Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 612/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. uchyla uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w zakresie punktów: VI b, VII ppkt 1, 5 oraz VII ppkt 6 zdanie drugie; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w zakresie punktów: VI b, VII ppkt 1, 5 oraz VII ppkt 6 zdanie drugie; 3. stwierdza, że decyzje w zakresie opisanym w pkt 2 wyroku nie podlegają wykonaniu; 4. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie punktu VII ppkt 6 zdanie pierwsze uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. i nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.; 5. zasądza od Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II GSK 147/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 27 grudnia 2004 r. sygn. akt VISA/Wa 46/06 w części uchylającej pkt VI b oraz pkt VII p pkt 1, 5 i 6 wskazanych w tym wyroku uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako Przewodnicząca KRRiT) i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pozostałej zaś części skargę kasacyjną oddalił.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Dnia [...] maja 2001 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w wykonaniu uchwał: nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. udzielił Spółce R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka R. Sp. z o.o.) koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "R".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt II SA 3200/01 uchylił: uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w pkt III, z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w pkt IV, VI, VII, X, XI, XII, XIV i XV, z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], a także decyzje KRRiT z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w pkt 1 i w pkt 3, z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w pkt V, VII, VIII, XII, XIII, XIV, XVI i XVIII.

W wykonaniu powyższego wyroku oraz uchwały z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zmieniła brzmienie pkt V, VI, VII, VIII, XII i XVIII koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1-3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 101, poz. 1114, z późn. zm.) cytowana dalej jako u.r.i t., art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 494 § 2 k.s.h.

Dnia [...] sierpnia 2003 r. Spółka R. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r.

Po rozpoznaniu ww. wniosku oraz w wykonaniu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 u.r.i t. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że w wyniku ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ponownie przeanalizowała sprawę i w wyniku powyższego dokonała zmiany koncesji w zakresie, w jakim, kierując się treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), winna była rozpatrzyć sprawę i ustosunkować się do kwestii podniesionych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do możliwości tzw. "rozszczepiania programu", organ wskazał przede wszystkim, że kwestia rozszczepień miała od początku charakter kontrowersyjny, ale w tzw. pierwszym procesie koncesyjnym Krajowa Rada wyrażając zgodę na taki sposób kształtowania programu, nie dysponowała informacjami, jaki to będzie miało wpływ na cały rynek koncesjonowany. W tym zakresie przytoczono pogląd Konwentu Komercyjnych Stacji Radiowych, że dzięki zakazowi "rozszczepiania programu" R. pozycja i sytuacja finansowa stacji lokalnych polepszyła się. Uznano, iż analizując sytuację rynkową tych stacji należy stwierdzić, że pozostawienie uprawnienia do rozszczepiania mogłoby doprowadzić do upadku radiofonii lokalnej.

Punkt VII koncesji zmieniono w taki sposób, że Koncesjonariusz zgodnie z tym zapisem miał obowiązki informacyjne wobec Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Informacje te miały być zgłaszane przez Koncesjonariusza jako podmiot określony w koncesji i będący jej adresatem. Obowiązek ten nie ciążył natomiast na poszczególnych wspólnikach.

Obowiązki informacyjne określone w pkt VIII koncesji również uzasadnione były umożliwieniem uruchomienia, w miarę potrzeby, uprawnień kontrolnych organu koncesyjnego, poczynając od uprawnień określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji.

Informacja zawarta w pkt XII koncesji o operatorze była niezbędna organowi koncesyjnemu w celu realizacji przepisu art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis ten wskazuje, że do zadań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji należy kontrola działalności nadawcy, a także z tego powodu, że operatorem stacji nadawczych może być koncesjonariusz lub inny podmiot.

W związku z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r., dotyczącą pkt XVIII koncesji, w tym zapisie również nastąpiła zmiana w kierunku dookreślenia go, aby był jednoznaczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Spółki R. Sp. z o.o. na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] wyrokiem z dnia 27 grudnia 2004 r. sygn. akt VISA/Wa 46/06 uchylił uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji: Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w pkt VI a, VI b, VII, VIII, XII, XVIII, Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzje Przewodniczącej KRRiT: Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] z [...] lipca 2003 r. w pkt VI a, VI b, VII, VIII, XII, XVIII. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasłużyła na uwzględnienie gdyż ww. decyzje i zawarte w nich ustalenia oraz oceny rozmijały się zasadniczo z ocenami prawnymi zawartymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. Sąd I instancji wskazał, że zarówno skarga rozpatrywana poprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczyły dwóch kwestii:

1. dopuszczalności określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej,

2. odmowy wyrażenia zgody na nadawanie (w ramach udzielonej koncesji) pasm lokalnych, czyli tzw. "rozszczepiania programu".

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając niedopuszczalność określenia w koncesji, niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej, dotyczących zwłaszcza kontroli organu nad kapitałem, z którym związany jest koncesjonariusz, zwrócił uwagę nie tylko na fakt, że obowiązki z tego zakresu nałożono w istocie rzeczy na podmioty trzecie (wspólników koncesjonariusza), ale również wskazał, że przepisy obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, w zestawieniu z przepisami ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz przepisami Konstytucji RP, nie dają organowi podstaw prawnych do obciążania koncesjonariusza tego rodzaju obowiązkami. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny odniósł przede wszystkim do następujących przepisów u.r.i t..: art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 3a, a także art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 38 pkt 2 i 3 oraz art. 37 ust. 2.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana na tych samych podstawach prawnych, tj. art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 - 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 u.r.i t. i poza rezygnacją z nakładania obowiązków związanych z kapitałową stroną działalności nadawczej na wspólników koncesjonariusza oraz wymogu uprzedzania o zamiarze dokonania niektórych czynności związanych z tą sferą działalności, niewiele zmieniła w treści zakwestionowanej koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Porównanie obu decyzji koncesyjnych doprowadziło Sąd do przekonania, że obok zmian redakcyjnych, odniesienia - zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - niektórych kompetencji do Przewodniczącej KRRiT (a nie do samej Rady), ich istotne postanowienia, dotyczące zarówno kapitałowej strony działalności nadawczej, jak i kwestii rozszczepiania programu, pozostały w istocie takie same.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można było nie zauważyć, że w przypadku rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii dopuszczalności określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej organy - KRRiT oraz jej Przewodnicząca – nie wyciągnęły wniosków z ustaleń tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że przepisy obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji, zwłaszcza w kontekście z przepisami ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz przepisami Konstytucji RP - nie dawały podstaw do tak szerokiej kontroli wymienionych organów nad działalnością nadawczą koncesjonariuszy, a zwłaszcza do kontroli nad ich relacjami kapitałowymi. W opinii Wojewódzkiego Sądu, zamiast dążyć do zbudowania na podstawie tej samej ustawy o radiofonii i telewizji podobnego systemu kontroli nad działalnością koncesjonariusza, który został już zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, należało zbudować system, który mieściłby się w ramach dopuszczonych przez przepisy wspomnianej ustawy w kontekście oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do zgody na nadawanie (w ramach udzielonej koncesji) pasm lokalnych, czyli tzw. "rozszczepiania programu", w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie koncesji oraz w odpowiedzi na skargę organ poświęcił tej kwestii wiele miejsca, koncentrując uwagę na wyjątkowości zgody na "rozszczepianie programu" przez Spółkę R., udzielonej w koncesji wydanej w tzw. pierwszym procesie koncesyjnym w 1993 r., oraz na uzasadnieniu prawnym zakazu rozszczepiania programu w świetle ustawowej definicji programu, zawartej zwłaszcza w art. 4 pkt 4 u.r.i t. oraz art. 7 ust. 2 pkt 8 Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że przy braku szczegółowych i jednoznacznych uregulowań ustawowych określonych spraw, takich jak np. dopuszczalności "rozszczepiania programu" i przyjętej przez organ administracji odpowiedniej praktyce w tym zakresie, związanej z potrzebami rynku, nie można odmówić organowi prawa do zmiany tej praktyki. Zmiana taka powinna być jednak odpowiednio uzasadniona - i to nie w odniesieniu do konkretnych przypadków, lecz w płaszczyźnie polityki administracyjnej odnoszącej się do całej dziedziny spraw objętych właściwością tego organu, a także wprowadzona w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie - tak aby nie zdezorganizować rynku i nie doprowadzić do nieuzasadnionych strat działających na nim podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie powyższe zastrzeżenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, były szczególnie istotne, gdyż koncesja dla Spółki R. z 2001 r. ze zmianą w 2003 r. była jedną z pierwszych udzieloną w ponownym procesie koncesyjnym. Potwierdziła to sama Przewodnicząca KRRiT, stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że w początkowym okresie udzielania koncesji kwestia rozszczepiania była interpretowana inaczej, co wynikało z ówczesnego, znacznie mniej rozwiniętego niż obecnie stanu rynku mediów elektronicznych. W drugim obiegu koncesyjnym rynek mediów elektronicznych cechował już nie tylko wzrost ilościowy, ale miały na nim miejsce znaczące procesy koncentracji, występowania stacji sieciowych powiązanych kapitałowo, czy też porozumieniami programowymi. Nastąpił rozwój działalności pozaemisyjnej stacji radiowych, w ogóle nie przewidziany przez ustawodawcę. Również KRRiT dostrzegła problem rekoncesji i jej warunków, przy ubieganiu się o nową, kolejną koncesję.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, wskazane zjawiska związane z merytoryczną stroną działalności nadawczej, pozostającej poza zakresem zainteresowania Sądu, powinny jednak stanowić przedmiot rozważań KRRiT nie tylko przy okazji rozważania kolejnych koncesji, lecz powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, określającym politykę administracyjną Rady w tej dziedzinie i definiującym jej stanowisko w sposób generalny wobec występującej w praktyce nadawczej problemów. Oczywistym jest, że dokument taki na gruncie obowiązującej ustawy o radiofonii i telewizji nie miałby charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, ale odpowiednio i wcześniej rozpowszechniony uprzedzałby koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. wymóg starannego, konsekwentnego faktycznego uzasadnienia odmowy udzielenia zgody na rozszczepianie programu, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie został w sposób oczywisty spełniony, a KRRiT nie oceniła obszernego materiału dowodowego przedstawionego w tym zakresie przez skarżącego, pozostając przy ogólnikowych stwierdzeniach zagrożeń, jakie niesie rozszczepianie programów dla lokalnych rynków mediów. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 i 110 k.p.a.

W kwestii stwierdzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 52, poz. 244 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże, inaczej niż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w konkretnej sprawie - w tym również w odniesieniu do stwierdzonej w nim niekonstytucyjności aktu wykonawczego do ustawy. Sąd stwierdził, że oczywistym było, iż generalnie KRRiT jest związana treścią tego aktu i ma obowiązek go stosować do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny - ale właśnie z wyłączeniem jego stosowania w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Sądu. Inaczej mówiąc, właśnie w rozpatrywanej sprawie, w związku ze stwierdzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny niekonstytucyjnością przepisów wspomnianego rozporządzenia, KRRiT nie miała prawa w oparciu o te przepisy nałożyć na koncesjonariusza obowiązków określonych w pkt VII i VIII koncesji.

Przewodnicząca KRRiT w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie o zmianę tegoż wyroku przez oddalenie skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą K. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy dowodów wnioskowanych przez skarżący organ w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2004 r.,

b. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 u.r.i t. poprzez ich niezastosowanie,

c. art. 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sądowej kontroli uchwał KRRiT w związku z pominięciem pozycji ustrojowej KRRiT, jako konstytucyjnego organu administracji publicznej,

d. art. 213 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 1 i 2 u.r.i t. w formie uchwał zapadających w trybie głosowania ciała kolegialnego - które to uchybienie miało wpływ na pozbawienie KRRiT określania warunków koncesyjnych wpływających na kształt rynku mediów i stosunków społecznych w dziedzinie radiofonii i telewizji,

e. art. 213 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 2 Konstytucji i art. 9 ust. 2 u.r.i t. poprzez pominięcie charakteru prawnego uchwały KRRiT, jako aktu władzy konstytucyjnej,

f. art. 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ustawy o NSA w zw. z art. 97 § 1 i 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli sądowej uchwał KRRiT z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] oraz z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], a także decyzji Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], wydanych w wyniku podjęcia postępowania administracyjnego na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r. w sprawie (sygn. akt II SA 3200/01),

g. art. 178 ust. 1, 7 i 8 Konstytucji RP oraz art. 1 i 3 § 2 p.p.s.a. i art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a zw. z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez wydanie orzeczenia bez rozszerzenia własnej oceny prawnej poza oceną prawną wyrażoną w wyroku II SA 3200/01, co winno być zastosowane przez sąd samodzielnie bez związania z art. 30 ustawy o NSA, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

h. art. 30 ustawy o NSA w zw. z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające p.p.s.a – poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, wyrażające się z jednej strony w błędnym odczytaniu treści oceny prawnej, a z drugiej strony w przekroczeniu treści oceny prawnej wyrażonej w ww. sprawie o sygn. akt II SA 3200/01,

i. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w pominięciu okoliczności, iż organ administracyjny (koncesyjny) wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w zaskarżonych przez stronę przeciwną decyzjach oraz ją w sposób pełny i zwięzły uzasadnił,

j. art. 213 Konstytucji w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 33 ust. 3 u.r.i t. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu charakteru prawnego uchwał KRRiT.

Naruszenie prawa materialnego:

k. art. 20 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie wyrażające się w pominięciu związku normatywnego art. 20 Konstytucji z art. 22 Konstytucji oraz 54 ust. 2 i 213 Konstytucji, sprowadzającego się do zrównoważonej relacji tych przepisów, które pozostają ze sobą w ścisłym związku nakazującym uwzględnienia zakresu swobody działalności gospodarczej ograniczonego ale i służącego urzeczywistnianiu sprawiedliwości społecznej w solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych jako podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, z czego wynika nakaz uwzględniania praw podmiotowych wszystkich uczestników danego stosunku społecznego i obowiązków publicznych w dziedzinie radiofonii, na której straży stoi KRRiT,

l. art. 1 i 5 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie przez co pominięto, iż Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i zapewnia wolności i prawa człowieka, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju,

m. art. 1, 2, 5, 20, 32, 54 ust. 1 i 2, 73, 213 Konstytucji przez ich niezastowanie i w konsekwencji przeprowadzanie błędnej wykładni zakresu treści wolności gospodarczej na gruncie art. 20 Konstytucji w dziedzinie radiofonii i telewizji,

n. art. 37 ust 2 u.r.i t. poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się w bezpodstawnym pomijaniu, iż organ administracyjny określając w zaskarżonych decyzjach i uchwałach "inne warunki koncesji" wskazał przepisy ustawy, których wykonanie chce zapewnić oraz że ustalenie oznaczonych "innych warunków" koncesji wskazanych w uchwałach KRRiT i decyzji Przewodniczącej KRRiT jest niezbędne dla prawidłowego wykonania tych przepisów ustawy,

o. art. 37 ust. 2 u.r.i t. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się pominięciu jego związku z art. 38 u.r.i t. określającego kompetencje Przewodniczącej do cofnięcia koncesji, które mogą być prawidłowo wykonane jedynie poprzez wprowadzenie do koncesji tzw. "innych warunków",

p. art. 4 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 4 u.r.i t. poprzez błędną jego wykładnię niedostrzegającą istoty "programu" radiowego jako jednorodnego zestawu uporządkowanych audycji, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechnianych i pochodzących od jednego nadawcy, którego rodzaj i czas rozpowszechniania określa organ koncesyjny,

q. art. 37 ust. 1 pkt 4 u.r.i t. poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w pominięciu samodzielnego warunku koncesji jakim jest "czas rozpowszechniania programu", a nie "czasy", gdyż w przypadku rozszczepień programu w lokalne pasma programowe z prawem do zamieszania w tych pasmach reklam, zachodzi sytuacja mnogości równoległych czasów pasm lokalnych, co już jest wyraźnym odstępstwem od definicji programu,

r. art. 16 ust. 1 i 2 u.r.i t. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie prowadzące do naruszenia limitu reklam ustanowionego w tym przepisie na 15% czasu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny programu,

s. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 oraz 34 ust. 1 u.r.i t. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym ustaleniu, iż koncesja jest wymagana dla "rozpowszechniania programu", stanowi więc ustalenie warunków prawnych rozpowszechniania programu nadawcy co do kształtu programu, nie zaś ramówki, ta bowiem jest kształtowana przez nadawców samodzielnie, lecz wyłącznie w warunkach udzielonej koncesji i reżimu ustawy oczywiście.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka R. wniosła o jej oddalenie i w uzasadnieniu wskazała, że choć formalnie Przewodnicząca KRRiT podważa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak w swej istocie wniesiona skarga kasacyjna stanowi trudną i zupełnie zbędną na tym etapie postępowania, próbę wskazania usprawiedliwienia dla sposobu prowadzenia postępowania koncesyjnego oraz rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonych decyzjach Przewodniczącej KRRiT. Spółka R. podniosła, że wydając zaskarżone decyzje, Przewodnicząca KRRiT nie uwzględniła oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 24 października 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższych zarzutów:

1. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w części uchylającej pkt VI b oraz pkt VII p pkt 1, 5 i 6, wskazanych w tym wyroku, uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

2. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty te w istocie rzeczy sprowadzały się do negowania sądowej kontroli działalności administracyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie dotyczącym udzielania koncesji radiowych i telewizyjnych.

Za bezskuteczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej polegające na podważaniu oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny we wcześniejszym wyroku wydanym w pierwszej instancji w tej samej sprawie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy (art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie niezasadne były także zarzuty skargi kasacyjnej, związane z przepisami art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie dowodów z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przy piśmie KRRiT z dnia [...] maja 2004 r., a dotyczących stanowiska KRRiT w przedmiocie możliwości uzyskania zezwolenia na "rozszczepianie programu" przez nadawców ogólnopolskich w ramach kolejnego procesu koncesyjnego na "rozpowszechnianie programu" radiowego ogólnopolskiego, w tym przez skarżącą Spółkę R. Wojewódzki Sąd Administracyjny – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - trafnie podniósł, że zagadnienie zezwolenia na rozszczepianie programu radiowego przez nadawców ogólnopolskich należy do sfery praktyki organu koncesyjnego, jest objęte polityką administracyjną KRRiT w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych, uwzględniającą zmiany zachodzące na tym rynku. Jednakże Sąd ten, nawiązując do stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie w wyroku z dnia 24 października 2002 r., uznał, że zagadnienia te powinny być ujęte w dokumencie programowym KRRiT, przedstawiającym jej stanowisko w sposób generalny, odpowiednio wcześniej rozpowszechnionym, tak aby uprzedzał koncesjonariuszy i ubiegających się o koncesję czego mogą się spodziewać i na co liczyć. Brak takiego dokumentu zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodował brak podstaw dla właściwego uzasadnienia zmiany stanowiska KRRiT wobec dotychczasowej praktyki w kwestii "rozszczepiania programu" oraz odmowy udzielenia skarżącej Spółce zgody na "rozszczepianie programu" w zaskarżonej koncesji, wydanej w drugim postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie taki generalny programowy dokument, określający politykę KRRiT w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej, rozpowszechniony w okresie wyprzedzającym rozpoczynanie kolejnych postępowań koncesyjnych, byłby pożądany, jednakże sam brak takiego dokumentu nie może być utożsamiany z brakiem stanowiska KRRiT co do przyjętych na dany okres kierunków polityki administracyjnej w tej dziedzinie oraz z nieinformowaniem podmiotów zainteresowanych o tych kierunkach i ich zmianach.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt rygorystycznie i nieprawidłowo odczytał stanowisko wyrażone w tym względzie w wyroku z dnia 24 października 2002 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że zmiana wykładni niezmienionych przepisów prawa w procesie ich stosowanie nie może być nagła i niezapowiedziana oraz że z akt sprawy nie wynikało, aby KRRiT informowała strony w toku postępowania koncesyjnego o zmianie swej polityki w zakresie wyrażania zgody na "rozszczepianie programu". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w aktach sprawy, na podstawie których wyrokował wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie było dokumentów na ten temat, tym samym Sąd ten nie mógł dokonać ich analizy i ocenić ich znaczenia w tym przedmiocie. Dokumenty takie zostały natomiast złożone w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w postaci protokołów z posiedzeń KRRiT w latach 1996-2000, w których uczestniczyli przedstawiciele dotychczasowych koncesjonariuszy, w tym także skarżącej Spółki R. Dotyczyły one zagadnień strategii rozwoju i przyszłości rynku radiowego w Polsce, a zwłaszcza problematyki "rozszczepiania programów". Znaczenie w sprawie mają w szczególności protokoły posiedzeń odbywanych po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. o zmianie pierwszej koncesji z dnia [...] maja 1994 r. dla Spółki R. Posiedzenia te zakończone zostały ustaleniem KRRiT, że nie przewiduje ona wydania w przyszłych koncesjach zezwoleń na "rozszczepianie programowe" i reklamowe programów radiowych dla nadawców ogólnopolskich, o czym Spółka R. została poinformowana przez Krajową Radę pismem z dnia [...] listopada 2000 r. [...]. Nastąpiło to przed wszczęciem drugiego postępowania koncesyjnego z ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] listopada 2000 r. Wniosek koncesyjny Spółka R. złożyła dnia [...] grudnia 2000 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast dokonać analizy i oceny tych dokumentów dla potrzeb niniejszej sprawy w kontekście oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku z 24 października 2002 r., zarzucił KRRiT w sposób abstrakcyjny nieopracowanie dokumentu programowego określającego politykę administracyjną Krajowej Rady w tej dziedzinie i definiującego jej stanowisko w sposób generalny. Pominięcie tych dokumentów przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w omawianym zakresie, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w odniesieniu do pkt VIb zaskarżonej koncesji.

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny był także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a. przez uchylenie pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji bez dokonania samodzielnej oceny zgodności z prawem tego postanowienia koncesji. Treść tego postanowienia została istotnie zmieniona w stosunku do uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ówczesnego pkt VII ppkt 1, który wówczas, poza wskazaniem wysokości posiadanych udziałów przez obu wspólników koncesjonariusza, zawierał przede wszystkim obowiązek informowania KRRiT o wszelkich zmianach tego stanu kapitałowego. Z uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2002 r. wynikało, że tylko ta część ówczesnego pkt VII ppkt 1 – o obowiązku informowania KRRiT przez wspólników koncesjonariusza – została zakwestionowana przez sąd II instancji. Nowy pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji nie zawiera już takiej treści – stanowi tylko, że większościowy udziałowiec koncesjonariusza nie może posiadać mniej niż 51% udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz mniej niż 51% głosów na Zgromadzeniu Wspólników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił tenże nowy pkt VII ppkt 1, z powołaniem się na związanie ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oceniając w ogóle zgodności z przepisami tego nowego postanowienia pkt VII ppkt 1 zaskarżonej koncesji z 2003 r.

Z takich samych przyczyn i podstaw zasadny był zarzut dotyczący uchylenia pkt VII ppkt 5 zaskarżonej koncesji. To postanowienie zaskarżonej koncesji nakładało na koncesjonariusza obowiązek informowania Przewodniczącej KRRiT o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania zgodnie z definicją zawartą w art. 4 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. k.s.h. Poprzedni odpowiednik tego zagadnienia zawarty w ówczesnym pkt VII ppkt 9 uchylonej przez Naczelny Sąd Administracyjny koncesji z 2001 r., poza powyższą treścią zawierał stwierdzenie, że powstanie stosunku zależności podmiotu koncesjonariusza w stosunku do podmiotu nie będącego "koncesjonariuszem założycielskim" bez uzyskania uprzedniej zgody KRRiT, może spowodować wszczęcie postępowania o cofniecie koncesji w trybie art. 38 pkt 4 u.r.i t. Z uzasadnienia wyroku z dnia 24 października 2002 r. wynikało, że ówczesny pkt VII ppkt 9 nie miał podstawy ustawowej w zakresie, w jakim warunkował on dopuszczalność określonych w nim działań i czynności od wyrażenia zgody przez KRRiT. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem, z powołaniem się na związanie prawne ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylił jednakże również nowy pkt VII ppkt 5 zaskarżonej koncesji z 2003 r., nie zawierający warunku zgody organu koncesyjnego na powstanie odnośnego stosunku zależności, podczas gdy w powyższej sytuacji powinien poświęcić temu punktowi zaskarżonej koncesji z 2003 r. bezpośrednią uwagę, dokonując samodzielnej analizy i oceny, czy nałożenie obowiązku samego informowania organu koncesyjnego o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania w rozumieniu art. 4 § 1 pkt 4 i 5 k.s.h., znajduje uzasadnienie w przepisach u.r.i t. lub w przepisach kodeksu spółek handlowych.

Z analogicznych przyczyn i podstaw – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało uznać zasadność zarzutu dotyczącego uchylenia pkt VII ppkt 6 zaskarżonej koncesji z 2003 r. To postanowienie, tak jak i poprzednio pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r., jest dwuzdaniowe. W pierwszym zdaniu zawarty jest (i był) zakaz przenoszenia uprawnień wynikających z koncesji, w tym także wynikających z rezerwacji częstotliwości na inny podmiot. Zdanie drugie zawiera (i zawierało) wymóg zgody organu koncesyjnego na przeniesienie tych uprawnień w drodze łączenia, podziału, czy innego przekształcenia spółek handlowych, o których mowa w kodeksie spółek handlowych.

Z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten zakwestionował postanowienie ówczesnego pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r. w zakresie, w jakim uzależniono od zgody KRRiT możliwość przejścia uprawnień koncesyjnych na inny podmiot powstały w wyniku łączenia, podziału lub innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, z uwagi na brak takiej podstawy w ówczesnych przepisach ustawy o radiofonii i telewizji w zw. z przepisami art. 494 § 2 i art. 531 § 2 k.s.h. To stanowisko jest niewątpliwie wiążące w rozumieniu art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., skoro stan prawny w tym zakresie w dacie wydania zaskarżonej koncesji – [...] grudnia 2003 r. nie uległ zmianie (art. 38a ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji wszedł w życie z dniem 21 sierpnia 2004 r.). Natomiast w ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA nie ma stanowiska co do zgodności z prawem postanowienia zawartego w zdaniu pierwszym pkt VII ppkt 10 uchylonej koncesji z 2001 r., o zakazie przenoszenia uprawnień z koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną koncesję z 2003 r., był zatem obowiązany bezpośrednio i samodzielnie ocenić i odnieść się co do legalności zamieszczenia w koncesji takiego zakazu. Przede wszystkim powinien rozważyć, czy dopuszczalność przejścia uprawnień koncesyjnych na inny podmiot w sytuacjach określonych w art. 494 § 2 i art. 531 § 2 k.s.h., nie stanowi wyjątku od generalnej zasady niedopuszczalności przenoszenia takich uprawnień na osoby trzecie, wynikającej z istoty koncesji, jako uprawnienia ze sfery prawa administracyjnego, uprawnienia publicznoprawnego, do prowadzenia działalności gospodarczej udzielonego konkretnemu podmiotowi spełniającemu określone prawem warunki do wykonywania danej działalności. Niewłaściwe zastosowanie w tym zakresie art. 99 ustawy wprowadzającej p.p.s.a., doprowadziło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie tego postanowienia zaskarżonej koncesji z 2003 r. bez dokonania całościowej oceny jego zgodności z prawem.

Wobec powyższego zaskarżony wyrok Sądu I instancji we wskazanych wyżej częściach został uchylony ze względów proceduralnych, a zatem jak podniósł Sąd II instancji bezprzedmiotowe było odnoszenie się w tym zakresie do zarzutów materialnoprawnych, dotyczących zagadnień związanych z uchyloną częścią zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pozostałej części zaskarżonego wyroku nie mogły być uwzględnione, gdyż pozostają one w wyraźnej sprzeczności z wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że co do pkt VI a zaskarżonej koncesji z 2003 r. zawiera on powtórzenie pkt VI koncesji z 2001 r., który nie został uchylony ww. wyrokiem NSA z 2002 r., a zatem to rozstrzygnięcie koncesji z 2001 r., stanowiące, że reklamy nie mogą zajmować więcej niż 15% dziennego czasu nadawania programu i nie więcej niż 12 minut w ciągu godziny, stało się już wówczas prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny był więc uprawniony stwierdzić nieważność tej części koncesji z 2003 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego uchylenie tego punktu przez zaskarżony wyrok nie może być skutecznie zakwestionowane w granicach skargi kasacyjnej wniesionej przez organ koncesyjny.

Pkt XVIII koncesji, to jego uzupełnienie przez wskazanie przepisów ustawy o radiofonii i telewizji nie zmienia co do istoty, zakwestionowanego wyrokiem z dnia 24 października 2002 r., poprzedniego pkt XVIII koncesji z dnia [...] maja 2001 r. Jest to wyłącznie zmiana redakcyjna a nie merytoryczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) stanowi, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w skutek złożonej skargi kasacyjnej przez Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 grudnia 2004 r., w części uchylającej pkt VI b oraz pkt VII ppkt 1, 5, 6 wskazanych w tym wyroku uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz decyzji Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. W takim też zakresie, zgodnie z ww. wyrokiem, sprawa ze skargi "R." Sp. z o.o. podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, badał przede wszystkim, czy trafne są wnioski WSA co do zakresu związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r.

W zakresie pkt VI b koncesji NSA podkreślił trafność poglądu WSA, że zagadnienie zezwolenia na rozszczepienie programu radiowego przez nadawców ogólnopolskich należy do sfery praktyki organu koncesyjnego, jest objęte praktyką administracyjną KRRiT w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych, uwzględniającą zmiany zachodzące na tym rynku. Zakwestionował jednak konieczność istnienia dokumentu programowego KRRiT, określającego politykę KRRiT w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej i jako naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. uznał brak oceny dowodów z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przy piśmie KRRiT z dnia [...] maja 2004 r. Dokumenty te to m.in. protokoły ze spotkań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z przedstawicielami poszczególnych stacji radiowych, na których omawiana była problematyka rozszczepienia sieci (protokół z [...] marca 1996 r., [...] maja 1997 r., [...] maja 1997 r., [...] września 1997 r.). Wśród nich znajduje się także zapis dyskusji jaka odbyła się [...] grudnia 1997 r., zorganizowanej na temat prawa do tzw. rozszczepienia programu, jak również protokół KRRiT z [...] grudnia 1997 r. podsumowujący powyższe spotkanie oraz protokół z [...] marca 1998 r. ze spotkania sprawozdawczego z przedstawicielami R. Z protokołu tego wynika, że Rada chciała poznać stanowisko skarżącej w zakresie ewentualnego cofnięcia prawa do rozszczepienia programu i emitowania regionalnych reklam. Stanowisko w tym zakresie skarżąca spółka przedstawiła w piśmie z dnia [...] sierpnia 2000 r. przygotowanym na posiedzenie Rady z dnia [...] października 2000 r., które to posiedzenie zakończyło się ustaleniem, że w procesie rekoncesjonowania nie przewiduje się, aby nadawcy ogólnopolscy korzystali z prawa do rozszczepienia programowego i reklamowego. O powyższym stanowisku Spółka R. została poinformowana pismem Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] listopada 2000 r.

Z powyższych dokumentów – w ocenie Sądu – nie wynika stanowisko KRRiT co do przyjętych na dany okres kierunków polityki administracyjnej w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej. Posiedzenia Rady odbywające się do października 2000 r. miały na celu poznanie stanowiska nadawców na temat prawa do rozszczepiania sieci i nie kończyły się one żadnymi wiążącymi ustaleniami.

Natomiast z protokołu z posiedzenia KRRiT z dnia [...] października 2000 r. wynika, że Rada nie była jednomyślna co do potrzeby pozbawienia skarżącej prawa do rozszczepienia sieci i w zakresie tym nie została podjęta żadna uchwała. Wyrażone w protokole stanowisko Rady nie zostało w żaden sposób uzasadnione, takiego uzasadnienia brak też w piśmie z dnia [...] listopada 2000 r. Takie uzasadnienie jest niezbędne w sytuacji tak znaczącej zmiany w zakresie warunków udzielanej koncesji. Jego brak, jak również forma zaprezentowania stanowiska – w ocenie Sądu – sprawia, że zapis w protokole z [...] października 2000 r. oraz pismo z [...] listopada 2000 r. nie mogą być uznane za określające kierunki polityki administracyjnej w dziedzinie kształtowania rynku mediów radiowych przez organ państwowy właściwy w sprawach radiofonii i telewizji. Przyjmując, że nie musi to być generalny dokument programowy, brak uzasadnienia dla uznania, że tak istotna zmiana polityki koncesyjnej może wynikać z dokumentów tej rangi jak wskazane powyżej. Charakter takiego dokumentu jest szczególnie istotny, jeżeli zważy się dalszą politykę organu, prowadzoną już po wystosowaniu pisma z [...] listopada 2000 r. do skarżącej. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu, złożonego na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. w dalszym ciągu przyznawane są rozszczepienia programowe dla różnych podmiotów, w tym dla [...],[...], radiostacji diecezjalnych (co potwierdzają Biuletyny Informacyjne złożone przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] maja 2007 r.), pomimo istnienia wątpliwości co do legalności działań w tym zakresie. Należy zatem postawić pytanie – jaka jest polityka KRRiT w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej? Czy jest ona różna dla różnych podmiotów? Odpowiedzi o odmiennym traktowaniu nadawców – zdaniem Sądu – nie należy szukać w tym, że Spółka R. jest radiostacją [...], natomiast radiostacje diecezjalne takiego charakteru nie mają. W tak newralgicznym zakresie polityka organu powinna być spójna i jednoznaczna dla wszystkich uczestników rynku. Jeżeli natomiast organ chce dokonać zróżnicowania nadawców, to winien swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo umotywować, tak aby było on zrozumiałe dla wszystkich nadawców.

Przy uznaniu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji brak było jasnego stanowiska organu co do jego aktualnej praktyki administracyjnej w dziedzinie koncesjonowania działalności radiowej, należy zbadać czy organ – realizując wskazania zawarte w wyroku NSA z 24 października 2002 r. – przedstawił w zaskarżonej decyzji w sposób staranny i konsekwentny motywy faktyczne i prawne odmowy udzielenia zgody na rozszczepienie programu. Przy ocenie tej trzeba mieć na względzie wynikający z art. 77 k.p.a. obowiązek rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, bez pominięcia jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, a z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów, pozwalającej odmówić dowodowi wiarygodności, co jednak powinno być uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – organ nie dokonał oceny materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą, co miało istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście stwierdzenia przez organ zagrożeń jakie niesie rozszczepienie sieci dla lokalnych rynków mediów, jak również przyznania przez organ, że wiele stacji lokalnych nie nadaje w swoich programach wymaganej ilości treści lokalnych i tym samym nie realizuje w pełni warunków koncesji. Ostatecznie organ nie wskazał podstawy prawnej dla odmowy udzielenia zgody na rozszczepienie programu, albowiem argumentacja organu w tym zakresie zaprezentowana w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., uległa zmianie w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r.

Zauważyć należy, że powoływanie się na brak regulacji ustawowej, mając na uwadze trwającą nadal praktykę Rady w tym zakresie jest niewłaściwe. Rozważanie dotyczące pojęcia programu, redakcji i jej zadań w kontekście przygotowania materiałów – na co wskazał WSA w wyroku z 27 grudnia 2004 r. i co nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z 12 października 2006 r. – pomijają w istocie ocenę przedstawionej przez skarżącą koncepcji wydzielania pasm programowych w sieci R. jako programu [...] i jednocześnie bliskiego słuchaczowi [...] poprzez przedstawienie podstawowych informacji lokalnych, drogowych, pogodowych i kulturalnych.

Reasumując – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja i decyzje ją poprzedzające dotknięte są istotnymi brakami w zakresie wskazania prawnego i faktycznego uzasadnienia odmowy udzielenia prawa do rozszczepień programowych i dlatego też należy uznać, że zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do postanowień pkt VII ppkt 1 i 5 uznać trzeba, iż decyzja w tym zakresie narusza obowiązujące prawo. Taka sama sytuacja występuje odnośnie pkt VII ppkt 6 zdanie drugie.

Nowy pkt VII ppkt 1 koncesji stanowi, że wymieniony w nim podmiot, będący udziałowcem koncesjonariusza nie może posiadać mniej niż 51% głosów na Zgromadzeniu Wspólników. Natomiast zgodnie z nowym brzmieniem pkt VII ppkt 5 koncesjonariusz zobowiązany jest do informowania Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania zgodnie z definicją zawartą w art. 4 § 1 pkt 4 i 5 kodeksu spółek handlowych.

Powyższe zapisy zaskarżonej koncesji zostały zmienione z uwagi na zakwestionowanie poprzedniego ich brzmienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu zapisy te, odnoszące się do spraw własnościowych, wykraczają także poza dopuszczony ustawą o radiofonii i telewizji zakres uregulowań koncesyjnych. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, wyrażony we wskazanym wcześniej wyroku NSA z dnia 24 października 2002 r., iż organ koncesjonujący może jednostronnie i władczo wyznaczyć treść koncesji tylko w przypadku legitymowania się konkretnymi podstawami ustawowymi (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji). Podstaw takich nie mogą stanowić ogólne przepisy dotyczące ustrojowej pozycji z zadań KRRiT oraz kompetencji Przewodniczącego KRRiT. Zapisanie w koncesji obowiązku zachowania nie mniej niż 51% udziałów w kapitale zakładowym i praw do głosowania na Zgromadzeniu Wspólników gwarantuje KRRiT możliwość decydowania o zmianach właścicielskich w spółce. Żaden przepis cyt. ustawy nie pozwala ingerować w sposób określony w zaskarżonej koncesji w czynności dotyczące struktury kapitałowej akcjonariusza. Kompetencje KRRiT w tym zakresie nie mają także umocowania w innych przepisach rangi ustawowej, w tym przepisach art. 494 § 2 oraz 531 § 2 kodeksu spółek handlowych. Również z art. 37 ustawy o radiofonii i telewizji, jak również z innych przepisów ustawowych nie da się wyprowadzić kompetencji organu do nałożenia w koncesji obowiązku informowania o różnych zmianach w strukturze kapitałowej spółki.

Art. 10 ust. 2 cyt. ustawy, dając możliwość uzyskania od koncesjonariusza materiałów, dokumentów i udzielania wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zasadności działania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji, wyklucza zdaniem Sądu, niezbędność ustalenia w koncesji warunków dotyczących zmian właścicielskich. Należy zauważyć, że przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 kodeksu spółek handlowych nie ograniczają możliwości przekształceń własnościowych w spółkach wykonujących koncesje. Nie mogą być więc przesłanką formułowania warunków takich przekształceń w samej koncesji.

W orzeczeniu z 18 lipca 2006 r. sygn. akt II GSK 34/06, dotyczącym udzielenia koncesji [...], Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował legalność zapisów koncesji dotyczących spraw własnościowych w brzmieniu jak w pkt VII ppkt 1 i 5 zaskarżonej koncesji. Wskazał, iż sytuacja własnościowa koncesjonariusza i zachodzące w niej zmiany mają znaczenie w świetle ustawy o radiofonii i telewizji, jak również wiążą się z nimi kompetencje Przewodniczącego KRRiT (art. 35, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 38 a, art. 40 a cyt. ustawy). W przepisach tych zostały zawarte zakazy ustawowe, albo określone kompetencje Przewodniczącego KRRiT do wyrażania zgody na pewne czynności, jak również do stosowania różnych sankcji. Podstawą prawną tych sankcji mogą być przepisy art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 38 a ust. 3 albo art. 40 a ust. 3 ww. ustawy.

Uznając potrzebę posiadania przez Przewodniczącego KRRiT informacji o zmianach sytuacji własnościowej koncesjonariusza, jak również zmian dotyczących akcjonariuszy, NSA uznał, że w tym celu nie jest niezbędne zamieszczanie w koncesji postanowień, takich jak te zawarte w omawianych punktach decyzji koncesyjnej. Organ koncesyjny może otrzymywać informacje o stanie własnościowym spółki i sytuacji akcjonariuszy niezbędne dla wykonywania swoich kompetencji w wyniku wykonywania przez koncesjonariusza ciążących na nim obowiązków informowania o zmianach danych zawartych w załączniku do wniosku o uzyskanie koncesji albo w odpowiedzi na żądanie kierowane do koncesjonariusza. NSA dostrzegając obowiązek zgłaszania przez koncesjonariusza organowi koncesyjnemu wszelkich zmian danych, które wynikają z wniosku o udzielenie koncesji i dołączonych do tego wniosku dokumentów, uznał, że z faktu istnienia obowiązków informacyjnych koncesjonariusza nie można wyciągać wniosków o dopuszczalności zamieszczania analogicznych obowiązków w decyzji koncesyjnej. Także wskazany powyżej przepis art. 10 ust. 2 cyt. ustawy dotyczący kompetencji kontrolnych Przewodniczącego KRRiT – w ocenie NSA – nie stwarza podstawy do zamieszczania w decyzji koncesyjnej szczególnych obowiązków informacyjnych koncesjonariusza.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w powyższym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że również zapisy nowego pkt VII ppkt 1 i 5 nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji oraz w przepisach kodeksu spółek handlowych.

W zakresie pkt VII ppkt 6 zdanie pierwsze skarga została cofnięta i dlatego też Sąd, uznając cofnięcie to za dopuszczalne, umorzył w tej części postępowanie sądowoadministracyjne działając na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zdanie drugie tego punktu zawiera wymóg zgody organu koncesyjnego na przeniesienie uprawnień z koncesji w przypadku łączenia, podziału czy innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, o których mowa w kodeksie spółek handlowych. Dokonując porównania tego postanowienia koncesji z zapisem zakwestionowanym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2002 r. należy zauważyć, że różnią się one jedynie stylistycznie. NSA zakwestionował wskazane postanowienie w zakresie, w jakim uzależniono od zgody KRRiT możliwość przejścia uprawnień koncesyjnych na inny podmiot powstały w wyniku łączenia, podziału lub innego rodzaju przekształceń spółek handlowych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 12 października 2006 r. organ był związany stanowiskiem Sądu zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem stan prawny w tym zakresie w dacie wydania zaskarżonej koncesji nie uległ zmianie. Nie dokonując zmiany zapisu pkt VII ppkt 10 (wg numeracji z uchylonej koncesji z 2001 r.) organ naruszył przepis.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ rozstrzygnie ją, kierując się powyższymi wywodami, jak i zaprezentowanymi poglądami prawnymi.

W tym stanie rzeczy, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącej KRRiT z dnia [...] lipca 2003 r., a także związane z nimi uchwały KRRiT, należało uchylić w zakresie wskazanym w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.