Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2175/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. b
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2180/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Krakowie na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2180/13 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Krakowie na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Krakowie z dnia 19 października 1946 r. [...] Spółka z o.o. [...] zostało umieszczone w wykazie czwartym przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, ogłoszonym w Krakowskim Dzienniku Urzędowym Nr 21 poz. 109 z dnia 1 listopada 1946 r.

Postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte w dniu 1 listopada 1946 r., tj. w ustawowym terminie, zakreślonym w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z dnia 5 lutego 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm. - dalej: ustawa nacjonalizacyjna), w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 20 grudnia 1946 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 1946 r. Nr 105, poz. 66), czyli przed dniem 31 marca 1947 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1948 r. Wojewódzka Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstwa w Krakowie wniosła do Ministra Przemysłu i Handlu o skreślenie "[...] Sp. z o. o. [...]" z wykazu przedsiębiorstw podlegających upaństwowieniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z orzeczeniem biegłego inż. E.M. z 15 sierpnia 1947 r. zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianą roboczą w przedmiotowym przedsiębiorstwie wynosi 35 osób.

Od powyższego postanowienia Zjednoczenie Przemysłu Nieorganicznego w Gliwicach wniosło odwołanie do Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw wskazując, że opinia inż. E.M. jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym bowiem biegły ustalił na podstawie przeprowadzonej ekspertyzy, że fabryka chemiczna w K. zatrudnia przy produkcji 31 pracowników na jedną zmianę. Tymczasem do tej liczby zatrudnionych doliczyć należy pracowników fizycznych i umysłowych.

Z uwagi na powyższe Główna Komisja do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 1947 r., powołała prof. dr inż. S.B. i prof. inż. J.K. jako biegłych do przeprowadzania oględzin przedsiębiorstwa i wydania opinii o zdolności zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na dzień 5 lutego 1946 r. na jedną zmianę roboczą. Zgodnie z opinią wyżej wskazanych biegłych z 20 stycznia 1948 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo w dacie 5 lutego 1946 r. posiadało zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę, wynoszącą 39 pracowników.

Główna Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie po przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania biegłych dokonała ustaleń nazwanych "poprawkami", które m.in. ogólną zdolność zatrudnienia powiększają przez zwiększenie zatrudnionych przy kotłach z 1 na 3, dodatkowo - przy młynach do mielenia rudy - 2, 2 przy produkcji kwasu mlekowego, 2 przy transporcie oraz doliczyła 10% pracowników administracyjnych, zwiększając zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na dzień 5 lutego 1946 r. na jedną zmianę roboczą do powyżej 50-ciu pracowników. W następstwie powyższego w dniu [...] maja 1948 r. Główna Komisja wydała postanowienie zmieniające postanowienia Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Krakowie z dnia [...] sierpnia 1947 r. i przedstawiła Ministrowi Przemysłu i Handlu wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Państwa Przedsiębiorstwa "[...] Sp. z o. o. - [...]".

W dniu 15 lipca 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. B oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 62), wydał orzeczenie nr 52, na mocy którego na własność Państwa przejęto m.in. przedsiębiorstwo "[...] Sp. z o. o. - [...]". Orzeczenie to zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 23 sierpnia 1948 r. Nr A-68, poz. 528.

Składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa zostały ujęte w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 29 listopada 1951 r., który po zatwierdzeniu orzeczeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia 24 stycznia 1953 r. stał się integralną częścią Zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu. W protokole zdawczo-odbiorczym ujęto jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa nieruchomości położone w A., woj. Małopolskie o łącznej powierzchni - 25 ha 93 a 76 m2.

Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. [...] Sp. z o.o. [...], zwróciły się do Ministra Gospodarki z wnioskiem, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: "[...] Sp. z o.o. - [...]".

Skarżonemu orzeczeniu wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez przyjęcie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo zatrudniało na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników bezpośrednio produkcyjnych.

Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. dopuścił dowód z opinii biegłego dr inż. P.G. - rzeczoznawcy ze Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Chemicznego w Warszawie, na okoliczność ustalenia faktycznej (rzeczywistej) zdolności zatrudnienia pracowników zatrudnionych bezpośrednio przy produkcji, na jedną zmianę roboczą w przedsiębiorstwie pn. "[...] Sp. z o. o. - [...]" w dniu 5 lutego 1946 r.

W opinii biegły wskazał, iż zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na pierwszej zmianie roboczej wynosił 63 pracowników oraz po 40 na drugiej i trzeciej.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekł, iż nie stwierdza nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...] Sp. z o.o. - [...]".

Organ uznał, iż do pracowników "bezpośrednio produkcyjnych" zaliczyć należy majstrów, kierowników technicznych, transport międzyoperacyjny, magazynierów i pracowników obsługujących składy, ekipę remontowo- konserwatorską, tj. osoby wprost związane z bezpośrednią produkcją i bez których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe. Organ przyjął, że przedmiotowe wyliczenia powinny zostać skorygowane w ten sposób, iż do pracowników bezpośrednio produkcyjnych nie powinno wliczać się: portiera (-1 pracownik), sprzątaczki (-1 pracownik), dyrektora (-1 pracownik) i księgowych (-2 pracowników). Przy tak dokonanej korekcie rzeczywista zdolność zatrudnienia pracowników zatrudnionych bezpośrednio przy produkcji, na jedną zmianę roboczą, w przedsiębiorstwie pn. "[...] Sp. z o.o. - [...]" wynosiła na dzień 5 lutego 1946 r. 58 pracowników.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółka [...] sp. z o.o. w Krakowie.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosły [...] Spółka z o.o. w Krakowie zarzucając m.in. błąd w ustalenia faktycznych polegający na przyjęciu, że [...] sp. z o.o. [...] na dzień 5 lutego 1946 r. posiadały zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą w liczbie powyżej pięćdziesięciu osób, podczas gdy wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody wskazują na to, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, iż pracowników tych było mniej niż pięćdziesięciu na jedną zmianę roboczą, czego konsekwencją było błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Zarzucono, błędne dokonanie wykładni pojęcia "zatrudnionych przy produkcji" i dokonanie jego rozszerzającej wykładni tego pojęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyżej opisanego wyroku wskazał, iż zgodził się ze stanowiskiem Ministra Gospodarki, że w celu zbadania, czy została spełniona przesłanka zatrudnienia, o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, konieczne było powołanie biegłego. Sąd zaznaczył, że wbrew zarzutom skarżącego możliwość powołania biegłego w tego rodzaju sprawach jest akceptowana, a w niektórych stanach faktycznych wręcz wymagana przez sądownictwo administracyjne.

Dalej wyjaśniono, iż artykuł 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej stanowił, iż za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa, zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Ponadto, przez "zdolność zatrudnienia", o której stanowi art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, należy rozumieć "rzeczywistą zdolność zatrudnienia" w danym przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r., przy uwzględnieniu pełnego parku maszynowego znajdującego się na wyposażeniu tego przedsiębiorstwa w tej dacie i jego stanu technicznego, oraz niezależnie od tytułu własności do niego. Zatem organ prowadzący postępowanie, obowiązany był do ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą w dacie 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwa pn. "[...] Sp. z o. o. - [...]", w celu ustalenia czy przepis art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej miały zastosowanie.

Sąd I instancji zgodził się, iż dokumenty, którymi dysponował Minister Gospodarki z uwagi na ich braki formalne, sprzeczne ustalenia oraz subiektywny charakter należało odrzucić jako nieposiadające wartości dowodowej. Żaden z tych dowodów nie wskazuje wiarygodnie na wielkość rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej i klarowną metodologię jej ustalenia. Wszystkie wymienione wyżej dokumenty podają różne wielkości.

Sąd I instancji podzieli pogląd organu, iż biegli prof. B. oraz prof. K. oparli swoją ekspertyzę w głównej mierze na stanie zatrudnienia w 1946 r. określonym na podstawie listy płac. Ponadto nie uwzględnili jako pracowników bezpośrednio produkcyjnych m.in. pracowników placowych, warsztatu elektromechanicznego itp. Oceniając zdolność zatrudnienia w warunkach miejscowych biegli pominęli w wyliczeniach pracowników oddziału sodu metalicznego i kwasu mlekowego. Natomiast inż. E.M. w swoich obliczeniach pominął magazynierów, pracowników obsługujących składy, ekipę remontowo-konserwatorską itp. Obie te opinie przydatne są dla rozstrzygnięcia sprawy jako dowód o charakterze poglądowym.

Zdaniem Sądu I instancji w tej sytuacji organ prawidłowo uznał za słuszne pozyskanie dodatkowego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia i wiedzę z zakresu przemysłu chemicznego. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego doktora inż. P.G. nie wykraczało poza granice postępowania nadzorczego toczącego się w trybie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opinia biegłego była bowiem konieczna celem dokonania kontroli zgodności z prawem orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. Organ aby rzetelnie przeprowadzić kontrolę tego postępowania musiał sięgnąć do wiedzy specjalistycznej biegłego. Organ nie naruszył zatem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem nie rozpoznawał sprawy co do istoty, nie dublował postępowania z lat 40-tych, dokonał jedynie czynności pozwalających na wyczerpujące ustalenie czy postępowanie to w sposób rażący naruszało prawo. Temu właśnie służył dowód z opinii biegłego dopuszczony przez organ.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że aktualne orzecznictwo sądowo- administracyjne stoi na stanowisku, iż za pracowników bezpośrednio produkcyjnych należy uznać nie tylko osoby wprost związane z bezpośrednią produkcją ale także osoby bez współpracy (współpracy bezpośredniej) których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe. Zatem organ nie dokonał naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, bowiem przyjął prawidłową i ugruntowana w orzecznictwie w wykładnię pojęcia "pracowników zatrudnionych przy produkcji". W ocenie tego Sądu organ prawidłowo również przyjął, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości nie wynika aby [...] Sp. z o.o. [...] nie były w stanie zatrudnić na jednej zmianie powyżej pięćdziesięciu pracowników.

Zaznaczono, iż wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał na braki opinii biegłych z 25 sierpnia 1947 t. i 20 stycznia 1948 r. zauważając, że obie opinie przyjęły błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt B ustawy nacjonalizacyjnej. Obie opinie wskazują bowiem na nieprawidłowe przyjęcia pojęcia pracowników "zatrudnionych przy produkcji". Według Sądu I instancji organ dokonał prawidłowej korekty opinii Piotra Grzybowskiego, nie wpłynęła ona przy tym na wiarygodność tej opinii jako dowodu określającego zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą w przedmiotowym przedsiębiorstwie i mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów. Prawidłowo organ przyjął, że biegły sporządził opinię na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego w sprawie i ma ona charakter szczegółowy, pełny i profesjonalny, albowiem została opracowana w sposób rzetelny, a przyjęty sposób obliczeń jest logiczny i nie budzi wątpliwości. Opinia nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, jest jasna i czytelna.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem, iż pojęcie zdolności zatrudnienia na jednej zmianie przy produkcji powyżej pięćdziesięciu osób, dotyczy możliwości maksymalnych zakładu, a nie jego faktycznego wykorzystania na dzień 5 lutego 1946 r. Tym samym ustalenia biegłego P. G. dotyczące oddziału mlekowego, oddziału sodu metalicznego oraz działu dwuchromianu sodowo/potasowego należy uznać za prawidłowe.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dokonał on wnikliwej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w granicach art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Powzięcie przez organ wątpliwości, co do zgodności z prawem takiej decyzji nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Przy czym oczywista sprzeczność z prawem nie może wynikać z przyjęcia przez organ wykładni niejednoznacznego przepisu prawa (art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej), czy dokonania określonej oceny dowodów przy ich niejednoznaczności. W przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia 27 czerwca 2013 r. organ przyjął prawidłową wykładnię art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, uwzględniając przy ustaleniu zdolności zatrudnienia przy produkcji na dzień 5 lutego 1946 r. wszystkich pracowników, bez których udziału prowadzenie działalności produkcyjnej nie było możliwe. Reasumując Sąd I instancji uznał, że przy wydaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Ponadto, organ nie naruszył dyspozycji art. 8 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., działał bowiem w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do władzy publicznej, postępowanie dowodowe przeprowadził wnikliwie i wszechstronnie, a w decyzji zwarł szczegółowo motywy rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodły [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie, reprezentowane przez adw. S.G., zarzucając:

Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t. j. Dz.U.2016 r. poz. 718 - dalej: p.p.s.a) poprzez oddalenie skargi podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz inne przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez:

oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i rozpoznanie sprawy co do istoty, podczas gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno ograniczyć się do ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.;

naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;

przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki wskazujące na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy materiał zgromadzony w toku postępowania (m.in. dwie zgodne opinie biegłych przeprowadzone w postępowaniu nacjonalizacyjnym wskazujące na zdolność zatrudnienia poniżej pięćdziesięciu pracowników przy produkcji) nie pozwalał na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. na własność państwa.

art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ normy prawa procesowego polegającego na przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego w sprawie nie wymagającej posiadania wiadomości specjalnych, w której organ był uprawniony jedynie do oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie do dokonania nowych ustaleń faktycznych (tym bardziej że w aktach sprawy znajdują się dwie zgodne opinie biegłych wskazujące jednoznacznie na zdolność zatrudnienia poniżej pięćdziesięciu pracowników przy produkcji).

art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 23 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez dokonanie ustaleń na mocy których uznano, że organ zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 3 ust. 1 pkt B przedmiotowej ustawy, co było wynikiem w szczególności błędnej wykładni pojęcia "zatrudnionych przy produkcji" i dokonania rozszerzającej wykładni tego pojęcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie czy w dacie wydania decyzji istniały podstawy faktyczne i prawne umożliwiające jej wydanie. W szczególności czy zgromadzony wówczas materiał dowodowy potwierdzał uprawnienie organu do wydania decyzji o danej treści. Orzecznictwo sądów administracyjnych w jasny sposób ukazuje, że dokonując stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, organ nie posiada uprawnień organu odwoławczego takich jak w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny, która wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, a działanie takie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest zdaniem strony skarżącej powołanie dowodu z opinii biegłego, aby ustalić czy postępowanie nacjonalizacyjne w sposób rażący naruszało prawo. Okoliczność ta jest stwierdzana przez organ poprzez analizę stanu faktycznego i prawnego, biegły nie ma uprawnień do ustalenia prawidłowości zastosowania prawa. Zaznaczono, iż zgromadzony sprawie materiał postępowania nacjonalizacyjnego był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki. Nie zachodziła potrzeba posiadania żadnych wiadomości specjalnych do wyjaśnienia treści sporządzonych opinii ponieważ ich wnioski zostały sformułowane w sposób jednoznaczny. Przeprowadzone w postępowaniu nacjonalizacyjnym dowody z opinii dwóch biegłych nie dawały podstaw do uznania, że zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą wynosiła w dniu 5 lutego 1946 roku ponad pięćdziesiąt osób. Organ natomiast bezpodstawnie przyjął, a Sąd I instancji podzielił to stanowisko, że celem ocenienia potencjalnej zdolności zatrudnienia przy produkcji należy włączyć także nieokreślonych w żaden sposób "pracowników administracyjnych" oraz "załogi do naprawy zabudowań i urządzeń fabrycznych". Osoby te nie były związane z produkcją. Do pracowników zatrudnionych przy produkcji należy zaliczyć wyłącznie pracowników, którzy zapewniali ciągłe funkcjonowanie linii produkcyjnych i ich praca niezbędna była na wszystkich zmianach. Na pewno pracownikami produkcyjnymi nie są natomiast pracownicy, którzy zajmowali się administracją bądź też dystrybucją produkowanych dóbr. Potencjał pracowników może być ponadto brany pod uwagę jedynie zgodnie z rzeczywistym potencjałem produkcyjnym, istniejącym w dniu 5 lutego 1946 roku. Nie jest zatem możliwe hipotetyczne przyjęcie, że jakiś dział mógł zostać odnowiony i tym samym zdolność produkcyjna zakładu mogła wzrosnąć. Konieczne jest dokonanie oceny potencjalnej zdolności zakładu, ale zgodnie z istniejącym potencjałem, a nie mogącym powstać w przyszłości. Błędne jest zdaniem strony stanowisko Sądu I instancji dotyczące potencjalnej możliwości produkcyjnej działu sodowo/potasowego, działu sodu metalicznego oraz działu kwasu mlekowego, możliwości produkcji dwuchromianu sodowego, zatrudnienia pracowników polowych. Zdaniem strony dokładna analiza treści opinii biegłego P.G. potwierdza, że na dzień 5 lutego 1946 r. przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o nie posiadało zdolności zatrudnienia przy produkcji powyżej pięćdziesięciu pracowników, a zatem nie podlegało przejęciu na własność Państwa.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w kwestionowanym przez skarżącą wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2180/13 jest słuszne i w pełni zgodne z przepisami prawa.

Organ stwierdził, iż zakaz rozpatrywania w postępowaniu nieważnościowym sprawy co do istoty nie oznacza, że organ nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie winien zawsze dążyć do ustalenia prawdy materialnej. W celu jej ustalenia może on przeprowadzać zarówno dowody z dokumentów archiwalnych, rozprawę jak i dopuścić dowód z opinii biegłego, w szczególności w sytuacji gdy dowody z dokumentów nie są wystarczające do oceny czy w danej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. Organ aby rzetelnie przeprowadzić kontrolę tego postępowania musiał sięgnąć do wiedzy specjalistycznej biegłego. Organ nie dublował postępowania z lat 40-tych, lecz dokonał jedynie czynności pozwalających na wyczerpujące ustalenie czy postępowanie to w sposób rażący naruszało prawo i właśnie temu służył dowód z opinii biegłego.

Według Ministra Gospodarki sąd I instancji zasadnie uznał, że organ przyjął prawidłową wykładnię pojęcia "pracowników zatrudnionych przy produkcji". Za pracowników bezpośrednio produkcyjnych należy uznać osoby wprost związane z bezpośrednią produkcją, a także osoby bez współpracy których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe. Sąd w zaskarżonym wyroku, w sposób rzeczowy i przekonywujący uzasadnił, dlaczego podziela stanowisko organu, że przy ustalaniu rzeczywistej zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie, do pracowników zatrudnionych bezpośrednio przy produkcji należy zaliczyć pracowników placowych, którzy pełnili funkcje załadunkowe i rozładunkowe; pracowników technicznych dostarczających surowiec, pracowników transportowych, wszystkich innych pracowników bez współpracy których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe, a także pracowników działów sodu metalicznego i kwasu mlekowego.

Wskazano również na błędne potraktowanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów art. 15 i 84 § 1 k.p.a. jako przepisów prawa materialnego. Przepisy te mają charakter procesowy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również uczestnik postępowania - [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w A. (uprzednio [...] S.A.), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zdaniem uczestnika postępowania, Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył przepisów prawa procesowego. W szczególności, Sąd ten prawidłowo przyjął, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu nadzorczym było dopuszczalne, a dowód ten - powołany na wymagającą wiadomości specjalnych okoliczność zdolności zatrudnienia na dzień 5 lutego 1946 r., zwłaszcza w związku z niejednoznacznością materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nacjonalizacyjnym - zmierzał do weryfikacji twierdzeń skarżącego co do rzekomego wydania decyzji z 1948 z rażącym naruszeniem prawa, a nie do rozpoznania istoty sprawy zakończonej tą decyzją.

Według uczestnika postępowania zarzuty skarżącego oparte na podważaniu oceny dowodów dokonanej przez organ w postępowaniu nadzorczym, a następnie przez Sąd I instancji, są całkowicie bezzasadne. Organ dokonał wnikliwej analizy całokształtu materiału dowodowego, oceniając wszystkie dowody we wzajemnej łączności, w granicach swobody wynikającej z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Ocena ta została następnie poddana kompleksowej kontroli ze strony Sądu, który trafnie nie dostrzegł podstaw, aby zakwestionować rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Negowanie przez skarżącego ustaleń faktycznych poczynionych w wyniku tej oceny stanowi zatem nic innego jak tylko bezzasadną polemikę, która nie może stanowić podstawy do uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił sposób zastosowania (a właściwie niezastosowania) w rozpoznawanej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie przekroczył "granic" postępowania nadzorczego, jako że zgodnie z jego celem rozpoznał jedynie istotę sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 1948. Ponadto niezależnie od bezzasadności zarzutów skarżącego co do dopuszczalności prowadzenia "nowych" dowodów w postępowaniu nadzorczym - prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1948 przez organ nie budzi najmniejszych wątpliwości w świetle przyjętego rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już sam fakt opierania twierdzeń o rzekomej wadliwości decyzji z 1948 na kwestionowaniu oceny dowodów i ustaleń faktycznych - jedynie pod "pozorem" naruszenia prawa materialnego - wykluczał możliwość nieważności decyzji z 1948. Co więcej, nawet zakładając, że wskazywana wada miałaby polegać na naruszeniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, również nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż treść wskazanego przepisu budziła wątpliwości interpretacyjne, a zatem przyjęcie jednego ze sposobów interpretacji nie może być kwalifikowana jak wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z 1948 r. nie było możliwe również z uwagi na niewątpliwy brak jednoznacznego wykazania i bezspornego ustalenia, że decyzja z roku 1948 rażąco narusza prawo. W konsekwencji, oczywistym jest, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest całkowicie chybiony. Zarówno organ jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę dokonały prawidłowej, zgodnej ugruntowanym orzecznictwem wykładni art. 3 ust. 1 lit. B Ustawy nacjonalizacyjnej, a następnie uznały, że przepis ten znajdował zastosowanie do [...] Spółka z o.o. [...] w dacie wydania decyzji z 1948. Nie zmienia tego oparta jedynie na gołosłownych insynuacjach i domysłach polemika skarżącego co do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji z 1948 r.

Występujący na rozprawie pełnomocnicy procesowi skarżącej kasacyjnie, organu i uczestnika postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz inne przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, iż nie był on trafny.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu może zatem dojść wprost tylko wtedy, gdy sąd mimo stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie uchyli zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej.

Taka sytuacja procesowa nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził w kontrolowanej spawie jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez Ministra Gospodarki. Co za tym idzie w rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie stosował i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastosować nie mógł, a podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sąd I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji. Także ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, albowiem błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy powodowany jest każdorazowo uchybieniami charakterze procesowym.

Zastrzeżenie powyższe jest w realiach niniejszej sprawy o tyle istotne, że w kolejnym zarzucie kasacyjnym, określonym wprawdzie jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenia przepisów k.p.a., których dopuścić miał się orzekający w sprawie organ, a które zostały następnie wadliwie zaakceptowane przez orzekający w sprawie Sąd I instancji.

Stąd też kierując się ugruntowaną w europejskiej kulturze prawnej zasadą falsa demonstratio non nocet Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty określone w skardze jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. stanowią faktycznie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego przez organ i tym zakresie zarzuty te rozpoznał.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez: a) oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i rozpoznanie sprawy co do istoty, podczas gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno ograniczyć się do ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.; b) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz c) przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki wskazujące na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy materiał zgromadzony w toku postępowania (m.in. dwie zgodne opinie biegłych przeprowadzone w postępowaniu nacjonalizacyjnym wskazujące na zdolność zatrudnienia poniżej pięćdziesięciu pracowników przy produkcji) nie pozwalał na przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. na własność państwa oraz naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ normy prawa procesowego polegającego na przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego w sprawie nie wymagającej posiadania wiadomości specjalnych, w której organ był uprawniony jedynie do oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie do dokonania nowych ustaleń faktycznych (tym bardziej że w aktach sprawy znajdują się dwie zgodne opinie biegłych wskazujące jednoznacznie na zdolność zatrudnienia poniżej pięćdziesięciu pracowników przy produkcji) zauważyć należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie jako wzorzec kontroli przepisy stanowią bowiem, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1) oraz, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie orzekającego w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu orzekającego w sprawie Ministra Gospodarki nie sposób zaś dopatrzyć się naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się w przeprowadzeniu w ramach postępowania nieważnościowego dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy w jej ocenie wystarczającymi dla rozpoznania sprawy były dowody uzyskane w ramach pierwotnie prowadzonego postępowania oraz w niewłaściwej ocenie wskazanych wyżej dowodów i oparciu się przez organ na dowodzie z późniejszej opinii biegłego wydanej w toku postępowania nieważnościowego, a nie na dowodach z opinii biegłych uzyskanych w postępowaniu nacjonalizacyjnym.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów zauważyć należy, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Taki zakres ewentualnego postępowania dowodowego wynika wprost z charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, gdzie organ - odmiennie niż w postępowaniu wznowieniowym - nie orzeka co od istoty sprawy, a jedynie wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, której skutkiem jest powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie.

Jakikolwiek przepis prawa, w tym w szczególności wskazywany w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. nie zakazuje przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego, jak również nie określa katalogu dowodów, które w tym postępowaniu mogą być wykorzystywane, względnie, wyniki przeprowadzenia których mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż chociażby w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, gdzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wprost stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż nie sposób uznać za obrazę jakiegokolwiek przepisu procedury administracyjnej dopuszczenia przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dowodu z kolejnej opinii biegłego na okoliczność zdolności przedmiotowego przedsiębiorstwa do zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę, tym bardziej, iż jak trafnie wskazano zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna, w tym opinie biegłych, nie pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie, czy w chwili wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie wynosiła ponad 50 osób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie zdolności zatrudniania pracowników w określonym przedsiębiorstwie na określoną datę niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych, co w razie potrzeby ustalania tego rodzaju okoliczności uzasadnia dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Nie sposób zatem uznać, by przez przeprowadzenie takowego dowodu organ dopuścił się naruszenia art. 84 k.p.a.

Zdolność zatrudniania pracowników jest bowiem pojęciem innym niż faktyczna wielkość zatrudnienia, którą w prosty sposób ustalić można w oparciu o dokumentację przedsiębiorstwa i dla jej ustalenia potrzebna jest specjalistyczna wiedza związana ze znajomością technologii i organizacji produkcji w danego rodzaju przedsiębiorstwie, w realiach niniejszej sprawy wiedza ta musi mieć przy tym walor historyczny, albowiem dotyczy stanu sprzed kilkudziesięciu lat.

Jednocześnie pamiętać należy, iż pojęcie jakim posługuje się ustawa nacjonalizacyjna, to jest pojęcie "zatrudnienia przy produkcji" jest pojęciem prawnym i to do organów administracji, a następnie sądów, a nie do biegłych należy dokonanie jego wykładni. Powyższe oznacza, iż nie jest dla organów i sądów wiążącym pogląd biegłego, co do tego, których pracowników zaliczyć należy do zatrudnionych bezpośrednio przy produkcji i są one w tym zakresie uprawnione do dokonania samodzielnych ustaleń, oczywiście w granicach ustalonej przez biegłego zdolności do zatrudniania pracowników.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż negatywnej oceny wartości dowodowej zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej oraz pozytywnej co do zasady oceny wartości dowodowej opinii biegłego P.G. nie zakwestionowano skutecznie jakimkolwiek zarzutem skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podjął wprawdzie obszerną próbę wykazania wadliwości opinii tego biegłego (w tym jej sprzeczności z pozostałymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie) oraz opartych na niej ustaleń faktycznych organu administracji i Sądu I instancji (k. 15 -17 skargi kasacyjnej), jednakże rozważań tych w żaden sposób nie powiązał ze zgłoszonymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności nie wskazał w zarzutach kasacyjnych na

zaaprobowane przez Sąd I instancji naruszenie przez organ przepisów postępowania dotyczących oceny dowodów, czy też zasad ustalania stanu faktycznego sprawy.

Reasumując nie sposób przedstawić Sądowi I instancji skutecznie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez zaaprobowanie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazywanych w skardze przepisów k.p.a., albowiem do naruszeń tego rodzaju nie doszło.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 23 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż w sytuacji, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Inaczej rzecz ujmując gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów, ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Podkreślić przy tym należy, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 23 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez dokonanie ustaleń na mocy których uznano, że organ zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z art. 3 ust. 1 pkt B przedmiotowej ustawy, co było wynikiem w szczególności błędnej wykładni pojęcia "zatrudnionych przy produkcji" i dokonania rozszerzającej wykładni tego pojęcia musiał być badany przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji, a więc w zakresie zdolności przedmiotowego zakładu do zatrudnienia pracowników takiej jak przyjęta przez ten sąd, a z pominięciem zastrzeżeń strony skarżącej kasacyjnie zawartych na k. 15-17 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia "zatrudnionych przy produkcji" poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni tego pojęcia wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, iż zarzut ten nie poddaje się kontroli, albowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym polegać by miała prawidłowa wykładnia tegoż pojęcia, a jedynie pod pozorem zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego usiłował zakwestionować ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, w tym w szczególności podważyć przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalenia co do potencjalnej zdolności zatrudnienia przy poszczególnych procesach produkcyjnych, względnie możliwość przeprowadzania w zakładzie określonych procesów produkcyjnych.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowym jest stanowisko Sądu I instancji, że za pracowników produkcyjnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt B ustawy z dnia 23 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej należy uznać nie tylko osoby wprost związane z bezpośrednią produkcją, ale także osoby bez współpracy, których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt B ustawy nacjonalizacyjnej przejęciu na własność Państwa za odszkodowaniem podlegały przedsiębiorstwa przemysłowe, jeżeli zdolne były zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Ustawodawca przywołanej powyżej regulacji nie posłużył się słowem "bezpośrednio", co oznacza, iż przy wykładni tegoż przepisu przez pracowników do zatrudnienia których na jedną zmianę zdolny był zakład należało rozumieć wszystkie osoby bez współpracy, których prawidłowe funkcjonowanie produkcji byłoby niemożliwe, a nie tylko osoby możliwe do zatrudnienia bezpośrednio na linii produkcyjnej.

Dlatego też również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za oczywiście bezzasadny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.