Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 108/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1  pkt 1 i pkt 3,   art. 286 par. 2,   art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w Ś. na bezczynność B sp. z o. o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 4) zasądza od B sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej także "strona", "skarżąca") pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. skierowanym do B Spółka z o.o. w K. (dalej "B" lub "Spółka"), na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.i.p."), wniosła o udostępnienie informacji publicznych dotyczących realizacji zamówienia publicznego na zadanie pn. "Rozbudowa [...]", a to kserokopii:

1. dziennika budowy – od pierwszej strony do ostatniej,

2. wszystkich zmian projektu budowlanego i wykonawczego,

3. wszystkich zmian projektu technologicznego,

4. wszystkich protokołów z narad budowy,

5. wszystkich notatek dotyczących narad budowy,

6. wszystkich protokołów odbioru lub ich odpowiedników,

7. wszystkich protokołów konieczności lub ich odpowiedników,

8. wszystkich wniosków materiałowych,

9. wszystkich aneksów do umowy w sprawie zamówienia publicznego,

10. wszystkich zatwierdzeń Zamawiającego, o których mowa w § 1 ust. 6 wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

11. kosztorysu ofertowego, o którym mowa w § 1 ust. 8 lit.a wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

12. harmonogramu rzeczowo-terminowo-finansowego, o którym mowa w § 1 ust. 8 lit. b wzoru umowy (zał. Nr 10 do SIWZ),

13. opisu technicznego – str. 103 i 104 ofert Wykonawcy C Sp. z o.o.,

14. wszystkich wniosków o akceptacje umów o podwykonawstwo,

15. wszystkich pisemnych wystąpień wykonawcy do Zamawiającego.

W kwestii pkt 13 podniesiono, że opis techniczny nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednocześnie wniesiono o udostępnienie informacji pocztą na wskazany we wniosku adres.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek wyjaśniono, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a nie ich otrzymania. Zwrócono uwagę na fakt, że zakres żądanych informacji wskazuje, że ich udostępnienie nie jest możliwe bez ich przetworzenia, co oznacza, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Następnie powołano się na poglądy reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestii pojęcia informacji przetworzonej. Podkreślono przy tym, że prawo do uzyskania takiej informacji przysługuje tylko takiemu podmiotowi, który wykaże, że posiada szczególny interes publiczny w jej uzyskaniu. W związku z tym poinformowano, że o ile strona istotnie oczekuje tak szczegółowych informacji, to stanowiłyby one tzw. informację publiczną przetworzoną, która mogłaby zostać udostępniona jedynie, jeżeli zostanie wykazane, że strona posiada szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy się liczyć przy ewentualnym wniosku uzasadnionym szczególnym interesem publicznym z możliwością pobrania opłaty w wysokości kosztów związanych ze sposobem udostępnienia bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Odnośnie tajemnicy przedsiębiorstwa zastrzeżonej przez C Sp. z o.o. zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, że w sytuacji, gdy ww. Spółka zastrzegła określone informacje, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa to brak jest podstaw do ich udostępnienia. Powołano się przy ty na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie I OSK 608/13.

Pismem z dnia 23 maja 2016 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. wniósł skargę na bezczynność zarządu B Sp. z o.o. w K. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w której domagała się zobowiązania zarządu B do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że zarząd dopuścił się bezczynności, nadto o orzeczenie o uprawnieniu skarżącej do uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że B posiada status osoby prawnej samorządu terytorialnego, bowiem jedynym wspólnikiem tej spółki jest Gmina Miasto K. Natomiast uprawnienia gminy do tworzenia spółek kapitałowych wynikają z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem skarżącej zdolność sądową Zarządu B należy zatem wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., co stanowi dopuszczalną w doktrynie i orzecznictwie modyfikację reguł ogólnych oceny zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem. Na potwierdzenie ww. stanowiska powołano się na postanowienie NSA z 26 września 2013 r. I OZ 811/13. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Tymczasem, w ocenie skarżącej, pisma zarządu B z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z treści tego pisma nie wynika, że zarząd odmówił udostępnienia informacji publicznej, przeciwnie w pierwszym akapicie pisma wskazano, że ma ono charakter wyjaśniający ("uprzejmie wyjaśniamy"). Konsekwentnie dalsza część pisma została utrzymana w charakterze informującym skarżącą o obowiązującym stanie prawnym, jednak bez odniesienia tych informacji do stanu faktycznego sprawy, to jest bez określenia skutków prawnych jakie z przytoczonych przepisów wynikają dla skarżącej, czy to przez wydanie decyzji, czy też przez wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Skoro więc organ nie dokonał subsumpcji prawnej, to konsekwentnie nie mógł wydać rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie zaakcentowano, że rozstrzygnięcie sprawy powinno być sformułowane w sposób wyraźny i bezpośredni, a zatem tak, aby adresat takiego rozstrzygnięcia na podstawie samej jego literalnej treści, bez konieczności egzegezy, czy też domysłów i przypuszczeń, mógł wiedzieć w jakiej sytuacji prawnej się znalazł. Inaczej wnioskodawca jest zmuszony podjąć ryzyko i w zależności od wyniku interpretacji pisma albo złożyć odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) albo skargę na bezczynność. Podsumowując stwierdzono, że zarząd B dopuścił się bezczynności, bowiem pomimo otrzymania wniosku skarżącej w dniu 5 kwietnia 2016 r. do dnia wniesienia skargi nie udostępnił informacji publicznej, a także nie wydał decyzji o odmowie jej udostepnienia. Jednocześnie skarżąca w związku z wnioskiem zawartym w pkt 1 i 3 skargi podniosła, że nie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w szczególności ze względu na konieczność jej przetworzenia. Dalej przedstawiła argumentację opartą na orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii pojęcia informacji przetworzonej, stanowiącą w istocie polemikę z argumentacją organu w tej kwestii zawartą w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd B, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi wywodzono, że pismo B z dnia 18 kwietnia 2016 r. posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Wynika z niego jasno, że pochodzi od wymienionego podmiotu w imieniu którego działa zarząd, zawiera oznaczenie adresata, podpis umocowanych osób, a w szczególności rozstrzygnięcie w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się, że wniosek skarżącej dotyczy informacji przetworzonej, na co wskazuje chociażby użyty zwrot, że udostępnienie tych informacji mogłoby nastąpić "jedynie, jeśli zostanie wykazane, że posiadacie szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu". Podkreślono, że autorem pisma jest podmiot, który nie wydaje decyzji i nie jest organem władzy publicznej, z tego względu do odmowy udostępnienia informacji publicznej zastosowanie może mieć art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a nie art. 16 ust. 1, na który powołuje się skarżąca. W tym wypadku – w ocenie B – odpowiednie stosowanie przepisów sprowadza się do tego aby z treści pisma zawierającego odmowę udostępnienia informacji publicznej, wynikało, ze podmiot udostępnienia odmówił, zaś pismo z dnia 18 kwietnia 2016 w tym względzie nie pozostawia żadnych wątpliwości. W związku z tym oraz w świetle powołanych przykładowo orzeczeń sądów administracyjnych uznano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności.

Następnie odwołując się do poglądów judykatury obszernie odniesiono się do zakresu żądanych informacji w kontekście konieczność ich przetworzenia.

Niezależnie od powyższego wyrażono wątpliwość, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznych. Akcentowano przy tym, że B wprawdzie jest spółką komunalną prawa handlowego, z tym jednak, że oprócz działalności o charakterze użyteczności publicznej prowadzi działalność wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej mającą charakter komercyjny, nastawiony na osiągnięcie zysku. Spółka utrzymuje się z wypracowanych własnych środków. Także w zakresie odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na terenie Miasta K., działa na zasadach komercyjnych na podstawie umowy zawartej z Miastem w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu ograniczonego, w którym uczestniczyła na równych konkurencyjnych zasadach z innymi oferentami. Podkreślono, że z powyższych względów Krajowa Izba Odwoławcza uchwałą z dnia 3 marca 2015 r. ([...]) wyraziła opinię, że B nie jest zobowiązana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 lit b) ustawy Prawo zamówień publicznych do stosowania przepisów tej ustawy. Podkreślono, że zamówienie na realizację inwestycji wskazanej we wniosku skarżącej było wprawdzie prowadzone wg przepisów ww. ustawy, to jednak w myśl powołanej uchwały B nie podlegała tym przepisom, a zamówienie nie miało charakteru publicznego. Na tej podstawie wywodzono, że żądane informacje w istocie dotyczą procesu budowlanego i realizacji umowy cywilnoprawnej, zawartej między dwoma przedsiębiorcami. Realizacja tego typu umowy przez Spółkę, która nie jest podmiotem prawa publicznego, objęta jest ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie organu przedmiotowa skarga nie dotyczy informacji publicznych będących w posiadaniu podmiotu publicznego, ponieważ B Sp. z o.o. takiego statusu nie posiada, ale realizacji umowy zawartej z zachowaniem zasad konkurencji, do której przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie mają zastosowania. Nadto informacje te nie zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej. Dodatkowo wskazano, że za odrzuceniem skargi przemawia i to, że skarżąca złożyła skargę przeciwko Zarządowi B, który nie jest organem władzy publicznej legitymowanym w tego typu sprawach. Zarząd spółki prawa handlowego jest wyłącznie organem wykonawczym tego podmiotu i jako taki nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności sądowej i procesowej. Taką legitymację może posiadać jedynie spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (pkt 1) albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14, Lex nr 1839074).

Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność zarządu B polegającą na nie załatwieniu jej wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej tj. kserokopii szeregu dokumentów związanych z realizacją zamówienia publicznego na zadanie pn. "Rozbudowa [...]".

Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W pierwszej kolejności jednak należało odnieść się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że skarga została skierowana przeciwko zarządowi B, który nie ma zdolności do występowania przed sądem. Należy wyjaśnić, że zredagowana przepisem art. 25 P.p.s.a. zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy natomiast organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przy ocenie zdolności sądowej podmiotu, któremu zarzucono bezczynność, należy uwzględnić materialną specyfikę postępowania toczącego się z wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne oraz osoby prawne o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. B jest spółką prawa handlowego, a więc osobą prawną. Przekładając to sformułowanie na taki podmiot zobowiązany, jakim jest spółka handlowa, podmiotem ją reprezentującym jest zarząd spółki. Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd uznał za dopuszczalne takie określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarga jest wymierzona przeciwko zarządowi Spółki (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2136/14 publik Internecie w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych - CBOSA, czy też powołane w skardze postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13).

Zatem należało ocenić, czy żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. dotyczy informacji, stanowiących informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jak również to, czy B Sp. z o.o. w K. – (dalej jak dotychczas "B" lub "Spółka") jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji. Tym samym ocenić należało, czy podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty, mogły skutecznie uwolnić B od rozpoznania wniosku.

Zajmując stanowisko wobec wskazanych zagadnień należy na wstępie zwrócić uwagę, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany został w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest on ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

Z materiałów przedstawionych Sądowi wynika, że B jest spółką powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą B w K., której założycielem i jedynym udziałowcem jest Miasto K. Tym samym Spółka ta należy do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dlatego, że jest osobą prawną, w której Miasto K. ma pozycję dominującą. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże bowiem pozycję dominującą jednostek samorządu terytorialnego ze strukturą kapitałową spółki. Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany wyżej przepis nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Tym samym uznać należało, że B jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.,

Jednocześnie w ocenie Sądu B nie należy do katalogu podmiotów przedstawionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie ze względu na to, że jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1608/14, (publik w CBOSA) interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami komunalnymi. Kwestia zaliczenia przedsiębiorstw komunalnych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 u.d.i.p., ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to stanowią one zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A skoro tak, to bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ona w pojęciu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w celu wykonywania zadań, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 573). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 tej ustawy gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W myśl art. 2 ww. ustawy gospodarka komunalna, może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że zadaniami własnymi gminy są zadania użyteczności publicznej. Te zaś, określone zostały w art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Gospodarka odpadami komunalnymi znajduje się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3). Realizacja przez spółkę obowiązku obciążającego ustawowo jednostkę samorządu terytorialnego jest wykonywaniem zadania publicznego.

Jak wynika z KRS przedmiotem działalności B jest m. in. zbieranie, obróbka, usuwanie odpadów oraz gospodarka odpadami. Spółka wykonuje zatem zadania o charakterze użyteczności publicznej należące do zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powołanie przez Miasto K. Spółki w celu wykonywania usług odbioru i zagospodarowania odpadów, a więc zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu gminnego oraz zlecenie wykonywania tych usług przez Miasto, spowodowało, że Spółka w tym zakresie wykonuje zadania publiczne i w konsekwencji należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (z uwzględnieniem przewidzianych w tej ustawie ograniczeń tego dostępu). Ponadto w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Status własnościowy B (100% udziałów Miasta) powoduje, że Spółka ta posiada i gospodaruje majątkiem publicznym w zakresie zadań, do realizacji których została utworzona. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Sytuacja Spółki odpowiada zatem definicji "dysponowanie majątkiem publicznym" pozwalającej na zaliczenie Spółki także i z tego powodu do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. W tej zaś sytuacji majątek, którym dysponuje Spółka oraz sposób gospodarowania nim, dopóki organ samorządu terytorialnego jest jedynym udziałowcem, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1464/11, publik w Internecie w CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p., w świetle którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że B jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Informacje o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca, a dotyczące dokumentów związanych z realizacją inwestycji Rozbudowa [...], związane są z wykonywaniem zadań publicznych przez spółkę, której właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego oraz dysponowaniem majątkiem publicznym przekazanym przez tą jednostkę, a tym samym dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (por. np. wyrok NSA z dnia 25.03.2014 r.; sygn. akt I OSK 2352/13). Przy czym można w tym miejscu wskazać, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych. Pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów omawianej ustawy. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. (por. wyrok NSA

W tej sytuacji wobec zaktualizowania się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania u.d.i.p. do wniosku skarżącej Spółki z dnia 4 kwietnia 2016 r. irrelewantne prawnie stało się rozważanie zasadności stosowania w tej sytuacji przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2164).

Wobec powyższego, na gruncie omawianej u.d.i.p. zarząd B, jako organ ją reprezentujący, zobowiązany był bądź udostępnić informacje zgodnie z wnioskiem skarżącej w takim zakresie w jakim informacje te posiada, bądź odmówić ich udostępnienia w żałości lub w części, jeżeli stałyby temu na przeszkodzie przepisy prawa, albo umorzyć postępowanie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Przy czym czynności tych organ powinien dokonać w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p.. Dopiero brak podjęcia przez organ Spółki któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu.

Należy przy tym wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12 publik Lex nr 1260013). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji.

Przy czym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (jak w niniejszym wypadku zarząd Spółki) o odmowie udostępnienia informacji – art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1). Odpowiednie stosowanie art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r., II SAB/Po 28/13, Lex nr 1323850).

W niniejszej sprawie zarząd B nie udzielił żądanej informacji. Natomiast, w ocenie Sądu, nie można uznać za realizację wniosku skarżącej pisma z dnia 18 kwietnia 2016 r., które, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, publik. Lex nr 157973; z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, publik. Lex nr 51259, oraz z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/10 -CBOSA). Rozważania te znajdą odpowiednie zastosowanie również w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jakkolwiek można uznać, iż pismo z 18 kwietnia 2016 r. zawiera oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpisy osób upoważnionych do reprezentowania Spółki, to jednak w ocenie Sądu, pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, co powoduje, iż nie można uznać go za wymagane prawem rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., stanowi wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Z treści pisma z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie wynika, że organ odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W piśmie tym organ zawarł wyjaśnienia odnoszące się do sposobu dostępu do dokumentów urzędowych, poinformował, że żądane informacje stanowią w jego mniemaniu informację publiczną o charakterze przetworzonym, które mogłyby zostać udostępnione, jeżeli zostanie wykazane że wnioskodawca posiada szczególny interes publiczny w ich uzyskaniu, a nadto w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa zwrócił uwagę na regulację art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Treść powyższego pisma została skonstruowana jako wyjaśnienie i informacja. Rozstrzygnięcia nie stanowi natomiast treść o charakterze informacyjnym, będąca rodzajowo oświadczeniem wiedzy. Za trafne należało zatem uznać twierdzenia skargi, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że strona nie ma obowiązku domniemania formy decyzji z pisma, z którego taki charakter nie wynika. Wskazać wreszcie trzeba, że w piśmie tym brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zamieszczenie takiego pouczenia wskazywałoby, ze zarząd B traktuje swoje pismo z dnia 18 kwietnia 2016 r. jako rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 powoływanej ustawy.

Jednocześnie wobec wywodów organu co do charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej należy stwierdzić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność w udostępnieniu informacji sąd administracyjny nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p., przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, co jednocześnie oznacza, że wydanie takiej decyzji powinno poprzedzać wezwanie wnioskodawcy do wykazania takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji.

Podsumowując, należało stwierdzić, że organ na dzień wniesienia skargi był bezczynny bowiem nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, zaś uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną nie wezwał skarżącej do wykazania szczególnego interesu publicznego, zakreślając jej w tym względzie stosowny termin, ani nie wydłużył terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, iż na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta nie ustała, koniecznym stało się zobowiązanie zarządu B do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego załatwienia wniosku skarżącej we wskazanym terminie liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia do orzekania o uprawnieniu skarżącej do uzyskania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, iż zarząd B nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi.