Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 362/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 136
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) (dalej: "ustawa Prawo budowlane") po rozpoznaniu odwołania B. M. (dalej także: "skarżąca") od decyzji Starosty [...] (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2009 roku Nr [...], po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 7 lipca 2010 roku sygnatura akt VIII SA/Wa 312/10 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi według projektu indywidualnego na nieruchomościach położonych w [...] numery ewidencyjne gruntu [...],[...],[...]. Decyzja ta wobec jej nie zaskarżenia stała się ostateczna.

W dniu [...] października 2009 roku B. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Podniosła, iż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] i nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedszkola. Wskazała jednocześnie, iż inwestycja ta będzie wymagać poszerzenia drogi, co może odbyć się kosztem jej działki. Poinformowała także, że działka nr ewid. [...] jest przedmiotem postępowania sądowego o jej zwrot byłym właścicielom, zaś o wydaniu pozwolenia, o którym mowa dowiedziała się w dniu [...] września 2009 roku podczas rozprawy w sprawie tego zwrotu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomościach nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca określił kto posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przy ponownym badaniu sprawy organ wziął pod uwagę treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu samorządowego. W oparciu o powyższe ustalił, że lokalizacja budynku przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w tym placem zabaw dla dzieci została zamknięta w granicach terenu oddalonego o ok. 42 m od działki nr ewid. [...] stanowiącej własność B. M.. Ponadto w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójt Gminy [...] ustalił dojazd do przedszkola z ul. [...] (działki nr [...] i [...], stanowią własność Gminy [...]) i zarówno w treści decyzji, jak i załączniku graficznym nie przewidziano poszerzenia ul. [...]. W tych okolicznościach, mając na uwadze obowiązujące przepisy organ stwierdził, iż działka nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na który udzielono pozwolenia na budowę, albowiem budowa ta nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki. Jednocześnie wskazano, że B. M. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedszkola, o którym mowa. W odniesieniu do informacji skarżącej, dotyczącej zwrotu nieruchomości nr ewid. [...] organ wskazał, iż inwestor przy wniosku o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, potwierdzając to kserokopią odpisu z księgi wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. M.. Skarżąca wniosła o jej uchylenie. Podniosła, iż nie otrzymała postanowienia z dnia [...] października 2009 roku Nr [...] oraz nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Dodała, że organ I instancji nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu i prawa do wypowiedzenia się, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała jednocześnie, iż wbrew ocenie organu I instancji usytuowanie inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], której jest właścicielką wymusi ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości. Dodała, iż w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zostały dookreślone obszary oddziaływania obiektu. Inwestycja nie ma zapewnionego dojazdu do drogi publicznej, budowla zwiększy poziom emisji hałasu, zaś oddanie do użytkowania przedszkola podniesie natężenie ruchu kołowego na wąskiej uliczce w stopniu uniemożliwiającym dojazd do posesji. Wskazała także, iż status strony jest cechą indywidualną i nie może być ustalany ogólnie, tak jak to uczynił organ I instancji. Zarzut braku dostępu do drogi publicznej nie został odparty, a z nowej okoliczności, jaką jest toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie wywiódł stosownych wniosków. Podniosła, iż wobec tego, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] jej poprzedniemu właścicielowi kwestia własności tej działki nie jest jasna. Po zakończeniu postępowania status prawny działki może ulec zmianie i zapis księgi wieczystej może zostać zmieniony. W tych okolicznościach wyjaśnienie kwestii własności działki, o której mowa jest zagadnieniem wstępnym, które wymaga wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości. Zaniechanie powyższego może prowadzić do naruszenia prawa własności poprzez budowę na cudzym gruncie, którego nie obejmują prawa inwestora. Z akt administracyjnych wynika, że powyższe okoliczności nie wywołały żadnej reakcji organu I instancji, który z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie zgromadził dokumentów urzędowych dotyczących stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej pod kwestionowaną inwestycję. Organ I instancji pominął tą kwestię, mimo, że opisywany przez skarżącą stan wskazywał na brak rzetelnych danych oraz na możliwość obalenia domniemania prawdziwości złożonego oświadczenia z art. 75 § 2 k.p.a. Dodała, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podczas, gdy postępowanie

w sprawie wznowienia postępowania dot. decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 roku umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 roku sygn. akt VIII SA/Wa 312/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 roku. Jednocześnie wskazał, iż organ powinien rozpatrzeć merytorycznie złożone odwołanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku Nr [...], wskazaną na wstępie

i zaskarżoną w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada

2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostało wprowadzone znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym artykułem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego .

Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć wszystkie przepisy, przewidujące wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości innych niż działka przeznaczona pod inwestycję, mogą to być np. przepisy ochrony środowiska lub przepisy przeciwpożarowe. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca, składająca odwołanie nie może być traktowana jako strona

w tym postępowaniu. Nie jest bowiem ani właścicielem, ani zarządcą, ani użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja.

Według wypisu z ksiąg wieczystych z dnia [...] października 2009 roku właścicielem nieruchomości jest Gmina [...]. Skarżąca nie posiadała i nie posiada żadnych praw do spornej działki.

Z uwagi na przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ocenie organu odwoławczego należy stwierdzić, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę. Lokalizacja budynku przedszkola znajduje się na terenie oddalonym o około 42 m od działki stanowiącej, własność skarżącej. Skarżąca jest właścicielem działki położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, dlatego należy sprawdzić czy nie zostanie naruszony jej interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie niesie ze sobą inwestycja. Uciążliwość obiektu może naruszać podstawowe prawo, jakim jest prawo własności. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja w żaden sposób nie utrudni korzystania z sąsiedniej działki, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani nie będzie stanowić uciążliwości. Z tych względów prawa skarżącej nie zostaną naruszone, czy też w żaden sposób ograniczone. W tych okolicznościach zarzuty dotyczące utrudnień dla otoczenia nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż nie naruszają interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Wskazano także, iż w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. W sprawie uzyskano jednak wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, i wobec tego nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych, takich jak ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te mają za zadanie chronić interesy obydwu stron biorących udział w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno – budowlanej. Dlatego, gdy pozwolenie na budowę zostanie wydane bez naruszenia powyższych przepisów, nie można stawiać zarzutów, iż narusza ono prawa skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła B. M.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała m.in., iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji (wydanej ponownie) nie umieszczono odniesienia do kwestii zasadniczej, jaką jest jej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nr [...], na którą zostało wydane rzeczone pozwolenie na budowę przedszkola. W ocenie skarżącej powyższe, daje jej przymiot strony w spornym postępowaniu. Powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r. IV CSK 187/09, w którym sąd wyraźnie stwierdza, iż "właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot". Jednocześnie skarżąca wskazała, iż decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. pozwalającą na budowę przedszkola na nieruchomości [...] została wydana z pominięciem jej prawa (jako spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości) wynikającego z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 t.j. ze zm.) (dalej: "u.g.n."), w związku z zakazem przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołując się na orzecznictwo sądów skarżąca zauważyła, iż w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, właściwy organ był zobowiązany przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zawiadomić poprzedniego właściciela (jego spadkobiercę) o tym zamiarze i możliwości zwrotu nieruchomości. Dopiero, gdy były właściciel nie wyrazi woli odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, organ właściwy może przeznaczyć ją na inne cele. Zakaz wynikający z art. 136 ust. 2 u.g.n. ma charakter bezwzględny i nieograniczony czasowo. Jednocześnie zaznaczyła, iż prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 u.g.n. tj. w chwili gdy nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, bez względu na to, kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłasza roszczenie o jego zwrot.

W ocenie skarżącej, Starosta zaniedbał ww. obowiązku. Wskazała, iż po złożeniu wniosku o zwrot spornej nieruchomości (z zastrzeżeniem podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do ww. nieruchomości) wykonanie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania o zwrot ww. nieruchomości. Rozstrzygnięcie o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu o wydanie ww. decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącej, skoro zasada ta została naruszona, to naruszenie to uzasadnia jej żądanie wznowienia postępowania, gdyż bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n.

Skarżąca zauważyła także, iż teren, na którym ma być zrealizowana budowla graniczy z działką nr [...], której jest właścicielką, a w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w obszarze oddziaływania znajdują się nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. W ocenie skarżącej usytuowanie w sąsiedztwie takiego obiektu budowlanego, jak przedszkole wymusi ograniczenia w korzystaniu z jej (sąsiedniej) nieruchomości, gdyż budowla ta zwiększy poziom emisji hałasu. Jednocześnie zauważyła, iż organ nie przytoczył żadnej decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie oceny o łącznym, skumulowanym oddziaływaniu obu ww. obiektów (w zakresie hałasu – art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 t.j.) (dalej: "p.o.ś.") na środowisko i zasięgu (obszarze) ich oddziaływania. Dlatego też – zdaniem skarżącej – skoro organ nie ma dowodów oceny oddziaływania ww. obiektów we wskazanym zakresie na jej działkę, to nie może twierdzić, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego przedszkola.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 130/11) po rozpoznaniu skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] oddalił skargę, nie stwierdzając uchybień przepisów prawa materialnego, jak i procesowego skutkujących uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że organ odwoławczy (Wojewoda) rozpoznał odwołanie skarżącej i rozstrzygnął je co do istoty (merytorycznie), czym zrealizował wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. Podniósł, iż organ wskazał, że w kontekście podniesionych przez skarżącą zarzutów i ustaleń przeprowadzonego postępowania wznowieniowego brak jest podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału skarżącej jako strony. Zdaniem Sądu organ przytoczył wyczerpującą i przekonywującą argumentację, że stosownie do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 136 u.g.n. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Twierdzenie to uznał za niezasadne, bowiem przedmiotem postępowania wznowieniowego była decyzja o pozwoleniu na budowę, a postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości jest odrębnym postępowaniem zainicjowanym m.in. przez skarżącą i toczącym się niezależnie od postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzuty dotyczące zwrotu nieruchomości nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania budowlanego.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 2656/11) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA wskazał, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można wyprowadzić prawidłowego przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w jego ocenie nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Nadto NSA podniósł, iż Sąd nie przedstawił własnego stanowiska odnośnie kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii przysługiwania skarżącej przymiotu strony postępowania, ograniczając się jedynie do wyrażenia ogólnikowej aprobaty ustaleń poczynionych przez organ II instancji, poprzez stwierdzenie, że organ przytoczył wyczerpującą i przekonywującą argumentację, że stosownie do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. NSA uznał, iż na podstawie tego lakonicznego stwierdzenia niemożliwym jest ustalenie, na jakiej podstawie Sąd uznał stanowisko organu za prawidłowe. Sąd nie dokonał bowiem w ogóle oceny dokonanego przez organ ustalenia, iż nieruchomość skarżącej nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto, skarżąca przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji wywodzi także z faktu prowadzonego z jej udziałem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], na której ma być zlokalizowana sporna inwestycja. Sąd nie przedstawił stanowiska odnośnie ewentualnego interesu prawnego skarżącej jako spadkobiercy właściciela ww. wywłaszczonej nieruchomości, nie odnosząc się tym samym do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w zakresie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. Dlatego też, mając na względzie powyższe, za uzasadnione NSA uznał zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na wskazane uchybienia wyroku Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2656/11. Zgodnie z tymi wskazaniami rozpoznając ponownie sprawę obowiązkiem Sądu jest odniesienie się do okoliczności czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji zarówno w oparciu o treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, której to oceny dokonał organ II instancji w zaskarżonej decyzji, jak i na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n., wskazywanych przez skarżącą celem wykazania wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 roku w sprawie sygn. akt II OSK 1772/11 (LEX nr 1270189): "Aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości (a także o stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie w ocenie Sądu należy zgodzić się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, z której wynika, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej w związku z budową obiektu wskazanego w decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Usytuowanie budynku przedszkola w niekwestionowanej przez skarżącą odległości ponad 40 metrów od działki stanowiącej jej własność pozostaje w zgodności z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) (dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z jego treścią jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość, o której mowa, przewyższająca wartość 40 m, także przy ocenie dokonywanej w odniesieniu do treści § 13 oraz 271-273 rozporządzenia, jako przekraczająca maksymalne odległości wskazane w tych przepisach pozwala na swobodne zagospodarowanie działki, mimo usytuowania inwestycji wskazanej w kwestionowanej decyzji w określonym w projekcie miejscu. Treść § 60 rozporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę oddziaływania projektowanego obiektu na nieruchomość skarżącej. Wobec zaprojektowania dojazdu do inwestycji poprzez działki [...] i [...], będące własnością Gminy [...] i stanowiące ul. [...], także nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Ocena czy zaprojektowany dojazd jest wystarczający dla potrzeb projektowanej inwestycji i dojazdu do innych posesji położonych przy ul. [...] pozostaje bez wpływu na ustalenie czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do uznania nieruchomości stanowiącej jej własność, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, o której mowa, z uwagi na oddziaływanie obiektu poprzez hałas. Zgodnie z art. 112 p.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub, co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszania poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W art. 113 ust. 1 p.o.ś. zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska, do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku. W ust. 2 art. 113 p.o.ś. wskazano, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1 zostaną ustalone: pkt 1- zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu, określone wymienionymi w tym miejscu wskaźnikami hałasu, dla rodzajów terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (lit. c), na cele uzdrowiskowe (lit. d), na cele rekreacyjno - wypoczynkowe (lit. e), na cele mieszkaniowo-usługowe (lit. f); pkt 2- poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu oraz pkt 4- okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia. Art. 113 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. został uchylony przez art. 1 pkt 44 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. z 2005 roku, Nr 113, poz. 954) zmieniającej nin. ustawę z dniem 28 lipca 2005 r. Na podstawie art. 113 ust. 1 p.o.ś. zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120. poz. 826). Z treści art. 113 p.o.ś., wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 roku oraz dołączonych do niego załączników, określających dopuszczalne poziomy hałasu wynika, iż w art. 113 ust. 2 pkt 1 wymieniono rodzaje terenów, co do których określa się dopuszczalne poziomy hałasu, powodowanego przez wskazane w tych przepisach źródła. Jednocześnie przepisy nie traktują terenów tych jako źródła hałasu. Tym samym brak jest podstaw do ustalenia poziomu hałasu generowanego przez przedszkole w oparciu o przepisy, o których mowa, a także do stwierdzenia, iż ustalenia te mogłyby być podstawą do stwierdzenia, iż działka skarżącej z uwagi na hałas pozostaje w obszarze oddziaływania tego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do wskazywanego przez skarżącą wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. podnieść należy, iż błędnie organy nie wywiodły żadnych wniosków ze wskazywanych przez skarżącą okoliczności wystąpienia przesłanek do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz wszczęcia postępowania o jej zwrot. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym dla wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest ustalenie, iż podmiotowi zgłaszającemu żądanie wznowienia postępowania przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony, to jest interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku, co do której złożony został przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania została wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi, co sprawia, iż zastosowanie w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji miały przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym przywoływany już wyżej przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy. Na jego podstawie, co do zasady ustala się krąg podmiotów będących stronami postępowania. Nie w każdym jednak przypadku art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane spowoduje wyłączenie stosowania art. 28 k.p.a. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża bowiem, ale nie wyłącza całkowicie stosowania art. 28 k.p.a. przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela w tej mierze wyrażany w orzecznictwie pogląd, z którego wynika, iż art. 28 k.p.a. może mieć zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo jest ustalany interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 – LEX nr 340189; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 110/12 – LEX nr 1138651; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/12- LEX nr 1225811). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest zastosowanie art. 28 k.p.a dla prawidłowego ustalenia kręgu stron, jakie powinny brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku przedszkola wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Skarżąca bowiem już we wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, oprócz okoliczności, z której wynika, iż jest właścicielem działki nr [...], graniczącej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja, podniosła także, iż działka nr [...], której dotyczy pozwolenie na budowę została przez inwestora nabyta w drodze wywłaszczenia, a ponadto, iż toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] września 1988 roku, z której wynika, iż T. M. – właściciel działki nr [...] został wywłaszczony z tej nieruchomości na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Oświatowych w [...] na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby budowy Zbiorczej Szkoły Gminnej w [...]. Z także dołączonej do akt administracyjnych kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1989 r. Rep. A nr [...] wynika, iż działka [...] uzyskana w wyniku podziału działki nr [...], jako przeznaczona pod budowę szkoły, została przez T. M. sprzedana Skarbowi Państwa. Powyższym okolicznościom organy nie poświęciły należytej uwagi, tymczasem z treści art. 136 ust. 1 u.g.n. wynika, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2 art. 136 u.g.n.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...) (ust. 3 art. 136 u.g.n.). W myśl art. 136 ust. 5 u.g.n. w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Wobec tego, w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów oraz twierdzeń skarżącej, w zainteresowaniu organów rozpoznających niniejszą sprawę powinna znaleźć się kwestia, iż nieruchomość wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia na budową pochodzi z wywłaszczenia oraz toczy się, jak wskazuje skarżąca postępowanie o jej zwrot. Dopuszczalność użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu wyznaczona m.in. nie złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub spadkobiercę oraz obowiązek organu zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o takim zamiarze, wraz z jednoczesnym poinformowaniem o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przewidziane w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowią podstawę do ustalenia istnienia interesu prawnego tych osób w postępowaniach dotyczących nieruchomości wywłaszczonej. W przypadku bowiem braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osoby wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n. i w związku z tym otwartego terminu do zgłoszenia tego żądania, osoby te posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości. Postępowanie to może bowiem utrudnić lub uniemożliwić realizację roszczenia jej zwrotu. Pogląd taki został zawarty w uzasadnieniu Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 roku sygn. akt OPS 15/98 (LEX Nr 35651). Pogląd ten został także zaakceptowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 sierpnia 2009 roku w sprawie sygn. akt IV CSK 187/09 (LEX Nr 529690). W ocenie Sądu mimo, iż stan faktyczny i prawny na gruncie, którego została podjęta powyższa Uchwała nie jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie, wskazany wyżej pogląd dla sprawy niniejszej zachowuje aktualność i jest trafnie przywoływany przez skarżącą. W ocenie Sądu dla ustalenia interesu prawnego, o którym mowa nie jest konieczne wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed datą wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości. Istotne jest istnienie wciąż aktualnego uprawnienia do zgłoszenia żądania zwrotu tej nieruchomości.

Wobec tego, iż jak wskazano wyżej zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie poczyniły ustaleń i nie odniosły się należycie do zarzutów, z których wynika, iż decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku dotyczy nieruchomości pochodzącej z wywłaszczenia, co do której zostało zgłoszone żądanie zwrotu, uchyleniu podlega zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać ponownej oceny zgłoszonego żądania z uwzględnieniem wskazanej wyżej wykładni przepisów prawa, uzupełniając ustalenia o potrzebne do rozstrzygnięcia zgodnie z tą wykładnią okoliczności i w odniesieniu do podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach, stanowiących kwotę 200 zł uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.