Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2527/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 425/19 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 i 4, i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 425/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Ministra do rozpatrzenia punktu 2 oraz 4 wniosku – w zakresie informacji o wykształceniu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J.W. w dniu 15 maja 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) wskazania doświadczenia zawodowego osoby pełniącej funkcję dyrektora Biura [..] w Ministerstwie Spraw Zagranicznych p. A.L.,

2) udostępnienia kopii umowy o pracę dyrektora, o którym mowa w pkt 1;

3) wskazania doświadczenia zawodowego osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazania, jakiego typu pracę wykonywała przed zajęciem stanowiska jako dyrektor Biura [..] w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz gdzie wykonywała tę pracę;

4) wskazania przebiegu wykształcenia osoby, o której mowa w pkt 1, tj. wskazania, jakie szkoły, kursy, szkolenia ukończyła oraz dat ich ukończenia na dzień otrzymania wniosku;

5) udostępnienia kopii dokumentów, potwierdzających ukończenie szkoleń, kursów, innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabyła w trakcie zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w Warszawie.

W dniu 29 maja 2019 r. Minister Spraw Zagranicznych udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek J.W..

J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1169) w związku z art 149 p.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący wskazał, że w udzielonej odpowiedzi z dnia 29 maja 2019 r. Minister Spraw Zagranicznych udostępnił informację publiczną jedynie w zakresie punktu 3 wniosku, tj. wskazał doświadczenie zawodowe osoby sprawującej funkcję Dyrektora Biura [..], ograniczając się czasowo do zatrudnienia tej osoby w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pomijając m.in. jej kwalifikacje i doświadczenie zawodowe przed uzyskaniem zatrudnienia w Ministerstwie. W pozostałym zakresie wskazano w piśmie informującym, że organ nie znalazł podstaw do udostępnienia informacji publicznej, albowiem żądane informacje są częścią dokumentacji pracowniczej, która nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

Ponadto zdaniem skarżącego odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła w formie pisma informacyjnego zamiast w formie odmownej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i bez podania podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że w dniu 29 maja 2019 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi drogą mailową, podając przebieg kariery zawodowej osoby piastującego stanowisko dyrektora Biura [..] MSZ. Organ wyjaśnił, że udzielono odpowiedzi w takim zakresie, jak to było możliwe, w zgodzie z przepisami prawa. Pozostałe informacje, które chciał uzyskać skarżący, nie podlegały ujawnieniu jako informacje ustawowo chronione w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy wymienia natomiast przestanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a więc zawiera wskazanie dotyczące zakresu informacji, które mogą zostać wyłączone z udostępnienia z uwagi m.in. na prywatność osoby fizycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Sąd wyjaśnił, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek tylko w zakresie punktu 1. Analizując sprawę Sąd uznał, że również informacje z punktu 2 i punktu 4 wniosku (tylko w zakresie wykształcenia) stanowią informację publiczną.

Zdaniem Sądu, umowa o pracę dyrektora stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy osoby publicznej, jaką niewątpliwie jest Dyrektor w MSZ, bowiem jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków publicznych i w ramach swoich służbowych obowiązków wykonuje zadania publiczne, w strukturze administracji publicznej. Punkt 4 wniosku dotyczył natomiast udostępnienia informacji w zakresie wykształcenia A.L.. Także ta informacja w ocenie Sądu posiada walor informacji publicznej, ponieważ umożliwia weryfikację, czy osoba zatrudniona w strukturze administracji publicznej posiada kwalifikacje zawodowe do zajęcia stanowiska dyrektora. Pozostałe wnioskowane przez skarżącego informacje – takie jak dokumenty potwierdzające ukończenie szkoleń, kursów i innych form podnoszenia kwalifikacji, które nabył w trakcie zatrudnienia w MSZ - są częścią dokumentacji pracowniczej i są zebrane w dokumentach osobowych, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i oddalił skargę w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spaw Zagranicznych zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie jego punktu 1 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnieniu poprzez brak należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w rozważaniach całkowicie pominął treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza dostęp do informacji publicznej w sytuacjach uzasadnionych ochroną prywatności osoby fizycznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, mimo że A.L. jest funkcjonariuszem publicznym, treść umowy o pracę, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie stanowi informacji publicznej i powinna korzystać z ochrony jaką gwarantuje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył także art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w wyniku jego błędnej wykładni. Informacje dotyczące wykształcenia i kariery zawodowej oraz umowa o pracę, nie pozostając w bezpośrednim związku z pełnieniem funkcji publicznej i nie będąc wynikiem jego władczego działania nie noszą cech informacji publicznej, wykładnia Sądu w tym zakresie jest zbyt szeroka. Nie odnosząc się natomiast w żaden sposób w uzasadnieniu wyroku do treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a prawo do prywatności podlega ograniczeniu w przypadku osób pełniących funkcje publiczne. Dane o posiadanym wykształceniu są niewątpliwie związane z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi. Odnoszą się więc wprost do sfery działalności organu, a więc posiadają charakter publiczny. Umowy o pracę zawarte z organem państwa dotyczą wydatkowania środków publicznych i mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, w przypadku umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi czy pełniącymi funkcje publiczne.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online (za wyjątkiem spraw wskazanych w art. 15 zzs4 ust. 4) oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnieniu poprzez brak należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie.

Zarzut ten jest trafny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z zawartej w tym przepisie normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.

Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie objętym skargą kasacyjną – konieczne jest wskazanie tych przepisów podlegających zastosowaniu przez organ, których naruszenie uzasadniało zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. Skoro zgodnie z trafnym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy określonego aktu prawnego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., I OSK 1893/06), to tym bardziej wymogu tego nie spełnia brak powołania jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę rekonstrukcji pojęcia informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania odpowiednich przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 oraz ewentualnie art. 6 ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu, lecz również rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części objętej zakresem zaskarżenia koncentruje się w istocie na dwóch zdaniach, w których nie nawiązano do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przyjmując, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że umowa o pracę "stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy osoby publicznej, jaką jest Dyrektor w MSZ, bowiem jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków publicznych i w ramach swoich służbowych obowiązków wykonuje zadania publiczne, w strukturze administracji publicznej". Z kolei w odniesieniu do punktu czwartego wniosku Sąd stwierdził, że informacja o wykształceniu "umożliwia weryfikację, czy osoba zatrudniona w strukturze administracji publicznej posiada kwalifikacje zawodowe do zajęcia stanowiska dyrektora". Twierdzenia te mają charakter arbitralny, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony, i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, w tym również co do dopuszczalności obejmowania zakresem informacji publicznej umów o pracę oraz charakteru argumentu "weryfikowania" kwalifikacji osób zatrudnionych w administracji publicznej na tle przysługującego również tym osobom prawa do prywatności. Dodać należy, że w powyższym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji nie jest jednolite i ugruntowane, prezentowana jest – zwłaszcza w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – argumentacja mająca przemawiać zarówno za stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, jak i negująca to stanowisko na tle wykładni pojęcia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym bardziej zatem szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia było w niniejszej sprawie konieczne, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa dotyczących rozumienia informacji publicznej, a tym samym nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.