Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 643/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 i par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]z dnia [...]maja 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]solidarnie na rzecz skarżących M. K. i J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO) znak: [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego, położonych w miejscowości [...], na działkach: nr [...] i [...], gmina [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. i J. K. (dalej: inwestorzy, skarżący), złożony [...] czerwca 2017 r., dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika na ścieki sanitarne. Pierwotnie inwestorzy uzyskali pozytywną decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], od której wnieśli odwołanie, żądając zwiększenia dopuszczalnej realizacji szerokości elewacji frontowej do 16 m wobec określonych max. 15 m. Organ

I instancji w tym zakresie dopuścił dla budynku mieszkalnego powiększenie sumarycznej szerokości elewacji frontowej do 17 m pod warunkiem takiego ukształtowania bryły projektowanego obiektu, że zostanie wyodrębniona w rzucie

i ukształtowaniu geometrii dachu bryła główna i bryły podrzędne. SKO decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], uchyliło ww. decyzję

o warunkach zabudowy, wskazując na konieczność uzupełnienia wniosku oraz sporządzenia nowej analizy urbanistycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, inwestorzy uzupełnili wniosek w wymaganym zakresie, wykonano również analizę urbanistyczną z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w decyzji Kolegium. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018 r. Burmistrz po raz drugi ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz inwestorów dla wnioskowanej inwestycji, określając tym razem szerokość elewacji frontowych dla planowanych budynków w następujący sposób: a) dla budynku mieszkalnego – od 7,92 m do 11,98 m oraz b) dla budynku gospodarczego – od 7,84 m do 11,76 m. Uzasadnieniem dla wyznaczenia powyższych wartości było wyliczenie kolejno średniej dla budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdujących się

w obrębie obszaru analizy z tolerancją +/- 20%.

Na skutek odwołania skarżących Kolegium decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] powtórnie uchyliło decyzję w przedmiotowej sprawie z uwagi na konieczność prawidłowego wyznaczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowych planowanych budynków. SKO zauważyło, że decyzja powinna ustalać wymagania dla nowej zabudowy w sposób jednoznaczny, a nie poprzez określenie zakresu szerokości. Zatem analiza urbanistyczna w tej części wymagała ponownego opracowania przy uwzględnieniu zapisów zarówno § 6 ust. 1, jak i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.

z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy).

Decyzją z [...] maja 2018 r. Nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz inwestorów dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³, zlokalizowanej na częściach działek nr ewid. [...] i [...]w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym: linię zabudowy od strony drogi obsługującej w odległości 10 m od krawędzi jezdni przyległej drogi gminnej, maksymalną wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 16,6%, minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej

w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 50%, wysokość elewacji frontowych: dla budynku mieszkalnego – max. 3,5 m, dla budynku gospodarczego – max. 3 m, szerokość elewacji frontowych: dla budynku mieszkalnego – 10 m z tolerancją +/- 20%, dla budynku gospodarczego - 10 m z tolerancją +/- 20%, geometria dachów: a) dla budynku mieszkalnego – dach stromy, dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych w zakresie 30-45º, z dopuszczeniem lukarn, okien połaciowych

i świetlików w połaciach dachowych, b) dla budynku gospodarczego – dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 15º. Organ I instancji ustalił również, że odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³ winna być nie mniejsza niż 5 m od okien

i drzwi zewnętrznych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oraz 2 m od granic z działkami sąsiednimi, w tym od granic z drogami i ciągami pieszymi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o jej zmianę

w części dotyczącej określenia szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego z 10 m z tolerancją +/- 20% na 16 m, gdyż po ponownym rozpatrzeniu wniosku otrzymali jeszcze mniejszą szerokość tego parametru niż

w poprzednich decyzjach.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że inwestorzy, po uzupełnieniu w dniu [...] listopada 2017 r. wniosku w przedmiotowej sprawie, wnieśli

o ustalenie warunków zabudowy m.in. dla budynku mieszkalnego o wymiarach: 16 m x 10 m. Kolegium, uchylając poprzednią decyzję Burmistrza, zwróciło uwagę, aby przy sporządzeniu analizy i wyliczeniu uśrednionych wielkości szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy uwzględnić nie tylko szerokość istniejących budynków mieszkalnych, lecz każdą zabudowę, tak jak to stanowi § 6 rozporządzenia

w sprawie nowej zabudowy. Organ I instancji, sporządzając nową analizę przed wydaniem zaskarżonej decyzji, uwzględnił wskazania Kolegium i wyliczył uśrednioną wielkość szerokości elewacji frontowej każdej zabudowy. Średnia wielkość elewacji frontowych wynosi 10 m, co jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, przy czym w analizie wskazano, że brak było przesłanek do zastosowania ustępu 2 tego przepisu. Organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie brak było podstaw do innego ustalenia wielkości szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego, a uzasadnionym jest określenie jej wg. sposobu określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że żaden z istniejących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych nie posiada elewacji o szerokości 16 m; wyjątek stanowi tylko jeden budynek na działce nr [...], który ma elewację frontową o szerokości 15 m.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że brak było podstaw prawnych do zmiany zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia szerokości elewacji frontowej na 16 m, ponieważ nie stwierdzono uchybień

w sporządzonej analizie urbanistycznej, a taką podstawą nie jest fakt, że jeden budynek w obszarze analizowanym posiada elewację o szerokości 15 m.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Autorzy skargi zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego, zamiast w sposób konkretny, bez powtarzania treści przepisu "z tolerancją 20%" oraz dopuszczenie się sprzeczności pomiędzy analizą a treścią zaskarżonej decyzji,

2) § 3 ww. rozporządzenia w związku z art. 8 k.p.a. przez:

- niedostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb przedmiotowej sprawy i pominięcie budynków o szerszej elewacji niż wnioskowany, znajdujących się w niedalekiej odległości od analizowanego obszaru, a uwzględnienie budynków niezamieszkałych, które niedługo będą podlegały rozbiórce, a przez to również niezrealizowanie zasady stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji zgodnie z wnioskiem strony;

- oparcie rozstrzygnięcia o dokument "wyniki analizy urbanistycznej", zawierający stwierdzenia wzajemnie sprzeczne i wykluczające się, a przez to również nierealizujące zasady z art. 8 k.p.a.,

- sprzeczność i brak logiki pomiędzy pkt 5 oraz pkt 5. 3 analizy urbanistycznej;

3) § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy przez jego niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

- art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istotnych okoliczności rzutujących na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji w zakresie ustaleń szerokości elewacji frontowych budynków w strefie objętej analizą urbanistyczną, co skutkowało przyjęciem, że wnioski z analizy urbanistycznej są zgodne z przepisami,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji wyrażające się w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów zawartych

w uzasadnieniu odwołania,

- art. 8 k.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania w sposób budzący poważne wątpliwości zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i pozbawienie jej tym samym czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134

§ 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez skarżących inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków nowej zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika więc, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, publ. Lex nr 171198, z 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, publ. Lex nr 214349, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 167/18, publ. cbosa oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy,

w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia (vide np. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2017 r., II SA/Rz 30/17

i powołane tam orzecznictwo, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 781/16, Lex nr 2113682).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, zdaniem Sądu, nie wyznaczył

w sposób prawidłowy granic obszaru analizowanego, a organ odwoławczy nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów odwołania w tym zakresie, wskazując jedynie, że do analizy przyjęto obszar o promieniu 120 m z każdej strony działki z niewielkim jego powiększeniem o istniejącą zabudowę na działkach

o numerach: [...],[...] i [...]. Kolegium uznało, że tak wyznaczony nieregularny kształt obszaru analizowanego jest zgodny z § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, jednak nie uzasadniło swojego stanowiska. Tymczasem ukształtowanie granic obszaru analizowanego w sposób nieregularny (tak jak w niniejszej sprawie) musi być właściwie uzasadnione (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 227/17, Lex nr 2334065).

Skarżący w odwołaniu wskazywali, że budynki oznaczone w analizie numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie powinny być brane pod uwagę, ponieważ znajdują się poza analizowanym obszarem. Zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy zawiera również skarga inwestorów. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego, co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ I instancji. Oznacza to również konieczność powtórzenia rozważań co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dlatego Sąd uchylił w całości obie decyzje w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego, że skarżący kwestionują jedynie prawidłowość wyznaczenia tylko jednego wskaźnika – szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., powinna być opracowana

w sposób szczegółowy i zawsze winna uzasadniać wybrane sposoby określenia wymagań dla nowej inwestycji, która ma nawiązywać do istniejącej już w obszarze zabudowanym. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna sporządzana była już trzykrotnie. Ta ostatnia, będąca załącznikiem do decyzji organu I instancji, zdaniem Sądu, została przez Kolegium błędnie oceniona jako prawidłowa w sytuacji, kiedy jest ona wewnętrznie niespójna, co zarzucają również skarżący.

Analiza urbanistyczna, będąca załącznikiem nr 2 do decyzji Burmistrza z [...] maja 2017 r., stanowi, że z cech zabudowy ani charakterystyki obszaru analizowanego nie wynikają przesłanki dla zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia

w sprawie nowej zabudowy, dopuszczającego do ustalenia szerokości elewacji frontowych w sposób odmienny (uzasadnienie do punktu 5.3 analizy). Jednak

w punkcie 5 analizy jej autor wskazał, że większość budynków na obszarze analizowanym stanowią obiekty o niskim standardzie funkcjonalnym i technicznym, których gabaryty nie odpowiadają aktualnym potrzebom mieszkaniowym, a co za tym idzie nie powinny stanowić wzorca dla kontynuacji w przypadku nowej zabudowy mieszkaniowej. I dalej: "zabudowa obszaru analizy wykazuje zróżnicowanie geometrii dachów, gabarytów wysokości, rzutów i szerokości elewacji frontowych. Sytuacja ta przesądza o istnieniu przesłanek dla stosowania uzasadnionych interesem wnioskodawcy odstępstw od zasad ogólnych ustalania warunków zabudowy, które to określa rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy".

Organy obu instancji nie zauważyły tej sprzeczności i braku logiki w treści analizy, w szczególności w zakresie określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej określonej dla planowanego budynku mieszkalnego, tylko uznały, że określenie tego parametru na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy jest wykonaniem wytycznych SKO, zawartych w decyzji z [...] marca 2018 r.

W tym miejscu należy przytoczyć treść § 6 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Zdaniem Sądu, organy nie uzasadniły możliwości wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego, aniżeli wynikająca ze średniej wielkości tego parametru, wyliczonego na podstawie szerokości elewacji frontowej każdej zabudowy w analizowanym obszarze, mimo iż w analizie urbanista wskazał, że zróżnicowanie zabudowy w tym obszarze, m.in. w zakresie ww. parametru, przesądza o istnieniu przesłanek dla stosowania uzasadnionych interesem wnioskodawcy odstępstw od zasad ogólnych ustalania warunków zabudowy (pkt 5 analizy). W sytuacji, kiedy szerokość działki inwestycyjnej wynosi 40 m, skarżący wnoszą o warunki zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej 16 m, w obszarze analizowanym na działce nr [...] o szerokości 24 m istnieje już budynek o tym parametrze w wymiarze 15 m, to stanowisko organów, że w tym zakresie wskaźnik winien być ustalony na 10 m, stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W decyzji SKO z [...] marca 2018 r. wskazano, aby analiza urbanistyczna uwzględniała zarówno zapisy § 6 ust. 1, jak też ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, natomiast w treści ostatniej analizy urbanistycznej jest odmienna ocena tych wytycznych.

W ocenie Sądu, niewątpliwie wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy. Jednak każda nowa zabudowa winna być rozważona pod kątem spełnienia zasady kontynuacji funkcji na danym terenie, co powinno nastąpić w rzetelnie sporządzonej analizie urbanistycznej, stanowiącej w tego rodzaju sprawach najważniejszy dowód. Parametry nowej zabudowy winny zostać ustalone w odniesieniu do realiów danej sprawy, usprawiedliwionych okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Warunki zabudowy powinny być w analizie urbanistycznej ustalone dla każdej planowanej zabudowy w przedmiotowej sprawie, tj. odrębnie dla budynku mieszkalnego i dla budynku gospodarczego, co nie oznacza, że nie mogą być one objęte jedną decyzją administracyjną. Łączne wyliczenie szerokości elewacji frontowej dla obu tych projektowanych budynków stoi w sprzeczności z funkcją tych obiektów.

Sąd w tym miejscu podziela zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, że ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone

w sposób konkretny, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 października 2017 r., II SA/Kr 765/17, Lex nr 2407760, wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 358/17, Lex nr 2412745). Uwzględniając w podanych wartościach ewentualną tolerancję 20 %, organ w pierwszej kolejności winien ustalić średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20% (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 267/15, Lex nr 2083564).

Sąd podziela zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści art. 7 k.p.a. wynika, że organ administracji ma stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada prawdy obiektywnej z kolei jest realizowana przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.

Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje również załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednak nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować

w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej

w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. W sytuacji decyzji o warunkach zabudowy mamy do czynienia właśnie z decyzją związaną, ponieważ organ administracji nie posiada możliwości modyfikacji wniosku o warunki zabudowy czy interpretacji w sposób niezgodny z intencją wnioskodawcy, a w sytuacji spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z wnioskiem.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko skarżących zawarte

w skardze, w którym powołują się na wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., wydany

w sprawie II OSK 646/06, z którego wynika, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Ma ona na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności (publ. Lex nr 322329), jakim jest – zdaniem skarżących – możliwość zabudowy działki o szerokości 40 m budynkiem mieszkalnym o szerokości elewacji frontowej 10 m z tolerancją +/- 20%.

W tym miejscu należy zauważyć, że funkcją uzasadnienia rozstrzygnięcia jest również umożliwienie sądowi administracyjnemu skontrolowania toku rozumowania organu administracji (vide: wyrok NSA z 8 czerwca 1999 r., sygn. akt III SA 673/99, publ. Lex nr 47319). Tymczasem uzasadnienia decyzji organów obu instancji

w zakresie prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej (w szczególności co do wyznaczenia obszaru analizowanego i wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku mieszkalnego) nie są przekonujące ani – jak wynika ze skargi – dla skarżących, ani dla Sądu orzekającego.

Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na wydawaniu wszystkich decyzji przez organ I instancji

z upoważnienia Burmistrza przez tego samego pracownika – Naczelnika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Inwestycji U. G..

Z treści tego przepisu wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział

w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ten przepis nie ma zastosowania do sytuacji,

w których organ I instancji ponownie rozpoznaje sprawę w wyniku rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r.,

II GSK 110/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 17 maja 2018 r., II SA/Rz 41/18, publ. cbosa). Uchylenie decyzji w zwykłym trybie odwoławczym nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi dodatkowe postępowanie w zakresie sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a następnie dokona oceny wniosku inwestorów z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku (pamiętając o stosowaniu wobec stron postępowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a.).