Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 495/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2 , art. 147 § 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 3, art. 31,  art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. pkt 2, art. 2 pkt 2, art. 4, art. 9 ust. 1 i 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 50
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3 pkt 7a, art. 5 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012r. sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Rady Miasta Skarżysko- Kamienna z dnia 3 grudnia 2009r. nr XLIII/116/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń dotyczących działki położonej w S. przy ulicy K., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 29/2 obręb 3 o powierzchni 0,1017 ha; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy S. na rzecz J.K. 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zwanego "Wileńska" na obszarze miasta Skarżyska-Kamiennej w obrębie ulic Wileńskiej, Armii Krajowej, Konarskiego i Grottgera.

W części uchwały obejmującej rozdział 8 pod nazwą "Ustalenia szczegółowe dla terenów o różnych funkcjach" w § 28 określono ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem MW2, obejmującego m.in. działkę oznaczoną nr ewid. 29/2 o pow. 0,1017ha, stanowiącą własność skarżącego J. K. W ramach tych ustaleń przewidziano: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 28 ust. 1), przeznaczenie dopuszczalne - usługi nieuciążliwe w parterach budynków mieszkalnych oraz garaże (ust. 2), obowiązującą docelowo likwidację istniejących garaży blaszanych oraz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej (ust. 3), wysokość zabudowy mieszkaniowej – trzy lub cztery kondygnacje nadziemne, dachy płaskie (ust. 4 i 5).

Pismem z dnia 10 maja 2012r. J. K., właściciel działki nr 29/2, wezwał Radę Miasta Skarżysko-Kamienna w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 3 grudnia 2009r. poprzez jej uchylenie, wskazując uchybienia przy podejmowaniu uchwały.

W odpowiedzi na to wezwanie J. K. otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Miasta, datowane na dzień 30 maja 2012r. oraz pismo z dnia 6 czerwca 2012r. Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna, z których treści wynika, że uchwała z dnia 3 grudnia 2009 r. nie zostanie uchylona, ponieważ spełnia wszystkie warunki wymagane prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej Nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. J. K. wniósł dnia 29 czerwca 2012r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki gruntu nr ew. 29/2 o pow. 0,1017 ha, obręb 3 "Place", ark. mapy nr 7, położonej przy ul. K. w Skarżysku-Kamiennej.

Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 9 ust. 1-4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wobec kolizji i braku zgodności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "Wileńska" z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 i art. 74 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącego właścicielskich praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością,

naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w planie przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zabudowę wielorodzinną, pomimo braku podstaw przeznaczenia tej nieruchomości na cele publiczne,

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że władztwo planistyczne przyznane gminie nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń ,

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego - ingerencji w prawo własności skarżącego i przeznaczenie jego nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną wraz z likwidacją istniejącej zabudowy jednorodzinnej, kierując się wyłącznie wyglądem estetycznym tej części miasta i pozyskania przyszłych inwestorów budownictwa wielorodzinnego,

naruszenie art. 140 k.c. poprzez ograniczenie właścicielowi korzystania z nieruchomości, wyrażające się pozbawieniem go możliwości utrzymywania budynków i budowli w stanie nadającym się do ich użytkowania zgodnie z ich funkcją i przeznaczeniem, czy też wybudowania budynków tożsamych z już istniejącą zabudową,

- bezzasadne zróżnicowanie sytuacji skarżącego w porównaniu do

sposobu wykorzystywania i przeznaczenia sąsiednich nieruchomości.

W zakresie spełnienia przesłanki określonej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w kwestii wykazania legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "Wileńska" na obszarze miasta Skarżyska -Kamiennej, skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości nr ew. 29/2 o pow. 1017 m2 obręb 3 "Place", ark. mapy nr 7, położonej przy ul. Konarskiego 48 w Skarżysku - Kam. Zaskarżona uchwała ingeruje w drastyczny sposób w uprawnienia właścicielskie skarżącego, co daje podstawę (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że pismem z dnia 10 maja 2012r., doręczonym Przewodniczącemu Radzie Miasta Skarżyska-Kamiennej wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Miasta z dnia 3 grudnia 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wileńska" na obszarze miasta Skarżyska-Kamiennej w części działki gruntu nr ew. 29/2 o pow. 1017 m2 obręb 3 "Place", ark. mapy nr 7, położonej przy K. w Skarżysku-Kamiennej, wskazując na liczne uchybienia Rady przy podejmowaniu uchwały. W dniu 8 czerwca 2012r. otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Miasta Skarżysko-Kamienna, w którym przekazano stanowisko (wyjaśnienia) pracowników Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Skarżysko- Kamienna.

Prezydent Miasta Skarżysko-Kamienna pismem, otrzymanym przez skarżącego 15 czerwca 2012r., podtrzymał stanowisko reprezentowane przez Przewodniczącego Rady Miasta, a nadto wskazał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. nie może być uwzględnione, bowiem brak podstaw do jej zmiany lub uchylenia wobec spełnienia wszystkich warunków określonych prawem.

Skarżący wskazał, że uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wileńska" podejmowała Rada Miasta Skarżysko-Kamienna i do tego organu skarżący skierował wezwanie. Przewodniczący Rady nie poinformował radnych o wpłynięciu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie poddał pod obrady radnych wniesionego wezwania, zatem Rada Miasta w przewidzianym ustawowo terminie nie zajęła merytorycznego stanowiska w zakresie określonym w wezwaniu. Załączenie przez Przewodniczącego Rady Miasta Skarżysko-Kamienna stanowiska pracowników Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Skarżysko-Kamienna nie jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ. Także odpowiedź Prezydenta zawarta w piśmie z dnia 6 czerwca 2012r. "w odpowiedzi na wezwanie", jest jedynie stanowiskiem Prezydenta Miasta i nie może być utożsamiane ze stanowiskiem Rady Miasta. W tej sytuacji, wobec bezczynności Rady Miasta, skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z zachowaniem terminu określonego art. 53 § 2 ustawy z dnia sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącego, uchwała Rady Miasta nr XLIII/116/2009 z dniu 3 grudnia 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "Wileńska" na obszarze Skarżyska-Kamiennej, w części zaskarżonej jest wadliwa z następujących przyczyn:

Zgodnie z art. 9 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zw. dalej u.p.z.p) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy ustala rada gminy, po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszyła wskazany przepis, gdyż brak jest zgodności planu z ustaleniami będącego w obiegu prawnym studium, oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium, gdyż faktycznie pomiędzy nimi istnieje rozbieżność.

Na poparcie swego stanowiska skarżący wskazał:

Rada Miasta Skarżysko - Kamienna w dniu 29 maja 2008r. podjęła uchwałę nr XXIII/57/2008 zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżysko-Kamienna, w której określiła m.in. (w rozdz. XII. 1 pkt 2) "Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wymagania dotyczące ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, tereny do wyłączenia spod zabudowy, wytyczne do uzgodnienia w planach miejscowych, przestrzeń publiczna. Ustalenia generalne, w stosunku do zabudowy i terenów mieszkaniowych stanowiących podstawowy element zainwestowania miejskiego, określają konieczność uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...) poniższych ogólnych ustaleń: (...) W ramach obszarów zabudowy wielorodzinnej zachowuje się również możliwość rozbudowy, nadbudowy istniejącej zabudowy jednorodzinnej".

Wskazany zapis studium dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym przez Radę Miasta uchwałą nr XLIII/116/2009 i obejmuje również nieruchomość skarżącego (działkę nr 29/2) oznaczoną na rysunku symbolem MW2. Wieloletnia (istniejąca ponad 50 lat) zabudowa działki nr 29/2 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym jest częścią istniejącego zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Zatem określenie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia działki skarżącego (o symbolu MW2) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej trzy lub czterokondygnacyjnej i docelowo likwidacja istniejących garaży blaszanych oraz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami studium z dnia 29 maja 2008r. Studium nie wprowadziło zakazu rozbudowy, zabudowy istniejącej już zabudowy jednorodzinnej na obszarze obejmującym także nieruchomość skarżącego, a nawet przewidywało utrzymanie zabudowy jednorodzinnej.

Zdaniem skarżącego zapisy zaskarżonej w części dotyczącej nieruchomości nr ew. 29/2 nie tylko pozostają w sprzeczności z uchwalonym studium, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. z mocy art. 28 ust. 1 ustawy, ale także świadczą o rażącym naruszeniu przez Radę granic władztwa planistycznego, ingerencję w prawo własności skarżącego, pomimo braku ku temu podstaw, wbrew konstytucyjnej zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP.

Przepis art. 6 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny w granicach kolizji z interesem publicznym, nakazuje interpretować władztwo planistyczne nie tylko uwzględniając walory architektoniczne krajobrazowe (art 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), ale również prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Zatem ustalając w planie zagospodarowania przestrzennego zasady gospodarowania oraz przeznaczenie danego terenu rada winna korzystać z przyznanego jej władztwa planistycznego, jednakże ze szczególną rozwagą i z najwyższą starannością. Uchwalając zaskarżony plan Rada Miasta w żaden sposób nie wykazała, aby przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości, będącej własnością skarżącego, było to konieczne dla porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, potrzeb obronności, inwestycji celu publicznego albo wolności praw innych osób. Z uzasadnienia uchwały wynika wręcz, że uchwalony plan będzie stanowić ciekawą ofertę inwestycyjną, a powstałe w wyniku zatwierdzonego planu przyszłe zagospodarowanie przedmiotowego terenu spowoduje rozwój tej części miasta.

Rada Miasta Skarżysko-Kamienna, podejmując zaskarżoną uchwalę w sposób zupełnie wolny, nie poparty interesem publicznym i wbrew faktycznym potrzebom gminy i jej możliwościom finansowych naruszyła granice dopuszczalności wprowadzenia w planie ograniczeń, co do zakresu i sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości stanowiącej jego własność. Rada nie wyjaśniła i nie rozważyła kwestii: czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżącego stwarza realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu, a także nie wskazała w jaki sposób realizowana będzie "docelowa likwidacja istniejących garaży blaszanych oraz zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej" usytuowanych na nieruchomości skarżącego, co także potwierdza stanowisko o wadliwości zaskarżonej uchwały, skutkującej uznaniem jej nieważności.

W dacie nabycia przez skarżącego przedmiotowej działki w 2002r., była ona już zabudowana zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak i budynkiem gospodarczym, które były w dobrym stanie technicznym (budynek mieszkalny wyposażony w instalacje: elektryczną, gazową, wodociągową). Oba budynki zostały wybudowane w latach 50 XX wieku i zostały wzniesione zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Nadto przed zawarciem aktu notarialnego skarżący upewniał się w Urzędzie Miasta Skarżyska - Kamiennej co do planów przeznaczenia nieruchomości i uzyskał informację, iż brak na tym obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zapewnienie, że może spokojnie korzystać z tej nieruchomości według utrwalonego już sposobu korzystania. Obecne ustalenie w planie dla tej nieruchomości zabudowy wielorodzinnej przede wszystkim niweczy dotychczasowy wieloletni sposób korzystania z tej nieruchomości, a przyjęcie docelowej likwidacji istniejącej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej zniweczyło także intencję skarżącego i cel zakupu przedmiotowej nieruchomości.

Rada nie uwzględniła także spójności sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości z charakterem działek sąsiadujących. Przykładem jest nieruchomość położona przy ul. Konarskiego, także naprzeciw istniejącego budownictwa wielorodzinnego (XII kondygnacyjnego), wobec której w planie ustalono zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi. Podobnie z nieruchomościami położonymi przy ul. Konarskiego 42 i 44 dla których ustalono - (WN) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - i nie istnieje faktycznie i prawnie żadna przeszkoda, by w planie zagospodarowania przestrzennego określić przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zabudowę jednorodzinną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Skarżysko-Kamienna wniosła o jej oddalenie, gdyż zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn. "Wileńska", uchwalony przez Radę Miasta Uchwałą nr XUII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. spełnia wszystkie wymagane obowiązującym prawem warunki. Dowodem na powyższą okoliczność jest fakt, że wyżej wymieniona uchwała nie została uchylona przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Świętokrzyskiego.

W ocenie organu, obowiązująca "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżyska-Kamiennej" zatwierdzona Uchwałą Nr XXIII/57/2008 z dnia 29 maja 2008r. przeznacza obszar, na którym usytuowana jest działka nr 29/2 przy ul. Konarskiego w Skarżysku-Kamiennej pod tereny mieszkaniowe o przewadze zabudowy wielorodzinnej. W/w "Zmiana Studium ..." była podstawą do przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Ustalenia "Zmiany Studium..." określają, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) dla danego obszaru określi parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Tak więc, ustalenia miejscowego planu "Wileńska" dla działki nr ew. 29/2 przy ul. Konarskiego w Skarżysku-Kamiennej są zgodne z zapisami "Zmiany Studium..."

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zapis taki daje gminie możliwość wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących kształtowania nowej zabudowy również na terenach już zainwestowanych, poprzez określanie jej parametrów architektoniczno - technicznych. Dlatego też, istniejące zainwestowanie na działkach objętych opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania nie może być podstawą do określenia docelowego przeznaczenia terenu. Różnorodność zabudowy nie tylko w znacznym stopniu burzy harmonijną całość ładu przestrzennego, ale również może w przyszłości spowodować dyskomfort korzystania z własnej działki.

Gmina poprzez ustalanie zasad zagospodarowania ma na celu zabezpieczenie interesu prawnego właścicieli działek, aby nie stworzyć ewentualnych konfliktów pomiędzy sąsiadami w zakresie negatywnego oddziaływania nowopowstałych budynków (w tym przypadku bliskiego sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej 3-4 kondygnacje z istniejącą zabudową niską).

Zapis w miejscowym planie "Wileńska" dotyczący docelowej likwidacji istniejącej zabudowy, miał na celu uporządkowanie terenu w sposób jednoznaczny. Występująca przy ul. Konarskiego zabudowa, to budynki bardzo zróżnicowane, wymagające przekształceń, nie stanowiące żadnego układu urbanistycznego, który można by uwzględnić w miejscowym planie. Plan sporządza się w celu porządkowania takich obszarów, a nie ich utrwalania. Wszelka rozbudowa, nadbudowa czy przebudowa spowodowałaby zachowanie istniejącej zabudowy, co w konsekwencji nie doprowadziłoby do spełnienia koncepcji urbanistycznej planu.

Przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu obowiązujących przepisów tj. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zakwalifikowane jako cel publiczny.

Organ wskazał, że nie ma w zatwierdzonym planie miejscowym zakazu użytkowania nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Takie brzmienie przytoczonego przepisu oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wymogami tymi było: 1/ zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2/ wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3/ zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie wymogi stanowią wymogi formalne skargi.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była legalność uchwały Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej Nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zwanego "Wileńska", położonego na obszarze miasta Skarżyska-Kamiennej w obrębie ulic Wileńskiej, Armii Krajowej, Konarskiego i Grottgera, w części dotyczącej działki gruntu nr ew. 29/2 o pow. 0,1017 ha, obręb 3 "Place", ark. mapy nr 7, położonej przy ul. K. w Skarżysku-Kamiennej. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżący dopełnił również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosował do Przewodniczącego Rady Miasta w dniu 10 maja 2012r. Zgodnie z art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a w przypadku odpowiedzi na wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., niewątpliwie chodzi o relacje w stosunkach zewnętrznych (por. P. Chmielnicki(w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. LexisNexis Warszawa 2004r., str. 587), wobec czego prezydent miasta jest uprawniony do udzielenia odpowiedzi na skierowane do rady miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą tej rady.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarga została wniesiona w terminie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 3 grudnia 2009r. nosi datę 10 maja 2012r., odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta została doręczona skarżącemu w dniu 8 czerwca 2012r., odpowiedź udzielona przez Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna doręczona skarżącemu 15 czerwca 2012r., a skarga została złożona w dniu 29 czerwca 2012r.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Biorąc pod uwagę przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ten interes prawny lub uprawnienie musi być naruszony taką uchwałą. Ponadto, mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, zaznaczyć należy, iż obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, co do istnienia po stronie J. K. interesu prawnego w przywołanym rozumieniu, gdyż nieruchomość stanowiąca jego własność, oznaczona numerem ewidencyjnym 29/2 o pow. 0,1017 ha, położona w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy K., znajduje się na terenie objętym uchwałą Rada Miasta Skarżysko-Kamienna Nr XLIII/116/2009 z dnia 3 grudnia 2009r., zaskarżoną w niniejszej sprawie.

Ponieważ wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, Sąd kontrolował zaskarżoną uchwałę w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści tego przepisu nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie.

W tym miejscu, odnosząc się jednocześnie do zarzutu naruszenie prawa materialnego, w tym ochrony prawa własności podnieść należy, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie wskazana wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Natomiast w myśl art. 2 pkt 2 "zrównoważony rozwój" to rozwój, o jakim mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), czyli "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".

W związku z powyższym konieczność ingerencji w prawo własności winna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a Sąd kontrolując legalność takiej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym rozważa prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia.... Sygn.. akt II OSK 2013/10).

W ocenie Sądu uchwała z dnia 3 grudnia 2009r. w zaskarżonej części, dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego narusza istotę prawa własności, gdyż w rzeczywistości uniemożliwia właścicielowi korzystanie z jego nieruchomości w dotychczasowo dopuszczony sposób, wynikający z rodzaju i funkcji znajdujących się na tej nieruchomości budynków.

Niesporne w sprawie jest, że J. K. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem 29/2 o pow. 0,1017 ha, położonej w Skarżysku-Kamiennej, zabudowanej od kilkudziesięciu lat domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym. Zgodnie z zapisami części graficznej i tekstowej planu miejscowego, nieruchomość ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem MW2 o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości trzech lub czterech kondygnacji nadziemnych. Z ustaleń ogólnych planu zawartych w jego części tekstowej wynika, że plan ten porządkuje zabudowę poprzez m.in. przebudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy z określeniem dopuszczalnych zmian zawartych w ustaleniach szczegółowych. Z odnośnych ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem MW2 wynika natomiast, że obowiązuje na nim docelowo likwidacja istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej. Brak jest przy tym w tych ustaleniach szczegółowych jakichkolwiek zapisów określających dopuszczalne działania, jakie mogą być podejmowane względem istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej, analogicznie jak to ma miejsce w ustaleniach szczegółowych planu dla terenów o innych funkcjach (np. dla terenów oznaczonych symbolem MN, § 22 ust. 3 części tekstowej planu). Z takiej treści części tekstowej planu należy więc wyprowadzić wniosek, że odnośnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych istniejących na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MW2, co dotyczy również budynków skarżącego, nie dopuszczono żadnych robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W efekcie niedopuszczalna jest w szczególności przebudowa (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i remont (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) tych obiektów budowlanych. Równocześnie nie zostało wyłączone użytkowanie tych obiektów, ani też nie przewidziano przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele publiczne, co umożliwiałoby jej wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że rzeczywistym przeznaczeniem obiektów budowlanych legalnie istniejących na nieruchomości skarżącego w zamyśle autorów zaskarżonego planu miejscowego jest ich powolna śmierć techniczna. Takie ustalenie świadczy natomiast o nałożeniu na właściciela tych budynków ograniczeń prawa własności, wykraczających poza granice określone w art. 64 Konstytucji RP, tj. ograniczeń naruszających istotę prawa własności. Jeżeli bowiem plan dopuszcza możliwość użytkowania istniejących obiektów budowlanych, to powinien również dopuszczać możliwość czynienia tego w sposób zgodny z zasadami racjonalnego gospodarowania. W ramach takiego gospodarowania obiektami budowlanymi mieści się natomiast z pewnością utrzymywanie ich w odpowiednim stanie technicznym (wymuszane przez przepisy Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy), czego nie da się osiągnąć bez przeprowadzania okresowych remontów, a czasem również i dokonania ich przebudowy.

Wskazana wadliwość świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu skutkuje nieważnością uchwały Rady Miasta Skarżysko-Kamienna w zaskarżonej części.

Sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentowany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że w sferze planowania przestrzennego w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

Tymczasem w niniejszej sprawie, z naruszeniem przedstawionych zasad, jako jedyne realizujące interes publiczny uzasadnienie wprowadzenia kwestionowanych w skardze ustaleń planu odnośnie przedmiotowej nieruchomości, wskazano wymagania ładu przestrzennego sprowadzające się do zamiaru "uporządkowania terenu w sposób jednoznaczny". W ocenie organu "różnorodność zabudowy nie tylko w znacznym stopniu burzy harmonijną całość ładu przestrzennego, ale również może w przyszłości spowodować dyskomfort korzystania z własnej działki". Nie zachowano przy tym konsekwencji w realizacji takiego celu. Jak słusznie zauważył skarżący, po sąsiedzku z jego nieruchomością, również naprzeciwko budynku wielokondygnacyjnego, zaplanowano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi (MN/U1).

Nie podważając, co do zasady w/w określonego przez Radę Miasta Skarżysko-Kamienna interesu ogólnego, jako mieszczącego się w ramach wymagań, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 ustawy), należy zakwestionować niedostateczne uzasadnienie przez organ, dlaczego wymogi ładu przestrzennego są w niniejszym przypadku ważniejsze niż konstytucyjnie chronione prawo własności i dlaczego te wymogi nie dotyczą innych nieruchomości położonych w analogicznej lokalizacji, co nieruchomość skarżącego.

Nie można także pominąć faktu związania rady gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy). Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy.

Jak wynika z uchwały Nr XXIII/57/2008 Rady Miasta Skarżysko-Kamienna z dnia 29 maja 2008r. – "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżysko-Kamienna, uchwalonego uchwałą Nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006r." w rozdziale XII.1 pkt 2 "Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wymagania dotyczące ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, tereny do wyłączenia spod zabudowy, wytyczne do uwzględnienia w planach miejscowych, przestrzeń publiczna. Ustalenia generalne", wskazano w stosunku do zabudowy i terenów mieszkaniowych stanowiących podstawowy element zainwestowania miejskiego, konieczność uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...) poniższych ogólnych ustaleń: (...) "W ramach obszarów zabudowy wielorodzinnej zachowuje się istniejące zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza się również możliwość rozbudowy, nadbudowy istniejącej zabudowy jednorodzinnej".

Analiza części graficznej przedmiotowego planu miejscowego wskazuje, że przytoczony zapis zmiany studium uchwalony w dniu 29 maja 2008r., dotyczy terenu objętego ocenianym w niniejszej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wileńska" w Skarżysku-Kamiennej, a w szczególności terenu oznaczonego na rysunku tego planu symbolem MW2. Budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce skarżącego wraz z innymi takimi budynkami położonymi przy ulicy Konarskiego, w tym również w bezpośrednim sąsiedztwie działki J. K., jest częścią istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w ramach obszaru istniejącej i planowanej zabudowy wielorodzinnej.

Skoro studium przewidywało nie tylko zachowanie istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale i ich rozbudowę i nadbudowę, zaś plan miejscowy przewiduje docelowo likwidację takiej zabudowy bez możliwości nie tylko jej rozbudowy i nadbudowy, ale nawet przebudowy i remontu, należy podzielić zarzut skarżącego o sprzeczności kwestionowanych w skardze ustaleń, zawartych w § 28 pkt 3 przedmiotowego planu z zapisami przytoczonego fragmentu studium. Wskazaną sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność tej części przedmiotowej uchwały Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 ustawy).

Biorąc pod uwagę wykazane powyżej naruszenie prawa popełnione w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że stanowisko Sądu w sprawie niniejszej jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażonym w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 132/10 (LEX 618529), w którym Sąd stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki położonej w pobliżu nieruchomości skarżącego, również na terenie oznaczonym w planie symbolem MW2 (oznaczonej nr 30).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń dotyczących działki położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy K.onarskiego, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 29/2 o pow. 0,1017 ha.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w części, w jakiej orzeczono o jej nieważności, do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.