Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1146/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 roku sprawy ze skargi K. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz K. P. i M. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującą obszar A wraz z otuliną.

W skardze na powyższą uchwałę K. P. i M. P. wniosły o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi, poza wskazaniem stanu faktycznego sprawy, podniosły, iż są właścicielkami znajdującej się na obszarze A i jego otuliny nieruchomości położonej przy ul. A 249 w Ł., przy drodze z Ł. do W. przez S.. Podkreśliły, iż w nowym planie nieruchomość ta znalazła się przede wszystkim na terenie oznaczonym 1.8.7 E1.RP, dla którego w zakresie przeznaczenia wprowadzono rolnictwo z elementami gospodarki leśnej, ogrodnictwo gruntowe, szkółki drzewne, nieintensywną hodowlę zwierząt opartą o własną bazę paszową, gospodarkę rybną, agroturystykę, obsługę ruchu rekreacyjno – turystycznego, urządzenia związane z retencją wód powierzchniowych, a także dopuszczono istniejącą w dniu wejścia w życie ustaleń planu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne) oraz obsługą ruchu rekreacyjno – turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych (§ 13 ust. 16 pkt 1). Zauważyły nadto, iż plan dla tego terenu w § 13 ust. 16 pkt 3 dodatkowo ustalił w zakresie gospodarowania minn. traktowanie wszystkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z planem jako tymczasowy sposób zagospodarowania, zakaz utrwalania (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywną likwidację wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do w/w form, a dla istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż w/w dopuścił wyłącznie remonty bieżące i to z dalszymi ograniczeniami, a w zakresie infrastruktury technicznej minn. wykluczył stosowanie do celów grzewczych i bytowych nieekologicznych paliw. Zdaniem skarżących, powyższe zapisy ustanawiają zakazy i ograniczenia korzystania z nieruchomości i prawa prowadzenia działalności gospodarczej, na ich działce nie będzie bowiem można nic budować, prowadzić działalności gospodarczej, przynoszącej dochody potrzebne do samodzielnego utrzymania.

Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 17 pkt 4, pkt 10 - 12 i art. 20 ust. 1, art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności; prawa swobody działalności gospodarczej; naruszenie praw chronionych konstytucyjnie; niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; podjęcie przez Radę Miejską w Ł. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...], tj. przed podjęciem przez tą Radę w dniu 3 kwietnia 2004r. uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zniekształcenie wniesionej przez skarżących uwagi do projektu planu.

Wskazane naruszenia polegają, w ocenie skarżących, na wprowadzeniu do planu zapisów uniemożliwiających ekonomiczne i dochodowe wykorzystanie faktu położenia spornej nieruchomości przy ruchliwej i rozbudowanej ul. A (planowanej drodze szybkiego ruchu); wykluczeniu możliwości przebudowy, rozbudowy i nadbudowy czy odtworzenia posiadanych budynków oraz sukcesywną likwidację istniejących budynków; blokowaniu jakiejkolwiek inwestycji. Poprzez wprowadzenie zakazów budowy, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, odtworzenia budynków i likwidację istniejących form zagospodarowania oraz ograniczenie gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, w ocenie skarżących, naruszono ich konstytucyjne prawo własności i swobodę działalności gospodarczej, przy czym uczyniono to bez konsultacji i odszkodowania. W ten sposób zostały pozbawione prawa korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków oraz przychodów. Sprzeczność planu ze studium, zdaniem skarżących, polegała na tym, iż na fragmencie terenów wokół drogi przyśpieszonego ruchu - ul. A od nr 237 do nr 271, stoi maszt telefonii komórkowej, a w planie wprowadzono nie znajdującą się w ustaleniach studium podstrefę o wysokiej jakości krajobrazu; niektóre tereny przy ul. A oraz zbiegu ul. A i Okólnej oznaczone w studium jako NDAK (strefa niezurbanizowana o wysokiej jakości krajobrazu) przekształcono w planie miejscowym w tereny U7 (strefę zurbanizowaną, przeznaczoną pod usługi); na terenach przy ul. A (stacja benzynowa, budynki cegielni, budynki zakonu sióstr i inna zabudowa), przeznaczonych w studium pod zabudowę w planie miejscowym wprowadzono zapis E1.RP, tj. tereny otwarte o wysokiej jakości krajobrazu - § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d oraz zapisano sukcesywną likwidację istniejącej zabudowy bez możliwości odtwarzania budynków. Zauważyły, iż w sprawie nie przeprowadzono dyskusji publicznej nad projektem planu, za dyskusję taką nie można, zdaniem skarżących, uznać jednego spotkania z zainteresowanymi, które ograniczało się wyłącznie do przedstawienia stanowisk. Wymóg ten byłby spełniony wówczas gdyby zorganizowano kilka spotkań, w toku których zainteresowani mogliby przedstawić swoje racje i przedyskutować je "konstruktywnie" z urzędnikami przygotowującymi projekt planu. K. P. i M. P. naruszenia prawa upatrują także w streszczeniu ich kilkunastostronicowej uwagi do planu sformułowanej do jednego zdania, a tym samym zniekształcenie treści tej uwagi.

Naruszenia prawa własności, wedle skarżących, nie może uzasadniać wskazany przez przewodniczącego Rady Miejskiej w Ł. w piśmie z dnia 3 października 2005r. fakt posiadania przez gminę władztwa planistycznego, gdyż jak wynika z wyroku SN z dnia 23 stycznia 2003r., III RN 26/02, "Rzeczpospolita" z dnia 28 stycznia 2003r., władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, a jego granice wyznacza minn. ochrona własności obywatela.

