Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1250/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust. 4 pkt 2 i 4, art. 46a, art. 46b pkt, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: § 14 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 30, art. 31 ust. 1-2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i 3, art. 57, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. Ć. kwotę 897 zł /słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. Ć. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z [...] września 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie wymierzenia wyżej wymienionemu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od och rodzaju.

W podstawie prawnej organ powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 4, ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1845; zwana dalej u.z.z.c.z.), § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 325).

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) wymierzył K. Ć. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

Organ wyjaśnił, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, z dniem 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, do odwołania zakazuje się innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Zdaniem organu zakaz ten dotyczył zatem również wszelkich prywatnych spotkań towarzyskich, które nie były niezbędne, a w czasie stanu epidemii mogły sprzyjać rozwojowi epidemii. Również obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 878, ze zm.) w § 13 ust. 1 pkt 2 ustanowiło powyższy zakaz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju do odwołania. Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.c.z.. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

PPIS wskazał, że z informacji uzyskanych od Policji, uzupełnionych notatką urzędową z dnia 18 maja 2020 r. wynikało, że małoletni K. Ć. syn S. Ć. i A. Z. dopuścił się naruszenia przepisów prawa związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zgodnie z notatką K. Ć. w dniu [...] maja 2020 r. o godz. 20.50 w [...] ul. [...] w rejonie [....] wspólnie z J. Z., K. W., D. F. oraz Ł. P. zakłócali porządek publiczny poprzez krzyki, rzucanie kamieniami w drewniane elementy [...] K. Ć. oraz pozostałe wymienione osoby poprzez swoje zachowanie nie stosowały się do nałożonego przez przepisy prawa zakazu imprez, spotkań niezależnie od ich rodzaju. Aroganckie zachowanie grupy mężczyzn, lekceważenie obostrzeń nałożonych przez prawo spowodowało odstąpienie funkcjonariuszy policji od ukarania mężczyzn mandatami karnymi za popełnione wykroczenia. Z informacji zawartych w notatce urzędowej z dnia 18 maja 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariuszy wynikało nadto, że grupka osób, wśród których znajdował się K. Ć., chodziła po terenie [...] oraz [...] znajdującego się obok [....] w [...] przy ul. [...]. Osoby te nie uprawiały żadnego sportu, nie posiadały żadnych przedmiotów służących do uprawiania sportu na [...], [...], bądź innego typu sprzętu np. piłki, dyski, rzutki itd. Posiadały natomiast przy sobie kominiarki oraz ochraniacze na zęby i zajmowały się rzucaniem kamieniami w drewniane elementy konstrukcyjne [...], zaczepianiem innych osób i wykrzykiwaniem pod ich adresem wulgarnych słów. Cały czas grupa tych osób (5 osób) stojąc, poruszając się oraz siedząc na nasypie ziemnym, nie zachowywała wymaganych przepisami bezpiecznych odległości. W ocenie funkcjonariuszy zdarzenie to miało charakter spotkania, wspólnego spędzania wolnego czasu.

W ocenie PPIS przekazana informacja i szczegółowe wyjaśnienia funkcjonariuszy w sposób jednoznaczny wskazują, że omawiane spotkanie na terenie [...] w [...] nie miało charakteru sportowego a K. Ć. nie prowadził w tym czasie działalności sportowej ani rekreacyjnej. Spotkanie ze znajomymi na terenie miejsca przeznaczonego do uprawiania sportu, a następnie wulgarne zachowanie, demolowanie i niszczenie wyposażenia tego miejsca nie można było uznać za spotkanie w celu poprawy kondycji fizycznej. Stanowiło ono naruszenie obowiązującego wówczas zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Powyższe uzasadniało zaś wystarczającą podstawę do wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z. Mając zaś na uwadze wagę i okoliczności naruszenia prawa, a zwłaszcza fakt niezastosowania się do norm prawnych ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej organ za zasadne uznał wymierzenie kary w wysokości 10 000 zł (art. 189d k.p.a.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący – reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego (matkę) zawnioskował o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponadto zawnioskował o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołujący zarzucił naruszenie szeregu, wskazanych w odwołaniu, przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie się do nakazu stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Zarzucił brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy i błędne ustalenie, że dnia [...] maja 2020 r. spotkał się z czterema innymi osobami w rejonie [...] w [...], gdzie zakłócali porządek publiczny. Wskazał, na brak dowodów pozwalających na takie ustalenia oraz brak zabezpieczenia i przeglądnięcia zapisu monitoringu. Zarzucił brak przesłuchania świadków na okoliczność stwierdzonych zdarzeń i zastąpienie tych zeznań notatką. Niewyjaśnione okoliczności, mające kluczowe znaczenie w sprawie zostały rozstrzygnięte na jego niekorzyść. Wskazał na brak podstaw do opatrzenia decyzji klauzulą rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołujący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt. 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt. 1 i art. 46 ust. 4 pkt. 4 u.z.z.c.z. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, pomimo, że brak było możliwości do jej zastosowania i nałożenia, ze względu na to, iż w momencie wydawania decyzji nie obowiązywało rozporządzenie, na jakim organ oparł swe rozstrzygnięcie, a dodatkowo brak było możliwości przyjęcia zakwalifikowania zachowania K. Ć., jako zgromadzenie i odbywania spotkania pomimo istniejącego zakazu.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. PWIS w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym ustawodawca zniósł zakaz imprez spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju do 150 osób. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. II OSK 809/18 podał, że ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza ustania karalności za delikt popełniony w okresie, gdy zagrożenie występowało.

Organ nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Zawiadomienie o wszczęciu postepowania zostało przesłane do rąk przedstawicieli ustawowych K. Ć. (przesyłki nie zostały podjęte). Po uzyskaniu informacji o problemach z podjęciem przesyłki została ona ponownie przesłana. Strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, z których skorzystała przesyłając pismo wyjaśniające.

Organ wyjaśnił także, że na mocy art. 48a ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia, a decyzję tę doręcza się niezwłocznie.

Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWIS, jako nieuzasadnione uznał twierdzenie o braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wyjaśnił, że kluczowym dowodem w sprawie jest notatka urzędowa Policji z [...] maja 2020 r., uzupełniona notatką z [...] maja 2020 r., z której jednoznacznie wynika, że spotkanie na terenie [...] w [...] w którym uczestniczył Odwołujący nie miało charakteru sportowego, zaś on sam nie prowadził w tym czasie działalności sportowej ani rekreacyjnej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że spotkanie ze znajomymi na terenie miejsca przeznaczonego do uprawiania sportu, a następnie wulgarne zachowanie, demolowanie i niszczenie wyposażenia tego miejsca nie można uznać za spotkanie w celu poprawy kondycji fizycznej. Spotkanie to stanowiło naruszenie obowiązującego zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej uznał za zasadne. Wymierzając karę w wysokości 10 000 zł organ wziął pod uwagę przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi, zwłaszcza w czasie ogłoszenia stanu epidemii, gdy zachodziła i nadal zachodzi konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania zakażeniom. Kara została wymierzona w najniższej podanej wysokości.

W ocenie PWIS postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo. Organ I instancji dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja administracyjna nie zawiera wad prawnych uzasadniających jej uchylenie. Zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie Skarżący - zastępowany przez fachowego pełnomocnika zawnioskował o jej uchylenie oraz uchylenie orzeczonej kary pieniężnej i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 28 w zw. z art. 30 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej w stosunku do małoletniego K. Ć., pomimo braku posiadania przez niego zdolności do czynności prawnej i braku możliwości odpowiadania przez niego w postępowaniu administracyjnym, które prowadzi do nałożenia kary. Postępowanie w tym zakresie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa mógł przeprowadzić Sąd Opiekuńczy - jako organ właściwy dla rozpatrywania spraw w sprawach dotyczących osób nieletnich, skutkujących odpowiedzialnością związaną z nałożeniem kary pieniężnej,

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ administracji publicznej nakazu stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania, co w konsekwencji zasadę legalności prowadzonego postępowania,

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w toczącymi się postępowaniu, przy braku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym także w zakresie nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności,

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza błędne ustalenie, że w dniu 8 maja 2020 r. Skarżący spotkał się z czterema osobami w rejonie [...] w [...] i wspólnie zakłócali porządek publiczny, poprzez krzyki, rzucanie kamieniami w drewniane elementy [...], pomimo braku dowodów świadczących o możliwości poczynienia takich ustaleń, przy dodatkowo nie zabezpieczeniu i przeglądnięciu zapisu monitoringu [...], który pozwoliłby ustalić przyczyny przebywania w dniu zdarzenia K. Ć. w tym rejonie, a także przy braku ustalenia czy w ogóle doszło do jakiegokolwiek zagrożenia,

- art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków funkcjonariuszy Policji i zastąpienie tych zeznań notatką, brak przesłuchania świadków przedstawicieli ustawowych Skarżącego, którzy mogliby przyczynić się do wyjaśnienia przyczyn dla których przybywał on w dniu [...] maja 2020 r. z innymi ustalonymi osobami,

- art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżącego wątpliwości jakie powstały w niniejszym postępowaniu w zakresie ustalenia przyczyn jego przebywania z innymi osobami w dniu [...] maja 2020 r., przy braku wyjaśnienia tych wątpliwości i rozstrzygniecie ich na niekorzyść Skarżącego,

- art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony, pomimo, że w toku prowadzonego postępowania pojawiły się niewyjaśnione okoliczności, które mają kluczowe znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia możliwości zasadności zastosowania kary pieniężnej,

- art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie zaskarżonej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy organ I instancji nie wskazał, do czego był zobowiązany, w jaki sposób nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, w sytuacji gdy interes służby nie może być utożsamiany z interesem społecznym,

- art. 189c k.p.a. poprzez pominięcie przez organ faktu braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów obowiązujących poprzednio, gdyż nie były one względniejsza dla strony,

- art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie rozstrzygnięcie sprawy i sprowadzenie kontroli organu odwoławczego do powtórzenia argumentacji organu I instancji, pomimo ciążącego obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

- art. 8 § 1 i art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i nie poczynienie przez organ własnych ustaleń co do możliwości wymierzenia kary pieniężnej w stosunku do małoletniego, jej wymiaru, wysokości, statusu osoby co do której została wymierzona kara, jego sytuacji osobistej i rodzinnej, zwłaszcza, że Skarżący jest uczniem, a jego możliwości zarobkowe są ograniczone.

Kwestionowanej decyzji zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 48a ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 pkt, 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt. 1 i art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kąty pieniężnej w kwocie 10 000 zł, pomimo, że brak było możliwości do jej zastosowania i nałożenia, ze względu na to, że w momencie wydawania decyzji nie obowiązywało rozporządzenie na jakim organ oparł swe rozstrzygnięcie, a dodatkowo brak było możliwości przyjęcia zakwalifikowania zachowania Skarżącego jako zgromadzenie i odbywania spotkania pomimo istniejącego zakazu;

- art. 30, art. 52 i art. 53 Konstytucji RP poprzez wydanie przez organ decyzji w oparciu o przepisy niezgodne z systemem prawa obowiązującym na terenie RP, z uwagi na to, iż bez ustawowej podstawy, władze ograniczyły trzy ważne wolności obywateli - wolność (art. 30 Konstytucji), wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52 Konstytucji) oraz wolność sumienia i wyznania (art. 53 Konstytucji),

- art. 51 ust. 5 Konstytucji RP w zw. z art. ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) w z w. z art. 14 ust. 2 poprzez pozyskanie danych na temat Skarżącego przez Państwową Inspekcję Sanitarną na potrzeby postępowania administracyjnego mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej z naruszeniem podstawowych praw, a zatem w sposób sprzeczny z prawem w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego,

- art. 45 Konstytucji RP poprzez działanie organu i prowadzenie postępowania celem uniemożliwienia sprawiedliwego, zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy i uniemożliwienie jej rozpatrzenia przez niezależny, niezawisły Sąd

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. II SA/Rz 1250/20, odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z uwagi na realia sprawy należy również przypomnieć, iż w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej zwana : Konstytucją) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Według treści art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, akt ten jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona przeciwko decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych na podstawie przepisów prawa materialnego : art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 1, art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.; zwana dalej u.z.z.c.z.), oraz § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 700; zwane dalej rozporządzeniem).

Najdalej idące zarzuty skargi podnoszą naruszenie przez Organy obu instancji art. 30, art. 52 i art. 53 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o przepisy niezgodne z systemem prawa obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Skarga podkreśla, że bez ustawowej podstawy organy władzy publicznej jakimi są Organy Inspekcji Sanitarnej ograniczyły trzy ważne wolności obywateli: wolność, wolność poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wolność sumienia i wyznania.

Wobec tych twierdzeń podstawowym zadaniem Sądu stało się rozważenie legalności materialnych podstaw prawnych nałożenia na małoletniego Skarżącego dolegliwej w swych konsekwencjach finansowych kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest tym bardziej celowe, że problem konstytucyjności materialnoprawnych podstaw nakładanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej kar za naruszenie przepisów ustalających różnorakie obostrzenia w życiu społecznym i gospodarczym w związku z pandemią COVID-19, został poruszony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także stanowi przedmiot publicznej dyskusji.

Należy przypomnieć, iż pandemia COVID-19 sprowokowała podejmowanie przez władze prawodawcze od początku 2020 r. szeregu działań normatywnych, których zasadniczym celem jest ograniczenie negatywnych dla społeczeństwa i gospodarki skutków rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co-2 w Polsce. W tym celu ustawodawca znowelizował u.z.z.c.z. m.in. poprzez dodanie w rozdziale 8 tej ustawy o tytule: "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii" dwóch przepisów - art. 46a i art. 46b – wyrażających dla Rady Ministrów (RM) delegację do wydania rozporządzenia określającego zagrożony epidemią obszar oraz rodzaj stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych.

W myśl art. 46a u.z.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres rodzajów stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych sprecyzowano w treści art. 46b ww. ustawy. Przepis ten na chwilę orzekania przez Organy Inspekcji Sanitarnej posiadał następujące brzmienie: W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Przepis art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. został zbudowany poprzez odesłanie do już wcześniej obowiązującego przepisu art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. W myśl art. 46b pkt 1 w rozporządzeniu wydawanym przez Radę Ministrów na podstawie art. 46a, Organ ten mógł ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. W przepisie odesłania, tj. w art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z., ustawodawca wyszczególnił obowiązki, czasowe ograniczenia, zakazy i nakazy, jakie mogą pojawić się w rozporządzeniach wydawanych przez wojewodę lub ministra właściwego do spraw zdrowia, wprowadzających stan zagrożenia epidemiologicznego lub stan epidemii na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 u.z.z.c.z.

W wydanych przez Organy decyzjach powołano art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z., czyli przepis umożliwiający ustanowienie w przypadku stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii w treści rozporządzenia zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności.

Na podstawie tej regulacji ustawowej oraz art. 46a i art. 46b pkt 1 u.z.z.cz., Rada Ministrów dnia 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792 ze zm.). To rozporządzenie stało się podstawą do nałożenia na Skarżącego w drodze decyzji kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu, zestawienie art. 46b pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z., prowadzi do wniosku o niepełnym pokrywaniu się dozwolonych RM przez ustawodawcę zakresów kompetencyjnych ustalających rodzaje możliwych do wprowadzenia w drodze rozporządzeń przepisów.

Otóż w art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. wymieniono możliwe do ustanowienia przez RM normy wprowadzające ograniczenia, obowiązki oraz nakazy, jeżeli jednocześnie zostały one delegowane do ustanowienia w ramach stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii mocą art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. Innymi słowy, w rozporządzeniu można było ustanowić tylko takie ograniczenia, obowiązki i nakazy, które zostały przewidziane w art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. RM nie mogła więc wprowadzić takich norm, które nie stanowiły ograniczenia, obowiązku, nakazu. Formuła wypowiedzi ustawodawcy zawężająca kompetencje prawotwórczą Rady Ministrów do norm ograniczających, zobowiązujących i nakazujących, wyraźnie pomija wynikającą z art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. możliwość wprowadzania norm zakazujących każdemu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności – art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z. Warto zauważyć, iż normy zakazujące określonych zachowań występują w tym przepisie nie tylko w odniesieniu do organizowania widowisk i innych zgromadzeń. W świetle art. 46 ust. 4 pkt 2 u.z.z.c.z. w rozporządzaniach o wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii można ustanawiać zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych.

Dostrzeżenie tej różnicy w zakresie normatywnym obu przepisów jest w rozpatrywanej sprawy konieczne, z uwagi na uczynienie z art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z. jednej z podstaw prawnych nałożonej kary. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy normami zakazującymi określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. zachowań, a normami dopuszczonymi do wprowadzenia przez Radę Ministrów na podstawie nowo dodanych do u.z.z.c.z. przepisów art. 46a i art. 46b pkt 1 w postaci norm wprowadzających ograniczenia, obowiązki, nakazy.

Należy przyznać, że w przepisie odsyłającym do art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. dozwolono RM na wprowadzanie norm stanowiących o ograniczeniach, co może sugerować objęcie także przewidzianych w nim zakazów. W omawianej sytuacji, nie oznacza to jednak przyzwolenia ustawodawcy na stanowienie norm zakazujących. Otóż zakaz określonego zachowania adresata normy ma zupełnie eliminować niepożądane przez prawodawcę czynności, natomiast wypowiedź normatywna ograniczająca zachowania całkowicie ich nie wyklucza tylko w określony sposób okraja, nie prowadząc do pełnego pozbawienia jednostki należnego jej prawa do działania bądź zaniechania (niepodejmowania działania). Zasadniczo zakazy wymierzone są w istotę pewnych niepożądanych zachowań, w sytuacji gdy normy ograniczające tej istoty nie naruszają, a precyzują jedynie granice obszarów przez prawodawcę eliminowanych. Dlatego normy zakazujące mają charakter zasad wykluczających pewne rodzaje aktywności adresata przepisu, zaś normy ograniczające pełnią funkcje wyjątków od zasady swobody przejawiania określonych zachowań przez jednostkę.

Świadomość pewnych różnic znaczeniowych pomiędzy normami zakazującymi, a normami wprowadzającymi ograniczenia, obowiązki, nakazy, posiadał ustawodawca, skoro wyrażenia te zostały użyte w art. 46 ust. 4 i art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. dla opisu różnych postaci przepisów delegowanych RM do ustanowienia mocą rozporządzenia. Należało zwrócić uwagę, iż w art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. wymienia się normy wprowadzające: ograniczenia, zakazy, obowiązki, nakazy. Spośród tych rodzajów norm w art. 46b pkt 1 w/w ustawy, wybrano : ograniczenia, obowiązki, nakazy, pomijając możliwość wprowadzania przez RM dopuszczonych przez ustawodawcę zakazów. Norm zakazujących nie pominięto w redakcji art. 48a ust. 1 u.z.z.c.z., jednakże przewidziane w nim sankcje dotyczą niestosowania się do przepisów ustanowionych nie tylko na podstawie art. 46b ale także na podstawie art. 46 ust. 4 w/w ustawy. Niebagatelny jest też fakt, że w art. 46b pkt 10 u.z.z.c.z. pojawia się słowo "zakaz", co jeszcze bardziej wzmacnia wniosek o celowym pominięciu przez ustawodawcę tego wyrażenia w art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. i nadaniu mu innego znaczenia niż użyte w tym przepisie słowo "ograniczenia".

Dlatego już sama konstrukcja upoważnienia do wydania rozporządzenia wyklucza możliwość postawienia znaku równości pomiędzy "zakazem" użytym w art. 46 ust. 4 pkt 4, a ograniczeniami, obowiązkami i nakazami, o których mowa w art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. Jedną ze znanych powszechnie dyrektyw językowych wskazujących w jaki sposób należy ustalać znaczenie wyrażeń użytych w wypowiedziach normokształtnych jest reguła nakazująca przyjąć interpretatorowi, że w sytuacji gdy w tekście prawnym występują odmienne terminy, a taka sytuacja ma miejsce w przypadku porównywanych norm kompetencyjnych, to oznaczać to musi, że posiadają one odmienne znaczenia (zob. Z. Ziembiński, Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980 r., s. 283, S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005 r., s. 84). Obowiązek kierowania się przez Sąd przede wszystkim językowymi dyrektywami wykładni tekstu normatywnego nie powinien być kwestionowany nie tylko z powodu konieczności traktowania tego rodzaju wykładni za podstawową, ale też z uwagi na charakter sfery rzeczywistości poddanej regulacjom u.z.z.c.z. i wydawanych na ich podstawie przepisów wykonawczych. Przepisy jakie mają być stanowione na podstawie art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z., są wprost wymierzone w wolności człowieka i obywatela.

Powyższe ustalenia pozwalają przejść do oceny konstytucyjności ustanowionego przez RM zakazu spotkań, którego naruszenia miała dopuścić się według Organów skarżąca strona. Sąd obligują do tego nie tylko zawarte w skardze zarzuty, ale przede wszystkim kryteria sprawowanej kontroli administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.), a umożliwia zasada niezawisłości sędziowskiej zasadzająca się na podleganiu sędziów tylko przepisom Konstytucji oraz ustawie (art. 178 ust. 1 Konstytucji).

Z treści uzasadnień decyzji wynika, iż Skarżący naruszył ustanowiony rozporządzeniem zakaz spotkań, gdyż dnia [...] maja 2020 r. spotkał się z czterema innymi osobami w rejonie [...] w [...] przy ul. [...], gdzie wspólnie z tymi osobami, zakłócał porządek publiczny. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż spotkanie ze znajomymi stanowiło naruszenie obowiązującego wówczas zakazu imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

W § 14 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono do odwołania generalny zakaz organizowania spotkań niezależnie od ich rodzaju. Mocą tej regulacji Rada Ministrów do odwołania zakazała :

1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631);

2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568) lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

W myśl 14 ust. 2 w/w rozporządzenia, ograniczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym.

Zdaniem Sądu, wynikający z treści przytoczonej regulacji rozporządzenia zakaz spotkań niezależnie od ich rodzaju, istotnie wykluczał korzystanie z przysługujących jednostce wolności konstytucyjnych, jak m.in. wolność osobista (art. 41 ust. 1 Konstytucji), wolność przemieszczania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji), jak również wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Skutkiem § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia było w czasie jego obowiązywania zakazanie każdemu przejawiania podstawowych zachowań społecznych polegających na bezpośrednim kontakcie z drugim człowiekiem, z wyłączeniem spotkań z osobami najbliższymi. Spod zakazu wynikającego z rozporządzenia zwolniono spotkania i zebrania związane z czynnościami zawodowymi, zadaniami służbowymi, działalnością gospodarczą, rolniczą, lub pracami w gospodarstwie rolnym (§ 14 ust. 2 rozporządzenia). W ten sposób nastąpiła niespotykana dotąd i na tak szeroką skalę ingerencja prawodawcy w możliwość realizowania przez jednostkę potrzeby przynależności do grupy społecznej, zaspokajanej poprzez nawiązywanie i podtrzymywanie relacji interpersonalnych poza kręgiem najbliższych jej osób. Na tak daleko posunięty zakaz korzystania z podstawowych wolności człowieka, musiał wyrazić zgodę ustawodawca w formule upoważnienia dla RM do wydania rozporządzenia. W myśl bowiem art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Należy pamiętać, że wypowiedziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak w TK w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P11/98, LEX). W literaturze przedmiotu słusznie podnosi się, iż nie ma konstytucyjnych przeciwwskazań do regulowania materii ograniczający prawa wolności obywatelskie w rozporządzeniach. Wówczas jednak ustawa zawierająca upoważnienie do wydania takiego rozporządzenia musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustaw można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Poziom rygorów wyłączności ustawy nie jest jednolity w odniesieniu do wszystkich praw i wolności konstytucyjnych. W przypadku kwestii wolności i praw osobistych, a takie zostały wyłączone mocą § 14 rozporządzenia rygor ten z uwagi na wagę regulacji dla ochrony wolności jednostki musi być ściśle przestrzegane. Zwraca się uwagę, że im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki, tym szersza musi być regulacja ustawowa i w rezultacie tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. F. Morawski, Zakaz przemieszczania się w związku z pandemią COVID - 19 w świetle konstytucyjnego prawa do poruszania się, Przegląd Prawa Publicznego 9/2020, s. 13 oraz powołane tam orzecznictwo TK).

Nie ulega żadnych wątpliwości, iż ustawodawca w art. 46a, art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z. nie zawarł dla RM upoważnienia do wprowadzenia zakazu spotkań, jaki ustanowiono mocą § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. nie odesłano do tych przepisów art. 46 ust. 4 w/w ustawy, które umożliwiają stanowienie norm wyrażających zakazy określonych zachowań, w tym zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Nieprzyznanie RM kompetencji do wprowadzenia regulacji zakazującej spotkań niezależnie od ich rodzaju wzmacnia dodatkowo brak jakiejkolwiek wypowiedzi ustawodawcy precyzującej na poziomie u.z.z.c.z. elementów warunkujących wprowadzenie tego rodzaju zakazu w akcie wykonawczym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2020 r., sygn. II SA/Go 331/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r. o sygn. II SA/Rz 732/20, opubl. w CBOSA). Jest to ewidentny dowód na to, że celem ustawodawcy nie było wyposażenie RM w kompetencje prawotwórczą wymierzoną w istotę chronionych Konstytucją i prawem międzynarodowym wolności przejawiania podstawowych zachowań społecznych. Racjonalny ustawodawca nie mógłby pozwolić na stanowienie prawa pozbawiającego ludzką jednostkę kontaktu z drugi człowiekiem, nie posługując się w tym celu wyraźną wypowiedzią zezwalającą na wprowadzenie takiego zakazu i bez jednoczesnego sprecyzowania w drodze wytycznych podstawowych elementów tak wyjątkowej dla systemu prawa normy.

W świetle orzecznictwa TK rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakieś normy prawnej określonej w ustawie lub takich elementów procedury, które nie odpowiadają ustawowym założeniom (zob. wyrok TK z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, LEX). Przepisy rozporządzenia powinny wypełniać test konstytucyjności, którego wzorzec wyraża art. 92 ust. 1 Konstytucji, stanowiąc: rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Dostrzeżony na tle powyższej regulacji Konstytucji konflikt pomiędzy § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.c.z. ma charakter konfliktu poziomego pomiędzy aktami należącymi do różnych stopnii hierarchii systemu prawnego. Konflikt ten można byłoby rozstrzygnąć wyłącznie poprzez modyfikację delegacji ustawowej, co oczywiście jest zabiegiem niedopuszczalnym nie tylko w ramach procedury administracyjnej ale także sądowej.

Dlatego § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, na którym oparto decyzje o ukaraniu skarżącego okazał się oczywiście niezgodny z art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46a i art. 46b pkt 1 u.z.z.c.z. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem wykracza poza granice zawartego w tych regulacjach upoważnienia do wprowadzenia przez RM rozporządzenia określającego zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań. Wyprowadzony przez Organy z powyższej regulacji zakaz spotkań niezależnie od ich rodzaju w tych warunkach ustawowych naruszał i to w sposób istotny art. 30, art. 31 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i 3, art. 57 Konstytucji. Zakazanie każdemu pod groźbą dotkliwej kary administracyjnej spotkań, pozbawia jednostkę wywodzącego się z godności człowieka prawa do decydowania o swoim życiu osobistym oraz związanej z tym swobody przemieszczania się i gromadzenia. Przepisy Konstytucji nie pozostawią cienia wątpliwości, iż tego rodzaju zakazy mogą wynikać wyłącznie z wyraźnie skonstruowanych norm rangi ustawowej, co stanowczo wyklucza możliwość ich samoistnego wprowadzania w drodze rozporządzeń. Sąd zgadza się, że jakkolwiek zastosowane przez RM rozwiązanie było oczywiście potrzebne w celu powstrzymania rozprzestrzeniania się pandemii, to nie zwalniało prawodawcy od zachowania standardów jakie dla ingerencji w podstawowe wolności człowieka i obywatela przewidują przepisy Konstytucji.

Z tych przyczyn Sąd zobligowany był odmówić zastosowania § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w niniejszej sprawie. Powołany przepis jako niezgodny z powołanymi wyżej przepisami u.z.z.c.z. oraz Konstytucji, nie mógł stanowić podstawy działań orzeczniczych Organów Inspekcji Sanitarnej w postaci decyzji nakładających na skarżącego karę pieniężną.

Doszło więc do naruszenia art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1, w zw. z art. 30, art. 31 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i 3, art. 57, art. 92 ust. 1 Konstytucji, polegającego na zastosowaniu wobec skarżącej strony § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. To zaś nakazywało uchylić decyzje Organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzona niekonstytucyjność materialnoprawnych podstaw decyzji administracyjnych, czyni w tej sytuacji bezcelowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów rozpatrzonej przez Sąd skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty uiszczonego wpisu sądowego oraz wynagrodzenie adwokackie.