Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1187/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 P
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2015 rok p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić Skarżącemu kwotę [...] zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta (zwany dalej "Burmistrzem" bądź "Skarżącym"), powołując się na art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; zwanej dalej "u.s.g.") oraz na art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), pismem z dnia 12 października 2015 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2015 rok, zmienioną uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 14 sierpnia 2015 r. Nr [...] . zaskarżonej uchwale zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; zwanej dalej "u.f.p."), oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., stanowiących, że wyłączną inicjatywę w sprawie sporządzenia projektu uchwały zmiany uchwały budżetowej ma zarząd (burmistrz) jednostki samorządu terytorialnego, a polegające na podjęciu przez radę miasta uchwały zmieniającej budżet w zakresie nieobjętym inicjatywą burmistrza, a więc z przekroczeniem swoich kompetencji, co de facto doprowadziło do przejęcia przez radę kompetencji w zakresie takiej inicjatywy,

2) rażące naruszenie prawa materialnego, a to art. 240 ust. 2 u.f.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przypisaniu sobie przez radę miasta kompetencji do dokonywania dowolnych zmian w projekcie zmiany uchwały budżetowej, podczas gdy kompetencje te są znacząco ograniczone.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że 26 maja 2015 r. odbyła się IX Sesja Rady Miasta, w toku której Radni głosowali nad przedłożonym przez Burmistrza projektem uchwały w sprawie zmian w budżecie miasta na rok 2015. Proponowane przez Burmistrza zmiany w budżecie obejmowały zwiększenie wydatków bieżących, które miały być przeznaczone na dopłatę do usług Zakładu Komunikacji Miejskiej u z tytułu obowiązkowego rozliczenia, zgodnie z umową świadczonych usług komunikacji za rok 2014 (kwota [...] zł) oraz na opłatę z tytułu odprowadzenia ścieków opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej, wynikającą z wejścia w życie od dnia 1 lutego br. taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych (kwota [...] zł). Wydatki bieżące miały zostać zwiększone łącznie o kwotę [...] zł. Ponadto proponowano zwiększenie wydatków majątkowych o kwotę [...] zł z przeznaczeniem na:

– [...] zł - remont dachu w samorządowym przedszkolu (konieczna naprawa),

– [...] zł - utwardzenie terenu na plaży MOSiR (wydatki konieczne do uruchomienia zjeżdżalni w sezonie letnim),

– [...] zł - wykonanie niezbędnych prac remontowych na Stadionie Miejskim (przeprowadzone przez Sanepid, Policję i Straż Pożarną kontrole wskazały konieczne naprawy, bez wykonania których zaplanowane dwie imprezy masowe na stadionie - nie mogłyby się odbyć).

Źródłem pokrycia powyższych wydatków miało być zmniejszenie wydatków bieżących z tytułu obniżenia planowanych wydatków na obsługę długu publicznego w zakresie odsetek od zaciągniętych kredytów bankowych (w związku z obniżeniem stóp procentowych) oraz obniżenia planowanej w budżecie obligatoryjnej kwoty wypłat z tytułu udzielonych poręczeń.

Reasumując, projekt zmian w budżecie zakładał zwiększenie wydatków łącznie o kwotę [...] zł z jednoczesnym zmniejszeniem wydatków o taką samą kwotę.

W trakcie sesji Rady Miasta przedstawiony przez Burmistrza projekt uchwały został zmieniony na skutek przegłosowania przez Radnych zgłoszonych do projektu poprawek. Wniesione przez jednego z Radnych i przegłosowane poprawki doprowadziły m.in. do nieplanowanego zwiększenia wydatków majątkowych budżetu (zadania inwestycyjne) o kwotę [...] zł oraz wprowadzenia dotacji dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a także odrzucenia zadania polegającego na przeprowadzeniu koniecznych prac remontowych na Stadionie Miejskim.

Dodatkowo, po wprowadzeniu poprawek, na opłatę z tytułu odprowadzenia wód opadowych zabezpieczona została jedynie kwota [...] zł (tj. kwota równa wysokości zobowiązania wynikającego z faktury wystawionej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w u z terminem płatności do 14 maja 2015 r.) zamiast kwoty [...] zł. Pozostałe środki na odprowadzanie wód odpadowych nie zostały zabezpieczone, co spowodowało, że Miasto nie dysponowało środkami na zapłatę kolejnych faktur z tego tytułu. Na skutek wprowadzenia poprawek nie została także zabezpieczona w całości kwota należnego Zakładowi Komunikacji Miejskiej w u wynagrodzenia za rok 2014 z tytułu świadczenia usługi publicznej - lokalnego transportu publicznego. Zobowiązanie Miasta z tego tytułu wynosiło [...] zł, w budżecie zabezpieczono zaś jedynie kwotę [...] zł.

