Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: par. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: par. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 146 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 173, art. 184, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: 70 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 7, art. 64
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust 3, 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta G. z dnia 6 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w części odmawiającej A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki MAN L 2000 o numerze rejestracyjnym [...]; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta G. dokonania na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zwrotu kwoty 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki MAN L 2000 o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Gminy Miasta G. na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 lutego 2020 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki MAN L 2000 o nr rej. [...]. W skierowanym do organu piśmie skarżąca wskazała, że zwrotu organ winien dokonać w terminie 7 dni na podany numer rachunku bankowego.

W ocenie skarżącej pobranie kwoty 500 zł za wydanie karty dla wymienionego wyżej pojazdu nastąpiło bez podstawy prawnej.

Odpowiadając na złożony wniosek pismem z dnia 6 marca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta G. uznał, że opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, to jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310).

Organ stwierdził, że skarżącej przysługuje generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionej tytułem wydania karty pojazdu. Jednak z uwagi na to, że administracyjny tryb zwrotu opłaty nie został unormowany, nadto opłata nie jest daniną, do której zastosowanie miałaby ustawa - Ordynacja podatkowa jak i na to, że wniosek dotyczy zwrotu świadczenia nienależnego organ odmówił zapłaty we wnioskowanym trybie z uwagi na upływ terminu przedawnienia do spełnienia świadczenia. Jednocześnie organ stwierdził, że skarżąca może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym w trybie procedury cywilnej. Taka możliwość wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (sygn. akt III CZP 35/07).

Na powyższy akt Prezydenta Miasta G. skarżąca złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wnosząc o uchylenie wydanego aktu i uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącej kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego;

2. prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową; a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu jej poprzednik prawny uiścił na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. Rozporządzenie to zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 nowego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Skarżąca podniosła, że podstawą uchylenia wskazanego wyżej rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącej, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ta sytuacja rodzi po stronie Prezydenta Miasta G., który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty.

Zdaniem skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do dnia 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Tak więc organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższa niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji powinien liczyć się z obowiązkiem późniejszego jej zwrotu, przynajmniej w części.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Skarżąca wskazała, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (opubl. http://eur-lex.europa.eu) stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata jest nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej uznania uprawnienia skarżącej wskazując, że podniesione zarzuty są nietrafne, zaś o odrzucenie w pozostałej części jako niedopuszczalnej.

Organ wyjaśnił, że odmawiając zapłaty żądanej kwoty nie stosował przywołanych przepisów materialnego prawa administracyjnego bo przepisy te w dacie pisma nie obowiązywały. Podkreślił, że jego rolą nie jest dokonywanie oceny przepisów pod kątem zgodności z Konstytucją oraz, że nie może odmówić ich zastosowania w przypadku zaistnienia sprzeczności. Organ podał, że uznał uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu części opłaty, co implikuje konieczność uznania skargi za oczywiście bezzasadną. Podstawą odmowy zapłaty żądanej kwoty był natomiast art. 118 Kodeksu cywilnego i upływ terminu przedawnienia roszczenia. W tym zakresie organ zastosował się do treści uchwały Sądu Najwyższego, w świetle której bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Organ zwrócił uwagę na cywilny charakter podniesionego roszczenia. W jego ocenie, sądom administracyjnym nie przysługuje kognicja w tej sprawie, stąd skarga powinna zostać w części odrzucona jako niedopuszczalna.

Za chybiony organ uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 90 akapit pierwszy TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jak również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Stanowisko organu na gruncie administracyjnym uwzględnia dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ uznał nadto uprawnienie skarżącej do żądania zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. W pozostałej zaś części stanowisko organu oparte zostało o przesłanki natury cywilnoprawnej. To stanowisko – zdaniem organu - skarżąca może kwestionować jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie "p.p.s.a"), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do oceny merytorycznej wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07; publ. ONSAiWSA 2008/2/21) skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym kwestie prawidłowości ustalania opłat jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r.; sygn. akt I OSK 759/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że Prezydent Miasta G. odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę. W ten sposób dokonał odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja lub postanowienie, i nie w formie "czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest w ocenie Sądu "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dokonując merytorycznej oceny aktu odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu należy wskazać, że przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt. U 6/04; publ.: Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji RP i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) Minister Transportu i Budownictwa ustalił opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, należy podnieść, że § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania. Powyższe oznacza, że sąd może odmówić zastosowania ww. przepisu rozporządzenia. Sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji jest bowiem uprawniony zarówno do stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, jak i odmowy jego zastosowania w indywidualnej sprawie. Kompetencja ta wywodzi się z art. 8, 173, 178 ust. 1 i 184 Konstytucji. Poglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne co do uprawnień sądu administracyjnego w przedmiocie samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa (zob. w tej materii: uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2000 r.; sygn. akt OPS 3/00; publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 30 października 2000 r.; sygn. akt OPK 13/00; publ. ONSA 2001/2/63; z dnia 15 grudnia 2000 r.; sygn. akt OPK 20-22/00; publ. ONSA z 2001/3/104; ponadto zob.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r.; sygn. akt U 2/97; publ. OTK 1998, Nr 1, poz. 4).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uprawnienia sądów, o których wyżej mowa nie kolidują z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego.

W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podnieść również należy, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny momentu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego. Skoro sądy administracyjne posiadają kompetencje do odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej w przypadku, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zawartej w nim normy prawnej, to nie ma podstaw do uznania, iż samo tylko odroczenie w czasie orzeczenia o dacie utraty mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pozwala na przyjęcie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 złotych było zgodne z prawem.

Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że przepis ten ma być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez TK za sprzeczny z Konstytucją pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany już od dnia jego wejścia w życie (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r.; sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r.; sygn. akt I OSK 1242/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 567/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażono pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej.

W świetle powyższego, skoro przepis rozporządzenia okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności pobrania opłaty, z uwzględnieniem - co należy podkreślić - konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla tego stanu prawnego. Należy bowiem mieć na uwadze treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a w sprawie nie chodzi o decyzję administracyjną, lecz o czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty za kartę pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem w rozpoznawanej sprawie jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby zniesienie ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, korzystając z przyznanych mu uprawnień odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiącego podstawę prawną pobrania od strony skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych. Pobrana przez organ opłata w ww. wysokości, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane, co oznacza, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy - ww. rozporządzenie z 2003 r. - przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego.

Ponadto podstawą do odmowy zastosowania § 1 ww. rozporządzenia jest również jego sprzeczność z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. W postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty (zob. w tej materii uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10; publ. OSNC 2011/1/2).

Z uwagi na to, że wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., rozważenia w dalszej kolejności wymagało, zarzucane przez organ, przedawnienie roszczenia.

W ocenie Sądu orzekającego z punktu widzenia wybranego przez skarżącą trybu ochrony bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r.; sygn. akt III CZP 35/07; publ. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r.; sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego przywołany przez organ przepis art. 118 ustawy - Kodeks cywilny nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 58/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy odnotować, że 5-letni okres przedawnienia zobowiązania podatkowego przewiduje art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (publikator w dacie wydania zaskarżonego aktu: tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.). Zauważyć również należy, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w której stwierdza się, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). Wskazano w niej również, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r.; sygn. akt I OSK 925/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak już wskazano - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej strony.

Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei konsekwencją uznania przez Sąd orzekający przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta G. nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem organ ten odmówił skarżącej zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącą powyżej należnej kwoty 75 zł za wydanie karty pojazdu, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać skarżącej zwrócona.

Zauważyć trzeba, że uwzględnieniu skargi nie sprzeciwia się stanowisko organu, zawarte w zaskarżonym akcie, że skarżącej "przysługuje generalne uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaty". Stanowisko to nie pociągnęło bowiem za sobą zwrotu tej nadpłaty bądź uznania obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty.

Należy też wskazać, że z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 590/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika, że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie strony skarżącej do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, a obowiązek organu administracji w tym zakresie. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącej części opłaty za kartę pojazdu ustalił jej wysokość, to jest 425 zł, jako różnicę między uiszczoną kwotą 500 zł, a należną za wydanie karty pojazdu, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w przepisie art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a określoną w § 1 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 457), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 457 zł. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi, wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą adwokata (w wysokości 240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd uznał za zasadne odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w całości w oparciu o regulację zawartą w art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Przepis art. 206 p.p.s.a. w przywołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest już uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. W aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (zob.: art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek".

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego jest uzasadnione.

Powodem do wyrażenia powyższego zapatrywania jest okoliczność wniesienia przez pełnomocnika strony skarżącej wielu skarg w sprawach tożsamych, co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy. Wskazują na to tożsame treści wniesionych skarg oraz treść poddanych kontroli Sądu licznych aktów Prezydenta Miasta G.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. tej materii postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OZ 544/16; z dnia 1 lipca 2016 r.; sygn. akt II GZ 668/16; z dnia 25 stycznia 2019 r.; sygn. akt I GZ 502/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zbieżne zarzuty i argumentacja skarg, jednolita regulacja prawna, a także prowadzenie sprawy przez tego samego pełnomocnika uzasadniały w stopniu wystarczającym miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika na poziomie 240 zł, mimo że w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) powinno ono wynosić 480 zł.