Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 257/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 września 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Usługowego "B." A. B. i Wspólnicy sp.j. w Białymstoku na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] Wojewoda P. uchylił

w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] (znak: [...]

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Przedsiębiorstwu Budowlano - Usługowemu "B" A. B. i Wspólnicy Sp. J. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w tym jedenastu budynków o dwóch lokalach mieszkalnych i jednego budynku o jednym lokalu mieszkalnym wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o nr ewid.: A5, A6, A7 i zjazdem na działkach

o nr ewid.: A1, B z wyłączeniem instalacji gazowych, wraz z rozbiórką istniejącej wiaty zlokalizowanej na działkach o nr ewid.: A5, A6, C7 położonych w B. przy ul. D.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] maja 2008 r. Przedsiębiorstwo Budowlano - Usługowe "B" A. B.

i Wspólnicy Sp. J. zwróciło się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu dwunastu budynków jednorodzinnych

o dwóch lokalach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i zjazdem z ul. D. wraz

z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz rozbiórką istniejącej wiaty

z wyłączeniem instalacji gazowej.

Po przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę o treści jak wyżej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu

[...] lipca 2008 r.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. K. i Z. K. wystąpili się do Prezydenta Miasta B.

z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją, powołując się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W dniu [...] września 2009 r. organ l instancji wznowił postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie. W toku postępowania wznowieniowego, postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wezwano inwestora do wykazania spełnienia dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w zakresie zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich w stosunku do nieruchomości sąsiedniej o nr geod. A3, w odniesieniu do ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych. W dniu [...] października 2009 r. wskazany przez organ wymóg został spełniony. Natomiast pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwano K. i Z. K. do wskazania przepisu prawa, z którego wywodzą swój interes prawny. W odpowiedzi z dnia [...] października 2009 r. wnioskodawcy wskazali na przepis art. 144 kc i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podnieśli, iż wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji w nim określonej jest niezgodne z art. 2, 30 i 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP. Dodatkowo wnieśli o przeprowadzenie dowodu z ,,oględzin miejsca spornego lub powołanie osoby upoważnionej do wydania opinii w zaistniałej sytuacji

z zachowaniem art. 79 § 1 i 2 kpa". W tym stanie rzeczy organ zwrócił się do wnioskodawców o podanie okoliczności wymagających udowodnienia. W odpowiedzi na powyższe K. i Z. K. stwierdzili, iż żądane okoliczności zostały dokładnie sprecyzowane w piśmie z dnia [...] października 2009 r. Ponownie zwrócili uwagę na rażące błędy inwestora w projekcie budowlanym oraz naruszenie art. 30

i 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, art. 144 kc, art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz

§ 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Końcowo stwierdzili, iż wskazywane okoliczności nie zostały potwierdzone innymi dowodami. W dniu [...] listopada 2009 r. organ I instancji postanowił odmówić uwzględnienia przeprowadzenia żądanych dowodów, uznając iż skarżący nie wykazali ze względu, na jakie okoliczności domagają się dokonania powyższej czynności.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] (znak:[...]). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w jego ocenie brak jest oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców, w związku z tym obszar oddziaływania został ustalony prawidłowo. Organ podkreślił, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Wykonana została zarówno analiza przesłaniania zgodnie z § 13 wskazanego rozporządzenia, jak również zbadano oddziaływanie inwestycji w aspekcie przepisów art. 140 i art. 144 kc w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Od tej decyzji K. i Z. K. wnieśli odwołanie do Wojewody P. Skarżący zarzucili organowi I instancji, że w trakcie toczącego się postępowania wznowionego nie wyjaśniono w sposób rzetelny i obiektywny zaistniałej w konkretnej sprawie sytuacji. Wskazali na naruszenie przez inwestora przepisów uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 września 2002 r. nr XLVII/553/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zawad i części osiedla Dziesięciny w Białymstoku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 r. Nr 230, poz. 2572), poprzez uznanie poddasza użytkowego jako antresolę. Nadto niezwykle istotną kwestią, zdaniem skarżących jest fakt, iż Prezydent Miasta B. wydał pozwolenie na budowę dwunastu budynków jednorodzinnych dwulokatorowych w zabudowie bliźniaczej, podczas, gdy Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej wydał zezwolenie na budowę tylko sześciu jednopiętrowych dwulokalowych jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w odległości 4 metrów od granicy lasu. Zwrócili także uwagę, iż ,,wznoszona inwestycja posiadająca dziesięć okien, dwa wejścia, dwie loggie, schody i chodnik na 4 metry od granicy działki, rażąco narusza art. 144 kc, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz zasady współżycia społecznego". W dniu [...] lutego 2010 r. skarżący złożyli do organu odwoławczego pismo, w którym podważona została analiza zacienienia wykonana przez inwestora. W ocenie skarżących oceniając zacienienie inwestor nie wziął pod uwagę najniżej położonych okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, tylko dwa znajdujące się nad nimi, przez co wynik analizy jest niezgodny ze stanem faktycznym, a co za tym idzie niezgodny z obowiązującym prawem budowlanym.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż w planie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji nie została określona odległość między budynkiem skarżących

a projektowanymi budynkami inwestora, co narusza ustalenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 113), zgodnie z którym część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać m.in. oznaczenie charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. W związku z powyższym organ l instancji nie miał możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych.

W realiach niniejszej sprawy nie jest również możliwe dokładne zbadanie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z projektu zagospodarowania terenu inwestycji nie wynika, aby pomiędzy budynkiem skarżących a budynkami inwestora była zachowana odległość określona w § 271 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych. Organ odwoławczy zauważył,

iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...],

w którym Prezydent Miasta B. po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tj. odstępstwo od wymogu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższe postanowienie dotyczyło jednakże wyłącznie usytuowania ścian

z otworami okiennymi i drzwiowymi w budynkach planowanej inwestycji w odległości 4 m od granicy lasu. Nie odnosiło się natomiast do odległości między budynkami inwestycji a budynkiem skarżących.

Zdaniem organu uzasadnione wątpliwości budzi również wykonana analiza przesłaniania, zamieszczona w projekcie budowlanym, na co zwrócili uwagę także skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. podważając analizę przesłaniania dokonaną przez inwestora. Organ stwierdził, że wysokość przesłaniania nie została zmierzona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku,

w związku z czym istnieje uzasadniona wątpliwość, czy odległość określona w § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, została zachowana. W tym miejscu Wojewoda P. podkreślił, iż organ administracji w żadnym wypadku nie może dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom sąsiednich nieruchomości dochodzenie swoich praw. Dlatego też właściciele nieruchomości sąsiadujących z projektowanym budynkiem, który przez swoje gabaryty może na te nieruchomości oddziaływać, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, a w szczególności z wynikami analizy przesłaniania związanej z ich własnym budynkiem.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia ustaleń Uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zawad i części osiedla Dziesięciny w Białymstoku, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do Wojewody P. w trybie

art. 85 pkt 2 Prawa budowlanego notatkę służbową (opublikowaną również

w Biuletynie Informacji Publicznej), w której stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja we wszystkich objętych pozwoleniem na budowę budynkach, posiada poddasza użytkowe, które powinny być traktowane jako odrębna, trzecia kondygnacja nadziemna. Organ wyjaśnił również, że wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego w § 33 ust. 3 pkt 7 ustala obowiązującą wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej maksymalnie do dwóch kondygnacji. Ponadto organ odwoławczy poinformował skarżących, iż w związku z przeprowadzoną kontrolą, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 84b

ust. 3 Prawa budowlanego wystąpił do Prezydenta B. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia

[...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania tejże decyzji.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie miał obowiązek jeszcze raz wszechstronnie

i całościowo rozpatrzyć materiał dowodowy; niezbędne będzie dokładne zbadanie po uzupełnieniu materiału o odpowiednie analizy, czy projektowana inwestycja spełnia wymogi § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy uznał, że konieczne będzie również dokładne ustalenie odległości między budynkiem skarżących a projektowanymi budynkami inwestora oraz na tej podstawie zbadanie zachowania odległości określonej w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dopiero bowiem tak uzupełniony materiał dowodowy może być podstawą do jednoznacznego zajęcia stanowiska, co do posiadania przymiotu strony wnoszących odwołanie.

Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie w oparciu

o treść art. 138 § 2 kpa, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Nie godząc się z powyższą decyzją, Przedsiębiorstwo Budowlano – Usługowe "B" A. B. i Wspólnicy Sp. J. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności,

a w przypadku nieprzyjęcia tego zarzutu – o uchylenie jej w całości. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu

i formy projektu budowlanego, oraz § 3 pkt 19, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie

w zaistniałym stanie faktycznym,

- art. 7, 8, 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Wojewoda P. w swojej decyzji nie podał, czy brak jednego wymiaru na planie zagospodarowania terenu ma status kwalifikowanej wady prawnej uzasadniającej uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie ustalił związku braku jednego (w ocenie skarżącej nieistotnego) wymiaru z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda nie ustalił ponadto czy usytuowanie budynków wznoszonych przez spółkę w stosunku do budynku należącego do wnioskodawców jest nieprawidłowe. Nie wskazał przy tym, z jakich powodów nie przyjął ustaleń i wyjaśnień dokonanych przez organ I instancji

w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W tym miejscu skarżąca poinformowała Sąd, iż od strony budynku wnioskodawców zamierza użyć okien

o podwyższonej odporności ogniowej, które zapewniają spełnienie warunków z § 271 ust. 1. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie potrafi merytorycznie wskazać, na czym polega usterka analizy przesłaniania, kierując się w tym względzie przeczuciami

i zarzutami wnioskodawców, przedkładając powyższe nad wyniki ustaleń Prezydenta. W myśl przepisu § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r., dobrem chronionym jest dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie dowolnych pomieszczeń.

W związku z tym analizę przesłaniania powinno poprzedzić ustalenie, czy najniżej położone okna znajdują się w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Na poparcie tego stanowiska powołano wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2448/06. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, iż dokładając ponadprzeciętnej staranności, dokonała jeszcze jednej analizy przesłaniania, z której wynika, że budynek Państwa K. nie jest przesłaniany. Konkludując tę część rozważeń skarżąca podniosła, iż zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia warunków przeciwpożarowych i przesłaniania w stosunku do zabudowań wnioskodawców opierają się na przemilczeniu i wynikają z niezbadania stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Co więcej, jak wskazał w swej decyzji organ I instancji, wyżej wymienieni pozwolenie na budowę swojego domu uzyskali w 1990 r., tj. pod rządami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z brzmienia art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, iż "budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych." Tymczasem Wojewoda nie ustalił, dlaczego Państwo K. zbudowali swój budynek w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, na której spółka obecnie prowadzi inwestycję. Aktualnie organ odwoławczy wymaga od spółki spełniania norm i zasad dla nowej zabudowy odnosząc te obowiązki do – zapewne nielegalnej – sąsiedniej zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżąca stwierdziła, że zawarta w tym przepisie definicja antresoli nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wojewoda nie wyraził własnej opinii na ten temat,

a jedynie powtórzył tezy organu nadzoru budowlanego, nie odnosząc się do ich merytorycznej poprawności. Wojewoda również nie podał, czy nieuzasadniony zarzut budowy trzech kondygnacji jest rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, skarżąca podniosła, że sentencja decyzji Wojewody P. zawiera kwalifikowaną wadę polegającą na niewskazaniu, naruszenia jakiego przepisu prawa pozwoliło organowi odwoławczemu na wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta. Powyższe spełnia warunki dyspozycji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem uznać należy,

iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna. Jak wynika z uzasadnienia, podstawą wydania decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jednakże Wojewoda nie wyjaśnił czy zostały spełnione warunki do zastosowania tego przepisu w konkretnym przypadku. W szczególności nie wyjaśniono, czy K. i Z. K. są stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy po stronie w/w brak jest zawinienia w uczestniczeniu w postępowaniu z wniosku spółki o udzielenie pozwolenia oraz czy faktycznie w/w nie brali udziału w tym postępowaniu, skoro z ich udziałem toczy się kilka postępowań przed różnymi organami władz publicznych.

W kwestii naruszenia art. 7 kpa stwierdzono, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustalił, czy zachodzą przesłanki wymienione art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, wykwalifikowany organ administracji architektonicznej nie sformułował własnego stanowiska w sprawie, a swoje rozstrzygnięcie oparł na nieuzasadnionych zarzutach Państwa K. Takie działanie organu godzi w interes spółki i grozi zniweczeniem zaawansowanej, wielomilionowej inwestycji budowlanej. Wojewoda naruszył również zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 kpa. Spółka została zaskoczona decyzją Wojewody, która nie zawiera podstawy prawnej, jak również nie tłumaczy, w jaki sposób mogło dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że Wojewoda nie wyjaśnił, jaki wpływ na jego zarzuty miała okoliczność, że Państwo K. zapewne dopuścili się samowoli budowlanej lub odstępstwa od decyzji z 1990 r. udzielającej im pozwolenia na budowę domu. W ocenie skarżącej takie działanie stanowi przerzucenie odpowiedzialności za zapewne bezprawne działania wnioskodawców na spółkę, która rygorystycznie przestrzega przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawi i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą, organ wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja nie narusza interesu spółki, gdyż wbrew jej twierdzeniom nie uchyla decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. o pozwoleniu na budowę, a jedynie ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, które zostały ujawnione w trakcie postępowania odwoławczego.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Podstawą prawną przedmiotowej decyzji jest również art. 82 § 3 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową Wojewody. W związku z powyższym zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej jest całkowicie bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione art. 107 § 1 kpa, a zwłaszcza szerokie

i jasne uzasadnienie zarówno faktyczne (organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności), jak i prawne, w którym zawarte zostało wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na wielokrotnie podnoszony przez spółkę zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie ma na celu ustalenie, czy K. i Z. K. posiadają przymiot strony w sprawie wydania ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę, co może być przesądzone dopiero we wszczętym już postępowano wznowieniowym. Wojewoda nie mógł ustalić tej kwestii ze względu braki w materiale dowodowym i dlatego skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia wskazanych w postępowaniu niejasności. Podkreślił przy tym, iż wartość oraz wielkość inwestycji nie ma wpływu na stosowanie konkretnych przepisów prawa oraz uprzywilejowanie inwestora w stosunku do pozostałych stron. Zgonie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi

i nikt nie może być dyskryminowany w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

W odpowiedzi na oświadczenie spółki, że w trakcie realizacji robót od strony Państwa K. zostaną użyte okna o podwyższonej odporności ogniowej, które zapewnią spełnienie warunków przeciwpożarowych, podkreślono, iż jednym

z podstawowych obowiązków inwestora jest przestrzeganie przepisów w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestycja winna spełniać warunki techniczne już na etapie projektowania i uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne są zmiany

w projekcie budowlanym już po jego zatwierdzeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia ponownie wskazano, iż przedłożona analiza przesłaniania nie jest kompletna, bowiem nie brała pod uwagę okien najniżej położonych. Wnioskodawcy wyjaśnili,

iż pokoje, czyli niewątpliwie pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi znajdują się

w przyziemiu, na dowód czego przedstawili odpowiednie materiały. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał rozbieżności pomiędzy sporządzoną przez inwestora analizą przesłaniania, a wyjaśnieniami i dowodami przedstawionymi przez odwołujących.

Fakt zaś umieszczenia w uzasadnieniu decyzji informacji o wystąpieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Prezydenta Miasta B.

o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008 r. oraz o wstrzymanie z urzędu wykonania tej decyzji, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ przedmiotowe postępowanie wznowieniowe dotyczyło wyłącznie zbadania, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę.

Końcowo organ jeszcze raz podkreślił, iż nie uchylił decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. o pozwoleniu na budowę (uchylenie takie reguluje art. 151 § 1 kpa), uchylił natomiast w trybie odwoławczym (art. 138 § 2 kpa) decyzję

z dnia 30 listopada 2009 r., która została wydana w trybie nadzwyczajnym, we wznowionym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej

i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ma natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały

w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodzić się bowiem należy, iż w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie -

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego,

a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98, Lex 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda P. stwierdził, iż Prezydent Miasta B. prowadząc postępowanie wznowieniowe naruszył normy prawa procesowego, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, iż obowiązkiem organu było zbadanie czy K. i Z. K. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją ostateczną. Zwrócono przy tym uwagę, iż w myśl art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno – budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Tymczasem wnioski płynące z powyższego badania dokonane przez organ I instancji w zestawieniu z analizą materiału dowodowego nasunęły organowi odwoławczemu poważne wątpliwości, co do ich prawidłowości. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że uznał on, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części z uwagi na liczne uchybienia, które dotyczyły między innymi.:

– braku określenia w planie zagospodarowania terenu odległości miedzy budynkiem skarżących a projektowanymi budynkami inwestora, co skutkowało niemożnością jednoznacznego stwierdzenia przez organ II instancji zgodności planowanej inwestycji z przepisami § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia

2002 r.,

– braku dokładnego zbadania usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, tj. odniesienia się do odległości przeciwpożarowej pomiędzy budynkiem skarżących a budynkami inwestora, co skutkowała z kolei niemożnością jednoznacznego ustalenie przez organ odwoławczy czy zostały spełnione przesłanki z § 271 ust. 1 rozporządzenia w stosunku do budynku skarżących. W kontekście powyższego wskazano na nie odniesienie się do znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] udzielającego zgody na odstępstwo od wymogu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższe postanowienie dotyczyło usytuowania ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi w budynkach planowanej inwestycji w odległości 4 m od granicy lasu, nie odnosiło się natomiast do odległości między budynkami inwestycji a budynkiem skarżących.

– braku dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia analizy przesłaniania dla budynku wnioskodawców, z uwagi na dokonanie błędnych pomiarów wysokości przesłaniania od okien drugiej kondygnacji budynku, co nie pozwala na stwierdzenie zachowania odległości określonej w § 13 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Powyższe ustalenia organu II instancji uznać należy za prawidłowe. W istocie, bowiem jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Tymczasem jak już wyżej wskazano kwestie te mają zasadniczy wpływ na przymiot strony K. i Z. K. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Wojewoda P., działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie Prezydenta Miasta B., stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu organ odwoławczy, mając tak określony stan faktyczny, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta B.

W tym miejscu zaakcentować należy za organem odwoławczym, iż kontrolowana decyzja nie uchyla ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na budowę, a jedynie ma na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2009 r., które ujawniły się w trakcie postępowania odwoławczego. Inaczej mówiąc omawiana decyzja ma charakter procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie o decyzji ostatecznej. Wojewoda P. z uwagi na wyżej wskazane braki w materiale dowodowym nie mógł bowiem stwierdzić jednoznacznie czy małżonkowie K. posiadają w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony

i dlatego przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zalecając wyjaśnienie tej kwestii organowi I instancji w oparciu o zebrany nowy materiał dowodowy. W tych uwarunkowaniach nie można twierdzić, iż organ błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz przepisu kompetencyjnego, tj. art. 82 § 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z powyższym nie może też być mowy o wydaniu decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. bez podstawy prawnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 8 kpa. W myśl art. 7 kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta została zrealizowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, a wydane rozstrzygnięcie dowodzi, że organ odwoławczy wnikliwie zbadał stan faktyczny i dostrzegł uchybienia

w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zawiera obszerny opis uwarunkowań faktycznych i prawnych wydania rozstrzygnięcia, jak również uwzględnia okoliczności powołane przez wnioskodawców. W niniejszej sprawie nie została również naruszona zasada pogłębiania zaufania do organów państwa, wynikająca z art. art. 8 kpa. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, strona skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu wznowieniowym, o czym świadczy wysłane do wszystkich stron postępowania zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2010 r., które zostało odebrane przez stronę skarżącą. Organ II instancji nie naruszył przepisów prawa oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie, informując o jego fazach wszystkie strony. Za niezasadny uznać należy zarzut, jakoby działanie organu II instancji miało zagrozić zaawansowanej, kosztownej inwestycji inwestora, gdyż – jak słusznie zauważył organ – wszyscy są równi wobec prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. w sprawie o sygn. akt

I SA 367/83 (publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 64), "przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 kpa nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy".

Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.