Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 986/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1 art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 par. 4 par. 5 par. 6 par. 7 par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 52, art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą na wniosek J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży do 180 m2).

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 22 lutego 2013 r. J. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ pierwszej instancji w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalił, iż teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąsiednie nieruchomości wzdłuż ul. A oraz ulic: B, C i D są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, albowiem w obszarze objętym analizą występuje zabudowa wielorodzinna i usługowa. Poza tym teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. A, a planowana obsługa komunikacyjna odbywać się będzie przez istniejący zjazd. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdza pismo C w Ł. z dnia 7 sierpnia 2012 r. oraz oświadczenie A S. A. w Ł. z dnia 11 sierpnia 2011 r. i pismo B w Ł. z dnia 4 sierpnia 2011 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 335/1 oznaczona jest jako Bp - zurbanizowane tereny zabudowane - zatem nie ma konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła E. C., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa, tj. art. 51, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez umożliwienie realizacji inwestycji pomimo istnienia obszaru objętego ochroną, na którym zgodnie z istniejącymi przepisami lokalizacja parkingów, a przede wszystkim budynku wielorodzinnego jest zabroniona;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 163, poz. 1588), poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a przez to przyjęcie, iż teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcja zabudowy i zagospodarowania podlega analizowaniu pozwala przyjąć, iż spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowana jest po pierwsze magistrala wodociągowa, a po drugie wyłącznie domy jednorodzinne;

- § 7 tegoż rozporządzenia, poprzez ustalenie wysokości zabudowy budynku wielorodzinnego z pominięciem, iż na działkach sąsiednich zabudowa jest zdecydowanie niższa, albowiem jest to zabudowa jednorodzinna;

- § 9 rozporządzenia, poprzez ustalenie w części graficznej decyzji linii zabudowy budynku wielorodzinnego w zbyt bliskiej odległości od granicy działki E. C., albowiem odległość ta jest krótsza aniżeli minimalna wynosząca zgodnie z warunkami technicznymi lokalizacji inwestycji, 5m (połowa wysokości).

Zdaniem odwołującej się przeprowadzona przez organ analiza obszaru wyznaczonego pod planowaną zabudowę jest błędna, albowiem uwzględnia to, że odległość projektowanego budynku wielorodzinnego od granicy działki sąsiedniej wyniesie 3 m. Taka odległość jest zaś zdaniem strony sprzeczna z przepisami prawa, gdyż w przypadku budynków wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową, odległość od granicy działki sąsiadującej powinna wynosić co najmniej połowę planowanej wysokości górnej krawędzi elewacji. Jak wynika z projektu decyzji zamieszczonej w aktach niniejszej sprawy, nieruchomość ma mieć wysokość 9 m oraz dach ma mieć spadek nie przekraczający 30 stopni, co jasno wskazuje, iż minimalna odległość od granicy działki E. C. wynosić winna 4,5 m. Jak wynika ze złożonego wniosku oraz z projektu decyzji w części graficznej i opisowej, wraz z budynkiem mają powstać również utwardzone parkingi, a biorąc pod uwagę wyznaczoną strefę ochronną związaną z magistralą wodociągową obszar zabudowy został znacznie ograniczony. Jednocześnie w części graficznej zaznaczono linię elewacji budynku w odległości od działki sąsiadującej sprzecznie z przepisami prawa, nie zaznaczono parkingów, dla których jednakże przewidziano warunki zabudowy, ale jedynie w części opisowej, nie nanosząc ich graficznie, albowiem jak wynika z analizy obszaru zabudowy, nie ma fizycznej możliwości usytuowania utwardzonych parkingów dla projektowanej inwestycji na przedmiotowej działce.

