Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 232/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 art. 121 art. 122
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Szpitala [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r. znak: [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 29 § 1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 i art. 122 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., w wyniku rozpatrzeniu zażalenia Szpitala [...] utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS) w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnej zawartości bakterii Legionella sp. w próbach wody ciepłej pobranej 12 lipca 2016 r. z instalacji ciepłej wody w Szpitalu [...] w [...] przy ul. [...] decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...] stwierdził wysokie skażenie instalacji ciepłej wody w szpitalu, nakazując doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2015 r. poz. 1989) i przedstawienie wyników badań potwierdzających powyższe w terminie do 30 września 2016 r.

Po upływie terminu wykonania decyzji, [...] października 2016 r. PPIS wystosował upomnienie z uwagi na stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] września 2016 r. Na wniosek Szpitala [...] z [...]stycznia 2017 r. wnioskującego o zmianę terminu wykonania obowiązków z uwagi na fakt, że dotychczas podejmowane działania doprowadziły do zmniejszenia ilości bakterii z rodzaju Legionella Sp. w badanych próbkach ciepłej wody, a dodatkowo ze względu na zaplanowane przeprowadzenie prac remontowych w instalacji ciepłej wody PPIS decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] zmienił zgodnie z żądaniem strony termin wykonania obowiązków na dzień 31 stycznia 2017 r.

Wobec stwierdzenia, że przekazane przez stronę 27 lutego 2017 r. sprawozdania z badań próbek ciepłej wody pobranych 23 stycznia 2017 r. wskazują, iż pomimo podejmowanych działań woda z instalacji ciepłej wody w Szpitalu [...] nadal nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, PPIS wystawił [...] marca 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem z tego samego dnia nałożył na Szpital grzywnę w wysokości 2000 zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanego wyżej obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1446/17 oddalił skargę Szpitala [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PWIS) z [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie PPIS z [...] marca 2017 r. nakładające na Szpital grzywnę w celu przymuszenia.

PPIS w związku ze stwierdzeniem, że Szpital [...] nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2016 r. postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] nałożył na Szpital grzywnę w wysokości 5000 zł celem przymuszenia strony do wykonania obowiązku, równocześnie wzywając do wpłacenia powyższej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia pod groźbą ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wykonania określonego w decyzji i tytule wykonawczym obowiązku w terminie do 30 września 2018 r. oraz powiadomienia o tym fakcie PPIS.

Szpital [...] pismem z 9 sierpnia 2018 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że wykonał ciążący na nim obowiązek wynikający z decyzji z [...] września 2016 r., co potwierdza fakt, że w próbkach wody pobranych przez Dział Laboratoryjny Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] 26 maja 2017 r. nie stwierdzono bakterii Legionelia sp. W świetle powyższego działania podejmowane przez służby Szpitala doprowadziły do osiągnięcia pożądanych rezultatów w cyrkulacji wody ciepłej. Poza powyższym, Szpital wskazał, że systematycznie i na bieżąco podejmuje działania przewidziane w rozporządzeniu w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Powoduje to, że nałożoną grzywnę zobowiązany uważa za krzywdzącą oraz niesprawiedliwą, a na pewno za odbiegającą od celu, któremu z założenia ma służyć - poprzez nałożenie grzywny organ nie osiągnie celu w postaci zdyscyplinowania czy przymuszenia szpitala do określonych działań, gdyż, po pierwsze, działania te są przez zobowiązanego podejmowane, po drugie, ich rozłożenie w czasie, nie zaś wykonanie w sposób jednorazowy jest wynikiem niewystarczającej ilości środków pieniężnych, którymi dysponuje szpital na wykonywanie jego statutowej działalności. Obciążenie skarżącego grzywną spowoduje jedynie uszczuplenie tych środków, w żadnej natomiast mierze nie przyczyni się do usprawnienia procesu modernizowania sieci cieplnej Szpitala [...].

PWIS postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS z [...]lipca 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że przedstawiony przez zobowiązanego wynik badania wody pochodzi z próby pobranej z kranu w łazience izolatki nr 7 paw. 2 Klinika [...], natomiast decyzja z [...] września 2016 r. została wydana w związku z negatywnymi wynikami z prób pobranych z kranu w łazience na parterze w Pawilonie 11E Kliniki [...] i kranu w łazience na III p. pawilonu 20D V Kliniki [...]. Punkt poboru w łazience izolatki nr 7 paw. 2 Klinika [...] nie został uwzględniony w decyzji PPIS znak: [...], ponieważ w chwili wydania powyższej decyzji badania próby wody z tego punktu nie wykazywały obecności bakterii Legionella sp. Powoduje to, że wyniki badania próby z 26 maja 2017 r. nie są dowodem na skuteczność prowadzonych przez Szpital działań naprawczych. PWIS wskazał, że pomimo podjęcia przez stronę działań nie przyniosły one w pełni rezultatu. Jakkolwiek w wyniku prowadzonych prac m.in. wymiany i modernizacji części instalacji ciepłej wody oraz stosowania instalacji do jej chlorowania, obniżono ilość bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie, to jednak nadal nie zapewniono jakości ciepłej wody zgodnej z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co potwierdzają wyniki badań z prób pobranych 27 lipca 2018 r. (stwierdzono obecność 200 jednostek i 18000 jednostek w 1000 ml). Decyzja PPIS z [...] września 2016 r. nadal pozostaje niewykonana, co powoduje konieczność dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji, gdyż prowadzenie egzekucji wymaganych obowiązków określonych w decyzji administracyjnej nie zależy od woli organu, ale stanowi jego prawny obowiązek. W ocenie PWIS, grzywna nałożona na stronę jest zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W kontrolowanej sprawie kwoty wynikające z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a. nie zostały przekroczone, a zważywszy na górną granicę określoną w przepisach, nałożonej grzywny nie można uznać za wygórowaną. PWIS zauważył, że termin wykonania obowiązku upłynął 31 stycznia 2017 r., natomiast sam problem występowania bakterii z rodzaju Legionella Sp. w instalacji ciepłej wody był Szpitalowi znany już wcześniej. Należy zatem uznać, że strona miała wystarczającą ilość czasu na doprowadzenie jakości ciepłej wody do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie PWIS z [...]listopada 2018 r. złożył Szpital [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z uchyleniem poprzedzającego go postanowienia PPIS.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pomięcie, iż skarżący nie pozostaje bierny względem nałożonego na niego obowiązku doprowadzenia jakości wody ciepłej do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, wykonywał prace mające na celu osiągnięcie określonego pułapu wymagań oraz w dalszym ciągu modernizuje/wymienia instalacje celem uzyskania wyznaczonego poziomu stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie, a także na bieżąco podejmuje szereg innych działań w wykonaniu nałożonego na niego obowiązku;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, to jest w szczególności realnych, obiektywnych możliwości finansowych skarżącego na gruncie przeprowadzenia prac mających na celu doprowadzenie jakości wody ciepłej do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia oraz systematycznego dokonywania modernizacji/wymiany instalacji, w wyniku czego znacząco została zredukowana ilość bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, w tym między innymi faktu, iż podjęcie przez skarżącego jednorazowego, natychmiastowego działania mającego na celu doprowadzenie jakości wody cieplej do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia pozostaje poza możliwościami finansowymi skarżącego, stąd jest to proces wymagający systematycznych, acz konsekwentnych działań, które skarżący podejmuje i których efektem jest zredukowanie stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. w ciepłej wodzie;

- art. 80 k.p.a poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy nałożony na skarżącego obowiązek doprowadzenia jakości wody ciepłej do określonych wymagań jest przez skarżącego realizowany oraz czy występowanie bakterii z rodzaju Legionella Sp. ulega zmniejszeniu na skutek działań podejmowanych przez skarżącego, w tym m.in. modernizacji infrastruktury szpitalnej/jej wymiany;

