Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1547/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1547/15

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 1409), udzielił M. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, wiaty i jednego silosu - oznaczonego w inwentaryzacji geodezyjnej nr [...], zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. C. [...] we wsi P., gmina R.

W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych 26 czerwca 2009r., ustalił że na działce przy ul. C. [...] we wsi P., gmina R., zlokalizowany jest budynek garażowo - gospodarczy, wiata, blaszany garaż i dwa silosy.

Budynek garażowo - gospodarczy usytuowany był w odległości ok. 0,50m od ogrodzenia działki od strony zachodniej, jest to obiekt parterowy przykryty dachem jednospadowym, ze spadkiem na teren własnej działki.

Budynek murowany ze stropodachem, kryty papą składa się z pomieszczenia garażowo - gospodarczego oraz dwóch pomieszczeń gospodarczych, pomieszczenia technicznego i w.c. Wymiary budynku ok. 6,20x18,36m.

W środkowej części działki znajduje się wiata stalowa, na słupach, zadaszona, o wymiarach ok. 9,00x30,0m.

Obok budynku garażowo - gospodarczego usytuowany został (ok. 0,30m od ogrodzenia działki) blaszany garaż, o wymiarach ok. 3,00x5,00m.

Ponadto na działce znajdują się dwa silosy, na płycie fundamentowej.

L. J., ówczesna właścicielka działki oświadczyła, że: "Budynek garażowo - gospodarczy powstał ok. roku 1976, na istniejących fundamentach z lat trzydziestych. Blaszany garaż jest nietrwale związany z gruntem i powstał ok. 1994r. Wiata stalowa powstała w okresie 1992-93, silosy usytuowano na działce ok. 1992r. Właścicielka nie posiadała żadnych dokumentów świadczących o legalności powstania obiektów.

Ponieważ wg. właścicielki obiekty te powstawały sukcesywnie w latach od 1976r do 1994r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 29 z późniejszymi zmianami).

Jednak ustalono, że garaż blaszany powstał po 1994r., około 2000r., gdyż na mapie geodezyjnej zaktualizowanej w 1996r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. P. brak było garażu, natomiast był na mapie wykonanej w 2003r., przez geodetę uprawnionego S. B. W związku z tym w sprawie blaszanego garażu zastosowanie miały przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Dlatego garaż blaszany objęto odrębnym postępowaniem, które zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...].08.2014r. nakazującą całkowitą rozbiórkę blaszanego garażu.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2013r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynikało, że obecnym właścicielem nieruchomości został M. J. - syn zmarłej L. J. W związku z tym postanowieniem z dnia [...].05.2014r. nakazano M. J. przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację ww. obiektów budowlanych. Wymagane dokumenty zostały przedłożone przez M. J. w dniu 19.08.2014r.

M.J., obecny właściciel nieruchomości przedłożył dokumentację budowlaną oraz załączył dokumenty umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Z przedłożonej dokumentacji powykonawczej wynikało, że ww. obiekty budowlane zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto, w trakcie trwającego postępowania, pismem z dnia 6.07.2009r. zwrócono się do Wójta Gminy R. o informację o przeznaczeniu ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 1976-1994.

Z uzyskanej informacji wynikało, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie, który w latach 1988-1994, był przeznaczony pod zabudowę zagrodową i plombową zabudowę jednorodzinną. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał usługi rzemiosła nieuciążliwego do 300m2.

N terenie ww. działki prowadzona jest przez firmę P.P.H.U. "M." działalność polegająca na produkcji materiałów budowlanych, organ uznał jednak, że działalność ta nie jest niezgodna z zapisami ówczesnego planu, gdyż zgodnie z artykułem 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz.U.2002.112.979 j.t.): "Do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. co oznacza, że działalność polegająca na produkcji materiałów budowlanych zalicza się do rzemiosła.

W ocenie organu zabudowa działki nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych obiektów. Uczestnik postępowania M. O., w piśmie z dnia 3.11.2014r. wskazał jednak, że jeden z silosów będący przedmiotem postępowania powstał po 19.05.2000r.

