Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2029/17 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2029/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę T. D. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy Wawer m. st. Stołecznego Warszawy (dalej: "Organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie ustaleniu na rzecz Skarżącego warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na działkach nr [...] i [...] (obr. [...]) w Warszawie. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków w tym warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zarówno ogólne jak i szczegółowe, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem przygotowane, uchwalone i ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym, przepisami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), zachowują moc do 31 grudnia 2002 r. (o ile rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia - wówczas ustalenia planu wiążą do 31 grudnia 2003 r.). Powołując art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1167, dalej: "ustawa o ochronie gruntów") wskazano, że zasadą jest określenie przeznaczenia, jak i zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne właściwego organu w toku procedury planistycznej. Do 31 grudnia 2005 r. organem tym był wojewoda, obecnie marszałek województwa. Zatem aby został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. konieczne jest objęcie terenu planowanej inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zgodą wojewody (obecnie marszałka województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wyrażoną w stosownej formie, a wydawaną w toku procedury planistycznej, poprzedzającej uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do gruntów leśnych do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dochodzi wówczas, gdy teren leśny był objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie powołanego już art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W tej sprawie teren inwestycji obejmuje działki stanowiące użytek LsV (lasy) oraz LsVI (lasy); tym samym, jako grunty leśne, w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów – działki wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Dopuszczenie w przedmiotowej sprawie zabudowy na gruntach leśnych byłoby możliwe, gdyby były one objęte zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; tylko wówczas bowiem doszłoby do spełnienia warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jak wynika z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz.Urz.Woj.War. Nr 15, poz. 184), który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. (dalej: "Plan"), przedmiotowe działki, stanowiące teren inwestycji, znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem "O-54", o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta na terenie osiedla Z. W Planie nie dokonano zmiany przeznaczenia tych gruntów leśnych na cele nieleśne. Plan, dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej zabudowy, określał jego przeznaczenie w sposób niebudzący wątpliwości, co do sposobu jego wykorzystania jako obszaru na cele leśne. Wobec nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując odwołanie Kolegium podkreśliło, że skoro wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to wystarczające dla wydania decyzji odmownej jest ustalenie, że nie został spełniony chociaż jednym z nich. O tym czy dany grunt jest lasem, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788), decyduje - co do zasady - w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.).

W skardze Skarżący podniósł, że choć przedmiotowe działki są faktycznie opisane w ewidencji gruntów jako leśne (Ls V i VI), to zgodnie z ustaleniami zespołu specjalnego powołanego przy Wydziale Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy, są one położone na terenach rolnych, które zostały zalesione przymusowo i bez wypłaty należnego odszkodowania. Poza tym, według zapisów planu przyjętego uchwałą Rady Dzielnicy Wawer Nr 557/XLIX/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r., wskazany teren został zdefiniowany jako leśny z prawem do zabudowy domami jednorodzinnymi na działkach o normatywie 1500 m².

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podzielając stanowisko, że spośród wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie został spełniony warunek wymieniony w pkt 4 powołanego ustępu. WSA wskazał, że bez znaczenia w sprawie jest okoliczność czy dany teren został uprzednio zalesiony zgodnie z przepisami prawa oraz jakie były intencje osoby nabywającej dany grunt (udział w gospodarstwie rolnym). Prawodawca przewidział bowiem wyłącznie jeden przypadek, gdy jest możliwa realizacja zabudowy na terenie leśnym w ramach ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Wobec treści art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów, grunty leśne mogą być objęte decyzją o warunkach zabudowy, gdy ma to prowadzić do ich wykorzystania na inne cele, tylko gdy uprzednio uzyskano stosowną zgodę w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego; alternatywą możliwością dla wykorzystania gruntów leśnych na inne cele jest wyłącznie przyjęcie stosownego planu miejscowego; gdy plan taki obowiązuje nie wydaje się jednak decyzji o warunkach zabudowy; przepisy w tym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco tak, aby wyjątkiem objąć także inne przypadki – np. terenów, które zostały zalesione z naruszeniem prawa czy nabyte z innym zamiarem. WSA podzielił stanowisko, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążące są zapisy z ewidencji gruntów i budynków, wobec treści art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie może mieć kluczowego znaczenia podnoszona skargą okoliczność, jakoby w planie z 2001 roku dopuszczono zabudowę wskazanej działki. Skoro wniosek skarżącego procedowano w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy to uprawnione jest przyjęcie, że wskazany teren nie jest objęty obecnie żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei przywołany przepis szczególny, który dopuszcza ustalenie warunków zabudowy na terenach, stanowiących lasy, dotyczy wyłącznie zgód uzyskiwanych w ramach uchwalania planów, które utraciły moc wobec wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, a wygaszonych ostatecznie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. (sprzed 1 stycznia 1995 roku). Ta szczególna regulacja nie dotyczy więc skutków ewentualnego uzyskania zgód dla potrzeb planów uchwalonych np. w 2001 roku. W takiej sytuacji jest bez znaczenia, czy Plan z 2001 roku w istocie dopuszczał zabudowę działki, objętej przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; gdyby nawet tak było to z utratą przez niego mocy (teren bezspornie nie jest objęty obecnie planem), nie wiąże ustawodawca żadnych skutków w kontekście praw nabytych. Wobec wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy, szczególne skutki wynikają wyłącznie z utraty mocy przez plany miejscowe, spełniające warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zatem brak jest przesłanek aby regulację tę, jako przepis szczególny, wykładać rozszerzająco.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie gruntów poprzez przyjęcie - przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt, że przedmiotową działkę zalesiono w sposób nielegalny, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzić powinna do wniosku, że działek zalesionych w sposób nieprawidłowy nie należy traktować jak las, a tym samym przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały spełnione.

Rozwijając tak podstawiony zarzut w uzasadnieniu naprowadzono, że WSA dokonał błędnej wykładni normy wynikającej ze wskazanych przepisów nie zważając na okoliczności nabycia działek. Nieruchomości objęte wnioskiem położone są na terenach rolnych, które stały się terenami leśnymi przymusowo i bez wypłaty należnego odszkodowania właścicielom. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania wymóg przewidziany art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów leśnych, gdyż działki bez przymusowego zalesienia nie miałyby charakteru leśnego. Uzasadniona byłaby również wykładnia zmierzająca do uznania działek za grunty rolne, nie zaś leśne. Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze byłoby bardziej "liberalne" w stosunku do sytuacji przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Okoliczność tę w podobnej sprawie w uzasadnieniu do uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. przywołał Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OPS 1/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna formułuje jedynie zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie gruntów poprzez przyjęcie - przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt, że przedmiotową działkę zalesiono w sposób nielegalny. Tymczasem właściwa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzić powinna do wniosku, że działek zalesionych w sposób nieprawidłowy nie należy traktować jak las, a tym samym przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały spełnione.

Postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że poza zaskarżeniem pozostają ustalenia faktyczne poczynione przez organy, a zaaprobowane przez WSA. Nie jest bowiem możliwe zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2747/12, LEX nr 269660, czy z dnia 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Uwaga ta w powiązaniu ze stwierdzeniem zawartym w petitum wniesionego środka odwoławczego ("przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym") ma ten skutek, że ustalony stan faktyczny jest wiążący. Przypomnieć więc należy, że WSA podzielił ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym i przyjął, że działki objęte wnioskiem stanowią las. Dokumentem, na podstawie którego ustalenia te zostały poczynione była informacja z rejestru gruntów; w rejestrze tym działka nr [...] oznaczona jest jako "LsV", natomiast działka nr [...], o łącznej powierzchni 0,3543ha, dla powierzchni 0,1798ha oznaczona jest jako "LsV", a dla powierzchni 0,1745 ha – jako "LsVI" (k. 14 akt adm.).

Konsekwencją ustalenia, że działki objęte wnioskiem o warunki zabudowy stanowią las była konieczność rozważania czy spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.).

Z ustaleń organów mających oparcie w aktach administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, że wg Planu z dnia 28 września 1992 r., który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., działki stanowiące teren planowanej inwestycji znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem "O-54", o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta na terenie osiedla Z., z przeznaczeniem na cele leśne. W Planie nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wobec tego, stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów, nie było możliwe uwzględnienie wniosku, skoro dla terenu objętego postępowaniem nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym grunty leśne przeznaczono na cele nieleśne. Nie ma też zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na podstawie wskazanego wyżej przepisu, która to zgoda – nawet gdyby była wyrażona we właściwej formie – nie byłaby równoznaczna ze spełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co wynika wprost z uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, na którą powołuje się skarga kasacyjna.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjna i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem z mocy tego przepisu, dokumentowi zawierającemu dane z ewidencji gruntów i budynków należy przydać walor dokumentu urzędowego, który stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Stąd też argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzająca się sumarycznie do kwestionowania danych wynikających z rejestru gruntów nie może odnieść zamierzonego skutku. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że w realiach sprawy, przy prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym, WSA dokonał właściwej wykładni i subsumcji prawa materialnego, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna.

Z tych przyczyn, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a