Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2200/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 4 pkt 1 i 23; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 i 12;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par 1 i 4; art. 80; art. 84 par 1; art. 136 par 1; art. 79 par 1; art. 10 par 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] czerwca 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie 2 214, 00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 29 kwietnia, 12, 14, 26 maja 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 18-28 kwietnia, 30 kwietnia - 11 maja, 13 maja, 15-25 maja 2019 r., przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie posesji nr [...], podczas której stwierdził umieszczenie w nim reklamy emitowanej na elektronicznym wyświetlaczu przymocowanym do elewacji posesji [...] , bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 12, 14, 26 maja 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 maja 2019 r. poinformował Spółkę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 29 maja 2019 r. przedstawiciel Spółki zapoznał się z aktami sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezydent wymierzył Skarżącej karę pieniężną w kwocie 2 214, 00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul.[...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 29 kwietnia, 12, 14, 26 maja 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o pow. 2,91 m2 natomiast w dniach 18-28 kwietnia, 30 kwietnia - 11 maja, 13 maja, 15-25 maja 2019 r., przez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o pow. 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.- dalej u.d.p.); uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie kary pieniężnej oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

Rozpoznając odwołanie SKO podkreśliło, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1803/12). W sytuacji, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Ponadto, zdaniem SKO, granice pasa drogowego należy rozpatrywać również w świetle innych, doprecyzowujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego , wymiaru podatków i świadczeń oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego należy opierać się na dokumentach pozyskanych z zasobu geodezyjnego (mapa zasadnicza, wyrys z mapy ewidencyjnej) jako miarodajnych. Analizując ww. rozporządzenie należy przywołać definicję użytku drogowego "dr" opisanego w załączniku nr 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z pkt 18 tabeli załącznika do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak widać z powyższego, gospodarka drogowa opierająca się na rejestrze ewidencji gruntów siłą rzeczy jest z nim ściśle powiązana. Skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy danej drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawny siłą rzeczy linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Dodatkowo, działka ewidencyjna nr [...] w całości opisana jest użytkiem "dr" drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie posesji [...] w dniach 18 kwietnia 2019 r. do dnia 26 maja 2019 r. Nie jest sporna powierzchnia reklamy ani nośnika, która została wskazana przez organ pierwszej instancji podczas przeprowadzonej pierwszej kontroli pasa drogowego.

SKO podkreśliło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...] z obrębu [...] stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W sprawie przeprowadzone zostały dowody z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej, tym samym granice pasa drogowego wynikają z dokumentów urzędowych, powoływanie biegłego geodety na ustalenie granic pasa drogowego, który ograniczony jest ścianą budynku jest zatem zbędne.

W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 29 kwietnia 2019 r. oraz karta kontroli z dnia 12, 14, 26 maja 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z funkcjonującą reklamą świetlną. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę świetlną dokonano podczas oględzin w dniu 29 kwietnia 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2, rzut poziomy nośnika: 1,33 m x 0,29 m, tj. 0,38 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 29 kwietnia 2019 r. do dnia 26 maja 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Natomiast okres zajęcia w dniach 18-28 kwietnia 2019 r. pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,38 m2 wynika i został ustalony na podstawie akt sprawy udostępnionych Stronie jak i Kolegium do sprawy [...]. Strona zna te materiały dowodowe ponieważ składała odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Zatem w ocenie Kolegium nie było potrzeby włączania akt tamtego postępowania do materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) - 10,00 zł, a dla samego nośnika stawką - 3,00 zł - innego obiektu budowlanego (poz. 19 załącznika nr 3). Nośniki reklamowe niewątpliwie należało zatem zakwalifikować do tej ostatniej kategorii.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę świetlną emitowaną na wyświetlaczu oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (4 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (10,00 zł).

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (0,29 m x 1,33 m, tj. 0,38 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (35 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (3,00 zł).

Wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy - wskazano w protokole kontroli z dnia 29 marca 2019 r.

Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m2.

Karę obliczono w następujący sposób:

2,91 m2 x 4 dni x 10,00 zł x 10 = 1 164,00 zł

1,00 m2 x 35 dni x 3,00 zł x 10 - 1 050,00 zł - razem to jest 2 214,00 zł.

Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organ stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, Kolegium wskazało, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośniku zawracała reklama ze stałą treścią i reklama ze zmienną treścią oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego.

SKO nie znalazło podstaw z art. 189f k.p.a. pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach od 18 do 28 kwietnia, od 30 kwietnia do 11 maja, 13 maja i od 15 do 25 maja 2019 r. podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 29 kwietnia 2019 r., a kolejne w dniach 12, 14 i 26 maja 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. posesji nr [...] oraz oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną w dniach dniach od 18 do 28 kwietnia, od 30 kwietnia do 11 maja, 13 maja i od 15 do 25 maja 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

Nadto - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 2 lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego oraz nie dostrzegł, z jak skomplikowanym problemem ma do czynienia.

Zdaniem Skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy Pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są do pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Artykuł 84 § 1 k.p.a. umożliwia zwrócenie - się przez organ do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Ponadto, zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500, w ocenie Skarżącej nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku, na mapie w skali 1:500, nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku, nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms).

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że w związku z zagrożeniem epidemicznym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r., poz.374 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jego zarządcy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p.za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należące do Skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...] .06.2013 r., sygn. akt [...] , LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie protokół kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W szczególności należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się, sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic pomiaru nośników reklamowych w skali 1:250, w którym zaznaczono zarówno przebieg pasa drogowego, jak też usytuowanie spornej reklamy/urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego (k. 1 akt administracyjnych).

Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - mapa (szkic pomiaru nośnika) sporządzona przez geodetę, określająca, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Położenie reklamy/urządzenia reklamowego zostało odwzorowane ma mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesiony na mapę/szkic nośnik jednoznacznie wysunięty jest nad pas drogowy i dlatego jego lokalizacja jest bezpodstawnie kwestionowana przez Skarżącą.

Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje, w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej, zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast, skoro organ w niniejszej sprawie posłużył się mapą geodezyjną (szkicem) dla wyznaczenia linii przebiegu pasa drogowego i miejsca położenia reklamy/nośnika, sporządzoną przez geodetę, a Skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć dowód w postaci opinii innego geodety, czego nie uczyniła.

Wzmiankowane opracowanie geodezyjne koresponduje też, oprócz wskazanej już dokumentacji zdjęciowej pasa, z wynikami jego oględzin (por. akta administracyjne sprawy). Wszystko to razem uzasadnia prawidłowość ustalenia organów, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę/urządzenie reklamowe, zważywszy że w myśl tych ustaleń granice pasa odpowiadają jego funkcjonalności, zatem reklama mieściła się w przestrzeni funkcjonalnej pasa.

Z tych względów zarzuty skargi należy potraktować jako nieskuteczne, może słuszne w innych sprawach, o których wiadomo Sądowi z urzędu, ale nie mające potwierdzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy.

W konsekwencji, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. nie są zasadne, ponieważ organ w tym przypadku wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego/reklamy pomiędzy datami kontroli , ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Gdyby Skarżąca zdemontowała nośnik/reklamę po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, ale tego nie uczyniła. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki, na sformułowanie wniosku, że nośnik oraz reklama znajdowały się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca nie wykazała, że w ww. okresie reklama/nośnik były demontowana. Sąd zauważa, że ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych, o oględzinach nośnika reklamowego i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym, w szczególności braku udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych – podkreślić należy, że organ nie dopuszczał dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto Skarżąca nie była pozbawiona prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionowała same podstawy wszczęcia. Nawet przyznając zasadność naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, to okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 2 petitum skargi należy podkreślić, że organ uwzględnił fakt, że reklama wyświetlana była jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego. Za każdy taki dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej, jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W przypadku braku dowodów na to, że reklama była na nośniku wyświetlana, organ wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Prezydent wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne, umieszczone w nim, obiekty.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że sam nośnik reklamowy typu Digital, umocowany na stałe na elewacji budynku, pozbawiony wizualizacji w postaci reklamy, nie mógł być zakwalifikowany jako "inny obiekt budowlany nie wymieniony w poz. 1-18".

Prawidłowo organ zastosował stawki opłat z przewidziane w uchwale Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. Decyzja prawidłowo definiuje - także w kontekście przepisów tej uchwały, sporne obiekty jako reklamy, zaś samo urządzenie reklamowe jako "inny obiekt". Jednocześnie w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że skoro konstrukcja (urządzenie reklamowe) nie wypełnia definicji reklamy, zatem należało zastosować w odniesieniu do niego inną stawką opłaty. Wskazać należy, że pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 u.d.p. i oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W tej sytuacji zasadne jest uznanie, że ów nośnik typu Digital (pozbawiony treści reklamowej) mieści się w pojęciu elementów konstrukcyjnych, bez których prezentowanie treści reklamowych byłoby niemożliwe pod względem technicznym. Natomiast odwoływanie się przez Skarżącą do definicji obiektu budowlanego, wynikającej z przepisów Prawa budowlanego, było bezzasadne, skoro podstawa prawna do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przez taki nośnik reklamowy czy też urządzenie reklamowe, przymocowany do elewacji budynku, wynika wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych.

Dlatego też, zdaniem Sądu, wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek wynikających z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.