Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 446/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Paweł Guziur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M. L. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga M. L. (dalej: "strona" lub "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z "[...]" o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 11 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 (K-74, akta administracyjne oznaczone symbolem "OB"), w tym m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: "płatność ONW").

Następnie w aktach znajduje się pismo z dnia 2 stycznia 2020 r. (K-76, akta administracyjne oznaczone symbolem "OB") - Informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w związku z toczącym się postępowaniem w sprawach o przyznanie na 2019 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Strona w dniu 4 lutego zapoznała się z aktami sprawy (K-78, akta administracyjne oznaczone symbolem "OB").

W dniu "[...]" Kierownik BP ARiMR wydał trzy osobne decyzje odmawiające przyznania płatności na 2019 r., dotyczące: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności ONW.

W uzasadnieniach tych decyzji uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej w zakresie każdej z wnioskowanych płatności.

Po rozpatrzeniu odwołań Dyrektor OR ARiMR trzema decyzjami utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odwołał się do przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa płatnościach"), a także art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853). Powołał ponadto brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) i lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L z 2013 r. nr 347). Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. nr 312, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95"), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Ponadto stosownie do art. 60 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L nr 347 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej płatności na 2019 r., wykorzystano całość dokumentacji ze spraw dotyczących wniosków strony o przyznanie płatności za lata poprzednie. Ponadto stwierdził, że w dniu 2 stycznia 2020 r. do pełnomocnika strony organ pierwszej instancji skierował Informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań i dostarczenia dokumentów. Strona w dniu 4 lutego 2020 r. stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR i zapoznała się z aktami sprawy. Nie przedstawiła jednak dokumentów, które świadczyłyby, że na obecną chwilę stan rzekomego gospodarstwa uległ zmianie zarówno pod względem technicznym, ekonomicznym, jak i prawnym w stosunku do lat poprzednich. Dlatego organ uznał, że nie ma podstaw do zmiany ustaleń poczynionych dotychczas, w ramach prowadzonych postępowań m.in. za lata 2017 i 2018 i tym samym przekłada się je na grunt sprawy z roku 2019.

Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa Spółki A (dalej: "Spółka"). Organ podkreślił, że prawidłowość stanowiska, że osoby zarządzające Spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19.

Dyrektor OR ARiMR podniósł, że strona w dniu "[...]" złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, wskazując jako pełnomocnika Podmiotu A, który jest wspólnikiem Spółki, a także jest pełnomocnikiem 11 producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Organ przedstawił powiązania pomiędzy tymi podmiotami w formie graficznej tabeli znajdującej się w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dzierżawione przez stronę grunty rolne były własnością Spółki, zaś przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności dotacje wpływały na rachunek bankowy Podmiotu A. W ocenie organu odwoławczego, w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych, powiązania pomiędzy Spółką i pozostałymi producentami, w tym również ze stroną, pozwalały na uznanie, że stanowią oni w istocie jeden podmiot gospodarczy.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ oparł się wyłącznie na dowodach zebranych w postępowaniu dotyczącym płatności za 2018 r. W aktach sprawy nie ma postanowienia o ich włączeniu. W aktach sprawy dotyczącej płatności bezpośrednich znajdują się kserokopie akt postępowania przeprowadzonego w sprawie płatności na 2018 r., w tym protokoły przesłuchania strony i świadków oraz przedkładane przez stronę dowody, m. in. w postaci umów, faktur i potwierdzeń zapłaty. W aktach pozostałych spraw takich kserokopii nie ma.

Dyrektor OR ARiMR powołał się na protokół z przesłuchania strony z dnia 30 października 2018 r. (K-46, akta administracyjne oznaczone symbolem "OB"), oceniając, że w zeznaniach tych strona potwierdziła, że od samego początku gospodarstwo miało na celu uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat, gdyż strona miała zamiar wykonania jedynie minimum czynności, aby spełnić warunki przyznania dopłat. W szczególności skarżąca nie wykonała osobiście żadnych zabiegów agrotechnicznych. W latach 2015 i 2016 prace te zostały wykonane przez K. H., natomiast w latach 2017 i 2018 przez M. B., przy czym z umów na świadczenie usług agrotechnicznych wynikało, że rozliczenie za usługi odbywało się na zasadzie opłaty w postaci zbalotowanego siana. W ocenie organu, potwierdziło to, że skarżąca nie posiada własnego zaplecza gospodarczego i sprzętu oraz że w latach 2015 – 2018 działki rolne były w całości użytkowane rolniczo przez inne osoby, a zamiarem strony nie było pozyskiwanie dochodu z plonów.

Organ przeanalizował złożone przez stronę w dniu 18 stycznia 2019 r. wydruki potwierdzenia wykonania przelewu tytułem faktury "[...]". Faktur powyższych nie przedłożono organowi. Z potwierdzeń wykonania przelewów wynika, że zleceniodawcą był Podmiot B i zdaniem organu płatności te dotyczą sprzedaży bydła w 2017 r. Są to jedyne rozliczenia z tego okresu dotyczące podmiotu niezwiązanego ze Spółką. Ponadto organ poddał ocenie złożone przez stronę w dniu 6 lutego 2019 r., w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2018 dokumenty: "[...]".

Organ podkreślił, że faktury ze sprzedaży bydła zostały wystawione przed datą wezwania strony do złożenia dokumentów z dnia 10 lipca 2018 r., w ramach postępowania w sprawie płatności na rok 2017. Jednak wówczas strona nie przedstawiła tych faktur. Z kolei w protokole z przesłuchania z 30 października 2018 r. na pytanie o sprzedaż bydła w 2018 r. strona odpowiedziała, że sprzedała je Spółce i nie ma na to dokumentów, nie jest to jeszcze rozliczone, tj. strona nie zapłaciła dzierżawy, a spółka nie zapłaciła za bydło. Ponieważ dotacje przestały wpływać, strona nie miała za co zapłacić czynszu. Wzięła dodatkowo kredyt z banku na gospodarstwo.

W ocenie organu te zeznania są sprzeczne z ww. dokumentami i podważają prawdziwość dat wystawienia faktur. Uprawdopodabnia to także data realizacji płatności tych faktur, tj. 29 listopada 2018 r.

Wskazując następnie na bezpośrednie powiązanie skarżącej ze Spółką w zakresie przemieszczeń zwierząt pomiędzy siedzibami stad, organ odwoławczy podniósł, że strona nie posiada na tę okoliczność żadnych dowodów. Zdaniem organu, potwierdzenia realizacji przelewu wskazują, że płatności za faktury z "[...]", a zatem po dacie przesłuchania strony i wskazywały na pozorne ponoszenie kosztów przez stronę. Przedstawione przez stronę w dniu 6 lutego 2019 r. dokumenty, m.in. faktura za dzierżawę gruntów rolnych, umowa na świadczenie usług agrotechnicznych, faktury za sprzedaż bydła, nie potwierdzają prowadzenia przez stronę działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek.

W ocenie organu, sam wpis do ewidencji producentów nie jest równoznaczny z otrzymaniem statusu producenta rolnego. Aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy mieć nadany numer producenta rolnego, ale też konieczne jest posiadanie i użytkowanie deklarowanych do płatności gruntów rolnych. Zebrane dowody wskazują, że strona nie kieruje gospodarstwem sama. Gospodarstwo nie jest wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, jest natomiast ściśle powiązane z gospodarstwem Spółki. Wydzierżawienie działek rolnych stronie miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne prowadzone przez Spółkę.

Zdaniem organu odwoławczego strona nie spełnia podstawowej przesłanki uznania za producenta rolnego według definicji z art. art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Producentem rolnym jest osoba będąca rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.a rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub posiadaczem zwierzęcia w rozumieniu przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Rolnikiem jest osoba, która prowadzi działalność rolniczą związaną z produkcją, hodowlą lub uprawą produktów rolnych, w tym dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, jak również utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy.

Do uznania za beneficjenta pomocy w ramach omawianych płatności nie wystarczy posiadanie numeru identyfikacji, ale konieczne jest też posiadanie i użytkowanie deklarowanych do płatności gruntów. Bowiem wsparcie działalności rolniczej skierowane jest do osób faktycznie użytkujących rolniczo grunty, tj. do producentów rolnych. Zaś w rozpatrywanej sprawie grunty wskazane we wniosku o płatność należą do gospodarstwa rolnego Spółki, a nie strony. Pomimo, że skarżąca formalnie stanowi odrębny podmiot, jest jednak faktycznie ściśle powiązana ze Spółką oraz pozostałymi osobami fizycznymi, które łączy osoba pełnomocnika, pokrewieństwo, adres siedziby gospodarstwa czy numer rachunku bankowego. Strona nie posiada infrastruktury w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Nie okazała dokumentów świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej w sposób samodzielny i niezależny od innych podmiotów. Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych. Nie wykazała, aby osiągnęła dochody, ponosiła koszty działalności, bądź posiadała dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz. Gospodarstwo rolne nie jest odrębnym i samodzielnym podmiotem gospodarczym pod względem technicznym i ekonomicznym, nie jest też kierowane przez stronę. Zdaniem organu odwoławczego wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozorność, że strona jest producentem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach rolnych. Jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa Spółki na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Gospodarstwo skarżącej nie stanowi jednostki wyodrębnionej, a jest częścią składową gospodarstwa Spółki zarządzanego przez Podmiot A.

Dokonując analizy wysokości czynszu dzierżawnego za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., Dyrektor OR ARiMR uznał, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać Spółka z tytułu dopłat są niewspółmiernie wyższe niż zysk z tytułu czynszu dzierżawnego. Organ zwrócił uwagę, że strona uregulowała czynsz za lata 2016 – 2017 dopiero w dniu 9 stycznia 2019 r. Zdaniem organu, zachodzi podejrzenie, że zawarta przez stronę umowa dzierżawy była umową pozorną.

Ponadto organ wskazał na zeznania reprezentującej Spółkę J. C., która zeznała, że zarząd Spółki podejmując decyzję o oddaniu gruntów w dzierżawę kierował się chęcią uzyskania dodatkowych dochodów, zaś na temat sposobu wyboru dzierżawców wyjaśniła, że umowy były korzystne dla wybranych osób, które mogły się ubezpieczyć w KRUS, gdyż wcześniej były bezrobotne.

Według organu odwoławczego strona nie udowodniła, że jako producent rolny użytkuje dzierżawione grunty rolne. Zaś wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozór bycia producentem rolnym. Wskazując na regulacje prawne dotyczące płatności będącej przedmiotem wniosku Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że rozdzielenie przez Spółkę działek ewidencyjnych na większą liczbę podmiotów deklarujących je do płatności powoduje zwiększenie uzyskanych płatności w taki sposób, że doszło do ominięcia degresywnych stawek płatności, limitów powierzchniowych i limitów liczbowych, co zobrazowano w tabeli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi dołączyła kopię umowy kredytu bankowego, zawartej w 2017 r.

Zarzuciła naruszenie zasad bezstronności i obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonych dowodów oraz zasady wyrażonej w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. tj. obowiązku przedstawienia dowodów na zarzucany skarżącej brak prowadzenia działalności rolniczej w 2019 r. Zarzuciła też braki w uzasadnieniu decyzji, polegające na pominięciu wyjaśnień odnośnie stanu faktycznego mającego miejsce w roku, którego dotyczy sprawa.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że 2019 r. jest piątym z kolei rokiem, w którym skarżąca złożyła wniosek o płatności unijne do gruntów rolnych znajdujących się w jej posiadaniu i użytkowaniu jako rolnika. Wniosek ten złożyła pomimo tego, że w dotychczasowych kampaniach odmawiano jej przyznania wsparcia zarzucając nieposiadanie statusu prawdziwego użytkownika zgłaszanych działek.

Skarżąca podkreśliła, że odmowa płatności na poprzednie lata, potwierdzona przez WSA, nie może być bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania płatności na rok 2019.

Zwróciła też uwagę na to, że dla organu jest bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania płatności jest uznanie, że skarżąca nie jest rolnikiem i nie prowadzi działalności rolniczej. Jednak organ nie wskazał żadnych zaniedbań użytkowanych przez skarżącą łąk. Organ nieprawidłowo interpretuje definicje rolnika i działalności rolniczej (art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013), bezpodstawnie twierdząc, że obejmuje ona koniecznie produkcję rolną, podczas gdy z przepisu wynika, że może to być również utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej (minimalne normy).

W ocenie skarżącej sprzeczne z zasadą praworządności jest analizowanie jej przypadku z góry wyłącznie z uwagi na zastrzeżenia wobec spółki lub wobec innych osób, za które skarżąca nie odpowiada.

Skarżąca podkreśliła, że 2019 r. dołożyła wszelkich starań, aby obszar będący w jej dzierżawie został zagospodarowany w sposób ściśle zgodny z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym i tym samym z działaniami minimalnymi określonymi w polskim rozporządzeniu z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Samodzielnie, bez pomocy ze strony Podmiotu A ani kogokolwiek innego zakontraktowała osoby.

Strona podniosła, że posiada w Ewidencji Producentów ARIMR wyłącznie własny numer konta bankowego. Korzysta z życzliwości właścicieli spółki i ma dzięki temu możliwość użytkowania gruntów rolnych. Są to grunty o charakterze wartościowych przyrodniczo łąk, na których posiadający akredytację ornitolog stwierdził liczne siedliska ptaków należących do gatunków chronionych. To, że na gruntach tych nie prowadzi orki, nie sadzi ziemniaków, nie hoduje trzody, nie ma sadu itp., tylko kosi je z zachowaniem corocznie innej części nieskoszonej, określonej w planie działań rolnośrodowiskowo-klimatycznych, a jedynym plonem który uzyskuję jest skoszone siano - nie jest potwierdzeniem tego, że tylko "udaje" że jestem rolnikiem w rozumieniu przepisów o płatnościach (rozporządzenie 1307/2013). Wynika to z obiektywnych warunków naturalnych działek, które dzierżawi.

To, że Spółka, zgłaszając grunty skarżącej, mogłaby otrzymać mniejszą kwotę płatności niż kwota płatności będąca sumą tego o co ubiegała się skarżąca i spółka łącznie, nie oznacza, że skarżąca działa jako osoba "podstawiona". Płatność miała trafić na jej osobiste konto, do którego nikt ze Spółki nie ma uprawnień i miała posłużyć do rozwinięcia początkującego gospodarstwa, na co skarżąca zaciągnęła kredyt, co potwierdza załączona do skargi umowa kredytu z 2017 r. Skarżąca zamierzała zakupić własne maszyny i postawić budynki magazynowe dla plonu, co uniemożliwiły jej działania Agencji.

Według skarżącej naruszone zostały reguły uczciwego postępowania. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych okoliczności, a tym bardziej dowodów odnoszących się do wniosku o płatność na rok 2019. Jest zaś w niej mowa o tym, co skarżąca robiła w 2015 r. i w 2016 r., jakie zeznania składała w 2018 r. odnośnie do spraw za lata 2016-18 oraz wymieniono dokumenty przedłożone na początku 2019 r. w sprawie za rok 2017. Nie ma zaś nic w tej decyzji o tym, co dotyczyłoby sytuacji istniejącej w 2019 r. Organ uznał więc, że skoro w 2016 r. uznano skarżącą za osobę tworzącą "sztuczne warunki" do uzyskania płatności do gruntów rolnych, to od tej pory już zawsze skarżąca będzie spotykać się z odmową ze strony ARiMR, bez analizy okoliczności sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że z zaskarżonej decyzji nie można się nawet dowiedzieć, co ma świadczyć przeciwko niej w 2019 r. W sprawach wniosków o płatności bezpośrednie, a także w sprawach dotyczących płatności ONW oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 organ żadnej instancji nie wzywał skarżącej do złożenia wyjaśnień, czy to osobiście, czy na piśmie, a także nie przedstawiono w decyzjach żadnych faktów ani dowodów dotyczących tego, co miało miejsce na działkach skarżącej w 2019 r. Przypomniano jedynie dowody i oceny z lat poprzednich. Nie badano, kto w 2019 r. zarządzał deklarowanymi działkami, kto, w jaki sposób, czyim sprzętem i na czyje zlecenie wykonywał na nich prace, czy ich zakres jest czy nie zgodny z zakresem wymaganym właściwymi przepisami, kto i w jaki sposób wykorzystał zebrane z pól siano itp. Żadna z tych kwestii nie znalazła miejsca w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych przyczyn skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja dyskryminuje ją z przyczyn nie stanowiących prawem przewidzianych przesłanek załatwienia sprawy, a jedynie powodujących, że organ z góry wyklucza możliwość przeprowadzenia uczciwego postępowania. Powinno ono polegać na bezstronnej weryfikacji tego, czy w stosunku do okoliczności negatywnie ocenianych w przeszłości, w 2019 r. były okolicznościami takimi samymi, czy też odmiennymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. Sąd na podstawie art.111 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa") połączył sprawy I SA/Ol 446/20, I SA/Ol 447/20 i I SA/Ol 448/20 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący wadliwości decyzji w zakresie kompletności materiału dowodowego będącego podstawą ustaleń dotyczących sztucznego podziału, opartego jedynie na dowodach dotyczących lat poprzednich.

Na podstawie art.10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) w zakresie właściwości Agencji decyzje administracyjne wydaje Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Ustawa powyższa przewiduje szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w tym zakresie, co wynika z art.10a ww. ustawy. W ust.1 tego artykułu przyjęto, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przy czym ust.6 zastrzeżono, że przepisu powyższego (art.10a ust.1) nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie przyjęte zostały odrębne zasady.

Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341):

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podobne regulacje zawiera art.27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm., dalej: "ustawa PRPW"):

1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. Zdaniem Sądu przesunięcie ciężaru dowodzenia w kierunku strony postępowania nie zwalnia jednak organu całkowicie z obowiązku przeprowadzenia czynności dowodowych niezbędnych do wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy. Organ zobowiązany jest stosować zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach (art.27 ust.1 pkt 1 ustawy PROW) zasadę praworządności. Stojąc na straży tej zasady, organ nie powinien wydać rozstrzygnięcia w takiej postaci, jaką przyjęła zaskarżona decyzja. Z uwagi na to, że zgromadzony materiał dowodowy dotyczył tylko okresów poprzedzających rok 2019 i został zgromadzony w postępowaniach za okresy wcześniejsze, niemożliwe było na tej podstawie stwierdzenie, czy przyznanie skarżącej wnioskowanych płatności na 2019 r. byłoby zgodne z celami i zasadami WPR, a taki był przecież cel wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu sprzeczne z zasadą praworządności było prowadzenie postępowania w taki sposób, jaki został przedstawiony w opisowej części wyroku. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w zasadzie nie było prowadzone. Jego wszczęcie nastąpiło w dniu złożenia wniosku o płatność, czyli 11 kwietnia 2019 r. Kolejnym etapem postępowania było skierowanie do strony pisma z dnia 2 stycznia 2020 r. informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań oraz dostarczenia dokumentów. Następnie wydana została decyzja. Co do wykorzystanej przez organ całości dokumentacji pochodzącej ze sprawy dotyczącej płatności za 2018 r., nie ma w aktach sprawy postanowienia o jej włączeniu. Dokumentacja została fizycznie dołączona do tej części akt administracyjnych, która dotyczy płatności bezpośrednich, przy czym nie wiadomo, kiedy nastąpiło jej włączenie. W częściach dotyczących płatności ONW oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej dokumentacji z lat poprzednich nie ma. Nie ma żadnej informacji o tym, że dokumentacja powyższa stanowi akta wspólne dla spraw dotyczących trzech płatności na 2019 r. Zatem całe postępowanie organu w każdej z rozpatrywanych spraw polegało na przyjęciu wniosku o płatność, wysłaniu zawiadomienia z art.10 Kpa oraz na wydaniu decyzji, a w zasadzie na przepisaniu treści decyzji dotyczącej 2018 r. Postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie było prowadzone, nie pozyskano żadnego dowodu dotyczącego bezpośrednio 2019 r. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zawarto rozważania przekopiowane z decyzji dotyczących płatności na 2018 r., przy czym rozważanie te przedstawiono w taki sposób, jakby były to rozważania organu oparte na dowodach zgromadzonych w rozpatrywanej obecnie sprawie.

W ocenie Sądu niedopuszczalna była zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polemika organu z dowodami i argumentami strony podnoszonymi w postępowaniu za 2018 r. Trudno bowiem, z punktu widzenia logiki, przyjąć, że zeznania i wyjaśnienia, a także dowody zebrane w okresie wcześniejszym, dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, mają decydujące znaczenie dla oceny zdarzeń przyszłych. Nie było przecież wiadomo w trakcie postępowania za wcześniejsze okresy, czy, przykładowo, skarżąca w 2019 r. nie zawrze nowych umów dzierżawy gruntów albo czy nie rozpocznie realizowania rzeczywistej działalności rolniczej na gruntach będących przedmiotem zakwestionowanych poprzednio umów oraz jakie dowody przedstawi na tę okoliczność. To, że w latach wcześniejszych skarżąca nie przeprowadzała zabiegów agrotechnicznych, co ustalono m. in. na podstawie zeznań świadków i strony, wcale nie oznacza, że tak samo było w 2019 r. Świadkowie nie mogli przecież zeznać w 2018 r. także na okoliczność dotyczącą roku 2019. Zauważyć należy, że w postępowaniu dotyczącym 2018 r. organ nie stwierdził, że umowy skarżącej ze Spółką są umowami nieważnymi, bowiem nie miał do tego kompetencji. Organ stwierdził jedynie, że w 2018 r. umowy te nie były realizowane, co było jednym z podstawowych argumentów organu przemawiających za stwierdzeniem sztucznego podziału, co wzmacniane było szerokimi ustaleniami dokonywanymi z inicjatywy organu dotyczącymi wykonywania przez skarżąca rzeczywistej działalności rolniczej w 2018 r. oraz w latach wcześniejszych.

Nielogiczna jest więc treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ polemizuje z dowodami i twierdzeniami składanymi przez stronę w poprzednim postępowaniu, a także stwierdza, że zebrane w 2018 r. dowody wskazują na brak rzeczywistego prowadzenia działalności w 2019 r. Organ odwoławczy zawarł w decyzji stwierdzenie zdaniem Sądu nieuprawnione w świetle zgromadzonych dowodów, że nie ma podstaw do zmiany ustaleń poczynionych dotychczas, w ramach prowadzonych postępowań m.in. za lata 2017 i 2018, dlatego przekłada się je na grunt sprawy z 2019 r. Celem postępowania w sprawie płatności na 2019 r. nie było przecież znalezienie podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska organu, zajętego w poprzednich decyzjach, lecz wyjaśnienie, czy stronie przysługuje płatność na 2019 r.

W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach oraz ustawy PROW. Uznanie jednak, że organ w sprawach tego rodzaju jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych, byłoby sprzeczne z ww. zasadą praworządności zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz w art.27 ust.1 pkt 1 ustawy PROW (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. I GSK 740/18, Baza CBOSA).

W ocenie Sądu do wykazania przez organ, że w 2019 r. wystąpiły sztuczne warunki, nie było wystarczające samo powołanie się na to, że w przeszłości doszło do zawarcia umów dzierżawy o charakterze pozornym, treść których w połączeniu z innymi zebranymi dowodami wskazuje na brak prowadzenia przez skarżącą w latach wcześniejszych rzeczywistej działalności rolniczej. Brak prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej w 2018 r. i okresach wcześniejszych jest niewątpliwy, wynika bowiem z ostatecznych decyzji, utrzymywanych w mocy wyrokami tut. Sądu. Jednak do wykazania, że sztuczne warunki wstąpiły także w 2019 r., konieczne było połączenie wcześniejszych ustaleń z okolicznościami dotyczącymi 2019 r. Należało więc wyjaśnić, nie tylko, czy strona nadal jest stroną umów dzierżawy gruntów, ale także, czy również w 2019 r. nie zajmowała się rzeczywistą działalnością rolniczą, co należało oprzeć na dowodach dotyczących 2019 r.

Brak takich ustaleń, zdaniem Sądu, wskazuje na to, że organ nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby wydać decyzję w takim kształcie, jaki ostatecznie przyjęła. Przy czym, z uwagi na to, że organ zakwestionował prawo skarżącej do płatności wskazanej we wniosku, twierdząc, że zostały stworzone sztuczne warunki - to na organie, a nie na stronie spoczywał obowiązek udowodnienia tych okoliczności. We wniosku o płatność na rok 2019 (K-74, akta administracyjne oznaczone symbolem "OB") na str.4 zawarte zostało oświadczenie skarżącej (pkt 5), że nie stwarza sztucznych warunków, o których mowa w art.60 Rozporządzenia nr 1306/2013 (...) w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami pomocy. To oświadczenie dotyczy płatności na rok 2019 i odmawiając przyznania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków, organ powinien zakwestionować ww. oświadczenie skarżącej w odniesieniu do okoliczności dotyczących 2019 r., a nie do zdarzeń mających miejsce w innych okresach.

Z uwagi na braki w materiale dowodowym w powyższym zakresie przedwcześnie uznano w zaskarżonej decyzji, że należało zastosować wobec skarżącej art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, tj. klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa. Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Przepisem wyznaczającym zakres ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W myśl tego przepisu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Do takich okoliczności i dowodów należą nie tylko umowy dzierżawy i stwierdzenie powiązań występujących między podmiotami skupionymi wokół spółki, ale także okoliczności i dowody dotyczące tego, czy skarżąca w okresie objętym postępowaniem m. in. posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych, czy wykonywała osobiście zabiegi agrotechniczne, czy osiągała dochody z tej działalności oraz jakie koszty ponosiła z tego tytułu. Ustalenie tego rodzaju okoliczności pozwoliłoby na ocenę, czy skarżąca działała w sposób samodzielny i niezależny.

Dopiero zebranie wystarczającego materiału dowodowego pozwoliłoby na stwierdzenie, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów Spółki był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych w 2019 r. Zatem pomimo istnienia okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia także w 2019 r. takich powiązań majątkowych, osobowych i organizacyjnych, które wskazywałyby na ukierunkowanie działań w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia, to jednak materiał dowodowy okazał się niewystarczający do uznania, że także w 2019 r. zaistniały sztuczne warunki, o których mowa art.60 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec powyższego ustalenia stanu faktycznego nie znajdują odbicia w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bowiem zabrakło w sprawie materiału dowodowego, który potwierdziłby zasadność stanowiska organu. W szczególności nie wyjaśniono, w oparciu o jakie dowody uznano, że w 2019 r. skarżąca spełniała jedynie formalne warunki pomocy i nie realizowała celów wsparcia, zaś jej działania miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyjaśni, czy w 2019 r. strona nadal była stroną umów dzierżawy działek wskazanych we wniosku o płatność i czy prowadziła na nich rzeczywistą działalność rolniczą, czy, podobnie jak w latach poprzednich, była to działalność pozorowana.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 ppsa.