Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 313/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 3, art. 106 § 3, art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 107 § 3, art. 75, art. 76, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24, art. 25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Kowalska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi ‘’A’’ Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 lutego 2022 roku nr 31/2022 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 lutego 2022 r. nr 31/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Dyrektorem ŁOR ARiMR), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 22, art. 24 ust. 1, art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm. - zwanej dalej Ustawą), art. 2 ust. 2, art. 59, art. 64 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013), art. 32 ust. 2, art. 43 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013, str. 608, z późn. zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1307/2013), art. 2 ust. 1 pkt 23, art. 4, art. 15, art. 19a, art. 23 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z 20.06.2014 r. str. 48 - zwane dalej Rozporządzeniem nr 640/2014), art. 24, art. 40 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm. - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 809/2014), po rozpatrzeniu odwołania, które złożyła ,,A’’ Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. (zwana dalej ,,A’’ Sp. z o.o., spółka, strona, wnioskodawczyni) w sprawie z wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 21 kwietnia 2021 r. nr 0088-2021-005916 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim (zwany dalej Kierownikiem BP ARiMR).

Organ II instancji wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważenia prawne:

2 czerwca 2020 r. ,,A’’ Spółka z o.o. złożyła za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. We wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej do powierzchni 7,59 ha, w tym do działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działki rolnej C położonej na 24 działkach ewidencyjnych o następujących po sobie numerach od [...] do [...].

14-17 sierpnia 2020 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przez zewnętrznego wykonawcę została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Przebieg czynności kontrolnych udokumentowano w formie raportu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim wydał decyzję z 21 kwietnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, w której przyznał:

1. płatność za zazielenienie w wysokości 540,83 zł oraz odmówił przyznania:

2. jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 3488,13 zł;

3. płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 1312,36 zł.

Przesyłka zawierająca decyzję została zaadresowana na A. M.. Przesyłka polecona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru została zwrócona 14 maja 2021 r. przez Pocztę w wyniku niepodjęcia przesyłki przez adresata.

14 czerwca 2021 r., reprezentująca stronę Z. M. złożyła pismo, do którego dołączono kopię umowy sprzedaży udziałów z 3 lipca 2019 r., poświadczenie podpisu na umowie sprzedaży udziałów oraz uchwałę zgromadzenia wspólników z 30 września 2019 r., na mocy której Z. M. została powołana na prezesa zarządu ,,A’’ Sp. z o.o.

Przesyłką adresowaną na ,,A’’ Sp. z o.o., wysłaną 8 sierpnia 2021 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim przesłał decyzję z 21 kwietnia 2021 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

7 września 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim wpłynęło wniesione w terminie odwołanie, złożone przez reprezentanta strony, tj. Z. M., w którym wskazała, że "powierzchnia działek została zadeklarowana prawidłowo. Wnoszę o ponowne pomiary w mojej obecności. Wnoszę o całkowite uchylenie ww. decyzji.".

Organ odwoławczy stwierdził, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ, przytaczając treść art. 5, 6, 7, 8, 14, 22 i 24 Ustawy, zauważył, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności, przy czym, co istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, płatność nie może zostać przyznana do powierzchni większej aniżeli maksymalny kwalifikowany obszar, w rozumieniu art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Następnie organ II instancji, wskazując na treść art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, art. 36 ust. 1 Ustawy, art. 59 Rozporządzenia nr 1306/2013, art. 24 Rozporządzenia nr 809/2014, wyjaśnił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę cześć obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach.

Kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzona została przez wykonawcę zewnętrznego przy wykorzystaniu tzw. metody FOTO 14-17 sierpnia 2021 r. Kontrola metodą FOTO to jeden ze sposobów kontroli na miejscu ustanowionych w przepisach prawa wspólnotowego w Rozporządzeniu nr 809/2014 z tym, że w odróżnieniu od inspekcji terenowej przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie kontroli inspektorzy terenowi dysponując ortofotomapą (tj. zdjęcie lotnicze zgłoszonych przez rolnika gruntów) przeprowadzają wizytację terenową, w trakcie której dokonują oceny rolniczego charakteru deklarowanych przez rolnika działek rolnych i określają ich granice, ustalają granice występujących w obszarze działek ewidencyjnych obszarów niekwalifikujących się do płatności, rodzaj stwierdzonej grupy upraw oraz sporządzają fotografie skontrolowanych gruntów. W drugim etapie opracowane są wyniki wizytacji terenowej, w tym w oparciu o ustalone wcześniej w terenie granice upraw przeprowadzany jest pomiar powierzchni działek na ortofotomapach, oraz sporządzany jest raport z czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu decyzji z 21 kwietnia 2021 r. wskazano, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości dla działki rolnej A. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem błędu DR50 informującym, że granice uprawy wykraczają poza granice. Stwierdzona powierzchnia na deklarowanej do płatności działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła 0,61 ha, a nie jak deklarowała strona 0,62 ha. W przypadku działki rolnej C w raporcie z kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ wskazującym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa niż powierzchnia stwierdzona, stwierdzono również, że na całej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18). Stwierdzona powierzchnia użytkowana rolniczo na deklarowanej do płatności rolnej C wynosiła 0,00 ha, a nie jak deklarowała strona 5,91 ha. Organ wyjaśnił, że stwierdzona dla działki B nieprawidłowość oznaczona kodem błędu DR50, tj. "Granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku" stosowana jest w przypadku stwierdzenia sytuacji, kiedy fragmenty kontrolowanej działki rolnej położone są na niedeklarowanych w części opisowej wniosku (tabela "VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" oraz "VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych") działach ewidencyjnych, tzn. granice stwierdzonej działki rolnej w terenie wychodzą poza granicę geodezyjną działki ewidencyjnej. Tak więc kod stosowany jest wyłącznie, w przypadku kiedy część działki rolnej położona jest na działce ewidencyjnej, której rolnik nie deklaruje we wniosku. W omawianej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny położenia spornych działek rolnych oraz w sposób prawidłowy ustalił powierzchnię ich uprawy, na deklarowanych przez stronę działkach ewidencyjnych. Tak więc organ I instancji nie mógł uwzględnić powierzchni uprawy wykraczającej poza ww. działki ewidencyjne, a znajdującej się na sąsiednich działkach ewidencyjnych, gdyż działki te nie zostały przez wnioskodawcę zadeklarowane w pierwotnie złożonym wniosku. Ponadto prawidłowość wykonanych pomiarów oraz umiejscowienie upraw potwierdza zarówno materiał graficzny złożony przez stronę razem z wnioskiem oraz szkic pomiaru działek rolnych wykonany podczas kontroli w terenie.

Różnica pomiędzy powierzchnią działki rolnej A zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 wynoszącą 0,62 ha a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą 0,61 ha jest wynikiem położenia części uprawy na działkach nr [...],[...] oraz [...], które nie zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności oraz zmniejszeniem pola zagospodarowania na działce nr [...], co skutkuje redukcją powierzchni zatwierdzonej do płatności do powierzchni stwierdzonej na działce deklarowanej. Ponadto, kontrolujący stwierdzili dla działki rolnej C, położonej na 24 działkach ewidencyjnych o następujących po sobie numerach od [...] do [...], nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+, wskazującym, że powierzchnia zadeklarowana działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Stwierdzona powierzchnia wynosiła 4,69 ha, a nie jak deklarowała strona 5,91 ha. Dla tej działki wykazano również nieprawidłowość oznaczoną kodem DR18 stwierdzającym brak użytkowania rolniczego na całej działce. W raporcie kontrolujący w polu stwierdzona uprawa wskazano "nieużytek" natomiast w polu uwagi "Działka nieużytkowana od 2 lat".

W ocenie organu, niezasadny był wniosek o przeprowadzenie ponownych pomiarów w obecności strony. Zdaniem organu odwoławczego, dołączony do akt sprawy protokół z kontroli na miejscu pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania spornych działek zadeklarowanych przez producenta rolnego do płatności na 2020 rok. Załączone zdjęcia nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Z kolei przedstawione szkice obrazują kontrolowaną działkę i są możliwe do zweryfikowania poprzez porównanie ich z załącznikami graficznym, przedstawiającymi działki odwołującej się, dołączonymi do wniosku o płatność. Zdaniem organu, brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 4 Ustawy i art. 24 ust. 1 i art. 38 Rozporządzenia nr 809/2014, stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 7,59 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 1,67 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013.

W trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości dla działki rolnej A; nieprawidłowość oznaczoną kodem błędu DR50 informującym, że granice uprawy wykraczają poza granice. Stwierdzona powierzchnia na deklarowanej do płatności działce ewidencyjnej nr [...] wynosiła 0,61 ha, a nie jak deklarowała strona 0,62 ha. W przypadku działki rolnej C w raporcie z kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ wskazującym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa niż powierzchnia stwierdzona, stwierdzono również, że na całej powierzchni zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18). Stwierdzona powierzchnia użytkowana rolniczo na deklarowanej do płatności rolnej C wynosiła 0,00 ha, a nie jak deklarowała strona 5,91 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 5,92 ha.

Mając na uwadze treść art. 19a Rozporządzenia nr 640/2014 oraz stawkę jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2020 r. określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2020 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1798), odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożono sankcje w wysokości 3488,13 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Biorąc pod uwagę treść art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy oraz art. 43 Rozporządzenia nr 1307/2013, art. 23 ust. 2 Rozporządzenia nr 640/2014, stwierdzono, że powierzchnia zatwierdzona do płatności za zazielenienie wynosi 1,67 ha. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2020 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2020 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2020 r. (Dz. U. poz. 1806) i wynosi 540,83 zł. W związku z tym należna kwota płatności wyniosła 540,83 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że płatność dodatkowa przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 7 i 8 Ustawy. Powołując się na art. 14 ust. 1 Ustawy, art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 oraz stawkę płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2020 r. określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2020 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1812), odmówiono przyznania płatności dodatkowej i nałożono sankcje w wysokości 1312,36 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Organ II instancji, mając na uwadze art. 2 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Rozporządzenia nr 1306/2013, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie strona nie uprawdopodobniła wystąpienia żadnej okoliczności, którą można uznać za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka, reprezentowana przez Z. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie płatności, ewentualnie uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, m.in. że organ odwoławczy przyjął błędną interpretację i stan faktyczny. Stwierdzono również, że kontrola była przeprowadzona błędnie przez niekompetentnych ludzi, to jest bez wykształcenia rolniczego i bez doświadczenia. Były przypadki, w których osoby kontrolujące nie miały wykształcenia rolniczego, nie miały żadnego doświadczenia w tej dziedzinie, a z zawodu, były np. elektrykami lub informatykami. Ponadto strona nie została poinformowana o prowadzonej kontroli, nie uczestniczyła czynnie w czynnościach kontrolnych, nie otrzymała protokołu z kontroli, do którego można by było się odnieść i podnieść nieprawidłowości. Poza tym podniesiono, że osoba kontrolująca błędnie ustaliła, iż działka faktycznie uprawiana wychodzi niby poza granice działki ewidencyjnej, co sprawi, że powierzchnia jest mniejsza niż deklarowana. To absurdalna sytuacja, biorąc pod uwagę braki w fizycznym oznakowaniu na gruntach znaczników granicznych, a przesunięcie jest dosłownie kilku centymetrowe. Podobnie wygląda sytuacja co do gruntów, które zostały zadeklarowane jako ugór, a kontrolujący stwierdzili nieużytki. Podkreślono, że w przypadku deklarowania ugoru wnioskodawczyni zobowiązana jest do stosowania raz w roku środków chemicznych lub wykonania zabiegów mechaniczne. Strona jest pewna, że osoby kontrolujące nie są w stanie stwierdzić i powiedzieć, dlaczego uznały te grunty za nieużytek. To, że na gruntach są źdźbła roślin wysokie nie oznacza, że jest to nieużytek. Zabiegi agrotechniczne w postaci oprysków były wykonane raz w roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał jedynie, że brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość przeprowadzonej kontroli na miejscu. Podkreślił, że kontrola została przeprowadzona przez uprawnionych kontrolerów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a sporządzony protokół nie budzi zastrzeżeń, co do jego rzetelności i prawidłowości ustaleń. W ocenie organu, brak jest podstaw do podważenia wyników kontroli i sposobu jej przeprowadzenia, w oparciu o które organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość płatności. W tym stanie rzeczy organ dokonał prawidłowego zestawienia stanu faktycznego sprawy ze stanem prawnym, a przytoczone zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie znajdują uzasadnienia ani w stanie faktycznym sprawy, ani w stanie prawnym. Dlatego rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji są w pełni uzasadnione.

Postanowieniem z 25 maja 2022 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, sygn. akt III SPP/Łd 32/22, odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy. Postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie z 25 maja 2022 r.

W piśmie procesowym z 3 października 2022 r. strona wniosła o powołanie biegłego z zakresu rolnictwa i produkcji roślinnej z wykształceniem rolniczym w celu potwierdzenia, czy kontrolujący z ARiMR posiadają wykształcenie rolnicze oraz czy istnieją dowody na stwierdzenia zawarte w protokole z kontroli oraz powołanie na świadka G. M. na okoliczność błędów podczas przeprowadzanych kontroli przez ARiMR. Strona stwierdziła, że ustalenie prawdziwych okoliczności jest kluczowe do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Kontrolujący nie podali żadnego dowodu na potwierdzenie swoich stwierdzeń poza stwierdzeniem, ze grunty nie są użytkowane. W związku z powyższym ustalanie faktów przez biegłego jest konieczne dla ustalenia prawdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, z uwagi na zagrożenie epidemiczne, zarządzeniem z 21 listopada 2022 r. wyznaczono termin rozprawy zdalnej zawiadamiając o tym strony. Następnie, w związku z brakiem oświadczenia skarżącej co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 20 grudnia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c); stwierdzić jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Wobec oparcia skargi na zarzutach, dotyczących naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało skontrolować zaskarżoną decyzję według normatywnego wzorca postępowania organów administracji publicznej, a to z tego względu, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie, prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Oceniając tę decyzję wedle normatywnego wzorca, a więc nie tylko pod kątem sformułowanych w skardze zarzutów, ale i stosownie do art. 134 p.p.s.a. także mając na uwadze całokształt reguł procesowych, jednakże w granicach zakreślonych przedmiotem objętej skargą sprawy administracyjnej, sąd uważa, że organy obu instancji dochowały wymogów procesowych, pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w dalszej kolejności jego ocenę.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu między skarżącą a organami są dwie zasadnicze, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, okoliczności faktyczne, a mianowicie wielkość kwalifikowanej powierzchni gruntów, co z kolei pozostaje w ścisłej korelacji z prowadzeniem lub nieprowadzeniem działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku działkach oraz kwestia prawidłowości przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, przede wszystkim co do dokonanych pomiarów działek rolnych i zastosowanych w tym względzie procedur i środków pomiaru. Zarzuty procesowe sprowadzają się do prawidłowości dowodów, stanowiących podstawę ustalenia tychże okoliczności.

Analiza argumentów uzasadnienia skargi wskazuje, że skarżąca kwestionuje w istocie wartość materiału dowodowego, w szczególności zaś sporządzonego przez kontrolerów raportu z kontroli (protokołu kontroli) gruntów, zawierającego załączniki graficzne oraz wykonanych przez nich zdjęć poszczególnych działek skarżącej, sposób, w jaki ten materiał został pozyskany, jak i jego bezzasadną ocenę na niekorzyść skarżącej, a wreszcie także wiedzę i kompetencje kontrolerów w zakresie dokonywanych pomiarów działek rolnych i zastosowanych w tym względzie procedur i środków pomiaru.