Analizując materiał dowodowy w tym zakresie organ stwierdził, że na powołanej mapie geodezyjnej zaktualizowanej w 1996r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. P. znajduje się tylko jeden silos (nr 1), brak jest natomiast drugiego silosu (nr 2). Natomiast na mapie wykonanej w 2003r., przez geodetę uprawnionego S. B. są zinwentaryzowane dwa silosy. Oznacza to, że w stosunku do silosu, oznaczonego w przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej, numerem [...], należy zastosować obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane. W związku z tym organ uznał, że nie podlega on legalizacji na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i zostanie wszczęte w stosunku do niego odrębne postępowanie.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy zastosowanie mają w miejsce przepisu art. 48 przepisy dotychczasowe tzn. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane.

W ocenie organu nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż: budynek gospodarczo garażowy, wiata oraz silos nr 1, nie znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W sprawie nie zachodzi konieczność wydania na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami.

Wobec tego, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, jak i nałożenia obowiązków wykonania zmian lub przeróbek, postępowanie administracyjne zakończono wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w oparciu o przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest formą legalizacji samowoli budowlanej.

M. O. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2015r. Wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę jego pisma z dnia 3.11.2014r.

Według dokumentacji inwentaryzacyjnej wiata na rys. 1 posiada wymiary zabudowy 9,28x18,07m i jest oparta na 3 rzędach słupów po 6 w rzędzie. Natomiast PINB legalizował wiatę o wymiarach ok. 9x30m. Dokumentacja inwentaryzacyjna stwierdza w opisie technicznym pokrycie wiaty blachą falistą, a w rzeczywistości dach wiaty jest pokryty eternitem.

Wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa bowiem za jej podstawę posłużyła decyzja Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy, która nie jest prawomocna i zawierała tylko warunki zabudowy dla budynku biurowo - gospodarczo - garażowego. Obiekty wybudowane na terenie działki nr ew. [...]nie są zgodne z przepisami technicznymi, a ich odległości od granicy z jego działką nie są zachowane. Na mapie dołączonej do inwentaryzacji nie wskazano odległości obiektów od granicy z jego nieruchomością.

Działalność firmy "M." została rozpoczęta w okresie obowiązywania planu, w którym na terenie działki nr ew. [...] nie była możliwa działalność produkcyjna. Działka inwestora nigdy nie posiadała statusu działki przemysłowej, usługowej.

Urząd Gminy R. poinformował pismem z dnia 30.04.2002r. poprzednią właścicielkę dz. [...], że teren jej nieruchomości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, a potwierdziła to decyzja Nr [...], odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-magazynowego z powodu niezgodności z ustaleniami planu miejscowego.

W piśmie do PINB z dnia 13.07.2009r. Urząd Gminy R. udzielił informacji o przeznaczeniu działki nr ew. [...] we wsi P., stwierdzając że m.in.: "dopuszcza się usługi rzemiosła nieuciążliwego do 300 m2 po uzyskaniu opinii Komisji Rady Narodowej". Takiej opinii inwestor nie posiadał.

Organ I instancji bezpodstawnie uznał, że działalność prowadzona przez M. J. jest rzemiosłem nieuciążliwym – gdyż od wielu podnosi się uciążliwości tego zakładu (pisma do PINB, RDOŚ, WIOŚ, Inspekcji Sanitarnej, Starostwa w P. oraz Urzędu Gminy w R.). W planie miejscowym "dopuszcza się usługi rzemiosła nieuciążliwego", tego pojęcia na można utożsamiać z działalnością zakładów produkcyjnych.

Właściciel zakładu oprócz uciążliwej dla otoczenia produkcji materiałów budowlanych prowadzi także m.in. działalność handlową oraz transportową, co przeczy ustawie o rzemiośle z dnia 22.03.1989 r.

Obiekty budowlane istniejące na działce nr ew. [...] powodują pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia (huk, hałas, drgania, zapylenie, wibracje) działalność przemysłowa - produkcja materiałów budowlanych prowadzona jest w znacznych rozmiarach, w specjalnie przeznaczonych do tego urządzeniach, w otoczeniu ścisłej zabudowy jednorodzinnej.

Organ nadzoru budowlanego nie mógł zalegalizować tych obiektów, był zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2013 r., 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2015r., udzielającej M. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo- garażowego, wiaty i jednego silosu na terenie działki nr ew. [...] przy ul. C. [...] we wsi P., gm. R. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Budowa budynku gospodarczo-garażowego, wiaty i jednego silosu oznaczonego na inwentaryzacji geodezyjnej nr [...], zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. C. [...] we wsi P., gm. R. została wykonana samowolnie w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 24 października 1974 r.

Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji takiego obiektu, tj. gdy obiekt: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Obie przesłanki wymienione wart. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, a zatem ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt: II OPS 2/13), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

PINB w P. uznał, że zabudowa przedmiotowej działki nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych obiektów.

Z informacji uzyskanej z pisma Gminy R. z dnia 13.07.2009r. wynikało, że do roku 1988 brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w planie obowiązującym od dnia 7.06.1988r. do dnia 19.12.1994r. działka inwestora znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...]- teren zabudowy zagrodowej i plombowej zabudowy jednorodzinnej, dopuszczono usługi rzemiosła nieuciążliwego do 300 m2 po uzyskaniu opinii Komisji Rady Narodowej.

Organ powiatowy - powołując się na powyższe - stwierdził, że działalność firmy P.P.H.U. "M." polegająca na produkcji materiałów budowlanych zalicza się do rzemiosła nieuciążliwego i nie jest tym samym niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy.

Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, albowiem uciążliwość obiektów produkcyjnych winna się zamykać w granicach terenu obiektów. Jako usługi uciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia, które w rozumieniu przepisów szczególnych ochrony środowiska mogą znacząco oddziaływać na środowisko, w tym także działalność produkcyjną wykraczającą poza granice działki budowlanej.

Jak wynika z oświadczenia M. O. zawartego w odwołaniu właściciel zakładu oprócz produkcji materiałów budowlanych prowadzi również działalność handlową i transportową. Powyższe ustalenia, w ocenie [...]WINB, podważają stanowisko wyrażone w decyzji, kwalifikujące wykorzystanie przedmiotowych obiektów do "rzemiosła nieuciążliwego".

W odniesieniu do przedmiotowych obiektów nie zbadano okoliczności określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy.: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, ze obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

PINB w P. nie zbadał czy samowolnie wybudowane obiekty znajdujące się na działce nr ew. [...] przy ul. C. [...] we wsi P., gm. R. nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia czy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

W protokole kontroli z dnia 26.06.2009r., jak i inwentaryzacji obiektów budowlanych z czerwca 2014r. opracowanej przez inż. S. D. brak jest ustaleń w tym zakresie. Nadto z uwagi na znaczny upływ czasu od ostatniej kontroli dokonanej przez PINB w P. (rok 2009), celowe jest przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego, w tym ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów.

W ocenie [...] WINB w przedmiotowej sprawie, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w zakresie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] maja 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.

- art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego ma wpływ na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowe obiekty powstały samowolnie do 1994 r., dlatego postępowanie powinno się toczyć na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane

Konsekwencją stosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. była konieczność zbadania czy legalizowane obiekty budowlane spełniają wymogi przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to jest sprawdzenia czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, a także konieczność zbadania jak kształtowało się przeznaczenie terenu, na którym posadowiono przedmiotowe obiekty.

Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest możliwa dopiero po wykluczeniu jego rozbiórki, uznaniu, że nie stwarza on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2).

W toku postępowania ustalono, że budynek gospodarczo - garażowy powstał ok. 1974 r., wiata - ok. 1992/1993 r., a silos oznaczony w inwentaryzacji geodezyjnej nr [...] - ok. 1993 r. Do roku 1988 na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej - mpzp).

Obowiązujący od 7 czerwca 1988 r. do 19 grudnia 1994 r. mpzp przewidywał, że działka skarżącego przeznaczona jest na zabudowę zagrodową i plombową zabudowę jednorodzinną. Ówczesny plan dopuszczał także, usługi rzemiosła nieuciążliwego do 300 m2 po uzyskaniu opinii Komisji Rady Narodowej.

W okresie od 20 grudnia 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. obowiązujący, kolejny mpzp stanowił, że działka skarżącego jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z możliwością realizacji infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej niezbędnej dla funkcjonowania osiedli lub domów.

Od 2004 r. teren, na którym znajduje się działka skarżącego nie posiada planu miejscowego. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 24 kwietnia 1995 r. W dacie obowiązywania "pierwszego" planu miejscowego skarżący nie prowadził działalności gospodarczej.

Działalność gospodarcza została rozpoczęta dopiero po samowolnym powstaniu wszystkich ww. obiektów budowlanych.

Zdaniem skarżącego, kwestia możliwości uznania jego działalności gospodarczej prowadzonej za uciążliwą, nie ma dla sprawy znaczenia, bowiem działalność ta została zarejestrowana już po okresie obowiązywania mpzp z lat 1988 -1994.

Skarżący wskazał, iż uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] wydaną przez Wójta Gminy R., w której przesądzono, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym.

Co do przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wskazał, że przepisy szczególne z zakresu ochrony środowiska nie obligują organu nadzoru budowlanego do kontroli przedsięwzięcia pod kątem "naruszeń" środowiskowych w sytuacji, gdy dany obiekt nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Treść przepisu będącego podstawą kontrolowanej decyzji brzmi: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie - konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał, że nie mógł przeprowadzić, postępowania dowodowego w ramach własnego postępowania, albowiem ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, oznaczałoby konieczność wydania nakazu rozbiórki. Takie z kolei rozstrzygnięcie musi być przedmiotem oceny przez organ administracji w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie wskazał, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z wadliwy zastosowaniem przepisu art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, wobec naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odniesieniu do przedmiotowych obiektów nie wykluczono w sposób dostateczny okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, ze obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

Obiekt wybudowany samowolnie w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga legalizacji. Formą legalizacji - w sytuacji gdy spełnia on wszystkie wymogi prawa budowlanego - jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wydanie tego rodzaju decyzji wymaga uprzedniego ustalenia przez organ orzekający, spełnienia przez obiekt budowlany wszystkich wymogów, od których uzależnione jest wydanie decyzji.

Jednak decyzja organu pierwszej instancji, nie zawierała w tym zakresie dostatecznych ustaleń faktycznych, dlatego organ odwoławczy zobligowany był do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej.

PINB w P. nie zbadał bowiem czy samowolnie wybudowane obiekty znajdujące się na terenie działki nr ew. [...] przy ul. C. [...] we wsi P., gm. R. nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia czy też niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ta okoliczność była ewidentnie podnoszona od początku postępowania i dotyczyła tak uciążliwości działalności produkcyjnej firmy "M." jak i posadowienia ww. obiektów z naruszeniem norm techniczno-budowlanych.

PINB w P. uznał także, że zabudowa przedmiotowej działki nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych obiektów.

Z pisma Gminy R. z dnia 13.07.2009r. wynikało, że do roku 1988 na przedmiotowym terenie brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w planie obowiązującym od dnia 7.06.1988r. do dnia 19.12.1994r. działka inwestora znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy zagrodowej i plombowej zabudowy jednorodzinnej, dopuszczono usługi rzemiosła nieuciążliwego do 300 m2 po uzyskaniu opinii Komisji Rady Narodowej.

Organ powiatowy - powołując się na powyższe - stwierdził, że działalność firmy P.P.H.U. "M." polegająca na produkcji materiałów budowlanych zalicza się do rzemiosła nieuciążliwego i nie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Uciążliwość obiektów produkcyjnych powinna się zamykać w granicach własnych. Natomiast za usługi uciążliwe, uznać można przedsięwzięcia, których skutki wykraczającą poza granice działki inwestora.

Całkowicie dowolne były ustalenia organu I instancji, kwalifikujące wykorzystanie przedmiotowych obiektów do "rzemiosła nieuciążliwego".

Tym samym niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego powinien mając na uwadze wskazaną w decyzji organu II instancji ocenę dzielności produkcyjnej prowadzonej przez firmę skarżącego (nie dającą się zakwalifikować jako rzemiosło nieuciążliwe) zbadać, czy powstałe w warunkach samowoli obiekty nie naruszają ustaleń obowiązującego w dacie ich realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwestie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Takie ustalenia spowodują, iż ewentualna ocena możliwości zalegalizowania ww. obiektów będzie prawidłowa.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.