Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1107/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 119 pkt 3, art. 134, art. 145 par. 1, art. 135, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a, art. 156 par. 1, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 roku numer [...].


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku numer [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2015r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonej w [...] na rzecz A. B. oraz L. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2015r. znak [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] marca 2016r. przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...].02.2009r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonej w [...] na rzecz A. B. oraz L. K.

2. W dniu 5 maja 2009r. A. B. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r.

3. W dniu 3 czerwca 2009r. A. B. i L. K. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. Odwołanie od decyzji z dnia [...].02.2009r. wniosła również E. K.– córka L. K.

4. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. numer [...] Wojewoda [...] odmówił A. B. oraz L. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...].

5. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. numer [...] Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie A. B. i L. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

6. Postanowieniem z dnia [...].11.2009r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie L. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w ar. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

7. Decyzją z dnia [...].11.2009r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...].02.2009r., prowadzone z odwołania E. K.

8. W dniu 14 stycznia 2010r. A. B., L. K. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez E. K. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułowali zarzuty kwestionujące merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

9. Pismem z 28.01.2010r. A. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak: [...].

10. Po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28.05.2010r. wydanym w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Kr 218/10 oddalił skargę A. B., L. K. i E. K. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11.2009r. znak: [...], jak też decyzja organu l instancji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Starosta [...], nie naruszają prawa - przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że organ l instancji w swojej decyzji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, ponieważ nie wiadomo czy wniosek o zwrot tych nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych wnioskodawców, następców prawnych poprzednich współwłaścicieli tj. J. z B. i Z. B. uznał ustalenia organów obu instancji w tym zakresie za prawidłowe. Wskazał, że organ II instancji ustalił też, że decyzja z dnia [...].02.2009r. znak: [...] stała się ostateczna z dniem 30.03.2009r. Sąd zaznaczył, że w skardze skarżący podnieśli głównie merytoryczne zarzuty dotyczące tego, że nieruchomości nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do tych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że są one bezpodstawne, ponieważ organ administracji publicznej przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania czy wniosek nie zawierał braków formalnych, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.2009r. o gospodarce nieruchomościami, a więc czy z takim wnioskiem wystąpili wszyscy uprawnieni poprzedni współwłaściciele lub ich następcy prawni. Wnioskodawcy tego nie wykazali, a zatem brak było podstaw do ustalania przesłanek zbędności na cel określony w wywłaszczeniu, o których mowa w art. 136 i art. 137 ustawy o u.g.n., skoro z takim wnioskiem nie wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby.

11. Po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia [...].01.2010r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], i [...], obręb [...], położonej w [...] na rzecz A. B. i L. K. z Wojewoda [...] działając w oparciu art. 157 §1 i § 3, decyzją z dnia [...].11.2010r. znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...], położonej w [...] na rzecz A. B. oraz L. K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie Starosty [...] zostało już poddane ocenie legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28.05.2010r. sygn. akt II SA/Kr 218/10 oddalił skargę A. B., L. K. i E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania E. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. numer [...], podnosząc w uzasadnieniu, iż zarówno decyzja Starosty [...] jak i postępowania administracyjne prowadzone przez organ I i II instancji były prowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec tego organ wojewódzki zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego uchwale z dnia 07.12.2009r. sygn. I OPS 6/09, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpatrzenie niedopuszczalnym.

12. A. B. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2010r. numer [...] z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] Minister Infrastruktury odmówił A. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2010r. znak: [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

13. Pismem z dnia 10.04.2015r. A. B. wniósł ponownie o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak [...] podnosząc, iż nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...] obr. [...] położone w [...] zostały wywłaszczone w ramach fałszywego zaboru mienia bez wiedzy właścicieli.

14. Postanowieniem z dnia [...].07.2015r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonej w [...] na rzecz A. B. oraz L. K.

Uzasadniając postanowienie Wojewoda [...] wskazał, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...] lutego 2009r. o odmowie zwrotu na rzecz A. B. oraz L. K. nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...], położonej w [...], była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę [...], który orzeczeniem z [...] listopada 2010r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania. Powyższa decyzja Wojewody [...] nie została do tej pory wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji ponowne żądanie weryfikacji decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...] lutego 2009 r. w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.

15. Pismem z dnia 15.07.2015r., uzupełnionym pismem z dnia 24.08.2015r. A. B. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2015r., podnosząc, że Wojewoda [...] miał obowiązek wszcząć postępowanie i wydać w sprawię decyzję merytoryczną. W ocenie skarżącego Wojewoda nie może powoływać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który, w ocenie składającego zażalenie, nie odnosił się do wadliwości decyzji o odmowie zwrotu. W zażaleniu wskazano także, iż objęte wnioskiem nieruchomości zostały uwzględnione w wydanych po decyzji wywłaszczeniowej postanowieniach Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.1978r. w przedmiocie zniesienia współwłasności i z dnia [...].03.2001r. w przedmiocie działu spadku.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznał zażalenie skarżącego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 roku numer [...] i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak [...] był już raz rozpoznawany, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].11.2010r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r., tak więc ostatecznie przesądził o braku podstaw do kwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. znak: [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28.05.2010r. sygn. akt II SA/Kr 218/10 oddalił skargę A. B., L. K. i E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania E. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r., podnosząc w uzasadnieniu, iż zarówno decyzja Starosty [...] jak i postępowania administracyjne prowadzone przez organ I i II instancji były prowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew zarzutom zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał merytorycznej oceny decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

2. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji.

3. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Nie można bowiem domagać się wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej załatwiona inną decyzją, bowiem postępowanie takie byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

4. W obrocie prawnym pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.05.2010r. sygn. akt II SA/Kr 218/10, w którym wskazano, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].02.2009r. nie narusza prawa to nadal brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2009r.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 roku zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania - art. 158 § 1 k.p.a. który stanowi, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. wydanego w sprawie [...].

Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, w zakresie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r., powagi rzeczy osądzonej. Ponadto w sprawie ujawniły się nowe okoliczności, które wcześniej nie były przedmiotem postępowania. Wskazane we wniosku nieruchomości zostały ujęte w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1978r. sygn. akt [...] i z dnia [...] marca 2001r. sygn. akt [...] wydanych po decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto wywłaszczenie miało charakter bezprawny, gdyż zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa, przy braku uczestnictwa w nim zainteresowanych osób, którym przysługiwał przymiot strony. Skarżący podkreślił, że w poprzednim postępowaniu, w którym organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] podstawy skargi były inne niż we wniosku złożonym w niniejszej sprawie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 28 kwietnia 2016r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z pózn. zm.) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Spór między skarżącym i organem koncentruje się wokół kwestii, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 roku numer [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonej w [...] na rzecz A. B. oraz L. K. w świetle okoliczności, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. numer [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 218/10.

2. W postępowaniu administracyjnym brak jest odrębnego przepisu, który wyłączałby a limine prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że niedopuszczalność kontroli takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym nie wynika z innych przepisów. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy mają regulacje zawarte w art. 170 i 171 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się w szczególności, że rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483) zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014r., II GSK 1939/12, CBOSA). Zagadnienie znaczenia wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną dla postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji zostało wyjaśnione w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2009r. (sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej przyjęto: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Uchwała ta zachowuje aktualność poza kwestią zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis utracił moc z dniem 11 kwietnia 2011r. Obecnie stwierdzenie niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno nastąpić w postanowieniu o odmowie wszczęcia takiego postępowania na mocy art. 61a k.p.a., (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2015, komentarz do art. 157; K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, 17 wyd., komentarz do art. 157). W razie uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (np. w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania) organ winien zaś wydać w takiej sytuacji decyzję o umorzeniu postepowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Dla właściwego odczytania przywołanej uchwały składu siedmiu sędziów należy odwołać się do uzasadnienia tej uchwały. W szczególności wskazano tam, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną) albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że:

3.1. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr, WSA w Krakowie dokonał kontroli legalności nie tylko objętej ówcześnie złożoną skargą decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2009 r. znak: [...], umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem E. K. od decyzji organu Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] ale również samej decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009 r., konkludując co następuje: "Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].11. 2009r. znak: [...], jak też decyzja organu l instancji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Starosta [...], nie naruszają prawa - przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji w sposób prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Organ l instancji w swojej decyzji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowych nieruchomości, ponieważ nie wiadomo czy wniosek o zwrot tych nieruchomości pochodzi od wszystkich uprawnionych wnioskodawców, następców prawnych poprzednich współwłaścicieli tj. J. z B. i Z. B. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są prawidłowe.". W dalszej części uzasadnienia wyroku WSA szczegółowo przedstawił przesłanki, na których oparł wskazaną wyżej ocenę. Z racji tego, że w uzasadnieniu tym powołano się również na art.135 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uznać należy, że objęcie kontrolą nie tylko decyzji zaskarżonej ale i ją poprzedzającej, tj. decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nastąpiło właśnie na tej podstawie procesowej. Wskazana na wstępie prawomocność orzeczenia Sądu oznacza zatem, że sądowa kontrola legalności decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2009 r., jest wiążąca zarówno dla organów, jak i dla stron postępowania;

3.2. Co jednakże jasno wynika z przywołanego wcześniej orzecznictwa sądowego, wskazana wyżej okoliczność nie stanowi co do zasady automatycznej przesłanki do traktowania każdego późniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., jako dążącego do niedopuszczalnego naruszenia stanu res iudicata. Orzecznictwo stanęło bowiem na gruncie kompromisu pomiędzy tą ważną zasadą procesową, a zasadą praworządności (której emanacją jest dążenie do zapewnienia stronom prawnych możliwości zwalczania stanów naruszających prawo, a tym samym do zwalczania orzeczeń z prawem sprzecznych), zalecając organom nadzorczym, dokonującym oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego, ustalenie w pierwszej kolejności faktycznego zakresu kontroli sądowej, dokonanej wyrokiem sądu administracyjnego i zestawienie jej z treścią zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poddanej takiej kontroli. Powyższe ma celu wyjaśnienie, czy wniosek ten powołuje się na kwestie nie weryfikowane w postępowaniu sądowym (co otwierałoby drogę do wszczęcia żądanego postępowania). Obowiązku tego oba orzekające w sprawie organy nie dochowały, powołując się wyłącznie na sam fakt dokonania przez WSA w Krakowie kontroli legalności decyzji z [...] lutego 2009 r., jako uniemożlwiający merytoryczne procedowanie w sprawie. Okoliczność ta przesądza o wadliwości obu orzeczeń i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda zbada zatem, czy zapadnięcie wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. nastąpiło w wyniku rozważenia przez ten sąd okoliczności podniesionych przez skarżącego obecnie, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., czy też że skarżący podnosi w zakresie legalności decyzji z [...] lutego 2009 r. nowe zarzuty, dotyczące kwestii nie rozważanych przez WSA w Krakowie (ustalenie, że sytuacja taka miałaby miejsce obligowałoby organ do wszczęcia postępowania objętego wskazanym wyżej wnioskiem).

Sąd uznał skargę za uzasadnione przyjmując, że wydane w sprawie orzeczenia organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.