Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 444/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust4 w zw z art.32 ust 4 i 35 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 444/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania P L od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]kwietnia 2021 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S S pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...]– uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił S S oraz A D pozwolenia na przedmiotową rozbudowę.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 11 stycznia 2021 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek A D i S S (dalej: "inwestorzy") o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...]kwietnia 2021 r, Nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S S pozwolenia na budowę. Pismem z 12 maja 2021 r. P L (dalej: "skarżąca") złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...].

Następnie decyzją z [...]stycznia 2022 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b., określając jako inwestorów i adresatów decyzji oboje wnioskodawców.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w art. 35 ust. 1 p.b. określone zostały okoliczności weryfikowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 p.b.). W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące Inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w określonym terminie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził braki w dokumentacji projektowej. Wobec powyższego, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...], Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...]przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu:

1. zbadania zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Oran II instancji wyjaśnił, że w dokumentacji projektowej brak jest informacji wskazującej na analizę lokalizacji projektowanej rozbudowy w kontekście spełnienia I wymagań ww. przepisów odrębnych oraz przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury;

2. uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W myśl zaś § 204 ust. 5 ww. rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub

obniżenia jego przydatności do użytkowania. Analiza dokumentacji sprawy wykazała brak ww. ekspertyzy technicznej sporządzonej dla rozbudowywanego budynku oraz budynków sąsiednich.

3. uzupełnienia akt sprawy o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku rozbudowywanego. W ocenie Wojewody [...] badanie legalności rozbudowywanego budynku powinno być także przedmiotem oceny w trybie art. 35 p.b.

Pismami z 8 października 2021 r. i 8 grudnia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał Inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu projektowanej inwestycji na zabudowę sąsiednią. Inwestorzy przy piśmie z 29 listopada 2021 r. przedłożyli 3 egz. "Ekspertyzy technicznej stanu budynku przy ul. [...] uwzględniającej oddziaływanie projektowanej rozbudowy na budynki przy ul. [...] , [...],[...] " z [...] września 2021 r. autorstwa mgr inż. K K.

Organ II instancji wskazał, że zebrany na etapie dotychczasowego postępowania materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że Inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę. Oran zauważył, że projektowana inwestycja położona jest na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (uchwała Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia [...]listopada 2008 r.). Planowana inwestycja usytuowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem a3.5 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) skutkiem czego wyznacznikiem kształtującym szczegółowo warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu jest § 17 ust. 3 pkt 4 planu. W ocenie organu odwoławczego, projektowana inwestycja spełnia wymogi obowiązującego planu, m.in. w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Organ II instancji czyniąc kolejne ustalenia w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z art. 35 ust. 1 p.b. wskazał, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W przedmiotowej sprawie Inwestorzy spełnili wszelkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 p.b. Organ II instancji zwrócił również uwagę na treść art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest uszczegółowieniem wyrażonej w art. 4 p.b. zasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z uwagi na pominiecie przez organ I instancji w skarżonej decyzji jednego z Inwestorów składających wniosek o pozwolenie na budowę tj. A D należało w konsekwencji uchylić decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2021 r. Nr 98/21 oraz zatwierdzić projekt budowlany i udzielić Pani A D oraz Panu S S pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Skargę na decyzję Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P L, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie:

1. art. 136 k.p.a., art. 138 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wyrażającym się w niewłaściwym zastosowaniu ww przepisu; organ II instancji postanowił z urzędu uzupełnić dowody i materiały w sprawie, pomimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; na skutek uzupełnienia przez Wojewodę [...] braków w dokumentacji projektowej i wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o ww uzupełnioną dokumentację projektową Skarżąca została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

2. art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, nierozważenie wszelkich dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, jednostronną ich ocenę poprzez uwzględnienie wyłącznie dowodów z dokumentów Inwestora a zupełne pominięcie i zbagatelizowanie dokumentów przestawionych przez Skarżącą,

3. art. 3 pkt 2a p.b. wyrażającym się w niewłaściwym przyjęciu przez organ I instancji, że budynek , co do którego złożono wniosek o rozbudowę stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, podczas gdy budynek ten nie stanowi konstrukcyjnie samodzielnej całości,

4. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 199 kc, poprzez uznanie, że ściana nośna objęta przedmiotowym projektem budowlanym, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę nie stanowi współwłasności Inwestorów i Skarżącej a projektowana budowa nie wymaga zgody Skarżącej na objęcie pracami budowlanymi ściany nośnej i przyjęcie, że Inwestorzy posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022r., uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S S oraz A D pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu 3[...]przy ul. [...].

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymuszone było wyłącznie pominięciem przez organ I instancji jako inwestorki i adresata decyzji A D pomimo, że była wnioskodawczynią postępowania o pozwolenie na budowę ( wniosek z dnia 11 stycznia 2021r.).

