Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 2 i art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w odniesieniu do działek nr [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [...], decyzją z dnia [...] października 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła spółka [...], uczestnik tego postępowania. W uzasadnieniu spółka podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 art. 156 § 2 kpa utracił moc, co powoduje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła organowi wadliwe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania i wydanie decyzji z wniosku [...], która nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, bowiem nie jest następcą prawnym [...] adresatki decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, a umowa przelewu praw z dnia [...] czerwca 1956 r. zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium nr [...] pomiędzy [...] a [...] nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w sprawie o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bowiem jej przedmiotem był przelew praw i roszczeń do odszkodowania. Spółka zakwestionowała również ustalenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczące braku nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie oraz zarzuciła brak zebrania i rozpatrzenia w całości niezbędnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił cel i zasady postępowania nadzorczego opartego o art. 156 § 1 kpa. Następnie Minister przywołał treść art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ogłoszenie o objęciu przez Gminę [...] gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r., natomiast wnioski o przyznanie prawa własności czasowej zostały złożone w dniu [...] marca 1949 r. przez [...] i w dniu [...] maja 1949 r. przez [...]. Oba wnioski złożone zatem zostały w określonym przez dekret terminie. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1955 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1955 r. utrzymało w mocy to orzeczenie administracyjne.

W toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (jako organ I instancji) w trybie nadzoru postępowania ustalono, że przedmiotowy grunt w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną, 70% powierzchni zabudowy. Organ nadzoru uznał, że skoro nieruchomość była zabudowana zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego budynkiem 5-kondygnacyjnym, to brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa własności czasowej. Tym samym organy dekretowe, wydając decyzje odmowne, rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że jej właściciele korzystali z niej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu odmowy powołano się na przesłanki, których nie przewidywał dekret.

Powtórnie rozpatrując sprawę, Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, zarówno co do ustalenia rażącego naruszenia prawa, jak i w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślił, że organy dekretowe, rozpatrując złożony w terminie i przez uprawnione podmioty wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, były uprawnione jedynie do badania jednej, ściśle określonej przesłanki, jaką była możliwość korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych zabudowana była budynkiem 5-kondygnacyjnym, czyli zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji brak jest ustosunkowania się do kwestii, czy istniały prawne przeszkody do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. wynika, że odmowa nastąpiła nie z braku okoliczności o jakich mowa w art. 7 ust 2 dekretu, lecz z powodu konieczności przejęcia omawianej posesji na cele publiczne. Prezydium Rady Narodowej w [...] w piśmie z dnia [...] marca 1955 r., przy którym przekazano odwołanie, jako przyczynę odmowy wskazało wniosek Komitetu Frontu Narodowego nr [...] w sprawie przejęcia administracji domu z rąk prywatnych. Wskazanych przyczyn odmowy nie przewidywały jednak przepisy dekretu, a organy dekretowe nie mogły stosować przepisów dekretu w sposób rozszerzający. Akta nieruchomości potwierdzają, że nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, natomiast rzeczywistą przyczyną odebrania właścicielom budynku i gruntu była niechęć do pozostawania w rękach prywatnych tak dużego domu. Tym samym organy dekretowe w sposób rażący naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1955 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny skutków prawnych wywołanych przez decyzje dekretowe, Minister podkreślił, że w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia faktyczne, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki prawne wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000/3/93, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, publ. ONSA 1999/1/13). Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinno brać się pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 541/04, publ. Lex nr 191986). Jak podniesiono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 49), jeżeli umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej zabudowanego gruntu warszawskiego. W związku z powyższym prawidłowe jest stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] zostało ustanowione decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami urzędu [...] z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] na rzecz [...], w wykonaniu której zawarto umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1990 r. Rep. [...] o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do zarzutu odmawiającego [...] interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji dekretowych obejmujących dawną nieruchomość położoną przy ul. [...], Minister wyjaśnił, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z umową sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1956 r. Rep. Nr [...][...] sprzedał [...][...] niepodzielną cześć nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz uprawnienia przysługujące mu do tej nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa. [...] jako udokumentowana spadkobierczyni [...] ma więc interes prawny we wszczęciu niniejszego postępowania. [...], wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskującej spółki, nie wywodzi swojego interesu prawnego z umowy przelewu praw do odszkodowania zawartej w dniu [...] czerwca 1956 r. między [...] i [...].

