Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3621/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: w zw. z art. 138 § 2 i art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 581/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 581/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 7 sierpnia 2019 r. wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.

Sądowi I instancji, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ II instancji nie był uprawniony do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż w rozpatrywanej sprawie możliwe było uzupełnienie postępowania w niewielkim zakresie na podstawie art. 136 k.p.a. Tymczasem organ I instancji nie dokonał jednoznacznej klasyfikacji rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego i nie przypisał go do odpowiedniej kategorii, wynikającej z załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Od rodzaju obiektu budowlanego zależy zaś ocena, czy na dzień jego wzniesienia było wymagane pozwolenie na budowę, zaś od ustalonej kategorii - wysokość opłaty legalizacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż organ II instancji w rozpatrywanej sprawie miał możliwość uzupełnienia postępowania w niewielkim zakresie na podstawie art. 136 k.p.a., gdy zebrany materiał wymagał ponownej oceny w zakresie klasyfikacji rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego. Dokonanie tych czynności przez organ II inst. spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisów art. 49 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze. zm.), polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy oceniając prawidłowość ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego i badając w tym celu projekt budowlany, nie jest uprawniony do sprawdzenia braków formalnych takiego projektu, w tym rozwiązań stanowiących o tym do jakiej kategorii, wg załącznika do ww. ustawy Prawo budowlane, obiekt ten należy zaklasyfikować, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na przedstawione powyżej podstawy zaskarżenia skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się prawa rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją procesową Naczelny Sąd Administracyjny miał do czynienia w tej sprawie, w związku z czym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Postanowienie z [...] marca 2019 r. zaskarżone skargą wniesioną do WSA w Szczecinie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przywołanie tego przepisu na gruncie tej sprawy, w odniesieniu do jej realiów procesowych, jest niezrozumiałe, gdyż Sąd I instancji uchylił jedynie zaskarżone postanowienie, a z argumentacji skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, który to postanowienie wydał, nie wynika, by skarżący kasacyjnie przyjmował, iż Sąd I instancji powinien zastosować przewidziany ustawą środek w stosunku do innego aktu lub czynności, podjętych w granicach sprawy.

Za kluczowy w tej sprawie należało uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze. zm.), na podstawie którego wydane zostały postanowienia organów obu instancji. Powołany przepis stanowi (in fine), że w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjnej jest zobowiązany ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że czynność ta jest podejmowana przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie wydanie tego postanowienia, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, poprzedza zbadanie przez organ nadzoru budowlanego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy). Nie oznacza, co słusznie wytknął Sąd i instancji, konieczności badania zastosowanych w przez autora rozwiązań projektowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, procesowe wyodrębnienie przez ustawodawcę materii związanej z opłatą legalizacyjną poprzez nadanie tej kwestii postaci odrębnego zagadnienia rozstrzyganego aktem procesowym o charakterze orzeczniczym nie powoduje, że zagadnienie to należy wyłączyć z postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienie to zapada w ramach postępowania legalizacyjnego, tj. w jego granicach czasowych, jednakże czynności zmierzające do jego wydania mają charakter akcesoryjny względem niego. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jako rodzaj czynności procesowej o charakterze orzeczniczym, postanowienie stanowi rezultat uprzedniego wykonania zespołu czynności, które pozwalają władczo rozstrzygnąć określoną kwestię uboczną, która pojawiła się w postępowaniu na danym jego etapie. Nie stanowią one jednak o prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie wydania postanowienia, gdyż dopiero wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji, gdy jest ono zaskarżalne, uruchamia tok postępowania zażaleniowego, cechujący się formalną odrębnością od postępowania głównego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, stąd art. 49 ust. 3 in fine Prawa budowlanego wykładany w łączności z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Należy stwierdzić, że treść art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż obowiązki jakie spoczywają na organie przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyliczone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, poprzedzają określenie opłaty legalizacyjnej, niemniej nie stanowią przedmiotu "sprawy" rozumianej jako ustalenie wysokości tejże opłaty w stosunku do inwestora. Także wszczęcie postępowania zażaleniowego w sprawie opłaty nie czyni wskazanego zagadnienia dotyczącego możliwości zalegalizowania robót budowlanych spornym, gdyż kontrola instancyjna, i w dalszej kolejności kontrola postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej przeprowadzana przez sąd administracyjny może zmierzać wyłącznie do określenia, czy opłata legalizacyjna w tejże sprawie została prawidłowo wyliczona.

Stwierdzenie, iż podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1- 3 Prawa budowlanego, jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będący adresatem postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, iż przyjmowana przez organ ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Niemniej jednak, co należy zauważyć, ocena ta ma charakter ramowy i nieostateczny, albowiem formalnym wyrazem przyjęcia przez organ, że możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót jest dopiero wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i ewentualnie zezwalającej na wznowienie robót. Stosownie do treści art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Przyjęcie przez ustawodawcę, że warunkiem wydania jednej z wymienionych wyżej decyzji jest nie tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ale spełnienie "wymagań, określonych w ust. 1" nakazuje uznać, że warunki wymienione w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy podlegają ocenie pod kątem ich spełnienia przez inwestora w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego.

Należy dostrzec wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie odnoszone do "naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1" (art. 49 ust. 3 ustawy) oraz do "wymagań, określonych w ust. 1" (art. 49 ust. 4 ustawy). Te dwie kategorie ocen dotyczących art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego podlegają rozróżnieniu w oparciu o kryterium dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego stwierdzenia, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany może zostać zatwierdzony, czy też zawiera określone braki lub obarczony jest inną wadliwością. Przyjętymi przez organ nadzoru budowlanego ocenami odnoszonymi do "naruszenia" albo "spełniania" wymagań określonych w ust. 1 związane są również inne strony postępowania biorące w sprawie udział. Skutkuje to tym, że ich zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na tym etapie postępowania, na którym każdy z przywołanych rodzajów oceny może być przez organ nadzoru budowlanego w świetle regulacji przyjętej w ustawie – Prawo budowlane wiążąco sformułowany. Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Traktowanie przez ustawodawcę zrealizowania obowiązku fiskalnego, którego wyrazem jest obowiązek uiszczenia opłaty przez inwestora, jako akcesoryjnej przesłanki pozytywnej wydania decyzji określonej w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie tylko potwierdza uboczny i odrębny charakter tego postępowania, ale zarazem wymusza, by kwestie w tym postępowaniu rozstrzygane był zawężone wyłącznie do określenia zobowiązania finansowego, jakie spoczywa na inwestorze ze względu na dokonaną przez niego samowolę budowlaną. Strony postępowania legalizacyjnego mają interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu wskazanego postanowienia, niemniej tenże interes prawny ograniczony jest wyłącznie do podważenia prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie może on natomiast odnosić się do niespełniania przez inwestora wymagań określonych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, ponieważ wykracza to poza przedmiot podejmowanego rozstrzygnięcia, który oparty został na etapowości postępowania legalizacyjnego i kolejności podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć procesowych.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowo administracyjnym trafnie wskazuje się, że zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, przez co z wyjątkiem znanych organowi oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających mu wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ ten w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1089/15).

Powyższą wykładnię wspiera treść art. 49a ust. 1 omawianej ustawy, który przewiduje zwrot opłaty legalizacyjnej w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 i wydania decyzji z art. 48 ust. 1 ustawy.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu zmierzającym wyłącznie do określenia ciężaru finansowego, jaki inwestor powinien ponieść, gdyby miało dojść do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. W takim postępowaniu organy badają tylko kwestię nałożenia opłaty poprzez weryfikację czynników, które mają wpływ na ustalenie wysokości tej opłaty – w tym kategorii obiektu. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu nie jest możliwe weryfikowanie dokumentów i okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie jest możliwe uzupełnienie takiej dokumentacji poprzez zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 49 ust. 3, ani - tym bardziej - uchylenie postanowienia o opłacie, po to by takie postanowienie wydał organ I instancji. Wobec powyższego wydanie przez WINB postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu rozważenia przez organ I instancji kwestii innych, niż wpływających na wysokość tej opłaty (tu: dotyczących braków projektu budowlanego) oraz w celu uzupełnienia akt sprawy o decyzję o wyłączeniu gruntu działki nr [...] z produkcji rolniczej; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustalenia w przedmiocie własności działki nr [...], w świetle dokonanej powyżej wykładni art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, która wiązać będzie organ nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznania sprawy, ocenione zostać musiało jako niezasadne. W tym zakresie nie ma zatem potrzeby przeprowadzenia w tej sprawie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, ani przez organ I instancji, ani przez organ rozpoznający zażalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący organ stwierdził, iż "zebrany materiał wymagał ponownej oceny w zakresie klasyfikacji rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego", przyznał zatem, że nie chodzi o uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie pozyskania nowych dowodów, a jedynie o zweryfikowanie kategorii samowolnie wybudowanego obiektu na podstawie materiału już zgromadzonego. Wbrew temu, co Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, organ I instancji dokonał jednoznacznej klasyfikacji rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego i przypisał go do kategorii VIII – inne budowle. Niezgadzając się z tą kwalifikacją, organ II instancji szczegółowo przeanalizował tę kwestię, aby w podsumowaniu swojego rozstrzygnięcia przyjąć, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia opłaty legalizacyjnej nie jest obiekt kategorii VIII (inne budowle), lecz budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a szczegółowej: budynek hali z sezonowo demontowanym dachem. Jako że rozpoznawana skarga kasacyjna podstawami kasacyjnymi nie obejmuje zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., powyższą okoliczność (merytoryczne odniesienie się do kwestii kategorii obiektu przez organ II instancji) Naczelny Sąd Administracyjny ocenił przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a., a w konsekwencji zarzut ten uznał na gruncie tej sprawy za nieusprawiedliwiony. Dowodzi ona bowiem istnienia warunków do wydania przez WINB orzeczenia co do istoty sprawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] o sytuacji materialnoprawnej wnoszącego zażalenie (tj. ustalając prawidłową kategorię obiektu oraz wysokość opłaty legalizacyjne) rozstrzygnie z uwzględnieniem obowiązku respektowania zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Zakaz ten należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym. Szczególny charakter art. 139 k.p.a. powoduje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z możliwości orzekania na niekorzyść strony do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. Organ mieć będzie na uwadze, że w świetle art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygnięciem organu I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się (tu: wnoszącej zażalenie) strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy ma obowiązek respektowania zakazu pogorszenia sytuacji podmiotu, który wniósł zażalenie. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.