Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2876/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 51 ust 2 opizp
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Teza: W prawie administracyjnym, odmiennie niż w prawie cywilnym, brak jest ogólnych przepisów określających skutki upływu czasu na realizację obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych.

TEZY

W prawie administracyjnym, odmiennie niż w prawie cywilnym, brak jest ogólnych przepisów określających skutki upływu czasu na realizację obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ") z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 12 500 zł (słownie: dwanaście tysięcy pięćset złotych), za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV na kablową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.; dalej: "p.z.p."), utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Wojewody [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Wojewoda [...] wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 12 500 zł za 25 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda wskazał, że przepis art. 51 ust. 2 p.z.p. zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie nieprzekraczającym 65 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż wniosek inwestora o ustalenie przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Gminy w [...] w dniu 09 maja 2011 r. Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z datą [...] sierpnia 2011 r. Zatem, stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 p.z.p., rozpoczął swój bieg w dniu [...] maja 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji, natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] sierpnia 2011 r. Dzień [...] sierpnia 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 105 dni, z zastrzeżeniem ww. art. 51 ust. 2c p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, po wpłynięciu wniosku do Urzędu Gminy [...], pismem z dnia 04 lipca 2011 r., stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 p.z.p., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] i Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z prośbą o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji, w związku z planowaną inwestycją celu publicznego. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowych pism, pisma o uzgodnienie projektu decyzji zostały odebrane przez Starostę Powiatu [...] i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w dniu 06 lipca 2011 r. Stosownie do art. 53 ust. 5 p.z.p., W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 1 tygodnia od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W ocenie Wojewody, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odliczeniu od 65-dniowego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu. Jeśli jest kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie "milczącej zgody". W odpowiedzi na przesłane pismo. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], pismem z dnia 11 lipca 2011 r. uzgodnił projekt decyzji bez uwag. Natomiast, w związku z brakiem odpowiedzi przez Starostę Powiatu [...], uznać należy, że ww. uzgodnienie zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ustawowego terminu, tj. dnia 20 lipca 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewody [...] okres czasu od dnia 6 lipca 2011 r. do 20 lipca 2011 r. (15 dni), stosownie do art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podlega włączeniu do biegu postępowania w przedmiotowej sprawie jako "termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Ponadto, w omawianym postępowaniu, dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. Odliczeniu od terminu wydania decyzji nie podlega również okres czasu związany z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, gdyż są to zwykle czynności postępowania administracyjnego i powinny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie terminu 65 dni, o którym mowa w art. 51 ust. 2a p.z.p. Zatem, w świetle powołanych powyżej przepisów prawa przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął swój bieg w dniu 10 maja 2011 r. Następnie począwszy od dnia 6 lipca 2011 r., czyli od dnia następnego po dniu, w którym nadane zostały pisma o uzgodnienie projektu decyzji, bieg terminu na wydanie decyzji w wymienionej sprawie został wstrzymany do dnia 20 lipca 2011 r. (15 dni). Rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. [...] sierpnia 2011 r. Z powyższego wynika, iż po odliczeniu terminu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiotowa decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana z winy organu 25 dni po terminie wskazanym w art. 51 ust. 2 p.z.p. [105 dni - (65 dni + 15 dni) = 25 dni]. Z treści cytowanego powyżej art. 51 ust.2 i 2a p.z.p. wynika jednoznacznie, iż wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie przekraczającym 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, skutkuje naliczeniem przez wojewodę kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W przedmiotowym postępowaniu Wójt Gminy [...] wydał decyzję po 25 dniach zwłoki, co skutkuje naliczeniem kary pieniężnej w wysokości 12 500 zł, która to kwota stosownie do art. 51 ust.2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma stanowić dochód budżetu państwa. Dodatkowo, podkreślić należy, że ustawodawca wiążąc określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, nie pozostawił wojewodzie możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania w kwestii zasadności wymierzenia ani wysokości wymierzonej kary. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Zatem, jeżeli po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyłączeniu terminów, określonych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyniknie, iż właściwy organ dopuścił się zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, wojewoda ma ustawowy obowiązek naliczyć karę w wysokości odpowiadającej liczbie dni owej zwłoki.

II.2. Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania. Postanowieniu Wojewody [...] Wójt zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 2c p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu;

- naruszenie przepisu art. 7 Kpa oraz art. 77 Kpa wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

II.3. Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Minister wskazał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c p.z.p. można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.), zwanej dalej ,,ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych", która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazanej powyżej regulacji czytamy, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego". Zdaniem Ministra, termin określony w art. 51 ust. 2 p.z.p. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W ocenie organu Wojewoda przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. i p.z.p. Minister zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę, a nadto wyraził tożsame oceny prawne. Niezasadny w ocenie Ministra jest argument skarżącego, iż w niniejszej sprawie od biegu terminu postępowania należy odliczyć wyznaczony przez organ 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 k.p.a. Należy wyjaśnić, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c p.z.p., nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu warto dodać, że ustawowy 65-dniowy termin może zostać zachowany, gdy przy doręczaniu korespondencji nie mają miejsca żadne opóźnienia. W sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy lub innych pism w sprawie. Ponadto w zażaleniu Skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, a jeśli tak to na czym miały one polegać (np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego). W ocenie Ministra zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Minister nie podzielił również argumentu skarżącego, jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. W inkryminowanym postanowieniu organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji lokalizacyjnej poprzez arytmetyczne obliczenie okresu od dnia następnego po dniu wpływu wniosku do Urzędu Gminy [...] do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, biorąc przy tym pod uwagę okres podlegający wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, tj. 15-dniowy okres przewidziany na uzgodnienie projektu decyzji. Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie, mimo że jest niezadowalające dla skarżącego, jest zasadne, gdyż w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ nie mógł postąpić inaczej. Jak szeroko podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez Skarżącego w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. Podsumowując, zdaniem Ministra należy zaznaczyć, iż w aktach niniejszej sprawy znajdują się jednoznaczne dowody wskazujące na zwłokę Wójta Gminy [...] w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, jak również po odliczeniu terminów podlegających wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, organ II instancji stwierdził, że skarżący dopuścił się zawinionej zwłoki w wydaniu decyzji, a wskazywane w zażaleniu przez skarżącego okoliczności nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie i nie należą do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

III.1. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem Ministra nie zgodził się Wójt Gminy [...], wnosząc na to orzeczenie skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7 - dniowy termin na złożenie ewentualnych wyjaśnień, wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 11 maja 2011 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji.

W skardze wniesiono, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie Wójta, z uwagi na wagę rozstrzyganej materii dla organu wydającego decyzje w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, koniecznym i celowym jest poddanie kontroli Sądu prawidłowości stanowiska organu II instancji. Skarżący nie kwestionuje, że postępowanie trwało łącznie 105 dni i zakończyło się w dniu [...] sierpnia 2011 r., tj. w dniu wydania przez organ decyzji lokalizacyjnej. Orzekające w sprawie organy od biegu postępowania odliczyły, zgodnie z art. 51 ust. 2c p.z.p., okres od dnia 5 lipca 2011 r. do dnia 20 lipca 2011 r. (15 dni), tj. okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do dnia, w którym upłynął termin milczącego uzgodnienia projektu w/w decyzji. Tymczasem, w ocenie skarżącego, nie jest to jedyny okres, który winien zostać odliczony od biegu postępowania, a odmienne twierdzenia Ministra w tym zakresie są wynikiem błędnej wykładni powołanego art. 51 ust. 2c p.z.p. Należy zauważyć bowiem, że w/w przepis stanowi jedynie, iż do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Dlatego też prawidłowa jest wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 7 - dniowy termin na złożenie ewentualnych wyjaśnień, wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 11 maja 2011 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W kontekście powyższego, za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, należy uznać stanowisko Ministra, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym k.p.a., stanowią zwykle działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Tezy tej nie da się bowiem wywieść z treści przepisu, na który organ się powołuje, co jednocześnie narusza, zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Dodatkowo należy zauważyć - wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu - że wynikające z art. 10 k.p.a. powinności organu związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału, przekładają się w sposób istotny na czas trwania prowadzonej procedury. Wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o powołany wyżej przepis, obliguje organ do oczekiwania na ich bezskuteczny upływ, aby podjęcie dalszych czynności w postępowaniu, tj. przygotowanie projektu decyzji do uzgodnień, czy wydanie samej decyzji, nastąpiło z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Zwłaszcza, że brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Wobec powyższego, a także z uwagi wagę tej regulacji procesowej dla prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, okres oczekiwania na stanowisko strony nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. W ocenie Skarżącego, niezbędne jest również odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w przedmiotowym zakresie, stosownie do reguł wypracowanych przez orzecznictwo przy uwzględnianiu innych terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. od dnia następującego po dniu nadania wymienionych wyżej zawiadomień do stron postępowania. Na marginesie tylko należy zauważyć, że stosowanie sankcji finansowych, zgodnie z celem regulacji, miało doprowadzić do przyspieszenia postępowania i skrócenia procesu inwestycyjnego. Jednakże realizacja tego celu wydaje się być w niniejszej sprawie wątpliwa - wymierzenie kary nastąpiło praktycznie po upływie trzech lat od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co, w ocenie organu, pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy.

III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy w świetle art. 51 ust. 2c p.z.p. wyznaczone przez Wójta terminy (tj. 7 - dniowy termin na złożenie ewentualnych wyjaśnień, wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 11 maja 2011 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 1 sierpnia 2011 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji) podlegają odliczeniu z 65 dniowego terminu określonego w art. 51 ust. 2 p.z.p. Po drugie, czy upływ prawie trzech lat od dnia wydania decyzji lokalizacyjnej ma wpływ na wymierzenie Wójtowi przedmiotowej kary pieniężnej.

IV.4. Przechodząc do pierwszego z zagadnień należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust.2c p.z.p., do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu, wskazywane przez Wójta terminy nie podlegają odliczeniu z 65 dniowego terminu określonego w art. 51 ust. 2 p.z.p. Po pierwsze, ustawodawca, regulując przeprowadzenie wskazanych czynności proceduralnych, nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c p.z.p. Po drugie, są to czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania wyznaczonym na 65 dni. Należy dodać, że taka wykładania art. 51 ust. 2c p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 2 p.z.p. jest utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 986/14, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., IV SA/Wa 3245/15 i cyt. tam orzecznictwo).

IV.5. Odnosząc się do zarzutu związanego z wymierzeniem kary pieniężnej pomimo upływu znacznego czasu od wydania decyzji lokalizacyjnej należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. W pierwszej kolejności warto podnieść, że w prawie administracyjnym, odmiennie niż w prawie cywilnym, brak jest ogólnych przepisów określających skutki upływu czasu na realizację obowiązków wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych (por. np. D. Kijowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejście, [w:] Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO nr 60, Warszawa 2008, s. 25 -26). Oznacza to, że dla stwierdzenia niedopuszczalności nałożenia przez organ administracji publicznej sankcji administracyjnej z uwagi na upływ czasu musi istnieć przepis rangi ustawowej przewidujący takie właśnie konsekwencje. Ustawodawca nie przewidział takiej regulacji w odniesieniu do kary pieniężnej określonej w art. art. 51 ust. 2 p.z.p. Przypomnieć przy tym należy, że sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, a nie pod kątem celowości czy słuszności. Uzupełniająco dodać należy, że podstawowym celem przedmiotowej kary pieniężnej jest zapobieganie przewlekłości w określonej kategorii spraw (funkcja prewencyjna) i wymierzenie takiej kary nawet po dłuższym okresie czasu realizacji tej funkcji kary nie podważa.

IV.6. Sąd nie stwierdził z urzędu innych niż wskazane w skardze uchybień przepisów prawa, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.