Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 85/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 9a i art. 30 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Nieuzasadnione jest kategoryczne rozgraniczanie zakresu przedmiotowego prawa wodnego i prawa budowlanego. Określony obiekt może jednocześnie stanowić urządzenie wodne i obiekt budowlany, a na jego wykonanie może być jednocześnie wymagane pozwolenie wodnoprawne i pozwolenie na budowę.

2.	Warunkiem zaliczenia określonego obiektu do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) jest jego wykonanie na skutek robót budowlanych. Warunkiem zaliczenia określonego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie było przed dniem 28 czerwca 2015 r. jego wykonanie z użyciem wyrobów budowlanych.

3.	Skoro przepisy ustawy – Prawo budowlane nie regulują expressis verbis sposobu wszczęcia postępowania naprawczego czy legalizacyjnego (z urzędu czy na wniosek), to dopuszczalnym sposobem tego wszczęcia może być wniosek właściciela działki sąsiedniej wobec terenu inwestycji, który w tymże postępowaniu miałby przymiot strony.

TEZY

Nieuzasadnione jest kategoryczne rozgraniczanie zakresu przedmiotowego prawa wodnego i prawa budowlanego. Określony obiekt może jednocześnie stanowić urządzenie wodne i obiekt budowlany, a na jego wykonanie może być jednocześnie wymagane pozwolenie wodnoprawne i pozwolenie na budowę.

2.	Warunkiem zaliczenia określonego obiektu do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) jest jego wykonanie na skutek robót budowlanych. Warunkiem zaliczenia określonego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie było przed dniem 28 czerwca 2015 r. jego wykonanie z użyciem wyrobów budowlanych.

3.	Skoro przepisy ustawy – Prawo budowlane nie regulują expressis verbis sposobu wszczęcia postępowania naprawczego czy legalizacyjnego (z urzędu czy na wniosek), to dopuszczalnym sposobem tego wszczęcia może być wniosek właściciela działki sąsiedniej wobec terenu inwestycji, który w tymże postępowaniu miałby przymiot strony.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie sprawdzenia legalności wykonania stawu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do załatwienia wniosku skarżącego E. S. z dnia [...].06.2015 r., 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. E. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. (dalej "PINB") o sprawdzenie legalności wybudowania stawu o powierzchni 1 200 m2 w miejscowości P. G. na działkach nr [...]. Jak wyjaśnił, Wójt Gminy K. prowadzi postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie związanej z wybudowaniem przedmiotowego stawu. W trakcie tego postępowania biegły sporządził opinię, w której uznał staw za budowlę wzniesioną bez wymaganych pozwoleń: wodnoprawnego i budowlanego. W ocenie wnioskodawcy, legalność budowy stawu powinien sprawdzić nadzór budowlany.

PINB w dniu 20 lipca 2015 r. przeprowadził kontrolę w terenie, w czasie której uzyskał wyjaśnienia R. J. P. - matki właścicieli terenu, na którym znajduje się sporny staw tj. M. i M. P. Stwierdziła ona, że: w miejscu lustra wody było bagno zarośnięte szuwarami i tatarakami, które jej dzieci jedynie oczyściły wybierając zamulenie, dlatego wygląda ono obecnie jak staw o wymiarach 32mx48m; odległość lustra wody od granicy z działką E. S. wynosi 6 m; podobne bagno znajduje się na działkach sąsiednich, bowiem teren jest podmokły. Jak ustalił organ w trakcie kontroli, brzegi stawu nie zostały zabetonowane i utwardzone przy użyciu wyrobów budowlanych, porasta je roślinność bagienna. Zdaniem PINB, staw nie jest obiektem budowlanym, do którego mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego. Do protokołu kontroli dołączono szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] przekazał według właściwości Wójtowi Gminy K. pismo E. S. z dnia 24 czerwca 2015 r. dotyczące spornego stawu i zawierające wniosek o zbadanie jego legalności. Organ uczynił to przy zastosowaniu art. 65 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."). Zdaniem PINB, sprawy gospodarki wodnej należą do gminnych organów samorządowych. Skoro zatem, jak ustalono w trakcie kontroli, sporny staw nie jest obiektem budowlanym, bowiem został wykonany bez użycia wyrobów budowlanych, to nie mają do niego zastosowania przepisy prawa budowlanego. Jest on wyłącznie urządzeniem wodnym, ocenianym według przepisów prawa wodnego. Jak wskazał organ nadzoru budowlanego, nie jest on związany opinią biegłego sporządzoną w postępowaniu w sprawie o naruszenie stosunków wodnych.

E. S. złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy legalności spornego stawu i zarzucił rażące naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz wniósł o zobowiązanie PINB do zajęcia się sprawą.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił PINB wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. Wskazał, że organ I instancji na wniosek E. S. podjął działania przewidziane w k.p.a., tzn. po przeprowadzeniu kontroli i uznaniu, że obiekt nie podlega przepisom prawa budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę według właściwości. Tym samym nie pozostawał w bezczynności.

E. S. złożył skargę na bezczynność PINB do sądu administracyjnego. Zarzucił rażące naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez całkowitą bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminach ustanowionych w tych przepisach. Wniósł o zobowiązanie PINB do zakończenia sprawy aktem administracyjnym wydanym w określonym terminie. Uzasadniając zarzuty wyjaśnił, że nie zostało załatwione jego żądanie z dnia 24 czerwca 2015 r. dotyczące zbadania legalności stawu wybudowanego w 2003 r. Wskazał, że jest właścicielem działek sąsiednich i posiada prawo strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie.

W trakcie postępowania organ nadesłał dokumenty, z których wynika, że równolegle toczy się postępowanie o naruszenie stosunków wodnych przez M. i M. P. - właścicieli działek, na których znajduje się sporny staw. Została w nim wydana decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. zobowiązująca właścicieli stawu do wdrożenia określonych rozwiązań naprawczych. Od decyzji odwołanie wniósł E. S.

Podczas rozprawy w dniu 21 stycznia 2016 r. skarżący wyjaśnił, że staw został wybudowany po roku 2003 tj. po zakupieniu działki nr [...] przez S. P. Budowa stawu polegała na wykopaniu go od podstaw w miejscu obniżonego terenu. Staw ma głębokość około 3 m a powierzchnię 48mx32m, jego dno zostało prawdopodobnie utwardzone. Obecnie staw pełni funkcję rekreacyjną, zaś przez pewien czas musiały być tam ryby, bowiem widział wędkarzy. Wniósł o stwierdzenie "rażącej bezczynności i wymierzenie grzywny". Złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 265/13, do których zostały złożone fotomapy porównawcze wyglądu stawu przed wprowadzonymi zmianami i po tych pracach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na przedmiot sprawy przypomnieć należy, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia powody niezałatwienia sprawy w terminie. Wystarczy ustalenie, że na podstawie obowiązujących przepisów organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a tego nie uczynił (vide np. wyroki z dnia 3 września 2015 r., II SAB/Bk 53/15; z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SAB/Bk 85/13; z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13; z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Bk 27/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA oraz zobacz również T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70).

Zadaniem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Taki wniosek wynika ze sformułowania możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność, który uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub też zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sąd może zobowiązać organ do wydania aktu lub dokonania czynności wyłącznie w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania nadal akt nie został wydany lub czynność nie została podjęta. W przeciwnym wypadku postępowanie sądowoadministracyjne staje się w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności bezprzedmiotowe, gdyż nie można dyscyplinować organu do wykonania działań, które już zostały zrealizowane.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego uznały za niezasadne wszczynanie i prowadzenie postępowania o samowolę budowlaną z uwagi na to, że sporny staw jest – w ich ocenie - urządzeniem wodnym wykonanym bez użycia wyrobów budowlanych, zatem nie stanowi obiektu budowlanego. Z oceną braku obowiązku przeprowadzenia postępowania skład orzekający się nie zgadza, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi na bezczynność.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm. - według brzmienia tych przepisów z prawdopodobnej daty wykonania stawu, którą skarżący określił na rok 2003) - za obiekt budowlany były uznawane: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). W czasie wykonywania spornego stawu warunkiem zakwalifikowania do kategorii obiektów budowlanych nie było zatem użycie przy wykonaniu tego obiektu wyrobów budowlanych. Przedmiotowy warunek został wprowadzony do definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) dopiero z dniem 28 czerwca 2015 r. – ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Nie ma on zatem zastosowania do obiektów budowlanych wykonanych przed dniem 28 czerwca 2015 r. A jeśli tak, to wyłącznie fakt nieużycia przy wykonaniu spornego stawu wyrobów budowlanych nie mógł a priori wykluczać go z kategorii obiektów budowlanych i jednocześnie spod działania ustawy – Prawo budowlane.

Jak wynika z treści pisma z dnia [...] lipca 2015 r. przekazującego wniosek skarżącego Wójtowi Gminy K. według właściwości (na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.), drugim argumentem organu nadzoru budowlanego służącym odmowie zakwalifikowania spornego stawu według norm prawa budowlanego było ustalenie, że jest on urządzeniem wodnym (wykonanym bez użycia wyrobów budowlanych). Jak wynika z akt postępowania, sporny staw mógł być wykorzystywany do celów rekreacyjnych oraz jako staw rybny (vide wyjaśnienie skarżącego podczas rozprawy, k. 41).

Wskazać jednak trzeba, że niezasadne jest kategoryczne rozgraniczanie, jak uczynił to organ, zakresu przedmiotowego prawa wodnego i prawa budowlanego. Dopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której określony obiekt stanowi jednocześnie urządzenie wodne i obiekt budowlany, a związku z tym wymagane jest na jego wykonanie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę (zgłoszenia budowlanego). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie bowiem z: art. 9 ust. 1 pkt 19c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) tj. z daty prawdopodobnego wykonania stawu, obiekt w postaci stawu należy do urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich; art. 36 ust. 1 tej ustawy – prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód nie stanowi uprawnienia do wykonania urządzeń wodnych bez uzyskania pozwolenia na budowę; art. 73 ust. 1 pkt 4 – ziemne stawy rybne zalicza się do urządzeń wodnych melioracji szczegółowych, jeśli służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. A zatem wykonanie stawu, który jest – według prawa wodnego – urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, może wymagać pozwolenia wodnoprawnego. Taka jego kwalifikacja nie zwalnia jednak z oceny czy jest jednocześnie obiektem budowlanym – konkretnie budowlą (z oczywistych względów nie wchodzi w grę kwalifikacja jako budynek lub obiekt małej architektury).

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane według brzmienia z daty wykonania stawu, za budowlę uznawano każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zauważyć należy, że wśród wymienionych wyżej kategorii budowli wymieniono m.in. budowle hydrotechniczne czy zbiorniki. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 1996 r. Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r. nr 21, poz. 111), które obowiązywało w dacie wykonania stawu, za budowle hydrotechniczne uznawano budowle, wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, a w szczególności czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami. Nie ulega również wątpliwości, co wymaga podkreślenia, że podstawowym warunkiem zaliczenia określonego obiektu, w tym zbiornika wodnego do kategorii budowli – w tym wypadku byłaby to budowla hydrotechniczna jest jego wykonanie na skutek robót budowlanych. Zgodzić się bowiem w całości należy ze stanowiskiem tutejszego Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2003 r. w sprawie SA/Bk 1530/02, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, a tym samym będzie ziemnym stawem rybnym tj. urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, to jako powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu będzie budowlą. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą o charakterze hydrotechnicznym (vide także wyroki z dnia 31 sierpnia 2009 r., II SA/Bk 388/09 oraz z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Go 687/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że skoro w zasadzie bezsporne było, iż wykonanie (pogłębienie) spornego stawu nastąpiło na skutek ingerencji człowieka (matka inwestorów w dniu kontroli wyjaśniła, że doszło do oczyszczenia zabagnionego wcześniej stawu; skarżący podczas rozprawy wyjaśnił, że staw został wykonany od podstaw w miejscu obniżonego terenu), a takie prace wskazują na zrealizowanie budowli podlegającej przepisom prawa budowlanego, to bezpodstawne było uznanie się przez organy nadzoru budowlanego za niewłaściwe w sprawie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9a i art. 30 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu z daty wykonania stawu), wykonanie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej co do zasady podlega zgłoszeniu budowlanemu, za wyjątkiem sytuacji, gdy urządzeniem tym jest ziemny staw hodowlany. Dodać przy tym należy, że z uwagi na wymiary – 1 300 m2 powierzchni, około 3 m głębokości - sporne urządzenie wodne nie mogło zostać uznane za oczko wodne wymagające wyłącznie zgłoszenia budowlanego, bowiem zgłoszenie dotyczyło oczek do 30 m2 powierzchni (art. 29 ust. 1 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane).

Reasumując stwierdzić należy, że stanowisko organu nadzoru budowlanego odmawiające kwalifikacji stawu według przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji prowadzące od odmowy rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sformalizowanej procedurze obowiązującej organy nadzoru budowlanego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie do zaakceptowania jest przede wszystkim brak jakiejkolwiek pogłębionej refleksji organu nad treścią wniosku skarżącego, nieprzywiązanie należytej uwagi do konkluzji zawartej w opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu o zmianę stosunków wodnych na gruncie, zgodnie z którą na wybudowanie zbiorników wodnych konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie stanowisko biegłego nie było dla organu nadzoru budowlanego wiążące, jednakże powinno było wywołać wątpliwości, które mogły zostać wyjaśnione wyłącznie w sformalizowanej procedurze prowadzonej w oparciu o przepisy prawa budowlanego, z którą wiązało się wyjaśnienie kwalifikacji spornego obiektu według przepisów prawa budowlanego. To z naruszeniem prawa nie nastąpiło, co wypełnia znamiona bezczynności w rozumieniu wyżej wyjaśnionym.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd sformułowany w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 85/13, a następnie podzielony przez NSA w oddalającym skargę kasacyjną wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 3094/14, iż jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (vide także wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W sprawie niniejszej powyższe stanowisko ma takie znaczenie, że skoro przepisy ustawy – Prawo budowlane nie regulują expressis verbis sposobu wszczęcia postępowania naprawczego czy legalizacyjnego, to należy przyjąć, że może ono zostać również zainicjowane na wniosek właściciela działki sąsiedniej, który w tymże postępowaniu miałby przymiot strony. Przypomnieć bowiem należy, że w procedurze naprawczej i legalizacyjnej interes prawny ustala się na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. tzn. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działek, na których znajduje się sporny staw, to ma też prawo do ustalenia, czy jego interes prawny nie został naruszony sporną inwestycją. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego powinien był uznać za wszczęte postępowanie z wniosku skarżącego i w trakcie tego postępowania wyjaśniać wszelkie wątpliwości związane z kwalifikacją spornego stawu jako obiektu budowlanego oraz tym, w jaki sposób i czy w ogóle jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Zaniechanie w tym zakresie, zwłaszcza że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) stanowi niewątpliwie o wystąpieniu po stronie organu nadzoru budowlanego bezczynności.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., przy uwzględnieniu skargi na bezczynność jednocześnie sąd zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (§ 1 pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a), może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§ 2).

Mając powyższe na uwadze skład orzekający w sprawie niniejszej zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2015 r., przy czym z uwagi na charakter postępowania (o bezczynność organu) sąd nie wypowiadał się co do końcowego sposobu załatwienia wniosku, bowiem w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie jest uprawniony do przesądzania w wyroku treści rozstrzygnięcia organu administracji. Należy też podkreślić, że mimo niewskazania przez sąd terminu w jakim powinno nastąpić to załatwienie, obowiązują organ terminy wynikające z ogólnych przepisów procedury administracyjnej (art. 35 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazały składy orzekające tutejszego Sądu w sprawach II SAB/Bk 65/13 (wyrok z dnia 8 października 2013 r.) oraz II SAB/Bk 85/13 (wyrok z dnia 28 sierpnia 2014 r.), ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W rozpoznawanym zatem przypadku, ocenianym indywidualnie, naruszenie prawa zaniechaniem organu było poważne i kwalifikowane. Organ nadzoru budowlanego odmówił bowiem kwalifikacji spornego obiektu według przepisów prawa budowlanego z powodu niespełnienia przez tenże obiekt warunku expressis verbis niezawartego w normatywnej definicji obiektu budowlanego, a więc i nieobowiązującego w dacie wykonywania obiektu. Nadto tenże organ odmówił możliwości wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu, który mógłby być stroną tego postępowania, a tym samym skutecznie zainicjować jego wszczęcie. Co więcej, od daty wpływu wniosku do organu nadzoru budowlanego, co miało miejsce pod koniec czerwca 2015 r., minęło ponad pół roku, a skarżący nadal nie otrzymał - wydanej w przewidzianej prawem procedurze budowlanej – formalnoprawnej oceny kwestii naruszenia lub nienaruszenia jego interesu prawnego jako właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora.

Powyższe zaniechania uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny, przy czym sąd ocenił, że kwota 200 zł jest współmierna do stopnia naruszenia prawa. Nadto spełni rolę represyjną (ukaranie za niedziałanie) oraz zmobilizuje organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań, by uchybienia popełnione w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a wręcz przeciwnie, by organ podchodził do załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania mając na uwadze ciążące na nim ustawowe zadania oraz by czynił to z poszanowaniem zasady sprawności postępowania.

Uzupełniająco należy wskazać, że wniesienie rozpoznanej skargi na bezczynność poprzedziło złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.