Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 7, art.119 pkt 2, art.134, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.2 pkt 4, art.5
journal: Dz.U. 2021 poz 2290
law: Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników
article: art.87, art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Dobre Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 marca 2022 r., nr PN.4131.149.2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsca handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty na terenie Gminy Dobre Miasto oraz ustalenia zasad prowadzenia tego handlu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dobrym Mieście (dalej jako: Rada) w dniu 17 lutego 2022 r. podjęła uchwałę Nr LI/316/2022 w sprawie wyznaczenia miejsca handlu przez rolników i ich domowników w piątki i soboty na terenie Gminy Dobre Miasto oraz ustalenia zasad prowadzenia tego handlu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 marca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.), stwierdził nieważności nieważność Załącznika nr 2 do powyższej uchwały w części: § 2 w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 Regulaminu"; § 3 ust. 1 i 2; § 5 w zakresie sformułowania "sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami"; § 6 ust. 1 w zakresie sformułowania "estetyczny wygląd". W uzasadnieniu podano, że materialną podstawę do podjęcia badanej uchwały stanowi art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290, dalej jako: u.u.p.h.). Zdaniem organu nadzoru badana uchwała, w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia, istotnie narusza prawo. W § 3 ust. 1 Załącznika nr 2, Rada zobowiązała uprawnionych do prowadzenia handlu na targowisku do posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika lub domownika oraz dokumentu potwierdzającego tożsamość. W ust. 2 zawarła zaś upoważnienie do weryfikacji, przez inkasenta opłaty targowej, statusu rolnika lub domownika. W ocenie organu nadzoru nałożenie powyższego obowiązku na osoby podlegające regulacjom kwestionowanej uchwały, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 oraz art. 5 u.u.p.h., zgodnie z którym rada gminy posiada kompetencję do wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu oraz do uchwalenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu. Prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność określonych organów, a osoba handlującą obowiązana jest okazywać dokument tożsamości jedynie uprawnionym organom i instytucjom. Ustawy nie przyznają kompetencji w tym zakresie inkasentowi opłaty targowej. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, a realizując kompetencję, organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. W związku z tym organ nadzoru uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 Załącznika nr 2 w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 Regulaminu". Ponadto wskazano, że regulacja zawarta w § 5 Załącznika nr 2, nakazująca przestrzeganie przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami, nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, przepisów ustawowych i podustawowych normujących kwestie sanitarno-epidemiologiczne, ochrony przeciwpożarowej i obrotu towarami, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Dlatego też wprowadzenie przez Radę tego sformułowania uznano za naruszenie, zawartej w art. 87 Konstytucji RP, zasady hierarchii aktów prawnych, poprzez zastrzeżenie, że rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Ponadto zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zatem niedopuszczalność dokonania w akcie prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy powtórzeń norm zawartych w aktach rangi ustawowej i odesłań do aktów prawnych wyższego rzędu, należy wiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podano, że w w § 6 ust. 1 Załącznika nr 2, Rada wskazała, że do obowiązków sprzedającego należy m.in. utrzymanie estetycznego wyglądu miejsca, w którym prowadzona jest sprzedaż. Wskazano, że "estetyczny wygląd" jest pojęciem niejasnym, subiektywnym i uzależnionym od indywidualnego poczucia estetyki. Akt prawa miejscowego winien być zredagowany w taki sposób, by dla przeciętnego adresata treść normatywna była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę w imieniu Gminy wniósł Burmistrz Dobrego Miasta (dalej jako: Burmistrz lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dołączając uchwałę Rady z 28 kwietnia 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżył przedmiotowe rozstrzygnięcie w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 2 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 Załącznika nr 2 uchwały Rady. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i 87 u.s.g. w związku z art. 16 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej jako: u.p.o.l.), poprzez uznanie, że unieważnione we wskazanej części przepisy stanowią nieuprawnione legitymowanie osób handlujących, w sytuacji kiedy przepisy są elementem procedury potwierdzenia prawa do przyznanej ustawą ulgi w opłacie targowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części objętej skargą i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w zaskarżonej części, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody pozbawione jest podstaw prawnych. Obowiązek ustalenia Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w miejscach wyznaczonych nałożyły na rady gmin przepisy art. 5 u.u.p.h. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 7 u.u.p.h. dokonano zmiany art. 16 u.p.o.l. wprowadzając ustawowe zwolnienie z opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.u.p.h. Wskazano, że uchwałą Rady nr XXl138/2016 z 25 lutego 2016 r. w sprawie wprowadzenia, określenia dziennych stawek opłaty targowej oraz zasad poboru wprowadzono opłatę targową, zarządzono jej pobór w drodze inkasa i powierzono jej pobór Zakładowi Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Dobrym Mieście. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z mocy prawa z chwilą rozpoczęcia czynności faktycznych zmierzających do dokonania sprzedaży oraz sprzedaży, zaś zwolnienia ustawowe z tej opłaty należy interpretować ściśle. Jeśli w oparciu o art. 16 pkt 2 u.p.o.l. zwolnieniu z opłaty podlega jedynie określona grupa podmiotów, a nie wszyscy handlujący (jedynie rolnicy i ich domownicy prowadzący handel określonych produktów w piątki i soboty na targowisku), to organ winien mieć możliwość zweryfikowania tego uprawnienia. W takim wypadku, nie chodzi o legitymowanie osób, o jakim mowa w ustawie o Policji, a zobowiązanie do posiadania oraz okazania uprawnionemu przedstawicielowi organu, dokumentu potwierdzającego status rolnika lub jego domownika, np. dokumentu potwierdzenia prowadzenia działalności rolniczej ze wskazanym numerem gospodarstwa rolnego, dokumentu potwierdzającego podleganie ubezpieczeniu społecznemu KRUS czy wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jeżeli zawiera informacje o prowadzeniu działalności rolniczej. W ocenie skarżącego, stanowiska organu nadzoru, nie da się uzasadnić wykładnią przepisów dokonaną w uzasadnieniu wyroku przywołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż został on wydany w odmiennym stanie faktycznym i dotyczył oceny wprowadzonych przez organ uchwałodawczy gminy przepisów regulaminu targowiska, które zobowiązywały do posiadania przez podmioty biorące udział w handlu na targowisku odpowiednich dokumentów tożsamości bądź umożliwiających sprawdzenie legalności prowadzonej działalności handlowej. Sąd administracyjny wyraził jednak pogląd, że zasadne mogłoby być nałożenie na podmioty handlujące na targowisku obowiązku przedstawienia dokumentów uprawniających do przebywania na jego obszarze i dokonywania w jego obrębie określonych czynności handlowych, a także dopuścił, że Rada mogłaby ewentualnie wprowadzić wymóg handlu przez niektóre podmioty zarejestrowane lub takie, których działalność jest koncesjonowana. Zatem zdaniem skarżącego, niemożność żądania przedstawiania stosownych dokumentów, w tym dokumentów tożsamości, istnieje wyłącznie w sytuacji kiedy nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości korzystania z targowiska, co w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nałożony wymóg określony w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu, do którego odnosi się również zakwestionowana treść § 2 Regulaminu w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust 1 Regulaminu", służy potwierdzeniu istnienia prawa do ustawowego zwolnienia w podatku, przynależnego tylko i wyłącznie podmiotom posiadającym status rolnika lub ich domownika. Wprowadzenie tego rodzaju zapisów jest zatem uzasadnione okolicznościami i ma znaczenie dla możliwości zastosowania wyjątku od zasady konieczności opłacania opłaty targowej, która sankcjonuje możliwość wykonywania czynności handlowych na terenie targowiska, w specjalnie do tego przeznaczonych sektorach. Posiadanie bowiem statusu rolnika lub jego domownika jest również jedynym warunkiem dopuszczalności handlu w wyznaczonych dla tych podmiotów miejscach targowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślono, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 5 u.u.p.h. nie daje możliwości regulacji w drodze aktu prawa miejscowego innych kwestii aniżeli zasady regulujące proces sprzedaży. Tym samym Rada nie jest upoważniona do podjęcia aktu, w którym ustali dowolne regulacje obowiązujące w miejscu wyznaczonym do prowadzenia handlu, w tym np. procedurę dotyczącą potwierdzenia istnienia prawa do zwolnienia z opłaty targowej. Zakres norm regulaminu nie może wykraczać poza zasady handlu, a zatem obowiązki osób sprzedających lub kupujących w procesie prowadzącym do zawarcia umowy sprzedaży. W przeciwieństwie do regulaminów targowisk, uchwalanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., uchwała stanowiona na podstawie art. 5 u.u.p.h. może odnosić się jedynie do zasad prowadzenia handlu, a nie do zasad funkcjonowania miejsca, w którym handel ten się odbywa. Zatem nałożenie na rolników i ich domowników obowiązku posiadania przy sobie dokumentów potwierdzających status rolnika lub status domownika, dokumentów potwierdzających tożsamość oraz upoważnienie inkasenta opłaty targowej do weryfikacji statusu rolnika lub domownika, nie mieści się w granicach pojęcia "zasad prowadzenia handlu". Wskazano, że sam skarżący wskazuje, że regulacje te są elementem procedury potwierdzenia prawa do przyznanej ustawą ulgi w opłacie targowej. Jednak żaden przepis ustawowy nie upoważnił Rady do regulowania tej materii w przedmiotowej uchwale. Co więcej, z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż w odniesieniu do rolnika lub jego domownika wymagane jest przedstawienie dokumentu tożsamości, czy też dokumentu potwierdzającego status rolnika/domownika. Ponadto zwolnienie z opłaty targowej rolników i ich domowników prowadzących w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.u.p.h. przysługuje z mocy prawa, na podstawie art. 16 pkt 2 u.p.o.l. Uzasadnieniem dla podjęcia zakwestionowanych regulacji nie może być też konieczność wyposażenia organu w narzędzia umożliwiające zweryfikowanie, czy osoba handlująca w miejscu wyznaczonym jest do tego uprawniona, bowiem ustawodawca przekazał do uregulowania w akcie wykonawczym jedynie kwestie dotyczące zasad handlu. Zasady korzystania z miejsca wyznaczonego do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników znajdują się poza delegacją ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego we wniesionej skardze, jak i przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zauważyć zatem należy, że uprawnienie organu nadzoru do wkraczania w działalność gminną wynika z art. 87 u.s.g. Przy czym jest ono ograniczone tylko w przypadkach określonych ustawami. Jednym z takich uprawnień jest możliwość stwierdzenia nieważności w całości lub w części uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przepisy nie definiują obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w Internecie). Przy czym kryterium kontroli aktów nadzoru pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem.

Należy także zauważyć, że dokonując oceny legalności uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność m.in. § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 Załącznika do uchwały Rady w zakresie w zakresie sformułowania "po potwierdzeniu uprawnienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 Regulaminu", wskazując, że zapisy te stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego. Należy zatem zauważyć, że uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi m.in. przepis art. 5 u.u.p.h., zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody, że upoważnienie to nie obejmuje możliwości nałożenia dodatkowych obowiązków na osoby prowadzące handel w wyznaczonych miejscach. Zasady prowadzenia handlu mogą dotyczyć kwestii związanych z organizacją samego handlu w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.u.p.h., czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne Natomiast powołany przepis nie upoważnia Rady do nakładania na osoby prowadzące handel dodatkowych obowiązków, niewynikających z przepisów u.u.p.h., a dotyczących posiadania stosowanych dokumentów (w tym dokumentu tożsamości), ani też do ograniczania możliwości prowadzenia handlu tylko przez osoby, które takimi dokumentami się legitymują. Brak jest także podstawy prawnej do tego, aby Rada upoważniła inkasenta opłaty targowej do dokonywania weryfikacji statusu rolnika lub domownika. Stosownie bowiem do art. 9 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że inkasent jest uprawniony wyłącznie do pobrania podatku i wpłacenia go organowi podatkowemu we właściwym terminie. Nie jest natomiast upoważniony do jakiejkolwiek weryfikacji statusu podatnika, czy też prowadzenia jakichkolwiek ustaleń odnośnie do przysługującego podatnikowi zwolnienia z podatku. Takiego upoważnienia nie przewidują także przepisy u.u.p.h. Jak wskazuje się zaś w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, gmina nie może nałożyć na inkasenta obowiązków innych niż wskazane w Ordynacji podatkowej lub ustawach szczególnych (por. Leonard Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom I. Zobowiązania podatkowe; art. 1-119zzk; wyrok NSA z 26 października 2001 r. , sygn. akt SA/Rz 1622/01, dostępny w Internecie). Zatem inkasent nie jest uprawniony do weryfikacji statusu osoby prowadzącej handel jako rolnika czy domownika, a nadanie mu takich uprawnień uchwałą Rady stanowi ewidentne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przy czym - wbrew stanowisku skarżącego – wprowadzenie takich zapisów nie może być uzasadnione okolicznościami i możliwością zastosowania wyjątku od zasady konieczności uiszczenia opłaty targowej, gdyż nie jest to żadna podstawa do wprowadzania regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody w pozostałym zakresie, niezakwestionowanym w skardze. Odnosząc się do sformułowanego w § 5 uchwały obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami należy wyjaśnić, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej. Musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11, dostępne w Internecie). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (w tej sprawie w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/07, dostępny w Internecie). W sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018r., sygn. akt II OSK 2498/16, dostępny w Internecie). Skoro zatem obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarami wynika z poszczególnych ustaw, to wadliwe jest regulowanie tych kwestii w uchwale Rady.

Podobnie zasadnie Wojewoda zakwestionował użycie w § 6 ust. 1 uchwały pojęcia estetycznego wyglądu miejsca prowadzenia sprzedaży. Tekst aktu normatywnego nie powinien posługiwać się nieokreślonymi prawnie pojęciami, lecz powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 80/19, dostępny w Internecie). Kategoria estetycznego wyglądu nie tylko nie jest pojęciem zdefiniowanym prawnie, ale także jest pojęciem uzależnionym od subiektywnej oceny. Nie może zatem funkcjonować w ramach aktu prawa.

W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.