Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 112/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.28, 33 ust.1, 34 ust.4, 35 ust.1 i art. 36
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7,9,77,80,97 par.1 pkt.4 ,107 par.1 i 3 , art. 145 par.1 pkt.4 , art.145 par.1 pkt.1  ,,c' , art. 152  i inne....
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono PHPU "[....] " ZPCHR I[....] Spółka jawna w L. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną kanalizacją opadową, wewnętrzną instalacją wod. - kan., p. poż, C.O. i gazową, wewnętrzną instalacją elektryczną oraz przebudową zjazdu wraz z pasem włączenia i chodnikiem dla pieszych z drogi powiatowej [....] oraz drogi wewnętrznej i miejsc postojowych (kategoria obiektu XVII, pow. zabudowy 1352,70 m2 , pow. użytkowa 1269,4 m2 , kubatura 8132,80 m2 ), na działkach nr nr [....] obr. [....] , miasto L. , powiat [....] , podając jego warunki. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki nr nr [....] obr. [....] , miasto L.

Uzasadniając powyższe streszczono w obszernych wywodach dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w szczególności na wydane w tej sprawie : postanowienie z dnia 9.10.2007r. , którym wezwano inwestora o uzupełnienie wniosku z dnia [....] .2007r. ; decyzję z 16.11.2007r., którą Starosta L. odmówił zawieszenia na wniosek inwestora postępowania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; decyzję Wojewody [....] 10.03.2008r. znak [....] , którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania organowi. Wymieniono też pisma stron oraz czynności Starosty L. , podejmowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym postanowienia w kwestiach incydentalnych i akty zapadające w postępowaniu wznowieniowym związanym z jednym z takich postanowień.

Nawiązano następnie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podając, że w sytuacji spełnienia przywidzianych w tym przepisie wymogów nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak przy tym możliwości oceny słuszności zamierzonej inwestycji, czy też uzależniania pozytywnego rozstrzygnięcia od spełnienia warunków nie podyktowanych przepisami prawa. Jak wyjaśniono, w sprawie niniejszej dokonano sprawdzenia przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku którego stwierdzono, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. Nr XXXIII/199/2004 z dnia 10.12.2004r. ( Dz. Urz. Woj. ....Nr 443, poz. 5084). Ponadto, kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym zawiera niezbędne opinie i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składając stosowne oświadczenie. Analiza złożonych uwag i zastrzeżeń w świetle obowiązujących przepisów skutkuje uznaniem ich w za bezzasadne. W trakcie postępowania zapewniono stronom czynny udział, informując o kolejnych rozstrzygnięciach oraz wnioskach. Na złożone w postępowaniu zastrzeżenia udzielono wyczerpujących odpowiedzi, a żądania i wnioski zostały załatwione zgodnie z ich brzmieniem trybie poszczególnych przepisów. Incydentalne postępowania wywoływane wnioskami M.J. nie miały wpływu na możliwość wydania przedmiotowej decyzji, a tym samym brak było podstaw do odstąpienia od rozstrzygnięcia sprawy do czasu ich ostatecznego zakończenia.

Odwołania od decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] , znak sprawy [....] , wnieśli w terminie M.J. , J.J. oraz U.W. i K.W.

M.J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzucał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie powołano w jej podstawie prawnej przepisów kompetencyjnych, upoważniających Starostę do wydawania decyzji. Wskazywał , że pozwolenie określa przedmiot sprawy inaczej niż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [....] .2007r., o wprowadzonych zmianach nie był informowany, co narusza art. 10 k.p.a. Uznawał, że decyzja rozstrzygająca sprawę nie powinna być wydana do czasu zakończenia postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnych w Krakowie oraz postępowań odwoławczych w kwestiach incydentalnych. Kwestionował brak realizacji wniosku o przesłanie dokumentacji geotechnicznej oraz nie rozważenie kwestii możliwej stronniczości Starosty, w sytuacji wykonywania tejże dokumentacji przez jego pracownika mgr inż. W.F. Podnosił, że uznając za niezgodne z prawem sprawdzenie projektu instalacji elektrycznej przez podmiot zatrudniony w tej samej instytucji co projektant wystąpił do Zakładu Energetycznego o wyjaśnienie tej sprawy. Zarzucał, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem planowany obiekt nie należy do usług nieuciążliwych, zaś części inwestycji zlokalizowano na drodze dojazdowej do działek nr nr [....] .

J.J. domagał się uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz umorzenia postępowania administracyjnego, popierając zarzuty odwołania złożonego przez M.J. Wskazywał nadto, że w toku postępowania dopuszczono się naruszenia art. 10 k.p.a. nie doręczając mu szeregu pism, które wymieniał 14 pozycjach.

U.W. i K.W. podnosili, że celowo utrudniano im wgląd do dokumentacji sprawy, wyznaczając terminy do zapoznania się z aktami w taki sposób, aby mieli na to jak najmniej czasu. Zarzucali również, że planowana inwestycja w rażący sposób zmieni charakter ich działek oraz komfort zamieszkania.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją Wojewody [....] z dnia 21.11.2008r., znak [....] , na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób nawiązano do dotychczasowego przebiegu postępowania i złożonych odwołań. Stwierdzono, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działek wchodzący w skład tego projektu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a kompletny projekt budowlany został opracowany zgodnie z wymogami art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia i pozwolenia stosownych organów. Powyższe ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonej analizy pozwalają pozytywnie ocenić działania organu pierwszej instancji w ramach postępowania administracyjnego zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane udzielenie pozwolenia nastąpiło z zachowaniem przepisów prawa materialnego. Również w zakresie przepisów prawa procesowego działania organu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe.

Co do zarzutów odwołania M.J. , wskazano na jego pismo z dnia [....] .2008r., które wniósł jako zażalenie na postanowienie Starosty L. z dnia 30.07.2008r., znak [....] . Z analizy akt sprawy wynika, że M.J. zażalił się faktycznie nie na postanowienie, lecz na pismo Starosty L. z tej daty, które było odpowiedzią na jego wystąpienie z dnia [....] .2008r. i zawierało ponowne wyjaśnienia w zakresie wnoszonych przez niego uwag oraz zastrzeżeń związanych z toczącym się postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W niniejszym przypadku brak jest możliwości złożenia zażalenia , bowiem przepisy nie przewidują formy zażalenia na pismo stanowiące wyjaśnienia w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Istotnym jest, że w piśmie tym Starosta poinformował stronę, że po zakończeniu postępowania przysługuje jej prawo wniesienia odwołania od wydanej decyzji, w którym może podtrzymać formułowane zastrzeżenia. Oprócz tego "zażalenia", M.J. złożył również odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Większość zarzutów formułowanych w uzasadnieniu tego odwołania jest powtórzeniem zarzutów postawionych wcześniej, zarówno w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy, tj. sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 10.03.2008r. znak [....] oraz w zażaleniu na postanowienie Starosty L. z dnia 22.04.2008r., znak [....] . Do części tych zarzutów odniesiono się w odpowiedzi na skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody, a do pozostałych w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [....] z dnia 3.07.2008r., znak [....] o utrzymaniu w mocy skarżonego postanowienia Starosty L. o odmowie zawieszenia postępowania. W uzupełnieniu powyższego wyjaśniono, że zaskarżona decyzja została sporządzona zgodnie ze wzorem rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwoleniu na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę i posiada właściwą podstawę prawną. Organ odwoławczy w ramach odrębnych postępowań rozpatruje : zażalenie M.J. na postanowienie Starosty L. z dnia 9.07.2008r., znak [....] ; zażalenie na postanowienie z dnia 15.07.2008r., znak [....] ; odwołanie M.J. od decyzji Starosty L. z dnia 31.07.2008r. znak [....] . Natomiast zarzuty formułowane w odniesieniu do projektantów sporządzających projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie znajdują potwierdzenia w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, organ orzekający w niniejszej sprawie posiada kompetencje wyłącznie do kontroli uprawnień budowlanych posiadanych przez autorów opracowania projektowego i jego działania w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Odnośnie zarzutu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego po raz kolejny należy wskazać, że w terenie na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja (teren oznaczony symbolem MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących głównie w strefie śródmiejskiej przy ulicach przelotowych) dopuszczona została między innymi lokalizacja wolnostojących usług nieuciążliwych i nieuciążliwej działalności gospodarczej, których oddziaływanie nie wykracza poza granice własnej działki. Co istotne w zmianie tego planu (uchwała Rady Miasta L. nr LV/320/2006 z dnia 25.08.2006r., Dz. Urz. Woj. ....nr 671, poz. 4041) wprowadzono pojęcie "usług nieuciążliwych" , przez które należy rozumieć różnego rodzaju usługi i działalność gospodarczą nie zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie pogarszających standardów środowiska na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja odpowiada cytowanemu wyżej pojęciu wynikającemu z ustaleń planu miejscowego, a to oznacza, że jest zgodna z planem. W projekcie budowlanym określono przeznaczenie budynku jako działalność handlową o asortymencie spożywczo-przemysłowym. Projekt zagospodarowania sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w L. dnia 3.08.2007r., w związku z czym organ orzekający w sprawie, nie posiada kompetencji i uprawnień do kwestionowania treści tej mapy również w zakresie inwentaryzacji zieleni istniejącej na działkach objętych planowaną inwestycją. Projektowana lokalizacja kontenera na odpady stałe spełnia wymogi § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, póz. 690, z późn. zm.), bowiem kontener zaprojektowany został w odległości większej niż 3 m od granic z działkami sąsiednimi.

Podniesiony w odwołaniu J.J. zarzut niezapewnienia stronie czynnego w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. J.J. był powiadamiany pisemnie o wszystkich działaniach organu mających wpływ na tok postępowania, a wskazane w jego odwołaniu pisma stanowiły korespondencję inicjowaną pismami M.J. , któremu organ pierwszej instancji każdorazowo udzielał wyczerpujących wyjaśnień.

Bezzasadny jest zarzut U.W. i K.W. utrudniania możliwości dostępu do projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Wyżej wymienieni - tak jak pozostałe strony , byli pisemnie powiadamiani o przebiegu postępowania. Fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania, na skutek zażalenia M.J. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania akta sprawy zostały przesłane do organu odwoławczego, mógł zostać uznany przez skarżących za utrudnienie. Akta te zostały zwrócone do organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem Wojewody [....] z dnia 3.07.2008r. znak [....] , a strony pismem z dnia [....] .2008r., poinformowano ponownie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (projekt budowlany stanowi materiał dowodowy w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zgłaszania żądań w niniejszej sprawie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 21.11.2008r. znak [....] , M.J. domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w podstawie prawnej nie powołano art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy- Prawo budowlane, które to przepisy upoważniają starostów do orzekania w sprawach pozwoleń na budowę. Rozstrzygnięcie Starosty L. jest również niezgodne z zawiadomieniem z dnia 2.10.2007r., zaś decyzja Wojewody [....] nie jest zgodna z decyzją organu pierwszej instancji, albowiem w inny sposób określa przedmiot postępowania. Cytując odpowiednie fragmenty zawiadomienia i obu decyzji wyjaśniał w tym zakresie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie obejmowało budowy pasa włączenia oraz budowy chodnika. Na działce nr [....] , obr. [....] nie istnieje też droga nr [....] , lecz droga nr [....] .

Podnosił dalej, że w sprawie budowy zjazdu z drogi została wydania decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w L. z dnia 17.09.2007r., znak [....] . Warunki tej decyzji zostały zmienione zwykłym pismem Powiatowego Zarządu Dróg w L. z dnia 16.10.2007r. znak [....] tak, że w chwili obecnej obecnie w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje na budowę zjazdu - Starosty L. i Powiatowego Zarządu Dróg w L.

Zarzucał też, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem planowany supermarket z parkingami nie należy do usług nieuciążliwych. Projekt budowlany nie uwzględnia też obowiązku realizacji nowej zabudowy o wyniesieniu parteru do 0,6 m od poziomu przystokowego, skoro w przypadku planowanej inwestycji parametr ten wynosi 2,62 m w części północno-zachodniej. Nadto, części inwestycji zlokalizowano na drodze dojazdowej do działek nr [....] i nr [....] .

Wskazywał następnie, że postanowienia Starosty L. z dnia 9.07.2008r. i 15.07.2008r. , co do których złożono zażalenia zostały przesłane organowi odwoławczemu bez całości dokumentacji, co narusza art. 133 w związku z art. 144 k.p.a. W sprawie wydano także decyzję z dnia 31.07.2008r. , od której złożono odwołanie. Wszystkie te środki odwoławcze nie zostały rozpatrzone do chwili obecnej, natomiast już po zakończeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie Wojewoda [....] wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 5.05.2008r., w którym wydał wadliwe zresztą rozstrzygnięcie.

Powołując się na treść § 23 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący zarzucał, że lokalizacja kontenerów na śmieci jest dopuszczalna w odległości 10 m od okien, podczas gdy projektowana inwestycja zakłada odległość 6 m.

Podawał nadto, że nie otrzymał od organu odwoławczego odpowiedzi co do zbiornika na wody opadowe zlokalizowanego niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wycinki czterech drzew, lokalizacji drogi wewnętrznej, a także odnośnie złożonego przez niego wniosku o powołanie biegłego z zakresu hałasu i ochrony przeciwpożarowej oraz co do wniosku o wyłączenie Starosty L. z uwagi na fakt, że jego pracownicy wykonywali dokumentację.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podnosił, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w związku z brakiem wskazania w decyzji przepisów kompetencyjnych, ponieważ spełnia ona wszystkie wymogi wzoru, określonego w rozporządzeniu wykonawczym. Niezgodność przedmiotu sprawy określonego w rozstrzygnięciu i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wynikała z rozszerzenia wniosku przez inwestorów w toku sprawy, o czym strony poinformowano. Decyzja zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej ma podstawę w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych i nie rozstrzyga sprawy tożsamej z pozwoleniem na budowę. W dalszych wywodach Wojewoda [....] analogicznie, jak w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutu niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podając dodatkowo, że inwestycja nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. ) , nie pogarsza standardów środowiska na działkach sąsiednich. Zgodnie z legendą zmieszczoną na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania zakres inwestycji pokrywa się z granicami terenu pod nią zajętego, a to oznacza zgodność z planem. Inwestycja jest także zgodna z planem w zakresie ustaleń stanowiących o wyniesieniu poziomu parteru nie więcej niż 0,6 m od poziomu przystokowego . Zarzut skarżącego jest niesłuszny, albowiem elewacja północna i zachodnia planowanej inwestycji zlokalizowane są przy terenie odstokowym. Wyjaśniał dalej, że wskazywane przez skarżącego zażalenia i odwołanie przekazane zostały organowi drugiej instancji z uwierzytelnionymi kserokopiami dokumentów oraz wyjaśnieniami co do konieczności korzystania z akt z uwagi na bieg postępowania. Skarżący był informowane, że powyższe środki odwoławcze nie zostały dotąd rozpoznane z uwagi na wszczęcie z urzędu postępowania , w którym wydano postanowienie o stwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty L. z dnia 5.05.2008r., zaskarżone przez M.J. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W kwestii lokalizacji kontenera na śmieci i wycinki drzew Wojewoda [....] zajął stanowisko analogiczne jak w zaskarżonej decyzji. Odnośnie odprowadzania wód opadowych wyjaśnił, że za przyjęte rozwiązania odpowiada projektant i są one zgodne z wymogami określonymi decyzją Starosty L. z dnia 31.03.2008r., znak [....]. Wskazał też , że budzący wątpliwości skarżącego wymiar - 13,0 , podany na rysunku projektu zagospodarowania w obrębie działki nr [....] określa odległość budynków mieszkalnych istniejących na działce nr [....] od granicy działki nr [....] , która jest jednocześnie granicą inwestycji.

Uczestniczka PHPU "[....] " ZPCHR [....] wnosiła o oddalenia skargi, podzielając stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę złożonej przez Wojewodę [....] .

Wydane w sprawie niniejszej pierwotnie decyzje Starosty L. z 16.11.2007r. [....] i Wojewody [....] z dnia 10.03.2008r. znak [....] podlegały kontroli w związku ze skargą M.J. na decyzję kasacyjną organu drugiej instancji, którą oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.08.2008r. sygn. akt II SA/Kr 403/08, prawomocnym od dnia 28.11.2008r. W uzasadnieniu tego wyroku uznano za trafne wskazanie przez organ odwoławczy na wadliwe rozpoznanie przez organ pierwszej instancji wniosku inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 §1 k.p.a oraz na niedopuszczalność łącznego rozstrzygania decyzją w przedmiocie tego wniosku i co do istoty sprawy, popierając powyższe stosowna ocena prawną. Wskazano też, że Wojewoda [....] słusznie wskazał na braki w dokumentacji projektowej, które nie zostały uzupełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co obejmuje brak informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wymaganej na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również brak oświadczenia projektanta branży elektrycznej o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymaganego ba podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z powyższymi nieprawidłowościami uznano za trafną decyzję Wojewody [....] uchylającą decyzje Starosty L. i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, który to organ będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie, a także usunięcia wytkniętych mu naruszeń prawa. Wyjaśniono ponadto, że z uwagi na specyfikę zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym jest decyzja kasacyjna rozpatrywanie w postępowaniu sądowym zarzutów zawartych w skardze, a dotyczące szczegółowych kwestii związanych z projektowanym obiektem oraz zjazdem z drogi powiatowej jest przedwczesne i bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na przeprowadzoną uprzednio sądową kontrolą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dokonywana aktualnie dotyczy w istocie legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] , znak sprawy [....] . Na zasadach przewidzianych w art. 153 p.p.s.a. uwzględnia ona ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.08.2008r. sygn.. akt II SA/Kr 403/08.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nim materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie pomimo nieskuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Taka negatywna ocena dotyczy wskazań M.J. na niedopuszczalność wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z uwagi na nie zakończenie innych postępowań związanych z aktami administracyjnymi wydawanymi w tymże postępowaniu, które podlegały kontroli w toku instancji albo w wewnętrznych trybach nadzwyczajnych.

Prowadzenie takich postępowań ma związek po pierwsze z postanowieniem Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] , którym na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawieszono z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [....] zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22.04.2008r. znak [....] uznając, że orzeczenie przez organ drugiej instancji o zasadności odmowy zawieszenia postępowania na wniosek inwestora jest zagadnieniem wstępnym, a wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w tej sytuacji przedwczesne. Tego właśnie postanowienia, które nie zostało zaskarżone w toku instancji dotyczył wniosek M.J. o wznowienie postępowania. Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 9.97.2008r. znak [....] o wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] , a następnie decyzję z dnia 31.07.2008r. [....] , którą odmówił uchylenia ostatecznego postanowienia z dnia 5.05.2008r. znak [....]. Od tej decyzji M.J. wniósł odwołanie, które nie zostało rozpoznane. Skarga i odpowiedź na skargę sygnalizuje jeszcze jedno wewnętrzne postępowanie nadzwyczajne , które wszczęto z urzędu. W sprawie niniejszej nie kwestionowano, że ramach tegoż postępowania postanowieniem Wojewody [....] z dnia 9.12.2008r. znak [....] stwierdzono nieważność postanowienia Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] , które zostało zaskarżone przez M.J. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, postanowienia Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] dotyczył wniosek M.J. o sprostowanie tego orzeczenia, rozpoznany postanowieniem odmownym organu pierwszej instancji z dnia 15.07.2008r. znak [....]. Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie, które nie zostało rozpoznane. Nie mieści się w granicach niniejszej sprawy kontrola legalności aktów administracyjnych wydawanych w odrębnych od przedmiotowego postępowania rozpoznawczego trybach nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli organów administracji publicznej, tj. w postępowaniu wznowieniowym i nieważnościowym. W sprawie niniejszej istotnym jest jedynie, że w dacie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji postanowienie Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że to postanowienie miało charakter aktu procesowego, stwierdzającego istnienie przejściowych przeszkód do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro postanowieniem z dnia 9.07.2008r. znak [....] Starosta L. podjął uprzednio zawieszone postępowanie rozpoznawcze uznając, że nie istnieją już wskazane w postanowieniu z dnia 5.05.2008r. znak [....] przeszkody tamujące jego dalszy bieg, znaczenie dla prawidłowości wydanych rozstrzygnięć co do istoty sprawy ma w istocie to ostatnie orzeczenie, co do którego nie toczą się postępowania w trybach nadzwyczajnych. Uwzględniając brzmienie art. 97 § 2 k.p.a. postanowienie Starosty L. z dnia 9.07.2008r. znak [....] należy zaś uznać za trafne, albowiem w dacie jego wydania funkcjonowało już w obrocie prawnym ostateczne postanowienie Wojewody [....] z dnia 3.07.2008r. znak [....] , którym prawidłowo utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania na wniosek inwestora. Także w przypadku, gdyby nie zaskarżone zażaleniem postanowienia z dnia 5.05.2008r. znak [....] zostało wydawane z naruszeniem prawa, zaś nie istniały w nim przyjmowane przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie, rzeczą organu pierwszej instancji stwierdzającego własny błąd było również podjęcie zawieszonego postępowania. Okoliczność nie rozpatrzenia przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zażaleń skarżącego na postanowienia Starosty L. z dnia 9.07.2008r. znak [....] i z dnia 15.07.2008r. znak [....] mogła być kwestionowana przez strony w trybie zażalenia z art. 37 §1 k.p.a. oraz następnie przez wniesienie skargi na bezczynność organu . Postanowienie Starosty L. z dnia 5.05.2008r. znak [....] nie rozstrzyga kwestii materialnoprawnych oraz nie zawiązują do takich zagadnień. Analogiczna uwaga dotyczy innych aktów administracyjnych z nim związanych. Uwzględniając przedmiot składanych zażaleń, fakt ich nie rozpatrzenia nie stanowił przeszkody do wydania decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty.

Trzeciej z podstaw mających tamować możliwość merytorycznego rozstrzygania skarżący upatruje w okoliczności nie rozpoznania prawomocnie przed datą wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji złożonej przez niego skargi na decyzję Wojewody [....] z dnia 10.03.2008r. znak [....] . To stanowisko jest także bezzasadne, albowiem brak podstawy prawnej do zawieszenia postępowania administracyjnego w opisanej sytuacji zarówno w ustawie z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, jaki Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem z uwagi na charakter decyzji kasacyjnej ex dfinitione nie prowadzi ona do wystąpienia sytuacji objętych hipotezą tego przepisu. W sprawie sygn. akt II SA/Kr 403/08 takie postanowienie nie zostało też wydane. Podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego nie stanowi też art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego , organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie zwraca się uwagę na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego na tle powołanego przepisu akcentując , że zagadnienie wstępne to : zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji ( tak komentarz do art. 97 k.p.a. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II. ). Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji czy postanowienia musi istnieć pomiędzy nimi bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie. Artykuł 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Także decyzja kasacyjna, jako wydana przez organ drugiej instancji, staje się decyzją ostateczną. Taka decyzja ma charakter wiążący do chwili jej eliminacji z obrotu prawnego, stąd wniesienie skargi pozostaje bez wpływu na możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. To zaś decyduje, że nie zachodzi pomiędzy obu postępowaniami bezpośredni związek i zależność o charakterze zagadnienia wstępnego.

Skarżący nie twierdził, że w sprawie niniejszej naruszono przepisy o właściwości organów, zaś przeprowadzona w tym zakresie z urzędu kontrola nie stwarza podstaw do uznania, że decyzje wydano w warunkach, o których mowa w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. O ile skarżący uznaje za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] okoliczność niepowołanie w podstawie prawnej tego aktu art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy- Prawo budowlane, trafną odpowiedź na ten zarzut zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w której wskazuje się na zastosowanie w tym zakresie przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm. ), gdzie w załączniku nr 3 jako istotne dla określania podstawy prawnej decyzji podaje się art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Oczekiwana przez skarżącego treść mogłaby stanowić element uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, przy czym wskazywane braki nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie są uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące rozbieżności w oznaczeniu przedmiotu postępowania przy jego wszczęciu w dacie złożenia przez inwestora wniosku oraz w decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] , mające prowadzić na naruszenia zasady z art. 10 §1 k.p.a. O wszystkich zmianach pierwotnego żądania zawartego we wniosku z dnia [....] .2007r. dokonanych przez inwestora w pismach z dnia [....] .2007r. i [....] .2008r. oraz zmianach projektu budowlanego strony były informowane zawiadomieniami z dat [....] .2007r. i [....] .2008r. Także sposób prowadzenia akt sprawy, gdzie kolejne projekty budowlane gromadzone są w odrębnych teczkach, nie budzi wątpliwości co do ostatecznego przedmiotu postępowania. Opis inwestycji podany w decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] nie jest sprzeczny z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś tenże opis w zaskarżonej decyzji organu odpowiada w istocie rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Słusznie skarżący wskazuje jedynie na błędne oznaczenie w uzasadnieniu decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] numeru drogi powiatowej [....] ( powinno być 1610K ). To uchybienie nie ma jednakże istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie zależy bowiem od mogących się zmieniać w czasie oznaczeń drogi, przy której jest ona zlokalizowana, zaś precyzyjne określenie powyższego jest możliwe na podstawie innych oznaczeń oraz mapy projektu zagospodarowania będącej elementem zatwierdzonego decyzja projektu budowlanego.

Pozostałe zarzuty podnoszone przez M.J. w skardze należy natomiast uznać za zasadne w zakresie, w jakim wskazują na naruszenie przy wydaniu obu kontrolowanych aktów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Wskazanym wymogom winna odpowiadać także decyzja organu drugiej instancji ( art. 107 § 1 - 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. ), przy czym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ) organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, zawierają też inne wady, zaś występujące uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym zakresie należy zauważyć, że uzasadnienie merytorycznego rozstrzygnięcia w decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] , znak sprawy [....] , ma charakter blankietowy, oderwany od stanu faktycznego konkretnej sprawy, zaś stwierdzenie, które wskazują na spełnienie wymogów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb) z uwagi na ich ogólnikowość są zupełnie dowolne. I tak, co do zgodności inwestycji z ustaleniami uchwały Nr XXXIII/199/2004 Rady Miasta L. z dnia 10.12.2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych tego miasta, z wyłączeniem terenu osiedla "[....] " ( Dz. Urz. Woj. ....Nr 443, poz. 5084) nie jest wiadomym, które konkretnie regulacje tego aktu organ pierwszej instancji miał na uwadze, jakie są ustalenia tego planu dla obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana, oraz czy dla dokonanej oceny mają znaczenie zmiany wprowadzone uchwałą Rady Miasta L. Nr LV/320/2006 z dnia 25.08.2006r. ( Dz. Urz. Woj. ..... nr 671, poz. 4041) w sprawie zmiany miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych tego miasta, z wyłączeniem terenu osiedla "[....] ", której nie powołano, jak przebiegał proces wykładni stosowanych postanowień planu. Nie jest wiadomym jakich opinii , uzgodnień i sprawdzeń wymagała przedmiotowa inwestycja oraz jakie dokumenty świadczą o wykonaniu przez inwestora ciążących na nim obowiązków. Budzi zastrzeżenia stwierdzenie dotyczące kompletności projektu budowlanego oraz spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 34 ust. 2. Zważyć należy bowiem, że przedstawiona przez inwestora jako ostateczna wersja projektu budowlanego ( teczka IV akt organu pierwszej instancji ), wskazuje w spisie treści jako jego zawartość na stronie 2 pkt 4 projekt konstrukcyjny , który ma się mieścić w tomie II. i liczyć 76 stron. Tenże tom II. obejmujący projekt konstrukcyjny pawilonu handlowo-usługowego liczy jednak nie 76, lecz 73 ponumerowane strony. Nie wyjaśnienie kwestii tych rozbieżności należy nie tylko do wad istotnych z punktu widzenia formalnego, ale także jest uchybieniem mogącym prowadzić do katastrofy budowlanej z uwagi na możliwe skutki niekompletności projektu budowlanego w części konstrukcyjnej. Starosta L. nie rozważał też kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co winien uczynić tym bardziej, że podany w osnowie decyzji obszar oddziaływania inwestycji obejmuje obszar większy niż zaznaczony w projekcie zagospodarowania zakres jej uciążliwości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się do żadnego z licznych zarzutów zgłaszanych przez strony w toku postępowania, w tym nie podał przyczyn, dla których uznał je za bezzasadne. Skarżący M.J. okoliczności podawane w odwołaniu, czy skardze podnosił już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zaś zarzuty zgłaszali także J.J. oraz U.W. i K.W. O ile do zarzutów stron odnoszono się nie w uzasadnieniu decyzji, lecz w toku postępowania, w treści kierowanych do nich indywidualnie pism, taka błędna praktyka nie sanuje naruszenia wymogów wynikających z art. 107 §1 i 3 k.p.a. Nie znajduje ona podstaw w przepisach proceduralnych, w szczególności w dyspozycji art. 9 k.p.a. Nie zasługuje zaś na aprobatę także z tej przyczyny, że skutkuje niestanowczym i przedwczesnym rozpoznaniem kwestii merytorycznych, które mogą być przedmiotem wypowiedzi i rozstrzygnięcia tylko w decyzji, na gruncie występującego w tej właśnie dacie stanu faktycznego i prawnego.

W postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie nadano biegu wnioskom M.J. o wyłączenie Starosty L. oraz o powołanie biegłego.

Wszystkie wyżej wskazane braki i inne wadliwości stanowiące naruszenie przepisów prawa nie pozwalają na uznanie, że organ pierwszej instancji merytorycznie rozpoznał sprawę - także w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ dla wydanego rozstrzygnięcia.

Nie są nadto znane przyczyny, dla których incydentalne postępowania wywoływane wnioskami M.J. nie miały w ocenie organu pierwszej instancji wpływu na możliwość wydania przedmiotowej decyzji.

Szereg podobnych uchybień cechuje decyzję Wojewody [....] z dnia 21.11.2008r., znak [....] ,który również nie wykonał prawidłowo obowiązku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu tejże decyzji organ odwoławczy zaakceptował bez zastrzeżeń rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Takie stanowisko wyraził jednak nie czyniąc w sprawie wszechstronnych ustaleń co do spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa materialnego warunkujących uwzględnienie wniosku inwestora , za wyjątkiem sytuacji, w których za takowe można uznać okoliczności podnoszone przez Wojewodę [....] przy okazji odpowiedzi na niektóre zarzuty odwołań nawiązujące do tych kwestii. Takie właśnie ustalenia odnoszą się jedynie do zagadnienie inwentaryzacji zieleni istniejącej na działkach objętych planowaną inwestycją, lokalizacji kontenera na odpady stałe oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dwóch ostatnich wypadkach stanowisko organu odwoławczego budzi zresztą zastrzeżenia.

I tak, co do lokalizacji kontenera na odpady stałe nie rozważono zachowania wymaganych odległości od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi znajdujących się na działkach sąsiednich.

Stwierdzając zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie dokonano należytej interpretacji tego aktu normatywnego, uwzględniającej metody wykładni językowo - logicznej, systemowej , celowościowej, czy także historycznej, a także dyrektywy dotyczące ich wyników. W tym zakresie nie tylko nie poddano analizie szeregu przepisów części ogólnej określających konkretne parametry nowej zabudowy, ale nie zwrócono nawet uwagi na samą treść uznanych za istotne i eksponowanych zapisów, uznając w efekcie bezzasadnie, że dla terenu oznaczonego symbolem MN/U ma znaczenie definicja pojęcia " usług nieuciążliwych " zawarta w Uchwale Rady Miasta L. Nr LV/320/2006 z dnia 25.08.2006r. , co z kolei determinuje zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, że W § uchwały Nr LV/320/2006 Rady Miasta L. z dnia 25.08.2006r. w sprawie zmiany miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych tego miasta, z wyłączeniem terenu osiedla "[....] " zostało zdefiniowane pojęcie "usług nieuciążliwych " , przez które należy rozumieć różnego rodzaju usługi i działalność gospodarczą nie zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie pogarszających standardów środowiska na działkach sąsiednich. Nie zwrócono jednak uwagi na dalszy zapis , w myśl którego powyższe definicja wiąże się z ustaleniami określonymi w zmianach planu. Jak wynika z § 2 i § 3 tej uchwały oraz załączników nr 1-8 wprowadzone nią zmiany nie dotyczą terenu, na którym ma być realizowania przedmiotowa inwestycja, stąd dla tego obszaru pozostaje aktualna dotąd obowiązująca regulacja teksu i rysunku planu. Jeżeli tak, nie istniejąc podstawy do stosowania wprost dla tego terenu związanej tylko z ustaleniami określonymi w zmianie planu definicja pojęcia " usług nieuciążliwych " . Zważyć należy dalej, że powoływane przez organ drugiej instancji bez bliższych oznaczeń ustalenia w zakresie warunków zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji ( zamieszczone w Części II. - Przepisy szczegółowe, Rozdział 2 - Struktura przestrzenne i szczegółowe warunki zagospodarowania poszczególnych terenów zainwestowania, pkt II. - Szczegółowe warunki zagospodarowania poszczególnych terenów zainwestowania), w zakresie budownictwa mieszkaniowego i mieszkalno-usługowego dla terenów oznaczonych symbolem literowym MN/U - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących głównie w strefie śródmiejskiej przy ulicach przelotowych tekst planu stanowi między innymi, że : " Adaptuje się na powyższe cele mieszkalno-usługowe zabudowę istniejącą z dopuszczeniem remontów, przebudowy i rozbudowy istniejących budynków pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych prawa budowlanego oraz nie przekroczenia przeważających na danym terenie gabarytów wysokościowych. Dopuszcza się również realizacje na tym terenie na powyższych warunkach nowej zabudowy zarówno mieszkalno-usługowej, wolnostojących usług nieuciążliwych i nieuciążliwej działalności gospodarczej, których oddziaływanie nie wykracza poza granicę własnej działki, jak też w uzasadnionych przypadkach zabudowy wyłącznie mieszkalnej - jednorodzinnej (...) Obowiązuje realizacja zabudowy nowej o wysokości do trzech kondygnacji, w tym ostatnia w dachu przeznaczonym na cele użytkowe lub mieszkalne, oraz wyniesienie poziomu parteru nie więcej niż 0,60 m od poziomu terenu przystokowego. (...) W obrębie zabudowy mieszkalno usługowej i usług wolnostojących na tych terenach należy dążyć do wprowadzenia i utrzymania w ich obrębie wysokiej i niskiej zieleni towarzyszącej . " Cytowana treść planu naprowadza, na zasadnicze znaczenie jakie dla pozytywnej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z tymi postanowieniami ma nie tylko właściwe ustalenie znaczenia pojęć " usług nieuciążliwych i nieuciążliwej działalności gospodarczej", ale także ocena spełnienia wynikających w niej zawartych warunków, wymogów i zaleceń, w tym ustalenie, że oddziaływanie zabudowy mieszkalno-usługowej, wolnostojących usług nieuciążliwych i nieuciążliwej działalności gospodarczej nie wykracza poza granicę własnej działki. Uprzednio wskazano już, że w osnowie decyzji Starosty L. z dnia 1.08.2008r. Nr [....] znak sprawy [....] jako obszar oddziaływania obiektu wskazano nie tylko teren całej inwestycji ( w tym działki stanowiące własność inwestora oraz co do których wykazał on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nr nr [....] ), ale także obszar lezący poza tym terenem który stanowią działki nr nr [....]. Powyższe nie koresponduje z zaznaczonym w projekcie zagospodarowania zakresem uciążliwości inwestycji. W zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy bez zastrzeżeń decyzję organu pierwszej instancji nie rozważono tych istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia kwestii, które naprowadzają na możliwą niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie rozważono także istotnych zapisów części ogólnej tego planu np. co do wskaźnika intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, konstrukcji i konta nachylenia dach, czy innych tam ustanowionych wymogów.

Również organ drugiej instancji nie podał jakich opinii , uzgodnień i sprawdzeń wymagała przedmiotowa inwestycja oraz jakie dokumenty świadczą o wykonaniu przez inwestora ciążących na nim obowiązków . Nie wyjaśnił też kwestii braku trzech kart projektu konstrukcyjnego pomimo możliwych skutków tego zaniechania dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnycm, postanowieniem z dnia 10.08.2009r. pełnomocnik organu został zobowiązany do wyjaśnienia przyczyn stwierdzonego stanu rzeczy co do kompletności projektu konstrukcyjnego. Z udzielonej w tym zakresie odpowiedzi w piśmie z dnia [....] .2009r. wynika, że przesłany tom II. w teczce IV zawierał 73 strony. Pismo Wojewody [....] z dnia [....] .2009r. wraz załącznikami, o których mowa w dalszej części pisma z dnia [....] .2009r. nie stanowiło i nie stanowi elementu projektu budowlanego, w tym projektu konstrukcyjnego. Odpowiedź na powołane wyżej postanowienie z dnia 10.08.2009r. nie zawiera zatem treści uzasadniających odstąpienie od negatywnej oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się tylko do niektórych zarzutów odwołań, względnie innych zarzutów podnoszonych przez strony na piśmie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. W szczególności, pominięto istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty : niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie ustaleń stanowiących o wyniesieniu poziomu parteru nie więcej niż 0,6 m od poziomu przystokowego oraz lokalizację części inwestycji na drodze dojazdowej do działek nr [....] i nr [....] ; niedopuszczalnej lokalizacji kontenera na odpady stałe w sposób naruszający przepisy normujące odległość od okien i drzwi do budynku znajdującego się na działce M.J. ; wynikających dla nieruchomości skarżącego ograniczeń z tytułu ochrony przeciwpożarowej, jakie miałaby powodować przedmiotowa inwestycja; ograniczenia prawa własności pozostałych osób wnoszących odwołania; kwestii oznaczenia drogi powiatowej [....] , prawidłowości dokumentacji dotyczącej zjazdu wraz z pasem włączenia i chodnikiem dla pieszych, kwestii pozwolenia wodnoprawnego oraz spełnienia wynikających z niego wymogów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesienie się też do wniosku M.J. o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska i ppoż oraz jego wniosku o wyłączenie organu, tj. Starosty L. , który był nawet ponawiany. O ile organ odwoławczy pomijając w rozważaniach niektóre zarzuty zgłaszane przez M.J. w toku postępowania powołuje się na fakt złożenia odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt II SA/Kr 403/08, powyższa okoliczność nie usprawiedliwia odstąpienia od obowiązków ciążących nań z mocy art. 107 §1 i 3 k.p.a. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji, zwłaszcza, że inne niż sygnalizowane uprzednio kwestie proceduralne oraz wszelkie zagadnienia natury merytorycznej nie podlegały ocenie prawnej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.08.2008r. sygn. akt II SA/Kr 403/08. Niezależnie od tego należy zauważyć, że ówcześnie złożona odpowiedź na skargę odnosiła się do budowy zjazdu z drogi powiatowej [....] oraz jej prawidłowego oznaczenia, budowy chodnika, wydania pozwolenia wodnoprawnego innego niż uzyskane obecnie, interpretacji pojęcia " usług nieuciążliwych " , kwestii stosowania przepisów ustawy z dnia 11.05.2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych - pomijając szereg innych wyżej wskazanych zagadnień. Co do niektórych z tych zarzutów Wojewoda [....] wypowiedział się dopiero składając odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie, co jako spóźnione pozostaje bez wpływu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skarg. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. w sentencji wyroku , zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień .

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku , biorąc za podstawę treść art. 200 p.p.s.a. oraz 205 §1 p.p.s.a