Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1503/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 828/17 w sprawie ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od R. M., J. S., A. H. i A. S. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 828/17 wydanym po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowaną uchwałą, Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy gruntów położonych w [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność Gminy [...].

Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - dalej jako: "u.s.g." oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz art. 12 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] (Dz. .U. Woj. Małopolskiego Nr 357, poz. 3879 ze zm.).

Rada Gminy [...] została wezwana przez R. M., J. S., A. H. oraz A. S. (dalej "skarżący") do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na powyższe wezwanie Rada Gminy L[...] uchwałami z dnia [...] czerwca 2017 r. o numerach [...] i [...] odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W związku z tym, od uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości, skierowane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi – pierwsza wniesiona przez R. M., J. S. oraz A. H. oraz druga – A. S.

W pierwszej ze skarg skarżący zarzucili podjęcie uchwały o wydzierżawieniu gruntów stanowiących mienie gminne (poprzednio własność byłej gminy katastralnej [...]) na rzecz osoby prywatnej, bez zgody zebrania wiejskiego wsi [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Gmina [...] stała się właścicielem ww. nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Objęte decyzją nieruchomości stanowiły drogi, będąc tzw. dobrem publicznym wchodzącym w skład majątku gminy katastralnej [...]. W ocenie skarżących, Rada Gminy [...] przekroczyła swoje uprawnienia, wyrażając zgodę na bezprzetargowe dysponowanie objętymi wskazaną na wstępie uchwałą nieruchomościami naruszając przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa do korzystania z nich. Mienie gromadzkie wchodzące w skład mienia gminnego, zdaniem skarżących, wymaga zgody zebrania wiejskiego w formie uchwały, a działania Rady Gminy [...] polegające na dysponowaniu powołanymi na wstępie nieruchomościami w formie kwestionowanej uchwały, zmierzające do wydzierżawienia nieruchomości bez zgody zebrania wiejskiego, godzą w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi uznane i respektowane na przestrzeni lat.

Wykazując naruszenie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący podnieśli, że przedmiotowe działki (nr [...], [...] i [...]) były pierwotnie drogami dojazdowymi do pól uprawnych, między innymi do działki skarżących o numerze [...]. T. M. jest właścicielem większości działek wchodzących w skład [...], lecz nie wszystkich. Wydzierżawienie nieruchomości tylko na rzecz jednego z właścicieli nieruchomości wchodzących w skład [...] w sposób oczywisty narusza interesy prawne skarżących w postaci poruszania się drogami stanowiącymi własność komunalną. T. M., jeszcze przed wydzierżawieniem, wykonał metalowe ogrodzenie od strony północnej [...], uniemożliwiając dostęp do działek objętych uchwałą.

Ponadto legitymację skargową wyprowadzono ze wspólnotowego charakteru gminy uznając, że społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną normą jest tutaj art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie kwestionując przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżących, gdyż fakt współwłasności działki nr [...] w obrębie zalewu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu, a nie ze stanu faktycznego.

Organ wyjaśnił, że wszystkie działki (w tym działka skarżących nr [...]) objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w [...] w [...]. Właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w [...] jest T. M. Zatem zarówno przed, jak i po podjęciu uchwały, skarżący nie mieli bezpośredniego dostępu do swojej działki, a podjęcie uchwały nie zmienia sytuacji faktycznej i prawnej skarżących. Żadna z działek przeznaczonych do dzierżawy nie sąsiaduje z działką nr [...], nawet nie znajduje się w jej pobliżu oraz w żaden sposób nie uniemożliwia dostępu do działki nr [...].

Wyjaśniono nadto, że od 1982 r. [...] w [...] rozpoczęły na terenie obecnego [...] eksploatację kruszywa. Teren ten był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, a po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar został zrekultywowany tworząc zalew, a działki znalazły się pod wodą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy [...] przez podjęcie ww. uchwały bez zgody zebrania wiejskiego wyjaśniono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], na którą powołują się skarżący, obejmuje tylko część działek wymienionych w zaskarżonej uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. i są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uchwała nie dotyczy natomiast działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...]. Zarzuty nie dotyczą zatem w ogóle uchwały w tej części. Działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie są mieniem gminnym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.s.g. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz.191, dalej u. przep. wprow.). Mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową), co wynika z przepisów ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, a potwierdza takie stanowisko wykładnia tych przepisów dokonana w orzecznictwie Sądu Najwyższego (post. z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt OSNC 9/2002 poz. 11), jak też w piśmiennictwie prawniczym.

Zdaniem organu, sołectwu nie przysługuje i nie przysługiwało prawo własności do tzw. mienia gminnego, a jedynie mogły przysługiwać pewne uprawnienia do korzystania z mienia, o ile faktycznie zostały one określone i wynikały z decyzji, postanowień czy innych aktów prawnych. Skarżący nie wskazali, jakie rzekome uprawnienia przysługiwały mieszkańcom wsi do przedmiotowych działek. Nie przedstawili też żadnych aktów prawnych, na podstawie których przyznano sołectwu lub mieszkańcom prawo do korzystania z tych działek. O błędnym przeświadczeniu skarżących stanowi, że obszar obecnego [...] w [...], który powstał po wyrobisku na obszarze eksploatacji kruszywa przez [...] (w tym przedmiotowe działki), od początku lat 80-tych XX wieku był ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych. Nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, a położone na terenie przeznaczonym do eksploatacji kruszywa, zostały nabyte przez przedsiębiorstwo na podstawie umów sprzedaży. Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że sołectwu lub mieszkańcom przysługiwało zwyczajowe prawo do przejazdu po przedmiotowych działkach stanowiących drogi, to prawa ta wygasły w latach 80-tych XX wieku wraz z rozpoczęciem eksploatacji kruszywa. Dostęp do działek był niemożliwy, a wobec sprzedaży działek, nikt z nich korzystał. Ten stan trwał do lat 90-tych XX wieku, a decyzja o zakończeniu rekultywacji złoża [...] wydana została [...] marca 1998 r. W związku z powyższym, już od lat 80-tych XX wieku, a tym bardziej na dzień wejścia w życie u. przep. wprow., ani sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.

W drugiej ze skarg, sporządzonej przez A. S., zarzucono naruszenie art. 37 ust. 4 zd. drugie u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawie miał zastosowanie art. 37 ust. 4 zd. pierwsze ww. ustawy. Zarzucono nadto naruszenie art. 48 ust 3 u.s.g. przez jego niezastosowanie i pominięcie uczestnictwa Zebrania Wiejskiego wsi [...] przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek oznaczonych numerami [...] oraz [...], które graniczą z działką nr [...] objętą zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...].

Skarżący wyjaśnił, że zanim zaskarżona uchwała została podjęta, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., jako właściciel działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] oraz [...], które graniczą bezpośrednio z działką nr [...], wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydzierżawienie działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie.

W ocenie skarżącego istnieje wyraźny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, został pozbawiony możliwości uczestniczenia w takim przetargu. Nastąpiło to w wyniku bezpodstawnego zastosowania przez Radę Gminy [...] przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n.

Ponad powyższe, skarżący podniósł tożsame argumenty jakie przywołane były w skardze R. M., J. S. oraz A. H., stwierdzając, że zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania zgody Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...], a więc z naruszeniem art. 48 ust 2 u.s.g.

W odpowiedzi na powyższą skargę, organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc przede wszystkim brak naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącego.

Ponad twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę R. M., J. S., A. H. organ zaprzeczył, by skarżący w swoich pismach wskazywał na chęć dzierżawy działek w celu wynikającym z art. 32 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. organ wskazał, że przepis ten zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, przewidującą zawieranie w trybie przetargowym umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody - odpowiednio - wojewody albo rady lub sejmiku. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n., w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by odstąpienie stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n., ani nie zawiera żadnych przesłanek informujących, kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Również zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 u.s.g. organ uznał za bezpodstawny i przytoczył argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargą R. M., J. S., A. H. Wskazał, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową), Sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z powyższym, prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy. Skoro sołectwu nie przysługiwało prawo do korzystania z mienia, to nie ujęto tego również w statucie sołectwa [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) uznał skargi za częściowo zasadne.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy po stronie skarżących istniała przesłanka naruszenia interesu prawnego, o czym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W odniesieniu do skarżącego A. S. Sąd uznał, że jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, ma interes prawny do wywiedzenia skargi w oparciu o art. 140 K.c. Został pozbawiony możliwości uczestniczenia w przetargu, co nastąpiło w wyniku zastosowania przez Radę Gminy [...] przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Powołując się na stanowisko judykatury Sąd wskazał, że właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć do sądu.

Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie interesu prawnego skarżących – R. M., J. S. i A. H. nastąpiło w związku z wydzierżawieniem zalanych gruntów konkretnym osobom. Właściciele działki nr [...], będącej jednym z gruntów zalanych w akwenie, należą do osób uprawnionych do współkorzystania z całego akwenu będącego wspólnością właścicieli gruntów zalanych.

Analizując stanowisko literatury przedmiotu z zakresu regulacji prawnych dotyczących wód (W. Katner w; Prawo cywilne, część ogólna. System Prawa Prywatnego t.1, red. M.Safjan, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 1322). Sąd wskazał, że woda nie jest rzeczą w ujęciu prawa cywilnego; w konsekwencji nie jest też przedmiotem stosunku prawa własności w ujęciu cywilistycznym. Wody, które są związane w sposób naturalny z gruntem lub znajdują się w sztucznych urządzeniach trwale połączonych z gruntem, wchodzą w zakres unormowania prawa wodnego, będącego częścią prawa administracyjnego, o ile nie są normowane przez inne gałęzie prawa. Z tej przyczyny uznał za słuszne odwołać się do regulacji zawartych w ustawie z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1121) i przyjął, że do obszaru zajmowanego przez sporne działki zastosowanie ma art. 5 ust. 4 prawa wodnego stanowiący, że przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, nie będących stawami. W takim przypadku, zgodnie z art. 12 ww. ustawy, wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Przepis ten określa więc zależność między własnością gruntu, a własnością wody stojącej. Sąd przyjął zatem, że skoro własność gruntu w zalanym zagłębieniu przynależy do Gminy oraz do osób fizycznych, to woda w zbiorniku będzie własnością tak Gminy, jak i osób fizycznych, a zatem także skarżących. Jednocześnie woda niewyodrębniona, pozostająca w zbiorniku jako woda stojąca, ze swej istoty jest przedmiotem niepodzielnym. Oznacza to, że własność wody przysługuje wszystkim właścicielom gruntów zalanych, na zasadzie analogicznej do współwłasności rzeczy niepodzielnej. Zgodnie zatem z art. 206 K.c., stosowanym w drodze analogii, każdy z właścicieli, pozostających odnośnie wody w stosunku zbliżonym do współwłasności, jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Każdy z właścicieli "wody" ma prawo do współkorzystania z całej "wody" (dopóty, dopóki znajduje się w zbiorniku), w tym przypadku z całego akwenu i trwa to dopóki zalane grunty należą do różnych podmiotów, w tym wypadku do Gminy i osób fizycznych. Wobec tego również skarżącym R. M., J. S. i A. H. przysługuje legitymacja z art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały.

W konsekwencji tego Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu, na wstępie dokonując analizy przepisów regulujących kwestie sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze przetargu.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi obecnie, wbrew stanowisku skarżących, samoistną podstawę do podjęcia uchwały. Przytaczane w skargach wyroki odnoszą natomiast się do stanu sprzed zmiany art. 37 ust. 4 u.g.n., dokonanej nowelizacją z dnia 5 listopada 2009 r.

Analizując aktualnie obowiązujące brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n., Sąd stwierdził, że w jego zdaniu pierwszym ustawodawca sformułował wymóg stosowania trybu przetargowego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem i dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony i w ten sposób określił podstawową zasadę (analogicznie jak w art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n. w odniesieniu do zbywania nieruchomości). Dopiero w zdaniu drugim art. 37 ust. 4, a następnie w art. 37 ust. 4a u.g.n. umożliwił pewne wyjątki od stosowania tej zasady. Po wspomnianej wyżej nowelizacji, omawiany przepis zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody - odpowiednio - wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Nadto, przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by odstępstwo od zasady stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n.

W oparciu o stanowisko piśmiennictwa prawniczego Sąd wywiódł, że wobec braku w art. 37 ust. 4 u.g.n. przesłanek informujących kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego, rada gminy ma możliwość uznaniowego wydania zgody lub odmowy jej wydania. Jednak zarówno wniosek o zawarcie w tym trybie umowy dzierżawy, jak podejmowana uchwała powinny podlegać wymogowi uzasadnienia. Uznaniowość aktu władzy publicznej nie oznacza braku możliwości kontroli, a więc nie oznacza możliwości pominięcia wyjaśnienia przyczyn powzięcia aktu. Rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej) wymaga oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie Sądu doszło do istotnego naruszenia podstawy prawnej podjęcia uchwały, a to art. 37 ust. 4 u.g.n., poprzez brak przedstawienia jej uzasadnienia, a w nim powodów podjęcia uchwały odnoszących się do wniosku zainteresowanego podmiotu, co w państwie prawa nie może mieć miejsca. W przypadku aktu wydawanego na zasadach uznaniowości, jeśli dotyczy to odejścia od zasady (jak w wypadku odejścia od trybu przetargowego) - wymagane jest jasne uzasadnienie powziętego stanowiska przez organ administracji publicznej.

Sąd podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie przytoczył fragment uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. III SA/Kr 1283/16, gdzie stwierdzono, iż "wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności"

Sąd zauważył przy tym, że wspomnianego wniosku osoby zainteresowanej brak w aktach administracyjnych przedstawionych przez organ, tak że nie wiadomo, czy w ogóle taki wniosek przed podjęciem uchwały został do organu wystosowany, a rada gminy ma wtedy podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jeżeli dysponuje stosownym wnioskiem podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 u.s.g., Sąd wyjaśnił, że zgodnie z ustępem 3 tego przepisu, wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa - własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe - zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przez mieszkańców wsi należy rozumieć mieszkańców byłych gromad lub ich następców prawnych zamieszkałych na obszarze byłych gromad. Użyte w tym przepisie pojęcie mienia gminnego jest nazwą mylącą, chodzi bowiem o tzw. dobra gromadzkie, "do których mieszkańcom gromad nie mogło przysługiwać prawo współwłasności, lecz tylko prawo do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków". Mieszkańcom tym nie służyło nigdy wobec dobra gromadzkiego prawo własności, dlatego też nie może ono zostać utrzymane w mocy. Służyły im natomiast prawa do korzystania z rzeczy cudzej i te zostały utrzymane w mocy art. 9 u.p.w.s.t. (...). Do mienia gminnego stosuje się natomiast wprost art. 45 u.s.g., a tymi podmiotami, które samodzielnie decydują o mieniu gminnym, są oczywiście mieszkańcy wsi.

Sąd przeprowadził również rozważania co do tego, jakie uprawnienia nadal ma sołectwo istniejące na terenie gminy przed 27 maja 1990 r. Wskazał, że nabywając z mocy prawa własność np. nieruchomości gruntowej, "należącej" poprzednio do sołectwa, gmina obligatoryjnie upoważniała organy sołectwa do wykonywania (w imieniu gminy) przysługujących mu praw do danej nieruchomości stosownie do stanu sprzed daty komunalizacji. Sołectwo nie mogło mieć tych uprawnień, które powodowałyby możliwość skutecznego dysponowania składnikiem mienia na rzecz osoby trzeciej. Jednak, w ocenie Sądu kwestia, czy na terenie działek objętych komunalizacją istniały przed 27 maja 1990 r. (czyli datą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym) sołectwa i przysługiwały im do nich pewne prawa - wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Nie ma natomiast sporu, że mienie objęte uchwałą stanowi mienie Gminy [...], które mogło być przedmiotem zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez organ, zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skarg na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o ich oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art.183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 12 P.p.s.a., zarzucił nieważność postępowania przed Sądem I instancji ze względu na pozbawienie udziału w tym postępowaniu, a przez to możliwości obrony praw podmiotu, na którego sytuację prawną zaskarżony wyrok wywiera bezpośredni wpływ.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez brak wydania postanowienia o odrzuceniu skarg, mimo że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skutkiem czego nie zaktualizowała się po stronie Sądu I instancji kompetencja do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu i wydania wyroku, w tym do stwierdzenia nieważności spornej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;

art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo braku podstaw prawnych, w szczególności brak wskazania konkretnego przepisu prawnego, który uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n.

poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie dowolne, pozbawione podstaw prawnych twierdzenie o konieczności uzasadnienia uchwały podejmowanej na podstawie tego przepisu oraz konieczności złożenia wniosku, aby możliwe było jego zastosowanie.

W uzasadnieniu, odnosząc się do przywołanego przez Sąd I instancji art. 140 K.c., jako podstawa interesu prawnego skarżącego A. S. skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wywiera wpływu na żadne z uprawnień właścicielskich, tym bardziej, że realizacja tego rodzaju uchwały następuje dopiero w drodze zawarcia konkretnej umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą. Zatem tylko szczegółowe postanowienia umowy (o ile w ogóle do jej zawarcia dochodzi) oraz sposób jej wykonywania, może ewentualnie powodować w przyszłości zagrożenia lub nawet naruszenia prawa własności. Jednakże w takiej sytuacji właściciel powinien poszukiwać ochrony przed sądami powszechnymi i na podstawie właściwych przepisów prawa cywilnego. Jako naruszenie interesu prawnego nie może być traktowana kwestia dostępu do działek skarżącego, gdyż taki istnieje z dwóch dróg publicznych. Fakt wystąpienia z wnioskiem o wydzierżawienie, w którym nota bene nie było wskazanego celu dzierżawy, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie tworzy po stronie wnioskodawcy interesu prawnego.

Przenosząc te rozważania także na pozostałych skarżących organ stwierdził, że żadnemu nich w niniejszej sprawie, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, nie przysługiwało w stosunku do działek objętych sporną uchwałą jakiekolwiek prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego lub chociażby prawnie chroniona ekspektatywa nabycia takiego prawa. Zatem i w takim kontekście skarżący nie mogli poszukiwać podstawy swojego interesu prawnego w dyspozycji art. 140 K.c. lub norm powiązanych (np. w art. 144 K.c). Nadto, zarówno przed podjęciem uchwały, jak i po jej podjęciu, skarżący nie mieli dostępu do swojej działki. Podjęcie uchwały w żaden sposób nie zmienia ich sytuacji faktycznej ani prawnej.

Jako bez znaczenia uznano twierdzenia o wykorzystywaniu działek stanowiących przedmiot dzierżawy jako drogi, gdyż był to zamknięty teren wydobycia kruszywa, po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar ten zrekultywowano, działki znalazły się pod wodą, a zatem nadal były niedostępne.

W związku z powyższym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, po stronie wszystkich skarżących nie występuje jakikolwiek interes prawny.

Odnosząc się do dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa wodnego i ostatecznej konstatacji wyprowadzonej per analogiam z art. 206 K.c., skarżący kasacyjnie organ zakwestionował przyznanie skarżącym prawa do współposiadania "całej wody", pomimo że są właścicielami jednej działki. Organ uznał takie rozumowanie za nadinterpretację nieznajdującą oparcia w aktualnym stanie prawnym i orzecznictwie sądów jak też powodującą skutki nieakceptowalne społecznie, w tym niezliczone konflikty sąsiedzkie. Zdaniem organu Sąd sformułował swoistą prawnorzeczową koncepcję wtórnej, bezudziałowej wspólności prawa własności wszystkich nieruchomości zalanych wodami tego samego sztucznego zbiornika, niebędącego stawem, bez względu na jakiekolwiek dodatkowe okoliczności np. powierzchnię poszczególnych nieruchomości, ich wartość lub obciążające je prawa o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym.

Autor skargi kasacyjnej zauważył nadto, że powierzchnia lustra wody stojącej, która odpowiada powierzchni i konfiguracji zalanych nieruchomości, może być łatwo podzielona, choćby za pomocą danych GPS. Natomiast w koncepcji zaprezentowanej przez Sąd I instancji, odwróceniu ulega jedna z podstawowych zasad prawa wodnego w odniesieniu do śródlądowych wód stojących, zgodnie z którą to własność tych wód podąża za prawem własności gruntu, nie zaś odwrotnie. Pogląd Sądu I instancji, zdaniem organu, wypacza sens wielu instytucji prawnych, nie tylko z zakresu prawa cywilnego np. art. 193 K.c., ale również administracyjnego np. art. 16 ust 1. prawa wodnego w (aktualnie art. 222 ust. 1 ) np. właściciel wód nie nabywa praw do gruntów zalanych przez te wody podczas powodzi.

Odnosząc się do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności uchwały, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej, sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu, wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że o jego nieprawidłowym zastosowaniu może przesądzać brak uzasadnienia uchwały, a także brak wniosku. Zarzucono, że Sąd nie przedstawił żadnej podstawy prawnej, która nakazywałaby organowi taki obowiązek.

Powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego i judykatury organ wskazał, że art. 37 ust. 4 u.g.n. nie precyzuje żadnych przesłanek, jakie muszą zaistnieć w przypadku odstąpienia od trybu przetargowego, a ustawodawca zostawia w tym zakresie dość dużą uznaniowość właściwemu organowi administracji, bowiem nie uzależnia takiej decyzji od konkretnych warunków. W świetle treści przepisów w znowelizowanym brzmieniu jest to suwerenne uprawnienie odpowiedniej rady, które nie może być skutecznie kwestionowane przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Obecnie przepis ten stanowi samodzielną podstawę do obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, a tym samym wyrażenie zgody na odstąpienie przez wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik ma charakter uznaniowy i zostało uniezależnione od spełniania przesłanek określonych w ust. 2 tej normy.

Jako nieadekwatny do stanu sprawy organ uznał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r., III SA/Kr 1283/16 przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrok ten dotyczył odmiennego aktu i organu, odmiennego stanu faktycznego i prawnego, który wymaga "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem należy ten przypadek wskazać. W art. 37 ust. 4 u.g.n. nie ma analogicznego zapisu. Rada lub sejmik mogą bowiem wyrazić zgodę bez dodatkowych obostrzeń.

Odniesienie się Sądu do regulacji konstytucyjnych, w opinii autora skargi kasacyjnej nie może zmierzać do nałożenia na organ obowiązków. Dyspozycję art. 7 Konstytucji RP można bowiem traktować jedynie jako dyrektywę transparentnego działania. Obowiązki organu muszą natomiast zostać nałożone konkretnym przepisem i takie przykłady skarżący kasacyjnie przytoczył.

Jako niezasadne, organ uznał także odwoływanie się, w kontekście art. 37 ust. 4 u.g.n., do konstrukcji uznania administracyjnego. Rada gminy nie prowadzi bowiem w ogóle postępowania administracyjnego, wobec czego nie znajduje zastosowania zasada wyjaśniania przesłanek i przekonywania z art. 11 K.p.a. lub art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. przyjęta przez Sąd I instancji ogranicza także, ponad rzeczywistą potrzebę, samodzielność gminy w gospodarowaniu mieniem komunalnym. Rada gminy podlega szerokiej kontroli społecznej, gdyż także mieszańcom gminy przysługuje prawo wstępu na jej posiedzenia. Nadto organ nadzoru, któremu sporna uchwała została przesłana, nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do wniosku o dzierżawę gruntów organ wskazał, że wniosek taki został złożony w dniu [...] grudnia 2016 r. do Wójta Gminy, a nie do Rady Gminy, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. Dlatego też wniosku tego nie było w dokumentach przekazanych do Sądu z Biura Rady Gminy. Fakt jego złożenia był znany powszechnie. Późniejszy wniosek skarżącego A. S. o dzierżawę były właśnie konsekwencją wniosku z [...] grudnia 2016 r.

Skarżący kasacyjnie powołał się również na procedury regulujące tryb podejmowania uchwał przez rady gmin wskazując, że uchwałę poprzedzała dyskusja radnych. Przedstawił również przyczyny podjęcia uchwały w przedmiocie zawarcia umowy dzierżawy. Zwrócił przy tym uwagę, że Sąd nie wezwał organu do przedstawienia dokumentów, które wyjaśniłyby wątpliwości. Zaprzeczył, by uchwała Rady została podjęta bez żadnego uzasadnienia, ponieważ przyczyny jej podjęcia były powszechnie znane, a w konsekwencji tego nie istniała potrzeba sporządzania pisemnego uzasadnienia. Na dowód opisanych okoliczności organ dołączył do skargi kasacyjnej odpis wniosku o dzierżawę, umowę dzierżawy z załącznikami i aneksem. Wniósł także, na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika skarżącego A. S., wniesiono o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazano, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie wszczętej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadą nieważności.

W opinii autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, po stronie skarżącego istnieje interes prawny, który został naruszony przez nierówne potraktowanie wnioskodawców domagających się wydzierżawienia gruntów w postępowaniu prowadzącym do rozpatrzenia tych wniosków, a także przez naruszenie prawa do współposiadania [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielono nadto pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy przedmiotem takiej uchwały jest odstąpienie od przetargu, a więc odstąpienie od zasady wynikającej z obowiązującego prawa.

Kwestionując zasadność wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej wskazano, że art. 106 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo organu zawierające wniosek o odroczenie posiedzenia wyznaczonego na [...] stycznia br., ewentualnie o zawieszenie postępowania, do czasu zakończenia zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjny sprawy ze skargi T. M. w związku z odmową dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, jej autor, obok zarzutów opartych o art. 174 P.p.s.a., stawia zarzut nieważności postępowania sądowego umotywowany faktem pozbawienia udziału w postępowaniu sądowym dzierżawcy gruntów wskazanych kontrolowaną uchwałą.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestia ta została już przesądzona w postanowieniu tut. Sądu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. I OZ 451/18, a pogląd tam wyrażony uznać trzeba za w pełni ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega przyczyn uzasadniających odstąpienie od ustabilizowanego stanowiska judykatury.

W sprawie nie występują także inne przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Tym sam Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez skarżącego kasacyjnie.

W związku z kwestionowaniem w skardze kasacyjnej interesu prawnego po stronie skarżących, ten zarzut musiał zostać rozpoznany jako pierwszy. Merytoryczna kontrola zaskarżonego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., rozpocząć się może dopiero po rozstrzygnięciu czy podmiot, który wnosi tę skargę wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Użyty w przepisach regulujących ustrój samorządów terytorialnych zaimek "każdy" nie oznacza uprawnienia do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji, każdego obywatela. Legitymacja do zaskarżenia uchwał organów samorządów terytorialnych oparta na ochronie interesu publicznego przyznana bowiem została tylko organom nadzoru.

Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim określają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej".

W żadnym ze wskazanych aktów ustrojowych nie zamieszczono jednak definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 2019/06; z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11; z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, publ. CBOSA).

Podkreślić trzeba, że legitymacja procesowa wynikająca ze wskazanych powyżej przepisów ustrojowych, a w tym z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter kwalifikowany. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę - najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego,(a nie, jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określa się – "z normy materialnego prawa administracyjnego), ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony.

Reasumując uznać należy, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. , stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 publ. CBOSA, jak też Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Źródłem interesu prawnego skarżącego A. S., zdaniem Sądu I instancji, był art. 140 K.c., przyznający mu - jako właścicielowi działki bezpośrednio sąsiadującej z jedną z wydzierżawionych bezprzetargowo działek, a także jako podmiotowi, który zgłosił wolę uczestniczenia w przetargu – legitymację do zaskarżenia kontrolowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w jego orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15 , publ. CBOSA), w których uznaje się, że jeśli, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, osoba, która zamierza nieruchomość gminną lub jej części nabyć ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie, został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne w tożsamy sposób ocenić sytuację prawną właściciela nieruchomości, który składa wniosek o wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości. Taki podmiot posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 K.c.) a pozostający w związku z art. 32 Konstytucji, ukierunkowany na to, by postępowanie związane z wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców – właścicieli działek położonych przy nieruchomości, które zgodnie z uchwałą gminy mają zostać wydzierżawione w trybie bezprzetargowym.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że A. S., jako właściciel działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym i jednocześnie wnioskodawca domagający się wydzierżawienia na jego rzecz gruntu stanowiącego przedmiot uchwały, może tę uchwałę zaskarżyć.

Przedstawione zapatrywanie sprzyja realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione. Jak zauważono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1211/16, właściciel nieruchomości, który składa wniosek o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą rozwoju przedsiębiorstwa w drodze poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 K.c.) pozostający w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 32 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie jest kwestionowane, że A. S. złożył wniosek o przyznanie mu prawa dzierżawy tożsamych działek gruntu, które stanowią przedmiot spornej uchwały i dokonał tego przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia. Złożenie tego wniosku, umotywowane faktem prowadzenia działalności gastronomicznej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jakkolwiek nie obligowało Gminy do wydzierżawienia działek, jednak stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, który winien zostać wzięty pod uwagę przez organ, a który został naruszony przez wydzierżawienie nieruchomości innemu podmiotowi.

Takie działanie Rady Gminy, w postaci wydzierżawienia gruntów wymienionych w zaskarżonej uchwale samo w sobie nie oznacza jeszcze, że nastąpiło to z pogwałceniem prawa, zwłaszcza wymagającego wyeliminowania z obrotu zaskarżonej uchwały, gdyż taka konstatacja wymagała kontroli pod kątem legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem podjętego aktu.

Źródło interesu prawnego pozostałych skarżących Sąd I instancji wywiódł per analogiam z art. 206 K.c. uznając, że jako współwłaściciele działek znajdujących się na terenie zalanego wodą wyrobiska, a więc zbiornika wodnego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, mają prawo do współkorzystania z całego akwenu ("wody"). W konsekwencji mają interes prawny do zaskarżenia uchwały, która wyraża zgodę na wydzierżawienie części z zalanych gruntów (innych niż własność skarżących), osobie również legitymującej się tytułem własności do części zalanych działek, a więc uprawnionej do współkorzystania z Zalewu. Zdaniem Sądu I instancji skarżący uprawnieni są do tego, by kwestionować uchwałę w przedmiocie tego kto i w jakim trybie nabędzie takie uprawnienie.

Przypomnieć jednak trzeba, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżony akt aktualnie i realnie godził w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Jeżeli nawet przyjąć za słuszne, że do czasu istnienia obszaru wodnego nad nieruchomością skarżących występuje sui generis współkorzystanie z całego tego obszaru przez wszystkich właścicieli nieruchomości gruntowych wywodzące się z art. 12 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, to trudno dopatrzyć się w wywodzie Sądu, by to uprawnienie miało zostać naruszone w sposób realny i aktualny. Nie jest bowiem wypełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie uprawnienia w przyszłości w postaci ewentualnych przyszłych zdarzeń. Sąd I instancji nie przedstawił w sposób przekonywujący, że bezprzetargowe wydzierżawienie kilku działek objętych obecnie obszarem wodnym, które nota bene nie leżą w bezpośredniej bliskości działki skarżących, zmieniło w czymkolwiek ich sytuację jako właściciel działki nr [...]. Nadal pozostają oni właścicielami swojej działki, mogą z niej korzystać i nią dysponować, jak też współkorzystać z całego obszaru wodnego. Fakt braku wpływu skarżących na wybór osoby, z którą Gmina zawarła umowę dzierżawy nie stanowi o rzeczywistym i aktualnym naruszeniu ich prawa własności poprzez treść podjętej uchwały. Jest raczej założeniem hipotetycznym.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji było co najmniej przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu co do tego, że z żadnego przepisu ustawy ustrojowej samorządu gminnego ani też ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego dzierżawy gruntów gminnych. Zauważa jednak, że wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publiczne,j przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Obowiązek taki spełniony może być poprzez przedstawienie uchwały wraz z jej pisemnym uzasadnieniem, a ustawodawca wprost nakłada taki obowiązek w niektórych aktach prawnych (np. na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów). Obowiązek taki może wynikać także z dokonanej w ramach stosowania prawa interpretacji niektórych kategorii uchwał (np. z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzono m.in. wymóg uzasadniania uchwał odmawiających udzielenia zgody na zwolnienie radnego z pracy) - por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 410/06 czy z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, publ. CBOSA.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak regulacji prawnej nakładającej expressis verbis na uchwałodawcę obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwalonego aktu nie zwalnia organów od transparentnego, budującego zaufanie do władzy publicznej działania (art. 2 Konstytucji RP). Temu zaufaniu sprzyja bezsprzecznie wymóg motywowania podejmowanych aktów. Brak przedstawienia motywów uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia wydawanego aktu (w przypadku, gdy taki obowiązek nie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa), per se nie pociąga za sobą jego nieważność .

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tak też jak na podstawie ww. przepisów innych ustaw ustrojowych ze skargi podmiotu, którego interes prawny został naruszony kontrolowanym aktem, ocena legalności takiego aktu dokonywana być może nie tylko na podstawie jego uzasadnienia (chyba, że istnieje ustawowy obowiązek jego sporządzenia), lecz także na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w procedurze uchwałodawczej. Materiał taki pozwala zwykle sądowi na przeprowadzenie należytej kontroli aktu co tego, czy został podjęty na podstawie i w granicach prawa.

Skarżący kasacyjnie do swojej skargi załączył dokumentację na okoliczność istnienia materiałów towarzyszących podejmowaniu spornej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezsporne, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które też obejmuje postępowanie przed sądem odwoławczym, ma zastosowanie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Niezasadne są bowiem twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną co do wyłączenia tego przepisu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Celem zastosowania ww. przepisu w sądowym postępowaniu odwoławczym nie jest ustalanie przez sąd administracyjny brakującego elementu stanu faktycznego. Dopuszczony przez Naczelny Sąd Administracyjny dowód służy wyłączenie ocenie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Tak też przy jego pomocy sąd odwoławczy może stwierdzić, czy postępowanie przed sądem I instancji było przeprowadzone min. zgodnie z regułami wyznaczonymi w treści art. 134 § 1 P.p.s.a., o których mowa w skardze kasacyjnej.

Przedstawiona przez skarżącego dokumentacja potwierdza istnienie materiałów pozwalających na odtworzenie motywów działania uchwałodawcy bez względu na to, że nie wynikają one wprost z treści poddanego kontroli Sądu I instancji aktu. Jest to zarówno wniosek osoby, z którą zawarto umowę dzierżawy, jak i umowa dzierżawy. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, w posiadaniu organu znajdują się także materiały dokumentujące przebieg posiedzenia organu poprzedzającego podjęcie uchwały, a w tym stanowiska osób biorących w nim czynny udział.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieuprawnione uznać trzeba zatem stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały bez wnikliwego zbadania całości procesu uchwałodawczego, co było niewątpliwym obowiązkiem Sądu I instancji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie dlatego, że nie zostało do niej załączone pisemne uzasadnienie motywujące działanie organu, stanowi w istocie o uchyleniu się od obowiązku zbadania legalności kontrolowanego aktu w ramach wskazanego przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego.

W ponownym zatem postępowaniu, rolą Sądu I instancji będzie dokonać ponownej analizy legitymacji skarżących R. M., J. S., A. H., przy czym rzeczą tych skarżących jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla ich sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego) i pozbawia ich aktualnie a nie hipotetycznie, konkretnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Sąd wezwie nadto organ do wykazania, za pośrednictwem posiadanej dokumentacji, przebiegu procesu uchwałodawczego i na tej podstawie ustali, czy uchwałodawca nie naruszył wymogów działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania.

Ustali także, czy wniosek złożony przez skarżącego A. S. był przedstawiony jako konkurencyjna oferta na posiedzeniu Rady Gminy i czy był procedowany, a jeśli nie to z jakich przyczyn. Niewątpliwie kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności przeprowadzanych na podstawie tego aktu zamierzeń gminy. Jedynym dopuszczalnym kryterium kontroli jest kryterium legalności. Powinna ograniczyć się jedynie do badaniaj zgodności z prawem, w tym przestrzegania procedury, a także poszanowania zasady równości w stosunku do swoich mieszkańców.

Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem.

Analiza wskazanej dokumentacji, z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu wyroku, stanowić będzie podstawę do ponownego wyrokowania przez Sąd I instancji.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił alternatywnego wniosku o odroczenie rozprawy lub zawieszenie postępowania przed tut. Sądem.

Wziął pod uwagę, że fakultatywny charakter przesłanek do zawieszenia postępowania sformułowanych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy w przedmiocie zgodności aktu prawnego z Konstytucją, na skutek wątpliwości powziętych przez osobę nie będącą stroną postępowania zakończonego kontrolowanym wyrokiem, nie zobowiązuje do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Nie jest to także obligatoryjna przyczyna do odroczenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że względy celowościowe, a w tym wyrażona w art. 7 P.p.s.a. zasada sprawności postępowania nakazującą sądowi jak najszybsze zakończenie postępowania powinna mieć pierwszeństwo w ocenie zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odmowa zawieszenie postępowania w sprawie, a także odroczenia rozprawy, nie wpłynie bowiem na prawo do sądu zagwarantowane konstytucyjnie T. M. Gwarancje zapewnienie obrony jego interesów daje kierującemu skargę do Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 272 § 1 P.p.s.a, pozwalający na wznowienie postępowania w przypadku odpowiedniego rozstrzygnięcia kwestii przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu.