Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 390/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 436/15 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz K.K. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2011 r. M. i H. G. wystąpili do Wójta Gminy Jastrzębi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu działek o numerach 917, 918/1 i 918/2 położonych w Jastrzębi, gminie Jastrzębia dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego przeznaczonego dla świadczenia usług pogrzebowych: przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych wraz z zapleczem biurowym oraz na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji - stosownie do przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). W pierwszej wersji tej analizy organ przyjął spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych dla uwzględnienia wniosku, a w szczególności uznał, że planowany przez inwestora rodzaj usług (budowa domu przedpogrzebowego i zmiana sposobu użytkowania jednego z istniejących obiektów gospodarczych na chłodnię do przechowywania ciał osób zmarłych) będzie stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji realizowanej na nieruchomości tj. zakładu produkcji trumien i wynajmu karawanów. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa przy czym budynki mieszkalne usytuowane są w pierwszej linii zabudowy, natomiast budynki gospodarcze w drugiej linii zabudowy. Nieruchomość objęta wnioskiem – jak wskazano w analizie - zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych i transportem. W oparciu o wynik tej analizy organ w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy ze Starostą Radomskim, Marszałkiem Województwa Mazowieckiego oraz Zarządem Powiatu w Radomiu.

Następnie w dalszym toku sprawy organ I instancji ponownie opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w jej wnioskach końcowych przyjął niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przesłanki zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Uznał, że lokalizacji domu przedpogrzebowego i chłodni do przechowywania zwłok na nieruchomości inwestorów sprzeciwiają się uregulowania zawarte w art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2011 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912) oraz w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2001 r., Nr 153, poz. 1783). Przepisy te wymagają, aby na każdym cmentarzu zlokalizowany był dom przedpogrzebowy lub kostnica do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania i dopuszczają możliwość składania zwłok w budynkach kościołów i innych związków wyznaniowych położonych poza cmentarzem w okresie poprzedzającym pogrzeb. Z powyższych przepisów organ wywiódł, że planowana funkcja z uwagi na swój szczególny charakter związany z przechowywaniem zwłok i pożegnaniem osób zmarłych powinna być realizowana w innym otoczeniu niż wśród zabudowy zagrodowej. Wyjaśnił, że w wyniku ponownego przeanalizowania sąsiedniej zabudowy tworzącej zwartą wiejską zabudowę zagrodową oraz rodzaju usług realizowanych na nieruchomości inwestorów tj. usług transportowych i produkcyjnych nie jest możliwe przyjęcie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa dla planowanej funkcji stanowiącej wprawdzie funkcję usługową, jednak, jak stwierdzono w analizie, wymagającą przestrzeni, odległości od zabudowy mieszkaniowej i usługowej powodującej niekiedy hałas, odpowiednich warunków sanitarnych oraz stworzenia miejsca zadumy i wyciszenia dla godnego pożegnania zwłok ludzkich.

W oparciu o wynik powyższej analizy decyzją z dnia z 21 lipca 2011 r organ pierwszej instancji z podanych przyczyn odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, w wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania inwestorów, decyzją z [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zajął stanowisko, że powołane przez organ I instancji przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie sprzeciwiają się lokalizacji domów pogrzebowych i obiektów do przechowywania zwłok poza miejscami w nich wymienionymi tj. poza cmentarzami i kościołami. Stwierdził natomiast, że przeprowadzona analiza urbanistyczna jest zbyt ogólnikowa i wymaga uzupełnienia, co powoduje konieczność wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji kolejny raz opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w jej wnioskach końcowych ponownie wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych samych zatem względów co uprzednio, decyzją z dnia 12 marca 2012 r. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Na skutek odwołania inwestorów organ odwoławczy decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. ponownie uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję odmowną organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na konieczność realizacji wcześniejszych jego zaleceń w zakresie uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę K. K., uchylił opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, lecz powinno orzec reformatoryjnie w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy ewentualnie zażądać jego uzupełnienia w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika, aby dom pogrzebowy mógł być zlokalizowany wyłącznie na cmentarzu.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po uzupełnieniu analizy funkcji o parametr średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, decyzją z dnia z [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję odmowną organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęło, że skoro na działkach przeznaczonych pod planowaną inwestycję znajdują się już zabudowania związane z obsługą uroczystości pogrzebowych (zakład produkcji trumien) i transportem (wynajem karawanów), to tym samym spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla budowy obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych z zapleczem biurowym oraz dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie chłodni do przechowywania zwłok.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca K. K. – właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestorów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakwestionowała spełnienie warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliła, że dotychczasowa działalność inwestora obejmuje zakład przetwórstwa drewna (produkcję trumien), parking dla karawanów oraz biuro zakładu pogrzebowego. Działalność ta jednak nie wiąże się z przechowywaniem, czy jak określiła to skarżąca "z przebywaniem" zwłok na nieruchomości inwestorów, co w jej ocenie wskazuje na brak kontynuacji dotychczasowej funkcji. Skarżąca argumentowała, że produkcja trumien nie jest tożsama z przechowywaniem ciał osób zmarłych. Brak jest też w jej ocenie spójności dotychczasowej działalności z planowanym organizowaniem uroczystości pożegnań zmarłych. Zarzuciła, że planowana inwestycja nie pozostaje w zgodności z funkcją zabudowy zagrodowej realizowaną w obszarze analizowanym. Ponadto skarżąca podniosła, że ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego godzi w przewidzianą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podzielając ostatni z zarzutów skargi, co do niemożności ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 481/13, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji tj. zarówno zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy, jak i decyzję odmowną organu I instancji.

Wyrok ten – w następstwie skargi kasacyjnej K. K. - został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (II OSK 190/14) z przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że możliwość wydania przez Kolegium reformatoryjnego rozstrzygnięcia była przedmiotem wiążącej oceny prawnej wyrażonej w poprzednio wydanym wyroku w ramach kontroli prawidłowości decyzji kasacyjnej. Wyrok ten jednoznacznie przesądził możliwość merytorycznego orzekania przez Kolegium. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a.", zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskutek uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w wyniku uwzględnienia skargi K. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył zakaz reformationis in peius tj. zakaz orzekania na niekorzyść strony wyrażony w przepisie art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd kasacyjny zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji przyjął, że wobec wskazań zawartych w wyroku tego Sądu z 7 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/12 (art. 153 P.p.s.a.) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na etapie postępowania przed organem odwoławczym było dopuszczalne i nie skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Polecił skontrolować zaskarżoną decyzję merytorycznie, w tym ocenić czy Kolegium prawidłowo uznało spełnienie przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął spełnienie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnych dla uwzględnienia wniosku, w szczególności właściwie ocenił spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w punkcie 1 tego przepisu. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadmienił, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zaistnienie tej przesłanki ocenia się wyłącznie w zakresie kontynuacji funkcji, albowiem skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy nie ulega zmianie. Sąd ocenił, że wbrew stanowisku skarżącej warunek kontynuacji funkcji dla przyjęcia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa został spełniony zarówno dla budowy nowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu przedpogrzebowego, jak i dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na chłodnię do przechowywania zwłok. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika bowiem, że nieruchomość inwestora jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym wskazanym częściowo do zmiany sposobu użytkowania oraz budynkami usługowymi związanymi z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Z tej przyczyny, jak stwierdził Sąd I instancji, Kolegium właściwie przyjęło, że warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy został spełniony. Wyjaśnił, że pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być rozumiane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przyjmować, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie również spełniony wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić. W realiach rozpoznawanej sprawy warunek kontynuacji funkcji został spełniony, gdyż, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, na terenie objętym wnioskiem inwestorzy prowadzą już działalność usługową związaną z obsługą uroczystości pogrzebowych, tj. transportem oraz produkcją trumien. Zatem planowana inwestycja może zostać zaliczona do uzupełniających istniejącą zabudowę, w tym mieszkaniową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie domu pogrzebowego (czy też ściślej jak w niniejszej sprawie budowa obiektu służącego do przechowywania zmarłych i organizowania uroczystości pożegnań zmarłych ) wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, jednakże żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsc pochówku, tj. na terenach cmentarzy, co wynika zresztą z oceny prawnej dokonanej przez sądy w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach (brak naruszenia ustawy o cmentarzach). Sąd stwierdził, że jakkolwiek "usługi pogrzebowe" są specyficzne, to jednak pozostają usługami. Obiekty, w których są one świadczone, np. domy pogrzebowe pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowanym terenie występuje funkcja usługowa, to zamierzona przez inwestorów inwestycja, jest dopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca K. K.. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na odniesieniu warunku kontynuacji funkcji do nieruchomości objętej wnioskiem, a nie jak wymaga ten przepis do nieruchomości sąsiednich, a także naruszenie tego przepisu w związku z art. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że budowa kaplicy przedpogrzebowej realizująca funkcję religijną stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i gospodarczej związanej z produkcją rolną. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd uchybienia przez organ przepisom art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (przez oparcie rozstrzygnięcia na projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy, który to projekt uchylony został przez Kolegium decyzją z dnia 14 września 2011 r. wraz z decyzją organu pierwszej instancji), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 1-8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przez brak uzgodnienia pozytywnej decyzji z właściwymi organami), § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (przez opracowanie projektu decyzji na podstawie nieaktualnej mapy nieuwzględniającej aktualnego stanu w terenie), art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. (poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oparcie decyzji o dowody których byt prawny został wyeliminowany wskutek ich uchylenia, co w konsekwencji skutkowało rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo wskazano na naruszenie: art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie zarzutów określonych w pkt. 3 oraz 5 skargi, tj. dotyczących naruszenia art. 136 k.p.a. i art. 9 k.p.a., a ponadto art. 134 § 2 P.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, pomimo braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw materialnych wskazano na wadliwą wykładnię warunku kontynuacji funkcji poprzez odniesienie zasady dobrego sąsiedztwa do działki inwestora, a nie do działek sąsiednich. Podkreślono, że na działkach sąsiednich nie jest prowadzona żadna działalność usługowa, a Sąd I instancji nie uwzględnił, że planowana usługa w istocie realizuje funkcję religijną, która w obszarze analizowanym nie występuje. Nawiązano do stanowiska organu pierwszej instancji, który odmawiając ustalenia warunków zabudowy przyjął, że planowana przez inwestora usługa wymaga "miejsca zadumy i wyciszenia celem godnego pożegnania zwłok ludzkich".

W uzasadnieniu z kolei zarzutów zgłoszonych w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. akcentowano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu procedowało w oparciu o projekt decyzji pozytywnej opracowanej przez osobę uprawnioną, jednak projekt ten ostatecznie wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną został uchylony. Tym samym organ nie dysponował ani właściwym projektem decyzji o warunkach zabudowy opracowanym przez osobę uprawnioną, ani nie poddał go wymaganym uzgodnieniom. Z rażącym naruszeniem prawa zatem, jak argumentował skarżący, organ odwoławczy skorzystał z dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, które to dowody zostały uchylone przez organ odwoławczy wcześniejszą jego decyzją kasacyjną wydaną w sprawie. Dodatkowo podniesiono, że Sąd nie zwrócił uwagi na nieaktualność map w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiona okazała się bowiem kluczowa dla jej rozpoznania podstawa materialnoprawna związana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że planowana przez inwestora budowa obiektu pełniącego funkcję domu przedpogrzebowego i zmiana sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na chłodnię do przechowywania ciał osób zmarłych spełnia warunek kontynuacji funkcji w znaczeniu, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie trafnie Sąd I instancji, nawiązując zresztą do utrwalonych w tym przedmiocie poglądów prawnych, wyjaśnił, że warunek "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2611/11 dostępny na https//cbois.nsa.gov.pl oraz A. Despot-Mładanowicz [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. A. Plucińskiej – Filipowicz i M. Wierzbowskiego s. 471-472). Także prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że warunek kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu powielania czy powtarzania tylko jednego rodzaju funkcji na danym obszarze, lecz wskazuje na możliwość uzupełniania funkcji już występującej nową funkcją nie kolidującą z dotychczasową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11). Słusznie też założył, że analizując spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie warunku kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu nie można pomijać funkcji obiektów usytuowanych już na działce inwestora, jak również sposobu jej zagospodarowania. Działka objęta wnioskiem także bowiem wchodzi w skład obszaru analizowanego, a znajdująca się na niej zabudowa wraz z zabudową na działkach sąsiednich tworzy ład przestrzenny danego terenu. Stąd też, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji w ocenie warunku kontynuacji funkcji prawidłowo – co do zasady – odwołał się do funkcji obiektów usytuowanych na działce inwestora i stanu jej zagospodarowania. Problem jednak w tym, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczynił to niewłaściwie, albowiem swoją uwagę skoncentrował wyłącznie na rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, bez uwzględnienia, że w jej skład mogą wchodzić usługi o różnym charakterze, w tym o różnym stopniu oddziaływania i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Sąd I instancji przyjął bowiem, że wprawdzie usługi, jakie zamierza rozwijać na terenie swojej nieruchomości inwestor są "specyficzne", to jednak pozostają one usługami i stąd nie ma podstaw do przyjęcia, że warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Tymczasem właśnie owa specyfika usług, jakie inwestor zamierza zintensyfikować i rozszerzyć na terenie objętym wnioskiem powinna skłonić organ odwoławczy i Sąd I instancji do wnikliwszego zbadania funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja. Sąd błędnie przyjął, że skoro na terenie działki inwestora oprócz funkcji mieszkaniowej realizowana jest już funkcja usługowa związana z działalnością pogrzebową (zakład produkcji trumien i wynajmu karawanów, czy usługi biurowe związane z organizacją pogrzebów) to rozszerzenie tej działalności o nowy rodzaj usług (organizację spotkań rodzinnych w domu przedpogrzebowym i przechowywanie zwłok w chłodni do momentu pochówku) spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stanowisko to jest wadliwe i podważa sens regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny. W przypadku przedsiębiorstwa pogrzebowego spektrum usług może bowiem obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, jak również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów czy produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających i w innym charakterze, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych. Wnioskowanie zatem przez Sąd I instancji, że skoro na nieruchomości inwestora (nieruchomości o wiodącej funkcji mieszkaniowej) realizowana jest już funkcja usługowa związana z obsługą uroczystości pogrzebowych - transportem (wynajmem karawanów) i produkcją trumien, to może ona być rozszerzona o nowy rodzaj usług polegający na przechowywaniu ciał osób zmarłych i organizację uroczystości modlitewnych i innych związanych z ich pożegnaniem, jest niezasadne. Przyjmując bowiem ten tok rozumowania należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową. Usługi te należałoby natomiast odpowiednio w określonej kolejności implikować w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem takie rozszerzenie prowadzonej działalności gospodarczej przez zwiększanie stopnia ich uciążliwości może diametralnie zmienić sposób zagospodarowania danej nieruchomości. W przypadku działki inwestora dopuszczenie na niej możliwości budowy domu przedpogrzebowego i urządzenia chłodni do przechowywania ciał osób zmarłych mogłoby spowodować, że działka ta z działki o wiodącej funkcji mieszkaniowej - z uwagi na charakter i rodzaj nowych usług - przekształci się w działkę na której to funkcja usługowa stanie się dominująca. Tymczasem zasada dobrego sąsiedztwa powinna takim sytuacjom przeciwdziałać i im zapobiegać. Jak wynika z analizy funkcji i zagospodarowania terenu opracowanej w sprawie, w obszarze analizowanym występuje zwarta zabudowa zagrodowa w skład której wchodzą zabudowania mieszkalne i gospodarcze. Funkcja usługowa występuje w zasadzie wyłącznie na nieruchomości inwestora. Ten rodzaj sąsiedniej zabudowy wskazuje, że zabudowaniom mieszkalnym towarzyszą zabudowania gospodarcze przeznaczone do przechowywania pojazdów, maszyn i urządzeń rolniczych oraz zwierząt gospodarskich. Zabudowania te, jak wynika z części graficznej analizy położone są blisko siebie (zabudowa zwarta) tak że niektóre z budynków gospodarczych inwestora usytuowane są na granicy z działką skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane sąsiedztwo wyklucza lokalizację usług związanych z przechowywaniem ciał osób zmarłych i urządzaniem uroczystości pożegnalnych. Jak słusznie dostrzegł w sprawie organ I instancji ten rodzaj usług właśnie z uwagi na ich specyfikę powinien być lokalizowany w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej. Ocena stopnia tego oddalenia musi być jednak dokonywana indywidualnie z uwzględnieniem konkretnego przypadku. Zwarta zabudowa zagrodowa charakteryzująca się tak jak w rozpoznawanej sprawie bliskim obok siebie usytuowaniem budynków mieszkalnych i gospodarczych stanowczo wyklucza możliwość lokalizowania takich usług pogrzebowych, które wiążą się z przechowywaniem ciał osób zmarłych i organizacją uroczystości pożegnalnych.

W rozpatrywanej sprawie zatem dopuszczenie usług wymagających, jak trafnie ujął to organ I instancji, miejsca zadumy i wyciszenia w zwartej zabudowie mieszkaniowej i gospodarczej nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zatem naruszenia tego przepisu zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez organ odwoławczy na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Nie były zasadne natomiast podstawy proceduralne skargi kasacyjnej. Możliwość orzekania reformacyjnego przez organ odwoławczy przesądzona została wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. Z kolei pogląd skarżącej w oparciu o który skonstruowano większość zarzutów, jakoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sprawie eliminowało wszelkie zgromadzone do chwili jej podjęcia dowody tj. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również eliminowało projekt decyzji pozytywnie uzgodniony przez organy współdziałające w sprawie, jest zupełnie bezpodstawny. Organ odwoławczy mógł i powinien, a wręcz miał wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wykorzystania całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Skoro w sprawie przygotowany został projekt decyzji pozytywnej i został on poddany uzgodnieniom, to organ odwoławczy nie miał obowiązku jego ponowienia w dalszym (po decyzji kasacyjnej) toku postępowania. W przypadku zarzutu kwestionującego aktualność map w oparciu o które opracowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to wobec niekwestionowania rodzaju i charakteru zabudowy w obszarze analizowanym również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Na zakończenie należy wyjaśnić, że wyrażona w niniejszym uzasadnieniu ocena prawna odnosząca się do niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wiążąca w sprawie dla organu ponownie rozstrzygającego sprawę. Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sąd, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpoznając zatem ponownie sprawę w wyniku wydanego wyroku, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzyma w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do przepisów art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.