Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2715/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3 art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 405/17 w sprawie ze skargi M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasto Rzeszów na rzecz M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 września 2017r., sygn. akt II SA/Rz 405/17, po rozpoznaniu skargi M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 września 2015r. skierowanym do Prezydenta Miasta Rzeszowa, skarżący domagali się zwrotu działki nr [...] położonej w obrębie [...] w [...]. We wniosku wskazano, że pomimo upływu 10 lat działka nie została przeznaczona w całości na realizację celu, który był podstawą nabycia nieruchomości, a nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją.

Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwienia sprawy, jednocześnie wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę Rzeszowskiego.

Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." oraz art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147, ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", orzekł o zwrocie działki położonej w obrębie [...] oznaczonej nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów na rzecz A. E. w 192/240 części, M. P. w 8/240 części, J. S. w 8/240 części, M. S. w 8/240 części, A. S. w 8/240 części, S. S. w 8/240 części i W. S. w 8/240 części oraz o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...]. Dalej w przedmiotowej decyzji umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr [...], (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw [...], zabudowanej budynkiem Hali [...] i orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 1.038zł, w tym od A. E. 759zł, M. P. 46,50zł, J. S. 46,50zł, M. S. 46,50zł, A. S. 46,50zł, S. S. 46,50zł, W. S. 46,50zł – w terminie jednego miesiąca liczonego od daty uprawomocnienia się decyzji. Starosta Rzeszowski stwierdził również, że wierzytelność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu, zaś jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości – decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej oraz stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz zmiany właściciela działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta Rzeszowski wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, iż na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] czerwca 1973r. Rep. [...], Skarb Państwa nabył od M. E. udział w wysokości 8/10 części, natomiast od Z. S. udział w wysokości 3/80 części we współwłasności działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...], natomiast na podstawie umowy uzupełniającej zawartej w dniu [...] czerwca 1973r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył od M. E. i Z. S. ich udziały w składnikach budowlanych znajdujących się na tej działce. Z tytułu wywłaszczenia współwłaściciele otrzymali odszkodowanie za udziały w gruncie i składnikach roślinnych w łącznej kwocie 82.988,41zł. Następnie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 1974r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył od Z. S. udział w wysokości 5/80 części, natomiast od A. S. udział w wysokości 8/80 części we współwłasności działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta [...]. Z tytułu wywłaszczenia współwłaściciele otrzymali odszkodowanie za udziały w gruncie i składnikach roślinnych w łącznej kwocie 21.557,5 zł.

Organ stwierdził, że zgodnie z treścią aktów notarialnych działka niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę Hali [...], której lokalizacja została zatwierdzona decyzją Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] września 1972r. nr [...], a nabycie udziałów we współwłasności nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r., nr 18, poz. 94 ze zm.). W ocenie organu skarżący jako następcy prawni M. E., Z. S., Z. S. i A. S. są uprawnieni do dochodzenia zwrotu nieruchomości. Organ stwierdził również, że działka nr [...] obręb [...] miasta [...] weszła w skład działki nr [...] obręb [...]. Dalej w uzasadnieniu decyzji Starosta Rzeszowski wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż część działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) w latach 1974 – 2012 stanowiła teren zielony niezwiązany funkcjonalnie z Halą [...], ani też nie była wykorzystywana na potrzeby obiektu. Zdaniem organu I instancji nie została więc wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zatem podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, natomiast część działki nr [...] została zabudowana lampami oraz instalacją przeciwpożarową stanowiącymi infrastrukturę techniczną towarzyszącą przedmiotowej inwestycji, bez istnienia której niemożliwe byłoby prawidłowe funkcjonowanie obiektu, w związku z czym należało orzec o odmowie jej zwrotu. Wprawdzie infrastruktura ta została wykonana w ramach robót budowlanych zakończonych w 2002r., a więc po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., to jednak cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot działki.

W związku z cofnięciem przez pełnomocnika wniosku w zakresie dotyczącym żądania zwrotu części dawnej działki nr [...] zabudowanej budynkiem Hali [...] oraz drogą wewnętrzną, umorzono postępowanie w tym zakresie. Wskazano, że wartość rynkową działki ustalono na podstawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy, z kolei wysokość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli za wywłaszczony grunt została zwaloryzowana. Ponieważ w dniu zwrotu na nieruchomości brak było składników roślinnych i budowlanych, za które wypłacono odszkodowanie, ustalając kwotę podlegającą waloryzacji a następnie zwrotowi, uwzględniono jedynie odszkodowanie za grunt.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Rzeszowskiego wniosła Gmina Miasto Rzeszów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki położonej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] o powierzchni 0,0147ha (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów, o odmowie zwrotu działki położonej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zwrotu działki położnej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...] zabudowanej budynkiem Hali [...].

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej działce nr [...] obręb [...]. Inwestycja w postaci budowy Hali [...] miała charakter złożony i wieloetapowy, a zatem mogła trwać przez dłuższy czas. Teren zajęty przez halę nie musi być w całości pokryty różnymi obiektami budowlanymi, mogą również występować na nim obszary zielone, rekreacyjne czy strefy ochronne. Obiekty takie jak przedmiotowa hala stanowią bowiem swoisty mikroorganizm urbanizacyjny, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego użytkowników. Nie można więc wykluczyć, że na terenie pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub cel rekreacyjny w przyszłości wykonany zostanie obiekt bardziej potrzebny jego użytkownikom. Ponadto z mapy zasadniczej wynika, że przez działkę nr [...] przebiega wodociąg, który zasila hydranty wokół hali. Instalacja ta jest ściśle powiązana z prawidłowym użytkowaniem obiektu oraz jest niezbędna dla jej prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania. Teren wokół Hali [...], którego zwrotu domagają się skarżący stanowi teren zielony oraz strefę ochronną i należy je traktować jako integralną części inwestycji, w związku z czym żądanie ich zwrotu jest niezasadne. Natomiast odnosząc się do kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...] oraz umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą Kw nr [...], zabudowanej budynkiem przedmiotowej hali, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że zaskarżona decyzja w tej części została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n., dlatego też analogicznie rozstrzygnął w przedmiotowej decyzji. Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że w związku z uchyleniem decyzji Starosty Rzeszowskiego, rozpatrywanie pozostałych zarzutów przedstawionych przez odwołującą Gminę nie było zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego złożyli M. P., A. S., A. E., J. S., M. S., S. S. i W. S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, skutkującej niezasadnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Hali [...] w [...] został zrealizowany na całości działki nr [...] w obrębie [...], podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, ze cel ten nie został zrealizowany;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że cel wywłaszczenia w postaci budowy Hali [...] w [...] został zrealizowany na całości działki nr [...] w obrębie [...], a w konsekwencji orzeczeniu o odmowie zwrotu, pomimo braku negatywnych przesłanek wyłączających możliwość zwrotu nieruchomości.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w i zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z akt sprawy nie wynika, by wykorzystanie obszaru obecnej działki nr [...] jako terenu zielonego miało być sposobem korzystania z tej części terenu i realizacją zamierzonego celu wywłaszczenia. Działka ta stanowi teren zielony z drzewami i krzewami, porośnięty niekoszoną trawą, a zatem zwrot tych terenów nie będzie w żaden sposób kolidował z potrzebami Hali [...], ani też uniemożliwiał normalne korzystanie z elementów jej infrastruktury, parkingów, oraz dróg dojazdowych. Wskazano, iż nie istnieje żaden funkcjonalny związek pomiędzy terenem zielonym a halą, ponieważ nie przedstawiono dokumentu potwierdzającego spójną koncepcję zagospodarowania terenu zielonego, czy też dowodów na potwierdzenie, że teren ten po wywłaszczeniu został celowo urządzony jako teren zielony i jest niezmiennie utrzymywany przez zarządcę hali. Skarżący zarzucili również, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda Podkarpacki odnosi się do niesprecyzowanej możliwości zagospodarowania działki w przyszłości jako celu wywłaszczenia, co świadczy o zupełnej dowolności w ocenie materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego. Ponadto wskazano, że nie zostało bezspornie wykazane, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowych działkach faktycznie zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentacje w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego, co przesądziło o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez uwzględnienie skargi. Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którą Wojewoda Podkarpacki uchylił w całości decyzję Starosty Rzeszowskiego i ponownie rozstrzygnął sprawę co do istoty, zasadniczo powielając rozstrzygnięcie organu I instancji, z wyjątkiem odmiennie przyjętej oceny podstaw do zwrotu działki nr [...], bowiem uznał, iż podstawy te nie wystąpiły. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów zawartych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem możliwość reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy występuje jedynie wówczas, gdy organ II instancji nie kwestionując zebranych w sprawie dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń, dokonuje ich odmiennej oceny w kontekście tych samych norm prawnych, które stanowiły podstawę decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie o takiej formule zobowiązuje organ odwoławczy do szczególnie wnikliwego i starannego uzasadnienia swojej decyzji, które pozwalałoby odtworzyć proces myślowy oraz stanowiące jego podstawę argumenty przemawiające za tym, że te same okoliczności faktyczne, jakie ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wywołują odmienne skutki prawne. Analizując argumentację zawartą w odwołaniu oraz skardze Sąd I instancji zauważył, że skarżący kwestionują odmowę zwrotu części działki nr [...], jednakże z przywołanych na wsparcie zarzutów okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, iż w istocie chodzi o działkę [...]. Zdaniem Sądu przyjmując odmienną ocenę poczynionych przez Starostę Rzeszowskiego ustaleń, z których wynika, że działka [...] w latach 1974 – 2012 stanowiła teren zielony niezwiązany funkcjonalnie z Halą [...], ani też nie była wykorzystywana na potrzeby obiektu, Wojewoda nie przedstawił żadnej rzeczowej, logicznej i przekonywującej argumentacji, która by ją uzasadniała. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z ogólnym wnioskiem, że teren inwestycji nie musiał być cały "pokryty różnymi obiektami budowlanymi", a na terenie inwestycji mogą znajdować się tereny zielone, rekreacyjne, czy strefy ochronne, przy czym odmawiając zwrotu działki [...] Wojewoda był zobowiązany do wykazania, na konkretnie jakich dowodach i ustaleniach sformułował swoje rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu odwoławczego było wykazanie, że działka nr [...] stanowi zagospodarowany teren zielony oraz że tak urządzony obszar koncepcyjnie i funkcjonalnie stanowi spójną całość z halą. Z przeprowadzonych oględzin wynika natomiast, że działka ta w ogóle nie posiada cech zagospodarowania i nie zostały na niej uwidocznione żadne formy celowego działania zmierzające do nadania jej waloru urządzonego terenu zielonego lub rekreacyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że kluczowy w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że działka nr [...] została przeznaczona pod teren zielony. Wojewoda nie powołał się na żaden dokument tj. plan, koncepcję, decyzję, mapę ani protokół z którego wynikałoby, że w ramach ogólnej koncepcji realizacji inwestycji część zajętego pod nią obszaru (odpowiadającego działce nr [...]) miała być przeznaczona pod teren zielony. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda powołując się na fakt, że działka nr [...] leży w "strefie ochronnej" nie wyjaśnił o jaką strefę chodzi, na jakiej podstawie została ona ustanowiona, jakie są jej granice i wreszcie, z czego wywodzi stanowisko o braku możliwości zwrotu działki, która się w takiej strefie znajduje. Analogicznym do powyższego uchybieniem, przemawiającym w ocenie organu za odmową zwrotu działki nr [...], jest fakt iż przebiega przez nią wodociąg, który zasila hydranty wokół hali. W ocenie Sądu I instancji słusznie skarżący podnieśli, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Wobec tego zasadność sformułowanej przez organ odwoławczy oceny, że budowa wodociągu stanowi przeszkodę w zwrocie działki nr [...] zależy od tego, czy zostaną przedstawione argumenty, z których będzie wynikało, że zwrot działki uniemożliwi funkcjonowanie sieci i tym samym znacząco negatywnie wpłynie na funkcjonowanie inwestycji. W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji wymaganej oceny nie ma.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a."w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż Wojewoda Podkarpacki nie dość wyczerpująco uzasadnił decyzję reformatoryjną co do działki nr [...]. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ to negatywna ocena Sądu I instancji co do jakości uzasadnienia zaskarżonej decyzji (bo nie dopatrzono się wad samego postępowania dowodowego) stała się podstawą do uchylenia decyzji zaskarżonego organu;

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez takie uzasadnienie wyroku, z którego wynika, iż Sąd nie dokonał całościowej analizy sprawy oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wykazanie wpływu naruszenia art, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. na rozstrzygnięcie zaskarżonego organu. Wytyczne są również skrótowe i nie dają rękojmi ich prawidłowego wypełnienia przez organ;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zajęcie wywłaszczonej nieruchomości pod podziemną infrastrukturę techniczną funkcjonalnie powiązaną z funkcjonowaniem budynku (tu hali sportowej), który był ogólnym celem wywłaszczenia, uzasadnia odmowę zwrotu tylko wtedy gdy zwrot działki pod nią zajętej uniemożliwi jej funkcjonowanie oraz funkcjonowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż już sam funkcjonalny związek tej infrastruktury ze zrealizowanym budynkiem będącym celem wywłaszczenia czyni z niej obiekt będący realizacją celu wywłaszczenia a tym samym uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zarzucić Wojewodzie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem Sąd I instancji, niekonsekwentnie nie widzi podstaw do zwrotu działki nr [...] zajętej pod lampy i hydranty, a równocześnie kwestionuje zasadność odmowy zwrotu działki nr [...] zajętej pod sieć wodociągową, która te hydranty zasila. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Starosta Rzeszowski nie zwrócił uwagi na to co jest pod powierzchnią gruntu, a jedynie ze stwierdzenia, iż (naziemne) zagospodarowanie działki nr [...] nie wykazuje związku z Halą Sportową wywodzi zasadność zwrotu nieruchomości. W tym kontekście zupełnie bezprzedmiotowe jest podkreślanie, że dowody zgromadzone przez organ I instancji (m.in. zdjęcia lotnicze) wykazywały brak związku zagospodarowania działki nr [...] z Halą Sportową, bowiem urządzeń podziemnych na zdjęciach nie mogło być widać. Podniesiono również, że skoro hydrant jest realizacją celu wywłaszczenia budowy Hali Sportowej, to również sieć wodociągowa, która ten hydrant zasila jest realizacją celu wywłaszczenia. Argument Sądu I instancji wydaje się być nielogiczny jeśli zważy się, że Sąd wcale nie kwestionuje, iż wodociąg zasila hydranty wokół hali, a nakazuje tylko należycie uargumentować czy zwrot działki "uniemożliwi funkcjonowanie sieci i tym samym znacząco negatywnie wpłynie na funkcjonowanie inwestycji".

W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wykazanie wpływu naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. na zaskarżoną decyzję, bowiem dysponując materiałem dowodowym sprawy obowiązkiem Sądu, wypływającym z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. było dokonanie całościowej analizy sprawy i wskazanie, czy przyjęte przez zaskarżony organ wnioski były prawidłowe.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył także art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż zajęcie wywłaszczonej nieruchomości pod sieć wodociągową funkcjonalnie powiązaną z funkcjonowaniem hali sportowej, której budowa była celem wywłaszczenia, uzasadnia odmowę zwrotu tylko wtedy, gdy zwrot działki zajętej pod tę infrastrukturę uniemożliwi jej funkcjonowanie oraz funkcjonowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż dla funkcjonowania infrastruktury liniowej nie jest istotne czyją własność stanowi grunt, na którym się ona znajduje. Fragment położony na danej działce gruntu stanowi bowiem fragment większej całości i sama zmiana własności nie wpłynie na techniczne możliwości przesyłu. Zatem nie to powinno decydować o zasadności zwrotu, ale już sam funkcjonalny związek tej infrastruktury ze zrealizowanym celem wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te wyznaczają kierunek postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zasadniczo najpierw rozważone winny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2018r. sygn. akt II GSK 198/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie dość wyczerpująco uzasadnił decyzję reformatoryjną w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], należy wskazać, iż częściowo zarzut ten nie jest oparty na prawdzie. Sąd I instancji kwestionując legalność zaskarżonej decyzji nie ograniczył się bowiem do negatywnej oceny jakości jej uzasadnienia lecz wyraźnie wskazał na wady samego postępowania dowodowego. Nie jest zatem adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się wad samego postępowania dowodowego. Sąd bowiem wskazał jednoznacznie na złożoność i wieloetapowość inwestycji jaką jest wielkogabarytowa hala sportowa podkreślając, iż przy tego rodzaju inwestycji, jej skomplikowany charakter nie wystarcza samodzielnie do tego aby wyprowadzić wniosek o wykorzystaniu nabytej nieruchomości na cel związany z jej realizacją. Ponadto – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – Sąd I instancji trafnie zauważył, iż teza o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia winna wynikać z konkretnych dowodów przeprowadzonych na powyższą okoliczność. Natomiast – co także dostrzeżono w zaskarżonym wyroku – przeprowadzone w tej sprawie dowody przeczą temu aby teren działki nr [...] posiadał jakiekolwiek cechy zagospodarowania, zaś stanowisko organu odwoławczego, o tym że działka ta stanowi teren zielony lub teren ochronny nie wynika z analizy żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (planu, decyzji, mapy, protokołu).

Doceniając trafność stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie wypada wskazać w szczególności na miałkość ustaleń tyczących przeznaczenia terenu stanowiącego aktualnie przedmiotową działkę, w związku z jego nabyciem na cel publiczny. Pomimo kilkukrotnych zmian koncepcji zagospodarowania terenu w związku z realizacją przedmiotowej hali sportowej, w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów wskazujących w precyzyjny sposób na ewentualne zmiany przeznaczenia ww. działki, w tym dokumentów związanych z samym procesem budowlanym i poprzedzającym go procesem koncepcyjnym oraz planistycznym. Nadto wypada dostrzec – wyłącznie w aspekcie gromadzenia i oceny materiału dowodowego – iż w ogóle nie została wyjaśniona kwestia realizacji infrastruktury towarzyszącej hali, w tym w szczególności wodociągu biegnącego pod gruntem przedmiotowej działki i jego związku z budową hali sportowej. Mimo podkreślania istotności tej inwestycji dla samej możliwości zwrotu wywłaszczonego gruntu dotychczas brak jest informacji na temat tego czy jest to wodociąg wykonany wyłącznie dla zrealizowania celu wywłaszczenia, czy też dla realizacji innego celu, a jedynie "przy okazji" realizacji tych innych celów (niezwiązanych z halą sportową) zasila hydranty wokół tej hali. Wszystkie powyższe kwestie mają kapitalne znaczenie dla możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie o to czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Okoliczności te nie zostały dotychczas wyjaśnione, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone w motywach zaskarżonego wyroku okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż to naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut wadliwie udzielonych wytycznych co do dalszego postępowania. Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał na ogólnikowość konkluzji wyprowadzonej przez organ odwoławczy przy jednoczesnej jej sprzeczności z dotychczas przeprowadzonymi dowodami. Jednocześnie zasygnalizował wadliwości (pobieżność) dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności brak konkretyzacji dowodowej w odniesieniu do działki objętej żądaniem zwrotu. Powyższe wyraźnie wskazuje na oczekiwanie ze strony Sądu intensyfikacji działań dowodowych podejmowanych pod kątem okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania.

Brak dokonania w toku postępowania administracyjnego wyczerpujących ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia żądania zgłoszonego w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i tym samym brak ustabilizowanego stanu faktycznego sprawy, przedwczesnym czyni ocenę procesu subsumpcji dokonanych ustaleń pod konkretny przepis prawa materialnego. Ponadto Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie formułował ocen na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. koncentrując się wyłącznie na wadach w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Bezzasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej obrazę powyższej normy materialnoprawnej.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.