Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 290/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 18a ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 18 czerwca 2009 r., nr XXVII/186/2009 w przedmiocie statutu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 19 ust. 2, § 19 ust. 3 § 34, § 35, § 50 ust. 2 i § 50 ust. 3, 2) w pozostałej części oddala skargę, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej w pkt 1 stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski, działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice Nr XXVII/186/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Chrząstowice, domagając się stwierdzenia nieważności zapisów § 19 ust. 2 i 3, § 34, § 35, § 50 ust. 2 i 3 oraz § 69 ust. 2 tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Odnośnie poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, zakwestionowanych w skardze, organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu, że § 19 ust. 2 i 3 Statutu naruszają przepis art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w § 15 ust. 2 pkt 3 oraz w ust. 3 Statutu Rada określiła, że przygotowanie sesji obejmuje m.in. zapewnienie dostarczenia radnym materiałów, w tym projektów uchwał dotyczących poszczególnych punków porządku obrad, a o terminie, miejscu i porządku obrad powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przez terminem obrad, wysyłając zawiadomienia wraz z projektami uchwał i innymi materiałami związanymi z tematyką sesji. Z kolei zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu, w uzasadnionych przypadkach wymagających szybkiego podjęcia decyzji przez Radę, Przewodniczący może zwołać sesję bez zachowania wymogów określonych w § 15 ust. 2 i 3. W tym zakresie skarżący organ wywiódł, że powyższa regulacja, dopuszczająca możliwość nieprzesłania radnym materiałów na sesję, w tym również projektów uchwał, narusza wskazany przepis ustawy, który stanowi wyraźnie, że do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał i nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie. Przywołując poglądy utrwalone w judykaturze (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, oraz z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02) podkreślił niedopuszczalność działania organu, realizującego delegację ustawową, polegającego na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. III SA/Kr 783/07, LEX nr 340503) zaakcentował również znaczenie czynności dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, wywodząc, że ma ona na celu nie tylko zapewnienie wszystkim radnym możliwości merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale również ochronę radnych nieakceptujących treści projektu, poprzez umożliwienie im podjęcia starań o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych.

Odnośnie zapisów § 34 i § 35 Statutu, przewidujących możliwość odbywania przez Radę Gminy Chrząstowice wspólnych sesji z radami innych jednostek samorządu terytorialnego oraz regulujące procedurę związaną z organizacją (§ 34 ust. 2 i 3), finansowaniem (§ 35 ust. 1) oraz przebiegiem wspólnych obrad (§ 35 ust. 2-5), Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie tych unormowań stanowi przekroczenie delegacji z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia w statucie gminy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Narzucając innej radzie określoną przez siebie formułę postępowania przy zwoływaniu wspólnej sesji, Rada bezprawnie ingeruje w wewnętrzną organizację innej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto tego rodzaju działanie wykluczone jest ze względu na specyfikę aktu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy, gdyż w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Tymczasem zapisy § 34 i § 35 Statutu ewidentnie wykraczają poza obszar działania Rady Gminy Chrząstowice. Ponadto każda gmina mogłaby tę materię uregulować odmiennie w swoim statucie i nie sposób wtedy określić, którą z regulacji należałoby uznać za miarodajną. W konsekwencji tego, Wojewoda uznał również za uzasadniony wniosek o stwierdzenie nieważności zapisów § 50 ust. 2 i ust. 3 Statutu, zgodnie z którymi komisje Rady mogą podejmować współpracę z komisjami innych gmin oraz innym podmiotami, a do wspólnych posiedzeń komisji stosuje się odpowiednio przepisy §§ 34 i 35 Statutu.

W kwestii niezgodności z prawem zapisu § 68 ust. 2 Statutu, skarżący powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2009 r., sygn. IV SA/Gl /738/08), wywiódł, że zawarty w nim zapis, polegający na zobowiązaniu kierowników jednostek, do których zostało skierowane wystąpienie pokontrolne, do zawiadomienia komisji rewizyjnej w terminie 30 dni o sposobie realizacji zaleceń lub o przyczynach ich niewykonania, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i narusza art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem kontrolnym rady i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego, stąd jednym z jej podstawowych zadań jest kontrolowanie działalności wójta gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącego, kontrola ta sprowadza się do czynności sprawdzających, podjętych dla ustalenia zgodności działania podmiotu kontrolowanego z określonym wymaganym kryterium oraz sformułowania na tej podstawie ocen i wniosków, co oznacza, że komisja rewizyjna nie posiada uprawnienia do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych, gdyż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jej uprawnień nadzorczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chrząstowice wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność twierdzenia o niedopuszczalności uregulowania kwestii związanych ze zwołaniem sesji bez przesłania pisemnego porządku obrad wraz z projektami uchwał. i argumentując, że zasada wynikająca z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji typowych zwoływania sesji zgodnie planem sesji i przypadkach gdy planowane są do podjęcia uchwały określonej treści, wymagające przygotowania materiałów, podczas gdy regulacja, zawarta w kwestionowanych zapisach Statutu, odnosi się sytuacji szczególnych, wymagających konieczności zajęcia stanowiska przez radę w terminie krótszym niż 7 dni, gdy jednocześnie cel posiedzenia dotyczy sprawy znanej radnym i nie wymaga opracowania materiałów na sesję. Motywując wprowadzenie powyższych zapisów do Statutu, Gminy Rada wskazała, że w związku z procedurą zażaleniową na postanowienie Opolskiego Kuratora Oświaty, dotyczące negatywnego zaopiniowania zamierzonej przez Gminę likwidacji przedszkola, w ustawowym 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia płynącym od dnia jego otrzymania, brak było możliwości zwołania sesji Rady Gminy w sposób umożliwiający zajęcie przez nią stanowiska w sprawie, co uniemożliwiało dochowanie wymaganego terminu i złożenie zażalenia przez prawidłowo umocowany przez radę gminy organ wykonawczy. Rada podniosła nadto, że niezależnie od terminu i trybu zwołania posiedzenia, uchwała rady gminy może mieć formę zapisu w protokole sesji pod warunkiem prawidłowo przeprowadzonego głosowania i nie jest konieczne przygotowanie projektów uchwał w formie pisemnej doręczonym wcześniej radnym. W konkluzji Rada Gminy stwierdziła, że kwestionowane zapisy § 19 Statutu nie stanowią powtórzenia lub przekształcenia zapisów ustawowych, a jedynie stanowią uregulowanie kwestii nieuregulowanych ustawą, a dotyczących trybu pracy organów gminy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Dalej Rada Gminy wywiodła, że również ustalenie zasad postępowania w przypadku zwołania sesji, na którą mają być zaproszeni radni z innej gminy, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Rada wyjaśniła, że zakwestionowany zapis dotyczy w istocie zasad organizacji obrad w przypadku, gdy uczestnikiem sesji są radni z innej gminy celem przeprowadzenia dyskusji lub podjęcia w tym samym czasie po jej przeprowadzeniu decyzji w sprawach będących przedmiotem zainteresowania organów innych jednostek samorządu, co w żaden sposób nie ingeruje w wewnętrzną organizację pracy innej jednostki samorządu, a wspólna sesja jest uwarunkowana wyrażeniem woli przez poszczególne gminy, z tego względu w postanowieniach statutu jest mowa o "zainteresowanych" jednostkach samorządu. Zdaniem Rady, na samodzielność podejmowania wiążących decyzji na zasadach obowiązujących w tych gminach wskazują natomiast dalsze zapisy dotyczące m.in. podejmowania uchwał w odrębnym głosowaniu każdej rady. Zaskarżone przepisy Statutu regulują przy tym kwestie wspólnych obrad zainteresowanej gminy z gminą, na terenie której obowiązują przepisy mające charakter prawa miejscowego. W przypadku niewyrażenia zgody na udział we wspólnych obradach, każda z gmin podejmuje dyskusję w siedzibie swoich organów i w sprawie będącej przedmiotem zainteresowania kilku jednostek samorządu podejmie decyzję, którą następnie przekaże innej zainteresowanej gminie. Te same uwagi Gmina odniosła również uregulowanych w § 50 ust. 2 i ust. 3 Statutu kwestii współpracy komisji z członkami komisji innych rad gmin. Z kolei co do zarzutu naruszenia w § 68 ust. 2 Statutu kompetencji komisji rewizyjnej, Gmina podniosła, że w art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwił powołanie przez radę jej organu wewnętrznego z jednoczesnym uprawnieniem do określenia zasad i trybu jego działania w statucie gminy, co miało na celu w celu usprawnienia realizacji kompetencji kontrolnych rady. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 663/09, oraz z 26 lutego 1997 r., sygn. akt II S.A. 44/96) Gmina wskazała, że uprawnienia komisji rewizyjnej – z wyjątkiem przypadku wynikającego z art. 18a ust. 3 zd. l ustawy o samorządzie gminnym - są pochodną kompetencji rady gminy czyli komisja może kontrolować te jednostki, które podlegają kontroli rady gminy. Rada gminy decyduje o sposobie wykonywania przysługujących jej kompetencji kontrolnych w stosunku do podległych jej jednostek i organów. Z tego względu rada jako organ kontrolny sama jest uprawniona do przeprowadzania czynności kontrolnych niezależnie od powoływanej obligatoryjnie komisji rewizyjnej lub korzystając z upoważnienia ustawowego ustala zasady działania jej wewnętrznego organu przy pomocy którego w praktyce będzie wykonywać większość czynności kontrolnych. W tych warunkach zadania komisji rewizyjnej ukierunkowane są na kontrolowanie w imieniu rady gminy z odesłaniem do szczegółowego unormowania w statucie gminy stąd określenie, jakie czynności stanowiące realizację uprawnień kontrolnych wykonuje komisja rewizyjna w imieniu rady, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy stron podtrzymali w całości prezentowane dotychczas stanowiska i przedstawianą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.W tak zakreślonej kognicji rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że poza zakresem działania sądu administracyjnego leży natomiast ocena z punktu widzenia innych niż legalność kryteriów, a w szczególności celowości czy słuszności.

Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały należy poprzedzić przypomnieniem, że na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 K.p.a. ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00, FK 2001/2/55; z 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, Lex 53377; z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl.; z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, ST 2006 r., nr 9, s. 64). Podobnie, istotnie narusza porządek prawny modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Ocena legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd w tak zakreślonej kognicji wykazała, iż zaskarżona uchwała jest częściowo sprzeczna z prawem i to z przyczyn bezpośrednio wskazanych w skardze.

Na wstępie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania zaznaczyć należy, że skarga dotyczyła uregulowań zawartych w uchwale Rady Gminy Chrząstowice Nr XXVII/186/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Chrząstowice. Od razu wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 22 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (ust. 1), który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Z kolei z art. 40 ust. 2 tej ustawy wynika, że na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Z tego względu statut gminy, uchwalony przez organ stanowiący gminy w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja kwalifikuje do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe.

W świetle powiedzianego dotychczas, Rada Gminy Chrząstowice, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nieznajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym lub niezgodnych z tą ustawą.

W związku z tym podzielić należy stanowisko skarżącego organu nadzoru, że unormowania zawarte w § 19 ust. 2 i 3 Statutu naruszają w sposób istotny przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że "Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.". Z treści przytoczonego uregulowania ustawowego wynika wprost, że przewodniczący rady, zwołując sesję, zobligowany jest z mocy prawa do doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał. Jak słusznie wskazano w literaturze przedmiotu, zwołanie sesji wywołuje skutki w sferze wewnętrznej organów gminy w postaci powstania uprawnienia członków wspólnoty lokalnej do zawiadomienia ich o terminie sesji, do udziału w sesji i uzyskaniu informacji o jej przebiegu, a także do wglądu do dokumentów dotyczących sesji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 150-151). Niewątpliwym jest, że podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji. Właśnie temu celowi służyć ma zawarty w zdaniu drugim art. 20 ust. 1 obowiązek dołączenia do zawiadomienia o sesji porządku obrad oraz projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. Ustawodawca określił zatem precyzyjnie sposób, w jakim radni dowiadują się o porządku obrad i proponowanej treści projektów uchwał. Zgodzić należy się z argumentacją podawaną w skardze w ślad za powoływanym tam orzecznictwem, którego tezy należy w pełni podzielić, że przestrzeganie tego przepisu ma istotne znaczenie, gdyż pozwala to nie tylko na wcześniejsze zapoznanie się z projektami, ale również na prawidłowe przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy, gdyż radni nie są wówczas zaskakiwani proponowanymi rozwiązaniami. Przestrzeganie powyższego przepisu ma istotne znaczenie, gdyż - jak słusznie wskazano w orzecznictwie, wymóg działania na podstawie prawa jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410/06, opubl. Wokanda 2006r., nr 11, s. 37). Zawiadomienie o zwołaniu sesji rady gminy wraz z porządkiem obrad pełni zatem nie tylko funkcję gwarancyjną, ale również kontrolną, jak również stanowi przejaw realizacji zasady jawności działania organów administracji.

W tym miejscu zaprezentowane przez Sąd stanowisko wzmocnić można argumentacją wynikającą z analizy pozostałych zapisów ustawy o samorządzie gminnym, w których racjonalny ustawodawca przewidział i uregulował takie sytuacje związane z bieżącym funkcjonowaniem organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w których zachodzi konieczność zwołania nadzwyczajnej sesji rady, bądź wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały, który wcześniej nie był doręczany radnym. W świetle art. 20 ust. 3 tej ustawy "na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim.". Zapis zawarty w zdaniu drugim art. 20 ust. 3, dotyczący wymogów wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej oznacza, że nawet i w tym przypadku ustawodawca zastrzegł, iż wniosek ten powinien spełniać wymagania określone dla zawiadomienia o zwołaniu sesji zwyczajnej, czyli zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ponadto sytuacje, mające charakter wyjątku od zasady zawiadamiania radnych o terminie sesji rady gminy wraz z projektami uchwał ustawodawca uregulował w art. 20 ust. 1a oraz w art. 20 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujących obligatoryjny tryb uzupełniania porządku obrad przez radę gminy, która może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, a nadto obowiązek przewodniczącego do wprowadzenia na wniosek wójta do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Powołane ostatnio przepisy normują zatem procedurę zwoływania sesji, precyzyjnie określając sytuacje o charakterze wyjątkowym, wyłączające obowiązek doręczania radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał. Tym samym są to przepisy przewidziane do stosowania wyłącznie w sytuacjach określonych w ich hipotezie. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest natomiast uregulowań umożliwiających stosowanie ich w innych sytuacjach, jak również norm upoważniających organ gminy do zawarcia w statucie odmiennych uregulowań dotyczących procedury zwoływania sesji rady gminy. Odnotować należy, że również w literaturze wskazuje się, iż z reguły w statucie określany jest minimalny termin, w jakim dokumenty te powinny być dostarczone radnym przed sesją, aby mogła się ona odbyć (por. P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 235). Termin taki, wynoszący 7 dni, określony został przez Radę w § 15 ust. 3 Statutu, w którym dodatkowo określono, że powiadamia się o nim radnych "wysyłając zawiadomienia wraz z projektami uchwał i innymi materiałami związanymi z tematyką sesji.". Tak sformułowany zapis § 15 ust. 3 sugeruje, że zawiadomienie powinno mieć formę pisemną, co determinuje także formę pozostałych dokumentów, w a szczególności porządku obrad i projektów uchwał. Nawet przyjmując szerokie rozumienie użytego w § 15 ust. 3 pojęcia "wysłania", jako każdą formę wyekspediowania (nadania) informacji o sesji wraz z wymaganą dokumentacją, np. drogą telegraficzną bądź elektroniczną (faxem czy mailem), to zamieszczenie w § 19 ust. 2 Statutu zapisu wyłączającego stosowanie całego § 15 ust. 3, oznacza nie tylko możliwość skrócenia terminu powiadomienia, ale również przyzwolenie na odstąpienie od obowiązku "wysłania" zawiadomienia wraz z niezbędną dokumentacją. Poza tym § 19 ust. 3 Statutu postanowiono, że "o terminie sesji, o której mowa w ust. 2, radnych można powiadomić telefonicznie, faxem lub drogą elektroniczną (pod warunkiem uzyskania potwierdzenia otrzymania informacji przez radnego), co najmniej 24 godziny przed terminem posiedzenia.". Łączne odczytanie zapisu § 19 ust. 2 Statutu oraz § 19 ust. 3 Statutu, w którym mowa jest wyłącznie o zawiadomieniu o terminie sesji, uprawnia do stwierdzenia, że dopuszczalne jest oznajmienie radnym wyłącznie daty i godziny planowanej sesji, jednakże bez poinformowania odnośnie porządku obrad i projektów uchwał. Pozostaje to w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, wymagającym wszak dołączenia do zawiadomienia o zwołaniu sesji porządku obrad wraz z projektami uchwał.

Na gruncie przedstawionych wyżej wywodów, za chybione należało uznać zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenia w tym zakresie, sprowadzające się jedynie do argumentacji natury celowościowej, a nie merytorycznej. Jak wskazano na wstępie, dokonując oceny legalności zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd nie dokonuje ich badania w tym aspekcie.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, zapisy § 19 ust. 2 Statutu, pozostające w sprzeczności z przepisem ustawowym, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją tego była konieczność wyeliminowania również § 19 ust. 3 Statutu, już tylko z tego względu, że nawiązuje on bezpośrednio do treści § 19 ust. 2. Ponadto, usunięcie § 19 ust. 2 Statutu powoduje, że zapis § 19 ust. 3 jest pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, gdyż z uwagi na przyjętą redakcję nie mógłby on funkcjonować samodzielnie.

Analiza dalszych postanowień zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, iż zasadne są również zarzuty skargi wskazujące, że regulacje zawarte w § 34 i § 35 Statutu obarczone są wadą, którą należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

W przepisie § 34 Rada Gminy przewidziała możliwość odbywania wspólnych sesji z innymi Radami jednostek samorządu terytorialnego, określając, że wspólne sesje organizują przewodniczący Rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2) oraz że zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie Przewodniczący lub upoważniony Wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządów terytorialnych (ust. 3). Z kolei w § 35 Statutu postanowiono, że koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust. 1); przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2); na wspólnej sesji Rady są władne podejmować rozstrzygnięcia, gdy uczestniczy w niej co najmniej polowa ustawowego składu każdej rady (ust. 3); w drodze głosowania jawnego zwykłą większością głosów wybiera się Przewodniczącego obrad wspólnej sesji (ust. 4); uchwały na wspólnej sesji podejmuje się w odrębnym głosowaniu radnych każdej Rady (ust. 5).

W ocenie Sądu, wskazane uregulowania, obejmujące procedurę związaną z organizacją, trybem zawiadamiania, przebiegiem i finansowaniem obrad przeprowadzanych wspólnie z radami innych jednostek samorządu terytorialnego wykraczają poza ramy delegacji ustawowej wynikającej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów precyzuje przedmiot regulacji statutu, stanowiąc, że określa on organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Przypomnieć należy, że wskazane przepisy ustawowe wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści tego aktu rangi prawa miejscowego, która sprowadza się do regulacji zagadnień o charakterze ustrojowym. Ponadto, nie można zapominać, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tego względu każda rada gminy, będąc suwerennym organem stanowiącym na swym terenie, może podejmować uchwały obowiązujące wyłącznie na obszarze własnego działania - co wynika zresztą wprost z art. 94 Konstytucji – a zatem w granicach gminy i niewykraczające poza jej obszar, jak słusznie podniesiono w skardze. Ponadto, brzmienie art. 22 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnątrzgminnych, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tej gminy, a w szczególności organów innych gmin. W tym kontekście podzielić należy stanowisko skarżącego organu, że oddziaływanie regulacji zamieszczonych w § 34 i 35 Statutu wykracza poza obszar działania Rady Gminy Chrząstowice. Odczytując zapisy § 34 i § 35 Statutu nie sposób nie dostrzec, że zamieszczono w nich treści określają zachowanie przewodniczących innych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach organizowania wspólnych sesji oraz podpisywania zawiadomień, jak również regulacje dotyczące finansowania wspólnych sesji przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Zakwestionowane w skardze postanowienia Statutu dotyczą współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Współdziałanie oznacza, że przynajmniej dwie grupy podejmują wspólne przedsięwzięcia, polegające na działaniu lub zaniechaniu. Współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, o czym przesądzają przepisy art. 10 oraz art. 64-74 oraz art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, jednak z całą pewnością w statucie gminy - określanym w doktrynie "lokalną konstytucją" (por. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43) – nie mogą być zawarte postanowienia określające w sposób kategoryczny przebieg obrad wspólnej sesji rad gmin, jak również procedurę wyboru przewodniczącego tych wspólnych obrad oraz zasady podejmowania wspólnych rozstrzygnięć, w tym trybu głosowania i zdolności uchwałodawczej. Oceny tej nie zmienia podnoszony w odpowiedzi na skargę fakt, że kwestionowane regulację dotyczą sytuacji uczestniczenia w sesji Rady przedstawicieli innej jednostki samorządu terytorialnego, zainteresowanej problematyką obrad i że mają na celu stworzenia tym radnym możliwości przeprowadzenia dyskusji oraz podjęcia przez nich w tym samym czasie uchwały, zwłaszcza, że podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez gminę określa przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Słusznie również zauważono w skardze, że w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, powodowałoby kolizję przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiającą jakąkolwiek współpracę.

W tych okolicznościach należało stwierdzić nieważność § 34 oraz § 35 zaskarżonej uchwały, jak również § 50 ust. 2 i ust. 3 tej uchwały, odwołujących się do uregulowań zawartych w § 34 i § 35 Statutu, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. W tej części, na podstawie art. 153 P.p.s.a., w punkcie 3 wyroku wstrzymano wykonanie zaskarżonej uchwały.

Nie zasługuje natomiast, zdaniem Sądu, na uwzględnienie skarga w części kwestionującej legalność § 69 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Kierownik kontrolowanego podmiotu, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić Komisję Rewizyjną o sposobie realizacji zaleceń lub o przyczynach ich niewykonania.". Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowany zapis nie stanowi o uprawnieniu komisji rewizyjnej do wydawania wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w postaci wystąpień pokontrolnych. W ocenie Sądu, są to normy określające obowiązek kierownika sprowadzający się wyłącznie do udzielenia komisji rewizyjnej informacji w ściśle określonym zakresie, nawiązującym do ustaleń dokonanych przez tę komisję w wyniku przeprowadzonej kontroli. Uregulowanie zawarte w § 69 ust. 2, ani żaden inny zapis Statutu, nie określa nakazu wykonania zaleceń komisji; nie zawiera też jakichkolwiek sankcji za ich niewykonanie. W takim rozumieniu kwestionowany w skardze zapis mieści się w granicach procedury kontrolnej, regulując końcową fazę kontroli przeprowadzanej przez komisję rewizyjną. Nie można zaprzeczyć, że każda kontrola, w tym również kontrola dokonywana przez komisję rewizyjną, stanowi ciąg czynności obejmujących konkretne działania kontrolującego, które wymagają współdziałania ze strony kierownika bądź pracowników kontrolowanej jednostki. Tryb działania komisji rewizyjnej Gminy oraz zasady i tryb przeprowadzania przez tę komisję kontroli zostały określone w rozdziale VI Statutu (§§ 56-78). W szczególności ramach tych unormowań w § 66 Statutu zawarto również zapisy obligujące kierowników kontrolowanej jednostki do zapewnienia warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli (ust. 2), jak również zobowiązano pracowników kontrolowanej jednostki do udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych (ust. 3). Upoważniono też członków komisji do żądania wykonania odpisów i wyciągów z dokumentów (ust. 4). Zwieńczeniem kontroli jest protokół pokontrolny, obejmujący m.in. opis stanu faktycznego stwierdzonego w wyniku kontroli, w tym ustalonych uchybień i nieprawidłowości z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu oraz osób za nie odpowiedzialnych (§ 67 ust. 1 pkt 6 Statutu). Na zasadzie § 69 ust. 1 Statutu "Komisja rewizyjna na podstawie protokołu z kontroli sporządza i kieruje do kierownika kontrolowanego podmiotu oraz do Wójta wystąpienie pokontrolne zawierające zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.". Taka redakcja zapisów zaskarżonej uchwały w kontekście uprawnień komisji rewizyjnej, wynikających z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sprowadzających się do kompetencji kontrolnych wykonywanych w imieniu rady gminy, nie wskazuje, zdaniem Sądu, na możliwość wydawania przez komisję rewizyjną jakichkolwiek stanowczych dyspozycji dotyczących usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli, co wiązałoby się z działaniem nadzorczym, wykraczającym poza zakres uprawnień wyłącznie kontrolnych. Uregulowania § 69 ust. 2 Statutu wpisują się natomiast w ciąg czynności kontrolnych, gdyż określają wyłącznie kolejną powinność kierownika jednostki wobec komisji rewizyjnej jako organu kontrolującego, polegającą na zawiadomieniu odnośnie wykonania bądź nie zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym; nie posiadają natomiast żadnych imperatywnych walorów mających na celu realizację tych zaleceń. Tym samym zapisy zawarte w § 69 ust. 2 Statutu nie przekraczają kompetencji kontrolnych komisji rewizyjnej. Nie są zatem dotknięte wskazywaną przez skarżącego wadliwością polegającą na istotnym naruszeniu art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów w części kwestionującej legalność § 69 ust. 2 zaskarżonej uchwały skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 2 wyroku.