Przedmiotem planowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegająca na rozbudowie pokoju na kondygnacji parteru o przestrzeń zlokalizowaną w miejscu istniejącego tarasu. Rozbudowa powoduje zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku, jednocześnie nie wpływając na pozostałe parametry związane z istniejącym zagospodarowaniem terenu, w szczególności nie zmienia powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji, wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej czy linii zabudowy. Przy czym – co istotne- projekt budowlany nie obejmuje ingerencji w konstrukcję ściany nośnej od strony budynku przy ul. [...] należącego do skarżącej P L.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, przez budowę – należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niewątpliwie przedmiotowa rozbudowa wymagała uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przepisy art. 29 – 31 p.b. nie zwalniały z tego wymogu.

Stosownie do 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 p.b.). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje natomiast decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego

i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3;

2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki (art. 35 ust. 5 p.b.).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w powołanych przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 840/21, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 13 do art. 35).

Powołane przepisy prawa materialnego zakreślają granice koniecznych ustaleń niezbędnych do wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej

z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej.

Powyższe rozważania negują zasadność postawionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. , art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Same wątpliwości, które zauważa organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania, w trybie art. 136 k.p.a. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Z taką sytuacją w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie miał do czynienia. Prawidłowo Wojewoda korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...], zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu: zbadania zgodności projektowanej inwestycji z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku oraz uzupełnienia akt sprawy o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku rozbudowywanego.

W ocenie Sądu w żadnym razie dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie wykroczyło poza kompetencje nakreślone art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i nie doprowadziły do naruszenia art. 15 k.p.a.

Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy, zaś inwestorzy przy piśmie z 29 listopada 2021 r. przedłożyli 3 egz. "Ekspertyzy technicznej stanu budynku przy ul. [...] uwzględniającej oddziaływanie projektowanej rozbudowy na budynki przy ul. [...],[...],[...]w [...]" z [...] września 2021 r. autorstwa mgr inż. K K.

Jednocześnie organ ustalił, że budynek przy ul. [...] został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1959r. oraz projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1968r.

Dla terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] (uchwała Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia 13 listopada 2008 r.). Planowana inwestycja usytuowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem a3.5 MN . Podstawowe przeznaczenie dla powyższego terenu plan ustala jako mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci domów wolnostojących, domów bliźniaczych lub domów szeregowych oraz małe domy mieszkalne do 8 mieszkań. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu określono w § 17 ust. 3 pkt 4 planu.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy budynek przy ul. [...] w [...]jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, a więc w konsekwencji czy planowana rozbudowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że powołany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego, gdyż przeczyłoby to zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Jak już bowiem wyżej wskazano, dany typ zabudowy (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) ma niebagatelne znaczenie dla określenia stopnia jej intensywności.

Przedłożona do akt sprawy "Ekspertyza techniczna stanu budynku przy ul. [...] w [...]n uwzględniającej oddziaływanie projektowanej rozbudowy na budynki przy ul. [...][...],[...] " z 3 września 2021 r. autorstwa mgr inż. K K, potwierdza , że przedmiotowy budynek jest budynkiem jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, którego główne elementy konstrukcyjne są w stanie dobrym, a projektowane ściany zewnętrzne przylegające do granic działki mają mieć konstrukcje murowaną z bloczków z betonu komórkowego grubości 24 cm, o klasie odporności ogniowej REI60, ocieplone niepalna wełną mineralną. Jednocześnie przywołana ekspertyza stwierdza, że wykonanie planowanej rozbudowy nie wpłynie negatywnie na budynki przy ul. [...] i [...] pod warunkiem wykonania robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sztuką budowlaną i pod nadzorem uprawnionej osoby.

Również projekt budowlany ( rzut parteru A.PB-I02, rzut piętra A.PB-I04) zakłada istnienie czterech ścian zewnętrznych, w tym ściany od strony budynku skarżącej przy ul. [...] w [...] i wskazuje, że rozbudowa dotyczy budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W tym miejscu podnieść należy, że nie bez znaczenia w tej kwestii pozostaje szeroka odpowiedzialność projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno – budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego), (por. także wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009r., II OSK 58/08, II OSK 44/12 z 10 maja 2013r., czy II OSK 208/12). Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Takie oświadczenie projektant złożył ponosząc za projekt pełną odpowiedzialność również w zakresie konstrukcji budynku w tym ścian nośnych, konstrukcyjnych.

Potwierdza tę okoliczność także pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, murowanego, piętrowego stanowiącego jeden segment budynki szeregowego przy ul. [...] udzielone w dniu 15 czerwca 1970r. oraz co najistotniejsze, fakt, że obie nieruchomości zabudowane - przy ul. [...] oraz [...] posiadają odrębne księgi wieczyste.

Ponadto przy wykładni przepisu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego należy uwzględnić definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy, w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest: "trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Uwzględniając powyższe, dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolno stojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 p.b.

Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020r. sygn.akt II OSK 2952/18 z którego wynika, że " nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA). Oczywiste jest bowiem, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 pr. bud. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania)".

Ponadto w Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane. Z kolei w Wielkim Słowniku Języka Polskiego IJP PAN bliźniak definiuje się jako: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny" (https://www.wsjp.pl/). Wprawdzie ww. przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulują kwestie bezpieczeństwa pożarowego, a wskazania przyjęte w PKOB służą zasadniczo celom statystyki publicznej, to jednak przy uwzględnieniu wiedzy ogólnej w zakresie współczesnych metod budowy oraz doświadczenia życiowego, stanowić one mogą pomocną wskazówkę przy ustalaniu prawidłowego rozumienia pojęcia domu wolno stojącego oraz w zabudowie bliźniaczej.

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zatwierdzony przez Prezydenta [...] decyzją z dnia [...]kwietnia 2021r. projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej nie był sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Przedstawiony w tym projekcie budynek przy ul. [...] prawidłowo zakwalifikowano jako budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, pozwalając w rezultacie na jego rozbudowę. Przemawia za tym także fakt, że każdy budynek (tj. każda część zabudowy szeregowej) został wyposażony w osobne wejście z poziomu gruntu, osobny garaż z podjazdem i jest samodzielnie wykorzystywany na potrzeby różnych rodzin.

Podnoszona na rozprawie w dniu 27 maja 2022r. przez pełnomocnika skarżącej kwestia wspólnej instalacji gazowej dla budynków przy ul. [...] i [...] pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem budynek przy ul. [...] w ogóle nie jest podłączony do sieci gazowej i nie korzysta z tego nośnika energii.

Z tych względów uprawniony jest wniosek organów o zgodności projektu budowlanego z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny prawidłowości analizy organów w zakresie zgodności projektu z przepisami technicznymi, należy wskazać, że projekt nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz.U. z 2019r. poz.1065), a w szczególności § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z ust 4 - w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Przy czym nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa rozbudowa przewidziana została na działce o szerokości mniejszej niż 16 m.

Wyjaśnić także należy, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2 - 4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się.

Dodać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że przypadki o których mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia znajdują zastosowanie zarówno przy braku obowiązywania planu miejscowego, jak i, co istotne w rozpatrywanej sprawie, w przypadku obowiązywania planu miejscowego, który takiej zabudowy w granicy wprost nie dopuszcza (por. wyroki WSA: w Łodzi z 7 października 2020 r., II SA/Łd 638/19; z 28 lipca 2020r., II SA/łd 883/19; w Lublinie z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 644/20 – orzeczenia nsa.gov.pl). Podobne stanowisko na tle § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych zajął NSA w wyroku z 17 listopada 2020r., II OSK 405/20 wskazując, że "przepis ten odnosi się do sytuacji, w której brak jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń co do lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią".

Podkreślić także należy, że do projektu budowlanego dołączone zostały analizy nasłonecznienia i przesłaniania w dniu równonocy wiosennej ( rys.PZ2) oraz analiza nasłonecznienia i przesłaniania w dniu równonocy jesiennej ( rys.PZ3), które jednoznacznie wskazują , że rozwiązania projektowe nie naruszają norm określonych w § 13 oraz 60 przywołanych wyżej warunków technicznych.

Ponadto do projektu dołączono ( o czym była mowa powyżej ) zgodnie z § 206 ust 1 w zw. z § 204 ust 5 warunków technicznych, ekspertyzę techniczną stanu budynku przy ul. [...] w [...] uwzględniającą oddziaływanie projektowanej rozbudowy na budynki przy ul. [...],[...] , [...] z [...]września 2021 r. autorstwa mgr inż. KK potwierdzającą, że projektowana rozbudowa nie spowoduje istotnej zmiany wartości obciążeń przekazywanych na ściany i fundamenty budynków przy ul. [...] i [...] i nie wpłynie ona negatywnie na budynek skarżącej pod warunkiem wykonywania ich zgodnie z projektem budowlanym i sztuką budowlaną.

Na koniec zauważyć trzeba, że pozwolenie na budowę musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestorów, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów ochrony środowiska. Organy orzekające w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach Prawa budowlanego.

Zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na przedmiotową rozbudowę, skoro spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, gdyż regulacja art. 35 ust. 4 stanowi normę prawną o charakterze związanym. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Planowana rozbudowa jest zgodna z przepisami prawa, zwłaszcza prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, inwestorzy posiadają tytuł prawny do nieruchomości - tym samym mogą realizować swoje zamierzenia.

Oczywistym jest, że przy takiej lokalizacji inwestycji budowlanej wiążą się pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, ale jeśli te uciążliwości mieszczą się w granicach wyznaczonych przez prawo, to brak jest podstaw do negowania uprawnień właściciela nieruchomości.

Konkludując, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U 2022r., poz.329).