Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2835/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt. 1, pkt.4, pkt.11a, art.24 ust.5 i 7
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art.141 par.4 i 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 625/14 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/14 po rozpoznaniu skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w K. (dalej - [...] "Towarzystwo") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej- "GDOŚ") z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej – "RDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2010r. Towarzystwo zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkodę w środowisku polegającą na zasypywaniu odpadami miejsc lęgowych ptaków oraz miejsc rozrodu płazów w dolinie rzeki B. w S., w sąsiedztwie K. z o.o. w S. (dalej – K.) oraz hałdy kopalnianej. W zgłoszeniu podkreślono, iż przedmiotowy obszar uznano w publikacji Przyroda S. ([...]jako najważniejsze miejsce lęgowe dla ptaków wodno-błotnych w S. oraz jako ważne miejsce dla rozrodu i zimowania płazów. W zgłoszeniu podano, że występują tam m.in.: bąk, bączek, łabędź niemy, błotniak stawowy, świergotek polny, trzciniak, głowienka, kląskawka, pokląskwa, a gniazdują głowienki, bąk, łabędź niemy, trzcinniczki, łyski, kokoszki wodne i kaczki krzyżówki. W pobliżu mają swoje gniazda czajki, pliszki siwe i żółte. Jest to miejsce żerowania dla czapli i innych gatunków ptaków. W okresie wiosenno-jesiennym trzciny służą jako noclegowisko dla tysięcy szpaków, sikorek i jaskółek.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] sierpnia 2011r. RDOŚ w K., działając na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493, ze zm. - dalej – "ustawa szkodowa"), wydał postanowienie znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska [...] obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w związku z prowadzeniem przez podmiot korzystający ze środowiska robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Towarzystwo GDOŚ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując m.in. na brak możliwości wykluczenia zaistnienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku z uwagi na prowadzenie prac na podstawie uzyskanych przez podmiot decyzji administracyjnych; konieczność przeanalizowania sprawy w zakresie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie tylko wykluczenia zaistnienia szkody w środowisku; brak odniesienia się do danych przekazanych przez stronę zgłaszającą; konieczność rozważenia czy mająca zaistnieć zmiana będzie miała cechy zmiany znaczącej dla właściwego stanu zachowania gatunku chronionego lub chronionego siedliska przyrodniczego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], RDOŚ w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż choć można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, iż dojdzie do zmiany stanu i funkcji elementów przyrodniczych w stosunku do stanu początkowego (tj. obserwowanego przed zakończeniem prac rekultywacyjnych), nie można stwierdzić, że zmiana ta będzie miała charakter negatywny - dotychczas obserwowane siedliska zostaną przekształcone w inne o innym charakterze, ale teren nadal będzie cenny biologicznie. Ponadto zmiana chronionych siedlisk będzie dotyczyła jedynie ok. 5% powierzchni wskazanej jako przyrodniczo cenna.

"T". wniosło zażalenie na ww. postanowienie podkreślając, iż podtrzymuje zgłoszenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych i w siedliskach gatunków chronionych. Towarzystwo wniosło jednocześnie o ustosunkowanie się przez organ I instancji do dodatkowych kwestii m.in.: dopuszczalności niszczenia siedlisk gatunków podlegających ochronie prawnej tj. ptaków oraz płazów bez uzyskania wcześniejszej zgody w trybie art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej – "u.o.p"), czy braku dotarcia do danych dotyczących zmian w gatunkach i liczebności ptaków uzyskiwanych przez specjalistów z zakresu ornitologii w trakcie konsultowania z nimi działań przez K.

Po zgromadzeniu dodatkowych dowodów w przedmiotowej sprawie GDOŚ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B.

Na powyższe rozstrzygnięcie Towarzystwo wniosło skargę. Towarzystwo sformułowało swoje zarzuty w 31 punktach. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono w zakresie odnoszącym się do zagrożeń batrachofauny naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy szkodowej w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2014 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy przedstawiciel Towarzystwa załączył do akt sprawy postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] października 2013 r. wydane w innej niż przedmiotowa sprawie, w którym zaakcentowano zasadniczą, z punktu widzenia ochrony płazów konieczność monitorowania liczby zbiorników wodnych, mogących stanowić miejsca lęgowe płazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie chodzi o zastosowanie instrumentów funkcji prewencyjnej odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska uregulowanych w ustawie szkodowej. Są one związane z ryzykiem wystąpienia szkody w środowisku. W tym miejscu Sąd I instancji przybliżył problematykę dotyczącą ryzyka wystąpienia szkody w środowisku wskazując, że kluczowe znaczenie dla instytucji prawnej zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku ma ryzyko wystąpienia takiego zagrożenia. Dalej przybliżono leksykalne znaczenie ryzyka i przywołano trzon teorii związanej z ryzykiem szkody określony w literaturze z zakresu prawa cywilnego wskazując, że dorobek ten jest wykorzystywany w procesie stosowania oraz interpretacji przepisów prawa ochrony środowiska, a w szczególności w zakresie przepisów ustawy szkodowej. Sąd I instancji stwierdził, że celem ustawy szkodowej jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ekologicznego poprzez określenie zasad zapobiegania szkodom w środowisku. Bezpieczeństwo na gruncie przepisów tej ustawy ma zapewnić pewność podejmowania ryzyka związanego z wykonywaniem działalności: 1) przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzający ryzyko szkody w środowisku; 2) przez podmiot korzystający ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.

