Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 73/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez "A" w G. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od "A" w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej pismem z 12 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłość Zarządu A (dalej także: organ lub A) z siedzibą w G., strona skarżąca – I. T., zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania przy załatwieniu złożonego przez nią w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) wniosku z 10 grudnia 2017 r. w zakresie furtek zamontowanych w ogrodzeniu zewnętrznym. Stawiając zarzut przewlekłości w procedowaniu organu administracji, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wniosła także o zwrot kosztów postępowania – jak określiła – niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń. Wskazanym na wstępie wnioskiem z 10 grudnia 2017 r. przesłanym drogą email z adresu: [...] na adres: [...] strona skarżąca wniosła o udostępnienie informacji w następującym zakresie m.in.:

1. Ile jest furtek zamontowanych w ogrodzeniu zewnętrznym ogrodów A.

2. W którym roku zarząd wyraził zgodę na montaż w/w furtek, kto podpisał zgodę.

3. Jakie koszty zarząd poniósł przy naprawianiu ogrodzenia zewnętrznego z wyszczególnieniem na poszczególne lata 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017.

4. Jakie koszty zarząd poniósł na wysyłanie wezwań do usunięcia furtek w latach 2016,2017.

5. Jakie koszty zarząd poniósł na zakup i montaż oznaczeń numerowych dla ogrodów w latach 2016 – 2017.

6. Dlaczego furtki zewnętrzne, w części, nie posiadają numeracji oznaczenia ogrodu.

7. Komu zlecono wykonanie usługi montażu furtek jakie zarząd poniósł koszty.

8. W zakresie czyich kompetencji – członków zarządu czy gospodarza – spoczywał obowiązek wezwania do usunięcia furtki zgodnie z Regulaminem ROD § 68 p 11.

9. W jakim trybie Zarząd A, przyjął i rozpatrzył, w roku 2017, zgłoszenia łamania regulaminu § 68 p 11 przez naruszenia, zmieniania infrastruktury ogrodowej.

10. Jaka była kolejność załatwienia sprawy.

11. Jakie jest rozstrzygnięcie sprawy.

12. Ile zgłoszeń na Policję i do Straży Miejskiej wniósł zarząd w kwestii uszkodzeń w ogrodzenia zewnętrznym w latach 2016, 2017 w tym niszczenia przyrody i mienia PZD.

13. Czy jest zgodne ze statutem i prowadzoną polityką wewnętrzną PZD, wypowiedzenie umowy dzierżawy I. T.za wniesienie skargi do Straży Miejskiej w sprawie naruszenia ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych art. 11 i art. 36.3.1.

14. W jaki sposób i kto z zarządu A sprawuje nadzór nad przestrzeganiem regulaminu § 68 p 11.

15. Jakie było stanowisko zajęte w sprawie przez organ nadrzędny tj. Delegaturę PZD w G. ul [...].

16. Jakie było stanowisko zajęte w sprawie przez organ nadrzędny tj. Okręg PZD w K. ul. [...].

Nadto wnioskodawczyni wskazała, że na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., wnosi o udostępnienie powyższych informacji poprzez:

a) dostęp do przeglądania informacji w jednostce PZD,

b) przesłanie na adres e–mailowy wnioskodawcy

c) odbiór osobiście przez wnioskodawcę.

Wskazując przy tym formę jako: przesłanie informacji poczta elektroniczną, przesłanie informacji na nośniku CD/DVD, kserokopia, fotokopię, wydruk, przesłanie informacji pocztą tradycyjną (ulica, numer budynku i lokalu, kod pocztowy, poczta). Jednocześnie oświadczyła, że w celu umożliwienia realizacji wniosku wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.).

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 08 lutego 2018 r. udzielił wnioskodawczyni, w sposób zbiorczy, żądanej informacji. Podając w niej, że:

wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ ilość furtek pozostaje do zaobserwowania przez zainteresowanego, jednakże informuję, iż takich furtek jest 9,

zarząd A w G. nie dysponuje wnioskowaną informacją,

koszt remontu ogrodzenia zewnętrznego od 2015 r. wyniósł: w roku 2015 - 19 824,10 zł, w roku 2016 -6 437,68 zł, w roku 2017 -3 378,01 zł. W latach 2013 - 2014 r. bieżące naprawy ogrodzenia były wykonywane przez gospodarza w ramach jego wynagrodzenia,

zarząd nie poniósł kosztów wysłania wezwań, gdyż takie wezwania nie zostały wysłane,

koszt zakupu i montażu oznaczeń ogrodowych wyniósł łącznie 51,52 zł,

zarząd A nie podejmował żadnej uchwały w kwestii zwolnień z numeracji oznaczenia ogrodu,

zarząd A w G. nikomu nie zlecał wykonania montażu furtki i w związku z tym nie poniósł kosztów,

kwestia ta leży w kompetencjach zarządu A w G, proszę o sprecyzowanie o jaką furtkę chodzi,

zarząd A w G nie poniósł kosztów wysłania takich wezwań,

w trybie zwyczajnym,

zgodnie z wpływem zgłoszeń,

sprawa dotyczy interesu indywidualnego dzierżawców ogrodów i podlega ochronie danych osobowych, doszło do zawarcia ugody,

nie było w tej kwestii zgłoszeń ze strony Zarządu A w G,

wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, kwestie związane z rozwiązaniem umowy dzierżawy działkowej zostały wyczerpująco przedstawione wnioskodawczyni w oświadczeniu o wypowiedzeniu umowy dzierżawy,

cały zarząd sprawuje nadzór nad przestrzeganiem regulaminu ROD w szczególności poprzez rozpatrywanie zgłoszeń, negocjacje mediacje, prowadzenie spraw przed Sądem, udzielanie upomnień/nagan,

nie jest wiadome Zarządowi A by Delegatura PZD zajęła w sprawie furtek stanowisko, w tej kwestii proszę się zwrócić do Delegatury PZD w G.,

nie jest wiadome Zarządowi A by Okręg PZD w K. zajął w sprawie furtek stanowisko, w tej kwestii proszę się zwrócić do Okręgu PZD w K..

W wywiedzionej w tych okolicznościach skardze strona skarżąca podniosła, że prowadzone, przez organy postępowanie jest przewlekłe, a wnioskowane informacje niezbędne są jej do wykazania, że skargi wnoszone na nieprawidłowe działania A mają merytoryczne uzasadnienie. Zdaniem skarżącej przez jego działania m.in. naruszona została infrastruktura ogrodowa przez trzy zamontowane furtki w ogrodzeniu zewnętrznym. Zaznaczyła, że na ogrodzie 178, gdzie jest zamontowana furtka zewnętrzna doszło w dniu 17 października 2017 r. do celowego, termicznego, przekształcenia odpadów. Nadto w jej ocenie sposób działania organu ułatwił wyrzucanie śmieci poza teren ogrodów a także ucieczkę z miejsc gdzie odpady są przekształcane termicznie. Jej zdaniem furtki mogły ułatwić nieznanemu sprawcy zniszczenie czterech drzew na terenie ogrodów A. Jednocześnie wskazała, że toczą się sprawy o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Zarząd A reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Zarząd A powołał się na brak swojej zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych w celu zakładania i prowadzenia ROD oraz obrony swoich interesów i reprezentacji, a do stowarzyszeń ogrodowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 17 ustawy prawo o stowarzyszeniach – stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszeniem w ramach którego funkcjonuje Zarząd A w G.jest Polski Związek Działkowców. Statut Polskiego Związku Działkowców stanowi, że jego jednostkami organizacyjnymi są: 1) rodzinne ogrody działkowe, 2) jednostki terenowe, 3) jednostka krajowa. Z kolei zgodnie z § 32 pkt 1 Statutu PZD w ramach jednostki organizacyjnej rodzinnego ogrodu działkowego organami są a) walne zebranie (konferencja delegatów), b) zarząd, c) komisja rewizyjna. Statut nie przewiduje by Rodzinny Ogród Działkowy lub jego zarząd posiadał odrębną od stowarzyszenia osobowość prawną lub by mógł taką osobowość uzyskać.

Zaznaczył, że zarząd A" w G. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa o stowarzyszeniach, jak i status PZD takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Zdaniem adresata wniosku skarżącej, również z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby zarząd rodzinnego ogrodu działkowego funkcjonującego w ramach jednostki organizacyjnej stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie, niezależnie od stowarzyszenia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem, jak zauważył, nie jest art. 4 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa jedynie, jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Jego zdaniem nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z ostrożności procesowej podniesiono, że skarżąca złożyła w dniach od 30 listopada 2017 r. do 12 lutego 2018 r. 25 obszernych wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, obejmującej wszelakie kwestie od pielęgnacji roślin i drzew, dbania o mienie A, przez wywóz odpadów, interwencje służb mundurowych na terenie A, zużycie mediów, przebieg postępowań administracyjnych, udostępnienie umów licencyjnych z ZAIKS, umów ubezpieczenia, uchwał organów, zasad przetwarzania danych osobowych, zasad dzierżawy ogrodów działkowych, informacji o sposobie zarządu finansami w tym wskazanie szczegółowych wydatków na różne kwestie, polityki zarządu A w sprawie faszystowskich symboli, struktury organizacyjnej ROD, kompetencji poszczególnych organów, dat kadencji poszczególnych członków zarządu, wyznaczania miejsc parkingowych, umieszczenia znaków drogowych w obrębie A, kompetencji i uprawnień poszczególnych zleceniobiorców, którzy w przeszłości wykonywali przeróżne zlecenia dla A, itp. Następnie w miesiącu styczniu 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 23 skargi na bezczynność organu.

Zdaniem Zarządu działania skarżącej mają bezpośredni związek ze złożeniem w dniu 22 wrześniu 2017 r. przez Polski Związek Działkowców w W. reprezentowany przez Zarząd A" w G. małżonkowi skarżącej wypowiedzenia umowy dzierżawy ogródka działkowego z powodu braku troski o ogród oraz naruszania regulaminu ROD., a wyłącznym celem skarżącej o czym świadczy ilość wniosków i skarg, sekwencja ich składania oraz zakres żądanych informacji jest w istocie paraliż pracy Zarządu A w G. oraz obciążenie tego podmiotu kosztami tak udzielania informacji, jak i kosztami ewentualnego postępowania w razie uchybienia terminom do rozpatrywania zgłaszanych wniosków.

Zwrócono uwagę, że wnioski wysłane zostały przez skarżącą pod koniec listopada i grudnia 2017 r, a więc wtedy, gdy zarząd ogrodów działkowych nie pracuje, co ma miejsce w okresie od 01 października do 31 marca każdego roku, a budynek zarządu w tym okresie nie jest ogrzewany. Zatem – w jego ocenie –rzeczywiste zapoznanie się organu z wnioskiem o informację oraz wdrożenie działań ukierunkowanych na udzielenie informacji publicznej w normalnym toku czynności mogło nastąpić dopiero od 01 kwietnia 2018 r.

Nadto wskazano, że wiadomości e–mail, którymi skarżąca zwracała się o udzielenie informacji publicznej, ich tytuł – "Wniosek do Zarządu A G., ul. [...]. który był następnie codziennie powielany co świadczyć może o celowym działaniu skarżącej polegającym na dążeniu do zakwalifikowania jej korespondencji jako spam, który jest blokowany w skrzynce pocztowej, czego skutkami byłby obciążony Zarząd A w G., przy czym takie zdarzenie miało w rzeczywistości miejsce albowiem część z wniosków dołączonych do skarg nie zostało doręczonych na skrzynkę pocztową zarządu.

Zauważano również, że w działaniach skarżącej i jej zapytaniach nie sposób dopatrzeć się w troski o dobro publiczne, o funkcjonowanie przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, a więc celu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym stwierdzono, że działania skarżącej wyczerpują znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej, które nie zasługuje na ochronę i stanowi podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu. Przytoczono definicje terminu nadużycia prawa spotykane w literaturze przedmiotu.

Zarząd ROD zwrócił uwagę, że zachowania skarżącej powodują potencjalne wyłączenie prawa do uzyskania informacji publicznej podmiotów, które w rzeczywistości taką informacją są zainteresowane. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem Zarząd A w G., który pełni swe funkcje w głównej mierze społecznie za niewielką roczną odpłatnością i składa się z osób starszych, których siły i środki są ograniczone, co może powodować opóźnienie realizacji wniosków nie stanowiących nadużycia prawa, tym bardziej, że skarżąca domaga się uzyskania od Zarządu A w G. przetworzonej informacji, której przygotowanie wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Prawo do informacji przetworzonej ma natomiast jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej, tymczasem wnioski skarżącej w żadnym wypadku na taki interes publiczny się nie powołują i to z oczywistych względów.

Zwrócono także nadto uwagę na zachowania skarżącej, które zdaniem Zarządu A miały charakter uporczywego nękania innych działkowców oraz członków Zarządu poprzez utrwalanie ich wizerunku bez zgody, wysyłanie bezpodstawnych pomówień do Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miejskiego, Polskiego Związku Działkowców, utrudnianie prowadzenia czynności organów A w G., a składane przez nią wnioski o udostępnienie informacji oraz skargi wpisują się w jej działalność mającą na celu całkowitą obstrukcję prac A w G, które po wypowiedzeniu dzierżawy działkowej uległy znacznej intensyfikacji. Dodatkowo podniesiono, że 14 dniowy termin załatwienia wniosku przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny, także dla adresata wniosku i zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania zmierzającego do załatwienia sprawy, co zwłaszcza winno być wzięte pod uwagę, kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do podmiotu prywatnego, który częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie organu władzy publicznej pracującego stale i wyposażonego w odpowiednio wykwalifikowany personel administracyjny. W dniu 08 lutego 2018 r. Zarząd A w G. zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie w jakiej formie ma zostać udzielona jej informacja publiczna, wskazując stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż opłata związana z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na jej wnioski będzie wynosić 315,10 zł (minimalna stawka godzinowa pracownika w roku 2018 13,70 zł x 23 h pracy, albowiem zarząd nie pracuje do 31 marca 2018 r.) + 20 gr za skan jednego dokumentu. Skarżąca, jak zaznaczył, nie odpowiedziała na to pismo.

Zdaniem Zarządu A w G. podjęcie tych czynności powoduje ustanie bezczynności co uzasadnia wniosek o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiocie zobowiązania zarządu do udzielenia informacji publicznej podlegać winno oddaleniu.

Pismem z 23 lutego 2018 r. wezwano stronę skarżącą do wyjaśnienia w terminie 7 dni w jakim zakresie jej skarga z 12 stycznia 2018 r. dotyczy przewlekłości postępowania pod rygorem przyjęcia, że dotyczy ona bezczynności. W odpowiedzi strona skarżąca, co do meritum, wskazała na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku a także nieuzasadnioną przewlekłość postępowania w tym przedmiocie, co jest podane kontroli niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei mocą art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4a) P.p.s.a., to jest wówczas, gdy organy administracyjne maja obowiązek wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz gdy organy podejmują inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (dotyczy pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach). Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji czy jego szybkość i ekonomikę. Ocena, co do zachowania organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Wskazania także wymaga, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 Kpa oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "(...) dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)", zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14. Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Ponadto wyjaśnienia wymaga, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi przewlekłość czy bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony z 10 grudnia 2017 r. prawidłowo procedował, a w efekcie czy terminowo i sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu na wstępie jawi się uwaga ogólna, że nie powinno być sporne, iż podmiot do którego skierowano żądanie - choć w ocenie organu budzi wątpliwości - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporne zasadniczo pozostaje także to czy zakres żądania stanowi informację publiczną i czy były podstawy do jej udostępnienia, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jak również to, czy organy w wystarczający sposób uzasadniły swoje stanowisko.

Tym samym jawi się uwaga, że odpowiedzi na pytanie wymaga to: czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie, i czy nie trwało dłużej niż koniecznie (niezbędnie) wymagane do zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy zachowanie organu zmierzało do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, a tym samym przewlekłe. Postępowanie, które według skarżącej dotknięte było wadą przewlekłości, zainicjowane zostało przez nią wnioskiem złożonym w trybie ustawy o informacji publicznej. Równolegle ze skargą na przewlekłość skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność adresata jej wniosku, który, jej zdaniem do dnia złożenia skargi nie udzielił jej wnioskowanej informacji. Przewlekłość działania adresata wniosku skarżąca upatruje się zarówno w braku wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (vide treść uzasadnienia skargi oraz pisma strony skarżącej z dnia 03 marca 2018 r.) jak i naruszeniu zasad ekonomiki (w zakresie czasu) oraz szybkości działania organu na jej wnioski.

Oceniając z tego punktu widzenia złożoną skargę zauważyć należy, że wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , a w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 tej ustawy, podlega nadzorowi wójta, burmistrza lub prezydent miasta. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 - 4 tej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Skarżąca nie wykazała w swojej skardze, by - po pierwsze - organ wykonawczy Gminy G. prowadził postępowanie, w sprawie niewykonania obowiązków utrzymania czystości w stosunku do Zarządu A w Gl.. Po drugie, w przypadku prowadzenia takiego postępowania, ewentualna przewlekłość mogłaby zachodzić po stronie organu administracji publicznej. Tymczasem skarżąca upatruje przewlekłość po stronie Zarządu A w G z tytułu niewykonania obowiązku - niejako - w dbałości tak o bezpieczeństwo środowiska, jak i działkowców. Tym samym zauważenia wymaga, że w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych, w stosunku do przewlekłości postępowania zachodzi w sytuacji, gdy organ w sposób nieefektywny, opieszały, niesprawny i nieskuteczny prowadzi postępowanie zmierzające do podjęcia decyzji, postanowienia lub innego aktu względnie czynności z zakresu administracji publicznej. I o ile Zarząd A G. nie występuje jako organ na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawy o odpadach, a tym samym nie ma uprawnień do wydawania żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a., to w sytuacji kierowanego do niego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poddany jest reżimowi tej ustawy ze wszystkimi konsekwencjami z niej wynikającymi.

Tym samym wskazania wymaga, że w kwestii zakresu podmiotów zobowiązanych do załatwieniu wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zakres ten, czy też krąg ten wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu).

Zdaniem Sądu adresat wniosku o udostępnienie informacji jest organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010 czy z dnia z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1858/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego, sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do Państwa, i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999).

Przytoczyć tu można także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. W 10/93, publ. OTK w 1994 r., cz. II, s. 192, w której w odniesieniu do zadań samorządu terytorialnego jako zadań o charakterze publicznym stwierdzono, że "zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych".

W kolejnej uchwale z dnia 14 maja 1997 r. sygn. akt W 7/96 publ. OTK 1997/2/27. Trybunał uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Będą to zatem nie tylko czynności, w których demonstruje się władztwo wymienionych w sentencji podmiotów ale także takie działania o charakterze niewładczym, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego, w tym także czynności związane z gospodarowaniem mieniem państwowym lub komunalnym. Trybunał miał na uwadze coraz bardziej wzrastające i nabierające na znaczeniu, ze względu na dokonujące się w naszym kraju przeobrażenia gospodarcze i społeczne, zadania administracji publicznej także jako administracji świadczącej, tj. takiej, która zapewnia obywatelom określone świadczenia lub inne korzyści (np. organizacja pomocy społecznej czy umożliwienie obywatelom korzystania z urządzeń komunalnych). Trybunał uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty, w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym

Trybunał stwierdził nadto, iż wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym - działalnością państwa oraz sferą działalności innych podmiotów - został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego czy fundacji.

Mając to na względzie, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., powinno zaliczać się także Polski Związek Działkowców. Zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.), a także Statutem Polskiego Związku Działkowców przekazanym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (akta tut. Sądu sygn. akt IV SAB/Gl 51/18), realizuje on bowiem cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy. Jak stanowi art. 3 i 4 o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Podstawowymi celami ROD, są: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów oraz rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z kolei mocą jej art. 6 ust. 1 i 2 organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1. Zgodnie natomiast z jej art. 17 ust. 1 stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, ze. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Wyjaśnienia zatem wymaga także, iż celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

W przypadku złożenia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi przewlekłość (por. przytaczany już P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Jak nadto zaznaczono powyżej, podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada przy tym na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Równocześnie Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Tym samym – z uwagi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę – powtórzenia wymaga, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle tego dla uznania przewlekłości czy – jak w niniejszej sprawie – bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to w konsekwencji nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postępowanie wywołane skargą cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. – tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, a także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 103/13. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast jeśli chodzi o bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z jej wnioskiem z 10 grudnia 2017 r. Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż – jak już wskazano powyżej – strona w analogicznym do przedmiotowego zakresie złożyła skargę na przewlekłość postępowania, która zawisła w tut. Sądzie za sygn. akt IV SAB/Gl 4218. Tym samym wskazania wymaga, że w objętym skargą postępowaniu skarżąca upatruje się przewlekłości organu polegającej na nie rozpoznaniu jej wniosku w terminie i sposób określony m.in. w art. 13 ust. 1 ustawy, czyli nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Tym samym spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Oceniając z tego punktu widzenia złożoną skargę zauważyć należy, że krąg podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza zakres przedmiotowy jakim jest wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu).

Zdaniem Sądu adresat wniosku o udostępnienie informacji jest organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego – i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010 czy z dnia z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1858/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego, sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do Państwa, i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por E. Ochendowski – Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999).

Toteż powtórzenia wymaga, że do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zalicza się także Polski Związek Działkowców, którego pozycja i zadania uregulowane są w ustawie rodzinnych ogrodach działkowych i aktach wykonawczych do niej, o czym szerzej powyżej.

Odnosząc się zatem do braku zdolności sądowej podnoszonej w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie ze Statutem Polskiego Związku Działkowców (PZD) uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi przez XIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2017 r. – PZD jest ogólnopolskim stowarzyszeniem ogrodowym powołanym do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków działającym na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz uchwalonego statutu. Rodzinny ogród działkowy, jest podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu). ROD posiada swoje organy, a to walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisję rewizyjną (§ 56 i nast. Statutu). Zarząd ROD prowadzi sprawy ROD i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu). Jednym z takich obowiązków jest bezspornie rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jaki wpływa do zarządu ROD. Drugim z warunków jaki wymagany jest dla przypisania bezczynności adresatowi wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest warunek, by żądana informacja mieściła się w obszarze przepisów u.d.i.p., a więc by była to informacja dotycząca sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle art. 61 Konstytucji stanowi ją bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, a także wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do nich. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego temu pojęciu odpowiadają informacje wymienione we wniosku skarżącej, są to bowiem informacje dotyczące zarówno sposobu sprawowania zadań mających na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, jak i wydatków z tym związanych.

Zauważyć bowiem należy, że podstawowym celem uchwalonej ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw - jak wskazano powyżej, było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.). Nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 u.d.i.p. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a u.d.i.p., konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów u.d.i.p., które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Ponadto podkreślenia wymaga, że Ustrojodawca normując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Jakiekolwiek ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a tym bardziej odmowa udostępnienia takiej informacji, muszą więc być w praktyce stosowane wyjątkowo. Tak też, jako wyjątek, trzeba interpretować przepisy dające powód ograniczenia lub odmowy dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie wskazania wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05.

Ponadto – z uwagi na istotę sporu – wskazać należy, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z tegoż przepisu wynika jednoznacznie, że w sytuacji gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem, powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim wypadku i w jaki sposób (dotyczy to też formy) byłoby to możliwe.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej, co także wymaga powtórzenia, może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo tylko sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w u.d.i.p., które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kpa, gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 Kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 Kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 u.d.i.p. (a także z unormowania art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami.

Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Ponieważ dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, czego dowodzi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., normujący, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej obowiązuje zasada, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa, to jej zaistnienie a następnie zastosowanie musi wynikać z prawnej formy działania organu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem odmowa udzielenia informacji, z uwagi na wystąpienie jednej z przywołanych powyżej przesłanek, może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wyłącza merytoryczną kontrolę sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o wadliwości działania organu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że adresat wniosku, Zarząd ROD Nadzieja w Gliwicach, po otrzymaniu wniosku skarżącej, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, zobligowany był do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, czego nie uczynił. W terminie wyznaczonym przez ustawę nie udzielił bowiem informacji ani nie wydał decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmawiającej udzielenia takiej informacji z uwagi na prawnie chronioną tajemnicę, czym spowodował stan bezczynności. Informacji tej, co istotne dla rozstrzygnięcia udzielił 08 lutego 2018 r., a zatem przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie. I jakkolwiek zachowanie organu w stosunku do strony skarżącej i osób jej najbliższych oraz motywów leżących u podstaw kierowanego wniosku są, w kwestii ich merytoryczności, poza badaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, o tyle należy li tylko przytoczyć i wskazać, jako że oceniane są w aspekcie skargi na przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 10 grudnia 2017 r., albowiem w skardze wniesionej właśnie w tych okolicznościach strona skarżąca zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania jej wniosku, a organ ustosunkowując się do niego przytoczył je.

Tym samym – prima vista – należy wyjaśnić, że celem skargi na przewlekłość jest zdyscyplinowanie i wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, a tryb i sposób ustosunkowania się do żądania strony poddane są kontroli sądowej. Wniesienie skargi na przewlekłość wymaga zatem oceny charakteru, rodzaju i przyczyn takiego stanu. Stanowisko zbieżne z prezentowanym jest konsekwentnie podnoszone w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

W przedmiotowej sprawie organ załatwił wniosek strony przed wyrokowaniem, przy czym – jak podano powyżej – obszernie i logicznie wyjaśniając dlaczego wniosek strony został załatwiony dopiero 08 lutego 2018 r.

Powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec zachowania Zarządu ROD Nadzieja w Gliwicach w aspekcie załatwienia wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i de facto nie podejmowania żadnych działań w tym zakresie. Wobec tego należało orzec w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd zobowiązany był tym samym ocenić, czy przewlekłość po stronie adresata wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, niezaprzeczalne i podyktowane niejako złą wolą organu. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Zatem skoro brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia to Sąd takowych nie dostrzega w zachowaniu organu w załatwieniu wniosku strony z 10 grudnia 2017 r. W niniejszej sprawie brak jakiejkolwiek aktywności i nieudzielenie żądanej informacji do 08 lutego 2018 r. wynikało, co można odczytać z odpowiedzi na skargę, z faktu wpływu wniosku w okresie bierności w funkcjonowaniu organów ROD, które w okresie od listopada do marca nie działają każdego roku. Sąd wziął pod uwagę również fakt, że Zarząd ROD nie jest organem administracji publicznej i niezbyt często stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej, zaś stosowanie tej ustawy ma niejednokrotnie charakter skomplikowany czego dowodzi piśmiennictwo przedmiotu i ilość oraz charakter spraw sądowych. W tych okolicznościach zdaniem Sądu nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, a to do sugerowanych tam celów, jakim służyć miałyby wnioskowane przez skarżącą informacje Sąd zauważa, że używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z tych przyczyn, powody dla jakich skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do informacji publicznej nie mogą być badane w postępowaniu sądowym.

Jedynie w przypadku informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej pojęcie "każdemu" ulega zawężeniu do tych podmiotów, które legitymują się określoną, szczególnie istotną dla interesu publicznego potrzebą (3 ust.1 pkt 1 in fine u.d.i.p.). W przypadku, gdy adresat wniosku uzna, że wnioskowana informacja ma taki właśnie charakter zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jak wynika ze stanowiska Zarządu A, wnioskowane informacje ocenione zostały jako przetworzone, jednak nie wezwano skarżącej do wykazania jej legitymacji, a nawet nie dokonano żadnego własnego poszukiwania takiego uzasadnienia. Natomiast dopiero w dniu 8 lutego 2018 r., a zatem ze znaczącym uchybieniem 14 dniowemu terminowi, adresat wniosku wystosował do strony skarżącej pismo w trybie art. 14 ust. 2 i 15 ust. 2 u.d.i.p. Niemniej jednak Sąd zauważa także, że w tym samym dniu, czyli 8 lutego 2018r., Zarząd ROD Nadzieja sporządził pełną odpowiedz na wszystkie, zamieszczone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania. Tym samym wskazania wymaga, że przypadku, gdy żądana we wniosku informacja publiczna została skarżącej udostępniona pismem z dnia 8 lutego 2018 r. brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 grudnia 2017 r. Mając powyższe na względzie, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania adresata wniosku do jego załatwienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że jakkolwiek przewlekłość w załatwieniu wniosku strony skarżącej z 10 grudnia 2017 r. zaistniała, to jednakże zwłoka w jego rozpoznaniu i opóźnienie z tym związane zostało w dominującym zakresie spowodowane trybem działania organu, a nie złą wolą czy podejmowaniem bezsensownych działań przez skarżony organ. W tych realiach sprawy, Sąd zachowania organu nie kwalifikuje jako rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, że skarga była zasadna w dniu jej wniesienia, Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.