Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 427/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 284
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Ol 160/12 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz J. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Ol 160/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 września 2012 r. J. W., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwróciła się do Burmistrza Miasta O. o udzielenie informacji w zakresie całego raportu z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie [...] w Urzędzie Miejskim w O.

Odpowiadając na powyższy wniosek, pismem z dnia 4 października 2012 r. Burmistrz Miasta O. poinformował zainteresowaną, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bowiem dokument będący przedmiotem wniosku nie został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. W. jej przedmiotem uczyniła bezczynność Burmistrza Miasta O., polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej, zgodnie z żądaniem. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez bezzasadne odmawianie wnioskowanej informacji przymiotu informacji publicznej, do której dostęp powinien być nieograniczony z uwagi na gwarancje konstytucyjne, przyznające walor informacji publicznej także innym dokumentom, niż dokumenty urzędowe. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 25 września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowana informacja stanowi materiał roboczy (wyjściowy), sporządzony przez Stowarzyszenie [...] głównie na potrzeby tego Stowarzyszenia w celu sformułowania dla pełniącego obowiązki Burmistrza Miasta O. informacji końcowej, która to informacja jest ogólnie dostępna na stronie internetowej. Powszechne udostępnienie tych informacji mogłoby dodatkowo zmniejszyć efektywność przeprowadzonej kontroli i uniemożliwić w przyszłości Burmistrzowi podjęcie działań w stosunku do konkretnych osób, w tym pracowników gminnych. Konkludując, organ podniósł, iż informacje robocze, zebrane w celu przedstawienia finalnych wniosków przez podmiot, który nie jest instytucją władzy publicznej, niesporządzone przez funkcjonariusza publicznego, nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, twierdząc, że wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu administracji mają walor informacji publicznej. Oprócz dokumentów urzędowych organ może bowiem posiadać także inne dokumenty, które nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W ocenie Sądu, tego rodzaju szczególną regulację wprowadza niewątpliwie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która w art. 284 stanowi, iż plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). W opinii Sądu, już tylko z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych, nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. Żądana przez skarżącą dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych, a wynika to wprost z upoważnienia Burmistrza Miasta O. zlecającego wykonanie audytu na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i na podstawie aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 21, poz. 108) oraz z opinii audytora i raportu z audytu, w których sam audytor powołuje się na te przepisy. Żądana dokumentacja jest audytem wewnętrznym, w rozumieniu art. 275 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wykonanym przez audytora – usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, zatem nie jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu lub złożonym do akt sprawy.

WSA w Olsztynie zaznaczył, że użyte w Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenia "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są pojęciami (nazwami) nieostrymi. Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest – co do zasady – sytuacją niepożądaną, przeto za w pełni racjonalne i uzasadnione Sąd uznał działanie ustawodawcy, który wobec desygnatów mogących znaleźć się w takim pasie nieostrości (dotyczącym zakresu pojęcia "informacji publicznej") jednoznacznie rozstrzyga, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), względnie nie jest (art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), informacją publiczną. W ocenie Sądu, taka praktyka swoistego doprecyzowywania zakresu pojęcia "informacji publicznej" nie powinna budzić zastrzeżeń natury konstytucyjnej, skoro – jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/01 (publ. OTK-A 2002/5/59) – prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści".

Sąd podkreślił przy tym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji. Zdaniem Sądu, materiały wewnętrzne, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem, nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Audyt wewnętrzny jest, jak sama nazwa wskazuje, działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji, której to działalności celem w jednostce samorządu terytorialnego jest – zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

WSA w Olsztynie zwrócił uwagę, że – co prawda – w niniejszej sprawie objęta wnioskiem o udostępnienie informacja została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to jednak z art. 275 ustawy o finansach publicznych wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić, oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce, także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego, przepisy rozporządzenia dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Działalność audytowa ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (Burmistrza Miasta O. – art. 276 ustawy o finansach publicznych) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc sytuacja rodzajowo odmienna od tej, z jaką ma się do czynienia w przypadku np. takiego dokumentu wewnętrznego, jak opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy (ewentualnie bliżej nieokreślonej liczby spraw), której w orzecznictwie został przypisany walor informacji publicznej, jako dokumentowi wewnętrznemu służącemu załatwianiu spraw i realizacji zadań organu.

Sąd wskazał, że specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu zawiera ww. rozporządzenie. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12), w tym prowadzi akta audytu (§ 13). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3-6). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4).

W ocenie Sądu, w świetle tak ukształtowanej procedury weryfikacji wyników audytu wewnętrznego, nie sposób wykluczyć sytuacji, w której sformułowane w toku audytu ustalenia i zalecenia okażą się ostatecznie niezasadne. Z tej perspektywy, upublicznianie takich ustaleń może się okazać co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego, będącego adresatem niezasadnego zarzutu lub zalecenia. Sąd zauważył, że podobne zarzuty były także formułowane pod adresem regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności w toku prac legislacyjnych nad tym przepisem przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli podkreślał, że uznanie, iż będzie publikowana cała korespondencja związana z ustaleniami kontroli i powzięciem różnych decyzji, które w wyniku odwołań lub zastrzeżeń są następnie często zmieniane, jest szkodliwe dla efektów pracy Najwyższej Izby Kontroli, jej funkcjonowania i autorytetu – nie tylko może negatywnie wpłynąć na jej pracę, ale przede wszystkim może stać się co najmniej kłopotliwe dla podmiotu kontrolowanego. Z tego względu, w opinii Sądu, powołane argumenty, zachowują swą aktualność i adekwatność odpowiednio w odniesieniu do dokumentów wytwarzanych w toku audytu wewnętrznego, a dodatkowo przemawiają za nieobejmowaniem takich dokumentów zakresem informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, prawodawca jest konsekwentny w dbałości o zachowanie poufności dokumentów audytowych – nie tylko "na zewnątrz", tj. wobec podmiotów spoza struktury jednostki samorządu terytorialnego, w której działa audyt wewnętrzny (czego dotyczy art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), ale również w ramach samej jednostki. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku objęcia zakresem tzw. zadania zapewniającego kilku komórek audytowanych, audytor wewnętrzny może przekazać kierownikowi komórki audytowanej tylko tę część sprawozdania, która dotyczy działalności kierowanej przez niego komórki. Oznacza to, że brak jest prawnej możliwości udostępniania dokumentów audytowych nawet w ramach struktury organizacyjnej danej jednostki.

W ocenie Sądu, w świetle tak zarysowanej specyfiki dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – istnieją podstawy do przyjęcia, że przepis art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych "nadaje" charakter publiczny wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. Treść ust. 2 art. 284 ustawy o finansach publicznych jedynie potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. W tym kontekście pozbawiona relewancji prawnej jest okoliczność, czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy też od usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej. Z tego względu wnioskowana przez skarżącą informacja – raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w O. – nie stanowi, w świetle art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu – § 24-26 rozporządzenia. Nie stanowi zatem udostępnianej na wniosek informacji publicznej. Zdaniem Sądu, przedmiotowy raport zakwalifikować należy – zgodnie z art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – jako inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Jednak z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym kontekście, w opinii Sądu, przepis art. 284 ustawy o finansach publicznych nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do jego zgodności z przepisami Konstytucji RP, a zwłaszcza z jej art. 61. Tym bardziej, że interes publiczny w pozyskaniu informacji dotyczących danej jednostki administracji publicznej jest chroniony w dostatecznym stopniu przez przewidziany w art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych obowiązek udostępniania planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu. Przy wykładni art. 284 ustawy o finansach publicznych, także w aspekcie oceny jego konstytucyjności, nie może uchodzić uwadze aspekt celowościowy, wyrażający się w ratio legis omawianego przepisu.

Zdaniem WSA w Olsztynie, celem przepisu art. 284 ustawy o finansach publicznych jest przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu wewnętrznego. Audyt ma bowiem prowadzić do bieżącego, wnikliwego i niezależnego zdiagnozowania status quo w zakresie kontroli zarządczej danej jednostki, na potrzeby usprawniania działalności tej jednostki. Tymczasem zapewnienie dostępności do dokumentów wytworzonych w toku audytu w szerszym, niż wyznaczony przez art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zakresie mogłoby doprowadzić do swoistej "autocenzury" audytorów przez kierowników jednostek, którzy – mając świadomość "publiczności" (jawności) tych dokumentów – bardziej powściągliwie, czy wręcz selektywnie, formułowaliby swe wnioski, zalecenia, itp. Niewykluczone też, że pełna jawność dokumentów audytu wewnętrznego mogłaby stanowić czynnik zniechęcający kierowników tych jednostek, w których audyt nie jest obligatoryjny (art. 274 ust. 4 ustawy o finansach publicznych), do wdrażania procedury audytowej, co niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy i nie leżałoby w interesie publicznym.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, uznając, że Burmistrz Miasta O. nie pozostaje w bezczynności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wraz z wnioskiem o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, złożyła J. W., wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, iż dokumenty wnioskowane przez skarżącą nie podlegają udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przepisy te wprowadzają normę, zgodnie z którą poprzez tryb dostępu do informacji rozumie się również przepisy wyłączające art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 4, art. 54 ust. 1 i art. 14 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), poprzez ograniczenie wolności wypowiedzi i możliwości krytyki funkcjonowania władzy publicznej oraz prawa pracy do uzyskiwania informacji.

Mając na uwadze postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej sformułował wniosek, by w pierwszej kolejności podjąć postanowienie o przedstawieniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji RP, w zakresie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i zawiesić niniejsze postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, postawiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do przekonania, że art. 61 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią delegację do wyłączenia zakresu stosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2013 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, załączając kopię wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. zgłoszenie uczestnictwa w postępowaniu, postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie do udziału w sprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ich konstrukcja i istota koncentruje się wokół pojęcia "informacji publicznej", jako najważniejszego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji w rzeczy samej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszedł do przekonania, że art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowią delegację do wyłączenia zakresu stosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określającego przedmiot informacji publicznej, przyjmując niejako a priori, że skarżąca domaga się innych dokumentów, niż te, które stanowią informację publiczną. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności.

Zgodnie z art. 284 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną, w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacji publicznej nie stanowią inne, niż wymienione w ust. 1, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Sąd I instancji przyjął w swej ocenie, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej, wszak jego osnowa zawiera się w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Jednakże, poddając analizie treść wniosku strony z dnia 25 września 2012 r., tego rodzaju stwierdzenie Sądu należy uznać za przedwczesne i to nie z uwagi na sformułowany obecnie przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale przede wszystkim dlatego, że treść żądania skarżącej budzi wątpliwości interpretacyjne. We wniosku tym zainteresowana zwraca się o cały raport z audytu przeprowadzonego przez Stowarzyszenie [...] w Urzędzie Miejskim w O., co w kontekście cyt. art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie jest jednoznaczne, zważywszy że plan audytu i sprawozdanie z wykonania planu audytu stanowią informację publiczną, udostępnianą na wniosek. Z kolei zarówno w języku potocznym, jak i w języku prawniczym określenia "raport" i "sprawozdanie" używane są jako pojęcia tożsame, jako synonimy. Już choćby to powinno skłonić Burmistrza Miasta O. do wezwania skarżącej, celem sprecyzowania złożonego wniosku, by wiedzieć, czy chodzi jej o sprawozdanie z wykonania planu audytu czy też o inny dokument, który nazywa "raportem", ewentualnie o jeszcze inne dokumenty, zwłaszcza że kierując do organu swoje żądanie, strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem mogła wyrazić swój zamiar w sposób nieprecyzyjny, używając skrótu myślowego, czy też nieodpowiadający literalnemu brzmieniu ww. przepisu. Skoro bowiem sprawozdanie z wykonania planu audytu posiada przymiot informacji publicznej, zgodnie z powołanym art. 284 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, to sprawozdanie to w całości, a nie tylko we fragmentarycznym zakresie, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeśli natomiast sprawozdanie z wykonania planu audytu nie zostało upublicznione w całości i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a została opublikowana jedynie informacja o sprawozdaniu z wykonania planu audytu, w takiej sytuacji wnioskodawca nie ma innej możliwości zapoznania się z jego treścią, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku. Ten jednak musi być precyzyjny, by stwierdzić, czy w sprawie zastosowanie ma art. 284 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bo ma to dla niej kluczowe znaczenie, gdyż jedynie jasno sformułowane żądanie pozwala na jego prawidłową realizację w świetle obowiązującego prawa.

Konieczność precyzyjnego ustalenia żądania zainteresowanej wyprzedza jej wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.