Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek L. K. (dalej "skarżącego") sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], orzekającej

o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 5246 m2, stanowiącej własność L. K. – utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. L. K. (dalej "właścicielka wywłaszczonej nieruchomości" albo "poprzedniczka skarżącego") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1981 r.

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1981 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 5246 m2 (dalej odpowiednio: "decyzji Wojewody", "decyzji Prezydenta", "decyzje wywłaszczeniowe", "wywłaszczona nieruchomość"), stanowiącej własność poprzedniczki skarżącego.

3. Skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Jak już wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. w mocy.

Uzasadniając wydane orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej KW [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność Województwa [...]

w użytkowaniu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...].

2. Z racji tego, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej także "ustawy z 1958 r." albo "ustawy wywłaszczeniowej", w aspekcie zgodności z przepisami w/w ustawy należy oceniać kwestionowane decyzje. Stosownie do powyższego:

3. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna: 1) na cele użyteczności publicznej, 2) na cele obrony Państwa albo 3) dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie do powyższego:

(-) Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa Szpitala Wojewódzkiego w [...] (dalej "Szpitala"), co potwierdzają archiwalne akta wywłaszczeniowe. Budowa szpitala stanowi inwestycję, będącą celem użyteczności publicznej, gdyż służyła a także obecnie służy zaspokojeniu potrzeb ogółowi społeczeństwa.

(-) Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzała natomiast decyzja Urzędu Miejskiego w [...], Wydział Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 1979 r. znak [...], zatwierdzająca plan realizacyjny budowy Szpitala Wojewódzkiego w [...].

4. Kwestia niezbędności przedmiotowej nieruchomości jak i ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, jak i samego planu realizacyjnego stanowi jeden

z głównych zarzutów skarżącego.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, dotyczącego nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, że dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Kr 1158/95 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, LexPolonica nr 2145297).

Natomiast twierdzenie skarżącego, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r., zatwierdzająca plan realizacyjny utraciła ważność w dniu [...] sierpnia 1980 r., nie jest poparta żadnymi dowodami. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. A zatem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że plan stracił ważność, bowiem decyzja mogła zostać prolongowana.

Fakt wydania decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budowę Szpitala w dzielnicy [...] w dniu [...] września 1980 r. znak [...] nie stanowi dowodu na nieważność decyzji, zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Szpitala, z uwagi na przekroczenie wg skarżącego upływu rocznego terminu wskazanego w przepisie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

5. Kwestia usytuowania przedmiotowej inwestycji m.in. na przedmiotowej działce była, jak wynika z akt archiwalnych, przedmiotem szczegółowej analizy organu odwoławczego, orzekającego o wywłaszczeniu w przedmiotowej sprawie, który odniósł się do podniesionych przez właścicielkę zarzutów w zakresie dotyczącym lokalizacji budowy szpitala.

Decyzja Wojewody z dnia [...] października 1981 r., wydana w związku

z rozpatrzeniem odwołania poprzedniczki skarżącego, wyraźnie odnosiła się do wniosku zainteresowanej o odstąpienie od wywłaszczenia jej nieruchomości.

W uzasadnieniu wywłaszczeniowej decyzji odwoławczej Wojewoda wskazał, że zmiana lokalizacji nie może zostać uwzględniona, albowiem w wyniku ponownego zbadania sprawy wydano opinię o niemożliwości zmiany przeznaczenia terenu pod przedmiotową inwestycję. Jak ustalił Wojewoda po przeprowadzeniu rozprawy

i dodatkowej analizie opracowania projektowego inwestycji, zmiana w usytuowaniu obiektu wraz z towarzyszącą infrastrukturą wiązałaby się z całkowitą zmianą układu funkcjonalno - przestrzennego tej części miasta, co było niezasadne zarówno ze względów ekonomicznych, gospodarczych i społecznych.

Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...]

z dnia [...] listopada 1980 r. znak [...] usytuowanie Szpitala wynikało z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., który określał układ funkcjonalno - przestrzenny tej części miasta oraz ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkalno - usługowej [...].

