Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 664/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.119 pkt 3, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.217 par.2, art.218 par.1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.15 ust.2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "[...]" Komendant Powiatowy Policji w B. (dalej jako: Komendant Powiatowy lub organ I instancji), na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity na dzień wydania postanowienia Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.),art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm., dalej jako: u.z.e.f.i.r.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2005 r.), odmówił wydania aspirantowi sztabowemu w stanie spoczynku K.S. (dalej jako: strona lub skarżący) zaświadczenia potwierdzającego okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. nr 239 poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie z 2004 r.). Powyższe postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (dalej jako: Komendant Wojewódzki lub organ odwoławczy) postanowieniem z "[...]" uprzedniego rozstrzygnięcia organu I instancji z "[...]" odmawiającego wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu podano, że strona posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia, gdyż ma ustalone uprawnienie emerytalne, a stosownie do art. 12 u.z.e.f.i.r. uprawnienie do wystąpienia o wydanie przedmiotowego zaświadczenia przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w Policji, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji. Jednakże w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazano, że poddano szczegółowej analizie całą dokumentację, będącą w posiadaniu organu, dotyczącą służby pełnionej przez stronę w latach 1999 - 2016, w tym: dostępne materiały w postaci notatników służbowych, rejestru spraw dochodzeniowo - śledczych (RSD), książki spraw przydzielonych dzielnicowemu, książek odpraw do służby, książek służby w patrolach i obchodach, książek kontroli spraw przydzielonych dzielnicowemu, książek wydarzeń, rejestrów protokołów zatrzymania osób, elektronicznej książki służby dyżurnego (EKSD) oraz przeprowadzono analizę zdarzeń wskazanych przez stronę w piśmie z 27 lipca 2020 r. Wyjaśniono, że przy analizowaniu dokumentów wzięto pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt. U 12/13). W związku z tym uznano, że w pojęciu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza. Nie mieszczą się natomiast pod tym pojęciem codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza Policji, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń. Specyfika służby policjanta związana jest bowiem z zagrożeniem i potencjalnym niebezpieczeństwem, ale sam jej charakter nie wystarcza do stwierdzenia pełnienia jej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W związku z tym dla wydania wnioskowanego zaświadczenia konieczne byłoby odnalezienie w zapisach dostępnej dokumentacji takich zdarzeń, w których reakcja funkcjonariusza na naruszenie określonego porządku, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, miała miejsce przy realnym zagrożeniu jego życia lub zdrowia. Nie wystarczy zaś oczywisty fakt obezwładniania, kajdankowania, zatrzymywania osób, dokonywania kontroli osobistej, zabezpieczania niewybuchów oraz wykonywania innych czynności służbowych jak również znieważanie, bądź groźby karalne kierowane w stosunku do funkcjonariusza podejmującego czynności, jeżeli z dostępnych danych nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu policjanta, tj. w sytuacje ekstremalne. Wskazano, że w opisach analizowanych zdarzeń z interwencji, zatrzymania, czy konwoju wynikających z istniejących dokumentów brak jest udokumentowanej informacji na temat warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w ściśle określonym wymiarze, tj. co najmniej 6 razy w ciągu roku, co uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia. Wyjaśniono ponadto, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a postępowanie prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych.

Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 1999-2016.

Postanowieniem z "[...]" Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w świetle obowiązujących przepisów prawa pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach (co najmniej 6 razy w ciągu roku), w których istniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym do uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Podkreślono, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono zatem do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania dokonano analizy wskazanych przez stronę interwencji, odnalezionych w notatnikach służbowych za lata 2009 - 2016, które jej zdaniem wiązały się z narażeniem życia i zdrowia, a także notatek służbowych sporządzonych przez Kierownika Posterunku Policji w B. oraz Kierownika Ogniwa Patrolowe - Interwencyjnego Komendy Powiatowej Policji w B. na podstawie dokumentacji archiwalnej. Ponadto organ I instancji przy wydawaniu decyzji uwzględnił wcześniejsze ustalenia dokonane podczas prowadzonego postępowania, a także wziął pod uwagę znajdujące się w aktach osobowych strony dokumenty, między innymi wnioski o wyróżnienie nagrodą, a także protokół powypadkowy oraz uwzględnił postępowania zarejestrowane w programie RSD 2000, w których uczestniczyła strona. Przy czym strona miała zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu poprzez udostępnienie notatników służbowych oraz umożliwienie składania wniosków. Organ odwoławczy wskazał, że Komendant Powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wymienił podjęte przez siebie czynności i wskazał, na jakiej podstawie prawnej oparł rozstrzygnięcie oraz odniósł się do zgromadzonych materiałów. Ponadto wyjaśnił, że część materiałów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, czy strona w latach 1999 - 2016 pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, została komisyjnie zniszczona, po okresie ich przechowywania, co bezpośrednio uniemożliwiło organowi poddanie ich analizie, a w dalszej kolejności na wskazanie czynności (interwencji), które szczególnie zagrażały życiu i zdrowiu strony. Wskazano, że organ I instancji wziął pod uwagę treść § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., a dokonując weryfikacji dokumentów, organ I instancji nie uwzględniał kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, a więc takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą, a tym samym zastosował się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Podniesiono, że samo mianowanie na stanowisko nie jest dowodem na to, że czynności podejmowane przez funkcjonariusza odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jak również nie każde wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo dokonywanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, czy sam fakt pobierania broni do służby nie stanowi przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Organ odwoławczy uznał, że we wnioskowanym okresie miały miejsce zdarzenia, które można zakwalifikować jako pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, jednakże nie został spełniony warunek określony w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., który wymaga, aby funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Brak dokumentów potwierdzających wykonywanie przez stronę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w ściśle określonym wymiarze uniemożliwił organowi I instancji wydanie żądanego zaświadczenia. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

