Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 29/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. K., D. K., P. K., J. K., S. O., A. O.. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2021 r. znak DOA.7110.430.2020.MMM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 29 października 2021 r. DOA.7110.430.2020.MMM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 października 2020 r. nr 751/OPON/2020 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 1 października 2019 r. nr 488/2019 o pozwoleniu na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w W..

Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powołując się na orzecznictwo i literaturę.

Następnie wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zaznaczył, że działka nr ew. [...], w dniu wydania pozwolenia leżała na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] (cz. zachodnia) i [...] (uchwałą nr LXXVII/2423/2006 Rady m.st. Warszawy z 22 czerwca 2006 r. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2006 r., nr 146 poz. 4801 – dalej plan) o symbolu MN. W § 10 ust. 1 planu, jako podstawowe przeznaczenie ww. terenu ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną w formie wolnostojącej i bliźniaczej oraz usługi o zasięgu lokalnym. W myśl § 10 ust. 3 pkt 1 planu, jako dopuszczalną wskazano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską.

Zgodnie z § 2 pkt 8 planu zabudowa jednorodzinna ekstensywna to zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca albo bliźniacza, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin, budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Co do zarzutu, że § 10 planu nie wymienia "zespołu zabudowy", czy "zespołu" budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych, a więc jest ona niedozwolona organ zaznaczył, że przepis nie ogranicza ilości budynków na działkach na tym terenie, pod warunkiem zapewnienia określonej powierzchni działki dla jednego budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, czy bliźniaczej. Parametry te zostały spełnione. Podkreślił m.in., że ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym w planach, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z planu. Skoro § 10 planu nie zakazuje wprost realizacji "zespołu budynków" na terenie MN i nie naruszono wymogu powierzchni działki na budynek, to decyzja nie narusza rażąco tego zapisu.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z uwagi na brak definicji, w praktyce przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą rozumie się dwa stykające się na całej długości budynki jedną ze ścian tworząc pary. Z projektu zaś wynika, że między budynkami bliźniaczymi przewidziano 2 cm dylatacji, każdy ma oddzielną ścianę ogniową REI 60, odrębny układ komunikacyjny, dach, przegrody kominowe i przyłącza (str. 45; 83; 84; 85; 87; 91; 92). Są to zatem budynki mieszkalne jednorodzinne (bliźniacze i wolnostojące), w świetle cyt. art. 3 pkt 2a cyt. ustawy.

Spełniają też kryteria wysokości zabudowy (dopuszczalna - dla budynków jednorodzinnych do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m n.p.t., a projektowane 4 budynki bliźniacze 2 dwukondygnacyjne z poddaszem nieużytkowym 9,98 m (str. 88), co do powierzchni działki budowlanej po podłączeniu do miejskiej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej (nie mniej niż 600 m2 - z tolerancją do 10 % - dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i 400 m2 - z tolerancją do 10 % - dla połowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego; projektowana - dla budynku wolnostojącego jednorodzinnego J1- 603,28 m2, dla połowy budynku bliźniaczego: B1 - 395,87 m2, B2 - 378,27 m2, B3 - 390,95 m2, B4 - 389,04 m2 (str. 43B), co do powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki (wymagana min. - 40%; projektowana 41,09% (str. 43B). Wprawdzie budynek J1 ma 10,13 m, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 planu, niemniej nie to naruszenie rażące.

GINB zaznaczył również, że projekt przewiduje dwie kondygnacje i poddasze nieużytkowe. Plan nie definiuje tego pojęcia, a zatem o tym przesądza projekt budowlany. Nawet przyjmując, że jest to poddasze użytkowe, to zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 planu nieprzekraczalna wysokość nowo realizowanej zabudowy: dla budynków jednorodzinnych do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym.

Organ dodał - powołując orzecznictwo - że nie był uprawniony do weryfikacji wyliczeń projektanta co do powierzchni biologicznie czynnej, który ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu. Dodał, że projekt sporządziły osoby uprawnione, które złożyły oświadczenia (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

Co do naruszenia § 18 pkt 2 planu tj. wymogu zapewnienia 2 miejsc postojowych na dom jednorodzinny wolnostojący, połowę bliźniaka lub segment szeregowy – organ wskazał, że zaprojektowano łącznie 10 miejsc postojowych w garażach wewnątrz, po 2 na każdy budynek, a więc nie naruszono art. 35 ust 1 pkt w zw. z § 18 pkt 2 planu (proj. bud. str. 83).

Negatywnie organ ocenił też zarzut naruszenia § 21 planu, który w zakresie kanalizacji deszczowej ustala odprowadzanie ścieków deszczowych z dachów i wewnętrznych dróg na posesji - indywidualnie poprzez gromadzenie i stopniowe rozsączkowanie do gruntu, bez podczyszczania, w szczególności w rejonach gdzie poziom wody gruntowej jest niżej niż 2 m od poziomu terenu; z pozostałych obszarów poprzez sieć kanalizacji deszczowej w ulicach poprzez odprowadzanie wód opadowych niezgodnie z ww. wymogami. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że wody opadowe i roztopowe z dachów od ciągu pieszo-jezdnego i tego ciągu i chodników odprowadzone będą rurami i systemem odwodnień liniowych do wewnętrznej kanalizacji deszczowej i gromadzone w zbiorniku retencyjnym (str. 38). Powtórzył, że organy nie są uprawnione do weryfikacji ww. rozwiązań technicznych, za które odpowiada projektant.

Wyjaśnił następnie, że § 17 ust. 7 pkt 3 planu ustalający minimalną szerokość w liniach rozgraniczających dla ciągów pieszo jezdnych min. 6 m nie ma zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy terenów pod komunikację publiczną. Na działce nr ew. [...] zaplanowano natomiast "drogę wewnętrzną". Zapis § 10 ust. 2 pkt 13 lit. b planu ustala nieprzekraczalną linię zabudowy min. 5 m od ulic lokalnych (KUL) i dojazdowych (KUP) oraz wewnętrznych ulic dojazdowych, a nie dróg wewnętrznych. Odległość inwestycji od ul. [...] wynosi 5,38 m. Nawet gdyby była to "wewnętrzna ulica dojazdowa", to naruszenie nie byłoby rażące, bo dotyczyłoby jedynie użytkowników inwestycji, a nie sąsiednich nieruchomości. Nie naruszono zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 planu.

Spełniono wymogi z art. 35 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Budynek B1 zaprojektowano 4,68 m od granicy działki nr [...] i 5,38 m od granicy działki drogowej nr [...]; budynek B2 4,17 m od granicy działki nr [...]; budynek B3 4,3 m od granicy działki nr [...] i 7 m od granicy działki [...]; budynek B4 4,3 m od działki nr [...] i 6,14 m od granicy działki drogowej [...]; budynek J1 4,39 m od granicy działki nr [...] i 4,11 m od granicy działki nr [...], 5,21 m od granicy działki nr [...].

Co do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaprojektowanie budynku 2 m od granicy zamiast 4 m, wobec zasiedzenia przez L. K. części działki nr 8 GINB wskazał, że nie przedstawiono prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego zasiedzenie, a nawet gdyby to nastąpiło po wydaniu decyzji nie mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności, gdyż akt jest badany w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu wydania.

Według organu spełniono także przesłanki z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia, o czym świadczą znajdujące się w aktach analizy. Projekt ocenił również rzeczoznawca ds. zabezpieczeń pożarowych (str. 44).

Dalej podkreślił, że pogorszenie warunków życia mieszkańców i utrata wartości nieruchomości wobec realizacji inwestycji nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności. Stwierdził, że decyzja nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. K., D. K., A. K., A.O., S.O., J.K. i P.K. wnosząc m.in. o stwierdzenie jej nieważności.

Po przedstawieniu przebiegu sprawy skarżący wskazali m.in., że inwestor złożył fałszywe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odległości budynków od granicy rażąco naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia (2 m zamiast 4 m), gdyż część działki nr [...] zasiedział z mocy prawa L.K., zgodnie z art. 172 § 1 i § 2 Kc. Postanowienia sądu o zasiedzeniu nie można było dostarczyć, gdyż L.K. nie wiedział, że zasiedział użytkowaną samoistnie nieruchomość. Dowiedział się w chwili przestawienia ogrodzenia przez inwestora w listopadzie 2020 r. W świetle art. 75 k.p.a. GINB winien sprawdzić stan faktyczny, skorzystać m.in. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5, § 2 lub § 3 k.p.a. albo art. 97. § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto zapis § 10 planu nie dopuszcza budowy "zespołu" na terenie MN, gdyż go nie wymienia. Analogicznie ogranicza liczbę budynków do jednego na jednej działce. Nie formułuje tego wprost, bo nie musi, gdyż "spójna oraz logiczna systemowa całość" wynika z innych zapisów.

Zdaniem skarżących, nie można również zapewnić powierzchni jednej działki dla jednego budynku, gdy stoi na niej wiele budynków. Plan nie wskazuje np.: powierzchnia działki winna stanowić wielokrotność powierzchni co najmniej... m2 (np. 600 m2) pomnożoną przez liczbę budynków. GINB winien czytać plan wprost i zestawić z decyzją. Powołał przy tym nieadekwatnie orzecznictwo, bo dotyczące sytuacji wymagających interpretacji. Sam stosuje przypuszczenia i zabiegi językowe.

Zapis § 10 pkt 10 planu wylicza możliwości: "po podłączeniu terenu do miejskiej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej powierzchnia działki budowlanej nie może być mniejsza niż: a. 600 m2 (z tolerancją do 10%) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego". Powierzchnię tworzy zatem cała konkretna działka, a nie jej część. Przyporządkowuje jedną działkę budowlaną do jednego budynku. Nie ma możliwości budowy "zespołu", skoro nie wymienia go § 10. Gdyby był dopuszczalny, to użyto by liczby mnogiej "budynki" do jednej działki, co rażąco narusza prawo.

Dalej skarżący przedstawili argumentację odnośnie możliwości podziału działki na mniejsze w zgodzie z planem. Podkreślili, że zabudowa szeregowa, bardziej intensywna od wolnostojącej i bliźniaczej jest funkcjonalne najbliższa tej inwestycji. To co zaprojektowano wskazuje na 10 segmentów-mieszkań dla 10 rodzin, z jednym miejscem postojowym dla każdego segmentu.

Ponadto, "wciśnięty" ciąg pieszo-jezdny, nie odpowiada § 17 planu. Powinien leżeć na wydzielonej w tym celu oddzielnej działce i spełniać parametry szerokości i odległości od budynków. Zagęszczono zatem zabudowę niż dopuszcza to plan i zmieniono na wielorodzinną, co pozbawia praw nabytych sąsiadów.

Wskazali, że GINB nie odniósł się do opinii mgr inż. A.K., z której wynika, że powierzchnia biologicznie czynna to 37,95%,a więc jest sprzeczna z planem, jak i brak wydzielenia działek pod każdy z budynków. Organ winien wyjaśnić stan faktyczny, a nie wskazywać na brak podstaw do kwestionowania wyliczeń projektanta.

Według skarżących, ocena przekroczenia wysokości zabudowy o 13 cm, przy zachowaniu liczby kondygnacji jest dowolna. Dodali, że wysokość budynku nie była kwestionowana, jako nieistotna. Jednak zwiększenie kondygnacji o jedną, czyli o 50 % niż przewiduje plan rażąco narusza prawo. To, że przepisy nie definiują "poddasza użytkowego", nie oznacza, że pojęcie to można traktować dowolnie. Jest ono powszechnie używane i nie wymaga definiowania. Dalej przedstawili szczegółowe rozważania na poparcie ww. stanowiska.

Organ może nie znać się na szczegółach konstrukcyjnych i projektowych, nie wiedzieć, czy pojemność zbiornika jest właściwa. Kanalizacji deszczowej w ulicy przy działce inwestora nie ma, a w projekcie nie wymieniono takiej możliwości. Plan wymaga stopniowego rozsączkowania wód opadowych do gruntu inwestora, a projekt przewiduje, że zbiornik retencyjny ma być opróżniany do wozów asenizacyjnych. Negatywne skutki ekonomiczne i gospodarcze są oczywiste. Do wypompowywania i wywożenia wody opadowej w przyszłości żaden przepis nie będzie obligował użytkowników nieruchomości, a przy zaniechaniu podczas intensywnych opadów, woda opadowa i roztopowa będzie spływała na ul. [...], która nie ma odwodnienia i będzie zalewana. To, że odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant nie oznacza, że organ może zaniechać sprawdzenia projektu.

Nadto, plan wymaga zapewnienia 2 miejsc postojowych na każdą rodzinę (dom segment), czyli 20 miejsc postojowych. Natomiast w przypadku zabudowy w istocie wielorodzinnej i uwzględnienia powierzchni lokali miejsc postojowych powinno być 30 (§ 18 pkt 1).

Dalej wskazali, że art. 8. u.d.p. definiuje: "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Dotyczy to zatem wszystkich dróg, w tym ciągu pieszo jezdnego w projekcie, wbrew twierdzeniom organu (§ 17 ust. 1 planu). Odpowiednie przyporządkowanie jest obowiązkiem projektanta, co organ powinien zweryfikować.

Dla terenu (MN) w § 10 ust. 3 planu, jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: 4) urządzenia komunikacyjne i wewnętrzne ulic dojazdowych. Jeżeli zatem planowane przeznaczenie podstawowe (zabudowa jednorodzinna ekstensywna, tj. jeden dom jednorodzinny na jednej działce budowlanej) nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to należy zarezerwować teren na urządzenia komunikacyjne (§ 2 pkt 25 planu) i wewnętrzne ulice dojazdowe. Wyliczone w § 17 ust. 13 planu "urządzenia komunikacyjne" to m.in. parkingi, garaże, drogi dojazdowe, ciągi pieszo-jezdne, ciągi piesze nie związane z ulicą itd., które - w ogólności - nie są przypisane wyłącznie do drogi publicznej. Plan nakłada zatem wymagania dla wszystkich urządzeń komunikacyjnych i ulic wewnętrznych na tym terenie. Stąd w § 17 ust. 7 ustala minimalną szerokość w liniach rozgraniczających: 2) dla ulic dojazdowych 10 m; 3) dla ciągów pieszo - jezdnych min. 6 m). Przy zabudowie jednorodzinnej (jeden dom na jednej działce) plan nie dopuszcza drogi dojazdowej (ani ciągu pieszo- jezdnego) na działce budowlanej. Droga powinna być utworzona na oddzielnej (wydzielonej w tym celu) działce i spełniać wszystkie wymagania. Zapis § 17 ust. 13 mówi, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na działki budowlane w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dopuszcza się wydzielenia dróg wewnętrznych o szerokości minimum 6 m z poszerzeniami manewrowymi przy bramach wjazdowych.

Następnie opisali przesłanki kwalifikujące uchybienia, jako rażąco naruszające prawo, wskazując w szczególności skutki, które ono powoduje. W tym kontekście naruszenia planu określili jako zuchwałe i bezceremonialne we wszelkich aspektach. Decyzja o tak negatywnych skutkach dla ładu przestrzennego i tak znacząco zmieniająca warunki życia do określonych w planie nie może być zaakceptowana jako akt organu praworządnego państwa.

W podsumowaniu powtórzyli powyższe zarzuty - m.in. że: poddasza nie są nieużytkowe, bo zaprojektowano je do celów mieszkalnych i/lub użytkowych (są dostępne z klatek schodowych; mają wysokość od 3,5 m, do 2,2 m, doprowadzono centralne ogrzewanie, istnieje łatwość doprowadzenia instalacji hydraulicznych; strop nad piętrem pod poddaszem ma dużą nośność (obciążenie użytkowe p=2,8 kP), identyczną jak nad pierwszą kondygnacją. Na stropie zaprojektowano izolację styropianem oraz akustyczną, wylewkę betonową; izolację dachu wełną mineralną gr. 15 cm; ściany działowe i po 4 okna dachowe; powierzchnia użytkowa poddasza 51.88 m, a powinna wynosić 0,00 m2.

W projekcie oznaczono trzy oddzielne kondygnacje 0, 1 i 2 tj. poddasze użytkowe. Nie są to budynki dwukondygnacyjne z poddaszem nieużytkowym, co rażąco narusza prawo. GINB nie odniósł się do powyższych zarzutów.

Na terenie MN zapis § 10 planu nie zezwala na "zespół zabudowy". Budynki nie są ani jednorodzinne wolnostojące (dla jednej rodziny), ani bliźniacze, bo każe pół "bliźniaka" zaplanowano dla dwóch rodzin. Jest to zabudowa wielorodzinna.

Dalej powtórzyli argumentację odnośnie wymagań planu co do wydzielenia oddzielnej działki budowlanej pod każdy z budynków, zapewnienia miejsc postojowych, niezachowania powierzchni biologicznie czynnej (poniżej 38% przy wymaganej min. 40%), urządzeń komunikacyjnych; kanalizacji deszczowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie szczególnie podkreślić trzeba, co – jak wynika z zarzutów i uzasadnienia skargi – pomijają skarżący, że postępowanie nieważnościowe jest trybem nadzwyczajnym, w którym obowiązują całkowicie odmienne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania.

Należy mieć nadto na uwadze ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia powodujące brak możliwości zaakceptowania decyzji, jako aktu wydanego w praworządnym państwie (por. Komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011; Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo).

Skoro zakres, w jakim weryfikowane są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa jest zależny od trybu, w jakim weryfikacja ta jest dokonywana, to postępowanie to nie może polegać na ponownym badaniu sprawy co do istoty, a więc prowadzeniu postepowania dowodowego w pełnym zakresie, a wyłącznie na kontroli, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Charakter takiej sprawy nie pozwala zatem – jak uczyniono to w skardze - na podnoszenie zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres rozważań organu powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1598/16 - CBOSA.)

W konsekwencji, naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy to, że treść przepisu – jasnego w swej treści, a więc niewymagającego wykładni - pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią decyzji przez proste zestawienie ich ze sobą. Tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji, może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. II SA 1249/97, LEX nr 41819. Tym samym, z rażącym naruszeniem prawa nie może być mylone każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu prawnego.

Takim naruszeniem nie jest niewątpliwie pogorszenie warunków życia okolicznych mieszkańców i utrata wartości nieruchomości w związku z realizacją inwestycji.

W świetle przedstawionych wyżej zasad obowiązujących w postępowaniu toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można było podzielić żadnego z zarzutów skargi.

Po pierwsze podkreślić należy, że wprawdzie zasiedzenie następuje z mocy prawa w określonym dniu, po upływie terminu zasiedzenia i spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych określonych w art. 172 k.c., niemniej musi być stwierdzone w przewidzianej przez prawo procedurze przez właściwy sąd powszechny tj. w postępowaniu nieprocesowym o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie. Wyłącznie prawomocne postanowienie sądu cywilnego wydawane w tym przedmiocie wiąże – na mocy art. 365 k.p.c. - sąd i strony tego postępowania, jak i inne sądy. Jest ono dokumentem, na podstawie którego ujawnia się osobę wymienioną w postanowieniu sądu jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej. W każdej takiej sprawie sąd ocenia postawę ubiegającego się o to posiadacza., a nabycie własności w ten sposób stanowi jeden z najdalej posuniętych aktów ingerencji w cudze prawo własności,(por. postanowienia Sądu Najwyższego z 28 kwietnia 1999 r., I CKN 430/98, OSNC 1999, Nr 9, poz. 6 i z 12 września 2002 r., IV CKN 1277/00). Chybione były zatem zarzuty skargi przedstawione w tym zakresie.

Następnie zaznaczyć trzeba, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii odczytywania zapisów prawa miejscowego wskazuje się, że plan, wraz z innymi przepisami prawa, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ogranicza to prawo. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a więc nie mogą bardziej ograniczać prawa własności, niż wynika to z ich literalnego brzmienia. Dlatego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie rozszerzający ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (np. wyroki: NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696; WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171; WSA w Krakowie z 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11).

Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie zatem dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09; WSA w Bydgoszczy z 9 września 2008 r. sygn. II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że żaden z kwestionowanych przez skarżących zapisów uchwały Rady m.st. Warszawy z 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2423/2006 nie uniemożliwiał objętej kontrolowaną decyzją zabudowy, w tym w szczególności nie zawiera zakazów (§ 10 planu) budowy "zespołu zabudowy" (zdefiniowanej w § 2 pkt 11 planu), jak i nie ograniczał liczby budynków do jednego na jednej działce. Nie doszło zatem naruszenia i to w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzją, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący.

Rację ma organ również co do tego - że w świetle art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definiującego budynek mieszkalny jednorodzinny i brak w ustawie legalnej definicji budynku bliźniaczego – planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Są to niewątpliwie 4 budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, skoro spełniają kryteria: samodzielnych konstrukcyjnie, wydzielono w nich dwa lokale mieszkalne. W projekcie budowlanym przewidziano bowiem 2 cm dylatację pomiędzy ścianami poszczególnych budynków o odporności ogniowej REI 60, odrębny układ komunikacyjny, dach, przegrody kominowe i przyłącza.

Projekt budowlany spełnia ponadto kryteria określone w planie w zakresie ilości kondygnacji i wysokości odnośnie 4 budynków bliźniaczych (dla budynków jednorodzinnych do 2 kondygnacji z poddaszem użytkowym, nie więcej niż 10 m n.p.t.). Przewiduje bowiem 2 kondygnacje z poddaszem nieużytkowym do wysokości 9,98 m. Pomimo, że budynek J1 jest wyższy o 13 cm, to przekroczenie to jest nieznaczne, i jako takie nie może być uznane za rażąco naruszające art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Słusznie przy tym zaznaczył organ, że zapis § 17 ust. 7 pkt 3 planu, który ustala szerokość w liniach rozgraniczających dla ciągów pieszo jezdnych na min. 6 m nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, skoro dotyczy on terenów pod komunikację publiczną, a na działce inwestycyjnej przewidziano drogę wewnętrzną. Zapis § 10 ust. 2 pkt 13 lit. b planu ustala nieprzekraczalną linię zabudowy min. 5 m od ulic lokalnych (KUL) i dojazdowych (KUP) oraz wewnętrznych ulic dojazdowych, a nie dróg wewnętrznych. Odległość inwestycji od ul. [...] to 5,38 m.

Podobnie należało ocenić stanowisko GINB co do spełnienia wymogu wskazanego w zapisie § 10 pkt 10 lit a i b planu. Określa on bowiem minimalną powierzchnię działki, która może zostać zagospodarowana na 600 m2 z tolerancją 10% (dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego) oraz na 400 m2 z tolerancją 10% (dla połowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego). Projektowana powierzchnia dla budynku wolnostojącego jednorodzinnego (J1) 603,28 m2, dla połowy budynków bliźniaczych: B1 - 395,87 m2, B2 - 378,27 m2, B3 - 390,95 m2, B4 - 389,04 m2 a powierzchni biologicznie czynna dla każdej działki (wymagana minimum 40% przy projektowanej 41,09%), co mieści się w ww. graniach.

Ponadto, plan nie wskazuje wprost - a tylko taki zapis wiązałby organ architektoniczno budowlany w świetle przedstawionego na wstępie orzecznictwa - że na jednej działce budowlanej może powstać tylko jeden budynek.

Ugruntowane jest również w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że co do zasady, to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za zgodność zaproponowanych rozwiązań projektowych z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jest on osobą legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz posiadającą wiedzę i doświadczenie w zakresie realizacji obiektów budowlanych, a nadto składa w tym zakresie stosowne oświadczenie, dołączane do projektu budowlanego. Ustawodawca przyznał zatem organom ograniczoną możliwość badania i ingerowania w zaproponowane rozwiązania projektowe oraz kształt projektu i zamierzenia inwestycyjnego, zawężoną w zasadzie do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Gl 199/22, LEX nr 3390764; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bk 513/21, LEX nr 3214078). W konsekwencji uprawnienia kontrolne organów administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do wymienionych ściśle w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków.

Jako chybione należało ocenić rozważania podniesione w skardze w zakresie naruszenia § 18 pkt 2 planu, a więc wymogu zapewnienia 2 miejsc postojowych na dom jednorodzinny wolnostojący, połowę bliźniaka lub segment szeregowy, skoro z dokumentacji projektowej wynika, że inwestor przewidział łącznie 10 miejsc postojowych w garażach wewnętrznych, po dwa na każdy budynek. Prezydent m.st. Warszawy nie uchybił zatem § 18 pkt 2 planu w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i to w stopniu rażącym.

Nadto, inwestor przewidział odprowadzanie wód opadowych i roztopowych rurami i systemem odwodnień liniowych do wewnętrznej kanalizacji deszczowej i gromadzenie ich w zbiorniku retencyjnym (str. 38 projektu budowlanego). Woda będzie gromadzona w zbiorniku retencyjnym z tworzywa (przy ciągu pieszo- jezdnym), opróżnianego do wozów ascenizacyjnych poprzez odpompowywanie. Natomiast wody opadowe z dachów od strony ogródków będą odprowadzane na teren zielony własny. Zapis § 21 pkt 1 planu, ustala odprowadzanie ścieków deszczowych z dachów i wewnętrznych dróg na posesji - indywidualnie poprzez gromadzenie i stopniowe rozsączkowanie do gruntu, bez podczyszczania, w szczególności w rejonach gdzie poziom wody gruntowej jest niżej niż 2 m od poziomu terenu; z pozostałych obszarów poprzez sieć kanalizacji deszczowej w ulicach. Skoro plan pozwala na odprowadzanie ścieków deszczowych z dachów i wewnętrznych dróg na posesji - indywidualnie nawet poprzez gromadzenie i stopniowe rozsączkowanie do bezpośrednio do gruntu, to rozwiązanie przewidujące gromadzenie wód w wewnętrznej kanalizacji deszczowej (wg. odrębnego opracowania) nie sposób uznać za rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - narusząjące ww. zapis w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W świetle przedstawionej na wstępie specyfiki postępowania nieważnościowego organ nie miał też obowiązku uwzględnienia opinii mgr inż. A.K. w zakresie wyliczeń powierzchni biologicznie czynnej i nie wydzielenia działek pod każdy z budynków i w tym zakresie ponownie wyjaśniać stan faktyczny sprawy, jak tego domagali się skarżący.

Z podanych przyczyn Sąd podzielił argumentację organów, że weryfikowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 1 października 2019 r. o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.