Ponadto podstawą powstania Szpitala była decyzja Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej Nr [...] z dnia [...] lipca 1978 r., która wprowadzała ww. przedsięwzięcie do rejestru ważniejszych inwestycji służby zdrowia, co potwierdza pismo z dnia [...] października 1980 r. Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] w [...] skierowane do Prezydenta Miasta [...].

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że dysponując zgodną

z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku

o wywłaszczenie.

Zatem zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

6. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się

o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Pismem z dnia [...] września 1980 r. L.dz. [...] Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] w [...] zwróciła się do właścicielki wywłaszczonej nieruchomości z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. W ofercie została wskazana cena w kwocie 118485,70 zł, na którą składały się kwoty stanowiące wycenę za grunt, drzewa, krzewy, kwiaty i inne uprawy.

Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...].06.1980 r. wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie miała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Natomiast z zaświadczenia z dnia [...].04.1980 r. z ewidencji gruntów wynika że S. i L. K. są władającymi nieruchomości położonej przy ul. [...]

nr [...], nr działki [...] oraz że poza przedmiotową działką na terenie [...] władają nieruchomościami o ogólnej powierzchni 17470 m2.

Natomiast z Aktu Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] Urzędu Miejskiego w [...], Wydział Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiej Komisji do spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. nr [...] wynika, że poprzedniczka skarżącego była właścicielką nieruchomości o łącznej powierzchni 2,2725 ha położonych w [...] w tym także działki nr [...].

Zatem w świetle powyższego oferta została skierowana do właścicielki nieruchomości, natomiast w materiale dowodowym brak jest odpowiedzi na przedstawione w ofercie warunki. Z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1980 r. wynika, że właścicielka nie udzieliła odpowiedzi na złożoną ofertę.

Należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełniony został wymóg wskazany w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

7. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się

o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi administracji publicznej.

Wobec niepowodzenia rokowań pismem z dnia [...].10.1980 r. L.dz. [...] Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...] w [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...]

z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Do wniosku zostały dołączone dokumenty, które były wymagane ówcześnie obowiązującymi przepisami. Jakkolwiek w aktach archiwalnych brak jest wszystkich dokumentów, np. mapy wywłaszczonej nieruchomości z opisem i rejestrem, protokółu opisu nieruchomości wraz z dwoma operatami szacunkowymi, to wskazać należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi'przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego {por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, pubt www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557).

Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym,

w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone

w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973, wskazał że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody

w sprawie, które udało się zgromadzić.

Z pisma przekazującego odwołanie L. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...].05.1981 r. wynika, że teczka akt w której były m.in. plan realizacyjny, decyzja zatwierdzająca oraz inne ogólne dokumenty przesłane zostały do Urzędu Wojewódzkiego wraz ze sprawą A. O., której nieruchomość także została wywłaszczona pod cel budowy szpitala w [...].

Natomiast odnosząc się do zarzutu L. K. polegającego na niekompletności wniosku wywłaszczeniowego poprzez brak dowodu uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji

z właściwym terenowym organem administracji to jak zostało wskazane powyżej zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją z dnia [...].08.1979 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Szpitala Wojewódzkiego w [...] zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].06.1976 r.

Zatem załączony do wniosku o wywłaszczenie zatwierdzony plan realizacyjny stanowił dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji.

Tym samym należy stwierdzić, że wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...].10.1980 r. spełniał warunki określone w ustawie, jak również zawierał wymagane załączniki, natomiast zarzut skarżącego w postaci braku załączników, nie znajduje potwierdzenia w niepełnym materiale dowodowym.

8. Na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Zawiadomieniem z dnia [...].11.1980 r. nr [...] Urząd Miejski w [...], Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oraz zawiadomił o terminie rozprawy wywłaszczeniowo

- odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...].11.1980 r.

9. W aktach archiwalnych znajduje się protokół z przeprowadzonej

w wyznaczonym dniu rozprawy.

Oceniając postępowanie wywłaszczeniowe w świetle zebranego materiału, nie można zarzucić organowi wywłaszczeniowemu, że dopuścił się rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z treści art. 22 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej

art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r. sygn., akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r. sygn. akt I OSK 1459/or publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt l SAM/a 1770/08 niepubl.).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził wymaganą przepisami prawa rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą w dniu 21.11.1980 r.

Z protokołu z rozprawy wynika, że stawiła się na nią L. K. właścicielka wywłaszczanej nieruchomości, która oświadczyła, że nie wyraża zgody na wywłaszczenie i oferowane odszkodowanie. Natomiast w rozprawie nie wziął udziału biegły.

Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie

art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

10. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 5.05.2011 r. sygn. akt l SA/Wa 2345/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.09.2011 r. sygn. akt l OSK 1461/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie biegły mimo, że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo

- odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy gruntu oraz za składnika roślinego został sporządzony

w dniu [...].03.1980 r. przez mgr inż. B. P., rzeczoznawcę ds. [...] Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że operat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia to jak wskazał już Minister Infrastruktury

i Budownictwa w decyzji z dnia [...].07.2016 r., przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię uprawnionych biegłych.

A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłego. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby takie rozróżnienie było intencją ustawodawcy, to zostałoby to wprost wskazane w przepisie. Jedynie wyraźny zapis, że organ zobowiązany jest ustanowić innego biegłego na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, niż biegłego dokonującego wyceny na potrzeby złożenia oferty, mógłby realizować ewentualne zamierzenie ustawodawcy w tym zakresie. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, określonego w art. 21 (22) ustawy. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z opinii sporządzonej na potrzeby postępowania ugodowego.

Należy wskazać, że organ nadzorczy oceniając czy decyzję o odszkodowaniu wydaną z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa, powinien zbadać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 Lex nr 81757).

Należy zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się

w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.04.2011 r" sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SATWa 1429/10).

W niniejszej sprawie wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany

i odszkodowanie zostało wyliczone wg "sztywnych stawek", zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

W niniejszej sprawie biegły ustalił odszkodowanie za wywłaszczony grunt na kwotę 75542,40 zł.

Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.01.1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7 poz. 54), które jak słusznie wskazał skarżący nie obowiązywało już w dacie sporządzenia operatu i wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jakkolwiek wskazane jako jedna z podstaw przyznanego odszkodowania zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. zostało uchylone przez zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979r. Nr 19 poz. 114) to cena przypadająca za 1 ha w klasie I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej nie uległa zmianie i wynosiła 3,60 zł. Tym samym fakt uchylenia zarządzenia w sytuacji, gdy stawka nie uległa zmianie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem zastosowana stawka pozostała w takiej samej wysokości. Ponadto odszkodowanie zostało przyznane w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27.09.1974 r. w sprawie zasad odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczone prawa własności (Dz. U. 1974, Nr 36 poz. 212) oraz decyzję nr GKMiK - [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1978 r. w sprawie podwyżki cen odszkodowania za wywłaszczone grunty.

Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak w pkt 1 lit. b tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I

w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej wynosiła zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i wynoszącą 36000 zł za 1 ha. Natomiast w związku z tym, że L. K. nie przedłożyła zaświadczenia,

iż praca na roli stanowi jej jedyne źródło utrzymania biegły zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1978 r. nr GKMiK - [...] w sprawie podwyżki cen odszkodowania za wywłaszczone grunty zastosował stawkę za 1 m2 gruntu

w wysokości 14,40 zł/m2.

Zatem odszkodowanie za grunt o pow. 5246 m2 wyniosło 75542,40 zł (5246 m2 x 14,40 zł = 75542,40 zł), taka też kwota została przyznana w decyzji z dnia [...].05.1981 r.

Skarżący podnosi, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1978 r. nr GKMiK [...] nie obowiązywała, bowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Należy zauważyć, że niemożność odszukania decyzji w sprawie podwyższenia stawek, przede wszystkim nie stanowi dowodu na okoliczność jej nieobowiązywania a ponadto fakt powoływania się nie nią nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.1981 r. stawka została podwyższona czterokrotnie, zatem nie można zarzucić organowi wywłaszczeniowemu, że przyznał odszkodowanie nieprawidłowo i ze szkodą dla właścicielki. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób zastosowanie podwyższonej stawki odszkodowania w sposób rażący naruszyło prawa i obowiązki byłej właścicielki.

