Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 310/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny:

Podczas kontroli budynku, położonego przy ul. M.

w W., liczącego 11 kondygnacji naziemnych, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. budynku, opisane w protokole

z dnia 26 lutego 2014 r. W związku z tym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] (zwany dalej: Komendant Miejski PSP), działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj.: zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającą 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowania rozwiązań zamiennych w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznie właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jako podstawę prawną nałożenia ww. obowiązku wskazano § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2010 r.). Realizację ww. obowiązku nakazano wykonać do dnia 31 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Komendant Miejski PSP podał, że w trakcie czynności kontrolno- rozpoznawczych stwierdzono, iż budynek stanowi jedną strefę pożarową – brak wydzieleń przeciwpożarowych. Budynek wykorzystywany jest

całościowo na cele mieszkaniowe i został zakwalifikowany do grupy budynków wysokich (W). Stwierdzono, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, liczona dla najbardziej niekorzystnie usytuowanych mieszkań, zlokalizowanych w obu rogach budynku na 11 kondygnacji poprzez klatki schodowe do wyjścia na zewnątrz budynku wynosi około 150 m. Istniejąca długość dojść ewakuacyjnych jest więc większa od parametru długości określonej

w przepisach techniczno-budowlanych o ponad 100 %. Ten fakt stanowi podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi.

Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej: Spółdzielnia, skarżąca, strona) wystąpiła z pozwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]

Spółdzielnia zarzuciła organowi, że budynek przy ul. M. w W. został wzniesiony w latach 70-tych, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i ówczesnymi przepisami przeciwpożarowymi. W uzasadnieniu ww. decyzji uznano, że właściciel budynku posiada obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Jednak pomimo takiego stwierdzenia organ administracji nie wskazał, jakie można zastosować rozwiązania przy takiej architekturze budynku, wybudowanego w czasach, kiedy przepisy rozporządzenia z 2010 r. nie miały jeszcze zastosowania. Ponadto, architektura budynku determinuje wyłącznie drogę ewakuacyjną, jaka istnieje w chwili obecnej. Budynek wybudowany z wielkiej płyty nie pozwala na dowolną ingerencję

w strukturę budynku i może zagrozić stabilności budynku, a co za tym idzie bezpieczeństwu mieszkańców. Rozwiązania zamienne, wskazane przez eksperta straży pożarnej, polegające na przebudowie stropodachów i budowie wydzieleń klatek schodowych zapobiegających zadymieniu, w przypadku budowli z wielkiej płyty również stwarzają zagrożenie dla konstrukcji budynku oraz determinują ogromne koszty.

Spółdzielnia podniosła, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP jest nieważna z powodu jej niewykonalności, a wskazane w decyzji zobowiązanie dotyczy nie tylko Spółdzielni i jej udziału w nieruchomości wspólnej, ale również innych współużytkowników wieczystych tej nieruchomości i właścicieli lokali mieszkalnych w tej nieruchomości. Wobec tego decyzja Komendanta Miejskiego PSP narusza prawa właścicieli lokali i współużytkowników nieruchomości, ponieważ nie została doręczona i skierowana do tych wszystkich osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII KO/Wa 166/16, przekazał powyższy pozew do Komendanta Miejskiego PSP, a ten z kolei pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który zawiadomieniem

z dnia 30 sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: [...]KWPSP, organ I instancji) decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz art. 157 § 1

i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603, zwanej dalej: ustawą o PSP), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (dalej również jako: decyzja ostateczna).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, Komendant Miejski PSP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W kontekście do zarzutu strony w przedmiocie niewykonalności decyzji oraz niewskazania przez organ administracyjny, jakie można zastosować rozwiązania przy takiej architekturze, organ I instancji wskazał, że nałożone obowiązki mogą być wykonane z zastosowaniem rozwiązań zamiennych, przewidzianych w § 2 ust. 2

i 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), do którego przepisu odsyła § 207 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. W ocenie [...]KWPSP, w sprawie niniejszej priorytetem powinno być zagwarantowanie ochrony zdrowia

i życia, tj. bezpieczeństwa użytkowników budynku pozostającego w zasobach strony.

Od powyższej decyzji Spółdzielnia złożyła odwołanie, żądając uchylenia decyzji organu I instancji i stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji brak wskazania możliwości zastosowanych rozwiązań przy takiej architekturze budynku wybudowanego w czasach, kiedy przepisy powołane

w uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie miały jeszcze zastosowania. Ponadto architektura budynku determinuje wyłącznie drogę ewakuacyjną, jaka istnieje

w chwili obecnej. Budynek wybudowany z wielkiej płyty nie pozwala na dowolną ingerencję w strukturę budynku i może zagrozić stabilności budynku, a co za tym idzie bezpieczeństwu mieszkańców. Zaproponowane przez eksperta straży pożarnej rozwiązania zamienne w przypadku budowli z wielkiej płyty stwarzają zagrożenie dla konstrukcji budynku oraz determinują duże koszty.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KGPSP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157-158 k.p.a. oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kontrolowaną decyzję skierowano do Spółdzielni jako zarządcy obiektu, który jest odpowiedzialny za jego stan ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem KGPSP, Spółdzielnia jest podmiotem, na którym

w odniesieniu do zarządzanego obiektu spoczywają obowiązki określone w art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 191 ze zm., zwanej dalej: ustawą o ochronie przeciwpożarowej).

Ponadto Spółdzielnia zarzuciła organowi zastosowanie rozporządzenia z 2010 r. do budynków wzniesionych przed wejściem w życie tego przepisu, co jest niedopuszczalne jako retroaktywne ich działanie. KGPSP wskazał, że ww. rozporządzenie nie zawiera klauzul ograniczających jego stosowanie wyłącznie do budynków wzniesionych po dacie jego wprowadzenia w życie. Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowym, dlatego zarzut zastosowania rozporządzenia z 2010 r. do obiektów istniejących jest nieuzasadniony.

Organ w kontrolowanej decyzji zastosował prawidłową podstawę prawną,

a więc nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zachodzi również podstawa stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż wykonanie decyzji opartej na obowiązujących przepisach prawa nie może wywoływać czynu zagrożonego karą.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykonalności decyzji ze względów technicznych i finansowych oraz niewskazania przez organy PSP konkretnych możliwych rozwiązań, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z procedurą wymienioną w § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymagania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej mogą być spełnione

w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim PSP w ekspertyzie z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy

o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne.

Zatem to nie organy PSP wskazują możliwe rozwiązania zamienne, ale autorzy ekspertyzy technicznej wraz z wnioskodawcą. Opracowanie to wykonane prawidłowo przez rzeczoznawcę budowlanego i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie powinno i nie może zagrozić stabilności budynku. Gwarantuje to m. in. podpis jednego z jej autorów - rzeczoznawcy budowlanego, który składając podpis na opracowaniu zaświadcza o prawidłowości przedstawionych rozwiązań w zakresie budowlanym.

Odnosząc się do przesłanki niewykonalności decyzji ze względów technicznych lub finansowych, organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo NSA,

z którego wynika, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji względy ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. W tym zakresie nie można mówić o niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że: 1) nie zachodzi przesłanka

z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ kontrolowana decyzja Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] została wydana zgodnie z art. 26 ustawy o PSP dotyczącym właściwości organu, który ma uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień; 2) nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w sprawie nie wydano innej decyzji

w zakresie wymienionych w niej zaleceń; 3) nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana w okolicznościach faktycznego braku instalacji przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku, a nie znaleziono przepisów prawa materialnego stanowiących ojej nieważności.

Od decyzji KGPSP Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji obu organów orzekających i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, ewentualnie orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] marca 2014 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci: art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, § 207 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i § 16 rozporządzenia z 2010 r. – przez nałożenie na skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie, prawnie i technicznie niemożliwe oraz które zostały nałożone z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że pomimo wskazania w decyzji ostatecznej podstawy prawnej nałożenia obowiązku, tj. § 16 ust. 3 rozporządzenia

z 2010 r., to Komendant Miejski PSP nie wskazał, jakie można zastosować rozwiązania przy takiej architekturze budynku wybudowanego w czasach, kiedy przepisy powołane w uzasadnieniu decyzji nie maiły jeszcze zastosowania, ograniczając się do wskazania ewentualnych rozwiązań zamiennych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznie właściwej jednostki badawczo-rozwojowej. Architektura budynku determinuje wyłącznie drogę ewakuacyjną, jaka istnieje

w chwili obecnej. Budynek wybudowany z wielkiej płyty nie pozwala na dowolną ingerencję w strukturę budynku i może zagrozić jego stabilności, a co za tym idzie bezpieczeństwu mieszkańców. Skarżąca wskazała na ekspertyzę, z której wynikają rozwiązania zamienne, polegające na przebudowie stropodachów i budowie wydzieleń klatek schodowych zapobiegających zadymianiu, jednak w przypadku budowli z wielkiej płyty stwarzają zagrożenie dla konstrukcji budynku oraz determinują ogromne koszty.

Zdaniem strony, wymogi wskazane w powołanych przez organ przepisach powinny dotyczyć tylko budynków obecnie wznoszonych, a nie istniejących od wielu lat. Wymagania nałożone na Spółdzielnię przez organ PSP są więc niemożliwe do spełnienia, a niewykonalność decyzji uzasadnia potrzebę jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skarżąca podniosła, że budynki wysokie wybudowane

w latach 70 – tych spełniały obowiązujące wówczas przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie skarżącej, decyzja ostateczna jest niewykonalna, przez co spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Trudno zastosować wymagania dotyczące szerokości drogi ewakuacyjnej do budynku, który nie może ulec przebudowaniu (np. przez poszerzenie korytarzy). Skarżąca ponadto podniosła, że wskazane w decyzji ostatecznej zobowiązanie dotyczy nie tylko Spółdzielni, ale również innych współużytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych

w tej nieruchomości, do których nie skierowano tej decyzji.

Mając na względzie powyższą argumentację skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i nie uwzględnił argumentacji, która została przytoczona przez Spółdzielnię we "wniosku o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji", a także w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

i ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem decyzji, stwierdzeniem jej nieważności lub stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 k.p.a.).

Oceniając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.,

a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki

z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt

I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa).

Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy; organy w trybie postępowania nadzwyczajnego nie dokonują oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że pozostają one bez wpływu na zasadność kwestionowanych rozstrzygnięć. Są one jedynie polemiką

z prawidłowymi ustaleniami organów orzekających w trybie nadzwyczajnym. Sąd

w pełni podziela ocenę organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której KGPSP odniósł się do legalności decyzji ostatecznej ocenianej przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty stawiane przez Spółdzielnię

w skardze są powtórzeniem zarzutów z odwołania czy też wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Komendanta Miejskiego PSP z [...] marca 2014 r. wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, z którego wynika, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W czasie kontroli z zakresu ochrony przeciwpożarowej w dniu 26 lutego 2014 r. stwierdzono, że istniejąca długość dojść ewakuacyjnych w bloku przy ul. M. w W. (11 pięter) jest większa od parametru długości określonej w przepisach techniczno-budowlanych o 100%, co nie zapewnia możliwości bezpiecznej ewakuacji i jest podstawą do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, zgodnie z § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. W konsekwencji Komendant Miejski PSP nałożył na Spółdzielnię, jako właściciela i zarządcę obiektu, w decyzji ostatecznej obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie § 16 ust. 3 rozporządzenia z 2010 r. Strona nie kwestionowała decyzji w trybie zwykłym, tj. nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., stąd decyzja ta stała się ostateczna jako decyzja pierwszoinstancyjna.

Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 2010 r. zastosowano do istniejącego już budynku, bo wybudowanego w latach 70-tych, to jednak takie działanie organu było prawidłowe i zarzut skarżącej zastosowania retroaktywnie przepisów rozporządzenia z 2010 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest zasadny. Sąd w składzie orzekającym podziela w pełni w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, że zakres zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu. Należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz

z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Przypadek ten dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, z 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06, z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 745/06, wszystkie publ. cbosa).

W przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy więc do czynienia, ze względu na ważny interes publiczny, z retrospektywnym działaniem prawa, co oznacza bezpośrednie stosowanie prawa od chwili wejścia w życie nowej ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 478/14, publ. cbosa). Bezpośrednio o tym mówi przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowania budynków istniejących, uznanych za zagrażające życiu ludzi (por. również wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13, publ. Lex nr 1664434, z dnia 13 sierpnia 2010, sygn. akt IIOSK 327/09, publ. Lex nr 737715, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 475/09, publ. Lex nr 526349).

Dodatkowo należy nadmienić, że przepis § 16 rozporządzenia z 2010 r., które weszło w życie w dniu 30 czerwca 2010 r., nie został wprost wymieniony w § 44 tego rozporządzenia, jako jeden z wymogów, którego nie stosuje się do budynków istniejących w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd zauważa, że dla Spółdzielni priorytetem powinno być bezpieczeństwo jej członków, bez względu na wiek budynków wchodzących do jej zasobów oraz koszty finansowe konieczne do poniesienia w celu wykonania nałożonych obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/08, publ. Lex nr 558686).

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu, jakoby kontrolowana przez organ decyzja dotknięta była wadą niewykonalności, Sąd wskazuje, że niewykonalność decyzji winna być rozumiana jako niewykonalność prawna lub faktyczna, tzn. gdy niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia wynika z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (niewykonalność prawna) lub gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. z przyczyn technicznych. W ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarnej zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodzi żadna z ww. okoliczności.

Warto w tym miejscu również wskazać na wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie II OSK 1603/10 (publ. cbosa) pogląd, iż o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a nie jak w tym wypadku, kiedy jest możliwość rozwiązań zamiennych, o czym Spółdzielnia została poinformowana w treści decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu, wskazana przez skarżącą trudność w wykonaniu decyzji

z powodów finansowych lub technicznych nie stanowi podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym wypadku jednolite, że nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyroki NSA cytowane w odpowiedzi na skargę). Stanowisko powyższe jest w pełni akceptowane przez skład orzekający Sądu.

Nie jest zasadny również zarzut skarżącej odnośnie do niewykonalności decyzji ostatecznej z uwagi na brak wskazania rozwiązań zamiennych przez organ. W tym zakresie Spółdzielnia została poinformowana w ostatecznej decyzji o treści

§ 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z którego wynika, że w stosunku do nakazanego w § 1 obowiązku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, stosownie do ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wnioskodawcą tej ekspertyzy, zgodnie z art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne. Zatem, to nie organy PSP wskazują możliwe rozwiązania zamienne, ale autorzy ekspertyzy technicznej wraz z wnioskodawcą. Opracowanie wykonane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wspólnie z rzeczoznawcą budowlanym nie może zagrozić bezpieczeństwu budynku. Gwarantuje to bowiem wiedza i fachowość specjalistów, którzy biorą odpowiedzialność za swoją ekspertyzę. Proponowane rozwiązania zamienne, wskazane przez eksperta straży pożarnej, o których mówi

w odwołaniu i skardze skarżąca, a które stwarzają zagrożenie dla konstrukcji budynku, nie były z pewnością uzgadniane z rzeczoznawcą z zakresu budownictwa. Skarżąca nie wykorzystała więc wszystkich możliwości sporządzenia rozwiązań zamiennych, których winna być inicjatorem, a organ nie może działać tu z urzędu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 718/16, publ. Lex nr 2151131). Dlatego brak wskazania rozwiązań zamiennych nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej zarówno

w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.(niewykonalność decyzji).

W odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji do wszystkich stron postępowania, którzy winni być brani pod uwagę, Sąd podziela ustalenia organów, że prawidłowo adresatem decyzji ostatecznej jest Spółdzielnia, której przedstawiciel był obecny podczas czynności kontrolnych w dniu 26 lutego 2014 r. Fakt ten w żaden sposób nie był dotychczas podważany przez stronę, ponieważ to Spółdzielnia faktycznie zarządza budynkiem. Z treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. 2013 r., poz. 1222) wynika, że spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomością stanowiącą jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Spółdzielnia jest również odpowiedzialna za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynku na podstawie art. 4 ww. ustawy.

Powyższe ustalenia prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż organy słusznie przyjęły, że stroną tego postępowania jest jedynie Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem, położonym w W. przy ul. M.,

a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności czy też współużytkownicy wieczyści (tak też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim

z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go, publ. Lex nr 551825).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające

w przedmiotowej sprawie należycie rozważyły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i nie naruszyły żadnych przepisów prawa materialnego czy procesowego,

w szczególności tych wskazanych w skardze. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.