Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 119/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 9 ust. 1 lit. b, art. 10 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 4, art. 63 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów
article: art. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2 art. 18,
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 28, art. 32
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. o nałożeniu na stronę (przedsiębiorcę) – A. H. kary pieniężnej w wysokości [...] zł, utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), art. 28 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 września 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) oraz lp. 7.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia.

Dnia [...] sierpnia 2010 r. w W. miała miejsce kontrola zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i naczepy marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez przedsiębiorcę. Kontrolowanym pojazdem przewożono odpady opakowaniowe z papieru i tektury o kodzie [...] z S. do Polski. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...]

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania strona przesłała wyjaśnienia pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w B. (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 roku - w aktach sprawy) organ I instancji ustalił, iż strona nie posiada zezwolenia na transport odpadów.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej dnia [...] października 2010 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych.

W odwołaniu od decyzji strona wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie argumentując, iż organ I instancji niewłaściwie zinterpretował przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i ustawy o odpadach. Zdaniem strony, art. 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów znosi obowiązek posiadania zezwoleń przez poszczególnych przewoźników w przypadku wydania zezwolenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na międzynarodowe przemieszczenie odpadów, ponieważ nie ma potrzeby uzyskiwania kolejnego zezwolenia na ten sam przewóz. Jak twierdzi skarżący, wykonanie przewozu przez przewoźnika w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów nie stanowi prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów w rozumieniu art. 28 ustawy o odpadach. W opinii skarżącego, posłużenie się przez spedytora podwykonawcą jest możliwe w przypadku, gdy przewoźnik nie posiada własnego zezwolenia. Zdaniem strony, ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o odpadach, co oznacza, iż jej przepisy uchylają przepisy ustawy o odpadach.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. la i 4. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta (art. 28 ust. 2 w/w ustawy). W myśl ust. 4 niniejszego artykułu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać:

1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu; w przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów;

2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności - w przypadku transportu odpadów lub miejsca prowadzenia działalności - w przypadku zbierania odpadów;

3) w przypadku zbierania odpadów wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów;

4) wskazanie sposobu i środków transportu odpadów;

5) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów;

6) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie odpadów.

W myśl art. 92 ust. 1 w/w ustawy kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 7.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która karą w wysokości [...] zł sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia.

Organ odwoławczy po rozważeniu zarzutów strony oraz po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy.

Z decyzji zezwalającej na przywóz 108 ton odpadów z S. do Polski oraz listu przewozowego okazanych przez kierowcę podczas kontroli drogowej wynika, iż przewożony towar stanowił odpad opakowaniowy z papieru i tektury o kodzie [...] (kod według klasyfikacji polskiej). Przewóz miał się odbyć na trasie S. (przekazujący odpad: przedsiębiorstwo Z..) - Polska (przyjmujący odpad: M. SA). Jak podniósł skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., w dniu kontroli realizował zlecenie transportowe, które uzyskał od przedsiębiorstwa D. Sp. z o.o. W aktach sprawy znajduje się zlecenie transportowe z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczące przewozu kontrolowanego ładunku, z którego wynika, iż D. Sp. z o.o. zleciła stronie przewóz odpadu - makulatury. W odwołaniu od decyzji strona powołała się na treść art. 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który, jak twierdzi, ma wyłączać obowiązek uzyskania "krajowego" zezwolenia na transport odpadów.

Zgodnie z opinią Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia 28 stycznia 2010 r. każdy, kto prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów do miejsca zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania, jest zobowiązany do posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadami. Ustawa nie nakłada jednak obowiązku posiadania własnych środków transportu. Podmiot posiadający wymagane zezwolenie w zakresie transportu odpadów może, na podstawie zawartej umowy, wynająć do tego celu odpowiednie środki transportu i wówczas realizować transport odpadów w oparciu o uzyskane przez siebie zezwolenie. W związku z powyższym, w przypadku, gdy nastąpi wynajem środka transportu (a nie zlecenie usługi transportu) przedsiębiorstwo transportowe nie staje się w myśl ustawy o odpadach prowadzącym działalność w zakresie transportu odpadów.

W omawianym przypadku przedsiębiorstwo D. Sp. z o.o. zleciło przedsiębiorcy A. H. wykonanie przewozu w dniu kontroli. Należy zatem stwierdzić, iż skarżący jako przewoźnik powinien posiadać odpowiednie zezwolenie na transport odpadu o kodzie [...].

W opinii organu odwoławczego interpretacja przepisu art. 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przeprowadzona przez stronę jest błędna.

Należy stwierdzić, iż ust. 1 powyższego artykułu wskazuje na obowiązek określenia w zezwoleniu na przemieszczenie m.in. przewoźnika lub przewoźników. Organ odwoławczy zważył, iż w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zezwalającej przedsiębiorstwu Z.. na przywóz odpadów do Polski w punkcie dotyczącym wykazu przewoźników (pkt 4) nie znajdują się dane strony, lecz jedynie podmiotu, który zlecił stronie transport odpadów, czyli przedsiębiorstwa D.. Sp. z o.o. Decyzja GIOŚ w punkcie 5 przewiduje, iż w przypadku korzystania w zakresie przewozu z usług podwykonawców "transport może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach [...] (...)".

Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 5 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów Główny Inspektor Ochrony Środowiska żąda, przed wydaniem zezwolenia na przywóz albo na wywóz odpadów, dostarczenia przez odbiorcę odpadów kopii posiadanych dokumentów m.in. zezwolenia na transport posiadanego przez przewoźnika lub przewoźników. Zatem, wbrew twierdzeniom strony, przewoźnik wykonujący przewóz w ramach zezwolenia wydanego przez GIOS na międzynarodowe przemieszczanie odpadów ma obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia na transport przewożonego odpadu.

Należy stwierdzić, iż zezwolenie na transport odpadów jest dokumentem bezwzględnie wymaganym od przedsiębiorców trudniących się transportem drogowym odpadów. Obowiązek posiadania przez stronę zezwolenia na transport odpadów wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach. Odpowiedzialność za zgodne z warunkami określonymi przepisami obowiązującego prawa prowadzenie działalności gospodarczej spoczywa na przedsiębiorcy, zgodnie z art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przypadku wykonywania międzynarodowego transportu drogowego odpadów przewoźnik winien posiadać uprawnienie do transportu odpadów w postaci zezwolenia na transport odpadów, a nadto powinien posiadać przy sobie i okazywać do kontroli dokumenty wymagane przy transgranicznym przemieszczaniu odpadów, które określa rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2007 r. Nr 124, poz. 859 ze zm.).

W omawianym przypadku strona okazała do kontroli dokument przewozowy oraz decyzję zezwalającą na przywóz odpadów do Polski, zatem wymogi określone obowiązującymi przepisami zostały spełnione. Natomiast strona, będąca przewoźnikiem, nie posiadała ważnego na dzień kontroli drogowej zezwolenia na transport odpadów o kodzie[...], dlatego kara pieniężna w wysokości [...] (sześć tysięcy) złotych została nałożona na skarżącego słusznie.

Podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym i ustawy o odpadach. Powyższe potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 roku (OTK-A 2008/2/30, Dz. U. RP 2008/57/349), który to stwierdza, iż wskazane regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca zrzucając jej:

- naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów oraz art. 28 ust. 4 ust. pkt 4 ustawy o odpadach poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 28 ustawy o odpadach i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że skarżący prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu przedsiębiorca wskazał, że, w jego ocenie, zgodnie z art. 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, wydanie zezwolenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na międzynarodowe przemieszczenie odpadu znosi obowiązek posiadania zezwoleń przez poszczególnych przewoźników. Nie ma bowiem potrzeby uzyskiwania kolejnego zezwolenia na ten sam przewóz. Konkretny przewoźnik działa w wykonaniu zezwolenia wydanego przez GIOS, w którym są wyraźnie wymienieni spedytorzy organizujący przewóz.

Wykonanie przewozu przez przewoźnika w ramach międzynarodowego przemieszczenia odpadów nie stanowi prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów w rozumieniu art. 28 ustawy o odpadach. Ten konkretny przewóz przedsiębiorca wykonywał na zlecenie spedytora wymienionego w treści zezwolenia GIÓŚ jak jego podwykonawca. W ocenie strony, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów oraz art. 28 ust. 4 ust. pkt. 4 ustawy o odpadach posłużenie się przez spedytora podwykonawcą przy wykonywaniu przewozów jest możliwe także w przypadku, gdy przewoźnik nie posiada własnego zezwolenia na przewóz odpadów. W takim przypadku podmiotem wykonującym działalność w zakresie transportu odpadów jest spedytor i to on ponosi odpowiedzialność za wszelkie szkody na gruncie ustawy o odpadach. Według wiedzy przedsiębiorcy spółka D. jest nie tylko wymieniona w decyzji GIOS, ale posiada własne zezwolenie wydane na podstawie art. 28 ustawy o odpadach.

Konkretny podwykonawca - przewoźnik nie prowadzi działalności w zakresie transportu odpadów, dla niego jest to tylko jednorazowe zlecenie nie powodujące obowiązku uzyskiwania zezwolenia ogólnego na transport odpadów. Brak cechy ciągłości świadczenia tego typu usług skutkuje niemożnością stwierdzenia, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu odpadów. Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o wykonywaniu działalności gospodarczej decyduje między innymi stwierdzenie wykonywania usług w sposób ciągły. W ocenie strony przesłanki ogólne prowadzenia działalności można, a nawet należy rozpatrywać oddzielnie dla każdego zakresu prowadzonej działalności. Skarżący nie świadczył w dacie kontroli usług w zakresie przewożenia odpadów w sposób ciągły.

Ustawa o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o odpadach. Oznacza to, że przepisy o międzynarodowym przemieszczaniu uchylają przepisy ustawy o odpadach. Te drugie przepisy będą miały zastosowanie jedynie uzupełniająco i to pod warunkiem, że nie prowadzą do nakładania dodatkowych obowiązków.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania wymóg posiadania zezwolenia starosty dotyczyłby jedynie przewoźników polskich. Trudno przyjąć, że polski ustawodawca celowo pogarsza sytuację polskich firm i faworyzuje przewoźników zagranicznych poprzez zmniejszenie liczby formalności związanych z możliwością świadczenia usług.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ odwoławczy stwierdził, że zasadą jest, iż każdy kto prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów do miejsca zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania, jest obowiązany do posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadami. Oznacza to, iż każdy przewoźnik transportujący odpady powinien posiadać stosowne zezwolenie. W przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia, nie został również wpisany jako przewoźnik od zezwolenia międzynarodowego. Należy zatem stwierdzić, że skarżący nie posiadał stosownego zezwolenia.

Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, iż w przypadku powierzenia przez spedytora przewozu odpadów przewoźnikowi nie posiadającemu zezwolenia odpowiedzialność spedytora ma charakter rozszerzony. Nie ogranicza to jednakże w żadnym stopniu odpowiedzialności samego przewoźnika. Przewoźnik odpowiada za wszelkie naruszenia, których sam dopuścił się wykonując przewóz, w tym także za wykonywanie przewozu odpadów bez zezwolenia.

Niewątpliwie skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym transport drogowy. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca podjął się przewozu odpadów.

Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie było wyjątkowo staranne i wyczerpujące, a ustalenia i rozumowania organu I i II instancji układają się w logiczną całość. Organ II instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji prawidłowo wskazał: fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów ustaw.

Zważywszy, że w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości, organ odwoławczy uznał skargę za bezzasadną, co powinno skutkować jej oddaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Zaskarżonej decyzji przedsiębiorca zarzucił wyłącznie naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów oraz art. 28 ust. 4 ust. pkt 4 ustawy o odpadach poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające przede wszystkim na uznaniu, że przedsiębiorca powinien posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, a także naruszenie art. 28 ustawy o odpadach i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że skarżący prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów.

W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r., wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 lit b, art. 10 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 4, w związku z art. 63 ust. 2 Rozporządzenia WE Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12.7.2006), art. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124 poz. 859) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., w której ustalono m.in., co następuje:

1. Zezwolono firmie Z.., z siedzibą w Z, S., na przywóz 108 000 ton odpadów w postaci papieru i tektury oraz opakowań z papieru i tektury zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem III Rozporządzenia Nr 1013/2006 pod kodem B 3020 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28. 07. 2001, p.18) pod kodami 15.01.01, 19.12.01, 20.01.01, z S. i do Polski.

2. Odbiorcą odpadów będzie firma M. S. A. z siedzibą (...) w S..

3. Sprowadzone odpady zostaną poddane procesowi odzysku R3 w instalacji odzysku, należącej do firmy M. S. A., mieszczącej się pod tym samym adresem.

4. Odpady będą przewożone środkami transportu drogowego. Transporty przedmiotowych odpadów organizowane będą przez firmy spedycyjne:

- M. Sp. z o. o., ...W.,

- T. Sp. z o. o., ... W.,

- E. Sp. J, ... G.,

- D. Sp. z o. o., ...G.

5. W przypadku podwykonawców firm spedycyjnych, transport może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach[...],[...],[...] oraz zlecenie na transport od firmy spedycyjnej.

6....

9. Do każdej wysyłki odpadów Wnioskodawca obowiązkowo dołącza kopię niniejszego zezwolenia oraz dokumentu zgłoszeniowego wraz z pieczęcią zezwolenia w polu 20, a także oryginał dokumentu przesyłania.

10. Wnioskodawca zapewni aby podczas realizacji transportu przewoźnik posiadał dokumenty wymienione w punkcie 9 mniejszej decyzji, kopię aktualnego ubezpieczenia od odpowiedzialności za szkody w stosunku do osób trzecich oraz stosowne zezwolenie na transport odpadów.

(...).

Jak wyjaśnił przedsiębiorca (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r.), usługę transportową objętą kontrolą wykonywał na zlecenie firmy spedycyjnej D. Sp. z o.o., z siedzibą w G.. Przedsiębiorca posiadała zlecenie nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. na wykonanie tej usługi transportowej; miał on zatem status podwykonawcy firmy spedycyjnej upoważnionej do organizacji transportu przedmiotowych odpadów.

W toku kontroli w dniu [...] sierpnia 2010 r. w W. oraz w toku postępowania wyjaśniającego przedsiębiorca przedstawił szereg dokumentów, w tym również powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., zezwalającą firmie D. Sp. z o.o., z siedzibą w G., na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów innych niż niebezpieczne.

Przedsiębiorca nie przedstawił jednak odpisu, kopii, bądź oryginału udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, wydanego na podstawie art. 28 lub art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, tzn. decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów lub decyzji zezwalającej na prowadzenie łącznie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia oraz zbierania odpadów, obejmujących odpady inne niż niebezpieczne o kodzie [...] i nazwie "opakowania z papieru i tektury".

Jak już wskazano, przedsiębiorca w pismach z sierpnia 2010 r. podjął polemikę z ustaleniami organów kontroli stwierdzając, iż stosownie do treści art. 6 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów wydanie zezwolenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na międzynarodowe przemieszczenie odpadów znosi obowiązek posiadania zezwoleń przez poszczególnych przewoźników. Nie ma bowiem potrzeby uzyskiwania kolejnego zezwolenia na ten sam przewóz. Konkretny przewoźnik działa w wykonaniu zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym są wyraźnie wymienieni spedytorzy organizujący przewóz. Wykonanie przewozu przez przewoźnika w ramach międzynarodowego przemieszczenia odpadów nie stanowi prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów - w rozumieniu art. 28 ustawy o odpadach. Przedsiębiorca wskazał także, iż ten konkretny przewóz wykonał na zlecenie spedytora wymienionego w treści zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako jego podwykonawca.

W ocenie przedsiębiorcy, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów oraz art. 28 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach - posłużenie się przez spedytora podwykonawcą przy wykonaniu przewozów jest możliwe także w przypadku, gdy przewoźnik nie posiada własnego zezwolenia na przewóz odpadów. W takim przypadku podmiotem wykonującym działalność w zakresie transportu odpadów jest spedytor i to on ponosi odpowiedzialność za wszelkie szkody na gruncie ustawy o odpadach. Ustawa o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów jest aktem szczególnym w stosunku do ustawy o odpadach. Oznacza to, że przepisy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów uchylają przepisy ustawy o odpadach. Te drugie przepisy będą miały zastosowanie jedynie uzupełniająco i to pod warunkiem, że nie prowadzą do nakładania dodatkowych obowiązków.

Odnosząc się kolejno do zarzutów strony, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów oraz art. 28 ust. 4 ust. pkt 4 ustawy organ stwierdził, że uważna analiza powołanych ustaw nie potwierdza tych zarzutów.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów "Przepisy ustawy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...). oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (...)."

Nieprawdziwa jest zatem teza, że przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów uchylają przepisy ustawy o odpadach, a te drugie przepisy będą miały zastosowanie jedynie uzupełniająco - i to pod warunkiem, że nie prowadzą do nakładania dodatkowych obowiązków.

Przytoczona przez przedsiębiorcę interpretacja art. 28 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, iż posłużenie się przez spedytora podwykonawcą przy wykonaniu przewozów jest możliwe także w przypadku, gdy przewoźnik nie posiada własnego zezwolenia na przewóz odpadów i w takim przypadku podmiotem wykonującym działalność w zakresie transportu odpadów jest spedytor, który ponosi odpowiedzialność za wszelkie szkody na gruncie ustawy o odpadach, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.

Art. 28 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach wskazuje bowiem, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać m.in. wskazanie sposobu i środków transportu odpadów.

Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów wskazuje, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w zezwoleniach, o których mowa w art. 4, określa m.in. przewoźnika lub przewoźników odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ww. ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, organem odpowiedzialnym za wykonanie rozporządzenia nr 1013/2006, w rozumieniu art. 53 tegoż rozporządzenia, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który jest w szczególności organem właściwym w sprawach:

1) przywozu odpadów na teren kraju;

2) wywozu odpadów poza teren kraju;

3) tranzytu odpadów przez teren kraju,

i który wydaje zezwolenia na międzynarodowe przemieszczenie odpadów, tj. zezwolenia na:

1) przywóz odpadów na teren kraju,

2) wywóz odpadów poza teren kraju,

3) tranzyt odpadów przez teren kraju.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej samej ustawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska określa w zezwoleniach, o których mowa w art. 4:

1) zgłaszającego;

2) odbiorcę lub odbiorców odpadów;

3) przewoźnika lub przewoźników odpadów;

4) rodzaj oraz ilość odpadów, które są przedmiotem międzynarodowego przemieszczania odpadów;

5) okres ważności, na jaki zezwolenie jest udzielone;

6) rodzaj transportu i trasę przewozu odpadów, w tym miejsca przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej;

7) miejsce prowadzenia procesów odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, które są przedmiotem międzynarodowego przemieszczania odpadów.

Jak już wskazano, w wydanej w dniu [...] listopada 2009 r. decyzji zezwalającej na przywóz z S. do Polski odpadów o kodach[...],[...] i[...], w ilości całkowitej 108000 ton, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w punkcie 4 orzeczenia określił, że transporty przedmiotowych odpadów organizowane będą przez firmy spedycyjne:

- M. Sp. z o.o., ...W.;

- T. Sp. z o. o.... W.;

- E. i K. Sp. J., ... G.;

- D. Sp. z o.o., ...G..

Zatem ww. firmy spedycyjne zostały wskazane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako organizatorzy transportów przedmiotowych odpadów.

W punkcie 5 orzeczenia przedmiotowej decyzji, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że: "W przypadku podwykonawców firm spedycyjnych, transport może być wykonywany wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodach[...],[...],[...] oraz zlecenie na transport od firmy spedycyjnej."

Ustalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w tym zakresie zostały dokonane na podstawie powołanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów.

Przedsiębiorca, jako podwykonawca wskazanej w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. firmy spedycyjnej D. Sp. z o.o. - wykonując w dniu [...] sierpnia 2010 r., w ramach działalności gospodarczej objętej licencją nr [...], międzynarodowy transport drogowy 22010 kg odpadów innych niż niebezpieczne o kodzie [...] i nazwie "opakowania z papieru i tektury" - winie posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz w pkt 5 powołanej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W konsekwencji organ zasadnie stwierdził, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze stan faktyczny oraz stan prawny wskazany w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r., bezsprzeczny jest fakt wykonywania przez stronę przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 28 ustawy o odpadach i art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że skarżący prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów, organ przywołał treść art. 28 ust. 1-3 ustawy o odpadach, w myśl których to przepisów:

1. Prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. la i 4.

2. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta.

3. Właściwym starostą, o którym mowa w ust. 2, jest:

1) do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów - starosta właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów,

2) do wydania zezwolenia na transport odpadów - starosta właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania posiadacza odpadów.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy: "Posiadacz odpadów, który łącznie prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów oraz zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, powinien dodatkowo uwzględnić we wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów.

Zgodnie z art. 33 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 4 tej samej ustawy:

1. Posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby.

1a. Transport odpadów, o których mowa w ust. 1, przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami do miejsca wykorzystania tych odpadów nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów.

4. Minister właściwy do spraw gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, może określić, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów, kierując się właściwościami odpadów oraz oddziaływaniem na środowisko poszczególnych rodzajów działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów.

Na podstawie powołanego wyżej przepisu, tj. art. 33 ust. 4 ustawy o odpadach, zostało wydane rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie i transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154). Zgodnie z § 1 rozporządzenie to określa:

1) rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów;

2) podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, rodzaje odpadów, o których mowa w § 1 pkt 1, określa załącznik do rozporządzenia. W załączniku tym zostały wymienione "Opakowania z papieru i tektury" opatrzone kodem 15.01.01.

Zgodnie z § 3, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie i transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154), zbieranie odpadów określonych w załączniku do rozporządzenia nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, jeśli zbieranie odpadów odbywa się w placówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady.

Nie znaczy to jednak, że transport tych opakowań jest niejako automatyczne zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, gdyż w § 7 powołanego rozporządzenia stwierdzono, że: "Transport odpadów do placówek handlowych i punktów serwisowych, określonych w § 3 ust. 2, prowadzących ich zbiórkę oraz transport odpadów z placówek handlowych i punktów serwisowych do następnego posiadacza, prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów:

1) będących odpadami niebezpiecznymi, odbywa się zgodnie z przepisami o transporcie odpadów niebezpiecznych;

2) dla transportu których nie określono wymagań w odrębnych przepisach, odbywa się w sposób zapewniający racjonalne wykorzystanie środków transportu i niepowodujący zagrożeń ani uciążliwości dla środowiska.

Wykonywany przez przedsiębiorcę w dniu [...] sierpnia 2010 r. transport 22010 kg odpadów innych niż niebezpieczne o kodzie 15.01.01 i nazwie "opakowania z papieru i tektury", nie był związany z odbiorem tego odpadu bezpośrednio z placówek handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów przemysłowych oraz produktów w opakowaniach, po zużyciu których powstaje ten odpad, lecz z przedsiębiorstwa Z., , które dokonało zgłoszenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie przywozu 108000 ton odpadów w postaci papieru i tektury oraz opakowań z papieru i tektury (nr zgłoszenia[...]). Jednocześnie w pkt 4 decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. postawiono warunek transportu ww. odpadów wyłącznie przez przewoźników posiadających aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów. W tym stanie rzeczy wskazany przedsiębiorca - jako podwykonawca wskazanej w tej decyzji firmy spedycyjnej D. Sp. z o.o. i podmiot faktycznie dokonujący transportu tych odpadów - nie podlegał zwolnieniu obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia, jakie dopuszcza § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r.

Reasumując, warunkiem skorzystania przez przedsiębiorcę wykonującego transport odpadów ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów jest nie tylko objęcie tych odpadów przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie i transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, lecz również dokonywanie transportu tych odpadów między właściwymi podmiotami, tzn. z placówek handlowych do następnego posiadacza, prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwienia tych odpadów.

Powyższą konkluzję potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 206 r., sygn. akt VI SA/Wa 1795/06, LEX nr 312049, w myśl którego "Zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia jest wszelki transport odpadów wymienionych w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154), ale tylko ich transport między określonymi w rozporządzeniu podmiotami, to jest na ściśle określonych trasach: do placówek handlowych prowadzących zbiórkę bez zezwolenia oraz z placówek handlowych do posiadacza utylizującego odpady."

W tej sytuacji nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia było – w cenie Sądu – uzasadnione, tzn. zgodne z obowiązującymi przepisami.

Kwota nałożonej kary pieniężnej została ustalona zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a właściwie – zgodnie z lp. 7.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który z tytułu wykonywania przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia przewiduje karę administracyjną w wysokości 6000 zł.

Nadto, jak wyjaśnił organ odwoławczy, rozszerzona odpowiedzialność spedytora nie wyłączała odpowiedzialności przedsiębiorcy - przewoźnika. Przewoźnik odpowiada za wszelkie naruszenia, których sam dopuścił się wykonując przewóz, w tym także za wykonywanie przewozu odpadów bez zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.