Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 37/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: ART. 4 UST. 1 PKT 1, UST. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13 w sprawie ze skargi F. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 400/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia z [...] lipca 2011 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Oświęcimski własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 79 m2 , zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę powiatową – ul. M., a stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. A., F. A. i M. A., co potwierdza treść księgi wieczystej KW nr [...]

Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była drogą publiczną – drogą wojewódzką. Do tej kategorii zaliczona ona została rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] bielskim [...] (Dz.U. Nr 30 poz. 151). Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Wojewoda Małopolski ustalił, że stanowiąca współwłasność J. A., F. A. i M. A. działka nr [...] przed 1996 r. oznaczona była jako parcela gruntowa nr [...], która z kolei wydzielona została w roku 1973 z parceli nr [...] pod poszerzenie drogi – ul. [...]. Geodezyjne wydzielenie działki pod pas drogowy nastąpiło operatem z 22 listopada 1973 r. nr ew. [...], zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] października 1973 r. nr [...]. W odnowionej w 1996 r. ewidencji gruntów parcela [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], przy określeniu użytku "droga". Zatwierdzenie nowej ewidencji gruntów potwierdziło ustalenie linii rozgraniczającej ul. [...].

Zdaniem Wojewody, od 1973 r. do chwili obecnej – a więc także 31 grudnia 1998 r. - działka nr [...] (uprzednio [...]) wchodzi w pas drogowy ul. [...]. Potwierdza to także opinia geodezyjna z 24 września 2010 r. sporządzona przez geodetę z firmy geodezyjnej, która wykonywała na zlecenie właścicieli nieruchomości 28 września 2010 r. projekt podziału przedmiotowej działki w ten sposób, że zaproponowano wydzielenie z niej działki nr [...] odpowiadającej jezdni ul. [...] oraz działkę nr [...] pokrywającą się z terenem zielonym położonym pomiędzy jezdnią a ogrodzeniem posesji ww. współwłaścicieli nieruchomości.

Wskazując na definicję pasa drogowego, zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), organ wywodził, że pas drogi publicznej to nie tylko jezdnia, ale również pas zieleni przydrożnej. Pas zieleni położony w granicach działki nr 4564, służył zarówno do odprowadzania wód opadowych z jezdni oraz składowania śniegu usuniętego z jezdni w okresie zimowym przed 1999 r. Spełniona została zatem, określona w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanka zajęcia przedmiotowej działki drogą publiczną. W odniesieniu zaś do zawartej w tym przepisie przesłanki publicznoprawnego władania nieruchomością Wojewoda Małopolski wskazał na zawarte w dniu 10 czerwca 1991 r. pomiędzy Wojewodą Bielskim a Zarządem Miejskim w K. porozumienie Nr 4/91 w sprawie powierzenia przez Wojewodę Bielskiego zdań w zakresie zarządzania drogami wojewódzkimi w granicach miasta K.. W konsekwencji tego porozumienia, Gmina K. prowadziła bieżące utrzymanie przedmiotowej drogi w pasie ustalonym liniami rozgraniczającymi drogę, odpowiadającym od strony północnej linii zabudowy ogrodzeń trwałych, w tym ogrodzenia działki nr 4565. Między innymi prowadzone były: utrzymanie zimowe, roboty remontowe, takie jak cząstkowe remonty nawierzchni, utrzymanie zieleni w pasie przydrożnym oraz inne związane z funkcjonowaniem pasa drogowego. Z uwagi na krótki okres przechowywania nie zachowały się wprawdzie wszystkie dokumenty potwierdzające wykonywanie tych prac, niemniej zarządca drogi przedłożył umowę zawartą 21 października 1996 r. pomiędzy Gminą a Przedsiębiorstwem Komunalnym "[...] " Sp. z o.o. w K. na świadczenie usług przy zimowym utrzymaniu dróg (w wykazie dróg objętych zimowym utrzymaniem na terenie miasta K. w poz. 18 dróg wojewódzkich wymieniona została ulica [...]), faktury z 1997 r. za obsługę akcji zimowej. Fakt władania tą nieruchomością potwierdzony także został oświadczeniem Zarządu Dróg Powiatowych w Oświęcimiu z [...] marca 2011 r. znak: [...], w którym poinformowano, że przedmiotowa droga była administrowana do 31 grudnia 1998 r. przez Urząd Gminy w K., a od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2009 r. przez Zarząd Dróg Powiatowych w Oświęcimiu.

Powyższe zdaniem Wojewody wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości na rzecz Powiatu Oświęcimskiego.

Od decyzji tej F. A. wniósł odwołanie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego w mocy.

Przywołując treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy wywodził, że przy rozstrzyganiu o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie tego przepisu organ bada jedynie czy spełnione zostały określone w przepisie przesłanki, tj. czy nieruchomość nie stanowiła w dacie 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była wówczas zajęta droga publiczną oraz czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazywał jednocześnie, że przestrzenny zasięg działania powyższego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego stanowiącego zorganizowana całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W przypadku dróg od dawna istniejących, granice te odpowiadają więc granicom jej urządzenia, a więc jezdni wraz poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Zdaniem Ministra, przestrzenne granice zajętości ww. drogą na koniec roku 1998 nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] potwierdzają: mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 września 2010r. pod nr [...], która obrazuje zajęcie działki nr [...] pod drogę; opinia geodezyjna z dnia 24 września 2010 r.; mapa ewidencyjna, która zawiera adnotację, że obrazuje granice pasa drogowego ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym władanie polega na wykonywaniu prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Z materiału dowodowego wynika zaś, że ul. [...] w K. znajdowała się w wykazie dróg objętych zimowym utrzymaniem, potwierdzeniem czego jest umowa z 21 października 1996 r. zawarta pomiędzy Gminą K. a Przedsiębiorstwem Komunalnym "[...]" sp. z o.o. o świadczenie usług przy zimowym utrzymaniu dróg, faktura VAT nr [...] z [...] stycznia 1997 r. oraz nr [...] z [...] lutego1997 r. za obsługę akcji zimowej. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu argumentów o wykonywaniu na nieruchomości takich czynności pielęgnacyjnych jak koszenie trawy i utrzymywanie czystości, Minister uznał, że nie wyłącza to możliwości władania również przez podmiot publiczny. Pojęcie "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nie należy bowiem utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Winno ono być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł F. A.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd wskazał, iż przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Sąd stwierdził, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna posadowiona była na całości tej działki i czy cała działka znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu, o które został on ustalony, podnosząc że część tej działki – obejmująca trawnik, przyległy do jezdni – nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem.

Podzielając stanowisko Ministra, Sąd wskazał, iż przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji, a nie, jak chciałby skarżący w świetle definicji "drogi" ujętej w aktualnym brzmieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – a więc jako "budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Ta definicja wszak wprowadzona została do systemu prawnego dopiero nowelizacją ustawy o drogach publicznych dokonaną ustawą z 14 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1593) i nie może być miarodajna dla dekodowania pojęć używanych w akcie normatywnym pochodzącym z roku 1998.

Sąd stwierdził, że powołane w uzasadnieniu obu decyzji dokumenty obrazujące stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. oceniane we wzajemnej łączności potwierdzają, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skoro bowiem linie rozgraniczające pas drogi ul. [...] (obejmujący tak trawnik jak i jezdnię) wytyczone były już w 1973 r. i pokrywają się z obszarem aktualnej działki nr [...], która wedle danych z ewidencji gruntów od daty jej założenie (w 1996 r.) pod względem użytkowania opisana była jako droga, to nie sposób przyjąć, że pasem drogowym w 1998 r. zajęta była - jak twierdzi skarżący - jedynie jej część w granicach wyznaczonych linią krawędzi jezdni. Tym bardziej, że pas trawnika przylegający do jezdni (w granicach działki nr [...] jak też działek z nią sąsiadujących) był funkcjonalnie związany z infrastrukturą drogową drogi publicznej. Jak wyjaśnił to bowiem reprezentujący zarządcę drogi - Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Oświęcimiu - w piśmie z 28 września 2007 r. (k. 83), "służył on jej odwodnieniu (przez rozsączanie), ponieważ droga nie posiadała kanalizacji opadowej". Z kolei znajdująca się w aktach sprawy metryka drogi (k. 254-259) i zawarty w niej plan orientacyjny w skali 1:10000, potwierdzają jednolity liniowy przebieg ul. [...] na całej jej długości. Dokument ten wskazuje także na ulokowanie w obrębie pasa drogi wjazdów do bram o łącznej powierzchni 16 m2. Wjazdy te usytuowane są zaś - jak wynika z treści map ewidencyjnych i dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach – w obszarze pomiędzy krawędzią jezdni i ogrodzeniami poszczególnych działek (ulokowanych wzdłuż drogi).

Skoro więc na przedmiotowej działce w dniu 31 grudnia 1998 r., posadowione zostały elementy infrastruktury drogowej drogi wojewódzkiej – jezdnia, zabezpieczający prawidłowe jej funkcjonowanie pas zieleni oraz wjazdy do sąsiadujących z drogą posesji to nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogą publiczną, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta (działająca w tym wypadku przez Zarząd Miejski w K. na mocy porozumienia zawartego w dniu 10 czerwca 1991 r. pomiędzy Wojewodą Bielskim a tym Zarządem) wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części stanowiącej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy czy sprzątaniu. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Wykonywanie zaś takich czynności przed 1999 r. przez zarządcę drogi – tu: terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego (działający na mocy ww. porozumienia przez organy Gminy K.) potwierdzają w realiach niniejszej sprawy znajdujące się w aktach dokumenty, które jednoznacznie wskazują, że to ten podmiot, a nie byli właściciele nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie zieleni umiejscowionej w pasie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie (por. art. 23 ust. 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) oraz ich finansowanie. Zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – wojewódzką (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi powiatowej ) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością powiatu, na obszarze którego jest położona.

W ocenie Sądu nie doszło także do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, zaś sam materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. A.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 29.10.1998 r. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w objęciu zakresem pojęcia drogi/pasa drogowego także leżącego w ciągu jezdni i mieszczącego się w liniach rozgraniczających, jednak oddzielonego od niej w terenie fragmentu gruntu, który nie jest przeznaczony do ruchu ani postoju pojazdów, ani nie został w żaden sposób świadomie przystosowany do potrzeb prowadzenia lub zabezpieczenia ruchu, a w szczególności zajęty pod urządzenia infrastruktury drogowej;

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do przesłanki władania, wyrażającą się w przyjęciu domniemania władztwa zarządcy drogi w formach określonych ustawą jako konsekwencji braku zagospodarowania grantu przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację tego rodzaju czynności, uznaniu dopuszczalności ustalania władztwa publicznoprawnego w oparciu nie o faktycznie podejmowane czynności, lecz na podstawie normatywnego rozkładu odpowiedzialności i obowiązków w zakresie administrowania terenem, a także pominięciu zależności między przestrzennym zakresem realizacji władztwa publicznoprawnego a granicami nabycia ex lege własności gruntu.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i rezygnację z uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pomimo, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo dowolności poczynionych przez tenże organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do funkcji realizowanej przez sąsiadujący z jezdnią drogi publicznej - ul. [...] w K. — trawnik, stanowiący część działki nr [...], a także podejmowanych w odniesieniu do tego terenu czynności zarządcy drogi, wchodzących w zakres władztwa publicznoprawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania; dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut dotyczący dowolności poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Z akt sprawy wynika, że planem realizacyjnym podziału realności pgr [...] zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oświęcimiu z dnia [...] listopada 1973 r., parcela gruntowa nr [...] (obecnie działka nr [...]) wydzielona została z parceli nr [...] pod poszerzenie drogi ul. [...]. Zatem już z tego podziału wynikało, że przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę. Na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona została do dróg powiatowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że od 1973 r. do chwili obecnej działka [...] wchodzi w pas drogowy ul. [...] W takiej sytuacji uznać należy, iż zebrany przez organ materiał dowodowy został poddany szczegółowej analizie i został oceniony prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) o drogach publicznych pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 1999 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 5280074). A zatem pas drogi publicznej to nie tylko jezdnia ale także pas zieleni przydrożnej. Z akta sprawy wynika, że pas zieleni położony w granicach działki nr [...], służył zarówno do odprowadzania wód opadowych z jezdni oraz składowania śniegu usuniętego z jezdni w okresie zimowym przed 1999 r.

Ponadto stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Rzeczą naturalną i całkowicie zrozumiałą jest to, że droga publiczna powstaje na skutej wydzielenia jej z wielu działek o różnej numeracji. Podkreślić należy, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżącego w żaden sposób nie była oddzielona od pasa drogowego, a z dokumentacji kartograficznej wynika, iż działka ta kończy się równo z pozostałymi działkami położonymi w pasie drogowym ul. [...].

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na działce podlegającej przejęciu, należy wskazać, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z zarządem drogi. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07). Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy istotne jest jedynie to, by były to czynności związane z jej utrzymaniem, zapewnieniem przejezdności i bezpieczeństwa, naprawami, remontami, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na mocy porozumienia zawartego w dniu 10 czerwca 1991 r. Gmina K. prowadziła bieżące przedmiotowej utrzymanie drogi, tj. utrzymanie zimowe, roboty remontowe, utrzymanie zieleni w pasie przydrożnym oraz inne czynności związane z funkcjonowaniem pasa drogowego. W aktach znajduje się również umowa z dnia 21 października 1996 r. zawarta pomiędzy Gminą a Przedsiębiorstwem Komunalnym "[...] " Sp. z o.o. w K. na świadczenie usług przy zimowym utrzymaniu dróg, m. in. ul. [...] oraz faktury z 1997 r. za te usługi. Ponadto z oświadczenia Zarządu Dróg Powiatowych w Oświęcimiu z 9 marca 2011 r. wynika, że przedmiotowa droga była administrowana do 31 grudnia 1998 r. przez Urząd Gminy w K., a od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2009 r. przez Zarząd Dróg Powiatowych w Oświęcimiu. Wskazać także należy, że w przypadku wykonywania prac związanych z prawidłowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem, czynności te dotyczą drogi jako całości, bez wyszczególniania poszczególnych działek gruntu stanowiących drogę publiczną. Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność wykonywania na działce czynności pielęgnacyjnych nie wyłącza możliwości władania nieruchomością również przez podmiot publiczny.

A zatem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do niej w dniu 31.12.1998r. W takiej sytuacji uzasadnione było zastosowanie art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.