Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 530/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252, art. 253
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji za styczeń i luty 2013r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej: "SKO", "organ odwoławczy", uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta L., dalej: "Prezydent", "organ I instancji", z dnia 30 lipca 2014r., zobowiązało [...] "A. " spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. jako organ prowadzący Policealną Szkolę "A. " w L., dalej: "strona", "skarżący", do zwrotu dotacji pobranej nienależnie w dniu 23 stycznia 2013r. w kwocie 115.830,00 zł oraz w dniu 27 lutego 2013r. w kwocie 24.108,00 zł (łącznie w kwocie 139.938,00 zł) w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji odwoławczej oraz umorzyło postępowanie I instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu dotacji za miesiąc marzec 2013r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, iż Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i określenia odsetek, wszczętego postanowieniem z dnia 8 maja 2013r., decyzją z dnia 14 lipca 2014r. określił wysokość dotacji pobranej nienależnie w kwocie 139.938,00 zł (z czego dotacja pobrana 23 stycznia 2013 r. - 115.830,00 zł, zaś dotacja pobrana 27 lutego 2013 r. -24.108,00 zł) i nakazał dokonać zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie w kwocie 133.464,00 zł, tj. od dnia 24 kwietnia 2013 r. - w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji. Przedmiotowa decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji na skutek uchylenia przez SKO decyzji tego organu z dnia 17 lipca 2013r.

Kwota dotacji przekazana w styczniu 2013r. uwzględniała liczbę 858 uczniów, wynikającą z informacji o faktycznej liczbie uczniów na styczeń tego roku złożonej przez A. dalej: "szkoła", oraz stawkę na ucznia w wysokości 135,00 zł. Z kolei kwota dotacji przekazanej na luty 2013r. uwzględniała liczbę 857 uczniów, wynikającą z informacji o faktycznej liczbie uczniów złożonej przez szkołę, oraz stawkę na ucznia w kwocie 166,00 zł, a także wyrównanie do stawki na ucznia za styczeń w wysokości 31,00 zł oraz liczbę 835 uczniów, którzy nie spełnili w styczniu obowiązku uczestnictwa w minimum 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, czego konsekwencją było odpowiednie pomniejszenie kwoty dotacji przekazanej we wskazanym miesiącu. Po analizie i weryfikacji przekazanych przez szkołę dokumentów Prezydent potrącił całość dotacji pozostającej do przekazania na marzec 2013r. w kwocie 6.142,00 zł (obliczonej z uwzględnieniem 37 uczniów, wynikającej z przekazanej przez szkołę informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz stawki na jednego ucznia w wysokości 166,00 zł), a pismem z dnia 3 kwietnia 2013r. zażądał zwrotu dotacji w kwocie 133.464,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą dotacji wynikającą z iloczynu liczby uczniów, którzy nie spełnili obowiązku uczestnictwa w minimum 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych i stawki na ucznia (139.606,00 zł) oraz kwotą jej potrącenia z dotacją pozostającą do przekazania na marzec 2013r.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustalił, iż w semestrze obejmującym okres od września 2012r. do lutego 2013r., w miesiącach styczniu i lutym 2013r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia dydaktyczne. Wpisanie przez stronę w informacjach o frekwencji w styczniu i lutym 2013r. liczby uczniów odpowiednio 23 i 16 nie ma więc związku ani z ich uczestnictwem w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, ani z promowaniem słuchaczy. Promowanie słuchaczy następuje bowiem na podstawie ustalonych po każdym semestrze ocen klasyfikacyjnych z egzaminów semestralnych przeprowadzanych z poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych, określonych w planie nauczania. Tym samym przekazywane przez szkołę miesięczne informacje o faktycznej liczbie uczniów oraz informacje o frekwencji obejmujące styczeń i luty 2013r. zawierają błędne dane o liczbie uczniów, gdyż powinny być one złożone z liczą "0". Oznacza to tym samym, że szkoła nie powinna pobierać dotacji we wskazanych miesiącach.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta z dnia 30 lipca 2014r. pełnomocnik strony zarzucił: (1) rażące naruszenie przepisów art. 253 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i w związku z przepisami §§ 9-14 uchwały w sprawie dotacji poprzez ich niezastosowanie, (2) rażące naruszenie przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, (3) rażące naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię oraz (4) rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Do odwołania załączono protokół nr 9 z posiedzenia klasyfikacyjnej Rady Pedagogicznej szkoły z dnia 21 lutego 2013 r.

Pismem z dnia 10 października 2014r. SKO poinformowało pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i jednocześnie wskazało nowy termin załatwienia sprawy. Z możliwości wypowiedzenia się nie skorzystano. Wydając decyzję reformatoryjną SKO wskazało natomiast, iż zarzuty podniesione w uzasadnieniu nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do pierwszego i drugiego z nich SKO wskazało, iż przepisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności art. 90 ust. 4, w powiązaniu z przepisami ustawy o finansach publicznych nie dają podstawy do wniosku, że warunkiem koniecznym powstania obowiązku zwrotu dotacji oświatowej jest przeprowadzenie kontroli na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Powołane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty wprawdzie przyznają organom jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, nie uzależniają jednak żądania zwrotu dotacji od obowiązkowego przeprowadzenia takiej kontroli w trybie przewidzianym w uchwale. Procedura kontrolna bowiem może, ale nie musi poprzedzać postępowania administracyjnego w sprawie obowiązku zwrotu dotacji oświatowej. Uzasadniając taką ocenę SKO wskazało, iż kwoty dotacji podlegających zwrotowi stanowią, zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, jako niepodatkowe należności budżetowe. Na podstawie zaś art. 61 tej ustawy do wydawania decyzji w odniesieniu do tychże należności upoważnieni są - w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Z kolei w myśl art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących wskazanych należności nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Art. 252 ustawy o finansach publicznych definiuje dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie oraz pobrane w nadmiernej wysokości, ustala zasady i tryb ich zwrotu oraz zasady naliczania odsetek, natomiast art. 253 stanowi, iż powołanego wyżej przepisu nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Nie oznacza to jednak, iż –jak błędne twierdzi pełnomocnik strony- uchwała rady miasta, wydana na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w sposób autonomiczny reguluje zasady zwrotu dotacji i tym samym wskazane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania. Art. 90 ust. 4 tejże ustawy nie upoważnia bowiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określającej zasady i tryb zwrotu dotacji Przyznaje natomiast kompetencję do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczenia, co nie jest równoznaczne z ustaleniem zasad i trybu jej zwrotu.

W odniesieniu do zarzutu trzeciego SKO wskazało, iż zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacja przysługuje na daną osobę pod warunkiem zaistnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, że jest ona uczniem szkoły. Po drugie zaś, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie ze wskazanym przepisem w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013r. dotacje dla szkól niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Plany zajęć szkoły w semestrze wrzesień 2012 - luty 2013 r. zostały natomiast ukształtowane w ten sposób, że obowiązkowe dla tego semestru 175 godzin przeprowadzono do końca grudnia 2012r. Z punktu widzenia uprawnienia do otrzymania dotacji w ocenie SKO nie ma istotnego znaczenia to, iż –jak wskazuje strona- przyjęty przez szkołę wymiar zajęć jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie podstawy programowej kształcenia zawodowego (Dz. U. poz. 184), gdzie obowiązuje wymiar minimalny 175 godzin w każdym semestrze, a ogółem 700 godzin w czterosemestralnym cyklu nauczania, co oznacza, iż w miesiącu styczniu i lutym 2013r. słuchacze nie mieli obowiązku odbywania zajęć, ponieważ kolejny semestr rozpoczynał się w marcu 2013r. Nie ma także znaczenia i to, że w I semestrze nauki w roku szkolnym 2012/2013 do dnia 21 lutego 2013r. szkoła liczyła 857 słuchaczy, gdyż dopiero tego dnia miało miejsce posiedzenie klasyfikacyjne Rady Pedagogicznej i dopiero decyzja Rady Pedagogicznej stworzyła stan prawny, w świetle którego osoby nieklasyfikowane i niepromowane utraciły status uczniów (na dowód tego przedłożono protokół nr [...] z posiedzenia klasyfikacyjnej Rady Pedagogicznej z dnia 21 lutego 2013 r. wraz z załącznikami nr [...],3,4,5; uchwałę Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 21 lutego 2013 r. wraz z załącznikami nr [...],3; uchwałę Rady Pedagogicznej nr [...] z dnia 21 lutego 2013 r. wraz załącznikiem nr [...]). Przesądzający jest fakt niespełnienia za miesiąc styczeń i luty 2013r. warunku uczestniczenia uczniów w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, ponieważ w ogóle takich zajęć we wskazanych miesiącach nie zorganizowano. W ocenie SKO bowiem, znowelizowane od 1 stycznia 2013 r., przepisy art. 90 ust. 2f, ust. 3, ust. 3f, ust. 3ustawy o systemie oświaty dają podstawę do wyciągnięcia wniosku, że dotacja przysługuje tylko za pewne miesiące mimo braku obowiązkowych zajęć edukacyjnych (lipiec, sierpień, a w pewnych przypadkach kwiecień, maj), natomiast nie przysługuje, jeżeli takich zajęć edukacyjnych w ogóle nie organizowano, choćby szkoła ponosiła pewne wydatki np. związane z wynagrodzeniem kadry czy też utrzymaniem bazy lokalowej.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów organ odwoławczy wskazał zaś, iż nie doszło naruszeń art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegających na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem SKO zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci dokumentów złożonych przez stronę (zapotrzebowanie na dotację za miesiąc styczeń, luty, marzec 2013r., a także informacje o frekwencji uczniów w szkole za styczeń, luty, marzec 2013r., wyjaśnienia strony z dnia 17 czerwca 2013 r. a także zawarte w odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2013r. oraz statut szkoły) był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. liczby uczniów za których przysługuje dotacja za miesiące styczeń – marzec 2013r., i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Strona miała także możliwości przedkładania dowodów oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z czego nie skorzystała. Z kolei organ odwoławczy wziął pod uwagę dowody przedłożone przez stronę wraz z odwołaniem. Jednakże nie mają one wpływu na prawidłowość decyzji podjętej przez organ I instancji. Ponadto w sprawie niniejszej spór nie dotyczy błędnego ustalenia stanu faktycznego - bo ten w istocie jest bezsporny - a kwestii wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty, w szczególności jej art. 90 ust. 3.

W skardze na decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił:

Po pierwsze, naruszenie prawa procesowego, w szczególności:

1) art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na naruszeniu zasady praworządności poprzez uznanie, iż procedura kontrolna przewidziana w przepisach Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, stanowiącej akt prawa miejscowego, nie stanowi obligatoryjnego elementu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zwrocie dotacji i wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpania trybu kontroli wymaganego ww. Uchwałą:

2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 §1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

Po drugie, naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż w miesiącu styczniu i lutym 2013 r. skarżący nie był uprawniony do otrzymania dotacji oświatowej na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkoły, pomimo że w powyższym okresie żaden z nich nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych;

2) naruszenie przepisów art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 240 ze zmianami), w związku z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w związku z przepisami §§9-14 Uchwały Nr [...] Rady Miasta L., poprzez ich niezastosowanie;

3) rażące naruszenie przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1 i 2, o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości na podstawie przepisu art. 61 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku, gdyby organ nie uwzględnił powyższego wniosku, o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd na podstawie art. 61 §3 przywołanej wyżej ustawy.

SKO postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015r. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. postanowieniem z dnia 21 maja 2015r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Po pierwsze, nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 §1 wymaga, aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może być sformułowana, jak tego wymaga art. 80, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie wskazanych przepisów prowadziłoby zatem do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W sprawie niniejszej natomiast zgromadzono wystarczający materiał dowodowy a stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Co więcej, zasadniczo nie ma w tym zakresie sporu między skarżącą a SKO. Zauważyć bowiem należy, iż ustalenia faktyczne oparte zostały przede wszystkim na dokumentach przedstawianych przez samą skarżącą, w tym zapotrzebowania na dotację za miesiąc styczeń, luty i marzec 2013r., a także informacji o frekwencji uczniów w szkole za wskazane miesiące, wyjaśnieniach strony z dnia 17 czerwca 2013r. a także wyjaśnieniach zawartych w odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2013r. oraz na Statucie szkoły. W oparciu o powyższe dowody ustalono, iż plany zajęć szkoły w semestrze wrzesień 2012 - luty 2013 przewidywały, że obowiązkowe dla tego semestru 175 godzin przeprowadzono do końca grudnia 2012r. W styczniu zaś i w lutym 2013r. zajęć takich nie zorganizowano. Słuchacze nie mieli zatem obowiązku odbywania zajęć we wskazanych miesiącach, ponieważ kolejny semestr rozpoczynał się dopiero w marcu 2013r. Organ odwoławczy nie kwestionuje przy tym, iż taki rozkład zajęć jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012r. w sprawie podstawy programowej kształcenia zawodowego (Dz. U. poz. 184), które wskazuje na wymiar minimalny godzin w każdym semestrze w ilości 175, a ogółem 700 godzin w czterosemestralnym cyklu nauczania. Nie kwestionuje on także twierdzeń skarżącej co do ogólnej liczby słuchaczy szkoły w semestrze obejmującym wrzesień 2012 - luty 2013. Zarówno natomiast organ I instancji, jak i organ odwoławczy kwestionują treść zapotrzebowania na dotację przedstawioną przez skarżącą w lutym 2013r. w tym zakresie, w jakim wskazuje ona, iż w styczniu tego roku 23 uczniów spełniło wynikający z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: "u.s.o.", warunek uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W świetle ustaleń organów, zgodnych z wyjaśnieniami strony, nie ma bowiem wątpliwości, iż zarówno w styczniu, jak i w lutym 2013r. zajęcia takie nie odbywały się.

Z kolei art. 8 k.p.a. wymaga, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Art. 9 nakłada zaś na nie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 11 wynika natomiast obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W ocenie Sądu SKO w toku postępowania oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naruszyło wynikającej z art. 9 zasady informowania strony i wynikającej z art. 11 zasady przekonywania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, zgodnie zaś z art. 8 prowadziło postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności odnosząc się do wszystkich przestawianych przez stronę dokumentów, w tym protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej szkoły, twierdzeń i zarzutów strony, wyznaczając jej –przed wydaniem decyzji- termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału oraz należycie uzasadniając decyzję. Oceniając realizację powyższych zasad postępowania należy, w ocenie Sądu, uwzględnić także fakt, że już w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, a także statuującego zasadę praworządności art. 6 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, niesłusznie uzasadnia twierdzeniem, iż ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sprawie pobrania dotacji nienależnie lub w kwocie wyższej od należnej oraz obowiązku jej zwrotu mogą być dokonywane wyłącznie po przeprowadzeniu kontroli unormowanej przepisami uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., w sprawie niniejszej na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 4 listopada 2010r. Kontrola taka nie została zaś u skarżącej przeprowadzona, co także nie jest przedmiotem sporu.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż organ odwoławczy słusznie zauważył, że zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego następuje w ramach postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji. Nie musi być ono przy tym, oceniając tę kwestię z punktu widzenia przepisów postępowania, poprzedzone kontrolą przeprowadzoną na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącej, iż w ten sposób doszło do naruszenia art. 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz.885 ze zm., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, dalej: "u.f.p."). Skarżąca naruszenie tego przepisu, przez jego niezastosowanie, wiąże z naruszeniem art. 90 ust. 4 u.s.o. i przepisów §§9-14 Uchwały Nr [...] Rady Miasta L., poprzez ich niezastosowanie, formułując również zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Powołany przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z kolei ust. 6 pkt 2 tego artykułu określa termin początkowy obliczania odsetek. Natomiast art. 253 u.f.p. przewiduje, iż przepisów art. 251 (który nie ma zastosowania w sprawie) oraz art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Z tego skarżąca wyprowadza wniosek, iż wolą ustawodawcy, wyrażoną w treści art. 90 ust. 4 u.s.o., było przyjęcie, iż reguły i tryb rozliczania oraz kontroli dotacji udzielanych szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych winny być normowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w jej ocenie, organ wykonawczy nie ma prawa dokonywać kontroli prawidłowości naliczenia dotacji z pominięciem powyższego trybu. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołuje nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Gd 318/14, cytując z jego uzasadnienia m.in., iż :"Nie jest zatem dopuszczalne pomijanie, bądź wybiórcze stosowanie przepisów prawa miejscowego, a nawet zastępowania go przepisami wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł".

Powołany przez skarżącą przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta L. podjęła w dniu 4 listopada 2010r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 153, poz. 2698). W §§9-13 tej uchwały unormowana została procedura kontroli w zakresie obejmującym prawidłowość naliczenia i wykorzystania dotacji. Dotyczy ona w szczególności: zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji, zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji, terminowości i rzetelności rozliczenia dotacji a także zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w u.s.o. (§9 ust. 2).

Biorąc pod uwagę treść upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu, wynikającego z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. i sposób jego zrealizowania przez Radę Miasta nie można zgodzić się ze skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 253 u.f.p., który jak była o tym mowa wyżej, wyłącza zastosowanie przepisów u.f.p., jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. Nie ma bowiem wątpliwości, że u.s.o. ani nie określa zasad i trybu zwrotu dotacji, ani nie formułuje upoważnienia ustawowego do regulacji tej kwestii przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być zatem mowy o wyłączeniu zastosowania przepisów u.f.p. normujących te kwestie. Jeśli zaś chodzi o niezastosowanie w sprawie procedury kontrolnej, unormowanej przepisami powołanej wyżej uchwały Rady Miasta, to biorąc pod uwagę zakres kontroli, wynikający z §9 ust. 2 tej uchwały, należy zauważyć, iż słuszne jest stanowisko SKO o braku konieczności jej zastosowania. Zwrot dotacji w niniejszej sprawie nie wymagał bowiem sprawdzenia żadnej z okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie uchwały. Przesłanką warunkującą przeprowadzenie kontroli jest bowiem, jak wiadomo, ustalenie stanu faktycznego w celu porównania go ze stanem określonym jako właściwy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie obowiązek zwrotu dotacji oparty został na okoliczności oczywistej, niewymagającej przeprowadzania procedury kontrolnej, takiej co do której w ogóle nie było sporu między skarżącą a organem administracji publicznej, tj. okoliczności, iż w miesiącach styczniu i lutym 2013r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne.

Ma rację skarżąca, że procedura, o której mowa formułuje pewne gwarancje dla kontrolowanego podmiotu wynikające z konieczności sporządzenia protokołu kontroli (§10) i możliwości zgłoszenia Prezydentowi pisemnych wyjaśnień co do ustaleń zawartych w protokole (§11). Niezależnie od braku konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie procedury kontrolnej wynikającej z uchwały Rady Miasta należy w związku z tym zauważyć, iż skarżąca nie została pozbawiona możliwości przedstawiania organom prowadzącym postępowanie w sprawie zwrotu dotacji swoich poglądów i ocen zgodnie z przepisami k.p.a., normującymi uprawnienia strony postępowania administracyjnego, z czego w pełni nie skorzystała.

Ze względu na nieprzeprowadzenie przez Prezydenta kontroli w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta w ocenie skarżącej należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Ustalenie stanu faktycznego bez przeprowadzenia wskazanej procedury kontrolnej oznacza bowiem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Odnosząc się do tego twierdzenia, niezależnie od wskazanych wyżej argumentów, dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawet zatem gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca, to uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest możliwe w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch warunków wskazanych w powołanym przepisie. Obok naruszenia przepisów postępowania zachodzić musi konieczność wyjaśnienia w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej, jak już na to wskazano, okoliczności faktyczne w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia nie wymagały dodatkowych wyjaśnień. Słusznie zatem SKO uchylając decyzję Prezydenta orzekło co do istoty sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się zaś do powołanego przez skarżącą wyroku o sygn. I SA/Gd 318/14 zwrócić trzeba uwagę, iż wydany on został w innym stanie faktycznym niż zachodzący w rozpoznawanej sprawie. Organ, którego rozstrzygnięcie podlegało kontroli Sądu w sprawie I SA/Gd 318/14, przeprowadził bowiem kontrolę w zakresie zgodności liczby uczniów wykazywanych w informacji z danymi zawartymi w dokumentacji szkolnej. Ustalenie braku zgodności było konsekwencją niezgłoszonego do odpowiedniej ewidencji rozszerzenia oferty kształcenia. Ze względu na występującą rozbieżność we wskazanym zakresie orzeczono o zwrocie dotacji. Błędne natomiast, w ocenie Sądu orzekającego we wskazanej sprawie, zastosowano przepisy prawa miejscowego normujące termin zwrotu dotacji. Zgadzając się zatem co do zasady z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku I SA/Gd 318/14, iż obowiązujące przepisy prawa miejscowego nie mogą być pomijane należy zauważyć, że w sprawie rozpatrywanej przez tutejszy Sąd nie zachodziła potrzeba przeprowadzania kontroli uregulowanej przepisami prawa miejscowego ze względu na niebudzący wątpliwości i nie będący przedmiotem sporu stan faktyczny w zakresie, w jakim stał się on podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Ponadto, zdaniem skarżącej, ze względu na nieprzeprowadzenie wskazanej wyżej kontroli, nie zostały uwzględnione dowody przedstawione przez nią w postępowaniu odwoławczym w postaci protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej, z których wynika, iż do 21 lutego 2013r. szkoła liczyła 857 słuchaczy. W skardze powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt II SA/Bd 699/10, a także kilka uchwał kolegiów regionalnych izb obrachunkowych zapadłych na tle stanu prawnego obowiązującego do końca 2012r. oraz poglądy formułowane w piśmiennictwie dotyczące kwestii kogo należy uważać za ucznia i związanych z tym warunków otrzymywania dotacji. Słusznie jednak SKO zauważyło, iż na tle stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, tj. obowiązującego od 1 stycznia 2013r., zagadnienie ogólnej liczby słuchaczy będących uczniami szkoły nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii wysokości dotacji. Znaczenie z tego punktu widzenia ma natomiast liczba słuchaczy spełniających warunek uczestnictwa w danym miesiącu w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Kwestia ta wiąże się już jednak z zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do analizy tych zarzutów przytoczyć należy treść zdania pierwszego art. 90 ust 3 u.s.o. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, czyli nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy a dnia 27 lipca 2012r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 979), który to wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013r. Zgodnie z nim dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

W sprawie niniejszej istotny jest wynikający z przytoczonego przepisu warunek, iż dotacje przysługują na ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Nie budzi zatem wątpliwości, iż ustawodawca uzależnia uprawnienie podmiotu prowadzącego szkołę do otrzymania dotacji m.in. od uczestnictwa uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w wymiarze przynajmniej 50 % tych zajęć, przeprowadzonych w danym miesiącu. Wysokość dotacji uzależniona jest przy tym od liczby uczniów spełniających wskazany warunek. Biorąc pod uwagę redakcję omawianego przepisu nie sposób zgodzić się ze skarżącą, iż w odniesieniu do prowadzonej przez nią szkoły warunek ten w odniesieniu do miesięcy stycznia i lutego 2013r. został spełniony ponieważ, jak twierdzi "żaden z nich (tj. uczniów) nie uchybił obowiązkowi uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych". Wyrażony przez skarżącą pogląd w istocie opiera się na założeniu, iż skoro w styczniu i lutym 2013r. nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne to absencja żadnego z uczniów nie sięgnęła poziomu 50%. W ocenie Sądu nie odpowiada to jednak warunkowi uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który formułuje art. 90 ust. 3 u.s.o. W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie stanowisko SKO, skoro bowiem w styczniu i w lutym nie odbywały się obowiązkowe zajęcia edukacyjne to nie można przyjąć aby którykolwiek z uczniów spełnił warunek uczestnictwa w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w każdym z tych miesięcy, a tym samym aby skarżącej przysługiwała za te miesiące dotacja.

Na prawidłowość takiej wykładni omawianego przepisu wskazuje także jego kontekst systemowy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż powołaną wyżej ustawą z dnia 27 lipca 2012r. do art. 90 u.s.o., oprócz zmian w treści ustępu 3, wprowadzono również ustęp 2f oraz ustępy 3h-3i. Przepisy te expressis verbis wskazują miesiące, za które podmiot prowadzący szkołę otrzymuje dotacje, mimo że w danym miesiącu nie odbywają się obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Zgodnie z ust. 3h dotacje przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestnictwa zajęciach, o którym mowa w ust. 3. Zaś zgodnie z treścią ust. 3i dla szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu stosuje się odpowiednio przepis ust. 2f. Z tego ostatniego ustępu wynika zaś, iż w takiej sytuacji dotacja przysługuje na każdego absolwenta w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę. Jeżeli zatem ustawodawca w tak wyraźny i jednoznaczny sposób wskazuje miesiące, za które przysługuje uprawnienie do dotacji mimo nieodbywania się obowiązkowych zajęć edukacyjnych to nie można zasadnie przyjąć, że za styczeń i luty 2013r. skarżącej należała się dotacja mimo nieodbywania się obowiązkowych zajęć edukacyjnych.

Odnosząc się zaś do przywołanych przez skarżącą wyroku sądu administracyjnego oraz uchwał kolegiów regionalnych izb obrachunkowych zapadłych na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r. należy zauważyć, iż powołany przepis uzależniał wysokość dotacji od liczby ogólnej uczniów pod warunkiem, że podmiot prowadzący szkołę poda planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Nie formułował natomiast warunku uczestnictwa każdego ucznia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Dla wysokości dotacji znaczenie miała wówczas zatem ogólna liczba uczniów. Z tego względu wskazane wyżej orzeczenia nie mają znaczenia dla oceny zdarzeń, które zaistniały od dnia 1 stycznia 2013r. Z tego samego względu nie mają także znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, jak to słusznie przyjęło SKO, twierdzenia skarżącej dotyczące rozumienia pojęcia ucznia szkoły, ogólnej liczby uczniów prowadzonej przez nią szkoły w styczniu i lutym 2013r. oraz przedstawiane przez nią na te okoliczności dowody.

Poza zarzutami skargi zwrócić należy uwagę, iż SKO słusznie zakwestionowało stanowisko organu I instancji co do początkowego dnia naliczania odsetek. Zgodnie bowiem z treścią art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi - w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w kwocie większej niż należna - nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2. Zgodnie zaś z treścią ustępu 1, który ma zastosowanie w sprawie, dotacje podlegają zwrotowi w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo SKO przyjęło, że dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie jest dzień doręczenia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z art. 110 k.p.a. Prawidłowo zatem wskazało, iż odsetki należy obliczać od dnia następującego po upływie 15-dniowego terminu zwrotu dotacji do dnia zapłaty. Zgodne z prawem jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym uchyliwszy decyzję Prezydenta, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wszczętego postanowieniem obejmującym miesiące od stycznia do marca 2013r., umorzył postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranej dotacji w części dotyczącej miesiąca marca 2013r. ze względu na to, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie potwierdziło pobrania dotacji we wskazanym miesiącu nienależnie lub w wysokości wyższej niż należna.

Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.