Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1782/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 i art. 2 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 189
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.T., A.K. i L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 842/13 w sprawie ze skargi U.T., A.K.L. W. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 842/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi: A. K., U. T., L.W. i M.T., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ul. [...].

Wydając powyższy wyrok Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zabudowana nieruchomość warszawska, położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], o powierzchni [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski") i - z dniem jego wejścia w życie - grunt tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowy grunt stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ew. nr nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 powyższego dekretu, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dawnym właścicielom (W. i A, małż. D.) przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości, stwierdzając jednocześnie fakt przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na niej zabudowań.

W roku 1949 zmarł W. D. a spadek po nim nabyli: J. G. oraz D. B. i Jacek B.. W dniu zaś 27 stycznia 1955 r. A. D. zawarła z I. Ś. umowę, na podstawie której A. D. przelała na rzecz I. Ś. wszystkie swoje prawa do odszkodowania, przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D.. W dniu 1 czerwca 1955 r. umowę taką z I. Ś. zawarła J.G., w dniu 30 sierpnia 1955 r. – D.B., a w dniu 7 września 1956 r. – D.B., działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J.B..

Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało również, że aktualnie spadkobiercami małżonków D. pozostają: J.B., D. P.(uprzednio B.) i E.O., którzy, aktem notarialnym z dnia 2 marca 2015 r. dokonali częściowego działu spadku po A.D. oraz podziału majątku dorobkowego a także zniesienia wspólności w ten sposób, że prawa i roszczenia, wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczących nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], przysługiwać będą J. B.. Tenże ostatni zaś, w dniu 14 kwietnia 2015 r. dokonał darowizn udziałów w spadkach po W. i A. D. w wymiarze 64/100 części na rzecz K. B. oraz w wymiarze 1/100 części na rzecz M.B.. Kolejno natomiast, dnia 26 października 2015 r. J.B. przystąpił do Spółki [...] Sp. z o.o. oraz przeniósł na nią 125/1000 udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w [...] przy ul. [...] a w dniu 21 kwietnia 2016 r. - darował M.J. 1/100 części udziału w spadku po W. D. oraz A.D..

Jednocześnie też Sąd Wojewódzki wskazał, że po śmierci I. Ś. jej ostatecznymi spadkobiercami zostali: L.W., A.K., M. T.i U. T..

Z ustaleń Sądu I instancji (w tym także z wiadomości uzyskanych z urzędu) wynikało również, iż przed organami administracji, sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym toczą się liczne postępowania między, z jednej strony: A.K., M.T., U. T. i L.W.- jako następcami prawnymi I. Ś. a z drugiej strony - m. in. z J. B., przy czym istota sporu zasadza się na kwestii, komu przysługuje prawo do żądania w trybie tzw. "dekretowym" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Przedmiotem kontrowersji - w tym zakresie – jest bowiem interpretacja treści i skutków prawnych umów, zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. a I.Ś.. Wskazane umowy – jak wyjaśnił Sąd I instancji - przelewały na nabywczynię wszystkie prawa do odszkodowania, przysługujące na podstawie art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego w związku z orzeczeniem z dnia 5 lutego 1952 r., mocą którego odmówiono przedwojennym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do niej, z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na gruncie zabudowań. Wskazane umowy zawierały jednak także oświadczenia zbywających, że w przyszłości nie będą rościć sobie żadnych praw ani pretensji do omawianej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając nabywczynię I. Ś. za właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości.

Ponadto Sąd Wojewódzki nadmienił, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących w/w osób całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, a czego przykładem były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2397/11) i (sygn. akt I SA/Wa 2398/11) - uznające uprawnienia spadkobierców "przeddekretowych" właścicieli spornej nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/12) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13) – uznające w tym zakresie uprawnienia spadkobierców I. Ś..

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżone skargą: A.K., U.T., L.W. i M.T., opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, należało bowiem w tym przypadku podzielić pogląd, wyrażony w wyroku tegoż Sądu z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 2997/13), że w postępowaniu administracyjnym wprawdzie, co do zasady, istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nie oświadczeń, ale tylko jeśli kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. W przypadku natomiast zaistnienia sporu, co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli, a która to sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do ich rozstrzygania. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane wyżej zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, który podlegał wyłącznej kognicji sądów powszechnych, stosownie do regulacji zawartej w treści art. 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi reguluje Kodeks cywilny, a do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro więc, jak wywodził Sąd Wojewódzki, sporna między stronami sprawa interpretacji zawartych w latach 1955-1956 umów stanowiła sprawę cywilną, to jej rozstrzygnięcie pozostawało w wyłącznej dyspozycji sądu cywilnego.

Powyższe, jak twierdził Sąd Wojewódzki, skutkowało więc tym, że w rozpatrywanej sprawie organ orzekający niewłaściwie nie skorzystał z możliwości przewidzianych w art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może jednocześnie wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo też wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Naruszenie tych przepisów, jak również przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który może mieć zastosowanie jedynie, kiedy jest rzeczą oczywistą, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony, miało zaś charakter istotny bo niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, U.T., A.K. i L.W. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego - polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że zaistniałe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy (dotyczące treści zawartych w latach 1955-1956 umów przelewu praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. [...]) stanowią spór cywilny, który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych i dotyczą sporu pomiędzy osobami fizycznymi, podczas, gdy przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną i to do organów administracji należy dokonanie wykładni zawartych przez strony umów, a w konsekwencji ustalenie stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego .do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z arb 28 k.p.a.

2. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, poprzez wskazanie organom administracji, że interpretacja umów cywilnych jest sprawą cywilną, a w związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, bądź ewentualnie wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie i w zw. z tym zawiesić postępowanie administracyjne, podczas, gdy interpretacja umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji, tym bardziej, że wyroki sądów powszechnych nie mogą stanowić dowodów, które miałyby być wykorzystane w innym postępowaniu, a nadto wyrok sądu powszechnego byłby skuteczny jedynie pomiędzy powodem i pozwanym i nie zwalniałby organów administracji od dokonania samodzielnej wykładni umów; nadto w sprawie wykładni umów przelewu praw wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13, uznając uprawnienia spadkobierców I. Ś., jak też w tożsamej z niniejszą sprawą zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt i SA/Wa 928/13 oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r. I SA/Wa 929/13, w których Sąd dokonał wykładni umów (podzielił stanowisko NSA z wyroku sygn. akt I OSK 736/13), co z kolei skutkuje sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciami tego samego Sądu w stosunku do tych samych stron postępowania, tego samego organu administracji j tego samego budynku (a jedynie innego lokalu).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. (sygn. akt i SA/Wa 928/13 i sygn. akt i SA/Wa 929/13), w których Sąd uchylił postanowienia Kolegium o odmowie wszczęcia - na wniosek skarżących - postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali i nie nakazał organowi zawieszania postępowania celem wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego dotyczącego skutków umów zawartych w latach 1955 - 1956 oraz wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. (sygn. akt II C 201/11) oddalającego powództwo E.O. przeciwko M.T., U.T., A.K., L.W. i C.C. o ustalenie. W tym ostatnim bowiem wyroku Sąd Okręgowy m. in. uznał, iż określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Tym niemniej w obszernym piśmie procesowym z dnia 6 maja 2019 r. uczestnik postępowania – J.B. wnosił o odrzucenie lub ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej.