Ustosunkowując się natomiast do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (publ. Dz. U. z 2016 r., poz. 207) organ administracji nie powinien stwierdzać nieważności decyzji po upływie tak długiego okresu czasu od jej wydania, nawet jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w art. 156 kpa, Minister wskazał, że wyrok ten nie spowodował zmiany normatywnej, w szczególności nie spowodował derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją Trybunał orzekał. Oznacza to, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych przez ustawodawcę nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 kpa. Minister podkreślił, że z zasady praworządności określonej w art. 5 kpa (także art. 7 Konstytucji) wynika obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie można więc wydać rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązującego jeszcze przepisu. Organ nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisu wbrew jego treści, czy też do samodzielnego uzupełnienia treści przepisu poprzez np. ustalenie konkretnego terminu, po upływie którego nastąpi skutek przewidziany w przepisie. Wszelkie czynności organów administracji publicznej muszą być dokonywane w oparciu o konkretną podstawę prawną. Jeżeli norma ustawowa dopuszcza pewien zakres samodzielności organu, to może on z tej samodzielności korzystać wyłącznie w granicach przepisów prawa. Przekroczenie granic umocowania ustawowego stanowić więc będzie przesłankę wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Art. 156 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym obecnie (niezmienionym wskutek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego) nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z jego upływem. Do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa, dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Za bezzasadny i całkowicie niezrozumiały Minister uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 kpa. Strony oraz pełnomocnicy stron zostali prawidłowo oznaczeni wraz ze wskazaniem ich adresów do korespondencji. Dodatkowo w treści decyzji szczegółowo opisano dokumenty, na podstawie których ustalono następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości położnej przy ul. [...], oraz wskazano osoby będące obecnie stronami niniejszego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister stanął na stanowiskuu, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1955 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić ich nieważność.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...]. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 2 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] ([...]) stwierdzającej nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r., odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], która była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, po upływie znacznego czasu od jej wydania, w sytuacji, gdy na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 art. 156 § 2 kpa "w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a przez to utracił w tym zakresie moc, co powoduje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, i jako takie są dotknięte wadą nieważności.

Ponadto z ostrożności skarżąca spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 28 kpa poprzez błędne ustalenie, że [...] spełnia warunki uznania ją za podmiot, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...] (prawnego następcę dotychczasowego właściciela gruntu), a w konsekwencji wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania i wydanie decyzji I instancji oraz zaskarżonej decyzji z wniosku osoby, która nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, bowiem:

- nie jest następcą prawnym [...] - adresatki decyzji dekretowych, a niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności tych konkretnych rozstrzygnięć,

- przy tym, sam organ wskazuje, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1953 r. w [...] zawartej pomiędzy [...] a [...] (jako spadkobierczyni po [...]), a zatem interes swój wywodzi wprost od [...], nie zaś [...],

- nie zachodzą przy tym żadne inne okoliczności, na podstawie których wnioskodawczyni mogłaby legitymować się w przedmiotowej sprawie interesem prawnym, w szczególności zaś ani Wnioskodawczyni w toku niniejszego postępowania, ani Organ w zaskarżonej decyzji na takowe nie wskazał,

- organ nie wykazał także, by poprzednicy prawni wnioskodawczyni spełnili przesłankę posiadania przedmiotowego gruntu, ani nawet nie zbadał i nie określił poprzedników prawnych wnioskodawczyni w zakresie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości lub jej części w kontekście stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych,

- jedynie z ostrożności procesowej strona skarżąca poniosła także, że umowa przelewu praw z dnia [...] czerwca 1956 r. zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy [...] a [...] nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych, bowiem jej przedmiotem był przelew praw i roszczeń do odszkodowania, o którym mowa w art. 7 ust. 5 dekretu [...], nie zaś zbycie roszczenia o przyznanie własności czasowej, a prawa i roszczenia do odszkodowania nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania, a przy tym organ wprost wskazuje, że Wnioskodawczyni interesu nie wywodzi z umowy przelewu praw.

