Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1465/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Miechowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1094/15 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu Miechowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) nakazać zwrócić Staroście Powiatu Miechowskiego ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 1094/15 oddalił skargę Starosty Powiatu M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2002 r. E.H. de. H. zwróciła się do Wojewody Małopolskiego o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "[..]" objęte księgą wieczystą [..] położony w M., gmina K.W., w części stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, stanowiący byłą własność J.H.de H. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W toku postępowania wszczętego wnioskiem zapadła decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [..] grudnia 2002 r., znak: [..] stwierdzająca, że cały majątek ziemski "[..]" podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu, która następnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] stycznia 2006 r., znak: [..] została uchylona a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone.

W wyniku skargi do sądu administracyjnego decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2006 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: I OSK 1504/06 (po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt: IV SA/Wa 414/06 oddalającego skargę).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organu odwoławczy, tj. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] września 2008 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] grudnia 2002 r.

Obydwie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1809/08.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [..] lipca 2013 r., nr [..], po rozpatrzeniu wniosku E.H. de H., stwierdził;

- w punkcie pierwszym, że północna część działki ew. nr [..] objęta dawnym wykazem hipotecznym [..] - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (na mapie stanowiącej integralną część decyzji obszar ten został zaszrafowany, oznaczony jako [..] i wyznaczają go od strony południowej punkty 1 i 2, od strony północno-wschodniej granicę ewidencyjną określają granice działki ew. nr [..], natomiast od strony zachodniej granice działki ew. nr [..]);

- w punkcie drugim, że pozostała część działki ew. nr [..] (objęta dawnym wykazem hipotecznym [..], oznaczona na mapie jako [..] granicząca od strony wschodniej z działką ew. nr [..], od strony południowej z działką ew. [..], od strony zachodniej z działką drogową [..], od strony północnej z obszarem, który podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu określonym w punkcie I decyzji oraz z działką ew. nr [..]) - nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania byłą część majątku ziemskiego "[..]" objętego księgą wieczystą [..] położonego w M., gmina K.W., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, będący byłą własnością J.H. de H. Organ wskazał, iż podstawową kwestią było ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i ocena związku funkcjonalnego nieruchomości lub jej części z częścią wykorzystywaną do produkcji rolnej.

W ocenie Wojewody, zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wykazuje, że obszar majątku "[..]" wynosił 161,60 ha (dowód: zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia [..] lipca 1946 r. nr [..] o przejęciu nieruchomości ziemskiej [..] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Z kolei, w innym dokumencie archiwalnym wykazano, że powierzchnia ogólna majątku [..] wynosiła 249 ha, w tym 166 ha użytków rolnych (dowód: dokumentacja archiwalna - lista nadziału ziemi, pochodząca z Archiwum Narodowego w Krakowie, sygn. arch. [..]). W ocenie organu, pomimo wykazanych rozbieżności w kwestii powierzchni ww. majątku należy stwierdzić, iż norma obszarowa określona w art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu (tj. 50 ha użytków rolnych lub 100 ha powierzchni ogólnej) została spełniona, aby przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając na uwadze zawarte w zapadłych w sprawie wcześniej wyrokach wytyczne zawierające wskazówki do dalszego prowadzenia sprawy, organ zbadał okoliczności dotyczące wykorzystywania przedmiotowej działki na cele gospodarki rolnej oraz ewentualnego występowania związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku wykorzystywaną do produkcji rolnej, ustalając stan faktyczno-prawny na dzień 1 września 1939 r., jak i na dzień 13 września 1944 r.

Organ podniósł, że na działce ewidencyjnej nr [..] w części opisanej na mapie stanowiącej integralną cześć decyzji, jako obszar [..] graniczący od strony wschodniej z działką ew. nr [..], od strony południowej z działką ew. [..], od strony zachodniej z działką drogową [..], od strony północnej z obszarem, który podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz działką ew. [..], mieścił się budynek pałacu, budynek lamusa, budynek pralni i kuchni wraz z pomieszczeniami gospodarczymi kucharza mieszczący się po wschodniej stronie pałacu. W pobliżu budynku kuchennego mieściła się lodownia. Dodatkowo, przy lamusie mieścił się także budyneczek, który był stajnią dla koni pod wierzch. W stajni tej, jak wynika z zeznań E.H. de H. oraz z oświadczenia T.M. złożonego w formie aktu notarialnego z dnia [..] maja 2011 r., trzymane były dwa konie pod wierzch. Jak oświadczyła T.M. konie te były wykorzystywane jedynie dla celów rekreacyjnych H.H. de H. do przejażdżek konnych. Organ wskazał, iż z kolei, jeśli idzie o przeznaczenie budynku kuchni, świadek T.M. zeznała, że kuchnia służyła wyłącznie potrzebom pałacu - jego właścicielom i gościom. W pobliżu budynku kuchennego znajdowała się lodownia, a na terenie parku za kuchnią mieścił się lamus służący również wyłącznie potrzebom pałacu, w którym przechowywane były nieużywane meble, kufry z ubraniami itp. Organ wskazał, że jak wynika z oświadczenia świadka T.M., w latach 1918-1939 jak i w czasie II wojny światowej często przebywała ona w pałacu H. w M., co potwierdza dodatkowo wiarygodność jej oświadczenia. Organ powołał się również na protokół zeznań strony E.H. de H. z dnia [..] lipca 2011 r., dokumentację pochodzącą z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie obejmującą kartę ewidencyjną zabytków architektury i budownictwa dla budynku dworu, opracowaną przez A. M. w 1998 r., mapy ewidencyjne oraz plan gruntów ośrodka z majątku M. w gminie K.W., sporządzony w 1945 r.

Wojewoda wskazał, że sam budynek pałacu wykorzystywany był jako dom mieszkalny. W roku 1939 zamieszkiwany był przez rodzinę H., a następnie w czasie okupacji zamieszkiwany był także przez rezydentów. Dwór mieścił się (i mieści) na wzniesieniu pośrodku rozległego parku. Otoczony był (i jest) parkiem od strony północnej i południowej oraz południowo-wschodniej. W narożniku południowo-wschodnim znajdowała się i znajduje się nadal brama wjazdowa częściowo otoczona murem, który istniał w 1944 r. Wzdłuż granicy działki nr [..] biegnie droga do dalszej części folwarcznej majątku, droga prowadzi do Krakowa. W parku znajdował się (i znajduje się) wąwóz. Mieścił się on we wschodniej części założenia. Wąwóz pokryty jest masywnym drzewostanem o składzie gatunkowym sugerującym jego pochodzenie naturalne, dużym udziale starodrzewia. Dnem wąwozu biegnie w kierunku południowym czytelny ślad ścieżki rozdwajającej się w połowie długości wąwozu. Granicę wąwozu znajdującego się w parku (lesie) wyznaczał starodrzew.

Wojewoda podniósł również, że całość parku dworskiego na terenie oznaczonym nr hipotecznym [..] uznana została za zabytek podlegający ochronie, na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego z dnia [..] października 1947 r. nr [..]. Z tej samej daty, tj. z dnia [..] października 1947 r. pochodzi decyzja nr [..], w której objęto ochroną konserwatorską budynek pałacu na terenie posiadłości oznaczonej nr hipotecznym [..]. Decyzją z dnia [..] marca 1978 r. nr [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach wpisał do rejestru zabytków pałac z XVIII/XIX wieku wraz z otaczającym go parkiem, poł. w M. Decyzja ta stanowi zatem powtórzenie ww. decyzji z 1947 r.

Wojewoda stwierdził, że ta część nieruchomości, która stanowiła grunty rolne pełniła funkcję gospodarczą, natomiast budynek pałacu otoczony parkiem usytuowany na działce ew. nr [..] pełnił funkcje mieszkaniową. Obie te funkcje: gospodarcza i mieszkaniowa są funkcjami rozdzielnymi, nie spełniającymi tych samych celów. Dlatego też, w jego ocenie, trudno jest mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy budynkiem pałacu wraz z jego najbliższym otoczeniem a pozostałą częścią gospodarczą majątku ziemskiego "[..]". Także bezpośrednio sąsiadujące z pałacem budynki (dz. ew. [..]), a to budynek kuchni (i pomieszczenia z nim związane), pralni, lodowni, lamusa (służący na potrzeby mieszkańców pałacu i ich gości, pełniły funkcje usługowe, pomocnicze dla pałacu) nie pełniły funkcji gospodarczych. Organ uznał, że trudno także mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy budynkiem przeznaczony dla koni cugowych (wierzchowych) a pozostałą częścią gospodarczą majątku ziemskiego "[..]", bowiem budynek ten pełnił funkcje usługowe z racji przechowywania w nim koni wierzchowych.

