Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 835/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. Ł. i T. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500,00 zł /pięćset/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania E. i T. Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie J. z dnia [...] r. nr [...], nakazującą rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr 558 w P. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte z urzędu, zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia 6 lutego 2012 r., w sprawie wykonania przez E. i T. Ł. robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż. działka nr 558 po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych.

Na uzasadnienie tej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podał, że w dniu 11 grudnia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru w J. wpłynęło pismo J. K., w którym zawarto wniosek o sprawdzenie czy roboty budowlane na działkach nr 101/1, 102/1 (obecnie działka nr 558) przy ul. Ż. w P., są zgodne z projektem i pozwoleniem na budowę. W związku z powyższym, pismem z dnia 15 grudnia 2009 r., PINB w J. wezwał J. K. do wykazania interesu prawnego, w sprawie ww. robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 28 grudnia 2009 r. J. K. wyjaśnił, iż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Przedmiotowy budynek zdaniem J. K. narusza przepisy prawa budowlanego, zaburza ład architektoniczny, co może skutkować obniżeniem wartości segmentu, którego jest właścicielem, bowiem przedmiotowe budynki są w zabudowie szeregowej. Ponadto organ stopnia powiatowego uzyskał wypis z rejestru gruntów, poświadczający, iż właścicielami przedmiotowego obiektu są E. i T. Ł..

Analizując dodatkowe materiały dowodowe, organ stopnia powiatowego ustalił, iż E. i T. Ł. nabyli przedmiotową nieruchomość, na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 maja 2009 r. Pismem z dnia 20 października 2009 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w J. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r. Urzędu Rejonowego w J. wydanej na rzecz H. i A. C., obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego w P. przy ul. Ż. (nr działek 101/1 i 102/1). W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starostwo Powiatowe w J. poinformowało E. i T. Ł., iż ww. decyzja nie może być przeniesiona na wnioskodawców, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty J. nr [...] z dnia [...] r.

W dniu 16 lutego 2010 r. PINB w J. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, w trakcie których T. Ł. oświadczył, iż 5 maja 2009 r., kupił działkę wraz z rozpoczętą budową myśląc, iż pozwolenie na budowę jest w obrocie prawnym. Dopiero gdy wystąpił w roku 2009 r., o przeniesienie pozwolenia na budowę uzyskał informacje, iż zostało ono uchylone. Ponadto organ stopnia powiatowego ustalił, na podstawie dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego numer [...] z dnia 5 maja 2009 r., iż E. i T. Ł. nabyli od H. i A. C. nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działki gruntu o numerach 94/2 oraz 1010/1 położoną w P. przy ul. Ż. oraz nieruchomość niezabudowaną stanowiącą działki gruntu o numerach 102/1 oraz 102/3 wraz z rozpoczętą budową budynku na etapie piwnic.

Z akt sprawy znajdujących się w zasobach PINB w J. wynika, iż w stosunku do ww. obiektu budowlanego wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w wyniku którego postanowieniem z dnia 23 października 2002 r. nakazano inwestorom H. i A. C. wstrzymanie robót budowlanych z uwagi na istotne odstąpienie od projektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia PINB w J. wskazał, iż ściany szczytowe są posadowione w sposób naruszający granicę działki nr 94, należącej wówczas do Gminy P., oraz działek sąsiednich.

Następnie decyzją nr [...] organ powiatowy nakazał H. i A. C. doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego przebiegu granic działki, z obrysem rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego. W związku ze stwierdzeniem przez organ stopnia powiatowego, iż inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych ww. decyzją, PINB w J. decyzją nr [...] z dnia [...] r., nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Na podstawie ww. ustalonego stanu faktycznego sprawy organ stopnia powiatowego, po uzyskaniu od J. K. informacji o kontynuowaniu inwestycji przez E. i T. Ł., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., nakazał przedłożenie w terminie do 15 maja 2010 r., dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1,2,4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia wójta o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 2 kwietnia 2010 r. do PINB w J. wpłynęło pismo T. Ł. z dnia 2 kwietnia 2010 r., informujące, iż przedkłada wraz z owym pismem świadectwo energetyczne oraz projekt zamienny. Po analizie powyższych dokumentów organ stopnia powiatowego uznał, iż posiadają one braki, tym samym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wezwał do ich uzupełnienia.

Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazał E. i T. Ł. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1,2,4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia wójta o zgodności postawionego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 14 kwietnia 2010 r., wpłynęło do PINB w J. pismo E. Ł., informujące, iż przedkłada stosowne dokumenty. W dniu 29 czerwca 2010 r., PINB w J. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, iż Inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych nadal prowadzi roboty.

W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ nakazał E. i T. Ł. rozbiórkę wykonanej pomimo wstrzymania części budynku, tj. część ocieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych, demontaż tarczy ozdobnej i zegara. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., PINB w J. nałożył na T. i E. Ł. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w P. na działce nr 558 przy ul. Ż..

Po uiszczeniu przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej PINB w J. decyzją nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego w funkcją usługową w P. na działce nr 558 przy ul. Ż.. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez J. K., DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r., PINB w J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez J. K., DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww., decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w Powiecie J. decyzją nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i T. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego w funkcją usługową w P. na działce nr 558 przy ul. Ż., z jednoczesnym wskazaniem konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji, DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, iż wobec dowodów świadczących o kontynuowaniu robót budowlanych przez inwestorów pomimo ich wstrzymania, organ powinien podjąć stosowne działania.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w powiecie J. zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2012 r., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonywania przez E. i T. Ł. robót budowlanych na działce nr 558 pomimo wstrzymania robót postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., nakazał E. i T. Ł. rozbiórkę następujących robót budowlanych: części ocieplenia budynku styropianem, białych opasek okiennych przy oknach i drzwiach, płotków śniegowych, podbitek drewnianych, kół ozdobnych w szczytach, dwóch owali z napisem A.D. 2009, tarczy herbowej z piaskowca oraz zegara [...], zamurowania drzwi od strony wschodniej, parapetów zewnętrznych, ścianek działowych, instalacji gazowej, elektrycznej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, tynków, schodów drewnianych wewnętrznych, przyłącza gazowego, energetycznego, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od ulicy.

Rozpatrując odwołanie T. i E. Ł. od ww. decyzji, DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r.,uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia powiatowego. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w powiecie J. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą nakazał T. i E. Ł. rozbiórkę następujących robót budowlanych: części ocieplenia budynku styropianem, białych opasek okiennych przy oknach i drzwiach, płotków śniegowych, podbitek drewnianych, kół ozdobnych w szczytach, dwóch owali z napisem A.D. 2009, tarczy herbowej z piaskowca oraz zegara [...], zamurowania drzwi od strony wschodniej, parapetów zewnętrznych, ścianek działowych, instalacji gazowej, elektrycznej, centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, tynków, gipsowych i gipsowo-wapiennych schodów drewnianych wewnętrznych, przyłącza energetycznego, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od ulicy, wykonanych po wstrzymaniu robót budowlanych.

W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez T. i E. Ł., DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu stopnia powiatowego. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez T. i E. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Wr 43/13 uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, na konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ zasadności wszczynania odrębnego postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania.

Zatem po rozpatrzeniu odwołania T. i E. Ł. od decyzji PINB w powiecie J. nr [...] z dnia [...]r., nakazującej rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr 558 w P., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na wstępie wyjaśnić należy, iż rozpatrując przedmiotową sprawę organ związany jest stanowiskiem WSA we Wrocławiu wyrażonym w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Wr 43/13. Zgodnie, bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, iż wystosowanie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane przez PINB zawiadomienia z dnia 6 lutego 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez E. i T. Ł. robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż. działka nr 558 po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych należy interpretować jako wszczęcie przez organ stopnia powiatowego, odrębnego postępowania, w wąsko określonym przedmiocie, niezależnego od postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie samowoli budowlanej wykonanej przez T. i E. Ł., związanej z budową budynku jednorodzinnego z usługą na działce nr 558 w P..

Mając na uwadze brzmienie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będąc związany stanowiskiem WSA we Wrocławiu, DWINB stwierdził, iż PINB w Powiecie J. nie miał podstaw do wszczynania odrębnego postępowania w stosunku do robót budowlanych wykonywanych pomimo wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] r.

Prowadząc postępowanie administracyjne, na podstawie zgromadzonych akt sprawy PINB w Powiecie J. ustalił, iż E. i T. Ł. nabyli przedmiotową nieruchomość, na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 maja 2009 r. Pismem z dnia 20 października 2009 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w J. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr [...] z dnia [...]r. Urzędu Rejonowego w J. wydanej na rzecz H. i A. C., obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego w P. przy ul. Ż.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starostwo Powiatowe w J. pismem z dnia 2 listopada 2009 r. poinformowało E. i T. Ł., iż ww. decyzja nie może być przeniesiona na wnioskodawców, bowiem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Jeleniogórskiego nr [...] z dnia [...] r.

Pomimo pełnej świadomości, iż kontynuowanie robót budowlanych stanowi samowolę budowlaną, bowiem inwestorzy T. i E. Ł., nie posiadają pozwolenia na budowę uprawniającego do wykonywania tychże robót, T. i E. Ł., naruszając art. 48 ustawy Prawo budowlane, kontynuowali samowolnie roboty. Konsekwencją zignorowania braku pozwolenia na budowę było zastosowanie przez organ stopnia powiatowego procedury administracyjnej wskazanej w art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, co też organ uczynił prowadząc postępowania administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą, położonego na działce nr 558 w P..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB w powiecie J. nakazał E. i T. Ł. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalno-usługowego, nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia wskazanych w ww. postanowieniu dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W treści ww. postanowienia organ pouczył inwestora, iż niewywiązanie się z ww. obowiązku będzie skutkowało rozbiórką.

Zastosowanie powyższego przepisu było wstępnym etapem postępowania legalizacyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy pomimo posiadanej wiedzy o skutkach odstąpienia od warunków legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, wykonywali roboty budowlane pomimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., i już 24 czerwca 2010 r., poinformowali PINB pismem datowanym na ww. dzień, iż w związku z wstrzymaniem i samowolnymi robotami w okresie wstrzymania, wykonali roboty zabezpieczające a ponadto wykonali inne roboty, które nie były robotami zabezpieczającymi takie jak min: docieplenie budynku. Uzasadniając zlekceważenie nakazu wstrzymania inwestorzy wskazali, iż wykonanie zabezpieczeń wymagało poniesienia kosztów na ustawienie rusztowań co skłoniło inwestorów do wykonania innych robót niebędących zabezpieczeniem, celem zniwelowania kosztów związanych z ustawieniem rusztowań.

Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ stopnia powiatowego decyzji nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane, nakazującej rozebranie wykonanych elementów budynku po wstrzymaniu robót, niebędących robotami zabezpieczającymi. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, natomiast inwestorzy wykonali obowiązki z niej wynikające, co zostało potwierdzone w trakcie kontroli dokonanej w dniu 2 sierpnia 2010 r., przez PINB w powiecie J., udokumentowanej zdjęciami znajdującymi się w aktach sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z protokołu z oględzin, które odbyły się 1 września 2011 r., oraz z dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji, inwestorzy ponownie kontynuowali roboty pomimo ich wstrzymania. Wpisy w dzienniku budowy datowane na dzień 12.10.2010, 14.10.2010, 31.01.2011, 7.07.2011, oraz 4.02.2012, gdzie wskazano, iż z dniem tym roboty zostały zakończone, a obiekt można oddać do użytku.

Takowe działania inwestorów uniemożliwiają przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu, bowiem zobowiązują organ do wydania decyzji w oparciu o art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, robót budowlanych jest kategoryczny i zmierza - w interesie inwestora - do legalizacji zaistniałej samowoli. Niezastosowanie się do orzeczonego wstrzymania nie może spotkać się z aprobatą i powoduje wstrzymanie procedury legalizacyjnej prowadząc zasadnie do orzeczenia rozbiórki. Patrz wyrok NSA z dnia 6.07.2007r., sygn. akt OSK 1022/06, wyrok z dnia 16.02.2006r., sygn. akt II SA/Gd 232/04.

Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż rozpatrywanie kwestii prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., winno być dokonane w toku postępowania legalizacyjnego, w toku którego ww. postanowienie zostało wydane. Niemniej jednak zauważyć należy, iż organ stopnia powiatowego orzekał już w trybie art. 50a Prawa budowlanego, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Co istotne wydanie decyzji w trybie art. 50a Prawa budowlanego znosi możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak wskazał WSA w wyroku kasacyjnym dotyczącym przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż niniejsze orzeczenie wydane zostało w sprawie wąsko zakreślonego przedmiotu tj. realizacji robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, które sąd uznał za niewłaściwe, pozostawiając jednocześnie pod rozwagę organu prowadzącego postępowanie ponowne zbadanie zagadnienia dotyczącego zasadności wnoszenia opłaty legalizacyjnej, zasadności wydawania rozbiórki czy inicjowania postępowania na wniosek osoby nie posiadającej w ocenie skarżących przymiotu strony postępowania.

Reasumując, przepis art. 50a ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przywołany przepis nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego nakazania tych czynności, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie naprawcze ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Nakaz wstrzymania robót, określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie podlega egzekucji. Jedyna forma jego egzekwowania w toku postępowania legalizacyjnego wynika z treści art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, prowadzenie robót budowlanych, mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego (zob. Z. Niewiadomski op. cit. str. 514). Powyższe należy odnieść do wszelkich robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już wybudowanym, co do którego wszczęto procedurę legalizacyjną - patrz wyrok NSA z dnia 27.01.2011 sygn. akt II OSK 169/10.

Powyższe wyklucza zasadność wszczynania z urzędu odrębnego postępowania, tak jak to uczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie, w którym stroną byłby jedynie inwestor, czyniąc przedmiotem tegoż postępowania - roboty wykonane pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (Nr [...] z dnia [...] r.,), o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które wydał w już uprzednio wszczętym i prowadzonym postępowaniu dotyczącym legalności prowadzenia robót budowlanych na dz. nr 558 w P.. Zauważyć również należy, iż ustawodawca wskazał w treści art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, iż przedmiotem rozbiórki organ w sytuacji naruszenia art. 48 ust. 2, tj. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych winien objąć, odmiennie niż stanowi ust. 2 art. 50a cały obiekt bądź jego część wybudowaną samowolnie (w zależności od przedmiotu prowadzonego postępowania), nie zaś tylko roboty wykonane po wstrzymaniu ich postanowieniem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem to zastrzeżone zostało dla procedury o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odmiennie zatem niż w ust. 2 art. 50a, regulacja ustępu 1 tegoż przepisu zobowiązuje do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu lub jego części (w zależności od prowadzonego przedmiotu postępowania), niwecząc dalszą możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie. Przy czym kwestią nie budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie jest fakt kontunuowania budowy przez inwestora, pomimo faktu funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia nr [...] z dnia [...] r., o wstrzymaniu robót wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] r., nakazującej E. i T. Ł. rozbiórkę wykonanej pomimo wstrzymania części budynku, tj: część ocieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych, demontaż tarczy ozdobnej i zegara. Uznać zatem należy, iż wszystkie roboty budowlane wykonane przez inwestora po decyzji Nr [...] z [...] r., stanowią samowolę budowlaną sankcjonowaną art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji winien zatem wydać w toczącym się postępowaniu decyzję zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszej decyzji kasacyjnej.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlanego nakazał T. i E. Ł. rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w P. na działce nr 558, to jest budynku wraz z instalacjami do poziomu piwnic wraz ze stropem nad piwnicą, schodami z piwnicy na poziom parteru, instalacjami w piwnicy, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od strony ulicy.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. i T. Ł. utrzymał w mocy wskazaną decyzję organu powiatowego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wojewódzki przytoczył przebieg postępowania w sprawie (kopiując treść swojej poprzedniej decyzji) i wskazał, że istotą procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest okoliczność w której inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, a rozpoczął roboty budowlane. W celu ich kontynuacji konieczne jest zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na kontynuację robót, zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie działania inwestorów uniemożliwiły legalizację spornego obiektu, bowiem pomimo wstrzymania robót inwestorzy kontynuowali roboty budowlane.

Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego robót budowlanych jest kategoryczny i zmierza - w interesie inwestora - do legalizacji zaistniałej samowoli. Niezastosowanie się do orzeczonego wstrzymania nie może spotkać się z aprobatą i powoduje wstrzymanie procedury legalizacyjnej prowadząc zasadnie do orzeczenia rozbiórki. Patrz wyrok NSA z dnia 6.07.2007r., sygn. akt OSK 1022/06, wyrok z dnia 16.02.2006r., sygn. akt II SA/Gd 232/04.

Reasumując, przepis art. 50a ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz wstrzymania robót, określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie podlega egzekucji. Jedyna forma jego egzekwowania w toku postępowania legalizacyjnego wynika z treści art. 50a pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Zauważyć również należy, iż ustawodawca wskazał w treści art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego, iż w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, iż przedmiotem rozbiórki organ w sytuacji naruszenia art. 48 ust. 2 tj. wstrzymania prowadzenia robót budowlanych winien objąć, odmiennie niż stanowi ust. 2 art. 50a cały obiekt bądź jego część wybudowaną samowolnie (w zależności od przedmiotu prowadzonego postępowania), nie zaś tylko roboty wykonane po wstrzymaniu ich postanowieniem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem to zastrzeżone zostało dla procedury o której mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie tym samym, działania inwestorów polegające na kontynuowaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, oraz pomimo ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., niweczą możliwość legalizacji wykonanych robót, obligując do zastosowania art. 50a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, prowadzenie robót budowlanych, mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego (zob. Z. Niewiadomski op. cit. str. 514). Powyższe należy odnieść do wszelkich robót budowlanych wykonywanych w obiekcie już wybudowanym, co do którego wszczęto procedurę legalizacyjną.- patrz wyrok NSA z dnia 27.01.2011 sygn. akt II OSK 169/10.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem E. Ł. i T. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], którą zaskarżyli w całości i wnieśli o jej uchylenie.

Skarżący wskazali, że czynności obu organów nadzoru budowlanego I i II instancji po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie Sygn. akt II SA/Wr 43/13 z dnia 10 kwietnia 2013 były następujące: 1) DWINB we W. nie złożył w terminie przysługującym mu skargi kasacyjnej od wydanego orzeczenia z uzasadnieniem; 2) DWINB we W. po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem w sprawie sygn. akt II SA/Wr 43/13 z dnia 10 kwietnia 2013 wydał Decyzję nr [...] z dnia [...] r.; 3) PINB w J. pismem [...] z dnia [...] r. "Zawiadamia o zakończeniu postępowania", bez podania jakiego postępowania dotyczy to zakończenie; 4) PINB w J. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r.; 5) DWINB we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego.

Skarżący stwierdzili, że są zniszczeni psychicznie i materialnie w okresie ostatnich czterech lat przez oba organy nadzoru budowlanego I i II instancji, które za realizację jednego segmentu z całej inwestycji budownictwa szeregowego ukarały ich kwotą 50 tys. zł. wydając kolejne trzy decyzję na wznowienie robót budowlanych, w konsekwencji doprowadzając do nakazu rozbiórki obiektu, który: nie stanowi zagrożenia zdrowia i życia, został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym planem szczegółowym, nie zagraża środowisku ani nie stanowi uciążliwości dla osób trzecich, został wybudowany po doprowadzeniu do zgodności granic działek przez wykupienie części terenu od urzędu miasta P. oraz stanowi wyjątkowy obiekt pod względem architektonicznym i estetycznym.

Nadto skarżący wskazali, że powyższe okoliczności wywołały u nich poważne problemy zdrowotne. Skarżący zauważyli, że brak jest logicznego uzasadnienia kolejnych postępowań administracyjnych, w których bezkarnie uchylane są poprzednie i wydawane następne decyzje administracyjne o tej samej treści, nie wnoszące nic nowego do sprawy. Przy bezkarnym ze strony urzędów administracji publicznej skazywaniu ich na nieodwracalne straty uszczerbku na zdrowiu i zagrożeniu życia oraz utraty całego majątku, całego dorobku życia. Skarżący stwierdzili, że nie są w stanie logicznie objąć sytuacji, do jakiej ich doprowadzono, ani nie są w stanie przewidzieć ilości podobnych do siebie wydawanych przez oba organy nadzoru budowlanego decyzji, nie wnoszących nic nowego w sprawie poza powielaniem tych samych faktów - ponad fakt ukończenia przez nich budynku w roku 2010 po wpłaceniu kary w wysokości 50 tys. zł, za zrealizowanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 lutego 2014 r. skarżący podtrzymali skargę i wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza niE.żność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nr [...] z dnia [...] r. Obie te decyzje zapadły wskutek decyzji DWINB z dnia [...] r. nr [...], którą to decyzję organ wydał po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/13).

