Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. P., E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących E. P. i E. P. solidarnie kwotę 714 zł (słownie złotych: siedemset czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania E. P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej jako "Kpa") art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...]czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...]kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. [...]), orzekł o ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych o nr [...] oraz [...] jako własność E. P. oraz E. P., położonych w P. przy ul. W. [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: Obręb K., arkusz map [...], działki nr [...] i [...][...] spowodowanego wybudowaniem drogi.

Dalej organ wskazał, iż w odwołaniu strona podniosła, iż decyzja została wydana po upływie trzyletniego terminu.

Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

• wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej,

• obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

• wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zasadnym było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót tj. [...] lipca 2007 r. W ocenie Kolegium w obecnym stanie prawnym jest to najwcześniejszy możliwy moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Kolegium wskazało, iż nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że warunkiem zachowania terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E.P.i E. P. zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię w zakresie w jakim przyjmuje, iż zachowanie terminu 3-letniego, o którym mowa w ww. przepisie, następuje w momencie wydania choćby nieostatecznej decyzji w tym przedmiocie przez organ I instancji,

- naruszenie prawa procesowego art. 138 § 1 i 2 Kpa przez utrzymanie w mocy przez organ II instancji błędnej decyzji organu I instancji wydanej z przekroczeniem terminów ustawowych.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona wskazała, że w niniejszej sprawie termin do wydania decyzji w I instancji już minął. Nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu I instancji w kwestii początku biegu terminu w dacie [...] lipca 2007 r., organ ten nie mógł skutecznie ustalić opłaty adiacenckiej dnia [...] lipca 2014 roku, bowiem od tego momentu minęły niemal 4 lata.

W dalszej części uzasadnienia skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podnieśli, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3 - letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Sąd podziela poglądy wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosowanie do treści art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż stworzenie warunków do korzystania drogi nastąpiło w dniu 26 lipca 2007 r.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko , wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności (zob przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2014 r., po prawie 7 latach od dnia stworzenia w dniu [...] lipca 2007 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora GEOPOZ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zgodnie z art. 153 Ppsa uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność uchylenia decyzji organu I instancji umorzenia postępowania w sprawie, w całości.