Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1014/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/08 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/08, na skutek skargi S. C. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] orzekł, iż część nieruchomości ziemskiej, położonej w K., gm. Dopiewo, o pow. [...] ha (obecnie działki o nr ew. [...] i [...]), zapisanej w KW K. tom I, karta 1, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., powoływany dalej jako "dekret").

Na skutek odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. i orzekł, że nieruchomość ziemska K. podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 182/04 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. i wskazał, że niezbędnym warunkiem do przejęcia nieruchomości przez Państwo - na podstawie przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, powoływane dalej jako "rozporządzenie") - było wykazanie "ziemskiego" charakteru nieruchomości. Sąd podał, iż ustalenie, że nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego stanowić mogło podstawę do jej wyłączenia spod działania dekretu.

Sąd podkreślił, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Ze wskazanych wyżej przepisów nie wynika, aby na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości, które nie miały wskazanego charakteru, niepozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Wystarczającą przesłanką do uznania, iż zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest wykazanie braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem a resztą majątku. Uznanie, że związek taki nie istniał nie jest natomiast uzależnione od tego, aby zespół był prawnie wyodrębniony od reszty majątku. Sąd wskazał na konieczność zbadania przez organ wskazanego wyżej szeroko pojętego związku funkcjonalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 728/05, oddalił skargę kasacyjną Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r.

W ocenie NSA § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. umożliwia orzekanie przez organ o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości przejętej przez Państwo nie tylko w sytuacji, w której nieruchomość ta nie spełnia przewidzianych w dekrecie norm obszarowych, ale również w wypadku braku spełniania przez nią przesłanki "ziemskiego" charakteru.

Dekret PKWN nie dotyczył wszelkich nieruchomości, ale tylko określonego ich rodzaju. Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 i wskazał, że opisany problem nie musi dotyczyć całej nieruchomości, lecz także jej części, niekoniecznie prawnie wyodrębnionej. Przejęciu w trybie dekretu podlegały te nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia powinna zatem zostać oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie, a jedynie prawnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990, poz. 26), stwierdził, że na cele reformy rolnej nie były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru rolnego, tj. takie, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. NSA podkreślił, iż przesłanka "braku funkcjonalnego związku" jako podstawa do wydania przez organ orzeczenia o niepodpadaniu danej nieruchomości bądź jej części powinna być rozumiana możliwie szeroko, co oznacza, że organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni, uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. i orzekł, że część nieruchomości ziemskiej położnej w K., gm. Dopiewo o pow. [...] ha zapisana w KW K. tom I, karta 1, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Organ wskazał, iż zgodnie z zapisem w księdze wieczystej "K. Tom I karta 1" właścicielem majątku ziemskiego w K. o pow. [...] ha był J. C. Majątek przeszedł następnie na własność Skarbu Państwa z dniem [...] września 1944 r., na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Organ podał, że ówczesny ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również inne użytki, także tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były też zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela.

Żaden przepis dekretu nie wskazuje, iż zespoły dworsko-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przejęciu na cele reformy rolnej podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomości, a zatem również pałace i dwory.

Dokonując oceny pojęcia "związku funkcjonalnego" pomiędzy częścią określonej nieruchomości, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym, organ wskazał, że w sprawie istniał związek terytorialny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim J. C., gdyż następcy prawni byłego właściciela nie wykazali, że zespół ten był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Minister stwierdził także, iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby opisana część nieruchomości w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa była w jakikolwiek sposób wyodrębniona prawnie od reszty majątku, a zwłaszcza aby posiadała oddzielnie urządzoną księgę wieczystą, czy też aby w inny sposób była wydzielona prawnie. O wyodrębnieniu zespołu pałacowo-parkowego wchodzącego w skład majątku ziemskiego K. od reszty przejętej nieruchomości nie może świadczyć fakt istnienia ogrodzenia, czy bram wjazdowych.

O funkcjonalnym powiązaniu majątku ziemskiego z zespołem pałacowo-parkowym świadczy również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. Okoliczność, że zatrudniony był zarządca majątku, nie pozwala na przyjęcie, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się władztwa w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Zatrudnienie zarządcy nie zmienia faktu, iż nadal przy właścicielu pozostawały władcze kompetencje i głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem, bowiem działania zarządcy nie mogły się sprzeciwiać woli właściciela.

Powiązania funkcjonalne dworu z resztą majątku istniały również poprzez więzi finansowe, gdyż majątek, w którym zdecydowaną część stanowiły użytki rolne dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, oraz żywność dla mieszkańców pałacu. Spadkobiercy J. C. nie wykazali, że właściciel majątku ziemskiego w K. w dniu [...] września 1944 r., tzn. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. miał odrębne źródło dochodów, z których utrzymywał zespół pałacowo-parkowy albo miał odrębnych dostawców produktów rolnych na potrzeby pałacu. Organ powołał się na zeznania świadka T. N., która podała, iż były właściciel osobiście zarządzał majątkami ziemskimi w K. oraz w Dopiewie i nie jest jej wiadomo, aby pracował poza majątkiem.

W ocenie organu przedstawione okoliczności wskazują, iż pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem położonym w K. zachodził związek funkcjonalny, uzasadniający podpadanie tego pałacu i parku wraz z całym majątkiem ziemskim, stanowiącym własność J. C. o ogólnej powierzchni [...] ha pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/08 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."), bowiem nie zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. przesądził, że przesłanka "braku funkcjonalnego związku" jako podstawa wydania przez organ orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości bądź jej części pod działanie dekretu, powinna być rozumiana możliwie szeroko, bowiem nie została ona wprowadzona ani przepisami dekretu ani rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W powyższych aktach brak jest definicji "związku funkcjonalnego" oraz wskazań odnoszących się do tego pojęcia.

Przesłanka związku funkcjonalnego pojawiła się w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990, poz. 26), w której podkreślono, iż na cele reformy rolnej nie były przeznaczane nieruchomości nie mające charakteru rolnego, tj. takie, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Ustalenie istnienia tej przesłanki zależy od okoliczności konkretnej sprawy i należy do organów orzekających w sprawie, nie zaś do sądu administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji organ dokonał oceny przesłanki "związku funkcjonalnego" w sposób dowolny i sprzeczny z wytycznymi sądów orzekających w sprawie, nakazujących jak najszerszą interpretację tego pojęcia. Organ podał, iż następcy prawni nie wykazali, że zespół pałacowo-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, a z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby opisana cześć nieruchomości w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa była w jakikolwiek sposób wyodrębniona prawnie od reszty majątku, a zwłaszcza aby posiadała oddzielnie urządzoną księgę wieczystą.

W wyroku z dnia 5 listopada 2004 r., którym organ był związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost wskazał, że uznanie, iż nie istniał związek funkcjonalny nie jest uzależnione od tego, aby zespół pałacowo-parkowy był prawnie wyodrębniony z reszty majątku. Przy tak sformułowanych wytycznych, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ uchybił ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, czym naruszył art. 153 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie dokonał w sposób dokładny analizy powiązań składających się na związek funkcjonalny, w szczególności powiązań finansowych majątku z zespołem. W tym zakresie stwierdził, iż majątek, w którym zdecydowaną część stanowiły użytki rolne dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, zatem pałac, jak i jego mieszkańcy utrzymywani byli z dochodów i produktów uzyskiwanych z majątku. Pominął natomiast podniesiony przez skarżącego fakt, że na terenie majątku znajdowały się zarówno gorzelnia, jak i cegielnia. Zadaniem organu powinno być zatem dokonanie analizy, jaki wpływ na finansowanie zespołu miało istnienie cegielni i gorzelni. Niewątpliwie prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięć, nie może być uznane za działalność rolniczą. Nie ustalono również, czy część przedmiotowego majątku została oddana w dzierżawę. Organ ponownie badając sprawę winien ocenić jakie znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego w zakresie powiązania finansowego ma podniesiona okoliczność, iż zdecydowana większość nieruchomości ziemskich należących do R. J. C. oddanych była w dzierżawę, ustalając uprzednio, czy stwierdzenie to odpowiada faktom.

Przywołane wyroki sądów administracyjnych z dnia 5 listopada 2004 r. oraz z dnia 15 lutego 2007 r. zobowiązały organ do dokonania wnikliwej oceny, czy wnioskowana część nieruchomości zabudowana obiektami pałacowymi i dworskimi oraz wykorzystywana na cele parkowe, pozostawała w funkcjonalnej łączności z pozostałą częścią majątku bezspornie wykorzystywaną rolniczo. Nie spełniając tego obowiązku organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Wniesiono również o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.: "Czy w przypadku ustalenia, że część nieruchomości ziemskiej przejęta na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej została rzeczywiście przeznaczona na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 Dekretu, organ administracji państwowej w sprawie o stwierdzenie niepodpadania tej części nieruchomości pod działanie powołanego przepisu Dekretu, zobowiązany jest do badania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy tą częścią nieruchomości i pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, oraz przejawów tego związku?"

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł również o rozważenie możliwości podjęcia w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. pod kątem badania, czy w dacie przejęcia części nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią a pozostałą nieruchomością, do którego to związku odwołał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 września 1990 r. (W 3/98, OTK 1990, poz. 26).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez przekroczenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, polegające na wkroczeniu w kompetencje przewidziane w art. 80 kpa dla organu administracji państwowej, do dokonania swobodnej oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona - w tym przypadku, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską, podpadającą pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania i w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego narzucenie organowi obowiązku dalszego dociekania co do istnienia przejawów "związku funkcjonalnego" pomiędzy pałacem w K. i majątkiem ziemskim, mimo że organ istnienie tego związku w swej decyzji już wykazał;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 193 P.p.s.a. poprzez nieuprawniony zarzut uchybienia przez organ obowiązkom wynikającym z oceny prawnej zapadłych wyroków z dnia 5 listopada 2004 r. i z dnia 15 lutego 2007 r.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. stwierdził, iż kwestie jakie czynności faktyczne należy przedsięwziąć i jakie dowody przeprowadzić, aby w sposób zupełny organ mógł ocenić istnienie lub brak występowania funkcjonalnego związku nieruchomości (bądź jej części), należy do tego organu, nie zaś do sadu administracyjnego. W tych okolicznościach narzucanie przez Sąd I instancji organowi, jakie dowody ma jeszcze przeprowadzić i pod kątem jakich ustaleń faktycznych mają one zostać poczynione, jest przejawem przekroczenia funkcji kontrolnej, wynikającej dla sądów administracyjnych w myśl art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 P.p.s.a.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że na podstawie przeprowadzonych dowodów organ ustalił istnienie, prócz podmiotowego poprzez osobę jednego właściciela, innych jeszcze przejawów związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w K., a pozostałą częścią majątku ziemskiego, to jest istnienie związku: terytorialnego, organizacyjnego oraz finansowego. Dokonując tych ustaleń organ przywołał szereg orzeczeń, które w swych tezach różnią się od przywołanych w zaskarżonym wyroku. Tymczasem Sąd I instancji, nie kwestionując przeprowadzonych dowodów, nałożył na organ prowadzenie dodatkowych na okoliczność innych przejawów istnienia lub nieistnienia związku funkcjonalnego. W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne wartościowanie przejawów związku funkcjonalnego i narzucanie organowi, które z dowodów o jakich przejawach mają stanowić oraz z jakim skutkiem dla rozstrzygnięcia.

Za chybiony uznano również podniesiony przez Sąd zarzut, że organ uchybił obowiązkowi zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie i NSA. Ocena prawna zawarta w powołanych orzeczeniach odnosiła się do możliwości orzekania przez organ w trybie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. o zasadności przejęcia części nieruchomości w trybie przepisów dekretu, a nie wyłącznie o całości takiej nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że bezspornie w przedmiotowej sprawie zespół pałacowo-parkowy w K. był wykorzystywany na cele reformy rolnej, co zresztą potwierdza sam WSA w Warszawie.

W tych okolicznościach zachodzi potrzeba odpowiedzi na istotne zagadnienie prawne, co do dopuszczalności dociekania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią przejętej nieruchomości a pozostałym majątkiem ziemskim, oraz jego rozlicznych przejawów, jeżeli po przejęciu na własność Skarbu Państwa także co do części tej nieruchomości zrealizowane zostały tzw. cele reformy rolnej.

Skarżący wskazał, że skoro do tej pory żaden sąd, a zwłaszcza Trybunał Konstytucyjny, nie wprowadził jednolitej, powszechnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 lit e dekretu, ani pojęcia "związku funkcjonalnego" na potrzeby orzekania w takich właśnie sprawach, to istnieje potrzeba dokonania jednolitej wykładni przepisów prawa w omawianych aspektach. Wykładnia taka jest niezbędna nie tylko w tej sprawie, lecz i w innych, o podobnym stanie faktycznym, ponieważ ich konsekwencją może być zmiana stosunków własnościowych po niemal 60 latach, co wskazywałoby na ścisłą, a nie rozszerzającą wykładnię przepisów, w tym i dekretu. Z zasady konstytucyjnie zagwarantowanej niezawisłości sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji) wywieść można taki właśnie nakaz ścisłej wykładni przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem reguły, że stosowanie innych niż językowa wykładni przepisów prawa dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy treść tego przepisu nie jest sformułowana dostatecznie jasno. W ocenie skarżącego wykładni przepisów dekretu należy dokonywać w sposób ścisły i z uwzględnieniem możliwego do ustalenia celu ówczesnego ustawodawcy, oraz ówczesnych warunków społeczno-gospodarczych, a nie posługując się doraźnie wykładnią rozszerzającą, chcąc w ten sposób rozwiązać nie rozstrzygnięte przez ponad 60 lat przez ustawodawcę kwestie o charakterze reprywatyzacyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. C. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz nieuwzględnienie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o rozstrzygnięcie istotnego zagadnienia prawnego oraz podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut nie jest do końca prawidłowo sformułowany już z tego powodu, że art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym bliższym przepisom prawa materialnego niż procesowego. Naruszenie tego przepisu można podnosić w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (szerzej: B. Gruszczyński, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 410-411). Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. został powiązany z przepisami postępowania stosowanymi przez organ administracji publicznej, stosowanie których to przepisów jest przedmiotem sądowej kontroli działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozwijając ten zarzut, strona wnosząca skargę kasacyjną wymienia art. 80 k.p.a. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.153 p.p.s.a. kasator podnosi przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań przez Sąd pierwszej instancji poprzez narzucenie obowiązku dalszego dociekania istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko parkowym w K. a majątkiem ziemskim..

W przedstawionych okolicznościach podstawowym problemem, do którego odnieść się powinien Naczelny Sąd Administracyjny w ramach badania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, jest to, czy sąd pierwszej instancji należycie zbadał wykonanie przez organ naczelny wskazań, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004r. oraz wskazań co do dalszego toku postępowania oraz oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007r.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechne wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli zdefiniowanej art. art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadnie stwierdził, że organ naczelny nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wymienionych wyżej wyrokach naruszając art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ma definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. TK W 3/89 OTK 1990/1/26. W uchwale tej stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem " ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu " o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. Nr 10 poz.51 / np. ;

1/ art.1 ust.2 lit. a i b dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych, samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych i drobnych dzierżawców:

2/ art.6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad przejętymi nieruchomościami rolnymi wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorcami przemysłu rolnego, zaś z art.11 ust.1 dekretu wynika, że " inwentarz żywy i martwy przejęty z gospodarstw parcelowanych zostanie rozdzielony między nowo utworzone gospodarstwa dla bezrolnych" Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z. przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru (...) nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939r."

Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie był konieczny wpis w księdze wieczystej /hipotecznej ,gruntowej / w przypadku wyodrębnienia tej części nieruchomości, która przeznaczona była na cel inny niż rolny. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że " oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie muszą być one uwidocznione w terenie. Wystarczy gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone".

Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny z uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wskazując, że w zapisach dekretowych nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a/, b/, c/, d/ i e/ art. 1 ust. 2 dekretu.

W omawianej sprawie zespół pałacowo-parkowy wyodrębniony był fizycznie jako siedziba właściciela i jego rodziny. Okoliczność, że nie było dla tej nieruchomości urządzonej księgi wieczystej nie zmienia faktu, że była ta nieruchomość wyodrębniona od pozostałych dóbr ziemskich co wyraźnie widać na znajdujących się w aktach mapach oraz dołączonego do nich opisu konserwatora zabytków

Związek funkcjonalny to wzajemna zależność nieruchomości ziemskich i pałacu połączonych osobą właściciela. Taki związek w przypadku Pałacu w K. nie zachodził. Właściciel zatrudniał określone osoby powierzając im nadzór i zarządzanie wskazaną częścią swojego majątku. Fakt, że w omawianej sprawie w majątku ziemskim zatrudniony był administrator (oraz podlegli mu włodarze) , którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego zespół pałacowo - parkowy, a tym samym przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren. Całość zabudowań i obiektów gospodarczych znajdowała się poza nieruchomością pałacowo-parkową, a jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98 – istotną okolicznością świadczącą o braku powiązań pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią nieruchomości wykorzystywaną na cele rolnicze jest fakt, że na wyodrębnionym terenie na którym znajduje się zespół pałacowo-parkowy, nie znajdują się żadne obiekty folwarczne, inwentarskie czy gospodarcze. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że park wraz ze znajdującym się na jego terenie pałam od zabudowań folwarcznych oddzielony był drogą, przy czym należy zaznaczać, że do pałacu prowadziła nie wspomniana droga lecz reprezentacyjna aleja, której początek stanowiła okazała brama wjazdowa.

Należy podkreślić, że wszelka działalność rolnicza, także odbywała się poza tą nieruchomością. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks pałacowo-parkowy był więc całkowicie zbędny i bezużyteczny. Nadto cześć pałacowo-parkowa mogła funkcjonować całkowicie samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc – tak jak dotychczas – jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Kwestia utrzymywania się mieszkańców pałacu z dochodów gospodarstwa rolnego nie przesądza jeszcze o istnieniu więzi funkcjonalnej pomiędzy dwiema nieruchomościami, gdyż w przypadku utraty tych dochodów nieruchomość mogła nadal funkcjonować i być finansowana z innych źródeł,( gorzelnia i cegielnia) a zatem nieruchomość rolna i pałacowo-parkowa nie były ze sobą powiązane w żaden sposób ani w sensie finansowym, ani organizacyjnym i funkcjonowały całkowicie niezależnie od siebie i żadna z nich nie była niezbędna drugiej.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń Sądu, co do niezastosowania się przez organ do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007r. są nie uzasadnione. Organ badając kwestię związku funkcjonalnego pomiędzy majątkiem ziemskim a zespołem dworsko parkowym w K. zebrał obfity materiał dowodowy, jednakże dokonując jego oceny nie wziął pod uwagę oceny prawnej zawartej we wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego tym samym przekroczył granice swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa.

Do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostaje zatem kwestia czy zespół pałacowo-parkowy w K. służył głównie celom mieszkalnym, kulturalnym, wypoczynkowym i rezydencyjno-reprezentacyjnym czy też połączony był z pozostałymi częściami dóbr ziemskich więzami gospodarczymi, których istnienie warunkowało prawidłowe funkcjonowanie obydwu nieruchomości. Trzeba przy tym zastrzec, że za więź taką nie może być uznany fakt, iż właściciel i jego rodzina korzystali z dóbr, zarówno w postaci żywności jak i środków finansowych, wytworzonych przez majątek ziemski. Właściciel korzysta bowiem w sposób dowolny ze swoich dochodów i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej nie znaczy, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny.

Odnosząc się do kwestii interpretacji art. 2 ust.1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej to stwierdzić należy, że zagadnienie interpretacji art. 2 ust.1 lit. E dekretu zostało rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 a także w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. TK W 3/89 OTK 1990/1/26. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego jako powszechnie obowiązująca wykładnia ustaw utraciła moc, co nie oznacza, że nie może być brane pod uwagę jako dyrektywa interpretacyjna w procesie stosowania prawa.

Powyższe prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art.. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.