Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 261/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jan Grabowski Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 606/06 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie skargi organu na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej z budżetu gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 606/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej Ochotniczej Straży Pożarnej w W.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Gmina W., reprezentowana przez Wójta Gminy, zawarła w dniu [...] listopada 2005 r. umowę pożyczki nr [...] z Ochotniczą Strażą Pożarną w W., na mocy której Gmina pożyczyła kwotę 100.000 zł na zakup średniego samochodu ratowniczo-gaśniczego.

Dnia [...] lutego 2006 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwałą Nr [...] umorzyła w całości pożyczkę udzieloną Ochotniczej Straży Pożarnej w W. na kwotę 100.000 zł wraz z przysługującymi Gminie odsetkami. Zgodnie z § 3 tej uchwały, weszła ona. w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy.

W uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono, że Ochotnicza Straż Pożarna w W. wykorzystała w całości przyznaną kwotę pożyczki i dokonała zakupu samochodu ratowniczo-gaśniczego. Wniosek o umorzenie kwoty pożyczki pożyczkobiorca uzasadniał dążeniem do zapewnienia bezpieczeństwa w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych na terenie całej Gminy oraz zwiększeniem bezpieczeństwa uczestników akcji ratunkowych. Rada Gminy uznała za zasadne umorzenie pożyczki z tych powodów, które przedstawił pożyczkobiorca oraz wskazała, iż za jej umorzeniem przemawiają ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ochotnicza Straż Pożarna. Zaakcentowano również społeczną działalność prowadzoną przez pożyczkobiorcę.

Wojewoda M., występując jako organ nadzoru, wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy W., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, wstrzymania wykonania uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w przypadku nieuwzględnienia żądania o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały w zakresie słów "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M.".

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż uchwała ta została mu przekazana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. i ma wątpliwości co do posiadania w tym zakresie kompetencji nadzorczych. Wynika to z treści art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, który do właściwości regionalnych izb obrachunkowych zakreśla sprawy z zakresu udzielenia pożyczek. Stwierdził, że jeśliby tą argumentację podzielić, to skarga powinna ulec odrzuceniu. Jeżeli zaś sprawy z zakresu udzielenia pożyczek mieszczą się w zakresie nadzoru sprawowanego przez wojewodów, to wówczas skarga jest uzasadniona. Odnosząc się do merytorycznego uzasadnienia skargi, Wojewoda M. podniósł, że powołany przez Radę Gminy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do umarzania pożyczek, a art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c tej ustawy zawiera jedynie podstawę dla rady gminy do zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych stanowi podstawę dla rady gminy do określania szczegółowych zasad i trybu umarzania indywidualnych należności pieniężnych, a nie do ich umarzania w indywidualnej sprawie. Ponadto w dniu [...] czerwca 2000 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy oraz umarzania innych ulg w ich spłacaniu, która to uchwała przyznała kompetencję do umarzania Zarządowi Gminy (obecnie Wójtowi Gminy), a nie organowi stanowiącemu Gminy. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała stanowi w istocie wkroczenie przez organ uchwałodawczy w kompetencję organu wykonawczego i tym samym zaskarżoną uchwałą Rada Gminy W. przekroczyła swoje ustawowe uprawnienia oraz naruszyła zasadę rozdziału kompetencji między radą gminy a wójtem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia na wstępie zauważył, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi wniesionej na uchwałę organu gminy jest ustalenie, czy skarżący ma przymiot strony w tym postępowaniu. Odnosząc to do sprawy Sąd wskazał, iż w pierwszej kolejności należy zbadać, czy organem nadzoru nad uchwałą w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej przez Gminę jest Wojewoda, czy też inny organ - właściwa regionalna izba obrachunkowa. Powołując się na treść art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz analizując przepisy art. 1 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Sąd stanął na stanowisku, że pojęcie "udzielenia pożyczek" należy interpretować w sposób funkcjonalny, co oznacza, że sprawy dotyczące udzielania pożyczek obejmują wszystkie sprawy podejmowane w drodze uchwał lub zarządzeń organów gminy, które dotyczą pożyczki lub pożyczek. Będą to więc sprawy zarówno obejmujące wyrażenie zgody na zawarcie umowy pożyczki, uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek jak i uchwały w sprawie zasad spłaty, odroczeń terminu spłaty lub umorzenia pożyczki.

WSA zwrócił przy tym uwagę, że wprawdzie z wykładni gramatycznej art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. dopuszczalna byłaby interpretacja, iż przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej są jedynie sprawy dotyczące udzielania pożyczek, a nie sprawy dotyczące np. umarzania przyznanych pożyczek, tym niemniej taka wykładnia wydaje się być nie do zaakceptowania. Ścisła wykładnia tego przepisu prowadziłaby bowiem do wniosku, iż tylko samo udzielenie pożyczki przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowiłoby przedmiot nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Przy czym pod pojęciem udzielenia pożyczki w tym znaczeniu należałoby rozumieć zawarcie umowy pożyczki, w której dana jednostka samorządu terytorialnego byłaby pożyczkodawcą (udzielającym pożyczkę) a inny podmiot - pożyczkobiorcą. Umowa taka jako umowa cywilnoprawna nie mogłaby być przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Przyjęcie restrykcyjnej wykładni gramatycznej art. 11 ust. 1 pkt 3 u.r.i.o. prowadziłoby m.in. do wniosku, że przedmiotem nadzoru regionalnej izby obrachunkowe nie mogą być uchwały w sprawie np. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym, a to dlatego, że uchwała w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty pożyczek nie jest uchwałą w sprawie udzielenia pożyczki. Pożyczki rozumianej jako umowy cywilnoprawnej nie udziela się w drodze uchwały. W związku z tym w przypadku, gdy wykładnia gramatyczna danego artykułu prowadzi do wniosku, iż jest on zbędny, ponieważ opisany w nim stan faktyczny nie występuje w działalności jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać za właściwszą wykładnię funkcjonalną. Zgodnie z tą wykładnią pod pojęciem "spraw związanych z udzielaniem pożyczek" należy rozumieć wszystkie sprawy objęte uchwałami lub zarządzeniami organów jednostek samorządu terytorialnego, mające za przedmiot pożyczkę. Sprawy te dotyczą więc zarówno uchwał w sprawie zaciągania pożyczek, jak i ustalania maksymalnej wysokości zaciąganych pożyczek lub udzielanych pożyczek, a także umarzanych pożyczek. Przy czym co istotne, art. 11 ust. 1 u.r.i.o. nie stanowi podstawy prawnej do podejmowania danych uchwał (lub zarządzeń) przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale jedynie wyznacza zakres spraw objętych nadzorem.

Dodatkowo Sąd podniósł, iż nie ma przy tym żadnych racjonalnych podstaw aby np. uchwałę w sprawie upoważnienia organu wykonawczego gminy do udzielenia pożyczki poddać nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, zaś badanie zgodności z prawem uchwały w sprawie umorzenia tak udzielonej pożyczki rozpatrywałby wojewoda. Tak samo jako udzielenie pożyczki wprost dotyczy sytuacji finansowej gminy i skutkuje przekazaniem części środków gminy innemu podmiotowi, tak samo umorzenie kwot pożyczki, która w ten sposób "nie wraca" do budżetu gminy i w analogiczny sposób kształtuje to sytuację budżetu gminy.

Z uwagi na powyższe WSA stwierdził, iż z powodu wniesienia skargi przez Wojewodę M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] w sprawie umorzenia pożyczki udzielonej Ochotniczej Straży Pożarnej w W., jako pozbawiony w tej sprawie kompetencji organ nadzoru, skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył w całości ww. postanowienie, opierając skargę na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach, w ramach których zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 171 ust. 2 Konstytucji, art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, ze zm.), polegającą na przyjęciu, że do zakresu uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych należą uchwały podejmowanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących umorzenia udzielonych z budżetu tych jednostek samorządu pożyczek,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to ze względu na uznanie, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne, co skutkowało jej odrzuceniem w sytuacji istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda M. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w całości i rozpatrzenie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały,

2) względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda M. podniósł, że Konstytucja w art. 171 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym do organów nadzoru nad działalnością gminną zalicza następujące organy administracji rządowej: Prezesa Rady Ministrów, wojewodę, a w zakresie spraw finansowych - regionalną izbę obrachunkową.

Podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w tych przepisach jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy we wszystkich sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością gminną o właściwości ogólnej. Podstawowe znaczenie posiada zatem rozgraniczenie kompetencji nadzorczych wojewody i regionalnej izby obrachunkowej.

Z brzmienia ww. art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że kompetencje regionalnej izby obrachunkowej dotyczą wyłącznie spraw finansowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają definicji terminu "sprawy finansowe", niemniej jednak właściwość regionalnych izb obrachunkowych ustawodawca wyznaczył dostatecznie.

Ustawodawca posłużył się bowiem klauzulą pozytywną wyczerpującą, wytyczającą granicę między kognicją wojewodów i izb. Wojewoda M. powołał się na to, iż w orzecznictwie sądowym stwierdzono (wyrok NSA z 19 kwietnia 2000 r., II S.A.2298/99, nie publ.), że zakres spraw finansowych poddanych nadzorowi Regionalnych Izb Obrachunkowych wyczerpująco określa art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis art. 1 ust. 2 cyt. ustawy stanowi bowiem, iż izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1. Trzeba w związku z tym przyjąć, iż gdy chodzi o nadzór bieżący do właściwości wojewodów należy wszystko, co nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 11 przywołanej ustawy.

Należy przyjąć jako zasadę, że o ile ustawodawca nie przypisał wyraźnie określonej materii organowi nadzoru "wyspecjalizowanego" jakim jest regionalna izba obrachunkowa, wówczas właściwość rzeczową należy przypisać organowi nadzoru ogólnego - a więc wojewodzie.

Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcie "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005r. sygn. akt I S.A./Bk 476/05). Skoro art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wymieniając kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegających badaniu przez izbę, pomija uchwały w przedmiocie umarzania pożyczek, to uznać należy, iż uchwały takie podlegają- zgodnie z ogólną kompetencją- nadzorowi wojewody.

Dodał też, iż "decyzja" w przedmiocie umorzenia pożyczki nie mieści się w pojęciu "udzielenie" pożyczki, które to sprawy podlegają nadzorowi izb.

Tak więc w ocenie skarżącego błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przywołanych wyżej norm prawa materialnego skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. - Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu kasacyjnym, regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Kwestionując ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 171 ust. 2 Konstytucji, art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego strona skarżąca upatruje w przyjęciu przez Sąd, że do zakresu uprawnień nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych należą uchwały podejmowanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących umorzenia udzielonych z budżetu tych jednostek samorządu pożyczek.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia - w ramach zarzutów skargi kasacyjnej - kwestii legitymacji skargowej Wojewody M., o której z kolei przesądza wynikający z przepisów Konstytucji i wskazanych wyżej ustaw zakres kompetencji nadzorczych wojewody nad uchwałami organu gminy w przedmiocie umorzenia udzielonej z budżetu gminy pożyczki.

Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja opiera się na wykładni językowej przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i użytego w nim określenia "udzielania pożyczek", jak również na wywiedzionym z treści art. 1 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 założeniu, że przepis art. 11 ust. 1 w sposób wyczerpujący określa zakres spraw finansowych poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych, a zatem gdy chodzi o nadzór bieżący do właściwości wojewodów należy wszystko, co nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 11 tej ustawy. Stąd strona skarżąca wyprowadza wniosek, że o ile ustawodawca nie przypisał wyraźnie określonej materii organowi nadzoru "wyspecjalizowanego" jakim jest regionalna izba obrachunkowa, wówczas właściwość rzeczową należy przypisać organowi nadzoru ogólnego - a więc wojewodzie. Następnie skarżąca podnosząc, iż domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcie "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco, wyprowadza dalszy wniosek, że skoro art. 11 ust. 1 wymieniając kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, podlegających badaniu przez izbę, pomija uchwały w przedmiocie umarzania pożyczek, to uznać należy, iż uchwały takie podlegają- zgodnie z ogólną kompetencją- nadzorowi wojewody.

W związku z tym w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przedstawiona przez stronę skarżącą konstrukcja wywodów skargi kasacyjnej opiera się na domniemaniu kompetencji wojewody w sferze zakresu sprawowanego przezeń nadzoru, co już samo w sobie jest trudne do zaakceptowania. Wielokrotnie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że kompetencji władczych organu nie można domniemywać (por. m.in.. wyrok z 14.03.1994r., sygn. akt III SA 1090/93, wyrok z 21.06.2005 r., sygn. akt 1748/04; LEX nr 209427). Podobnie też, na domniemaniu kompetencji jednego organu (wojewody) nie można budować tezy w efekcie ograniczającej (zawężającej) kompetencje innego organu (regionalnej izby obrachunkowej), zwłaszcza wówczas, gdy kompetencje te i ich zakres wynikają wprost z przepisu Konstytucji.

Art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi bowiem, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a "w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Analogiczne uregulowanie co do zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe zawiera art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (a także przepisy pozostałych tzw. ustaw samorządowych).

Z przepisów tych jasno wynika, że nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest ściśle ukierunkowany i obejmuje wyłącznie sprawy finansowe. Z drugiej jednak strony, z przepisów tych równie jasno wynika, że nadzór sprawowany przez wojewodów (pomijając w tej sprawie kwestie dotyczące nadzoru Prezesa Rady Ministrów, który zgodnie z art. 148 pkt 6 Konstytucji sprawuje go w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach) obejmuje wszelkie inne sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego - poza sprawami finansowymi.

A zatem podstawowe znaczenie dla określenia i delimitacji zakresu kompetencji nadzorczych zarówno wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma użyte w art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (jak również pozostałych ustawach samorządowych) pojęcie "w sprawach finansowych". Jednakże pojęcie to ("sprawy finansowe") nie ma definicji legalnej. Ani ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, ani też żadna z tzw. ustaw samorządowych, nie wskazują bowiem, co należy przez to pojęcie rozumieć. Określenie "w sprawie" oznacza wszystkie kwestie powiązane rzeczowo z głównym, określonym hasłowo problemem (zagadnieniem), tj. jak w tym przypadku, z finansami. Z kolei "finanse" w literaturze przedmiotu definiowane są zazwyczaj jako "zjawiska i procesy pieniężne", "stosunki społeczne, powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych", "zasoby pieniężne, operacje i normy prawne ich dotyczące" (vide C.Kosikowski, E.Ruśkowski Finanse i prawo finansowe, Wyd. KiK 1994, str. 4; powołani tam autorzy) lub też jako "ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych" (Z.Fedorowicz w:Leksykon finansowo - bankowy, Wyd. PWE 1991, str. 101).

Dodać przy tym należy, że w przypadku nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego przez regionalne izby obrachunkowe Konstytucja, w odróżnieniu np. od nadzoru Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 6), nie zawiera wskazania, że zakres, granice czy też formy tego nadzoru określi ustawa, co tym bardziej wskazuje, jedynym wyznacznikiem zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe jest konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych"

W związku z tym, a przede wszystkim z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "sprawy finansowej" należy podzielić prezentowany w doktrynie pogląd, że katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych na podstawie art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, choć można uznać za wyczerpujący w stosunku do podstawowych zagadnień finansowych (przede wszystkim budżetowych) samorządu terytorialnego, nie jest katalogiem całkowicie zamkniętym (por. J. Dytko Kompetencje wojewody a kompetencje regionalnej izby obrachunkowej w nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego w: Finanse Komunalne Nr 7-8/2007).

Dopóki więc nie ma legalnej definicji pojęcia "spraw finansowych", która ograniczałaby katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych wyłącznie do tych wymienionych expressis verbis w art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, dopóty nie można tego pojęcia, a co za tym idzie, kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych zawężać poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować wyłącznie przez pryzmat art. 11, przy zastosowaniu jedynie wykładni literalnej użytych w nim określeń, a z pominięciem innych metod wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, którą w tej sprawie zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Istotne bowiem jest to, że o uprawnieniach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych stanowi nie tylko ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11), lecz także przepisy innych ustaw, a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, której przepisy - zgodnie z jej art. 8 - stosuje się bezpośrednio.

Jako chybione należy więc uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 171 ust. 2 Konstytucji, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Opierając zarzuty i całą argumentację skargi na domniemaniu kompetencji wojewody w sprawach nadzoru oraz literalnej wykładni użytego w art. 11 ust. 1 pkt 3 określenia "udzielania pożyczek", Wojewoda M. nie wykazał, że Sąd dokonał wadliwej wykładni tych przepisów, uznając za właściwszą w tym przypadku wykładnię funkcjonalną, zgodnie z którą pod pojęciem "spraw związanych z udzielaniem pożyczek" należy rozumieć wszystkie sprawy objęte uchwałami lub zarządzeniami organów jednostek samorządu terytorialnego, mające za przedmiot pożyczkę. Nie wykazał również, że sprawy dotyczące pożyczki udzielanej z budżetu gminy (tj. jej udzielanie, rozkładanie na raty, umarzanie, itp.) nie mieszczą się w pojęciu "spraw finansowych" wskazanych w Konstytucji i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawowa przesłanka definiująca zakres nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe, z wyłączeniem w tym zakresie ogólnego nadzoru sprawowanego przez wojewodów. W konsekwencji jako chybiony należy ocenić także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.