Reasumując, po wprowadzeniu do projektu uchwały poprawek przesunięcia w wydatkach budżetu wyniosły one nie jak proponował Burmistrz Miasta kwotę [...] zł lecz kwotę [...] zł.

Wprowadzone do projektu Burmistrz Miasta poprawki nie były omawiane na żadnej z komisji branżowych, jak też nie były konsultowane z częścią Radnych oraz Kierownictwem Urzędu Miasta. Poprawki te przedstawione zostały przez jednego z Radnych w trakcie sesji Rady Miasta, przed głosowaniem projektu zmian w budżecie. Złożony przez Burmistrz Miasta wniosek formalny o zniesienie z porządku obrad projektu uchwały zmieniającej budżet w celu przeprowadzenia analizy i dyskusji nad proponowanymi przez Radnego zmianami został przez Radnych odrzucony. Uchwała uwzględniająca poprawki została przez Radę Miasta przyjęta pomimo wyrażania przez Burmistrz Miasta popartego szeroką argumentacją sprzeciwu co do jej uchwalenia w kształcie przedstawionym przez Radnego.

Zdaniem Skarżącego, takie działanie Rady Miasta naruszyło uprawnienie Burmistrza do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian w budżecie miasta, a także jego interes prawny wyrażający się w pozbawieniu Burmistrza wpływu na zakres zmian dokonywanych w uchwale budżetowej, za której realizację ponosi on odpowiedzialność.

Wobec powyższego, w dniu 11 sierpnia 2015 r. Burmistrz wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego oraz uprawnienia.

Dnia 9 października 2015 r. Przewodniczący Rady Miasta złożył w Urzędzie Miasta pismo, w którym poinformował o nieuwzględnieniu przez Radę wniosku Burmistrza o usunięcie naruszenia jego uprawnienia. Z uwagi na fakt, że pismo to nie stanowiło uchwały podjętej przez Radę, Skarżący uznał, że Rada nie udzieliła mu odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa.

Skarżący nadmienił również, że objęta skargą uchwała Rady Miasta była w części rozpatrywana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które uchwałą z dnia 14 sierpnia 2015 r. Nr [...] stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta w sprawie zmiany w budżecie na rok 2015, w części załącznika Nr 1 "Zestawienie zmian w budżecie miasta na 2015 r." dotyczącej ujęcia nowego wydatku inwestycyjnego finansowanego z dotacji celowej w dziale 600, rozdziale 60016 i paragrafie 6230 na kwotę [...] zł, z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaliło budżet Miasta na 2015 r. w części dotkniętej nieważnością w ten sposób, że zwiększyło o kwotę [...] zł plan wydatków budżetu w dziale 757 (Obsługa długu publicznego) rozdziale 75704 (Rozliczenie z tytułu poręczeń i gwarancji) i § 8020 (Wypłaty z tytułu gwarancji i poręczeń).

Odnosząc się do zaistniałego pomiędzy Radą Miasta a Burmistrzem sporu, Skarżący wskazał, że do wyłącznej kompetencji zarządu (burmistrza) jednostki samorządu terytorialnego należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 233 pkt 1 i 3 u.f.p.). Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu (od 2002 r. burmistrzowie wybierani są w wyborach bezpośrednich) oraz jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego i wykonanie budżetu. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się także na fakcie, że budżet nie może być przedmiotem decyzji politycznych, które nie mają podstawy w przepisach prawa oraz możliwościach finansowych danej jednostki.

Do kompetencji rady gminy należy z kolei uchwalanie budżetu (w tym uchwalanie zmian w budżecie). Warunkiem korzystania przez radę gminy z powyższych kompetencji jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem granic kompetencji organu uchwałodawczego do wprowadzania zmian w przedstawionym przez organ wykonawczy projekcie zmiany uchwały budżetowej.

Skarżący podkreślił, że w obecnym stanie prawnym (po 2010 r.), w procesie kształtowania uchwały budżetowej, ustawodawca wyraźnie odróżnia dwa etapy możliwości wprowadzania do niej zmian, a mianowicie: etap zmian wprowadzanych do projektu uchwały budżetowej (jeszcze nie uchwalonej przez organ stanowiący) oraz etap zmian wprowadzanych w uchwalonej już uchwale budżetowej (po uchwaleniu budżetu i jego realizacji przez organ wykonawczy).

O warunkach wprowadzania przez radę miasta zmian w projekcie uchwały budżetowej traktuje art. 240 ust. 2 u.f.p. Ponieważ odnosi się on wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej, zaś art. 233 pkt 1 i 3 u.f.p przyznaje zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłączną inicjatywę w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, jak i wyłączną inicjatywę w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian wprowadzanych przez radę miasta w obu sytuacjach jest różny.

O ile zatem w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia przez radę miasta zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 240 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Należy bowiem wskazać, że art. 240 ust. 2 u.f.p. musi być interpretowany ściśle i z przedstawionych w nim zasad nie można wnioskować a contrario, że we wszystkich pozostałych przypadkach nim nieobjętych organ stanowiący może dokonywać dowolnych zmian w budżecie. Zasadą prawa administracyjnego jest działanie organów na podstawie i w granicach prawa, wyłączona jest tu zatem wszelka dowolność realizacji prawa.

Skarżący zaznaczył, że powyższe nie oznacza, że organ stanowiący musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym mu przez zarząd. Nie może on jednak swoim działaniem naruszać określonego wskazanymi powyżej przepisami podziału kompetencji w sprawach budżetowych pomiędzy organem stanowiącym i organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego.

Należy zatem podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym organ stanowiący podejmując, na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę o zmianie uchwały budżetowej, nie dość, że nie jest uprawniony do wprowadzania do niego takich zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, to również i wprowadzania do niego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałyby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotycząc konkretnych kwestii wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest więc wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09, oraz z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13).

Radzie miasta nie przysługuje kompetencja do całkowitej zmiany treści projektu uchwały wobec zupełnie odmiennej intencji uchwałodawczej organu wykonawczego. W konsekwencji dokonanie zmian w budżecie miasta w sposób całkowicie odmienny od przedstawionego przez organ wykonawczy narusza regulacje zawarte w art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby ograniczenie, czy pominięcie ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego dotyczącej inicjatywy uchwałodawczej. Na poparcie powyższej tezy należy podkreślić, że w działalności legislacyjnej Sejmu ustawodawca wyraźnie oddziela inicjatywę ustawodawczą od prawa do wnoszenia poprawek. Jak zauważono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego "prawo wnoszenia poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej". Zaaprobować należy zatem pogląd, że poprawki powinny zmierzać do doskonalenia projektu w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem wyznaczonym przez organ wykonawczy.

W świetle powyższych rozważań, Burmistrz stwierdził, że Rada Miasta przyjmując zaskarżoną uchwałę dokonała zmian w projekcie Burmistrza Miasta, które należy uznać za samoistną inicjatywę, nie zaś korektę przedstawionego projektu. Tym samym podjęcie przez Radę uchwały w sprawie zmiany budżetu na podstawie projektu uchwały wniesionego przez Radnego, w ocenie Skarżącego stanowi przejęcie przez Radę kompetencji w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, przypisanej w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 233 pkt 3 u.f.p. wyłącznie organowi wykonawczemu, co stanowi rżące naruszenie prawa. Kompetencja do działania musi wynikać z przepisu prawa, nie można zaś jej nabyć przez działanie faktyczne. Rada Miasta uchwalając zmiany budżetu wyszła nie tylko poza przedmiot zaproponowanej regulacji, wprowadzając m.in. nieplanowane wydatki majątkowe (nowe zadania inwestycyjne), czy też zmniejszając kwoty zaplanowanych wydatków bieżących, ale również wyszła poza granice kwot, w jakich miały nastąpić przesunięcia wydatków budżetowych ([...] zł zamiast [...] zł). Działania Rady Miasta nie mogą być zatem uznane za dopuszczalną korektę przedstawionego jej projektu uchwały.

Dodatkowo Skarżący wskazał na fakt, że wprowadzone przez Radę Miasta zmiany skutkowały niemożnością wypełnienia przez Miasto jego zadań, w tym terminowego regulowania zobowiązań. Wskazał, że po wprowadzeniu w uchwale poprawek, na opłatę z tytułu odprowadzenia wód opadowych zabezpieczona została kwota [...] zł, tj. kwota równa wysokości zobowiązania wynikającego z faktury wystawionej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w u z terminem płatności do 14 maja 2015 r. Pozostałe środki na odprowadzanie wód odpadowych nie zostały zabezpieczone, co powodowało, że Miasto nie dysponowało środkami na zapłatę kolejnych faktur z tego tytułu, w tym faktury z dnia 29 maja 2015 r. z terminem płatności do dnia 12 czerwca 2015 r. W chwili wniesienia skargi, środki zabezpieczone na zapłatę zobowiązań wobec Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w u były wystarczające na zapłatę faktur do września 2015 r.

Niezależnie od powyższego, na skutek wprowadzenia poprawek nie została zabezpieczona w całości kwota należnego Zakładowi Komunikacji Miejskiej w u wynagrodzenia za rok 2014 z tytułu świadczenia usługi publicznej - lokalnego transportu publicznego. W dniu powzięcia uchwały wymagalne zobowiązanie Miasta z tego tytułu wynosiło [...] zł, w budżecie zabezpieczono zaś jedynie kwotę [...] zł.

Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że zmniejszenie wysokości wydatków zaplanowanych w celu realizacji założonych zadań i przedsięwzięć jednostki samorządu terytorialnego nie może skutkować niemożliwością wypełniania przez jednostkę jej zadań. Działania rady miasta nie mogą też zagrażać lub prowadzić do niemożności terminowego realizowania przez miasto jego zobowiązań.

Reasumując, Burmistrz podniósł, że przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego w zakresie wyłączności inicjatywy uchwałodawczej. Zarząd (burmistrz) jednostki samorządu terytorialnego, który odpowiada za realizację uchwały budżetowej nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale. Zmiany wprowadzone przez Radę Miasta wykroczyły zatem poza dopuszczalne ramy zarówno w zakresie rodzaju dokonanych zmian, jak i ich wielkości.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, nie uznając zasadności zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Weryfikując warunki dopuszczalności skargi na ww. akty, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu, czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Następnie sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2015 rok (zmieniona uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] z dnia 14 sierpnia 2015 r. Nr [...] ).

Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 p.p.s.a. Uchwała taka jest bowiem podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej.

Rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (11 sierpnia 2015 r.), z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (60-dniowego wobec braku odpowiedzi na wezwanie, skarga złożona 12 października 2015 r. – poniedziałek).

Przystępując do badania legitymacji procesowej Skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Skarga złożona w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/2004, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938).

Podsumowując, skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne w CBOSA). Natomiast brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Skarżący skutecznie nie przeprowadził dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała budżetowa na 2015 r. – jej zmiana i zmiana w budżecie. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter przepisów wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), nie można go korygować w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W złożonej skardze, Skarżący podnosi, że opisane przez niego działanie Rady Miasta naruszyło jego uprawnienie, jako Burmistrza, do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian w budżecie miasta, a także jego interes prawny wyrażający się w pozbawieniu wpływu na zakres zmian dokonywanych w uchwale budżetowej, za której realizację ponosi on odpowiedzialność. Upatruje on nieważności uchwały budżetowej w jej podjęciu z naruszeniem norm kompetencyjnych co do wnioskowania zakresu zmian. Wystosowane przez niego do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie albo zmianę zaskarżonej uchwały, zmierza de facto do doprowadzenia do zmian w budżecie gminy w taki sposób, aby odpowiadał on postanowieniom zawartym w projekcie przedłożonym Radzie Miasta przez Burmistrza.

Skarżący nie wskazuje zatem na naruszenie jego indywidualnej sytuacji prawnej wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Kwestionuje natomiast tryb podejmowania zmian w budżecie i uchwale budżetowej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej w skardze uchwały, Skarżący uzasadnia zatem wyłącznie interesem faktycznym, który – jak przyjmuje się w orzecznictwie – występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie, a zatem że przysługuje mu legitymacja do złożenia skargi. Brak jest bowiem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki Skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 1 sentencji).

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie Skarżącemu kwoty uiszczonej tytułem wpisu od skargi (pkt 2 sentencji). Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.