Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4156/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 80/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 80/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan faktyczny, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2015r., na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.), zwanej u.t.d., Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Opolu nałożył na M. S., prowadzącego działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w R., karę pieniężna w wysokości 5.000 zł, zgodnie z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Podczas kontroli drogowej w dniu [...] sierpnia 2015r. w miejscowości C. na drodze krajowej do kontroli został zatrzymany samochód DAF nr rej. [...] wraz z naczepą, którym kierował T. O., wykonujący międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Niemiec na Słowację na rzecz i w imieniu przedsiębiorstwa "M. S. – [...]" z siedzibą w R.. Dokonana wówczas analiza wydruku z karty tego kierowcy wykazała, że zamontowany w pojeździe tachograf zapisuje wypoczynek mimo poruszania się pojazdu. Kierujący T. O. w obecności kontrolującego zdjął z impulsatora w skrzyni biegów magnes, którym zakłócał działanie tachografu. Kierujący zeznał, że magnes założył w miejscowości Królów w województwie Lubuskim (w odległości 311 kilometrów od punktu kontroli). Organ przyjął, że kierowca za pomocą magnesu fałszował zapisy tachografu, co skutkowało tym, iż nie rejestrował on żadnych wskazań z zakresu prędkości oraz przebytej drogi, czasu jazdy, w czasie gdy pojazd faktycznie się poruszał.

Utrzymując w mocy tę decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego za podstawę decyzji z dnia [...] listopada 2015r. przyjął art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a), lit. h), art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985r., P.0008-0021 ze zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tekst jedn.: Dz.U. UE L 2014 60.1 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest w sprawie podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., w sytuacji gdy do stwierdzonego przez kierowcę T. O. naruszenia doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. W trakcie wykonywania zlecenia, kierowca wykonywał pracę w imieniu i na rzecz strony. W tym zakresie pozostawał w ciągłej dyspozycji przedsiębiorcy i podlegał jego nadzorowi. Ponadto, okoliczności sprawy wskazują, iż naruszenie miało miejsce w wyniku złej organizacji przewozu przez stronę. Organ odwoławczy nie znalazł powodu, dla którego kierowca zastosowałby magnes w celu nierejestrowania wskazań na urządzeniu cyfrowym, jeżeli zadanie przewozowe zlecone i zaplanowane przez przedsiębiorcę mogłoby zostać zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli przedsiębiorca zorganizowałby w sposób prawidłowy realizację przewozu, to kierowca nie musiałby narażać się na otrzymanie kary finansowej w przypadku kontroli. Tym samym strona nie może wskazywać na brak odpowiedzialności po swojej stronie w sytuacji, gdy zleca kierowcy zadania o takim charakterze, które wymuszają na nim łamanie przepisów o transporcie drogowym.

Według GITD, sprawa została wyjaśniona należycie do końcowego załatwienia i nie było podstaw do dopuszczenia dodatkowo dowodów zgłoszonych w odwołaniu, w tym dowodu z przesłuchania strony mającego subsydiarny charakter. Stan faktyczny sprawy został ustalony w bezsporny sposób w oparciu o protokół kontroli drogowej i przesłuchania w charakterze świadka kierowcy T. O., który zeznał, że zużycie paliwa ma rozliczane według zapisów GPS a nie zapisów na karcie kierowcy oraz urządzenia rejestrującego. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących obalić ustalenia organu I instancji, w tym również te oparte na protokole zeznań kierowcy. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w braku kontroli nad kierowcą. Przedsiębiorca nie wykazał żadnych innych okoliczności, na które nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć.

Oddalając skargę M. S. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach za niesporny uznał fakt nierejestrowania przez kierowcę w dniu [...] sierpnia 2015r. na karcie kierowcy oraz w tachografie cyfrowym wszystkich wymaganych wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wskazał, że organy słusznie uznały, że przedsiębiorca nie wykazał okoliczności uwalniających go od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wyjaśnił, że art. 92b u.t.d. odnosi się jedynie do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, tj. naruszeń przewidzianych w lp. 5.1. – 5.6.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Tylko w takim przypadku wystarczającym jest dla uniknięcia kary wykazanie przez przedsiębiorcę właściwej organizacji pracy i właściwych zasad wynagradzania. Natomiast art. 92c u.t.d. odnosi się do stwierdzonego w tej sprawie naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Sąd I instancji zauważył, iż do uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d. nie wystarczy by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą organizację pracy i poprawny system wynagradzania, lecz okoliczności, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie obiektywnie zaistniałych, nadzwyczajnych okoliczności, mogących obalić ustalenia organów orzekających. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć, a samemu naruszeniu mógł zapobiec poprzez odpowiedni nadzór i kontrolę nad kierowcą.

Przepisy art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. W art. 92b oraz 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane, nadzwyczajne. W przepisach tych nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą się w zakresie regulacji art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Przedsiębiorca ma zatem możliwość np. wprowadzenia takiego systemu motywacyjnego, by nagradzać kierowców za jazdę bez naruszeń przepisów, nie poprzestając na ich karaniu np. naganami.

Zaistnienie przesłanek określonych w przepisach u.t.d. jest co do zasady wystarczające, aby przedsiębiorca obciążony został z tytułu popełnionych zaniedbań sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy przedsiębiorcy; nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, która jest określona w przepisach. Jest to odpowiedzialność obiektywna. Dla uwolnienia się od niej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała zastosowania środków nadzwyczajnych. Co więcej, jest to odpowiedzialność niezależna od ewentualnej odpowiedzialności samego kierowcy. Ukaranie go nie zwalnia od odpowiedzialności samego przedsiębiorcy, który odpowiada na odrębnych zasadach i z tytułu własnych zaniedbań. Wykazanie należytej staranności, zarówno przy organizowaniu pracy kierowców, jak i przy prowadzeniu późniejszego nadzoru nad nią, należy do przewoźnika. To nie organ, lecz przedsiębiorca powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d. W dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się w szczególności sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem.

Zdaniem Sądu, wnioskowane przez niego dowody z przesłuchania kierowcy i świadka M. S. oraz samego skarżącego z tych względów nie byłyby w stanie zmienić ustaleń organów, jako że już okoliczności bezsporne wskazywały na zasadność nałożenia kary administracyjnej, dla której nie wymaga się ustalenia winy. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd podniósł, że nie jest to pierwsza sprawa wnoszona przez skarżącego, w której doszło do wymierzenia skarżącemu kary określonej w załączniku nr 3, lp. 6.2.1 u.t.d. W zbliżonych stanach faktycznych i prawnych zapadły m.in. wyroki w prawach II SA/Gl 796/15, II SA/Gl 1068/15 i II SA/Gl 1182/15. Oznacza to, że problem stosowania magnesu przez kierowców skarżącego nie stanowi przypadku jednostkowego, co przeczy jego twierdzeniom o właściwym nadzorze nad pracownikami.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. S. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d. wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, iż wskazany przepis nie może odnosić się do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.;

b) błędną wykładnię przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie - w sytuacji, gdy z jego brzmienia wynika, iż nie ma zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, w związku z czym w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem miał wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten mógł przewidzieć;

c) w konsekwencji powyższego, niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., wyrażające się w błędnym uznaniu, że okoliczności sprawy i dowody zebrane w sprawie niniejszej wskazują, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia, którego w dniu [...] sierpnia 2015r. dopuścił się kierowca T. O., a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które skarżący mógł przewidzieć - w sytuacji gdy z niekwestionowanych przez Sąd I instancji dowodów przedłożonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym wynika, iż strona prawidłowo zorganizowała przewóz, umożliwiając kierowcy T. O. wykonanie zlecenia transportowego z poszanowaniem norm regulujących czas pracy, ustanowiła wyraźny zakaz stosowania urządzeń niedozwolonych zakłócających pracę tachografu pod groźbą surowych kar dyscyplinarnych, regularnie szkoliła kierowcę w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących czasu pracy, wprowadziła zasady wynagradzania przeciwdziałające dopuszczaniu się przez kierowców naruszeń, a zatem nie miała ona wpływu na powstanie naruszenia, które to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, czyli wyłącznie z powodu chęci kierowcy szybszego powrotu do miejsca zamieszkania;

2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. – poprzez błędne zaaprobowanie faktu, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę wniosków o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: kierowcy T. O., osoby odpowiedzialnej za planowanie czasu pracy kierowców, tj. M. S. oraz strony M. S. - na okoliczność m.in., czy ingerowanie przez kierowcę w działanie tachografu miało miejsce za wiedzą i przyzwoleniem strony, czy też wbrew jej wyraźnemu zakazowi, a także na okoliczność, czy kierowca miał możliwość terminowego wykonania zlecenia transportowego wykonywanego w dniu [...] sierpnia 2015r. bez naruszania obowiązujących norm czasu pracy, to znaczy niewątpliwie celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

- błędne - wbrew literalnej treści tezy dowodowej - uznanie, że wnioski te zostały zgłoszone na okoliczność, czy doszło w dniu [...] sierpnia 2015r. do powstania naruszenia, w związku z czym żądanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych w tym względzie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczyło okoliczności stwierdzonych już wcześniej innymi dowodami w sytuacji, gdy wnioski dowodowe nie dotyczyły tej bezspornej okoliczności, lecz zostały zgłoszone na okoliczność, czy podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Wskazując na te zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego i procesowego.

Głównym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedzialność skarżącego kasacyjnie jako przedsiębiorcy za zaniechania lub działania zatrudnionego przez niego kierowcy. Same zaś okoliczności faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń – w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności protokołu kontroli drogowej, wyjaśnień kierowcy, nie budzą wątpliwości. Za bezsporne należy uznać bowiem, że w dniu [...] sierpnia 2015r. T. O. wykonując przewóz drogowy jako kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie transportowym należącym do skarżącego kasacyjnie pojazdem samochodowym (ciągnik siodłowy wraz z naczepą) zaopatrzonym w cyfrowe urządzenie rejestrowe zastosował niedozwolone urządzenie dodatkowe typu magnes, wpływając w ten sposób na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Magnes został podłączony do impulsatora skrzyni biegów i fałszował prawidłowy zapis tachografu cyfrowego: w chwili zatrzymania, gdy pojazd poruszał się na tachografie i na wydruku z tachografu rejestrował się zapis odpoczynku. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje podłączenia przez zatrudnionego przez niego kierowcę magnesu do cyfrowego urządzenia rejestrującego przebieg pracy kierowcy.

Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną, podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2460/11, LEX nr 1337143). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d i art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970r. (Dz. U. z 1999r. nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a) lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w art. 6 – art. 9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.

W ramach art. 92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się natomiast przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie za które nałożono na skarżącego karę (wyrok NSA z dnia 25 września 2014r., II GSK 262/14).

W związku z powyższym zarzut kasacyjny wskazane w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. zarzutu pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w myśl tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wymieniony przepis ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Należy zauważyć, że kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej (art. 92c u.t.d.) były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 967/09, LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008r., SK 75/06, OTK-A 2008/2/30).

W wyroku z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2098/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców – nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. także wyroki NSA: z dnia 15 października 2015r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2527/14 , opubl. w bazie Lex).

Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w całości podziela.

Podsumowując, należy stwierdzić, że wykładnia przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, zgodna ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego – co trzeba jeszcze raz podkreślić – przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie z taką wykładnią przepisu nie zgadza się, nie może stanowić uzasadnionego powodu do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stąd też zarzut określony w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej i przepisów prawa procesowego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, wskazują, że jej autor zarzuca, iż Sąd I instancji zaakceptował nieprawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem regulacji przewidzianej w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. i wymierzeniem kary pieniężnej. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w jego ocenie dla prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowego nie było wystarczające dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o protokół kontroli z pominięciem dowodów z przesłuchania kierowcy na okoliczność ewentualnej ingerencji w działania tachografu oraz faktu sformułowania przez przewoźnika zakazu dokonywania takiej ingerencji, podczas gdy skarżący kasacyjnie nie miał wpływu na stwierdzone w sprawie naruszenia. Organ, a następnie Sąd I instancji, nie uwzględnił też okoliczności, iż skarżący kasacyjnie nie miał wpływu na naruszenia przepisów u.t.d. przez kierowców, którzy pomimo prawidłowego zorganizowania pracy, w tym przeszkolenia i wprowadzenia zakazów, nie zastosowali się do polecenia przedsiębiorcy a wniosek dowodowy dotyczył tej okoliczności, nie zaś czy doszło do naruszenia przepisów u.t.d.

W związku z powyższym należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1062/09, wyrok z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 440/14, niepublikowane).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca nie wniósł do protokołu kontroli żadnych zastrzeżeń, a więc stosownie do uczynionych powyżej uwag to strona skarżąca winna wykazać, że ustalenia zawarte w protokole kontroli nie oddają rzeczywistego stanu rzeczy.

Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego, czego skutkiem było nierejestrowanie przez to urządzenie na karcie kierowcy wskazań co do prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Powyższe okoliczności wskazują, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że brak było podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie.

Dodać trzeba, że ciężar udowodnienia występowania przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne.

Na skarżącym zatem spoczywał ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Nie ulega wątpliwości, że to na skarżącym ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudnieni przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Wskazane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącego kasacyjnie argumenty dotyczące szkolenia i instruktażu wewnątrzzakładowego w dziedzinie obsługi i działania tachografów cyfrowych nie są wystarczające do tego, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. To skarżący kasacyjnie jako przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on również ryzyko związane z zatrudnieniem kierowców, którymi się posługuje, prowadząc przedsiębiorstwo transportowe oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa.

Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 u.t.d. – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą, obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Celem sankcji określonych w u.t.d. jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez stronę dokumenty nie wskazują, że w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącego podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za niektóre naruszenia wobec spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowców z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów poprzez zamontowanie magnesu i łatwy sposób ich montowania. Wynika to z m.in. wielości spraw tego rodzaju toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i sądami administracyjnymi. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozważań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw, jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany, czy też wypowiedzenia umowy o pracę. Niewątpliwie system kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie powinien być taki, aby wymuszał na kierowcach przestrzeganie zakazu używania urządzeń zakłócających wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowania przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżący) nie mógł przewidzieć, na którą nie miał wpływu, a samo naruszenie tj. założenie magnesu za zdarzenie którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności, jaką skarżący kasacyjnie powinien się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o u.t.d.

Konkludując, przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że dodatkowe przesłuchanie kierowcy (kierowca był przesłuchany w trakcie kontroli) czy innych osób wyjaśniłoby objętą wnioskiem dowodowym kwestię zapewnienia przez skarżącego właściwej organizacji pracy oraz braku wpływu skarżącego na powstałe uchybienia wynikłe z wyłącznej winy kierowcy.

Stąd też zarzuty określone w pkt 1 lit. c) i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804). Kwota 900 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za stawienie się przez pełnomocnika organu, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.