Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, 107par.3, 156par.1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1-5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] - po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie własność Miasta [...] (dz. nr ew. [...] - droga ul. [...]).

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona na gruncie dziedzicznym przy ul. [...] pzn. Nr hip. [...] zawierająca pow. [...] łokci kw. uregulowana była, jak stanowi świadectwo Sądu Okręgowego Wydziału Hipotecznego z dnia [...].06.1946 r. jawnym wpisem na nazwisko M. z M. na mocy aktu z dnia [...].09.1932 r.

Nieruchomość tę objął dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret.

Po rozpoznaniu wniosku M. z M. z [...] listopada 1948 r. o przyznanie jej prawa własności czasowej do ww. nieruchomości - Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1950 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul [...], ozn. Nr hip. [...].

W uzasadnieniu orzeczenia jako przyczynę odmowy wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Zatem korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 16 lutego 2009 roku M. K.(spadkobierczyni M. z M.) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1950 roku, nr [...].

Podniosła, że przedmiotowe orzeczenie rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu w zakresie, w jakim stwierdzono, że korzystanie przez byłą właścicielkę z nieruchomości nie dawało się pogodzić z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie własność Miasta [...] (dz. nr ew. [...] - droga ul. [...]).

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazało, iż z przepisu art. 7 ust. 2 ww. dekretu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania.

Następnie ustaliło, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład stanowiącej własność miasta [...] działki ewidencyjnej nr [...] - droga, ul. [...] i stanowiącej mienie Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] - w trwałym zarządzie Ministerstwa Skarbu Państwa.

Wobec ustalenia, że grunt przedmiotowej nieruchomości jest niemal w całości własnością Skarbu Państwa - w tym zakresie złożony wniosek przekazany został przez SKO do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, Ministrowi Infrastruktury.

Postępowanie w tym zakresie zakończone zostało decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z [...] maja 2013 r., nr [...] odmawiającą - na podstawie art. 157 i 158 § 1 k.p.a. - stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w [...] z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] - w zakresie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Powyższa decyzja zaskarżona została przez stronę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 3 kwietnia 2014r., sygn. akt I SA/Wa 1764/13 oddalił skargę w całości, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1811 oddalił złożoną skargę kasacyjną.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że pozostała część przedmiotowego gruntu (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) stanowi część ulicy [...] i w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego PRN w [...] z [...] sierpnia 1950 r., nr [...] nie była skomunalizowana.

Jednakże Wojewodę [...] wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r. -stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej - ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m².

Następnie Kolegium podało, że w dacie wydawania badanego orzeczenia administracyjnego, teren przedmiotowej nieruchomości objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] maja 1948 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1948 r., Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości położonej przy ul. [...] został przeznaczony na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (działka nr [...]). Przeznaczenie terenu nieruchomości pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi stanowiącymi dobro o charakterze ogólnonarodowym - publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę - wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła M. K.- zarzucając Kolegium niewłaściwą wykładnię przepisów, pominięcie istotnych i kluczowych argumentów (brak dokładnego oznaczenia planu, możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela).

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r.

Stwierdziło, że w pełni podziela argumentację - przedstawioną w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji - odnoszącą się do zasadności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia.

Podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w dacie wydawania orzeczenia dekretowego tj. [...] sierpnia 1950 r. obowiązywał uchwalony w dniu [...] maja 1948 r. przez Naczelną Radę [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...], ogłoszony w Monitorze Polskim z 1948 r, Nr [...], poz. [...].

Ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy na mocy art. 14 uchyliła dekret z 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy oraz w odniesieniu do obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdział III, IV, V - i dział V dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Wśród uchylonych przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. znalazły się przepisy dotyczące planów regionalnych, planów miejscowych w tym przepisy dotyczące trybu sporządzania tych planów jak również ogłaszania o uchwalaniu planu. Tym samym z dniem wejścia w życie ustawy z 3 lipca 1947 r. tj. z dniem 8 sierpnia 1947 r. plany zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] Zespołu Miejskiego uchwalane były na podstawie tej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r.

Zgodnie z art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r., Plany zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy [...], uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z kolei § 8 rozporządzenia z 1 1 grudnia 1947 r. stanowił "Plan regionalny uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] o uchwaleniu planu", zaś na podstawie § 16 rozporządzenia, między innymi § 8 miał w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium dokonało analizy powyższych przepisów i w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na treść art. 9 ustawy, który moc obowiązującą planu wiąże z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tym samym z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan uzyskiwał moc obowiązującą.

W niniejszej sprawie plan z [...] maja 1948 r. został opublikowany w Monitorze Polskim z dniem 23 maja 1948 r. - zatem z tym dniem uzyskał moc obowiązującą.

Wskazany plan przewidywał, że w części, w jakiej nieruchomość hipoteczna wchodzi obecnie w skład dz. ew. [...], przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Przeznaczenie terenu nieruchomości przy ul. [...] pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, która wykorzystywała ją pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast przyznanie M. K. własności gruntu przewidzianego w obowiązującym planie pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, niewątpliwie naruszałoby interes ogółu społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.

Kolegium uznało zatem, że - ze względu na ustalone przeznaczenie w planie nieruchomości i zawarte w orzeczeniu dekretowym stwierdzenie, iż teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną - odmowa przyznania prawa własności czasowej nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a już w szczególności nie naruszała go w sposób rażący.

W wyroku z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3110/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Przeznaczenie w orzeczeniu dekretowym nieruchomości pod użyteczność publiczną i przydzielenie tego terenu wykonawcy narodowego planu gospodarczego oznacza, że byli właściciele osoby fizyczne nie mogły realizować tak określonej funkcji użyteczności publicznej, a w konsekwencji prowadziło do odmowy przyznania prawa własności czasowej."

Podniosło też, iż w dacie wydania badanego orzeczenia dekretowego tj. 23 sierpnia 1950 r. obowiązywał dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 zez zm.). Powołany dekret regulował zasady przejmowania, nabywania, zbywania, przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także wskazywał w art. 2 wykonawców narodowych planów gospodarczych, którymi w szczególności byli: 1) władza i urzędy państwowe, 2) zakłady i instytucje państwowe, instytucje ubezpieczeń społecznych, zakłady ubezpieczeń, przedsiębiorstwa państwowe i pod zarządem państwa, banki, przedsiębiorstwa państwowo-spółdzielcze, 3) spółki prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe, samorządowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50% kapitału zakładowego, 4) związki samorządu terytorialnego i związki międzykomunalne, 5) organizacje samorządu gospodarczego oraz stowarzyszenia wyższej użyteczności, 6) centrale spółdzielni i centrale spółdzielczo-państwowe, 7) spółdzielnie.

Z powołanego katalogu podmiotów wynika, że osoby fizyczne nie mogły być wykonawcami narodowych planów gospodarczych, jeśli zaś chodzi o podmioty prawa prywatnego to mogły to być spółki prawa cywilnego i spółki prawa handlowego, w których wskazane podmioty publiczne posiadały ponad 50% kapitału zakładowego. Dlatego też przeznaczenie w orzeczeniu dekretowym nieruchomości pod użyteczność publiczną i przydzielenie tego terenu wykonawcy narodowego planu gospodarczego oznacza, że byli właściciele - osoby fizyczne - nie mogły realizować tak określonej funkcji użyteczności publicznej, a w konsekwencji prowadziło to do odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. K. wnosząc o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w żaden sposób nie dokonało analizy, czy zamieszczone w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr 50 poz. 290 ogłoszenie dotyczące publikacji planu nr [...] - uznanego przez organ za obowiązujący w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej - stanowiło de facto publikację planu w sytuacji, gdy ogłoszenie to nie zawierało treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, daty uchwalenia ani nazwy planu.

Stwierdziła, że o prawidłowym, merytorycznym, zgodnym z celami dekretu uzasadnieniu można mówić jedynie w sytuacji, w której organ poczyniłby pełną analizę możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie jedynie celu w postaci planowanej drogi w żadnym razie takich warunków nie spełnia. Z samego bowiem faktu poczynienia określonych planów przez władze publiczne co do danego gruntu nie przesądza jeszcze, że w każdym takim przypadku możliwość korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu będzie niemożliwa do pogodzenia z tym planem. Podanie więc powodu odmowy w sposób lakoniczny, bez jakiejkolwiek argumentacji na poparcie przyjętego stanowiska, musi prowadzić do konkluzji, że uzasadnienie miało jedynie charakter pozorny, nie spełniało w istocie cech prawidłowego i zgodnego z celami dekretu uzasadnienia W przedmiotowej decyzji Kolegium pominęło także niezwykle istotne, przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym za rażące naruszenie prawa, w sytuacji odmowy przyznania prawa własności czasowej, należy uważać niemal każdą odmowę z powodów innych aniżeli opisane w art. 7 dekretu.

Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. - kierowało się niewłaściwą wykładnią przepisów oraz pominęło istotne i kluczowe dla sprawy argumenty podnoszone przez nią wcześniej.

Na zakończenie dodała, że wykorzystywanie przez władze PRL przepisów dekretu w celach przeciwnych do wskazanych jako uzasadnienie jego przyjęcia, tj. wywłaszczania właścicieli nieruchomości [...], było jawnie dla nich krzywdzące. Kontynuowanie zaś w demokratycznym państwie prawnym wskazanego procederu nie może znaleźć żadnego usprawiedliwienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie własność Miasta [...] (dz. nr ew. [...] - droga ul. [...]).

Podstawę materialnoprawną ww. orzeczenia administracyjnego stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). W razie uwzględnienia wniosku gmina miała ustalić, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4).

W razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana miała być do uiszczenia odszkodowania (ust. 5).

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - jako przyczynę nieuwzględnienia wniosku M. z M. o przyznanie jej prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu - było jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i przydzielenie terenu inwestorowi publicznemu do zagospodarowania jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego - a więc brak możliwości korzystania z gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem przez przeddekretowych właścicieli.

Planem obowiązującym w dacie wydawania badanego orzeczenia dla terenu obejmującego ww. nieruchomość był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę [...] w dniu [...] maja 1948 r. (MP z 1948 r., Nr [...], poz. [...]). Ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji fragmentu tego planu przedstawiającej oznaczone geodezyjnie granice spornej nieruchomości wraz z legendą - wynika, że nieruchomość nr hip. [...] w znacznej części mieści się w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (ok. 90 % terenu, ok. 380 m2), a mniejsza część (ok. 10 % terenu, tj. ok. 50 m2) w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z jednoczesnym pozostawieniem niezabudowanej części na skwery, dziedzińce i postoje. W części wchodzącej obecnie w skład dz. ew. [...] - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - w ww. planie przewidziane były drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Oczywiste jest zatem, że w zakresie tej części gruntu - przeznaczonego w planie miejscowym pod urządzenie drogi - nie da się pogodzić korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie.

Przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Na powyższe wskazuje art. 7 ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, a także art. 12 ww. ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). W konsekwencji, jeśli obowiązujący wówczas plan miejscowy przeznaczał część gruntu dekretowego na urządzenie drogi, to nie może być kwestionowane, że wykorzystywania tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogła realizować osoba fizyczna.

Powyższe skutkowało zatem brakiem możliwości uwzględnienia wniosku przeddekretowej właścicielki w tej części - co oznacza, że odmowa przyznania M. z M. prawa własności czasowej do wyżej wymienionego gruntu nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a tym bardziej w sposób rażący.

Skoro nie było podstaw do usunięcia z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. -to zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia odpowiadają prawu.

Podobnie i zasadnie - wbrew zarzutom skargi co do mocy obowiązującej ww. planu - wyjaśniło Kolegium, że przedmiotowy plan został prawidłowo uchwalony i ogłoszony, a więc był obowiązujący. Uchwalono go bowiem [...] maja 1948r., a ogłoszono w Monitorze Polskim dzień później tj. [...] maja 1948r. (Nr 50 poz. 290). Na zachowanych kopiach fragmentów planu widnieje nieruchomość przy ul. [...] oraz informacje o organie uchwałodawczym (Naczelnej Radzie [...]), dacie uchwalenia ([...].05.1948r.) oraz, iż został mu nadany nr [...]. Nadto - podanie w obwieszczeniu, że ww. plan swoim zakresem obejmuje osie ulic m.in. [...],[...] i [...] - nie pozostawia wątpliwości, iż w tej dacie, na tym terenie nie obowiązywał lub nie obowiązywały inne plany miejscowe, jak sugerowała skarżąca.

Organ nadzoru nie jest uprawniony do badania prawidłowości aktów prawnych, na podstawie których weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zapadło. W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący niedokonania przez Kolegium analizy, czy zamieszczone w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr 50 poz. 290 ogłoszenie dotyczące publikacji planu nr [...] - uznanego przez organ za obowiązujący w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej - stanowiło de facto publikację planu w sytuacji, gdy ogłoszenie to nie zawierało treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, daty uchwalenia ani nazwy planu.

Ponadto zarzut ten był podnoszony już wcześniej - w analogicznej sprawie dotyczącej działki nr. ew. [...]. Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1811/14 kategorycznie stwierdził, że wszystkie plany, które zostały uchwalone w latach 1948 -1951 uzyskały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia obwieszczenia o uchwaleniu planu, zaś sposób ich ogłaszania nie był kwestionowany, podobnie jak nie był kwestionowany fakt wejścia w życie tych planów. Nadto plany te były już przedmiotem wielu wcześniejszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na zakończenie Sąd pragnie zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 orzekający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób wyczerpujący wykazało, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. odmawiające ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie własność Miasta [...] (dz. nr ew. [...] - droga ul. [...]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaistniały też inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, materiał dowodowy oceniony rzetelnie i wszechstronnie, zaś uzasadnienia obu decyzji czynią zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując pełną aprobatę Sądu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.