Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej K. z dnia 28 października 2013r., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Podstawę decyzji stanowiło ustalenie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Od powyższej decyzji odwołanie zostało wniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową -[...]".

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji, w tym m. in. w zakresie istnienia bezpośredniego dostępu terenu opisanego w decyzji o warunkach zabudowy do drogi publicznej, tj. ul. [...].

W dniu 26 stycznia 2017 r. Prokurator Okręgowy w K wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", wobec ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nieznanych temu organowi. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o wznowienie postępowania w sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji merytorycznej w sprawie.

W uzasadnieniu przedmiotowego sprzeciwu podniesiono, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż teren planowanej inwestycji winien mieć między innymi zapewniony dostęp do drogi publicznej. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że z informacji uzyskanych w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., a ujętych w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. wynika, iż ulica [...] posiada status drogi powiatowej, przy czym drogą powiatową - publiczną jest ona na odcinku od ul. [...] do ul. [...], co stanowi odcinek ok. 1,5 km, a odcinek ul. [...] przebiegający po działce nr [...] oraz [...] obr. [...] stanowi drogę wewnętrzną.

Dalej podniesiono zaś, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., podobnie jak w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 28 lutego 2014 r. wskazano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...]. Wskazano również, że zarządcą i użytkownikiem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., będącej własnością Gminy K., jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a z informacji udzielonych przez Spółdzielnię wynika, iż Inwestor, który uzyskał opisaną powyżej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, następnie utrzymaną w mocy wskazaną powyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., znak: SKO [...], nie legitymuje się służebnością drogową w postaci drogi koniecznej do działki nr [...], jak również nie zawierał innych umów dotyczących użytkowania drogi wewnętrznej.

W związku z powyższym w ocenie Prokuratora inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." nie posiada dostępu do drogi publicznej wynikającego ze służebności drogi koniecznej przebiegającej przez działkę należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". To zaś oznacza, że - jak wywodzi Prokurator - jedyną możliwością uzyskania dostępu dla terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej przez działkę nr [...] było zawarcie z zarządcą i użytkownikiem drogi przy ul. [...], położonej na działce nr [...] i stanowiącej drogę wewnętrzną, stosownej umowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., nr [...] wznowiło z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 4 lipca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce [...] obr. [...] przy u. [...] w K., a następnie decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...] odmówiło uchylenia swojej decyzji z dnia 4 lipca 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Zdaniem organu wskazana przez prokuratora nowa okoliczność jako brak dysponowania przez Inwestora tytułu prawnego do działki nr [...] obr. [...], co przesądzało o braku dostępu do drogi publicznej, była znana organom obu instancji.

Następnie - pismem z dnia 10 maja 2017 r. - Prokuratura Okręgowa w K wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. znak: [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014r., znak: SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśniania sprawy oraz zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1589 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 i art. 149 § 1 i 2 i art. 151 § 1, a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzją z dnia 7 grudnia 2017 roku, znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, że podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stanowi regulacja ujęta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten, ujęty słowami "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję", może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: (1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; (2) nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; (3) nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie organu odwoławczego ulica [...] nie ma statusu drogi publicznej, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., III SA/Kr [...] stwierdzono nieważność punktu 1 załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, co oznacza, iż przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania, a w związku z tym - ujęta w punkcie 1 załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych - ulica [...] nie miała i nadal nie posiada statusu drogi publicznej. Jest ona bowiem drogą wewnętrzną znajdująca się w zarządzie ZIKiT, a aktualnie zlokalizowana jest na działce nr [...], do której bezpośrednio przylega teren planowanej inwestycji. Powyższe zostało potwierdzone w - uzyskanym w toku niniejszego postępowaniu - stanowisku ZIKiT w K. ujętym w piśmie z dnia 17 października 2017 r., w którym wskazano, że działka nr [...] obr. [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną tj. ul. [...], a następnie poprzez niepozostającą w zarządzie ZIKiT drogę dojazdową na działce nr [...] obr. [...]

Organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." nie miało dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", a także w chwili wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., znak: [...] utrzymującej w mocy wskazaną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podnoszona przez Prokuratora okoliczność dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działce nr [...], obr. [...] przy jednoczesnym braku po stronie inwestora prawa do wykorzystywania tej działki na cele obsługi komunikacyjnej istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej i była znana organowi, który wydał tę decyzję. Informacja na ten temat została bowiem ujęta w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Nadto, pierwotnie drogą, do której dostęp był warunkowanym uzyskaniem prawa do dysponowania terenem działki nr [...], obr. [...] na cele obsługi komunikacyjnej inwestycji była ul. [...], natomiast - po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., II SA/Kr [...] - jest nią ul. [...] (zob. pismo ZIKiT w K. z dnia 17

października 2017 r.), przy czym nie zmienia to tego, że okoliczność warunkowego (tj. determinowanego uzyskaniem prawa do dysponowania terenem działki nr [...], obr. [...] na cele obsługi komunikacyjnej inwestycji) dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej była znana organowi I instancji w chwili wydawania decyzji lokalizacyjnej, jak i wiedzę w tym zakresie miał organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. To zaś powoduje, że - mimo wydania wyroku odnoszącego się do statusu ul. [...] - brak jest uzasadnienia dla przyjęcia twierdzenia, że organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie nie wiedział o okoliczności, że dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej jest warunkowy. W związku z tym nie można przyjąć, iż w sprawie zachodzi przesłanka determinująca możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do uchylenia wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. znak: [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., znak: SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", gdyż treść jej wyrzeczenia jest prawidłowa mimo, że w jej treści nie odniesiono się do statusu ul. [...], która jest drogą wewnętrzną.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prokurator Okręgowy w K – dalej strona skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie poprzez przyjęcie, że w przypadku przedmiotowej inwestycji jej teren nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej od ul. [...], bowiem bezpośrednia droga dojazdowa do przedmiotowej inwestycji prowadzi poprzez ul. [...] - będącą drogą wewnętrzną a następnie przez drogę na działce nr [...] obr. 61 Podgórze - niepozostającą w zarządzie ZIKIT;

2. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie legalnej definicji pojęcia -dostęp do drogi publicznej - zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a inwestycja ta ma pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], a następnie poprzez niepozostającą w zarządzie ZIKiT drogę dojazdową na działce nr [...] obr. [...]

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie warunków enumeratywnie wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy dostęp do drogi publicznej. Z informacji uzyskanych z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (pismo z dnia 9 czerwca 2016 r.) obecnie ulica [...] posiada status drogi powiatowej w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące. administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z póź. zm.). Jako droga publiczna ul. [...] przebiega na odcinku od ul. [...] do ul. [...], co stanowi odcinek o długości ok. 1,5 km. Droga przebiegająca po terenie działek nr [...] oraz [...] obr. [...] stanowi drogę wewnętrzną.

Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. dostęp do drogi publicznej będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren posiada dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych Dostęp do drogi publicznej musi być zarazem nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi wymienione w art. 2 pkt 14 ustawy. Osoba wnioskująca o wydanie decyzji o leniu warunków zabudowy powinna wykazać, że jej nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy.

Dalej strona skarżąca podniosła, że jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, uzgodnienie sposobu dojazdu musiałoby nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie nastąpić wyłącznie w formie umowy bądź oświadczenia zarządcy odnośnie do możliwości korzystania z drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Zarządcą i użytkownikiem przedmiotowych działek nr [...] obr. [...] przy [...] w K., będących własnością Gminy K., jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Z informacji uzyskanych ze spółdzielni wynika, że podmiot ten nie uzgadniał służebności drogowej w postaci ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...] jak również nie zawierał innych umów dotyczących użytkowania drogi wewnętrznej przez inwestora -wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie.

Wobec takich ustaleń zdaniem strony skarżącej inwestycja, dla której wydano warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej, wynikającego ze służebności drogi konieczne przebiegającej przez działkę należącą do spółdzielni mieszkaniowej "[...] Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie jedyna możliwość uzyskania przez działkę numer [...] obręb [...] dostępu do drogi publicznej, o którym mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p to dokonanie odpowiednich uzgodnień z zarządcą i zarazem użytkownikiem wieczystym drogi przy ul. [...] osiedlowej położonej na działce [...]. Odcinek dotyczący zjazdu z planowanej inwestycji (tj. działka nr [...]) stanowi bowiem drogę wewnętrzną. Zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2014 r. wskazywały, że nieruchomość, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej.

W ocenie strony skarżącej ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r. została wydana w sytuacji, gdy organowi temu nie były znane okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji, które wyszły na jaw w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Okoliczności te dotyczą braku dostępu do drogi publicznej terenu objętego inwestycją pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", a tym samym niespełnienia wymogu do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., jest wskazane, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd na urządzoną drogę (ul. [...]) na działce nr [...], będąca własności Gminy K.. Opis ten odzwierciedla faktyczny dostęp inwestycji do drogi publicznej, a nie spełnia dostępu zgodnego z przepisami prawa. Ujawnienie szczegółów okoliczności dotyczących statusu drogi dojazdowej nastąpiło w toku późniejszego postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że okoliczności te były okolicznościami istotnymi, dotyczącymi przedmiotu sprawy, mającymi wpływ na treść decyzji ostatecznej. Wynika to z faktu, że dostęp do drogi publicznej stanowi jeden z warunków koniecznych wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Strona skarżąca wskazała nadto, że w sprawie tej wobec faktu, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. kwestię dostępu do drogi publicznej uzależnia od uzyskania prawa do dysponowania terenem działki nr [...] obr. [...] na cele obsługi komunikacyjne i budowy zjazdu, mogą zachodzić przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa wobec niedopełnienia warunków przez stronę tj. braku uzyskania tego prawa tj. zgody SM "[...]" będącej użytkownikiem wieczystym ul. [...] osiedlowej (działka nr [...]), jak również wobec okoliczności, że ul. [...] określona w decyzji jako droga publiczna – nie posiada tego statusu z uwagi na stwierdzenie przez WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. III SA/Kr [...] nieważności w tym zakresie uchwały Rady Miasta K..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Prokurator w skardze wskazał, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie warunków enumeratywnie wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015.199, dalej "u.p.z.p." ). Jednym z nich jest wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy dostęp do drogi publicznej. Z informacji uzyskanych z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. ( pismo z dnia 09 czerwca 2016 r.) obecnie ulica [...] posiada status drogi powiatowej w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ.U. nr 133, poz.872 z późn.zm.). Jako droga publiczna ul. [...] przebiega na odcinku od ul. [...] do ul. [...], co stanowi odcinek o długości ok. 1,5 km. Droga przebiegająca po terenie działek nr [...] oraz [...] obr. [...] stanowi drogę wewnętrzną. Prokurator wskazał dalej, że decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2014 r., podobnie jak decyzja organu I instancji z dnia 28 lutego 2014 r. wskazywały, że teren, w odniesieniu, do którego ustalono warunki zabudowy dla ww. zadania inwestycyjnego, posiada dostęp do drogi publicznej tj. do ulicy [...]. Ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778) wprowadził legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, że przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicję drogi publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie, z którym jest to droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy tj. dostęp do drogi publicznej będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren posiada dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się przy tym, że warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u. p. z. p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego. Dostęp do drogi publicznej musi być zarazem nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi wymienione w art. 2 pkt 14 ustawy. Osoba wnioskująca o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinna wykazać, że jej nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych, dostępnych dla wnioskodawcy. Jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, uzgodnienie sposobu dojazdu musiałoby nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie nastąpić wyłącznie w formie umowy bądź oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Prokurator wskazał, że zarządcą i użytkownikiem przedmiotowych działek nr [...] obr. [...] ul. [...] w K., będących własnością Gminy K., jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Z informacji uzyskanych ze spółdzielni wynika, że podmiot ten nie uzgadniał służebności drogowej w postaci ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...] jak również nie zawierał innych umów dotyczących użytkowania drogi wewnętrznej przez inwestora -wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora wyrażonym powyżej, zarówno co do oceny prawnej przesłanki dostępu do drogi publicznej wynikającej z art. 61 ust. 1 pokt 2 u.p.z.p., jak i stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Pamiętać jednak należy jednocześnie, że aktualnie sprawa była rozpatrywana, na skutek sprzeciwu Prokuratora, w ramach postępowania nadzwyczajnego, opartego o przesłanki wznowienia postępowania. Niezależnie od innych kwestii, podkreślenia również wymaga, że sprzeciw Prokuratora powoduje wznowienie postępowania z urzędu. Dopiero po wznowieniu następuje ocena zaistnienia przesłanki do wznowienia, którą w niniejszej sprawie stanowi regulacja ujęta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać należy, iż przepis stanowiący podstawę uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, który brzmi: "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" - może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Są to przesłanki następujące: (1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; (2) nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; (3) nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swą argumentację o przepis art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu administracyjnego natomiast, brak możliwości uchylenia decyzji wynika z przyczyny bardziej pierwotnej, a mianowicie z faktu, że w istocie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pierwszy problem dotyczy wskazywanej nowej okoliczności. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że centralna kwestia poruszona w skardze ( wcześniej w sprzeciwie), a mianowicie fakt, że ul. [...] na odcinku będącym działką nr [...] jest drogą wewnętrzną, nie jest nową okolicznością w rozumieniu tego przepisu. Należy przede wszystkim zauważyć, że ul. [...] ma dwa odgałęzienia. Pierwsze to odcinek między ul. [...] a [...] który stanowi bez wątpliwości drogę publiczną, a do której dochodzi wspomniana ul. [...]. Drugi, równoległy odcinek to odgałęzienie na odcinku przylegającym do działki inwestycyjnej [...], będące działką nr [...], stanowiące omawianą drogę wewnętrzną, dochodzącą także do ul. [...] (dalej "ul. [...] – dz. [...]").

Wobec tego powtórzyć należy, że w pierwotnym ( czyli wznawianym) postepowaniu było wiadomym, że ul. [...] – dz. [...] jest drogą wewnętrzną. W analizie będącej podstawą decyzji Prezydenta Miasta K. z 28.02.2014r. [...] MCA o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje się /k.69/, że linię zabudowy należy ustalić w odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] – drogi wewnętrznej biegnącej po terenie działki nr [...]. W załączniku nr [...] do decyzji /k.177 verte/ oraz w załączniku nr [...] /k.189 verte/ wskazano wyraźnie, że "teren inwestycyjny ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...] poprzez drogę dojazdową po działce nr [...] obr. [...], o ile uzyskane zostanie prawo do dysponowania terenem w/w działki na cele obsługi komunikacyjnej i budowy zjazdu". Wobec tego po pierwsze: informacja o tym, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, była znana organowi; po drugie: organ miał wiedzę, że należy uzyskać zgodę zarządcy, skoro zapis ten znalazł się w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niezależnie zatem od oceny prawnej tego zagadnienia, a co za tym idzie, poprawności rozstrzygnięcia w tym zakresie zawartego w decyzji, a więc faktu, że bez tej zgody ustalono, że teren ma dostęp do drogi publicznej przez omawianą drogę wewnętrzną – nie jest to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą zatem stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Ponadto okoliczności te mają istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie być znane organowi, który wydał decyzję. Gdyby bowiem okoliczności były znane organowi, to wznowienie postępowania jest wadliwe, a decyzja wydana w jego wyniku nieważna" (por. wyrok z dnia 7 września 2016 r. WSA w Warszawie, II SA/Wa [...], LEX nr 2148438). Podkreślenia wymaga, że jest tak niezależnie od faktu, czy organ uprzednio znane sobie okoliczności ocenił w świetle prawa prawidłowo, czy też nie.

Reasumując, trafnie podnosi Kolegium, że okoliczność poprowadzenia dostępu do drogi publicznej po działce nr [...] obr. [...], oraz to, że była to droga wewnętrzna w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak również to, że brak było zgody zarządcy tej drogi dla inwestora ( czy to ustanowionej służebności) – była znana organowi, co wynika z treści samej decyzji WZ. Zatem kwestionowanie przez Prokuratora w skardze prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta K. z 28.02.2014r. [...] o ustaleniu warunków zabudowy w tym zakresie nie może być podstawą wznowienia postępowania.

Natomiast argumentacja Prokuratora źródłowo opiera się o fakt, że ul. [...], która została wskazana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Prezydenta Miasta K. z 28.02.2014r. [...] – jako droga publiczna /k.189 verte akt adm./ - utraciła taki status. Okoliczność ta wyszła na jaw na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015r., sygn.. akt III SA/Kr [...], którym stwierdzono nieważność punktu I załącznika do uchwały Rady Miasta K. z dnia 23 września 2009r. Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych. Wyrok ten stal się prawomocny od dnia 14 kwietnia 2015r. /k.345 akt adm./. Dostrzec wobec tego należy, że jest to jedyna "nowa" okoliczność, o ile ją za taką uznać, o czy niżej.

Pierwszy problem dotyczy oceny owej "nowości". Nie ulega kwestii, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma skutek ex tunc. Zatem uchwała była nieważna od momentu jej uchwalenia, a więc od 2009r. wobec tego także w momencie wydawania kwestionowanej decyzji. Z tego punktu widzenia, ex post okazało się, że ul. [...] nie była w czasie wydawania decyzji drogą publiczną, czego nie wiedział organ wydający decyzję. Problematyczna jest jednak ocena tego, że okoliczność ta została nie tyle ujawniona czy odkryta przez stronę, ale stwierdzona na skutek wyroku sądu po wydaniu decyzji. Rzecz bowiem w tym, że wyrok sądu stanowi jedyny dowód nieważności decyzji. Gdyby bowiem strona nawet podniosła takie twierdzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ( tzn. że uchwała jest w części nieważna), to i tak nie można by tej okoliczności wziąć pod uwagę, zanim nie zostało to stwierdzone wyrokiem. Wobec tego trzeba powiedzieć, że okoliczność ta (nieważność uchwały) istniała w czasie wydania decyzji, jednak jedyny dowód stwierdzający ten fakt powstał po wydaniu decyzji. Można zatem dyskutować co do możliwości zakwalifikowania nieważności uchwały stwierdzonej po wydaniu decyzji WZ – jako nowej okoliczności istniejącej w chwili jej wydania, skoro fakt ją stwierdzający zaistniał po wydaniu decyzji. Należy przywołać tutaj sytuację nieco zbliżoną, a mianowicie możliwość uznania za nowy fakt czy dowód decyzji rentowej (faktu z niej wynikającego) zapadłej po wydaniu decyzji dotychczasowej, wówczas, gdy decyzja ta przyznaje świadczenie z mocą wsteczną. Odnośnie tego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2017 r., I OSK [...], LEX nr 2231508 następująco: " Przede wszystkim trzeba wskazać, iż w judykaturze problem ten nie jest ujmowany jednolicie. Jeden z nurtów opowiada się w takim stanie faktycznym, jaki występuje w tej sprawie, za trybem nadzwyczajnym, akceptując przyjęcie istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...], publ. CBOSA), drugi zaś ten pogląd zwalcza, nie znajdując w tym stanie podstaw wznowieniowych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK [...], 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl [...], publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie opowiada się za drugim stanowiskiem, gdyż nie dostrzega możliwości uznania za nowy fakt czy dowód decyzji rentowej (faktu z niej wynikającego) zapadłej po wydaniu decyzji dotychczasowej, nawet wówczas, gdy decyzja ta przyznaje świadczenie z mocą wsteczną. Istotą jest tu przecież nie tyle samo uprawnienie, co akt je potwierdzający. Niepodobna przyjmować fikcyjnie, że z uwagi na wsteczne przyznanie prawa, akt ten - nieistniejący w dniu wydania decyzji dotychczasowej - spełnia przesłanki do wznowienia postępowania. Tryb nadzwyczajny jest wszak stosowany wyjątkowo, a normowane nim przesłanki muszą być wykładane ściśle".

Zatem gdyby, niezależnie od skutku ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały - uznać, że z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. liczy się akt stwierdzający tę nieważność ( wyrok sądu) – wznowienie z tego powodu nie może mieć miejsca. Albowiem wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2014 r. II GSK [...], LEX nr 1582020).

Gdyby jednak nawet dopuścić taką możliwość uznając, że jest to "nowy fakt" w rozumieniu omawianego przepisu, to trzeba wskazać, że i tak nie została spełniona inna przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w tym przepisie, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe, są istotne dla sprawy i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wobec tego okoliczności faktyczne lub dowody, które są "nowe" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5, muszą również być "istotne dla sprawy". Można im przypisać tę cechę tylko wtedy, gdy uwzględnione w procesie konkretyzacji normy materialnej – w czasie jej dokonywania, niekoniecznie również teraz – spowodowałyby, że jej wynik mógł być inny albo w ogóle by do niej nie doszło (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 19 marca 2013, II SA/Łd [...], LEX nr 1301222). "Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy ujawnionymi nowymi dowodami lub okolicznościami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie" (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., V SA [...], LEX nr 596642).

Należy zatem zastanowić się, czy okoliczność unieważnienia uchwały w sprawie zaliczenia ulicy [...] do dróg publicznych jest istotną w świetle tego przepisu. Rozumienie pojęcia "istotne" wyjaśnił wyczerpująco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK [...], LEX nr 2412339: "Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Innymi słowy, nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie". W przypadku omawianej decyzji o warunkach zabudowy należy wobec tego zbadać związek ujawnionej "nowej" okoliczności, czyli utraty przez ul. [...] przymiotu drogi publicznej a stwierdzeniem dotychczasowym decyzji, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Przy czym warunkiem zajścia podstawy wznowienia jest tylko ujawnienie tego związku, a nie badanie prawidłowości decyzji w zakresie nie objętym walorem nowości. Oznacza to, wbrew przekonaniu skarżącego, że na tym etapie nie można przyjąć, że zapadłaby inna decyzja ze względu na uznanie, przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, że brak zgody zarządcy na udostepnienie drogi [...] spowoduje przyjęcie braku dostępu do drogi publicznej. Na tym bowiem etapie nie następuje jeszcze ponowne rozpoznanie sprawy, ale zachodzi jedynie ocena, czy w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. fakt utraty przez ul. [...] przymiotu drogi publicznej ( i tylko ten fakt jako nowy) prowadziłby do zmiany decyzji poprzez uznanie, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, na tym etapie następuje jedynie badanie, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. W tym zaś zakresie odpowiedź musi być negatywna. Jak bowiem wynika z dowodów przeprowadzonych przez SKO – ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną i pozostaje w zarządzie ZIKIT, tak więc nieruchomość – działka inwestycyjna nr [...] obr. [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] przez drogę wewnętrzną tj. ul. [...] oraz drogę wewnętrzną nie będącą w zarządzie ZIKIT po działce nr [...] /k.358 akt/. Skoro zatem nie badamy na tym etapie poprawności przyjęcia możliwości poprowadzenia drogi przez działkę nr [...] ( jako okoliczności nie będącej nową, stanowiącej już uprzednio element decyzji), to w odniesieniu do samej zmiany statusu ul. [...] powiedzieć trzeba, że nie spowodowała ona braku dostępu do drogi publicznej, a jedynie dodanie dodatkowego pośredniego elementu w opisie tego dostępu. Zamiast bowiem dostępu do drogi publicznej, ul. [...] – istniałby dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez drogę wewnętrzną w zarządzie ZIKIT (ul. A. B.). Powodowałoby to zmianę opisu dostępu do drogi publicznej, lecz nie powodowałoby zmiany decyzji co do istoty ( to jest odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej). W przekonaniu Sądu tylko bowiem wnioskowany, antycypowany brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. skutkujący koniecznością odmowy wydania decyzji na skutek utraty statusu drogi publicznej przez ul. [...] mógłby prowadzić do stwierdzenia, że owa nowa okoliczność jest istotna, jako że prowadzi do wydania odmiennej decyzji. Sama zmiana opisu przebiegu drogi w decyzji nie byłaby bowiem tożsama z wydaniem decyzji "istotowo odmiennej". Wobec tego z pewnością nie zachodzi przesłanka "istotności" nowej okoliczności ( o ile założyć, że jest rzeczywiście "nowa"), a co za tym idzie, nie może być mowy o zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania. Jeszcze raz bowiem należy powtórzyć, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie zachodziła tylko wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, tzn. dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w sprawach zasadniczych.

SKO argumentowało odmowę uchylenia decyzji, powołując się na art. 146 § 2 k.p.a. Jednak przepis ten nie stanowi negatywnej przesłanki wznowienia postępowania, lecz jedynie negatywną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wystąpienie okoliczności wymienionych w tym przepisie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Tymczasem brak przesłanki do wznowienia powoduje także odmowę uchylenia decyzji, ale z powodów niejako pierwotnie uniemożliwiających skuteczne wznowienie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego jest to inna podstawa prawna, jakkolwiek prowadząca do tego samego rezultatu. Niemniej jednak, skoro w rezultacie przyjęcia tej podstawy zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie, należało oddalić skargę, pomimo odmiennej od przyjętej przez organ argumentacji prawnej, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.