Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 564/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 128 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 599/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 510/09, w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W związku z powyższym przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ś. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Starosta Ś. wspomnianą wyżej decyzją, wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3 i 5, art. 128 ust. 1 pkt 4 i 6, art. 131 ust. 1 i 4, art.135 pkt 3 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem wodnym", oraz § 19 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984), w pkt I udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (GDDKiA) pozwolenia wodnoprawnego na:

1) odprowadzanie do S. K. w km 7+810 w W. wód opadowych i roztopowych w ilości 46 dm3/s z powierzchni ok. 0,45 ha drogi krajowej nr [...] od km 104+430 do km 104+740, zaznaczając, iż wody opadowe i roztopowe oczyszczone będą przed wprowadzeniem do odbiornika w osadniku o poj. 5 m3 i separatorze koalescencyjnym o przepustowości 50 dm3/s;

2) wykonanie wylotu betonowego z betonową płytą wypadową w km 7+810 S. K. w W. dla rurociągu Ø 30 cm do odprowadzania wód opadowych i roztopowych jak w pkt I ppkt 1;

3) wykonanie przebudowy przepustu drogowego z kręgów betonowych Ø 150 cm w km 7+830 S. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. o długości 28,5 m, rzędnej wlotu 67,51 m npm Kr., rzędnej wylotu 67,17 m npm Kr.

Pozwolenia udzielono pod warunkiem realizacji przez inwestora obowiązków określonych w pkt III sentencji decyzji, m. in. w ppkt 3 nakazano uprawnionemu uczestniczyć w utrzymaniu S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+810.

Od ww. rozstrzygnięcia GDDKiA wniosła odwołanie do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, kwestionując zasadność nałożenia na nią obowiązku utrzymania S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+810. Odwołująca się podniosła, iż do jej zadań nie należy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej, ponieważ umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia. W jego ocenie zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg, co wiąże się ze zwiększonym kosztem ich eksploatacji, konserwacji i napraw.

W skardze do WSA w Bydgoszczy GDDKiA wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś., zarzucając tym rozstrzygnięciom naruszenie przepisów Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie treści art. 22 ust. 2 i art. 64 ust. 1a tej ustawy. Skarżąca podniosła, że jest obowiązana do utrzymywania infrastruktury drogowej nie ze względu na własne korzyści, lecz z uwagi na interes publiczny oraz że nie jest jej ustawowym obowiązkiem utrzymywanie urządzeń wodnych, tak jak zapisano to w punkcie III decyzji Starosty z dnia [...]. Wskazano, że przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego było zgodnie z art. 37 pkt 2 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu do S. K. w km 7+810 w W. wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] od km 104+430 do km 104+740 oraz wykonaniu urządzeń wodnych: wylotu betonowego z betonową płytą wypadową w km 7+810 S. K. w W. dla rurociągu Ø 30 cm oraz przebudowy przepustu drogowego z kręgów betonowych Ø 150 cm w km 7+830 S. K. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Zdaniem strony skarżącej w myśl art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, natomiast Starosta Ś. w decyzji z dnia [...] stwierdził obowiązek uczestniczenia w utrzymaniu S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+810 bez jednoczesnego określenia korzyści jakie czerpie skarżąca oraz związanych z tym kosztów udziału w utrzymaniu urządzeń wodnych, które powinny być ściśle określone. Ponadto skarżąca zarzuciła, że naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem nie wskazano podstawy nałożonych obowiązków.

Wyjaśniając przyczyny uwzględnienia skargi WSA w Bydgoszczy podkreślił, że stosownie do art. 128 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Wskazał również, iż zgodnie z art. 128 ust 2 pkt 3 tejże ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym w razie potrzeby dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści.

Wskazując na powyższe regulacje WSA w Bydgoszczy stwierdził, że w razie potrzeby organ administracji publicznej winien w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić, czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści np. z tytułu korzystania z urządzeń wodnych należących do innych podmiotów. Ponadto, zdaniem tego sądu, w celu określenia tych obowiązków organ administracji przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego winien przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. WSA w Bydgoszczy ocenił, że organ I instancji nie wykonał obowiązku ciążącego na nim w tym zakresie. Wydane przez niego pozwolenie wodnoprawne nie określa bowiem, czy na podmiocie będącym adresatem pozwolenia wodnoprawnego ciążą obowiązki określone w art. 128 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Wprawdzie w pkt II ppkt 2 decyzji organ I instancji zobowiązał jej adresata do wykonania urządzeń wodnych zgodnie z dokumentacją, a następnie prawidłowego eksploatowania i utrzymywania w należytym stanie technicznym oraz w pkt III ppkt 3 zobowiązano uprawnionego do uczestniczenia w utrzymaniu S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+810, niemniej jednak, zdaniem WSA, tak sformułowane zobowiązanie nie spełnia wymogów ustalonych w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, ponieważ przepis ten wskazuje, iż organ określając obowiązek partycypacji adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania wykorzystywanych przez niego urządzeń wodnych, należących do innych podmiotów, winien dokonać tego wskazania mając na uwadze wielkość lub rodzaj korzyści jakie odniesie on z tego tytułu. A zatem jeżeli organ uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje potrzeba ustalenia obowiązku, o którym mowa powyżej, to winien był w pozwoleniu wodnoprawnym dokładnie wskazać wysokość lub procentowy udział adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, określając go samodzielnie, bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony.

WSA wskazał, że przy pojawieniu się powyższych wątpliwości należy mieć na względzie również i tę dodatkową okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie, w części cytowanej powyżej, zostało zredagowane w sposób, który uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Stwierdził, że w decyzji administracyjnej można co prawda zawrzeć warunek zawieszający (tu odnoszący się do wzrostu kosztów), lecz rozstrzygnięcie decyzji nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, jaki skutek nastąpi poprzez spełnienie się danego warunku, czego kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia. Zdaniem sądu I instancji nakładając obowiązek wykonania robót nie określono, na czym mają one polegać, a partycypacja w kosztach nie odnosi się do żadnej określonej wartości. Podnoszona kwestia, w ocenie WSA, nie została też w jakikolwiek sposób wyjaśniona czy też sprecyzowana przez organ odwoławczy, który również pozwolił sobie na bardzo ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o treści "Ze względu na fakt, że urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe i roztopowe z nawierzchni jezdni stanowią ważny element infrastruktury drogowej umożliwiają skuteczne odwodnienie dróg oraz zmniejszają podatność nawierzchni dróg na uszkodzenia i zniszczenia. Zapewnienie właściwego stanu nawierzchni oraz urządzeń wodnych powoduje zwiększenie obowiązków właścicieli dróg, wiąże się to ze zwiększonym kosztem eksploatacji, konserwacji i ich napraw."

WSA powołał się również na art. 22 ust. 2 Prawa wodnego, stwierdzając, że wynika z niego, iż organ administracji przy nałożeniu obowiązków powinien najpierw przesądzić, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia wzrosną koszty utrzymania wód, a następnie winien ustalić stopień ich wzrostu, inaczej bowiem nie sposób określić zakresu obciążenia obowiązkiem, czego wymagają wskazane przepisy. Ustalenia te powinny, jak wskazał sąd I instancji, wynikać z materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby ustalić stopień tego przyczynienia się strony, jak i odpowiadający mu z tego tytułu wzrost kosztów utrzymania wód. Odnosząc te uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy sąd wojewódzki stwierdził, że powinno być ustalone w jakim stopniu skarżąca odniesie korzyści z odprowadzania wód opadowych do S. K. oraz w jakim zakresie przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+810. W ocenie WSA organ I instancji nie poczynił tych ustaleń.

Sąd I instancji uznał też, że nie powołano materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, którym nałożono na stronę określone obowiązki. W związku z tym stwierdził, że jakkolwiek odróżnić należy sytuację nieistnienia przepisu prawnego uzasadniającego nałożenie na określony podmiot obowiązku, która skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu prawnego, to niepowołanie takiej podstawy pomimo jej obowiązywania, jak również obowiązku wyraźnego wskazania, wynikającego z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jest uchybieniem procesowym, dodatkowo przemawiającym za koniecznością uchylenia orzeczenia w taki sposób wydanego.

Z tych względów sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. zarzucono wyrokowi WSA w Bydgoszczy naruszenie art. 22 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwym ich zastosowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracji prawidłowo uznał, iż na adresacie pozwolenia wodnoprawnego ciąży obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania wód i urządzeń wodnych. Wywiedziono, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzania szczegółowego postępowania wyjaśniającego, bowiem orzeczenie mogło ograniczać się tylko do stwierdzenia zasady, czy na adresacie decyzji ciąży przedmiotowy obowiązek, czy też nie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do stwierdzenia istnienia takiego obowiązku. Kwestia szczegółowego ustalenia zakresu tego obowiązku, jego zdaniem, należy do przedmiotu odrębnego postępowania wszczynanego na wniosek uprawnionego w razie konieczności dokonania podziału kosztów i ustalenia wysokości partycypacji, wówczas, gdy zainteresowani nie mogą dojść do porozumienia. Wynika to, jak wskazano, z art. 22 ust. 2 Prawa wodnego.

Autor skargi kasacyjnej twierdził też, że nieistotne jest rozważanie na temat korzyści odnoszonych przez uprawnionego. Wskazał, że uprawniony jako zarządca drogi jest zobowiązany do jej należytego utrzymania i w granicach tego obowiązku mieści się odprowadzanie wód z drogi. Wielkość kosztów, jak stwierdzono, będzie wynikiem ustaleń empirycznych. Odmówienie ustalenia istnienia co do zasady takiego obowiązku kłóci się zarówno z zasadą słuszności, jak i uczestnictwa, wyrażoną w art. 22 ust. 2 i art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego.

W oparciu o ww. podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 599/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 510/09, w sprawie ze skargi GDDKiA na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 22 ust. 2 oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Wskazał, iż pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost oraz że podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei w drugim z powołanych przepisów stanowi się, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. NSA

stwierdził, że wskazane przepisy dotyczą różnych sytuacji. Pierwszy dotyczy udziału w kosztach utrzymania wód, drugi w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Tymczasem sąd I instancji oba te przepisy zastosował do prawnej oceny jednego zagadnienia, mianowicie zasadności nałożenia w pozwoleniu wodnoprawnym, na adresata tego pozwolenia, obowiązku uczestniczenia w utrzymaniu S. K. na określonym odcinku jej biegu. Sąd ten nie wyjaśnił przy tym czy uznał, że S. K. jest urządzeniem wodnym, czy naturalnym ciekiem wodnym. Kwestia ta jest natomiast istotna, gdyż w pierwszym przypadku zastosowanie miałyby przepisy dotyczące podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, a więc m.in. art. 61 ust. 1 i 1a oraz art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, zaś w drugim przypadku zastosowanie miałyby przepisy dotyczące podziału kosztów utrzymania wód, a więc m.in. art. 22 i art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego.

Wskazując na powyższe NSA ocenił, że uchybienie sądu I instancji jest istotne dla wyniku sprawy i przy tym wymaga ponownego jej rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, który musi ocenić czego w istocie dotyczy kwestionowana część pozwolenia wodnoprawnego, mianowicie czy obowiązku udziału w kosztach utrzymania wód, czy obowiązku udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Następnie sąd ten winien ocenić możliwość nałożenia w pozwoleniu wodnoprawnym takiego obowiązku jedynie co do zasady, a więc bez konieczności precyzowania wysokości poszczególnych udziałów w kosztach. Przy czym ocena ta będzie wymagała analizy wszystkich przepisów dotyczących albo kosztów utrzymania wód albo kosztów utrzymania urządzeń wodnych.

W związku z powyższym NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uwzględnił skargę kasacyjną. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza istotnie przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja organu II instancji wydana według stanu prawnego na dzień [...].

NSA w wyroku przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania nakazał sądowi I instancji poczynienie ustaleń co do statusu S. K. na określonym odcinku jej biegu, w kwestii, czy jest to urządzenie wodne, czy naturalny ciek wodny.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że S. K. jest naturalnym ciekiem wodnym. Wynika to z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 149). Ww. rozporządzenie określa śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 1 pkt 2). Pod pozycją 169 w tym załączniku w Województwie Kujawsko Pomorskim jako ciek wymieniona jest S. K. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pod pojęciem cieki naturalne należy rozumieć rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

W związku ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przepisy dotyczące podziału kosztów utrzymania wód, a więc m.in. art. 22 i art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego.

Kwestionowana część pozwolenia wodnoprawnego dotyczy obowiązku udziału w kosztach utrzymania wód.

Zagadnienie podziału kosztów utrzymania wód uregulowane zostało w art. 22 Prawa wodnego. Zgodnie ust. 1 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody. Natomiast zgodnie z ust. 2 zakłady, które przez wprowadzanie ścieków do wód albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, ponoszą taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost; podziału kosztów, na wniosek właściciela wody, dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Sądu z art. 22 ust. 2 Prawa wodnego wynika zasada, że zakład, który wprowadza ścieki do wód albo w inny sposób przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód ponosi taką część kosztów, w jakiej nastąpił ten wzrost. Obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania wód spoczywa na zakładzie, z tym że podział kosztów następuje w odrębnym postępowaniu, wszczynanym na wniosek właściciela wody, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 199/10 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że decyzja o podziale kosztów utrzymania wód ma charakter abstrakcyjny, ponieważ rozstrzyga o obowiązkach na przyszłość. Utrzymanie wód stanowi obowiązek ich właściciela (art. 21 ust. 1 Prawa wodnego). Dokonując interpretacji art. 22 ust. 2 Prawa wodnego NSA w powyższym wyroku stwierdził, że: "Dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zakład przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód (...). W drugiej kolejności koniecznym jest natomiast ustalenie w jakiej części zakład winien uczestniczyć w tychże kosztach." W tym samym wyroku NSA uznał, że "Decyzja ta zatem poza określeniem stosunku w jakim zakład przyczyniający się do pogorszenia stanu wody winien ponosić koszty utrzymania stawu winna mieć charakter ogólny, aby na skutek czynników zewnętrznych, które mogą w przyszłości wpłynąć na wysokość tych kosztów nie traciła aktualności."

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja w przedmiocie ponoszenia częściowego pokrycia kosztów utrzymania wód wydawana w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 2 Prawa wodnego jest odrębnym rozstrzygnięciem od pozwolenia wodnoprawnego. Jest decyzją abstrakcyjną, ale podejmowaną na podstawie ustaleń faktycznych potwierdzających przyczynienie się zakładu do wzrostu kosztów utrzymania wód. Oznacza to, że organ wydając decyzję w powyższym trybie musi władać dowodami potwierdzającymi wzrost kosztów utrzymania wód. Nie mogą to być ustalenia dowolne, niepoparte żadnymi dowodami, takimi jak np. opinie biegłych.

W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, która jest decyzją zezwalającą w przyszłości na odprowadzenie wód do cieku wodnego. Na tym etapie postępowania, kiedy jeszcze nie jest zrealizowana inwestycja i nie nastąpiło jeszcze rzeczywiste odprowadzanie zanieczyszczeń z drogi do cieku wodnego, przedwczesne jest rozważanie nad wzrostem kosztów utrzymania wód, ponieważ zakład nie przyczynił się jeszcze do odprowadzania ścieków. Dlatego w obowiązującym stanie sprawy nie znajduje zastosowania przepis art. 22 ust. 2 Prawa wodnego.

W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł odwołanie jedynie od części rozstrzygnięcia organu I instancji, dokładnie od pkt III ppkt 3 pozwolenia, w którym określono warunek wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do S. K. wód opadowych i roztopowych (pkt I ppkt 1 decyzji). Warunek ten nie dotyczył urządzeń wodnych, lecz odprowadzania wody do cieku wodnego, co zostało już powyżej wykazane.

W pkt III ppkt 3 pozwolenia organ nałożył na GDDKiA warunek o treści "Uprawniony uczestniczyć będzie w utrzymaniu S. K. na odcinku od km 7+610 do km 7+ 810". W decyzji nie wskazano podstawy materialnoprawnej obwarowania decyzji. Oceniając jednak treść decyzji należy przyjąć, że przedmiotowy wymóg odnosi się do materialnoprawnej podstawy zawartej w art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy przepis nie przewiduje natomiast uczestniczenia w utrzymaniu cieku, tak jak to określił organ I instancji.

Nakładając na uprawniony podmiot obowiązek wskazany w art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego organ musi po pierwsze wykazać, że zaistniała potrzeba jego ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym. Nałożony obowiązek musi odpowiadać treści przepisu, a więc powinien dotyczyć wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód. Stanowisko organu winno zostać poparte ustaleniami stanu faktycznego, a w uzasadnieniu decyzji organ obowiązany jest wskazać, czym kierował się wybierając uczestniczenie w kosztach utrzymania wód, nie zaś wykonanie określonych robót.

W przedmiotowej sprawie organ wydał zaskarżone orzeczenie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszono art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem nie wskazano podstawy materialnoprawnej nałożenia na skarżącą obowiązku określonego w pkt III ppkt 3 pozwolenia wodnoprawnego oraz nie wykazano w uzasadnieniu decyzji potrzeby ustalenia przedmiotowego obowiązku. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu. W tej sytuacji doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, co zostało wykazane powyżej. Ponadto w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić poza tym należy, że żaden przepis Prawa wodnego nie przewiduje uczestniczenia w utrzymaniu cieku, tak jak to określił organ I instancji.

W związku z powyższym należy uznać, że organ II instancji orzekając w sprawie nie uchwycił jej istoty. W uzasadnieniu decyzji zajął stanowisko odnośnie przepisu art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, dotyczącego obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Zakwestionowany obowiązek określony w pkt III ppkt 3 pozwolenia stanowił natomiast o utrzymaniu cieku wodnego, a więc nie dotyczył urządzenia wodnego.

Odnosząc się natomiast do zaleceń zawartych wyroku NSA Sąd stwierdza, że co do zasady, a więc bez konieczności precyzowania wysokości poszczególnych udziałów w kosztach, powinno się w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego, jeżeli naturalnie będzie taka potrzeba, ustalić obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia. Organ powinien jednak uzasadnić, dlaczego nałożył na uprawnionego obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód. W decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym organ nie określa wysokości poszczególnych udziałów w kosztach, ponieważ to zagadnienie będzie przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie art. 22 ust. 2 Prawa wodnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę zalecenia zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.