Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 923/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 15, pkt , art. 20 w związku z art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg Wojewody [...] oraz E. R., J. S., B. . i A. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XX/250/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Jaworzno na rzecz skarżących E.R., J.S., B.T. i A.T. solidarnie kwotę 608 (sześćset osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/250/2012 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Warpie jako niegodnego z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 10, pkt 12 art. 17 pkt 13 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm). W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta została z naruszeniem zasad oraz trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisem art. 15 ust. 1 ustawy ustawodawca zobowiązał wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. W myśl art. 20 ust 1 ustawy miejscowy plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium. W przedmiotowej sprawie pomimo stwierdzenia w preambule do uchwały Nr XX/250/2012 jej zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno przyjętego uchwałą Nr XLIV/520/2005 z dnia 30 sierpnia 2005 r., organ nadzoru stwierdził brak takiej zgodności w przypadku:

- obszaru oznaczonego symbolem 3R – tereny rolne, gdzie w planie w § 15 pkt 3 lit.b ustalono – że dopuszcza się remont i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się z tym terenie o maksymalnie 20% w stosunku do stanu w dniu wejścia w życie planu. Nadto zgodnie z rysunkiem Studium część terenu oznaczonego w planie tym symbolem, została w Studium przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej o niskiej intensywności. Tym samym uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska w Jaworznie dokonała zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowo- usługowego na teren rolny, co narusza ustalenia Studium. Organ nadzoru nie mógł przy tym uznać za zasadne wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez Prezydenta Miasta Jaworzna. Dodatkowo podniósł, że przytoczony zapis § 15 ust. 3 lit.b jest niezrozumiały i niejasny.

- podobna niezgodność wystąpiła także w odniesieniu do obszaru oznaczonego w planie symbolem 7R. Zgodnie z rysunkiem Studium teren ten został w całości przewidziany pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej proponowanej do prowadzenia produkcji roślinnej. W tekście studium zawarto zapis "wykluczenie nierolniczych sposobów użytkowania terenu, w tym zakaz zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z obsługą obszarów rolnych". W uchwale, wprawdzie teren oznaczony tym symbolem 7R przeznaczony został pod tereny rolne, ale w § 15 pkt 3 lit.d dla terenu tego dopuszczono realizację zabudowy w terenie 7R, w granicach wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przebudowę i nadbudowę o maksymalnie 25% w stosunku do tej decyzji". Na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) jako ustalenia planu dla terenów linią przerywaną wprowadzono zabudowę mieszkaniową, położną w terenach rolnych – dla terenu 7R. Rażąco zatem w tym zakresie naruszono postanowienia Studium, gdzie w terenach oznaczonych symbolem 7R zabudowa mieszkaniowa jest niedopuszczalna. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu tereny o różnym przeznaczeniu powinny być od siebie rozdzielone liniami rozgraniczającymi. Tak więc już lokalizacja zabudowy zagrodowej wymaga wyodrębnienie jej w ramach terenów rolnych, a dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w ramach terenów rolnych w przedmiotowym planie stanowi rażące naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W kolejnym zarzucie organ nadzoru wskazał, że obszar objęty planem położony jest w granicach terenu górniczego TG Jaworzno – Jeleń złoża Jaworzno. Jednocześnie w § 8 ust. 3 uchwały ustalono, że w granicach stref KG i KP, oznaczonych na rysunku planu występuje zagrożenie możliwością wystąpienia deformacji nieciągłych wynikających z dokonanej płytkiej eksploatacji górniczej – obszar o skomplikowanych warunkach gruntowych w rozumieniu przepisów odrębnych. W związku z powyższym miejscowy prawodawca ustalił nakaz prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej na podstawie dokumentacji geologiczno- inżynierskiej sporządzonej w oparciu o zalecany zakres badań ustalony przez uprawnionego geologa lub przedsiębiorcę górniczego oraz po uzdatnieniu terenu we wskazanym przez dokumentację zakresie. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Jaworznie naruszyła w tym zakresie art. 15 ustawy, przekraczając kompetencje przyznane jej w ramach regulacji w akcie prawa miejscowego.

Wojewoda dodał, że Rada w Jaworznie naruszyła też art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, nie ustalając w § 23 badanej uchwały stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu. W przywołanym przepisie uchwały wskazano jedynie, że nie uchwala się tej stawki, co sprzeczne jest z regulacją ustawową oraz utrwalonym orzecznictwem, gdzie potwierdza się obowiązek ustalenia stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej. Nadto Rada nie wyjaśniła podstawy odstąpienia od ustalenia tej stawki, stwierdzając jedynie, że wynika to z przygotowanego operatu szacunkowego.

Podniósł też Wojewoda, że dokumentacja formalno- prawna nie zawiera wykazu materiałów planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu planu miejscowego ani wykazu materiałów planistycznych sporządzonych na podstawie odrębnych przepisów.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wystąpienie wskazanych powyżej naruszeń prawa przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Jaworzno pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż sformułowane bardzo stanowczo zarzuty organu nadzoru nie są zasadne.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopełnienie wymogu zgodności ze studium, polegający na nieuwzględnieniu stanu istniejącego i niewyznaczeniu istniejącej zabudowy jako terenów mieszkalnych. W obszarze 3R i 7R istniała zabudowa, pomimo nieuwzględnienia jej w rysunku Studium. W odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 7R wskazano ponadto, że kwestionowany plan jest kolejnym dokumentem planistycznym w tym obszarze. Dotychczasowy plan przewidywał tu zapis MU II – tereny mieszkaniowo –usługowe niskiej intensywności, co dało podstawę do wydania prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna o pozwoleniu na budowę dla osiedla domów mieszkalnych. Natomiast przy uchwalaniu nowego planu miejscowego należało przyjąć ustalenie zgodne z zapisem Studium, co spowodowało swego rodzaju fikcję prawną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej w ramach terenów rolnych i potraktowania jej jako niezgodności z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że "jest on nadmiarowy" ponieważ dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej nie dotyczyło zabudowy zagrodowej lub jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej, wynikało wyłącznie z uhonorowania istniejących dwóch budynków i wydanego pozwolenia budowlanego dla budynków mieszkalnych. Dodał, że przepisy prawa nie precyzują, co w takiej sytuacji należy zrobić.

W zakresie naruszenia art. 15 ustawy poprzez przekroczenie kompetencji przyznanych do regulacji poprzez ustalenie prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej w granicach stref KG i KP w oparciu o dokumentację geologiczno- inżynierską i jednoczesne nie wskazanie do kogo należy obowiązek jej sporządzenia i kto pokrywa koszty, wyjaśnił, iż zapis ten jest informacją dla inwestora, gdyż plan dotyczy terenu o skomplikowanych warunkach gruntowych. Nie wprowadza w tym zakresie nowych uregulowań nawiązując jedynie do rozporządzenia z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.

W zakresie ostatniego zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy stwierdził, iż nie może on być skuteczny, gdyż gmina wykonała operat szacunkowy, który wykazał brak wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu.

Odrębną skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie Nr XX/250/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. wnieśli, reprezentowani przez pełnomocnika, E. R., J. S., B. T. i A. T. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 sierpnia 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa ta została połączona ze sprawą ze skargi Wojewody Śląskiego celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skardze tej pełnomocnik skarżących zarzuciła: - naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wymagań odnoszących się do obowiązku zapewnienia należytej ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia – poprzez zaniechanie wytyczenia do posesji skarżących drogi alternatywnej – odpowiednio szerszej i zdecydowanie bezpieczniejszej niż droga obecna (wąska i pochylona ulica Podwale) a także uniemożliwienie wytyczenia dla istniejących już działek budowlanych należących do skarżących – funkcjonalnie powiązanych dróg komunikacyjnych, a tym samym niezapewnienie należytego dojazdu dla wozów strażackich i ratowniczych; naruszenie art. 2 oraz art. 17 pkt 5, pkt. 9 i pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z duchem i istotą pojęcia ładu przestrzennego ustalenie przebiegu dróg dojazdowych do posesji zamieszkiwanych przez skarżących z pominięciem wcześniej projektowanego wytyczenia dojazdu od strony ulicy Północnej oraz uchwalenia planu z pominięciem obowiązkowej prognozy skutków finansowych (m.in. w razie zablokowania dotychczasowej drogi i uniemożliwienia udzielenia np. pomocy medycznej); naruszenia art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez naruszenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej oraz naruszenie art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez uchwalenie przez Radę miejscowego planu mimo jego niezgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Pełnomocnik zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 2, art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się do zgłaszanych przez skarżących propozycji – pominięcia tzw. "sięgacza" drogi do ich posesji, pominięcie jakichkolwiek oględzin terenu czy zgłaszanych opinii i ocen. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu dróg w okolicy ul. Podwale i rezygnacji z przeprowadzenia dodatkowej drogi, przynajmniej w postaci tzw. "sięgacza" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że skarżący przez szereg lat korzystali z dwóch dróg dojazdowych do swoich posesji. Obecnie pozostała tylko jedna droga dojazdowa - ulica Podwale, będąca drogą wąską, pochyłą i przez to niebezpieczną. Druga droga, w wyniku zwrotu wywłaszczonego terenu poprzednim właścicielom, stała się własnością prywatną. W zamian za tę niedogodność przedstawiciele Gminy obiecali uwzględnienie potrzeby wytyczenia nowej drogi w tym terenie. Pomimo to nowy plan nie uwzględnia tzw. "sięgacza" od projektowanej drogi KD1/2 poprzez działkę gminą do działek skarżących. Wobec faktu, iż wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi, niniejsza skarga jest w pełni zasadna.

Także w odpowiedzi na tę skargę, działający w imieniu Gminy Jaworzno pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się kolejno do zgłoszonych zarzutów pełnomocnik stwierdził, że odniesienie się do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do art. 6 ustawy Prawo budowlane dotyczy przypadków budowy na działkach budowlanych obiektów budowlanych, nie dotyczy natomiast przedmiotowej sprawy. Dodał i wyjaśnił, że jednym z elementów nowego układu komunikacyjnego planu obsługującego fragment dzielnicy, gdzie zlokalizowane są posesje skarżących, jest droga 9KDD, którą zaprojektowano jako łączącą ulicę Podwale z projektowaną drogą 4KDZ. Zmieni to dotychczasowy jej charakter "ślepej drogi". W zakresie naruszenia art. 2 oraz art. 17 pkt 5, pkt 9 i pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie wcześniej projektowanego dojazdu od strony ulicy Północnej wskazał, że w planie przewidziano drogę publiczną dojazdową od strony ulicy Podwale, która nie została zrealizowana w poprzednim planie. Zaproponowano także drogę wewnętrzną.

Pełnomocnik stwierdził, iż nie jest prawdziwy zarzut pominięcia prognozy finansowej. Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu została opracowana zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy. W stosunku do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 – zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz art. 20 ust. 1 ustawy – uchwalenie planu pomimo niezgodności z ustaleniami Studium, pełnomocnik Gminy stwierdził, iż w skardze nie wyjaśniono na czym naruszenia te mają polegać. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 2 czy art. 75 § 1) podkreślił, iż w przypadku opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego procedura jest ściśle określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mają w niej zastosowania przepisy Kodeksu.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. pełnomocnika Wojewody Śląskiego podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty.

Pełnomocnik skarżących E. R., J. S., B. T. i A. T. podtrzymała w całości złożoną skargę wraz z jej argumentacją. Skarżąca J. S. wyjaśniła nadto, że aktualny dojazd do jej nieruchomości odbywa się ulicą Podwale, która w jej ocenie jest ulicą niebezpieczną. Dojazd od ulicy Północnej przestał istnieć, wobec oddania działki zajętej pod drogę jej właścicielom. Dodała, że proponowany "sięgacz" zapewniłby bezpieczny dojazd dla wszystkich samochodów. Powołała się na opinię Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w tym względzie.

Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skarg, podtrzymał argumenty wyrażone w odpowiedziach na skargi. Dodatkowo w stosunku do skargi osób fizycznych wyjaśnił, iż ulica Podwale boczna nie stanowi drogi publicznej i jest współwłasnością osób, których działki przylegają do niej. Jej stan techniczny jest rzeczywiście zły, ale to tylko kwestia naprawy. Natomiast dojazd od ulicy Północnej był dojazdem zwyczajowym i nigdy nie istniała tam droga, a w szczególności droga publiczna. Dodatkowo wyjaśnił, że w planie zapisane zostały właściwe parametry drogi dojazdowej do posesji skarżących, stąd jej naprawa i poprawa obecnego złego stanu technicznego doprowadzą do wykonania właściwej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przez organ nadzoru – Wojewodę Śląskiego w trybie art. 93 ust. 1 oraz przez osoby fizyczne E. R., J. S., B. T. i A. T. - w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W odniesieniu do skargi Wojewody Śląskiego należy dodać, iż wymieniony przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozostając regulacją szczególną w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie przewiduje w przypadku takiej skargi obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia i nie przewiduje także ograniczenia żadnym terminem. Z kolei w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trzeba wyjaśnić, że może ją wnieść każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, przy czym niezbędne jest uprzednie wezwanie gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. W przypadku przedmiotowej skargi skarżący pismem z dnia 25 maja 2012 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 26 maja 2012 r.) wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku odpowiedzi w przewidzianym terminie 60 dni skierowali oni niniejszą skargę do Sądu. W tych okolicznościach uznać należy, iż skarga złożona została w ustawowym terminie, po wyczerpaniu przewidzianego trybu postępowania, a zatem jest ona dopuszczalna.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów obydwu skarg przypomnieć trzeba, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Nie oznacza to jednak dowolności działania gminy w tym zakresie. Uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cytowanej ustawy) uchwalanym przez organ stanowiący gminy tj. radę gminy. Zasady sporządzenia planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob: Z.Niewiadomski: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s.253-254).

W zaskarżonej uchwale Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów powodujących w myśl art. 28 cytowanej ustawy jej nieważność. Mają one na tyle istotny charakter, że uzasadniają stwierdzenie nieważności całości uchwały. Zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się bowiem zasadne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy. W § 23 kwestionowanej uchwały Rada Miejska w Jaworznie zatwierdziła zapis "stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie wykonanego operatu szacunkowego, dla działek położonych w granicach planu nie ustala się stawki od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia planu."

Wykładnia wymienionego powyżej art. 15 ust. 2 pkt 12 w zestawieniu z art. 36 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnej wysokości. Można zatem przyjąć, że rada gminy może uchwalić w planie kilka stawek tej opłaty i to w różnej wysokości, w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Zgodnie z wolą ustawodawcy wysokość tej opłaty może maksymalnie wynosić do 30%, przy czym wypada zauważyć, że tenże ustawodawca nie określił dolnej granicy tej opłaty, wskazując jedynie jej górną granicę. Z powyższego, zdaniem składu orzekającego można wyprowadzić wniosek, iż stawka zerowa ("0%") – ewentualnie brak w ogóle uchwalenia tej stawki w planie jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki uprawniające do wymiaru renty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy, gdy zgromadzony materiał planistyczny pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w wyniku uchwalenia bądź zmiany obowiązującego planu nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia tej analizy w przyjętych materiałach planistycznych.

W analizowanej sprawie, tak tłumaczy brak określenia stawki opłaty planistycznej w planie pełnomocnik Gminy Jaworzno w odpowiedzi na skargę, podtrzymując to stanowisko na rozprawie. Zdaniem pełnomocnika Gminy, na podstawie przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego wykazano, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu. Z takim stanowiskiem Gminy nie sposób jednak się zgodzić. Przedłożony do wglądu operat szacunkowy przygotowany przez biegłego rzeczoznawcę B. P. z dnia 2 maja 2010 r. (podczas gdy uchwała zatwierdzająca przedmiotowy plan podjęta została w dniu 26 kwietnia 2012 r.) w pierwszej kolejności (na stronach 3 do 11) przedstawia tabele – "Porównanie wszystkich kombinacji przeznaczeń par terenów" czyli przeznaczenia określonych terenów w planie obowiązującym –Warpie – Podwale i w planie będącym w opracowaniu – należy przyjąć w planie przyjętym przedmiotową uchwałą. Już z pobieżnej analizy tej tabeli zauważyć można, że przeznaczenie terenów w uchwalonym planie nie jest tożsame z przeznaczeniem terenów w planach poprzednich. Zmiany te dotyczą wielu terenów i w ocenie składu orzekającego są istotne. M.in. zmianie uległo przeznaczenie terenu oznaczonego MN° - tereny zabudowy jednorodzinnej z ogrodami przydomowymi czy tereny oznaczone MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny o symbolu U- tereny zabudowy usługowej. W ocenie składu orzekającego zapis taki należy rozumieć jako rozszerzenie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Podobnych zmian jest znacznie więcej – m.in. tereny UO – tereny usług oświaty w poprzednim planie w nowym planie przeznaczone zostało jako tereny MN- zabudowa jednorodzinna, MW- zabudowa wielorodzinna, U- zabudowa usługowa, UP- zabudowa usług publicznych czy PU – tereny zabudowy produkcyjno- usługowej. Natomiast tereny oznaczone w poprzednim planie symbolem UHG- tereny usług handlu i gastronomi,. w nowym planie m.in. oznaczono symbolem PU – tereny zabudowy produkcyjno- usługowej czy MW- zabudowy wielorodzinnej. Nie można więc przynajmniej w tych przypadkach mówić o tożsamości przeznaczenia tego obszaru w porównywanych planach, a co za tym idzie trudno zgodzić się by wartość przedmiotowych terenów nie uległa zmianie, wobec ewidentnego rozszerzenia przeznaczenia tych terenów w zaskarżonej uchwale.

Wprawdzie przygotowany w sprawie operat szacunkowy stwierdza, iż wartość nieruchomości nie uległa zmianie, to znaczy nie wzrosła wartość tych nieruchomości, ale brak jest przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia takiego twierdzenia. Nie wynika bynajmniej takie stanowisko z przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, który nie zawiera przekonującego, wyczerpującego i logicznego uzasadnienia takich twierdzeń biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei w tych okolicznościach brak w przygotowanym planie określenia stawki procentowej służącej naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, należy uznać za naruszenie wskazywanego przez organ nadzoru art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy.

Już tylko mając na uwadze powyższe uchybienie, wobec naruszenia zasad sporządzenia planu wskazanych w art. 15 ustawy, należy uznać, iż stwierdzone naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Analiza dalszych zarzutów Wojewody Śląskiego także prowadzi do uznania ich za zasadne, przy czym gdyby nie omówiony powyżej zarzut, prowadziłoby to jednie do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w określonym zakresie (w części).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium. Zasadą sporządzenia planu jest jego zgodność ze studium. Pierwsze dwa zarzuty skargi Wojewody dotyczą niezgodności uchwalonego planu miejscowego z obowiązującym Studium. Należy stwierdzić, iż uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – wskazująca kierunki, w których powinno następować kształtowanie ładu przestrzennego (art. 9 ust. 5 ustawy) nie jest aktem prawa miejscowego, ale wiąże gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu (określonych w art. 4 ust. 1 czy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy) w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W istocie więc ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, które to zapisy plan w konkretnych postanowieniach rozwija i uszczegóławia. Ustalenia miejscowego planu winny bowiem w myśl zapisów art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 być w miarę szczegółowe. Z kolei treść studium powinna być formułowana bardziej ogólnie i nie może regulować tego co ustawowo zastrzeżone zostało dla treści miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 751/07). Jednocześnie należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 34/08) stwierdził, "że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest jednoznacznie odmienne od ustalonego w studium".

Należy więc przyjąć, że plan narusza ustalenia studium wtedy, gdy ustalenia tego planu w sposób odmienny (a nie tylko sprzeczny) regulują kwestie wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy.

W kontrolowanej uchwale w obszarze oznaczonym na planie rysunku planu symbolem 3R – tereny rolne – zamieszczono zapis § 15 pkt 3 lit.b, którym dopuszczono remont i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w tym terenie o maksymalnie 20% w stosunku do stanu w dniu wejścia w życie. Zgodnie natomiast z rysunkiem Studium część terenu oznaczonego w planie tym symbolem, została w Studium przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej o niskiej intensywności. Tym samym uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska w Jaworznie dokonała zmiany przeznaczenia terenu z mieszkaniowo- usługowego na teren rolny, a to – co nie budzie wątpliwości- narusza ustalenia Studium.

Podobna niezgodność wystąpiła także w odniesieniu do obszaru oznaczonego w planie symbolem 7R. Zgodnie z rysunkiem Studium teren ten został w całości przewidziany po tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej proponowanej do prowadzenia produkcji roślinnej, a w tekście Studium zawarto zapis "wykluczenie nierolniczych sposobów użytkowania terenu, w tym zakaz zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z obsługą obszarów rolnych". Natomiast w uchwale, wprawdzie teren ten oznaczony został symbolem 7R – przeznaczenie pod tereny rolne, ale w § 15 pkt 3 lit.d dla terenu tego dopuszczono realizację zabudowy w terenie 7R, w granicach wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przebudowę i nadbudowę o maksymalnie 25% w stosunku do tej decyzji". Na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) jako ustalenia planu dla terenów linią przerywaną wprowadzono zabudowę mieszkaniową, położną w terenach rolnych – dla terenu 7R. Rażąco zatem w tym zakresie naruszono postanowienia Studium, gdzie w terenach oznaczonych symbolem 7R zabudowa mieszkaniowa jest niedopuszczalna.

Stanowisko Gminy w tym zakresie, z jednej strony uznające zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopełnienie wymogu zgodności ze studium za bezpodstawny, z drugiej jednak strony przyznające, że poprzez uwzględnienie istniejącej w obszarach 3R i 7R zabudowy, pomimo nieuwzględnienia jej w rysunku Studium doprowadzono do "swego rodzaju fikcji prawnej", nie może zostać uwzględnione. Uzasadnianie tego stanu rzeczy odwołaniem się do nieobowiązującego planu, który przewidywał w tym terenie zapis "MU II – tereny mieszkaniowo –usługowe niskiej intensywności", co dało podstawę do wydania prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Jaworzna o pozwoleniu na budowę dla osiedla domów mieszkalnych, także nie może być uznane za trafne. Treść przywołanego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy jest jednoznaczna i zobowiązuje radę do badania czy uchwalony plan miejscowy nie narusza postanowień studium.

Zgodność ze studium, a według obecnego brzemienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie naruszenie ustaleń studium zapisami planu -jest jedną z zasad sporządzenia planu, co powoduje, że potwierdzone naruszenie przesądza o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części lub w całości. Wprawdzie nie ma w orzecznictwie jednolitości, czy stwierdzone naruszenia powinny spowodować jedynie stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu w tej części, w której narusza ona ustalenia studium (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 359/07 czy z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10), czy też powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r. sygn.. akt II OSK 871/10), ale w niniejszej sprawie problem ten ma drugorzędne znaczenie, gdyż wobec powyżej omówionego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z uwagi na brak określenia obligatoryjnej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4, z tego właśnie powodu stało się to podstawą dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Skład orzekający podziela także zarzut naruszenia przez Radę Miasta art. 15 ustawy poprzez przekroczenie przez nią kompetencji przyznanych do regulacji poprzez ustalenie prowadzenia wszelkiej działalności inwestycyjnej w granicach stref KG i KP w oparciu o dokumentację geologiczno- inżynierską. Zapis ten nie ma bowiem podstawy w przepisach cytowanej ustawy, a nadto, jak wskazuje pełnomocnik gminy regulacja ta nawiązuje do obowiązujących przepisów – tj. rozporządzenia z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, a zatem brak jest podstaw do jej powtarzania w planie. .

Nie można natomiast podzielić stanowiska prezentowanego przez E. R., J. S., B. T. i A. T. Skarga wymienionych nie ma, w ocenie składu orzekającego, uzasadnionych podstaw. Jak wskazano powyżej w myśl art. 3 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje zasadę tzw. władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Stąd też do gminy należy rozstrzygnięcie w zakresie przyjętego w gminie systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, a także w zakresie jej modernizacji i rozbudowy. Stąd też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale wymagań odnoszących się do obowiązku zapewnienia należytej ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia – poprzez zaniechanie wytyczenia do posesji skarżących drogi alternatywnej – odpowiednio szerszej i zdecydowanie bezpieczniejszej niż droga obecna (wąska i pochylona ulica Podwale) a także uniemożliwienia wytyczenia dla istniejących już działek budowlanych należących do skarżących – funkcjonalnie powiązanych dróg komunikacyjnych, a tym samym niezapewnienie należytego dojazdu dla wozów strażackich i ratowniczych nie jest zasadny Przedmiotowy plan określa układ komunikacyjny obsługujący fragment dzielnicy, gdzie zlokalizowane są posesje skarżących, w którym przewidziano drogę 9KDD jako łączącą ulicę Podwale z projektowaną drogą 4KDZ. Zamysł ten ma na celu doprowadzenie do zmiany dotychczasowego charakteru "ślepej drogi". Zaprojektowana droga posiada wymagane przepisami prawa wymiary i parametry, a kwestią kolejną jest doprowadzenie, aby zapis ten był odzwierciedlony w terenie. Zasadniczą więc sprawą jest doprowadzenie tej drogi do stanu technicznego odpowiadającego wymogom prawa. Odnosząc się z kolei do kolejnych zarzutów trzeba wskazać, że zarzut pominięcia obowiązkowej prognozy skutków finansowych (m.in. w razie zablokowania dotychczasowej drogi i uniemożliwienia udzielenia np. pomocy medycznej) nie może się utrzymać, gdyż taka prognoza (aczkolwiek niekoniecznie uwzględniająca koszty zablokowania tej drogi) dołączona została do materiałów planistycznych. Z kolei zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez naruszenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej oraz naruszenie art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez uchwalenie przez Radę miejscowego planu mimo jego niezgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna są bardzo ogólne i nie zostało wyjaśnione na czym naruszenia te mają polegać. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 2, art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się do zgłaszanych przez skarżących propozycji – pominięcia tzw. "sięgacza" drogi do ich posesji, pominięcie jakichkolwiek oględzin terenu czy zgłaszanych opinii i ocen, należy podkreślić, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w sposób szczegółowy określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mają w niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, skarżący w postępowaniu planistycznym uczestniczyli. Składali przewidziane przepisami prawa wnioski oraz uwagi, które rozpatrzone były w przewidzianym przez ustawę trybie, a zatem nieuprawniony jest zarzutu pominięcia ich w tym postępowaniu.

Mając na wadze powyższe skargi musiały odnieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 wymienionej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 cytowanej powyżej ustawy.