Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 966/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z.K. w piśmie z 25 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "MSWiA") o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa zaopatrzeniowa"). W uzasadnieniu przedstawił przebieg swojej służby, zarówno przed, jak i po dniu 31 lipca 1990 r., wskazując między innymi na zakres realizowanych obowiązków służbowych w poszczególnych okresach, a także na uzyskane awanse w stanowiskach i w stopniach służbowych, nagrody pieniężne, odznaczenia oraz bardzo dobre opinie służbowe. Podniósł, że służba zakwalifikowana przez IPN jako służba na rzecz "państwa totalitarnego" przypadała w okresie od dnia [...] stycznia 1989 r. do dnia [...] lutego 1990 r., a pełnił ją na stanowisku inspektora Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW w [...] . Zdaniem Z.K., służba ta była krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Dodatkowo skarżący podkreślił, że podczas jej pełnienia do jego zadań służbowych należało ujawnianie naruszeń prawa przez funkcjonariuszy. Zaznaczył też, że został poddany weryfikacji przeprowadzonej przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną, która uznała, że pomimo pełnienia uprzednio służby w organach bezpieczeństwa, posiada on pełne kwalifikacje merytoryczne i moralne do kontynuowania służby w nowych strukturach.

MSWiA decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy zaopatrzeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K., wyrokiem z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W ocenie Sądu, wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Jak skonstatował Sąd, w świetle art. 8a ustawy zaopatrzeniowej "(...) ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki [...].

Następnie Sąd zauważył, że decyzje podejmowane przez MSWiA na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej mają charakter uznaniowy i wyjaśnił, że kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Dalej Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1989 r. do dnia [...] lutego 1990 r., czyli przez 1 rok, 1 miesiąc i 1 dzień. W sprawie ustalono też, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 29 lat, 9 miesięcy. Mając to na uwadze, Sąd powtórzył, że jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa, wywiódł, jak należy rozumieć wskazane pojęcie, po czym skonkludował, że w przypadku Z.K. warunek "krótkotrwałości" jest spełniony. Jak stwierdził, w każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres ten "(...) może być uznany za krótkotrwały, w pojęciu semantycznym [...]".

Następnie Sąd przypomniał, że ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy zaopatrzeniowej rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zauważył, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] - przekazanych za pismem z 13 czerwca 2018 r. (znak: [...]) oraz za pismem z 17 czerwca 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Sąd zauważył, że Z.K. był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym. W przekazanych materiałach brak jest informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych, a także o wykonywaniu obowiązków służbowych z narażeniem jego zdrowia i życia.

Sąd odwołał się także do pisma Komendanta Głównego Policji z 1 października 2018 r. ([...]), w którym przekazano informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go w stopniu służbowym, pozytywnie opiniowano oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Ponadto Z.K. został odznaczony Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju", a także Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych.

Sąd wywiódł dalej, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby i wbrew twierdzeniom organu rzetelne wykonywanie służby nie może być traktowane jako coś nadzwyczajnego ponad "zwykłe" ryzyko związane ze służbą. W ocenie Sądu rozważania organu dotyczące "narażenia zdrowia i życia", jako zdarzenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, są niezrozumiałe.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko, że w tym indywidualnym przypadku konieczne jest odniesienie się przez organ do rzetelności pełnionej przez skarżącego służby.

MSWiA decyzją z [...] kwietnia 2022 r. ponowienie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ administracji opisał w uzasadnieniu decyzji dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie przywołał treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po czym stwierdził, że przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przesłanek formalnych wskazanych w jego pkt 1 ("krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.") oraz pkt 2 ("rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"). Jak skonstatował MSWiA, przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej spray poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Odnosząc się do pierwszej "przesłanki formalnej", MSWiA wywiódł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże powinna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dostrzegając, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, stwierdził, że w oparciu o wykładnię językową, należy utożsamiać ją z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Odwołując się z kolei do wykładni autentycznej, zwrócił uwagę, że w toku prac legislacyjnych nad regulacją zawartą obecnie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie zaakceptowano propozycji wprowadzenia jednoznacznego progu 20% całego okresu służby. Dlatego, jak skonstatował Minister, należy zakładać, że wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Odnosząc się do drugiej "przesłanki", organ administracji wywiódł, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Podobnie, jak w odniesieniu do pojęcia "krótkotrwałości" MSWiA odwołał się do literalnego znaczenia "rzetelności", dochodząc do wniosku, że należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Jak stwierdził, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się zdaniem MSWiA wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy. Organ administracji zaznaczył ponadto, że zawarty w drugiej przesłance zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Podsumowując powyższe, organ skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe "przesłanki" można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych "przesłanek". Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

MSWiA przywołał następnie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, powtarzając za nimi, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia [...]", oraz że "(...) unormowanie zawarte w art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Odnosząc wywiedzione w powyższy sposób rozumienie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do realiów sprawy wszczętej wnioskiem Z.K., MSWiA stwierdził, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa (1 rok, 1 miesiąc i 1 dzień, stanowiący około 3,6% ogółu jego służby, tj. 29 lat, 9 miesięcy i 28 dni), należy uznać za krótkotrwały. Tym samym organ administracji uznał, że została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej MSWiA podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Z.K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielone liczne wyróżnienia, mianowania na kolejne stopnie służbowe i stanowiska służbowe, podwyższenia uposażenia zasadniczego oraz podwyższenia dodatku służbowego. Ponadto, w ocenie Ministra, nadanie wnioskodawcy wysokiej rangi odznaczeń państwowych, tj. Brązowego Medalu za Zasługi dla Obronności Kraju, a także Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, potwierdza, że Z.K. legitymuje się dużymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Na marginesie natomiast MSWiA zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane stronie nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Minister skonstatował, że tym samym przyjmuje spełnienie przez skarżącego przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie jednak Minister stwierdził, że jego zadaniem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawę skarżącego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, po czym odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1029/19, stwierdził w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż "szczególnie uzasadniony przypadek", to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym, a ustawodawca, wprowadzając tę przesłankę, nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość (nadzwyczajność). MSWiA odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1977/11, wskazując, że przypadki "szczególne" to przypadki jednostkowe, wyjątkowe, niepowtarzalne. Zaznaczył też, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, że niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe

- w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowi ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie zadań i funkcji charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, czy też jego służba nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczająca się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych negatywnych konotacji.

Mając powyższe na uwadze, MSWiA stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jak wywiódł, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala na domniemanie, że Z.K. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jednoznacznie wynika, że Z.K. w czasie służby na rzecz totalitarnego państwa zajmował stanowisko służbowe starszego inspektora Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW [...] ("Przebieg służby (pracy)", strona: 18, sygn. akt [...]). Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, iż pełnienie przez skarżącego służby we wskazanej formacji było równoznaczne z pełnieniem służby w jednostce wskazanej w art. 13b, a także - zdaniem organu administracji - przede wszystkim wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego.

MSWiA, odwołując się do opracowania pt. "Aparat Bezpieczeństwa w Polsce. Kadra kierownicza 1975-1990", t. 3, Warszawa 2008 r., wywiódł następnie, że inspektoraty ochrony funkcjonariuszy przy wojewódzkich urzędach spraw wewnętrznych były ekspozyturami terenowymi Zarządu Ochrony Funkcjonariuszy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, który utworzono na mocy zarządzenia ministra spraw wewnętrznych nr 0072/84 z 27 grudnia 1984 r. MSWiA zauważył, że przyczynami utworzenia ZOF był wzrost przestępstw kryminalnych popełnianych przez funkcjonariuszy MSW, coraz częstsze wypadki poważnego naruszania dyscypliny, a także współpraca niektórych funkcjonariuszy SB z opozycją. Jednym z powodów decydujących o powołaniu zespołu zajmującego się inwigilacją funkcjonariuszy i pracowników cywilnych MSW było zamordowanie ks. Jerzego Popiełuszki przez funkcjonariuszy Departamentu IV w październiku 1984 r. Według powołanego zarządzenia. ZOF miał być odpowiedzialny za: "ochronę funkcjonariuszy i pracowników cywilnych resortu spraw wewnętrznych poprzez zapobieganie i zwalczanie popełnianych przez nich najpoważniejszych naruszeń prawa, a także zajmowanych postaw i zachowań mogących wyrządzić poważne szkody interesom resortu spraw wewnętrznych oraz politycznym, społecznym i gospodarczym interesom państwa". MSWiA wskazał, że do zakresu zadań ZOF należało: analizowanie informacji dotyczących naruszeń prawa przez funkcjonariuszy i pracowników MSW, wyjaśnianie tych informacji oraz prowadzenie rozpracowań operacyjnych w przypadkach szczególnego naruszenia prawa bądź stwierdzenia zajmowania przez podejrzane osoby "szkodliwej" postawy. Rozpracowanie operacyjne podejmowano w przypadku: podejmowania przez funkcjonariuszy lub pracowników MSW działań "przeciwko interesom politycznym PRL", współpracy z opozycją polityczną, popełnienia przestępstw kryminalnych i gospodarczych "o znacznym stopniu społecznego niebezpieczeństwa", naruszenia tajemnicy państwowej i służbowej, nadmiernego i nieuzasadnionego wzbogacenia się.

Organ administracji przedstawił też przebieg zmian w organizacji i strukturze Zarządu Ochrony Funkcjonariuszy MSW, wskazał, że stosował on wszystkie metody i środki pracy operacyjnej, prowadził również postępowania wyjaśniające przeciwko funkcjonariuszom resortu oraz posiadał własne osobowe źródła informacji. Zwrócił uwagę, że instytucja ta nie cieszyła się dobrą opinią nawet wśród funkcjonariuszy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, którzy wskazywali szereg zastrzeżeń dotyczących ich inwigilowania i ze względu na nasilające się protesty pion ochrony funkcjonariuszy został rozwiązany na mocy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 28/90 z 15 lutego 1990 r.

MSWiA stwierdził, że Z.K. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania. Zdaniem organu administracji, może o tym świadczyć treść uzasadnienia "Wniosku Personalnego" o mianowanie skarżącego na stanowisko starszego inspektora Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW [...], w którym stwierdzono, że: "[...] Z.K. jest długoletnim doświadczonym funkcjonariuszem naszego resortu. Poznał pracę operacyjną i dochodzeniową w podstawowych pionach służbowych. Na każdym z dotychczas zajmowanych stanowisk oceniany jest pozytywnie. Predyspozycje do pracy na proponowanym stanowisku wynikają również z jego kilkuletniego stażu w służbie operacyjnej i dobrym rozpoznaniu osobowym. Wyraża zgodę na propozycję pracy w Inspektoracie Ochrony Funkcjonariuszy, której wymogom odpowiada. Na proponowany awans w pełni zasługuje (...)".

MSWiA podkreślił, że w przytoczonym "Wniosku Personalnym" wyraźnie zaakcentowano, że były funkcjonariusz wyraża zgodę na proponowane warunki pracy, tym samym należy stwierdzić, że strona z pełną świadomością, nie wbrew jej woli, została zaszeregowana do przedmiotowych struktur Służby Bezpieczeństwa.

Organ administracji zauważył też, że w dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu znajduje się "Karta przeniesienia" Z.K., w której pod poz. nr 13 widnieje zapis: "KZ PZPR" oraz data i podpis osoby rozliczającej przenoszonego funkcjonariusza, co wskazuje na przynależność strony do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (strona: 22, sygn. akt [...]). MSWiA przytoczył następnie encyklopedyczny opis PZPR, konstatując, że nie sposób zakwestionować, aby fakt bycia jej członkiem był zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, MSWiA stwierdził, że niewątpliwie wnioskodawca identyfikował się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do technicznych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Ponadto postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu administracji, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. MSWiA podkreślił, że Z.K. nigdy nie złożył raportu z prośbą o przeniesienie z organów bezpieczeństwa, nigdy też nie wskazał, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w Służbie Bezpieczeństwa mu nie odpowiadał, oraz że samo pełnienie służby w tym systemie było niezgodne z jego przekonaniami.

