Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 494/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2, art. 84 par. 1, art. 104 par. 2, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 463
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych  warunków posadowienia obiektów budowlanych
article: par. 1 ust. 1 pkt 5, par. 14
journal: Dz.U. 1994 nr 93 poz 445
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie kwalifikacji do  wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 534/17 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu wód gruntowych do stanu sprzed zalewania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 534/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu wód gruntowych do stanu sprzed zalewania.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...]2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił nakazania J.Ż., właścicielowi działki nr A., zaprzestania odprowadzania wód oraz ścieków na działkę nr B., przywrócenia stanu wód gruntowych do stanu sprzed zalewania działki nr B. oraz wykonania na działce nr A. urządzeń odprowadzających wody opadowe, roztopowe i inne do rowu przydrożnego (melioracyjnego), znajdującego się przy drodze gminnej, w celu zapobieżenia szkodom w postaci zalewania działki nr B..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "pr. wod."). Za takim wnioskiem przemawia zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności pisma R.J., oględziny przeprowadzone w dniu [...]2012 r. oraz opinia biegłego. W wyniku oględzin ustalono, że stosunki wodne mogły ulec zmianie. Nie stwierdzono natomiast, jaki charakter miały substancje ciekłe znajdujące się na działce J.Ż., tj. czy były to wody, wody opadowe lub roztopowe, ścieki czy gnojowica. Dla rozstrzygnięcia tych wątpliwości powołano biegłego, którego opinia w ocenie organu I instancji jest rzetelna, profesjonalna i zgodna z przepisami. Brak zatem powodów do kwestionowania ustaleń i wniosków w niej zawartych. Na podstawie powyższej opinii organ I instancji przyjął, że w rozlewisku zlokalizowanym na działce nr A., w miejscu po dawnym gnojowniku, są gromadzone wody opadowe lub roztopowe, a nie gnojówka, gnojowica lub ścieki, co potwierdzają wyniki badań laboratoryjnych. R.J. wywodził wprawdzie, że badania te zostały przeprowadzone nieprawidłowo. Nie przedstawił on jednak żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że spadki terenu przebiegają naturalnie od działki nr A. do działki nr B.. Oględziny oraz badania geodezyjne i geologiczne potwierdzają, że właściciel działki nr B. podniósł teren i wybudował płot na podmurówce, zagradzając tym samym naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych. Następstwem tych działań jest tworzenie się rozlewiska na działce nr A przy granicy z działką nr B.. Gdyby właściciel działki nr B. nie podniósł gruntu i nie wybudował ogrodzenia na podmurówce, wody opadowe nie gromadziłyby się w zagłębieniu po byłym gnojowniku, lecz przepływałyby zgodnie ze spadkiem naturalnym na działkę nr B., a stamtąd na działkę nr C., zgodnie ze spadkiem terenu. Odnosząc się do zarzutu sanitarnego zanieczyszczenia wody w studni, organ I instancji podzielił uwagi biegłego, w świetle których wody w studni gospodarczej prawdopodobnie nigdy nie były zdatne do picia. Do studni podłączony był drenaż melioracyjny zbierający wody gruntowe i opadowe z wyżej położonych terenów użytkowanych gospodarczo i rolniczo, co mogło powodować przedostawanie się zanieczyszczeń nawozów wykorzystywanych rolniczo. Dlatego organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić jednoznacznie, kto zanieczyścił wodę w studni. Faktu naturalnego spływu wód na rozważanym terenie nie podważa pismo Regionalnego Związku Spółek Wodnych, w którym nie stwierdzono połączenia tej studni z działką nr D. i B., dodając zarazem, że odwodnienie działek nr E. i F. jest rozwiązane w inny sposób. Organ I instancji zaznaczył ponadto, że pisma dołączone do wniosku z dnia [...]2016 r. dotyczyły przypadku, gdy kiedyś w miejscu rozlewiska składowano obornik. Wtedy mogło dochodzić do zalewania gnojowicą działki R.J.. W chwili obecnej w miejscu rozlewiska nie jest już składowany obornik. Wobec tego organ I instancji stwierdził, że sposób odprowadzenia wód opadowych z działki nr B. jest zgodny z przepisami. Okresowe przedostawanie się nadmiaru wody z działki nr A. na działkę nr B. nie stanowi celowego postępowania J.Ż., lecz wynika z podniesienia terenu działki R.J. i chłonności działki A.. Dlatego wykluczone było pozytywne rozpatrzenie wniosku R.J..

Od powyższej decyzji odwołał się R.J., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 3 pr. wod. przez błędne uznanie, że sprawcą zmiany stanu wód na gruncie jest właściciel działki nr B., a nie właściciel działki nr A.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że przedstawione przez niego dowody, świadczące o nieprawdziwości twierdzeń J.Ż., zostały pominięte przez organ I instancji. Sporządzona w niniejszej sprawie opinia opiera się na wadliwie wykonanych oględzinach i badaniach działek nr A. i B.. Nie dokonano bowiem żadnych odwiertów, używając jedynie łaty geodezyjnej. Nie wykonano również pomiaru głębokości studni i głębokości zbiornika na gnojowicę na działce nr A. Jednocześnie R.J. zaznaczył, że nie podnosił terenu swojej nieruchomości. Wbrew wywodom biegłych betonowy płot w granicy działek nr A. i B. nie zawiera podmurówki. Płyty ustawione są bezpośrednio na powierzchni ziemi, co nie tamuje naturalnego spływu wód opadowych. Zdaniem odwołującego się to J.Ż. podniósł teren, wykonując nasyp ze żwiru, który spowodował powstanie niecki gromadzącej ścieki. Podwyższono również tereny od strony bramy wjazdowej w głąb podwórka. Błędnie ustalono również, że woda w studni nigdy nie nadawała się do spożycia. R.J. zaznaczył ponadto, że J.Ż. nadal zajmuje się produkcją gnojowicy, gdyż prowadzi hodowlę świń. Ze względu na chorobę drzew spowodowaną zalewaniem nieruchomości ściekami odwołujący się musiał wyciąć sad wieloowocowy.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 29 ust. 3 pr. wod. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji z art. 29 ust. 3 pr. wod. wymaga ustalenia, czy właściciel nieruchomości zmienił stan wód na gruncie, a następnie czy zmiany te wpływają szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Zastosowanie art. 29 ust. 3 pr. wod. zależy zatem od wystąpienia skutku w postaci szkody. Ponadto między zmianą stanu wody na gruncie i szkodliwym oddziaływaniem tej zmiany musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy. Konieczność weryfikacji tych okoliczności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego. Zmiana stanu wód na gruncie i związane z tym negatywne oddziaływanie nierzadko następuje w wyniku złożonego i długotrwałego procesu. Dlatego ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Organy administracji publicznej muszą zatem oprzeć swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego. Za takim wnioskiem przemawia również w niniejszej sprawie rozbieżność stanowisk między właścicielami działek nr A. i B.. Organ I instancji pozyskał opinię biegłych, posiadających odpowiednie uprawnienia hydrogeologiczne oraz wyższe wykształcenie z zakresu geologii. W ocenie organu II instancji opinia biegłych jest spójna, rzetelna i nie daje podstaw do kwestionowania zawartych w niej ustaleń. Biegli przytoczyli obowiązujące przepisy oraz dokonali analizy formalno-prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto scharakteryzowali warunki geomorfologiczne, hydrograficzne i meteorologiczne, a także przeprowadzili oględziny. Na tej podstawie biegli uznali, że na rozważanych nieruchomościach doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku działań R.J., a nie J.Ż.. Zmiana odpływu wody opadowej z terenu działki nr A. została spowodowana podniesieniem poziomu gruntu działki nr B. w części przylegającej do działki nr A.. W wyniku nadsypania terenu działki nr B. od ok. 0,3 m do ok. 1,1 m zagrodzono kierunek naturalnego spływu wód powierzchniowych. Nie zachodzą więc podstawy do nakładania na właściciela działki nr A. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 pr. wod. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że kwestionowanie opisanych ustaleń biegłych przez stronę, nieposiadającą w tym zakresie wiedzy specjalistycznej, jest bezskuteczne. Organ odwoławczy dodał zarazem, że biegli faktycznie potwierdzili, że w wyniku odpompowywania przez J.Ż. wody opadowej na własny grunt za stodołą może dochodzić do okresowego podtapiania terenu działki nr B.. Podtapianie to jest jednak konsekwencją podniesienia poziomu działki nr B.. Wyniki badań laboratoryjnych nie potwierdzają przy tym zarzutów R.J. co do odprowadzania ścieków (gnojowicy) z działki nr A. na działkę nr B.. Niewykluczone, że w przeszłości właściciel działki nr A. mógł wypompowywać ścieki na grunt odwołującego się, lecz okoliczność ta nie została potwierdzona w toku postępowania. Bezpodstawne w ocenie organu II instancji są również zarzuty R.J. co do niewykonania odwiertów przez biegłych. Z opinii wynika, że pomiarów wysokości terenu dokonano metodą GPS-RTK odbiornikiem Leica CS10. Dane te zostały przetransformowane do układu 65 strefa: 5 w celu skartowania na podkładzie mapy zasadniczej. Wykonano również trzy odwierty geotechniczne. Wobec tego zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję złożył R.J., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 29 ust. 3 pr. wod. przez przyjęcie, że niezaistniały podstawy do nałożenia na właściciela działki nr A. obowiązków wymienionych w tym przepisie;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej istotnymi wadami, polegającymi na

a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

b) naruszeniu zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

c) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

d) braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń, faktów i dowodów podnoszonych przez skarżącego bez podania przyczyny odmowy uznania ich wiarygodności i mocy dowodowej.

R.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia jest niekompletna, gdyż opiera się tylko na oświadczeniach J.Ż.. W opracowaniu tym nie odniesiono się natomiast do kierowania nieczystości z działki nr A. na działkę nr B., mimo że zdarzenie to udokumentował R.J.. Omawiana opinia została zatem sporządzona stronniczo. Ponadto biegli używali urządzeń nieposiadających certyfikatu homologacji i zakresu błędu pomiaru. Skarżący zaznaczył, że wcześniej na działce nr A. nie był zlokalizowany gnojownik, a woda z obszaru obecnego gnojownika była kierowana powierzchniowym odpływem do rowu melioracyjnego wzdłuż granicy działki. Organy administracji publicznej powinny przywrócić to rozwiązanie. R.J. zauważył również, że nie zbadano, czy J.Ż. posiadał pozwolenie wodnoprawne na realizację studni wodno-chłonnej na terenie gnojownika, uznanej przez biegłych za punkt odniesienia dla proponowanych rozwiązań w kwestii odprowadzania wód opadowych. W pozostałym zakresie R.J. powtórzył swoją wcześniejszą argumentację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia [...]2017 r. J.Ż. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu II instancji.

Wyrokiem z dnia 23 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.J..

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że powołanie w niniejszej sprawie biegłych w celu wyjaśnienia, czy J.Ż. zmienił stan wód na gruncie, było trafne. Strony zostały zawiadomione o przygotowanej opinii, a R.J. złożył liczne uwagi, do których ustosunkowali się biegli. Organ I instancji zestawił wnioski wynikające z opinii i twierdzenia skarżącego, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych okoliczności. W konsekwencji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywodów R.J. co do zmiany stanu wód na działce J.Ż.. Konkluzja ta wykluczała zastosowanie art. 29 pr. wod. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że skarżącemu zapewniono w toku postępowania możliwość czynnego odniesienia się do wniosków prezentowanych przez biegłych. Podnoszenie na etapie skargi ogólnikowego zarzutu braku homologacji urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się biegli, jest więc bezzasadne. Podobnie oceniony został wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Zdaniem sądu I instancji pismo Lecha Poprawskiego stanowi jedynie lakoniczną opinię o opinii biegłego. Nie zasługiwało ono na aprobatę z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili zakończenia postępowania dowodowego przed organami administracji publicznej. Poza tym niemożliwe jest uwzględnienie opinii o opinii jako dowodu. Jeżeli skarżący zamierzał podważyć przedmiotową opinię, powinien był przedstawić inną ekspertyzę o stanie wód na swojej działce. Przeprowadzenie dowodu z pisma Tadeusza Kulika było natomiast niedopuszczalne w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Pismo to nie stanowi bowiem dokumentu, lecz w rzeczywistości jest oświadczeniem wiedzy osoby, która je złożyła. Sąd I instancji zauważył również, że zmiana stanu wód ma charakter trwały. Tym samym organy I instancji słusznie nie badały zaszłości historycznych i konfliktu sąsiedzkiego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył R.J., zarzucając sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 pr. wod. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie prawidłowości działań organu administracji publicznej polegających na powołaniu biegłego i ocenie jego opinii z zakresu geologii posiadającego uprawnienia hydrogeologiczne, na okoliczność ustalenia przyczyn spowodowania zmian stanu wody na gruncie i szkodliwego wpływu tejże zmiany na grunty sąsiednie podczas, gdy w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane, a także regulacji aktów wykonawczych, zbadania zagadnień dotyczących podtopień terenów zabudowanych, stanowiących ocenę zjawisk technicznych, biegły nie posiadał stosownych uprawnień, przez co zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak i w postępowaniu sadowym nie doszło do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy.

R.J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że powołanie biegłego było błędne, a osoby wyznaczone do tej funkcji nie dysponowały odpowiednimi kwalifikacjami. Przedłożona opinia jest niewiarygodna i nie może stanowić dowodu. W toku postępowania pominięto przy tym uwagi skarżącego kasacyjnie, mimo że poparto je zdjęciami, zeznaniami, filmami oraz oświadczeniami i pismami urzędowymi. R.J. zaznaczył, że zlecił sporządzenie prywatnej ekspertyzy, która wykazała wiele nieprawidłowości, błędów i naruszeń popełnionych przez biegłych ustanowionych przez organ administracji publicznej. Wady te wpłynęły istotnie na wydane rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że biegli nie dysponowali wiedzą specjalną niezbędną do sporządzenia opinii. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463 z późn. zm., dalej: "rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.") konieczne było bowiem powołanie biegłych z zakresu budownictwa. Osoby sporządzające kwestionowaną opinię dysponowały natomiast uprawnieniami geologicznymi w zakresie dozorowania, wykonywania i kierowania pracami geologicznymi. Poza tym organ I instancji przy ustanawianiu biegłych powołał się błędnie na art. 88 k.p.a., wobec czego przedmiotowe opracowanie zostało zlecone i sporządzone z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie R.J. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu i skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.Ż. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu uczestnik postępowania poparł stanowisko sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem I instancji.

R.J. zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 pr. wod. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez osobę nieposiadającą kwalifikacji niezbędnych do sporządzenia opinii wymaganej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pr. wod. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Jak wynika przy tym z art. 29 ust. 3 pr. wod., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 84 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów administracji publicznej i sądu I instancji co do konieczności powołania biegłego w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych i co do zasady nie może być samodzielnie ustalane przez organy administracji publicznej. Konsekwentnie zatem kluczowego znaczenia nabiera opinia biegłego, która istotnie wpływa na wynik postępowania. Zawarte w niej wnioski determinują bowiem możliwość zastosowania art. 29 ust. 3 pr. wod.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych wynika, że opinię z lutego 2016 r. w sprawie zmiany stanu wód sporządzili M.G., B.G. i M.G.. Organy administracji publicznej pozyskały także świadectwo Ministra Środowiska z dnia [...] 2000 r., nr [...], potwierdzające posiadanie przez M.G. kwalifikacji i uprawnień do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V. Prawodawca wskazuje zarazem w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 sierpnia 1994 r. w sprawie kwalifikacji do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi (Dz. U. Nr 93, poz. 445 z późn. zm.), że kategoria V prac geologicznych obejmuje poszukiwanie i rozpoznawanie zasobów wód podziemnych oraz określanie warunków hydrogeologicznych dla projektowania odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, projektowania inwestycji mogących zanieczyścić wody podziemne, magazynowania i składowania na powierzchni lub w górotworze substancji oraz odpadów, ustanawiania stref ochronnych zbiorników wód podziemnych.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że powyższy zakres uprawnień wykluczał możliwość sporządzenia opinii w sprawie zmiany stanu wód na gruncie przez M.G.. Stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca nie wskazuje jednoznacznie specjalizacji, jaką w świetle art. 29 ust. 1 i 3 pr. wod. powinien mieć biegły, który wydaje opinię w sprawie zmiany stanu wód na gruncie. Takie rozwiązanie uzasadnia fakt, że rozważana zmiana może stanowić konsekwencję różnych przyczyn (np. wykonanie określonych prac ziemnych lub wzniesienie obiektu budowlanego). Konieczne jest zatem wyznaczenie biegłego, który dysponuje wiedzą potrzebną do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ustawodawca co do zasady nie wymaga w art. 84 § 1 k.p.a., by biegły legitymował się urzędowym poświadczeniem posiadanych kwalifikacji. Kluczowym kryterium jest jedynie dysponowanie przez biegłego wiedzą specjalną.

Z tej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że opinia z lutego 2016 r. była wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie w świadectwie z dnia [...] 2000 r. nie wskazano wyraźnie, że M.G. posiada wiedzę specjalną i kompetencje w zakresie ustalania zmiany stanu wód. Okoliczność ta nie pozwala jednak podważyć wspomnianej opinii, gdyż w świetle art. 84 § 1 k.p.a. sporządzenie takiej ekspertyzy nie zależy od przedłożenia urzędowego poświadczenia stwierdzającego określone kwalifikacje. Ponadto prowadzenie prac geologicznych kategorii V wymaga niewątpliwie wiedzy specjalnej szerszej niż tylko analiza stanu wód na gruncie. Tym samym można założyć, że dysponowanie uprawnieniami do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V daje rękojmię posiadania wiadomości specjalnych dotyczących także badania zmiany stanu wód na gruncie. Powyższy wniosek potwierdza § 14 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym stwierdzenie kwalifikacji w zakresie wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi następuje po złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu ze znajomości przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz prawa wodnego, budowlanego, a także przepisów prawa w dziedzinie ochrony środowiska - w zakresie niezbędnym do wykonywania prac geologicznych. Konsekwentnie zatem należy uznać, że M.G. wykazał posiadanie wiedzy specjalnej niezbędne do wydania opinii w sprawie zmiany wód na gruncie.

R.J. wywodził jednak, że konieczne było w niniejszej sprawie zasięgnięcie opinii biegłego, dysponującego uprawnieniami budowlanymi. Na poparcie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie załączył ekspertyzę z listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza co do zasady możliwości powołania biegłego dysponującego wspomnianymi uprawnieniami w celu ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie. Jak sygnalizowano jednak powyżej, ustawodawca w art. 29 pr. wod. nie przesądza o kwalifikacjach wymaganych do wydania rozważanej opinii.

Obowiązek zasięgnięcia opinii biegłego dysponującego uprawnieniami budowlanymi wywodzono w ekspertyzie z listopada 2017 r. z art. 12 ust. 1 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, obejmującą w szczególności działalność wymienioną w tym przepisie. Autor powołanej ekspertyzy podnosił zarazem, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba fachowej oceny zjawisk technicznych. Pogląd ten nie został jednak szerzej uzasadniony. Tymczasem zmiana stanu wód na gruncie nie zawsze ma charakter zjawiska technicznego. Ustalenie naturalnego spływu wód opadowych i ukształtowania terenu nie wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasięgania bezwzględnie opinii biegłego dysponującego uprawnieniami budowlanymi.

W ekspertyzie z listopada 2017 r. powołano się poza tym na § 3 ust. 1 pkt 2 i 9 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Jak wynika z tych przepisów, ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania polega na zaprojektowaniu odwodnień budowlanych oraz ocenie wzajemnego oddziaływania wód gruntowych i obiektu budowlanego. Trzeba jednak zaznaczyć, że powołany przepis został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 2 pr. bud. i dotyczy projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 4 pr. bud. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Użycie zwrotu "w zależności od potrzeb" wskazuje, że sporządzenie takiego opracowanie nie zawsze stanowi element obligatoryjny projektu budowlanego. Konsekwentnie zatem przepisy wymienione w ekspertyzie z listopada 2017 r. nie wprowadzają wymogu uzyskania opinii biegłego dysponującego uprawnieniami budowlanymi w sprawie zmiany stanu wód na gruncie.

Analiza opinii z lutego 2016 r. prowadzi do wniosku, że opracowanie to jest sporządzone poprawnie pod względem formalnym. Biegły odniósł się do pytań sformułowanych przez organ administracji publicznej. Ustalenia zawarte w opinii są jasne, zrozumiałe i udokumentowane, a ich spójność i logiczność nie budzi istotnych wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że rzędne wysokości na mapach geodezyjnych, jakimi posługiwali się biegli powołani przez organ I instancji oraz ekspert wyznaczony przez R.J., jednoznacznie wskazują, że teren w miejscowości P. opada w kierunku działki skarżącego kasacyjnie. Oznacza to, że nieruchomość J.Ż. położona jest wyżej niż nieruchomość R.J., a zatem naturalnie wody opadowe kierują się w stronę działki nr B., gdzie blokowane są przez konstrukcję wzniesioną w granicy nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Spostrzeżenie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za trafnością opinii z lutego 2016 r.

Skarżący kasacyjnie wskazywał na nieprawidłowości, jakimi miała być obarczona omawiana opinia. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się do wszystkich kwestii szczegółowych jest jednak w istotnej mierze wykluczone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem podjąć merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w opinii z lutego 2016 r. Argumenty te powinny być zgłoszone w toku postępowania przed organami administracji publicznej, które mogłyby skonfrontować oba opracowania i przesłuchać osoby je sporządzające. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił jednak takiej ekspertyzy w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się natomiast niewystarczające do zakwestionowania powyższej opinii. Wobec tego należy uznać, że organy administracji publicznej trafnie oparły swoje rozstrzygnięcia na opinii z lutego 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 88 k.p.a., wskazywanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wbrew wywodom zawartym w ekspertyzie budowlanej z listopada 2017 r., postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 84 k.p.a. powołał M.G. na biegłego. Prawidłowość powyższego aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Należy przy tym uzupełniająco zauważyć, że nawet w razie przychylenia się do stanowiska wyrażonego w ekspertyzie z listopada 2017 r., i tak w świetle art. 29 ust. 1 i 3 pr. wod. wykluczone byłoby wydanie korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego kasacyjnie. W opracowaniu tym wskazano bowiem, że nie doszło w ogóle do zmiany stanu wód na gruncie, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania powołanych przepisów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.