Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 955/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 153, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37, art. 97
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 61, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2450/06 w sprawie ze skargi B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/06, oddalił skargę B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

B. i J. B. złożyli w dniu 8 sierpnia 1996 r. do Urzędu Rejonowego w N.S. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego wybudowanego na działce [...] w L. gm. S. .

Decyzją z dnia [...] września 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N.S., na podstawie art. 103 ust. 2 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 141 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 grudnia 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. i J. B. rozebrać samowolnie wybudowany domek letniskowy i zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem na działce nr [...] w L. . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zabudowa działki dokonana w latach 1993–1994 była sprzeczna z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1989 r. ponieważ tereny, w skład których wchodzi wspomniana działka przeznaczone były pod uprawy polowe. W dniu 26 maja 1994 r. nastąpiła zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania uchwałą nr XXVII/226/94, wskutek czego tereny rolne zostały przekwalifikowane na tereny o charakterze rekreacyjnym, jednakże ich zagospodarowanie zostało uzależnione od ustalenia strefy ochronnej ujęcia wody dla miasta S. . Wojewoda Z. ustanowił strefę ochronną ujęcia wody, a działka nr [...] znalazła się w strefie ochronnej pośredniej, gdzie zabroniono budowy osiedli mieszkaniowych i letniskowych z uwagi na możliwość zanieczyszczenia środowiska, w konsekwencji czego wydanie pozwolenia na budowę nie było możliwe.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., po rozpoznaniu odwołania B. i J. B., działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ potwierdził ustalenia organu I instancji i wskazał, że przy wydawaniu decyzji należało wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny w chwili rozpoczęcia inwestycji i dlatego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istniały podstawy do wydania decyzji o rozbiórce. W ocenie Wojewody Z. wobec powyższego nie ma znaczenia fakt zmiany miejscowego planu ogólnego gminy S. , stosownie do której opisany wyżej teren został przekwalifikowany na teren o funkcji rekreacyjnej pod warunkiem wcześniejszego ustalenia strefy ochronnej, gdyż działka o nr [...] znalazła się w strefie pośredniej (ścisłej ochrony) ujęcia wody, a w strefie tej obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów stanowiących potencjalne zagrożenie dla ujęcia wody, w tym domów letniskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA/Po 662/97, oddalił skargę B. i J. B. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 29 tej ustawy. W konsekwencji, w związku z faktem, iż skarżący realizowali budowę w okresie obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. , zatwierdzonego uchwałą z 28 września 1989 r., przewidującego, iż tereny, do których została zaliczona działka skarżących, przeznaczone są pod uprawy polowe, Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o rozbiórce. Zdaniem Sądu, nie miało również znaczenia, iż wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony z chwilą wejścia w życie uchwały nr XXVIII/226/94 z 26 maja 1994 r., ponieważ skarżący wybudowali sporne obiekty w okresie obowiązywania poprzedniego planu.

Wnioskiem z dnia 8 maja 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. B. i J. B. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 1997 r. wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r. skarżący wskazali, że Wojewoda Z. wydał rozporządzenie wykonawcze dotyczące ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, które, na skutek ich skargi, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2000 r. poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r., działając w oparciu o art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Z.. z dnia [...] kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że wydanie decyzji miało swoje oparcie w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Za całkowicie nieuzasadniony uznał zarzut niewyczerpującego powołania podstawy prawnej, ponieważ uwzględniwszy fakt, że inwestor samowolnie wybudował domek letniskowy i zbiornik na nieczystości organ nadzoru właściwie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast organ II instancji w sposób prawidłowy powołał się na przepis będący podstawą utrzymania w mocy tej decyzji. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowana decyzja nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo ustalonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, oddalając wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998 r. skargę B. i J. B.. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przesyłając akta właściwemu organowi nie był zobowiązany do zajmowania stanowiska i wyrażania opinii w przedmiocie zgodności z prawem decyzji mającej być poddaną kontroli przez właściwy organ, natomiast zarzut naruszenia zasady skargowości przez organ administracji publicznej uznał za niezasadny, ponieważ fakt, że właściwy organ powziął wiedzę o określonej okoliczności od inwestora bądź właściciela nieruchomości w żaden sposób nie zwalniał organu od podjęcia działań na mocy obowiązującej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku B. i J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję powtarzając argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2450/06, uznał, że skarga B. i J. B. na powyższą decyzję nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), będącego materialnoprawną podstawą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.S. z [...] września 1996 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Sąd stwierdził, że B. i J. B. samowolnie wybudowali domek letniskowy i zbiornik na nieczystości na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, lecz przeznaczony na uprawy polowe. W tej sytuacji Kierownik Urzędu Rejonowego w N.S. nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 1998 r. w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania dokonana w dniu 26 maja 1994 r. uchwałą nr XXVII/226/94, ponieważ skarżący wybudowali sporne obiekty w okresie obowiązywania planu z 1989 r. W rezultacie Sąd uznał, że również pozostałe zarzuty podnoszone przez B. i J. B. dotyczące dokonywania przez organy niezgodnych z prawem interpretacji miejscowego planu zagospodarowania terenu z 26 maja 1994 r., w tym oparcie się przez Wojewodę Z. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. na piśmie wyjaśniającym Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Z. G. z dnia [...] stycznia 1996 r. nie mają wpływu na ocenę legalności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.S. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Z. Z tych powodów Sąd stwierdził, że nie można także uznać, iż o ewentualnych wadach wskazanych decyzji świadczy wydanie przez Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. uchylającej decyzję Wojewody Z. ustanawiającą strefę ochronną komunalnego ujęcia wód podziemnych lub stwierdzenie nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1478/99, rozporządzenia Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej komunaln.. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe, dotyczące decyzji nakazujących rozbiórkę domku letniskowego oraz zbiornika na nieczystości zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Po 2111-2112/98, oddalającym skargi B. i J. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1998 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz na postanowienie tego organu z dnia [...] października 1998 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd podał, że decyzja Wojewody Z. , której nieważności domagają się skarżący, została oparta na podstawowym przepisie regulującym odwoławcze postępowanie administracyjne, czyli na art. 138 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu, iż organ ten ograniczył się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.S. z dnia [...] września 1996 r., gdyż z uzasadnienia decyzji Wojewody Z. wynika niewątpliwie, iż sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania odwoławczego została ponownie rozstrzygnięta w sposób merytoryczny i w drodze stanowiska przewidzianego przepisami prawa. Sąd I instancji uznał także, że nie można stwierdzić, iż organ administracji publicznej, który na skutek złożonego przez stronę wniosku powziął informację o istnieniu samowoli budowlanej, nie może wydać określonego aktu administracyjnego, wskazując jedynie niewłaściwie na czynność decydującą o wszczęciu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w N.S., stwierdzając z urzędu istnienie samowoli budowlanej miał obowiązek wszcząć jako organ administracji publicznej właściwe postępowanie w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i w rezultacie nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów. Wojewoda Z. natomiast, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, winien był utrzymać decyzję organu I instancji, co też uczynił. Sąd podał, że w sprawie bezsporny i istotny jest również fakt, iż decyzja Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 1997 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998 r. oddalił skargę uznając, iż powołana decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnioskują skarżący, została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek B. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Z. w sposób prawidłowy podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie uchybił także zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli B. i J. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w drodze uznania, że przywołany przepis mógł stanowić podstawę do nakazania rozbiórki orzeczonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N.S. z dnia [...] czerwca 1996 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 1997 r., mimo że w dacie orzeczenia nakazu rozbiórki dla działki skarżących nr [...] w L. obowiązywały ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy i Miasta w S. nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. obowiązującego od sierpnia 1994 r., który przewidywał dla ww. nieruchomości zabudowę letniskową,

2) naruszenie przywołanego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w drodze przyjęcia, że niezgodność z ustaleniami planu winna występować wyłącznie w okresie budowy spornych obiektów a nie również (przesłanki łączne) w czasie wydania decyzji o ich rozbiórce,

3) naruszenie art. 61 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w drodze uznania, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie i wszczęte w jego wyniku postępowania administracyjne nie wiąże organu i pozwala na wydanie innej decyzji administracyjnej bez uprzedniego zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną z urzędu, tj. z naruszeniem zasady skargowości a także uznanie, że uchybienie powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa powodującego obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmiennie od poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku, stwierdzić należy, iż do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, tj. aktu prawnego, pod rządami którego został wybudowany przedmiotowy domek, konieczne jest zaistnienie łącznie dwóch przewidzianych w nim przesłanek. Zdaniem skarżących z przepisu tego wynika, że organ administracji winien dokonywać oceny zaistnienia przesłanek wynikających z pkt 1 i 2 przywołanego przepisu na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili wydawania decyzji w tym przedmiocie. Świadczy o tym literalna wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących odmienna, zaprezentowana w orzeczeniu WSA, interpretacja art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest błędna, co skutkuje niewłaściwym przyjęciem, że przepis ten mógł zostać zastosowany przez organy budowlane w 1996 r. jako podstawa do stwierdzenia nakazu rozbiórki obiektów Państwa B.. Powyższe wykazuje podnoszone przez skarżących rażące naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących stwierdzenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 30 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1478/99 nieważności rozporządzenia Wojewody Z. nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. znosi ograniczenia zabudowy spornej działki od daty wydania nieważnego aktu prawnego a nadto, podkreślić należy, że w dacie wydania przez organy obu instancji decyzji rozbiórkowej ograniczenie to nie występowało. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią Sądu dotyczącą art. 61 § 1 k.p.a. i skutków nieprawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania o wydanie decyzji rozbiórkowej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N.S.. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zbagatelizował znaczenie wszczęcia na skutek wniosku strony postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego domku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne i znaczenia tegoż dla dalszego toku postępowania, jak również braku zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie samowoli budowlanej. Zdaniem strony skarżącej żądanie przez stronę wszczęcia postępowania wiąże organ co do jego przedmiotu i nakłada obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej, organ administracji powinien był, będąc wnioskiem związany, przeprowadzić postępowanie w żądanym zakresie i wydać stosowną decyzję uwzględniającą bądź oddalającą wniosek strony. Takim działaniem organów naruszony został w sposób rażący przepis art. 61 § 1 k.p.a., gdyż organ nie przeprowadził na wniosek strony postępowania w sprawie użytkowania domku letniskowego przez Państwa B.. W ocenie skarżących rażącego charakteru naruszeń prawa nie uwzględnia w swym orzeczeniu Sąd I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazuje na wszczęcie z urzędu postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, jednak wszczęcia tego nie wiąże z naruszeniem prawa wobec braku powiadomienia strony. Zdaniem skarżących organ administracji powinien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o wydanie zgody na użytkowanie obiektu, a następnie, po wydaniu decyzji w tej sprawie, mógł wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której nie stwierdzono w sprawie niniejszej mając na względzie przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza więc sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw. Strona, która kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub procesowego, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych, polegające na wskazaniu konkretnych przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, które zostały naruszone przez Sąd, oraz uzasadnienie tych zarzutów przez podanie na czym to naruszenie polegało.

Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoznając przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że przedmiotem oceny i kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, tj. domku letniskowego zbiornika na nieczystości, wykonanej na działce nr [...] w L. przez B. i J. B.. Zaskarżona decyzja wydana została zatem w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jeżeli jest dotknięty wadą nieważności. Przesłanki nieważnościowe enumeratywnie wylicza przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Organ administracyjny w sprawie nieważności postępowania decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej, lecz orzeka jedynie jako organ kasacyjny. Nie przeprowadza postępowania, nie zbiera nowych dowodów lecz w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności kontrolowanej decyzji lub jej niezgodności z prawem. Dokonuje zaś oceny w aspekcie wskazanych wyżej przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji wydanej w opisanym trybie nieważnościowym pod względem zgodności jej z przepisami prawa materialnego i procesowego – na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy i nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego a jedynie ocenia prawidłowość interpretacji przepisów prawa materialnego i ich zastosowanie przez organy w ustalonym stanie faktycznym.

Nie mógł zatem naruszyć Sąd pierwszej instancji wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak też nie mógł naruszyć art. 61 w zw z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zasadnie organ nadzorczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a także Sąd pierwszej instancji powołały się na fakt, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. Wojewody Z. była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie zwykłym, zakończonym wyrokiem tegoż Sądu, z dnia 16 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/Po 662/97, którym oddalił on skargę. Rozpoznając skargę na decyzję rozbiórkową Wojewody Z. stwierdził bezzasadność zarzutów tej skargi o naruszeniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zajmując jednoznaczne stanowisko, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 97 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ obowiązany był do wydania decyzji rozbiórkowej.

Oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzucającej niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie organu oceną prawną zawartą w wyroku (vide wyrok NSA z 18 grudnia 1992 r. I SA 363/92 niepubl.). Zgodnie z regulacją prawną art. 153 p.p.s.a. – "ocenia prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie tej organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia".

Zgodnie z doktryną i stanowiskiem orzecznictwa NSA – ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Związanie Sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, a związanie to dotyczy każdego sądu w każdym składzie bez względu na to w jakim trybie Sąd orzeka. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dn. 21 czerwca 1999 r. ONSA 1999, nr 4, poz. 118).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998 r. oddalił skargę małż. B. zarzucającą identycznie jak w niniejszej skardze kasacyjnej, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem nie stwierdził żadnego naruszenia prawa – to ponowne badanie tej decyzji w trybie nieważnościowym jest wyłączone z uwagi na treść wskazanego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie pomijają ten fakt, iż w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny a wyrok wydany pozostaje w obrocie prawnym wiążąc zarówno organy administracji jak i Sądy orzekające w sprawie niniejszej. Zauważyć należy, iż przedmiotowa skarga kasacyjna wraz z uzasadnieniem pomija fakt, że kontrolowana aktualnie decyzja wydana była w postępowaniu nieważnościowym, którego zasady i odrębność jako postępowania nadzwyczajnego Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił już na wstępie tych rozważań. Z tych względów zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej stanowiące powtórzenie zarzutów skargi wniesionej w trybie zwykłym, oddalonej wyrokiem NSA z dnia 16 stycznia 1998 r. – nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Bezzasadność skargi kasacyjnej stanowi o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.