Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1834/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15c; art. 22a; art. 24a; art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , Monika Duma-Szymczak, Protokolant referent, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

M. W. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał swoją służbę. Podkreślił, że nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a jedynie słuchaczem Akademii Spraw Wewnętrznych. Wnioskodawca zaznaczył, że za swoją służbę otrzymał list gratulacyjny, nagrody pieniężne, został wyróżniony Brązowym Krzyżem Zasługi, Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę i Srebrnym Krzyżem Zasługi, awansowano go również w stopniu służbowym.

Funkcjonariusz zaznaczył, że zlecone mu przez przełożonych zadania zawsze starał się wykonywać starannie, niejednokrotnie przedkładając je nad potrzeby wynikające z życia rodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister nadmienił, że strona została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z Delegatury w Z. w dniu [...] lutego 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] września 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 1 września 1987 r. do dnia 16 maja 1990 r., czyli 2 lata, 8 miesięcy i 16 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata, 1 miesiąc i 16 dni (od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] lutego 2017 r.). Do wysługi zaliczono również okres 2 miesięcy i 12 dni zasadniczej służby wojskowej (od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] stycznia 1985 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...] oraz [...] nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że M. W. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ww. miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, był awansowany w stopniu służbowym, pozytywnie go opiniowano, otrzymywał nagrody finansowe, a także został odznaczony Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę", Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Po dokonaniu kwerendy archiwalnej oraz analizie informacji i materiałów znajdujących się w dyspozycji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że jego stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] jest ostateczne.

Organ podkreślił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Minister wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogiczne, posiłkując się wykładnią językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" Minister ocenił jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż spełnienia tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 8 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby strony wynosi 32 lata, 1 miesiąc i 16 dni. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu – nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. W. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., przy jednoczesnym podkreśleniu, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Praca w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego spełniałby ów wymóg.

Jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wypłacane M. W. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).

Argumenty strony dotyczące przebiegu służby oraz otrzymywanych nagród i wyróżnień za wzorową realizację zadań służbowych, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Powyższej decyzję skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia;

b) "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, ma mieć miejsce każdorazowo z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi wyłącznie jeden z przykładów rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a nie wyłączny przypadek;

c) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w odniesieniu do skarżącego;

d) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka uzasadniająca stosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania:

a) brak odniesienia się do argumentacji, iż skarżący nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a jedynie był studentem Akademii Spraw Wewnętrznych, pozostającym na etacie funkcjonariusza Milicji i przed skierowaniem do [...] nie pełnił służby, o której mowa w art. 13b ust. 1 pkt 5 i 6 i w art. 13 b ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej;

b) ocena "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." wyłącznie przez pryzmat definicji słownikowej, a nie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, brak wyjaśnienia dlaczego okres 2 lat, 8 miesięcy i 16 dni nie może być uznany za krótkotrwały, pominięcie faktu, że skarżący nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, ale był studentem szkoły oficerskiej - [...];

3) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba M. W. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu okres 2 lat 8 miesięcy i 16 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 32 lata 1 miesiąc i 16 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niecałe 3 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od 1 września 1987 r. do 16 maja 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby M. W., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżący zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano go w stopniu służbowym. Skarżący był wyróżniany odznaczeniami: Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi, Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych skarżącemu. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach z narażeniem jej życia lub zdrowia.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ w konsekwencji uznania, że M. W. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Podkreślenia wymaga, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. W., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.