Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2503/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 585/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie I OPS 1/20


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r. oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2019 r. orzekającą o odmowie ustalenia na rzecz F. M., Z. M. i S. K. odszkodowania za szkody powstałe na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (w stanie aktualnym po przekształceniach geodezyjnych) położonej w obrębie P., gmina Z. z związku z budową napowietrznej linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] grudnia 1974 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odmawiając ustalenia odszkodowania Starosta K. stwierdził, że decyzja zezwalająca na przeprowadzenie inwestycji została wydana w oparciu o art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18, po. 94 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.). Właścicielem nieruchomości w dacie wydania tej decyzji był poprzednik prawny wnioskodawców. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, charakter dochodzonego prawa nie wykazuje cech cywilistycznych, zostało poddane realizacji w trybie administracyjnym i nie podlega przedawnieniu. Natomiast spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem działki, nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19 odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65; dalej jako: "u.g.n.") jest należne tylko podmiotowi wywłaszczonemu, prawo to nie przechodzi na następców singularnych ani uniwersalnych.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy zajął stanowisko, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie i brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności, a roszczenia zgłoszone w tym przedmiocie nie podlegają przedawnieniu. W odniesieniu do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania Wojewoda podał, że należą do niego także spadkobiercy osoby będącej właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności. Ze względu na konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w pełnym zakresie, konieczne jest uchylenie decyzji odmownej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Jako wymagające ustalenia wskazał w szczególności okoliczności związane z ewentualnym ustaleniem i wypłatą odszkodowania w przeszłości.

Sprzeciw od decyzji Wojewody wniosła Spółka P. S.A. z siedzibą w K.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. są uprawnieni do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości wobec zajęcia jej na przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej w zakresie, w jakim odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone ich poprzednikowi prawnemu, zaś powyższych ustaleń w sprawie niniejszej zabrakło, co wskazuje na to, że w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. S.A. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 64e P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;

2) naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Niezależnie od powyższego zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. W tym względzie skarżąca kasacyjnie podniosła, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości, co poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Spółka podała, że decyzja z 16 grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. W konsekwencji, to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdyby ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak. Gdyby jednak uznać, że art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. może znaleźć zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., to całkowicie bezpodstawny jest pogląd, zgodnie z którym odszkodowanie to przysługuje również spadkobiercom osoby będącej adresatem owej decyzji. Odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Zdaniem Spółki, w niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przysługuje wnioskodawcom jako spadkobiercom osoby wskazanej w decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. Starosta prawidłowo zatem stwierdził, że nie jest konieczne sporządzenie w tej sprawie wykonania operatu szacunkowego, gdyż nie istnieje tu żadna przesłanka świadcząca o konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Decyzja Wojewody [...] była więc całkowicie bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Unormowanie powyższe daje zatem możliwość zawieszenia postępowania w przypadku zaistnienia tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Takie zagadnienie występuje wtedy, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonej kwestii, która występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia.

W niniejszej sprawie przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji na skutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Różnica stanowisk co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych mająca swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. pozostaje aktualna na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na co wskazuje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Spór w tej kwestii dotyczy możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Powyższa kwestia, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, została objęta wnioskiem Prezesa NSA z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sprawie została nadana sygnatura I OPS 1/20.

Jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia odpowiedzi na zagadnienie prawne w sprawie I OPS 1/20.