Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 8/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 75
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
Teza: Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)

TEZY

Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes Izby NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Krystyna Borkowska Małgorzata Borowiec (współsprawozdawca) Wojciech Chróścielewski (sprawozdawca) Roman Hauser Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski Protokolant: Agnieszka Maszewska-Bącal z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest świadczeniem, którego stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego?" podjął następującą uchwałę: Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.).


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrócił się o wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny następującego zagadnienia prawnego: "Czy dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) jest świadczeniem, którego stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego?"

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych do otrzymania dodatku mieszkaniowego uprawnione są osoby, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej - ich miesięczny dochód nie może przekraczać określonej w tym przepisie wysokości. W ust. 3 art. 3 tej ustawy zawarta została definicja dochodu. W rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych - za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Treść tego przepisu ulegała wielokrotnie zmianom, jednakże istotna w przedmiotowej sprawie część definicji dochodu, która stanowi, iż "za dochód uważa się wszelkie przychody (...)" oraz że "do dochodu nie wlicza się (...) zasiłków pielęgnacyjnych" nie zmieniła się.

Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika bez wątpienia, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest składnikiem dochodu obliczanego w celu ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. W praktyce powstało jednak zagadnienie, czy do dochodu tego należy wliczać dodatek pielęgnacyjny, który w powszechnym rozumieniu jest świadczeniem spełniającym podobne cele, co zasiłek pielęgnacyjny - oba te świadczenia przyznawane są z powodu niesprawności lub braku zdolności do samodzielnej egzystencji albo ukończenia 75 roku życia, niezależnie od dochodu rodziny.

Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje ponadto osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która nie ma prawa do emerytury (renty). Jest to świadczenie z zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Przyznawany jest, co do zasady, na wniosek uprawnionego w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza) w trybie przepisów k.p.a.

Dodatek pielęgnacyjny przysługuje na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Jest to świadczenie przysługujące ex legę, po zaistnieniu ustawowych przesłanek wskazanych w tym przepisie. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter roszczenia ubezpieczonego do ZUS. Od decyzji w sprawie tego świadczenia przysługuje odwołanie w trybie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Przynależność systemowa tych świadczeń powoduje różnice w sposobie określania ich wysokości i podwyższania tych świadczeń. Dodatki pielęgnacyjne podlegają corocznej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji wraz z emeryturami i rentami; aktualna wysokość dodatku wynosi 173,10 zł miesięcznie. Natomiast zasiłki pielęgnacyjne podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin; aktualna wysokość zasiłku (od 1 września 2006 r.) wynosi 153 zł. Rządowy projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 mai a 2009 r., przewiduje zrównanie wysokości zasiłków i dodatków pielęgnacyjnych na poziomie zasiłku pielęgnacyjnego (proponowany art. 2 zmieniający art. 75 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

Wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z uwagi na podobieństwa pomiędzy wskazanymi świadczeniami, spowodowała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy.

Według pierwszego z nich, oba świadczenia - zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny mają identyczny cel i dlatego z punktu widzenia ich wpływu na ustalenie wysokości dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego, powinny być traktowane identycznie. Przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można poprzestać na literalnym brzmieniu tego przepisu, lecz należy zastosować wykładnię celowościową, która prowadzi do wniosku, że oba te świadczenia nie powinny być wliczane do dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1700/02. Stwierdzono w nim, iż "analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się, tak jak zasiłków pielęgnacyjnych, również i dodatków pielęgnacyjnych, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia po temu, aby świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie". Jednakże pogląd wyrażony w tym wyroku nie był podzielany powszechnie, stąd też do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpływało bardzo wiele skarg od osób, którym organ gminy odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na wysokość dochodu, do którego wliczono także dodatek pielęgnacyjny. Rzecznik Praw Obywatelskich, po próbach doprowadzenia do zmiany treści omawianego przepisu ustawy, skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Rzecznika regulacja polegająca na wliczaniu dodatku pielęgnacyjnego do dochodu rodziny, na podstawie, którego ustalane jest prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, przy jednoczesnym nie wliczaniu do tego dochodu zasiłku pielęgnacyjnego, stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Według Rzecznika zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny spełniają podobne cele i brak jest racjonalnego uzasadnienia, by - w sytuacji ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego - w sposób odmienny traktować zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Taka sytuacja prowadzi do dyskryminacji przy ubieganiu się o dodatki mieszkaniowe osób pobierających dodatki pielęgnacyjne.

W wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K. I6/O3 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 68) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z Konstytucją. W uzasadnieniu wyroku Trybunał nie podzielił poglądu Rzecznika o zbliżonym charakterze obu omawianych świadczeń. Uznał, że zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowe świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego, które przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, i jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem niejako "wypracowanym" przez osobę, która nabyła prawo do emerytury lub renty, i przysługuje uprawnionemu ex lege, po zaistnieniu ustawowych przesłanek (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończenie 75 lat). Zasiłek pielęgnacyjny jest zaś przyznawany na wniosek uprawnionego (lub innej upoważnionej osoby), który nie ma ustalonego prawa do emerytury bądź renty. Przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji) lub osiągnięcie wieku 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje w formie decyzji organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej o to świadczenie. W postępowaniu w takiej sprawie stosuje się przepisy k.p.a., a w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego - przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozwala to ustawodawcy na traktowanie kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą bądź rentą, jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu rodzinnego. Uzasadnia to, zdaniem Trybunału, zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, co do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych winny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu poprzez rozszerzenie zawartego tam przywileju na dodatki pielęgnacyjne albo - wręcz przeciwnie - przez wyeliminowanie zawartego w nim uprzywilejowania polegającego na niewliczaniu zasiłków pielęgnacyjnych przy ustalaniu dochodu celem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego.

Tak więc Trybunał Konstytucyjny interpretuje aktualne brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w ten sposób, iż zasiłek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu, natomiast dodatek pielęgnacyjny takiemu wliczeniu podlega i taką, regulację Trybunał Konstytucyjny uznaje za zgodną z powołanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi.

Powyższa wykładnia omawianego przepisu nie znalazła jednakże jednolitego odbicia w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach sądów, wydanych po dacie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nadal prezentowany jest pogląd, iż do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wlicza się zarówno zasiłków pielęgnacyjnych, jak i dodatków pielęgnacyjnych. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt l OSK 744/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "skoro przyjęto, iż świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlega wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny, brak jest podstaw, aby nie było ono traktowane identycznie". W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że stwierdzenie konstytucyjności omawianego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej. Sąd dokonał analizy prawnej obu świadczeń i doszedł do przekonania, że oba służą temu samemu celowi, to jest są przeznaczone na pokrywanie przez osoby je otrzymujące wydatków wynikających z niepełnej zdolności fizycznej lub psychicznej do samodzielnej egzystencji. Równoważność tych świadczeń podkreśla, w ocenie Sądu, art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który pozbawia zasiłku pielęgnacyjnego osobę uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego.

Powyższe poglądy zostały podzielone w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 592/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt. IV SA/Po 2/08, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07 (OSP 2009/5/50). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W uzasadnieniu wyroku NSA analizuje podobieństwa i różnice pomiędzy oboma świadczeniami. Wywodzi, że jedyna różnica pomiędzy nimi polega na tym, że jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności ma uprawnienie do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są identyczne. Sąd zwrócił również uwagę na treść art. 20 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 14, poz. 196), zgodnie z którym oba te świadczenia są wolne od podatku dochodowego. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nakazują traktować orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy oraz o niezdolności do samodzielnej egzystencji na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wszystko to pozwala sądzić, zdaniem NSA, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny", mogą być traktowane jako synonimy. Natomiast w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, odmiennie niż w prezentowanych wyżej orzeczeniach, że "dodatek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że w teorii prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że przy wykładni przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Dla przekroczenia tej granicy i stosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która doprowadzi do przyjęcia znaczenia przepisu odmiennego od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnych. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że zasada wykładni ustaw zgodnie z Konstytucją nie może jednakże prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. Sąd podkreślił, że z zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicji dochodu wynika jednoznacznie, że katalog wyłączeń od dochodu ma charakter zamknięty i dodatek pielęgnacyjny nie mieści się w tym katalogu. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Skoro więc wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu jest nieuzasadnione. Sąd podkreślił też różnice pomiędzy dodatkiem pielęgnacyjnym i zasiłkiem pielęgnacyjnym. Wskazał, że osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Najczęściej osoby otrzymujące zasiłek pielęgnacyjny utrzymują się z zasiłku stałego, którego kwota jest niższa od emerytury lub renty. Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączając do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szansę do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych otrzymujących świadczenia socjalne, z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje pierwszy z zaprezentowanych wyżej poglądów, zgodnie z którym zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny nie jest wliczany do dochodu, od którego zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem cel, jakiemu oba te świadczenia służą. Do katalogu podobieństw pomiędzy nimi, zawartego w omówionych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, warto jeszcze dodać, iż w myśl projektowanych przez rząd zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługiwać ma w wysokości zasiłku pielęgnacyjnego (proponowana zmiana do art. 75 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

Zasadnicza rozbieżność w stanowiskach sądów administracyjnych sprowadza się do kwestii, czy w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości, co do rozumienia sensu przepisu, dopuszczalne jest sięganie do wykładni funkcjonalnej i celowościowej w celu dalszego ustalania sensu i treści regulacji. Zdaniem Rzecznika, w sytuacji, gdy ustalenie treści przepisu w oparciu o wykładnie językową nie rozwiewa wątpliwości, zwłaszcza zaś co do zgodności regulacji z normami Konstytucji RP, konieczna jest pogłębiona analiza przepisu, także przy użyciu zasad wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W przedmiotowej sprawie wątpliwości takie są oczywiste, w sytuacji, gdy cel obu świadczeń jest identyczny, a różnice pomiędzy nimi nie mają znaczenia z punktu widzenia sytuacji faktycznej i prawnej osoby uprawnionej oraz z punktu widzenia celu, jakiemu służy dodatek mieszkaniowy. Jest to świadczenie przyznawane osobom najuboższym, które nie są w stanie we własnym zakresie ponosić kosztów utrzymania mieszkania. Zdaniem Rzecznika w tej sytuacji w pełni uprawnione jest stosowanie wszelkich metod wykładni przepisu prawa, tak, aby jego treść odpowiadała standardom konstytucyjnym. "Sytuacja swoistego rodzaju niedosytu" podmiotu stosującego prawo w zakresie odnoszącym się do ustalenia właściwego znaczenia i sensu normy prawnej dekodowanej z przepisu prawnego na podstawie jego wykładni językowej uzasadnia więc odwołanie się do reguł celowościowych i funkcjonalnych" (W. Kręcisz, glosa do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07, OSP z 2009, nr 5, poz.50).