Analogiczne stanowisko zajął również w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2019 r. (data wpływu) uczestnik postępowania – M. B., który ponadto wniósł o dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów z treści, po pierwsze - szeregu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]– na okoliczność (cyt.): "przyznania przez organ administracji, że spór stron postępowania administracyjnego w przedmiocie wykładni umów (w szczególności ich nieważności i bezskuteczności) jest sprawą cywilną należącą do Sądu powszechnego oraz, że jest to zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej", po drugie - kilku wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na okoliczność (cyt.): "przyznania przez różne składy sądów administracyjnych, że wykładnia umów w zakresie ich nieważności i bezskuteczności jest sprawą cywilną należącą do Sądu powszechnego oraz, że jest to zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej, a także, iż interes skarżących jest interesem faktycznym a nie prawnym", po trzecie - tez zawartych w stanowisku procesowym w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Okręgowym w Warszawie pod sygnaturą akt XXIV C 188/13.

Jednocześnie też uczestnik postępowania – M. B. w dniu 6 maja 2019 r. złożył do akt sprawy wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 9 maja 2019 r. ze względu na fakt, że w tym samym dniu wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o przyznanie mu prawa pomocy i ustanowienie adwokata z urzędu na potrzeby niniejszego postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił:

1. Nie uwzględnić wniosku o odroczenie rozprawy, uznając, że uwzględnienie tego wniosku spowodowałoby jedynie nieuzasadnioną przewlekłość postępowania kasacyjnego. Postępowanie, wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, jest bowiem ograniczone tylko do rozpoznania zarzutów kasacyjnych. Tymczasem M.B. nie wnosił w tej sprawie skargi kasacyjnej (nie był również skarżącym przed Sądem I instancji). W związku z tym, argumentacja powołana w treści wniosku o przyznanie prawa pomocy, wniesionego do Sądu Wojewódzkiego, a w której wskazywano na (cyt.): "skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy" nie była adekwatna do pozycji uczestnika postępowania w postępowaniu kasacyjnym.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego, skoro zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego został wydany ponad dwa lata temu to jeśli uczestnik postępowania rzeczywiście chciałby skorzystać w tym przypadku z pomocy pełnomocnika działającego z urzędu, to wydaje się rzeczą oczywistą, że wniosek w tej materii mógł i winien złożyć o wiele wcześniej aniżeli trzy dni przed wyznaczoną rozprawą w Sądzie Kasacyjnym. Skład orzekający zauważa również, że treść w/w pisma procesowego, złożonego przez M.B. w dniu 7 maja 2019 r., zawierała nie tylko wnioski strony co do skargi kasacyjnej, ale także rozbudowane uzasadnienie stanowiska uczestnika postępowania. Było ono przy tym zbieżne z treściami, zawartymi w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2019 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika uczestnika postępowania - J.B., jak również zawierało szereg wniosków dowodowych, a co ewidentnie świadczyło o tym, iż M.B. w pełni rozumie zagadnienia poruszone w skardze kasacyjnej.

2. Dopuścić zawnioskowany w skardze kasacyjnej dowód z treści wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. (sygn. akt II C 201/11) oddalającego powództwo E.O. przeciwko M. T., U.T., A.K., L.W. i C. C. o ustalenie a w pozostałym zakresie wniosek dowodowy oddalić jako, że treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. (sygn. akt i SA/Wa 928/13 i sygn. akt i SA/Wa 929/13) nie stanowi dowodu, które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z oceną przedmiotowej skargi kasacyjnej.

3. Oddalić wnioski dowodowe, zawnioskowane przez M. B. w piśmie z dnia 7 maja 2019 r. jako nieprzydatne. Poglądy prawne bowiem wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz składy orzekające w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, jak również stanowiska zajmowane w pismach procesowych składanych w postępowaniu cywilnym, prowadzonym pod sygn. akt XXIV C 188/13 nie stanowiły dowodów, które byłyby niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z oceną przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, zwłaszcza tych, o których mowa w art. 173 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zgodnie bowiem z procedurą sądowoadministarcyjną, skarga kasacyjna może być wniesiona od każdego wyroku sądu wojewódzkiego, to jest zarówno od wyroku oddalającego skargę, jak i ją uwzględniającego. Niedopuszczalne jest jedynie wniesienie skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 582 oraz np. postanowienia NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 750/05 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1480/01) a także wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1550/15 oraz 10 października 2018 r. sygn. akt I FSK 1644/16).

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu Wojewódzkiego to należało uznać, że była ona dopuszczalna. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Wbrew bowiem twierdzeniom uczestnika postępowania – M.B., który na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. podnosił, że zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności postępowania bo jeden z członków zarządu spółki [...] Sp. z o.o. – M.K. złożył w dniu 20 kwietnia 2016 r. rezygnację z pełnionej funkcji a zatem w/w spółka była nienależycie przed Sądem Wojewódzkim reprezentowana, stwierdzić trzeba, że stanowisko to nie było trafne. Jak wynika bowiem z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego dla [...] Sp. z o.o. z dnia 24 stycznia 2017 r. do reprezentacji powyższej Spółki uprawnieni byli dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i prokurent, przy czym członkami zarządu Spółki byli: M.K. i K.B..

Powyższe zatem oznaczało, iż [...] Sp. z o.o. była należycie reprezentowana w sądowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2), tym niemniej zarzuty te były ze sobą wzajemnie powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi, wniesionej przez: A.K., M.T., U.T. i L.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] – wydane na podstawie art. 61a k.p.a. - o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...], przy ul. [...].

W zaskarżonym postanowieniu, powołując się bowiem na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r.(sygn. akt I SA/Wa 2398/11), a w którym to wyroku Sąd uznał, że w postępowaniu z wniosku "dekretowego", dotyczącego nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nie są stronami następcy prawni I. Ś. (nabywczyni praw do w/w nieruchomości), lecz spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości (W. i A. D.), Kolegium przyjęło, że następcy prawni I. Ś. nie są uprawnieni – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku usytuowanym na powyższej nieruchomości.

Organ odwołał się w tym miejscu do treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, podnosząc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie dekretu warszawskiego, może toczyć się tylko na żądanie byłego właściciela lub jego następcy prawnego, a zatem uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego wymaga posiadania uprawnień w odniesieniu zarówno do gruntu jak i budynku, ponieważ prawo własności lokalu mieszkalnego jest związane z prawem użytkowania wieczystego do części gruntu pod budynkiem. Ponadto wskazał również, że w w/w wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że umowy cywilne, zawarte pomiędzy I. Ś., a A.D., J.G., D. B. i J.B. w latach 1955 i 1956, były umowami zbycia wyłącznie roszczeń odszkodowawczych a zatem nie mogły być wiążące w stosunku do gruntu nieruchomości.

Jak wyżej wspomniano, na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. skargę do Sądu Wojewódzkiego wnieśli następcy prawni I. Ś., zarzucając organowi w szczególności naruszenie: art. 6, 7, 9 i 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie kwestii legitymacji A.K., M. T., U. T., L.W. i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2398/11), w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w ww. uzasadnieniu nie miała mocy wiążącej dla rozpatrzenia przedmiotowej kwestii, a organ był zobligowany do wszechstronnego zbadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nadto zaś w innym wyroku z dnia 9 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż udział J. B. w prawach i roszczeniach do gruntu nieruchomości przy ul. [...] został zbyty na rzecz I. Ś. - poprzedniczki prawnej A.K., M. T., U.T., L. W.; art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronie motywów rozstrzygnięcia i dowodów na których oparł się organ, jak też dowodów którym organ odmówił wiarygodności, w tym pominięcie mocy dowodowej znajdujących się w aktach umów przelewu oraz złożonych wraz z zawarciem przedmiotowych umów oświadczeń oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2010 r., nr [...] a także z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz brak dokonania oceny dowodów znajdujących w aktach postępowania; art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż A.K., M.T., U. T., L. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...], w sytuacji, gdy A. K., M.T., U. T., L. W. legitymują się przymiotem strony postępowania wskutek zawarcia umów przelewu praw, które to umowy są ważne, skuteczne a dotyczą wszelkich praw do nieruchomości powstałych także w razie uchylenia orzeczenia dekretowego, nadto istnieje prawomocne orzeczenie administracyjne - ostateczna decyzja z dnia [...] września 2010 r. [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] - w której SKO w [...] uznało legitymację ww. osób w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a dodatkowo niniejsze postępowanie dotyczyło roszczeń odszkodowawczych, a nie prawa do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu czy też przywróconego prawa własności posadowionego na gruncie budynku.

