Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2623/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 247, art. 362
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] spółka akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2020 r., Nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. odmówił stwierdzenia nieważności w zakresie pkt 2 i 3 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...] WIOŚ", decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] zobowiązał [...] S.A. (dalej "strona"/ "skarżący"/ "MPWiK") do:

Przeprowadzenia w terminie do dnia 5 września 2019 r. właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godzinie 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego pod dnem [...].

Przedkładania w WIOŚ w [...] ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do [...] w ciągu godziny, wyników analiz próbek nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do [...], pobranych dwukrotnie w ciągu doby, ładunków poszczególnych zanieczyszczeń wprowadzanych do [...] w ciągu doby.

Podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczenia wpływu wprowadzonych nieoczyszczonych ścieków, na środowisko rzeki [...] takich jak np. mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach, wprowadzanie fizykochemicznych metod ich podczyszczania, zabezpieczenie wylotu przed wypływem substancji ropopochodnych, bieżące monitorowanie lewobrzeżnej strony rzeki [...] poniżej wylotu oraz bieżące usuwanie zastoisk ścieków oraz osadów - w terminie od daty otrzymania decyzji.

Ww. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

[...] S.A., pismem z 3 kwietnia 2020 r. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności w części pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła rażące naruszenie art. 247 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020, poz. 1219 ze zm.), poprzez nałożenie na [...] obowiązków nieprzewidzianych w tym przepisie przez ustawodawcę i niedostępnych dla [...] WIOŚ w trybie ww. art. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tj.:

pomiarów wielkości emisji wykraczających poza wynikające z przepisów prawa i decyzji administracyjnych posiadanych przez [...],

przedkładania w WIOŚ w [...] danych pomiarowych i wyników badań innych niż określone w pkt 1 zaskarżonej decyzji.

podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczenia wpływu wprowadzonych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...], czyli obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko również nieprzewidzianego w art. 247 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2020 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest – w sposób niewątpliwy – przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

W ocenie GIOŚ z wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja [...] WIOŚ została wydana na podstawie obowiązującego art. 104 i art. 107 k.p.a. w oparciu o przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.). Wskazano także, że ze zgromadzonego przez [...] WIOŚ materiału dowodowego wynika, że w dniu 28 sierpnia 2019 r. o godzinie 5.00 doszło do awarii na instalacji (rurociągach) doprowadzającej ścieki do oczyszczalni "[...]". W wyniku zdarzenia nieoczyszczone ścieki komunalne stanowiące mieszaninę ścieków bytowych, ścieków przemysłowych i wód opadowych, z terenu lewobrzeżnej Warszawy zamiast do oczyszczalni ścieków "[...]" były wprowadzane do rzeki [...]. Wyniki pobranych prób wody rzeki [...] wskazywały na pogorszenie jakości wód poniżej wylotu na wysokości ul. [...]. Ścieki nieoczyszczone wprowadzane do wód powierzchniowych rzeki [...] w dużych ilościach i wprowadzany z nimi duży ładunek zanieczyszczeń mogły zakłócić ekosystem biologiczny. Omawiane zdarzenie zostało zakwalifikowane jako "poważna awaria" w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy Prawo ochrony środowiska. Do ww. poważnej awarii doszło na instalacji należącej do [...], a skala zdarzenia uzasadniała podjęcie szybkich działań ze względu na możliwe pogorszenie stanu środowiska. [...] WIOŚ prawidłowo zastosował tryb art. 247 ust. 1 P.o.ś i wydał decyzję, której konstrukcja opierała się na zobowiązaniu [...] do przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii oraz opisie czynności służących m.in. realizacji tego zobowiązania. Przywołany przepis zawiera ogólne stwierdzenia wskazując na regulowany w nim obszar, który podlega uszczegółowieniu przez organ wydający decyzję w omawianym trybie. Doprecyzowanie takie znajduje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ i uzależnione zostało od charakteru zdarzenia, czyli odprowadzenia nieoczyszczonych ścieków do środowiska - rzeki [...] w rejonie ul. [...] (teren objęty ochroną NATURA 2000). W opinii GIOŚ obowiązki sformułowane w pkt. 2 zaskarżonej decyzji stanowią uszczegółowienie pkt 1 tej decyzji. Prowadzenie pomiarów ilości oraz analiza składu nieoczyszczonych ścieków wprowadzanych do [...] w wyniku awarii, zalecone przez [...] WIOŚ w pkt 2, to podstawowe czynności jakie powinny zostać podjęte przez operatora instalacji w celu dokładnego rozpoznania przebiegu oraz potencjalnych skutków tej awarii, a przekazywanie mu wyników ww. pomiarów i analiz, zapewni nadzór wyspecjalizowanego organu państwowego nad awarią. Natomiast działania, do których [...] WIOŚ zobowiązał stronę, w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...] (pkt. 3 zaskarżonej decyzji), a w szczególności polegające na podczyszczania ścieków i usuwaniu zastoisk ścieków oraz osadów w wodach [...], prowadzące do ograniczenia skutków awarii rozpatrywać należy w kategorii zakazów i ograniczeń w korzystaniu ze środowiska. Organ wyjaśnił, że wskazane działania niewątpliwie należą do tych, które miały przyczynić się do ograniczenia i sprawnej likwidacji skutków awarii. Zobowiązanie strony do podjęcia omawianych działań podyktowane było troską o stan środowiska. Jak wskazuje art. 244 P.o.ś., do ochrony środowiska przed awariami nie jest obowiązany tylko prowadzący zakład, którego działalność może być przyczyną wystąpienia awarii, ale również organy administracji. Działania [...] WIOŚ należy uznać za realizację tego ustawowego obowiązku nałożonego na organ zajmujący się badaniem przyczyn powstawania oraz sposobów likwidacji skutków poważnych awarii dla środowiska. Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej decyzji [...] WIOŚ nie zawarł żadnego zobowiązania, które nie byłoby związane z zaistniałą awarią i nie prowadziłoby do ograniczenia bezpośredniego zagrożenia pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach.

Skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości, wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. , dalej "strona skarżąca".

Zaskarżonej decyzji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1. art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 poz. 1219 ze zm., dalej jako "P.o.ś"), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na zakwalifikowaniu jako zgodnego z prawem zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do wykonywania czynności innych niż wprost wskazane w tych przepisach,

2. art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za niedokonanego z rażącym naruszeniem prawa nałożenia na [...] w Decyzji [...] obowiązków nieprzewidzianych przez ustawodawcę do konkretyzowania w drodze decyzji administracyjnych wydawanych przez [...] "w razie wystąpienia awarii", tzn. obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji wykraczających poza wynikające z przepisów prawa i decyzji administracyjnych posiadanych przez [...] i "przedkładania w WIOŚ w [...]" danych pomiarowych i wyników badań innych niż określone w punkcie 1 Decyzji [...] (punkt 2 Decyzji [...]) oraz obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko - "działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...]" (punkt 3 Decyzji [...]),

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na faktycznym nie odniesieniu się do którejkolwiek z wątpliwości przedstawionych przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji [...], co skutkowało ograniczeniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłącznie do zaprezentowania stanowiska GIOŚ w sprawie zakresu przepisów art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. i pominięcia argumentacji [...] wskazującej na wydanie Decyzji [...] z rażącym naruszeniem prawa; zastosowanie wskazanych powyżej przepisów spowodowałoby, że GIOŚ musiałby przynajmniej odnieść się do szeregu okoliczności mających kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, w tym ściśle określonych w prawie polskim podstaw prawnych do indywidualnego poszerzania zakresu obowiązku prowadzenia pomiarów emisji do środowiska i przekazywania ich wyników (punkt 2 decyzji [...]), odrębności przepisów dotyczących wydawania decyzji dotyczących ograniczania oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych (punkt 3 decyzji [...]) oraz kwestii wydawania przez jeden organ administracji publicznej rozstrzygnięć ustawowo zastrzeżonych dla innych organów i działających w oparciu o inne przepisy prawa, która to praktyka prowadzi do pozbawienia właściwych organów możliwości realizacji kompetencji im przypisanych przez ustawodawcę (punkt 2 i 3 decyzji [...]).

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przyczyną, dla której Spółka wystąpiła do GIOŚ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] w części jest konieczność weryfikacji zgodności z prawem praktyki [...] polegającej na stosowaniu wobec [...] rozszerzającej wykładni przepisów stanowiących podstawę podejmowania władczych rozstrzygnięć związanych z występowaniem zdarzeń kwalifikowanych jako "poważne awarie" w rozumieniu art. 3 pkt 23 P.o.ś.

Wskazano, że spór w niniejszej sprawie skupia się wokół kwestii dopuszczalności nakładania na podmioty korzystające ze środowiska, w ramach decyzji administracyjnych wydawanych przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., obowiązków innych niż przewidziane w tych przepisach, jako możliwe do nałożenia w tym trybie.

Decyzja [...] została wydana na podstawie art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś, a w jej ramach – oprócz obowiązku przewidzianego w art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś (przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii; punkt 1 decyzji [...]) – doszło do zobowiązania Spółki do podjęcia czynności, o których nie ma mowy w przepisach, na które powołuje się [...]. W kontekście punktu 2 decyzji [...], organ Inspekcji Ochrony Środowiska wymagał od MPWiK prowadzenia i przedstawiania pomiarów wielkości emisji wykraczających poza wynikające z przepisów prawa i decyzji administracyjnych posiadanych przez [...], chociaż przepisy prawa polskiego nie przewidują podstawy prawnej do zobowiązywania ad hoc przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do prowadzenia dodatkowych pomiarów emisji do środowiska i przekazywania ich wyników. W szczególności takimi przepisami nie są art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. Oprócz tego, w kontekście punktu 3 decyzji [...], organ Inspekcji Ochrony Środowiska zobowiązał Spółkę do ograniczenia oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy tego rodzaju obowiązek może zostać nałożony wyłącznie w trybie innym, a nie za pośrednictwem decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o art. 247 ust. 1 P.o.ś.

Dalej wskazano, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. przeciwdziałanie poważnym awariom oraz sprawowanie nadzoru nad usuwaniem ich skutków (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm., dalej jako "UIOŚ"), przy czym przepis ten podaje jedynie informację o takim zadaniu, nie dając wystarczającej podstawy prawnej do podejmowania działań władczych na jego podstawie. W rezultacie, powołanie się przez GIOŚ na ten przepis samo w sobie nie mogło być decydujące dla uznania Decyzji [...] za wydaną bez rażącego naruszenia prawa (s. 4 zaskarżonej decyzji). Oprócz tego, stosownie do art. 29 pkt 3 UIOŚ w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom do Inspekcji Ochrony Środowiska należy badanie przyczyn powstawania oraz sposobów likwidacji skutków poważnych awarii dla środowiska. Przepisy UIOŚ nie mogą stanowić podstawy do podejmowania przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska władczych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach związanych z poważnymi awariami. Nie można również uznać za taką podstawę - przywołanego przez GIOŚ (s. 4-5 Zaskarżonej Decyzji) - przepisu art. 244 P.o.ś. Strona wskazała, że przepis ten jest jednak w istocie zbędny, gdyż opisuje obowiązki bez jakiejkolwiek ich specyfikacji. Szczegółowy zakres obowiązków podmiotów wskazanych w art. 244 P.o.ś. wynika z przepisów odrębnych. W związku tym, przepis art. 244 P.o.ś również nie może być decydujący dla uznania decyzji [...] za wydanej bez rażącego naruszenia prawa.

Strona wskazała także, że uzasadnienie decyzji [...] nie zawiera żadnego fragmentu poświęconego wykładni art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś.

Wywiedziono, że w niniejszej sprawie GIOŚ dopuścił się naruszenia art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. wskutek zakwalifikowania jako zgodnego z prawem, zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do wykonywania, nieuwzględnionych przez ustawodawcę, instrumentów przysługujących wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska w razie wystąpienia poważnej awarii. Skoro przepisy art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. dopuszczają wyłącznie zobowiązanie podmiotu korzystającego ze środowiska do przeprowadzenia właściwych badań, lub wydania zakazów lub ograniczeń w korzystaniu ze środowiska, to [...] i GIOŚ nie są uprawnione do dokonywania rozszerzającej wykładni tych przepisów z uwagi na "charakter zdarzenia", charakter awarii, a przede wszystkim jej zakres" lub "skalę zdarzenia". Nawet w obliczu zdarzeń takich jak "poważne awarie" w rozumieniu art. 3 pkt 23 P.o.ś., organy Inspekcji Ochrony Środowiska mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co w szczególności wyklucza dopuszczalność zarówno wykraczania przez [...] poza kompetencje ustawowo przysługujące temu organowi administracji publicznej, jak i uznawania takiej praktyki za niestanowiącej przykładu rażącego naruszenia prawa.

Nadto strona skarżąca zaznaczyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano bezpośrednio okoliczności mających decydować o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji [...]. W tym zakresie GIOŚ ograniczył się do przedstawienia zbioru własnych zapatrywań mogących mieć wpływ na kwestię podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji [...].

Podkreślono, że o ile obowiązek zawarty w punkcie 1 decyzji [...] został wprost przewidziany w art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś jako możliwy do nałożenia w tym trybie przez [...], o tyle obowiązki z pkt 2-3 Decyzji [...] zostały nałożone z rażącym naruszeniem art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś, gdyż dotyczą one działań w ogóle nieprzewidzianych w tych przepisach, tzn. obowiązku prowadzenia dodatkowych pomiarów i ich przedkładania oraz obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalnym jest uzupełnianie niejako "przy okazji" o inne obowiązki, w tym takie, które są możliwe do nałożenia przez inne organy administracji publicznej, w oparciu o inne przepisy o ochronie środowiska.

Odnosząc się zaś do nałożonego w punkcie 2 Decyzji [...] obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji wykraczających poza wynikające z przepisów prawa i decyzji administracyjnych posiadanych przez [...] i "przedkładania w WIOŚ w [...]" danych pomiarowych i wyników badań innych niż określone w punkcie 1 decyzji [...] wskazano, że jedyną podstawę prawną do indywidualnego poszerzania zakresu obowiązku prowadzenia pomiarów emisji do środowiska i przekazywania ich wyników stanowią przepisy art. 150 ust. 1-3 P.o.ś. oraz art. 151 P.o.ą. Przepisy prawa polskiego nie przewidują odrębnej podstawy prawnej do zobowiązywania ad hoc przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do prowadzenia dodatkowych pomiarów emisji do środowiska i przekazywania ich wyników.

W punkcie 3 Decyzji [...] nałożono na [...] obowiązek "podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków, na środowisko rzeki [...]". W ten sposób doszło do zobowiązania Spółki do ograniczenia oddziaływania na środowisko ("środowisko rzeki [...]"), w tym do wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia takiego oddziaływania ("działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu"). Powyższe również nie stanowiło przykładu czynności władczych dopuszczalnych na gruncie wart. 247 ust. 1 POŚ, tzn. ani zarządzenia przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii (art. 247 ust. 1 pkt 1 P.o.ś), ani wydania zakazów lub ograniczeń w korzystaniu ze środowiska (art. 247 ust. 1 pkt 2 P.o.ś). Przepis art. 247 ust. 1 pkt 2 P.o.ś odnosi się wyłącznie do wydawania zakazów lub ograniczeń w korzystaniu ze środowiska, natomiast nie umożliwia zobowiązywania podmiotu korzystającego ze środowiska do podejmowania określonych działań technicznych. Taką możliwość przewidują wyłącznie przepisy dotyczące wydawania - przez organy inne niż [...] - decyzji dotyczących ograniczania oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych.

Wskazano także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. z uwagi na zakwalifikowanie przez GIOŚ jako niedokonanego z rażącym naruszeniem nałożenia na Spółkę w decyzji [...] obowiązków nieprzewidzianych w art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. i tym samym niedostępnych dla [...] w trybie decyzji wydawanych przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w razie wystąpienia "poważnej awarii". Jeżeli ustawodawca zastrzega, że władcza konkretyzacja przepisów art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś może odnosić się jedynie do ściśle określonych obowiązków po stronie podmiotów korzystających ze środowiska, to przedmiotem decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tych przepisów nie może być ani obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji wykraczających poza wynikające z przepisów prawa i decyzji administracyjnych posiadanych przez [...] i "przedkładania w WIOŚ w [...]" takich danych pomiarowych (punkt 2 Decyzji [...]), ani obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko - "działań w celu maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...]" (punkt 3 Decyzji [...]).

Strona wywiodła także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, [...] nie odnosi się do argumentacji przedstawionej przez Spółkę we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji [...] w części. W treści uzasadnienia brak nawiązań do argumentów i zarzutów sformułowanych przez Spółkę. Zaskarżona decyzja abstrahuje od twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla załatwienia sprawy, jest niedopuszczalna. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu organ naruszył bowiem przepisy normujące sposób działania w trybie nadzoru, a nadto wątpliwości Sądu budzi dokonana już w kontekście jednej z przesłanek nieważnościowych ocena prawa materialnego wyrażona przez organ w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii procedury, przypomnieć należy że w art. 156 § 1 k.p.a., ustanowiono przesłanki, których wystąpienie upoważnia organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Wymienionych tu jest 7 przesłanek. Organ, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji, jest obowiązany – niezależnie od treści złożonego wniosku – do zbadania czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W rozpoznanej jednak sprawie organ objął rozważaniami jedynie przesłankę wymienioną w pkt 2, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, pozostawiając resztę z przesłanek poza sferą rozważań i analiz. Stąd ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobligowany omówić wystąpienie w sprawie bądź nie każdej z przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Jeśli zaś chodzi o ocenę prawną wyrażoną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to przede wszystkim wskazać trzeba, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęte zostały pkt 2 i 3 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...]. Przypomnieć także trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2019 r. zobowiązał [...] S.A. do:

przeprowadzenia w terminie do dnia 5 września 2019 r. właściwych badań, dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii, do której doszło w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godzinie 5.00 na instalacji (rurociągach) doprowadzających ścieki do oczyszczalni "[...]". W wynikach tych badań przedstawić w szczególności wnioski wynikające z przestrzegania procedur/instrukcji dotyczących obsługi, nadzoru i kontroli stanu technicznego rurociągów przesyłowych ścieków, w tym odcinka przebiegającego pod dnem [...].

przedkładania w WIOŚ w [...] ilości nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do Wisły w ciągu godziny, wyników analiz próbek nieoczyszczonych ścieków wprowadzonych do [...], pobranych dwukrotnie w ciągu doby, ładunków poszczególnych zanieczyszczeń wprowadzanych do [...] w ciągu doby.

podjęcia działań w celu maksymalnego ograniczenia wpływu wprowadzonych nieoczyszczonych ścieków, na środowisko rzeki [...] takich jak np. mechaniczne podczyszczanie ścieków na kratach i sitach, wprowadzanie fizykochemicznych metod ich podczyszczania, zabezpieczenie wylotu przed wypływem substancji ropopochodnych, bieżące monitorowanie lewobrzeżnej strony rzeki [...] poniżej wylotu oraz bieżące usuwanie zastoisk ścieków oraz osadów - w terminie od daty otrzymania decyzji.

Podstawą wydania tej decyzji był art. 247 ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu: 1. W razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji: 1) zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii; 2) wydać zakazy lub ograniczenia w korzystaniu ze środowiska.

Zdaniem organu punkty 2 i 3 decyzji z 30 sierpnia 2019 r. stanowią właśnie realizację uprawnień wynikających z przywołanego przepisu. Zapis ujęty w pkt 2 stanowi bowiem uszczegółowienie zapisu zawartego w pkt 1 decyzji, a zatem dotyczy przeprowadzenia właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Zapis zawarty w pkt 3 decyzji z 30 sierpnia 2019 r., stanowi natomiast kategorię zakazów i ograniczeń w korzystaniu ze środowiska, wprowadzonych celem maksymalnego ograniczania wpływu wprowadzanych nieoczyszczonych ścieków na środowisko rzeki [...].

Zdaniem Sądu jednak w przedstawionej przez organ wykładni zapisów pkt 2 i 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. brak co najmniej konsekwencji.

Pozostaje bowiem poza wątpliwościami, że obowiązek przeprowadzenia właściwych badań został ujęty w pkt 1 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Przy tym [...] WIOŚ w sposób wyczerpujący ujął, że chodzi o badania w zakresie przyczyn, przebiegu i skutków awarii. Jednocześnie w pkt 2 nałożył na [...] obowiązek przedkładania wyników badań, jednak nie zastrzegł że chodzi o wyniki badań dokonywanych w ramach pkt 1 decyzji, a więc także w ramach obowiązku wynikającego z art. 247 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Nie wynika to także z uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Jakkolwiek wydaje się absolutnie oczywiste, że organ nakładający obowiązek wykonania badań, chce również mieć wgląd w ich wyniki, jednak skoro podstawą do wydania decyzji był art. 247 p.o.ś., to organ miał prawo do takiego władczego sformułowania obowiązków czy zarządzenia, na które przepis przyznający mu dane kompetencje, pozwala. Zobowiązanie podmiotu do działań innych niż wynikające z treści art. 247 ust. 1 p.o.ś., może stanowić o rażącym naruszenie prawa, prowadząc, jak słusznie zauważono w skardze, do rozszerzającej interpretacji przepisu art. 247 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę, organ winien, zbadać czy obowiązek ten został nałożony w związku z zarządzeniem przeprowadzenia badań dotyczących skutków awarii, bowiem okoliczność że nie chodzi tu ani o przyczyny ani o przebieg awarii wydaje się być oczywista. Trudno wyobrazić sobie bowiem aby wynik badań ścieków wprowadzanych do [...] po wystąpieniu awarii mógł mieć coś wspólnego z przyczynami awarii bądź jej przebiegiem. Wyjaśnienie zaś istnienia związku wyników badań opisanych w pkt 2 decyzji ze skutkami awarii, może wpłynąć na ocenę czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja wydawana w trybie art. 247 p.o.ś. ma charakter interwencyjny, a jej celem jest ograniczenie skutków poważnych awarii. Wymaga to niewątpliwie podejmowania szybkich i efektywnych działań mających na celu minimalizację strat w środowisku. Stąd, w art. 247 ust. 1 p.o.ś. upoważniono wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w razie wystąpienia awarii do nałożenia w drodze decyzji obowiązków wskazanych w tym przepisie. Jednak, co istotne, decyzja wydawana w oparciu o ten przepis musi mieć związek przyczynowo-skutkowy z wystąpieniem awarii. Nie chodzi więc o nałożenie jakichkolwiek zakazów i ograniczeń w korzystaniu ze środowiska, ale takich, które mogą przyczynić się do przyśpieszenia likwidacji awarii lub jej skutków. Organ winien nakładając obowiązki, wyjaśnić przesłanki, którymi się kierował. Decyzja z 30 sierpnia 2019 r. takiego uzasadnienia nie zawiera, stąd twierdzenie, bez pogłębionej analizy że zapis pkt 2 tej decyzji uszczegóławia zapis pkt. 1 jest na tym etapie przedwczesne.

Jeśli zaś idzie o obowiązki nałożone w pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r., to zdaniem organu należy je rozpatrywać jako zakazy lub ograniczenia w korzystaniu ze środowiska. Sąd tej oceny nie podziela, ale za przekonywujące uznaje twierdzenia strony skarżącej, iż faktycznie w pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. nałożono na [...] ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko.

Zauważyć bowiem należy, że w art. 247 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ustawodawca mówi o zakazie bądź ograniczeniu w korzystaniu ze środowiska, zaś o ograniczeniu w oddziaływaniu na środowisko mowa jest w art. 362 p.o.ś. Przy tym w art. 4 ustawodawca wyjaśnia różnice pomiędzy powszechnym, wykraczającym poza powszechne oraz zwykłym korzystaniem ze środowiska. Nie ma wątpliwości, że [...] jest podmiotem wykraczającym poza powszechne korzystanie ze środowiska, tj. podmiotem, którego korzystanie ze środowiska jest, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska. Z decyzji z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że [...] posiada stosowne pozwolenie wodnoprawne na wprowadzania ścieków do rzeki [...]. Zatem zastosowanie art. 247 ust. 1 pkt 2 wymagałoby nie ograniczenia oddziaływania [...] na środowisko, to bowiem może być dokonane w trybie art. 362, ale zakazu lub ograniczenia korzystania skarżącej spółki ze środowiska w zakresie w jakim to korzystania wynika z udzielonego spółce pozwolenia wodnoprawnego, bądź innych decyzji ustalających zakres i warunki korzystania ze środowiska. Stąd, zdaniem Sądu, ograniczenie zawarte w pkt 3 decyzji z [...] sierpnia 2019 r. stanowi o rażącym naruszeniu art. 247 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.

Kończąc stwierdzić wypada także, że rację ma skarżący, iż organ winien w szczególności negatywnie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności, odnieść się wyczerpująco do wszystkich kwestii w nim poruszonych. Tylko wówczas organ zadośćuczyni obowiązkom wynikającym art. 7, 8, 11 i 77, 81 i 107 k.p.a. Jakkolwiek wniosek strony nie wiąże organu jeśli idzie o przesłanki stwierdzenia nieważności, to jednak zasady dobrej administracji wymagają odniesienia się do twierdzeń i argumentacji strony będącej wnioskodawcą. Tego zaś istotnie w zaskarżonej decyzji nie uczyniono.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę i inne uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i odniesie się do poczynionych przez Sąd zaleceń oraz stanowiska strony w sposób wyczerpujący.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 tej ustawy.