Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 3532/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 989/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi O. w K. na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wystawioną na [...] Sp. j. w K. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 31 lipca 2015 r. o sygn. akt III SA/Kr 989/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. odrzucił skargę O. w K. (dalej także S.) na notę księgową Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wystawioną na [...] Sp. j. w K. (dalej: spółka).

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: skargą z [...] marca 2014 r. S. zaskarżyło czynności Prezydenta Miasta K. podejmowane w wykonaniu uchwały Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska K. (Dz. U. Woj. Małop. z 2011 r. nr 189, poz. 1504), polegające na pobieraniu opłat za korzystanie z przystanków lub dworców od członków S., którzy nie są operatorami publicznego transportu zbiorowego ani przewoźnikami w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), dalej: u.p.t.z., poprzez wystawienie noty odsetkowej (z pominięciem przepisów Ordynacji podatkowej) oraz niezależnie od rzeczywistej liczby zatrzymań środków transportu na tych przystankach lub dworcach. Precyzując skargę na wezwanie Sądu, S. uściśliło, że zaskarża wszystkie czynności organu podjęte w wykonaniu uchwały, które przejawiają się w wystawieniu not księgowych oraz pobieraniu opłat na ich podstawie. Do pisma uzupełniającego skargę załączono noty z dnia [...].04.2013 r. i [...].10.2013 r. wystawione na [...] Sp. j. w C. (zwróciła się do S. z prośbą o interwencję) oraz notę z [...].10.2013 r. wystawioną na spółkę (również wnioskującą o interwencję).

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) w dniu 31 marca 2015 r. uchylił postanowienie WSA o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że strona skarżąca prawidłowo uzupełniła braki formalne skargi, zatem Sąd powinien, po pierwsze, ocenić czy wskazane czynności organu są objęte kognicją sądu administracyjnego i po drugie, czy skarżące S. jest legitymowane do wniesienia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Zarządzeniem z dnia 31 lipca 2015 r. WSA rozdzielił sprawę zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Kr 618/15 na dwie sprawy: 1/ sprawę ze skargi S. na noty księgowe z dnia [...].04.2013 r. i [...].10.2013 r. (sygn. III SA/Kr 618/15) i 2/ sprawę ze skargi S. na notę księgową z dnia [...].10.2013 r. (sygn. III SA/Kr 989/15).

Odnosząc się do istoty sprawy, czyli zasadności zaskarżenia noty księgowej przez S., Sąd stwierdził, że nota księgowa nie jest innym aktem ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podstawę prawną wystawienia noty księgowej stanowi art. 16 ust. 1 i 4 u.p.t.z., zgodnie z którym w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1), a za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (ust. 4). Na terenie Gminy Miejskiej K. obowiązuje uchwała Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. Stosownie do § 1 pkt 1 uchwały stawka za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym wynosi 0,05 zł, natomiast 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (§ 1 pkt 2 uchwały).

Jak wyjaśnił Sąd, o charakterze administracyjnym działania organu przesądzają trzy cechy: podjęcie go w sprawie indywidualnej, charakter publicznoprawny i związek z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa. Sąd ocenił, że nota księgowa objęta skargą S. nie spełnia trzeciej cechy, gdyż nie może stanowić samoistnego źródła obowiązku danego przewoźnika, wynikającego z przepisu prawa. Wprawdzie powołane wyżej przepisy wprowadzają obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, niemniej nie określają wprost jakiego rodzaju czynność lub akt miałby wyrazić obowiązek przewoźnika do uiszczenia opłaty. Nie jest nim na pewno nota księgowa.

WSA zwrócił również uwagę, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje w trybie art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 u.p.e.a.). WSA ocenił, że kwestionowana nota księgowa ma walor informacyjny co do niewykonanej powinności uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych; stanowi zarazem wezwanie do jej uiszczenia. Z tego względu nota księgowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie wywołuje ona skutków prawnych w sferze praw i obowiązków podmiotu, do którego jest skierowana. Obrona przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem organu w sprawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powinna być realizowana w postępowaniu egzekucyjnym z wykorzystaniem środków prawnych przewidzianych w u.p.e.a., w tym zarzutów.

W skardze kasacyjnej S. domagało się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 31 lipca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, jak również oznaczenia przedmiotu sprawy jako skargi S. na wszystkie czynności podjęte przez Prezydenta Miasta K. w wykonaniu uchwały Rady Miasta K. Nr XI/98/11 z dnia [...] marca 2011 r. w tym na noty księgowe z dnia [...].04.2013 r. i [...].10.2013 r. wystawione na [...] Sp. j. w C. oraz notę księgową z dnia [...].10.2013 r. nr [...] wystawioną na [...] Sp. j. w K.

S. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nota księgowa z dnia [...].10.2013 r. nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającym kontroli przez sąd administracyjny;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

3. art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nota z dnia [...].10.2013 r. stanowi upomnienie zawierające wezwanie do zapłaty w trybie powołanego przepisu;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach sprawy sądowoadministracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozstrzygnięcia co do części z zaskarżonych czynności podjętych przez Prezydenta Miasta K. przy wykonaniu uchwały Rady Miasta K. Nr XI/98/11 z dnia [...] marca 2011 r., które zostały zaskarżone przez S. skargą z dnia [...] marca 2014 r.

Uzasadniając swoje stanowisko wnoszące skargę kasacyjną S. argumentowało, że nota księgowa wystawiona przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców mieści się w pojęciu innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo nakłada na stronę obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty, określa jej wysokość oraz termin płatności, a tym samym stanowi indywidualny i władczy akt organu administracji publicznej, który podlega kontroli sądowej. Zdaniem S. twierdzenie Sądu jakoby konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty następowała w tytule wykonawczym jest błędne, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem rozpoznawczym, a tylko w nim może dojść do ustalenia obowiązku. Ponadto S. uznało, że Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie wydał orzeczenia co do całości żądania skargi, pomijając pozostałe zaskarżone czynności Prezydenta Miasta K. podjęte w wykonaniu uchwały Nr XI/98/11 z dnia [...] marca 2011 r.

Prezydent Miasta K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dla porządku wskazać należy, że między dniem wydania postanowienia Sądu (31 maja 2015 r., uzasadnienie doręczono 1 września 2015 r.) a dniem wniesienia środka zaskarżenia (1 października 2015 r.) zmienił się stan prawny, gdyż 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie istotna nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzająca między innymi nowe brzmienie art. 173 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że od postanowienia sądu I instancji kończącego postępowanie w sprawie, a zatem także od postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna.

Z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola kasacyjna jest dokonywana przez NSA wyłącznie w granicach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a pod rozwagę z urzędu sąd kasacyjny bierze jedynie przesłanki nieważności postępowania, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Nieważność postępowania w tej sprawie nie wystąpiła.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżące kasacyjnie S. zarzuciło Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że nota księgowa, wystawiona na członka S. w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska K., nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego, natomiast adresat noty księgowej może kwestionować zasadność nałożenia wskazanej opłaty korzystając z instrumentów obrony w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Należy zauważyć, że Sąd, odrzucając skargę S. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zatem z tej racji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie kontroluje noty księgowej wystawionej we wskazanym wyżej przedmiocie, orzekał w warunkach związania, na podstawie art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r. Wówczas NSA zobowiązał Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę nie tylko do oceny czy nota księgowa – skarżona pierwotnie jako czynność Prezydenta Miasta K. – jest objęta kognicją sądu, ale również do zweryfikowania, czy składające skargę S. jest legitymowane do jej wniesienia w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W drugiej z wymienionych kwestii Sąd wywiódł, opierając się na statucie S., że S. jest uprawnione do reprezentowania swoich członków w sprawach działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego m.in. przed wszystkimi sądami. W tej części postanowienie Sądu, z powodu braku odpowiednich zarzutów kasacyjnych, nie poddaje się kontroli. Jedynie na marginesie NSA dostrzega, że w aktach sprawy nie znajduje się kopia statutu S., potwierdzona za zgodność z oryginałem i znikąd nie wynika, że spółka, w interesie której S. wniosło skargę, jest jego członkiem.

Przechodząc do meritum sprawy, stanowisko Sądu, że nota księgowa wydana w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać za zasadne.

Zdaniem NSA, poszukując właściwej podstawy prawnej opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, Sąd zasadnie przywołał treść art. 16 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, jak również wydaną na podstawie ust. 4 tego artykułu uchwałę Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., określającą stawki przedmiotowej opłaty. Jednakże tak skarżące kasacyjnie S., jak też Sąd zdają się pomijać zasadniczą kwestię, że obowiązek uiszczenia opłaty uregulowanej w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wynika z mocy samego prawa – wskazanego przepisu ustawy oraz § 1 pkt 1 - 2 cyt. uchwały. Obowiązek ten winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego, z którego wystąpieniem ustawa wiąże ów obowiązek (skorzystanie przez operatora/przewoźnika z przystanku komunikacyjnego/ dworca, którego zarządzającym albo właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego). Brak w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia" czy "wymierzenia" omawianej opłaty. Oznacza to, że opłaty nie ustala się/nie wymierza się decyzją administracyjną (postanowieniem), ani tym bardziej indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie NSA opłata, która może być pobierana na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nie stanowi nadzwyczajnego rozwiązania prawnego, a jej charakter jest zbliżony na przykład do opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w tym zakresie por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2738/15, publik. w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uzupełniająco dodać jeszcze należy, że stronie przysługują odpowiednie środki prawne dla kwestionowania uchwały Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., która jest aktem prawa miejscowego, jak również dla kwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustanawiających przedmiotową opłatę.

Skoro obowiązek poniesienia przybliżonej wyżej opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd prawidłowo stwierdził, że nota księgowa wystawiona w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nota księgowa przypomina de facto wyłącznie o obowiązku uiszczenia opłaty, nie nakładając na adresata obowiązku prawnego, wszak nałożonego już ustawą, ani nie przyznając mu jakichkolwiek uprawnień.

Z wymienionych powodów zarzuty ujęte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne.

Kolejny zarzut kasacyjny (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej) NSA również uznał za chybiony. Powołany w tym zarzucie przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. reguluje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Po pierwsze, wskazać trzeba, że przedmiotem sprawy nie była ocena legalności działań organów administracji publicznej, podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym (co do tych działań ochrona sądowa przysługuje stronie na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), tylko przesądzenie czy nota księgowa wystawiona w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców jest aktem względnie czynnością, podlegającym kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Po wtóre natomiast, nie można zarzucić Sądowi, że dochodzenie nieuiszczonej opłaty, o której mowa, nie następuje w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto Sąd prawidłowo wskazał środki prawne służące zobowiązanemu w tym postępowaniu, choć niewątpliwie przedwcześnie wypowiedział się co do tego, czy nota księgowa ma charakter upomnienia w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. Kwestia ta powinna być przedmiotem oceny sądowej dopiero na etapie ewentualnego zaskarżenia przez zobowiązanego aktów wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W całości nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Wskazany przepis upoważnia sąd administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (obecnie wyjątek stanowi przepis art. 57a p.p.s.a. wprowadzający daleko idące modyfikacje dla skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego). Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. To, że sąd nie jest związany granicami zaskarżenia polega na tym, że żadna część zaskarżonego aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości. Niezwiązanie granicami skargi powoduje także, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet w sytuacji, gdy dany zarzut nie został postawiony w skardze. Jednakże warunkiem podstawowym, ażeby sąd mógł podjąć opisane działania jest precyzyjne i jednoznaczne zaskarżenie konkretnego aktu albo czynności.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że w skardze S. domagało się przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności "wszystkich czynności" podjętych przez Prezydenta Miasta K. w wykonaniu uchwały Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. Tak sformułowany przedmiot zaskarżenia nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, wobec czego S. zostało wezwane do sprecyzowania przedmiotu skargi i w odpowiedzi na wezwanie wyjaśniło, że zaskarża trzy konkretne noty księgowe: jedną z dnia [...].04.2013 r. i dwie z dnia [...].10.2013 r., wystawione na dwie odrębne spółki, które zwróciły się do niego z prośbą o interwencję w sprawie niesłusznie wystawionych not. Tak określony przedmiot zaskarżenia pozwolił WSA w K. na rozdzielenie spraw i dalsze poprowadzenie ich pod oddzielnymi sygn. akt: III SA/Kr 618/15 i III SA/Kr 989/15 (vide: zarządzenie z dnia 31 lipca 2015 r., o czym była mowa w części wstępnej niniejszego uzasadnienia), co było działaniem trafnym, ponieważ różne noty księgowe, wystawione na różne podmioty nie mogły być objęte jedną skargą.

Co więcej, wykluczone było, sugerowane w skardze kasacyjnej, orzeczenie przez WSA o "wszystkich czynnościach" Prezydenta Miasta K. podjętych w wykonaniu uchwały Nr XI/98/11 Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r., a zatem także tych notach księgowych, które nie zostały wymienione w skardze z daty i numeru, podmiotu zobowiązanego oraz nie zostały do skargi załączone.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że granice danej sprawy, w ramach których, stosownie do aktualnego brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga sąd administracyjny nie są (i nie były wcześniej) tak szerokie, jak wskazuje S. w skardze kasacyjnej. Poza tym, skoro sprawa ze skargi S. nie mieści się w obszarze właściwości sądu administracyjnego, rozważanie jej właściwych granic jest zbędne.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.