Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1631/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2053/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie spółki H. Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego gruntu stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z[...] grudnia 2003 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic-Gmin z [...] czerwca 1993 r., nr [...], o nabyciu prawa użytkowania wieczystego przez W., poprzednika prawnego spółki H.. Decyzja Zarządu Związku Dzielnic-Gmin z [...] czerwca 1993 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że powstanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz W. [...], następuje w dniu [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa i nie zależy od istnienia wpisu w księdze wieczystej. W związku z powyższym wpis w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego na mocy tej ustawy ma również charakter deklaratoryjny. Wykreślenie zatem z operatu ewidencyjnego z urzędu prawa użytkowania wieczystego Spółki H. na podstawie dostarczonej decyzji SKO z [...] grudnia 2003 r. jest w pełni uzasadnione w świetle § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Od decyzji tej spółka H. Sp. z o.o. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wyjście poza zakres kompetencji organu administracji publicznej i rozstrzyganie w przedmiocie istnienia prawa użytkowania wieczystego wpisanego do księgi wieczystej, a także poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, mimo, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynikało, aby wykreślenie Spółki miało charakter bezsporny.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 2014 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na zasady aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz treść § 45 ust. 1 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Organ podkreślił, że w ewidencji gruntów i budynków można dokonywać zmian w zakresie praw do nieruchomości na podstawie dokumentów, które obrazują aktualny stan prawny danej nieruchomości i tylko w sytuacjach bezspornych, jednakże tego rodzaju sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. Organ zauważył, że Miasto Stołeczne Warszawa – właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]– od 2003 r. posiada ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r., nr [...], uznaną obecnie przez Prezydenta m. st. Warszawy za stanowiącą podstawę do wykreślenia z ewidencji spółki H. Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego. Jednak Spółka ta nadal figuruje w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty gruntu i Prezydent m. st. Warszawy z niewiadomych powodów nie podjął skutecznych działań w sprawie jej wykreślenia. W ocenie organu niezrozumiałe jest stanowisko Prezydent m.st. Warszawy, który najpierw występuje do Sądu o udzielenie informacji, czy toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, argumentując, że informacja ta jest niezbędna do prowadzonego postępowania w przedmiocie wpisu osób posiadających prawo do nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej, a po potwierdzeniu przez Sąd o toczącym się postępowaniu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi, że wykreślenie H. Spółka z o.o. na podstawie ostatecznej decyzji SKO nie zależy od istnienia wpisu w księdze wieczystej.

Organ podniósł, że wniosek J.L. o wykreślenie z księgi wieczystej [...] prawa użytkowania wieczystego wpisanego na rzecz Spółki oraz hipotek został przez Sąd Rejonowy dla W. – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalony postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., a apelacja od tego postanowienia oddalona została postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] czerwca 2012 r. Postanowieniem Sądu Najwyższego z 17 maja 2013 r. oddalona została skarga kasacyjna J. L. Sąd Okręgowy podniósł, a Sąd Najwyższy potwierdził, że decyzja SKO z [...] grudnia 2003 r., nr [...], nie przesądza o tym, czy W. (poprzednik prawny H. Sp. z o.o.) nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z mocy prawa na podstawie art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) i że decyzja ta nie może stanowić podstawy do dokonania wpisów zgodnie z żądaniem J.L.

Organ zwrócił także uwagę na wyrok Sądu Rejonowego dla W. z [...] czerwca 2013 r. oddalający powództwo J.L. o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz wstrzymanie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2013 r. wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz J.L.. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz aktualny stan prawny nieruchomości dają podstawę aby uznać, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie wykreślenia spółki H. jako użytkownika wieczystego gruntu stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...] na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2013 r., nr [...], było przedwczesne, w związku z czym należało je uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć.

Powyższa decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2014 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.L., która zarzuciła jej naruszenie § 46 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na toczące się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym, przedwczesna jest aktualizacja z urzędu danych zawartych w ewidencji gruntów na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r., w przedmiocie nieważności decyzji o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przez W.. Zdaniem skarżącej wadliwe było w konsekwencji umorzenie postępowania aktualizacyjnego prowadzonego w pierwszej instancji, podczas gdy postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym w żaden sposób nie wpływa na zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie której wyeliminowana została z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ostateczna decyzja Zarządu Związku Dzielnic – Gmin W. z [...] czerwca 1993 r. dotycząca deklaratoryjnego stwierdzenia nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy ustawy prawa wieczystego użytkowania gruntu, będąca podstawą ujawnienia prawa wieczystego użytkowania w ewidencji gruntów. Dlatego w ocenie skarżącej postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest postępowaniem spornym w stosunku do postępowania aktualizacyjnego, które czyniłoby przedwczesnym prowadzenie z urzędu postępowania o aktualizacje operatu ewidencyjnego, co powoduje, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania H. Sp. z o.o. w piśmie z [...] grudnia 2014 r. wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2053/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1) ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu oraz wykrycia błędnych informacji oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Stosownie do art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, m. in. na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz aktów notarialnych. Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Stosownie do § 46 ust. 2 pkt 1) z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać jedynie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011 r., I OSK 1596/10, LEX nr 1068442). Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. W konsekwencji nie można poprzez zmiany w ewidencji modyfikować lub ustalać spornego stanu prawnego nieruchomości. Dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie, np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna zostać uwzględniona w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego przyjmuje się, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny, gdyż rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a ewidencja gruntów nie służy wyjaśnianiu stanu prawnego nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie prawo użytkowania wieczystego Spółki H. Sp. z o.o. do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest kwestionowane przez J.L. i pozostaje przedmiotem sporu sądowego, który wynika zarówno ze stanowisk stron, jak również ze sprzeczności wynikających z dokumentów, które stanowią podstawę do ujawniania zmian w operacie ewidencyjnym zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącej wystarczającą podstawą do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r., stwierdzająca nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic – Gmin W. z [...] czerwca 1993 r. stwierdzającej nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy ustawy prawa wieczystego użytkowania gruntu, będąca podstawą ujawnienia prawa wieczystego użytkowania w ewidencji gruntów. Spółka nadal figuruje jednak w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty gruntu. W tej sytuacji J.L. wystąpiła o wykreślenie z księgi wieczystej [...] prawa użytkowania wieczystego wpisanego na rzecz ww. Spółki. Wniosek ten został jednak oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 2011 r., a apelacja od tego postanowienia oddalona została postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z [...] czerwca 2012 r. Skarga kasacyjna J.L. od ww. postanowienia została z kolei oddalona postanowieniem Sądu Najwyższego z 17 maja 2013 r. W orzeczeniach tych sądy jednoznacznie przyjęły, iż brak jest możliwości wykreślenia z księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego, skoro występuje tu sytuacja sporna. W takim przypadku, stosownie do uchwały Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, domniemanie zgodności prawa użytkowania wieczystego z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Co istotne, zarówno Sąd Okręgowy w postanowieniu z [...] czerwca 2012 r., jak i Sąd Najwyższy w postanowieniu z 17 maja 2013 r. stwierdziły, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r. nie przesądza o tym, czy W., które było poprzednikiem prawnym H. Sp. z o.o., nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy "nawet przy założeniu wystąpienia skutków prawnych ex tunc nadzorczej decyzji administracyjnej nie można przekonywająco twierdzić, że decyzja nadzorcza z dnia [...] grudnia 2003 r. spowodowała taki stan rzeczy, że H. Sp. z o.o. nigdy nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Decyzja ta bowiem stwierdzała jedynie nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie innego źródła, tj. na podstawie przepisów art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)."

W rezultacie J.L. wszczęła postępowanie w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, żądając wykreślenia z księgi wieczystej nr [...] Spółki H. Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wyrokiem z [...] czerwca 2013 r., [...], Sąd Rejonowy oddalił powództwo. Obecnie zaś, po wniesieniu przez J.L. apelacji od ww. wyroku, postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie o sygn. [...].

W świetle powyższego Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że Prezydent m.st. Warszawy dokonał wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym co najmniej przedwcześnie, bez ostatecznego rozstrzygnięcia sporu przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie nie podzielił stanowiska skarżącej, w ocenie której dostateczną podstawą do dokonania aktualizacji w ewidencji gruntów jest sam fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki zatem w księdze wieczystej nr [...] jako użytkownik wieczysty działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wpisana jest Spółka H. Sp. z o.o., należy domniemywać, że jest ona użytkownikiem wieczystym tej działki, natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że domniemanie to można obalić w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów. Nie ulega wątpliwości, że ewentualna niezgodność między stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopiero, po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwe będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie ewentualnej aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów.

Jako właściwe, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należało zatem uznać działanie organu odwoławczego, który uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 2014 r. orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie jest istotny charakter decyzji Zarządu Związku Dzielnic – Gmin W. z [...] czerwca 1993 r. Nie ma również znaczenia argumentacja dotycząca braku wpływu postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym na zmianę decyzji SKO z [...] grudnia 2003 r. Istotne jest jednoznaczne ustalenie, że Spółka H. Sp. z o.o. figuruje w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty działki nr [...] z obrębu [...], a prawo to, jako kwestionowane przez J.L., pozostaje przedmiotem sporu sądowego, który jest w trakcie. Powoduje to brak możliwości dokonania na obecnym etapie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów, gdyż działanie takie byłoby przedwczesne.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2053/14, wniosła J.L.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, poprzez bezzasadne zbadanie, czy domniemanie jawności wpisu deklaratoryjnego ujawnionego w księdze wieczystej, prawa wieczystego użytkowania gruntu powstałego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 2a) ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1992 r., Nr 91 poz. 455), może odbyć się w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów, podczas gdy przedmiotem kontroli powinna być sprawa ustalenia, czy doszło do przełamania domniemania jawności deklaratoryjnego wpisu dotyczącego prawa wieczystego użytkowania gruntu powstałego z mocy ustawy ujawnionego w księdze wieczystej, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w wyniku którego doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu z mocy ustawy przez H. sp. z o.o. ("W p.p.") a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy powinna zostać uwzględniona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w wyniku błędnego ustalenia, iż zarówno Sąd Okręgowy w postanowieniu z [...] czerwca 2012 r. (sygn. [...]) jak również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17 maja 2013 r. (sygn. I CSK 25/13) uznały, iż do wykreślenia prawa wieczystego użytkowania powstałego z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., wpisanego na podstawie deklaratoryjnego wpisu na mocy wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 2a) ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1992 r., Nr 91 poz. 455) zastosowanie ma pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., (sygn. III CZP 123/10), zgodnie z którym domniemanie zgodności prawa użytkowania wieczystego z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podczas gdy Sąd Najwyższy w postanowieniu z 17 maja 2013 r., (sygn. I CSK 25/13) nie wypowiadał się odnośnie możliwości przełamania domniemania wpisu prawa wieczystego użytkowania gruntu powstałego z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie innych postępowań, zaś Sąd Okręgowy w W. w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r., (sygn. [...]) wyraźnie stwierdził, iż pogląd zawarty w uchwale SN z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. III CZP 123/10) dotyczy innego stanu faktycznego, tj. stanu faktycznego w którym użytkowanie wieczyste powstaje na podstawie wpisu konstytutywnego, a w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi, iż nie doszło do wykazania przełamania domniemania jawności wpisu na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361), w sytuacji gdy powinna zostać ona uwzględniona, gdyż takie domniemanie zostało przełamane we właściwym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 2a) ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1992 r., Nr 91 poz. 455);

II. przepisów prawa materialnego, tj. § 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 47 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361) w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 2a) ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1992 r., Nr 91 poz. 455) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu przez W., nie mogła stanowić podstawy do dokonania zmiany w drodze czynności informacyjno - technicznej, aktualizacji wpisu ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie spółki H. jako użytkownika wieczystego gruntu z uwagi, iż nie doszło do wzruszenia, w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361) o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym prawa jawnego wpisanego w księdze wieczystej, podczas gdy obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361) zostało dokonane we właściwym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu z mocy ustawy przez H. sp. z o.o. ("W. p.p."), a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż przedwczesne jest dokonanie aktualizacji wpisu ewidencji gruntów i budynków przez wykreślenie spółki H. jako użytkowania wieczystego gruntu, w sytuacji gdy aktualizacja taka z uwagi na ostateczną i prawomocna decyzje administracyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2003 r. była konieczne i uzasadniona.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania H. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, które okazały się niezasadne.

Istotą zarzutów kasacyjnych jest twierdzenie, że Sąd I instancji zaniechał oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do przełamania domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.), na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z [...] grudnia 2003 r., stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic-Gmin z [...] czerwca 1993 r., o nabyciu prawa użytkowania wieczystego przez W.. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja SKO z [...] grudnia 2003 r. powinna stanowić wystarczającą podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie spółki H. Sp. z o.o. (następcy prawnego W. [...]) jako użytkownika wieczystego gruntu stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] z uwagi na to, że wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej ma w tym wypadku charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W takiej sytuacji samo stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) jest wystarczające do obalenia domniemania wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej.

Stanowisko to nie uwzględnia utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że "Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach" (zob. wyrok NSA z 3.09.2010 r., I OSK 1395/10, LEX nr 784266). W chwili wydawania decyzji przez organy to § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) określał, na jakiej podstawie można dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Obecnie stanowi o tym art. 24 ust. 2a-2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). W obydwu tych aktach prawnych podstawę aktualizacji stanowiła zarówno ostateczna decyzja administracyjna jak i wpis w księdze wieczystej (prawomocne orzeczenie sądowe).

Z akt wynika, że wniosek J.L. o wykreślenie z księgi wieczystej [...] prawa użytkowania wieczystego wpisanego na rzecz spółki H. Sp. z o.o. został prawomocnie oddalony (co jest okolicznością bezsporną). Oddalone zostało także powództwo skarżącej kasacyjnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z [...] czerwca 2013 r., [...] ; z dokumentów dołączonych na rozprawie – wyroku Sądu Najwyższego z 18.11.2016 r., I CSK 783/15 – wynika, że jest to orzeczenie prawomocne). W takiej sytuacji trudno uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2003 r. tworzy "bezsporną" informację o istnieniu bądź nie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Uwzględniając, że użytkowanie wieczyste tworzy określony stan prawny w odniesieniu do nieruchomości, a zarówno ostateczna decyzja administracyjna jak i wpis w księdze wieczystej mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji, to jeśli chodzi rejestrację stanu prawnego pierwszeństwo należy dać danym wynikającym z księgi wieczystej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzano, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw rzeczowych do nieruchomości. "Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym to wpis w księdze wieczystej decyduje o stanie prawnym nieruchomości, wpis ten jest wiążący dla wszystkich, również dla organów prowadzących ewidencje gruntów i budynków. Wpis w księdze wieczystej dotyczący stanu prawnego nieruchomości i wynikające z niego domniemanie może zostać obalone, ale tylko w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, dopóki to nie nastąpi nieruchomość ma ustalony stan prawny, który jest wiążący" (zob. wyrok NSA z 12.07.2016 r., I OSK 2403/14, LEX nr 2118089).

Nie budzi kontrowersji pogląd powoływany w skardze kasacyjnej, że "Domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu" (zob. wyrok SN z 5.04.2006 r., IV CSK 177/05, LEX nr 301835). Wątpliwości budzi natomiast to, czy domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, dotyczące stosunków cywilnoprawnych, może być obalone w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie jest to co do zasady domena sądów cywilnych, co nie wyklucza epizodycznie, że w sytuacjach zupełnie bezspornych, kierując się zasadą ekonomiki postępowania (jak choćby w sprawie I OSK 748/09, powoływanej w skardze kasacyjnej) możliwe jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie dowodów, jakimi dysponuje organ, zwłaszcza jeśli chodzi o stan prawny z daty, gdy wpis w księdze wieczystej ma już tylko "historyczny" charakter. Nie dotyczy to jednak okoliczności tej sprawy, gdzie stan prawny nieruchomości był sporny.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Nie mógł natomiast orzekać o kosztach postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania – H. Sp. z o.o., gdyż nie przewiduje takiej możliwości art. 204 p.p.s.a.