Zarzuty skargi skarżące rozwinęły pismami z dnia 13 marca 2006r. i z dnia 12 maja 2006r., w których zawarły dodatkowo wniosek o połączenie wszystkich skarg na przedmiotową uchwałę do łącznego rozpoznania, zobowiązanie pełnomocnika Rady Miejskiej w Ł. do przedłożenia uchwały Nr [...] z dnia [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., uchwały Nr [...] z dnia [...], uchwały Nr [...], poprzedniego planu miejscowego, o występowanie do Wojewody [...] o wskazanie daty przesłania przez Radę Miejską w Ł. uchwały do kontroli oraz o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia Obrony Praw Mieszkańców i Właścicieli Nieruchomości z obszaru A i jego otuliny w Ł..

W odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 14 marca 2006r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślił, iż w dniu [...] - po zakończeniu niemal 5-letnich prac nad projektem - Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar A wraz z otuliną, a zapisy i ustalenia tego planu są konsekwencją dotychczasowych wieloletnich działań [...] samorządu, w szczególności zaś uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w sprawie oceny stanu środowiska Ł. i dalszych kierunków działań w zakresie ochrony i kształtowania środowiska miasta w latach 2000-2005; polityki przestrzennej ustalającej zasięg terenów budowlanych - określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Ł. - uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]; polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania określonych w poprzednim miejscowym planie A - uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. dnia [...] (który zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - utracił moc z końcem 2003 roku).

Zauważył nadto, iż dla Gminy nie była zaskoczeniem znaczna rozbieżność pomiędzy oczekiwaniami właścicieli działek położonych na terenie lub w sąsiedztwie A zmierzających do uruchomienia nowych terenów inwestycyjnych a potrzebą ochrony tego kompleksu zieleni.

Powołując się na art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiódł, iż ustalenia planu miejscowego kształtują (a w tym i ograniczają) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawo własności - jako najsilniejsze prawo opisujące władztwo człowieka nad rzeczą (tu: nieruchomościami), mimo iż jest prawem silnie chronionym konstytucyjnie - nie jest, co wskazał pełnomocnik, prawem absolutnym i może podlegać różnym ograniczeniom.

Wyjaśnił, iż rozwiązując konflikt między interesem indywidualnym a interesem społecznym należało wyważyć oba te interesy, posługując się przy tym wyprowadzaną z Konstytucji RP (a konkretnie z zasady demokratycznego państwa prawnego) regułą proporcjonalności środków do zamierzonego i usprawiedliwionego społecznie celu, a za przyznaniem priorytetu interesowi publicznemu nad prywatnym przemawiała konieczność ochrony najcenniejszych obszarów przyrodniczo - krajobrazowych miasta. Podkreślił, że chroniąc ten ważny przyrodniczo i społecznie obszar, Rada Miejska w Ł. działa zarówno w interesie ogólnym, jak i w interesie każdego z członków łódzkiej wspólnoty samorządowej, oczekujących takiej ochrony.

Zauważył również, iż Rada Miejska w Ł. oceniając niektóre zgłoszone do projektu planu uwagi jako "rozsądne" i potencjalnie możliwe do uwzględnienia, a które nie mogły być jednak uwzględnione ze względu na zapewnienie zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., w dniu [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany (aktualizacji) Studium i ewentualnej weryfikacji zasięgu terenów, na których dopuszcza się urbanizację (zwłaszcza usytuowanych wzdłuż ulic).

Wnosząc o odrzucenie skargi K. i M. P. pełnomocnik powołał art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym i art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, iż skarga ta dotknięta jest wadą, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazywało zindywidualizowanego interesu prawnego bądź uprawnienia wzywających; zakresu i sposobu naruszenia tego interesu lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały, a własną (indywidualną) sytuacją wzywających oraz nie zawarto żądania tj. zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć rzekome naruszenie w sposób satysfakcjonujący wzywających.

Wezwanie skarżących z dnia 6 września 2005 r., w ocenie pełnomocnika, zawierało w istocie wyłącznie ich prywatną ocenę przeprowadzonej przez Radę Miejską w Ł. i Prezydenta Miasta Ł. procedury uchwalania kwestionowanego planu miejscowego. Zauważył, iż w wezwaniu tym wskazały naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 17 pkt pkt 1-3, 4, 5, 9, 10, 13, art. 19, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 14 ust. 1 i 2a, art. 19 ust. 1, 2, 3, i 5, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, 4 i 5, art 22 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz naruszenie prawa majątkowego skarżących, zwłaszcza prawa własności. Wyjaśnił, iż Rada Miejska w Ł. nie miała kompetencji do domniemywania rzeczywistej woli wzywających, a organ nadzoru nie zakwestionował uchwały.

Pełnomocnik przytaczając treść zgłoszonych w skardze zarzutów, stwierdził, że niektóre z tych zarzutów skarżące przytoczyły po raz pierwszy, co oznacza, że Rada Miejska w Ł. nie miała możliwości ustosunkowania się do nich przed wniesieniem skargi. To zaś oznacza, iż skarżące nie wyczerpały w tym zakresie procedury poprzedzającej wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wnosząc o oddalenie skargi pełnomocnik stwierdził, że skarżące nie posiadają legitymacji do składania wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem pełnomocnika, uprawnienie z art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem charakter obywatelskiej skargi indywidualnej, a nie skargi publicznej (actio popularis) czyli wnoszonej w interesie publicznym (dla którego obrony skarżące nie posiadają kompetencji). Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.03.2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 - LEX nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.12.1999 r. sygn. akt IV SA 872/99 - LEX nr 48223, podkreślił, iż ewentualna nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ustawodawca przewidział inne podmioty uprawnione do kwestionowania uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem w oderwaniu od interesów indywidualnych.

Zauważył, iż zabudowana część nieruchomości skarżących położona przy ul. A 249 w Ł. znajduje się w jednostce El.RP 1.8.7, dla której ustalenia zawarto w § 13 ust. 16 uchwały, zaś niezabudowana część tej nieruchomości - w jednostce E2 RP 1.8.8, dla której ustalenia zawarte zostały w § 16 ust. 20 uchwały. Zauważył, iż tereny w jednostce El.RP "tereny otwarte o wysokiej jakości krajobrazu", zgodnie z § H ust. 3 pkt l lit. d, to tereny położone w tzw. "strefie naturalnej do zachowania i ochrony systemu ekologicznego" (E); "tereny zagrożone degradacją poprzez istniejące formy zagospodarowania i użytkowania wymagające przekształceń i rehabilitacji" (El). Przytaczając treść zapisów § 13 ust. 16 uchwały, pełnomocnik wyjaśnił, że ustalenia (w zakresie jednostki El.RP) nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżące działań wchodzących w zakres wykonywania szeroko pojmowanego prawa własności, a jedynie przewidują stosowne ograniczenia - uzasadnione koniecznością ochrony terenu podejmowaną w interesie publicznym i podyktowaną względami ekologii oraz harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Zauważył, iż ograniczenia te podyktowane zostały w szczególności względami ekologicznymi; koniecznością uregulowania chaotycznego zagospodarowania (parcelacja i "urbanizacja" gruntów rolnych") zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego; brakiem możliwości budowy publicznej sieci kanalizacyjnej (z uwagi na trudności techniczne, a co za tym idzie ekonomiczną nieopłacalność) oraz koniecznością zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł..

Podkreślił, iż Rada Miejska w Ł. wprowadzając ustalenia dla nieruchomości K. i M. P. nie dopuściła się nadmiernej czy też nieuzasadnionej ingerencji w ich prawa, a ich sytuacja była przedmiotem indywidualnej i szczególnej uwagi w procedurze planistycznej.

Podkreślił nadto, iż ustalenia planu nie wykraczają w żaden sposób poza uzasadnione potrzeby, a przepisy planu nie rozstrzygają o kwestii rekompensaty za potencjalne ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości (kwestie odszkodowawcze nie stanowią bowiem materii normatywnej, są to sprawy roszczeń cywilnoprawnych rozstrzyganych w sposób indywidualny). Przytoczony w skardze przepis § 16 ust l pkt l zaskarżonej uchwały określa, według pełnomocnika, jedynie wysokość stawki procentowej tzw. "renty planistycznej" - należnej gminie w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła na skutek uchwalonego planu miejscowego. W przeciwnym razie renty planistycznej nie pobiera się.

Powołując się na art. 9 ust 4 i art 20 ust. l obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz część III pkt 11 Studium, zauważył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. za bezzasadny uznał zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez uchybienie wymogom procedury uchwalania planu stawianym przez art. 17 pkt 4, pkt 10, pkt 11-12, art. 19 i art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytaczając treść zapisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. Nr 10, poz. 72), stwierdził, iż obecny plan w zakresie podstawowych założeń (§ 2 tekstu planu), a także systematyki przyjętych oznaczeń, jest kontynuacją poprzedniego planu, jego aktualizacją, a także uszczegółowieniem (zmiana skali rysunku planu z l :5000 do l :2000). Wyjaśnił nadto, iż specyfika obszaru objętego planem (funkcje ochronne, istotne uwarunkowania z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego), kontynuacja przyjętej systematyki (ciągłość planistyczna), a także zupełnie inna szczegółowość problematyki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium (obejmującego całe miasto), zadecydowały, iż oznaczenia (symbole) użyte w planie i Studium nie mogły być i nie są jednakowe. Podkreślił też, iż ze względu na określoną ustawowo problematykę dla studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także skale rysunków (rysunek studium 1:25000, rysunek planu 1:2000), miejscowy plan stanowi uszczegółowienie polityki przestrzennej gminy oraz lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy) określonych w studium. Na określenie zasięgów poszczególnych terenów w planie i ich klasyfikację, miała również wpływ dokładna analiza występujących uwarunkowań wykonywana w ramach wymaganego ustawowo uszczegółowienia ustaleń planu w stosunku do studium. Wskazał, iż niektóre z terenów określonych w studium symbolem NDAK (terenów o wysokiej jakości krajobrazu zagrożonych degradacją, dla których wskazana jest rewaloryzacja), ze względu na występujące uwarunkowania tj. faktyczne zagospodarowanie, w tym istniejący podział na regularne działki tworzące czytelne struktury przestrzenne; istniejącą trwałą zabudowę, w dobrym stanie technicznym; bezpośredni dostęp do ulic oraz sieci infrastruktury technicznej; faktyczne dopełnienie istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych - włączono do strefy oznaczonej na rysunku symbolem U7, uznając iż rewaloryzacja (wymagana przez studium) może następować w ramach pojedynczych działek, w pełni gwarantując zapewnienie ładu przestrzennego. Pozostałe tereny oznaczone w studium symbolem NDAK, a także wszelkie zdegradowane wyznaczone w studium, położone w ramach terenów otwartych o użytkowaniu rolnym (uszczegółowione w wyniku uwzględnienia istniejącego zagospodarowania) utworzyły strefę oznaczoną w planie symbolem El .RP. Zdaniem pełnomocnika, "zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 16 pkt 4 tekstu planu dla grupy terenów odpowiadających terenom NDAK, zgodnie z ustaleniami studium, wskazano możliwość rehabilitacji zagospodarowania poprzez zagospodarowanie całych terenów. Dla pozostałych terenów ustalenia, w zakresie zagospodarowania zawarte w § 13 ust. 16 pkt 1-3 tekstu planu są zgodne z wymogami studium dla strefy niezurbanizowanej, naturalnej (wyjaśnienie to dotyczy terenów wymienionych w pkt 3 skargi, podpunkty l, 4)". Podkreślił nadto, iż podnoszony wymóg sukcesywnej likwidacji istniejącej zabudowy bez możliwości odtworzenia budynków (oznaczającej nieutrwalanie) dotyczy wyłącznie form zagospodarowania, które kolidują ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi, nie dotyczy natomiast istniejącej zabudowy mieszkaniowej, związanej z obsługą rolnictwa, usługowej wymienionych w § 13 ust. 16 pkt l lit. c tekstu planu, dla której ustala się zasady dalszego funkcjonowania. Zauważył, iż ustalona funkcja jest zgodna z naturalnym charakterem strefy przyjętej w studium, a zapisy planu umożliwiaj zagospodarowanie nie wykluczając funkcjonowania istniejącego użytkowania i zagospodarowania terenu, zaś ustalenia studium wykluczają dalszą urbanizację tych terenów.

