Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1406/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej "Komendant Główny PSP") decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S., (dalej "skarżąca") od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w zakresie pkt 2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W toku przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynkach przy ul. [...],[...],[...], ul. [...] oraz ul. [...],[...],[...],[...] w S., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. stwierdził szereg nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W protokole kontroli wskazano, że są to budynki mieszkalne wielorodzinne wysokie. Wszystkie budynki wyposażone są w nieużywaną instalację suchych pionów. Pion przechodzi przez pomieszczenia zsypu zlokalizowane na każdym piętrze, posiada gwintowane wyprowadzenia, bez zaworów i nasad.

Wobec powyższego, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. usunięcie stwierdzonych uchybień m.in. poprzez wyposażenie w terminie do [...] grudnia 2013 r. budynków usytuowanych przy ul. . [...],[...],[...], ul. [...] oraz ul. [...],[...],[...],[...] oraz przy ul. [...] w S. w nawodnione piony z zaworami 52, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń (pkt 2 decyzji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. w zakresie pkt 2, podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa.

[...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W wyniku złożonego odwołania Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...].

Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że obowiązek określony w pkt 2 decyzji nałożony został bez podstawy prawnej. W ocenie organu I instancji podstawą prawną nałożonego obowiązku wyposażenia budynków w nawodnione piony z zaworami 52 spełniającymi wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń jest § 20 Rozporządzenia, który obowiązuje również dla budynków wzniesionych przed dniem wejścia w życie tego Rozporządzenia. [...] Komendant Wojewódzki PSP odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że obowiązek z pkt 2 decyzji jest niewykonalny i jest niemożliwy do zrealizowania ze względów finansowych wskazał, że trudności finansowe nie mogą być argumentem na utrzymywanie i przedłużanie złego stanu bezpieczeństwa pożarowego stwierdzonego podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie pkt 2. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 18 ust. 3 i § 20 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 2 ust. 1, § 207 ust. 2 oraz § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 16 Rozporządzenia i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Komendanta Głównego PSP kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa uznał za niezasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej, ze względu na ważny interes publiczny, mamy do czynienia z retrospektywnym działaniem prawa, co oznacza bezpośrednie stosowanie prawa od chwili wejścia w życie nowego przepisu. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane i oddane do użytkowania przed wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., a obowiązek powstał później, gdyż przedmiotowe budynki są budynkami wysokimi ZL IV, a ponadto zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej hydranty wewnętrzne oraz zawory 52 muszą znajdować się na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Zdaniem Komendanta Głównego PSP, powyższy przepis nie rozróżnia budynków na nowopowstające i istniejące, zatem odnosi się do wszystkich budynków, niezależnie od tego kiedy zostały wybudowane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie § 209 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej "warunkami technicznymi"), budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m.in. na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane jako ZL, które z kolei zalicza się do jednej lub do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, gdzie ZL IV to budynki mieszkalne. Dodatkowo zgodnie z § 8 pkt. 2 warunków technicznych jedną z wielkości charakteryzującej budynki jest grupa wysokości, w przypadku przedmiotowych budynków o od 10 do 13 kondygnacjach nadziemnych, mamy do czynienia z grupą wysokości "wysokie" (W),do której zalicza się budynki mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. prawidłowo zaliczył przedmiotowe budynki do budynków o grupie wysokości "wysokie" oraz do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, a co za tym idzie - prawidłowo określił podstawy prawne obowiązku z pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego, obowiązek wyposażenia budynków w nawodnione piony z zaworami 52 spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, wynika wyłącznie z grupy wysokości (W) budynków. Nie wynika on, jak niewłaściwie podnosi skarżąca, z § 207 warunków technicznych, nie zależy on również od wypełnienia okoliczności określonych w §16 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej powodujących uznanie budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, obowiązek ten wynika tylko i wyłącznie z wysokości obiektu, a uznanie budynku za zagrażający życiu ludzi, nie warunkuje konieczności wyposażenia budynków wysokich w nawodnione piony z zaworami 52. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy w zakresie stosowania lub wyłączeń w stosowaniu warunków technicznych, określone w § 2 ust. 1 i § 330 warunków technicznych oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w żaden sposób nie mogą wskazywać wyłączeń stosowania rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej, gdyż są to akty wykonawcze niezależne oraz wydane na podstawie innych ustaw.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski PSP w S. cały materiał dowodowy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący, a ocena konieczności wyposażenia budynków w nawodnione piony z zaworami 52 spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienia prawne i faktyczne decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP spełniały normy art. 107 § 3 k.p.a., zatem nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w wyżej wymienionym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego, [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie pkt 2, zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 84 k.p.a. Nadto nie doszło do złamania art. 156 § 1 pkt 2, gdyż w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w S. została wskazana właściwa podstawa prawna nałożonego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja z dnia sierpnia 2011 r. w zakresie pkt 2 jest niewykonalna, Komendant Główny PSP uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. gdyż z dowodów przedstawionych przez stronę nie wynika, że przedmiotowego obowiązku nie można faktycznie wykonać z przyczyn technicznych, a ponieważ obowiązek wynika z przepisów prawa, więc nie może też być mowy o okolicznościach prawnie uniemożliwiających jego realizację.

Organ odniósł się także do pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzając, że Komendant Miejski PSP w S. wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. działał w granicach prawa i przysługujących mu kompetencji, nie naruszając przepisów, sprawa nie była rozstrzygnięta żadną inną decyzją organu państwowej straży pożarnej, i została skierowana do właściwej strony postępowania. Nie zaistniały zatem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji innych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- przepisów § 18 ust. 3 oraz § 20 ust. 2 Rozporządzenia polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, iż przepisy te przewidują obowiązek wyposażenia w nawodnione piony gaśnicze budynków wybudowanych przed dniem [...] czerwca 2010 r., tj. dniem wejścia w życie tego Rozporządzenia, co zdaniem skarżącej narusza również art. 2 Konstytucji RP;

- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych, ewentualnie polegające na zaniechaniu konkretnego określenia obowiązków nałożonych na skarżącą przez podanie czynności, jakie skarżąca powinna wykonać;

- przepisów § 2 ust. 1, § 207 ust. 2 oraz § 330 warunków technicznych w zw. z § 16 Rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, a także art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na ich niezastosowaniu, skutkującym zastosowaniem do przedmiotowych budynków obecnie obowiązujących przepisów odrębnych, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, tzn. § 18 ust. 3 oraz § 20 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, mimo że budynki te nie są budynkami zagrażającymi życiu ludzi, nie są przebudowywane, nie następuje zmiana sposobu ich użytkowania oraz zostały ostatecznie dopuszczone do użytkowania przed dniem [...] stycznia 1995 r.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania tj: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji mimo, iż decyzja w tym zakresie wydana została bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 84 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji i uznaniu, iż decyzja w tym zakresie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając, że przepisy § 18 ust. 3 oraz § 20 ust. 2 Rozporządzenia nie nakładają obowiązku wyposażenia istniejących budynków w nawodnione piony przeciwpożarowe. Stanowią jedynie, że zawory 52 muszą spełniać wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, oraz gdzie muszą znajdować się hydranty wewnętrzne oraz zawory 52. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, obecne przepisy, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego Rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie zawierają przepisu przewidującego wyposażenie budynków wysokich i wysokościowych w nawodnione piony gaśnicze, gdyż obowiązujący § 18 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia stanowi jedynie, iż w budynkach stosuje się rodzaje punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych w postaci zaworów hydrantowych 52, bez wyposażenia w wąż pożarniczy. Ponadto, zdaniem skarżącej, do przedmiotowych budynków zastosowanie winny znaleźć przepisy obowiązujące w czasie ich projektowania i budowania, w tym również przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Skarżąca uznała, że zastosowanie przepisów Rozporządzenia do budynków wybudowanych przed wejściem ich w życie, oznacza retroaktywne działanie jego przepisów i naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz wynikającej z tego przepisu zasady lex retro non agit.

Skarżąca wskazała ponadto, że budynki objęte decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wybudowane zostały na długo przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonując analizy przepisów ww. rozporządzenia, skarżąca zwróciła uwagę, że warunkiem ich zastosowania jest uznanie użytkowanych, istniejących budynków za zagrażające życiu ludzi. Tymczasem Komendant Miejski PSP w S. w decyzji z [...] listopada 2011 r. znak: [...] uchylił obowiązek zawarty w pkt 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. z uwagi na to, że przedmiotowe budynki nie są budynkami zagrażającymi życiu ludzi. Dlatego też w ocenie skarżącej nie stosuje się do nich obecnie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów odrębnych.

Ponadto skarżąca podniosła zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, albowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana w zakresie pkt 2 na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji, gdy nie spełniły się przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. gdy nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Podkreśliła przy tym, że decyzja administracyjna powinna także nakładać na adresata konkretne obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Zdaniem skarżącej nałożony w pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. obowiązek sprowadza się w istocie do przytoczenia jedynie przyjętej przez Komendanta Miejskiego PSP w S. podstawy prawnej, bez wskazania konkretnych czynności i sposobu ich wykonania., co stanowi rażące naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organy nie dokonują oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań. Ich obowiązkiem jest dokonanie oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena ta dotyczy wyłącznie zbadania, czy decyzja o stwierdzenie nieważności, której wniosła strona została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Postępowanie nieważnościowe nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a skoncentrowane jest jedynie na zbadaniu ewentualnego ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że wydając skarżoną decyzję administracyjną organ zasadnie przyjął, iż instytucja stwierdzenia nieważności służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w zakresie wydania decyzji bez podstawy prawnej, co wypełniałoby dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy wskazać, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może także dotyczyć części decyzji (tak: P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism i kazusem, Warszawa 2013, s. 205-206). Pogląd ten znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjny, gdzie podkreśla się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r., II OSK 1369/06, LEX nr 315975).

Mając powyższe na uwadze należy także wskazać, że możliwe jest wypracowanie katalogu sytuacji, w których organ wydaje decyzję bez podstawy prawnej. Przykładem takich decyzji będą te wydane poza sferą regulacji prawnej lub w sferze stosunków cywilnoprawnych. Również w sytuacjach, w których organ oprze się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie, czy też wyda decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, lub wówczas gdy przewidziana jest inna forma działania, lub decyzja została oparta na akcie prawnym niebędącym aktem powszechnie obowiązującym, stanowić będą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontrolowana w postepowaniu nadzwyczajnym decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] sierpnia 2011 r. wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z § 18 ust. 3 oraz § 20 ust. 2, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów i terenów , które stanowią materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w razie stwierdzenia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Należy także stwierdzić, że zarzut zastosowania retroaktywnie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., nie jest zasadny. Jak zauważył w wyroku z dnia 30 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1701/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "zakres zastosowania powyższych przepisów oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tych przepisów. Należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r.; II OSK 1253/06). Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., K. 24/97 oraz z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04)."

Podzielając w pełni wyrażone w przytoczonym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że powyższe przepisy nie naruszają zasady lex retro non agit, a zatem podniesiony przez skarżąca zarzut jest nieuzasadniony.

W świetle tych rozważań, w ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarnej, w sposób prawidłowy dokonały oceny kontrolowanych przez siebie decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, w sposób wyczerpujący analizując każdorazowo możliwość wystąpienia przesłanek nieważnościowych zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym opisanej powyżej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, Komendant Główny PSP w sposób prawidłowy ocenił, że decyzja Komendanta Miejskiego PSP w S. została wydana zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, tj. przez uprawniony do tego organ, a także na podstawie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych.

Brak jest także podstaw do uznania, iż weryfikowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Pamiętać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy organ stwierdzi oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a nadto ustali, że skutki wywołane przez taką decyzję są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dostrzec jednocześnie należy, że wskazane przez skarżącą naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. dotyczy w istocie naruszania prawa materialnego, a nie proceduralnego.

Należy podkreślić, iż bez znaczenia jest to, że przedmiotowe budynki zostały wybudowane i oddane do użytkowania przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), a obowiązek powstał później, gdyż nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe budynki są budynkami wysokimi ZL IV oraz, że zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej, "hydranty wewnętrzne oraz zawory 52 musza znajdować się na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach". Nie można zatem zgodzić się również z zarzutem skarżącej jakoby przepisy rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej "nie przewidywały wprost obowiązku wyposażenia budynków istniejących w nawodnione piony gaśnicze" , gdyż przepis ten, poza §§ 44 i 45, nie rozróżnia budynków na nowopowstające i istniejące, zatem odnosi się do wszystkich budynków.

Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia "przepisów § 2 ust. 1, § 207 ust. 2 oraz § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.) w zw. z § 16 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).

Należy wskazać, że zgodnie § 209 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 2015, poz.1422) ), budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m.in. na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane jako ZL, które z kolei zalicza się do jednej lub do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, gdzie ZL IV to budynki mieszkalne. Dodatkowo zgodnie z § 8 pkt. 2 warunków technicznych jedną z wielkości charakteryzującej budynki jest grupa wysokości, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z grupą wysokości "wysokie" , do której zalicza się budynki mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie. Zatem KM PSP w S. prawidłowo zaliczył przedmiotowe budynki do budynków o grupie wysokości ""wysokie" oraz do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, a co za tym idzie - prawidłowo określił podstawy prawne, obowiązku nr 2 decyzji.

Przypisany obowiązek, wyposażenia budynków w nawodnione piony z zaworami 52 spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, wynika wyłącznie z grupy wysokości (W) budynków. Nie wynika on z § 207 warunków technicznych, nie zależy on również od wypełnienia okoliczności określonych w §16 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej powodujących uznanie budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi.

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu, jakoby kontrolowana przez organ decyzja dotknięta była wadą niewykonalności, Sąd wskazuje, że niewykonalność decyzji winna być rozumiana jako niewykonalność prawna lub faktyczna, tzn. gdy niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia wynika z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją (niewykonalność prawna) lub gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. z przyczyn technicznych. W ocenie Sądu, organy państwowej straży pożarnej zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodzi żadna z ww. okoliczności. Warto w tym miejscu również wskazać na wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r., (sygn. akt II OSK 1603/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd, iż o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. W ocenie Sądu, wskazana przez skarżącą trudność w wykonaniu decyzji z powodów finansowych nie stanowi podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodać należy, że co prawda § 24 ust.2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje powinność zapewnienia dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, to przepisy rozporządzenia dopuszczają też stosowanie rozwiązań zamiennych, konsultowanych z organami państwowej straży pożarnej.

Oceniając z kolei przeprowadzone postępowanie nieważnościowe, Sąd stwierdza, że organ przeprowadził je z poszanowaniem obowiązujących przepisów, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także istotnych naruszeń przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne , rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).