Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 915/20 w sprawie ze skargi G. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 915/20 w sprawie ze skargi G. A. (dalej zwanej skarżącą) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2018 r. Nr [...] - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2), stwierdził, że przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych (pkt 4), zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 września 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na przewlekłość prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Podniosła, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Organ II instancji nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu merytoryczne rozpoznanie odwołania i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. W ocenie skarżącej, biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należy przyjąć, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała również, że uzasadniony jest jej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej ponieważ zaistniały stan niepewności co do statusu pobytowego oraz związana z tym niemożność podjęcia pracy naruszają zasady postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 28 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] lipca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Następnie skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, które organ przekazał w dniu 18 października 2018 r. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 18 listopada 2019 r. zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskami o przyspieszenie rozpoznania wniosku, podanie terminu załatwienia sprawy oraz podanie sygnatury sprawy. Wobec braku odpowiedzi organu, skarżąca ponowiła wnioski pismem z 12 grudnia 2019 r. Wobec dalszego braku odpowiedzi organu, skarżąca w piśmie z 2 kwietnia 2020 r. ponowiła dotychczasowe wnioski, w tym wniosek o przyspieszenie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2018 r., przedłożyła szereg dokumentów oraz przedstawiła stanowisko w sprawie. Skarżąca ponowiła wnioski pismami z dnia 17 czerwca 2020r. oraz z dnia 1 lipca 2020 r. Organ pismem z dnia 2 lipca 2020 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego odwołania, tj. podpisania go, co skarżąca uczyniła przy piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. Wobec braku dalszych działań organu, skarżąca pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. ponowiła wnioski o przyspieszenie rozpoznania wniosku oraz podanie terminu załatwienia sprawy. Wobec braku reakcji organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy. Sąd ustalił, że postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt. 2558/20 uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku którym Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wskazano, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 23 października 2018 r., kiedy organ I instancji przekazał organowi odwoławczemu odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody. Stwierdził również, że postępowanie odwoławcze prowadzone przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie do dnia wydania wyroku, w związku z wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. uchylającym postanowienie z dnia [...] września 2020 r. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zostało zakończone.

W ocenie Sądu zachowanie organu nosi znamiona bezczynności, a tym samym nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a., a nadto organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ nie podjął żadnych działań w sprawie nie wskazuje również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. Sąd uznał jednocześnie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wciąż pozostaje w bezczynności, do której doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Na koniec Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych. Zdaniem Sądu kwota ta będzie rekompensowała ewentualną szkodę skarżącej w związku z zawinionym działaniem organu, będzie również adekwatna do stopnia bezczynności organu i spełni swoją funkcję jako środek o charakterze prewencyjnym. Sąd nie znalazł jednak podstaw do wymierzenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny.

Skargę kasacyjną wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez:

a. stwierdzenie w sentencji orzeczenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji de facto przypisał organowi odwoławczemu "bezczynność",

b. przypisanie organowi odwoławczemu w uzasadnieniu wyroku "bezczynności", podczas gdy przedmiotem skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wyraźnie uczyniła przewlekłe postępowania odwoławczego

c. nieoddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, pomimo że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie prowadził postępowania przewlekle

2. art. 149 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że w dniu wydania skarżonego wyroku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawał w bezczynności lub przewlekle rozpatrywał odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego które to uznanie zostało oparte na podstawie nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., uchylającego postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2020 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], od którego to wyroku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 24 marca 2021 r. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

3. art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

b. błędnego uznania, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności na dzień wyrokowania pomimo wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2020 r. postanowienia nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., czego doszło skutkiem błędnego uznania, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy wyrok ten w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie nie posiadał waloru prawomocności, a ponadto w dniu 24 marca 2021 r. została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego,

4. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek:

a. błędnego uznania, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności na dzień wyrokowania pomimo wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2020 r. postanowienia nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., czego doszło skutkiem błędnego uznania, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy wyrok ten w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie nie posiadał waloru prawomocności, a ponadto w dniu 24 marca 2021 r. została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

b. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie sprawy którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej,

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, to jest:

5. art. 149 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że w dniu wydania skarżonego wyroku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pozostawiał w bezczynności lub przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., które to uznanie zostało oparte na podstawie nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2558/20, uchylającego postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2020 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., od którego to wyroku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 24 marca 2021 r. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

6. art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność lub przewlekłość postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

b. błędnego uznania, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności na dzień wyrokowania pomimo wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2020 r. postanowienia nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], czego doszło skutkiem błędnego uznania, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy wyrok ten w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie nie posiadał waloru prawomocności, a ponadto w dniu 24 marca 2021 r. została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

7. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło na skutek:

a. błędnego uznania, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności na dzień wyrokowania pomimo wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2020 r. postanowienia nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], czego doszło skutkiem błędnego uznania, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy wyrok ten w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie nie posiadał waloru prawomocności, a ponadto w dniu 24 marca 2021 r. została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

b. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów' jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie wskazując na jej niezasadność oraz zrzekł się przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie skarżącego kasacyjnie organu, że pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a jego uzasadnieniem zachodzi sprzeczność. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2211/13). A zatem naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/13, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 584/13, z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 200/15, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14, z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14; z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13; z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11; z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 457/19, LEX nr 3315609; z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 2267/21, LEX nr 3287570, z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III FSK 4650/21, LEX nr 3288967). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być również podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III FSK 4649/21, LEX nr 3288909).

W niniejszej sprawie widoczna jest niespójność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, jednocześnie stwierdzając, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast treść uzasadnienia wyroku wskazuje, że organ ten pozostawał bezczynny. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, co może świadczyć o tym, że przedmiotem swojego uzasadnienia uczynił inne rozstrzygnięcie sądu. Dalej uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że rolą sądu jest ustalenie czy w dacie orzekania stan bezczynności istnieje. Wyjaśnił jakimi kryteriami należy kierować się dokonując oceny bezczynności organu oraz odniósł to do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Podkreślił, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, a stopień tej bezczynności uzasadnia zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Zatem całość argumentacji sądu odnosi się do instytucji bezczynności, podczas gdy rozstrzygnięcie dotyczy przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania w zakresie rozpoznania odwołania. Brak jest również jednoznacznego wyjaśnienia podstaw zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone rozbieżności stanowią w istocie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i skutkować muszą przyjęciem, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymyka się w istocie spod kontroli instancyjnej.

W tym stanie rzeczy jako zasadny należało ocenić sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie w sentencji orzeczenia, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku sąd przypisał organowi bezczynność, pomimo, że przedmiotem skargi była przewlekłość prowadzonego postępowania odwoławczego, a w konsekwencji istnienie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia a sentencją wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenia sądów powinny być kompletne i konkretne, czyli uzasadnienie powinno być zgodne (adekwatne) z rozstrzygnięciem wyrażonym w sentencji. Jest to zwykła i modelowa sytuacja. Podkreśla się również, że w razie rozbieżności występujących w treści sentencji wyroku oraz uzasadnienia o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto powinno odpowiadać treści sentencji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 811/10). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż zachodzi sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, która to sprzeczność powinna zostać wyeliminowana w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tym samym przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 261/20, LEX nr 3267703).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten powiąże przyjęte rozstrzygnięcie z uzasadnieniem wyroku i powołaną w nim podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stosując powołany przepis skład orzekający miał na uwadze, że wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.