Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi H. S., E. S. i E. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz H. S., E. S. i E. Z. (solidarnie) kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] kwietnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania H. S., E. S. i E. Z. (dalej także jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 1984 r. wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej jako: u.w.n.), udzielił zezwolenia Zakładom [...] w L. na przeprowadzenie prac związanych z przebudową linii napowietrznych 110 kV zasilających [...] L. [...], [...], [...], z jednoczesnym ograniczeniem praw rzeczowych w pasie o szerokości 20 m, obejmującym zakaz wznoszenia nowych budynków, sadzenia drzew

i zakładania plantacji roślin o charakterze łatwopalnym. Osobom upoważnionym przez Zakłady zezwolono na dostęp do urządzeń, celem dokonywania czynności związanych z ich naprawą i konserwacją. Na inwestora nałożono m.in. obowiązek sporządzenia protokołów zniszczenia zasiewów, upraw, ogrodzeń, budynków itp. znajdujących się na trasie budowy oraz ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wzajemnego porozumienia stron opartego na wycenie rzeczoznawców. W razie sporu odnośnie wysokości ustalonego odszkodowania sprawę należało kierować do Prezydenta Miasta celem wydania decyzji w tym przedmiocie. W załączniku nr [...] do decyzji, stanowiącym wykaz osób, którym przysługiwała własność lub użytkowanie nieruchomości, przez które przebiegały urządzenia, figurował Z. S., jako właściciel działek nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...]

Pismem z [...] grudnia 2014 r., H. S. złożyła do Prezydenta Miasta L. wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia na podstawie ww. decyzji prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w L.. Z wniosku wynika, że stronie przysługuje prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] ha. We wniosku wskazano, że obecna właścicielka nieruchomości ani jej poprzednicy prawni nie tylko nie wyrażali zgody na umieszczenie na jej działkach jakichkolwiek urządzeń przesyłowych, ale również nigdy nie aprobowali korzystania z jej nieruchomości. Wnioskodawczym zaznaczyła, że ani ona, ani jej poprzednicy prawni nigdy nie otrzymali odszkodowania z tego tytułu.

Organ I instancji poczynił ustalenia, z których wynika, że w wyniku kolejnych postanowień o stwierdzenie nabycia spadku, po Z. S. oraz po jego żonie – [...], ostatecznie spadek nabyły córki – skarżące. Dodatkowo dokonano zniesienia współwłasności położonej przy ul. [...]. W wyniku tych czynności działka nr [...], wskazana we wniosku, stała się własnością H. S..

Decyzją z [...] lipca 2015 r. organ I instancji odmówił przyznania odszkodowania, powołując się na oświadczenia skarżących, że ani one, ani ich ojciec nigdy nie występowali o odszkodowanie z tytułu poniesionych strat. W wyniku rozpatrzenia odwołania H. S. decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z [...] grudnia 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia następcy prawnego Zakładów, który powinien być stroną postępowania w sprawie odszkodowania.

W wyniku podjętych czynności organ I instancji ustalił, że obecnym właścicielem infrastruktury energetycznej jest spółka [...] S.A. I Oddział L.. Ponieważ organowi nie udało się odnaleźć następcy prawnego Zakładów [...] w L., ani dokumentów upadłościowych lub likwidacyjnych, decyzją z [...] grudnia 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania, jako bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości ustalenia następcy prawnego podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na przeprowadzenie prac związanych z przebudową linii napowietrznych.

W wyniku odwołania H. S., decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda zakwestionował stanowisko organu

I instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, wskazał również na konieczność przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego ustalającego odszkodowanie za trwałe ograniczenie własności nieruchomości.

Od powyższej decyzji spółka [...] wniosła sprzeciw, który został oddalony wyrokiem WSA w Lublinie z 12 lutego 2019 r. (II SA/Lu 934/18).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy określający zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej, na kwotę 153.581 zł.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działki nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność Z. i I. małż. S. . W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), należy się tylko podmiotowi wywłaszczonemu, a prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych, ani uniwersalnych. Ponadto, z uwagi na fakt, iż odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach zostało naliczone i wypłacone, brak jest podstaw do twierdzenia, że inwestor uchylił się od analizy zasadności naliczenia i wypłaty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (błędne ustalenia faktyczne, pominięcie argumentacji skarżących, wadliwe uzasadnienie, naruszenie zasady pogłębiania zaufania), a także art. 124-126 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 i w zw. z art. 128 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i błędną odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo zasadności wniosków skarżących.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest możliwość dziedziczenia przez następców prawnych roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Kwestia ta wywołała rozbieżności w orzecznictwie, które zostały rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. (I OPS 1/20). W uchwale stwierdzono, że: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 [u.w.n.], może być od dnia [...] stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 [u.g.n.] dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 [u.w.n.] natomiast nie może być ustalone odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 [u.g.n.] na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.w.n.".

Wojewoda zwrócił także uwagę na zawarty w uzasadnieniu uchwały wywód, w którym Sąd stwierdził, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przekładając powyższe stanowisko na rozponawaną sprawę Wojewoda wskazał, że adresatem decyzji z [...] listopada 1984 r. jako właściciel działek objętych ograniczeniami był Z. S.. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, a także z oświadczeń złożonych przez córki ówczesnego właściciela nieruchomości wynika, że Z. S. nie wnioskował do inwestora o wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości a zatem mamy do czynienia z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.w.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. W rozpoznawanej sprawie dziedziczenie roszczenia odszkodowania nastąpiłoby, w sytuacji gdyby Z. S. wystąpił z wnioskiem do inwestora o jego wypłatę a przed ustaleniem odszkodowania zmarł.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody pełnomocnik H. S., E. S. i E. Z. zarzucił naruszenie:

(1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i stwierdzeniem, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie odszkodowania prawidłowo zinterpretował przepisy i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych; w ocenie pełnomocnika Wojewoda nie dostrzegł, że organ I instancji nie zastosował art. 128 ust. 4 u.g.n., który nakazuje powiększyć odszkodowanie o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, w sytuacji zajścia zdarzeń o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n., a to w związku z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który nakazuje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie; fakt, że Z. S. nie złożył wniosku o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości in concreto, nie oznacza, że nie złożył w ogóle wniosku o odszkodowanie, bowiem zgodnie z ustaleniami organu I instancji odszkodowanie za zasiewy zostało wszak wypłacone

i musiało zostać ustalone na wniosek, który Z. S. jako jedyna osoba zainteresowana musiał złożyć; zdaniem pełnomocnika stwierdzenie organu, że nie był to wniosek o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości jest całkowicie niezasadne z kilku względów; po pierwsze, § 5 obowiązującego w dniu wydania decyzji ograniczającej prawo własności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości, przewidywał, że ograniczenie prawa własności do nieruchomości powinno odpowiadać procentowemu zmniejszeniu się wartości nieruchomości; po drugie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że należy wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie; po trzecie, art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje, że odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości; to wszystko w ocenie pełnomocnika oznacza, że aktualne przepisy nakazują ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, w sytuacji gdy nastąpiło ograniczenie praw do nieruchomości bez ustalenia takiego odszkodowania, a ówczesny właściciel złożył wniosek o odszkodowanie (tak jak w przedmiotowym stanie faktycznym);

(2) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, w szczególności bez uwzględnienia art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., co naruszyło zaufanie skarżących do władzy publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ wadliwa okazała się również decyzja organu I instancji, należało uchylić również i tą decyzje, w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącym przysługuje roszczenie o odszkodowanie za straty poniesione na skutek trwałego ograniczenia własności nieruchomości nałożonego decyzją z [...] listopada 1984 r. Niesporne jest, że ówczesnym właścicielem nieruchomości był Z. S., którego następcami prawnymi (spadkobiercami) są skarżące. Decyzja z 1984 r. została wydana w oparciu o art. 35 u.w.n. Kwestie roszczeń odszkodowawczych regulował art. 36 u.w.n. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). W aktualnym stanie prawnym podstawę prawną dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu tego rodzaju szkód stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu skargi wskazuje, że strony spierają się o kwestię tego, czy pierwotny właściciel nieruchomości – Z. S. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania w zakresie obejmującym straty poniesione na skutek ograniczenia własności nieruchomości. Niesporne między stronami jest to, że pierwotnemu właścicielowi wypłacono odszkodowanie za zasiewy (na podstawie art. 36 ust. 2 u.w.n.). Wojewoda, powołując się na oświadczenia skarżących, wywodzi, że wniosek o odszkodowanie obejmował wyłącznie straty w zasiewach (skoro takie odszkodowanie wypłacono), zatem pierwotny właściciel nie wystąpił o odszkodowanie za inne szkody, wyrażające się w zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek wprowadzonych ograniczeń, a skoro tak – to skarżącym jako spadkobiercom właściciela nie przysługuje roszczenie o takie odszkodowanie (skoro żądania w tym przedmiocie nie zgłosił pierwotny właściciel, to godził się na ograniczenia i ewentualne wynikające stąd zmniejszenie wartości nieruchomości). Z kolei w ocenie pełnomocnika skarżących, nie można w tak zawężony sposób interpretować wniosku o odszkodowanie złożonego przez właściciela. Skoro Z. S. złożył wniosek o odszkodowanie (wypłacono mu odszkodowanie za straty w zasiewach), to nie ma podstaw do twierdzenia, że ograniczał swoje żądania wyłącznie do strat w zasiewach. Fakt, że odszkodowanie wypłacono tylko w tym zakresie, oznacza, że w pozostałym zakresie – obejmującym straty wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości – odszkodowania nie ustalono, a zatem prawo do tego odszkodowania mają skarżące jako spadkobiercy pierwotnego właściciela, a podstawą prawną ustalenia odszkodowania powinien być aktualnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W ocenie Sądu istota problemu jest nieco inna – leży we właściwej interpretacji wywodów zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. Fragment uzasadnienia uchwały, na którym Wojewoda oparł swoją argumentację, brzmi następująco: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 [u.g.n.]. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania".

Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie Wojewoda błędnie zinterpretował przytoczony wywód, uznając, że pozbawia on spadkobierców prawa do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jeżeli pierwotny właściciel nie złożył wniosku o odszkodowanie za straty wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 36 u.w.n. Przemawiają za tym następujące argumenty:

Po pierwsze, systematyka uzasadnienia uchwały wskazuje, że wywód, na który powołuje się Wojewoda odnosi się wyłącznie do sytuacji nabywcy nieruchomości (pod tytułem szczególnym), ale nie do sytuacji prawnej spadkobierców. Wywód znajduje się w punkcie V uzasadnienia, w którym NSA przedstawił rozważania wyjaśniające jego stanowisko wyrażone w drugim punkcie sentencji. Co więcej, wszystkie poprzedzające akapity odnoszą się do sytuacji nabywcy nieruchomości.

Po drugie, interpretacja wywodu NSA przyjęta przez Wojewodę pozostaje w sprzeczności z argumentami natury konstytucyjnej, którymi NSA uzasadnił tezę, zgodnie z którą prawo do odszkodowania przechodzi na spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia poprzez ograniczenie własności nieruchomości. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że konieczność uznania prawa spadkobierców do żądania odszkodowania z tytułu ograniczeń wprowadzonych na podstawie art. 35 u.w.n., nie ustalonego na rzecz pierwotnego właściciela, NSA wywiódł z konstytucyjnych zasad ochrony własności i dziedziczenia. Jak wskazano w przytaczanej uchwale: "[...] Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności

i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności

i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, [...] wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania".

Po trzecie, roszczenie o odszkodowanie należne na podstawie art. 36 ust. 1 u.w.n. nie przedawnia się, inaczej niż odszkodowanie za zasiewy z art. 36 ust. 2. Skoro tak – gdyby pierwotny (z daty wywłaszczenia) właściciel nieruchomości nadal żył, mógłby wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie, bowiem nabył takie roszczenie w związku z wywłaszczeniem przez ograniczenie własności, a upływ czasu (nawet znaczny) nie pozbawił go tego roszczenia, z braku przepisów szczególnych wprowadzających przedawnienie. Z kolei spadkobiercy pierwotnego właściciela takiego roszczenia byliby pozbawieni, w świetle argumentacji Wojewody. Takiej tezy nie sposób pogodzić z konstytucyjnymi standardami ochrony własności i prawa do dziedziczenia. Standardy konstytucyjne wymagają przyjęcia tezy przeciwnej, że roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców zmarłego właściciela (o ile nie zostało "skonsumowane", tj. o ile nie została wydana decyzja przyznająca odszkodowanie).

Zasadność powyższej argumentacji potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w tym samym czasie lub już po podjęciu przytaczanej uchwały. W wyroku z 22 lutego 2021 r. (I OSK 2492/20), NSA stwierdził, że "[...] stanowisko odmawiające spadkobiercom prawa dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wyłącznie z powodu ujęcia w art. 128 ust. 1 u.g.n. jedynie właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie oraz braku przepisu wyraźnie dopuszczającego sukcesję tego roszczenia nie jest uprawnione. Skoro bowiem przytoczone powyżej przepisy dopuszczają występowanie o odszkodowanie w znacznym oddaleniu czasowym od momentu wywłaszczenia, to założyć należy, że na skutek upływu czasu właściciel wywłaszczonej nieruchomości może już nie żyć, przy czym nie sposób jest uznać, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania miało charakter roszczenia osobistego, tj. wygasającego wraz ze śmiercią właściciela. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro roszczenie o zwrot nieruchomości przechodzi na spadkobiercę właściciela tej nieruchomości, to nie sposób uznać, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stanowiące ekwiwalent za wywłaszczoną nieruchomość, nie przysługuje temu spadkobiercy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 22 czerwca 2021 r. (I OSK 491/20), wzmacniając dodatkowo argumentację odwołaniem do standardów ochrony własności wynikających z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Konkludując: w świetle powyższych wywodów należy uznać, że skarżącym, jako spadkobiercom wywłaszczonego (w trybie art. 35 u.w.n.) właściciela przysługuje "nieskonsumowane" prawo do żądania odszkodowania za straty wynikające z ograniczenia własności nieruchomości, a podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania powinien być aktualnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2020 r. zostały wydane na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 i 3 u.w.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wadliwości te skutkują koniecznością uchylenia obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, organ

I instancji będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej w kwestii interpretacji art. 36 ust. 1 i 3 u.w.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przedstawionej w powyższych wywodach. Organ powinien mieć na uwadze, że prawo skarżących do żądania ustalenia odszkodowania mogłoby zostać wyłączone tylko w sytuacji, gdyby okazało się, że odszkodowanie za straty wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 36 ust. 1 u.w.n. zostało ustalone już na rzecz pierwotnego właściciela. Jeżeli taka sytuacja nie miała miejsca, obowiązkiem organu będzie ustalenie odszkodowania, do czego konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego). Należy w tym kontekście zauważyć, że znajdujący się w aktach operat szacunkowy został sporządzony w styczniu 2020 r. W związku z tym konieczna będzie weryfikacja aktualności tego operatu, z uwzględnieniem art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zwrot kosztów objął kwoty: 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 51 zł opłat skarbowych od pełnomocnictw udzielonych przez skarżące oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżących w wysokości stawki minimalnej.