Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2589/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą we W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. S.A. z siedzibą w W. jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane m.in. przez skarżącą Spółkę, na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochronny Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochronny Środowiska [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r., na rzecz Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] (dalej również jako inwestor) decyzję (znak: [...]) o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (bez węzła) - węzeł [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] uchylił tę decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Inwestor – działając na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., powoływana również jako u.o.o.ś.) złożył w dniu [...] marca 2014 r. (data wpływu [...] marca 2014 r.) do Regionalnego Dyrektora Ochronny Środowiska wniosek o wydanie postanowienia stwierdzającego, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej. W piśmie tym inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o wydanie decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja z [...] sierpnia 2010 r. stała się ostateczna, tj. do dnia [...] stycznia 2017 r.

Regionalny Dyrektor Ochronny Środowiska we Wrocławiu uwzględnił powyższy wniosek i postanowieniem wydanym w dniu [...] czerwca 2014 r., nr [...] stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (bez węzła) - węzeł [...] według wariantu [...] z korektą jego przebiegu w rejonie miejscowości [...] przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej. Niniejsze postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej organu I instancji od dnia [...] czerwca do dnia [...] lipca 2014 r. Zostało również wywieszone na tablicach ogłoszeń w Urzędach Gmin: [...],[...],[...], a także na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim [...].

Na powyższe postanowienie złożyli zażalenia m.in. T. S.A. z siedzibą w W., T. Sp. z.o.o. s.k. z siedzibą w K. oraz Gmina [...]. Żalący się zarzucili organowi naruszenie art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że nie zmieniły się warunki realizacji inwestycji określone w decyzji środowiskowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. umorzył postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie. Organ podał, że według art. 72 ust. 4 u.o.o.ś., z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia wniosku o wydanie decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy może wystąpić tylko strona, która posiada decyzję środowiskową (lub na którą ta decyzja została przeniesiona), pod warunkiem, że dysponuje postanowieniem organu, który wydał tę decyzje, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji. Oznacza to, zdaniem organu, że interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wydania postanowienia o stwierdzeniu etapowości przedsięwzięcia o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, posiada jedynie inwestor. To rozstrzygnięcie ma bowiem wpływ tylko i wyłącznie na jego sytuację prawną przejawiającą się w możliwości, bądź tez jej braku, posłużenia się tzw. decyzją środowiskową w procesie złożenia wniosku o wydanie decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy w wydłużonym czasie. W konsekwencji organ stwierdził, że strony składające zażalenie, w tym m.in. skarżąca Spółka, nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy. Dla posiadania statusu strony nie ma znaczenia fakt zawiadomienia o wydanym postanowieniu na podstawie art. 49 k.p.a.

T. sp. z o.o. s. k. z siedzibą w K. wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 72 ust. 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznanie wyłącznie stronie, która złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, lub podmiotowi na który została przeniesiona ta decyzja, prawa do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie przez właściwy organ stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej, ogranicza krąg podmiotów posiadających legitymację do udziału w tym, postępowaniu, podczas gdy przepis nie zawiera takiego ograniczenia,

2) art. 72 ust. 4a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie podmiotom uprawnionym do złożenia wniosku o wyrażenie stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, przysługuje prawo do złożenia zażalenia w tym przedmiocie,

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1322 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione umorzenie postępowania zażaleniowego.

Spółka zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej w sytuacji gdy warunki określone w decyzji środowiskowej uległy zmianie. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wyraziła pogląd, że interes prawny w postępowaniu w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mają podmioty (osoby fizyczne i prawne, ułomne osoby prawne) które posiadają prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje również postępowanie prowadzone z wniosku inwestora o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy.

Skarżąca zauważyła, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym zajęcia stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo i nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej, to sformułował by przepis art. 72 ust. 4a w taki sposób, w jaki uczynił to w art. 72 a ust. 2 u.o.o.ś.

Spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a zatem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja środowiskowa.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz dodał, że zajęcie przez organ stanowiska, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy nie daje podstaw do rozpoczęcia realizacji inwestycji, a tym samym nie może naruszać praw skarżącej. Postanowienie (stanowisko) przesądza jedynie o tym, czy istnieją podstawy formalne do "przedłużenia" okresu posługiwania się decyzją o środowiskowych uwarunkowanych przy występowaniu o wydanie decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, w tym m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, co spowodowało, że skarga T. S.A. z siedzibą w W. jest uzasadniona.

Problem prawny jaki wyniknął w niniejszej sprawie ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w odpowiedzi na pytanie czy skarżącej Spółce przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska w sprawie "przedłużenia ważności" decyzji Regionalnego Dyrektora Ochronny Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (bez węzła) - węzeł [...].

Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w złożeniu zażalenia na postanowienie dotyczące tzw. etapowości przedsięwzięcia oraz tego, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy. To postanowienie (stanowisko) organu jest wydawane na wniosek inwestora i ma na celu "przedłużenie" (z 4 do 6 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna) terminu złożenia wniosku o wydanie decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Uprawnia inwestora do dłuższego "posługiwania się" decyzją środowiskową.

Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ani w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) a także nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. Niemniej jednak trzeba stwierdzić, że jest to interes mający źródło w prawie. Innymi słowy, pojęcie interesu prawnego ma związek z prawem w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu (jego praw lub obowiązków), ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3140/12 i z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Trzeba podkreślić, ze u.o.o.ś. oraz ustawa - Prawo ochrony środowiska nie zawierają definicji strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że krąg stron postępowania w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a.

W sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu jest ustalenie oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko w sposób naruszający sferę praw podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w zasięgu tego oddziaływania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, LEX nr 486235, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, LEX nr 510776, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08). Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, które tworzą nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. To oddziaływanie nie musi być realne, a jedynie potencjalne (prawdopodobne, możliwe). Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji są stroną w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że o braku po stronie skarżących interesu prawnego przesadza treść art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten stanowi jedynie o tym, kto jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej. Inną sprawą jest natomiast, kto, obok wnioskodawcy może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Tę kwestię należy rozstrzygnąć odwołując się do istoty tego postępowania. Stanowi ono nawiązanie i pewną kontynuację postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Kierując się tą wskazówką należałoby przyjąć, że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym". Sprawa o "przedłużenie ważności" dotyczy bowiem również ich interesów, tych samych które były przedmiotem postępowania "głównego". Nie ma zatem racji organ twierdząc, że sprawa o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej dotyczy wyłącznie sfery praw inwestora.

Z powyższego wynika, że strony składające zażalenie, w tym m.in. skarżąca Spółka, mogą mieć interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, jeżeli posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. W aktach sprawy brak jest decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Niemniej jednak, jak wynika z treści skargi, nieruchomość należąca do skarżącej Spółki znajduje się zasięgu oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji, organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji. Jeżeli tak, rozpatrzy zażalenie merytorycznie.

Wreszcie tytułem uwagi końcowej zauważyć należy, że podobne jak wyżej wyrażone stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. II SA/Sz 717/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 489/14 (oba wyroki dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Biorąc to wszytko pod uwagę, Sąd stwierdza, że są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 72 ust. 4 i art. 72 ust. 4a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że skarżącej Spółce nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. W związku z tym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. jest uzasadniony.

Sąd nie mógł badać zasadności zarzutu skargi dotyczącego prawidłowości stanowiska organu I instancji odnośnie tego, że nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej. Żądanie skarżącej Spółki, aby Sąd rozstrzygnął w tym zakresie wykracza poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów, Sad uznał skargę za uzasadnioną. Organ dokonał błędnej wykładni art. 72 ust. 4 i 72 ust. 4 a u.o.o.ś., a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w niniejszym postępowaniu dotyczącym "przedłużenia ważności" decyzji środowiskowej. W ten sposób naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Te wady zaskarżonego postanowienia, uzasadniały jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ) i lit c) p.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.