Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 813/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania G.O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]znak: [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 320/11, 320/1, obręb W., gmina [...].

Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że postepowanie w tej sprawie toczyło się z wniosku B.P. i wcześniej dwukrotnie Wójt Gminy wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora - decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...]znak: [...]oraz decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] znak: [...] , które to decyzje były następnie uchylone w trybie instancyjnym, na skutek odwołania G.O., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – odpowiednio decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] .

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, uzupełnionym przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]znak: [...]ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. 320/11, 320/1, obręb W., gmina [....].

Odwołanie od tej decyzji złożył G.O. zarzucając, że została ona wydana niezgodnie z prawem. Odwołujący wskazał na nieczytelność wniosku, gdyż jego część graficzna nie jest spójna z częścią opisową. Nadto nie udokumentowano dostępu do drogi publicznej, brak jest dostępu do infrastruktury energetycznej oraz do wody. Błędnie ustalono katalog osób na prawach strony. Błędnie ustalono obszar analizowany i nie uwzględniono zabudowy siedliskowej usytuowanej w tym obszarze, nie wyznaczono też linii zabudowy, a także błędnie ustalono parametry dla nowej zabudowy.

W toku postępowania odwoławczego Inwestor, przy piśmie z dnia 9 września 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i przedłożył:

- kserokopię decyzji Starosty z [...]kwietnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S.A. pozwolenia na budowę linii kablowej nN, wymianę transformatora w celu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej odbiorców w miejscowości W., inwestycja na działkach 24, 306, 320/3, 320/1 w obrębie W., gmina [...],

- kserokopię decyzji Wójta Gminy z [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej niskiego napięcia i posadowienia złączy kablowo-pomiarowych przewidzianej do realizacji na części działek nr 24, 306, 320/3, 320/1 w obrębie W., gmina [...],

- umowę z dnia 3 września 2019 r. nr W/5/2019 zawartą z Zakładem Usług Komunalnych w [....] Sp. z o.o. na wykonanie odcinka sieci wodociągowej, celem zasilenia w wodę obiektów na działkach nr ewid. 320/3-320/16 w miejscowości W., gmina [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...]października 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Kolegium uznało, że analiza decyzji i dołączonych dokumentów prowadzi do wniosku, że stawiane przepisami prawa wymogi zostały spełnione, to zaś uprawniało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium przed wydaniem decyzji organ udokumentował łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie "u.p.z.p."). Natomiast badając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji ustalił, że w granicach prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej, a teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do tej drogi. Organ udokumentował, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa zagrodowa. Na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było ustalenie warunków zabudowy projektowanej inwestycji. Udokumentowano kontynuację funkcji, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja nie narusza przepisów odrębnych.

W ocenie Kolegium ustalone parametry dla nowej zabudowy, w tym parametry projektowanej studni i przydomowej oczyszczalni ścieków, zostały należycie udokumentowane i uzasadnione w nadesłanym materialne dowodowym. Są one zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Nadto zgodnie z wymogiem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Kolegium zwróciło także uwagę, że organ I instancji zasadnie uznał, że w obszarze analizowanym, który wyznaczony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, znajduje się zabudowa posiadająca cechy zabudowy wnioskowanej. Zarzuty odwołania w tym zakresie uznało za niezasadne. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa o parametrach przekraczających wskaźniki ustalone dla zabudowy projektowanej, dostępna z tej samej drogi publicznej, a ustalone wskaźniki dla projektowanej zabudowy nie naruszą istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom odwołania, do akt sprawy załączono promesy gwarantujące spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wskazało na niezasadność zarzutu braku spójności wniosku. Zauważyło, że inwestor w pkt 2 wniosku przewidział dojazd do działki nr ewid. 320/11 przez drogę wewnętrzną - działkę nr ewid. 320/1. Tę część działki, którą przeznaczył na dojazd, objął jednocześnie granicami terenu inwestycji.

Jako niezasadny Kolegium uznało zarzut braku ustalenia linii zabudowy od drogi publicznej. Działka nr ewid. 320/11 usytuowana jest w głębi terenu poza utrwaloną w sąsiedztwie nieprzekraczalną linią zabudowy, natomiast działka nr ewid. 320/1 przylega do drogi publicznej, jednakże nie została ona przewidziana do zabudowy, a wskaźnik zabudowy na tej działce ustalono na 0%. Wskaźniki dla nowej zabudowy znajdują uzasadnienie w nadesłanym materiale dowodowym, a ustalenie ich w przedziale od – do było prawidłowe. Kolegium nie doszukało się także naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną wniosku a decyzją. Zarzut błędnie ustalonego katalogu stron postępowania na skutek zmiany właściciela działki nr ewid. 319/2 nie mógł przesądzić o uchyleniu decyzji, bowiem jak ustalił organ I instancji, nowymi właścicielami w/w działki są G. i U. O., biorący udział w niniejszym postępowaniu.

Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja zawiera gwarancję ochrony interesów osób trzecich, a postępowanie przeprowadzono w sposób prawidłowy.

G.O. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie ich uchylenia. Wniósł także o dopuszczenie dowodów w postaci załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazał, że inwestor złożył do akt sprawy nowe dowody, jednak Kolegium nie poinformowało go o tym, jako strony postępowania Nie miał zatem możliwości odniesienia się do tych dowodów. Powołując się na art. 81 k.p.a. podał, że brak możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów powoduje, że podnoszona okoliczność jest nieudowodniona. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 8 k.p.a. poprzez celowe i świadome pominięcie jego osoby w postępowaniach dotyczących zamiaru budowy sieci wodociągowej i energetycznej, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie podnoszonych przez niego zarzutów zarówno przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak i w odwołaniu. W dalszej części skarżący powtórzył zarzuty odwołania i szczegółowo przedstawił argumentację przemawiającą za ich zasadnością.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko i wskazało na brak podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. [...] WSA wyłączył sędziów i asesora WSA od udziału w sprawie, zaś NSA postanowieniem z 21 lipca 2020 r., sygn. II OW 120/20 wyznaczył WSA do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2021 r., sygn. [...] WSA przywrócił termin do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Natomiast postanowieniem z 11 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 365.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem B.P.było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr ewid. 320/11, 320/1, obręb W., gmina [...].

Obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Podkreślić należy, że ustawodawca zakreślił jedynie minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, ustalając 2 parametry określające to minimum – 3-krotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi na zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz związanej z tym zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2013 r., II SA/Kr 1104/13, Lex Nr 1493056).

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że obszar analizowany nie może być pojmowany zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09. Ponadto, choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r., o sygn. II OSK 450/20). Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r. o sygn. II OSK 1389/19).

Obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego.

Co istotne, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony, czyli określona w rozporządzeniu odległość minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony działki. Zasadniczo zatem obszar poddany analizie powinien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej powinien znajdować się w centrum tego obszaru. Nie zawsze jednak obszar analizowany musi przyjąć kształt okręgu; położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki.

W rozpoznawanej sprawie z tekstu analizy wynika, iż granice obszaru analizowanego "określono uwzględniając obszar wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tereny bezpośrednio do niego przylegające jak również tereny zabudowy wzdłuż drogi powiatowej". Uwzględniono to, że na teren inwestycji składają się dwie działki z czego jedna stanowi obsługę komunikacyjną – 320/1, zaś druga – 320/11, jest związana z faktyczną lokalizacją inwestycji. Za front działki uznano granicę pomiędzy w/w działkami – szerokość frontu działki objętej wnioskiem – ok. 27,5 m.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wyłącznie front działki nr 320/11 mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego celem ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Działka nr 320/1 ma stanowić wyłącznie obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji (działka ta pozwala połączyć teren inwestycji z drogą publiczną), dlatego jej granice nie mogą być wyznacznikiem do określania granic obszaru analizowanego. Kierowanie się granicami działki dojazdowej do terenu inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów u.p.z.p. o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wskazuje jednak, że trzykrotną szerokość frontu działki przyjęto jedynie w stosunku do 2 stron działki – strony przylegającej do działki 320/1 i przeciwległej do niej, natomiast obszar analizowany znajdujący się od strony granic z działkami 320/10 i 320/12 został wydłużony w obu tych kierunkach , szczególnie zaś w kierunku drogi powiatowej, nie ulega więc wątpliwości, że obszar analizowany został znacznie powiększony w stosunku do granic minimalnych jakimi należy kierować się w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez co udało się tym obszarem objąć tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym znajdujące się przy drodze powiatowej – KD. Skarżący słusznie podnosi, że sporządzający analizę nie starał się wyjaśnić i przekonać do przyjętego poszerzenia w korzystnym dla wnioskodawcy kierunku obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest wadliwy.

Prawidłowo za front działki przyjęto granicę pomiędzy działką drogową a działką objętą zabudową, jednak granice obszaru analizowanego wyznaczono nie kierując się trzykrotnością szerokości frontowej. Tymczasem organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.01.2020 r., II SA/Bk 853/19).W części tekstowej analizy ewidentnie brakuje wyjaśnienia dla poszerzenia trzykrotności frontu działki, zwłaszcza w kierunku zabudowy mieszkaniowej przy drodze powiatowej. Jednocześnie niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w pkt 1, e) dokumentu analizy o braku konieczności rozszerzenia granic obszaru analizowanego poza określony zakres, w sytuacji gdy do takiego poszerzenia doszło, czego wyraźnie dowodzą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty.

Te okoliczności wskazują na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, ta natomiast wada uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących ustalenia parametrów architektoniczno – urbanistycznych. Niemniej jednak Sąd sygnalizuje, że zarzucany brak wyznaczenia w decyzji linii zabudowy na działce oddzielonej innymi działkami od drogi powiatowej nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, które obligują organ do wiążącego określenia tego parametru w przypadku gdy teren inwestycji graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Sąd podziela zdanie NSA, iż wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r., o sygn. II OSK 406/10, LEX).

Za niezasadne Sad uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 §1 k.p.a.

Sformułowana w nim zasada czynnego udziału stron oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nie ogranicza się do dostępu do akt sprawy, ale obejmuje też prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Zasadniczo zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest skuteczny, o ile skarżący wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, uchwała składu 7 sędziów NSA z 25.04.2005 r., ONSAiWSA 2005/4/66).

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, by brak umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wpłynął na ustalony przez Kolegium wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Przedłożone przez inwestora w toku postępowania przed organem odwoławczym kopie dokumentów zostały złożone z zamiarem potwierdzenia spełnienia przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci zabezpieczenia terenu w uzbrojenie, o jakim mowa w art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii kablowej, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w postaci budowy linii kablowej niskiego napięcia czy także umowa zlecenia wykonania odcinka sieci wodociągowej celem zasilenia w wodę obiektów projektowanych przez inwestora w istocie potwierdza dokonane przez organy ustalenia faktyczne o tym, że projektowane uzbrojenie terenu jest ze względu na funkcje zamierzonej inwestycji wystarczające dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dotyczy to zarówno zarzucanego w skardze braku koniecznego uzbrojenia terenu w infrastrukturę energetyczną (przyłącze do sieci dystrybucyjnej) oraz dostępu do wody. W chwili złożenia wniosku inwestor przedłożył warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej projektowanego obiektu określone przez właściwe przedsiębiorstwo, natomiast zaspokojenie potrzeb na wodę ma według wniosku odbywać się ze studni lub sieci wodociągowej.

Skarżący nie wykazał, aby w toku postępowania administracyjnego dysponował dowodami podważającymi legalność wydanych pozwoleń czy zawartej umowy. Fakt trwającego postępowania nadzwyczajnego czy zamiar jego zainicjowania w żadnym razie nie może przekonywać o nieprawidłowości ostatecznej decyzji organu administracji publicznej. Ostateczne decyzje organów administracji korzystają z domniemania legalności, a zatem dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego to mogą stanowić podstawę kolejnych czynności prawnych i faktycznych. Z tego też względu konsekwencje naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 10 § 1 K.p.a., rzeczywiście nie miały wpływu na ustalony przez ten organ wynik sprawy.

Nie są też zasadne zarzuty podnoszące nieprawidłowości w zakresie ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Otóż z treści wniosku inicjującego postępowanie oraz jego uzupełnienia wynika jednoznacznie to, że inwestor planuje zaprojektować wjazd na działkę nr 320/11 z drogi powiatowej nr 0485T przez działkę nr 320/1 pełniącą funkcje drogi wewnętrznej. Wraz z podaniem o wszczęcie postępowania przedłożono Wójtowi kopie decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej zgodnie lokalizacją jak na załączonej mapie, wyraźnie potwierdzającej podane w decyzji zamiary inwestora. Właściwe w tej mierze rozstrzygnięcia wyraża decyzja Wójta oraz załącznik mapowy, na którym wyraźnie oznaczono trasę dojazdu przez działkę o nr 320/1. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast jako warunek wydania decyzji pozytywnej dla inwestora przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. traktuje posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. Postępowanie wyjaśniające Organów wykazało, że teren inwestycji posiada dostęp o jakim mowa wyżej a decyzja odpowiada dostatecznie jasno ujawnionym w toku postępowania zamiarom inwestora co do obsługi komunikacyjnej.

Sąd potwierdza także stanowisko Kolegium o braku konieczności dokładnego wskazywania na mapie będącej załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy –- położenia planowanych miejsc postojowych oraz sytuowania studni. Dotyczy to także innych zaplanowanych obiektów i urządzeń. Na aktualnym etapie realizacji inwestycji organ działający w trybie przepisów u.p.z.p. nie może przesądzać o szczegółowych warunkach technicznych jakim powinna odpowiadać przyszła inwestycja. Przepisy powołanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), nie stosuje się w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czy przede wszystkim przesądza treść § 2 tego aktu. O tych kwestiach będzie należało się wypowiadać na ewentualnym kolejnych etapach realizacji zamiarów inwestora, tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych.

Niemniej jednak wobec złożonych przez inwestora dokumentów potwierdzających zamiar zasilania obiektu w wodę z sieci, określonej we wniosku o wydanie decyzji alternatywie dostępu do wody , koniecznym działaniem organów winno być wyjaśnienie czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej (nie była ona dostępna w terenie w chwili wszczęcia postępowania), inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej czy też ze studni.

Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi uchybienie przepisom art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro zachodziła ewentualność zmiany treści rozstrzygnięcia w zakresie zakresu inwestycji oraz jej obsługi technicznej.

Z tych względów, stwierdzając przedstawione wcześniej naruszenie przepisów prawa materialnego związane z przeprowadzeniem analizy urbanistycznej - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym organ prawidłowo wyznaczy granice obszaru analizowanego (w przypadku rozszerzenia tego obszaru poza granice minimalne wynikające z rozporządzenia, konieczne będzie podanie konkretnych i przekonujących w kontekście zachowania ładu przestrzennego przyczyn takiego działania) oraz wyjaśni kwestię zaopatrzenia obiektu mieszkalnego w wodę.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.