Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2164/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedszkola [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 332/16 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedszkola [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 332/16) oddalił skargę Miejskiego Przedszkola [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Inwestor K.C. wystąpił w dniu 19 listopada 2014 r. do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. W charakterystyce inwestycji podał, że budynek będzie miał maksymalnie trzynaście kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określił na maksymalnie 41 m, szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 13 m. Przewidział dach płaski oraz dwie kondygnacje podziemne.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna bowiem z działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestowaną nieruchomością, dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących inwestycji określonej we wniosku, zaś planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie stanowić kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł K C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Kolegium, z analizy urbanisty sporządzonej w sprawie oraz zdjęć załączonych do odwołania wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek wielorodzinny o ilości kondygnacji nadziemnych powyżej dwunastu (na działce 1372/15). Według Kolegium, organ I instancji błędnie rozumiał art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie pojęcia "działka sąsiednia".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miejskie Przedszkole [...].

WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 481/15) powyższą skargę oddalił. Podzielił stanowisko Kolegium, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione. Wg sądu, organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, że ze sporządzonej w sprawie analizy urbanisty oraz zdjęć załączonych do odwołania wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się budynek wielorodzinny o ilości kondygnacji nadziemnych powyżej dwunastu (na działce [...]). Nie zostały wyjaśnione powody dla których organ I instancji do określenia wskaźnika zabudowy uwzględnił ten budynek, zaś do ilości kondygnacji już nie. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze waha się od 0,07 (działka [...]) poprzez 0,34 (działka [...]), 0,48 (działka [...]), aż po 1,00 (działka [...]). W świetle powyższego, WSA w Olsztynie stwierdził, że trafnie przyjęto w sprawie, iż organ I instancji błędnie wykłada przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności zawarte w tym przepisie pojęcie "działka sąsiednia".

Prezydent [...] ponownie prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...], w dniu 16 grudnia 2015 r. wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wskazał kolejny raz, że nie spełnia ona przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podał w tym zakresie, że zabudowa znajdująca się nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie, ale także w najbliższym otoczeniu stanowi pewną urbanistyczną całość i odbiega swoimi parametrami od zabudowy zaproponowanej we wniosku.

Od wyżej opisanej decyzji Prezydenta [...] odwołanie wniósł K. C. Zarzucił, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję nie zastosował się do oceny prawnej sformułowanej we wcześniejszej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. Wg odwołującego się, w obszarze analizowanym można wskazać budynki o parametrach porównywalnych z wnioskowanym do wybudowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została uzasadniona tym, że żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, dostępnych z tej samej drogi wewnętrznej (działka nr [...]), nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących inwestycji opisanej we wniosku. Według organu odwoławczego stanowisko to nie jest prawidłowe. Zarówno w decyzji, jak i w analizie funkcji, brak jest uzasadnienia dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego. Z orzecznictwa wynika, że organ administracji może zwiększyć granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary wynikające z przepisów prawa. Jednocześnie, zwiększenie obszaru analizowanego nie może być uzasadnione tym, iż organ ten niejako "na siłę" będzie poszukiwał takiego sąsiedztwa, które będzie uzasadniało zabudowę o funkcji i parametrach określonych we wniosku inwestora. Ponadto Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że Prezydent [...] odniósł się do kwestii sąsiedztwa inwestycji (bliższego i dalszego) powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podczas gdy w wydanym w sprawie wyroku, WSA w Olsztynie stwierdził, iż istnieją w obszarze analizowanym działki o podobnych parametrach i funkcji względem planowanej inwestycji. Sporządzona w sprawie analiza funkcji, w dalszym ciągu wykazuje, że wprawdzie wnioskowane przez inwestora parametry inwestycji odbiegają od średnich, ale w obszarze analizowanym występują budynki o zamierzonych i wskazanych przez inwestora parametrach. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji może odstąpić od wyliczonych średnich parametrów, jednakże takie odstępstwa muszą być w analizie szczegółowo uzasadnione. Wg SKO w [...], organ I instancji nie wziął pod uwagę wskazań i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 481/15), co uzasadnia kasacyjny obecnie charakter orzeczenia.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję wywiodło Miejskie Przedszkole [...]. Wskazało na błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W ocenie strony skarżącej, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium Odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił przyjętej wielkości obszaru analizowanego. Skoro bowiem granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie zachodziła konieczność uzasadnienia podjętego stanowiska. Strona skarżąca nie podzieliła również stanowiska Kolegium Odwoławczego co do tego, że organ administracji może odstąpić od wyliczonych średnich wskaźników, lecz takie odstępstwa muszą być szczegółowo uzasadnione w analizie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazanym na wstępie uzasadnienia wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. oddalił skargę Miejskiego Przedszkola [...]. Powołał m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do terenu wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07). Zwrócił uwagę, że sąd uprzednio rozpoznając sprawę stwierdził, że nie wszystkie okoliczności rozpatrywanej sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ I instancji. Streścił ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i ich ocenę przeprowadzoną przez organ odwoławczy.

WSA w Olsztynie podkreślił zarazem, iż zgodzić się należy z SKO w [...], że ponownie sporządzona analiza funkcji w dalszym ciągu wykazuje, że wprawdzie wnioskowane przez inwestora parametry inwestycji odbiegają od średnich, ale w obszarze analizowanym istnieją budynki, których wskaźniki urbanistyczne są większe, niż wynikające z wielkości średnich. Na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny o dwunastu kondygnacjach nadziemnych. Z kolei, na działce nr [...] wskaźnik zabudowy wynosi - 0,48, zaś na działce nr [...] wskaźnik ten wynosi 1,00. Co do szerokości budynków, to na działce nr [...] znajduje się budynek którego ten parametr wynosi 12,5m , zaś szerokość budynku na działce nr [...] wynosi 19,5m.

Wg sądu I instancji, do tych okoliczności organ I instancji ponownie się nie odniósł, a zatem dokonana przez ten organ ocena kolejny raz jest wybiórcza. W takich okolicznościach decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie jest uzasadniona. Zauważył sąd, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanego budownictwa na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Wg sądu I instancji, niedopuszczalne jest aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Tylko taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ ten uznał, że brak prawidłowej i pełnej analizy warunków i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością jego uzupełnienia przez organ I instancji tzn. przeprowadzenia ponownie postępowania z zachowaniem wymogów określonych w przepisach, co uzasadnia wydanie orzeczenia kasacyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015r., II OSK 1936/13, LEX nr 1665728). WSA w Olsztynie podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości że taka analiza jak każdy dowód podlega ocenie (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 - LEX nr 1291874, wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1661/14 - LEX nr 1643945). Zdaniem Sądu I instancji, wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych warunków. Skoro bowiem analiza ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż organ administracji powinien zebrać materiały oraz dane, pozwalające ustalić, czy spełnione zostały zasada warunki wymagane przez zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie WSA w Olsztynie, nie budzi wątpliwości, że zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji właściwej, kompletnej i spójnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwiało temu organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. skutkowało natomiast przedwczesną odmową ustalenia warunków zabudowy. Jest to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które wymaga ponownego przeprowadzenia analizy i opracowania na tej podstawie jej wyników a następnie dokonywanie ustaleń co do istoty sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc merytoryczne zarzuty strony skarżącej odnoszące się do kwestii niespełnienia przez planowaną inwestycją szczegółowych warunków zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie należało ponownie uznać za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2016 r. wniosło Miejskie Przedszkole [...].

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż merytoryczne zarzuty skarżącej odnoszące się do kwestii niespełnienia przez planowaną inwestycję szczegółowych warunków zagospodarowania przestrzennego są przedwczesne i nie zasługują na uwagę;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchybił art. 7, 77 par. 1 k.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 14.07.2016 r. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy przed NSA.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik K. C. Zwrócił uwagę na fakt podporządkowania strony skarżącej kasacyjnie organowi I instancji. W pozostałym zakresie uczestnik podtrzymał swoje stanowisko wyrażane w sprawie akcentujące spełnienie wszelkich przesłanek koniecznych do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności zająć należy stanowisko odnośnie do podniesionego przez uczestnika K. C. zarzutu zmierzającego do zakwestionowania legitymacji skargowej strony skarżącej kasacyjnie – Miejskiego Przedszkola [...]. W tym zakresie wskazać należy, iż choć przedszkole prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowi jednostkę budżetową tego podmiotu (art. 79 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty; Dz. U. 2016 r., poz. 1963), to powyższe nie oznacza jeszcze, że co do zasady wykluczona będzie możliwość dysponowania przez wskazany podmiot własnym interesem prawnym, który podlegał będzie ochronie w ramach postępowania sądowego (art. 50 par. 1 p.p.s.a.). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się bowiem m.in. w tym, że podmiot skarżący działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być m.in. prawa, którymi podmiot ten dysponuje, a które rzutują na jego sytuację prawną i sytuację tę określają. W związku z powyższym zauważyć należy, iż na k. 9 akt administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że działka nr 131/10 (a więc działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji) znajduje się w "trwałym zarządzie/zarządzie" strony skarżącej kasacyjnie. Jest zatem niewątpliwe, że strona skarżąca kasacyjnie dysponuje określonym (własnym) tytułem prawnym do nieruchomości, położonej w nieodległym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W ocenie NSA, charakter prawa, którego beneficjentem jest strona skarżąca kasacyjnie, uprawnia do zajęcia stanowiska, iż dysponuje ona interesem prawnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Wskazane wyżej prawo (tytuł) do nieruchomości, zostało przyznane wyłącznie stronie skarżącej. Zatem, ochronie tego właśnie prawa służyło zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności wniesienie skargi kasacyjnej. Nadto, rodzaj planowanej inwestycji oraz jej bliskie usytuowanie względem działki strony skarżącej, powoduje, że należy uznać interes prawny tej strony w rozpatrywanej sprawie.

Analiza jednak złożonego środka odwoławczego prowadzi do wniosku, iż nietrafnie zarzucone zostało sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że organ I instancji uchybił art. 7, 77 par. 1 k.p.a. W ramach konstrukcji tego zarzutu zauważyć bowiem należy, iż w przedmiotem kontrolowanej przez sąd I instancji sprawy była kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zatem, podstawą procesową ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji był art. 138 par. 2 K.p.a. Oznaczało to więc, iż zakres rozpoznawanej przez WSA w Olsztynie sprawy wyznaczały przesłanki dopuszczalności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Przesłankami tymi było naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż sąd administracyjny I instancji zaaprobował kasacyjne rozstrzygniecie organu odwoławczego, co oznaczało, iż strona skarżąca kasacyjnie, chcąc skutecznie zwalczać przyjęte przez WSA stanowisko winna była w skardze kasacyjnej powołać m.in. art. 138 par. 2 K.p.a. i wykazać przesłankę naruszenia tego przepisu określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z cytowanych wyżej podstaw skargi kasacyjnej wynika jednak, iż powyższego we wniesionym środku odwoławczym nie uczyniono. Sam zaś zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 par. 1 K.p.a., przy jednoczesnym braku wykazania, iż uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mógł prowadzić do uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku. Wskazać należy (niezależnie od konstrukcji podstawy skargi kasacyjnej), iż trafnie sąd I instancji dostrzegł i stwierdził brak dokonania przez organ I instancji kompleksowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, co w efekcie uniemożliwiało dokonanie rzetelnej oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, zasadnie dostrzeżone zostało przez WSA w Olsztynie, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę tego, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki, których wskaźniki urbanistyczne brane pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji, przekraczają wartości średnie występujące w obszarze analizowanym. Chodzi tu w szczególności o dwunastokondygnacyjny budynek mieszkalny na działce nr [...], a także parametry budynków na działkach nr [...]. Brak odniesienia się organu I instancji do zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uzasadniał wadliwość wydanej decyzji skutkującą jej uchyleniem i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, w ramach kompetencji kasacyjnych organu odwoławczego. Jedynie bowiem kompleksowa analiza wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest podstawą do określenia istotnych z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, parametrów zamierzonej przez inwestora budowy. Brak uwzględnienia przez organ I instancji stanu zagospodarowania całego obszaru analizowanego wykluczał więc możliwość należytej oceny spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co właściwie zaakcentował sąd I instancji w motywach przyjętego rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podawała, iż nietrafnie przyjął sąd I instancji, że przedwczesne były zarzuty odnoszące sie do kwestii niespełnienia przez planowaną inwestycję szczegółowych warunków zagospodarowania przestrzennego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy odwołać się do poczynionych już wyżej ocen i rozważań. Skoro bowiem niewadliwie uznał sąd I instancji, że nie została w sprawie przeprowadzona prawidłowa i pełna analiza warunków i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, to dopiero usunięcie tego uchybienia otworzy możliwość dla dokonania dalszych szczegółowych ocen przyszłej inwestycji. Zebranie bowiem pełnego materiału dowodowego, na podstawie którego ustalony zostanie stan faktyczny sprawy, pozwoli organowi zająć stanowisko odnośnie zarzutów strony skarżącej. Przy niedokonaniu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, odnoszenie się do jakichkolwiek dalszych szczegółowych zagadnień i kwestii, a w tym w szczególności dotyczących stosowania prawa materialnego, byłoby przedwczesne.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.