Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 578/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 199 poz 1671
law: Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.
article: art. 1 pkt 1 i 2, art. 57 § 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Zofia Borowicz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2052/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2052/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych oraz stwierdził, że uchylone decyzje w określonym wyżej zakresie nie podlegają wykonaniu.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz na podstawie Lp. 6.4.1 i Lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nałożył na I. G. Spółkę z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000 zł, w tym karę 3.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego opakowania, w niewłaściwym opakowaniu lub w opakowaniu niespełniającym wymagań umowy ADR oraz karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do kwestii kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, organ powołał się na dyspozycję przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz.1671 ze zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca jest zobowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego spółka I. G. uchybiła temu obowiązkowi, albowiem z przedstawionej przez nią kserokopii dokumentu wynikało, że sprawozdanie wpłynęło do sekretariatu Wojewody w dniu 6 lutego 2006 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpoznaniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych, zaś w pozostałym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji dotyczącym części utrzymującej w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji.

W dniu 1 czerwca 2007 r. I. G. Spółka z o.o., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., zaskarżając ją w części. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1128/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił powyższą skargę, jako wniesioną po terminie.

W dniu 29 października 2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu treści art. 57 § 5 k.p.a., z którego wynika, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W konsekwencji Prokurator uznał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego mylnie uznały, że sprawozdanie spółki wpłynęło w dniu 6 lutego 2006 r., czyli z uchybieniem terminu ustawowego wynikającego z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, podczas gdy w rzeczywistości sprawozdanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w O. W. za potwierdzeniem nadania w dniu 31 stycznia 2006 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, że decyzje organów obu instancji w zaskarżonej części naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, w tym przepisy art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 57 § 5 tej ustawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezgodne z prawem uznanie, że I. G. Spółka z o.o. uchybiła ustawowemu terminowi na złożenie Wojewodzie W. sprawozdania rocznego za 2005 r.

Sąd I instancji zauważył, że we wszelkich stosunkach administracyjnoprawnych łączących podmioty prawa z organami administracji publicznej co do zasady stosuje się unormowania proceduralne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustaw nie stanowią inaczej. Wobec tego do konstrukcji instytucji prawnej, jaką są terminy, stosuje się zasadniczo unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego

Sąd podał, że spółka I. G., przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowód w postaci poświadczonego za zgodność z oryginałem potwierdzenia przesłania Wojewodzie W. spornego sprawozdania rocznego za 2005 r., jako przesyłki listowej nadanej w urzędzie pocztowym Poczty Polskiej w dniu 31 stycznia 2006 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Prokuratora, iż w świetle dyspozycji przepisu art. 57 § 5 k.p.a. spółka I. G. bezsprzecznie dochowała terminu wynikającego z ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych przesyłając sprawozdanie w ostatnim dopuszczalnym ustawowo dniu terminu.

W ocenie Sądu w sprawie nie miał znaczenia termin, w którym przesyłka wpłynęła do sekretariatu Wydziału Zarządzania Kryzysowego W. Urzędu Wojewódzkiego.

Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym, z literalnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych wynika, że mowa w nim o obowiązku skutecznego dostarczenia przez zobowiązany podmiot przedmiotowego sprawozdania bezpośrednio do wojewody, a nie tylko nadania tego dokumentu w placówce pocztowej. Zdaniem Sądu z analizowanego przepisu ustawy nie wynika, aby ustawodawca zamierzał nadać temu unormowaniu szczególny charakter, wykluczający możliwość zastosowania ogólnych norm Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zachowania terminu.

Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do ustalenia, czy został zachowany termin, o którym mowa w tym przepisie, ma zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. i w związku z tym uznaniu, że do jego zachowania wystarczające jest nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przesyłki skierowanej do wojewody i zawierającej jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych najpóźniej w dniu 31 stycznia roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie i w związku z tym nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec I. G. Spółki z o.o. art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, podczas, gdy do ustalenia, czy został zastosowany termin, o którym mowa wyżej, nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 1 i 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. może mieć zastosowanie do ustalenia, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, podczas, gdy art. 1 i 2 k.p.a. taką możliwość wyłączył.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania Sądu I instancji dotyczące zastosowania unormowań proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego do wszelkich stosunków administracyjnoprawnych, pozostają w sprzeczności z art. 1 i 2 tej ustawy, które to przepisy wyznaczają zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania Kodeksu, przy czym obowiązek określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, nie wyczerpuje znamion postępowania, do którego w świetle ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować przepisy tego Kodeksu.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podał, że przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nie odsyłają do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej kwestii.

W związku z powyższym organ uznał, że do ustalenia, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Natomiast stosować należało wyłącznie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych a sporne sprawozdanie powinno zostać przesłane wojewodzie w dniu 31 stycznia 2006 r., podczas, gdy w tym dniu zostało wyłącznie zadane w polskiej placówce pocztowej, a wpłynęło do organu dopiero w dniu 6 lutego 2006 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do stwierdzenia, że określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych termin przesłania wojewodzie jednego egzemplarza rocznego sprawozdania jest zachowany, jeżeli przedsiębiorca lub inny zobowiązany podmiot nada przed upływem terminu przesyłkę zawierającą sprawozdanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, z tym jednak, że nie akceptuje przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Błędne uzasadnienie wyroku nie musi skutkować uchyleniem orzeczenia. Art. 184 in fine p.p.s.a. dopuszcza możliwość oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania tego rozwiązania, zwłaszcza jeśli zważyć, że nie jest kwestionowany stan faktyczny sprowadzający się do faktu, iż przedsiębiorca wysłał (nadał) sprawozdanie roczne przed upływem terminu z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych a przesyłka dotarła do właściwego organu już po upływie tego terminu.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek lub rozładunek jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi zatem etapu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sytuacji tej w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że niewykonanie określonego w omawianym przepisie obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy niż wojewoda, do którego przesyłane jest roczne sprawozdanie. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest przepisem prawa materialnego.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem przepisów rozdziału 10 działu I k.p.a. – Terminy nie stosuje się do terminów materialnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., str. 389 – 390 i przytoczone tam orzecznictwo i literaturę). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia podjęta przez Sąd I instancji próba zastosowania czy to bezpośrednio czy w drodze analogii art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do terminu określonego w omawianym przepisie. Nie można odmówić słuszności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji zmierzającej do wykazania nieprawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w tym zakresie. W szczególności trafnie podniesiono, że bezpodstawnie Sąd I instancji powołał się na praktykę stosowaną w stosunku do podatników podatku dochodowego od osób fizycznych, których deklaracje podatkowe uważa się za złożone z chwilą nadania ich w urzędzie pocztowym. Termin do składania zeznań podatkowych określony w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) jest terminem prawa materialnego. Uważa się go za zachowany, jeżeli przed jego upływem zeznanie nadano w polskim urzędzie pocztowym operatora publicznego. Rzecz jednak w tym, że zachowanie terminu w opisanych okolicznościach wprost określa art. 12 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Ostatnio wymieniony przepis usytuowany jest poza działem IV – Posterowanie podatkowe i ma zastosowanie do terminów prawa materialnego. Nie istnieje analogiczna regulacja mająca zastosowanie do art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

Ponieważ nie jest możliwe stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ani żadnego innego przepisu o podobnym brzmieniu dla oceny, czy przedsiębiorca lub inny zobowiązany podmiot wykonał w terminie obowiązek określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, należy dokonać analizy tego przepisu po to, by móc ocenić, dokonania jakich czynności w terminie wymaga ustawodawca od obciążonych obowiązkiem podmiotów. Zarówno strony jak i Sąd I instancji przeoczyły bardzo istotną okoliczność. Otóż, w przeciwieństwie do przepisów podatkowych dotyczących składania zeznań przez podatników, w tym omawianego art. 45 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawodawca nie wymaga złożenia (składania) dokumentu przed upływem terminu, co byłoby równoznaczne z obowiązkiem dostarczenia sprawozdania do siedziby organu przed upływem ustawowego terminu. Przedsiębiorca lub inny zobowiązany podmiot ma przed upływem wyznaczonego przez prawodawcę terminu jedynie "przesłać" sprawozdanie. Według Słownika Języka Polskiego PWN (wydanie internetowe) słowo "przesłać" oznacza "posłać, wysłać coś do kogoś". Z omawianego przepisu prawa materialnego nie wynika, by przed upływem terminu przedsiębiorca lub inny podmiot obowiązany był wykonać dalej idące czynności niż wysłanie przesyłki zawierającej sprawozdanie do właściwego organu. W szczególności nie można przyjąć, by obowiązek obejmował konieczność spowodowania by przesyłka przed upływem terminu dotarła do adresata. Przepisów prawa określających obowiązki obywatela wobec organów Państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyprowadzać z nich wnioski co do istnienia obowiązków dalej idących niż wynikające z dosłownego brzmienia przepisu.

Wyniki wykładni systemowej i celowościowej wskazują, że obowiązek przesłania sprawozdania, o jakim mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, tak jak inne obowiązki określone przez prawo, należy wykonać z należytą starannością, co powinno obejmować podjęcie czynności niezbędnych do zapewnienia dotarcia przesyłki do adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnych wątpliwości nie budzi zachowanie należytej staranności w sytuacji nadania sprawozdania listem poleconym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Tylko w ramach poszukiwania miernika należytej staranności można odwoływać się do stosowanych w różnych procedurach rozwiązań procesowych, w tym do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., co nie oznacza, by przepis ten znajdował bezpośrednie zastosowanie, względnie, by możliwe było odwołanie się do niego w drodze analogii.

Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. przyjmując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.