Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 530/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Go 391/05 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 391/05 uchylił postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze z [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Zielonej Górze Odział w Gorzowie Wlkp. z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postanowieniem z [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Zielonej Górze Oddział w Gorzowie Wlkp. w punkcie pierwszym postanowienia – nałożył na Spółkę z o.o. "O." z siedzibą w Gorzowie Wlkp. grzywnę w wysokości 20.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 15.10.2004 r. na wskazany rachunek bankowy, w punkcie 2 postanowienia – wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...]. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z zażaleniem wniesionym przez Spółkę "O.", Okręgowy Inspektor Pracy w Zielonej Górze postanowieniem z [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Pracy z [...]. Organ II-ej instancji wskazał, że złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powołując się na przepisy Prawa upadłościowego organ administracyjny wyjaśnia, że przywołane przez skarżącą zakazy wypłat dotyczą sytuacji po ogłoszeniu upadłości lub prawomocnego zatwierdzenia układu, do czego – w przypadku skarżącej – jeszcze nie doszło. Dlatego postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie, do czasu uprawomocnienia się postanowienia zatwierdzającego układ, może być kontynuowane.

Co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, organ administracyjny prezentuje pogląd, że wysokość jednorazowo nakładanej grzywny w celu przymuszenia, przy zachowaniu warunku nieprzekroczenia jej górnej granicy, leży w zakresie swobodnego uznania organu administracyjnego. W ocenie organu warunek ten został przez organ spełniony, a wysokość nałożonej grzywny przymuszającej w kwocie 20.000 zł przy możliwym jej wymiarze wynoszącym maksymalnie – 25.000 zł, nie można uznać za wygórowaną.

Na postanowienie organu II instancji skargę wniosła Spółka z o.o. "O.". Spółka podniosła zarzuty dotyczące zakazu wypłaty zaległych wynagrodzeń pracowniczych w toku postępowania układowego oraz kwestionowała wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia, twierdząc, że jest zbyt wysoka, stanowi bowiem 30% zaległych wynagrodzeń pracowniczych, objętych tytułem wykonawczym, co świadczy, że grzywna jest wysoka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za zasadne w części.

Sąd wskazał, że w dniu [...] Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wystawił przeciwko Spółce z o.o. "O." w Gorzowie Wlkp. tytuł wykonawczy nr [...]. Z tytułu tego wynikał obowiązek wypłaty pracownikom spółki wynagrodzenia za pracę w okresie od sierpnia 2003 r. do kwietnia 2004 r. , w sumie – kwotę 76.023,83 zł. Tytuł zawiera pouczenie co do możliwości i podstaw złożenia do niego zarzutów, a także klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia został na skarżącą spółkę nałożony. Postanowienie to zawiera pouczenie, że zobowiązanemu przysługuje prawo złożenia na to postanowienie zażalenia, natomiast w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów i zażalenia. W piśmie z 30.09.2004 r. pt. "odwołanie od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...]" skarżąca wyraźnie wskazała, że zaskarża postanowienie o nałożeniu grzywny. Tym samym pismo to stanowi zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak w treści zażalenia skarżąca przytacza argumenty, które w istocie zmierzają do podważenia zasadności prowadzenia egzekucji w tej sprawie. Skarżąca twierdzi bowiem, że ze względu na to, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu, dlatego wobec niej istnieje zakaz regulowania zobowiązań finansowych, a konkretnie zaległości z tytułu wynagrodzeń pracowniczych objętych tytułem wykonawczym z [...]. Zdaniem Sądu skarżąca przytacza argumenty, które należy traktować jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a które nie mogą być uwzględnione w trybie rozpatrywania zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu skarżąca kwestionuje także wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest zbyt wysoka. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać – w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (skarżąca jest osobą prawną) kwoty – 25.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty – w stosunku do osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej 100.000 zł. Ustawa określa jedynie górną kwotę grzywny w celu przymuszenia, nie określa natomiast jej dolnej granicy.

Słusznie zatem – w ocenie Sądu – organ II-ej instancji podnosi, że konkretnie wymierzona grzywna, a w szczególności jej wysokość, opiera się na instytucji uznania administracyjnego. Organ II-ej instancji nie ustosunkował się jednak do tej części zażalenia, które podważa wysokość nałożonej grzywny. Organ w tej kwestii wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do stwierdzenia, że wysokość wymierzonej grzywny leży w zakresie swobodnego uznania organu administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego nie oznacza dowolności w orzekaniu przez organ administracyjny. Przesłanki podjęcia takiej, a nie innej w swej treści decyzji, powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 20.000 zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej, iż stanowi ona prawie 30% należności objętej nakazem oraz powołującej się na aktualną – trudną kondycję finansową spółki, stanowi naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz może wskazywać na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 ww. ustawy wynika, że w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Według Sądu przedstawione uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uwzględnił.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę kasacyjną wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Zielonej Górze, reprezentowany przez radcę prawnego Alicję Zapłatę, zaskarżając wyrok ten w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 § 2 i art. 121 § 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zastosowany przez inspektora pracy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym z zakresu wypłaty wynagrodzeń ze stosunku pracy, jest jedynym, w zaistniałej sytuacji, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania. W tym kontekście nie znajduje zastosowania art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, traktujący o wyborze, spośród kilku środków – środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wyrażony jest pogląd, że wysokość jednorazowo nakładanej grzywny w celu przymuszenia, przy zachowaniu warunku nieprzekraczania górnej jej granicy, leży w zakresie swobodnego uznania organu egzekucyjnego. Za nietrafny też uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydanego przez organ I instancji. Zastosowanie przepisów k.p.a. może mieć miejsce w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jedynie w oparciu o art. 18 ustawy egzekucyjnej odsyłający do k.p.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Tak właśnie jest w przypadku wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ustawodawca nie przewidział bowiem konieczności uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co wynika wprost z treści art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej, traktującego o trybie nakładania grzywny i wymogach, jakie winno spełniać w tej sprawie postanowienie. Ponadto zgodnie z zarządzeniem nr 4 Marszałka Sejmu z 23.09.2003 r. w sprawie określenia wzorów druków stosowanych w działalności kontrolnej Państwowej Inspekcji Pracy, wzór postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, stanowiący załącznik nr 26, nie zawiera pozycji "uzasadnienie". Pozostaje wszakże kwestia uzasadnienia wysokości kwoty grzywny w celu przymuszenia, jaką nałożył organ egzekucyjny. Zagadnienie to ma istotny związek z zarzutem WSA o naruszeniu art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Zatem skoro organ administracji I instancji nie ma obowiązku (a nawet możliwości) uzasadnienia podjętego przez siebie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, to pośrednio oznaczać to może, że organ ten, nakładając grzywnę w celu przymuszenia nie ma obowiązku, poza ogólnymi zasadami wynikającymi z ustawy egzekucyjnej, ustalania czy nawet uwzględniania sytuacji materialnej zobowiązanego i w takim zakresie orzekania o wysokości grzywny przymuszającej. Nie oznacza to oczywiście dowolności w postępowaniu organu w zakresie określenia wysokości kwoty nakładanej grzywny. Z. Leoński podkreśla w opracowaniu "Postępowanie egzekucyjne w administracji" Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2003, że podstawowym kryterium mogącym stanowić podstawę określenia wysokości tej grzywny jest celowość i skuteczność jej nakładania. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze panuje zgodny pogląd, że trudności finansowe zobowiązanego nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niezrealizowania nałożonego nań obowiązku. Stanowisko takie podziela NSA w wyroku z 16.02.2005 r. sygn. akt OSK 1148/04, stwierdzając" "Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólnego postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 tej ustawy). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego". W tej sytuacji wskazywanie przez zobowiązaną firmę "O." Sp. z o.o. na istnienie niekorzystnych proporcji pomiędzy nałożoną grzywną a kwota określoną w nakazie wypłaty, nie znajduje uzasadnienia, albowiem celem postępowania egzekucyjnego w takim przypadku nie jest wbrew pozorom zaspokojenie roszczeń pracowników zobowiązanego, lecz doprowadzenie do wykonania ciążącego na pracodawcy obowiązku nałożonego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego wydaje się, że Spółka "O." a wraz z nią WSA w Gorzowie Wielkopolskim utożsamia środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, z grzywną jako środkiem represyjnym. Pogląd taki wzmacnia fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., w którym stwierdza się "brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie 20.000 zł". W odniesieniu do ostatecznego postanowienia organu II instancji, zrzut naruszenia art. 107 k.p.a. także nie znajduje uzasadnienia. Organ II instancji nie jest uprawniony do oceny i uzasadnienia wysokości nałożonej przez inspektora pracy grzywny w celu przymuszenia niejako w jego imieniu. Winien jedynie ocenić zgodność z przepisami prawa, w tym także pod względem wysokości kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Niemniej jednak, w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, wbrew twierdzeniom WSA, nie ograniczył się li tylko do podtrzymania przytoczonych przez organ I instancji argumentów, ale wyraźnie podkreślił i wykazał istotę grzywny w celu przymuszenia.

W odpowiedzi złożonej na skargę kasacyjną Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze, "O." Sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od postanowienia o nałożeniu grzywny oraz skardze do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Okręgowego Inspektora Pracy w Zielonej Górze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 17.11.2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w podstawie kasacyjnej uznać należy za chybione.

Art. 7 § 2 – który poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie miał naruszyć Sąd I instancji – zamieszczony został w Dziale I Rozdziale 1 zatytułowanym "Zasady ogólne" ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968). Stanowi on, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zamieszczenie omawianego przepisu w części ustawy określającej zasady ogólne postępowania egzekucyjnego wskazuje, iż norma ta stanowić ma dla organu egzekucyjnego wskazówkę interpretacyjną odnośnie stosowania środków egzekucyjnych. Art. 7 § 2 cyt. ustawy formułuje zasadę stosowania najmniej uciążliwego (najłagodniejszego) dla zobowiązanego do wykonania obowiązku środka egzekucyjnego. Odnosząc tę zasadę do środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca przewidział tylko możliwość zastosowania jednego środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia i pozostawił organowi egzekucyjnemu w pewnych granicach swobodę w kształtowaniu wysokości grzywny, to w takim wypadku wysokość grzywny winna zależeć od "uzasadnionego uznania" organu egzekucyjnego, który nakładając ją powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Innymi słowy organ ma wykazać, że nakładając grzywnę działał racjonalnie, to znaczy, że zastosował wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, która w warunkach tej sprawy jest niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.02.2005 r. sygn. akt OSK 1148/04, na który powołuje się skarga kasacyjna, Sąd wyraźnie wypowiedział się co do zastosowania postanowień art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia, stwierdzając "Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony". Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem składu orzekającego w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej stwierdzający, że w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania cyt. art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej, jest niezasadny.

Nie można też zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż organ egzekucyjny zwolniony jest z obowiązku uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, przy czym wbrew twierdzeniu skargi stanowisko takie nie znajduje oparcia w art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej. § 2 tego artykułu wskazuje, jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie jest to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyliczenie wyczerpujące, bowiem odpowiednie zastosowanie znajdzie tu też art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sytuacji zatem kiedy ustawodawca uznaniu organu pozostawił ustalenie wysokości grzywny, ograniczając go jedynie jej górną granicą, to organ by nie narazić się na zarzut dowolności musi wykazać, że nałożona na zobowiązanego grzywna w takiej a nie innej wysokości jest w warunkach rozpoznawanej sprawy niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Uczynić to może tylko w uzasadnieniu postanowienia. W niniejszej sprawie organ (ani I, ani II instancji) nie przedstawił, czym się kierował, wymierzając Spółce "O." grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20.000 zł. Podzielając stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku z 16.02.2005 r., że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, to jednak należy powiedzieć, że nie zwalnia go to z obowiązku wykazania (uzasadnienia), że grzywna ustalona w takiej wysokości jest niezbędna do tego, by w tym przypadku spełniła swój podstawowy cel (przymusiła do wykonania obowiązku).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo w pewnej części nietrafnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Dlatego też na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.