Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 256/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie krzewów bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz [...] Spółdzielni A z siedzibą w [...] kwotę 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez [...] Spółdzielnię A z siedzibą w [...], zwaną dalej również skarżącą lub Spółdzielnią, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...], o wymierzeniu Spółdzielni administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9.127,44 zł za usunięcie (przesadzenie) bez wymaganego zezwolenia krzewów z gatunku ligustr pospolity, zajmujących powierzchnię 14 m², z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr a, k.m. [...], obręb [...]).

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. [...] Spółdzielnia A z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na usunięcie obumarłego żywopłotu z terenu przy ul. [...] w [...].

W trakcie przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że krzewy będące przedmiotem wniosku całkowicie obumarły wskutek ich przesadzenia w 2008 r. Spółdzielnia wyjaśniła, że przesadzenie żywopłotu było związane z modernizacją linii kablowej niskiego napięcia, jak również z planowanym poszerzeniem chodnika. Wyraziła też pogląd, że nie doszło do usunięcia krzewów oraz podała, że w miejsce uschniętego żywopłotu planuje posadzić nowy i to większy.

Pismem z dnia 31 lipca 2009 r. Prezydent Miasta Opola zawiadomił Spółdzielnię o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia krzewów z gatunku ligustr pospolity z terenu ww. nieruchomości, a następnie decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. wymierzył Spółdzielni za powyższy delikt karę w wysokości 9.346,68 zł. Ponadto w punkcie drugim rozstrzygnięcia określił sposób i termin uiszczenia kary, a w punkcie trzecim poinformował stronę o możliwości przymusowego ściągnięcia wymierzonej kary w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 marca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Na skutek skargi Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 344/11, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola. W uzasadnieniu stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia. Nadmienił, że według art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązek uzyskania zezwolenia nie obejmuje m.in. drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat, lecz w niniejszej sprawie bezsporne jest, że krzewy posadzono w latach siedemdziesiątych XX wieku. Podzielił też stanowisko organów, że fakt przesadzenia krzewów oznacza, iż doszło do ich usunięcia. Sąd zarzucił jednak, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji błędnie zamieszczono dodatkowe elementy, których nie przewiduje ww. ustawa. Przedstawienie bowiem sposobu wyliczenia wysokości wymierzonej kary, określenie miejsca i terminu jej uiszczenia oraz informacja o możliwości wyegzekwowania kary w drodze egzekucji administracyjnej powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej osnowie. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było usunięcie tej wady, czego jednak nie uczyniono. Wedle Sądu, Kolegium nie dostrzegło również, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił i wymierzył wysokość kary, ponieważ do jej wyliczenia zastosował obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009. Tymczasem do usunięcia krzewów doszło wiosną 2008 r., zatem należało obliczyć wysokość kary na podstawie obwieszczenia Ministra Środowiska z 2007 r., tj. na dzień popełnienia deliktu. Powyższy wyrok stał się prawomocny 15 grudnia 2011 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazaną wyżej decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Opola wymierzył Spółdzielni administracyjną karę pieniężną w wysokości 9.127,44 zł za usunięcie (przesadzenie) bez zezwolenia przedmiotowych krzewów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody, a także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229) oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M. P. nr 77, poz. 828). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ zrelacjonował przebieg postępowania, w tym podał, że ustalona w wyniku oględzin powierzchnia rzutu korony krzewów, które zostały przesadzone, zajmuje łącznie 14 m². Stwierdzono też dokonanie nowych nasadzeń krzewów w formie żywopłotu o długości 50,9 m i szerokości około 0,20 m. Za bezsporny organ uznał fakt przesadzenia przez Spółdzielnię krzewów w inne miejsce bez wymaganego zezwolenia. Następnie wyjaśnił, że takie przesadzenie krzewów jest specyficznym rodzajem ich usunięcia i za tego rodzaju czyn należy wymierzyć administracyjną karę pieniężną, którą ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, wyliczoną w okolicznościach sprawy na podstawie stawki za usunięcie jednego metra kwadratowego powierzchni pokrytej krzewami, wynoszącej 217,32 zł, a wynikającej z ww. obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. Organ podał numer konta, na które należy wpłacić, w określonym terminie, karę oraz pouczył o skutkach jej nieuiszczenia. Ponadto za nieistotne dla rozstrzygnięcia uznał powołanie się przez stronę na zmianę przepisu art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody i podkreślił, że argumentacja zmierzająca do wykazania, iż nie doszło do usunięcia krzewów została już odrzucona jako bezpodstawna przez organ odwoławczy na wcześniejszym etapie postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Podniosła, że obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r., na podstawie którego naliczono karę, jest aktem jednorazowym i mogło stanowić podstawę do wydania decyzji, która stałaby się ostateczna do 31 grudnia 2013 r., co według strony wynika z art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Skoro decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona 23 grudnia 2013 r., to odwołanie od niej może być wniesione w terminie do 6 stycznia 2014 r., co oznacza, że dalsze postępowanie w sprawie stanie się bezprzedmiotowe. Według skarżącej, o konieczności uchylenia kwestionowanej decyzji świadczy również przepis art. 85 ust. 8 ustawy o ochrony przyrody, który stanowił podstawę do wydania wskazanego obwieszczenia z dnia 16 października 2007 r. "i tylko ten przepis mógł mieć zastosowanie przy wymierzeniu kary, a nie np. przepis późniejszego obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2008 r., który dotyczył wysokości opłat ustalonych na rok 2009".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium przedstawiło przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 oraz art. 85 ust. 5, 7 i 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), a następnie podkreśliło, że w dacie usunięcia spornych krzewów obowiązywało obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008, w którym ogłoszono stawkę za usunięcie jednego metra kwadratowego powierzchni pokrytej krzewami w wysokości 217,32 zł. Zdaniem organu odwoławczego, taką właśnie stawkę Prezydent Miasta Opola prawidłowo zastosował do wyliczenia kary pieniężnej za usunięcie krzewów, co dało kwotę 9.127,44 zł (217,32 zł x 14 m² x 3). Kolegium wyjaśniło, że powołany przez stronę art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określa termin przedawnienia dla ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, a nie kary za usunięcie drzew (krzewów). Dalej wskazało na wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie organu oceną prawną oraz wytycznymi wyrażonymi w orzeczeniu Sądu i przypomniało, że Sąd nie negował w wyroku z dnia 10 października 2011 r. kompletności materiału dowodowego ani zasadności wymierzenia kary. Od tego czasu nie nastąpiły takie zmiany w stanie prawnym i faktycznym, które czyniłyby tę ocenę nieaktualną. Kolegium podkreśliło, że obecnie Prezydent - stosownie do oceny Sądu - nie zawarł w rozstrzygnięciu dodatkowych elementów bez podstawy prawnej, a ponadto wyliczenie kary nastąpiło przy zastosowaniu prawidłowej stawki.

W skardze skierowanej do tut. Sądu Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jak też decyzji organu pierwszej instancji, a także domagała się umorzenia postępowania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości kary, pomimo że od końca roku, w którym usunięto krzewy upłynęło 5 lat. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia odnotowała, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych organów. Nie zgodziła się natomiast ze stanowiskiem Kolegium, że brak jest normy, która wprowadzałaby przedawnienie dla możliwości wymierzenia kary i dlatego uznać należy, iż wymierzenie kary nie ulega przedawnieniu. Spółdzielnia wskazała, że art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie został uchylony z dniem 28 sierpnia 2015 r., ponieważ istnieje inna regulacja systemowa, z której wynika, że również obowiązki o charakterze publicznoprawnym ulegają przedawnieniu. Odwołując się do rozwiązań przyjętych w Ordynacji publicznej, dowodziła, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w ustawie o ochronie przyrody funkcjonował przepis dotyczący przedawnienia roszczeń dochodzonych na podstawie przepisów tej ustawy, więc niewątpliwie przepis ten miał również zastosowanie do określenia zasad przedawnienia roszczenia publicznoprawnego, jakim jest kara za usunięcie krzewów bez zezwolenia. Właśnie z tego względu wydane w sprawie decyzje winny być uchylone, a postępowanie należy umorzyć, ponieważ od daty usunięcia krzewów upłynęło już przeszło 10 lat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo akcentowało, że organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądowym. Nadto wykładnia przepisów dokonana przez Kolegium znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącą podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 art. 145, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Przedstawienie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2013 r., którą wymierzono Spółdzielni administracyjną karę pieniężną w wysokości 9.127,44 zł za usunięcie (przesadzenie) bez zezwolenia krzewów z gatunku ligustr pospolity, zajmujących powierzchnię 14 m², z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr a, k.m. [...], obręb [...]). Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008. Odnotować również trzeba, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż usunięcie przedmiotowych krzewów przez Spółdzielnię miało miejsce w 2008 r. i było związane z modernizacją linii kablowej niskiego napięcia, jak również z planowanym poszerzeniem chodnika.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało przede wszystkim uwzględnić to, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu, wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej i stanowi przyczynę do uwzględnienia skargi, ponieważ stwierdzona przez Trybunał niekonstytucyjność dotyczy przepisów, na podstawie których podjęto kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Regulacja ta jest wyrazem realizacji określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zasady wzruszalności orzeczeń i aktów, zgodnie z którą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ze względu na obiektywny porządek prawny przyjąć przy tym należy, że jakkolwiek w art. 145a § 1 K.p.a. mowa jest o niekonstytucyjności "aktu normatywnego", przesłanka określona w tym przepisie będzie spełniona również w przypadku orzeczenia o niezgodności z Konstytucją konkretnego przepisu prawa, na podstawie którego wydano decyzję.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jak już wskazano na wstępie, przewiduje natomiast, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. niewątpliwie wiąże się z naruszeniem prawa, a to w związku z wydaniem decyzji na podstawie przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą. Jej stwierdzenie skutkuje zatem uchyleniem decyzji wydanej na podstawie wadliwego, niekonstytucyjnego przepisu prawa, niezależnie od tego, czy występujące naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, czy też nie.

W rozpoznawanej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. stanowi podstawę do uznania przez Sąd, że decyzje podlegające ocenie naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, tj. art. 89 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym zaistniały warunki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć.

Odnosząc się do uzasadnienia powyższego wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., odnotować przyjdzie, że Trybunał nie zakwestionował samej koncepcji kary administracyjnej za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, a także wskazał, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej bywa w ustawach określona bezwzględnie (sztywno), bez pozostawienia organowi jakiegokolwiek luzu decyzyjnego (jak ma to miejsce w przypadku nielegalnej wycinki drzew i krzewów), bądź w formie "widełkowej" - przez określenie dolnej i górnej granicy, w ramach których organ administracji określa tę wysokość za konkretny delikt. Jednakże - jak zaznaczył Trybunał - przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary - w rozpatrywanej przez Trybunał sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku przyrodniczym. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. Ponadto, skoro kary te stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Trybunału, nie podważa to przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku. Dokonując oceny w zakresie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Trybunał stwierdził natomiast, że przepisy te przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z tych względów Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Stosownie do przedstawionej oceny Trybunału przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organy niewątpliwie nie rozważały przy ustalaniu odpowiedzialności skarżącej i wysokości kary za usunięcie krzewów, indywidualnych okoliczności dokonania deliktu, w tym pozwalających na zwolnienie się z odpowiedzialności oraz potrzebę stosowania sankcji proporcjonalnej do uszczerbku wywołanego tym deliktem w środowisku naturalnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotowa kara pieniężna została ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności popełnionego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności i powoduje, że kontrolowane decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W tym miejscu wyjaśnienia jeszcze wymaga, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Omawiany wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 14 lipca 2014 r.

Natomiast w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału zauważyć przyjdzie, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy, aby sprawa ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń Trybunału jest funkcjonalność prawa. Dysfunkcjonalne byłoby natomiast domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. W zakresie interpretacji art. 190 ust. 3 Konstytucji trzeba rozróżnić kwestie obowiązywania aktu od jego stosowania oraz utraty domniemania konstytucyjności aktu, o którym Trybunał orzekł o jego niekonstytucyjności, choć pozostawił go w obrocie prawnym (por. R. Hauser i J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", wyd. LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 95-107). W takim kontekście przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Związane jest to z tym - po pierwsze - że w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada wyłączenia z obrotu prawnego niekonstytucyjnego przepisu ustawy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału stwierdzającego tą niekonstytucyjność. Po drugie, skoro według art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przy zastosowaniu przepisu ustawy uznanego za niekonstytucyjny (art. 145a K.p.a.) i do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz do wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie rozstrzygniętej wyrokiem sądu administracyjnego w oparciu o taki przepis ustawy (art. 272 § 1 P.p.s.a.), to także w toczącym się postępowaniu przepis taki nie może mieć już (od daty urzędowej publikacji wyroku Trybunału) zastosowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. Przepisy uznane za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw. Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2832/15 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność tę powinny uwzględnić w swojej działalności sądy administracyjne i organy administracji publicznej. W konsekwencji zatem sądy administracyjne, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, mają kompetencję - z uwagi choćby na konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP - do odmowy zastosowania niekonstytucyjnej normy, w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie miało również to, że na skutek orzeczenia Trybunału z dnia 1 lipca 2014 r. o niekonstytucyjności ww. przepisów nastąpiła zmiana stanu prawnego. W tym też zakresie doszło do wyłączenia zasady związania Sądu, określonej w art. 153 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2901/15 i z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3038/14, dostępne na ww. stronie internetowej). W okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza to, że Sąd nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 344/11.

Podsumowując dotychczas powiedziane stwierdzić przyjdzie, że z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć Sąd odstąpił od stosowania art. 89 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a przez to od dokonania na ich podstawie oceny legalności rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 9.127,44 zł. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a. i z tego powodu decyzje organów obu instancji należało uchylić. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jednoznacznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy decyzje w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostały wydane, tak jak w niniejszym przypadku, przed wydaniem wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdy taki wyrok Trybunału już zapadł, powinien uznać, że decyzja wydana w oparciu o te przepisy narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. cyt. już wyżej wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2832/15).

Poza powyższym wyjaśnić należy, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. doszło do nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody, w tym przepisów art. 88 i art. 89. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045) i weszły w życie w dniu 28 sierpnia 2015 r. Wedle uzasadnienia do projektu ww. ustawy zmieniającej, wprowadzone zmiany mają na celu doprowadzenie do racjonalizacji zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych związanych z niedozwoloną ingerencją w istniejący drzewostan i krzewostan. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew lub krzewów stanowi dwukrotność, a nie jak dotychczas trzykrotność opłaty. Natomiast na mocy przepisu intertemporalnego - art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej - do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Niewątpliwie w świetle nowych regulacji ustawy o ochronie przyrody kara pieniężna za usunięcie krzewów jest karą "względniejszą".

W niniejszej sprawie należy też zwrócić uwagę na treść przepisu art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, który również został wprowadzony ustawą zmieniającą i który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. W związku z tym, że oceniane decyzje - z przyczyn opisanych wyżej - należało uchylić, postępowanie wszczęte w sprawie wymierzenia kary pieniężnej byłoby prowadzone przez organy administracji ponownie. Jednak, skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do usunięcia krzewów bez wymaganego zezwolenia w 2008 r. (jest to okoliczność bezsporna), to prowadzone przez organy postępowanie uległoby umorzeniu z mocy ustawy, stosownie do przywołanego art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Konsekwencją powyższego jest zatem konieczność umorzenia przez Sąd postępowania w sprawie na zasadzie art. 145 § 3 P.p.s.a. Wydanie przez Sąd orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc postępowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł w trybie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Natomiast zawarte w pkt 3 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, uzasadniania art. 200 P.p.s.a.