Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1738/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Z. O. Z. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 823/12 w sprawie ze skargi S. P. Z. O. Z. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. P. Z. O. Z. w S. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. P. Z. O. Z. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) odmówił S. P. Z. O. Z. w S. (dalej: SP ZOZ) wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy, w celu ustalenia dopuszczalności wypłaty dofinansowania w myśl art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) ustalić źródło finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz dokonać interpretacji powyższego przepisu z uwzględnieniem wszystkich elementów tworzących ww. normę prawną i ponownie rozważyć czy strona spełnia warunki do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił SP ZOZ wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2010 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, uznając, że ze względu na treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON stronie, jako jednostce sektora finansów publicznych, nie przysługuje. Zdaniem organu działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej finansowana jest ze środków publicznych. W kosztach tej działalności mieszczą się wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stanowisko Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł SP ZOZ w S.

WSA w W. uzasadniając oddalenie ww. skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, zaś na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), nie budzi wątpliwości pojęcie ,,środków publicznych" i fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Dalej, WSA wskazał na art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), określający środki finansowe NFZ jako środki publiczne. W ocenie Sądu I instancji nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ, jako jednostki sektora publicznego, finansowana jest zatem z uzyskiwanych przez niego dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Wobec powyższego WSA w W. doszedł do przekonania, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Sąd I instancji uznał, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu. Sąd podkreślił, że organ zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

WSA w W. nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów Konstytucji RP czy postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł SP ZOZ w S. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie ma prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON,

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i nieuwzględnienie przez Sąd, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego poprzedzoną decyzją, która zawierała odmienne rozstrzygnięcie i uzasadnienie – zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie prawnym i faktycznym, która nie znalazła uzasadnienia w ponownym postępowaniu dowodowym, wnoszący skargę kasacyjną uznał za nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszającą zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla zastosowania wprost pojęcia "środków publicznych" z ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy ustawa o rehabilitacji nie definiuje tego pojęcia, a ustawa o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2010 r. weszła w życie już po wejściu w życie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zmiana dotychczasowej interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji była nieuzasadniona, a treść tego przepisu wcale nie jest jednoznaczna. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną prawidłową wykładnią wskazanego przepisu była do tej pory stosowana wykładnia celowościowa, w wyniku której należało przypisać analizowanemu przepisowi takie znaczenie, by wyeliminować podwójne przekazywanie pracodawcy środków publicznych na wynagrodzenia. Jednocześnie ustawodawca nie rozróżnił, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądził, na jakiej podstawie nastąpiło przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Oznacza to, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji podlegają środki przekazane pracodawcom z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania.

W ocenie SP ZOZ otrzymywane środki finansowe z NFZ są zapłatą za wykonywane usługi zdrowotne na podstawie umów cywilnoprawnych i nie są przekazywane ze wskazaniem na dofinansowanie wynagrodzeń. Gdyby przyjąć stanowisko Sądu I instancji należałoby uznać, że z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wyłączone są niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, które również otrzymują środki publiczne z NFZ.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił także uwagę na nieodniesienie się przez WSA w W. do okoliczności późniejszego wejścia w życie przepisu ustawy o finansach publicznych zawierającego definicje "środków publicznych" w stosunku do spornego przepisu ustawy o rehabilitacji, a także do naruszenia zasady powszechnego i równego prawa pracodawców do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i zasady zaufania do organów i sposobu stosowania przez nich prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zagadnienia prawnego, objętego zarzutami skargi kasacyjnej, sprowadza się do kontroli prawidłowości wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenie pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

W ocenie NSA prawidłowa wykładnia tego przepisu - szczególnie z uwagi na jego częste nowelizacje i zmianę jego interpretacji - nie powinna ograniczać się do zastosowania wyłącznie dyrektyw językowych, z pominięciem innych, w szczególności bez uwzględnienia funkcji przepisu. Tymczasem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy żadna z dyrektyw rządzących wykładnią nie powinna być stosowana z pominięciem pozostałych.

Wobec powyższego należy uwzględnić, że ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (wyjątki określa art. 70 pkt 2 i 3 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania przepis art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia.

Z dniem 1 stycznia 2004 r. dodano art. 26b. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w brzmieniu dodanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79), miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy.

W tym stanie prawnym, dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było możliwe tylko ze środków Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Na gruncie powołanej regulacji nie budziło wątpliwości, że jednostki sektora publicznego nie były wyłączone z możliwości dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji.

Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. Art. 26b ust. 4 zmieniony został przez art. 131 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz.1001; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Po zmianie stanowił on, że: "Miesięczne dofinansowanie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

Jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej ustawy - zmieniającej m.in. brzmienie art. 26b ust. 4 - ma ona na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Z jej przepisów wynika, że środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego - Funduszu Pracy, tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust.1 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 6, art. 108).

W art. 108 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z przepisu tego wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych.

Istotne pozostaje także, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6 omawianej ustawy) zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50 - 61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (przychodami, którego są m.in. środki unijne).

Z tego też powodu art. 131 ustawy o promocji zatrudnienia, dokonano zmiany w ustawie o rehabilitacji. I tak, zgodnie z pkt 1 tego przepisu art. 11 ust. 1 nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy".

Przepis art. 11 ust. 2 stanowił w nowym brzmieniu, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1, a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie (tzn. w ustawie o rehabilitacji zawodowej).

Przedstawiona nowelizacja nie spowodowała zmiany interpretacji art. 26b ust. 4 - w praktyce dofinansowania dokonywano pracodawcom z sektora publicznego.

Kolejna zmiana miała miejsce z dniem 1 stycznia 2009 r. Art. 26b zmieniony został przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. (Dz. U. Nr 237, poz. 1652).

Wskutek tej zmiany regulację zawartą w art. 26b ust. 4 - przeniesiono do ust. 7. Treść tej regulacji nie uległa zmianie, zatem stanowił on: "Miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

W ocenie składu orzekającego użyty w art. 26b ust. 7 (poprzednio ust. 4) zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw do art. 26b dodano ust. 8 (obwiązujący od 1 października 2012 r. Zgodnie z nim: "Przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika:

1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5,

2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3

- ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.)."

Dodać trzeba, że art. 26b w ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowił wówczas - i stanowi nadal - że "miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne /.../". Uznać należy zatem, że dofinansowanie to przysługiwało i przysługuje pracodawcy. Brak natomiast podstaw by przyjąć, że z pojęcia pracodawcy wyłączono pracodawców należących do sektora publicznego.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6 %.

Ciążącemu na pracodawcy obowiązkowi dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia.

W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

1) 180 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

2) 100 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) 40 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego podkreślenia wymaga zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w zależności od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to m.in., że dofinansowanie stanowi zachętę do zatrudniania osób niepełnosprawnych i swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P/25/06, w uzasadnieniu którego podkreślono również, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w kontekście użytego w nim zwrotu "środki publiczne" - bez powiązania z kontekstem historycznym i z celem wprowadzenia tego finansowania, którym jest dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia.

Wykładnia wskazanego przepisu wymaga też uwzględnienia treści art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

Zważyć należy, że takie same są zasady zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej obowiązujące w stosunku do publicznych jak i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zarówno publicznym jak i niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej ustawodawca zagwarantował także przekazanie środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w oparciu o zasady określone w ustawie o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń. Wynika to wprost z jej art. 1 ust. 1 pkt 1. Załącznik do ustawy o przekazywaniu środków na wzrost wynagrodzeń określa wskaźnik udziału kosztów pracy w kosztach poszczególnych rodzajów świadczeń opieki zdrowotnej określonych w umowach.

Uznać należy więc, że cechą świadcząca o podobieństwie publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej jest otrzymywanie środków z NFZ na tych samych zasadach (jako wynagrodzenie za świadczenie usług). Brak uzasadnionego kryterium pozwalającego na różne traktowanie tych podmiotów w kwestii dofinansowanie, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

Według art. 69 Konstytucji "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Niewątpliwie do ustaw, na mocy których udzielana ma być wskazana w przepisie pomoc, należy ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Przepis art. 26b ust. 1 stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenie pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tą część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

Wprawdzie fakt zmiany pierwotnego brzmienia art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, przez wprowadzenia zastrzeżenia, że możliwość miesięcznego dofinansowania nie obejmuje wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych (wskazanego także w art. 26b ust. 7) - może sugerować, że wolą aktualnego pracodawcy było i jest odmienne od wcześniejszego rozumienie przepisu.

Nie wynika to jednak z uzasadnień kolejnych projektów zmian. Co istotne – nie spowodowało też odstąpienia od wcześniejszej praktyki.

Ta niekwestionowana praktyka wypłacania miesięcznego dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego publicznym zakłady opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne uległa zmianie z powodów zaprezentowanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów.

W piśmie tym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swą działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

Z zacytowanej treści pisma wynika, że odmowa dofinansowania w oparciu o 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej obejmuje samodzielne zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyłączenie określone w tym przepisie nie ma zastosowania w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Pogląd wyrażony w powołanym piśmie został wprost przeniesiony przez organ, którego działanie zaskarżono do uzasadnienia decyzji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do weryfikacji postawionej w nim tezy. Podkreślenia wymaga, że w istocie opiera się ona na wykluczeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885; dalej: ustawa o finansach publicznych).

Wniosek ten wypływa zarówno z treści pisma jak i praktyki wypłaty dofinansowania niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej. Z tego z kolei wynika, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w takiej sytuacji błędem jest dokonywanie wykładni przepisu w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że pojęcie "środków publicznych", którym posłużył się ustawodawca zmieniając z dniem 1 czerwca 2004 r. omawiany przepis nie mogło odnosić się do definicji środków publicznych zawartej w art. 5 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Wprawdzie uprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych zawierała analogiczne regulacje co do pojęcia środków, dochodów publicznych jak i jednostek sektora finansów publicznych, nie podważa to jednak stanowiska, że funkcja jaką pełnić miało dofinansowanie nie uległa zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012 r. do art. 26b ustawy o rehabilitacji dodał ust. 8. Zmiana ta, co wymaga wyraźnego podkreślenia, wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia.

Odnośnie do okresu pomiędzy odstąpieniem od przyznawania dofinansowań na podstawie art. 26 b ust. 7, a reakcją ustawodawcy (przez dodanie ust. 8) - należy stwierdzić, że wprowadzenie odmiennej praktyki świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W okolicznościach sprawy podzielić bowiem należy stanowisko, że niezgodne jest z zasadą zaufania do państwa i prawa, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa (por. wyroku Sąd Najwyższy z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnianie przez organ wcześniejszych, comiesięcznych wniosków uznać należy za uprzednie udzielenie oficjalnej informacji o praktyce stosowania prawa.

Zasadnicza zmiana poglądu, co do interpretacji art. 26b ust. 7 - bez uprzedzenia zainteresowanych - powoduje, że prowadząc gospodarkę finansową nie byli w stanie przewidzieć braku zwrotu dofinansowania. Narusza to ich słuszny interes.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów uznał za usprawiedliwiony zarówno zarzut błędnej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jak i art. 8 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że mimo stwierdzenia także naruszenia art. 8 k.p.a., sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uprawnienia określone w art. 188 p.p.s.a. uchylił zatem zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję - z powodów wskazanych w dotychczasowych rozważaniach - stwierdził naruszenie prawa materialnego - art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i art. 8 k.p.a. - które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).