Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1293/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11. 12, 112, 129 , 132,  98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 5 par 2 pkt 3 , art. 24 par 1 pkt 1 , 4 art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], Starosta K. orzekł:

- w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz AG. , J.G. L.G. i E.G. , w wysokości 25 740,75 zł za udział wynoszący 14/16 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0078 ha, objętej księgą wieczystą [...] jedn. [...] przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 10 czerwca 1987 r., nr [...]

- w pkt. 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz: L.G. w wysokości 9 193,13 zł za udział wynoszący 5/16 części, A.G. w wysokości 7 354,50 zł za udział wynoszący 4/16 części, J.G. w wysokości 7 354/50 zł za udział wynoszący 4/16 części, E.G. w wysokości 1 838,62 zł za udział wynoszący 1/16 części;

-w pkt. 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wypłaty odszkodowania;

- w pkt. 4 o stwierdzeniu że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

Starosta K. swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust 1 a, 2, 3 i 5 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, póz. 651 ze zm.) wskazując, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odszkodowawcze z tytułu odjęcia prawa własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonanego decyzją Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 10 czerwca 1987r., nr [...] nie zostało zakończone i nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie za odjęcie przedmiotowego prawa własności, należało dokonać ustalenia odszkodowania zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego, zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem strony odwołującej się brak jest aktualnie

podstawy prawnej do prowadzania przedmiotowego postępowania, a w szczególności nie stanowi jej art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma on zastosowania do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie tej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998r., wydano decyzje o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Ponadto zgłoszono szereg zarzutów odnośnie prawidłowości sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego. Krytyce poddano także zebrany materiał dowodowy, który w ocenie strony odwołującej się nie wyjaśnił istotnych wątpliwości, czy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało rzeczywiście uprzednio ustalone ani wypłacone.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ podał, że art. 127 § 1 K.p.a. przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu l instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nr [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Wydając decyzję w tej sprawie organ zobowiązał do zapłaty odszkodowania Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, mimo że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy K. na skutek orzeczenia "komunalizacyjnego". Powodem takiego wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania było ustalenie, iż decyzja o podziale (wywłaszczeniu) orzekała o odjęciu z mocy prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 5 pkt. 27 póz. 1 lit a i g ustawy z 17. 05. 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organami gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 32, póz. 191) podmiotem na którym ciąży zobowiązanie zadośćuczynienia z tytułu odjęcia (wywłaszczenia) prawa własności nieruchomości jest Skarb Państwa.

Ponadto stwierdzono, iż sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość odjętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z [...] czerwca 1987 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz. U. 22, póz. 99), zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako niezakończona powinna obecnie zostać rozpoznana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy przewidują co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 u.g.n.). W takim jednak przypadku jak w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie wobec faktu, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja o podziale (wywłaszczeniu nieruchomości - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny), zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie.

Przepisy rozdziału 5 u:g.n. przewidują ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, którego dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej tj. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 u.g.n.), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, zgodnie z przepisami, prezydent miasta.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z wolą ustawodawcy obecnie podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość wskazany został w art. 132 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. Starosta jest właściwy do wypłaty odszkodowania zarówno w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa jako jego statio f iści, jak i w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz powiatu, tyle, że jako stojący na czele organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie sytuacja wygląda w razie orzekania przez prezydenta miasta w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu.

Organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1 u.g.n.). Rozróżnienie tych dwóch postępowań wszczynanych albo z urzędu albo na wniosek ma zasadniczy wpływ na krąg osób legitymowanych do udziału w postępowaniu. Tak więc - stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n. określającego istotę wywłaszczenia - stroną każdego postępowania wywłaszczeniowego ( z urzędu i na wniosek) jest zawsze podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej (właściciel nieruchomości, jej użytkownik wieczysty oraz osoba, której do nieruchomości przysługują ograniczone prawa rzeczowe). Stroną postępowania wywłaszczeniowego wszczynanego na wniosek jest również zawsze wnioskodawca wywłaszczenia czyli określona jednostka samorządu terytorialnego, gdyż tylko ona może wystąpić z wnioskiem o dokonanie wywłaszczenia na jej rzecz. Jednostka ta posiadająca osobowość prawną (gmina, powiat, województwo) jest reprezentowana w postępowaniu prowadzonym przez starostę przez właściwy organ wykonawczy tj. wójta, (burmistrza lub prezydenta), starostę lub zarząd województwa. W takim przypadku gdy postępowanie jest prowadzone z wniosku określonej jednostki samorządu terytorialnego mogą zaistnieć sytuacje kiedy organ właściwy doprowadzenia postępowania o wywłaszczenie i o ustalenie odszkodowania jest jednocześnie organem, który składa wniosek do starosty o wszczęcie postępowania i który w toku tego postępowania reprezentuje stronę- tj. daną gminę, powiat czy województwo. W szczególności taka sytuacja ma miejsce gdy z wnioskiem występuje starosta w imieniu powiatu, a także prezydent miasta na prawach powiatu w imieniu gminy - miasta na prawach powiatu. Odmienna sytuacja zachodzi przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu tym nie ma formalnego wnioskodawcy. Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania, bowiem podmiot ten nie ma własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wywłaszczeniowe prowadzi starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Organ ten z mocy art. 11, 11a i 12 u.g.n. jest również organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i jest właściwy do podejmowania czynności prawnych i procesowych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Starosta prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe na rzecz Skarbu Państwa jako jego statio fisci reprezentuje podmiot zobowiązany do zapłaty ustalonego przez siebie, w decyzji odszkodowania (art. 129 ust. 1 ust. 5, art. 132 ust. 5 u.g.n. ). Zatem w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta w tym przypadku jako statio fisci Skarbu Państwa, wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu wywłaszczeniowym na rzecz Skarbu Państwa prowadzonym z urzędu, Skarb Państwa jako osoba prawna nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Organ II instancji odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11. 02. 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 559/08 w którym stwierdził, że Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy w sprawach np. wywłaszczeniowych, realizuje cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna, działa tutaj zatem jako Państwo. Co za tym idzie w postępowaniach tych nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Przytoczył również stanowisko wyrażone w doktrynie, wskazując, że starosta prowadzący z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe, w przypadku gdy nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, występuje w takim przypadku w podwójnej roli. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n jest reprezentantem Skarbu Państwa jako osoby prawnej w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Poza tym, prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe i wydając w tym względzie stosowną decyzję administracyjną, działa jako organ administracyjny w ramach wykonywania władztwa publicznego wobec stron postępowania. Orzekając o wywłaszczeniu, nie działa w imieniu Skarbu Państwa, lecz w ramach wykonywania powierzonego ustawą zadania z zakresu administracji rządowej. Nie zmienia to jednak jego drugiej roli, w postaci reprezentowania interesów Skarbu Państwa. Prowadząc jednak postępowanie wywłaszczeniowe i wydając decyzję o wywłaszczeniu, nie może kierować się ochroną interesu Skarbu Państwa, lecz jedynie obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa (art. 6 kpa). (Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, art. 6, Nb 2, Warszawa 2009 r).

Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty K. jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta K. ), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r., sygn. l OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858).

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na obecne brzmienie (po nowelizacji z 24 sierpnia 2007 r.) art. 142 ust. 2 u.g.n., w efekcie której przyznano, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego wskazując na zasadność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że nie przewidziano takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa. W ocenie organu, pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej sytuacji zasługuje na uwagę również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym obecnie w trybie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy do zapłaty odszkodowania byłaby zobowiązana gmina lub powiat w miastach na prawach powiatu.

W tym stanie rzeczy, wobec uznania w przedmiotowej sprawie, iż odwołanie jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł Prezydent Miasta K. działający w imieniu Skarbu Państwa. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, iż Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jako podmiot zobowiązany na mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] do zapłaty w imieniu Skarbu Państwa kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, czyli jako jej adresat, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty K. . Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ błędnie uznał, że nie posiada ona legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) regulujące kwestię wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przewidują, iż do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki (art. 132 ust. 5 u.g.n.). W świetle powyższego w sprawach o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak również zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania jest Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W takiej sytuacji prezydent miasta występuje w sprawie w podwójnej roli tj.: jako organ wydający rozstrzygnięcie oraz jako reprezentant Skarbu Państwa (adresat decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość wydanej decyzji jak i za jej wykonanie (także tą określoną w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, póz. 1240 ze zm.) i w ustawie z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, póz. 114 ze zm.).

Na mocy postanowienia z [...] listopada 2008 r. Wojewoda wyłączył od załatwienia przedmiotowej sprawy ww. organ tj. Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i jednocześnie wyznaczył do jej załatwienia Starostę K. Wobec powyższego zdaniem strony skarżącej Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej utracił kompetencje do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zarówno w zakresie ustalenia odszkodowania, jak i jego zapłaty na rzecz uprawnionych. Gdyby natomiast przyjąć, iż Starosta K. w decyzji z [...] września 2011 r., prawidłowo zobowiązał do zapłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa to Prezydent Miasta K. jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa jest w niniejszym postępowaniu jego stroną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwarzył , co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z [...] lipca 2012 r., znak: [...] , którą umorzono postępowanie odwoławcze ze względu na przyjęcie, że odwołującemu się od ww. decyzji Starosty K. z [...] września 2011 r. znak: [...] Prezydentowi Miasta K. reprezentującemu w niniejszej sprawie Skarb Państwa nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W ocenie Sądu nie można tego poglądu podzielić.

W związku z powyższym należy wyjaśnić kwestię stanowiącą podstawowe zagadnienie w niniejszej sprawie, dotyczącej statusu prawnego organu w sytuacji, gdy organ ten może występować zarówno jako organ administracji publicznej, jak i organ reprezentujący Skarb Państwa. Nadto należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta K. jest także organem wykonawczym Gminy Miasto K. , ponieważ miasto K. jest miastem na prawach powiatu, a co za tym idzie Prezydent M. K. wykonuje także zadania jako organ wykonawczy samorządu powiatowego, tzn. wykonuje obowiązki zarządu powiatu i starosty. Jest więc także organem samorządu terytorialnego. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03 (opub. w ONSA 2003, nr 4, póz. 115), że rola organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może on zatem reprezentować osobę prawną i w wtedy jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, co pozwala mu bronić interesu prawnego reprezentowanej osoby prawnej stosownie do obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego.

Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Należy wskazać, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza - co do zasady - zakres uprawnień procesowych tych organów jako reprezentantów osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ administracyjny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego działania w sferze dominium (wyrok WSA w Krakowie z 16. 10. 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1073/12).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący Prezydent Miasta K. , który wniósł odwołanie od decyzji Starosty K. z [...] września 2011 r. działał jako podmiot reprezentujący osobę prawną - Skarb Państwa, a więc działał w sferze dominium, reprezentując interes prawny Skarbu Państwa. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji z [...] września 2011 r. o ustaleniu przedmiotowego odszkodowania na rzecz A.G. J.G., L.G. i E.G. w wysokości 25 740, 75 zł za udział wynoszący 14/16 części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] j. ewid. [...] nie orzekał Prezydent M. K. Zgodnie bowiem z postanowieniem Wojewody z [...] listopada 2008 r. nr [...] do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za ww. działkę wyznaczony został Starosty [...]. A zatem, co należy podkreślić, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania Prezydent Miasta K. nie orzekał.

Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie status prawny Prezydenta M. K. był odmienny (oparty o prawa i obowiązki stron w postępowaniu administracyjnym) od statusu Starosty orzekającego w tej sprawie (działającego jako organ administracyjny w niniejszej sprawie). W konsekwencji nie można przyjąć, jak to czyni organ w zaskarżonej decyzji, że w osobie Prezydenta M. K. doszło do kumulacji sfery imperium i sfery dominium. W przedmiotowej sprawie obie sfery zostały rozdzielone i Prezydent M. K. nie orzekał w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania, ale tylko reprezentował i bronił interesu prawnego podmiotu tj. Skarbu Państwa w ramach przyznanych mu kompetencji.

Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 10.09. 2012 r. (sygn. akt IISA/Kr 933/12), w którym wskazano, że wyłączenie od orzekania Prezydenta M. K. mam sens prawny i funkcjonalny wyłącznie wtedy, gdy podmiot ten będzie mógł występować w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym celu zapewnienia na prawach strony w celu zapewnienia mu możliwości korzystania z wynikających z tego statusu praw i obowiązków (por. także postanowienie NSA z 23. 10. 2998 r. sygn. akt l OSK 1286/08).

Należy także zwrócić uwagę na ustalone orzecznictwo sądowoadministracyjne aprobujące wyłączenie organu działającego w sferze dominium tj. reprezentującego interesy Skarbu Państwa jako jego statio fisci. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie takie wyłączenie miało miejsce i Prezydent M. K. działał wyłącznie w sferze dominium reprezentowanego Skarbu Państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23. 10. 2008 r., sygn. akt l OSK 1286/08, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent takiego miasta sprawujący funkcję starosty nie może bowiem jednocześnie występować w imieniu Skarbu Państwa jako strony w tej sprawie, a ponadto pełnić funkcję organu wykonawczego gminy i funkcję ustawowego przedstawiciela, tym samym należy uznać taką sytuację za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na prawa lub obowiązki Skarbu Państwa i prawa i obowiązki Prezydenta Miasta K. Skoro Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta M. K. , zobowiązany został do wypłaty odszkodowania za ww. udział w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to nie można uznać za prawidłowe pozbawienie go prawa do sądu w sprawie sporu o to odszkodowania tylko ze względu na fakt , że to prezydent miasta w razie jego niewyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa byłby zobowiązany wydać decyzje w sprawie o odszkodowanie.

Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt l OSK 607/08. Prezydent miasta - działający w imieniu Skarbu Państwa, był traktowany jako strona postępowania administracyjnego przez organ l instancji. Skoro zatem ze względu na właściwość miejscową Prezydent M. K. , reprezentujący w sprawie interesy Skarbu Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to nie może być on pozbawiony statusu strony w sprawie sporu o odszkodowanie tylko dlatego, że na straży interesów Skarbu Państwa miałby stać inny starosta - orzekający w sprawie. W przypadku, gdyby podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie łączył jednocześnie funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości wniesienia odwołania do organu odwoławczego decyzji nakładającej na Skarb Państwa określonego obowiązku. Prawo Skarbu Państwa (reprezentowanego przez innego starostę niż orzekający w sprawie) do wniesienia odwołania (skargi do sądu) nie może być wyłączone tylko dlatego, że w sprawie orzeka starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Konkludując, podzielić należy pogląd wyrażony w skardze do sądu, że tylko w przypadku, gdyby organ administracyjny orzekający w niniejszej sprawie tj. Starosta stwierdził, że zobowiązanym do zapłaty ustalonego odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę można by przyjąć, że organ ten tj. Starosta działał w podwójnej roli tj. organu i reprezentanta Skarbu Państwa. Wówczas Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i działający jako reprezentant Skarbu Państwa, nie miałby żadnego interesu prawnego w sprawie, a tym samym nie mógł wówczas wnosić skutecznie odwołania od wydanej przez organ l instancji decyzji lub skargi do sądu. W takim bowiem przypadku Starosta K. przejąłby pełną odpowiedzialność za prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania i przekazania (wypłatę) kwoty odszkodowania osobom uprawnionym, a tym samym wydatkowania środków publicznych.

A zatem, ponieważ w decyzji z 5 września 2011 r. Starosta zobowiązał Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta M. K. wykonującego zadania z zakresie administracji rządowej do wypłaty przedmiotowego zobowiązania na rzecz A.J. G. , L.G. i E.G. zarzut naruszenia art. 28 i art.138 § 1 pk t 3 kpa należało uznać za zasadny, a zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę uzna, że przedmiotowe odwołanie pochodziło od strony - Skarbu Państwa i je rozpozna.

Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy p.p.p.s. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.