Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2311/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1i2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły C. w [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 5c pkt 3 i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438, z późn. zm.; dalej: Rozporządzenie), którą odmówiono udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w [...] z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Do wydania powyżej opisanych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Prezes Zarządu [...] Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] złożył do Biura Edukacji Urzędu [...]wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej o nazwie: Publiczna Zaoczna Policealna Szkoła [...] w [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent [...] odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...], z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik [...] Spółka z o.o. R.P. odwołał się od decyzji Prezydenta m[...] w przewidzianym ustawą terminie.

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent [...] powtórnie odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w [...], z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik [...] Spółka z o. o. po raz kolejny odwołał się od decyzji Prezydenta [...] w przewidzianym ustawą terminie.

[...]Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarówno w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i z dnia [...] maja 2013 r., [...] Kurator Oświaty podniósł, że w toku podejmowania decyzji naruszone zostały prawa strony poprzez niezastosowanie:

– art. 77 § 1 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

– art. 80 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zdaniem [...] organ I instancji nie odniósł się do innych, niż korzystne uzupełnienie sieci szkół w miejscowości wskazanej przez założyciela, wymagań określonych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Ponadto zawarte w uzasadnieniu dane dotyczące zaspokojenia potrzeb edukacyjnych na szczeblu kształcenia policealnego są zbyt ogólne, aby w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnić odmowę udzielenia zezwolenia na założenie szkoły policealnej przez wnioskującą spółkę. Ponadto [...] Kurator Oświaty analizując złożoną dokumentację stwierdził, że projekt statutu szkoły zawiera zapisy niezgodne z obowiązującym prawem oświatowym, co świadczy o braku spełnienia wymagania zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z dokumentów nie wynika czy organ zbadał, czy warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły, co jest niezbędne do uznania spełnienia wymagań zawartych w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia

Reasumując powyższe [...] Kurator Oświaty stwierdził, iż zaskarżone ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazane wyżej okoliczności przemawiają za koniecznością wszechstronnego wyjaśnienia zakresu sprawy, co niewątpliwie ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...], którą ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w [...] z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Organ wskazał, że w toku postępowania przez stronę zostały złożone następujące dokumenty:

– projekt aktu założycielskiego szkoły;

– projekt statutu;

– oświadczenie osoby zamierzającej założyć szkołę o zapewnieniu odpowiednich warunków lokalowych;

– zobowiązanie Prezesa Zarządu do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ustawy o systemie oświaty;

– decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] na potrzeby szkoły dla dorosłych;

– decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie sprzeciwiająca się dopuszczeniu do użytkowania budynku przy ul. [...]na potrzeby szkoły dla dorosłych;

– stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w sprawie zgodności wykonania adaptacji budynku przy ul. [...] na potrzeby szkoły dla dorosłych z projektem w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

– szkolny plan nauczania;

– uwierzytelniona kserokopia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki;

– uwierzytelniona kserokopia umowy przedwstępnej najmu lokalu przy ul. [...];

– wykaz kadry pedagogicznej przewidzianej do prowadzenia zajęć edukacyjnych.

Natomiast w wyniku wezwania wystosowanego do strony w ramach ponownego rozpatrywania sprawy do akt zostały nadesłane przy piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. następujące dokumenty:

– zobowiązanie do przestrzegania przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych;

– dokumenty dotyczące budynku przy ul. [...] w [...];

– informacja dotycząca przewidywanej liczby słuchaczy w roku szkolnym 2013/2014;

– wykaz kadry pedagogicznej przewidzianej do zatrudnienia w szkole wraz z informacją o dyrektorze szkoły;

– projekt statutu szkoły;

– tekst jednolity umowy spółki.

Po kolejnym uchyleniu decyzji Prezydenta przez [...] Kuratora Oświaty organ wystąpił do J. Ł., Prezesa Zarządu [...] spółki z o.o. o przesłanie zgodnego z obowiązującym prawem oświatowym projektu statutu szkoły oraz wykazu kadry pedagogicznej przewidzianej do zatrudnienia, posiadającej kwalifikacje do nauczania w danym typie szkoły, zgodnie z przepisami prawa oświatowego. Jednocześnie poproszono o wykazanie, że baza lokalowa umożliwia realizację statutowych zadań szkoły.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Sp. z o.o. przesłała projekt statutu szkoły i wykaz kadry pedagogicznej. W piśmie strona poinformowała również, że planowane jest zakończenie kształcenia w niektórych zawodach w szkołach niepublicznych, które prowadzi w budynku przy ul. [...], co spowoduje ograniczenie liczby słuchaczy. Jak wynika z pisma, obecnie przy ul. [...] funkcjonują dwie szkoły policealne i jedno liceum ogólnokształcące, które zakończy działalność w I połowie 2014 r.

Orzekając w oparciu o wskazane wyżej dokumenty oraz oświadczenia strony, Prezydent uzasadniając swoją decyzję wskazał, że niemożliwym jest udzielenie zgody na założenie przez [...] Spółkę z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w [...] z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Jako pierwszy z argumentów przemawiających za odmową wskazano niezgodności przepisów statutu szkoły z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), w tym § 24 ust. 6, 8 i 11, § 32 ust. 5, § 35 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 45.

Ponadto wskazano, że § 1 pkt 4 statutu błędnie określa, że zajęcia szkoły odbywają się w [...] przy ul. [...]. Natomiast § 29 pkt 3 ppkt 1, że kształcenie będzie prowadzone w zawodzie technik administracji. Zgodnie bowiem z wnioskiem, [...] Sp. z o.o. szkoła nie zamierza kształcić w tym zawodzie, tylko w zawodach: florysta, technik usług kosmetycznych, opiekun w domu pomocy społecznej, technik geodeta, technik eksploatacji portów i terminali.

Jednocześnie statut nie określa zadań innych pracowników szkoły oraz warunków pobytu w szkole zapewniających słuchaczom bezpieczeństwo. Organ zaznaczył, że pomimo dwukrotnych wezwań do przedstawienia statutu zgodnego z przepisami wskazanego rozporządzenia, nadesłane projekty w dalszym ciągu zawierały nieprawidłowe rozstrzygnięcia.

Ponadto organ, powołując się na przepis § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia podniósł, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

W kontekście powyższego Prezydent [...] zauważył, że w skład zespołów szkół prowadzonych przez [...] wchodzi 45 szkół policealnych (w tym 13 szkół policealnych dla dorosłych kształcących w systemie stacjonarnym i zaocznym). Niektórym z nich przez wiele lat nie udało się dokonać zaplanowanego naboru. Wszystkie zawody wprowadzane w szkołach policealnych są konsultowane z Radą Zatrudnienia [...], a obecnie także z Radą Zatrudnienia Województwa [...], zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), co do zgodności z potrzebami rynku pracy.

Organ wskazał też na Uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., którą Rada Zatrudnienia [...] negatywnie zaopiniowała wprowadzenie zawodu technika usług kosmetycznych, w Publicznej Zaocznej Policealnej Szkole [...] w [...] przy ul. [...].

Organ podał też, że w roku szkolnym 2012/2013 w szkołach policealnych prowadzonych przez [...] zaplanowano 768 miejsc, z braku chętnych przyjęto tylko 460 słuchaczy, kształcących się między innymi w zawodzie technik usług kosmetycznych.

Natomiast w roku szkolnym 2013/2014, szkoły policealne będą kształciły w 12 zawodach, między innymi w zawodach: technik usług kosmetycznych, opiekun w domu pomocy społecznej, co pokrywa się z wnioskiem Spółki [...]. Natomiast kształcenie w zawodach: technik geodeta oraz technik eksploatacji portów i terminali jest prowadzone w technikach dla młodzieży. Istnieją możliwości kadrowe i lokalowe (przygotowane pracownie) do kształcenia w tych zawodach także w szkole policealnej, jeśli tylko będzie takie zapotrzebowanie. Organ stwierdził też, że do tej pory Urząd Pracy nie zgłaszał zapotrzebowania na kształcenie w tych zawodach.

Odnośnie zaś zawodu florysta, organ podał, że nie dokonano w ciągu ostatnich kilku lat naboru w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych przy ul. [...], chociaż był w ofercie szkoły.

