Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 613/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 205 par. 2 i 3, art 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2., par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 11, art. 80, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. J. i L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł.O. z dnia [...] 2011r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.na rzecz skarżących kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wójt Gminy Ł. O. odmówił J. i L. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych wraz ze szczelnymi zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe oraz uzbrojeniem terenu, budowie dwunastu budynków gospodarczych, budowie drogi wewnętrznej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w obrębie geodezyjnym Z. S. w gminie Ł O..

W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, iż wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego wymagało –stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ wskazał, iż w toku przygotowywania projektu decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowej działki wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą działki sąsiednie nr ewid. [...],[...],[...][...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane są na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Działka sąsiednia nr ewid. [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej. Działka sąsiednia nr ewid. [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy usługowej. Działka sąsiednia nr ewid. [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Natomiast działki sąsiednie nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto działka sąsiednia nr ewid. [...] zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowo-produkcyjnej a działki sąsiednie nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są na terenie zabudowy produkcyjnej.

Opierając się na analizie Wójt Gminy stwierdził, iż na działkach sąsiednich nr ewid. [...],[...], dostępnych z tej samej drogi publicznej co działki wnioskowane (drogi publicznej gminnej Nr [...]), znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym. Istniejąca na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie może stanowić kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w której będzie realizowana planowana inwestycja. Zabudowa mieszkaniowa, nie związana bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, nie może być uznana za grunt rolny, a tym samym stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu jako zabudowa zagrodowa.

Dalej organ podniósł, iż analiza urbanistyczna nie wykazała potrzeby przyjmowania innych parametrów zabudowy niż określone na podstawie § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), bo planowana zabudowa stanowiłaby obcy element w przestrzeni wsi. Wnioskowana zabudowa jest charakterystyczna dla obszarów miejskich, a nie dla wiejskich.

Wójt stwierdził, iż wysokość projektowanych budynków mierzona od poziomu gruntu do gzymsu oraz od poziomu gruntu do głównej kalenicy a także szerokość elewacji frontowych planowanych budynków mieszkalnych zgodnie z wnioskiem inwestora byłyby zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie organ wskazał, że teren objęty analizą urbanistyczną charakteryzuje się rozproszoną zabudową mieszkaniową ekstensywną - zlokalizowaną wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje natomiast zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogą wewnętrzną. W ocenie organu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych wraz ze szczelnymi zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe oraz uzbrojeniem terenu, budowie dwunastu budynków gospodarczych, budowie drogi wewnętrznej doprowadziłoby do stworzenia nowego układu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi wnioskowanych działek. Przełamana zostałaby zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowanej inwestycji nie można pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełnia ona warunku kontynuacji funkcji, rozumianej jako mieszczenie się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania. Wprowadzenie zespołu budynków mieszkalnych i gospodarczych na wnioskowane działki stanowiłoby silną ingerencję w krajobraz wsi i byłoby sprzeczne z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych.

Organ wskazał także na niemożność ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż planowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (17,1 %) jest większy od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na obszarze analizowanym (13,7 %). Ponadto ustalenie szerokości elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków gospodarczych na 8 m, nie będzie zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż średnia szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych na analizowanym terenie wynosi 12,3 m.

W ocenie organu nie ma także możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy

w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej gminnej Nr 863046, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], zgodne z przepisami odrębnymi, czyli ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115). Nie ma bowiem technicznych możliwości aby przy szerokości wnioskowanych działek nr ewid. [...],[...] wynoszącej 74 m, pomieścić dwanaście budynków mieszkalnych oraz dwanaście budynków gospodarczych wzdłuż drogi, zgodnie z obowiązującą linią zabudowy.

Wójt zaznaczył również, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł O." zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w Ł. O. Nr [...] z dnia [...]2009 r., zgodnie z którymi na terenie objętym wnioskiem przewidziano: tereny z przewagą funkcji gospodarczych - przemysłowych, usługowych, naprawczych oraz baz, składów i magazynów, a także obiektów związanych z produkcją rolniczą.

Odwołanie od decyzji wnieśli J. i L. J. zarzucając organowi niewłaściwą interpretacje pojęcia "działka sąsiednia". W ich ocenie oparcie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu jedynie na dwóch wybiórczo wskazanych działkach, bez uwzględnienia zróżnicowanej funkcji terenu i wielości form architektonicznych niweczy sens postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie dokonywania stosownych ustaleń po wyznaczeniu tzw. obszaru analizowanego. Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp na działka objęta wnioskiem. Przeprowadzona analiza działek sąsiednich (działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) jednoznacznie prowadzi bowiem do wniosku, że na analizowanym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, a zatem analogiczna do wnioskowanej przez skarżących. Osiedle budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej z pewnością jest kontynuacją istniejącej zabudowy. Zdaniem J. i L. J. stanowisko organu dotyczące konieczności przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zabudowę zagrodową jest niedopuszczalne.

W dowołaniu podniesiono również, że interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywana przez pryzmat celów przyświecających tej ustawie ma służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom wskazanym w art. 1 ustawy, a nie ograniczeniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowanych inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Odwołujący się ponieśli także, iż Wójt błędnie przyjął, iż zarówno ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zgodnie z wnioskiem inwestora jak i ustalenie szerokości elewacji frontowej na 8 m każdego z projektowanych budynków gospodarczych nie będzie zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego, w niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie odstępstw przewidzianych w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zakwestionowano również prawidłowość sporządzenia dołączonych do decyzji organu I instancji załączników w postaci analizy pisemnej i analizy graficznej. Brak bowiem na nich oryginalnych podpisów osób, która je sporządziła. Odwołujący się podnieśli, że zaskarżona decyzja stanowi czwartą z kolei decyzję organu l instancji, który wciąż lekceważy zalecenia organu II instancji dotyczące pojawiających się w poszczególnych decyzjach pierwszoinstancyjnych uchybień. Takie działania Wójta stanowi rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzja z dnia [...] 2011 r (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie część graficzną i opisową analizy oraz projekt, decyzji został sporządzony przez osobę posiadająca uprawnienia wymagane przepisami art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu dokumenty te zostały prawidłowo opieczętowane i podpisane.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że w sąsiedztwie wskazanego terenu przeważa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, co nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizowanym obszarze występuje typowo wiejska rozproszona zabudowa mieszkaniowa wzdłuż istniejących dróg i co należy podkreślić na żadnej z działek nie występuje skoncentrowana zabudowa mieszkaniowa, usytuowana w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która byłaby połączona z nimi drogą wewnętrzną. Tym samym wprowadzenie na wnioskowany teren 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 12 budynków gospodarczych wraz z drogą wewnętrzną, uzbrojeniem terenu oraz ze szczelnymi zbiornikami odpływowymi na nieczystości ciekłe doprowadziłoby do powstania skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej, co godziłoby w zastany stan rzeczy i nie tworzyłoby harmonijnej całości z typowo wiejską zabudową, a co za tym idzie zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny, a więc takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Kolegium ustalenia zawarte w analizie pozwalają na uznanie zasadności stanowiska organu I instancji, że planowana inwestycja nie zachowuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującego w obszarze analizowanym, szerokości elewacji frontowej istniejących budynków oraz obowiązującej linii zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli J. J. oraz L. J.

W swojej skardze ponownie zakwestionowali prawidłowość sporządzenia dołączonych do decyzji organu I instancji załączników w postaci analizy pisemnej i analizy graficznej wskazując na brak oryginalnego podpisu i pieczęci osoby, która sporządził załącznik nr 1a, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dalej skarżący powtórzyli zarzut naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na błędnej i niespójnej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu. W ich ocenie brak jest podstaw do przyjęcia, iż planowana przez nich inwestycja stanowi zbyt silną ingerencję w krajobraz wsi na którym przeważają budynki mieszkalne jak i budynki gospodarcze.

Skarżący podnieśli także, iż decyzja wydawana w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, iż organ winien wydać decyzję pozytywną jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów. Wydając decyzję odmowną organ powinien swoje rozstrzygniecie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ uzasadniają decyzję odmowną w oparciu o niejasne i trudne do zdefiniowania kryteria.

W ocenie skarżących przy ustalania wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy terenu oraz ustaleniu szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych nic nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu odstępstw przewidzianych w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast planowana inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Należy również zauważyć, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem projektu decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie, Komentarz Becka, str. 384).

W przedmiotowej sprawie, do decyzji organu I instancji zostały wprawdzie dołączone wymagane załączniki, jednak obarczone one zostały poważnymi wadami prawnymi.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż choć do decyzji Wójta Gminy Ł O. z dnia [...] 2011 r. nie załączono części graficznej analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Załącznik ten stanowi zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. integralną część decyzji o warunkach zabudowy – jej niezbędny składnik w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Brakująca część graficzna analizy znajduje się jednak przy projekcie przedmiotowej decyzji sporządzonym i podpisanym przez osobę uprawnioną - mgr inż. P. U. (k. 218 akt administracyjnych), przy czym stanowi ona pomniejszoną do skali 1:4000 wersję oryginalnie opracowanej na mapie o skali 1:1000 części graficznej wyników analizy (k. 124 akt administracyjnych). W tym też zakresie zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione, albowiem choć decyzja Wójta Gminy Ł O. z dnia [...] 2011 r. jest niekompletna – nie zwiera przewidzianego przepisami szczególnymi załącznika w postaci graficznej części wyników analizy, to jednak powyższe naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak na załączonej do decyzji organu I instancji części tekstowej wyników analizy oryginalnego podpisu i pieczątki osoby, która je sporządziła Sąd zgadza się, iż załącznik ten winien być opatrzony podpisem osoby uprawnionej wraz z pieczęcią potwierdzającą niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Brak podpisu oraz pieczątki pozbawia ten złącznik waloru dokumentu. Brak jest bowiem potwierdzenia opracowania wspomnianego projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Jak wskazuje strona skarżącą załączony do zaskarżonej decyzji Wójta załącznik nr 1a (cześć tekstowa wyników analizy ) jest opatrzony jedynie kserokopią podpisu jak i pieczątki osoby uprawnionej do sprzędzenia projektu decyzji – mgr inż. P. U. co nie jest równoważne z oryginalnym podpisem. Sąd jednak pragnie zauważyć, iż w aktach sprawy, przy projekcie decyzji sporządzonej przez wyżej wskazaną osobę znajduje się oryginalnie podpisany egzemplarz części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy. Nie ma zatem wątpliwości, iż załącznik tez został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, a tym samym zrzut strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia.

Sąd z urzędu zauważa jednakże, iż już pobieżne zapoznanie się z przeprowadzoną w sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem de facto nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tego samego § stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ze znajdujących się w aktach map, w tym z mapy stanowiącej część graficzną wyników analizy, wynika, że organ dokonał analizy terenu na obszarze wytyczonym na nieznanych Sądowy zasadach.

Obszar analizowany wyznaczony bowiem został, co potencjalnie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na mapie, która nie zawiera zobrazowania całości wymaganego prawem obszaru (to jest obszaru położonego w kierunku zachodnim, południowo-zachodnim i południowym od działki, której dotyczy postępowanie).

Podkreślić przy tym należy, iż skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a jednocześnie nie mniejszej niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 613/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 158/11 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Obszar analizowany wyznaczony zaś został nie w formie okręgu bądź owalu, lecz w formie nieregularnego wielokąta którego granice w niektórych kierunkach oddalone są od granicy frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy o ponad sześciokrotność szerokości frontu tejże, co stanowi kilkaset metrów, a w innych kierunkach oddalenie granic obszaru analizowanego od granic działki wynosi od niespełna jednej szerokości frontu działki, poprzez wielkość odpowiadającą około dwóm szerokościom frontu działki.

Z akt sprawy nie wynika przy tym dlaczego obszar analizowany został określony akurat w ten sposób, jak też jakie były przyczyny jego zwiększenia w niektórych kierunkach ponad minimalne wymiary wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obowiązkiem organu jest zaś uzasadnienie dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, publ. Lex nr 488144 i z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1872/06 ,publ. Lex nr 467129). Podkreślić przy tym należy, iż także przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora., względnie by uzasadnić odmowę udzielenia inwestorowi wnioskowanych warunków zabudowy.

W tej sytuacji stwierdzić, należy iż dokonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, nie objęła bowiem całego wymaganego prawem minimalnego obszaru wokół działek [...] i [...] . Uchybienie to jest o tyle istotne, iż na obszarze, który nie został poddany przedmiotowej analizie i jest niewidoczny na przedłożonych mapach mogą znajdować się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób, który pozwolili na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W świetle powyżej wskazanego uchybienia zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji uznać należy za wydane z naruszeniem przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wynikającej z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy

Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru dokonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej uniemożliwiającym weryfikację prawidłowości tej analizy, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie obu decyzji w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uchybień stanowiących samodzielną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji wskazać również należy na inne stwierdzone przez Sąd uchybienia, które także mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (porównaj J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy nie sposób zaś uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów k.p.a. lakonicznych stwierdzeń organów obu instancji, iż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co działki wnioskowane znajduje się zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących, przy jednoczesnym pominięciu milczeniem okoliczności, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki z istniejącą zabudową mieszkaniowa jednorodzinną oraz że zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma charakter nieuporządkowany i nie ogranicza się jedynie do zabudowy o charakterze zagrodowym.

Odniesienie się przez organy administracji do powyższych okoliczności było przy tym bardzo istotne, albowiem wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, czy też jak w niniejszej sprawie z częścią istniejących w obszarze analizowanym obiektów. Jest to szczególnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie na szeroko rozumianych działkach sąsiednich w stosunku do działek skarżących zrealizowane są różnorodne zabudowania spełniające zasadniczo różne funkcje. W takim przypadku w sposób szczególnie precyzyjny ocenić należy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy funkcja terenu proponowana przez inwestora jest w ogóle funkcją nowowprowadzaną na dany teren oraz czy można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecnymi już funkcjami, a także czy w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

Reasumując przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję różne funkcje, w tym funkcję zabudowy zagrodowej, to nie oznacza to samo przez się, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem o takiej samej funkcji, jak budynki dotąd w obszarze analizowanym dominujące (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publikowany w Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publikowany w Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publikowany w Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publikowany w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publikowany w Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publikowany w Lex nr 284499 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

Pamiętać przy tym należy o ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest ochrona określonego w art. 2 pkt 1 tej samej ustawy ładu przestrzennego. Regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie powinno to doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia.

Sąd pragnie szczególnie stanowczo podkreślić, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109).

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ administracji uznając, że zabudowania w postaci zabudowy zagrodowej występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na uznanie kontynuacji funkcji powinien uargumentować w czym widzi kolizję pomiędzy funkcją działki zabudowanej zabudową zagrodową, a ewentualną zabudową terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jak zagrożenie te mają się do już istniejącej w obszarze analizowany zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy produkcyjnej, zabudowy usługowej i zabudowy mieszanej, względnie jakie zagrożenia dla istniejących w obszarze analizowanym rodzajów zabudowy niesie ustalenie warunków zabudowy działek skarżących zgodnych z ich wnioskiem.

Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być bowiem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości.

Analogicznie w przypadku niemożności ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy, w tym w szczególności w oparciu o reguły wynikające z § 4 ust. 1 oraz z § 5 ust. 1 rozporządzenia organ winien natomiast wykazać z jakich przyczyn linia zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może być w danej sprawie wyznaczony w oparciu o metodę określoną w § 4 ust. 4 i w § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego skutkujących między innymi koniecznością dokonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze brak było możliwości rozpoznania przez Sąd podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym wskazywanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po prawidłowym wyznaczeniu na mapie, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. załączając do niej wyniki analizy w części tekstowej i graficznej.

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz decyzję Wójta Gminy Ł. O. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.