Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2391/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 § 1 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 79 § 1, art. 104 § 1-2, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 4,  art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 934/13 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Spółki z o.o. w Z. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 934/13 oddalił skargę I. Sp. z o.o. w Z. (dalej: Spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kierownik Rejonu w G. obciążył Spółkę karą pieniężną w wysokości 55 728 zł za wykonanie bez zezwolenia zarządcy drogi, zjazdu w liniach rozgraniczających autostradę [...] w miejscowości Ś. w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] do terenu budowanej z inicjatywy Spółki stacji kontroli pojazdów, myjni samochodowej, serwisu samochodów ciężarowych, salonu i serwisu samochodów osobowych i dostawczych.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. GDDKiA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 51 084 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego autostrady [...] (zieleniec) w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w części oznaczonej literą "[...]" na załączniku graficznym do niniejszej decyzji (zał. nr 1) o pow. [...] m2, w okresie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r.

Na wstępie organ zaznaczył, że wskutek błędnego pouczenia w decyzji I instancji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekazany do GDDKiA w W., mimo że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek ten powinien być rozpoznany przez właściwy Oddział GDDKiA.

Wyjaśniając stan faktyczny sprawy organ ustalił, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2010 r. Spółka prowadzi inwestycję pn. "Budowa stacji kontroli pojazdów, myjni samochodowej, serwisu samochodów ciężarowych, salonu i serwisu samochodów osobowych i dostawczych, zjazdu z drogi publicznej gminnej oraz zbiornika infiltracyjnego wód deszczowych" na czterech działkach położonych przy ul. Ż. w Ś., które sąsiadują z terenem objętym liniami rozgraniczającymi autostradę [...]. Za bezsporne organ uznał, że Spółka jako właściciel terenu i posiadacz pozwolenia na budowę miała wiedzę, że teren inwestycji graniczy z terenem należącym do Skarbu Państwa, więc każde działanie wykraczające poza granice własności Spółki, na które nie uzyskała zgody właściciela lub zarządcy gruntu stanowiło jej samowolne działanie. Tak więc wykonanie utwardzenia kostką brukową powierzchni nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, wykraczającej poza zakres parkingu ujętego w projekcie budowlanym oraz wykonanie wybrukowanego połączenia tego terenu z chodnikiem w ciągu ulicy Ż. (co faktycznie stworzyło dojazd z drogi publicznej ul. Ż. do inwestycji realizowanej przez Spółkę), stanowi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na prawach wyłączności i podlega karze pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Jak podkreślił organ, granice pasa drogowego ustalono na podstawie decyzji o lokalizacji autostrady [...] oraz geodezyjnie wytyczonych punktów granicznych pomiędzy pasem drogowym a nieruchomościami Spółki, natomiast dla ustalenia zajęcia pasa nie było konieczne wskazywanie numerów zajętych działek. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, Spółka samowolnie zajęła pas drogowy na prawach wyłączności w celach innych niż wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Zatem, z uwagi na błędną kwalifikację zajęcia pasa, decyzja Kierownika Rejonu w G. z dnia [...] października 2012 r. podlegała uchyleniu. GDDKiA stwierdził też, że zajęcie pasa drogowego autostrady [...] poprzez ułożenie kostki brukowej w obszarze oznaczonym "[...]" (zał. nr 1 do decyzji), które dnia [...] stycznia 2012 r. było zlikwidowane, zostało dostatecznie wyjaśnione i mogło być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, zaś fakt, że wybrukowanie pozostało w części oznaczonej "[...]" pozostaje bez znaczenia dla tej sprawy. Stąd też, zarzut wydania decyzji częściowej organ uznał za niezasadny. Ponadto organ wskazał, że pas drogowy o pow. [...] m2 był zajęty w okresie [...].10.2011 r. – [...].01.2012 r. (innej daty początkowej ani końcowej strona nie podała, a powierzchni zajęcia nie kwestionowała), tj. przez 66 dni, więc kara pieniężna wyniosła 51 084 zł. Co więcej GDDKiA wyjaśnił, że wykonawca autostrady [...] jest odpowiedzialna za obniżenie nawierzchni chodnika wzdłuż ul. Ż. Zostało to wyjaśnione i usunięte przez tę spółkę i nie ma wpływu na wymierzenie stronie kary za zajęcie pasa autostrady [...] w części stanowiącej zieleniec, która nie posiadała zezwolenia na ten cel.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. i wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, zatem GDDKiA miał prawo oprzeć swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję z dnia [...] października 2012 r. oraz rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Zdaniem Sądu sprawa została przez organ należycie wyjaśniona, a uzasadnienie decyzji sporządzono prawidłowo. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. GDDKiA zgromadził obszerny materiał dowodowy w postaci oględzin, dokumentacji fotograficznej, zwracał się do innych organów o ustalenie stanu prawnego działek, na których został wykonany zjazd w liniach rozgraniczających autostradę [...] w miejscowości Ś. przy ul. Ż. (droga wojewódzka nr [...] w obrębie węzła drogowego na skrzyżowaniu autostrady [...] i drogi wojewódzkiej nr [...]), przesłuchał świadków. W uzasadnieniu decyzji organ zdał relację z przeprowadzonych czynności i ocenił dowody, zasadnie przyjmując, że fakt dysponowania działkami graniczącymi z pasem drogowym autostrady wynika z pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej przez Starostę R. decyzją z dnia [...].10.2010 r. Oznacza to, że skarżącej były znane granice terenu objętego realizowaną przez nią inwestycją, jak też fakt, iż teren ten graniczy z terenem objętym liniami rozgraniczającymi autostradę [...], należącym do Skarbu Państwa.

Sąd wyjaśnił, że odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponosi każda osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, bez względu na to, czy jest właścicielem nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Sąd zwrócił uwagę, że teren przeznaczony pod autostradę [...] został nabyty przez Skarb Państwa zgodnie z decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] i obejmuje znaczną liczbę działek, których numeracja ze względu na podziały uległa zmianie. Obecnie działki te stanowią teren objęty linią rozgraniczającą autostradę, który stanowi pas drogowy autostrady i znajduje się pod zarządem GDDKiA. Dla określenia zajęcia pasa drogowego przez Spółkę dokonano zatem geodezyjnego wyznaczenia jego punktów granicznych, nie zaś wzajemnych granic działek stanowiących teren w liniach rozgraniczających. W ocenie Sądu organ zasadnie podniósł, że ustawodawca nie nałożył na zarządcę drogi obowiązku wskazywania w decyzji wymierzającej karę pieniężną numerów działek wchodzących w skład pasa drogowego. Wystarczające jest udowodnienie, że teren stanowi pas drogowy. W związku z powyższym Sąd uznał, że brak wskazania przez organ numerów działek, na których ułożona została nawierzchnia z kostki betonowej w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego nie stanowi naruszenia prawa.

Jak podkreślił WSA, linie rozgraniczające teren ustalone w decyzji o lokalizacji autostrady należy rozumieć zgodnie z definicją pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. Dlatego też, wybrukowanie zieleńca w liniach rozgraniczających autostradę [...] stanowiło naruszenie prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W tej sytuacji zarządca drogi – organ był zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, prawidłowo obliczonej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, natomiast wykazane naruszenie mogło stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.) z dnia [...] stycznia 2013 r., pomimo jej nieważności wyrażającej się wydaniem jej przez ten sam organ działający jako organ odwoławczy, a nie na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2013 r. pomimo przyjęcia, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowił odwołanie, a nie wniosek o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2013 r. pomimo przyjęcia, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, co skutkowało rozpoznaniem wniosku skarżącej z [...] października 2012 r. w niewłaściwym trybie postępowania;

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] stycznia 2013 r. pomimo jej wydania w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sprawie, która nie była przedmiotem pierwotnego postępowania przed tym samym organem, a tym samym pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie w jakim stosuje się ją do decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotkniętej wadą niewyczerpującego i niepełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w zakresie w jakim organ nie ustalił w sposób niewątpliwy odpowiedzialności skarżącej za zajęcie pasa drogowego i nie ustalił numerów działek wchodzących w skład zajętego pasa drogowego uniemożliwiając skarżącej skuteczną reakcję na stawiane zarzuty;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 19 k.p.a. oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ponownie orzekającej co do istoty sprawy, pomimo że wszczęcie postępowanie w sprawie legalności zjazdu zlokalizowanego na liniach rozgraniczających autostrady [...] w miejscowości Ś. przy ul. Ż. do budowanej stacji kontroli pojazdów nastąpiło w sytuacji, w której zgodnie z art. 40 ust. 11 w zw. z art. 40 ust. 12 i 40 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi posiada kompetencje wyłącznie do zezwalania na zajęcie pasa drogowego i ewentualnego nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie zaś do prowadzenia kontroli legalności budowy;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 79 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ponownie orzekającej co do istoty sprawy, pomimo że przeprowadzenie ustaleń co do stanu faktycznego sprawy nastąpiło bez udziału strony skarżącej, pozbawionej tym samym prawa czynnego udziału w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynnościach procesowych (stwierdzonych protokołami z [...] listopada 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r.);

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 79 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ponownie orzekającej co do istoty sprawy, pomimo geodezyjnego wytyczenia punktów granicznych pasa drogowego autostrady [...] bez udziału skarżącej, pozbawionej tym samym prawa czynnego udziału w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynnościach procesowych;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji ponownie orzekającej co do istoty sprawy wydanej z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego informowania stron, w zakresie w jakim rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na geodezyjnie wytyczonych punktach granicznych pasa drogowego autostrady [...] z pominięciem dostępnych skarżącej danych odwołujących się do nr ewidencyjnych działek;

j) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie opisanych powyżej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez GDDKiA świadczące o niezbadaniu legalności zaskarżonego [rozstrzygnięcia] w pełnym zakresie;

2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:

a) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 i art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez odwołanie się przy ustaleniu faktu zajęcia pasa drogowego autostrady do kryterium niezdefiniowanego ustawowo pojęcia linii rozgraniczających teren;

b) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w skarżonej decyzji bez wykazania, że skarżąca odpowiedzialna jest za samowolne zajęcie pasa drogowego autostrady [...].

Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: czy odwołanie się przy ustaleniu faktu zajęcia pasa drogowego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. do kryterium niezdefiniowanego ustawowo pojęcia linii rozgraniczających teren jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą legalności działania organów władzy publicznej wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP?

GDDKiA udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że kontrola kasacyjna, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. przebiega wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną. Oznacza to, że sąd kasacyjny może skontrolować zaskarżony wyrok z perspektywy postawionych na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest skontrolować, czy postępowanie nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w tym ostatnim przepisie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna, w oparciu o obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., kwestionuje wyrok, którym Sąd I instancji uznał za legalną decyzję nakładającą na skarżącą Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii procesowych; zdaniem skarżącej kasacyjnie, popełnione przez organ błędy procesowe w zakresie ustalenia stanu faktycznego wykluczały zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 4 tej ustawy. Nadto, negowane jest ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przy zastosowaniu pojęcia linii rozgraniczających – kryterium niezdefiniowanego w ustawie. Ta wątpliwość skutkowała wnioskiem o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, którego treść została wyżej przywołana.

Sąd administracyjny, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zawiesza postępowanie z urzędu, gdy przedstawi pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu (TK) lub Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) lub może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed TK lub TSUE. W obu przypadkach sąd działa z urzędu, a nie na wniosek. Wniosek, który strona postępowania sądowego złoży traktowany będzie jedynie jako jej pogląd co do istnienia przesłanki zawieszenia postępowania i nie wiąże sądu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w związku ze stosowaniem przepisów art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 4 oraz art. 4 pkt 1 u.d.p. problemu prawnego, który skutkowałby koniecznością wystąpienia do TK z wnioskiem co do zgodności tych regulacji z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Nawiązując do tej kwestii, związanej z zarzutem naruszenia prawa materialnego postawionym w pkt 2a. skargi kasacyjnej zarzut uznać należy za niezasadny. Należy pamiętać, że sąd administracyjny uwzględni skargę na decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego, jeśli naruszenie owo miało wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Odwołując się do "linii rozgraniczających" organ wyjaśniał, że wykonane przez skarżącą Spółkę utwardzenie powierzchni nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, połączyło należący do Spółki teren parkingu z chodnikiem w ciągu ulicy Ż., na jej odcinku w obrębie autostrady, a więc na obszarze stanowiącym pas drogowy będący w zarządzie GDDKiA. Powyższe jest elementem stanu faktycznego, wynikającym z decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady. Nie można mieć przy tym wątpliwości, podobnie jak nie miał ich Sąd I instancji, że niewystępujący w ustawie o drogach publicznych termin "linie rozgraniczające" pasa drogowego, należy rozumieć jako teren wyznaczony liniami granicznymi, a więc w taki sposób o jakim mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. W tej kwestii organ trafnie odwołał się do takiego poglądu NSA wypowiedzianego w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1199/08, publik. CBOSA).

W żadnym razie nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia prawa procesowego, ujętymi w pkt 1a. – d. skargi kasacyjnej, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzuty nie są postawione w sposób zupełny, bowiem skarżąca kasacyjnie nie zarzuca naruszenia art. 156 k.p.a. w żadnej z przesłanek nieważnościowych określonych w § 1. Niemniej podkreślić trzeba, że skarżąca pozostaje w błędzie, uznając, że posłużenie się przez organ pojęciami "postępowanie odwoławcze", "postępowanie w pierwszej instancji" czy "organ II instancji" kwalifikuje całe postępowanie jako obarczone błędem zastosowania trybu odwoławczego w miejsce postępowania przeprowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze względu na art. 127 § 3 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez skarżącą, stosuje odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Nie będzie zatem stanowiło zasadniczego błędu określanie postępowania prowadzonego przez organ terminem postępowanie odwoławcze, podobnie jak nie będzie istotnym, a więc mającym wpływ na wynik sprawy, błędem, nieprawdziwe w warunkach rozstrzygania przez ten sam organ, określanie organu wydającego decyzję pierwotną organem pierwszej instancji, a tego samego organu wydającego decyzję wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, organem drugiej instancji. Brak precyzji w terminologii procesowej jakim wykazał się organ rozstrzygający sprawę ponownie, nie czyni decyzji wadliwą w sposób istotny. Tym bardziej, że nie ma przecież wątpliwości co do tego, że decyzja została wydana w oparciu o mający zastosowanie do tego rodzaju postępowania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zasadnie odrzucając zarzuty.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt 1f. skargi kasacyjnej odwołujący się do brzmienia rozstrzygnięcia pierwotnego, które stanowi o samowolnym wykonaniu zjazdu i wywodzący z tego faktu wniosek, że kontrola legalności budowy nie należy do właściwości GDDKiA. Przyjęte przez organ w decyzji z dnia [...] października 2012 r. sformułowanie pozostawało wprawdzie w zgodzie ze stanem faktycznym, jednak decyzja rozstrzygała o karze – błędnie wprawdzie określonej jako kara za samowolne prowadzenie robót w określonych dniach – z przywołaniem jednak podstawy prawnej decyzji dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Nieścisłości decyzji nie dowodzą, że prowadzone było postępowanie kontrolne z zakresu legalności budowy zjazdu i że prowadził je niewłaściwy organ. Tym bardziej, że sama kara oparta była na wyliczeniach dotyczących zajęcia pasa drogowego, a nieprawidłowości terminologii zostały wyeliminowane decyzją zaskarżoną, którą uzupełniono także stan faktyczny co do ustalenia końcowej daty zajęcia pasa drogowego.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustalenie stanu faktycznego jest wątpliwe, bo nie ustalono numerów działek wchodzących w skład zajętego pasa drogowego. W tej kwestii całkowicie poprawne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak taki nie stanowi o naruszeniu prawa, bo wystarczające jest dowiedzenie, iż zajęta powierzchnia terenu stanowi pas drogowy. Organ nie tylko jasno wyłożył z jakich powodów nie operuje numerami działek, ale dostatecznie precyzyjnie określił zajętą powierzchnię, odwołując się do decyzji Starosty R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającej Spółce projekt budowlany stacji wraz z infrastrukturą, decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady i geodezyjnego wyznaczenia punktów granicznych pasa drogowego. Szkic polowy terenu wraz z zaznaczoną literą [...] częścią zajętej przez Spółkę powierzchni będącej przedmiotem postępowania załączony został do decyzji. Taki sposób identyfikacji powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego nie może budzić wątpliwości, zatem aprobująca ocena tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji nie narusza przepisów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Nie można też skutecznie zarzucać Sądowi, że zaakceptował postępowanie, w którym organ dokonuje ustaleń bez udziału strony. Strona, jak wynika z art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a. ma zagwarantowane prawo do zawiadomienia jej przez organ o podejmowanych przezeń czynnościach dowodowych. Strona nie może czynić organowi zarzutu z przeprowadzenia dowodów uzyskanych w toku protokołowanego spotkania oraz dokonanych oględzin bez jej udziału, jeśli zawiadomiona w nakazanym art. 79 § 1 k.p.a. czasie o dacie i godzinie spotkania i oględzin, na spotkanie i oględziny nie stawiła się, i nie wnosiła przy tym o inny termin przeprowadzenia dowodów.

Co do zarzutów związanych z niezałatwieniem całości sprawy i wydaniem decyzji częściowej, zarzuty są chybione. Decyzja ma co do zasady załatwiać sprawę co do jej istoty i wynika to z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą dotyczy precyzyjnie określonego terenu oznaczonego literą [...], ponieważ pozostały zajęty nielegalnie przez Spółkę teren pasa drogowego oznaczony literą [...] nie został dokładnie wytyczony, zaskarżona decyzja swoim rozstrzygnięciem odniosła się wyłącznie do powierzchni [...]. Takie działanie organu nie zaprzecza załatwieniu całości sprawy, którą jest zajęcie określonej części pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśliby nawet przyjąć, że kara za zajęcie pasa drogowego na danym odcinku jego przebiegu stanowi całość sprawy, to niewątpliwie w sytuacji, gdy można taką sprawę podzielić na części, z których każdą można rozstrzygnąć odrębnie, nie uchybia to przyjętej art. 104 § 2 k.p.a. zasadzie załatwienia danej sprawy w całości lub w części.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.