Końcowo MSWiA zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w skuteczność wykonywanych zadań i obowiązków w Policji, a także wskazanie przez skarżącego w szczególności na uzyskiwanie znaczących wyników w służbie, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście postawy Z.K. w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

MSWiA podkreślił, że nie zakwestionował zaistnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując, stwierdził jednak, że jakkolwiek osiągnięcia odnotowane przez Z.K. po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie, to biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z.K. zaskarżył decyzję MSWiA z [...] kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia", a nawet gdyby przyjąć, że istnieje konieczność spełnienia dodatkowej przesłanki jaką jest "szczególnie uzasadniony przypadek" - poprzez niedokonanie przez organ sprecyzowania tego sformułowania i określenia, jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez MSWiA w sposób wszechstronny, rzetelny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy istotnych okoliczności, w tym nagród, odznaczeń i wyróżnień, pozytywnych opinii i awansów w stopniach i stanowiskach, mających istotne znaczenie dla oceny sprawy, zakładając taką konieczność - spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania na jakiej podstawie organ przyjął, że w tym przypadku nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając osiągnięcia zawodowe skarżącego wyróżniające się na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznane nagrody, wyróżnienia, odznaczenia państwowe, istotne w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

MSWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

I.

Chociaż skarżący nie postawił zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - zobowiązany był do ustalenia, czy zaskarżona decyzja MSWiA z [...] kwietnia 2022 r. pozostaje w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisem prawa zawierającym normę materialnoprawną determinującą zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie było niezbędne do wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie, jest natomiast art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa zaopatrzeniowa"). Zgodnie z nim, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, determinując sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne dla uniknięcia wystąpienia w nim wadliwości.

II.1.

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywoławszy treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, że "[...] wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione [...]", po czym skonstatował, że "[...] w świetle art. 8a ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki [...]".

Wyrażona w powołanym wyroku ocena prawna, która wiązała MSWiA podejmującego decyzję z [...] kwietnia 2022 r. i wiąże Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na tę decyzję, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nią, szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi, jeżeli spełnione są dwie przesłanki, tj.: (1) krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle zatem wiążącej w sprawie oceny prawnej, dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest wymagane dokonanie oceny, czy mimo to, że spełnione są dwie wyżej wymienione przesłanki, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w powołanym wyroku, właśnie spełnienie tych dwu przesłanek skutkuje stwierdzeniem, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Z wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie natomiast wynika, że Minister stanął na stanowisku, iż "(...) krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczają do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne [...]" (str. 5 decyzji). Jak stwierdził organ administracji, jego zadaniem "(...) jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek [...]".

Przyjęte przez MSWiA w zaskarżonej decyzji rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje zatem w sprzeczności z wiążącą w sprawie ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 153 P.p.s.a., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

II.2.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20, Sąd:

1. stwierdził, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. przez okres 1 roku, 1 miesiąca i 1 dnia (przy całkowitym okresie służby wynoszącym 29 lat, 9 miesięcy

i 28 dni) była krótkotrwała;

2. wskazał, że konieczne jest odniesienie się przez organ do rzetelności pełnionej przez skarżącego służby.

Jak natomiast wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2022 r., MSWiA stwierdził, że w sprawie:

1. została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (str. 6);

2. została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej (st. 7).

II.3.

Wobec zatem ustalenia przez Ministra, że (1) służba Z.K. przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, natomiast (2) po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, błędna – niezgodna z wiążącą w sprawie oceną prawną – wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, sprowadzająca się do stwierdzenia, że pomimo spełnienia obu wyżej wymienionych przesłanek, zadaniem organu administracji jest ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, doprowadziła do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

II.4.

Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję ze wskazaniem, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu MSWiA odniesie ustalony w sprawie stan faktyczny, który doprowadził go do wniosku, że (1) służba Z.K. przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, natomiast (2) po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki służbowe, do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20, zgodnie z którą "(...) w świetle art. 8a ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki [...]".

III.1

(1) Przypominając, że w świetle art. 134 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny (a) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz (b) zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a także (2) zaznaczając, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 153 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej

– niezgodnej z wiążącą w sprawie oceną prawną - wykładni pierwszego z wymienionych przepisów, Sąd za celowe uznał – z uwagi na odwołanie się przez MSWiA do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym do obszernie zacytowanego wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 – odniesienie się do wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, zgodnie z którym z akt sprawy wynika, że służba Z.K. przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność typowo charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego.

III.2.

W ocenie Sądu stanowisko Ministra nie znajduje oparcia w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodach.

Zawarte w uzasadnieniu decyzji, zaczerpnięte z opracowania pt. "Aparat Bezpieczeństwa w Polsce. Kadra Kierownicza 1975-1990", ogólne spostrzeżenia dotyczące okoliczności utworzenia, zmian organizacyjnych, zakresu zadań i from ich realizacji, a także odbioru społecznego i wewnątrz struktur MSW, czy wreszcie likwidacji Zarządu Ochrony Funkcjonariuszy MSW, nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Twierdzenia o takim zaangażowaniu bynajmniej nie można opierać na

- jak to uczynił organ – "domniemaniu", że skarżący "utożsamiał się z ustrojem totalitarnym".

Także treść wniosku personalnego o mianowanie skarżącego na stanowisko starszego inspektora Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW [...] oraz fakt, że Z.K. wyraził zgodę na propozycję pracy w Inspektoracie Ochrony Funkcjonariuszy - bez wykazania, że na zajmowanym stanowisku podejmował działania, którym towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego – nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej. Należy przypomnieć, że zgodnie z informacją o przebiegu służby, służba Z.K. na rzecz totalitarnego państwa objęła okres od [...] stycznia 1989 r. do [...] lutego 1990 r. (1 rok, 1 miesiąc i 1 dzień z prawie 30 lat służby). Wskazany okres był właśnie okresem pełnienia przez niego stanowiska starszego inspektora Inspektoratu Ochrony Funkcjonariuszy WUSW w [...] [str. 3 decyzji, "Przebieg służby

(pracy)" na k. 35 akt sprawy oraz informacja dotycząca przebiegu służby na k. 40 akt sprawy]. Wyprowadzenie zatem z treści wniosku personalnego o mianowanie na to stanowisko twierdzenia, że Z.K. przed jego zajęciem podejmował działania skierowane na realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, jest nieuprawnione.

Również eksponowana przez organ administracji przynależność Z.K. do PZPR nie świadczy o realizacji przez skarżącego zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie odwołuje się do przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - PZPR) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

IV.

Jak już zaznaczono, powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na błędnej

– niezgodnej z wiążącą w sprawie oceną prawną - wykładni pierwszego z wymienionych przepisów. Przedstawione powyżej uwagi odnośnie do błędnej kwalifikacji materiału dowodowego sprawy jako świadczącego o indywidualnym zaangażowaniu Z.K. w działalność ukierunkowaną w realizację zadań i funkcji totalitarnego państwa nie stanowiły zatem podstawy uwzględnienia skargi, bowiem ta była dalej idąca. Polegała na nieuprawnionym "wprowadzeniu" przez organ administracji dodatkowego – nieznajdującego oparcia w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20 – warunku wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd odniósł się jednak do stanowiska Ministra o bezpośrednim zaangażowaniu skarżącego w działalność ukierunkowaną w realizację zdań i funkcji totalitarnego państwa – kwestionując w całości to stanowisko – ponieważ zobowiązany był dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, zatem także w aspekcie prawidłowości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

V.

Ponownie rozpatrując sprawę – jak już wskazano - MSWiA odniesie ustalony w sprawie stan faktyczny, który doprowadził go do wniosku, że (1) służba Z.K. przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, natomiast (2) po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki służbowe, do wiążącej w sprawie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1924/20, zgodnie z którą "(...) w świetle art. 8a ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki [...]".

VI.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.