Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1259/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, 7 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1362/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/19, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. aktem Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w odniesieniu do ustaleń części graficznej, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 2ZL; 8 MN od granicy lasów oznaczonych symbolami 3ZL i 4ZL; 11MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 1ZL; 16 MN od granicy lasu oznaczonego symbolem 5ZL.

W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu [...] marca 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Dokonując oceny prawnej uchwały, Wojewoda stwierdził, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 1 pkt 1 i § 19 uchwały), w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów.

W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", naruszając przez to również wskazane przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1587 z zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p", z uwagi na fakt, że:

- na terenie oznaczonym symbolem 5MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 2ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 5MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 8MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy tereny lasów oznaczone symbolami 3ZL i 4ZL, bezpośrednio graniczą z terenem 8MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 11MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 1ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 11 MN;

- na terenie oznaczonym symbolem 16MN, sytuowanie planowanej zabudowy zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy (konturu) lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), podczas gdy teren lasu oznaczony symbolem 5ZL, bezpośrednio graniczy z terenem 16MN.

Dalej Wojewoda wskazał, że z rysunku planu wynika, że lokalizowanie budynków na terenach: 5MN, 8MN, 11MN, 16MN, zgodnie z wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zostało dopuszczone bezpośrednio przy granicy lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu), co oznacza, że nie zostały uwzględnione przepisy odrębne.

Ponadto sposób, w jaki została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy na tych terenach, jest sprzeczny z ustaleniami § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, zobowiązującymi do uwzględnienia przepisów odrębnych przy sytuowaniu budynków na terenach położonych w sąsiedztwie lasów, tj. w minimalnej odległości, wynikającej z tych przepisów. Powyższe stanowi również o sprzeczności części graficznej z częścią tekstowa uchwały, co narusza wymogi § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Miasto [...] zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji budynków w odległości mniejszej, niż 12 m od granicy lasu, na terenach oznaczonych symbolami: 5 MN, 8 TMN, 11 MN i 16 MN.

Miasto zarzuciło naruszenie art. 91 ust.1 u.s.g., w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w zw. z § 271 ust 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 5 MN, 8 MN, 11 MN i 16 MN. Wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten podzielił stanowisko Wojewody, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 1 pkt 1 i § 19 uchwały), w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów. Jak wskazał Sąd meriti miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może znosić, zmieniać, czy modyfikować przepisów techniczno-budowlanych, a ewentualne ingerencje w tym zakresie nie znoszą obowiązku wystąpienia o odstępstwo. Nadto o udzieleniu ewentualnego odstępstwa, jego zakresie nie decyduje gmina, tylko Minister. Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że kształt gminnych przepisów jest decydujący dla oceny Ministra w tym zakresie, a Gmina może domniemywać kompetencje.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego błędnie Miasto uznało, że skoro działki przeznaczone pod zieleń leśną są działkami plombowymi, położonymi w terenie zurbanizowanym, a występujący na nich drzewostan nie różni się od tego na innych działkach, nadto w toku występowano o zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i dla których Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia takich zgód, pomimo pozytywnej opinii Izby Rolnej, to zachodzi szczególna sytuacja. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby zdaniem Sądu pierwszej instancji taka wykładnia przepisów, która po pierwsze pozwalałaby na odstąpienie od stosowania przepisów, po drugie w istocie pozostawiałaby bez kontroli istotne dla ładu przestrzennego kwestie, pozostawiając je arbitralnym lub nawet praktycznie uzasadnionym względom. Potwierdzał to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny wskazując, że zasada legalizmu w tym ujęciu ma aspekt wyłącznie formalny, abstrahuje od treści obowiązującego prawa, ale też wszelkich pozaprawnych standardów, użytecznych w procesie stosowania prawa (por. wyrok TK z dnia z 18 lipca 2006 r., sygn. akt U 5/04, OTK ZU 2006 r., nr 7A, poz. 80).

