Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 624/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 4. art. 42,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.), podjęła w dniu 11 sierpnia 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z uchwały wynikało, że weszła ona w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w T. wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której zaskarżył ten akt prawa miejscowego w całości i wniósł o stwierdzenie jego nieważności.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów:

1. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. i w zw. z art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy

z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. nr 17 poz. 95) polegające na nieopublikowaniu jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowiła akt prawa miejscowego;

2. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację art. 9a ust. 3-5 ustawy poprzez uszczegółowienie w § 1.1. uchwały podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15tej ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz modyfikacji jego składu, albowiem o składzie zespołu stanowi sama ustawa;

3. art. 9b ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowiący, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie poprzez dosłowne przytoczenie przepisu ustawowego w §7 uchwały.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, których tryb i zasady ogłaszania określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Z kolei zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w przedmiotowej uchwale w § 23 zawarto przepis, że uchwała wchodzi z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała powinna zostać skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem jest aktem prawa miejscowego, gdyż stanowi prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, które go ustanowiły. Na powyższe wskazuje to, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, konstytuuje zróżnicowany zespół osób, pochodzących z różnych profesji, posiadających różne kompetencje, stosujących różne środki charakterystyczne dla zawodów, z których się wywodzą, a nie wchodzących stricte w skład członków Rady Miejskiej, a więc organu, które go tworzy. Ponadto działanie zespołu, którego skład osobowy składa się poza kręgu członków organu, wywołuje skutki prawne na terenie całej gminy.

Skarżący wskazał, że uchwałę wydano z naruszeniem art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, albowiem o składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a

ust. 3-5). Wobec tego § 1.1 uchwały wskazujący, że w stały skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą jednostki (przedstawiciele, pracownicy, inne stowarzyszenia) wymienione od pkt 1 do pkt 7 jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 ustawy, albowiem stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych aby przypuszczać, że organ uszczegółowił przepis ustawy, ponieważ przepis art. 9a ust. 3-5 ustawy jest sformułowany jednoznacznie i całościowo.

Zdaniem autora skargi sprzeczny z prawem jest również § 7 uchwały, zgodnie

z którym zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Jest to dosłowne przytoczenie przepisu ustawowego, który oczywiście nie stanowi istnego naruszenia prawa, natomiast, biorąc pod uwagę konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, to jednak należało również wskazać na nieprawidłowość tego zapisu.

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie wystąpiła konieczność zaskarżenia uchwały nr [...]Rady Miejskiej z dnia 11 sierpnia 2010 r. w całości. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

Skarżący wskazał, że uchylenie uchwały wywiera skutki ex nunc - od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, tj. ex tunc - od chwili jej podjęcia, nie było zatem możliwe zwrócenie się do Rady Miejskiej w trybie art. 70 ustawy Prawo o Prokuraturze o rozważenie zasadności wydania lub zmiany wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podzieliła w całości zarzuty skargi i wniosła o:

1. umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.",

2. odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania,

3. przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej argumenty są słuszne. Organ wniósł o umorzenie postępowania

w sprawie, jako bezprzedmiotowego wskazując, że w zakresie posiadanych kompetencji dokona on uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nowa uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa

oraz zgodnie z uwagami Prokuratora. W toku postępowania organ nadesłał tekst nowej uchwały podjętej na XV sesji Rady Miejskiej w dniu 30 października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego uchwałę.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w sposób oczywisty i bezpośredni w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Organ nie kwestionował zasadności wniesionej skargi i podniesionych w niej zarzutów i wnosił o umorzenie postępowania, wskazując na zastąpienie zaskarżonej uchwały uchwałą z dnia 30 października 2019 r.

Sąd nie uwzględnił wniosku Gminy o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z powodu jego bezprzedmiotowości wywołanej podjęciem nowej uchwały i uchyleniem zaskarżonej uchwały.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (system informacji prawnej Lex nr 25333) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Takie też stanowisko wyrażano w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się wprost do uchwał dotyczących sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (postanowienie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I OZ 862/18, z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1115/19) uchwała taka w okresie swojego wieloletniego obowiązywania mogła wywołać skutki prawne stanowiące podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały.

Uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym i nie uzasadniało umorzenia postępowania. Sąd rozpoznał zatem wniesioną skargę.

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego.

Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. II SA/Ol 29/08).

Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. uznać należy, że normy prawne w tym zakresie mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach.

Zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie.

Za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia ponadto zasadność drugiego z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, dotyczącego przekroczenia przez Radę Miejską delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającą z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. IV SA/Wr 593/09).

Przeprowadzona analiza § 2 zaskarżonej uchwały oraz jej zestawienie z treścią art. 9a ust. 2 - ust. 5 u.p.p.r., wskazują na zasadność zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć również określenia składu takiego zespołu. Kompetencja wynikająca z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych a nie składu zespołu.

Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jest właściwy do powołania zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w ust. 3 ustawodawca ustalił przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. W zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 określono skład Zespołu w inny sposób niż to wynika z ustawy, co stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy.

Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).