Z najdalej posuniętej ostrożności, gdyby Sąd z jakichkolwiek względów uznał, że zaskarżona decyzja nie jest nieważna, a przy tym wnioskodawczyni legitymuje się interesem prawnym, co jednak z ww. względów nie znajduje uzasadnienia, skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie:

1 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Minister:

- błędnie ustalił, że w dacie wydania tych orzeczeń korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu), pomimo że taki wniosek nie wypływa z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- w ogóle nie zweryfikował, czy w dacie złożenia wniosku dekretowego spełniona była przesłanka posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, pomimo że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu (a także w świetle ustaleń wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15) spełnienie tej przesłanki jest warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a zatem ustalenie przez organ, że przesłanka ta nie ziściła się skutkowałoby uznaniem, że rozstrzygnięcia orzeczeń dekretowych odpowiadały prawu, bowiem nie było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego,

2 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa, w zw. z art. 158 § 2 kpa, w związku z art. 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez wadliwe ustalenie, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem:

- jej bezpośrednim skutkiem było stworzenie podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy ustanawiającej to prawo,

- prawo użytkowania wieczystego było przedmiotem obrotu prawnego,

- obrót prawny chroniony był rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,

3 - art. 10 kpa w związku z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem zaskarżanej decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w sprawie, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem brak zawiadomienia Spółki o zebraniu materiału dowodowego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 7 kpa w zw. z 10 § 1 kpa, w związku z art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 107 § 1 kpa, poprzez nieustalenie kręgu stron i niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zmian stron biorących udział w postępowaniu po śmierci [...],

4 - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez:

- brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji,

- brak odniesienia się w uzasadnieniu do szeregu okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności w zakresie śmierci jednego z uczestników postępowania i w tym kontekście przeanalizowania kręgu stron oraz brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

- brak odpowiedniego przeanalizowania zarzutów podniesionych przez Skarżącą w jej wniosku z dnia 16 listopada 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy i pominięcie argumentacji tam wskazanej,

- braku wyczerpującego zbadania, przeanalizowania i wyjaśnienia przez organ znaczenia prawnego umowy z 1953 r. w kontekście interesu prawnego wnioskodawczyni w tym konkretnym postępowaniu,

- braku zebrania i rozpatrzenia w całości niezbędnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia dokonanego przez organ w zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według planu zabudowania, ustalenia treści planu zabudowania, ustalenia przeznaczenia, jakie przewidywał dla nieruchomości plan zabudowania, uznania, że fragment rysunku stanowi plan zabudowania,

- braku wyczerpującego zbadania i ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności w zakresie faktycznej możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, faktycznego zbadania przez organ dekretowy przeznaczenia nieruchomości, nawet mimo lakonicznego uzasadnienia decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej, przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania, m.in. na jaki cel przeznaczono nieruchomość (m.in. czy na cele mieszkalne czy też nie),

- dowolne i arbitralne, a przez to błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że fragment rysunku stanowi plan zabudowania i jest wystarczający dla określenia przeznaczenia nieruchomości, z fragmentu rysunku wynika "przeznaczenie gruntu", określenie w "planie zabudowania" zwartej 5-kondygnacyjnej, o powierzchni 70% zabudowy nieruchomości przesądza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a ponadto, że ustalenie liczby kondygnacji i procentowej powierzchni zabudowy jest wystarczające do określenia przeznaczenia gruntu, w szczególności, że organ zaniechał ustalenia funkcji zapisanej w planie zabudowania dla nieruchomości w zakresie, m.in. celu przeznaczenia nieruchomości (m.in. czy na cele mieszkalne czy też nie),

- ustalenie okoliczności faktycznych na podstawie dokumentu spoza materiału dowodowego poprzez ustalenie funkcji i przeznaczenia nieruchomości według planu zabudowania, który to plan nie został włączony do materiału dowodowego, w sytuacji, gdy tylko plan obowiązujący w dacie wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej mógł stanowić podstawę do ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu,

- brak wskazania, w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił stan faktyczny sprawy, jakim odmówił wiarygodności, a jakie za wiarygodne uznał,

- błędne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji, w tym przytoczenie tez orzecznictwa, które pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, a przy tym brak jakiejkolwiek próby wykazania tego związku przez organ,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa,

5 - naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak oznaczenia stron zaskarżonej decyzji (element konstytutywny decyzji), co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym nieistnieniem zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji I Instancji również w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 135 ppsa, bowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa, tj. zaskarżona decyzji i decyzja I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej i jako takie dotknięte są wadą nieważności,ewentualnie, gdyby Sąd uznał z jakichkolwiek względów brak możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, wówczas skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji I instancji również w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c ppsa w związku z art. 135 ppsa, w każdym zaś przypadku skarżąca spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych, od organu na rzecz Skarżącej. W bardzo obszernym, wielostronicowym uzasadnieniu skargi strona skarżąca szeroko przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana przez Sąd analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność decyzji organu nadzoru w części dotyczącej działek nr [...], ponieważ w tym zakresie obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przedmiotowa nieruchomość położona pierwotnie przy ul. [...] wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] jest własnością [...], a jej użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi własność [...] i zajęta jest pod drogę [...], a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...] i również zajęta jest pod drogę [...]. Takie ustalenia potwierdziła także skarżąca spółka na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. (protokół rozprawy). Oznacza to, że w niniejszej sprawie Minister prowadził postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej spółki także w stosunku do działek o nr [...], choć do wymienionych działek Spółce nie przysługuje żaden tytuł prawny. Spowodowało to, że Minister w tym zakresie prowadził postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieuprawnionego podmiotu w stosunku do działek, co do których, na skutek niezaskarżenia decyzji organu I instancji przez uprawnione strony, decyzja organu I instancji była ostateczna. Rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie, w którym decyzja organ I instancji była ostateczna, spełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 kpa. W tej sytuacji Sąd z urzędu był zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie dotyczącym działek nr [...].

W pozostałym zakresie, czyli działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka, Sąd oddalił skargę, nie znajdując uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Jak wynika z akt sprawy, na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość położona przy ul. [...] przeszła na własność Państwa. Wnioski o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości zostały złożone w dekretowym terminie przez dwóch z trzech współwłaścicieli tej nieruchomości, czyli [...]. Po ich rozpatrzeniu Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1955 r. odmówiło "[...] i innym" przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1955 r. utrzymało w mocy to orzeczenie administracyjne. W uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest "na cele publiczne". W ocenie Sądu niezależnie od tego, czy orzeczenie administracyjne wydane zostało po rozpatrzeniu obu złożonych wniosków dekretowych i czy wszystkie zainteresowane strony brały udział w tym postępowaniu, orzeczenie to wywierać miało skutek wobec wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Gmina winna była uwzględnić wniosek byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wbrew zarzutom skargi w toku prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (jako organu I instancji) postępowania w trybie nadzoru prawidłowo ustalono, że przedmiotowy grunt w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną, 70% powierzchni zabudowy. Skoro przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem 5-kondygnacyjnym, to brak było podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa własności czasowej. Tym samym organy dekretowe, wydając decyzje odmowne, rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, mimo że jej właściciele korzystali z niej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a w uzasadnieniu odmowy powołały się na przesłanki, których nie przewidywał dekret.

Sąd uznał, wbrew zarzutom skargi, że znajdujący się w Archiwum Państwowym [...] Ogólny Plan Zabudowania [...] z dnia [...] sierpnia 1931 r. w postaci rysunku planu wraz z legendą w rozpatrywanej sprawie stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajdują się barwne kopie odpowiednich fragmentów tego planu, którego całość znana jest Sądowi z urzędu. Oznaczenia położenia przedmiotowej nieruchomości na rysunku planu oraz ustalenia wynikającej z niego funkcji dokonał uprawniony geodeta. To opracowanie ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Strona poza zgłoszeniem swoich wątpliwości nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić dowód przeciwny w rozumieniu art. 76 § 3 kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że zgłoszone w tym zakresie zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw.

Za niezasadne Sąd uznał także zawarte w skardze zarzuty dotyczące braku interesu prawnego niezbędnego do wszczęcia postępowania nadzorczego po stronie [...]. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów [...] jest jednym ze spadkobierców [...], który na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1953 r. stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w miejsce [...], który wcześniej złożył wniosek dekretowy. Umowa taka zawarta jeszcze przed wydaniem w 1955 r. odmownych orzeczeń administracyjnych mogła zatem skutecznie przenieść udział we własności budynku i związane z nim roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy nieruchomości. W tej sytuacji bez wątpliwości [...] jest następcą prawnym byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości i miała interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa we wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego.

Również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 10 kpa w związku z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem zaskarżanej decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w sprawie, Sąd uznał za niezasadny. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. skierowane do stron postępowania informujące o treści art. 10 kpa i zawierające informację dotyczącą możliwości zapoznania się stron z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz składania ewentualnie pisemnych wyjaśnień i dokumentów, które skierowane zostało m.in. do pełnomocnika skarżącej spółki. Oznacza to, że spółka była właściwie poinformowana przez organ nadzoru o przysługujących jej uprawnieniach.

Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał również postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7 kpa w związku z 10 § 1 kpa, w związku z art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 107 § 1 kpa, poprzez nieustalenie kręgu stron i niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zmian stron biorących udział w postępowaniu po śmierci [...]. Jak wynika z akt sprawy, na mocy postanowienia o przyznaniu spadku spadkobiercami [...] są jego córki [...]. O fakcie tym Minister Infrastruktury został poinformowany pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przez pełnomocnika [...] i jak wynika z akt sprawy, osoby te zostały uznane za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Sam fakt, że w uzasadnieniu organ nie opisał szczegółowo tej kwestii nie ma w tej sytuacji znaczenia prawnego i nie dowodzi naruszenia przez Ministra powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo jedynie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym uwzględnienie przesłanki wznowieniowej następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Oznacza to, że tylko [...], jeżeli rzeczywiście bez własnej winy nie brałyby udziału w postępowaniu administracyjnym, mogą na taką okoliczność skutecznie się powoływać. Skarżącej spółce takie prawo nie przysługuje.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez brak oznaczenia stron zaskarżonej decyzji. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji, organ nadzoru określił wszystkie strony postępowania poprzez wymienienie ich w liście znajdującej się pod decyzją i doręczenie tym osobom zapadłego orzeczenia. Zgodnie z treścią art. 109 § 1 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W tej sytuacji takie określenie stron postępowania Sąd uznaje za wystarczające i nie budzące żadnych wątpliwości co do kręgu stron postępowania.

Natomiast co do zawartego w skardze zarzutu niewykazania przez organ nadzoru, by poprzednicy prawni wnioskodawczyni spełnili przesłankę posiadania przedmiotowego gruntu wyjaśnić należy, że zarzut ten uznać należy za chybiony.

Z treści postawionych w skardze zarzutów wynika, że strona skarżąca nie zauważa specyfiki postępowania nadzorczego opartego na treści art. 156 § 1 kpa. Postawione w skardze liczne zarzuty wskazują, że skarżąca spółka chciałaby, by w tym postępowaniu ponownie dokonać merytorycznej oceny złożonych w sprawie wniosków dekretowych z odwołaniem się do ponownie zebranych i przeanalizowanych materiałów dowodowych. Takie oczekiwanie skarżącej spółki nie znajduje jednak uzasadnienia w treści art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Przepis art. 156 § 2 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to zarówno postępowanie odwoławcze, kontrola instancyjna, jak i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde przy tym naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Skoro organ nadzoru stwierdził wystąpienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest jego rolą poszukiwanie argumentów na rzecz wydania rozstrzygnięcia o podobnej treści. Kwestia oceny zasadności wniosków dekretowych będzie przedmiotem odrębnego, ponownego postępowania przed właściwym organem.

Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że także podniesiona w skardze kwestia posiadania przedmiotowej nieruchomości dekretowej, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych będzie oceniana w postępowaniu zwykłym. Obecnie bowiem "odżyły" złożone wnioski dekretowe, których zasadność będzie ponownie oceniana przez właściwy organ. Zwrócić jedynie należy uwagę, że w aktach sprawy znajdują się takie dokumenty jak kserokopia Dowodu Ubezpieczeniowego dotycząca nieruchomości położonej przy ul. [...] zawarta ze współwłaścicielami tej nieruchomości [...] małżeństwem [...] z sierpnia 1945 r., postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia [...] maja 1945 r. o przywróceniu [...] małżonkom [...] posiadania nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz pismo [...] współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 1955 r., z którego wynika, że zawierała ona umowy z dozorcą oraz administratorem przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty te mogą stanowić dowód na posiadanie przez byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień złożenia wniosków dekretowych. Kwestia ta jednak będzie przedmiotem odrębnej oceny dokonanej przez organy ponownie rozpatrujące złożone w sprawie wnioski dekretowe.

W tej sytuacji przejść należy do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych. Przypomnieć należy, że w literaturze i orzecznictwie zajmującym się tym zagadnieniem w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r., sygn. akt III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12, poz. 244).

Z uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (publ. OPS 7/96), w której Sąd dokonał analizy omawianego problemu, wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji, w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, jeśli zostały poprzedzone odpowiednią decyzją administracyjną, nie są skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując, stwierdzić należy, że tylko to, iż nieruchomość przejęta przez Państwo została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego rodzaju decyzji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na rzecz Państwa. W przypadku kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku, czyli rozstrzygnięcia, czy w drodze stwierdzenia nieważność takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła bowiem Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Oznacza to, że ocena, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Sprawa ta nie może natomiast być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów [...] prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych.

W takiej sytuacji, jeśli podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] była decyzja administracyjna, tak jak w rozpatrywanej sprawie, ewentualne istnienie nieodwracalnych skutków prawnych wiąże się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów [...] nie mogą zatem być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów [...] umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie powoduje nieodwracalności w rozumieniu art. 156 § 2 kpa skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej nie można rozpatrywać nieodwracalności skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Również nakłady poczynione na nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej. Nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W ocenie strony skarżącej wyrok ten spowodował utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, czego organy nadzoru nie uwzględniły, wydając zaskarżone decyzje. Rzeczywiście w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził przy tym o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się przy tym jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). Racje należy przyznać organowi nadzoru, że ani Sąd, ani organ nie posiadają kompetencji do samodzielnego tworzenia lub uzupełniania istniejących norm prawa. Dopóki zatem ustawodawca odpowiednio nie wykona powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego poprzez nowelizację przepisu art. 156 § 2 kpa, dopóty przepis ten stosowany będzie tak jak dotychczas, czyli tak jak wynika to z jego obowiązującej treści.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że Minister w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Organy nadzoru nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego (w tym i przepisom wskazanym w złożonej skardze). W sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny zaistniały w sprawie i w sposób wyczerpujący (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, w części dotyczącej działki nr [...] Sąd oddalił złożoną skargę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.