Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 838/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 3e, art. 90 ust. 3d,
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 77 § 1 i 2, art. 123, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 1218/15 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. w G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1218/15, po rozpoznaniu skarg C. Spółka z o. o. w G. oddalił skargi Spółki na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2015 r. - nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu powiatu w wysokości 34 575,30 zł, - nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu powiatu w wysokości 95 284,58 zł.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W zaskarżonych decyzjach z dnia [...] września 2015 r. nr [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołań C. sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzje Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...], [...] w sprawie zwrotu dotacji do budżetu powiatu.

Jak wynikało z akt sprawy, C. sp. z o.o. jest organem prowadzącym dwie szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych: Prywatne Liceum Ogólnokształcące oraz Prywatne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w S.

W 2012 r. i I półroczu 2013 r. Spółka otrzymała dotacje na realizację zadań tych szkół. Następnie Starosta S. przeprowadził kontrolę w tych szkołach na podstawie art. 90 ust. 3e ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.) oraz uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom ponad gimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznym placówkom, szkołom publicznym prowadzonym przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W toku kontroli ustalono, że w rozliczeniu dotacji za okres od stycznia do czerwca 2012 r. Spółka pokryła wydatki niezwiązane z funkcjonowaniem szkół i procesem kształcenia.

W konsekwencji Starosta S. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalił Spółce kwotę dotacji do zwrotu do budżetu Powiatu S. za I półrocze 2012 r. w wysokości 34 575,30 zł, a za II półrocze 2012 r. oraz I półrocze 2013r. w wysokości 95.284,58 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w opisanych na wstępie decyzjach utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcia w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacja przysługuje na każdego ucznia a zgodnie z art. 90 ust 3d zd. 1 u.s.o., przeznaczona jest ona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ostatecznym beneficjentem dotacji ma być uczeń (słuchacz), wobec którego szkoła realizuje funkcję kształcenia, wychowania i opieki.

W ocenie organu żaden z zakwestionowanych wydatków nie dotyczył zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki realizowanych wobec ucznia (słuchacza) przez dotowane szkoły.

Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji zgodnie z którym, wydatki na reklamę oferty edukacyjnej, koszty zakupu artykułów spożywczych, koszty wynagrodzenia spółki z tytułu prowadzenia szkół nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Uznało również, że art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 marca 2015 r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy miał miejsce przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Samo wydatkowanie środków publicznych, jak i kontrola ich wykorzystania, przeprowadzone zostało pod rządami ustawy o systemie oświaty sprzed nowelizacji, dokonanej z dniem 15 marca 2015 r., co przy braku przepisów przejściowych w tym zakresie oznacza, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargi Spółki wskazał, że nie budził wątpliwości tok prowadzenia czynności przez organy kontroli w tej sprawie i sposób wydania decyzji przez organ I instancji. Za obydwa lata zostały przeprowadzone kontrole w zakresie prawidłowości wydatkowania środków otrzymanych ze Starostwa Powiatowego. O przeprowadzeniu tychże kontroli osoba prowadząca działalność, a to Prezes Centrum Szkoleniowego C. sp. z o.o. była informowana, a nawet na jej wniosek terminy kontroli były przesuwane na czas dla szkoły dogodny. W ich wyniku sporządzono protokoły, które każdorazowo zostały doręczone kontrolowanemu podmiotowi. W wyniku doręczenia tych protokołów C. sp. z o.o. pismem z dnia 25 października 2013 r. odmówiła podpisania protokołu kontroli, zaś pismem z dnia 10 października 2013 r. wniosła umotywowane zastrzeżenia do drugiego protokołu kontroli w dniu 1 listopada 2012 r. oraz pismo z dnia 25 stycznia 2013 r., również odmawiając podpisania protokołu kontroli.

W tej sytuacji organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu Powiatu S. za okres 1 półrocza 2012 r. i II półrocza 2012 r. oraz I półrocza 2013 r. w związku z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem.

Tryb prowadzenia postępowania przez organ I instancji nie budziło w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, co do jego zgodności z prawem procesowym. Nie budził również wątpliwości sposób procedowania praz organ II instancji. Przed tym organem nie dopuszczano żadnych nowych dowodów, wiec brak było podstaw do wzywania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, czy też wypowiedzenia się przez stronę odnośnie tego materiału.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego mającego polegać na niewłaściwej wykładni przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wskazał, że należało przede wszystkim dokonać określenia, jaki przepis powinien być stosowany w niniejszej sprawie, a w szczególności, jakie jego brzmienie powinno stać się podstawą orzeczenia organu administracji.

Przepis ten do dnia 1 stycznia 2014 r. posiadał brzmienie, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Natomiast od tej daty na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r., poz. 827 ze zm.) uzyskał brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...).

Zmiana polegała więc na dookreśleniu, na jakie cele mogą być przeznaczane środki pochodzące z dotacji przekazywanych prze organy samorządu terytorialnego dla jednostki prowadzącej szkołę.

O zakresie uprawnień strony do wykorzystania kwot pochodzących z dotacji muszą więc decydować normy prawne w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy strona otrzymała przedmiotowe dotacje i kiedy dochodziło do ich realizacji, a wiec w brzmieniu obowiązującym w roku 2012 i pierwszym półroczu roku 2013. Chodzi tutaj o pierwotne brzmienie tego przepisu. Późniejsza nowelizacja, zwłaszcza ta z roku 2015 nie może mieć zastosowania do rozważanych uprawnień strony pomimo powołania się na treść uzasadnienia rządowego projektu ustaw o jej rzekomym dostosowawczym i redakcyjnym charakterze, chociażby ze względu na zdecydowaną sprzeczność tej regulacji z regulacją obowiązującą w okresie od 1 stycznia 2014 do 31 marca 2015 r. Otóż regulacja ta zawierała enumeratywne wyliczenie celów, na jakie mogły być przeznaczone środki pochodzące z dotacji podmiotowo - celowej przyznawanej przez organy samorządu terytorialnego. W regulacji tej nie przewidziano wśród takich celów przekazywanie środków dla organu prowadzącego na cele związane za działaniami ogólnymi (aktualnie art. 90 ust. 3d pkt.1 lit. b). Skoro tak, to w omawianym okresie czasu brak było podstawy prawnej aby uznać prawo organu prowadzącego do finansowania tychże kosztów (niewątpliwie ponoszonych) z dotacji celowej.

Ta argumentacja musi odnosić się również do rozważań odnośnie wykładni tego przepisu art. 90 ust. 3d w okresie czasu, kiedy skarżąca otrzymywała dotacje i dokonywała jej wydatkowania.

Reasumując Sąd uznał, że nie naruszyły organy prawa materialnego w tej części decyzji, w której uznały, że nie mogą być finansowane z dotacji budżetowej wydatki ponoszone przez organ prowadzący na wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę w kwocie 30.847zł (I półrocze 2012r.), środki wypłacone spółce za obsługę administracyjno- księgowo- kadrową w kwocie 54.139,92zł (II półrocze 2012 r.) i w kwocie 22.800zł (I półrocze 2013 r.) oraz kwot wypłaconych spółce Admin-LEX za stałą obsługę administracyjno prawną w kwotach 3.456,87 zł i 8.750zł (II półrocze 2013 r. i I półrocze 2013 r.). Środki te nie zostały wydatkowane na kształcenie, wychowywanie czy opiekę nad uczniami i tym samym nie mogły zostać pokryte z dotacji.

Wobec powyższego WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uznanie, że faktyczny brak uzasadnienia decyzji organu I i II instancji oraz niewyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie to spowodowało, że strona nie poznała jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zakwestionowanie niektórych wydatków szkół;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 i 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i odniesienie się w uzasadnieniu do wydatku na zakup usługi transportowej oraz uznanie, że organy I i II instancji słusznie stwierdziły, że wydatek ten nie służył kształceniu uczniów w sytuacji gdy organ I instancji stwierdził, że wydatek ten podlega sfinansowaniu ze środków dotacji oświatowej. Braki w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji doprowadziły do niedokładnego wyjaśnienia jakie wydatki szkół zostały zakwestionowane, a które z nich zaakceptowane przez organy administracji publicznej, co spowodowało, że Sąd I instancji nie miał możliwości należytego wykonania obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i tego obowiązku nie wypełnił;

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji nie musiał podejmować wszelkich czynności oraz przeprowadzać jakichkolwiek dowodów w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że organ nie musi oceniać sprawy na podstawie całego materiału dowodowego lecz może to uczynić jedynie na podstawie jednego dokumentu, protokołu kontroli pomijając inne dowody w postaci oświadczenia strony. W przypadku sprawy dotyczącej I półrocza 2012 r. (znak K. 1711.24.2012) wyjaśnienia strony wpłynęły do organu I instancji po wydaniu decyzji, zatem organ ten nie dysponował w tej sprawie żadnym materiałem dowodowym, ponieważ nawet co do protokołu kontroli nie wydano postanowienia o dopuszczeniu dowodu w sprawie. W konsekwencji uznanie przez sąd I instancji, że organ administracji publicznej może dokonać wszelkich wiążących ustaleń faktycznych w sprawie na etapie postępowania kontrolnego jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz, że na etapie postępowania administracyjnego nie musi przeprowadzać dowodów i dążyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a., poprzez uznanie, że organ administracji publicznej może czynić ustalenia faktyczne na podstawie dokumentów w postaci protokołów z kontroli, co do których nie wydano postanowień o dopuszczeniu dowodu w sprawie;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 81, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a., poprzez niewydanie postanowień o przeprowadzeniu dowodu z wykazu dokumentów finansowych przedstawiających wydatki pokryte niezgodnie z przeznaczeniem ze środków dotacji powiatu s. za I półrocze 2012 r. oraz II półrocze 2012 r. i I półrocze 2013 r. W wykazie tym poruszono nową kwestię jaką jest brak dokumentów potwierdzających zapłatę części wydatków podczas gdy dotacja na te wydatki została uznana przez organy administracji i sąd I instancji za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem nie zaś za dotację niewykorzystaną. Ponadto nie zawiadomiono strony o włączeniu w poczet materiału dowodowego ww. wykazu dokumentów finansowych i o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego, a według art. 81 k.p.a. okoliczność może zostać uznana za udowodnioną, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przy rozpatrywaniu sprawy nowelizacji tego przepisu, pomimo poczynionej przez ustawodawcę wykładni autentycznej tej normy prawnej;

2) art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wskazuje na cele wykorzystania dotacji, a nie jak ma to miejsce w rzeczywistym stanie rzeczy, na dofinansowanie w zakresie realizacji zadań szkoły oraz błędne uznanie, że dotacja ma charakter podmiotowo-celowy;

3) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie podlega sfinansowaniu ze środków dotacji, ponieważ nie wiąże się z bezpośrednią korzyścią po stronie słuchacza, a w konsekwencji błędne uznanie, że wynagrodzenie organu prowadzącego za obsługę administracyjno- księgowo-kadrową nie może być pokryte ze środków dotacji, podczas gdy wykonywanie tych zadań służyło prawidłowemu funkcjonowaniu szkół, a słuchacze mogli pobierać naukę za darmo;

4) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatek na rzecz A. sp. z o.o. za stałą obsługę administracyjno-prawną nie podlega dofinansowaniu z uwagi na niecelowość i brak bezpośredniej korzyści po stronie słuchacza, w sytuacji gdy wydatek ten przyczynił się do poprawnego wykonywania zadań zleconych dyrektorowi szkoły przez co również słuchacze odnosili z tego tytułu korzyść. Ponadto ostatnia nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. wprowadziła wprost możliwość finansowania tego wydatku ze środków dotacji;

5) art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydatki na rzecz przeprowadzonej kampanii społecznej nie należą do zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w sytuacji gdy kampania społeczna wiąże się z jednym z etapów kształcenia jakim jest rekrutacja;

6) art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki na zakup artykułów spożywczych nie mieszczą się w realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, podczas gdy artykułu te zakupione były dla nauczycieli uczestniczących w posiedzeniach rad pedagogicznych zatem wykazują ścisły związek z procesem kształcenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 1218/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. W wyniku kontroli w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi z części oświatowej subwencji ogólnej w odniesieniu do szkół prowadzonych przez C. sp. z o.o. w G. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji w roku 2012 oraz pierwszym półroczu 2013 r. W konsekwencji decyzjami starosty określono kwotę dotacji do zwrotu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji w pkt II pkt 1 do pkt 6 petitum skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie posługując się zwrotami: "polegającą na nieuwzględnieniu"; "polegającą na przyjęciu"; "polegającą na uznaniu" w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o., przez błędną jego wykładnię nie jest trafny i uzasadniony.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d uso w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. i 2013 r., dotacje o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Natomiast, według art. 5 ust. 7 pkt 1) do pkt 4) tej ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność realizując wskazane tam przykładowo działania, na które zapewnia środki finansowe. Zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 3) u.s.o., do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (...), i organizacyjnej szkoły lub placówki. Z tej regulacji prawnej wynika, że zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej szkoły jest zadaniem polegającym na zorganizowaniu własnego aparatu pomocniczego w taki sposób, aby szkoła lub placówka była w odpowiedni sposób obsługiwana. W tych ramach mieści się zapewnienie prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz obsługi prawnej szkoły. To zaś oznacza, że dotacja przeznaczona wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki nie może być przeznaczona na wydatki związane z zapewnieniem obsługi administracyjnej, finansowej szkoły lub placówki, ponieważ takie wydatki należą do ustawowych zadań organu prowadzącego, który nie jest beneficjentem dotacji. "Wydatki bieżące szkoły lub placówki", o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., jako pojęcie autonomiczne było przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne, niektóre z nich Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaakceptował stanowisko SKO, że nie są wydatkami bieżącymi szkoły lub placówki wydatki zakwestionowane w rozpoznawanej sprawie: na wynagrodzenie podmiotu prowadzącego szkołę; wypłacone spółce za obsługę administracyjno- księgowo- kadrową; kwoty wypłacone za stałą obsługę administracyjno prawną; wydatki na kampanię społeczną; wydatki na zakup żywności; wydatki na usługę transportową.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).

Podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a. nie są trafne. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Strona skutecznie nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było to, że spółka wykorzystała część dotacji na cele inne, niż pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentów udostępnionych kontrolującym przez organ prowadzący szkołę, będący jednostką obowiązaną do stosowania przepisów ustawy o rachunkowości. Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2) do 6) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, rachunkowość jednostki obejmuje: prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym; okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów; wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego; sporządzanie sprawozdań finansowych; gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą. Należy podkreślić, że według art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Ustaleń faktycznych w tej sprawie dokonano w oparciu o rzetelna dokumentację rachunkową.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.