Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1541/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 94a ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej oraz nałożenie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A.D. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. D. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], który po rozpatrzeniu jej odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z dnia [...] lipca 2014, znak: [...] o: 1) nakazaniu stronie zaprzestania prowadzenia reklamy działalności ww. apteki polegającej na umieszczeniu na szyldzie apteki nazwy "Tanie Leki"; 2) nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 3) rygorze natychmiastowej wykonalności w zakresie pkt 1 – działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.- dalej też jako "Pf.") oraz 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej też jako "kpa") – 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i w tej części orzekł co do istoty sprawy, tj. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 7.000 zł; 2) w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:

Dnia [...] maja 2014 r. wykonano zdjęcia oznakowania apteki prowadzonej przez Stronę w O., ul. [...]. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że nad lokalem apteki znajdował się szyld zawierający treść: "[...]".

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. [...] WIF poinformował Stronę o wszczęciu postępowania w zakresie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności. Dnia 3 czerwca 2014 r. Strona została zawiadomiona o zamiarze zakończenia postępowania oraz pouczona o swoich uprawnieniach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...] WIF:

■ nakazał Stronie zaprzestanie prowadzenia reklamy działalności ww. apteki polegającej na umieszczeniu na szyldzie apteki nazwy "Tanie Leki";

■ nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji [...] WIF i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów procedury poprzez obrazę art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., co powoduje także nieważność postępowania, poprzez wydanie decyzji administracyjnej niewykonalnej, jako że przedsiębiorca nie ma faktycznej i prawnej możliwości wykonania nakazu określonego w decyzji jako, że nigdy nie był sprawcą ewentualnego naruszenia a także wykonanie decyzji spowodowałoby popełnienie przez Stronę przestępstwa na szkodę właściciela szyldu;

2. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez obrazę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje nieważność postępowania, poprzez , skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nie będącej Stroną postępowania, jako że szyld zawierający nazwę apteki był i jest własnością poprzedniego najemcy lokalu apteki Pana T. D., który prowadził w tym samym miejscu aptekę o tej samej nazwie i to on ewentualnie odpowiada za jego treści;

3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż przedsiębiorca prowadził reklamę apteki, w sytuacji gdy nie zostało to wykazane, zaś okoliczności sprawy wskazują, iż zachowanie Strony polegające na prowadzeniu reklamy apteki mogło dojść poprzez działania osób trzecich tj. poprzedniego najemcy apteki;

4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż przedsiębiorca prowadził reklamę apteki, w sytuacji gdy nadanie nazwy apteki nie mogłoby być uznane za niedozwoloną reklamę apteki jako, że art. 94a pozwala informować o nazwie, godzinach otwarcia i lokalizacji apteki i w sposób jednoznaczny wskazuje, iż nie jest reklamą apteki, przy czym ma to cechy wykładni autentycznej;

5. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości, gdy nikt nie prowadził już reklamy apteki poprzez eksponowanie na szyldzie apteki napisu "Tanich leków" i nie eksponował go co najmniej w dacie 30 lipca 2014 r., jako że w tym okresie odwołująca odkupiła od poprzedniego najemcy tablicę reklamową i umieściła tam swoje oznaczenia;

6. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego oraz Kierownika Delegatury w K. dr farm J. S. od wydania decyzji, pomimo iż istniała zarówno podstawa do wyłączenia pracowników organu z mocy prawa, jak również istniała podstawa do wyłączenia się pracowników organu na ich wniosek a jej podstawą faktyczną był fakt, że brali oni - w sposób pośredni, udział w wydaniu zaskarżonej decyzji udzielając zgody na prowadzenie apteki pod nazwą "Tanie Leki" a także już przed wszczęciem postępowania w sprawie zabronionej reklamy aptek informując przedsiębiorcę, iż nadanie takiej nazwy stanowić będzie naruszenie prawa a więc już przed wszczęciem przedmiotowego postępowania przesądzili oni jego wynik, co winno skutkować tym, iż postępowanie to powinien prowadzić inny urzędnik, który nie miał wyrobionej decyzji w przedmiocie wyniku postępowania przez jego wszczęciem, co ewidentnie naruszało zasadę obiektywizmu, którą powinny kierować się organy administracji państwowej;

7. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności złamania zakazu reklamy apteki, pomimo iż materiał dowodowy nie został właściwie zebrany i nie można mówić o jego całokształcie;

8. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadniania decyzji a mianowicie nie wyjaśnienie na jakich dowodach organ wymierzył karę administracyjną w tak wysokim wymiarze i na czym się oparł przy jej wydaniu;

9. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 10 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie Strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy poprzez doręczenie pisma o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania osobie, która nie jest domownikiem Strony w rozumieniu art. 43 k.p.a. ani też nie podjęła się przekazania pisma adresatowi a ponadto w rzeczywistości pisma tego nie przekazała, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności wypowiedzenia się w sprawie przez Stronę, a co było konsekwencją naruszenia przez operatora publicznego - Poczta Polska SA art. 26 ustawy - Prawo pocztowe i licznym przepisów rozporządzeń okołoustawowych, poprzez doręczenie przesyłki poleconej osobie nieuprawnionej, co nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Strony;

10. naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę art. 94a ust. 1 poprzez nałożenie kary administracyjnej w wysokości rażąco wysokiej w stosunku do dotychczasowego orzecznictwa organów inspekcji farmaceutycznej a także ewentualnej wagi i czasu trwania naruszenia, jak również nie uzasadnienie tych okoliczności.

