Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 248/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51  ust. 1 pkt 2,  ust. 7,  art. 71,  art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi W. i E. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia na R. Ś. obowiązku sporządzenia orzeczenia technicznego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy wraz z oceną zgodności wykonanych robót z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając z urzędu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na R. Ś. – faktycznego inwestora wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy w budynku przy ul. B. [...] w W. obowiązek sporządzenia i przedawnienia orzeczenia technicznego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 ustawy – Prawo budowlane.

W osnowie decyzji organ orzekł również, że w przypadku stwierdzenia braku zgodności z przepisami i sztuką budowlaną, orzeczenie winno określać zakres niezbędnych robót budowlanych, które doprowadzą istniejący stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem oraz że opracowanie winno być sporządzone w trzech egzemplarzach przez osobę właściwie uprawnioną, a ponadto ustalił termin wykonania obowiązku określonego w decyzji do 30 listopada 2005 roku.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nałożył na Gminę W. - jako właściciela lokalu mieszkalnego zaadaptowanego na lokal użytkowy w budynku przy ul. B. [...] w W. - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Decyzja ta została wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego, po tym, jak z obrotu prawnego została najpierw wyprowadzona ostateczna decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] znak: [...] udzielająca ówczesnemu zarządcy budynku przy ul. B. [...] w W. - Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych w W. - pozwolenia na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy w tym budynku, a następnie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1158/2001 (otrzymanym w dniu 26 sierpnia 2004 r.) została uchylona decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymana tą decyzją w mocy - decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] znak: [...] udzielająca Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych w W. pozwolenia na użytkowanie sklepu.

Opisana na wstępie decyzja została oprotestowana przez W. i E. G. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. B. [...] w W.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zbadaniu sprawy w trybie odwoławczym uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, jak również stron postępowania w zakresie wskazania adresata decyzji, a także prawidłowości nałożonego obowiązku.

Według stanu na dzień [...] nieruchomość przy ul. B. [...] w W. stanowi współwłasność: Gminy W. w udziale 36,00%, B. O. w udziale 21,19%, W. i E. G. w udziale 21,40% oraz W. i W. K. w udziale 21,41%. Administratorem budynku jest Miejski Zarząd Budynków Spółka z o. o. z siedzibą przy ul. A. [...] w W. Gmina W. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu użytkowego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, którego najemcą na podstawie zawartej w dniu 26 kwietnia 1995 r. umowy o najem jest nieprzerwanie R. Ś.

Adaptacja wycofanego z eksploatacji lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy – sklep spożywczy -nastąpiła w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] znak: [...]. Pozwolenie na adaptację zostało udzielone ówczesnemu zarządcy budynku przy ul. B. [...] w W. tj. Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych z siedzibą przy ul. A. [...] w W., ponieważ zawarta umowa o najem tego lokalu nie uprawniała najemcy do legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże z załączonych do akt sprawy pism - z dnia [...] znak: [...], z dnia [...] znak: [...] oraz z dnia [...] i [...] znak: [...] wynika, że rzeczywistym inwestorem robót budowlanych związanych z przekształceniem lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy był najemca tego lokalu. R. Ś. był podmiotem, który zainicjował podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, sfinansował zamierzenie, przyjął scedowane na niego obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę, w tym ustanowienie kierownika budowy, zarejestrowanie dziennika budowy, co w ocenie tut. Organu przesądza o uznaniu najemcy za stronę postępowania.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 listopada 2004 r. z udziałem między innymi R. Ś. oraz W. i E. G. ustalono, że po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, w lokalu były przeprowadzone jedynie roboty malarskie. Biorąc pod uwagę fakt, iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności, co jest równoznaczne z niemożnością odniesienia się do projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, przy ponownym badaniu sprawy w ramach postępowania naprawczego uznano za celowe nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia orzeczenia technicznego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Żądane orzeczenie będzie podstawą do podjęcia dalszych działań w trybie nadzoru budowlanego.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wnieśli W. i E. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów rozp. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836) polegające na wszczęciu postępowania naprawczego odnośnie legalizacji sklepu usytuowanego w budynku mieszkalnym mimo, że jego funkcjonowanie powoduje przekroczenie norm hałasu i drgań w mieszkaniu skarżących;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 40 w związku z art. 32, 33, 34 i 35 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż podmiot który nie wystąpił o przeniesienie na niego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydanego na inny podmiot i który nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dopuścił się samowoli budowlanej wykonując roboty budowlane bez uzyskania tych decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 35 w związku z art. 33 i 34 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na uznaniu, iż można wszcząć postępowanie naprawcze jeżeli do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - adaptację lokalu mieszkalnego na sklep wydanego na inny podmiot, obecnie nie istniejący, dołączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyrażającą zgodę na modernizację lokalu użytkowego, a nie zgodę na budowę - adaptację lokalu mieszkalnego na sklep i jeżeli utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W.,

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 48 w związku z art. 35 i art. 32 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 199 k.c., art. 19 ustawy o własności lokali i art. 36 § 2 kro przez przyjęcie, że w toku postępowania naprawczego znajdującego oparcie w przepisach art. 51 lub art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nie jest wymagane aby inwestor lub użytkownik przedłożył dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że tym samym obojętny jest brak zgody współwłaścicieli na budowę;

5. naruszenie przepisu art. 48 w związku z art. 33 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane polegające na nienałożeniu na wnioskodawcę w postępowaniu naprawczym obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 i 3 tej ustawy;

6. inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wobec tak sformułowanych zarzutów odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu odwołania zwrócili uwagę na wniesienie przez siebie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] Nr [...] nakładającą na Gminę W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy przy ul. B. [...] w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz na zastosowaną tam argumentację.

Następnie W. i E. G. wskazali na treść art. 107 § 1 kpa, z którego wynika, że częściami składowymi decyzji administracyjnej jest m.in. jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym kontekście podnieśli, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wszechstronne wyjaśnienie zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, może być zatem przedmiotem skargi do NSA (tak: NSA w wyroku z dnia 3.11.2000 roku, IVSA 13/98 niepubl.; w wyroku z dnia 15.11.2000 roku, I SA/Gd 668/98, niepubl,; w wyroku z dnia 25.04.1996 roku SA/Bk 120/95, niepubl.; z dnia 20.09.1994 roku S.A./Lu 130/94, niepubl.; w wyroku z dnia 05.02.1990 roku, IV S.A. 832/89 , ONSA 1990/2-3, poz. 31 ; w wyroku z dnia 13.02.1984 roku, II SA 1790/83, GP 1984, nr 16 ; w wyroku z dnia 30.06.1983 roku, I S.A. 178/83 , ONSA 1983/1/51).

W zaskarżonej decyzji przyjęto, iż rzeczywistym inwestorem robót budowlanych był R. Ś.

W rzeczywistości postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w rozpoznawalnej sprawie zostało zainicjowane na wniosek Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w W. Jego merytoryczne rozpatrzenie skutkowało wydaniem decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych w W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy w budynku przy ul. B. [...] w W.

W decyzji tej zobowiązano inwestora do zachowania interesu osób trzecich, ustanowienia kierownika budowy, zarejestrowania dziennika budowy i wykonywania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, zastrzegając iż pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli nastąpi samowolne odstąpienie od warunków pozwolenia.

Wskazana decyzja Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa już chociażby z tego względu, że podstawą jej wydania była między innymi decyzja nr [...] Urzędu Miejskiego w W. w sprawie [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na wniosek Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w W. w której to decyzji wydano zgodę na modernizację lokalu użytkowego w budynku przy ul. B. [...] w W., a nie na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy.

Wbrew ustaleniom decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] w rzeczywistości inwestor nigdy nie przedłożył zatem projektu budowlanego spełniającego wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nigdy nie otrzymał pozwolenia na budowę zgodnie z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszając tym samym przepis art. 34 ustawy Prawo budowlane, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszała przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane gdyż była niezgodna z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz została wydana mimo, że inwestor nie tylko nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale przeciwnie nie uzyskał na planowane roboty zgody skarżących.

Zaskarżona decyzja pomija fakt, iż jak wynika z pism Miejskiego Zarządu Budynków spółka z o. o. w W. nie jest on następcą prawnym Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w W., który od szeregu lat nie istnieje.

Postępowanie naprawcze wszczęte w zaskarżonych decyzjach dotyczy zatem nie istniejącego podmiotu, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, iż w rzeczywistości roboty budowlane wykonał nie inwestor jakim był Miejski Zarząd Budynków Komunalnych w W. lecz R. Ś.

R. Ś. wykonując roboty budowlane nie otrzymał decyzji wydanej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane przenoszącej na niego za zgodą MZBK w W. prawa wynikające z decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 7 sierpnia 1995 roku o pozwoleniu na budowę) wynika przede wszystkim, że postępowanie zmierzające do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę może być skutecznie wszczęte wskutek stosownego wniosku inwestora. Z akt sprawy nie wynika zaś aby R. Ś. wniosek taki złożył. Wniosku tego nie może zastąpić decyzja wydana w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, której zresztą w niniejszej sprawie nie wydano.

Z treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż pozwolenie może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, podmiot starający się o pozwolenie musi wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dołączyć tą decyzję do wniosku o pozwolenie, czego R. Ś. bezspornie nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 roku IV SA 536/97 uznał, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz podmiotu, przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot.

R. Ś. wykonując roboty budowlane bez pozwolenia na budowę nie tylko nie przejął warunków zawartych w w/w decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] ale przeciwnie wykonywał on roboty adaptacyjne sprzecznie z warunkami pozwolenia na budowę - adaptację i projektem budowlanym zatwierdzonym w tej decyzji.

Z naruszeniem art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane nie wykazał się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie dysponował on także decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę - adaptację lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy.

R. Ś. wykonywał roboty budowlane z rażącym naruszeniem warunków ustalonych w w/w decyzji Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] wydanej na wniosek MZBK w W. gdyż jak wynika ze znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy orzeczenia techniczno - konstrukcyjnego inż. E. K. rozpoczął on remont w dniu 23 sierpnia 1995 roku przez wykonawcę nie posiadającego odpowiednich uprawnień budowlanych, przy braku dziennika budowy, przy braku nadzoru technicznego prowadził on roboty niezgodnie ze sztuką budowlaną.

W dniu [...] Urząd Miejski w W. wydał postanowienie (znak [...]) nakazujące natychmiastowe wstrzymanie wszelkich robót budowlanych jako grożących katastrofą budowlaną i nakazał usunięcie szkód w mieszkaniu skarżących, zobowiązał do ustanowienie nadzoru technicznego nad dalszymi robotami oraz do zarejestrowania dziennika budowy.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Urząd Miejski w W. zezwolił na kontynuowanie robót budowlanych, nakazując jednocześnie po ich zakończeniu wystąpić o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu.

Dnia [...] R. Ś. zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót adaptacyjnych.

O naruszeniu interesu skarżących świadczy chociażby fakt, że w protokole z dnia 28 stycznia 1997 roku stwierdzono ponowne wystąpienie charakterystycznych ukośnych spękań wewnętrznej podłużnej ściany nośnej w ich mieszkaniu, położonej za podciągiem stalowym wykonanym w sklepie w miejsce wyburzonej ściany nośnej oraz stwierdzono pęknięcie ościeżnicy drzwiowej i jej wypaczenie oraz rysy na suficie.

W czasie kolejnej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 marca 1998 roku potwierdzono występowanie rys na ścianach w pomieszczeniu kuchni i pokoju oraz na sufitach w mieszkaniu skarżących.

Oględziny przeprowadzone w mieszkaniu skarżących w sierpniu i wrześniu 1998 roku potwierdziły, że uszkodzenia ich lokalu związane są bezpośrednio z nieprawidłowym podciągiem stalowym wykonanym w sklepie w miejsce wyburzonej ściany nośnej podczas prac adaptacyjnych i że już po zakończeniu remontu mieszkania skarżących stwierdzono ponowne pojawienie się rys w nowych tynkach, ponowne wypaczenie ościeżnicy, występowanie charakterystycznych spękań, zarysowań i pęknięć ściany świadczących o osiadaniu ściany.

Bezspornym jest zatem, że w czasie trwania robót budowlanych wykonywanych przez R. Ś. niezgodnie z treścią w/w decyzji z dnia [...] naruszył on interes skarżących samowolnie odstępując od warunków pozwolenia.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, a to przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 35 i art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przyjął, że w toku postępowania naprawczego znajdującego oparcie w przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane aby inwestor przedłożył dokument stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że tym samym obojętna jest podnoszona przez skarżących okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie prac.

Zdzisław Kostka w Komentarzu Prawo budowlane, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o. o., Gdańsk 2004 , na stronie 149 w komentarzu do art. 51 ustawy Prawo budowlane stwierdza zaś w tezie 5 do tego przepisu:

"Z artykułu 51 ust. 3 in fine wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stosuje się art.35 z wyjątkiem ust. 1 pkt 1 lit b tego przepisu. Oznacza to, że jedną z przyczyn odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych może być niezłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2). W obecnym stanie prawnym straciły zatem aktualność orzeczenia, w których przyjmowano, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie może być uzależnione od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 roku IV SA 639/01 "Monitor Prawniczy" z 2003 roku, nr 4 , s. 147)".

Podkreślić należy, że obowiązek przedłożenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika także z treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) nakładającego na ubiegającego się o to pozwolenie obowiązek załączenia do wniosku między innymi oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw zgodnie z art. 32 ust. 4a dodanym tą ustawą, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawsze jest zatem objęte art. 48 ust. 1 tej ustawy, gdyż w obecnym stanie prawnym nie jest prawnie dopuszczalne wydane pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor rozpocznie roboty na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, art. 48 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 roku jest stosowany także co do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do których postępowanie administracyjne wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku i przed tym dniem nie zakończono go poprzez wydanie ostatecznej decyzji.

W niniejszej sprawie R. Ś. dokonał adaptacji lokalu nie mając pozwolenia na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz MZBK w W. w dniu [...] została uznana za nieważną w dniu [...], a więc przed dniem 27 marca 2003 roku.

Przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie:

1.zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2. pkt 1;

Z dokumentów, o których mowa w art. 33 ust 2 i 3 (a więc 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 i wraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

W zaskarżonej decyzji nie nałożono natomiast obowiązku przedłożenia w/w dokumentów w wyznaczonym terminie, co rażąco narusza wyżej przytoczone przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Zaskarżona decyzja jak i uzasadnienie decyzji nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest sprzeczne z treścią decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...], której uzasadnienie stanowi element decyzji równouprawniony z jej osnową i przesądza o przyszłym załatwieniu sprawy w tej części w której stwierdza, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na podjęcie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął w w/w decyzji, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych z/s w W. pozwolenia na budowę - adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy przy ul. B. [...] w W., ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, w związku z art. 199 kodeksy cywilnego, art. 19 ustawy o własności lokali i art. 36 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zaskarżona decyzja sprzeczna jest także z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2004 roku w sprawie o sygn. akt : II SA / Wr 1158/2001 uchylającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu oraz uchylającego decyzję ją poprzedzającą, któremu Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia 14 października 2004 nadał klauzulę wykonalności w sprawie o sygn. akt I Co 3797/04.

Zaskarżona decyzja pomija fakt, iż w mieszkaniu skarżących nadal istnieją nie usunięte uszkodzenia wywołane adaptacją lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Zostały jedynie usunięte szkody stanowiące zagrożenie życia skarżących oraz grożące katastrofą budowlaną.

Sklep użytkowany przez R. Ś. nie spełnia podstawowych norm budowlanych oraz kryteriów i wymogów dla takiej działalności użytkowej . Do dnia dzisiejszego lokal sklepowy nie został wyciszony, nie jest on ocieplony ani zabezpieczony przed wilgocią.

Powoduje to występowanie nadmiernego hałasu i drgań w mieszkaniu skarżących, szczególnie uciążliwych w godzinach przed 6 rano kiedy dostarczany jest towar do tego sklepu.

Niezależnie od tego usytuowanie drzwi do lokalu sklepowego w ścianie bocznej budynku, a nie frontowej powoduje, że teren posesji, której współwłaścicielami są skarżący pełni funkcję parkingu dla samochodów dostawczych i klientów sklepu.

Uniemożliwia to zagospodarowanie terenu przez skarżących, którzy jako starsi, schorowani ludzie pragnęliby móc korzystać z należącego do nich terenu za który płacą podatek gruntowy będąc współwłaścicielami działki.

Osadzone w lokalu sklepowym drzwi wejściowe bezpośrednio pod stropem mieszkania skarżących nie zostały do dnia dzisiejszego wyciszone i trzaskają.

Uderzenia drzwi są słyszalne w każdym pomieszczeniu mieszkania W. i E. G. Uderzenia te powodują drgania konstrukcji budynku, która została już naruszona w trakcie wadliwej adaptacji przeprowadzonej w sposób rażąco naruszający zasady sztuki budowlanej.

Wbrew pozwoleniu na budowę R. Ś. zamontował metalowe, hałaśliwe żaluzje w oknie i drzwiach, których otwieranie budzi skarżących przed godziną 6 rano.

Sklep wbrew obowiązującym przepisom nie ma wyjścia ewakuacyjnego co jest sprzeczne z przepisami prawa budowlanego.

R. Ś. prowadzi w przedmiotowym sklepie działalność uciążliwą dla współwłaścicieli budynku co jest niezgodne z treścią umowy najmu na ten sklep.

Za użytkowanie tego sklepu bez pozwolenia R. Ś. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 3 października. 2005 roku w sprawie o sygn. akt: IX W 672/05 na karę grzywny.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W szczegółowym i obszernym uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 26 kwietnia 1995 r. na podstawie protokołu z przetargu pomiędzy Miejskim Zarządem Budynków Komunalnych w W. ADM "A" a R. Ś. zawarta została umowa o najem lokalu użytkowego położonego w budynku nr [...] przy ul. B. w W., stanowiącym w 78,6 % własność Gminy Miejskiej W., a w 21,4 % własność Państwa E. i W. G. W umowie powyższej ustalono, iż w lokalu będzie prowadzona "działalność dowolna, nieuciążliwa dla otoczenia". Lokal pełnił dotychczas funkcje mieszkalne.

Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydenta W., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w W. - zarządcy obiektu Prezydent W. udzielił pozwolenia na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy w budynku przy ul. B. [...] w W. Zgodnie z zatwierdzonym projektem adaptacja obejmowała: zamurowanie otworów okiennych od strony podwórza, wykucie otworu drzwiowego w elewacji bocznej, wykonanie podciągu wewnątrz lokalu.

W dniu 23 września 1996 r. R. Ś. najemca przedmiotowego lokalu użytkowego zawiadomił Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w W. o zakończeniu robót związanych z adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy w budynku przy ul. B. [...] w W. W tym też dniu organ nadzoru budowlanego dokonał protokolarnego odbioru lokalu stwierdzając zgodność wykonanych robót z wydanym pozwoleniem na adaptację. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydent Miasta W. zezwolił Panu R. Ś. na użytkowanie sklepu ogólnospożywczego pod wskazanym powyżej adresem.

W związku ze skargą właścicieli lokalu nr [...] przeprowadzono w dniu 28 stycznia 1997 r. ponowne oględziny sklepu, w trakcie których stwierdzono, że na drzwiach wejściowych do sklepu i na oknie od strony ulicy zostały zamontowane zewnętrzne stalowe kraty antywłamaniowe. Nad okratowanym oknem dodatkowo zainstalowano reklamę świetlną. Ustalono, że w/w roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. Wobec powyższego decyzją nr [...] z dnia [...] nakazano Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych jako zarządcy obiektu przy ul. B. [...] w W. rozbiórkę krat i reklamy świetlnej. W wyniku wniesienia przez najemcę lokalu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda W. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. w przedmiocie nakazu rozbiórki krat oraz reklamy świetlnej, wskazując na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokalu w zakresie potwierdzenia zgodności wykonanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, zwłaszcza, że jak ustalono roboty obejmujące wykonanie krat zewnętrznych oraz reklamy świetlnej wykonane zostały przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu.

W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości Wojewoda W. decyzją nr [...] z dnia [...] wyeliminował z obrotu prawnego pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego lokalu, stwierdzając jego nieważność z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

W dniu 30 grudnia 1996 r. właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] położonego bezpośrednio nad lokalem handlowym zawiadomili organ I instancji o nieprawidłowościach związanych z funkcjonowaniem sklepu. W swoim piśmie Państwo G. podnieśli, iż na skutek wadliwie prowadzonych robót adaptacyjnych w 1995 r. w ich mieszkaniu uległa uszkodzeniu ściana nośna o długości 4 m, popękały płytki ścienne, wypaczyła się stolarka drzwiowa. Pomimo usunięcia szkód, ściana zaczęła ponownie pękać w tych samych miejscach, pęknięcia są liczniejsze i głębsze. Stwierdzili również, że lokal sklepowy nie został dostatecznie wyciszony ponieważ do ich mieszkania przenikają hałasy wywołane funkcjonowaniem sklepu. W związku z przeprowadzonym w tym zakresie postępowaniem wyjaśniającym wydane zostało przez Prezydenta W. postanowienie nr [...] z dnia [...] nakładające na MZBK w W. obowiązek wykonania pomiaru hałasu występującego w czasie godzin użytkowania sklepu, wykonanie orzeczenia technicznego określającego wpływ drgań wywołanych hałasem na dalsza eksploatacje obiektu, a zwłaszcza na występujące w mieszkaniu nr [...] spękania. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem Wojewody W. nr [...] z dnia [...]. W konsekwencji poczynionych ustaleń decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent W. nakazał zarządcy obiektu wzmocnienie konstrukcji podciągu w lokalu handlowym przy ul. B. [...] w W. pod mieszkaniem nr [...] zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym. Wykonanie wzmocnienia zostało zgłoszone do tut. Wydziału przez MZBK w dniu 22 stycznia 1999 r. pismem z dnia 26 stycznia 2000 r. poprzedzonym pismem z dnia 13 grudnia 1999 r. MZBK wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego - sklep spożywczy przy ul. B. [...] w W. Decyzją o znaku [...] z dnia [...] Prezydent W. udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższego lokalu.

W wyniku oprotestowania powyższego rozstrzygnięcia przez Państwa G. Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił pozwolenie na użytkowanie lokalu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak dokumentu odnoszącego się do wymogu określonego w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz pominięcie pełnomocnika strony w postępowaniu. Następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych w W. pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] w W. Decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] utrzymano w mocy w/w decyzję Prezydenta W.

Po rozpatrzeniu wniosku Państwa G. Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o znaku [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy przy ul. B. [...] w W. W sprawie powyższej orzeczenie wydał również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją o znaku [...] z dnia [...] uchylił w/w decyzję Wojewody D. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o znaku [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, wskazując na brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora w chwili składania wniosku, który to powoduje, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzja Wojewody D. nr [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] udzielająca Miejskiemu Zarządowi Budynków Komunalnych w W. pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczego zlokalizowanego w budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] w W. została zaskarżona przez Państwo G. do sądu administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1158/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. nr [...] z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu. W uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczność zbadania i wskazania normy prawa materialnego stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przy uwzględnieniu zaistniałych zmian w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Nadto sąd wskazał, iż analiza akt sprawy w tym również decyzji o pozwoleniu na budowę nie wykazała obowiązku inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. jako organ właściwy w sprawie po ponownym zbadaniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] nałożył na Gminę W. - jako właściciela lokalu mieszkalnego - zaadoptowanego na sklep spożywczy w budynku przy ul. B. [...] w W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r. projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego.

Wyżej opisana decyzja została oprotestowana przez Państwo W. i E. G., którzy wnieśli odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzja Nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości na okoliczność prawidłowego wskazania adresata decyzji. Organ odwoławczy wskazał również na wątpliwości co do orzeczonego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane roboty budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją Nr [...] z dnia [...] nałożył na R. Ś. obowiązek sporządzenia orzeczenia technicznego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na spożywczy wraz z oceną tych robót pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia istniejącego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem .

Wyżej opisana decyzja w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez Państwo W. i E. G., którzy wnieśli odwołanie. Skarżący wnoszą o uchylenie decyzji organu I instancji jako nieuprawnionej.

Zaskarżona decyzja oparta została o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy, czyli przed dniem 11 lipca 2003 r. Na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane właściwy organ władny jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego prawem. Przepis ten skorelowany jest bezpośrednio z zapisem art. 71 ustawy Prawo budowlane, odnoszącym się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Zgodnie z jego brzmieniem "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu". Przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności:

- przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

- podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71. Jest bowiem oczywiste, że nie tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczne zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej czy usługowej w obiekcie mogą spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, a w związku z tym kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, iż niezależnie zatem od wersji ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nadanej kolejną nowelizacją, sprawy z zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawsze wymagały i nadal wymagają badania w kontekście zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, iż w stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie procedury związane ze zmianą sposobu użytkowania uregulowane zostały Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1131). Z treści § 9 i 10 w/w rozporządzenia wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z przeprowadzonym w tym zakresie postępowaniem wyjaśniającym organ I instancji ustalił w oparciu o pismo Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...], że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 01 stycznia 2003 r. utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] dla działki z budynkiem przy ul. B. [...] w W. Przyznać jednakże należy słuszność argumentowi organu I instancji, iż zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona na etapie wydania pozwolenia na budowę, co przesądza niewątpliwie o możliwości doprowadzenia przedmiotowej części obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją prowadzonego od roku 1995 r. postępowania, w którym szereg kwestii zgłoszonych przez Skarżących znalazło rozstrzygnięcie we wcześniej podejmowanych decyzjach organu I i II instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydenta W., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w W. - zarządcy obiektu Prezydent W. udzielił pozwolenia na adaptację lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy w budynku przy ul. B. [...] w W. Zgodnie z zatwierdzonym projektem adaptacja obejmowała: zamurowanie otworów okiennych od strony podwórza, wykucie otworu drzwiowego w elewacji bocznej, wykonanie podciągu wewnątrz lokalu. Po zakończeniu robót i protokolarnym stwierdzeniu zgodności ich wykonania z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym udzielone zostało decyzją z dnia [...] o znaku [...] Prezydenta Miasta W. R. Ś. pozwolenie na użytkowanie sklepu ogólnospożywczego przy ul. B. [...] w W.

Jakkolwiek pozwolenie na użytkowanie adaptowanej części obiektu zostało kilkakrotnie wyeliminowane z obrotu prawnego, m.in. z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, w związku ze skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego troną w sprawie tj. najemcy Pana R. Ś., to funkcjonowało ono przez określony czas w obrocie prawnym, sankcjonując stan inwestycji zgodny z prawem. Nadto zaznaczyć należy, iż inwestycja wykonana została w całości w okresie obowiązywania decyzji Prezydenta W, z dnia [...] o znaku [...] udzielającej pozwolenia na jej realizację. Decyzja powyższa została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją o znaku [...] z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody D. w tej kwestii i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] o znaku [...] w przedmiocie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, wskazując na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora w chwili składania wniosku, który to powoduje, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny, ze skutkiem "ex tunc", czyli od dnia wydania decyzji unieważnionej. Decyzja taka obala w stosunku do decyzji unieważnionej domniemanie mocy obowiązującej i znosi skutki nią wywołane od dnia jej wydania (wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r. IV SA/179/88, LEX 96742 oraz z dnia 19 czerwca 1995 I SA/1241 LEX 84623). Podkreślić jednakże należy, iż inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako podmiot który dopuścił się samowoli budowlanej, w tym wypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Taki stan rzeczy stanowi dla organu nadzoru budowlanego podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego, przewidującego możliwość legalizacji wykonanych robót, o ile możliwość taka wynika z przepisów prawa i podyktowana jest stanem faktycznym inwestycji.

W tym miejscu należy przytoczyć wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r. Sygn. akt IV SA, 952/99. Teza tego orzeczenia stanowi, iż "Inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (...).

W związku z kasacją decyzji rozpoczynającej i kończącej proces budowlany związany z przekształceniem lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy, przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane mamy do czynienia z przypadkiem dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku, która wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz użytkowaniem tej części budynku. Taki stan rzeczy, z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane jest podstawą do prowadzenia postępowania naprawczego. Mającego na celu doprowadzenie istniejącego stanu do zgodności z prawem, przy zastosowaniu norm prawnych przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku żart. 71.

W przedmiotowej sprawie istnieje niewątpliwie możliwość przeprowadzenia procedury naprawczej w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 51 obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze dokonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Nadto zaznaczyć należy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 orzeka się wyłącznie o przydatności robót. Obojętna jest zatem podnoszona przez Skarżących okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie wymienionych prac. Tezę powyższą wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 639/01 Monitor Prawniczy 2003/4/147 uznając za błędną konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania naprawczego znajdującego oparcie w przepisach art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości celowość przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Z tego też względu mając na uwadze, iż organ I instancji ustalił, iż R. Ś. był faktycznym inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, nałożenie obowiązków orzeczonych zaskarżoną decyzją na inwestora jest uzasadnione. Również prawidłowość nałożonych obowiązków nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.

Odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania stwierdzić należy, iż dotyczą one wyłącznie kwestii naruszenia prawa własności, które pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Zaznaczyć bowiem należy, iż postępowanie toczące się na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie rozstrzyga w ogóle sporów dotyczących prawa własności obiektów lub ich części, zaś w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane orzeka się tylko i wyłącznie o przydatności wykonanych robót. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie wymienionych prac"! Teza powyższa znalazła poparcie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2000 r. sygn. II SA/Gd 573/95 oraz z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 639/01 ONSA 2004/2/54. Sprawy dotyczące naruszenia prawa własności podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem cywilnym.

W zakończeniu uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wobec jednoznaczności materiału dowodowego zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem.

Prawidłowość orzeczenia wydanego w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali E. G. i W. G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 40 w związku z art. 32, 33, 34 i 35 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 238 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że podmiot, który nie wystąpił o przeniesienie na niego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydanego na innym podmiot i który nie złożył oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani nie wykazał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – nie dopuścił się samowoli budowlanej wykonując roboty budowlane bez uzyskania tych decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 48 w związku z art. 35 i art. 32 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 199 kc, art. 19 ustawy o własności lokali i art. 36 § 2 kriop. przez przyjęcie, że w toku postępowania naprawczego opartego na przepisie art. 51 lub art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie jest wymagane, aby inwestor lub użytkownik przedłożył dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że tym samym nie ma znaczenia prawnego brak zgody współwłaścicieli na budowę;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 48 w związku z art. 33 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane polegające na nienałożeniu na inwestora w postępowaniu naprawczym obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 i 3 tej ustawy;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 35 w związku z art. 33 i 34 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegające na uznaniu, że można wszcząć postępowanie naprawcze, jeżeli do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę – adaptację lokalu mieszkalnego na sklep wydanego na inny podmiot, obecnie nie istniejący, dołączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyrażającą zgodę na modernizację lokalu użytkowego, a nie zgodę na budowę – adaptację lokalu mieszkalnego na sklep i jeżeli utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W.;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych /Dz. U. Nr 74 poz. 836/ polegające na wszczęciu postępowania naprawczego odnośnie legalizacji sklepu usytuowanego w budynku mieszkalnym mimo, że jego użytkowanie związane jest z przekraczaniem norm hałasu i drgań w mieszkaniu skarżących;

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo budowlane polegające na wszczęciu postępowania naprawczego pomimo braku wniosku inwestora.

Powołując się na przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości albo o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbliżona w swej treści do argumentacji zamieszczonej poprzednio w uzasadnieniu odwołania od decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego i procesowego w sposób obligujący do uwzględnienia skargi, mimo zastosowania się do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, co uprawniało Sąd do oddalenia skargi.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów swego orzeczenia Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest ocena możliwości legalnego użytkowania sklepu usytuowanego przy ul. B. [...] w W. nie można skutecznie podnosić zarzutów wyprowadzonych z treści przepisów regulujących kwestie pozwolenia na budowę, wymogów projektu budowlanego czy skutków zrealizowania inwestycji bez pozwolenia. Materie te w tym postępowaniu pozostają poza sferą rozważań organu właściwego w sprawie. Abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu zrealizowanie prac budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym lub na skutek kontroli sądowadministracyjnej wyłącza możliwość uznania inwestycji wykonanej w takich warunkach za samowolę budowlaną, sankcjonowaną nakazem rozbiórki, o której mowa w przepisie art. 48 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane (np. wyrok NSA IV SA 952/99, Lex nr 54/92, R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane, Komentarz).

Niesłuszne są zatem zarzuty skarżących formułowane w tym zakresie.

Sąd – mając na względzie materiał rozpoznawanej sprawy oraz okoliczności znane z urzędu (wskazane w dalszej części uzasadnienia) – uznał za niewłaściwe zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 71 ustawy – Prawo budowlane dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nieprawidłowość ta – w ocenie Sądu – nie stanowi naruszenia prawa opisowego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tzn. takiego, które miało wpływ na wynik sprawy czyli na zasadność nałożenia na Romualda Ślązaka przedmiotowego obowiązku.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały po wcześniejszym kasacyjnym orzeczeniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, odnoszącym się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] Nr [...] nakładającej na Gminę W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego wykonane roboty budowlane związane z dokonaną adaptacją lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy przy ul. B. [...] w W.

Skarga W. i E. G. na decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] Nr [...] została w dniu 6 lutego 2007r. prawomocnie oddalona przez Sąd orzekający w tym samym składzie. Jednocześnie istotne jest, że wskazane powyżej decyzje organów obu instancji podjęte zostały w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, kontynuowanym na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2004r. (sygn. akt II SA/Wr 1158/2001) uchylającego decyzję Wojewody D. z dnia [...] oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu.

W omawianym aspekcie należy też zwrócić uwagę, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu został nałożony decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] zezwalającą na wznowienie robót, co wydaje się uszło uwadze organów orzekających w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu instancyjnym.

Materiał sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie po kasacyjnym orzeczeniu Sądu zostało umorzone, a wszczęte zostało postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego samego obiektu.

W ocenie Sądu wobec wcześniejszego stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie udzielonego R. Ś. w dniu [...] przez Prezydenta Miasta W. nie można mu w tym zakresie przypisać samowolnego działania, co uzasadnia prawidłowość zastosowania przy orzekaniu obecnie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, a ponadto przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę (wyeliminowanego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności), który określono jako adaptacja lokalu mieszkalnego na sklep spożywczy z budynku przy ul. B. [...] w W. zawierał w sobie pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Zdaniem Sądu w warunkach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie właściwe też jest uznanie R. Ś. na inwestora (faktycznego lub zastępczego) wykonanych prac adaptacyjnych ze wszelkimi tego konsekwencjami formalno – i materialnoprawnymi przy uwzględnieniu przyjętego w literaturze przedmiotu znaczenia tego pojęcia (np. E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006).

Przyjmując przedstawione wcześniej stanowisko co do przedmiotu sprawy Sąd przyjął również ograniczony krąg podmiotów korzystających ze statusu strony w takim postępowaniu po uprzedniej ocenie tej kwestii z zastosowaniem reguł wykładni funkcjonalnej i historycznej. W tych warunkach Sąd uznał, że pominięcie w postępowaniu odwoławczym B. O., będącej następcą prawnym E. M. nie jest naruszeniem prawa uwzględnionym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane.

Rozważając natomiast zasadność i legalność obowiązku nałożonego na inwestora zaskarżoną decyzją Sąd – niezależnie od tego, że odpowiada on w swej treści i istocie wskazaniom organu odwoławczego zawartym w poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej, którą Sąd uznał za zgodną z prawem poprzez orzeczenie oddalające skargę – uwzględnił to, że zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne bezwzględnie wymagały podjęcia przez właściwy organ czynności umożliwiających ocenę zgodności z prawem zrealizowanych prac adaptacyjnych w lokalu przy ul. B. [...] w W. i jednocześnie dopuszczalności jego funkcjonowania w obecnym kształcie i charakterze w warunkach obowiązującego stanu prawnego.

Zdaniem Sądu jedynym instrumentem prawnym, jaki miał do dyspozycji właściwy organ dla uzyskania powyższego celu było nakazanie wykonania określonych czynności – uznanych przez ten organ za właściwe i w danych warunkach optymalne – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zważyć przy tym należy, że nałożenie orzeczonego obowiązku stanowi tylko jedną z czynności postępowania legalizacyjnego natomiast nie gwarantuje uzyskania rezultatu oczekiwanego przez inwestora, a wykonanie tego obowiązku jedynie umożliwia dokonanie oceny, co do zgodności z prawem powstałego obiektu, od której uzależnione są dalsze czynności procesowe w tym orzecznicze właściwego organu, o których kierunku i treści nie można przesądzić na obecnym etapie postępowania. Działania właściwego organu może także zdeterminować niezastosowanie się inwestora do orzeczonego nakazu i niewykonanie obowiązku.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać kwalifikowanych naruszeń prawa, obligujących do wyeliminowania jej z obrotu prawnego – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że podnoszone w skardze argumenty dotyczące uciążliwości przedmiotowego obiektu oraz jego negatywnego wpływu na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności przysługującego im do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku, położonym przy ul. B. [...] w W. nie mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnymi prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, mogą być natomiast wykorzystane – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w postępowaniu cywilnym.