Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 121/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 228 ust. 1,  art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 50 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2008 roku nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW), mianował J. P. na stanowisko służbowe i w uzasadnieniu podał, że jest to podyktowane wejściem w życie powyższej ustawy przy uwzględnieniu wysokości posiadanych limitów zatrudnienia, środków budżetowych oraz struktury etatowej jednostki. Jednocześnie pouczył skarżącego, że na podstawie art. 230 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych warunków służby, skarżący może odmówić ich przyjęcia, a sporządzona w formie pisemnej odmowa będzie traktowana jednocześnie, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku odmowy przyjęcia proponowanych warunków, stosunek służbowy rozwiąże się z dniem dokonania tej odmowy, zaś niezłożenie jej w terminie 14 dni, zostanie uznane za ich przyjęcie.

W dniu [...] czerwca 2005 r. J. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego i jako podstawę wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w uzasadnieniu podał, że pozostaje on w sprzeczności z art. 118 ust. 1 i art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW a także z § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy UOP i z art. 232 ustawy o ABW oraz AW. Dalej podał, że do chwili zapoznania się z powyższym rozkazem, pełnił służbę na stanowisku specjalisty z dotychczasowym wynagrodzeniem i w związku z powyższym w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Ponadto rozkaz ten nie odnosi się do rozstrzygnięć dotyczących jego kwalifikacji zawodowych, a tym samym nie spełnia wymogów art. 230 ust. 1 w/w ustawy i do dnia złożenia wniosku nie prowadzono i nie został zapoznany z wynikami stosownej procedury w przedmiocie oceny kwalifikacji zawodowych. Niezależnie od powyższego podał, że zmniejszono mu dodatek służbowy, pomimo że zgodnie z art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, proponowane z woli ustawodawcy warunki służby powinny jednoznacznie spełniać wymóg art. 118 ust. 1 tej ustawy i rozporządzenia.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz utrzymującym go w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] września 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego. J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA 2097/05 ją oddalił. W wyniku wniesionej przez skarżącego kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 893/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono m.in., że za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Mianowicie, zgodnie z art. 230 ust. 1 w/w ustawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego miał obowiązek poinformować funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby, albo wypowiedzeniu stosunku służbowego, zaś analiza powołanego przepisu przy uwzględnieniu treści art. 230 ust. 2 prowadzi do wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja proponowanych warunków służby winna mieć formę pisemnej informacji, a nie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Informacja ta powinna zawierać także pouczenie o prawie złożenia przez funkcjonariusza odmowy przyjęcia proponowanych mu warunków służby, zaś powyższa odmowa nie skutkowała wszczęciem postępowania odwoławczego, lecz rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem tej odmowy (art. 230 ust. 3). Zatem szczególny tryb określony w art. 230 ustawy o ABW oraz AW, nie przewidywał formy decyzji administracyjnej dla przedstawienia funkcjonariuszowi proponowanych warunków służby, a jedynie pisemną informację. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wydany w sprawie rozkaz personalny o mianowaniu skarżącego na nowe stanowisko służbowe, będący w istocie decyzją administracyjną, był pisemną informacją o proponowanych dla niego warunkach służby, o jakiej stanowi art. 230 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW. Po pierwsze bowiem przepis prawa materialnego nie przewidywał, że zaproponowanie warunków służby ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej, lecz wskazywał, iż ma to być pisemna informacja. Po drugie pisemna informacja zawierająca propozycję warunków służby, nie jest działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej.

Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 758/07, uchylono zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny. W uzasadnieniu natomiast podano, "że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], stanowił w istocie rozkaz personalny, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW. Rozstrzyga on, bowiem sprawę osobową poprzez mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe w ABW. Ponadto, mimo że rozkaz ten zawiera informację o możliwości odmowy przyjęcia przez skarżącego zaproponowanych warunków służby i wskazuje, że brak takiego oświadczenia będzie oznaczał ich przyjęcie, zaś jego złożenie skutkować będzie rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem dokonania pisemnej odmowy, to jednocześnie traktuje złożone przez funkcjonariusza oświadczenie, jako środek quasi odwoławczy. Natomiast z drugiej strony, nie mógł być pisemną informacją o proponowanych dla niego warunkach służby, o jakiej mowa w art. 230 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW. Wydanie takiego rozkazu personalnego na powyższej podstawie prawnej, bez poprzedzenia go propozycją, o której mówi ten przepis, przybiera postać swoistej propozycji nie do odrzucenia i nosi cechy nadużycia prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1728/05). Wykładnia gramatyczna art. 230 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ABW oraz AW wskazuje, że organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym, w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego. Wskazuje na to również wykładnia systemowa, bowiem z art. 50 ust. 1 i 3 w/w ustawy wynika, iż tylko sprawy tam wymienione załatwiane są przez wydanie rozkazu personalnego. Sąd uznał zatem, że zaskarżony rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymujący w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w sprawie mianowania skarżącego na stanowisko służbowe w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, narusza prawo. Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę i mając na uwadze przedstawiony powyżej sposób rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozkazu personalnego, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, winien ocenić charakter naruszenia tych przepisów, a mianowicie czy wywołało to skutki, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kolejnym rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej konieczne jest wykazanie takich wad, które dają podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Tylko rażące naruszenie prawa bowiem, może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś to ostatnie zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią prawa, przy czym nie chodzi tutaj o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, zaś gdy kwestionowana decyzja i ocena naruszenia prawa opiera się na jej wykładni, to nie sposób uznać, iż narusza prawo w stopniu rażącym. Innymi słowy mówiąc, rażące naruszenie prawa, to naruszenie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, w wyniku czego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i naruszenie to musi być oczywiste, a owa oczywistość powinna polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – zdaniem organu – rozkaz personalny z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], odpowiadają wymogom formalnym określonym w art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności zawierają przywołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne i w tej sytuacji nie mogą być uznane za wydane bez podstawy prawnej.

W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe argumenty – podał, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności zawiera przywołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne i w tej sytuacji nie może być uznany za wydany bez podstawy prawnej. Konstatując stwierdził, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt 758/07 wskazuje, iż w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ dokonał błędnej wykładni art. 230 cytowanej już wyżej ustawy, jednakże spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie, J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 498/08, uchylono zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny. W uzasadnieniu podano, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to zatem, że związanie organu rozpoznającego ponownie sprawę, dotyczy również elementów uzasadnienia, a w nim wykładni prawa materialnego i konsekwencji jego skutków dla bytu prawnego zaskarżonego aktu. Zobowiązanie powyższe dotyczy podporządkowania się organu ocenie prawnej wyrażoną przez Sąd w pełnym zakresie, a niezastosowanie się do tej powinności, narusza powyższą zasadę i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy, a tym samym skutkuje konieczność jego uchylenia. Sąd wskazał, że między oceną prawną wyrażoną przez sąd, a wskazaniami co do dalszego postępowania, zachodzi immanentny związek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się w zasadzie do ogólnego stwierdzenia, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności zawiera przywołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne i w tej sytuacji nie mógł być uznany za wydany bez podstawy prawnej dodając dalej – na co miał wskazać Sąd – że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 153 p.p.s.a. W takiej sytuacji wskazać jeszcze raz należy Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że po przeprowadzonej w uzasadnieniu wyroku analizie przesądzono, iż "organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym, w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego." Ta wytyczna zatem powinna stanowić dla organu podstawę i jedyny kierunek przy rozstrzyganiu, czy ów rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że spór o wykładnię nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Innymi słowy mówiąc, organ winien wydać decyzję w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] dopiero po szczegółowej i dogłębnej analizie zmierzającej do ustalenia, czy brak uprzedniej, pisemnej informacji dla skarżącego z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej i brak stanowiska tegoż funkcjonariusza w przedmiocie akceptacji lub nieakceptującego owych warunków, niósł ze sobą – przy wydaniu bezspornie wadliwej, bo przedwczesnej decyzji – tak duży ciężar gatunkowy, że w wyniku jego mogły powstać, bądź nie "skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." Taki tok rozumowania bowiem, powinien dopiero przesądzić o ewentualnym rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie można wreszcie dokonać tej analizy, bez oceny ewentualnych skutków finansowych dla skarżącego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponownie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rażący charakter naruszenia prawa ocenia się z punktu widzenia skutków jakie kwestionowana decyzja wywoła wchodząc do obrotu prawnego. Mając na uwadze tożsamość tychże skutków w postaci natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego mimo niezachowania wymaganej prawem formy, uznać należy, iż rozpatrywane naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Identyczny skutek, zgodnie z pouczeniem zawartym w rozkazie personalnym wywołałaby bowiem odmowa przyjęcia przez funkcjonariusza warunków służby. Nie można zatem przyjąć, że wydanie rozkazu personalnego w miejsce wymaganej prawem pisemnej propozycji ograniczyło w jakikolwiek sposób prawa funkcjonariusza. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej konieczne jest wykazanie takich jej wad, które dają podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Nie każda przy tym wadliwość decyzji pociąga za sobą skutek w postaci jej nieważności. By można było mówić o naruszeniu przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i mogącym być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, musi ono nosić cechy naruszenia rażącego, takie zaś w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanym do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pełnomocnik skarżącego adwokat M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i zarzucił rozkazowi personalnemu nr [...] z [...] lipca 2002 r. rażące naruszenie prawa. Nadto zarzucił Szefowi ABW brak obiektywizmu i sprawiedliwości w jego rozstrzygnięciach, bowiem nierówno traktuje funkcjonariuszy przy podobnych stanach faktycznych sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe argumenty – podniósł, że w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na przepis art. 230 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym w razie odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanych warunków służby, stosunek służby rozwiązuje się z dniem dokonania tej odmowy. Z powyższego wynika, że funkcjonariusz, mimo, że przedstawionoby mu jedynie propozycję warunków służby, faktycznie nie miałby możliwości jej negocjacji. Propozycja mogła być przedstawiona tylko raz. Brak sprzeciwu oznaczał zgodę na zaproponowane warunki służby, natomiast odmowa skutkowała w myśl powołanego przepisu, natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Dlatego w ocenie organu nie poprzedzenie rozkazu personalnego o mianowaniu J. P. na stanowisko służbowe pisemną propozycją nowych warunków służby, nie ograniczyło prawa funkcjonariusza do możliwości wyrażenia sprzeciwu. J. P. mógł odmówić przyjęcia nowych warunków służby, bez względu na to czy byłyby mu one przedstawione w piśmie poprzedzającym rozkaz, czy też w samym rozkazie. Brak akceptacji czy to pisemnej propozycji, czy też rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie miałby taki sam skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego z dniem dokonania odmowy przyjęcia nowych warunków służby. Szef ABW podtrzymał również swoje stanowisko w zakresie oceny ewentualnych skutków finansowych, jakie spowodowało naruszenie prawa polegające na nie przedstawieniu stronie propozycji nowych warunków służby przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Przedstawienie pisemnej propozycji nowych warunków służby w zamierzeniu samego ustawodawcy stanowiło ofertę, którą funkcjonariusz mógł zaakceptować lub odrzucić. Ustawa nie przewidywała natomiast możliwości negocjowania zaproponowanych warunków służby. Odmowa przyjęcia warunków powodowała obligatoryjne rozwiązanie stosunku służbowego. Ten sam skutek nastąpiłby także w sytuacji wystąpienia przez funkcjonariusza z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] z [...] lipca 2002 r. Dlatego należy podkreślić, że zaistniałe naruszenie prawa nie wywołało dla wnioskującego żadnych skutków finansowych. Odnosząc się do zarzutu, że Szef ABW w sprawach o podobnych stanach faktycznych nierówno traktuje poszczególnych funkcjonariuszy, należy zaś stwierdzić, że organ wydający decyzję rozstrzyga każdą sprawę indywidualnie. Ponadto, Szef ABW podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym również jest niejednolite.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący działając przez swojego pełnomocnika – adwokata M. S., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego zarzucając mu rażące naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 i w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, a ponadto § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) z art. 232 ustawy i w konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo i przywołując zawarte w nim argumenty wskazał, że wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzje Szefa ABW i uzasadnienia tych decyzji są sprzeczne wobec różnych funkcjonariuszy przy takich samych stanach faktycznych spraw – mimo, że linia orzecznictwa sądów administracyjnych jest taka sama. Wyroki WSA jak i NSA wydane wobec sześciu funkcjonariuszy Delegatury ABW w R.: W. F., J. P., M. W., K. N., P. K., J. S. są takie same. Decyzje Szefa ABW zostały uchylone i nie wywołują żadnych skutków prawnych Z dotychczasowej oceny zdarzeń należy wysnuć wniosek, że Szef ABW oczekuje na jasne, czytelne i nie budzące wątpliwości stanowisko WSA w zakresie oceny i wykładni zaistniałych zdarzeń. Rażące naruszenie procedury i prawa materialnego zawarte w art. 228 i 230 ustawy o ABW oraz AW nie może się ostać i oznacza, że rozkaz z 2002 r. jest nieważny.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przypadku zaś uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 p.p.s.a, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu J. P. na stanowisko służbowe. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji - rozkazu organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Przepis art. 228 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby – do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 – funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby.

Zgodnie z art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, Szefowie ABW i AW każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego.

Przechodząc do rozważań w przedmiocie charakteru kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozkazu Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r., należy wskazać, że decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnych czynności, którymi są oświadczenia wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Z osnowy decyzji wynika bowiem wyraźna wola organu do mianowania funkcjonariusza na określone stanowisko. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, przywołanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, dokonanie tej czynności prawnej jest możliwe tylko w formie rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. Ponadto w przedmiotowym rozkazie organ dokonując zapisu: "Sporządzona w formie pisemnej odmowa zaproponowanych warunków służby będzie traktowana jednocześnie jako wniosek do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy", w istocie zawarł pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia decyzji. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania w/w rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji.

Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW ma charakter kompleksowy i szczególny, gdyż wiąże się z reorganizacją Urzędu Ochrony Państwa. Z jego treści wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Przedmiotowa informacja niesie ze sobą określone skutki prawne, albowiem daje funkcjonariuszowi możliwość zapoznania się z proponowanymi warunkami służby i podjęcia decyzji o pozostaniu lub odejściu z ABW. Podejmując taką decyzję funkcjonariusz powinien być świadom, że w najbliższym czasie "nowy pracodawca" dostosuje warunki pełnienia służby do swoich potrzeb. Wówczas dopiero upływ 14 dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 tej ustawy) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 982/04 (niepublik.) wyraził pogląd, iż wydanie rozkazu personalnego na powyższej podstawie, bez poprzedzenia go propozycją, o której mowa w powołanym przepisie, przybiera postać swoistej "propozycji nie do odrzucenia" i nosi cechy nadużycia prawa ( patrz również wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1728/05 ). Sąd w niniejszym składzie powyżej zaprezentowane stanowisko w pełni podziela. Mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe z powołaniem się na regulację określoną w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, przy braku uprzedniej informacji o zmianach w sferze stosunku służbowego, powoduje postawienie funkcjonariusza przed faktem dokonanym. Tym samym pozbawia funkcjonariusza zagwarantowanego ustawą prawa kształtowania stosunku służbowego jeszcze przed dokonaniem zmian w tym zakresie przez Szefa ABW, dlatego winno być kwalifikowane jako wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku powyższym należy stwierdzić, że Szef ABW wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, oparł się na błędnym rozumieniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, że podobne stanowisko zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 679/07. Rozstrzygnięcie zawarte w w/w wyroku zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającym poprzedni, oddalający skargę wyrok sądu I instancji, a dotyczyło podobnego stanu faktycznego w sprawie innego funkcjonariusza Delegatury ABW w R.– W. F.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu J. P. na stanowisko służbowe organ, biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu i mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, powtórnie oceniając prawidłowość ww. decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. winien stwierdzić jej nieważność.

Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 i 200 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.