W treści odwołania Strona wniosła o przeprowadzenie następujących dowodów:

1. dowodu zakupu szyldu reklamowego przez poprzedniego najemcę T. D.;

2. przesłuchania w charakterze świadka T. D. na okoliczność nadania nazwy "Tanie Leki", zakupu szyldu reklamowego, czasu zawieszenia szyldu, zbycia szyldu na rzecz A. D.;

3. przesłuchania w charakterze świadka pracownika Strony oraz pracownika poprzedniego najemcy apteki Pani M. M. na okoliczność nadania aptece nazwy "Tanie Leki", zakupu szyldu reklamowego przez poprzedniego najemcę, czasu dysponowania szyldem przez poprzedniego najemcę, czasu zawieszenia szyldu, czasu i okoliczności zbycia szyldu na rzecz A. D.;

4. przesłuchania w charakterze Strony A. D. na okoliczność faktu nadania aptece nazwy "Tanie Leki", zakupu szyldu reklamowego przez poprzedniego najemcę, czasu dysponowania szyldem przez poprzedniego najemcę, czasu zawieszenia szyldu, czasu i okoliczności zbycia szyldu na rzeczy A. D.;

5. dokumentacji zdjęciowej szyldu na dzień [...] lipca 2014 r.;

6. przesłuchania w charakterze świadka M. D. na okoliczność odbioru przesyłki kierowanej do A. D. i niezasadności jej odbioru przez ww. oraz niezasadności jej wydania przez Pocztę Polską;

7. umowy zbycia poprzez umowę darowizny szyldu reklamowego od T. D. na rzecz A. D. w dniu [...] lipca 2014 r.;

8. dowodu z dokumentu tj. dowodu osobistego oraz zaświadczenia o zameldowaniu Pana M. D. na okoliczność wydania przesyłki pocztowej osobie nieuprawnionej;

9. oświadczenie M. D. na okoliczność wydania przesyłki osobie nieuprawnionej;

10. decyzji organów Inspekcji Farmaceutycznej na okoliczność niezasadności wysokości kary wymierzonej przedsiębiorcy.

Do odwołania dołączono następujące załączniki:

■ zaświadczenie zameldowania na pobyt czasowy (6.10.2014 - 6.01.2015) Pana M. D.;

■ kserokopię dowodu osobistego Pana M. D.;

■ oświadczenie Pana M. D. o wydaniu mu na poczcie, mimo braku posiadania upoważnienia, pism dla Pani A. D.;

■ wezwanie kierownika apteki prowadzonej przez Stronę o usunięcie baneru "[...]" skierowane w dniu [...] czerwca 2014 r. do Pana T. D.;

■ zdjęcie (wg treści odwołania z dnia [...] lipca 2014 r.) pokazujące zmieniony szyld apteki, nie zawierający treści "Tanie Leki";

■ umowa darowizny szyldu reklamowego z dnia [...] lipca 2014 r. zawarta pomiędzy T. D. a jego matka – A. D.;

■ faktura z dnia 11 lipca 2013 r. potwierdzająca zakup przez Pana. T. D. przedmiotowego baneru oraz umieszczenia na nim treści reklamowych;

■ oświadczenie z dnia 10 października 2014 r. Biura Rachunkowego prowadzącego sprawy Pani A. D., iż baner nigdy nie był nabyty przez Stronę;

■ oświadczenie T. D., iż przedmiotowy baner jest jego własnością;

■ 4 decyzje wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych w zakresie naruszenia przepisu art. 94a ustawy - prawo farmaceutyczne.

Pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny powiadomił Stronę o zamiarze zakończenia postępowania i pouczył o przysługującym jej prawach. Strona wyraziła chęć zapoznania się w aktami w dniu 16 stycznia 2014 r. jednakże, z uprawnienia nie skorzystała i wniosła o wyznaczenie terminu na dzień 10 lutego 2015 r. Organ poinformował Stronę ponownie pismami z dnia 30 grudnia 2014 r., 19 stycznia 2015 oraz 29 stycznia 2015, iż uprawnienie Strony do przeglądania akt przysługuje jej na każdym etapie postępowania (każdego dnia), również po wydaniu decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uwzględnił dołączoną do odwołania dokumentację zdjęciową szyldu apteki jako potwierdzenie wykonania decyzji organu pierwszej instancji natomiast odmówił przeprowadzenia pozostałych dowodów. Postanowienie uzasadnił brakiem znaczenia dla sprawy okoliczności, które miałyby być stwierdzone za pomocą wniosków dowodowych złożonych przez Stronę.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, decyzją z [...] marca 2015 r. po rozpoznaniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 7.000 zł. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy.

Wskazał, że art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne stanowi, że reklama aptek i ich działalności jest zabroniona. Nie stanowi reklamy jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Na gruncie ustawy - Prawo farmaceutyczne brak jest definicji legalnej reklamy apteki i jej działalności, jednakże orzecznictwo doprecyzowuje to pojęcie. Stąd możliwe jest przyjęcie, że reklamą może być również nazwa apteki (nazwa apteki nie została wskazana wśród wyłączeń reklamy apteki z art. 94a), ale tylko taka, która zawiera zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem w tej konkretnej aptece.

W opinii Głównego Inspektora Farmaceutycznego spór toczy się o to: czy umieszczanie na szyldzie nazwy "[...]" stanowi niedozwoloną reklamę apteki. Uznał, że nazwa apteki "[...]" nie ma wydźwięku neutralnego. Hasło to bezdyskusyjnie jest odbierane przez potencjalnych klientów jako zachęta do skorzystania z usług placówki. Nie ma tu znaczenia fakt, że hasło "[...]" stanowi jedynie, nadaną decyzją [...] WIF, nazwę własną apteki. Nawet treści dozwolone przez prawo mogą, ze względu na ich sposób prezentacji a w rezultacie odbiór przez potencjalnych klientów, stanowić zakazaną art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne reklamę apteki i jej działalności (patrz ww. wyrok SN, sygn: II CSK 289/07). Za reklamowym charakterem kwestionowanego szyldu świadczy umieszczenie na nim hasła "Tanie Leki" zachęcającego do dokonania zakupu w danej aptece. Jego zdaniem dla potencjalnego klienta nie ma znaczenia czy przedmiotowe hasło stanowi część składową nazwy apteki czy nie. Potencjalny klient odbiera hasło "Tanie leki" jako możliwość zakupu produktów leczniczych po niższych cechach niż w innych aptekach - umieszczenie przedmiotowego hasła zachęca do odwiedzenia danej placówki handlowej.

