Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1687/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1, art 53 ust 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 6 ust 1 pkt 4, 24 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (określonego dalej jako "Regionalny Dyrektor") z [...] grudnia 2013 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Burmistrz Miasta P. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (określonego dalej jako "Regionalny Dyrektor"), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stajni z częścią mieszkalną w poddaszu oraz budynku gospodarczego z pomieszczeniami dla krów i kur, ze zbiornikiem na gnojówkę i płytę do składowania obornika na działce nr [...] obręb S., gmina P. Z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpił W.P. (określany dalej jako "skarżący").

Regionalny Dyrektor postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił uzgodnienia złożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor wskazał, że działki przeznaczone pod planowaną inwestycję położone są na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] gdzie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...] , dalej: "rozporządzenie"), stanowiące podstawę do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem.

Powołując się na treść uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym na mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1:1000 oraz ogólnodostępne ortofotomapy na stronie internetowej serwisu Geoportal organ stwierdził, że planowana inwestycja dopuszczona jest do realizacji w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora [...]. Projekt jest więc niezgodny z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Analizując możliwość zastosowania odstępstw w stosunku do przywołanego zakazu, wymienionych w końcowej części § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Regionalny Dyrektor uznał, że nie mają one zastosowania w sprawie. Wskazał, że planowana inwestycja nie należy do obiektów zarówno gospodarki leśnej, jak i rybackiej. Odnosząc się do odstępstwa w zakresie racjonalnej gospodarki rolnej, podał że wskazany powyżej wyjątek nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej, ale tylko takiej, która jest racjonalna. Wywodził, że za takiego rodzaju gospodarkę należy uznać gospodarkę rolną prowadzoną zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, co wynika z treści art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.). Wyjaśnił, że racjonalna gospodarka rolna to taka, która uwzględnia wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona jest w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Wywodził, że pojęcie obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej dotyczy tych obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa, a obiekt budowlany, który będzie również pełnić funkcję mieszkalną nie stanowi obiektu ściśle i bezpośrednio związanego z racjonalną gospodarką rolną, w związku z czym nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od ww. zakazu.

Dalej Regionalny Dyrektor wskazał, że kolejne odstępstwa od przywołanego zakazu zabudowy, zawarte w § 4 ust. 5 pkt 1-3 ww. rozporządzenia Wojewody [...] również nie znajdują zastosowania w sprawie. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że aby można było zastosować wyjątek określony w powyższym przepisie muszą zaistnieć wszystkie wymienione w nim warunki, tj. musi istnieć na danym obszarze zwarta zabudowa miasta lub wsi i musi istnieć możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiorników wodnych, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Regionalny Dyrektor wskazując, że teren przeznaczony pod zabudowę oznaczony jest jako "tereny rolne" uznał, że nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem zwartej zabudowy. Mając na uwadze powyższe Regionalny Dyrektor potwierdził brak możliwości zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto Regionalny Dyrektor stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa dopuszczającego uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Dalej organ wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem działek przyległych i wskazał, że działki przyległe do działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję to działki o nr [...],[...],[...] i jezioro [...]. Podał, że z uwagi, iż działka nr 103 stanowi drogę i nie ma możliwości jej zabudowania, za działkę przyległą uznano działkę [...] Organ l instancji stwierdził, że ze względu na niezabudowanie sąsiednich działek nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Organ, oceniając możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy zawartego w § 4 ust. 5 pkt 2 wskazał, że zgodnie z tym przepisem dopuszczalna jest zabudowa w pasie 100 m, jeżeli na działce przeznaczonej pod zabudowę znajduje się już zabudowa o charakterze siedliskowym, którą uzupełnia się o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Regionalny Dyrektor stwierdził, że pomimo częściowej zabudowy nieruchomości pod planowaną zabudowę, nie widzi możliwości zastosowania przedmiotowego odstępstwa, z uwagi na brak udowodnienia prowadzenia działalności rolniczej przez inwestora w gospodarstwie rolnym. Podał, że o zakresie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej nie można wnioskować na podstawie treści projektowanej decyzji, a przedmiotowa informacja nie została dostarczona po wezwaniu wystosowanym przez organ. Z kolei odnosząc się do treści § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, Regionalny Dyrektor uznał, że przepis ten nie ma zastosowania bowiem dotyczy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także projektów planów, dla których zawiadomiono o terminie wyłożenia do publicznego wglądu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor – W.P. podnosząc, iż planowana przez niego inwestycja spełnia warunki odstępstwa od zakazu zabudowy, uregulowanego w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...]. Poinformował, że wniosek o warunki zabudowy został złożony w celu wskazania wpływu ww. rozporządzenia na jego sytuację w zakresie możliwości rozwoju i prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora jest prawidłowe, choć nie można się zgodzić z uzasadnieniem postanowienia w zakresie, w jakim odnosi się ono do wyjaśnienia, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora [...] w części dotyczącej uzupełnienia zabudowy siedliskowej (przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia ). Podał, że postanowienie organu I instancji zawiera również inne błędy w zakresie oceny projektowanej decyzji.

Odnosząc się do pisma Regionalnego Dyrektora z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] który zwracając się do Burmistrza Miasta P. o "uzupełnienie materiału dowodowego" o informację czy inwestor prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stwierdził, że wezwanie to było bezpodstawne. Informacja, czy osoba wnioskująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, prowadzi gospodarstwo rolne nie jest niezbędna do rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu takiej decyzji. Zwrócił uwagę, że wyłączenie stosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych zostało przedstawione przedmiotowo, a nie podmiotowo, bowiem "zakaz nie dotyczy siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego", i dla tak uregulowanego odstępstwa od zakazu organ I instancji powinien rozważyć jego występowanie w sprawie.

Ponadto podniósł, że Regionalny Dyrektor rozpatrując wniosek Burmistrza Miasta P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w obrębie S., gmina P., przekazany pismem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], zwrócił się o przekazanie przez Burmistrza informacji w tym samym zakresie. Odpowiedź w tej sprawie, dotycząca tego samego inwestora – W.P., wpłynęła do Regionalnego Dyrektora w dniu [...] października 2013 r., a więc przed wszczęciem obecnie prowadzonego postępowania. Regionalny Dyrektor nie uzasadniając dlaczego nie uwzględnił treści dokumentu nadesłanego przez skarżącego przekazanego pismem z dnia [...] września 2013 r. ponownie zwrócił się o informacje w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy wskazał, że bezpodstawnym jest twierdzenie organu I instancji odnoszące się do omawianego odstępstwa określonego w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym "organ nie widzi możliwości zastosowania przedmiotowego odstępstwa z uwagi na brak udowodnienia prowadzenia działalności rolniczej przez inwestora".

Następnie stwierdził, że organ I instancji właściwie ocenił zastosowanie odstępstwa od zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w zakresie, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazując m. in. za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w sprawie o sygn. akt II OSK 2091/11 na znaczenie spójnika "oraz", który ma charakter łączny. Podkreślił również, że zakres samego zakazu nie może być uzależniony od treści zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co miałoby miejsce dopuszczając uznanie warunków określonych w ww. przepisie derogacyjnym za odrębne przesłanki. Wywodził, że niezależnie od istnienia zwartej zabudowy w rzeczywistości same zapisy studium determinowałyby zakres obowiązywania zakazu, co prowadziłoby do tego, że gmina poprzez treść studium (nie będącego aktem prawa miejscowego) wpływałaby na obowiązywanie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zaznaczył, że wolą ustawodawcy było ustanowienie wyłącznej kompetencji sejmikom województw w zakresie regulowania statusu prawnego formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu, co wynika z treści art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem to sejmik województwa określa zakazy obowiązujące w danym obszarze chronionego krajobrazu oraz ewentualne wyjątki od tych zakazów. Natomiast w przypadku wykładni, wg której omawiany przepis (§ 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia) przewiduje więcej niż jedno odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, na ostateczny zakres wyjątku, wpływ miałaby gmina poprzez zapisy studium. Taka wykładnia prowadziłaby w istocie do przekazania wyłącznej kompetencji sejmiku województwa radzie gminy, co stanowiłoby niedopuszczalną, w świetle Konstytucji, subdelegację.

Podał także, że organ w sposób prawidłowy wykazał brak możliwości zastosowania derogacji z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia przy założeniu, które zanegowane zostało - co do zasady - przez Regionalnego Dyrektora, tj. przyjmując, że przepis ten przewiduje kilka przesłanek uchylających omawiany zakaz.

Dalej wskazał, że w związku z położeniem nieruchomości [...] obręb S. w pasie 100 m od jeziora [...], znajduje zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zgodnie z którym na omawianym obszarze zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy rozpatrywaniu wniosku Burmistrza Miasta P., z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, zasadnym jest rozważenie odstępstwa jedynie w zakresie racjonalnej gospodarki rolnej.

Wskazał, że – jak trafnie zauważył organ I instancji - z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji oraz charakter uzgadnianego dokumentu w omawianej sprawie nie jest zasadne odniesienie się do odstępstw zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia.

Skarżący na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

W ocenie skarżącego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska swoją odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oparł na błędnej interpretacji wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. IV SA/Wa 759/09, w którym Sąd odniósł się do budowy nowego siedliska w strefie 100 m od linii brzegowej (działka niezabudowana), a nie do uzupełnienia zabudowy istniejącego siedliska rolniczego o budynek stajni z częścią mieszkalną w poddaszu Podniósł, że w dzisiejszych czasach budynki muszą być wielofunkcyjne, żeby spełniały swoją rolę i były w pełni wykorzystane.

Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 poz. 1205, ze zm.). Podał, że zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 3 jednym z elementów gospodarstwa rolnego (zabudowy siedliskowej) jest budynek mieszkalny, a budowa takiego budynku nie wyłącza gruntów pod tym budynkiem z produkcji rolnej i traktowana jest na równi z innymi budynkami wchodzącymi w skład siedliska rolniczego.

Podniósł, że trudno również zgodzić się z opinią Generalnego Dyrektora, że budynek mieszkalny jest zbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powołując się na Wikipedię wywodził, że agroturystyka traktowana jest jako alternatywne do rolnictwa źródło dochodu mieszkańców wsi. Jest to forma wypoczynku u rolnika, w funkcjonującym gospodarstwie rolnym, gdzie można mieszkać, jadać wspólne posiłki z gospodarzami, uczestniczyć w wielu pracach polowych, obserwować jak na co dzień wygląda hodowla zwierząt i produkcja roślinna. Celem agroturystyki jest przeciwdziałanie wyludnieniu wsi, wzrost dochodów ludności miejscowej, wzrost atrakcyjności obszarów wiejskich oraz rozwój infrastruktury wspierającej ekologiczne wzory turystyki. Stwierdził, że on sam a nie Generalny Dyrektor, decyduje o tym, jakie obiekty są niezbędne w celu utrzymania na powierzchni gospodarstwa rolnego skarżącego.

Ponadto wskazał, że Generalny Dyrektor powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 2091/11 z 25 września 2012 r. dotyczący interpretacji rozporządzenia, pomijając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku stajni z częścią mieszkalną w poddaszu oraz budynku gospodarczego z pomieszczeniami dla krów i kur ze zbiornikiem na gnojówkę i płytę do składowania obornika na działce nr [...] obręb S., gmina P., wydane na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, ze zm.).

Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], będącego jedną z form ochrony przyrody. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., wskazywanej dalej jako "Kpa").

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze chronionego krajobrazu, określony w powoływanym wyżej rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. U.[...].), tj. wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zauważyć można, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 627 ze zm.). Przepisy te w pkt 8 określają zakaz lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca powierzył pierwotnie wojewodom (art. 23 ust. 2). Z dniem 1 sierpnia 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła to zadanie na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Przy czym zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że realizacja inwestycji naruszy powyższy zakaz, ponieważ planowany budynek ma zostać zlokalizowany na niezabudowanej działce, znajdującej się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...], co potwierdza treść projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej do zaopiniowania, a okoliczność ta nie jest sporna między stronami.

Ze względu na zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia budowa przedmiotowego budynku byłaby możliwa, gdyby w sprawie doszło do stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki wyłączające zakaz. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu uznającego brak podstaw do zastosowania przepisów rozporządzenia znoszących ów zakaz.

Po pierwsze wskazany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyjątek, odnoszący się do gospodarki rolnej nie dotyczy, jak trafnie podkreślono, wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej ale tylko takiej, która jest racjonalna. Za racjonalną gospodarkę w rozumieniu przepisów ochronie przyrody, należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o prawidłowe odkodowanie znaczenia pojęcia użytego przez prawodawcę, dla potrzeb oceny, czy jest możliwa realizacja określonego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem zakazu szerokiej wykładni wyjątków. Wyjątków od zasady nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 3069/12 (dostępny na stronie www.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wskazywanej dalej jako CBOSA).

Przejmując takie założenie interpretacyjne należy wskazać, że odstępstwo uzasadnione racjonalną gospodarką rolną obejmuje sytuacje, gdy właśnie względy owej racjonalnej gospodarki przemawiają za zlokalizowaniem danego przedsięwzięcia z naruszeniem konkretnego zakazu. Inaczej mówiąc z punktu widzenia racjonalnej gospodarki realizacja obiektu w innym miejscu nie byłaby zasadna. Chodzi o ścisłe interpretowanie wyjątków od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, a nie sposób przyjąć, jakoby wolą prawodawcy było umożliwienie realizacji wszelkiego rodzaju obiektów, które mogą służyć generalnie osiągnięciu określonego celu. Nie można zatem zasadnie wywodzić, że realizacja każdego obiektu, który może potencjalnie służyć rolnikowi będzie uznany za prowadzenie racjonalnej gospodarki. Przepis ten odnosi się jedynie do tych obiektów, które dla osiągnięcie konkretnego celu gospodarczego są konieczne. Odmienna interpretacja skutkowałaby uznaniem, że w obszarach, gdzie generalnie istnieją przesłanki do ograniczenia zabudowy, zawsze możliwa jest realizacja dowolnych obiektów, które mogą mieć jakikolwiek związek z rolnictwem.

Biorąc pod uwagę powyższe racje, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca, używając pojęcia racjonalna gospodarka, ograniczył zakres dopuszczalnych odstępstw od generalnego zakazu (wyjątki) do przypadków, gdy podjęcie określonego działania inwestycyjnego pozostaje w bezpośrednim związku z osiągnięciem przez wnioskodawcę konkretnego, możliwego do obiektywnej oceny, celu gospodarczego, w granicach racjonalnego działania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 673/14, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem skarżący nie uzasadnił potrzeby sytuowania planowanego budynku właśnie w pasie 100 metrów od granic jeziora, nie wykazał dlaczego budowa planowanego obiektu w innym miejscu nie byłaby możliwa i nie wskazał, czy rozważał budowę budynku na innym terenie niż strefa 100 m od wskazanego zbiornika wodnego. Tym samym przedmiotowe odstępstwo nie wyłącza zakazu ujętego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Jak zasadnie wykazały organy nie jest także możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie innych odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 5 pkt 1-3 ww. rozporządzenia.

Stosownie bowiem do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przesłanka ta zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, przy założeniu, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Słusznie organ wywodził, że oba warunki musząc być spełnione łącznie, o czym świadczy spójnik "oraz". Na aprobatę zasługuje również merytoryczna ocena organu co do braku podstaw do zastosowania przedmiotowego wyjątku. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Co do zasady działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, CBOSA). Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Natomiast działka skarżącego zlokalizowana jest na terenach rolnych, a sąsiednie działki nie są zabudowane (wynika to m.in. z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), co powoduje zarówno brak możliwości uznania przedmiotowego terenu za teren "zwartej zabudowy", jak i wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12, nie podważa racji decyzyjnych, przemawiających za wydaniem zaskarżonego postanowienia, bowiem niezależnie od sposobu interpretacji wyrażenia: "zwarta zabudowa", o czym mowa jest w uzasadnieniu przywołanego wyroku, w przedmiotowej sprawie brak było możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z tego samego względu nie ma podstaw do zniesienia zakazu budowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...] w wyjątku dotyczącym siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu (o czym stanowi § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Przesłanka ta dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Ponadto dla zastosowania tego wyjątku konieczne jest wykazanie, że uzupełnienie istniejącej zabudowy o planowane obiekty, usytuowane właśnie w linii 100 metrów od jeziora, a nie w innym miejscu jest niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego jednak w rozpatrywanej sprawie skarżący nie uczynił. W zażaleniu złożonym od postanowienia organu I instancji mowa jest jedynie o tym, że zdaniem skarżącego spełnione są warunki wynikające z § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Dopiero w skardze skarżący poinformował, że planowany budynek jest niezbędny do prowadzenia agroturystyki (która przecież tylko towarzyszy ze swojej natury działalności rolnej, lecz nie może samodzielnie stanowić uzasadnienia dla odstępstwa od zasady zakazu zabudowy), a poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie zawarto argumentacji wyjaśniającej kwestię dlaczego usytuowanie planowanego budynku w pasie 100 metrów od jeziora jest niezbędne dla prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób zebrały cały materiał dowodowy, nie naruszając przepisów procesowych. Sąd z urzędu nie dostrzegł również innego naruszenia przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób przekonujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 126, w zw. z art. 124 i art. 107 § 3, i w zw. z art. 11 Kpa.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku).