Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2271/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Kielcach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Kielcach kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/12, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Kielcach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Kielcach, postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Apartamenty Solna Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi i garażem podziemnym na działkach nr ew. 481 i 482, obręb 016 przy ul. Planty w Kielcach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie powołując się na art. 28 k.p.a. i orzecznictwo wyjaśnił pojęcie strony i interesu prawnego. Podkreślił, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jest przepisem szczególnym ograniczającym pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do osób w nim wymienionych, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, a który określa się na podstawie przepisów prawa materialnego prawa. Stwierdził, że samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie pozwala na uznanie, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania inwestycji. Interes prawny musi zatem istnieć obiektywnie.

Organ dodał, że w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmienia się zasadniczy przedmiot tego postępowania, dlatego tak jak w zwykłym trybie krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. Badanie legitymacji procesowej następuje na etapie wstępnym wg stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Kielcach, która nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym. Organ ustalił, że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. 468 sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Inwestycja planowana jest na terenie U.M 2, tj. obszarze zabudowy śródmiejskiej, mieszkaniowej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 19 października 2009 r., nr XLI/1014/2009 (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2009 r. Nr 503, poz. 3689), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Centrum" obszar 1.2 Centrum – Solna. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja oddalona jest od działki nr ew. 468 w najbliższym punkcie o 12,71 m. Organ stwierdził, że usytuowanie inwestycji, jej wysokość 20,94 m oraz przeznaczenie mieszkalno-handlowo-usługowe wskazuje, że działka nr 468 nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa dot. możliwości zagospodarowania działki nr 468. Inwestycja nie będzie przesłaniać obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ew. 468 stosownie do warunków wymienionych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ podkreślił, że zgodnie z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia odległości wymienione w § 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

Stwierdził, że wysokość obiektu (tj. 20,94 m, jest mniejsza niż 35 m), jak również odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 12,71 m, a więc odległość większa, niż wysokość przesłaniania zmniejszona o połowę) oraz spełnienie wymagań z § 57 i § 60 ww. rozporządzenia sprawiają, że działka nr ew. 468 nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponadto, zachowane są warunki wymienione w: § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi; na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Organ wskazał, powołując się na analizę nasłonecznienia rys. A-102, że obiekt nie zacienia nieruchomości skarżącej w stopniu ponadnormatywnym (analiza przesłaniania i naturalnego oświetlenia budynków sąsiednich rys. A- 103; schemat wyznaczania wysokości przesłaniania rys. A-103A). Tym samym, zdaniem organu, spełniono warunki z § 60 ust. 1 rozporządzenia.

Projekt nie przewiduje również zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość skarżącej (§ 29 ww. rozporządzenia), nie wpływa na warunki ochrony ppoż (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów. Sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ zaznaczył, cytując orzecznictwo, że źródłem interes prawnego nie mogą być również immisje pośrednie (hałas), do których odwołała się skarżąca. Fakt "immisji pośrednich" nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Nawet uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np.: zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Organ powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy inwestora i osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreśla Prawo budowlane, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co nie jest równoznaczne z przyznaniem przymiotu strony. Argumenty skarżących należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego (...), który pomimo że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania.

Ustosunkowując się z do argumentacji Wspólnoty jakoby jej interes prawny wynikał z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że przepis ten określa ogólne zasady, które podlegają skonkretyzowaniu w innych przepisach Prawa budowlanego i aktach wykonawczych. Powołanie się zatem wyłącznie na jego treść nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową, o czym przesądza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy.

Odnosząc się do argumentacji strony, iż wskutek realizacji inwestycji zlikwidowana zostanie droga pożarowa, organ wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż jest ona położona na działce inwestycyjnej i nie zostanie zlikwidowana lub zwężona. Fakt, że drogę pożarową zajęto na potrzeby budowy nie może stanowić o interesie prawnym Wspólnoty.

Organ podniósł, że dokonanie powyższych ustaleń nie wymagało podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych. Wszelkich ustaleń dokonano wyłącznie w oparciu o złożoną dokumentację i odpis księgi wieczystej skarżącej. Tym samym w tym przypadku nie było konieczne "uruchamianie" merytorycznej procedury.

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do uruchomienia postępowania w niniejszej sprawie, a zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Kielcach w skardze na to rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

– art. 61 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy na wskazanym organie ciążył obowiązek wszczęcia takiego postępowania;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2011 r. nierozpoznanie jej merytorycznie, podczas gdy przesłanka taka zaistniała;

Skarżąca podniosła, że inwestor realizuje inwestycję na działkach nr 481 i 482, graniczących z działką Wspólnoty. Według wiedzy skarżącej zdobytej na podstawie szczątkowych informacji udzielanych przez inwestora, korespondencji z Wydziałem Architektury UM w Kielcach i ogłoszeń o sprzedaży mieszkań, jest budynkiem wielkogabarytowym, sześciokondygnacyjnym. Piętra przeznaczono na lokale mieszkalne, a parter na użytkowe. Budynek jest dużo wyższy od bloku przy ul. [...], powstaje od strony wschodniej, a więc zasłania światło i widok, pozbawia mieszkańców bloku dojścia do ul. Sienkiewicza od rzeki Silnicy i powstaje w bezpośredniej bliskości do istniejącego bloku.

Wspólnota zauważyła, że organ zobligowany jest w pierwszej kolejności do ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem obszaru oddziaływania. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, która ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w jej otoczeniu. Obszar oddziaływania obiektu może obejmować również tereny dalej położone. Istotne jest, aby oddziaływanie związane było z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych można zaliczyć przepisy innych ustaw – np. Prawo ochrony środowiska, czy ww. rozporządzenie. Organ badając legitymację stron winien brać pod uwagę charakter obiektu oraz rodzaj działalności, która ma być w nim prowadzona. Powstający budynek jest 6-kondygnacyjny, wielorodzinny z parterem przeznaczonym na lokale użytkowe. W dotychczasowej korespondencji ze skarżącą organ odmawiając Wspólnocie prawa do udziału w charakterze strony ograniczył się do konkluzji, że opinie wskazują, iż budynek nie będzie zasłaniał światła słonecznego blokowi na działce sąsiedniej.

Skarżąca wskazała, że dla przyznania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego wystarczy wykazanie potencjalnego wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja w jego ocenie spełnia normy odległości, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 Prawa budowlanego do działki sąsiadującej z działką inwestycyjną w postaci budynku gospodarczego, którego gabaryty zdecydowanie odbiegają od budynków sąsiednich i mogą oddziaływać na nią np. poprzez zacienienie, mają prawo, aby w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako strona zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z ewentualnymi wynikami analiz i w miarę potrzeby zgłosić swoje uwagi czy zastrzeżenia. Czynności tych mogą dokonać tylko jako strona postępowania.

Nadto, definicja obszaru oddziaływania obiektu wskazuje na potrzebę jego wyznaczenia w każdej indywidualnej sprawie na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie organ powinien ustalić wszystkie odrębne przepisy i na ich podstawie wyznaczyć ten obszar z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji planowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu inwestycji. O obszarze oddziaływania decydować będą indywidualne cechy obiektu. Nie chodzi bowiem o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się otoczeniu obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tereny otaczające. Zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza nieruchomościami inwestora.

Zdaniem skarżącej, inwestycja negatywnie oddziałuje na jej nieruchomość, a z czasem oddziaływanie to nasili się. Realizowany budynek jest bowiem sześciokondygnacyjny, a zatem o wiele wyższy niż blok Wspólnoty. Położony od strony wschodniej może zasłaniać światło słoneczne w większym zakresie niż zezwala na to ww. rozporządzenie. Z pisma Dyrektora Wydziału Architektury UM z 5 lipca 2011 r. wynika, że inwestor załączył analizy zacienienia i nasłonecznienia, a skoro ekspertyzy te były wykonywane, to istnieje możliwość oddziaływania budynku na nieruchomość sąsiednią. Wspólnota nie miała możliwości zapoznać się z tymi ekspertyzami i składać w tym zakresie wniosków dowodowych.

Nadto, z pism [...] sp. z o.o. (wykonawcy) do Wspólnoty i oświadczeń pracowników inwestora wynika, że istnieje ryzyko osiadania i pękania ścian budynku. W tym celu inwestor chce zamontować na budynku Wspólnoty repery, pręty średnicy 25 mm na wys. 0,4-0,5 m od poziomu terenu oraz folię dalmierczą klejoną na silikonie na wysokości kilku metrów od poziomu terenu. Wskazuje to na realne zagrożenie związane z osiadaniem i pękaniem budynku skarżącej. Podniesiono też, że nowy budynek na drugim brzegu rzeki Silnicy, a więc terenie tego samego typu, przy ul. Staszica osiadł i przekrzywił się, co daje podstawę do przyjęcia, iż w przypadku spornej inwestycji może być podobnie. Wspólnota nie będąc stroną nie ma możliwości zweryfikowania, czy były sporządzone opinie związane z osiadaniem i pękaniem budynku.

Skarżąca dodała, że inwestycja z uwagi na wymiary i "zabetonowanie" całego terenu wokół budynku spowoduje zmianę spływu wód opadowych zgodną z ukształtowaniem terenu, co można obecnie zaobserwować w czasie obfitych deszczów, gdyż roboty powodowały, że woda nie spływała w kierunku rzeki Silnicy. Rodzi to obawę zalewania i podtapiania piwnic w bloku sąsiednim.

Zdaniem skarżącej, budowa zlikwiduje wszelkie tereny zielone wokół bloku Wspólnoty. Przed oknami była trawa, przydomowe ogródki, teraz teren zostanie zabudowany drogą dojazdową do budynku, również widok na tereny zielone wokół Silnicy zostanie przesłonięty. Wieloletnie drzewa nad rzeką zostały już wycięte. Żyjące przy rzece i w okolicach parku jeże (gatunek pod ochroną), którymi opiekowali się mieszkańcy wyginęły. Zniszczono drzewa, w których żyły ptaki i wiewiórki.

Ponadto, obiekt będzie oddziaływał poprzez dużą emisję hałasu, gdyż parter ma być wykorzystany na usługi, a transport będzie odbywał się drogą pod oknami Wspólnoty. Samochody wywożące śmieci i inne służby będą wjeżdżały tą drogą. Podobnie urządzenia wentylacyjne i klimatyzacyjne lokali użytkowych będą sytuowane na tyłach budynku a więc od strony granicy z działką skarżącej. Wszystkie pojazdy i urządzenia emitują dźwięk, tak więc poziom hałasu zwłaszcza w mieszkaniach na parterze może przekraczać dopuszczalne normy. Już aktualnie kiedy rozpoczęto roboty hałas wydawany przez sprzęt budowlany uniemożliwia normalne korzystanie z nieruchomości. W związku z budową zajęto tereny pod oknami bloku Wspólnoty, pozostawiony pas jest tak wąski, iż uniemożliwia ewentualny dojazd do budynku od strony działek 481 i 482. Część mieszkań bloku nie ma okien od strony ul. [...]. W razie pożaru brak jest jakiejkolwiek drogi ewakuacyjnej, niemożliwy jest też dojazd samochodów straży pożarnej czy pogotowia. Duża liczba członków Wspólnoty, to osoby w podeszłym wieku, często samotne, w związku z powyższym likwidacja dróg ewakuacyjnych w czasie budowy jest szczególnie niebezpieczna.

Zdaniem Wspólnoty inwestycja może być kwestionowana jeśli koliduje z uzasadnionym interesem, wymienionym w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co jest możliwe tylko w toku postępowania i tylko uznanie Wspólnoty za stronę pozwala na zgłaszanie takich zarzutów. Skarżąca stwierdziła, że skoro postępowanie ma zapewnić w szczególności ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości co do legitymacji do udziału w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę.

Według skarżącej organ II instancji odniósł się jedynie do zacieniania budynku. Wskazał, iż dokumentacja nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych, nie wpływa na warunki ochrony ppoż. i nie pozbawia dostępu do dróg publicznych. Jednak Wspólnota nie miała możliwości sprawdzenia dokumentacji projektowej i zbadania podstaw tych twierdzeń.

Skarżąca podkreśliła, powołując orzecznictwo, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy wymaga dokonania szeregu czynności. Nie ma uniwersalnych zasad w zakresie badania interesu prawnego. Kwestie te należy badać indywidualnie z uwzględnieniem ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności. Organ nie może więc a priori przesądzać, że Wspólnota nie ma przymiotu strony i powinien wszcząć postępowanie, a następnie badać legitymację wnioskodawcy, czego nie dokonał Wojewoda Świętokrzyski rozsądzając sprawę merytorycznie, a organ odwoławczy postanowienie to uznał za prawidłowe. Skarżąca wymieniła orzeczenia sądów potwierdzające, w jej ocenie, nieprawidłowość tego stanowiska .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadnie organ nie stwierdził występowania po stronie Wspólnoty przesłanki interesu prawnego, koniecznego do kwestionowania decyzji budowlanej w trybie nadzwyczajnym. Organ prawidłowo przeprowadził badanie występowania wskazanej przesłanki w zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy i wobec stwierdzenia jej braku, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, podjęcia określonych czynności, to mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

Stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r., VII SA/Wa 2049/10, Lex nr 996656). Są to zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samej inwestycji, jej przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danego obiektu budowlanego jego przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., II OSK 666/09).

W związku z powyższym, ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, które nie wynikają z przepisów prawa nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Wprawdzie pojęcia "interes prawny" nie zdefiniowano w k.p.a., jednak w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że obejmuje ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd stwierdził, że zbadanie interesu prawnego skarżącej w rozpatrywanej sprawie, nie wymagało podjęcia skomplikowanych czynności ustalających uzasadniających konieczność wszczęcia postępowania, a przedstawione zarzuty skargi nie podważają zasadności podjętego rozstrzygnięcia.

Rozwiązania projektowe i załączona dokumentacja, określające indywidualne cechy obiektu wskazują, że brak jest przepisów techniczno-budowlanych, jak i innych przepisów odrębnych, z których wynikałoby, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje również nieruchomość skarżącej o nr 468 przy ul. [...] w Kielcach.

Z projektu zagospodarowania wynika bowiem, że planowany budynek o funkcji mieszkalno-handlowo-usługowej umiejscowiono w odległości 13,25 m od granicy z działką skarżącej, przy czym odległość od budynku Wspólnoty wynosi 15,83 m, co jednoznacznie wskazuje, że zostały spełnione wymagania określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Złożona przez inwestora analiza nasłonecznienia oraz analiza przesłaniania i oświetlenia naturalnego, sporządzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia potwierdza również, że zostały zachowane warunki wynikające z § 13 ust. 4 i 60 warunków technicznych.

Słusznie przy tym zauważył organ I instancji, że przy położeniu budynku Wspólnoty ścianą z otworami okiennymi w odległości 2,75 m od granicy z działkami inwestycyjnymi nie można mówić o ograniczeniu zagospodarowania nieruchomości skarżącej co do ewentualnych przyszłych zmierzeń inwestycyjnych.

Usytuowanie miejsc postojowych w garażu podziemnym przesądza o zgodności inwestycji z § 19 warunków technicznych. Natomiast, dojazd i miejsca postojowe dla lokali użytkowych, zostały zaprojektowane na działce nr 483, a zatem z zupełnie innej strony niż nieruchomość skarżącej.

Sąd podkreślił, że przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji nie można opierać się na przypuszczeniach, czy stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Nie chodzi zatem o niedogodności, czy uciążliwości powodowane przez proces inwestycyjny dla terenów sąsiednich. W konsekwencji bez wpływu na przyznanie interesu prawnego skarżącej pozostawały również zarzuty dotyczące hałasu powodowanego przez maszyny budowlane podczas realizacji inwestycji, likwidacja terenów zielonych i przydomowych ogródków, przesłonienia widoku na tereny wokół rzeki Sinicy, zniszczenia drzew, czy wyginięcia jeży.

Obszar oddziaływania terenu nie jest obszarem, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie dotyczy oddziaływania faktycznego, którego nie można mylić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc również takie skutki jak hałas, czy wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli, użytkowników wieczystych działek na nie narażonych. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego. Tym niemniej z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby miała ona emitować hałas ponadnormatywny. Budynek zawiera bowiem tylko 43 mieszkania, a na parterze przewidziano 8 lokali handlowych, do których wejścia zaprojektowano od strony rzeki Sinicy. Dojazd i miejsca postojowe dla lokali użytkowych usytuowano w całości na działce nr 483.

Sąd zauważył również, że z opisu technicznego wynika, że wzdłuż długiego boku projektowanego budynku przewidziano drogę pożarową.

Z opisu technicznego wynika również, że inwestor uwzględnił niekorzystne warunki geotechniczne poprzez wykonanie wzmocnienia pod projektowany budynek w postaci kolumn przemieszczeniowych systemu Kelner, bądź alternatywne wykonanie pali betonowych typu CFA lub równoważnych.

Wbrew zarzutom skargi o "zabetonowaniu całego terenu wokół budynku" w projekcie budowlanym (2.3. Bilans powierzchni i dane techniczne) wskazano, że przewidziano 528,19 m2 powierzchni biologicznie czynnej przy 2324 m2 powierzchni działek inwestycyjnych, co stanowi 20% przy wymaganych minimum 10% (§ 20 ust. 2 pkt 6 lit . c/ ww. planu zagospodarowania przestrzennego).

Z dokumentacji projektowej nie wynika, aby inwestor planował zmianę spływu wód powierzchniowych, w tym na działki skarżącej.

W konsekwencji Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi o naruszeniu art. 28 ust. 1 (2) w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a tym bardziej w stopniu rażącym.

Odnośnie art. 5 ust. 1 pkt 9 w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż dla oceny czy nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich niezbędne jest ustalenie, czy wzniesienie (rozbudowa, przebudowa) obiektu budowlanego odpowiada przepisom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości na działki sąsiednie, a katalog zawarty w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r., IV SA 558/99).

Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega więc ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być uznane za naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Tak więc o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z 14 czerwca 2006 r., II OSK 643/05, niepubl.).

Ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05, niepubl.). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z 3 marca 2008 r., II OSK 436/07, niepubl.).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Kielcach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość sąsiadująca należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w Kielcach nie znajduje się na terenie obszaru oddziaływania inwestycji Apartamenty Solna Sp. z o.o. a tym samym skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2011 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów wyraźnie wskazuje, iż wystarczy by skarżąca wskazała chociażby potencjalne źródła zagrożenia ze strony prowadzonej inwestycji by mogła zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego o odmowie wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej, podczas gdy na wskazanym organie ciążył obowiązek wszczęcia takiego postępowania;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie iż nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 2011 r. i nierozpoznanie jej merytorycznie, podczas gdy przesłanka taka zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadne należało uznać wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej były postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi i garażem podziemnym.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa, która nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym, a która jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją.

Odmowa wszczęcia postępowania dokonana na podstawie art. 61a k.p.a. była wynikiem stwierdzenia przez organ administracji, że należąca do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji nie mogła być ona uznana za stronę postępowania.

Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest prawidłowe w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd interpretując art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, że jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

Czyniąc tak trafnie określone założenia co do przesłanki zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., Sąd przy ocenie sprawy w konsekwencji dokonał błędnego wnioskowania co do zasadności odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania.

