Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 29 września 2014 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 1.323 zł (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2015 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz, decyzją z dnia 29 września 2014 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), nałożył na M. W. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 2628 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [....] położonej w B. o pow. 2,8500 ha na działki nr [...] i [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Burmistrz wyjaśnił, że decyzją z dnia 4 października 2012 r. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 2,8500 ha na działki nr [...] o pow. 0,2022 ha oraz nr [...] o pow. 2,6478 ha. W dniu wydawania tej decyzji właścicielem dzielonej działki był M. W. Decyzja ta stała się zaś ostateczna z dniem 25 października 2012 r.

Burmistrz wyjaśnił również, że wysokość nałożonej opłaty ustalona została w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 kwietnia 2014 r. operat szacunkowy a także opracowany do niego aneks. W ocenie Burmistrza operat ten wraz z aneksem pozwalają na przyjęcie za prawidłowe ustalenia w zakresie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. Operat i aneks odpowiadają wymogom stawianym wycenie przez przepisy prawa. Zawierają wszystkie niezbędne elementy, są spójne i logiczne a wartości uzyskane przez rzeczoznawcę mieszczą się w przedziale między ceną maksymalną i minimalną uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości podobnych. Biegły w sposób wyczerpujący przeanalizował rynek nieruchomości podobnych, uzasadnił przyjęte metody wyceny oraz wykazał wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem. W operacie określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed podziałem oraz wartość rynkową nieruchomości po podziale oraz wykazano o ile wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. Wartość nieruchomości przed podziałem biegły określił na kwotę 671 142 zł. Dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień 4 października 2012 r. i wyjaśnił, że dla działki nr [...] nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a decyzją z dnia 6 maja 2008 r., dla jej terenu, ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniem działki z terenu działki nr [...] położonej w B. Z projektu podziału, datowanego na dzień 12 września 2012 r., wynika natomiast, że działka ta była oznaczona jako grunty orne, pastwiska, las, tereny zalesione i budowlane. Działka była zabudowana a teren częściowo ogrodzony. Dlatego też, wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem rzeczoznawca określił odrębnie dla części pod zabudowę oraz części pod zieleń. Część działki nr [...] o pow. 0,5856 ha, stanowiąca zabudowę mieszkaniową, teren inwestycyjny wyceniono na kwotę 39 zł/m2 a pozostałą części tj. 2,2644 ha, stanowiącą teren o złych warunkach inwestycyjnych las oraz zieleń, wyceniono na kwotę 19,50 zł/m2 jako 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni przeznaczonej pod zieleń, zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości po podziale biegły określił z kolei na kwotę 681 654 zł. Wartość jednostkową działki nr [...] biegły ustalił na 41 zł/m2 a wartość całej nieruchomości na kwotę 82 902 zł. Z kolei, ponieważ część działki nr [...]o pow. 3834 m2 stanowi zabudowę mieszkaniową (teren inwestycyjny) a w pozostałej części tj. 2,2644 ha stanowi teren o złych warunkach inwestycyjnych (las oraz zieleń) biegły określił wartość tej nieruchomości odrębnie dla części pod zabudowę jako 41 zł/m2 i dla części pod zieleń, przyjmując wartość terenu zielonego jako 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni terenu zieleni tj. 19, 50 zł/m2. Wartość całej nieruchomości ustalono na 598 752 zł. W sporządzonym przez rzeczoznawcę aneksie do operatu szacunkowego z dnia 30 kwietnia 2014 r. ustalono z kolei zmianę wartości części zadrzewionej działki nr [...] z uwagi na odnotowanie podobnych transakcji nieruchomości gruntowych zadrzewionych, zakrzewionych tj. terenów zielonych. W aneksie tym biegły przeanalizował transakcje nieruchomości gruntowych, dla których brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które stanowią tereny zadrzewione, zakrzewione, tereny zieleni. Analizę rynku rzeczoznawca zawęził do działek o dużej powierzchni tj. wynoszącej powyżej 10 000 m2. Przedmiot badania stanowiły transakcje działek, które nie stanowią działek uprawianych rolniczo lub działek, które w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowane są jako tereny zadrzewione, zalesione, pastwiska i rolne. Do porównań biegły przyjął cztery transakcje położone w gminie Ż., S. i K. Z wyceny wynika, że wartość części zadrzewionej nieruchomości gruntowej przed podziałem określono na kwotę 19,00 zł/m2 jako iloczyn średniej arytmetycznej ze skorygowanych cen transakcyjnych i liczby jednostek porównawczych. Wartość części gruntu działki nr [...] o pow. 2,2644 ha ustalono na kwotę 430 236 zł a wartość całej działki [...] o pow. 2,8500 ha przed podziałem ustalono na kwotę 658 620 zł plus koszt podziału geodezyjnego 1200 zł, łącznie wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 659 820 zł. Analogicznie wartość rynkową prawa własności nieruchomości po podziale tj. działek nr [...] i [...] określono na kwotę 670 332 zł. Na tej podstawie ustalono, że całkowity wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł 10 512 zł. W związku zaś z tym, że ustalona przez Radę Miejską, uchwałą z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 25 %, wysokość opłaty adiacenkiej w niniejszej sprawie ustalona została na kwotę 2 628 zł.

Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał ponadto, że odpowiadając na wniesione przez M. W. do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zarzuty (pismo z dnia 7 czerwca 2014 r.) rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r., wyjaśnił, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami prawa, stosownie do zasad wynikających ze standardów zawodowych, przy zachowaniu szczególnej staranności właściwej ze względu na zawodowy charakter czynności oraz w sposób obiektywny i rzetelny. Ze względu na ochronę danych osobowych nie podano w operacie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do bazy transakcji nieruchomości podobnych. Do porównań wykorzystano nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W wycenie wzięto pod uwagę cechy najbliższego otoczenia nieruchomości w ten sposób, że określono jej sąsiedztwo jako "dobre" a nie "bardzo dobre". Wartość przedmiotowej nieruchomości biegły określił jako wartość gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową oraz zieleń. Całość gruntu nie została potraktowana jako działka budowlane. Sporządzając wycenę nieruchomości biegły oparł się na wiarygodnych transakcjach zawartych w bazie Transakcji Nieruchomości prowadzonej przez A.. Transakcje te stanowią ceny uzyskiwane na rynku lokalnym, dla których zostały zawarte akty notarialne. Analiza rynku nie dała podstaw do zastosowania trendu czasowego dla podobnych nieruchomości gruntowych przyjętych do porównań w procesie wyceny. Nie stwierdzono na badanym terenie zależności pomiędzy wzrostem cen a upływem czasu. Rzeczoznawca wyjaśnił także, że podczas wizji w terenie, przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2014 r., nie zaistniały okoliczności, które miałyby wpływ na zidentyfikowanie przedmiotowej nieruchomości, dlatego też obecność strony nie była konieczna.

Dodatkowo, odnosząc się do złożonego przez M. W. pisma, Burmistrz wyjaśnił, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości podlegającej wycenie nie ma charakteru dowodu w sprawie. Jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenkiej jest operat szacunkowy. Nie ma również podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma także znaczenia fakt uzyskania przysporzenia majątkowego. Zobowiązanym do poniesienia opłaty adiacenckiej jest zaś właściciel nieruchomości z chwili jej podziału.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał także, że w dniu 19 sierpnia 2014 r., przeprowadzona została w niniejszej sprawie rozprawa administracyjna, podczas której pełnomocnik M. W. zobowiązała się do ustosunkowania się w terminie 14 dni do sporządzonego aneksu. Rzeczoznawca zobowiązała się z kolei do uzasadnienia braku zastosowania trendu czasowego a Burmistrz zobowiązał się do udzielenia informacji na temat istnienia wodociągu na nieruchomości oraz istnienia służebności. W konsekwencji, w dniu 29 sierpnia 2014 r., Burmistrz stwierdził brak wpływu na wartość nieruchomości obecności wodociągu poza jej obszarem. Pismem z dnia 20 września 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła brak zastosowania trendu czasowego, a do dnia wydania decyzji pełnomocnik M. W. nie przedstawiła istotnych dokumentów mających wpływ na sprawę.

Od decyzji Burmistrza M. W. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest niepełny i nie daje podstaw do wydania decyzji a sama decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 9 kpa – wskutek niedostarczenia stronie operatu szacunkowego, pomimo zgłoszenia takiego żądania, co uniemożliwiło dokonanie konsultacji operatu z innym, bezstronnym rzeczoznawcą majątkowym;

- art. 85 kpa - poprzez przeprowadzenie przez rzeczoznawcę oględzin nieruchomości bez udziału strony oraz brak ponownego przeprowadzenia oględzin pomimo zgłoszonego przez stronę żądania, co w konsekwencji spowodowało, że strona nie wykazała istotnych danych dotyczących nieruchomości a co wpłynęło na jej wycenę;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa – poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin nieruchomości, zeznań świadków, które to dowody bezsprzecznie przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy;

- art. 10 § 1 kpa – poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a mianowicie poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania i odniesienia się do dowodów, które organ zobowiązał się przedstawić na rozprawie administracyjnej, a także zaznajomienia się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej (głównie zaś z tymi dowodami), co skutkowało brakiem wypowiedzenia się przez stronę na temat treści tych okoliczności, które w tej sytuacji w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione;

- art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 83 kpa – poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych (w zakresie przebiegu wodociągu do B. oraz o odniesieniu się przez rzeczoznawcę do trendu czasowego w zakresie transakcji nieruchomości), które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę co do treści ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą zostać uznane za udowodnione, a zatem nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa – poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu z przesłuchania świadków, którego to przedmiotem miała być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy tj. wartość nieruchomości, złe położenie i niemożliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane czy inwestycyjne, a także poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez odniesienia się przez stronę do aneksu oraz weryfikacji danych transakcyjnych, które strona starała się uzyskać od Starostwa Powiatowego, a ponadto poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Burmistrza do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych, nieuprawnionych a przede wszystkim przedwczesnych ustaleń faktycznych oraz poprzez niezapewnienie udziału stronie M. S., pomimo wskazywania na tą okoliczność przez stronę;

- art. 32 Konstytucji RP – poprzez złamanie zasady równości wobec prawa, gdyż podziału działki dokonano w celu wyrównania masy spadkowej i wydzielona działka został przekazana siostrze odwołującego się i odwołujący się nie uzyskał z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej.

W zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia 24 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium uznało bowiem, jak wskazało w uzasadnieniu wydanej decyzji, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i właściwie go rozpatrzył. Przedstawiony jako dowód w sprawie operat szacunkowy zezwala na przyjęcie, że ustalona opłata adiacencka jest uzasadniona. Kolegium nie dopatrzyło się jednocześnie podnoszonych przez odwołującego się naruszeń przepisów procedury administracyjnej odnoszących się do udziału strony w postępowaniu przeprowadzenia dowodów i ich rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że odwołujący się przed wydaniem decyzji mógł zapoznać się z aktami sprawy, w tym operatem szacunkowym, i wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia. Pełnomocnik odwołującego się zapoznała się z operatem, jak i z innymi dokumentami akt sprawy, w siedzibie organu I instancji. Operat szacunkowy jest zaś jedyną podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej. Dowodu w sprawie nie stanowią zaś oględziny nieruchomości czy też dowód z przesłuchania świadków. Dowodu w sprawie nie stanowi także decyzja o odmowie ustalenia dla działki nr [...] warunków zabudowy. W postępowaniu nie brała udziału M. S. ponieważ nie jest ona stroną tego postępowania. W sprawie nie jest ponadto istotne z jakiego powodu odwołujący się dokonał podziału działki nr [...]. Co więcej, z akt sprawy wynika, że odwołujący się nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do sporządzonego operatu do czasu wydania decyzji przez Burmistrza.

W skardze do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, wydane zostały z naruszeniem:

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości działek ewidencyjnych wchodzących w jej skład;

- art. 40 § 2 w zw. z art. 91 i art. 94 § 1 i 2 kpa – poprzez uchybienie wezwania skarżącego do zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu jako stronie wypowiedzenia się w każdym stadium postępowania oraz zasady zaufania strony do organu postępowania tj. art. 8 kpa;

- art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 i art. 140 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Z przywołanej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania;

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne);

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

A zatem ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości nieruchomości. Podział nieruchomości musi zostać udowodniony na podstawie opinii biegłego, przedstawionej w formie operatu szacunkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 729/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o nałożeniu opłaty adiacenckiej nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, Lex nr 1113232). Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1261/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że dokonana przez organy obu instancji ocena wartości dowodowej przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem tej nieruchomości nastąpiła po wnikliwej jego analizie i wszechstronnym rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w dniu 30 kwietnia 2014 r., operat szacunkowy nieruchomości gruntowej położonej w B., podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], a także aneks z dnia 7 sierpnia 2014 r., zawierają bowiem wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym.

Art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że w celu określenia, czy podział nieruchomości, dokonany w warunkach wskazanych w tym przepisie, spowodował zwiększenie wartości nieruchomości konieczne jest określenie dwóch wartości nieruchomości gruntowej: po pierwsze – wartości nieruchomości przed podziałem i po drugie – wartości nieruchomości po podziale. Obie wartości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się część składowych nieruchomości.

Zdaniem Sądu nie było dopuszczalne ustalenie opłaty na podstawie znajdujących się w aktach sprawy operatu szacunkowego oraz aneksu. Wycena nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po jej podziale, została bowiem przeprowadzona nieprawidłowo.

Istotnie, jak wskazał skarżący, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Stwierdza się przy tym, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12, Lex nr 1480869, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 480/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., IV SA/Po 758/15 oraz wyroki tego Sądu z dnia 11 września 2013 r., IV SA/Po 582/13, z dnia 2 października 2013 r., IV SA/Po 559/13 i z dnia 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednakże nie podziela. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przez podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r., I OSK 126/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r., II SA/Łd 500/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., II SA/Wr 491/15, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., VIII SA/Wa 324/13 i z dnia 26 września 2013 r., VIII SA/Wa 326/13 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W szczególności zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. I zgodnie z tym właśnie poglądem rzeczoznawca sporządzał operat szacunkowy w niniejszej sprawie.

Co najważniejsze jednak, dla potrzeb niniejszej sprawy, wycenie podlega nieruchomość jako całość. Zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do określonych w tymże podziale całości gruntu, bo tylko one stanowią nieruchomości gruntowe. Stwierdzić przy tym należy, że przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie jest jednakże dopuszczalne dokonywanie wyceny niesamodzielnych, niewydzielonych części nieruchomości. Nadto wycena poszczególnych, niewydzielonych części nieruchomości nie może być wymierna dla oceny wartości całej nieruchomości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części. A tak w rzeczywistości w niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonywał wyceny.

W operacie szacunkowym, określając wartość działki nr [...] przed podziałem (punkt 11.1.), rzeczoznawca wskazał, że: "część działki nr [...] o pow. 5856 m2 stanowi zabudowę mieszkaniową, teren inwestycyjny, w pozostałej części tj. 22644 m2 stanowi teren o złych warunkach inwestycyjnych, las oraz zieleń. Określono wartości odrębnie dla części pod zabudowę i dla części pod zieleń". W punkcie 11.1.1. operatu nastąpiło określenie wartości części działki nr [...] o pow. 5856 m2 a w punkcie 11.1.2. nastąpiło określenie wartości części działki nr [...] o pow. 22644 m2. Podobnie, w punkcie 11.2., rzeczoznawca dokonując określenia wartość po podziale, w punkcie 11.2.2. określił wartość działki nr [...] wskazując, że: "część działki nr [...] o pow. 3834 m2 stanowi zabudowę mieszkaniową, teren inwestycyjny, w pozostałej części tj. 22 644 m2 stanowi teren o złych warunkach inwestycyjnych, las oraz zieleń. Określono wartość odrębnie dla części pod zabudowę i dla części pod zieleń (...)". W punkcie 11.2.2.2. rzeczoznawca dokonał więc określenia wartości części działki nr [...] o pow. 22644 m2 a w punkcie 11.2.2.3 dokonał określenia wartości pozostałej części działki nr [...] o pow. 3834 m2. Również, w sporządzonym w dniu 7 sierpnia 2014 r., aneksie do operatu szacunkowego dokonano określenia "wartości części działki nr [...] zajętej pod tereny zadrzewione i zakrzewione o pow. 22 644 m2, przed podziałem i po podziale działki".

Dokonanie wyceny nieruchomości w celu ustalenia wzrostu jej wartości poprzez odnoszenie się do jej części, czyni wycenę niezgodną z powołanymi wyżej wymogami prawa. Dopuszczenie zaś, jako dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, błędnie sporządzonego operatu szacunkowego świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 77 § 1 i art. 80 kpa i czyni wadliwą wydaną na jego podstawie decyzję.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o uchyleniu kontrolowanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

Jednocześnie, Sąd miał na uwadze, że określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, w dniu wyrokowania już upłynął. Art. 98a ust. 1 stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzję ostateczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 43). Zgodnie zaś z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z akt sprawy wynika, że decyzja Burmistrza z dnia 4 października 2012 r., mocą której zatwierdzono podział działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym B., stała się ostateczna z dniem 25 października 2012 r. A zatem w dniu 25 października 2015 r. upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej. Ustalenie opłaty, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy, po tej dacie nie jest możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny powinno zostać umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 617/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że aczkolwiek w art. 98a ust. 1 ustawy użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia (zob. wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 43). Co więcej, opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości jest należna bez względu na to, czy właściciel podzielonej nieruchomości zamierza zbyć poszczególne działki ewidencyjne. Nie ma również znaczenia, czy ewentualne zbycie ma nastąpić odpłatnie czy też nieodpłatnie. Ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienia sytuacji materialnej czy życiowej osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty adiacenckiej. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia rzeczoznawcy o wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1048/13, Lex nr 1455457). Ponadto, w celu przeprowadzenia opinii z operatu szacunkowego rzeczoznawca może przeprowadzić oględziny nieruchomości, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 kpa, zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 93/09, Lex nr 553457).