Organ wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o związku funkcjonalnym rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe czy terytorialne. Ponadto, przejęcie pałacu nie mogło realizować celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt d i e, gdyż jest w nich mowa o zarezerwowaniu terenów pod określone cele a nie obiektów.

Organ ustalił, że obszar oznaczony jako [..], na którym mieścił się zabytkowy pałac wraz z otaczającym go parkiem i wąwozem, stanowił nieruchomość o charakterze mieszkalno-rekreacyjno-wypoczynkowym. Zatem, jako nieposiadający charakteru rolnego, niemający związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz niewykorzystany na żaden cel określony w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie mógł być uznany za nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów tegoż dekretu, a w konsekwencji nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Natomiast obszar oznaczony na mapie jako [..], jako będący użytkiem rolnym o charakterze rolniczym (ogród warzywny) podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Mógł on bowiem zostać wykorzystany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Starosta Powiatu M. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że działka ew. nr [..], na której mieścił się pałac wraz z parkiem nie miała charakteru rolnego ani związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podniósł również, że we wschodniej części działki nr [..] mieścił się sad, co świadczy o istnieniu funkcjonalnej łączności pałacu z resztą majątku oraz że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na podział działki nr [..], co czyni wprowadzony w zaskarżonej decyzji podział sprzecznym z decyzją konserwatora zabytków. Starosta Powiatu M. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [..] oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "[..]".

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2015 r., nr [..] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [..] lipca 2013 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że odwołanie odnosi się wyłącznie do decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym części działki ewidencyjnej nr [..] oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "[..]". Z tego względu ww. decyzja Wojewody w odniesieniu do części działki ewidencyjnej nr [..] oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "[..]" stała się ostateczna.

Organ odwoławczy podniósł, że z analizy materiału dowodowego wynika, że zespół dworsko-parkowy w [..] w dacie przejęcia na cele reformy rolnej nie był typową nieruchomością rolną, miał charakter mieszkaniowo-rekreacyjny. Świadczy o tym, w ocenie organu, faktyczne wydzielenie dworu przez wzniesienie go pośrodku rozległego parku na stoku wzniesienia oraz usytuowanie w pewnej odległości od niego zabudowań folwarcznych i zabudowań administracyjno-gospodarczych. W okresie przedwojennym zespół, poza dworem, obejmował ponadto domek ogrodnika, budynek pralni i kuchni. W tym czasie rozbudowano też folwark wznosząc dom podjazdowego i rządcy. W ocenie Ministra, okoliczności te świadczą o prowadzeniu spraw z zakresu zarządzania majątkiem poza budynkiem dworu, bowiem w rządcówce mieściło się biuro i mieszkanie administratora majątku. Dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają faktu, aby na terenie zespołu prowadzono uprawy rolne. Z planu gruntów ośrodka z majątku [..] wynika jedynie, że od strony północnej przylegały do zespołu ogrody warzywne, zaś od strony wschodniej przylegał sad. Ponadto, że ze złożonych przez T.M. wyjaśnień wynika, że cały teren wokół pałacu był ogrodzony murowanym parkanem z drewnianymi przęsłami i w ten sposób oddzielony od wsi oraz części gospodarczo-rolniczej majątku. W pałacu mieściły się jedynie pokoje pomieszczenia mieszkalne, a sprawy związane z działalnością i produkcją gospodarstwa rolnego odbywały się poza obszarem pałacowo-parkowym i zajmował się nimi administrator mieszkający w domu usytuowanym poza wymienioną częścią, w którym mieściło się również biuro administracyjne. Organ podniósł, iż powyższe zeznania są zbieżne z treścią protokołu przesłuchania E.H. de H., która stwierdziła, że administrator (pan Z.) zamieszkiwał w budynku nazywanym domem administratora, mieszczącym się poza terenem pałacowo-parkowym. Ponadto, zgodnie z zeznaniem zespół dworski był odgrodzony od części gospodarczej murem, a na jego terenie znajdowały się ogrody warzywne i sad - wykorzystywane na własne potrzeby.

