Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 423/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust.2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104 par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 1pkt 3, art. 246 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania L. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego dnia [...] nr [...]; 3. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę [...] zł tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżący był zwolniony; 4. przyznaje adwokatowi K. K. kwotę [...] zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, do zapłacenia której zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. H. od decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...] wydanej przez Starostę Powiatowego umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie skierowania L. S. na badania lekarskie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) w związku z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. Nr 58 poz. 515 z 2003 r. ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową decyzją kierownik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego działając z upoważnienia Starosty, umorzył postępowanie administracyjne z wniosku J. H. w sprawie skierowania L. S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu podał, że żądanie skarżącego oparte zostało o opinie lekarskie (wyciąg z akt sądowych) sporządzone na potrzeby toczącej się sprawy sądowej i były podstawą do stwierdzenia faktów, które nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania i dlatego nie mogą być podstawą do merytorycznego załatwienia wniosku.

Od decyzji odwołał się skarżący, zarzucając brak podstawy do umorzenia postępowania, bowiem we wniosku wykazał, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania i skierowania wnioskowanej osoby na badania lekarskie objęte wnioskiem. Wskazał jednocześnie, że organ administracji nadużył instytucji umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem istnieje dokumentacja medyczna potwierdzająca chorobę psychiczną L. S., co stanowi wystarczającą podstawę do wnioskowanego skierowania na badania lekarskie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w trakcie przeprowadzonego postępowania organ I instancji zgromadził materiał dowodowy pozwalający stwierdzić, że od żadnego z organów uprawnionych nie wpłynął wniosek o skierowanie L. S. na badania lekarskie, zaś Komenda Powiatowa Policji zaświadczyła, że L. S. nie widnieje w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że przedstawione przez wnioskodawcę opinie lekarskie (wyciągi z akt sądowych) sporządzone zostały na potrzeby sprawy sądowej i stanowią podstawę do stwierdzenia innych faktów, nie stanowią natomiast podstawy do skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że zarówno postępowanie organu w ustaleniu stanu faktycznego jak również wydana decyzja były prawidłowe.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domaga się uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji. Skarżący podniósł, iż organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, tolerując prowadzenie pojazdów po drogach publicznych przez osobę chora psychicznie. Złożył także szereg wniosków, nie związanych z toczącym się postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględnić należy żądanie skarżącego w części, w jakiej wnosi on o uchylenie decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, choć z zupełnie innych przyczyn, niż w skardze wskazane.

Zaczynając wywód od oceny zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie powinien był rozpatrywać merytorycznie odwołania J. H. od decyzji wydanej przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 122 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, decyzje w sprawie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podejmuje starosta, w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem.

Stosownie do wydanego na podstawie art. 123 tejże ustawy rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2 poz. 15) postępowanie takie starosta wszczyna z urzędu, przy czym czyni to obligatoryjnie na wniosek uprawnionych podmiotów (§ 2 pkt 4 ust. 1 - 3) albo – o ile uzna to za celowe – z własnej inicjatywy (§ 2 pkt 5).

Wniosek o skierowanie na badania może złożyć wyłącznie:

- egzaminator w razie zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby poddanej egzaminowi państwowemu;

- organ kontroli ruchu drogowego w razie stwierdzonych w trakcie wykonywania czynności służbowych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem;

- powiatowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności.

Potencjalni wnioskodawcy nie są przy tym stronami postępowania, nie działając w ramach własnego interesu prawnego, dlatego nie można uznać, że ich wniosek wszczyna postępowanie na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1kpa.

Starosta może również z własnej inicjatywy skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest ani podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku obligatoryjnie inicjującego postępowanie w rozumieniu § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia, ani nie mógł żądać wszczęcia postępowania w charakterze strony.

Jego zastrzeżenia mogły spowodować jedynie wszczęcie przez Starostę postępowania z urzędu, ze względu na konieczność zweryfikowania wiarygodności tej informacji, a w razie uznania, że zastrzeżenia mogą być zasadne – skierowania kierującego pojazdem na badania.

Samo złożenie informacji przez skarżącego o potrzebie zbadania innego kierowcy nie daje mu uprawnień strony w tym postępowaniu, ze względu na brak interesu prawnego.

Pojęcie interesu prawnego jest sporne w doktrynie, na potrzeby niniejszego postępowania wystarczy wyjaśnić, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. szerzej M. Jaśkowska, A. Wróbel - KPA. Komentarz, Zakamycze 2005 r. - kom. do art. 28 cyt. za Lex OMEGA).

Brak identyfikacji interesu prawnego po stronie skarżącego powoduje, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie – nie może poddać kwestionowanej decyzji merytorycznej kontroli instancyjnej, bowiem prawo to przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 kpa) oraz niektórym innym podmiotom, takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich czy prokurator, w poczet których skarżący nie jest zaliczony.

Zgodnie z poglądem prezentowanym m. in. przez B. Adamiak (B. Adamiak, G, Borkowski – KPA. Komentarz, CH BECK 2005 r., s. 570), a więc tzw. koncepcją subiektywną w odniesieniu do legitymacji strony do wniesienia odwołania - twierdzenie jednostki, że decyzja organu I instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajdzie podstaw w normach prawa materialnego.

Całkowicie odrzucają możliwość przyznania praw strony takiej osobie zwolennicy innego kierunku, prezentowanego np. przez A. Wróbla, który wskazuje, że brak jest podstaw do różnicowania pojęcia strony w zależności od tego, czy postępowanie w sprawie administracyjnej toczy się przed organem pierwszej instancji czy też przed organem odwoławczym i przyjmowania, że w tym pierwszym postępowaniu uczestniczy strona w znaczeniu obiektywnym (materialnoprawnym), zaś w postępowaniu odwoławczym może uczestniczyć także strona w znaczeniu subiektywnym (formalnoprawnym lub proceduralnym). W konsekwencji zwolennicy tego poglądu przyjmują, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a mimo to decyzja została skierowana do tej osoby, nie może wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel w: KPA. Komentarz, Zakamycze 2005 r. - kom. do art. 28 cyt. za Lex OMEGA, por. też wyrok NSA z dnia 4 lutego 1993 r., SA/Kr 558/92, ST 1993, nr 10, s. 78).

Przyjęcie drugiego poglądu oznaczałoby konieczność zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 kpa, to jest stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. Skutkiem wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jest ustanie postępowania odwoławczego, wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji (W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 215 - 216 oraz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 152, podobnie Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1995, s. 318).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., podjętej w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt OPS 16/98, opubl. w ONSA 1999/4/119, (nie ograniczając się do reguł wykładni językowej, ale korzystając też z wykładni historycznej, jak i doktrynalnej, funkcjonalnej oraz systemowej), stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W konkluzji Sąd wyjaśnił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego.

Przyjęcie prezentowanej koncepcji, podzielanej również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie tu orzekającym, oznacza akceptację dla tych kierunków w orzecznictwie oraz w doktrynie, które uznają konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się.

Postępowanie odwoławcze należało zatem umorzyć na mocy art. 138 § 1 ust. 3 kpa, a nie rozpoznawać merytorycznie i orzekać o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Należy zatem rozważyć, jakie skutki wywołuje naruszenie tej zasady przez organ odwoławczy.

Nie może budzić wątpliwości, że do cech właściwych dla środków zaskarżenia należy zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości, tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym razie nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu.

Brak odwołania uprawnionego podmiotu powoduje, że organ odwoławczy z urzędu kontroluje merytorycznie decyzję organu I instancji, co jest niedopuszczalne i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności jego decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 ust. 2 kpa) oraz jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 ust. 4 kpa).

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w wyroku z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21: "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)", oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2001 r., IV S.A. 2450/98, Wspólnota 2001, nr 8, s. 50, stwierdzając, że "w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 kpa".

Nie oznacza to, że osoba składająca wniosek do organu o wszczęcie postępowania z urzędu jest całkowicie pozbawiona prawa kontroli sposobu jego załatwienia, istnieje bowiem tryb składania wniosków przez wszystkich – choćby jedynie faktycznie zainteresowanych - a więc ukształtowana jako actio popularis i przysługująca w bardzo szeroko określonym zakresie spraw.

Instytucja tego rodzaju wniosków w zasadniczym zrębie uregulowana jest w rozdziale 3 działu VIII kpa – skargi i wnioski.

Zgodnie zaś z art. 246 § 1 i 2 kpa – wnioskodawcy, który jest niezadowolony ze sposobu załatwienia wniosku, jak i w razie niezałatwienia wniosku w określonym przepisami terminie, służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 niniejszego działu. Zatem zarówno wadliwość załatwienia sprawy, jak i jej niezałatwienie w określonym terminie winno skutkować wniesieniem skargi. Skarga ta powinna zostać wniesiona do właściwego organu administracji, określonego w art. 229 kpa, jednak jest to zupełnie inny tryb niż odwołanie od decyzji.

Skarżący mógłby zatem korzystać ze skargi na załatwienie wniosku, ale nie będąc stroną postępowania administracyjnego, nie może wnosić odwołania od decyzji.

Powyższe uwagi nie wyczerpują jeszcze całości materii. Organ I instancji niewątpliwie również dopuścił się uchybienia, przy czym błąd ten jest odwrotnością błędu organu odwoławczego, bowiem Starosta uchylił się od merytorycznego zakończenia postępowania, mimo braku przeszkód.

Organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w dniu [...] marca 2005 r., a następnie, po stwierdzeniu braku przesłanek do skierowania L. S. na badania, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. postępowanie umorzył.

Skoro jednak organ prowadzący postępowanie administracyjne doszedł do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają skierowania L. S. na badanie, to powinien był w drodze decyzji odmówić skierowania, a nie orzekać o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wydając rozstrzygnięcie o charakterze formalnym nie zaś merytorycznym.

Uchybienie proceduralne organów administracji stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. ze zm.) podstawę do uchylenia orzeczenia, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą różnicy wskazanych rodzajów rozstrzygnięć jest to, że umarzając postępowanie organ nie orzeka co do meritum sprawy, uznając, że zachodzą przeszkody dla dokonania rozstrzygnięcia. Decyzja o odmowie skierowania na badania rozstrzyga o sednie sprawy i jest wynikiem ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W celu usunięcia skutków dostrzeżonego naruszenia prawa i przyspieszenia toku postępowania, Sąd uznał konieczność uchylenia również decyzji organu I instancji w trybie art. 135 ppsa.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 156 § 1 ust. 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 104 § 1 kpa należało orzec, jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Oznacza to, że w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, Sąd obciążył organ II instancji niezbędnymi kosztami postępowania, a więc kosztami wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy dla skarżącego.