Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 83 par. 3, art. 85, par. 1, art. 86 oraz art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Bez dokładnego zbadania sprawy nie można wykluczyć, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, czy też na skutek podziału nieruchomości, lub postępowania rozgraniczającego), znajdzie się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z  Prawa budowlanego.

TEZY

Bez dokładnego zbadania sprawy nie można wykluczyć, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, czy też na skutek podziału nieruchomości, lub postępowania rozgraniczającego), znajdzie się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z  Prawa budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 260/08 w sprawie ze skargi K. S. i P. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od organu – Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz K. S. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Łd 260/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. W. i K. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) , zw. dalej Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., nakazał R. K., K. S., D. K., A. S. i A. S.-K., zamurowanie cegłą ceramiczną pełną otworów: drzwiowego w sklepie spożywczym w parterze budynku, oraz okiennych w lokalach Nr 4, na I piętrze, Nr 11, na II piętrze, Nr 22, na III piętrze. W uzasadnieniu organ podał, że udzielone w 1897 r. pozwolenie na budowę nie obejmowało zgody na wykonanie otworów okiennych i drzwiowego w ścianie zachodniej, otwory te najprawdopodobniej zostały wykonane po zakończeniu budowy w 1945 r. Brak jest dokumentacji mogącej potwierdzić zgodność spornych otworów z przepisami prawa budowlanego po 1945 roku i wcześniej. Organ wywiódł, iż po 1945 r. miała miejsce przebudowa lokali, gdyż na III piętrze istnieją lokale wielopokojowe, a pierwotnie było tam 11 jednoizbowych lokali, nadto najprawdopodobniej sporne otwory nie powstały jednocześnie, czego dowodem jest niezachowanie minimalnego porządku architektonicznego (środkowe okno przesunięte w stosunku do pozostałych). Z uwagi na brak dokumentów potwierdzających legalność wybicia otworów, organ nadzoru budowlanego przeprowadził ustalenia czy możliwe było uzyskanie pozwolenia na wybicie otworów w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Reasumując, organ stwierdził, iż wybicie otworów okiennych było wykonane w ramach samowoli, przy czym nie istnieją przeszkody, również społeczne, do nakazania ich zamurowania, tym bardziej, iż istnieją możliwości techniczne doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zamurowanie otworów okiennych doprowadzi budynek do stanu pierwotnego i nie naruszy praw osób trzecich. Sporne otwory wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i z pewnością po oddaniu budynku do użytkowania. Dodał, iż w związku z zapisami art. 103 w sprawie mają zastosowanie Prawa budowlanego. Organ nie dopatrzył się jednak podstaw do zastosowania przepisu art. 48 i 49 b, gdyż roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, przez co w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając, przytoczył pokrótce dotychczasowy przebieg postępowania i w pełni podzielając argumentację organu I instancji podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe wykonano za rządów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które wykluczało sytuowanie okien w ścianach granicznych, jak też narusza aktualnie obowiązujące warunki techniczno-budowlane. Nie ma znaczenia wskazywane przez strony możliwość istnienia otworów od 1930 r., skoro w latach 1929-1961 obowiązywały te same przepisy, tj. z 1928 r. W świetle obecnie obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest sytuowanie w ścianie granicznej otworów okiennych i drzwiowych, wynika to z § 12 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do robót budowlanych innych niż budowa obiektu wykonanych niezgodnie z przepisami, jeśli roboty te wykonano pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Wykonanie otworu w ścianie oddzielenia pożarowego jest niedopuszczalne tym samym ww. roboty w sposób istotny naruszają przepisy ustawy i uchybiają przepisom bezpieczeństwa pożarowego. W kwestii rzeczywistej daty powstania otworów organ podał, iż najprawdopodobniej powstały po 1945 r., kiedy masowo dokonywano adaptacji i podziału wtórnego pomieszczeń na lokale mieszkalne i nawet gdyby organ wydał zgodę na wykonanie takich otworów, decyzja taka wydana byłaby z rażącym naruszeniem prawa a tym samym zachodziłaby przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiego aktu, przy czym w toku czynności wyjaśniających nie ustalono, by taka decyzja została wydana, natomiast wyłącznie pozwolenie na budowę jest prawidłowym zezwoleniem na dokonania określonych prac.

Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. i K. S., zarzucając istotne wady formalno-prawne, naruszenie interesu społecznego i prawa własności, niezachowanie należytej staranności i ingerencję w prawa osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., oddalając skargę, uznał, że nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji tak I jak i II instancji. Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia i argumentację organów administracji, przyjmując, iż przedmiotowa kamienica wykonana została na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 23 października 1897 r., data ta wynika z odnalezionej w archiwach państwowych teczki wykonanej w 1897 r., w której znajdował się również dziennik budowy obiektu, a z jego części rysunkowej wynika, że w ścianie zachodniej budynku nie było otworów okiennych ani drzwiowych. Z kolei z części rysunkowej karty inwentarzowej dla tej nieruchomości, sporządzonej w dniu 31 marca 1930 r. wynika, że wykonana zabudowa jest zgodna z kopią mapy zasadniczej, również nie potwierdza, iż otwory okienne były przewidziane. Z kolei aktualne obrysy kamienicy nie wskazują, aby zmienił się kształt bryły. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić stanowisko organów, że w projekcie budowlanym budynku frontowego nie przewidziano jakichkolwiek otworów w ścianie zachodniej, a rozbudowa budynków przy ul. A. [...] była prowadzona po 1929 r., precyzyjne ustalenie daty wykonania otworów jest niemożliwe, ale i zbędne, biorąc pod uwagę, iż w projekcie budowlanym nie przewidziano spornych otworów tak okiennych jak i drzwiowych, a właściciele nieruchomości nie wykazali również, aby wydana była decyzja zezwalająca na ich wykonanie. Wobec powyższego zasadne było zastosowanie przepisów art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w celu doprowadzenia zastanego stanu technicznego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sprowadza się do zamurowania spornych otworów okiennych i drzwiowego. Zarówno w świetle przepisów prawa budowlanego, które obowiązywały w dacie budowy kamienicy, poprzez wszystkie przepisy obowiązujące do dnia dzisiejszego, żadna z norm prawnych nie dopuszczała możliwości sytuowania w ścianie znajdującej się w granicy działki otworów okiennych, drzwiowych obniżających oporność pożarową budynku. Nie ma również wpływu na treść decyzji okoliczność, iż skarżące przejęły na własność kamienicę dopiero w 1998 r., ani dokładne ustalenie, kto właściwie sporne otwory wykonał, postępowanie prowadzone jest bowiem w myśl przepisów obecnie obowiązujących i stosunku do obecnych właścicieli budynku. Za uzasadnione należy przyjąć twierdzenie organów nadzoru budowlanego, iż zgromadzona dokumentacja jest jedyną istniejącą, na podstawie której można rozstrzygnąć sprawę, stąd też nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania otworów, tym bardziej, iż ich układ wskazuje, iż nie powstały jednocześnie (cześć jest po jednej stronie komina, jedno z drugiej strony), najprawdopodobniej powstały po 1945 r. gdy były przydzielane lokale i dążono do zwiększenia liczby mieszkań, gdyż takie było zapotrzebowanie. Na wynik sprawy nie ma wpływu również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., II SA/Łd 471/06, na który strona wskazuje, bowiem dotyczył warunków zabudowy dla innej inwestycji, owszem plany inwestycyjne firmy [...] były przyczynkiem do wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej, niemniej jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie pociągnęło za sobą automatycznie skutku w postaci wydania decyzji nakazującej zamurowania spornych otworów, są to dwie zupełnie odrębne sprawy i nie można ich w żaden sposób łączyć. Również cała argumentacja oparta na twierdzeniu, iż organy przydzielające po 1945 r. w drodze decyzji administracyjnej lokale zbadały stan prawny takich lokali nie jest uzasadniona, nie potwierdza tego żaden dokument, najprawdopodobniej "wydawanie pozwolenia" na wybicie takich otworów odbywało się przy milczącej zgodzie, która nie znalazła ujawnienia tego faktu w żadnym dokumencie, a nawet gdyby to uczyniły, to taka decyzja byłaby decyzją rażąco naruszającą prawo wobec wskazanej powyższej regulacji prawnej zabraniającej wykonywania otworów okiennych w ścianie granicznej i podlegała stwierdzeniu nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyła K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , poprzez brak zastosowania i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1.art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym dokonanie czynności urzędowej organu polegającej na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego bez dokonania tłumaczenia dokumentu, sporządzenie protokołu oględzin dokumentów niestarannie, z nieopisanymi poprawkami i umieszczenie w tym protokole zapisów stanowiących ocenę materiału dowodowego sprawy, nieustalenie czasu wykonania otworów okiennych w zachodniej ścianie kamienicy przy ul. A. [...] 17, niedokonanie ustaleń w zakresie ilości lokali we wskazanym budynku w czasie od powstania budynku do stanu obecnego w oparciu o kwerendę dokumentów archiwalnych i opinię biegłego, niedokonanie ustaleń w zakresie niezbędnego nasłonecznienia lokali mieszkalnych 4, 11, 22 w budynku przy ul. A. [...] 17 w Łodzi; niedokonanie ustaleń w zakresie wpływu nakazania wykonania określonych robót budowlanych na zdrowie osób zajmujących te lokale w tym budynku, w tym osób w podeszłym wieku z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i nieletnich dzieci z rozpoznaniem przewlekłych chorób, niedokonanie ustaleń w zakresie niezbędności otworu drzwiowego;

2. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin dokumentów w Archiwum Państwowym w Łodzi;

3. art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności przez niepodanie w sposób wyczerpujący na jakiej zasadzie organ uznał za prawdopodobną datę wybicia okien na rok 1945, mimo że skarżąca wskazała liczne dowody na to, że datę wybicia okien należy określać na okres sprzed 1945;

4. art. 7 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przejawiające się w nieuzasadnionym pominięciu interesów współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A. [...] 17 w Łodzi, wynikających z ich obowiązku zapewnienia najemcom lokali w budynku stanowiącym ich własność lokali, posiadających zapewniony odpowiedni czas nasłonecznienia oraz na pominięciu interesów najemców lokali na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A. [...] 17 przez pobawienie ich oraz osób uprawnionych do zajmowania z nimi tych lokali możliwości korzystania z lokali z zapewnionym odpowiednim czasem nasłonecznia z uwzględnieniem niepełnosprawności i stanu zdrowia tych osób;

5. art. 8 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez - w sytuacji, w której występują sprzeczne interesy stron - uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów w zakresie opisanym w pkt. 4;

6. art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż najemcy lokali nie są stroną postępowania w sprawie;

II. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegające w szczególności na pobieżnym odniesieniu się do zarzutów skarżącej odnośnie pozbawienia lokali przy ul. A. [...] światła słonecznego, jak również braku należytego odniesienia do wskazanych przez skarżącą zarzutów związanych z negatywnym wpływem nakazanych przez organ nadzoru budowlanego prac budowlanych na zdrowie znajdujących się w lokalach dzieci oraz osób w podeszłym wieku, szczególnie tych, u których występujące schorzenia i dolegliwości mające przyczynę w złym stanie zdrowia;

III. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, to jest: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, powinny mieć zastosowanie te przepisy, podczas, gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy § 57 ustęp 1 i § 58 ustęp 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 650, poz.690), stanowiące, iż pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości a dopuszczenie oświetlenia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych, bądź jeżeli jest uzasadnione celowością funkcjonalną zlokalizowania tego pomieszczenia w obiekcie podziemnym lub w części budynku pozbawionej oświetlenia dziennego poprzez zamurowanie otworów okiennych w pomieszczeniach zajmowanych przez lokatorów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podaje, że wadą postępowania jest zaniechanie ustalenia czasu i okoliczności wykonania otworów okiennych w zachodniej ścianie kamienicy przy ul. A. [...] 17. Ustalenia w tym zakresie były po pierwsze możliwe, po drugie mogły mieć wpływ na decyzje w przedmiotowej sprawie. Zaczynając od drugiej kwestii należy wskazać, że pod rządem art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r., Nr 36, poz. 343), stosowało się w Łodzi publiczną gospodarkę lokalami. Prawa właściciela w zakresie dyspozycji lokalami mieszkalnymi i użytkowymi, podlegającymi działaniu dekretu, ograniczone zostały na rzecz właściwych organów administracyjnych (kwaterunkowych) nie tylko co do wyboru osoby najemcy, ale także co do przeróbek i zmiany charakteru lokalu. Niewątpliwie, co wynika chociażby z zeznań B. M., najem lokali w budynku przy ul. A. [...] 17 został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych, o przydziale w związku z wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami. Jednocześnie powszechnie wiadome jest, że z przydziałem lokali w ramach publicznej gospodarki lokalami związane były nakazywane przez organy administracji lokalowej przeróbki lokali, polegające wyłącznie na podziale większych lokali na mniejsze. Konstatacja ta nasuwa uprawniony wniosek, że wykonanie otworów okiennych i drzwi w zachodniej ścianie budynku przy ul. A. [...] 17 mogło wynikać z decyzji lub zezwolenia właściwego organu administracyjnego. To z kolei pozwoliłoby rozważać, czy wykonanie otworów, o których mowa, miało ewentualnie cechy prawności.

K. S. rozważa, że przy założeniu, iż otwory okienne zostały wykonane przed 1945 r., to Sąd winien zważyć, że specyfiką miasta Łodzi, był dynamiczny rozwój na przełomie XIX i XX w., na tle innych polskich aglomeracji jest istnienie dużej liczby kamienic zbudowanych w XIX w. w warunkach intensywnej i jednocześnie chaotycznej rozbudowy miasta, połączonej z gwałtownym wzrostem liczby mieszkańców. W tych okolicznościach czas funkcjonowania spornych otworów byłby traktowany jako jedna z przestanek decyzji administracyjnych.

Organ nadzoru budowlanego nie dokonał, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, żadnych czynności, które pozwoliłyby stwierdzić, jaki wpływ na zdrowie ww. osób będzie miało nakazane zamurowanie otworów okiennych.

Nadto zdaniem K. S., stronami prowadzonego postępowania winni być najemcy lokali Nr 4, 11 i 22, w których nakazano wykonanie określonych robót budowlanych i w konsekwencji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielającego stanowisko organu nadzoru budowlanego, iż najemcy lokali nie są stronami prowadzonego postępowania jest contra legem. Najemcy są podmiotami praw i obowiązków wynikających z czynności nakazanych przez organ budowlany. Zgodnie z art. 690 k.p.c. do ochrony praw najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego mają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść w- granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który podniesiono w powiązaniu z niedostrzeżeniem przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organy administracji przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a., a konsekwencji również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (Zarzut część I, pkt 1, 2 i 3).

Brak było natomiast podstaw do uznania za usprawiedliwione zarzutów ujętych w części I opisanych w pkt 4,5 i 6, a w konsekwencji również zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. ujętego w części II, w odniesieniu do naruszenia interesów najemców lokali przez niezachowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów z pominięciem interesów najemców. Wprawdzie skutki decyzji nakazującej zamurowanie okien, skierowanej do właścicieli tego budynku, mogą się okazać dotkliwe również i dla najemców zajmujących lokale z takimi oknami, to jednak nie sposób zanegować, że decyzja skierowana jest do właścicieli budynku i na nich nakłada obowiązki publicznoprawne, nie zaś na najemców, dlatego też wyrokowi nie można zarzucić naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. przez to, że zbyt pobieżnie odniósł się do zarzutów skarżącej odnośnie pozbawienia tych lokali światła słonecznego czy też negatywnego wpływu nakazanych przez organ nadzoru budowlanego prac budowlanych na zdrowie najemców, ich dzieci oraz osób w podeszłym wieku.

Natomiast uwzględnienie zarzutów opisanych w części I pkt 1,2 i 3 skargi kasacyjnej znajduje następujące podstawy:

Sąd Wojewódzki, analizując akta sprawy nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji tak I jak i II instancji. Sąd Wojewódzki przeprowadził obszerną analizę prawną przepisów Prawa budowlanego, poczynając od obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego budynku, tj. przepisów Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego (art. 676), a także przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem [obecnie budowlanym] i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202), (art. 196), jak też późniejsze przepisy Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych. Na podstawie tych analiz Sąd Wojewódzki doszedł do prawidłowego wniosku, iż żaden z wymienionych aktów nie dopuszczał w zasadzie umieszczania otworów drzwiowych czy okiennych w ścianach granicznych, które powinny być od strony granicy zaopatrzone w mur ogniotrwały bez otworów i próżni.

Z tej analizy Sąd wyprowadził też inne wnioski, a to, że bez znaczenia jest ustalenie konkretnej daty wykonania przedmiotowych otworów, skoro na ich wykonanie nie zezwalały żadne przepisy, dlatego bez znaczenia jest kto i kiedy sporne otwory wykonał, również to, że skarżące przejęły na własność kamienicę w 1998 r. Te wnioski okazały się kluczowe dla oceny skali badania stanu faktycznego sprawy, który Sąd uznał za wystarczający dla wydania orzeczenia. W oparciu o powyższe wnioski Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy. Chociaż rację przyznać trzeba, że organy administracji w wysoce wyjątkowym stopniu zajęły się gromadzeniem materiału i dokonywaniem analiz, w tym przez przegląd akt archiwalnych, to jednak nie można zgodzić się ani z tym, że ustalenia te wykonały bez naruszenia prawa, ani z tym, że uczyniły to w stopniu pozwalającym na zadośćuczynienie zasadzie prawdy obiektywnej obowiązującej w polskim procesowym prawie administracyjnym.

Sąd Wojewódzki uznał też, że nie mają żadnego znaczenia, a był to główny zarzut skargi zwykłej, podnoszone przez skarżące okoliczności wysokiego prawdopodobieństwa, że wybicie otworów i przebudowa znajdujących się tam lokali odbywały się za zgodą ówczesnego dysponenta budynku, tj. władz kwaterunkowych, w związku z wprowadzeniem w m. Łodzi publicznej gospodarki lokalami, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do tych podstawowych zarzutów skargi zwykłej Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się w sposób należyty, pomimo, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było wykluczyć, a nawet jak uznał Sąd Wojewódzki było wysoce prawdopodobne, że otwory te powstały właśnie w tym okresie. W świetle tego ustalenia nie zasługuje na aprobatę argument, który przywołał Sąd Wojewódzki, że nawet, gdyby decyzja zezwalająca na wybicie okien była ówcześnie wydana, to rażąco naruszałaby prawo, co nie można usprawiedliwić wybicia otworów. Przeciwnie, gdyby taka decyzja znalazła się w obrocie i stanowiłaby podstawę do wykonania otworów w ścianie szczytowej tego budynku oznaczałoby to, że otwory te wykonane zostały na podstawie ważnej wówczas decyzji ostatecznej i nie byłoby podstaw do stwierdzenia, że do samowoli budowlanej w ogóle doszło, a zatem nie byłoby też podstaw do nakazu ich zamurowania. Dopiero ewentualne usunięcie takiej decyzji z obrotu otwierałoby możliwość do podejmowania dalszych działań. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że materiał dowodowy sprawy był kompletny i poszukiwania takiej decyzji były zbyteczne. Możliwość powstania otworów w okresie powojennym powinna prowadzić do badania sprawy z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 1 przywołanego dekretu, który stanowił, iż władza budowlana może na wniosek władzy kwaterunkowej zarządzić przerobienie samodzielnego mieszkania ponad trzyizbowego na dwa lub więcej samodzielnych mieszkań, a jeśli tego właściciel nieruchomości nie dopełni w oznaczonym terminie - wykonać tę przeróbkę na jego rachunek i w przypadku nieściągalności sumą wyłożonych kosztów obciążyć hipotecznie daną nieruchomość.

Jeżeli były prawne podstawy do tego, żeby w czasie, który organy administracji i Sąd Wojewódzki uznały za prawdopodobny termin powstania otworów, wykonać przeróbkę budynku polegającą na powiększeniu liczby samodzielnych lokali wraz z otworami okiennymi, to należało również prowadzić poszukiwania archiwalne dotyczące ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałami mieszkań.

Zważyć bowiem należało, że ustalenie daty powstania budynku, a także prawdopodobnej daty powstania otworów, samo przez się, nie odpowiadało jeszcze na pytanie czy zgoda budowlana mogła, czy też nie mogła zostać udzielona. Również nie przesądzała jeszcze odpowiedzi na to pytanie okoliczność, że przepisy prawa zakazują, a także zakazywały wcześniej, umieszczania otworów w ścianach granicznych, będących też ścianami oddzielenia pożarowego.

Bez dokładnego zbadania sprawy nie można wykluczyć, że ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, czy też na skutek podziału nieruchomości, lub postępowania rozgraniczającego), znajdzie się obecnie w granicy z inną działką budowlaną. Stan taki nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tylko wówczas istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z Prawa budowlanego. Zważyć też trzeba, że problematyka budowy w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości i zabudowy, (poza względami bezpieczeństwa przeciwpożarowego), należy zasadniczo do materii prawa sąsiedzkiego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób było przeoczyć, że działka sąsiadująca z działką, na której znajduje się budynek skarżących była własnością Państwa, podobnie jak w dyspozycji Państwa znalazł się budynek objęty publiczną gospodarką lokalami. Nie można zatem wykluczyć, że organy tego Państwa mogły podejmować decyzje, w tym decyzje o lokalizowaniu okien w granicy działek, gdyż pozostawały one we władaniu tego samego podmiotu, który realizował politykę wynikającą z zapisów wspominanego dekretu.

Nieposiadanie przez właściciela obiektu pozwolenia na budowę, czy potwierdzonego zgłoszenia zamiaru budowlanego nie wyklucza, że dokumentacja taka istniała, a zatem, w razie wątpliwości co do stanu prawnego, konieczne jest podjęcie jej poszukiwań, a w razie negatywnego wyniku takich poszukiwań konieczne jest podjęcie postępowania dowodowego na podstawie art. 83 § 3 i art. 86 k.p.a. przewidujących odebranie zeznań lub oświadczeń, z uprzedzeniem świadków lub stron o odpowiedzialności karnej, a następnie ocena tak zgromadzonego materiału.

W tym kontekście zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej związane z niewyjaśnieniem istotnych kwestii faktycznych, jak też związanych z trybem uzyskiwania materiału dowodowego, z pominięciem strony przy badaniach archiwalnych, zasługiwały na uwzględnienie, szczególnie dlatego, że zachodziła potrzeba podjęcia badań archiwalnych dotyczących również działań władz kwaterunkowych, w kontekście przywołanego art. 10 dekretu o publicznej gospodarce lokalami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszeń prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że zastosowanie właściwego przepisu materialnego jest wynikiem subsumcji prawnej, polegającej na porównaniu i podstawieniu określonej normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W przypadku uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie mogą być zatem przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż ich zastosowanie przez Sąd Wojewódzki było wynikiem wadliwej procedury w stopniu mogącym wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, również w sferze przyjęcia podstaw materialnoprawnych wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu.