Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 685/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Minister Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2674/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz P.Sp. z o.o. w K. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2674/16 po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. w K. (obecnie P. sp. z o.o. w K.) na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne; zaś w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kwoty przypadających do zwrotu środków przyznanych Skarżącemu i przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich w kwocie 1.779.513,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Minister Rozwoju przyjął, że Skarżący w sposób nieprawidłowy dokonał podziału zamówienia na dwa Kontrakty nr 1 i 2. Dwa te zamówienia w rzeczywistości stanowiły jedno zamówienie. Zauważono, że szacunkowa wartość zamówienia dla Kontraktu nr 1 została ustalona przez zamawiającego na kwotę 13.921.814,30 zł netto (co stanowi równowartość 3.626.416,85 euro netto), zaś dla kontraktu nr 2 – 14.126.972,60 zł netto (3 679 857,41 euro netto). Łącznie szacunkowa wartość robót budowlanych objętych Kontraktem nr 1 i 2 wyniosła zatem 28.048.786,90 zł netto, tj.: 7.306.274,26 euro netto. Oznacza to, że łączna wartość ww. zamówień przekroczyła wskazany w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (Dz.U., nr 224, poz.1795) próg wynoszący 4.845.000 euro dla robót budowlanych.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawa.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem WSA w sprawie ocenie podlegały kwestie, czy skarżący w sposób nieprawidłowy podzielił zamówienie i tym samym nie przekazał ogłoszenia o zamówieniu do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE? W wypadku twierdzącej odpowiedzi powstaje pytanie, czy można było nałożyć na Stronę korektę w wysokości 25% w wypadku, gdy wcześniej za to samo naruszenie WFOŚiGW w B. nałożył korektę 6,25%?

WSA podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie wskazujące na nieprawidłowość działania Skarżącego w zakresie podziału zamówienia i nieprzekazania ogłoszenia do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Zdaniem Sądu, w wypadku wcześniejszego nałożenia korekty za określoną nieprawidłowość i jej zaakceptowania przez stronę skarżącą (zwrot części dofinansowania lub zgoda na pomniejszenie kolejnej płatności), to wykluczone jest późniejsze wydanie decyzji odnoszącej się do tej samej nieprawidłowości.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazującego, że w sprawie doszło do niedozwolonego podziału zamówienia publicznego. Wskazał, że roboty budowlane objęte Kontraktami nr 1 i 2 powinny być traktowane jako jedno zamówienie publiczne. Wynik całości robót budowlanych objętych tymi Kontraktami spełnia te same funkcje techniczne i gospodarcze. Budowane w ramach przedmiotowej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i sieć wodociągowa wraz z modernizacją stacji uzdatniania wody mogą być wzajemnie łączone i jako całość spełniają jedną funkcję gospodarczą i techniczną. Ponadto współtworzą one jeden system wodno-ściekowy funkcjonujący na obszarze jednego miasta, a dodatkowo wszystkie wymienione sieci są połączone w tej samej miejskiej oczyszczalni ścieków w Kolnie. Wszystkie roboty budowlane zlecone w ramach przedmiotowych Kontraktów były realizowane w ramach jednego projektu inwestycyjnego finansowanego z udziałem środków unijnych pn.: "Kompleksowe rozwiązanie gospodarki wodno-ściekowej miasta Kolno". Wymienione w tytule niniejszego projektu pojęcie gospodarki wodno-ściekowej powszechnie rozumiane jest jako całokształt procesów dotyczących zasobów wodnych, uzdatniania i dystrybucji wody oraz odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków wraz z zagospodarowaniem osadów. W ramach systemu wodno-ściekowego zaopatrzenie ludności w wodę wiąże się nierozerwalnie z wytwarzaniem i odprowadzaniem ścieków, z uwagi na podobne cele jakim one służą. Cele te dotyczą rozwoju lokalnego i ochrony środowiska oraz polegają na podejmowaniu działań w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków. Co więcej w sprawie zamówienia na roboty budowlane były udzielane w ramach jednego zamierzenia budowlanego, mającego jeden wspólny i z góry przyjęty cel na realizację, którego Strona otrzymała dofinansowanie ze środków unijnych i tym samym należy uznać że w sprawie sieci służące zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków są ze sobą ściśle połączone i funkcjonują w ramach jednego systemu wodno-ściekowego.

Skarżący dokonał podziału zamówienia na części, a tym samym naruszył art. 32 ust. 2 stawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2164 ze zm. - dalej: p.z.p.) W konsekwencji naruszenia zakazu dzielenia zamówienia na części, zamawiający zaniechał publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a tym samym naruszył dyspozycję normy prawnej wyrażonej w art. 40 ust. 3 p.z.p. Działanie Beneficjenta polegające na zaniechaniu publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym UE, będące konsekwencją podziału zamówienia na części, mogło doprowadzić do zawężenia kręgu podmiotów ubiegających się o realizację ww. Kontraktów, w szczególności potencjalnych wykonawców działających na terenie Unii Europejskiej. Nie jest bowiem wykluczone, że zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w publikatorze unijnym mogłoby pozytywnie wpłynąć na przebieg i wynik ww. postępowań przetargowych, a w szczególności na konkurencyjność cen ofertowych. W momencie wszczęcia przedmiotowych przetargów mogli istnieć potencjalni wykonawcy zagraniczni, gotowi zaproponować oferty z cenami niższymi niż te przedstawione w ofertach uznanych za najkorzystniejsze w przedmiotowych postępowaniach.

W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia uzasadniały zatem nałożenie korekty finansowej, gdyż naruszenia te wypełniały definicję nieprawidłowości zawartą w powołanym art. 2 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25 ze zm., dalej: rozporządzenie 1083/2006). Tym bardziej powyższe jest zasadne, że Strona na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie zobowiązała się do przestrzegania zarówno przepisów prawa krajowego jak i wspólnotowego, w szczególności zasad polityk wspólnotowych, w tym przepisów dotyczących m.in. udzielania zamówień publicznych.

Konsekwencją stwierdzonych przez kontrolę naruszeń było nałożenie korekty finansowej w wysokości 6,25 % na wydatki kwalifikowane z umów, do zawarcia których doszło w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego dokonanego z naruszeniem prawa tj. na Kontrakt nr 1 i Kontrakt nr 2. Łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowane w związku z nałożonymi przez WFOŚiGW w B. korektami finansowymi wyniosła 840.741,18 zł.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu pozostała zatem możliwość wydania decyzji zobowiązującej Skarżącego do zwrotu środków, w sytuacji gdy Strona zgodziła się z ustaleniami kontroli i zwróciła środki w wysokości określonej w zawiadomieniu o nałożeniu korekty finansowej z [...] kwietnia 2011 r.

Zdaniem Sądu, należało podzielić stanowisko skarżącego zawarte m.in. w skardze wskazujące, że fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję pośredniczącą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący po przeprowadzonej kontroli, ostatecznie przychylił się do oceny WFOŚiGW w B. ostatecznie zawartej w zawiadomieniu o nałożeniu korekty finansowej z [...] kwietnia 2011 r. i zwrócił środki finansowe w żądanej wysokości (w części zgodził się na ich pomniejszenie z kolejnej płatności). Pismo Funduszu z 11 kwietnia 2011r. w całości wypełnia dyspozycję cytowanego wyżej art. 207 ust. 8 u.f.p., gdyż pochodziło od podmiotu uprawnionego do nałożenia korekty oraz wskazywało na możliwość zarówno fizycznego zwrotu części już przekazanych środków (dotyczy Kontraktu nr 1), jak również wskazywało na możliwość wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności (Kontrakt nr 2). Należy przyjąć, że w takiej sytuacji zwrot środków w żądanej przez instytucję pośredniczącą II stopnia wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzona nieprawidłowością.

Stwierdzenie przez instytucję audytową, że instytucja pośrednicząca II stopnia błędnie oceniła wagę naruszenia (w sposób nieuzasadniony obniżyła wartość korekty), po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało zatem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

WSA podkreślił, że Beneficjent, który wezwany do zwrotu określonej korektą kwoty, zwrócił ją w żądanej przez instytucję zarządzającą wysokości, nie może znaleźć się w gorszej sytuacji aniżeli Beneficjent, który nie zwrócił środków i w związku z bezskutecznością wezwania została wobec niego wydana ostateczna decyzja administracyjna określająca kwotę przypadająca do zwrotu. Istnienie decyzji ostatecznej w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu stanowiłoby przeszkodę do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu organy orzekające naruszyły art. 207 ust. 9 i 10 u.f.p. poprzez nieprawidłową ich wykładnię. Tym samym fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Funduszu z [...] stycznia 2015r. Zaznaczył, że wadliwości te dają podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 207 ust. 9 i ust. 10 u.f.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że fakt zwrotu pierwotnie żądanej przez właściwą instytucję kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu w wyższej wysokości aniżeli we wcześniej nałożonej korekcie finansowej.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy a przez to wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., opartej na powierzchownej analizie orzecznictwa i wybiórczemu przytoczeniu jego fragmentów przy braku pełnego rozpoznania i dokonania całościowego oceny prawnej okoliczności świadczących, że zwrot żądanej kwoty korekty finansowej nie był przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli wcześniej zapłacona.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 14 kwietnia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej dwóch zarzutów stwierdzić przede wszystkim należy, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W postawionym w skardze kasacyjnej zarzucie procesowym skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy a przez to wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. oparte na powierzchownej analizie orzecznictwa i wybiórczemu przytoczeniu jego fragmentów przy braku pełnego rozpoznania i dokonania całościowej oceny prawnej okoliczności świadczących, że zwrot żądanej kwoty korekty finansowej nie był przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli wcześniej zapłacona.

Zarzut ten jest niezasadny, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji stosując środki przewidziane w ustawie, dokonując jednocześnie oceny legalności zaskrżonego orzeczenia zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Uzasadnienia tego nie można potraktować jako uzasadnienia wybiórczego. Pozostały wywód zarzutu nawiązuje do błędnych ustaleń faktycznych i dokonanych ocen.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1009/20, LEX nr 3116723). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1091/20, LEX nr 3106613).

Podkreślić dalej należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, jak i dokonanych ocen. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286).

Unormowanie procesowe zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

Ze względu na przedstawione powyżej rozważania postawiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zarzut ten nie mógł zatem odnieść oczekiwanego przez skarżący organ skutku.

Wobec zaistniałej sytuacji przyjąć zatem należy, że podczas oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego NSA związany jest ustaleniami i ocenami przyjętymi i dokonanymi przez Sąd I instancji.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 207 ust. 9 i ust. 10 u.f.p., poprzez nieprawidłową wykładnie i uznanie, że fakt zwrotu pierwotnie żądanej przez właściwą instytucję kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu w wyższej wysokości aniżeli we wcześniejszej nałożonej korekcie finansowej.

W myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcje instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 10 u.f.p. decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.

Przechodząc zatem do omówienia postawionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy poczynić kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że postępowanie to ma wyjątkowy charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą. Z drugiej strony - przepisy u.z.p.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów - art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.

Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo pobranych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p. instytucja zarządzająca działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie, jak również art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zagadnieniem prawnym, które stanowiło przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zostało ostatecznie rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 było to, czy decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz.UE nr L 210, str. 25 z późn. zm.; dalej rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. W uchwale tej stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych), z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego.

W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie i stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, podzielając w pełni przedstawione wyżej wywody prawne zawarte w uzasadnieniu ww. uchwały NSA, uznał, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczową kwestią jest to, czy istnieje możliwość wydania przez instytucję zarządzająca decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków w wyższej kwocie niż ustalonej w informacji pokontrolnej - w sytuacji gdy beneficjent, zgadzając się z ustalenia instytucji zarządzającej, dobrowolnie - bez wezwania - zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej.

Zauważyć należy, że w przepisach unijnych, jak i krajowych, brak jest regulacji prawnej przewidującej możliwość zwiększenia korekty finansowej raz już ustalonej przez Instytucję Zarządzającą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i dobrowolnie zapłaconej przez beneficjenta.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. W myśl zaś ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych sprawy zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że organ ustalając nieprawidłowość określił wysokość korekty finansowej w oparciu o taryfikator i przedstawił argumentację wskazującą na przyczyny uzasadniające wymierzenie korekty finansowej oraz jej wielkość. Zauważyć dalej należy, że instytucja audytowa jest uprawniona do własnej oceny stanów faktycznych, a wyniki audytu nie mają charakteru bezpośrednio wiążącego organ rozstrzygający sprawę zwrotu. Stanowisko instytucji audytowej, że organ błędnie ocenił wagę stwierdzonego naruszenia, wyrażone już po zakończeniu procedury związanej z kontrolą realizacji projektu, której zwieńczeniem był dobrowolny zwrot środków w kwocie ustalonej przez organ, w świetle art. 207 ust. 10 u.f.p. nie uzasadnia wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego w celu określenia wyższej kwoty zwrotu dofinansowania w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że w przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczono możliwość władczego działania Instytucji Zarządzającej, jedynie w sytuacji, gdy beneficjent po wezwaniu nie dokona zwrotu środków. Wynika to wprost z przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. W przypadku dokonania zapłaty korekty ustalonej przez organ w toku postępowania kontrolnego brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji, o której mowa w ust. 10 art. 207 u.f.p ("decyzji (...) nie wydaje się"). Zapłata kwoty korekty w wysokości ustalonej przez organ kończy procedurę dochodzenia zwrotu środków w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, stanowiąc negatywną przesłankę wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu. Jeżeli po zakończeniu drugiego etapu polegającego na ustaleniu nieprawidłowości i określeniu wysokości korekty finansowej dochodzi do dobrowolnego zwrotu środków brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Fakt dokonania przez beneficjenta dobrowolnie zwrotu korekty finansowej w wysokości pierwotnie ustalonej przez instytucję zarządzająca w informacji pokontrolnej w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, o której w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zaistniałą w związku z realizacją projektu przyjętego do dofinansowania, wyłącza możliwość wydania - na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. - decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, w sytuacji gdy dotyczy to tego samego stanu faktycznego, tj. tej samej popełnionej i stwierdzonej nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 3602/17, ONSAiWSA 2019/4/67). Na skutek dobrowolnej zapłaty korekty dochodzi do wszech miar pożądanego zgodnego zakończenia realizacji umowy o dofinansowanie, beneficjentowi nie nalicza się odsetek, a organ bez zbędnej zwłoki odzyskuje środki finansowe przekazane na realizację projektów.

Bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o zwrocie środków w sytuacji, gdy zwrot ten już został dokonany. Fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.) (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1382/15, LEX nr 2205840).

Mając na względzie przedstawiona argumentację postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).