Organ odniósł się też do stanu szkół policealnych w [...], gdzie usytuowana jest siedziba szkół prowadzonych przez spółkę [...] i wskazał, że w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych przy ul. [...] prowadzony jest nabór w zawodzie opiekun w domu pomocy społecznej.

Natomiast w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych i Szkole Policealnej nr [...] przy ul. [...], prowadzone jest kształcenie w zawodzie technik usług kosmetycznych.

Organ podał też, że szkoły oferują osobom dorosłym pozaszkolne formy kształcenia zawodowego dorosłych, w postaci kwalifikacyjnych kursów zawodowych, co jego zdaniem jest formą bardziej dostosowaną do potrzeb osób dorosłych niż forma szkolna.

Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że utworzenie kolejnej placówki przez spółkę [...] nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zatem stałoby w sprzeczności z powołanym przepisem Rozporządzenia.

W związku z tak ustalonym stanem faktycznym Prezydent [...] wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia.

Od powyższej decyzji [...][...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] odwołała się do [...] Kuratora Oświaty pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił organowi naruszenie przy wydawaniu decyzji:

– przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 ,11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń w części istotnej do rozstrzygnięcia sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy,

– naruszenie norm prawa materialnego - art. 58 ust. ustawy o systemie oświaty w związku z § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia na założenie przez stronę Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie przedmiotowego zezwolenia.

Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik spółki wskazał na niedostateczne uzasadnienie niewypełnienia przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół, prowadzące do pochopnego wniosku, że utworzenie wnioskowanej szkoły nie stanowić będzie korzystnego uzupełnienia sieci szkół na terenie [...], w województwie lub regionie. Organowi zarzucono podawanie w uzasadnieniu danych fragmentarycznych i niepełnych, co prowadzi do zniekształconego stanu faktycznego, który dodatkowo, wedle skarżącej spółki, powinien być uwzględniany na moment złożenia przez stronę wniosku tj. na dzień [...] października 2012 r.

Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu danych dotyczących liczby słuchaczy kształcących się w poszczególnych zawodach, pełnomocnik strony wskazał, że albo dane te są odnoszone jedynie do pojedynczych kierunków – jak w przypadku szkolenia techników florystów, albo też nie odnoszą się w ogóle do oferty proponowanej przez stronę. Zauważono, że organ wskazał, że istnieje możliwość szkolenia w zawodach: technik eksploatacji portów i terminali, technik geodeta w technikach dla młodzieży, a więc brak jest potrzeby podobnej oferty w szkołach dla dorosłych. Jednocześnie za pochopny uznano wniosek, że skoro w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych przy ul. [...] w zawodzie florysta nie dokonano w ciągu ostatnich kilku lat naboru, to na rynku nie ma zapotrzebowania na tego typu szkolenia. Dodatkowo niezrozumiałym dla strony jest deklaracja, że dopiero w przypadku zaistnienia potrzeby, prowadzone przez miasto placówki będą mogły poszerzyć ofertę edukacyjną dla dorosłych, blokując przy tym podmioty niepubliczne.

Pełnomocnik strony wskazał również na rozbieżności w uzasadnieniu obecnej odmowy w stosunku do poprzedniej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., gdzie wskazywano, że planowane jest utworzenie kolejnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych, która ma kształcić m. in. w zawodzie: opiekun w domu pomocy społecznej, technik ochrony fizycznej osób i mienia, które to zawody pojawiają się w ofercie spółki, jednakże rzekomo brak jest zainteresowania nimi.

Kolejne zarzuty strony dotyczyły powołanej w uzasadnieniu uchwały Rady Zatrudnienia [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Podniesiono, że nie powoływano jej treści w poprzedniej decyzji odmownej z dnia [...] marca 2013 r., a także, że uchwała dotyczy tylko jednego zawodu z oferowanych. Ponadto wskazano, że organ nie zapoznał strony z treścią tej uchwały, ani nie poinformował jej o posiedzeniu rady, co miało stanowić naruszenie art. 10 k.p.a.

Podniesiono także, że organ w sposób nieuzasadniony ograniczył swoją ocenę zasadności rozbudowy sieci szkół jedynie do terenu [...], pomijając okoliczność, iż miasto stanowi zaplecze edukacyjne dla całego województwa [...] (a nawet regionu).

W odpowiedzi [...] Kurator Oświaty wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji przypomniał stan faktyczny sprawy oraz przedstawił zarzuty pełnomocnika spółki zawarte w odwołaniu. Oceniając je, wskazał, że pełnomocnik pomija w swoim wywodzie kwestię spełnienia warunków zawartych w przepisach § 4 ust. 1 Rozporządzenia, gdzie ponownie wskazano na niezgodności zapisów statutu szkoły z przepisami prawa. Jednocześnie zaznaczono, że strona nie ustosunkowała się do tego zagadnienia, które było wskazane w kwestionowanej decyzji.

Kurator zgodził się również z oceną dokonaną przez Prezydenta [...] w kwestii zaspokojenia potrzeb związanych z kształceniem w szkołach policealnych dla dorosłych, wedle której sieć takich szkół na terenie miasta nie wymaga w chwili obecnej uzupełnienia.

Zdaniem Kuratora, obecne możliwości szkolenia w zawodach, które miały być objęte działalnością spółki, są wystarczające wobec poziomu zainteresowania kształceniem w nich, a w razie nagłego wzrostu zapotrzebowania istnieją możliwości przystosowania obecnie funkcjonujących podmiotów do zapewnienia stosownego poziomu szkoleń. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego błędnego przyjęcia chwili, na którą powinna być oceniania przydatność powstania nowej placówki edukacyjnej, organ podkreślił, że istotne jest, by z rozpoczęciem funkcjonowania szkoły wiązało się korzystne uzupełnienie sieci szkół w [...]. Z tego względu zdaniem [...] Kuratora Oświaty ocena ta winna być dokonana na dzień wydania decyzji o udzieleniu lub odmowie zezwolenia na założenie szkoły.

Wobec nieuwzględnienia zarzutów strony, a także dalszego występowania niezgodności z prawem w statucie szkoły, wskazanych przez organ I instancji, [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła, za pośrednictwem swojego pełnomocnika [...] sp. z o.o.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzji [...] Kuratora Oświaty zarzucono:

– naruszenie przez organ I i II instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 11, 10 § 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak ustaleń w części istotnej do rozstrzygnięcia sprawy, a także niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co prowadziło do niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy i nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego,

– naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia na założenie przez stronę Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik spółki w pierwszej kolejności wskazał, że spółce nie zapewniono prawidłowego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie o posiedzeniu Rady ds. Zatrudnienia [...], niepoinformowanie o treści uchwały Rady nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapoznanie z pełnym materiałem dowodowym.

Decyzji zarzucono również zbyt ogólnikowe uzasadnienie, a także prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, zwracając uwagę na okoliczność, że we wcześniejszych decyzjach Prezydenta [...] i [...] nie zwracano uwagi na błędne zapisy w statucie szkoły, a dopiero w decyzji z dnia [...]lipca 2013 r. Prezydent [...] ogólnikowo wskazał na błędne określenie miasta, w którym będzie prowadzona szkoła oraz błędne określenie jednego zawodu.

Ponadto ponowiono zarzut zbyt ogólnikowego uzasadnienia kwestii niespełnienia przesłanki zawartej w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia, dotyczącej korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście. Przytoczone przez organy argumenty i dane są, zdaniem strony skarżącej, zbyt ogólnikowe, niespójne w porównaniu do wcześniejszych decyzji i niekompletne. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających dane podawane przez organ I instancji, przez co niezrozumiałym jest, w jaki sposób Kurator był w stanie zweryfikować twierdzenia dotyczące korzystnego uzupełnienia sieci szkół na terenie [...], w województwie lub regionie. W ocenie skarżącego akta sprawy są niekompletne, nie wymieniają jakichkolwiek dokumentów, na których oparł się organ I instancji oceniając sieć szkół publicznych prowadzonych przez [...]. W tym świetle ustalenia poczynione przez organ odwoławczy są jedynie potwierdzeniem ustaleń dokonanych przez organ I instancji, a nie własnymi poczynionymi w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przedstawiono przy tym ponownie ocenę danych dotyczących zapotrzebowania na kształcenie w proponowanych przez spółkę zawodach, przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji, wskazując jednocześnie na niekonsekwencję organu w stosunku do uzasadniania poprzednich decyzji wydawanych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając jednocześnie zarzuty strony skarżącej za bezzasadne. Ustosunkowując się do nich, wskazano, powołując się na konkretnie pisma z akt sprawy, że strona była w ciągu postępowania informowana o możliwości zajęcia stanowiska wobec treści wpływających informacji. Dodatkowo podkreślono, iż sam fakt dwukrotnego wcześniejszego przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji świadczy o dążeniu Kuratora do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Ponadto podkreślono, że w uzasadnieniu zarówno decyzji I, jak II instancji wyraźnie wskazano na braki i nieprawidłowości, jakie zawiera statut szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, sprawowanej pod względem zgodności z prawem, była decyzja [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2013 r. nr [...], odmawiająca udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w [...], z dniem [...] września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...].

Wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą prowadzonych poniżej rozważań.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną.

Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, szkoła może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną.

Szczegółowe zaś zasady tworzenia szkoły publicznej określone zostały w rozdziale 5 powołanej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 z późn. zm.).

Przy tym ocenę, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez wnoszącego podanie o wydanie zezwolenia, stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół danego rodzaju (por. art. 17 ust. 4 u.s.o.), w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 marca 2004 r.

Organ odmawiając udzielenia zezwolenia na założenie przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...]z dniem [...]września 2013 r. Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...], stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki o których mowa w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 4 marca 2004 r.

Organ wskazał, że jedną z przyczyn wydania decyzji odmownej była niezgodności przepisów statutu szkoły z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), w tym § 24 ust. 6, 8 i 11, § 32 ust. 5, § 35 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 45.

Ponadto wskazano, że w § 1 pkt 4 statutu błędnie określono, że zajęcia szkoły odbywają się w [...] przy ul. [...]. Natomiast w § 29 pkt 3 ppkt 1, wskazano, że kształcenie będzie prowadzone w zawodzie technik administracji chociaż zgodnie z wnioskiem, [...] Sp. z o.o. szkoła nie zamierza kształcić w tym zawodzie, tylko w zawodach: florysta, technik usług kosmetycznych, opiekun w domu pomocy społecznej, technik geodeta, technik eksploatacji portów i terminali.

We wcześniejszych decyzjach z dnia [...] stycznia i [...] maja 2013 r. [...] Kurator Oświaty sygnalizował, że proponowana treść statutu szkoły zawiera uregulowania niezgodne z prawem oświatowym. Zgodzić się zatem należy z argumentacją organu, że mimo, iż Biuro Edukacji zwracało się do Spółki [...] o dostarczenie projektu statutu szkoły, zgodnego z przepisami prawa oświatowego, przekazany organowi statut nadal zawierał zapisy niezgodne z przepisami prawa.

Tak więc już chociażby z tych przyczyn stanowisko organu, odmawiające udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na założenie Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...], jest stanowiskiem prawidłowym, szczególnie w sytuacji, gdy organ II instancji, zarówno w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak również w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazał na te uchybienia, polegające na niespełnieniu przez Spółkę przesłanek określonych w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Niezależnie od wyżej wskazanych niezgodności przepisów statutu szkoły z zapisami powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r., powodem odmowy udzielenia przez organ zezwolenia na założenie szkoły było również niezaistnienie w sprawie warunku, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 58 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Powyższa regulacja prawna znajduje potwierdzenie na gruncie ustaw samorządowych, tj. odpowiednio art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.).

Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (w rozpoznawanym tu przypadku do [...], wykonującego zadania powiatu).

Natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 147/14).

Wskazać należy, że zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, w którym uznał, że założenie Publicznej Zaocznej Policealnej Szkoły [...] w [...], nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w tej miejscowości.

Organ podał bowiem, że w skład zespołów szkół prowadzonych przez [...]wchodzi 45 szkół policealnych (w tym 13 szkół policealnych dla dorosłych kształcących w systemie stacjonarnym i zaocznym). Niektórym z nich przez wiele lat nie udało się dokonać zaplanowanego naboru. Wszystkie zawody wprowadzane w szkołach policealnych są konsultowane z Radą Zatrudnienia [...], a obecnie także z Radą Zatrudnienia Województwa [...], zgodnie z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), co do zgodności z potrzebami rynku pracy.

Organ wskazał też na Uchwałę nr [...] z dnia [...]lutego 2013 r., którą Rada Zatrudnienia [...] negatywnie zaopiniowała wprowadzenie zawodu technika usług kosmetycznych, w Publicznej Zaocznej Policealnej Szkole [...] w [...] przy ul. [...].

Organ podał też, że w roku szkolnym 2012/2013 w szkołach policealnych prowadzonych przez [...] zaplanowano 768 miejsc, z braku chętnych przyjęto tylko 460 słuchaczy, kształcących się między innymi w zawodzie technik usług kosmetycznych.

Natomiast w roku szkolnym 2013/2014, szkoły policealne będą kształciły w 12 zawodach, między innymi w zawodach: technik usług kosmetycznych, opiekun w domu pomocy społecznej, co pokrywa się z wnioskiem Spółki [...]. Natomiast kształcenie w zawodach: technik geodeta oraz technik eksploatacji portów i terminali jest prowadzone w technikach dla młodzieży. Istnieją możliwości kadrowe i lokalowe (przygotowane pracownie) do kształcenia w tych zawodach także w szkole policealnej, jeśli tylko będzie takie zapotrzebowanie. Organ stwierdził też, że do tej pory Urząd Pracy nie zgłaszał zapotrzebowania na kształcenie w tych zawodach.

Odnośnie zaś zawodu florysta, organ podał, że nie dokonano w ciągu ostatnich kilku lat naboru w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych przy ul. [...], chociaż był w ofercie szkoły.

Organ odniósł się też do stanu szkół policealnych w dzielnicy [...], gdzie usytuowana jest siedziba szkół prowadzonych przez spółkę [...] i wskazał, że w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych przy ul. [...] prowadzony jest nabór w zawodzie opiekun w domu pomocy społecznej.

Natomiast w Szkole Policealnej nr [...] dla Dorosłych i Szkole Policealnej nr [...] przy ul. [...], prowadzone jest kształcenie w zawodzie technik usług kosmetycznych.

Organ podał też, że szkoły oferują osobom dorosłym pozaszkolne formy kształcenia zawodowego dorosłych, w postaci kwalifikacyjnych kursów zawodowych, co jego zdaniem jest formą bardziej dostosowaną do potrzeb osób dorosłych niż forma szkolna.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej, że organ nie dokonał ustaleń w części istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie w kwestii utworzenia kolejnej placówki przez spółkę [...] w kontekście korzystnego uzupełnienia sieci szkół.

Podkreślić należy, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowej szkoły policealnej, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, że wystarcza ona dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w [...] sieć szkół prowadzonych przez samorząd terytorialny jest aż nadto wystarczająca i są w nich wolne miejsca, to nie może być uznany za zasadny wniosek o założenie kolejnej szkoły tego typu.

Ponadto istotne w rozpoznawanej sprawie jest kryterium fiskalne. Pamiętać bowiem trzeba, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 58 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, jak stanowi art. 80 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły pieniędzy publicznych, czy też ujmując to ściśle pieniędzy podatnika, ma sens - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i art. 58 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty - jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej.

W świetle podanych okoliczności wskazać należy, że stanowisko organu jest jak najbardziej zasadne, a to oznacza, że założenie kolejnej placówki przez spółkę [...] nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół, a zatem stałoby to w sprzeczności z powołanym przepisem Rozporządzenia.

Uznać zatem należało, że zaskarżona decyzja pozostaje również w zgodzie z art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywateli nie leżało bowiem wydanie zezwolenia na utworzenie Publicznej Zaocznej Liceum Policealnej Szkoły [...], ponieważ wydanie takiego zezwolenia w praktyce zmuszałoby organ do podjęcia uchwały o likwidacji innej istniejącej placówki kształcącej w takich zawodach, na terenie Miasta, bo to byłby jedyny sposób, aby zapewnić publiczne środki finansowe dla nowej szkoły, będącej własnością prywatną.

Z uwagi jednak na to, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki o których stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. organ II instancji działając zgodnie z prawem utrzymał w mocy odmowną decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego.

Organ II instancji trafnie ustalił, że w sprawie nie zaistniała pozytywna przesłanka, o której stanowi § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. zgodnie z którym utworzenie szkoły wskazanej przez założyciela powinno stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

W orzecznictwie sądowym wskazano w tym zakresie, że przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju.

Aprobując powyżej przedstawiony pogląd, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe ustalając, że utworzenie nowej szkoły publicznej właśnie na terenie [...], nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół danego typu oczywiście w rozumieniu powyżej przywołanych przepisów.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej podnieść należy, że miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. Miasta na prawach powiatu są gminami wykonującymi zadania powiatu na zasadach określonych ustawą o samorządzie powiatowym. Na zasadzie analogii z art. 1 ust. 2 u.s.g., art. 1 ust. 2 u.s.p. oraz art. 1 ust. 2 u.s.w. należy przyjąć, że pod pojęciem miasta na prawach powiatu kryją się dwa elementy: lokalna wspólnota samorządowa będąca podmiotem samorządu oraz odpowiednie terytorium. Miasto na prawach powiatu będące jednostką samorządu terytorialnego posiada konstytucyjnie zagwarantowaną osobowość prawną. Przysługuje mu prawo własności i inne prawa majątkowe. Jednostka ta wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Miasto na prawach powiatu, podobnie jak gmina, wykonuje zadania publiczne, dlatego też może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym. Konsekwencją posiadania osobowości cywilnoprawnej jest prawo do uczestniczenia w obrocie gospodarczym, podobne do tego, które posiadają inne podmioty gospodarcze. W przypadku miast na prawach powiatu oznacza to możliwość swobodnego dysponowania swoim majątkiem, prawo zaciągania zobowiązań itp. (zobacz monografię A. W. "[...] -zagadnienia ustrojowe).

We wszystkich miastach na prawach powiatu władzę wykonawczą sprawuje prezydent miasta. Tym samym miasto [...] jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia szkół określonego rodzaju (ponadgimnazjalnych). Tym samym organy słusznie zbadały czy utworzenie nowej szkoły publicznej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu tylko na określonym obszarze [...]. Ponieważ w tym przypadku ewentualne utworzenie nowej szkoły publicznej musiałoby stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu, zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju (a więc [...]).

Sąd nie podzielił również innych zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 7, 8, 11, 10 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, szczególnie w sytuacji, gdy [...] Kurator dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji, wskazując jako podstawy uchylenia konieczne do wyjaśnienia okoliczności, dotyczące zarówno rzeczywistego stanu sieci szkół dla dorosłych [...], jak również formalnej prawidłowości wniosku strony skarżącej, czego organ I instancji, realizując zalecenia, dokonał.

Odpowiadając na zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezapoznanie jej przed wydaniem decyzji z uchwałą Rady Zatrudnienia [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., to przywołać trzeba utrwalone już stanowisko judykatury, z którego wynika, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10 publ. LEX Nr 1070853 czy wyrok z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 publ. ONSA i WSA 2006/6/157). Zarzut naruszenia tej procesowej zasady, zgodnie z uprawnieniami sądów administracyjnych, podlega badaniu w aspekcie regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy p.p.s.a. Jak wynika z przywołanej regulacji, nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona nie tylko takiego realnego zagrożenia w żaden sposób nie przedstawiła ale też nie podała w jaki sposób okoliczność podjęcia tej uchwały miałoby wpłynąć na podjęcie przez nią dalszych działań.

Reasumując, biorąc pod uwagę precyzyjnie określony w powołanej ustawie o systemie oświaty i w rozporządzeniu z 2004 r., tryb utworzenia nowej szkoły publicznej, organy obu instancji dokonały trafnych ustaleń faktycznych, a następnie prawidłowej wykładni przepisów prawa, których efektem było podjęcie zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.