W ocenie Ministra, wskazane zeznania są zgodne z ustaleniami poczynionymi na podstawie protokołu z dnia [..] kwietnia 1951 r., planu gruntów ośrodka z majątku [..] oraz dokumentacji konserwatorskiej i w związku z tym nie ma podstaw do ich kwestionowania. Ponadto, oceniając charakter terenu objętego wnioskiem Minister powołał się także na treści zawarte w Ewidencji założenia dworsko-parkowego w [..], Katalog Parków Województwa Kieleckiego, sporządzonej w 1993 r., na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach.

W ocenie Ministra, wszystkie źródła dowodowe (dokumenty archiwalne, zeznania świadków, dokumentacja konserwatorska, mapy) dotyczące przedmiotowej nieruchomości są ze sobą zbieżne i w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, że teren zespołu pałacowo-parkowego nie był funkcjonalnie powiązany z resztą majątku, a na terenie działki objętej wnioskiem, poza budynkiem mieszkalnym, znajdował się park oraz ogród warzywny. Żaden z obiektów architektonicznych znajdujących się na terenie zespołu, w szczególności same zabudowania mieszkalne, nie były z uwagi na swoje zasadnicze przeznaczenie związane z gospodarką rolną. Nie można również wskazać, że którykolwiek z wymienionych obiektów został w sposób trwały, w całości lub w części przystosowany do celów rolniczych, w tym do sprawowania zarządu nad folwarkiem. Zarząd sprawowany był przez administratora zamieszkującego odrębny budynek znajdujący się poza obszarem mieszkalno-parkowym.

Powołując się na dokonane ustalenia w sprawie i orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy nie podzielił zawartej w odwołaniu interpretacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz stanowiska o istnieniu związku funkcjonalnego między sadem a zespołem dworsko-parkowym. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji Wojewody z decyzją konserwatora zabytków o odmowie podziału nieruchomości objętej wnioskiem, Minister podkreślił, że bezpośrednim skutkiem decyzji w przedmiocie podpadania (lub niepodpadania) nieruchomości pod działanie dekretu nie jest, jak sugeruje skarżący, podział nieruchomości. Orzeczenie wydane w ramach postępowania dekretowego nie narusza decyzji konserwatorskiej, a ocena organu wyrażona w kontrolowanym rozstrzygnięciu podyktowana była odmiennym charakterem nieruchomości objętej wnioskiem, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda, w wykonaniu zapadłych w sprawie wyroków zbadał i ocenił okoliczności wykorzystania działki będącej przedmiotem wniosku na cele związane z prowadzeniem gospodarki rolnej. Nie pominął również kwestii związanych z oceną istnienia związku funkcjonalnego między przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku. W celu precyzyjnego określenia poszczególnych części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, Wojewoda zlecił wykonanie mapy, która stanowi integralną część decyzji i w sposób nie budzący wątpliwości oznacza część działki podpadającą oraz część działki niepodpadającą pod działanie przepisów dekretu.

Skargę na powyższą decyzję złożył Starosta Powiatu M. M.G. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony na działce ewidencyjnej nr [..] w M. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W uzasadnieniu skargi Starosta podniósł, że ustalenia organu opierają się głównie na zeznaniach T.M. i E.H. de H. (bezpośrednio zainteresowanej zwrotem majątku) oraz dokumentacji, która powstała dziesiątki lat od daty przejęcia majątku i trudno ją uznać za w pełni wiarygodną, szczególnie, że służyła ona innym celom niż ocena czy majątek ziemski podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Skarżący podniósł, że dekret nie przewidywał wyłączenia budynków spod działania jego przepisów. Przepis art. 19 ww. dekretu (w pierwotnym brzmieniu) wskazuje jednoznacznie na fakt, iż na rzecz Skarbu Państwa przejmowano wszystkie nieruchomości, bez żadnego wyjątku. Fakt, że intencją ustawodawcy było objęcie dekretem zespołów pałacowo i dworsko-parkowych potwierdzają również przepisy § 11 oraz § 44 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do ww. dekretu. Przepis § 11 wymienia przedmioty niepodlegające przejęciu od właścicieli ziemskich. Zabudowania dworskie i przemysłowe zostały wymienione w § 44 pkt 3 jako nieruchomości przejęte na cele reformy rolnej, które jednak nie podlegają podziałowi w ramach parcelacji majątków.

Zdaniem skarżącego na istnienie związku funkcjonalnego pałacu z gospodarstwem rolnym majątku "[..]" wskazuje jego usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie budynków gospodarczych, w centrum terenów zabudowanych majątku. Na działce posadowiono budynek chlewika, co wskazuje na przynajmniej częściowo rolniczy charakter najbliższego otoczenia pałacu. Obok powiązań terytorialnych, istniały także powiązania finansowe, polegające na utrzymywaniu pałacu wyłącznie z dochodów pochodzących z gospodarstwa rolnego. Ponieważ w pałacu zamieszkiwał właściciel majątku, zachodzą również powiązania organizacyjne. Pałac wraz z pozostałą częścią zespołu pałacowo-parkowego był ujawniony w jednej księdze wieczystej i nie był wyodrębniony jako osobna nieruchomość ani jako osobna działka.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Starosty Powiatu M. stwierdził, że na gruncie art. 2 dekretu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu (uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt: I OPS 2/06; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt: OPS 3/10), a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że zespół pałacowo/dworsko-parkowy, położony w [..], gmina K.W., nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, wskazane w art. 1 dekretu i ze swej istoty nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy słusznie stwierdziły brak związku polegającego na wzajemnej zależności tej części nieruchomości (pałac wraz z otaczającym go parkiem) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej "[..]", słusznie rozdzielając funkcję mieszkaniową, rekreacyjną i wypoczynkową tej pierwszej od funkcji gospodarczej pozostałej części nieruchomości. Rozdzielność obu tych części potwierdziły zebrane w sprawie dowody, szczegółowo powołane przez organy w zaskarżonych decyzjach i zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy.

W ocenie Sądu, organy wyczerpująco przeprowadziły postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a w uzasadnieniach decyzji w sposób obszerny, szczegółowy i precyzyjny umotywowały brak charakteru rolnego i brak jakiegokolwiek związku funkcjonalnego wskazanej nieruchomości z nieruchomością ziemską o charakterze rolnym. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo-parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Pałac wraz z parkiem i znajdującymi się w bezpośrednim otoczeniu pałacu budynkiem kuchni, pralni, lodowni i lamusa położone były w bezpośrednim sąsiedztwie, ale mimo wszystko poza częścią gospodarczą majątku. Decydującego znaczenia nie mogły mieć źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez niego na nieruchomości ziemskiej w pałacu. Sąd uznał, że z zebranych w sprawie dowodów wszelka działalność rolnicza odbywała się poza częścią mieszkalno-rekreacyjno-wypoczynkową. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Tym samym oceniając zarzut funkcjonalnego powiązania części pałacowo-parkowej z częścią gospodarczą przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał go za nietrafny.

Odnośnie do zarzutu skarżącego dotyczącego dokonania przez organ ustaleń na podstawie dokumentów powstałych już po przejęciu majątku Sąd podkreślił, iż w tego rodzaju postępowaniach, ze względu na znaczny upływ czasu, niejednokrotnie występują trudności z pozyskaniem materiału dowodowego, co nie oznacza, że organ nie ma możliwości skorzystania w tym postępowaniu z dokumentów powstałych wprawdzie później, ale jednak dających podstawę do precyzyjnego odtworzenia i określenia charakteru przejmowanej nieruchomości.

Sąd stwierdził, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia o podpadaniu (bądź niepodpadaniu) nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej nie jest podział tej nieruchomości, więc zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza decyzji konserwatora zabytków ani nie jest od niej zależna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat M., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia o prawidłowości i poprawności dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustaleń w zakresie utrzymania w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] lipca 2013 r. stwierdzającej, że część nieruchomości tzw. [..] nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu o reformie rolnej i nieorzeczenie o uchyleniu powyższej decyzji Ministra ze względu na naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 4 oraz 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Strona skarżąca kasacyjne wskazała, że w ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazanych przepisów postępowania, nie przeprowadził wystarczającej i dostatecznej kontroli oraz analizy opisanego w skardze zagadnienia dotyczącego prawidłowości ustalenia przez Ministra braku zachodzenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że kontrolowana decyzja nie może zostać wykonana z uwagi na brak możliwości podziału nieruchomości.

Podniesiono także, że Sąd I instancji, pomimo braku takiego zarzutu wskazanego w skardze, powinien był stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na istniejące przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ decyzje skierowane zostały do Starosty M., podczas gdy stroną postępowania był Powiat M.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do oceny czy na dzień 1 września 1939 r. dana nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej, dodatkowo jeszcze o charakterze rolniczym, zastosowanie ma wyłącznie wypracowana na bazie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie W 3/89 oraz uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., o sygn. akt: I OPS 2/06 przez współczesne sądy administracyjne koncepcja związku funkcjonalnego,

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku zastosowania błędnej wykładni i przyjęciu na bazie ustalonego stanu faktycznego, że nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego, a jako taka nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził wystarczającej i dostatecznej kontroli prowadzonych przez organy administracyjne obu instancji postępowań, co więcej powielił błąd uznając za stronę Starostę M. zamiast Powiat M. Z uwagi na fakt, że właścicielem, legitymowanym treścią księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] jest Powiat M., to Powiat M. winien być stroną prowadzonego postępowania i to do Powiatu M. powinny być skierowane decyzje, a nie do Starosty M. Starosta jest jedynie organem upoważnionym do reprezentacji osoby prawnej jaką jest powiat.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dokonał także wystarczającej analizy prawidłowości ustalenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi braku zachodzenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że skarżona decyzja będzie wykonalna. Chociaż bowiem skutkiem bezpośrednim decyzji nie będzie podział nieruchomości, jednak taki skutek w sposób pośredni zaistnieje. Ostateczna decyzja o niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej stwarza nową sytuację prawną, w której istnieje domniemanie co do podmiotu, któremu przysługiwać będzie prawo własności. Decyzja taka będzie podstawą do ewentualnego stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji, na podstawie których Powiat M. nabył własność nieruchomości. Jeżeli podziałowi nieruchomości sprzeciwiają się przepisy odrębne, a wyrazem tego jest decyzja konserwatora zabytków, nie wyrażającego zgody na podział nieruchomości, wykonanie decyzji nie będzie możliwe.

Na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że w przypadku [..] oceniać należy łączność funkcjonalną, badając, czy możliwe byłoby funkcjonowanie majątku w ówczesnym kształcie i na ówczesnych zasadach, gdyby doszło do likwidacji części rolniczej (bądź odwrotnie). Pomiędzy kompleksem dworsko/pałacowo-parkowym a terenami o charakterze stricte rolnym istnieją powiązania zarówno finansowe, organizacyjne, jak i terytorialne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40) Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie reformy rolnej, dotycząca stanu prawnego działki ewidencyjnej nr [..] położonej w M. stanowiącej obecnie własność Powiatu M., co wynika z treści księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w powyższej sprawie dotyczyło m.in. interesu prawnego aktualnego właściciela nieruchomości. Uzyskanie bowiem przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość bądź jej część nie podlegała działaniu dekretu rodzi skutki w sferze prawa własności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1414/13). Aktualny właściciel nieruchomości miał również legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję stwierdzającą, że należąca do niego obecnie nieruchomość nie podpadała w części pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), miał bowiem interes prawny w domaganiu się kontroli decyzji administracyjnej wpływającej na określenie statusu prawnego jego nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] był zatem Powiat M.

Powiat stanowi jednostkę samorządu terytorialnego, jest wyposażony w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814) i nie może być utożsamiany z organem reprezentującym powiat na zewnątrz, tj. starostą (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta jako organ administracji publicznej działający wyłącznie w ramach swoich kompetencji, nie jest podmiotem legitymującym się interesem prawnym i w związku z tym – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – nie jest podmiotem uprawnionym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Podmiotem legitymowanym do złożenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] był Powiat M., do którego reprezentowania umocowany jest Starosta Powiatu M. Z faktu umocowania do reprezentowania powiatu nie wynika legitymacja starosty do złożenia skargi we własnym imieniu.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] została złożona przez Starostę Powiatu M., a nie przez Powiat M. reprezentowany przez Starostę Powiatu M. Wynika to wprost z treści skargi, w której jako podmiot skarżący został wskazany "Starosta Powiatu M. M.G., Starostwo Powiatowe w M.", przy tym w żadnym miejscu skargi nie wskazano, że Starosta występuje w imieniu Powiatu M. Z treści skargi nie wynika też, w czym skarżący upatruje naruszenia interesu prawnego (wbrew wymogowi z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a zwłaszcza, że legitymację swoją wiąże z prawem własności nieruchomości należącej do Powiatu M. Okoliczność wniesienia skargi przez Starostę Powiatu M., a nie przez Powiat M. reprezentowany przez Starostę Powiatu M. nie budziła też wątpliwości Sądu I instancji, który zarówno w rubrum zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że rozpoznał sprawę ze skargi Starosty Powiatu M. Należy przy tym podkreślić, że skoro zarówno skarga do Sądu I instancji, jak i skarga kasacyjna pochodzi od Starosty Powiatu M., przy czym organ ten wyraźnie wskazuje w skardze kasacyjnej, że występuje jako podmiot reprezentujący Powiat M., a nie składa takiego oświadczenia w skardze do Sądu I instancji, ani też w żaden inny sposób w tej skardze nie manifestuje występowania w imieniu Powiatu M., to brak podstaw do przypisywania Staroście Powiatu M. woli występowania w roli podmiotu reprezentującego Powiat M. na etapie skargi do Sądu I instancji. Należy mieć na uwadze, że obydwie skargi zostały sporządzone przez podmiot administracji publicznej, od którego należy wymagać profesjonalizmu w prowadzeniu spraw. Dodatkowo należy wskazać, że sam skarżący kasacyjnie podkreśla, że Starosta Powiatu M. nie był stroną w postępowaniu administracyjnym wskazując, że odwołanie od decyzji organu I instancji pochodziło właśnie od Starosty Powiatu M. a nie Powiatu M., a Sąd I instancji nie dostrzegł tego błędu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jest tego rodzaju, że powinien prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie pomija, że w identyczny sposób jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca została oznaczona w skardze do WSA w Warszawie. Ugruntowuje to w przekonaniu, że wskazanie jako strony skarżącej Starosty Powiatu M. nie było zwykłą omyłką czy nieścisłością, lecz świadomym działaniem organu, który z popełnionego przez siebie błędu zdał sobie sprawę dopiero na etapie składania skargi kasacyjnej dążąc do wykorzystania własnego uchybienia do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] i nie dostrzegając skutków tego uchybienia w zakresie oceny dopuszczalności skargi. Należy także zwrócić uwagę, że w toku postępowania sądowego wpływały dwukrotnie wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pochodzące również od Starosty Powiatu M. i tak też zakwalifikowane przez Sąd I instancji. Niekonsekwencja Sądu I instancji, który rozpoznał skargę Starosty Powiatu M. z udziałem pełnomocnika reprezentującego Powiat M. nie daje podstaw do przyjęcia w realiach niniejszej sprawy, że rozpoznana została skarga złożona przez Powiat M.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, bowiem skargę złożył podmiot do tego nielegitymowany. Stwierdzenie braku legitymacji nie wymagało przy tym badania interesu prawnego podmiotu składającego skargę skoro był nim organ administracji publicznej niewystępujący w roli podmiotu reprezentującego powiat. Z tego względu, skarga Starosty Powiatu M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne", a nie oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem innych "innych przyczyn" można także rozumieć brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jednakże w orzecznictwie ugruntował się zasadny pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., II OSK 74/12, LEX nr 1113796; postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, LEX nr 742360), np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 298/13; postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2014 r., I OSK 3011/14), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W zaistniałej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej nie może wyjść ponad stwierdzenie, że odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności skargi Starosty Powiatu M. wyklucza możliwość oceny zasadności zarzutów związanych z kwestią zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

O zwrocie wpisu od skargi na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.

-----------------------

2