Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2364/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 42 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 664/10 w sprawie ze skargi M. W.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 664/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ustalił na wniosek T. Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: nadbudowa budynku oficyny o jedną kondygnacją oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne przy ul. [...] (Dz. nr 8/2 i część Dz. nr 8/1 obr. 118- Śródmieście, Kraków). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 39, art. 42 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717) oraz art. 104 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: A. R., J. R., T. R., U. T., M. W.-L. oraz J. R. - kurator dla nieznanych z miejsca pobytu: M. R., B. H., J. R., R. B., F. R., A. R. i M. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez T. Ż. inwestycji była już przedmiotem kilkukrotnego rozpatrzenia przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, przy czym ostatnia z wydanych przez organ odwoławczy decyzji tj. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] była również przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 727/08). Kolegium przypomniało, że w przedmiotowej sprawie nadal mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to z mocy art. 85 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 25 maja 2001 r., a zatem przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej regulacji, zaś sprawa nie została jeszcze zakończona decyzją ostateczną.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W.-L., zarzucając jej naruszenie:

- prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77, 80 k.p.a. art. 107 k.p.a. i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

- prawa materialnego tj. art. 42 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 15, z 1999 r. póz. 139 z późn zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo składanych przez nią wniosków dowodowych oraz zarzutów zawartych w treści odwołania, Kolegium nie zbadało aktualnego stanu zagospodarowania terenu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do zakresu związania organów rozstrzygających sprawę wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. II SA/Kr 727/08. Z wyroku tego jednoznacznie wynika, że stan prawny obiektu, na którym realizowana ma być przedmiotowa nadbudowa, a w szczególności kwestia oceny tego stanu przez organy nadzoru budowlanego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował tę kwestię, powołując się na art. 153 P.p.s.a. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie było podstaw do analizowania tej kwestii. Zarzut, że obiekt, na którym ma być realizowana nadbudowa nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego stanowi próbę obejścia art. 153 P.p.s.a. i zmierza do zakwestionowania mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie odnosząc się do zarzutu naruszenia praw osób trzecich, w tym skarżącej, również zgodził się z poglądem organu, że konkretyzacja normy nakazującej ochronę tych interesów następuje na etapie pozwolenia na budowę. Pogląd ten wynika z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (...) nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego następuje szczegółowe badanie inwestycji pod tym kątem, w szczególności poprzez zagwarantowanie zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi.

Bezzasadny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest również podnoszony przez kuratora dla nieobecnych zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. Uzupełnienie dowodów poprzez doręczenie aktualnych dokumentów potwierdzających warunki w zakresie infrastruktury technicznej na etapie postępowania odwoławczego nie może być uznane za sprzeczne z powołanym przepisem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W.-L. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 42 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie dokonanej przez organy administracyjne subsumcji pomiędzy stanem faktycznym a hipotezą w/w normy prawa.

Na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie;

b. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej dla przyjęcia określonego stanowiska względnie akceptacji stanowiska organów administracyjnych.

c. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a - poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne nie miały obowiązku zawiesić toczącego się postępowania w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak zagadnienia wstępnego, polegającego na konieczności wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii legalności budynku oficyny, będącego przedmiotem inwestycji, określonej w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

d. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa, pomimo, iż została wydana bez rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego;

e. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową decyzję organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wadliwie przyjmującą, że określone okoliczności zostały udowodnione, w sytuacji, gdy strony pozbawione zostały możliwości zapoznania się z dowodami rzekomo wykazującymi przedmiotowe okoliczności;

f. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową decyzją organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, że organ I instancji zaniechał powiadomić strony o przeprowadzanych oględzinach;

g. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r., która nie została prawidłowo uzasadniona. Przedmiotowa decyzja nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadniania dla wskazanych warunków zabudowy;

h. przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do usunięcia istotnych braków wniosku inicjującego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

l) naruszenie przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że brak ustanowienia kuratora dla F. R. w okresie do 14 października 2005 r. nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy obligatoryjna rozprawa administracyjna została przeprowadzona przez organ I instancji w 12 stycznia 2004 r.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie brak było podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "nadbudowa budynku oficyny o jedną kondygnację oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne". Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na decyzję ostateczną, zaakceptował fakt dokonanej przez organy administracyjne błędnej subsumcji normy art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do istniejącego stanu faktycznego.

W ocenie strony skarżącej zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne I i II instancji w żaden sposób nie dokonały analizy funkcji i celu planowanej inwestycji, a taki obowiązek formułowała również ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Tego typu zaniechanie doprowadzić może, zdaniem skarżącej, do zaburzenia ładu przestrzennego oraz doprowadzenia do znacznego utrudnienia korzystania z istniejących już obiektów budowlanych. Na stosunkowo niewielkiej działce zaplanowany został bowiem kolejny duży obiekt budowlany, który wykracza poza linię szeregowej zabudowy. Ponadto podnosi, że obiekt ten nie ma bezpośredniego dojścia do drogi publicznej, co w znacznym stopniu determinuje brak możliwości jego rozbudowy.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że kwestia legalności oficyny, pozostaje bez wpływu na ustalenie warunków nadbudowy w/w budynku. Organy nadzoru budowlanego w Krakowie prowadzą postępowanie w sprawie nielegalnego wybudowania budynku oficyny przy ul. [...] w Krakowie. Inwestor chcąc zatem doprowadzić do legalizacji przedmiotowego obiektu musi wykazać zgodność wybudowanego budynku z przepisami prawa, w tym z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta, zdaniem strony skarżącej, w sposób oczywisty wiąże się z kwestią ustalenia warunków nadbudowy w/w obiektu. Wynik postępowania przed organami nadzoru budowlanego w Krakowie w sposób oczywisty wpłynie na treść decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy budynku oficyny. Ustawodawca przewidując możliwość wzajemnego wpływu określonych postępowań, uchwalił przepis art. 97 § 4 k.p.a., który reguluje takie sytuacje i zapobiega powstaniu irracjonalnych sytuacji.

W ocenie skarżącej należy bezwzględnie stwierdzić, że ustanowiony dla F. R. kurator nie brał udziału w istotnych etapach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, był związany oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 727/08. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że będąc związany oceną prawną (art. 153 P.p.s.a.) dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wedle przepisów prawa mających zgodnie z tą oceną zastosowanie w niniejszej sprawie i w znaczeniu nadanym im w tej ocenie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.

Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. trafnie uznał, że stan prawny obiektu, na którym realizowana ma być przedmiotowa nadbudowa, a w szczególności kwestia oceny tego stanu przez organy nadzoru budowlanego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie stanowi zagadnienia wstępnego (prejudykatu) obligującego do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W świetle zarysowanych rozważań, co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem wydanym przez organy nadzoru budowlanego a postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne kryterium kontroli-przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji i to zarówno w jej aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym..

Do oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł także doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. W szczególności - wbrew twierdzeniom skarżącej - pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają podstawę prawną rozstrzygnięcia. W rozpoznanej sprawie, zasadniczy trzon tejże podstawy stanowił art. 151 P.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organów orzekających w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że nie przeczy to założeniu, że wyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia, w przypadku wysunięcia przez stronę skarżącą określonych zarzutów, winno być dla stron przekonywujące, a co za tym idzie odnosić się do tych zarzutów. Bezsprzecznie w takiej sytuacji wyjaśnienie podstawy prawnej w ramach uzasadniania wyroku należy odczytywać, jako obowiązek przedstawienia argumentacji przemawiającej na rzecz prawidłowości rozstrzygnięcia organu, przy jednoczesnym wyłożeniu racji, z których wynikać będzie dlaczego zarzuty strony skarżącej nie mogły odnieść oczekiwanego przez nią rezultatu w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie mniej istotne jest, że ocena uzasadnienia wyroku nie może być dokonywana w oderwaniu od zasadniczego faktu, że jego autorem pozostaje sąd.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39,) przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty do wyrokowania.

Z przytoczonych powyżej względów zarzut uchybienia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. należało ocenić, jako pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei treść uzasadnienia wyroku odzwierciedla w pełni analizę stanu faktycznego i prawnego, jaka poprzedza podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów wywody skargi kasacyjnej nie mogły podważyć końcowej oceny Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy, w tym określenie warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Skarżąca podnosi, że przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać wymagania osób trzecich. Podkreślić należy, że przewidziana w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Natomiast w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji braku planu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawało się po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (art. 44 ust. 1), a przygotowywała ją osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne (art. 40 ust. 2).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu, czy też rozwiązań techniczno-budowlanych. Te kwestie mogą być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 909/06, LEX nr 344901).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie jest dopuszczalna nadbudowa budynku oficyny o jedną kondygnację oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne.

Wprawdzie art. 47 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, to jednak związanie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w tym przepisie, nie oznacza, że organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi, nie wyjaśnienia kwestii ewentualnego naruszenia, przez decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, interesów osób trzecich. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. II SA/Gd 2256/97 ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę, (LEX nr 44250)

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (przepisów szczególnych w razie braku planu). Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi) i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15).

Na odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 7 września 2001 r. sygn. IV SA 1505/99. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie, (ONSA 2002 r. nr 4, poz. 153).

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całego materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz kierując się oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. II SA/Kr 727/08, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o legalności zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: nadbudowa budynku oficyny o jedną kondygnacją oraz poddasze użytkowe z przeznaczeniem całej kubatury budynku na pomieszczenia mieszkalne przy ul. Szlak 51. w Krakowie.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie doszło również do naruszenia przepisów gwarantujących udział stron na każdym etapie postępowania oraz dotyczących postępowania dowodowego. Przed wydaniem decyzji zapewniono stronom możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów zgodnie z art. 10 k.p.a.

W tym kontekście zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że późniejsze ustanowienie kuratora niejako konwaliduje czynności, które odbyły się bez należytej reprezentacji uczestnika postępowania F. R.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi, że ustanowienie kuratora, dla uczestnika postępowania, dopiero po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Podkreślenia wymaga, że instytucja wznowienia postępowania jest szczególnym trybem wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją, wydaną w postępowaniu zwykłym. W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, odmawia uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.