Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 614/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 3, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 724
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [..] r. nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że ostateczną decyzją z [..] r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek A.B. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą wchodzące w skład zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr 679/2 obręb D., gm. R.. W treści decyzji organ określił następujące warunki:

- rodzaj inwestycji: funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wchodząca w skład zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym,

- nieprzekraczalną linię zabudowy - przedstawiona na załączniku graficznym nr 1 stanowiącym załącznik do decyzji,

- wielkość powierzchni nowej zabudowy - nie więcej niż 0,81% powierzchni nieruchomości, tj. do 150 m2, lecz nie mniej niż 80 m2,

- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej po realizacji obiektów kubaturowych, utwardzeń, dróg, podjazdów itp. - nie mniej niż 80% powierzchni jw.,

- szerokość elewacji frontowej - minimalnie 6 m, maksymalnie 18,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, gzymsu lub attyki) - minimalnie 2,5 m maksymalnie 5,0 m, mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy zachowaniu wysokości do 9,0 m w najwyższym punkcie kalenicy,

- geometrię dachu - dachy płaskie jako stropodachy lub dachy jedno- dwu- lub wielospadowe, kąt nachylenia połaci od 15° do 45°; przeciwległe połacie o jednakowych kątach nachylenia; układ dachu szczytowy lub kalenicowy w stosunku do granic nieruchomości.

Pismem z 2 kwietnia 2021 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Kolegium o zbadanie w trybie nadzoru wspomnianej wyżej decyzji, powołując się na regulację art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 724 z póżn.zm. - dalej w skrócie "u.i.e.w."). Zdaniem Starosty, Wójt Gminy R. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z [..] r. nie uwzględnił faktu, że na działce nr ew. 636 obręb D., gmina R. znajduje się elektrownia wiatrowa w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Zasadne jest zatem wszczęcie postępowania i zbadanie czy w sprawie zachodzą przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił charakter i istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych unormowana w art. 16 k.p.a. oraz przytoczył brzmienie art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Jak podkreślił w art. 156 k.p.a. określono wiele przesłanek pozwalających stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, a wśród nich m.in. zostało wymienione wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana, jak i w sytuacji gdy ustalenia wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa bądź nie budzi ona wątpliwości. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi tu o obłędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zdaniem Kolegium decyzja z [..] r. podjęta została z rażącą obrazą przepisów prawa. Przemawiają za tym poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. w tym art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na to, że według art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przykładem tych przepisów odrębnych w rozpatrywanej sprawie są przepisy u.i.e.w., która weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r. Dalej Kolegium przytoczyło brzmienie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 u.i.e.w. i wyjaśniło, że od 17 lipca 2019 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy (art. 6 pkt 3 u.i.e.w.). Po 16 lipca 2019 r. nie jest więc możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy znajduje się on w wyznaczonej strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej, która wynosi dziesięciokrotność wysokości całkowitej elektrowni wiatrowej. Wynika z tego, że dla nowo planowanych budynków mieszkalnych odległość, w jakiej budynki te mogą być usytuowane od elektrowni wiatrowej, nie może być mniejsza od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W rozpatrywanej sprawie 4 sierpnia 2020 r. A. B. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego jedną elektrownię wiatrową o mocy 1,5 MW wraz z drogą dojazdową i placem manewrowym na działce nr ewid. 636 obręb D., gm. R.. Z decyzji wynika, iż wysokość całkowita elektrowni wiatrowej wynosi 137,5 m. Decyzją z [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. elektrowni.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. odległość, w której może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny od elektrowni wiatrowej winna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Przez powyższą odległość rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą budynku mieszkalnego, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, a okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.i.e.w.). W rozpatrywanej sprawie dziesięciokrotna wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 1375 m (10 x 137,5 m) i w odległości tej od elektrowni wiatrowej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., nie mogą być budowane budynki mieszkalne lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

Z mapy przesłanej przez Starostę Powiatu [...] przy piśmie z 21 maja 2021 r. wynika, że inwestycja na działce nr ew. 679/2 zostałaby zlokalizowana od istniejącej elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej, tj. odległość ok. 842 m. Odległość 1375 m od wieży obejmuje teren całej działki ozn. nr ew. 679/2, objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Realizacja planowanej inwestycji jest więc niezgodna z przepisami art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. w zakresie odległości od elektrowni wiatrowej. Tym samym kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Ponadto Kolegium zauważyło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który określa dwie przesłanki. Po pierwsze planowana inwestycja ma posiadać cechy zabudowy zagrodowej. Druga przesłanka odnosi się do kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. winno wiązać się z koniecznością wykazania, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa rolnego. W tej sprawie organ gminy nie wykazał funkcjonalnego połączenia wnioskowanej inwestycji z zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym. Zostało jedynie wskazane, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalenie tej okoliczności jest jednak niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zatem organ naruszył przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Według Kolegium również wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów przywołanego przepisu w zakresie wskazania czy inwestycja służy "obsłudze" prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz będzie związana z jego funkcjonowaniem. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem, ale ocena czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Wniosek inwestora nie spełnia ponadto wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ część tekstowa wniosku nie określa wszystkich wymaganych gabarytów projektowanego budynku, brak jest bowiem kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, który to parametr określa się zgodnie z § 8 rozporządzenia. W odniesieniu do zabudowy zagrodowej (związanej z gospodarstwem rolnym o wymaganym areale), zniesiony zostaje obowiązek przeprowadzania analizy urbanistycznej, mającej na celu ustalenie, czy planowania inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest podejmowana na wniosek inwestora, którym organ, zgodnie z zasadą dyspozycyjności jest związany. Zatem wniosek inwestora inicjujący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, wiąże organ lokalizacyjny w zakresie rodzaju i parametrów wnioskowanej inwestycji. W tej sprawie organ ustalił parametry niezgodnie z wnioskiem. Wnioskowane parametry budynku to: szerokość elewacji frontowej 15,0 m, wysokość do okapu 3,0-5,0 m, wysokość całkowita 6,0-9,0 m, dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia 15-45°. Natomiast w weryfikowanej decyzji organ ustalił szerokość elewacji frontowej minimalnie 6,0 m maksymalnie 18,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu, gzymsu, attyki) minimalnie 2,5 m maksymalnie 5,0 m, wysokość kalenicy do 9m, geometria dachu dachy płaskie jako stropodachy lub dachy jedno- dwu- lub wielospadowe, kąt nachylenia połaci od 15° do 45°; przeciwległe połacie o jednakowych kątach nachylenia; układ dachu szczytowy lub kalenicowy w stosunku do granic nieruchomości. Na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie ma wpływu okoliczność, iż prace budowlane rozpoczęły się na terenie inwestycji.

Decyzja o warunkach zabudowy określa warunki, na jakich realizacja określonej inwestycji jest dopuszczalna i jest jednym z prawnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja zamierzenia - budowa obiektu - stanowi jedynie faktyczny skutek decyzji, a to że wywołuje ona określone skutki prawne nie ma znaczenia dla oceny odwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzje administracyjne wydane w trakcie procesu inwestycyjnego. Ta ocena odbywać się ma bowiem jedynie przez pryzmat kompetencji organów administracji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Rozpoczęcie budowy budynku nie może więc wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Również fakt uchylenia przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. postanowienia Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2021 r. wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie może przesądzić o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla niej z przyczyn wyżej wskazanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła A. B. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w wyniku podjęcia dowolnych ustaleń faktycznych nie popartych żadnymi dowodami w zakresie jakim organ arbitralnie stwierdził, iż inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą prowadzona na działce należącej do A. B., nie służy do obsługi prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz nie będzie związana z jego funkcjonowaniem, powołując się na brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie poczynionych także przez Wójta Gminy R. w relacji do wydanej decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik decyzji w postaci obrazy:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechania dowodowe organu w zakresie właściwego zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania należy wyważyć także interes obywateli - w tym skarżącej, przy czym ciężar dowodowy ciąży na organie administracyjnym, który powinien ustalić własne okoliczności faktyczne w relacji do przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, a także braku jakichkolwiek ustaleń co do prawidłowości przeprowadzonej inwestycji w zakresie uruchomienia działalności elektrowni wiatrowej i praw skarżącej do udziału w prowadzonym postępowaniu w zakresie warunków lokalizacji tej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie działki będącej własnością A. B.;

2. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1-3 k.p.a., poprzez naruszenie trwałości decyzji administracyjnej, polegające na błędnym uznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja Wójta Gminy R. w sposób rażący narusza prawo, przy czym jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie każde naruszenie prawa, także materialnego, może być uznane za rażące, biorąc bod uwagę także całokształt zebranego materiału dowodowego na gruncie przedmiotowej sprawy;

3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zanegowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istnienia negatywnej przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy R. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy budowa domu mieszkalnego skarżącej jest na tyle zaawansowana, iż cofnięcie warunków zabudowy na tym etapie prowadzonych prac grozi poważnym uszczerbkiem majątkowym dla skarżącej w postaci konieczności usunięcia całej infrastruktury budowanego domu jednorodzinnego, przy czym przedmiotowy dom jest zaprojektowany z myślą o niepełnosprawnym mężu, który ma ograniczoną ruchomość kończyn dolnych z uwagi na zły stan stawów biodrowych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 17 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 października 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że organ oraz uczestnicy postępowania, za wyjątkiem pełnomocnika skarżącej, nie złożyli oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 17 listopada 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 13 października 2021 r.).

Godzi się wobec tego wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Sąd kontrolował w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji z [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. [...] wydanej na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a., którą Kolegium stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [..] r. nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą wchodzące w skład zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr 679/2 obręb D., gm. R..

Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej przez Kolegium decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. w tym art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na to, że według art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przykładem tych przepisów odrębnych w rozpatrywanej sprawie są przepisy u.i.e.w., która weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r.

Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna Wójta Gminy R. z [..] r. nr [...], znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpoznawać sprawę co do istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania,

a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych

i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).

Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić

w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.".

Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia,

a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych

w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uwagę należy zwrócić na to, że według art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie są nimi przepisy u.i.e.w., która weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r., przytoczone przez Kolegium – ( art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 u.i.e.w. ). Treść tych przepisów wskazuje jednoznacznie, że od 17 lipca 2019 r. postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być prowadzone z uwzględnieniem przepisów ustawy (art. 6 pkt 3 u.i.e.w.). Po 16 lipca 2019 r. natomiast nie jest więc możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy znajduje się on w wyznaczonej strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej, która wynosi dziesięciokrotność wysokości całkowitej elektrowni wiatrowej. Wynika z tego, że dla nowo planowanych budynków mieszkalnych odległość, w jakiej budynki te mogą być usytuowane od elektrowni wiatrowej, nie może być mniejsza od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W rozpatrywanej sprawie A.B. wystąpiła w dniu 4 sierpnia 2020 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej. Z akt sprawy wynika nadto , iż decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego jedną elektrownię wiatrową o mocy 1,5 MW wraz z drogą dojazdową i placem manewrowym na działce nr ewid. 636 obręb D., gm. R. Z decyzji wynika też, iż wysokość całkowita elektrowni wiatrowej wynosi 137,5 m. a decyzją z [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. elektrowni.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. odległość, w której może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny od elektrowni wiatrowej winna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami. Przez powyższą odległość rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą budynku mieszkalnego, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, a okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.i.e.w.). W rozpatrywanej sprawie dziesięciokrotna wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 1375 m (10 x 137,5 m) i w odległości mniejszej od tej elektrowni wiatrowej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., nie mogą być budowane budynki mieszkalne lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa.

Z mapy przesłanej przez Starostę Powiatu [...] przy piśmie z 21 maja 2021 r. wynika, że inwestycja na działce nr ew. 679/2 zostałaby zlokalizowana od istniejącej elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 10-krotna wysokość całkowita elektrowni wiatrowej, tj. odległość ok. 842 m. Odległość 1375 m od wieży obejmuje teren całej działki ozn. nr ew. 679/2, objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Realizacja planowanej inwestycji jest więc niezgodna z przepisami art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. w zakresie odległości od elektrowni wiatrowej. Tym samym kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Na marginesie należy jeszcze wskazać, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło również w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który określa dwie przesłanki. Po pierwsze planowana inwestycja ma posiadać cechy zabudowy zagrodowej. Druga przesłanka odnosi się do kryterium powierzchni gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. winno wiązać się z koniecznością wykazania, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa rolnego. W tej sprawie organ gminy nie wykazał funkcjonalnego połączenia wnioskowanej inwestycji z zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym. Zostało jedynie wskazane, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalenie tej okoliczności jest jednak niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zatem organ pierwszej instancji naruszył też przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. W tym zakresie Sąd podziela jedynie ustalenia i wywody Kolegium w całości, nie upatrując naruszenia tego przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności a jako polemikę do podnoszonego w skardze zarzutu.

Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki, na jakich realizacja określonej inwestycji jest dopuszczalna i jest jednym z prawnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja zamierzenia - budowa obiektu - stanowi jedynie faktyczny skutek decyzji, a to że wywołuje ona określone skutki prawne nie ma znaczenia dla oceny odwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzje administracyjne wydane w trakcie procesu inwestycyjnego. Ta ocena odbywać się ma bowiem jedynie przez pryzmat kompetencji organów administracji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Rozpoczęcie budowy budynku przez skarżącą nie może mieć wpływu i nie może więc wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa.

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, z jakim to naruszeniem prawa mamy do czynienia w decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych też względów decyzja Kolegium nie narusza prawa. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

dc