Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 187/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 3, art. 6, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 256 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389; dalej: "u.z.p.k."), wydał zarządzenie zastępcze o nadaniu ulicy 20 Stycznia położonej w mieście K. nazwę I. P. (Publ. Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia [...] r., poz. [...]).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że z dniem 2 września 2017 r. właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły kompetencje do dokonywania zmian nazw w oparciu o przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. i obowiązek w tym zakresie spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z opinią Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy 20 Stycznia w miejscowości K. wypełnia normę art. 1 ustawy. Z dołączonej do pisma noty historycznej wynika, że dnia 20 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości K.. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było niezgodnie z faktami historycznymi jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Tymczasem zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało nowy okres martyrologii narodu polskiego. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorując moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm.

Z uwagi na fakt, że nazwa ulicy 20 Stycznia nie została przez Gminę Miejską [...] zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez Instytut Pamięci Narodowej, Wojewoda postanowił nadać niniejszej ulicy nazwę I. P..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. Gmina Miejska [...] wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie: (1) art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nazwa ulicy 20 Stycznia położonej w mieście K. spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w sytuacji gdy data ta upamiętnia wyłącznie wydarzenie historyczne wyzwolenia miasta [...] spod okupacji niemieckiej mające istotne znaczenie dla społeczności lokalnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.z.p.k. poprzez wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego nr [...]; (2) art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie sposób podzielić argumentu, że data 20 stycznia kojarzy się z systemem komunistycznym, albowiem nazwa ulicy odwołuje się do głęboko zakorzenionej w świadomości mieszkańców miasta [...] daty 20 stycznia 1945 r., upamiętniającej datę wyzwolenie miasta spod okupacji niemieckiej. Skarżąca wyjaśniła, że w styczniu 1945 r. Niemcy rozpoczęli ewakuację z miasta i powiatu [...] w głąb III Rzeszy. W walkach o K. zginęli poza żołnierzami radzieckimi również obywatele polscy, w tym żołnierz A. S.. Jego symboliczna mogiła znajduje się na [...] cmentarzu rzymskokatolickim. Nazwa ulicy "20 Stycznia" upamiętnia więc wypędzenie z miasta [...] przedstawicieli zbrodniczego ustroju totalitarnego, a nie propaguje żadnego ustroju o takim charakterze. Podkreślono przy tym, że zarówno działania Armii Czerwonej, jak i Armii Wojska Polskiego były nakierowane na rozbicie hitlerowskiej III Rzeszy, a nie szerzenie idei komunizmu. Politycznym skutkiem tych działań militarnych było oczywiście rozszerzenie radzieckiej strefy wpływów o kraje Europy Środkowo-Wschodniej i utrata ich samodzielności. Decyzje o tym fakcie zapadały jednak w gronie politycznym ówczesnej koalicji antyhitlerowskiej.

Dalej zauważono, że dzień 20 stycznia występuje w każdym roku, a co za tym idzie, może być różnie kojarzony przez różne osoby, zaś wydźwięk samej nazwy jest neutralny i nie budzi żadnych jednoznacznych skojarzeń z komunizmem. Niezasadnym jest zatem przyjęcie tezy, że w powszechnym odczuciu data 20 Stycznia kojarzy się z datą symbolizującą komunizm. Również wśród mieszkańców miasta [...] data ta nie jest w ogóle utożsamiana z idea komunizmu. Data ta stanowi jedynie wyraz pamięci o ludziach, którzy ponieśli śmierć w związku z wyzwoleniem miasta [...] spod okupacji niemieckiej i nigdy nie miała na celu propagowania idei komunizmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. to wyłącznie na skarżącym spoczywał obowiązek dokonania weryfikacji i zmiany nazw ulic. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z informacją dostępną na stronie Instytutu Pamięci Narodowej (https://ipn.gov.pl/), w weryfikacji nazw ulic podlegających zmianie na podstawie ustawy Instytut Pamięci Narodowej służył pomocą. Warunkiem takiego wsparcia było skierowanie do Instytutu lub do właściwego miejscowo oddziału Instytutu formalnego pisma z pytaniami dotyczącymi konkretnych nazw. W każdym jednak przypadku konieczne było dołączenie do pisma: archiwalnej kopii uchwały lokalnych władz o nadaniu nazwy będącej przedmiotem zapytania i aktualnego spisu wszystkich ulic na terenie gminy. Ze skargi nie wynika natomiast, by skarżący podjął w tym zakresie odpowiednie działania w odniesieniu do ulicy o nazwie: "20 Stycznia". W rezultacie więc, skarżący nie wywiązał się z nałożonego nań obowiązku, co skutkowało wydaniem zarządzenia zastępczego przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu ustawodawca określił, że nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wyjaśniono, że za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 ustawy zakazującej propagowania komunizmu stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2 ustawy).

Natomiast zgodnie z dodanym z dniem 7 stycznia 2018 r. przepisem art. 6c ustawy, skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Wobec tego w pierwszej kolejności Sąd ocenił legitymację skarżącej Gminy do skutecznego wniesienia skargi. W tym kontekście rozważenia zatem wymaga, jak należy rozumieć pojęcie "sprawy zakończonej" i "sprawy niezakończonej" na gruncie przepisów tej ustawy, od tego bowiem zależy ocena, czy w badanej sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. W ocenie Sądu za "sprawę zakończoną" należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a. Stąd też w ocenie Sądu nowelizacja ustawy o zakazie propagowania komunizmu i zawarta w art. 6c regulacja dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczy spraw niezakończonych, a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało wydane zarządzenie zastępcze. Odmienna interpretacja przepisu przejściowego art. 4 ustawy nowelizującej w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowiłaby bowiem rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a skarga Gminy podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do meritum podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa o zakazie propagowania komunizmu weszła w życie w dniu 2 września 2016 r. i Gmina Miejska [...] zobowiązana była do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody, przy czym oczekiwanie na opinię wstrzymywało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu [...] r. co oznacza, że w niniejszej sprawie termin do wydania zarządzenia zastępczego został dochowany przez Wojewodę.

W dalszej kolejności należy podkreślić, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP, zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Również przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Równocześnie jednak przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Regulacje wymienionej ustawy mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "dat symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie daty, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną datę można było uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Dopóki data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 781/17 (n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów K.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 158/18, WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 126/18 i in.

Tak więc wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym oraz pod względem zawartości merytorycznej, tj. czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z dnia [...] r. Nie ustalił, czy formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu, tj. czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Tymczasem należy zauważyć, że poruszaną opinię wydał dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN organami IPN są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych – w całym kraju), brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnieniem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia z dnia [...] r. zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść jest lakoniczna i schematyczna, nie odnosi się do lokalnego kontekstu historycznego i odbioru przedmiotowej daty przez społeczność lokalną.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie dokonał też żadnych własnych ustaleń czy nazwa ulicy "20 Stycznia" w [...] stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują bowiem komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Nazwa ulicy "20 Stycznia" w [...] nie musi kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. A, jak już powyżej wskazano, dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak zdaniem Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu. Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "20 Stycznia" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Jak wskazano już wyżej opinia IPN z dnia [...] r. jest lakoniczna i nie uwzględnia złożonego charakteru historii Wielkopolski w okresie II Wojny Światowej. W szczególności zaś faktu, iż wkroczenie Armii Czerwonej tożsame było z zakończeniem okupacji hitlerowskiej. Według przywołanej opinii – zaaprobowanej przez Wojewodę w zarządzeniu zastępczym – nazwa ulicy "20 Stycznia" w miejscowości K. jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., gdyż "dnia 20 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości K. - obecnie w woj. wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego (...). Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm".

W analizowanej opinii IPN w ogóle nie odniesiono się do podniesionego w skardze kontekstu lokalnego, a mianowicie, że nazwa ulicy odwołuje się do głęboko zakorzenionej w świadomości mieszkańców miasta [...] daty 20 stycznia 1945 r., upamiętniającej datę wyzwolenia miasta spod okupacji niemieckiej. W styczniu 1945 r. Niemcy rozpoczęli ewakuację z miasta i powiatu [...] w głąb III Rzeszy. W walkach o K. zginęli poza żołnierzami radzieckimi również obywatele polscy, w tym żołnierz A. S.. Jego symboliczna mogiła znajduje się na [...] cmentarzu rzymskokatolickim. Nazwa ulicy "20 Stycznia" upamiętnia więc stosownie do twierdzeń skarżącej wypędzenie z miasta [...] przedstawicieli zbrodniczego ustroju totalitarnego, a nie propaguje żadnego ustroju o takim charakterze. W ocenie skarżącej działania Armii Czerwonej, która w głównej mierze wyzwalała K., były nakierowane na rozbicie hitlerowskiej III Rzeszy, a nie szerzenie idei komunizmu.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i opinii IPN, w oparciu o którą zostało ono wydane, nie wynika przy tym, by zostało zweryfikowane w jaki faktycznie sposób data "20 stycznia" była w [...] obchodzona, a więc jaką w istocie symbolikę jej nadano – na przykład poprzez dokonanie odpowiedniej kwerendy zachowanych w archiwach egzemplarzy prasy lokalnej z kolejnych rocznic tej daty lub w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach IPN lub innych instytucjach.

W kontekście powyższego można wskazać, że powszechnie dostępne materiały wskazują, że w istocie, w dniu 20 Stycznia mieszkańcy [...] obchodzą rocznicę wyzwolenia miasta. Na portalu miejskim [...] można przeczytać, że data 20 stycznia jest rocznicą wyzwolenia miasta, o której warto co roku przypominać, aby pamięć o tragicznych sześciu latach niemieckiej okupacji – dla przestrogi – nigdy nie przeminęła, a polegli żołnierze otrzymali od mieszkańców [...] należny im szacunek. Z tego też powodu w mieście znajduje się tablica pamiątkowa na cześć i chwałę bohaterom Armii Radzieckiej poległym o wyzwolenie miasta [...] i okolic w dniach 19 – 21 stycznia 1945 r. (zob. wpis z dnia 20 stycznia 2011 r., [...]). Dalej, w kolejnych latach data 20 stycznia opisywana jest kolejno jako 67, 68, 69, 70, 71 i 72 rocznica wyzwolenia miasta. Tego dnia delegacje samorządowców, przedstawicieli instytucji, stowarzyszeń oraz partii politycznych składają kwiaty i zapalają znicze przy pomniku pamięci żołnierzy radzieckich na Cmentarzu Wojennym przy ul. [...]. Mieszkańcy zapalają również symboliczne znicze na ulicy 20 Stycznia (por. [...]; zob. też Kurier [...], [...]).

Zdaniem Sądu przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą przede wszystkim o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu, skojarzenia. Zadaniem Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa, spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta K..

Nie kwestionując spornej opinii IPN w zakresie następstw wkroczenia Armii Czerwonej do Polski należy wskazać, że wkroczenie to doprowadziło także do zakończenia w Polsce okupacji hitlerowskiej (niemieckiej), której – jak wynika z powszechnie dostępnej wiedzy historycznej - deklarowanym i realizowanym celem było doprowadzenie do fizycznego unicestwienia narodu polskiego. Tak więc wkroczenie Armii Czerwonej na ziemie Polski z jednej strony kończyło okres okupacji niemieckiej, której celem była likwidacja narodu polskiego, a z drugiej strony doprowadziło w konsekwencji do podporządkowania nowo powstałych władz polskich hegemonii i dominacji sowieckiej. Nastąpił więc złożony proces historyczny nie poddający się prostym ocenom.

Uzyskana przez Wojewodę opinia IPN z dnia [...] r. w ogóle nie dostrzega owej złożoności. Jest lakoniczna, opracowana według jednolitego schematu, wykorzystywanego w wielu podobnych sprawach. Fakt ten uprawdopodabnia tezę o automatyzmie wydania takich opinii, braku głębszej refleksji i braku dokonywania pogłębionej oceny konkretnych stanów faktycznych.

Tymczasem, w oświadczeniu z dnia [...] r. w sprawie zmian nazw ulic wskazywanych jako podlegające zmianie na terenie gminy miejskiej Kołobrzeg (por. https://ipn.gov.pl/pl/dla-mediow/komunikaty/42794,Oswiadczenie-w-sprawie-zmian-nazw-ulic-wskazywanych-jako-podlegajace-zmianie-na-.html) IPN wyraźnie podkreślił wagę merytorycznego uzasadnienia uchwały o nadaniu nazwy danej ulicy. Wskazał, że w związku ze specyfiką nazw "kalendarzowych" uchwały samorządów w takich sprawach powinny zawierać uzasadnienia merytoryczne, które, podkreślając szacunek do upamiętnionych wydarzeń, jednoznacznie wskażą sposób ich interpretowania przez samorząd, przy okazji spełniając zadania edukacyjne.

Jednakże, wbrew przytoczonemu powyżej stanowisku, z opinii wydanej w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Instytut podjął jakiekolwiek kroki w celu odszukania kopii uchwały lokalnych władz o nadaniu nazwy ulicy 20 Stycznia w [...] i zweryfikowania idei przyświecającej nadaniu tej nazwy.

W kontekście powyższego wskazać jedynie należy, że na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w archiwach urzędu Gmina nie odnalazła uchwały nadającej ulicy sporną nazwę. Jedyne, co udało się ustalić, to że nazwa ta istniała już w 1951 r., bowiem mieszkańcy meldowali się na tej ulicy. Natomiast nie wiadomo kiedy nazwa została nadana.

Sąd zauważa jednak, że sam fakt, iż dana uchwała się nie zachowała, nie oznacza, że opinia IPN czay rozstrzygnięcie Wojewody mają być wydawane automatycznie. W rozpoznawanej sprawie ani IPN ani Wojewoda nie próbowali nawet ustalić, kiedy nadano ulicy nazwę 20 Stycznia. Tymczasem w przypadku nazw ulic nadawanych zaraz po wojnie, ulice te z reguły miały upamiętniać oswobodzenie danego miasta spod okupacji niemieckiej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 123/18).

Wskazać w tym zakresie należy na oczywistą zdaniem Sądu okoliczność, iż inny będzie wymiar symboliczny daty wkroczenia Armii Czerwonej do różnych miejscowości na terenie Polski. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć należy, że odnośnie miejscowości położonych w Wielkopolsce, wiązało się to z wypędzeniem okupanta niemieckiego, będącego jedynym agresorem, z którego zbrodniczą i antypolską działalnością mieszkańcy Wielkopolski mieli do tego czasu do czynienia, co zdaje się uprawdopodabniać tezę skarżącej Gminy, iż przedmiotowa nazwa ulicy nie miała symbolizować wkroczenia Armii Czerwonej i wprowadzenia ustroju komunistycznego, lecz zakończenie okupacji niemieckiej, ówcześnie jedynej znanej mieszkańcom tych terenów. Również ta specyfika lokalna nie została w jakikolwiek sposób uwzględniona i wyjaśniona w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, którego uzasadnienie ograniczyło się do ogólnych ocen historycznych mogących potencjalnie dotyczyć całego terytorium Polski.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wykazano w żaden sposób, by nazwa ulicy 20 Stycznia w społeczności lokalnej [...] była historycznie wykorzystywana do propagowania bądź symbolizowania komunizmu, względnie by była aktualnie odbierana w społeczności lokalnej jako symbolizująca bądź propagująca komunizm. Przedłożona opinia IPN zawierała jedynie informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. W świetle powyższego za nieoparte na wyczerpująco ustalonym materiale dowodowym uznać należy wskazanie zawarte w opinii IPN, a powielone w zarządzeniu zastępczym jakoby nazwa ulicy upamiętniająca datę 20 stycznia 1945 r. wiązać się miała wyłącznie z wkroczeniem do Koła oddziałów Armii Czerwonej.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wydając kontrolowane zarządzenie zastępcze Wojewoda naruszył art. 1 ust. 1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta K., symbolizuje komunizm. W konsekwencji w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł z tytułu zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).