Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 132/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 października 2016 r. nr XXXIII/504/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie – część północna 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 5 oraz w § 9 pkt 3 lit. e w zakresie słów: " w odniesieniu do powierzchni terenu"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. Wojewoda wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIII/504/2016 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie - część północna (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") i art. 7, 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483 ze zm.) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do jej wydania, a to poprzez wprowadzenie w:

- § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały określenia intensywności zabudowy w sposób niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

2) § 9 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni w sposób niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcie intensywności zabudowy jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, rozumianej jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonych po obrysie wszystkich budynków, w odniesieniu do powierzchni terenu". Natomiast w § 9 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały dla terenów zabudowy usług turystyki, oznaczonych symbolami "1UT" i "2UT", ustalono jeden ze wskaźników zagospodarowania terenu jako: "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50 % powierzchni terenu".

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Wojewoda wskazał, że w piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne wyjaśnił, że kwestionowane wartości wskaźników zostały ustalone w planie miejscowym w odniesieniu do powierzchni terenów ze względu na fakt, iż uznano powierzchnie terenów oznaczonych symbolami "1UT" i "2UT za tożsame z powierzchniami działek budowlanych. Ponadto wójt stwierdził, że zawarte w planie obostrzenia w zakresie minimalnych powierzchni projektowanych działek budowlanych uniemożliwiają dokonanie dalszych podziałów ww. terenów, a co za tym idzie mogą stanowić one wyłącznie jedną działkę budowlaną.

Wojewoda zauważył jednak, że już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, niezależnie od możliwości dokonania wtórnych podziałów nieruchomości, tereny zabudowy usług turystyki ( "1UT" i "2UT") nie stanowiły pojedynczych działek geodezyjnych. Co istotne wójt rozstrzygając o dopuszczalności podziału nieruchomości poza ustaleniami planu miejscowego winien uwzględniać również przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym choćby wynikające z art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; zwanej dalej "u.g.n.") przypadki, w których dozwolone jest dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń obowiązujących dla danego terenu planu miejscowego.

Jak zaznaczył Wojewoda ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa wart. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Rada Gminy ustalając wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Gminy § 2 pkt. 5 uchwały i § 9 pkt. 3 lit.e zaskarżonej uchwały w świetle pozostałych ustaleń planu mają charakter nieistotny. Definicja intensywności zabudowy zawarta w § 2 pkt. 5 oraz określony w § 9 pkt. 3 lit. e zaskarżonej uchwały wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, są znaczeniowo tożsame z definicjami ustawowymi. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie - część północna dotyczące intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej odnoszą się do powierzchni terenu, ponieważ jest on tożsamy z pojęciem działki budowlanej. Plan ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej na 10.000 m2 ( § 9 pkt.5) i w związku z tym każdy z terenów 1 UT i 2 UT może stanowić wyłącznie jedną działkę budowlaną (1 UT ma powierzchnię ok. 1,2 ha, natomiast 2 UT - ok. 0,6 ha). Chybiony jest więc zarzut, że takie ustalenia nie biorą pod uwagę możliwości powstania innych działek geodezyjnych na podstawie art. 95 u.g.n. Zgonie z art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W związku z tym tylko działka budowlana spełniająca określony w planie parametr powierzchniowy, niezależnie z ilu działek geodezyjnych (ewidencyjnych ) będzie się składać, jest możliwa do zabudowy zgodnie z parametrami ustalonymi planem. Każda inna działka geodezyjna o mniejszej powierzchni nie jest działką budowlaną możliwą do zabudowy.

Zdaniem Rady poczynione zatem w planie ustalenia, w żaden sposób nie stanowią istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ewentualne usunięcie postanowień § 2 pkt. 5 i § 9 pkt. 3 lit. e zaskarżonej uchwały w zakresie odniesienia do powierzchni terenu, nie spowoduje utraty ważności i sensu całej uchwały, skoro są to pojęcia zdefiniowane ustawowo. O tym, że zarzuty sformułowane w skardze Wojewody nie stanowią istotnego naruszenia prawa świadczy w oceni Rady też fakt, że gdyby § 2 pkt. 5 i § 9 pkt.3 lit.e zaskarżonej uchwały były sprzeczne z prawem, to niewątpliwie Wojewoda skorzystałby z zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego - trybu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 25 października 2016 r. nr XXXIII/504/2016w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy Wypoczynkowej w Baranowie - część północna.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; zwanej dalej "u.p.z.p.") zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia zaskarżonej uchwały pozostają w zgodzie w ustaleniami uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, iż jest on zasadny.

Wskazać trzeba, że skoro pojęcie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – to w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."),w szczególności z tymi, które określane są w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). O ile stosowanie powyższego rozporządzenia przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego budzi spory nie tylko w doktrynie ale również w orzecznictwie, to jednakże nie przesądzając obowiązku stosowania tego rozporządzenia przez prawodawcę lokalnego można uznać, iż niektóre wynikające z Zasad techniki prawodawczej reguły mają charakter uniwersalny, którym powinien odpowiadać każdy przepis prawa.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość". Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w akcie prawa miejscowego, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie.

Modyfikacja pojęć ustawowych może doprowadzić do naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Zasada ta zakazuje wprowadzania do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązań, których możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną – w kontekście zasady dobrej legislacji – niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stosowania (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że jednym z takich elementów jest ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz ej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wymieniając ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał jednocześnie, że wskaźnik intensywności zabudowy stanowi wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Tymczasem w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zdefiniowała pojęcie intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, rozumianej jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych mierzonych po obrysie wszystkich budynków, w odniesieniu do powierzchni terenu. W ocenie Sądu Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, w zaskarżonej uchwały sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Nie ma tutaj znaczenia podnoszona przez Radę Gminy kwestia tożsamości pojęć działku budowlanej i terenu, gdyż w istocie rzeczy poprzez wprowadzenie uzupełniającej definicji określono na potrzeby planu pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca.

W ten sam sposób Rada Gminy naruszyła przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. ustalając w § 9 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały minimalny udział procentowy powierzchni biologiczni czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, zamiast jak wynika to z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przy czym w ocenie Sądu nie jest niezbędne stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu w całości. Wystarczającym będzie bowiem wyeliminowanie § 9 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały słów "w odniesieniu do powierzchni terenu".

Podkreślić wyraźnie należy, iż w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno jest szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych, a zatem i trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II SA/Wr 475/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzone uchybienie nie powodują konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11 oraz z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1063/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przepisy § 5 pkt 2 oraz § 9 pkt 3 lit. e w zakresie słów "w odniesieniu do powierzchni terenu" stanowią jedynie cząstkową jej regulację i wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. Innymi słowy stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2 oraz § 9 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały pozostaje bez wpływu na pozostałą jej część zaskarżonej. Stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie dezintegrują zaskarżonej uchwały jako całości, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania w pkt 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804