Zdaniem Rzecznika, prezentowanej wykładni przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie stoi na przeszkodzie wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. Rzecznik podziela pogląd prezentowany w powołanej wyżej glosie W. Kręcisza, iż wyrok Trybunału, w którym nie stwierdzono niezgodności przepisu z Konstytucją (wyrok pozytywny) nie wyklucza ponownej kontroli takiego przepisu z punktu widzenia jego konstytucyjności. W orzecznictwie Trybunału utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z nich treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt Ts 56/07). W pełni dopuszczalna jest ponowna ocena przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją określonej normy prawnej w sytuacji, gdy wyrażona w poprzednim orzeczeniu Trybunału pozytywna prognoza nie znajduje wyrazu w rozstrzygnięciach organów stosujących tę regulację (wyrok Trybunału z dnia 2 marca 2004 r., SK 53/03, OTK ZU 2004, nr 3, poz. 16). W tej sytuacji wydaje się, iż zasada powszechnego obowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie wyklucza w tym konkretnym zakresie stosowania przez sądy administracyjne wykładni systemowej i celowościowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z Konstytucją RP. Dokonana przez sądy administracyjne wykładnia tego przepisu, korzystna dla zainteresowanych obywateli, ubiegających się o dodatek mieszkaniowy, nie pozostaje w kolizji ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanym w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. Bezpośrednim efektem tego wyroku jest bowiem pozostawienie w niezmienionym kształcie w obrocie prawnym art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast wykładnia norm prawnych zawartych we wskazanym art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych na potrzeby konkretnej sprawy należy do organów administracji publicznej i sądów administracyjnych sprawujących z mocy art. 184 Konstytucji RP kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro sądy administracyjne w procesie wykładni omawianego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych doszły do wniosków, które nie budzą wątpliwości z punktu widzenia standardów konstytucyjnych (a takim wnioskiem jest stwierdzenie, iż zasiłek pielęgnacyjny obejmuje również dodatek pielęgnacyjny), to taką wykładnię należy zaaprobować. Zresztą w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny sam sygnalizował konieczność rozważenia przez ustawodawcę zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju na dodatki pielęgnacyjne albo - wręcz przeciwnie - przez wyeliminowanie zawartego w nim uprzywilejowania polegającego na niewliczaniu zasiłków pielęgnacyjnych przy ustalaniu dochodu celem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Skoro zatem treść wyroku Trybunału nie zamykała ustawodawcy drogi do równoważnego potraktowania obu tych świadczeń w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, to również dopuszczalne było poszukiwanie przez sądy administracyjna takiej wykładni tego przepisu, która pozwala na dokonanie zrównania obu świadczeń.

Z uwagi na to, że stosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w przedstawionym zakresie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, a problematyka objęta wnioskiem dotyczy sfery praw obywateli, konieczne stało się skierowanie w niniejszej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o wyjaśnienie tego przepisu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej, że dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest świadczeniem, którego, stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich jest uzasadniony rozbieżnościami występującymi w orzecznictwie sądowym, a przede wszystkim tym, iż rozbieżności te nie ustały mimo, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r., K 16/03 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 68) uznał, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 743 z późn. zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

W pierwszej kolejności należy więc rozważyć, czy fakt wydania wskazanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stoi na przeszkodzie wyjaśnieniu zagadnienia prawnego. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził: "W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego mimo, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowe świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego, które przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, i jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem niejako "wypracowanym" przez osobę, która nabyła prawo do emerytury lub renty, i przysługuje uprawnionemu ex lege, po zaistnieniu ustawowych przesłanek (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończenie 75 lat). Dodatek pielęgnacyjny ma charakter roszczenia ubezpieczonego do ZUS; od decyzji w sprawie tego świadczenia przysługuje odwołanie w trybie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasiłek pielęgnacyjny jest zaś przyznawany na wniosek uprawnionego (lub innej upoważnionej osoby), który nie ma ustalonego prawa do emerytury bądź renty. Przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji) lub osiągnięcie wieku 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje w formie decyzji organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej o to świadczenie (wójt, burmistrz lub prezydent miasta). W postępowaniu w sprawie stosuje się przepisy k.p.a., a w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego — przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozwala to ustawodawcy na traktowanie kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą bądź rentą, jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu rodzinnego. Uzasadnia to, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego".

Nie dość więc, że Trybunał uznał zgodność badanego przepisu z wzorcami konstytucyjnymi, to uczynił to akceptując ratio legis zróżnicowania prawnego obu kategorii świadczeń.

Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi: "Orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Powszechnie obowiązująca moc orzeczenia Trybunału oznacza, że wiąże ono wszystkie podmioty prawa w tym wszystkie organy władzy publicznej - P. Wieczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 247; M. Florczak-Wątor, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 50 i n.; L. Garlicki [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz t. 5, Warszawa 2007, rozdz. VIII, s. 6. W piśmiennictwie formułowane są poglądy, iż w sytuacji, w której Trybunał uznał zgodność przepisu ustawy z wzorcem, niedopuszczalne jest, aby sąd orzekający w sprawie przyjął stanowisko odmienne od Trybunału - P. Bogdanowicz, glosa do postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1756/07 (ZNSA 2009, nr 3, s. 55). Jak się wydaje bez znaczenia prawnego jest to, czy w sprawie Trybunał za punkt odniesienia przyjmował wzorzec "międzynarodowy", czy "konstytucyjny". W glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01 (PS 2002, nr 5, s. 164) B. Nita stwierdziła "Ostateczny charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie niedopuszczalności ponownej kontroli zgodności przepisu już skontrolowanego z tym samym przepisem Konstytucji. Jeżeli zatem przedmiot kontroli lub podstawa kontroli (wzorzec konstytucyjny) są różne, art. 190 ust. 1 Konstytucji nie ogranicza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do przeprowadzenia kontroli konstytucyjności zaskarżonego przepisu". Tak więc, zdaniem tej autorki, Trybunał Konstytucyjny i tylko on może badać zgodność kontrolowanego już wcześniej przepis rangi ustawowej z Konstytucją, ale wyłącznie z jej innym, niż wcześniej to badał, przepisem.

Pojawia się wątpliwość czy powiększany skład Naczelnego Sądu Administracyjnego może w takiej sytuacji, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśnić przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienie prawne. Co prawda jego rozstrzygnięcie nie musi, a nawet nie może prowadzić do ponownej kontroli konstytucyjności art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ale trzeba jeszcze raz podkreślić, iż w uzasadnieniu powołanego wyroku, Trybunał uznał, za dopuszczalne zróżnicowanie, w zakresie posiadania uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, osób uzyskujących zasiłek pielęgnacyjny i osób, którym przyznano dodatek pielęgnacyjny.

Od wejścia w życie Konstytucji RP, a zarazem ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) Trybunał został pozbawiony możliwości dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, którą do dnia 17 października 1997 r. ustalał stosowanie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 z późn. zm.). Nie można więc przyjmować, że wykładnia określonego przepisu ustawy zawarta w uzasadnieniu wyroku Trybunału stwierdzającego zgodność tego przepisu z określonym wzorcem konstytucyjnym, jest jedynym dopuszczalnym sposobem rozumienia tego przepisu. W postanowieniu z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99 Trybunał sformułował pogląd odnoszący się do uzasadnienia swojego wyroku: "W przeciwieństwie do sentencji nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne. Jednak nie można zaprzeczyć, że pewne fragmenty uzasadnienia stanowiąc ratio decidendi są w szczególnie silny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej «uzupełnienie»" (por. też J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 176).

W literaturze prawa konstytucyjnego K. Działocha i S. Jarosz-Żukowska, Kontrowersje wokół powszechnie obowiązującej wykładni ustaw [w:] Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 45 i n. podkreślają, że po likwidacji powszechnie obowiązującej wykładni prawa problem związania sędziów orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego wcale nie zniknął. Dotyczy on jednak przede wszystkim wyroków interpretacyjnych - pozytywnych, w których Trybunał stwierdzając konstytucyjność regulacji ustala jednocześnie wiążącą interpretację przepisu uznanego za konstytucyjny. "Fakt, że sposób rozumienia badanego przepisu Trybunał zamieszcza w sentencji wyroku nadając mu walor powszechnego obowiązywania, uzasadnia on tym, że «tylko w taki sposób (w takim rozumieniu) mogą więc przepis ten stosować zarówno organy administracji (rządowej czy samorządowej), jak też sądy»" (wyrok Trybunału z dnia 5 stycznia 1999 r. K 27/98).

Jednak zasadność zamieszczania w sentencji wyroków wykładni ustaw w zgodności z Konstytucją, jest kwestionowana w piśmiennictwie - por.: M. Haczkowska, Glosa do wyroku Trybunału z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, PiP 2002, nr 8, s. 100 i n.; M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowania prawa [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2002, s. 281 - 282; A Józefowicz, Glosa do wyroku Trybunału z dnia 5 stycznia 1999 r., PiP 1999, nr 7, s. 109; K. Pietrzykowski, O tak zwanych "interpretacyjnych" wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, "Przegląd Sądowy" 2004, nr 3, s. 26 i n. Podstawowym przy tym motywem kwestionowania zasadności takiego rozwiązania, jest nadawanie wykładni przepisu mocy powszechnie obowiązującej, przez wprowadzenie tej wykładni do sentencji wyroku.

W rozpoznawanej przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie pogląd Trybunału różnicujący dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny został zamieszczony w uzasadnieniu wyroku Trybunału, nie posiada więc on mocy powszechnie obowiązującej (por.: powołane postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99 oraz L. Garlicki, op.cit, s. 7)

Przedstawione wyżej rozważania uzasadniają przyjęcie stanowiska, iż okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasiłek pielęgnacyjny jest zupełnie innym świadczeniem niż dodatek pielęgnacyjny, nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego. To bowiem, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 2 i 32 Konstytucji jest w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji niepodważalne. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku innego zinterpretowania - szerszego niż uczynił to Trybunał - tego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Sąd dokonujący takiej wykładni naruszy wskazany przepis Konstytucji. Tak więc stanowi to jeszcze jeden argument przemawiający za dopuszczalnością rozpatrzenia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich mającego na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego wywołującego poważne rozbieżności w orzecznictwie sądowym, nawet w orzeczeniach wydanych po publikacji orzeczenia Trybunału.

Na marginesie można odnotować, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 lipca 2009 r., I FPS 4/09 nie uwzględnił argumentacji odwołującej się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P 7/00 (OTK-A 2002, nr 2, poz. 13), w której Trybunał nawiązał do cywilistycznej instytucji nienależnego świadczenia, bowiem Sąd uznał, że pojęcia ukształtowane na gruncie prawa prywatnego nie mogą być mechanicznie przenoszone na grunt innych gałęzi prawa. Tak więc Sąd, podobnie jak w rozpoznawanej sprawie, chociaż nie odwołując się do prawa konstytucyjnego, nie zastosował zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału interpretacji prawa dokonanej przez Trybunał.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy rzeczywiście, na gruncie wykładni językowej, art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może budzić wątpliwości, iż tylko zasiłku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego, co ma wyłączać zastosowanie innych metod wykładni. Należy przy tym mieć na uwadze, że w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, iż "większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzenie przez inne rodzaje wykładni" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401.

W nowszym piśmiennictwie z zakresu teorii prawa, przyjmuje się, że jedną z najważniejszych, a zarazem budzących wiele kontrowersji reguł wykładni jest reguła dar a non sunt interpretanda" (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63). Autor ten podkreśla, że zdaniem wielu przedstawicieli nauki wykładni wymaga każdy tekst niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest jasny. Przepis jasny, może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, op. cit, s. 65; por. też E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r., W 6/96, OTK 1997, nr 1, poz. 14, w której stwierdził; "Wprawdzie nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że każdy ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów rozpatrywanych oddzielnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wymagających rychłego usunięcia, lecz przecież zasadnicza wątpliwość dotycząca wzajemnego stosunku tych przepisów wymaga pilnego usunięcia i nie sposób do niej zastosować klasycznej paremii clara non sunt interpretanda". Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 kwietnia 1999 r., I KZP 11/99 (OSNKW 1999 r., nr 5-6, poz. 28) stwierdził: "w procesie wykładni prawa podstawowe znaczenie ma wprawdzie wykładnia językowa, ale nie jest to metoda jedyna, gdyż w wypadku, gdy okazuje się niewystarczająca, należy sięgnąć do wykładni systemowej".

Problematyka kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa stała się ostatnio przedmiotem rozważań M. Zielińskiego, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n. Autor ten zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednak aż do roku 1997 traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. takie podejście do wykładni, ma w ocenie M. Zielińskiego, postać dominującą (M. Zieliński op. cit, s. 8; por. też Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego", 2006, nr 15 s. 29 i n.). "Wedle tej dominującej tendencji, należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński, op. cit., s. 9).

Zauważyć wypada, że żadna z powołanych przesłanek negatywnych kontynuowania wykładni prawa, mimo uzyskania z pozoru jasnego rezultatu nie występuje w odniesieniu do wykładni pojęcia "zasiłki pielęgnacyjne", w kontekście uprawnień do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Prowadzi to do wniosku, że można zastosować celem uzyskania klarownego znaczenia tego pojęcia także dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej. Nie można bowiem odmiennie traktować wynikających z różnych rozwiązań ustawodawczych świadczeń służących temu samemu celowi — pokrycia zwiększonych kosztów utrzymania osób w podeszłym wieku bądź wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż "w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Należy jednak podkreślić, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego termin «statut» użyty w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinien być odnoszony do wszelkich dokumentów określających organizację i zasady działania zrzeszeń bez względu na terminologię przyjętą w innych aktach ustawodawczych". Trybunał stwierdził, iż inne metody wykładni nie mogą podważać jednoznacznego rezultatu wykładni językowej, następnie zaś stanął na stanowisku, iż z pozoru jednoznaczny przecież na gruncie wykładni językowej termin "statut" należy rozumieć szeroko, bez względu na nazwę zastosowaną w ustawodawstwie. Tak więc Trybunał dopuszcza, podobnie jak doktryna weryfikowanie ustaleń wykładni językowej w drodze innych metod wykładni.

Jedna z dyrektyw wykładni systemowej zakłada, iż "znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" (J. Wróblewski, op.cit., s. 403). Jednocześnie dyrektywy wykładni funkcjonalnej przewidują: jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy". W przypadku zaś, gdy powstaną wątpliwości dotyczące znaczenia normy należy je ustalić "w ten sposób by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości" — J. Wróblewski, op.cit., s. 404-405)

[pic]

Analizując przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy zwrócić uwagę, iż w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych w żaden sposób nie zostało wyjaśnione znaczenie użytego w tej ustawie określenia "zasiłki pielęgnacyjne". Nie można więc mówić, iż określenie to jest na tyle jasne i jednoznaczne, iż dla wyjaśnienia jego treści wystarcza wykładnia językowa. Na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w żadnym razie nie można stwierdzić, co to są "zasiłki pielęgnacyjne", których nie zalicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w innych ustawach, co oznacza, że ustalenie znaczenia określenia "zasiłki pielęgnacyjne" następuje nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych posłużył się pojęciami, których treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcia występują i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zasadnicze zagadnienie sprowadza się więc do tego, czy użyte w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenie "zasiłki pielęgnacyjne" wypełnia ustawa o świadczeniach rodzinnych, która do świadczeń rodzinnych zalicza świadczenia opiekuńcze w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 pkt 2 oraz art. 16 i 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W sytuacji gdy ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wyjaśnia, iż zasiłkami pielęgnacyjnymi, których nie wlicza się do dochodu, są zasiłki pielęgnacyjne, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, nie można jednoznacznie twierdzić, iż sama zbieżność terminologiczna przesądza o tym, że "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w ustawie o dodatkach mieszkaniowych to to samo co "zasiłek pielęgnacyjny", o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga dokonania oceny, czy określenie "zasiłki pielęgnacyjne" użyte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie ma szerszego, własnego znaczenia z uwagi na cele tej ustawy, a w szczególności czy określenie to obejmuje nie tylko "zasiłek pielęgnacyjny", o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale także "dodatek pielęgnacyjny", o którym mowa w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Niewątpliwie funkcją art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest nie wliczanie do dochodu dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego świadczeń, które uzyskują osoby niezamożne, a które można określić jako świadczenia o charakterze socjalnym sensu largo. Nie widać więc racjonalnych powodów, aby w ramach tych świadczeń mieściły się zasiłki pielęgnacyjne, a nie zaliczano do nich dodatku pielęgnacyjnego, w sytuacji, w której dla części osób uprawnionych do nich wystarczające jest spełnienie identycznej przesłanki — ukończenie 75 roku życia. Skoro świadczenia te są przyznawane w identycznym celu - częściowego pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania osób w podeszłym wieku bądź wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a także osób całkowicie niezdolnych do pracy (art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), to nie istnieje żaden racjonalny powód, aby różnicować konsekwencje przyznania takich świadczeń dla ich beneficjentów z punktu widzenia możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Zwrócić należy ponadto uwagę na fakt, iż w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca wymieniając świadczenia, których nie wlicza się do dochodu posłużył się terminem "zasiłki pielęgnacyjne", a więc użył dla ich określenia liczby mnogiej, a np. w odniesieniu do dodatku mieszkaniowego czy zapomogi pieniężnej, których również nie wlicza się do dochodu użył liczby pojedynczej. Użycie terminu "zasiłek pielęgnacyjny" w liczbie mnogiej może przemawiać za tym, iż wolą ustawodawcy było obejmowanie tym pojęciem także świadczeń spełniających podobne funkcje, a więc także dodatku pielęgnacyjnego.

Różna przynależność systemowa zasiłku pielęgnacyjnego - ustawa o świadczeniach rodzinnych - i dodatku pielęgnacyjnego - ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być jedyną i podstawową przesłanką wpływającą na konsekwencje prawne uzyskania świadczenia. Zauważyć przy tym należy, iż brak możliwości pominięcia przy ustalaniu dochodu dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego dodatku pielęgnacyjnego, stanowiłby swoistego rodzaju sankcję administracyjną dla osób, które należąc do systemu ubezpieczeń społecznych, przez opłacanie składek niejako "wypracowały" to świadczenie.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 16 ust. 6 stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis ten wyraźnie świadczy o tym, iż ustawodawca jest zdania, że oba te świadczenia spełniają taki sam cel, skoro samo nabycie uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego powoduje, że osobie, która jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego nie przysługuje również zasiłek pielęgnacyjny. Z uwagi na tak określoną relację między "zasiłkiem pielęgnacyjnym" i "dodatkiem pielęgnacyjnym" nie sposób uzasadnić, że osobie pobierającej zasiłek pielęgnacyjny odlicza się to świadczenie od dochodu, ale w sytuacji, gdy wypłacany tej osobie zasiłek pielęgnacyjny zostanie zastąpiony dodatkiem pielęgnacyjnym to dodatek ten przestanie być odliczony od dochodu.

Dodać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.) wolne od podatku dochodowego są "zasiłki (dodatki) rodzinne i pielęgnacyjne, zasiłki wychowawcze oraz zasiłki porodowe wypłacone na podstawie odrębnych przepisów". Tak więc nawet podstawowa dla ustalania dochodu ustawa przewiduje nie tylko, że zarówno zasiłki pielęgnacyjne, jak i dodatki pielęgnacyjne wolne są od podatku, ale także wymienia zasiłki pielęgnacyjne, a dodatki traktuje jako świadczenie identyczne, na co wskazuje konstrukcja przepisu wymieniającego zasiłki, a w nawiasie używającego określenia dodatki - pielęgnacyjne. Jeżeli więc nawet w kategoriach interesu fiskalnego Państwa oba te świadczenia ustawodawca traktuje jednakowo i zwalnia je z podatku dochodowego, to nie wydaje się zasadne, aby na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych różnicować je pod względem zaliczania do dochodu uprawniającego do uzyskania takiego świadczenia.

Jednocześnie należy stwierdzić, iż dostrzegając także różnice pomiędzy dwoma analizowanymi świadczeniami pielęgnacyjnymi - dodatkiem i zasiłkiem - na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego.

Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu określenia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w sentencji uchwały.