Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2312/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160 § 1 - 6, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 417 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 933/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 933/11, oddalił skargę [...] S. A. z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr Kol. Odw. [...], stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, lwh [...], Kw [...], l. kat. [...], o pow. 528 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy Rynku Głównym [...] oraz w części orzekającej odpowiednio o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06, stwierdził nieważność w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie kolejny raz stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w Krakowie na tę decyzję wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 205/09. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od w/w decyzji z dnia [...] września 2008 r., sygn. [...], złożonego przez spółkę [...] S.A. w Krakowie. Uznało bowiem, że spółka ta straciła legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, gdyż w dniu 31 grudnia 2007 r. zbyła przedsiębiorstwo, w skład którego wchodziło również użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z/s w Krakowie. Skargę [...] S.A. (następcy prawnego [...] S.A.) na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. II SA/Kr 204/09.

Na wniosek z dnia 5 sierpnia 2004 r., złożony przez [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, zostało wszczęte postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 K.p.a., z tytułu nieważności decyzji dotyczącej budynku znajdującego się przy Rynku Głównym [...] w Krakowie. Wnioskodawczyni domagała się również zawieszenia tegoż postępowania do czasu zakończenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie spraw o sygn. akt II SA/Kr 2596/02 oraz II SA/Kr 2766/02, ponieważ dotyczą one decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającej częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. Spółka podniosła, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii nieważności decyzji z 1983 roku stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie, gdyż odszkodowanie w oparciu o art. 160 § 1 i 4 K.p.a. może być przyznane tylko w przypadku wyrządzenia szkody decyzją, której nieważność została stwierdzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., Nr Kol.Odw. [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 101 § 1 i § 3 K.p.a. odmówiło zawieszenia postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r., Nr Kol.Odw. [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., utrzymało w mocy to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 79/05, oddalił skargę [...] S.A. w Krakowie na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2004 r., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008r., sygn. akt l OSK 1931/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. II SA/Kr 116/09, Sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzające je postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak [...], na mocy art. 160 § 1 i § 4, art. 28 oraz art. 105 § 1 K.p.a., umorzyło postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 K.p.a. dotyczącego budynku przy Rynku Głównym [...] w Krakowie. W jej uzasadnieniu organ przedstawił poszczególne etapy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...], a następnie omówił wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 116/09. Wynika z niego, że trafne jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie do czasu uprawomocnienia się ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Podkreślono, że wniosek o odszkodowanie złożony w niniejszej sprawie opierał się właśnie na decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium powołało się również na postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku spółki [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. i brak legitymacji tej spółki do występowania w charakterze strony postępowania o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. z powodu sprzedaży na rzecz [...] sp. z o.o. przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziło także użytkowanie wieczyste działki przy Rynku Głównym [...]. Zbycie nieruchomości - zdaniem organu administracji - spowodowało utratę interesu prawnego i konieczność umorzenia postępowania o odszkodowanie. Od tej decyzji [...] S.A. w Krakowie (wcześniej [...] S.A., a jeszcze wcześniej [...] S.A.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. - obecnie toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 204/09 - i sprawy o sygn. akt II SA/Kr 205/09, zgodnie z zaleceniami tego Sądu wyrażonymi w wyroku z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 116/09. Wniosek o zawieszenie postępowania rozstrzygnięto odmownie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. (decyzją z dnia [...] września 2008 r. i utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.) nie ma znaczenia prejudycjalnego dla postępowania o odszkodowanie w trybie art. 160 K.p.a. zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 116/09, stwierdził jedynie, że znaczenie prejudycjalne dla sprawy odszkodowania ma kwestia sądowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2002 r., natomiast nie opowiedział się za koniecznością zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia spraw o sygn. II SA/Kr 204/09 i II SA/Kr 205/09. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymano w mocy decyzję o umorzeniu postępowania o odszkodowanie. W jej motywach Kolegium podkreśliło, że w związku z decyzją z dnia [...] września 2008 r., stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] S.A. złożyła [...] listopada 2010 r. nowy wniosek o odszkodowanie. Jest to odrębna sprawa niż zainicjowana wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r., który opierał się na innej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., tj. na decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2002r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego (p. wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 108/06 i I OSK 1931/06). W dalszej kolejności organ wskazał, że art. 160 K.p.a., stanowiący podstawę wniosku inicjującego obecne postępowanie został uchylony, jednakże ma zastosowanie co do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jego uchyleniem, tj. przed dniem 1 września 2004 r. Wydanie decyzji nieważnościowej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku o odszkodowanie regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a jego rozpoznanie następuje przed sądem powszechnym. Dlatego podtrzymał konkluzję o bezprzedmiotowości postępowania.

Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. Zarzuciła jej naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a k.p.a., art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, szczegółowo uzasadniając zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach zaskarżonego wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie naruszyło art. 153 P.p.s.a., gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach: z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 116/09, i z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/07, nie odnosiły się do postępowania prowadzonego po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., ani też nie obejmowały oceny prawnej tej kwestii. Dalej Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie ma wpływu na ocenę trybu rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Organ prawidłowo przyjął, że rozpatrzenie takiego wniosku w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 160 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy zarówno decyzja naruszająca prawo, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność zostały wydane przed 1 września 2004 r., a więc przed uchyleniem art. 160 K.p.a. We wszystkich pozostałych sprawach właściwy jest tryb określony w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a więc tryb postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie tylko decyzja wadliwa została wydana przed dniem wejścia w życie ustawy uchylającej ów przepis (przed 1 września 2004 r.), a decyzja nieważnościowa nie zapadła do tego czasu. Zatem nie ma znaczenia dla wyniku sprawy kwestia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., bo w każdym razie ewentualnie zapadnie ona po 1 września 2004 r., stąd brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia sprawy w tej materii. Nie doszło przeto do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego wydania decyzji organu I instancji m. in. przez M. W., która wcześniej w tej samej sprawie uczestniczyła w wydaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2004 r. o odmowie zawieszenia postępowania, Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej Spółki, że w ten sposób "naruszona została zasada bezstronności wszystkich biorących udział w wydaniu decyzji w I, jak i w II instancji, członków SKO, stanowiąca gwarancję sprawiedliwego procedowania i obiektywizmu organu we wszystkich instancjach", co miało m.in. skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach. W ocenie Sądu żaden z przepisów nie wyłącza członka organu kolegialnego, który rozpoznawał kwestię incydentalną, od późniejszego wydania decyzji w sprawie. Nie ma bowiem podstaw, by przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego interpretować rozszerzająco. W jego ocenie nie sposób dopatrzyć się braku bezstronności przy wydawaniu decyzji tylko z tego powodu, że część składu orzekającego rozstrzygała wcześniej kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny prawidłowości poglądu organu na temat właściwego trybu postępowania o odszkodowanie Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na uwadze zarówno uchylenie art. 160 k.p.a., jak też przepis przejściowy ustawy uchylającej go, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. W przekonaniu Sądu w sprawie o odszkodowanie decydujące znaczenie dla ewentualnego zastosowania art. 160 k.p.a. ma chwila wydania decyzji nadzorczej. A zatem, jeżeli wydanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej nastąpiło przed dniem 1 września 2004r., zastosowanie znajdzie przepis art. 160 k.p.a., jeżeli zaś po tej dacie, rozstrzygnięcie nastąpi w oparciu o nowe przepisy, niezależnie od tego kiedy uprawomocniła się decyzja wadliwa. Na stan prawny w rozumieniu art. 5 przywołanej ustawy składają się bowiem obie decyzje. Sąd I instancji w pełni podzielił w tej kwestii pogląd zaprezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, w której stwierdzono, że zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W rozpoznawanym przypadku tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r. nastąpiło w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., a zatem wydanej po dniu 1 września 2004 r., zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego. Organ orzekający w niniejszej sprawie dokonał więc prawidłowej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. i w konsekwencji słusznie przyjął, że właściwym do jej rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Na koniec Sąd wskazał, że w dacie złożenia podania o odszkodowanie w obrocie prawnym pozostawała decyzja nadzorcza z dnia [...] lipca 2002 r., która wszak została zeń usunięta. Wydanie kolejnej decyzji w tej materii (z dnia [...] września 2008 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.) nie ma znaczenia dla sprawy, która dlatego podlega umorzeniu. Na marginesie podanie o odszkodowanie oparte o te decyzje zostało zwrócone, a skarga na postanowienia w tym zakresie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 709/11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Krakowie. Zaskarżyła ona go w całości i wniosła:

1) o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniach w obu instancjach według norm prawem przepisanych, ewentualnie

2) o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r. ([...]),

3) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a w szczególności:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/07, oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 116/09, zgodnie z którymi "wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 K.p.a. w sprawie dotyczącej budynku przy Rynku Głównym [...] w Krakowie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest uzasadniony",