Uzupełniając uwagi Sądu Wojewódzkiego co do art. 61a § 1 k.p.a. wskazać trzeba na istotę zawartej w tym przepisie regulacji. Mianowicie celem jej wprowadzenia w drodze nowelizacji było: "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej". W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 s. 4 uzasadnienia).

Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84).

Zdaniem składu orzekającego za trafny uznać należy kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12).

Uwzględnienie przedstawionych uwag w kontekście rozpatrywanej sprawy powinno skutkować zakwestionowaniem przez Sąd Wojewódzki kontrolowanych postanowień.

Organ administracji badając bowiem legitymację procesową wnioskodawcy dokonał analizy dokumentacji w celu ustalenia oddziaływania inwestycji na sąsiednią nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej i zweryfikowania podniesionych we wniosku zastrzeżeń co do tego, że budowa budynku będzie miała wpływ na ograniczenie nasłonecznienia działki sąsiedniej, osiadanie gruntu, poziom wód gruntowych, zalewanie przez wody opadowe, ograniczenie dostępu do drogi ewakuacyjnej, ograniczenie terenów zielonych, zwiększenie poziomu hałasu.

Zaakcentować należy, że ustalenia w powyższym zakresie dokonane zostały przez organy administracji w oparciu o błędne założenia w zakresie wykładni przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wymienione przepisy niewątpliwie stanowiły podstawę do ustalenia interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej wnioskującej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednak w okolicznościach konkretnej sprawy weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawcy nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony.

Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; wyroki WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/GL 983/09; z 24 sierpnia 2011 r., II SA/GL 250/11).

Przedstawione powyżej uwagi oddają przyjęte w orzecznictwie właściwe rozumienie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W rezultacie za nieprzekonujące uznać należy stanowisko, według którego znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., II OSK 666/09).

W rozpoznawanej sprawie już sama treść kwestionowanej decyzji oraz wniosku i dokumentacji złożonej przez Wspólnotę Mieszkaniowa była wystarczająca do przyjęcia, że zachodzi konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku.

Nieuprawnione było natomiast uznanie, że oczywisty w sprawie jest brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wnioskowanie o braku interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej pozostaje w całkowitej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji organów obu instancji, w których zawarto ocenę co do wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią w kontekście przepisów techniczno-budowlanych.

Brakiem konsekwencji wykazał się również Sąd Wojewódzki, który z jednej strony zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy, a z drugiej strony zaakceptował stanowisko organów administracji oparte na merytorycznej analizie dokumentacji budowlanej i rozwiązań projektowych.

Sąd Wojewódzki poddał mianowicie weryfikacji ustalenia faktyczne organów administracji oraz ocenę prawną w zakresie: odległości spornego obiektu budowlanego od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, analizy nasłonecznienia i przesłaniania, usytuowania miejsc postojowych, poziomu hałasu, drogi ewakuacyjnej, warunków geotechnicznych, powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji, spływu wód powierzchniowych.

Dokonując w taki sposób kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd usankcjonował wadliwe działanie organów obu instancji, które na etapie wstępnego badania wniosku przeprowadziły w istocie postępowanie wyjaśniające z tym, że bez jednoczesnego zagwarantowania wnioskodawcy możliwości realnego udziału w czynnościach procesowych.

Jako niedopuszczalne uznać należy procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma zapewnionego właściwego dostępu do dokumentacji dowodowej i tym samym nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało tym m.in., że nie miała możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową. Opierając się zatem na fragmentarycznej wiedzy co do charakteru i zasadniczych parametrów inwestycji, złożyła wniosek w trybie nadzwyczajnym, wskazując w nim konkretne okoliczności mające świadczyć o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej.

W takim stanie sprawy wstępne badanie wniosku nie mogło polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego, nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

W tym miejscu warto odwołać się do poglądu wyrażonego w doktrynie, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako uzasadniona, podlegała uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę i orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a.

W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia rzeczą organu pierwszej instancji będzie rozpoznanie przedmiotowego wniosku we właściwym trybie, przy uznaniu przysługującego wnioskodawcy statusu strony postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.