Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 286/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 208 poz 2128
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" (błędnie wskazany w wyroku jako art. 145 § 1 lit. "a" i "c") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazaną wyżej decyzją, umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz Z. i E. S., nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, położonej we wsi K., gmina S., powiat legionowski, stanowiącej działki nr [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 43 000 m2. W jej uzasadnieniu wskazano, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną postępowania w sprawie wszczętej z wniosku Z. i E. S., gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego. Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem gospodarującym nieruchomościami Skarbu Państwa, zaś starosta również jest organem gospodarującym nieruchomościami Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Poza tym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu) w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa, jest organem właściwym do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pomimo, że nie zachodzi wtedy tożsamość organów, to nie zmienia to faktu, że Skarb Państwa, ani agencje reprezentujące jego prawa, nie są stronami postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Dodatkowo Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 roku sygn. akt I OW 116/07 Naczelny Sąd Administracyjny – wobec złożenia wniosku przez Wojewodę o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jako właściwe w przedmiocie rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...].

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stała się przedmiotem skargi Agencji Nieruchomości Rolnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że działając na rzecz Skarbu Państwa, ma ona interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu jest całkowicie nieuzasadnione i uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Z kolei w uzasadnieniu prawnym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl wspomnianego już wyżej art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek i ugruntowany jest pogląd zarówno w orzecznictwa, jak i w doktrynie, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, C.H. Beck, Warszawa 2006, s.230). Z kolei z mocy art. 29 k.p.a., stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych posiada własny interes prawny, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Otóż zgodnie ze wspomnianym już wyżej art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i art. 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego, Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie, Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt II S.A. 241/92, ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. akt IV S.A./1335/95, ONSA 1998/2/59). Agencja zatem występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Reasumując, Agencja Nieruchomości Rolnych działa w sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium), co oznacza, że nie ma konfliktu między organami administracji, które – każdy z innej pozycji – stoją na straży interesów Skarbu Państwa.

Od powyższego wyroku w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

2. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że argumentacja prawna, jaka legła u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ujmuje w sposób wyczerpujący istoty statusu prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych, a co za tym idzie, błędnie wykazuje, jakoby Agencji tej przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego odnoszące się do problematyki przymiotu strony jednostek samorządu terytorialnego w sprawach, w których przedmiotem orzekania przez organy tych jednostek jest mienie stanowiące ich własność i jest to o tyle istotne, że zajmowano się w nim również kwestią w odniesieniu do Skarbu Państwa. W dalszej części, przytaczając obszerne fragmenty komentarza R. Skwarło do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczące sytuacji, w której organy gminy orzekają w sprawach gruntów, których właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego podkreślono, że "Odrębnego rozważenia wymagają przypadki nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Z mocy art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem gospodarującym nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego powiatu. Zachodzi tu więc podobna zbieżność organów jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie różnymi kategoriami nieruchomości Skarbu Państwa, nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego. Natomiast o przekształceniu użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa orzeka zawsze starosta, co zresztą zostało w treści przepisu wyraźnie wyartykułowane. Nie zachodzi wówczas tożsamość organu administracji publicznej i organu gospodarującego nieruchomością. Nie zmienia to faktu, że Skarb Państwa (ani agencja reprezentująca jego prawa) nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W orzecznictwie ukształtowanym jeszcze przed reformą ustrojową państwa i wprowadzeniem samorządu terytorialnego przyjęto również, że gdy organ administracji państwowej – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami – rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Skarb Państwa jako osoba prawna jest reprezentowany przez różne organy administracji publicznej, w tym wypadku przez organ samorządu terytorialnego. Ten organ, rozpoznając sprawę, stoi na straży interesów Skarbu Państwa. Udział innego organu państwowego w postępowaniu w charakterze strony jest wykluczony z tych samych przyczyn, które wykluczają udział jednostki samorządu terytorialnego opisanych w pkt 1 i 2". Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta – w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Ponadto Agencja wykonuje w imieniu własnym prawa i obowiązki związane z mieniem Skarbu Państwa powierzonym Agencji po zlikwidowanym państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej, w tym również prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych i mienie nabyte przez Agencję ze środków własnych, w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych Agencji, stanowi jej własność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, starosta występuje nie tylko jako organ uprawniony ustawowo do orzekania w sprawach dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (w tym rolnych), ale także jako organ uprawniony z mocy prawa do gospodarowania tymi nieruchomościami. Zachodzi tu więc tożsamość organu administracji publicznej i organu gospodarującego nieruchomościami. Jednakże, w stosunku do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, starosta nie gospodaruje tymi nieruchomościami tylko czyni to Agencja Nieruchomości Rolnych, która jest państwową osobą prawną (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). A zatem, w przypadku nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie zachodzi tożsamość organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie i wydającego decyzje administracyjną i organu gospodarującego nieruchomościami. Z faktu tego nie można jednak wyciągać wniosku, że Agencja Nieruchomości Rolnych może stać się stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (rolnych). Na skutek bowiem powierzenia Agencji Nieruchomości Rolnych przez Skarb Państwa wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do nieruchomości rolnych, Agencja Nieruchomości Rolnych nie stała się właścicielem tych nieruchomości. Prawo własności nieruchomości rolnych nadal przysługuje Skarbowi Państwa. Skoro tak, to należy stwierdzić, iż zarówno w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne (m. in. Agencja Nieruchomości Rolnych), starosta zawsze orzeka o mieniu stanowiącym własność Skarbu Państwa. A więc w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (rolnych), starosta w ogóle nie orzeka o mieniu będącym własnością Agencji Nieruchomości Rolnych. Właścicielem tego mienia jest Skarb Państwa i co najwyżej to on może mieć interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Ta argumentacja doznaje wzmocnienia gdy się zważy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), w przypadku braku uprawnionego do pierwokupu, o którym mowa w ust. 1, albo niewykonania przez niego tego prawa, prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Agencji, działającej na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje w wyniku zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży, Agencja, działająca na rzecz Skarbu Państwa, może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej. Nadto, jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nieruchomości rolne nabyte na podstawie art. 3 ust. 4 i art. 4 wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z powyższego wyciągnięto wniosek, że zarówno przy pierwokupie, jak i wykupie, Agencja Nieruchomości Rolnych działa na rzecz Skarbu Państwa. W efekcie, nabyte w ten sposób nieruchomości wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i właścicielem tych nieruchomości jest Skarb Państwa, a nie Agencja Nieruchomości Rolnych. Dopuszczenie więc Agencji Nieruchomości Rolnych, jako strony do postępowań administracyjnych w sprawie przekształcenia oznaczałoby de facto, iż Skarb Państwa stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Z jednej bowiem strony o przekształceniu dotyczącym nieruchomości (w tym rolnych) stanowiących własność Skarbu Państwa orzekałby organ administracji publicznej – starosta działający w ramach imperium, a z drugiej strony, na rzecz Skarbu Państwa działałaby Agencja Nieruchomości Rolnych reprezentująca interes prawny Skarbu Państwa, a nie swój własny. Przy czym, gdy starosta orzeka o nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, które nie mają charakteru rolnego, sam nie może stać się stroną takiego postępowania. To samo dotyczy gminy: przyznanie statusu strony Agencji Nieruchomości Rolnych świadczyłoby też o tym, że wbrew wyraźnemu orzecznictwu sądowemu, Agencja ta byłaby stroną w postępowaniu, gdy organ administracji publicznej (starosta) – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami – rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, a jego decyzja może powodować dla innej państwowej osoby prawnej określone skutki cywilnoprawne. Reasumując, Starosta poprzez wchłonięcie uprawnień do orzekania również w sprawach nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, jako organ administracji publicznej, stoi na straży interesów Skarbu Państwa, zaś odmowa przyznania statusu strony Agencji Nieruchomości Rolnych ma na celu zapobieżenie temu, aby w sprawach gdzie przedmiot przekształcenia odnosi się do nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, ten Skarb Państwa nie występował w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegał o uzyskanie dla siebie korzystnej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozważania dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej, poprzedzić należy na samym wstępie wskazaniem, że wobec bezspornych ustaleń zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, nieruchomość określona w zaskarżonej decyzji wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Przypomnieć w tym miejscu zatem należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, a o tych uprawnieniach przesądzają przepisy prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organy administracji państwowej obowiązane są zatem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bez zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, strona byłaby bowiem w rzeczywistości nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Podkreślić przy tym należy, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało, lub nie wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja Nieruchomości Rolnych obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich, w tym również wynikające z decyzji administracyjnych. Oznacza to, że mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, przejęte w trybie tej ustawy przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, tworzy Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym Agencja samodzielnie gospodaruje (art. 12 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy), między innymi w drodze sprzedaży. Według zaś art. 20 ust. 1 i 3 ustawy, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, prowadząc samodzielną, niezależną od budżetu Państwa gospodarkę finansową, wszelkie uzyskiwane przez nią środki finansowe przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie Agencji.

Zatem celem powyższej regulacji jest to, aby zobowiązania i wierzytelności Skarbu Państwa związane ze zwrotem byłemu właścicielowi w trybie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) wywłaszczonej nieruchomości, przekazanej następnie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, stały się zobowiązaniami i wierzytelnościami tej Agencji, co oznacza, iż rozliczenia obejmującego zwrot zwaloryzowanego odszkodowania dokonuje się między Agencją a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości.

Uznać należy, że wolą ustawodawcy było, aby Skarb Państwa swoje uprawnienia właścicielskie do mienia określonego w art. 1 i art. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywał za pośrednictwem Agencji Nieruchomości Rolnych, która – zgodnie z art. 20 ust. 1 i 3 ustawy – prowadząc samodzielną, a więc niezależną od budżetu Państwa, gospodarkę finansową, wszelkie uzyskiwane środki finansowe przeznacza na realizację zadań określonych w ustawie oraz na funkcjonowanie Agencji.

W przedmiotowe sprawie nie można natomiast podzielić stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W związku z tym uznać należy, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje legitymacja strony w niniejszym postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działająca na rzecz Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych ma interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa i tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił błędne zastosowanie przez organ administracji wskazanych wyżej przepisów i w konsekwencji nieuzasadnione jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Z tej samej przyczyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, również nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.