Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 890/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 80 w zw. z art. 84 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S. i K. S. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.S. i K.S. (dalej: Skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany budynku gospodarczego i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr: [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] udzielił S.Z. (dalej: Inwestor) pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 5464/34 położonej w [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i niwelacyjnych związanych z realizacją w/w budynku gospodarczego. Wstrzymanie robót spowodowane było prowadzeniem budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz z powodu możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w przypadku ich kontynuowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak: [...].

Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4 i art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) zobowiązał Inwestora do przedłożenia, w wyznaczonych terminach, określonych w decyzji dokumentów w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr: [...], uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia 12 sierpnia 1998 r. w części dotyczącej wyznaczonych terminów i w tym zakresie ustanowił nowy termin przedłożenia żądanych dokumentów do dnia 15 listopada 1998 r., a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 2143/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę Inwestora, wniesioną na w/w decyzję.

W konsekwencji tych orzeczeń decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], którą udzielono Inwestorowi pozwolenia na budowę w/w budynku gospodarczego, została uchylona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998r., znak: [...], którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy, decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak: [...].

Z uwagi na to, że Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] nakazał Inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt: II SA/Rz 1281/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wyżej opisane decyzje organów obu instancji. Powodem powyższego było zastosowanie niewłaściwego trybu wezwania Inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów. Ponadto organy powinny rozważyć czy obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy nie jest częściowo tożsamy czy tożsamy z projektem budowlanym zamiennym.

PINB w [...] ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2017 r. niezbędnych dokumentów, tj.:

- 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki nr 5464/13 położonej w [...] będącej własnością Z.K., A.M., M.T. i M.Z. (poprzednimi właścicielami tej działki byli Z. i A.K.) oraz od strony działki nr 5464/18 położonej w [...], stanowiącej własność K. i K.S., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane,

- uzupełnionych i dostosowanych do obowiązujących przepisów 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, odzwierciedlającego zakres robót budowlanych wykonanych i niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z orzeczeniem technicznym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], PINB w [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1332 – dalej: P.b.), nakazał Inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr 5464/34 położonej w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, z powodu nie przedłożenia przez inwestora w/w dokumentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Inwestor wskazał, że obecnie nie ma możliwości przedłożenia kompletu wszystkich dokumentów z uwagi na toczące się sprawy sądowe, w sprawie przebiegu granic, przy których znajduje się przedmiotowa skarpa. Zwrócił się o rozdzielenie postępowania dotyczącego budynku od postępowania zabezpieczenia skarpy, która nie leży w całości na jego działce. Wskazał, że aktualnie możliwe do wykonania są: inwentaryzacja budowlana budynku i ekspertyza techniczna budynku, bez możliwości odniesienia do granic względem sąsiednich działek.

W związku z powyższym, WINB pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. znak: [...] wezwał Inwestora do przedłożenia do dnia 28 lutego 2018 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającego zakres robót wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z orzeczeniem technicznym, (tj. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 5464/34 położonej w [...]). W dniu 28 lutego 2018 r. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 51 ust. 4 P.b., uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego (kat. II) położonego na działkach nr 5464/34 i 5464/66 położonych w [...], udzielił Inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy w/w obiekcie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku gospodarczego. W uzasadnieniu Organ podał, że na w/w działkach, za budynkiem gospodarczym od strony południowej istnieje poziomy pas o szerokości około 0,80 m na całej długości budynku, za którym bezpośrednio rozpoczyna się skarpa. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że skarpa porośnięta jest roślinnością i obecnie przybrała naturalny charakter. W dniu oględzin Organ nie dostrzegł widocznych, świeżych obsunięć gruntu. Ocenił, że skarpy od strony działki nr 5464/13 oraz od strony działki nr 5464/18 w chwili obecnej są skarpami stabilnymi. Trawy, krzewy i drzewa porastające skarpy, dzięki ich systemowi korzeniowemu wiążą grunt i zatrzymują spływającą wodę, osuszając podłoże i nie dopuszczając do jego rozmiękczenia i utraty spoistości.

Po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego Organ stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 P.b. oraz w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego obowiązującego w dacie przedłożenia przez zobowiązanego projektu budowlanego oraz uwzględnia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ponadto ocenił, że przedłożony projekt spełnia wymogi co do jego kompletności i zgodności z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. oraz posiada walor dokumentacji zamiennej realizującej ogólnikowe założenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak: [...]. W świetle powyższego Organ uznał za zasadne zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b. i zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący K. i K.S. wnieśli o uchylenie opisanej wyżej decyzji WINB, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie:

1. art. 15 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie przez organ II instancji oraz wydanie decyzji w oparciu o istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowody zebrany przez ten organ, czym ograniczono stronie prawo odwołania się od dokonanych ustaleń faktycznych,

2. art. 84 w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez zastąpienie dowodu z opinii biegłego, dowodem z oględzin, pomimo że ustalenia poczynione podczas oględzin, w zakresie stabilności skarpy od strony działki nr 5464/13 położonej w [...] oraz od strony działki nr 5464/18 położonej w [...] stanowiącej własność Skarżących, wymagają wiadomości specjalnych,

3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia dlaczego przedstawiony przez Inwestora projekt budowlany zamienny spełnia zarówno wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b., a zarazem stanowi realizację obowiązku nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w z [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak [...] w zakresie przedstawienia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony w/w działek,

4. art. 7, 7b i 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia czy toczy się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granicy pomiędzy działkami nr 5464/34 i 5466/66 należących do Inwestora a działkami nr 5464/13 i 5464/18 (skarpa) oraz ewentualnego wpływu tego postępowania na brak wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy,

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak dokonania ustaleń w zakresie realizacji nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w z [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., znak [...] obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy, poprzez przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego oraz nieustalenie zakresu powiązania tych dokumentów.

6. art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b., poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przedstawiony przez Inwestora projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podali, że pierwotnie w toku postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] stabilność rzeczonej skarpy została oceniona na podstawie opinii z dnia 12 czerwca 1998 r. opracowanej przez P.S., obecnie zaś organ II instancji podważa ustalenia wskazanej opinii, w oparciu o oględziny przedmiotowej skarpy, bez wykonania jakichkolwiek pomiarów czy przeprowadzenia ekspertyz. Ponadto wskazali, że przedstawiony projekt budowlany zamienny dotyczy budynku gospodarczego (kat II), podczas gdy pierwotny projekt dotyczył budynku mieszkalnego (kat I), a zatem projekt ten nie spełnia warunków stawianych projektowi zamiennemu, stanowiąc co najwyżej nowy projekt budowlany innego budynku.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznana przez Sąd skarga trafnie podnosi, iż WINB dopuścił się w zakończonym postępowaniu administracyjnym naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy, co uzasadniało zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Należało potwierdzić uchybienie przez Organ odwoławczy zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wskazany przepis realizuje na poziomie ustawodawstwa zwykłego konstytucyjne prawo obywatela do zaskarżania rozstrzygnięć organów władzy publicznej, która wynika z art. 78 Konstytucji RP. W kontekście znaczenia tych regulacji, orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 604/17, LEX).

Wydana przez WINB decyzja została oparta na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na przepisie prawa materialnego wyrażonym w art. 51 ust. 4 P.b. Otóż mocą skontrolowanej przez WSA decyzji w/w Organ odwoławczy nie tylko uchylił rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne, ale jednocześnie stosując art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego, udzielił Inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W świetle skonkretyzowanej regulacji P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych), i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PINB zakończył postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, poprzez zastosowanie innej regulacji prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., który brzmi: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ pierwszej instancji uzasadnił wydanie nakazu rozbiórki, nieprzedłożeniem w terminie wymaganego na mocy postanowienia PINB z 28 lutego 2017 r., projektu budowlanego zamiennego obiektu gospodarczego oraz projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy.

Zdaniem Sądu, granice sprawy administracyjnej jakie wyznaczył Organ pierwszej instancji należało ustalać na podstawie przepisów normujących postępowanie naprawcze, które przewidują wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w przypadku nie przedłożenia przez inwestora w określonym terminie żądanych przez Organ projektów budowalnych – art. 51 ust. 4 P.b. (tak WSA w Rzeszowie w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Rz 1281/15). Obligowało to WINB do zbadania czy wobec istotnie zmienionego stanu faktycznego na skutek złożenia przez stronę postępowania projektu budowlanego zamiennego zaistniały w świetle tych regulacji przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego. Tymczasem WINB po zapoznaniu się z treścią przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, dokonał jego zatwierdzenia i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując go jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na etapie postępowania odwoławczego nastąpiła więc istotna zmiana treści stosunku materialnoprawnego, ukształtowana wcześniej mocą decyzji PINB wydanej po zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.

Zdaniem Sądu, złożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego skutkowało koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub przynajmniej w znacznej części przy rozważeniu dopuszczalnych okoliczności konkretyzacji innej podstawy materialnoprawnej przewidzianej w P.b.. Wykluczało to możliwość wydania przez WINB decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W rezultacie, kluczowy dla sprawy legalności wykonanych robót budowlanych dowód, co słusznie podnosi skarżący, został oceniony w toku instancji wyłącznie przez WINB, odbierając stronom możliwość jego podważania w sposób określony dla postępowań dwuinstancyjnych. Przeprowadzenie przez WINB postępowania wyjaśniającego w całości i zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja była oparta na zupełnie innej podstawie materialnoprawnej, doprowadziło do naruszenia praw skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na poziomie Konstytucji RP jak również K.p.a. (vide art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a.). Słusznie uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, można oceniać w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego niż to miało miejsce w decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok WSA z 20 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2908/17, LEX). Stosując na etapie postępowania odwoławczego art. 51 ust. 4 P.b., Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a., bowiem sprawa zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego nie była dotychczas przedmiotem rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Ponieważ sprawa o tym przedmiocie nie była przez PINB rozpoznawana, to i Organ odwoławczy nie mógł się o niej wypowiadać w sposób ostateczny z uwagi na art. 15 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Rz 387/13, LEX).

Doszło także do podnoszonych w skardze istotnych uchybień w zastosowaniu przez WINB przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., co polegało na niezastosowaniu tych regulacji i niewyjaśnieniu przyczyn, dla których w/w Organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego na temat stabilności skarpy, w sytuacji gdy na wcześniejszych etapach wyjaśniania sprawy legalności wykonanych robót, kwestia ta była konsekwentnie oceniana przy udziale biegłych o specjalizacji geologicznej.

Należy przypomnieć, że jednym z dowodów na jakich została oparta decyzja Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., o nr [...], była opinia mgr inż. P.S. Opinia o jakiej mowa potwierdziła, że prowadzenie robót niwelacyjnych powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla budynków na działkach sąsiednich, co z kolei skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia takiego projektu budowlanego, który wskaże sposób zabezpieczenia skarpy. W dniu 26 czerwca 2001 r., S.Z. działając poprzez fachowego pełnomocnika złożył wstępną opinię geotechniczną z listopada 2000 r., w sprawie zabezpieczenia skarpy na działce o nr. 5464/34 w [...], sporządzoną przez mgr J.P. posiadającego uprawnienia geologiczne. We wnioskach tej opinii sporządzonej na zlecenie inwestora wyraźnie stwierdzono, że zalegające w stropie gliny pylaste i pyły są gruntami wrażliwymi na osunięcia i osiadanie szczególnie przy dodatkowym nawodnieniu. Dlatego w celu doraźnego zabezpieczenia przed dalszym rozwojem form osuwiskowych należało zdaniem biegłego nie dopuścić do niekontrolowanego nawodnienia gruntów. Jednocześnie specjalista określa w/w dokumencie bardzo konkretne działania mające zabezpieczać skarpę (vide: strona 5 i 6 opinii). Złożona przez inwestora opinia była kolejnym dowodem, tym razem przedłożonym przez inwestora, który potwierdził wcześniejsze ustalenia Organu względem bezpieczeństwa wykonanych przy obiekcie gospodarczym robót i ich uwarunkowań geologicznych.

W świetle tych dowodów przedmiotowa skarpa stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania inwestora do wykonania i złożenia trzech egzemplarzy projektu zabezpieczenia skarpy – postanowienie PINB z [...] lutego 2017 r., nr [...]. Wskazane postanowienie Organu pierwszej instancji stanowi wykonanie wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Rz 1281/15, wydanego w niniejszej sprawie.

Zaskarżona do WSA decyzja WINB została wydana w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin robót budowlanych przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2018 r., m.in. przez Komisję składającą się z dwóch osób (nie podano w treści protokołu stanowisk służbowych członków tej Komisji). Z treści protokołu oględzin nie wynika, aby w czynnościach dowodowych brały udział osoby o specjalności, pozwalającej na fachową oceną stanu skarpy w tym skontrolowanie realizacji wytycznych biegłego z zakresu geologii. W toku oględzin dokonano opisu stanu skarpy, kończąc to stwierdzeniem, że w dniu oględzin brak jest widocznych świeżych osunięć gruntu. Na podstawie tego opisu WINB wydaje swe rozstrzygnięcie, którym m.in. zatwierdza projekt budowlany budynku gospodarczego S.Z. i stwierdza, że skarpy od strony działek należących do stron postępowania, są skarpami stabilnymi. Według WINB, trawy, krzewy i drzewa porastające skarpy, dzięki ich systemowi korzeniowemu, wiążą grunt i zatrzymują spływającą wodę, osuszając podłoże i nie dopuszczając do jego rozmiękczenia i utraty spoistości. W uzasadnieniu decyzji Organu odwoławczego brakuje jednak jakiegokolwiek odniesienia się do treści opinii biegłych, w oparciu o które wydawano w sprawie wiążące strony rozstrzygnięcia administracyjne. Zdaniem Sądu należało to uczynić, skoro opinia sporządzona na zlecenie inwestora wyrażała konkretne zalecenia mające zabezpieczyć rejon inwestycji i przyległe do niej nieruchomości przed stwierdzonym niebezpieczeństwem osunięcia się ziemi. Nie wyjaśniono w szczególności, dlaczego te zalecenia są już nieaktualne, a przede wszystkim nie uzasadniono odstąpienia Organu od przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Ten środek dowodowy był przeprowadzany na wcześniejszych etapach, co oznaczało że kwestia stabilności skarp wymagała zdaniem orzekających Organów wiadomości specjalnych. Dlatego należało przyznać rację skarżącym stronom, co do braku konsekwencji Organu odwoławczego w stosowaniu środków dowodowych prowadzących do wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Jeżeli dowód z opinii biegłego stanowił podstawę działań orzeczniczych organów nadzoru budowalnego, to WINB działając w oparciu o kodeksową zasadę swobodnej oceny dowodów – art. 80 K.p.a. - może na kolejnych etapach postępowania odstąpić od jego przeprowadzenia pod warunkiem, że zdoła udowodnić za pomocą innych środków dowodów nieaktualność tej opinii i wynikających z niej zaleceń. W niniejszej sprawie tak się nie stało, zaś Organ odwoławczy ustalił kluczową dla sprawy kwestię stabilności skarpy bez udziału biegłego z zakresu geologii, nie uzasadniając tego zaniechania. Dlatego jako w pełni usprawiedliwione Sąd uznał zarzuty skargi oparte na art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a., a także na art. 84 § 1 i art. 85 tego Kodeksu. Nieprzeprowadzenie w ustalonych okolicznościach dowodu z opinii biegłego i poprzestanie na samodzielnej ocenie pracowników Organu, która pozostaje w opozycji do wcześniejszych opinii biegłych, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro inwestor obowiązany był do przedłożenia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy i tego dokumentu nie przedłożył. Wobec niewyjaśnienia stanu stabilności skarpy, przedwcześnie WINB stwierdził w swej decyzji brak konieczności wykonania wskazanego obowiązku.

Stwierdzone uchybienia musiały w rezultacie zaważyć na dopuszczeniu się przez Organ odwoławczy naruszenia w stosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b., bowiem nie zdołano wykazać, zgodnie z oceną WSA w Rzeszowie wyrażoną w przytoczonym wyżej wyroku, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest tożsamy z projektem budowlanym zabezpieczenia skarpy i spełnia wymogi określone w w/w przepisach prawa materialnego w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Nie można było potwierdzić tego zarzutu skargi, które opiera się uchybieniu przez Organ odwoławczy przepisów art. 7, 7b i 77 K.p.a. w kontekście ustalenia wpływu ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestora i stron skarżących na rozstrzygnięcie postępowania naprawczego. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie nieprawidłowego przebiegu granic pomiędzy działkami należącymi do inwestora (vide: kopia pisma sporządzonego z up. Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r., [...]). Brak jest zaś jakichkolwiek dowodów na to, aby toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe z nieruchomościami sąsiadów S.Z. Dlatego nie można było uznać braku odniesienia się WINB do tej kwestii, jako uchybienia mogącego mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga niesłusznie też podnosi niezgodność pomiędzy nałożonym na Stronę obowiązkiem przedłożenia projektu budowalnego zamiennego budynku gospodarczego ze złożonym przez S.Z. projektem. Nie stanowi kwestii, że przedmiotowe postępowanie naprawcze dotyczyło legalności obiektu gospodarczego, i tego rodzaju obiektu dotyczy złożony przez inwestora w toku postępowania odwoławczego dokument.

Wskazania co do dalszego postępowania Organu odwoławczego wynikają z treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia. Ponownie rozpoznając odwołanie WINB winien przestrzegać zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego oraz dogłębnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia w ramach postępowania wyjaśniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii. Oczywistym jest także, że przy ponownym przeprowadzeniu postępowania należy wykonać wytyczne i stosować się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2016 r., o sygn. II SA/Rz 1281/15, w tym dotyczące stosowania podstaw materialnoprawnych – art. 51 ust. 4 i 5 P.b.

Wyłożone powody zadecydowały o konieczności uchylenia decyzji WINB w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.