Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 700/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 108 ust. 1 i ust. 11
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 28, art. 106, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 591/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. , sygn. akt III SA/Gl 591/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (umorzenia postępowania odwoławczego) oddalił skargę.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 16 września 2013 r. A. Spółka z o.o. w C. wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o zatwierdzenie planu ruchu dla A. Sp. z o.o. [...] w C. na lata 2014-2016. Po zasięgnięciu, na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., opinii Wójta Gminy [...] , Burmistrza [...]. , Wójta Gminy [...] , Burmistrza [...] i Wójta Gminy [...] , stosownie do wymagań art. 108 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981, w skrócie p.g.g.) decyzją z [...] grudnia 2013 r. wniosek został rozpatrzony pozytywnie, a przedsiębiorca nie wniósł od niej odwołania. Natomiast zatwierdzony plan ruchu zaskarżył Wójt Gminy G., któremu decyzja została doręczona do wiadomości jako organowi współdziałającemu.

Organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze nie dopatrzył się posiadania przez Gminę własnego interesu prawnego, który wynikałby z przepisu prawa materialnego bowiem nie można go wyprowadzić ani z ustawy prawo górnicze i geologiczne ani z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, gdyż z ustaw tych nie wynikają własne interesy prawne gminy lub obowiązki, dające jej przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Gmina w tym postępowaniu występuje jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych organ współdziałający nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma żadnych jej uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Gminy [...] zauważył, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia czy Wójt wniósł odwołanie imieniem własnym czy Gminy, a jeżeli Gminy to czy może być ona stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Stosownie bowiem do art. 108 ust. 1 p.g.g. prawa strony przysługują jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, który posiada koncesję i plan zagospodarowania złoża, a odwołanie może wnieść strona (art. 127 § 1 k.p.a.). W tym zakresie Sąd orzekający w całości podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w postępowaniu koncesyjnym i o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przymiot strony posiada wyłącznie przedsiębiorca. Ponadto zakład górniczy, którego plan ruch zatwierdzono nie mieści się w obrębie administracyjnym Gminy. W postępowaniu tym, stosownie do zapisu art. 108 ust. 11 p.g.g. Gmina występuje jako organ współdziałający, udzielający opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. i nie posiada interesu prawnego wynikającego wprost z normy prawa materialnego.

Sąd I instancji zgodził się z organem nadzoru górniczego, że ze względu na szczególne uregulowania prawa górniczego nie ma możliwości na jego podstawie przyznać przymiotu strony innemu podmiotowi niż wnioskodawca. Jeżeli taka sytuacja zachodzi to ustawodawca wskazuje ją wprost (art. 36 ust. 4, art. 45 ust. 3 p.g.g.). Prawo geologiczne uzależnia zatwierdzenie planu (dodatku do planu) ruchu zakładu górniczego od uzyskania opinii właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Prawo geologiczne nie precyzuje, jakie sprawy mają być przedmiotem tej opinii. Według poglądu zawartego w Komentarzu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 64 stanowiącego odpowiednik aktualnego art. 108, A.Lipiński i R.Mikosz – Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2003, str. 296), generalnie chodzi o wszystkie kwestie należące do zadań własnych gminy pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem planu (w szczególności ładu przestrzennego i ochrony środowiska). W tych ramach wójt może zgłaszać zastrzeżenia do treści planu ruchu. Autorzy wykluczają uprawnienie do kwestionowania treści planu ruchu m.in. ocenę wadliwości decyzji koncesyjnej. Aktualnie obowiązujące prawo geologiczne i górnicze stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 1 p.g.g.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2). Również obowiązujący od 24 listopada 2013 r. art. 104 ust. 1 p.g.g. stanowi, że "Obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji określa się w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzanym na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na podstawie odpowiednio: projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 104 ust. 2). W ocenie WSA powyższa regulacja dowodzi, że to na Gminie ciążą obowiązki w zakresie ochrony środowiska na etapie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, który jako prawo miejscowe jest wiążący dla organu nadzoru górniczego wydającego koncesję czy zatwierdzającego plan ruchu. Regulacja ta nie stanowi jednak o posiadaniu interesu prawnego Gminy w sprawie. Tym bardziej, że ustawa wprowadziła regulacje przejściowe i do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2 p.g.g., pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 213). Pozostają także w mocy decyzje dotyczące ruchu zakładu górniczego, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 214 ust. 1). W związku z tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947, ze zm.) utraciła moc 31 grudnia 2011 r. (art. 226 p.g.g.), gdyż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (art. 227 p.g.g.) jednakże koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu nowej ustawy (art. 205 ust. 1 p.g.g.). Koncesja została wydana 26 sierpnia 1994 r. i przeniesiona na rzecz uczestnika postępowania w dniu 9 grudnia 2010 r., a zatem pozostaje w mocy.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej Gminy, która upatrywała swoich uprawnień w statusie uzdrowiskowym Gminy [...] i wynikających z tego faktu obowiązków, które poszerzają katalog określony ustawą o samorządzie gminnym (art. 19). Gmina wskazywała na przepisy art. 46 i 38a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, która weszła w życie w dniu 2 października 2005 r. w miejsce uchylonej ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 ze zm.). Jednakże na mocy art. 59 ust. 1 i 3 nowej ustawy uzdrowiskowej obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, ale gmina uzdrowiskowa, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Gmina uzdrowiskowa w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 46, ma prawo do pobierania opłaty uzdrowiskowej na zasadach określonych w przepisach odrębnych (art. 48). Kwestie te zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 9, poz. 84, ze zm.). Gmina jest uprawniona do otrzymywania części wpływów z owej opłaty. Również wysokość pobranej opłaty rzutuje na wysokość otrzymanej dotacji, co określa jej interes ekonomiczny rozumiany jako interes faktyczny, a nie prawny w utrzymaniu statusu gminu uzdrowiskowej. Jednakże jego utrata nie wiąże się z uzyskaniem przez przedsiębiorcę decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego (art. 43 i 44 ustawy o uzdrowiskach). Natomiast wskazany przez skarżącą Gminę art. 38a ustawy o lecznictwie został wprowadzony art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. (Dz. U. nr 73, poz. 390), która weszła w życie z dniem 7 lipca 2011 r. celem zaostrzenia zakazu pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze określonego w art. 38 tej ustawy. Regulacje te muszą być uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie wyłączają statutowej regulacji zakazów, wynikających z indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.2010 r. sygn. IIOSK 1990/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 8.12.2011 r., IV SA/Wr 504/11, LEX nr 1155180), które nie mogą jednak negować posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji i wynikających z niej praw. Sąd I instancji podkreślił, że przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone szkody, zgodnie z Działem VIII ustawy prawo geologiczne i górnicze (art. 144-152).

Reasumując omawiane uregulowania prawne Sąd I instancji doszedł do przekonania, że z własnych zadań ustawowych gmina nie może wyprowadzać swojego interesu prawnego, bowiem nie to, jakie zadania ma określony podmiot prawny statuuje jego rolę procesową jako strony postępowania administracyjnego.

Omawiając ten aspekt sprawy Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g., tylko udzielenie koncesji obarczył wymogiem uzgodnienia z właściwym organem samorządu terytorialnego, określając przesłanki tego uzgodnienia w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 i 29 p.g.g.). Natomiast w myśl art. 108 ust. 1 p.g.g. na podstawie warunków określonych w koncesji, projektu zagospodarowania złoża przedsiębiorca sporządza plan ruchu dla każdego zakładu górniczego. Przepis art. 108 ust. 11 p.g.g. reguluje czynność współdziałania, która ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem nadzoru górniczego właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego. Organ współdziałający nie jest przy tym właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Jednocześnie z woli ustawodawcy, opinia negatywna nie przesądza tutaj o sposobie załatwienia sprawy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Skoro w postępowaniu o udzielenie koncesji właściwy organ samorządu terytorialnego uzgadniał ją na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nieracjonalnym byłoby powielanie tej samej procedury na etapie postępowania prowadzonego m.in. na podstawie koncesji, a zmierzającego do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego (wyrok NSA z dnia 24.06.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2120/00). W wyroku z dnia 31 stycznia 1995 r. (II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33) NSA podkreślił, że z faktu przyznania gminie kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić jej uprawnienia do zaskarżenia decyzji administracyjnej naruszających ustalenia tego planu, w sytuacji kiedy zamierzona działalność m.in. uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, organ koncesyjny odmawia koncesji (art. 29 ust. 1 p.g.g.).

Podzielając powyższe poglądy Sąd I instancji nie dopatrzył się także uzasadnienia interesu prawnego Gminy [...] w uprawnieniach ustawowych określonych art. 7 p.g.g. "Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach." W tym przypadku dotyczy to § 2 i 3 Statutu Gminy. Ponadto sama Gmina wskazała, że posiada Statut oraz plan zagospodarowania przestrzennego, które odpowiadają wymogom prawa i konkretyzują nałożone na Gminę obowiązki oraz sposoby ich realizacji, przykładowo w § 59 ust. 1 pkt 7 Statutu nakazuje się prowadzenie eksploatacji złoża węgla kamiennego zgodnie z zatwierdzonym "projektem zagospodarowania złoża" czy przestrzegać ustanowionych filarów ochronnych (§ 59 ust. 1 pkt 8),

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w stanie faktycznym sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, iż zamierzone plany ruchu zakładu kolidują z zadaniami organu przewidzianymi w art. 46 ustawy o lecznictwie, czy też interesem prawnym Gminy.

Zatem, w sytuacji kiedy Gmina nie wykazała swojego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu, to odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony i organ był obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną powyższego wyroku złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zarzuciła;

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a polegającym na błędnym przyjęciu, że skarżący nie ma zdolności do bycia stroną w sprawie o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego z powodu braku interesu prawnego, w związku z:

- naruszeniem art. 108 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011r. prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2012r. Nr 163, poz. 981 ze zm. zwanej dalej także p.g.g.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na błędnym przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu przysługuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, który posiada koncesję i plan zagospodarowania złoża;

- naruszeniem przez niezastosowanie art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn.zm.) i nie wzięcie pod uwagę odrębności ustrojowych gmin uzdrowiskowych;

- naruszeniem art. 38a ust. 1 p. 9), 11) i p.12), ust. 2 p.3), ust. 3 , art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej także ustawą o uzdrowiskach ) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu znaczenia istnienia w/w zakazów w gminie uzdrowiskowej dla oceny istnienia interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu i istnienia wynikającego z norm prawnych zawartych w tych przepisach prawa gminy do tego, by w jej strefach ochrony uzdrowiskowej nie były prowadzone działania będące przedmiotem zakazów;

- naruszeniem art. 46 p.1-4 , 48 , 49 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 651 z późn.zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie , że przepisy te nie stanowią o posiadaniu interesu prawnego gminy w spornej sprawie, gdy tymczasem w/w art. 46 nakłada obowiązek wykonywania określonych w nim zadań, w tym m.in. zadań dotyczących budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej oraz ochrony warunków naturalnych uzdrowiska i z wykonywaniem tych zadań w/w art. 48 i 49 wiążą prawo gminy do pobierania opłaty uzdrowiskowej i dotacji z budżetu państwa;

- naruszeniem art. 7 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r, - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 , zwanego dalej p.g.g.), przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu , że na jego podstawie sąd nie dopatrzył się istnienia interesu prawnego gminy [...] w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu, w związku z naruszeniem przez niewłaściwe zastosowanie § 2 i § 3 statutu uzdrowiska [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska [...] ( Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013r., poz.1885), zwanego dalej także statutem uzdrowiska oraz błędne zastosowanie art. 38a ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych i wadliwe przyjęcie , że przepisy te nie stanowią o posiadaniu interesu prawnego gminy w spornej sprawie w sytuacji , gdy statut uzdrowiska wyznacza strefy ochrony uzdrowiskowej w których z mocy ustawy obowiązują w/w zakazy o których mowa w art. 38 a ustawy, w tym m. in. zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze , równocześnie w art. 7 ust. 1 p.g.g. przewidziano , że wykonywanie działalności określonej p.g.g. jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach,

i w związku z wszystkimi powyżej wskazanymi naruszeniami prawa nieuwzględnieniu przez sąd , że interes prawny skarżącej może wynikać również z "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów skarżącej wyżej wymienionych norm prawnych, uzasadniających interes w udzieleniu ochrony prawnej,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd l instancji art. 28 k.p.a w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 108 ust. 11 p.g.g. oraz art. 106 k.p.a ,polegającymi na błędnym przyjęciu , że gmina nie posiada prawa strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu , w sytuacji gdy występuje jako organ współdziałający i udzielający opinii,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 29 ust. 1 p.g.g. przez błędne przyjęcie , że skoro organ samorządu uzgadniał koncesję , to nieracjonalne byłoby powielanie tej procedury na etapie postępowania zmierzającego do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego i nieuwzględnienie przy tym , że po uzgodnieniu koncesji w 2011r. nastąpiła zmiana prawa - art. 38a ustawy o uzdrowiskach , przewidującego czynności zabronione w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej , w tym w strefie B i C gdzie znajduje się teren górniczy oraz niezastosowanie w związku z tą zmianą przepisu przejściowego zawartego w art. 11 ust. 1 ustawy z 4 marca 2011r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw ((Dz.U.2012.742 ) oraz niezastosowanie definicji zakładu przemysłowego zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o uzdrowiskach;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 1 i 2 w związku z art. 38a ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 651 z późn.zm., ) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że istnieje możliwość statutowej regulacji zakazów dotyczących czynności zabronionych w strefach uzdrowiska , gdy tymczasem zakazy te są ustawowe i przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że pomimo, iż rada gminy może samodzielnie uregulować czynności zabronione, to te zakazy nie mogą negować posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji i wynikających z niej praw,

6) naruszenie przepisów postępowania - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.z 2012r. , poz.270 ze zm. , zwanego dalej także p.p.s.a. ), w związku z naruszeniem art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. - dalej także p.u.s.a.), naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji oddalono skargę, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia w oparciu o art. 145 § 1 p.1 lit. c) p.p.s.a. , w związku z tym , że sąd nie uwzględnił w swojej ocenie , że organ dokonując ustalenia stanu faktycznego naruszył art. 7 , 77§ 1 i art. 80 k.p.a., pozwalające na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej , poprzez to , że nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie istnienia na terenie gminy uzdrowiskowej, pod którą toczy się eksploatacja węgla wyznaczonych zgodnie ze statutem uzdrowiska stref ochrony , w których obowiązują ustawowe zakazy przewidziane w art. 38a ustawy o uzdrowiskach i nie ustalił w jakich strefach leży teren górniczy węgla kamiennego,

7) naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. . 38 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn.zm.) i nie wzięcia pod uwagę odrębności ustrojowych gminy uzdrowiskowej, oraz zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 28 kpa w zw. z § 2 i § 3 statutu uzdrowiska [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska [...] ( Dz. Urz, Woj. Śl. z 2013r., poz.1885) dot. wyznaczenia stref ochrony uzdrowiskowej , w związku z obowiązującymi w tych strefach zakazami wyrażonymi w art. 38a ustawy o uzdrowiskach oraz zadaniami gminy przewidzianymi w art. 46 pkt 1-4 tej ustawy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Uczestnik postępowania A. Spółka z o.o. w [...] na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej.

Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. z tym, że wiodący charakter mają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i do nich należało się odnieść w pierwszej kolejności. W tym miejscu jednak należy zaznaczyć, że z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1909/14). Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, zaś niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie uwagi te należy odnieść do zarzutu zawartego w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, gdzie skarżąca zarzuca naruszenie art. 108 ust. 1 p.g.g. (pkt 1 petitum) oraz art. 108 ust. 11 p.g.g. i art. 106 k.p.a. (pkt 2 petitum) w sposób łączny czyli przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, w istocie sprowadzają się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżąca Gmina jako gmina o statusie uzdrowiska nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu górniczego. Zarzut ten Gmina [...] sformułowała w pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 108 ust. 1 p.g.g., art. 108 ust. 11 p.g.g. i art. 106 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 p.p.g., jak również niewłaściwe zastosowanie art. 38 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38a ust. 1 pkt 9, 11, 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3 , art. 41 ust. 1 i 2, art. 46 pkt 1-4, art. 48, art. 49 ustawy o uzdrowiskach.

W skrócie rzecz ujmując skarżąca kasacyjnie podnosi, że z uwagi na odrębności ustrojowe gmin uzdrowiskowych przejawiające się m.in. zakazie pozyskiwania surowców mineralnych innych niż surowce lecznicze, w pobieraniu opłaty uzdrowiskowej i dotacji z budżetu państwa a także z uwagi na Statut Gminy, który wyznacza strefy ochrony uzdrowiskowej, w obrębie których znajduje się teren górniczy związany z wydobywaniem węgla kamiennego, zatem interes prawny gminy może także wynikać z "prawa refleksowego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowane zarzuty nie są usprawiedliwione. W doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H.Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dna 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut wskazywała, że utrzymywanie "status quo" przez kontynuację działalności koncesyjnej prowadzi do ograniczenia odrębności ustrojowej gminy uzdrowiskowej.

W tym aspekcie sprawy Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że pomimo zmiany przepisów udzielona koncesja nr 162/94 z 26 sierpnia 1994 r. nadal pozostaje w mocy. Z drugiej strony nie można uznać, że ww. ustawa o uzdrowiskach z 2005 r. stworzyła dla gmin posiadających status uzdrowiska specjalną legitymację materialną do bycia stroną w sprawach zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego, skoro w tych sprawach na mocy przepisu art. 108 ust. 11 p.g.g. występuje tylko i wyłącznie w roli organu współdziałającego.

Idąc tym tokiem rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że uzyskanie statusu gminy uzdrowiskowej nie stanowi o posiadaniu przez gminę interesu prawnego w sprawie o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że plan ruchu górniczego stanowi sformalizowany dokument będący podstawą prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego pozwalający na prowadzenie działalności koncesyjnej w sposób zgodny z prawem.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził także, że organ gminy, który występował w sprawie o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego jako organ administracji publicznej współdziałający w ramach postępowania z art. 106 k.p.a. nie ma w związku z art. 108 ust. 11 p.g.g. legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl bowiem przepisu art. 108 ust. 1 p.g.g. taką legitymację posiada jedynie przedsiębiorca.

Natomiast ustawodawca wyznaczył organom gminy rolę organu opiniującego w kwestii zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a nie przyznał jej przymiotu strony w tym postępowaniu w ramach przepisu art. 28 k.p.a. Dlatego skarżąca gmina nie może powoływać się na przepis art. 28 k.p.a. jako podstawę udziału jej w tym postępowaniu. Swój interes ochrony gminy przed ewentualnymi negatywnymi skutkami udzielenia koncesji geologicznej i związanym z nią działalnością wydobywczą prowadzoną na podstawie planu ruchu zakładu górniczego gmina realizuje poprzez wydawanie opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji funkcję ochronną pełnią tu także przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzone szkody , zgodnie z Działem VIII Prawa geologicznego i górniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że uprawnienie Gminy do otrzymywania części wpływów z opłaty uzdrowiskowej i rzutująca na to wysokość otrzymywanej dotacji świadczy jedynie o posiadaniu przez Gminę interesu ekonomicznego rozumianego jako interes faktyczny w utrzymaniu statusu gminu uzdrowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu opisanego w pkt 3 petium skargi kasacyjnej polegającego na błędnym zastosowaniu art. 29 ust. 1 p.g.g. W ocenie Sądu II instancji brak jest przesłanek ustawowych w Prawie geologicznym i górniczym a także w innych przepisach prawa materialnego do przyjęcia, że gmina ma niejako swój "drugi" interes prawny z art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu uregulowanym w art. 108 p.g.g. charakterze strony i możliwość składania odwołania od decyzji organu I instancji wydanej po zasięgnięciu opinii gminy, czyli z udziałem organu gminy jako organem współdziałającym w trybie art. 106 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Powyższy pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1796/11 i Sąd II instancji w składzie orzekającym pogląd ten w całości akceptuje.

Jednocześnie odnosząc się do argumentów skargi dotyczących dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym gminy pomimo, że jej organ (wójt, burmistrz, prezydent) wydawał opinię w trybie art. 106 k.p.a., wyrażonym w wyroku z 4 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 2747/00, NSA w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie, oprócz przytoczenia treści tego wyroku, nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych innych argumentów prawnych na poparcie swoich twierdzeń. Ustosunkowując się z kolei do powoływanej przez stronę uchwały NSA z 22 września 2014 r. sygn. akt II GPS 1/14 należy podkreślić , że uchwała ta obejmowała kwestie związane z stosunkami pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez Ministra na tym samorządem. Z uwagi zatem na specyfikę tych relacji prawnych nie można odnosić jej do w drodze analogii do stosunków prawnych pomiędzy Gminą i jej organami a organem administracji, jakim jest Prezes Wyższego Urzędu Górniczego.

W tych warunkach organ umarzając postępowanie odwoławcze nie naruszył przepisu art. 28 k.p.a. gdyż powoływanie się przez skarżącą Gminę na interes prawny, wynikający z posiadania statusu gminy uzdrowiskowej jako argument do odwołania się od decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego, wydanej w oparciu o art. 108 ust. 11 p.g.g., nie jest wystarczające.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. podniesionych w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby Sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd I instancji akceptując ustalony przez organy stan faktyczny prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesionego w pkt 7 petium skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi jakie niezbędne elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Sąd zobowiązany jest zatem do zwięzłego przedstawienia: stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – udzielenia wskazań co do dalszego postępowania. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi omawianego przepisu. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd I instancji bardzo wnikliwie i wszechstronnie odniósł się do wykładni przepisu art. 28 k.p.a. w zakresie interesu prawnego i pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, powołując się na bogate piśmiennictwo i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i argumentacja Sądu szeroko przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługuje na uznanie, a zarzuty kasacyjne w żadnym stopniu nie były w stanie podważyć prawidłowości tych rozważań.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.