej – od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji.

Organ I instancji ustalił, że skoro termin do złożenia oświadczenia upłynął skarżącemu w dniu 10 stycznia 2011 r., a skarżący wymagane oświadczenie złożył dopiero w dniu 13 stycznia 2011 r., to doszło do uchybienia 7 dniowego terminu i zaistniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Postanowieniem z dnia 4 marca 2011 r. wszczął takie postępowanie, a postanowienie to doręczył skarżącemu w dniu 7 marca 2011 r.

Organ podał, że w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. skarżący podniósł, że przekroczenie 7 dniowego terminu było niezawinione, bowiem było spowodowane długotrwałą chorobą skarżącego połączoną ze zwolnieniem lekarskim i pozostawaniem pod stałą opieką medyczną. Natomiast, 13 stycznia 2011 r. był pierwszym dniem, w którym złożenie oświadczenia stało się możliwe, ponieważ w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 12 stycznia 2011 r. stan zdrowia i seria badań kontrolnych uniemożliwiły mu podjęcie jakichkolwiek czynności.

Zdaniem organu, zwolnienie, o którym mowa w art. 222 ust. 6 pkt 2 ustawy, ma zawsze charakter obligatoryjny, o ile tylko wystąpiły okoliczności wymienione w przepisie art. 222 ust. 5 ustawy. W ocenie organu, w sprawie zaistniały wszystkie konieczne i wystarczające warunki do zwolnienia funkcjonariusza, bowiem skarżący nie złożył oświadczenia w zakreślonym przez ustawodawcę 7-dniowym terminie, a odstępując od złożenia tego oświadczenia skarżący w konsekwencji odmówił przyjęcia propozycji.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 222 ust. 5 i 6 ustawy o Służbie Celnej jest zwolnieniem obligatoryjnym. Do zastosowania tego obligatoryjnego trybu wystarczające jest ustalenie, iż doszło do prawidłowego doręczenia pisemnej propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia oraz upłynął 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym podnoszone przez skarżącego okoliczności przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim pozostają bez wpływu na skuteczność doręczenia propozycji. Szef Służby Celnej uznał, że przywołane przez skarżącego okoliczności nie wyłączają nałożonego na kierowników urzędów ustawowego obowiązku (art. 222 ust. 3 ustawy) przedstawienia funkcjonariuszom celnym, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełnili służbę, w terminie do 31 grudnia 2010 r. opisanych pisemnych propozycji. Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca celowo posłużył się zwrotem "pełnili służbę" tak, aby objąć przytoczonym unormowaniem wszystkich celników pozostających w służbie, a nie tylko tych spośród nich, którzy służbę pełnili czynnie (faktycznie).

Skargę na powyższą decyzję wniósł B. B..

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przytaczając treść 222 ustawy o Służbie Celnej Sąd wskazał, że złożenie pisemnych propozycji funkcjonariuszom Służby Celnej ma charakter jednorazowy i stanowi realizację obowiązku nałożonego przez ustawodawcę na kierowników urzędów, a zatem na dyrektorów poszczególnych izb celnych (art. 24 ust. 3 zd. 2 ustawy o Służbie Celnej).

Celem zaś powyższej regulacji jest ukształtowanie, w warunkach nowej ustawy o Służbie Celnej, treści stosunku służbowego w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia wszystkich funkcjonariuszy. Wskazuje na to nie tylko sama treść ust. 1 i 2 art. 222 ustawy, w którym ustawodawca wprowadził cezurę czasową stosowania w tej części przepisów dotychczasowych (wykładnia językowo – logiczna), ale także i umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14. ustawy "Przepisy przejściowe" (wykładnia systemowa).

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko orzekających w sprawie organów, wedle którego, użyty w ust. 1 art. 222 zwrot "pełnili służbę" obejmuje swym zakresem znaczeniowym wszystkich funkcjonariuszy pozostających w Służbie Celnej w dniu 31 października 2009 r., a nie tylko tych, którzy pełnili służbę aktywnie – bieżąco wykonywali obowiązki służbowe. Przyjęcie z kolei stanowiska skarżącego, że doręczenie pisemnej propozycji w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusza narusza jego prawa i jest niezgodne z przepisem art. 222 ustawy pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową tego przepisu. I tak, o ile zakreślony termin 31 grudnia 2010 r. nakłada na dyrektorów izb celnych obowiązek przedstawienia stosownych propozycji wszystkim podlegającym im funkcjonariuszom, to oczywistym jest, że konieczne jest zindywidualizowanie tych propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy i doręczenie każdemu z osobna sporządzonej propozycji.

Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w P. dopełnił tego obowiązku i sporządzoną w dniu 28 grudnia 2010 r. propozycję przesłał na adres skarżącego przesyłką pocztową, za potwierdzeniem odbioru, w dniu 31 grudnia 2010 r. Oczywistym było bowiem, że skoro skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, to niemożliwe jest mu doręczenie propozycji w miejscu pełnienia służby, a tylko udokumentowane doręczenie propozycji otwiera bieg terminu określonego w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Gdyby niemożliwym byłoby doręczanie propozycji funkcjonariuszom przebywającym na zwolnieniu lekarskim, to doszłoby do sytuacji, w której określona grupa funkcjonariuszy po dniu 31 grudnia 2010 r. miałaby nieuregulowaną sytuację prawną, a tego rodzaju pogląd prawny, z uwagi na ratio legis tego przepisu, jest niedopuszczalny.

Z treści i celów unormowania art. 222 wynika także charakter prawny terminu do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Termin ten jest, w ocenie WSA w Warszawie, terminem prawa materialnego i w odróżnieniu od terminu prawa procesowego nie podlega przywróceniu, ma też on charakter zawity. Oznacza to, że upływ tego terminu skutkuje pozbawieniem funkcjonariusza prawa do złożenia oświadczenia, a jakiekolwiek oświadczenie złożone po tym terminie nie wywołuje skutków prawnych. Upływ tego terminu powoduje ponadto, w przypadku "milczenia" funkcjonariusza, przyjęcie fikcji odmowy przyjęcia propozycji. Mamy tu zatem do czynienia z fikcją prawną, która nakazuje wiązać z danym zachowaniem funkcjonariusza sens oświadczenia woli. Źródłem reguły interpretacyjnej nakazującej wiązać z "milczeniem" sens oświadczenia woli jest w tym przypadku norma prawna zawarta w art. 222 ust. 5 zdanie drugie ustawy o Służbie Celnej.

Termin, o którym mowa w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej nie ma zatem wymiaru procesowego w tym sensie, iż nie wywołuje następstwa w sferze proceduralnych uprawnień strony. Jego naruszenie rzutuje natomiast na sferę realizacji prawa materialnego.

Sąd stwierdził, że przyjęcie, iż termin unormowany w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej ma charakter terminu prawa materialnego i że jest to termin zawity powoduje, iż do terminu tego nie może mieć zastosowania art. 58 k.p.a., a co za tym idzie wszelkie podnoszone przez stronę okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu nie mogą prowadzić do jego przywrócenia.

W ocenie Sądu jeżeli zatem doszło do skutecznego doręczenia pisemnej propozycji i tym samym nastąpiło otwarcie biegu terminu 7-dniowego, a w terminie tym funkcjonariusz nie złożył wymaganego prawem oświadczenia, to takie zaniechanie funkcjonariusza powoduje powstanie po stronie organu obowiązku zwolnienia funkcjonariusza (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Bezspornym jest, że skarżący po doręczeniu propozycji w dniu 3 stycznia 2011 r. oświadczenie o przyjęciu propozycji złożył dopiero w dniu 13 stycznia 2011 r., czyli niewątpliwie z przekroczeniem terminu 7-dniowego, który upłynął w dniu 10 stycznia 2011 r.

Sąd wskazał także, iż organ I instancji dopełnił obowiązku informacyjnego i zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformował skarżącego o treści art. 222 ust. 5 i 6 ustawy, tj. o skutkach niezłożenia oświadczenia we wskazanym w ustawie terminie oraz zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10). W ramach tego ostatniego obowiązku organ nie tylko doręczył postanowienie o jego wszczęciu, ale i pouczył skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, możliwości składania wniosków i wyjaśnień oraz zakreślił stronie termin na skorzystanie z tych uprawnień przed wydaniem decyzji.

Orzekające w sprawie organy zgodnie z prawem zastosowały także przepis art. 222 ust. 6 pkt 2 ustawy zwalniając skarżącego – funkcjonariusza celnego w służbie stałej – po upływie trzech miesięcy licząc od dnia 10 stycznia 2010 r., tj. przyjmując, zgodnie z przepisem art. 222 ust. 5 zd. drugie, dzień 10 stycznia 2011 r. za dzień odmowy przyjęcia propozycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. B..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

– art. 222 ust. 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że zwrot "pełnili służbę" dotyczy wszystkich funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc i tych funkcjonariuszy, którzy ze względu na stan zdrowia byli w stanie np. przy wyłączającym możliwość świadomego powzięcia i wyrażenia woli/osoby nieprzytomne czy też chore psychicznie lub z innych przyczyn, jak w przypadku skarżącego, nie mogące świadomie pokierować swoim postępowaniem,

– art. 39 i 40 k.p.a. w związku z art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia pisma Dyrektora Izby Celnej zawierającego określenie miejsca pełnienia służby oraz wysokość uposażenia,

– art. 58 k.p.a. w związku z art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że termin przewidziany w art. 222 ust. 5 ma charakter prawa materialnego, a więc brak jest podstaw do uznania, iż skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu, a tym samym brak jest podstaw do jego przywrócenia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż zwrot użyty w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej "pełnili służbę" dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy pełniących służbę aktywnie.

Skarżący stwierdził, że zarówno organy jak i Sąd przyjęły skuteczność doręczenia korespondencji pomijając w ogóle stan świadomości adresata.

Ponadto zdaniem skarżącego 7 dniowy termin przewidziany w art. 222 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem o charakterze proceduralnym i jako taki podlega przywróceniu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 222 ust. 1 i 5 ww. ustawy o Służbie Celnej oraz art. 58 k.p.a. w zw. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Cywilnej. Powoływany przepis art. 222 ust. 1 i 5 dotyczy bowiem wszystkich funkcjonariuszy, którzy w dniu 31 grudnia 2010 r. pełnili służbę niezależnie od tego, czy faktycznie tę służbę w tym dniu pełnił. Przyjęcie odmiennej interpretacji przedstawionej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do sytuacji, w której w stosunku do funkcjonariusza niepełniącego służby z uwagi na urlop, chorobę czy inne zdarzenia, wygasłby stosunek służby i nie staliby się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie nie można byłoby stosować do nich przepisów ustawy o Służbie Celnej. Odnośnie zaś charakteru terminu określonego w ust. 5 art. 222 to zasadnie Sąd przyjął, iż jest to termin materialnoprawny o charakterze zawitym, który nie podlega przywróceniu. Terminy dzielą się bowiem na terminy, których upływ wywołuje następstwa w sferze proceduralnych uprawnień danego podmiotu (terminy zawite procesowe) oraz takie, których naruszenie rzutuje na sferę realizacji prawa materialnego (terminy zawite materialne). Termin procesowy to okres do dokonania określonej czynności, natomiast termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków danego podmiotu w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Kwestia złożenia określonego oświadczenia bądź braku takiego oświadczenia ma charakter procesowy, ale wywołuje skutki materialne. Złożenie bowiem oświadczenia w trybie art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, o przyjęciu propozycji określającej miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie albo o odmowie przyjęcia a także niezłożenie jakiegokolwiek oświadczenia w powyższej kwestii powoduje ściśle określone ukształtowanie praw danego funkcjonariusza. W przypadku bowiem niezłożenia oświadczenia w ustawowym terminie oznacza to odmowę przyjęcia przedstawionych propozycji, co skutkuje obowiązkiem zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Nie budzi więc wątpliwości, że termin określony w art. 222 ust. 1 ww. ustawy do dokonania określonej czynności wywołuje bezpośrednie skutki materialnoprawne, bowiem jego upłyniecie wywołuje skutek prawny odnoszący się do określonych praw i obowiązków funkcjonariusza. Termin taki nie podlega przywróceniu. Natomiast Sąd I instancji nie rozważał kwestii czy i kiedy zaczął biec termin do wniesienia przedmiotowego oświadczenia przez skarżącego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tej okoliczności należy uznać za zasadny. Bezsporne bowiem w sprawie jest, iż skarżący od szeregu miesięcy przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z chorobą, która mogła mieć wpływ na jego świadomość i możliwość składania oświadczenia woli. Skarżący wręcz podnosił, iż miał wyłączoną możliwość świadomego podejmowania decyzji.

Bieg terminu określonego w art. 222 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej następował od dnia otrzymania propozycji. Przy czym ustawa nie posługuje się pojęciem "doręczenia", ale pojęciem "otrzymania" propozycji. Otrzymanie propozycji to nie tylko jej doręczenie ale świadome zapoznanie się z treścią propozycji. W niniejszej sprawie przyjęty przez organy i Sąd I instancji termin otrzymania propozycji przez skarżącego, to dzień jej doręczenia. Przyjęto więc stosowne domniemanie, że z datą doręczenia propozycji skarżący nie tylko otrzymał ją fizycznie, ale również miał świadomość zaprezentowanych warunków służby, a także skutków prawnych złożenia stosownego oświadczenia woli w ustawowym terminie.

Jednakże skarżący podnosząc kwestie związane z jego stanem zdrowia i niemożnością w tym czasie podejmowania świadomych decyzji, faktycznie zakwestionował przyjęte domniemanie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji winien oceniając legalność zaskarżonej decyzji odnieść się do tych kwestii. Mają one charakter ustaleń faktycznych, których zobligowany był dokonać organ. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stan wyłączający zrozumienie znaczenia określonej czynności, świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli nie musi oznaczać całkowitego zniesienia świadomości. Wystarczy istnienie takiego stanu, który oznacza brak rozeznania, niemożność rozumienia posunięć własnych i innych osób oraz niezdawanie sobie sprawy ze znaczenia i skutków własnego postępowania (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt II CSK 147/10; z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt IV CSK 7/05). Brak rozważań Sądu I instancji co do prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w przypadku tych naruszeń Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastosować art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien odnieść się do powyższych zagadnień.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.