Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 624/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 39
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 7, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/47/2022 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. G., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/47/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2, 3, 8, 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. przyznającej skarżącej zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie 50,00 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych zero groszy) i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr [...] Burmistrz C. przyznał skarżącej zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie do zakupu żywności w kwocie 50,00 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych zero groszy), nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w dniu 9 listopada 2021 r. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na wydatki związane z zakupem żywności.

Dalej wskazał, że dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustalając wysokość wnioskowanego świadczenia stwierdził, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności związane z sytuacją osobistą i rodzinną skarżącej, cel na jaki ma być przyznana pomoc społeczna oraz aktualne możliwości finansowe GOPS w C. Podkreślił również, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do kwoty przyznanej pomocy.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia powołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, a to art. 39 ust. 1 i 2, 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy o pomocy społecznej oraz wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż w październiku 2021 r. dochód rodziny skarżącej (w skład rodziny oprócz skarżącej wchodzą dwie córki) stanowiły alimenty w wysokości 400 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 531,54 zł, świadczenie rodzicielskie w wysokości 510 zł i dodatek energetyczny w wysokości 16,79 zł. Skarżąca jest osobą długotrwale chorą i z uwagi na stan zdrowia pozostaje w leczeniu. Dochód na osobę w rodzinie wynosił zatem 486,11 zł i nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. Na wydatki gospodarstwa domowego składa się czynsz w wysokości 400 zł, prąd w wysokości 100 zł, gaz w wysokości 200 zł. Skarżąca otrzymuje świadczenie wychowawcze w ramach programu 500 plus.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzja podejmowaną w granicach tzw. "uznania administracyjnego". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać żądanego świadczenia i jednocześnie wskazuje na to, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w ramach uznania administracyjnego, nie naruszając granic uznania. Została podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, mieszkaniową i zdrowotną rodziny osoby ubiegającej się o pomoc. Jeśli chodzi o kwotę przyznanego zasiłku organ wyjaśnił, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, LEX nr 299415). Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., I OSK 1795/11).

Zakres pomocy udzielonej w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej uzależniony jest nie tylko od potrzeb uprawnionego, ale i od realnych możliwości podmiotów, które pomoc świadczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 766/11). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji, ustalając wysokość pomocy, wziął pod uwagę nie tylko sytuację rodzinę skarżącej, ale również możliwości finansowe Ośrodka. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy ustalaniu kwoty zasiłku celowego wzięto pod uwagę możliwości finansowe OPS w C. Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że organy pomocy społecznej nie są obowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy, lecz mają jedynie wspomóc go materialnie w ciężkiej sytuacji życiowej.

W piśmie przewodnim z dnia 19 stycznia 2021 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wyjaśnił, że decyzją z dnia 1 października 2021 r. nr [...] w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" skarżąca otrzymała pomoc dla siebie i dzieci w łącznej wysokości 1464 zł na okres wrzesień-grudzień 2021 r. Uznając sytuację rodziny za szczególną organ pierwszej instancji przyznał dodatkową pomoc na żywność ze środków własnych. Jak podał, z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz dużą liczbę świadczeniobiorców nie jest jednak możliwym przyznanie pomocy w większej wysokości.

Kolegium wskazało, że rozumie trudną sytuację rodzinną i finansową skarżącej, jednakże organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Jednocześnie Kolegium poinformowało, iż decyzja ta nie pozbawia prawa do ubiegania się o przyznanie kolejnych świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że kwota 50 zł w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność jest niewystarczająca dla trzyosobowej rodziny, w tym osoby przewlekle chorej. Dodała, że nie ma środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb jakimi jest żywność, opłacone podstawowe rachunki, zapewnienie dzieciom dostępu do edukacji, odzież, obuwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie,lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.

Zgodnie natomiast z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Trafnie więc zwraca uwagę Kolegium na aspekt doraźnego charakteru pomocy i która z założenia nie służy pełnemu zaspokojeniu potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania indywidualnych problemów. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali, zgodnie z art. 7, i 77 § 1 k.p.a., wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując górę interesu publicznego nad indywidualnym beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające.

Dokonując oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji stwierdzić należy, że w ocenie Sądu doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego.

Rację ma Kolegium argumentując, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza, iż istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 533/18; LEX nr 2665524).

Trafne są też argumenty Kolegium, że organy pomocowe muszą dokonywać wyboru w hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania specjalnego dowodu, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania. Rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że zasiłek celowy nie może stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby beneficjenta. Nie powstaje więc po jego stronie żadne roszczenie wobec organów państwa o przyznanie tego rodzaju świadczenia i w wysokości, którą by oczekiwał beneficjent, o czym z kolei musi pamiętać i zdawać sobie sprawę skarżąca.

Nie mniej jednak zwrócić należy uwagę, że powyższe nie zwalniało organów pomocowych od obowiązku właściwego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i to w obydwu instancjach, które zobowiązane są do przedstawienia w motywach podjętych rozstrzygnięć ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy.

Obowiązkiem organów pomocy społecznej było zatem, po przeprowadzeniu czynności procesowych, dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypadku dotyczącego sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, obejmującej zarówno dochody, jak i wydatki, a także sytuację zdrowotną.

W ocenie Sądu analiza uzasadnień podjętych w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione wymogi stawiane organom przez art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji stanowi przecież integralny jej składnik (postanowienia), którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu decyzji organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego organ musi wytłumaczyć swój wybór, musi więc wskazać powody wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia spośród możliwych do podjęcia. Organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo, że sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd w pełni bowiem podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziane w wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i sygn. akt I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA), w których NSA wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego ". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie przyznania zasiłku celowego w określonej przez organ pierwszej instancji wysokości - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy orzekające ograniczyły się jedynie do wskazania wielkości dochodu i wydatków oraz treści przepisów prawnych.

Poza tym pierwszym elementem, pozostała część uzasadnienia organów mogłaby "pasować" do każdej ze spraw w tym przedmiocie. Brak w nich pogłębionej analizy sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej w odniesieniu do przepisów postępowania i celów i zasad pomocy społecznych wyznaczających ramy działania organów pomocowych w ramach uznania administracyjnego. Trudno nazwać w pełnym tego słowa znaczeniu ustalenie sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny ograniczające się tylko do wskazania elementów składających się na dochód rodziny skarżącej oraz wydatków bez przedstawienia bilansu obrazującego, czy przy uwzględnieniu aktywów, jak i pasywów, skarżąca jest w stanie przezwyciężyć trudności w których się znalazła wraz z rodziną bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny. Innymi słowy, czy jest w stanie przezwyciężyć te trudności korzystając z własnych zasobów. Przede wszystkich jednak brak uzasadnienia z jakich powodów, ze względu na indywidualną sytuację skarżącej, w szczególności jej sytuację zdrowotną, organy pomocowe przyznały jej zasiłek celowy jedynie w wysokości 50 zł w sytuacji obowiązku wyważenia indywidualnego interesu skarżącej wobec interesu publicznego przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej. Nic nie jest wiadome na temat przewlekłej choroby skarżącej i jakie wydatki ponosi ona z tego tytułu na leczenie, a więc w jakim stopniu uszczuplają również budżet jej rodziny przeznaczony na utrzymanie się. Organ w każdym przecież konkretnym przypadku zobowiązany jest rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy, w tym wypadku skarżącej i jej rodziny, odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.).

Biorąc powyższe pod uwagę analiza uzasadnień kontrolowanych decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że mamy do czynienia w tym przypadku z tzw. pozornym uzasadnieniem decyzji, gdyż organy zawarły w nich jedynie formuły ogólnikowe, generalnie dające się zastosować do wszystkich wypadków odnoszących się do ogólnych założeń prawnych przy wydawaniu decyzji z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo, w ocenie Sądu, SKO w Krakowie, zgodnie z wymogami art. 15 k.p.a. nie rozstrzygnęło sprawy ponownie w swym całokształcie, bo nie dokonało własnego zindywidualizowanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a jedynie ograniczyło się tylko do kontroli prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, co jest naruszeniem art. 15 k.p.a.

O ile nie można pomijać okoliczności wsparcia skarżącej i jej rodziny w łącznej wysokości 1 464 zł w okresie wrzesień - grudzień 2021 r., przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy wobec żądania skarżącej zawartego we wniosku z 9 listopada 2021 r., to jednakże w tym postępowaniu organy muszą ocenić, a czego nie uczyniły, czy skarżąca i jej rodzina mogą dokonać zakupu niezbędnej im do egzystencji żywności korzystając z własnych zasób bez wsparcia państwa.

Wobec powyższego podjęte w niniejszej sprawie decyzje uznać należało 1za dowolne i wydane z przekroczeniem ram uznania administracyjnego, wyznaczonych przesłankami wskazanymi w art. 39, jak i celami i zasadami pomocy społecznej oraz postanowieniami art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.