Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 40
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Miasta G. na rzecz skarżącego [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Rada Miejska w G., uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., jako podstawę wskazując art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej drogi wymienione w załączniku Nr 1 i załączniku nr 2 (graficznym) do uchwały, które na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2015 r., po wybudowaniu nowych odcinków dróg zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta G. i stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Zgodnie z ww. załącznikiem nr 1 do uchwały, stanowiącym wykaz dróg i odcinków dróg, które pozbawiono kategorii dróg gminnych z jednoczesnym zaliczeniem do dróg wojewódzkich, uchwała dotyczyła następujących odcinków:

1. Drogi gminnej publicznej nr [...] ul. K. od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] do drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...])

2. Odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ·ul. [...] od drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. K.) do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. L.),

3. Odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ·ul. T. od skrzyżowania z drogą gminną nr [...]( ul. [...]) do skrzyżowania z drogą wojewódzką, nr [...] (ul. L.)

4. Odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ul. J. od skrzyżowania z Aleją S. i Aleją K. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. B.) i drogą gminną nr [...] (ul. P.),

5. Drogi gminnej publicznej nr [...], ul. P. od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. B.) i drogą gminną nr [...] (ul. J.) do granicy administracyjnej miasta.

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r., [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W.(dalej: "MZDW") wezwał Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych, jako podjętej z naruszeniem prawa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460)

W uzasadnieniu wezwania MZDW wskazał, że uchwała ta dotyczy, jak wynika z brzemienia załączników do tej uchwały, tylko niektórych odcinków przedmiotowych dróg gminnych. Natomiast zaliczenie do kategorii drogi gminnej z mocy art. 10 ust 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dotyczyło całości odcinka drogi dotychczasowej kategorii (drogi krajowej). Należy zauważyć, że z ustaleń poczynionych przez MZDW wynika, że zaliczenie do kategorii drogi gminnej w przywołanym trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 13 września 2013 roku cyt. powyżej, nastąpiło od km [...] do km [...] (Protokół przekazania - przejęcia odcinków drogi krajowej nr [...] zastąpionych przez obwodnicę G. w załączeniu). Przy czym informacja zawarta w pismach Miasta G. z 16 lipca 2015 r. i 28 lipca 2015 r. dotyczyła pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka drogi od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...]. Z porównania przekazywanych odcinków dróg wynika, że nie są one tożsame z odcinkiem drogi, który z mocy prawa stał się drogą gminną.

Właściwa wykładnia przepisów prawa prowadzi zdaniem MZDW do wniosku, że możliwość zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U, z 2015 r. poz. 870) dotyczyć może odcinka drogi gminnej, który został zaliczony do tej kategorii z mocy prawa przed zmianą ustawy i tylko tego odcinka. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie przewiduje (podobnie jak art. 10 ust. 5 przed zmianą) możliwości wybiórczego zaliczania tylko niektórych odcinków drogi gminnej tj. wybranych przez organ gminy odcinków drogi gminnej do kategorii dróg wojewódzkich. Gdyby przyjąć, że Rada Miejska w G. miałaby możliwość kształtowania czy wyboru określonych odcinków zaliczanych dróg do kategorii drogi wojewódzkiej, to wówczas dochodziłoby do naruszenia pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym art. 6 ust. 1 ustawy o drogach. W takim przypadku, z nieuzasadnionej przepisami prawa przyczyny, następowałoby m.in. przerwanie przebiegu drogi wojewódzkiej, co byłoby sprzeczne z ustawą, a także normami technicznymi. Ustalenia podjęte przez MZDW wskazują, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy nowelizującej oraz pozostałych przepisów prawa przywołanych powyżej. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej jest sformułowany jasno i wskazuje, że właściwa rada gminy może przekazać odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa obowiązującego dotychczas, a nie pewne jego fragmenty.

W związku z tym, zdaniem MZDW, uchwała Rady Miejskiej w całości narusza art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, a nie pewne odcinki tej drogi. Uchwała podjęta na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych nie może być zatem wprowadzona w życie z odstępstwem od zasady wynikającej w tego przepisu. Z omawianą materią łączy się także zagadnienie wykonawczego - względem ustawy - charakteru aktów prawnych prawa miejscowego dotyczących pozbawienia dróg określonej kategorii drogi. Wymóg oparcia aktów prawa miejscowego na przepisach ustawy wynika z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Wyrażona we wskazanych wyżej przepisach zasada oznacza, że organ, w tym także organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W powyższej sprawie upoważnienie to zostało przekroczone, zaś wnioskowane uchylenie uchwały jest w tym przypadku konieczne.

MZDW przywołał ponadto wykładnię prawa, zawartą w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie [...] wyrażającej się w tym, iż zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez radę gminy powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi gminnej. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. W niniejszej sprawie organ gminy zaniechał wykazania, że przedmiotowe drogi gminne utraciły charakter tej drogi, a tylko wtedy mogłoby dojść do realizacji wskazanego przepisu w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały.

MZDW wskazał, że jego interes wywodzący się z zarządu drogi na skutek podjętej uchwały jest oczywiście naruszony, gdyż zarząd drogi wykonuje czynności zarządcy drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i działa zgodnie z przepisami prawa. Nie może wobec powyższego racjonalnie wykonywać swej działalności gdyż wskutek arbitralnie podjętego aktu Rady Miejskiej w G., podjętego z oczywistym naruszeniem prawa, nie może wykonywać właściwie zadań zarządcy drogi takich jak utrzymanie drogi, oznakowanie drogi czy zadań z zakresu bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego. Nie może również wykonywać racjonalnie zadań inwestora w przypadku, gdy jak w niniejszej sprawie, przebieg drogi wojewódzkiej nie spełnia standardów i wymagań przewidzianych dla kategorii drogi wojewódzkiej.

W związku z niezastosowaniem się przez Radę Miejską do ww. wezwania, pismem datowanym na 19 stycznia 2016 r. MZDW złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w G. nr [...]z dnia [...] września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych, jako podstawę wskazując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżając ww. uchwałę w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rada gminy ma prawo pozbawić kategorii gminnej wybrane przez radę gminy odcinki dróg gminnych, które na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym ustawy zmienianej w art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że rada gminy może pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych brzmieniu dotychczasowym ustawy zmienianej w art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) a niewybrane przez radę gminy odcinki takiej drogi gminnej, II. naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) - w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach poprzez pozbawienie uchwalą kategorii drogi gminnej drogi, która spełnia definicję drogi gminnej tj. drogi o znaczeniu lokalnym stanowiącą uzupełniającą sieć dróg o znaczeniu lokalnym. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o ·zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.

Ponadto, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 61 § 2 lub § 3 p.p.s.a. z uwagi na spowodowanie niebezpieczeństwa poważnej szkody w majątku skarżącego względnie z uwagi na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków.

Skarżący wskazał, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych nie pozwala na podejmowanie uchwały w zakresie pewnego odcinka drogi gminnej, który zawierał się w odcinku drogi krajowej, która z mocy prawa stała się drogą gminną lub pewnych odcinków tej drogi. W celu pozbawienia kategorii danej drogi ustawodawca przewidział inne niż wskazany art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przepisy prawa. Są to w przypadku dróg publicznych ( w tym gminnych) przepisy wskazane w art. 6 — art. 7 ustawy o drogach publicznych. Należy zauważyć, że z ustaleń poczynionych przez MZDW wynika, że zaliczenie do kategorii drogi gminnej w przywołanym trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 13 września 2013 r. cyt. powyżej, nastąpiło od km [...] do km [...]

Informacja zawarta w pismach Miasta G. z 16 lipca 2015 r. i 28 lipca 2015 r. dotyczyła pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka drogi od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] wskazuje, że odcinek drogi gminnej (uprzednio krajowej nr [...]) nie jest one tożsamy z odcinkiem drogi, który z mocy prawa stał się drogą gminną. Są to wybrane odcinki. Takie też jest brzmienie załączników do zaskarżonej uchwały, z których wynika, że pozbawienie kategorii drogi gminnej dotyczy fragmentu odcinka drogi gminnej a nie odcinka drogi gminnej który z mocy prawa, stał się drogą gminną. Tym samym uchwała narusza zaskarżony przepis, który nie daje możliwości wskazywania przez radę gminy który odcinek drogi gminnej, która taką drogą stała się z mocy prawa, zostaje pozbawiony kategorii drogi gminnej. Właściwa wykładnia przepisów prawa prowadzi do wniosku, że możliwość zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) dotyczyć może odcinka drogi gminnej, który został zaliczony do tej kategorii z mocy prawa przed zmianą ustawy i tylko tego odcinka. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie przewiduje (podobnie jak art. 10 ust. 5 przed zmianą) możliwości wybiórczego pozbawiania kategorii drogi gminnej tylko niektórych odcinków drogi gminnej tj. wybranych przez organ gminy odcinków drogi gminnej do kategorii dróg wojewódzkich. Gdyby przyjąć, że rada gminy (Rada Miejska w G.) miałaby możliwość kształtowania czy wyboru określonych odcinków drogi gminnej na mocy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zaliczania pozostałych odcinków drogi gminnej do kategorii drogi wojewódzkiej, to wówczas dochodziłoby do naruszenia pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym art. 6 ust. 1 ustawy o drogach. W takim przypadku, z nieuzasadnionej przepisami prawa przyczyny, następowałoby m.in. przerwanie przebiegu drogi wojewódzkiej co byłoby sprzeczne z ustawą, a także normami technicznymi, jak też przede wszystkim dochodzi do nieuprawnionej ingerencji w kompetencję ustawodawcy, który wskazał jaki odcinek drogi gminnej może być pozbawiony kategorii drogi gminnej na mocy art. 2 ust 1 ustawy zmieniającej.

Tym samym, na skutek podjętej zaskarżonej uchwały, w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia przepisów ustawy nowelizującej oraz pozostałych przepisów prawa przywołanych powyżej. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej jest sformułowany jasno i wskazuje, że właściwa rada gminy może przekazać odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa obowiązującego dotychczas, a nie pewne jego fragmenty. W związku z tym uchwała Rady Miejskiej w G. opisana wyżej w całości narusza art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym, a nie pewne odcinki tej drogi. Uchwała podjęta na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych nie może być zatem wprowadzona w życie z odstępstwem od zasady wynikającej w tego przepisu. Z omawianą materią łączy się także zagadnienie wykonawczego - względem ustawy — charakteru aktów prawnych prawa miejscowego dotyczących pozbawienia dróg określonej kategorii drogi.

Wymóg oparcia aktów prawa miejscowego na przepisach ustawy, jak stwierdził skarżący, wynika z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Wyrażona we wskazanych wyżej przepisach zasada oznacza, że organ, w tym także organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencje prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, który kształtuje odpowiedzialność z wykonywanie zadań publicznych przez określone podmioty (zarządców dróg publicznych, zarządy dróg publicznych), jak również dającym lub pozbawiającym określonych uprawnień dla tych podmiotów. Niewątpliwie więc w przypadku wykonywania zadań publicznych — jakim to zadaniem jest zarządzanie drogami publicznymi - nie można stosować zasady pozwalającej na dowolność interpretacji normy prawnej. Podstawa każdego aktu prawa publicznego — w tym aktu prawa miejscowego — nie może być interpretowana rozszerzająco. W powyższej sprawie upoważnienie do wydania aktu — uchwały Rady Miejskiej w G. zostało naruszone, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że to organ uchwałodawczy ma prawo do kształtowania przebiegu danej drogi gminnej na podstawie uchwały podjętej w oparciu o art. 2 ustawy zmieniającej.

Skarżący wskazał, że ustalenie przedmiotowej drogi jako drogi gminnej nastąpiło z mocy ustawy w szczególnym przypadku, a mianowicie na mocy art. 10 ust. 5 sprzed nowelizacji ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2015 roku: "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej." Ustawodawca uznał, że odcinki dróg krajowych - w tym przypadku drogi krajowej ni [...] — tracą swoje znaczenie dotychczasowe w określonych przypadkach i stają się drogami lokalnymi. Pośrednio taką interpretację potwierdza również art. 10 w znowelizowanym brzmieniu, który wskazuje, że droga wojewódzka może stać również drogą o znaczeniu lokalnym. Jest to o tyle istotne w rozważanym przypadku, że droga gminna będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały, była uprzednio drogą krajową, która to droga krajowa zmieniła swój przebieg na skutek wybudowania i oddania w użytkowanie tzw. obwodnicy miasta G. Jest to okoliczność bezsporna wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Po wybudowaniu tzw. obwodnicy G., dotychczasowa droga krajowa nr [...] przebiegająca przez miasto G., od km od km [...] do km [...] stała się z mocy prawa drogą gminną i faktycznie taki był i jest również obecnie jej charakter, jako drogi lokalnej. Przy czym droga ta ma taki charakter na całym przedmiotowym odcinku gdyż:

1) nie stanowi połączenia między miastami, mającego znaczenie dla województwa (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych),

2) nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach),

3) stanowi drogę o znaczeniu lokalnym, stanowiącą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom.

Jak wynika z analizy załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały, przebieg drogi gminnej dotychczasowej krajowej - stanowi lokalne połączenie miasta G. z drogą krajową nt [...] w obecnym przebiegu- z obwodnicą G.

Wobec powyższego należy w ocenie skarżącego stwierdzić, że przywołany jako podstawa uchwały przepis został naruszony, gdyż nie tylko nie pozwala na wycinkowe pozbawianie kategorii drogi gminnej na mocy uchwały rady gminy drogi która stała się z mocy prawa drogą gminną, ale również z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o drogach, który w takim przypadku jest naruszony zaskarżoną uchwalą, gdyż ustanawia de facto drogą wojewódzką drogę, która nic spełnia definicji drogi wojewódzkiej a jednocześnie spełnia definicję drogi gminnej. Pośrednio przyznaje to sam organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdzie wskazuje, że odcinki, które pozostały w zarządzie miasta G. znajdują się w centrum miasta i odcinki te mają znaczenie lokalne.

Jak wskazuje analiza załącznika graficznego do uchwały droga publiczna — ul. K. znajduje się w granicach miasta G. podobnie jak ul. P., i ulice te nie łączą miast ze sobą lecz miasto G. z drogą krajową nr [...] w nowym przebiegu.

Skarżący powołuje się także na wykładnię prawa zawartą w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie [...] "zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez radę gminy powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi gminnej. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej". (Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 roku w sprawie [...] ).

W niniejszej sprawie organ gminy zaniechał wykazania, że przedmiotowe drogi gminne utraciły charakter tej drogi, a tylko wtedy mogłoby dojść do realizacji wskazanego przepisu w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały.

Interes prawny oraz uprawnienie skarżącego w niniejszej sprawie na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały zostały naruszone. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. jest jednostką organizacyjną utworzoną na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako zarząd drogi, stosownie do Statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. Na mocy przywołanej ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi przyjmuje wypełnienie określonych zadań zarządcy drogi wskazanych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Jednym z zadań wykonywanych przez skarżącego jest:

1) opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich;

2) pełnienie funkcji inwestora;

3) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt. 2.

4) realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu;

5) wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych;

6) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;

7) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;

8) utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów;

9) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości;

10) nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt. 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa;

11) zarządzanie i utrzymywanie kanałów technologicznych i pobieranie opłat, o których mowa w art. 39 ust. 7 ustaw)' o drogach publicznych.

Ponadto ustawa o drogach poza obowiązkami wskazanymi powyżej daje zarządowi również określone uprawnienia; na mocy art. 21 ustawy o drogach przysługuje zarządowi dróg prawo do: 1) wstępu na grunty przyległe do pasa drogowego, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania czynności związanych z utrzymaniem i ochroną dróg; 2) urządzania czasowego przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na drodze; 3) ustawiania na gruntach przyległych do pasa drogowego zasłon przeciwśnieżnych.

Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, które to grunty zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie.

Z powyższych przepisów prawa materialnego wynikają z jednej strony obowiązki jak też i uprawnienia. Istotnym uprawnieniem zarządu drogi jest prawo zarządu gruntami w pasie drogowym, a także uprawnienie do pobierania opłat z tego tytułu w wysokości określonej w umowie. Prawo zarządu gruntami w pasie drogowym jest jednym z praw do gruntu. W przypadku zarządu drogi prawo to ma charakter nieodpłatny a jednocześnie pozwala na mocy samej ustawy o drogach na pobieranie określonych korzyści, opłat za ich udostępnianie. Zaskarżona uchwała z jednej strony ustala na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej obowiązek utrzymania drogi pozbawionej kategorii drogi gminnej jako drogi wojewódzkiej, z drugiej zaś pozbawia skarżącego istotnego gospodarowaniem gruntami w pasie drogowym odcinka tej drogi, który zgodnie z postanowieniem uchwały nie został pozbawiony kategorii drogi gminnej. Należy zauważyć, że w odpowiedzi na wezwanie organ potwierdził, że odcinki, które pozostały w zarządzie miasta G. znajdują się w centrum miasta. Stwierdził również, że odcinki te mają znaczenie lokalne. Wobec powyższego niewątpliwie organ wskazał, że uznaniowo atrakcyjniejsze dla samej Gminy odcinki drogi — a tym samym grunty w pasie drogowym - pozostawił Miastu, zaś zbędne dla miasta pozbawił kategorii drogi gminnej. Z jednej strony tym samym nałożył na skarżącego obowiązek utrzymania drogi z drugiej pozbawił uprawnienia gospodarowaniem gruntami w pasie drogi, którą nie pozbawił kategorii drogi gminnej. W związku z tym naruszone zostało uprawnienie skarżącego w sferze gospodarowania gruntami oraz uprawnienie pozyskiwania opłat za gospodarowanie gruntami w pasie drogowym.

W związku z tym, że zaskarżona uchwała bezpośrednio ingeruje zarówno w zakres obowiązków skarżącego jak też w jego uprawnienia, w tym w prawa do pobierania korzyści z gospodarowania gruntami w pasie drogowym, tym samym jest naruszony interes prawny skarżącego gdyż pozbawia go prawa do korzystania z gruntów znajdujących się pasie drogowym chociażby w zakresie inwestycji jak i pozbawia go uprawnienia do dysponowania nieruchomością i pobieraniu pożytków. Należy zauważyć, że prawo trwałego zarządu w przypadku zarządu drogi — skarżącego jest nieograniczone czasowo; istnieje z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto G. wnosiła "o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w całości" oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i o orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej uchwały, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazała ponadto na to, że nie można zgodzić się ze MZDW, że przepis ten zezwala Radzie Gminy jedynie na pozbawienie kategorii drogi gminnej odcinka drogi o długości dokładnie takiej, jak odcinek, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu. Oczywistym w ocenie Gminy jest, że przepis ten dotyczy tylko odcinka drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa, przed zmianą przedmiotowych przepisów, ale przepis ten odczytywać należy w tym znaczeniu, że w trybie art. 2 ust. 1 u.z.d.p. nie można pozbawić kategorii jakiejkolwiek innej drogi gminnej (np. wybudowanej samodzielnie przez gminę) niż ta, która uzyskała kategorię drogi gminnej z mocy prawa, we wskazanym trybie. Brzmienie tego przepisu nie oznacza natomiast, iż pozbawienie kategorii musi obejmować odcinek drogi o dokładnie tej samej długości, co odcinek drogi nabyty z mocy prawa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] maja 2015 r. ([...]), stosując przepisy art. 2 u.z.d.p. organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą działać w oderwaniu od ustawowych definicji dróg publicznych wskazanych w ustawie o drogach publicznych. Rada Gminy, we wskazanym trybie, mogła pozbawić kategorii drogi gminnej nie jakikolwiek odcinek drogi nabyty z mocy prawa na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a jedynie taki odcinek, który nie spełnia przesłanek definicji drogi gminnej, o której mowa w art. 7 ustawy o drogach publicznych. Jeśli tylko część odcinka drogi nabytego przez gminę z mocy prawa nie spełnia definicji drogi gminnej, a pozostała część spełnia tę definicję, to w trybie art. 2 u.z.d.p. możliwe było pozbawienie kategorii drogi publicznej jedynie części tego odcinka nabytego uprzednio z mocy prawa. Przyjęcie w tym zakresie interpretacji przedmiotowych przepisów w kształcie zaproponowanym przez MZDW prowadziłoby do wniosków absurdalnych oraz sprzecznych z ratio legis ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu przedmiotowego rozwiązania było wprowadzenie trybu "naprawy" sytuacji tych gmin, które na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu tego przepisu przejmowały z mocy prawa zadania zarządzania i utrzymywania odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane. Jeśli więc ustawodawca dał gminom "narzędzie" do "naprawy" sytuacji związanych z nabyciem z mocy prawa poszczególnych odcinków dróg, ale jednocześnie zobowiązał gminy do "naprawy" tych sytuacji z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego oraz ustawowych definicji dróg publicznych, to oczywistym jest, że jeśli tylko część odcinka drogi nie spełnia definicji drogi gminnej, to tylko ta część drogi może być przekazana w zarząd województwa. Wniosek przeciwny prowadziłby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, że nawet jeśli tylko niewielki odcinek drogi, np. w ścisłym centrum miasta, spełnia definicję drogi gminnej, to gmina nie mogłaby przekazać pozostałej, choćby wielokilometrowej części drogi niespełniającej już definicji drogi gminnej.

