Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2329/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 135/16 w sprawie ze skargi G. S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyznania prawa własności czasowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 135/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. S. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej:

1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku G. S. z dnia [...] listopada 2011 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej,

2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 (trzech tysięcy) złotych,

4) oddalił skargi w pozostałym zakresie,

5) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną: "skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie", dotyczącą postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] (dalej "Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. "Nieruchomość [...] nr [...] pow. [...] rej hip. [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I SAB/WA 509/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, że pismo skarżącego winno być uznane za skargę na bezczynność, zaś wobec zawieszenia postępowania nie można uznać by Prezydent pozostawał w bezczynności w dniu rozpoznawania sprawy.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1247/15) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazane zostało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny przedmiotowej skargi arbitralnie przyjmując, że stanowi ona wyłącznie skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni pojęcia "bezczynność" rygorystycznie przyjął, że dotyczy ona jedynie sytuacji niezałatwienia sprawy w określonym w Kpa terminie, przy czym każda czynność organu podjęta w trybie art. 35 § 1 Kpa powoduje całkowitą ekskulpację organu w tym zakresie, bez możliwości zbadania przez Sąd zasadności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy.

W tej sytuacji, w ocenie sądu kasacyjnego, skarżący pozbawiony został możliwości realizacji swego prawa do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości postępowania toczącego się przed organami administracji, do czego jest uprawniony zgodnie z art. art. 149 § 1 Ppsa.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że jedną skargą nie można objąć tak bezczynności organu jak i przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd sądu pierwszej instancji, że skarga na bezczynność i skarga na przewlekłość wymagają rozróżnienia, ale bez wątpienia obie skargi można zawrzeć w jednym piśmie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona w niniejszej sprawie zawierała zarówno skargę na bezczynność organu, jak i skargę na przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za błędne stanowisko sądu wojewódzkiego, który założył, że warunkiem uwzględnienia skargi było to, aby organ administracji pozostawał w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania. Skoro nawet zakończenie sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do zastosowania przez sąd środków określonych w art. 149 § 1 zdanie drugie i § 2 Ppsa, to tym bardziej nie może być powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 Ppsa.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, przy czym rozważenia będą wymagały również okoliczności wpływające na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, czego Sąd dokonał w zaskarżonym wyroku, niezasadnie jednak przyjmując, że skargę należy kwalifikować jako skargę jedynie na bezczynność.

Sąd rozpoznając ponowne sprawę, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga wniesiona przez skarżącego stanowiła zarówno skargę na bezczynność jak i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, w związku z czym wyłączył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do prowadzenia jej pod sygn. akt I SAB/Wa 135/16.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do akt obu sprawy wpłynęło postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu przedłożenia postanowienia sądu powszechnego o sprostowaniu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...].

W dniu [...] czerwca 2016 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będące następstwem wniesienia przez skarżącego skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W toku rozprawy, pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargi wnosząc o zobowiązanie organu do stwierdzenia istnienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przewidzianej w art. 154 Ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r. wskazał, iż częściowo zasadna okazała się skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotowa sprawa rozpoznawana była ponownie na skutek uchylenia wyroku tutejszego sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym ocena prawa i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego wiążą sąd obecnie rozpoznający sprawę z mocy art. 190 Ppsa.

Sąd wyjaśnił, które brzmienie art. 149 Ppsa znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie : brzmienie obowiązujące do 15 sierpnia 2015 r., czy też brzmienie obowiązujące po tej dacie.

Zgodnie z art. 2 z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej "ustawa zmieniająca"), przepisy Ppsa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 ustawy zmieniającej stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy Ppsa w brzmieniu dotychczasowym.

Artykuł 149 Ppsa zmieniony został przez art. 1 ust. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej, co oznacza, że do sprawy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Niniejsza sprawa została wszczęta na skutek skargi wniesionej przed dniem 15 sierpnia 2015 r., co oznacza, że zastosowanie znajduje przepis art. 149 Ppsa w brzmieniu dotychczasowym.

Sąd kasacyjny uznając, że skarżący wniósł zarówno skargę na bezczynność jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania nakazał przeanalizowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu czy doszło do przewlekłości czy też bezczynności, uznając jednocześnie za prawidłowe rozróżnienie pomiędzy oboma formami zwłoki w rozpoznaniu sprawy, dokonane przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r.

W wyroku tym wskazano, że o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 - CBOSA, w którym wskazał on, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 - LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11 - CBOSA).

W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Z kolei bezczynność organu występuje wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Należy podkreślić, że stan bezczynności powstaje dopiero po przekroczeniu terminów wynikających z art. 35 Kpa lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Ol 10/13 – LEX nr 1443341).

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd rozpoznający sprawę doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie można postawić organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne :

Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożony został przez skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r.

Pierwsza czynność dokonana została przez organ w dniu [...] stycznia 2012 r. (a więc w terminie wynikającym z art. 35 § 3 Kpa, w ocenie sądu sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego może być uznana za sprawę skomplikowaną, podlegającą rozpoznaniu w terminie 2 miesięcy). Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ zwrócił się do Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej o nadesłanie dokumentów.

Sąd wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, równolegle ze sprawą wywołaną wniesieniem przez skarżącego wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. toczyło się postępowanie administracyjne prze Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] z dnia [...] września 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej.

Kolejną czynność organ podjął w dniu [...] maja 2013 r. zwracając się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o nadesłanie rzutów wszystkich kondygnacji budynku przy ul. [...] oraz dokumentów na podstawie których budynek został wybudowany.. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że wystąpił o nadesłanie dokumentów, oraz że sprawa załatwiona zostanie do końca września 2013 r.

W dniu [...] października 2013 r. organ ponownie wystąpił o dokumenty dotyczące nieruchomości w tym o decyzję lokalizacyjną oraz poinformował skarżącego, że sprawa załatwiona zostanie do końca stycznia 2014 r.

W dniu [...] lutego 2014 r. organ wystąpił o dokumenty dotyczące sprzedaży lokali w budynkach posadowionych m.in. na działce nr [...], informację czy lokal nr [...] stanowi własność Miasta [...] oraz poinformował skarżącego, że sprawa zakończona zostanie do końca czerwca 2014 r., bowiem akta sprawy znajdują się w sądzie.

Po wystąpieniu przez skarżącego ze skargami w niniejszej sprawie ([...] sierpnia 2014 r.), organ pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił o nadesłanie informacji czy występowano o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielu mieszkania nr [...] i pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował skarżącego, że wyda decyzję do końca kwietnia 2015 r. Następnie, przywołanym już wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W..

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. oba powyższe postanowienia zostały uchylone, akta wraz z prawomocnym odpisem wyrok zostały zwrócone do organu w kwietniu 2016 r.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ wystąpił do Ministra Finansów o nadesłanie odpowiedzi czy M. C. lub W. S., ewentualnie skarżącemu, wypłacone zostało odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynności podejmowane przez organ, polegające na zebraniu dokumentacji nieruchomości, ustaleniu jej stanu prawnego, w tym osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe jak również wyjaśnienie kwestii czy skarżącemu wypłacone zostało odszkodowanie zmierzają do załatwienia sprawy. Jednak w ocenie Sądu nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle zasad szybkości postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prowadząc postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Tytułem przykładu wskazać należy, że niezrozumiałe jest, dlaczego organ dopiero pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpił do Ministra Finansów o nadesłanie informacji o ewentualnym odszkodowaniu. Wobec powyższego, uznać należało, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę sąd miał jednak na względzie również fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu [...] czerwca 2016 r. Jego skutkiem była konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa).

Sąd uznał, że nie można organowi postawić zarzutu bezczynności z uwagi na podejmowane przezeń czynności w tym wyznaczanie przez niego kolejnych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie jako wszczętej przed dniem 15 sierpnia 2015r. zastosowanie znajdował przepis art. 149 Ppsa w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W konsekwencji, brak było podstaw do uwzględnienia żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej bowiem Sąd może zasądzić na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 40 lit. c) ustawy zmieniającej. Z tej samej przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do stwierdzenia istnienia po jego stronie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Możliwość orzeczenia przez sąd o istnieniu uprawnienia w ramach sprawy wynikającej ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania wynika z art. 149 § 1b Ppsa w brzmieniu wprowadzonym przez art. 1 pkt 1 lit. 40 lit. b, co zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej oznacza, że nie znajduje on zastosowania do postępowań wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punku 2 i 3 wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 149 § 1 i 2 Ppsa w związku z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 3.000 (trzech tysięcy) złotych, w sytuacji, gdy organ podejmował bez zbędnej zwłoki czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku powodów, dla których Sąd przyjął, iż przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta podniósł, że jego zdaniem w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, iż Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku oraz że przewlekłość ta miała charakter rażący, dodatkowo uzasadniający wymierzenie organowi grzywny. Skarżący kasacyjnie wskazał, że od daty złożenia wniosku, to jest od dnia [...] listopada 2011 r. podejmował szereg czynności. W dniu [...] stycznia 2012 r. zwrócił się do Ministerstwa Transportu, Budownictwa o Gospodarki Morskiej o nadesłanie akt nieruchomości, której dotyczyło postępowanie. Podkreślenia wymaga, iż organ zwrócił się o akta, bez których faktycznie nie mógł procedować w sprawie. Akta z Ministerstwa przesłane zostały po upływie siedmiu miesięcy, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Ponadto systematycznie gromadzona była dokumentacja geodezyjna, lokalizacyjna, urbanistyczna, architektoniczna i komunalizacyjna dotycząca nieruchomości objętej wnioskiem. W dniu [...] maja 2013 r. organ zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o nadesłanie rzutów wszystkich kondygnacji budynku przy ul. [...] oraz dokumentów, na podstawie których budynek został wybudowany. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że wystąpił o nadesłanie dokumentów i wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do końca września 2013 r.

W dniu [...] października 2013 r. organ ponownie wystąpił o dokumenty dotyczące nieruchomości, w tym o decyzję lokalizacyjną oraz poinformował skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do końca stycznia 2014 r. W dniu [...] lutego 2014 r. organ wystąpił o dokumenty dotyczące sprzedaży lokali w budynkach posadowionych m.in. na działce nr [...], także informacje, czy lokal nr [...] stanowi własność Miasta oraz poinformował skarżącego, że sprawa zostanie zakończona do końca czerwca 2014 r., albowiem akta sprawy znajdują się w Sądzie.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. organ wystąpił o nadesłanie informacji, czy występowano o stwierdzenie nabycia spadku po właścicielu mieszkania numer [...] i pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował Skarżącego, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie. W związku z zaskarżeniem wskazanego postanowienia, akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., a następnie w związku ze skargą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Akta wraz z prawomocnym odpisem wyroku zostały zwrócone do organu w kwietniu 2016 r.

Pismem z dnia [...]v maja 2016 r. organ wystąpił do Ministra Finansów o nadesłanie odpowiedzi, czy M. C. lub W. S., ewentualnie skarżącemu, wypłacone zostało odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, iż organ prowadząc postępowanie starał się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 Ppsa w związku z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 3.000 (trzech tysięcy) złotych, w sytuacji, gdy organ podejmował bez zbędnej zwłoki czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 509/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość [...] Nr [...] pow. [...] rej. hip. [...]". Również niniejsze postępowanie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "Nieruchomość [...] nr [...] pow. [...] rej hip. [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Z powyższych względów wskazać należy, iż dokonując oceny czy organ w sprawie dopuścił się przewlekłości postępowania należało zatem mieć na uwadze, że okres od dnia wniesienia wniosku tj. [...] listopada 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. był już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem.

Wobec powyższego Sąd rozpoznając kolejną skargę na przewlekłość postępowania nie może pominąć faktu, iż postępowanie organu było już przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Z powyższych względów sąd rozpoznając ponowną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowanie winien dokonać oceny postępowania organu od dnia wydania poprzedniego wyroku do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie tj. postępowania w okresie od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2016 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 Kpa. Z unormowania art. 38 Kpa można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 Kpa można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, zdaniem Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

W niniejsze sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, iż postępowanie prowadzone przez organ było prowadzone w sposób przewlekły.

Zwrócić należy uwagę, iż po wydaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. wyroku oddalającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organ dopiero w dniu [...] lutego 2014 r., a więc po upływie 2 miesięcy, zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji komunalizacyjnej (k. 179 akt) oraz o nadesłanie dokumentów dotyczących sprzedaży lokali posadowionych na działce, której dotyczy postępowania. W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze, iż przyczyną oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania była okoliczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] sprawy nabycia przez Miasto [...]prawa własności gruntu. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] marca 2014 r. do organu wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. Natomiast organ dopiero w dniu [...] września 2014 r. , a więc po upływie prawie 6 miesięcy od ustania przyczyny zawieszenia, podjął zawieszone postępowanie. Następnie organ po upływie kolejnych 6 miesięcy tj. w dniu [...] stycznia 2015 r. ponownie zawiesił postępowanie do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. z d. C. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. Powyższe postanowienie na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1126/15 zostało uchylone. W wyroku tym Sąd uznał, iż zawieszenie było niezasadne podnosząc, że nie było podstaw do zobowiązywania strony o zwrócenie się do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. ani też o przedstawienie aktu poświadczenia dziedziczenia. Sąd zaznaczył, że następstwo prawne strony po zmarłej W. S., a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wykazane zostało postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...].

Jak wynika z akt sprawy akta administracyjne do organu zostały zwrócone w kwietniu 2016 r., a w dniu [...] maja 2016 r. organ zwrócił się do Ministra Finansów o nadesłanie odpowiedzi czy M. C. lub W. S., ewentualnie skarżącemu, wypłacone zostało odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych.

Następnie organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie.

Powyższe okoliczności, a w szczególności znaczne odstępy czasu, wynoszące niekiedy 6 miesięcy, pomiędzy czynnościami podejmowanymi przez organ uzasadniają stwierdzenie, iż organ ten prowadził postępowanie przewlekle. Na powyższą ocenę wpływ miała również kwestia bezzasadnego zawieszenia postępowania w sytuacji gdy organ dysponował już postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...]. Zauważyć należy, że w okresie od dnia ustania poprzedniej przyczyny zawieszenia postępowania tj. [...] marca 2014 r. (nadesłanie decyzji Wojewody) do dnia kolejnego zawieszenia postępowania [...] stycznia 2015 r. tj. przez okres 10 miesięcy organ jedynie wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowanie. Takie dzianie organu należy traktować jako opieszałe.

Z powyższych względów zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż czynności podejmowane przez organ zmierzają do załatwienia sprawy, to jednakże nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle zasad szybkości postępowania.

Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 Ppsa w związku z art. 35 Kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazać należy, iż zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku (w tym przypadku postanowienia) nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Przepis art. 141 § 4 Ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Ponadto rozpoznając powyższy zarzut należy mieć również na uwadze, iż stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób lakoniczny uzasadnił motywy zapadłego rozstrzygnięcia. Jednakże powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

.