Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 165/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg A. R. i D. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R. i E. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] orzekającą, że część nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr [...], należącej uprzednio do L.R., stanowiąca las o powierzchni [...] m2, podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. orzekł, że część przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze. zm.).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A.R. i E. M. wniosły odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciły zaskarżonej decyzji błędną ocenę organu prowadzącą do ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki uzasadniające przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz treść § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Minister wyjaśnił pojęcie "nieruchomości ziemskiej" oraz "związku funkcjonalnego". Organ II instancji przypomniał, że objęta wnioskiem nieruchomość była częścią majątku R.. Majątek ten przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wynika z treści nadesłanego przez Archiwum Akt Nowych Wykazu państwowych nieruchomości stan na dzień 1 stycznia 1951 r. Co prawda w dokumencie tym określono imię byłego właściciela nieruchomości jako L., nie zaś L., jednakże biorąc pod uwagę okoliczność, że pozostałe dane (tj. nazwisko byłego właściciela, nazwa majątku i jego powierzchnia, data przejęcia) są zgodne z Protokołem w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku R. z dnia 14 lutego 1945 r., organ uznał, że jest to jedynie omyłka pisarska. W szczególności, że nie ulega wątpliwości, że w powiecie częstochowskim istniał tylko jeden majątek R. Zgodnie z Protokołem w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku R. z dnia 14 lutego 1945 r. majątek obejmował ogólną powierzchnię ok. [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych, zaś zgodnie z Wykazem państwowych nieruchomości - stan na dzień 1 stycznia 1951 r. – [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych. Zdaniem Ministra majątek R. spełniał przewidziane w przepisach dekretu normy obszarowe.

Niniejszym postępowaniem objęta została część działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca aktualnie użytek leśny [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego oraz Planu zbiorowego dóbr prywatnych R., sporządzonego przez geometrę, aktualna działka [...] w 1884 r. wchodziła w skład terenów leśnych. Znajdująca się w aktach sprawy mapa topograficzna sporządzona w 1935 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny oraz [...] mapa topograficzna "[...]" z 1941 r. pozwalają stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość w latach 1935 i 1941 stanowiła użytek leśny. Z treści protokołu w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej wynika, że w skład majątku R. wchodziło [...] ha lasów, a zatem powierzchnia odpowiadająca co do rzędu wielkości powierzchni nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem. Ponadto w protokole tym wiek drzewostanu oszacowano na 6 lat, w związku z czym można przyjąć, że w okresie 1939-1945 nieruchomość stanowiła las. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze nr [...], szereg B potwierdza, że również aktualnie nieruchomość ta stanowi lasy. Ustalenia te wskazują, zdaniem Ministra, że na przestrzeni lat przedmiotowa nieruchomość nie ulegała znaczącym przekształceniom, a zatem, biorąc pod uwagę również okoliczność, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, pozwalającej domniemywać inne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, należy uznać, że nieruchomość ta na dzień przejęcia na własność Państwa stanowiła grunty leśne.

Z treści art. 1 dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 82) wynika, że lasy i grunty leśne o obszarze ponad [...] ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych przeszły na własność Skarbu Państwa. Natomiast, jak wynika z treści art. 3 lit. b tego dekretu, przepisy art. 1 nie odnosiły się do lasów i gruntów leśnych podzielonych prawnie lub faktycznie przed dniem 1-go września 1939 r. na parcele nie większe niż [...] ha, stanowiących własność osób fizycznych. Takie grunty nie przechodziły na własność Państwa, o ile nie zostały objęte przepisami artykułu 2 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nieruchomości leśne o powierzchni przekraczającej [...] ha nie mogły zatem zostać przejęte na cele reformy rolnej, w systemie prawa istniał bowiem inny przepis dający podstawę do przejęcia lasów niż dekret o reformie rolnej. Przejęcie takie dokonywane było co do zasady w innym trybie i uzależnione było od spełnienia innych przesłanek, a poza tym nie podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Ocena prawidłowości nacjonalizacji nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu lasów jest sprawą cywilną, rozpoznawaną przed sąd powszechny, zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 101 ze zm.). W tej sytuacji osoba kwestionująca legalność przejęcia lasów przez Skarb Państwa może dochodzić swych roszczeń wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1563/07 i z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 189/12). Natomiast w przypadku nieruchomości leśnych o powierzchni nieprzekraczającej 25 ha obecnie orzecznictwo akceptuje orzekanie w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej lasów o powierzchni nieprzekraczającej [...] ha (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1563/07; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 313/06 oraz z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 706/17). Orzecznictwo dopuszcza także możliwość, że określone grunty leśne, o powierzchni mniejszej niż [...] ha, pozostające w związku funkcjonalnym z gruntami rolnymi, tworzyły łącznie z innymi gruntami nieruchomość ziemską podpadającą pod regulację dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 228/12).

W ocenie organu analiza treści przepisów wymienionych wyżej aktów prawnych nie wyklucza możliwości przejścia lasów prywatnych o powierzchni mniejszej niż [...] ha na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W szczególności z przepisów art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust 1 zdanie 3 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że tereny leśne (o powierzchni poniżej [...] ha) nie zostały wyłączone spod przejęcia na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990 1/26) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. W ocenie Ministra działalność wytwórcza w rolnictwie, oprócz typowej działalności polegającej na hodowli różnego rodzaju zwierząt i uprawie różnego rodzaju roślin, mogła też polegać na posiadaniu przez rolników działek leśnych i czerpaniu z tego tytułu różnych korzyści o charakterze gospodarczym jak np. pozyskiwanie drzewa lub runa leśnego, źródło budulca i opału oraz zabezpieczenie przed erozją gleb, co znajduje odzwierciedlenie także i we współczesnej definicji gospodarstwa rolnego (art. 553 kc). Zadrzewienia zabezpieczały ponadto grunty rolne i zabudowania przed osypywaniem, zawiewaniem i zalewaniem, a także przed erozją gleby. Stanowiły również rezerwuar drewna dla pracowników rolnych majątku jako materiał opałowy i budowlany, stosowany do napraw budynków, ogrodzeń i narzędzi. Na terenach śródleśnych wypasane były zwierzęta gospodarskie. Taka sytuacja ma miejsce także obecnie. Istnieją gospodarstwa rolne, w skład których wchodzą działki leśne. Oznacza to, że jeśli las był częścią nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej [...] ha, mógł zostać przejęty w ramach tej nieruchomości na potrzeby reformy rolnej w oparciu o przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra, przejęty na własność Państwa las wchodził w skład majątku mającego powierzchnię około [...] ha wykorzystywaną do działalności wytwórczej w rolnictwie. Ewentualny las o powierzchni [...] ha stanowiłby jedynie ułamek ogólnej powierzchni nieruchomości ziemskiej i nie mógłby pozbawić jej rolniczego charakteru. Z uwagi na swoją powierzchnię [...] ha wobec około [...] ha ogólnej powierzchni majątku R., las ten nie mógł stanowić samodzielnego gospodarstwa leśnego. Nie było zatem podstaw, aby orzec, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu na własność Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Dodatkowo Minister wyjaśnił, że w kwestii braku przesłuchania wnioskodawczyń na okoliczność zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem na dzień jej przejęcia uznać należy, że z uwagi na upływ 75 lat od dnia przejęcia nieruchomości oraz okoliczność, że wnioskodawczynie w dniu przejęcia miały 7 i 11 lat podjęcie takiej czynności dowodowej było zbędne i wpłynęłoby jedynie na przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy, w szczególności że materiał zgromadzony w aktach pozwala na bezsporne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter leśny.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. R. oraz D. R.

W uzasadnieniu skargi A. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

I – materialnego, czyli:

- art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu przez organ, że brzmienie tego przepisu wyłącza możliwość stwierdzenia niepodpadania pod jego treść części nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia winna prowadzić do wniosku przeciwnego, zgodnie z którym, z uwagi na wyjątkowy charakter norm prawnych odejmujących lub ograniczających własność, orzekanie takie nie może być wykluczone, ale winno zostać poprzedzone analizą związku funkcjonalnego, gospodarczego oraz ekonomicznego części nieruchomości objętej wnioskiem z przejętym na własność Skarbu Państwa gospodarstwem rolnym, prowadzonym na terenie nieruchomości objętej przejęciem,

- art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne zastosowanie do objętego niniejszą sprawcą stanu faktycznego, polegające na niezasadnym przyjęciu (na skutek poczynionych przez organ domniemań wskazanych poniżej), jakoby wnioskowana przez strony postępowania część nieruchomości ziemskiej nadawała się na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co pozostaje w sprzeczności z jej sposobem zagospodarowania, położeniem, użytkiem oraz bonitacją gleby w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa,

II – procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, polegające na dokonaniu przez organ II instancji ustaleń faktycznych w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy objętą sporem częścią nieruchomości, stanowiącą las, a przejętym gospodarstwem rolnym jedynie na podstawie poczynionych przez ten organ domniemań, a nie informacji oraz faktów wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które to domniemania, w ocenie skarżącej, nie mogą stanowić podstaw do ustalenia funkcjonalnych, gospodarczych oraz ekonomicznych związków pomiędzy przejętym na własność Skarbu Państwa gospodarstwem rolnym a częścią nieruchomości objętej wnioskiem, skutkujące brakiem rzeczywistego zbadania owego związku, a w konsekwencji także brakiem uzasadnienia faktycznego podjętej przez organ II instancji decyzji,

- art. 7, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 86 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji dowodu z przesłuchania stron w osobach A.R. i E. M. na okoliczność stanu zagospodarowania części nieruchomości objętej wnioskiem oraz sposobu korzystania z tej nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącej w dacie jej przejęcia, wynikające z niezgodnego z zasadami doświadczenia życiowego przyjęcia przez organ, że skarżąca oraz E. M. nie mogły mieć wiedzy w tym zakresie z uwagi na ich młody wiek w dacie przejęcia (7 i 11 lat) oraz upływ czasu od daty przejęcia (75 lat), a także skutkujące bezzasadnym uznaniem, niepopartym żadnym dowodem, jakoby objęta sporem nieruchomość pełnić miała funkcję zabezpieczającą grunty rolne przed erozją, osypywaniem, zalewaniem, stanowić źródło drzewa lub runa leśnego, budulca i opału, stanowić rezerwuar drewna dla pracowników rolnych majątku jako materiał budowlany, stosowany do napraw budynków, ogrodzeń i narzędzi, czy też na jej terenie (terenach śródleśnych) miały być wypasane zwierzęta gospodarskie, podczas gdy skarżąca oraz strona E.M. mogły poczynić własne obserwacje w powyższym zakresie, jak również posiadać informacje o sposobie korzystania z tej nieruchomości od swojego ojca, względem którego doszło do odjęcia własności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi D. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I – nieważność z przyczyny przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, polegającą na obrazie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 17 stycznia 1945 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stanowił on podstawę prawną odebrania nieruchomości ziemskiej L.R. podczas gdy przejęcie przedmiotowego obszaru nastąpiło ex lege w oparciu o art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu obowiązującym w dniu jego wejścia w życie, tj. dnia 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17),

równocześnie skarżąca wniosła, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w razie nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności postępowania, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

I – procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 80 kpa, polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uchybiające wymogom doświadczenia życiowego i regułom logicznego rozumowania, skutkujące przyjęciem, jakoby objęta skargą część majątku R. pozostawała w funkcjonalnym, gospodarczym i ekonomicznym związku z pozostałą częścią przejętej nieruchomości ziemskiej, podczas gdy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego jej charakter przesądzał o braku takowych powiązań, co powinno skutkować wyłączeniem spod działania reformy rolnej, a w konsekwencji

II – naruszenie prawa materialnego, czyli:

- art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że objęta skarżoną decyzją część nieruchomości ziemskiej nadawała się na wskazane w dekrecie cele reformy rolnej, co pozostaje w sprzeczności z jej sposobem zagospodarowania, położeniem, użytkiem oraz klasą bonitacyjną gleby w dacie przejęcia,

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ingerencja legislacyjna dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez skreślenie słów "o charakterze rolniczym", opublikowana w tekście jednolitym dekretu z dnia 19 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13) miała na celu jedynie doprecyzowanie dotychczasowego brzmienia przepisu i wyjaśnienie jego znaczenia, podczas gdy posiadała ona charakter normatywny i modyfikujący pro futuro zasady i zakres działania reformy rolnej, a w konsekwencji naruszenie

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 17 stycznia 1945 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że stanowił on podstawę prawną odebrania nieruchomości ziemskiej L.R., podczas gdy przejęcie przedmiotowego obszaru nastąpiło ex lege w oparciu o art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu obowiązującym w dniu jego wejścia w życie, tj. dnia 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17), a w konsekwencji

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu z dnia 13 września 1944 r. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o regulacje wówczas jeszcze nieobowiązującą, zyskującą moc prawną dopiero od daty wejścia w życie nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r., tj. 19 stycznia 1945 r., podczas gdy podstawę normatywną przejęcia nieruchomości, następującego ex lege z dniem 13 września 1944 r. stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. Nr 4, poz. 17,

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" prowadzącą do uznania, że do zbioru jego desygnatów należały również grunty nieposiadajace charakteru rolniczego, w tym grunty o charakterze leśnym, podczas gdy prawidłowa interpretacja użytej przez legislatora terminologii, respektująca zakaz wykładni per non est i uwzględniająca kontekst sytuacyjny wyznaczany w szczególności celami reformy rolnej, prowadzi do wniosku, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegały wyłącznie grunty o charakterze rolniczym, a w konsekwencji

- art. 6, 7 i 8 kpa zawierających ogólne wytyczne postępowania administracyjnego, polegającą na prowadzeniu sprawy w sposób uchybiający zasadzie praworządności, zasadzie uwzględnienia słusznego interesu obywateli i zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz

- przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3, przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie art. 8 i art. 14 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji poprzez rozszerzającą wykładnię przepisów nacjonalizujących, niezgodną z dzisiejszą aksjologią towarzyszącą działaniom legislacyjnym i dopuszczającą retroakcje przepisów prawa, a w konsekwencji jawnie naruszającą fundamenty demokratycznego państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji , a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - Prokurator Prokuratury Okręgowej - wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 166/21) Sąd połączył do wspólnego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy o sygn. akt I SA/Wa 165/21 i I SA/Wa 166/21 oraz prowadzenia ich pod wspólną sygn. akt I SA/Wa 165/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli:

- upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

- tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

- tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

- zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. To brzmienie powołane przepisu zostało zmienione dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Akt ten zmienił treść art. 1 ust. 2 litery a i c dekretu. Przede wszystkim jednak dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślił słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem powołany dekret nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r. poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zadaniem tego postępowania było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Na charakter poszczególnych części przedmiotowego majątku, w tym lasu, wskazują różne zebrane w sprawie dokumenty, tj. protokół w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku R. z dnia 14 lutego 1945 r., wykaz państwowych nieruchomości - stan na dzień 1 stycznia 1951 r. a także opinia geodezyjna, sporządzona przez geodetę uprawnionego oraz Plan zbiorowy dóbr prywatnych R., sporządzony przez geometrę, mapa topograficzna sporządzona w 1935 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny oraz [...] mapa topograficzna "[...]" z 1941 r. Z ich analizy wynika, i nie jest to kwestionowane przez skarżące, że majątek R. na dzień 14 lutego 1945 r. obejmował ogólną powierzchnię ok. [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych. W szczególności z treści protokołu w sprawie przejęcia na cele Reformy Rolnej majątku R. z dnia 14 lutego 1945 r. wynika, że w skład tego majątku wchodziło [...] ha lasów (co odpowiada w przybliżeniu aktualnej powierzchni użytków leśnych wchodzących w skład działki nr [...]). Działka ta w 1884 r. wchodziła w skład terenów leśnych i co najmniej do 1941 r. stanowiła użytek leśny.

Niewątpliwie zatem w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały tzw. normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i kwestia ta pozostaje poza sporem.

Przedmiotem sporu jest natomiast rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa część działki nr [...] stanowiąca, zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami (szczegółowo omówionymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji) las o powierzchni ok. [...] ha mogła być przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu lasy poniżej 25 ha mogły być przejmowane w tym trybie, natomiast zdaniem skarżących las nie stanowił nieruchomości rolnej i nie mógł być przeznaczony na cele tej reformy, a zatem nie mógł on być przejęty na własność Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę przejęcia przedmiotowej działki na własność Państwa, ponieważ określone grunty leśne (o powierzchni poniżej 25 ha) mogły tworzyć łącznie z innymi gruntami nieruchomość ziemską podpadającą pod regulację dekretu o reformie rolnej. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej, których obszar wynosił poniżej 25 ha mogły być przejęte na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że jedynie nieruchomości leśne o obszarze powyżej 25 ha nie przechodziły "co do zasady" na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) o ile spełnione były określone w tym dekrecie przesłanki. Nieruchomości leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 660/10). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotowa działka miała obszar ok. [...] ha. Oznacza to, że nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżących zawarte w złożonych skargach, że przedmiotowa nieruchomość leśna powinna być wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Sądu lasy o niewielkiej powierzchni stanowiły niewielkie skupiska drzew tworzących enklawy na rolniczych terenach majątków ziemskich. Ich istnienie nie zmieniało rolniczego charakteru całego majątku ziemskiego. Stanowiły one istotny składnik gospodarstwa rolnego (obecna definicja gospodarstwa rolnego z art. 553 kc nawet expressis verbis obejmuje grunty leśne jako część gospodarstwa rolnego). Taki las mógł być wykorzystywany do regulowania gospodarki wodnej na obszarach rolniczych. Był ostoją dzikich zwierzą i ptactwa. Mógł być wykorzystywany do pozyskiwania drewna lub runa leśnego, źródło budulca i opału, powstrzymywał również erozję gleb. Jak wynika z ustaleń faktycznych Ministra przejęty na własność Państwa las wchodził w skład majątku mającego powierzchnię około [...] ha i stanowiłby jedynie ułamek ogólnej powierzchni nieruchomości ziemskiej. Z uwagi na swoją powierzchnię 4 ha wobec około [...] ha ogólnej powierzchni majątku R., las ten nie mógł stanowić samodzielnego gospodarstwa leśnego. Istniał zatem dwustronny związek funkcjonalny między działką leśną a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Należy podkreślić, że nawet obecnie użytek leśny będący przedmiotem postępowania nie stanowi odrębnej działki, lecz wchodzi w skład działki nr [...].

Tego typu las z jednej strony mógł mieć znaczenie dla gospodarki wodnej terenu, a z drugiej strony pożytki z lasu (jak choćby drewno) mogły być wykorzystywane w gospodarce rolnej. Skoro powierzchnia gruntów leśnych w majątku nie przekraczała 25 ha, to nie podlegały one przejęciu w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 17 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Skoro tak, to mogły być przejęte w trybie dekretu o reformie rolnej, jeśli wykazywały związek funkcjonalny z nieruchomością rolną. W rozpatrywanej sprawie opisany charakter lasu jak najbardziej taki związek funkcjonalny potwierdza, zatem Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na zakończenie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 78 § 1 i 2 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Z treści tego przepisu wynika, przewidziane w art. 78 § 1 i 2 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże wniosek strony w tym zakresie podlega ocenie organu. W sytuacji stwierdzenia, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych za pomocą innych dowodów, uzasadnione jest odstąpienie przez organ od przeprowadzenia zgłoszonego przez strony żądania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1458/09).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, oraz dowody, na których się oparł. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że w konsekwencji prawidłowo dokonanej wykładni powołanych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody nie naruszają wskazanych w skargach przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.