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków — Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...] (postępowania nadzorczego), obecnie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skarg kasacyjnych wniesionych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach do sygn. akt: II SA/Kr 204/09 oraz sygn. akt II SA/Kr 205/09, mimo wyraźnego wskazania takiego sposobu procedowania przez ten Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 116/09, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/07, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony w zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nadzorczego (a więc do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego – w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 204/09 oraz II SA/Kr 205/09),

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 160 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), poprzez błędne uznanie, iż art. 160 K.p.a. w brzmieniu sprzed jego uchylenia (przy uwzględnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem Sądu Najwyższego (sygn. akt III CZP 112/10, I CSK 66/09, I CSK 524/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 568/08) przepis ten ma zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy decyzja pierwotna stanowiąca źródło szkody (w niniejszej sprawie z 1983 r.), będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została wydana przed dniem 1 września 2004 r.

Zdaniem skarżącej Spółki z wytycznych sądów administracyjnych orzekających w sprawie spornej nieruchomości wynika jednoznacznie, że niniejsze postępowanie powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...] (postępowania nadzorczego), obecnie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 204/09 oraz II SA/Kr 205/09. W ocenie skarżącej kasacyjnie do czasu prawomocnego zakończenia kontroli decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia [...] sierpnia 1983 roku - postępowanie o przyznanie Spółce [...] S.A. odszkodowania w trybie art. 160 § 1 i § 4 K.p.a. winno być zawieszone. Ponadto, wskazując na orzecznictwo sądowe w tej kwestii, skarżąca wyraziła pogląd, wedle którego jeżeli wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po tej dacie, do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 K.p.a. Dlatego dowodziła wadliwości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się chybione. Wbrew twierdzeniu skarżącej związanie organu i sądu wskazaniami zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania o odszkodowanie nie było związaniem bezwzględnym, zachowującym moc w każdej sytuacji. Generalnie związanie wytycznymi jest aktualne tylko w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Sądy wypowiadające się w tej sprawie wyraziły omawiany pogląd na wypadek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie uwzględniły szczególnej sytuacji niniejszej sprawy wynikającej z brzmienia art. 5 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 września 2004 r. Zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach. Toteż wskazując na zasadność zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności i nie wypowiadając się na temat meritum, Sąd ten nie zakazał podjęcia innego rozstrzygnięcia (poza merytorycznym, które winno nastąpić po zakończeniu postępowania nieważnościowego). Wyraźnie przecież wskazał, że jedynie rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania winno być poprzedzone decyzją stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowej. Inne rozstrzygnięcia nie wymagały wyczekiwania do czasu zakończenia tego postępowania, a więc zawieszenia postępowania niniejszego. Nie można przy tym oczywiście przyjmować, że Sąd ten nakazał rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie w trybie administracyjnym. W konsekwencji czego, gdy organ doszedł do przekonania, że nie jest władny rozpatrzyć przedmiotowego żądania, wytyczne te nie stały na przeszkodzie załatwieniu sprawy w inny sposób (niemerytorycznie). Uznając zatem za zasadne przekonanie o wyłączeniu drogi administracyjnoprawnej dla dochodzenia spornego żądania, o czym niżej, zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadnione.

Błędny okazał się także zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 160 K.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Wbrew skarżącej kasacyjnie stanowisko w przedmiocie właściwej drogi i reżimu prawnego rozpoznania żądania odszkodowania z tytułu nieważności decyzji jest już utrwalone i zgodne z przyjętą wersją przez Sąd I instancji. Prezentowane w skardze kasacyjnej orzeczenia zapadały przed podjęciem przez Sąd Najwyższy uchwały wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, której tezę Sąd ten słusznie podzielił. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że w przedmiocie odpowiedniego trybu (właściwej drogi) dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dojść winny ogólne procesowe normy intertemporalne. Przepis art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem art. 160 § 4 i 5 K.p.a., który regulował zagadnienie właściwości w sprawach odszkodowania za szkodę wynikłą z nieważnej decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a. Tym samym wskazał właściwy reżim prawny w tej materii. Natomiast wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m. in., że art. 5 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a., przeto w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 9 kwietnia 2013, sygn. akt I OSK 2063/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Celem ustawy była zmiana trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, przy czym – poza art. 5 – ustawa ta nie przyjęła przepisów międzyczasowych. W dziedzinie prawa procesowego podstawową zasadą stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego orzeczenia.