Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2038/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 i art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia (...) września 2018 r. nr (...)(...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o wymierzeniu [...] Sp. z o.o. w P. (dalej jako Skarżąca, Spółka) kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn.: "R.", prowadzonej w telewizji, radiu oraz na stronie internetowej www.niesiokojnenogi.pl (naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia (...) września 2019 r. nr (...) Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą karę za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego, określonych w art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. poz. 136 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm. - dalej jako ustawa) w brzmieniu obowiązującym w czasie naruszenia prawa, a obecnie określonych w art. 7 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG. dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L nr 304 s. 18 - dalej jako rozporządzenie 1169/2011).

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazuje na zmianę prawa która nastąpiła z dniem 13 grudnia 2014 r., tj. uchylenie art. 46 ustawy. Niemniej jednak organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie w dacie stwierdzenia uchybienia przez organ urzędowej kontroli żywności tj. w dniu (...) września 2014 r. obowiązywały przepisy określone w art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 46 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Aktualne przepisy prawa posiadają tożsame brzmienie do tych obowiązujących w momencie stwierdzenia naruszenia prawa przez Stronę.

Przechodząc do meritum rozstrzygnięcia GIS zauważył, że organ I instancji nie zakwestionował użycia nazwy choroby - Zespół Niespokojnych Nóg - w prezentacji i reklamie przedmiotowego produktu. Informacje zawierające określenie: "Do postępowania dietetycznego ..." gdzie w wolnym miejscu wpisuje się nazwę choroby, zaburzenia stanu zdrowia lub wskazania lekarskie dotyczące stosowania środka spożywczego były informacjami obowiązkowymi, których zamieszczenia wymagały przepisy obowiązujące w chwili naruszenia prawa, tj. § 38 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz. U. z 2010 r. poz. 1214).

GIS podkreślił, że strona została ukarana za użycie takich sformułowań jak: "[...] łagodzi objawy zespołu niespokojnych nóg, czyli RLS", "[...] do postępowania dietetycznego jako rozwiązanie problemu niespokojnych nóg", "[...] rozwiązanie problemu niespokojnych nóg", które naruszały art. 46 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy obowiązującej w chwili naruszenia (obecnie art. 7 ust. 3 i art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011).

Zdaniem organu Spółka w swojej argumentacji powołała się na art. 3 ust. 3 pkt 43 ustawy, jednakże pominęła treść § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1026 ze zm.). Określenie środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego było bardzo pojemne i pozwalało na ustalenie w jego obrębie szeregu grup środków spożywczych różniących się między sobą znacząco m.in. składem oraz wymaganiami szczegółowymi w zakresie informacji obowiązkowych w znakowaniu. Przykładowo do grupy środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego należały preparaty do początkowego żywienia niemowląt, żywność dla niemowląt i małych dzieci, ale także środki spożywcze bezglutenowe czy środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Dlatego też definicję tę należy traktować jako ogólną wskazówkę co do cech i przeznaczenia żywności należącej do tej kategorii. Dopiero szczegółowe przepisy w zakresie składu i oznakowania, które zostały określone dla niektórych z grup środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego - w tym dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego pozwalały na zakwalifikowanie konkretnego środka spożywczego do odpowiedniej grupy oraz właściwe jego oznakowanie.

Celem środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego nie jest zatem łagodzenie objawów choroby jak twierdzi Strona. Jego zadaniem jest wspomaganie żywienia pacjenta w sytuacji, w której spożycie przez niego danego produktu jest niezbędne ze względów odżywczych. Produkt ma wspomagać odżywianie pacjentów, w przypadku gdy nie może ono być realizowane tylko poprzez modyfikację normalnej diety i/lub podawanie innych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Tym samym organ doszedł do przekonania, że odżywianie to nie jest łagodzenie objawów choroby. Odżywianie polega na dostarczaniu składników odżywczych - w przypadku dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego - dostarczaniu tych składników odżywczych, które nie mogą być spożywane przez pacjenta z normalną, ewentualnie zmodyfikowaną dietą, ze względu na wynikające z choroby ograniczenia lub dodatkowe szczególne wymagania.

Opisywanie produktu kwalifikowanego jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego jako "łagodzącego objawy" jest zatem nieuprawnione, nie odzwierciedla jego prawdziwego przeznaczenia ustalonego w przepisach prawa żywnościowego przez co wprowadza konsumenta w błąd sugerując jednocześnie właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia oraz przypisując im takie właściwości. Niezaprzeczalnie "łagodzenie objawów" nie jest cechą i przeznaczeniem jakiegokolwiek rodzaju żywności, w tym także dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego. Działanie takie jest charakterystyczne wyłącznie dla produktów leczniczych (np. leków przeciwko objawom przeziębienia i grypy, leków przeciwalergicznych) i ich oznakowanie wyraźnie na to wskazuje i nawiązuje do tego (np.: "łagodzi objawy przeziębienia i grypy" "zwalcza objawy przeziębienia i grypy jak ból gardła, ból głowy, gorączka i katar", łagodzenie objawów związanych z alergicznym zapaleniem błony śluzowej nosa", "łagodzenie objawów związanych z pokrzywką").

Zamieszczanie przez Stronę w oznakowaniu, prezentacji i reklamie żywności, w tym także dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego sformułowań: "[...] łagodzi objawy zespołu niespokojnych nóg, czyli RLS", "[...] do postępowania dietetycznego jako rozwiązanie problemu niespokojnych nóg", "[...] rozwiązanie problemu niespokojnych nóg" bezsprzecznie wprowadza konsumenta w błąd co do przeznaczenia produktu, w szczególności poprzez sugerowanie właściwości leczniczych.

Odwołując się do orzecznictwa TSUE organ wskazał, że prezentacja produktu to nie tylko prezentowanie produktu jako posiadającego właściwości lecznicze lub zapobiegające chorobie i nie tylko wówczas, gdy jest w ten sposób wyraźnie określony lub zalecany, np. na etykiecie, ulotce lub ustnie, ale również wówczas, gdy przeciętnie poinformowany konsument, nawet w sposób domyślny, ale z pewnością odnosi wrażenie, że produkt ten, biorąc pod uwagę jego opakowanie, ma odpowiednie właściwości" (sprawa C-319/05 Komisja Wspólnot Europejskich/Republika Federalna Niemiec).

Pomimo podawanej wprost w reklamie nazwy kategorii żywności wymieniane jest też wyraźnie przeznaczenie produktu - łagodzenie objawów zespołu niespokojnych nóg, które w żaden sposób nie wskazuje i nie sugeruje nawet wsparcia żywieniowego lecz właśnie właściwości lecznicze.

Przekonanie o tym, że mamy do czynienia z produktem o działaniu właściwym dla produktów leczniczych dodatkowo wzmacniano zamieszczając na stronie internetowej www.niespokojnenogi.pl artykułów lekarzy na temat leczenia zespołu niespokojnych nóg. Argumentacja, iż podanie ww. informacji na temat zespołu niespokojnych nóg "ma jedynie walor edukacyjny dla chorych w zakresie choroby, na którą przeznaczony jest produkt [...]" jest nietrafna. Podanie dodatkowych informacji w formie artykułów lekarzy i przekierowań do serwisu, w których nazwie pojawiają się odniesienia do leczenia utrwalają tylko mylne przekonanie konsumenta, że ma do czynienia z produktem o właściwościach leczenia choroby. Dodatkowo też tego rodzaju przekaz może wyrobić w konsumencie przekonanie, że może samodzielnie stosować przedmiotowy produkt, podczas gdy zarówno z definicji jak też z wymagań szczegółowych wyraźnie wynika konieczność ich stosowania pod nadzorem lekarza.

Sposób reklamy i prezentacji przedmiotowego produktu może ponadto stanowić działanie na szkodę konsumenta, który zamiast skorzystać z profesjonalnej porady lekarskiej, sugerując się informacjami zamieszczonymi w prezentacji przedmiotowego produktu, na własną rękę będzie się leczył", mogąc narazić w ten sposób życie zdrowie.

Odnosząc się do kwestii wysokości kary GIS zauważył, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 roku wynagrodzenie to wyniosło 4.271,51 zł. Tym samym za przypisany Stronie czyn z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) ustawy możliwe było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości do 128.145,30 zł.

Z kolei art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Niemniej jednak w sytuacji, gdy naruszenie przepisów ustawy nie wiąże się z kwestionowaniem określonej ilości środków spożywczych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, czyli w przypadku naruszeń przepisów dotyczących reklamy, gdy reklama nie odwołuje się do konkretnej partii żywności, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności, niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy. W takiej sytuacji, samodzielną podstawą jej wymiaru powinien być przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W świetle art. 17 w związku z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L nr 31, s. 1 - dalej jako rozporządzenie 178/2002) całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub w prezentacji i reklamie, ponosi podmiot działający na rynku spożywczym. Nie ulega więc wątpliwości, że Strona jako podmiot wprowadzający przedmiotowy produkt do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponosi pełną odpowiedzialność za jego oznakowanie, prezentację i reklamę.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia 178/2002, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ jest zobligowany uwzględnić przesłanki wskazane w art. 104 ust. 2 ustawy, tj.: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym wielkość produkcji zakładu.

Niewłaściwa prezentacja i reklama produktu wprowadzała w błąd co do charakteru tego środka spożywczego. Na stopień szkodliwości w znaczny sposób wpływa fakt prowadzenia przez Stronę reklamy telewizyjnej czy też reklamowanie środka spożywczego w radiu. Stąd też szkodliwość reklamy była wysoka z jednej strony przez jej treść, a z drugiej z uwagi na szeroki odbiór medialny. Na stopień szkodliwości wpływa także fakt, że Strona działa od wielu lat na rynku spożywczym. W związku z tym ma większe zaufanie społeczne. Konsument może w takiej sytuacji oczekiwać, od producenta wyższych standardów oraz obdarzyć z tego powodu Stronę większym zaufaniem i mniej krytycznie podchodzić do informacji znajdujących się w oznakowaniu oferowanych przez nią produktów. Strona, jak sama wskazuje na oficjalnej stronie internetowej (http://www.niespokojnenogi.pl) "to dynamicznie rozwijająca się polska firma, działającą w sektorze ochrony zdrowia już od ponad dwudziestu lat. Obecnie [...] to pierwsza firma w segmencie leków bez recepty. [...] to niekwestionowany lider w zakresie nowoczesnych technologii farmaceutycznych."

Oceniając stopień zawinienia i zakres naruszenia GIS podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej. Mamy tu zatem do czynienia z odpowiedzialnością absolutną, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ustawy. Wina subiektywna, czyli zarzucalność czynu, z którym ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary. Przez winę subiektywną należy przy tym rozumieć możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że popełniając delikt administracyjny, nie zastosował się do normy prawnej, mimo że można było tego od niego wymagać.

Spółka to doświadczony przedsiębiorca, prowadzący działalność na bardzo dużą skalę, od którego można oczekiwać, że zna i rozumie przepisy prawa żywnościowego, czyli także regulacje dotyczące środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego. Podmiot o tak dużym doświadczeniu powinien odróżniać środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego od produktu leczniczego.

Przy ocenie stopnia zawinienia istotny jest fakt, iż Strona podjęła działania naprawcze. Zmieniła reklamę zakwestionowanego środka spożywczego na stronie internetowej www.niespokojnenogi.pl oraz ostatecznie zrezygnowała z wprowadzania do obrotu omawianego środka spożywczego.

Zgodnie z kolejną wytyczną wymiaru kary, tj. dotychczasową działalnością podmiotu działającego na rynku spożywczym, GIS odniósł się do wcześniejszej ogólnej postawy Spółki w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z jej przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy. Strona była wcześniej wielokrotnie karana za nieprzestrzeganie prawa żywnościowego w odniesieniu do produktów "[...].", "[...].", "[...].", "[...].", "[...].", "[...]", "[...]", "[...]", "[...] tabletki do ssania", "[...]". Pomimo to nadal narusza przepisy prawa żywnościowego.

Ostatnia z dyrektyw wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi. W ocenie GIS Spółka prowadziła działalność na szeroką skalę o czym świadczy choćby fakt, że w okresie od 25 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. wprowadziła 95.899 opakowań zakwestionowanego towaru. Ponadto zakwestionowane prezentacje i reklama była prowadzona przez Stronę w telewizji, radiu oraz poprzez strony internetowe.

Uwzględniając powyższe okoliczności GIS uznał, że zastosowana przez organ I instancji kara pieniężna w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, tj. w łącznej wysokości 10.000 zł, jest karą adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwa i spełnia swoją funkcję prewencyjną.

Stan faktyczny sprawy nie pozwala natomiast na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w myśl art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) i umorzenie niniejszego postępowania.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) ustawy w zw. z art. 7 ust. 3 i art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1169/2011 poprzez wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej w sytuacji, gdy reklama produktu [...] nie sugerowała właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, gdyż:

a) produkt [...], będący dietetycznym środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia medycznego z definicji jest przeznaczony dla osób chorych;

b) dostarczanie składników odżywczych i zapewnienie wsparcia żywieniowego, do których to celów przeznaczone są dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, służy łagodzeniu objawów choroby - produkty tej kategorii przeznaczone są dla osób, które ze względu na specjalny stan fizjologiczny mogą odnieść szczególne korzyści z kontrolowanego spożycia określonych substancji zawartych w żywności, a korzyść ta przejawiać się może w lepszym znoszeniu objawów choroby, a więc łagodzeniu tych objawów;

c) w reklamach podaje się wprost kategorię produktu, co wyklucza wprowadzenie w błąd konsumenta co do właściwości i przeznaczenia produktu;

d) użyte w treści reklam sformułowania nie oznaczają, że produkt wyleczy z choroby, a jedynie, że ułatwia znoszenie niedogodności z nią związanych,

e) podanie na stronie internetowej będącej reklamą produktu [...] informacji o chorobie i jej objawach oraz linków do artykułów na temat zespołu niespokojnych nóg w żaden sposób nie sugeruje leczniczego przeznaczenia produktu - ma jedynie walor edukacyjny w zakresie choroby, dla chorych na którą przeznaczony jest produkt [...].

2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że reklamy produktu [...] przypisują mu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, w sytuacji gdy reklamy produktu będącego dietetycznym środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia medycznego wskazują na wynikające z definicji tej kategorii żywności właściwości produktu - to jest dostarczanie chorym na zespół niespokojnych nóg substancji, z których osoby te mogą odnieść szczególne korzyści, polegające na łagodniejszym znoszeniu dolegliwości związanych z chorobą.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji (...) PWIS oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.

W jej ocenie dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego jest szczególnym rodzajem żywności, który ze swojej definicji przeznaczony jest dla osób chorych.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 43 ustawy środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego to taki środek spożywczy, który ze względu na specjalny skład lub sposób przygotowania wyraźnie różni się od środków spożywczych powszechnie spożywanych i zgodnie z informacją zamieszczoną na opakowaniu jest wprowadzany do obrotu z przeznaczeniem zaspokajania szczególnych potrzeb żywieniowych osób, których procesy trawienia i metabolizmu są zachwiane lub osób, które ze względu na specjalny stan fizjologiczny mogą odnieść szczególne korzyści z kontrolowanego spożycia określonych substancji zawartych w żywności.

Zdaniem Skarżącej dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego jest przeznaczony dla osób cierpiących na konkretne schorzenie, a nazwa tej choroby musi być wskazana w oznakowaniu produktu. Z pewnością nie można uznać za naruszające przepisy rozporządzenia 1169/2011 posłużenie się w reklamie nazwą jednostki chorobowej, przy której produkt jest zalecany.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, który dostarcza osobie znajdującej się w szczególnym stanie fizjologicznym (stanie choroby) określone substancje, których spożycie może przynieść tym osobom korzyści - nie może łagodzić objawów choroby. Właśnie w ten sposób, poprzez umożliwienie łatwiejszego znoszenia dolegliwości związanych z chorobą, przejawia się szczególna korzyść ze spożycia substancji dostarczanych przez dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. Czytając łącznie przepis art. 3 ust. 3 pkt 43 ustawy oraz § 33 i § 34 rozporządzenia Ministra Zdrowia należy stwierdzić, że dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego musi mieć następujące cechy:

a) ze względu na specjalny skład lub sposób przygotowania wyraźnie różni się od środków spożywczych powszechnie spożywanych;

b) przeznaczony jest dla osób, których procesy trawienia i metabolizmu są zachwiane lub osób, które ze względu na specjalny stan fizjologiczny mogą odnieść szczególne korzyści z kontrolowanego spożycia określonych substancji zawartych w żywności;

c) jest niekompletny pod względem odżywczym;

d) posiada skład dostosowany do choroby, zaburzenia stanu zdrowia lub wskazań lekarskich;

e) nie może być stosowany jako jedyne źródło pożywienia osób, dla których jest przeznaczony.

Wszystkie te cechy posiada produkt [...], przy czym z uwagi na fakt, że posiada skład dostosowany do choroby jaką jest zespół niespokojnych nóg dostarcza osobom chorym substancje, które mogą pozytywnie wpłynąć na ich stan fizjologiczny.

Podnoszony przez GIS argument, iż środki spożywcze, do których należą dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego, mają na celu odżywianie, a nie łagodzenie objawów choroby trzeba podnieść, że brak jest ustawowej definicji "odżywiania". Natomiast zgodnie ze słownikiem języka polskiego pod pojęciem "odżywiać" należy rozumieć: "dostarczać składników potrzebnych do prawidłowego funkcjonowania organizmu lub jego części". Z całą pewnością produkt [...] odżywia - gdyż dostarcza składników potrzebnych do prawidłowego funkcjonowania organizmu, przy czym są to składniki dostosowane do stanu osoby chorej na konkretne schorzenie. Produkt wypełnia więc cel jaki winien spełniać środek spożywczy, to jest odżywia. Niezasadnie jednak GIS podnosi, że odżywianie nie może skutkować poprawą samopoczucia osoby chorej, poprzez zmniejszenie dolegliwości wynikających z objawów choroby. Dostarczenie składników odżywczych, których potrzebuje chory organizm, z pewnością może wpłynąć na samopoczucie i intensywność odczuwanych dolegliwości. Dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, zgodnie ze swoją definicją, ma dostarczać osobom chorym substancji, które mogą przynieść im szczególne korzyści w tym właśnie zaburzonym stanie zdrowia. Taką korzyścią jest pozytywne oddziaływanie na organizm ludzki substancji dostarczanych przez dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego. Oznacza to, że może być to każde pozytywne oddziaływanie na organizm chorego - może więc ono polegać na zapewnieniu mniej dotkliwego, łagodniejszego odczuwania objawów choroby. Pozytywny wpływ substancji zawartych w dietetycznym środku spożywczym specjalnego przeznaczenia medycznego ma mieć korzystny wpływ na chory organizm, a więc ułatwiać mu znoszenie choroby.

Sformułowania użyte w reklamach i na stronie internetowej odnoszą się właśnie do korzystnego wpływu składników produktu na organizm ludzki w chorobie jaką jest RLS - a więc zgodnie z powyższym wywodem prawnym pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Ponadto Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku GIS sformułowanie "łagodzi objawy nie wskazuje na funkcję leczniczą produktu, lecz na działanie polegające na łagodzeniu odczuwalności objawów, zmniejszaniu przykrości związanej z ich doświadczaniem, co nie wiąże się z leczeniem choroby, lecz jedynie zapewnieniem większego komfortu funkcjonowania w chorobie. Definicja produktu leczniczego zawarta w art. 2 pkt 32 ustawy Prawo farmaceutyczne wskazuje na to, że właściwości lecznicze to właściwości zapobiegania lub leczenia choroby, nie zaś łagodzenia jej objawów. Przyjęta przez GIS interpretacja, że łagodzenie objawów choroby stanowi działanie lecznicze jest zbyt szeroka. Przykładowo - objaw grypy w postaci gorączki łagodzą zimne okłady. Nie oznacza to, że zimne okłady leczą mimo, że łagodzą objaw choroby. Wobec tego nie można twierdzić, że działanie polegające na łagodzeniu objawów właściwe jest tylko lekom. Również środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, w tym dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, który zgodnie z definicją ma dostarczać szczególnych korzyści choremu, może zapewniać, dzięki substancjom w nim zawartym, działanie polegające na łagodzeniu objawów choroby. W tej sytuacji posłużenie się w reklamie sformułowaniem "łagodzi objawy" nie wskazuje na to, że produkt leczy chorobę, a jedynie, że ułatwia znoszenie jej objawów poprzez dostarczanie składników odżywczych korzystnych dla organizmu w stanie choroby - co jest w pełni zgodne z przeznaczeniem dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego.

Również sformułowanie "do postępowania dietetycznego jako rozwiązanie problemu niespokojnych nóg" czy "[...] rozwiązuje problem niespokojnych nóg" nie wskazuje na wyleczenie z choroby, lecz odnosi się wyłącznie do łagodzenia jej objawu. Sformułowania te nie oznaczają, że produkt ma wyleczyć z choroby (Zespołu Niespokojnych Nóg, RLS), ale jest jednym z możliwych rozwiązań pozwalających łatwiej znosić niedogodności związane z objawami choroby. Nie mówi się tu o rozwiązaniu problemu Zespołu Niespokojnych Nóg (nie pojawia się nazwa jednostki chorobowej), lecz o rozwiązaniu problemu niespokojnych nóg - a więc zmniejszeniu odczuwania przykrego objawu choroby, zwiększeniu komfortu funkcjonowania w stanie chorobowym.

W reklamach pojawia się w warstwie wizualnej zarówno określenie kategorii produktu (co wyklucza uznanie go przez osobę oglądającą reklamę za lek) oraz pełne i w całości zgodne z § 38 rozporządzenia sformułowanie odnoszące się do wskazania stosowania produktu. W reklamie radiowej pojawia się bowiem komunikat: "Do postępowania dietetycznego..." w telewizyjnej zaś, w warstwie wizualnej: "[...] dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego do postępowania dietetycznego". Konsument otrzymuje więc informację, że produkt przeznaczony jest do postępowania dietetycznego, służy więc wzbogaceniu diety o składniki niezbędne w tej jednostce chorobowej. Eliminuje to ryzyko wprowadzenia go w błąd co do właściwości produktu.

Przekierowanie do artykułów informujących o jednostce chorobowej i leczeniu nie wywołuje wrażenia, że produkt [...] leczy RLS. Organ nie wyjaśnia, w jaki sposób wnioskuje, że przedstawienie informacji o chorobie ma budzić w osobie zapoznającej się z nimi przekonanie, że [...] z tego schorzenia może wyleczyć. Biorąc pod uwagę przeznaczenie produktu - do dietetycznego stosowania właśnie w tej chorobie, a więc dla osób cierpiących na RLS - informowanie pacjenta o schorzeniu, objawach czy osobach narażonych na tę chorobę, jest w pełni zasadne i w żadnym razie niezabronione. Nie sugeruje to także samo przez się właściwości leczniczych produktu. Żadne z treści znajdujących się w zakładce, w której zamieszczono informacje o chorobie, nie wskazywało bowiem na właściwości lecznicze "[...]". Podano informacje o chorobie nie przekazując jednak jakiegokolwiek komunikatu, że produkt ten z niej wyleczy. Ta sama argumentacja ma zastosowanie do zamieszczenia na stronie internetowej odniesienia do strony wylecz.to i zamieszczonych tam artykułów. Miało to walor wyłącznie informacyjny, uzasadniony przeznaczeniem produktu (do dietetycznego odżywiania pacjentów w przypadku występowania tego konkretnego schorzenia) i nie wskazywało, by produkt leczył chorobę - zwłaszcza, że w żadnym z artykułów nie zalecano stosowania "[...]" w przypadku opisywanej w nim choroby.

IV.

GIS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego jest przeznaczony dla osób chorych, jednak nie uprawnia to w żaden sposób Skarżącej do sugerowania właściwości leczniczych produktu "[...]" w stosunku do jednostki chorobowej zespół niespokojnych nóg.

Przepisy pozwalają na umieszczenie na opakowaniu sformułowania: Do postępowania dietetycznego gdzie w wolnym miejscu wpisuje się nazwę choroby, zaburzenia stanu zdrowia lub wskazania lekarskie dotyczące stosowania środka spożywczego. Nie uprawnia to jednak do nadużywania prawa poprzez wskazywanie, że środek spożywczy rozwiąże problemy z daną jednostką chorobową.

Z definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego nie wynika w żaden sposób, że jego celem jest łagodzenie objawów choroby. Natomiast taki cel wynika w sposób wyraźny z definicji produktu leczniczego poprzez użycie przez ustawodawcę określenia celu produktu leczniczego, czyli poprawy lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu.

V.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. Sąd odtworzył w obecności pełnomocnika Skarżącej znajdujące się w aktach sprawy pliki z reklamą radiową i telewizyjną produktu "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Istota niniejszego postępowania sprowadza się do oceny, czy sposób reklamy dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego o nazwie "[...]" nie naruszał wymagań związanych z niedozwolonym przypisywaniem tego rodzaju produktom cech, jakie wiązać należy w rzeczywistości z lekami zapobiegającymi lub leczącymi choroby. W kontekście tej sprawy wyjaśnienia nadto wymaga, poza samą treścią spornych reklam uznanych przez organy za naruszające prawo, również podstawa prawna ich działania (w związku ze zmianą prawa obowiązującą od dnia 13 grudnia 2014 r.) jak również wysokość i przesłanki wymierzonej kary.

VII.1

Uwzględniając powyższe, w swego rodzaju kwestii formalnoprawnej należy przypomnieć, że postępowanie prowadzone przez (...) PWIS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań określonych w przepisach prawa żywnościowego [art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) oraz art. 104 ustawy] toczyło się wprawdzie w związku z zawiadomieniem organu stopnia podstawowego (PPIS w P.) o stwierdzonych uchybieniach, jednakże jest ono niezależne od ewentualnego postępowania w przedmiocie usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości w działaniu podmiotu na rynku spożywczym. Przepisy wskazanej ustawy nie uzależniają możliwości nałożenia kary od uprzedniego wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów prawa żywnościowego (nie wymagają swoistego prejudykatu). Samoistną przesłanką wymiaru kary jest bowiem nieprzestrzeganie wymagań prawa żywnościowego (również w zakresie reklamowania produktów), które wprowadzają w błąd konsumentów. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2045/17 jak i wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2203/15 i sygn. akt II OSK 2335/15). Kwestii tej nie podważa również sama Skarżąca.

VII.2

Sąd podziela również stanowisko organów co do braku luki w prawie w związku ze zmianami legislacyjnymi do jakich doszło na skutek nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Należy zauważyć, że przywołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia (...) PWIS i GIS art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy przestały obowiązywać z dniem 13 grudnia 2014 r. z powodu wejścia w życie przepisów rozporządzenia 1169/2011 (vide ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz o bezpieczeństwie żywności i żywienia - Dz. U. z 2014 r. poz. 1722). Analizując jednak przepisy dotychczasowe oraz przepisy powołanego rozporządzenia - art. 7 ust. 3 i 4, podzielić należy stanowisko, że zmiana prawa w tym zakresie, będąca następstwem wejścia w życie rozporządzenia 1169/2011, które w całości powtórzyło dotychczasowe regulacje prawne w zakresie wymagań co do znakowania żywności i ma wprost zastosowanie w państwach członkowskich Unii Europejskiej, nie spowodowało luki w prawie, ani też nie uniemożliwiło zastosowania nowych przepisów do stanów faktycznych powstałych uprzednio.

Podsumowując ten wątek rozważań, w dacie stwierdzenia przez organy inspekcji naruszenia prawa przez Spółkę (29 września 2014 r.) obowiązywały niewątpliwie art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 46 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 2 ustawy. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa (rozporządzenia unijnego) posiadają tożsame brzmienie do tych obowiązujących w momencie stwierdzonego naruszenia. Nowa podstawa prawna (która przejęła dotychczasowe regulacje) jest zatem w pełni możliwa do zastosowania do stanów powstałych przed jej formalnym wejściem w życie.

Tym samym przyjęcie obecnie obowiązującej podstawy prawnej do przypisania odpowiedzialności w niniejszej sprawie znajduje pełne uzasadnienie. Taki pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (w szczególności w wyroku WSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2729/16, w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2335/15, w wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 816/14). We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne stwierdziły, że przepisy rozporządzenia nr 1169/2011 posiadają tożsame brzmienie do tych przepisów ustawy, które obowiązywały w momencie stwierdzenia naruszeń i w związku z tym mogą stanowić podstawę przypisania odpowiedzialności.

VIII.

Przechodząc do oceny meritum sprawy, przede wszystkim zaś okoliczności z jakimi organy wiążą powstanie naruszenia, a w konsekwencji i wymierzoną karę, Sąd staje na stanowisku, że zaistniały podstawy do takiego rozstrzygnięcia i ukarania Spółki.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy Skarżąca w ramach działalności polegającej na wprowadzaniu do obrotu dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego mogła używać nazwy jednostki chorobowej (RLS), z którą użycie tego środka jest powiązane. Jest oczywiste, co organy wprost i wyraźnie przyznają, że Skarżącej przysługiwało prawo do używania określenia opisującego omawiany środek tj. "Do postępowania dietetycznego ..." z podaniem nazwy choroby (RLS).

Nie jest też w ogóle kwestionowane i to, że Skarżąca tak w reklamie telewizyjnej jak i w reklamie radiowej zawarła informacje (głosowe i pisemne) wskazujące na to, że w istocie produkt "[...]" jest środkiem spożywczym, co formalnie doprecyzowywało przedmiot reklamy. Jeżeli byłoby inaczej, tj. informacja tak w ogóle nie zostałaby przez Skarżącą zamieszczona w reklamie, to wówczas nie byłoby jakichkolwiek wątpliwości a w konsekwencji potrzeby czynienia głębszych ocen, czy sposób reklamy stanowi oczywiste sugerowanie, że klient ma do czynienia z lekiem, a nie specjalistycznym środkiem spożywczym. Z uwagi na użyte sformułowania byłoby oczywiste, że Skarżąca wprost reklamuje swój produkt spożywczy jako lek.

W kontekście powyższego, swoisty niuans tej sprawy, jej istota trafnie wychwycona przez organy, polega na tym, czy wobec podania przez Spółkę w reklamie koniecznych informacji, które z formalnego punktu widzenia nie wskazują, że reklamowany produkt nie jest lekiem a specjalistyczną żywnością, można mówić o wprowadzaniu konsumentów w błąd co do jego cech, przeznaczenia i efektów związanych ze spożywaniem, które byłyby analogiczne do działania leków na schorzenie jakim jest RLS.

Przypomnieć zatem należy, że Spółkę ukarano za używanie w reklamie takich sformułowań jak:

- "[...] łagodzi objawy zespołu niespokojnych nóg, czyli RLS",

- "[...] do postępowania dietetycznego jako rozwiązanie problemu niespokojnych nóg",

- "[...] rozwiązanie problemu niespokojnych nóg".

Zgodnie z nieobowiązującym już art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać mu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Na mocy art. 46 ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.

W art. 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia 1169/2011 wskazano (...), że informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. Przepisy te mają również zastosowanie do reklamy, prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane.

Należy w konsekwencji podzielić ustalenia i ocenę organów inspekcji, że opis produktu zaprezentowany przez Skarżącą w reklamach, w szczególności wyeksponowane takich jego cechy jak łagodzenie objawów RLS, czy wręcz rozwiązanie problemu niespokojnych nóg na skutek zażywania środka, sugeruje właściwości lecznicze produktu i wprowadza tym samym konsumenta w błąd. Owe reklamy, padające w nich sformułowania, przyjęty scenariusz prezentacji środka spożywczego (w szczególności budowanie od początku poczucia napięcia związanego z chorobą RLS, trudnościami ze snem z tego powodu, poszukiwania skutecznego rozwiązania i odnalezienia go właśnie w produkcie "[...]"), należy widzieć w kontekście całości działań Skarżącej, a nie wyłącznie jednostkowo. Całość działań Skarżącej, a więc akcja reklamowa, odesłania do stron dotyczących medycznej problematyki choroby RLS i zawartych tam wypowiedzi lekarzy specjalistów, czy wreszcie sugestywne wskazywanie związku przyczynowego pomiędzy zażywaniem "[...]" a ostatecznym rozwiązaniem problemu niespokojnych nóg, nie pozostawia wątpliwości, że Spółka w istocie sugeruje właściwości lecznicze produktu i tak to może zostać przez konsumenta odebrane. Poszczególnych działań Skarżącej nie można - tak jak sugeruje skarga - poddawać ocenie indywidualnej, wyrwanej z kontekstu. Działania Spółki stanowiły zorganizowaną akcję reklamową i przy cenie czy doszło do wprowadzania konsumentów w błąd należy oceniać cały ich kontekst.

Żadnego znaczenia nie ma przy tym to, że zamiast pełnej nazwy choroby "Syndrom Niespokojnych Nóg" w końcowej frazie reklamy telewizyjnej użyto sformułowania "rozwiązanie problemu niespokojnych nóg". Jak wskazano, rzecz w niniejszej sprawie idzie o to, czy Spółka poprzez zachowania balansujące na granicy prawem dozwolonej reklamy nie powoduje u odbiorców akcji reklamowej przekonania, że mają do czynienia z lekiem a nie wprawdzie specjalistyczną, ale nadal tylko żywnością, która co najwyżej może wspomagać leczenie środkami medycznymi.

Tym samym przyjęcie przez organ stanowiska, że "łagodzenie objawów choroby" nie może być w zasadzie łączone z cechą i przeznaczeniem żywności, w tym także tej specjalistycznej, zasługuje na aprobatę. Owa żywność ma mieć bowiem działanie wyłącznie wspomagające. Tymczasem Skarżąca w okolicznościach sprawy, sposobie zaprezentowania środka spożywczego, kontekstu i w szczególności wskazań co do tego, że stanowi on rozwiązanie "problemu niespokojnych nóg" wywiera na konsumentach (wedle wzorca osoby wystarczająco dobrze poinformowanej o specyfice rynku produktów spożywczych i leków), wrażenie że ma do czynienia w istocie z lekiem.

Nietrafne są przy tym sugestie Skarżącej, że przecież złagodzenie objawów choroby np. grypy przynosi zastosowanie zimnego kompresu, który obniża gorączkę, a lekiem nie jest. Rzecz w tym, że nikt nie potraktuje owego zimnego okładu jako leku, a jedynie pewien niemedyczny środek wspomagający, od dawna stosowany w praktyce zbijania gorączki. W odniesieniu do produktu "[...]" okoliczności jego prezentacji wskazują, że może on stanowić skuteczne i samodzielne "rozwiązanie problemu niespokojnych nóg". Nie zmienia tej oceny - jak już wskazano - zachowanie Skarżącej, która w reklamie frazę tę przedstawia bez podania pełnej nazwy jednostki chorobowej, która pojawia się jednakże wcześniej. Takie działanie nie stanowi o zgodności reklamy środka spożywczego.

W konsekwencji Sąd uznaje, że Spółka naruszyła prawo w sposób jaki przyjęły organy, a zatem powstała podstawa do wymierzenia jej kary administracyjnej za takie działanie.

Po raz kolejny podkreślenia wymaga, iż w sprawie nie zakwestionowano tego, że "[...]" jest dietetycznym środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia medycznego przez co jest przeznaczony dla osób cierpiących na dane schorzenie. Wręcz przeciwnie, organy okoliczność tę akcentują, jednocześnie łącząc reklamę produktu z niedozwolonym sugerowaniem działania analogicznego jak lek.

Nie jest też kwestionowane, że środek taki jak "[...]" może w terapii danej choroby odgrywać, wraz z lekami, rolę pomocniczą, prowadząc w konsekwencji do złagodzenia pewnych objawów choroby. Skarżąca wadliwie jednak odczytuje stanowisko organów w tym zakresie (w kwestii łagodzenia objawów choroby), bowiem nie dostrzega, że uwagi te są czynione w określonym kontekście reklamy, sugerującej skuteczność samodzielnego stosowania tej żywności w "problemie niespokojnych nóg". Nie jest też tak, że reklama, zwłaszcza ta telewizyjna, nie sugeruje, że produkt wyleczy z choroby, a jedynie, że ułatwi znoszenie niedogodności z nią związanych. Przeczy temu spojrzenie na nią, jak i na całą kampanię, w sposób kompleksowy. W reklamie nie padają także sformułowania, które przesądzałyby, że prezentowana żywność jedynie złagodzi, ulży w objawach.

W związku z powyższym chybiony jest zarzut nr 1 lit. a) - e).

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia prawa procesowego (nr 2). Istota podniesionego uchybienia polega na wadliwym - zdaniem Strony - ocenieniu materiału dowodowego i uznaniu, że "[...]" ma w istocie cechy leku a nie specjalistycznej żywności.

W ocenie Sądu zarzut procesowy jest w okolicznościach tej sprawy jednak wtórny względem zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzucona wadliwa ocena dowodów i w efekcie przypisanie produktowi spożywczemu cech leku, jest wynikiem nie tyle oceny dowodów jako takich (sposobu ich zebrania i wywiedzenia z nich konkretnych wniosków oraz twierdzeń), ale następstwem oceny tych dowodów (chodzi głównie o akcję reklamową produktu) w kontekście przepisów prawa materialnego i wynikających z nich zakazów. Nie można zatem powiedzieć, że organy uchybiły przepisom procesowym. Dokładnie rozważyły całość dostępnych dowodów i na ich podstawie doszły do wniosków niewątpliwie odmiennych od tych, jakie prezentuje Spółka. Końcowym wnioskom organów nie można jednak zarzucać uchybień procesowych.

Nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a. Przewidziana w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej musi być widziana w dwóch aspektach. Pierwszy (ogólny), nakazujący wprowadzanie przez ustawodawcę takich regulacji prawnych, które stworzą gwarancje prawne działania organów administracji w postępowaniu administracyjnym w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Drugi (szczególny), nakazujący prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, mając na uwadze kwestie kultury administrowania (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 64-65).

W działaniu organów inspekcji Sąd nie dopatrzył się uchybienia owej zasadzie. Nie jest nią wydanie rozstrzygnięcia odbiegającego od oczekiwań Strony.

W sprawie nie można także przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu, jaki nakazywałby uchylenie zaskarżonej decyzji. W niniejszym postępowaniu, w szczególności wobec reprezentowania Spółki przez profesjonalną pełnomocnik, posiadającą nie tylko ogólną ale szczegółową wiedzę w zakresie związanym z prowadzonym postępowaniem przed organami inspekcji, nie można uznać, że doszło do uchybienia wskazanych przepisów.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu przed organami Strona przedstawiała swoje stanowisko co do zebranych dowodów. Nadto, nawet naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym nie oznacza, że decyzja jest wadliwa. Strona nie wskazuje powołania jakich nowych okoliczności w sprawie została pozbawiona. Nadto, pomimo go uchybienia organ czterokrotnie powiadamiał stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy. Miała ona zatem możliwość zapoznania się z aktami i wypowiedzenia na każdym etapie postępowania odwoławczego.

IX.

Sąd w pełni podziela przyjęte przez organ stanowisko co do samego wymiaru kary, podstawy prawnej takiego działania, jak również przesłanek ją warunkujących.

Nie przywołując obszernych wywodów zarówno (...) PWIS jak i GIS w tym zakresie należy jedynie wskazać, że wymierzona kara w kwocie 10.000 zł jak i jej podstawa jest sankcją nałożoną w dolnej granicy przedziału kwotowego, z którego organy inspekcji mogły skorzystać i jest adekwatna do stopnia zawinienia i istotności naruszenia.

Organy rozważyły kompleksowo podstawę prawną kary - art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) ustawy i słusznie przyjęły, że to ona a nie art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy ma zastosowanie w sprawie.

Organy uwzględniły też przesłanki wymiaru kary, szczegółowo prezentując zarówno okoliczności przemawiające na korzyść Spółki jak i ją obciążające. Sąd tę ocenę podziela.

W kontekście powyższego uznać należy, że w związku z niewątpliwym uchybieniem zarówno przepisom ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jak i rozporządzenia 1169/2011 w zakresie niedozwolonej reklamy żywności, która może wprowadzać konsumentów w błąd, wymierzenie kary jest obligatoryjne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza także, że art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c) ustawy ma obligatoryjne zastosowanie w sytuacji uchybienia przepisom żywnościowym, przewidującym obowiązek skutecznego działania państw i ich organów na tym gruncie.

Z uwagi na kompleksowość uregulowania tej materii (kary administracyjnej) w ustawie (por. art. 104) nie stosuje się do niej przepisów o karach administracyjnych przewidzianych w art. 189a-189k k.p.a., zwłaszcza zaś dyrektywy wymiaru kary, czy możliwość odstąpienia od jej wymierzenia (por. art. 189a § 2 k.p.a.).

Reasumując, w ustalonych okolicznościach sprawy skarga jest niezasadna, zatem orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).