Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 709/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.134,art.151;
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par.3 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art.16 par.1, art.155;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójta Gminy Ś. ustalił - po rozpatrzeniu wniosku P. L. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej) na działce nr "[...]" w obrębie K., gm. Ś. W uzasadnieniu decyzji podano, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy Ś., na wniosek pełnomocnika P. L. - na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego - zmienił własną decyzję z dnia "[...]" w następujący sposób: "zmienia się zapisy w punkcie 3 lit d) decyzji w zakresie geometrii dachu budynku: - wysokości kalenicy - 6-6,5 m, układu połaci dachowych - dwuspadowy - na zapisy o brzmieniu: wysokości kalenicy - do 7,5 m, układu połaci dachowych - dwuspadowy".

P.L. uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, decyzją Starosty S. z dnia "[...]", a następnie decyzją z dnia "[...]" pozwolenie to przeniesione na nowego inwestora – P. K.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. - po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Miłośników P. - wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i dopuściło do udziału w nim Towarzystwo Miłośników P.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło nieważność decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy Ś. w sprawie zmiany decyzji z dnia "[...]" ustalającej na wniosek P.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej) na działce nr "[...]" w obrębie K., gmina Ś. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawowym warunkiem uznania tego, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego jest stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obowiązywał niewątpliwy stan prawny, czyli taki, który wynika wprost z obowiązujących przepisów i nie dopuszcza możliwości różnej interpretacji. Wskazano, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Podniesiono, że decyzja "pierwotna" ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" w obrębie K. została wydana w dniu "[...]", natomiast decyzja zmieniająca wydana została "[...]" (doręczona 8 września 2008r.). Z dniem 14 lutego 2006r. weszło zaś w życie rozporządzenie nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. wprowadzające zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, które zaczęło obowiązywać również na terenie działki nr "[...]" w obrębie K. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale weszło w życie przed wydaniem decyzji zmieniającej. W związku z tym zmienił się stan prawny odnoszący się do decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż wymienione rozporządzenie jest przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie mógł zatem wydać decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym decyzja z dnia "[...]" rażąco narusza art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego.

P.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Kolegium rażące naruszenie prawa, w szczególności:

- art. 6, 7, 8, 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania przepisu prawa, który zdaniem organu uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej warunki zabudowy na podstawie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

- rozporządzenia Nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy;

- art. 6 w zw. z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim narusza ona ochronę praw nabytych skarżącego, związanych z prawem do zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim faktycznie uniemożliwia skonsumowanie i wygasza ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i uniemożliwia skarżącemu wykonanie przysługujących praw;

- art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie nieuzasadnionego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podniesiono, że organ nie wskazał przepisu prawa, który w jego przekonaniu stanowił podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, ograniczając się jedynie do powołania rozporządzenia Wojewody i to, zdaniem wnioskodawcy, stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Podano, że obowiązek uwzględniania zakazów wynikających z rozporządzenia Wojewody może mieć zastosowanie tylko do spraw niezakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przed wejściem tego rozporządzenia w życie tj. 14 lutego 2006r. Zatem wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia "[...]" organ nie mógł i nie miał obowiązku uwzględniania rozporządzenia, wtedy ono nie obowiązywało. Decyzja o warunkach zabudowy nie została zaskarżona, stała się ostateczna, weszła do obrotu prawnego i do czasu jej wzruszenia jest wiążąca dla Wójta Gminy Ś. wydającego decyzję zmieniającą, jak i dla Starosty S. wydającego pozwolenie na budowę. Podkreślono, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła lokalizacji inwestycji względem rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o czym stanowi powołane rozporządzenie, tylko dotyczyła nieznacznego, bo o 1 metr, podwyższenia kalenicy inwestycji zatwierdzonej decyzją o warunkach zabudowy, która znajduje się w obrocie prawnym. Decyzja ta nie dotyczyła zatem nowej inwestycji, tylko stanowiła kontynuację dopuszczonej inwestycji, a przy tym nie zmieniała jej lokalizacji, o czym stanowi cytowane rozporządzenie. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Wojewody, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Decyzja uzyskała wymagane uzgodnienia, w tym z RDOŚ w O. - postanowienie z dnia "[...]". Zarzucono, że stwierdzając nieważność decyzji zmieniającej Kolegium de facto uniemożliwiło skonsumowanie decyzji o warunkach zabudowy, a to jest zakazane Prawem budowlanym i ustawą o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy może bowiem stracić ważność jedynie w przypadkach określonych w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w sprawie nie miały miejsca. Wskazano, iż nie doszło do zmiany stanu prawnego, bowiem w czasie wydawaniu obu decyzji obowiązywał art. 65 ustawy o planowaniu, a w czasie wydawania decyzji zmieniającej obowiązywały przepisy dotyczące jej uzgodnienia, które również powinny być respektowane, za czym przemawia zasada praw nabytych i pewności prawa. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy, wobec czego wywołuje skutki prawne w niej wyrażone - uprawnienie do określonego zagospodarowania terenu. Podniesiono, że jak wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]" sąsiedztwo wnioskowanej inwestycji stanowi bezpośrednie, lokalne otoczenie terenu, będące obszarem zurbanizowanym, a więc inwestycja nie jest pierwszym obiektem tego typu w tej odległości o linii brzegowej - co potwierdza również sporządzona przez Wójta Gminy Ś. mapa sytuacyjna. W związku z tym nawet jeśli decyzja zmieniająca obarczona jest wadą jej wydania z rażącym naruszeniem prawa - z czym wnioskodawca się nie zgadza - to w sprawie mamy do czynienia z przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Następnie P. K. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na fakt, iż rozporządzenie Wojewody stało się przedmiotem jego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu przedmiotowe postępowanie, a po zakończeniu postępowania sądowego - postanowieniem z dnia "[...]" podjęło postępowanie w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy Ś. w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia "[...]" ustalającej na wniosek P. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" w obrębie K., gm. Ś. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem postępowania nie jest decyzja o warunkach zabudowy z dnia "[...]", bowiem ta decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem wywołuje określone w niej skutki, w tym stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę dla zamierzenia o określonym w niej przeznaczeniu i parametrach. Wskazano natomiast, iż przedmiotem postępowania jest decyzja z dnia "[...]" w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]". Podano, że przedmiotem zmiany stały się ustalenia w zakresie geometrii dachu planowanego budynku, a konkretnie wysokości jego kalenicy. Zatem Kolegium zobligowane było do zbadania zgodności powyższej decyzji z przepisem stanowiącym podstawę jej wydania, tj. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że przepis ten, zezwalający na "ingerencję" w ostateczną decyzję administracyjną, wiąże się z określonymi podstawami do jego zastosowania. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest istnienie decyzji ostatecznej, za której uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a także zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wskazano, że zmianie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, pod warunkiem, że zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu. Przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w tym trybie sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. W sprawach dotyczących zmiany decyzji o warunkach zabudowy przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Podniesiono, że poprzez określenie wymogu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami dot. ochrony środowiska i przyrody, ustawodawca zakreślił ramy prawne tego postępowania, co na gruncie możliwości zastosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, iż ocena tożsamości stanu prawnego winna odnosić się nie jedynie do samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także do niezmienionego stanu prawnego w zakresie przepisów szczególnych. Wskazano, że w badanej sprawie zakres wiążącego stanu faktycznego i prawnego został wyznaczony przez moment wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]". Podstawą prawną jej wydania w zakresie ochrony przyrody stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz uchwała nr X/38/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia 8 grudnia 1977r. o ustanowieniu M. Parku Krajobrazowego. Prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy byłoby zatem dopuszczalne w sytuacji braku zmiany tak zakreślonego stanu prawnego. Jednakże w dniu wydawania decyzji zmieniającej, tj. w dniu "[...]" powyższa uchwała nie obowiązywała, a w zakresie formy ochrony przyrody jaką jest M. Park Krajobrazowy wiązało rozporządzenie nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego, które przewidywało zmienione - w stosunku do wcześniejszego aktu - regulacje. Stan prawny uległ zatem zmianie, a w związku z tym brak było podstaw do zastosowania w sprawie trybu z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena bowiem dopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli "tylko w zakresie" wysokości kalenicy budynku, odbywała się w zmienionym stanie prawny, co w istocie prowadzi do wniosku, że rozstrzygana była sprawa nowa, co jest wykluczone w trybie nadzwyczajnym z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, że podstawą stwierdzenia nieważności nie jest przyjęcie, iż określona w decyzji zmiana parametrów zamierzenia jest sprzeczna z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. Podkreślono, że skutkiem wydania niniejszej decyzji nie jest "pozbawienie strony" możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy, gdyż warunki wydane w 2005r. są wiążące. Wskazano, że nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, iż w sprawie mamy do czynienia z negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, tj. nieodwracalnymi skutkami prawnymi. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić bowiem wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, zaś w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, bowiem przepisy szczególne przewidują uprawnienie dla właściwych organów do wydawania aktów administracyjnych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do przywołanego przez wnioskodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym zakwestionowano brak ograniczeń czasowych w stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium wyjaśniło, iż wyrok ten ma charakter zakresowy i odnosi się jedynie do niektórych rodzajów decyzji administracyjnych. Co najistotniejsze jednak dla wyeliminowania zakwestionowanych przez Trybunał rozwiązań konieczne jest działanie ustawodawcy, które jak dotychczas nie nastąpiło.

Na powyższą edycje skargę do tut. Sądu wniósł P.K., podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia "[...]" oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzanie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia "[...]". W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż wydawanie decyzji w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego skutkuje tym, że są to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Skarżący potwierdził, że w sprawach dotyczących zmiany decyzji o warunkach zabudowy przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, są przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61, jednakże jego zdaniem Kolegium w ogóle nie wykazało, dlaczego artykuł ten - jako przepis szczególny - sprzeciwia się zmianie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dokonanym w decyzji zmieniającej warunki zabudowy. Podkreślił, iż rozporządzenie Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. wprowadziło zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale zmiana decyzji o warunkach zabudowy objęła zmianę w zakresie wysokości kalenicy z 6,5 m do 7,5 m oraz układu połaci dachowych na dwuspadowy. Zatem zmiana stanu prawnego nie dotyczyła zakresu zmian dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż Kolegium miało obowiązek zbadać czy przepisy rozporządzenia i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sprzeciwiają się zmianie decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym zakresie. Nie mogło jednak objąć tym badaniem także decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie obejmował całej decyzji. W ocenie skarżącego Kolegium nie było też uprawnione do badania, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami rozporządzenia wydanymi już po tym, jak decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna. W konsekwencji zdaniem skarżącego bezpodstawnie stwierdzono, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy rażąco narusza art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotowy przepis rozporządzenia sprzeciwia się zmianie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w decyzji zmieniającej warunki zabudowy. Ponadto skarżący zarzucił, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania w sposób wyczerpujący oraz nie uzasadniło w sposób właściwy swojej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem jasnego i przekonywującego wywodu w tym zakresie, a jedynie wiele sprzecznych twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zaskarżoną decyzją Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując że z uwagi na zmianę stanu prawnego niedopuszczalne było dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie tego przepisu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95, LEX nr 27118). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 576/15, LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zatem prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

Ponadto wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, dostępne w Internecie). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność co do tego, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, czy też jest decyzją związaną. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2455/12, dostępne w Internecie). W wyrokach tych przyjęto bowiem, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013r. (sygn. akt II OSK 2611/11, dostępny w Internecie) oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1109/07, dostępny w Internecie), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 561/14, dostępny w Internecie). Warto też wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Bk 75/14) stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1-go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Niezależnie jednak od przyjętego poglądu dotyczącego możliwości dokonywania zmiany decyzji o warunkach zabudowa w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zmiana decyzji w trybie tego przepisu może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym. Pogląd ten – jak wskazano wyżej - jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niezależnie przy tym od tego, czy zmiana stanu prawnego miałaby w ogóle wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, niewątpliwe nie zostałby w takim wypadku spełniony warunek prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Dodatkowo zaś należy zauważyć, że w niniejszej sprawie dokonana w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła parametrów zamierzonej inwestycji, a mianowicie wysokości kalenicy. Podkreślić zaś należy, że określenie tego parametru następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem – jak wskazano wyżej – w tym zakresie nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany, nawet jeśli byłoby uzasadnione interesem inwestora. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych, a mianowicie u.p.z.p., procedury ich ustalania. Zatem także z tego względu zmiana decyzji o warunkach zabudowy została dokonana z rażącym naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Kolegium prawidłowo uznało, że zaistniała podstawa do stwierdzenie jej nieważności.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

12