Dalej wskazano, że art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej będący podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia ustanawia generalną zasadę, że organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej organ może odmówić wszczęcia tegoż postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przedmiotowa szkoda w środowisku, jak zarzucił zgłaszający, miała miejsce w okresie obowiązywania ustawy szkodowej. Jest to bowiem zdarzenie mające miejsce po dniu 30 kwietnia 2007 r. Ustawa ta znajduje więc zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał zdanie skarżącego, zgodnie z którym dolina rzeki B. w S. w sąsiedztwie K. [..] stanowiła najważniejsze, udokumentowane miejsce lęgowe dla ptaków wodno-błotnych w S. oraz ważne miejsce dla rozrodu i zimowania płazów. Sąd I instancji wskazał, że zdaniem Towarzystwa, obszar ten został trwale zdegradowany. Teren ten według T., jest siedliskiem gatunków podlegających ochronie. Decyzje: Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2007 r., znak:[...], zezwolenie na odzysk odpadów (ze zmianami z dnia [...] września 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. oraz decyzja z dnia [...] lipca 2007r., znak: zostały wydane w czasie obowiązywania stanu prawnego przewidującego zakaz niszczenia gatunków chronionych i ich siedlisk oraz dającego możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska działań zapobiegawczych i naprawczych. Sąd I instancji wskazał również, że Skarżący podnosi także, iż organ II instancji oceniając przedstawioną przez K. ekspertyzę pt. "Wpływ dotychczas prowadzonej rekultywacji terenu 3a i jej kontynuacja na powierzchni 33d opisanej w waloryzacji przyrodniczej miasta S." będącą efektem ustaleń autorów ekspertyzy z przedstawicielami K. oraz firmą [...] S. R. nie dokonał analizy sposobu rekompensaty strat i nie ustalił czy są one odpowiednie do rozmiaru zniszczeń. W ocenie Towarzystwa, odsunięcie skarp nie ochroni miejsc rozrodu płazów. Skarżący uważa także, że organ II instancji nie poinformował o dokonaniu odłowów gatunków z obszaru objętego pracami rekultywacyjnymi w ramach tzw. czynnej ochrony oraz o prowadzeniu nadzoru przyrodniczego prac inżynieryjnych. Zdaniem Towarzystwa, decyzja derogacyjna RDOŚ w K. znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] wyrażająca zgodę na niszczenie siedliska i ostoi bąka, łabędzia niemego, błotnika stawowego, świergotka polnego, perkoza, kokoszki, żaby jeziorowej, żaby wodnej, żaby moczarowej, ropuchy szarej i ropuchy zielonej została wydana w toku zaawansowanych prac rekultywacyjnych, co w opinii Towarzystwa wykazuje iż wcześniej prowadzone działania polegające na niszczeniu siedlisk i ostoi tych zwierząt były nielegalne. Towarzystwo zakwestionowało na podstawie własnych ustaleń treść protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem Towarzystwa, stwierdzenie "Na dzień przeprowadzenia oględzin nie stwierdzono niszczenia siedlisk ptaków gatunków chronionych" stoi w sprzeczności z podjęciem prac inżynieryjnych w obrębie siedliska. Według Towarzystwa, sposób prowadzenia działań polegających na rekultywacji doliny rzeki B. narusza cele u.o.p., a w szczególności przepisy odnoszące się do ochrony gatunkowej obejmującej ochronę okazów gatunków oraz ich siedlisk i ostoi. Towarzystwo zwróciło ponadto uwagę na potwierdzone dokumentacją fotograficzną informacje wskazujące, iż w 2012 r. prace inżynieryjne były prowadzone na terenach lęgowych ptaków. W 2012 r. potwierdzona została obecność płazów rozmnażających się w zasypywanym zbiorniku. W opinii Towarzystwa, sposób prowadzenia prac odbiegał od zasad ochrony płazów przy realizacji robót ziemnych, w sąsiedztwie miejsca ich rozrodu. W takich sytuacjach zdaniem skarżącego, obowiązuje zasada nakazująca wygradzanie obszaru prowadzonych prac tak by uniemożliwić płazom dostęp do stref zagrożenia. Towarzystwo nie stwierdziło zastosowania tego rodzaju zabezpieczeń płazów podczas prowadzenia prac rekultywacyjnych.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu I instancji bezsporne jest, że podczas prac rekultywacyjnych doszło do zasypania licznych rozlewisk powstałych na skutek działalności górniczej K., które decydowały o możliwości utrzymania zróżnicowanych ekosystemów. Skarżący powołuje się na niezależne opracowanie z 2007 r. (dr. Piotr Cempulik i inni, Wrocław-Bytom 2007), z którego wynika, iż cały przedmiotowy obszar jest jednym z ważniejszych miejsc dla ptaków wodnobłotnych w S. i ważnym dla rozrodu i zimowania płazów. Zdaniem autorów tego opracowania, pojawiły się tam struktury przyrodnicze, które stwarzają dogodne warunki dla tych zwierząt. W niniejszej sprawie organ II instancji przyznaje, że przeprowadzone prace miały wpływ negatywny na siedliska gatunków chronionych, a zmiana została spowodowana bezpośrednio przez działalność dotyczącą rekultywacji przedmiotowego terenu prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Towarzystwo dokonało w sposób prawidłowy oceny na podstawie kryteriów obiektywnych, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku. Zgłoszenie Towarzystwa, zawiera opis bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. W ocenie Sądu I instancji, skarżący wykazał na podstawie jakich przesłanek stwierdza, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. Towarzystwo wskazało także, jaki podmiot korzystający ze środowiska jest odpowiedzialny za powstanie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. Potwierdza to przedstawiona dokumentacja fotograficzna, oraz niezależne opracowania naukowe na które powołuje się Towarzystwo. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sadu I instancji w ramach swoich obowiązków organ powinien zweryfikować i uzupełnić materiał dowodowy przedstawiony przez dokonującego zgłoszenia. Po zgłoszeniu o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku inicjatywa dowodowa przechodzi na organ. W przedmiotowym postępowaniu ma to istotne znaczenie z uwagi na to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej na organie ochrony środowiska spoczywa główny ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia pociągnięcie określonego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszej sprawie likwidacja zbiorników wodnych, będących miejscem rozrodu płazów stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi co najmniej do zmniejszenia ich liczebności, jak wywiodło Towarzystwo i dowiodło powstania szkody, określając ją jako mierzalną. Nie można zatem zgodzić się z organem, że bez wyjaśnienia tej kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien wnikliwie ocenić stan ochrony płazów z punktu widzenia likwidacji zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca ich rozrodu. Jest to ważny element oceny przesłanek wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów. Ustalenia faktyczne organu w tym zakresie należy uznać za niewyczerpujące. Organ powinien ponadto wyjaśnić wpływ zniszczenia trzcinowisk na liczebność lokalnych populacji ptaków, z uwzględnieniem wpływu likwidacji trzcinowisk, jako miejsca gniazdowania gatunków ptaków stanowiących bazę pokarmową gatunków drapieżnych. Kwestie dotyczące wpływu zniszczenia nie były, jak już wskazano, przedmiotem dogłębnych rozważań organu odwoławczego, a ich wyjaśnienie pozwoli na ocenę prawidłowości odmownego postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji, uzupełnienie ustaleń w tym zakresie może zostać dokonane przez GDOŚ, w oparciu o art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że wyjaśnienia będzie w szczególności wymagało, czy istniały rozwiązania alternatywne w stosunku do konieczności zasypania przedmiotowej niecki. Organ powinien także dokonać porównania walorów przyrodniczych siedliska zniszczonego z potencjalnymi walorami siedliska jakie powstanie po zrealizowaniu prac rekultywacyjnych. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga także przyczyna wydania decyzji derogacyjnej w toku zaawansowanych prac rekultywacyjnych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ, według którego "przepisy ustawy szkodowej są przepisami suwerennymi i stanowiącymi swoistą całość, dlatego nie można rozstrzygnięć wydawanych w tym trybie oceniać pod względem zgodności z ustawą o ochronie przyrody". Sąd I instancji stwierdził, iż wykładnia przepisów ustawy szkodowej musi uwzględniać treść innych aktów prawnych należących do systemu prawa ochrony środowiska, a w szczególności takich aktów prawnych jak: u.o.p. i p.o.ś. Ustawa szkodowa obok ustawy p.o.ś. oraz u.u.i.ś. tworzą tzw. część ogólną systemu prawa ochrony środowiska. Nie ma żadnych powodów, aby regulację tę traktować jako swoistą i samodzielną całość w oderwaniu od innych aktów prawnych chroniących środowisko.

Zdaniem Sądu I instancji, kwestia prowadzenia działań przez podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania decyzji derogacyjnej w trybie art. 56 u.o.p. ma bezpośredni wpływ na orzekanie o odpowiedzialności administracyjnej podmiotu korzystającego ze środowiska na podstawie ustawy szkodowej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 poszerza podmiotowy zakres odpowiedzialności poza zakres "działalności stwarzającej ryzyko szkody" uznając, że podmiot korzystający ze środowiska odpowiada za zagrożenie lub szkodę spowodowane także działalnością inną niż stwarzająca ryzyko szkody (czyli wskazaną w art. 3 ust. 1 i 2), ale tylko w odniesieniu do szkód wyrządzonych w odniesieniu do chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych i pod warunkiem, że zagrożenie lub szkoda powstały z winy danego podmiotu. Organ powinien ustalić czy przed wydaniem decyzji derogacyjnej z winy podmiotu korzystającego ze środowiska wystąpiła szkoda wyrządzona w odniesieniu do chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. obecnie Dz. U. z 2016r. poz. 718– dalej "p.p.s.a."), poprzez:

1. niezastosowanie art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej definiującego pojęcie szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w powiązaniu z koniecznością ustalenia stanu początkowego (w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej), który w odniesieniu do płazów, nie był w niniejszym postępowaniu możliwy do ustalenia, oraz koniecznością odniesienia wystąpienia kluczowej przesłanki wystąpienia szkody w środowisku, tj. znaczącego negatywnego wpływu prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska działań na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, skutkiem czego wbrew stanowisku zawartemu w skarżonym wyroku nie można było przesądzić o zaistnieniu szkody w środowisku,

