Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 227/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi P.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. J., M. J., E. J. i P. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wskazaną powyżej decyzją z [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. złożonego przez W. J., M. J., E. J. oraz P. J., współwłaścicieli działki nr ew. [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez W. J., M. J., E. J. oraz P. J. zażalenia na postanowienie z [...] września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy powołanym wyżej postanowieniem z [...] października 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zasadne w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2271/12, organ nadzoru wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego uzależnione jest od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną danego postępowania. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61 a § 1 k.p.a., zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec wydanej w postępowaniu legalizacyjnym decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r. z przyczyn podmiotowych organ rozpoznający zażalenie stwierdził w nawiązaniu do treści art. 28 k.p.a., wskazując, że interes prawny, o którym stanowi ten przepis, ma charakter materialnoprawny, a więc jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, wymaga zatem istnienia normy prawa przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma w świetle art. 28 k.p.a. przymiotu strony, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć. Interes prawny cechują indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Organ nadzoru zauważył, że budynek mieszkalny wielorodzinny, którego dotyczy kwestionowana decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r., jest położony na działce nr ew. [...], która nie graniczy bezpośrednio ze stanowiącą współwłasność W. J., M.J., E.J. oraz P. J. działką nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...]). Nieruchomości te oddzielone są działką o nr ew. [...]. Z tego względu organ uznał, że inwestycja zrealizowana na działce inwestycyjnej nie oddziałuje na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wnoszący zażalenie nie wskazali przepisu prawa materialnego, w oparciu o który zasadne byłoby uznanie, iż przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2018 r. Wskazany przez nich art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, służy, zdaniem organu, ustaleniu kręgu stron tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018r. złożył P. J., zaskarżając go w całości i wnosząc i jego uchylenie, jak też uchylenie postanowienia organu I instancji.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżącego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, objętym skargą postanowieniom skarżący zarzucił:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wskutek przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. z uwagi na to, że nieruchomość należąca do skarżącego nie jest objęta oddziaływaniem inwestycji;

- wadliwe rozumienie przez organ art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane kształtującego status stron w sprawach pozwolenia na budowę toczących się w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym i niewłaściwe założenie co do weryfikacji legitymacji procesowej skarżącego w niniejszej sprawie;

- niezastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), który stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń;

- niewłaściwe zastosowanie art. 55 - 51 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r.;

- nieuwzględnienie ochrony własności przysługującej skarżącemu w granicach wyznaczonych przepisami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i art. 144 k.c.;

- niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. i przyjęcie, że dla określenia statusu strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- wadliwe rozumienie przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kształtujących status stron w sprawach pozwolenia na budowę toczących się w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym i niewłaściwe założenia co do weryfikacji legitymacji procesowej skarżącego;

- wadliwe rozumienie art. 61a k.p.a. i niewłaściwe założenia co do weryfikacji legitymacji procesowej skarżącego w niniejszej sprawie;

- niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 77 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.;

- niewłaściwe zastosowanie przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art.77 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.;

- wadliwe rozumienie przez organy przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego kształtujących status stron w sprawach pozwolenia na budowę toczących się w trybie nadzwyczajnym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane;

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęcie, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co jednak doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

- naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obu instancji polegające na braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego rozważeniu, na wskutek czego doszło do błędnego ustalenia, iż skarżący nie jest stroną;

- naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia odniesień do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym także do tych, których organ nie uwzględnił;

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonywanie czynności wynikających z postępowania i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.;

- naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie postanowienia i zdawkowe odniesienie się do wskazanych we wniosku faktów lub nawet ich pominięcie;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu inwestycji;

- naruszenie art. 11 w zw. z art. 104 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ II instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie przez organ I i II instancji zarzutów skarżącego, że inwestycja prowadzona była na całej nieruchomości;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez oparcie się tylko na analizie decyzji nr [...], czemu nie towarzyszyło dokonanie dodatkowych czynności sprawdzających wskazywanych przez skarżącego;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 71 i art. 72 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie przez organ I i II instancji wszystkich argumentów wskazanych we wnioskach i zastrzeżeniach wskazanych w sprawie, a w szczególności nieprzeprowadzenie dochodzenia służbowego polegającego na wykryciu nieprawidłowości przy wydanej decyzji.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte wcześniej w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli pozostaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., co oznacza, że przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do weryfikacji stanowiska zajętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie do tego, iż skarżący w postępowaniu, którego wszczęcia zażądał, nie miał interesu prawnego, by na jego wniosek mogła zostać zbadana prawidłowość kwestionowanej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym pod kątem istnienia w niej wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim organ wskazał, że uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może być zrealizowane m.in. w warunkach zaistnienia przeszkód o charakterze podmiotowym obejmujących przypadek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Nie może budzić zastrzeżeń poprawność tezy, zgodnie z którą rozpatrzenie sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym nie może nastąpić na wniosek podmiotu, który nie dysponuje stosowną legitymacją procesową. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowiąc podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia, przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest wyrazem formalnego potwierdzenia, że podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie był do tego uprawniony, przez co nie mógł skutecznie doprowadzić do jego zainicjowania. W orzecznictwie w odniesieniu do powołanej powyżej normy prawnej przyjmuje się, że w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przesądzenie kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawcy lub uznanie jego braku może mieć miejsce albo na etapie wstępnym przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 105 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może jednakże nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13). W wyroku z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 2211/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, że istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu nie zawsze jest zagadnieniem oczywistym, przez co dokonywana przez organ ocena, jeżeli wymaga przeprowadzenia stosownych analiz, powinna mieć miejsce w toku postępowania. Wnioski te są zasadniczo zbieżne ze stanowiskiem, jakie w tym zakresie jest formułowane w piśmiennictwie. Podkreśla się w nim, że odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest uzasadniona wówczas, gdy już prima facie można stwierdzić, że zachodzi przyczyna podmiotowa niedopuszczalności prowadzenia postępowania, a więc gdy brak interesu prawnego nie budzi żadnych wątpliwości (por. E. Szewczyk, M. Szewczyk [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Tom II. Część 1, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2018, s. 279-280).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący nie był legitymowany do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2018 r. Uzasadniając przyjętą ocenę, Sąd w pierwszym rzędzie wskazuje, że legitymację procesową skarżącego organ nadzoru prawidłowo rozważył w odniesieniu do treści art. 28 k.p.a. a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi lub robotami istotnie odstępującymi od zatwierdzonego projektu budowlanego pełne zastosowanie znajduje regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II OSK 185/9; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1268/17; wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 573/10). Stroną takiego postępowania powinien być więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. W postępowaniu tym nie znajdzie natomiast wprost zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. może być stosowany tylko w sytuacji w nim wskazanej, to jest w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych. A contrario przepisu tego nie stosuje się w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych przewidzianych przepisami ustawy - Prawo budowlane i w odpowiadających im postępowaniach nadzwyczajnych. Wykluczenie formalnego powiązania legitymacji strony z normą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie oznacza jednak, że organ, oceniając interes prawny strony, powinien pominąć zakres oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie. Pomimo bowiem, że w postępowaniu naprawczym nie ma zastosowania wprost regulacja szczególna określona w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu spornego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 778/17). Upatrywania w powyższej regulacji szczególnej normatywnego punktu odniesienia dla badania legitymacji procesowej skarżącego nie powinno się stąd, zdaniem Sądu, zasadniczo również kwestionować. Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że status strony jest determinowany zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Określając krąg stron ustalić należy obszar oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1613/11; wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1296/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na tle powyższych przepisów ocena legitymacji skarżącego nie mogła zostać podważona, albowiem trafnie wskazywała ona na oczywistość wniosku, iż sporna inwestycja realizowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w jakiekolwiek sposób nie oddziaływuje na nieruchomość pozostającą we władaniu skarżącego. Wbrew deklarowanemu poglądowi skarżącego, lokalizacja inwestycji objętej projektem budowlanym zamiennym nie wiąże się z takimi utrudnieniami, które naruszałyby konkretne przepisy szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), czy powołanej w skardze regulacji prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo wskazanie przepisów, które w ocenie skarżącego i pozostałych wnioskodawców, miały zostać naruszone, nie poparte stosowną argumentacją, czyniło niewiarygodnym stwierdzenie, że posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce niegraniczącej z działką wnioskodawców ograniczy ich prawo do rozporządzania należącą do nich nieruchomością. Stanowisko o oczywistym braku interesu prawnego skarżącego i pozostałych wnioskodawców Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął uwzględniając, że budynek mieszkalny wielorodzinny będący przedmiotem decyzji z [...] stycznia 2018 r. nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego, oddzielony jest bowiem od niej inną działką budowlaną (nr ew. [...]). Mając na uwadze, że z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że sporny budynek jest usytuowany w odległości ponad 50 m od budynku skarżącego znajdującego się na działce nr ew. [...], organ nadzoru, uwzględniając charakter zabudowy i jej parametry, był upoważniony do stwierdzenia, że wszystkie postaci oddziaływań, na jakie powołał się skarżący ("przesłanianie i zacienianie" wynikające z § 13, 57 i 60 cyt. rozporządzenia; ochrona przed hałasem - § 323 i 326 cyt. rozporządzenia), w sposób oczywisty nie mogą być postrzegane jako wyraz realnych wątpliwości związanych z ograniczeniem możliwości zagospodarowania należącej do wnioskodawcy nieruchomości, które nakazywały organowi nadzoru przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem postępowania pozostawała w niniejszej sprawie zgodność z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., wobec czego te zarzuty skargi, które interes prawny przysługujący skarżącemu, wiązały z realizacją przez inwestora innych robót budowlanych objętych odrębnym pozwoleniem na budowę, Sąd zobowiązany był pominąć jako, że nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji z [...] października 2018 r. W wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że proste zestawienie parametrów spornej inwestycji z jej odległością od nieruchomości sąsiedniej stwarza możliwość uznania braku interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę niewymagającego podejmowania w tym zakresie czynności orzeczniczych w ramach zainicjowanego postępowania jurysdykcyjnego. Wzgląd na tenże wniosek, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, potwierdza trafność uznania przez organ nadzoru, że na gruncie niniejszej sprawy spełnione zostały warunki, od których zaistnienia uzależniona jest prawidłowość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ocenę tę uzupełnia zauważenie, że planowana przez inwestora zabudowa mieszkaniowa odpowiada rodzajowi zabudowy na działce skarżącego, aczkolwiek różni się od niej funkcją (wielorodzinna/jednorodzinna). Działka inwestycyjna oraz działka skarżącego mają zapewnioną odrębną obsługę komunikacyjną, posiadają dostęp do innych dróg publicznych, które się ze sobą nie łączą. Powyższe pozwala uznać, że twierdzenie skarżącego, iż "cała inwestycja w sposób bezpośredni i niezgodny z prawem zmieniła sposób użytkowania [...] nieruchomości" należącej do niego jest oparte na subiektywnym postrzeganiu jej kształtu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości, którym to zapatrywaniem organ nadzoru nie mógł się kierować nie tylko przy podjęciu decyzji merytorycznej odnoszącej się do wad kwalifikowanych obarczających decyzję z [...] stycznia 2018 r., ale również rozważając na etapie wstępnym dopuszczalność zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do własnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Wzgląd na przedmiot rozpoznawanej sprawy sprowadzający się do rozstrzygnięcia o istnieniu bądź nieistnieniu podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. na skutek zidentyfikowania przez organ negatywnej przesłanki procesowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje, że merytoryczne zarzuty skargi dotyczące wadliwości obarczającej decyzję PINB w [...] z [...] stycznia 2018 r., w szczególności ze względu na jej deklarowaną niezgodność z udzielonymi warunkami zabudowy, pozostały poza zakresem rozstrzygania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] stycznia 2018 r. zainicjowane wnioskiem opartym na przyczynie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak wynika z oświadczenia skarżącego, nie zostało zakończone jedną z decyzji określonych w art. 151 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a., stąd organ nadzoru nie mógł się kierować przy ocenie legitymacji skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wynikiem ww. postępowania. Mógł natomiast na podstawie art. 170 p.p.s.a. wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Łd 161/18 oddalającym skargę wniesioną przez skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący całkowicie mylnie jednocześnie przyjmuje, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny obejmuje realizację części inwestycji (budowa śmietnika) na działce nr ew. [...]. Z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z [...] stycznia 2018 r. oraz dokumentacji projektowej (IV. Projektowane zagospodarowanie terenu. IV.4. Odpady stałe, s. 33 Projektu zamiennego) w sposób niewątpliwy wynika, że sporna inwestycja jest realizowana wyłącznie na działce nr ew. [...]. Wskazywana przez skarżącego wiata śmietnikowa faktycznie ma powstać, niemniej ma zostać zaprojektowana według odrębnego opracowania niestanowiącego przedmiotu spornego pozwolenia na budowę.

W kontekście poczynionych wyżej uwag nie da się skutecznie postawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze. Skarżący błędnie uważa, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2018 r. inicjowało postępowanie, w którym organ nadzoru był zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odpowiadające przepisom rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy, w tym także wymienione przez skarżącego w skardze zasady ogólne (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.) można odnieść przede wszystkim do toczącego się w sprawie postępowania zażaleniowego. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego normom prawnym kreowanym przez te zasady jednakże w żaden sposób nie uchybił, ponieważ prawidłowo wywiązał się z przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej kontroli instancyjnej postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., właściwie również uzasadnił wydane przez siebie postanowienie (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.), ujawniając skarżącemu przyczyny, z powodu których nie został uznany za stronę postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.