Zdaniem organu, kluczowe jest kto prowadzi reklamę apteki za pomocą szyldu z hasłem "Tanie Leki". Strona w odwołaniu zarzuca [...] WIF wydanie decyzji niewykonalnej, gdyż została skierowana wobec osoby niebędącej Stroną postępowania oraz zawiera błędne stwierdzenie, że Strona prowadziła reklamę, podczas gdy okoliczności wskazują, że zachowanie to wynikało z działania podmiotów trzecich. Powyższe zarzuty opierają się na stwierdzeniu, że przedmiotowy szyld z hasłem reklamowym "Tanie Leki" nie należy do Strony, skąd nie ma ona wpływa na treści na nim umieszczone.

Organ ocenił, że wśród załączników przysłanych wraz z odwołaniem znajduje się umowa darowizny z [...] lipca 2014 r., którą to T. D. przekazał matce A. D. przedmiotowy szyld. Ale równocześnie, wśród tych załączników jest oświadczenie datowane na [...] października 2014r. Biura Rachunkowego obsługującego sprawy A. D., że szyld nigdy do niej nie należał. Jest również, tak samo z 10 października 2014 r. oświadczenie T. D. informujące, że szyld należy do niego. Tymczasem z treści odwołania wynika, że szyld reklamowy został powieszony, kiedy T. D. prowadził w tym samym miejscu aptekę (znajduje to potwierdzenie w fakturze z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącej zakupy szyldu, również załączonej do odwołania). Strona w treści odwołania wspomina, że T. D. cały czas prowadzi przedsiębiorstwo wielobranżowe, w tym aptekę internetową pod nazwą "Tanie Leki". Szyld był do dnia darowizny wykorzystywany jako oznaczenie owego przedsiębiorstwa. Organ wskazał, że ustawa - Prawo farmaceutyczne nie przewiduje możliwości tworzenia "aptek internetowych". Wysyłkową sprzedaż leków mogą prowadzić podmioty, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Pan T. D. posiada zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale znajdującej się w S.. Organ II instancji nie znalazł też żadnej "apteki internetowej" o nazwie "Tanie Leki" i uznał za niezrozumiałe wywieszanie szyldu apteki mieszczącej się S. na budynku zlokalizowanym w O.. Ponadto zwrócił uwagę na powiązania rodzinne pomiędzy skarżącą A. D. a T. D. ("właścicielem" szyldu) - synem. Ocenił, że skomplikowana struktura własnościowa szyldu i wzajemne zależności członków jednej rodziny, mają na celu utrudnienie dochodzenia podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie reklamy apteki i jej działalności.

Ostatecznie, jego zdaniem nie ma żadnego znaczenia, kto formalnie jest właścicielem przedmiotowego szyldu. Uznał, że A. D. wykorzystała w celach reklamowych fakt zawieszenia nad lokalem jej apteki szyldu z hasłem "Tanie Leki" i ponosi odpowiedzialność za prowadzenie reklamy apteki i jej działalności za pomocą szyldu z hasłem "Tanie Leki".

Przekonanie to organ uzasadnił zastosowaniem zasad logicznego rozumowania, ponieważ przeciętny odbiorca komunikatu reklamowego, tj. szyldu z hasłem "Tanie Leki" odbiera go jako zachętę do skorzystania z usług apteki, gdzie "tanie leki" są sprzedawane. Przeciętny klient apteki widząc szyld o treści "[...]" uznaje, że dotyczy on apteki nad lokalem której się znajduje.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podzielił zdanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, że to A. D. ponosi odpowiedzialność za reklamę apteki. Dnia [...] lipca 2014 r., zgodnie z umową darowizny, dodatkowo to Strona stała się właścicielem przedmiotowego szyldu stąd nie ma już przeciwwskazań, aby nakaz WIF został wykonany.

Z drugiej strony organ ustalił, że szyld zawierający hasło reklamowe "Tanie Leki" został usunięty w dniu [...] lipca 2014 r., co wynika ze zdjęcia dołączonego do odwołania, natomiast decyzja [...] WIF nakazująca zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki i jej działalności za pomocą przedmiotowego szyldu została wydana w dniu [...] lipca 2014 r. Mimo, że organ II instancji orzekał [...] marca 2015 r. to uznał, że zarzut bezprzedmiotowości postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu, że pracownicy organu, tj. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny oraz Kierownik Delegatury w K. - w sposób pośredni - brali udział w wydaniu decyzji dotyczącej nadania aptece prowadzonej przez Stronę nazwy "Tanie Leki" oraz w informowaniu przedsiębiorcy, iż nadanie takiej nazwy będzie stanowić naruszenie prawa i ta okoliczność, zdaniem Strony, stanowi podstawę do wyłączenia ich z przedmiotowego postępowania, to organ odwoławczy nie uznał, by brak wyłączenia ww. pracowników stanowił o naruszeniu procedury. Przede wszystkim podniósł, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny jest organem, a nie pracownikiem organu, stąd nie stosuje się do niego art. 24 k.p.a. dotyczącego wyraźnie osoby zatrudnionej w instytucji publicznej. Ponadto w przypadku wyłączenia pracownika na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musi zachodzić tożsamość, co do rozpatrywanej sprawy. W niniejszym przypadku pracownicy wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej uczestniczyli w wydaniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w O., ul. [...]. Zezwolenie to zawiera nazwę własną ww. apteki "Tanie Leki". Przed nadaniem nazwy, pracownicy organu, poinformowali Stronę, że posługiwanie (nie nadanie) się tego typu nazwą może spełniać warunki naruszenia art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, tj. niedozwolonej reklamy aptek i ich działalności. Ponadto zastosowanie wyłączenia pracownika na mocy art. 24 k.p.a. wymaga również zaistnienia tożsamości podmiotowej, tj. osoby tego samego pracownika, której można zarzuć stronniczość przy rozpatrywaniu sprawy.

Z tego względu Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci niewyłączenia się pracowników organów inspekcji farmaceutycznej za chybiony ze względu na brak tożsamości przedmiotowej pomiędzy wcześniejszą decyzją organu wobec Strony (udzielenie zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej), poinformowaniem o treści art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz możliwości jego naruszenia poprzez posługiwanie się nadaną nazwą apteki, a prowadzeniem postępowania administracyjnego w zakresie zabronionej reklamy apteki i jej działalności oraz ze względu na brak tożsamości podmiotowej, tj. wymienienia konkretnego pracownika inspekcji farmaceutycznej, któremu Strona zarzuca stronniczość.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. wskazał, że dowodem prowadzenia przez Stronę niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności są wykonane przez pracownika inspekcji farmaceutycznej zdjęcia oznakowania apteki Strony. Nad lokalem apteki widnienie szyld z hasłem reklamowym "Tanie Leki". Skoro Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji nakazującej Stronie zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki i jej działalności oraz nałożenia kary pieniężnej, to Główny Inspektor Farmaceutyczny poparł stanowisko organu pierwszej instancji. Dowody, jego zdaniem, zostały zebrane w sposób wyczerpujący do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Nie uznał zarzutów odwołującej w zakresie naruszenia przez [...] WIF art. 107 § 3 k.p.a. w postaci nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił przesłanki wydanej przez siebie decyzji. Nie uznał także zasadności zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 43 k.p.a., tj. nieumożliwienia Stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu poprzez doręczanie pism osobie nieuprawnionej, tj. synowi M. D. Strona kwestionuje fakt odebrania przez syna M. D. pism jako, że nie był osobą uprawnioną do odbierania pism, wobec nie zamieszkiwania z matką we wspólnym gospodarstwie domowym. Do odwołania dołączono: oświadczenie M. D. o wydaniu mu w placówce pocztowej, mimo braku posiadania upoważnienia, pism dla A. D., zaświadczenie zameldowania na pobyt czasowy (6.10.2014 - 6.01.2015) M. D., kserokopię jego dowodu osobistego z brakiem adresu zameldowania.

Organ ocenił, że nie sposób ustalić miejsca zamieszkania M. D.. W piśmie z [...] października 2014 r. jako adres podaje: K., ul. [...], na pobyt czasowy zameldowany jest pod adresem: K., ul. [...]. Ponadto początek okresu zameldowania czasowego - [...] października 2014 r. ma miejsce już po wydaniu przez [...] WIF decyzji nakazującej Stronie zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej (10 lipca 2014 r.).

Analizując, kto odbierał pisma skierowane do Strony w postępowaniu GIF wskazał, że A. D. odebrała tylko decyzję [...] WIF z dnia [...] lipca 2014 r. Pismo [...] WIF z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało odebrane przez T. D., także pozostałe pisma WIF oraz GIF, tj. pisma z dnia: 3 czerwca 2014 r., 18 września 2014 r., 30 października 2014 r., 2 grudnia 2014 r., 30 grudnia 2014 r., 19 stycznia, 29 stycznia 2015 r. zostały odebrane przez M. D. Analizując zwrotne potwierdzenia odbioru - wszystkie pisma zostały odebrane w placówce pocztowej.

Zwrócił uwagę na to, że M. D., wiedząc, że nie ma upoważnienia Strony i z tego powodu nie otrzyma pisma w placówce pocztowej, podejmował próby odbierania korespondencji matki - zakończone sukcesem. Wynika to z tego, że jak zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma z dnia 30 grudnia 2014 r., które również odebrał M. D., jest on osobą upoważnioną do odbierania pism Strony (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. pisma widnieje adnotacja, że korespondencja zostaje wydana osobie upoważnionej). Dowodzi tego również, że za każdym razem, odbierając pismo Strony, okazywał awizo (okazanie awizo jest konieczne do odbioru przesyłki poleconej), które wcześniej musiał od Strony otrzymać. Uznał zatem, że fakt przekazania osobie trzeciej awizo stanowi swojego rodzaju upoważnienie do odbioru przesyłki i logicznym jest, że osoba odbierająca przesyłkę poleconą za okazaniem awizo działała za zgodą adresata. Zwrócił uwagę, że prawie wszystkie pisma zostały odebrane przez M. D., co pozwala zakwalifikować go jako domownika A. D. (matki) oraz osobę upoważnioną do odbierania korespondencji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości kary organ odwoławczy uznał je częściowo za zasadne.

Zgodnie z treścią art. 129b ust. 2 przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

Zdaniem organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. nieprawidłowo uwzględnił przesłanki ustalenia wysokości kary. Przede wszystkim, ustalając wymiar kary WIF nie uwzględnił okresu prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki i jej działalności. Strona prowadzi aptekę ogólnodostępną w O., ul. [...] od dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzja [...] WIF została wydana [...] lipca 2014 r. Wynika z tego, że okres prowadzenia reklamy apteki jest stosunkowo krótki i z tego powodu karę obniżył uchylając zaskarżoną decyzję w części nałożenia na Stronę kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł i orzekł co do istoty sprawy nakładając karę pieniężną w wysokości 7.000 zł. Ustalając wysokość kary w kwocie 7.000 zł wskazał, że uwzględnił przede wszystkim, że prowadzenie "reklamy" polega na użyciu przez przedsiębiorcę nazwy apteki przyjętej w zezwoleniu do używania w obrocie. Używanie to wyniosło "okres stosunkowo krótki". Przyjął następujące kryteria uzasadniające obniżenie kary do 7000 zł:

• okres prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, tj. od [...] stycznia 2014 r. (data udzielenia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej Strony) do dnia [...] lipca 2014 r. (data zmiany treści szyldu);

• reklamowy charakter hasła umieszczonego na szyldzie - hasło "Tanie Leki" jest bardzo skuteczną formą przyciągania klientów (pacjentów) do apteki, gdzie leki są sprzedawane;

• formę prowadzenia reklamy apteki.- szyld z hasłem reklamowym wywieszony został nad lokalem apteki, prowadziło to do łatwego skojarzenia "Tanich Leków" z lokalem konkretnej apteki;

• sposób rozmieszczenia treści na przedmiotowym szyldzie: hasło "Tanie Leki" stanowiło wyróżniający się komunikat na szyldzie, hasło "Tanie Leki" było wypisane większymi literami niż słowo "Apteka";

• Strona prowadziła reklamę tylko w jednej postaci, tj. szyldu reklamowego;

• od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne;

• Strona była informowana pismem z 17 stycznia 2014 r., iż używanie nadanej nazwy może naruszać przepisy art. 94a ustępy - Prawo farmaceutyczne;

• Strona nie naruszyła uprzednio przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne w tym zakresie;

• z istoty sankcji administracyjnej wynika, że musi być dotkliwa, kara pieniężna ma ponadto zniechęcić Stronę do ponownego naruszenia przepisów.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obszerną skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez obrazę:

1. art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6 kpa , co powoduje także nieważność postępowania, poprzez wydanie decyzji administracyjnej niewykonalnej, jako że przedsiębiorca nie miał faktycznej i prawnej możliwości wykonania nakazu określonego w decyzji jako, że nigdy nie był sprawcą ewentualnego naruszenia, a także wykonanie decyzji spowodowałoby popełnienie przez stronę przestępstwa na szkodę właściciela szyldu reklamowego.

2. art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co powoduje także nieważność postępowania, poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nie będącej stroną postępowania, jako że szyld zawierający nazwę apteki był w okresie objętym ewentualnym naruszeniem zakazu reklamy własnością poprzedniego najemcy lokalu apteki T. D., który prowadził w tym samym miejscu aptekę o tej samej nazwie i to ewentualnie on odpowiada za jego treść, co sam jednoznacznie przyznał.

3. art. 156 § 1 pkt 5 kpa, co powoduje także nieważność postępowania, poprzez wydanie decyzji administracyjnej niewykonalnej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nakazania stronie zaprzestania prowadzenia reklamy działalności apteki polegającej na umieszczeniu na szyldzie nazwy "Tanie Leki" podczas, gdy GIF sam orzekł, iż co najmniej na dzień [...] lipca 2014 roku szyldu będącego przedmiotem decyzji już nie było i reklamy nie prowadzono wobec czego należało decyzje w ww. zakresie uchylić i umorzyć postępowanie jako, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym jej wykonanie nie jest możliwe - w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja [...] WIF utrzymana w mocy przez GIF nakazująca usunięcie szyldu reklamowego.

W przypadku nieuwzględnienie ww. zarzutów - z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż przedsiębiorca prowadził reklamę apteki, w sytuacji gdy nie zostało to wykazane, zaś okoliczności sprawy wskazują, iż zachowanie strony polegające do prowadzenia reklamy apteki mogło dojść poprzez działania osób trzecich tj. poprzedniego najemcy apteki;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 94a P.f. poprzez uznanie, iż umieszczenie szyldu z nazwą i godzinami otwarcia apteki (przy czym strona zaprzecza, iż to ona odpowiada za umieszczenie szyldu) stanowi zabronioną reklamę apteki i tym samym narusza art. 94a P.f., podczas gdy ustawa dopuszcza informację o nazwie, lokalizacji i godzinach pracy apteki zaś nazwa apteki nadana w zezwoleniu może być stosowana w obrocie handlowym celem identyfikacji przedsiębiorcy, a nie celem zachęty do zakupów, tym bardziej że nazwa apteki nie była eksponowana w żadnych nośnikach reklamowych typu ulotki, reklama prasowa itp;.

3. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 94a ust. 2 in fine ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędne przyjęcie, iż nadanie aptece nazwy "Tanie Leki" stanowiłoby naruszanie przepisu szczególnego, pomimo, iż ww. artykuł dopuszcza informowani o nazwie, godzinach otwarcia i lokalizacji apteki;

4. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 138 § 2 k.p.a. poprzez w zw. z art. 15 kpa poprzez pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji, poprzez nie uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego;

5. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 poprzez nieuwzględnienie - przez organ drugiej instancji wniosków dowodowych strony pomimo, iż dotyczyło to okoliczności istotnych dla sprawy, nie udowodnionych wcześniej i nie stwierdzonych innymi dowodami a jednocześnie organ nie zdecydował o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania;

6. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji sprzecznie z zasadą praworządności, nie podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzą postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w tym poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie zawiadomienie strony o końcowym zaznajomieniu z aktami, nie wykazywaniu inicjatywy dowodowej;

7. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności złamania zakazu reklamy aptek pomimo, iż materiał dowodowy nie został właściwie zebrany i nie można mówić o jego całokształcie a w zasadzie nie został on zebrany w ogóle;

8. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienie decyzji przez organ pierwszej instancji a mianowicie nie wyjaśnienie na jakich dowodach organ się oparł, jakim odmówił wiary a zwłaszcza nie wyjaśnienie dlaczego organ wymierzył karę administracyjną w tak wysokim wymiarze i na czym się oparł przy jej wydaniu - co powinno skutkować uchyleniem decyzji już przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

9. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę - w toku postępowania przed organem pierwszej instancji art. 10 kpa w zw. z 43 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy przed organami obu instancji poprzez doręczanie pism o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania osobie która nie jest domownikiem strony w rozumieniu art. 43 kpa ani tez nie podjęła się przekazania pisma adresatowi, a ponadto w rzeczywistości pisma tego nie przekazała, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności wypowiedzenia się w sprawie przez stronę i niemożności złożenia wniosków dowodowych a co było konsekwencją wielokrotnego naruszenia przez operatora publicznego - Poczta Polska SA art. 26 ustawy "Prawo Pocztowe" i licznych przepisów rozporządzeń okołostawowych, poprzez wydanie na podstawie awiza przesyłki poleconej z ZPO osobie nieuprawnionej co nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony;

10. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 67 § 1 kpa poprzez nie sporządzenie protokołu z czynności wykonania dokumentacji zdjęciowej szyldu apteki i nie zawiadomienie o tej czynności dowodowej strony, co powinno skutkować wykluczeniem takiego środka dowodowego jako pozyskanego sprzecznie z wymogami procedury;

12. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez rażącą obrazę art. 78 § 1 kpa w zw. z 140 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez nie rozpoznanie wniosku dowodowego strony w postaci dokumentu - pisemnego wezwania strony wystosowanego do T. D. celem usunięcia naruszeń prawa, które to pismo było załączone do odwołania, ale nie zostało wzięte przez organ pod uwagę, ani ocenione przez organ w toku postępowania pomimo, iż miało ono duże znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i potwierdzało wersję przedstawioną przez stronę.

Z tytułu ww. uchybień skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W obszernym piśmie - replice na odpowiedź organu - złożonym do Sądu 24 lutego 2016r. skarżąca m.in. podnosiła, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie aptek, których nazwy zawierają elementy o charakterze reklamy jest działaniem naruszającym obowiązujące przepisy, co oznacza, że to decyzje administracyjne (zezwolenia) w takim wypadku dotknięte są poważną wadą prawną. Jej zdaniem, w oparciu o zasady wymienione w art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 8 k.p.a. jest nie do przyjęcia, aby organ jednym rozstrzygnięciem akceptował nazwę apteki i nie widział sprzeczności z normami ustawy Prawo farmaceutyczne, a innym - ze względu na użycie tej nazwy, uprzednio zaakceptowanej - stwierdzał niezgodność nazwy z ustawą tj. art. 94a P.f. i nakładał karę pieniężną. Zdaniem skarżącej kwestia zgodności nazwy apteki z obowiązującym prawem musi być rozstrzygnięta na etapie wydawania zezwolenia albo na etapie jego zmiany polegającej na zmianie nazwy apteki. O ile organ akceptuje nazwę apteki w stosownym zezwoleniu, to brak jest podstaw do karania podmiotu za jej używanie do momentu wyeliminowania z obrotu zezwolenia, w którym ww. nazwa została przez organ zaakceptowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm, dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej sformułowane zostały przez Sąd podzielone.

Po pierwsze: należy zwrócić uwagę na przyjęte przez organy ustalenia faktyczne ustalenia.

Jak wynika z ustaleń organu I instancji w dniu 17 grudnia 2013 r. wpłynął wniosek strony z dnia 28 listopada 2013 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w O.. (63-400), gmina O.., ul. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej też "[...]WIF") pismem z [...] stycznia 2014r. i z tą datą odebranym -poinformował stronę, że nadanie aptece nazwy "[...] " może doprowadzić w przyszłości do sytuacji, w której zostanie naruszony przepis art. 94a ust. 1 P.f., zakazujący w jakiejkolwiek formie prowadzenia reklamy aptek ogólnodostępnych. Na pismo to strona nie udzieliła odpowiedzi.

W dniu 29 stycznia 2014 r. [...]WIF udzielił skarżącej Zezwolenia Nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zgodnie z wnioskiem i pod nazwą "[...]", po ustaleniu, że spełnia przypisane prawem wymagania. Uznał, że skoro nazwa apteki może wynikać wyłącznie z decyzji administracyjnej - zezwolenia na jej prowadzenie - wydanego w granicach wniosku o udzielenie zezwolenia, to nadawanie aptekom nazw przybierających postać sloganu reklamowego, np. "Tanie Leki" nie jest objęte zakazem reklamy określonym w art. 94a ust. 1 P.f. Dopiero "niewłaściwe eksponowanie nazwy - "Tanie Leki" będzie mogło być odebrane jako niedozwolona reklama apteki", o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia 17 stycznia 2014 r.

Jak wynika z niezakwestionowanych przez organ odwoławczy ustaleń organu l instancji, w dniu [...] kwietnia 2014 r. inspektor farmaceutyczny zatrudniony w Inspekcji Farmaceutycznej w P. dokonał lustracji przedmiotowej apteki pod katem jej zewnętrznego oznakowania. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że Przedsiębiorca na budynku, w którym mieści się apteka umieścił, ponad witryna, szyld o treści: "APTEKA TANIE LEKI". Ocenił, że szyld ten ma znaczne rozmiary (około 1/4 powierzchni okna (witryny) apteki) w porównaniu z dozwolonymi informacjami dotyczącymi czasu pracy apteki na drzwiach wejściowych i witrynie, które zajmują około 1/6 powierzchni szyldu zawierającego nazwę apteki "Tanie Leki".

Skutkiem wszczętego wobec skarżącej z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie ustalenia, czy umieszczenie nad apteką szyldu o wyżej podanej treści nie stanowi naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 P.f." była decyzja z [...] lipca 2014r. w pkt 1 nakazująca skarżącej zaprzestanie prowadzenia reklamy działalności apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w O.. ul. [...], polegającej na umieszczeniu na szyldzie apteki nazwy "[...]", w pkt 2 nakładająca karę pieniężną w kwocie 15.000,- zł i w pkt 3 nadając pkt 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek rozpoznania odwołania strony, kwestionującego w całości decyzję organu I instancji, Główny Inspektor Farmaceutyczny - zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. - w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Stronę kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i w tej części orzekł co do istoty sprawy, tj. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 7.000 zł, w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części.

Jednakże wydana przez organ odwoławczy decyzja, w ocenie Sądu nie czyni ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania. Organ II instancji przyjmuje bowiem w całości ustalenia organu I instancji w sytuacji, gdy w dacie wydania przez niego decyzji zaskarżonej tj. z [...] marca 2015 r. – zaistniał nowy stan faktyczny.

Decyzja organu I instancji została wydana [...] lipca 2014 r. i oprócz kary pieniężnej nakazywała ona skarżącej zaprzestania stronie prowadzenia reklamy polegającej na umieszczeniu na szyldzie apteki nazwy "[...]".

Na stronie 11 decyzji organu II instancji, wydanej [...] marca 2015 r. znajdują się ustalenia, z których wynika, że "szyld zawierający hasło reklamowe "Tanie leki" został usunięty w dniu [...] lipca 2014 r. (...). Z ustalenia tego GIF nie wyciąga żadnych konsekwencji prawotwórczych. Skoro wydaje decyzję [...] marca 2015 r. powinien uwzględnić w jej treści własne ustalenia co do faktu, że w tej dacie nakaz wydany przez organ I instancji został wykonany – mimo odwołania – [...] lipca 2014 r., czyli na długo przez orzekaniem przez GIF.

Ma zatem rację skarżący, że w dacie rozpatrywania odwołania utrzymanie nakazu wydanego przez organ I instancji było już bezprzedmiotowe jako wykonane. Utrzymując decyzję w tej części w mocy organ odwoławczy wyznaczył sobie rolę wyłącznie kontrolującego legalność działania organu I instancji zapominając, że jego obowiązkiem jest merytoryczne, ponowne rozpoznanie sprawy według stanu faktycznego ustalonego przez siebie, czyli przy uwzględnieniu zaistniałych zmian przed wydaniem rozstrzygnięcia. Stanowi o tym w szczególności zasada dwuinstancyjności postępowania określone w art. 15 k.p.a.

Wobec tego, że organ odwoławczy zajmował się także wysokością nałożonej kary, to także okoliczność usunięcia szyldu "Tanie leki" powinna być uwzględniona przy jej nowym wymiarze.

Zdaniem Sądu, przy wymiarze kary organ odwoławczy również uwzględnić także kwestię, że zarzucona stronie reklama apteki stanowiła legalnie nadaną jej nazwę własną. Organy – w okolicznościach podnoszonych przez stronę – nadały bowiem legalnie taką nazwę aptece prowadzonej przez poprzednika skarżącej (syna), a obecnie pod nazwą "Tanie leki" zostało wydane zezwolenie na rzecz skarżącej. Podnosi ona tę kwestię niejako "ubocznie" w skardze, natomiast w ocenie Sądu jest to kwestia zasadnicza. Organ bowiem nakazuje zaprzestanie stronie używania nazwy, na której używanie w obrocie sam zezwolił. Na te okoliczności wskazuje na stronie 12 zaskarżonej decyzji: pracownicy inspekcji nadali nazwę własną aptece, po czym informowali stronę o niemożności posługiwania się nią z uwagi na art. 94a.

Należy wskazać, że w myśl art. 94a ust.1 p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W niniejszej sprawie GIF, za [...]WIF przyjął, że nazwa apteki umieszczona nad wejściem do apteki eksponująca element nazwy apteki "[...]" oznaczała złamanie zakazu z art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f.

Niewątpliwie należy przyjąć, że, aby nazwa nie miała charakteru reklamy należałoby na szyldzie, zamiast pełnej nazwy apteki, umieścić samo słowo "Apteka". Byłoby to oznaczenie wystarczające do identyfikacji tej Apteki. Wprawdzie Strona była poinformowana o skutkach użycia pełnej nazwy, jednakże decyzja zezwalająca na prowadzenie tej apteki dopuszczała w nazwie zwrot: "TANIE LEKI". W świetle poczynionych ustaleń wynika, że decyzja zezwalająca na prowadzenie dopuszczała używanie w nazwie zwrotu: "TANIE LEKI" i była ostateczna. Powoływane przez GIF orzecznictwo dotyczyło odmiennej sytuacji, gdy nie było dopuszczonej zezwoleniem nazwy apteki zawierającej podobne zwroty.

W kontekście tych ustaleń organ zbagatelizował zd. drugie art. 94a ust. 1 p.f., Wydając decyzję dotyczącą zmiany nazwy apteki, [...]WIF nie dopatrywał się naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. A przecież w decyzji tej określono jedynie nazwę apteki jako część zezwolenia, a nie określono formy prezentacji nazwy apteki.

Organ nie mógł w decyzji umieszczającej nazwę apteki zawrzeć wymagań co do formy prezentacji nazwy apteki, gdyż art. 102 pkt 4 p.f. wskazuje, że w zezwoleniu na prowadzenie apteki powinna być zawarta jej nazwa, o ile taka jest nadana. Nazwa "apteka" zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, w myśl art. 86 ust. 2 p.f. Zdaniem Sądu, nazwa apteki powinna być również tak sformułowana, aby jednocześnie nie naruszała zakazu z art. 94a ust. 1 zd. 1 p.f. W myśl bowiem art. 94a ust. 1 zd. drugie p.f. nie jest już reklamą informacja o lokalizacji apteki. W szerokim zakresie pojęcia "lokalizacja" mieści się także nazwa apteki, ponieważ ją indywidualizuje. Chodzi o umiejscowienie apteki o konkretnej nazwie. W zezwoleniu winna być zatem nadana nazwa, którą także dopuszcza art. 94a ust. 1 czyli taka, którą przedsiębiorca zwyczajowo posługuje się w obrocie: na fakturach i także na szyldzie. Nazwa apteki bywa bowiem zwyczajowo eksponowana w miejscu, gdzie świadczone są usługi farmaceutyczne.

W wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 2399/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozważając, jakie elementy mogą być umiejscowione na obiekcie apteki, przyjął, że poza nadana nazwa mogą być także umieszczane dodatkowe oznaczenia. byleby nie spełniały funkcji reklamowej (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni akceptuje to stanowisko. Podobnie ulotka, jeżeli zawiera treści, które mogą być eksponowane na obiekcie, także nie stanowi reklamy w rozumieniu art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f., z uwagi na wyłączenie zawarte w zd. drugim tego ustępu.

W powyższej sytuacji organ, wydając decyzję dotyczącą nazwy apteki, będącej elementem zezwolenia, powinien rozważyć czy nazwa (jej część) nie będzie w przyszłości wykorzystywana jako hasło reklamowe, co oznaczałoby, że taka nazwa pozostaje w sprzeczności z zakazem z art. 94a ust. 1 zd. pierwsze p.f. i już wówczas zapobiec sytuacji, która ma miejsce obecnie, ale już jako działanie zgodne z zezwoleniem.

Nie było bowiem sporne, że część nazwy apteki "[...]" miała charakter reklamowy. Jednakże strona uważała (i słusznie), że skoro organ, który wydaje m.in. decyzje w przedmiocie zakazu reklamy, dopuszcza równocześnie do obrotu nazwę obejmującą sporną frazę, to działa zgodnie z przepisami prawa, zwłaszcza, że wszystkie omawiane zasady znajdują się w Prawie farmaceutycznym. Nie można żądać od strony, aby nie posługiwała się elementem, na który uzyskała zgodę i na używanie którego (nazwa apteki) zezwalają przepisy - art. 94a ust. 1 zd. drugie p.f.

W świetle powyższych rozważań nie można mówić o braku racjonalności ustawodawcy, ale o niezgodnym z przepisami prawa działaniu organów nadzoru farmaceutycznego, co stanowiło naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f.

Główny Inspektor Farmaceutyczny bowiem ma szereg instrumentów nadzorczych wobec wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych sformułowanych przykładowo w art. 115 ust. 1 pkt 2, 3 p.f. Okoliczność, że według art. 115 ust. 1 pkt 3 p.f. GIF może wydawać wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym polecenia dotyczące podjęcia konkretnych czynności w zakresie ich merytorycznego działania z zastrzeżeniem spraw objętych wydawaniem decyzji jako organu I instancji nie ogranicza jego uprawnień, gdyż już w dalszej części tej jednostki jest mowa, że także może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Inspekcji Farmaceutycznej. Z kolei w myśl pkt 1 tego samego ustępu ustala kierunki działania Inspekcji Farmaceutycznej, a w myśl pkt 2 koordynuje i kontroluje wykonywanie zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych.

Należy podkreślić, że działania organów państwowych mają wzbudzać zaufanie (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.). Zasada zaufania do organów władzy publicznej musi w konsekwencji prowadzić do spójności działań różnych organów a w szczególności tych samych (jak w niniejszej sprawie), gdy niezależnie rozstrzygają o istocie tego samego elementu, mimo że wydają decyzję w innych sprawach. Działając bowiem w pełnym zaufaniu do organów władzy publicznej, strona jest przekonana, że jej działania odpowiadają wymogom prawa, gdy tak jak w niniejszej sprawie nazwa apteki została zaakceptowana w stosownym zezwoleniu, które strona uzyskała. Nie można bowiem umożliwiać stronie podjęcia określonych czynności, a następnie nakładać na nią sankcji za ich dokonanie (zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 75 i nast). Nie sprzyja, bowiem realizacji pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy władzy publicznej, stosowanie odmiennych ocen danego stanu faktycznego, czy też zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji. Zatem karanie podmiotu za używanie nazwy, która została zaakceptowana przez organ, jako niezgodnej z przepisem art. 94a p.f. niewątpliwie narusza zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. Tym bardziej, że strona usunęła sporny szyld po wezwaniu organu.

Uchybienia organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych następstw dla strony, która działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanego zezwolenia/decyzji administracyjnej (sygn. III SA 702/87, z dnia 1 listopada 1987r., ONSA 1987 nr 2 poz. 79). Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną. Należy bowiem pamiętać, że każda prawomocna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości, w myśl art. 16 k.p.a. Skutki nieznajomości prawa przez pracowników danego organu lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych nie mogą być przerzucane na obywateli. Organ, który w znanych sobie okolicznościach wydał decyzję wadliwa jest nią związany, do czasu jej zmiany w sposób prawem przewidziany. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, w której negatywne konsekwencje błędnego działania jednego organu, obciążałyby stronę postępowania, kontrolowana przez inny organ (por.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. II GSK 312/09. opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując niewątpliwie, wydanie zezwoleń na prowadzenie aptek, których nazwy zawierają elementy o charakterze reklamy, jest działaniem naruszającym obowiązujące przepisy, a decyzje administracyjne (zezwolenia) w takim wypadku są dotknięte poważną wadą prawną. Jednakże kwestia zgodności nazwy apteki z obowiązującym prawem musi być rozstrzygnięta na etapie wydawania zezwolenia albo na etapie zmiany wydanego zezwolenia, polegającej na zmianie nazwy apteki. Natomiast w sytuacji, gdy organ akceptuje nazwę w stosownym zezwoleniu, to wątpliwe są podstawy do karania podmiotu tak wysoką karą pieniężną za używanie tej nazwy i przy wymiarze kary nie uwzględnienia zachowania Strony w sytuacji wezwania jej do usunięcia spornego szyldu jako zakazanej reklamy. Tym bardziej, że szyld tożsamej treści figurował wcześniej u poprzedniego najemcy prowadzącego aptekę.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi prowadzących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wobec braku przesłanek z art. 156 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty strony Sąd uznał za niezasadne.