Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 2, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 6
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta J. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 6 ze zm.; dalej: "u.o.l.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], arkusz mapy 1, obręb N., o powierzchni działki ogółem [...] ha, w tym las o powierzchni użytku [...] ha, położonej w miejscowości N. gmina J., będącej własnością E. i P. M..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. wpłynął do niego wniosek E. i P. M. o zmianę lasu położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], ark. mapy [...], obręb N., o powierzchni [...] ha, w miejscowości N., gmina J., na użytek rolny. Do wniosku dołączyli decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] października 2019 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha na użytek rolny, na działce nr ewidencyjny [...] obręb N. gm. J..

Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawcy wskazali na ciągły spadek opłacalności produkcji na rynku rolnym, co zmusza ich do zwiększenia produkcji zwierzęcej, co z kolei powoduje zwiększenie zapotrzebowania na płody rolne. Aby zapewnić konkurencyjność i utrzymać opłacalność prowadzonego gospodarstwa rolnego, wnioskodawcy zmuszeni są zwiększyć skalę produkcji, co jest możliwe przez zwiększenie powierzchni upraw. Wnioskodawcy podkreślili, że w obrębie ich gospodarstwa praktycznie niemożliwe jest nabycie lub wydzierżawienie gruntu. Dodatkową przeszkodą są przy tym wysokie ceny gruntów w Wielkopolsce. Opowiadając na wezwanie organu I instancji wnioskodawcy wyjaśnili dodatkowo, że w ramach prowadzonego gospodarstwa posiadają grunty własne na terenie gminy J. ok. [...] ha, w tym las [...] ha, w gminie K. W. grunty rolne o powierzchni ok. [...] ha oraz grunty dzierżawione na terenie gminy K. W. o powierzchni [...] ha i około [...] ha, w tym powierzchni użytkowej około [...] ha.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że obecnie dla wskazanej nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przedmiotowa działka oznaczona jest jako tereny lasów i zadrzewień. Dodatkowo organ I instancji pozyskał opinię Nadleśniczego Nadleśnictwa P., który pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], zaopiniował negatywnie złożony wniosek.

W nadesłanej opinii Nadleśniczy wskazał, że drzewostan na działce składa się z kilku pododdziałów (oddz. 2j, k, l, m ,n ,o), z sosną jako gatunkiem panującym (poza wydz. 2k, gdzie gatunkiem głównym jest brzoza w wieku 65 lat) w II - IV klasie wieku o umiarkowanym i pełnym zwarciu oraz II bonitacji wzrostowej. W wyniku przeprowadzonej lustracji w dniu [...] stycznia 2020 r. stwierdzono, że pod względem zdrowotnym nie wykazuje żadnych oznak osłabienia ze strony czynników abiotycznych lub biotycznych. Zgodnie z obowiązującym od [...] stycznia 2018 r. uproszczonym planem urządzenia lasu, zaplanowano w tym drzewostanie wykonanie trzebieży wczesnych (wydz. 2n, o), trzebieży późnych (wydz. 2j, 1, m) oraz zrębu zupełnego (wydz. 2k o pow. 0,50 ha) i uznać to należy za właściwe kierunki działań gospodarczych. Ponadto podkreślono, że drzewostan przylega bezpośrednio do oddz. 3 oraz zalesionej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich działki nr ewid.[...], z którymi stanowi większy kompleks leśny (ponad 30 ha), graniczący następnie z lasami należącymi do Nadleśnictwa P. (Leśnictwo S.). Dodatkowo Nadleśniczy wskazał, że argumentacja podana przez właścicieli w uzasadnieniu do wniosku z dnia [...] grudnia .2019 r. mija się ze stanem faktycznym na gruncie - drzewostan pod względem zdrowotnym jest stabilny i nie ma aktualnie większych obaw o zagrożenia ze strony grzybów, czy owadów. Pomimo, że jest to drzewostan powstały z zalesienia gruntów porolnych w pierwszej generacji, to można traktować go jako przedplon jedynie dla kolejnego pokolenia drzewostanu, a nie uprawy rolnej. Podnoszona potrzeba całkowitej wymiany drzewostanu w celu utrzymania trwałości lasu jest w tym przypadku zupełnie bezzasadna i pozbawiona jakichkolwiek konkretnych dowodów. Drzewostan stanowi siedlisko boru świeżego, gdzie gatunkiem głównym jest sosna z domieszką brzozy, co na tym siedlisku zgodnie z obowiązującymi "Zasadami Hodowli Lasu" jest zjawiskiem normalnym i pożądanym. Według oceny Nadleśnictwa P., właściciel lasu nie wykazała, aby zmiana przeznaczenia lasu miała charakter "szczególnie uzasadniony".

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w ramach wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, wnioskodawcy w ramach uzasadnienia potrzeb właściciela lasów zmiany na użytek rolny wskazali m.in. na sytuację ekonomiczną ich gospodarstwa, spadek opłacalności produkcji rolnej, niskie ceny zbóż, wahające się ceny trzody oraz bydła, susze powodujące niższe zbiory, a także problemy związane z możliwością dzierżawy gruntów rolnych (duże zainteresowanie wśród rolników, wysoki czynsz dzierżawny).

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych potrzeb, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Co prawda organ I instancji nie neguje przedstawionej w uzasadnieniu do wniosku o zmianę przedmiotowego lasu na użytek leśny potrzeby spotęgowania skali produkcji w gospodarstwie poprzez zwiększenie powierzchni upraw, celem zapewnienia konkurencyjność i utrzymania opłacalności, to jednak biorąc pod uwagę zebrane dokumenty, uwzględniając wielkość posiadanych użytkowanych gruntów rolnych (około 101 ha, w tym własnych blisko 64 ha), aktualne potrzeby właściciela lasu według organu I instancji nie można zakwalifikować w kategorii nadzwyczajnej, czyli szczególnie uzasadnionej. Zgodnie z ogłoszeniem z dnia [...] września 2019 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. Urz. MRiRW z 2019 r., poz. 80), średnia wielkość powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnych w kraju w 2019 r. wynosi 10,95 ha, w województwie wielkopolskim 13,99 ha, a w województwie zachodniopomorskim o największej średniej w Polsce wynosi 31,44 ha.

Organ I instancji podkreślił, że prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 u.o.l. nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 u.o.l. nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W tym kontekście organ I instancji rozpatrując niniejsza sprawę zwrócił uwagę, że objęty wnioskiem las zlokalizowany na działce nr ewid.[...], obręb N., o powierzchni [...] ha, położony jest w kompleksie leśnym stanowiącym zarówno lasy prywatne, w tym zalesione w ostatnich latach (sąsiadująca działka nr ewid.[...]) oraz stanowiącymi własność Skarbu Państwa.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. M. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołujących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 13 ust. 2 u.o.l. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz właściwej wykładni art. 13 ust. 2 u.o.l., co doprowadziło do nieuzasadnionego uznania zgłoszonej przez odwołujących potrzeby jako typowej i niewystarczającej. Organ I instancji pominął w swoich rozważaniach uzyskaną przez odwołujących decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której treści wskazano, że wycinka drzew może być dokonana jedynie w określonej porze roku, z rozłożeniem na termin dwuletni, natomiast właściciele lasu w zamian za wycinkę winni nasadzić drzewa wzdłuż dróg dojazdowych. Oznacza, to że funkcja ochronna gruntów leśnych zostałaby w dalszym ciągu zachowana, pomimo zmiany charakteru tych gruntów na grunt rolny. Co więcej, w uzasadnieniu tej decyzji wyczerpująco uargumentowano, że w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska przedmiotowe przedsięwzięcie nie spowoduje żadnego zagrożenia dla ekosystemu. Podkreślono, że przedmiotowy las jest częścią dużego kompleksu leśnego, ale wycinka spowoduje utratę zaledwie 0,5 % tej powierzchni. Znaczącym jest również, że w treści decyzji wskazano, że stan sanitarny lasu jest zły, a współczynnik transpiracji niektórych roślin okopowych jest porównywalny ze współczynnikiem dla drzewostanów sosnowych, wobec czego wycinka nie wpłynie na klimat w wymiarze globalnym.

Odnosząc się do uproszczonego planu urządzania lasu odwołujący wskazali, że na spornym terenie zaplanowano trzebież wczesną, trzebież późną oraz zręb zupełny, co oznacza, iż na ternie leśnym znajduje się obszar właśnie do wycinki drzew. W ocenie wnioskodawców tym bardziej nie powinno być przeciwwskazań środowiskowych do dokonania wycinki na tym terenie.

Zdaniem odwołujących organ I instancji pominął również szereg okoliczności świadczących o szczególnych i uzasadnionych potrzebach właścicieli lasu dotyczących zmiany lasu na użytek rolny. Organ nie uwzględnił słusznego interesu strony postępowania administracyjnego, w tym w szczególności ekonomicznego, gdyż utrzymanie lasu wiąże się z nakładami finansowymi, aby doprowadzić do wymiany drzewostanu i zapewnienia jego trwałości, jak również organ pomiął, iż zmiana użytku leśnego na rolny przysporzyłaby odwołującym korzyści finansowych. Odwołujący dysponują szczególnie uzasadnioną potrzebą, gdyż zmiana charakteru gruntu jest dla nich niezbędna. Organ I instancji nie uwzględnił pogarszającej się złej sytuacji gospodarstwa wnioskodawców z uwagi na spadek opłacalności produkcji na rynku rolnym, zwłaszcza z uwagi na występujące susze, jak również nie uwzględnił okoliczności braku faktycznej możliwości wydzierżawienia innych gruntów.

Ważną okolicznością jest również wystąpienie klęsk żywiołowych na terenie województwa wielkopolskiego w 2017 r. w postaci silnego gradobicia oraz suszy w 2018 r., co istotnie wpłynęło na kondycję finansową gospodarstwa wnioskodawców. Z uwagi na powyższe wnioskodawcy zostali zmuszeni do zawnioskowania do banku o zawieszenie kredytów preferencyjnych, które zostały im udzielone w celu rozwoju gospodarstwa. Warunkiem kredytowania jest utrzymanie biznesplanu, który zakłada, źr kredytobiorca nie może uszczuplić powierzchni gospodarstwa z uwagi na kalkulowany przychód. Wnioskodawcy nie posiadają na chwilę obecną wystarczającej ilości gruntów, aby spełnić warunki kredytowania. Kredyt jest natomiast niezbędny do rozwoju i prowadzenia obecnego gospodarstwa, które jest jedynym źródłem utrzymania całej rodziny. Przekształcenie lasu stanowiącego własność wnioskodawców na grunt rolny jest niezbędnym rozwiązaniem, gdyż wnioskodawcy nie dysponują innymi gruntami. Odwołujący wskazali przy tym, że w 2019 r. szacują straty w swoich uprawach na kwotę od 40% do 70%. Wystąpienie kataklizmów 3 lata z rzędu nie jest natomiast zjawiskiem typowym i powszechnym. Wnioskodawcy z uwagi na uwarunkowania pogodowe ponieśli duże straty finansowe.

Odwołujący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu I instancji, że na potrzeby rolne niezbędne dla gospodarstwa domowego wnioskujący mogą wykorzystać inne działki rolne, własne oraz obecnie lub w przyszłości dzierżawione. Obecne działki rolne odwołujący się już wykorzystują rolniczo, a dzierżawa gruntów w gminie K. W. kończy się w dniu [...] października 2020 r. Na skutek pogorszenia się warunków gospodarowania oraz narastającym spadkiem opłacalności produkcji na rynku rolnym, sytuacja ekonomiczna odwołujących drastycznie się zmienia. W celu zapewnienia konkurencyjności i utrzymania opłacalności prowadzonego gospodarstwa, konieczne jest spotęgowanie skali produkcji, co możliwe jest poprzez zwiększenie powierzchni upraw, jest to zatem szczególna potrzeba. Jedyną działką z możliwością jej rolniczego przekształcenia jest właśnie przedmiotowa nieruchomość leśna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych potrzeb, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 u.o.l. nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 u.o.l. nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i upewnienia ciągłości ich użytkowania.

W opinii organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie odwołujący nie wykazali, że zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.o.l. W szczególności nie wykazali, że ze względu na ich sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Co prawda odwołujący wskazali, że po zamianie lasu na użytek rolny planują zwiększenie powierzchni upraw jednakże nie wykazali, że ta działalność stanowi szczególnie uzasadnioną potrzebę i może być prowadzona wyłącznie na przedmiotowej działce. Co więcej, odwołujący uzasadniając swój wniosek wskazali, że obszar planowanej inwestycji obejmuje las w wieku 30-65 lat, a drzewostan stanowi sztuczne nasadzenie na gruntach porolnych w pierwszej generacji, które obecnie wymaga odnowienia przede ze względu na wiek oraz stan sanitarny drzew. Okoliczności te nie znalazły jednak potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z pisma Nadleśnictwa P. sporządzonego na zlecenie organu I instancji w dniu [...] stycznia 2020 r., drzewostan pod względem zdrowotnym jest stabilny i nie ma aktualnie większych obaw zagrożenia ze strony grzybów, czy owadów, a pomimo że jest to drzewostan powstały z zalesienia gruntów porolnych w pierwszej generacji, to można traktować go jak przedplon jedynie dla kolejnego pokolenia drzewostanu, a nie uprawy rolnej.

Organ odwoławczy podkreślił również, że sama okoliczność, iż dla działki nr [...] została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może przy tym wpływać na ocenę zaistnienia przesłanek w przedmiotowej sprawie, gdyż przedmiotem rozważań podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była kwestia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 13 ust. 2 u.o.l.

W skardze z dnia [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 136 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 2 u.o.l.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. Aby adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie, należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, czy też na obrzeżach, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej (każdej nieleśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej. Realizacja interesu publicznego uzasadniająca ochronę lasu przed przekształceniem w użytek rolny w oparciu o art. 13 ust. 2 u.o.l. kształtuje się różnie, w zależności od ustalonej w oparciu o powyższe kryteria charakterystyki konkretnego lasu. Należyte wyjaśnienie tych kwestii winno stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające nie dokonały rzetelnej oceny w tym zakresie. Organy zupełnie pominęły argumentację skarżących dotyczącą konieczności odnowienia drzewostanu ze względu na wiek oraz stan sanitarny drzew, uznając ją za niewiarygodną i przyjmując w tym zakresie bezkrytycznie wnioski opinii sporządzonej przez Nadleśnictwo P. z dnia [...] stycznia 2020 r. Tymczasem twierdzenia skarżących dotyczące złej kondycji drzew zostały potwierdzone w przedłożonej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], z której bezpośrednio wynika, że stan sanitarny lasu jest zły, zostały zaobserwowane przypadki huby korzeniowej, a także oznaki żerowania przypłaszczka granatka. Wobec zachodzących rozbieżności organy nie podjęły jednak żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia faktycznego stanu sanitarnego lasu, w tym organy nie wyjaśniły, dlaczego w tym zakresie dały wiarę opinii sporządzonej przez Nadleśnictwo w P. oraz nie odniosły się do twierdzeń zawartych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Skarżący podnieśli także, że organ odwoławczy nie uwzględnił pogarszającej się sytuacji gospodarstwa skarżących z uwagi na spadek opłacalności produkcji na rynku rolnym, zwłaszcza z uwagi na występujące susze. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do przedłożonych przez stronę protokołów wykazujących zakres i wysokość szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, jak również wniosku o zawieszenie kredytów preferencyjnych, które zostały udzielone skarżącym celem rozwoju gospodarstwa uznając ogólnikowo, iż skarżący nie wykazali szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby dokonać zmiany lasu na użytki rolne.

Zdaniem skarżących niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, w tym pominięcie rozbieżności dotyczących oceny kondycji lasu, a także niewystarczające rozważenie podnoszonych przez skarżących okoliczności na poparcie ich uzasadnionych potrzeb prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja była przynajmniej przedwczesna, a do jej wydania doszło z naruszeniem przepisów, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sporna w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy organy rozstrzygające zasadnie oceniły, że E. M. i P. M. nie wykazali, aby wystąpiły po ich stronie szczególnie uzasadnione potrzeby warunkujące wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], arkusz mapy [...] obręb N., o powierzchni leśnej [...] ha, położonej w miejscowości N., gmina J..

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny stanowił przepis art. 13 ust. 2 u.o.l., zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu.

Na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Przykładowo, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, tak jak na pozostałych swych przyległych działkach, nie oznacza, że stanowi to wystarczającą przesłankę do żądanej zmiany przeznaczenia działki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2796/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 u.o.l. nie może być bowiem oderwana od całości jej uregulowań. W art. 1 pkt 1 u.o.l. określono natomiast zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, przy czym przepisy ustawy o lasach stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 u.o.l.). Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.l., na właścicieli lasów nałożono obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana poprzez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów ustawy o lasach, powinna mieć zatem wagę przewyższającą wartości chronione przedmiotową ustawą. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet jej zwiększania), który powinien być stosowany przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i wartości nią chronionych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że użyte w art. 13 ust. 2 u.o.l. sformułowanie "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Ponieważ treść pojęcia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie została zdefiniowana normatywnie, przy rozstrzyganiu sprawy organ powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 358/19).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, a dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie nasuwają wątpliwości co do ich prawidłowości. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a także argumentację przedstawioną przez wnioskodawców, organy obu instancji słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest zmiana opisanego wyżej fragmentu leśnego na użytek rolny.

Uzasadniając wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...], skarżący wskazali na spadek opłacalności produkcji rolnej i konieczność zwiększenia upraw celem zapewnienia konkurencyjności i utrzymania opłacalności prowadzonego gospodarstwa. Zwrócili uwagę na straty spowodowane powtarzającymi się od paru lat klęskami żywiołowymi (grad, susza) i związaną z tym konieczność zawieszenia kredytów preferencyjnych. Skarżący zaakcentowali również, że las na działce nr [...], w związku z treścią przedłożonej do sprawy decyzji środowiskowej, jest w złym stanie, a po jego wycięciu skarżący byliby zobowiązani do nasadzenia drzew wzdłuż dróg dojazdowych.

Zdaniem Sądu żadna z powyższych okoliczności nie przemawia za uznaniem, że po stronie skarżących wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby, które uzasadniałyby rozpatrzenie wniosku zgodnie z ich żądaniem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonej przez skarżących kwestii konieczności powiększenia upraw rolnych wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, skarżący w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego prowadzą hodowlę roślinno-zwierzęcą. Skarżący hodują bydło opasowe, na dzień przekazania informacji przez skarżących, około 80 sztuk bydła mięsnego. Dodatkowo skarżący prowadzą hodowlę świń w cyklu zamkniętym – stan loch to około 60-90 sztuk, w zależności od zbiorów (uwarunkowaniem są warunki klimatyczne, w [...] r. gradobicie, w [...] r. susza). Z łąk uzyskują siano, a grunty obsiewane są zbożami. Skarżący są właścicielami gruntów rolnych na terenie gminy J. o powierzchni ok. [...] ha (grunty rolne i leśne o łącznej pow. [...] ha, w tym [...] ha lasu) i na terenie gminy K. W. o powierzchni ok. [...] ha. Dodatkowo skarżący na podstawie umowy – która zgodnie z ich twierdzeniami miała wygasnąć w dniu [...] października 2020 r. – dzierżawią grunty rolne w gminie K. W. o pow. [...] ha (działki nr [...], [...]) oraz o pow. [...] ha, w tym [...] h powierzchni użytkowej (działka nr [...]) (zob. pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2020 r., k. nienumerowana akt organu I instancji).

Zdaniem Sądu rozmiar prowadzonej przez skarżących produkcji rolnej i zwierzęcej wyklucza uznanie, że brak przekształcenia lasu o powierzchni 5,91 ha na użytek rolny spowoduje niemożność dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Z kolei chęć powiększenia zysku nie może być przesłanką do przedłożenia indywidulanego interesu skarżących ponad interes publiczny dotyczący zachowania i ochrony funkcji lasu.

Jak słusznie zauważył organ I instancji, posiadany przez skarżących areał znacząco przewyższa średnią powierzchnię gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w 2019 r. w kraju ([...] ha) i w województwie wielkopolskim ([...] ha), a nawet w województwie zachodniopomorskim o największej średniej w Polsce wynoszącej [...] ha, i to biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie grunty będące własnością skarżących, a nie grunty dzierżawione. W tej sytuacji nie sposób czynić organom zarzutu, że nie wzięły pod uwagę, iż umowa dzierżawy gruntów rolnych wygaśnie w dniu [...] października 2020 r., tym bardziej, że na dzień orzekania zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy skarżący byli dzierżawcami gruntów w gminie K. W., odpowiednio przez osiem i sześć miesięcy. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wskazali, że nie mają pewności, iż umowa zostanie im przedłużona na dotychczasowych warunkach, a czynsze dzierżawne wzrastają, co jednak wcale nie wyklucza, że skarżący nie zawrą umowy na kolejne lata. Skarżący nie zaprzeczyli również, że przetargi na dzierżawę gruntów pojawiają się, wskazali jedynie, że czynsze są coraz wyższe, a dzierżawa przestaje być opłacalna. Nie jest więc tak, że skarżący nie mają możliwości powiększenia gospodarstwa przez zakup ziemi lub jej dzierżawę, nawet jeśli warunki w tym zakresie są mniej sprzyjające niż jeszcze parę lat temu.

Dodatkowo wskazać należy, że z przedłożonego przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego fragmentu protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem suszy, dotyczącej szkody zgłoszonej w dniu [...] lipca 2019 r. wynika, że średnia wartość produkcji roślinnej i zwierzęcej z gospodarstwa rolnego wyniosła ogółem [...] zł, a kwota obniżenia dochodu w wyniku szkód w produkcji roślinnej wyniosła [...] zł. Średnia wartość produkcji rolnej z gospodarstwa rolnego jest więc wysoka, i nawet wykazana strata w postaci [...] % średniej rocznej produkcji oznacza, że dochód z gospodarstwa wynosił powyżej [...] zł, co świadczy o rozmiarze prowadzonej przez skarżących produkcji.

Ponadto domniemywać można, że przedłożony protokół został sporządzony na okoliczność złożenia przez skarżących wniosku o dofinansowanie lub pomoc publiczną w związku z klęską żywiołową. W sytuacji bowiem wystąpienia klęski żywiołowej i powstania strat w uprawach rolnicy mogą ubiegać się o pomoc finansową z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, a wskazany protokół jest wymaganym do wniosku załącznikiem. W przypadku straty większej niż 30 % wnioskodawca może ubiegać się o pomoc publiczną na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Powyższe ma bezpośredni wpływ na uznanie, że spadek opłacalności produkcji rolnej z uwagi na warunki atmosferyczne nie oznacza, aby po stronie skarżących wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby uzasadniające wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Jak już bowiem wskazano, powiększenie tak dużego gospodarstwa o [...] ha – co stanowi niewiele ponad 5% całej powierzchni gospodarstwa – nie zmieni diametralnie pozycji skarżących na rynku. Dodatkowo zauważyć należy, że w prawie polskim przewidziano rozwiązania, które mają rekompensować rolnikom, chociażby częściowo, straty powstałe przez niesprzyjające czynniki atmosferyczne.

Nie sposób również uznać, aby w ostatnich latach zjawisko suszy było zjawiskiem wyjątkowym, lub nieprzewidywalnym. Cała Polska, a w szczególności rejon województwa wielkopolskiego od lat boryka się z coraz większym problem suszy. Istnieją więc sposoby chociażby częściowego zabezpieczenia się przez skutkami suszy, takie jak wykupienie ubezpieczenia od suszy w rolnictwie.

Co zaś się tyczy zaciągniętych kredytów preferencyjnych wskazać należy, że zostały one przeznaczone na zakup gruntów rolnych oraz zabudowę gospodarstwa, a więc powiększenie prowadzonej działalności, a nie jej utrzymanie. Zaciągając kredyt na powiększenie działalności skarżący musieli liczyć się z ryzykiem kredytowym, które występuje przy zaciąganiu jakiegokolwiek kredytu.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że w żadnym stopniu nie umniejsza wskazanych przez skarżących powodów złożenia wniosku o zmianę lasu na działce nr [...] na użytek rolny. Skarżący niewątpliwie posiadają interes faktyczny w tym zakresie. Problemy z jakimi borykają się rolnicy w ostatnich latach, związane ze spadkiem opłacalności produkcji rolnej, m.in. z powodu susz, są przy tym powszechnie znane. Tym niemniej całokształt okoliczności sprawy nie przemawiał za tym, aby uznać, że w stosunku do skarżących wystąpił kwalifikowany rodzaj potrzeb, warunkujący możliwość wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących zjawisko coraz częstszego występowania suszy jako uzasadnienie do uwzględnienia wniosku przemawia wręcz za zwiększeniem ochrony lasów przed nieuzasadnioną wycinką i stosowaniem bardziej rygorystycznych kryteriów oceny w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jednym z najważniejszych "nie-węglowych" efektów wycinki lasów jest wpływ wylesiania na opady deszczu. Rosnąca liczba opracowań naukowych pokazuje, że wpływ ten jest znaczący (por. szerzej A. Sierpińska, Podniebne rzeki: jak wylesianie wpływa na globalny cykl hydrologiczny, na podstawie Rivers in the Sky: How Deforestation Is Affecting Global Water Cycles, www.naukaoklimacie.pl). Każda zmiana lasu na użytek rolny przyczynia się więc do ocieplenia klimatu i zmniejszenia opadów atmosferycznych, co pogłębia zjawisko suszy.

Odnosząc się natomiast do stanu lasu na działce nr [...] wskazać należy, że zdaniem Sądu okoliczność ta w realiach rozpoznawanej sprawy nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Przekształcenie lasu na użytek rolny nie jest bowiem skarżącym absolutnie niezbędny do dalszego prowadzenia gospodarstwa. Co więcej, na właścicielach lasu ciąży prawny obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych), pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, a także ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 u.o.l.). Nawet więc jeżeli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne – choć w niniejszej sprawie taki przypadek nie występuje – las nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do przekształcenia lasu na użytek rolny. Z art. 24 u.o.l. wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Nawet więc czasowy brak roślinności leśnej nie jest więc podstawą do przekształcenia lasu na użytek leśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego, co później wykorzystywałby jako uzasadnienie do zmiany lasu na użytek rolny. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna.

Abstrahując od powyższego Sąd wskazuje, że nie ma podstaw, aby kwestionować opinię Nadleśniczego Nadleśnictwa P., bo to on sprawuje nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, na mocy porozumienia zawartego ze starostą (art. 5 ust. 3 u.o.l.). Nadleśniczy ocenił, że drzewostan na działce skarżących pod względem zdrowotnym jest stabilny. Co prawda jak podnoszą skarżący, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że stan sanitarny lasu jest zły, tym niemniej, nieznane są przyjęte kryteria oceny stanu lasów przez obydwa organy. Tymczasem szacowanie stabilności dowolnego układu przyrodniczego wymaga odpowiedniego doboru cech (kryteriów) oraz wyznaczania dla nich porównawczego poziomu odniesienia (zob. szerzej E. Stępień, Stabilność lasu i drzewostanów, metody szacowania oraz znaczenie w gospodarowaniu zasobami leśnymi, Studia i Materiały CEPL w Rogowie, R. 16. Zeszyt 39/2A/2014, s. 71). Dobór tych kryteriów mógł być przyczyną rozbieżności w opiniach co do stanu lasu. Biorąc jednak pod uwagę wcześniejsze rozważania Sądu, rozbieżność ta nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Właściciele lasu są bowiem zobowiązani do utrzymania go w należytym stanie i w realiach rozpoznawanej sprawy stan lasu nie miał znaczącego wpływu na dokonaną ocenę w zakresie możliwości zmiany lasu na użytek rolny. Co więcej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w postępowaniu, którego celem było określenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a nie ocena wykazania przez skarżących, czy zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, stosownie do art. 13 ust. 2 u.o.l.

Sąd zauważa przy tym, że w przypadku klęsk żywiołowych spowodowanych czynnikami biotycznymi albo abiotycznymi, zagrażających trwałości lasów, koszty zagospodarowania i ochrony związane z odnowieniem lub przebudową drzewostanu finansowane są z budżetu państwa (art. 12 ust. 1 u.o.l.). Decyzje w sprawie przyznania środków na pokrycie kosztów, o których mowa w ust. 1, wydaje starosta, na wniosek właściciela lasu, po zaopiniowaniu przez nadleśniczego, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.o.l.). Jeśli pomimo tego skarżący z przyczyn ekonomicznych nie chcą lub nie mogą w sposób należyty zadbać o stan lasu na działce nr [...], mogą tę nieruchomość sprzedać, a zysk z tego tytułu przeznaczyć na zakup użytku rolnego.

Również położenie działki skarżących nie przemawia za przekształceniem lasu na użytek rolny, albowiem z ogólnodostępnych danych na portalu Geoportal wynika, że działka nr [...] leży pomiędzy innymi działkami leśnymi (niedawno zalesiona działka nr [...] – zgodnie z opinią Nadleśniczego, a także działki nr [...] oraz nr [...] i nr [...]), tworząc z nimi zwarty kompleks leśny. Zmiana przeznaczenia działki nr [...] na użytek rolny i w konsekwencji wykarczowanie lasu na tej działce, może spowodować zagrożenie dla integralności i ciągłości ekosystemu leśnego oraz spowodować dalszą fragmentację siedlisk.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy nie wykazali, że zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.o.l. W szczególności nie wykazali, że ze względu na ich sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Skarżący nie wykazali, aby powiększenie gospodarstwa rolnego stanowiło szczególnie uzasadnioną potrzebę i może być prowadzona wyłącznie na przedmiotowej działce.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.