Nie jest również prawidłowe w ocenie Sądu meriti wskazywanie podstaw do odstąpienia od stosowania przepisu w słusznym interesie obywateli. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie mieści się w pojęciu słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Słuszny interes strony powinien być uwzględniany w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, nie może natomiast uzasadniać odstąpienia od stosowania przepisów prawa materialnego nie dających organom administracji luzu decyzyjnego.

Z powyższych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną wniosło Miasto [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Miasta [...], podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zasługiwało na uchylenie;

2) art. 148 w zw. z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przy dokonaniu błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, polegających na nie odniesieniu się do wyjaśnień Miasta [...] i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały uchylenie aktu nadzoru, w szczególności:

- do tego, że część działek sąsiadujących z działkami leśnymi jest działkami częściowo już zabudowanymi,

- do treści dołączonego do akt sprawy pisma Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r.,

- do tego, że działki o użytku leśnym, które sąsiadują z terenami stanowiącymi przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, mają niewielką powierzchnię, co skutkuję, iż nie stanowią one zwartego kompleksu leśnego;

3) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z zm.) – dalej: "K.p.c." w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i prawidłowego rozważenia całego materiału dowodowego;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie,

- niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej, w szczególności brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego w ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 5 MN, 8 MN, 11 MN i 16 MN. a w konsekwencji brak możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia.

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 271 ust 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r, poz. 1202 z zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", poprzez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy przepisy miejscowego planu są zgodne z przepisami odrębnymi i nie naruszają ich, a także zawierają jednoznaczne ustalenia dotyczące określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 5 MN. 8 MN. 11 MN i 16 MN;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia dotyczące określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 5 MN. 8 MN. 11 MN i 16 MN;

3) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy część tekstowa i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Karolówki są ze sobą jednoznacznie powiązane, wzajemnie się uzupełniają i tym samym nie są ze sobą sprzeczne;

4) art. 9 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo wyznaczenia linii zabudowy w odległości 12 m od terenów ZL nie zostanie wykluczona możliwości uzyskania odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, a co za tym idzie błędne uznanie iż odstępstwo może modyfikować ustalenia planu miejscowego;

5) art. 9 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż poprzez wyznaczenie linii zabudowy dociągniętej do terenów ZL rada gminy w planie miejscowym udzieliła odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, podczas gdy przyjęte rozwiązania planistyczne tego nie czynią, a jedynie umożliwiają zastosowania takiego odstępstwa przez uprawniony do tego organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę;

6) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do określania przeznaczenia terenu i zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;

7) art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy plan uwzględnia wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia;

8) art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z u.p.z.p. w planie uwzględnia się wartości wskazane w tych przepisach;

9) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, podczas gdy przy sporządzaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów;

10) art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż organ nadzoru działał w granicach i w zakresie tych przepisów przyjmując, iż uchwała rady gminy jako sprzeczna z prawem jest nieważna, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w całości; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W związku ze złożonym wnioskiem skarżącego kasacyjnie, Wojewoda zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że pozbawione są one doniosłości prawnej.

Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48).

Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi (Konstytucją, ustawami i wydawanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w uchwale podjętej przez organ gminy, w przypadku planu miejscowego – istotne naruszenie zasad i trybu uchwalenia - stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności takiej uchwały. Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 148 P.p.s.a.

Uwzględniając skargę na akt nadzoru, sąd administracyjny, w myśl art. 148 P.p.s.a., uchyla ten akt. Przepis art. 148 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, gdyż określa wyłącznie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, gdy uzna, że skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., należy uwzględnić. Do naruszenia tego przepisu dojdzie natomiast, jeśli Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę. W konsekwencji, w realiach prawnych sprawy, uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 148 P.p.s.a. za nieusprawiedliwiony.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 148 w zw. z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, polegających na nie odniesieniu się do wyjaśnień Miasta [...] i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały uchylenie aktu nadzoru. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie: "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy - zasadniczo w oparciu o akta postępowania planistycznego.

Również całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i prawidłowego rozważenia całego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował, więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c.

W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie i niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane w art 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd odniósł się bowiem do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wykazała natomiast istotności tego uchybienia na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Sąd Wojewódzki odniósł się zasadniczo do wszystkich zarzutów złożonych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W sposób szczegółowy wskazał kwestie stojące u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznając niezasadność skargi Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody, który po dokonaniu oceny prawnej uchwały stwierdził, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń, dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, w związku z ich położeniem w sąsiedztwie przeznaczonych pod lasy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego (jak też studium) powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu, ponieważ uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu.

Strona skarżąca utrzymuje, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na rysunku planu, nie określa możliwości sytuowania budynków od strony terenów przeznaczonych pod lasy, oznaczonych symbolem ZL, a jedynie sytuowanie zabudowy od drogi publicznej, jako przestrzeni publicznej w celu zachowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 2) nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie określające najmniejszą dopuszczalna odległość, w jakiej może być usytuowana nadziemna cześć budynku w stosunku do linii rozgraniczającej terenów ulic zbiorczych, terenów ulic lokalnych, terenów ulic dojazdowych, terenów ciągów pieszych, terenów dróg wewnętrznych, terenu zieleni urządzonej oraz innych terenów; poza nieprzekraczalną linii zabudowy mogą być sytuowane okapy i gzymsy o wysięgu nieprzekraczającym 0,8 m oraz balkony, galerie, tarasy, wykusze, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy o wysięgu (głębokości) nieprzekraczającym 1,5 m;". Z przytoczonych ustaleń uchwały wynika, że wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy określa minimalna odległość sytuowania nadziemnej części budynków w stosunku do linii rozgraniczającej nie tylko terenów przeznaczonych pod komunikację, tj. terenów ulic, ciągów pieszych, dróg wewnętrznych oraz terenów pod zieleń urządzoną, ale także od innych terenów, a więc również od linii rozgraniczającej terenów przeznaczonych w planie pod lasy, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL. Oznacza to, że wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, określają minimalną odległość lokalizowania budynków także od terenów lasów, oznaczonych symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL i 5ZL. W związku tym, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały "dociągnięte" do linii rozgraniczającej terenów przeznaczonych w planie pod lasy, tj. do granicy lasu, sytuowanie budynków na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, możliwe jest bezpośrednio przy granicy lasu, bez uwzględnienia dyspozycji przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym: "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". To oznacza, że przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie odnosi się do klasy odporności ogniowej, lecz prawodawca przyjmuje - zakłada, odpowiednie zastosowanie przepisów, które w sposób pośredni odnoszą się do takiej klasy. Analogicznie las nie jest budynkiem, podczas gdy prawodawca przyjmuje, że ma być on traktowany jako budynek ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

Zgodnie z § 226 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Strefę pożarowa stanowi budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1-7.". Natomiast skarżące kasacyjnie Miasto błędnie wywodzi, że cały przepis § 271 ww. rozporządzenia dotyczy sytuowania od granicy lasu jedynie budynków o wymaganej klasie odporności ogniowej ścian zewnętrznych, przy czym w ustaleniach § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, jak też w innej części skargi kasacyjnej, odwołuje się do sytuowania od granicy lasu budynków lub ich części stanowiących odrębne strefy pożarowe, nie zaś klasy odporności ogniowej ich ścian zewnętrznych. Należy zauważyć, że są to dwa różne pojęcia, o których mowa w przepisach tego rozporządzenia. Do sytuowania budynków wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy lasu (konturu) odwołuje się § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia. Porównanie obu przepisów - tj. ust. 8 i 8a w ramach § 271 - bezpośrednio prowadzi do wniosku, że o ile w przypadku drugiego z nich mowa jest wprost o klasie odporności pożarowej, o tyle w ust. 8, będącego podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego oraz oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma mowy o takiej klasie.

Z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika również, że w związku z wyznaczonymi w ten sposób nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, na terenach lasów mogą być sytuowane: "okapy i gzymsy o wysięgu nieprzekraczającym 0,8 m oraz balkony, galerie, tarasy, wykusze, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy o wysięgu (głębokości) nieprzekraczajqcym 1,5 m;", a więc elementy budynków, które nie wynikają z ustalonego w § 23 ust. 1 uchwały, przeznaczenia terenów pod las, oznaczonych symbolami: 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL i 5ZL, a co więcej dla tych terenów, w § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały ustalono, że: "2) zakazuje się realizacji budynków oraz wszelkich obiektów kubaturowych;".

