Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1649/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135n ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/18 w sprawie ze skargi K.N. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 26 lipca 2018 r., nr 46 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2019 r., II SA/Wa 1771/18 oddalił skargę K.N. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 26 lipca 2018 r., nr 46 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Główny Policji orzeczeniem z 26 lipca 2018 r., nr 46, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), po rozpatrzeniu odwołania K.N. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta z 21 maja 2018 r., nr 5 o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") wskazał, iż w postępowaniu dyscyplinarnym skarżący został obwiniony o to, że:

1) 2 września 2016 r., przebywając służbowo w Oddziale Prewencji Policji [...], po zakończeniu czynności służbowych związanych z przeprowadzaniem I etapu postępowania kwalifikacyjnego na szkolenie zawodowe dla absolwentów szkół wyższych od ok. godz. 14:10 nierzetelnie wykonywał czynności służbowe w ten sposób, że bezzasadnie zwlekał z rozpoczęciem powrotnej podróży służbowej do Wyższej Szkoły Policji [...] aż do ok. godz. 16:00, co w zbiegu z uciążliwymi warunkami drogowymi panującymi w tym dniu na trasie G.-W. mogło uniemożliwić i rzeczywiście uniemożliwiło mu terminowy powrót do Wyższej Szkoły Policji [...] 2 września 2016 r. - wyznaczony w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1146 z 31 sierpnia 2016 r., tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta",

2) 2 września 2016 r. podczas krajowej podróży służbowej z Oddziału Prewencji Policji [...] niezwłocznie nie powiadomił przełożonego: a) o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających realizację polecenia terminowego powrotu do Wyższej Szkoły Policji [...] 2 września 2016 r., polegających na konieczności przerwania - z powodu dużego natężenia ruchu drogowego, zmęczenia oraz panujących ciemności - prowadzenia pojazdu służbowego [...], b) o zmianie stanu faktycznego uzasadniającej modyfikację treści polecenia terminowego powrotu do Wyższej Szkoły Policji [...] 2 września 2016 r., tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 2 i pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji,

3) 3 września 2016 r. w książce pracy sprzętu transportowego samochodu osobowego [...] nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym udokumentował czas trwania krajowej podróży służbowej z Oddziału Prewencji Policji [...] do Wyższej Szkoły Policji [...], która rozpoczęła się 2 września 2016 r. ok. godz. 16:00, a zakończyła 3 września 2016 r. ok. godz. 9:00 w ten sposób, że datę i czas wyjazdu z G. odnotował w tym dokumencie jako 3 września 2016 r. o godz. 5:00, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie " Zasad etyki zawodowej policjanta",

4) 5 września 2016 r. w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1146 z 31 sierpnia 2016 r. nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym udokumentował czas trwania i przebiegu krajowej podróży służbowej z Oddziału Prewencji Policji [...] do Wyższej Szkoły Policji [...], która rzeczywiście rozpoczęła się 2 września 2016 r. ok. godz. 16:00, a zakończyła się 3 września 2016 r. ok. godz. 9:00, w ten sposób, że: a) datę i czas wyjazdu z G. odnotował w tym poleceniu jako 3 września 2016 r. o godz. 5:00, b) na pierwszej stronie tego dokumentu, w miejscu potwierdzenia pobytu służbowego, odnotował fakt zapewnienia mu noclegu w noc z 2 na 3 września 2016 r., co w rzeczywistości nie miało miejsca, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta",

5) 24 października 2016 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne, stanowiące naruszenie dyscypliny służbowej, polegające na niewykonaniu w sposób dokładny i staranny polecenia wydanego przez uprawnionego przełożonego, tj. Zastępcę Komendanta-Prorektora Wyższej Szkoły Policji [...], insp. dr D. B. w ten sposób, że krajową podróż służbową ze S. do Centrum Szkolenia Policji [...] odbył prywatnym środkiem transportu, a nie środkiem transportu określonym w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1511 z 24 października 2016 r., tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji,

6) 26 października 2016 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne, stanowiące naruszenie dyscypliny służbowej, polegające na niewykonaniu w sposób dokładny i staranny polecenia wydanego przez uprawnionego przełożonego, tj. Zastępcę Komendanta-Prorektora Wyższej Szkoły Policji [...], insp. dr D. B. w ten sposób, że krajową podróż służbową z Centrum Szkolenia Policji [...] do S. odbył prywatnym środkiem transportu, a nie środkiem transportu określonym w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1511 z 24 października 2016 r., tj. o czyn z art. 132 ust 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy potwierdza popełnienie przez funkcjonariusza zarzucanych mu czynów, które zostały w sposób wystarczający udokumentowane zgromadzonymi dowodami.

W odniesieniu do pierwszego z zarzucanych policjantowi czynów organ odwoławczy wskazał, iż doszło do naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta (§ 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta"), poprzez bezzasadne zwlekanie z opuszczeniem terenu Oddziału Prewencji Policji [...], a tym samym nierzetelne wykonywanie czynności służbowych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że obwiniony po zakończeniu czynności służbowych związanych z przeprowadzanym egzaminem (co było celem podróży służbowej) przez prawie dwie godziny (od 14.10 do 16.00) nie opuścił terenu Oddziału Prewencji Policji [...]. W ocenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego podane przez skarżącego przyczyny zbyt późnego udania się w podróż powrotną do S., w kontekście trudności jakie mogły z tym się wiązać (i w konsekwencji nastąpiły), były bezpodstawne. Klucz do pokoju, który zajmował skarżący na terenie Oddziału Prewencji Policji [...] mógł zdać w każdej chwili dyżurnemu jednostki, a czynności związane z opuszczeniem pokoju, toaletą, przebraniem się, zakupami mógł wykonać znacznie wcześniej. Ponadto żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził argumentów podniesionych przez skarżącego w protokole z jego przesłuchania.

Co do drugiego zarzutu organ odwoławczy wskazał, że skarżący w związku z powstałymi trudnościami uniemożliwiającymi realizację wyznaczonego zadania służbowego (powrotu do jednostki w wyznaczonym poleceniem podróży służbowej terminie), jako doświadczony policjant z długoletnim stażem służby, powinien w każdym czasie podróży znaleźć właściwy sposób, aby powiadomić swojego przełożonego lub dyżurnego Wyższej Szkoły Policji [...], np. skorzystać z telefonu w najbliższej jednostce Policji lub na całodobowej stacji paliw. Obwiniony nie wykonał żadnych czynności w tym kierunku, naruszając tym samym § 15 pkt 2 i pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.

W odniesieniu do zarzutów trzeciego i czwartego dotyczących wypełnienia dokumentacji związanej z odbytą podróżą służbową organ odwoławczy wyjaśnił, że działania skarżącego nie sposób uznać za oczywistą omyłkę pisarską, czy też wynik zmęczenia. Nieadekwatne do stanu rzeczywistego wpisy w zakresie daty, godziny, minuty wyjazdu z G. oraz w miejscu potwierdzenia pobytu służbowego w książce kontroli pracy sprzętu służbowego i w dokumencie polecenia wyjazdu służbowego nr 1146 z 31 sierpnia 2016 r. dokonane były przez obwinionego po zakończeniu podróży służbowej 3 i 5 września 2016 r., a więc gdy był wypoczęty. W czynach obwinionego opisanych w powyższych zarzutach nie można dopatrzeć się rzetelnego wykonywania czynności służbowych, mimo, iż, co wynika z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", funkcjonariusz powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością i rzetelnością, wykazując się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością.

W kwestii zarzutów pięć i sześć organ podkreślił, że skarżący wiedział jakim środkiem transportu ma odbyć podróż służbową do Centrum Szkolenia Policji [...], gdyż był on wyszczególniony w poleceniu wyjazdu służbowego (PKS/PKP). Miał także świadomość, że może złożyć do przełożonego wniosek o odbycie podróży służbowej prywatnym samochodem, jednak tego nie zrobił. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym wynika, że po godzinie 16:00 24 października 2016 r. dostępne były dwa połączenia na trasie S.-L., z których obwiniony mógł skorzystać. Podobnie była możliwa podróż powrotna. Ponadto obwiniony rozpoczynając podróż służbową własnym samochodem powinien niezwłocznie powiadomić swojego przełożonego o zmianie środka transportu, a w drodze powrotnej o zmianie miejsca docelowego podróży. Zachowanie obwinionego stanowi naruszenie art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.

Zdaniem organu odwoławczego opisane w treści zarzutów przewinienia dyscyplinarne polegające na niedopełnieniu obowiązku służbowego uznać należy za zawinione. Skarżący z racji posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz wieloletniej służby co najmniej mógł przewidywać możliwość popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i godził się na to, że swoim zachowaniem dopuszcza się zawinionego naruszenia przepisów w sposób opisany w zarzutach. Skarżący miał pełną świadomość w jakim czasie powinien odbyć podróż służbową, a także tego, że bezzasadne zwlekanie w powrotem do jednostki macierzystej może w danym dniu (piątek) wiązać się z trudnościami komunikacyjnymi (co w konsekwencji nastąpiło) uniemożliwiającymi powrót w czasie wyznaczonym w poleceniu wyjazdu służbowego. Skarżący jako doświadczony policjant, znający zasady funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, świadomie naruszył ciążące na nim obowiązki poinformowania przełożonego o określonych okolicznościach utrudniających powrót z podróży służbowej do jednostki w wyznaczonym czasie. Znając okoliczności dotyczące powrotu do S. 3 września 2016 r. (w tym terminu rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej) umyślnie, odmienne od stanu faktycznego, wpisał w książce pracy sprzętu transportowego dane dotyczące terminu wyjazdu z G., a w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1146 również w zakresie zapewnienia mu noclegu z 2 na 3 września 2016 r. Podobnie postąpił w trakcie podróży służbowej do Centrum Szkolenia Policji [...], z pełną świadomością naruszając dyscyplinę służbową używając prywatnego środka transportu zamiast wskazanego w poleceniu wyjazdu służbowego nr 1511 wydanym przez uprawnionego przełożonego.

Komendant Główny Policji zaznaczył, że nie jest możliwe wydanie w rozpoznawanej sprawie innego rozstrzygnięcia (np. o uniewinnieniu), ponieważ nie wskazano żadnych argumentów uzasadniających zmianę orzeczenia wydanego przez Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji [...]. Wina skarżącego nie budzi wątpliwości, natomiast kwestie przedstawione w odwołaniu nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i nie mogą wpłynąć na zmianę treści zaskarżonego orzeczenia.

Orzeczenie Komendanta Głównego Policji z 26 lipca 2018 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił jedynie oceny organów dyscyplinarnych, co do tego, że skarżący naruszył dyscyplinę służbową w sposób opisany w zarzucie pierwszym, tj. nierzetelnie wykonywał czynności służbowe poprzez bezzasadne zwlekanie z rozpoczęciem powrotnej podróży służbowej do Wyższej Szkoły Policji [...]. Zaznaczył, że od zakończenia zajęć przez skarżącego do rozpoczęcia podróży służbowej upłynęła godzina i 50 minut. Wyjazd o godzinie 16.00, w normalnych okolicznościach, dawałby gwarancję dotarcia do celu podróży 2 września 2016 r. Nie sposób zatem uznać, iż wskazany czas przerwy przed rozpoczęciem podróży służbowej jest zbyt długi jeśli się zważy, że skarżący prowadził odprawę informacyjną z członkami komisji egzaminacyjnej KWP [...] oraz czynności egzaminacyjne w pozycji siedzącej. Niezwłoczne wykwaterowanie i powrót do macierzystej jednostki spowodowałby spędzenie w aucie w tej samej pozycji kolejnych kilku godzin. Sąd, wskazując na doświadczenie życiowe podniósł, że prowadząc samochód w długiej podróży należy stosować przerwy. Tę samą zasadę powinno się stosować w przypadku wykonywania nużących czynności w pozycji siedzącej przed rozpoczęciem podróży samochodem. Żaden przepis prawa nie precyzuje jak długa powinna być przerwa pomiędzy zakończeniem czynności służbowych i rozpoczęciem podróży służbowej. Dlatego też, w ocenie Sądu, zachowanie skarżącego nie naruszyło powołanego § 3 "Zasad Etyki Zawodowej Policjanta", który stanowi, iż policjant powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, wykazując się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością.

Sąd natomiast zgodził się z pozostałymi zarzutami dyscyplinarnymi, bowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwala obwinionemu przypisać winę popełnienia zarzucanych mu w pkt 2-6 czynów stanowiących przewinienia dyscyplinarne.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zasadzie prawidłowo ocenił całokształt okoliczności sprawy oraz obszerny materiał dowodowy. Orzekając o karze, organ uwzględnił ustawowe dyrektywy jej wymiaru oraz w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił przyczyny wymierzenia skarżącemu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wymierzona kara dyscyplinarna stanowi swego rodzaju przestrogę dla funkcjonariusza dopuszczającego się niewłaściwego postępowania oraz jednoczesne uprzedzenie go, że jeżeli popełni kolejne przewinienie dyscyplinarne, wówczas może zostać wyznaczony na niższe stanowisko służbowe w trybie dyscyplinarnym lub ukarany surowszą kara dyscyplinarną. Z uwagi na liczbę i charakter przewinień dyscyplinarnych, jakich dopuścił się skarżący, będąc doświadczonym policjantem i wykładowcą, wymierzona kara dyscyplinarna (druga pod względem dolegliwości jaką można zastosować wobec funkcjonariusza nieskoszarowanego) jawi się jako kara adekwatna, nawet po uwolnieniu obwinionego z jednego z sześciu zarzucanych mu czynów.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 132 ust. 2, art. 132a oraz art. 134h ustawy o Policji, poprzez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., poprzez uznanie, że część zarzutów dyscyplinarnych nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie i oddalenie zaskarżonych orzeczeń dyscyplinarnych, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący w piśmie procesowym z 11 lipca 2019 r. oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz,. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazany został jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie, że część zarzutów dyscyplinarnych nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W ten sposób postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Wskazany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. winien być powoływany w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należy m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został wypełniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Tylko bowiem prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).

W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 132a i art. 134h ustawy o Policji. Przepis art. 132a ustawy o Policji składa się z dwóch punktów, z których każdy zawiera odrębną treść normatywną.

Do pociągnięcia funkcjonariusza Policji do odpowiedzialności dyscyplinarnej konieczne jest stwierdzenie, czy zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne jest zawinione. Ustawodawca w art. 132a ustawy o Policji wskazuje dwie postaci winy, warunkujące odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza Policji. Zapis przepisu art. 132a pkt 1 ww. ustawy odwołuje się do funkcjonującej na gruncie Kodeksu karnego instytucji winy umyślnej, w ramach której występuje zamiar bezpośredni lub ewentualny. Przewinienie może zostać popełnione również w przypadku winy nieumyślnej - zarówno w formie niedbalstwa, jak i lekkomyślności. W przepisie art. 132a pkt 2 ustawy ustawodawca wskazał, że będzie ono również zawinione, jeżeli policjant, nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł przewidzieć. Skarga kasacyjna nie precyzuje postaci winy, do której skierowane są zarzuty. Nie jest zatem możliwe merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 134h ustawy o Policji składa się z czterech ustępów, przy czym ustęp drugi i trzeci dzieli się na cztery punkty. Przepis ten określa przesłanki, którymi powinien kierować się przełożony dyscyplinarny podczas wymierzania kary dyscyplinarnej. W przepisie tym określono ogólne zasady wymierzania kary, a także wskazano na okoliczności powodujące jej zaostrzenie oraz przesłanki wpływające na łagodniejszy jej wymiar. Także w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, do której z treści normatywnych zawartych w tym przepisie skierowany jest zarzut.

Wskazać także należy, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Brak precyzyjnego wskazania przepisu, który zdaniem skarżącego kasacyjnie podlegał błędnej wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia weryfikację tego twierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21).

W przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie podważone, a to oznacza, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W przypadku zarzutu błędnej wykładni określonych w skardze kasacyjnie przepisów ustawy o Policji uznać należy, że zarzut ten w ogóle nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie został w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni przepisów ustawy o Policji, efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, czyli skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. To jednak w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło.

Powyższe uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przez naruszenie dyscypliny służbowej, zgodnie z art. 132 ust. 2 ww. ustawy, rozumie się czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.

Również i w przypadku tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wskazał, że Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, nie określił też jak dany przepis powinien być – w jego ocenie – interpretowany, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie tej podstawy kasacyjnej. Nie jest to również możliwe w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Ponieważ nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni tych przepisów, zasadność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, a taki zarzut w skardze kasacyjnej nie został postawiony.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.