Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 420/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 58/18 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji rozbudowy rowu melioracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. L. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 58/18, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. L., na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji rozbudowy rowu melioracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] Starosta [...], w dniu [...] czerwca 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania oceny legalności robót związanych z udrożnieniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu o nazwie [...] na działkach geodezyjnych nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...], obręb [...] z wylotem na granicy działek nr [...] obręb [...], gm. [...].

W dniu [...] lutego 2017 r. Starosta [...] wydał decyzję, w której nakazał M. L., właścicielce działki nr [...] w obrębie [...], gm. [...], likwidację rozbudowy rowu melioracyjnego o nazwie [...] na działce geodezyjnej nr [...] graniczącej z działkami nr [...] w obrębie [...], gm. [...], na odcinku od studzienki drenarskiej [...] na rowie [...] do granicy z działką geodezyjną nr [...] w obrębie [...], gm. [...] w celu dostosowania szerokości dna rowu do zgodnego z Ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi [...], prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa [...] przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] Terenowy Oddział w [...]. W pkt. 2. przedmiotowej decyzji Starosta ustalił warunki wykonania ww. obowiązku:

a) dostosować rów [...] do szerokości dna 0,4 m, nachylenie skarp od 1:1 do 1:1,5, spadek podłużny dna 5 ‰,

b) środkiem rowu winna przebiegać granica działki geodezyjnej nr [...] z działkami nr [...] w obrębie [...], gm. [...],

c) po zakończeniu robót opracować i przedstawić Staroście [...] dokumentację powykonawczą wraz z operatem geodezyjnym, które potwierdzą parametry i lokalizację rowu zgodne z ww. punktami 2 lit. a) i b).

Starosta ustalił termin wykonania decyzji - 90 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przedmiotowa decyzja jest rozstrzygnięciem powtórnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego oceny legalności wykonanych robót.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] oraz M. L.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – dalej: "Dyrektor RZGW" uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma analiza, czy na dzień podjęcia prac przez ojca skarżącej – S. L. dane urządzenia spełniały swoją funkcję. Aby uznać prace za utrzymaniowe należy wziąć pod uwagę stan tych urządzeń na dzień podjęcia czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prace mające na celu utrzymywanie urządzeń wodnych prowadzone są, kiedy funkcja urządzenia nie ustała. Kiedy stan urządzeń skutkuje ustaniem funkcjonowania lub kiedy doszło do zmiany funkcji tych urządzeń, działania remontowe i inne prace "utrzymaniowe" powinny być podjęte jak najszybciej. Jeżeli natomiast wieloletnie nieutrzymywanie systemu melioracyjnego (zaniechanie wykonywania prac "utrzymaniowych") spowodowało zalanie gruntów (stopniowe) oraz wytworzenie się na danym obszarze gatunków prawnie chronionych, prace nazywanie "utrzymaniowymi" można zakwalifikować wyłącznie do odbudowy tych urządzeń. Prace "utrzymaniowe", niewymagające pozwolenia wodnoprawnego, prowadzi się w celu zachowania funkcji, jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z zachowaniem funkcji urządzenia, lecz z przywróceniem tej funkcji po kilkudziesięciu latach, którą urządzenia te zatraciły w wyniku ich wieloletniego nieutrzymywania. Jeżeli w dniu podjęcia prac przez S. L. urządzenie nie działało w ogóle, o czym świadczy bez wątpienia powstałe na przestrzeni kilkudziesięciu lat rozlewisko, nie można w tym przypadku mówić o pracach "utrzymaniowych", czy też remoncie w celu zachowania funkcji. Nawet jeżeli niektóre z tych urządzeń były widoczne (tu rurociąg), znaczenie ma, czy na dany moment spełniały swoją funkcję. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalnym, aby pod pretekstem udrożnienia i przywrócenia funkcjonowania w terenie do zgodności z widniejącym w dokumentach systemem, dokonywać prac nie mając na względzie zmian stosunków gruntowo-wodnych powstałych w ciągu kilkudziesięciu lat oraz zmian występujących na tym terenie gatunków zwierząt i roślin prawnie chronionych. Zdaniem organu odwoławczego gdyby przyjąć stanowisko Starosty wyrażone w zaskarżonej decyzji za słuszne należałoby uznać za legalne działania bezprawne polegające na odbudowie niefunkcjonującego już na danym terenie systemu, czym doprowadzono by do zmiany stosunków gruntowo-wodnych i być może nawet szkody w środowisku. Nie jest dopuszczalne pozwalanie na zatracanie funkcji systemu melioracyjnego, aby potem po kilkudziesięciu latach - gdy jego zanik doprowadził do zmian gruntowo - wodnych na przedmiotowym terenie, bez konsekwencji, zmieniać te warunki.

Organ odwołał się do treści art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", zgodnie z którym jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Dyrektora RZGW wykazano bezspornie, że działania związane z tzw. udrożnieniem urządzeń wodnych były nielegalne, niemniej jednak, aby nałożyć w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia należy ustalić warunki i termin wykonania tego obowiązku. Kwestia ustalenia terminu nie budzi zastrzeżeń, jednak, aby wskazać warunki zmierzające do doprowadzenia stanu sprzed wykonania prac przez S. L. należałoby określić, w jaki sposób dokonać zasypania rowu otwartego oraz likwidacji urządzeń drenarskich, aby przywrócić po określonym czasie taki poziom wody, jaki istniał przed wykonanymi kilka lat temu pracami i aby nie pogorszyć stanu na tym gruncie. Warunki związane z likwidacją odbudowanego urządzenia powinny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja urządzenia nie spowodowała niepożądanych skutków. W przedmiotowej sprawie problem likwidacji urządzenia, tj. jego odbudowy związany jest ze skutkiem tej likwidacji, tj. przywrócenia rozlewiska na gruntach. Ze względu na brak jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o faktycznym poziomie wód sprzed podjęcia działań przez S. L. oraz informacji, z których wynikałoby w jaki sposób utrzymywał się dany poziom wód w rozlewisku, a dowody te w ocenie organu drugiej instancji są nie do ustalenia na dzień dzisiejszy, bowiem każda ich próba będzie rozważaniem teoretycznym, brak jest możliwości nałożenia obowiązku doprowadzenia do likwidacji wykonanych urządzeń, tak aby decyzja po jej wykonaniu nie doprowadziła do większego zgromadzenia się wód (zwiększenia poziomu wody ponad ten sprzed wykonania odbudowy urządzeń melioracyjnych).

W związku z tym zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, bowiem legalizuje nielegalną odbudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w wyniku uznania przez organ pierwszej instancji, że tylko część prac jest nielegalna i wykracza poza prace "utrzymaniowe"). Niemniej jednak ze względu na brak możliwości ustalenia pierwotnych danych, na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, tj. doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego powstałego na skutek nieutrzymywania tych urządzeń, nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu i nałożenie obowiązków w tym trybie, w związku z czym organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Stowarzyszenie podzieliło stanowisko organu, że działania S. L. są nielegalne. Skarżące Stowarzyszenie nie zgodziło się także ze stanowiskiem Dyrektora RZGW co do umorzenia postępowanie z uwagi na brak możliwości ustalenia pierwotnych danych, na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego. W jego ocenie stanowisko to godzi w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W świetle tych przepisów, bezprzedmiotowość sprawy oznacza, że brak podstaw prawnych, (a nie trudności dowodowe) do rozpoznania danej sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania przed organem pierwszej instancji, a sprawa powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty. Organ powinien ewentualnie dopuścić dowód z opinii biegłego, względnie wyjątkowo uchylić decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że Dyrektor RZGW nie podjął inicjatywy dowodowej, aby móc określić warunki likwidacji samowoli wodnoprawnej.

Skargę od powyższej decyzji tylko w zakresie jej uzasadnienia wniosła również M. L., domagając się uchylenia wskazanych szczegółowo w skardze fragmentów uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo poprawności sentencji zaskarżonej decyzji, nie może się zgodzić z uzasadnieniem rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej brak nałożenia na nią, jako na właścicielkę gruntu, na którym znajduje się rów [...], obowiązku likwidacji urządzenia, czy też zmiany jego parametrów technicznych, nie wynika z niemożności precyzyjnego określenia tych rzekomo poprzednio odmiennych parametrów, lecz z faktu, że prace przeprowadzone przez S. L. miały wyłącznie charakter robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, a zatem w niniejszej sprawie w ogóle nie było wymagane do ich realizacji uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, czy też ich legalizacja.

W odpowiedzi na obie skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 59/18 połączono sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. akt II SA/Gd 58/18.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za zasadne. W uzasadnieniu podniósł, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie dotyczy robót związanych z udrożnieniem rowu o nazwie [...] na działkach nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] obr. [...], gmina [...]. Ustalono, między innymi na podstawie informacji z dnia [...] października 2015 r. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...], Terenowego Oddziału w [...] i nadesłanej mapy, że rów melioracyjny [...] wchodzi w skład systemu melioracyjnego, wskazanego na mapie Ewidencji wód, urządzeń wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi [...], prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa [...] przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...], Terenowy Oddział w [...]. Rów [...] jest rowem zbiorczym dla rowów melioracyjnych [...]. Wg wykazu urządzeń i budowli ww. Ewidencji rów [...] ma całkowitą długość 760 m, szerokość dna 0,4 m. Środkiem rowu przebiega granica pomiędzy działką geodezyjną nr [...] i działkami sąsiednimi. Rów melioracyjny [...] zakończony jest studzienką betonową [...] o średnicy 0,8 m, od której odpływ stanowią ułożone obok siebie dwa rurociągi z rurek ceramicznych o średnicy 12,5 cm każda. Rurociągi przebiegają przez działki geodezyjne o nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] z wylotem do rowu [...] na granicy działek nr [...] w obrębie [...], gm. [...]

Za słuszne uznał Sąd meriti stanowisko Dyrektora RZGW, że przedmiotowe urządzenie należy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i należy do niego podejść, jako do jednego systemu o charakterze liniowym, a nie traktować jego odcinków samodzielnie. Z ustaleń organów obu instancji, w oparciu o ekspertyzę biegłego, wynika że począwszy od 2012 r. S. L. dokonał prac polegających na oczyszczeniu i rowu melioracyjnego [...] na działce o nr [...], oczyszczeniu i udrożnieniu rurociągu odpływowego, uzupełnieniu i wymianie fragmentu rurociągu w miejscu zniszczonej studni, oczyszczeniu i odmuleniu studni na wlocie do rurociągu. Istota sporu w postępowaniu administracyjnym sprowadzała się do oceny, czy prace są jedynie pracami remontowymi, niewymagającymi pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ polegają na utrzymaniu urządzenia w celu zachowania jego funkcji, czy też są czynnościami, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Z ekspertyzy biegłego wynika, że w konsekwencji degradacji odcinka rowu od lat 80, odprowadzanie wód uległo praktycznie zanikowi, doszło do zamulenia i utraty drożności rurociągów na rowie [...], powstała niedrożność całkowita lub częściowa. Powyższe, jak słusznie zauważył organ II instancji skutkowało tym, że urządzenie melioracji wodnych szczegółowych przestało spełniać swoje funkcje, skutkiem czego było zaprzestanie odpływu wody i powstanie nowego systemu wodnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego cel urządzenia melioracji wodnych szczegółowych jest nieodłącznie związany z polepszeniem zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, cel ten nie było realizowany przez kilkadziesiąt lat, skutkiem czego powstało rozlewisko. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro ta funkcja rowu nie istnieje, to nie można mówić o "konserwacji czy remoncie w celu zachowania funkcji", jak stanowi przepis art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Innymi słowy nie można "zachować" funkcji, jeżeli ta funkcja od dawna nie istnieje, można jednakże dokonać odbudowy urządzenia w celu jej przywrócenia". Sąd pierwszej instancji zgodził się więc ze stanowiskiem organu II instancji, że jeżeli w momencie podjęcia prac przez S. L. urządzenia nie działały w ogóle i to nie działały od kilkudziesięciu lat, nie można wskazanych prac zakwalifikować jako prac "utrzymaniowych", niewymagających pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze M. L., zgodnie z którym opisane w zaskarżonej decyzji prace miały charakter prac "utrzymaniowych".

W ocenie Sądu meriti w tym zakresie organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i oceny materiału dowodowego jak i trafnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że opisane prace wymagały pozwolenia wodnoprawnego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednakże stanowiska Dyrektora RZGW, co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skutkującego umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Decyzja dotknięta jest w tym zakresie naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 K.p.a. oraz zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji nie dostrzegł przede wszystkim, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne na podstawie art. 105 K.p.a., gdyż w tym przepisie wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania. W § 1 art. 105 przewiduje się umorzenie postępowania (w całości lub w części) w sytuacji, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji organu należy sądzić, że ten właśnie przepis miał być podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania zostaje zaś określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest orzekanie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania. Przepis art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne stanowi o nałożeniu obowiązku likwidacji urządzenia wodnoprawnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Ratio legis tego przepisu jest likwidacja urządzenia, które samo w sobie bezprawnie ingeruje w zastane stosunki wodne na danym obszarze. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zatem stwierdzenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz bez uzyskania decyzji legalizacyjnej. Oznacza to, że dopóki istnieje przedmiotowe urządzenie, a jego właściciel nie dysponuje odpowiednią decyzją legalizacyjną, dopóty istnieje przedmiot niniejszego postępowania. Według organu drugiej instancji problem likwidacji urządzenia związany jest ze skutkiem tej likwidacji, tj. przywróceniem rozlewiska na gruntach. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie zauważa Dyrektor RZGW, że warunki związane z likwidacją odbudowanego urządzenia powinny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja nie spowodowała niepożądanych skutków. Niemniej zgodnie z cytowanym wyżej art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne kompetencja ogranicza się do stwierdzenia obowiązku likwidacji nielegalnie wybudowanego urządzenia wodnego i określenia jego warunków, a utrzymywanie całego rozlewiska w jego aktualnym lub poprzednim stanie wykracza poza tę kompetencję. Zdaniem Sądu meriti nie stanowi istoty niniejszego postępowania administracyjnego ustalenie poziomu rozlewiska celem jego przywrócenia, lecz likwidacja samowoli wodnoprawnej bądź jej legalizacja, a to mieści się w kompetencjach organu właściwego dla prowadzonej sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy naruszył również dyspozycję art. 77 K.p.a., zgodnie z którym obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dyrektor RZGW ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie warunków likwidacji rowu [...] nie sposób określić i zawarł enigmatyczne stwierdzenie, że poziomu wody w rozlewisku nie da się ustalić. Tymczasem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami zadaniem organu nie jest określanie (a tym bardziej regulacja) wody w rozlewisku, lecz stwierdzenie obowiązku likwidacji nielegalnie odbudowanego urządzenia melioracyjnego i ustalenie jego warunków. Organ drugiej instancji nie przeprowadził na tę okoliczność jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a zawarta w aktach dokumentacja wskazuje na stanowisko zgoła odmienne. Chociażby w opinii naukowej dotyczącej szkód w rozlewisku w [...] autorstwa dr W. P. stwierdzono: "Nie ma powodów do obaw, że zaprzestanie odwadniania mogłoby spowodować dalszy wzrost powierzchni zbiornika. Taka sytuacja byłaby możliwa tylko w sytuacji radykalnej zmiany klimatu na znacząco bardziej wilgotny". Także z opinii technicznej mgr. inż. W. S. wynika, że: "na działce nr [...] zwierciadło wody w rozlewisku kształtowało się na rzędnej 73,80 m n.p.m. (stan na 2013 r.), a rzędna zwierciadła wody na dolnym stanowisku rowu [...] po przeprowadzonych pracach wynosi 71,60 m". W tym kontekście, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzuty skargi Stowarzyszenia podnoszące naruszenie przez Dyrektora RZGW przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. są w pełni zasadne. Natomiast zarzuty skargi M. L. skoncentrowane na polemice ze stanowiskiem Dyrektora RZGW, co do przyjęcia, że prace wykonane przez S. L. przy odtworzeniu przedmiotowego systemu melioracji miały charakter odbudowy wymagającej pozwolenia wodnoprawnego, są całkowicie chybione. Sąd pierwszej instancji zaaprobował w pełni dokonane w tym zakresie ustalenia i ocenę materiału dowodowego przyjętą przez Dyrektora RZGW. Niemniej, ponieważ sąd administracyjny nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, również skarga M. L. została uwzględniona, co znalazło wyraz w orzeczeniu o kosztach.

Tak więc ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej winien ustalić warunki likwidacji samowolnie wybudowanego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w postaci urządzenia liniowego – rowu [...] na podstawie zebranego materiału dowodowego. Jeżeli ustalenie warunków likwidacji będzie wymagało wiadomości specjalnych, organ winien rozważyć sięgnięcie do dowodu z opinii biegłego, mając jednak na uwadze warunki uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 K.p.a.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 1, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, skargi M. L.., pomimo naruszenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] oraz Starostę [...] przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 11 K.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek), art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej), których naruszenie miało wpływ na wynik postępowania:

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] oraz Starostę [...] przepisów postępowania, w postaci art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a.. art. 80 K.p.a. oraz zasad postępowania wymienionych w art. 6. 8 i 11 K.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego - w tym w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia stosownych dowodów na okoliczność pierwotnych parametrów urządzeń melioracyjnych, pomimo zdyskredytowania opinii biegłego S. M. i oparcie się na Ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi [...] określającej stan nieruchomości i urządzeń melioracyjnych jedynie na moment jej sporządzania;

c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku likwidacji rzekomej rozbudowy urządzeń melioracji szczególnej, (a nie jak należało przyjąć, prac "utrzymaniowych"), a w konsekwencji wydanie zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję organu II instancji i jako takiego powodującego dalsze prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego dotyczącego likwidacji urządzeń melioracyjnych;

d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady równości stron postępowania i prawa do sprawiedliwego procesu, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo niedoręczenia skarżącej M. L., ani jej pełnomocnikowi odpisu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] - tym bardziej pomimo wielokrotnego zwracania się przez pełnomocnika skarżącej (także telefonicznie) o doręczenie odpisu tejże skargi jeszcze przed rozprawą w sprawie sądowoadministracyjnej jak i przed wydaniem zaskarżonego wyroku;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, że prace przeprowadzone przez S. L. miały charakter wykonywania urządzeń wodnych (urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), a nie prac utrzymaniowych w celu zachowania istniejącej funkcji tychże urządzeń, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), bądź też decyzji legalizującej poddane pracom utrzymań i owym urządzenia melioracyjne istniejące na nieruchomości skarżącej;

b) art. 64a ust. 1 i 5 ustawy Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, że prace przeprowadzone przez S. L. miały charakter wykonywania urządzeń wodnych (urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), a nie prac utrzymaniowych w celu zachowania istniejącej funkcji tychże urządzeń, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (urządzeń melioracji wodnych szczegółowych), bądź też decyzji legalizującej poddane pracom utrzymaniowym urządzenia melioracyjne istniejące na nieruchomości Skarżącej.

c) art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, iż cel urządzeń melioracji wodnych szczególnych polegający na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu uprawy gleby oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami może być realizowany jedynie w sytuacji, gdy urządzenia te funkcjonują w pełni sprawnie, a częściowa realizacja funkcji urządzeń melioracyjnych oznacza niespełnianie przez te urządzenia w ogóle celu określonego w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a co za tym idzie przyjęcie że nie jest możliwym zakwalifikowanie prac dokonywanych na tych urządzeniach (o niepełnej wydolności - funkcjonalności), jako mających charakter "utrzymaniowy",

d) art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, że urządzenia melioracyjne w odniesieniu do których S. L. dokonał prac "utrzymaniowych", przed realizacją tychże prac nie spełniały w żadnym zakresie (choćby częściowo) celu polegającego na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu uprawy gleby oraz na ochronie użytków rolnych, a co za tym idzie czynności dokonane przez S. L. wykraczały poza zakres prac utrzymaniowych i wymagane było uzyskanie na te czynności pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o

- zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi skarżącej oraz oddalenie w całości skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...];

- ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia wniosku zawartego powyżej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowa Administracyjnemu w Gdańsku:

- obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej, o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma S. L. z dnia [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że uprzednio nie kwestionował (wbrew obecnym twierdzeniom skargi kasacyjnej), że rów był całkowicie zalany oraz o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa radcowskiego w postępowaniu przed NSA według norm prawem przewidzianych.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagadnienie będące przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do oceny, czy przeprowadzone prace związane z systemem melioracyjnym w miejscowości [...] na wskazanych działkach skarżącej, należy zakwalifikować jako prace "utrzymaniowe" niewymagające pozwolenia wodnoprawnego, a więc nie wymagające legalizacji, czy też jako prace wykraczające poza utrzymanie i w konsekwencji wymagające pozwolenia wodnoprawnego, a zatem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź likwidacyjnego.

Sąd Wojewódzki uznał, że przeprowadzone prace nie mogą zostać zakwalifikowane jako prace "utrzymaniowe", ale jako wykonanie urządzeń, wodnych - odbudowa systemu melioracyjnego. Podniósł, że prace mające na celu utrzymywanie urządzeń wodnych prowadzone są wtedy, kiedy funkcja urządzenia nie ustała. Jeżeli natomiast wieloletnie nieutrzymywanie systemu melioracyjnego (zaniechanie wykonywania prac utrzymaniowych) spowodowało zalanie gruntów (stopniowe) oraz wytworzenie się na danym obszarze gatunków prawnie chronionych. Sąd zwrócił uwagę, że prace nazywanie "utrzymaniowymi" można zakwalifikować wyłącznie do odbudowy tych urządzeń. Jeżeli w dniu podjęcia prac urządzenie nie działało w ogóle, o czym świadczy powstałe na przestrzeni kilkudziesięciu lat rozlewisko, nie można w tym przypadku mówić o pracach "utrzymaniowych", czy też remoncie w celu zachowania funkcji.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ocen dokonanych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Sąd Wojewódzki obiektywnie i rzetelnie ocenił zaskarżoną decyzję i w konsekwencji zasadnie ją uchylił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do stanu faktycznego, prawidłowo uznając, że - w okolicznościach niniejszej sprawy – wykonane prace nie miały charakteru "utrzymaniowego", a stanowiły wykonanie urządzeń wodnych poprzez odbudowę systemu melioracyjnego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie mowa o urządzeniach wodnych, rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Wobec czego rowy, które mają na celu odprowadzanie wody, stanowią urządzenia wodne w rozumieniu wskazanej ustawy. Z kolei w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, dla wykonania urządzeń wodnych wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, albo zgłoszenia, zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne, jego właściciel może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. W przypadku jednak, gdy właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z takim wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. (art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne). Zatem w świetle przepisów ustawy Prawo wodne wszelkie roboty związane z urządzeniem wodnym (np. rowem, kanałem), z wyjątkiem robót związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, wymagają pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w przypadku jego braku mają zastosowanie przepisy art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie przytoczyć należy treść art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń z wyłączeniem robót związanie z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Skarżąca argumentuje, że ze względu na rodzaj i zakres faktycznie dokonanych prac, na działce nr [...] obr. [...], rowy melioracyjne musiały być przynajmniej częściowo "drożne" przed dokonaniem prac w celu zachowania istniejącej nieprzerwanie funkcji tych urządzeń. Zwraca uwagę, że zgodnie art. 64b ustawy Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Zdaniem skarżącej z treści tego przepisu wynika, że: "z ochrony prawnej korzysta w obecnym stanie prawnym, nie przejściowy mogący ulegać zmianom poziom wód, czy też spowodowana nienależytym utrzymywaniem urządzenia wodnego, przejściowo zmieniona lub nie w pełni realizowana funkcja samego urządzenia wodnego, lecz jego pierwotna funkcja, nawet jeśli doszłoby do jej utraty.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach faktycznych sprawy, twierdzenia skargi pozbawione są doniosłości prawnej. Zasadniczo przepis art. 64b ustawy Prawo wodne reguluje zagadnienie wydawania decyzji administracyjnej mającej charakter restytucyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Skutkiem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego ma być zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. W przypadku powstania szkody na przyległych gruntach oraz uszkodzenia samego urządzenia organ może nakazać likwidację szkód, jednocześnie określając warunki i termin wykonania tych czynności. Jednakże Sąd Wojewódzki nie oceniał legalności decyzji restytucyjnej, lecz rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy Prawo wodne zadaniem organu nie jest określanie, (a tym bardziej regulacja) wody w rozlewisku, lecz stwierdzenie obowiązku likwidacji nielegalnie odbudowanego urządzenia melioracyjnego i ustalenie jego warunków. Organ drugiej instancji nie przeprowadził na tę okoliczność jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a zawarta w aktach dokumentacja wskazuje na stanowisko zgoła odmienne.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zakres przeprowadzonych prac wymagał uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji legalizacyjnej. Wskazać należy, że do likwidacji urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego) będą mieć zastosowanie odpowiednio przepisy art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, dotyczące wykonania urządzeń wodnych. Zastosowanie w takim wypadku znajdzie w szczególności przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym do wykonania urządzenia wodnego konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Stosując odpowiednio ten przepis do likwidacji urządzenia wodnego należy stwierdzić, że likwidacja urządzenia wodnego również będzie wymagała uzyskania pozwolenia. W sytuacji jego nieuzyskania odpowiednie zastosowanie, w myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego będzie miała natomiast regulacja z art. 64a Prawa wodnego - właściciel urządzenia wodnego, który dokonał jego likwidacji bez wymaganego pozwolenia, może wystąpić do odpowiedniego organu z wnioskiem o legalizację likwidacji urządzenia wodnego. Odpowiednie zastosowanie będzie miał ust. 5 przywołanego przepisu, zgodnie z którym jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację wykonania urządzenia wodnego lub takowej legalizacji nie uzyskał, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nałoży na niego w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki oraz termin wykonania tego obowiązku. Stosując ten przepis odpowiednio do likwidacji urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, stwierdzić należy, że w przypadku niewystąpienia przez właściciela z odpowiednim wnioskiem lub nieuzyskania przez niego decyzji legalizującej, organ właściwy nałoży na takiego właściciela obowiązek odbudowy urządzenia wodnego. Wskazane wyżej rozważania będą mogły znaleźć jednak zastosowanie wyłącznie w przypadku ustalenia, że urządzenie wodne zostało wykonane legalnie. W tym celu konieczne jest ustalenie, kiedy urządzenie zostało wykonane, czy na gruncie obowiązujących w momencie jego wykonywania przepisów, konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego wykonanie, a jeżeli tak, czy zostało ono uzyskane. W przypadku stwierdzenia wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, konieczne będzie również zbadanie, czy jego właściciel uzyskał decyzję legalizacyjną w stosunku do wykonanego urządzenia lub czy o wydanie takowej wystąpił. Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, że organ II instancji powinien ustalić warunki samowolnie wybudowanego urządzenia melioracyjnego. Tym bardziej, że organ II instancji nie precyzuje, w jakim zakresie doszło do ograniczenia funkcjonalności urządzeń melioracyjnych, albowiem odwołuje się do ekspertyzy biegłego, z której wynika, że: "w konsekwencji degradacji odcinka rowu od lat 80, odprowadzanie wód uległo praktycznie zanikowi doszło do zamulenia i utraty drożności rurociągów na rowie [...] powstała niedrożność całkowita lub częściowa". Nie uwzględnił też, że przez 20 lat grunt należący obecnie do skarżącej był gruntem uprawnym.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi naruszenia art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne. Przepis ten definiuje pojęcie melioracji, którą jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochrony użytków rolnych przed powodziami. Po pierwsze, zarówno organy administracji jak i Sąd nie stosowały tego przepisu i nie miały obowiązku go stosować. Po drugie, sformułowane w oparciu o ten przepis twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że ustawodawca nie uzależnia możliwości zakwalifikowania prac jako "utrzymaniowych" od tego, czy w czasie ich przeprowadzania urządzenie melioracyjne w pełni, czy też jedynie w ograniczonym zakresie, zachowuje swoją funkcję, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie są też zasadne zarzuty skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że obowiązek uzasadniania przez organ rozstrzygnięcia wiąże się z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ wadliwie przyjął, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie jest dopuszczalnym, aby pod pretekstem udrożnienia i przywrócenia funkcjonowania w terenie, dokonywać prac bez uwzględnienia zmian stosunków gruntowo-wodnych powstałych w ciągu kilkudziesięciu lat oraz zmian w obrębie występujących na tym terenie gatunków zwierząt i roślin prawnie chronionych. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz bez uzyskania decyzji legalizacyjnej. Oznacza to, że dopóki istnieje przedmiotowe urządzenie, a jego właściciel nie dysponuje odpowiednią decyzją legalizacyjną, dopóty istnieje przedmiot niniejszego postępowania. Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego kompetencja organu ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia obowiązku likwidacji nielegalnie wybudowanego urządzenia wodnego i określenia jego warunków, a utrzymywanie całego rozlewiska w jego aktualnym lub poprzednim stanie wykracza poza tę kompetencję. Natomiast nie stanowi istoty niniejszego postępowania administracyjnego ustalenie poziomu rozlewiska celem jego przywrócenia.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady równości stron postępowania i prawa do sprawiedliwego procesu, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku pomimo niedoręczenia skarżącej M. L., ani jej pełnomocnikowi odpisu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...]listopada 2017 r. Niedoręczenie skargi Stowarzyszenia skarżącej jakkolwiek stanowi uchybienie procesowe, to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie ograniczyło skarżącej prawa do sądu, jak też nie naruszyło zasady równości wobec prawa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 59/18, Sąd połączył sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. akt II SA/Gd 58/18.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma S. L. z dnia [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że uprzednio nie kwestionował, iż rów był całkowicie zalany. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.