Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1074/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 176, art. 141 par. 1, art. 133 par. 1, art. 54 par. 1, art. 1 par. 2, art. 106 par. 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 68 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134, art. 149 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Zachodniopomorski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2033/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakład Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Zachodniopomorski na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu oferta na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2 zasądza od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Medycyna Region Zachodniopomorski na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 2033/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. Z. O. Z. F. M. Region Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r. o nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z treścią wyroku z dnia 26 marca 2009 r. o sygn. VII SA/Wa 2013/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przyjął, że rozstrzygnięcie konkursu (w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny – ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistycznego na obszarze rejonu operacyjnego S.-Sz. lewobrzeżny i prawobrzeżny) i wybór oferty o łącznej ocenie punktowej 97,12 Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Sz. przy odrzuceniu oferty N. Z. O. Z. F. M. Region Z. w Sz. o łącznej ocenie punktowej 89,53 było uzasadnione. Przeprowadzono konkurs z zachowaniem obowiązującego prawa. Wynika to z art. 134 ust. 1, 139 ust. 1 pkt 1, 140 ust. 2 pkt 1, 146 ust. 3 pkt 3, 148 pkt 1 i 2, 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji zalecenia wskazane w poprzednim wyroku zostały prawidłowo wykonane. Chodzi o wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przeprowadzeniem konkursu, rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokonano wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert, przyznawania punktów, jak też naruszenia zasad postępowania określonych przez ustawę. Nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż strona miała możliwość zapoznania się z aktami w zakresie dopuszczalnym przez przepisy. Nie skorzystano z tego prawa. Strony były równo traktowane, zagwarantowano zachowanie uczciwej konkurencji. Zawarto szczegółowe parametry oceny ofert, prawidłowo ustalono ceny jednostkowe oferowanych świadczeń. Zasady przyznawania punktów przez świadczeniodawcę lekarzy specjalizujących się bądź posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej zostały zachowane. Przyznanie dodatkowych 30 punktów obydwu oferentom biorącym udział było prawidłowe. Brak było podstaw do różnicowania w tym zakresie. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione wszystkim uczestnikom na tych samych zasadach. Materiał dowodowy zebrano zgodnie z przepisami. Ocena jego jest też zgodna z przepisami. Przepisy art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 4, 107 § 3 k.p.a. nie zostały naruszone.

Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej N. Z. O. Z. F. M. Region Z. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenia i zastosowania art. 188 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej. Nadto o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 powyższej ustawy postępowania dowodowego w postaci dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 79, poz. 483 ze zm.), art. 134 ust. 1, 149 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.); § 8 ust. 3 Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 82/2007/DSM oraz 71/2007/DSM. Naruszenie zaś przepisów postępowania w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 § 2, 54 ust. 2, 133 § 1, 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu podano, że postępowanie dotknięte jest wadami i z tego powodu wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy. Zaprzeczono, aby komisja konkursowa była uprawniona do samodzielnego dokonywania wyceny punktowej oferty i weryfikacji tego, co wynika z wyceny wygenerowanej przez system informatyczny. Przyznanie dodatkowych 30 punktów było decydujące dla wyboru oferty jako najkorzystniejszej, choć Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego tym kryterium nie sprostała. Chodzi o obsady lekarskie, kompleksowość. Podane informacje były nieprawdziwe. Wybór tej oferty jest niekorzystny dla ubezpieczonych z punktu widzenia ustawy i Konstytucji. Błędnie przyjęto, że Sąd I instancji do wyrokowania dysponował aktami choć zamknięcie rozprawy nastąpiło w sytuacji niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Nie przedstawiono podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia. Oznacza to przekroczenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie skarżącej, wybrany oferent nie gwarantuje jakości udzielania świadczeń zdrowotnych. Zawarcie nieprawdziwych informacji winno skutkować odrzuceniem oferty. Powyższe argumenty w pełni uzasadniają uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Narodowy Fundusz Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Przepis art. 174 powyższej ustawy stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Istotą sprawy, która przewijała się zarówno na etapie postępowania administracyjnego, przed Sądem I instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym, był zarzut skarżącego, że WSPR w Sz. nie zapewniła w ofercie lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej, a pomimo tego otrzymała taką samą ilość punktów co skarżący, to jest 30 punktów.

Zarzut ten jest nietrafny. Dokumentacja ofertowa WSPR w Sz. zawierała bowiem oświadczenie tego przedsiębiorcy, wskazujące nazwiska lekarzy posiadających tę specjalizację lub będących w trakcie jej uzyskania. Prawdziwość tego oświadczenia nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego, przynajmniej w kontekście popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 i następne Kodeksu karnego). Natomiast prawdą jest, co zresztą przyznaje skarżący, że żaden z oferentów nie dysponuje wystarczającą liczbą specjalistów z omawianej specjalizacji, aby zapewnić pełną obsadę ekip ratunkowych przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Jest to jednakże odrębny problem. W każdym razie nie uzasadnia to samo przez się uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym bardziej w sytuacji gdy miało to prowadzić do trudnej do zaakceptowania sytuacji, aby przejąć równie niekompletną w omawianej kwestii ofertę skarżącego, za to za wyższą cenę niż to proponował konkurent dysponujący podobną kadrą lekarzy z dziedziny specjalizacji medycznej.

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji, stwierdzając ogólnie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z jej art. 176, gdyż jak już wyżej stwierdzono – w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przestawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej koncentrują się wprawdzie na uchybieniach uzasadnienia Sądu I instancji, nie wskazują jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejne zarzuty prawa procesowego dotyczyły naruszenia art. 141 § 4 oraz 133 § 1 w związku z art. 54 § 2 a także art. 1 § 2 wyżej wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nietrafnie zarzuca błędne uznanie przez Sąd I instancji, że dysponował aktami sprawy, a tym samym, aby zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nieprecyzyjne również w tym zakresie uzasadnienie podstaw kasacyjnych czyni powyższy zarzut niezrozumiałym. Nie można się również zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi braku dysponowania przez ten Sąd aktami sprawy i wydaniu w związku z tym wyroku w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny. Sąd I instancji nie musiał sięgać po dokumenty znajdujące się w innej sprawie, prawidłowo uznając materiały zawarte w aktach niniejszej sprawy jako wystarczające.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzuty skargi kasacyjnej także koncentrują się wokół omówionej już kwestii związanej z rzekomym nieudokumentowaniem przez konkurenta posiadania lekarzy specjalistów z ratownictwa medycznego.

W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W myśl powyższych przepisów: "każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2)". Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie wiąże się z wyborem oferenta. Zdaniem skarżącego do naruszenia przepisów Konstytucji RP doszło poprzez uznanie, że wybór WSPR w Sz. był najkorzystniejszy oraz że wskazany podmiot nie gwarantuje właściwej jakości udzielania świadczeń zdrowotnych. Zarzuty podniesione w tej materii nie są uzasadnione. Jak zdaje się wynikać ze skargi kasacyjnej, z czym trudno się zgodzić, aby uchylenie decyzji Prezesa NFZ powinno przesądzać o tym, że w niniejszej sprawie oferent nie powinien uzyskać wymaganych punktów za kompleksowość. Podmioty były oceniane według odrębnych kryteriów i w tym zakresie uzyskiwały stosowne punkty.

Niezasadne są również zarzuty skarżącego kwestionujące jakość świadczonych usług przez podmiot, którego oferta została wybrana. Skarżący powołał się w tym zakresie na ustalenia z dnia 25 marca 2009 r. Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie medycyny ratunkowej w Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w Sz.. Dokument został przedstawiony już po zakończeniu postępowania przed Sądem I instancji. Skarżący niezasadnie żądał przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu na podstawie art. 106 § 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustalenia zawarte w tym zakresie podważałyby ustalony stan faktyczny w zakresie oceny jakości jako elementu oceny wyboru ofert. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu spawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, lex nr 478284).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez skarżącego art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Należało bowiem w toczącym się postępowaniu przyjąć, że jedynym kryterium, które zdecydowało o wyborze innej niż skarżącego oferty, było kryterium ceny. To właśnie wskazana przez konkurenta skarżącego niższa cena przesądziła o wyborze jego oferty. Zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach skarga kasacyjna powtarza – jak to wyżej wskazano – niezasadny argument co do wyboru w innym postępowaniu WSPR w Sz. na ten sam region operacyjny.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione przez skarżącego. W zakresie naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach skarżący nietrafnie zarzucił, o czym była już mowa, że drugi z oferentów nie zapewnił odpowiedniej ilości lekarzy z dziedziny ratownictwa medycznego. Można tutaj mówić jedynie o niezapewnieniu w ofercie odpowiedniej ilości lekarzy, ale odnosi się to także do skarżącego, który jednakże przedstawił mniej korzystną dla zamawiającego ofertę cenową.

Dalsze zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia prawa materialnego, co do prawdziwości podanych danych przez drugiego z oferentów, nie zasługują na uwzględnienie. Oferta jest ze swej istoty propozycją zawarcia umowy. Ewentualne nienależyte wykonanie umowy nie mieści się w katalogu kryteriów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach. O tym, czy oferent wywiąże się z umowy nie można przesądzać na tym etapie postępowania związanego z wyborem ofert w postępowaniu przetargowym. Skoro w ofercie WSPR w Sz. zostały przedstawione odpowiednie dane co do listy lekarzy ze specjalizacji z zakresu ratownictwa medycznego, trudno byłoby zarzucić, aby oferta ta nie spełniała warunków formalnych. Natomiast do organu należał wybór najbardziej korzystnej propozycji. Ewentualne negatywne następstwa są na obecnym etapie jedynie przypuszczeniami skarżącego.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).