Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 363/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 522/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. R. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 522/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wydaną z powołaniem na przepisy art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w łącznej kwocie 323.936,00 złotych, stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta [...], położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 3, działka nr [...] o pow. 0,0672 ha, zapisany w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność skarżącej oraz za cały budynek mieszkalny o pow. 162 m2, umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2012 r. Wskazano, że wcześniej Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 3, działka nr [...] o pow. 32472 m2, stanowiącej własność skarżącej. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem planu: KZ - teren przeznaczony pod poszerzenie ulicy [...] - projektowana działka [...] oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem: [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2003 r. i pomimo toczących się postępowań nadzwyczajnych, nie doszło do jej skutecznego wzruszenia.

Starosta zaznaczył, że na skutek podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...], powstały m.in. działki: nr [...] i nr [...], związane istnieniem na obu budynku mieszkalnego. Podkreślił, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania za działkę nr [...], bez uwzględnienia wartości całego budynku mieszkalnego (część posadowiona na działce nr [...], a część na działce nr [...]). Organ I instancji przyjął, że sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Jego zdaniem prawidłowo przyjęto przeznaczenie przedmiotowego gruntu jako tereny komunikacyjne, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ administracji pierwszej instancji naruszył, przez błędną wykładnię, art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że zgodnie z ww. przepisami odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne - w niniejszym postępowaniu za działkę nr [...] wraz z nakładami znajdującymi się na terenie działki tj. ogrodzeniem, bramą, fragmentem budynku mieszkalnego oraz nasadzeniami roślinnymi. Odwołujący m.in. zwrócił uwagę, iż nie wiadomo, czy samodzielne istnienie części budynku na działce nr [...], bez części znajdującej się na działce nr [...] jest niemożliwe, bowiem nie została wykonana żadna ekspertyza budowlana.

Odwołujący zakwestionował też operat szacunkowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., gdyż biegła w żaden sposób nie uzasadniła zasadności wyceny całego budynku. Zdaniem odwołującego, to operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. wykonany również przez A. W. w przedmiotowej sprawie, który określa wartość działki nr [...] na łączną kwotę 196.566,00 złotych i uwzględnia fragment budynku mieszkalnego (38 m2) wchodzącego w obszar wycenianej działki, powinien stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją uchylił decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda wyjaśnił, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej - tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ I instancji ustalił kwotę odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który nie jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, gdyż uchybia art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto Starosta [...] naruszył art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., ponieważ ustalił odszkodowanie za składniki (pozostałą część budynku), które nie zostały wywłaszczone.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 6-8, art. 10 § 1, art. 35 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez orzeczenie nieuwzględniające rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 65/11 i pominięcie okoliczności prowadzonego zgodnie z ww. wyrokiem postępowania, zwłaszcza że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie;

3) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za przejęte działki w trybie wskazanym w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Sądu pierwszej instancji zostały spełnione przesłanki do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ I instancji ustalił odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy, który narusza formułujący "zasadę korzyści" art. 134 ust. 3 u.g.n. W dacie wydania decyzji podziałowej, jak i w chwili obecnej, na obszarze odpowiadającym dawnej działce numer [...] znajdowały się: budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze. To oznacza, iż aktualny na dzień [...] listopada 2003 r. sposób użytkowania był mieszkaniowy lub tzw. "zabudowa zagrodowa". Wydzielona działka numer [...] również była użytkowana w ten sposób, chociaż miała przeznaczenie drogowe nadane scharakteryzowanym planem miejscowym. Po wejściu w życie planu miejscowego, nieruchomości sąsiednie dla przedmiotu wyceny uzyskały przeznaczenie mieszkaniowe o symbolu "[...]". Nadto, co wynika z obu operatów szacunkowych, działka znajdowała się w analizowanym momencie w otoczeniu terenów pojedynczej zabudowy mieszkaniowej, terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo i leśnie. Powyższe oznacza, iż nieruchomości podobne dla działki nr [...] to działki mieszkaniowe (lub użytkowane jako siedlisko), a nie drogowe, jak błędnie przyjęto w operacie.

Za bezzasadny uznał Sąd zarzut skargi, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 65/11, w sposób dorozumiany przesądził o konieczności przyznania skarżącej odszkodowania w niniejszym postępowaniu za cały budynek mieszkalny posadowiony na obu działkach, tj. nr [...] i [...]. Jak wynika z analizy uzasadnienia tego wyroku przesłanką uchylenia omawianym wyrokiem decyzji administracyjnych było niewyczerpanie trybu cywilnoprawnego, tj. brak rokowań zmierzających do ustalenia odszkodowania przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie dodatkowo Sąd w omawianej sprawie wyraził pogląd, że wpis prawa własności w księdze wieczystej na podstawie decyzji zatwierdzającej podział działki ma charakter deklaratoryjny i nie jest warunkiem nabycia prawa własności działki wydzielonej pod drogi publiczne, które następuje z mocy prawa. W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano wprost, że wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi, bezzasadne jest odnoszenie się do treści decyzji organu II instancji. Tym samym Sąd w tamtym postępowaniu w ogóle się nie wypowiedział i nie zajmował kwestią, czy skarżąca powinna otrzymać odszkodowanie za część, czy też za całość budynku mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarżącej (przy założeniu, że część budynku położona na działce nr [...] nie może zostać rozebrana bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części budynku położonej na działce nr [...]) niewątpliwie należne jest odszkodowanie za cały budynek posadowiony obecnie na działkach nr [...] i [...]. Jednakże w świetle treści art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. w niniejszym postępowaniu skarżąca może skutecznie domagać się odszkodowania jedynie za część budynku położoną na działce nr [...]. Zakres przedmiotowy niniejszego postępowania dotyczy bowiem jedynie wywłaszczonej nieruchomości, a więc działki nr [...]. W pozostałym zakresie obejmującym część budynku położoną na działce nr [...] może dochodzić odszkodowania w drodze postępowania cywilnego, ewentualnie w drodze roszczeń określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo Sąd wskazał, że organ I instancji powinien poczynić jednoznaczne ustalenia zmierzające do ustalenia, czy część budynku położona na działce nr [...] nie może zostać rozebrana bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części budynku położonej na działce nr [...]. Kwestia ta bowiem nie została w pełni wyjaśniona. Teza o niemożności rozbiórki części budynku położonego na działce nr [...] bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części tego budynku położonej na działce nr [...] oparta jest bowiem jedynie na domniemaniu, że możliwa jest jedynie rozbiórka całego budynku. Nie znajduje natomiast oparcia w konkretnych dowodach np. w operacie szacunkowym bądź dowodzie z oględzin przedmiotowego budynku.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał też pozostałe zarzuty skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7-8, art. 10 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niezagwarantowania skarżącej prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa do zapoznania się z odwołaniem Miasta [...] i wypowiedzenia w sprawie (wszczętej odwołaniem ww. podmiotu);

2) art. 141 § 4 i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a., w zw. z art. 7-8, art. 77 § 1, art. 10 § 1 1 art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

3) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyznania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowania za cały budynek posadowiony na granicy 2 działek pomimo, że ma on konstrukcję niepodzielną, a żadna z części budynku nie może pełnić samodzielnej funkcji (podział nieruchomości nie przebiega wzdłuż ścian);

4) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), poprzez niezastosowanie ww. przepisu i w efekcie uznanie, że odszkodowanie jest należne za część budynku (umiejscowioną ściśle na działce [...]), która w świetle prawa nie może stanowić wyodrębnionej, samoistnej części, nie może być w związku z tym być również odłączona od budynku;

5) art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do:

- odmowy przyznania odszkodowania za cały niepodzielny budynek, pomimo rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 65/11, który orzekając w granicach sprawy nie stwierdził naruszenia prawa przez Starostę [...] w zakresie podstaw do przyznania odszkodowania za cały budynek, a stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie,

- do uznania, że co do części sprawy, w której orzekał WSA w Poznaniu należy procedować w innym trybie postępowania (w drodze postępowania cywilnego, ewentualnie w drodze roszczeń określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz z art. 134 § 1, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151, art. 170, art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 7-8, art. 10 § 1, art. 80 , art. 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej kontroli niniejszej sprawy i uznanie skargi za niezasadną wbrew wskazanym ww. przepisom prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Wojewody [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i przedstawił dodatkową argumentację na poparcie tego twierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek tylko jeden z podniesionych w niej zarzutów – a mianowicie ten dotyczący naruszenia art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zasługiwał na uwzględnienie.

Istota sporu zawisłego pomiędzy stronami dotyczy kwestii odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącej należy się odszkodowanie za cały budynek usytuowany na działkach o numerach [...] oraz [...], czy tylko za część posadowioną na działce nr [...] - tak jak przyjął to organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 98 ust. 3 przewiduje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne i jest ono wypłacane w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wydając decyzję ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę (działkę [...]), oraz za cały budynek mieszkalny o pow. 162 m2, umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...] uznając, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania za działkę nr [...], bez uwzględnienia wartości całego budynku mieszkalnego (część posadowiona na działce nr [...], a część na działce nr [...]).

Stanowisko takie zostało zakwestionowane zarówno przez organ odwoławczy jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd ów, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarżącej niewątpliwie należne jest odszkodowanie za cały budynek posadowiony obecnie na działkach nr [...] i [...]. Jednakże w świetle treści art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. w niniejszym postępowaniu skarżąca może skutecznie domagać się odszkodowania jedynie za część budynku położoną na działce nr [...]. Zakres przedmiotowy niniejszego postępowania dotyczy bowiem wywłaszczonej nieruchomości, a więc działki nr [...]. W pozostałym zakresie obejmującym część budynku położoną na działce nr [...] może dochodzić odszkodowania w drodze postępowania cywilnego, ewentualnie w drodze roszczeń określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Interpretacja przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. dokonana przy uwzględnieniu treści art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie dawała podstawy do akceptacji poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

Najpierw jednak trzeba przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, który wprost wskazał, że skarżącej należało się odszkodowanie za cały budynek. Błędnie natomiast podniesiono, że wino być ono dochodzone w dwóch odrębnych trybach – administracyjnym w odniesieniu do części budynku na działce nr [...] oraz na drodze cywilnej – w odniesieniu do części budynku znajdującej się na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie kwestii rozmiaru odszkodowania uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia tego, za co powinno ono przysługiwać.

Sięgając do treści art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) wskazać przyjdzie, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. W okolicznościach niniejszej sprawy sporny budynek mieszkalny usytuowany jest na dwóch nieruchomościach, a więc stanowi część składową każdej z nich. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje zaś na to, że podział fizyczny budynku – zgodny z przebiegiem granic nieruchomości jest niemożliwy, a wobec tego cały ten obiekt budowlany należy traktować jako integralną całość. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że zarówno organy prowadzące postępowanie, jak i on sam, nie byli władni oceniać w tym postępowaniu zasadności i prawidłowości decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2003 r., która, na marginesie dodając, była weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym i ostała się w obrocie prawnym. Tym samym dokonany podział wywołał określone następstwa w sferze prawnej i faktycznej, a jednym z nich jest takie a nie inne usytuowanie budynku na nieruchomościach. Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu, zgodnie z którym, z perspektywy pojęcia "słusznego odszkodowania" użytego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, odszkodowanie na gruncie niniejszej sprawy winno odzwierciedlać wartość całego budynku (vide: str. 30 uzasadnienia). W tym jednak kontekście zupełnie niezrozumiałe są zalecenia kierowane pod adresem organu I instancji, zgodnie z którymi organ ów winien zbadać, czy część budynku położona na działce nr [...] nie może zostać rozebrana bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części budynku (położonej na działce nr [...]). Abstrahując od tego, że tym samym Sąd sam przeczy swoim wcześniej powołanym twierdzeniom, nie sposób znaleźć jakiejkolwiek podstawy prawnej do podjęcia próby poczynienia tego rodzaju ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W świetle przepisów regulujących ustalanie wartości nieruchomości (Rozdział 1, Dział IV u.g.n.) kwestia możliwości rozbiórki obiektu budowlanego lub jej braku nie ma żadnego wpływu na wartość wycenianej nieruchomości. Nadto, niezależnie od poczynionych ustaleń, nawet w razie uzyskania odpowiedzi twierdzącej w tym zakresie, należałoby odpowiedzieć na pytanie jaki miałoby to mieć wpływ na wysokość odszkodowania.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, iż w sposób daleki od optymalnego dokonano podziału nieruchomości, w następstwie czego budynek należący do skarżącej znalazł się na dwóch nieruchomościach. Ponieważ, jak już wcześniej wspomniano, kwestia prawidłowości przeprowadzonego podziału leży poza granicami niniejszego postępowania, to tym samym okoliczność ta determinuje dalszy przebieg postępowania i wynikające stąd konsekwencje. W poddanym kontroli sądowej postępowaniu należało skoncentrować się na ustaleniu jak powinien przebiegać proces ustalenia odszkodowania i co powinno być jego przedmiotem.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle powołanych wyżej okoliczności oraz przepisów, nie jest możliwym "podział" roszczenia odszkodowawczego, które przysługuje stronie, na część cywilną i administracyjną, a co za tym idzie ustalenie w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za niewydzieloną fizycznie i geodezyjnie część budynku mieszkalnego znajdującą się na nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną. Dzieje się tak dlatego, że z perspektywy przywołanej wcześniej, konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), odszkodowanie to winno być ustalone z uwzględnieniem proporcji w zakresie ograniczeń, których doznaje właściciel i świadczeń przyznanych mu z tego tytułu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadnym jest przyjęcie założenia, że owo odszkodowanie winno uwzględniać wartość całego budynku, co zresztą Sąd pierwszej instancji zaznaczył w swoim orzeczeniu. Trzeba zarazem pamiętać o źródle i normatywnych podstawach powstania obowiązku odszkodowawczego – a jest nim wydzielenie działek pod drogi publiczne (art. 98 ust. 3 u.g.n.). To zaś, zdaniem Sądu, nakłada na organy obowiązek poczynienia wszelkich starań, aby obowiązek ów zrealizować w jednym postępowaniu, przy jednoczesnym uwzględnieniu konstytucyjnego postulatu "słuszności" odszkodowania, a więc ustalenia jego wysokości w ramach obowiązujących regulacji z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a). Trudno zaś znaleźć normatywne uzasadnienie dla sytuacji, w której odszkodowanie przyznawane w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. obejmuje jedynie część nieruchomości budynkowej, która zarazem nie może stanowić samodzielnego przedmiotu obrotu, zaś pozostała część, ze względu na przeprowadzony podział, nie będzie mogła być użytkowana w dotychczasowy sposób. Konsekwencją takiego podziału nieruchomości, który wszakże dokonywany był w postępowaniu administracyjnym, nie może być przyznanie jedynie części odszkodowania za rzecz niepodzielną i oczekiwanie, że w pozostałym zakresie strona będzie mogła zaspokoić swoje roszczenia na drodze cywilnej. Przeciwnie, wobec niepodzielności wspomnianego budynku, przy uwzględnieniu wymogu wypłaty odszkodowania "słusznego", organ zobligowany jest wypłacić odszkodowanie również za tę część, która nie leży na nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, a która nie posiada przymiotu samodzielności.

Dodać wypadnie, że w podobnej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08, wskazał m.in., że "w przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji całego budynku". Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela i akceptuje.

Z powołanych wyżej powodów, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylono zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzję organu odwoławczego. W obrocie prawnym pozostaje natomiast decyzja Starosty [...], którą Wojewoda [...] zbada z uwzględnieniem poczynionych w niniejszym wyroku uwag. W szczególności zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom, uwzględniając przy tym fakt, iż ma do czynienia z niepodzielnym obiektem budowlanym usytuowanym na dwóch różnych nieruchomościach.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jakkolwiek miał miejsce i niewątpliwie stanowi uchybienie formalne, nie wpłynął na finalny wynik postępowania, gdyż niezależnie od tego, czy strona zapoznałaby się z tymi aktami, czy też nie, dla rozstrzygnięcia było to irrelewantne. Również lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że odniesiono się w nim do zarzutów podnoszonych przez stronę w złożonej skardze, czyniąc tym samym zadość wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za odpis zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenie NSA jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl