Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 698/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [..] Sp. z. o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 248/16 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w W. na decyzję Przedsiębiorstwa [..] Sp. z. o.o. z siedzibą w T. z dnia [..] października 2014 r. L.dz. [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 248/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [..] października 2014 r., L.dz. [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia [..] września 2014 r., L.dz. [..] oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w dniu 26 sierpnia 2014 r. wniosek do Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. w T. o udzielenie informacji publicznej w związku z zawarciem przez Przedsiębiorstwo w dniu [..] stycznia 2013 r. umowy, której przedmiotem była usługa aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych (pismo do [..] Sp. z o.o. z dnia [..] czerwca 2014 r. L. dz. [..]). Wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji w postaci następujących danych dotyczących wskazanej umowy:

1. daty zawarcia umowy;

2. danych podmiotu, z którym zawarto umowę;

3. zakresu prac zleconych na podstawie umowy (przedmiotu umowy);

4. wynagrodzenia umownego przewidzianego umową za wykonanie przedmiotu umowy.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. Przedsiębiorstwo poinformowało wnioskodawcę, że data zawarcia przez Przedsiębiorcę umowy oraz jej przedmiot, zostały wskazane przez samego wnioskodawcę we wniosku i w tej mierze uznano wniosek za bezprzedmiotowy oraz potwierdzono, że wskazane informacje są zgodne z rzeczywistością. Na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji odmówiono jednocześnie udostępnienia informacji w zakresie danych podmiotu, z którym zawarto umowę oraz wynagrodzenia przewidzianego za wykonanie tej umowy.

W uzasadnieniu wskazano, że w Przedsiębiorstwie obowiązuje Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a zgodnie z załącznikiem nr [..] do Regulaminu "Wykaz informacji stanowiących Tajemnicę Spółki w [..]" objęte tajemnicą Spółki są również objęte dane kontrahentów oraz warunki handlowe ze szczególnym uwzględnieniem cen. W ocenie Przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podjęło ono niezbędne działania w celu zachowania w poufności protokołów danych kontrahentów oraz warunków handlowych ze szczególnym uwzględnieniem cen. Informacje te stanowią zatem tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w stosunku do nich prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Pismem z dnia 17 września 2014 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się ze stanowiskiem Przedsiębiorcy.

Pismem z dnia [..] października 2014 r. Przedsiębiorstwo podtrzymało decyzję z dnia [..] września 2014 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podniesiono, że należy zgodzić się z wnioskodawcą, że organ powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, powinien w pierwszej kolejności wykazać, że przedsiębiorca, którego dane mają być podane, podjął w ogóle niezbędne kroki mające na celu zachowanie tych danych w poufności. Jednakże, zdaniem Przedsiębiorstwa, wnioskodawca nie dostrzegł faktu, że [..] jest również przedsiębiorcą działającym na konkurencyjnym rynku. Podkreślono, że właśnie w celu ochrony informacji, które mają dla [..] wartość gospodarczą został przyjęty Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjęcie tego Regulaminu stanowiło niezbędne działanie w celu zachowania poufności ważnych dla Spółki informacji, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wywodzono, że odmawiając udostępnienia żądanych informacji [..] nie powoływało się na tajemnicę przedsiębiorcy, z którym zawarło umowę, której przedmiotem była usługa aktualizacji dokumentacji bezpieczeństwa przetwarzania danych osobowych, lecz na tajemnicę ustanowioną Regulaminem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązującym w Spółce. Jak wykazano w piśmie z dnia [..] września 2014 r., ochroną objęte są m.in.: dane kontrahentów oraz warunki handlowe ze szczególnym uwzględnieniem cen. Zdaniem Przedsiębiorstwa podjęło ono działania mające na celu zachowanie w poufności informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podniesiono, że skoro ustawa nie przewiduje, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o Spółkach jednostek samorządu terytorialnego, to brak jest podstaw do kwestionowania ważności obowiązującego w [..] Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi Spółki, w której zarzucono: 1) naruszenie art. 10, art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezamieszczenie w decyzji odmownej wymaganych prawem elementów decyzji, które winna ona zawierać; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie uznanie, że wskazany przepis ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy daje możliwość odmówienia udzielenia informacji publicznej; 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego złą interpretację i w efekcie odmówienie skarżącej udzielenia informacji, mimo iż podmiot ten jest do udzielenia takiej informacji zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że będące przedmiotem oceny decyzje Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. w T. z dnia [..] września 2014 r. i z dnia [..] września 2014 r. naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W ocenie Sądu pisma Przedsiębiorstwa "z dat [..] września 2014 r. i [..] stycznia 2013 r." spełniają minimum wymogów stawianych decyzjom administracyjnym i pomimo ich niedoskonałości, za takie należy je traktować, a ich uchybienia formalne nie miały wpływu na wynik postępowania, podobnie jak naruszenie art. 10 k.p.a., skoro skarżąca nie wykazała wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Uznając, że Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do udostępnienia żądanych informacji, ponieważ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne - przedmiotem działalności jest świadczenie usług komunalnych objętych dyspozycją art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446) określającej zadania własne gminy, a jedynym wspólnikiem [..] posiadającym 100% udziałów jest Gmina Miejska T. oraz uznając, że żądana przez skarżącą Spółkę informacja stanowi informację publiczną, Sąd przeszedł do wyjaśnienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych, bowiem stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a więc zachodziło domniemanie niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Nadto umowa cywilnoprawna, o udostępnienie której, a dokładnie danych zawartych w tej umowie, zwróciła się strona skarżąca, dotyczyła gospodarowania środkami publicznymi. Sąd stwierdził, że umowy cywilnoprawne będące podstawą wydatkowania środków publicznych nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji. Warunkiem bowiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez organ (dysponenta informacji publicznej) konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, tj. strony umowy zawartej z Przedsiębiorcą. Za takie nie można zaś uznać wysokości kwot wydawanych z budżetu jednostki sektora publicznego. Tym samym uznać należało, że organy w niniejszej sprawie w sposób całkowicie nieuprawniony ograniczyły prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo [..] Sp. z o.o. w T. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, domagając się przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy Przedsiębiorstwo [..] Sp. z o.o. w T. nie jest jednostką finansów publicznych,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Przedsiębiorstwo [..] Sp. z o.o. w T. nie może chronić informacji, które posiadają dla niego wartość gospodarczą;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonych aktów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu ustawa o finansach publicznych nie mogła mieć zastosowania w sprawie, bowiem jej art. 9 pkt 14 w sposób wyraźny wyklucza z sektora finansów publicznych spółki prawa handlowego, a ponadto art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zawiera katalog środków publicznych, zaś Sąd nie dokonał żadnej analizy, czy środki spożytkowane na wynagrodzenie z tytułu realizacji umowy objętej żądaniem były środkami publicznymi. Sąd nie mógł więc zastosować przepisów ustawy o finansach publicznych nie ustalając, czy umowa była finansowana ze środków publicznych.

Następnie podniesiono, że [..] podjęło działania w celu zachowania poufności informacji, w czasie rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązywał Regulamin w brzmieniu przyjętym uchwałą Zarządu Spółki nr [..] z dnia [..] maja 2014 r., zgodnie z załącznikiem nr [..] wykaz kontrahentów oraz warunki handlowe ze szczególnym uwzględnieniem cen zostały ujęte w wykazie informacji stanowiących tajemnicę Spółki, a komórki organizacyjne Spółki zobowiązane do zachowania go w tajemnicy. Podniesiono także, że informacje objęte wnioskiem mają wartość gospodarczą, co wykazano w toku postępowania.

Powyższe uchybienia doprowadziły Sąd, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, do błędnego zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie mógł zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy Przedsiębiorstwo nie jest jednostką sektora finansów publicznych i nie stosuje się do niego art. 35 ustawy o finansach publicznych, a żaden przepis prawa nie wyłącza ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powołała się na art.145 § 1 p.p.s.a. "poprzez uchylenie zaskarżonych aktów".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że wskazywany w skardze kasacyjnej przepis postępowania - art.145 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, z czego pierwszy, podzielony jest na trzy punkty. Paragraf pierwszy dotyczący sytuacji uwzględnienia przez Sąd skargi, podzielony jest na punkty, z których pierwszy odnosi się do możliwości uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzonych naruszeń prawa – określonych w kolejnych literach (a,b,c). W istocie do niego należałoby odnieść zarzut naruszenia "przez uchylenie zaskarżonych aktów".

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Sposób sformułowania zarzutu "naruszenia prawa procesowego" już sam przez się uniemożliwiał więc dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego zasadności. Treść powołanego przepisu art. 145 § 1 brzmi: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Można jedynie przypuszczać, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było wskazanie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skoro poza zarzutem naruszenia tego przepisu podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nawet jednak, pomijając fakt nieprecyzyjnego określenia przepisu i dokonując tak dalekiej rekonstrukcji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., nie mógłby być on uzasadniony. Naruszenie powołanego przepisu nie zostało bowiem powiązane w ramach omawianego zarzutu z jakimikolwiek innymi przepisami.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powyższy przepis art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a. ma podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147 czy art. 151 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy). Przepisy tego typu określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził uchybienia w zakresie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie można Sądowi uchylającemu z tej przyczyny decyzję zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie tego typu przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia nieprecyzyjnie wskazanego art. 145 § 1 p.p.s.a. jednak nie powołano.

Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną miał na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednakże na stanowisku, że nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).

Nawet jednak zakładając, że możliwe byłoby zrekonstruowanie zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej jako zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885) i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), to również zarzut tak zrekonstruowany nie mógłby odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

Naruszenia "art. 35 ust. 1" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "jego zastosowaniu, w sytuacji, gdy Przedsiębiorstwo nie jest jednostką finansów publicznych". Przepis art. 35 cyt. ustawy nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci ustępów i stanowi, że "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Niezależnie od tego, że powyższy przepis nie dotyczy wyłącznie jednostek sektora finansów publicznych, lecz "umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty", to przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionego zarzutu kwestionuje prawidłowość oceny istotnych elementów stanu faktycznego, tj. oceny statusu konkretnego podmiotu, tj. Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. w T. poprzez przyjęcie przez Sąd, że to właśnie przedsiębiorstwo stanowi jednostkę sektora finansów publicznych, podczas gdy spółki prawa handlowego są wyłączone z sektora finansów publicznych, oraz treści konkretnej umowy, tj. umowy objętej żądaniem, zarzucając, że Sąd nie dokonał żadnej analizy, czy środki spożytkowane na wynagrodzenie z tytułu realizacji tej właśnie umowy, były środkami publicznymi.

Przypomnieć wobec tego należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ani nie zakwestionowała wykładni art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to Naczelny Sąd Administracyjny oceniając prawidłowość zastosowania powyższego przepisu w realiach niniejszej sprawy przyjmuje jako punkty odniesienia ustalenia faktyczne i wykładnię art. 35 cyt. ustawy, przyjęte przez Sąd I instancji. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w realiach tej sprawy w kontekście stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych "poprzez jego zastosowanie" okazał się niezasadny.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona skarżąca upatruje błędnej wykładni tych przepisów w przyjęciu, że "Przedsiębiorstwo [..] Sp. z o.o. w T. nie może chronić informacji, które posiadają dla niego wartość gospodarczą".

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych", a zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Niezależnie od tego, że również w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie odnosi swoje stanowisko do oceny istotnego elementu stanu faktycznego, tj. do zakresu uprawnień Przedsiębiorstwa [..] Sp. z o.o. w T., to w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przyjął, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, takiego rozumienia powyższych przepisów, według którego "przedsiębiorstwo nie może chronić informacji, które posiadają dla niego wartość gospodarczą". Oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny Sąd przyjął, że domniemanie jawności, a więc nieobowiązywanie klauzul umownych o wyłączeniu jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, może być obalone w przypadku wykazania konkretnych wartości przemawiających za utajnieniem informacji. Sąd wyraźnie wskazał, że warunkiem uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy było wykazanie przez organ (dysponenta informacji publicznej) konkretnych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, tj. strony umowy zawartej z Przedsiębiorcą. Tym samym w wyniku dokonania wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie wyraził stanowiska, według którego "przedsiębiorstwo nie może chronić informacji, które posiadają dla niego wartość gospodarczą". Sąd wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji, oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano spełnienia powyższych przesłanek mogących prowadzić do uznania żądanej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.

-----------------------

16