Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 607/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 50 ust. 1, art. 53, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Koła Parafialnego [...] przy Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. Koło Parafialne [...] przy Parafii [...] zwróciło się do Prezydenta Miasta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie cmentarza parafialnego przy ul. [...]. Cmentarz ten został wpisany do rejestru zabytków w 1991 r.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Naczelnik Wydziału Urbanistyki Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, poinformował wnioskodawcę, iż cmentarz parafialny przy ulicy [...] został zamknięty dla pochówków w 1962 r. i wpisany do rejestru zabytków. Dla terenu cmentarza brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta cmentarz określony jest jako zamknięty.

Od powyższego pisma Koło Parafialne wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kolegium uznało pismo z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] za decyzję administracyjną i po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Koło Parafialne wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 805/09 stwierdził jej nieważność. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek Koła Parafialnego z dnia [...] lutego 2009 r. nie został opatrzony datą i nie został podpisany. Brak podpisu oraz brak wezwania organu o uzupełnienie tego braku formalnego oznacza, iż wniosek nie został złożony. Wniosek ten winien zostać podpisany przez trzyosobowy zarząd Koła. Skoro w przedmiotowej sprawie brak było wniosku, o którym mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to już choćby z tego powodu pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2009 r. nie można było uznać za decyzję administracyjną, którą wydaje się wyłącznie na wniosek. Pismo z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] należało traktować jako informację, a co za tym idzie, uznanie go przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za decyzję administracyjną było błędne.

Dnia [...] marca 2010 r., zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez jego podpisanie, co inwestor uczynił. Po uzupełnieniu wniosek zawierał niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od decyzji tej Koło Parafialne wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu uzgodnień, wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kolejną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zwrócił uwagę, że cmentarz parafialny przy ul. [...] został zamknięty dla pochówków uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr XLVI/117/62 z dnia [...] listopada 1962 r. oraz decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1964 r. znak [...]. Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1991 nr [...] teren cmentarza został wpisany do rejestru zabytków. Dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta określa teren cmentarza jako "teren zieleni cmentarnej – cmentarz zamknięty".

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1991 r. wpisującej cmentarz katolicki przy ul. [...] do rejestru zabytków wynika, że cmentarz przy ul. [...] stanowi zabytek prawnie chroniony, ponieważ każda jego część posiada istotne wartości kulturowe stanowiące dobro kultury narodowej. W opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków realizacja inwestycji opisanej we wniosku doprowadziłaby do nieodwracalnych zmian historycznego układu zespołu budowlanego. Budowa nowych kwater i obiektów budowlanych, jakimi są kolumbaria, wpłynęłaby negatywnie na zachowanie wartości zabytkowych cmentarza i sprawiłaby, że straciłby on swój oryginalny, historyczny charakter. Ze względu na fakt, że cmentarz parafialny został zamknięty dla pochówków i użytkowany był dotychczas

jako zabytkowy teren zieleni cmentarnej, ustalenie warunków dla budowy kolumbariów i urnowych kwater grzebalnych oznacza zmianę sposobu użytkowania terenu i otwarcie cmentarza.

Regulacje dotyczące cmentarzy oraz chowania zmarłych zawiera ustawa z dnia 31 sierpnia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Nie odnosi się ona wprost do zagadnienia otwarcia cmentarza poprzez wznowienie pochówków na cmentarzu, który wcześniej został zamknięty. Zdaniem organu w takim przypadku należy przez analogię stosować przepisy tej ustawy dotyczące zakładania i rozszerzania cmentarzy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z tym rozporządzeniem teren cmentarza powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej, w miarę możności na wzniesieniu i nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych). Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m.

W toku postępowania organ ustalił, iż wszystkie budynki położone w sąsiedztwie cmentarza podłączone są do sieci wodociągowej, stąd można rozpatrywać zabudowę w granicach 50 metrów od terenu cmentarza. Analiza wykazała, że istniejąca zabudowa położona jest w niewystarczającej odległości od granic cmentarza. Po zamknięciu cmentarza przy ul. [...], na terenie położonym po wschodniej stronie ul. [...] powstały jednorodzinne budynki mieszkalne o zabudowie szeregowej.

Dwa szeregi budynków zostały zlokalizowane w odległości mniejszej niż wymagana przepisami. W jednym z budynków jednorodzinnych znajduje się cukiernia zlokalizowana w odległościom. 43 m od granicy cmentarza, a więc mniejszej niż wymagane 50 m. Po drugiej stronie ul. [...], w odległości ok. 100 m od granic cmentarza znajdują się ujęcia wody pitnej przeznaczone do awaryjnego zasilania sieci wodociągowej na terenie byłego szpitala. Ujęcia wody zasilające sieci wodociągowe powinny znajdować się w odległości min. 500 m. Od czasu zamknięcia cmentarza zmieniły się warunki urbanistyczne – obecnie teren cmentarza parafialnego nie jest położony na krańcu, lecz w centrum miasta.

W świetle powyższych okoliczności planowana inwestycja zdaniem organu pierwszej instancji stoi w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z art. 56 i 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowa kolumbariów i urnowych kwater grzebalnych poprzez wznowienie pochówków spowodowałaby otwarcie cmentarza, którego lokalizacja wyraźnie odbiega od warunków wynikających z cytowanego wyżej rozporządzenia. Ponadto realizacja inwestycji naruszyłaby istniejące kwatery grobów i zmieniałby kompozycję zabytkowego cmentarza, co stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1991 r. wpisująca cmentarz katolicki przy ul. [...] do rejestru zabytków jako dobro kultury narodowej.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Koło Parafialne [...] przy Parafii [...] wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Strona zarzuciła, że kwestia dopuszczalności planowanej inwestycji nie może być oceniana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Dla celów planowania przestrzennego nie ma również znaczenia decyzja administracyjna ograniczająca pochówki na cmentarzu parafialnym, tym bardziej że po 1962 r. odbyło się tam kilka pochówków. Znaczenie ma natomiast docelowe przeznaczenie terenu, którym jest cmentarz parafialny istniejący. O ewentualnym otwarciu cmentarza w sensie administracyjnym decyduje organ Inspekcji Sanitarnej po spełnieniu warunków sanitarnych. Zdaniem strony budowa urnowych kwater grzebalnych i kolumbarium nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odmienne stanowisko stanowi nadużycie nie mające uzasadnienia zarówno w przepisach prawa jak i w praktyce konserwatorskiej. Nadto organ pierwszej instancji posłużył się postanowieniem uzgodnieniowym konserwatora zabytków w sytuacji, gdy zostało ono wydane po upływie dwóch tygodni od dnia wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące kwestię lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu budowa kolumbarium i lokalizacja urnowych kwater grzebalnych na terenie istniejącego cmentarza jest inwestycją celu publicznego mieszczącą się w znaczeniu - "utrzymywanie cmentarza" - w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja zmierza bowiem do wyposażenia cmentarza w obiekty gwarantujące spełnienie jego funkcji, w tym przypadku polegającej na przechowywaniu (składowaniu) szczątków ludzkich pochodzących ze spopielenia zwłok. Wszelkie zamierzenia mające na celu wyposażenie istniejącego cmentarza w obiekty czy urządzenia zapewniające kontynuację jego funkcji należy kwalifikować jako jego "utrzymanie". Istniejąca zabudowa, zarówno przy ul. [...] jak i przy ul. [...], została zlokalizowana w odległości mniejszej niż wymagana przepisami, tj. bliższej niż 50 m. W odległości ok. 43 m od granic cmentarza znajduje się też cukiernia, zaś w odległości ok. 100 m znajdują się ujęcia wody pitnej przeznaczone do awaryjnego zasilania sieci wodociągowej na terenie byłego szpitala. Ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane przez stronę i znajdują potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji. Tym samym, z uwagi na treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja narusza regulację zawartą w § 3 rozporządzenia. Przepis ten bezspornie odnosi się do nowych cmentarzy, jednak zgodnie z § 7 przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Przepis ten należy stosować w sytuacji sprzeciwu inspektora sanitarnego na korzystanie z istniejącego cmentarza, obecnie zabudowanego w sposób naruszający normę § 3 rozporządzenia. Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro z zamkniętego cmentarza parafialnego w [...] nie można korzystać, bo nie spełnia on m.in. warunków z § 3 rozporządzenia, to zakaz ten dotyczy także korzystania w formie realizacji nowych inwestycji de facto zmierzających do wznowienia użytkowania cmentarza, w tym polegających na budowie w jego granicach obiektów służących składowaniu szczątków ludzkich pochodzących ze spopielenia zwłok.

Sformułowanie zawarte w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że decyzję wydaje się "po uzgodnieniu" oznacza, że uzgodnienie decyzji negatywnej odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przeszkodą do wydania decyzji pozytywnej ustalającej tę lokalizację.

Analizując treść postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 r., wydanego na podstawie porozumienia z dnia [...] maja 2006 r. zawartego pomiędzy Wojewodą, a Miastem organ odwoławczy doszedł do wniosku, że stanowi ono w istocie negatywne uzgodnienie zamiaru lokalizacji celu publicznego objętego wnioskiem. W treści tego postanowienia stwierdzono bowiem, że uzgodniono decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zachowanie wartości historycznych i zabytkowych cmentarza katolickiego. Uzgodnienie to jako wiążące organ stanowi w istocie samodzielną przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji ustalającej lokalizację planowanego celu publicznego. Powyższe rozważania należy odnieść odpowiednio do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem strony, że wymienione postanowienie Konserwatora Zabytków nie ma znaczenia dla sprawy z powodu jego wydania po upływie dwóch tygodni. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie formułuje takiego skutku niedochowania dwutygodniowego terminu, ponadto zarzut strony mógłby być rozpatrywany tylko wobec orzeczenia odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W niniejszej sprawie orzeczenie Konserwatora Zabytków uzgadnia projekt decyzji będącej przedmiotem uzgodnienia.

Z uwagi na niezgodność z przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. Kolegium było zobowiązane odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto przeszkodą do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego były uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego stanowiące w istocie negatywne uzgodnienie zamiaru lokalizacji celu publicznego objętego wnioskiem. Nadto Kolegium nie stwierdziło naruszeń procedury administracyjnej, skutkujących obowiązkiem uchylenia badanej decyzji z uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Koło Parafialne wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędną wykładnię art. 53 i art. 56 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy o ochronie zabytków;

2) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że:

- budowa urnowych kwater grzebalnych i kolumbarium będzie kolidować z częścią historyczną cmentarza w sytuacji gdy faktyczna część historyczna cmentarza będzie nie naruszona wskutek zamierzonej inwestycji, a budowa kwater grzebalnych i kolumbarium odbywać się będzie na obszarze cmentarza przydzielonym w czasach PRL;

- wskutek zrealizowania zamierzenia skarżącego nie zostanie zachowana granica 50 m miedzy cmentarzem a zabudową mieszkalną, choć przydzielony w czasach PRL obszar cmentarza umożliwia przesunięcie granicy i wygospodarowanie terenu pod parking na samochody;

3) naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu skargi Koło Parafialne podniosło m.in., iż rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. ustala wymogi lokalizacji nowych cmentarzy oraz ich odległości od istniejącej zabudowy oraz studzien, źródeł, strumieni i ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych. Przepis § 7 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że jego norm nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Oznacza to, że omawianych przepisów nie można stosować w sytuacji nie dającej się pogodzić ze stanem istniejącym na gruncie, gdyż uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiłoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Wobec powyższego rozporządzenie to nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Jedyne zastrzeżenia dotyczące aspektów sanitarnych podnoszone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynikają z § 1-3 omawianego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Oznacza to, że treść ww. rozporządzenia jest interpretowana zarówno przez Prezydenta Miasta, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz SKO w ten sposób, iż wprawdzie jego przepisy nie dotyczą cmentarzy już istniejących, ale na skutek sprzeciwu inspektora sanitarnego należy je stosować również do cmentarzy już istniejących. Zdaniem strony skarżącej sprzeciw inspektora sanitarnego powinien wynikać z innych nie ujętych w rozporządzeniu, ważnych i sprecyzowanych względów sanitarnych. Pozytywne uzgodnienie decyzji odmawiającej lokalizacji kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie cmentarza parafialnego nie spełnia warunków sprzeciwu inspektora sanitarnego dotyczącego korzystania z cmentarza, gdyż nie określa innych obiektywnych powodów i warunków, które należałoby spełnić, aby być w zgodzie z przepisami sanitarnymi.

Cmentarz, gdzie planowane są pochówki wyłącznie urn zawierających popiół ze spopielonych zwłok w kolumbariach i kwaterach urnowych nie stwarza i nigdy nie będzie stwarzać żadnego zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego nawet, gdyby w otoczeniu cmentarza nie było kanalizacji sanitarnej, bowiem popiół jest idealnie czysty pod względem biologicznym i chemicznym. Dodatkowo gdy powstawało osiedle domków jednorodzinnych, cmentarz przy ul. [...] już istniał i nikomu nie przeszkadzało sąsiedztwo cmentarza.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 203 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że jedyną formą ochrony zabytków jest zakaz korzystania z zabytku Koło Parafialne podniosło m.in., że w województwie lubuskim trzy inne miejskie cmentarze z XIX w. wpisane do rejestru zabytków nadal służą celom grzebalnym i fakt objęcia ich ochroną nie wyklucza współczesnych pochówków. Nadto według "Gminnego programu opieki nad zabytkami dla Miasta na lata 2006-2009" w ramach cmentarza przy ul. [...] ochroną objęte są zabytkowe nagrobki oraz zieleń, które pozostaną nienaruszone na skutek realizacji zamierzeń skarżącego. Cmentarz posiada bowiem rezerwę terenową wielkości ok. 0,6 ha od strony ul. [...], która może być wykorzystana na nowe pochówki w zgodzie z wszelkimi zasadami ochrony konserwatorskiej. Budowa kolumbarium w żaden sposób nie zakłóci, ani nie będzie kolidowała z częścią historyczną cmentarza, gdyż de facto kolumbarium ma powstać na terenie obecnie nie zagospodarowanym, a wręcz na śmietnisku. Nadto nie bez znaczenia jest fakt, że na terenie cmentarza nadal odbywają się pochówki, do czego organy nie odniosły się w swoich decyzjach.

W kwestii naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Koło Parafialne podniosło, iż stanowisko organu uzgadniającego projekt decyzji wpłynęło po okresie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Wniosek o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej wpłynął do Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 2011 r., natomiast postanowienie zostało wydane dnia [...] lutego 2011 r., a więc ponad miesiąc od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Tymczasem z treści art. 53 ust. 5 u.,p.z.p. wynika, iż po upływie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia uzgodnienie uważa się za dokonane.

Ponadto wszystkie wydane w sprawie decyzje zapadły bez przeprowadzenia oględzin cmentarza. Twierdzenia zaś o zlokalizowanych źródłach wody pitnej świadczą o nieznajomości rozwiązań ujęć wodnych dla miasta od momentu zrealizowania ujęcia wody dla miasta w osiedlu [...]. Dodatkowo, Konserwator zabytków od dnia zamknięcia cmentarza nie przeznaczył na jego utrzymanie żadnych środków finansowych, a środki takie będą i to na utrzymanie również części historycznej w przypadku zrealizowania zamierzonej przez skarżącego inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, miał obowiązek uwzględnienia treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 805/09, mocą którego stwierdzona została nieważność decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd zawarł oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, które w myśl art. 153 p.p.s.a. były wiążące dla tegoż Sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie, była decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie cmentarza parafialnego (działka nr ewidencyjny [...]) przy ul. [...]. Z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej wystąpiło Koło Parafialne Stowarzyszenia [...] przy Parafii [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1991 r. cmentarz położony przy ul. [...] wpisany został do rejestru zabytków województwa. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniu [...] listopada 1962r. podjęło uchwałę nr XLVI/117/62 w sprawie zamknięcia cmentarza wyznaniowego, wyznania rzymsko–katolickiego, położonego przy ul. [...].

W myśl 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 80 poz. 717), zwana dalej ustawą, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z brzmienia przytoczonego powyżej przepisu art. 56 ustawy wynika, że nie można odmówić żądaniu podmiotu administrowanego, jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa. Taka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawo podmiotowe. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Rolą omawianej decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W wyżej określonym znaczeniu, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru kształtującego uprawnienia, nie kształtuje żadnych praw, ani obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub w akcie wykonawczym, ma charakter deklaratoryjny. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest typowym przykładem decyzji o charakterze związanym, czyli takiej w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, jeżeli stwierdzi niezgodność ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Z. Niewiadomski, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 468).

A zatem w toku postępowania o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ prowadzący postępowanie bada czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Ustalenie, że przepisy szczególne stoją na przeszkodzie realizacji planowanego zamierzenia, uniemożliwia uwzględnienie wniosku strony.

Przepis art. 53 ust. 4 ustawy nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek uzgodnienia decyzji z wymienionymi organami administracji publicznej. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia.

Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wprost wskazanego przepisu prawa. Uzgodnienie jest formą zajęcia stanowiska przez inny, wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ administracyjny. Zajęcie stanowiska następuje w trybie art. 106 kpa. W myśl art. 106 §1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę( § 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin ( § 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38(§ 6).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie zamkniętego cmentarza parafialnego w [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Miejski Konserwator Zabytków, uzgodnił decyzję odmawiającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kolumbarium i urnowych kwater grzebalnych na terenie zamkniętego cmentarza parafialnego w [...].

Wskazane powyżej postanowienia, wydane zostały w trybie art. 106 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienia stały się ostateczne, albowiem wnioskodawca nie podważył ich zasadności w oparciu o przepis art. 106 § 5 kpa. Wobec uzyskania waloru ostateczności, organ prowadzący postępowanie główne, dotyczące wydania decyzji lokalizacyjnej, był ich treścią związany. Wypada w tym miejscu przypomnieć o roli i znaczeniu uzgodnień dokonywanych w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wyżej wywiedziono, jako forma wyrażenia stanowiska przez organ administracyjny dysponujący wyspecjalizowana wiedzą w danej dziedzinie, treść postanowienia uzgadniającego świadczy o tym, czy dane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prawidłowość pod względem prawnym postanowień wydanych w trybie art. 106 kpa, ma zagwarantować wynikające z przepisów, prawo ich zaskarżenia do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego. Jedynie w tym trybie istnieje możliwość wzruszenia postanowienia uzgodnieniowego, wydanego w toku postępowania wpadkowego, w ramach toczącego się postępowania głównego o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienia uzgadniające projekt decyzji odmawiającej lokalizację wskazanej wyżej inwestycji zostały wnioskodawcy doręczone; do publicznej wiadomości zostały podane poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2011 r. Strony postępowania, w tym wnioskodawca, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. O wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, natomiast wnioskodawcy oraz właścicielowi nieruchomości decyzja została doręczona na piśmie.

Z powyższego wynika, iż strony postępowania miały zagwarantowane prawo czynnego udziału w toczącymi się postępowaniu administracyjnym. Dlatego, nie zgadzając się z treścią postanowień uzgodnieniowych, w przewidzianym prawem terminie oraz trybie, strony miały możliwość kwestionowania ich zasadności. Materiał dowodowy wskazuje, iż z przysługującego im prawa strony nie skorzystały. Podważanie prawidłowości wydanych w sprawie postanowień uzgodnieniowych na etapie decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę, należy uznać za spóźnione.

Norma prawna przepisu art. 56 ustawy, zabrania organowi administracyjnemu wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, w wypadku gdy nie jest ona zgodna z przepisem szczególnym. W wypadku ustalenia, że istnieje przepis odrębny, którego treść koliduje z planowaną inwestycją, wydanie decyzji uzgadniającej lokalizację tejże inwestycji, nastąpiłoby z naruszeniem prawa, decyzja taka winna być wówczas usunięta z obrotu prawnego. Jak wyżej wskazano ustalenie zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi następuje w trybie art.106 kpa. Z treści wydanych w sprawie postanowień uzgodnieniowych wynika, iż lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1956 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DZ.U. z 2000 Nr 23 poz. 295) i przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (DZ.U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ. U z 2003 r. Nr 162 poz. 1568), stąd też wydane w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za odpowiadające normie prawnej przepisu art. 56 ustawy. Analiza sprawy dowiodła, iż w toku postępowania nie doszło do naruszeń innych przepisów prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż nie miały one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.