Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem K.S. ( dalej: strona , skarżący) w dniu [...] maja 2020 r. , adresowanym do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. , o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z.S.. Jednocześnie wraz z wnioskiem strona złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwila przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ pomocowy pismem z dnia 4 czerwca 2020r. wezwał stronę o wskazanie konkretnej daty rezygnacji przez stronę ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, następnie decyzją z dnia [...] lipca 2020R. nr [...] orzekł o zakończeniu realizacji decyzji z dnia [...] listopada 2019r. przyznającej zasiłek specjalny opiekuńczy od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. z powołaniem się na oświadczenie strony o rezygnacji z pobierania tegoż zasiłku .

Decyzją z dnia 28 października 2020 r. nr 161/ŚP/2020 , wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J. przez pracownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. , odmówiono stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad matką – Z.S. z tym uzasadnieniem ,że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony , a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Według organu I instancji strona nie zrezygnowała z pracy z powodu opieki nad matką , lecz z powodu złych warunków pracy. W tym zakresie organ powołał się na protokół przesłuchania strony oraz na wywiad środowiskowy , z którego wynika ,że opieka syna w życiu codziennym nad niepełnosprawną matką polega na zrobieniu zakupów , wyniesieniu śmieci czy też pomocy przy sporządzaniu posiłków przez matkę . W ocenie organu , zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia i jest wyrazem normalnego wsparcia jakie dorosłe dziecko ma zgodnie z prawem wobec rodzica.

Strona odwołała się od decyzji pierwszo- instancyjnej , nie zgadzając się z podjętym przez organ gminy rozstrzygnięciem

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) , określającego krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przesłanki uprawniające nabycia uprawnienia do tego świadczenia. Mając na uwadze powyższą regulację organ II instancji dokonał oceny , czy strona spełnia wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające prawo do świadczenia. Kolegium podtrzymało stanowisko, że nie ma obecnie możliwości odmowy świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednocześnie organ II instancji wskazał , że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego kompensuje opiekunowi w części potencjalnie utracony dochód z pracy zarobkowej. Jedną z okoliczności warunkujących przyznanie i posiadanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. . Opieka ta ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała , absorbująca i wyrażać się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, m.in. takich jak utrzymanie higieny osobistej, ubieranie i rozbieranie, pomoc przy wstawaniu z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, pielęgnacja, pomoc przy podawaniu posiłków i przyjmowaniu napojów, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Na stałość tych zabiegów opiekuna względem osoby niepełnosprawnej wskazuje zasadniczo, m.in. wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. Stała opieka to - przy tym - nie tylko ciągłe przebywanie z osobą niepełnosprawną i wyręczanie jej we wszystkich czynnościach, lecz także piecza nad taką osobą, stała gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność. Przy czym wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia.

Jak stwierdził dalej organ II instancji , matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , widnieje w nim wskazanie do pomocy i opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona w toku przesłuchania z dnia 26 października oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w połowie 2018 r. z powodu złych warunków pracy "chaosu informacyjnego". Prócz tego wskazała, że jego matka choruje i ma problemy ze wzrokiem - nie widzi na jedno oko i w ramach sprawowanej opieki on "pomaga w zakupach, wynoszeniu śmieci przy gotowaniu obiadu". Innych czynności strona nie wskazała. Wspólnie ze strona i jego matką zamieszkuje również brat strony , który pracuje zawodowo i udziela pomocy w utrzymaniu rodziny. W ocenie Kolegium ze zgromadzonego materiału wynika jednoznacznie, że strona zrezygnowała z pracy z innego powodu niż brak możliwości pogodzenia pracy ze sprawowaniem opieki nad matką ze względu na jej intensywność, zakres i wymiar. A zatem, zdaniem organu odwoławczego , strona nie spełnia wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie zgodnie z obowiązującym prawem przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką od dnia 1 lipca 2020 r. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 17 pkt 4 u.ś.r. i art. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest moralnie i prawnie zobowiązany do tego, aby zapewnić matce która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, opiekę i pomoc w codziennej egzystencji. Wywodził ,że ze względu na stale pogarszający się od 2013 r. stan zdrowia matki albo on, albo jego brat musiał zrezygnować z pracy, aby podjąć się opieki nad nią i dopóki nie występował o świadczenie pielęgnacyjne nikt tego faktu nie kwestionował. W jego ocenie organy bezpodstawnie i nie mając do tego ani faktycznych podstaw, ani merytorycznych kompetencji - podważają orzeczenie lekarza orzecznika, który stwierdził, że jego matka potrzebuje stałego wsparcia i pomocy w codziennej egzystencji. Skarżący podniósł również, że obecnie nie podejmuje kroków, aby znaleźć pracę, ponieważ nie jest w stanie ze względu na opiekę nad matką jej wykonywać i fakt ten wystarczył organowi, aby w listopadzie 2019 r. przyznać mu specjalny zasiłek opiekuńczy . Matka legitymuje się dożywotnim ozrzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym , jest po ciężkiej operacji głowy ,na jedno oko w ogóle nie widzi , a w drugim ma widzenie ograniczone o 80 procent Według skarżącego , poniżające jest to, że rodzina w kryzysie niepełnosprawności musi precyzyjnie wykazywać, jak wygląda jej codzienne życie z najdrobniejszymi czynnościami, aby uzyskać od państwa wsparcie. W ocenie skarżącego decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną i organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia, gdy spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące jego przyznanie i nie może wedle swego uznania odmówić udzielenia świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie , nie kwestionując faktu , że dzieci mają moralny i prawny obowiązek wsparcia rodziców, którzy z powodu wieku lub niepełnosprawności wymagają pomocy i opieki oraz że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną ,zaś organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia, gdy spełnione są wszystkie przesłanki od których ustawodawca uzależnił jego udzielenie. Nie oznacza to jednak, że każde dorosłe dziecko, którego rodzic ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz wskazania co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji - automatycznie, po złożeniu wniosku, ma otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne mogą bowiem uzyskać tylko te osoby, które spełnią warunki określone w ustawie, a w szczególności wykonują opiekę, która biorąc pod uwagę jej intensywność, zakres i wymiar uniemożliwia podjęcie lub kontynuację zatrudnienia. A zatem nie tylko osoba niepełnosprawna musi wymagać opieki, ale również osoba, która ubiega się o wsparcie z publicznych środków, powinna sprawować faktycznie opiekę w zakresie, o którym mowa w ustawie. Organ ma zatem obowiązek przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny, postępowanie dowodowe, a w przypadku, gdy sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego oznacza to, że organ powinien precyzyjnie ustalić, jak wygląda codzienne życie osoby wymagającej opieki i jej opiekuna, aby wyjaśnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i w konsekwencji zaadresować świadczenie do osoby, która rzeczywiście spełnia przesłanki do uzyskania pomocy.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie kwestionowało treści orzeczenia o niepełnosprawności, ale stwierdziło, że na podstawie zebranego w sprawie materiału - w tym przesłuchania samej strony - rzeczywisty zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uzasadnia przyjęcia, że jego rezygnacja z pracy, a obecnie niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad matką. Skarżący w toku przesłuchania oświadczył, że pomaga w zakupach, wynoszeniu śmieci, gotowaniu obiadu. W razie potrzeby wspiera w wizytach u lekarza. W ocenie Kolegium taki zakres opieki nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia, może tylko kwalifikować matkę skarżącego do pomocy w formie usług opiekuńczych. Końcowo organ zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była oceniana przez Kolegium i dokonana w tamtej sprawie ocena zebranego materiału dowodowego nie miała znaczenia dla rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137

). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) następuje uchylnie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Negatywna zatem ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem ich zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.

Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy spełnienia przez skarżącego przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego , wynikających z art. 17 u.ś.r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego matką . Zdaniem organów obu instancji skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Według Kolegium również zakres czynności opiekuńczych jakich wymaga matka skarżącego, jak również sposób sprawowania opieki przez skarżącego nad matką , nie wykluczają możliwości wykonywania przez nią zatrudnienia.

W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi zauważyć należy, że w kwestii niekonstytucyjności przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenie pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie organ II instancji trafnie zauważył , że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przechodząc do kwestii spornych należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] , działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J. , pracownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. ,przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowanej opieki nad jego matką , na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że skarżący spełnia wszystkie konieczne przesłanki do przyznania uprawnienia do powyższego świadczenia , w tym nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad matką Wspomniana wyżej decyzja została wydana na podstawie art. 16a u.ś.r., który w ust.1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

A zatem w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego ten sam organ pomocowy badał (poza kryterium dochodowym) te same przesłanki faktyczne, dochodząc jednak do przeciwnych wniosków, które zostały wyprowadzone z tych samych okoliczności faktycznych w badanej sprawie . Skoro bowiem, organ pierwszej instancji, w prowadzonym w 2019r. postępowaniu administracyjnym w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał, że skarżący spełnił warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, to organ nie miał więc wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia , a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Natomiast w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu organy poczyniły już odmienne ustalenia w tym zakresie , powołując się wyłącznie na przesłuchanie skarżącego w charakterze strony , z którego ma wynikać ,że zrezygnował on z pracy w połowie 2018r. z powodu złych warunków pracy , a tym samym zrezygnował z pracy z innego powodu niż z powodu opieki nad matką . Tymczasem przesłanki dopuszczalności przesłuchania strony w postępowaniu administracyjnym zostały określone w art. 86 k.p.a. , a mianowicie przesłuchanie strony jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy organ ustalił stan faktyczny sprawy za pomocą innych środków dowodowych i nadal istnieją niewyjaśnione wątpliwości istotne dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 86 k.p.a. powinien być interpretowany jako możliwość przesłuchania strony po spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie .W pierwszej kolejności zadaniem organu pomocowego jest podjęcie próby wykorzystania wszystkich innych możliwości dowodowych ,zaś po dowód z przesłuchania strony należy sięgnąć w ostatniej kolejności. W katalogu środków dowodowych dowód z przesłuchania strony stanowi środek ostateczny , dopuszczalny jedynie w przypadku braku innych środków dowodowych . Uznać zatem należy, że jest to dowód o charakterze posiłkowym. Organ administracji jest zatem zobowiązany do przesłuchania strony, jeżeli wyczerpał inne możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuacją , w której organ administracji zgromadził i ocenił cały materiał dowodowy , lecz mimo to pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy.

Tymczasem w badanej sprawie organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów, chociażby przesłuchania w charakterze świadków matki strony i jego brata wspólnie zamieszkującego ze skarżącym i ich matką.

Niezależnie od tego protokół z przesłuchania strony w dniu 26 października 2020r. został sporządzony niewłaściwie ,nie wynika z niego co zeznała strona w pierwszej osobie liczby pojedynczej, lecz w istocie stanowi on relację pracownika organu pomocowego z przesłuchania strony ( sporządzony został w osobie trzeciej liczby pojedynczej ) . Tej oceny nie zmienia fakt ,że wspomniany protokół został podpisany przez stronę , działała ona bowiem w sprawie samodzielnie, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika.

Jednocześnie organy obu instancji nie wskazały, jakie okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki i zakresu sprawowanej opieki nad nią uległy zmianie w porównaniu z chwila przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego i jaki miały wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewielki odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego ([...] listopada 2019r.), a złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ([...] maja 2020r.) , wskazują na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych przez ten sam organ w odniesieniu do tych samych przesłanek w kolejnym postępowaniu i wyprowadzenia z nich przeciwnych wniosków. Wprawdzie oba świadczenia opiekuńcze przyznawane są na odrębnych zasadach i nie można stosować automatyzmu w działaniu organów, jednakże takie przesłanki jak: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę w obu tych świadczeniach są podobne.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie wyłącznie przesłuchania strony organy orzekające w sprawie wyprowadziły wnioski przeciwne niż organ pomocowy przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy . Według Kolegium czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego są czynnościami ,które nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia i są związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które to wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym . Jednocześnie organ II instancji nie uwzględnił faktu , że na użytek sprawy o przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego te same przesłanki w porównywalnym okresie zostały - w ocenie organu pomocowego - spełnione.

Tak odmienny sposób interpretacji tego samego stanu faktycznego pozostaje w sprzeczności z ogólną zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a. , zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taka rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020r., sygn. akt. I OSK 263/19).

W tej sytuacji organ powinien wyjaśnić rozbieżności w ustaleniach faktycznych poczynionych w obu prowadzonych postępowaniach oraz dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu II instancji wywiad nie był wystarczająco szczegółowy lub zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę sprawy, jeśli organ powziął wątpliwości co do stopnia samodzielności matki skarżącego i zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki w kontekście przyjętego przez organ braku wykluczenia możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, to powinien był on wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżący jako syn osoby wymagającej opieki , legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Natomiast organ II instancji stwierdzając jakiego rodzaju i jaki zakres opieki jest sprawowany, jednocześnie skonstatował ,że matka skarżącego nie jest osobą leżącą na stałe oraz niesprawną ruchowo ,zaś ślepota u matki skarżącego jednego oka i brak jakichkolwiek innych schorzeń nie jest przeszkodą do podjęcia przez niego zatrudnienia .

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "opieki". Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt. III SA/Gd 482/20 "warunku "stałej opieki" nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka." W tym miejscu również w ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Rz 535/19 powtórzyć należy, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Z materiału aktowego sprawy wynika, że opieka sprawowana przez skarżącego ma charakter stały i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia.. Natomiast z przepisu art.17 ust.1 u.ś.r. - w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak tego usiłował dowieść orzekający w sprawie organ II instancji, który neguje wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego.

Jednocześnie jako rażąco naruszające przepisy art.8 i art.9 k.p.a. należy ocenić postępowanie organu I instancji "przymuszające" stronę - pomimo ,że wraz z wnioskiem złożyła ona jednoznacznie oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - do wskazania konkretnej daty rezygnacji przez stronę ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. A następnie bez zbadania czy spełnione są przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydanie decyzji orzekającej o zakończeniu realizacji - w trakcie trwania okresu zasiłkowego - decyzji przyznającej zasiłek specjalny opiekuńczy z powołaniem się na rezygnację strony z pobierania tegoż zasiłku .

Tymczasem nie wolno pomijać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. , zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ( vide: wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019r. , I OSK 200/19) Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia.

Konkludując powyższe stwierdzić należy , że decyzje organów obu instancji obarczoną są wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 , art. 8 , art.9 , art. 77 § 1 k.p.a.), albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie przesądzając jednak kierunku rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Organ w oparciu o zebrany i należycie oceniony w sprawie materiał dowodowy powinien ustalić, czy skarżący spełnia ustawowe przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.