Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2125/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 zd. 1 i 2, art. 81
journal: Dz.U. 2010 nr 33 poz 178
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 6, par. 4 ust. 1, 3, 4, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 178 poz 1833
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania,  przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii
article: par. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1872
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach
article: art. 90 ust. 3a, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2004 nr 49 poz 463
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej
article: par. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i  placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
article: par. 3 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2011 nr 296 poz 1755
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia,  zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym
article: art. 5 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 1010
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 770/16 w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z [...] października 2015 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Powiatu O. 24.493 (dwadzieścia cztery tysiące czterysta dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 770/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Finansów zobowiązał Powiat O. do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 590.276,01 zł. Wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu O. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 125,1377 liczby uczniów przeliczeniowych.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Finansów utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Minister Finansów podniósł, że w systemie informacji oświatowej według stanu na [...] września 2010 r.:

- A. w J.– Szkoła Podstawowa wykazał:

a) zawyżoną o 7 liczbę wychowanków ogółem,

b) zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P2,

c) zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33,

d) zawyżoną o 7 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40,

- B. – Gimnazjum w J. wykazał:

zawyżoną o 5 liczbę wychowanków ogółem,

zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P2,

zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P26,

zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34,

zawyżoną o 5 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P40,

co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 125,1377 uczniów.

Organ wyjaśnił, że dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z [...] września 2015 r. i z [...] grudnia 2015 r. oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z [...] stycznia 2015 r. przesłanym do Powiatu O.. W wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w L. z [...] stycznia 2015 r. zacytowano na str. 14 wyjaśnienia Powiatu O. potwierdzające przedstawiony powyżej stan faktyczny, iż 5 wychowanek było niedowiezionych do placówki oświatowej. W B. – Gimnazjum w J. było 31 wychowanków, a nie jak wykazano 36.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podzielił ustalenia organu, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu O. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 125,1377 liczby uczniów przeliczeniowych.

Zdaniem WSA, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm.; dalej ustawa o dochodach), zgodnie z którym Minister Edukacji i Narodowej, dokonuje podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659; dalej rozporządzenie MEN). Sad uznał, że ww. rozporządzenie jako wskazywało, że podstawę kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów/wychowanków w roku szkolnym 2010/2011, wykazywane w systemie informacji oświatowej (według stanu na [...] września 2010 r.), zweryfikowane przez organy prowadzące (dotujące) szkoły i placówki.

Sąd podkreślił, że kontrola przeprowadzona wobec Powiatu O. przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2011 wykazała, że w systemie informacji oświatowej podane były dane niezgodne ze stanem faktycznym, a otrzymanie przez Powiat O. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej spełniło przesłankę do zastosowania przez Ministra Finansów art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach.

W ocenie WSA, Minister prawidłowo wskazał, że za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego uznaje się osobę przyjętą do placówki i z dniem przyjęcia wpisaną do księgi wychowanków, bowiem algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 nie uwzględniał wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, a do niej nie przybyli (na gruncie niniejszej sprawy – 5 wychowanków).

Sąd uznał, że wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest więc osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Zdaniem WSA przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

W związku z tym Sąd podzielił stanowisko organu, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2011 rok mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na [...] września 2010 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym.

W ocenie WSA na powyższe stanowisko nie ma wpływu zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, dokonana rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872). Zmiana stanu prawnego nie obejmuje bowiem stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie rozporządzenia.

Sąd stwierdził, że Powiat podnosił w skardze również problem finansowania ośrodka, mimo uruchomienia procedury uzyskania środków z rezerwy 0,6% części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych. Odnosząc się do powyższego, WSA wyjaśnił, że art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; dalej u.s.o.) wskazuje, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt K 35/00) stwierdził, że "część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowaniu zadań oświatowych (ani z konstytucji, ani też z żadnej z ustaw nie wynika jaka część wydatków oświatowych jednostki samorządu terytorialnego powinna być pokrywana z ogólnej subwencji oświatowej)" oraz że "sposób rozliczenia i rozdziału części oświatowej nie jest z założenia instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych".

Zdaniem WSA środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego skarżący winien szukać w swych dochodach własnych.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zasadnym było zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Jednocześnie Sąd zauważył, iż art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach nakłada na Ministra Finansów obowiązek orzeczenia o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty subwencji, a jego działalnie w tym przedmiocie nie jest oparte na uznaniu administracyjnym.

W ocenie WSA, Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi:

naruszenie prawa materialnego tj.:

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że Powiat O. otrzymał na 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na uczniów i wychowanków C. w J. na kwotę 306 138,07 zł a w konsekwencji błędne uznanie, że zobowiązanie Powiatu O. do jej zwrotu było zasadne;

art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach, w związku z przepisami rozporządzenia MEN poprzez ich błędne niezastosowanie w stosunku do uczniów i wychowanków C. w J. skierowanych do ośrodka wychowawczego, którzy faktycznie nie było jeszcze w ośrodku na [...] września 2010 r. poprzez błędne przyjęcie, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów;

art. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.; dalej ustawa o systemie informacji oświatowej przez jego niezastosowanie w stosunku do 5 uczniów i wychowanków C. w J. (nieletnich skierowanych do ośrodka, którzy przybyli do tej placówki po [...] września 2010 r.) wobec uznania, że nie powinni oni być umieszczeni w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji, że subwencja nie przysługiwała na tychże uczniów;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Finansów, mimo że organ przyjął inną niż dotychczasowo stosowana przez organy interpretację przepisów dotyczących udzielania subwencji, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku według wskazanych powyżej kryteriów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował pojęcie "wychowanka" i w konsekwencji niezasadnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

Istota sporu, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenia "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

W tym miejscu należy przypomnieć, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że "wychowankiem" jest nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego i faktycznie w nim przebywający.

Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1.absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.).

Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". Powiat O. powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

Z kolei w piśmie z 28 czerwca 2016 r. nr 3791/2016 (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w SIO wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z 2 lutego 2012 r. pt. Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym. W raporcie potraktowano jako nieprawidłowość wykazywanie w SIO oraz przekazywanie subwencji/dotacji na nieletnich, którym wskazano miejsce w ośrodku, a nie zostali do niego doprowadzeni, co skutkowało odmiennym stanowiskiem MEN w kwestii wykazywania w SIO wychowanków, którym wskazano ośrodek, a którzy fizycznie nie zostali w nim umieszczeni.

Stanowisko prezentowane po 2012 r. zostało poddane szczegółowej analizie, w związku z dużą liczba interwencji ze strony środowiska placówek resocjalizacyjnych, organów prowadzących oraz parlamentarzystów".

Efektem tej analizy było wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) definicji wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Należy stwierdzić, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki. Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.), i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym już po wydaniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze również to, że sprawa dotyczy dotacji otrzymanej przez Powiat O. w 2011 r., kiedy Ministerstwo Edukacji Narodowej zajmowało stanowisko, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy powinien otrzymywać dotacje także na wychowanka w czasie rezerwacji dla niego miejsca w ośrodku, tj. w okresie między skierowaniem do ośrodka a upływem terminu wskazanego w § 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. stwierdza, że brak jest podstaw do tego, by późniejsza, przejściowa, zmiana stanowiska MEN rodziła dla uczestnika postępowania niekorzystne skutki w postaci obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania należne Powiatowi obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi (3.062 zł), opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (1.531 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (14.400 zł za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz 5.400 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).