Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2125/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z ... czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, MRiRW) utrzymał w mocy decyzję własną z ... kwietnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ... kwietnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. o ustaleniu D. O. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zaskarżona decyzja została wydana w opisanym poniżej stanie faktycznym:

W dniu ... maja 2004 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004, deklarując do płatności powierzchnię ... ha.

W dniu ... maja 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z błędną deklaracją działek ewidencyjnych o numerach ... W odpowiedzi na wezwanie strona dostarczyła do Biura Powiatowego ARiMR w S. wypis oraz wyrys z rejestru gruntów na działki ewidencyjne. Decyzją nr ... z dnia ... grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu ONW na 2004 r. w wysokości ... do powierzchni ... ha. Od dnia przyznania płatności z tytułu ONW za rok 2004 powstało po stronie wnioskodawczyni pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia działek rolnych, do których została przyznana płatność ONW w pierwszym roku zobowiązania.

W dniu ... maja 2005 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach (ONW) na rok 2005. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr ... z dnia ... lutego 2006 r. przyznał stronie płatności z tytułu ONW na 2005 r. w wysokości ... zł. do powierzchni ... ha.

W dniu ... maja 2006 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 deklarując do płatności powierzchnię ... ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr ... z dnia ... listopada 2006 r. przyznał stronie płatności z tytułu ONW na 2006 r. w wysokości ... zł. do powierzchni ... ha.

W dniu ... maja 2007 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, deklarując do płatności powierzchnię ... ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr ... z dnia ... stycznia 2008 r. przyznał stronie pomoc z tytułu ONW na 2007 r. w wysokości ... zł. do powierzchni ... ha.

W dniu ... kwietnia 2008 r. strona złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, w którym nie zadeklarowała do płatności żadnej działki rolnej. Kierownik Biura wystosował do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych, w odpowiedzi na które wnioskodawczyni złożyła korektę i zadeklarowała do płatności powierzchnię ... ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia ... lutego 2009 r. przyznał stronie pomoc z tytułu ONW na 2008 r. w wysokości ... zł. do powierzchni ... ha.

W dniu ... maja 2009 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, w którym nie zadeklarowała do płatności z tytułu ONW żadnej działki rolnej. Kierownik Biura wystosował do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych, w odpowiedzi na które strona złożyła korektę wniosku i zadeklarowała do płatności powierzchnię ... ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. przyznał stronie pomoc z tytułu ONW na 2009 r. w wysokości ... zł. cło powierzchni ... ha.

W dniu ... listopada 2010 r. Prezes ARiMR wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych na mocy decyzji nr ... z dnia ... grudnia 2004 r., decyzji nr ... z dnia ... lutego 2006 r., decyzji nr ... z dnia ... listopada 2006 r. wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz decyzji nr ... z dnia ... stycznia 2008 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.

Decyzją nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. Prezes ARiMR ustalił Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości ... zł.

Pismem z dnia ... lutego 2011 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia ... marca 2011 r. Prezes ARiMR wezwał stronę do złożenia oświadczenia przejmującego działki rolne wraz z dokumentami potwierdzającymi przekazanie podjętego przez stronę zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W odpowiedzi na wezwanie Strona w dniu ... marca 2011 r. złożyła w ... Oddziale Regionalnym ARiMR w G. akt notarialny ... z którego wynika, iż w dniu ... sierpnia 2008 r. strona sprzedała Państwu D. i J. M. działki ewidencyjne oznaczone numerami: ... o łącznej powierzchni ... ha.

Prezes ARiMR decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną nr ... z dnia ... grudnia 2010 r.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z dnia ... grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1401/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę strony.

Pismem z dnia ... stycznia 2012 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia ... kwietnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia ... grudnia 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności został oparty o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Strona podniosła, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisów art. 2, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej związanych z naruszeniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona na podstawie art. 159 § 1 kpa wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, z którego wynika, że rolnik, który zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części na rzecz innego podmiotu zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, chyba, że złożył niezwłocznie (lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma Agencji wzywającego do złożenia wyjaśnień) do kierownika biura powiatowego Agencji stosowne oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie tych działek. Strona wskazała, iż w/w przepis został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zawartej przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Strona podniosła, iż "w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z treści w/w przepisu nie mieści się upoważnienie do określenia przez właściwego ministra szczegółowego warunku formalnego wyłączenia obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy w postaci określenia jako jedynego dowodu na wykazanie kontynuowania przez nabywcę produkcji rolnej oraz przyjęcia przez niego zobowiązań do zwrotu pomocy otrzymanej przez poprzednika stosownego oświadczenia".

Strona wskazała również, że treść § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez użycie sformułowania "na formularzu udostępnionym przez Agencję" pozostawia doprecyzowanie wzoru jedynego środka dowodowego Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na zasadzie niedopuszczalnej subdelegacji kompetencji prawotwórczej (art. 92 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Strony ustalenie formularza, który ma być wiążący dla obywatela jest również prawodawstwem. Przedmiotowy przepis godzi zatem w ocenie Strony w art. 2 Konstytucji. Ponadto przepis ten narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego przez ograniczenie ustawowej (art. 75 § 1 kpa) swobody dowodzenia istotnych dla Strony okoliczności faktycznych i prawnych przy użyciu wszelkich zgodnych z prawem środków. Stosowanie urzędowego wzoru formularza nie jest uzasadnione koniecznością ochrony interesu publicznego, lecz godzi w podstawowe prawo obywatela do obrony swoich praw, bowiem ogranicza jego możliwości dowodzenia lub potwierdzenia okoliczności istotnych dla oceny lub kształtowania jego sytuacji prawnej. Zdaniem Strony przepis § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę swobody umów poprzez wymuszanie na nabywcy nieruchomości rolnej przyjęcie na siebie odpowiedzialności za zwrot środków wypłaconych osobie, od której nabył tę nieruchomość.

Postanowieniem Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa z dnia ... kwietnia 2011 r.

Decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Uzasadniając organ stwierdził, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia ... czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje własną. Organ wskazał, iż zarówno decyzja Nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. ustalająca Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności, jak utrzymująca ją w mocy decyzja nr ... z dnia ... kwietnia 2011 r. została wydana przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, iż decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem określonej w art. 29 ww. ustawy właściwości, a zatem nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonych decyzji były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., nr 40. poz. 329 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ONW".

W ocenie organu bezsporne jest, że strona aktem notarialnym z dnia ... sierpnia 2008 r. (...) sprzedała część działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW, to jest działki o numerach ewidencyjnych: ... Pismem z dnia ... marca 2011 r. strona została wezwana przez Prezesa ARiMR do złożenia w terminie 14 dni od otrzymania wezwania oświadczenia przejmującego działki rolne wraz z dokumentami potwierdzającymi przekazanie podjętego przez stronę zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W odpowiedzi na powyższe strona w dniu 29 marca 2011 r. w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR w G. przedstawiła wypis aktu notarialnego - umowę przeniesienia własności z dnia 21 sierpnia 2008 r. strona nie przedłożyła jednak wymaganego przez § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ONW oświadczenia podmiotu przejmującego posiadanie działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW, co oznacza, iż na podstawie wyżej wskazanych przepisów rozporządzenia Strona była zobowiązana do zwrotu płatności ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu.

W kwestii zarzutu podniesionego przez Stronę o niekonstytucyjności przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit a rozporządzenia ONW Minister stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że rozporządzenie ONW jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, który wiąże w szczególności organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu przez nie spraw administracyjnych. Akt ten nie został uchylony, a także Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP czy też z innymi aktami prawnymi, wobec czego brak jest podstaw prawnych do negowania jego mocy obowiązującej, czy też zgodności z Konstytucją. Zauważył, iż przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczą obowiązku organu do określonego działania w sytuacji gdy indywidualny akt administracyjny został wydany w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie przepisy, na które powołuje się strona nie zostały uznane za niekonstytucyjne, a tym samym przytoczone wyroki nie mają zastosowania w rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Bezpodstawny był w ocenie organu również zarzut naruszenia przepisu art. 6 kpa i powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt 1 OSK 1730/11). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zaszło podejrzenie, iż przepisy na które powołuje się strona stoją w sprzeczności z Konstytucją, a tym samym nie naruszono zasady praworządności rozpatrując przedmiotową sprawę.

W ocenie organu żadna z obydwu decyzji nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezesa ARiMR z dnia ... grudnia 2010 r. było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania realizacji przyznanych stronie na podstawie właściwych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. i w P. Przedmiotowe postępowanie, a także postępowanie zakończone wydaniem przez. Prezesa ARiMR decyzji z dnia ... kwietnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia ... grudnia 2010 r. dotyczyło więc praw i obowiązków strony.

Ponadto organ stwierdził, iż zarówno decyzja Prezesa ARiMR z dnia ... kwietnia 2011 r., a także poprzedzająca ją decyzja z dnia ... grudnia 2010 r. była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zaszły określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Rozstrzygnięciom MRiRW skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r., chociaż zostały one wydane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwłaszcza § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a tego aktu wykonawczego, i związane z tym

2. naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie do oceny prawnej sprawy niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwłaszcza § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a tego aktu wykonawczego, co spowodowało utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r., których podstawą prawną są niekonstytucyjne przepisy przywołanego rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji:

3. naruszenie przepisów art. 2, art. 87 ust. 1 oraz 92 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

a. związane z naruszeniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r. wydanych na podstawie przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nakładając na obywatela obowiązki, w tym formalne, nieprzewidziane ustawą,

b. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r. wydanych na podstawie przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który zawiera niedozwoloną subdelegację kompetencji prawotwórczej w zakresie nałożenia na obywatela obowiązków formalnych, nieprzewidzianych ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

c. związane z naruszeniem art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 § 1 tej samej ustawy poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r. wydanych na podstawie przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który w sposób nieuzasadniony ogranicza ustawowy zakres środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym poprzez obowiązek posłużenia się określonym formularzem,

d. związane z naruszeniem przepisu art. 353³ Kodeksu cywilnego - ustawowej zasady swobody umów poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r. wydanych na podstawie przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który nie pozwala stronom umowy zbycia nieruchomości rolnej, do której mają zastosowanie przepisy tego rozporządzenia, na uzgodnienie, że odpowiedzialności za zwrot środków, które zostały mu uprzednio wypłacone, będzie ponosił zbywca nieruchomości rolnej, a ponadto

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc również przepisu art. 11 tej samej ustawy poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że "nie zaszło podejrzenie, iż przepisy na które powołuje się Strona stoją w sprzeczności z Konstytucję (...)".

Niezależnie od powyższego skarga została oparta na zarzucie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem przepisów § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... kwietnia 2011 r. oraz z dnia ... grudnia 2010 r., w których nie rozważono, czy w niniejszej sprawie zaszła przesłanka z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Rozpatrując sprawę w powyższych granicach należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że decyzja Prezesa ARiMR z ... kwietnia 2011 r. została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.

Stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, zgodnie z którym treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Strona nie kwestionuje faktu, iż sprzedała działki przed upływem okresu zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nie kwestionuje faktu, iż nie dopełniła obowiązku przedstawienia oświadczenia podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie działek o przejęciu zobowiązania – stosownie do wymagań określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zarzuty skargi opierają się na twierdzeniu, że zapisy rozporządzenia wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Należy więc wskazać, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób oczywisty nie zasługuje na uwzględnienie. Ze swej definicji bowiem wykracza poza ramy definicji "rażącego naruszenia prawa" . Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu wykonawczego zawsze bowiem będzie wymagało wykładni prawa, a więc nie może stanowić podstawy domagania się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego aktu. Kwestionowane rozporządzenie, w tym powoływany w skardze § 9 ust. 2 pkt 2 były wielokrotnie podstawą wydania orzeczeń przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny i w dotychczasowej praktyce żaden z sądów nie odmówił jego zastosowania z uwagi na niekonstytucyjność.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 k.p.a. orzekł jak w wyroku.