Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 287/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), , Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Nowogrodziec na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 marca 2010 r. nr NK.II.DC.0911-24/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu nr LVI/397/10 z dnia 11 lutego 2010r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/286/09 w sprawie gospodarowania mieniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 marca 2010 r. nr NK.DC.0911-24/10 Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu Nr LVI/397/10 z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr XL/286/09 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem stanowiącym własność lub będącym w użytkowaniu - Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu i Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływanej także jako ,,u.g.n.") w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,u.z.o.z."). W uzasadnieniu podjętego aktu nadzorczego Wojewoda wskazał, że mocą kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Nowogrodźcu postanowiła zmienić treść § 8 ust. 3 wskazanej powyżej uchwały z dnia 10 lutego 2009 r. W nowym brzmieniu § 8 ust. 3 uchwały z 10 lutego 2009 r. miał posiadać następującą treść: ,,Wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości może nastąpić z wolnej ręki, jeżeli najem lub dzierżawa następuje, na rzecz podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia, na rzecz jednostek samorządu gminnego oraz w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych", wobec wcześniejszego brzmienia, cyt.: ,,Wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości może nastąpić z wolnej ręki, jeżeli najem lub dzierżawa następuje na rzecz podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia". Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały wskazano na kompetencję wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W myśl wskazanego przepisu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej cyt.: ,,zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot, który utworzył zakład". Dalej, ust. 3 art. 53 ustawy stanowi, że: ,,zasady, o których mowa w ust. 2, mogą polegać w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu, który utworzył zakład na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych". Zdaniem organu nadzoru przytoczone przepisy ustawy o zakładach opieki zwrotnej wyraźnie przewidują, że wymienione w przywołanym art. 53 ust. 2 formy gospodarowania, także odniesione do aktywów trwałych stanowiących własność ZOZ nie mają charakteru samodzielnego, bowiem podlegają zasadom określonym przez podmiot, który utworzył zakład. Organ nadzoru podkreślił, że zarówno ze Statutu Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu (stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXIV/209/01 Rady Gminy i Miasta Nowogrodziec z dnia 9 kwietnia 2001 r. ze zm.) jak i ze Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu (stanowiącego załącznik do Uchwały Nr III/9/98 Rady Gminy i Miasta w Nowogrodźcu z dnia 26 listopada 1998 r. ze zm.) wynika, że jednostki te są użytkownikami nieruchomości stanowiących własność Gminy Nowogrodziec. Ponadto, statuty te zawierają w rozdziale II następujące zapisy: ,,Zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku Zakładu albo wniesienie tego majątku do spółek lub fundacji jest nieważne bez zgody organu, który utworzył ten Zakład". Zatem podstawy prawne gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność gminy, zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ nadzoru wskazał, że wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 133/09. W dalszej części podjętego aktu nadzoru Wojewoda zwrócił uwagę, że w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta została generalna zasada zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w trybie przetargowym. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W konsekwencji powyższego organ wskazał, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami unormowany został tryb przy zawieraniu umów najmu, dzierżawy, użytkowania w trybie przetargu. Wojewoda podkreślił przy tym, że ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od tego trybu przy zwieraniu umów dzierżawy, najmu, użyczenia. Tymczasem, jak wynika z podjętej uchwały, Rada Miejska w Nowogrodźcu uregulowała nowy tryb nazwany "z wolnej ręki" w przypadku zwierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości stanowiących własność Gminy, a oddanych w użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej. Zgodnie z ustaloną przez Radę definicją trybu "z wolnej ręki" zawartą w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XL/286/09 z dnia 10 lutego 2009 r. tryb ten stosowany jest wtedy, gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybie przetargu nieograniczonego i w trybie przetargu ograniczonego, wówczas dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu może obniżyć cenę wywoławczą mienia o nie więcej niż 50%. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska postanawiając o wprowadzeniu nowego trybu zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych, nieznanego ustawie o gospodarce nieruchomościami, w sposób istotny naruszyła przepisy tej ustawy i zakres upoważnienia przyznanego jej przez Ustawodawcę. Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska wykroczyła poza zakres przedmiotowy delegacji ustawowej, a więc działała bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru zaznaczył, że termin "z wolnej ręki" pojawia się w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) i jest jedynym spośród trybów udzielania zamówień publicznych, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą (art. 66 tejże ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada Miejska w Nowogrodźcu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor wskazał, że § 8 ust. 3 uchwały z dnia 10 lutego 2009 r. będący przedmiotem nowelizacji brzmiał przed zmianą: ,,Wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości może nastąpić z wolnej reki, jeżeli najem lub dzierżawa następuje na rzecz podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia." Strona skarżąca zwróciła uwagę, że cytowany paragraf został uznany za legalny i prawidłowy przez organ nadzoru. Natomiast treść nowelizacji tego przepisu uznana za nieważną brzmiała: ,,Wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości może nastąpić z wolnej ręki, jeżeli najem lub dzierżawa następuje na rzecz podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia, na rzecz jednostek samorządu gminnego oraz w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych". Strona skarżąca zwróciła uwagę, że różnica pomiędzy brzmieniem prawidłowym w ocenie organu nadzoru, uchwalonym w dniu 10 lutego 2009 r., a treścią uznanego za nieważny przepisu dotyczyła sformułowania "na rzecz jednostek samorządu gminnego oraz w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych". Zdaniem autora skargi przedmiotem rozważań organu nadzoru powinno być tylko ta ostatnio zacytowana część przepisu.

Odnosząc się merytorycznie do materii objętej rozstrzygnięciem nadzorczym strona skarżąca wyraziła pogląd, że bezprzetargowe oddawanie w najem lub dzierżawę nieruchomości znajdujących się w dyspozycji zakładów opieki zdrowotnej na rzecz jednostek samorządu gminnego oraz w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest prawnie dopuszczalne. Należy bowiem wskazać, że oddanie w najem i dzierżawę bez przetargu - z wolnej ręki - jest dopuszczalne w przypadku, gdy najemcą lub dzierżawcą ma być jednostka organizacyjna samorządu gminnego podobnie jak sama gmina. Wyrażony pogląd wynika jednoznacznie z treści art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zostało potwierdzone w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 roku w sprawie I OPS 1/09, której teza brzmi ,,Rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy." Zdaniem autora skargi za uprawniony należy uznać również pogląd, że jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować wyłącznie cele statutowe ciążące na samorządzie gminnym, a tym samym dopuszczalne jest wydzierżawione (najem) bez przetargu na gruncie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, albowiem mieszczą się w kręgu podmiotów określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle przeprowadzonego wywodu autor skargi uznał, że ustalenia organu nadzoru w zakresie nielegalności najmu lub dzierżawy na rzecz tych podmiotów są odmienne od treści utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Na marginesie strona skarżąca wskazała, że powyższe stosuje się również do podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia, albowiem ochrona zdrowia stanowi zadanie własne samorządu gminnego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, ponadto jest to zgodne z art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, szczególnie w sytuacji gdy usługi medyczne na rzecz zakładów opieki zdrowotnej wielokrotnie świadczą podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie indywidualnej praktyki lekarskiej, które przyjmują pacjentów w lokalach zakładu opieki zdrowotnej na rzecz mieszkańców gminy w ramach kontraktu łączącego zakład opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Autor skargi wskazał przy tym, że nadal obowiązuje dotychczasowe brzmienie przepisu § 8 ust. 3 uchwały z 10 lutego 2009 roku w treści: "Wynajęcie lub wydzierżawienie nieruchomości może nastąpić z wolnej ręki, jeżeli najem lub dzierżawa następuje na rzecz podmiotu świadczącego usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia". Tym samym należy uznać, że organ nadzoru za legalną uznaje powyższą regulację w zakresie podmiotów świadczących usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia.

Odnosząc się do dalszej części zaskarżonego aktu nadzoru skarżący jednocześnie wskazał, że najem w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nigdy nie podlegał regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Powyższa ustawa nie przewiduje przetargowego najmowania lokali mieszkalnych należących do gminy co jednoznacznie wynika z treści art. 20 i nast. w/w ustawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w relacji do lokali mieszkalnych znajdujących się posiadaniu tut. zakładów opieki zdrowotnej jest całkowicie chybiony, ponieważ zasady związane z najmem tych lokali wynikają z całkowicie innych regulacji prawnych. Z kolei organ nadzoru nie wskazał z jakim przepisem prawa materialnego ten aspekt nowelizacji jest niezgodny. Te stwierdzania jednoznacznie wskazują, że treść ustaleń zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest wadliwa co skutkuje błędną sentencją tego aktu nadzoru.

Zdaniem strony skarżącej na szczególną jednak uwagę zasługiwało niezrozumiałe i oczywiście wadliwe ustalenie organu nadzoru jakoby uregulowanie w brzmieniu : ,,§ 5. 1. Zbycie mienia ruchomego następuje 3) w trybie z wolnej ręki - gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybach określonych w pkt 1 i 2, wówczas dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej może obniżyć cenę wywoławczą mienia o nie więcej niż 50%" stanowiło definicję legalną obejmującą również gospodarowanie nieruchomościami należącymi do zakładu opieki zdrowotnej. Zdaniem autora skargi ustalenie takie jest oczywiście sprzeczne w relacji do wymogów stawianych pojęciu definicji legalnej wynikających z § 21 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (norma ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego), gdzie jednoznacznie wskazano, że przepisy które można uznać za definicję mogą być zamieszczane jedynie w rozdziale aktu normatywnego dotyczącego przepisów ogólnych. Tymczasem treść § 5 ust 1 pkt 3 uchwały mieści się w rozdziale o nazwie "Zasady zbywania mienia ruchomego". Ponadto słowniczek definicji mieści się w § 2 uchwały z dnia 10 lutego 2009 r. w rozdziale Przepisy ogólne, w którym to przepisie nie ma zdefiniowanego pojęcia z wolnej ręki z uwagi na fakt, iż jest to wyrażanie powszechnie znane i zrozumiałe w relacji do przepisów uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 10 lutego 2009 r. Powyższe oznacza, że nie można uznać § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały za definicję obejmującą swoim zakresem również gospodarowanie nieruchomościami.

Ponadto, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, skarżący przyjął, że mógł użyć w treści §1 uchwały z dnia 11 lutego 2010 roku pojęcia "z wolnej ręki". Powyższe wynika z treści § 8 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (norma ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego), który ustala, że akcie normatywnym należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zdaniem autora skargi pojęcie "z wolnej ręki" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest semantycznym odpowiednikiem pojęcia bez przetargu. Tym samym zarzut organu nadzoru także w tym zakresie jest nieuprawniony.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi organ nadzoru w przypadku jej zarzutu związanego z ,,uznaniem za legalną" uchwały Nr XL/286/09 z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem stanowiącym własność lub będącym w użytkowaniu -Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu i Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu i prowadzenia postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XL/286/09 zamiast ograniczenia się do oceny legalności fragmentu § 8 ust. 3 tejże uchwały tj. "na rzecz jednostek samorządu gminnego oraz w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" wskazał, że Konstytucja RP uprawnia wojewodę do sprawowania nadzoru w stosunku do samorządu terytorialnego i z tego tytułu zobligowany jest on do przeprowadzenia postępowania nadzorczego wobec całej uchwały przedłożonej mu przez burmistrza i w przypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały z określonym przepisem obowiązującego porządku prawnego, do zastosowania podstawowego środka nadzorczego jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem organu nadzoru nie budzi wątpliwości również zakres weryfikacji aktów wydawanych przez organy gminy. Poza tym, na skutek upływu terminu określonego w art. 91 ust. ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do uchwały Nr XL/286/09 z dnia 10 lutego 2009 r. organ nadzoru nie utracił możliwość do zastosowania środka nadzorczego, jakim jest zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru wskazał przy tym, że taką skargę na uchwałę Nr XL/286/09 przygotowuje.

Odpierając natomiast zarzut, który przewija się we wszystkich punkach skargi że pojęcie ,,z wolnej ręki" jest wyrażeniem powszechnie znanym i zrozumiałym i oznacza tyle co "bez przetargu" Wojewoda podkreślił, że nie może zgodzić się z taką tezą. O trybie zawierania umowy, której przedmiotem jest nieruchomość publiczna, decyduje wyłącznie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. jej art. 37. W myśl jej ust. 4 "zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Ustawa posługuje się pojęciem "przetargu" i "bezprzetargu" bez ustalenia ich legalnego znaczenia, a wprowadzenie przez Radę Miejską do uchwały i posługiwanie się pojęciem "z wolnej ręki" dla określenia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy jest niedozwolone. Rada nie została upoważniona do definiowania czy zmieniania znaczenia pojęć którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy i w kontekście postanowień uchwały Rady. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej). Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że inną sprawą jest poszukiwanie definicji pojęcia w aktach pokrewnych i jej stosowanie. W takim przypadku, jeżeli ustawa odsyła do stosowania przepisów innej ustawy, gdzie to pojęcie jest zdefiniowane, to akt wykonawczy nie może wprowadzać odmiennej regulacji, gdyż zasada języka prawnego nakazuje rozumieć tak zwroty jak to ustawodawca sformułował. Dodatkowo powołano się na przepisy Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908), w szczególności na § 146 załącznika do rozporządzenia, zgodnie z którym napisano: "1 W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1 tego rozporządzenia "Jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu". W końcu w świetle § 149 rozporządzenia "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". W tym kontekście autor odpowiedzi na skargę zauważył, że słusznie pełnomocnik strony skarżącej wskazał na treść § 8 ust. 1 załącznika do przywołanego rozporządzenia, w myśl którego "w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu". Oznacza to, że poszczególne wyrażenia powinny być używane w aktach prawnych w ich podstawowym znaczeniu. Za podstawowe znaczenie należy uznać takie znaczenie, które wśród wszystkich znaczeń danego wyrażenia wysuwa się na plan pierwszy, a więc np. w słowniku języka polskiego, w części zawierającej wyjaśnienie danego wyrażenia, to właśnie znaczenie jest jednym z pierwszych. Jeśli dany zwrot składa się z kilku wyrazów, a definicja tej grupy wyrazów jako całości (zwrotu) znajduje się w słowniku, to właśnie w takim znaczeniu należy używać tego zwrotu. Znaczenie przenośne danego wyrażenia zazwyczaj nie jest jego znaczeniem podstawowym, dlatego raczej nie należy używać wyrażeń w ich przenośnym znaczeniu. Organ nadzoru wskazał, że nie znalazł w słowniku języka polskiego wyjaśnienia terminów: "z wolnej ręki", "wynajęcie z wolnej ręki", "wydzierżawienie z wolnej reki", co oznacza, że użycie przez Radę tego wyrażenia nastąpiło w sprzeczności z zasadą wyrażaną w cytowanym przepisie załączenia do rozporządzenia. Dodatkowo autor odpowiedzi na skargę wskazał na treść § 9 i § 10 załącznika do powoływanego rozporządzenia, które odpowiednio stanowią: "W ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo" (§ 9). Do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (§ 10)". Podsumowując, jeśli w danej dziedzinie spraw regulowanych przepisami prawnymi da się wskazać akt (ewentualnie grupę aktów), który jest aktem podstawowym dla tej dziedziny, to określeniami zawartymi w tym akcie (aktach) powinny posługiwać się również pozostałe akty prawne z tej dziedziny. Chodzi tu nie tylko o samo posługiwanie się określonymi wyrażeniami, ale również o nadawane tym wyrażeniom znaczenia (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010). Zaś treść § 10 załącznika do rozporządzenia najpełniej wyraża tzw. zasadę konsekwencji terminologicznej, która służy realizacji tak ważnych zasad, jak zasada komunikatywności, zasada precyzji, czy zasada adekwatności przepisów prawnych. Zgodnie z tą zasadą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, a tym samym zwrotom nie należy nadawać innego znaczenia. Z zasady wyrażonej w § 10 załącznika do przedmiotowego rozporządzenia wynika również zasada, że różne pojęcia oznacza się różnymi określeniami. Jeśli prawodawca chce rozróżnić jakieś pojęcia, musi dać temu wyraz stosując różne określenia. Ta zasada jest odbiciem zasady wykładni, w myśl której, jeśli prawodawca nie rozróżnił jakichś pojęć, nie powinno się ich rozróżniać w drodze interpretacji. Zasadę tę wyraża znana paremia łacińska lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Również do tej zasady odwołują się powszechnie sądy polskie, więc organy tworzące prawo muszą ją brać pod uwagę (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna, 2010). Natomiast w rozpatrywanej sprawie zdaniem pełnomocnika organu nadzoru wystąpiła sytuacja, w której ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się terminami tryb przetargowy i tryb bezprzetargowy, zaś uchwała regulująca zasady gospodarowania nieruchomościami będącym w użytkowaniu -Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu i Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu - posługuje się pojęciem "z wolnej ręki". W uchwale będącej aktem prawa miejscowego posłużono się tym samym terminem ("z wolnej ręki") dla usankcjonowania dwóch różnych czynności - jako formy zbycia mienia ruchomego, którą stosuje się wtedy, gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybie przetargu nieograniczonego i w trybie przetargu ograniczonego, wówczas dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu może obniżyć cenę wywoławczą mienia o nie więcej niż 50% oraz dla określenia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu i dzierżawy nieruchomości lub ich części. Fakt ten budzi dodatkowe wątpliwości interpretacyjne. W świetle przedstawionych zasad techniki prawodawczej obowiązujących również uchwałodawcę nie jest zatem jasne, czy okoliczności wskazane w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XL/286/09 mają mieć zastosowanie także w przypadkach wskazanych w § 8 ust. 3, co tylko potwierdza słuszność rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym kontekście został wskazany w rozstrzygnięciu § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, jednakże z treści aktu nadzoru nie wynika, że organ nadzoru uznał wskazany zapis za ,,definicję legalną obejmującą również gospodarowanie nieruchomościami należącymi do zakładu opieki zdrowotnej" (pkt III skargi na rozstrzygnięcie).

Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XL/286/09 zezwalający na zbycie mienia ruchomego w trybie z wolnej reki - w przypadku, gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybach określonych w pkt 1 i 2 - do obniżenia ceny wywoławczej mienia przez Dyrektora SPZOZ-u o nie więcej niż 50 %, nasuwa skojarzenie, że skoro mowa jest o cenie wywoławczej, to podmiot winien przeprowadzić coś na kształt licytacji, przetargu. Jest to kolejny dowód, iż pojecie to nie jest tożsame z "bez przetargu".

W odniesieniu do pkt II skargi dotyczącego zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał, że stwierdzając nieważność samego sformułowania "z wolnej ręki" pozostawiłby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, który bez określenia trybu zawarcie umowy najmu i dzierżawy byłby w kontekście regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami - bezprzedmiotowy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności całego aktu. Wojewoda wyjaśnia przy tym, że nie kwestionuje kompetencji Rady do ustalenia zasad zbycia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddania go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, jak również nie podważa wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy uprawnienia rady do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy i najmu. Jednakże nie znajduje podstaw prawnych do wprowadzania do uchwały posiadającej przymiot powszechności na obszarze Gminy Nowogrodziec do ustanawiania nowego trybu zawierania umów najmu, dzierżawy nieruchomości nieznanego ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru podkreślił, że ani ustawa o zakładach opieki zdrowotnej ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie udziela Radzie kompetencji do wprowadzania odmiennego niż to jest w ustawie trybu poprzedzającego zawarcie umów najmu i dzierżawy. Dlatego też, w ocenie organu nadzoru Rada przekroczyła zakres kompetencji, co musiało skutkować zastosowaniem środka nadzorczego. Gdyby jednak przyjąć za właściwe argumenty prezentowane przez stronę skarżącą, to należy rozważyć następującą sytuację. Stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 10 lutego 2009 r. Nr XL/286/09, zbycie mienia ruchomego może nastąpić: 1) w trybie przetargu nieograniczonego, 2) w trybie przetargu ograniczonego na rzecz podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, 3) w trybie z wolnej ręki - gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybach określonych w pkt 1 i 2. Wówczas dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej może obniżyć cenę wywoławczą mienia o nie więcej niż 50 %. W tym przypadku tryb z wolnej ręki narusza w sposób istotny przepisy ustawy dotyczące sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej odnoszące się ustalania ceny sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości (art. 67 ust. 3 i ust. 3a ustawy) - 3. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3a. Jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Zaś ustalenia dotyczące zwierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ich części z wolnej ręki oznaczają, że zawarcie takiej umowy następuje bezprzetargowo. Skoro dla pełnomocnika strony skarżącej wyrażenie z wolnej ręki jest "semantycznym odpowiednikiem pojęcie bez przetargu", to w obu sytuacjach musi oznaczać to samo, czyli w trybie bez przetargowym. W innym wypadku, strona skarżąca znająca przecież zasady techniki prawodawczej doprecyzowałby, że wyrażenie z wolnej reki w przypadku zbycia mienia ruchomego różni się od wynajęcia czy wydzierżawienia nieruchomości z wolnej ręki. Takiego rozróżnienia w uchwale brak. Ta uwaga dotyczy jednak uchwały, która nie jest przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, jednakże z uwagi na ścisły związek tych dwóch uchwał nie można rozstrzygać o nieważności uchwały Nr LVI/397/10 bez odniesienia się do unormowań zawartych w uchwale Nr XL/286/09. Ponadto, organ nadzoru podkreślił, że istnieje różnica miedzy zbyciem nieruchomości w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy), a zwolnieniem z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości (art. 37 ust. 3 ustawy) i odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy (art. 37 ust. 4 ustawy).

Dodatkowo organ nadzoru zaznaczył, że w jego ocenie pełnomocnik strony skarżącej nie rozróżnia czynności prawnych dotyczących obrotu nieruchomościami, pisząc.: "Oczywistym jest, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować wyłącznie cele statutowe ciążące na samorządzie gminnym, a tym samym dopuszczalne jest wydzierżawienie (najem) bez przetargu na gruncie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, albowiem mieszczą się w kręgu podmiotów określonych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Przepis art. 37 ust. 3 dotyczy zbycia nieruchomości, a przepis ust. 4 tegoż artykuły mówi o zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast przedmiotowy spór dotyczy uchwały Nr LVI/397/10 zmieniającej zasady w zakresie dzierżawy i najmu nieruchomości i ich części, a nie zbycia nieruchomości.

Ponadto, organ nadzoru uznał za istotne zwrócenie uwagi, że od dnia 7 stycznia 2010 r. (przepis art. 37 ust. 4 został zmieniony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz.U.09.206.1590)) rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcie tych umów w każdym przypadku, a nie tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze stanowiska zgodnie z którym najem w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nigdy nie podlegał regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, organ nadzoru wskazał, że ustawa ta nie przewiduje przetargowego najmowania lokali mieszkalnych należących do gminy co jednoznacznie wynika z treści art. 20 i nast. ustawy. Organ nadzoru przyjął, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) nie przewiduje możliwości zawarcia umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy z wolnej ręki, czyli bez przetargu. W oparciu o kompetencje wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oznacza to, że wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie innego kryterium i na innych zasadach niż uregulowane w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że zapis ten obejmuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot, który utworzył zakład.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 marca 2010 r. nr NK.DC.0911-24/10 Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w przypadku sprzeczności z prawem kontrolowanego aktu organ nadzoru stwierdza jego nieważność. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Nie może zatem budzić wątpliwości, że treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego, czy też tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu.

Uchwała, której nieważność stwierdzono kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t. j. z 2007 r. Dz. U. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) Zgodnie z pierwszym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi zaś stanowi, że zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot, który utworzył zakład. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika zatem, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad zbycia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddania go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenia.

W kontekście treści przywołanego brzmienia przepisu stanowiącego podstawę objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały zasadniczą kwestią sporną jest, czy w podejmując uchwałę o zmianie Rada Miejska mogła w przypadku określania zasad w zakresie dzierżawy i najmu nieruchomości i ich części wskazać tryb zawarcia tych umów jako ,,z wolnej ręki".

Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga jednak wcześniejszego odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego zakresu, którym zostało objęte zaskarżone do sądu rozstrzygniecie nadzorcze, i mogącym sugerować, że organ nadzoru za legalne uznał dotychczasowe brzmienie uchwały przed jej nowelizacji w zakresie podmiotów świadczących usługi medyczne lub inne związane z ochroną zdrowia. W tym miejscu przede wszystkim zauważyć należy, że organ nadzoru na skutek upływu terminu określonego w art. 91 ust. ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do uchwały Nr XL/286/09 z dnia 10 lutego 2009 r. – do podjęcia rozstrzygnięcia aktu nadzoru - nie utracił możliwość do zastosowania środka nadzorczego, jakim jest zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i zresztą o możliwości skorzystania z takiej drogi poinformował w odpowiedzi na skargę. Nie budzi także wątpliwości zarówno w judykaturze jak i w doktrynie, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast według art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Może ją tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skoro zatem w ustawowym terminie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie będzie stać na przeszkodzie powyższemu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawego w drodze rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych późniejszym czasie nowelizacji samej uchwały.

Po wyjaśnieniu powyższych wątpliwości przejść można do zasadniczego problemu, którego dotyczy skarga. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Wojewody zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, a następnie w odpowiedzi na skargę, że przytoczony art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej odczytywany łącznie z ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że ,,zasady, o których mowa w ust. 2, mogą polegać w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu, który utworzył zakład na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych" wyraźnie przewiduje, iż wymienione w art. 53 ust. 2 formy gospodarowania, także odniesione do aktywów trwałych stanowiących własność ZOZ, nie mają charakteru samodzielnego, bowiem podlegają zasadom określonym przez podmiot, który utworzył zakład. Zaś art. 53 ust. 2 oraz 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podejmując akt nadzoru słusznie Wojewoda zwrócił także uwagę na treść Statutu Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu (stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXIV/209/01 Rady Gminy i Miasta Nowogrodziec z dnia 09.04.2001 r. i jej zmianami) jak i Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Nowogrodźcu (stanowiącego załącznik do Uchwały Nr III/9/98 Rady Gminy i Miasta w Nowogrodźcu z dnia 26.11.1998 r. i jej zmianami), z których wynika, że jednostki te są użytkownikami nieruchomości stanowiących własność Gminy Nowogrodziec. W konsekwencji przedstawionego uregulowania organ nadzoru prawidłowo przyjął, że podstaw prawnych gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność gminy, poszukiwać należy w ustawie o gospodarce nieruchomościami. To bowiem przepisy tej ustawy określają zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z wyartykułowaną art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w trybie przetargowym. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przedstawionego stanu prawidłowo organ nadzoru wywiódł, że Rada Miejska postanawiając o wprowadzeniu trybu zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych, a oddanych w użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej nazwanego "z wolnej ręki" w sposób istotny naruszyła przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zakres upoważnienia przyznanego przez ustawodawcę. Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób kompleksowy reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego i jakiekolwiek wyjątki spod jej obowiązywania muszą wyraźnie wynikać z przepisów prawa. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez autora skargi w myśl którego najem w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nigdy nie podlegał regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a konsekwencji czego skoro wskazana ustawa nie przewiduje przetargowego najmowania lokali mieszkalnych dopuszczalnym staje się tryb ,,z wolnej ręki". Ustosunkowując się do zaprezentowanego stanowiska wskazać można za Wojewodą, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje także możliwości zawarcia umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy z wolnej ręki, czyli bez przetargu. Stosownie do kompetencji wynikających z art. 21 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oznacza to, że wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie innego kryterium i na innych zasadach niż uregulowane w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne.

Podejmując spór z organem nadzoru dotyczący podjętego aktu autor skargi zarazem dowodzi, że także na gruncie samej ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie w najem i dzierżawę bez przetargu - z wolnej ręki - jest dopuszczalne w przypadku, gdy najemcą lub dzierżawcą ma być jednostka organizacyjna samorządu gminnego podobnie jak sama gmina. Zdaniem skarżącej strony stanowisko to można wywieść z treści z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zostało potwierdzone w powołanym orzecznictwie sądowo – administracyjnym. Nie podzielając tego stanowiska, zaaprobować należy wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że istnieje różnica między zbyciem nieruchomości w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy), a zwolnieniem z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości (art. 37 ust. 3 ustawy) i odstąpieniem od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy (art. 37 ust. 4 ustawy). Przede wszystkim jednak należy wskazać, że art. 37 ust. 3 dotyczy zbycia nieruchomości, a przepis ust. 4 tegoż artykuły mówi o zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast spór w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Nr LVI/397/10 zmieniającej zasady w zakresie dzierżawy i najmu nieruchomości i ich części, a nie zbycia nieruchomości. Zgodzić się zatem należy ze względów, które zostały szczegółowo przedstawione w pierwszej części uzasadnienia, gdzie zaprezentowano stanowisko organu nadzoru, że ustawa o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem "przetargu" i "bezprzetargu" bez ustalenia ich legalnego znaczenia, a wprowadzenie przez Radę Miejską do uchwały i posługiwanie się pojęciem "z wolnej ręki" dla określenia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu i dzierżawy jest niedozwolone. Rację ma przy tym także autor odpowiedzi na skargę, podnosząc, że w świetle zasad techniki prawodawczej nie jest jasnym, czy okoliczności wskazane w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XL/286/09 mają mieć zastosowanie także w przypadkach wskazanych w § 8 ust. 3 uchwały. Równocześnie wyraźnie zaznaczając, że kwestia ta nie ma bezpośredniego przełożenia na zakres niniejszej sprawy, niemniej zgodzić się należy z Wojewodą, który w odpowiedzi na skargę zauważył, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego posłużono się tym samym terminem ("z wolnej reki") dla usankcjonowania dwóch różnych czynności - jako formy zbycia mienia ruchomego, którą stosuje się wtedy, gdy nie dojdzie do zbycia mienia w trybie przetargu nieograniczonego i w trybie przetargu ograniczonego, wówczas dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu może obniżyć cenę wywoławczą mienia o nie więcej niż 50% oraz dla określenia odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu i dzierżawy nieruchomości lub ich części. Fakt ten budzi dodatkowe wątpliwości interpretacyjne.

Zgodzić się także przyjdzie z autorem odpowiedzi na skargę, że stwierdzając nieważność samego sformułowania "z wolnej ręki" pozostawiłby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, który bez określenia trybu zawarcie umowy najmu i dzierżawy byłby w kontekście regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami - bezprzedmiotowy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności całego aktu.

Kończąc powyższe rozważania, wrócić należy do rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda zasadnie wskazał, że termin "z wolnej ręki" stosowany jest na gruncie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) i jest jedynym spośród trybów udzielania zamówień publicznych, w którym zamawiający udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą (art. 66 ustawy).

Z powyższych względów zasadnie Wojewoda Dolnośląski uznał, że uchwała z dnia 11 lutego 2010 r. z przyczyn określonych powyżej w sposób istotny narusza prawo i w konsekwencji stwierdził jej nieważność.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.