Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 879/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia "falownikami" o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4 kV/15kv na działce nr [[...]] położonej w miejscowości K., gmina S. w zakresie melioracji wodnej i obszarów drogowych przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych, oraz odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 i 5 i w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Organ pierwszej instancji ustalił, że na inwestowanej działce nr [[...]] notuje się grunty rolne klasy RIIIb. Na załączniku graficznym stanowiącym integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że cały obszar działki nr [[...]] zostanie przeznaczony na cele inne niż rolnicze. Zaznaczenie obszaru, który będzie zabudowany nie jest istotne na etapie uzgadniania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż projekt decyzji przeznacza całą działkę na cele inne niż rolnicze. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz.1266 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

A. złożyła zażalenie na postanowienie Starosty w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie. Zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu w wyniku planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Zdaniem żalącego się skoro zmiana zagospodarowania terenu dotyczy jedynie części działki nr [[...]], na której nie występuje klasa bonitacyjna Rlllb, to nie ma podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji. Ustalenia, decyzji o warunkach zabudowy mają odnosić się jedynie do tej części działki oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji (oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji) z wyłączeniem użytku klasy III. Inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy bonitacyjnej RIVa i tylko do tej części nieruchomości powinny odnosić się ustalenia decyzji.

Pismami z dnia 3 września 2013 r. oraz z dnia 9 września strona uzupełniła zażalenie, powtarzając argumenty twierdzenia, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki. Strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 742/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2108/10. Według spółki przywołane orzeczenia można wprost odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a wynika z nich, że ustawowa ochrona gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy działki w granicach geodezyjnych, lecz tych fragmentów, które zaklasyfikowano jako najlepsze do prowadzenia produkcji rolnej. W celu stosowania reżimu ochronnego inwestycja musi pozostawać w określonym związku z gruntami rolnymi stanowiącymi użytki rolne klasy I-III, co jak wskazuje spółka, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie starosty.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień dokonuje się na podstawie art. 106 k.p.a. W ocenie organu kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy część działki, której dotyczy wniosek stanowią grunty orne klasy III. Według Kolegium decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki i ustalenie warunków zabudowy ma swój skutek również odnośnie gruntów ornych, względem całej działki, a co winno mieć miejsce w planie miejscowym w odniesieniu do gruntu rolnego III klasy. Od dnia 26 maja 2013 r. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntu wskazanego w art. 7 ust. 2 pkt 1 następuje w planie miejscowym.

Organ nie podziela zdania skarżącej, że skoro inwestor określił granice terenu objętego wnioskiem z pominięciem części działki, której grunt sklasyfikowano jako rolny klasy III, to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia tej części działki. W omawianym zakresie podstawowe znaczenie ma pojęcie działki budowlanej, dla której ustala się warunki zabudowy. W świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiąc o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powyższe nie pozwala na przyjęcie, aby przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zmiany zagospodarowania była tylko część danej działki, nawet jeśli tylko część danej nieruchomości ma być przedmiotem zabudowy i wykorzystania na cel nierolniczy bądź nieleśny. Decyzja taka w zakresie ustalenia dopuszczalnej zmiany zagospodarowania, ma skutek wobec całej działki. Podstaw do odmiennego wnioskowania nie daje argumentacja przywołanego przez stronę orzecznictwa. Przede wszystkim organ zaznaczył, że orzeczenia te dotyczą odmiennego stanu prawnego i po części innego stanu faktycznego, odnosząc się do poprzednio obowiązującego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, gdzie co do zasady nie było istotne, czy dana działka inwestycyjna ma powierzchnie gruntu o klasie od I - III przekraczającą 0,5 ha.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się niepodzielnie do całej działki ewidencyjnej, a nie wyłącznie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III;

4. art. 7 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

6. art. 3 ust. 1 pkt 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że ochrona gruntów rolnych polega, między innymi, na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji (nie obejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

7. art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RIVa, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające ABCD) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIb występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza te klasy użytków rolnych z terenu inwestycji.

Skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych i leśnych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty, koncentrując się na twierdzeniu o związaniu organu wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rodzaju inwestycji i terenu, na którym ma być zlokalizowana oraz lokalizacją planowanej zabudowy na części działki oznaczonej graficznie ABCD, obejmującej wyłącznie grunty klasy RIVa.

Wskazuje się na wadliwe, sprzeczne z wnioskiem inwestora, oznaczenie linii rozgraniczających w projekcie decyzji, twierdząc, że liniami rozgraniczającymi są granice opracowania ABCD.

Zdaniem skarżącego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochroną objęte zostały jedynie grunty stanowiące użytki rolne klasy I-III, bez względu na to, czy stanowią całą działkę ewidencyjną, czy jej część. Podkreśla, że w ustawie ochronie podlegają określone grunty, gdyż ustawodawca nie posługuje się pojęciem działki ewidencyjnej. Natomiast na terenie inwestowanym nie występują grunty rolne stanowiące użytki klasy I-III.

Skarżący odwołuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji lokalizacyjnych twierdząc, że obowiązują te same zasady zagospodarowania terenu (w zakresie ochrony gruntów rolnych), które nie mogą prowadzić do odmiennych ustaleń.

Jego zdaniem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze nie odnoszą się do całej działki, a jedynie do terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające. W granicach działki nr [[...]] nie istnieje wymóg zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ teren oznaczony klasą IIIRb nie jest terenem inwestycji, pozostaje nadal użytkowany rolniczo.

W konkluzji skargi strona powołuje się na bezpodstawne rozszerzenie w decyzji o warunkach zabudowy zakresu ochrony na grunty niepodlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ akcentuje okoliczność, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki i ustalenie warunków zabudowy wywołuje skutek również odnośnie gruntów ornych. Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem inwestora, że skoro we wniosku określił granice terenu objętego wnioskiem z pominięciem części działki obejmującej grunt rolny klasy III to nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia tej części działki nr [[...]].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, stosownie do treści art. 145 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na montażu zespołu wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z przetwornicami napięcia "falownikami" o łącznej mocy 1000 kW, montażu stacji transformatorowej 0,4 kV/15kv na działce nr [[...]] położonej w miejscowości K., gmina S. Tak oznaczony przedmiot sprawy ogranicza też kontrolę sądu o tyle, że zarzuty skargi odnoszące się do charakteru prawnego ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie mają w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, gdyż przedmiotem kontroli sądowej nie jest ani decyzja o warunkach zabudowy ani też jej projekt, jak chciałby skarżący polemizując z przedstawionym staroście do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kontrolowane postępowanie ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, aczkolwiek stanowi też jego niezbędny element. Stanowisko organu współdziałającego stanowi formalna przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym, przy czym nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Przy czym zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego właściwego w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochrona gruntów rolnych (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 719/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 4. Zgodnie z treścią punktu 4 wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzania miejscowego planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy czym przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi materialną podstawę dla wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co nie stanowi przedmiotu kontrolowanej sprawy.

Według wymogów wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulującego postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 tej ustawy), decyzja taka wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem kompetencyjnym dla starosty jako organu uzgadniającego w niniejszej sprawie jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Ochrona gruntów rolnych (leśnych) przewidziana w tej ustawie polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (nieleśne), jak o tym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy uzgodnienia przedstawionego Staroście projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie jego treści, w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia starosty, ustalonym nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1).

Z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), zmieniono art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I-III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [[...]], stanowiącej użytki rolne klasy RIllb o powierzchni 3.94 ha, użytki rolne klasy RIVa o powierzchni 8.00 ha oraz użytki rolne klasy RIVb o powierzchni 1.12 ha. Istota sporu sprowadza się tym samym do ustalenia, czy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działce (nieobejmujący gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszym składzie prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, a deklarowana przez wnioskodawcę wola zachowania rolniczego charakteru części działki nr [[...]], sklasyfikowanej jako grunt orny III klasy, nie ma znaczenia prawnego. Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia, przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, że inwestowana działka choćby w niewielkiej części obejmuje grunty rolne odpowiednio wysokiej klasy. Podkreślenia wymaga, że zmiana przeznaczenia terenu inwestycji, której skutkiem jest przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Takie też stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny na tle uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i leśnych przy poprzednim brzmieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11 (LEX nr 1367269) wyjaśniono, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowana w ten sposób inwestycję. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od tej zasady". Przedstawione stanowisko pozostaje aktualne mimo zmiany stanu prawnego w odniesieniu do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie uległ zmianie cel tej ustawy.

Prawidłowe jest w konsekwencji stanowisko obu organów sprowadzające się do ustalenia, że usytuowanie na działce stanowiącej użytek rolny planowanej inwestycji oznacza w konsekwencji przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze. Zamiarem inwestora jest realizacja na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [[...]] celu o charakterze produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolniczą. Dywagacje skarżącego na temat wiążącego usytuowania planowanej inwestycji tylko na części tej działki pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Sąd w tym miejscu zaznacza, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1031/12, LEX nr 1343319). Również analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługujących się pojęciem "terenu" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 tej ustawy, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Stąd zarzuty skargi formułowane w związku z ustaleniem linii rozgraniczających teren inwestycji w projekcie decyzji (jej załączniku graficznym) są nietrafne. Natomiast kwestia ustalenia obowiązującej, czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu objętego wnioskiem inwestora (w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc całej działki nr [[...]]), dla niniejszego postępowania uzgadniającego jest prawnie obojętna.

Dodatkowo sąd wskazuje, że na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w którym określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (zob. § 3 tego rozporządzenia) posługuje się wprost pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Trafnie zatem Kolegium przyjęło jako teren inwestycji działkę nr [[...]], odwołując się też do treści wskazanego przepisu rozporządzenia.

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie działką, na której planuje się przedmiotową inwestycję jest działka nr [[...]] i tej działki dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony do uzgodnienia Staroście jako organowi właściwemu dla ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Organ trafnie wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na działce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe pogląd wiąże się z istotnym, dostrzeżonym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle obowiązującego w poprzednim brzmieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów tej ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1092/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/09, dostępne j.w.). Nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego, stanowiącego obejście ustawy, uszczuplania zasobu cennej (o określonej w tej ustawie klasie) powierzchni rolnej.

Jest w sprawie bezsporne, że działka nr [[...]] stanowi w części (3.94 ha) użytek rolny klasy RIIIb, zatem odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona była przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 8 marca 2013 r., a obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. Organ uzgadniający prawidłowo ustalił na podstawie załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji wyznaczony został w granicach wskazanej działki. W konsekwencji trzeba tez przyjąć, że realizacja planowanego przedsięwzięcia dotyczy konkretnie oznaczonej działki, natomiast decyzja o warunkach zabudowy przesądzi jedynie o możliwości realizacji inwestycji na działce objętej wnioskiem, nie określi natomiast dokładnego jej usytuowania na tej działce.

Ponieważ w obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jednakże podjętej w toku procedowania planu miejscowego, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 12 sierpnia 2013 r. odpowiadają prawu. Zarzuty skargi są w rezultacie nietrafne, sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela przedstawionej w skardze takiej wykładni wskazanych w niej przepisów, której skutkiem byłoby obejście normy wyrażonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.