Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1122/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1,2
journal: Dz.U. 1987 nr 24 poz 124
article: art. 3 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8.9.10 par. 1, art. 11,24 par. 1, art. 25, 35 par. 3, art. 42,43,44,107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: nieprawidłowe doręczenie skarżącemu pisma zawiadamiajacego o sporządzenu operatu szacunkowego nieruchomości, w skutek czego nie mógł on zająć

stanowiska w sprawie, treści tego operatu, zaś rzeczoznawca odnieść się do podnoszonych zarzutów uznać należy za naruszenie przepisów postępowania

(art. 10 par. 1 kpa) mające wpływ na wynik sparwy. Uchybienia tego nie konwaluduje zawiadomienie, o ktorym mowa w art. 10 par. 1 kpa. przez organ

odwoławczy jesli w postępowaniu odwoławczym rzeczoznawca nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

TEZY

nieprawidłowe doręczenie skarżącemu pisma zawiadamiajacego o sporządzenu operatu szacunkowego nieruchomości, w skutek czego nie mógł on zająć

stanowiska w sprawie, treści tego operatu, zaś rzeczoznawca odnieść się do podnoszonych zarzutów uznać należy za naruszenie przepisów postępowania

(art. 10 par. 1 kpa) mające wpływ na wynik sparwy. Uchybienia tego nie konwaluduje zawiadomienie, o ktorym mowa w art. 10 par. 1 kpa. przez organ

odwoławczy jesli w postępowaniu odwoławczym rzeczoznawca nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów.


SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...(, wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: K.p.a.) oraz § 8 ust. 4 Uchwały Nr (...( Rady Gminy S. z dnia (...( w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (...(, Wójt Gminy S. ustalił G. i K.R. opłatę w kwocie (...( z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr działki A, położonej w obrębie L., spowodowanego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., obejmującego część obrębu geodezyjnego L.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż uchwałą Nr (...( Rady Gminy S. z dnia (...( została dokonana zmiana planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. obejmująca swym zakresem m.in. będącą własnością strony działkę numer A o powierzchni 0,12 ha położoną w obrębie L. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy. Działka była użytkowana rolniczo. Zgodnie ze wskazaną powyżej uchwałą nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu opisanej nieruchomości na: teren zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową jednorodzinną (symbol 14 U, MJ), w części teren z przeznaczeniem na cele ciągu pieszo-jezdno-rowerowego (symbol 49 KP-R), w części teren z przeznaczeniem na cele ulicy klasy dojazdowej (symbol 21 KD). W § 8 ust. 4 uchwały ustalono stawki procentowe opłaty planistycznej dla poszczególnych kategorii terenów określonych w planie, wynoszące 20 % dla terenów mieszkaniowych i usługowych oraz 0 % dla pozostałych terenów.

Organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu (...( umową zawartą w formie aktu notarialnego, K. i G.R., użytkownicy wieczyści nieruchomości oznaczonej nr działki A, zbyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, a zbycie to nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Powyższa okoliczność faktyczna stała się podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku tego postępowania organ zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu J.A. sporządzenie operatu szacunkowego, celem ustalenia zmiany wartości działki. Stosowny operat został przygotowany w dniu 27 kwietnia 2007 r. Organ pierwszej instancji, po wnikliwej analizie uznał, że sporządzono go w oparciu o właściwe akty prawne przewidziane dla takiej wyceny, tj. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. Nr 261, poz. 2604 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DzU Nr 207, poz. 2109) oraz właściwe standardy zawodowe. W sporządzonym operacie zostały przyjęte właściwe daty określające stan nieruchomości. Do badania rynku z uwagi na niewielką liczbę transakcji nieruchomości położonych w L., rzeczoznawca przyjął rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz działki przeznaczone na cele rolne, z terenu całej gminy S. Analizie poddano działki o charakterze rolnym, o niewielkich obszarach, położone w niewielkich odległościach od zabudowań, na cenę których mają wpływ inne cechy, niż w przypadku działek wielkoobszarowych wykorzystywanych rolniczo. Przedmiotem analizy były transakcje zawarte od lipca 2003 do lipca 2005 roku. Działki przyjęte do porównań posiadały te same przeznaczenie w planie miejscowym (odpowiednio w wycenach przed zmianą planu i po zmianie w planie). Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech nieruchomości wpływających na poziom cen, w szczególności: lokalizacja w miejscowości podmiejskiej i przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wpływają na określoną wartość rynkową. Zgodnie z procedurą metody porównywania parami określony został stopień niezgodności pomiędzy cechami określającymi wybrane obiekty i przeprowadzono korektę tych różnic w odniesieniu do nieruchomości szacowanej. Wartość rynkowa części działki przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi, z uwagi na sporadyczną liczbę takich transakcji została określona jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, z którego została ona wydzielona i jej powierzchni. Wartość 1 m2 nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu, po uwzględnieniu poprawki ze względu na różnicę cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określona została odpowiednio na kwotę (...( i (...(. Uznając że dokonana wycena nieruchomości jest prawidłowa, organ przyjął operat z dnia 27 kwietnia 2007 r. jako dowód w sprawie i na tej podstawie ustalił opłatę planistyczną w kwocie (...(.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał również, iż stosownie do art. 10 K.p.a., stronom postępowania wyznaczono siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a., zostało ono złożone na okres 14 dni w urzędzie gminy. Zawiadomienie o tym fakcie zostało pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Po upływie terminu do odbioru pisma, pozostawiono powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Do dnia 1 lipca 2007 r. przesyłka nie została podjęta. Wobec czego zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. organ uznał doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia wyznaczonego do odbioru pisma.

Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji, K.R. w dniu 20 lipca 2007 r. wniósł odwołanie, uzupełnione następnie złożonymi w trybie art. 10 K.p.a. pisemnymi wyjaśnieniami. Odwołujący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przedstawił zarzuty dotyczące wymierzonej mu opłaty, a także stanowiącej podstawę ustalenia opłaty wyceny nieruchomości. Wskazał, że wycena działek w L. (działki oznaczonej nr B i objętej odrębnym postępowaniem administracyjnym działki nr A) na potrzeby wymierzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedstawiona przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa wyniosła łącznie (...(. Podniósł, iż okoliczność zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej te działki nie była mu znana, dowiedział się o niej podczas sprzedaży wskazanych działek w 2005 r. Wskazał także, iż cena transakcyjna dla działki ((...() była niższa od ceny określonej w wycenie sporządzonej przez biegłego. Ponadto odwołujący zakwestionował terminowość wydania decyzji oraz brak możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu prowadzonymi w sprawie przedmiotowej opłaty. Przedstawił również informację o tym, iż żona jego wspólnika jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Gminy S. odpowiedzialnej za postępowanie dotyczące opłaty planistycznej.

Decyzją z dnia (...(, wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Nr (...( Rady Gminy w S. z dnia (...( w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, iż w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki obligujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami. Jak bowiem wynika z treści aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy, strona sprzedała w dniu (...(, działkę oznaczoną numerem A o powierzchni 0,12 ha. Bezspornym jest także, iż w stosunku do powyższej nieruchomości zmieniony został plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowna uchwała w tym przedmiocie weszła w życie w dniu 12 lutego 2004 r., a więc nie upłynął także okres, po którego upływie nie jest możliwe naliczenie opłaty. Także operat sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę spełnia wszelkie wymogi przewidziane prawem dla tego rodzaju dokumentu, a przeprowadzona przez organ pierwszej instancji jego analiza dowodzi prawidłowości tego dokumentu. Organ przyjął i uzasadnił w decyzji prawidłowość i wiarygodność wartości nieruchomości podanych w opinii biegłego, i w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego w pełni pokrywają się z wynikiem postępowania organu pierwszej instancji.

Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych przez odwołującego. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż przywołana przez stronę wycena z 17 grudnia 2002 r., a zatem sprzed ponad 4 lat, nie może posłużyć jako dowód w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłaty planistycznej. Została ona bowiem sporządzona przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w S. na potrzeby odrębnego postępowania, tj. postępowania w przedmiocie wymierzenia opłaty za wieczyste użytkowanie, i dotyczyła gruntów rolnych. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, operat szacunkowy zawierający opinię biegłego rzeczoznawcy na temat wartości nieruchomości jest sporządzany w konkretnym określonym w nim celu i ważny przez 1 rok.

Dalej organ wskazał, iż zarzut odwołania dotyczący braku wiedzy strony w przedmiocie uchwalenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla ważności tego aktu i związania strony jego ustaleniami i ich konsekwencjami. Plan zagospodarowania przestrzennego, wykładany w trakcie jego uchwalania do publicznej wiadomości, jest następnie po jego uchwaleniu ogłaszany w wojewódzkim dzienniku publikacyjnym i stanowi obowiązujący na równi z ustawami - akt prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii nieterminowości wydania decyzji oraz braku możliwości wypowiedzenia się w prowadzonym postępowaniu, organ stwierdził, że strona nie odebrała prawidłowo awizowanego na adres do doręczeń przez Gminę, zawiadomienia z 1 czerwca 2007 r. o możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Pismo to złożone w siedzibie Gminy oczekiwało na odebranie do dnia 25 czerwca 2007 r., a decyzja w sprawie został wydana (...(. Taki tryb doręczania pism przez organ administracji publicznej przewidują art. 39 i następne K.p.a. Natomiast o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy opłaty planistycznej, czyli o tym ze decyzja nie zostanie wydana 19 maja 2007 r., organ próbował bezskutecznie powiadomić stronę zgodnie z art. 35 i 36 K.p.a. przywołanym powyżej pismem.

Ustosunkowując się do podniesionej dopiero w odwołaniu okoliczności, iż żona wspólnika K.R. w spółce B.M. – D.M. jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy odpowiedzialnej za przygotowanie postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie stanowi to przesłanki wymienionej w art. 24 § 1 i art. 25 K.p.a. Pani M. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie wydawała przedmiotowej decyzji, nie dotyczyło ono także interesów spółki jawnej tylko spraw obrotu nieruchomościami Państwa R. Fakt, iż prywatnie strona omawiała postępowanie z Panią M. nie może prowadzić do uchylenia decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. K.R. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 35 § 3, art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 5 K.p.a. Uzasadniając swoją skargę, skarżący zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S. z (...(.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż argumentacja przedstawiana przez skarżącego zarówno w treści odwołania, jak i w toku postępowania przez organem odwoławczym nie dawała podstaw do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji. Operat został zbadany przez organy obu instancji i nie dopatrzono się w nim takich uchybień, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Natomiast przedstawione przez skarżącego argumenty, dotyczące błędnego ustalania wartości nieruchomości, oparte na zdezaktualizowanym operacie, sporządzonym do innych celów, nie były wystarczające do uwzględnienia żądań strony ani też nie mogły wzbudzić wątpliwości co do przydatności operatu sporządzonego w toku postępowania dla ustalenia opłaty. Odnosząc się do zarzutów w kwestii sposobu doręczania pism przez organ pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że niewątpliwym jest, iż te doręczenia następowały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i w konsekwencji były skuteczne. Organ ten wskazał również, że podnoszona w skardze okoliczność powiązań strony z pracownikiem urzędu gminy, nie może mieć znaczenia dla sprawy, gdyż nie stwierdzono, aby pracownik ten dokonywał jakichkolwiek czynności w toku postępowania, decyzja zaś została wydana przez działającego osobiście Wójta Gminy S.

Na rozprawie skarżący podtrzymał swoją skargę i oświadczył, że pismo z dnia 1 czerwca 2007 r., w stosunku do którego Wójt Gminy zastosował doręczenie zastępcze, miało kluczowe znaczenie w postępowaniu, albowiem umożliwiłoby stronie zapoznanie się z operatem szacunkowym i zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń. Pismo to było doręczane przez kuriera i być może z tego względu nie dotarło do skarżącego, gdyż pisma doręczane przez pocztę skarżący zawsze otrzymywał. K.R. wskazał także, że nie zgadza się z operatem oszacowania wartości nieruchomości, któremu zarzuca zaniżenie początkowej wartości działki, ponieważ cena zakupu tej działki już uwzględniała fakt, że będzie to w przyszłości działka budowlana i dlatego za działkę zapłacił cenę o 300 % wyższą. Ta cena także wynikała z operatu przygotowanego przez Agencje Własności Rolnej Skarbu Państwa do celów zmiany użytkowania wieczystego we własność, zatem realna wartość działki w dacie jej zakupu była wyższa niż przyjął to rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 27 kwietnia 2007 r. Za obie działki zapłacił bowiem (...(, natomiast rzeczoznawca przyjął wartość jednej - (...(, a drugiej - (...(.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Uprawnienia sądu administracyjnego, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej: P.p.s.a.), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w toku prowadzonego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1744/05, niepubl., LEX nr 193914).

Doniosłym elementem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jest przestrzeganie przez organy administracji publicznej zasady sformułowanej w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą wskazane organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Kolejną z form pogłębiania tego zaufania jest realizacja zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 1 czerwca 2007 r., Nr (...(, zawarł informację o: zakończeniu postępowania dowodowego; możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma; wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 20 czerwca 2007 r. W ocenie organów obu instancji, w dniu 1 lipca 2007 r. pismo to zostało skutecznie doręczone stronom postępowania w trybie określonym w art. 44 K.p.a., i w ten sposób zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z przepisem art. 44 § 1 K.p.a, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta)

- w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Jak stanowi art. 44 § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Stosownie do powyższego, przesłanką zastosowania przepisu art. 44 K.p.a. jest "niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.". Niemożność obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42. Niemożność doręczenia dotyczy przypadku, w którym doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 K.p.a. dotyczy sytuacji, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy.

O skuteczności doręczenia zastępczego decyduje również właściwe, tj. zgodne z wymogami wynikającymi z § 2 i § 3 omawianego przepisu, postępowanie podmiotu doręczającego oraz prawidłowe udokumentowanie podejmowanych czynności. Adresat musi bowiem być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, niepubl., LEX nr 304129).

W aktach administracyjnych znajdują się kopie dwóch zawiadomień o złożeniu pisma z dnia 1 czerwca 2007 r. (...(. Dokumenty te zawierają dane identyfikujące doręczane pismo i jego adresatów, daty złożenia przesyłki w Urzędzie Gminy S. oraz miejsce i termin, w którym można dokonać jej odbioru. Natomiast nie wskazują one ani przyczyny nieoddania przesyłki adresatowi, która uzasadniałaby złożenie przesyłki w Urzędzie ani miejsca, w którym pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma. W tej sytuacji nie wiadomo, jak działał doręczający i czy adresaci zostali skutecznie zawiadomieni o pozostawieniu pisma w Urzędzie Gminy. Takiego doręczenia nie można więc uznać za dokonane.

Z tych względów organy administracji nie miały podstaw do uznania, że zawiadomienie z 1 czerwca 2007 r. zostało doręczone skutecznie w trybie określonym w art. 44 k.p.a. z dniem 1 lipca 2007 r. Niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. w tym wypadku uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do operatu szacunkowego, na którym oparta została zaskarżona decyzja, a organowi odniesienie się do tych zastrzeżeń. Uwagi te skarżący zawarł częściowo w piśmie z 1 września 2007 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że jego zdaniem rzeczoznawca zaniżył wartość początkową przedmiotowej działki, za którą faktycznie zapłacił on cenę dużo wyższą, a która odpowiadała wartości rynkowej tej działki.

Organ odwoławczy zbył ten zarzut argumentem, iż wycena będąca podstawą oddania skarżącemu działek w użytkowanie wieczyste przez Agencję Nieruchomości Rolnych sporządzona została ponad 4 lata temu i do innych celów. Do argumentów skarżącego nie mógł jednakże odnieść się rzeczoznawca opracowujący operat szacunkowy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Tymczasem sprawa różnicy w ustaleniu wartości działki sprzed zmiany planu, ustalonej przez rzeczoznawcę a zapłaconej faktycznie przez skarżącego w rzeczywistym obrocie, powinna zostać w treści decyzji wyjaśniona z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 8 i art. 9 K.p.a. Kwestia ta mogła mieć zatem wpływ na wynik sprawy.

Nieprawidłowe doręczenie skarżącemu pisma zawiadamiającego o sporządzeniu operatu szacunkowego nieruchomości, wskutek czego nie mógł on zająć stanowiska w sprawie treści tego operatu, zaś rzeczoznawca odnieść się do podnoszonych zarzutów uznać należy za naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.) mające wpływ na wynik sprawy. Uchybienia tego nie konwaliduje zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a., dokonane przez organ odwoławczy, jeśli w postępowaniu odwoławczym rzeczoznawca nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów.

Na marginesie wskazać również należy, iż organy odwoławczy nie zwrócił uwagi na fakt, iż biegły jako jedno ze źródeł informacji o wycenianej nieruchomości wskazał oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2007 r. (...(. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt, iż dowód ten przeprowadzono. Z akt nie wynika również, czy strony zostały zawiadomione o miejscu i terminie oględzin co najmniej na siedem dni przed terminem, i miały możliwość wzięcia w nich udziału, co może świadczyć o naruszeniu uprawnień stron, wynikających z art. 79 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd zwraca zatem uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W szczególności organ pierwszej instancji powinien, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 K.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz szczegółowo ustosunkować się do podnoszonych przez stronę argumentów. Do zarzutów w kwestii przyjęcia wartości początkowej działki powinien także odnieść się rzeczoznawca.

Natomiast ustosunkowując się końcowo do zarzutu strony w zakresie uchybienia przez organ pierwszej instancji terminowi do wydania decyzji, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., Sąd stwierdza, iż jakkolwiek wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie 2-miesięcznego terminu i skarżącemu nie doręczono skutecznie zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, to naruszenie tego przepisu nie pozbawiło organu administracji możliwości orzekania w sprawie, ani też nie spowodowało wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji, albowiem w żaden sposób nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu odnoszącego się do pracownika organu lub organu. Jak to zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, okoliczność, iż żona wspólnika K.R. w spółce – D.M. jest kierownikiem jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy odpowiedzialnej za przygotowanie postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej, nie stanowi przesłanki wyłączenia wymienionej w art. 24 § 1 i art. 25 K.p.a. Osoba ta nie brała bowiem udziału w przedmiotowym postępowaniu ani nie wydała decyzji organu pierwszej instancji.

Podobnie bezzasadny jest zarzut, że skarżący nie został powiadomiony przez Gminę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, ogłaszanym we właściwym trybie i organy gminy nie są zobowiązane informować o tym indywidualnie.

Bezpodstawnym jest także argument skarżącego dotyczący konieczności wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny i dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Nie może być zatem wszczęta, zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Potraktowanie przez organ odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkuje nieważnością decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie skarżącego, nie mogło skorzystać z tej instytucji.

W związku z tym, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.