Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 100
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo - socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21, na nieruchomości położonej w miejscowości [...]- umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. G. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo - socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych, na działkach nr ew. [...], w miejscowości [...], gmina [...].

Wniosek K. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] był już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] który decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. umorzył postępowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] listopada 2019 r.

W ówczesnej ocenie organu, K. L. nie posiadał legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze parametry techniczne spornej inwestycji oraz odległość od działek nr [...], stwierdził iż inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń, w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. L. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Organ wojewódzki rozpoznając wniosek ponownie wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/20 zbadał istnienie interesu prawnego K. L. mając na uwadze usytuowanie jego nieruchomości względem nieruchomości objętych decyzją oraz specyfikę obiektu budowlanego i jego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora.

Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo - socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21, na działkach nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Budynek przeznaczony jest do produkcji brojlerów kurzych w obsadzie 39 900 szt. (159,96 DJP). Zaprojektowany został jako obiekt parterowy bez podpiwniczenia o wysokości ok. 7 m. W budynku przewidziano wentylację mechaniczną przy zastosowaniu 8 wentylatorów kominowych dachowych i 16 wentylatorów ściennych.

K. L. swój interes prawny wywodził z prawa własności do działek oznaczonych nr [...]. Działki na których zlokalizowano planowane przedsięwzięcie, nie graniczą bezpośrednio z działkami wnioskodawcy, jednak położone są w jego niedalekim sąsiedztwie.

Projektowany budynek inwentarski usytuowany jest w odległości wynoszącej powyżej 80 m od granicy działki skarżącego oraz w odległości powyżej 120 m od budynków znajdujących się na jego działce. Ponadto, silosy paszowe zaprojektowano w odległości ponad 180 m, a zbiornik na nieczystości w odległości ponad 200 m od granicy z działkami K. L. Pomiędzy działkami objętymi pozwoleniem na budowę, a działkami wnioskodawcy znajdują się jeszcze dwie działki nr ewid. [...], z czego działka nr ewid. [...] jest własnością inwestora.

Projektowany budynek został zlokalizowany w odległości przekraczającej 4 m (ponad 80 m) od granic działki wnioskodawcy, co wskazuje, że nie ogranicza zabudowy ani zagospodarowania terenu wnioskodawcy z uwagi na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), nie wywiera ujemnego wpływu na zabudowę działek sąsiednich i nie wprowadza żadnych ograniczeń związanych z przesłanianiem innych obiektów, nawet potencjalnie zlokalizowanych z oknami do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w najmniejszej możliwej odległości od granicy działki (§ 13 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Działki K. L. nie są zlokalizowane w obszarze oddziaływania wynikającym z § 19, w zakresie odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz z § 23 ww. rozporządzenia w zakresie odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt łudzi. Wszystkie odległości, określone w ww. rozporządzeniu, są znacząco mniejsze od odległości pomiędzy działkami inwestycyjnymi a działkami wnioskodawcy (ponad 80 m).

Nieruchomości wnioskodawcy nie znajdują się również w obszarze oddziaływania określonym w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia zawarte w § 57 w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz § 60 w zakresie nasłonecznienia, m.in. pokoi mieszkalnych ww. rozporządzenia z uwagi na wysokość projektowanego obiektu, nie przekraczającą 7,1 m.

Sporna inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z którymi największa wymagana odległość między zewnętrznymi ścianami budynków określona w § 271 cytowanego rozporządzenia wynosi 20 m, a odległość projektowanego budynku od działki wnioskodawcy przekracza 80 m. Projektowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości K. L. dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Objęcie obszarem oddziaływania nieruchomości skarżącego nie wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.) m.in. w zakresie odległości silosów paszowych, zgodnie z którym największa wymagana odległość wynosi 8 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i innych budynków, z wyłączeniem budynków inwentarskich i gospodarczych oraz 4 m od granicy działki sąsiedniej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] stwierdził, iż nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia. Organ oceniał także oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, uwzględniając przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247). W myśl art. 71 ust. 2 ww. ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestycja, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla przedsięwzięcia został opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i Wójt Gminy [...] 7 lipca 2016 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z treścią raportu, emisja zanieczyszczeń podczas funkcjonowania przedsięwzięcia nie powoduje przekroczeń wartości substancji, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., nr 16, poz. 87) co oznacza, że nie wpływa ponadnormatywnie na stan zanieczyszczenia środowiska, a stopień wielkości emisji jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Najbardziej istotnym elementem oddziaływania przedsięwzięcia, jest wpływ na powietrze atmosferyczne w związku z emisją substancji gazowych, w tym substancji odorotwórczych. Negatywny wpływ ograniczony jest do terenu inwestycji lub do jego najbliższego sąsiedztwa, nie wykracza poza ramy dopuszczalne przez przepisy prawne.

Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości K. L., gdyż położenie jego działek w odniesieniu do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę, jak również usytuowanie projektowanych obiektów, eliminuje możliwość wystąpienia uciążliwości lub ograniczeń w zakresie zagospodarowania bądź korzystania z nieruchomości, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. K. L. nie posiada interesu prawnego do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr [...].

Organ wojewódzki wskazał również, że umożliwił skarżącemu zapoznanie się i odniesienie do materiału dowodowego, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. zostało umorzone, gdyż wszczęto je i prowadzono na wniosek osoby, która nie posiada przymiotu strony.

K. L. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia 11 czerwca 2021 r.,

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że immisje w postaci fetoru, docierające z kurnika wybudowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r., nie stanowią oddziaływania, o którym mowa w przepisach.

2. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że projekt budowlany, spełnia warunki decyzji środowiskowej.

3. art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2021 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg. brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, a zatem zastosowanie miał przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

K. L. interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] wywodził z przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ewid. [...] (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...]) oraz działki nr ewid. [...].

Sporna inwestycja nie graniczy z działkami nr [...], położona najbliżej nieruchomości inwestycyjnych, oddzielona jest od działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę działkami nr [...]. Natomiast projektowany budynek inwentarski o wysokości 7,11 m został usytuowany w odległości ok. 87 m od granicy z działką nr [...], silosy paszowe o wysokości 7,26 m zostały usytuowane w odległości ok. 183 m od granicy z działką nr [...], zaś zbiornik na nieczystości został usytuowany w odległości ok. 232 m od granicy z działką nr [...].

Inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego. W szczególności żadne ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie wynikają z przepisów § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów), § 36 (odległości zbiorników na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.).

Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomościach wnioskodawcy (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do wnioskodawcy (przepis § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej.

Nieruchomości K. L. nie znajdują się również w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 8 ust. 1 (dotyczącym odległości silosów na zboże i paszy) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/20, wskazano, że nie należy ograniczać rozumienia art. 3 pkt. 20 Prawa Budowlanego jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, należy również rozważyć oddziaływanie spornej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247).

Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).

Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r., dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z 7 lipca 2016 r., uzgadniającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obiektu inwentarskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...]" oraz określającą jego warunki.

Wydanie decyzji z [...] lipca 2016 r., poprzedzało uzyskanie przez inwestora Raportu oddziaływania na środowisko. Z analizy raportu nie wynika aby sporna inwestycja ponadnormatywnie wpływała na stan zanieczyszczenia środowiska, a występujące emisje nie przekraczają obowiązujących norm.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest zasadne upatrywanie przez skarżącego interesu prawnego w immisjach zapachowych.

Rodzaj inwestycji, funkcja, forma oraz konstrukcja projektowanego obiektu, inne cechy charakterystyczne, wzajemne położenie nieruchomości skarżącego oraz terenu objętego inwestycją, a w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, nie pozwalają przyjąć, że istnieje możliwość wywołania oddziaływania inwestycji, stosownie do art. 28 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie można stwierdzić aby skarżący, jako współwłaściciel działek nr ew. [...], w wyniku spornej inwestycji ograniczony został w ich zagospodarowaniu oraz zabudowie.

"Raport oddziaływania na środowisko" nie przewiduje negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości, w tym przede wszystkim nieruchomość K. i D. małż. L..

K. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, skutkującą nie uznaniem go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 585/20, uchylił poprzednie decyzje organów (I i II instancji), które umarzały postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego .

Zdaniem skarżącego ma on prawa strony tego postępowania, na podstawie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odwoływał się m in. do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 841/2013, w którym stwierdzono: "Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 144 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu".

Właściciele sąsiednich nieruchomości w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinni być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Bd 486/19, wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, albowiem w praktyce ogranicza prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1).

Organy odmówiły mu prawa do bycia stroną pomimo wykazania, sprzeczności zatwierdzonego projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej, naruszenia art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem skarżącego organ podał w wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony twierdził, że argumentacja, dotycząca niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. uzgadniającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia nie może być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją, z uwagi na formalnoprawny jego charakter. Z drugiej zaś strony, merytoryczna kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat jej zgodności z art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku może - zdaniem organu - mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego na wniosek legitymowanego podmiotu, za którego organ nie uważa skarżącego.

Skarżący nie może uzyskać prawa do ochrony swojej własności, gdyż w "Raporcie oddziaływania na środowisko" oraz decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...], wskazano, że gazy odorowe miały być wyrzucane na zewnątrz kurnika pionowo w górę za pomocą niezadaszonych kominów o wysokości nie mniejszej niż 3,5 metra, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano, że gazy te są wyrzucane poziomo przez 16 wentylatorów, umieszczonych w ścianie szczytowej kurnika, bezpośrednio w kierunku działki skarżącego.

W sprawie tej istniała nie tylko hipotetyczna możliwość oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego na nieruchomość skarżącego, ale też faktyczna, co było wystarczające do przyznania mu statusu strony.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 11 października 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. umarzającą, wszczęte na wniosek K. L., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. G. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo-socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21 na działkach nr [...]położonych w miejscowości [...].

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, był z mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w zapadłym uprzednio, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 585/20.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa.

Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji ogranicza się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał na względzie art. 153 p.p.s.a. oraz poglądy judykatury i doktryny w tym zakresie i stwierdza, że nie zachodziły przesłanki wyłączające związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r.

W tak zakreślonej kognicji, skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą oceny prawnej zawartej w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 585/20, było przyznanie skarżącemu K. L. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr 117/2017, dotyczącej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika).

Zatem ponowna ocena organów o braku tego przymiotu strony, była naruszeniem zasadny związania oceną prawną zawartą w wyroku. Naruszenie to doprowadziło do wydania rozstrzygnięć identycznych jak uchylone poprzednio przez Sąd.

Przesądzenie przez Sąd o legitymacji K. L. do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności, implikowało konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku. Organy nie mogły dokonać oceny sprzecznej z wyrażoną wcześniej oceną Sądu, lecz zobowiązane były do podporządkowania się jej w pełnym zakresie.

Przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 585/20, po rozpoznaniu skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ze względu na parametry techniczne inwestycji oraz lokalizację działek nr ewid. [...], organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą rzeczywistych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego w kontekście wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Dla przedsięwzięcia został opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i Wójt Gminy [...] w dniu 7 lipca 2016 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący jest współwłaścicielem zabudowanych m.in. budynkiem mieszkalnym działek nr [...], które co prawda nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, to jednak położone są w ich bliskim otoczeniu i mogły znajdować się w obszarze objętym analizą raportu oddziaływania na środowisko.

Skarżący kwestionował zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami wynikającymi z decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której określono m.in. wymagania w zakresie wentylacji pomieszczeń kurnika. Zgodnie z pkt III.3 lit. b tiret 3 tej decyzji, zaprojektowane wentylatory ścienne winny mieć wylot pionowy, niezadaszonym emitora na wysokości nie mniejszej niż 3,50 m nad poziomem terenu. Zdaniem skarżącego, zachowanie powyższych wymagań miało decydujący wpływ na oddziaływanie inwestycji na otaczający je teren, w szczególności jeśli chodzi o emisję zanieczyszczeń powietrza.

Sąd obszernie przytoczył orzecznictwo, w którym wskazywano, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Jeśli istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Sąd wywodził, że oceniając zarzuty skarżącego dotyczące oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość organ przyjął, że według raportu środowiskowego oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora. Dokonał zatem oceny przedsięwzięcia, czego skarżący – nie biorąc udziału w postępowaniu zwykłym został pozbawiony. Dopiero inicjując postępowanie w trybie nadzwyczajnym mógł ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko.

Skoro jednak postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe, to skarżący nie miał możliwości domagania się zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość i kontroli zachowania – przy udzielaniu pozwolenia na budowę – warunków wynikających z decyzji środowiskowej. Właściciel nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ówczesnej ocenie Sądu, decyzje organów w przedmiocie umorzenia postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności naruszały przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, "ponieważ organ odwoławczy nie wykazał, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych". Z tych względów zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. było nieuprawnione.

Mając na uwadze przywołane wyżej stwierdzenia Sądu, obecnie należy uznać, że organy nie zastosowały się do dokonanej ówcześnie oceny w zakresie interesu prawnego skarżącego, gdyż odmówiły mu po raz kolejny przymiotu strony, co doprowadziło do ponownego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co wcześniej zostało już przez Sąd zakwestionowane. Dlatego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę powyższe wskazania Sądu i zrealizują ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 585/20, co oznacza konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku K. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.