Odwołująca nie podzieliła poglądu organu, iż zaznaczenie graficzne wnioskowanej zabudowy nie ma znaczenia, albowiem jak wynika z treści § 9 w/w rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy składa się nie tylko z części opisowej, ale również i z graficznej. Niemożliwym jest, by przy uzyskanych uzgodnieniach i w świetle obowiązujących przepisów, zlokalizować zabudowę według zasad określonych w przedmiotowej decyzji. Nie uzyskano bowiem na etapie sytuowania planowanego budynku wraz z częścią handlową i usługową zgody C na jakiekolwiek odstępstwo od ograniczeń zabudowy wynikających z przebiegu magistrali wodociągowej. Tym samym, zaskarżona decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, albowiem narusza wprost ustawę prawo wodne, przewidując zabudowę na ternie objętym ochroną.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wyznaczony obszar analizy architektoniczno - urbanistycznej obejmuje pas terenu w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, który w realiach niniejszej sprawy jest prawidłowy i wystarczający. Obszar analizy urbanistycznej obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Sąsiednia działka (nr 331 -Widzewska 71 ) zabudowana jest w podobny sposób jaki planuje inwestor, a budynek znajdujący się na tej działce ma III kondygnacje. Występujący w analizowanym obszarze spadek połaci dachowych nie przekracza 30° i jest zgodny z wnioskiem inwestora. Ponadto planowane usytuowanie budynku nie narusza strefy ochronnej magistrali wodociągowej, przy czym wskazano, że przepisy dotyczące ujęć wody nie mają zastosowania przy wyznaczaniu strefy ochronnej wodociągu. Organ dodał, że integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny do niniejszej decyzji w skali 1:500, z którego wynika, że inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości około 3 m od granicy z działką sąsiednią (tył działki inwestora) położoną przy ulicy B 82. Organ pierwszej instancji nie przesądził jednak o dopuszczalnym usytuowaniu planowanej inwestycji, gdyż w tym zakresie ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Wskazano, że kwestia ostatecznej lokalizacji planowanych obiektów w tym miejsc parkingowych konkretyzuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. C., powielając zarzuty odwołania w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 51, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy Prawo wodne, w związku z art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 7, w związku z § 9 w/w rozporządzenia.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie:

- art. 33 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 34 ust 1 i 3 pkt 1, w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że ustalone w toku ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy granice posadowienia budynku wielorodzinnego nie mają przełożenia na późniejszą jego lokalizację w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy, tj. tego, iż dominującym typem zabudowań w sąsiedztwie spornej lokalizacji inwestycji są domy jednorodzinne, i tym samym wybiórczego zastosowania wskazanych przepisów prawa.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację odwołania wskazała dodatkowo, iż nie zgadza się z wywodem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie ustala się dokładnego posadowienia budynków wydając decyzję o warunkach zabudowy, bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projekt budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Kolegium przyjęło, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się działka zabudowana w podobny sposób, jak wnioskowana inwestycja, nie jest to jednak wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. - tzw. dobrego sąsiedztwa, jest spełniony. Skarżąca wyjaśniła, że przy analizowaniu obszaru sąsiadującego z planowaną inwestycją powinna być uwzględniona także niska zabudowa domów jednorodzinnych, która dominuje w tejże okolicy. Nadto w zaskarżonej decyzji wskazano, że planowane usytuowanie budynku nie narusza strefy ochronnej magistrali wodociągowej, nie uzasadniając przy tym jednak, jakie są przesłanki takiego twierdzenia. W tym przedmiocie powinien wypowiedzieć się C sp. z o.o. w Ł., o opinię którego nie ubiegał się wnioskodawca. Ponadto nie ma możliwości innego usytuowania parkingów (np. w podziemnych kondygnacjach budynku mieszkalnego), bowiem inwestor nie przewidział tego w swoim wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej Kolegium nie uwzględniło okoliczności, że planowana inwestycja pozostaje w kolizji z dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdził, że do ustalenia warunków zabudowy nie mają znaczenia takie okoliczności, jak subiektywne przekonanie właścicieli sąsiednich nieruchomości o uciążliwości przyszłej inwestycji, czy brak uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Jednak zastrzeżenia właścicieli sąsiednich działek nie mają charakteru subiektywnego, lecz silnie osadzone są w świadomości naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest jednak decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy więc oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy naprzemiennie stosować. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, iż inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Decyzja taka wydawana jest po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analizę urbanistyczną przeprowadza się zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) powoływanego dalej jako rozporządzenie.

W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości ok. 79,5 m, gdyż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma szerokość ok. 26,5 m. Załącznik graficzny do niniejszej decyzji został sporządzony zgodnie z dyspozycją zawartą w § 3 i § 9 rozporządzenia. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządzono na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oznaczono skalę mapy (1:500), wskazano granice obszaru analizowanego, wyznaczając obszar analizowany w sposób o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy o funkcji usługowej.

Inwestor na terenie swojej działki planuje inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży do 180 m2).

Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej, nie można wyprowadzić wniosku o ich sprzeczności. Załączone do akt administracyjnych dokumenty, w postaci mapy, zdjęć, jak i analizy urbanistycznej potwierdzają występowanie w obszarze analizowanym zabudowy zarówno o charakterze mieszkaniowym jak i usługowym. Owszem, w obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale nie oznacza to, iż na tym terenie nie można wybudować obiektów mieszkaniowych o charakterze wielorodzinnym, czy też usługowych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co należy zaznaczyć, wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków dotyczących nowej zabudowy. Nie wymaga zaś by nowopowstająca zabudowa dostosowana była do przeważającej zabudowy w obszarze analizowanym, czego żąda skarżąca. Niewątpliwym jest, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, w tym wielorodzinnej, a także usługowej, występującej w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i tak jest w sprawie niniejszej. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 7/09, Lex nr 564153).

Wyjaśnić poza tym należy, iż celem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Wprawdzie wokół planowanej inwestycji zlokalizowane są w większości budynki jednorodzinne, to na działce nr 331, jak wynika z załączonej do akt mapy, znajduje się budynek wielorodzinny, a po przeciwnej stronie ul. A zlokalizowana jest szkoła podstawowa. Wobec powyższego uznać należy, że owa zasada, w zakresie kontynuacji funkcji, została w realiach niniejszej sprawy zachowana.

Odmiennie należy ocenić realizację zasady "dobrego sąsiedztwa" w odniesieniu do wskazanych w decyzji parametrów planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (zob. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 679/10, Lex nr 1081838). Co do zasady, ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Konsekwentnie uznać należy, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 869/12, Lex Nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Lex Nr 1152855).

Jednak niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałaby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ewentualnie okapu) oraz geometrii dachu.

Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna jak i decyzja organu pierwszej instancji wyznaczają wskaźnik jako wartość maksymalną "do 0,34".

Ponadto zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako wartości maksymalne tj. "do 20 m. - z uwzględnieniem wymaganych przepisami odległości od granicy działki".

Z kolei według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a wyznaczenie innej wysokości dopuszcza się, jeśli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ewentualnie okapu) wyznaczono jako wartość do 9 m".

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przy czym w niniejszej sprawie kierunek głównej kalenicy wyznaczono jako "równoległy do frontu działki, przy spadku połaci dachowych do 30°".

Zwrócić uwagę należy, iż określenie parametrów nowej zabudowy w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny narusza przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może bowiem dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynków o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego.

Ponadto, w kontrolowanej sprawie brak jest jakiegokolwiek zestawienia parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a co za tym idzie nie wiadomo w jaki sposób pozostają zagospodarowane poszczególne działki położone w obszarze analizowanym. O ile wskaźniki powierzchni zabudowy działek w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, a także rodzaj zabudowy występującej na obszarze analizowanym można odczytać z mapy, na której wyznaczono obszar analizowany, to konkretne wskaźniki odnoszące się do geometrii dachu nie zostały w aktach odzwierciedlone w formie jakiegokolwiek przytoczenia danych. Organ ograniczył się tylko (poza dołączeniem do akt zdjęć budynków) do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich dwu i wielospadowych, o kącie nachylenia połaci do 30 – 35 °, wskazując kierunki głównych kalenic i na tej podstawie ustalił geometrię dachu.

Podobnie brak w aktach danych na podstawie których ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ewentualnie okapu), którą wyznaczono "do 9 m.", wskazując jako podstawę § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna podaje jedynie, że wysokość tych krawędzi ustalono na podstawie parametrów budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na sąsiedniej działce oznaczonej nr 331. Podkreślić należy, iż treść § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi wyjątek od ogólnej zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wynikającej z tego przepisu jako całości. Tym samym by móc zastosować to odstępstwo należy wykazać w analizie urbanistycznej, jak kształtują się te krawędzie w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 – 3), a następnie, jeżeli z owej analizy to wynika rozważyć ewentualne wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W niniejszej sprawie, poza parametrami odzwierciedlonymi na w/w mapie analiza nie zawiera żadnych konkretnych danych orientacyjnych w terenie na podstawie których organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż uzasadnione było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wobec tego sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości przeprowadzenie kontroli prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją warunków zabudowy, we wskazanym zakresie. Zgromadzone w aktach dokumenty, a w szczególności przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogła sprawdzić zarówno strona, organ odwoławczy oraz sąd. Braków tych nie dostrzegł organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, do których powyższe uwagi nie nawiązywały, wskazać należy na ich niezasadność.

Zarzut dotyczący braku możliwości realizacji inwestycji ze względu na lokalizację magistrali wodociągowej w sąsiedztwie planowanej zabudowy jest chybiony, bowiem załączone mapy wskazują, że inwestycja będzie realizowana poza pasami ochronnymi. Z pisma C w Ł. z dnia 7 sierpnia 2012 r. (k – 7 akt administracyjnych) wynika, że na działce inwestycyjnej faktycznie zlokalizowana jest magistrala wodociągowa, dla której obowiązują pasy ochronne po 8 metrów z każdej strony, w których nie wolno dokonywać zabudowy i stałych naniesień. Nie bez znaczenia jest to, iż dokładna lokalizacja inwestycji będzie ustalana na etapie wydawania pozwolenia na budowę i bez wątpienia organy architektoniczno – budowlane, zatwierdzające projekt zobligowane będą do zbadania kwestii lokalizacji inwestycji z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego we wskazanym wyżej piśmie. Zatem przedstawiony przez wnioskodawcę projekt zagospodarowania działki stanowi jedynie wstępną koncepcję owego zagospodarowania, która nie przesądza jakie rozwiązania techniczne zostaną ostatecznie zastosowane w kolejnym etapie realizacji inwestycji. Podkreślić należy, iż wśród warunków określonych kwestionowaną decyzją znalazł się zapis, iż konieczne jest zachowanie wolnych od stałych naniesień pasów ochronnych od magistrali wodociągowej zlokalizowanej na działce inwestycyjnej, zgodnie ze wskazaniami C w Ł. – punkt II. 3.1 decyzji.

Co prawda zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 organ ustalający warunki zabudowy ma obowiązek ustalić, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez które należy rozumieć również przepisy ustawy Prawo wodne, ale tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy oraz w jakim nie jest to zastrzeżone do właściwości innych organów administracji. Zarzut naruszenia przepisów art. 51 pkt 1, art. 52, art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 11 Prawo wodne nie mógł być uwzględniony, bowiem przepisy te nie maja zastosowania w tej sprawie. Sieć wodociągowa nie jest ujęciem wodnym, do którego odnosi się zakaz użytkowania gruntu do celów niezwiązanych z jego eksploatacją.

Bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy pozostaje też kwestia odległości planowanego przedsięwzięcia od granicy działek sąsiednich oraz usytuowanie miejsc parkingowych. Jak wskazano w punkcie II.5 decyzji projekt budowlany winien być zgodny z przepisami Prawa budowlanego oraz aktami wykonawczymi do tejże ustawy. W konsekwencji bezspornym jest, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie została przesądzona lokalizacja planowanej inwestycji. Kwestia ta bowiem pozostaje w kompetencjach organu wydającego pozwolenie na budowę. Zatem ostateczna lokalizacja planowanych obiektów, w tym miejsc parkingowych, skonkretyzowana zostanie w projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia odpowiednim organom.

Wbrew stanowisku skarżącej kwestionowana decyzja zawiera zatem prawidłowe rozwiązania w zakresie miejsc postojowych dla obsługi planowanej inwestycji, stosownie do wymogów decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zapisów zawartych w rozdziale trzecim rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), uwzględniając to, że szczegółowe rozwiązania w tej mierze winny znaleźć się w projekcie budowlanym. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje bowiem na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 18-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. W konsekwencji znajdujący się w decyzji zapis, iż dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe w liczbie wskazanej w punkcie II.3.1 decyzji uznać należy za wystarczający. Tym samym zarzut skarżącej w tym zakresie jest bezzasadny.

Podobnie, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, będzie rozważana kwestia odległości planowanego budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej. Inwestor dysponując bowiem decyzją o warunkach zabudowy ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Innymi słowy, inwestor może odsunąć planowany obiekt od frontu działki pod warunkiem zachowania wszystkich innych prawnych wymogów – np. minimalnej odległości od granicy działki. Jednakże konkretna lokalizacja obiektu na działce, w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy i wynikających z obowiązujących przepisów prawa, następuje na etapie prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycyjnego, czyli występując do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobligowany będzie złożyć projekt budowlany uwzględniający m. in. zapisy odnoszące się do odległości planowanego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną , przewidziane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mogą kształtować planowaną zabudowę w sposób bardziej rygorystyczny niż kontestowana w niniejszym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy. Nietrafne więc są, na tym etapie postępowania, zarzuty skargi odnoszące się do przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust 1 i 3 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Chybiony jest również zarzut, iż planowana inwestycja pozostaje w kolizji z dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Regulacja ta wskazuje, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. W konsekwencji właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) terenu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji wówczas, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny osoby kwestionującej żądania inwestora. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Okoliczności takiej, w ramach ustalanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji strona skarżąca nie wykazała.

Mimo, iż zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, to ze względu na wyżej wskazane uchybienia, Sąd zobligowany był wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem bez wyczerpującego zbadania i należytej oceny wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a więc z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które spowodowało naruszenie prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 3 oraz § 5 do § 8 rozporządzenia, mającego wpływ na wynik sprawy.

Uchylając jedynie zaskarżoną decyzję, Sąd miał na względzie kompetencje merytoryczno-reformacyjne organu odwoławczego. Jeżeli więc organ drugiej instancji rozpatrujący sprawę ponownie, uzna iż zachodzą przesłanki, by mógł, samodzielnie lub uzupełniając postępowanie dowodowe, w granicach przewidzianych przepisem art. 136 k.p.a., dokonać ustaleń w zakresie wyżej szczegółowo opisanych wskaźników dla nowej zabudowy, wówczas wyda decyzję stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pamiętając przy tym, iż realizacja zasady sprawności działania organów administracji publicznej (art. 12 k.p.a.) nie może nastąpić z pogwałceniem prawa strony prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim zastosował ochronę tymczasową, przewidzianą przepisem art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnął w punkcie trzecim, zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

a.tp.