Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2552/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 § 2, art. 182, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 17a ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 marca 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1458/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2552/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 09.03.2018r. o sygn. I SA/Wa 1458/17 oddalił skargę Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina D.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda Lubuski stwierdził nabycie przez Gminę D., z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z [...] listopada 2013 r. przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta Strzelecko - Drezdenecki.

Wojewoda Lubuski wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego według stanu na dzień [...] maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. W ocenie organu, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy D. Również aktualne zapisy w ewidencji, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego, dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji. Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, iż spełniona została pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako ustawa), tj. że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego stała się w dniu wejścia w życie w/w ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy D. Jednocześnie, w ocenie organu, nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11 ust. 1 czy art. 12 ww. ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina D. zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że sporne mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu przywołała utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do wykładni użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowania ,,należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oraz uchwałę TK z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). W tym zakresie podniosła, iż organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Według KKU udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej u.g.g.w.), to jest decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji podniosła, iż jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16).

Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji, iż zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. oraz Rejonowi Dróg Publicznych w Ch. nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina D. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo iż:

- sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D.;

- w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g.w., mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów;

b) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, nie wyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim:

- nie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, na podstawie jakiego dokumentu jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Sz., a następnie Starosta;

- przekroczenie uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Strzelecko-Drezdeneckiego (zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) według stanu na dzień [...] maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny;

- dokonanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości według przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust. 2 u..g.g.w.

c) interesu prawnego Gminy D., poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy co powoduje, iż gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, pomimo iż organ I instancji miał wiedzę, iż nie uznaje się ona za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia [...] grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa;

d) art. 138 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stawały się mieniem komunalnym, jeżeli:

1) służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

2) należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,

3) należały do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (vide art. 11 ust. 1 ustawy).

Wydana przez KKU (jako organ II instancji) decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza zatem stan prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy.

Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego była w niniejszej sprawie nieruchomość stanowiąca część drogi będącej własnością Skarbu Państwa, ale nie będącej drogą publiczną. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż nieruchomość ta nie podlegała Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz.; tej ostatniej w dniu [...] maja 1990 r. nie przysługiwał bowiem do niej odpowiedni tytuł prawny. Innymi słowy Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Sz. nie legitymowała się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, a to doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy jest prawidłowa. Przede wszystkim strona skarżąca nie kwestionuje, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu w/w nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wynika to z treści art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1990 r. Jakkolwiek w/w art. 22 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. postanowienie SN z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie IV CSK 509/10, LEX nr 1129150).

W sprawie nie udowodniono, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Sz. dysponowała w dacie [...] maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ponieważ w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy (o czym stanowił jednoznacznie art. 38 ust. 2 u.g.g.w.) - to brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. w dniu [...] maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 u.g.g.w., w brzmieniu z tej daty, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Niezasadny był więc zarzut naruszenia przez KKU art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy skoro został on oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 k.p.a. Organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Wobec treści art. 6 u.g.g.w., w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale TK wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok NSA 22 października 2014 r., I OSK 593/13, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl)

Niezasadny był zarzut naruszenia interesu prawnego Gminy D. Sprowadza się on do kontestowania rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...] maja 1990 r., a nie samo przeświadczenie gminy o nabyciu w trybie tej ustawy prawa własności w/w nieruchomości.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia błędnych czy też uznanych za błędne wpisów w oparcie ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja ta nie tworzy stanu prawnego, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej i ma jedynie charakter informacyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D. wnosząc o :

1. zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i :

a) uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

2. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

4. o nie przeprowadzanie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art.5 ust.1 w związku z art.11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz.191) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzję organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina D. nabyła z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha.

2. przepisów postępowania tj. art.145 §1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego nie zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania tj. art.7 i art.77 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego tj. w szczególności nie ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego tj.art.5 ust.1 w związku z art.11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz.191) oraz stwierdzenie, iż Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D.

3) interesu prawnego Gminy D, poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ([...] maja 1990 r.) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990, Nr 32, poz.191), co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ I instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina D. nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia [...] grudnia 2005 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono m.in., że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 132 z późn. zm.) - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W jego skład wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z tego Funduszu do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 u.g.g.w. w brzmieniu wówczas obowiązującym).

W sprawie analogicznej (ze skargi Gminy D.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07 marca 2018 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1490/17) uwzględnił skargę Gminy D. i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zachodzi w/w przesłanka negatywna (w aktach tej sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji). W niniejszej sprawie w aktach sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji powinny zbadać, w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty, czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinny należeć do Państwowego Funduszu Ziemi. Pomijając te ustalenia organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazano, że zagadnieniem wyłączenia z komunalizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi w sytuacji określonej w art. 91 ust. 1 u.g.g.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1990 r. zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 1998 r. (I SA 979/97 publ. Lex nr 45063) oraz z dnia 26 lutego 1998 r. (I SA 1285/97, publ. Lex 45069), gdzie zwrócił uwagę, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu szczegółowej analizie powinny zostać poddane przez organy obu instancji również te dokumenty w celu ustalenia, czy ww. działka spełniała przesłanki przewidziane w art. 91 u.g.g.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem czy wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi.

Przede wszystkim oba organy nie ustaliły co stanowiło podstawę wpisania jako zarządcy nieruchomości Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. Organy nie ustaliły podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. jako zarządcy, nie wzięły pod uwagę faktu iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D. W toku przedmiotowego postępowania organy nie powinny oceniać prawidłowości przedmiotowych wpisów, gdyż nie należy to do ich kompetencji. Organy obu instancji błędnie zastosowały art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990, Nr 32, poz.191) i uznały, iż Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa określone w sentencji decyzji organu I instancji.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż wydanie przedmiotowej decyzji narusza interes prawny Gminy D. powtarzając w tym zakresie zawartą w skardze argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznano je łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe ( państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Z tego artykułu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie cyt. ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art.11 ust.1 cyt. ustawy. Zgodnie z art.11 ust.1 cyt. ustawy "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art.5 ust.1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Aby odnieść się do powyższych twierdzeń skarżącej Gminy należy uprzednio dokonać analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, Nr 3, poz.13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz.464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99), w art. 91 i 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje, dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 u.g.g.w., w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów, niebędących uprzednio gruntami PFZ ale, co jest istotne, gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym R., który - zgodnie z informacją zawartą wypisie z rejestru gruntów - stanowi teren wiejski. Dlatego w przedmiotowej sprawie art. 91 u.g.g.w. nie ma zastosowania.

Natomiast art. 92 u.g.g.w. przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 u.g.g.w., dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W przedmiotowej sprawie Gmina D. nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a przecież uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu [...] maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana, jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina D., kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy D., ale stanowiącej inną działkę ewidencyjną, posiadającą odrębną dokumentację i położoną w innym obrębie ewidencyjnym.

Przede wszystkim jednak w powołanej wyżej sprawie znajdowało się zaświadczenie, z którego treści wynikało, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, wskazujących na to, aby działka nr ewid. [...] z obrębu [...] R. należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Również znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz., jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art.38 ust. 2 u..g.g.w. nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz.59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z treści art. 38 ust. 2 u.g.g.w., obowiązującej w dniu [...] maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Sz. i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Sz. lub Rejon Dróg Publicznych w Ch. dysponowały [...] maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co przecież wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd I instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...] maja 1990 r. Jak prawidłowo przyjął w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - działka nr [...] z obrębu [...] R. spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu [...] maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 u.g.g.w. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Także zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege - z dniem [...] maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Nie sposób też pominąć, że Gmina D. nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 k.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina D. takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.