Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 116/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138  par. 2,  art. 131-133,  art. 129,  art. 16, 7, 8, 12, 77, 136,  art. 35  par. 1 i  par. 3,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156  ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Z. i J. Z. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz M. i J. Z., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za zajęte pod drogę działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, położone w K. i zobowiązującą Gminę K. do wypłaty przyznanego odszkodowania. Równocześnie organ II instancji przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że niniejsza sprawa na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05, była ponownie rozpatrywana przez Starostę [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe działki zajęte po drogi powstałe w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowe działki spełniają przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie od tej decyzji złożyli Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz M. i J. Z. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy K. podniósł, że jego zdaniem decyzja podziałowa z [...] lipca 1998 r. nie jest ostateczna, przebieg drogi stanowiącej działkę nr [...] nie został ustalony w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, a w związku z tym działka ta nie mogła przejść na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na własność gminy. Odwołujący się uznał również, że Starosta naruszył art. 76 kpa poprzez pominięcie treści odpisu z księgi wieczystej nr KW [...], z którego wynika, że działki o nr [...] stanowią własność J. i M. Z. oraz nie wskazał dowodu, na podstawie którego organ ustalił, iż właścicielem przedmiotowych działek jest Gmina.

M. i J. Z. w uzasadnieniu swojego odwołania zakwestionowali wysokość ustalonego odszkodowania i wnieśli o zmianę decyzji w części określającej wysokość odszkodowania i ustalenie odszkodowania zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości.

Organ odwoławczy rozpatrując złożone odwołania na podstawie całości akt administracyjnych stwierdził, że sprawa przyznania przedmiotowego odszkodowania nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia ponowne uchylenie decyzji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku dokonanego na wniosek właścicieli podziału działek nr [...] uregulowanych w KW [...] i w KW nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...], wydzielone zostały między innymi działki o nr [...] oraz nr [...] z przeznaczeniem pod drogę.

Z zamieszczonych na decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] lipca 1998 r. zapisów wynika, że decyzję tę odebrał K. Z., który posiadał pełnomocnictwo J. i M. Z. z dnia [...] listopada 1997 r. (akt notarialny rep. akt A nr [...] sporządzony przez notariusza E. B. w W.) do podpisywania aktów notarialnych - przedwstępnej umowy sprzedaży, umowy sprzedaży działki gruntu nr [...] w K., do odbioru i kwitowania z odbioru ceny sprzedaży, wydania przedmiotu sprzedaży, do składania wszelkich oświadczeń, wniosków, do reprezentowania przed osobami prawnymi i fizycznymi, do odbioru i kwitowania z odbioru dokumentów, korespondencji oraz dokonania tych czynności, jakie w zakresie tego pełnomocnictwa okażą się potrzebne lub konieczne. K. Z. posiadał zatem pełnomocnictwo w zakresie sprzedaży nieruchomości (działki nr [...]), a nie w zakresie związanym z ustalaniem i wypłatą odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę (nr [...] i [...]). Pełnomocnictwo to nie obejmowało również umocowania do zrzeczenia się odszkodowania za przejęte przez gminę działki przeznaczone pod drogi, co stwierdzone zostało przez Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy K. o ustalenie, czy decyzja nr [...] skutecznie została doręczona stronom postępowania i czy stała się ostateczna, jak również wystąpił do właścicieli nieruchomości o wypowiedzenie się w sprawie daty otrzymania niniejszej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym Urząd Miasta i Gminy K. i poinformował, że decyzja ta została doręczona M. i J. Z. w dniu [...] grudnia 2007 r., jak również, że decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 2008 r. Decyzja powyższa została opatrzona klauzulą prawomocności w toku postępowania odwoławczego z datą [...] stycznia 2008 r. Jednocześnie strony postępowania złożyły oświadczenie, w którym stwierdzają, że otrzymały niniejszą decyzję w dniu [...] lipca 1998 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że sprawa prawomocności decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, jako podstawowej przesłanki ustalenia odszkodowania, wymaga wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie w I instancji, który mimo że strona zgłaszała problem prawomocności decyzji podziałowej w odwołaniu od decyzji Starosty, nie znalazł podstaw do rozważenia zarzutów przed podjęciem postępowania odwoławczego. W odniesieniu do zarzutu Burmistrza Miasta i Gminy K. zarzucającego, że nie doszło do rokowań poprzedzających postępowanie o administracyjne ustalenie odszkodowania, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji słusznie uznał, iż strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia należnego odszkodowania. Byli właściciele wystąpili bowiem z wnioskiem o uzgodnienie wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi, natomiast Burmistrz Miasta i Gminy K. stwierdził, że brak jest podstawy do wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt, zajął więc stanowisko negatywne wobec propozycji złożonej przez właścicieli nieruchomości. Należy zatem uznać, że obie strony wyraziły swoją wolę, jednak do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. Wynik uzgodnień w tej sytuacji był negatywny. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające takie stanowiska stron. W odniesieniu do zarzutu zawartego w odwołaniu Burmistrza Miasta i Gminy K. dotyczącego braku wpisu w księdze wieczystej prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 1 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece tzw. "zasada wpisu" obowiązuje tylko w ograniczonym zakresie, co oznacza, że zmiany stanu prawnego nieruchomości następują niezależnie od wpisu (wpis deklaratoryjny), chyba, że przepis szczególny przewiduje wpis konstytutywny. Przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego wyjątku nie przewiduje. Oznacza to, że dowodem nabycia własności jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, a do zmiany stanu prawnego nie jest konieczny wpis do księgi wieczystej.

Odnosząc się natomiast do treści odwołania J. i M. Z. organ II instancji przywołał treść art. 118, 129 i 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami. W ocenie organu odwoławczego wycenę zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2006 r. (w decyzji błędnie podano datę [...] grudnia 2007 r., str. 4 uzasadnienia decyzji 4 akapit od góry) sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W procedurze wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania wybrane zostały nieruchomości z rejonu rynku lokalnego. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz według wartości rynkowej nieruchomości. Organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną dając stronom możliwość zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym. W rozprawie w dniu [...] stycznia 2007 r. uczestniczyły strony postępowania oraz rzeczoznawca majątkowy, który w trakcie rozprawy wyjaśnił wątpliwości zgłoszone przez strony postępowania (pełnomocnika właścicieli). Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument miał wartość dowodową (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05). Organ pierwszej instancji ocenił, że operat sporządzony został prawidłowo i przyjął go jako dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. Jeżeli strony skarżące uważały, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi ich wątpliwości, powinny przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w I instancji do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania odszkodowawczego, do czasu ustalenia przez Sąd Rejonowy [...], że właścicielem przedmiotowych działek jest z mocy prawa Gmina K. Jednakże strona nie udokumentowała w żaden sposób, że w powyższej sprawie we właściwym sądzie toczy się odpowiednie postępowanie, twierdząc, że jej zdaniem obowiązek wszczęcia takiego postępowania i uregulowania stanu prawnego ciąży na dotychczasowych właścicielach. W tej sytuacji organ II instancji stanął na stanowisku, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i zwrócił sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. Z. W obszernym uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu dotyczące wysokość ustalonego odszkodowania i prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Zarzucili zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli art. 7, 77 § 1, 33 § 4, 138 § 2, 8 oraz 12 kpa, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...] nr [...] przez ustalenie wysokości należnego skarżącym odszkodowania zgodnie z zasadą, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania bierze się pod uwagę cenę 1 m2 działki, z której wyodrębniono działkę drogową względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 8, 12, 77, 138 § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2001 r. skierowanego do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki zajęte pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.).

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie odszkodowania za przedmiotowe działki wydzielone pod drogę wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05. Oddalając skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., którą organ ten uchylił w całości wcześniejszą decyzję Starosty [...] ustalającą odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości wydzielone pod drogę i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Sąd stanął na stanowisku, że decyzja organu II instancji jest co do zasady prawidłowa, jednakże "podniesione w jej uzasadnieniu argumenty należy uznać za błędne." W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle przywołanych w wyroku przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej "roszczenie skarżących o przyznanie i wypłatę odszkodowania /.../ należało uznać za zasadne". Natomiast decyzja organu I instancji naruszyła przepisy prawa (art. 118 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z innych powodów, czyli braku przeprowadzenia przed wydaniem decyzji przez Starostę obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, co prowadzić musiało do jej uchylenia ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Zdaniem Sądu "strony nie doszły do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania, zaś Starosta [...] przed wydaniem decyzji przyznającej odszkodowanie /błędnie/ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej...". Postępując w ten sposób organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa i dlatego też jego decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Starosta rozpoznając ponownie sprawę obowiązany był więc, w świetle powyższych rozważań, do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05, co też zdaniem sądu orzekającego uczynił. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...] stycznia 2007 r. przeprowadzona została przez organ I instancji rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy ustalający wartość rynkową przedmiotowych działek do celów określenia wysokości należnego odszkodowania. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowe działki przejęte pod drogę w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego i zobowiązał Gminę K. do jego wpłacenia na rzecz wnioskodawców. Postępując w ten sposób organ I instancji wywiązał się zdaniem Sądu orzekającego z obowiązków ciążących na nim na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże ze względu na wady postępowania prowadzonego przez organ odwoławczego, które spowodowały konieczność uchylenia decyzji organu II instancji, w związku z treścią art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od powyższych ustaleń Sąd postanowił uchylił również decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że jedynym powodem dla którego Wojewoda [...], w trybie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu złożonych odwołań, postanowił uchylić decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. było stwierdzenie, że z akt administracyjnych wynika, iż "sprawa prawomocności decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, jako podstawowej przesłanki ustalenia odszkodowania, wymaga wyjaśnienia przez organ prowadzący postępowanie w I instancji, który mimo że strona zgłaszała problem prawomocności decyzji podziałowej w odwołaniu od decyzji Starosty, nie znalazł podstaw do rozważenia zarzutów przed podjęciem postępowania odwoławczego." (str. 2 decyzji organu II instancji). Wszystkie bowiem pozostałe zarzuty zawarte w obu złożonych odwołaniach (czyli: pominięcie treści odpisu z księgi wieczystej nr KW [...], z którego wynika, że działki o nr [...] stanowią własność skarżących, niewskazanie dowodu, na podstawie którego organ I instancji ustalił, że właścicielem przedmiotowych działek jest Gmina, nieprzeprowadzenie rokowań niezbędnych przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, nieprawidłowa wysokość ustalonego odszkodowania oraz nieprawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego) zostały uznane przez organ odwoławczy za niezasadne i nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi jednak wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przy czym przesłanką pozytywną do zastosowania tego trybu przez organ odwoławczy jest konieczność przeprowadzenia postępowania "w całości lub w znacznej części". Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1081/05, publ. OSP 2006/6/66). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że do czasu złożenia w dniu [...] kwietnia 2007 r. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., czyli ani w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...], ani przez ponad [...] lat toczącego się postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego ani Burmistrz Miasta i Gminy K., ani żaden orzekający w sprawie organ administracyjny nie kwestionowali ani faktu, ani daty "uprawomocnienia się" decyzji podziałowej wydanej przez Burmistrza Gminy K. w dniu [...] lipca 1998 r. nr [...], pomimo że fakt jej wydania, sposób doręczenia, a także treść wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] były znane zarówno stronom postępowania administracyjnego, jak i organom orzekającym. W oparciu o tę decyzję, jak wynika z pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...] sierpnia 2008 r. (str. 1 i 2 pisma) znajdującego się w aktach administracyjnych organu II instancji sam Burmistrz Miasta i Gminy K. wydał w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzje nr [...] w ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] wydzielonej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją nr [...]. Nadto fakty te, a przede wszystkim treść wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., znane były również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który orzekał w niniejszej sprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05. Również Sąd ten nie kwestionował ani faktu doręczenia, ani daty z którą decyzja podziałowa Burmistrza z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] stała się ostateczna. Postawienie zatem przez organ II instancji Staroście [...] zarzutu, że po wydaniu przez siebie decyzji pierwszoinstancyjnej nie wyjaśnił tej sprawy, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Obowiązki organu I instancji, jakie obciążają go po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej precyzyjnie określają przepisy art. 131-133 kpa. O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję ma zatem obowiązek zawiadomić strony (art. 131 kpa). Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony (a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie), a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (a taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie), może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (art. 132 § 1 kpa). Przepis ten, czyli § 1 art. 132 kpa, stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (taka sytuacja również nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie - art. 132 § 2 kpa). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (art. 132 § 3 kpa). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest także przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art. 133 kpa) i z tego obowiązku, co prawda po upływie ustawowego terminu, który jednak ma jedynie charakter instrukcyjny, organ I instancji się wywiązał. Postawiony zatem w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zarzut jest całkowicie nieprawidłowy. Ponadto organ odwoławczy po otrzymaniu odwołań stron samodzielnie dokonał już ustaleń, które zdaniem Sądu, są wystarczające do dokonania oceny i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewoda [..] pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił do stron postępowania odszkodowawczego o wyjaśnienie kwestii doręczenia stronom postępowania podziałowego decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...]. W odpowiedzi na to pismo skarżący oświadczyli (w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., piśmie pełnomocnika z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r.), że K. Z. odebrał decyzję podziałową działając z ich upoważnienia, za ich zgodą i wiedzą. Równocześnie oświadczyli, że o treści tej decyzji dowiedzieli się niezwłocznie po jej odebraniu w dniu [...] lipca 1998 r. oraz że nigdy nie było ich zamiarem wnoszenie odwołania od tej decyzji, która wydana została zgodnie z treścią ich wniosku. Również Urząd Miasta i Gminy K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., z dnia [...] lipca 2008 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie ostateczności decyzji podziałowej. W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organ odwoławczy przeprowadzając w trybie art. 136 kpa, dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące terminu, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, uzyskał wystarczające materiały dowodowe, żeby po ich wnikliwej analizie w oparciu o zebrany w sprawie cały materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa (w tym art. 16 i art. 129 kpa), samodzielnie rozstrzygnąć ważne dla sprawy administracyjnej zagadnienie, które uznał za sporne i niedostatecznie wyjaśnione. W tej zaś sytuacji w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa (konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części) warunkujące możliwość wydania przez organ odwoławczy zamiast decyzji merytorycznej jedynie decyzji kasacyjnej. Dlatego też wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył przepisy art. 7, 8, 12, 77 i 138 § 2 kpa, które to naruszenie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Stwierdzenie powyższych uchybień oraz naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. na skutek trwającego półtora roku postępowania odwoławczego utracił już ważność i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, z obrotu prawnego została także wyeliminowana decyzja organu I instancji. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] winien był wydać decyzję do dnia [...] czerwca 2007 r., czyli w terminie, w którym operat szacunkowy był jeszcze ważny. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy (który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (jak wynika z materiału dowodowego zebranego w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. nie był aktualizowany). Skutkiem zatem przewlekłości postępowania administracyjnego trwająca już od [...] lat (od [...] r.) sprawa rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za działki przejęte pod drogę nadal jest niezakończona i powraca po raz kolejny do fazy początkowej, czyli rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie działanie organów administracji publicznej nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego, ani tym bardziej prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji przede wszystkim zleci wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości. Następnie mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 786/05 oraz w niniejszym orzeczeniu, rozpatrzy ponownie wniosek skarżących o odszkodowanie, a swoje ustalenia wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.