Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 717/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ww. z dniem [...] grudnia 2016 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Sekcji do Spraw Migracji Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej i przeniesienia z urzędu oraz mianowania z dniem [...] grudnia 2016 r. na stanowisko [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do Spraw Cudzoziemców Placówki SG kat. I w M. [...] Oddziału Straży Granicznej

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował [...] SG B. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia i mianowania na stanowisko [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do Spraw Cudzoziemców Placówki SG kat. I w M.

W wyniku przeprowadzonego postępowania rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej z dniem [...] lipca 2016 roku zwolnił ww. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lipca 2016 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Placówce SG kat. I w M. i mianował na ww. stanowisko służbowe.

Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu [...] maja 2016 r. z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło odwołanie wniesione przez pełnomocnika [...] SG B. K.

Z uwagi na fakt niedoręczenia kwestionowanego rozkazu personalnego ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi w dniu [...] czerwca 2016 r. odwołanie wraz z kompletem materiałów zgromadzonych w sprawie zostało zwrócone do organu pierwszej instancji ze wskazaniem, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego i odwołanie od niej nie przysługuje.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej umorzył w całości ww. postępowanie administracyjne. Jako powód umorzenia wskazano niemożność dochowania terminu zwolnienia ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko określone w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Przedmiotowa decyzja została stała się ostateczną.

W dniu [...] września 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej skierował do [...] SG B. K. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia i mianowania na stanowisko służbowe [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do spraw Cudzoziemców Placówki SG kat I w M.

W wyniku przeprowadzonego postępowania został wydany przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zwolnienia [...] SG B. K. z dniem [...] grudnia 2016 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Sekcji do Spraw Migracji Wydziału do Spraw Cudzoziemców, etat [...] w 06 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,61 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie wynoszącej 670,50 zł miesięcznie i przeniesienia z dniem [...] grudnia 2016 r. u z urzędu oraz mianowania na stanowisko [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do Spraw Cudzoziemców Placówki SG kat. I w M., etat [...] w 06 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,61 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie wynoszącej 670,50 zł miesięcznie.

W dniu [...] listopada 2016 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek [...] SG B. K., reprezentowanej przez pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jak również wstrzymanie jego wykonania w trybie art. 159 § 1 K.p.a.

We wniosku tym pełnomocnik zarzucił ww. rozkazowi personalnemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wskazując, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uzasadniając powyższe odniósł się do postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] marca 2016 r. w sprawie przeniesienia funkcjonariuszki na stanowisko [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do Spraw Cudzoziemców Placówki SG kat. I w M., zakończonego decyzją nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania. Zdaniem pełnomocnika ww. decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie przeniesienia strony na równorzędne stanowisko służbowe [...] Zespołu Postępowań Granicznych Placówki SG kat. I w M. w inny sposób zakończyła postępowanie w sprawie. Jest ona zatem decyzją ostateczną w danej sprawie powodującą powstanie powagi rzeczy osądzone (res iudicata). Co za tym idzie za niedopuszczalne należy uznać postępowanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej przejawiające się wydaniem kolejnej decyzji - rozkazu personalnego [...] z dnia [...] października 2016 r. w tej samej sprawie, w trybie zwykłym, w której uprzednio organ umorzył w całości postępowanie administracyjne. Zdaniem pełnomocnika powyższe stanowi naruszenie art. 16 § 1 K.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nie może bowiem budzić wątpliwości kwestia, że postępowanie wszczęte [...] września 2016 r. ma za przedmiot tę samą sprawę administracyjną, która rozstrzygnięta została decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Postępowanie to dotyczyły tej samej strony, tego samego stanu faktycznego oraz stanu prawnego.

Podsumowując powyższe pełnomocnik wskazał, że ww. okoliczności uzasadniają wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego rozkazu personalnego. Podkreślił także, że jego wykonanie spowoduje negatywne skutki finansowe dla funkcjonariusza.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Wskazane okoliczności uzasadniają również odmowę wstrzymania wykonania ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 159 § 1 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik [...] SG B. K. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że (1) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), (2) brak jest tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., a rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r., podczas gdy z przepisów K.p.a. w żaden sposób nie wynika, aby decyzja o umorzeniu postępowania nie skutkowała powstaniem stanu powagi rzeczy osądzonej w danej sprawie, a pomiędzy ww. decyzjami zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, jak również wszelkie inne okoliczności tych spraw są tożsame;

2. art. 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, czy oprócz wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nie jest dotknięty inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.;

3. art. 10 § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. oraz niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji pozbawienie jej czynnego udziału w tej sprawie.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślił, że organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 K.p.a.

Podniósł jednocześnie, że wniosek pełnomocnika B. K. o stwierdzenie nieważności dotyczył wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W kontekście powyższej przesłanki organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego została wydana w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana w oparciu o art. 105 K.p.a. nie jest decyzją o charakterze merytorycznym, W powołanym przypadku poprzez wydanie tej decyzji nie wykreowano nowego stanu prawnego, lecz spowodowano powrót do sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza sprzed wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Tym samym sytuacja faktyczna i prawna funkcjonariusza nie uległa w ogóle zmianie. Na skutek przedmiotowego umorzenia postępowania administracyjnego, powyższy rozkaz personalny de facto nie został w ogóle zrealizowany. Nie można tutaj zatem mówić o wystąpieniu tzw. res iudicata - powagi rzeczy osądzonej.

Sprawa rozstrzygnięta rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] jest natomiast sprawą całkowicie nową, w której odpowiedni przełożony korzysta ze swoich prerogatyw dotyczących kształtowania stosunku służbowego podległych funkcjonariuszy.

Tok rozumowania strony i jej pełnomocnika przedstawiony w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności prowadziłby natomiast do całkowicie nieuprawnionego zablokowania możliwości prowadzenia jakiejkolwiek polityki kadrowej przez odpowiednich przełożonych w Straży Granicznej.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w sprawie nie naruszono także art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem pełne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz uwzględnia obowiązujący stan prawny. Jest ona efektem analizy całokształtu sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy natomiast wyłącznie zbadania, czy w sprawie wystąpiła konkretna przesłanka nieważnościowa, zaś subiektywny interes strony nie może przeważać w kontekście merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wszczynając takie postępowanie czy to na żądanie strony, czy z urzędu, organ zobowiązany jest na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. do powiadomienia o tym wszystkich stron, nie ma natomiast podstaw do wydawania w tym przypadku odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy podniósł natomiast, że może on odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem już chociażby, składając w ustawowym terminie środek zaskarżenia, funkcjonariusz skorzystał z przysługującego mu prawa do czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania zainteresowany mógł odnieść się do argumentów organu administracyjnego, sformułowanych w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, wejść w polemikę, przedstawić swoje stanowisko w sprawie, a organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do tych zarzutów. Wykorzystując to prawo, skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów lub okoliczności, które mogłyby rzutować na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jest - w ocenie organu odwoławczego - wystarczająca do stwierdzenia, że w sprawie nie ma zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Należy przychylić się także do stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym wskazane okoliczności uzasadniają również odmowę wstrzymania wykonania ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 159 § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wydanej przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia B. K. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Placówce SG kat. I w M. i mianowaniu na stanowisko [...] Zespołu Postępowań Granicznych Grupy do Spraw Cudzoziemców Placówki SG kat. I w M. nie jest rozstrzygnięciem ustanawiającym dla sprawy - objętej rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] - stanu powagi rzeczy osądzonej o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie skarżonej decyzji bez należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., a to do zarzutu oznaczonego w odwołaniu cyframi [...] (brak wyjaśnienia, czy oprócz wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego SG nie jest dotknięty inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.) i wobec powyższego nienależytą kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji;

art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię ograniczającą treść rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko do badania zaistnienia konkretnej przesłanki umożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji - w tym wypadku przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - bez odniesienia się do pozostałych przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a co za tym idzie niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez skoncentrowanie się, li tylko, na okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.;

art. 10 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że uprawnienie strony do udziału w postępowaniu organu I instancji zagwarantowane w treści art. 10 § 1 k.p.a. może być realizowane przez stronę postępowania poprzez złożenie odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości skarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęte sformułowanie w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie może być ograniczone przez zróżnicowanie zastosowania sankcji nieważności w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeżeli zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Przyjęty w art. 16 § 1 K.p.a. zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został bowiem ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Skarżąca zarzuciła też, że zaskarżona decyzja została podjęta bez należytego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zwłaszcza do zarzutu braku wyjaśnienia, czy oprócz wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego SG nie jest dotknięty inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji, w tym zakresie, Minister wskazał jedynie, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie zbadania, czy w sprawie wystąpiła konkretna przesłanka nieważnościowa, zaś subiektywny interes strony nie może przeważać w kontekście merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy".

Świadczy to o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Istota tego uchybienia wyraża się w tym, że decyzja, której uzasadnienie zostało sporządzone wadliwie wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem Sąd nie jest w stanie jednoznacznie ustalić jakie to rozumowanie doprowadziło organ do wniosku, że pominięty zarzut odwołania jest nieuzasadniony.

Ponadto, wskazanie przez Ministra - jakoby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło wyłącznie zbadania, czy w sprawie wystąpiła konkretna przesłanka nieważnościowa stanowi przejaw błędnej wykładni art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. jako wykładni ograniczającej treść rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko do badania zaistnienia konkretnej przesłanki nieważnościowej - w tym wypadku przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Na fakt, iż organ I instancji ograniczył się do badania tylko tej przesłanki nieważnościowej wskazuje nie tylko treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, ale także wskazana w treści tej decyzji podstawa prawna.

Na wadliwość ograniczania się w postępowaniu nieważnościowym tylko do przesłanek wprost wskazanych w treści wniosku wskazuje natomiast bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Z judykatury wynika bowiem, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na to czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w jej wniosku (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2376/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/08, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 562/08 -wszystkie dostępne w CBOSA).

Skoro zaś organy obu instancji w wyniku błędnego rozumienia swoich obowiązków w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncentrowały się li tylko na badaniu zaistnienia przesłanki nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. to oznacza, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był niepełny, nie obejmował bowiem okoliczności, które mogły mieć wpływ na ważność decyzji pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Rzetelne zbadanie pozostałych przesłanek nieważności decyzji mogło bowiem doprowadzić organ II instancji do wniosku, że należy stwierdzić nieważność decyzji, ale z innych przyczyn niż wskazywane przez stronę.

Skarżąca zarzuciła ponadto, iż umyka z pola widzenia organu II instancji fakt, że uprawnienie strony do udziału w postępowaniu zagwarantowane w treści art. 10 § 1 K.p.a. jest uprawnieniem do udziału w każdym stadium postępowania, zaś złożenie przez stronę odwołania daje jej prawo udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym i ewentualnie międzyinstancyjnym. Takie pojmowanie zasady czynnego udziału strony przez organ II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B. K., która zwróciła się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Skoro więc, jak wyżej zaznaczono, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji polega na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., to uzasadnienie rozstrzygnięcia winno odnosić się do tej kwestii.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji obowiązany jest zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie jest związany zakresem żądania strony zawartym we wniosku dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07, LEX nr 468719; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930).

Należy bowiem pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.

Powyższe oznacza, że badając decyzję pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, rozumianych jako naruszenie prawa, popełnione w procesie jej wydawania, a następnie: dokonania ich kwalifikacji w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. mając na uwadze, że ta sama okoliczność nie może równocześnie przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji, w oparciu różne podstawy określone w ww. przepisie (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2806/14, LEX nr 2254054).

Tymczasem z uzasadnienia decyzji zarówno Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., jak i decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie wynika, aby organy te dokonały kontroli rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2016 r. pod kątem istnienia bądź nie, wszystkich kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organy obu instancji ograniczył się jedynie do zbadania, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną).

Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie, nie mogą się ostać, gdyż nie odnoszą się w pełnym zakresie do przedmiotu sprawy. Organy orzekające skoncentrowały się bowiem wyłącznie na przesłance z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (na którą to wskazała we wniosku skarżąca), a poza swoim zainteresowaniem pozostawiły pozostałe przesłanki wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. W efekcie, nie dokonały wyczerpującej oceny w sprawie i nie ustaliły, czy badana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad nieważności. W sytuacji natomiast, gdy została wydana ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2016 r., to wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż rozkazu personalnego byłoby niedopuszczalne, gdyż naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Byłoby to również naruszenie, pełniącego funkcję gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji, przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2016/12, LEX nr 1502251).

Ponownie należy w tym miejscu podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem materialnym, proceduralnym oraz respektowaniem reguł kompetencyjnych. Sprawowanie tej kontroli oznacza zatem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działania organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działań i zaniechań organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ma co do zasady kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia jej istoty. Nie może zastępować, ani wyręczać organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Z uwagi na to, iż organy obu instancji w niniejszej sprawie nie przeanalizowały weryfikowanego w trybie nadzoru rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pod kątem zaistnienia wszystkich kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji. Jak już bowiem wyżej wskazano, sąd administracyjny nie może samodzielnie rozpoznawać merytorycznie sprawy zamiast organu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien, uwzględniając powyższe wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzić kontrolę rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2016 r. pod kątem zaistnienia wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności, nie tylko poniesionej przez stronę. Organ rozpoznając ponownie sprawę powinien jednocześnie pamiętać o wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Uzasadnienie zaś decyzji winno spełniać wymagania zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.