Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 98/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 136 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1; art. 136 ust. 2; art. 136 ust. 3; art. 136 ust. 5; art. 139
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7; art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2; art. 21; art. 31 ust. 3; art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Dnia [..] Rada Miasta P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." w P.. W § 1 ust. 2 tej uchwały (opatrzonej nr [..]) wskazano, że plan obejmuje obszar o powierzchni 15,9 ha, którego granice wyznaczają: Os. R., południowa granica działki nr [..] ark. [..] obr. Ż., północne granice działek nr [..], zachodnia granica działki nr [..] oraz część działki nr [..], ul. P., Os.P., ul. P., ul. W., po granicy terenów kościelnych, ul. K. i ul. Z.

Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] nr [..] orzekł nieważność § 7 pkt 2, § 8 ust. 1 pkt 1 - 4 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 - 5 powołanej uchwały dotyczących kształtowania przestrzeni publicznej przez lokalizację budowli sportowych oraz dróg pieszych i rowerowych na terenach oznaczonych symbolami 1ZP-7ZP, 1ZP/K-3ZP/K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. II SA/Po 63/07 uchylił zaskarżone przez Radę Miasta P. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Pismem z dnia 4 października 2007 r. W. F. - poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej obecnie część działek nr [..] wezwał Radę Miejską Miasta P. do usunięcia naruszenia jego uprawnienia jako wnioskodawcy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyłączenie z niego działek aktualnie oznaczonych geodezyjnie nr [..], o których zwrot wystąpił w styczniu 2000 r. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nadal się toczy.

W uchwalonym planie miejscowym obszar działek [..] wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów.

Wobec braku reakcji jednostki samorządu terytorialnego na to wezwanie, W. F. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Sądu wskazaną na wstępie uchwalę Rady Miasta P. z dnia [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." w P. w części dotyczącej działek nr [..] będących przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości,

2. naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,

3. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak ich zastosowania uniemożliwiający realizację norm prawnych wynikających z powyższych przepisów,

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty prawa wolności skarżącego,

6. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 kpa przez postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący poinformował, iż objęte planem działki o aktualnych numerach [..] były niegdyś częścią jego nieruchomości o powierzchni 31.673 m2 oznaczonej jako działka nr [..] położonej w P. pomiędzy ul. W. a ul. K. Na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy N. w P. za obszar urbanizacyjny (Dz.U. z 1968 r. Nr 6, poz. 35) nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie decyzją z dnia [..] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – N. odmówiło skarżącemu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 22 cytowanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na własność Skarbu Państwa, przechodziły wszystkie nieruchomości znajdujące się na terenie uznanym w drodze rozporządzenia Rady Ministrów za obszar urbanizacyjny. Nieruchomości nabyte na skutek opisanego wywłaszczenia były przeznaczone do przeprowadzenia skoncentrowanej działalności inwestycyjnej. Nieruchomość skarżącego, jak wynika z powołanej decyzji z dnia [..], została przeznaczona częściowo na lokalizację osiedla mieszkaniowego R. zespołu C-5 i C-6 oraz częściowo na lokalizację terenu pod urządzenia sportowe. Część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. obowiązującym w dniu wywłaszczenia przeznaczona była głównie na tereny usług (usługi sportu, w tym osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia z zielenią parkową (ogrody osiedlowe, dziecięce, sport rekreacyjny osiedlowy i ciągi piesze; 2 stacje redukcyjne gazu). Zdaniem skarżącego wszystko to wskazuje na to, że w momencie wywłaszczenia część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, nie była przeznaczona - jak w zaskarżonym planie - wyłącznie na tereny publiczne zieleni urządzonej. Funkcją zieleni publicznej na tym obszarze było towarzyszenie funkcji usługowej z zakresu sportu i rekreacji (hala sportowa, stadion osiedlowy, kryta pływalnia). Zagubienie przez organy administracji publicznej planu realizacyjnego osiedla B. uniemożliwia dokładne ustalenie przeznaczenia przedmiotowego terenu.

Ponieważ część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działek nr [..] nie została zagospodarowana, skarżący wystąpił o ich zwrot . Prowadzone przez Starostę P. postępowanie zmierza ku końcowi - część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana do zwrotu (działki [..]) została geodezyjnie wydzielona. Tymczasem w uchwalonym planie obszar tych działek wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów. Tym samym doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego oraz szeregu powołanych przepisów prawa. Naruszeń prawa oraz interesu skarżącego dopuszczono się także w trakcie procedury opracowywania i uchwalania przedmiotowego planu.

Z przyczyn wyżej wskazanych przy opracowywaniu kwestionowanych zapisów planu miejscowego naruszono normę wynikająca z art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującą używania nieruchomości w innym celu, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, szczególnie w przypadku uprzedniego złożenia przez byłego właściciela wniosku o jej zwrot.

Wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." w P. Rada Miasta P. o tym wiedziała, a co więcej, głównym celem podjęcia uchwały w przedmiocie planu było ograniczenie praw poprzednich właścicieli, którzy złożyli wnioski o zwrot nieruchomości. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej uchwały,

Naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w ocenie skarżącego - polega na zaniechaniu zawiadomienia go o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 136 ust. 2 omawianej ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gdy przystępowano do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R." - tej normy nie zrealizowano wobec skarżącego, jako byłego właściciela części terenu objętego planem.

Zaskarżona uchwała uniemożliwia też realizację przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przekreśla bowiem uprawnienie ostatniego właściciela i jego spadkobierców do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lut jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zwrot takiej nieruchomości jest przywróceniem stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem.

Skarżący zarzucił też, że kwestionowana uchwała narusza jedną z podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 to jest zasadę uwzględniania prawa własności. Organy gminy przy sporządzaniu projektu planu nie uwzględniły prawnie uzasadnionych roszczeń skarżącego, a także stopnia zaawansowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie do aktów prawa miejscowego całkowitych zakazów jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości może być działaniem godzącym w istotę wolności zabudowy i stanowić w rzeczywistości formę niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości. Uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego, w zakresie dotyczącym przeznaczenia wyżej wymienionych działek na tereny publiczne zieleni urządzonej, stanowi faktyczne ponowne "wywłaszczenie" dokonane jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie przedmiotowych działek.

W konsekwencji - zdaniem skarżącego - organ gminy udzielając bezwzględnego pierwszeństwa interesowi publicznemu, ignorując prawo własności skarżącego, dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący nie kwestionuje zasadności i popiera co do zasady ideę utworzenia parku na terenie R., wskazuje jednak, że park powinien zostać zlokalizowany na tych nieruchomościach należących do Miasta, co do których nie zachodzą przesłanki zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom i które nie są objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu podkreśla się, że wyjątki od zasady ochrony prawa własności powinny być interpretowane restrykcyjnie, a państwo winno chronić również ekspektatywę nabycia prawa własności jako rodzaju prawa majątkowego. Ekspektatywa nabycia prawa własności po stronie skarżącego powstała w momencie złożenia wniosku o zwrot, a więc dnia 13 stycznia 2000 r.

W końcu skarżący stwierdził, że "w wyniku celowego działania na zwłokę przez organy administracji decyzja o zwrocie nie została do dziś wydana", co stanowi naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji RP, a wyrażonych w art. 8 kpa zasad ochrony zaufania obywateli do prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Bezzasadne odwlekanie wydania decyzji, chwiejne stanowisko organów administracji stanowi naruszenie interesu strony. Rada Miasta P. podejmując kwestionowaną uchwałę "wykorzystała" w sposób świadomy przewlekłe i w sposób oczywisty naruszające interesy skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi zarzucając, że W. F. nie jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż nie jest właścicielem działek gruntu położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie planu. Dlatego nie dotyczy go przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarga jest przedwczesna i bezzasadna. W myśl art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlega część nieruchomości jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Wniosek został złożony w 2000 r., natomiast zaskarżoną uchwałę podjęto w 2006 r.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącego wynika z niezastosowania art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezawiadomienia go o zamiarze użycia części wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w momencie wywłaszczenia, przez co uniemożliwiono skuteczną ochronę jego interesu.

W momencie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o zwrot nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka. W ocenie skarżącego, przy normalnym toku postępowania decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zapaść na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Skarżący mógłby wówczas ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była jeszcze wyłączona spod zabudowy. Obecnie działki objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały wydzielone decyzją z dnia [..] o podziale i decyzja o ich zwrocie powinna zapaść w najbliższym czasie. Zdaniem skarżącego osoba uprawniona do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości "ma interes prawny w ustaleniu sposobu przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, plan ten będzie bowiem w przyszłości dotyczył jego praw i obowiązków".

Odnośnie powołanego w odpowiedzi na skargę art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący podkreślił, że w dniu wystąpienia przez niego z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepis ten miał inne brzmienie. Poza tym cytowany przepis określa jedynie stan prawny, według którego ocenia się możliwość zagospodarowania części nieruchomości podlegającej zwrotowi, a zatem nie dotyczy naruszenia interesu ubiegającego się o zwrot właściciela przez późniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego powołany w odpowiedzi na skargę art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W piśmie z dnia 17 lipca 2008 r. Rada Miasta P. wniosła o odrzucenie skargi powołując się na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (opubl.Dz.U. Nr 59, poz. 369) orzekł o niezgodności z Konstytucją jednego z przepisów, którego naruszenie zarzuca skarżący, to jest przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, zawartym w złożonym na rozprawie piśmie z dnia 25 lipca 2008 r., Rada Miasta P. rozszerzyła wywody odnośnie niewykazania przez skarżącego istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia prawem chronionym interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Jest to więc istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa i to takiej, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że w świetle danej normy jakieś zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Tymczasem skarżący upatruje naruszenie interesu prawnego przez sam fakt przyjęcia planu. Kwestionowany plan miejscowy uchwalony został zgodnie z przepisami regulującymi procedurę planistyczną - i z samego faktu dokonania tej czynności nie można wywodzić naruszenia uprawnień podmiotu mającego prawo do nieruchomości objętej takim planem. W momencie uchwalenia planu skarżącemu de facto nie przysługiwało prawo własności. Toczyło się jedynie postępowanie "zwrotne", które jest niezależne od postępowania planistycznego. Fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zmienia uprawnienia gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Przedmiotowe postępowanie planistyczne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie uzależnia możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący skorzystał z możliwości udziału w postępowaniu planistycznym przez złożenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R.".

Podkreślono też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu planów miejscowych dla organów gminy są wiążące ustalenia studium. Dla poprawy jakości życia w mieście przyjęto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. (Uchwała nr [..] Rady Miasta P. z dnia [..]) jako główne cele rozwoju miasta m.in. cele przestrzenne - kształtowanie struktury miasta w sposób zapewniający ciągłość rozwoju i ewolucyjności przekształceń; rewitalizacja i rehabilitacja terenów w celu uzyskania wyższych wartości przestrzeni; podniesienie jakości i atrakcyjności przestrzeni publicznych. W tak ujęte zasady rozwoju P. wpisuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "R." w P.

Skarżący na rozprawie w dniu 25 lipca 2008 r. złożył pismo opatrzone datą o dzień wcześniejszą, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Podkreślił, że dokumenty dotyczące przeznaczenia jego nieruchomości w momencie wywłaszczenia nie przewidywały wyłączenia jej spod zabudowy. Na obszarze wywłaszczonej nieruchomości planowano lokalizację osiedla mieszkaniowego R. zespołu C-5 i C-6 oraz częściowo lokalizację terenu pod urządzenia sportowe, a także tereny usług (usługi sportu, w tym osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia). Zmieniając cel, na jaki nieruchomość skarżącego została wywłaszczona, przez ustanowienie zakazu zabudowy wywłaszczonej nieruchomości oraz przeznaczenie jej w całości na park, Prezydent Miasta miał obowiązek zawiadomić o tym skarżącego. Zaniechanie stosownego powiadomienia stanowi naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy sporządzające i uchwalające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązane są przestrzegać wszelkie normy prawne znajdujące w danych okolicznościach zastosowanie, a nie tylko normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego, kwestionowana uchwała narusza również art. 17 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona w toku prac planistycznych "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." w P. nie uwzględnia oszacowania kosztów wypłaty odszkodowań i wykupu nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na żądanie byłych właścicieli lub spadkobierców nieruchomości, w stosunku do których toczy się postępowanie o zwrot. Na terenie objętym planem, oprócz skarżącego, zwrotu domagają się jeszcze co najmniej dwie osoby. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości skutkować będzie powstaniem roszczeń o odszkodowanie lub wykup odzyskanych nieruchomości, których koszty poniesie jednostka samorządu terytorialnego. Nie uwzględnienie tych kosztów w prognozie skutków finansowych skarżonego planu spowoduje przyjęcie zaniżonej kwoty kosztów związanych z jego uchwaleniem i realizacją.

Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierza do zakończenia. Zostały przeprowadzone oględziny z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i aktualnie sporządzana jest jej wycena.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W. F. zaskarżył uchwałę Rady Miasta P. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R." w P. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne.

Tak skonstruowany przepis art. 101 omawianej ustawy istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały n a r u s z o n e. Inaczej mówiąc, zaskarżający do sądu akt podjęty przez organ samorządu gminnego powinien wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3.09.2004 r. sygn. OSK 476/04 opubl. ONSA/WSA 2005/1/2). Skarżący nie może powoływać się skutecznie na naruszenie jego prawa własności do przedmiotowych działek gruntu ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, ponieważ nie on jest ich właścicielem, lecz Miasto P.. Skarżący był poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i spodziewa się, że niebawem uzyska własność części tej nieruchomości w toczącym się od 2000 r. postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W orzecznictwie administracyjnym za utrwalone uznać należy stanowisko, że osoba, która wnosi skargę w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać się naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi być już obecnie, a nie dopiero w przyszłości.

Nabyte przez skarżącego uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1974 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i odpowiadającym temu żądaniu obowiązek zwrotu mają charakter cywilnoprawny. Możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców restytucji stanu prawnego nieruchomości, istniejącego przed wywłaszczeniem, jest więc roszczeniem cywilnoprawnym, a jego realizacja następuje w postępowaniu administracyjnym (patrz T.Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" Wydanie 3, "Lexis Nexis" W-wa 2007 r. str. 227 i 228).

Tym postępowaniem nie jest jednak postępowanie planistyczne, zakończone podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, lecz postępowanie prowadzone w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego chybione jest powoływanie się przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie na naruszenie przepisów zawartych w rozdz. 6. Naruszenia tych przepisów może dopuścić się właściwy organ prowadzący postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w przedmiocie planu miejscowego dla terenu obejmującego między innymi działki gruntu objęte roszczeniem o zwrot.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza stosunków właściwych ani roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonania własności. Plan miejscowy wyznacza skonkretyzowane przeznaczenie danego obszaru i określa zasady jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

Jak już wyżej wyjaśniono, skarżący nie może twierdzić, że posiada jako właściciel nieruchomości interes prawny w postępowaniu planistycznym zakończonym podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, gdyż aktualnie nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1501/91 (opubl. Lex nr 48196) - nie ma w tym postępowaniu interesu prawnego ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa, w tym roszczenie o ustanowienie prawa własności nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

Nawet uzasadnione przekonanie skarżącego, że w wyniku zakończenia toczącego się postępowania odzyska część swojej nieruchomości, musi być potraktowane jako powoływanie się na potencjalne zagrożenie jego interesu prawnego w przyszłości. Tymczasem zdarzenia przyszłe, w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą w rozpatrywanej sprawie stanowić o interesie prawnym, lecz wskazują na posiadanie interesu faktycznego, który nie daje uprawnień do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu.

Wbrew stanowisku skarżącego, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być chronione w każdym postępowaniu administracyjnym względnie sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem są nieruchomości objęte żądaniem zwrotu. Przepis art. 139 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Stan nieruchomości, a jej przeznaczenie w planie - to odrębne pojęcia. Przepis rozdz. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podobnie jak art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) nie uzależniają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od przeznaczenia nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.04.1999 r. sygn. IV SA 315/97 Lex nr 47345).

Procedura planistyczna uregulowana została przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a poprzednio przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Żaden z przepisów tych ustaw nie wymaga odpowiedniego stosowania w trakcie procedury planistycznej powołanego w skardze art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującego organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym, jak już wcześniej wyjaśniono, uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot nie może być traktowane jako powzięcie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zawiadomienie to ma istotne znaczenie wyłącznie dla realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem według art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do żądania zwrotu wygasa.

Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo tego, że poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nietrafnie zarzucono w skardze, że zaskarżona uchwała o planie miejscowym narusza ostatnio wymienione przepisy, a w konsekwencji narusza jego interes prawny.

Z przyczyn wyżej wskazanych, a dotyczących charakteru planów miejscowych, skarżący nie może wywodzić swojej legitymacji do zaskarżenia uchwały z faktu, że przy uchwalaniu poprzedniego planu miejscowego nie były zastosowane przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący przeoczył, że nie jest aktualnie właścicielem nieruchomości, ani też nie był nim w czasie trwania procedury planistycznej. Wyżej już wyjaśniono, że nabycie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest chronione w toku postępowania planistycznego.

Z tych samych względów skarżący nie może w rozpoznawanej sprawie, skutecznie powoływać się na naruszenie swojego interesu prawnego, rozumianego jako "naruszenie istoty prawa własności" ze wskazaniem przepisów art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zarzut skarżącego, że "uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyżej wskazane działki zostaną przeznaczone na tereny publiczne zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji, w kontekście sześcioletnich starań wnioskodawcy o ich zwrot stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do prawa oraz zapisanej w art. 8 kpa zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej", pomijając już nawet to, że zaskarżona uchwała podjęta została w postępowaniu planistycznym nie regulowanym przepisami kpa, także nie wskazuje na aktualne naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

Wbrew zarzutowi skarżącego w aktach dokumentujących przebieg procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały znajduje się Prognoza skutków finansowych przedmiotowego planu, która na stronie 9 zawiera prognozę wpływów z renty planistycznej oraz odnośnie kosztów wypłaty odszkodowań, wykupów i przeprowadzenia zamian gruntów.

Uznanie przez Sąd, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdy zakwestionował on przeznaczenie w uchwalonym planie działki, której nie jest właścicielem, ani też nie ma do niej innych praw chronionych w niniejszym postępowaniu zobowiązuje Sąd do uznania, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia planu, czego konsekwencją jest oddalenie skargi z powodu braku legitymacji do zaskarżenia, a nie - jak domagała się Rada Miasta P. - odrzucenia skargi (patrz uzasadnienie powołanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04).

Brak legitymacji wyłącza możliwość merytorycznego badania zarzutów wysuwanych przeciwko zaskarżonej uchwale w skardze i w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga

Za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał

sędzia /-/ B.Kamieńska

MK