Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 332/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 98,  art. 105,  art. 106,  art. 109
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 6-11,  art. 35-37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cichoń, Sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski postępowanie prowadził przewlekle; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; V. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi S. B. (dalej: skarżąca, strona) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Z akt sprawy wynika, że strona pismem z 3 marca 2020 r., złożonym 5 marca 2020 r., wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Pismami z 8 i 11 września 2020 r. strona przedłożyła dodatkowe dokumenty w sprawie.

Pismem z 17 września 2020 r. strona skierowała ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

8 listopada 2020 r. strona stawiła się osobiście i złożyła odciski linii papilarnych.

Pismem z 15 stycznia 2021 r. strona skierowała ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców

Pismem z 20 kwietnia 2021 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z tego samego dnia, tj. 20 kwietnia 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

Pismem z tego samego dnia, tj. 20 kwietnia 2021 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Pismem z 6 maja 2021 r. strona stosując się do wezwania organu uzupełniła braki formalne wniosku.

Pismem z 10 maja 2021 r. strona przedłożyła dodatkowe dokumenty w sprawie.

Pismem z 21 maja 2021 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała Wojewodę, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika aby pobyt cudzoziemca stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z adnotacji w aktach sprawy wynika, że tożsame odpowiedzi uzyskano 22 kwietnia 2021 r. od Straży granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył na 24 listopada 2021 r. termin rozpatrzenia wniosku.

Pismem z 14 grudnia 2021 r., które wpłynęło do Wojewody 3 stycznia 2022 r., strona skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. organ w powołaniu na art. 35 k.p.a. wskazał na 12 stycznia 2023 r. jako przewidywany termin załatwienia sprawy.

Postępowanie przed Sądem.

7 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została złożona pismem datowanym na 14 grudnia 2021 r., które wpłynęło do Wojewody 3 stycznia 2022 r.

W skardze wniesiono o:

1. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy niezwłocznie lub ustalenie terminu załatwienia sprawy,

3. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości organu.

Strona zarzuciła organowi, że mimo upływu ustawowych terminów i złożonego ponaglenia jej sprawa pozostaje niezałatwiona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu dłuższy termin rozpoznawania sprawy niż przewidziany przepisach prawa nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej liczby wniosków, a przez to procedowania w wielu różnych postępowaniach przy konieczności wnikliwej analizy prowadzonych spraw.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (alternatywnych) środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach sumy pieniężnej. W konkluzji organ przywołując okoliczności sprawy zauważył, że w jego ocenie przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne i wniosek ten powinien zostać oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.

Na wstępie należy zauważyć, że strona zażądała stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organ administracji. W ocenie Sądu brak było podstaw do ich rozdzielenia na dwie odrębne sprawy i prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami w okolicznościach niniejszej sprawy. Strona zarzuciła bowiem organowi bezczynność oraz prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, które miały miejsce w jednym postępowaniu, czyli takie naruszenia przepisów, które jest oparte na tym samym stanie faktycznym. W przypadku rozdzielenia żądania stwierdzenia bezczynności, jak i żądania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, mogłoby w praktyce dojść do oceny tych samych okoliczności w dwóch odrębnych postępowaniach. Zatem gdy zarzuty dotyczą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych samych okolicznościach faktycznych, to ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.].

Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14).

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.s. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego bezczynność lub przewlekłe działanie jest przedmiotem skargi.

Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendant oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ww. ustawy), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności lub przewlekłości działania organu. Należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek konsultacji nie występuje w odniesieniu do cudzoziemca, który w dniu złożenia wniosku nie ukończył 13. roku życia.

Odnotować należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca).

W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Na mocy ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a ust. 2, stosownie do którego termin 60 dni na wydanie decyzji biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Konkludując, na mocy przywołanych przepisów ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach już wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i będących w toku w tym dniu.

Jak stanowi Konstytucja RP w jej art. 2, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wywodzonych jest szereg fundamentalnych zasad ustrojowych, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności państwa względem obywateli). Jak rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny zasada zaufania obywatela do państwa stwarza w dziedzinie prawodawczej obowiązek nie nadawania mocy wstecznej tym przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6). Przywołana zasada opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, (w:) Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa, ale do całego procesu stosowania prawa, począwszy od jego wykładni (L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, 2016, Lex/el.; podobnie wypowiedział się TK w U 11/97 z 27 listopada 1997 r. oraz SN w orzeczeniu z 5 marca 2002 r., I CKN 1079/00).

W świetle zakresu poczynionych przez ustawodawcę z 29 stycznia 2022 r. zmian, dokonując ich wykładni w zgodzie z powołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami, w ocenie Sądu ww. nowelizacja przepisów pozostaje obojętna dla oceny przez Sąd bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przed dniem wejście w życie przywołanej regulacji.

W okolicznościach wyrokowanej sprawy wnioskodawca ma prawo oczekiwać – w zaufaniu do państwa i prawa - że zainicjowana przez niego ocena sposobu prowadzenia przez organ postępowania zostanie dokonana przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia procesu i podejmowania bądź niepodejmowania przez organ czynności w sprawie. Z wyżej powołanych przepisów zmieniających nie można wywodzić wprost sanacji dla dotychczasowej ewentualnej zwłoki organów. Nie znoszą one stanu potencjalnej bezprawności. W przypadku zmienianych przepisów, tak jak w wyrokowanej sprawie, w szczególności przy opisanym wyżej braku jednoznacznej regulacji uchylającej retroaktywnie ewentualną zwłokę organu, bezczynność lub przewlekłość procedowania organu powinna zostać oceniona według czasu, gdy ww. stan bezprawności nastąpił.

Stan pozostawania przez organ w zwłoce w załatwianiu sprawy, tj. stan bezczynności bądź przewlekłości, jeżeli już wystąpił to jest faktem, który wywołał już określony skutek prawny. Relacja faktyczna i prawna pomiędzy wnioskodawcą i prowadzącym postępowanie organem została ukształtowana. Wnioskodawca zainicjował proces, a organ ewentualnie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje obojętna dla już ukształtowanej relacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji. Nie można uchylić faktów, które miały miejsce, ani – przy braku jednoznacznej regulacji prawnej - skutków prawnych wystąpienia tych faktów. Jeżeli faktem jest, że organy pozostawały w zwłoce, to ich skutkiem jest stan bezczynności lub przewlekłości. Nie jest dopuszczalnym takie odczytywanie analizowanych przepisów, żeby wyłącznie na podstawie późniejszej zmiany rozwiązań prawnych regulujących termin na wydanie decyzji w sprawie, wywodzić, że z mocą wsteczną, retroaktywnie zniesiono ewentualny stan bezczynności lub przewlekłości w sytuacji, gdy przed tą zmianą i przed wniesieniem środka zaskarżenia stan ten już wystąpił.

Przechodząc do oceny objętego skargą postępowania Sąd na podstawie akt sprawy ustalił, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji 5 marca 2020 r. Pierwszą czynność Wojewoda podjął dopiero 20 kwietnia 2021 r., tj. po upływie 13 miesięcy od wpływu wniosku, po otrzymaniu dwóch ponagleń złożonych przez stronę (pisma z 17 września 2020 r. oraz z 15 stycznia 2021 r.). Była to jedyna zmierzająca do załatwienia sprawy czynność podjęta w tym postępowaniu.

Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a.

Organ nie wykonywał tego ww. obowiązku.

Podkreślić należy, że postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznając ponaglenie za uzasadnione wyznaczył na 24 listopada 2021 r. termin rozpatrzenia wniosku. Organ załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru.

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie nosi znamiona bezczynności i przewlekłości, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdził, że organ dopuścił się dopuścił się bezczynności

i postępowanie prowadził przewlekle na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I i pkt II sentencji wyroku).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji w ustawowym terminie załatwienia sprawy nie tylko nie kończy postępowania, ale nie podejmuje jakiegokolwiek działania w sprawie, pozostawiając wniosek bez nadania mu procesowego biegu. Co szczególnie istotne w świetle powołanych wyżej zasad postępowania, w ustawowym terminie i później organ nie realizował – co zaznaczono już wyżej - obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a.

Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji wyjaśnienia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień.

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1464 ze zm.) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach wniosków w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw.

Organ administracji powinien niezwłocznie występować o konsultacje do właściwych organów. Dopiero poczynienie ustaleń związanych z ewentualnym wpływem pobytu cudzoziemca na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, które to ustalenia wymagają podjęcia współpracy z innymi organami Państwa (Policja, ABW, Straż Graniczna), otwiera dalszą procesową drogę do załatwienia sprawy.

Przy czym, w tym kontekście koniecznym jest zwrócenie szczególnej uwagi na fakt, że opieszałość Wojewody w ww. zakresie, tj. niewystępowanie przez długi czas od złożenia wniosku przez cudzoziemca do właściwych organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy jego pobyt stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, czyni wspomnianą instytucję konsultacji pozorną. W ocenie Sądu, zarówno z uwagi na szybkość procesu zainicjowanego wnioskiem cudzoziemca, jak i cel dokonywanych konsultacji, wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

W warunkach skarżonej sprawy wniosek został złożony 5 marca 2020 r., a ze stosownym zapytaniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej organ wystąpił dopiero 20 kwietnia 2021 r., tj. po upływie 13 miesięcy od dnia otrzymania wniosku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasadą ochrony godności człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Z uwagi nie wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), mając na uwadze, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91).

Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od Organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 850 zł (pkt V sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też stronie wolność przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wybór miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu u przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.

O kosztach postępowania sądowego (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1oraz 210 § 2 p.p.s.a.