Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1469/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 17, art. 28, art. 36, art. 11, art. 1, art. 2, art. 21
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2026/16 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr LIV/1534/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 370 (słownie trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2026/16 Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2013r. nr LIV/1534/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część północna {Dz, Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz, 6787), w części dotyczącej działek ew. [...],

.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz, 446), [...] Sp. z o.o., użytkownik wieczysty przedmiotowych działek - zażądał stwierdzenia nieważności Planu w zakresie, w jakim dotyczy on wskazanych nieruchomości, gdy chodzi o postanowienia: § 44 pkt 1 ppkt 1 i 2, § 44 pkt 2 ppkt 1,2,4 i 6 oraz § 44 pkt 7. Zarzucono naruszenie:

- art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz, 647 ze zm.) przez uchwalenie Planu, mimo jego niezgodności z uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXXI I/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. w sprawie Stadium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st Warszawy, zwaną dalej "Studium", w zakresie zakwalifikowania działek do konkretnych stref,

- art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie Planu, mimo jego niezgodności ze Studium, art, 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak wypełnienia procedury wymaganej prawem,

- art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w Planie prawa własności, a tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa,

- art. 2, 21 ust, 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji R.P., poprzez nieposzanowanie wolności i praw Spółki oraz ograniczenie jej prawa własności.

Uzasadniając skargę skarżąca spółka wskazała, że działki ew. nr [...]zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...], aktem notarialnym, w 1966 roku, na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej z poprzedniego roku; w chwili obecnej Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działki ew. nr [...] oraz większościowym udziałowcem Spółki, która jest użytkownikiem wieczystym działek ew. nr [...].

W ocenie skarżącej zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami Studium a Planem; w Studium działki Spółki zostały oznaczone symbolem C.30

budownictwo wielofunkcyjne, podczas gdy Plan klasyfikuje je jako C-7.ZP

tereny zieleni urządzonej; zmiany takie zostały wprowadzone bezpodstawnie, w nieuzasadniony sposób; ustalenia przyjęte w Planie odbiegają od zawartych Studium; brak spójności w tym zakresie i jakichkolwiek argumentów, uzasadniających dokonanie zmiany; naruszenie to powoduje nieważność Planu, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zawiera zapisy o treści wzajemnie sprzecznej, powodujące wątpliwości, co do jej prawidłowej interpretacji; nie da się wytłumaczyć istnienia zapisu § 44 pkt 1 ppkt 1 i 2, który klasyfikuje działki jako teren "zieleń urządzona" z dopuszczalną komunikacją "pieszą i rowerową" łącznie z § 44 pkt 2 ppkt 1, zakazującym zabudowy, a jednocześnie ustalającym wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80% (ppkt 2); treść ta jest nielogiczna; może to powodować wątpliwości interpretacyjne przepisów; tym samym naraża podmioty, których nieruchomości zostały objęte Planem na problemy, związane z prawidłowym zagospodarowaniem terenów; dodatkowo - mimo zakwalifikowania działek Spółki, jako "terenów zielonych", nie odnotowano tej okoliczności w załączniku nr 3 i 16 załącznika do Studium I nie wskazano obszaru tych użytków; powyższe świadczy o pośpiechu i braku należytej staranności w toku procedury, poprzedzającej przyjęcie Planu, § 44 pkt 7 Planu, podnosi wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu opłaty, związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, o 1%; gdy jest oczywiste, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których się one znajdują stawki opłaty planistycznej; analogicznie - skoro wartość terenu poprzez jego zakwalifikowanie jako "terenów zielonych" spadła, z uwagi na brak możliwości inwestycyjnych - to nie ma racjonalnego wytłumaczenia naliczenie jeszcze wyższej stawki procentowej.

w związku z podpisaną umową o użytkowanie wieczyste Spółka ponosi opłaty z .tytułu podatku od nieruchomości w kwocie adekwatnej do statusu działki, która została określona w umowie o użytkowanie wieczyste, jako "działka budowlana"; przeznaczenie jej jako terenu "wyłącznie zielonego" skutkuje zaistnieniem konfliktu o charakterze społeczno-prawnym; użytkownik wieczysty, mimo przysługującego mu prawa, został pozbawiony realnej możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki; stanowi to naruszenie prawa własności, ponieważ użytkownik wieczysty traktowany jest w tej sferze w ten sam sposób jak właściciel; tymczasem racjonalne wykorzystanie nieruchomości staje się niemożliwe, a Plan odnosi względem Spółki takie same skutki jak wywłaszczenie. Rada m.st. Warszawy, za sprawą składanych przez Spółkę wniosków i dokumentów, posiada informacje na temat złożonego przez Skarżącą wniosku z 14 września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; procedura w tej sprawie trwa nadal, na potwierdzenie statusu nieruchomości, przywołano też decyzję o warunkach zabudowy z 2000 roku; pozwalała ona na przeprowadzenie inwestycji w postaci budowy mieszkaniowej wielorodzinnej; tym samym potwierdzała możliwość zabudowy działek i ich formalny status, co wynikało z analizy urbanistycznej, opracowanej do tej decyzji; z powodu upływu terminu ważności decyzji, [...] 2002 r., orzeczono o jej wygaśnięciu; nie zmienia to faktu, że działki posiadają status działek budowlanych; Spółka, jako użytkownik wieczysty, miała zamiar tam zrealizować plany inwestycyjne; w chwili obecnej wydaje się to niemożliwe. W danej kwestii wypowiedziało się również Biuro Gospodarki Nieruchomościami m. st. Warszawy w swojej uwadze, załączonej do uchwały w przedmiocie Planu (nr 19); "Biuro Gospodarki Nieruchomościami ponownie podnosi brak ekonomicznego uzasadnienia dla całkowitego wyłączenia możliwości inwestycyjnej dla wewnętrznego kwartału zamkniętego w granicach ulic [...]. Zapis wprowadzony do planu dla stref C7.ZP całkowicie wyklucza możliwość zabudowy na dz. [...], Należy przy tym zwrócić uwagę, że dz. ew. nr [...]o łącznej powierzchni 4403 m2, pozostają w użytkowaniu wieczystym podmiotu trzeciego - [...]Sp. z o.o. Ustalenie przeznaczenia terenu jako C7.ZP. pozostaje w sprzeczności z celem określonym w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego, co w konsekwencji może zrodzić obowiązek odszkodowawczy po stronie m. st. Warszawy." Rada, uchwalając Plan, powinna mieć świadomość o jego finansowych skutkach; powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna, Spółka oraz związane z nią prawnie podmioty, trzykrotnie zgłaszały uwagi do projektu Planu (uwaga nr 11. 15 i 22) oraz wniosek o zmianę ustaleń Studium. Rada naruszyła art, 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak wypełnienia procedury wymaganej prawem m.in. w postaci nieuwzględnienia uwag i opinii zgłoszonych do projektu Planu oraz brak określenia realnych skutków jego wprowadzania, szczególnie w sytuacji, gdy nieruchomość, będąca własnością Spółki, jest warta około 10 min zł.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie oraz zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oddalającym skargę wskazał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Spółki. Jako użytkownik wieczysty nieruchomości, położonej na objętym nim terenie, wobec ustanowienia Planem ograniczeń, co do zabudowy, ma ona prawo żądać kontroli, czy naruszenie jej interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa. Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podzielił w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez: niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo użytkownika wieczystego nieruchomości, a także naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, co wywodzono z naruszenia zasad planowania, gdzie wymagane jest stosowne uwzględnienie ochrony własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Zarzuty skargi są w tym zakresie, chybione wobec poniższych prawnych i faktycznych uwarunkowań sprawy.

Uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to nie oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art, 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia.

W ocenie Sądu I instancji organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości, jako tzw. teren zielony - skwer, co w istocie niweczy zamierzenie inwestycyjne Spółki - zabudowy nieruchomości. Nieruchomość Spółki jest położona w kompleksie terenów charakteryzujących się stosunkowo intensywną zabudową mieszkaniową. Wprawdzie - w pewnym oddaleniu - znajdują się zwarte tereny zielone, jak [...], jednak nie wyklucza to pozostawienia terenów czynnych biologicznie w obszarze bardziej zwartej zabudowy. Jak trafnie wywiódł organ planistyczny, mogą one służyć wypoczynkowi i rekreacji osób, które z uwagi na brak czasu potrzebnego na dotarcie do innych terenów, czy inne obiektywne ograniczenia (opieka nad małymi dziećmi, starość, niepełnosprawność) nie mogą faktycznie korzystać z bardziej oddalonych terenów otwartych. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie planistyczne, skutkujące pozostawieniem terenu Spółki jako niezabudowany, mogło być kwalifikowane jako nadużycie władztwo.

Niezasadna jest argumentacja Spółki z następujących przyczyn jak trafnie wywiodła Rada, nie występuje sprzeczność pomiędzy postanowieniami Planu i Studium; w Studium przewiduje się wprawdzie, jako funkcję wiodącą, różnego rodzaju zabudowę, lecz z jego treści wynika też jednoznacznie, że możliwe jest lokalizowanie na danym terenie niewielkich terenów zielonych w postaci skwerów czy zieleńców, przy czym przedmiotowy, wymieniony jest wprost pod nazwą [...] (tabela str. 133 Studium poz. 35); jak trafnie wywodzi wprawdzie Spółka, z samej treści Studium nie wynika, jakie mają być granice przedmiotowego terenu zielonego; nie sposób stąd wobec tego wnioskować, jakoby przyjęcie rozwiązań planistycznych, polegających na włączeniu w jego obszar całego terenu pustego trójkąta wewnątrz zabudowy, wyznaczonej ulicami [...], stanowiło naruszenie postanowień Studium, bezpodstawne jest upatrywanie nadużycia władztwa planistycznego w przeznaczeniu całego terenu, należącego do Spółki, na cele inne niż budowlane; nie można pominąć w tym kontekście faktycznych uwarunkowań danej sprawy; w latach 60-tych ubiegłego wieku został oddany w użytkowanie wieczyste kompleks terenu, gdzie miały być zrealizowane budynki wraz z infrastrukturą towarzyszącą, między innymi terenami zielonymi; późniejsze wydzielenie działek, przeznaczonych wcześniej na tereny otwarte, z zamiarem ich zabudowy, nie może kreować szczególnych uprawnień Spółki, która weszła w posiadanie gruntu przeznaczonego uprzednio na inny cel (m.in. tereny zielone); sam zamiar zabudowy, nawet gdy możliwość w danym zakresie została potwierdzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która zresztą następnie wygasła, nie kreuje szczególnych uprawnień danego podmiotu, niemożliwych do ograniczania postanowieniami planu miejscowego. Odrębną kwestią jest to czy - wobec ustalenia określonych funkcji terenu i przesądzenia (z mocy Planu) o braku możliwości zabudowy nieruchomości należącej do Spółki - powstaną stosowne roszczenia, wobec treści art. 36 ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozstrzyganie sporów w tym zakresie pozostaje w kompetencjach sądów powszechnych (art. 37 ust. 10); ustanowienie przez prawodawcę szczególnej procedury zaspokajania roszczeń, wynikających z postanowień planów miejscowych, które prowadzą do obniżenia wartości nieruchomości wskazuje, że sytuacje tego rodzaju są z góry przewidywane; z samego takiego zdarzenia nie sposób więc wywodzić nadużycia władztwa pianistycznego; w przedmiotowej sprawie, co istotne, potencjalna możliwość powstania pewnych roszczeń była komunikowana Radzie w formie uwag do projektu Planu; świadomość określonych uwarunkowań potwierdza treść uwagi, zgłoszonej przez stosowną jednostkę organizacyjną urzędu gminy; wolą Rady (reprezentującej priorytety mieszkańców gminy) przesądzone, że w interesie publicznym jest przyjęcie danego rozwiązania - wykluczenie możliwości zabudowy także na nieruchomości Spółki. W braku uwzględnienia jednej z uwag jednostki organizacyjnej urzędu, obsługującego Radę, nie sposób upatrywać naruszenia procedury uchwalenia Planu; uwaga tego rodzaju nie wiązała Rady; mogła być jedynie przedmiotem rozważań, co w danym przypadku miało miejsce - nie została zaakceptowana, chybiony jest zarzut, jakoby postanowienia Planu były wewnętrznie sprzeczne; jak trafnie wskazuje Rada, zakaz zabudowy nie może być traktowany jako kolidujący z określeniem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%; sam bowiem brak zabudowy obiektami budowlanymi nie przesądza, że dany teren musi stanowić powierzchnię biologicznie czynną; możliwe jest na przykład utwardzenie fragmentów terenu, niewiążące się z jego zabudową (parkingi, place zabaw, ścieżki rowerowe itp.), zasadności przeznaczenia danego terenu na skwer, nie mogą podważyć twierdzenia Spółki jakoby grunt ten nie był predysponowany do tego celu ze względu na aktualny stan zagospodarowania (istnienie parkingów, betonowych placów itp.), czy małą wartość przyrodniczą, znajdujących się tam zadrzewień. Procedując nad planem, Rada jest obowiązana opierać swoje ustalenia w pewnych zakresach, co do stanów faktycznych i ich oceny, na sformalizowanej dokumentacji; należy do niej opracowanie ekofizjograficzne, sporządzone dla potrzeb uchwalenia danego Planu, w myśl art. 73 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w związku z § 3 ust, 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155 poz. 1298); w świetle przywołanego rozporządzenia, opracowanie to - poza opisem istotnych elementów stanu zastanego (tak: § 6 pkt 1 lit, a, c, i d) - powinno zawierać informacje o predyspozycjach poszczególnych terenów do pełnienia funkcji przyrodniczych (§ 6 pkt 4) oraz określenie uwarunkowań do pełnia innych (§ 6 pkt 6); w rozpatrywanym przypadku, z treści tego dokumentu wynika jednoznacznie, że dany teren - w granicach zakreślonych Planem, a więc obejmujący także nieruchomość Spółki - ma walory przyrodnicze a zachowanie skweru ma istotne znaczenie z punktu widzenia ekofizjografii (walory - patrz str. 9 i 12 wers 1-3 opracowania, rekomendacje - str. 27 pkt 8.2 tiret 3 i 8); chodzi przy tym o zachowanie pełnego skweru w dotychczasowych granicach, co potwierdza mapa załączona do opracowania - skala 1:2000 pn.: Kompleksowa ocena uwarunkowań ekofizjograficznych" (patrz: opis wskazań w legendzie); dokumentacja ta została opracowany przez grono osób, zatrudnionych w komórce organizacyjnej Urzędu Miasta (Miejska Pracownia Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju - wykaz autorów str. 1) - wyspecjalizowanej w sprawach planowania przestrzennego (Biuro Architekta Miasta); w takiej sytuacji uprawnione jest domniemanie, że zawarte w opracowaniu dane i rekomendacje były wiarygodne; w każdym razie nie mogą być wystarczające dla ich podważenia informacje, pozyskane na podstawie decyzji, mocą których zezwolono na usunięcie części drzewostanu z uwagi na jego zły stan czy twierdzenia skarżącej o aktualnym stanie wykorzystania nieruchomości (parkingi place itd.), czy jej zbędności jako terenu zielonego (brak obiektywnej potrzeby); zgoda na usunięcie drzew została przy tym obwarowana obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych na tym samym terenie; co potierdza pozostawienia danego obszaru, jako biologicznie czynnego.

Również w ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że wykroczeniem poza granice władztwa planistycznego gminy (nadużyciem), jest określenie stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości także dla terenu pozostającego w użytkowaniu wieczystym Spółki; trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że samo zamknięcie możliwości zabudowy w przyszłości danego terenu nie determinuje braku wzrostu jego wartość w następstwie uchwalenia planu miejscowego; przesądzenie aktem prawa miejscowego sposobu zagospodarowania może sprzyjać w pewnych przypadkach wzrostowi wartości nieruchomości w następstwie jasnego określenia celu, na jaki może być wykorzystana; z kolei określenie stawki opłaty także dla terenu, którego wartość obiektywnie nie może wzrosnąć wobec przyjęcia Planu nie może naruszyć w żadnym zakresie interesu właścicieli położonych tam nieruchomości; w takiej sytuacji nie będą oni wszak obowiązani do ponoszenia żadnych opłat (skoro wzrost obiektywnie nie może nastąpić). Przeznaczenie danego obszaru, jako terenu zielonego, nie może być utożsamiane z tzw. wywłaszczeniem planistycznym, co - w pewnych przypadkach - mogłoby być kwalifikowane, jako nadużycie władztwa; dany teren może być bowiem wykorzystywany w dotychczasowy sposób i jest nadal użyteczny do tego samego celu; jak wskazano wcześniej, sama okoliczność dokonania pewnych wydzieleń i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na drugi podmiot nie może wykreować bezwzględnego prawa zabudowy określonej nieruchomości, wykorzystywanej uprzednio nota bene, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, w innym celu. Poza granicami danej sprawy jest sygnalizowana w skardze kwestia ponoszenia przez Spółkę opłat z tytułu użytkowania działki wydzielonej z oddanej pierwotnie w użytkowanie wieczyste na cele budowlane; zasadność jej ponoszenia nie może być przedmiotem rozważań w danym postępowaniu. Sam fakt ponoszenia określonej daniny publicznej nie kreuje bezwzględnego prawa do zabudowy konkretnej nieruchomości; które nie mogłoby być ograniczone aktem prawa miejscowego, jakim jest kwestionowany Plan.

Powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c,, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo określania reguł gospodarowania nieruchomościami wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych, a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają bądź z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami, a więc nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie

i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa prawa materialnego, tj:

- art. 15 ust. 1 w zw, z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art.20 u.p.z.p. w zw. z § 44 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2013 r., numer LIV/1534/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem obowiązku zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium nie zabraniającym zabudowy części działki nr [...] oraz brakiem uzasadnienia dla dalszego ograniczenia praw przysługujących skarżącej spółce;

- art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6, 7 i 9, a także art. 17 pkt 12 u.p.z.p. i art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c, w zw. z § 44 pkt 1 i pkt 2 Uchwały poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie i uznanie, że nie naruszono zasady proporcjonalności i wyważono relacje pomiędzy ładem przestrzennym, zrównoważonym rozwojem i potrzebami interesu publicznego, a prawem wynikającym z umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz spółki;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z Załącznikiem nr 3 do Uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalonego planu poprzez brak określenia podstaw wartości "wywłaszczonej" działki oraz jej nierzetelną wycenę;

- art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z Załącznikiem nr 2 do Uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec braku należytego wyjaśnienia nieuwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu uchwały, czego wymagają nie tylko przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność ochrony także praw spółki;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. § 44 pkt 7 Uchwały poprzez wadliwe określenie stawki procentowej, wyższej niż poprzednio, mimo zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowej działki w sposób inny, niż zieleń miejska.

2. na podstawie art, 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 147 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli uchwały Rady m.st. Warszawy w zakresie zasadności wprowadzenia zakazu zabudowy oraz braku adekwatnego do wartości nieruchomości określenia skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez jednostronne uzasadnienie wyroku, które oparte de facto na stanowisku Rady Miasta st. Warszawy z pominięciem argumentów Skarżącej wskazującej na naruszenie relacji zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st, Warszawy i Uchwały poprzez jeszcze głębsze ograniczenia prawa użytkowania należącego do spółki oraz wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z braku zabudowy Działki w związku zapisami aktu notarialnego - umowy ustanowienia użytkowania wieczystego tej działki na rzecz [...] w dniu z 15 marca 1966 r., w którym wskazano przeznaczenie nieruchomości, a także pominięcie uwag Biura Gospodarstwa Nieruchomościami wskazujących jednak na zasadność zabudowy tego terenu, jak również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, co do granic [...] ( str. 15 i str. 17 uzasadnienia wyroku),

- art. 106 § 4 p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych w postaci lokalizacji Działki w pobliżu znacznych obszarów parkowych ([...]), a nie w pewnym oddaleniu, jak również pominięcie bezpośredniego sąsiedztwa działki miejskiej oznaczonej nr [...], która służy mieszkańcom, jako teren siłowni na powietrzu i boiska do siatkówki, a także basenu położonego na ulicy Polnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, które nie okazały się jednak zasadne.

Przed odniesieniem się jednak do zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, czego nie uczynił Sąd I instancji, że skarżącej jako stronie wnoszącej skargę w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g. i użytkownikowi wieczystemu działek o nr [...] przysługiwał interes prawny, który został naruszony postanowieniami zaskarżonego planu, jednakże naruszenie to nastąpiło zgodnie z prawem w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Stwierdzenie zaś nieważności planu miejscowego może nastąpić w przypadku istotnego naruszenia zasad jego sporządzenia, o czym mówi art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy na wstępie zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Prawo własności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z: 14 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2062/11, 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, CBOSA). Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (co wyraził ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie organu zaakceptowane przez Sąd I instancji nakierowane było na spełnienie przesłanek zawartych w ustawie z 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2011 r., poz. 1232, ze zm., dalej: "ooś") i było działaniem uprawnionym zarówno biorąc pod uwagę konstytucyjny wzorzec zasady równości, jak proporcjonalności. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ooś w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Z kolei przepis art. 72 ust. 2 ooś stanowi, że w planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Słusznie zatem organ wywodził, że zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu.

Nie sposób w rozpatrywanej sprawie zarzucić organowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, bowiem realizacja bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska determinująca sposób zabudowy miasta jest przesłanką, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, korespondującą z określeniem ogólnych celów państwa. Nadto Plan miejscowy rejonu placu [...]- część północna koresponduje z zapisami Studium, które umieściło ten obszar na terenach wielofunkcyjnych C.30 (a nie jak podnosi skarżący budownictwa wielofunkcyjnego), w zasięgu których sytuuje się teren zieleni urządzonej [...]. Plan miejscowy rejonu placu [...]- część północna ustala dla kwartału wewnętrznego położonego pomiędzy ulicami [...] funkcję zieleni urządzonej skwery. W tym miejscu wskazać należy, że studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11, CBOSA). Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11, CBOSA). Zgodność ze studium oznacza zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Dlatego też za chybione należało zatem uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art.15 ust.1, art.10 ust.1 i 2, art. 20 u.p.z.p. w zw. z § 44 pkt 1 i 2 planu w zakresie ich niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Na aprobatę nie zasługuje również zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p., art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 2, 21 ust.1 i 2, art.31 ust.3 oraz art.64 ust.1-3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie naruszono zasady proporcjonalności i wyważono relacje pomiędzy ładem przestrzennym, zrównoważonym rozwojem i potrzebami interesu publicznego, a prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącej. Przeznaczenie terenów zieleni urządzonej z dopuszczalną komunikacją pieszą i rowerową nie stoi w opozycji do innych zapisów planu. Wprowadzone wskaźniki dotyczące zagospodarowania są ściśle związane z zapewnieniem realizacji ww. celów, a poszczególne przepisy planu, są czytelne i nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych. Należy podkreślić, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie znajdują się w obszarze intensywnie zurbanizowanym Śródmieście Warszawy. Opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby Planu wskazywało na potrzebę zachowania [...] w dotychczasowym zasięgu i jego użytkowanie oraz przeprowadzenie jego modernizacji. Zatem występują, co najmniej dwie przesłanki z art.31 Konstytucji – ochrona środowiska oraz zdrowie ludzi.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu niezachowania wymogów art. 17 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje on na aprobatę, bowiem sam fakt nieuwzględnienia uwag nie stanowi o naruszeniu art. 17 u.p.z.p., zaś przyjęty przez organ stanowiący i Radę sposób ich merytorycznego rozpatrzenia odpowiada wskazanym wyżej przesłankom. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Mimo, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek Rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p.

Z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnionych przez Prezydenta Warszawy. Wykaz uwag wniesionych do planu, wraz z omówieniem sposobu ich rozpatrzenia, znajduje się w materiałach planistycznych.

Z faktu wydania w marcu 2000 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mieszkaniowej wielorodzinnej (decyzja ta została wydana przed uchwaleniem studium w 2006r.), wobec wygaśnięcia tej decyzji, nie można wywodzić przesądzenia budowlanego statusu nieruchomości nią objętej. Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby tej decyzji nie wywiera skutków w zakresie przesądzenia rodzaju zabudowy. Powyższa decyzja wydawana była w oparciu o plan ogólny z 1992 r. W tej sytuacji Rada Warszawy uprawniona była do określenia - zarówno w studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym - kierunków i zasad zagospodarowania terenu, uwzględniając m.in. zmianę uwarunkowań, jakie nastąpiły od 1992 r. Przeznaczenie danego obszaru, jako terenu zielonego, nie może być utożsamiane z tzw. wywłaszczeniem planistycznym. Przedmiotowy teren może być bowiem wykorzystywany w dotychczasowy sposób i jest nadal użyteczny do tego samego celu. Za bezpodstawne należy uznać również argumenty skarżącej kasacyjnie odnoszące się do skutków finansowych zaskarżonej uchwały, w tym skutków odszkodowawczych. W miejscu tym należy podkreślić, że procedura określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest trybem kontroli legalności działań organu, natomiast trybu tego nie można postrzegać jako narzędzia do weryfikacji postanowień uchwalonego planu pod kątem maksymalizacji ich użyteczności, czy też racjonalności. Tryb ten pozostaje bowiem wyłącznie instrumentem do eliminowania z obrotu prawnego takich postanowień planu, którym da się przypisać cechę niezgodności z prawem. Z całą pewnością należy natomiast przyjąć, że na zgodność z prawem zaskarżonych przepisów nie wpływa treść załącznika nr 3 do uchwały, w zakresie przewidzianych tam kwot potencjalnych odszkodowań.

Ponadto nie zasługuje na aprobatę zarzut kasacyjny odnoszący się do określenia w § 44 pkt 7 stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla przedmiotowego terenu w wysokości 1%, podczas gdy na obniżenie wartości nieruchomości wypływa jej przeznaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10). Poza tymi wyjątkowymi sytuacjami, które w przedmiotowej sprawie nie zachodzą, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że ustalenie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z przepisu tego wyprowadza się wniosek o obligatoryjności określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych. Jednakże ustalenie stawki procentowej nie ma znaczenia dla naruszenia uprawnień skarżącej kasacyjnie, bowiem opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu jest ustalana na podstawie art.36 ust.4 u.p.z.p. i tylko wówczas gdy zostanie w nim wykazane, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu rzeczywiście miał miejsce. Niedopuszczalność określenia zerowej stawki podkreśla też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, Lex nr 289297; 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10; 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10, CBOSA). Do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego), dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie kwestie związane z podpisaną przez nią umową o użytkowanie wieczyste, przewidującą ponoszenie przez stronę opłat z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie adekwatnej do statusu działki, która określona została w umowie o użytkowanie wieczyste jako "działka budowlana", jak również zaistnienie konfliktu o charakterze społeczno-prawnym, jako efektu przeznaczenie przedmiotowej działki jako terenu "wyłącznie zielonego" nie ma wpływu ani na sposób przeznaczenia działki, ani na wysokość opłaty.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji nie wykroczył ponad kryterium legalności działania administracji publicznej. Dowodem tego nie może być przyjęcie odmiennego sposobu wykładni przepisów miejscowego planu, aniżeli preferowany przez skarżącą kasacyjnie.

Wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów, do których Sąd I instancji rzekomo w ogólne się nie ustosunkował wydając zaskarżony wyrok także w rzeczywistości nie znajdowało usprawiedliwienia. Sąd ten w sposób jednoznaczny oraz czytelny przedstawił sposób rozumowania, który doprowadził do wydania wyroku oddalającego skargę. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA za podstawę rozważań przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organ i dokonał należytej kontroli zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy składowe, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Również bezzasadny okazał się zarzut skarżącej kasacyjnie, a dotyczący naruszenia art.106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych, a dotyczących lokalizacji w pobliżu działek znacznych obszarów parkowych jak [...],usytuowana na sąsiedniej działce nr [...] siłownia na powietrzu, boisko do siatkówki, czy basen przy ul. [...]. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii, celnie wskazując, że wyznaczenie terenów zieleni na [...] może służyć wypoczynkowi i rekreacji osób, które z uwagi na brak czasu potrzebnego na dotarcie do innych terenów, czy inne obiektywne ograniczenia nie mogą faktycznie korzystać z bardziej oddalonych terenów otwartych (str. 15 uzasadnienia). Ponadto należy wskazać, że tworzenie enklaw zieleni w ścisłym centrum jest niezwykle ważne również w celu poprawy stanu środowiska, w tym jakości powietrza w mieście.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz.1800, ze zm.).