Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1141/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody[...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do: 1. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), terenów przeznaczonych: a. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostki terenowe – MN4, MN5 i MN15; b. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19; c. pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe ML/MN1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN10, ML/MN11 i ML/MN12; d. pod zabudowę zagrodową, jednostka terenowa – RM1; e. pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe U/MN1, U/MN2 i U/MN10; f. pod zabudowę usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, jednostki terenowe – U/P1 i U/P2; g. pod zabudowę usługową, jednostki terenowe – U2 i U5; w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 2. § 50 pkt. 2, w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem budynków inwentarskich, (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 3. § 50 pkt. 3, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 4. § 28 ust. 2 i § 29, w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 5. § 15; 6. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze – jednostka terenowa: MN/R1; 7. § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3; 8. § 40; 9 § 9 ust. 2 pkt. 2; 10. części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych: a. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostka terenowa – MN4; b. pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostka terenowa – U/MN2; c. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze – jednostka terenowa – MN/R1; d. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostka terenowa – MNr2; e. pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – jednostki terenowe – ML/MN1, ML/MN9, ML/MN10 i ML/MN11; w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu; opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na ww. terenach; 11. § 7 pkt. 7, 8, 9 i 10, w zakresie sformułowania "(...) orientacyjny (...); 12. § 32 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 13. § 33 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 14. § 34 ust. 1, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu"; 15. sformułowania "(...) orientacyjny (...)", w odniesieniu do pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, widniejącego w legendzie załącznika nr 1; 16. § 50 pkt. 2, w zakresie sformułowania "(,,,) za wyjątkiem budynków inwentarskich"; 17. § 50 pkt. 3, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w obrębie miejscowości B.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] maja 2012 r. wniósł Wojewoda [...]. W skardze zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

2. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 oraz art. 27 ustawy o p.z.p., poprzez brak określenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia terenu;

3. art. 27 ustawy o p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały;

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., poprzez przeznaczenie w ramach jednej jednostki terenowej, zarówno pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych;

5. art. 15 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały;

6. art. 15 ustawy o p.z.p., poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej oraz poprzez brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnych zasadach zagospodarowania;

7. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., poprzez brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla obiektów budowlanych dopuszczonych na terenach rolniczych.

W związku z powyższymi naruszeniami przepisów Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności:

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), terenów przeznaczonych:

■ pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednostki terenowe - MN4, MN5 i MN15;

■ pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską, jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19;

■ pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - ML/MN1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN10, ML/MN11 i ML/MN12;

■ pod zabudowę zagrodową, jednostka terenowa - RM1;

■ pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - U/MN1, U/MN2 i U/MN10;

■ pod zabudowę usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, jednostki terenowe - U/P1 i U/P2;

■ pod zabudowę usługową, jednostki terenowe - U2 i U5,

w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 50 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) za -wyjątkiem budynków inwentarskich, (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

-§50 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)", w odniesieniu do terenów: R2, R3, R5 i R7, w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- § 28 ust. 2 i § 29 uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz § 15 uchwały;

-w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa: MN/R1;

- § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały;

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostki terenowe – MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17, MNr18 i MNr19;

- § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały;

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów przeznaczonych:

■ pod zabudowę mieszkaniowy jednorodzinną, jednostka terenowa - MN4;

■ pod zabudowę usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostka terenowa - U/MN2;

■ pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa - MN/R1;

■ pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską: jednostka terenowa - MNr2;

■ pod zabudowę rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - jednostki terenowe - ML/MN 1, ML/MN 9, ML/MN 10 i ML/MN11,

w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu; opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na ww. terenach;

- § 7 pkt 7, 8, 9 i 10 uchwały, w zakresie sformułowania "(." ) orientacyjny (...)";

- §32 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu ";

- §33 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu ";

- § 34 ust. 1 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) którego orientacyjny przebieg oznaczono na rysunku planu ";

- sformułowania "(...) orientacyjny (...)", w odniesieniu do pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, widniejącego w legendzie załącznika nr 1 przedmiotowej uchwały;

- § 50 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania " (...) za wyjątkiem budynków inwentarskich "

-§50 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) obiektów służących do produkcji rolniczej lub ogrodniczej (...)".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o oddalenie skargi w całości. Rada Gminy B. podniosła, że uchwała nie narusza przepisów dotyczących ochrony przed powodzią przywołanych w skardze, bowiem § 15 ust. 2 uchwały odsyła do przepisów odrębnych określonych w art. 88l ust. 2 w zakresie dopuszczenia budowy obiektów budowlanych. Żeby możliwe było wykonanie art. 881 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz w pełni wykonanie prawa własności w ramach obowiązujących ustaw, w planie należało określić odpowiednie przeznaczenie umożliwiające zagospodarowanie terenu w oparciu o decyzję określoną w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Bez określenia w planie możliwości zabudowy i określenia zasad zagospodarowania, nie byłoby w ogóle możliwe skorzystanie z prawa jakie określił ustawodawca. Ponadto wskazano, że plan uzyskał uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej.

Rada Gminy B. uznała, że zapisy § 41 ust 1 pkt. 3 w sposób dopuszczalny określają sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu nastąpi po spełnieniu się okoliczności powstałych na skutek wypełnienia określonego w uchwale terminu dla czasowego zagospodarowania. Natomiast zapisy § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały odwołują się do ustalonego w planie pasą technologicznego i ograniczeń w zagospodarowaniu jakie z tego tytułu zostały ustalone. Ograniczenia tego nie można w żaden sposób traktować jako przeznaczenia terenu, a jedynie jako szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Dalej Rada Gminy B. uznała, że przeznaczenie określone .dla jednostki MNr zgodne jest z § 4 Rozporządzenia w sprawie planu – zawiera określenie przeznaczenia terenu lub zasady jego zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Tak określone przeznaczenie odnosi się do funkcji terenu, której wykonywanie ma być realizowane w granicach obowiązującego prawa. Ochronie podlegają grunty rolne i inne ich przeznaczenie niż rolnicze wymaga zmiany przeznaczenia (w tym przypadku ze względu na fakt niewystępowania gruntów klasy I-III jest to zmiana przeznaczenia dokonana w planie miejscowy). Ochronie podlegają grunty rolne w przypadku ich przeznaczenia na cele nierolnicze, brak jest ochrony gruntów budowlanych przed rolniczym ich użytkowaniem (w tym w szczególności przed przeznaczaniem ich pod zabudowę rolniczą). W związku z powyższym brak jest podstaw zakazujących dopuszczenie lokalizowania zabudowy zagrodowej na tych samych terenach co zabudowy mieszkaniowej.

Rada Gminy B. nie podzieliła stanowiska Wojewody [...], że zapisem § 9 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, gdyż w przepisach prawa budowlanego oraz w przepisach wykonawczych brak jest określenia kto i na jakiej zasadzie jest jedynie uprawniony do określenia występowania potrzeby przeprowadzenia wyniku badań geologicznych oraz geotechnicznego posadowienia budynków.

Rada Gminy B. wskazała, że w planie ustala się pas technologiczny o danej szerokości, wraz ze wskazaniem, jak szerokość taką należy mierzyć, zaś przebieg pasa oznaczono, zgodnie z zapisami § 7 uchwały, oznaczeniem informacyjnym niebędącym ustaleniem planu, co w uchwale i na rysunku planu wyraźnie zostało określone Zastosowanie oznaczenia informacyjnego wynika z faktu, iż na podstawie mapy, na której zgodnie z art 16 ustawy o p.z.p. opracowano plan nie było możliwe precyzyjne ustalenie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych (ustalanie takiego przebiegu nie leży w zakresie planu miejscowego) zaś informacja dotycząca ograniczeń w zagospodarowaniu związana z przebiegiem linii elektroenergetycznych wydaje się na tyle istotna, iż powinna znaleźć odzwierciedlenie choćby w informacyjnej warstwie rysunku planu. Niedopuszczalnym byłoby oznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej na rysunku planu jako jego ustalenie, w momencie w którym mapa znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie umożliwia takiego przesądzenia.

Odnośnie zarzutu Wojewody [...] dotyczącego zakazu sytuowania budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi, Rada Gminy B. zwraca uwagę na fakt, że przepisy § 32 ust 2 pkt 2; § 33 ust. 2 pkt 2, § 34 ust. 2 pkt 2, w zakresie sytuowania pozostałych budowli, odwołują się do przepisów odrębnych. Nie można zdaniem Rady w drodze uchwalania planu miejscowego jednoznacznie przesadzić czy w obrębie pasa technologicznego w sposób ciągły dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Rada Gminy B. stanęła również na stanowisku, że dla zabudowy na terenach rolniczych brak jest uzasadnienia dla określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Sąd odnosząc się do każdego z przywołanych w skardze zarzutów

stwierdza, co następuje.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut organu nadzoru dotyczący dopuszczenia w zaskarżonej uchwale zabudowy na terenach położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dotyczy to terenów:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiejskiej, jednostki terenowe - MNr1, MNr2, MNr7, MNr8, MNr10 i MNr19;

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - MN4, MN5 i MN15;

- zabudowy rekreacji indywidualnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - ML/MN 1, ML/MN2, ML/MN3, ML/MN 10, ML/MN 11 i ML/MN12;

- zabudowy zagrodowej, jednostka terenowa - RM1;

- zabudowy usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednostki terenowe - U/MN1, U/MN2 i U/MN10;

- zabudowy usług i obiektów produkcyjnych, składów magazynów, zabudowy usługowej, jednostki terenowe - U2 i U5;

- rolniczych, jednostki terenowe - R2, R3, R5 i R7.

Na terenach tych przewiduje się zachowanie i przebudowę już istniejących budynków (§15 ust. 2 pkt 1 uchwały), rozbudowę istniejących budynków, uzupełnienie o nowe budynki w ramach już istniejącej zabudowy na nieruchomościach zabudowanych oraz nowe tereny pod realizację zabudowy, które zgodnie z mapą, na której został sporządzony rysunek planu, stanowią nieruchomości niezabudowane (§ 39, § 40, § 42, § 43, § 48, § 49, § 50 pkt 2 i 3 oraz § 51 uchwały), a także inne obiekty budowlane nie będące budynkami np. obiekty budowlane liniowe (§ 28 ust. 2 uchwały). Rada Gminy B. zezwalając na realizację obiektów budowlanych na terenach znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, naruszyła art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Rada Gminy B. w dniu [...] marca 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w obrębie miejscowości B. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., Rada Gminy B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. w obrębie miejscowości B. W dniu [...] marca 2010 r. obowiązywał art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji pierwotnej, zgodnie z którą w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W dniu 18 marca 2011 r. weszła w życie zmiana art. 15 ust. 2 pkt 7, wprowadzona ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), zgodnie z którą przepis ten uzyskał brzmienie: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawy wszczęte i niezakończone, to sprawy administracyjne będące w toku. Wszczęcie i prowadzenie procedury administracyjnej związanej ze uchwaleniem planu miejscowego nie jest sprawą administracyjną tylko aktem administracyjnym, zatem do zaskarżonej uchwały ma zastosowanie przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 w brzmieniu wprowadzonym zmianą, która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy Prawo wodne sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r., dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Wojewoda [...] wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o ww. przepis, sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Umowa nr [...]" dla rzeki [...]. Z kolei zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ponieważ mapa zagrożenia powodziowego do dnia dzisiejszego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej nadal obowiązuje, a zatem Rada Gminy B. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń.

W tym miejscu należy wskazać również na art. 17 ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzania koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Z zaskarżonej uchwały wynika, że na terenie miejscowości B. występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, które na załączniku graficznym zostały oznaczone symbolem ZZ i opisane jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi.

Art. 88l ust. 1 ustawy prawo wodne stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 art. 88l przewidział odstępstwo od zakazów określonych w ust. 1, gdyż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią.

Z powyższego wynika, że zasadą są zakazy, o których mowa w ust. 1 art. 88l Prawa wodnego, które to zakazy muszą być uwzględnione na etapie uchwalania planu miejscowego.

Zasadnie zatem zarzucono w skardze, że zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dopuszczają zabudowę na obszarze zagrożenia powodziowego naruszają art. 15 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Należy zauważyć, że w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy, bez żadnych ograniczeń. Jednocześnie w § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwała odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokalizacji obiektów budowlanych. Powyższe wskazuje, że zapisy uchwały są wewnętrznie sprzeczne.

Wbrew stanowisku Rady Gminy B., w niniejszej sprawie pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W. dokonane w trybie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego ustaleń naruszających art. 88lust. 1 Prawa wodnego. Dokonanie uzgodnienia nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie terenu MN/R1, nie określają w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia tego terenu. Stosownie do ustaleń § 41 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, teren oznaczony w planie symbolem MN/R1, przeznaczony został tymczasowo pod tereny rolnicze, gdzie obowiązuje zakaz sytuowania budynków. Jednocześnie w § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały dla tego terenu, ustalono warunki na jakich przeznaczenie tymczasowe (tereny rolnicze), przestanie obowiązywać, i tak: "utrzymanie przeznaczenia tymczasowego do czasu realizacji zabudowy mieszkaniowej lub zagrodowej na działkach stanowiących 80% powierzchni terenu oznaczonego symbolem MNr2". Po spełnieniu warunków, o których mowa w § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały, plan ustala przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczenie uzupełniające - zabudowę usług nieuciążliwych (§ 41 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały). Ustalenia § 41 ust. 1 pkt 3 uchwały nie mogą być uznane za określenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu, którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu takie sformułowanie przepisów planu i oznaczenie przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny z chwilą wejścia w życie planu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN/R1. Przeznaczenie terenów zostało uzależnione od zdarzenia, które ma nastąpić w niewiadomo jak odległej przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12, wskazał, że alternatywne sformułowanie ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie.

Powyższe dotyczy również zapisów planu zawartych w § 32 ust. 3 (w brzmieniu: "W przypadku likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidacją pasa technologicznego"), § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały (w brzmieniu: "W przypadku skablowania lub likwidacji linii, o której mowa w ust. 1, która nie obejmuje likwidacji w celu rozbudowy lub podniesienia parametrów linii, ustala się likwidację pasa technologicznego").

W konsekwencji, ustalenia zawarte w tekście planu miejscowego oraz na rysunku planu, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tymczasowym przeznaczeniem pod tereny rolnicze - jednostka terenowa: MN/R1 oraz ustalenia § 32 ust. 3, § 33 ust. 3 i § 34 ust. 3 uchwały wprowadzają przeznaczenie terenu uzależnione od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury uchwalania zmiany planu, co stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W § 40 pkt 1 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami MNr1, MNr2, MNr3, MNr4, MNr5, MNr6, MNr7, MNr8, MNr9, MNr10, MNr11, MNr12, MNr13, MNr14, MNr15, MNr16, MNr17, MNr18 i MNr19 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską. Zgodnie z § 3 pkt 2 uchwały przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wiejską należy rozumieć zabudowę o charakterze typowo wiejskim, w obrębie której lokalizowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i zabudowa zagrodowa. Z powyższego zapisu wynika, że jest to zabudowa wiejska, która ma być lokalizowana na gruntach rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Jednocześnie w § 40 pkt 2 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiejskiej ustala się przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy usług nieuciążliwych. Uchwała w § 3 pkt 6 definiuje pojęcie usług nieuciążliwych jako te, których uciążliwość nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny i które nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem pól kempingowych i karawaningowych. Ponieważ na gruntach rolnych może być lokalizowana tylko zabudowa służąca wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, bądź służąca bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, to zapis § 40 pkt 2 uchwały jest zbyt szeroki, gdyż dopuszcza usługi nieuciążliwe, które nie są związane tylko z produkcją rolniczą, a zatem zapis ten narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu zapis § 9 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym zapisem " W strefie, o której mowa w ust. 1 ustala się obowiązek przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych". Ustalenie to nie może być uznane za określenie warunków zagospodarowania terenu, ani ograniczenia w jego użytkowaniu, o których mowa w art. 15 ust 2 pkt 9 ww. ustawy. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Zatem to od osoby sporządzającej projekt budowlany oraz organu zatwierdzającego ten projekt zależy, czy w danej sprawie konieczne jest wykonanie badań geologiczno-inżynierskich. Tym samym Rada Gminy B., poprzez ustalenie § 9 ust. 2 pkt 2 uchwały, weszła w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd podziela zarzut skargi, że z zapisów § 32 ust. 1, § 33 ust. 1, § 34 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych, są ustaleniami obowiązującymi planu, przy czym na rysunku planu pokazano ich orientacyjny przebieg. Natomiast wskazanie orientacyjnych lokalizacji pasów technologicznych na rysunku planu, nie ma charakteru normy prawnej. Potwierdza to zapis § 7 pkt 7, 8, 9 i 10 uchwały oraz legendy do rysunku planu miejscowego z których wynika, iż orientacyjne przebiegi pasów technologicznych wskazane na części graficznej uchwały, są elementami informacyjnymi, nie będącymi ustaleniami planu. Niedopuszczalne jest aby plan ustalał pasy technologiczne o określonych szerokościach i jednocześnie zaliczał je do elementów informacyjnych, obrazując ich orientacyjny przebieg na załączniku nr 1 do uchwały. Skoro plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, to nie może zawierać norm niedookreślonych.

Rada Gminy B., ustalając pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych, wprowadziła w ich granicach (§ 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały) m.in. zakaz budowy budynków na stały pobyt ludzi. Z drugiej strony zaś w § 39 pkt 1, § 40 pkt 1 § 42 pkt 1 i § 48 pkt 1 uchwały, przeznaczyła ww. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wewnętrznego odwołania do ustaleń § 32 ust. 2, § 33 ust. 2 i § 34 ust. 2 uchwały. Wobec powyższego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody [...], że dla terenów: MN4, U/MN2, MN/R1, MNr2, ML/MN 1, ML/MN9, ML/MN10 i ML/MN11, w zakresie w jakim znajdują się one w granicach pasów technologicznych napowietrznych linii elektroenergetycznych, wyznaczonych na rysunku planu, Rada Gminy B., winna była zastosować linie rozgraniczające tereny o rożnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z zapisów § 50 pkt 1 i 2 uchwały wynika, że dla terenów rolniczych oznaczonych symbolami R1, R2, R3, R4, R5, R6, i R7 ustala się zakaz sytuowania budynków, za wyjątkiem budynków inwentarskich oraz zakaz budowy budowli, za wyjątkiem obiektów służących do produkcji rolniczej i ogrodniczej, obiektów małej architektury, dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów, sieci i obiektów infrastruktury technicznej. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że skoro na terenach rolniczych, plan przewiduje realizację obiektów budowlanych, w tym kubaturowych, to przedmiotowa uchwała dla ww. terenów powinna zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wskaźnika intensywności zabudowy oraz naruszenie art. 20 ust. 1 ww. ustawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.