W opinii Gminy, sama istota rozwiązania przyjętego w ustawie z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych wskazuje, że przedmiotem przekazania nie musi być ściśle i dokładnie ten sam odcinek drogi, który uprzednio nabyty został z mocy prawa, a także, że ogólnowojewódzka sieć dróg oraz ewentualne przerwanie biegu drogi wojewódzkiej nie mają w tej sprawie istotnego znaczenia. W art. 2 ust. 2 u.z.d.p., ustawodawca wskazał, że w przypadku pozbawienia przez radę gminy kategorii drogi publicznej w przedmiotowym trybie, przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Przepisy te wprowadzają natomiast tzw. mechanizm kaskadowego przekazywania dróg, w ramach którego, przekazany zostać może nie tylko odcinek drogi uzyskany wskutek stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, ale też inny odcinek drogi o długości proporcjonalnej do odcinka otrzymanego. Ustawodawca niejako ustanawia tu zasadę, że przedmiotem przekazywania między poszczególnymi zarządcami dróg nie muszą być dokładnie te same odcinki dróg, a zatem kluczowe znaczenie mają tu przede wszystkim ustawowe definicje dróg publicznych, które przede wszystkim winny być uwzględnione przez właściwe organy. W tej sytuacji zatem raz jeszcze podkreślić należy, że jeśli tylko cześć drogi gminnej, uzyskanej uprzednio z mocy prawa nie spełnia definicji drogi gminnej, to tylko ta część może być przekazana do zarządu dróg wojewódzkich; część drogi, która w istocie dalej wyczerpuje przesłanki definicji drogi gminnej, nawet jeśli została ona nabyta z mocy prawa w związku z oddaniem do użytku nowo wybudowanego odcinka drogi, nie może być przekazana w trybie art. 2 ust. 1 u.z.d.p.

Sieć dróg wojewódzkich i ewentualna ciągłość ich przebiegu również nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w G., a to z tego względu, że ustawodawca dał samorządom gminnym jedynie prawo przekazania drogi w zarząd województwa, a nie nałożył na nie obowiązku w tym zakresie. Ma to ten praktyczny skutek, że dana droga może nie zamykać się w granicach danej gminy, a jej przebieg może być wielokilometrowy, podobnie jak wielokilometrowe mogą być odcinki nowo wybudowanych dróg, które były podstawą pierwotnego przekazania zarządu danej drogi. Co za tym idzie, możliwa i dopuszczalna przez ustawodawcę jest sytuacja, gdy w ciągu danej drogi z rozwiązania, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.z.d.p. mogłoby skorzystać więcej gmin niż tylko jedna. Jeśli jednak gminy mają tylko prawo skorzystania z tego rozwiązania, a nie obowiązek, to możliwa jest sytuacja, że w ciągu danej drogi np. tylko dwie skrajne gminy podejmą decyzję o przekazaniu drogi w zarząd województwa, a jednostka geograficznie znajdująca się w środku, uchwały takiej nie podejmie (lub odwrotnie, tylko gmina znajdująca się w środkowym przebiegu drogi podejmie stosowną uchwałę, a pozostałe gminy nie, co mogłoby doprowadzić np. do sytuacji niepołączonego z innymi odcinkami dróg wojewódzkich odcinka kilkukilometrowego drogi wojewódzkiej). Samorządy nie zostały zobligowane przez ustawodawcę choćby do działania w porozumieniu z innymi samorządami gminnymi, przez które przebiega dany odcinek drogi. W tej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że każda rada gminy podejmuje swoją, suwerenną uchwałę, przy zachowaniu definicji dróg publicznych, ale w oderwaniu od sieci dróg wojewódzkich per se. Co za tym idzie, w ocenie uczestnika postępowania, okoliczność ta nie może być brana pod uwagę także w przez Sąd w niniejszy postępowaniu. Rada Miejska w G., podejmując przedmiotową uchwałę, miała na uwadze nie tylko fakt spełnienia przez przekazane odcinki drogi definicji drogi wojewódzkiej, o której mowa w art. 6 ustawy o drogach publicznych, ale też całą sieć dróg wojewódzkich. Przekazane odcinki łączą się z innymi odcinkami dróg wojewódzkich (droga woj. nr [...] i nr [...]) zapewniając, wbrew temu co twierdzi MZDW, ciągłość przebiegów dróg wojewódzkich i tworząc tym samym jedną, spójną sieć dróg. Podkreślić w tym miejscu należy, że w dotychczasowym stanie faktycznym, przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] był przerwany na odcinku od ul. L. do u. B., dotychczas nie było to jednak dla MZDW przeszkodą w racjonalnym wykonywaniu zadań inwestora i w ocenie MZDW nie wpływało to na standardy kategorii drogi wojewódzkiej.

Ponadto, nie może zdaniem Gminy ulegać wątpliwości, że przekazane przedmiotową uchwałą odcinki dróg nie spełniają przesłanek definicji drogi gminnej, a jednocześnie spełniają przesłanki definicji drogi wojewódzkiej, o których do definicjach mowa w ustawie o drogach publicznych. W tym kontekście wskazać przede wszystkim należy, iż sam skarżący MZDW nie kwestionuje, iż przedmiotowa droga, w dalszym jej przebiegu poza terenem Miasta G., tj. na terenie Gminy G., spełnia definicję drogi wojewódzkiej albowiem łączy siedzibę Gminy G. z siedzibą Gminy Ł. Argument ten znajduje analogiczne zastosowanie w niniejsze sprawie albowiem siedziba Gminy Miasta G. znajduje się w dokładnie tym samym budynku co siedziba Gminy G., a zatem przedmiotowa droga łączy z siedzibą Gminy Ł. również siedzibę Gminy Miasta G. Ponadto, droga ta jest istotnym połączeniem trzech miast powiatowych – K., G. i P. Dodatkowo, co już wskazano wyżej, przekazane odcinki drogi pozwalają (poprzez drogi wojewódzkie nr [...] i [...]) połączyć sieć dróg wojewódzkich w jedną spójną sieć dróg i połączeń międzymiastowych. Przedmiotowa droga, zarówno na odcinku biegnącym przez Gminę G., jak i w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą, nadal jest wykorzystywana przez ciężki transport samochodowy o zasięgu co najmniej międzywojewódzkim. Niewątpliwie zatem przekazane odcinki drogi nie mają znaczenia li tylko lokalnego, przeciwnie, są to istotne odcinki w skali co najmniej całego województwa, będące w istocie łącznikiem na linii K. – G. - P. Podkreślić przy tym należy, że pozostawione w zarządzie gminy odcinki drogi w istocie sprowadzają się do odcinków dróg biegnących wokół rynku miasta G. Oczywistym jest, że odcinki dróg położone w ścisłym centrum miasta mają znaczenie li tylko lokalne i z całą pewnością nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej, szczególnie jeśli uwzględni się ogólnokrajową tendencję do wyprowadzania ciężkiego ruchu samochodowego z centrum miast. Jednakże pozostałe, przekazane odcinki dróg mają już znaczenie w ruchu wojewódzkim i między miastami, a jednocześnie, w połączeniu z drogami wojewódzkimi nr [...] i [...] tworzą jedną, spójną siatkę dróg wojewódzkich.

MZDW został powiadomiony o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały i w zawiadomieniu tym wskazane zostały konkretne odcinki, których dotyczyło późniejsze pozbawienie kategorii. Wówczas MZDW nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń ani uwag. Co więcej, jeśli, w ocenie MZDW przedmiotowe odcinki drogi nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej, to przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby w trybie art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych w obecnie obowiązującym brzmieniu, wszczął procedurę kaskadowego przekazywania otrzymanych odcinków dróg, jednak nic takiego nie nastąpiło, co również dowozi, że pierwotnie MZDW nie kwestionował ponadlokalnego charakteru przedmiotowych odcinków dróg. Również Wojewoda [...], w trybie nadzoru nad podjętą uchwałą, nie dopatrzył się żadnych uchybień i naruszeń prawa. Z tych zatem względów, przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona i jako taka powinna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.), stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., pozbawiająca kategorii drogi gminnej drogi wymienione w załączniku Nr 1 i załączniku nr 2 (graficznym) do ww. uchwały, które na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2015 r., po wybudowaniu nowych odcinków dróg zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych.

Skarga jest uzasadniona.

Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne prawnie jest takie rozstrzygnięcie rady gminy, które pozbawia kategorii drogi gminnej tylko część odcinka drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym lub fragmenty takiego odcinka w związku z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 24 czerwca 2015 r.):

"1. Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

2. Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio."

Niekwestionowane w sprawie jest, że kontrolowana uchwała dotyczyła jedynie fragmentów drogi gminnej, przekazanej Gminie Miasta G. protokołem z dnia 18 marca 2010 r. jako odcinek drogi krajowej nr [...] od kilometra [...] do kilometra [...] i zaliczonego do kategorii dróg gminnych.

W związku ze stanowiskiem skarżącego, jak również Gminy Miasta G. powstaje pytanie, czy norma prawna, zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. jest zrozumiała, czy też wymaga wykładni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wykładnia prawa to zespół operacji logiczno-językowych polegających na odczytaniu znaczenia przepisu prawnego oraz normy prawnej, zawartej w treści przepisu prawa. Wykładnia tylko wówczas jest niezbędna, gdy zrozumienie przepisu budzi uzasadnione i obiektywne wątpliwości, w innym wypadku wykładnia staje się zbędna (clara non sunt interpretanda).

W nauce prawa wyróżnia się trzy rodzaje wykładni prawa: językową, systemową i funkcjonalną. Jako zasadę przyjmuje się dokonywanie w pierwszej kolejności wykładni językowej, czyli ustala się znaczenie zwrotów zawartych w przepisie prawnym ze względu na język, w jakim zostały one zapisane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozstrzyganej sprawie wykładnia powołanego przepisu nie jest konieczna. Nie budzi on bowiem wątpliwości interpretacyjnych, nie zawiera luki prawnej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 2013 r. rada gminy może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej – ustawodawca więc w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazał, co może być przedmiotem uchwały pozbawiającej kategorii drogi gminnej w takim wypadku. Jest nim odcinek drogi tożsamy z odcinkiem zaliczonym do kategorii drogi gminnej.

W wypadku, gdyby zamiarem ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy swobody w ustalaniu zakresu odcinka pozbawianego danej kategorii, to wskazałby na to w przepisie, choćby przez użycie określenia "pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej lub jego część".

Powołany przepis nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż po pierwsze żaden z jego fragmentów nie wskazuje na taką konieczność, a po drugie – przy obowiązującym założeniu racjonalnego ustawodawcy – niedopuszczalnym jest w takim wypadku, wobec jasnej treści przepisu, rozumowanie a maiori ad minus, tzn. jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej. Rozumowanie takie dopuszczalne jest bowiem w wypadku występowania luk prawnych, tzn. w sytuacji, gdy przepis nie zawiera w dyspozycji odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu lub takiego przepisu w ogóle nie ma.

W związku z powyższym, rację ma skarżący podnosząc, że Rada Gminy Miasta G. mogła na podstawie art. art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 2013 r. pozbawić kategorii drogi gminnej wyłącznie cały odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej, a nie jego wybrane fragmenty. Zasadnie też skarżący podnosił, że gdyby przyjąć, że Rada Miejska G. miała możliwość kształtowania, czy wyboru określonych odcinków dróg, zaliczanych następnie zgodnie z ust. 2 art. 2 powołanej wyżej ustawy do kategorii drogi wojewódzkiej, to wówczas dochodzić by to mogło do naruszenia ustawy o drogach publicznych, przede wszystkim art. 6 ust. 1, a w efekcie następowałoby m.in. przerwanie przebiegu drogi wojewódzkiej, co byłoby sprzeczne z ustawą.

Skarżący prawidłowo, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z dnia 25 listopada 2016 r., wezwał Radę Miasta G.do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. Prawidłowo również wykazał własny interes prawny, powołując m.in. art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, uchwałę Sejmiku Województwa [...] z 26 kwietnia 1999 r. nr [...] w sprawie utworzenia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej MZDW, jak również statut MZDW (§ 6 i 7).

W związku z tym, że w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Gminy Miasta G. jest sprzeczna z jasną i niewymagającą żadnej wykładni treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, stanowiącą prawną podstawę dla podejmowania uchwał przez rady gmin w zakresie w niej ujętym i w okresie jej obowiązywania, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r.