Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 § 3 i 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 1203/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] czerwca 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 1203/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [..] maja 2017 r., w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Elektronicznym wnioskiem z dnia 21 marca 2017 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1) kalendarza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za okres od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie;

2) księgi wyjść/wejść Ministerstwa za okres 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r.;

3) rejestru umów za okres od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. albo podanie adresu publikowania rejestru umów;

4) informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2016 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

5) podanie adresu strony BIP, na której publikowana jest pełna dokumentacja pokontrolna z okresu od 1 stycznia 2017 r. do 21 marca 2017 r.

Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, w części dotyczącej informacji wskazanej w punktach 2 i 5 oraz w punkcie 3.

W zakresie dotyczącym żądania przez wnioskodawcę udzielenia informacji w zakresie wskazanym w punkcie 1 złożonego wniosku organ wydał odrębną decyzję.

Natomiast, oceniając zakres przedmiotowy punktu 4 ww. wniosku z dnia 21 marca 2017 r. w części dotyczącej udostępnienia "informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody" oraz dokonując oceny zakresu czynności niezbędnych do przygotowania informacji zgodnie z jego treścią organ uznał, że uzasadnione jest przyjęcie, że informacja zażądana przez wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku wnioskodawca nie wskazał żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż udostępnienie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak: [..], z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Na przedmiotowe wezwanie wnioskodawca nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Mając na uwadze powyższe, decyzją nr [..] z dnia [..] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił udzielenia wnioskodawcy zażądanej informacji publicznej.

Przedmiotowa decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została przez wnioskodawcę zaskarżona wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] czerwca 2017 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] maja 2017 r. nr [..] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, dochodząc do tożsamych wniosków w zakresie charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, jakie zostały przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej, w uzasadnieniu decyzji szeroko wskazując podstawy do jej wydania.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia i podnosząc argumenty mające przemawiać za podstawami do udostępnienia żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że zaszły podstawy do uwzględnienia skargi choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu przedwczesna była ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ dopuścił się uchybień w zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przy rozpoznawaniu wniosku.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, a tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Niemniej jednak wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na brzmienie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowa jest taka wykładnia art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która uznaje, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne.

W tej sytuacji uznając, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd I instancji uznał zatem, że decyzja Ministra z dnia [..] maja 2017 r. obarczona jest przesłanką nieważności, wydana została bowiem na wniosek, który nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Natomiast zaskarżona decyzja Ministra z dnia [..] czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, w ocenie Sądu, Minister rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu pierwszego, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zrzekając się rozprawy, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rozgraniczeniu dwóch form złożenia wniosku w zależności od wydanego przez organ rozstrzygnięcia, podczas gdy wskazany przepis ustanawia jedną formę złożenia wniosku niezależnie od dalszego toku postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku zmierzania przez organ do wydania decyzji należy stosować do całego postępowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego od momentu złożenia wniosku, podczas gdy wskazany przepis statuuje jedynie formę i tryb wydania decyzji administracyjnej, a nie formę wniosku inicjującego postępowanie;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wydania niniejszego postępowania, tj. art. 63 § 3 i 3a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, co prowadziło do uznania, że wskazany przepis stosuje się do postępowania o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy udostępnienie informacji publicznej i forma wniosku inicjującego postępowanie zostały wprost określone w regulacji szczególnej - ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem prawidłowe zastosowanie norm z ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno prowadzić do uznania, że brak było podstaw do uznania wniosku za zawierający brak formalny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostało uregulowane odmiennie od standardowych postępowań administracyjnych, w którym co do zasady od początku postępowania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, inaczej ustawodawca zawarłby w ustawie normę decydującą o formie postępowania i zastosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego do całości postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powołując m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 26/16, w którym Sąd ten stwierdził, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpatrzenia oraz podnosząc, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznały merytorycznie znaczną ilość spraw, które również były zainicjowane na podstawie wniosków nie spełniających wymogów formalnych postępowania administracyjnego, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie uznało, że wydany w niniejszej sprawie wyrok narusza prawo.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Oceniając zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany jako zarzut naruszenia art. 63 § 3 i 3a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, stwierdzić należy, że nie mógł być on skuteczny w realiach niniejszej sprawy.

Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Konstrukcja skargi kasacyjnej, jak i analiza jej uzasadnienia wskazują, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie przepisu art. 63 § 3 i 3a kodeksu postępowania administracyjnego. Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., odsyłającej we wskazanym zakresie do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co czyniło go nieskutecznym w niniejszej sprawie. Jednocześnie powyższa wadliwość konstrukcyjna zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zajęcie stanowiska co do prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] maja 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie mogły zostać także uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i wyróżnieniu przez Sąd dwóch form złożenia wniosku, podczas gdy wskazany przepis ustanawia jedną formę złożenia wniosku niezależnie od dalszego toku postępowania.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że w istocie przepisem, który dotyczy kwestii złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a który zawiera aspekty zarówno procesowe, jak i materialne - jest przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek", zaś ust. 2 art. 10 u.d.i.p. wskazuje, że "Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe było zatem kwestionowanie bądź prawidłowości jego wykładni bądź prawidłowości jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuca błędnej wykładni powyższego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu został sformułowany jako dotyczący jego niewłaściwego zastosowania. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zarzut skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia dotyczy błędnego uznania, że wniosek złożony w niniejszej sprawie zawierał braki, których konieczność uzupełnienia obligowała organ do wezwania do ich uzupełnienia przed wydaniem decyzji w sprawie. Zarzut ten odnoszony do wniosku złożonego w niniejszej sprawie dotyczy zatem istotnego elementu stanu faktycznego tej sprawy.

Przypomnieć wobec tego należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut powyższy nie mógłby odnieść skutku nawet gdyby w ramach szerokiej jego rekonstrukcji założyć, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. będące wynikiem jego błędnej wykładni, która miałaby polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji, że stanowi on o dwóch formach złożenia wniosku w zależności od wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji w jakimkolwiek miejscu wyraził takie stanowisko na tle art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Argumentacja Sądu I instancji dotyczy wyłącznie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz wymienionych w uzasadnieniu przepisów k.p.a.

Nie mógł być także uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o zdanie pierwsze) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku zmierzania przez organ do wydania decyzji należy stosować do całego postępowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego od momentu złożenia wniosku, podczas gdy wskazany przepis statuuje jedynie formę i tryb wydania decyzji administracyjnej, a nie formę wniosku inicjującego postępowanie. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie wykładnię zawartego w powyższych przepisach zwrotu, zgodnie z którym "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa w istocie nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16).

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie nie dwóch form wniosków, a dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Proponowana przez stronę skarżącą wykładnia zwrotu "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznaczałaby dopuszczalność stosowania wyłącznie tych przepisów k.p.a., które dotyczą samej decyzji, w tym zwłaszcza jej elementów, a eliminowała dopuszczalność stosowania np. przepisów warunkujących zapewnienie gwarancji procesowych przed wydaniem decyzji, przepisów normujących sposób i skutki czynności w zakresie doręczenia decyzji, przepisów odnoszących się do oceny skuteczności odwołania itp. Byłaby to wykładnia niwecząca gwarancyjną rolę regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z tego też względu, dostrzegając wadliwość takiego skutku wykładni, w orzecznictwie sądowym trafnie przyjęto, że treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17). Nie był zatem skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do powoływanego w skardze kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 26/16 oraz pozbawionego kontekstu sprawy cytatu, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zauważyć należy, że wyrok ten został wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy - Sąd oceniał bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku, po prawomocnym rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 45/15, w którym Sąd ten jednoznacznie wskazał, że "jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych – uzupełnienie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może następować w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67)".

Z powyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie mała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a., co skutkowało brakiem podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie, a o co wnosiło skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie.