Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 , 77 i 107 par 3 , a takze art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. C. i R. C. na decyzję nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. C. i R. C. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku R. C. i M. C. w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na wniosek M. i R. C. dotyczącej prowadzenia robót na działce numer [...] w miejscowości Ś., gmina W. w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, Inwestor: W. T..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez R. C. i M. C. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 maja 2017 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia MWINB w pierwszej kolejności opisał przebieg postępowania.

Asumpt do wszczęcia postępowania stanowiło pismo z dnia 2 października 2015 r. M. i R. C..

W dniu 2 lipca 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Ś., gmina W.. W trakcie kontroli dokonano pomiaru wymiarów budynku, nie stwierdzając by dokonano istotnych odstępstw, stwierdzono odstępstwa nieistotne w postaci zmian/rezygnacji z niektórych ścianek działowych, czy też stolarki okiennej niemniej budowa obecnie jest w toku i jak wyjaśniono wszelkie nieistotne zmiany zostaną naniesione na kserokopie z zatwierdzonego projektu budowlanego i zaopiniowane przez projektanta. Stwierdzono, że roboty w zakresie zagospodarowania nie zostały jeszcze całkowicie zakończone, wobec czego ustalono, że roboty w zakresie zagospodarowania od strony południowej tj. taras i docelowe ukształtowanie terenu zostanie wykonane do 1 miesiąca. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono, że wody opadowe z połaci dachowych odprowadzane są do systemu rur PVC - jednak projekt stanowi o powierzchniowym rozprowadzeniu wód opadowych po terenie własnej działki, wobec czego zobowiązano inwestora do wykonania rozprowadzania wód opadowych zgodnie z zatwierdzona dokumentacją.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. inwestor W. T. poinformował, iż został zalany taras, ziemia z wykopu została usunięta; Teren działki został wyprofilowany w ten sposób, że obniża się w stronę ogrodzenia, a przy samym ogrodzeniu jest na równym poziomie po obydwu jego stronach; Wody opadowe zostały odprowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czyli zostały rozprowadzone rurą drenażową po obszarze działki po stronie południowej.

Postanowieniem nr [...] z dnia 16 września 2015 r., znak: [...], PINB na podst. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek M. i R. C. w sprawie dotyczącej podjęcia postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina W. – z uwagi na tożsamość przedmiotową i podmiotową z niniejszą sprawą. Postanowieniem nr [...] z dnia 18 lutego 2016 r., znak: [...] MWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 473/16, WSA w Krakowie oddalił skargę na postanowienie MWINB.

W dniu 29 października 2015 r. W. T. przedłożył do akt sprawy mapę z kontrolnego pomiaru wysokości na działce nr [...] w Ś..

W aktach PINB zalega poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia mapy z inwentaryzacji powykonawczej budynków wraz z infrastrukturą oraz oświadczenie mgr. inż. K. S. - R. - geodety uprawnionego (Upr. nr [...]). Inwentaryzacja powykonawcza potwierdza zgodność realizacji obiektów z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki [...].

W aktach sprawy zalega oświadczenie kierownika budowy z dnia 21 października 2015 r. - K. G., że obiekt wykonano poprawnie i w pełnym zakresie.

Dalej w decyzji opisano wydane przez Starostę W. decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, wydane osobno dla:

1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...]

2) wewnętrznej instalacji gazowej od gazomierza zainstalowanego w ogrodzeniu obsesji do zaworu odcinającego na budynku zlokalizowanym na działce nr [...]

3) przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...]

4) przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem na działkach nr [...] i [...]

5) przyłącza kablowego elektroenergetycznego oraz linii kablowej zalicznikowej nN-0,4 kV dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] i [...].

Decyzje te, za wyjątkiem wymienionej w pkt 3, zostały pierwotnie wydane dla W. M., jako inwestora, a następnie przeniesione na W. T..

Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego po jej przeniesieniu na nowego inwestora została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013 r., znak: [...] - w ten sposób, że początek sentencji przedmiotowej decyzji przyjął brzmienie: "zatwierdzam projekt budowlany wraz z zamiennym projektem budowlanym i wydaję pozwolenie dla W. T. (...) na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. W. (...) Pozostałe warunki decyzji znak: [...] z dnia 23 marca 2012, przeniesionej decyzją Starosty [...], znak: [...], z dnia 17 października 2012 r. pozostaje bez zmian.

Przywołano także postanowienia Starosty [...] wznawiające postępowania o pozwolenia na budowę obiektów wymienionych powyżej w punktach 1, 3 i 4 (budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego, a także przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem).

W sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Starosta [...] decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak [...] orzekł o:

I. odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 23 marca 2012 r., przeniesionej decyzją z 17 października 2012 r. i zmienionej decyzją z 9 lipca 2013 r.,

II. umorzeniu postępowania w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności lub dowody.

Po rozpoznaniu odwołania R. i M. C. Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 lipca 2016 r., znak: [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył wznowione postępowanie, ponieważ nie potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazano również, że w dniu 5 listopada 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku. W trakcie kontroli stwierdzono m.in., że nie wykonano w całości robót objętych pozwoleniem na budowę, które to roboty zostały wskazane w piśmie państwa C. z dnia 2 listopada 2015 r.

Decyzją nr [...] z dnia 10 listopada 2015 r., znak: [...], PINB wniósł sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w miejscowości Ś., gmina W..

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji MWINB zawarł obszerne rozważania na temat art. 61a k.p.a., nie wiążąc ich jednak w żaden sposób z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Przechodząc do merytorycznej analizy wykonanych robót budowlanych wskazano, że poprzedni inwestor posiadał dokumentację dotyczącą

< przyłącza kablowego elektroenergetycznego oraz linii kablowej dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

< projekt przyłącza gazu średnioprężnego,

< projektu przyłącza wod. – kan.,

które zostały zatwierdzone w osobnych decyzjach o pozwoleniu na budowę. Te decyzje zostały następnie przeniesione na obecnego inwestora - W. T.. Zatem nie można odstępstw w tej materii, jak wskazał PINB - nieistotnych - rozpatrywać w kwestii samowoli budowlanej.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie stało się ustalenie, czy zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należało uznać za istotne. W tym zakresie przytoczono in extenso treść art. 36a ust. 5, 5a i 6 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i uznał, że doszło do nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumienia art. 36a u.p.b. Organ zbadał oddziaływanie obiektu pod względem uzasadnionych interesów osób trzecich, m. in. poprzez odpowiednie usytuowanie obiektu na działce - na podstawie projektu budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b.).

MWINB stwierdził, iż nie doszło do naruszenia art. 36a u.p.b. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2015 r. pracownicy PINB stwierdzili wykonanie robót budowlanych przez inwestora mające na celu doprowadzanie obiektu oraz zagospodarowania działki do zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w dniu kontroli, kierownik budowy pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczył, że obecnie wykonane roboty budowlane w zakresie zagospodarowania terenu, jak również budynku są wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową decyzją Starosty [...] z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...] bez istotnych odstępstw.

Bezprzedmiotowość postępowania przed PINB wiąże się z występowaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 23 marca 2012 r., przeniesionej decyzją z dnia 17 października 2012 r. i zmienionej decyzją z dnia 9 lipca 2013 r. W odniesieniu do tej decyzji postępowanie zostało wznowione, jednakże Wojewoda [...] umorzył wznowione postępowanie decyzją z dnia 15 lipca 2016 r.

Ocena zebranego materiału dowodowego zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że PINB dogłębnie zbadał zaistniałe odstępstwa od pozwolenia na budowę z stanem faktycznym oraz przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ odwoławczy w pełni podzielił kwalifikację i ocenę dokonaną przez PINB wykonanych robót budowlanych przez inwestora. Dokonane ustalenia pozwoliły na umorzenie niniejszego postępowania w całości, jako bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych.

W niniejszej sytuacji mamy do czynienia także z bezprzedmiotowością z przyczyn podmiotowych, bowiem ustalenie powyższych okoliczności uzasadniających bezprzedmiotowość przedmiotową postępowania (które notabene mogło być także prowadzone z urzędu), doprowadziło także do ustalenia, że R. i M. C. nie posiadają interesu prawnego, który uzasadniałby ich podmiotowość w niniejszym postępowaniu. MWINB nie znalazł przepisów prawa materialnego, których występowanie uzasadniałoby przyznanie przymiotu strony R. i M. C. w niniejszym postępowaniu.

Dostrzegając tę okoliczność, MWINB rozważył kwestię zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, dochodząc do konstatacji, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że z uwagi na fakt wszczęcia postępowania na wniosek R. i M. C. oraz uzasadnienie organu I instancji zawarte w decyzji odmawiającej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, PINB rozstrzygnął tę kwestię w formie procesowej. Dlatego też R. i M. C. przysługiwało prawo zweryfikowania tego stanowiska i złożenia odwołania od zapadłej decyzji. Akceptację stanowiska PINB odzwierciedla rozstrzygnięcie organu II instancji, który podzielając pogląd organu I instancji winien wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżony akt administracyjny.

Wskazano również, że decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., znak: [...], nr [...] PINB po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu udzielił inwestorowi W. T. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z utwardzeniem dojść i dojazdów na działce nr [...] w miejscowości Ś., gmina W., zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23.03.2012 r. znak: [...] zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 09.07.2013 r. znak: [...] oraz określił termin związany z wykonaniem: prac elewacyjnych tj. wykonanie elewacji wentylowanej z płyt Proderma (okleina drewniana HPL) oraz tynki sylikonowe; wykończenie tarasu i balkonu płytami kamiennymi; wykonanie odwodnienia liniowego balkonu na elewacji południowej; robót wykończeniowych w części piętra tj. okładziny posadzek, biały montaż, montaż aparatury grzewczej (grzejniki) oraz docelowe schody wewnętrzne i balustrady do 30 kwietnia 2018 r. Fakt występowania w obrocie prawnym tej decyzji uniemożliwia PINB ewentualną, ponowną weryfikację legalności wykonanych robót budowlanych.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. C. i M. C., zarzucając jej

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo, iż istniały podstawy do jej uchylenia;

- art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, wnioskowanego przez skarżących w piśmie ich pełnomocnika z dnia 7 lipca 2016 r. na okoliczność prowadzenia na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości Ś. robót budowlanych w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także jego skutków, co doprowadziło organ administracji publicznej II instancji do wadliwego wniosku w przedmiocie bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn natury przedmiotowej;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wadliwe uznanie zasadności umorzenia spornego postępowania w całości w związku z dojściem przez organ II instancji do wadliwego wniosku w przedmiocie bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn natury przedmiotowej i podmiotowej;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji wadliwych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz reguł postępowania dowodowego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia charakteru odstępstw od projektu budowlanego, a także stanu sprawy dotyczącego pozwoleń na budowę przyłącza gazu i wody w ramach spornej inwestycji, a także w zakresie oparcia zaskarżanej decyzji na stanie faktycznym sprawy z okresu poprzedzającego dzień orzekania przez organ II instancji;

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji prowadzenia przez organ I instancji postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a to wobec niewykonywania ciążących na organie I instancji obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego;

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a to wobec niewykonywania ciążących na organie II instancji obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego;

II. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, skutkujące wadliwym uznaniem przez organ instancji braku po stronie skarżących interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w ramach spornego postępowania;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 P.b., poprzez jego zastosowanie, skutkujące wadliwym uznaniem przez organ II instancji, iż w spornym postępowaniu administracyjnym stroną może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego;

- art. 36a P.b., poprzez jego wadliwą wykładnię, wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez organ II instancji, iż do oceny kwestii tego, czy w okolicznościach sprawy doszło do odstępstwa "istotnego" lub "nieistotnego" od projektu budowlanego wystarczająca jest analiza oświadczenia kierownika budowy pouczonego o odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., a także wyników kontroli z okresu znacznie poprzedzającego datę wydania zaskarżanej decyzji, w sytuacji, gdy okoliczności te winny dotyczyć stanu faktycznego sprawy z daty orzekania przez organ II instancji w związku z wniesionym przez skarżących odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez skarżących dokumentów, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu sprawy, w postaci:

- odpisu Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1259/16, wraz z uzasadnieniem;

- odpisu Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/16, wraz z uzasadnieniem;

- odpis Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia l czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 473/16, wraz z uzasadnieniem;

wszystkie na okoliczność treści podjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnięć oraz ich motywów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zdaniem PINB odstępstwa od projektu budowlanego były nieistotne, a zatem nie można rozpatrywać ich w kategorii samowoli budowlanej. Ponadto dokumentacje dotyczące przyłączy elektroenergetycznego, gazu i wody zostały zatwierdzone odrębnymi decyzjami. Podtrzymano jednocześnie stanowisko, iż skarżący nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego, mogą jedynie mieć taki interes w sprawie przyłączy gazowego i wodociągowego, które przebiegają przez działkę stanowiącą współwłasność skarżących.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w takim stopniu, że konieczne było ich uchylenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania powołał trzy okoliczności uzasadniające jego zdaniem umorzenie postępowania:

< brak przedmiotu sprawy tj. brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego

< brak przymiotu strony u M. i R. C., którzy zainicjowali niniejsze postępowanie administracyjne

< funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach przewidzianych przez przepisy prawa dla postępowania pierwszoinstancyjnego, jednakże stwierdzone przez Sąd braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska tego nie potwierdzają.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy dokonuje ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie, nie ograniczając się wyłącznie do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji.

Tymczasem Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji bardzo ogólnie i bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy wskazuje, że "nie doszło do naruszenia art. 36a u.p.b.". Stwierdza również: "PINB dogłębnie zbadał zaistniałe odstępstwa od pozwolenia na budowę z stanem faktycznym oraz przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ odwoławczy w pełni podziela kwalifikację i ocenę dokonaną przez PINB wykonanych robót budowlanych przez inwestora". Z zaskarżonej decyzji nie wynika nawet, jakie konkretnie odstępstwa w tej sprawie stwierdzono, a zwłaszcza, były one nieistotne, czy też istotne, lecz zostały doprowadzone do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Wskazano jedynie, iż podczas kontroli PINB stwierdził wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego oraz zagospodarowania działki do zatwierdzonego projektu budowlanego, a także, w innym miejscu, iż "należało ocenić, czy organ słusznie przyjął, że dokonane odstępstwa przez inwestora miały charakter nieistotny". Z kolei w odpowiedzi na skargę MWINB wskazał, że zdaniem PINB odstępstwa od projektu budowlanego były nieistotne, a zatem nie można rozpatrywać ich w kategorii samowoli budowlanej. Tymczasem jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (str. 13 decyzji)- organ uznał za istotne odstępstwa dotyczące zmiany powierzchni utwardzonego terenu oraz zmiany powierzchni tarasu, lecz stwierdził usunięcie tych odstępstw przed wydaniem decyzji. Oprócz tego stwierdził też odstępstwa nieistotne, które w decyzji PINB zostały szczegółowo wymienione.

Równie powierzchownie potraktowano kwestię braku po stronie skarżących interesu prawnego do udziału w postępowaniu, stwierdzając jedynie ogólnie, że MWINB "nie znajduje przepisów prawa materialnego, których występowanie uzasadniałoby ich podmiotowość w niniejszym postępowaniu".

W kwestii pozwolenia na użytkowanie stwierdzono jedynie, że "fakt występowania w obrocie prawnym ww. decyzji uniemożliwia PINB ewentualną, ponowną weryfikację legalności wykonanych robót budowlanych".

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że "niniejsze uzasadnienie jest odpowiedzią na zarzuty podnoszone w odwołaniu", co jest oczywistą nieprawdą, bowiem w odwołaniu kwestionowano w szczególności niezgodność wykonanych robót z projektem w następującym zakresie:

< fakt umieszczenia przyłącza w innym miejscu niż przewidziane w projekcie

< zmiany ukształtowania terenu przez jego podwyższenie

< zmiana sposobu odwodnienia dachów poprzez rozprowadzenie wód przez rury drenażowe przy tarasie.

W odwołaniu M. i R. C. wywodzili również swoją legitymację do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu, powołując się na fakt, że działka nr [...], przez którą mają przebiegać przyłącza mediów stanowi ich współwłasność, a oni nie udzielali inwestorowi prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Kwestie te nie zostały omówione w zaskarżonej decyzji. W żaden sposób nie odniesiono się również do argumentów podnoszonych w piśmie stron z dnia 7 lipca 2016 r., do którego dołączono dokumentację fotograficzną wskazującą na zmianę stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez PINB.

Niewątpliwie orzekając w postępowaniu odwoławczym organ II instancji powinien opierać się na stanie faktycznym aktualnym na dzień rozstrzygania sprawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego – wydając swoją decyzję 31 maja 2017 r. oparł się natomiast na wynikach kontroli przeprowadzonej 8 grudnia 2015 roku oraz oświadczeniu kierownika budowy z tej samej daty, nie dokonując aktualizacji stanu faktycznego.

W zaskarżonej decyzji natomiast szeroko omówiono kwestię zastosowania art. 61a k.p.a., mimo, że jest ona całkowicie irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania nowelizacji ustawy Prawo budowlane. MWINB stwierdził: "W niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą nowe przepisy Prawa Budowlanego". W dalszej części uzasadnienia decyzji MWINB zacytował art. 36a ust. 5a, a więc przepis, który został wprowadzony właśnie z dniem 1 stycznia 2017 r., co mogłoby sugerować, że zastosował nowe brzmienie, jednakże do treści tego przepisu w dalszej części uzasadnienia oraz do jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie odniósł się w żaden sposób.

Niezrozumiały jest fragment decyzji MWINB, w którym stwierdza się, że "Bezprzedmiotowość postępowania przed PINB wiąże się z występowaniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 23 marca 2012 r., przeniesionej decyzją z dnia 17 października 2012 r. i zmienionej decyzją z dnia 9 lipca 2013 r.". Kontrolowane postępowanie administracyjne obejmowało zgodność prowadzonych robót budowlanych z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi wzorzec kontroli, punkt odniesienia dla prowadzonego postępowania. W żaden sposób nie uzasadnia jego bezprzedmiotowości.

Już tylko powyższe uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym oraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji uzasadniają stwierdzenie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Decyzja MWINB oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są jednak jeszcze dalszymi uchybieniami, które dodatkowo powodowały konieczność uchylenia oby tych rozstrzygnięć.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że kwestie dotyczące przyłączy elektroenergetycznego, gazu i wody zostały zatwierdzone odrębnymi decyzjami, "zatem nie można odstępstw w tej materii, jak wskazał PINB – nieistotnych – rozpatrywać w kwestii samowoli budowlanej".

Przede wszystkim nie sposób ustalić, czy kontrolowane postępowanie dotyczy odstępstw wyłącznie w zakresie budowy budynku mieszkalnego, czy również w zakresie przyłączy i instalacji objętych odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. W sentencji decyzji PINB mowa jest jedynie o robotach budowlanych prowadzonych na działce nr [...], podczas gdy w jej uzasadnieniu wskazuje się na planowane usytuowanie

a) przyłącza kablowego elektroenergetycznego oraz linii kablowej zalicznikowej (...) na działkach nr [...], [...], [...] i [...]

b) przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr [...] i [...],

c) usytuowanie przyłącza gazu średnioprężnego – również na działkach nr [...] i [...].

Na str. 5 decyzji I instancji podkreślono, że w stosunku do całej inwestycji wydano "cały szereg decyzji". Dalej na str. 7 i 8 decyzji stwierdza się, że przyłącza te mają zupełnie inny przebieg niż wskazany w decyzjach o pozwoleniu na budowę, lecz zdaniem PINB "wydaje się, że samo umieszczenie przyłącza w innym miejscu nie zmienia zakresu projektu zagospodarowania". Również inna lokalizacja zbiornika bezodpływowego na nieczystości została uznana za odstępstwo nieistotne. Takie sformułowanie sugeruje, że przedmiotem postępowania były nie tylko odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, lecz również od decyzji o pozwoleniu na budowę poszczególnych przyłączy wymienionych powyżej.

Oznacza to, że sentencja decyzji PINB nie odpowiada jej uzasadnieniu.

Ponadto PINB w końcowej części uzasadnienia odnosząc się do kwestii legitymacji M. i R. C. do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony całkowicie pomija fakt, że są oni współwłaścicielami działki nr [...], przez którą – jak już wcześniej wskazano – ma przebiegać przyłącze wody i przyłącze gazu średnioprężnego. Skoro organ I instancji prowadził postępowanie także i w tym zakresie, to powinien uznać skarżących za strony postępowania.

Również przywołane wyżej stwierdzenie MWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, czy nie można mówić o samowoli budowlanej w zakresie przyłączy, dlatego, że ich budowa była objęta odrębnymi pozwoleniami na budowę, czy też dlatego, że odstępstwa w tym zakresie są nieistotne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić całość inwestycji, prowadzoną na podstawie wszystkich pozwoleń, obejmującą budynek mieszkalny, jak i przyłącza. Trzeba jednak pamiętać, że niektóre z tych postępowań zostały wznowione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami wydanymi w styczniu 2017 r. sygn. II SA/Kr 1259/16 i sygn. II SA/Kr 1255/16 uchylił decyzje wydane po wznowieniu postępowania o pozwoleniu na budowę - odpowiednio - przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego i przyłącza wody oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Prowadząc jedno postępowanie w zakresie ewentualnych odstępstw od wszystkich wydanych pozwoleń na budowę organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę stan prawny na dzień orzekania, a zwłaszcza ustalić, czy wszystkie "cząstkowe" pozwolenia na budowę pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. Gdyby okazało się, że którekolwiek z nich zostało wyeliminowane z obrotu prawnego po wznowieniu postępowania – oczywiście nie będzie możliwe prowadzenie w tym zakresie postępowania, co do ewentualnych odstępstw od takiego pozwolenia na budowę. Jeżeli będzie taka potrzeba organ nadzoru budowlanego rozważy wówczas podjęcie kroków we właściwym trybie postępowania.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego również wadliwie odnosiła się do kwestii legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu. Po pierwsze: (co już wskazano) pominięto fakt, że są oni współwłaścicielami działki, po której mają przebiegać niektóre przyłącza. W tym kontekście oczywiste jest, że mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Po drugie: jako podstawę prawną do poczynienia ustaleń w tym zakresie błędnie wskazano art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy wyłącznie postępowania o pozwolenie na budowę. Doprowadziło to organ nadzoru budowlanego do badania obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane na podstawie przepisów techniczno – budowlanych. Tymczasem w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w zakresie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten wprawdzie został również powołany przez PINB, jednakże ustalenia poczyniono w oparciu o przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Trzeba również wskazać na niekonsekwencję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w kwestii rozprowadzania wód opadowych. Na str. 12 decyzji PINB stwierdzono o niezgodności rozprowadzenia wód rurą drenażową, podczas gdy w projekcie budowlanym wskazano na ich rozprowadzanie powierzchniowo po terenie inwestycji. Wyjaśnienia kierownika budowy w tym zakresie przytoczono na str. 13 decyzji. Na kolejnych stronach, gdzie organ dokonuje oceny stwierdzonych odstępstw nie wymieniono jednak tej kwestii wśród istotnych odstępstw, co może sugerować, że PINB uznał je za odstępstwo nieistotne. Należy to jednak szczegółowo wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu decyzji wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu. Niewątpliwie ze względu na upływ czasu będzie to wymagało aktualizacji stanu faktycznego, zwłaszcza biorąc pod uwagę uwagi skarżących o prowadzonych w dalszym ciągu robotach budowlanych.

Na koniec należy się odnieść do znajdującego się w aktach pozwolenia na użytkowanie budynku (decyzja PINB z dnia 19 kwietnia 2016 r., znak: [...], nr [...]) i ocenić znaczenie tej decyzji dla kwalifikacji ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści powołanej decyzji została ona wydana przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, a termin wykonania dodatkowych robót określono na 30 kwietnia 2018 r. Już choćby z tego powodu nie można mówić, że nie ma możliwości weryfikacji legalności robót budowlanych. Wciąż, bowiem istnieje możliwość weryfikacji robót, które miały być przeprowadzone dopiero po wydaniu tego pozwolenia na użytkowanie.

W zaskarżonej decyzji można dostrzec pewną niekonsekwencję działania MWINB, który z jednej strony wydaje się analizować (choć powierzchownie i wadliwie) ewentualne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, z drugiej zaś stwierdza, że fakt występowania w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie uniemożliwia PINB ewentualną ponowną weryfikację legalności wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy z jednej strony powołuje ostateczne pozwolenie na użytkowanie, jako przesłankę umorzenia postępowania w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z uwagi na niedopuszczalność ponownego badania tych samych kwestii, z drugiej zaś sam dokonuje takiej analizy.

W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2936/15: "Jeżeli natomiast w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to wszczęcie postępowania naprawczego może mieć miejsce dopiero po uchyleniu lub stwierdzenia jej nieważności (wyroki NSA: z 5 lutego 2010 r. II OSK 294/09, Lex nr 59204, 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, Lex nr 992654, 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, Lex nr 1971092). Rozbieżności w orzecznictwie sądowym w tym zakresie, co podnosi autor skargi kasacyjnej, nie są aż tak znaczne, co mogło by podważyć główną linię orzeczniczą, chyba że nie odróżnia się postępowania legalizacyjnego od postępowania naprawczego na gruncie praktyki stosowania przepisów Prawa budowlanego". Z kolei w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. II OSK 1792/15 NSA wskazał: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji (poparte przytoczonym orzecznictwem), że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami".

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego będą mogły badać zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę tylko zakresie nieobjętym pozwoleniem na użytkowanie, uznając M. i R. C. za strony postępowania. Powinny przy tym ustalić aktualny stan faktyczny, wyjaśniając w szczególności kwestię odwodnienia terenu inwestycji i zgodności robót z projektem w tym zakresie.

Skoro zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania : art. 7, 77 i 107 § 3, a także art. 28 k.p.a. - to obie decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).