Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 872/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1, art. 30, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego P. B. , A. K. Spółki jawnej w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r., nr 3471/VI/12 zmienione zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr 4057/VI/13 w przedmiocie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi 1. odrzuca skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr 4057/VI/13; 2. oddala skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r., nr 3471/VI/12.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 872/13

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 28 czerwca 2013 r. A PHU P. B., A. K. sp. j w Ł. wniosła na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (usg) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi nr 3471/VI/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. zmienione zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi nr 4057/VI/13 z dnia 19 kwietnia 2013 r.

Zaskarżonemu aktowi , a w szczególności § 3 oraz § 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia spółka zarzuciła ;

- naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 20,22, 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez utrudnienie, stanowiące w praktyce uniemożliwienie zakładania i prowadzenia ogródków gastronomicznych najemcom lokali przy ul. Piotrkowskiej, niemającym wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej;

- naruszenie art. 8 ust. 1 , art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej polegające na przyjęciu w § 3 skarżonego zarządzenia rozwiązań stanowiących przeciwieństwo wspierania przedsiębiorczości, tworzących niekorzystne warunki do wykonywania działalności, w szczególności wobec mikroprzedsiębiorców oraz małych przedsiębiorców oraz nieposzanowanie uzasadnionych interesów przedsiębiorców, którzy prowadzą przy ul. Piotrkowskiej działalność gastronomiczną w lokalach niemających wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej;

- naruszenie § 2 i § 3 uchwały nr XXXVIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych oraz art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie w tej sprawie jedynie cząstkowych konsultacji, w sposób niesprzyjający dialogowi z mieszkańcami miasta Łodzi, ignorowanie stanowiska oraz unikanie spotkań z podmiotami prezentującymi odmienne stanowisko niż Prezydent.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. spółka wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi, wykazując swój interes prawny i uprawnienie skarżąca spółka podała, że od początku 1999 r. prowadzi przy ul. Piotrkowskiej [...], w oficynie, lokal gastronomiczny B i dotychczas co rok wystawiała w sezonie letnim ogródek gastronomiczny. Ogródek ten dwukrotnie został nagrodzony w konkursie na "Najładniejszy ogród na ulicy Piotrkowskiej". Aby ogródek spełniał wymagania formalne i estetyczne zainwestowano w niego znaczne środki finansowe. Zgodnie z wcześniej obowiązującymi regulaminami, o wydanie zezwolenia lub zawarcie umowy mogli występować przedsiębiorcy prowadzący działalność gastronomiczną w obszarze ograniczonym ulicami : al. Kościuszki, Zachodnia, Legionów , pl. Wolności, Pomorska, Wschodnia, Sienkiewicza, al. Piłsudskiego i al. Mickiewicza oraz lokale umiejscowione na ul. Piotrkowskiej nie tylko mające wejście od frontu ale także w oficynach. Ogródki musiały spełniać określone wymagania konstrukcyjne, a kryterium wyboru podmiotów był: odległość od lokalu macierzystego, dostępność do zaplecza sanitarnego, estetyka i stylistyka ogródka i ciągłość funkcjonowania.

Zarządzenie z 13 grudnia 2012 r. uregulowało w sposób odbiegający od dotychczas obowiązującego zasady składania wniosków o zawarcie umowy (§ 3 Regulaminu), gdyż o zawarcie umowy mogą ubiegać się podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie gastronomii w lokalach umiejscowionych na ulicy Piotrkowskiej i posiadających wejście do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej, a podmioty prowadzące działalność gospodarczą w lokalach na ul. Piotrkowskiej ale nieposiadających wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej o zawarcie umowy dzierżawy mogą występować pod warunkami, że: - ogródek zostanie zlokalizowany na wysokości elewacji frontowej budynku, w którym znajduje się lokal; - podmiot występujący o zawarcie umowy uzyska pisemną zgodę właściciela nieruchomości oraz użytkownika ( użytkowników) lokalu frontowego, przed którym ma być zlokalizowany ogródek.

To, w ocenie skarżącej spółki, narusza jej interes prawny sprowadzający się do przysługującego jej uprawnienia corocznego ubiegania się o zawarcie umowy o wystawieniu ogródka i prowadzenia go na zasadach równych z pozostałymi przedsiębiorcami. Takie uprawnienia strona posiadała w poprzednich 9 latach. Poprzez przyjęcie nowych rozwiązań Prezydent Miasta Łodzi uniemożliwiła podejmowanie czynności, które do tej pory strona podejmowała w ramach prowadzonej działalności – zarówno faktycznych jak i prawnych ( ubieganie się o zawarcie umów dotyczących wystawienia ogródka na równych zasadach).

Przyjęta regulacja nie doprowadzi, zdaniem skarżącej do osiągnięcia celu jakim miało być zapewnienie ładu i porządku na ul. Piotrkowskiej, a stanowi naruszenie zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej, narusza dobre obyczaje, tworzy niekorzystne dla przedsiębiorców warunki, nie szanuje ich uzasadnionych interesów i praw nabytych. Ponadto konsultacje poprzedzające przyjęcie zarządzenia zostały przeprowadzone z naruszeniem celów, zasad i reguł określonych w uchwale nr XXXVIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych . Wskazano także, że poprzednie zarządzenie zwalniało ogródki, które uzyskały trzy pierwsze miejsca w konkursie na "Najładniejszy ogródek Piotrkowskiej" z procedur koniecznych do uzyskania akceptacji formy architektonicznej w następnym sezonie. Strona dostosowała się do obowiązującego przez lata stanu prawnego i reguł wystawiania ogródków.

Wskazana regulacja stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej. W jej ocenie, nie ma argumentów usprawiedliwiających odmienne traktowanie podmiotów prowadzących lokale gastronomiczne w podwórzu od tych, którzy mają wejście z ulicy w zakresie określania dla nich odmiennych warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma także uzasadnienia, zdaniem skarżącej, premiowanie restauratorów, których lokale mają wejścia od ulicy Piotrkowskiej, i którzy z tego faktu przez cały rok czerpią korzyści (widoczność lokalu i większa liczba odwiedzających). Nie jest też prawdą, że właściciele lokali w bramach płacą niższe czynsze.

Spółka zakwestionowała także § 6 pkt 7 Regulaminu, który zakazuje przedsiębiorcom lokalizowania w ogródku urządzeń związanych z obsługą gastronomiczną typu nalewaki, lodówki, urządzenia kuchenno- barowe, co powoduje, że czas obsługi klienta w ogródkach lokali mieszczących się w bramie znacznie wzrasta, i co może zniechęcać do korzystania z tych ogródków. Zdaniem skarżącej brak racjonalnych przesłanek przyjęcia tej regulacji, która spowoduje niebezpieczeństwo dla przechodniów, bowiem osoby obsługujące będą musiały przynosząc napoje z lokalu przecinać chodnik. Ten wymóg stanowi przejaw dyskryminacji restauratorów, którzy prowadzą lokale w bramach.

Zdaniem skarżącej spółki, wszyscy przedsiębiorcy prowadzący lokale przy ul. Piotrkowskiej stanowią jedną grupę – podmiotów podobnych i eliminowanie niektórych z nich z możliwości ubiegania się o wystawienie ogródka sezonowego stanowi naruszenie zasady wolności i równości działalności gospodarczej, które Prezydent Miasta Łodzi jako organ władzy publicznej powinien gwarantować i przestrzegać , a taka daleka ingerencja w dotychczas obowiązujące zasady musi być traktowana jako naruszenie zasady ochrony praw nabytych ( głównie przez skarżącego).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do tych zadań należą zadania w zakresie tworzenia ładu przestrzennego gminnych ulic. Do kompetencji Prezydenta należy wykonywanie zadań gminy, w tym gospodarowanie mieniem komunalnym. Do zarządcy terenu, a w przypadku jego braku, do właściciela terenu należy też, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.260) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi.

Miasto Łódź jako właściciel i zarządca ulicy Piotrkowskiej uwzględniając aktualne i zmieniające się z czasem wymagania w zakresie sprawnej obsługi i bezpieczeństwa ruchu oraz walorów estetycznych decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania terenem. Miasto Łódź wykonując swoje uprawnienia właścicielskie ma prawo do dokonywania zmian w tworzeniu wizerunku całego Miasta i jego ulic. Proces zmiany wizerunku ogródków gastronomicznych trwa nieprzerwanie, a od 2009 r. wprowadzone zostały dość znaczne zmiany mające przede wszystkim na celu rezygnację z zadaszenia ciągłego na rzecz stosowania parasoli. Koncepcja ogródka letniego zakłada, że jest on naturalnym przedłużeniem lokalu we wnętrzu urbanistycznym, jakim jest przestrzeń ulicy Piotrkowskiej, nie stanowiąc jednocześnie odrębnego obiektu budowanego.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia §§ 2 i 3 Załącznika do uchwały nr XXXIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych. Konsultacje społeczne do projektu "Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych przy ul. Piotrkowskiej w Łodzi w rozumieniu ówcześnie obowiązującej uchwały nr LXXXIII/1454/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych ( Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 131, poz. 1036) odbyły się zgodnie z trybem przewidzianym przez ten akt prawa miejscowego w okresie od 9 stycznia 2012 do 20 stycznia 2012 r. Organ wyjaśnił, że w trakcie trwania konsultacji wpłynęło łącznie 26 uwag i opinii do projektu "Regulaminu ogródkowego". W konsultacjach tych czynny udział brał współwłaściciel skarżącej spółki zgłaszając uwagi ustnie i na piśmie. W wyniku przeprowadzonych konsultacji zachowano możliwość postawienia ogródka przez podmioty prowadzące działalność w lokalach przy ul. Piotrkowskiej ale nieposiadających wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy. Podkreślono także, że wyniki konsultacji społecznych nie mają charakteru wiążącego, a stanowią jedynie wskazówkę dla władz.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 7 i 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podkreślono, że w dacie składania skargi przez skarżącego t.j. w dniu 28 czerwca 2013 r. obowiązywały już przepisy Zarządzenia nr 4057/VI/13 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r. zmieniającego Zarządzenie w sprawie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi.

§ 3 tego Regulaminu wprowadza możliwość składania wniosków o zawarcie umowy dzierżawy terenu drogi wewnętrznej dla świadczenia usług gastronomicznych na ul. piotrkowskiej zarówno dla przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną w lokalach posiadających wejście bezpośrednio z ulicy jak i dla przedsiębiorców nie posiadających wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej. Zaskarżone Zarządzenie w żaden sposób nie ogranicza więc uprawnień przedsiębiorców, lecz wspiera swobodę prowadzonej działalności wprowadzając możliwość składania wniosków o zawarcie umowy dzierżawy terenu ulicy Piotrkowskiej dla każdego przedsiębiorcy posiadającego swój lokal w nieruchomościach położonych przy tej ulicy. Logicznym jest natomiast wybór w pierwszej kolejności wnioskodawcy mającego lokal z wejściem bezpośrednio z ulicy , a dopiero w dalszej kolejności innych wnioskodawców, jeżeli pozostanie jeszcze miejsce na postawienie ogródka. Zarządzenie czyni też zadość wymogom stawianym przez art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stwarzając korzystne warunki drobnym podmiotom gospodarczym przez umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej na równych zasadach wszystkim przedsiębiorcom. Jedynie kryteria logiki i naturalnych warunków lokalizacji lokali głównych a nie względy jakiejkolwiek bezpodstawnej dyskryminacji decydują o dokonaniu wyboru przedsiębiorcy, z którym zostanie zawarta umowa dzierżawy.

Zaznaczono także, że wniosek złożony przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2013 r. o zawarcie umowy dzierżawy terenu drogi wewnętrznej ulicy Piotrkowskiej dla umieszczenia ogródka dla lokalu B na okres od 6 maja do 15 września 2013 r. został rozpatrzony pozytywnie, a podpisując umowę dzierżawy strona zaakceptowała warunki wynikające z Zarządzeń Prezydenta Miasta Łodzi nr 3471/VI/12 oraz nr 4057/VI/13, a ponadto powierzchnia jej ogródka w stosunku do roku 2012 wzrosła o 14 m².

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki popierał skargę i wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest Zarządzenie z 13 grudnia 2012 r. zmienione później Zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. skarga została wniesiona zarówno na Zarządzenie z dnia 13 grudnia 2012 r., jak i na Zarządzenie z dnia 19 kwietnia 2013 r. Oświadczył równocześnie, że nie było kierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 kwietnia 2013 r.

Jak wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, do 12 grudnia 2012 r. zasady funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych w rejonie ul. Piotrkowskiej regulowało Zarządzenie nr 1925/VI/12 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 marca 2012 r., którego załącznikiem był Regulamin funkcjonowania tych ogródków. Regulamin przewidywał (w § 4), że z wnioskiem o zawarcie umowy mogą występować wyłącznie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie gastronomii w lokalach umiejscowionych w obszarze ograniczonym osiami ulic otaczających ul. Piotrkowską . Poza określeniem wymogów technicznych i estetycznych jakie spełniać powinien ogródek regulamin przewidywał także (§11), że w przypadku ogródka zlokalizowanego przed lokalem gastronomicznym kryterium podstawowym jest adres lokalu. Pierwszeństwo w zawarciu umowy przysługuje podmiotowi, którego ogródek zlokalizowany jest pod tym samym adresem co lokal macierzysty i na odcinku odpowiadającym długości elewacji frontowej w posesji, w której funkcjonuje jego lokal. W przypadku zgłoszenia wniosku dotyczącego tego samego miejsca przez więcej niż jeden podmiot bądź miejsc kolidujących zez sobą ze względu na wymagania inżynierii ruchu umowa zawierana była z podmiotem wybranym przez Zespół do spraw opiniowania wyboru podmiotów prowadzących ogródki gastronomiczne według kryteriów wskazanych w regulaminie, którym odpowiadała określona liczba punktów np. lokal z witryną i wejściem od ulicy Piotrkowskiej -10 pkt, lokal z witryną i wejściem z bramy od ul. Piotrkowskiej 8 pkt, lokal wewnątrz posesji z wejściem odległym do 30 m od krawężnika -5pkt itd. Laureaci konkursu za ocenę plastyczną ogródka otrzymywali max liczbę pkt. O wyborze podmiotu decydowała największa liczba uzyskanych punktów.

Zarządzeniem Nr 3471/VI/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. "w sprawie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi", Prezydent Miasta Łodzi wprowadził nowy Regulamin funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi stanowiący załącznik do zarządzenia (§ 1). Równocześnie utraciło moc zarządzenie Nr 1925/VI/12 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 marca 2012 r. w tym samym przedmiocie (§ 3). Zarządzenie weszło w życie z dniem wydania.

Regulamin stanowiący załącznik do przedmiotowego zarządzenia dotyczył podmiotów chcących zawrzeć z Miastem Łódź umowę dzierżawy terenu drogi wewnętrznej o nazwie ulica Piotrkowska – na odcinku pomiędzy pl. Wolności a al. ZHP (§ 1 regulaminu).

Regulamin ten inaczej uregulował zasady ubiegania się o zawarcie umowy dzierżawy terenu pod ogródek gastronomiczny. Min. ograniczono krąg podmiotów do tych, które prowadzą działalność gospodarczą w zakresie gastronomii w lokalach umiejscowionych na ulicy Piotrkowskiej i posiadających wejście do lokalu bezpośrednio z ulicy( § 3 ust. 1 ) oraz do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gastronomii zlokalizowanych na ul. Piotrkowskiej i nieposiadających wejścia do lokalu bezpośrednio z ulicy Piotrkowskiej pod warunkiem , że: - ogródek zostanie zlokalizowany na wysokości elewacji frontowej budynku, w którym znajduje się lokal; - podmiot występujący o zawarcie umowy dla lokalizacji ogródka bezpośrednio przy elewacji uzyska pisemną zgodę właściciela (właścicieli) nieruchomości, w której znajduje się lokal oraz użytkownika (użytkowników ) lokalu frontowego, przed którym ma zostać zlokalizowany ogródek. W przypadku wniosków dwóch podmiotów nieposiadających wejścia z ulicy decydowała mniejsza odległość miedzy wejściem do lokalu a planowaną lokalizacją wejścia do ogródka. Wnioski podmiotów posiadających bezpośrednie wejście do lokalu z ulicy Piotrkowskiej miały być rozpatrywane w pierwszej kolejności , dopiero po ich rozpatrzeniu miały być rozpatrywane pozostałe wnioski (§ 3 ust. 5). W § 6 określającym wymagania co do estetyki nie dopuszczono lokalizowania w ogródku urządzeń związanych z obsługą gastronomiczną typu nalewaki, lodówki , urządzenia kuchenno – barowe ( pkt 7), a ewentualne zadaszenia dopuszczono jedynie w formie markiz zamontowanych na elewacji budynku lub składanych parasoli.

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał Zarządzenie Nr 4057/VI/13 zmieniające zarządzenie w sprawie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi, a załącznikiem do tego zarządzenia był Regulamin funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych w nowym brzmieniu . Zmianie uległa m.in. treść § 3. Nie uległa zmianie treść § 6 . Zarządzenie weszło w życie z dniem wydania.

Skarżąca spółka złożyła w dniu 30 kwietnia 2013 r., a więc po wejściu w życie zarządzenia z dnia 19 kwietnia 2013 r. wniosek o zawarcie umowy dzierżawy terenu i podpisała 6 maja 2013 r. umowę dzierżawy działki [...] w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego na wysokości posesji Nr [...] (do 15 września 2013 r.) na zasadach określonych w Regulaminie z 19 kwietnia 2013 r. ( umowa w nadesłanych aktach adm).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola z punktu widzenia zgodności z prawem obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., i że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy, powiatu, województwa oznacza ich nieważność ( B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" Wydanie 3 str. 396).

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013, poz. 594) [dalej usg] są, jak wyjaśnił ostatecznie na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki, zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. "w sprawie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi" oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 4057/VI/13 z dnia 19 kwietnia 2013 r. "zmieniające zarządzenie w sprawie Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi"

W myśl art. 101 ust. 1 usg, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. określony jest w art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 , skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. ( uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60, postanowienie NSA z 23.04. 2013 r. I OSK 710/13 - LEX 1309896) .

W rozpoznawanej sprawie wymogi formalne wniesienia skargi, spełnione zostały w odniesieniu do zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. gdyż skarżąca spółka pismem z 2 kwietnia 2013 r. wezwała Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydaniem tego zarządzenia, w szczególności w zakresie przyjętego w § 3 regulaminu. W tym samym dniu pismo złożone zostało w UMŁ. Następnie zaś pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. spółka uzupełniła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zarządzeniem z 13 grudnia 2012 r. załączając odpowiedź Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. i negatywną opinię plastyka miasta dotyczącą umieszczenia autorskiego ogródka letniego lokalu B. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzielona została przez Prezydenta Miasta Łodzi pismem z dnia 31 maja 2013 r. w którym uznano skargę za nieuzasadnioną wskazując jednocześnie na fakt zawarcia przez stronę umowy dzierżawy terenu, co oznaczało zaakceptowanie warunków wynikających z zarządzeń Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12 oraz Nr 4057/VI/13. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona wspólnikowi skarżącej spółki A. K. w dniu 31 maja 2013 r. ( oświadczenie k – 54 akt sądowych). . W dniu 28 czerwca 2013 r., a zatem z zachowaniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 §2 p.p.s.a ., spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .Łodzi. Skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12 z dnia 13 grudnia 2012 r. była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Odmiennie przedstawia się natomiast ocena dopuszczalności skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 4057/VI/13 z dnia 19 kwietnia 2013 r. , gdyż w tym wypadku strona nie wyczerpała trybu z art. 101 ust. 1 usg i przed wniesieniem skargi na to zarządzenie nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 2 kwietnia 2013 r. nie może być uznane za wezwanie obejmujące także zarządzenie z dnia 19 kwietnia 2013 r., co wynika z samego porównania dat. Ponadto również uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 kwietnia 2013 r. jednoznacznie dotyczyło zarządzenia z 13 grudnia 2012 r. Ponieważ zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 19 kwietnia 2013 r. przyjmuje, kolejną ,nową wersję Regulaminu funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi należy uznać, że dopuszczalność jego zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uzależniona od odrębnego wyczerpania trybu z art. 101 ust 1 usg w odniesieniu do tego aktu. Nie zmienia takiej oceny fakt, że niektóre postanowienia obu regulaminów są takie same .

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie.

W tym stanie rzeczy skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 4057/VI/13 z dnia 19 kwietnia 2013 r. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna.

Przechodząc do oceny zasadności skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12, którego integralną część stanowi Regulamin funkcjonowania sezonowych ogródków gastronomicznych na ulicy Piotrkowskiej w Łodzi uznać należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z kilku przyczyn.

W ocenie Sądu przede wszystkim skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie naruszyło jego interes prawny.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W rozpoznawanej sprawie, wg skarżącej spółki , jej interes prawny sprowadza się do przysługującego jej uprawnienia corocznego ubiegania się o zawarcie umowy na wystawienie ogródka na równych prawach z pozostałymi przedsiębiorcami prowadzącymi lokale gastronomiczne na ul. Piotrkowskiej, bez względu na to czy posiadają lokal z wejściem od ulicy, czy w bramie bądź oficynie kamienicy. Realizacji tego uprawnienia nie gwarantuje jej jednak zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r.

W związku z tym należy podkreślić, że umowa dzierżawy terenu pod ogródek gastronomiczny została przez skarżącą spółkę zawarta na podstawie i w okresie obowiązywania postanowień regulaminu wprowadzonego zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Wynika to jednoznacznie z § 1 umowy zawartej przez stronę 6 maja 2013 r.

Zakwestionowane przez stronę skarżącą postanowienia Regulaminu obowiązującego od 13 grudnia 2012 r. do 18 kwietnia 2013 r. nie wywołały więc wobec niej żadnych, w tym także niekorzystnych, skutków prawnych.

Skarżąca spółka nie wykazała zaś naruszenia swojego interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r. w tym sensie, że podmiot skarżący zarządzenie ( uchwałę) na podstawie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy musi udowodnić, że zaskarżone zarządzenie poprzez naruszenie prawa negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną tj. pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, gdy chodzi o zarzuty dotyczące zasad zawierania umów dzierżawy terenu pod ogródek, skoro w roku 2013 skarżący zawarł umowę wg zasad nowego Regulaminu ( z 2013 r.), a latem 2012 roku ogródki gastronomiczne na ul. Piotrkowskiej były zakładane na zasadach uregulowanych w Regulaminie z 12 marca 2012 r.

Istotne jest również, że zasady zawierania umów określone w § 3 Regulaminu z 13 grudnia 2012 r. uległy znacznym zmianom w Regulaminie z 19 kwietnia 2013 r., a zarzuty podniesione w niniejszej skardze odnoszą się już do brzmienia Regulaminu z 19 kwietnia 2013 r., który pozostaje poza zakresem merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd nie ma zaś możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 oraz W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2009, nr 3, s. 51).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z zacytowanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Drogę do merytorycznego rozpoznania skargi otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę ( zarządzenie ) organu gminy

Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną ( a nie wyłącznie faktyczną ) sytuacją , a zaskarżonym przez niego aktem. Każdy podmiot reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna zarządzenia może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Interes prawny powinien być więc bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. ( patrz np. : wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. II OSK 1127/2005 LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 1209/13 – LEX nr 1391696).

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że konsekwencją zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3471/VI/12 z 13 grudnia 2012 r., gdy chodzi o zawarte w § 3 Regulaminu zasady ubiegania się o zawarcie umowy dzierżawy terenu pod ogródek gastronomiczny i zawierania umów, było ograniczenie lub pozbawienie skarżącej spółki konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa. Przepisy te nie zostały bowiem wobec spółki zastosowane.

Skarżąca spółka zakwestionowała także zapisy cytowanego wyżej § 6 pkt 7 Regulaminu dotyczące zakazania przedsiębiorcom lokalizowania w ogródku urządzeń związanych z obsługą gastronomiczną adresując również do tych postanowień zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. art. 20,22,31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP.

Przyjmując stanowisko strony skarżącej, przedstawione przez jej pełnomocnika na rozprawie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczyło tylko § 3 Regulaminu , ale objęło cały Regulamin z uwagi na zawarte regulacje niekorzystne dla skarżącej w tym zapis § 6 ust. 7 ( str. 11 pisma) , należało rozważyć w tym zakresie zasadność skargi. Strona skarżąca twierdzi, że w związku z tym zapisem musiała dostosować lokal do nowych wymogów. Można więc przyjąć, że w tym zakresie zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi mogło wywołać wobec skarżącej skutki prawne wobec konieczności wcześniejszego przygotowania ogródka do spełnienia nowych wymogów .

Gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem tego zapisu Regulaminu , to w ocenie sądu nie narusza on obowiązujących przepisów, w tym powołanych przez skarżącą w skardze.

Sąd w pełni podziela zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi , że Miasto Łódź jako właściciel i zarządca ulicy Piotrkowskiej decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem mając obowiązek zapewnić funkcjonalność korzystania z tej przestrzeni przez wszystkich obywateli, sprawną obsługę i bezpieczeństwo ruchu, a także zadbać o zachowanie walorów estetycznych. M.in. te względy muszą wpływać na ograniczenia w sposobie korzystania z tej przestrzeni przez podmioty prowadzące lokale gastronomiczne na tej ulicy. Wynika to, jak trafnie wskazał organ, z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uprawnień właścicielskich Miasta Łódź, a także art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny .

Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi . Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) . Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2).

Sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych norm dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym zacytowanego wyżej art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Adresatem tej normy konstytucyjnej są władze publiczne, w tym także organy samorządu terytorialnego i sądy. Istotą tej zasady jest to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących ( OTK 1988, Warszawa 1989 str. 14 – za B. Banaszak – Konstytucja RP Komentarz , Warszawa 2009 r.). Pojęcie równości w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza więc równości w znaczeniu bezwzględnym . Nie można też utożsamiać zasady równości z zakazem różnicowania sytuacji różnych podmiotów.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca naruszenia zasady równości, gdy chodzi o zakaz lokalizowania w ogródku urządzeń związanych z obsługą gastronomiczną typu nalewaki, lodówki, urządzenia barowe upatruje w tym, że jako podmiot prowadzący lokal w bramie, będzie w gorszej sytuacji niż podmiot prowadzący lokal posiadający wejście bezpośrednio z ulicy, gdyż brak urządzeń barowych wystawionych na ulicę wydłuży i utrudni obsługę gości. Taki zakaz w jej ocenie w sposób nieuprawniony uprzywilejowuje lokale posiadające wejścia bezpośrednio z ulicy, dla których brak urządzeń barowych na terenie ogródka nie będzie stanowił takiego utrudnienia.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równości przez § 6 ust. 7 Regulaminu nie jest uzasadniony. Zakaz wystawiania na ulicę – do ogródka urządzeń barowych dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących ogródki gastronomiczne na ulicy Piotrkowskiej, a okoliczność, że siedziby lokali położone są w różnej odległości od ulicy i urządzonych na niej ogródków, pozostaje poza zakresem uregulowań i stanowi obiektywną, niezależną od organu cechę, charakteryzującą poszczególnych przedsiębiorców, prowadzących działalność gastronomiczną na ul. Piotrkowskiej. Kwestionowany zakaz nie stwarza więc nierówności, a co najwyżej nierówności wynikającej z różnego położenia lokali nie niweluje, jak by tego oczekiwała skarżąca. Organ wyjaśnił także uzasadnienie dla takich ograniczeń podając, w jakim kierunku przebiega proces zmiany wizerunku ogródków . Zarządca terenu ma obowiązek zapewnienia funkcjonalności korzystania z przestrzeni ulicy Piotrkowskiej, i bezpieczeństwa nie tylko podmiotom prowadzącym działalność gastronomiczną na ul. Piotrkowskiej ale także wszystkim mieszkańcom. Ma prawo także wprowadzać wymagania, które, w jego ocenie, mają poprawić estetykę ulicy (jednolity kolor parasoli, brak urządzeń barowych na ulicy). Zauważyć także należy, że gwarantowana w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej . Także cytowany wyżej art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zawsze w takim wypadku należy więc rozważyć interes ogółu a interes jednostki , gdyż mogą być one rozbieżne. W rozpoznawanej sprawie regulacje zawarte w zaskarżonym Regulaminie, mające za zadanie uporządkowanie wystroju ulicy Piotrkowskiej, z czym wiązała się np. rezygnacja z zadaszeń, czy zakaz wystawiania urządzeń barowych, mieszczą się w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy Łódź i nie naruszają zasad swobody prowadzenia działalności. Zasady demokratycznego państwa prawnego, co do zasady, nie stoją też na przeszkodzie wprowadzaniu zmian w zasadach prowadzenia działalności. Fakt, że wcześniej obowiązujący Regulamin (z 12 marca 2012r.) dopuszczał usytuowanie urządzeń barowych na ulicy, a kolejny mający obowiązywać w kolejnym roku już taką możliwość wykluczał, nie uzasadnia jeszcze postawienia zarzutu naruszenia swobody i wolności prowadzenia działalności gospodarczej czy naruszenia interesów przedsiębiorców w toku. Regulamin uchwalony 13 grudnia 2012 r, gdyby nie został następnie zmieniony, dawał wystarczający czas na dostosowanie się do nowych wymogów. ( Uregulowanie zawarte w § 6 pkt 7 nie uległo poza tym zmianie w kolejnym Regulaminie z 19.04.2013 r.) .

W ocenie sądu brak też podstaw do uznania, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 7 i 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej . Art. 7 dotyczy udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej, a tych kwestii zaskarżone zarządzenie nie dotyczy. Pomoc publiczną definiuje się bowiem jako każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych zwiększające wydatki lub zmniejszające dochody państwa, które przynosi przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej (M. Zdyb Komentarz do art. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) .

Brak również podstaw aby z zakazu umieszczania urządzeń barowych na ulicy na terenie ogródka wywieść zarzut naruszenia art. 8 ustawy, który dotyczy obowiązku wspierania rozwoju przedsiębiorczości i tworzenia korzystnych warunków do podejmowania iw wykonywania działalności gospodarczej.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia uchwały Rady Miejskiej dotyczącej konsultacji społecznych. Organ szczegółowo wykazał przebieg konsultacji, zaś strona skarżąca, poza ogólnymi zarzutami, nie wykazała aby konsultacje nie były należycie przeprowadzone. Wspólnik skarżącej spółki brał też czynny udział w tych konsultacjach i miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska. W odniesieniu do pozostałych zapisów Regulaminu strona nie sprecyzowała żadnych zarzutów, w związku z tym Sąd nie ma możliwości ich oceny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2012 r.

ds