2. niezastosowanie art. 6 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej definiującej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w powiązaniu z definicją szkody w środowisku w zakresie odniesienia się do wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na osiągniącie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, skutkiem czego nie można było przesądzić o zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a przyjęcie w miejsce definicji ustawowej własnej definicji Sądu i orzeczenie, iż kluczowe znaczenie dla instytucji prawnej zgłoszenia o wystapieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku ma ryzyko wystąpienia takiego zagrożenia i orzeczenie o zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą na tej podstawie podczas gdy zgodnie z definicją ustawową szkody w środowisku czy bezpośredniego nią zagrożenia jest to zdarzenie już zaistniałe, co do którego stosowanie kryterium ryzyka wystąpienia zagrożenia nie ma uzasadnienia,

3. naruszenie art. 24 ust. 7 w zw. z art. 6 pkt 1, pkt 4 i pkt 11 lit a ustawy szkodowej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ powinien rozważyć przed zastosowaniem tego przepisu zasadność podjęcia działań zapobiegawczych,

4. naruszenie z art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, poprzez nakazanie przy badaniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w tym trybie ustawy szkodowej uwzględniania zasad prewencji i przezorności jako wiodących podstaw wykładni celowościowej tego przepisu oraz zasady "zanieczyszczający płaci" jako podstawy odpowiedzialności finansowej podmiotu korzystającego ze środowiska podczas, gdy kryteria te nie występują w treści ustawy szkodowej, oraz nakazanie porównania walorów przyrodniczych siedliska zniszczonego z potencjalnymi walorami siedliska jakie powstanie po zrealizowaniu prac rekultywacyjnych, podczas gdy aspekty te nie stanowią, zgodnie z art. 6 pkt 1 i art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej, kryterium wystąpienia szkody w środowisku czy bezpośredniego nią zagrożenia i nie stanowią przesłanki przemawiającej za wszczęciem lub odmową wszczęcia postępowania, odpowiednio do art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, czego dotyczyło prowadzone postępowanie,

5. naruszenie art. 6 pkt 11 lit a w zw. z art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz w zw. z art. 2 pkt 1 lit a i art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE.L.2004.143.56 – dalej – "dyrektywa ELD"), poprzez błędną wykładnię i nakazanie przy badaniu zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, analizowania przyczyny wydania, w toku zaawansowanych prac rekultywacyjnych, decyzji derogacyjnej z art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r., poz. 627, ze zm. – dalej u.o.p.), podczas gdy z treści przepisów ustawy szkodowej wynika jedynie możliwość wykluczenia stosowania ustawy szkodowej w odniesieniu do efektów działań objętych wydaną decyzją derogacyjną,

6. błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z pożn. zm. - dalej "P.o.ś."), poprzez uznanie, iż ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w trybie ustawy szkodowej, której żaden z przepisów nie odwołuje się do art. 6 ust. 1 p.o.ś.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do konkluzji, iż organy nie wyjaśniły całości sprawy, to jest, że akta sprawy nie zawierają dowodów, co do których odniesiono się w uzasadnieniu postanowienia II instancji obalając zasadność wszczęcia postępowania administracyjnego, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego dowieść zasadność odmowy wszczęcia postępowania i w konsekwencji niezastosowania art. 151 p.p.s.a,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z art. 136 k.p.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na uznaniu, iż uzupełnienie ustaleń w określonym przez Sąd I instancji zakresie może zostać dokonane przez GDOŚ, przy jednoczesnym uchyleniu skarżonym wyrokiem ww. postanowienia wydanego przez ten organ oraz ww. postanowienia wydanego przez RDOŚ w K., co powoduje iż sprawa po uprawomocnieniu się wyroku wróciłaby do rozpoznania przez organ I instancji, w konsekwencji czego wyrok były częściowo niewykonalny,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z art. 6 pkt 1 i 11 lit. a oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz art. 2 pkt 1 lit a dyrektywy ELD poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na uznaniu, iż w ocenie Sądu w niniejszej sprawie T. dokonało w sposób prawidłowy oceny na podstawie kryteriów obiektywnych, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku (str. 10 uzasadnienia wyroku), które to stanowisko przesądza o konieczności wszczęcia postępowania, przy jednoczesnym nakazaniu organom ochrony środowiska, m.in., oceny stanu ochrony płazów z punktu widzenia likwidacji zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca ich rozrodu, czy wpływu zniszczenia trzcinowisk na liczebność lokalnych populacji ptaków (str. 13 uzasadnienia wyroku), które to wyjaśnienia pozwolą na ocenę prawidłowości odmownego postanowienia organu I instancji,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu wyroku zakresu w jakim oceniono, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku, podczas gdy zjawiska te wykluczają się w odniesieniu do tego samego zakresu; brak wskazania w uzasadnieniu wyroku powiązania pomiędzy wykładnią znaczenia pojęcia "ryzyko szkody", w znaczeniu leksykalnym jak również odnosząc się do literatury z zakresu prawa cywilnego, a stanem faktycznym i prawnym w przedmiotowej sprawie, a przy tym brak nawiązywania w uzasadnieniu wyroku do poszczególnych przepisów ustawy szkodowej i wykazania ich naruszenia przez organy ochrony środowiska, jak również w związku z nieużywaniem w treści wyroku nomenklatury nieprzyjętej ustawą szkodową, skutkiem czego uzasadnienie wyroku jest nieczytelne; brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy referowane zarzuty T. Sąd przyjmuje za uzasadnione i własne oraz sprzeczność polegającą na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku zarzutów merytorycznych przy jednoczesnym orzeczeniu uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c dający podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku innych przepisów postępowania, jeśli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo z siedzibą w K. wniosło o jej oddalenie, kwestionując wszystkie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej. Zdaniem Towarzystwa w przedmiotowej sprawie doszło do zdegradowania miejsca rozrodu płazów wraz ze zniszczeniem otaczającego je siedliska podmokłego. Stwierdzenie tego faktu jest możliwe po zapoznaniu się ze stanem aktualnym w terenie i porównaniu go z materiałem dostarczonym przez Towarzystwo oraz dostępnym w serwisach internetowych zawierających informacje przestrzenne, w tym mapy topograficzne. Prowadzi to zdaniem Towarzystwa do wniosków, które uzasadniają złożenie zawiadomienia o szkodzie w środowisku w siedliskach gatunków chronionych. Podkreślono, iż sprawca zniszczenia, nie uzyskał zgody na niszczenie siedlisk przyrodniczych w myśl artykułu 56 u.o.p. w momencie zgłoszenia szkody w środowisku, zatem nie zachodzi przesłanka wyłączająca zastosowanie ustawy szkodowej.

W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę kasacyjną, Towarzystwo w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016r. wskazało, że zaskarżony wyrok wpisuje się w nurt uniwersalnych zasad ochrony środowiska przyrodniczego, utrwalonych w prawodawstwie Wspólnot Europejskiej, wyrażonych m.in. w Dyrektywie Siedliskowej, Dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpowiedzialności za środowisko i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, czy tez w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Towarzystwo wskazało na utratę siedlisk płazów zarówno w Polsce jak i Europie, co wymaga działań zapobiegających niszczeniu płazów i ich siedlisk jak również powoduje konieczność prowadzenia działań kompensacyjnych i naprawczych. Towarzystwo podniosło, że zgodnie z obowiązującymi zasadami podjęcie działań zapobiegawczych jest wymagane zawsze, o ile nie jest dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Towarzystwo podniosło, że organy ochrony środowiska nie wykazały, że straty siedlisk nie będą miały znaczenia dla lokalnych populacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym ustawa wymaga, aby skarżący wykazał nadto istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Z uwagi na to w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinuje ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zasadniczy zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego dowieść zasadność odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z art. 6 pkt 1 i 11 lit. a oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz art. 2 pkt 1 lit a dyrektywy ELD poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na uznaniu, iż w ocenie Sądu w niniejszej sprawie Towarzystwo dokonało w sposób prawidłowy oceny na podstawie kryteriów obiektywnych, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku, które to stanowisko przesądza o konieczności wszczęcia postępowania, przy jednoczesnym nakazaniu organom ochrony środowiska, m.in., oceny stanu ochrony płazów z punktu widzenia likwidacji zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca ich rozrodu, czy wpływu zniszczenia trzcinowisk na liczebność lokalnych populacji ptaków, które to wyjaśnienia pozwolą na ocenę prawidłowości odmownego postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu wyroku zakresu w jakim oceniono, iż doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku, podczas gdy zjawiska te wykluczają się w odniesieniu do tego samego zakresu.

W związku z tak sformułowanym zarzutami naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że koncentrują się one zasadniczo wokół zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który co do zasady może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy również na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Jak wynika z powyższego przepisu, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1620/10, publikowany CBOSA).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji, co zasady podzielił on stanowisko zgłaszającej organizacji co do wystąpienia szkody w środowisku w zakresie objętym zgłoszeniem polegającą na zasypywaniu odpadami miejsc lęgowych ptaków oraz miejsc rozrodu płazów w dolinie rzeki B. w S. Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił jednak przyjęty do rozpoznania stan sprawy oraz pominął stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności zakresie dotyczącym ptaków chronionych. W zaskarżonym orzeczeniu GDOŚ wskazał bowiem jakie dokumenty zgromadzono dodatkowo oraz zawarł w uzasadnieniu szczegółowy wywód odnośnie populacji ptaków zasiedlających przedmiotowy obszar czy braku możliwości ustalenia stanu początkowego odnośnie płazów. Sąd I instancji powołując się na wydane w innej sprawie postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził, że organ powinien wnikliwie ocenić stan ochrony płazów z punktu widzenia likwidacji zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca ich rozrodu, nie odnosząc się jednak w żaden sposób do dokonanych przez organ dowodów w zakresie populacji ptaków objętych zgłoszeniem, arbitralnie uznając co do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż zebrane dowody nie są wystarczające i konieczne jest ich uzupełnienie. Wskazać w tym miejscu należy, że w odniesieniu do gatunków chronionych ptaków i ich siedlisk GDOŚ, z uwzględnieniem definicji szkody w środowisku zawartej w art. 6 pkt 11 a ustawy szkodnej szczegółowo wyjaśnił, iż nie dojdzie w przedmiotowej sprawie do znaczącej negatywnej zmiany, a tym samym do spełnienia definicji szkody w środowisku. Sąd w żaden sposób nie odniósł się jednak do tych twierdzeń. Tym samym w obszerny sposób przywołując stanowisko Towarzystwa prezentowane w skardze, nie konfrontując tego w pełni ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu GDOŚ, nie wskazał w uzasadnieniu - zakresu w jakim uznał występnie szkody w środowisku i jednoczesne występnie bezpośredniego nią zagrożenia. Powyższe powoduje, iż stanowisko to jest nieprecyzyjne i nie daje możliwości poprawnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ związany wyrokiem jak i wymyka się z pełnej kontroli instancyjnej. Oznacza to, iż za uzasadniony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z art. 6 pkt 1 i 11 lit. a oraz art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz art. 2 pkt 1 lit a dyrektywy ELD.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się do naruszenia przepisów prawa materialnego , zacząć należy od tego, że ustawa szkodowa ma na celu wdrożenie do prawa polskiego postanowień dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21.04.2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym w środowisku naturalnym. Ustawa ta nie wyłącza ani nie zastępuje innych rodzajów odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska, t.j. odpowiedzialności cywilnej, karnej czy też odpowiedzialności administracyjnej. Ustawa szkodowa jawi się zatem jako kolejny instrument odpowiedzialności administracyjnej, ale tylko w stosunku do określonych szkód powstałych po 30 kwietnia 2007r.

Z powyższego wynika, iż zastosowanie przepisów ustawy szkodowej pośrednio powoduje zastosowanie ogólnych zasad ochrony środowiska w tym zasady prewencji i przezorności, określonych w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., jednak odwoływanie się do tych zasad nie stanowi przesłanek stosowania odpowiednich przepisów ustawy szkodowej wprost.

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, jest postanowienie będące jednym z możliwych rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 24 ustawy szkodowej. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej organ uznając zgłoszenie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 tejże ustawy, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy właściwy organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o zasadności naruszenie art. 24 ust 7 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ powinien rozważyć przed zastosowaniem tego przepisu zasadność podjęcia działań zapobiegawczych. Uwadze Sądu I instancji umknęło bowiem, że organy orzekające w sprawie w zaskarżonych postanowieniach wskazywały na brak zaistnienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co powodowało brak uzasadnienia prowadzenia działań zapobiegawczych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z definicją działań zapobiegawczych (art. 6 pkt 4 ustawy szkodowej) są to działania podejmowane w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Z uwagi na niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej (o czym poniżej) do dokonania oceny sprawy, w konsekwencji doprowadziło to Sąd do błędnych konkluzji i orzeczenia o konieczności zastosowania działań zapobiegawczych, podczas gdy działania te można stosować wyłącznie w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co przy uwzględnieniu stanowiska prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu i przyjętej przez Sąd I instancji zasadności dalszego procedowania w sprawie ustalenia zasadności wszczęcia postępowania, może być uznane za przedwczesne.

Należy podkreślić, że ustawa szkodowa jest ustawą całościową i posiada własne definicje. W przepisie art. 6 pkt 11 a ustawy szkodowej zawarto bowiem definicję szkody w środowisku, przez którą rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 u.o.p. lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. Ustawa szkodowa zawiera również definicje pozwalające na właściwe odczytanie tej normy w tym definicję bezpośredniego zagrożenia szkody w środowisku (art. 6 pkt 1), chronionych siedlisk przyrodniczych (art. 6 pkt 2), stanu początkowego (art. 6 pkt 10). Stąd sięganie do innych definicji (w tym definicji szkody w prawie cywilnym), czy też tworzenie własnych jest nieuprawnione. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż ustawa szkodowa wraz z ustawą p.o.ś. i u.o.p. tworzą akty, które mają za zadanie ochronę środowiska, to jednak do tych ustaw sięgamy jeżeli ustawa nie reguluje pewnych definicji lub gdy przepisy wymagają wykładni, bądź do tych ustaw odsyłają. W związku z tym zasadnym jest sięgnięcie również do art. 5 pkt 24 u.o.p. zawierającej definicję właściwego stanu gatunku. Kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku uregulowane zostały zaś w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 30 kwietnia 2008r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501 – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków:

1) zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego;

2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej, polegające w szczególności na:

a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub

b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub

c) zwiększeniu śmiertelności, lub

d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi;

3) zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie użyteczności dla gatunku chronionego zasobów jego siedliska na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej;

4) pogorszenie możliwości ochrony gatunku chronionego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu jego ochrony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nieuprawnione i nie mające podstawy prawne są wywody Sądu nawiązujące do leksykalnego znaczenia terminu "ryzyko" oraz wywód odnośnie teorii związanej z "ryzykiem szkody" ukształtowanej w literaturze z zakresu prawa cywilnego. Ustawa szkodowa nie odnosi się bowiem do cywilistycznego rozumienia pojęcia ryzyko.

Dalej należy wskazać, że Sąd I instancji powołując się na przedstawioną dokumentację fotograficzną i przywołane opracowania naukowe stwierdził, iż T. udokumentował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono również, iż likwidacja zbiorników wodnych, będących miejscem rozrodu płazów stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi do zmniejszenia liczebności płazów. Sąd nie odniósł się jednak do pozostałych przesłanek, które muszą wystąpić, aby wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej i nie wskazał, dlaczego wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu zaistniała zmiana w oparciu o kryteria zawarte w rozporządzeniu ma charakter znaczący. W tym miejscu należy wskazać, że zgłoszenie Towarzystwa dotyczyło nie tylko płazów ale również ptaków. W tym zakresie brak stanowiska Sądu I instancji, czy twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie uznaje za wystarczające i przyjmuje, że w tym zakresie nie ma szkody i bezpośredniego zagrożenia szkodą czy też nie.

Z tych względów uznać należy, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 6 pkt 1, pkt 4, pkt 11 lit. a, art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wystąpił w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.