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie PWIS z [...] listopada 2018 r. nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, którym PWIS utrzymał w mocy postanowienie PPIS nakładające na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PPIS z [...] września 2016 r. zmienionej decyzją tego organu z [...] stycznia 2017 r. w zakresie nakazu doprowadzenia jakości wody ciepłej z instalacji Szpitala [...] do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz przedstawienia wyników badań spełnienie wymagań mikrobiologicznych.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Obowiązek doprowadzenia do tego, aby woda pobierana z instalacji wodociągowej Szpitala mogła zostać uznana za bezpieczną dla zdrowia ludzi niewątpliwie należy do wskazanej wyżej kategorii "obowiązku wykonania czynności", przy czym przedmiot czynności, które powinny zostać podjęte na terenie Szpitala, jest tego rodzaju, iż za najwłaściwszy sposób realizacji obowiązku zasadniczo należy uważać dostosowanie instalacji wodociągowej na terenie Szpitala przez podmiot nim zarządzający. Powoduje to, że kontrolowane działanie PWIS odpowiada dyspozycji ww. przepisu z uwagi na dopuszczalność zastosowania względem zaniechania, którego dopuścił się zobowiązany Szpital, środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] marca 2017 r. nr [...]. Jednocześnie Szpital został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanego jako środek ostateczny, wynikający z wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku doprowadzenia jakości wody ciepłej do wymagań mikrobiologicznych określonych w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Sąd zauważa jednocześnie, że fakt, iż na stronę skarżącą została już wcześniej nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może zostać uznany za przeszkodę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kolejnej grzywny, uwzględniając, że w świetle art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia w tego rodzaju sprawie może być nakładana na osobę prawną kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, a jedyną barierą chroniącą zobowiązanego przed skutkami takiego działania organu egzekucyjnego jest osiągnięcie maksymalnej wysokości grzywien nałożonych wielokrotnie określonej przez ustawodawcę na kwotę 200 000 zł, co w niniejszej sprawie, mając na uwadze kwotę grzywny wynikającą z postanowienia PWIS z [...] kwietnia 2017 r. (2000 zł), nie nastąpiło. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kontrolowane postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.), zgodzić się należy bowiem z PWIS odnośnie do tego, że sprawozdanie z badań próbki wody nr [...] załączone do zażalenia nie stanowi o zrealizowaniu wymagania, jakie wynikało z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PWIS z [...] września 2016 r. Zarzuty skargi wskazujące na dążenie zobowiązanego do modernizacji instalacji wodociągowej i niemożność przypisania mu bierności, a jednocześnie niekwestionujące jej aktualnego stanu wpływającego na niespełnianie przez nią wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. dają podstawę Sądowi do objęcia okoliczności niezrealizowania nałożonego za zobowiązanego obowiązku cechą niesporności, co sprawia, że ewentualnej wadliwości zaskarżonego postanowienia należałoby poszukiwać - za skarżącą - w zastosowaniu środka egzekucyjnego nieadekwatnego z punktu widzenia powodów pozostawania przez Szpital w zwłoce, które jego zdaniem, mają charakter usprawiedliwiony.

Ten kontekst sprawy nakazuje Sądowi zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna i aby zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Żeby środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nabrał charakteru dyscyplinującego, grzywna powinna tym samym być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając zatem tę grzywnę organ egzekucyjny winien przede wszystkim kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1233/17; wyrok NSA z 13 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 106/13; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10). W piśmiennictwie podkreśla się, że istotą zasady celowości jest bezpośrednie wykonanie obowiązku administracyjnego a nie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Nie odbiera to jednak przymusowi egzekucyjnemu tej właściwości, która zakłada, że powinien on być stosowany tak długo, jak długo stan rzeczywisty jest niezgodny z treścią obowiązku (por. A. Skoczylas [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, T. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 413). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni powyższe zapatrywanie podziela, wskazując, że zasada efektywności egzekucji musi być naczelną zasadą stosowania środków egzekucyjnych, gdyż celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, od którego zobowiązany uchyla się. Nie ulega wątpliwości, że zastosowany środek egzekucyjny powinien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, jednakże ta najmniejsza uciążliwość nie może niweczyć celu egzekucji administracyjnej, stąd trudności z przeprowadzeniem modernizacji instalacji celem uzyskania wyznaczonego poziomu stężenia bakterii z rodzaju Legionella Sp. i znalezienia finansowania tego zadania nie mogą prowadzić do podważenia legalności działania organu egzekucyjnego, który postanowił posłużyć się w toku egzekucji instrumentami nakierowanymi na przełamanie oporu zobowiązanego nie tylko w zakresie podjęcia się wykonania obowiązku, ale również nadania rozpoczętym już czynnościom wykonawczym właściwej im rangi, przekładającej się na dążenie do niezwłocznego osiągniecia wymaganego prawem stanu mikrobiologicznego instalacji wodociągowej.

Skonfrontowanie zarzutów skargi z treścią przepisów stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia nakazuje Sądowi zwrócić uwagę skarżącego na ten aspekt problemu, który ma związek z tym, że nałożona na Szpital grzywna jest kolejną grzywną wydaną w celu przymuszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że determinuje stwierdzenie, iż żądanie odstąpienia od nałożenia grzywny lub uznania jej wysokości za nadmiernie dolegliwą stoi w kolizji z ustaleniem, że już raz nałożona na Szpital grzywna nie osiągnęła celu, jaki jej przyświecał, albowiem nie tylko nie doprowadziła do wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie (do 30 kwietnia 2017 r.), ale też po przeprowadzeniu kontroli legalności postanowienia PWIS z [...] kwietnia 2017 r. zobowiązany nie zintensyfikował podejmowanych przez siebie działań tak, aby odpowiadały one wytycznym wyrażonym w wyroku z 26 kwietnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1446/17, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że jedynie całkowite zrealizowanie obowiązku dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym może doprowadzić do zniesienia zagrożenia zastosowania przez organ egzekucyjny kolejnych środków przymuszających i wpływu na tę ocenę nie ma tak sytuacja finansowa zobowiązanego, jak i konieczność wdrożenia szczególnych procedur. Sąd przyjmuje, że stopień realizacji obowiązku odnoszony do zakresu przeprowadzonej modernizacji instalacji nie powinien mieć znaczenia dla możliwości nałożenia na Szpital grzywny, w tym nałożenia grzywny w wysokości wyższej od nałożonej po raz pierwszy, gdyż w sytuacji utrzymywania przez zobowiązanego stanu niezgodnego z prawem nie ma podstaw do jakiegokolwiek łagodniejszego jego traktowania, skoro niezrealizowanie obowiązku musi być postrzegane jako równoważne istnieniu po stronie zobowiązanego świadomości, iż możliwe jest zastosowanie przez organ egzekucyjny względem niego grzywny w celu przymuszenia po raz kolejny (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1157/16).

Strona skarżąca za nietrafny postrzega kierowany pod jej adresem przez PWIS zarzut, iż "miała wystarczającą ilość czasu na doprowadzenie jakości cieplej wody do stanu zgodnego z przepisami", niemniej za nietrafne uznać trzeba kwestionowanie wskazanego wniosku, jeżeli się uwzględni czas, jaki po prolongowaniu terminu wynikającego z decyzji PPIS z [...] września 2016 r. w sprawie upłynął, nie doprowadzając do spełnienia w pełnym zakresie wymagań mikrobiologicznych, jakim powinna odpowiadać ciepła woda w instalacjach znajdujących się w Szpitalu. Sąd stwierdza w tym zakresie, że wysiłek zmierzający do uzyskania przez organ egzekucyjny efektywności prowadzenia egzekucji musi uwzględniać zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego dochodzonego w drodze stosowania przymusu państwowego (por. K. Celińska-Grzegorczyk, J. Olszanowski, W. Piątek, A. Skoczylas, Ochrona jednostki a efektywność administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Ochrona praw jednostki w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Toruń 2018, s. 229 i n.). Z prakseologicznego punktu widzenia, nie ma, zdaniem Sądu, lepszego sposobu osłabienia skuteczności oddziaływania prawa, w szczególności przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, aniżeli ustanowienie obowiązku administracyjnego oznaczonego terminem, a następnie nieefektywne egzekwowanie go, pomimo określenia przez ustawodawcę instrumentów nakierowanych na stymulowanie postawy zobowiązanego za pomocą sankcji prawnych, o których mowa w art. 119 u.p.e.a. (por. J. Supernat, Prakseologiczne przesłanki sprawności egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 52 i n.). Ten kontekst sprawy nie pozwala zatem dostrzec jakiejkolwiek wadliwości w działaniu PWIS, albowiem organ egzekucyjny nie powinien tolerować postawy zobowiązanego, który, powołując się na swoją własną ocenę możliwości zrealizowania obowiązku (uznanie, że działania modernizacyjne muszą zostać "rozłożone w czasie") – bez podjęcia starań o zmianę decyzji kształtującej treść obowiązku - twierdzi otwarcie w toku postępowania, że "poprzez nałożenie grzywny organ nie osiągnie celu w postaci zdyscyplinowania czy przymuszenia szpitala do określonych działań [...]" (s. 3 zażalenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w świetle treści § 3 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi ciepła woda użytkowa poza wymaganiami mikrobiologicznymi określonymi w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia oraz chemicznymi określonymi w części B załącznika nr 1 powinna również spełniać wymagania określone w części A załącznika nr 5 do rozporządzenia, z którego wynika, że wartość parametru dotyczącego zawartości bakterii Legionella sp. dla przedsiębiorstw podmiotu wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, w których przebywają pacjenci o obniżonej odporności, w tym objęci leczeniem immunosupresyjnym powinna wynosić < 50 mikroorganizmów przy 1000 ml badanej próbce. Przyjęte w ww. rozporządzeniu procedury postępowania w zależności od wyników badania bakteriologicznego przewidują średnią ocenę skażenia przy wyniku ≥ 50/1000 ml, wysoką ocenę skażenia przy wyniku > 100/1000 ml i bardzo wysoką ocenę skarżenia przy wyniku 1000/1000 ml (załącznik nr 5 część B). Tym ocenom odpowiadają rodzaje postępowań, które powinny być wdrożone, począwszy od działań zmierzających do redukcji liczby bakterii w sieci wodnej uznanej za skolonizowaną przez pałeczki Legionella sp. (zagrożenie średnie), przez działania interwencyjne (czyszczenie i dezynfekcja) w zagrożeniu wysokim po natychmiastowe wyłączenie z eksploatacji urządzeń i instalacji wody ciepłej w zagrożeniu bardzo wysokim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w jednym z badań mikrobiologicznych bezpośrednio poprzedzających wydanie postanowienia nakładającego sporną grzywnę (nr próbki [...], data pobrania 27 lipca 2018 r.) ustalony wynik wskazywał osiągniętą wartość 18 000 jednostek bakterii Legionella sp. w pobranych 1000 ml wody, co nakazuje uznać, że również skala przekroczenia maksymalnych dopuszczalnych wartości parametrów wody w instalacji Szpitala wpływająca na zagrożenie zdrowia pacjentów, którym udzielane są w nim świadczenia medyczne, powinna znaleźć swój konieczny wyraz w zastosowaniu względem zobowiązanego właściwego środka dyscyplinującego i nadania mu adekwatnego poziomu dolegliwości. Formułując taką opinię, Sąd ma świadomość, że stan sieci wodociągowej Szpitala za sprawą dokonywanych sukcesywnie robót poprawia się, a problem zasiedlania instalacji wodnych przez bakterie z rodzaju Legionella sp. w świetle prowadzonych badań ma charakter powszechny i w szerokim zakresie odnosi się on również do systemów wody ciepłej w szpitalach (por. P. Wojtyła-Buciora, E. Chrzanowska, J. T. Marcinkowski, Występowanie pałeczek Legionella sp. w instalacjach ciepłej wody użytkowej w zakładach opieki zdrowotnej oraz budynkach użyteczności publicznej, Wojtyła-Buciora, Hygeia Public Health 2013, nr 48(3), s. 327 i n.). Niemniej jednak sytuacja ta nie może oznaczać, że niedający się zaakceptować stan wysokiego/bardzo wysokiego zagrożenia mikrobiologicznego pacjentów Szpitala (w zależności od miejsca pobrania próbek) może jednostronnym działaniem (zaniechaniem) zobowiązanego wydłużyć się do okresu kilkuletniego, co pozbawia jakiejkolwiek prawnej skuteczności rozstrzygnięcie zamieszczone w ostatecznej decyzji PPIS z [...] września 2016 r. znak: [...].

Powyższą okoliczność Sąd postrzega jednoznacznie jako sprzeciwiającą się możliwości twierdzenia, że wymierzona stronie skarżącej grzywna w kwocie 5000 zł powinna być uznana za "krzywdzącą oraz niesprawiedliwą, a na pewno za odbiegającą od celu, któremu z założenia ma służyć", jak ujmuje to w skardze całkowicie nietrafnie Szpital (s. 4 skargi). Więcej argumentów, zdaniem Sądu, nakazuje wręcz uznać, że wysokość nałożonej na zobowiązanego przez PWIS grzywny może uchybiać art. 121 § 1 i 3 u.p.e.a., albowiem pozostaje zbyt niska, aby stosowany względem Szpitala środek nabrał charakteru dyscyplinującego w zakresie koniecznym do tego, by nie zachodziła potrzeba zastosowania grzywny po raz trzeci. Tej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł jednakże w kontrolowanym postępowaniu nadać znaczenia prawnego oddziaływującego na wynik kontroli zaskarżonego postanowienia, uwzględniając, że stronę skarżącą chroni zakaz orzekania na jej niekorzyść (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Stąd sformułowane zastrzeżenie, że nałożona na stronę grzywna w kwocie 5000 zł w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru (200 000 zł) może być uważana za wadliwą, albowiem zbyt mało dolegliwą musi być rozumiane jako mimo to prowadzące do oddalenia skargi na postanowienie PWIS. Z tym wnioskiem Sąd łączy stwierdzenie, że kwestionowane postanowienie nie uchybia powołanym w skardze przepisom procesowym (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), gdyż organ, wydając zaskarżone postanowienie, dokonał ustaleń w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, przy czym w sposób prawidłowy ujawnił w uzasadnieniu swojego postanowienia zasadnicze motywy, którymi się w tym zakresie kierował.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.