Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Pakości z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXII/210/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2021, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

1. Uchwałą z dnia 25 lutego 2021r. nr XXII/210/2021 Rada Miejska w Pakości, na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 638 - dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2021 r., stanowiący załącznik do uchwały.

2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. oraz § 115, § 135 i § 138 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016, poz. 283 – dalej "rozporządzenie") poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienia ustawowe, powtórzenie w niej przepisów zawartych w innych, wyższych rangą aktach prawnych, niewypełnienie obowiązku wynikającego z ustawowej delegacji w zakresie uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, § 5 art. 5 i 7, § 6 ust. 2, § 8 ust. 2-5 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2021 stanowiącego załącznik do uchwały nr XXII/210/2021.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał treść art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz przepisy rozporządzenia. Dalej wskazał, że uchwalając akt prawa miejscowego rada gminy może poruszać się tylko w ściśle określonym zakresie, wyznaczonym przez ustawowe upoważnienie i w sposób zgodny obowiązującym porządkiem prawnym wynikającym z Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora § 4 ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 2 załącznika do uchwały zawiera powtórzenie, co nie powinno mieć miejsca, a ponadto poprzez zbytnią ogólnikowość nie czyni on zadość wymogom zawartym w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., obligującym uchwałodawcę do zawarcia w uchwale kwestii opieki na wolnożyjącymi kotami, co stanowi istotne naruszenie prawa. Dalej Prokurator powołał treść § 5 ust. 5, ust. 7, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2-5 załącznika do uchwały podnosząc, że powyższe zapisy wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia powielając zapisy ustawy źródłowej począwszy od art. 1 ust. 1 czy art. 5, aktów wykonawczych do niej i aktów przez nią implementowanych.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że tylko po części można zgodzić z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi niewypełnienia obowiązku wynikającego z ustawowej delegacji w zakresie uregulowania opieki nad wolno żyjącymi kotami. Skarżący opiera swoje zarzuty na wskazaniu podobnego sposobu redakcji. Organ zgodził się, że użycie dwukrotnie (§ 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 ust. 3 Programu), podobnie brzmiących zapisów może powodować pewne niejasności w ich rozumieniu, jednakże pozostałe ustępy § 4 Programu, wskazują jednoznacznie sposób odbywania się opieki nad wolno żyjącymi kotami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zapisów określających sposób transportu zwierząt bezdomnych, zapisów wskazujących konieczność wykonywania zabiegów sterylizacji czy kastracji zwierząt bezdomnych wyłącznie przez lekarza weterynarii, czy też zapisów dotyczących właściwego sposobu wykonywania zabiegu usypiania ślepych miotów i postępowania ze zwłokami, wskazując na wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia oraz powielenie zapisów ustawy źródłowej. Z powyższym organ nie może się zgodzić, gdyż użyte w Programie sformułowania były konieczne, aby stał się on zrozumiały i czytelny dla mieszkańców i innych osób z niego korzystających. Usunięcie z aktualnej treści zaskarżonych elementów stworzyłoby ryzyko pozbawienia sensu zapisów w obligatoryjnych punktach Programu bądź niewypełnienia obowiązku wynikającego z ustawowej delegacji w wymaganym zakresie.

Końcowo organ wskazał, że przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a tym samym uznana została za zgodną z prawem. Ponadto wszczęcie niniejszego postępowania w chwili obecnej, uznać należy za spóźnione i niecelowe, z uwagi na przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. w ciągu najbliższych 5 miesięcy, gmina zostanie zobligowana do podjęcia nowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

4. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

5. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXII/210/2021 Rady Miejskiej w Pakości z dnia 25 lutego 2021r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pakość na rok 2021r., dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy:

- zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

- opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;

- odławiania bezdomnych zwierząt;

- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

- usypiania ślepych miotów;

- wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

- zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13).

Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17).

6. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej Sąd podziela zarzut Prokuratora, że § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stosownie do § 4 ust. 1 Programu opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez:

1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące;

2) zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienie im wody pitnej w miejscach ich przebywania;

3) w miarę możliwości zapewnienie miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy;

4) powierzenie realizacji ww. zadań wolontariuszom oraz współdziałanie z organizacjami społecznymi;

5) doraźne wykonywanie niezbędnych zabiegów weterynaryjnych.

Podmiotem odpowiedzialnym za zakup karmy dla kotów wolno żyjących jest Referat Komunalno - Inwestycyjny, Rozwoju i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. (§ 4 ust. 2). Realizację zadań związanych z opieką nad kotami wolno żyjącymi powierza się wolontariuszom przy współudziale organizacji społecznych (§ 4 ust. 3).

Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019r., II SA/Bd 1280/18; z 22 marca 2017r., II SA/Bd 1353/16). Tymczasem w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami w § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Programu określono, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami powierza się wolontariuszom przy współdziałaniu z organizacjami społecznymi. Zdaniem Sądu przytoczone regulacje § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 poza tym, że zawierają dwukrotne powtórzenie podobnie brzmiących zapisów, co powoduje pewne niejasności (sam organ w odpowiedzi na skargę dostrzegł powyższy błąd), to cechują się zbyt dużym stopniem ogólnikowości, albowiem nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 4 Programu poza wskazaniem w § 4 ust. 2 podmiotu odpowiedzialnego za zakup karmy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt. Zatem lokalny prawodawca może powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie wolontariuszom i organizacjom społecznym. Wskazany w § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Programu sposób realizacji zadania poprzez powierzenie zadania wolontariuszom i organizacjom społecznym jest jednak nieprawidłowy. Takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie.

7. Sąd nie podziela pozostałych zarzutów Prokuratora, w którego ocenie zapisy § 5 ust. 5, ust. 7, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2-5 Programu wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia powielając zapisy ustawy źródłowej począwszy od art. 1 ust. 1 czy art. 5, aktów wykonawczych do niej i aktów przez nią implementowanych. Ustosunkowując się do tak skonstruowanego zarzutu Sąd w pierwszej kolejności przytoczy treść zaskarżonych przepisów. Odławianie bezdomnych zwierząt będzie prowadzone wyłącznie przy użyciu specjalistycznego sprzętu przeznaczonego do wyłapywania zwierząt, który nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt, a także nie będzie zadawał im cierpienia (§ 5 ust. 1 pkt 5). Transport bezdomnych zwierząt będzie odbywał się środkiem transportu przystosowanym do bezpiecznego i humanitarnego przewozu zwierząt (§ 5 ust. 1 pkt 7). Zabiegi sterylizacji i kastracji mogą być przeprowadzane wyłącznie przez lekarza weterynarii (§ 6 ust. 2). Zwierzę usypiane musi być traktowane, do ostatniej chwili życia łagodnie i przyjaźnie. Należy zaoszczędzić mu trwogi i dodatkowych udręczeń (§ 8 ust. 2). Usypianie ślepych miotów musi być prowadzone z poszanowaniem praw zwierząt, w sposób wykluczający ich cierpienie (§ 8 ust. 3). Zabieg uśpienia powinien być wykonany przez lekarza weterynarii za pomocą metod określonych w przepisach o uśmiercaniu zwierząt (§ 8 ust. 4). Zwłoki uśpionych zwierząt muszą być odpowiednio zabezpieczone do czasu zabrania ich przez odpowiednie służby (§ 8 ust. 4).

Podkreślić w tym miejscu należy, że Prokurator formułując powyższe zarzuty poza wskazaniem, że ww. zapisy wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia powielając zapisy ustawy źródłowej począwszy od art. 1 ust. 1 czy art. 5, aktów wykonawczych do niej i aktów przez nią implementowanych nie wskazał, jak miałoby dojść do przekroczenia upoważnienia ustawowego oraz poza wskazaniem art. 1 ust. 1 i art. 5 u.o.z. jakich aktów wykonawczych i aktów przez nią implementowanych dotyczy powyższy zarzut. W myśl art. 1ust. 1 u.o.z. zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Natomiast zgodnie z art. 5 u.o.z. każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Po pierwsze zdaniem Sądu zakwestionowane regulacje nie zawierają powtórzenia zapisów ustawowych wskazanych przez Prokuratora, a po drugie wyjaśnić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma zróżnicowany charakter normatywny, gdzie z jednej strony uchwała określona jako Program musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Ponadto, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznał, że w odniesieniu do zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego regulacji wskazanych w § 5 ust. 5, ust. 7, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2-5 Programu.

Końcowo wskazać również należy, że utrata mocy obowiązującej uchwały będącej aktem prawa miejscowego (przyjęty zaskarżoną uchwałą program dotyczy 2021r). nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 jej załącznika, zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (publ. jak wcześniej wskazano). Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – jej rozpoznanie było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.