Odnosząc się do wyceny roślin to biegły na postawie instrukcji nr 2 Ministra Rolnictwa z dnia [...].08.1978 r. w sprawie stosowania metody kosztowo - punktowej wyceny roślin sadowniczych wyliczył wartość składnika roślinnego na kwotę 42943,30 zł. W sumie decyzją z dnia [...].05.1981 r., nr [...] przyznano odszkodowanie w wysokości 118485,70 zł (75542,40 zł + 42943,30 zł = 118485,70 zł).

A zatem odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało przyznane

w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii biegłego i w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Decyzją z dnia [...].10.1981 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].05.1981 r.

nr [...]. Z akt archiwalnych wynika, że organ II instancji zanim wydał decyzję odwoławczą to przeprowadził postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem rozprawy przeprowadzonej w dniu [...].09.1981 r. z udziałem L. K.. Na rozprawie L. K. została zobowiązana do dostarczenia zaświadczenia, że utrzymuje się wyłącznie z rolnictwa. Odnosząc się do odwołania L. K., zostało wyjaśnione, że lokalizacja szpitala została przewidziana na gruntach klasy IV b, a nie jak twierdziła była właścicielka na gruntach klasy III.

Ponieważ L. K. nie przedstawiła zaświadczenia, potwierdzającego że jedyne źródło jej utrzymania to rolnictwo, organ odwoławczy nie mógł uwzględnić jej wniosku o zmianę odszkodowania. Natomiast odnosząc się do wniosku byłej właścicielki

o wywłaszczenie całej nieruchomości rolnej o pow. 2 ha organ uzasadnił, że pozostała część nieruchomości może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tj. pod uprawę rolną.

Oceniając ww. decyzję z dnia [...].10.1981 r. nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1981 r. nr [...]

w części dotyczącej wywłaszczenia oraz w części przyznania odszkodowania.

W trakcie postępowania nie stwierdzono, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla rozpoznawanej sprawy dowodów z dokumentów, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkującą dokonaniem ustaleń nie znajdujących żadnego potwierdzenia w materiale dowodowy, a przez to rażąco sprzecznych z tym materiałem.

- art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia

24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że kontrolowana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, pomimo istnienia kompletnego materiału dowodowego świadczącego o rażącym naruszenia prawa w myśl art 156 §1 pkt 2 k.p.a.

- art. 8 ustawy z 1958 r. poprzez stwierdzenie prawidłowości ustalenia odszkodowania, przyznanego w decyzjach wywłaszczeniowych poprzedniczce skarżącego, w sytuacji w której zarówno w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 1980 r. jak i w decyzjach wywłaszczeniowych powołano się na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] i [...], która była dokumentem nieobowiązującym wobec nieogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

- art. 16 ust. 3 ustawy z 1958 r. w związku art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia

24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że kontrolowana

w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] czerwca 1980 r. L.dz. [...] nie dołączono decyzji o "ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji" dokumentu wymienionego w art. 16 ust. 3 pkt.1 ustawy z 1958 r.

- art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, niepowołania biegłego przez organ wywłaszczeniowy po rozpoczęciu procedury wywłaszczeniowej.

Uzasadniając w/w zarzuty, skarga podniosła w szczególności, co następuje:

1. [Brak planu realizacyjnego w dacie wywłaszczenia] Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że w dacie orzekania o wywłaszczeniu przez organ I instancji (tj. w dniu [...] maja 1981 r.)

w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny,

w sytuacji w której funkcjonowanie takiej decyzji w dacie wywłaszczenia było warunkiem koniecznym do uznania za spełniony warunku niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej.

W/w wniosek jest oczywisty w świetle następujących okoliczności: (-) z art.21 ust.4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo

w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu inwestor nie wystąpił o pozwolenie na budowę, (-) plan realizacyjny w niniejszej sprawie został zatwierdzony decyzją

z dnia [...] sierpnia 1979 r., a tym samym roczny termin, o którym mowa we w/w przepisie upływał z dniem [...] sierpnia 1980 r., (-) z treści decyzji o pozwoleniu na budowę Szpitala z dnia [...] września 1980 r. wynika natomiast jednoznacznie,

że inwestor wystąpił o to pozwolenie dopiero w dniu [...] września 1980 r., a zatem już po upływie przepisanego terminu, (-) jednocześnie inwestor nie skorzystał

z przewidzianej w art.21 ust.4 zd. ustawy drugie możliwości wystąpienia

o przedłużenie w/w terminu. Brak w obrocie prawnym, w dacie orzekania

o wywłaszczeniu, ważnego orzeczenia, zatwierdzającego plan realizacyjny, a tym samym potwierdzającego niezbędność wywłaszczenia, nakazuje przyjęcie, że wydane w sprawie decyzje wywłaszczeniowe rażąco naruszyły art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skarga powołuje w tym kontekście orzecznictwo sądowe, zgodne z jej stanowiskiem (w tym w szczególności wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 514/07 iż z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1142/09).

2. [Nieobowiązywanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r.

nr [...]] Organ nadzorczy nie uwzględnił faktu, iż decyzja Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] w sprawie podwyżki cen odszkodowania za wywłaszczone grunty, na którą powołano się w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 1980 r., nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Ustalenie odszkodowania w powyższy sposób naruszyło prawo w sposób rażący.

3. [Nieadekwatność odszkodowania] Organ nadzorczy wadliwie przyjął, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie gruntów odbywało się wyłącznie

w oparciu o stawki sztywno określone w ustawie. Art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r. dawał bowiem terenowym organom administracji państwowej szerokie możliwości kształtowania stawek odszkodowania adekwatnych do cen rynkowych gruntu na danym terenie (skarga powołuje w tym kontekście wyrok SN z dnia 15 października 1982 r., sygn. akt III ARN 9/82).

4. [Wadliwość wniosku wywłaszczeniowego] Wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] października 1980 r., złożony przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...] nie spełniał wymogów określonych w art.16 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., albowiem nie dołączono do niego dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji miejsca realizacji inwestycji. Z racji powyższego decyzje wywłaszczeniowe należy uznać za obciążone rażącym naruszeniem art.16 ust.3 pkt 1 ustawy z 1958 r. (skarga powołuje w tym miejscu wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1142/09).

5. [Niepowołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy] Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem art.22 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na zaniechaniu przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy, wbrew nakazowi przywołanego przepisu, powołania biegłych do wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Skarga powołuje

w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądowe.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] września 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący podtrzymał stanowisko i argumentację skargi.

VII. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. Województwo [...] (dalej "uczestnik") wniosło o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Ministra, zajętego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub

w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury

i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy wskazane na wstępie decyzje wywłaszczeniowe organów obu instancji, orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność poprzedniczki skarżącego, są obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Orzekając w sprawie dwukrotnie Minister uznał, że w/w orzeczenia nie są obciążone żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych, co stanowiło przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności tychże orzeczeń. Stanowisko to Sąd uznaje za w pełni trafne, co oznacza, iż zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się

ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet

o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym

w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana jest wolna od wad,

o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ.

w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu

w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA

z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że kwestionowane przez skarżącego decyzje wywłaszczeniowe, wydane w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. (tj. ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nie naruszają tej ustawy w sposób rażący. Stanowisko organów w tej kwestii Sąd podziela w całości. Stosownie do powyższego:

4. Nie sposób zgodzić się ze skargą, że decyzje wywłaszczeniowe naruszyły rażąco art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., a to z tego powodu, iż w dacie ich wydania miał już nie obowiązywać plan realizacyjny, zatwierdzony zgodnie z wymaganiami art.21 ust.3 Prawa budowlanego z 1974 r., co z kolei miałoby wynikać z tego, iż decyzja

z [...] sierpnia 1979 r., zatwierdzająca stosowny plan, utraciła z dniem [...] sierpnia 1980 r. ważność na zasadzie art.21 ust.4 w/w Prawa budowlanego. W ocenie skargi niefunkcjonowanie w obrocie prawnym, w dacie wywłaszczenia, zatwierdzonego planu realizacyjnego, należy bezwzględnie kwalifikować jako niespełnienie się

w dacie wywłaszczenia wymaganej w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Z akt sprawy wynika, iż: (-) decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. Prezydent [...] zatwierdził na podstawie art.20 – 23 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. plan realizacyjny zagospodarowania terenu Szpitala, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., (-) w dniu [...] września 1980 r., a zatem już po upływie roku od dnia zatwierdzenia w/w planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1979 r., późniejszy wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę Szpitala, (-) żądane pozwolenie na budowę zostało udzielone decyzją z dnia [...] września 1980 r.

W świetle powyższych okoliczności nie sposób odmówić trafności argumentacji skarżącego, iż wnioskodawca wywłaszczenia uchybił rocznemu terminowi na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, liczonemu od daty zatwierdzenia planu realizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1979 r. (termin ten upłynął

z dniem [...] sierpnia 1980 r.). Stosownie natomiast do ówcześnie obowiązującego brzmienia art.21 ust.4 Prawa budowlanego "Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia

o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony.".

W świetle powyższych okoliczności zachodzi bezspornie konieczność rozważenia, czy przy założeniu, że w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia

1979 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, istotnie zaszedł skutek z art.21 ust.4 Prawa budowlanego, tj. że decyzja ta utraciła ważność (abstrahując w tym miejscu od kwestii, czy dla stwierdzenia tego skutku konieczne było wydanie orzeczenia, formalnie stwierdzającego wygaśnięcie w/w decyzji, czy też nie), to wydane w takich warunkach (tj. w braku decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny) orzeczenia wywłaszczeniowe należy uznać za wydane w sytuacji niespełnienia się przesłanki niezbędności nieruchomości należącej do poprzedniczki skarżącego na cel wywłaszczenia, co byłoby równoznaczne rażącym naruszeniem przez w/w orzeczenia art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Zdaniem Sądu ocena taka byłaby zbyt daleko idąca w sytuacji, w której w dacie wywłaszczenia nieruchomości w obrocie prawnym bezspornie funkcjonowały: (-) wydane na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia pozwolenie na budowę Szpitala, (-) plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – oba przewidujące realizację w/w inwestycji. Funkcjonowanie w obrocie prawnym, w dacie wywłaszczenia, w/w aktów prawnych w dostateczny sposób wykazywało bowiem niezbędność nieruchomości poprzedniczki skarżącej na cel wywłaszczenia. Orzekającemu w niniejszej sprawie Sądowi znane jest oczywiście orzecznictwo sądowe, w tym powołane w skardze, jednoznacznie uzależniające ważność orzeczenia wywłaszczeniowego od funkcjonowania w dacie wydania tego orzeczenia ważnej decyzji, zatwierdzającej plan realizacyjny dla inwestycji, na potrzeby realizacji której do wywłaszczenia miałoby dojść (aczkolwiek odnotować należy, że warunek tego rodzaju nie został wprost zapisany w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.). Stanowiska tego rodzaju nie można jednakże przyjmować jako automatycznie wiążącego w każdej sprawie, bez uwzględnienia całokształtu jej istotnych okoliczności, albowiem mogłoby to prowadzić do oczywistego wypaczania wyniku postępowań nadzorczych, tj. upatrywania rażącego naruszenia prawa w takich aspektach decyzji wywłaszczeniowych, które zdecydowanie nie zasługują na taką kwalifikację, co prowadzi do zdecydowanie niepożądanego, pochopnego naruszenia trwałości stanu prawnego, ukształtowanego od kilku dziesięcioleci.

Tym samym sytuacja, w której w dacie wywłaszczenia nieruchomości

w obrocie prawnym funkcjonowało ważne pozwolenie na budowę inwestycji, na rzecz której wywłaszczenie to miało nastąpić, wydane na podstawie orzeczenia zatwierdzającego plan realizacyjny, które utraciło ważność na podstawie art.21 ust.4 Prawa budowlanego z 1974 r. – nie upoważnia do przyjęcia, że wydane w takich warunkach orzeczenie wywłaszczeniowe rażąco narusza art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

5. W odniesieniu do zarzutu wadliwego oparcia się, przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] i [...], która to decyzja zdaniem skarżącego nie weszła skutecznie do obrotu prawnego (a to w związku

z wywodzonym przez skargę nieopublikowaniem w/w aktu w stosownym publikatorze), Sąd w pełni przychyla się do stanowiska organu nadzorczego, iż: (-) sama niemożność odszukania przedmiotowej decyzji (po upływie ponad 30 lat od jej wydania) nie stanowi wystarczającego dowodu na jej nieistnienie, czy też nieopublikowanie, (-) w świetle czterokrotnego podwyższenia stawki należnego właścicielce nieruchomości odszkodowania brak jest jakichkolwiek przesłanek, obligujących do przyjęcia, że przyznane odszkodowanie zostało rażąco zaniżone. Zaniżenia tego rodzaju skarżący nie wykazał.

6. Nie można podzielić zarzutu skargi, że przy orzekaniu o wywłaszczeniu nieruchomości doszło do rażącego naruszenia art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., polegającego na niedołączeniu do wniosku

o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z dnia 30 czerwca 1980 r. dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wbrew stanowisku skargi wymaganym przez ustawę dowodem była załączona do wniosku decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r., zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Szpitala zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Przyjąwszy nawet, iż plan ten nie obowiązywał w dacie wywłaszczenia, stwierdzić należy, iż jego postanowienia zostały inkorporowane do jak najbardziej obowiązującego w tej dacie pozwolenia budowlanego, wydanego na jego podstawie.

7. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że sam fakt niepowołania przez organ wywłaszczeniowy biegłego celem oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przesądza o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy z 1958 r. Całkowicie prawidłowo przyjął organ nadzorczy, trafnie powołując się w tym zakresie na stosowne orzecznictwo sądowe, iż w sytuacji, w której przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone w wysokości w pełni odpowiadającej regułom ustawowym, przewidującym sztywne i proste do zweryfikowania stawki odszkodowawcze, bezsporne uchybienie przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy niektórym

z wymogów wynikających z art.21 ustawy z 1958 r. (niepowołanie własnych biegłych celem ustalenia wartości nieruchomości oraz nieuczestniczenie biegłych w rozprawie administracyjnej) nie nosi cech rażącego naruszenia tego przepisu.

Sąd w pełni przychyla się do oceny organu nadzorczego, opartej na szczegółowych wyliczeniach, iż przysługujące poprzedniczce skarżącego odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalano w prawidłowej wysokości w oparciu o art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie

z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak

w pkt 1 lit. b tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Z kolei wycena roślin została sporządzona przez biegłego na postawie instrukcji nr 2 Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1978 r. w sprawie stosowania metody kosztowo - punktowej wyceny roślin sadowniczych. Odszkodowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zatem przyznane

w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii biegłego i w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Uznać zatem należy, w sytuacji, w której: (-) wbrew nakazowi wynikającemu

z art.21 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy nie powołał własnych biegłych do oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości, opierając się w tym zakresie na opinii sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (w niniejszej sprawie na opinii z dnia [...] marca 1980 r., dołączonej do wniosku wywłaszczeniowego), (-) wykorzystana przez organ opinia dokonała oszacowania

w sposób nie budzący wątpliwości, tj. pozostający w pełnej zgodności ze ścisłymi wytycznymi, ustalonymi w ustawie wywłaszczeniowej oraz w akcie wykonawczym do niej (w niniejszej sprawie z art.8 ust.8 pkt 3 ustawy oraz zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r.), (-) w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, mogące poddawać prawidłowość w/w opinii w wątpliwość - ustalenie odszkodowania na podstawie tego rodzaju opinii, bez wysłuchania biegłych na rozprawie, nie stanowiło rażącego naruszenia art.21 ani żadnego innego ustawy z 1958 r.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.