Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 172/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 120 par. 1,  art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na demontażu istniejącej stolarki okiennej i zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez M. G. jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB), którym przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej - k.p.a.) utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2, ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. - dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł na M. G. właściciela lokalu mieszkalnego nr 4 usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. J. [...] we W., zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., nr [...] nakazującą demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. [...] we W. usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-25, obręb [...], od strony ulicy D.. W sentencji postanowienia organ nadzoru budowlanego I instancji zamieścił również wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek, pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym oraz wezwał adresatkę postanowienia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia jednocześnie uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na jej koszt.

Uzasadniając postanowienie organ podał, że PINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą nakazano demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego wykonanego w obrębie pomieszczenia sypialni lokalu mieszkalnego nr 4, w ścianie szczytowej budynku przy ul. J. [...] we W. usytuowanej na granicy z działką nr 75/11, AM-25, obręb [...] od strony ulicy D.. Wskazane roboty należało wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, a także zgodnie z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa prowadzenia robót, z kolei o wykonaniu obowiązku należało zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o jego wykonaniu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...]. W sporządzonym w dniu 18 grudnia 2014 r. protokole kontroli nr [...] dokumentującym realizację obowiązku stwierdzono, iż nakaz wynikający z decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] nie został przez zobowiązaną wykonany. W związku z powyższym PINB przesłał zobowiązanej upomnienie z dnia [...] o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. zawierające wezwanie do wykonania w całości ciążącego na niej obowiązku z pouczeniem, że w przypadku dalszego niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. zobowiązana wystąpiła o ,,wstrzymanie sprawy" do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję DWINB nr [...]. PINB dla miasta W. odnośnie wskazanego pisma w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. skargę odrzucił wobec czego nie ma przeszkód do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w związku z niewykonaniem nakazu wynikającego z decyzji DWINB, gdyż wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a skarga do sądu administracyjnego nie jest środkiem, który powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Wyjaśniając motywy wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny PINB dla miasta W. zaznaczył, iż zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku mimo bezskutecznego upływu terminu wskazanego w upomnieniu przedegzekucyjnym z dnia [...]. Przypomniał, że postępowanie egzekucyjne jest wszczynane przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i jest prowadzone na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego po uprzednim upomnieniu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wierzycielem na podstawie art. 5 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. jest PINB, któremu przysługuje uprawnienie do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 pkt 10 u.p.e.a., a na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. PINB jest również organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w związku z czym jest on uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.

Dalsze rozważania organu związane były z przytoczeniem reguł wynikających z u.p.e.a. dotyczących środków stosowanych w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Posiłkując się art. 7 § 2 u.p.e.a. obligującym do zastosowania środka egzekucyjnego prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku ale najmniej uciążliwego dla zobowiązanego oraz art. 119 u.p.e.a. i art. 125 i 126 u.p.e.a. organ wyjaśnił dlaczego w realiach badanej sprawy wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej uciążliwym dla zobowiązanego niż grzywna nałożona w celu przymuszenia. Na tle analizowanych przepisów PINB uznał za zasadne nałożenie na M. G. grzywny w celu przymuszenia jako środka służącego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Odnośnie wysokości grzywny wywiedziono, że art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi, że grzywna nałożona na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł., zatem grzywna w kwocie 5 000 zł jest odpowiednia do przymuszenia zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej nakazu i stanowi wystarczającą dolegliwość by zmobilizować zobowiązaną do podjęcia działań faktycznych prowadzących do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Organ zaznaczył jednak, iż za wymierzeniem zobowiązanej stosunkowo wysokiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia fakt, iż w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo wobec czego kwota ta musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do ich wykonania przez zobowiązaną, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie jest środkiem egzekucyjnym odpowiadającym zasadzie stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego oraz celowości.

Na koniec PINB pouczył o możliwości zastosowania wykonania zastępczego w sytuacji niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, wyjaśnił motywy jakimi kierował się przy wyznaczaniu dodatkowego terminu na wykonanie obowiązku oraz przy określaniu wysokości grzywny.

W zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] r., nr [...] M. G. zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o bardzo wysokim stopniu uciążliwości dla zobowiązanego i niemożliwego do spełnienia, przy jednoczesnym braku uprzedniego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji nakazującej demontaż istniejącej stolarki okiennej i zamurowanie otworu okiennego oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli wobec organów Państwa i zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. W szczegółowych motywach zażalenia jego autorka uznała wszczęcie postępowania egzekucyjnego za przedwczesne, gdyż miało ono miejsce przed rozpatrzeniem skargi na decyzję DWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB. Sprawa ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie została zakończona, gdyż wywiedziono skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r. (sygn. akt: II SA/Wr 518/14) w przedmiocie umorzenia postępowania zaś do PINB i do sądu wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji. Wobec nierozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne.

Ponadto według M. G. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane z naruszeniem art. 7 § 2 oraz art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. ponieważ grzywna w kwocie 5 000 zł jest rażąco wygórowana, a dochody zobowiązanej ledwie wystarczają na bieżące opłaty i utrzymanie i nie jest ona w stanie uiścić tak wysokiej grzywny.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 17 § 2 u.p.e.a. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Uzupełniając zażalenie pismem z dnia 16 lipca 2015 r. M. G. zamieściła w nim żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] DWINB wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...], zaś w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania organ II instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie budzi wątpliwości pod względem prawidłowości i zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji uzasadniając zajęte stanowisko przypomniał zasadę wynikającą z art. 6 § 1 u.p.e.a., że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nałożony na stronę obowiązek podlegał wykonaniu z chwilą gdy decyzja, z której on wynikał stała się ostateczna. Decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] r., a zobowiązana miała około 9 miesięcy na wykonanie obowiązku zanim wszczęto postępowanie egzekucyjne. DWINB ocenił, że był to okres wystarczający na wykonanie obowiązku, który nie jest szczególnie skomplikowany. Za organem I instancji powtórzono, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a skarga do sądu administracyjnego nie jest środkiem, który powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, wobec czego taki akt lub czynność podlega wykonaniu, chyba, że właściwy organ, lub po przekazaniu skargi sądowi - sąd, wyda w tej kwestii postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem wniesienie skargi do sądu nie usprawiedliwia bezczynności zobowiązanej w wykonaniu obowiązku.

W dalszej kolejności DWINB ocenił zachowanie zobowiązanej jako uchylanie się od ciążącego na niej obowiązku, co uzasadniało nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia. Co do wysokości grzywny przyjęto, że kwota 5 000 zł jest wystarczająco dotkliwa aby zmobilizować zobowiązaną do wykonania obowiązku. Przywołując art. 125 i 126 u.p.e.a. DWINB zwrócił uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, a w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie musi w ostatecznym rozrachunku wpływać na sytuację finansowa zobowiązanej, przez co jest ona mniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze.

W skardze na powyższe postanowienie M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB, zwolnienie z opłat sądowych w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 7 § 2 oraz art. 119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o bardzo wysokim stopniu uciążliwości dla zobowiązanego i niemożliwego do spełnienia oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli wobec organów Państwa i art. 7 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności z pominięciem słusznego interesu skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że definitywne rozstrzygnięcie w sprawie nałożonego na skarżącą obowiązku nastąpi dopiero po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r. oddalającego skargę na decyzję DWINB przysługuje skarżącej skarga kasacyjna. Zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przedwcześnie, tj. przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Fakt, iż przepisy prawa pozwalają na prowadzenie egzekucji nawet przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, nie oznacza, że w każdym przypadku takie postępowania należy wszcząć i prowadzić. Zdaniem skarżącej organy winny przestrzegać zasad zawartych w art. 7 i art. 8 k.p.a. W sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a wykonanie decyzji narazi skarżącą na dotkliwą szkodę majątkową w postaci kosztów demontażu stolarki okiennej i zamurowania otworu, które to roboty musiałaby ona zlecić firmie budowlanej pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, a następnie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - kolejne koszty wybicia otworu i montażu stolarki okiennej. Skarżąca nie posiada przy tym środków finansowych ani na demontaż stolarki okiennej i zamurowanie otworu, ani tym bardziej na zapłatę grzywny.

Autorka skargi nie podzieliła stanowiska organu II instancji, że wykonanie obowiązku jest dla niej czynnością nieskomplikowaną ze względu na jej wiek i niepełnosprawność oraz to, że nie zamuruje ona samodzielnie otworu okiennego. Skarżąca zwróciła uwagę, że zarządca budynku poinformował ją, iż zabronione są jakiekolwiek prace remontowe w obrębie ścian zewnętrznych budynku, z uwagi na warunki otrzymanego dofinansowania na rewitalizację budynku, pod groźbą konieczności zwrotu dotacji. Rewitalizacja obejmowała remont elewacji oraz klatki schodowej z wymianą stolarki okiennej i bram wejściowych kamienicy a wartość projektu wynosiła 304 514,43 zł.

Zdaniem skarżącej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7 § 2 oraz art.119 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. gdyż grzywna w kwocie 5.000 zł jest rażąco wygórowana ze względu na jej miesięczne dochody w wysokości 1.400 zł., które to ledwie wystarczają na bieżące opłaty i utrzymanie. Skarżąca nie jest w stanie uiścić tak wysokiej grzywny, a organ I instancji przyznał, iż wymierzona grzywna jest "stosunkowo wysoka", z czego można wysnuć wniosek, iż w innych przypadkach wymierzane są grzywny w niższym wymiarze.

Końcowo skarżąca wyjaśniła, iż wobec tego, że przysługuje jej jeszcze prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej, w tym nałożenie na nią grzywny w rażąco wygórowanej wysokości, jest przedwczesne i nieusprawiedliwione w okolicznościach sprawy.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, a postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem dnia 21 września 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wobec złożenia przez skarżącą zażalenia na wskazane postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., (sygn.. akt II OZ 1304/16) oddalił zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie zaś do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.) Z kolei, w myśl art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu, tak opisane wymogi względem postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zachowane. Jak potwierdza analiza akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego wystosował do skarżącej w dniu [...] wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...]. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 13 stycznia 2015 r. Wobec niezrealizowania przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku w dniu [...] r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał - na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. - postanowienie nr [...], nakładające na M. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł, które doręczono skarżącej w dniu 18 marca 2015 r. Rozpatrując zażalenie od tego postanowienia, DWINB zasadnie - realizując swoje uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. - ocenił, że postanowienie to jest prawidłowe. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia jest instytucją określoną w art. 119 i następne u.p.e.a., nakładaną przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, w zgodzie z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, który powinien być stosowany po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Jednakże w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą, w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego opisanego w art. 127 u.p.e.a. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Dodać trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza wszakże, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku, dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 61/16).

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd uznał je za prawidłowe, tak co do zasady, jak i co do wysokości wyliczonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. – z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, kwoty 50 000 zł. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co znacznie ogranicza w tym przedmiocie zakres kontroli sądowej. Jakkolwiek uznanie to nie oznacza dowolności to przy braku ustawowych kryteriów ustalania tej wysokości, decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek, którymi się kierował. Biorąc więc pod uwagę cel jaki ma spełnić, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz okresu niewykonania nieskomplikowanego obowiązku, ustalenie wysokości grzywny w wysokości 5 000 zł, jest w ocenie sądu adekwatne i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego miał przy tym również na uwadze, że w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym, zasada stosowania środka najłagodniejszego. Stosownie bowiem do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany obowiązek demontażu stolarki okiennej i zamurowania otworu okiennego ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Należy przy tym wskazać, że nałożona grzywna nie jest karą, ma na celu przymuszenie strony do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowalnego z dnia [...] r. Strona z kolei winna pamiętać, że stosownie do treści art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

Na tle powiedzianego nie znalazł aprobaty Sądu w składzie orzekającym zarzut skargi związany z zastosowaniem nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, który jak dodała skarżąca nie jest możliwy do spełnienia. Orzekające w sprawie organy wyraźnie wyjaśniły zarówno wybór środka egzekucyjnego, kierując się właśnie kryterium najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanej, oraz wymierzyły samą grzywnę w wysokości 50% wartości przewidzianej przez ustawodawcę. Wątpliwości Sądu nie budzi także fakt, że ewentualne skorzystanie z instytucji wykonania zastępczego z całą pewnością byłoby dla zobowiązanej o wiele bardziej dotkliwe, gdyż nie byłoby możliwe wnioskowanie o zwrot uiszczonej grzywny w przypadku wykonania obowiązku. Ponadto wyegzekwowana kwota stanowić by mogła zabezpieczenie kosztów wykonawcy zastępczego. Dodatkowo jak podaje sama skarżąca jej dochody nie są wysokie, zatem wykonanie zastępcze z całą pewnością miałoby większy wpływ na jej sytuację materialną chociażby z tej przyczyny, że nie miała by ona żadnego wpływu na wybór wykonawcy, a co za tym idzie na związane z wykonaniem zastępczym wydatki. Nie można zgodzić się też z autorką skargi, że zastosowany środek egzekucyjny jest ,,niemożliwy do spełnienia". Po pierwsze rodzaj nałożonego decyzją obowiązku w żadnym razie nie wymaga osobistej jego realizacji. Przy robotach związanych z demontażem stolarki i zamurowanie otworu okiennego nie zawarto przecież nakazu traktującego o osobistym dokonaniu tych czynności. Logiczne jest, że w znakomitej większości roboty budowlane zlecane są osoba posiadającym stosowne doświadczenie zawodowe, umiejętności i zaplecze sprzętowo-materiałowe. W tych okolicznościach ani wiek ani stopień sprawności fizycznej zobowiązanej nie wpływają na możliwość wykonania obowiązku. Po wtóre okoliczności związane ze stanem zdrowia czy sytuacją finansową nie mają znaczenia przy ocenie zarzutu zastosowania niewłaściwego środka egzekucyjnego ponieważ skarżąca może zlecić wykonanie robót osobom trzecim, zaś grzywna w celu przymuszenia jest tylko i wyłącznie środkiem służącym realizacji zawartego w decyzji obowiązku i można uniknąć zarówno uiszczania grzywny jak też postępowania egzekucyjnego jako takiego wykonując ciążący na stronie obowiązek.

Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd uznał, iż nie znajduje on odzwierciedlenia stanie faktycznym sprawy. Organy dokonały niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonały prawidłowej ich oceny. Zważyć przy tym należy jeszcze na różnice w obowiązkach organów orzekających w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i organów orzekających w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie bowiem do unormowania wynikającego z art. 18 u.p.e.a. przepisy k.p.a. mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym i to pod warunkiem, że przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że "wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09).

W realiach badanej sprawy znamienne jest to, że zarzut naruszenia zasad procedury administracyjnej ściśle wiązany jest z ,,przedwczesnością" postępowania egzekucyjnego. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji DWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót daje podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Decyzja DWINB z dnia [...] r., nr [...] jako decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Faktem jest, że złożono na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, lecz Sądowi w składzie orzekającym wiadomym jest z urzędu, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 549/15) skargę oddalił, zaś wywiedziona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takim stanie faktycznym i prawnym nie istnieją podstawy do zaniechania egzekwowania nałożonych obowiązków li tylko z tej przyczyny, że strona kwestionuje w postepowaniu sądowoadministracyjnym decyzję organu nadzoru budowlanego. Zawisłość sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stanowi automatycznej podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca przewidział w tym względzie odpowiednie instrumenty prawne, od których wymieniania czy charakteryzowania Sąd czuje się zwolniony zakładając, iż są one skarżącej znane, skoro w niniejszej sprawie zarówno przed organami administracyjnymi oraz Sądem I jak i II instancji z nich korzysta.

Na koniec odnosząc się do twierdzeń dotyczących niemożliwości wykonania nakazu ze względu na zagrożenie zwrotu dotacji na rewitalizację budynku wyjaśnić trzeba, że pozostają one bez wpływu na legalność postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. Sam obowiązek wynika przecież z decyzji organu nadzoru budowlanego, podlegającej kontroli sadów administracyjnych a zainteresowane strony mogą także podejmować próby jej weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Oprotestowane skargą rozstrzygnięcia zapadły w toku postępowania egzekucyjnego, odrębnego od postępowania w którym nałożono na skarżącą obowiązek. Skutkiem tego stanu rzeczy jest konieczność orzekania przez Sąd w ramach sprawy sądowoadministracyjnej objętej wywiedzioną skargą, która dotyczy wyłącznie postępowania egzekucyjnego.

Reasumując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie wyliczył i uzasadnił ostateczną jej wysokość wskazując, że jest to środek skuteczny i najmniej uciążliwy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.