Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1655/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 751/11 na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 751/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.B. pełnił służbę w Policji od dnia 28 sierpnia 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), rozwiązał z M.B. stosunek służbowy z uwagi na nieprzydatność funkcjonariusza do służby w Policji stwierdzoną w opinii służbowej. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie powyższy rozkaz personalny w dniu [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09 oddalił skargę M.B. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Na skutek wniesionej przez M.B. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09 oraz rozkazy personalne Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] r. i Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M.B. ze służby.

Następnie Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. po raz kolejny orzekł o zwolnieniu M.B. z dniem 4 lutego 2011 r. ze służby w Policji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązany uprzednio z M.B. stosunek służbowy został reaktywowany. Przywrócenie policjanta do służby, stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, nastąpiło z mocy prawa z dniem wydania powyższego wyroku, czyli z dniem 3 grudnia 2010 r. M.B. ciągu 7 dni od reaktywowania stosunku służbowego mógł zadeklarować gotowość do niezwłocznego podjęcia służby. Jednakże oświadczenie takie złożył dopiero w dniu 21 stycznia 2011 r. Przekroczenie ustawowego terminu do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby obligowało organ do rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Odwołanie od powyższego rozkazu złożył M. B., zarzucając błędną wykładnię art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że jego przywrócenie do służby nastąpiło ex lege z dniem wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w dniu 3 grudnia 2010 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji powinna prowadzić do wniosku, iż organ zobowiązany jest wydać odrębną decyzję w sprawie przywrócenia policjanta do służby i dopiero od doręczenia tej decyzji powinno liczyć się bieg siedmiodniowego terminu do zgłoszenia gotowości do niezwłocznego podjęcia służby. M.B. zarzucił także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie go przez organ I instancji o wszczęciu postępowania oraz pozbawienie go prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Wytknął ponadto: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie go, że gotowość do podjęcia służby powinien zgłosić w terminie 7 dni od dnia wydania prawomocnego wyroku, a nie od dnia doręczenia decyzji o przywróceniu do służby.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji policjant zostaje przywrócony do służby na stanowisko równorzędne. Reaktywowanie stosunku służbowego z takim funkcjonariuszem następuje z mocy prawa (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przywrócenie funkcjonariusza do służby jest bezpośrednim skutkiem orzeczenia sądu usuwającego z obrotu prawnego decyzję o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego. Taki wyrok kształtuje sytuację analogiczną do znanej z Kodeksu pracy instytucji przywrócenia do pracy. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. jest prawomocny, gdyż nie przysługuje w stosunku do niego żaden środek odwoławczy. Siedmiodniowy termin do zgłoszenia przez M.B. gotowości do podjęcia służby zaczął biec od dnia ogłoszenia wskazanego wyroku, a upłynął w dniu 10 grudnia 2010 r. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że oświadczenie z dnia 21 stycznia 2011 r. zostało złożone po upływie ustawowego terminu.

Zdaniem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie tylko reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa w dniu ogłoszenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w zakresie mianowania przywracanego do służby policjanta na stanowisko równorzędne niezbędne jest wydanie stosownego rozkazu personalnego. Jednakże taki rozkaz personalny wydaje się wyłącznie wówczas, gdy funkcjonariusz zgłosi w ustawowym terminie gotowość do niezwłocznego podjęcia służby. W związku z powyższym, błędne jest przekonanie M.B., że na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o Policji w przedmiocie samego przywrócenia do służby należało wydać odrębne rozstrzygnięcie i dopiero od doręczenia takiej decyzji powinno liczyć się bieg omawianego terminu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził zaś, że decyzja o zwolnieniu była konsekwencją niezadeklarowania w wymaganym terminie gotowości do podjęcia służby, a obowiązek wydania takiego rozstrzygnięcia wynikał wprost z ustawy o Policji. Zgodnie z art. 42 ust. 2 tej ustawy, zwolnienie policjanta ze służby w Policji, który w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, ma bowiem charakter obligatoryjny. Organ zaznaczył także, że zaskarżony rozkaz personalny został zaopatrzony w rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny polegający na niezgłoszeniu przez policjanta gotowości do służby, co musiało skutkować rozwiązaniem z nim stosunku służbowego. Zaistniały więc przesłanki do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.

W ocenie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego chronią wprawdzie prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o sposobie obliczania terminu.

Powyższy rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie M.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia tej decyzji i decyzji organu I instancji. W skardze –podobnie jak poprzednio w odwołaniu – zarzucił, że organy Policji błędnie zinterpretowały art. 42 ust. 2 ustawy o Policji i w konsekwencji niewłaściwie uznały, że przywrócenie skarżącego do służby nastąpiło ex lege z dniem wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem od tego dnia zaczął biec siedmiodniowy termin do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby. Tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji powinna prowadzić do odmiennego wniosku, a mianowicie że w przedmiocie przywrócenia do służby należy wydać odrębne rozstrzygnięcie, od doręczenia którego należy dopiero liczyć bieg omawianego terminu.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, co uniemożliwiało organowi l instancji, zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a,. dokonanie oceny czy okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę skarżonej decyzji zostały udowodnione. Uchybienie to miało w sprawie istotne znaczenie, albowiem organ nie dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, a nawet gdyby dysponował takim materiałem to i tak - z uwagi na uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - okoliczności te nie mogłyby zostać uznane za udowodnione i tym samym nie mogły stanowić podstawy faktycznej decyzji. Decyzja organu I instancji powinna zatem zostać uchylona, a sprawa przekazana właściwemu organowi do ponownego rozpoznania.

Skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie art. 24 § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 k.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji przez osoby - piastujące funkcje organów administracji publicznej, które na zasadzie art. 24 § 3 i 4 k.p.a. podlegały wyłączeniu z urzędu z uwagi na fakt, iż zarówno Komendant Powiatowy Policji w [...] , którym jest M. G., jak i A. R. pełniący funkcję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, uprzednio orzekali już w sprawie skarżącego.

Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, mimo że decyzję tę należało uchylić, gdyż została ona wydana w następstwie niezawinionego uchybienia przez skarżącego terminu do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby, będącego konsekwencją zaniedbania wypełnienia obowiązków informacyjnych organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.), oddalił skargę M.B. Zdaniem Sądu I instancji kontrolowane przezeń rozstrzygnięcia zgodne są z art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09, oraz rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], reaktywował bowiem stosunek służbowy i skarżącemu przysługiwało prawo powrotu do służby na stanowisko równorzędne. W sprawie kwestię sporną stanowi jedynie data takiej reaktywacji stosunku służbowego na skutek uchylenia poprzednich decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Wbrew zarzutom skargi organy Policji dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i w sposób prawidłowy normy te zastosowały. Na akceptację zasługuje bowiem stanowisko tych organów, że zakreślony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, siedmiodniowy termin do zgłoszenia przez policjanta gotowości do niezwłocznego podjęcia służby, rozpoczyna bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy, gdyż przywrócenie do służby w tym wypadku następuje z mocy prawa. Mylne zatem jest przekonanie skarżącego co do konieczności wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia i liczenia omawianego terminu dopiero od daty doręczenia decyzji orzekającej o przywróceniu policjanta do służby.

Zdaniem WSA w Krakowie nietrafny jest również zarzut M.B. co do naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. Przepisy te dotyczą organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z chwilą reaktywacji skarżącego do służby nie toczyło się przed organami Policji żadne jurysdykcyjne postępowanie, które winno być zakończone w drodze decyzji administracyjnej. Nowe postępowanie administracyjne uruchomione zostało dopiero z chwilą uchybienia przez skarżącego 7-dniowego terminu do zgłoszenia jego gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Ponadto obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie można utożsamiać z powinnością udzielania zainteresowanym porad prawnych.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Organy wydając kwestionowane obecnie decyzje, nie działały – jak twierdzi skarżący - po ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz orzekały one w nowym, odrębnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to aczkolwiek związane z poprzednim, toczyło się na podstawie zupełnie innych przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.

WSA w Krakowie podkreślił ponadto, że skoro w sposób niebudzący wątpliwości organy Policji ustaliły, że w analizowanym przypadku skarżący nie zachował terminu wskazanego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, to nie można im zarzucić naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i pozostałych przepisów k.p.a., wskazanych przez skarżącego i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 751/11 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia na rzecz skarżącego od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, w trakcie której podzielono błędną wykładnię przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że przywrócenie do służby następuje ex lege z chwilą uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy, bez konieczności wydawania w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, pomimo że wykładnia systemowa art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji powinna dowodzić, iż uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu jest dopiero podstawą przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne, a zatem dopiero od chwili doręczenia rozstrzygnięcia w tym zakresie należałoby liczyć termin 7-dniowy, czego konsekwencją było niezastosowanie przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 a P.p.s.a. i zaniechanie uchylenia skarżonych decyzji mimo naruszenia prawa materialnego,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, w trakcie której nie zauważono naruszenia przez organy administracji publicznej obu instancji przepisów art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu przeciwko niemu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zwolnieniu go ze służby, a następnie uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym do przekroczenia przez niego terminu przewidzianego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, o którym to fakcie skarżący dowiedział się dopiero z rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.,