Wydając zaskarżony, wyrok Sąd Wojewódzki nie odniósł się zaś w ogóle do żadnego z w/w zarzutów. Sąd I instancji stwierdził bowiem, iż z uwagi na fakt, że przed organami administracji i sądami toczą się liczne postępowania między, z jednej strony: A.K., M. T., U. T. i L. W. - jako następcami prawnymi I. Ś. a z drugiej strony - m. in. z J.B., w postępowaniach tych istota sporu zasadza się na kwestii, komu przysługuje prawo do żądania - w trybie tzw. "dekretowym" - ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Przedmiotem kontrowersji jest bowiem interpretacja treści i skutków prawnych umów, zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. a I. Ś., która skutkowała brakiem jednolitości owych rozstrzygnięć. W tej sytuacji zatem – zdaniem Sądu I instancji - należało uznać, że owe rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, który – po myśli art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. podlegał wyłącznej kognicji sądów powszechnych. W związku z tym, uchylając zaskarżone a także poprzedzające je postanowienie Kolegium (wydane na podstawie art. 61 a k.p.a.), Sąd Wojewódzki uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ orzekający niewłaściwie nie skorzystał z możliwości przewidzianych w art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może jednocześnie wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo też wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. a w dalszej kolejności także art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c.

Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli zaś w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Tymczasem zaskarżony wyrok, chociaż uchyla zaskarżone postanowienie, nie zawiera ani wyjaśnienia rozstrzygnięcia, ani konkretnych wytycznych dla organu. Sąd Wojewódzki, stwierdzając bowiem tylko, na czym – w jego ocenie - polegało w tym przypadku naruszenie przez Kolegium przepisów procedury administracyjnej, nie zalecił organowi, co dokładnie ma on uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie określił, w jaki sposób ( w jakim procesie, wszczętym na jakiej podstawie prawnej) kwestia owych (cyt.): "rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy" miałaby być rozstrzygnięta przez sąd cywilny. Choć zatem procedura cywilna przewiduje trzy rodzaje powództw, to jest: powództwo o świadczenie, o ukształtowanie stosunku prawnego i o ustalenie to w zaskarżonym wyroku nie sprecyzowano, jakie postępowanie cywilne miałyby strony lub organ w tym wypadku zainicjować przed sądem cywilnym, po uprzednim zawieszeniu niniejszego postępowania nadzorczego.

Poza tym, przyjmując czysto teoretycznie, iż Sąd Wojewódzki miał w tym przypadku na myśli powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, uregulowane w art. 189 k.p.c., to podkreślić należy, że skuteczność wniesienia tego rodzaju powództwa jest uzależniona od posiadania przez powoda tzw. interesu prawnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, interesu tego nie posiada powód, jeśli (mówiąc ogólnie) istnieje możliwość wytoczenia w danym przypadku powództwa o świadczenie albo sprawa jest rozpatrywana przez organ w postępowaniu administracyjnym. Jedynie przykładowo wskazać w tym miejscu trzeba, iż w wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. akt I PKN 597/98, OSNP 2000/8/301) Sąd Najwyższy stwierdził, iż powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miały by być wykorzystywane w innym postępowaniu, zaś w wyroku z dnia 15 marca 2002 r. (sygn. akt II CKN 919/99, LEX nr 54376) przyjęto, że powód nie ma interesu prawnego w ustaleniu, gdy istnieje możliwość ochrony prawa na drodze postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził także w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt V CSK 322/17, LEX nr 2552678), w którym uznał, że (cyt.) "Interes prawny co do zasady nie zachodzi, gdy można na innej drodze osiągnąć w pełni lub w większym stopniu ochronę swoich praw. (...). Nie budzi wątpliwości, że celem roszczenia o ustalenie nie może być ustalenie faktów. Powództwo nie może służyć uzyskaniu dowodów, np. dla innego postępowania."

Zauważyć też wypada, że powyższa linia orzecznicza jest konsekwentnie od wielu lat realizowania przez sądy powszechne, które zgodnie podnoszą, że powództwo z art. 189 k.p.c. nie służy zdobyciu dowodu dla innych postępowań to jest postępowań sądowych lub administracyjnych (np. wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I ACa 1555/15, LEX nr 2004478 i z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VACa 1038/17, LEX nr 2503362 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt ACa 444/17).

Poza tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych akcentuje się również, że funkcją powództwa wniesionego w trybie art. 189 k.p.c. jest usunięcie niepewności stanu prawnego zachodzącego pomiędzy powodem a pozwanym poprzez wyrok sądu wydany w tej sprawie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V ACa 1216/17 LEX nr 2488219). Innymi słowy, to prawomocny wyrok, wydany w procesie prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c., ma definitywnie zakończyć spór pomiędzy stronami lub zapobiec powstaniu takiego sporu na przyszłość a nie stanowić rozstrzygający argument (niejako "super dowód") na potrzeby innego postępowania.

W związku z tym, w świetle wyżej przedstawionego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych - w ocenie składu orzekającego w tej sprawie - pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na brak jednolitości rozstrzygnięć, które były wydawane w postępowaniach, związanych z dawną nieruchomością [...] położoną przy ul. [...], a które kreowała odmienna ocena umów zawartych w latach 1955-1956 przez A.D. i spadkobierców W. D. z I.Ś., konieczne byłoby, aby to sąd powszechny, jako sąd który rozpatruje sprawy cywilne (art. 2 § 1 k.p.c.), rozstrzygnął o rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutkach prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli ( a zatem o sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.c.), nie był uzasadniony.

Fakt ten dobitnie potwierdza również okoliczność, że w wyroku z dnia 30 września

2013 r. (sygn. akt II C 201/11), oddalającym powództwo E. O. przeciwko M. T., U.T., A.K., L.W. i C.C. o ustalenie, Sąd Okręgowy m. in. uznał, iż określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodać też wypada, że powyższe stanowisko zbieżne jest - w tym sensie - z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13), który również został wydany w jednej ze spraw związanych z omawianą nieruchomością, gdyż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wspomnianych wyżej umów. Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postępowaniu należało oceniać owe umowy.

Poza tym wskazać też trzeba, że brak było podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz. 76) oraz z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie wyrok Sądu Wojewódzkiego uchylał zaskarżone skargą postanowienie Kolegium to jednak skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Odnosząc się natomiast do treści wniosku kasacyjnego, w którym skarżący wnosili

o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi – w trybie art. 188 p.p.s.a. – skład orzekający uznał, że wniosek ten nie mógł w tym przypadku być uwzględniony. W sytuacji bowiem, w której Sąd Wojewódzki nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi a uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o własną, błędną wykładnię prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego, rozstrzyganie o skardze przez Sąd Kasacyjny naruszałoby w istocie rzeczy zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministarcyjnego.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji winien wszechstronnie ocenić zaskarżone postanowienie Kolegium, w tym odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Jeśliby zaś nadal stał na stanowisku, że (cyt.): "rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny" to winien dokładnie określić rodzaj procesu, w którym ten spór winien zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny, mając jednak na uwadze, że – jak wyżej to zostało wyjaśnione – nie może nim być proces z powództwa opartego na art. 189 k.p.c.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej.