Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 565/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 110, art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 151, art. 153;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki Jawnej D. G. J. G. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 51 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej u.p.z.p.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588, ze zm., powoływane dalej w tekście, jako rozporządzenie), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 Sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustalił dla inwestora A z siedzibą w P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń eksploatacyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, parkingiem i placem manewrowym – przewidywanej na do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. przy ulicy A, na działce o nr ewid. [...],[...], obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że w dniu 2 kwietnia 2008r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyniki dokonanej analizy były sprzeczne z wnioskowanym zamierzeniem w szczególności w zakresie wnioskowanej powierzchni zabudowy budynku stacji oraz wysokości elewacji frontowej. Decyzja organu I instancji została utrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Decyzja, kolegium decyzja Pracowni została utrzymana w mocy. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 maja 2009r. uchylił zaskarżąoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ administracji dokonał nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania.

Następnie organ I instancji wskazał, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku dokonano ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniając argumenty podnoszone w wyroku sądu administracyjnego. Dokonano ponownej analizy mającej na celu weryfikacje ustalonego kręgu stron postępowania oraz wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na tej podstawie ustalono, że projektowane zamierzenie nie jest inwestycją która zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zaliczoną do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Ponadto stwierdzono, że realizacja inwestycji przewidziana na terenie nieruchomości objętych wnioskiem zgodna jest z obowiązującymi warunkami technicznymi, a także uznano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ustalił zatem, że zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto projektowana inwestycja uzyskała, wynikające z art. 61 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., stosowne uzgodnienie zarządcy drogi.

Dalej organ I instancji wskazał, iż w dniu 22 grudnia 2009r. wnioskodawca ograniczył zakres inwestycji rezygnując z projektowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z rozbudową o wiatrołap, klatkę schodową i schody zewnętrzne na biuro obsługi klienta, pomieszczenia socjalne. Projektowana zmiana nie spowodowała zmiany dokonanej analizy i określonych w niej uwarunkowań dla realizacji projektowanej inwestycji, wobec czego nie stwierdzono konieczności dokonywania ponownej analizy.

Organ I instancji stwierdził także, że planowana inwestycja nie będzie naruszać interesu osób trzecich. Wobec powyższego uznano, iż dotychczasowe strony postępowania tj. właściciele nieruchomości sąsiednich nie będą uczestniczyli jako strony w prowadzonym postępowaniu, a dalsze postępowanie toczyć się będzie wyłącznie z udziałem inwestorów. Jednakże wszystkim osobom uczestniczącym jako strony we wcześniej prowadzonych postępowaniach decyzję organu I instancji doręczono do wiadomości.

Decyzję organu I instancji zaskarżył M.K., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 123, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p., a także § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz niedopuszczenie odwołującego się do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a także niewydanie postanowienia rozstrzygającego jego wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowania w charakterze strony.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił w ogóle oceny i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawartych w wyroku z dnia 21 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 894/08. Organ II instancji uznał po pierwsze, iż wbrew art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. użyte przez organ pierwszej instancji (załączniki do decyzji) do określenia terenu projektowanej inwestycji i do wyznaczenia obszaru analizy, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie są tożsame. Są to różne mapy, w różnych skalach i z innymi oznaczeniami.

Po drugie organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji nie dość, że nie uwzględnił wskazań Sądu w zakresie dotyczącym konieczności ustalenia

wszystkich stron postępowania, w tym następców prawnych osób będących

właścicielami sąsiednich nieruchomości, to wyeliminował z postępowania w sposób generalny wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (mimo, iż uprzednio uznał ich za strony), co uczynił w opisany wcześniej sposób. W ocenie organu II instancji takie działanie nie znajdowało też oparcia w przepisach prawa i stanowi obrazę art. 10 i 61 § 4 K.p.a.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, iż niezależnie do podniesionych wyżej okoliczności zachodzi konieczność oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze. zm.). Co prawda w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, powyższa kwestia nie miała wpływu na wymogi podejmowania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jednakże w dniu 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 tej ustawy, podjęcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko musi być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Według § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego lub środków transportu, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Wniosek inwestora obejmuje natomiast ustalenie warunków zabudowy dla "budowy stacji diagnostycznej", bez bliższego wyjaśnienia zakresu świadczonych usług w tej stacji. W tej sytuacji kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a następnie odpowiedniej kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie przywołanego przepisu, gdyż od tego zagadnienia uzależniony jest też dalszy tok postępowania pierwszoinstancyjnego.

Na ostateczną decyzję organu II instancji skargę do sądu administracyjnego wniosła A w P. zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania administracyjnego m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 3, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 §2 K.p.a.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. ponieważ skarga, która zainicjowała postępowanie odwoławcze pochodziła od podmiotu, który nie był stronom postępowania przed organem I instancji. W związku z wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 21 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 894/08 organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy. W toku postępowania organ I instancji stwierdził, iż jedyną stronom niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie inwestor, o czym powiadomił strony, które zostały ustalone w pierwszym postępowaniu. Skarżąca stwierdziła, że o dopuszczalności do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właściciela sąsiedniej nieruchomości będą decydowały konkretne okoliczności sprawy po spełnieniu przesłanek z art. 28 K.p.a. Natomiast postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie wychodziła swym

oddziaływaniem poza budynek, w którym będzie zlokalizowana. Dodatkowo skarżąca złożyła oświadczenie z dnia 18 kwietnia 2008r., iż planowana inwestycja w żaden sposób nie będzie oddziaływała na tereny sąsiednie.

Następnie skarżąca stwierdziła, iż organ II instancji nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Organ odwoławczy nie wystosował żadnego pisma, w którym podałby przyczyny zwłoki oraz nie określił nowego terminu do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała także, iż przesyłka, zawierająca decyzję z dnia 19 kwietnia 2010 roku doszło prawie po upływie miesiąca czasu (pomimo, iż brak było awiza, czy potwierdzenia o próbie dostarczenia decyzji). W związku z tym skarżąca uznała, iż postępowanie organu II instancji jest sprzeczne z zasadami ogólnymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż czynności organu odwoławczego są sprzeczne z art. 7, art. 8 oraz art. 12 K.p.a., co przejawiło się brakiem wnikliwego działania i niedążeniem do szybkiego załatwienia sprawy.

Dodatkowo skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy błędnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził dowodu z raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie skarżącej stanowisko organu II instancji jest nie do przyjęcia, choćby z tego powodu, iż stwierdzenie "stacja diagnostyczna" jest tożsame ze stwierdzeniem "stacja kontroli pojazdów". Według skarżącej organ odwoławczy celowo utrudnia działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, a jego rozważania stanowią rażące naruszenie art. 6 K.p.a., bowiem interpretacja dokonana przez organ II instancji stanowi nałożenie na wnioskodawcę nakazu sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja zaskarżona decyzja obarczona rażącym naruszeniem przepisów i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 jest nieważna i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego.

Na koniec skarżąca zaznaczyła, iż orzeczenie kasacyjne powinno być używane tylko i wyłącznie w ostateczności, a jego użycie powinno poprzedzać stosowne udowodnienie, iż organ odwoławczy nie miał możliwości skorzystania z art. 138 § 1 K.p.a. Ponadto w ocenie skarżącej skorzystanie z orzeczenia kasacyjnego jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma również żadnego wyjaśnienia, czemu organ nie skorzystał z tej instytucji. Zdaniem skarżącej stanowi to rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje wskazania motywów, jakimi kierował się organ II instancji przy podejmowaniu swojej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2011r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż Prokuratura Rejonowa w P. prowadzi postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji pod sygn. akt 2 DS. 76/11/SP(c) Śledztwo w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270

ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał już w niniejszej sprawie. W dniu 21 maja 2009r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 894/08 Sąd uchylił ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ulicy A.

W ocenie Sądu nieprawidłowo został wówczas wyznaczony obszar analizowany, na którym powinna być dokonana analiza funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym między innymi linii zabudowy. Błędami dotknięta była również mapa służąca analizie, bowiem zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspomniana mapa winna spełniać te same wymagania, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji rozstrzygającej w przedmiocie warunków zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie były to dwie zupełnie różne mapy, w różnych skalach i z innymi oznaczeniami. Mapa załączona do decyzji nie przedstawiała obszaru analizowanego, w żaden sposób nie odzwierciedlała poczynionych przez organ ustaleń i nie korespondowała z tezami i wnioskami zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak powyższych korelacji uzasadniało stwierdzenie, że takie działanie organu administracji naruszało przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jak również § 3 rozporządzenia. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego doprowadziło także do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji doszło do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p., jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony pominięte przez organ nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły brać w nim czynnego udziału, zgłaszać wniosków, przeglądać akt sprawy stosownie do art. 61 § 4 i art. 10 kpa.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły nie tylko przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. niewyjaśniając należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ale również uchybiły przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., w myśl którego uzasadnienie decyzji winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organy administracji do dokonania analizy stanu terenu po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego, dopilnowania spójności materiału dowodowego, tożsamości map, na podstawie których podejmowane są istotne dla strony decyzje, natomiast zgodnie z art. 28 K.p.a. organy zobowiązane były ustalić prawidłowo strony postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., następnie zapewnić im czynny udział w postępowaniu z poszanowaniem art. 10 § 1 K.p.a.

Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, zatem między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (por. wyroki: NSA z dnia 19 marca 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 591/08, LEX nr 580357; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 851/08, LEX nr 519320; WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 594/07, LEX nr 440499).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. słusznie zauważyło, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wbrew zaleceniom wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2009r. Błędy organu dotyczą nie tylko nieprawidłowego wyznaczenia analizowanego terenu (dwie różne mapy, o różnych skalach i opisach), ale przede wszystkim organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania przez pozbawienie dotychczasowych uczestników postępowania udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż uczestnikiem postępowania jest wyłącznie inwestor i dlaczego pomimo takiego stanowiska doręczył decyzję pozostałym (byłym) uczestnikom postępowania. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości doręczenia stronie decyzji administracyjnej "do wiadomomości". Zgodnie bowiem z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że skoro organ I instancji doręczył określonym podmiotom decyzję w niniejszej sprawie, to nie mógł odmówić tym podmiotom udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy zasadnie zatem wskazał na niekonsekwencje działania organu I instancji, który z jednej strony, bez uzasadnienia, wyeliminował z postępowania w sposób generalny wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, pozbawiając ich przymiotu uczestników postępowania, z drugiej strony doręczył tym podmiotom decyzję.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie zarzucił organowi I instancji brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez nieustalenie, jaki charakter ma planowana inwestycja. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o ochronie środowiska i czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227)., podjęcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko musi być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy nie przesądził jednak o tym, czy w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaznaczył jednak, iż kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż od odpowiedniej kwalifikacji przedsięwzięcia uzależniony jest dalszy tok postępowania pierwszoinstancyjnego. Podobne stanowisko prezentują sądy administracyjne. Zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 167/08 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA) decyzja ustalająca warunki zabudowy - jak z samej nazwy już wynika - ustala (szczegółowo określa) warunki zabudowy, które musi spełnić inwestor aby uzyskać pozwolenie na budowę lub zmianę sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego. Jednym z takich wymogów są ustalenia określone w odrębnych przepisach m.in. z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Z kolei w wyroku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 498/09 (dostępne w CBOSA), ten sam sąd uznał, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zakończone do dnia 15 listopada 2008 r. decyzją ostateczną, ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. przez brak wnikliwego działania i niezałatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca należy uznać w niniejszej sprawie za bezzasadny, bowiem zarzut niezałatwienia sprawy w terminie mógłby być oceniany jedynie w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podobnie należy ocenić zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana została po ustaleniu przez ten organ, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko Kolegium, niewątpliwie bowiem w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone było uchybieniami, których organ odwoławczy nie był uprawiony samodzielnie wyeliminować, konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania w znacznej części. Innymi słowy należy stwierdzić, że brak było podstaw do tego, aby organ odwoławczy sam przeprowadzał dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 K.p.a. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, "uzupełniać" w trybie art. 136 K.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, o czym mowa w art. 15 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r. sygn. I OSK 678/08 – LEX nr 484872). Dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia kręgu stron postępowania toczącego się przed organem I instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn. akt II SA/Gl 143/07, dostępne w CBOSA)

Na marginesie należy także zauważyć, iż fakt toczącego się postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w P. w sprawie o sygn. akt 2 DS. 76/11/SP(c) w przedmiocie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może mieć wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie. Dopiero zakończenie śledztwa i stwierdzenie orzeczeniem właściwego sądu lub innego organu faktu wydania zaskarżonej decyzji w wyniku przestępstwa mogłoby być brane pod uwagę przez tutejszy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej wynika, iż postępowanie prokuratorskie w sprawie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie zostało jeszcze zakończone. Wobec tego Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zawarte w niej uzasadnienie jest spójne i wyczerpujące. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

lf