Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1490/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą we [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], znak: [...], nakładającej na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] , jako na zarządcę należącego do Gminy [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we [...], obowiązek usunięcia w ww. obiekcie stwierdzonych nieprawidłowości, opisanych w ekspertyzie technicznej z października 2008 r. oraz w zaleceniach do projektu budowlanego ze stycznia 2009 r., opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego inż. T.Ś..

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., w terminie, wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we [...].

W wyniku przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy z października 2008 r. oraz zaleceń do projektu budowlanego ze stycznia 2009 r., opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego inż. T. Ś., PINB dla miasta [...]decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], jako zarządcy należącego do Gminy [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, opisanych w ww. dokumentach przez wykonanie do dnia [...] października 2009 r.:

1) rozbiórki istniejącej więźby dachu i obu stropów poddasza, (drewno z rozbiórki wywieźć poza teren obiektu i natychmiast spalić),

2) wymiany więźby dachowej i poszycia dachowego metodą odtworzeniową na poddaszu i strychu, poszycie dachowe wykonać z dachówki ceramicznej karpiówki, więźbę wykonać z drewna sosnowego klasy C 27 z impregnacją przed montażem środkiem (np. "[...]") poprzez kąpiel lub malowanie,

3) zamiast belek stropowych drewnianych na poddaszu - strychu i klatce schodowej, zastosować strop typu WPS 90 oparty na dźwigarach stalowych INP 180 - stali St3S z wypełnieniem płytkami żelbetonowymi 40 cm,

4) zamiast istniejącej podsufitki z desek zamontować płyty gipsowo-kartonowe wodoodporne na stelażach po uprzednim poprowadzeniu instalacji elektrycznej od istniejących gniazd na ścianach,

5) istniejącą podsufitkę na IV kondygnacji po należytym podstemplowaniu wykorzystać jako szalunek, który zostanie zdemontowany po zamontowaniu płyt WPS, a następnie po zamontowaniu instalacji elektrycznej zamontować płyty gipsowo-kartonowe wodoodporne,

6) przy wymianie stropu IV kondygnacji - podłogi poddasza, dokładnie podstemplować strop z krawędziaków drewnianych o wym. 12 cm x 12 cm, pod ścianami konstrukcyjnymi pomieszczeń.

Jednocześnie do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ powiatowy zakazał użytkowania części obiektu, tj. lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] znajdujących się na IV piętrze budynku oraz lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] znajdujących się na poddaszu przedmiotowego budynku.

Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do ust. 2 art. 66 Prawa budowlanego: "W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie".

Organ II instancji podał, że przyczyną nałożenia obowiązku, na podstawie wymienionych przepisów, na [...] Sp. z o.o. jako na zarządcę należącego do Gminy [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we [...], było stwierdzenie przez PINB dla miasta [...], że przedmiotowy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Nieprawidłowości w powyższym zakresie zostały ustalone przez organ w oparciu o przeprowadzone oględziny obiektu z udziałem stron postępowania (protokół z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r.) oraz w oparciu o ekspertyzę stanu technicznego obiektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że wprawdzie kwestia realizacji dyspozycji art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego została pozostawiona uznaniu organu nadzoru budowlanego, to jednak wykładnia celowościowa tego przepisu wymaga bezwzględnie wydania zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdy występuje przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie).

Podkreślił, że art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych". W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym.

I dalej, decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 124/08, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1328/09). W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia, organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 102/07, LEX nr 508470).

Odnosząc się do argumentacji odwołania wskazującej na to, że [...] Sp. z o. o. pełni jedynie funkcję pełnomocnika Gminy [...] w zakresie gospodarowania i zarządzania gminnym zasobem komunalnym i nie mogła być uznana za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, iż powyższy zarzut jest niezasadny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił bowiem stanowiska skarżącej, że decyzja PINB dla miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r., skierowana do skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że zarządcą budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we [...], w dacie orzekania przez organ powiatowy była spółka [...] Sp. z o.o., na mocy umowy spółki zawartej w dniu [...] października 2007 r. Zgodnie z ww. umową spółka prowadzi działalność m. in. w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, stanowiącymi zasób komunalny Gminy [...]. Jak wynika z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), "Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego". Natomiast art. 3 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym, przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie".

Ponadto, [...] Sp. z o. o. została powołana przez Gminę [...] uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W § 1 przywołanej uchwały wskazano, że "wyraża się zgodę na utworzenie Spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zwanej dalej Spółką, w której jedynym udziałowcem będzie Gmina [...] ". Natomiast § 3 uchwały wskazuje zakres działalności spółki - "Spółka będzie prowadzić działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami".

Organ II instancji wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał też, że w ustawie - Prawo budowlane brak jest definicji zarządcy. Skoro zatem w przepisach Prawa budowlanego brak jest jednoznacznej definicji określającej kogo należy uznać za zarządcę obiektu budowlanego, a według zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, [...] Sp. z o. o. podejmuje czynności związane z faktycznym zarządzaniem budynkiem przy ul. [...] we [...], to organ powiatowy prawidłowo uznał ją za zarządcę faktycznego nieruchomości i uczynił adresatem skarżonej decyzji. Ponadto, jak wynika z akt sprawy [...] Sp. z o.o. w postępowaniu zwykłym nie kwestionowała adresata decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2009 r., co więcej jako zarządca nieruchomości przy ul. [...] we [...] przedkładała ekspertyzy techniczne dotyczące ww. budynku.

Na marginesie organ wskazał, że spółka wielokrotnie występowała z wnioskiem o zmianę terminu wykonania decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nakładającej na spółkę, jako na zarządcę należącego do Gminy [...] ww. budynku, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Tym samym, jak dalej stwierdził organ, skoro przepis prawa materialnego (tj. art. 61 Prawa budowlanego) pozwala na nałożenie obowiązków naprawczych na właściciela obiektu budowlanego bądź jego zarządcę, to nie sposób przyjąć, że decyzja, której adresatem jest [...] Sp. z o.o. jako zarządca przedmiotowego budynku narusza prawo bowiem została skierowana do niewłaściwego adresata.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zbadał przesłanki z art. 156 k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2009 r., nakładającej na [...] Sp. z o.o., jako na zarządcę należącego do Gminy [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we [...], obowiązek usunięcia w ww. obiekcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazana decyzja PINB dla miasta [...] została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], wniosła spółka [...] Sp. z o. o. z siedzibą we [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 4 - 6 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7, oraz art. 52, a także art. 66 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie;

3) art. 6 - 8 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie i poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. błędnie zobowiązuje skarżącą, jako adresata decyzji, zamiast Gminę [...], do wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją. Zdaniem skarżącej, ogólne zapisy umowy spółki, według której działalnością skarżącej jest działalność m. in. w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi stanowiącymi zasób komunalny nie uprawniają do przyjęcia, że każdorazowo spółka jest zarządcą odnośnie zasobu komunalnego Gminy [...]. W ocenie skarżącej, uznanie podmiotu za zarządcę należy każdorazowo rozpatrywać indywidualnie w oparciu o przekazane takiej osobie fizycznej czy prawnej kompetencje i związane z tym możliwości działania o charakterze właścicielskim. Skarżąca wskazała na niewykonalność decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podniosła, że jedynie właściciel nieruchomości - Gmina [...] - decyduje i przekazuje środki finansowe dla spółki [...] Sp. z o.o. celem realizacji określonych inwestycji. Zachodzi zatem zależności spółki [...] Sp. z o.o. od decyzji Gminy [...] w zakresie jej zasobu komunalnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów w niej zawartych, i uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja GINB wydana została w trybie nadzwyczajnym, a zadaniem organów orzekających w tym trybie było ustalenie, czy weryfikowany akt jest dotknięty którąś z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zważyć przy tym trzeba, iż postępowanie zakończone ww. decyzją GINB zostało wszczęte na wniosek skarżącej Spółki i dotyczyło decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], nakładającej na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], jako na zarządcę należącego do Gminy [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we [...], obowiązek usunięcia w ww. obiekcie stwierdzonych nieprawidłowości, opisanych w ekspertyzie technicznej z października 2008 r. oraz w zaleceniach do projektu budowlanego ze stycznia 2009 r., opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego inż. T.Ś., w terminie do dnia [...] października 2009 r. i zakazującej użytkowania części ww. obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zważyć również należy, że kwestionując to orzeczenie i żądając jego unieważnienia skarżąca Spółka wskazała na przesłanki nieważności uregulowane w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 i 6 k.p.a. Uzasadniając ich wystąpienie wskazała na wadliwe określenie w ww. decyzji z 2009 r. podmiotu zobowiązanego do wykonania tego orzeczenia, albowiem (jak podała i konsekwentnie to stanowisko prezentowała w postępowaniu, a następnie przedstawiła w skardze), nie jest zarządcą ww. nieruchomości w rozumieniu ustawy Prawo budowlanego, a jedynie pełnomocnikiem właściciela tego obiektu (Gminy [...]) w sprawach dotyczących zarządzania i gospodarowania nieruchomościami. Stąd też, jak wskazała, podmiotem zobowiązanym do wykonania ww. decyzji powinna być Gmina [...], która poprzez swoją jednostkę organizacyjną - Zarząd Zasobu Komunalnego działa w zakresie zarządzania powierzonym zasobem komunalnym Gminy (a nie podmiot zależny, w tym finansowo, od Gminy [...], tj. Spółka [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. uznał, iż ta ostatnia nie jest dotknięta żadną z wad nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonał przy tym oceny okoliczności podnoszonych w postępowaniu przez skarżącą, nie znajdując jednak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 i 6 k.p.a. z przyczyn opisanych we wniosku. Stanowisko to Sąd w pełni podziela.

Rozwijając tę ocenę zaznaczyć przede wszystkim należy, iż w sprawie nie ma sporu co do prawidłowości zastosowania w okoliczności ustalonych przez PINB dla miasta [...], art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, i wydania na ich podstawie decyzji nakładającej określone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Budynek wielorodzinny przy ul [...] we [...] wymagał bowiem podjęcia natychmiastowych prac, z uwagi na zły stan techniczny, katastrofalny, poddasza i dachu tego obiektu (zagrażający życiu i zdrowiu jego mieszkańców). Wskazuje na to zarówno treść protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i ekspertyza dotycząca tego obiektu, wykonana przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami (na skutek postanowienia organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]). Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego orzeczenia), w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W myśl zaś ust. 2 ww. przepisu, w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną weryfikowanej decyzji. Wobec poczynionych przed jej wydaniem ustaleń co do stanu technicznego ww. obiektu, nie sposób zarzucić wadliwe ich zastosowanie (tj. takie, które uzasadniałoby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to poprzez orzeczenie o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zrealizowanie zaleceń przedłożonej ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu (tj. wyszczególnionych na jej podstawie i określonych w punktach wymaganych/koniecznych robót), ustalenie terminu wykonania tego obowiązku oraz orzeczenie o zakazie użytkowania części tego obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Każde z tych rozstrzygnięć znajduje bowiem swoją oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W konsekwencji Sąd w pełni podziela ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] maja 2016 r. co do braku podstaw do zakwestionowania weryfikowanej w postępowaniu decyzji organu powiatowego, w powyżej przedstawionym aspekcie, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tym pkt 2 regulującego przesłankę rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa jednocześnie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W analizowanym przypadku tego rodzaju wadliwość, zdaniem Sądu, nie ma miejsca.

Sąd za prawidłową uznał również analizę dokonaną w zaskarżonej decyzji w kwestii podmiotowej, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.

W tym też kontekście zważyć trzeba, iż cyt. powyżej przepis art. 66 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednakże z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców budynków szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (v. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjmuje się również, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 61 omawianej ustawy kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu, nie jest przypadkowa, albowiem prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego to do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować decyzję wydaną w oparciu o ww. art. 66 (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06). Niemniej, jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie, nie oznacza to, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mają bez uzasadnienia pominąć jedną z ww. osób. Wskazuje się również, że obowiązek utrzymania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie spoczywa na właścicielach lub zarządcach wszystkich budynków, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w związku z tym obowiązek ten odnosi się także do budynków stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. "W takim przypadku obowiązek utrzymania i użytkowania budynku w należytym stanie powinien być nałożony na zarządcę jako podmiot, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem budynku" (v. A. Despot-Mładanowicz w: Prawo budowlane Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, str. 569-572; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1293/06).

Tym też kierował się GINB orzekając w sprawie i weryfikując decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. nakładającą obowiązek na [...] Sp. z o.o. jako na zarządcę obiektu. Organ ten miał bowiem na uwadze, iż sprawa dotyczy budynku, którego właścicielem jest Gmina[...]. Niemniej uznał, że decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego winna być skierowana do ww. Spółki, albowiem jest ona faktycznym zarządcą przedmiotowej nieruchomości.

GINB miał przy tym na uwadze, iż pojęcie "zarządca obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego; jest ono niejednoznaczne i posługują się nim liczne akty normatywne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2596/10, "Przyjmuje się, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przez zarządzanie w rozumieniu art. 61 prawa budowlanego należy rozumieć:

1) trwały zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),

2) zarząd wykonywany zgodnie z przepisami art. 184-190 wymienionej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3) zarząd rzeczą wspólną - art. 200 i nast. Kodeksu cywilnego." W tym samym wyroku NSA stwierdził, że wobec braku odmiennych regulacji do wymienionych powyżej rodzajów zarządu mogą być stosowane przepisy art. 61, art. 62 i art. 66 Prawa budowlanego, jak również, że zakres obowiązków i uprawnień zarządcy może wynikać z przepisów szczególnych jak i z umowy łączącej właściciela z zarządcą nieruchomości.

Zatem, ustalając czy dany podmiot jest zarządcą nieruchomości (a więc: podejmuje decyzje i dokonuje wszelkich czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem), słusznie w niniejszej sprawie wskazano na umowę skarżącej Spółki z dnia [...] października 2007 r. oraz uchwałę o jej powołaniu przez Gminę [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Ze wskazanej uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...], w sprawie utworzenia Spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wynika, że wyrażono zgodę na utworzenie ww. Spółki, w której jedynym udziałowcem jest Gmina [...] oraz, że Spółka będzie prowadzić działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami (v. § 1 i 3). Dodać trzeba, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W myśl tego ostatniego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Jak wynika zaś z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W tym przypadku, Gmina [...] postanowiła o utworzeniu spółki prawa handlowego w celu powierzenia jej zadań z zakresu gospodarki komunalnej, w formie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy o gospodarce komunalnej. Z umowy Spółki z dnia [...] października 2007 r. wynika bowiem, że celem tej Spółki jest wykonywanie powierzonych jej zadań o charakterze użyteczności publicznej służących bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu gospodarowania nieruchomościami, w tym zarządzenie i gospodarowanie gminnym zasobem komunalnym, na który składają się m. in. nieruchomości mieszkalne (v. § 6 ust. 1 umowy). W § 6 ust. 2 ww. umowy wprost zapisano, iż Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, stanowiącymi zasób komunalny Gminy [...]. Jednocześnie należy zauważyć, iż wydanie weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji z 2009 r., poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego ustalono, że przedmiotowy budynek jest własnością Gminy [...], zarządzaną przez spółkę [...] Sp. z o.o. (v. notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2008 r., sporządzona na okoliczność rozmowy z pracownikiem tej Spółki). Nadto, skarżąca Spółka przez wiele lat po wydaniu weryfikowanej decyzji nie kwestionowała tego aktu, co więcej – kilkakrotnie występowała do właściwego organu o jego zmianę w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku, a dopiero w listopadzie 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, z uwagi na błędne oznaczenie adresata (w istocie zaś – z uwagi na zamiar właściciela sprzedaży przedmiotowej nieruchomości).

W tych też warunkach, kierując się powyższym, Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji i wskazującą na brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd stwierdza, iż decyzja badana, wobec brzmienia ww. art. 61 Prawa budowlanego, mogła być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu; została skierowana do skarżącej Spółki będącej -zdaniem organu powiatowego- zarządcą tego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd nie znajduje podstaw, by ustalenie to podważyć. Analiza aktów dotyczących funkcjonowania skarżącej Spółki wskazuje bowiem na to, iż zarządza ona mieniem komunalnym Gminy, w tym budynkami mieszkalnymi, do których zalicza się również przedmiotowy budynek przy ul. [...] we [...]. Stąd też nie można stwierdzić, aby decyzja badana została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, albo – aby w tej kwestii podmiotowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd podziela również ocenę organu co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu, w tym uregulowanych w pkt 5 i 6, związanych z niewykonalnością decyzji (tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały – pkt 5; decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą – pkt 6). Sąd dostrzega w tym zakresie, że o niewykonalności decyzji w rozumieniu ww. pkt 5 art. 156 § 1, można mówić wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji albo, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, wykluczająca określone działanie (m. in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Żadna tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w analizowanej sprawie. O wystąpieniu ww. przesłanki nieważności, wbrew treści skargi, nie może bowiem świadczyć zależność, w tym finansowa, Spółki skarżącej (której jedynym udziałowcem jest Gmina [...]) od Gminy [...] dotyczących jej zasobu komunalnego. Zważyć należy w tym aspekcie, iż kwestia ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości nie należy do sfery prawa administracyjnego i nie może być decydująca przy ustalaniu adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Nadto, nie można mówić o niewykonalności decyzji w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa. W tym przypadku obowiązki te nie tylko w sposób precyzyjny zostały określone, ale też – zgodnie z przepisami prawa. W toku postępowania nie podniesiono zaś takich okoliczności, które wskazywałyby na niewykonalność decyzji o charakterze faktycznym, czy prawnym – istniejącym przy tym w dacie wydania weryfikowanego aktu. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zaś mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność ta jest następstwem przeszkód o charakterze trwałym, nieusuwalnym. Jak wynika z poglądu NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85: "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Zdaniem Sądu, tego rodzaju wada w analizowanej sprawie nie miała miejsca. Dodać też trzeba, iż wszelki kwestie związane z funkcjonowaniem skarżącej Spółki (i zależnością od Gminy, realizowanie w efekcie zadań przez Spółkę według "Wskazań do realizacji") choć mogą powodować trudności w wykonaniu badanej decyzji, to na pewno nie mogą być traktowane jako nieusuwalne.

Sąd nie stwierdził również, aby badana decyzja dotknięta była szczególnym przypadkiem niewykonalności decyzji, mającej charakter prawny, uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego w zw. z wymienionym art. 156 Kodeksu.

Sąd nie stwierdził nadto, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym, a wobec tego nie sposób skutecznie wskazywać na ich naruszenie w sprawie.

Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących art. 6-8 k.p.a. uznając, iż organy orzekające działały w granicach prawa i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.