- art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wykonywanie jako funkcjonariusz czynności służbowych takich, jak np. pilnowanie niewybuchu, branie udziału w doprowadzeniu osób zatrzymanych, zatrzymywanie osób podejrzanych, konwojowanie osób oskarżonych, skazanych czy czynna napaść na funkcjonariusza, nie stanowią o uznaniu, że służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy są to sytuacje niebezpieczne, które stwarzały szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego w czasie pełnienia przez niego służby; uznanie wyłącznie tylko takich sytuacji, w których skarżący miał status pokrzywdzonego w danej sprawie, co sprowadza się do pominięcia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r.; uznanie, że występowanie w aktach osobowych skarżącego za wnioskowany okres, znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, nie stanowi o podejmowaniu czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji przyznania przez organ odwoławczy, że w trakcie pełnienia przez skarżącego służby występowały niebezpieczne sytuacje przy realizacji konkretnych obowiązków służbowych;

- § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, albowiem w ocenie organu czynności opisane w notatnikach służbowych skarżącego nie potwierdzają takich okoliczności, w sytuacji jednoczesnego przyznania przez organ odwoławczy, że w okresie od 1999 r. do 2016 r. nie było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby, a także przyznania przez organ odwoławczy, że brak jest dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w ściśle określonym wymiarze; stwierdzenie przez organ odwoławczy, że samo mianowanie na stanowisko nie jest dowodem na to, że czynności podejmowane przez funkcjonariusza odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu; brak odniesienia się przez organ odwoławczy do ilości rozkazów o wyróżnieniach i przyznanych nagrodach, które to świadczą o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

- art. 2 Konstytucji RP polegający na naruszeniu przez organ odwoławczy zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, w sytuacji gdy, organ odwoławczy powinien działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego, podczas gdy organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny, nie wskazując przy tym jakimi kryteriami się kierował przy jej wydawaniu.

- art. 218 § 1 k.p.a. w zw. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1990 - 2016 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, gdy w aktach sprawy znajduje się zapisanych co najmniej 72 interwencji przeprowadzonych przez skarżącego, nie mniej niż 6 w każdym roku pełnienia służby, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia, a co za tym idzie w aktach osobowych znajdowało się potwierdzenie faktów, których urzędowego poświadczenia potrzebuje skarżący z uwagi na swój interes prawny;

- art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a oparcie się wyłącznie na dokumentach zgromadzonych przez organ I instancji, który dokonał jedynie kontroli akt osobowych skarżącego i pism od poszczególnych jednostek Policji oraz oparcie zaskarżonego postanowienia o wykazy rejestrów zaistniałych interwencji z udziałem funkcjonariusza, w sytuacji, gdy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winny były także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, zaś prowadzone przez organy rejestry i ewidencje interwencji nie są prowadzone w celu stwierdzania na bieżąco, czy dana czynność była wykonana w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, w sytuacji, gdy w okresie od 1999 r. do 2016 r. nie było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady równego traktowania i przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym materiałem dowodowym, przejawiające się w szczególności w utrzymaniu przez organ w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści poprzez obarczenie skarżącego odpowiedzialnością, za brak zapisów w notatnikach służbowych prowadzonych przez niego w trakcie pełnienia służby w zakresie dokumentowania czynności, w których zaistniały warunki zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, gdy nie było powszechnie przyjętym stosowanie takich praktyk przez funkcjonariuszy w okresie od 1999 r. do 2016 r., co w konsekwencji, powoduje bezzasadne i naruszające zasady równego traktowania nałożenie na niego obowiązku z datą wsteczną; stwierdzenie, że brak stosownej dokumentacji w aktach osobowych odwołującego wynika z ich zniszczenia na skutek upływu czasu przechowywania, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej, jednocześnie pozbawiając skarżącego możliwości dochodzenia przez niego uprawnień emerytalnych, a także obarczaniem niesłusznie skarżącego odpowiedzialnością za zniszczenie dokumentów z negatywnymi skutkami wynikającymi z niewiedzy organu w tym zakresie;

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy interesu społecznego i interesu obywatela przez dopuszczenie do sytuacji, w której treść wydanej przez organ administracji decyzji odmownej została podyktowana zdarzeniami niezależnymi od strony takimi jak zniszczenie dokumentacji oraz przerzucenie na skarżącego odpowiedzialności za brak stosownych zapisów w notatnikach służbowych w sytuacji, gdy żaden przepis prawa ani nie obligował funkcjonariusza do ich czynienia, ani nie stanowi, że późniejsze uzyskanie zaświadczenia przewidzianego przepisami prawa będzie uzależnione od stwierdzenia, czy funkcjonariusz wypełniał dodatkowe, nie wynikające z żadnych przepisów, ani regulaminów obowiązki;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokonania wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienie treści zaskarżonego postanowienia wyłącznie poprzez pryzmat dokumentacji, która została zniszczona i przez pryzmat braku dodatkowych zapisów w notatnikach służbowych odwołującego, w sytuacji całkowitego pominięcia oceny przedłożonego przez funkcjonariusza pisma z 27 lipca 2020 r., zawierającej wyszczególniony opis i zestawienie czynności realizowanych z jego udziałem, a które zaistniały w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co przy zestawieniu ze znajdującymi się w aktach sprawy rozkazami o wyróżnieniu czy przyznaniu nagrody, również zawierającymi informacje o zaistnieniu takich sytuacji, zbrakowaniem innej dokumentacji, powinno doprowadzić do uznania, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się wykazanie faktów, których urzędowego poświadczenia wymaga skarżący;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku wskazania kryteriów zastosowanych przez organ, jakimi kierował się przy analizie czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego przy ustalaniu czy zagrażały one życiu i zdrowiu skarżącego, brak wyjaśnienia dlaczego wymienione 72 interwencje nie stanowiły zagrożenia życia i zdrowia, a już 13 sytuacji wskazanych przez organ odwoławczy można zakwalifikować, że stanowiły zagrożenia życia i zdrowia skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywający prawidłowości i zasadności przyjętego przez organ rozwiązania w zaskarżonym postanowieniu, a także nie przekonania strony do niego, zwłaszcza biorąc pod uwagę szereg uchybień organu w trakcie przedmiotowego postępowania takich jak chociażby nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz niewskazanie kryteriów ocennych jakimi kierował się organ odwoławczy, przy ustalaniu jakie zdarzenia kwalifikują się, a jakie nie kwalifikują się do uznania, że stanowią szczególne zagrożenia dla zdrowia i życia;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów, wskazując że organ odwoławczy nie tylko dokonał całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale również naruszył zaufanie do organów administracji publicznej poprzez niewyjaśnienie swojego stanowiska w sposób dostateczny i przekonujący. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wniosków o wyróżnienie nagrodą, podczas gdy powszechnie wiadomo, że nagrody są przyznawane za wykazanie się szczególną odwagą w sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu. Zdaniem skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby występowały sytuacje, które stwarzały szczególne niebezpieczeństwo dla jego życia i zdrowia, a które nie zostały uwzględnione przez organy i – jak podał - w aktach osobowych skarżącego znajdują się co najmniej 72 takie interwencje. Skoro zaś w okresie pełnienia przez niego służby od 1999 r. do 2016 r. nie było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnienia służby, co potwierdził organ odwoławczy, to przy wydawaniu przedmiotowego zaświadczenia należało przeprowadzić dokładne postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy dane zdarzenie można zaliczyć do zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Tymczasem, organ odwoławczy stwierdził jedynie, że wobec braku odpowiednich dokumentów nie można wydać zaświadczenia, a wskazane przez organ sytuacje, które można by było zakwalifikować jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, nie zawierają uzasadnienia i podania kryteriów ocennych jakimi kierował się organ odwoławczy

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Należy zatem wyjaśnić, że stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskrzonego postanowienia zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17 i orzeczenia tam powołane, dostępny w Internecie). Organ może zatem wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest w związku z tym możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. W sytuacji zatem, gdy dokumenty posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Należy ponadto podkreślić, że postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1662/16, dostępny w Internecie). W postępowaniu w sprawie o wydania zaświadczenia nie dokonuje się zatem ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony tj. jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, dostępne w Internecie). W związku z tym przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może zaś prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych odnośnie do informacji będących w dyspozycji organu (por: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, dostępny w Internecie). Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie w tym przedmiocie, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach oraz wystawione przez właściwe organy Policji (§ 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. obowiązującego w dacie nabycia przez skarżącego uprawnień emerytalnych). Przy czym stosownie do § 4 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami w miejscu zdarzenia kierował – co najmniej przez 30 dnia w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 k.k.w. – po dniu 1 września 1998 r.

Podnieść przy tym należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu policjanta musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych, stwarzających ryzyko wystąpienia zagrożenia innego, aniżeli normalne następstwa pełnionej służby. Jej istotę stanowi bowiem zagrożenie życia i zdrowia, zapisane w rocie ślubowania policjantów, a wynikające z zadań do jakich powołana została Policja jako umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Stąd też czynności podejmowane przez funkcjonariuszy w toku zwyczajnej służby, począwszy od prostych interwencji a skończywszy na zatrzymaniach sprawców czynów zabronionych, nie mogą być z założenia uznawane za czynności podejmowane w warunkach zagrażających ich życiu bądź zdrowiu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 211/17, dostępne w Internecie). Zatem w powołanym przepisie nie chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych, gdyż w tej sytuacji, z uwagi na specyfikę służby w Policji, niemal każdemu funkcjonariuszowi powinno przysługiwać zwiększenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. Natomiast pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w, rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r., jak i § 4 rozporządzenia z 2005 r., dotyczy takich zdarzeń, w których zaistniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia przy podejmowaniu konkretnej czynności, czy udziale w konkretnym zdarzeniu lub akcji i to w wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

W ocenie Sądu działania podjęte przez organ w celu wyjaśnienia powyższej kwestii należy uznać za wyczerpujące. Dokonano bowiem przeglądu materiałów zgromadzonym w tych strukturach Policji, w których skarżący pełnił służbę, a także akt osobowych skarżącego. Co więcej w aktach administracyjnych sprawy (k. 60 – 66) znajduje się zestawienie, w którym przeanalizowano zdarzenia wskazane przez skarżącego w piśmie z 27 lipca 2020 r. z podaniem m.in. daty zdarzenia, jego krótkiego opisu oraz dokumentu, który zdarzenie to potwierdza. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy stwierdził, że skarżący brał udział w zdarzeniach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, ale nie został spełniony warunek określony w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., a mianowicie podejmowane interwencje skarżącego w takich warunkach miały miejsce w wymiarze mniejszym niż 6 razy w ciągu roku. Nie można bowiem uznać, jak chce tego skarżący, aby każde wykonywanie obowiązków związane z zatrzymaniem lub konwojowaniem osób traktować jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Jak wskazano wyżej, samo wykonywanie obowiązków służbowych nie może być uznane ze spełniające kryteria określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., gdyż służba w takiej formacji jak Policja niewątpliwie wiąże się z zagrożeniem zdrowia, a czasem nawet życia. Natomiast ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby w każdej z sytuacji wskazanych przez skarżącego wystąpiły jakieś wyjątkowe okoliczności, pozwalające zakwalifikować je jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego co do nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach osobowych skarżącego oraz wykazach rejestrów zaistniałych interwencji. Należy bowiem podkreślić, na co wskazano już wyżej, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ma uproszczony charakter i jest w znacznym stopniu odformalizowane. W związku z tym nie znajdują do niego zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15 oraz z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 602/17, dostępne w Internecie). Organ może więc oprzeć swoje ustalenia wyłącznie o posiadane dokumenty. W tym kontekście niezasadny jest także zarzut co do braku wytycznych, w okresie od 1999 r. do 2016 r., odnośnie do dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem dla życia i zdrowia, czy też braku stosownej dokumentacji w aktach osobowych z uwagi na ich zniszczenie na skutek upływu czasu przechowywania. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w żadnym wypadku nie dotyczy, ani nie służy wyjaśnieniu przyczyn braku określonych dokumentów, lecz wyłącznie ustaleniu, czy w oparciu o dokumenty znajdujące się w posiadaniu organów możliwe jest potwierdzenie określonych faktów. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Skarżący miał możliwość zarówno zapoznania się z aktami sprawy, jak i przedstawienia własnego zastawienia listy zdarzeń, które w jego ocenie miały charakter szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast organ – bazując na posiadanych ewidencjach, rejestrach i aktach osobowych – dokonał ich analizy, słusznie – zdaniem Sądu - uznając, że nie zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych. Nie została bowiem spełniona przesłanka z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którą podjęcie czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu musi mieć miejsce co najmniej 6 razy i to w ciągu danego roku. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia, na co słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.