Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 163/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 487/21 w sprawie ze skargi A. W. i P. W. na uchwałę Rady Gminy w Iławie z dnia 3 grudnia 2003 r. nr XIII/108/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Iława na rzecz A. W. i P. W. solidarnie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 487/21 oddalił skargę A. W. i P. W. na uchwałę Rady Gminy w Iławie z 3 grudnia 2003 r. nr XIII/108/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i P. W. zaskarżyli uchwałę Rady Gminy w Iławie w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "Z1" na rysunku nr 35. Wskazali, że są właścicielami działki nr [...] w S., położonej na terenie objętym przedmiotowym planem, która to działka bezpośrednio graniczy z terenem "Z1". Podniesiono m. in. zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) polegającego na niejednoznacznym określeniu przeznaczenia terenu [...], przez co skarżący nie wiedzą, w jaki sposób będzie zagospodarowany teren bezpośrednio graniczący z ich działką (czy jest przeznaczony pod zieleń, czy pod zabudowę usługową). Zarzucono też naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy poprzez brak określenia jakichkolwiek wskaźników i parametrów urbanistycznych dla terenu Z1, a ponadto istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy (termin, w którym można było składać wnioski do planu, został – w ogłoszeniu umieszczonym w prasie lokalnej – określony na 14 dni, podczas gdy powinno być to co najmniej 21 dni). Podniesiono także zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy w zakresie w jakim nie dokonano badania spójności uchwalanego planu miejscowego z zapisami studium.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty zawarte w skardze za bezzasadne. Wskazał ponadto, że skarżący nie wyjaśnili, w jaki sposób przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący posiadają legitymację skargową do kwestionowania przedmiotowej uchwały, albowiem dysponują prawami właścicielskimi do działki nr [...] w S., która znajduje się w granicach opracowania planu i jest oznaczona symbolem "Mu".

W ocenie Sądu kwestionowane zapisy planu nie zawierają naruszeń, które uzasadniałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy. Powołał się w szczególności na zawartą w tym przepisie klauzulę: "w zależności od potrzeb", z uwagi na którą organ nie musiał określać dla każdego terenu wszystkich wymienionych w przepisie elementów.

Odnosząc się do zarzutów wskazujących na uchybienia dotyczące procedury podjęcia planu, Sąd stwierdził natomiast, że dostarczony materiał dowodowy nie pozwalał na sprawdzenie, czy organy gminy wywiązały się z obowiązku badania spójności rozwiązań projektu planu i czy skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia stosownych wniosków. Zdaniem Sądu jeżeli brak jest dowodów na to, że rada gminy oceniała spójność projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale taka faktyczna spójność miała w sprawie miejsce, to eliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu prawa miejscowego, nawet w części, nie może być uznane za zasadne.

Skargę kasacyjną złożyli A. i P. W., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest "mieszanie" przeznaczenia terenów (zieleni i usług), bez rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu;

2. art. 10 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalny jest brak określenia jakichkolwiek zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym brak określenia linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy – w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu dopuszczają możliwość lokalizacji zabudowy;

3. art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiektywnie zbyt krótki czas (nieodpowiadający wymogom stawianym przez ustawodawcę) wyznaczony przez organ wykonawczy gminy na składanie wniosków do planu miejscowego (ograniczający taką możliwość skarżącym) nie stanowi obiektywnej przesłanki stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważono stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym materiał dowodowy nie pozwalał w niniejszej sprawie na sprawdzenie, czy skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków do planu. Wskazano, że skoro skarżący na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdołali dotrzeć do dokumentacji planistycznej, to i sięgnięcie do niej przez Sąd Wojewódzki nie powinno stanowić problemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące orzekania przez Sąd I instancji bez dokumentacji planistycznej. Z tego względu Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2023 r. zwróciła się do Wójta Iławy o udzielenie informacji, czy Gmina dysponuje dokumentacją planistyczną dotyczącą przedmiotowej uchwały, a jeśli tak, nadesłanie tej dokumentacji do NSA.

W dniu 26 stycznia 2023 r. organ nadesłał dokumentację planistyczną.

Należy wskazać, że stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały (decyzji, postanowienia, itd.) bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Sąd powinien dysponować kompletem akt sprawy nadesłanych przez organ. Natomiast jeżeli w dacie orzekania sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w sprawie i powinien wezwać organ do uzupełnienia akt. Wyłącznie pełne akta administracyjne dają bowiem sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia (por. R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, s. 669-671).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy w Iławie z dnia 3 grudnia 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława, która została podjęta na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr.15 poz.139). W tej sytuacji kontrola legalności zaskarżonej uchwały polega na ocenie jej zgodność z prawem właśnie z tą ustawą, albowiem kontrola legalności dokonywana jest na dzień podjęcia danego aktu.

Zasadny jest, ale tylko częściowo, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym to przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu. Jednak jak wynika z dokumentacji tylko jedno obwieszczenie określało termin składania wniosków na 14 dni. W pozostałych obwieszczeniach tj. Gazecie Olsztyńskiej Dziennik Elbląski z 12 czerwca 2002 r. oraz w Urzędzie Gminy w Iławie, termin składania wniosków był prawidłowy albowiem określono go na 21 dni. Zatem to naruszenie nie miało istotnego znaczenia również z uwagi na szereg dalszych informacyjnych działań gminy o których poniżej.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przewidywała w art. 18 ust. 5 -12 ustawy liczne formy informowania właścicieli nieruchomości objętych planem o podejmowanych działaniach i czynnościach organów gminy w procesie uchwalania planu. I tak zarząd gminy zawiadamiał mieszkańców o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, następnie projekt planu ten był wykładany do publicznego wglądu w terminie wskazanym w tym zawiadomieniu na okres co najmniej 21 dni. Następnie mieszkańcy mogli składać protesty i zarzuty do projektu planu, które rozpatrywał najpierw zarząd gminy a następnie przez rada gminy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zarzut mógł wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w formie uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Na uchwałę o odrzuceniu zarzutu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. I właśnie na tym etapie badano czy nie doszło do naruszenia procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego. Dopiero po rozpoznaniu skarg na te uchwały o nieuwzględnieniu zarzutów przez Sąd administracyjny rada gminy uchwalała plan.

Podstawą zaskarżenia tak uchwalonego planu jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przepis ten daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały w przypadku naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18.

Nie jest jasne, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zapisy kwestionowanej uchwały nie zawieraj naruszeń trybu skoro nie dysponował dokumentacją planistyczną. Oczywistym powinno być badanie prawidłowości podjętych czynności planistycznych na podstawie skompletowanej i dostarczonej Sądowi przez organ dokumentacji planistycznej. Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie sam przyznał w uzasadnieniu wyroku, że taką dokumentacją nie dysponował. Z akt sprawy nie wynika też, aby Sąd podejmował jakiekolwiek próby jej uzyskania od organu. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony odstąpił od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie zbadał prawidłowości trybu sporządzania planu pomimo zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze dotyczących naruszenia wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści powyższych regulacji, nie ustalił w szczególności, czy ten wyżej opisany tryb postępowania został naruszony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić treść powyższych wywodów i przeprowadzić pełne, prawidłowe postępowanie w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w oparciu o całość dokumentacji planistycznej, która została nadesłana przez organ na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Następnym etapem postępowania powinna być ocena legalności zaskarżonej uchwały, podjęta na podstawie całości akt planistycznych i obejmująca badanie trybu sporządzania planu stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.