Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1132/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157, art. 175, art. 194 ust. 1a, art. 4 pkt 15, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: rozdz. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: kpa) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U poz. 1254), po rozpatrzeniu wniosku rzeczoznawcy majątkowego L. D. (rzeczoznawcy) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy dalej: kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył L. D. W uzasadnieniu rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że karę zawieszenia uprawnień zawodowych na tak długi okres uważa za zbyt surową i uciążliwą.

W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] marca 2012 r. przekazał przedmiotową sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

KOZ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła naruszenie przepisów prawa i wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił rzeczoznawcę, że przed wydaniem decyzji może zapoznać się i ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rzeczoznawca nie skorzystał w powyższego uprawnienia.

Po rozpatrzeniu wniosku rzeczoznawcy o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz całości akt sprawy organ stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej objęte były czynności rzeczoznawcy przy sporządzaniu operatów szacunkowych dotyczących kilkunastu działek ewidencyjnych położonych w różnych lokalizacjach w P. , których szczegółowe dane zamieszczono w decyzji (wraz z oszacowaną wartością).

Wszystkie operaty szacunkowe sporządzone zostały w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wartości rynkowe nieruchomości określone zostały w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

P. Spółdzielnia Spożywców "S." w skardze z dnia 21 lipca 2010 r. postawiła rzeczoznawcy następujące zarzuty:

1. Przyjęcie do porównań w operatach szacunkowych, sporządzonych dla lokalizacji: B. {...], G. [...], G. [...], M. [...] i C., co najmniej jednej niewłaściwej transakcji (tabela na str. 10 operatów szacunkowych, poz. 10, ul. P.), co narusza zasady wyceny określone w § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na dowód skarżąca załączyła akt notarialny sprzedaży nieruchomości (Rep. A [....] z dnia 30.12.2008 r.), dokumentujący sprzedaż nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntową, będącą w użytkowaniu wieczystym sprzedającego, a którą to transakcję rzeczoznawca majątkowy przyjął do zbioru nieruchomości porównawczych.

2. Przyjęcie do porównań w operatach szacunkowych, sporządzonych dla lokalizacji: K. [...], K. [...] i J. [...], co najmniej jednej niewłaściwej transakcji (tabela na str. 10 operatów szacunkowych, poz. 11, ul. U.), co narusza zasady wyceny określone w § 28 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na dowód skarżąca załączyła akt notarialny sprzedaży nieruchomości (Rep. A [...]z dnia 23.06.2008 r.), dokumentujący sprzedaż nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę gruntową, będącą w użytkowaniu wieczystym sprzedającego, a którą to transakcję rzeczoznawca przyjął do zbioru nieruchomości porównawczych.

3. Przyjęcie do porównań w operatach szacunkowych, sporządzonych dla lokalizacji: Z. [...] i M. – S. co najmniej jednej niewłaściwej transakcji (tabela na str. 11 operatów szacunkowych, poz. 10, ul. W. [...]), co narusza zasady wyceny określone w § 28 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Na dowód skarżąca załączyła akt notarialny sprzedaży nieruchomości (Rep. A [...]z dnia 26.04.2007 r.), dokumentujący sprzedaż nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntową, będącą w użytkowaniu wieczystym sprzedającego, a którą to transakcję rzeczoznawca przyjął do zbioru nieruchomości porównawczych;

4. Zachowanie rzeczoznawcy budziło zastrzeżenia, bowiem:

— unikał kontaktu z zamawiającą, w celu złożenia wyjaśnień,

— nie stawił się na wezwanie SKO na rozprawę,

— nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej, wzywające go do naprawienia szkody i zwrotu dokonanej zapłaty za wadliwie wykonane operaty szacunkowe,

— nie dotrzymał warunków umowy z zamawiającym, operaty szacunkowe oddał po terminie określonym w umowie.

Przedmiotem przeprowadzonego postępowania było zbadanie, czy rzeczoznawca, wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania ww. operatów szacunkowych z dnia 25 kwietnia 2009 r. w celu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntu wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), a w szczególności, czy zarzuty postawione w skardze złożonej przez P. Spółdzielnię Spożywców "S.", są zasadne.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, postawionych przez skarżącą rzeczoznawcy, organ stwierdził, co następuje.

Ad 1. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca przyznał, że w pięciu przypadkach przyjął do porównań jedną nieruchomość zabudowaną. Również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 30 grudnia 2008 r. nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on sprzedaży nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr [...]o powierzchni 2 471 m2, przy ul. P., będącą w użytkowaniu wieczystym. W akcie notarialnym ustalona została cena za nieruchomość zabudowaną (prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności). Powyższa transakcja została przyjęta do zbioru nieruchomości podobnych przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej w pięciu przypadkach, dla lokalizacji ul. B. [...], ul. G. [...], ul. G. [...], ul. M. [...] i ul. C.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rzeczoznawca naruszył przepis § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównań w pięciu operatach szacunkowych, transakcji (przy ul. P. poz. 10 w tabeli) dotyczącej nieruchomości zabudowanej, która została oddana w użytkowanie wieczyste.

Ad. 2. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca przyznał, że w trzech przypadkach przyjął do porównań jedną nieruchomość zabudowaną. Również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci aktu notarialnego Rep. A 4676/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on sprzedaży nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 595 m2, przy ul. U., będącą w użytkowaniu wieczystym. Powyższa transakcja została przyjęta do zbioru nieruchomości podobnych przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej w trzech przypadkach, dla lokalizacji ul. K. [...], ul. K. [...] i ul. J. [...].

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rzeczoznawca naruszył § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównań w trzech operatach szacunkowych, transakcji (przy ul. U. poz. 11 w tabeli) dotyczącej nieruchomości zabudowanej, która znajdowała się w użytkowaniu wieczystym.

Ad 3. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca majątkowy przyznał, że w dwóch przypadkach przyjął do porównań jedną nieruchomość zabudowaną. Również przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 26 czerwca 2007 r. nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on sprzedaży nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 813 m2, przy ul. W., będącą w użytkowaniu wieczystym. Powyższa transakcja została przyjęta do zbioru nieruchomości podobnych w operatach szacunkowych przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej w trzech przypadkach, dla lokalizacji ul. . [...], ul. M. i ul. S.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rzeczoznawca naruszył § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do porównań w dwóch operatach szacunkowych, transakcji (przy ul. W., poz. 10 w tabeli) dotyczącej nieruchomości zabudowanej, która została oddana w użytkowanie wieczyste.

Ad 4. Z uwagi na fakt, że zarzut wskazany w pkt 4. nie obejmuje czynności, o których mowa w art. 175 ugn, odstąpiono od rozpoznania tego zarzutu.

Niezależnie od powyższej oceny zasadności zarzutów postawionych rzeczoznawcy przez skarżącą, KOZ stwierdziła, że zachodzą także inne okoliczności sprawy wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę przepisów prawa. Ustalenia Komisji w tym zakresie należy przyjąć w całości. Powyższe zastrzeżenia obejmują następujące ustalenia.

1. W tabelach "Transakcje porównawcze" zawartych w pięciu operatach dotyczących nieruchomości położonych przy ulicach: B. [...], G. [...], G. [...], M. [...] i C., pod poz. 4 i 14 figurują nieruchomości o tej samej dacie zawarcia umowy, tej samej powierzchni, tej samej cenie jednostkowej, tym samym numerze ewidencyjnym działki, lecz o innej lokalizacji. Udzielając wyjaśnień w trakcie posiedzenia KOZ, rzeczoznawca potwierdził, że są to te same nieruchomości i uznał to za błąd, który jednak w nieznaczny sposób wpływa na wynik szacowania.

2. We wszystkich 10 operatach szacunkowych rzeczoznawca, w punkcie pn. "Analiza rynku", w zakresie uwzględnienia zmian cen wskutek upływu czasu zawarł następujące stwierdzenia: "Zmian cen wynikających z tytułu upływu czasu -przewidywanego wzrostu wartości nie uwzględniono z uwagi na nieodległy czas dla transakcji w 2008 roku. Dla transakcji z 2007 r. przyjęto trend czasowy w wysokości 1 % miesięcznie". Stwierdzenia te nie zostały udokumentowane ani poprzez właściwe obliczenia, ani poprzez podanie źródła informacji o takim właśnie wpływie upływu czasu na ceny nieruchomości. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca wyjaśnił, że współczynniki zmiany cen wskutek upływu czasu ustalił na podstawie analizy rynku lokalnego, która była wynikiem badań Uniwersytetu Ekonomicznego w P. .

3. Rzeczoznawca w każdym z operatów szacunkowych w punkcie IV.3., albo w punkcie III.6. określił cechy rynkowe, wpływające na ceny nieruchomości. Cechom tym zostały przypisane stopnie ocen. Niestety w żadnym z 10 operatów szacunkowych nie zamieszczono opisów stanów nieruchomości odpowiadającym stopniom ocen, ani zasad ich przyjmowania. Nie zamieszczono również, poza nieruchomościami o cenie maksymalnej i minimalnej, oceny cech rynkowych dla nieruchomości podobnych. Ponadto, opisy cech nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych we wszystkich operatach szacunkowych są niespójne w zakresie oceny cech z przyjętą wcześniej nomenklaturą oceny poszczególnych atrybutów. Z opisów tych wynika, że nieruchomości o cenach minimalnych nie miały wszystkich cech o najniższej ocenie (sąsiedztwo średnie, powierzchnia mała), a nieruchomości o cenach maksymalnych nie miały wszystkich cech o najwyższej ocenie. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca wyjaśniał, że jest to błąd pisarski i stwierdził, że w świetle dzisiejszego stanu wiedzy o rynku lokalnym użyłby metody porównywania parami, a nie metody korygowania ceny średniej. Ponadto stwierdził, że znane są mu cechy rynkowe wszystkich nieruchomości podobnych, lecz oceny tej nie zawarł w operatach.

4. W punkcie II. 1. wszystkich operatów szacunkowych "Stan prawny nieruchomości", zawarte zostało sformułowanie, zapisów działu III i IV KW nie badano, na potrzeby wyceny przyjęto dane z aktualnego wypisu z rejestru gruntów. W trakcie posiedzenia KOZ rzeczoznawca wyjaśnił, że stan prawny ustalił w oparciu o różne dokumenty w tym również dostarczone przez Zleceniodawcę odpisy ksiąg wieczystych. Przyznał, że zapis zamieszczony w operacie jest niewłaściwy.

5. W operatach szacunkowych nieruchomości położonych przy ulicach Z. [...] i M. – S., w tabelach zawierających zestawienia transakcji porównawczych, nie we wszystkich pozycjach podano powierzchnie działek, mimo iż cecha rynkowa "powierzchnia" została przyjęta do grupy cech wpływających na zróżnicowanie poziomu uzyskiwanych cen nieruchomości.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że rzeczoznawca przy wykonywaniu czynności zawodowych wykazał się brakiem szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ugn poprzez:

— uwzględnienie w obliczeniach dwukrotnie tej samej nieruchomości, która charakteryzuje się najwyższą ceną, wpływa bezpośrednio na wynik szacowania,

— niezamieszczenie w operacie szacunkowym udokumentowania uwzględnienia upływu czasu na ceny nieruchomości oraz nie podanie źródła informacji, z których wynikałyby przyjęte w obliczeniach wskaźniki zmiany cen,

— niezamieszczenie w operacie szacunkowym oceny cech rynkowych nieruchomości podobnych oraz zastosowanie niezrozumiałych i nielogicznych zasad oceny tych cech,

— zamieszczenie sformułowań wprowadzających w błąd odbiorcę operatu szacunkowego w zakresie badania stanu prawnego wycenianej nieruchomości,

— brak wskazania powierzchni w przypadku czterech nieruchomości przyjętych do porównań w dwóch operatach szacunkowych.

Mając powyższe na względzie należy również zaznaczyć, że w myśl przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Tym samym niezamieszczenie w przedmiotowych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych, które zostały opisane powyżej, jest naruszeniem przepisu § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Pozostałe nieścisłości i błędne sformułowania, opisane w zaskarżonej decyzji (w zakresie jednoczesnego powoływania się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także błędu edytorskiego w odniesieniu do obszaru badania rynku lokalnego oraz opisu nieruchomości zabudowanej), przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uznano za nieistotne dla całości wykonywanych czynności szacowania.

KOZ po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn. Mając na względzie uzasadnienie wniosku KOZ oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, orzeczona w zaskarżonej decyzji będzie karą właściwą.

Mając na względzie wagę stwierdzonych uchybień nie jest możliwe orzeczenie łagodniejszej kary w postaci nagany. Przy wycenie nieruchomości w celu aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w każdym z przedstawionych przez skarżącą przypadków, rzeczoznawca do porównań przyjął transakcję, która nie powinna być uwzględniona, gdyż dotyczyła sprzedaży prawa użytkowania wieczystego oraz zabudowań, znajdujących na działce będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. Gdy tymczasem przepisy prawa wyraźnie wskazują, że dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego określa się wartość nieruchomości jako prawa własności oraz uwzględnia się jedynie ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych (§ 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Niezastosowanie się do powyższej zasady dyskwalifikuje czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę. Poza tym inne błędy, tj. uwzględnienie w obliczeniach dwukrotnie tej samej nieruchomości, która charakteryzuje się najwyższą ceną, miały bezpośredni wpływ na wynik końcowy wyceny nieruchomości. Powyższe okoliczności są decydujące przy orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie uwarunkowań dokonanych czynności. W przedmiotowym przypadku rzeczoznawca nie wypełnił tego obowiązku.

Odnosząc się do uwag rzeczoznawcy zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wskazać, że kara zawieszenia uprawnień zawodowych jest karą dolegliwą, lecz stwierdzony w przedmiotowej sprawie zakres i rodzaj popełnionych przez rzeczoznawcę majątkowego błędów jest na tyle istotny, że nie jest możliwe orzeczenie innej kary. Orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy powinno spowodować, że rzeczoznawca zmieni swoje dotychczasowe postępowanie, a jakość wykonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego pracy zawodowej będzie wyższa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca stwierdził, że działalność zawodowa w zakresie wyceny "(...) jest moim jedynym źródłem utrzymania." Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że powyższa okoliczność nie może być podstawą nadzwyczajnego złagodzenia kary dyscyplinarnej, orzeczonej w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rzeczoznawca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 157 w zw. z art. 175 ustawy o gospodarcze nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego a ponadto zastosowanie zbyt surowej kary.

Wskazując powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. o zastosowaniu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych wobec L. D. na okres 3 miesięcy.

Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 157 w zw. z art. 175 ugn przez błędne przyjęcie, że KOZ jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna z urzędu Minister Infrastruktury, po uzyskaniu udokumentowanej informacji, że rzeczoznawca majątkowy, pośrednik w obrocie nieruchomościami lub zarządca nieruchomości, wykonując czynności zawodowe, mógł naruszyć obowiązki określone odpowiednio w art. 175, art. 181 i art. 186 ugn. Po wszczęciu postępowania Minister przekazuje sprawę do KOZ w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. la ugn).

KOZ nie jest organem samorządu zawodowego. Przeprowadza ona jedynie postępowanie wyjaśniające na wniosek ministra. Zakresem prac KOZ objęta jest prawidłowość pracy oraz postawa etyczna rzeczoznawcy, w oparciu o zebrane dokumenty i wyjaśnienia samego ocenianego. Podobnie jak w przypadku procedury samorządowej, KOZ w postępowaniu wyjaśniającym nie bada operatów szacunkowych pod kątem, czy ustalona w nich wartość odzwierciedla rynkową wartość tych nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu operatów rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ugn (tak NSA w wyroku z 17.05.2005 r., sygn. akt: OSK 1435/04). Wynikiem prac Komisji może być wniosek do właściwego ministra o zastosowanie kary dyscyplinarnej, bądź postulat odstąpienia od ukarania.

Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ugn powinna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców. W swojej skardze z dnia 21 lipca 2010 r. skarżący: P. Spółdzielnia Spożywców "S." zarzuca rzeczoznawcy, że niektóre spośród sporządzonych przez niego operatów szacunkowych obarczone zostały wadami, tj. błędami merytorycznymi. Tak sformułowana skarga nie mogła być przedmiotem badania KOZ, do której zadań należy ocena czy rzeczoznawca majątkowy wykonując powierzone mu czynności kierował się zasadami prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się jednocześnie zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Tym samym organ prowadzący postępowanie nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien co najwyżej dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 4.11.2010 r., II SA/Bk 522/10; odmiennie WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 maja 2010 r., II SA/Wr 96/10 oraz w wyroku z 18 maja 2010 r., II SA/Wr 85/10). Mając powyższe na uwadze, zadaniem KOZ jest przede wszystkim ocena osoby i postawy rzeczoznawcy majątkowego, a nie ocena merytorycznej poprawności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Tym zagadnieniem powinna się zajmować odpowiednia organizacja zawodowa. Należy zatem uznać, że po pierwsze skarżący - spółdzielnia "S." źle sformułowała zarzuty zawarte w skardze, po drugie KOZ wyszła poza ustawowe ramy swoich kompetencji, analizując poprawność sporządzonych operatów, podczas gdy odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy związana jest wyłącznie z niedopełnieniem obowiązków wymienionych w art. 157 w zw. z art. 175 ugn. KOZ w trakcie pierwszego postępowania zajęła się nie tylko wyjaśnieniem 4 zarzutów zawartych w skardze spółdzielni "S.", z których to uznała 3, lecz także kilkunastoma własnymi uwagami wychodząc poza zakres objęty skargą spółdzielni "S.", co niewątpliwie wpłynęło na ogólny obraz postępowania wyjaśniającego i wysokość wnioskowanej kary. W wykonanych przez skarżącego operatach przyjęto do porównania grunt nieruchomości zabudowanej, dla której cenę w akcie notarialnym podano osobno. Cena ta nie odbiegała od cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych będących przedmiotem własności i nie wpłynęła na wynik wyceny. Ponadto oszacowane wartości w operatach wykonanych przez skarżącego na zlecenie spółdzielni "S." nie odbiegały istotnie od wartości oszacowanych przez innego rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie. Wymierzając tak dotkliwą karę dyscyplinarną jak zawieszenie uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, należało brać również pod uwagę zachowanie skarżącego w toku postępowania dyscyplinarnego, okoliczność, że dotychczasowy przebieg jego pracy miał charakter nienaganny, zaś sporządzane przez niego opinie były merytorycznie poprawne, rzetelne i zgodne z obowiązującymi wymogami prawa i etyki rzeczoznawców majątkowych. Skarżący wykazał w trakcie postępowania, że był ubezpieczony w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oraz uczestniczył w szkoleniach tj. wypełniał obowiązek stałego doskonalenia zawodowego. Ponadto, jak już skarżący podkreślał, praca jako rzeczoznawca majątkowy jest jego jedynym źródłem utrzymania, co nie może oczywiście stanowić podstawy do wyłączenia jego odpowiedzialności za popełnione błędy, ale powinno być brane pod uwagę jako okoliczność mogąca mieć wpływ na złagodzenie zastosowanej kary. Zastosowana kara jest zbyt surowa co winno skutkować uchyleniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, co następuje.

Odnosząc się do stwierdzeń rzeczoznawcy dotyczących uprawnień organu w prowadzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej należy stwierdzić, że orzeczenia sądowe, na które powołał się L. D. dotyczą prowadzenia postępowań administracyjnych, w których operat szacunkowy jest dowodem w sprawie wskazującym na wartość nieruchomości, która z kolei przedkłada się na np. wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zakres powyższych postępowań jest odmienny od postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Tym samym powoływanie się na orzeczenia sądowe zapadłe w tych postępowaniach jest nieporozumieniem.

Natomiast w pozostałym zakresie należy zaznaczyć, że w przeprowadzonym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy zbadano, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki, określone w art. 175 ust. 1 ugn, czyli czy przy wykonywaniu czynności zawodowych stosował przepisy prawa, standardy zawodowe i zasady etyki zawodowej oraz czy kierował się zasadą szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania. Tym samym zarzuty, że KOZ i organ oceniły prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w myśl art. 157 ugn jest bezzasadny. Należy również dodać, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Oznacza to, że skarga, wskazująca nie nieprawidłowe postępowanie rzeczoznawcy majątkowego, która wpłynęła do organu, jest wyłącznie impulsem, a nie podstawą przeprowadzenia postępowania. Organ określa zakres prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie przekazując KOZ całość akt sprawy, organ zalecił zbadanie, czy rzeczoznawca wykonując czynności szacowania w sprawie przedstawionej przez osobę skarżącą wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ugn. Wobec powyższego obowiązkiem Komisji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ocena czynności szacowania wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie ich zgodności z przepisami prawa. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego organ wydał decyzję o orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

W skardze rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutu dotyczącego wykorzystania w procesie wyceny transakcji nieruchomością zabudowaną, twierdząc, że "cena ta nie odbiegała od cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych będących przedmiotem własności i nie wpłynęła na wynik wyceny". Niestety, pomimo orzeczenia kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawca w dalszym ciągu dopuszcza wykorzystanie tej transakcji. Po raz kolejny należy zaznaczyć, że przepisy prawa wyraźnie wskazują, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, w myśl przepisów § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określa się wartość nieruchomości jako prawa własności oraz uwzględnia się jedynie ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych. Jednocześnie przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Niezastosowanie się do powyższej zasady dyskwalifikuje czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dodatkowo rzeczoznawca wskazał, że praca jako rzeczoznawcy majątkowego jest jego jedynym źródłem utrzymania i powyższa okoliczność powinna mieć wpływ na złagodzenie kary dyscyplinarnej. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że gdyby niniejsza okoliczność miała mieć kiedykolwiek wpływ na orzeczenie kary dyscyplinarnej, to nigdy nie doszłoby do zastosowania kary zawieszenia lub pozbawienia uprawnień zawodowych, bowiem źródłem dochodów każdego rzeczoznawcy majątkowego jest wykonywanie czynności szacowania nieruchomości, których wykonywanie jest z kolei uzależnione od posiadania uprawnień zawodowych. W tym miejscu istotne jest również podkreślenie, że niedopuszczalne jest, aby osoby gorzej sytuowane były traktowane łagodniej przy orzeczeniu kary dyscyplinarnej. Równość wobec prawa oznacza, że wszyscy rzeczoznawcy majątkowi powinni odpowiadać w jednakowym stopniu bez względu na ich sytuację majątkową. Po to ustanowiono zasady działania rzeczoznawców majątkowych, aby wszyscy się do nich stosowali, biedni czy bogaci. Zróżnicowanie wymiaru kary powinno być związane wyłącznie z okolicznościami popełnienia czynu, wynikającymi z bezpośrednich działań lub zaniechań rzeczoznawcy majątkowego, a nie z jego umiejętnościami pomnażania majątku.

Rzeczoznawca stwierdził również, że przy orzeczeniu tak dotkliwej kary dyscyplinarnej należało wziąć pod uwagę fakt, że posiadał obowiązkowe ubezpieczenie zawodowej oraz wypełnił obowiązek doskonalenia zawodowego. Gdyby faktycznie uwzględnić powyższe okoliczności, oznaczałoby to, że zastosowanie się przez rzeczoznawcę majątkowego do przepisów prawa (art. 175 ust. 2 i 4 ugn), czyli wypełnienie obowiązku posiadania ubezpieczenia oraz doskonalenia zawodowego byłoby okolicznością łagodzącą. Powyższe prowadzi do absurdalnej sytuacji, że wypełnienie obowiązków, określonych w przepisach prawa, organ powinien dodatkowo nagradzać poprzez złagodzenie kary dyscyplinarnej. Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z przepisami prawa i jeżeli w jakimś zakresie jego działanie jest zgodne z przepisami prawa, to z tego tytułu nie powinien oczekiwać specjalnego traktowania.

Reasumując, skarga złożona przez rzeczoznawcę nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., którą po rozpatrzeniu wniosku rzeczoznawcy majątkowego L. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekającą o zastosowaniu wobec L. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 157 w zw. z art. 175 ustawy o gospodarcze nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a ponadto zastosowanie zbyt surowej kary.

Jak widać, podstawowe zarzuty strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie sprowadzają się do dwóch kwestii:

- właściwości organu uprawnionego do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

- adekwatności nałożonej kary do zarzucanego naruszenia, zwłaszcza wobec trudnej sytuacji majątkowej skarżącego.

Odnosząc się do tej pierwszej kwestii skarżący podniósł, że P. Spółdzielnia Spożywców "S." zarzuciła rzeczoznawcy, że niektóre spośród sporządzonych przez niego operatów szacunkowych zostały obarczone wadami, mającymi charakter błędów merytorycznych. Tak sformułowane zarzuty mogą być, w ocenie skarżącego, przedmiotem badania wyłącznie właściwych organów samorządu zawodowego (zgodnie z art. 4 pkt 15 ugn przez organizacje zawodowe należy rozumieć stowarzyszenia i związki stowarzyszeń zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawcy majątkowego), działającymi w trybie art. 157 ugn. Zarzuty te nie mogły być natomiast przedmiotem badania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, do której zadań należy ocena czy rzeczoznawca majątkowy wykonując powierzone mu czynności kierował się zasadami prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się jednocześnie zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Nadto skarżącemu zarzucono, że w żadnym z 10 operatów szacunkowych nie zamieszczono opisów stanów nieruchomości odpowiadającym stopniom ocen, ani zasad ich przyjmowania. Nie zamieszczono również, poza nieruchomościami o cenie maksymalnej i minimalnej, oceny cech rynkowych dla nieruchomości podobnych. Ponadto, opisy cech nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych we wszystkich operatach szacunkowych są niespójne w zakresie oceny cech z przyjętą wcześniej nomenklaturą oceny poszczególnych atrybutów. Z opisów tych wynika, że nieruchomości o cenach minimalnych nie miały wszystkich cech o najniższej ocenie (sąsiedztwo średnie, powierzchnia mała), a nieruchomości o cenach maksymalnych nie miały wszystkich cech o najwyższej ocenie.

Jak wskazał skarżący, KOZ nie jest organem samorządu zawodowego. Przeprowadza ona jedynie postępowanie wyjaśniające na wniosek ministra. Zakresem prac KOZ objęta jest prawidłowość pracy oraz postawa etyczna rzeczoznawcy, w oparciu o zebrane dokumenty i wyjaśnienia samego ocenianego. Podobnie jak w przypadku procedury samorządowej, KOZ w postępowaniu wyjaśniającym nie bada operatów szacunkowych pod kątem, czy ustalona w nich wartość odzwierciedla rynkową wartość tych nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu operatów rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ugn Wynikiem prac Komisji może być wniosek do właściwego ministra o zastosowanie kary dyscyplinarnej, bądź postulat odstąpienia od ukarania.

Według skarżącego, organ prowadzący postępowanie nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien co najwyżej dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że odwołanie się przez rzeczoznawcę do wyroków sądów administracyjnych było niewłaściwe, gdyż dotyczyło odmiennych stanów faktycznych, a ponadto zaznaczył, że w przeprowadzonym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy zbadano, czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki określone w art. 175 ust. 1 ugn, czyli czy przy wykonywaniu czynności zawodowych stosował przepisy prawa, standardy zawodowe i zasady etyki zawodowej oraz czy kierował się zasadą szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania. Tym samym zarzuty, że KOZ i organ oceniły prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w myśl art. 157 ugn jest bezzasadny.

Organ wskazał również, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek. Oznacza to, że skarga, wskazująca nie nieprawidłowe postępowanie rzeczoznawcy majątkowego, która wpłynęła do organu, jest wyłącznie impulsem, a nie podstawą przeprowadzenia postępowania.

To organ określa zakres prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie przekazując KOZ całość akt sprawy, organ zalecił zbadanie, czy rzeczoznawca wykonując czynności szacowania w sprawie przedstawionej przez osobę skarżącą wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ugn. Wobec powyższego obowiązkiem Komisji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ocena czynności szacowania wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie ich zgodności z przepisami prawa. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego organ wydał decyzję o orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

Przypomnieć tu trzeba, że podstawowy zarzut wobec operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę sprowadza się do tego, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, w myśl przepisów § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określa się wartość nieruchomości jako prawa własności oraz uwzględnia się jedynie ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych. Jednocześnie przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Niezastosowanie się do powyższej zasady dyskwalifikuje czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu, ważąc argumenty obu stron postępowania oraz odnosząc je do obowiązujących w rozpatrywanym zakresie przepisów prawnych, należy przyznać rację organowi orzekającemu w sprawie, tj. Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

W myśl art. 156 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) wycena nieruchomości przeprowadzana jest w różnych celach (por. rozdział 3 rozporządzenia), w tym również w celu ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Na tle powołanego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawodawca uznał, iż dokonanie oceny operatu pod kątem merytorycznym wymaga wiadomości specjalistycznych, którymi ani organ, ani też sąd nie dysponują. W takiej sytuacji ustawodawca w powołanym przepisie uznał, że dokonanie oceny prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego powinno zostać dokonane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tej kwestii – i na tej płaszczyźnie, tzn. oceny operatu pod kątem merytorycznym - niewątpliwie ma rację strona skarżąca.

Potwierdza to m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, LEX nr 1598210, w którym stwierdzono, że: "Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy."

Określając bliżej kryteria weryfikacji prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego NSA w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, LEX nr 1664443, stwierdził, że:

"1. Skoro przedmiotem oceny operatów jest prawidłowość ich sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy ich sporządzeniu. Ocena prawidłowości sporządzonych operatów obejmować musi takie kwestie, jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami.

2. Ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można uznać za nietypowy akt administracyjny. Stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym."

Art. 174 ugn, otwierający Dział V Rozdział 1 ustawy pt.: Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, definiuje rzeczoznawstwo majątkowe jako"...działalność zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie." W szczególności, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, "Rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością." Nadto rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, a dotyczące innych, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie spraw związanych z nieruchomościami.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W literaturze przedmiotu (por. E. Bończak-Kocharczyk , Komentarz do art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX, stan prawny na 2014.08.01) podnosi się, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. sprecyzowano, że rzeczoznawca majątkowy ma wykonywać czynności zawodowe:

– zgodnie z przepisami prawa,

– zgodnie ze standardami zawodowymi,

– ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności,

– zgodnie z zasadami etyki zawodowej,

– kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości,

przy czy obowiązek działania zgodnie z prawem należy przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) odnosić tylko do przepisów dotyczących działalności zawodowej w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego (inaczej rzeczoznawca jako reprezentant określonego zawodu podlegałby w związku z wykonywaniem swojego zawodu restrykcjom z powodów w ogóle z tym zawodem niezwiązanych). Ponadto należy brać pod uwagę tylko przepisy ustaw i aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. W świetle bowiem treści art. 58 k.c. użyte w tym przepisie pojęcie ustawy nie może być interpretowane rozszerzająco. Zatem naruszenie innych przepisów nie może być traktowane jako sprzeczność z prawem. Nie może więc być tak traktowane naruszanie standardów zawodowych lub naruszanie zasad etyki zawodowej.

Powyższą wykładnię art. 175 ugn potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, określając warunki, które powinien spełniać operat szacunkowy, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2013, sygn. akt II SA/Kr 1755/12, LEX nr 1343008, stwierdził, że: "Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy."

Szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczy postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod względem prawidłowości wypełniania przez niego obowiązków wynikających z ugn. Odnosząc się do tej kwestii NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2036/11, LEX nr 1361533, stwierdził, że :"Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a u.g.n., na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 u.g.n. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś ministra infrastruktury." Tenże Sąd (NSA) w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11, LEX nr 1367143, potwierdził, że "To Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, nie zaś właściwy minister, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a u.g.n., na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 u.g.n.

Również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2260/11, LEX nr 1270895, uznał, że "Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przede wszystkim nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n."

Na tle przedstawionych poglądów piśmiennictwa i orzeczeń sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że Minister – przy pomocy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej - ma prawo badać w trybie art. 175 ugn, czy sporządzone przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe odpowiadały warunkom określonym w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W konsekwencji organ w sposób uprawniony uznał, że rzeczoznawca przy wykonywaniu czynności zawodowych wykazał się brakiem szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ugn, poprzez:

— uwzględnienie w obliczeniach dwukrotnie tej samej nieruchomości, która charakteryzuje się najwyższą ceną, wpływa bezpośrednio na wynik szacowania,

— niezamieszczenie w operacie szacunkowym udokumentowania uwzględnienia upływu czasu na ceny nieruchomości oraz nie podanie źródła informacji, z których wynikałyby przyjęte w obliczeniach wskaźniki zmiany cen,

— niezamieszczenie w operacie szacunkowym oceny cech rynkowych nieruchomości podobnych oraz zastosowanie niezrozumiałych i nielogicznych zasad oceny tych cech,

— zamieszczenie sformułowań wprowadzających w błąd odbiorcę operatu szacunkowego w zakresie badania stanu prawnego wycenianej nieruchomości,

— brak wskazania powierzchni w przypadku czterech nieruchomości przyjętych do porównań w dwóch operatach szacunkowych.

Sąd podziela również zarzut naruszenia w rozpatrywanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Tym samym niezamieszczenie w przedmiotowych operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności i rozwiązań merytorycznych, jest naruszeniem przepisu § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Przypomnieć tu trzeba, że idzie tu o rozporządzenie wydane bezpośrednio przez Radę Ministrów na podstawie delegacji ustawowej (art. 159 ugn), dotyczące działalności zawodowej w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego, a więc wprost i bezwzględnie obowiązującego rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatów szacunkowych. Przypomnieć tu trzeba, że zgodnie z tym przepisem określa się wartość nieruchomości jako prawa własności oraz uwzględnia się jedynie ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych. Jednocześnie przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Niezastosowanie się do powyższej zasady dyskwalifikuje czynności szacowania wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

Jednocześnie należy podkreślić, co podnosił już wcześniej Minister, że zgodnie z art. 194 ust. 1a ugn postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.

Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa powołuje i odwołuje, w drodze zarządzenia, Komisję Odpowiedzialności Zawodowej z udziałem osób wskazanych przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (ust. 3).

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08, LEX nr 565658, "Postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, choć sygnałem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie."

Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 6 września 2000 r., sygn. akt II SAB 143/00, LEX nr 57788, stwierdzono, że "Postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, choć impulsem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie. Sprawa tej osoby jest inną sprawą w stosunku do sprawy dyscyplinarnej, dlatego skarga na bezczynność organu wniesiona w oparciu o art. 17 ustawy o NSA, przez osobę nie będąc stroną (art. 33 cyt. ustawy), a mającą tylko interes faktyczny a nie prawny jest niedopuszczalna i na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA podlega odrzuceniu."

Art. 178 ust. 1 ugn stanowi, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, podlega odpowiedzialności zawodowej.

Wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku;

4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym;

4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie;

5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia (ust.2).

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 397/13, LEX nr 1579374, "Rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Oczywiście wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n. nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu."

Nadto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1824/04, LEX nr 192636, stwierdzono, że: "Organ rozpoznając ponownie sprawę ma obowiązek ustosunkowania się do treści złożonego wniosku, a nie tylko ograniczenia się do potwierdzenia zasadniczych ustaleń przyjętych w poprzedniej decyzji. Ponieważ postępowanie o zastosowanie kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzone przez organ administracji opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, dlatego też, tak jak przy pierwszym rozP. sprawy, tak też w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, niezbędne jest zwrócenie się do tej Komisji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego."

Tak też działał organ w rozpoznawanej sprawie i oparł ustalenie wysokości kary o odpowiednie ustalenia KOZ.

Argumentacja stron w tej kwestii została szczegółowo przedstawiona wyżej, w odpowiedzi na skargę. Sąd przychyla się również i w tym zakresie do ustaleń organu.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.