Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1432/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko - oddala skargę -


UZASADNIENIE

P. T. (dalej jako skarżący) raportem z [...] lipca 1988 r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z prośbą o: "przeniesienie (...) z Sekcji Kryminalnej RUSW [...] na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów (...)". Powyższe skarżący uzasadnił tym, iż z powodu złego stanu zdrowia często korzysta ze zwolnień lekarskich, co wpływa na całokształt pracy, tj. wyniki Sekcji Kryminalnej, w której pełni służbę, a tym samym ujemnie wpływa na stan prowadzonych dochodzeń i ich wykrywalność.

Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] [...] sierpnia

1988 r. wyraził zgodę na przeniesienie skarżącego na stanowisko [...] w [...] Referacie Dzielnicowych z dodatkiem specjalnym w kwocie 1000 zł zaproponowane przez Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w związku z pozytywnym wpisem Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], który wskazał, iż P. T. zajmuje stanowisko zaszeregowane w 17 grupie, [...] jest natomiast zaszeregowany w 18 grupie, różnica jednak w uposażeniu miała być policjantowi: "zrekompensowana dodatkiem specjalnym".

Rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r., działającego na podstawie § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16), skarżący został odwołany z zajmowanego stanowiska i mianowany na własną prośbę na stanowisko [...] referatu Dzielnicowych RUSW [...] w 18 grupie uposażenia zasadniczego szczebla "A", w VI kategorii dodatku służbowego i dodatkiem specjalnym w kwocie 1000 zł z [...] sierpnia 1988 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący nie złożył odwołania.

Raportem z [...] września 1988 r. skarżący zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Milicji Obywatelskiej.

Rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] marca 1989 r. skarżący został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z [...] marca 1989 r., na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181).

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 1989 r. Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] zmienił brzmienie rozkazu personalnego nr [...] z [...] marca 1989 r. w zakresie wskazanego w danym rozstrzygnięciu szczebla grupy uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Wnioskiem z [...] lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji wydanej w formie rozkazu personalnego nr [...] Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] sierpnia 1988 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na mocy której został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe ([...]), pomimo, że jego prośba o zmianę stanowiska służbowego nie dotyczyła niższego stanowiska służbowego. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał w szczególności, iż kwestionowana przez niego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – zarówno materialnego (m. in. art. 13 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej), jak i procesowego (m. in. art. 10, art. 19, art. 107, art. 109, art. 110 i art. 130 § 1 K.p.a.).

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r., uznając, iż kwestionowany rozkaz nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, zarzucając w szczególności rażące naruszenie art. 13 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz art. 10, art. 19, art. 61 § 2, art. 107, art. 109, art. 110 i art. 130 § 1 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w art. 16 § 1 K.p.a. ustawodawca ustanowił fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych.

Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w wyżej cytowanym art. 156 § 1 K.p.a.

Organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 Kpa.

Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy organ nie stwierdził wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji.

Wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni. Stosownie natomiast do § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16) z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego /Stołecznego/ urzędu spraw wewnętrznych, dyrektor Stołecznego Zarządu Zdrowia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, komendant Akademii Spraw Wewnętrznych lub innej szkoły wyższej albo szkoły oraz ośrodka szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych - są właściwi w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 - § 6.

Nie budzi zatem zdaniem organu wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przeniesienia/mianowania skarżącego - [...] Sekcji Kryminalnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] - na stanowisko służbowe był Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] Oznacza to, że kwestionowany rozkaz personalny nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. został wydany przez właściwy organ, w konsekwencji czego nie można w jego przypadku mówić o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Fakt, iż na decyzji widnieje podpis nie tylko Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], ale także podpis Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Urzędu SW ds. Polityczno-Wychowawczych w [...] nie przesądza o wadliwości decyzji.

Odnośnie przesłanki wymienionej w wyżej cytowanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ zaznaczył, iż w literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym.

Organ wskazał, iż powołaną podstawę prawną w kwestionowanej decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. stanowił przepis kompetencyjny - § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej.

Jednocześnie zwrócił uwagę, iż decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta jest tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Także powołanie jako podstawy prawnej decyzji aktu normatywnego wykonawczego do ustawy, który nie wskazuje ustawowego upoważnienia do jego wydania (realnie istniejącego), nie oznacza braku podstawy prawnej, gdy wspomniany akt normatywny jest aktem powszechnie obowiązującym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 1904/82, OSPiKA 1983, Nr 12, poz. 271).

Organ wskazał, iż faktyczną podstawę prawną do zmiany stosunku służbowego skarżącego stanowił przepis art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę.

W kontekście powyższego organ stwierdził, iż bezspornie skarżący raportem z [...] lipca 1988 r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych o przeniesienie z Sekcji Kryminalnej RUSW [...] na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów. Prośbę swoją natomiast umotywował złym stanem zdrowia, który jego zdaniem, ujemnie wpływał na całokształt pracy, a tym samym wyników Sekcji Kryminalnej i na stan prowadzonych dochodzeń i ich wykrywalność.

Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz powyższe sformułowanie użyte przez stronę: "zwracam się z prośbą (...) o przeniesienie mnie (...) na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów." zdaniem organu należy wnioskować, iż funkcjonariusz wnosił i zgodził się na przeniesienie na jakiekolwiek inne stanowisko służbowe, w tym także na stanowisko niższe. Biorąc natomiast pod uwagę wypisy Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], a także Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] zamieszczone na przedmiotowym raporcie strony, organ stwierdził, iż skarżący powinien mieć świadomość, jakie wakaty znajdują się w jednostce organizacyjnej, w której dotychczas pełnił służbę i godził się na przeniesienie na stanowisko [...] w [...] Referacie Dzielnicowych z uwagi na "zrekompensowanie" różnicy w grupie zaszeregowania poprzez przyznanie mu dodatku specjalnego.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący zaaprobował przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe - [...] w [...] Referacie Dzielnicowych, a jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. Sam natomiast fakt, iż nie złożył on odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że godził się na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Zgoda ta wyrażała się m. in. w tym, iż zaakceptował wówczas stan faktyczny i prawny stanowiący konsekwencję wydania rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] sierpnia 1988 r.

Powyższe – w ocenie organu - znajduje także potwierdzenie w treści wniosku strony z [...] lutego 2014 r., gdzie skarżący jednoznacznie wskazuje, iż: "Borykając się ze zdrowiem (...) przekonany byłem, że stanowisko jest porównywalne pod względem płacowym. Jednakże nawet to "wyrównanie" uposażenia na niższym stanowisku zostało mi z dniem [...] września 1988 r. wstrzymane.".

Organ zważył przy tym, iż do zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne uprawnia nie tylko likwidacja stanowiska funkcjonariusza, lecz także każda inna okoliczność faktyczna odpowiadająca interesowi społecznemu i na tyle istotna, że przeważa nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Należy do niej zaliczyć m. in. brak możliwości mianowania na stanowisko wynikające z pewnych nieodwracalnych, obiektywnych faktów, np. obsadzenia wszystkich stanowisk w danej jednostce Policji (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 46/08).

Odnosząc się do zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określenia: "rażące naruszenie prawa", organ stwierdził, iż stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa będące przyczyną nieważności decyzji, występuje jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 241/11, LEX nr 798194). Nieważność decyzji jest więc skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 538/11, LEX nr 113273). Przy czym istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji, czy też domniemaniu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, LEX nr 745223). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).

W kontekście powyższego organ wskazał, iż w dniu wydawania kwestionowanej przez stronę decyzji obowiązywał inny porządek prawny. Tej nadzwyczajnej i wymuszonej przez ustawę sytuacji nie można nie uwzględniać przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95). Organ zwrócił uwagę, iż rozkazy personalne wydawane w czasie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, de facto nie spełniały wymogów określonych w art. 107 K.p.a. Wynika to zapewne z faktu, że dopiero w ustawie o Policji opublikowanej 10 maja 1990 r. znalazł się zapis o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Funkcjonujące jeszcze w owym czasie zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej w § 108 określało składniki, które winien zawierać rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego. Przepis ten nie przewidywał wprost konieczności zamieszczania uzasadnienia i pouczenia w wydawanych rozkazach personalnych (dopiero zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów wprowadza te elementy do rozkazów personalnych). Skarżący został natomiast zapoznany z treścią rozkazu personalnego, stosownie do § 29 ust. 5 powołanego wyżej zarządzenia. Obowiązujące wówczas przepisy prawa nie wymagały doręczenia funkcjonariuszowi rozstrzygnięcia, a także potwierdzenia dokonania zapoznania z danym indywidualnym aktem administracyjnym.

Mimo więc, że decyzję o przeniesieniu na stanowisko [...] Referatu Dzielnicowych RUSW [...] wydano bez uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych, uchybienia te – w ocenie organu - nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie powodują, że decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Uchybienia te mogłyby bowiem zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1308/07). Przesłanki natomiast pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (OSNPG 1984/10, poz. 15, str. 26)).

Brak potwierdzenia w aktach sprawy zapoznania skarżącego z rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. nie oznacza, iż nie miało ono miejsca.

W kontekście powyższego organ zwrócił uwagę na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednoznacznie wskazuje, iż wydana decyzja wywołuje określone skutki, mimo iż nie jest stronie doręczona. Jest to wada postępowania przy doręczaniu decyzji, która nie zawsze oznacza, że decyzja do obrotu nie weszła. Jeżeli oczywiste jest, że decyzja wywołała określone skutki prawne - w niniejszej sprawie poprzez mianowanie skarżącego na stanowisko [...] - to jej niedoręczenie stronie nie powoduje, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1417/09 i z 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1291/10).

Wydanie aktu administracyjnego posiadającego wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a jej doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zajęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 81/09).

W kontekście powyższego organ stwierdził, że nawet jeżeli przyjąć, iż przy wydawaniu przez Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] rozkazu personalnego nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. zaistniały nieprawidłowości, to brak jest podstaw do uznania, iż stanowią one rażące naruszenia prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na którą powołuje się skarżący, nie zaistniała więc na gruncie przedmiotowej sprawy. Przepis ten służy natomiast eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obciążonych wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydał organ właściwy, z zastosowaniem właściwej podstawy prawnej, z uwzględnieniem niezbędnych przesłanek merytorycznych. Wprawdzie nie można kwestionować, że decyzję Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. wydano z naruszeniem niektórych przepisów, z punktu widzenia obowiązującego w chwili obecnej porządku prawnego, jednakże mają one charakter naruszeń zwykłych, niemających istotnego wpływu na treść decyzji. Wskazane naruszenia nie powodują, iż wydana decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odnosząc się ponadto do zarzutu strony, zgodnie z którym błędnie w zaskarżonym rozkazie personalnym wskazano datę przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, a mianowicie zamiast roku 1988 wskazano 1998 r., organ stwierdził, iż błąd zawiera jedynie kserokopia wyciągu dołączona przez stronę do wniosku w sprawie, natomiast w kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem ww. dokumentu znajdującej się w aktach sprawy widnieje prawidłowa data.

Ponadto organ podkreślił, iż zaskarżony rozkaz personalny nie narusza przepisów art. 156 § 1 pkt 3 - pkt 7 K.p.a. Art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/12, LEX nr 1146268), a także wówczas, gdy wada, którą decyzja zawiera, istnieje od chwili jej wydania, a więc wady tkwiącej w jej elementach. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też o skutki nią spowodowane (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 23/07, LEX nr 338869). Niewyraźnie natomiast odciśnięta pieczęć i nie w pełni czytelny lub nieczytelny podpis osoby, widniejące pod treścią doręczonej stronie decyzji, nie stanowią o wadzie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1394/11, LEX nr 1233980).

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i usunięciu tego naruszenia nie może przeciwstawić się reguła trwałości decyzji administracyjnych. Treść rozkazu personalnego, którego stwierdzenia nieważności domaga się, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art. 13 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przez ich proste zestawienie ze sobą, i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu było wezwanie go do wyjaśnienia intencji jego wniosku, a nie przyjmowanie, że wnosił o przeniesienie na niższe stanowisko. W raporcie wskazał na inne stanowisko, przez co rozumiał stanowisko nowe i równorzędne. Interesowało go stanowisko o innym charakterze wykonywanych obowiązków, ale równorzędne pod względem płacowym. Zwrócił uwagę, że nie miał możliwości zaskarżenia rozkazu o przeniesieniu na niższe stanowisko, gdyż rozkaz ten nie został mu doręczony i nie znał jego treści. Ponadto w okresie przewidywanym na odwołanie organ zmanipulował jego wynagrodzenie, przyznając mu dodatek, który potem został mu odebrany. Zaprzeczył, aby później zaakceptował przeniesienie na niższe stanowisko. Podał, że nigdy po 1982 r. nie był "zdejmowany" ze stanu osobowego Sekcji Kryminalnej, ani też nie został przeniesiony na stan osobowy do Rejestru Dzielnicowych i nie pełnił na tym stanowisku żadnych czynności służbowych. Zdaniem skarżącego nie można opierać się w argumentacji na przepisach wewnętrznych (dotyczących doręczenia decyzji), które nawet według ówczesnej Konstytucji nie odpowiadały wzorcom zachowań i uprawnień, w sytuacji, gdy istniał akt rangi ustawowej kształtujący zasady postępowania. Co do decyzji w sprawach osobowych ustawa milczy, co nie znaczy, że można pominąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 110-113, art. 130 i innych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów.

Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, https://orzeczenia.na.gov.pl).

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] sierpnia 1988 r., mocą którego skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2014, s. 663). Fakt powoływania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, publ.: ONSA 1983, Nr 1, poz. 5).

Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1070197; z 8 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1566/10, publ.: LEX nr 1068431). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uwag brak jest podstaw do uznania, że kwestionowany w niniejszym postępowaniu rozkaz personalny Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną ww. rozkazu personalnego stanowił art. 13 ust. 3 obowiązującej w dacie jego wydania ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W myśl ww. przepisu funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe również na jego prośbę. Przepis ten, jako właściwy w sprawie, nie został powołany w treści ww. rozkazu personalnego. W rozkazie zamiast podstawy materialnoprawnej, podano jedynie przepis kompetencyjny, wskazujący jako właściwego w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych. Skoro jednak w obowiązującym wówczas porządku prawnym istniał przepis, na mocy którego możliwe było przenoszenie funkcjonariuszy na niższe stanowiska służbowe w sytuacjach w nim przewidzianych, to nie można uznać, że działanie organu nie znajdowało oparcia w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zasadnie zatem organ nadzoru stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego z tego powodu, że nie istnieje przepis prawny, który stanowiłby podstawę do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Podzielić należy również stanowisko organu nadzoru, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie gdy skarżący wystąpił z wnioskiem o przeniesienie na inne stanowisko służbowe, istniała prawna możliwość przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Między innymi możliwość taką stwarzał wniosek zainteresowanego zmianą stanowiska funkcjonariusza. Pogląd skarżącego o rażącym naruszeniu prawa opiera się na twierdzeniu, iż organ błędnie zinterpretował jego raport o przeniesienie na inne stanowisko służbowe. Oznacza to, że podstawę do oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiłaby interpretacja wniosku skarżącego z [...] lipca 1988 r. W ocenie Sądu tylko w sytuacji gdyby z treści raportu w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynikało, że skarżący wnosi o przeniesienie na stanowisko służbowe równorzędne, można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji przeniesienia go na stanowisko niższe. Natomiast wówczas gdy treść wniosku jest niejednoznaczna, a organ odczytuje ją w jeden z dopuszczalnych sposobów, to po ponad 30 latach od wystąpienia z raportem twierdzenie, że jego treść została zinterpretowana niezgodnie z intencją autora, nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu działania wbrew wnioskowi funkcjonariusza. W raporcie z [...] lipca 1988 r. skarżący wnosił o przeniesienie na inne stanowisko służbowe według wolnych etatów. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że pod tym określeniem mogły kryć się tak etaty równorzędne, jak i etaty niższe. W powiązaniu z dalszą częścią raportu, w której skarżący wskazuje na swój zły stan zdrowia i związane z tym trudności w wypełnianiu przydzielonych mu obowiązków służbowych, uznanie, że może chodzić o stanowisko niższe, wymagające mniejszego zaangażowania tak intelektualnego, jak i fizycznego, nie może zostać ocenione jako przeinaczające treść wniosku. Bezsprzecznie organ, w razie zaistnienia wątpliwości co do intencji strony, winien wątpliwości te usunąć. Jednak brak działania organu w tym zakresie nie może stanowić o rażącym naruszeniu przez ten organ prawa. Powtórzyć należy, że przyjęcie przez organ, iż skarżący wnosił o przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, nie pozostaje w jednoznacznej i jaskrawej sprzeczności z treścią jego raportu z [...] lipca 1988 r. Takie odczytanie jego treści pozwalało z kolei organowi na zastosowanie możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 3 ww. ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. i przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Zaznaczenia przy tym wymaga, że stosownie do regulacji art. 96 ust. 3 ww. ustawy w przypadku przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko na własną prośbę, nie znajduje zastosowania zasada zachowania prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. W tych okolicznościach nie można uznać, że Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] naruszył w sposób rażący przepis art. 13 ust. 3 ww. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

W ocenie Sądu, brak było również podstaw do uznania, że kwestionowany przez skarżącego rozkaz personalny dotknięty jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 10, art. 19, art. 107, art. 109, art. 110, art. 130 § 1 K.p.a. Oceniając zastosowanie przez organ tych zasad pamiętać należy, iż sporna decyzja została wydana w 1988 r. Obowiązywał wówczas inny porządek prawny i jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny takiej sytuacji nie można nie uwzględnić przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie (por. wyrok NSA z 16 października 1995 r., sygn. akt II SA 2122/95, niepubl.).

Zgodnie z art. 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni.

Stosownie natomiast do § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego /Stołecznego/ urzędu spraw wewnętrznych, dyrektor Stołecznego Zarządu Zdrowia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, komendant Akademii Spraw Wewnętrznych lub innej szkoły wyższej albo szkoły oraz ośrodka szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych - są właściwi w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 - § 6.

Z przywołanych regulacji wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przeniesienia/mianowania skarżącego - [...] Sekcji Kryminalnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] - na stanowisko służbowe był Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] Oznacza to, że kwestionowany rozkaz personalny nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. został wydany przez właściwy organ, co w konsekwencji przemawia za przestrzeganiem przez organ właściwości miejscowej i rzeczowej zgodnie z art. 19 K.p.a. Zamieszczenie w tym rozkazie podpisu nie tylko Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], ale także podpisu Zastępcy Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych ds. Polityczno-Wychowawczych nie czyni decyzji nieważną.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, iż wydając kwestionowany rozkaz personalny organ dopuścił się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu bądź zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, zwłaszcza w kontekście braku pouczenia o uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia od ww. rozkazu personalnego. Brak pouczenia w decyzji, czy też nieprawidłowe pouczenie strony o środkach odwoławczych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ta winna może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, co wymaga od strony złożenia w tym zakresie stosownego wniosku (por. wyrok NSA z 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1454/07, LEX nr 491448).

Kwestionowany rozkaz personalny ma wszystkie elementy pozwalające na zakwalifikowanie go jako decyzji rozstrzygającej w indywidualnej sprawie skarżącego. Zgodnie z § 29 ust. 3 ww. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych zmiany w stosunku służbowym następują w formie rozkazu personalnego. W rozkazie takim stwierdza się zmiany w stosunku służbowym, w szczególności nabycie, zawieszenie lub utratę uprawnień mających wpływ na stosunek służbowy, miejsce służby, stanowisko, uposażenie, a w miarę potrzeby także czas lub inne warunki pełnienia służby. Rozkaz personalny z [...] sierpnia 1988 r. wymagane powyższym przepisem elementy zawiera. Nie zawiera natomiast uzasadnienia prawnego i faktycznego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a., co jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności, bowiem uchybienia tego nie można rozważać w kategorii wady kwalifikowanej - rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. mogłyby stanowić ewentualną podstawę do eliminacji ww. rozkazu personalnego w trybie zwykłym w toku instancji, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1308/07, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia rozkazu personalnego z [...] sierpnia

1988 r. Zauważyć należy, że z § 29 ust. 5 ww. zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, wynikał obowiązek organu zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego dotyczącego jego przebiegu służby. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że ww. obowiązku właściwy organ Milicji Obywatelskiej nie dopełnił. Okolicznością wskazującą na to, iż skarżący miał wiedzę o przekształceniu jego stosunku służbowego jest niewątpliwie zmiana wysokości otrzymywanego uposażenia, którego obniżenie nie zostało przez skarżącego zakwestionowane. Wprawdzie skarżącemu przyznano przy zmianie stanowiska dodatek specjalny, który miał rekompensować obniżenie dotychczasowego wynagrodzenia, ale dodatek ten został wstrzymany rozkazem personalnym z [...] września 1988 r. Już zatem od października 1988 r. skarżący pobierał niższe uposażenie i skoro nie występował do organu o wyjaśnienie tej sytuacji, to świadczy to o tym, iż miał świadomość dokonanych zmian w stosunku służbowym. Nadto należy zauważyć, iż w karcie zwolnienia wystawionej [...] lutego 1989 r., w której skarżący uzyskiwał poświadczenia z różnych jednostek organizacyjnych załatwienia formalności związanych ze zwolnieniem, jednoznacznie określono stanowisko, z którego skarżący był zwalniany – [...] Referatu Dzielnicowych RUSW [...]. Stanowisko zajmowane przez skarżącego zostało również wskazane w rozkazie zwolnienia ze służby z [...] marca 1989 r.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym jest odwołanie się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym obowiązkiem organów administracji jest doręczenie stronom wydanej decyzji, co wynika z art. 109 K.p.a. Organ jest związany decyzją od dnia doręczenia art. 110 K.p.a. Zdarza się jednak niejednokrotnie, że decyzja zostaje wydana, wywołuje określone skutki, ale stronie nie jest doręczona. Jest to wada postępowania przy doręczaniu decyzji, ale nie zawsze oznaczająca, że decyzja do obrotu nie weszła. Jeżeli oczywiste jest, że decyzja wywołała określone skutki prawne, jej niedoręczenie stronie nie powoduje, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z: 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1417/09, z 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1291/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe wywołał skutki prawne. Skarżący został zwolniony ze służby ze stanowiska [...] i w oparciu o parametry finansowe związane z tym stanowiskiem została określona wysokość pobieranego przez niego świadczenia emerytalnego. Nieuprawnione są zatem twierdzenia skarżącego, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 109 i art. 110 K.p.a.

Zauważyć również należy, że przyjęcie, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, nie pozwalałby na prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Dopiero uznanie, że decyzja wywołała określone skutki prawne, pozwala na przyjęcie istnienia przedmiotu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1417/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestionowany rozkaz personalny nie narusza również w sposób rażący art. 130 K.p.a. Skarżący na niższe stanowisko służbowe został przeniesiony z [...] sierpnia 1988 r., a nie jak podaje we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] sierpnia 1998 r. Niewątpliwie, skoro rozkaz personalny wydano [...] sierpnia 1988 r., przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe nastąpiło z datą wsteczną. Skoro jednak nastąpiło to z pierwszym dniem miesiąca, w którym rozkaz został wydany, nie można tej nieprawidłowości oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, iż organ nadzoru zasadnie uznał, że kwestionowany rozkaz personalny z [...] sierpnia 1988 r. nie został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie można również zakwestionować stanowiska organu nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 - 7 K.p.a.

Kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, uznać należy, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.