Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1575/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138, 127, 7, 8, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2017r, znak: [...] po rozpoznaniu wniosku A. A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S.

W uzasadnieniu wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku A. A. Z. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., w celu prowadzenia działalności gospodarczej (związanej z obsługą samochodów osobowych i dostawczych oraz ciągników siodłowych z naczepami 16,5 m na ww. działce - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Decyzję tę zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek z dnia 13 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Organ wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...] na całej swojej długości zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt

II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Możliwe jest bowiem zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem działek przyległych o nr [...] i nr [...] (poprzednio stanowiące działkę o nr ewid. [...]), które łączą się z drogą gminną nr [...]. Rozwiązanie takie wymagałoby porozumienia z właścicielami ww. działek, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na tych działkach, na rzecz działek nr [...], nr [...] i nr [...] stosownych służebności gruntowych (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. ,,(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)", natomiast w świetle art. 145 § 2 k.c. ,,(...) Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między zainteresowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zasądzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej".

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10, właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu, jednakże w rozpatrywanej sprawie nie występuje taka sytuacja. Jak bowiem wynika z akt sprawy, strona postępowania w ogóle nie wnioskowała o ustanowienie drogi koniecznej, a jej dotychczasowe poczynania skierowane były jedynie na uzyskaniu od zarządcy przyległej drogi krajowej nowego bezpośredniego zjazdu. Powyższe stanowisko potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r.,

sygn. akt I OSK 2936/13, w którym sąd wskazał, iż rygorystyczny zapis ujęty § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia świadczy o konieczności podjęcia przez stronę prawnych kroków celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące już zjazdy znajdujące się w otoczeniu działki. Dopiero w wyniku negatywnego postępowania w tym względzie możliwe będzie powoływanie się na "brak innej możliwości dojazdu" o którym mowa w powołanym wyżej przepisie.

Z samego faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] (do której ma prowadzić przedmiotowy zjazd publiczny ) nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. W świetle powyższego, sposób dojazdu wskazany przez zarządcę drogi krajowej, może zapewnić obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości - dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z ww. drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników tej drogi.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem sprawy jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 11934 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Ponadto, kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ wskazał także, iż droga krajowa nr [...] stanowi ważny szlak komunikacyjny, a zwłaszcza tranzytowy stanowiący "obwodnicę aglomeracji warszawskiej".

Ponadto z "logicznego punktu widzenia" wynika, iż działki nr [...] i nr [...] powstały z podziału działki pierwotnej o nr [...], która graniczyła również z ww. drogą gminną, dlatego też rekomendowane przez zarządcę drogi krajowej jest rozwiązanie, aby wszystkim działkom z podziału zapewniać jeden wspólny dogodny dojazd z drogi niższej kategorii. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01, w którym sąd wskazał, iż, cyt. "(...) nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby wówczas swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną". Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie cyt. "budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi" - wyrok z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.). W myśl § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc, droga krajowa nr 50 musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów.

Niewątpliwie organ administracji uwzględnia w postępowaniu administracyjnym słuszny interes strony, gdy jest on tożsamy z interesem społecznym. Może jednakże zaistnieć kolizja ww. interesów, wynikająca z różnych przyczyn, w szczególności ze względu na akceptowanie wartości wzajemnie się wykluczających.

W niniejszej sprawie interes strony, czyli uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie ustąpienie interesu indywidualnego w przypadku, gdy nie ma innej drogi realizacji dobra publicznego, wynika z zasady solidaryzmu społecznego związanej ze współżyciem w społeczności.

Odnosząc się do powołanych przez stronę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sochaczew dla fragmentów wsi: A., C., G., K., K., L., N., S., S., Z., Ż., Ż., A. Ż., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] (opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr 40, poz. [...]), których nie uwzględniono przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organ wyjaśnił, iż podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi rozpoznając wniosek w powyższym zakresie nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy te będą wiążące dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest dla organu architektoniczno-budowlanego do którego należałoby zgłosić budowę zjazdu z drogi krajowej. W tym zakresie organ podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, iż związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji czy przebudowy zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017r [...] lutego 2014 r. wniosła A. A. Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarzonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosków strony o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niezapewnienie stronie realnej możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, co doprowadziło do pominięcia, że zlokalizowanie zjazdu do posesji strony z drogi publicznej nr 50 jest jedynym możliwym i akceptowalnym społecznie rozwiązaniem zapewniającym dostęp z nieruchomości do drogi publicznej, na które GDDKiA wyraziło już uprzednio zgodę;

b) art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. przez nieinformowanie strony o okolicznościach faktycznych mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezwrócenie uwagi strony na fakty znane organowi z urzędu i uniemożliwienie odniesienia się stronie do tych okoliczności, w zakresie, w jakim GDDKiA nie informował strony o wynikach pomiaru ruchu wykonywanych na drodze krajowej nr [...] w 2015 r.;

c) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim GDDKiA bez uzasadnienia odstąpił od swojego stanowiska zajętego na etapie uzgadniania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla gminy S. w części obejmującej nieruchomość strony, czym naruszył w sposób rażący zaufanie obywatela do władzy publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), dalej: "u.d.p.", w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jedn. tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej: "Rozporządzenie", przez ich błędną wykładnię w zakresie, w jakim GDDKiA uznał, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla wydania decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, w sytuacji gdy szczególną okolicznością uzasadniającą lokalizację zjazdu z drogi publicznej o klasie GP jest przewidzenie takiego rozwiązania w miejscowym planie zagospodarowania

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż o ile formalnie została zawiadomiona przez organ, że postępowanie administracyjne zmierza ku końcowi i GDDKiA ma zamiar wydać decyzję w przedmiotowej sprawie, o tyle organ faktycznie uniemożliwił jej zajęcie stanowiska w sprawie i w istocie pozbawił stronę możliwości realizacji jej uprawnień procesowych. Mianowicie skarżąca w zakreślonym jej terminie 7 dni liczonym od dnia 8 maja 2017 r. wypowiedziała się w przedmiocie zgromadzonych materiałów postępowania zgłaszając jednocześnie wniosek o przeprowadzenie dowodu z pisma Wójta Gminy S. z dnia 12 maja 2017 r i z dnia 9 maja 2003r.

Tymczasem GDDKiA wydał zaskarżoną decyzję już w dniu [...] maja 2017 r., kiedy to nie miał realnej możliwości zaznajomić się ze stanowiskiem strony. Do stanowiska tego zresztą nie odniósł się w treści zaskarżonej decyzji. Już w związku z tym faktem, że organ naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. i uniemożliwił stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej (przeprowadzenia dowodu z ww. dokumentów) oraz pominął wnioski dowodowe strony.

Skarżąca wskazała, iż z pisma Wójta Gminy S. z dnia 12 maja 2017 r. o znaku: D.7211.1.2017 wynika, że nieruchomość skarżącej nie ma dostępu do dróg publicznych, a zapewnienie takiego dostępu z dróg zlokalizowanych na sąsiednich działkach, innych niż droga krajowa nr 50, koliduje z interesem społeczności lokalnej i naraża na istotne szkody interes publiczny. Wójt Gminy S. wskazywał bowiem, że skoro do nieruchomości skarżącej potrzebne jest zapewnienie dojazdu samochodów ciężarowych, to jedyne racjonale rozwiązanie stanowi ulokowanie zjazdu z drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]. W przeciwnym razie korzystanie z nieruchomości skarżącej (skądinąd przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działalność usługową) stałoby się zbyt uciążliwe dla okolicy i prowadziłoby do znaczącej dewastacji dróg gminnych.

A. Z. dwukrotnie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z pisma Wójta Gminy S. z dnia 9 maja 2003 r. o znaku [...] wraz z dowodem odbioru tego pisma przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, a wniosek strony w tym przedmiocie został zignorowany. Tymczasem z treści tych dokumentów wynikało, że GDDKiA był proszony o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Sochaczew, w części obejmującej nieruchomość skarżącej, a w którym to planie przewidywano lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w obrębie nieruchomości strony. Organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do przedmiotowego projektu aktu prawa miejscowego. Tym samym wyrażał milczącą zgodę na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] obsługującej nieruchomość o nr ew. [...], [...] i [...] zgodnie z art. 22 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.).

A. Z. działając w zaufaniu do organów administracji i zaznajomiona z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującym lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], nabyła w 2012 r. ww. nieruchomość z przeznaczeniem na prowadzenie na niej działalności gospodarczej. Niczym nieuzasadniona zmiana stanowiska organu, niepoparta rzeczowym uzasadnieniem stanowiła tym samym pogwałcenie zasad z art. 7 i art. 8 k.p.a., uzasadniające eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej tak poważnymi nieprawidłowościami Skarżąca podniosła również, iż z ustaleń organu wynika, że według generalnego pomiaru ruchu w 2015 r. na drodze krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu na poziomie 11934 pojazdów na dobę. Organ jednak nie zwracał stronie wcześniej uwagi na tę okoliczność i skarżąca nie miała możliwości odnieść się do tego problemu.

Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, przyjmując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla sprawy o udzielenie zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość prowadzenie określonego rodzaju działalności na nieruchomości to okoliczność ta może uzasadniać wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej klasy GP (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 59/13).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017r, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S.

Podstawę materialno- prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Jednakże ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu.

Jak trafnie stwierdził organ wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony.

Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji odmownej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Bezspornym jest, iż droga krajowa nr [...] na całej swojej długości zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do drogi głównej ruchu przyspieszonego ( droga klasy GP).

Zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) lokalizowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W związku z czym względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach głównych ruchu przyspieszonego ( droga klasy GP ) przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Przy czym za dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uważa się " bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej." Zgodzić należy się z oceną organu, iż w niniejszej sprawie nie występuje taka wyjątkowa sytuacja przemawiająca za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Aktualnie dojazd do działki skarżącej nr [...] odbywa się poprzez zjazd zlokalizowany przy granicy działki nr [...]. Z wniosku skarżącej z dnia 8 lutego 2017r ( karta – 66 akt administracyjnych ) i dołączonej kopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej ( karta 64 akt administracyjnych ) obejmującej zakres przedmiotowej nieruchomości w nawiązaniu do drogi krajowej z zaznaczonym proponowanym miejscem lokalizacji zjazdu i widocznymi granicami nieruchomości, której wniosek dotyczy wynika, że skarżąca wnosi o zgodę na rozbiórkę zjazdu zlokalizowanego przy granicy działki nr [...] przeznaczonego do obsługi działki nr [...], gdyż działka ta będzie obsługiwana przez zjazd objęty niniejszym wnioskiem. Skarżąca we wniosku wyjaśnia, że przebudowa istniejącego zjazdu znajdującego się przy granicy działki nr [...] wiązałaby się ze znacznym naruszeniem rejonu oddziaływania tej działki za sprawą wyłukowania projektowanego zjazdu, co stanowiłoby okoliczność niewskazaną.

Organ trafnie wskazał skarżącej, iż z samego faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] (do której ma prowadzić przedmiotowy zjazd publiczny ) nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego organ uzasadnił, bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 11934 poj./dobę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ trafnie podkreślił, iż droga krajowa nr [...] stanowi ważny szlak komunikacyjny, a zwłaszcza tranzytowy stanowiący "obwodnicę aglomeracji warszawskiej" dlatego budowa zjazdu publicznego zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz naruszała wymogi związane z klasą drogi.

Twierdzenie Wójta Gminy S. zawarte w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. z którego wynika, że droga gminna w miejscowości S. ( działka nr [...] i działka nr [...] ) nie spełnia warunków technicznych dla obsługi samochodów ciężarowych

nie może stanowić argumentu za wydaniem zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącej stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki.

Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ), skargę oddalił.