Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1389/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 134, art 35, art 12 art 64 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 134. art149 § 1 art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 1 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I) stwierdza, że Minister Klimatu i Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r., nr [...]; II) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej nie miała z rażącym naruszeniem prawa; III) zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego Z. N. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 16 sierpnia 2021 r. Z. N. (dalej jako Skarżący, Strona), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska (dalej także: organ odwoławczy) w rozpoznaniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w [...], pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...].

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska do rozpatrzenia i udzielenia odpowiedzi na jego odwołanie z 12 kwietnia 2021 r.,

2. przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska, jeżeli prawdą jest, że Minister wydał decyzję udzielającą spółce [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu,

3. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska, o której powyżej (pkt 2) oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] w [...] znak: [...]ze względu na nierozpatrzenie całości sprawy,

4. zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Klimatu i Środowiska i Marszałka Województwa [...]w [...],

5. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...]znak: [...]w [...] w całości,

6. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że pismem z 12 kwietnia 2021 r. złożył odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...]znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...]Spółka z siedzibą w [...], pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...], gm. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Jednocześnie wniósł o doręczenie zaskarżonej decyzji pocztą email, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] zostało przyjęte i przekazane do Ministra Klimatu i Środowiska o czym świadczy treść pisma Marszałka z dnia 14 kwietnia 2021 r. Do dnia złożenia skargi Marszałek Województwa [...] w [...] nie przekazał skarżącemu zaskarżonej decyzji znak: [...], zaś Minister Klimatu i Środowiska nie rozpatrzył i nie udzielił odpowiedzi na odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...]w [...] znak: [...]. Skarżący podkreślił, że w odwołaniu w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wskazał, że doręczenia pism należy dokonywać za pomocą środków komunikacji elektronicznej pod adres elektroniczny ([...]). Skarżący wyjaśnił także, że o rzekomej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska dowiedział się pośrednio z treści pisma [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...]. Zdaniem skarżącego opisane działanie organów narusza art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 391. § 1. Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałych okolicznościach przywrócenie terminu na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaje się w pełni zasadne.

Dalej Skarżący podniósł, że organ odwoławczy podejmując decyzję powinien brać pod uwagę podstawowe zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius. Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione. Decyzja taka powinna więc w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne organu. W tej sprawie organ pominął, nie rozpatrzył wniosku Skarżącego opartego na treści art. 28 k.p.a. i nie zamieścił rozstrzygnięcia w decyzji kończącej sprawę, czym rażąco naruszył postanowienia art. 7 k.p.a., a nade wszystko pozbawił Skarżącego prawa do sądu.

W dalszej części Skarżący opisał inne nieprawidłowości jakich dopuściły się różne organy administracji w postępowaniu dotyczącym instalacji do chowu drobiu powyżej 40 000 stanowisk, zlokalizowanej w m. [...] gm. [...] pow. [...].

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę pana Z. N. na bezczynność w sprawie z odwołania pana Z. N. z 12 kwietnia 2021 r. na decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...], wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że pan Z. N. 12 kwietnia 2021 r. przesłał drogą mailową odwołanie na decyzję Marszałka Województwa [...]z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...].

Powyższe odwołanie wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]w formie elektronicznej – drogą mailową (nadawca: [...]). Marszałek Województwa [...] zgodnie z właściwością przekazał w/w odwołanie, wraz z całością dokumentacji w sprawie, przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r., znak: [...].

Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., znak: [...] Minister Klimatu i Środowiska działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał pana Z. N. do uzupełnienia braków formalnych w postaci podpisu pod odwołaniem. Pismo zawierało prawidłowe pouczenie o pozostawieniu podania bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia wymaganego podpisu w terminie 7 dni. Wezwanie zgodnie z życzeniem Odwołującego zostało przesłane na adres mailowy: [...]. Następnie na adres al. [...]; [...] Minister Klimatu i Środowiska wysłał pismo z dnia 6 maja 2021 r., znak: [...], w którym poinformował o konieczności zachowania wymogów formalnych przewidzianych w Kpa niezbędnych do ich rozpatrzenia. W treści niniejszego pisma organ przywołał art. 63 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W piśmie tym organ poinformował, że skoro pismo (e-mail) nie może zostać uznane za odwołanie, to należy stwierdzić, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...]- stała się ostateczna.

Organ wyjaśnił także, że pomimo, że pismo informacyjne z dnia 6 maja 2021 r., znak: [...], wysłane na adres al. [...]; [...] nie zostało przez Skarżącego podjęte, to faktem niezaprzeczalnym jest, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dnia 27 kwietnia 2021 r., znak: [...] zostało wysłane prawidłowo na wskazywany przez Skarżącego adres mailowy [...]. Niezrozumiałe są zatem twierdzenia Skarżącego jakoby żadnej odpowiedzi na swoje odwołanie nie otrzymał.

Wobec powyższego Minister Klimatu i Środowiska zarzuty skargi na swoją bezczynność uznał za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Rozpoznana sprawa dotyczy skargi na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w rozpatrzeniu odwołania pana Z. N. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r. znak: [...] w sprawie udzielenia spółce [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej na Fermie Drobiu w [...].

Wyjaśnić trzeba, że podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest rozstrzyganie spraw należących do ich właściwości, w terminach przepisach przewidzianych przepisami prawa, co wynika z jednej z ogólnych postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Stosownie zatem do regulacji art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi (35 § 2 k.p.a.). Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo upływu terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego organ w chwili orzekania co do zasadności skargi na bezczynność nie wydał aktu lub nie podjął czynności, do czego był zobowiązany (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1453/15).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pan Z. N. za pośrednictwem poczty e-mail złożył odwołanie od ww. decyzji do Ministra Klimatu i Środowiska. Niewątpliwym jest także, że podanie wniesione w formie mailowej nie czyni zadość wymogom formalnym pisma procesowego, albowiem nie jest podpisane. Odwołanie zaś, chociaż co do zasady, jest niesformalizowanym środkiem prawnym, jednakże powinno spełniać wymogi pisma procesowego określone w art. 63 k.p.a. Odwołanie powinno zatem zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepis art. 63 § 3 k.p.a. stanowi, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego.

Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych m.in. podpisania podania (odwołania). Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Brak podpisu strony na podaniu powoduje uchybienie uniemożliwiające wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, czyli uznanie czynności strony. Tym samym odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy w niniejszej sprawie wysłał do pana Z. N. wezwanie do uzupełnienia odwołania. Jednakże organ zastosowała niewłaściwy tryb. W przypadku bowiem postępowania odwoławczego właściwe było po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, uznanie odwołania za niedopuszczalne w oparciu o art. 134 k.p.a. W myśl tego przepisu bowiem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z uregulowania zawartego w tym przepisie wynika, że stwierdzając, że środek odwoławczy został wniesiony niewadliwie, ale nie spełnia wymogów formalnych, a zatem że jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia, organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania, które wynikają z dyspozycji normy art. 134 k.p.a., a nie art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest więc do zastosowania art. 134 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Ponieważ Minister skorzystał z wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. to uznać należy, że pozostaje on w bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Organ zatem, po otrzymaniu akt sprawy, winien ponownie wezwać Skarżącego do uzupełnienia odwołania poprzez jego podpisanie w wyznaczonym terminie, a następnie - po uzupełnieniu braku lub upływie wyznaczonego terminu do uzupełnienia braku formalnego, w ustawowym terminie to jest w terminie miesiąca, wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym miejscu Sąd dodatkowo wyjaśnia, że choć w orzecznictwie sądowym można odnotować pogląd wskazujący, że w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, należy pozostawić odwołanie bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., to jednak skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do poglądu odmiennego, według którego w takiej sytuacji należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2549/19; z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10; z 28 stycznia 2011 r., I OSK 1814/10; z 1 kwietnia 2016 r., II OSK 1847/14; z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14; z 13 października 2017 r., II OSK 2450/16 oraz z 1 marca 2017 r., II OSK 3088/15, dostępne w Internecie w bazie orzeczeń NSA). Pogląd ten opiera się na argumentacji, że odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto pomimo wezwania, nie może być merytorycznie rozpatrzone, a zatem jest niedopuszczalne. W postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 k.p.a. Argumentacja ta ma uzasadnienie w ogólnych regułach wykładni (lex specialis derogat legi generali), dodatkowo w treści art. 140 k.p.a., z którego wynika ogólna zasada, że przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych w przepisach dotyczących postępowania odwoławczego. Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu przed organem I instancji, to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym, w tym względzie, przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania.

Dodatkowym argumentem za przyjęciem takiego poglądu jest kwestia zabezpieczenia stronie odpowiednio skutecznych środków ochrony prawnej. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, którego braków nie usunięto w terminie, może być bezpośrednio zaskarżone do sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku pozostawienia odwołania bez rozpoznania, strona musiałaby skorzystać ze środków prawnych ochrony przed bezczynnością organu odwoławczego (najpierw ponaglenie, dopiero po nim skarga do sądu administracyjnego), co wydaje się bardziej skomplikowanym rozwiązaniem z perspektywy strony.

Niezależnie jednak, w ocenie Sądu, gdyby nawet przyjąć w niniejszej sprawie, że organ prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., to w ocenie Sądu, pismo z 6 maja 2021 nie stanowi formalnego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, a w konsekwencji nie stanowi wiążącej wypowiedzi organu co do odwołania Strony. W jego treści brak bowiem informacji o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność (przewlekłość), jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował jednak, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela tym samym pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Sąd zauważa zatem, że w niniejszej sprawie od wniesienia odwołania do dnia orzekania przez Sąd minęło ok. 12 miesięcy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu powyższe nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku), z uwagi przede wszystkim na fakt, że owa bezczynność nie wynika ze złej woli organu, ale z pozostawania przez organ w mylnym przekonaniu, że udzielił prawidłowej odpowiedzi na odwołanie Skarżącego, wobec – zdaniem organu – uzasadnionego pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaznaczyć także trzeba, że do okresu bezczynności Sąd nie wlicza przewidywanego w k.p.a. miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy oraz terminu na uzupełnienie braków formalnych.

Odnosząc się do wniosków zawartych w pkt 2-4 skargi, Sąd zwraca uwagę, że istotą postępowania o stwierdzenie bezczynności, jest dokonanie oceny czy organ pozostawał w zwłoce w rozpoznania pisma Strony. Poza kompetencją Sądu w tym postępowaniu pozostają inne sprawy dotyczące merytorycznej oceny decyzji, postanowień czy innych aktów podlegających ocenie sądów administracyjnych. Stąd żądania dotyczące merytorycznego rozstrzygania sprawy, nie mogły być uwzględnione. Strona jednak w razie wydania decyzji przez organ odwoławczy, ma prawo skorzystania z nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznej, ewentualnie wystąpienia o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt III wyroku). Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.