Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 473/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S. – R. i J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 31 marca 2017 r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb geodezyjny C. na kwotę 19.347,00 zł, co stanowi 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Opłatą tą obciążył solidarnie właścicieli zbywanej nieruchomości – G. S.-R. i J. R. zobowiązując ich do jej uiszczenia w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia ostateczności.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona nr [...] położona w obrębie geodezyjnym C., stanowiąca przedmiot postępowania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła teren upraw rolnych.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice, zatwierdzonym uchwałą Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Wojew. Pom. Nr 99, poz. 2513 z dnia 5 września 2008 r. w/w nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Aktem notarialnym Repertorium A numer 2491/2011 z dnia 9 sierpnia 2011 r., tj. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, J. R. i G. S.-R. zbyli powyższą działkę nr [...] położoną w miejscowości C., gm. C..

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w przypadku, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nastąpiło zbycie nieruchomości ciąży na właścicielu nieruchomości. Z wymienionego wyżej art. 36 ust. 4 podanej ustawy wynika że wysokość opłaty, jaką może być obciążony właściciel jest ograniczona do procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości, przy czym nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice, zatwierdzonym chwałą Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z 27 czerwca 2008 r. wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono na 30%.

W związku ze złożonym wnioskiem właścicieli nieruchomości o uwzględnienie poniesionych kosztów przez stronę na opracowanie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym koszty opracowania tego planu wynikające z umowy z jednostką projektową oraz koszty ogłoszeń w prasie w trakcie trwania procedury planistycznej - łącznie 28.302,60 zł) organ I instancji postanowił uwzględnić ten postulat. Sprzedana działka nr [...] oraz działki nr [....] stanowiące własność G. S.-R. i J. R., a także udział do 48/100 w działce nr [...], położone w obrębie geodezyjnym C. gm. C., łącznie stanowią procentowo 4,1337% powierzchni, jaką obejmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice obejmujący powierzchnię 33,1861 ha, zatwierdzony uchwałą Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r.. Wobec powyższego łączną kwotę kosztów jakie można było odliczyć stronom niniejszego postępowania od naliczonej wartości kwoty renty planistycznej wyliczono jako wartość proporcjonalną do udziału powierzchni nieruchomości G. S.-R. i J. R. w łącznej powierzchni (33,1861 ha) objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. 4,1337% x 28.302,60 zł = 1.169,94 zł.

Według przedstawionego operatu z 13 marca 2013 r. biegłego rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. T. S. oraz zgodnie z ustawą z dnia 21 kwietnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu stanowi kwotę 64.500 zł, wysokość opłaty z tytułu wzrostu stanowi kwotę 19.350 zł, wartość nakładów poniesionych przez właścicieli na opracowanie planu to kwota 1.169,94 zł. Ostatecznie wymagana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obciążająca solidarnie współwłaścicieli to kwota 18.180,06 zł.

Z uwagi na to, że biegły rzeczoznawca majątkowy - mgr inż. T. S. wyjaśnił, że uwzględnił w sporządzonym operacie szacunkowym nieruchomości korektę z tytułu braku bezpośredniego dostępu sprzedawanej działki nr [...] z drogi publicznej organ I instancji uznał, że od kwoty renty planistycznej odjęte zostaną nakłady poniesione przez właściciela (proporcjonalnie do udziału posiadanej powierzchni gruntów do całego obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice, bez dodatkowych kosztów przedstawionych przez stronę w akcie notarialnym dot. umowy o ustanowienie służebności gruntowej oraz kosztów prac geodezyjnych związanych z wykonaniem podziału nieruchomości na działki budowlane na w/w terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Rejonowy w C. wyrokiem (sygn. akt [...] z dnia 16 lutego 2015 r.) w sprawie z powództwa J. R. przeciwko Gminie C. o zapłatę: kosztów opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego j.w. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 19 października 2013 r. do dnia zapłaty oraz kosztów procesu, zasądził od pozwanej Gminy na rzecz powoda J. R. kwotę 25.473,60 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 19 października 2013 r. do dnia zapłaty oraz kwotę 3.691,00 zł tytułem kosztów procesu. Tym samym rozstrzygnięta została kwestia potrącenia kosztów opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od obliczonej na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy wysokości opłaty planistycznej w decyzji określającej wartość opłaty planistycznej z tytułu zbycia w/w działki.

W wyniku tego wyroku pozwana Gmina zwróciła na rzecz powoda zasądzoną wyrokiem SR w C. Sygn. akt [...] z dnia 16 lutego 2015 r. łączną kwotę w wysokości 33.696,81 zł, na którą składały się: koszt opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XV/256/08 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r. w wysokości 25.473,60 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 19 października 2013 r. do dnia zapłaty w wysokości 4.532,21 zł oraz koszty procesu w wysokości 3.691,00 zł.

W takiej sytuacji od wartości wyliczonej opłaty planistycznej, której wysokość jest wynikiem otrzymanym na podstawie wyliczeń z wartości rynkowych nieruchomości zawartych w operacie szacunkowym brak jest obecnie podstaw do odjęcia kosztów poniesionych przez w/w właścicieli na opracowanie powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Organ I instancji zwrócił się pisemnie do rzeczoznawcy o ponowne sporządzenie operatu szacunkowego dla w/w działki, względnie jego aktualizacji, z uwagi na to, że upłynął termin wykorzystania operatu j.w. w w/w celu.

Według przedstawionego operatu z 21 maja 2015 r. biegłego rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. T. S. otrzymana wartość renty planistycznej z tytułu zbycia działki nr [...] (obliczona na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 21 maja 2015 r. wyniosła 19.350,00 zł.

Wskutek odwołania wniesionego przez stronę zobowiązaną Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego stąd też w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji zlecił po raz kolejny sporządzenie operatu szacunkowego Otrzymana wartość renty planistycznej z tytułu zbycia działki nr [...] (obliczona na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 19 stycznia 2017 r.) wyniosła 19.347,00 zł.

Zaznaczył organ I instancji, że dla potrzeb niniejszego postępowania zweryfikowano również przeznaczenie działki w starym, nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. i późniejszym planie szczegółowym z 1992 r. oraz zmianach do planu ogólnego z 1994 r. Zarówno nieobowiązujące od 2004 roku: plan ogólny oraz jego zmiany, jak i w/w plan szczegółowy nie obejmowały w czasie swojego obowiązywania swoimi zapisami i ustaleniami terenu przedmiotowej działki nr [...]. Zatem faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości na dzień przed wejściem w życie nowego planu był rolny.

Odwołanie od ww. decyzji wywiódł w ustawowym terminie pełnomocnik G. S.-R. oraz J. R. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu było użytkowanie rolne, a także nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego. Niezależnie od powyższego wniesiono o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w pierwszej kolejności przeanalizowało operat szacunkowy będący podstawą jej wydania, w szczególności w zakresie uwzględnienia wytycznych wynikających z decyzji Kolegium z 20 stycznia 2016 r. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy pismem z 19 lipca 2016 roku zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, z uwzględnieniem wskazanych uwag. Nowy operat szacunkowy sporządzony został w dniu 19 stycznia 2017 r. i w ocenie Kolegium spełnia warunki wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika, rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości nie jest zobowiązany do prognozowania ile ewentualny nabywca byłby skłonny zapłacić, a wręcz przeciwnie. Rzeczoznawca opiera się wyłącznie na faktach, a nie przypuszczeniach, dokonując analizy cen transakcyjnych podobnych nieruchomości. Z treści operatu wynika, iż przedmiotem badania biegłego były wolnorynkowe transakcje obejmujące grunty użytkowane rolniczo, nie objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezabudowane, lecz takie, dla których potencjalnie możliwe byłoby przekształcenie na działki budowlane wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takim kontekście uznał organ odwoławczy, iż biegły w sposób zadowalający uzasadnił dobór nieruchomości przyjętych do porównania.

W dalszej kolejności podniesiono, iż zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogą dokonywać merytorycznej oceny operatu. Takie uprawnienie, według odwołujących, miałoby przysługiwać wyłącznie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w związku z czym zakwestionowali oni ustalenia dokonane w operacie szacunkowym z dnia 19 stycznia 2017 r.

Zdaniem Kolegium, zarzut powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak wynika z jednolitego stanowiska zarówno doktryny jak i orzecznictwa, samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie o jego nieprawidłowości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (tak: wyrok WSA w Łodzi z dn. 4 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Łd 456/16). Podkreśla się, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki każdorazowo obciąża organ w sytuacji zakwestionowania operatu przez stronę. Twierdzenie to jest aktualne zwłaszcza wtedy, gdy strona nie przedkłada jednocześnie opracowania konkurencyjnego. Jak wynika wprost z wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku (II SA/Łd 562/16), dopiero powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu skutkować powinno potrzebą jego zewnętrznej weryfikacji.

W realiach niniejszej sprawy uznał organ odwoławczy, że organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał związek wzrostu wartości nieruchomości z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało naliczeniem opłaty planistycznej.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli G. S.-R. i J. R. zarzucając:

I. naruszenie przepisów procedury mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj:

a. art. 80 k.p.a. poprzez błędną i niewszechstronną ocenę zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwe ustalenie,

że w sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

b. art. 77 kpa poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niezupełny i niewyczerpujący;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 369 kodeksu cywilnego poprzez jego wadliwe zastosowanie przez niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż odpowiedzialność solidarna ma miejsce wyłącznie wówczas gdy wynika to z ustawy lub czynności prawnej;

b. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu wynika uprawnienie do solidarnego obciążenia właścicieli nieruchomości zbywanej jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy przepis ten nie zawiera postanowień dotyczących solidarności;

c. art. 30 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez jego wadliwe zastosowanie przez niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż odpowiedzialność solidarna małżonków ma miejsce wyłącznie w sprawach wynikających z zaspokajania zwykłych potrzeb rodziny;

d. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości zbytej przez skarżącą, co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, iż nastąpiły warunki do naliczenia opłaty adiacenckiej;

e. art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie opłaty po upływie terminu wskazanego w przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 31 marca 2017 r. i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżących zakwestionował w skardze przyjęcie w operacie wykorzystywania nieruchomości jako gruntu rolnego przed uchwaleniem planu, argumentował, że rzeczoznawca winien ustalić ile potencjalny nabywca byłby skłonny za nieruchomość zapłacić przed uchwaleniem planu. Tym samym powinien zostać uwzględniony potencjał nieruchomości, wynikający z jej uwarunkowań z pominięciem obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony skarżącej z uwagi na niską wartość gleb w tym rejonie, teren nie mógł być w istocie wykorzystywany jako rolny, a zatem traktowanie go jako takiego przy określaniu jego wartości jest nieprawidłowe. Rzeczoznawca majątkowy powinien zatem, dokonując wyceny, wyszukać transakcje rynkowe na nieruchomościach, które znajdowały się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej co nieruchomość wyceniana, tj. leżących na terenie dla którego po pierwsze brak jest uchwalonego MPZP, po drugie dla którego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, po trzecie które faktycznie są zagospodarowane na cele inwestycyjne, a co najmniej ich zagospodarowanie na cele rolne jest niejasne, a położone są w otoczeniu o podobnym stanie zagospodarowania co otoczenie nieruchomości wycenianej.

Druga grupa zarzutów skargi związana jest z obciążeniem opłatą solidarnie skarżących - właścicieli nieruchomości zbywanej, będących we wspólności ustawowej łącznej małżeńskiej oraz zobowiązanie skarżących do uiszczenia opłaty w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia ostateczności decyzji. Zaznaczył pełnomocnik skarżących, że solidarność nie może być domniemywana, zaś przepisy prawa administracyjnego nie statuują solidarności w odniesieniu do obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Jakkolwiek zobowiązanie małżonków do uiszczenia przypadającej na nich części opłaty jest tego typu zobowiązaniem, że uiszczenie jej w całości przez jednego z małżonków zwalnia drugiego, to w żadnym wypadku samo przez się nie przesądza to o istnieniu pomiędzy małżonkami solidarności. Samo ustalenie, że nieruchomość wchodzi w skład ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej nie stanowi wystarczającej ku temu przesłanki, zwłaszcza w świetle art. 30 § 1 k.r.o., który wprost statuuje podstawę odpowiedzialności solidarnej małżeńskiej, ograniczając ją jednakże wyłącznie do spraw wynikających z zaspokajania zwykłych potrzeb rodziny. Rację należy przyznać wyrokom wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 506/12 z dnia 9 stycznia 2013 roku oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 4 marca 2010 roku (IV SA/Wa 2090/09), które wskazują, że "przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku solidarnego uiszczenia opłaty adiacenckiej".

Skarżący stoją ponadto na stanowisku, że naliczenie opłaty po upływie 5 lat od momentu, gdy ustalenia planu stały się obowiązujące nie znajduje podstawy prawnej. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym operuje pojęciem "roszczenia.... które można zgłaszać...". W realiach sprawy roszczeniem jest żądanie wystosowane przez Wójta co do zapłaty opłaty. Roszczeniem jest prawo podmiotowe, którego treść wyznacza uprawnienie do żądania od oznaczonej, skonkretyzowanej osoby określonego zachowania się. Tym samym żądanie Wójta do zapłaty określonej kwoty powstaje najwcześniej w dniu wydania decyzji administracyjnej, a wręcz w dacie jej uprawomocnienia. Oznacza to, że roszczenie powstaje dopiero w momencie upływu terminu do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, bowiem dopiero wówczas po stronie Wójta rodzi się prawo podmiotowe. Nie bez znaczenia jest zresztą okoliczność, iż art. 37 ust. 3, który ma zastosowanie w sprawie przez odesłanie z art. 37 ust. 4, odnosi się także do sytuacji odwrotnej, a zatem gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu. W takiej bowiem sytuacji również ma zastosowanie 5 letni okres na dochodzenie roszczeń. W tej sytuacji nie ma znaczenia czy właściciel nieruchomości w tym okresie sam rozpoczął badanie zasadności swojego roszczenia przeciwko Gminie, ale czy w terminie 5 lat z takim roszczeniem do Gminy wystąpił. Nie jest zatem uzasadnionym, aby Gmina była w tym zakresie uprzywilejowana i dla zgłaszania przez nią roszczeń wystarczającym było samo wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, które następnie może być dowolną ilość razy przedłużane, sprawiając, że przez cały czas jego trwania istnieje po stronie właściciela stan niepewności co do obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej na rzecz Gminy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 31 marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia G. S.-R. i J. R. jednorazowej opłaty w kwocie 19.347 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbycia nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym C.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: u.g.n.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W kontrolowanym postępowaniu poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżących przedmiotowej nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. I zarzut skargi dotyczący długiego prowadzenia postępowania i długiego oczekiwania na ostateczną decyzję wymierzającą wysokość opłaty nie może odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji, gdyż okoliczności sprawy, a więc prowadzenie w międzyczasie sporu w sądzie cywilnym dotyczącego zwrotu kosztów poniesionych przez skarżących w toku procedury uchwalania planu oraz kilkukrotne uchylanie decyzji Wójta Gminy przez organ odwoławczy spowodowały, że upłynęło kilka lat od wszczęcia postępowania do wydania decyzji ostatecznej. Natomiast należy mieć na uwadze, że celem było należyte zebranie materiału dowodowego i rzetelne udokumentowanie tak wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu, jak również wielkości tego wzrostu, celem prawidłowego ustalenia wymiaru należnej Gminie opłaty.

Organy orzekające prawidłowo ustaliły, że przed wejściem w życie tego planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, nieuzbrojona i nieogrodzona, stanowiły użytek rolny, jednak nie była użytkowana już rolniczo.

W tym miejscu Sąd pragnie ustosunkować się do zarzutu skargi naruszenia przepisów postępowania – art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne – zdaniem strony – nieuwzględnienie przez organy orzekające możliwości wykorzystania przedmiotowych nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego w celach innych niż rolnicze. Skarżący szeroko powołali się na potencjał przedmiotowych nieruchomości i możliwość innego niż rolniczy użytkowania tego terenu przed wejściem w życie planu miejscowego, co winno pozwolić organom orzekającym uznać, że faktyczny sposób wykorzystania terenu był inny aniżeli rolniczy. Sąd poglądu skarżących nie podziela, aprobując w pełni stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji.

Trzeba dostrzec, iż z przepisu art. 37 ust.1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy – z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Powołany przepis nie przewidują zatem możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej hipotetycznego przeznaczenia, które mogłoby ewentualnie przełożyć się na wartość materialną. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego powinno więc nastąpić w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie, ewentualnie w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w ostatniej kolejności z uwzględnieniem jej faktycznego wykorzystywania przed wejściem w życie planu. Brak jest więc podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było uzyskanie wyższej wartości związanej z jej potencjalnie innym niż rolnicze wykorzystanie.

W świetle powyższego zarzuty skarżących uznać należy za chybione. Organy prawidłowo bowiem stwierdziły, że przed wejściem w życie planu miejscowego z 2008 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan miejscowy i tym samym należało ustalić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Ten zaś był rolniczy, co pozostaje w świetle dokumentacji zawartej w aktach sprawy ustalone jednoznacznie.

Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy I i II instancji – wbrew zarzutom skargi – zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy, w szczególności dysponowały operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została przez skarżących zbyta, co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie na nią opłaty planistycznej. Operat należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, a zatem dokument ten jest wystarczający do ustalenia opłaty planistycznej we wskazanej wysokości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 ). Zdaniem Sądu sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości.

Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr uprawnienia 2260). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opracowania te zawierają bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości od strony formalnej.

Stwierdzić należy też, że biegły wskazał wyraźnie transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne. Argumentacja biegłego ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Jednocześnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie przyjęły bezkrytycznie opracowania przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem w toku postępowania organ odwoławczy wydawał rozstrzygnięcia kasacyjne właśnie z uwagi na wątpliwości co do sporządzonego operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także zarzutów podniesionych skardze, dotyczący obciążenia skarżących opłatą planistyczną w sposób solidarny.

W niniejszej sprawie występuje dwóch współwłaścicieli działki nr [...], przy czym z treści aktu notarialnego wynika, że skarżący są małżeństwem, w ich stosunkach majątkowych obowiązuje wspólność ustawowa oraz są we wspólności ustawowej właścicielami. Zaskarżona decyzja podjęta w sprawie, ustala opłatę planistyczną dla dwóch stron postępowania, przy czym zobowiązanie z tego tytułu jest solidarne.

W ocenie Sądu, w przypadku współwłasności nieruchomości jaka ma miejsce w sprawie należało uwzględnić odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1025) oraz ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 682 – dalej jako k.r.i.o.).

Orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej niewątpliwie ma charakter ustalający. Wprawdzie przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty, jednakże nie przewiduje on regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości. Z kolei postępowanie administracyjne toczy się na zasadach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 28 zawiera ustawowa definicję strony postępowania. Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza jednak elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją. Dlatego też w tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących wskazany stosunek prawny.

Punktem wyjścia dla powyższych rozważań jest zagadnienie współwłasności ponieważ odnosi się ono do problemu występującego w rozpoznawanej sprawie. Definicję współwłasności zawiera art. 195 K.c., według którego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Z kolei przepis art. 196 § 1 K.c. wskazuje, iż współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy.

Współwłasność łączna nie ma bytu autonomicznego i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem o charakterze osobistym (umowa spółki cywilnej, związek małżeński), z którego się wywodzi. Zasadniczo dopóki trwa stosunek podstawowy, nie może dojść do zniesienia współwłasności łącznej, chyba że przepis szczególny na to pozwala (art. 52 k.r.i.o.), natomiast strony stosunku podstawowego nie mogą takiego uprawnienia ustalić w drodze umownej. Udziały w tym rodzaju współwłasności nie są określone w żaden sposób, co nie oznacza ich braku, chodzi tu raczej o brak skonkretyzowania wielkości działów poszczególnych właścicieli w formie ułamka, gdyż do momentu zniesienia stosunku podstawowego i współwłasności łącznej określenie wielkości udziałów współwłaścicieli jest w zasadzie bezprzedmiotowe. Najczęściej spotykanym przykładem takiej współwłasności jest prawo do rzeczy wchodzących w skład majątku małżonków w ustawowej wspólności małżeńskiej (art. 32 k.r.i.o.) lub wspólności umownej (art. 48 k.r.o.).

W rozpoznawanej sprawie nie sposób zatem pominąć solidarnej odpowiedzialności jawiącej się w stosunkach wzajemnych małżonków. Zatem opłata powinna obciążać solidarnie małżonków G. S.-R. i J. R. Rozwiązanie takie wynika z istoty łączącego tych małżonków ustroju ustawowej wspólności majątkowej (art. 31 k.r.i.o.). Tym samym organ mógł orzec o solidarnej odpowiedzialności w stosunku do małżonków, skoro sami oni w akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że w ich małżeństwie istnieje wspólność ustawowa.

Kwestionując solidarne nałożenie obowiązku zapłaty opłaty planistycznej nie powołał się pełnomocnik skarżących na okoliczność wyłączenia wspólności majątkowej małżeńskiej pomiędzy skarżącymi albo ustalenie stosunków majątkowych na innych zasadach niż wynika to z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Podkreślenia wymaga, że małżonkowie w sprawach objętych wspólnością majątkową małżeńską ponoszą co do zasady solidarną odpowiedzialność. W braku podstaw by udziały te określać odmiennie, niż przewiduje to art. 50¹ k.r.i.o., obowiązkiem wniesienia opłaty należałoby obciążyć solidarnie oboje skarżących. Należy zauważyć, że skarżący w żadnym ze swoich pism dotąd nie kwestionowali tego, że pozostają w związku małżeńskim oraz aby małżeńska wspólność majątkowa ustała lub kształtowała się odmiennie od zasad przewidzianych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zatem w przypadku braku współpracy ze strony skarżących lub odrębnych ustaleń organy orzekające nałożyły opłatę planistyczną solidarnie na obydwoje małżonków.

Resumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy odpowiadają prawu, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).