Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 194/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 34 ust.6, ust 6a, ust. 6b
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), art. 34 ust. 6a w zw. z ust. 6 i 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) przyznała Fundacji [...] (dalej jako Fundacja) pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w [...]. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] i zastrzeżono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Wielkopolski, rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując na art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł o nieważności ww. uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając napisał, że stosownie do art. 34 ust. 6 u.g.n. wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Powyższy przepis stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy (art. 34 ust. 6a u.g.n.). W przypadku realizacji ww. pierwszeństwa przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku (art. 34 ust. 6b u.g.n.).

Uwzględniając powyższe regulacje Wojewoda stwierdził, że odpowiednia rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1. Przy czym przedmiotem prawa pierwszeństwa, o jakim mowa w ust. 6a art. 34 u.g.n., będzie nie tylko nabywanie budynków mieszkalnych lub użytkowych, ale także prawo użytkowania wieczystego gruntu (odpowiedniej jego części), na którym budynki takie będą posadowione.

Wojewoda ocenił, że dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości pierwszeństwa nabycia nieruchomości wraz z gruntem wymaga wykazania, iż grunt ten jest niezbędny do racjonalnego korzystania z budynku będącego przedmiotem najmu. Uznaniowość pierwszeństwa przysługująca radzie gminy nie oznacza więc dowolności w przyznawaniu go w części obejmującej grunt. Zatem wynikająca z art. 34 ust. 6b u.g.n. kompetencja rady gminy do ustanawiania pierwszeństwa w nabyciu także gruntu, nie daje prawa do jego przyznania w każdej sytuacji zastosowania art. 34 ust. 6a u.g.n., zaś o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Dotknięta wadliwością byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym.

Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania Fundacji także pierwszeństwa w nabyciu gruntu i jego niezbędności w celu racjonalnego korzystania z budynków na nim posadowionych. Zdaniem Wojewody uchwała w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości niewątpliwie wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Nieprawidłowe uzasadnienie uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 34 ust. 6b u.g.n. skutkująca dopuszczalnością pierwszeństwa nabycia także gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z budynku. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania ww. okoliczności. Wojewoda ocenił, że uznanie, że rada jest zwolniona z obowiązku wskazania niezbędności gruntu do racjonalnego korzystania z nieruchomości byłoby niezgodne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). W konsekwencji Wojewoda uznał, że motywy zajętego stanowiska rady muszą wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Zdaniem Wojewody można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej art. 34 ust. 6b u.g.n.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Miasta [...], zastępowana przez pełnomocnika. Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wyrażona w nim zasada praworządności nakazuje uzasadnić każde rozstrzygnięcie organów władzy publicznej,

2. art. 34 ust. 6b w związku z art. 34 ust. 6 i 6a u.g.n. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie wykazała w żaden sposób niezbędności gruntu dla racjonalnego korzystania z budynków będących wraz z tym gruntem przedmiotem zbycia i w konsekwencji niewłaściwie zastosowała ten przepis,

3. art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, ponieważ nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania pierwszeństwa w nabyciu gruntu i jego niezbędności w celu racjonalnego korzystania z budynków na nim posadowionych.

Pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie.

Uzasadniając napisała, że przywołany przez organ nadzoru wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. o sygn. II OSK 410/06, nie jest w pełni aprobowane przez doktrynę, ani kontynuowane przez orzecznictwo, ze względu na tylko pobieżne omówienie problemu. W krytycznej glosie do tego wyroku Zbigniew Czarnik stwierdza, że lektura uzasadnienia głosowanego wyroku prowadzi do jednego wniosku o charakterze ogólnym - pełnej akceptacji przyjętego w wyroku założenia, że właściwością demokratycznego państwa prawnego musi być jawność działania każdej władzy publicznej. Z tak przedstawionej przesłanki nie wynika jednak wniosek, że warunkiem jawności działania musi być uzasadnienie działań podejmowanych przez władzą publiczną, przybierające formę pisemną, w każdym prawem określonym działaniu. Pełnomocnik zastrzegła, że nie zamierza polemizować z koniecznością transparentności działania władzy publicznej. Podkreśliła jednak, że zachowanie jawności, transparentności, przejrzystości, a także pogłębiania zaufania do władzy publicznej może być osiągane przy pomocy różnych środków, a nie tylko w formie pisemnej, w postaci uzasadnienia. Oceniła, że podjęcie przedmiotowej uchwały zostało w sposób należyty uzasadnione, a zatem zasady praworządności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej zostały zachowane.

Dalej pełnomocnik napisała, że z lektury rozstrzygnięcia nadzorczego wynika po pierwsze, że Wojewoda kwestionuje tylko zasadność przyznania pierwszeństwa w nabyciu gruntu, ze względu na brak uzasadnienia, czy grunt ten jest niezbędny Fundacji w celu racjonalnego korzystania z budynków na nim posadowionych. Poza sporem znajduje się zatem uprawnienie do nabycia budynków przez Fundację. Pełnomocnik podkreśliła, że nieruchomość zapisana w KW nr [...] jest nieruchomością gruntową zabudowaną. Cały jej obszar, a także posadowione na niej budynki stanowią integralną całość, wydzieloną i rozgraniczoną od sąsiednich nieruchomości ogrodzeniem. Na terenie przedmiotowej nieruchomości znajdują się boiska sportowe, place zabaw, ogrodzenia, liczne nasadzenia ozdobne, trawniki, utwardzenia z kostki brukowej. Nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu z dnia [...] grudnia 2013 r. (zmienionej aneksem z listopada 2015r.) Umowa zawarta jest na czas oznaczony, do dnia [...] r. na działalność oświatową - prowadzenie niepublicznych placówek oświatowych: szkoły podstawowej, gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej. Dowodzi to jednoznacznie, że na terenie całej nieruchomości znajduje się infrastruktura, która składa się na kompleks szkolny, prowadzony przez Fundację. Profesjonalnie urządzona placówka edukacyjna poza odpowiednio wyposażonymi salami musi oferować uczniom odpowiednią przestrzeń rekreacyjno-sportową. Z powyższego wynika, że cały obszar nieruchomości jest niezbędny do racjonalnego korzystania z budynków. Szczegółowy opis nieruchomości przedstawiony powyżej zawiera uzasadnienie projektu do uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda. Na tej podstawie pełnomocnik oceniła, że uznanie przez Wojewodę, że przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie wykazania niezbędności gruntu do racjonalnego korzystania z budynków na nim położonych narusza wskazane na wstępie przepisy.

Pełnomocnik zaznaczyła, że Wojewoda Wielkopolski, badając w trybie nadzoru legalność przedmiotowej uchwały, oprócz uzasadnienia do projektu uchwały dysponował innymi dokumentami: pismem z dnia [...] maja 2015 r. sporządzonym w Wydziale [...], z którego wynika status planistyczny przedmiotowej działki; decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku szkoły; wnioskiem Fundacji o sprzedaż z bonifikatą wynajmowanej nieruchomości, umową najmu nieruchomości zabudowanej z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartej między Zarządem Komunalnych [...] a Fundacją, z załącznikami oraz tekstem jednolitym uchwały kompetencyjnej. Pełnomocnik oceniła, że ze wszystkich przekazanych Wojewodzie dokumentów wynikało, że cała nieruchomość gruntowa jest niezbędna Fundacji dla prawidłowego korzystania z budynków posadowionych na tej nieruchomości. W szczególności z wniosku Fundacji z dnia [...] marca 2015 r. oraz z zapisów umowy najmu wynikało, że umowa ta jest kontynuacją umowy najmu z dnia [...], a zatem, że Fundacja korzysta z nieruchomości na cele szkoły już od 2007 r.

Pełnomocnik wskazała, że zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Chroniona w Konstytucji samodzielność samorządu implikuje ograniczenie ingerencji nadzorczych tylko do kryterium legalności. Z kolei art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. stanowi, że wyłącznie sprzeczne z prawem uchwały lub zarządzenia są nieważne. Pełnomocnik oceniła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane wbrew przepisom, co więcej rodzi podejrzenie próby ingerencji Wojewody Wielkopolskiego w chronioną konstytucyjnie samodzielność samorządu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem pełnomocnika Wojewody przewidziana w art. 34 ust. 6 u.g.n. instytucja pierwszeństwa w nabyciu gruntów ma charakter wyjątkowy. Z tego też względu istotne znaczenie ma uzasadnienie podjętego w tym przedmiocie aktu. Dokonanie oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania omawianego przepisu wymaga bowiem zapoznania się z argumentacją organu, wskazującą jakie to "racjonalne okoliczności" optowały w danej sprawie za przyznaniem podmiotowi pierwszeństwa w nabyciu także gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego jest zgodne z prawem. Sąd zaznacza jednak, że nie wszystkie argumenty rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę ocenia jako trafne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd podziela stanowisko, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Op 520/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 701/14; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy (w tej sprawie: Rady Miasta), chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należy rozpocząć od analizy prawnego charakteru Uchwały i jej treści.

Materialnoprawną podstawę Uchwały stanowią przepisy art. 34 ust. 6, ust. 6a i ust. 6b u.s.g. Wskazane przepisy tworzą normę prawną, zgodnie z którą Rada Miasta może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy – najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniami, które nie mają znaczenia w tej sprawie. Taka osoba korzysta z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złoży oświadczenie, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 6 u.g.n. jest uprawnieniem o charakterze uznaniowym. Pierwszeństwo polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający (uchwała Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNC 1992 Nr 12 poz. 214; Lex).

W przypadku realizacji pierwszeństwa przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. Skuteczne podjęcie takiej uchwały przez Radę Miasta umożliwi sprzedanie nieruchomości podmiotowi wskazanemu w uchwale, w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.s.g.).

Tego typu uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak napisała E. Bończak-Kucharczyk w Komentarzu do art. 34 u.g.n. (Lex, n.b. 6) przeważa przekonanie – które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela – że uchwała taka ma charakter indywidualny, przyznający określonym podmiotom uprawnienie w stosunku do konkretnego lokalu, całych nieruchomości budynkowych lub zabudowanych nieruchomości gruntowych, co nie może zostać zawarte w akcie prawa miejscowego. Zarazem uchwała podlega kontroli przez Wojewodę, drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd podziela stanowisko, że skoro w przepisie art. 91 ust. 1 u.s.g. ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", to oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, Lex; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., III SA/Kr 343/13, Lex). W konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze podlega kontroli sądu administracyjnego – w razie wniesienia skargi.

Przechodząc do oceny Uchwały, Sąd stwierdza, że jest rzeczą uchwałodawcy uzasadnienie, dlaczego grunt wymieniony w uchwale jest niezbędny (wystarczający) do racjonalnego korzystania z budynku szkoły, W ust. 6b art. 34 u.g.n. jest zawarte pojęcie nieostre; skoro przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku, rolą dysponenta jest wykazanie, że wskazany grunt faktycznie jest niezbędny do racjonalnego korzystania z budynku, a to w celu umożliwienia skontrolowania uchwały przez organ nadzoru, oraz oceny podjętej uchwały przez obywateli, zwłaszcza mieszkańców gminy (miasta).

Zarazem jednak Sąd ocenia, zgodnie ze skargą, a wbrew argumentom rozstrzygnięcia nadzorczego, że Rada Miasta mogła wyrazić swoje stanowisko w uzasadnieniu projektu uchwały. Sąd wskazuje, że oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem uzasadnienie do projektu uchwały w sprawie przyznania Fundacji pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowej nieruchomości jest niewystarczające. Uzasadnienie uchwały, w części dotyczącej gruntu ogranicza się do wyliczenia, że na terenie nieruchomości znajdują się "... boiska sportowe, place zabaw, ogrodzenia, liczne nasadzenia ozdobne, trawniki, utwardzenia z kostki brukowej". Takiego lakonicznego wyliczenia elementów zagospodarowania nie sposób uznać za uzasadnienie wykazujące, że grunt, na którym owe składniki się mieszczą, jest niezbędny do racjonalnego korzystania z budynku szkoły. Sąd stwierdza zatem, że uzasadnienie projektu uchwały nie zawiera przekonującego wywodu dotyczącego gruntu. Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należy za zasadne.

Odnosząc się do wątpliwości związanych z obowiązkiem uzasadniania już podjętej uchwały, trzeba zacząć rozważania od obowiązku uzasadnienia projektu uchwały. Jak pisze K. Wlaźlak w Komentarzu do art. 14 u.s.g. (Lex, n.b. 3), zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane są niejednokrotnie stanowiska wskazujące na bezwzględną potrzebę uzasadnienia projektu uchwały rady gminy. Sąd podziela stanowisko, że wprawdzie nie ma przepisu ustawy, który expressis verbis uzależniałby ważność uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego od dołączania uzasadnień projektów, niemniej w przypadku aktu prawa miejscowego obowiązek samego uzasadniania wynika z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako ZTP). Sąd podziela także to stanowisko Komentatorki, o braku przeszkód, aby wyjaśnienia celów, jakie chce osiągnąć rada podejmując uchwałę oraz wskazania racji, które przesądziły o jej treści, odnosić również do uchwał niemających waloru aktów prawa miejscowego. W przypadku uchwał które nie są aktami prawa miejscowego czynnikiem wskazującym na konieczność uzasadnienia może być materia, której uchwała będzie dotyczyć, przykładowo planowane zmniejszenie zasobu nieruchomości należących do gminy (miasta).

Co do obowiązku obligatoryjnego uzasadniania już podjętej uchwały to Sąd podziela konkluzję z przywołanego komentarza do art. 14 u.s.g., podzielając opisane tam tezy orzecznictwa i stanowiska przedstawicieli doktryny, że zasadniczo brak jest wprost wyrażonego normatywnego obowiązku uzasadniania uchwał zawierających przepisy gminne. Obecnie obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest właśnie z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".

W realiach niniejszej sprawy pełne zastosowanie znajdują poglądy ww. Komentatorki, że wyraźne wskazanie racji, jakimi kierowała się rada gminy podejmując uchwałę, okazuje się szczególnie istotne w przypadku rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sytuacji prawnej konkretnych adresatów, zwłaszcza potrzeba uzasadniania uchwał mających charakter uznaniowy. Wojewoda zarzuca, że uchwała nie ma uzasadnienia, co – zdaniem Wojewody, uniemożliwia kontrolę. Sąd podziela stanowisko Wojewody z tym zastrzeżeniem, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały tylko dlatego, że uchwała nie została uzasadniona, jest zbyt daleko idące, a to z braku wyraźnego przepisu nakazującego opatrzenie uchwały uzasadnieniem. Jeżeli zatem motywy podjęcia uchwały zostały należycie przedstawione w uzasadnieniu projektu uchwały, to żądanie sporządzenia, a w istocie przepisania uzasadnienia projektu uchwały, celem załączenia do już podjętej uchwały, i to pod rygorem stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd ocenia jako zbyt daleko idące, bowiem nie mające oparcia w jednoznacznym przepisie prawa. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości słuszność poglądu, że uzasadnianie motywów działania rady gminy sprzyja jawności działania władzy publicznej. Także pełnomocnik Rady Miasta podkreśliła, że nie zamierza polemizować z koniecznością transparentności działania władzy publicznej.

Odnosząc się do podnoszonego przez obie strony rozróżnienia, między dopuszczalnością oceny przyznanego pierwszeństwa w nabyciu budynku od dopuszczalności nabycia także gruntu, Sąd stwierdza, że wykładnia gramatyczna ust. 6b art. 34 u.g.n. wskazuje, że celem ustawodawcy było zagwarantowanie nabycia, przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, także gruntu. Analizowany przepis stanowi więc ochronę osoby korzystającej z pierwszeństwa, przed przyznaniem przez wojewodę, radę lub sejmik, w trybie art. 34 ust. 6 u.s.g., nieruchomości, ale bez gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z budynku. Powyższa wykładnia oczywiście nie stoi w sprzeczności z obowiązkiem każdorazowej oceny uchwały przez organ nadzoru, co do zgodności uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w trybie art. 91 u.s.g.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.