Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 547/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w L. (dalej także: Fundacja) od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa L. (dalej: Marszałek) z [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 257 ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), orzekło o utrzymaniu w mocy tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w związku z udostępnieniem listy nagród wypłaconych pracownikom L. Urzędu Marszałkowskiego w L. (dalej: Urząd) w 2019 r., zanonimizowanej w zakresie osób niepełniących funkcji publicznych, wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. Fundacja zwróciła się o wskazanie stanowisk, jakie zajmują te osoby i w jakich departamentach pracują. Jednocześnie strona wskazała, że nie wnosi o powiązanie tych danych z wysokością nagród, lecz jedynie o udostępnienie w trybie przepisów u.d.i.p. danych o stanowiskach i departamentach osób nagrodzonych. Ponadto strona zwróciła się o przekazanie regulaminu organizacyjnego Urzędu i jego poszczególnych departamentów. Odpowiadając na ten wniosek, Marszałek pismem z 4 czerwca 2020 r. poinformował Fundację, że żądany regulamin i informacje dotyczące struktury organizacyjnej Urzędu opublikowane są w BIP Urzędu i wskazał adres tej strony. Ponadto opisaną wyżej decyzją z [...] r. organ ten odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w pozostałym zakresie. Marszałek stwierdził, że choć Fundacja – jak twierdzi – nie wnosiła o udzielenie informacji o wysokości nagród, jaką uzyskali konkretni pracownicy Urzędu, to udostępnienie informacji w zakresie nagród w sposób wskazany przez nią doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. Posiadane bowiem przez Fundację dane wynikające z udostępnionych już informacji dotyczących pracowników Urzędu – wykazu zawierającego zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników, wysokość przyznanych im nagród, uzasadnienie ich przyznania oraz wykazu imion i nazwisk osób zatrudnionych w Urzędzie, w połączeniu z żądaną obecnie informacją co do nagród przydzielonych pracownikom zajmującym konkretne stanowiska w określonych komórkach organizacyjnych Urzędu, dałoby Fundacji możliwość stosunkowo łatwej identyfikacji pracowników Urzędu, szczególnie tych, którzy zajmują stanowiska jednoosobowe.

Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji Marszałka. Organ odwoławczy podkreślił, że bezsprzecznie udostępnienie żądanych informacji co do osób niepełniących funkcji publicznych i o departamentach, w których są zatrudnione, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tych osób, ze względu na możliwość ich identyfikacji na podstawie danych opublikowanych na stronie BIP Urzędu i innych stronach internetowych oraz na podstawie udostępnionych już Fundacji danych na temat pracowników Urzędu. Tym samym odmowa udostępnienia żądanej w tym zakresie informacji była w pełni uzasadniona w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponadto Kolegium postanowiło nie uwzględnić wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu. W szczególności stwierdziło brak podstaw do wyznaczenia rozprawy, uznając, że nie przyczyni się to do uproszczenia postępowania i jego przyspieszenia. Niezależnie od tego, jak wskazało Kolegium, wnioski dowodowe strony zmierzają do tego, aby ujawnić dane osobowe osób niepełniących funkcji publicznej, które otrzymały nagrody w 2019 r. jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Marszałek musiałby bowiem w toku postępowania sporządzić wyjaśnienia co do każdej osoby wskazanej z imienia i nazwiska, która otrzymała nagrodę w 2019 r. i nie pełni funkcji publicznej oraz dołączyć do akt dowody wskazujące na to, że została prawidłowo zakwalifikowana np. jej umowa o pracę lub zakres wykonywanych czynności oraz posiadane przez nią pełnomocnictwa. Bezzasadny był też wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności na okoliczność możliwości powiązania wnioskowanej informacji z już otrzymaną informacją czy też informacjami ogólnie dostępnymi. W ocenie Kolegium, same zasady doświadczenia życiowego wskazują na to, że uzyskanie imion i nazwisk nagrodzonych osób jest możliwe na podstawie otrzymanych przez Fundację oraz ogólnie dostępnych danych.

W skardze do Sądu na decyzję Kolegium Fundacja zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania w taki sposób, aby mogły w tym postępowaniu brać czynny udział, a przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej w sposób gwarantujący pewność co do stanu faktycznego będącego podstawą do rozstrzygania i uznanie za wiarygodne twierdzeń Marszałka, że prawidłowo zakwalifikował poszczególnych pracowników Urzędu do kategorii osób niepełniących funkcji publicznych;

3) art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności (np. informatyki i/lub logiki) na okoliczność braku możliwości takiego powiązania wnioskowanej informacji z informacją już otrzymaną przez Fundację i opublikowaną w BIP Urzędu, żeby możliwe było przyporządkowanie wysokości otrzymanych nagród do imion i nazwisk poszczególnych, nagrodzonych pracowników;

4) art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia, czy Marszałek prawidłowo zakwalifikował pracowników Urzędu, którzy otrzymali nagrody wedle kryterium pełnienia bądź niepełnienia funkcji publicznej;

5) naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy;

6) naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. inne niż te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.;

7) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 5 k.c. poprzez niezastosowanie art. 5 k.c., do czego zobowiązywał art. 6 k.p.a. i brak oceny, czy doszło do nadużycia prawa do prywatności, a jeśli tak, to jaki miało to wpływ na decyzję Marszałka;

8) art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 23 k.c. poprzez pominięcie w ich wykładni art. 5 k.c. i przyjęcie, że dobro osobiste osoby fizycznej – prawo do prywatności, będące podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jest prawem osobistym absolutnym, niestopniowalnym i do nadużycia którego nie może dojść lub nie doszło w niniejszej sprawie;

9) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób umożliwiający stwierdzenie, że udzielenie żądanej informacji prowadzić może do naruszenia dóbr osobistych pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych.

W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przekazującej sprawę Marszałkowi do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 23 listopada 2020 r. fachowy pełnomocnik skarżącej Fundacji, uzupełniając stanowisko skarżącej, wniósł o uwzględnienie przez Sąd stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) nie posiada charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. W szczególności, jak wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. A contrario wszystkie osoby niepełniące funkcji publicznych, które w sposób jednoznaczny nie wskazały, iż rezygnują z przysługującego im w tym zakresie prawa do prywatności, winny korzystać z ochrony przewidzianej w powołanej normie prawnej.

Zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skargi, których istota sprowadza się do kwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny w zakresie kwalifikacji pracowników Urzędu Marszałkowskiego w L. niepełniących funkcji publicznych.

Wskazać trzeba, że choć w przepisach u.d.i.p. brak jest definicji legalnej pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że jako osobę pełniącą funkcję publiczną w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie jest przy tym istotne, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Innymi słowy konieczne jest w tym przypadku stwierdzenie, że określona osoba winna realizować określone zadania w ramach struktury władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej, lub innych instytucjach publicznych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16, 16 listopada 2017 r., I OSK 94/16 oraz 7 marca 2019 r., I OSK 631/17).

Analogicznie pojęcie to zostało wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. (K 17/05), w którym stwierdzono, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Stąd też wskazanie, czy dana osoba wykonuje funkcję publiczną, powinno odnosić się do badania, czy ta osoba w ramach instytucji publicznej realizuje, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W konsekwencji pojęcie to należy odnosić do podmiotów, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zdaniem Trybunału, trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk, jednakże spod zakresu funkcji publicznej należy wykluczyć takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub pomocniczy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15, stwierdził, że wskazując zakres pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" użytego w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych tego pojęcia, należy przyjmować kryterium "bezpośredniości" oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Skoro bezpośredniość w języku polskim oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost", to tym samym – jak podkreślił NSA – poza zakresem omawianego pojęcia nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. W konsekwencji również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też, zdaniem NSA, przyjęcie, że do zakwalifikowania określonej osoby do analizowanej kategorii wystarczy, aby uczestniczyła ona także w sposób pośredni w realizowaniu zadań należących do kompetencji organu – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Innymi słowy, nie może decydować o uznaniu danej osoby za osobę pełniącą funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji okoliczności pełnienia szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej organu administracji publicznej. W ocenie NSA, kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie ważność funkcji ustrojowej instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek, osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji. Podsumowując NSA podkreślił, że dokonując wykładni opisanego zwrotu ustawowego należy pamiętać, że nie może być on odczytywany jako odnoszący się do jakikolwiek związku z pełnieniem funkcji publicznych. W przeciwnym razie, zdaniem NSA, każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Dlatego, jak podkreślił NSA, związek z pełnieniem funkcji publicznych to jedynie związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. Oznacza to, że – jak prawidłowo stwierdziły organy obu instancji – poza zakresem pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji nie pozostają także osoby zatrudnione w Urzędzie Marszałkowskim, które wykonują zadania mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których to działań wyniki nie są wiążące w tym znaczeniu, że jedynie potencjalnie mogą być uwzględnione przez inny podmiot znajdujący się w strukturze tego Urzędu, który bezspornie ma za zadanie kształtować bezpośrednio w tej instytucji publicznej sytuację prawną innych osób. Zasadnie w związku z tym, organy uznał, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w Urzędzie są członkowie zarządu województwa, sekretarz województwa, skarbnik województwa, kierownicy komórek organizacyjnych wydający decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa. Pozostali pracownicy urzędu nie posiadają uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie zarządzają nim oraz nie wydają decyzji administracyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w Urzędzie Marszałkowskim oprócz osób pełniących funkcje publiczne zatrudniane są także inne osoby, które nie pełnią tego rodzaju funkcji, ale wypełniają bardzo istotną funkcję aparatu pomocniczego. Czynności o charakterze wyłącznie usługowym nie dają podstaw do kwalifikowania tych osób jako osób pełniących funkcje publiczne. W gronie tych osób znajdują się wskazani we wniosku pracownicy. Dlatego organy zasadnie przyjęły, że informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Oczywiste jest zarazem, że imię i nazwisko osoby fizycznej mieszczą się w katalogu wartości, które należy chronić zgodnie z przepisami ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781), wdrażającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119, s. 1; dalej: RODO).

Nie budzi wątpliwości, że powołane przepisy chronią podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych. Za dane osobowe uważa się w świetle RODO wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.

Mając powyższe na uwadze, prawidłowo Marszałek zwrócił się do osób, które nie pełną funkcji publicznej o złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do prywatności. Jest przy tym poza sporem, że pismem z 31 marca 2020 r., uwzględniając wniosek Fundacji, organ ten udostępnił jej wykaz zawierający zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznej, wysokość przyznanych im nagród oraz uzasadnienie ich przyznania. Udostępniono stronie skarżącej również wykaz zawierający imię i nazwisko pracowników urzędu, którzy pełnią funkcję publiczną oraz pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej, ale wyrazili zgodę na udostępnienie danych. Ponadto pismem z 7 czerwca 2020 r. udostępniono Fundacji imienny wykaz wszystkich pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. wraz ze stanowiskiem pracy oraz podziałem na poszczególne komórki organizacyjne.

W tych okolicznościach sprawy, niewątpliwie udostępnienie informacji w zakresie nagród w sposób wskazany przez Fundację, to jest z podaniem stanowiska i nazwy komórki organizacyjnej, w jakiej jest zatrudniony określony pracownik, otrzymujące nagrodę w kwocie wskazanej Fundacji, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. Nie ulega wątpliwości Sądu, że dane opublikowane na stronie BIP Urzędu i innych publicznych stronach internetowych umożliwiają łatwą i jednoznaczną identyfikację danego pracownika. Identyfikacja taka jest możliwa nawet w przypadku podania jedynie stanowiska i komórki organizacyjnej, w której jest zatrudniony pracownik niepełniący funkcji publicznej. Przy tym – zdaniem Sądu – zestawienie udostępnionych już Fundacji przez organ pierwszej instancji dokumentów w postaci wykazu zawierającego zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników, wysokość przyznanych im nagród, uzasadnienie ich przyznania oraz wykazu imion i nazwisk osób zatrudnionych w Urzędzie, z żądanymi obecnie przez stronę skarżącą informacjami – jak trafnie oceniły organy obu instancji – daje w istocie możliwość stosunkowo łatwej identyfikacji pracowników Urzędu, zwłaszcza w przypadku stanowisk jednoosobowych. Należy bowiem zauważyć, jak wskazano wyżej, że obecnie rozpoznawany wniosek Fundacji został skierowany do Marszałka, w związku z udostępnieniem zanonimizowanej w zakresie osób niepełniących funkcji publicznych listy nagród wypłaconych pracownikom kierowanego przezeń Urzędu w 2019 r. Stąd żądane obecnie wskazanie stanowisk, jakie zajmują opisane w tym ostatnim wykazie osoby niepełniące funkcji publicznych i wskazanie w jakich departamentach one pracują, w powiązaniu z dostępnymi Fundacji danymi, w tym z wysokością przyznanych nagród, pozwoliłoby jej w przyszłości w prosty sposób dokonać zestawienia tych wszystkich danych, a tym samym umożliwiłoby poznanie imion i nazwisk wszystkich pracowników Urzędu wraz z wysokością nagród, które każdy z nich uzyskał.

Oczywiste jest zatem, jak stwierdziły organy, że w tej sytuacji udostępnienie informacji o stanowiskach zajmowanych przez wszystkie nagrodzone w 2019 r. osoby niepełniące funkcji publicznej oraz o departamentach, w których są one zatrudnione, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tychże osób, z uwagi na możliwość ich identyfikacji na podstawie danych opublikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu oraz innych stronach internetowych, a także na podstawie udostępnionych stronie danych. Zasadnie więc organy oceniły, że w tych okolicznościach udostępnienie informacji na temat nagród pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznej pozwoliłoby na ich łatwą identyfikację. W konsekwencji, wobec braku rezygnacji przez nich z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zasadnie odmówiono Fundacji udostępnienia informacji żądanej w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skarżącej Fundacji, organy obu instancji, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś organ odwoławczy zgodnie także z art. 136 k.p.a., wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, a zgromadzone w sprawie dowody oceniły w granicach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z logicznym rozumowaniem i doświadczeniem życiowym.

W tej kwestii należy wskazać, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że Marszałek w piśmie z 15 czerwca 2020 r. skierowanym do Fundacji w innej sprawie dotyczącej udostępnienia, danych osobowych pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2019 r. w wysokości od [...] zł i zakończonej przez Kolegium decyzją z [...] r., znak: [...], wskazał że "Od kilku lat oświadczenia w sprawie korzystania lub rezygnacji z prawa do prywatności w zakresie upubliczniania m.in. wynagrodzeń składane są na piśmie przez wszystkich przyjmowanych od pracy pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., a ponadto oświadczenia takie zostały złożone w pewnym okresie przez wszystkich zatrudnionych pracowników. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Marszałek udostępnił 31 marca 2020 r. na wniosek Fundacji [...] (której wnioskodawca jest Prezesem Zarządu) informację na temat wysokości otrzymywanych nagród przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby, które nie pełniły tego rodzaju funkcji, ale wyraziły zgodę na ujawnienie informacji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wśród osób niepełniących funkcji publicznych są osoby, które zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności, co umożliwiło Organowi ujawnienie tożsamości tych osób. W przypadku pozostałych osób, w tym wskazanych w zaskarżonej decyzji, ujawnienie informacji na temat wysokości otrzymanej nagrody bez ich zgody stanowiłoby naruszenie ich dóbr osobistych i bez wątpienia wkraczałoby w sferę prywatności tych urzędników". Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium, które wyjaśnienia te uznało za spójne i logiczne, nie nosi cech dowolności.

Sąd podziela również pogląd Kolegium, że dołączenie do akt sprawy oświadczeń o braku zgody na rezygnację z prawa do prywatności doprowadziłoby do ujawnienia danych osobowych pracowników wobec strony postępowania bądź pełnomocnika strony. Trafnie też Kolegium oceniło, iż organ prawidłowo zakwalifikował osoby, których odmówił podania stanowisk oraz departamentów, gdzie pracują jako niepełniące funkcji publicznych. Co więcej sam wniosek Fundacji, który stanowił przedmiot rozpoznania organów w niniejszej sprawie dotyczył jednoznacznie osób "niepełniących funkcji publicznych", a więc samo sformułowanie żądania uniemożliwiało jego uwzględnienie, biorąc pod uwagę brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oczywiste jest przy tym, że Fundacja otrzymała już od Marszałka informację o nagrodach otrzymanych przez pracowników pełniących funkcje publiczne wraz z ich danymi osobowymi, a więc posiada wiedzę na temat tego, jakie osoby zostały uznane przez Marszałka za pełniące funkcje publiczne, a jakie nie – skoro uzyskała także imienny wykaz osób zatrudnionych w Urzędzie.

Podkreślić przy tym trzeba, że stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., II SA/Wa 417/19, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wyrok ten został wydany w istotnie odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W sprawie tej bowiem podstawą wydania decyzji opartej o art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. było zasadniczo również uznanie, że udostępnieniu informacji publicznej sprzeciwiają się względy związane z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że brak udziału strony postępowania stanowi podstawę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), która skutecznie może być podnoszona jedynie przez osobę, która została jako strona pominięta w postępowaniu. Po drugie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mógł mieć zastosowania art. 5 k.c. Sąd nie może bowiem oceniać działań organów administracji publicznej przez pryzmat klauzul generalnych wskazanych w tym przepisie (zob. wyroki NSA z: 5 marca 2008 r., II OSK 113/07 i 28 października 2020 r., I GSK 597/18). Po trzecie, całkowicie bezzasadna jest argumentacja skargi, sprowadzająca się do twierdzenia, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy. Organy te, jak wskazano wyżej, odniosły się w sposób należyty do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego i prawnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez nie decyzji, które nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Wymaga podkreślenia zwłaszcza to, że nie można zarzucić skutecznie organom naruszenia zasad ogólnych postępowania, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).