Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1487/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2 pkt 8-10,12-13,20, art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 1, art. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 147, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Artur Iwiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 19 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Jednym pismem ("Skargą") z 27 stycznia 2021 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. (dalej jako "Spółdzielnia" lub "skarżąca") zaskarżyła:

1) uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z 13 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...] Spółka Akcyjna,

2) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna;

3) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych I roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna;

4) w całości zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P..

I. Zaskarżonej uchwale Rady Miasta P. (zwanej też dalej "Uchwałą") Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym kwestia ustalanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej jest zastrzeżona do kompetencji rady gminy, podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej w skrócie "u.z.z.w.") i wydane na ej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ"), które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej (zdaniem autora skargi Spółdzielnia taki właśnie rodzaj ścieków odprowadza do kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu [...] S.A.), co wyklucza kompetencje innych organów w tym zakresie;

b) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (dalej w skrócie "u.g.k.") – przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym Rada Miasta P. (dalej jako "Rada Miasta") uprawniona jest do powierzenia Prezydentowi Miasta (zwanemu dalej "Prezydentem Miasta") uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu [...] S.A. (zwanej też dalej "Spółką"), podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. u.z.z.w. i wydane na jej podstawie rozporządzenie MGMiŻŚ – które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co tym samym wyłącza możliwość zastosowania art. 4 u.g.k.;

c) art. 2 pkt 10 w zw. z art. 20 i art. 24b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 1, § 2 pkt 2, § 4, § 5, § 13 rozporządzenia MGMiŻŚ – przez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przepisów szczególnych regulujących sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co skutkowało uchwaleniem przez Radę Miasta skarżonej uchwały, a następnie wydaniem przez Prezydenta Miasta skarżonych zarządzeń, w sytuacji braku kompetencji do regulowania tych kwestii.

II. Z kolei zaskarżonym zarządzeniom Spółdzielnia zarzuciła następujące naruszenia prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.– przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że w aktualnym stanie prawnym Prezydent Miasta uprawniony jest, w oparciu o uchwałę Rady Miasta, do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, podczas gdy istnieją przepisy szczególne (lex specialis) – tj. u.z.z.w. i wydane na jej podstawie rozporządzenie MGMiŻŚ – które regulują sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co tym samym wyłącza możliwość zastosowania art. 4 u.g.k.;

b) art. 2 pkt 10 w zw. z art. 20 i art. 24b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 1, § 2 pkt 2, § 4, § 5, § 13 rozporządzenia MGMiŻŚ – przez ich niezastosowanie i w efekcie pominięcie przepisów szczególnych regulujących sposób ustalania oraz zatwierdzania przez Wody Polskie, na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, taryfy na ścieki komunalne odprowadzane do kanalizacji ogólnospławnej, co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta skarżonych zarządzeń, w sytuacji braku kompetencji do regulowania tych kwestii;

c) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 u.g.k. – przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieustalenie przez Prezydenta Miasta sposobu ustalenia opłat za usługi w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, a także bezpodstawne przekazanie Spółce kompetencji do ustalenia sposobu ustalania opłat za usługi odprowadzania wód opadowych systemem kanalizacji ogólnospławnej Spółki.

Z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

i) stwierdzenie nieważności "skarżonych aktów prawa miejscowego", tj. uchwały nr [...] – w części dotyczącej powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki – oraz stwierdzenie nieważności w całości zarządzeń nr: [...], [...] i [...], albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, względnie uchylenie "skarżonych aktów prawa miejscowego";

ii) przeprowadzenie dowodu z załączonych do Skargi dokumentów:

- wiadomości elektronicznej z 28 grudnia 2020 r. skierowanej przez pracownika Spółki do Spółdzielni oraz załączonej do tej wiadomości Umowy nr [...] na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej i załączników do ww. umowy: nr 1, "Instrukcja rozliczania odbiorców usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej" obowiązująca od 1 stycznia 2021 r., "Regulamin korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie Miasta P." obowiązujący od 1 stycznia 2021 r.,

