Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 903/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. B. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prokuratora Okręgowego w [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. ustalił na rzecz S. B. odszkodowanie za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz część działki nr [...]

o powierzchni [...], odpowiadającej działce nr [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Odszkodowanie zostało ustalone na kwotę [...] zł.

W decyzji tej Wojewoda orzekł o wypłacie na rzecz S. B. odszkodowania w wysokości [...] zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustalonego przez organ I instancji a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego wnioskodawcy już uprzednio na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. wynoszącą [...] zł, jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący był właścicielem opisanej powyżej nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi publicznej. W związku z dokonanym wywłaszczeniem Wojewoda w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. ustalił odszkodowanie przysługujące skarżącemu za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na kwotę [...] złotych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, gdyż stwierdzenie jej nieważności nie było możliwe z przyczyn określonych w art. 158 § 2 kpa oraz stwierdził nieważności decyzji Wojewody w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. w części ustalającej należne skarżącemu odszkodowanie, konieczne było zainicjowanie przed wyżej wymienionym organem ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł za prawo własności wywłaszczonej nieruchomości oraz o jego wypłacie w wysokości [...] zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego już na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. wynoszącą [...] zł. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego decyzja ta została uchylona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., w konsekwencji czego sprawę przekazano Wojewodzie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że konieczne jest ustalenie właściwego stanu przedmiotowej nieruchomości, tj. jej powierzchni, jak również że opracowanie autorstwa biegłej M. L. było przedmiotem oceny Komisji Oceniającej, która wskazywała na wady sporządzonego operatu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do stanu nieruchomości wywłaszczonej oraz uzyskaniu nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego D. W., Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2020 r., uchyloną następnie decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r., od której to skarżący wniósł sprzeciw rozpoznawany w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. organ poddał krytyce przeprowadzony w pierwszej instancji dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie którego ustalono wysokość należnego skarżącemu odszkodowania. Organ odwoławczy podniósł, że wąt-

pliwości budzi analiza rynku przeprowadzona przez biegłego w zakresie ustalenia wysokości stawek czynszów, jak również przyjęte do ostatecznych wyliczeń stawki czynszów dla lokali usługowo-biurowych i dzierżawy gruntów o charakterze komercyjnym. Zdaniem organu II instancji szczegółowo opisane w uzasadnieniu uchybienia i niespójności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dyskwalifikują opracowanie autorstwa D. W. To zaś w przekonaniu Ministra wiązało się z koniecznością uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to ma polegać na zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wysokości odszkodowania.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. B. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 kpa. Podniósł, że wątpliwości organu II instancji dotyczące sporządzonej w sprawie opinii biegłego nie stanowiły dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji Wojewody. Skarżący wskazał, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej analizy operatu, co doprowadziło do błędnego przekonania o konieczności jego ponownego sporządzenia. W tym zakresie skarżący wszedł w obszerną polemikę z zarzutami sformułowanymi przez organ względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W sprzeciwie podkreślono również, że organ wyraża jedynie własne wątpliwości co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, podczas gdy kontrola i analiza materiału dowodowego nie może się odbywać na zasadzie subiektywnej oceny organu oraz jego uznaniowości. Wątpliwości te zdaniem skarżącego można było rozwiać poprzez zwrócenie się do biegłego o uzupełnienie treści operatu. Ponadto skarżący podniósł, że na etapie postępowania przed organem I instancji operat nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania, zaś organ zasadniczo władny jest do dokonania oceny dowodu z opinii biegłego pod względem formalnym, a nie merytorycznym. W sprzeciwie wskazano, że jeśli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzetelności znajdującego się w sprawie operatu szacunkowego, to powinien był przeprowadzić w trybie art. 136 kpa uzupełniające postępowanie dowodowe, a nie podejmować decyzję kasatoryjną.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też zarzuty sprzeciwu, dotyczące ewentualnej nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez Ministra przepisów prawa materialnego nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrócić należy uwagę, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, braki dowodowe postępowania organu I instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu I instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa może być uznane za uzasadnione.

Jak trafnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I GSK 1171/20 (Legalis), zastosowanie art. 138 § 2 kpa nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Innymi słowy jedynie brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego wynikać powinien przede wszystkim z rażących wad procesowych.

W realiach niniejszej sprawy główną podstawą wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej były wskazywane przez Ministra wady merytoryczne operatu szacunkowego. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Ministra "uchybienia oraz niespójności zawarte w operacie szacunkowym dyskwalifikują opracowanie autorstwa D. W. z dnia [...] lipca 2020 r. jako dowód z opinii biegłego".

Podkreślić przy tym należy, że krytyka sporządzonego w sprawie operatu zaprezentowana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Ministra odnosi się wyłącznie do merytorycznej warstwy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego opracowania. Organ w ramach swych kompetencji może rzecz jasna takiej krytyce poddać dowód, w oparciu o który w sprawie ma nastąpić rozstrzygnięcie. Jest to bowiem przejaw jego roli jako decydenta procesowego, który w ramach swych zadań winien realizować zasadę prawy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Jednakże dokonywana przez organ ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie może abstrahować od specyfiki tego środka dowodowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3140/18 (Legalis nr 2537063), konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy stanowi dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, co do zasady nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.). Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ poweźmie wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie, powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia.

W tym kontekście wymaga podkreślenia, że krytyka operatu przeprowadzona przez organ II instancji w niniejszej sprawie ma w znacznej mierze charakter polemiczny, dotyka w całości sfery odnoszącej się do wiadomości specjalnych, a dodatkowo nie została poddana dodatkowej weryfikacji przez inne podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną. W konsekwencji powyższego Sąd nie ma możliwości dokonania jednoznacznej oceny, czy rzeczywiście podnoszone przez organ II instancji uchybienia merytoryczne prowadzą do konieczności całkowitego odrzucenia tego dowodu. Taka ocena byłaby możliwa dopiero wówczas, gdyby w aktach znajdował się inny dowód z opinii biegłego lub opinia zespołu oceniającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która przy zastosowaniu wiadomości specjalnych poddała w wątpliwość merytoryczną warstwę operatu, na którym oparł się organ I instancji. Rację ma w tym względzie skarżący, że Minister zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu fachowe zweryfikowanie wysuniętych przez siebie wątpliwości. W tym zakresie poprzestał jedynie na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie winien zostać sporządzony kolejny już operat szacunkowy. Tymczasem jedynie skuteczna merytoryczna weryfikacja sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego mogłaby na gruncie przesłanek z art. 138 § 2 kpa wykazać, że istotnie zachodzą podstawy do tego, aby sporządzony w sprawie operat szacunkowy uznać za nieprawidłowy i w konsekwencji nakazać organowi I instancji zlecenie sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego.

Na obecnym etapie taka ocena organu II instancji jest co najmniej przedwczesna, a w każdym razie nie została w sposób należyty uzasadniona. Skuteczne poddanie w wątpliwość treści operatu szacunkowego wymagałoby zastosowania wiadomości specjalnych, których organ z zasady nie posiada. Nie jest w tym zakresie wystarczające powołanie się przez Ministra na okoliczność, że w aktach sprawy znajdują się wcześniejsze operaty szacunkowe z 2017 r., w których ostateczna wartość nieruchomości jest znacznie niższa od przyjętej obecnie. Opracowania te sporządzone zostały 3 lata wcześniej i przede wszystkim straciły już ważność. Nie mogą one zatem stanowić podstawy oceny organu odwoławczego i stać się bezpośrednio powodem krytyki metodologii sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2020 r. Rację miał w tym zakresie organ I instancji, wskazując, że operaty te sporządzone zostały w odmiennej sytuacji procesowej, a ich zasadna krytyka przyczyniła się do wcześniejszego uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. Wartość dowodowa tych operatów na obecnym etapie jest zatem w znacznym stopniu ograniczona, zwłaszcza biorąc zaś pod uwagę, że upłynął już termin ich aktualności. Samo zatem powołanie się na okoliczność, że we wcześniejszych operatach sporządzonych w sprawie, w dodatku w innej sytuacji procesowej, wartość nieruchomości została określona w sposób odmienny, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do całkowitego odrzucenia operatu sporządzonego w dniu [...] lipca 2020 r., jak uczynił to organ II instancji. W tym zakresie ocena dokonana przez organ odwoławczy cechuje się dowolnością, której nie sposób zaaprobować. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy nadmienić, że wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek procesowych do uchylenia decyzji organu I instancji (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1957/20). To na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wykazania istnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność zaoferowania takiego środka dowodowego, przy pomocy którego byłoby możliwe dokonanie weryfikacji zasadności uwag adresowanych względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wymaga przy tym podkreślenia, że środkiem takim nie może być sam tylko wywód uzasadnienia decyzji, w którym organ II instancji przedstawia jedynie swoje wątpliwości. Specyfika dowodu z opinii biegłego wymagałaby bowiem co najmniej przeprowadzenia jego ewentualnej oceny przez inny podmiot posiadający wiadomości specjalne. Wobec braku w aktach postępowania administracyjnego takiego środka dowodowego należało przyjąć, że organ nie wykazał istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, czyli że kontrolowana decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Raz jeszcze podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, jednak jest to postępowanie, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony w niezbędnym zakresie przez organ odwoławczy. Jeśli organ II instancji powziął wątpliwości co do prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu, winien był w pierwszej kolejności zwrócić się do autora operatu o ich szczegółowe wyjaśnienie, a jeśli ten sposób postępowania nie byłby wystarczający, organ odwoławczy winien był rozważyć konieczność skorzystania z treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie nie przekraczają zakresu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikającego z treści art. 136 § 1 kpa. Postępowanie organu odwoławczego sprowadzające się do automatycznego uchylania decyzji organu I instancji i zlecenia wykonania kolejnego już w sprawie operatu szacunkowego, w sytuacji w której organ II instancji poweźmie jakiekolwiek wątpliwości natury merytorycznej, stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadą szybkości postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia dochowanie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy wynikających z art. 35 kpa.

Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na obecnym etapie postępowania uznać należy za nieprawidłowe. Sąd, z opisanych na wstępie przyczyn, nie badał przy tym kwestii merytorycznych, w tym w szczególności prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.