Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 641/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11a ust. 2 pkt 5, art. 11a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 roku nr XLVII/347/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podjęła uchwałę Nr XLVII/347/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022, określaną dalej także jako "Uchwała". Kwestionowana Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; zm. Dz. U. z 2021 r. poz. 1834), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638; zm. Dz. U. z 2021 r. poz. 1718 i poz. 1728), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.o.z.". Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrow Łódzki na rok 2022 stanowi załącznik do Uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 stycznia 2022 r. W toku badania legalności przedmiotowej Uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała Nr XLVII/347/22 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim jest niezgodna z prawem.

Skarga z dnia 23 czerwca 2022 r. na ww. Uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego, który Uchwałę zaskarżył w całości.

Należy zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: PNIK-I.4131.935.2021 (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 3 stycznia 2022 r. pod poz. 26), stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r., w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 w całości. W ocenie skarżącego, Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim w zaskarżonej uchwale Nr XLVII/347/22 powtórzyła część regulacji zakwestionowanych przez organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym. Z tego względu, organ nadzoru powiadomił Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: PNIK-I.4131.122.2022 o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do Uchwały Nr XLVII/347/22. W odpowiedzi Rada Miejska złożyła wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione przez organ nadzoru. Jednakże organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, występując z ww. skargą do sądu administracyjnego.

W skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia:

1) art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wskazanie w przepisie § 6 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały – że wyłapywaniem oraz transportem zwierząt bezdomnych na terenie Gminy Aleksandrow Łódzki zajmują się bezpłatnie wolontariusze Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami i Stowarzyszenia [...], jako podmioty właściwe do odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Aleksandrow Łódzki w sytuacji, gdy realizacja ww. zadania może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez pominięcie w § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji wskazanych w delegacji ustawowej w postaci sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, przez wskazanie czterech kwot przeznaczonych na finansowania kilku zadań, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez:

a) wskazanie w punkcie 1 tego paragrafu łącznej kwoty przeznaczonej na realizację kilku zadań takich jak: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt oraz transport i wyłapywanie zwierząt,

b) wskazanie w punkcie 2 łącznej kwoty przeznaczonej na realizację kilku zadań takich jak: opiekę weterynaryjną dla zwierząt chorych, bezdomnych, rannych, powypadkowych oraz usypianie ślepych miotów,

c) wskazanie w punkcie 3 łącznej kwoty przeznaczonej na działania prewencyjne oraz promocyjne w zakresie ograniczania bezdomności zwierząt,

d) wskazanie w punkcie 7 łącznej kwoty przeznaczonej na zakup karmy dla zwierząt, w tym kotów wolno żyjących oraz mikroczipów.

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie w § 3 przedmiotowej uchwały, że "Traci moc uchwała nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrow Łódzki na rok 2022, podczas gdy Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność tej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: PNIK-I.4131.935.2021 w całości.

W skardze Wojewoda Łódzki wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVII/347/22 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 w całości;

2) zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

3) na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 u.s.g. Organ nadzoru realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, a zatem w ocenie skarżącego skarga jest dopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XLVII/347/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022.

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (Wyrok NSA z 30.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy zaskarżoną Uchwałę zawierającą wskazany Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (Wyrok WSA w Łodzi z 11.05.2022 r., sygn. akt II SA/Łd 773/21).

Z przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie, wynika prawo gminy stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, to rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc więc w trybie określonym w art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., tak ja w niniejszej sprawie, skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów u.s.g.

Przechodząc do oceny zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy odnieść się do treści § 3 Uchwały, czyli kwestii utraty mocy obowiązującej Uchwały nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r. Należy zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: PNIK-I.4131.935.2021 (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 3 stycznia 2022 r. pod poz. 26), stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 w całości. Natomiast w § 3 zaskarżonej Uchwały Rada postanowiła, że "Traci moc uchwała Nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022". Chodzi więc o tę samą uchwałę, której nieważność stwierdził Wojewoda Łódzki ww. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 roku. Nie budzi żadnych wątpliwości, że stwierdzenie nieważności następuje aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności (tak A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Skutek w postaci nieważności aktu zachodzi bowiem z mocy samego prawa. Zaistnienie sprzeczności z postanowieniami aktu organu gminy powoduje automatycznie skutek w postaci nieważności. Skutek taki następuje już w momencie podjęcia wadliwego aktu (G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz, Wyd. 1, Warszawa 2017). Tym samym należy zgodzić się ze skarżącym organem, że Rada, nawet biorąc pod uwagę fakt, że rozstrzygnięcie Wojewody nie było prawomocne, nie była władna orzekać o utracie mocy obowiązującej ww. uchwały nr XLV/337/21 z dnia 25 listopada 2021 roku, skoro organ nadzorczy uprzednio stwierdził jej nieważność, a okoliczność braku jej prawomocności nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia.

Materialnoprawne podstawy zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten stosownie od art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. stanowią, że ww. program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest określenie szczegółowości sposobu finasowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach Programu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Oznacza to jednoznacznie konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości.

W judykaturze przyjmuje się, że przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.01.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18). W kontekście kwot przeznaczonych na realizację programu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu stosownie do przepisów u.o.z. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 9/22, Wyrok NSA z 30.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, Wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).

W zaskarżonej Uchwale dokonano podziału środków na finasowanie poszczególnych zdań, aczkolwiek w ocenie Sądu nie jest on wystarczający, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów u.o.z., co wynika przede wszystkim z faktu, że w § 18 ust. 1 pkt 1, 2 3 i 7 Programu połączone zostały pod względem finansowania różne zadania i tak: w pkt 1 – zadania realizowane stosownie do art. art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 u.o.z.; w pkt 2 – zadania realizowane na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 6 i pkt 8 u.o.z.; w pkt 3 – zadania realizowane na podstawie art. art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.; w pkt 7 – zadania realizowane na podstawie 11a ust. 2 pkt 2 oraz 11a ust. 3 u.o.z. W ocenie Sądu powyższe rozwiązania nie mogą się spotkać z akceptacją. Zważywszy poczynione wyżej rozważania organ uchwałodawczy winien rozdzielić i określić z osobna wysokość kwot na finansowanie poszczególnych zadań stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. W powyższym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne.

Mając na uwadze powyższe, w tym przedstawione poglądy judykatury, w ocenie Sądu zgodzić należy się ze Skarżącym także i co do tego, że brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest niewypełnieniem przez organ uchwałodawczy wynikającego z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. obowiązku.

Skarżący zarzuca także, że doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 Programu, że wyłapywaniem oraz transportem zwierząt bezdomnych na terenie Gminy Aleksandrow Łódzki zajmują się bezpłatnie wolontariusze Łódzkiego Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami i Stowarzyszenia [...], jako podmioty właściwe do odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Aleksandrow Łódzki w sytuacji, gdy realizacja ww. zadania może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że stosownie do art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Chodzi przy tym o następujące zadania: odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3); obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 4); poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5); usypianie ślepych miotów (pkt 6).

Skarżący z brzmienia art. 11a ust. 4 u.o.z. wywodzi, że realizacja zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, z którym to poglądem nie zgadza się autor zaskarżonej uchwały.

Skoro, jak twierdzi skarżący odławianie bezdomnych zwierząt można powierzyć wyłącznie schronisku dla zwierząt, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że również pozostałe zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., można powierzyć wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Sądu twierdzenie skarżącego, iż zadanie polegające na odławianiu zwierząt może być powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt nie zasługuje na akceptację. W tym miejscu odnieść się należy do przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), cytowanego dalej także w skrócie jako "Rozporządzenie". Stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - obecnie zastąpionej przez ustawę z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.) [uwaga Sądu]. Już tylko z brzmienia tego przepisu wynika, że schronisko dla zwierząt nie jest jedynym podmiotem mogącym zajmować się wyłapywaniem zwierząt bezdomnych, gdyż usługi takie może świadczyć również przedsiębiorca. Ponadto, gdyby zgodzić się z argumentacją skarżącego, to, jak wskazano wyżej, należałoby z niej wyciągnąć konsekwentnie dalej idące wnioski, a mianowicie takie, że inne zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone jedynie schronisku dla zwierząt. Z takim poglądem zdaniem Sądu nie sposób się zgodzić, nie wynika on bowiem z obowiązujących norm prawa materialnego. Nie można przy tym pominąć, że okolicznością powszechnie znaną jest fakt, że nie każde schronisko zajmuje się odławianiem bezdomnych zwierząt. Tym samym postanowienie § 6 ust. 1 pkt 1 Programu, z którego wynika, że wyłapywaniem oraz transportem zwierząt bezdomnych zajmują się między m.in. wolontariusze Łódzkiego Towarzystwa Opieki Nad Zwierzętami i Stowarzyszenia [...], nie wydaje się być sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Istotne bowiem jest to, aby tego rodzaju działania, mając na względzie realizację podstawowego celu ustawy jakim jest ochrona zwierząt, były prowadzone przez podmioty posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie oraz środki techniczne. W powyższym zakresie Sąd zgadza się więc ze stanowiskiem Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego wyrażonym w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się innych nieprawidłowości, które należało uwzględnić z urzędu.

Reasumując poczynione wyżej rozważania należy wskazać, że analiza przepisów art. 11a u.o.z. pozwala na przyjęcie, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że konieczne jest nie tylko określenie zadań i celów programu, lecz także precyzyjne wskazanie finansowania każdego z zadań. Z wypełnienia tego obowiązku nie zwalnia fakt, że niekiedy określenie kwot na poszczególne zadania i cele jest utrudnione. Brak wypełnienia tak określonej delegacji ustawowej stanowi o naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2195/19). Do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego nie jest konieczne rażące naruszenie prawa. Wystarczy bowiem, że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a więc dochodzi do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zważywszy treść § 18 Programu określającego zasady finansowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach tego Programu doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Ze wszystkich powyższych względów skarga okazała się zasadna wobec istotnego naruszenia ww. przepisów, w szczególności zaś art. 11a ust. 2 pkt 5 i ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie przez organ obowiązków nałożonych przez ustawę. Tym samym zaszła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona Uchwała nie wyczerpała bowiem we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym zasądzając od Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim na rzecz skarżącego organu kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego organ skarżący radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).