- decyzji z 07 maja 2018 r.,

- "Instrukcji obciążania odbiorców usług z tytułu korzystania z urządzeń kanalizacji ogólnospławnej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" obowiązującej od 1 stycznia 2018 r.,

na okoliczności wskazane w uzasadnieniu Skargi;

iii) zasądzenie na rzecz skarżącej od organów kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Ponadto, na podstawie art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały i zaskarżonych zarządzeń, a na wypadek gdyby organy nie uwzględniły przedmiotowego wniosku – wniosła na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały i zaskarżonych zarządzeń przez Sąd, gdyż Ich wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu Skargi jej autorka – przedstawiwszy stan faktyczny sprawy, związany ze zmianą od 01 stycznia 2021 r. podstawy prawnej realizacji na rzecz Spółdzielni usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu Spółki, a także stan prawny w zakresie wód opadowych i roztopowych obowiązujący od 01 stycznia 2018 r. – uszczegółowiła i umotywowała podniesione zarzuty oraz sformułowane w skardze wnioski, opierając je zasadniczo na dwóch podstawowych twierdzeniach, a mianowicie, że:

- organy Miasta P. nie mogły na podstawie art. 4 u.g.k. ustalić ceny za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej Spółki, albowiem Spółdzielnia nie odprowadza do ww. kanalizacji takich wód, lecz ścieki komunalne. A w tym zakresie obowiązują regulacje szczególne – przepisy u.z.z.w. i wydanego na ich podstawie rozporządzenia MGMiŻŚ – uprawniające organy Wód Polskich do ustalania ceny za odprowadzanie ścieków komunalnych do kanalizacji ogólnospławnej, wyłączające kompetencje z art. 4 u.g.k.;

- w zarządzeniu nr [...] wadliwie nie doszło do wskazania sposobu, w jaki ma być ustalana opłata za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, gdyż nie został w nim ustalony sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, stanowiący – zdaniem skarżącej – materię podlegającą unormowaniu w akcie wydawanym na podstawie art. 4 u.g.k., a nie w regulaminie zatwierdzanym na podstawie art. 13 u.g.k.

Poza tym skarżąca wytknęła, że Spółka bezpodstawnie wlicza powierzchnię dachów do powierzchni spływu, co z kolei przekłada się na wysokość opłat.

W sporządzonej 24 lutego 2021 r. "odpowiedzi na skargę z dnia 27 stycznia 2021 r." pełnomocnik Rady Miasta i Prezydenta [...], r.pr. J. N., wniósł o:

a) odrzucenie skargi – z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółdzielni,

ewentualnie o:

b) oddalenie skargi w całości – z uwagi na bezpodstawność zarzutów i oparcie ich na błędnym rozumieniu obowiązujących przepisów prawa,

a ponadto o:

c) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 1 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 27 Zarządzenia Prezesa NSA nr 14 z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, zarządził rozdzielenie 4 skarg objętych ww. pismem ("Skargą") Spółdzielni z 27 stycznia 2021 r. i ich odrębne zarejestrowanie. I tak, skarga na:

. uchwałę nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 403/21 (obecnie: III SA/Po 1505/21);

. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 404/21 (obecnie: III SA/Po 1487/21);

. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Po 405/21;

. zarządzenie nr [...] – została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt III SA/Po 406/21 (obecnie: III SA/Po 1506/21).

Pismem procesowym z 15 marca 2021 r. – złożonym do sprawy o sygn. akt III SA/Po 403/21 – skarżąca ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem:

. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 403/21 odrzucił skargę Spółdzielni na uchwałę nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5528/21, w którym stwierdzono, że zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenie ww. uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.;

. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 404/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5529/21, w którym stwierdzono, że Spółdzielnia wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenie ww. zarządzenia przed sądem administracyjnym – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – ponieważ zaskarżone zarządzenie nakłada na nią obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zaś skarżąca uważa zakres tego obowiązku, sposób jego realizacji za wprowadzony bez wystarczającej podstawy prawnej;

. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 405/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron;

. z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 406/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr [...] – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5530/21, w którym stwierdzono, że podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie uregulowanym w załączniku do ww. zarządzenia, co oznacza, iż zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wpływa na sferę prawną Spółdzielni, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Po zwrocie przez Naczelny Sąd Administracyjny akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 09 listopada 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 1487/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia nr [...].

W piśmie procesowym z 21 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował o zapadłym w dniu 03 listopada 2021 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 639/21 oraz o aktualności rozważań zawartych w ww. wyroku w okolicznościach niniejszego postępowania.

Dalsze stanowisko polemiczne strony przedstawiły w pismach procesowych: z 23 marca 2022 r. (organ) oraz z 24 marca 2022 r. (skarżąca).

Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej, r.pr. A. D., podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w dalszych pismach procesowych. Podkreśliła, że za okres, w którym opłaty za odprowadzanie "deszczówki" były na naliczane przez [...] na podstawie wewnętrznych instrukcji, skarżąca pozostaje w sporze sądowym ze Spółką co do obowiązku zapłaty. Pełnomocnik skarżącej zaznaczyła również, że według jej wiedzy, uzyskanej od kierowników odnośnych osiedli, do zmieszania ścieków bytowych oraz "deszczówki" dochodzi niekiedy już w instalacji należącej do Spółdzielni, gdyż są to zwykle stare instalacje. W ocenie pełnomocnika skarżącej zaskarżone zarządzenie nr [...] jest aktem prawa miejscowego.

Pełnomocnik organu, r.pr. A. M., oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach procesowych organu. Drugi z pełnomocników organu, r.pr. P. M., podkreślił, że zdaniem organu nie ma możliwości objęcia taryfą, opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nawet jeśli ten sam podmiot odprowadza też ścieki bytowe.

Pełnomocnik skarżącej dodała, że w sprawie, którą Spółdzielnia wytoczyła przeciwko ZDM o ustalenie nieistnienia obowiązku uiszczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji, Sąd Apelacyjny w P. prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2021 r. o sygn. akt I AGa 234/19 uznał, że podstawę prawną do ustalenia takich opłat stanowi akt wydany na podstawie art. 4 u.g.k., będący aktem prawa miejscowego. Pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że tamta sprawa dotyczyła wszakże kanalizacji deszczowej, dlatego nie można przenosić poglądu w niej wyrażonego, wprost na grunt niniejszej sprawy – dotyczącej kanalizacji ogólnospławnej.

Pełnomocnik organu dodał, że od ww. wyroku SA zostały wywiedzione skargi kasacyjne do SN.

Pełnomocnik skarżącej wniosła o dopuszczenie dowodu z ww. wyroku SA i zakreślenie terminu do jego przedłożenia przez stronę skarżącą.

Sąd postanowił powyższy wniosek dowody skarżącej oddalić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 8834).

W sprawie tej zostało wiążąco przesądzone – zapadłym w niej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5529/21 – że skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia ww., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy dodać, że cytowanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym wypada wyjaśnić, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że wyrokiem z 10 czerwca 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 27/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na przedmiotowe zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z 19 listopada 2020 r. Jednakże wyrok ten w dniu rozstrzygania niniejszej sprawy pozostawał nieprawomocny, i już z tego względu nie znajdował w niej zastosowania przepis art. 101 ust. 2 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy na wstępie podkreślić, że zaskarżone zarządzenie tworzy – wraz z pozostałymi aktami organów Miasta P. zaskarżonymi pismem ("Skargą") Spółdzielni z 27 stycznia 2021 r. – system aktów prawnych, na podstawie których [...] S.A. z siedzibą w P. ("Spółka") nalicza skarżącej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z należących do Spółdzielni nieruchomości, począwszy od 01 stycznia 2021 r. Natomiast – jak wyjaśniono w skardze – w okresie od 01 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2020 r. Spółka naliczała ww. opłaty na podstawie swojego wewnętrznego dokumentu, wydanego przez jej zarząd, pt. "Instrukcja obciążania odbiorców usług z tytułu korzystania z urządzeń kanalizacji ogólnospławnej w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" (k. 24 akt sądowych). Z kolei przed 1 stycznia 2018 r. [...] S.A. pobierała opłaty za odprowadzanie wód (ówcześnie, verba legis: "ścieków") opadowych i roztopowych na podstawie zatwierdzanej przez Radę Miasta, na wniosek Spółki – w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 328, z późn. zm.; w skrócie "u.z.z.w.") – taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych (zob. np. taryfa dot. kanalizacji ogólnospławnej zatwierdzona na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r.; k. 44-49 akt sądowych).

Zarysowane wyżej przemiany reżimów prawnych, w ramach których Spółka pobierała opłaty za odprowadzanie z nieruchomości wód opadowych i roztopowych za pośrednictwem kanalizacji na przestrzeni ww. lat, w istotnej mierze stanowiły pokłosie zmian legislacyjnych związanych z uchwaleniem w 2017 r. nowego Prawa wodnego (tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566; w skrócie "p.w."), w wyniku których to zmian doszło m.in. do wyłączenia wód opadowych i roztopowych z normatywnej kategorii "ścieków". W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 u.z.z.w. – zawierający definicję legalną "ścieków" sformułowaną na potrzeby tej ustawy – zaliczał do ścieków m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi: "c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Począwszy od 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 u.z.z.w. – w brzmieniu nadanym przez art. 494 pkt 1 lit. p.w. – nie zalicza już wód opadowych i roztopowych do normatywnej kategorii "ścieków". Nie oznacza to wszakże, że analizowany rodzaj wód utracił całkowicie normatywne znaczenie. Dość powiedzieć, że termin prawny "wody opadowe i roztopowe" – z tym że od 24 sierpnia 2017 r. uzupełniony o dodatkowe określenie, iż chodzi o wody opadowe i roztopowe "będące skutkiem opadów atmosferycznych" – pozostał m.in. w definicji legalnej "ścieków komunalnych", pod którym to pojęciem należy rozumieć "ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych" (art. 2 pkt 10 u.z.z.w.). Z kolei wspomniane "ścieki bytowe" to "ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków" (art. 2 pkt 9 u.z.z.w.).

Tak długo, jak wody opadowe i roztopowe zaliczały się do ogólnej kategorii "ścieków", tak długo usługa polegająca na ich odprowadzaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne niewątpliwie zawierała się w ogólnym pojęciu "zbiorowego odprowadzania ścieków" – obejmującym "działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" (art. 2 pkt 20 u.z.z.w.). W konsekwencji ustalanie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się ówcześnie na ogólnych zasadach dotyczących ustalania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, uregulowanych w u.z.z.w. (w art. 20 i nast.).

Wspomniane wyżej wyłączenie kategorii wód opadowych i roztopowych z ogólnej definicji ścieków, dokonane w związku z uchwaleniem nowego Prawa wodnego, pod znakiem zapytania postawiło dopuszczalność dalszego ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w ramach procedury taryfikacyjnej przewidzianej w u.z.z.w.

W ocenie Sądu, w aktualnym stanie prawnym (obejmującym także okres, w którym doszło do wydania zaskarżonych aktów) jest to już niedopuszczalne.

Oto bowiem "taryfą" w rozumieniu u.z.z.w. jest "zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania" (art. 2 pkt 12). Nie ulega wątpliwości, że tak rozumiana taryfa może obejmować różne grupy odbiorców usług. Jednakże swoboda ujmowania lub wyodrębniania takich grup w taryfie jest w istotnej mierze limitowana wprowadzoną przez ustawodawcę definicją "taryfowej grupy odbiorców usług", pod którym to pojęciem rozumie się wyłącznie "odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi" (art. 2 pkt 13 u.z.z.w.). A skoro – jak to już wyżej wskazano – działalność (usługa) polegająca na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych obecnie nie mieści się już w normatywnym pojęciu "zbiorowego odprowadzania ścieków" (zob. art. 2 pkt 20 u.z.z.w.), a odbiorcy takiej usługi nie mogą być w szczególności uznani za grupę odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków (o jakich mowa w art. 2 pkt 13 u.z.z.w.), to należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie mogą już być wprowadzane (ustalane) w taryfach, o jakich mowa w u.z.z.w. – i to ani w postaci odrębnej taryfy, ani poprzez wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców takich usług.

Potwierdza to piśmiennictwo, w którym wskazuje się, że "obecnie w taryfach wodociągowo-kanalizacyjnych nie można ustalać odrębnej opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, tak jak to miało miejsce dotychczas. W grę nie wchodzi także wyodrębnienie osobnej grupy taryfowej na potrzeby pobierania opłat od podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe" (zob. E. Topolnicka, M. Maśliński, Deszczówka wykreślona z definicji ścieków, "Kierunek Wod-Kan" nr 3/2018; https://www.kierunekwodkan.pl/artykul,59410,deszczowka-wykreslona-z-definicji-sciekow.html; dostęp: 29.04.2022 r.). "Konsekwencją wydzielenia przez prawo wodne «deszczówki» z kategorii ścieków, jest nie tylko zmiana ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w tym zakresie, ale w konsekwencji brak możliwości uwzględnienia w taryfie za wodę i ścieki kosztów świadczenia usług zagospodarowania tego rodzaju wód" (M. Kiełbus, J. Kostrzewska, "Deszczówka" – nieustanny dylemat branży?, "Zeszyty Izy Gospodarczej «Wodociągi Polskie»" nr 1/2018, s. 14; https://www.ziemski.com.pl/assets/new/publikacje/igwp.pdf; dostęp: 29.04.2022 r.). Zauważmy, że przeciwko dopuszczalności ewentualnego uwzględniania kosztów zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych – także tych odprowadzanych do kanalizacji ogólnospławnej, prowadzącej ścieki komunalne (w skład których może też wchodzić ww. "deszczówka") – jako czynnika wpływającego na wysokość opłat ustalanych jako wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców, przemawia w szczególności normatywny wymóg alokacji kosztów na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług oraz nakaz eliminowania subsydiowana skrośnego (por. zwłaszcza §§ 10-12 i § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; Dz. U. poz. 472, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ").

W tym miejscu należy zaznaczyć – w nawiązaniu do twierdzeń skarżącej, iż w odniesieniu do jej terenów Spółka w istocie nie świadczy usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, lecz usługę odprowadzania ścieków komunalnych (stanowiących mieszaninę ścieków bytowych oraz wód opadowych i roztopowych) – że to, czy w konkretnym przypadku (tj. w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub do konkretnego odbiorcy usług, tu: Spółdzielni) dochodzi do świadczenia usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, czy może jednak usługi odprowadzania ścieków komunalnych, jest kwestią faktu, którego ustalenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu pozbawione jest prawnej relewancji. Dla takiej oceny znaczenie ma bowiem jedynie to, czy możliwe jest świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz na jakiej podstawie prawnej (w jakim reżimie prawnym), a nie to, czy w konkretnym przypadku jest rzeczywiście świadczona taka usługa. Trafnie skonstatowano w odpowiedzi na Skargę, że z faktu, iż – zdaniem skarżącej – Spółka nie świadczy na rzecz Spółdzielni usługi odprowadzania wód opadów i roztopowych, lecz usługę odprowadzania ścieków komunalnych, nie wynika wadliwość zaskarżonych aktów lub ich niezgodność z przywołanymi przez skarżącą przepisami prawa. Należy podkreślić, że spór o to, jaki konkretnie rodzaj usługi świadczy Spółka na rzecz Spółdzielni – a w konsekwencji: czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania na rzecz Spółki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – jest sporem o charakterze cywilnoprawnym (sprawą cywilną), do których to sporów (spraw) rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym sam fakt lub okoliczności zaistnienia takiego sporu mogą podlegać uwzględnieniu jedynie przy analizie, czy poprzez wydanie zaskarżonego aktu mogło dojść do naruszenia szeroko rozumianego interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (czego dowodzi treść zapadłego w niniejszej sprawie postanowienia NSA), natomiast już nie w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. przy ocenie, czy akt ten nie narusza obiektywnego porządku prawnego. W takim przypadku punktem odniesienia (wzorcem normatywnym) są bowiem przepisy prawa normujące zasady i tryb podejmowania takiego aktu. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że w postanowieniu z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5530/21 Naczelny Sąd Administracyjny, analizując kwestię legitymacji procesowej Spółdzielni, stwierdził, że z nieruchomości, którymi ona zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że – wbrew twierdzeniom skargi – przepisy u.z.z.w. oraz rozporządzenia MGMiŻŚ dotyczące taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie stanowią właściwego ("szczególnego" – lex specialis) trybu ustalania cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Czy wobec tego za właściwy można jednak uznać tryb, w jakim doszło do wydania zaskarżonych aktów – odpowiedź na to pytanie zależy, w dalszej kolejności, od przesądzenia, czy usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych świadczona przez spółkę komunalną może być w ogóle uznana za "usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 679; w skrócie "u.g.k.") oraz "usługę publiczną" w rozumieniu art. 13 u.g.k.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej" należy objaśniać w szczególności w powiązaniu z następującymi przepisami:

- art. 1 ust. 2 u.g.k. – w którym mowa jest o "zadaniach o charakterze użyteczności publicznej", rozumianych jako zadania, "których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" i których wykonywanie mieści się w pojęciu "gospodarki komunalnej";

- art. 1 ust. 1 u.g.k. – w świetle którego zakresem pojęcia "gospodarka komunalna" objęte jest wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej";

- art. 7 ust. 1 u.s.g. – który stanowi, że "[z]aspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy", a ponadto zawiera niewyczerpujące wyliczenie zadań własnych gminy, w którym znalazły się m.in. sprawy "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.).

Uwzględniając ów kontekst normatywny, należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym usługami o charakterze użyteczności publicznej są "usługi powszechnie dostępne (czyli albo mające charakter niewykluczalny, albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany (ciągle) szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Z kolei komunalnymi usługami o charakterze użyteczności publicznej są te spośród wzmiankowanych usług, których świadczenie lub też organizowanie jest w danym przypadku przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym (tj. w znaczeniu przyjętym w art. 1 u.g.k.). Muszą to być zatem usługi (o charakterze użyteczności publicznej), które w sensie przedmiotowym zaspokajają potrzeby danej wspólnoty samorządowej oraz są równocześnie świadczone lub też organizowane przez podmioty, które się mieszczą w podmiotowym zakresie pojęcia «gospodarka komunalna»", a więc przez: 1) jednostki samorządu terytorialnego; 2) związki jednostek samorządu terytorialnego; 3) odrębne od jednostek samorządowych podmioty prawa (osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), którym jednostki samorządu terytorialnego powierzyły w drodze umowy wykonywanie określonych zadań (usług) z zakresu gospodarki komunalnej oraz 4) odrębne w sensie prawnym od danej jednostki samorządowej podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez te jednostki samorządowe (tj. przez gminy, powiaty i województwa), względnie też takie podmioty, do który te jednostki samorządowe przystąpiły" (zob. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 4 do art. 4, ss. 301-302).

W świetle powyższych uwag w pojęciu "usługi o charakterze użyteczności publicznej" mieści się niewątpliwie omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przy czym w sytuacji, gdy jest ona świadczona np. przez spółkę prawa handlowego z wyłącznym lub większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego – tu: przez [...] S.A. – posiada z pewnością status "komunalnej usługi o charakterze użyteczności publicznej".

Potwierdza to wykładnia historyczna, oparta na spostrzeżeniu, że świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez szereg lat wchodziło w zakres "zbiorowego odprowadzania ścieków", będącego z kolei niewątpliwie działalnością o charakterze użyteczności publicznej. W art. 3 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca expressis verbis przesądził, że zarówno zbiorowe zaopatrzenie w wodę, jak i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniami własnymi gminy. Dokonane w 2017 r. normatywne wyłączenie wód opadowych i roztopowych z zakresu pojęcia "ścieki", skutkujące niemożnością dalszego klasyfikowania usługi odprowadzania ww. wód jako działalności z zakresu "zbiorowego odprowadzania ścieków", żadną miarą nie zmieniło istoty tej usługi, ani jej publicznej użyteczności. W szczególności zorganizowane odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nadal należy do zadań własnych gminy – jako "sprawa kanalizacji" w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

W konsekwencji należy stwierdzić, że omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych mieści się również w pojęciu "usług publicznych", o jakich mowa w art. 13 u.g.k. Sąd w niniejszym składzie przychyla się bowiem do stanowiska, zgodnie z którym użyte w tym przepisie określenie "usługi publiczne" należy interpretować w kontekście art. 1 ust. 2 u.g.k., a zatem jako równoznaczne "usługom o charakterze użyteczności publicznej". Wprowadzenie zaś – niezgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (por. § 10 ZTP) – innego (drugiego) określenia na oznaczenie tego samego pojęcia "jest niczym innym jak tylko skutkiem braku konsekwencji ustawodawcy w zachowaniu niezbędnej precyzji aktu prawnego w zakresie stosowanych pojęć ustawowych" (zob. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.1. do art. 13, s. 219).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów rada gminy (tu: Rada Miasta) posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych – także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej – świadczone przez spółkę komunalną (tu: [...] S.A.), na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k..

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, poprawności takiego wniosku nie podważa zastrzeżenie, że użyte w tym przepisie pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę oraz mieć charakter rynkowy (tak C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.5. do art. 4, s. 92). Albowiem to, czy ustalone przez radę gminy w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ceny lub stawki opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych rzeczywiście stanowią wynagrodzenie za ww. usługę – w znaczeniu świadczenia pieniężnego odpowiadającego wartości rynkowej usługi (tj. stanowiącego jej ekwiwalent) – jest w każdym konkretnym przypadku kwestią faktu, podlegającego wyjaśnieniu z uwzględnieniem wysokości ustalonych cen lub stawek opłat oraz sposobu ich kalkulacji przez prawodawcę lokalnego.

Z powyższym wymogiem ekwiwalentności cen lub stawek opłat ustalanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wiąże się, również podnoszony w doktrynie i orzecznictwie, problem ich dobrowolności. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, przewidziane w ww. przepisie terminologiczne zróżnicowanie opłat i cen jest pozbawione znaczenia normatywnego (tak m.in. C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002, uw. 7 do art. 4; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 3 do art. 4, s. 301; C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4, s. 100). W konsekwencji nie należy dopatrywać się w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych (C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.5. do art. 4, s. 92; tak też M. Biliński [w:] M. Biliński i in., Gospodarka komunalna. Problematyka realizacji zadań publicznych, Warszawa 2020, s. 29). "Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi «urzędowo» należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za «usługę» ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą" (wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2001, nr 4, poz. 129; podobnie wyrok NSA z 14.03.2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772). Ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. opłaty z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej nie są więc – i nie mogą być – opłatami w takim rozumieniu (jako przymusowych danin) i należy traktować je wyłącznie jako wynagrodzenie za usługę (cenę), ustalone w drodze publicznoprawnej (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4, s. 100).

W ocenie Sądu sporne opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej nie mają, co do zasady, charakteru opłaty przymusowej. Po pierwsze, dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej w ogóle nie korzystać, np. zagospodarowując wody opadowe i roztopowe na terenie własnej nieruchomości. Po drugie, w przypadku, gdy dany podmiot korzysta już z takiej usługi, może z niej następnie zrezygnować – o czym świadczą postanowienia "Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej" (zwanego w skrócie "Regulaminem"), zatwierdzonego zarządzeniem nr 921/2020/P (zob. § 5 ust. 5 pkt 4 Regulaminu, w którym przewiduje się, że umowa z odbiorcami usług powinna w szczególności zawierać postanowienia dotyczące okresu jej obowiązywania oraz warunków wypowiedzenia). Z kolei ewentualne twierdzenie, że w takim przypadku można jednak dopatrywać się swoistego "przymusu życiowego" w korzystaniu z ww. usługi (por. np. nieprawomocny wyrok WSA z 14.01.2021 r., III SA/Gd 716/20, CBOSA) wydaje się być raczej przesadzone, podobnie jako podnoszona na jego poparcie teza o braku możliwości w miarę szybkiego stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji.

Wprawdzie pewnej postaci przymusu – i to charakterze prawnym – można by się dopatrywać w unormowaniu § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w myśl którego "[d]ziałka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej" (por. np. nieprawomocny wyrok WSA z 24.03.2022 r., III SA/Po 1607/21, CBOSA), ale taka teza nie wydaje się być uzasadniona w stopniu, który wykluczałby regulowanie przedmiotowych opłat w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Po pierwsze, ów "przymus" nie ma charakteru bezwzględnego (powszechnego), gdyż już w kolejnym przepisie (§ 28 ust. 2 rozporządzenia MI) przewiduje się zwolnienia z ww. powinności, obejmujące – poza budynkami, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – wszystkie tzw. budynki niskie, a więc budynki do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie (§ 8 pkt 1 rozporządzenia MI). Po drugie, istotne wątpliwości musi aktualnie budzić zgodność regulacji § 28 ust. 1 rozporządzenia MI z aktami wyższego rzędu, a zwłaszcza z aksjologią i unormowaniami nowego Prawa wodnego, wyraźnie preferującego naturalną retencję wód (czego wyrazem jest m.in wprowadzenie opłat za zmniejszanie naturalnej retencji terenowej – por. art. 269 p.w.). Po trzecie, najwyraźniej sam prawodawca zdał sobie sprawę z pewnej już anachroniczności bezwzględnego stosowania reguły ujętej w § 28 ust. 1 rozporządzenia MI, skoro z dniem 1 stycznia 2018 r. znowelizował przywołany wyżej ust. 2 w sposób znacznie liberalizujący dotychczasową, bardzo rygorystyczną regulację – niedopuszczającą żadnych zwolnień, poza przypadkami braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – wprowadzając wspomniane wyżej zwolnienie dla wszystkich budynków niskich.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że jej przedmiotem jest kontrola legalności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P., stosowanej przez [...] Spółka Akcyjna – tj. aktu regulującego materię, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w ramach kompetencji przekazanych Prezydentowi Miasta przez Radę Miasta w trybie art. 4 ust. 2 u.g.k. (zob. uchwała nr [...] Rady Miasta P. z 13 października 2020 r.).

Mając pełną świadomość występowania niejednolitości poglądów w kwestii charakteru prawnego aktów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., Sąd w niniejszym składzie przychyla się do tego stanowiska, zgodnie z którym są to akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego, jakie zawiera ww. przepis (por. wyroki NSA: z 03.11.2021 r., I GSK 639/21; z 25.09.2019 r., I OSK 258/18; z 08.05.2018 r., I GSK 548/18; z 16.01.2018 r., II OSK 2990/17; 07.09.2017 r., II OSK 27/16; dostępne w CBOSA; por. też: M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 6 do art. 4, s. 317; J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 8).

Jak to już wyżej wskazano, w dacie podejmowania zaskarżonych aktów Rada Miasta posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (także za pośrednictwem kanalizacji ogólnospławnej) świadczone przez [...] S.A. – na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. A zatem była władna również dokonać subdelegacji tej kompetencji na Prezydenta Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. mógł stanowić podstawę prawną dla wydania zaskarżonego zarządzenia.

Przywołany art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przewiduje dwie grupy uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t."): (1) do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (tudzież za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej); (2) do określenia sposobu ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (odpowiednio: za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). W ramach pierwszego z wymienionych uprawnień organ stanowiący określa wprost wysokość obowiązujących cen, natomiast w drugim przypadku ustala jedynie sposób, w jaki będą one ustalane przez podmiot realizujący zadanie z zakresu gospodarki komunalnej (zob. J.J. Zięty, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 4 Nb 7).

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 639/21 (CBOSA) – przywoływanym również przez stronę skarżącą – zgodnie z którym w istocie "w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat".

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie tych wymogów nie spełnia.

We wszystkich bowiem regulowanych nim przypadkach przewidziano cenę za usługę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych (tj. w istocie stawkę "zł/m3"). Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób (według jakich zasad / jakiej metody) należy ową objętość ustalać. Kwestia ta została uregulowana w Regulaminie, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] (zob. § 6 Regulaminu). Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w zależności od przyjętego (nakazanego) w danym przypadku sposobu ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych (w szczególności: według wskazań urządzenia pomiarowego, czy określoną metodą szacunkową) inaczej może się finalnie kształtować cena (należność) za wykonaną usługę. W konsekwencji należy podzielić stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA o sygn. akt I GSK 639/21, niedopuszczające "zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi".

Należy podkreślić, że w przypadku, gdy cena usługi (należność za usługę) ma być ustalana – tak jak w zaskarżonym zarządzeniu – w oparciu o podaną stawkę za określoną jednostkę objętości odprowadzanych wód ("zł/m3"), to ww. wymóg określenia w akcie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. również sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód mieści się w użytym w tym przepisie pojęciu "postanawiania o s p o s o b i e u s t a l a n i a cen i opłat za usługi".

Brak określenia w zaskarżonym zarządzeniu sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych – bez którego to elementu nie jest w istocie możliwe skalkulowanie należności (ceny) za przedmiotową usługę – i przekazanie tej kwestii do uregulowania w Regulaminie określonym przez Spółkę w trybie art. 13 u.g.k., w istotnym stopniu narusza nie tylko art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez niewyczerpanie w sposób właściwy przewidzianej w nim kompetencji prawodawczej, ale także art. 4 ust. 2 u.g.k., stanowiąc w istocie dalszą subdelegację ww. kompetencji, co jest już działaniem niedopuszczalnym (por.: wyrok NSA z 19.07.2005 r., I OSK 130/05, CBOSA; C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. II. do art. 4, s. 104).

Sad podziela i ten pogląd wyrażony w cytowanym już wyroku NSA o sygn. akt I GSK 639/21, w myśl którego "zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna".

W związku z tym wypada zauważyć, że zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnia sposobu skalkulowania wysokości określonych w nim stawek. Organ nie przedstawił też żadnych dokumentów – a zwłaszcza uzasadnienia do ww. zarządzenia – z którego ów sposób by wynikał. W konsekwencji kwestia ekwiwalentności i rynkowości ustalonych stawek wymyka się kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (300 zł), należne pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 797 zł.