Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2151/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 183, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 829/11 w sprawie ze skarg Z. C. i "S." w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od Z. C. i "S." w C. solidarnie na rzecz W. M. kwotę 730 zł (siedemset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 829/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi Z. C. i S. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2011 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 17 sierpnia 2010 r. do Urzędu Miasta C. wpłynął wniosek W. M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w C. przy N. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy terenu dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego.

W wyniku odwołania Z. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO zarzuciło, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. i nie dokonał zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. Ponadto zdaniem organu odwoławczego będąca załącznikiem do zaskarżonej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Kolegium podzieliło także pogląd odwołującego się, że organ I instancji powinien był uzasadnić swoje stanowisko, dlaczego uznał, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta C., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Stosując się do zaleceń SKO ustalono spadkobiercę współwłaściciela działek nr [...] i [...], pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. zawiadomiono stronę o prowadzonym postępowaniu oraz przeprowadzono ponownie analizę w zakresie treści art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

W odwołaniu od tej decyzji Z. C. wniósł o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 268 a k.p.a. i art. 59 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w tym podstawy wydawania decyzji przez Naczelnika Wydziału w imieniu Prezydenta Miasta C.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 54 i 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz ogólnikowość uzasadnienia decyzji; § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. przez zaaprobowanie propozycji inwestora co do ilości miejsc parkingowych oraz zbyt ogólnikowe opisanie ich usytuowania poza terenem planowanej inwestycji, a także przez brak określenia dojazdu do nich; art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. przez pominięcie uzgodnień z zarządcą drogi dotyczących rozwiązań komunikacyjnych związanych z usytuowaniem parkingów, uzyskaniem pozwoleń na zajęcie pasa drogi podczas realizacji inwestycji i zezwolenia na wykonanie wjazdu na teren budowy; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1,6 i 7 u.p.z.p. przez niedokładne, zbyt ogólnikowe lub sprzeczne z obowiązującym prawem ustalenie lub pominięcie niektórych wymogów dla projektowanego budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło pkt 2 lit. b decyzji organu I instancji w części wymagań dotyczących ilości miejsc parkingowych i orzekło w tym zakresie: "wymagania dotyczące ilości miejsc parkingowych – zbilansowanie niezbędnych miejsc postojowych dla wnioskowanej inwestycji na działce nr [...] obręb[...] przy W. [...] (własność inwestora ) przy przyjęciu wskaźników: 1 miejsce parkingowe na 35 m2 powierzchni sprzedaży, 1 miejsce parkingowe na 3 pracowników, dopuszcza się pokrycie 30% wymaganych miejsc parkingowych w wyznaczonej płatnej strefie parkingowej. Ogólna ilość miejsc postojowych to 26, w tym, 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych". W pozostałej natomiast części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji .

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że wyniki przeprowadzonej analizy, stopień jej szczegółowości, pozwalają na ustalenie warunków zabudowy terenu dla objętej wnioskiem inwestycji. Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia powierzchni planowanej zabudowy organ odwoławczy przyznał, że decyzja jak i załączniki do niej nie wskazują wprawdzie liczbowo tej wielkości, jednakże w załączniku nr 2A do decyzji organu I instancji określono gabaryty projektowanego obiektu podając m.in. jego długość, szerokość i wysokość. Te dane pozwalają zdaniem Kolegium na precyzyjne określenie powierzchni zabudowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego określenia geometrii dachu stwierdziło SKO, że z wyników analizy faktycznie wynika, iż zabudowa podlegająca ochronie posiada nachylenie połaci dachowych ok. 40%, z kolei zabudowa nowoczesna charakteryzuje się na obszarze analizowanym dachami płaskimi. Trzeba jednakże wziąć pod uwagę, zdaniem Kolegium, że Konserwator Zabytków, uzgadniając projekt decyzji nakazał, by przy zabudowie historyzującej geometria dachu była większa niż 10 i nie większa niż 40 %. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji rozstrzygnięcie swoje dostosował do wiążącego go uzgodnienia. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego SKO wskazało, że określenie nachylenia połaci dachowych może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego miejsc parkingowych, Kolegium podzieliło stanowisko, że inwestor co do zasady zobowiązany jest do zaprojektowania miejsc postojowych w obrębie nieruchomości, na której planuje budowę nowego obiektu. Jego zdaniem nie można jednak z brzmienia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych wywieść zakazu dla lokowania miejsc postojowych poza taką nieruchomością. Zdaniem SKO dopuszczalne jest też zabezpieczenie części miejsc parkingowych w istniejącej na tym terenie strefie płatnego parkowania. Poza postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy pozostaje natomiast zdaniem organu odwoławczego kwestia oznakowania tych miejsc i to zarówno na działce nr [...] jak i w strefie płatnego parkowania.

Nie można się również zgodzić, zdaniem organu odwoławczego, z twierdzeniem, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na terenie działki przewidzianej pod zabudowę istnieje już infrastruktura w postaci przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, a ponadto przedstawione zostały warunki przyłączenia projektowanego budynku do istniejącej w sąsiedztwie sieci: energetycznej, wodociągowo – sanitarnej i ciepłowniczej. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, że ten sam organ – Prezydent Miasta jest właściwy do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w ww. przepisach, jak i do wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Dodatkowo wskazano, że na tym etapie postępowania inwestor nie musi się legitymować zezwoleniem na ewentualne zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi, czy też na wykonanie wjazdu na teren budowy.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że informacja o upoważnieniu Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej Urzędu Miasta C., do wydania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta C. została umieszczona na pieczątce podpisującego, a nadto jest mu znane z urzędu, że Naczelnik wspomnianego wydziału legitymuje się upoważnieniem Prezydenta do wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy terenu.

Skargą Z. C. zaskarżył powyższą decyzję w zakresie pkt II sentencji, powtarzając co do zasady zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. dopuszczenie możliwości budowy do trzech kondygnacji naziemnych, w sytuacji, gdy na analizowanym obszarze oddziaływania inwestycji przeważa architektura dwukondygnacyjna a ponadto zarzucono naruszenie wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., zgodnie z którym wysokość całkowita budynku powinna korespondować z wysokością zabytkowej kamienicy przy N. [...]. Ponadto podkreślono sprzeczność zaskarżonej decyzji z jej załącznikiem nr 2A przez wskazanie w nim, że inwestycja ma być częściowo podpiwniczona, gdy brak jest takiego ustalenia w samej decyzji i jej uzasadnieniu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła również S. w C., domagając się jej uchylenia w całości. Zdaniem S. zaskarżona decyzja narusza przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przede wszystkim podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Służebność drogi koniecznej została ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w C., sygn. akt [...] jedynie dla działek nr [...] i [...]. Ponadto zarzucono, że miejsca postojowe powinny być zaprojektowane na działce objętej inwestycją, tym samym skarżąca nie zgadza się z usytuowaniem parkingu na działce inwestora nr [...] po przeciwnej stronie ulicy. Takie usytuowanie miejsc parkingowych stwarza ponadto zagrożenie komunikacyjne na ruchliwej ulicy, w obrębie bardzo ruchliwego skrzyżowania. Zarzucono też, że nieprecyzyjnie określono geometrię dachu projektowanego budynku oraz zbyt wąsko wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Na rozprawie sądowej w dniu 5 kwietnia 2012 r. pełnomocnik S. wniósł o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy decyzja taka jest m.in. zgodna z przepisami odrębnymi. Takim odrębnym przepisem jest m.in. § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo na zagospodarowywanej działce budowlanej nawiązuje w ustępie 2 wprost do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, iż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje w pewnym sensie dla objętego nią terenu miejscowy plan zagospodarowania, a to gdy zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy decyzję taką wydaje się tylko przy braku takiego planu. Z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Również zatem te przepisy świadczą zdaniem Sądu o obowiązku określenia w warunkach zagospodarowania działki budowlanej kwestii miejsc parkingowych. Liczba i sposób urządzenia tych miejsc powinny być dostosowane zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej i uwzględniać potrzeby zarówno stałych jak i okresowych użytkowników takiej działki, w tym korzystających z jej zabudowy. Nie może zatem budzić zdaniem Sądu wątpliwości, że uregulowanie tej kwestii powinno zapewnić praktyczną a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów. Wpływa to w oczywisty sposób nie tylko na ilość tych miejsc i sposób ich realizacji ale także na ich położenie. Jakkolwiek z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić jednoznacznej normy, że miejsca te muszą być bezwzględnie zlokalizowane na tej samej działce dla której ustalone są warunki zabudowy, to niewątpliwie ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych. Oznacza to, że co najwyżej powinny być one usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki budowlanej aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać. Zdaniem Sądu w świetle obowiązujących przepisów nie może mieć przesądzającego znaczenia, że projektowany obiekt ma być położony w ścisłym centrum i w strefie pełnej zabudowy. Warunki zabudowy są bowiem ustalone dla nowego obiektu a nie dla nieistotnej z punktu widzenia kwestii parkowania zmiany przeznaczenia obiektu istniejącego. Istnieje zatem praktyczna możliwość właściwego zabezpieczenia miejsc parkingowym chociażby przez budowę parkingu podziemnego.

Właściwe spełnienie warunku należytego zabezpieczenia miejsc parkingowych w niniejszej sprawie nie zostało zdaniem Sądu wykazane w dostateczny sposób. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału prowadzi do wniosku, że nie został on spełniony w sytuacji gdy działka nr [...], na której przewidziano zbilansowanie tych miejsc, położona jest około 100 m od działki objętej inwestycją i to po drugiej stronie bardzo ruchliwej i zabudowanej ulicy jaką jest W. oraz w obrębie skrzyżowania tej ulicy z N. Nie wiadomo zatem jak osoby korzystające okresowo z objętego zamierzeniem inwestycyjnym obiektu byłyby poinformowane o tym, że mogą parkować na działce [...], gdzie jest ona położona i jak tam dojechać. Trudno sobie też wyobrazić transport zakupionych w planowanym obiekcie towarów do tak położonego parkingu. Nie wiadomo też jak te miejsca parkingowe miałyby być dla użytkowników planowanego obiektu zabezpieczone. Z załącznika mapowego do wyników analizy wynika przy tym, że działka [...] jest również zabudowana budynkiem mieszkalno – usługowym, a nie wiadomo jak są zaspakajane potrzeby parkingowe jego użytkowników. Ponadto Sąd podniósł, że projektowany budynek ma mieć przeznaczenie handlowo – usługowe, gdy tymczasem ustalono zaskarżoną decyzją wymagania parkingowe jedynie w odniesieniu do powierzchni sprzedaży z pominięciem powierzchni usługowej, której istnienia przy takim przeznaczeniu nie można przecież wykluczyć. Sąd podzielił stanowisko SKO co do możliwości zabezpieczenia części miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania przy założeniu, że takie miejsca przy projektowanym budynku by się znajdowały. Zgodził się też, że kwestia zabezpieczenia takich miejsc na potrzeby użytkowników projektowanego obiektu byłaby przedmiotem rozstrzygnięcia i wykazania dopiero na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkowało ich uchyleniem w całości.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyby wnioskodawca podtrzymał wniosek w części dotyczącej zabezpieczenia miejsc parkingowych dla objętej nim inwestycji, organy orzekające wezmą pod uwagę ww. rozważania Sądu.

Pozostałe zarzuty skarg, zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie, względnie nie dawałyby podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Co do nich Sąd podzielił stanowisko SKO zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargi. Wbrew zarzutom skargi sprawa została wyjaśniona w pozostałym zakresie w dostateczny sposób do jej końcowego załatwienia, a treść ustalonych pozostałych warunków zabudowy nie narusza wymagań wynikających z art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. jednoznacznie wynika możliwość realizacji objętego postępowaniem obiektu zarówno w formie architektury nowoczesnej jak i w formie "historyzującej". Uzgodnienie to podtrzymuje zatem stanowisko tego Konserwatora zawarte w jego piśmie do inwestora z dnia 1 grudnia 2009 r. Zgodnie z postanowieniem Konserwatora ustalono w zaskarżonej decyzji zarówno formę dachu projektowanego budynku (w tym nachylenie jego połaci dachowych) w przypadku realizacji budynku w formie "historyzującej" oraz jego wysokość. Z warunków konserwatorskich mówiących o tym, że wysokość projektowanego budynku powinna korespondować z wysokością zabytkowej kamienicy przy N. [...], czy też, iż gabaryty tego budynku nie powinny znacząco przekraczać wysokość budynków w otoczeniu, nie można wyprowadzić wniosku, że ma to być wysokość identyczna jak budynku przy N. [...]. Nie wynika również z nich, że projektowany budynek ma mieć też taką samą ilość kondygnacji. Możliwość realizacji budynku o trzech kondygnacjach ale korespondującego jednocześnie w zakresie wysokości z zabytkową kamienicą na działce sąsiedniej wynika również z analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym. Zdaniem Sąd brak jest sprzeczności decyzji z jej załącznikiem w którym jedynie przy opisie wniosku inwestora podano, że projektowany budynek ma być częściowo podpiwniczony. Brak jest przy tym przepisu, który nakazywałby kwestię podpiwniczenia rozstrzygać w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli podpiwniczenie nie wpływa na zmianę zagospodarowania terenu, funkcji tego zagospodarowania oraz cech i wskaźników zabudowy, na co skarżący nie wskazuje. W pełni należy też podzielić, w ocenie Sądu, stanowisko SKO co do przesłanek ustalenia szerokości elewacji frontowych projektowanego budynku, wynikających głównie z istniejącego na projektowanym terenie układu urbanistycznego i pierzejowej zabudowy działek narożnych przy skrzyżowaniach ulic. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może ulegać wątpliwości, że uzbrojenie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym jest wystarczające dla jego realizacji a obowiązujące przepisy nie wymagają aby w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygać szczegółowo kwestię technicznego podłączenia do tego uzbrojenia, związanych z tym pozwoleń i ich treści, ewentualnej wymaganej jego przebudowy oraz kwestię odległości projektowanej inwestycji od istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, czego faktycznie domaga się skarżący Z. C..

Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja mogłaby wpływać negatywnie na środowisko, zdrowie ludzi lub interesy osób trzecich, z którym to wpływem wiązałaby się wynikająca z obowiązujących przepisów potrzeba uregulowania tych kwestii w szerszym zakresie, niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. Na takie konkretne przepisy w skardze Z. C. też nie wskazano. Trudno zatem uznać zdaniem Sądu ogólnikowość ujęcia tych kwestii za dającą podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Podstawy do wydania takiego orzeczenia nie daje też okoliczność, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii, czy na terenie projektowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, względnie czy trwa procedura jego uchwalania. Z akt nie wynika bowiem aby przedmiotowy teren był objęty obowiązującym planem zagospodarowania, względnie aby zachodziła sytuacja o jakiej mowa w art. 62 ust. 2 ustawy.

W odniesieniu do skargi S. Sąd dodatkowo podniósł, że wbrew sformułowanemu w niej zarzutowi objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pomijając już okoliczność, że przedmiotowa działka nr [...] obręb [...] jest położona bezpośrednio przy dwóch ulicach stanowiących drogi publiczne, to dostęp ten należy również przyjąć przez sąsiadujące z nią działki nr [...] i [...](będące w wieczystym użytkowaniu inwestora ) i przy wykorzystaniu służebności ustanowionej na rzecz działki nr [...] postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] po działkach skarżącej S. (w jej użytkowaniu wieczystym) nr [...] i nr [...]. Taką też obsługę komunikacyjną działki inwestora zaopiniował pozytywnie Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r.

Skargą kasacyjną W. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że SKO w C. w wydanej decyzji nie ustaliło warunków w zakresie urządzenia miejsc parkingowych dla stałych i okresowych użytkowników nieruchomości w sposób umożliwiający praktyczną realizację potrzeb parkingowych, w sytuacji gdy wydana decyzja ustala te warunki w sposób zapewniający możliwość obsługi nieruchomości z uwzględnieniem jej funkcji oraz lokalizacji w centrum miasta C.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z przepisów tych wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję szczegółowego sposobu oznakowania dojazdu do miejsc parkingowych oraz korzystania przez przyszłych użytkowników nieruchomości z miejsc parkingowych, obejmującego np. konieczność przejścia przez ulicę, czy też przeniesienia nabytych towarów do samochodu, w sytuacji gdy tego typu ustalenia nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, w błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że działka [...] na której zlokalizowane miałyby być miejsca parkingowe wymagane do obsługi inwestycji, nie jest zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym, stanowi ona bowiem działkę niezabudowaną budynkami, na której faktycznie istnieje również w chwili obecnej parking, którego właścicielem (jak i całej nieruchomości) jest inwestor W. M.. Parking ten wyłączony jest z użytku mieszkańców i użytkowników budynku mieszkalno-usługowego znajdującego sie na sąsiedniej działce i nie służy zaspokajaniu ich potrzeb parkingowych. W decyzji liczba miejsc parkingowych ustalona została w odniesieniu do całej powierzchni zabudowy planowanej inwestycji (770m2), a nie wyłącznie dla powierzchni przeznaczonej na cele sprzedażowe (handlowe). Wskazują na to w sposób wyraźny dane przyjęte przez SKO dla obliczenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, po zestawieniu ich z treścią zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta C. o warunkach zabudowy, określających całkowitą powierzchnię zabudowy planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Gliwicach pominął niezwykle istotną okoliczność faktyczną sprawy, tj. położenie nieruchomości, na której zrealizowana ma być objęta decyzją inwestycja. Jak wynika bowiem z map stanowiących załącznik do decyzji, nieruchomość ta położona jest u zbiegu dwóch głównych ulic, jest nieruchomością narożną, położoną bezpośrednio przy skrzyżowaniu dwóch arterii komunikacyjnych, w ścisłej zabudowie śródmiejskiej o przeważającej funkcji handlowej i usługowej. Powyższa lokalizacja, z uwagi na rozwiązania komunikacyjne obowiązujące w obrębie skrzyżowania ulic wynikające z przepisów o ruchu drogowym oraz zwartą sąsiednią zabudowę, wyklucza możliwość zlokalizowania miejsc parkingowych bezpośrednio na tej nieruchomości i to niezależnie od przyjętego rozwiązania architektonicznego. Mając na uwadze powyższe dokonana przez Sąd konstatacja, odnośnie braku możliwości praktycznej realizacji potrzeb parkingowych użytkowników planowanej inwestycji, jest całkowicie chybiona. Nie jest również uzasadnione wyrażone przez Sąd przekonanie, że SKO nie przeprowadziło w tym zakresie dostatecznego postępowania, zmierzającego do ustalenia warunków parkowania na działce [...]. W istniejących okolicznościach faktycznych sprawy, miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji mogą być zlokalizowane tylko na nieruchomości sąsiedniej, przy czym mając na uwadze charakter okolicznej zabudowy - szczegółowo opisany w załączniku do decyzji Prezydenta Miasta, trudno byłoby uznać za uzasadnione i możliwe do wykonania przez inwestora wymaganie, by miejsca te znajdowały się na jeszcze bliżej położonej nieruchomości (odległość pomiędzy działką 1 na której realizowana miałaby być inwestycja a działką [...] wynosi zaledwie ok 100 m), czy też dostęp do nich nie wymagał przekraczania ulicy. Praktyczna możliwość zapewnienia potrzeb parkingowych powinna być oceniana zarówno z punktu widzenia przyszłych użytkowników planowanej inwestycji, jak też inwestora, któremu nie powinny być stawiane warunki niemożliwe do spełnienia lub racjonalnie bądź ekonomicznie nieuzasadnione, w istniejących okolicznościach faktycznych danej sprawy. Mając bowiem na uwadze wskazany powyżej charakter nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja, jej szczegółowe położenie oraz przeznaczenie na cele komercyjne, handlowo-usługowe, jej zagospodarowanie zawsze wiązać się będzie z koniecznością zapewnienia przez każdego inwestora określonej liczby miejsc parkingowych, co w istniejących warunkach będzie mogło być zrealizowane przede wszystkim poprzez zlokalizowanie takich miejsc na nieruchomościach sąsiednich. Wydaje się, że w warunkach ścisłej zabudowy centrum miasta C., zlokalizowanie parkingu w odległości ok. 100 m od inwestycji nie może być oceniane jako nadmiernie uciążliwe dla przyszłych użytkowników tej inwestycji. Przyjęcie odmiennego podejścia oznaczałoby praktyczne wyłączenie możliwości zlokalizowania na działce nr [...] przy ulicy N. w C. jakiejkolwiek inwestycji zgodniej z charakterem i przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z jej szczególnej lokalizacji. Skarżący podkreślił, że zaproponowane przez niego rozwiązanie w zakresie zlokalizowania miejsc parkingowych dla obsługi inwestycji zostało zaaprobowane przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C., pismem z dnia 30 lipca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nieuzasadniony jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa składniki jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy: zarówno część historyczną, w której podano istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn wydano rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że w decyzji o warunkach zabudowy należy, mając na uwadze treść wskazanych powyżej przepisów, określić liczbę i sposób urządzenia miejsc parkingowych koniecznych do obsługi planowanej inwestycji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m. in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przywołany powyżej § 18 rozporządzenia nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się przy tym, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 154[...]). Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Przyjęcie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. ma zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, gdyż jest przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest nietrafne i świadczy o błędnej wykładni powyższych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie trafnie zarzucił więc naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię.

W związku z faktem, iż jedyną przyczyną uwzględnienia skarg przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargi, które oddala na podstawie art. 151 tej ustawy. Należy bowiem w całej rozciągłości podzielić stanowisko Sądu I instancji w pozostałym zakresie, zgodnie z którym przedmiotowa sprawa została wyjaśniona przez organy w dostateczny sposób a treść warunków zabudowy nie narusza wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także jest zgodna z postanowieniem uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., które obejmują zwrot opłat poniesionych przez skarżącego kasacyjnie oraz zwrot wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.