Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 793/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 3, art. 3 pkt. 7a i 8, art. 29 ust. 1 pkt. 17 i 23, art. 48, art. 52, art. 81a ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 77, art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", nakazał H. J. rozbiórkę żelbetowego bloku betonowego położonego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. (...) i (...) w B., gm. T.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniach (...) lipca 2011 r. oraz (...) września 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin zabudowy narożnika działki nr (...) przy zbiegu ul. (...) i (...), podczas których stwierdzono wykonanie monolitycznej bryły betonowej o wymiarach rzędu 6 m x 6 m i wysokości ok. 1 m. Jak ustalono, przez działkę nr (...) przebiega rów melioracyjnym zbierający wody z P. tzw. "P.". Obecny podczas przeprowadzonej we wrześniu 2011 r. kontroli P. J. oświadczył, że blok żelbetowy powstał w lipcu 2011 r. i został wykonany przez H. J.

W dniu (...) września 2011 r. H. J. złożyła w siedzibie organu wyjaśnienia, podnosząc, że zabudowany narożnik działki nr (...) jest jej własnością i stanowi podbudówkę płotu. Przed jego wykonaniem w tym samym miejscu istniała podobna konstrukcja, która ulegała ciągłej dewastacji z powodu przepływającej rzeczki oraz ruchu drogowego, co powodowało tworzenie w miejscu narożnika dziur, stanowiących zagrożenie dla ruchu pieszego i samochodowego. Sam kształt zrealizowanego bloku został zdeterminowany przez przepływającą pod nim rzeczkę P. W ocenie inwestora konstrukcja o tym kształcie służy zabezpieczeniu całości przed jej osiadaniem, uszkodzeniem i zalewaniem. Równocześnie H. J. wskazała, że wielokrotnie, bezskutecznie wnioskowała o odpowiednie zabezpieczenie drogi przez Gminę. Zwracała się również do Starostwa Powiatowego z zapytaniem dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w sprawie wykonania powyższych robót, stanowiących, w jej ocenie, rekonstrukcję ogrodzenia, uzyskując informację, że dla tego typu robót nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia ani zgłoszenia.

Mając na względzie powyższe ustalenia pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. (...) i (...) w B. gm. T.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że H. J. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania remontu podmurówki istniejącego ogrodzenia, montażu kutego płotu ażurowego oraz umocnienia brzegów rzeczki P. Zgłoszenie to przyjęte zostało jedynie w części dotyczącej umocnienia brzegów rzeczki P., natomiast w części remontu ogrodzenia (remontu podmurówki istniejącego ogrodzenia oraz montaż kutego płotu ażurowego o wysokości 2,20 m) został wniesiony w dniu (...) kwietnia 2012 r. sprzeciw. Decyzja zawierając sprzeciw została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia (...) czerwca 2012 r. Równocześnie w dniu (...) lipca 2012 r. Urząd Gminy T. poinformował organ, że dla działki o nr ewid. (...) położonej w B. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również urząd nie wydał decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu żelbetowego bloku betonowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r. nakazał H. J. wstrzymać budowę żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. (...) i (...) w B., gm. T. oraz przedstawić stosowną dokumentację we wskazanym w postanowieniu terminie. Przesyłka polecona nadana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zawierająca przedmiotowe postanowienie zwrócona została nadawcy z adnotacją, iż adresat nie podjął jej w terminie.

W złożonych w dniu (...) października 2012 r. wyjaśnieniach H. J., wskazała, że narożnik betonowy, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jest położony w całości na działce nr ewid. (...) i stanowi jej własność. Został on poddany renowacji ok. 1 – 2 lat temu, która miała na celu umocnienie uprzednio istniejącej konstrukcji. Konstrukcja ta natomiast ma stanowić podmurówkę dla płotu oraz dodatkowo umacniać powierzchnię ziemi przy przepływającej pod konstrukcją rzeką P. W ocenie inwestora przedmiotowy narożnik jest konieczny, ponieważ chroni przed osiadaniem ziemi i osuwaniem się brzegów rzeczki, która ze względu na swą głębokość oraz ukształtowanie stanowi poważne niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi. Ogrodzenie wraz z betonowym narożnikiem w pierwotnym kształcie zostało zrealizowane ok. 30 – 40 lat temu. Narożnik miał początkowo wysokość ok. 50 cm od strony działki nr ewid. (...) oraz ok. 30 – 40 cm od strony skrzyżowania ul. (...) i (...). Z powodu jego zniszczenia – z uwagi na upływ czasu, ruch pojazdów oraz wymywanie się materiału – konieczne stało się umocnienie poprzednio istniejącej konstrukcję. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, zamierza ona wykorzystać w przyszłości przedmiotową konstrukcje jako podmurówkę dla płotu, którym ogrodzi nieruchomość. H. J. podniosła ponadto, iż interweniowała w Urzędzie Gminy T. w celu dokonania zabezpieczenia rzeczki, jednakże gmina z powodu braku środków zleciła właścicielowi dokonanie zabezpieczenia. W związku natomiast z faktem, że wylewy szkodziły całej drodze przejazdowej oraz nieruchomości konieczne było dokonanie masywniejszego zabezpieczenia.

Dyrektor Związku Spółek Wodnych pismem z dnia (...) listopada 2012 r. poinformował organ, że uzgodnienia dotyczące umocnienia brzegów rowu melioracji szczegółowej "B" na działce nr ewid. (...) w B. dotyczyły tylko dna i skarp rowu, natomiast wykonany blok betonowy znajduje się poza uzgadnianym terenem. Rodzaj wykonanej budowli nie ma związku z umocnieniem rowu. W dniu (...) listopada 2012 r. wpłynęło pismo z Urzędu Gminy w T., w którym wskazano, że w związku z pismem Urzędu z dnia (...) listopada 2010 r. dotyczącym prośby o wyrażenie zgody na uregulowania biegu P. na terenie działki nr ewid. (...), H. J. nie wyraziła zgody na uregulowanie biegu rzeki na terenie jej własności. W związku z powyższym inwestycję zrealizowano z pominięciem odcinka znajdującego się na przedmiotowej działce. Z kolei pismem z dnia (...) grudnia 2012 r. Starosta przekazał kopię dokumentacji zebranej w sprawie zgłoszenia zamiaru remontu podmurówki istniejącego ogrodzenia oraz montażu kutego płotu ażurowego o wysokości 2,20 m, a także wykonania umocnienia brzegów rzeczki P. zlokalizowanych w B. gm. T. ul. (...) na działkach nr ewid. (...), (...), (...), (...). W pismach z dnia (...) i (...) stycznia 2013 r. Starosta potwierdził, że w latach 2007 – 2011 nie występowano z wnioskiem o pozwolenie na budowę żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...). Również w piśmie z dnia (...) stycznia 2013 r. Urząd Gminy w T. poinformował, że w przedmiocie inwestycji polegającej na budowie żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. (...) i (...) w B. nie prowadzono postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej części uzasadniania organ wskazał, że przedmiotowy żelbetowy bloku betonowy został pobudowany na działce (...) w ramach samowoli budowlanej. Organ nie podzielił przy tym argumentacji inwestora, jakoby obiekt ten stanowił podbudówkę płotu. W ocenie organu przedmiotowy obiekt z uwagi na swoje wymiary (mającego wysokości 0,75 m i stanowiącego bryłę na planie trójkąta o wymiarach wskazanych w protokole kontroli, którego każda ze ścian ok. 6 m - 6,50 m), nie przypomina podmurówki dla ogrodzenia, dla którego wzniesienia od strony drogi publicznej niezbędne jest dokonanie zgłoszenia. Stanowi on w istocie budowlę, której wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponieważ postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r., doręczonym w trybie art. 44 K.p.a., na adres ul. (...), a więc na adres zameldowania H. J., zobowiązano inwestora do przedstawienia stosownej dokumentacji we wskazanym w postanowieniu terminie, a w zakreślonym terminie nie wywiązał się on z nałożonego obowiązku, konieczne stało się wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do kwestii uznania żelbetowego bloku betonowego za obiekt stanowiący umocnienie brzegu rzeczki P., wyjaśniając, że nie może on zostać zakwalifikowany jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 17 ustawy Prawo budowlane. Jak podniesiono przedmiotowy narożnik betonowy w swym obecnym kształcie pełnić miał przede wszystkim funkcję zabezpieczenia powierzchni ziemi w narożniku działki nr ewid. (...) przed jej naruszaniem przez ruch pieszy i kołowy oraz szkodliwym działaniem rzeczki P. na grunt, a nie umocnienia jej brzegów. Podstawowymi celami, dla których dokonuje się umocnienia brzegów rzek jest przede wszystkim zamiar ich utrwalenia. W przedmiotowej sprawie natomiast organ uznał, iż cel, jaki przyświecał realizacji ww. narożnika był inny. Jak bowiem oświadczyła H. J. w dniu (...) września 2011 r., w miejscu, gdzie znajduje się betonowy narożnik tworzyły się ogromne dziury stanowiące zagrożenie dla ruchu pieszego i samochodowego z powodu rzeczki oraz ruchu drogowego, w tym tirów. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie uznał przedmiotowej konstrukcji za obiekt służący umocnieniu brzegów rzeki i tym samym korzystający ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono również, że dokonanemu umocnienieniu brzegów rzeczki P., tj. utrwaleniu jej brzegów, odpowiadały jedynie roboty, których zamiar wykonania zgłoszony został do Starostwa Powiatowego w dniu (...) marca 2012 r. Zgodnie z opisem do zamierzonych robót budowlanych stanowiącym załącznik do dokumentacji zgłoszeniowej, projektowane umocnienie miało polegać na wzmocnieniu brzegów koryta poprzez obłożenie kamieniem granitowym ze Strzegomia na zaprawie betonowej wodoszczelnej, nie zmieniającej szerokości ani głębokości istniejącej rzeczki, jak również prędkości jej przepływu. Porównując natomiast wskazane powyżej projektowane roboty ze zrealizowanymi, będącymi przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie, a polegającymi na budowie żelbetowego bloku betonowego, nie można było przyjąć, aby wykonanie przedmiotowego bloku miało na celu umocnieniu brzegów rzeczki P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał by zrealizowanie żelbetowego bloku betonowego na działce nr ewid. (...) w B. mogło zostać zakwalifikowane jako remont bądź przebudowa uprzednio istniejącej w tym miejscu konstrukcji. Zgodnie z oświadczeniami H. J., składanymi w toku postępowania, w miejscu narożnika dawniej była podobna konstrukcja, która ulegała dewastacji z powodu upływu czasu, ruchu pojazdów i wymywania się materiałów. Narożnik pierwotnie miał wysokość ok. 50 cm od strony działki nr ewid. (...) oraz ok. 30 – 40 cm od strony skrzyżowania ulic (...) i (...). Aby można było uznać, iż realizacja żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) w B. stanowiła inne niż budowa roboty budowlane, tj. remont lub przebudowę, dokonane działania powinny odpowiadać ich definicjom. W niniejszym przypadku nastąpiła jednakże zmiana charakterystycznych parametrów, jak np. kubatury, wysokości, długości czy szerokości. Nie można również w przedmiotowej sprawie kwalifikować wykonanych robót jako remontu, który polegałby na odtworzeniu stanu pierwotnego, bowiem narożnik w swym obecnym kształcie jest większy niż poprzednia konstrukcja, która zresztą ulegała dewastacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 17 ustawy Prawo budowlane polegający na błędnym przyjęciu, że żelbetonowy blok budowlany nie stanowi opaski brzegowej oraz sztucznego umocnienia rzeki P., a jego postawienie i modernizacja wymagała zezwolenia na budowę. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w decyzji organu I instancji nie odniesiono się do powyższej kwestii, jak również nie wyjaśniono jakie działania alternatywne mają zostać podjęte w celu zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców i osób trzecich w przypadku wylania rzeki lub podmycia przyległego terenu. Jak podkreślono, dla oceny charakteru przedmiotowego bloku podstawowe znaczenie ma czynnik funkcjonalny, co zostało jednakże zignorowane. Podniesiono wreszcie, że nie zapewniono skarżącej udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym w oględzinach nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia (...) maja 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że wykonana budowla z racji na swój kształt, budowę i przeznaczenie nie kwalifikuje się pod żaden z obiektów budowlanych, na którego realizacje nie trzeba by uzyskać pozwolenia na budowę. Podnoszony w odwołaniu argument jakoby żelbetowy blok stanowił opaskę brzegową oraz sztucznie umocowanie brzegów rzeki, o której stanowi art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane uznano za chybiony. Jak wyjaśniono, przepis powyższy swym zakresem przedmiotowym obejmuje brzegi: rzek, potoków górskich, morze i morskie wody wewnętrzne. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji "P." jest rowem melioracji szczegółowej "B" z tego, też względu nie jest objęta zakresem przedmiotowym powołanego powyżej przepisu. Niezależnie od powyższego wskazano, że przedmiotowa budowla nie odpowiada pojęciu opaski brzegowej lub umocnieniu brzegu. Użyte w tekście przepisu art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane pojęcie opaski brzegowej zostało zdefiniowane w § 2 pkt 18 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1998 poz. 101, Nr 645 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem pod pojęciem "opaski brzegowej" rozumie się budowlę ochronną, posadowioną równolegle do linii brzegowej, stanowiącą umocnienie brzegu pasa technicznego. Umocnienie brzegów rzek oznacza z kolei sposób ukształtowania brzegu określonego akwenu, które dzięki podjęciu określonych robót, zapewnia stateczność i utrwalenie brzegu oraz zabezpiecza go przed erozją, w szczególności erozją wodną. Zrealizowana przez inwestora budowla nie stanowi opaski brzegowej ani sztucznego umocnienia brzegów, ponieważ jej posadowienie wyklucza taką funkcję. Zrealizowana budowla posadowiona jest na przepuście drogowym, co wpływa niekorzystnie na jego statyczność biorąc pod uwagę gabaryty budowli a co za tym idzie jej ciężar.

Za błędne uznano również stanowisko inwestora, co do funkcji przedmiotowej budowli, jaką jest zapewnienie zabezpieczenie rowu melioracyjnego wraz z przepustem przed osiadaniem, uszkodzeniem i zalaniem, a w konsekwencji przeciwdziałaniu powodzi oraz zalaniu. Jak wyjaśniono, konstrukcja budowli powoduje jej znaczną wagę, co z racji na jej położenie destabilizuje przepust drogowy, który z tego względu poddawany jest znacznemu obciążeniu. Mając powyższe na względzie uznano, że przedmiotowa budowla nie jest funkcjonalnie związana z rowem melioracji szczegółowej i przepustem drogowym.

Odnosząc się do zarzutu strony jakoby organ I instancji przeprowadzając kontrolę zabudowy gruntu uchybił przepisom proceduralnym organ przytoczył treść art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ustawy Prawo budowlane, konkludując, że w ich świetle nie ma konieczności przeprowadzania czynności w obecności inwestora lub właściciela obiektu, bądź osoby przez niego upoważnionej. Osobą uczestniczącą może być, bowiem jakakolwiek osoba pełnoletnia, nawet nie związana w żaden sposób z kontrolowanym obiektem. Jak wyjaśniono, w przedmiotowej spawie organ I instancji wystosował pod właściwy adres zamieszkania inwestora zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli zabudowy narożnika ul. (...) i ul. (...) w B. Inwestor nie podjął w terminie przesyłki zawierającej wskazane powiadomienie o kontroli. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się niepodjęta w terminie przesyłka. Przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w dniu (...) września 2011 r. kontrola zabudowy narożnika odbyła się w obecności P. J. będącego synem inwestorki. Równocześnie H. J. przed wszczęciem postępowania, zapoznała się z treścią protokołu sporządzonego z przeprowadzonej w dniu (...) września 2011 r. kontroli, co zostało potwierdzone notatka służbowa znajdująca się w aktach organu I instancji. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 81a ust. l ustawy Prawo budowlane osoby działające z upoważnienia organu nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego, na teren budowy i zakładu pracy.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu (...) marca 2012 r. obejmowało umocnienie brzegów rzeczki P. poprzez obłożenie ich kamieniem granitowym ze Strzegomia na zaprawie betonowej wodoszczelnej. Przywołane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie obejmowało jednakże wykonania w narożniku działki żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki posadowionego na przepuście drogowym. Stwierdzono następnie, że skoro strona dokonała zgłoszenia chęci umocnienia brzegów rzeczki P., to nie może na tej podstawie wznosić obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż powyższa sytuacja prowadziłaby do obejścia przepisów Prawa budowlanego. Dodatkowo podniesiono, że do zgłoszenia z dnia (...) marca 2013 r. wniesiono w dniu (...) kwietnia 2012 r. sprzeciw w części dotyczącej zamiaru remontu podmurówki istniejącego ogrodzenia oraz montażu kutego płotu ażurowego o wysokości 2,20m. Powyższa decyzja Starosty stała się ostateczna.

W ocenie organu odwoławczego przywołane powyżej okoliczności wskazują, że przedmiotowa budowa odbywała się w warunkach samowoli budowlanej, gdyż jej realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd uznać należało, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r. obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki żelbetonowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. (...) i (...) w B., gm. T.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. J., reprezentowana przez adwokata M. N. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 i 81 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującej analizy całego materiały dowodowego; art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniach (...) lipca 2011 r. oraz (...) września 2011 r. odbyły się pod nieobecność skarżącej, przy czym o pierwszych czynnościach nie została ona powiadomiona w ogóle, natomiast o czynnościach mających miejsce w dniu (...) września 2011 r. skarżąca dowiedziała się już po ich przeprowadzeniu. Jak wyjaśniono pierwsze awizo o przesyłce pocztowej zawierającej zawiadomienie o miejscu i czasie przeprowadzenia oględzin zostało pozostawione w skrzynce pocztowej w dniu (...) września, a awizo powtórne zostało pozostawione w dniu (...) września 2011 r. Zwrot przesyłki miał miejsce w dniu (...) września 2011 r. Oznacza to, że w momencie przeprowadzania oględzin organ nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez skarżącą zawiadomienia o terminie kontroli. Zdaniem skarżącej za wadliwe uznać należało stanowisko organów, jakoby podstawą do przeprowadzenia kontroli był przepis art. 81a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a wszelkie czynności kontrolne powinny zostać powtórzone przy jej udziale. Dodatkowo podniesiono, że skarżąca nie została powiadomiona o czynnościach mających miejsce w dniu (...) marca 2013 r., kiedy to uzupełnione materiał dowodowy o fotografie stanowiące załącznik do adnotacji z dnia (...) kwietnia 2013 r.

Następnie skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, jakoby zrealizowanie bloku betonowego należało zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej dla prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu niezbędne było zrekonstruowanie stanu pierwotnego obiektu, przy czym ustalenia powyższe powinny mieć charakter obiektywny i powinny zostać oparte o wszystkie dostępne środki dowodowe. Podjęte ustalenia nie mogą bowiem ograniczać się jedynie do przytoczenia opisu obiektu dokonanego przez skarżącą. Dopiero ustalenia stanu pierwotnego budynku pozwoliłoby jednoznacznie przyjąć, że wykonane prace nie są remontem, czy też przebudową. Jak podniesiono istotną kwestią jest bowiem nie tylko wysokość obiektu, ale i jego długość, szerokość, masa, waga i inne parametry, oraz fakt, że istnieje on już od około 40 lat. Wskazano wreszcie, że organ II instancji nie uzasadnił dlaczego przedmiotowa budowa, w jego ocenie, nie jest funkcjonalnie powiązana z rowem melioracji szczegółowej i przepustem drogowy. Zdaniem skarżącej, zarzuty powyższe wskazują, że organy dopuściły się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 oraz 107 K.p.a., jak również błędnie uznały, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę. Wskazano również, że wątpliwym jest zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz podniesiono, że w aktach sprawy brak jest odpisu Księgi Wieczystej przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 10 grudnia 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że konstrukcja betonowa została wniesiona około 2 lat temu. Skarżąca była zmuszona do jej wybudowania z uwagi na konieczność zabezpieczenia znajdującego się na jej terenie rowu przed dostępem osób trzecich (zwłaszcza dzieci) oraz zapobieżeniu zbierania wód opadowych z działek sąsiednich, które są położone wyżej. Skarżąca podkreśliła, że konstrukcja znajduje się wyłącznie na jej działce oraz wyjaśniła, że na wybudowanej konstrukcji chce ona wznieść płot. Odnosząc się do wzmocnienia brzegów rowu melioracyjnego, który przebiega przez działkę, skarżąca zgłosiła zamiar wykonania tych prac, natomiast organ nie wniósł sprzeciwu. Skarżąca jak dotąd nie wykonała jednak tych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki żelbetowego bloku betonowego w narożniku działki nr ewid. (...) u zbiegu ul. Poznańskiej i Rolnej w Baranowie, gm. Tarnowo Podgórne.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia ustalenia charakteru robót budowlanych wykonanych na opisanej powyżej działce położonej u zbiegu ul. (...) i (...) w B., gm. T. Organy nadzoru budowlanego uznały, że wykonanie żelbetonowego bloku betonowego o wymiarach 6 m x 6 m i wysokości ok. 1 m stanowiło budowę, dla której niezbędne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze stanowiskiem powyższym konsekwentnie nie zgadza się skarżąca wyjaśniając, że dla przyjęcia powyższej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego niezbędne było ustalenie stanu pierwotnego obiektu, który został wybudowany przed około 40 laty.

Rozstrzygając powyższą kwestię należy, w pierwszej kolejności zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca wielokrotnie wskazywała, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przez nią około 2 lata temu (wyjaśniania złożone w dniu (...) września 2011 r. oraz w dniu (...) października 2012 r., oświadczenie złożone podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) grudnia 2013 r.). Co więcej, skarżąca sama przyznała, że ogrodzenie działki nr (...) wraz z betonowym narożnikiem w pierwotnym kształcie zostało zrealizowane ok. 30 – 40 lat temu, przy czym narożnik miał początkowo wysokość ok. 50 cm od strony działki oraz ok. 30 – 40 cm od strony skrzyżowania ul. (...) i (...) (wyjaśniania złożone w dniu (...) października 2012 r.). A więc, już z samych, spójnych oświadczeń skarżącej wynika, że zrealizowany w latach 2010 – 2011 obiekt budowlany, w sposób znaczący różni się od konstrukcji istniejącej poprzednio na działce nr (...), w szczególności w zakresie zmiany jego charakterystycznych parametrów (kubatury).

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów, które pozwoliłby ustalić czy i jaki obiekt budowlany został zrealizowany na działce nr (...), jak twierdzi skarżąca 30 – 40 lat temu. Niewątpliwie zasadą postępowania administracyjnego jest, że to organ administracji publicznej realizuje inicjatywę dowodową przede wszystkim z urzędu (zasada oficjalności). W świetle art. 77 K.p.a. ciężar dowodu obciąża bowiem organ administracji, co oznacza, że to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasada powyższa nie zwalnia jednak stron postępowania od współudziału w postępowaniu dowodowym, zwłaszcza w tych sytuacjach, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Przedstawienie dowodów uzasadniających podnoszone twierdzenie leży nierzadko w interesie strony postępowanie, gdyż może skutkować wydaniem pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie można bowiem oczekiwać, aby przy biernej postawie strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywał na tych organach. Zdaniem Sądu oświadczenia skarżącej oraz jej córki (zeznania złożone w dniu (...) marca 2013 r.), co do faktu wykonania narożnika około 35 – 40 lat temu, same w sobie nie stanowią okoliczności, która mogłaby potwierdzać, aby istniejący uprzednio obiekt nie różnił się od obiektu wykonanego w latach 2010 – 2011 r. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, które w sposób obiektywny przesądzałyby o tym, że stan pierwotny obiektu budowlanego był identyczny ze stanem obecnie istniejącym.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że obecnie obiekt wzniesiony przez skarzącą ma wysokość ok. 1 m, natomiast obiekt istniejący uprzednio miał, według złożonych przez skarżącą wyjaśnień, wysokość ok. 50 cm od strony działki oraz ok. 30 – 40 cm od strony skrzyżowania). Już ta okoliczność przesądza, że brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę albo remont obiektu budowlanego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, natomiast remontem, zgodnie z art. 3 pkt 8 powołanej powyżej ustawy, jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. A więc już sam fakt realizacji obiektu, którego wysokość nie odpowiada wysokości obiektu istniejącego uprzednio wyklucza zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy lub remontu istniejącego obiektu. Z tego też powodu za niezasadne uznać należało zarzuty zawarte w skardze.

W ramach prowadzonego postępowania niezbędne stało się również ustalenie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, w tym w szczególności ustalenie, czy mogą być one zakwalifikowane jako roboty budowlane, dla których konieczne było uprzednie zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Zdaniem Sądu wykonane roboty budowlane nie mogły być zakwalifikowane, jako budowa ogrodzenia (art. 29 ust. 1 pkt. 23 ustawy Prawo budowlane). Przeciwko powyższej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przemawia okoliczność, że wykonany obiekt nie biegnie wzdłuż granicy, lecz ma kształt nieregularnego trójkąta, które dwa boki znajduje się w granicy nieruchomości. Fakt, że skarżąca ma zamiar wykorzystać w przyszłości fragment tego obiektu jako podmurówkę do posadowienie ogrodzenia pozostaje tym samym bez znaczenia dla jego kwalifikacji. Nie może być on bowiem uznany, za ogrodzenie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc za urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane).

Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako opaska brzegowa, czy też sztuczne umocowanie brzegów rzeki, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane. Zakres przedmiotowy powołanego powyżej przepisu obejmuje brzegi: rzek, potoków górskich, morze i morskie wody wewnętrzne. Tymczasem, zgodnie z ustaleniami organu I instancji "P." jest rowem melioracji szczegółowej "B", co powoduje, że jest wyłączona z zakresu stosowania art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, przedmiotowa budowla nie odpowiada zarówno pojęciu opaski brzegowej, jak i umocnieniu brzegu. Zgodnie z definicją opaski brzegowej, zawartą w § 2 pkt 18 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, pod pojęciem powyższym rozumie się budowlę ochronną, posadowioną równolegle do linii brzegowej, stanowiącą umocnienie brzegu pasa technicznego. Umocnienie brzegów rzek oznacza z kolei sposób ukształtowania brzegu określonego akwenu, które dzięki podjęciu określonych robót, zapewnia stateczność i utrwalenie brzegu oraz zabezpiecza go przed erozją, w szczególności erozją wodną. Zrealizowana przez inwestora budowla nie stanowi opaski brzegowej ani sztucznego umocnienia brzegów, ponieważ jej posadowienie wyklucza taką funkcję. Zrealizowana budowla posadowiona jest na przepuście drogowym, co wpływa niekorzystnie na jego statyczność biorąc pod uwagę gabaryty budowli a co za tym idzie jej ciężar. Należy wreszcie wskazać, że choć skarżąca, zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar umocnienia brzegów rzeczki P., a zgłoszenie to zostało przyjęte, to jednak, jak sama przyznała podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, do dnia dzisiejszego nie wykonała ona przedmiotowych prac. Zdaniem Sądu argumenty powyższe przemawiają przeciwko zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego nie może jako opaski brzegowej lub sztucznego umocowania brzegów rzeki.

Podsumowując tą część rozważań wskazać należy, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły ani przebudowy ani remontu istniejącego obiektu budowlanego. Wzniesiona budowla w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane nie stanowiła również ogrodzenia lub sztucznego umocowania brzegów rzeki, a więc nie stanowiła obiektu budowlanego, którego zrealizowanie wymagałoby uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wobec powyższego uznać należało, że wykonane prace stanowiły realizację robót budowlanych, dla których konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ skarżąca nigdy nie wystąpiła z powyższym wnioskiem, organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a wobec niewywiązania się przez skarżącą z obowiązków, nałożonych na nią postanowieniem z dnia z dnia (...) lipca 2012 r., konieczne stało się wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Zarówno w toku postępowania, jak i w samej skardze do sądu administracyjnego skarżąca kwestionowała przeprowadzone czynności kontrolne na nieruchomości. W ocenie Sądu podnoszone zarzuty nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 81a ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy i zakładu pracy. Jak wskazuje się w doktrynie przepis powyższy ustanawia normy o charakterze bezpośrednim, co powoduje, że dla dokonania czynności kontrolnych nie jest konieczne wydanie uprzedniego aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji), a do jego przeprowadzenia nie mają zastosowania przepisy dotyczące oględzin (art. 85 K.p.a.) oraz obowiązku zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 K.p.a.) (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 699). Innymi słowy, czynności kontrolne z art. 81a ustawy Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 K.p.a. Ustawodawca zapewnił jednakże gwarancję udziału stron w czynnościach kontrolnych, wskazując, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku (art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane), natomiast w przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności wymienionych powyżej osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka (art. 81a ust. 3 powołanej powyżej ustawy). Niewątpliwie przepisy powyższe mają na celu zapewnienie ochrony zbliżonej do ochrony uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie czynności kontrolne zostały wykonane dwukrotnie. Raz w dniu (...) lipca 2011 r., kiedy to pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obejrzał zabudowę narożnika ul. (...) i (...) (notatka służbowa z dnia (...) lipca 2011 r.). Stwierdzony wówczas fakt wybudowania obiektu budowlanego spowodował konieczność ponowienia czynności kontrolnych w dniu (...) września 2011 r. O fakcie planowanej kontroli poinformowano skarżącą – pismo z dnia (...) września 2011 r. – jednakże jak zasadnie wywiedziono w skardze, awizo o przesyłce pocztowej zawierającej zawiadomieniu o miejscu i czasie przeprowadzenia oględzin zostało pozostawione w skrzynce pocztowej w dniu (...) września, a awizo powtórne zostało pozostawione w dniu (...) września 2011 r., przy czym zwrot przesyłki miał miejsce w dniu (...) września 2011 r. Tym samym, w momencie przeprowadzania oględzin organ nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez skarżącą zawiadomienia o terminie kontroli, a sama skarżącą nie wiedziała o fakcie ich przeprowadzenia. Organ nie odstąpił jednak od czynności kontrolnych, i jak wynika z protokołu oględzin, dokonał ich w obecności syna skarżącej – P. J. Zdaniem Sądu, naruszono tym samym przepisy art. art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Czynności kontrolne zostały bowiem podjęte pod nieobecność inwestora lub osoby przez niego upoważnionej, w obecności osoby trzeciej, przy czym w sprawie nie znajdywał zastosowania wyjątek określony w art. 81a ust. 2 powołanej powyżej ustawy (czynności nie były dokonywane w lokalu mieszkalnym, co uzasadniałoby udział dorosłego domownika) oraz w art. 81a ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w sprawie nie zachodziły bowiem szczególne okoliczności, uzasadniające odstąpienie od udziału w czynnościach inwestora).

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że dokonane czynności kontrolne ujawniły fakt zrealizowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz pozwoliły na określenie jego wymiarów. Powyższe okoliczności, mające charakter obiektywny, nie były nigdy zakwestionowane przez skarżącą. Oznacza to, że naruszenie przepisów związanych z uczestnictwem w czynnościach kontrolnych w istocie nie miało wpływu na toczące się postępowanie. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do ponowienie czynności kontrolnych nie prowadziłoby bowiem do zakwestionowania przyjętych ustaleń, w szczególności, że te nigdy nie były przez skarżącą podważane.

Podobnie za naruszenie przepisów postępowania, związanych z uczestnictwem strony w czynnościach procesowych nie może zostać uznany fakt braku poinformowania skarżącej o oględzinach dokonanych w dniu (...) kwietnia 2013 r. Czynności powyższe zostały bowiem podjęte przez organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i ograniczyły się do wykonania zdjęć przepustu drogowego w pobliżu działki nr (...), przy czym zdjęcia powyższe zostały wykonane z drogi publicznej (adnotacja z dnia (...) kwietnia 2013 r.). W ocenie Sądu organ odwoławczy nie był zobowiązany do informowania strony o powyższej czynności procesowej, zaś skarżącą miała możliwość wypowiedzenia się, co do uzyskanych w ten sposób dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny uznać należało również zarzut nie załączenie do akt sprawy odpisu z Księgi Wieczystej nieruchomości. Brak powyższy nie zmienia bowiem faktu, że to skarżąca, jako inwestor przedmiotowych robót budowlanych, była adresatem zaskarżonej decyzji. Zarówno w toku postępowania, jak i podczas rozprawy sądowoadministracyjnej skarżąca wielokrotnie wskazywała, że jest ona inwestorem i samodzielnie zrealizowała przedmiotowy obiekt budowlany. Tym samym była ona sprawcą samowoli budowlane, a więc osobą, którą w pierwszej kolejności należało zobowiązać do wykonania nakazu rozbiórki (art. 52 ustawy Prawo budowlane).

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wobec stwierdzenie samowoli budowlanej – żelbetonowego bloku betonowego o wymiarach 6 m x 6 m i wysokości ok. 1 m – organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły o nakazie jego rozbiórki w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.