Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1568/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 17, 51 ust. 1 pkt 5, 89 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. art. 2 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 8, 85, 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r.

znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) oraz art. 89 ust. 3, 4

i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (Kurator) z [...] marca 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Kuratora.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy w [...] podjęła w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwałę

Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem [...] sierpnia 2020 r. Załącznikiem do uchwały jest obszerne uzasadnienie zawierające merytoryczne przyczyny podjęcia ww. uchwały.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] - zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

Na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymagań wskazanych w art. 124 § 2 Kpa.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej wskazał między innymi, że kompetencje kuratora do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji, czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt. 5 ustawy- Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe). W związku z powyższym, kurator, wydając przedmiotową opinię musi dokonać oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii. Kurator w zaskarżonym postanowieniu dokonał szczegółowego przedstawienia sytuacji lokalowo- dydaktycznej zarówno szkoły likwidowanej jak i szkoły w [...] , w której mieliby kontynuować naukę uczniowie w kolejnym roku szkolnym, a także przedstawił wnioski podsumowujące, które płyną z tych informacji, zatem zdaniem Ministra

w stopniu wystarczającym uzasadnił swoje stanowisko,

Minister wskazał, że Gmina [...] jest organem prowadzącym dla 4 szkół podstawowych o strukturze klas l-VIII. Oprócz Szkół w [...] i [...], gmina prowadzi jeszcze dwie szkoły: Szkołę Podstawową w [...] oraz Szkołę Podstawową w [...]. Obecna sieć szkół podstawowych jest rozłożona równomiernie na terenie gminy. Ponadto przy każdej szkole podstawowej działają oddziały przedszkolne, a gmina jest organem rejestrującym dla dwóch niepublicznych punktów przedszkolnych (w [...] i w [...]).

Minister wyjaśnił, że Szkoła Podstawowa w [...] do roku szkolnego 2016/2017 funkcjonowała jako szkoła podstawowa o strukturze klas I - III. Na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, szkoła ta stała się szkołą ośmioletnią, a w jej struktury włączono dotychczasowe gimnazjum w [...]. Tym samym zmieniły się obwody dotychczasowych szkół podstawowych, a uczniowie klas IV-VIII zamieszkali w [...] i dotychczas realizujący obowiązek szkolny w szkole w [...] - otrzymali nową szkołę obwodową w [...]. Powyższe miało kluczowy wpływ na dalsze funkcjonowanie obu szkół, w tym liczbę uczniów w tych szkołach.

Minister przedstawił warunki lokalowe i dydaktyczne panujące w szkole

w [...] i [...], wskazał też na warunki demograficzne obu szkół.

Szkoła Podstawowa w [...] mieści się w jednym, dwukondygnacyjnym budynku, który dzieli z Dziennym Domem Seniora funkcjonującym w godzinach 8;00-15;00. Na terenie szkoły znajduje się plac zabaw i plenerowa siłownia. Trawiaste boisko szkolne znajduje się po przeciwnej stronie nieruchliwej drogi. Budynek pod względem konstrukcyjnym zapewnia bezpieczne jego użytkowanie. Szkoła dysponuje 10 salami dydaktycznymi, w tym jedną przeznaczoną na funkcjonowanie oddziału przedszkolnego, 3 sale przeznaczone na edukację wczesnoszkolną i 2 pracownie komputerowe. Ponadto w szkole znajduje się niepełnowymiarowa sala gimnastyczna z przebieralnią, kuchnia, stołówka, szatnia, pokój nauczycielski, gabinet dyrektora i pomieszczenia gospodarcze. Sale są jasne, wyposażone w ergonomiczne meble i pomoce dydaktyczne, w tym 4 tablice interaktywne oraz 4 laptopy. Pracownie informatyczne posiadają łącznie 21 stanowisk komputerowych z dostępem do Internetu. Sala oddziału przedszkolnego oraz sale do edukacji wczesnoszkolnej są bardzo dobrze wyposażone w wyniku realizacji projektu finansowanego ze środków EFS. Do oddziału przedszkolnego w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 13 dzieci, w tym 5 sześciolatków, 7 pięciolatków oraz 1 czterolatek. Wśród tych dzieci 10 mieszka w obwodzie szkoły w [...]. Do klas

l-VIII w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 44 uczniów, w tym do klasy I - 5 uczniów, do klasy II - 4 uczniów, do klasy III i IV - po 7 uczniów, do klasy VI - 8 uczniów, do klasy VIII - 13 uczniów. Obecnie w klasach V i VII nie ma uczniów. Nauka w szkole odbywa się w systemie jednozmianowym, przy czym w klasach II i III zajęcia z edukacji plastycznej, muzycznej, informatycznej oraz wychowanie fizyczne odbywa się systemie klas łączonych, natomiast klasy IV i VI łącznie odbywają zajęcia z techniki, wychowania fizycznego, plastyki, wychowania do życia w rodzicie oraz zajęcia z wychowawcą. Gmina organizuje dla uczniów Szkoły Podstawowej w [...] bezpłatny transport, którym przywożone są dzieci do szkoły o godzinie 800, natomiast powrotne kursy są dwa o godzinie 1420 oraz 1500. Uczniowie dowożeni są miejscowości [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], które od szkoły w [...] oddalone są od 2 do 13 km. Najdłuższy czas dowozu wynosi ok. 30 minut w jedną stronę. W szkole zorganizowana jest także świetlica, której praca dostosowana jest do godzin wyznaczonego transportu. Zajęcia w ramach pracy świetlicy odbywają się w wydzielonym miejscu górnego korytarza, które również spełnia rolę czytelni szkolnej.

Szkoła Podstawowa w [...], zgodnie z ww. protokołem oględzin, mieści się w trzykondygnacyjnym budynku. Szkoła posiada dwa wejścia przystosowane dla osób niepełnosprawnych ruchowo. Na ogrodzonym i zadbanym terenie szkoły znajduje się plac zabaw, wielofunkcyjne boisko sportowe oraz "ekopracownia pod chmurką". Szkoła, zgodnie ze wskazanymi w protokole okresowymi kontrolami, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki nauki korzystania z obiektów użytkowanych przez tę szkołę. W budynku szkolnym znajduje się 16 sal dydaktycznych, w tym 3 przeznaczone na edukację wczesnoszkolną oraz 2 na edukację przedszkolną. Ponadto są także 2 pracownie językowe, ekopracownia, pracownia komputerowa (20 stanowisk komputerowych), biblioteka z czytelnią, 2 sale gimnastyczne, kuchnia, stołówka, pokój nauczycielski, gabinet dyrektora, sekretariat, gabinet profilaktyki zdrowotnej, gabinet pedagoga, 2 sale do zajęć indywidualnych. Szkoła użycza także 2 sale Stowarzyszeniu [...] Dzieciom w celu prowadzenia punktu przedszkolnego "[...]". Do oddziałów przedszkolnych uczęszcza w roku szkolnym 2019/2020 40 dzieci, w tym 22 sześciolatków. W klasach l-VIII uczy się natomiast 168 uczniów, w tym w klasie I - 23 uczniów, w klasie II - 20 uczniów, w klasie III - 21, w klasie IV - 25, w klasie V - 31 uczniów (Va - 15 oraz Vb - 16 uczniów), w klasie VI - 27 uczniów, w klasie VII - 21 uczniów. Do klasy VIII nie uczęszcza żaden uczeń. Szkoła pracuje w systemie jednozmianowym, natomiast ze względu na małą liczbę uczniów w dwóch oddziałach klasy V odbywają się zajęcia łączone z plastyki, muzyki oraz wychowania do życia w rodzinie. Gmina organizuje bezpłatny transport uczniów, w taki sposób, że uczniowie dowożeni są do szkoły na godzinę 7:30, 7:45 oraz 8°°. Zajęcia lekcyjne rozpoczynają się o godzinie 8:15. Powrót do domu ze szkoły odbywa się transportami o godzinach 12;40,13;05,13;30,14;25 oraz 15;15. Uczniowie dowożeni są z 14 miejscowości,

w tym z 9 miejscowości z obwodu szkoły. Odległość szkoły od miejscowości,

w których mieszkają uczniowie wynosi od 2,5 km do 10 km, a czas trwania podróży wynosi od 10 do 20 minut.

Minister stwierdził, że obie szkoły - zarówno poddana likwidacji szkoła

w [...], jak i szkoła w [...] - dysponują odpowiednimi warunkami lokalowymi i bazą dydaktyczną, aby w systemie jednozmianowym realizować podstawę programową. W wyniku zmian wprowadzonych w 2017 r. Szkoła Podstawowa w [...], po przejęciu bazy lokalowej dotychczasowego gimnazjum stała się szkołą z największym zapleczem lokalowym, a poprzez wprowadzoną równolegle zmianę obwodów także najbardziej liczną ze wszystkich szkół gminnych. Szkoła w [...], w której dotychczas realizowali obowiązek szkolny uczniowie klas IV-VIII z obecnego obwodu szkoły w [...], poprzez zmniejszenie jej obwodu stała się szkołą zdecydowanie mniejszą. Niemniej jednak Minister zauważa, że jej zaplecze lokalowo-dydaktyczne poprzez prowadzone sukcesywnie remonty

i zakup wyposażenia, stanowi o dobrych warunkach nauki przy organizacji kształcenia po jednym oddziale w każdej klasie i oddziale przedszkolnym.

Jak wynika z pisma z dnia 10 lutego 2020 r. skierowanego do [...] Kuratora Oświaty przez Radę Rodziców szkoły w [...], dzieci - dzięki obcowaniu z osobami starszymi - uczą się opiekuńczości i odpowiedzialności za te osoby,

a Panie Seniorki mogą uczestniczyć w wydarzeniach szkolnych i zajęciach świetlicowych.

W ocenie Ministra każda z wyżej opisanych szkół dysponuje budynkiem ocenianym pozytywnie pod względem bezpieczeństwa, a wymagającym jedynie drobnych remontów.

Minister zauważył, że po przeprowadzeniu zamierzonej likwidacji - w szkole

w [...] funkcjonowałoby 13-14 oddziałów. Warunki lokalowe pozwalają na utrzymanie jednozmianowości przy tak prognozowanej liczbie oddziałów. Niemniej jednak należy zauważyć, co całkowicie pomija strona w swojej argumentacji, że już istniejące oddziały klasowe szkoły w [...] - w przypadku klasy II, IV, V oraz VIII - będą po przyjęciu kolejnych uczniów musiały zostać rozdzielone. O ile można zachować pełną grupę szkolną z dotychczasowych klas szkoły w [...], tak uczniom Szkoły Podstawowej w [...] warunki nauki się pogorszą poprzez zastosowanie przymusowego rozdzielnia grupy. Taka sytuacja ma szczególnie niekorzystny wpływ na uczniów klas starszych, w tym klasy VIII.

Zgodnie z protokołem oględzin dokonanych przez wizytatora Kuratorium Oświaty w [...] uczniowie szkoły w [...] osiągnęli niższe wyniki z egzaminu ósmoklasisty w 2019 r. niż średnia w gminie i powiecie. Niemniej jednak, na podstawie raportu przedstawionego przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną

w [...] ([...]) w odniesieniu do egzaminu ósmoklasisty w roku 2019, można zauważyć, że wśród trzech szkół, których uczniowie przystąpili do tego egzaminu (w [...], w [...] oraz w [...]), jedynie kilkoro z 14 uczniów szkoły w [...] osiągnęło wyniki zaklasyfikowane do kategorii "wysokie" (po trzech uczniów z j. polskiego i j. angielskiego oraz sześciu uczniów

z matematyki). Należy podkreślić, że w roku szkolnym 2018/2019 w Szkole Podstawowej w [...] w klasie VIII, podobnie jak w obecnym roku szkolnym, nie było uczniów.

Minister, analizując aspekt finansowy pojętego zamiaru likwidacji szkoły

w [...] zauważył, że porównując wydatki bieżące do dochodów ogółem dla gmin w 2019 roku otrzymujemy udział na poziomie 22% i jest on niższy niż

w 2018 roku o 0,7 pkt procentowego. Oznacza to, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W odniesieniu do gminy [...] wskaźnik ten w roku 2019 wyniósł 24,9% i był niższy niż w poprzednim roku o 3,2 pkt procentowego, oznacza to, że dochody gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące

w zakresie oświaty.

Minister zwrócił również uwagę na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2446), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich.

Reasumując, w ocenie Ministra, w kontekście ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich należy uznać, że bezpodstawny jest zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Zaproponowana likwidacja wskazuje jedynie na dążenie strony do maksymalnej efektywności finansowej funkcjonowania szkół podstawowych. Jednak likwidacja Szkoły Podstawowej w [...], zdaniem organu II instancji, odbywać się będzie kosztem uczniów, zarówno szkoły likwidowanej jak i Szkoły Podstawowej w [...] i dla dzieci najlepszym rozwiązaniem jest dalsze funkcjonowanie obu szkół w sieci szkolnej gminy [...].

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżonemu postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej zarzucił naruszenie:

- art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe poprzez jego błędną interpretację,

- art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 w związku z art. 126 Kpa.

Wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...],

2) obciążenie Ministra Edukacji Narodowej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że Minister w swoim postanowieniu pominął wiele aspektów związanych z bazą dydaktyczną obu szkół. Podkreślono, że w szkole w [...] prowadzone jest nauczanie w systemie klas łączonych.

Minister nie dostrzega, że klasy utworzone w Szkole Podstawowej w [...] po przejęciu uczniów ze Szkoły Podstawowej w [...] nie będą liczniejsze niż klasy dotychczas łączone, a co najważniejsze, te pierwsze będą wpisywały się

w zasadę, że nauka odbywa się w ramach jednego oddziału. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 4 Prawo oświatowe, jedynie wyjątkowo - z uwagi na "szczególnie trudne warunki demograficzne i geograficzne" dopuszcza się organizację nauczania

w klasach łączonych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma mowy

o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej skoro Szkoła w [...] jest usytuowana w stosunkowo bliskiej odległości od Szkoły Podstawowej w [...] .

Jednocześnie podkreślono, że organ prowadzący Szkoły spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, bowiem zapewnił uczniom Szkoły Podstawowej w [...] możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...] , przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniom likwidowanej Szkoły.

Reasumując w ocenie skarżącej Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów w klasach Szkoły Podstawowej w [...], funkcjonowania klas łączonych, zmniejszającej się liczby uczniów w latach przyszłych, braku naboru uczniów do niektórych klas i wpływu tych okoliczności na proces edukacyjny uczniów. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie możliwości przeprowadzenia w Szkole zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy

i współzawodnictwa. Organ nie ustosunkował się do wyników badań, z których wynika, że dzieci uczęszczające do klas liczących do 14 uczniów w klasie mają zaspokojone potrzeby społeczne na bardzo niskim poziomie. W takiej grupie nie mogą zachodzić prawidłowe relacje i integracje, brak jest współpracy i rywalizacji między uczniami.

Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się do słabości Szkoły wskazanych również przez Kuratora Oświaty, jak brak świetlicy, brak gabinetu profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, brak gabinetu pedagoga, skąpe zasoby pomocy dydaktycznych do kształcenia specjalnego, bariery architektoniczne, uboga oferta zajęć rozwijających zainteresowania i uzdolnienia uczniów, mała baza sportowa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP) oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.

z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym dalej u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty,

w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1

i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin

w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy

o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego niekiedy

w orzecznictwie, co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły. Ingerowania zatem w tę działalność gminy głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący

o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja

o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia zatem takiej odmowy powoływanie się na politykę państwa – kryterium z natury nieostre

i w tej sprawie użyte w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Zdaniem Sądu wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę wyżej wskazanych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Jak już powiedziano, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą i tą ustawą jest ustawa Prawo oświatowe.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomiła kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły w [...] również społeczność szkolna została o zamiarze powiadomiona. Gmina zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom

w wieku przedszkolnym w szkole w [...] , w tym bezpłatny transport zgodnie

z art. 39 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka

z domu do szkoły. Szkoła podstawowa w [...] zapewnia uczniom szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i dobrze rozwiniętego wsparcia psychologiczno- pedagogicznego realizowanego przez pedagoga szkolnego. Zdaniem Kuratora szkoła w [...] zapewnia bardzo dobre warunki kształcenia wychowania i opieki.

Przepis art. 89 ust. 1 nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że warunki nauki w szkole w [...] nie ulegną pogorszeniu zarówno dla dzieci ze szkoły w [...] jak i uczniów uczęszczających do tej szkoły.

Zdaniem Kuratora Oświaty szkoły w [...] i [...] są porównywalne co do warunków bazowych, lokalowych, kadrowych i demograficznych obu szkół. Prognoza demograficzna dotycząca dzieci mieszkających w obwodzie szkoły

w Przełyku nie wykazuje tendencji spadkowych. Kurator podkreślił, że szkoła

w [...] położona jest na południu Gminy [...], co również przemawia

za wydaniem negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły, gdyż jest to jedyna szkoła na południu gminy.

Zdaniem Sądu negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły, gdyż samo porównanie szkoły w [...] ze szkołą w [...]

z uwypukleniem zalet pierwszej z nich szkoły nie uzasadnia zdaniem Sądu wydania negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 i z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m. in. że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym

w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych

w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał również podkreślił, kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach

i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany

z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła skarżąca Gmina, decydując się na likwidację szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności, że zamiar likwidacji Szkoły w [...] podyktowany jest uwarunkowaniami demograficznymi, które sprawiają, że do szkoły uczęszcza bardzo mała liczba uczniów. Mała liczba uczniów w poszczególnych oddziałach klasowych zdaniem Sądu generuje wysokie stałe koszty utrzymania szkoły.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że negatywna opinia organów w sprawie

likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej,

powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w szkole

podlegającej likwidacji i na politykę oświatową państwa. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi

kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie

prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną

odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę jej

samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być

usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10

listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17).

Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89

ust. 1 i 3 Prawa oświatowego oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r., poz. 2325) dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

13