Powołując art. 17 pkt 10 zauważył, iż Prezydent Miasta Ł. ogłosił o wyłożeniu w dniach 27 kwietnia 2004 r. do 27 maja 2004 r. do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar A wraz z otuliną w prasie miejscowej - "Gazeta Wyborcza" z dnia [....], na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł. oraz przez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł. w Wydziale Urbanistyki i Architektury ul. B 104, w Delegaturze Ł. - ul. C100 i w Delegaturze Ł. - ul. D 47, w którym określił termin wyłożenia, dyskusji publicznej i składania uwag.

Podkreślił, iż dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami planistycznymi odbyła się, co potwierdza protokół z dyskusji publicznej, w dniu 14 maja 2004 r., w dyskusji publicznej uczestniczyła także krewna skarżących - I. P., która wyraziła na piśmie swoje stanowisko, a ustawodawca nie wprowadził żadnych szczególnych wymogów ani co do formy, ani co do sposobu przeprowadzania dyskusji publicznej.

Zauważył, iż do projektu wpłynęło 216 uwag, a ogromna ilość z nich była mocno rozbudowana i często dotyczyła kilku aspektów równocześnie, zaś termin ich rozpoznania, wynikający z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był bardzo krótki. Z tych względów Prezydent Miasta Ł. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] powołał Zespół ds. opracowania opinii, co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar A wraz z otuliną, a zaproponowany przez ten zespół sposób rozpatrzenia uwag został zaakceptowany przez Prezydenta, który wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar A wraz z otuliną. Pełnomocnik podkreślił, iż do zarządzenia został załączony wykaz uwag wraz ze sposobem ich rozpatrzenia w formie tabelarycznej, sporządzonej według wzoru zamieszczonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnił nadto, iż ze względu na ilość (216 uwag) i formę zgłoszonych czasem wielostronicowych uwag, treść zawarta w tabeli ma charakter wyciągu ze zgłoszonych uwag, jednakże uwagi w formie oryginalnej były przedmiotem analizy przez zespół powołany przez Prezydenta Miasta Ł., Prezydenta Miasta Ł. -Zarządzenie Nr [...] ([...]), Komisję Planowania Przestrzennego Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł. (posiedzenia 21.10.2004, 14.01.2005, 28.01.2005, 04.03.2005, 24.04.2005, 03.06.2005) z udziałem osób zainteresowanych i stanowią one załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego.

Zauważył, iż złożone przez K. i M. P. obszerne, liczące 16 stron uwagi (nr 213) zawierające zastrzeżenia do każdego ustalenia dla podstawowych typów terenów oznaczonych na rysunku projektu planu symbolem El RP i E2.RP i w głównej mierze dotyczące skreślenia wszelkich ustaleń, które w jakikolwiek sposób ograniczały inwestowanie na tych terenach, zostały streszczone do krótkiego zapisu jaki pojawił się w tabeli (zarządzenie Prezydenta oraz załącznik nr 4 do uchwały Rady Miejskiej), a podstawę nie uwzględnienia tych uwag stanowiło, co podkreślił pełnomocnik, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." (nr 191 załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały). Uwzględnienie uwagi nr 213 w większym stopniu stałoby, zdaniem pełnomocnika, w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony cennego środowiska przyrodniczego oraz powodowałoby sprzeczność takiego zapisu uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - a w konsekwencji nieważność uchwały oraz doprowadziłoby do przyznania skarżącym nierównego statusu w stosunku do innych mieszkańców przedmiotowego obszaru.

Według pełnomocnika, wprowadzone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar A wraz z otuliną, jak i zmiany wprowadzone przez Radę Miejska w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] zmiany w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych nie wymagały nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wykraczały poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy. Zmiany te nie naruszały też chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich (zgodnie ze znajdującą się w aktach merytorycznych sprawy opinią Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego), a nadto polegały one na złagodzeniu przyjętych w projekcie planu miejscowego parametrów (ograniczeń) dotyczących zagospodarowania terenów. W odniesieniu do jednostek El.RP i E2.RP dla działek, które są zabudowane w dniu wejścia w życie ustaleń planu w formie siedlisk w ramach istniejących gospodarstw rolnych na terenach oznaczonych w jednostce El.RP iE2.RP została zwiększona łączna powierzchnia zabudowy na działce z 450m2 do 600m2, a za istotny argument przemawiający za odstąpieniem przez Radę Miejską w Ł. od ponowienia czynności proceduralnych pełnomocnik uznał złożone Prezydentowi wyjaśnienia projektanta planu, będącego specjalistą w zakresie planowania przestrzennego, iż "wprowadzone zmiany w przedstawionym do uchwaleniu projekcie planu miejscowego, uwzględniające zgłoszone uwagi, ze względu na ich charakter (sprawy jednostkowe zgodne z życzeniami właścicieli działek, zapisy porządkowe) nie wymagały ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 ppsa, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez K. P. i M. P. uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującą obszar A wraz z otuliną, Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej nową ustawą, i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej starą ustawą.

W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego stanowi przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej usg. Stosownie do tychże przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg możliwe jest w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, poz. 63 oraz postanowienie NSA z dnia 13 października 1999r., IV S.A. 476/99, Lex nr 48248). Wskazany przepis nie uzależnia natomiast skuteczności wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa od wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jeśli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002r., IV S.A. 3595/01, Lex 82642). Innego argumentu potwierdzającego powyższą tezę zdaje się dostarczać przepis art. 61 § 3 ppsa, z przepisu tegoż wszak wynika, iż Sąd nie może wstrzymać wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. A contrario rozumując, dopuszczalne jest wstrzymanie aktu prawa miejscowego dopóty dopóki nie wejdzie on w życie, to zaś oznacza, iż skargę można wnieść przed wejściem w życie tego aktu. Skarga na akt prawa miejscowego byłaby zatem niedopuszczalna gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przed ogłoszeniem tego aktu.

W niniejszej sprawie wniesiona przez K. P. i M. P. skarga, w ocenie Sądu, jest dopuszczalna. Jak bowiem wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżące K. P. i M. P. złożyły w Radzie Miejskiej w Ł. w dniu 6 września 2005r., skargę do sądu administracyjnego zaś w dniu 6 listopada 2005r. po otrzymaniu datowanego na dzień 3 października 2005r. pisma Rady Miejskiej w Ł., w którym to piśmie Rada, nie stwierdzając naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu, wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia uznała za bezzasadne. Podkreślić nadto należy, iż skarżące wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazały swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...]. Skarżące są bowiem właścicielkami objętej kwestionowaną uchwałą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 249, a okoliczność ta była organowi znana chociażby dlatego, iż uruchamiając procedurę planistyczną obowiązany był ustalić krąg zainteresowanych podmiotów, zaś skarżące wnosiły uwagi do projektu planu, które były przedmiotem analizy organu oraz uczestniczyły w dyskusji publicznej. Nadto w ostatnim akapicie wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżące powołały się na naruszenie ich prawa własności nieruchomości i innych praw majątkowych związanych z tym prawem, co wobec wskazania na początku wezwania adresu nieruchomości "91-531 Ł., ul. A 249" i wobec nie formułowania przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymogów szczególnych co do formy i treści wezwania do usunięcia naruszenia, nie może budzić wątpliwości, iż skarżącym chodziło o naruszenie prawa własności tej właśnie nieruchomości, nie zaś jakiejkolwiek innej nieruchomości. Nadto w wezwaniu tym skarżące wskazały konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy, ich zdaniem, zostały naruszone przez Radę Miejską w Ł. w toku procedury planistycznej. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność faktyczna, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Ł. rozpoznała merytorycznie, a legitymację procesową wnioskodawczyń zakwestionowała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodzić się nadto wypada z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r., IV S.A. 1501/99, Lex nr 48196). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., IV S.A. 346/93, ONSA 1996r., z. 3, poz. 125).

Z tych względów nie sposób zaakceptować wyrażonego w odpowiedzi na skargę i jej uzupełnieniu poglądu, wedle którego wniesiona przez K. P. i M. P. skarga jest niedopuszczalna, gdyż wezwanie dokonane w trybie art. 101 usg zawierało wyłącznie prywatną ocenę kwestionowanej procedury, nie wskazywało natomiast zindywidualizowanego interesu prawnego, zakresu i sposobu naruszenia tegoż interesu lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały a zindywidualizowaną sytuacją wzywających oraz nie wskazywało żądania, tj. zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć rzekome naruszenia. Dodać należy, iż w innej części tej samej odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wymienia wskazane przez skarżące w wezwaniu naruszenia konkretnych przepisów nowej ustawy oraz prawa własności. Wobec powtórzenia przez skarżące w skardze wskazanych już w wezwaniu do usunięcia naruszeń przepisów nowej ustawy bez znaczenia dla dopuszczalności skargi pozostaje okoliczność rozszerzenia w skardze katalogu naruszeń o sprecyzowanie ogólnie wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa własności o konkretne przepisy Konstytucji, gdyż co do zdecydowanej większości naruszeń Rada Miejska w Ł. miała możliwość zapoznania się i ustosunkowania się w swojej odpowiedzi na wezwanie. Nadto przypomnieć należy, iż zgodnie z powołanym na wstępnie przepisem 134 §1 ppsa Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały niezależnie od tego jakie wnioski i żądania strona sformułowała w skardze, może więc wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę nawet wówczas gdy dostrzeże nie wskazane w skardze naruszenia prawa.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić z kolei należy ogólną uwagą, iż procedura planistyczna w kontrolowanej sprawie przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowania przestrzennym, a począwszy od dnia 12 lipca 2003r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 tej drugiej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw. Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano, co potwierdza załączony do akt wycinek z Gazety Wyborczej Ł., w dniu [...], a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. odpowiada prawu. Niemniej jednak sama procedura planistyczna dotknięta jest istotnym naruszeniem przepisu art. 17 pkt 4 i pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy. Stosownie do tychże przepisów wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wprowadza zmiany do projektu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, zaś jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym też w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W kontrolowanej sprawie takie uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały złożone przez mieszkańców miasta Ł., w tym także przez skarżące K. P. i M. P. (dowód: pismo z dnia 17 czerwca 2004r.), a część z tych uwag, o czym świadczy zarządzenie Nr [...] z dnia [...] wraz z załącznikiem w postaci tabeli oraz załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...], zostało przez Prezydenta Miasta Ł. i Radę Miejską w Ł. uwzględnionych. Nie bez znaczenia jest nadto okoliczność, iż Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar A wraz z otuliną, a załącznik do tejże uchwały zawierał wykaz zmian koniecznych do dokonania w tym projekcie. Dokonanie powyższych czynności rodziło w konsekwencji wynikający ze wskazanych wyżej przepisów obowiązek Prezydenta Miasta Ł. ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, oraz obowiązek Rady Miejskiej w Ł. ponowienia procedury wynikającej z art. 17 nowej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tychże zmian. Ma to istotne znaczenie, gdyż wskazane przepisy nie pozostawiają wskazanym organom gminy swobody w kwestii ponowienia odpowiednich czynności, skoro w przepisach tych ustawodawca użył kategorycznych zwrotów "a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia" czy "ponawia się w zakresie niezbędnych do dokonania tych zmian". Tymczasem, jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, organy gminy Ł. zaniechały wykonania ciążących na nich obowiązków, w aktach tych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o ponowieniu niezbędnych czynności. Z odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że wprowadzone zmiany w wyniku uwzględnienia zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwag nie wymagały, co podkreślił pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł., nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 nowej ustawy, gdyż nie wykraczały one poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy, a nadto nie naruszały one chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich (zgodnie ze znajdującą się w aktach merytorycznych opinią Ministra Infrastruktury departamentu Ładu Przestrzennego). Wyjaśnił nadto, iż zmiany te polegały na złagodzeniu przyjętych w projekcie ograniczeń dotyczących zagospodarowania terenów, np. dla terenu oznaczonego E1.RP i E2.RP poprzez zwiększenie łącznej powierzchni zabudowy działki z 450m² do 600m², a projektant planu, będący specjalistą w zakresie planowania przestrzennego, złożył Prezydentowi oświadczenie, potwierdzające fakt, iż wprowadzone zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, uwzględniające zgłoszone uwagi, ze względu na ich charakter (sprawy jednostkowe zgodnie z życzeniami właścicieli działek, zapisy porządkowe) nie wymagają ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy.

