Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 944/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: W przypadku wniosku inwestorów o ustalenie warunkow zabudowy dla nadbudowy istniejacego budynku mieszkalnego brak jest podstaw do prowadzenia analizy w kierunku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nadubowa budynku mieszkalnego, która nie jest połączona  ze zmianą sposobu jego użytkowania nie stanowi nowej  zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

TEZY

W przypadku wniosku inwestorów o ustalenie warunkow zabudowy dla nadbudowy istniejacego budynku mieszkalnego brak jest podstaw do prowadzenia analizy w kierunku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nadubowa budynku mieszkalnego, która nie jest połączona  ze zmianą sposobu jego użytkowania nie stanowi nowej  zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), Prezydent Miasta C. rozpatrując po raz czwarty wniosek H. S. i F. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...), obręb (...), położonej w C. przy ul. S. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta C. podał, że na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy uwarunkowań przestrzennych po raz kolejny ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazał, że jego dwie poprzednie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., przy czym pierwsza z tych decyzji z dnia (...) r. pierwotnie została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia (...) r. Orzeczenie to nie utrzymało się jednak w obrocie prawnym, bowiem na skutek skargi H. i F. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił je wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1003/08. Uchylając tę decyzję SKO WSA uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W szczególności - zdaniem Sądu - pomimo długotrwale prowadzonego postępowania nie został w sposób jednoznaczny ustalony stan faktyczny w zakresie zagospodarowania działek sąsiednich. Sąd podkreślił jednocześnie, że zamierzeniem inwestorów nie jest budowa nowego obiektu lecz nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. WSA zauważył jednocześnie, że zaskarżona decyzja różni się od wcześniejszej kasacyjnej decyzji SKO w kwestii oceny dotyczącej prawidłowości wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, przy czym zmiana tego stanowiska nie została w sposób właściwy uzasadniona. W następstwie tego wyroku SKO uchyliło decyzję organu I instancji z dnia (...) r.

Kolejną decyzją kasacyjną z dnia (...) r. SKO w C. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia (...) r., nr (...). W motywach tego ostatniego orzeczenia Kolegium podało, że organ I instancji określił granice obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki wnioskodawców oraz dokonał analizy obszaru powiększonego w celu, jak się zdaje rozważenia celowości poszerzenia tego obszaru. W tym powiększonym obszarze znalazła się część nieruchomości przy ul. S. organ I instancji pominął jednak w przeprowadzonej analizie znajdujący się na tej nieruchomości dwukondygnacyjny budynek mieszkalny. Prezydent Miasta nie uzasadnił także swojego stanowiska dotyczącego przyjęcia minimalnej wielkości obszaru analizowanego. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zastosował się również do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach, a w szczególności nie scharakteryzował zabudowy znajdującej się na poszczególnych działkach.

Odnosząc się do tych stwierdzeń organ I instancji w decyzji nr (...) podał, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego w stanie faktycznym sprawy nie znajduje uzasadnienia, ponieważ bezpośrednio poza jego granicami nie ma terenów charakteryzujących się zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W tej sytuacji zwiększenie granic rozpiętości terenu prowadziłoby do zatracenia sensu idei ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Następnie podał, że teren objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który przylega do pasa drogowego ciągu ulic S-Z. W głębi nieruchomości znajdują się natomiast budynki warsztatu mechaniki pojazdowej. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawców istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego miasta C. na części terenu objętego wnioskiem oraz na terenach sąsiadujących z nim od strony północnej przewiduje się budowę węzła komunikacyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej oraz drogi klasy głównej. Pozostała zaś część nieruchomości i tereny sąsiadujące z nią od strony południowej przeznaczane zostały pod tereny otwarte w ciągach dolin ZE i tereny przemysłowo – usługowe (PU). W obszarze analizowanym dostępnym z tej samej drogi publicznej (ulice S.-Z.), wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy z zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej zwane rozporządzeniem MI), istnieje zabudowa usługowa, usługowo-produkcyjna oraz obiekty infrastruktury technicznej. Na obszarze znajdującym się w odległości 135 m od działki objętej wnioskiem w szczególności znajdują się:

- stacja paliw i wypożyczalnia samochodów ( ul. S.),

- zakład produkcji wyrobów turystyczno-rekreacyjnych, w tym sprzętu pływającego (ul.

D. - północno –zachodni narożnik ul. S. i ul. D.),

- obiekty infrastruktury technicznej ( ZE – Rejon Wysokiego Napięcia ul. D.).

W obszarze analizowanym na terenach dostępnych z tej samej drogi publicznej oprócz budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie występuje natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie organu I instancji utrwalanie funkcji mieszkaniowej poprzez akceptację nadbudowy jedynego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej, pogłębi sprzeczność między istniejącym zagospodarowaniem terenu, którego dominującą funkcją jest funkcja usługowa. Funkcja ta posiada zresztą kontynuację w zamierzeniach inwestycyjnych planowanych na niezabudowanych działkach sąsiednich, dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy usługowej. Tym samym wprowadzenie planowanej zabudowy będzie sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu wprowadzenie odmiennego urbanistycznie sposobu kształtowania przestrzeni, czym niewątpliwie jest utrwalanie zabudowy mieszkaniowej wśród zabudowy usługowej i usługowo-produkcyjnej, stoi w sprzeczności z naczelną zasadą zagospodarowania przestrzennego, jaką stanowi zachowanie ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Brak w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, która umożliwiałaby określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i innych cech powoduje, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji wskazał ponadto, że zastrzeżenia do projektowanej inwestycji wnieśli właściciele działek sąsiadujących, prowadzących stację paliw i wypożyczalnię samochodów. Obawiają się oni możliwości zasłonięcia prowadzonych przez nich obiektów usługowych powodującego "zmniejszenie ekspozycji ich nieruchomości", a w konsekwencji straty finansowe.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców domagających się poszerzenia obszaru analizowanego, tak aby w jego ramach znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, Prezydent Miasta C. zauważył, że bezpośrednio poza wyznaczoną przez niego granicą obszaru analizowanego nie występuje żadna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Najbliższa taka zabudowa występuje dopiero w odległości

260-350 m od granicy działki objętej wnioskiem. Ponadto cechy urbanistyczno-architektoniczne tej zabudowy ( budynki jednokondygnacyjne o wysokości górnej krawędzi frontowej do 4 m, a w kalenicy głównej nieprzekraczające wysokości 5 m) również nie pozwalają na ustalenie parametrów wnioskowanej zabudowy. Wskazana przez wnioskodawców zabudowa mieszkaniowa nie jest z kolei dostępna z tej samej drogi publicznej co teren przeznaczony do zainwestowania. Nie jest trafne także – zdaniem organu - powołanie się przez wnioskodawców na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania , gdyż nie jest to akt prawny, a jego zapisy nie mogą rozstrzygać o sposobie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Argumentem przemawiającym za wydaniem pozytywnej decyzji nie może być także istnienie w obszarze analizowanym budynku usługowego stacji VEGA, bowiem budynek ten nawet z częścią hotelową nie jest obiektem, na którego podstawie można ustalić parametry dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a to z uwagi na niezgodność funkcji obu obiektów. Odnosząc się do podnoszonej przez organ odwoławczy i wnioskodawców kwestii pominięcia w analizie zabudowy działki przy ul. S. nr (...) i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego Prezydent Miasta C. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że działka ta leży poza obszarem analizowanym. Nie można więc ustalić gabarytów nowej zabudowy powołując się na istnienie obiektu oddalonego 400 m od budynku objętego wnioskiem. W ocenie organu w stanie faktycznym sprawy brak było też podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego uwzględniającego żądania strony dążącej do jego maksymalizacji w celu poszukiwania obiektu, na którego podstawie można by było ustalić gabaryty nowej zabudowy.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. H. i F. małżonkowie S. domagali się uchylenia opisanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., a ponadto podjęto ją z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81 oraz 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się zarzucili także przewlekłe prowadzenie postępowania przez co doszło do obrazy art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W ocenie małżonków S. zaskarżona decyzja narusza także przepisy prawa materialnego, a to:

- art. 2 ust. 1 (winno być pkt 1) u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowana nadbudowa budynku

mieszkalnego nie będzie zgodna z zastanym ładem przestrzennym,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa do zabudowy ich nieruchomości

przez wydanie decyzji na podstawie uznania admistracyjnego,

- art. 61 u.p.z.p. poprzez pominięcie w przeprowadzonej analizie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce przy ul. S., który pozwalał na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. W następstwie zaś tego uznanie, że nie został spełniony wymóg wynikający z ust. 1 pkt 1 tego przepisu.

Odwołujący się wskazali ponadto, że przepisy przywołanej ustawy nie zawierają sformułowań dotyczących "przewagi czy dominacji zabudowy" konkretnego rodzaju. Przepisy u.p.z.p., jak i przepisy rozporządzenia MI nie posługują się także pojęciem kondygnacji użytym przez organ w analizie i uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem małżonków S. Prezydent Miasta C. naruszył także: § 3 ust. 2, § 4, § 7 rozporządzenia MI. Pierwszy z tych przepisów został naruszony poprzez przyjęcie minimalnego obszaru analizy i w efekcie pominięcia w tej analizie zabudowy całej ul. S., która odzwierciedla charakter zabudowy okolicy z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy wyznaczaniu obszaru analizy organ nie wziął także pod uwagę ustaleń Studium dopuszczającego rozbudowę dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej w granicach działek. Wreszcie przyjmując minimalną wielkość obszaru analizowanego organ pominął fakt istnienia w bezpośrednim otoczeniu działki 260 m obszaru niezabudowanego. Zdaniem odwołujących się znajdująca się w sąsiedztwie ich działki stacja paliw VEGA jest natomiast położona przy ul. D. i obsługiwana z tej ulicy, a zatem winna zostać pominięta w analizie. W analizie tej nie można było także brać pod uwagę zabudowy działki przy ul. S. bowiem znajdują się na niej jedynie obiekty tymczasowo związane z gruntem.

Z kolei § 4 rozporządzenia MI został naruszony poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku gdy wniosek dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego, należy poszukiwać w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, których linia zabudowy jest taka sama jak budynku przewidzianego do nadbudowy. Tymczasem parametr ten nie ma znaczenia albowiem budynek objęty wnioskiem istnieje i sam kształtuje istniejącą linię zabudowy. Tym samym organ, pomijając w analizie budynek mieszkalny na działce przy ul. S., niezasadnie posłużył się argumentem o usytuowaniu tego budynku w odległości 100 m od drogi.

W sprawie nie został także zastosowany § 7 rozporządzenia MI tak w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowej budynku przy ul. S. (organ ograniczył się do tylko stwierdzenia, że jest to budynek jednokondygnacyjny), jak i nieuwzględnienia zróżnicowanych wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków leżących wzdłuż ul. S.

Decyzja organu I instancji naruszała także - w ocenie odwołujących się - art. 3 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez brak odwołania się w toku analizy do pojęć zdefiniowanych w tych przepisach.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. W podstawie prawnej tego aktu organ odwoławczy powołał przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia MI. W uzasadnieniu SKO podało, że nie jest zasadny podstawowy zarzut odwołania dotyczący wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji. Prawidłowo bowiem organ ten stwierdził, że skoro na rozszerzonym obszarze brak było budynków mieszkalnych pozwalających na pozytywne rozpatrzenie wniosku to nie było potrzeby rozszerzenia obszaru analizowanego poza ramy określone w rozporządzeniu MI. Co się tyczy wielokrotnie wskazywanej w odwołaniu nieruchomości przy ul. S. należało stwierdzić, że kwestia ta została w toku postępowania szczegółowo omówiona i wyjaśniona. Organ I instancji wyjaśnił także odwołującym, że błędny jest ich pogląd, iż zagospodarowanie terenu tworzą tylko obiekty trwale związane z gruntem, a nie obiekty tymczasowe. Funkcję terenu określa bowiem sposób jego zagospodarowania, w tym włączenie do drogi publicznej, wewnętrzny układ infrastruktury, jej parametry technicznie oraz specyfika znajdujących się na niej zabudowań – budynki trwale i nietrwale związane z gruntem, ich gabaryty, przeznaczenie, a także specyfika działalności prowadzonej na otwartym terenie w obiektach zamkniętych.

Zdaniem SKO z załączonej do decyzji analizy przeprowadzonej w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wynika, że projektowane przez odwołujących się zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Tym samym skoro nie zostały w sprawie spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania SKO wskazało, że odwołujący się mieli prawo do wniesienia zażalenia na bezczynność organu, jednak z możliwości tej nie skorzystali. Nieuzasadniony jest także zarzut uniemożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu, bowiem odwołujący się byli informowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i z prawa tego skorzystali. O czynnym ich uczestnictwie w postępowaniu świadczą zresztą liczne pisma składane w jego toku. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Małżonkowie S. naruszenia tych przepisów dopatrywali się bowiem w nieuwzględnieniu w analizie przeprowadzonej przez organ I instancji budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. S. Budynek ten leży jednak poza obszarem analizowanym. Kolegium zwróciło również uwagę, że nie jest władne zakwestionować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, pozostaje on bowiem w zgodzie z unormowaniem zamieszczonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wreszcie stwierdziło, że nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego nie stanowią one bowiem podstaw do orzekania w sprawach warunków zabudowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. i F. S. domagali się uchylenia decyzji SKO w C. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W skardze powtórzona została zasadnicza część argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Decyzji SKO skarżący zarzucili zaś jej wydanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a to :

- naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) poprzez posługiwanie się w toku postępowania materiałami z ewidencji gruntów i budynków;

- prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób nie budzący zaufania do organów państwa ( art. 8 k.p.a.) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i niewyjasnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak konsekwencji w postępowaniu organu odwoławczego, który w poprzedniej swojej decyzji nakazał uwzględnienie w analizie działki położonej przy ul. S., a następnie bez uzasadnienia zmienił swoje stanowisko uznając, że leży ona poza obszarem analizowanym;

- obrazę art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro skarżący nie złożyli skargi (zażalenia) na oczywistą bezczynność organu I instancji to nie mogli oni skutecznie podnieść tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym;

- stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji ( art. 10 i art. 81 k.p.a.) mimo, że po zaznajomieniu się stron z projektem decyzji jej treść uległa zmianie;

- naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez okoliczności podniesione już wyżej ( brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania i podnoszonych okoliczności);

- obrazę art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i oparcie decyzji na niedokładnych i błędnych ustaleniach faktycznych i niewyważenie interesu strony i interesu społecznego.

Zdaniem skarżących zaskarżony akt wydany został także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wskazanych przez nich już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało, że stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W piśmie procesowym z dnia (...) r. skarżący podtrzymali swoją argumentację dotyczącą nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji. W szczególności w oparciu o przedłożone fotografie dowodzili, że błędnie organy obu instancji uznały stację paliw VEGA jako dostępną z tej samej drogi publicznej i uwzględniły ten obiekt w przeprowadzonej analizie. Tymczasem stacja ta jest położona przy ul. Z., która rozpoczyna swój bieg od skrzyżowania ul. S. z ul. D. Okoliczność ta w - ich ocenie - dowodzi błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Ich nieruchomość jest bowiem ostatnią przy ul. S., a zatem winno to skutkować poszerzeniem obszaru analizowanego o większy odcinek ul. S. w kierunku centrum miasta. Skarżący kolejny raz podkreślili także, że wzdłuż ul. S. na odcinku od ich działki aż do budynku oznaczonego nr (...) , a zatem na odcinku 260 m nie ma trwałej zabudowy, co udokumentowali dołączonymi do pisma zdjęciami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił większości zawartych w niej zarzutów. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie mogła się jednak ostać, gdyż została wydana w ocenie Sądu z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga w szczególności zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało, miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Bezsporne jest, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wytycza, co należy podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z tego przepisu. Warunki określone w pkt 1-3 komentowanego przepisu określają: wymogi cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy określanych mianem zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zagwarantowania urządzeń niezbędnych do funkcjonowania przyszłej inwestycji (pkt 3). Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) normującymi możliwości zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przepisy ostatnio przywołanej ustawy należy zaliczyć także do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którymi winna być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy.

W sprawie bezsporne jest, że projektowana nadbudowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w C. przy ul. S. spełnia wymogi wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. W ocenie organów obu instancji planowana nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego nie spełnia natomiast wymogów tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dostępna z ul. S., położona jest w znacznej odległości od nieruchomości skarżących. Orzekające w sprawie organy stwierdziły w oparciu o zgromadzoną obszerną dokumentację, że najbliższe budynki mieszkalne, których gabaryty, a w szczególności wysokość elewacji frontowych wskazanych w § 7 rozporządzenia MI, pozwalałyby na określenie wymogów dla projektowanej zabudowy znajdują się dopiero w odległości blisko 400 m od działki skarżących. Skarżący z kolei twierdzili, że najbliżej położony od ich działki budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 260 m. Rozbieżność tych poglądów jest jednak pozorna bowiem budynki przy ul. S. (...) i (...), są budynkami parterowymi, natomiast wyższy budynek mieszkalny jednorodzinny przy znajdujący się przy ul. S. leży w odległości ponad 350 m od działki skarżących, a w dodatku posadowiony jest w znacznej odległości od pasa drogowego tej ulicy (stąd prawdopodobnie organy wskazują na jego odległość od działki wnioskodawców wynoszącą 400 m). W ocenie organów obu instancji nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dostępnymi z ul. S. leżą zatem wyraźnie poza obszarem analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Powoduje to, że obiekty te nie mogły zostać uwzględnione w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalającej na ustalenie wymagań dotyczących projektowanej przez skarżących zabudowy. Dostrzec tutaj jednak należy brak konsekwencji w poglądach organu II instancji dotyczących tej kwestii. Zmienność poglądów SKO w C. dotyczących prawidłowości wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego dostrzegł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. Po tym wyroku organ odwoławczy w dwóch swoich decyzjach kwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej odległości 135 m od działki inwestorów. W zaskarżonej decyzji Kolegium zmieniło jednak swój dotychczasowy pogląd akceptując, bez bliższego uzasadnienia, konsekwentne w tym względzie stanowisko zajmowane przez Prezydenta Miasta C. Nie uzasadniając bliżej zmiany zajętego w tym względzie stanowiska SKO w C. nie zastosowało się do wskazań zamieszczonych w opisanym wyroku WSA w Gliwicach przez co naruszyło unormowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dale zwanej p.p.s.a.). W wyroku tym Sąd nakazał bowiem, aby opowiedzenie się za przyjęciem minimalnej wielkości obszaru analizowanego zostało uzasadnione, zwłaszcza w przypadku diametralnej zmiany stanowiska zajmowanego w tej kwestii w poprzednim orzeczeniu. WSA w Gliwicach nie przesądził jednak ostatecznie kwestii braku zgodności projektowanej inwestycji z wymogami dobrego sąsiedztwa wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jedynie nakazał uszczegółowienie opisu zabudowy znajdującej się na nieruchomościach sąsiadujących z działką skarżących.

Odnosząc się do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, że spór dotyczący tej kwestii ma bez wątpienia swoje źródło w niejednoznacznej regulacji normatywnej wynikającej z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Takie nieostre określenie sposobu wyznaczania obszaru, w którym prowadzone będą analizy dotyczące tzw. dobrego sąsiedztwa pozostawia stosunkowo duży zakres swobody organom ustalającym warunki zabudowy terenu. Posłużenie się przez Ministra Infrastruktury w omawianym akcie normatywnym tym nieostrym sformowaniem było jednak konieczne jest z uwagi na różnorodność uwarunkowań terenowych, jakie mogą mieć miejsce w toku wydawania decyzji o warunkach zabudowy (m.in. różnej szerokości frontu działek przeznaczonych pod inwestycję, która nieodzierciedla często wielkości tych działek, a także różnej wielkość działek sąsiednich). Przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI nie należy jednak wykładać z pominięciem unormowania ustawowego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przepisie tym jest bowiem mowa o co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. W sytuacji zatem gdy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, znajdzie się po kilka działek leżących z obu jej stron i dostępnych z tej samej drogi publicznej, to brak będzie podstaw do istotnego wychodzenia poza minimalne wielkości obszaru przewidzianego przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Działki znajdujące się bowiem w większej odległości od nieruchomości przewidzianej do zainwestowania nie będą mogły zostać uznane za położone w jej sąsiedztwie. Inaczej sytuacja będzie się przedstawiała, jeśli w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przewidzianej do zainwestowania znajdą się działki o dużej powierzchni wówczas bowiem będzie istniała nie tylko potrzeba, ale także konieczność rozszerzenia obszaru analizowanego w stosunku do minimalnej jego wielkości wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania i po zapoznaniu się z dodatkowymi wyjaśnieniami zamieszczonymi w decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia (...) r., nr (...) oraz decyzji tego organu z dnia (...) r., nr (...), skład Sądu uznał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył w tych decyzjach obszar analizowany. Wskazać też należy, że wbrew stanowisku skarżących orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo także uznały, że w obszarze analizowanym leżą także nieruchomości znajdujące się przy ul. Z. Ulica ta leży bowiem w ciągu drogi wojewódzkiej i stanowi przedłużenie ul. S.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była natomiast wadliwa, w ocenie składu orzekającego, wykładnia art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. jaką posłużyły się w sprawie organy obu instancji. Organom tym umknęło, że w przypadku wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego brak jest podstaw do prowadzenia analizy w kierunku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nadbudowa budynku, która nie jest połączona ze zmianą sposobu jego użytkowania nie stanowi nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.). Określając wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (bez zmiany jego funkcji) organ powinien ograniczyć się do ustalenia kontynuacji jedynie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W przypadku zaś rozbudowy istniejącego budynku winien on ponadto poprowadzić analizę w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Akceptacja przyjętej przez orzekające w sprawie organy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego tworzy paradoksalną sytuację. Właściciel budynku mieszkalnego w sąsiedztwie, którego brak jest innych budynków mieszkalnych pozbawiony zostaje bowiem prawa do skutecznego ubiegania się o warunki zabudowy dla nadbudowy tego obiektu, gdy jednocześnie nie będzie przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla budowy nowego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Za przyjęciem wskazanej przez Sąd wykładni przemawia także argumentacja, jaką posłużył się Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2010 r, sygn. akt II OSK 1368/09 oraz z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09. W obu tych wyrokach NSA zauważył, że wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winno się dokonywać z uwzględnieniem treści przepisów Konstytucji R.P. W pierwszym z tych wyroków wskazano, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "nie może prowadzić do automatycznego prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności". Jednocześnie Sąd ten wskazał, że " jest to pogląd uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji R.P.)". W drugim z wymienionych wyroków NSA podniósł natomiast, że "ochrona ładu przestrzennego – na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust. 3 Konstytucji) i zasadę wolności zagospodarowania terenu – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p."

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących Prezydent Miasta C. zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności organ ten opisze precyzyjnie parametry budynków gospodarczych i usługowych znajdujących się w wyznaczonym przez niego obszarze analizowanym. Następnie w oparciu o te ustalenia winien on ustalić warunki zabudowy dla projektowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nadbudowywanego budynku mieszkalnego organ rozważy także możliwość zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a , b i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji . O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a.