Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 384/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 2a, art. 20 ust. 2 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skarg J. L., E. L., W. J. i Burmistrza Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...], utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. (o wykreśleniu wpisu Burmistrza Miasta [...], wykazanego w rejestrze gruntów jako zarządca działki nr [...]) oraz uchylił pkt 2 tej decyzji i w tym zakresie odmówił wprowadzenia zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr "drogi" na Bp "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" w działce nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Pismem z 9 kwietnia 2018 r. J. L. i E. J., w imieniu własnym oraz W. J., złożyli wniosek do starostwa o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta [...], w odniesieniu do działki nr ewid. [...] położonej w [...], obręb [...]. Do wniosku załączono: kopię odpisu zwykłego KW [...] z dnia [...] października 2009 r., postanowienie Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z dnia [...] września 1997 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J. J.. W zakresie zmiany użytku gruntowego na działce nr ewid. [...] przedłożono opracowanie geodezyjne przyjęte do zasobu geodezyjnego w dniu [...] stycznia 2018 r za numerem [...], którym dokonano m.in. wyznaczenia punktów granicznych tej działki, a także dokonano zmiany użytku gruntowego z dr (droga) na Bp (zurbanizowane tereny niezbudowane lub w trakcie zabudowy). W operacie uprawniony geodeta potwierdził, że działka ewidencyjna [...] o pow. 0,0214 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3641 ha stanowią łącznie działkę nr [...] zapisaną w KW [...]. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że znajduje się ona w ich użytkowaniu, jest ogrodzona siatką, koszona jest przez nich trawa, sadzone sadzonki i opiekują się roślinnością.

W toku postępowania Burmistrz Miasta [...] wskazał, że działka nr ewid. [...] stanowi część wcześniej ujawnionej działki nr ewid. [...], a działka ta stanowi część drogi publicznej o nadanej kategorii drogi publicznej (Uchwała nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych oraz aktualna Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie nadania kategorii dróg gminnych drogom publicznych na terenie Miasta [...] w obrębach od [...] do [...]). Uznanie za drogę publiczną wskazuje na ochronę wynikającą z ustawy o drogach publicznych oraz, że działka nr ew. [...] obręb [...] (mimo iż w chwili obecnej w zasadniczej części jest ogrodzona) jest wskazywana przez Burmistrza Miasta [...] jako nieruchomość do nabycia w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 13, poz. 872 ze zm.), dalej: ustawa z dnia 13 października 1998 r. Nieruchomość ta wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...]. Gmina [...] w 2017 r. zleciła podmiotowi zewnętrznemu, sporządzenie m.in. dokumentacji pn. "Opracowanie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowania regulacji stanów prawnych nieruchomości pod drogami publicznymi zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną I — ulica [...] w [...]", które obejmowało m.in. przedmiotową działkę.

Decyzją z [...] września 2018 r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki nr ewid. [...] położonej w m. [...], obręb [...] poprzez:

1) wykreślenie wpisu Burmistrza Miasta [...], wykazanego w rejestrze gruntów jako zarządca działki nr ewid. [...];

2) zmianie użytku gruntowego wykazanego dla działki nr ewid. [...] o pow. 0,0214 ha z dr - "drogi", na użytek Bp - "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy".

W wyniku oceny zebranego materiału dowodowego Starosta [...] stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...], stanowi część nieruchomości uregulowanej w KW [...] czyli jest gruntem o ustalonej własności, nie jest własnością Miasta [...]. Nie uwzględniono także wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim byłaby decyzja Wojewody [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę [...] całości lub części nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż Gmina z wnioskiem takim dotychczas nie wystąpiła.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...], utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. oraz uchylił pkt 2 tej decyzji i w tym zakresie odmówił wprowadzenia zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr "drogi" na Bp "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" w działce nr [...]. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się właścicieli nieruchomości. Przepis ten w pkt. 1b dopuszcza ujawnienie oprócz właścicieli także inne podmioty, które władają lub gospodarują gruntami, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, jednakże dotyczy to wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowy grunt ma uregulowany stan prawny, wynikający z wpisów w księgach wieczystych i prawo to jest wykazane w rejestrze gruntów. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha zasadnie zostało wykazane prawo własności osób fizycznych, co z kolei, wobec treści art. 20 ust. 2 pkt 1a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie pozwala na dodatkowe wykazywanie podmiotów władających lub gospodarujących, z wyjątkiem określonej grupy dzierżawców.

W zakresie użytku gruntowego należy mieć natomiast na uwadze, że zgodnie z pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. 2015 r poz.460, z późn.zm.). W myśl tej ustawy pas drogowy jest wydzielonym liniami granicznymi gruntem, na którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Z kolei zgodnie z art.7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej następuje w drodze uchwały właściwej rady gminy. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ulica [...] w [...] została zaliczona do publicznych dróg gminnych i obejmuje obszar m.in. działki nr [...] w obrębie [...].

Jak wynika z uzyskanej w toku postępowania odwoławczego informacji Starosty [...] (pismo z 6 grudnia 2018 r nr [...]) w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2005 r. działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] ze względu na niejednorodny stan prawny nieruchomości. Nie można jednak uznać, że dokonano również wyłączenia tego gruntu z obszaru oddziaływania uchwały Rady Miasta [...], która zaliczyła całą działkę nr [...] jako część drogi (ulicę [...]). Kwestia uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę, bądź w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bądź w innym postępowaniu regulacyjnym, nie może być uwzględniana w niniejszym postępowaniu. W ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do załatwienia sprawy o prawo własności, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów możliwe jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. Jak wynika z definicji użytku Bp - "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" (lp. 15 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków), do terenów tych zalicza się grunty, na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa; grunty na których wcześniej istniejące budynki zostały rozebrane, ale jednocześnie grunty te są przeznaczone pod zabudowę; uwzględnia się również postanowienia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej wydanych w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także treść projektu zagospodarowania działki, o jakim mowa w ustawie Prawo budowlane. Teren określony w opracowaniu geodezyjnym P. [...] jako Bp nie spełnia wyżej opisanej definicji właściwej dla tego użytku, nie jest bowiem objęty ani decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, ani planem zagospodarowania działki, nie został na nim rozebrany budynek ani nie rozpoczęto budowy. Fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

J. L., E. J. i W. J. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w części dotyczącej uchylenia pkt. 2 decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. i orzeczenia w tym zakresie o odmowie wprowadzenia zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr - "drogi" na Bp "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 12 i 68 ust. 3 pkt 4 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Skarżący podnieśli, że obecny stan prawny nieruchomości jest jednorodny. Działka nr [...] jest gruntem o ustalonej własności i nie stanowi obecnie fragmentu drogi publicznej ogólnodostępnej kategorii gminnej. Działka nr [...] oddzielona jest od ulicy [...] ogrodzeniem. Na działce rosną drzewa, w związku z czym nie można twierdzić, że jest to działka drogowa. Na działce nr [...] pierwotnie posadowiony był budynek, który następne został rozebrany. Ustalenia komunikacyjne planu miejscowego (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r.) ograniczają się jedynie do przyjęcia nienaruszalnego i historycznego układu drogowego w strefie ochrony konserwatorskiej, a więc plan nie przewiduje poszerzenia ulicy [...] w [...].

Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie uchylenia pkt. 2 decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r. i odmowy wprowadzenia zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr - "drogi" na Bp - "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" w działce nr [...] o powierzchni 0,0214 ha położonej w [...] , obręb [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Miasta [...] wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2018 r. w zakresie utrzymującym w mocy punkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów miasta [...] w obrębie [...], w jednostce rejestrowej nr [...] polegającej na wykreśleniu wpisu Burmistrza Miasta [...] jako zarządca działki nr [...] położonej w [...], z obrębu [...]. Burmistrz Miasta [...] zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowi publicznemu oraz nieprawidłowe ustalenie faktów (brak pełnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy). Organ odwoławczy nie uwzględnił, że na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Gmina [...] nabyła nieruchomość (działkę nr [...]) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ nieprawidłowo uznał, że na podstawie art. 20 § 2 pkt 1a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie jest możliwe wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako podmiotu władającego lub gospodarującego przedmiotową nieruchomością, podczas gdy z uwagi na nabycie własności nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. jest to możliwe oraz uzasadnione. Ponadto organy nie uwzględniły, że Gmina [...] rozpoczęła prace zmierzające do złożenia stosownych wniosków o nabycie spornej nieruchomości oraz faktu, iż decyzja Wojewody [...] w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny.

2) art. 138 § 1 pkt 1) i 2) oraz § 2 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 i art. 140 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy skarżący wnioskował o umorzenie postępowania do organów I i II instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość z powodu nabycia własności nieruchomości przez Gminę [...] w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także z uwagi na okoliczności, że na mocy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. cała działka nr [...] została zaliczona jako część drogi - ulicy [...], a tym samym organy I i II instancji bezpodstawnie podważyły prawo zarządu Burmistrza Miasta [...] nad drogą publiczną;

3) art. 138 § 1 pkt 1) i 2) oraz § 2 K.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 7b i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy pkt 1 niezgodnej z prawem decyzji Starosty [...] tj. decyzji, wydanej podczas postępowania, w którym organ I instancji nie wydał postanowienia w kwestii zawieszenia postępowania, podczas gdy wydanie decyzji Starosty [...] zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Wojewodę [...];

4) art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że kwestia uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę, bądź w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bądź w innym postępowaniu regulacyjnym, nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i zawarcie w zaskarżonej decyzji wzajemnie wykluczających się wniosków tj. na stronie 6 zaskarżonej decyzji Organ II instancji uznał, że nie dokonano wyłączenia działki nr [...] w obrębie [...] z oddziaływania uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., która zaliczyła całą działkę nr [...] - jako część drogi (ulicę [...]), jak również organ wskazał przepisy ustawy o drogach publicznych, które określają, że zarządcą drogi gminnej jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego;

6) art. 140 w związku z art. 107 § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów z odwołania Skarżącego od decyzji organu I instancji, tj. w szczególności:

- do zarzutów dotyczących uznania, że obecna działka została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych;

- do zarzutów dotyczących słuszności zachowania kolejności postępowań z punktu widzenia szeroko pojmowanego porządku publicznego i przejrzystości działania organu;

- do zarzutów dotyczących naruszenia prawa Gminy [...] do nieruchomości nr ew. [...] obr. [...] - ul. [...] w [...], w zakresie podważenia zarządu Burmistrza Miasta [...] nad drogą publiczną, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz rozważenia podniesionych w nim okoliczności;

7) art. 138 § 1 pkt 1) oraz 2) i § 2 K.p.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wniosków dowodowych skarżącego, jak również nie odniesienie się do okoliczności oraz zarzutów zawartych w pismach skarżącego, tj.:

- w piśmie z 14 maja 2018 r. - poprzez nieustosunkowanie się przez organ I instancji do dowodu: Opracowanie dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań regulacji stanów prawnych nieruchomości pod drogami publicznymi;

- w piśmie z 26 czerwca 2018 r. (informacja skarżącego o podjęciu zlecenia dokumentacji geodezyjnej w zakresie ulicy [...]);

- wniosku dotyczącego umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na fakt, że działka nr [...] stanowi część drogi publicznej (wniosek zawarty w piśmie skarżącego z dnia 14 maja 2018 roku) i zarzutów Skarżącego związanych z tym wnioskiem;

- wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest decyzja Wojewody [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę [...] całości lub części nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i zarzutów skarżącego związanych z tym wnioskiem;

- zarzutu skarżącego, że kwestia nabycia nieruchomości przez Gminę stanowi bezsprzecznie zagadnienie wstępne względem postępowania o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy pkt. 1 decyzji Starosty [...] (która to decyzja w tej części jest niezgodna z prawem);

8) art. 138 § 1 pkt 1) oraz pkt 2) i § 2 w związku z art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również poprzez brak zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przez organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji i brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

9) art. 138 § 1 pkt 1) oraz pkt 2) i § 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania;

10) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, że kwestia uregulowania gruntów zajętych pod drogę na nieruchomości nie może być uwzględniana w tym postępowaniu, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, a decyzja Wojewody w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy 1 ust. decyzji Starosty [...];

11) art. 20 ust. 2 pkt 1 a) Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zasadnie zostało wykazane prawo własności osób trzecich, wbrew art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

12) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tych przepisów i bezpodstawne uznanie, że kwestia uregulowania gruntów zajętych pod drogę nie może być uwzględniana w tym postępowaniu, podczas gdy z przepisu wynika, iż drogi publiczne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy: IV SA/Wa 384/19 (sprawa ze skargi J. L., E. J. i W. J.) oraz IV SA/Wa 385/19 (sprawa ze skargi Burmistrza Miasta [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Podstawą aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków są: przepisy prawa, dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Aktualizacja operatu ewidencyjnego ma na celu: zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowanie danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1a Prawa geodezyjne i kartograficzne, w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości; b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przepis ten dopuszcza ujawnienie w rejestrze oprócz właścicieli także innych podmiotów w dwóch przypadkach: 1) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz 2) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...] ma uregulowany stan prawny, wynikający z treści księgi wieczystej. Działka ta wykazana jest aktualnie w jednostce rejestrowej nr [...], w której wpisani są właściciele J. J., W. J. oraz J. J. i E. J. na podstawie KW [...]. Organy obu instancji, powołując się na wyniki modernizacji ewidencji gruntów, a także przedstawione przez J. L. i E. J. opracowanie geodezyjne, przyjęte do zasobu w dniu 25 stycznia 2018 r. (nr [...]), wskazały, ze działka nr ewid. [...], o pow. 0,0214 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,3641 ha stanowią łącznie działkę nr [...] wpisaną w KW [...]. W takich okolicznościach sprawy organy miały podstawy do przyjęcia, że skoro w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0214 ha zostało wykazane prawo własności osób fizycznych, to wobec brzmienia art. 20 ust. 2 Prawa geodezyjnego, nie jest możliwe dodatkowe wykazywanie podmiotów władających lub gospodarujących, z wyjątkiem określonej grupy dzierżawców.

Podnoszone w skardze Burmistrza Miasta [...] rozbudowane zarzuty odnoszą się przede wszystkim do tego, że organy obu instancji nie uwzględniły konsekwencji płynących z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością, odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zarzuty te nie są trafne. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, do stwierdzenia nabycia prawa własności przez Gminę [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., niezbędna jest decyzja właściwego wojewody, a taka w odniesieniu do działki nr ewid. [...] nie została wydana. Gmina nie wskazała także, aby wystąpiła do Wojewody o wszczęcie postępowania w tym zakresie. Okoliczność, że Gmina zleciła opracowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ulicy [...] na potrzeby postępowań regulacji stanów prawnych nieruchomości pod drogami publicznymi zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w żaden sposób nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania w zakresie dokonywania oceny, czy sporna nieruchomość zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Skoro zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] działka nr ewid. [...] stanowi część nieruchomości należącej do J. J., W. J. oraz J. J. i E. J., to organy ewidencyjne nie mają podstaw do kwestionowania tego wpisu. O tym, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rozstrzyga treść księgi wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ ewidencyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania o aktualizację danych zawartych w ewidencji, dokonywać ustaleń prawnych, komu przysługuje prawo własności nieruchomości. W ramach takiego postępowania nie może dojść do załatwienia sprawy o prawo własności, gdyż organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów możliwe jest dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji.

Całkowicie chybione są zarzuty skargi Burmistrza Miasta [...], że skoro właścicielem działki nr ewid. [...] jest Miasto [...], to postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji należało umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a. Przede wszystkim, należy podkreślić, że brak przesłanek uwzględnienia żądania strony, w tym przypadku J. L. i E. J. nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. O ile zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, winno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 1740/10). Tym samym, w przypadku braku zasadności żądania wniosku J. L. i E. J. organ zobowiązany był odmówić aktualizacji danych, a nie umorzyć postępowanie. Poza tym, jak zostało wykazane w tej sprawie Burmistrz Miasta [...] nie dysponuje dokumentem potwierdzającym jego tytuł prawny do spornej nieruchomości, a zatem to również świadczy o tym, że wskazany zarzut jest bezzasadny.

Nie trafne są także zarzuty, że postępowanie w tej sprawie należało zawiesić z uwagi na to, że jego wynik zależał od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. Wojewodę [...]. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK, 2018).

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Burmistrz nie wskazywał, że przed Wojewodą [...] toczy się w odniesieniu do działki nr [...] postępowanie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Burmistrz podnosił jedynie, że gmina ma zamiar wystąpić z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. W tej sprawie nie można mówić zatem o konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w sytuacji gdy Gmina nie wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenia nabycia przez tą działki nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się do żądania strony w zakresie zawieszenia postępowania, tyle że nie podzielił stanowiska Burmistrza, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając powyższe względy na uwadze, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 7b, 77 § 1, art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie można podzielić stanowiska Burmistrza, że organ nie działał na podstawie przepisów, nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z aktualnością danych ewidencyjnych i dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem reguł oceny dowodów. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.) Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w oparciu o analizę i ocenę Operatu geodezyjno-prawnego Modernizacji [...], opracowanie geodezyjne przyjęte do zasobu geodezyjnego w dniu 25 stycznia 2018 r za numerem [...], odpis z księgi wieczystej KW [...], uchwałę Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] oraz innych dokumentów zgormadzonych w sprawie. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy, jakkolwiek lapidarnie, ale odniósł się do podnoszonych przez Burmistrza zarzutów. Okoliczność, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Burmistrza, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi J. L., E. J. i W. J. należy uznać, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie było wystarczających podstaw do dokonania zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr – "drogi" na Bp – "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" na działce nr [...]. Po pierwsze, do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów, w szczególności z dokumentacji geodezyjnej przedłożonej przez skarżących nie wynika, że teren działki nr ewid. [...] spełnia definicję użytku gruntu "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa przedłożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego szkic orientacyjny [...]. Ze szkicu tego nie wynika jednoznacznie, że na działce nr ewid. [...] istniał wcześniej budynek, który został rozebrany. W takich okolicznościach to, że w opracowaniu geodezyjnym nr [...], geodeta wykonujący czynności techniczne będąc na gruncie określił stan zagospodarowania przedmiotowej działki i na tej podstawie sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych, w którym wykazał zmianę użytku dr na Bp, nie jest wystarczające do dokonania zmiany danych ewidencyjnych w tym zakresie. Ponadto, stanowiącą akt sprawa miejscowego, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], Rada Miasta [...] zaliczyła do publicznych dróg gminnych ul. [...], która obejmuje działką nr ewid. [...] obręb [...]. Działka nr ewid. [...] została wydzielona z działki nr ewid. [...], ale nie dokonano wyłączenia tego gruntu z obszaru oddziaływania uchwały Rady Miasta [...]. Tym samym, nie ma wystarczających podstaw do dokonania zmiany dotychczasowego użytku gruntowego dr – "drogi" na Bp – "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" na działce nr [...]. Okoliczność, że działka nr ewid. [...] pozostaje określona jako użytek gruntowy dr nie oznacza, że takie określenie użytku gruntowego rozstrzyga kwestie prawa własności tej działki.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi.