Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 72/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 11 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: art. 77 par. 1, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2011r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 72/11

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 2 k.p.a po rozpatrzeniu zażalenia B. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ustalające dla Z. K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,00zł w związku z samowolna budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. 133/6 i 134/3 w C. gm. G..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku oględzin dokonanych w dniu 16 lipca 2010r. ustalono, ze Z. K. prowadzi na działkach nr ewid. 133/6 i 134/3 w C., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach 5,0x 10,0m na budynek gospodarczo-garażowy, do wymiarów 13,0x19,0m. uznając, że zachodzą przesłanki do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art.48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek złożenia w określonym terminie zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów określonych w art. 33 ust.2 pkt.1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty tj. decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji oraz dokumentację projektową.

Postanowieniem z dnia [...] na podstawie art.49 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną dla inwestora Z. K. w kwocie 25.000,00zł wskazując, że w myśl art.49 ust.2 ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust.1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedłożony projekt budowlany przewiduje rozbudowę budynku gospodarczego o część garażową w związku z czym, jak wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane zalicza się do kategorii III , dla której współczynnik kategorii obiektu –k wynosi 1,0 i współczynnik wielkości obiektu –w wynosi 1,0, współczynnik s - 500 zł. opłata legalizacyjna wynosi zatem 25.000,00zł (50 x z x w x k). Decyzją z dnia [...]. Wojewoda umorzył kwotę 5000,00zł z należnej opłaty legalizacyjnej.

W zażaleniu od postanowienia organu I instancji żona inwestora - B. K., podniosła m.in., że ich budowa (tj. męża oraz jej) wypełniała warunki budowlane i kwestią czasu było otrzymanie pozwolenia na budowę, stąd brak było podstaw do badania dokumentacji projektowej, jako że jej mąż zachował wszelkie wymagania. Zarzuciła, że działania organu uderzają w nią jako współwłaścicielkę nieruchomości.

Organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada definicji budynku gospodarczego w rozumieniu przepisu § 3 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również nie odpowiada kategorii obiektu III tj. budynku garażowego do dwóch stanowisk włącznie. Zdaniem organu odwoławczego obiekt ten stanowiący konstrukcyjną całość, odpowiada cechom budynków takich jak hala, która zgodnie z definicją słownikową jest dużym przestronnym pomieszczeniem albo budynkiem o podziale nawowym. W zależności od przeznaczenia może pełnić różne funkcje. Świadczy o tym m.in. wielkość planowanego obiektu budowlanego : pow. zabudowy 248,93m kw., kubatura brutto -1798,79 m sześć. Inne cechy charakterystyczne jak np. rozmieszczenie pomieszczeń. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany nie ma charakteru budynku gospodarczego ani budynku garażowego do dwóch stanowisk włącznie, a jego cechy wskazują na to, że ma raczej charakter produkcyjny lub usługowy. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika bowiem, że obiekt ma posiadać trzy bramy wjazdowe, a pomieszczenia garażowe mają zajmować powierzchnię 183,49m kw., co wskazuje na to, że projektowanych stanowisk garażowych jest więcej niż dwa. W tej sytuacji ustalono błędnie wysokość opłaty legalizacyjnej, ponieważ obiekt ten nie jest budynkiem gospodarczym ani garażowym kategorii III tj. do dwóch stanowisk włącznie. Budynki garażowe powyżej dwóch stanowisk włącznie należą do XVII kategorii obiektów budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 14.01.2009r. w sprawie II OSK 1821/07, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia aż do wydania ostatecznego postanowienia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W związku z tym nie można legalizować obiektu budowlanego, który faktycznie jest innym obiektem budowlanym, ponieważ w takim wypadku wysokość opłaty legalizacyjnej jest nieadekwatna do funkcji jaką obiekt ma spełniać. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien zwrócić przedmiotowy projekt budowlany inwestorowi w celu usunięcia w/w nieprawidłowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. i Z. małż. K. zarzucając, że organ arbitralnie przyjął, że budynek należało zakwalifikować do kategorii, od której należy się znacznie wyższa opłata legalizacyjna i w efekcie orzekł na ich niekorzyść naruszając art.139 k.p.a. Nie wskazał przy tym, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub interesu społecznego. Z tych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazaniu zbadania przez organ odwoławczy zarzutu podnoszonego w zażaleniu tj. czy zaistniały podstawy do naliczenia opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art.139 k.p.a. wyjaśnił opierając się na orzecznictwie NSA, iż do rozstrzygnięć kasacyjnych wydanych na podstawie art.138 § 2 k.p.a nie ma zastosowania art.139 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego podejmując czynności na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) -dalej jako Prawo budowlane, zmierza w kierunku legalizacji samowoli budowlanej i czynności te są efektem ustaleń i ocen dokonanych przez organ na etapie wydawania postanowienia w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W sprawie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 wstrzymujące prowadzenie robót i nakładające obowiązek dostarczenia w terminie 14 dni dokumentacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika, że inwestor Z. K. złożył żądaną dokumentację, w tym projekt architektoniczno-budowlany. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma właśnie przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany.

Wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone badaniem złożonej dokumentacji w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, iż przedłożony projekt budowlany nie dawał podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej we wskazanej wysokości, ponieważ analiza projektu wskazuje, że nie dotyczy on budynku gospodarczego ani budynku garażowego do dwóch stanowisk włącznie, jak przyjął to organ I instancji zaliczając go do III kategorii obiektu, o której mowa w załączniku do Prawa budowlanego - lecz budynek ten posiada cechy hali czyli dużego przestronnego pomieszczenia, które może pełnić różne funkcje np. produkcyjne czy usługowe. W szczególności świadczą o tym wymiary budynku, rozmieszczenie pomieszczeń, trzy bramy wjazdowe i powierzchnia przeznaczona na garaże (183,49m kw.), która wskazuje, że stanowisk garażowych w tym obiekcie będzie więcej niż dwa.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego jest trafne.

Jak wynika z projektu budowlanego i zawartego w nim opisu technicznego – przedmiotem opracowania jest rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego w celu uzyskania budynku gospodarczo-garażowego.

Z części rysunkowej projektu budowlanego (rzut przyziemia) wynika, że do pomieszczenia garażowego o pow. 183,49m kw w planowanym obiekcie zaprojektowano trzy bramy wjazdowe : jedną od zachodniej strony i dwie od strony wschodniej. Trzy pomieszczenia gospodarcze zaprojektowano w istniejącym, rozbudowywanym budynku stanowiącym konstrukcyjnie całość z nowoprojektowanym obiektem.

Z załącznika do ustawy Prawo budowlane wynika, że do kategorii II obiektów budowlanych zalicza się budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, natomiast do III kategorii zalicza się inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W tej sytuacji słusznie organ II instancji uznał, że wadliwie zakwalifikowano projektowany obiekt budowlany do III kategorii obiektów budowlanych w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany.

Projektowany obiekt nie jest niewielkim budynkiem, ani też nie może być uznany za garaż do dwóch stanowisk włącznie z uwagi na zaplanowaną powierzchnię garażową oraz trzy bramy wjazdowe.

Zauważyć należy, że organ I instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego zakwalifikował ten budynek do III kategorii obiektów budowlanych, ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że projekt budowlany przewiduje rozbudowę istniejącego budynku o część garażową. Świadczy to o tym, iż organ I instancji nie dokonał kontroli projektu budowlanego przed podjęciem rozstrzygnięcia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z § 11 ust.1 i 2 pkt.1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny, powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość i długość.

W tych okolicznościach organ odwoławczy słusznie wskazał, że konieczna jest ponowna analiza projektu budowlanego, po usunięciu wątpliwości dotyczących przeznaczenia i programu użytkowego projektowanego budynku o znacznej powierzchni, który istotnie w przedstawionym projekcie przypomina halę, a nie niewielki budynek gospodarczy, czy tez garaż do dwóch stanowisk włącznie.

Przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie przewiduje, że w sytuacji wadliwości dokumentacji w pierwszej kolejności organ podejmuje działania w celu ich usunięcia. Trzeba przy tym podkreślić, że obowiązek ten nakłada się na inwestora.

Mając powyższe na względzie, słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a, ponieważ usunięcie wątpliwości związanych z projektem budowlanym w zakresie przeznaczenia i programu użytkowego projektowanego budynku wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że projektowany budynek nie należy do kategorii III obiektów budowlanych oraz, że budynki garażowe powyżej dwóch stanowisk włącznie należą do kategorii XVII obiektów budowlanych. Nie można jednak z tego stwierdzenia wywodzić naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż artykuł 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sformułowana w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn.akt II OSK 1270/06 przepis art. 139 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP).

W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tak właśnie należy interpretować zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to możliwość, według NSA, odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w uchwale NSA podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. II SA/Wr 854/96 OSP 1998 r. z. 26 p.z. 108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, podnosząc naruszenie art. 139 k.p.a. nie zauważają, że decyzja kasacyjna oparta o przepis art., 138 § 2 k.p.a. dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Organ I instancji rozstrzygnął sprawę z naruszeniem art.77 § 1 k.p.a w zw. z art. 49 ust.3 Prawa budowlanego. Konieczne jest bowiem w pierwszej kolejności usunięcie wątpliwości wynikających z projektu budowlanego w zakresie funkcji i programu użytkowego projektowanego budynku następnie zakwalifikowanie obiektu do odpowiedniej kategorii, a następnie podjęcie postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2002r.,nr 53, poz.1270 ze zm.) oddalił skargę.