Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1149/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności P.H. z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2016 r. do stycznia 2017 r. w łącznej kwocie 2.948,99 zł, w tym z tytułu składek - 2.889,99 zł, odsetek naliczonych na dzień 28 marca 2017 r. – 59 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

We wniosku o umorzenie zaległości wobec ZUS, który wpłynął do organu [...] P.H. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wskazał na aktualną ciężką sytuacją finansową, która uniemożliwia uregulowanie należności. Podniósł, że powadzona działalność taksówkowa jest jego jedynym źródłem przychodu, umożliwiającym jakiekolwiek utrzymanie i zaspokojenie minimalnych potrzeb. Wskazał także, iż organ rentowy dysponuje w jego sprawie szeregiem dokumentów świadczących o ciężkiej sytuacji finansowej nie pozwalającej na spłatę nawet części zadłużenia. Oświadczył również, że nie może się pogodzić z tym, że nie przychylono się do wcześniejszych próśb o umorzenie należności pomimo tego, że naprawdę nie ma się z czego utrzymać.

Postępowanie przed organem I instancji było zawieszone postanowieniem z dnia [...] z uwagi na złożone przez stronę odwołanie od decyzji z dnia [...] określającej wysokość zadłużenia. Wyrokiem z dnia [...] Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację.

ZUS Oddział w R. decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.,

- strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego,

- strona nie wskazała jednoznacznie, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

- strona nie wykazała, aby przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiła jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła, że organ rentowy rażąco przekroczył granice uznania administracyjnego oceniając potencjalną, a nie obecną sytuację finansową i życiową wnioskodawcy. Podniosła, że od 3 lat zwraca się z wnioskiem o umorzenie należności składkowych i każdorazowo otrzymuje negatywną odpowiedź z uzasadnieniem, że w przyszłości sytuacja strony poprawi się.

Po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z faktami w nim przytoczonymi i po analizie materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że organ ten oparł rozstrzygnięcie na wnikliwej analizie zebranych w trakcie prowadzonego postępowania kopii dokumentów wymienionych na str. 2 - 3 zaskarżonej decyzji, obejmujących liczne pisma płatnika, kartę informacyjną z leczenia szpitalnego z [...] i z [...], zaświadczenie lekarskie z [...], wynik badań z [...], decyzję Urzędu Skarbowego z [...], postanowienia Komornika Sądowego z [...] i [...] o umorzenie prowadzonej egzekucji, postanowienia Komornika Sądowego o ustaleniu kosztów postępowania egzekucyjnego z [...],

Dalej podano, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 9 listopada 2018 r. wynika, że wnioskodawca nie pracuje zarobkowo, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem, tj. koszty leczenia w wysokości 120 zł, opłaty eksploatacyjne w wysokości 300 zł, inne wydatki - 500 zł, posiada zobowiązania pieniężne w instytucjach w wysokości 45 275,31 zł, posiada samochód osobowy marki Opel Zafira rok prod. 2007.

Organ odwoławczy wskazał także, iż z akt sprawy wynika, że strona wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis. Organ dokonał analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Wsparcie udzielane stronie jako przedsiębiorcy jest uznawane za pomoc publiczną, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:

1. udzielane jest przez państwo lub ze środków państwowych,

2. ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo, produkcję określonych towarów),

3. jest udzielane na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku,

4. zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

W ocenie ZUS w niniejszej sprawie spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ponieważ: należności z tytułu składek stanowią środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), umorzenie nastąpiłoby w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu, a decyzja w sprawie przyznania pomocy zależy od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wsparcie (umorzenie) byłoby udzielane przedsiębiorcy na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Przedsiębiorca, któremu umorzono należności otrzymałby pomoc, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych; firma strony nie działa na rynku otwartym na konkurencję, więc wsparcie polegające na ewentualnym umorzeniu należności z tytułu składek nie wpłynęłoby negatywnie na wymianę handlową między krajami członkowskimi Unii Europejskiej I nie zagroziłoby zakłóceniem konkurencji na rynku. Udzielenie pomocy de minimis jest możliwe wówczas, gdy łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie przekroczyła równowartości 200 tys. euro w okresie 3 lat budżetowych. Z akt sprawy wynika, że ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 tys. euro.

Wobec powyższego stwierdzono, że ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych należności z tytułu składek nie mogłoby stanowić pomoc de minimis.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że w świetle orzecznictwa NSA, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99). Dopóki zatem istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 cytowanej u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone enumeratywnie w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas, gdy:

1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak Jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust.l pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498),

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.),

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

5. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przytoczone powyżej przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Spełnienie którejkolwiek z przesłanek nie powoduje jednak automatycznie podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ponieważ przepisy art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umorzone. Nie oznacza to, że spełnienie jednego z tych warunków skutkuje umorzeniem należności (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2005 r.). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 703/08 "nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia".

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie:

- przesłanka wymieniona w pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych,

- nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności wzakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

- wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

- strona jest właścicielem samochodu osobowego marki OPEL ZAFIRA rok prod. 2007,

- nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, tytuły egzekucyjne zostały przekazane do Urzędu Skarbowego w T. do prowadzenia egzekucji ze środka, z którego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony prowadzić egzekucji,

- nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne,

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na podst. art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Dalej wskazano, że umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jest dopuszczalne na podstawie art. 28 ust. 3a u. s. u. s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzenie) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Weryfikując zaistnienie tych przesłanek organ odwoławczy ustalił, że zgromadzone dowody nie wskazują, aby zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że strona nie pracuje zawodowo. Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zadeklarowane stałe wydatki związane z utrzymaniem, z tytułu opłat eksploatacyjnych wynoszą 300 zł, kosztów leczenia - 120 zł, inne - 500 zł. Wnioskodawca posiada zobowiązania w instytucjach w wysokości 45.275,31 zł. spłacane w dobrowolnych ratach w wysokości 1.000 zł oraz w ZUS spłacane dobrowolnie w ratach w wysokości około 320 zł. W ocenie organu sytuacja finansowa stronny jest niejasna. Wnioskodawca nie osiąga dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, której wykonywanie zawiesił od [...], nie posiada orzeczenia o niezdolności do pracy, jak również nie pobiera świadczeń z tego tytułu i jednocześnie deklaruje wydatki w łącznej wysokości 2.240 zł. Miernikiem trudnej sytuacji finansowej mogą być dochody, których wysokość powoduje konieczność sięgnięcia do środków pomocy Państwa, a strona, mimo powoływania się na trudną sytuację finansową, nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form wsparcia. Strona oświadczyła, że "w razie potrzeby finansowo pomaga jej syn, który ma własna rodzinę, wobec czego jest to dla strony dość kłopotliwe".

W ocenie organu strona posiada źródło dochodu, którego nie wykazała we wniosku o umorzenie zaległości. Jednocześnie organ podkreślił, że przesłanką umorzenia należności jest trudna sytuacja materialna, która musi mieć charakter trwały i nieodwracalny. Tymczasem, skoro wnioskodawca nie wyrejestrował działalności gospodarczej, a tylko zawiesił jej prowadzenie, to należy domniemywać, że będzie ona nadal prowadzona. Nadto wskazano, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektyzowane kryteria. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2450/06 "nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy".

W tym miejscu organ zauważył, że u.s.u.s. przewiduje możliwość (po spełnieniu niezbędnych wymogów w tym zakresie) udzielenia ulgi w formie układu ratalnego, dostosowującego warunki spłaty do sytuacji materialnej wnioskodawcy, umożliwiając tym samym regulowanie zobowiązania, przy jednoczesnym zapewnieniu środków utrzymania. Zawarcie umowy o rozłożenie na raty należności stwarza następujące korzyści: regulowanie należności w dłuższym okresie czasu, nienaliczanie odsetek za zwłokę od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, od składek, które rozłożono na raty, naliczenie od każdej raty opłaty prolongacyjnej wynoszącej połowę odsetek za zwłokę, ograniczenie negatywnych konsekwencji wynikających z przymusowego ich dochodzenia w trybie egzekucji (w okresie obowiązywania umowy ratalnej Zakład nie wszczyna postępowań egzekucyjnych, a wszczęte ulegają zawieszeniu z mocy prawa).

Dalej organ stwierdził, że ze zrozumieniem podchodzi do stanu zdrowia wnioskodawcy i nie neguje jego trudnej sytuacji życiowej. Z dokumentacji przedłożonej w sprawie wynika, że strona cierpi na [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie posiada jednak orzeczenia o niezdolności do pracy, jak również przyznanego świadczenia z tego tytułu. Pomimo podnoszonej ciężkiej sytuacji zdrowotnej i finansowej posiada środki na swoje utrzymanie, jak również na spłatę zobowiązań. Wnioskodawca nie wyrejestrował działalności gospodarczej, a jedynie od [...] zawiesił jej prowadzenie na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, wobec czego można przypuszczać, że zostanie ona wznowiona. Ze zgromadzonych dowodów nie wynika, żeby wnioskodawca sprawował opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, jak również, aby sam cierpiał na przewleką chorobę uniemożliwiającą uzyskanie dochodu na opłacenie należności wobec ZUS.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskanie dochodów nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS.

Nadto podkreślono, że ponoszenie kosztów należności składkowych jest ustawowym obowiązkiem wszystkich płatników. Umorzenie tych należności jest równoznaczne z przerzuceniem ekonomicznych skutków działania osoby niepłacącej na pozostałych uczestników systemu ubezpieczeń. Udzielenie ulgi nie może stanowić sposobu rozwiązywania problemów finansowych zobowiązanego, który podejmując działalność gospodarczą wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa.

Organ odwoławczy zaznaczył także, iż ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na wnioskodawcy. To on musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza wówczas, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

Jednocześnie wyjaśniono, że odmowa umorzenia nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych nowych obowiązków, które pogorszyłyby jej obecną sytuację materialną i osobistą. Oznacza natomiast odmowę przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie dokonano swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego, opartej na przekonywających podstawach, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez przekraczające granice uznania administracyjnego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należności, pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia;

2. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a w zw. z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez przekraczającą granice uznania administracyjnego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należności, pomimo zaistnienia przesłanek do ich umorzenia.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie wyjaśnił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...], gdyż nie była ona dochodowa, a wręcz przynosiła straty. W okresie wykonywania tej działalności powstały zaległości względem organu rentowego z tytułu nieopłacania składek, które to zaległości z dnia na dzień stale rosną (z uwagi na naliczanie odsetek za zwłokę). Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przesłał stosowną dokumentację poświadczającą jego ciężką sytuację materialną i zdrowotną uniemożliwiającą spłatę zadłużenia w jakiejkolwiek części, jednakże organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżący zanegował argumentację organu, stwierdzając, że organ rentowy w decyzji z dnia [...] wskazał, iż strona spełnia warunki do uzyskania pomocy publicznej i umorzenia składek z tego tytułu, dlatego też nie może ubiegać o umorzenie zaległości z tytułu składek w niniejszej sprawie. W ocenie organu  rentowego, jeżeli zadłużenie spełnia warunki do umorzenia w ramach pomocy de minimis, to nie może już spełniać warunków do umorzenia z tytułu nieopłaconych składek w tym postępowaniu. Tymczasem, jak podkreślił skarżący, obie w/w formy pomocy dostępne są dla przedsiębiorców i nie wykluczają się wzajemnie. Stwierdzenie, że strona nie jest uprawiona do otrzymania pomocy w niniejszej sprawie jest zatem dla skarżącego niezrozumiałe. Strona nie uzyskała żadnej pomocy de minimis, pomimo iż organ rentowy w zaskarżonej decyzji wskazuje, że zachodzą ku temu przesłanki.

Dalej skarżący podniósł, że - wbrew twierdzeniom organu rentowego - nie istnieją niewykorzystane możliwości wyegzekwowania zaległości - organy prowadziły przecież skarżącemu egzekucję, a wszystkie jej kierunki okazały się bezskuteczne, na co strona wskazywała już niejednokrotnie. Organy egzekucyjne wydają w takich sytuacjach postanowienia o bezskuteczności egzekucji, a nie postanowienia o treści wskazywanej przez organ w zaskarżonej decyzji. Podstawy odmowy umorzenia nie może również stanowić twierdzenie organu, że sytuacja finansowana strony jest niejasna. Skarżący bowiem każdorazowo, kiedy wymaga tego organ rentowy, wyczerpująco opisuje swoją sytuację finansową, zdrowotną i życiową, ale organ dokumentacji tej nie analizuje, bezpodstawnie twierdząc, że sytuacja finansowa strony nie jest jasna. Nieuprawnione jest także przekonanie organu, że pomoc od syna stanowi przychód skarżącego, a umorzenie zaległości przysługuje wyłącznie osobom pozostającym w skrajnym ubóstwie, otrzymującym pomoc społeczną. Zdaniem strony wciąż naliczane dalsze odsetki dodatkowo pogarszają sytuację strony i są jedynie próbą uzyskania korzyści kosztem skarżącego, który jest osobą schorowaną i nie ma możliwości podjęcia działalności zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) - podlegała decyzja z dnia [...], którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie umorzenia należności skarżącego z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2016 r. do stycznia 2017 r. w łącznej kwocie 2.948,99 zł.

Kontrolę tę, sprawowaną co do zasady pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) rozpocząć należy od stwierdzenia, że decyzje w przedmiocie udzielania ulg w spłacie zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami.

Specyfika orzekania w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS opartego o uznanie, które – co wymaga podkreślenia – nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających określonym przez prawodawcę przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu - determinuje zakres sądowej kontroli takich rozstrzygnięć. Ocenie sądu w pierwszej kolejności podlega poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych zeń wniosków co do tego, czy dany stan faktyczny wypełnia określone enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W razie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, kontrola Sądu odnosi się także do określonych przez prawodawcę kryteriów umorzenia zaległości, które nie są całkowicie nieściągalne.

Wspomniana nieściągalność, zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...], w którym Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w T. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie czterech tytułów wykonawczych Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] na podstawie art. 824 § 1 ust. 3 k.p.c. wobec bezskutecznej egzekucji. W uzasadnieniu wskazał, że egzekucja prowadzona w niniejszej sprawie okazała się bezskuteczna, nie uzyskano sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych, a wierzyciel powiadomiony o stanie postępowania egzekucyjnego w sprawie nie złożył dalszych konstruktywnych wniosków. Postanowienia o tożsamej treści o umorzeniu postępowania prowadzonego na rzecz innego wierzyciela wspomniany Komornik wydał w dniu [...].

Bezsporne jest zatem, że komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wspomniana okoliczność jest zatem samodzielną przesłanką stwierdzenia całkowitej nieściągalności, która niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie organów obu instancji, że nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Teza organów, że nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, gdyż tytuły egzekucyjne zostały przekazane do Urzędu Skarbowego w T. do prowadzenia egzekucji ze środka, z którego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony prowadzić egzekucji pozostaje w całkowitej sprzeczności ze wskazanymi wyżej dokumentami urzędowymi.

Okoliczność, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Zakład jest w toku, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 340/17, przywoływane wyroki sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/17). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 779/19). Zauważenia przy tym wymaga, że z postanowienia Komornika Sądowego (podmiotu uprawnionego do prowadzenia egzekucji z wszystkich składników majątku dłużnika) z dnia [...] wynika, iż ZUS jako wierzyciel powiadomiony o stanie postępowania egzekucyjnego w sprawie nie złożył dalszych konstruktywnych wniosków. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wskazano żadnej istotnej zmiany (poprawy) stanu majątkowego strony, która uzasadniałaby tezę, że konstatacja Komornika Sądowego straciła aktualność.

Nadto zauważyć należy, iż ze stanu "egzekucji w toku" organy wywiodły również, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (a więc zaistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.) Tymczasem w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 751/17) akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii, a w zawartej w aktach sprawy Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r. (poz. IV Wyniki dotychczas prowadzonego przymusowego dochodzenia) wpisano "brak wpłat egzekucyjnych".

Jak już była mowa, rzeczą Sądu, jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2-3b u.s.u.s.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jest niewątpliwie wadliwa. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001).

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Nawet zatem wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych, co akcentowano już we wcześniejszych wywodach.

Kontrola ta, przeprowadzona z uwzględnieniem przedstawionych powyżej kryteriów, wykazała konieczność ponownego wnikliwego zbadania przesłanek całkowitej nieściągalności, co poprzedza rozstrzygnięcie o uwzględnieniu wniosku skarżącego bądź o odmowie umorzenia zaległości.

Wskazane braki wskazują na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wyczerpana zatem została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.