Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 788/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 7 lit. c, art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 października 2008 r., nr VIII/152/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz Wojewody kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 października 2008 r., nr [...] Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. na terenie gminy K.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2008 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) dalej jako u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Wojewoda zarzucił niedochowanie procedury określonej w art. 17 ust. 7 pkt c oraz art. 17 ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717. ze zm.) dalej jako u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia projektu planu miejscowego przez Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz brak dokumentów świadczących o wprowadzonych w planie zmianach wynikających z pisma Urzędu odmawiającego uzgodnienia. W przekonaniu Wojewody tworzenie warunków do realizacji zabudowy w obszarze funkcjonującego lotniska cywilnego stanowi poważne naruszenie zasad bezpieczeństwa. Wojewoda zwrócił uwagę, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane w otoczeniu lotniska (Dz. U. 2003r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.) obiekty nowopowstające, jak i rozbudowywane, zlokalizowane w rejonie istniejących lotnisk lub lądowisk, nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających. W konsekwencji realizacja inwestycji w rejonie lądowiska w miejscowości K. bez uwzględnienia powyższych ograniczeń będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu cywilnych statków powietrznych, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jednolity: Dz. U. Nr 100 z 2006r. poz. 696 ze zm.) dalej jako u.p.l. W świetle powyższego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda stwierdził naruszenie trybu postępowania przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodujące nieważność przedmiotowej uchwały.

Rozpoznając skargę Rady Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 113/09 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 29 grudnia 2008 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w przedmiocie planu miejscowego.

Sąd, przywołując treść art. 91 ust. 1 u.s.g. podał, że 30 – dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały wyznaczony dla organu nadzoru ogranicza organ pod względem czasu i oznacza, że po upływie tego terminu organ nadzoru traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie przyznaną przez organ nadzoru okolicznością jest, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało po upływie terminu, czyli z naruszeniem art. 91 u.s.g. i z tej też przyczyny Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd wyjaśnił również, że uchybienie terminowi wskazanemu w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie zniweczyło funkcji nadzoru sprawowanego przez Wojewodę, gdyż ma on możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 93 u.s.g.

Pismem z dnia 19 listopada 2009 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę naruszyła zarówno zasady sporządzania planu, jak również w sposób istotny naruszyła tryb jego sporządzania. W aktach sprawy brak jest bowiem uzgodnienia projektu planu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego projektu planu oraz dokumentów świadczących o wprowadzonych zmianach związanych z koniecznością wykonania niezbędnych korekt w projekcie planu w zakresie wymagań bezpieczeństwa w rejonie istniejącego lądowiska.

Wojewoda zarzucił, iż uwagi Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego warunkujące uzgodnienie projektu planu nie zostały uwzględnione przez organ gminy tak w tekście uchwały jak i w załączniku graficznym, co narusza art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. i równocześnie narusza kompetencje organu uprawnionego do uzgodnienia projektu planu, to znaczy narusza także art. 21 ust. 2 pkt 28 u.p.l.

Z zapisów części tekstowej planu wynika, że pominięto w planie powierzchnie ograniczające dotyczące terenu w otoczeniu lądowiska K. oraz zezwolono na wybudowanie przy granicy z lądowiskiem obiektów do 10 m wysokości a w stronę przeciwną bez ograniczeń, co narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.).

Wojewoda podał też, że w załączniku graficznym nie wskazano lokalizacji lądowiska, natomiast wyznaczono tereny pod budownictwo mieszkaniowe w strefie A zagrożonej wybuchem, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 U.p.z.p. jak również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury.

Wojewoda stanął na stanowisku, że odmowa uzgodnienia projektu planu oznacza niemożność jego uchwalenia, zaś uchwalenie planu miejscowego mimo odmowy uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ skutkuje nieważnością uchwały. W jego przekonaniu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminny wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, iż wielokrotnie, w tym pismami z dnia 22 sierpnia 2006 r., 1 marca 2007 r., 23 kwietnia 2007 r., 15 października 2007 r. czy 30 listopada 2007 r. zwracał się do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uzgodnienie projektu planu otrzymując jedynie lakoniczne, niezgodne z przepisaną dla uzgodnienia planu miejscowego formą odpowiedzi. Wbrew twierdzeniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pisma z dnia 30 listopada 2007 r. i 9 maja 2008 r. nie stanowiły postanowień, gdyż nie zawierały elementów właściwych dla tego rodzaju orzeczenia. Ponadto Rada Gminy przyjęła, iż wobec braku odpowiedzi Urzędu projekt planu został on zaopiniowany pozytywnie na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Dalej Rada podała, że wbrew twierdzeniu Wojewody pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 listopada 2007 r. nie wskazuje precyzyjnie warunków uzgodnienia i podstaw prawnych tych warunków, gdyż żaden wskazany w nim przepis nie może stanowić podstawy prawnej odmowy uzgodnienia projektu bądź umieszczenia w projekcie planu ograniczeń w wysokości zabudowy. Inne podstawy prawne nie zostały przez Urząd Lotnictwa Cywilnego podane w żadnym piśmie skierowanym do organu.

Zdaniem Rady nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut braku uwzględnienia w projekcie planu ograniczeń wysokości zabudowy od istniejącego na tym terenie lądowiska K. O jego nietrafności świadczy porównanie wersji projektu planu, która była poddana pierwszemu wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 31 maja 2006 r. do 26 czerwca 2006 r. z wersją poddaną drugiemu wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 1 sierpnia 2008 r. do 22 sierpnia 2008 r. Wersja druga zwiera bowiem nie tylko nowe zapisy oraz wprowadzone do rysunku ograniczenie wysokości lokalizacji zabudowy do 10 m od strony lądowiska ale szereg innych korekt. Ponadto w celu sformułowania ostatecznych ustaleń tekstowych i graficznych planu miejscowego przeprowadzono analizę przestrzenną polegającą na wrysowaniu powierzchni ograniczających w otoczeniu lądowiska i sprawdzeniu szczegółowo ustaleń dla poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi pod kątem dopuszczalnej wysokości zabudowy wyznaczonej przez powierzchnie ograniczające w odniesieniu do maksymalnej wysokości zabudowy planowanej w poszczególnych terenach.

Końcowo Rada podniosła, że teren wyznaczony pod budownictwo mieszkaniowe nie jest terenem nowoprojektowanej zabudowy lecz obejmuje obszar już zabudowany. Nie można zatem na tym obszarze ustanowić zakazu budowy czy zakazu inwestowania w zabudowę istniejącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem uchwały Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K. leżącego na terenie Gminy.

Stosownie do art. 28 u.p.z.p., uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W przepisie art. 17 u.p.z.p. określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie tej procedury zostało przez ustawodawcę obwarowane sankcją nieważności.

W konsekwencji należy przyjąć, że pod pojęciem trybu procedury planistycznej będą się mieściły także uzgodnienia projektu planu. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami o których mowa w tym przepisie.

Nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak uzgodnienia projektu planu, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z naruszeniem trybu jego sporządzenia. Jednakże powyższe nie oznacza, że plan jest nieważny, Jak wskazano już wyżej uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przez istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 str. 251).

Zdaniem skarżącego – Wojewody, podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy istotnie naruszyła art. 21 ust. 2 pkt 28 u.p.l. w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p., bowiem sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dokonała uzgodnienia projektu tego planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W przekonaniu Wojewody Rada naruszyła również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem okoliczność, czy w ramach procedury planistycznej dokonano skutecznego uzgodnienia projektu planu z Urzędem Lotnictwa Cywilnego. W przypadku braku skutecznego uzgodnienia istotne jest, czy do projektu planu w rzeczywistości wprowadzono zmiany wynikające ze stanowiska tego Urzędu odmawiającego uzgodnienia projektu planu oraz czy obiekty planowane wokół lotniska spełniają warunki o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.) oraz w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jedynie stwierdzenie dwóch wyżej wskazanych okoliczności: braku skutecznie dokonanych uzgodnień, oraz braku w treści planu zapisów wynikających z obowiązujących przepisów pozwoli na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jedynie wówczas można bowiem stwierdzić, że nastąpiło takie naruszenie trybu uchwalania planu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby tego trybu nie naruszono.

Z akt dokumentujących procedurę planistyczną wynika, że w dniu 6 września 2006 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego został doręczony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny K. z prośbą o zaopiniowanie tego projektu w terminie 21 dni w zakresie kompetencji Urzędu.

W odpowiedzi, pismem z dnia 26 września 2006 r. Wiceprezes do spraw technicznych Urzędu odmówił dokonania uzgodnienia, wskazując na trwająca procedurę rejestracji lądowiska położonego na terenie Gminy K. i przylegającego do terenów objętych planem.

Następnie pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. Wójt Gminy ponowił wniosek o dokonanie uzgodnień na podstawie art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. i art. 21 ust. 2 pkt 28 u.p.l.. Wskazał także, że nie przedstawienie w terminie 21 dni stanowiska lub warunków o których mowa w art. 24 oraz 25 u.p.z.p. uznane zostanie za równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu planu miejscowego. Pismo wpłynęło do Urzędu dnia 29 stycznia 2007 r..

Pismem z dnia 8 lutego 2007 r. Urząd Lotnictwa Cywilnego ponownie odmówił dokonania uzgodnienia. Wskazał, że dokumentacja dotycząca powierzchni ograniczających rejestrowanego lądowiska znajduje się u zarządzającego, który na żądanie przedstawi ją Urzędowi Gminy.

W kolejnym piśmie z dnia 1 marca 2007 r. Wójt poinformował Urząd, że na podstawie art. 24 oraz 25 u.p.z.p., ze względu na nieprzedstawienie w terminie 21 dni stanowiska lub warunków dotyczących projektu planu uważa uzgodnienie za pozytywne. W piśmie wskazał ponadto, że dotychczasowa argumentacja Urzędu nie wskazuje podstawy prawnej uzasadniającej realizację wskazanego warunku.

W odpowiedzi Urząd, pismem z dnia 30 marca 2007 r. oświadczył, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko ze względu na brak w projekcie planu ograniczenia wysokości zabudowy wokół lądowiska.

W obszernym piśmie z dnia 21 kwietnia 2007 r. Wójt Gminy, wskazując na obowiązujące przepisy oświadczył, że także podtrzymuje swoje stanowisko co do pozytywnego uzgodnienia na podstawie przepisów art. 24 oraz 25 u.p.z.p...Zaznaczył, że z projektu planu usunięto teren przeznaczony pod planowany kościół, pozostał tylko cmentarz, kaplica cmentarna i zabudowa jednorodzinna w dużym oddaleniu od terenu lądowiska.

Pismem z dnia 19 maja 2007 r., odpowiadając na pismo Wójta z 21 kwietnia 2007 r., Urząd Lotnictwa Cywilnego ponownie oświadczył, że nadal nie może uzgodnić projektu planu. Przypomniał, że Uchwałą Rady Gminy z dnia 5 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], [...], [...], [...], [...] na terenie wsi K. teren wskazanych działek jest przeznaczony pod lotnisko śmigłowców, szybowców i samochodów sportowych. Na tej podstawie w dniu 4 maja 2007 r. lądowisko K. zostało wpisane do ewidencji lądowisk cywilnych pod nr [...]. W związku z tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać ograniczenia wysokości zabudowy na terenach przylegających do istniejącego lądowiska. Dokumentacja lądowiska znajduje się u zarządzającego, który jest zobowiązany jest przedstawić ją Gminie.

Wójt Gminy w piśmie z dnia 15 października 2007 r. oświadczył, że projekt planu przedstawiony do uzgodnienia nie obejmuje obszaru lądowiska, a jedynie tereny do niego przylegające. W przekonaniu rady projekt planu uwzględnia wszelkie ograniczenia zabudowy, pomimo, że Gmina nie otrzymała żadnej dokumentacji rejestracyjnej lądowiska. Ponadto wskazał, że jedynie Gmina jest właściwą jednostką w zakresie planowania przestrzennego, zaś wprowadzane ograniczenia powinny mieć uzasadnienie w przepisach prawa.

W związku z pismem z dnia 15 października 2007 r. Urząd Lotnictwa Cywilnego poinformował, że wbrew treści tego pisma przedstawiony do uzgodnienia projekt planu nadal nie uwzględnia ograniczeń wysokości zabudowy w związku z istniejącym lądowiskiem. Wskazał także, że na podstawie art. 93 ust. 3 u.p.l. do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk, a zarządzający lądowiskiem pan B. B. już w dniu 22 maja 2007 r. przekazał Gminie egzemplarz mapy z naniesionymi ograniczeniami wysokości zabudowy na lądowisku i w jego otoczeniu.

W dniu 3 kwietnia 2008 r., nawiązując do spotkania, które odbyło się w dniu 18 marca 2008 r. pomiędzy zastępcą Wójta panem W. G. a koordynatorem Departamentu Lotnictwa w Urzędzie panem M. S., ponownie przesyłając projekt planu, Wójt Gminy po raz kolejny wniósł o uzgodnienie tego projektu przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Oświadczył, że projekt planu spełnia wszelkie ograniczenia wynikające z lokalizacji lądowiska.

Pismem z dnia 9 maja 2008 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponownie odmówił uzgodnienia projektu planu, powołując się na stanowisko wyrażone w pismach z 26 września 2006 r., 8 lutego 2007 r. i 30 listopada 2007 r..

W dniu 30 października 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K.

Po uchwaleniu planu pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. Urząd Lotnictwa Cywilnego po raz ostatni zwrócił się do Wójta Gminy wskazując, że Urząd trzykrotnie odmówił uzgodnienia projektu planu ze względu na brak uwzględnienia ograniczeń wysokości zabudowy od lądowiska K. Dopuszczone planem inwestycje przekraczają wymagane prawem ograniczenia wysokości zabudowy, co zagraża bezpieczeństwu ruchu cywilnych statków powietrznych. Prezes Urzędu wskazał także, że ostatnie pismo Urzędu z dnia 9 maja 2008 r. należało traktować jako postanowienie, ponieważ zawierało oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenia stron, podpis z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska.

Powyższy stan faktyczny wskazuje, w przekonaniu Sądu, na okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta bez pozytywnego uzgodnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, czym naruszono przepis art. 17 ust 7 lit.c u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Do takich przepisów należy art. 21 ust. 2 pkt 28 u.p.l. , który stanowi, iż do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych.

Procedura dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w powołanej już ustawie z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym kolejność czynności wykonywanych przez wójta gminy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, zawarta została w przepisie art. 17 u.p.z.p. Jedną z tych czynności jest obowiązek uzgodnienia projektu planu ze szczegółowo wskazanymi organami (art. 17 ust.7 u.p.z.p.), przy jednoczesnym upoważnieniu wójta do zakreślenia terminu, nie krótszego niż 21 dni, do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez te organy (art. 25 u.p.z.p.). W sprawie znaczenie ma również przepis art. 24 u.p.z.p. I tak, zgodnie z ustępem 1 organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 tegoż artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.

W stanie faktycznym sprawy, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej regulacji prawnych Gmina uznała, że nie było przeszkód do uchwalenia planu z dwóch powodów: po pierwsze, organ uzgadniający projekt planu nie wydał postanowienia w terminie wynikającym z pisma Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2008 r.., co równoznaczne jest z uzgodnieniem (art. 25 ust.2 u.p.z.p.) i po drugie, niezależnie od przekroczenia terminu, istniały przesłanki z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. upoważniające do uznania projektu za uzgodniony, bowiem treść pisma Prezesa Urzędu lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2008 r. nie odpowiadało przepisom.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim stwierdzić należy, że z istoty uzgodnienia wynika, iż organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień. W przestawionym stanie faktycznym organ uzgadniający wielokrotnie i stanowczo odmówił uzgodnienia projektu planu, uniemożliwiając tym samym Wójtowi kontynuowanie prac planistycznych. W tym miejscu należy podkreślić, że odmowa uzgodnienia dotyczy także projektu planu z naniesionymi zmianami, to jest wersji poddanej drugiemu wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 1 sierpnia 2008 r. do 22 sierpnia 2008 r. Wersja druga zwiera wprowadzone do załącznika graficznego ograniczenie wysokości lokalizacji zabudowy do 10 m od strony lądowiska. Z pierwotnego projektu planu usunięty został także teren przeznaczony pod planowany kościół, pozostał tylko cmentarz, kaplica cmentarna i zabudowa jednorodzinna w oddaleniu od terenu lądowiska. Ta wersja projektu została przesłana do Urzędu lotnictwa Cywilnego przy piśmie Wójta z dnia 21 kwietnia 2007 r., w którym Wójt wskazywał na dostosowanie projektu planu do wymogów Urzędu i tej wersji dotyczy dalsza korespondencja.

Z treści wymienianej przez Gminę i Urząd Lotnictwa Cywilnego na przestrzeni blisko dwóch lat pism wynika zatem jednoznacznie, że żadna z dwóch wersji projektu planu miejscowego dla obrębu K. nie uzyskała aprobaty Urzędu. Zarówno wersja pierwsza, jak też druga nie zawierały bowiem rozwiązań planistycznych gwarantujących bezpieczeństwo cywilnych statków powietrznych. Z pism Urzędu jednoznacznie wynikało, że formułując rozwiązania planistyczne Rada Gminy nie wzięła pod uwagę przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.), pomijając okoliczność, że na terenie miejscowości K. już znajduje się lądowisko, które w dniu 4 maja 2007 r. zostało wpisane do ewidencji lądowisk cywilnych. Ponadto tren lądowiska został określony Uchwałą Rady Gminy z dnia 5 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], [...], [...], [...], [...] na terenie wsi K. Zgodnie z treścią tej uchwały teren wskazanych działek jest przeznaczony pod lotnisko śmigłowców, szybowców i samochodów sportowych.

W tej sytuacji przyjęcie przez Radę Gminy "milczącego uzgodnienia" na podstawie przepisu z art. 24 ust.2 u.p.z.p. jest w przekonaniu Sądu niedopuszczalne.

Problemy związane z regulacją przewidzianą w art. 24 i 25 u.p.z.p. dotyczą swobody w ustalaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminu uzyskania stanowiska organu współdziałającego, sposobu obliczania powyższego terminu, oraz prawnej skuteczności uzgodnień i opinii przedstawionych po upływie ustalonego terminu. Komentowany przepis przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do względnie swobodnego ustalania czasu, w jakim organy współdziałające powinny zająć stanowisko w sprawie. Ustawodawca wskazał jedynie, iż termin do zajęcia stanowiska nie może być krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zatem ustalenie konkretnych terminów dokonywania uzgodnień i wyrażania opinii winno się odbywać, w porozumieniu z zainteresowanymi organami. Ustalenie zbyt krótkiego terminu może być bowiem poczytane za działanie zmierzające do faktycznego obejścia obowiązku uzyskania uzgodnienia lub opinii i skutkować wadliwością postępowania w sprawie sporządzania gminnego studium lub m.p.z.p. Powinno się przyjąć, iż poprawność ustalenia terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., podlega kontroli sądowej w ramach kontroli legalności postępowań planistycznych. Przepisy u.p.z.p. nie normują sposobu obliczania terminów, w tym terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1. Należy więc przyjąć, podobnie jak czyniono to w czasie obowiązywania u.z.p., iż w takich przypadkach będą miały zastosowanie przepisy działu I rozdziału 10 K.p.a. (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 66).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej procedury planistycznej należy zauważyć, że w przedstawionych Sądowi aktach brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przez adresata pisma Wójta z dnia 3 kwietnia 2008 r., w którym po raz ostatni przed podjęciem dalszej procedury wniósł on o uzgodnienie projektu planu przez Urząd Lotnictwa Cywilnego w terminie 21 dni. W związku z tym nie można jednoznacznie ustalić daty doręczenia pisma Urzędowi, od której to daty należało liczyć bieg wyznaczonego przez Gminę terminu.

Odpowiedź na to pismo została sformułowana pismem z dnia 9 maja 2008 r., w którym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponownie odmówił uzgodnienia projektu planu, powołując się na stanowisko wyrażone w pismach z 26 września 2006 r., 8 lutego 2007 r. i 30 listopada 2007 r. Pismo to zostało nadane na poczcie w dniu 12 maja 2008 r. i trafiło do Urzędu Gminy w dniu 16 maja 2008 r.

W przekonaniu Sądu Rada Gminy nie wykazała istnienia przesłanek do przyjęcia "milczącego uzgodnienia" na podstawie przepisu z art. 25 ust.2 u.p.z.p. ze względu na udzielenie przez Urząd odpowiedzi po upływie zakreślonego terminu. Brak bowiem dokumentacji uzasadniającej powyższe ustalenie. Ponadto nawet odmowa uzgodnienia wydana przez organ z uchybieniem terminu 21 dni, doręczona organowi przed datą uchwalenia planu miejscowego, nie daje podstaw do przyjęcia tzw. fikcji prawnej uzgodnienia projektu w świetle art. 25 ust. 2 u.p.z.p.(por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r. II SA/Bk 345/07 – dostępne w Internecie).

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę zarzuciła także, że treść pisma Prezesa Urzędu lotnictwa Cywilnego z dnia 9 maja 2008 r. nie odpowiadała obowiązującym przepisom, w szczególności pismo to nie miało cech postanowienia zgodnie z art. 106 K.p.a.. Prezes Urzędu zasadnie wskazał natomiast że pismo to należało traktować jako postanowienie, ponieważ zawierało oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenia stron, podpis z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 106 § 5 K.p.a. Rada Gminy mogła zatem wnieść zażalenie na powyższe pismo.

Trudno także zgodzić się z twierdzeniem Rady, że Urząd nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić oraz podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Z treści pism Urzędu wynikało bowiem jednoznacznie, że warunkiem uzgodnienia jest dostosowanie treści planu do obowiązujących przepisów zgodnie z treścią mapy z naniesionymi ograniczeniami zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu, stanowiącej załącznik do wniosku o wpis do rejestru lądowisk.

Po dokonaniu wpisu do rejestru wnioskodawca ma z mocy prawa obowiązek przekazania dodatkowego egzemplarza takiej mapy do właściwego miejscowo wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub zarządu powiatu (par. 8 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych .Dz. U. nr 122 poz. 1273 z 2004 r.). Z akt planistycznych wynika, że mapa taka została złożona w Urzędzie Gminy już w dniu 23 maja 2006 r., jako załącznik do pisma zarządzającego lądowiskiem B. B. z dnia 22 maja 2006 r.. Zatem Rada Gminy

Ponadto zgodnie z przepisem art. 6 pkt. 1 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nakazuje natomiast ustalenie w planie miejscowym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Zatem Rada Gminy miała obowiązek uwzględnienia w treści planu miejscowego ograniczenia zabudowy na terenie obszarów podejścia i wznoszenia do istniejącego lądowiska K. Należy przy tym przypomnieć, że podstawie art. 93 ust. 3 u.p.l. do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lotnisk.

W przekonaniu Sądu w przedmiotowej sprawie przyjęte planem ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego, co stanowi warunek uznania naruszenia trybu uchwalania planu za istotne.

Plan nie zawiera bowiem w części graficznej, oprócz linii ograniczającej zabudowę, żadnych innych oznaczeń wskazujących na obszary stanowiące strefy podejścia i wznoszenia istniejącego lądowiska. Linia ta natomiast nie ma żadnego związku z terenami podejścia i wznoszenia zaznaczonymi na mapie stanowiącej załącznik do dokumentów rejestracyjnych lądowiska. Teren lądowiska, wyznaczony Uchwałą Rady Gminy z dnia 5 października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek znajduje się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Teren ten jest w części graficznej oznaczony pionowymi kreskami, jednakże oprócz wskazanych w uchwale działek w ten sposób oznaczone są także przylegające tereny o przeznaczeniu rolniczym. Brak natomiast w części tekstowej planu nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów związanych z usytuowaniem na nich lądowiska.

Zarówno z części tekstowej jak i graficznej przedmiotowego planu nie wynika usytuowanie strefy wznoszenia i podejścia dla dwóch pasów startowych lądowiska. W tej sytuacji należy stwierdzić, że kwestionowany przez Wojewodę plan miejscowy nie zawiera rozwiązań planistycznych gwarantujących bezpieczeństwo cywilnych statków powietrznych, wynikających z przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1192 ze zm.). Powyższe wskazuje, że brak uzgodnienia projektu planu z Urzędem Lotnictwa cywilnego, stanowiące naruszenie trybu jego uchwalania spowodowało jednocześnie, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby tego trybu nie naruszono. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy .