Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1523/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 931/15 w sprawie ze skargi F. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz F. [...] z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji G. [...] z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], II. zasądził od SKO w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] SKO w [...], po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża T., rozstrzygniętej postanowieniem SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze na powyższe postanowienie SKO w [...], Fundacja zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 2, art. 12 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, gdy posiada ona status organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i może zgłosić swój udział w postępowaniu administracyjnym na każdym etapie postępowania administracyjnego, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i wykaże w tym interes społeczny,

- art. 15 § 1 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 264 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 nie wiąże organu, podczas gdy uchwały mają tzw. ogólną moc wiążącą w indywidualnych sprawach, przedmiotowa uchwała jednoznacznie rozstrzygnęła problematykę statusu fundacji jako organizacji społecznej.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] czerwca 2015 r., o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W postanowieniu z 10 grudnia 2015 r. WSA w Poznaniu oddalił wniosek Fundacji o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 931/15 wskazał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, by lekceważyć treść uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05 w zakresie w jakim uznaje ona fundację za organizację społeczną. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA jest dla sądów administracyjnych wiążące. Sąd I instancji wyjaśnił, że wykładnia dokonywana w uchwałach NSA ma charakter indywidualnie wiążący, gdy dotyczy to podjętych w następstwie wniesienia tzw. konkretnych pytań prawnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA, ma obowiązek przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Do czasu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA ma ono charakter wiążący zarówno dla wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych jak i dla NSA. Sąd I instancji wyjaśnił również, że pośrednio zaprezentowana wykładnia prawa ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle tej uchwały Kolegium błędnie, z naruszeniem art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. uznało, że fundacja jako taka (a priori) – bez badania jej celów statutowych - nie jest organizacją społeczną. Obowiązkiem SKO w [...] była ocena, czy Fundacja, z przyjętymi przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. związane z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Takiej oceny zaś zabrakło, co były wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie jest organizacją społeczną. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca Fundacja ma nie tylko przymiot organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 2 k.p.a., lecz i organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.

W skardze kasacyjnej P. [...] S.A. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. K. G. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 931/15. Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, a co za tym idzie rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez wskazania jakie przesłanki za tym przemawiały.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. oraz art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że fundacja może mieć status organizacji społecznej oraz uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znajdują zastosowanie rozwiązania o organizacjach ekologicznych.

II. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie:

a) art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90. poz. 864/2 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektyw;

b) art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 Konwencja z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) poprzez przyjęcie, że Konwencja jest umową międzynarodową wywołującą bezpośrednie skutki prawne w polskim systemie prawnym.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z postanowień art. 119 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie organ ma możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym ale nie obowiązek. W związku z tym korzystając z tej możliwości sąd w uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia powinien w pierwszej kolejności wskazać, że sprawa rozstrzygnięta została w trybie uproszczonym, a w drugiej jakie przesłanki za tym przemawiały. Z brakiem wskazania dlaczego sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym nierozerwalnie wiąże się kwestia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich najważniejszych kwestii prawnych istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie standardy te nie zostały zachowane. Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji i zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. polegającego na przyjęciu, że fundacja może mieć status organizacji społecznej oraz uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znajdują zastosowanie rozwiązania o organizacjach ekologicznych, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia z uwagi na niewłaściwe zinterpretowanie oraz zastosowanie przywołanych przepisów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, oprócz opisanych wyżej naruszeń prawa procesowego w analizowanym przypadku doszło do naruszenia także przepisów prawa materialnego art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektyw. W analizowanym przypadku doszło do naruszenia także prawa materialnego art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 Konwencja z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 119 p.p.s.a. nie wskazuje, kto powinien decydować o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Czyni to natomiast § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177), zgodnie z którym przewodniczący wydziału orzeczniczego kieruje sprawy, o których mowa w art. 119 p.p.s.a., do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a więc odbywa się to tak jak w przypadku pozostałych spraw rozpoznawanych w trybie zwykłym. W rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., skoro na skutek skargi Fundacji kontroli tego Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Oznacza to, że sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu, a kwestia ta wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie wymagała odrębnego uzasadnienia w treści wyroku Sądu I instancji i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

Pozbawiony jest podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tym samym tylko wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. jest niezasadny. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego obowiązkiem SKO w [...] była ocena, czy Fundacja, z przyjętymi przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że takiej oceny zabrakło, co były wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie jest organizacją społeczną. Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05. Za organizację społeczną (organizację ekologiczną) powinna być zatem uznana fundacja.

Jedną z podstaw odmowy dopuszczenia Fundacji w przedmiotowym postępowaniu (poza kwestią nieuznania fundacji za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) było uznanie, że postępowanie, do którego dopuszczenia udziału żądała Fundacja jest – w świetle art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. – postępowaniem odrębnym od postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Zdaniem Kolegium, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ów udział był zapewniony, jako oddzielnie, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w którym mogą na prawach strony brać udział organizacje ekologiczne.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na tym tle w judykaturze i w doktrynie pojawiły się różne stanowiska. Postępowanie, które toczyło się przed Kolegium, a w którym udziału domaga się Fundacja, jest postępowaniem nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) wobec postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gminy W.. Do postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy W. miały zastosowania – w ówczesnym brzmieniu przepisy art. 31-39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gwarantujące społeczeństwu udział w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że postępowanie to było postępowaniem, które w aktualnym stanie prawnym zostało wymienione w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Prawidłowo w konsekwencji uznał Sąd I instancji, że wykładnia przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie pozwala określić do jakich postępowań ów przepis się odnosi. Chcąc ustalić, czy takim postępowaniem jest również postępowanie nadzwyczajne, w tym wypadku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zasadnie Sąd I instancji odwołał się do regulacji międzynarodowych oraz prawa UE. W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepis art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. przyznaje organizacjom ekologicznym, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia prawo udziału w każdym postępowaniu - rozumianym jako mogącym doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie jest zatem istotne, w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym organizacja ekologiczna zgłasza chęć udziału, lecz należy badać, czy w ramach tego postępowania możliwe jest doprowadzenie do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, przy wydaniu której wymagany był udział społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, według którego przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia SKO w [...] doszło do naruszenia prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, to w konsekwencji należało uznać, że zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. powiązane z przepisami k.p.a. były niezasadne.

Nie doszło do naruszenia art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Ustanowieniu Unii Europejskiej) poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektywy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1) wymaga zapewnienia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur odwoławczych przed sądami pozwalających zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, a wymóg ten odnosi się do postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa (są to w istocie postępowania, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko – art. 11 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 2-4 dyrektywy 2011/92/UE).

Sąd I instancji prawidłowo zatem dokonał wykładni prowspólnotowej, tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych.

Z tego powodu wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę (zob. B. Kurcz, 4.2.1. Problem wykładni pro wspólnotowej, [w:] Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2004.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 2 Konwencji z Arhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706, dalej: Konwencja) poprzez przyjęcie, że Konwencja jest umową międzynarodową wywołującą bezpośrednie skutki prawne w polskim systemie prawnym. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że należyte odczytanie treści art. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. wymaga posłużenia się wykładnią celowościową dokonaną z uwzględnieniem przepisów Konwencji z Arhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W piśmiennictwie przyjmuje się, że Konwencja z Aarhus wyznacza najnowszy i najwyższy obecnie międzynarodowy standard prawny dostępu do informacji o ochronie środowiska (zob. J. Jendrośka (red.), M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007, s. 17). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r., K. 18/2004, LexisNexis nr 378299 (OTK-A 2005, nr 5, poz. 49) stwierdziła, że "Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej». Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego".

Także wykładnia systemowa art. 9 Konstytucji RP pokazuje, jaką rolę przywiązuje prawodawca do prawa międzynarodowego. System prawa polskiego dopuszcza zatem bezpośrednie stosowanie aktu prawnego (umowy) pochodzącego z innego systemu prawnego, którego zakres zastosowania oraz interpretacji określa prawo tegoż systemu. Taki proces określany jest jako inkorporacja i wynika z art. 87 i 91 w związku z art. 9 Konstytucji RP.

Zwłaszcza art. 91 Konstytucji RP stanowi o bezpośrednim stosowaniu umów międzynarodowych ratyfikowanych oraz aktów prawnych stanowionych przez organizację międzynarodową (zob. M. Haczkowska, Art. 91. [w:], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014. Konwencja z Aarhus została ratyfikowana przez Polskę i opublikowana w Dzienniku Ustaw i stała się częścią obowiązującego w Polsce prawa i może być stosowana bezpośrednio. Prawidłowo zatem stwierdził Sąd I instancji, że Konwencja ta, jako wiążąca Polskę umowa międzynarodowa stała się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i musi być stosowana w polskim porządku prawnym.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.