Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 621/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1 i 3, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust.9
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 706/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 706/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę L. F. (dalej jako skarżący) na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028.

Sąd po analizie podstaw skargi wniesionej przez skarżącego na powyższą uchwałę, sformułowanych zarzutów i zawartej tam argumentacji uznał, że nie zostały spełnione wymogi z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 486 ze zm., dalej jako "u.s.w."), które umożliwiały rozpatrzenie wniesionej skargi przez sąd administracyjny. Skarżący nie wykazał stosownie do art. 91 ust. 1 i art. 90 u.s.w., że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wobec tego stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.

Sąd wskazał, że niewątpliwie zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Sąd zauważył, że możliwość zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że może to uczynić każdy podmiot zainteresowany jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ustawodawca prawo do zaskarżenia uchwał sejmiku województwa przyznaje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zatem, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Jeżeli wnoszący skargę nie wykaże owego naruszenia, a tym bardziej nie wykaże, że w ogóle ma interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, to sąd nie może badać zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów.

Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez skarżącego uchwała narusza jedynie jego interes faktyczny. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącego instalacji, to powoduje to dla niego określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Zaznaczył, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie przez niego zamierzonym czy planowanym. Żaden przepis prawa nie przewiduje również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałby prowadzić w ramach Planu, nawet wówczas gdy posiada stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że interes skarżącej Spółki w rozpatrywanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącej, ale nie chronionego prawem i jako taki nie daje wnoszącemu skargę – L. F. możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd uznał, że nie mogą być rozpoznane zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Podkreślił, że sekwencja działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę sejmiku województwa, podobnie zresztą jak na uchwałę organu każdej innej jednostki samorządu terytorialnego, została uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. Jeśli zaś sąd stwierdzi na tym pierwszym etapie, że interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony, to skargę odrzuca - stosownie do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, z powyższych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut niepodjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego czynności nakazanych prawem w związku z nieuwzględnieniem instalacji skarżącego w kwestionowanej uchwale, do którego to zarzutu zdaje się nawiązywać skarżący powołując się w podstawie skargi na art. 91 ust. 1 u.s.w., jako że i w tym przypadku skargę mogłaby skutecznie wnieść osoba do tego legitymowana.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł L. F., zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm., dalej: u.s.w.), w zw. z art. 35 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 21, dalej: u.o.) oraz w zw. z art. 35 ust. 4 i ust. 4a u.o., a także w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 22 i 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skutki uchwalenia przez sejmik zaskarżonej uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wyrażające się w ograniczeniu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego jak również w uniemożliwieniu mu uzyskania określonych środków finansowych, których możliwość uzyskania przepis ustawy wprost uzależnia od ujęcia w Planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nie stanowią naruszenia interesu prawnego Skarżącego, o którym mowa w wymienionych przepisach u.s.w., a w konsekwencji na przyjęciu, że Skarżący, którego planowane instalacje nie zostały ujęte w WPGO 2016, nie jest uprawniony do zaskarżenia tej uchwały.

Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w naruszeniu:

1. art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., art. 90 ust.l i art. 91 ust. 1 u.s.w., a także w zw. z art. 35 ust. 9 u.o., art. 35 ust. 4 i ust. 4a u.o., oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. art. 22 i 20 Konstytucji, polegające na odrzuceniu skargi, a w konsekwencji na braku merytorycznego rozpoznania skargi i nie stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (WPGO 2016) wraz z załącznikiem w postaci Planu inwestycyjnego zakresie wskazanym przez Skarżącego z powołaniem na brak naruszenia interesu prawnego Skarżącego, pomimo iż fakt naruszenia tego interesu jest oczywisty w świetle powołanych przepisów prawa;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do powołanej przez Skarżącego podstawy prawnej wskazującej na naruszenie jego interesu prawnego i uzasadniającej możliwość złożenia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego oraz na braku uzewnętrznienia przez Sąd przesłanek leżących u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zwrócił się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z kompetencji przyznanej mu w art. 182 § 1 P.p.s.a. rozpoznawał niniejszą skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. czyli od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 P.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna L. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. L. F. M. [...] została oparta na uzasadnionych podstawach.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej u.s.w.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. , poz. 935) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, w oparciu zarówno o przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

Wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednak zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu.

Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. powoduje, że Sąd ten przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu województwa następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi.

W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej wnoszącego skargę leży jego konkretny tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej mu określone korzyści prawne interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki, istnieje w chwili wnoszenia skargi.

Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie powyższych przepisów przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

O statusie strony w postępowaniu sądowym toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż uprawnionym do wniesienia skargi z ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł niewłaściwe wnioski co do braku legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Nieuzasadniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. a ma jedynie interes faktyczny.

Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm., dalej jako u.o.o.) dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim (ust. 3).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.o.o. wojewódzkie plany gospodarki odpadami, oprócz elementów określonych w ust. 1-3, zawierają:

1) podział na regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

3) plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

W ust. 6 art. 35 u.o.o. wskazane zostały wymogi jakie musi spełniać zakład zagospodarowania odpadów aby uzyskać miano regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).

W niniejszej sprawie skarżący dowodzi, że w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 - 2022 z uwzględnieniem lat 2023 - 2028 żadna z należących do niego instalacji związanych z zagospodarowaniem odpadów tj. instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok, planowana do rozbudowy/modernizacji Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP, planowane do rozbudowy/modernizacji składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK z sumą do składowania [...] m3, instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową [...] Mg/rok, nie zostały umieszczone. Brak umieszczenia w planie inwestycyjnym pozbawia go możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych wskazanej wyżej inwestycji. Stanowi o tym art. 35 ust. 9 u.o.o. Według tego przepisu warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a. Zatem uznać należy, że przepis ten ogranicza uprawnienie skarżącego do uzyskania finansowania dla prowadzonej przez niego, złożonej z wielu instalacji, inwestycji jeśli nie zostaną one wpisane do planu inwestycyjnego załącznika do uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami. Czyli na mocy tego uregulowania zmieni się jego sytuacja materialno-prawna bowiem nie skorzysta z uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie ze środków unijnych oraz środków NFOŚiGW. Wpłynie to nie tylko na jego interes faktyczny bowiem spowoduje skutek w postaci pogorszenia jego sytuacji ekonomicznej (preferencyjne warunki finansowania) w porównaniu do podmiotów, których instalacje zostały tam uwzględnione ale ograniczy jego uprawnienia związane bezpośrednio z faktem wpisu do planu inwestycyjnego. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że uzyskanie możliwości finansowania lub jej brak określony wynikający wprost z art. 35 ust. 9 u.o.o. nie wskazuje na istnienie interesu prawnego skarżącego. Niewątpliwie regulacja ta wskazuje na uprawnienie podmiotu wpisanego do planu inwestycyjnego do uzyskania finansowania ze środków publicznych, czym wpływa na sytuację prawną podmiotów tam nie ujętych jak skarżący. Zdaniem NSA, słusznie skarżący w tym przepisie upatruje naruszenia swego interesu prawnego.

W ocenie NSA, stanowisko Sądu I instancji odnośnie istnienia jedynie interesu faktycznego skarżącego jest niezasadne. Należy zwrócić uwagę, że brak umieszczenia danej instalacji przetwarzania odpadów w planie gospodarki odpadami ma zasadnicze znaczenie dla podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami, jakim niewątpliwie jest Skarżący. Zwłaszcza gdy podmiot taki podjął już wcześniej faktyczne działania zmierzające do uzyskania w przyszłości statusu RIPOK przez prowadzony zakład gospodarowania odpadami poprzez uzyskanie stosownych zezwoleń i pozwoleń na realizację takiej inwestycji.

Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I Instancji, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie przez niego zamierzonym czy planowanym, względnie nie przewiduje obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałby skarżący prowadzić w ramach planu. Uważa także, że niekorzystne skutki ekonomiczne wywołane zapisami planu nie świadczą jedynie o istnieniu wyłącznie interesu faktycznego skarżącego. Według niego Sąd pominął okoliczność, iż to właśnie przepisy prawa gwarantują każdemu możliwość swobodnego podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (z zachowaniem warunków wynikających z przepisów prawa), a więc wykonywania działalności mającej na celu osiągnięcie korzyści ekonomicznej.

W ocenie NSA skarżący prawidłowo poszukuje naruszenia swego interesu prawnego w przepisach art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i 22 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Art. 20 Konstytucji stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

NSA podziela stanowisko skarżącego, że skoro przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie decyzji o rozpoczęciu tej działalności i określeniu jej zakresu, następnie wykonywanie tejże działalności, a więc podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania, a wreszcie zakończenie tej działalności. gdy ustaje wola dalszego jej prowadzenia (tak L. Garlicki, M. Zubik [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, art. 22, Opublikowano: Wyd. Sejmowe 2016), to podejmowanie przez sejmik województwa wiążących uchwał, skutkujących - z mocy stosownej delegacji ustawowej — faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania działalności gospodarczej przez określone podmioty, czy też wymuszeniem konieczności zaprzestania prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na brak ujęcia instalacji jako planowanego RIPOK (tak jak to ma miejsce w przypadku Skarżącego) nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie tym podmiotom możliwości wykonywania przysługujących im uprawnień, wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem NSA, niewątpliwie zapisy planu gospodarki odpadami wskazując instalacje do zagospodarowania odpadów potrzebne czy też planowane w danym regionie gospodarki odpadami, w rzeczywistości ograniczają krąg podmiotów mogących wykonywać działalność w zakresie gospodarki odpadami na danym obszarze. Taka sytuacja odpowiada pojęciu naruszenia interesu prawnego, do którego odwołują się przepisy art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w.

Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Wobec tego ustawowe a nawet konstytucyjne uprawnienie podmiotu do swobodnego prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowić będzie o istnieniu interesu prawnego tego podmiotu wywodzonego z tych norm. Dlatego też w niniejszej sprawie skarżący może wskazywać na istnienie swego interesu prawnego w oparciu o art. 6 ust. 1 u.s.d.g. czy art. 22 Konstytucji RP bowiem regulacje tam zawarte nadają mu uprawnienia, które z kolei zostają naruszone postanowieniami planu gospodarki odpadami. W istocie brak uwzględnienia instalacji skarżącego w kontrolowanej uchwale wpłynie na jego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Nie będzie możliwe prowadzenie dotychczasowej działalności w zakresie gospodarki odpadami w regionie objętym planem.

Poprzez nie ujęcie w zaskarżonej uchwale wskazywanych instalacji skarżącego został on ograniczony w możliwości rozwoju w tym zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego. wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, ma interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tę wolność poprzez, zawężanie jej prawnych granic. Może on, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia mu ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę jego wolności. Przedmiotowa uchwała Sejmiku zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie gospodarowania odpadami bowiem wyklucza możliwość jej wykonywania poprzez instalacje należące do skarżącego. Nie uzyska on też dofinansowania ze środków publicznych na prowadzenie i rozwój takiej działalności.

Uchwała ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawny. Ponadto powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej interes ten narusza.

Należy zauważyć, że sortownia oraz składowisko odpadów komunalnych wpisane zostały do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w 2012 r. Dla planowanej RIPOK dla mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i składowiska odpadów komunalnych o statusie RIPOK skarżący dysponuje stosownymi decyzjami - pozwoleniem zintegrowanym oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co wobec nie ujęcia tych instalacji w planie gospodarki odpadami powoduje, że mimo posiadania wymaganych prawem decyzji nie będzie mógł prowadzić planowanej przez siebie działalności gospodarczej. Taki stan powoduje, że można mówić o naruszeniu wobec niego zasady swobody działalności gospodarczej, w czym upatruje swego interesu prawnego składając skargę.

NSA podziela pogląd skarżącego, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż bezpośrednim skutkiem podjęcia uchwały w sprawie WPGO 2016. w której instalacje skarżącego nie zostały ujęte jako planowane RIPOK, jest w rzeczywistości ograniczenie, z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, możliwości wykonywania przez skarżącego określonych uprawnień, uzyskania określonych świadczeń a także zamkniecie mu drogi do prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Takie zaś skutki, niezależnie od okoliczności, że w konsekwencji wywołają również po stronie skarżącego negatywne konsekwencje finansowe, w pełni odpowiadają pojęciu "naruszenia interesu prawnego".

Sąd I instancji nie dokonał analizy istnienia interesu prawnego skarżącego pod kątem wskazanych w skardze przepisów prawa, w szczególności art. 35 ust. 9 u.o.o. oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. oraz art. 22 Konstytucji. Niezasadnie zatem uznał, że skarżący ma jedynie interes faktyczny a ten nie daje podstawy do zaskarżenia uchwały w trybie art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. W konsekwencji nie było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a.

Jak wynika z powoływanych przepisów brak umieszczenia inwestycji w planie gospodarki odpadami skutkuje poważnymi zmianami w sytuacji prawnej takiego podmiotu. Podmiot poprzez brak wpisu do planu gospodarki odpadami traci uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w wybranym przez siebie zakresie nawet wówczas gdy spełni wymogi do jej prowadzenia na podstawie posiadanych decyzji. Zgodnie z art. 35 ust. 9 u.o.o., traci ustawowe uprawnienie do uzyskania preferencyjnej pożyczki przysługującej wyłącznie instalacjom wpisanym do planu inwestycyjnego. Skoro zatem brak wpisu instalacji danego podmiotu w planie gospodarki odpadami powoduje, że nie można dalej prowadzić działalności gospodarczej w wybranym zakresie, nie możne otrzymać też finansowania, to nie zasadne jest twierdzenie, że podmiot zaangażowany w proces realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami nie ma interesu prawnego na podstawie ww. przepisów.

Powyższe przesądza o tym, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które dają uprawnienia, nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami.

Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 9 u.o.o., art. 6 ust. 1 u.s.d.g. oraz art. 22 Konstytucji., na które wskazano w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzut ten był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a zatem rozpatrywanie pozostałych zarzutów NSA uznał za niecelowe.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).