Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 806/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.O. i M.O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projekty budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A.O. i M. O. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A. i M.O. o wydanie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szamba szczelnego w miejscowości [...], ul. [...] na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], obręb [...] powiat [...].

Organ I instancji pismem z [...]maja 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z ww. wniosku oraz o możliwości zapoznania się z aktami, składania wniosków i uwag oraz uzyskania wyjaśnień.

Dalej, decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r. Starosta [...] ("Starosta"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. i M. O.na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami w miejscowości [...], ul. [...], na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...].

Pismem z [...] października 2020 r. odwołanie od ww. decyzji Starosty wniósł B. M., właściciel działki nr ew. [...] .

Wojewoda [...] pismem z [...] lutego 2021 r. zwrócił się do Starosty [...] o wyjaśnienie sposobu dostarczenia decyzji do stron postępowania, tj. do A. i B. M. W odpowiedzi Starosta w piśmie z [...] marca 2021 r. poinformował, że omyłkowo decyzja z [...] maja 2020 r. nie została wysłana do ww. stron postępowania, a błąd ten naprawiono wysyłając ją na skutek pisma B. M. z października 2020 r., tj. wysyłając wówczas do ww. osób "prawomocną" decyzję o pozwoleniu na budowę.

Następnie, tj. Dniu [...] marca 2021 r., Wojewoda wydał zaskarżoną w sprawie decyzję nr [...] którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. M. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że stosownie do art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przypadek taki ma miejsce, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania lub postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania czy akt prawny, którego dotyczy odwołanie został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewoda wskazał dalej na przepisy ustawy Prawo budowlane, regulujące udzielanie pozwoleń na budowę; przytoczył przepisy art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, dotyczące zarówno wymogów formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, jak i zakresu sprawdzeń jakich w tego rodzaju sprawie musi dokonać organ architektoniczno-budowlany.

Zaznaczył przy tym, że pierwszą czynnością spoczywającą na właściwym organie jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., po uprzednim ustaleniu kręgu stron postępowania, co też organ I instancji uczynił w tej sprawie pismem z 6 maja 2020 r.

Dodał, że w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich wskazanych w ww. przepisach Prawa budowlanego wymagań, organ zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewoda stwierdził, że z dokumentacji organu I instancji wynika, iż ww. decyzja Starosty [...] została odebrana przez B. i A. M.(strony postępowania) w dniu 16 października 2020 r., a więc po pięciu miesiącach od dnia jej wydania. Powołując się na wyjaśnienia Starosty wskazał, że decyzja została odebrana przez A. i M. O. [...] maja 2020 r., co potwierdzają podpisy na decyzji, natomiast do stron postępowania – B. i A.M. nie została wysłana z niewyjaśnionych przyczyn. Organ (I instancji) stwierdzając ostateczność decyzji przyjął omyłkowo za dzień odbioru decyzji tylko potwierdzenie odbioru decyzji przez Państwa O. i, odliczając 14 dni, dokonał uprawomocnienia decyzji w dniu [...] czerwca 2020 r. B. M. w październiku 2020 r. złożył do organu I instancji pismo w sprawie ww. pozwolenia. Organ po sprawdzeniu akt sprawy i ustaleniu, że decyzja nie została doręczona stronie postępowania - Państwu M. wysłał do tych osób prawomocną decyzję na adres ustalony w ewidencji gruntów, która została odebrana [...] października 2020 r. przez B.M. . Organ I instancji przedwcześnie nadał zaskarżonej decyzji klauzulę ostateczności. Zgodnie z pouczeniem znajdującym się w przedmiotowej decyzji przysługuje od niej odwołanie do Wojewody [...] w terminie [...] dni od dnia jej doręczenia. Zwrotne potwierdzenia inkryminowanej decyzji wskazują, iż korespondencja skierowana do B. i A. M. została odebrana w dniu [...] października 2020 r. przez B. M. Skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] października 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

Po wyjaśnieniu ww. kwestii procesowej Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty podlega uchyleniu, ponieważ organ I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

I tak, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z § 11 ust. 1 pkt 21 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2004 r., który wskazuje, iż wysokość projektowanych budynków mieszkalnych i usługowych może wynosić maksymalnie trzy kondygnacje w tym poddasze użytkowe, a w przypadku budynków jednokondygnacyjnych nie więcej niż 8 m. Zauważył, że zgodnie z "Opisem technicznym" (str. 30 projektu budowlanego) przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje z użytkowym poddaszem, jednakże (jak stwierdził) inwestycja ta składa się z trzech pełnych kondygnacji nadziemnych i poddasza nieużytkowego. Organ podał m. in., że kondygnacja stanowiąca poddasze użytkowe musi wyróżniać się od pozostałych kondygnacji, z uwagi na jej odróżnienie od kondygnacji nadziemnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; analizując rysunki stanowiące część projektu budowlanego zauważył, że trzecia kondygnacja budynku, określona w projekcie jako poddasze użytkowe, nie odróżnia się od pozostałych kondygnacji. Przez poddasze rozumie się przestrzeń między dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywaną jako strych lub adoptowaną na cele mieszkalne. Jest to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym, zaś przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja nie wykazuje cech poddasza użytkowego, a stanowi pełną kondygnację nadziemną (wskazuje na to jej wysokość oraz podobieństwo do pozostałych kondygnacji).

Wojewoda wskazał też, że przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276); wskazany projekt nie zawiera wszystkich wymaganych w ww. przepisie elementów, takich jak np. charakterystyczne rzędne terenu wraz z ich projektowanym ukształtowaniem, układ komunikacji wewnętrznej, ukształtowanie zieleni z oznaczeniem stanu istniejącego oraz projektowanego; ponadto projekt ten jest nieczytelny; na projekcie zostały wklejone fragmenty teksu, co organ uznał za niedopuszczalne.

Ponadto, jak wskazał Wojewoda, z projektu budowlanego nie wynika, czy zastosowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z § 235 ust. 2 warunków technicznych, który stanowi, iż ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej REI 60.

Organ podniósł również, że projekt budowlany jest też niespójny w zakresie ściany znajdującej się w granicy z działką nr ew. [...] (odwołującego się), bowiem na rys. nr 2, 3 i 4 (str. 38, 39 i 40 projektu budowlanego) zaznaczone są przeszklenia, co narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast na rys. 11 (str. 48 projektu budowlanego) elewacja wschodnia nie zaznaczono tych przeszkleń.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym ponownego przeanalizowania jest, jak podniósł Wojewoda, kwestia zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uzupełnienie projektu budowlanego o czytelną analizę nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania z jednoznacznymi wnioskami, w zakresie spełnienia warunków § 13, § 57, § 60 ww. rozporządzenia.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy Starosta [...] w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianego wniosku o pozwolenie na budowę, nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6-10 k.p.a., które są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące z innymi przepisami tej procedury.

Organ ten uznał jedocześnie, że usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1324/10, nie jest rolą organu odwoławczego "wyręczanie organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie". Mogłoby to świadczyć o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt 1 OSK 678/08).

Podsumowując Wojewoda przyjął, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając wszystkie zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy.

Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej na mocy art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 1198/88), zatem wydanie w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a.

W sprzeciwie od ww. decyzji Wojewody skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że istnieją uzasadnione przesłanki umożliwiające zarówno wznowienie postępowania, jak i wydanie decyzji kasatoryjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo braku podstaw ku temu,

-art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, a zwłaszcza poprzez nie zapewnienie dostatecznej możliwości udziału w postępowaniu oraz w wydaniu decyzji skarżącym,

-art. 80 i art. 233 § 1 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu wniosków nie będących konkluzją wynikającą z materiału dowodowego, poprzez uznanie, że istnieją przesłanki umożliwiające zarówno wznowienie postępowania, jak i wydanie decyzji kasatoryjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo braku podstaw ku temu.

Zgłaszając przytoczone powyżej zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej im pozwolenia na budowę, a także o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że organ wydając decyzję kasatoryjną zupełnie pominął w ramach prowadzonego przez siebie wywodu zbadanie stanu faktycznego i nie uwzględnił go w zakresie wydawanej decyzji. Skarżący, mając pełnię zaufania do Starosty [...] złożyli wszelkie dokumenty celem uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami w miejscowości [...] , ul. [...]...] , na działce nr ew. [...] w dniu [...] maja 2020 r. Starostwa wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na budowę. Decyzja, zgodnie z adnotacją Starostwa Powiatowego w [...], stała się ostateczna z dniem[...] czerwca 2020 r. Skarżący nie mieli żadnych podstaw do tego by uznać, iż organ "wydając adnotacje o "ostateczności/prawomocności" decyzji o pozwoleniu na budowę może być obarczona jakąkolwiek wadą". Działając na podstawie wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący rozpoczęli prace budowlane - a stan budowy na chwilę obecną wskazuje, iż budynek został wybudowany, prace budowlane zostały ukończone, a obecnie realizowane prace wykończeniowe są na ukończeniu. "Działania Wojewody wzruszają porządek obrotu prawnego". Nawet jeśli Starosta [...] nie dopełnił wszelkich obowiązków przy doręczeniach wskazanej decyzji, nie może to być podstawą do wydania decyzji dalece ingerującej w prawa skarżących.

Odnosząc się do wysokości budynku skarżący wskazali, że organ w sposób dalece pobieżny zapoznał się "z materiałami dowodowymi w sprawie, projektem budowlanym, jak i stanem faktycznym". Wskazanie, że budynek składa się z trzech kondygnacji i poddasza nieużytkowego stoi w całkowitej sprzeczności ze stanem faktycznym, jak i dokumentacją projektową. Budynek ten składa się z dwóch kondygnacji oraz poddasza użytkowego; na drugiej kondygnacji znajduje się obniżenie dachu; wybudowane są ściany kolankowe obniżające wysokość stropu przy tych ścianach do wysokości 160 cm, by znosić się ukośnie do wysokości 255 cm. Z nieznanych skarżącym pobudek organ uznał, że nad tą kondygnacją znajduje się kolejna "nieużytkowa", jednak przestrzeni nad drugą kondygnacją nie sposób uznać za poddasze nieużytkowe, gdzie wysokość do kalenicy domu wynosi 130 cm co oznacza, że wewnątrz budynku jest znacznie niższa; skarżący nie mają możliwości skorzystania z tej przestrzeni w jakikolwiek sposób. Mając na uwadze stan faktyczny oraz dokumentację projektową skarżący dodali, że nie sposób uznać pomieszczeń na drugiej kondygnacji za pełną kondygnację, z uwagi na fakt występowania tam znacznego obniżenia stropu, występowanie obniżonych ścianek kolankowych. Pozostałe kondygnacje, nie mają obniżonego stropu do 160 cm, występujących ścian kolankowych. Budynek w pełni spełnia kryteria wymagane przepisami prawa wskazywane dla danej lokalizacji. Występowanie ścian kolankowych zostało uwidocznione w rzutach budynku choćby "ELEWACJA WSCHODNIA". Organ wydając decyzję znacznie uchybił interpretacji materiału dowodowego, co do prowadziło do wydania krzywdzącej decyzji dla skarżących.

W zakresie oceny dotyczącej projektu zagospodarowania terenu skarżący również nie zgodzili się z Wojewodą; podali, że kryteria, na których oparł się organ należą do ocennych. Bez wątpienia Starosta nie miał problemów w zakresie rozszyfrowania dołączonego projektu zagospodarowania terenu uznając, iż wszelkie kryteria zostały spełnione.

Odnosząc się do oceny dotyczącej ściany oddzielenia przeciwpożarowego skarżący wskazali, że ściana ta została wykonana z zachowaniem wszelkich norm przeciwpożarowych, zgodnie z projektem; materiałem użytym do wykonania wskazanej ściany była wełna skalna – niepalna, zachowująca wszelkie normy ognioodporności. Co jest bardzo istotne, ściana została już wykonana, a co za tym idzie organ tego elementu w żaden sposób nie skonfrontował ze stanem faktyczny.

Skarżący wyjaśnili następnie, że budynek nie posiada również żadnych przeszkleń w zakresie elewacji wschodniej - ściany stojącej w granicy z nieruchomością uczestników; podnieśli także, że budynek spełnia wszelkie normy w zakresie zacienienia i nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich. Element nasłonecznienia ma spełniać wymogi wskazane w rozporządzeniu, a fakt, iż dla jednej osoby jest on czytelny i zrozumiały, a dla innej nie, nie powinien mieć znaczenia dla wydawanej decyzji.

Skarżący zarzucili w końcu, że nie byli w sposób dostateczny informowani o działaniach organu; nie mieli informacji o fakcie "wznowienia" postępowania i prowadzenia postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym ocenianym przez organ, co w sposób oczywisty należałoby uznać za uchybienia proceduralne.

Na marginesie skarżący wskazali, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz że podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej. W tym wypadku, jak podnieśli skarżący, odwołanie wniesione przez stronę uczestniczącą było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym nie narusza prawa.

Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu." W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tj. wadliwego jego zastosowania.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a.

Sąd zauważa przy tym za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19), że w warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. "Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)".

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda wykazał w sprawie konieczność zastosowania ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Stosując ten przepis organ ten wskazał na nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, a wymieniając te uchybienia - wykazał w efekcie (z uwagi w szczególności na ich ilość i charakter) konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego.

I tak, słusznie organ ten przede wszystkim wyjaśnił, jakie obowiązki spoczywają w postępowaniu o pozwolenie na budowę na organie architektoniczno-budowlanym. Uczynił to poprzez m.in. przywołanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego regulującego zakres sprawdzeń dokonywanych we wskazanym postępowaniu przez właściwy organ. W ten też sposób zwrócił uwagę na to, że Starosta [...] orzekając w sprawie miał obowiązek ustalić czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , czy projekt zagospodarowania działki odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym oraz czy załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest kompletny i wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wskazał następnie na kwestie, które w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego wobec zawartości projektu budowlanego wymagały zbadania i analizy. Tak też wskazał na niezgodność projektu budowlanego z ww. planem miejscowym co do ilości kondygnacji oraz na niezgodność projektu zagospodarowania działki z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał również na wątpliwość co do zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącymi: usytuowania budynku w granicy ścianą z przeszkleniami, ochrony przeciwpożarowej oraz nasłonecznienia. Co przy tym istotne, Starosta w ww. kwestiach nie dokonał żadnej oceny; decyzja tego organu pozbawiona jest bowiem właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazuje wyłącznie na to, że projekt jest zgodny z art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem, z analizy Wojewody przedstawionej w sprawie wynika, że projekt budowlany wymagał "dokładniejszej" oceny, i wyjaśnienia m. in. powyżej przywołanych zagadnień. Na podstawie zdawkowego, jednozdaniowego uzasadnienia decyzji Starosty nie sposób natomiast stwierdzić, aby została ona poprzedzona wymaganym w takim przypadku postępowaniem wyjaśniającym. Co więcej, w oparciu o treść tej decyzji, należałoby przyjąć (co też uczynił Wojewoda), że konieczne postępowanie wyjaśniające w sprawie przed Starostą nie miało miejsca.

Należy przy tym podkreślić za Wojewodą, że uzasadnienie decyzji, stanowiące (co do zasady) jej obowiązkowy składnik (v. art. 107 § 3 k.p.a.), jest wyrazem przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozorność uzasadnienia czy brak obligatoryjnego uzasadnienia stanowią o wadliwości decyzji nie tylko w kontekście art. 107 § 3 k.p.a., ale też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w tym przypadku – w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).

Należy też zauważyć, że sprawa niniejsza dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego zakres oddziaływania nie mieści na działce inwestycyjnej nr ew. [...]obręb 0001 M. , albowiem zaprojektowany został ścianą w granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] (v. § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Takie zaś usytuowanie budynku powoduje konieczność rozważenia szeregu kwestii, wynikających m.in. ze wskazanego usytuowania. Starosta nie badał jednak sprawy w tym zakresie; nie wyjaśnił czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego (w tym – w zakresie wysokości i dopuszczonej w planie miejscowym liczby kondygnacji), a także czy projekt zagospodarowania działki odpowiada wymogom z § 12, § 13 i 60 oraz § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo przyjął, że sprawa nie została na etapie I instancji (w ogóle) rozpatrzona, a usunięcie tej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bo sprowadzałoby rozpatrzenie sprawy w zakresie wyznaczonym żądaniem inicjującym to postępowanie do jednej instancji. Dokonując takiej oceny Wojewoda nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a treść sprzeciwu nie podważa tego stanowiska. Co więcej, stanowisko to wzmacnia fakt niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu na każdym jej etapie wszystkim stronom postępowania. Jak wynika bowiem z akt organu I instancji, w postępowaniu przed tym organem nie zapewniono możliwości zapoznania się ze sprawą i zgłoszenia ewentualnych uwag/zastrzeżeń właścicielom działki sąsiedniej o nr ew. [...], tj. A. M. i B.M. (w granicy której zaprojektowano budynek). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało tym osobom skutecznie doręczone (przesyłki wysłano na błędny adres), a decyzja organu I instancji "dotarła" do tych osób dopiero na skutek "interwencji" B. M. , w dniu [...]października 2020 r. Stąd też słusznie Wojewoda przyjął, że postępowanie przed organem I instancji powinno być "powtórzone", także w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Na koniec, mając na uwadze przebieg postępowania odwoławczego i zarzuty sprzeciwu, Sąd stwierdza, że prawidłowo Wojewoda uznał odwołanie B. M. za skutecznie wniesione; decyzja Starosty została doręczona tej osobie [...] października 2020 r., a odwołanie zostało nadane 30 października 2020 r., a więc w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Sąd dostrzega przy tym, że decyzja Starosty z [...] maja 2020 r. nie mogła stać się ostateczna 17 czerwca 2020 r., skoro część stron postępowania otrzymała tę decyzję 16 października 2020 r. (wcześniej na skutek wadliwego działania organu I instancji do części mających brać udział w postępowaniu nie została w ogóle wysłana), i dopiero od tej daty biegł dla tych osób termin do wniesienia odwołania (v. art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). W takich też okolicznościach odwołania B. M. nie można było uznać za niedopuszczalne.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.