Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2915/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 141 par 4, art. 200 i 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 8 lit g
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 951/16 w sprawie ze skargi Powiatu Głogowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Głogowskiego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w spółce [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Powiatu Głogowskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 951/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi Powiatu Głogowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2016 r. (w sentencji wyroku oczywiście omyłkowo podano datę [...] maja 2016 r.), nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Głogowskiego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w [...], w pkt I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, w pkt II. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Głogowskiego koszty postępowania w wysokości 595.20 zł.

Jak wynika z okoliczności faktycznych i prawnych przywołanym w powyższym wyroku wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Głogowskiego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w [...] (dalej "uchwała z 2016"). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że § 2 - 5 unieważnionej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm., dalej "Udl") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), natomiast § 1 tej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem przepisu art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814, dalej "Usp") w zw. z § 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6 uchwały Rady Powiatu Głogowskiego z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Powiat Głogowski (dalej "uchwała z 2015), a także sprzecznie z art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda wskazał, że unieważnioną uchwałą Rada Powiatu Głogowskiego wybrała tryb i określiła zasady zbycia udziałów w [...]. W § 1 uchwały z 2016 Rada upoważniła zarząd powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i wyborze sposobu zapłaty za nie, jak również do dokonywania innych czynności o charakterze rozporządzającym udziałami. Z kolei w § 2-6 uchwały z 2016 Rada wybrała tryb i zasady zbycia udziałów w spółce, w odniesieniu do art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm., dalej "Ugk").

Przywołano dalej w wyroku, że w ocenie Wojewody uregulowania zawarte w § 2-6 uchwały z 2016 zostały wydane z naruszeniem art. 6 ust. 4 Udl, który wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów Ugk do komunalnych spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą. Oznacza to, że zastosowania nie znajdzie przepis art. 12 ust. 2 Ugk, nakazujący jednostkom samorządu terytorialnego sprzedaż udziałów w spółkach komunalnych w trybie i na zasadach określonych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3 i 4 Ugk, w dziale IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. z 2016 r., poz. 981 ze zm., dalej "Ukp").

Organ nadzoru podkreślił, że z uzasadnienia Udl wynika jasno, że wolą ustawodawcy było stworzenie kompleksowej i spójnej regulacji umożliwiającej tworzenie komunalnych spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą oraz ich funkcjonowanie na tych samych zasadach co inne, nie samorządowe, podmioty lecznicze. Argumentował ponadto, że art. 12 ust. 2 Ugk odwołuje się do spółek kapitałowych utworzonych na podstawie art. 9 tej ustawy. Tymczasem przepis art. 6 ust. 2 Udl stanowi samodzielną podstawę utworzenia takiego podmiotu.

Jak dalej w kwestionowanym wyroku przytoczono, względem zaś wadliwości § 1 uchwały z 2016 Wojewoda zauważył, że upoważnienie zarządu powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobu zapłaty narusza ogólne reguły gospodarowania mieniem powiatu. Usp w art. 12 pkt 8 lit. g upoważnia bowiem rady powiatów do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatów dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie zostało zrealizowane przez Radę Powiatu Głogowskiego uchwałą z 2015. Z treści § 2 pkt 1, § 2 pkt 3 oraz § 2 pkt 5 i 6 wskazanej powyżej uchwały wynika, że decyzja w zakresie wyrażenia zgody na zbycie, wyboru trybu zbywania udziałów, określenia liczby udziałów i akcji przeznaczonych do zbycia należy do Rady Powiatu Głogowskiego. W konsekwencji upoważnienie zarządu powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobie zapłaty oraz do innych czynności rozporządzających stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w uchwale z 2015 i nie znajduje uzasadnienia prawnego.

W skardze na akt nadzoru Powiat Głogowski zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 12 pkt 8 lit. g Usp w zw. z § 2 pkt 6 uchwały z 2015 poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

- względnie:

2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 79 ust. 1 zd. 1 Usp poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie;

a nadto:

3) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 6 ust. 4 Udl poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

4) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 33 ust. 1 Ukp w zw. z art. 12 ust. 1 Ugk poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie;

a nadto - niezależnie od powyższego:

5) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 12 pkt 8 lit. g Usp poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w zakresie wyłączności kompetencji określenia zasad zbywania udziałów powiatowej spółki komunalnej przez Radę Powiatu.

Podnosząc powyższe Powiat Głogowski wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi Wojewody Dolnośląskiego na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że Rada Powiatu ma uprawnienie do wyrażenia preferencji co do ukształtowania przyszłego stosunku prawnego na zasadzie art. 353¹ K.c., tj. według swojego uznania, byle nie w sposób sprzeczny z właściwością (naturą) stosunku, ustawą ani zasadami współżycia społecznego. W ocenie sądu wojewódzkiego nie ma żadnego przepisu w obowiązującym stanie prawnym zabraniającego ukształtowania przyszłego cywilnego stosunku prawnego na wzór powszechnie obowiązujących regulacji zawartych w przepisach Ukp. Nie oznacza to jednak, że mocą czynności cywilnoprawnej strony stosunku cywilnoprawnego mogą rozszerzyć zakres zastosowania norm powszechnie obowiązujących. Nie mają one bowiem w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji. Zdaniem tegoż sądu mogą zaś ukształtować między sobą treść konkretnego stosunku prawnego (normy indywidualne i konkretne) w ten sposób, że będzie on treściowo i funkcjonalnie odpowiadał rozwiązaniom ustawowym.

Jak podnosi dalej sąd wojewódzki poza kontrolą pozostaje kwestia celowości decyzji Rady Powiatu w kwestii samoograniczenia własnego stanowiska negocjacyjnego w sprawie sprzedaży udziałów w szpitalu poprzez przyjęcie wewnętrznych postanowień wzorowanych na przepisach Ukp. W ocenie tegoż sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że takie działania naruszają wolną konkurencję, zwłaszcza iż w przypadku spółek komunalnych kapitałowych, lecz nie prowadzących działalności leczniczej, Ukp ma zastosowanie w każdym przypadku.

Odnosząc się z kolei do kwestii nieważności § 1 uchwały z 2016, sąd I instancji stwierdził, że nie stoi on w sprzeczności z art. 12 pkt 8 lit. g Usp, "zapisy" unieważnionej uchwały nie stoją także w sprzeczności z uchwałą z 2015, pierwsza ma bowiem szczególny charakter w stosunku do drugiej – obie mają tę samą podstawę prawną, nie są aktami prawa miejscowego i zawierają albo normy konkretne i zindywidualizowane, albo normy, których adresatem są jedynie organy Powiatu. W przekonaniu sądu wojewódzkiego obie te uchwały są aktami wewnętrznymi, z tym, że unieważniona uchwała z racji węższego zakresu zastosowania będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. W ocenie sądu pierwszej instancji uchwała z 2016 nie naruszała przepisu art. 7 Konstytucji RP, skoro jej przedmiotem było ukształtowanie stosunku cywilnoprawnego, zmierzającego do zbycia udziałów w spółce kapitałowej.

Skargą kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego zaskarżono w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) temuż orzeczeniu w pkt I zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 12 pkt 8 lit. g Usp w zw. z § 2 uchwały z 2015 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

niniejszy przepis stanowi umocowanie prawne do podjęcia przez Radę Powiatu Głogowskiego uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w [...] w Głogowie – uchwała z 2016 (aktu wewnętrznego o charakterze indywidualnym i konkretnym), wprowadzającej szczególną (odmienną) regulację w zakresie trybu i zasad zbycia udziałów konkretnej spółki, w której Powiat Głogowski jest jedynym udziałowcem, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwalony przez Radę Powiatu Głogowskiego akt prawa miejscowego w zakresie zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji we wszystkich spółkach prawa handlowego, w więc również w spółkach prowadzących działalność leczniczą, w których Powiat Głogowski jest udziałowcem lub akcjonariuszem;

treść unieważnionej uchwały nie stoi w sprzeczności ze wskazaną uchwałą z 2015, bowiem ma w stosunku do niej charakter szczególny i z racji węższego zakresu regulacji, będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu oraz, że obie uchwały mają tę samą podstawę prawną, nie są aktami prawa miejscowego i zawierają normy konkretne i zindywidualizowane;

b) art. 6 ust. 4 Udl poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postanowienia unieważnionej uchwały Rady Powiatu Głogowskiego, odsyłające w zakresie zbycia lub innego rozporządzenia udziałami [...] do stosowania wprost przepisów Ugk oraz Ukp nie naruszają prawa w sposób istotny, pomimo jednoznacznego stanowiska wyrażonego przez WSA we Wrocławiu, iż wskazany przezeń przepis Udl wyłącza całkowicie stosowanie wobec komunalnych spółek kapitałowych, prowadzących działalność leczniczą, przepisów Ugk oraz Ukp, a w konsekwencji uznaniu przez sąd wojewódzki za prawidłowe stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 148 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej Pusa) i art. 184 Konstytucji RP poprzez błędne uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i błędne uznanie, że przedmiotem unieważnionej uchwały jest kwestia ukształtowania stosunku cywilnoprawnego zmierzającego do zbycia udziałów w spółce kapitałowej, co oznacza brak możliwości zastosowania zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, bowiem zasada ta nie znajduje zastosowania do stosunków cywilnoprawnych opartych na równości stron, a w konsekwencji konstatacji WSA we Wrocławiu, że poza kontrolą organu nadzoru pozostaje ocena stanowiska Rady Powiatu Głogowskiego zawartego w tejże uchwale, którego treść wiąże członków Zarządu Powiatu Głogowskiego i ogranicza w formułowaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na:

- przyjęciu, że zarówno unieważniona uchwała, jak i uchwała z 2015 są

aktami równorzędnymi, nie są aktami prawa miejscowego i zawierają normy konkretne

i indywidualne oraz, że pierwsza z nich ma szczególny charakter w stosunku do drugiej

i z racji węższego zakresu przedmiotowego, będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu;

- przyjęciu, że upoważnienie Zarządu Powiatu Głogowskiego do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobie zapłaty za zbywane udziały oraz do innych czynności rozporządzających, zawarte w § 1 unieważnionej uchwały, nie stanowi delegacji kompetencji przysługujących Radzie Powiatu Głogowskiego na mocy uchwalonych zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Powiat Głogowski, gdyż Zarządowi Powiatu Głogowskiego zostało w istocie powierzone prowadzenie negocjacji;

- zupełnie dowolnym ustaleniu przez WSA we Wrocławiu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze swoistą adaptacją i wprowadzeniem w uchwale norm kształtujących przyszły stosunek cywilnoprawny na wzór powszechnie obowiązujących regulacji zawartych w Ukp, wbrew nie budzącemu żadnych wątpliwości brzmieniu przepisów uchwały z 2016, odsyłających w zakresie zbycia lub innego rozporządzenia udziałami [...] do stosowania wprost przepisów Ugk i Ukp oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu.

Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi w punkcie II zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, a to: art. 200 i 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 – w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie wskazano na rok publikacji tego rozporządzenia – uwaga Sądu), polegające na niewłaściwym zastosowaniu, które doprowadziło do bezpodstawnego zasądzenia od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Głogowskiego kwoty wyższej, niż była należna.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie 1, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Powiatu Głogowskiego;

w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego w stosunku do punktu I zaskarżonego wyroku, zmianę wyroku w zakresie punktu II poprzez zasądzenie na rzecz Powiatu Głogowskiego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty w należnej wysokości, wynikającej z norm przepisanych;

rozpoznanie sprawy na rozprawie;

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki błędnie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze uznając, iż przedmiotem unieważnionej uchwały jest kwestia ukształtowania stosunku cywilnoprawnego zmierzającego do zbycia udziałów w spółce kapitałowej, która pozostaje poza kontrolą organu nadzoru. Zdaniem organu nadzoru sąd pierwszej instancji błędnie także ocenił stan faktyczny sprawy przyjmując, że zarówno unieważniona uchwała jak i uchwała z 2015 są aktami równorzędnymi, nie są aktami prawa miejscowego i zawierają normy konkretne i indywidualne oraz, iż pierwsza z nich ma szczególny charakter w stosunku do drugiej i z racji węższego zakresu przedmiotowego, będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu.

W dniu 3 lutego 2017 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego) reprezentujący Powiat Głogowski – pełnomocnicy r. pr. T. C. i r. pr. J. K. wskazali, że w dniu [...] listopada 2016 r. Rada Powiatu Głogowskiego podjęła uchwałę nr [...], na mocy której, zgodnie z jej § 4 dokonano uchylenia uchwały Rady Powiatu Głogowskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, przedkładając jej kopię.

