Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 865/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art. 27 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. sygn.. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej: skarżący) od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2013 r., znak: [...], którą postanowiono " zmienić decyzję E. K., z dnia [...] 2012 roku, znak: [...] dotyczącą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej w ten sposób:, że przyznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla K. K. ([...] w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 20 marca 2013 r. do 30 września 2013 r. dłużnik alimentacyjny: A. K. ([...])" - stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Powyższa decyzja zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...] 2012 r., znak: [...] przyznającą E. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej, w ten sposób, że: przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla K. K. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 20 marca 2013 r. do 30 września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a nadto wskazał, iż w dniu 18 kwietnia 2013 r. do OPS wpłynęło zawiadomienie o podwyższeniu wysokości świadczenia alimentacyjnego na rzecz K. K. należnego od A. K. Tytuł wykonawczy, zatwierdzony przez Sąd wpłynął do komornika sądowego, prowadzącego postępowanie egzekucyjne w dniu 8 kwietnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze Kierownik OPS zmienił decyzję z dnia [...] 2012 r., znak: [...], w ten sposób, że przyznał świadczenie na osobę uprawnioną K. K., na okres od 20 marca 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości po 500,00 zł miesięcznie.

Jako adresata decyzji organ wskazał K. K., tj. osobę uprawnioną do alimentów, reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego matkę E. K.

Od powyższej decyzji odwołał się A. K., ponieważ uważa że decyzja jest przedwczesna, a uzasadnienie błędne. Skarżący domagał się przedstawienia materiału dowodowego na który powołuje się OPS, gdyż podejrzewa, że albo brak jest takiego materiału, a zatem powoływanie się na niego jest bezzasadne jeśli nie bezprawne, bądź też materiał przedstawiony przez OPS jest nieprawdziwy. Z kolei postanowienie o sygn. akt [...] wydane przez Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich jest nieprawomocne, ze względu na wniesione zażalenie, zatem nie może skutkować tytułem wykonawczym.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji zgodnie z art. 28 k.p.a., a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt 316/08).

W myśl art. 9 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego jest syn skarżącego K. K. Osoba uprawniona jest to bowiem osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 cytowanej powyżej ustawy). Odwołujący jest natomiast dłużnikiem alimentacyjnym (art. 2 pkt 3 ustawy), tj. osobą zobowiązaną na podstawie tytułu wykonawczego do świadczenia alimentacyjnego na rzecz K. K., jako osoby uprawnionej, przy czym prowadzona przeciwko niemu egzekucja okazała się bezskuteczna. Powyższe okoliczności są w niniejszej sprawie bezsporne.

W ocenie Kolegium przepisy powołanej wyżej ustawy nie przyznają dłużnikowi alimentacyjnemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przyznania (podwyższenia) świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w świetle powyższego za "własną" sprawę odwołującego uznać postępowanie w sprawie przyznania jego synowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Niewątpliwie stroną tego postępowania jest osoba uprawniona. Wynika to z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego, zaś ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Osoba uprawniona, to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Tymczasem odwołujący jest osobą zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko któremu egzekucja okazała się bezskuteczna, a zatem jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Wynika to jednoznacznie z treści art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu oraz organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tut. Kolegium podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku III SA/Kr 738/10 z dnia 20 stycznia 2011 r., iż dyspozycja powołanego wyżej przepisu wyklucza dłużnika alimentacyjnego z kręgu stron postępowania w sprawie przyznania bądź podwyższenia osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Gdyby ustawodawca uznawał istnienie interesu prawnego dłużnika w tym postępowaniu, nie zobowiązywałby organu właściwego wierzyciela do przekazywania dłużnikowi informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona postępowania ma bowiem prawo do czynnego w nim udziału, a organ prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczania stronie wszelkich wydanych w sprawie orzeczeń, zarówno tych wydanych w toku postępowania, jak i - przede wszystkim - kończących to postępowanie. Stąd, pozbawione logicznego uzasadnienia byłoby wprowadzanie w art. 27 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdyby ten dłużnik był stroną postępowania w sprawie przyznania tego świadczenia osobie uprawnionej.

Sam obowiązek alimentacyjny jest nakładany na dłużnika przez sąd w innym postępowaniu i podczas trwania postępowania o przyznanie bądź podwyższenie świadczeń ten obowiązek już istnieje, a rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym nie nakłada na dłużnika dodatkowego obowiązku. Decyzja o przyznaniu (podwyższeniu) lub odmowie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dotyczy interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie dłużnika alimentacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie A. K. podniósł, że z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie w pełni wypełniać ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Zarzucił, że w Kolegium w swojej decyzji skoncentrowało się jedynie na wykładni prawa, nie odnosząc się do jego indywidualnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł. Podkreślił, że: "chciałby doczekać się merytorycznej decyzji odnośnie umorzenia jego zaległości alimentacyjnych przez Ośrodek Pomocy Społecznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r., IV SA 1106/97).

Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając niedopuszczalność odwołania dłużnika alimentacyjnego – A. K. w całości podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 738/10. Tymczasem powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I OSK 800/11 (publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wskazał, że nietrafnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że przyznanie świadczenia będzie miało wpływ na sytuację dłużnika alimentacyjnego, lecz będzie to jedynie interes faktyczny dłużnika. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, obowiązek alimentacyjny nałożony jest na zobowiązanego przez ustawodawcę - art. 128 k.r.o. – a wyrok Sądu powszechnego bądź ugoda zawarta przed tym Sądem obowiązek ów jedynie konkretyzuje - T. Domińczyk w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 2000 s. 711-712 uw. 1, s. 717 uw. 13. Konkretyzacja tego obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem Sądu powszechnego (bądź ugodą zawartą przed tym Sądem), konkretyzuje ów obowiązek podmiotowo (w szczególności określa, która z osób obowiązanych do alimentowania uprawnionego, obowiązana jest w konkretnym stanie faktycznym i prawnym wypełniać swój obowiązek alimentacyjny); przedmiotowo (określa w jakiej formie, w jakie wysokości i w jaki sposób świadczenia te mają być spełniane) i za jaki okres winny być one spełniane w określony sposób i w określonej wysokości (J. Pietrzykowski w: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" W. Pr. 1990 s. 526 uw. 1, s. 545 uw. 4, s. 563 uw. 6).

W sposób oczywisty wydanie przez właściwy organ decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nakłada na dłużnika nowe obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności w doktrynie trafnie wskazuje się, że system publicznego kredytowania wierzyciela alimentacyjnego za pomocą środków publicznych, opiera się na postulacie samofinansowania. Kwoty udostępniane przez organy administracji publicznej wierzycielom w celu ratowania ich bieżącej krytycznej sytuacji bytowej mają charakter warunkowy i winny zostać zwrócone organowi przez dłużnika alimentacyjnego, który nielegalnie zwlekał z wykonaniem własnego obowiązku alimentacyjnego (W. Maciejko "Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 349). Instrumentem zapewniającym samofinansowanie systemu świadczeń z tytułu niealimentacji jest postępowanie kończące się adresowaną do dłużnika alimentacyjnego decyzją administracyjną o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności (art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). W postępowaniu z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228) dalej jako ustawa, organ ocenia tylko, czy wydano w przeszłości decyzję pozytywną dla wierzyciela i czy doszło do wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W postępowaniu tym dłużnik nie może zasłaniać się faktem, że wykonał zobowiązanie alimentacyjne w sposób, który nie wywołał stanu bezskuteczności egzekucji. Skoro nie może tego zrobić na etapie nakładania nań obowiązku zwrotu świadczenia organowi, może to czynić tylko na etapie postępowania w sprawie ustalenia na rzecz wierzyciela prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. To na tym etapie rozstrzyga się los jego przyszłego obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 ustawy jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha "Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna" Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 ustawy, organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 ustawy). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik alimentacyjny jest zatem stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 ustawy. Przepisy art. 25 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają doręczenia dłużnikowi alimentacyjnemu decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 20 ust. 2 ustawy). Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 ustawy; A. Korcz-Maciejko "Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4).

Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy. Mimo wadliwej redakcji tego przepisu należy przyjąć, że zawarte są w nim dwie odrębne normy prawne. Organ właściwy wierzyciela ma obowiązek przekazać organowi właściwemu dłużnika informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bowiem organ właściwy dłużnika, podobnie jak komornik, nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Natomiast norma nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania (art. 25 ustawy, w zw. z art. 28 k.p.a.; A. Korcz-Maciejko – op. cit. s. 228-230 nb. 7-8).

Powyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 800/11 jest w pełni przekonywujące i Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażone w tym wyroku pogląd w całości.

Zatem należy uznać, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony. Brak, więc było podstaw w niniejszej sprawie, by uznać, że skarżący nie mógł zaskarżyć decyzji Wójta Gminy, z dnia [...] 2013 r., znak: [...], którą postanowiono " zmienić decyzję z dnia [...] 2012 roku, znak: [...] dotyczącą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej w następujący sposób:, że przyznać świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla K. K.

Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający, kierując się normą zawartą w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w rezultacie przeprowadzi postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy, uprzednio doręczając przedmiotową decyzję A. K.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.