Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1492/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] G. M. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na postanowienie Wojewody z dnia 1 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 28.03.2013 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 264 par. 1 i par. 2 K.p.a. orzekł o zobowiązaniu Gminy Miejskiej do zwrotu kwoty 159,90 zł. Kwota ta stanowi koszty postępowania powstałe w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 28.03.2013 r., którą orzeczono m.in. o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. Z. za przejętą przez Gminę Miejską nieruchomość (działka nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...]). Działka ta przejęta została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14.04.2011 r. (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. Z. na odcinku od hm 0+00 do hm 2+19 tj. od ul. [...] do dz. nr [...] obr [...] w K. ". Wskazana decyzja Prezydenta Miasta, w zakresie w jakim orzekała o przejęciu działki nr [...] obr. [...] na rzecz Gminy Miejskiej, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 8.11.2011 r. (znak: [...]).

W postanowieniu z dnia 28.03.2013 r., Starosta wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sprawie powołany został rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową wskazanej wyżej działki. Koszt sporządzenia tego operatu, stosowanie do umowy zawartej z rzeczoznawcą, wyniósł 159, 9 zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 264 Kpa orzekł o poniesieniu tego kosztu przez Gminę.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Miejska. Zażalenie to, obszernie cytuje poglądy prawne dotyczące kosztów postępowania administracyjnego, wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz NSA z dnia 15.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10.

Postanowieniem z dnia 1.10.2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 28.03.2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin".

Organ odwoławczy podkreślił, iż uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo własności - stanowi jeden proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo - jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawianych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych, pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że z analizy art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż przepis ten swym zakresem obejmuje szeroko rozumiane koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Podkreślono przy tym, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) – w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych – finansowane są z budżetu gmin. Wojewoda zwrócił uwagę na okoliczność, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie wymienionej ustawy, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, która właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego jego zdaniem wynika, że koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane powyżej postanowienie Wojewody z dnia 1.10.2013 r. wniosła Gmina Miejska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 264 i art. 263 k.p.a. Gmina żądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie skargi zawiera obszerny cytat z uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 14.12.2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 167/10). W wyroku tym stwierdzono, iż w przepisie art. 11 c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przewidziano, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta, jak wynika z art. 12 ust. 4 a wymienionej wyżej ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu. W rozdziale 3 ustawy z dnia 10.04.2003 r. zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust l, stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16.12. 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin.

Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), zamieszczony został również w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Przepis ten zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami: "do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości", zamieszczone w art. 128 - 135, ale tylko do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Podkreślono, iż w szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust. l, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10.04.2003 r., wyłączone będzie zastosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 .04. 2003 r. komplikuje jednakże treść art. 23 tej ustawy. Stanowi on bowiem, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Dokonując wykładni tego przepisu wskazano, że odesłanie to może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Stosownie do treści art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10.04. 2003 r. Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10.04.2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10.04.2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie zatem, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 .04. 2003 r. "Nabywanie nieruchomości pod drogi", przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art. 13 ust. 2 i 3), w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust. l ustawy z dnia 10.04.2003 r. "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. l ustawy z dnia 10.04. 2003 r. ma zatem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Wskazana ustawa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX KPA "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § l K.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § l KPA stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Wskazano, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10.04.2003 r. Postępowanie to jest co prawda konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony, ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jako koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn musi być przeprowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony. Zauważyć nadto należy, że wynikający z ustawy (art. 130 ust. 2 ugn) obowiązek skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego nie oznacza jeszcze, że koszt przeprowadzenia takiego dowodu zawsze obciąża organ. Wykładnia przepisu art. 262 § l pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) brak przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

Powyższy pogląd, zdaniem strony skarżącej wynika także z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10.

Podkreślono także, iż stanowisko zawarte w wyrokach przytoczonych przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z innymi wyrokami zapadłymi w podobnych sprawach rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyroki z dnia 15.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1547/10, I OSK 88/11, I OSK 434/11, I OSK 1546/10, z dnia 14.06.2010 r. sygn. akt I OSK 1380/10,1 OSK 1248/10).

Strona skarżąca podkreśliła, że w analogicznych stanach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach sygn. akt II SA/Kr 908/12 (wyrok z 7.08.2012r.), II SA/Kr 1493/12 (wyrok z dnia 11.12. 2012r.) uwzględnił skargi Gminy Miejskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Pismem z dnia 23.12.2013 r. (k. 21) Prokurator Rejonowy [...] zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie. Na rozprawie w dniu 9.01.2014 r. Prokurator wniósł o oddalenie skargi Gminy Miejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 2.10.2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia 28.03.2013 r.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej określenia odszkodowania za nieruchomość (działka nr [...] obr. [...] w K.), przeznaczoną na cel związany z realizacją inwestycji drogowej, a nabytą przez Gminę Miejską w trybie przepisów ustawy z dnia 10.04.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687; dalej ustawa powoływana jako u.r.i.d.p.). W szczególności w niniejszej sprawie oceny wymaga, stosunek zachodzący między przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi zasady ponoszenia kosztów postępowania (art. 262, art. 263 . K.p.a.), a uregulowaniami zawartymi w przepisach materialnych (u.r.i.d.p.), odnoszącymi się do kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

W powyższym zakresie wskazać w pierwszej kolejności należy, że nie ulega kwestii, iż w sprawie, której przedmiot powyżej wskazano (ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość) - niezbędne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wysokość należnego odszkodowania. Wniosek ten wynika z art. 12 ust. 5 u.r.i.d.p., który stanowi, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej, stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że wskazane w powołanym przepisie odesłanie sprowadza się do odpowiedniego stosowania art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Oceniając zagadnienie dotyczące podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sąd uznał, iż nie jest trafne stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy administracji, stwierdzające, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia wskazanego kosztu – jest strona skarżąca - Gmina Miejska. Pogląd ten, Wojewoda uzasadniał treścią art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. Wskazany przepis stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W związku z powyższym przepisem odsyłającym, organ odwoławczy wskazał na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.f.i.t.l.), który stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Uznano w związku z tym, że decyzja o zezwoleniu na realizację drogi oraz decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo własności stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Koszty zaś związane z tym procesem (w tym np. koszt operatu szacunkowego), są szeroko rozumianym kosztem nabycia nieruchomości, o którym stanowi powołanym art. 21 ust. 1 u.r.i.d.p. i zgodnie z art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l. – winny zostać poniesione przez gminę. Zauważyć jednak należy, że wskazane przepisy art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. oraz art. 3 ust. 2 u.f.i.t.l. nie mogą być uznane za przepisy szczególne w stosunku do zawartej w K.p.a. regulacji odnoszącej się do ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14.06.2011 r. I OSK 1483/2010; LexPolonica nr dok.: 2557861; wyrok NSA z dnia 14.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1248/10; LexPolonica nr 2607395; wyrok NSA z dnia 15.06.2011 r.; sygn. akt I OSK 1456/2010; LexPolonica nr 2573387). Wniosek ten wynika z faktu, że regulacje ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to bowiem przepisy prawa materialnego, które określają zasady finansowania zadań gminy z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tym drogami. Nadto, z powołanych przepisów nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez gminę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego, zaś ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku z sposób dorozumiany. Dodatkowo odróżnić należy wymienione w art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. koszty nabycia nieruchomości pod drogi (nabycie następuje ex lege, nie zaś w drodze postępowania administracyjnego) od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie tej ustawy nieruchomość. Przedmiotem tego ostatniego postępowania nie jest nabycie nieruchomości (tu bowiem skutek następuje wcześniej i z mocy samego prawa). Nie znajdzie zatem w tym przypadku zastosowanie powołany art. 22 ust. 1 u.r.i.d.p. Zatem kosztami nabycia nieruchomości pod drogi, nie będą koszty innego postępowania, tj. tego, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Powstały zatem w toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania koszt operatu szacunkowego, ocenić zatem należy przez pryzmat regulacji K.p.a. – odnoszących się do kosztów postępowania. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania administracyjnego zalicza się m.in. należności biegłych. Z § 2 powołanego artykułu wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie natomiast z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub też zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jeżeli zatem koszty postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej nie powstały w wyniku realizacji przez ten organ nałożonych na niego ustawowych obowiązków, to w takiej sytuacji możliwe jest obciążenie strony powstałymi kosztami takiego postępowania. Inaczej mówiąc, zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosił zawsze będzie organ administracji publicznej, jeżeli koszty te odnosić się będą do działań, które dotyczą wypełniania przez ten organ jego ustawowych obowiązków. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, otwiera drogę do poczynienia ustaleń, czy powstałe w toku postępowania koszty, zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W związku z powyższym należy podkreślić, że skoro wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 u.r.i.d.p., to sporządzenie operatu określającego wysokość odszkodowania stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego takie postępowanie (Starosty). Poniesiony zatem koszt sporządzenia operatu szacunkowego, jest więc kosztem wynikającym z ustawowego obowiązku organu (w rozumieniu art. 262 par. 1 pkt 2 K.p.a.) prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania. Na organie tym bowiem ciążył obowiązek, aby w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 K.p.a.). Obowiązek ten obejmował także, ustalenie odszkodowania w oparciu o opinię (operat) biegłego rzeczoznawcy. Zauważyć przy tym należy, że omawiany koszt, nie był kosztem postępowania poniesionym w interesie strony (Gminy Miejskiej), ani tym bardziej, nie został poniesiony na jej żądanie. Jak już wyżej wskazano, nie istnieje przy tym przepis wyłączający stosowanie art. 262 § 1 K.p.a. w sprawach dotyczących kosztów ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przyjęte w kontrolowanej sprawie, przez organy obu instancji oceny i poglądy, sprowadzające się do uznania, iż strona postępowania administracyjnego - Gmina Miejska jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, jest wynikiem wadliwej wykładni art. 22 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. Uchybienie to stanowi zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony, mimo braku ku temu podstaw prawnych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej.

W związku z powyższą oceną, sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzekł w pkt. I sentencji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz. U. z 2013, poz. 490).