Zdaniem zaś Wojewody Dolnośląskiego, wyrażonym w piśmie tegoż organu z dnia 16 lutego 2017 r. (data wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego), uchylenie przez Radę Powiatu Głogowskiego uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, pozostaje bez wpływu na będące w toku postępowanie kasacyjne wobec zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2016 r., w szczególności nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lutego 2017 r. postanowił odroczyć rozprawę na dzień 11 kwietnia 2017 r. z uwagi na konieczność zawiadomienia o terminie rozprawy strony skarżącej – Powiatu Głogowskiego, a to wobec wypowiedzenia pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie przez Radę Powiatu Głogowskiego uchwały z 2016 nie czyni bezprzedmiotowym postępowania ze skargi kasacyjnej.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Jak to uprzednio wskazano skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wykazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wymaga co najmniej uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego kwestionowanym wyrokiem byłaby inna.

A. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 148 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa prowadzi do wniosku, że został on sformułowany wyłącznie w konsekwencji uprzednio postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Sam przepis art. 148 Ppsa ma charakter wynikowy, określając treść sentencji wyroku uwzględniającego skargę na oznaczony przedmiot. Z cyt. przepisu wynika tylko tyle, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Podobnie ocenić należy stawiany zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Wedle art. 1 Pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Naruszenie cyt. przepisu ma wobec tego miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach, względnie dokonuje jej stosując inne – niż tam wskazane – kryterium kontroli. Pierwszemu z tych przepisów stanowiącemu m. in., że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie uchybił WSA we Wrocławiu tylko z tego względu, iż uznając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, nadto zawęża stosowanie przez nie środków przewidzianych w Ppsa. Sąd wojewódzki orzekł w sprawie, która należała do jego właściwości i zastosował środek przewidziany w ustawie. Przepis art. 1 § 2 Pusa nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie brak przeprowadzenia takiej kontroli według kryteriów określonych w art. 1 § 2 Ppsa odnosi się jednak – w ocenie Sądu – do zagadnień materialnoprawnych, sprowadzając się generalnie do braku podzielenia motywów działania sądu a quo, prowadzących w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Te jednak aspekty – raz jeszcze przyjdzie to stwierdzić – nie mogą być w realiach sprawy skutecznie wiązane z zarzutem naruszenia przepisów procesowych.

B. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, generalnie zawiera wszystkie elementy ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, zawarte w nim rozważania są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA we Wrocławiu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Oczywiście czym innym jest to, czy sąd pierwszej instancji trafnie ocenił legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestie te jednak można rozpatrywać przez pryzmat trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Innymi słowy zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa skutecznie nie można łączyć z tym, że skarżący kasacyjnie organ nadzoru nie zgadza się in merito z motywami wyroku sądu pierwszej instancji. Z tego względu chybione będzie podnoszenie powyższego zarzutu z tej przyczyny, że sąd wojewódzki "błędnie rozpoznał istotę sporu" pomiędzy Powiatem Głogowskiem a Wojewodą Dolnośląskim.

C. Trafny jest z kolei zarzut naruszenia przepisów art. 200 i 205 § 2 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania. WSA we Wrocławiu uwzględniając skargę Powiatu Głogowskiego w pkt. II wyroku zasądził od organu nadzoru koszty w wysokości 595.20 zł powołując się na przepisy art. 200 i 205 § 2 Ppsa, z których odpowiednio wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz, iż do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Niesporne jest, że postępowanie w sprawie skargi Powiatu Głogowskiego wolne było od opłat sądowych (art. 86 Usp), przeto koszty postępowania sprowadzać się mogły tylko do wynagrodzenia jednego radcy prawnego. Zasadnie w motywach skargi kasacyjnej wskazano, że z przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) wynika, że stawka minimalna za czynności radcy prawnego w pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wynosiła 480 zł. Sąd wojewódzki nie przywołał w swym wyroku powyższego rozporządzenia, nadto nie wskazał, aby zachodziły okoliczności określone w § 15 ust. 3 cyt. rozporządzenia, które uzasadniałyby ustalenie opłaty za czynności radcy w wysokości przekraczającej stawkę minimalnej.

D. Trafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, a sprowadzające się do błędnej wykładni przepisu art. 12 pkt 8 lit. g Usp w zw. z § 2 uchwały z 2015. Zasadnie Wojewoda Dolnośląski wskazuje, iż nietrafnie sąd pierwszej instancji ocenił walor unieważnionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z 2016, jak i charakter prawny uchwały z 2015. Tą ostatnią uchwałą (nr VIII/61/2015 z dnia 14 września 2015 r.) Rada Powiatu Głogowskiego określając zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Powiat Głogowski realizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 pkt 8 lit. g Usp. Wadliwie WSA we Wrocławiu nie uznał tej uchwały za przepis prawa miejscowego, ma ona ten charakter, skoro podjęto ją na podstawie delegacji ustawowej i odnosi się do szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu (art. 40 ust. 2 pkt 3 Usp). Trafnie także Wojewoda Dolnośląski – odmiennie niż to uczynił w zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki – określił relację pomiędzy uchwałą z 2015, mającą przymiot aktu prawa miejscowego, a uchwałą z 2016, mającą z założenia mieć charakter wykonawczy do tej pierwszej. Nie jest uzasadniony pogląd sądu pierwszej instancji, jakoby obie te uchwały nie miały charakteru aktu prawa miejscowego, a były wyłącznie aktami o charakterze wewnętrznym. Uchwała z 2015 miała charakter aktu prawa miejscowego, zatem podejmując w dniu 30 marca 2016 r. uchwałę objętą następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Rada Powiatu Głogowskiego była związana ustaleniami zawartymi w podjętym przez siebie akcie uprzednio prawa miejscowego. Innymi słowy uchwała z 2016, skoro nie miała z założenia mieć charakteru aktu prawa miejscowego, a wyłącznie być aktem o charakterze wewnętrznym, to nie mogła wprowadzać rozwiązań sprzecznych z uchwałą z 2015, która w sposób generalny i w odniesieniu do wszystkich spółek komunalnych Powiatu Głogowskiego określała oznaczone zasady gospodarowania mieniem komunalnym.

Z uchwały z 2015 wynika m. in., że "zbycie przez Zarząd Powiatu Głogowskiego udziałów i akcji w spółkach, w których Powiat Głogowski jest udziałowcem lub akcjonariuszem będzie odbywało się po uprzednim wyrażeniu zgody w formie uchwały, przez Radę Powiatu Głogowskiego" (§ 2 pkt 1), "udziały są zbywane w trybie: a) oferty ogłoszonej publicznie, b) przetargu publicznego, c) negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia do rokowań, d) przyjęcia oferty w odpowiedzi na wezwanie ogłoszone na podstawie art. 72-74 lub art. 91 ust. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1382), e) aukcji ogłoszonej publicznie" (§ 2 pkt 4), "Rada Powiatu Głogowskiego wybiera tryb zbywania udziałów, o których mowa w pkt 4" (§ 2 pkt 5), "liczba udziałów i akcji przeznaczonych do zbycia zostanie określona uchwałą Rady Powiatu Głogowskiego" (§ 2 pkt 6). W tej sytuacji trafnie Wojewoda Dolnośląski w podjętym przez siebie rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że § 1 uchwały z 2016 upoważniający Zarząd Powiatu Głogowskiego do "podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobu zapłaty za zbywane udziały" narusza w sposób istotny przepis art. 12 pkt 8 lit. g Usp w zw. z § 2 pkt 1, 5 i 6 uchwały z 2015. Zasadnie organ nadzoru wskazuje, że to do Rady Powiatu Głogowskiego należy podjęcie decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobie zapłaty za zbywane udziały.

Sąd w tym składzie nie podziela także stanowiska sądu wojewódzkiego, który z treści § 1 uchwały z 2016 wywodzi, że wbrew użytemu w niej sformułowaniu "upoważnia" nie doszło inkryminowaną uchwałą do przeniesienia w powyższym obszarze kompetencji z rady na zarząd powiatu, a zarządowi powierzono wyłącznie prowadzenie negocjacji, skoro z § 6 pkt 1 i 2 uchwały z 2016 wynikać ma, iż Radzie Powiatu przysługiwać będzie prawo zatwierdzenia wyniku negocjacji, co stanowić ma wyrażenie zgody Rady Powiatu na zbycie udziałów, w rozumieniu § 2 pkt 1 uchwały z 2015. Sąd wojewódzki nietrafnie przyjął, że w ten sposób "realizacji podlega art. 12 pkt 8 lit. g Usp".

Raz jeszcze przyjdzie wyeksponować znaczenie uchwały z 2015, jako aktu prawa miejscowego, należącego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Niesporne jest, że z mocy art. 12 pkt 8 lit. g Usp to do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m. in. "tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji". Skoro Rada Powiatu Głogowskiego takie zasady w akcie prawa miejscowego (uchwale z 2015) określiła, to następnie nie może legalnie – bez ich uprzedniej zmiany – podejmować uchwały, która w istocie nie respektuje ustalonych zasad zbywania udziałów w powiatowej spółce komunalnej. Z wyraźnego przepisu § 2 pkt 6 uchwały z 2015 wynika, że liczba udziałów i akcji przeznaczonych do zbycia ma zostać określona uchwałą Rady Powiatu Głogowskiego, w tym zakresie przeniesienie kompetencji na zarząd powiatu, które w istocie w unieważnionej uchwale z 2016 zostało określone, stanowiło naruszenie określonego powyżej aktu prawa miejscowego. W konsekwencji zaproponowana przez WSA we Wrocławiu wykładnia przepisu art. 12 pkt 8 lit. g Usp nie była uprawniona.

E. Uzasadniony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 6 Udl polegający na uznaniu, że postanowienia unieważnionej uchwały Rady Powiatu Głogowskiego, odsyłające w zakresie zbycia lub innego rozporządzenia udziałami [...] do stosowania wprost przepisów Ugk oraz Ukp nie naruszają prawa w sposób istotny, pomimo jednoznacznego stanowiska wyrażonego przez WSA we Wrocławiu, iż wskazany przezeń przepis Udl wyłącza całkowicie stosowanie wobec komunalnych spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą, przepisów Ugk oraz Ukp, a w konsekwencji uznaniu przez sąd wojewódzki za prawidłowe stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, choć nie prowadzące do oddalenia skargi.

WSA we Wrocławiu przyznając rację organowi nadzoru odnośnie tego, że wadliwie w unieważnionej uchwale w jej § 2 odesłano do stosowania trybu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 3 Ukp w zw. z art. 12 Ugk, jednocześnie uznał, iż stanowisko Wojewody Dolnośląskiego "jest uproszczone i prowadzi do nieuzasadnionych wniosków", co z kolei miało prowadzić do nietrafnego unieważnienia uchwały. Także dla sądu wojewódzkiego nie budziło wątpliwości, pomijając odwoływanie się przezeń w swej argumentacji do bliżej niezidentyfikowanej "ustawy o gospodarce kapitałowej" (s. 7 uzasadnienia), że z przepisu art. 6 ust. 4 Udl wynika jednoznaczny zakaz stosowania przepisów Ugk, a w konsekwencji także przepisów Ukp. W tej sytuacji, uwzględniając także uwagi zawarte w pkt D niniejszego uzasadnienia, za chybione uznać wypadnie stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby w sprawie miały mieć zastosowanie jedynie reguły wynikające z art. 353¹ K.c.

F. Uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną należało zatem – uznając skargę kasacyjną za opartą na częściowo usprawiedliwionych podstawach – uchylić zaskarżony wyrok, co umożliwia rozpoznanie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga Powiatu Głogowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nie jest zasadna, z przyczyn generalnie wyłuszczonych w powyżej wskazanych punktach. Dodatkowo dostrzec należy, iż unieważniona uchwała zawierała błędy formalne odnośnie prawidłowego formułowania jej treści, skoro w § 1 ust. 2, § 2, § 4 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7, § 4 ust. 2 uchwałodawca posługiwał się sformułowaniem "Spółki, o której mowa w § 1", podczas gdy w rzeczonym fragmencie uchwały z 2016 nie znajduje się żadne odesłanie do wskazania identyfikowalnej "Spółki". Takie oznaczenie znajduje się wyłącznie w tytule uchwały. Jest to jednak dodatkowy element wzmacniający ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.

G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.