Należy również podkreślić, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w § 5 pkt 2 i pkt 3 uchwały ustalono, że "2) nakazuje się realizacje zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; 3) określa się zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy.". W ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 1MN - 34MN, w § 19 ust. 2 pkt 8 uchwały zawarto ustalenia w brzmieniu: "8) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu;". Ponadto w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono, że: "3) wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu; odległość budynków oraz części budynków, stanowiących odrębne strefy pożarowe, od granicy lasu nie może być mniejsza, niż określona w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa;". Skoro z § 5 pkt 2 i pkt 3 uchwały wynika nakaz realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, do których w myśl § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały należą nieprzekraczalne linie zabudowy, to budynki powinny być lokalizowane, zgodnie z tymi liniami wyznaczonymi na rysunku planu oraz z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu budownictwa, a zatem zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 8 uchwały, także na terenach: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN, w granicach obszaru wyznaczonego przez te linie. Trafne jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że z wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach: 5MN, 8MN, 11MN i 16MN wynika, iż lokalizowanie budynków na tych terenach zostało dopuszczone bezpośrednio przy granicy lasu (linia zabudowy została "dociągnięta" do granicy lasu). Powyższe oznacza, że pomimo ustaleń § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały zobowiązujących do uwzględnienia minimalnej odległości budynków oraz ich części od granicy lasu określonej w przepisach odrębnych, lokalizowanie budynków na ww. terenach od granicy lasu nie uwzględnia tych przepisów z zakresu budownictwa, a w szczególności § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe oznacza również, że ustalony w tekście uchwały nakaz stosowania przepisów odrębnych dotyczących sytuowania zabudowy od lasu, nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu, co oznacza sprzeczność części graficznej z częścią tekstową uchwały oraz brak jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiadujących z lasem, bowiem z jednej strony rysunek planu dopuszcza realizacje budynków bezpośrednio przy lesie, a drugiej strony tekst uchwały nakazuje stosowanie przepisów odrębnych, które nie dopuszczają sytuowania budynków w sposób określony na rysunku planu. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17 (LEX nr 2381111), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielająca teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalna granice zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu" (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK1343/12, LEX nr 1251795).

W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej kasacyjnie, że linia zabudowy "dociągnięta" do granicy lasu nie przesądza o dopuszczeniu zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu. Skoro, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, odległości te reguluje rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że odległości te nie mogą być mniejsze niż określone w tych przepisach, to dyspozycję wynikającą z tych przepisów, lokalny prawodawca powinien uwzględnić w planie, czego jednak nie uwzględnił na rysunku planu.

W planie miejscowym nie spełniono dyspozycji wynikającej z przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przez sposób, w jaki wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszczono do realizacji budynków bezpośrednio przy granicy lasu pomimo, że Miasto [...] samo ustaliło, że sytuowanie budynków musi odbywać się zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy. Tym samym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 5MN, 8MM, 11MN i 16MN, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów. Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że nie jest możliwe wyznaczenie, na rysunku planu, nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, z powodu wielokrotnie zmieniających się przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś brak określenia linii zabudowy na rysunku planu oraz odwołanie się w tekście uchwały do przepisów odrębnych z zakresu budownictwa, ma na celu dostosowanie ustaleń planu do zmieniających się przepisów z zakresu budownictwa, co pozwoli na zachowanie aktualności jego ustaleń niezależnie od zachodzących w tych przepisach zmian oraz nie będzie powodowało sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały.

Nie można też podzielić argumentacji uzasadniającej spełnienie w planie miejscowym wymogów przepisów odrębnych z zakresu budownictwa z uwagi na możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalone na rysunku planu sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy lasu, a więc niezgodnie z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnia wymagania przepisów odrębnych, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dopuszcza możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a więc również od wymogów zawartych w ww. przepisie rozporządzenia, które w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może być udzielone inwestorowi w indywidualnym postępowaniu administracyjnym na etapie ubiegania się przez niego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki, nie wykluczył zatem możliwości skorzystania z art. 9 ustawy Prawo budowlane i nie wkroczył w kompetencje organu wydającego zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 tejże ustawy. Ustawodawca przewidział, że w pewnych sytuacjach, tj. w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa powinno być zatem traktowane jako wyjątek. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś do Rady Miasta [...]. Stosownie do art. 9 ust. 2 ww. ustawy, zgodę na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela lub odmawia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organem tym nie jest Rada Miasta [...].

W zaskarżonym wyroku wskazano na możliwość odstępstw od przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia, a których łączne spełnienie umożliwia sytuowanie budynków w odległości bliższej niż 12 m od lasu. W przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, pozwalające na takie odstępstwo. Tym samym "dociągnięcie" nieprzekraczalnej linii zabudowy do granicy lasu narusza ww. przepisy odrębne, ustalając inną, niż w ww. rozporządzeniu odległość realizacji budynków od lasu. Z jednej strony skarżące Miasto zaznacza, że oczywistym jest, że odstępstwo nie może dotyczyć przypadku lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy lasu oraz, że minimalna odległość budynków lub ich części od lasu musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jednocześnie z drugiej strony łamie dyspozycję tego przepisu nie zauważając, że wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy jako "dociągniętą" do granicy lasu, umożliwia realizację budynków bezpośrednio przy lesie. Jednak skarżący, pomimo ustalonego w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały rozumienia pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie utożsamia tej linii zabudowy z dopuszczalną minimalną odległością sytuowania budynków od linii rozgraniczającej terenów, w tym od terenu przeznaczonego w planie pod las i możliwości realizacji zabudowy w granicach obszaru przez nią wyznaczonego, ale sprzecznie z ww. ustaleniami uchwały podtrzymuje stwierdza, że nie ma ona związku z lokalizacją budynków od lasu, bowiem dotyczy ona lokalizacji budynków od drogi. Powyższa argumentacja prowadzi jednak do sprzecznych ustaleń tekstu i rysunku planu odnoście możliwości sytuowania budynków od granicy lasu oraz do stwierdzenia braku uwzględnienia w części graficznej uchwały dyspozycji przepisów odrębnych, jak też do naruszenia przepisów u.p.z.p i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Plan miejscowy składa się z dwóch podstawowych części: z części tekstowej, którą zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest treść uchwały, oraz z części graficznej - rysunku planu będącego jednym z załączników do uchwały. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że konstytucyjne i ustawowe wymogi dotyczące ogłaszania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, odnoszą się także do rysunku planu załączonego do uchwały w sprawie planu miejscowego.

Według skarżącego kasacyjnie, w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, plan określa bardzo ściśle możliwość lokalizowania budynków od terenu lasu, podkreślając, że nie może być mniejsza niż określona w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa, przy czym nie zauważa, że ten przepis uchwały ustala jednocześnie wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Z powyższego wynika, że dla skarżącego wystarczającym, dla zachowania zgodności części graficznej z tekstową uchwały, jest wyłącznie przywołanie w § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, stosowania przepisów odrębnych, przy równoczesnym nie uwzględnieniu dyspozycji z nich wynikających oraz przekonanie o wysoce prawdopodobnym uzyskaniu odstępstwa od obowiązujących przepisów.

W kontekście odwoływania się do przepisów odrębnych, Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na powiązania przepisów regulujących kwestię planowania przestrzennego z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro tym samym, stosownie do regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to regulacje planu miejscowego nie mogą pozostawać w kolizji z tymi przepisami. Kolizja, czy też wzajemnie wykluczające się regulacje w tym zakresie, skutkować będą niemożnością wydania prawidłowej decyzji zezwalającej na prowadzenie działań inwestycyjnych. W wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14 (LEX nr 1794244) NSA zwrócił uwagę, że: "ustawowy zakaz nie może być powtórzony literalnie w ramach ustaleń planistycznych ale uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów". Należy również wskazać, że przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do sytuowania budynków zarówno od granicy lasu, jak i od terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod las. Tym bardziej stosowne ograniczenia powinny być wskazane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, zgodnie z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, spełniających wymagania ww. przepisów stanowiło tym samym o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc akt prawa miejscowego, powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały, tak aby nie wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, powinien bowiem mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw.

Powyższe należy również rozpatrywać w kontekście uprawnień właścicieli nieruchomości, którzy mają zrozumiałe oczekiwania co do określonego sposobu zagospodarowania, jak i zabudowy obszaru pozostającego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu lasu, w związku z tak określonymi liniami zabudowy, pomimo jednoznacznie określonego zakazu realizacji budynków w odległości 12 m od takiego terenu, wynikającego z przepisów rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że planu miejscowego nie sporządza się na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, a także warunkowego. Trzeba także mieć na względzie, że tylko ewidentne zwolnienie z ustanowionego na mocy § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakazu realizacji budynków umożliwia usytuowanie się z budynkiem bliżej granicy 12 m. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszcza się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. W tym kontekście trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może znosić, zmieniać, czy modyfikować przepisów techniczno-budowlanych, po wtóre ewentualne ingerencje w tym zakresie nie znoszą obowiązku wystąpienia o odstępstwo, po trzecie o udzieleniu ewentualnego odstępstwa, jego zakresie nie decyduje gmina, tylko Minister. Brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że kształt gminnych przepisów jest decydujący dla oceny Ministra w tym zakresie, a Gmina może domniemywać kompetencje.".

Plan miejscowy powinien zawierać normy jasne, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Uchwałodawca tym samym, zobligowany jest do określenia konkretnego przeznaczenia każdego odcinka terenu objętego regulacją planu oraz jego zagospodarowania, bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju zastrzeżenia mogą znajdować się wyłącznie w przepisach odrębnych. Należy także podkreślić, że ustalenia w zakresie linii zabudowy są obligatoryjnymi elementami planu miejscowego, co wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i powinny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, przy czym ustalenia w tym zakresie muszą być jednoznaczne, nie zaś sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Wyznaczenie linii zabudowy od lasu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie pozwolenia na budowę, w związku z udzielonym przez ten organ, odstępstwem od przepisów odrębnych, doprowadzi do konfliktu dotyczącego możliwości sytuowania budynków na terenach sąsiadujących z lasem, z już wyznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy, którą skarżący identyfikuje, niezgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, wyłącznie jako "linię zabudowy od drogi", albowiem w tej sytuacji będą obowiązywać dwie wzajemnie wykluczające się linie zabudowy, tj. jedna "od drogi" i druga "od lasu". Tymczasem organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie ma upoważnienia do skorygowania już wyznaczonej na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy "od drogi", zaś wszelkie zmiany ustaleń planu miejscowego wymagają przeprowadzenia procedury planistycznej, zgodnie z art. 27 u.p.z.p.

Zakres władztwa planistycznego gminy został uszczegółowiony przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) - a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Godzi się jednak zauważyć, że różnica pomiędzy obu wskazanymi kategoriami postanowień planistycznych – "obligatoryjnymi" (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) oraz "fakultatywnymi" (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.) - nie jest aż tak znaczna, jak by się to mogło prima vista wydawać. W praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny zasadnie dominuje taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów m.p.z.p. wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12, LEX nr 1251795; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego).

Mając na względzie powyższe uwagi i twierdzenia, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad, sporządzania planu miejscowego, gdyż: nie ustalono w jednoznaczny sposób zasad zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie lasów, w związku z wyznaczeniem na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako "dociągniętej" do granicy lasu, pomimo odwołania w części tekstowej uchwały do obowiązywania przepisów odrębnych, brakiem uwzględnienia w części graficznej uchwały, obligatoryjnych elementów planu miejscowego dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, jak też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu.

Nie można zatem było uznać za usprawiedliwione podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i z tych względów podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.