Tak zakreślony zakres oceny kontrolowanego postępowania administracyjnego wymaga po pierwsze stwierdzenia, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem sąd w składzie rozpoznającym obecnie niniejszą sprawę również pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami sądu wydającego wyrok z dnia 10 kwietnia 2013 r.

Przechodząc do omówienia motywów wyroku w niniejszej sprawie godzi się poczynić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy na działce nr 558 w P., jak wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji wytworzyły kilkadziesiąt rozmaitych rozstrzygnięć, których analiza prowadzi do wniosku, że tylko kilka z nich ma przymiot ostateczności, a zatem są wiążące. Niemniej mnogość zapadłych w sprawie rozstrzygnięć i czynności organów obu instancji powoduje, iż sprawa administracyjna na obecnym etapie jest niezwykle skomplikowana i jej obraz jest dość nieczytelny.

Zaistniała sytuacja pozwala na postawienie tezy, że organy obu instancji w niniejszym postępowaniu działały z naruszeniem zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, zasady należytego wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu spraw oraz zasady działania szybkiego i wnikliwego. Zasady te sformułowane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267: dalej: k.p.a.) kształtują tok i przebieg każdego postępowania administracyjnego. Zaś pierwotnym źródłem tych zasad jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Dla określenia pojęcia demokratycznego państwa prawnego w Polsce oprócz poglądów nauki prawa duże znaczenie mają sformułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady stanowiące elementy demokratycznego państwa prawnego. Jedną z naczelnych zasad wyprowadzanych z koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności. Jak wskazuje B. Banaszak w Komentarzu do art. 2 Konstytucji RP, zasada praworządności może być rozumiana w sposób formalny i oznacza wówczas zgodne z prawem funkcjonowanie państwa, tj. jego organów lub innych podmiotów działających w jego imieniu. Wiąże się ona wówczas z nakazem działania organów państwowych wyłącznie w granicach ich kompetencji określonych przez prawo oraz z nakazem wydawania aktów stosowania prawa na podstawie norm generalnych i abstrakcyjnych. Ponadto zakłada podejmowanie przez organy państwowe rozstrzygnięć i uchwalanie aktów prawnych w trybie określonym przez prawo (np. normy proceduralne dotyczące trybu ustawodawczego). Omawiana zasada może też być rozumiana w sposób materialny i wówczas nie wystarcza tylko trzymanie się litery prawa przez organy państwa lub podmioty działające w jego imieniu, ale samo prawo powinno odzwierciedlać określone wartości. Według cytowanego autora, państwo prawne to takie, którego działalność opiera się na następujących wartościach wspólnych dla wszystkich kierunków tworzących katalog wartości obowiązujących prawodawcę: zasada równości praw i równości wobec prawa, ochrony praw i wolności jednostki, sprawiedliwości (w tym również sprawiedliwości społecznej i pomocy osobom jej wymagającym), demokratyzmu (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, dostępny w Legalis/el.).

Bezpośrednio do zasady praworządności odnosi się art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W literaturze prezentowany jest pogląd, że w ramach fundamentalnej zasady praworządności obok obowiązku przestrzegania prawa mieści się również obowiązek działania w granicach prawa z uwzględnieniem celowości. Istotną kwestią jest zatem problem relacji między praworządnością a celowością działań administracji. Jak wskazuje T. Kotarbiński, "skutecznym nazwiemy takie działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel". Cel stanowi więc kryterium kwalifikacji poszczególnych środków - przepisów prawa w kategoriach skuteczności prawa. Przy tym oprócz samych postanowień przepisów prawa warunkiem realizacji celów wyznaczonych przez prawodawcę są również zachowania adresatów przepisu prawa (J. Goździewicz-Biechońska, Zasada praworządności działania administracji, [w:] Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, LEX/el. 2011).

Nadto zasada legalizmu łączy się z postulatem, aby obywatel mógł przewidzieć możliwe zachowania organu administracji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29).

W szczególności niedopuszczalne jest - w świetle zasady zaufania - takie działanie organów administracji publicznej, które zmierza do swoistego "zwyciężenia" obywatela przez wyzyskanie jego błędów. Podobnie niedopuszczalne i naruszające zasadę zaufania są wszelkie działania administracji publicznej zmierzające do wyzyskania błędów i niecelowych działań obywateli, wynikających z ich braku wiedzy o prawie i regułach rządzących postępowaniem administracyjnym. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Organ administracji oczywiście może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. W ramach zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa mieści się zatem prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób oparty na przepisach prawa, a tym samym w sposób przewidywalny i konsekwentny (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Komentarz do art. 8 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2014).

Nadto powiedzieć wypada, że równie fundamentalnym elementem zasady państwa prawnego jest zakaz ne bis in idem, czyli zakaz wielokrotnego orzekania o tym samym stanie faktycznym. Zasada ta przejawia się szczególnie w niedopuszczalności ponownego karania za ten sam czyn (działanie). O dopuszczalności ponownego procedowania w kwestii wymierzenia dolegliwości za działanie uprzednio już ukarane orzeczeniem, na przykład organu administracji, winno rozstrzygać porównanie funkcji dolegliwości wymierzanych w obu postępowaniach. Ustalenie odmiennej funkcji sankcji za czyn uzasadnia kontynuowanie postępowania w przedmiocie jej wymierzenia również w przypadku stwierdzenia, że został on już osądzony w odrębnej procedurze. Natomiast tożsamość funkcji proponowanej sankcji, zgodnie z zasadą ne bis in idem winna "tamować" jedno z postępowań.

Uwzględniając powyższe rozważania o charakterze zasadniczym, Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organy obu instancji te podstawowe zasady porządku prawnego naruszyły, ponieważ postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób nieczytelny, na pewnych etapach niecelowy, oraz uchybiający regułom procedury administracyjnej i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Postępowanie prowadzono z naruszeniem zasady ne bis in idem, w sposób niezapewniający niezbędnej koncentracji środków procesowych, zbyt długo i nieudolnie, o czym świadczy mnogość rozstrzygnięć organów obu instancji, które to rozstrzygnięcia (zwłaszcza decyzje kasacyjne: nr [...], nr [...], nr [...] uchylające dla inwestorów korzystne rozstrzygnięcia organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na wznowienie robót budowlanych tylko z przyczyn procesowych) - strona skarżąca zmuszona była znosić nie mając wpływu na wadliwość działań organów orzekających, a ponadto część rozstrzygnięć zmuszona była zwalczać od kilku lat.

Przechodząc dalej i chcąc logicznie zaprezentować najważniejsze elementy skomplikowanego stanu faktycznego sprawy, trzeba powiedzieć, że PINB w J. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z legalizacją obiektu budowlanego na działce nr 558 w P.. Następnie na skutek postanowienia organu powiatowego z dnia [...] r. nr [...] – wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wstrzymano inwestorom roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia na budowę i nakazano dostarczenie określonych dokumentów. Z treści tego postanowienia wynika, że w dniu jego wydania organ ustalił, że budynek jest w "stanie surowym zamkniętym" i z powodu braku pozwolenia na budowę wszczęto postępowanie legalizacyjne.

Kolejno PINB w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 50a Prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę robót budowlanych obejmujących części docieplenia budynku, opasek okiennych ozdobnych oraz demontaż tarczy herbowej z piaskowca i zegara elewacyjnego wykonanych na budowie budynku mieszkalnego po doręczeniu ww. postanowienia. Decyzja ta została wykonana przez inwestorów, jak również wykonane zostało postanowienie z dnia [...] r.

Dalej PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ustalił inwestorom wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą. Również i to postanowienie zostało przez inwestorów wykonane.

Następnie organy nadzoru budowlanego przeszły do fazy zatwierdzenia projektu budowlanego dla opisanej inwestycji, jednak żadna z wydanych trzech decyzji organu powiatowego nie stała się ostateczna. Jak wynika z akt postępowania, DWINB po raz trzeci decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ostatnią z decyzji organu powiatowego w tej sprawie i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie znajduje się więc na etapie postępowania przed organem I instancji, który zaniechał w tym zakresie wszelkiej aktywności. Jak z powyższego wynika postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie dość, że trwało wówczas ponad rok, to nadal nie jest zakończone (3,5 roku), a przecież inwestorzy wykonali ciążące na nich obowiązki w trakcie trwania procesu legalizacji, tj. dokonali rozbiórki części robót budowlanych, uiścili w wysokości 50 tys. zł opłatę legalizacyjną i dostarczyli po uzupełnieniu kompletne i poprawnie wykonane dokumenty niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego, których również nie kwestionował organ odwoławczy. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w nieskomplikowanej sprawie z powodu nadużywania prawa do odwołania przez sąsiada J. K., który w całym toku postępowania nie wykazał przecież naruszenia jego interesu prawnego, lecz być może jedynie jakiś interes faktyczny, organy działały niejako automatycznie, bez głębszej refleksji.

Aktywność organ powiatowy wykazał za to wszczynając niejako w międzyczasie postępowanie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] r. nr [...] (zawiadomienie z dnia 6 lutego 2012 r.). W tak zainicjowanym postępowaniu zapadały kolejne decyzje, sukcesywnie uchylane przez organ wojewódzki, aż do decyzji DWINB z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] r., którą uchylił dopiero WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 43/13). Sąd wówczas polecił organowi wojewódzkiemu: a) ponownie przeanalizować zasadność wszczynania odrębnego postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych "pomimo ich wstrzymania", b) rozważyć katalog stron postępowania (status strony właścicieli nieruchomości sąsiednich) i c) odniesienie się do argumentów skargi, które nie podlegały rozstrzygnięciu ze względu na charakter tamtego wyroku.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wszystkich zaleceń Sądu.

Organ wojewódzki ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie J. z dnia [...] r. nr [...], nakazującą rozbiórkę wskazanych w tej decyzji robót, wykonanych po wstrzymaniu wykonania robót na działce nr 558 w P. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji wszczęte z urzędu zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia 6 lutego 2012 r. "w sprawie wykonania robót budowlanych na budowie budynku jednorodzinnego w P. przy ul. Ż. działka nr 558 po otrzymaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych".

Po tym rozstrzygnięciu organ stopnia powiatowego wydał kolejną decyzję, to jest decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego bez pozwolenia na budowę na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w P. na działce nr 558, to jest budynku wraz z instalacjami do poziomu piwnic wraz ze stropem nad piwnicą, schodami z piwnicy na poziom parteru, instalacjami w piwnicy, nawierzchni tarasu od strony rzeki, nawierzchni chodnika i dojazdu od strony ulicy. Decyzję tę organ wojewódzki utrzymał w mocy, co stało się aktualnie przedmiotem zainteresowania sądu administracyjnego na skutek obecnie rozpoznawanej skargi E. i T. Ł..

W ocenie sądu przebieg postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 558 w P. budzi poważne wątpliwości. Zdaniem Sądu rozpoznającego obecną skargę, organ wojewódzki przyjął w decyzji z dnia [...] r., że ponowne postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych "mimo ich wstrzymania" nie powinno było się toczyć i częściowo je umorzył. Tym samym podjęto próbę zniwelowania błędu organu powiatowego polegającego na wszczynaniu odrębnego postępowania o nieokreślonej de facto podstawie prawnej. Organ stopnia wojewódzkiego oceniając stan sprawy w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) doszedł jednak do wewnętrznie niespójnych i sprzecznych z prawem ustaleń, czym sprowokował organ powiatowy do wydania następnej decyzji z dnia [...] r. o określonej treści, której wykonanie oznaczałoby rozbiórkę tak znacznej części budynku, że w zasadzie na działce nr 558 pozostałyby tylko odkryte piwnice. To zaś powoduje konieczność wyeliminowania całej decyzji DWINB z dnia [...] r. w myśl art. 135 p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób nieuzasadniony zignorowały własne ustalenia i rozstrzygnięcia, które są ostateczne i wiążą organy (art. 16 i art. 110 k.p.a.). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie "umknęło" organom, że decyzją z dnia [...] r.(nr [...]) i postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) praktycznie doprowadzono do końcowej fazy legalizacji obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr 558 w P.. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie są ostateczne, zostały wykonane i wiążą organy obu instancji. Trzeba zatem z całą mocą stwierdzić, że skoro organ wszczął, prowadził i zakończył ww. ostatecznymi rozstrzygnięciami postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, to odczytywać to należy w ten sposób, że uczyniono to w jej całokształcie istniejącym w chwili orzekania. Z tą chwilą obiekt budowlany (rozumiany zgodnie z Prawem budowlanym jako całość konstrukcyjno-użytkowa), po uprzednim wydaniu decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, przestaje być samowolą budowlaną czekającą na ewentualną legalizację, a staje się obiektem budowlanym wybudowanym samowolnie, jednak zalegalizowanym.

Racjonalnie działający organ administracji publicznej kierujący swoje rozstrzygnięcie do racjonalnie postępującego obywatela winien działać tak, aby w obywatelu wzbudzić zaufanie do podjętego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem obiekt budowlany wymagał tylko wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 p.b., to pojawia się – słusznie podnoszone przez skarżących pytanie – na jakiej podstawie organ ponownie zajmował się legalnością wzniesienia całego obiektu budowlanego. Takie działanie organów naruszyło konstytucyjne standardy demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie (ne bis in idem). Orzekanie w tym przedmiocie stanowiło również naruszenie zasady legalizmu i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i było naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane.

W tym kontekście organ wojewódzki w zbyt ograniczony sposób odniósł się do rozważań sądu zawartych w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. (II SA/Wr 43/13), co doprowadziło do kolejnego wydania przez organ powiatowy i organ II instancji nakazu rozbiórki w oparciu o ten sam przepis art. 50a Prawa budowlanego w tym samym postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że organ I instancji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 50a pkt 2 p.b., która została wykonana, był zobowiązany doprowadzić do końca proces legalizacji obiektu. Zatem postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2010 r. oczekuje na zakończenie postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Co za tym idzie należy powiedzieć, że decyzja PINB z dnia [...] r. jest wadliwa, ponieważ zastosowany przez organ przepis art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został już wobec przedmiotowego budynku na działce nr 558 zastosowany, co powoduje wyczerpanie możliwości jego wykorzystania ponownie wobec tego samego obiektu. Nastąpiła swoista konsumpcja tego przepisu przez wydanie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r., co powoduje, że decyzja DWINB z dnia [...] r. i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] r. musiały zostać uchylone z powodu nieuprawnionego zastosowania przepisu art. 50a Prawa budowlanego.

Z brzmienia art. 50a Prawa budowlanego wynika jasno, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zatem przepis ten można zastosować wyłącznie w sytuacji, gdy roboty budowlane są kontynuowane po wstrzymaniu ich postanowieniem. Wobec tego, że w badanej sprawie roboty takie były kontynuowane, wydano ostateczną decyzję z dnia [...] r., co w dalszej kolejności zamyka kwestię badania legalności wszystkich tych robót wykonanych do dnia [...] r., które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru budowlanego w tej decyzji. Innymi słowy, roboty budowlane wykonywane samowolnie w obiekcie budowlanym, wobec którego zastosowano już przepis art. 50a Prawa budowlanego, nie mogą być objęte ponownym zastosowaniem przepisu art. 50a ustawy Prawo budowlane. Rozumowanie przeciwne – które zastosowały organy – prowadzi do sytuacji, w której obywatel nigdy nie uzyska pewności, czy pewien etap postępowania legalizacyjnego jest ostatecznie zakończony, skoro w każdej chwili organ może chcieć przeciwko obywatelowi użyć wielokrotnie przepisu art. 50a Prawa budowlanego. Jednak takim działaniom organów obu instancji sąd administracyjny w niniejszej sprawie z całą mocą się sprzeciwił, co zaowocowało uchyleniem decyzji obu instancji.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że na skutek wyroku w niniejszej sprawie, sprawa administracyjna przed organami nadzoru budowlanego wróci do etapu, w którym DWINB będzie rozpoznawał odwołanie skarżących od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], wydanej w omówionym już niejako "pobocznym" postępowaniu zakończonym ponownie w oparciu o przepis art. 50a p.b.. Rolą organu II instancji będzie dokonanie oceny i podstaw prawnych tej decyzji w świetle powyższych zasadniczych rozważań sądu na temat legalności postępowania, w którym decyzję tę wydano. Zatem o ile organ odwoławczy uchyli decyzję pierwszoinstancyjną i stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji w oparciu o ww. przepis, to pozwoli na sanowanie uchybień organu powiatowego, do których doszło po wydaniu zawiadomienia z dnia 6 lutego 2012 r. Rolą organu II instancji jest całkowite wyeliminowanie bytu prawnego quasi-postępowania "wszczętego" zawiadomieniem datowanym na dzień 6 lutego 2012 r.

Ponadto wskazać należy, że w dalszym ciągu – mimo wskazań sądu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. – organ odwoławczy nie zbadał, jaki powinien być katalog stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia wymaga w szczególności, czy interes prawny w niniejszej sprawie mają właściciele sąsiednich nieruchomości. Dalej wyjaśnić należy, kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości sąsiednich (o ile okoliczność ta będzie miała znaczenie) i czy właścicielem nieruchomości sąsiedniej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], pozostaje nadal J. K.. Zważyć należy, że w art. 52 Prawa budowlanego sformułowano zasadę, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 93/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przekonaniu sądu rozpoznającego skargę należałoby rozważyć, czy i jaki interes prawny (wynikający z przepisu prawa materialnego) mają właściciele sąsiednich nieruchomości w tym, aby budynek należący do skarżących został lub nie został zalegalizowany – to samo jeszcze bardziej dotyczy ewentualnej legalizacji dokonanych robót budowlanych. Należy ocenić, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny np. w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem instalacji elektrycznej wewnątrz obiektu położonego na działce sąsiedniej itd. Rozważania w tym zakresie winien poczynić organ uwzględniając okoliczność, że interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) nie pokrywa się z interesem prawnym rozumianym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenie kręgu stron postępowania ma istotne znaczenie, ponieważ obowiązkiem organu jest czuwanie, aby udział w postępowaniu brały wyłącznie osoby legitymowane do tego określonym przepisem prawa. Nierozważenie tej kwestii – wbrew wskazaniom wyroku WSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. – stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności rolą organów nadzoru budowlanego będzie powrót do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie przecież z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Organy ostatecznymi rozstrzygnięciami potwierdziły, że inwestorzy wszystkie wymagane dokumenty do zatwierdzenia projektu budowlanego przedłożyli jeszcze przed miesiącem sierpniem 2010 r.. Jednak żadna z decyzji wydanych w przedmiocie projektu budowlanego przez organ powiatowy nie utrzymała się w toku instancji w wyniku naruszenia przepisów procesowych, a zatem stwierdzić należy, że postępowanie w tej sprawie nadal jest otwarte. Organ winien więc zakończyć postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine, organ dokonał już oceny pod względem zgodności z przepisami i kompletności projektu budowlanego w niniejszej sprawie, ponieważ wydał postanowienie z dnia [...] r. i nałożył opłatę legalizacyjną (która została uiszczona przez inwestorów). Przed organami zatem stoi teraz zadanie jedynie zastosowania przepisu art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego w razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Warto przy tym wskazać, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 lutego 2012 r. roboty budowlane zostały zakończone (zob. wpis w dzienniku budowy – w aktach administracyjnych). W tym stanie rzeczy organ weźmie pod uwagę tę okoliczność formułując odpowiednią decyzję administracyjną kończącą postępowanie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględnią uwagi poczynione przez sąd rozpoznający skargę. W szczególności organy doprowadzą do tego, aby postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone szybko i w sposób odpowiadający wyznaczonym przez Konstytucję RP standardom.

Nadto organy nadzoru budowlanego nie powinny stracić z pola widzenia roli, jaką w omawianej sprawie odegrały osoby posiadające uprawnienia budowlane, pełniące obowiązki kierowników spornej budowy. Ma to znaczenie w kontekście tego, że na osobach tych ciąży szczególna odpowiedzialność w zakresie zapewnienia przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a na organie nadzoru budowlanego czuwanie nad przestrzeganiem ustawy (zob. art. 97 ustawy Prawo budowlane).

Reasumując, należało zatem zaskarżoną decyzję uchylić, jak również uchylić poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, aby umożliwić organom przeprowadzenie należytego postępowania w celu załatwienia sprawy administracyjnej na jej obecnym etapie z uwzględnieniem wskazań poczynionych przez sąd administracyjny. W pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zapadło na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).