• art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 24 § 3 i § 4 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, w trakcie której nie zauważono naruszenia przez organy administracji publicznej I i II instancji przepisów art. 24 § 3 i § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie wystąpienia przez osoby piastujące funkcje organów do bezpośrednich przełożonych z żądaniem wyłączenia ich od udziału w postępowaniu, mimo zaistnienia oczywistych okoliczności wywołujących wątpliwości co do ich bezstronności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji, iż ograniczył się on do akceptacji prezentowanego przez organy administracji sposobu interpretacji art. 42 ust. 2 ustawy o Policji oraz stwierdzenia, że stanowisko takie znajduje oparcie w większości orzeczeń NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taka argumentacja w żaden sposób nie dowodzi prawidłowości wykładni wskazanego przepisu. W świetle literalnego brzmienia art. 42 ust. 2 ustawy o Policji nie da się w żaden sposób stwierdzić, w jaki sposób i kiedy dochodzi do przywrócenia do służby. Skoro zatem wykładnia językowa jest niewystarczająca to należy przejść do wykładni systemowej i funkcjonalnej, które winny być dokonywane z uwzględnieniem innych przepisów ustawy o Policji, w tym art. 42 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi jedynie podstawę przywrócenia do służby, to oczywistym jest, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, iż do przywrócenia do służby policjanta konieczne jest wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o przywróceniu policjanta do służby, a skoro tak to od chwili jego doręczenia należy liczyć termin 7-dniowy do zgłoszenia przez policjanta gotowości do podjęcia służby. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przywrócenie policjanta do służby ex lege z chwilą uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego lub stwierdzającego nieważność decyzji o zwolnieniu, to odpowiednio by to sformułował. Skoro tego nie uczynił, to znaczy, iż jego zamiarem było uzależnienie przywrócenia policjanta do pracy od wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nietrafny z tych samych powodów co zarzut złamania art. 9 k.p.a. Powodem uznania za nietrafny zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. był fakt, że w chwili, gdy powstał obowiązek poinformowania skarżącego o sposobie liczenia terminu, nie toczyło się postępowanie administracyjne, jednakże postępowanie takie musiało się już toczyć przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] o zwolnieniu policjanta ze służby. Zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. był trafny, bowiem zarówno organy I jak i II instancji nie umożliwiły skarżącemu, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo, że nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 10 § 2 k.p.a. i pomimo, że przewidziana w art. 10 zasada czynnego udziału strony w postępowaniu ma zastosowanie w toku całego postępowania administracyjnego. Powyższe dowodzi, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo istotnego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jak i naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu przejrzenia i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w II instancji. Jednocześnie organ II instancji, uznając za udowodnioną okoliczność naruszenia przez stronę terminu do zgłoszenia gotowości podjęcia służby, pomimo braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego, dopuścił się naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 24 § 3 i § 4 k.p.a., skarżący kasacyjnie podkreślił, że w skardze nie podnosił, iż postępowania w sprawie zwolnienia ze służby i zwolnienia będącego konsekwencją niezgłoszenia w terminie gotowości podjęcia służby dotyczą tego samego przedmiotu oraz w związku z tym organy powinny podlegać wyłączeniu, lecz wskazywał, że podstawą wyłączenia organów w sprawie powinna być okoliczność, iż organy te już uprzednio, choć na innej podstawie prawnej, wydały decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby, które to decyzje zostały przez NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. uchylone. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, iż okoliczność ta budziła wątpliwości co do bezstronności obydwu organów, co obligowało organy w świetle art. 24 § 3 k.p.a. do wystąpienia z żądaniem wyłączenia ich od udziału w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku ze sformułowanymi w niej zarzutami oraz ich uzasadnieniem w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 42 ust.1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Natomiast w myśl art. 42 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że policjanta zwalnia się ze służby z terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przytoczonych regulacji wynika, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego sytuacja prawna przywróconego do służby policjanta zależy od tego, czy w zakreślonym w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji terminie zadeklaruje on gotowość niezwłocznego przystąpienia do służby. Jeżeli funkcjonariusz dopełni tego warunku, to powinien być on zatrudniony na stanowisku równorzędnym. Nie może zatem skutecznie domagać się powrotu na poprzednio zajmowane stanowisko. Jednakże ustawodawca zagwarantował mu prawo do mianowania na stanowisko równorzędne do tego, które zajmował przed wadliwym zwolnieniem go ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że nominacja na stanowisko służbowe w służbach mundurowych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Taki charakter muszą zresztą przybierać wszystkie działania organów zmierzające do określenia (lub zmiany) funkcjonariuszowi istotnych elementów stosunku służbowego. Powyższą zasadę ustawodawca usankcjonował w art. 32 ustawy o Policji, przyjmując, że między innymi mianowanie na stanowisko służbowe następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem po łącznym spełnieniu warunków, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 art. 42 ustawy o Policji, w tym złożeniu w terminie omawianego oświadczenia co do gotowości do podjęcia służby, właściwy przełożony zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej mianować przywróconego do służby policjanta na stanowisko równorzędne, ustalając przy tym także wysokość należnego funkcjonariuszowi na tym stanowisku uposażenia. Taki sposób rozstrzygnięcia w świetle przytoczonych przepisów nie powinien budzić wątpliwości, przy czym w sposób oczywisty odnosi się do omówionych kwestii, czyli "przywrócenia na stanowisko", a tym samym samego mianowania przywróconego do służby policjanta na konkretne, równorzędne stanowisko służbowe.

Inna jest natomiast sytuacja prawna przywróconego do służby policjanta, który w terminie przewidzianym w art. 42 ust. 2 nie zgłosił gotowości do niezwłocznego podjęcia służby. Niedopełnienie powyższego wymogu musi bowiem skutkować zwolnieniem policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Oznacza to, że niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia ustawodawca w istocie traktuje jako zgłoszenie wystąpienia przez policjanta ze służby. Użycie w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zwrotu "stosunek służbowy ulega rozwiązaniu", a w art. 41 ust. 3, do którego odsyła powyższy przepis, określenia "zwalnia się ze służby" dowodzi, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu lecz ma wówczas charakter obligatoryjny i musi nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 3 miesięcy. Stąd podnoszone przez skarżącego zarzuty, a zwłaszcza zgłaszane zastrzeżenia co do niewyjaśnienia i nierozważenia przyczyn niezłożenia w terminie wspomnianej deklaracji, są bez znaczenia prawnego.

Dodać w tym miejscu należy, że przewidziany w art. 42 ust. 2 termin ma charakter materialny. W żadnych okolicznościach sprawy organy nie mogą przywrócić takiego terminu ani nie uwzględnić jego upływu. Brak bowiem takich podstaw w przepisach materialnych. Ponadto do terminów materialnych nie mają zastosowania przepisy art. 58 i nst. k.p.a. dotyczące uchybienia i przywracania terminu.

W związku z powyższym w przypadku policjanta przywróconego do służby na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego organy Policji powinny jedynie ustalić, czy i kiedy funkcjonariusz zgłosił gotowość do podjęcia służby oraz ocenić czy czynności tej policjant dokonał w zakreślonym w ustawie terminie. Wbrew zarzutom skargi organy nie są natomiast zobowiązane do przeprowadzania postępowania celem zbadania przyczyn zaistniałego stanu, a tym samym nie obciąża ich powinność ustalania dlaczego policjant nie skorzystał w ogóle z przysługujących mu uprawnień lub dlaczego spóźnił się ze złożeniem przedmiotowej deklaracji. Niedopełnienie wymogu przewidzianego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, a więc niezłożenie w terminie oświadczenia, obliguje organ do rozwiązania z policjantem w ciągu 3 miesięcy stosunku służbowego. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, podobnie jak w innych przypadkach wyszczególnionych w ustawie, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Taka forma działania organów Policji znajduje potwierdzenie wprost we wskazanym wcześniej art. 32 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że decyzje administracyjne podejmowane są również w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Wobec przypomnienia powyższych zasad do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia, w jakim terminie i w jaki sposób następuje przywrócenie policjanta do służby, a w konsekwencji, od jakiej daty należy liczyć bieg okresu, w którym policjant może skutecznie złożyć omawiane oświadczenie.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że M.B. stał się ponownie funkcjonariuszem Policji w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10. Wyrokiem tym NSA uchylił nie tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III Kr 323/09 ale także rozkazy personalne Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M.B. ze służby. Od powyższego orzeczenia sądu drugoinstancyjnego nie przysługiwał żaden środek odwoławczy. Zatem stało się ono prawomocne już z chwilą jego ogłoszenia (art. 168 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zyskując z tą datą walor prawomocności, wyrok NSA wiązał strony postępowania, w którym on zapadł a także inne sądy, organy i podmioty wymienione w art.170 P.p.s.a. Skoro wyrok NSA stał się prawomocny z dniem 3 grudnia 2010 r., to oczywistym jest, że uchylając decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, eliminował je z tą samą datą z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z dniem 3 grudnia 2010 r. z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu M.B. ze służby oznaczało, że w tej samej dacie skarżący stał się ponownie funkcjonariuszem Policji. Jeżeli w obrocie prawnym nie funkcjonowały już decyzje zwolnieniowe, to rozwiązany nimi stosunek służbowy odżywał na nowo. Przywrócenie policjanta do służby następowało więc z mocy prawa z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzje o rozwiązaniu stosunku służbowego. Wobec takiej reaktywacji stosunku służbowego oczywistym jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy ani od woli policjanta ani organów Policji, a ponadto nie wymaga podejmowania w tym zakresie żadnych działań. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia do służby w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa. Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 k.p.a.).

Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko, gdy takie podstawy przewidują przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki, posługując się dwiema podstawowymi metodami. Po pierwsze, przepis prawa może określać prawa lub obowiązki jednostki, bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Po drugie zaś, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej.

Art. 42 ust. 1 ustawy o Policji i inne przepisy tej ustawy nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione ma być przywrócenie do służby. W tym zakresie nie zachodzi zatem konieczność władczego konkretyzowania żadnych praw i obowiązków policjanta. Art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby. Należy odróżnić takie przywrócenie do służby od mianowania przywróconego do służby policjanta na stanowisko służbowe. Oczywistym zatem jest, że art. 32 ustawy o Policji tylko w tym drugim przypadku ma zastosowanie. Nie odnosi się on natomiast do samego przywrócenia do służby.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził w pełni prawidłową ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Bezbłędnie bowiem zinterpretował treść omówionych przepisów, w tym art. 42 ust. 2 ustawy o Policji i właściwie ocenił sposób ich zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji i organów orzekających w sprawie, że przedmiotowe oświadczenie musi być złożone w ciągu 7 dni od daty przywrócenia do służby, a tym samym policjant zamierzając nadal pozostać w służbie, musi zgłosić gotowość do podjęcia służby w nieprzekraczalnym terminie, czyli w okresie 7 dni od daty prawomocności wyroku uchylającego poprzednią decyzję o zwolnieniu go ze służby. Wymóg ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, gdyż M.B. dopiero w dniu 21 stycznia 2011 r. zadeklarował gotowość do podjęcia służby w Policji, a zatem przedmiotowe oświadczenie złożył po upływie 7 dni od daty przywrócenia go do służby.

Sąd I instancji trafnie też zaaprobował poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, zasadnie przy tym akcentując, że kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musi uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego a nie subiektywne przekonanie strony. W niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone i co najważniejsze są one niesporne. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pozostałym zakresie nie miało zatem w sprawie żadnego istotnego znaczenia. Na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zamierzony skutek mogą odnieść tylko takie uchybienia procesowe, które kształtowały lub współkształtowały treść wyroku, w więc można im przypisać prawdopodobieństwo istotnego wpływu na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodziła. Kwestie, których rozważenia oczekiwał skarżący, w żaden sposób nie mogły rzutować na treść rozstrzygnięcia, gdyż w realiach niniejszej sprawy - o czym była już mowa –pozbawione były one prawnego znaczenia.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym organy nie respektowały wprawdzie wszystkich uprawnień procesowych skarżącego, to jednak takich uchybień nie można kwalifikować jako pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji traktować jako wystarczającą przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto złamanie art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. w ogóle nie może wywoływać skutku, o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a, Może być przez sąd administracyjny ewentualnie uznane za naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a, ale tylko wówczas gdy strona wytykając takie nieprawidłowości wykaże, że podnoszone przez nią uchybienia uniemożliwiły jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie wykazał zaś takich okoliczności. Dodać należy, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie był oczywisty. Organy w swych rozstrzygnięciach powołały się wyłącznie na fakty, które powinny być stronie znane. Nie przesłuchiwały świadków i nie dokonywały czynności procesowych, z którymi należało zapoznać stronę i umożliwić jej złożenie wyjaśnień. WSA w Krakowie trafnie zatem uznał, że nie zachodził jakikolwiek związek przyczynowy między sygnalizowanymi uchybieniami i treścią kontrolowanej decyzji.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 24 § 3 i § 4 k.p.a. Zagadnienie stosowania art. 24 k.p.a. do piastuna organu administracji publicznej w pewnym okresie czasu było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. Obecnie dominuje jednak pogląd – podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, że przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu.

Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 k.p.a mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 k.p.a. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Z tych względów osoby piastujące funkcję Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz funkcję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie było zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i z art. 24 § 3 i § 4 k.p.a.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.