Zaprezentowanego poglądu nie sposób zaakceptować. Pomijając kwestię, iż w aktach administracyjnych nie ma ani opinii Ministra Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego ani oświadczenia projektanta, ani nawet wskazanej daty z jakiej dokumenty te pochodzą i jaka jest ich treść, zauważyć należy, iż dokumenty te nie mogły stanowić podstawy odstąpienia od ponowienia odpowiednich czynności planistycznych. Nie mają one bowiem mocy wiążącej w sprawie, odpowiedzialność za legalność zaskarżonej uchwały ponoszą wyłącznie organy gminy i to one posiadają uprawnienie do podejmowania decyzji w toku procedury. Nadto treść przytoczonych wyżej przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy jest jednoznaczna, a ustawodawca w tych przepisach nie pozwala na jakiekolwiek wartościowanie, gradację wniesionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to, iż każda zmiana do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Przepisy te nie wprowadzają również, co należy szczególnie podkreślić, żadnego wyjątku od obowiązku ponowienia czynności. Wskazane wyjaśnienia organu budzą wątpliwości także z tego powodu, iż Prezydent Miasta Ł. związany był podjętą przez Radę Miejską w Ł. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar A wraz z otuliną. Podjęcie tej uchwały obligowało Prezydenta z uwagi na art. 19 ust. 1 nowej ustawy do ponowienia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie. Od obowiązku tego nie zwalniały go żadne, nawet najbardziej racjonalne względy, a zwłaszcza podnoszona przez pełnomocnika okoliczność złagodzenia ograniczeń zabudowy. Nie można wszak pominąć tego, iż złagodzenia te mogą pozostawać w sprzeczności z wyrażoną w Studium ideą ochrony A jako obszaru o szczególnych walorach krajobrazowych, a ostateczna decyzja w tej kwestii należała do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami.

Nie bez znaczenia dla oceny legalności kwestionowanej przez K. P. i M. P. uchwały ma opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], który uzgodnił wprawdzie pozytywnie projekt planu bez uwag, niemniej jednak w ostatnim akapicie stwierdził, iż opinia ta "jest wiążąca łącznie z pieczęcią przystawioną na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.". Tymczasem w załączonych aktach administracyjnych brak jest planu miejscowego zaopatrzonego wskazaną pieczęcią, co uniemożliwia dokonanie stosownego porównania, a opinia ta, wobec wprowadzonych zmian do planu, mogła stać się nieaktualna.

Wątpliwości Sądu budzi także zgodność uchwalonego planu miejscowego ze Studium, przy czym wątpliwości te nie mają swoich źródeł w użytych w Studium i projekcie innych symboli czy innej kolorystyki dla oznaczenia poszczególnych terenów, będących konsekwencją innych wymogów stawianych przez nową ustawę, lecz w treści zapisów dla tych terenów, na co wskazuje chociażby porównanie załączonej do Studium mapy z tą samą mapą stanowiącą załącznik do uchwalonego planu. W Studium niektóre tereny położone wzdłuż ul. A oznaczono symbolem NDAK i kolorem jasno beżowym, jako tereny strefy niezurbanizowanej o wysokiej jakości krajobrazu, zagrożone degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Tymczasem te same tereny w uchwalonym już planie zostały oznaczone symbolem U7 2.8.6 (położone przy Wschodniej Obwodnicy Ł. 4KZ 212 i A w kierunku S. na wschód) i kolorem ciemnoróżowym jako tereny wielofunkcyjne o charakterze zurbanizowanym min. z wolnostojącymi obiektami, zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, usługową, produkcyjno – usługową. Na niezgodność projektu planu miejscowego ze Studium wskazywała też Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna w Ł. w protokole z dnia 24 października 2003r. Z protokołu tego wynika, iż "w opinii komisji dot. przedstawionego projektu planu powinien znaleźć się warunek doprowadzenia do zgodności ze studium, obowiązującym planem, planem ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] oraz planu województwa" (Dyrektor W. M.); "w przypadku obwodnicy nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności ze wszystkimi opracowaniami, ponieważ w tej kwestii różni się studium i plan województwa" (projektant planu D. M. – W.); zaproponowano "pozytywną opinię z zastrzeżeniem zgodności projektu planu A z planem ochrony" (przewodniczący Komisji K. P.). W załączonych aktach administracyjnych brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż Prezydent Miasta Ł. wskazane przez Komisję niezgodności projektu ze Studium usunął, w odpowiedzi na skargę zaś stwierdza się, że na określenie zasięgów poszczególnych terenów w planie i ich klasyfikację wpływ miała analiza występujących uwarunkowań, a "niektóre z terenów określonych w studium symbolem NDAK (terenów o wysokiej jakości krajobrazu zagrożonych degradacją, dla których wskazana jest rewaloryzacja), ze względu na występujące uwarunkowania tj. faktyczne zagospodarowanie w tym: a)istniejący podział na regularne działki tworzące czytelne struktury przestrzenne, b) istniejącą trwałą zabudowę, w dobrym stanie technicznym, c) bezpośredni dostęp do ulic oraz sieci infrastruktury technicznej, d) faktyczne dopełnienie istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zurbanizowanych – włączono do strefy oznaczonej na rysunku symbolem U7, uznając, iż rewaloryzacja (wymagana przez studium) może nastąpić w ramach pojedyńczych działek, w pełni gwarantując zapewnienie ładu przestrzennego (...). Pozostałe tereny oznaczone w studium symbolem NDAK, a także zdegradowane wyznaczone w studium, położone w ramach terenów otwartych o użytkowaniu rolnym (uszczegółowione w wyniku uwzględnienia istniejącego zagospodarowania) utworzyły strefę oznaczoną w planie symbolem E1.RP". Włączenie części wskazanych terenów do strefy U7, w ocenie Sądu, podważa trafność sformułowanego w tej odpowiedzi przez pełnomocnika kolejnego poglądu, wedle którego "zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 16 pkt 4 tekstu planu dla grupy terenów odpowiadających terenom NDAK, zgodnie z ustaleniami studium, wskazano możliwość rehabilitacji zagospodarowania poprzez zagospodarowanie całych terenów". Zauważyć nadto należy, iż zawarty w Studium zapis o rewaloryzacji odnosił się, na co wskazał w odpowiedzi na skargę pełnomocnik, a co Sąd już podkreślił, do terenu, nie zaś do form zagospodarowania tego terenu. Skoro bowiem Rada Miejska w Ł. w Studium teren ten określiła jako strefę niezurbanizowaną o wysokich walorach środowiskowych, odróżniając go od przyjętego w planie oznaczenia U7, to wydaje się, iż owa rewaloryzacja może odnosić się wyłącznie do walorów środowiska naturalnego, do przywrócenia poprzedniego stanu tegoż środowiska. Pogląd ten znajduje także uzasadnienie w wyrażonej w Studium naczelnej idei ochrony terenów o wysokich walorach środowiskowych. W Studium tym wszak przyjęto chociażby w pkt 1.5. zatytułowanym Ochrona historycznego dziedzictwa kulturowego czy pkt 1.6. zatytułowanym Ochrona dziedzictwa przyrodniczego, iż głównym kierunkiem realizacji polityki przestrzennej w obszarze strefy zurbanizowanej powinno być zapewnienie – za pośrednictwem stref konserwatorskich – dalszej ochrony zagrożonych walorów kulturowych i przyrodnich oraz rewaloryzacja (rehabilitacja) tych walorów środowiska miejskiego, które są zagrożone degradacją, zaś w strefie niezurbanizowanej powinna stać się rewitalizacja (rehabilitacja) środowiska przyrodniczego oraz rewaloryzacja zagrożonych walorów krajobrazów otwartych strefy. W konsekwencji przyjąć należy, że zmiana w projekcie planu kierunku przeznaczenia danego terenu określonego w studium, chociażby z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika rzeczywistą zabudowę tegoż terenu, czy to w wyniku zgłoszonych uwag, czy to z uwagi na rozbieżność z innymi aktami wiążącymi Gminę Ł. w procesie planistycznym wymagała uprzedniej zmiany stosownych zapisów Studium tak, by projekt planu mógł być zgodny ze Studium. Tego jednakże w niniejszej sprawie zaniechano, prowadząc do wskazanej niezgodności. Aktualizacji Studium dokonano dopiero, co stwierdza jedynie wzmianka w odpowiedzi na skargę, w dniu [...], a więc w tym samym dniu, w którym podjęto uchwałę o planie miejscowym. W tej sytuacji trudno zaakceptować pogląd, wedle którego Prezydent Miasta Ł. miał realną możliwość dokonania badania zgodności sporządzonego projektu planu z przyszłymi zapisami zmienionego Studium.

Podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób istotny, zdaniem Sądu, naruszono także przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a starej ustawy, wedle którego wójt, burmistrz, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Tymczasem w załączonych dokumentach brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż badania takiego dokonano, a przecież projekt planu był sporządzony przed dniem 11 lipca 2003r., skoro w dniach od 9 – 10 lipca 2003r. wystąpiono o jego uzgodnienie, co potwierdzają liczne pisma kierowane przez Prezydenta do innych organów.

Oprócz tych naruszeń Sąd dopatrzył się także innych naruszeń procedury planistycznej. I tak, uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Nr [...] została podjęta w dniu [...], zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Nr [...] w dniu [...] Tymczasem procedura określona zarówno w starej, jak i w nowej ustawie wymagała, aby najpierw podjęto uchwałę o sporządzeniu studium, a następnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego.

Wskazać nadto należy, iż stosownie do § 12 pkt 19 i pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 nowej ustawy dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z uchwały rady wraz z uzasadnieniem oraz informacji o składzie zespołu autorskiego projektu planu wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Tymczasem w załączonych aktach administracyjnych brak jest wskazanych dokumentów.

Podnieść nadto należy, iż wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz wykaz wniosków do projektu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] nie spełniają odpowiednio wymagań wzoru będącego załącznikiem nr 9 i nr 4 do wskazanego wyżej rozporządzenia, gdyż wykazy te nie zostały przez Prezydenta podpisane. Wprawdzie Prezydent podpisał zarządzenie, niemniej jednak czynność ta nie stanowi spełnienia wskazanego warunku, wskazane rozporządzenie, obowiązujące w dniu sporządzania tych wykazów, stanowi wszak o podpisaniu wykazu nie zaś zarządzenia.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób rozpoznania przez Prezydenta Miasta Ł. zgłoszonych do projektu planu uwag. Wprawdzie przepis art. 17 pkt 12 nowej ustawy stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należało, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własnością, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, w ocenie Sądu, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Nałożenie w pkt 14 art. 17 nowej ustawy na Prezydenta obowiązku przedstawienia Radzie Gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag nie oznacza wszak, iż w tej właśnie formie miały być rozpoznawane uwagi. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Być może wyjaśnienie powodów nie uwzględnienia wpłynęłoby na odstąpienie przez właścicieli od późniejszego skarżenia uchwały o planie miejscowym. Przyznać zatem należy rację skarżącym, iż streszczenie zamieszczonych na 16 stronicach uwag do jednego lakonicznego zdania powoduje zniekształcenie tychże uwag.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności i ograniczenia możliwości zabudowy działki skarżących zapisami zaskarżonego planu zauważyć należy, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tej działki, co stwierdził pełnomocnik skarżących w dniu rozprawy - I. P. oraz pełnomocnik Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę, było takie samo jak w zaskarżonej uchwale. Z tego względu uznać należało, iż w tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa pogorszeniu. Zauważyć nadto należy, iż plan utrzymuje "istniejącą w dniu wejścia w życie planu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z obsługą rolnictwa, letniskową, usługową związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne), oraz obsługę ruchu rekreacyjno – turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych" (§ 16 pkt 1 lit. c planu). To zaś oznacza, w ocenie Sądu, iż skarżące mogą wykorzystywać sporną nieruchomość w dotychczasowy sposób. Plan, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wyłącza też odbudowy, odtworzenia istniejących w dniu wejścia w życie planu budynków (§ 16 pkt 3 lit b myślnik drugi planu). Zwrócić należy również uwagę na zarzut ograniczenia rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynków na spornej nieruchomości, w tym zakresie zaskarżony plan w § 16 pkt 3 myślnik piąty i następne wprowadza liczne ograniczenia związane min. z dopuszczalną maksymalną powierzchnią zabudowy spornej działki. Na przykład dla działek, które mogą być zabudowane obowiązuje dopuszczalna powierzchnia zabudowy na działce nie większa niż 450m², dopuszczalna powierzchnia zabudowy i nawierzchni utwardzonych – 25%. Tak wprowadzone ograniczenia, biorąc podnoszoną przez skarżące okoliczność już istniejącej zabudowy, może rzeczywiście wyłączać w danym przypadku dalszą zabudowę nieruchomości.

Podkreślić dodatkowo należy, iż poza oceną Sądu pozostaje wprawdzie ocena celowości wprowadzonych przez Radę zapisów planu, niemniej jednak wydaje się, iż ponawiając procedurę planistyczną Rada Miejska w Ł. mogłaby rozważyć zasadność podnoszonego przez skarżące zarzutu celowości wprowadzenia tak ostrych ograniczeń zabudowy spornej działki, skoro działka ta położona jest wzdłuż ul. A (trasy szybkiego ruchu), przy której dodatkowo usytuowany jest maszt telefonii komórkowej czy stacja benzynowa. Okoliczności te mogą budzić wątpliwości co do zasadności przyjętego w planie zapisu o wysokich walorów środowiskowych tak usytuowanych terenów.

Prawidłowość przeprowadzenia dyskusji publicznej może również rodzić zastrzeżenia. W znajdującym się bowiem w aktach administracyjnych protokole z dnia 24 maja 2004r. nie ma żadnej wzmianki co do poczynionych ustaleń. Z protokołu tego wynika jedynie kto zabrał głos i jakie stanowisko zajął w toku dyskusji, zaś stwierdzenia takie jak "Pan M. L. – dyr. Wydziału Urbanistyki i Architektury UMŁ – podsumowując debatę publiczną odniósł się do problemów, które zostały poruszone podczas dyskusji oraz przypomniał, że niezależnie od zebranych głosów, można do 18 czerwca 2004r. wnieść uwagi do projektu planu" czy "zapewne tematy poruszone w trakcie dyskusji publicznej będą miały swoje odzwierciedlenie w składanych uwagach. Uwagi te zostaną poddane wnikliwej analizie, a następnie zostaną rozpatrzone, zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (ostatni akapit protokołu) wskazują, iż w toku dyskusji ograniczono się wyłącznie do wysłuchania stanowisk zainteresowanych. Tymczasem dyskusja, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego oznacza wymianę poglądów na jakiś temat, wspólne rozstrzygnięcie jakiegoś zagadnienia, dysputę (Słownik Języka polskiego pod red. S. Dunaja, Warszawa 2000, s. 115).

Wniosek skarżących z dnia 27 lutego 2006r. i 13 marca 2006r. oraz wniosek Stowarzyszenia Obrony Praw Mieszkańców i Właścicieli Nieruchomości z obszaru A i jego otuliny w Ł. z dnia [...] o połączenie wszystkich skarg na przedmiotową uchwałę do łącznego rozpoznania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na odrębność interesu prawnego każdego ze skarżących. Spośród pozostałych wniosków skarżących zawartych w piśmie z dnia 13 marca 2006r. za celowe Sąd uznał zobowiązanie pełnomocnika Rady Miejskiej w Ł. do przedłożenia uchwały Nr [...] z dnia [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Natomiast uchwały Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] zostały załączone do akt administracyjnych. Za zbędne Sąd uznał załączenie poprzedniego planu miejscowego oraz występowanie do Wojewody [...] o wskazanie daty przesłania przez Radę Miejską w Ł. uchwały do kontroli, dokumenty te nie mogły bowiem mieć wpływu na merytoryczną ocenę legalności uchwały. Z kolei z wnioskiem o dopuszczenie Stowarzyszenia wystąpić mogło tylko to Stowarzyszenie, co zresztą uczyniło w dniu [...] i postanowieniem z dnia [...] zostało dopuszczone do udziału w sprawie.

O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.