Niezasadne, w ocenie sądu, są zarzuty braku rzetelności dokonywanych czynności kontrolnych oraz braku kompetencji i wiedzy osób dokonujących te czynności. W niniejszej sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącej przez pracowników ARiMR, dysponujących odpowiednimi upoważnieniami. Wyniki czynności kontrolnych zawarte w raporcie wraz z mapami, szkicami oraz zdjęciami przedstawiającymi gospodarstwo rolne skarżącej mają zasadnicze znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, gdyż wpłynęły na ustalenie przyznania skarżącej płatności w pomniejszonej wysokości. W treści raportu wskazane zostały działki objęte wizytacją, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Zdaniem sądu sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie z czynności kontrolnych opisano nie tylko wynik tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, która w powiązaniu ze szkicami, na których zostały naniesione kierunki wykonywanych zdjęć, pozwala zrekonstruować rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych przez skarżącą działkach rolnych. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i map z wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Organ wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz właściwe mapy i szkice, odpowiednie dla przedmiotowych działek. Organ wskazał, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Analiza tej dokumentacji jednoznacznie na to wskazuje. Nie nasuwają wątpliwości również poczynione w związku z powyższymi błędami ustalenia, co do powierzchni kwalifikowanej do płatności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawił poczynione w tym zakresie ustalenia, wskazał w oparciu, o który zgromadzony w sprawie materiał dowodowy je poczynił oraz przedstawił okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyjęcia za wiarygodne przedstawione przez skarżącą w tym zakresie twierdzenia przeciwne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w tej części wymogom wskazanym przez art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem sądu ustalenia te stanowiły podstawę zastosowania, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, płatności w pomniejszonej wysokości w stosunku do kwoty objętej wnioskiem.

W dalszej kolejności należy podkreślić, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, zwanej dalej Ustawą) obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto w wymienionej ustawie ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji ma obowiązek, m.in. zapewnić stronom, ale na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 Ustawy).

Należy również zauważyć, że omawiana ustawa nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne (art. 3 ust. 3 Ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (v. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., II GSK 344/11, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11). Zatem w niniejszej sprawie ciężar udowodnienia faktów, na które się powołuje skarżąca spoczywał na niej. Ocena, czy stwierdzona protokołem - po przeprowadzeniu kontroli na miejscu - nieprawidłowość faktycznie miała miejsce nie wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. Brak też jakichkolwiek podstaw ku temu, by organy były uprawnione czy wręcz zobligowane do czynienia ustaleń na temat kwalifikacji kontrolujących (v. wyrok NSA z 29 maja 2014 r., II GSK 458/13, wyrok NSA z 12 października 2011 r., II GSK 1019/10, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07). Ponadto w judykaturze zwraca się uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. O wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (v. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07, wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 929/11). Raport z czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z protokołu kontroli ustalenia, co do stwierdzonych nieprawidłowości mogą być podważone. Inicjatywa dowodowa jednak w tym zakresie spoczywa na stronie (v. wyrok WSA w Lublinie z 29 lutego 2012 r., III SA/Lu 765/11).

Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącą zasad dokonywania pomiarów, które w jej ocenie przeprowadzone zostały w sposób nieprawidłowy, zdaniem sądu zarzuty te nie mogą znaleźć poparcia.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż obowiązek określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w odniesieniu do każdej działki referencyjnej do celów systemów wsparcia, obciąża państwa członkowskie. Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 1 Rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r. Należy również wskazać na treść art. 5 ust. 1 i 2 pkt a Rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z brzmieniem którego system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), o którym mowa w art. 70 Rozporządzenia nr 1306/2013 ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK oraz IACS+), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG), określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają jedynie charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego.

W ocenie sądu nie ma zatem podstaw do podważenia, tak jak tego oczekuje skarżąca, treści merytorycznej protokołu, w szczególności w zakresie dokonanych pomiarów działek i ustalenia wielkości powierzchni kwalifikowanej do pomocy, czy kwestionowania metody dokonywania pomiarów. Kwalifikowalność działek rolnych do pomocy sprawdza się za pomocą wszelkich odpowiednich środków. W tym celu w uzasadnionych przypadkach wymaga się dodatkowych dowodów. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kontrole na miejscu mogą być realizowane metodą inspekcji terenowej lub metodą FOTO (art. 40 Rozporządzenia nr 809/2014). Ustawodawca pozostawia państwom członkowskim dowolność stosowania metod pomiaru powierzchni, pod tym jednak warunkiem, że zastosowana metoda gwarantuje dokładność pomiaru co najmniej na poziomie określonym przez unijne normy techniczne. W tym zakresie ustawodawca unijny, jak i krajowy w art. 75 § 1 k.p.a., wprowadza otwarty i szeroki katalog środków dowodowych – metod pomiaru powierzchni, spełniających przynajmniej minimalne standardy dokładności pomiaru. Wybór metody pomiaru wobec tego pozostawiony jest swobodzie podmiotu dokonującego pomiaru. Bez wątpienia o wyborze metody będą decydować w znacznym stopniu również uwarunkowania i ukształtowanie terenu, wielkość i kształt działek.

W niniejszej sprawie organy przeprowadziły kontrolę na miejscu wizytując zadeklarowane działki (oceniając wizualnie) i dokonując oceny stanu zadeklarowanych upraw, a poczynione ustalenia udokumentowały stosownymi zapisami do protokołu z kontroli i załączonym do protokołu szkicem graficznym działek, wykonanymi zdjęciami fotograficznymi poszczególnych działek (zawierającymi opis poszczególnych działek oraz kierunek wykonywania zdjęć).

Powyższe rozważania dowodzą zatem, że organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność powierzchni kwalifikowanej, stanu zadeklarowanej uprawy oraz przestrzegania w gospodarstwie skarżącej minimalnych wymogów, tj. postępowanie spełniające wymogi kodeksu postępowania administracyjnego oraz uwzględniające reguły postępowania określone w rozporządzeniach UE oraz ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zakres tego postępowania jest prawidłowy. W sprawie organy przeprowadziły wszelkie niezbędne i konieczne dowody dla ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (dowody dopuszczone w art. 75 k.p.a.). Skoro więc skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość zgłaszanych przez nią twierdzeń, zaś sąd z urzędu nie stwierdził istotnej wadliwości czynności organów, to brak podstaw, aby odmówić wiarygodności ustaleniom organów.

Także dokonana przez organy ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa, gdyż jest ona spójna, logiczna, zgodna z doświadczeniem życiowym, każdy dowód w sprawie został oceniony przez organy w korelacji z pozostałymi. Ich łączna ocena umożliwiła organom stworzenie spójnego i kompleksowego obrazu stanu faktycznego sprawy. Ocena ta została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Organ nie pominął w sprawie żadnego istotnego w świetle przesłanek przyznania spornej płatności i zastosowania sankcji dowodu, tj. dowodu o prawotwórczym charakterze.

Należy zauważyć, że organ odwoławczy omówił stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w odniesieniu do każdej z zadeklarowanych działek odrębnie i ich wpływ na spełnienie warunków przyznania pomocy i wymiaru sankcji. W odniesieniu do każdej działki wskazał jej obszar, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz ich konsekwencje. Wskazał również za pomocą danych liczbowych i wyliczeń matematycznych sposób obliczenia powierzchni kwalifikowanej, kwot pomniejszeń i wysokość sankcji, jak i szczegółowe zasady ich stosowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zapewnienia skarżącej obecności podczas kontroli na miejscu, należy wyjaśnić, że podstawą prawną do dokonania kontroli na miejscu jest zobowiązanie, jakie skarżąca podpisała we wniosku o przyznanie płatności oraz art. 25 i następne Rozporządzenia nr 809/2014, w których przewidziano obowiązek przeprowadzenia kontroli wniosków oraz określono tryb oraz zasady kontroli administracyjnych oraz kontroli przeprowadzanych na miejscu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie natomiast z art. 25 Rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Także w przepisach krajowych, m.in. w art. 37 Ustawy określono sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli na miejscu. W art. 37 ust. 4 Ustawy wskazano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności kontrolowanego, także wówczas gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Z tych regulacji wynika, że wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania skarżącej o czasie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zatem zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, zaś udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Z regulacji tych wynika także, iż ani normodawca unijny, ani polski ustawodawca nie wprowadzili wymogu zawiadamiania strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Tym samym dopuszczalne jest przeprowadzenie jej na miejscu bez udziału skarżącej.

Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku ze stwierdzaniem w toku czynności kontrolnych naruszeń warunków przyznania płatności organy prawidłowo pomniejszyły wysokość płatności oraz nałożyły sankcje z tytułu stwierdzonych naruszeń.

Co do wniosku o dopuszczenie dowodów z opinii biegłego i z zeznań świadka należy zauważyć, iż – niezależnie od nieprzydatności tego rodzaju dowodów dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy – w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzenie tego rodzaju dowodu jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, co oznacza, iż nie jest uprawniony do przeprowadzania dowodów z opinii biegłych i z zeznań świadków.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

E.G