Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1226/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 276
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012r. sprawy ze skargi Spółki A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] w [...] z dnia [...] marca 2011r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewoda [...] udzielił Spółce Wodnej "[...]" w [...] (dalej: Spółka Wodna "[...]") pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki Wisły oczyszczonych ścieków komunalnych. Następnie na wniosek Spółki Wodnej "[...]" Wojewoda [...] w drodze decyzji z [...] zmienił decyzję z[...].

Decyzją z dnia [...] Prezes [...] Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził nieważność powyższych decyzji Wojewody[...]. Przedmiotowa decyzja Prezesa [...]Zarządu Gospodarki Wodnej wpłynęła do Marszałka Województwa [...] w dniu 15 listopada 2010 r., natomiast waloru ostateczności nabrała 1 grudnia 2010 r.

W związku z powyższym Marszałek Województwa [...]decyzją z [...] ustalił dla Spółki Wodnej "[...]" opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za okres II półrocza 2010 r. w wysokości łącznej 5 045 100,00 zł należności głównej. W części uzasadniającej przedmiotową decyzję organ pierwszej instancji zawarł informacje dotyczące przebiegu postępowania poprzedzającego jej wydanie, w tym okoliczności, w których Spółka Wodna "[...]" reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Wskazując na merytoryczne podstawy swojego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa [...] podniósł, że decyzja Prezesa [...] Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] stwierdzająca nieważność pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce Wodnej "[...]" przez Wojewodę[...], została wydana ze skutkiem ex tunc. Wobec tego w ocenie Marszałka, Spółka Wodna "[...]" zobowiązana jest do uiszczenia opłaty podwyższonej do czasu wydania nowej, ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka Wodna "[...]" zarzuciła jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak oznaczenia podstawy prawnej decyzji oraz brak wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego; niezastosowanie albo niewłaściwe zastosowanie art. 276 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej: p.o.ś.); niewłaściwe zastosowanie art. 292 p.o.ś.; naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. - podstawowych zasad prowadzenia postępowań i rozstrzygania spraw przez organy państwa oraz naruszenie przepisów o właściwości organu.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] i decyzji z [...] zostało wszczęte przez Prezesa [...] Zarządu Gospodarki Wodnej z urzędu. Spółka Wodna "[...]" stwierdziła też, że art. 292 p.o.ś. nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej ponieważ obowiązek ponoszenia tych opłat wynika z treści art. 276 p.o.ś. Ponadto w ocenie skarżącej decyzja organu pierwszej instancji nie określa wysokości odsetek w sposób, który byłby czytelny dla adresata obowiązku, co czyni ów obowiązek niemożliwym do wykonania. Wskazane wady stanowią według Spółki Wodnej "[...]" naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Ponadto strona podniosła, że Marszałek Województwa [...] ustalił opłatę podwyższoną za okres, w którym Spółka Wodna "[...]" posiadała skuteczną decyzję - pozwolenie wodnoprawne, które było przez Spółkę realizowane. Skarżąca argumentowała przy tym, że w każdej sprawie należy badać powody, które miałby stać się podstawą wymierzenia opłaty podwyższonej. W tym kontekście zaprezentowane zostało stanowisko Spółki Wodnej "[...]", zgodnie z którym nie ponosi ona odpowiedzialności za sytuację zaistniałą po stwierdzeniu nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę[...], a tym samym nie można orzec wobec podmiotowej spółki sankcji administracyjnej - opłaty podwyższonej. Na poparcie swych twierdzeń strona przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny. W sposób szczególny Spółka Wodna [...] zaakcentowała, że w rozpatrywanej sprawie negatywne dla niej konsekwencje wyprowadzono z działania organu administracji publicznej, na które skarżąca nie miała wpływu. W rezultacie, w ocenie strony, wpadła ona w swoistą pułapkę, ponieważ nie mogła przewidzieć działań podjętych przez organ pierwszej instancji, ani się do nich rozsądnie przygotować. W związku z tym Spółka Wodna "[...]" podniosła, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa [...]narusza wyrażoną w Konstytucji RP oraz kodeksie postępowania administracyjnego zasadę praworządności. Ponadto strona zakwestionowała uprawnienia osoby, która złożyła podpis pod zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej oraz zgłosiła zastrzeżenia odnośnie możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że w przedmiotowej sprawie szczególnego podkreślania wymaga fakt, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, postępowanie, którego efektem było stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce Wodnej "[...]" przez Wojewodę [...] zostało zainicjowane nie z urzędu, lecz na wniosek podmiotowej Spółki gdyż wniosek Spółki Wodnej [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] został sporządzony pod datą 1 marca 2010 r. w związku z czym w zawiadomieniach sporządzonych kolejno 23 lipca 2010 r. (znak:[...]) i 17 września 2010 r. (znak:[...]) Prezes [...] Zarządu Gospodarki Wodnej powiadomił o wszczęciu - na wniosek Spółki Wodnej [...] - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] i zmieniającej ją decyzji z[...].

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższe ustalenia są brzemienne w doniosłe skutki prawne, ponieważ w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym, dlatego też składając wniosek o stwierdzenie nieważności posiadanego pozwolenia wodnoprawnego Spółka Wodna [...] w zasadniczy sposób przyczyniła się do wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia z obrotu prawnego tym samym doprowadzając do sytuacji, w której korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Z uwagi na złożoność analizowanego zagadnienia organ odwoławczy odniósł się do cytowanego przez skarżącą orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę na potrzebę analizy przyczyn braku pozwolenia na korzystanie ze środowiska i nie odrzucając podobnego stanowiska stwierdził, że orzeczenia powołane przez stronę - co zresztą przyznaje sama skarżąca - dotyczą diametralnie innych stanów faktycznych oraz podkreślił, że w dotychczasowych wypowiedziach sądów administracyjnych formułowanych na gruncie wzmiankowanych przepisów p.o.ś. wiodącą opinią jest zdanie, iż przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał tego pozwolenia.

Zdaniem Kolegium, rozpatrując przedmiotową sprawę nie wolno zapominać, że dyrektywy wykładni prawa I stopnia nakazują w pierwszym rzędzie posługiwać się metodą wykładni językowej – gramatycznej, a rezultatem zastosowania tych reguł interpretacyjnych jest konstatacja, że w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Skoro zaś przepisy te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to w ocenie organu, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

Za ponoszeniem opłat podwyższonych przemawia, w ocenie organu, cel realizacji, któremu służą opłaty podwyższone, a więc kompensacja negatywnych zmian w środowisku, bowiem model, w którym nie zachodziłaby konieczność poniesienia opłaty podwyższonej, w przypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, skutkowałby tym, że kompensacja nie byłaby pełna, a zatem taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Ponadto wskazano, iż skarżąca podniosła, że art. 292 p.o.ś. nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty podwyższonej ponieważ obowiązek ponoszenia tych opłat wynika z treści art. 276 p.o.ś. i w tym względzie Kolegium jest zdanie, że ponad wszelką wątpliwość decyzja administracyjna powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, jednakże brak powołania podstawy prawnej decyzji lub - jak w tym przypadku - nieprecyzyjne powołanie tej podstawy, nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym.

Podniesiono, że kolejnym zarzutem sformułowanym przez Spółkę Wodną Kapuściska jest naruszenie art. 107 § 1 poprzez nieczytelne określenie wysokości odsetek od naliczonej przez Marszałka Województwa [...] opłaty podwyższonej i odnosząc się do tej kwestii organ stwierdził, że w decyzji z [...] organ pierwszej instancji zawarł pouczenie, zgodnie z którym odsetki należy wyliczyć na dzień dokonywania wpłaty, analogicznie jak przy określeniu odsetek za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych, a dyrektywa ta jest konsekwencją regulacji znajdującej się w przepisie art. 281 p.o.ś.

Ponadto wskazano, ze Spółka Wodna "[...]" zakwestionowała czas, jaki organ pierwszej instancji wyznaczył jej na zapoznanie się z aktami sprawy i przedstawienie swojego stanowiska, lecz zgodnie z zawiadomieniem sporządzonym pod datą [...] strona została skutecznie poinformowana o przysługującym jej na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. prawie, a efektem tego stanu rzeczy stało się złożone na piśmie opatrzonym datą 17 lutego 2011 r. stanowisko strony wobec złożonych dowodów i materiałów.

Odnosząc się do zarzutu poddania w wątpliwość upoważnienia Wicemarszałka Województwa [...] do podejmowania czynności w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy również uznał, ze zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w aktach sprawy znajduje się upoważnienie z 17 grudnia 2010 r., w którym organ pierwszej instancji skutecznie upoważnił Wicemarszałka Województwa [...] do załatwiania spraw w zakresie wynikającym m.in. z ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W skardze do sądu Spółka Wodna "[...]" wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150); w szczególności art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 2 oraz naruszenie 2 i 7 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w okresie, za który organ ustalił opłatę podwyższoną - okres II półrocza 2010 r., skarżąca wprowadzała ścieki do rzeki Wisły w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne - decyzję Wojewody [...] z dnia[...], zmienioną następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] i w tym okresie deklarowała (składała "wykazy") oraz wnosiła opłaty za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano, ze w zaskarżonej decyzji organ potwierdził, że informacje oraz wyliczone i wpłacone opłaty były sporządzone prawidłowo - bowiem organ wyliczenie opłaty podwyższonej ustalił na podstawie złożonych informacji i wysokości wpłaconych kwot, które odjął od wyliczonej należności (pkt 2 decyzji) - tym samym te okoliczności stanu faktycznego organ ustalił jako prawdziwe i rzeczywiste. Wobec tego bezspornym w ocenie skarżącej winno być, że płaciła ona za korzystanie ze środowiska zgodnie z przepisami i założeniami (aksjologią) ustawy - Prawo ochrony środowiska, dlatego uwzględniając powyższe fakty, w ocenie strony skarżącej nie zachodzą wobec niej podstawy do ustalenia opłat w podwyższonej wysokości za przedmiotowy okres, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów.

Podniesiono, że organ administracji podzielił zarzuty formalne odwołania dotyczące niezastosowania właściwej podstawy prawnej decyzji przez organ pierwszej instancji, jednakże w ocenie organu administracji treść decyzji odpowiada prawu, mimo że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy w oparciu o właściwe przepisy (przesłanki), a obowiązek dotyczący zapłaty odsetek został wystarczająco określony w pouczeniu, a nie w sentencji decyzji. Tym samym w ocenie skarżącej obowiązek określony sentencją decyzji jest niedostatecznie sprecyzowany, co w przyszłości może stanowić przeszkodę w jej wykonaniu, nie tylko dla strony ale i organu egzekucyjnego. Podkreślono w związku z tym, że organ administracji nie zastosował właściwie przepisów podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym norm i dyrektyw Konstytucji RP, na które wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, organ dokonał niewłaściwej wykładni językowej, celowościowej i systemowej analizowanych przepisów, a w konsekwencji błędnie ustalił treść norm prawnych oraz niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i nie odniósł się do istotnej części argumentacji prawnej ujętej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie.

Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia jak również oparte zostało na prawidłowo ustalonym w tej dacie stanie faktycznym.

Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje zniesienie wszystkich skutków wywołanych przez tę decyzję od chwili jej wydania (ex tunc). Nie oznacza to jednak, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność nie obowiązywała decyzja, dotknięta kwalifikowaną wadą. W związku z wydaniem decyzji administracyjnej istnieje domniemanie jej mocy obowiązującej i skuteczności prawnej, dopóki wadliwa decyzja nie zostanie we właściwej drodze uchylona.

Pomimo zniesienia wszystkich skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadliwością w związku z wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, należy podkreślić, że pewne skutki wywołane przez określona decyzję są już nieodwracalne. Do takich należą skutki związane z upływem czasu, które zostały już skonsumowane.

Dla oceny skutków istotne jest też to, z jakim charakterem decyzji mamy do czynienia. Decyzja może mieć charakter deklaratoryjny tj. potwierdzać określone fakty wywołujące skutki prawne, bądź charakter konstytutywny tj. tworzyć nowe, uchylać lub zmieniać stosunki administracyjnoprawne, przy czym zmiana, uchylenie czy powstanie konkretnej sytuacji następuje z mocy decyzji, a nie z mocy ustawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji deklaratoryjnej, a więc stwierdzającej, że powstały konkretne fakty wywołujące skutki prawne, oznacza, że fakty, na podstawie których decyzja ta została wydana, w rzeczywistości nie zachodziły. W przypadku decyzji konstytutywnej może się okazać, że pewne zaistniałe już skutki prawne wygasły.

Pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które skarżąca korzystała ze środowiska, jest aktem, mocą którego udzielono spółce zgody na odprowadzenie oczyszczonych ścieków do Wisły, w określonych ilościach, na określony czas i pod pewnymi warunkami. Akt ten ukonstytuował określone prawo do korzystania ze środowiska, które wskutek wykonania wygasło. Skarżąca nieodwracalnym już skutkiem odprowadziła ścieki, za które poniosła stosowną opłatę. Skoro opłata była ekwiwalentem za korzystanie ze środowiska, skarżąca skonsumowała swoje uprawnienie, dokonując określonej w decyzji kompensacji środowiskowej.

Nie można więc uważać, że zaistniały skutek może podlegać odwróceniu. Nie ma też podstaw do żądania zwrotu uiszczonej opłaty, gdyż przez uiszczenie opłaty, skarżąca skompensowała wynikający z decyzji, nieodwracalny już fakt wprowadzenia ścieków do Wisły. Czym innym byłoby natomiast niewykonanie uprawnienia w chwili stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja pozwoliłaby na odwrócenie skutków wydanej decyzji. Należy też wyraźnie podkreślić, że zniesienie skutków decyzji dotkniętej kwalifikowana wadliwością dotyczy treści tej właśnie decyzji, a nie faktu istnienia decyzji, jako przesłanki dla nałożenia innych obowiązków czy sankcji.

W art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przewidziano, że warunkiem nałożenia opłaty w powyższej wysokości jest brak właściwego aktu, (tu pozwolenia wodnoprawnego). Stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego nie niweczy jego jako aktu, który istnieje w obrocie do momentu uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nieważność, która ostatecznie eliminuje z obrotu wadliwą decyzję.

Za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 Poś Sąd przyjmuje, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ww. przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości (patrz W Radecki, j. w , s. 96).

Na tle powyższych uwag, wykształcił się i utrwalił w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący spraw, w których wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej, iż decyzja ta wprawdzie wywołuje skutek retroaktywny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie może ona odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń (prawo do odsetek). Jest to przykład skutku prawnego decyzji stwierdzającej nieważność, będącego elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1455/08, z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 101/09 czy z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt I OSK 69/09, niepubl.). Również na tle przepisów ustawy - Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że obiekt budowlany zrealizowany w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji późniejszego stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie powinien być traktowany jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, publ. Lex nr 48710).

Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że przepisy art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie uprawniają do wymierzenia opłaty podwyższonej w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli w okresie obowiązywania tego pozwolenia podmiot korzystał ze środowiska na jego podstawie i uiszczał opłaty za korzystanie z niego w wysokości zgodnej z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa. Zdaniem Sądu stwierdzenie przez organ nieważności udzielonego wcześniej stronie pozwolenia wodnoprawnego nie może prowadzić do przyjęcia całkowitej fikcji prawnej, iż dany podmiot korzystał ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia. Takie pozwolenie bowiem podmiot korzystający ze środowiska obiektywnie uzyskał, z tym że zostało ono następnie na skutek decyzji organu wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie można więc postawić temu podmiotowi zarzutu bezprawnego korzystania w tym czasie ze środowiska, a taki byłby konieczny dla zastosowania przepisu o charakterze represyjnym, którym jest wymierzenie opłaty podwyższonej. Dlatego też w ocenie Sądu, w sytuacji ustalenia, że dany podmiot w całym okresie korzystania ze środowiska działał na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, późniejsze stwierdzenie jego nieważności, nie daje podstaw do zastosowania dyspozycji art. 276 ust. 1 i art. 292 w/w ustawy i uznania, że podmiot ten w ogóle nie uzyskał wymaganego pozwolenia. Takie całkowite przywrócenie przez decyzję stwierdzającą nieważność pierwotnego stanu prawnego byłoby nie tylko nie do pogodzenia z literalnymi dyrektywami wykładni językowej, ale również byłoby to – co słusznie podkreślała strona skarżąca – niemożliwe do zaakceptowania na gruncie dyrektyw wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

W konkluzji należy stwierdzić, że w okresie pomiędzy wydaniem pozwolenia, a stwierdzeniem jego nieważności, organ nie miał podstaw do naliczenia karnej opłaty; gdyż późniejsze zdarzenie w postaci stwierdzenia nieważności pozwolenia, nie mogło odwrócić wygasłego już uprawnienia, które zostało stosownie skompensowane przez zapłatę opłaty za korzystanie ze środowiska.

W podanych okolicznościach nie można ocenić zachowania skarżącej jako bezprawnego, gdyż nie ma też podstaw do utożsamiania podmiotu działającego bez pozwolenia z podmiotem posiadającym takie pozwolenie, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, z powodu kwalifikowanych wad, do powstania których dany podmiot w żaden sposób się nie przyczynił i nie miał wpływu na ich powstanie.

Warunkiem obciążenia karami za korzystanie ze środowiska, jest brak pozwolenia, co wynika wprost z literalnego brzmienia art. 276 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), a nie brak skutecznego pozwolenia. Z prawnego punktu widzenia skarżąca spełniła wszystkie wymagania konieczne do korzystania ze środowiska na warunkach i zasadach określonych w pozwoleniu, gdy było ono objęte domniemaniem legalności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia wywołała skutek retrospektywny w zakresie odwracalnej skuteczności udzielonego pozwolenia, nie mogła jednak odwrócić skutku związanego z upływem czasu, w którym to okresie wykonano określone czynności o charakterze nieodwracalnym.

Z momentem doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność, ustał okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z [...] r. Organ nie ocenił jednak czy i jakie znaczenie nadać faktowi złożenia wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, zmodyfikowanego w zakresie okresu obowiązywania w związku z uzyskaniem decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia.

Niezrozumiałe też jest określone w pkt 2 sentencji decyzji stwierdzenie o dokonanym skompensowaniu opłaty (karnej z uiszczoną), w świetle zawartej w tabeli sumy opłaty podstawowej i karnej.

W związku z uchyleniem obu decyzji, organ kierując się oceną prawną dokonaną przez sąd, ponownie oceni stan faktyczny sprawy za okres II półrocza 2010 r. – do czasu wyeliminowania z obrotu pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r. i ustali sytuację faktyczną i prawną sprawy od tego momentu do upływu spornego okresu.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa) oraz art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa, zaś o kosztach postępowania - w oparciu o art. 200 ppsa.