Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1643/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Powiatu~Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 14/17 w sprawie ze skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od J. H. na rzecz Powiatu [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 14/17, po rozpoznaniu skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej treści § 2 ustępu 1 i ustępu 2.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Powiatu [...] (zwana dalej Radą) podjęła, w dniu [...] września 2016 r., uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814) - dalej: "u.s.p." oraz § 5 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. nr 66 poz. 799, z 2002 r. nr 14, poz. 139 oraz z 2003 r. nr 33 poz. 278) - dalej: rozporządzenie. W § 1 w/w uchwały ustalono kwoty miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokościach zróżnicowanych w zależności od funkcji spełnianych przez radnych: przewodniczący Rady – 2.062,00 zł, wiceprzewodniczący Rady oraz przewodniczący komisji – 1.585,00 zł, zastępca przewodniczącego komisji – 1.270,00 zł, nieetatowy członek Zarządu Powiatu – 2.165,00 zł, radny będący członkiem komisji – 587,00 zł, pozostali radni – 392,00 zł. Ustalono, że w przypadku pełnienia przez radnego kilku funkcji, przysługuje mu jedna dieta w najwyższej wysokości dla pełnionej funkcji. W § 2 ust. 1 uchwały zapisano: "Wysokość diety ulega zmniejszeniu o 20% za każdą nieobecność na sesji Rady, posiedzeniu zarządu lub na posiedzeniu Komisji Rady Powiatu i podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez komisję, do której radny został powołany, chyba, że nieobecność związana jest z wykonywaniem na polecenie Starosty, Zarządu Powiatu lub Przewodniczącego Rady innych czynności wynikających z mandatu radnego". W § 2 ust. 2 uchwały stwierdzono: "W przypadku, gdy sesja Rady Powiatu, posiedzenie komisji bądź Zarządu Powiatu odbywają się tego samego dnia, za nieobecność na nich potrąca się dietę jak za jedną nieobecność". W § 2 ust. 4: Dieta nie przysługuje radnemu za miesiąc, w którym nie odbywają się posiedzenia organów Powiatu lub komisji Rady Powiatu". W § 6: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 października 2016".

Pismem z dnia [...] września 2016 r. J. H. – radny Powiatu [...], wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Rada Powiatu [...] nie uwzględniła wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. H. domagał się stwierdzenia nieważności części lub całej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r., zbadania, czy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i czy podlega publikacji. Zdaniem skarżącego zakwestionowane przez niego przepisy uchwały są sprzeczne z art. 21 ust. 2 i 4 u.s.p. Ustalenie diet w kwotach od 587,00 zł do 2.165,00 zł miesięcznie jest nieporównywalnie wysokie w stosunku do utraconych przez radnych zarobków i niejednokrotnie przewyższają utracone przez nich 1-2-dniowe dochody, jakie mogliby uzyskać w swoich zakładach pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ zakwestionował istnienie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, co ma swoje źródło w przepisie art. 87 § 1 u.s.p. Uchwała nie naruszyła interesu prawnego J. H. poprzez ustalenie w niej wyższych diet dla radnych – w tym dla skarżącego, – który nie wykazał, by ten fakt oddziaływał na jego sytuację prawną, zaś słuszność ustalenia diet i sprawiedliwość społeczna pozostają poza strefą interesu prawnego skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 J. H. stwierdził, że ma prawo i obowiązek interweniować w sprawie wysokości pobieranej przez siebie diety i sposobu jej naliczania, ponieważ jego wyborcy zarzucają radnym "skok na kasę", co powoduje dyskomfort psychiczny.

W motywach wyroku częściowo uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał w pierwszej kolejności, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż zachowany został tryb jej wniesienia jak i termin wskazany w art. 87 ust. 1 u.s.p. Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący posiada również interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ bezpośrednio dotyczy jego uprawnienia, jako radnego, do pobierania diet. W ocenie Sądu meriti postanowienia § 2 ustępu 1 i ustępu 2 zaskarżonej uchwały naruszają prawo. Ustalają one procentowe zasady potrącania wysokości diety w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na posiedzeniach: rady, zarządu, komisji po 20% za każdą nieobecność, chyba, że posiedzenia organów odbywają się tego samego dnia – wówczas potrąca się jedynie 20% diety. W ocenie Sądu Wojewódzkiego tego rodzaju unormowanie godzi w uprawnienie skarżącego, jako radnego chcącego uczciwie i rzetelnie spełniać obowiązki radnego, gdy tymczasem w/w przepis uchwały (jakkolwiek finansowo korzystny dla radnych i skarżącego), jest niezgodny z prawem oraz z dobrem wspólnoty samorządowej powiatu, którą J. H. reprezentuje. Zdaniem Sądu meriti, naruszenia uprawnienia skarżącego częścią zaskarżonej uchwały, należy upatrywać w przepisie art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p., który eksponuje podstawową zasadę w brzmieniu: "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu" ... "Radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu ...". Zatem, udział radnego w pracach organów powiatu jest nie tylko powinnością, ale obowiązkiem radnego. Wykładnia celowościowa ust. 4 art. 21 w powiązaniu z ust. 2 art. 21 u.s.p. wskazuje, zdaniem Sądu na to, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. Taka interpretacja wynika z istoty pojęcia "dieta". Jest to, bowiem, świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro, więc przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny wobec utraconego wynagrodzenia, to wprowadzenie limitu potrąceń z diet w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowi zaprzeczenie pojęcia "należnej diety" a tym samym jest sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 4 i ust. 2 u.s.p. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe okoliczności świadczą o tym, że uchwała (jej część) skarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego, chociaż finansowo jest dla niego korzystna.

W pozostałej części Sąd meriti nie podzielił zarzutów skargi, albowiem skarżący nie wykazał, że uchwała, poza wyżej wskazanym zakresem, narusza jego interes prawny lub uprawnienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Powiat [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 i 4 u.s.p. polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że uchwalenie przez Radę Powiatu w ww. uchwale Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. dotyczącej diet, możliwości obniżenia we wskazanych w § 2 przypadkach diety radnemu w części tj. jedynie o 20%, a nie w całości z tytułu nieobecności radnego na posiedzeniach Rady Powiatu, Zarządu czy Komisji Rady Powiatu "godzi niewątpliwie w dobro wspólnoty samorządowej" i tym samym daje radnemu w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 21 ust 2 i ust. 4, (jako przepisów regulujących prawo radnego do diety i pracę radnego w organach Powiatu) legitymację do występowania ze skargą na uchwałę w sprawie diet, jako osobie, która z racji sprawowania mandatu radnego powiatowego i tym samym mająca już interes prawny w samym rzetelnym sprawowaniu urzędu publicznego ogranicza mu godne wypełnianie obowiązków radnego, bez konkretnego wskazania, jakie dobro wspólnoty samorządowej i w jaki sposób zostało naruszone, podczas gdy przy tak wskazanej przesłance do posiadania w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. interesu prawnego do wniesienia skargi Sąd nie wskazał i nie wyjaśnił, jakie dobro wspólnoty samorządowej i w jaki sposób zostało poprzez obniżenie w § 2 uchwały diet naruszone, a ograniczył się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, iż obniżenie diet radnemu za jego nieobecność na posiedzeniach wskazanych organów powiatu: "niewątpliwie godzi w dobro wspólnoty samorządowej" i tym samym uniemożliwiając faktycznie ustalenie, czy skarżący taki interes prawny, jako radny powiatowy, któremu uchwała z taką treścią § 2 ust. 1 i ust. 2 ogranicza godne wypełnianie obowiązków radnego, jako przedstawiciela wspólnoty do złożenia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. rzeczywiście posiadał.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie, ze względu na wskazany zarzut kasacyjny, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i wydanie orzeczenia w kierunku korzystnym dla skarżącego kasacyjnie, rozpoznanie sprawy bez obowiązku przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. wniósł o jej oddalenie, gdyż jego zdaniem nie została ona wniesiona przez organ administracji publicznej - Radę Powiatu [...] tylko przez Powiat [...] (reprezentowany przez Starostę [...]), zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Stosownie do treści art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Na wstępie należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej wniosek o oddalenie skargi, sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż nie została ona wniesiona przez organ administracji publicznej - Radę Powiatu [...] tylko przez Powiat [...] (reprezentowany przez Starostę [...]). Podmiotem władzy publicznej jest powiat, mający osobowość prawną. Powiat ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jego imieniu. W strukturze powiatu organami są rada, jako organ stanowiący i zarząd na czele ze starostą, jako organem wykonawczym. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z u.s.p. wynika, że organem, który reprezentuje powiat na zewnątrz, w sferze publicznoprawnej, jest starosta (art. 34 ust. 1), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone.

Skarżący radny złożył skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych, na podstawie art. 87 u.s.p. Podmiot skarżący uchwałę organu powiatu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki powinno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny wymieniony w przytoczonym przepisie polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki uznał, że został naruszony interes prawny skarżącego, ponieważ uchwała nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych, bezpośrednio godzi w uprawnienia skarżącego, jako radnego. Przepisy § 2 ust. 1 i 2 uchwały ustalają procentowe zasady potrącania wysokości diety w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na posiedzeniach: rady, zarządu, komisji po 20% za każdą nieobecność, chyba, że posiedzenia organów odbywają się tego samego dnia – wówczas potrąca się jedynie 20% diety. W ocenie Sądu Wojewódzkiego tego rodzaju unormowanie godzi w uprawnienie skarżącego, jako radnego "chcącego uczciwie i rzetelnie spełniać obowiązki radnego". Ponadto ten: "przepis uchwały (jakkolwiek finansowo korzystny dla radnych i skarżącego) jest niezgodny z prawem oraz z dobrem wspólnoty samorządowej powiatu".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, naruszenia uprawnienia skarżącego należy upatrywać w przepisie art. 21 ust. 1 i 2 u.s.p., który stanowi, że: "Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu" ... "Radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu". Zatem, udział radnego w pracach organów powiatu jest nie tylko powinnością, ale obowiązkiem radnego. W myśl art. 21 ust. 4 u.s.p.: "radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży".

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.p. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Natomiast z treści ślubowania określonego w art. 20 ust. 1 u.s.p. wynika, że obowiązki swe radny ma traktować rzetelnie i sumiennie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie wpływają na sferę prawną skarżącego jako radnego, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Skarżący nie dowiódł, że uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go - jako osobę fizyczną - uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa bądź ingeruje bezpośrednio w jego interes prawny lub uprawnienie. Przywołane w wyroku Sądu Wojewódzkiego okoliczności naruszenia uprawnienia do rzetelnego i uczciwego sprawowania mandatu radnego nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym.

Sąd nie wskazał, jakie "dobro wspólnoty samorządowej zostało naruszone" i w jaki sposób. Nie można wywieść, że uchwała ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego, "chociaż finansowo jest dla niego korzystna". Wobec nie określenia rodzaju naruszonego dobra wspólnoty samorządowej nie można, bowiem wskazać, czy uchwała ogranicza skarżącemu godne wypełnianie obowiązków radnego, jako przedstawicielowi wspólnoty. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu; por. wyrok z dnia 15 września 2009 r., II OSK 461/09 [w:] CBOSA). Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady, a jednocześnie wskazujący, że uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłankę do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów powiatu, o których mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie stanowi środka nadzoru, lecz jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona, ani z samej przynależności do powiatowej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów powiatu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) wskazał, że przez interes powszechny wszystkich mieszkańców jednostki samorządu rozumie identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej. Nieuprawnione jest, więc wyprowadzanie legitymacji skargowej z przepisów stanowiących o rzetelnym, godnym i uczciwym sprawowaniu mandatu radnego.

Wobec powyższych uwag należało przyjąć, że wskazane w skardze kasacyjnej Powiatu zarzuty są usprawiedliwione, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 u.s.p., nie odrzucając skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu [...] i zwrotu kosztów podróży służbowych.

W wypadku, gdy skarga podlegała odrzuceniu, zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Podkreślić należy, że zwrot normatywny zawarty w powyższym przepisie: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, iż przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd, pomimo obowiązku, skargi nie odrzucił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.