Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 347/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R.Z na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. Z. z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania, 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza organowi grzywnę w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych), 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz R. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. Z. wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODO) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. o numerze [...] z uwagi na wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja powyższa została podpisana przez upoważnionego pracownika organu M. K., która brała udział w wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. decyzji z dnia [...] września 2013 r. o nr [...], uchylonej następnie w części wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 166/14.

Po wpłynięciu powyższego wniosku GIODO nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP R. Z. wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa z postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o nr [...].

W piśmie tym wezwał organ do działania zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.

Następnie w dniu [...] maja 2018 r. R. Z. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie braku rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o nr [...] wnosząc o:

stwierdzenie przewlekłości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych;

2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie organowi grzywny;

4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] października 2017 r. skierował do Biura GIODO za pośrednictwem Elektronicznego Portalu Usług Administracji Państwowej (ePUAP) wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Generalnego Inspektora Ochrony danych Osobowych z dnia [...] listopada 2016 r. o numerze [...].

Zaznaczył, że zgodnie z zapisami art. 61 § 3a K.p.a. - z chwilą wprowadzenia jego wniosku do systemu teleinformatycznego organu (ePUAP) wszczęte zostało postępowanie o wznowienie postępowania. Termin do zakończenia tego postępowania wynosił 30 dni, z możliwością przedłużenia, ale w takiej sytuacji GIODO zobowiązany był wystosować odpowiednie pismo i wskazać przyczyny opóźnienia. GIODO zaniechał jednak jakiejkolwiek informacji przez 7 miesięcy i nie zajął się sprawą, a także nie skierował do niego jakiejkolwiek informacji (pisma).

Mając na uwadze powyższe wskazał, że GIODO nie rozpoznał w żadnej materii jego wniosku o wznowienie postępowania, a także pozostaje w pełnej przewlekłości w zakresie jego realizacji, czy jakiejkolwiek informacji.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z przepisami postępowania, przed skierowaniem skargi do Sądu wystosował do GIODO wezwanie do usunięcia naruszeń prawa z ponagleniem w myśl art. 37 K.p.a.

Z ostrożności procesowej zaznaczył też, że wydanie decyzji lub podjęcie innej czynności przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie nie czynni jego skargi bezprzedmiotową.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] maja 2018 r. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...].

Nadmienił też, że sprawy które były kierowane do Biura GIODO rozpatrywane były według kolejności ich wpływu. Pracownicy Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg Biura GIODO, tj. departamentu zajmującego się rozpatrywaniem skarg, oceniali każdą sprawę pod kątem spełniania wymogów formalnych skargi określonych przepisami K.p.a. Skarżący swój wniosek z [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2016 r. złożył po przysługującym mu miesięcznym terminie, prawie rok po wydaniu decyzji przez GIODO.

Ponadto organ zaznaczył, że Urząd Ochrony Danych Osobowych (wcześniej Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych) jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Prezes Urzędu w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Urzędu, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Zaznaczył też, że liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 5 lat wzrosła. W 2013 r. do organu ochrony danych osobowych wpłynęło – 1879 skarg. Natomiast w 2014 r. wpłynęło 2472 skarg, a w 2015 r. 2256 skarg, w 2016 r. - 2610 skarg, a w 2017r. - 2950 skarg.

Z uwagi na powyższe okoliczności nie sposób uznać, iż w sprawie tej miała miejsce przewlekłość postępowania.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. zmodyfikował żądania skargi wnosząc, aby w miejsce wymierzenia organowi grzywny przyznać mu od organu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości wskazanej przepisami.

Ponadto podniósł, że Prezes UODO w dalszym ciągu nie wydał prawomocnej decyzji procesowej w przedmiotowej sprawie. Postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. zostało przez niego zaskarżone zażaleniem z dnia [...] maja 2018 r. i w dalszej części oczekuje na jego rozpatrzenie. Obecnie minął ponad rok, a organ lekceważy jego sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie spełniona została ww. przesłanka formalnoprawna wniesienia skargi. Skarżący wyczerpał bowiem tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłość Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w zakresie braku rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o nr [...].

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozróżnienie w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie determinuje rozróżniania dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, w sytuacji gdy strona skarżąca zarzuca organowi administracji niezałatwienie konkretnej sprawy w terminie i domaga się zastosowania przez sąd administracyjny stosownych środków dyscyplinujących bądź sankcyjnych.

Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postepowania.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Jest to zatem sytuacja, w której organ "milczy" wobec wniosku strony domagającej się realizacji określonych uprawnień.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA).

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy w ocenie Sądu, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność GIODO w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o nr [...].

Organ do dnia wniesienia skargi "milczał" bowiem wobec wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i przez okres 7 miesięcy nie podjął żadnej w czynności w sprawie. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu GIODO w dniu [...] maja 2018 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu ( art. 36 § 2 K.p.a.).

Rozpoznanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania trwało 7 miesięcy, przy czym organ nie informował strony o przyczynach takiego opóźnienia w załatwieniu sprawy, a także nie podejmował jakichkolwiek czynności, które obiektywnie usprawiedliwiałyby tak długie procedowanie.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, cbosa). W judykaturze przyjmuje się też, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W świetle powyższego w ocenie Sądu uzasadnione jest stwierdzenie, że w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność organu o charakterze kwalifikowanym.

Nie sposób jednocześnie pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu rozpoznał wniosek skarżącego i wydał w dniu [...] maja 2018 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że jeżeli organ będzie zwlekał z rozpoznaniem zażalenia na postanowienie z [...] maja 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania skarżący może w wnieść skargę do Sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania tego zażalenia.

Podkreślić jednocześnie należy, że bezczynność w działaniu organu musi wywołać określone skutki, które - w postaci wymierzenia Generalnemu Inspektorowi grzywny - mają na celu zdyscyplinowanie w przyszłości tego organu do terminowego załatwiania spraw obywateli. Grzywna ta spełnia również funkcje represyjną. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego. Jej wysokość zarówno miarkuje rozmiar uchybień organu, jak i uwzględnia rolę i znaczenie jaką Generalny Inspektor pełni w grupie organów centralnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15).

Sąd oddalił natomiast skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Chodzi o zrekompensowanie skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16).

Z treści pisma procesowego zawierającego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.(pkt 5 sentencji wyroku).