Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 562/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 pkt 4 art. 45 ust. 1 pkt 1oraz  pkt 3 i  ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z  art. 24 pkt 1 lit. a,c.d oraz  art. 28 ust. 5 i   ust. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 627
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 81 ust. 1,  ust. 6 i  ust. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – K. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą – K. M. "A" Nauka Jazdy - od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającej zakaz wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz orzekającej o skreśleniu wymienionego przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców – utrzymało w mocy tę decyzję.

Jak podano w uzasadnieniu - rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało oparte na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4, art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c) w związku z art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d oraz 28 ust. 5 i ust. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm.; zwana dalej w skrócie także "ustawą") w związku z art. 81 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm). Wskazano, że w myśl art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;

2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;

3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

4) naruszył zakaz, o którym mowa w art. 54b.

Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest, zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:

a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć,

b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2,

c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;

2) wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;

3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;

4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.

Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie już jednej, z wymienionych w punktach 1 - 4 artykułu 45 przesłanek, uzasadnia wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę wskazanej działalności gospodarczej.

Jak ustalono, skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców na podstawie dokonanego w dniu [...] 2007 r. przez Prezydenta Miasta L. wpisu do rejestru przedsiębiorców. Organ nadzoru przeprowadził kontrolę, która dotyczyła spełnienia przez przedsiębiorcę prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców wymagań, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Kontrolą objęto działalność prowadzoną od dnia [...] 2015 r. do [...] 2017 r. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole, a jej zakres przedmiotowy, zgodnie z dyspozycją ustawową obejmował między innymi sprawdzenie, czy przedsiębiorca spełnia wymagania, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, także w zakresie odpowiedniej infrastruktury (tzn. sala wykładowa, pomieszczenie biurowe, plac manewrowy, pojazdy przeznaczone do nauki jazdy). Ustalenia kontroli stały się następnie podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakazu prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej oraz skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców. W toku tego postępowania organ pierwszej instancji analizował ustalenia protokołu kontroli oraz wyjaśnienia pełnomocnika strony, nadto przeprowadził dowód z przesłuchania w charakterze świadków kandydatów na kierowców, którzy złożyli oświadczenia z których wynikało, że odbywali oni szkolenie pojazdami, wskazanymi zostały przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] 2017 r. i które spełniały wymogi zawarte w art. 24 ustawy (21 osób) oraz przesłuchał w charakterze świadków instruktorów, którzy prowadzili zajęcia praktyczne kandydatów na kierowców. Kontrola wykazała nieprawidłowości w postaci wielokrotnego prowadzenia szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań z art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d ustawy, a także złożenie niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, w związku z niedopełnieniem obowiązku składania staroście informacji o zmianach w zakresie numerów rejestracyjnych pojazdów, którymi prowadzone jest szkolenie w terminie 14 dni od dnia wystąpienia zmiany. Zgodnie z art. 28 ust. 5 tej ustawy, do wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców - prowadzących ośrodek szkolenia kierowców przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że:

1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą;

2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami."

Tymczasem, jak następnie zauważono, analiza kart przeprowadzonych przez skarżącą bezsprzecznie wykazała, iż w okresie objętym kontrolą do szkolenia [...] kandydatów na kierowców prawa jazdy kat. [...] wykorzystano motorower marki R. M. nr rej. [...][...], który w okresie od [...] 2015 r. do [...] 2017 r. nie posiadał aktualnych badań technicznych, a do dnia [...] 2017 r. w jego dowodzie rejestracyjnym nie było adnotacji, o której mowa w art. 24 pkt 1 lit. d ustawy. Łącznie przeprowadzono z jego użyciem [...] zajęcia (każde trwające 1 - 2 godziny), co w sumie stanowi [...] godzin szkolenia. Zajęcia praktyczne kandydatów na kierowców prawa jazdy kat [...]+[...] również odbywały się z wykorzystaniem pojazdów, które nie posiadały w dowodzie rejestracyjnym odpowiedniej adnotacji. Na podstawie karty przeprowadzonych zajęć i oświadczenia [...] kandydatów na kierowców prawa jazdy tej kategorii, których przesłuchano w dniach [...] i [...] 2017 r., ustalono, że przeprowadzono [...] szkolenia praktyczne (każde trwające 2 - 3 godziny), co w sumie stanowiło [...] godzin zajęć praktycznych. Karty zajęć [...] osób wskazywały na odbytą liczbę [...] szkoleń ([...] godzin) z wykorzystaniem pojazdów niespełniających warunków wynikających z art. 24 ustawy o kierujących pojazdami. Pojazdy marki V. o nr rej. [...][...] i marki N. o nr rej. [...][...] nie posiadały w momencie prowadzenia tych szkoleń odpowiedniej adnotacji o przystosowaniu do nauki jazdy i egzaminowania. Z włączonych do akt sprawy dowodów wynika, że ani Prezydent Miasta L. (organ właściwy do rejestracji pojazdu V.), ani Starosta O. (organ właściwy do rejestracji pojazdu N.) nie byli i nie są w posiadaniu dokumentów potwierdzających przystosowanie tych pojazdów do nauki jazdy. W przypadku pojazdu [...][...] (N.) przedsiębiorca dysponował w czasie szkoleń zaświadczeniem o przeprowadzonym dodatkowym badaniu technicznym odnośnie do spełniania przez ten samochód warunków pojazdu nauki jazdy i egzaminowania, jednakże w żaden sposób nie powiadomił organu właściwego do rejestracji tego samochodu o tym fakcie, a zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 prawa o ruchu drogowym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym. Ponadto stwierdzono w trakcie kontroli, że zaświadczenie z dnia [...] 2009 r. nr [...] o przystosowaniu samochodu o nr rejestracyjnym [...][...] (V.) do nauki jazdy (art. 66 prawa o ruchu drogowym), nie zawierało wymaganych pieczęci stacji kontroli pojazdów oraz pieczęci i podpisów uprawnionego diagnosty. Ustalono także, że do szkolenia kandydata na kierowcę prawa jazdy kategorii [...] (M. C.) wykorzystano motocykl nieodpowiedni do tej kategorii prawa jazdy: Y. [...] - odpowiedni do szkolenia kandydatów na kierowców prawa jazdy kat. [...] o mocy silnika 55 kW, gdzie szkolenie powinno się odbywać z wykorzystaniem motocykla o mocy co najmniej 25 kW i nie przekraczającej 35 kW (§ 43 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - Dz. U. z 2016 r., poz. 2022). Osoba ta odbyła łącznie [...] szkoleń (każde trwające 2-3 godziny), co stanowi w sumie [...] godzin zajęć z wykorzystaniem pojazdów nieodpowiednich dla danej kategorii prawa jazdy. Na karcie zajęć tej osoby wpisano również motocykl S.[...], który nie posiadał odpowiedniej adnotacji w dowodzie rejestracyjnym, jednak zgodnie z oświadczeniami instruktorów nie wykorzystywano go do nauki jazdy w momencie, gdyż ośrodek szkolenia jazdy prowadzony przez stronę skarżącą był już w posiadaniu motocykli marki Y.

Na tym tle, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nie jest zgodne ze stanem faktycznym oświadczenie złożone przez przedsiębiorcę w myśl. art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, w momencie gdy nie wywiązuje się on z nałożonego na niego obowiązku informowania starosty o zaistniałych zmianach oraz dopuszcza do wielokrotnego prowadzenia zajęć pojazdem niespełniającym wymagań określonych w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d ustawy, nauka jazdy jest prowadzona pojazdem odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy, przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz posiadającym adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, co w sposób jednoznaczny wskazuje pkt 1 lit. d tegoż artykułu. Ustawa o kierujących pojazdami w art. 24 pkt 1 lit. c odsyła do art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa warunki techniczne pojazdów oraz ich wyposażenie, a w ust. 5 odsyła do cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy, ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym pojazd przeznaczony do nauki jazdy (lit. d). W ocenie Kolegium, skoro ustawa wprost i jednoznacznie wprowadza wymóg przewidziany w art. 24 pkt 1 lit. d, a przy tym wymóg ten dotyczy adnotacji potwierdzającej, w wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, spełnienie szczególnych warunków, jakim powinien odpowiadać pojazd wykorzystywany do nauki jazdy, to nie można przyjąć, by uchybienie w tym zakresie, przez wielokrotne przeprowadzenie praktycznych szkoleń samochodem nie spełniającym wymogu z art. 24 pkt 1 lit. d ustawy mogło być uznane za nieistotne.

Organ odwoławczy wskazał dalej na uregulowania art. 70, art. 57 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zauważając, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w tym art. 45 ustawy o kierujących pojazdami, stanowią przepisy szczególne w stosunku do uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje wydanie decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie. Z kolei art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje taką samą sankcję w sytuacji rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym rażące naruszenia wymienione są w ust. 2 tego artykułu. Zestawienie przepisów art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi zatem do wniosku, że wezwanie jest zasadne w sytuacji naruszeń, które nie mają charakteru rażących. Natomiast w ostatnio wymienionym przypadku samo stwierdzenie rażącego naruszenia powoduje wydanie decyzji zakazującej wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przewidzianej. Z wymienionych przyczyn bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszona przez pełnomocnika strony okoliczność usunięcia naruszeń, gdyż w świetle art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, w sytuacji stwierdzonych naruszeń mających charakter rażącego naruszenia warunków wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, organ zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji.

Reasumując, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń są bezsporne i znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Kolegium pełnomocnik strony nie powołał żadnych nowych argumentów, które podważałyby ustalenia organów administracyjnych w zakresie konkretnych okoliczności faktycznych. Formułując zarzut nie przesłuchania przez Kolegium świadków nie wskazał tych świadków zarówno w odwołaniu od zaskarżonej decyzji jak i w złożonej skardze. Tymczasem przez organ I instancji zostali wezwani na podstawie art. 50 oraz art. 53 k.p.a., w charakterze świadka kandydaci na kierowców (21 osób). Osoby te złożyły wcześniej oświadczenia w których wskazali, że szkolenia prowadzone były pojazdami, o których pełnomocnik skarżącej pisał w wyjaśnieniach z dnia [...] 2017 r., tj. motocyklem Y. nr rej [...][...] (kat.[...]), samochodem N. nr rej. [...][...] (obecnie [...][...] ; kat. [...]+[...] ), samochodami T. nr rej. [...][...] oraz [...][...] (obecnie [...][...]; kat.[...]) oraz motocyklem Y. nr rej. [...][...] (kat.[...]). Organ przesłuchał także w charakterze świadków instruktorów, którzy prowadzili zajęcia praktyczne kandydatów na kierowców. Obszerny materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie zdaniem Kolegium, że przedsiębiorca wielokrotnie prowadził szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań z art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d ustawy oraz złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym ustalonym podczas kontroli. Tak więc nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy. W ocenie organu II instancji stwierdzone naruszenia wyczerpują przesłanki art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. W odwołaniu nie powołano żadnych konkretnych argumentów, które podważałyby ustalenia w zakresie stwierdzonych okoliczności faktycznych jak również nie przedstawił dowodów, które by podważały te ustalenia. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy uznał za gołosłowne.

W ostatecznej konkluzji SKO - skoro bezsprzecznie ustalono, że przedsiębiorca wielokrotnie prowadził szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań określonych w art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d, a także złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami niezgodne ze stanem faktycznym, to według art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c tejże ustawy zaistniały przesłanki ustawowe do orzeczenia zakazu prowadzenia działalności.

Od tej ostatecznej decyzji strona skarżąca wywiodła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego – to jest przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), a w szczególności:

a) art. 7 k.p.a.- poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z uchybieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

b) art. 8 k.p.a.- poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego w sprawie objętej dotkliwą sankcją skreślenia z rejestru przedsiębiorców;

c) art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. - poprzez ocenę stanu prawnego i faktycznego przeprowadzoną w oparciu o niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy;

d) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

II. Prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 pkt 2 art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię pojęcia "wielokrotnie", a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenia przedsiębiorcy nie mają charakteru uchybienia i wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów, pełnomocnik strony skarżącej wniósł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na poparcie skargi podniesiono, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na sformułowanie tezy, iż uchybienia miały charakter rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Formułując zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i przywołując w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych, w ocenie autora skargi organ kontrolny zaniechał przeprowadzenia dogłębnej analizy dowodów. Oświadczenia pisemne złożone przez kursantów w trakcie postępowania przed organem I instancji dowodzą, że stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób uchybiający interesowi społecznemu. Zdaniem pełnomocnika, faktem jest, że niektóre z licznej floty pojazdów skarżącej nie spełniały na chwilę kontroli wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy. Jednak materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na okoliczność, iż nie służyły one kursantom do szkolenia, bowiem w tym czasie wykorzystywane były inne pojazdy, które spełniały wymagania, o których mowa w art. 24 ustawy.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w skardze wskazano, że działalność skarżącej była kontrolowana w latach ubiegłych, jednakże organ administracyjny pomimo podobnych uchybień nie wydał tak drastycznych decyzji jak zakaz wykonywania działalności. Skarżąca niezwłocznie sprostowała uchybienia wskazane przez kontrolującego. Prowadzona przez nią szkoła ma wysoki stopień zdawalności, prowadzi kursy nauki jazdy dla niepełnosprawnych. W ocenie pełnomocnika, SKO nie przeprowadziło niezbędnych czynności w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. przebiegu procedury szkolenia kursantów, analizy szkolenia kandydatów na kierowców, jak i systemu funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców. W konsekwencji powyższego wydało decyzję nie rozpoznając sprawy pod względem merytorycznym oraz naruszając jedocześnie zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak i interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Odwołując się do norm zawartych w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., zarzucono, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego wydając decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że uznał za wystarczające zebrane dowody do tej pory, nie podejmując dalszych czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków. Ponadto, w przekonaniu autora skargi, decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego jak i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie zgodzono się z organem odwoławczym, że kontrola wykazała nieprawidłowości w postaci wielokrotnego prowadzenia szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy wskazuje, zdaniem pełnomocnika, że skarżąca dysponowała szeroką flotą pojazdów. Oświadczenia kursantów, które SKO winno poddać analizie świadczą o prowadzeniu szkolenia pojazdami spełniającymi kryteria, o których mowa w art. 24 ustawy. Fakt nie posiadania aktualnych badań technicznych pojazdów nie może automatycznie przesądzać, o tym, że taki pojazd jest niesprawny.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nadto należy podkreślić, że w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływanej jako "p.p.s.a.") sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zakazu prowadzenia przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców, z jednoczesnym orzeczeniem o skreśleniu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, z uwagi na rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Istota sporu dotyczy zatem ustalenia, czy stwierdzone w toku postępowania kontrolnego uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i winny skutkować orzeczeniem o zakazie prowadzenia przez skarżącą ośrodka szkolenia kierowców i w konsekwencji skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W tej materii dokonane przez organy administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zdaniem Sądu żadnych wątpliwości, zostały poczynione niewadliwie i są wyczerpujące, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym a organy dokonały trafnej ich subsumcji pod przepisy prawa materialnego, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Na wstępie rozważań wypada zauważyć, że według definicji zawartej w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), określenie "działalność regulowana" oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 wymienionej ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. 2016 r., poz. 627 ze zm.; zwanej dalej w skrócie także "ustawą"), jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w szczególności art. 45 ustawy stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta (w miastach na prawach powiatu – prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;

2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;

3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Stosownie natomiast do treści art. 45 ust. 2 ustawy, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:

a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć,

b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2,

c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;

2) nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;

3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;

4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.

W myśl art. 24 ustawy, nauka jazdy jest prowadzona:

1) pojazdem:

a) odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem,

b) oznakowanym kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L",

c) przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

d) posiadającym adnotację w dowodzie rejestracyjnym o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - nie dotyczy tramwaju;

2) pojazdem odpowiednio przystosowanym do rodzaju niepełnosprawności spełniającym warunki, o których mowa w pkt 1 lit. a i b - w przypadku szkolenia osoby niepełnosprawnej.

Z art. 45 ust. 1 ustawy wynika, iż spełnienie już jednej z wymienionych w poszczególnych punktach tego przepisu przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym w art. 45 ust. 2 ustawodawca wprost określił jakie działania podmiotu prowadzącego ośrodek stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania tej działalności gospodarczej. Unormowanie art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami zawiera własną, legalną definicję "rażącego" naruszenia warunków wykonywania tej działalności gospodarczej, o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 45 tej ustawy. Obiektywne stwierdzenie naruszeń określonych w art. 45 ust. 2 musi zostać zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu tego przepisu, niezależnie od stanu świadomości oraz umyślności działania lub zaniechania podmiotu prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców i to bez względu na inne okoliczności. Z tego powodu dla oceny rozpatrywanej sprawy nie mogły mieć wpływu ogólnie wskazane w skardze - przebieg procedury szkolenia kursantów, analiza szkolenia kandydatów na kierowców, jak i system funkcjonowania ośrodka szkolenia kierowców, wysoka zdawalność egzaminów przez kursantów itp. Do hipotezy normy z art. 45 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca nie wprowadził żadnych innych elementów, co oznacza, iż także kolejny zarzut skargi - a mianowicie, że stwierdzone naruszenia dotyczyły jedynie określonej ilości pojazdów w ogólnej "flocie" pojazdów, jaką generalnie dysponuje strona skarżąca – nie ma żadnego znaczenia prawnego w kontekście zakresu przedmiotowego komentowanej normy prawnej.

Skoro stwierdzenie naruszeń, o których mowa w omawianym art. 45 ust. 2 ustawy, jest kwalifikowane jako rażące, bez względu na inne okoliczności faktyczne, zatem wystarczające jest dla zastosowania sankcji określonej w art. 45 ust. 1 ab initio stwierdzenie, że miały miejsce wymienione w art. 45 ust. 2 pkt 1 - 4 naruszenia i wystąpiły one wielokrotnie. Według Słownika języka polskiego "wielokrotnie" to przysłówek od "wielokrotny", co oznacza, że wiele razy powtórzony, powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty. Słowo "kilka" zaś definiuje się jako "zaimek oznaczający w sposób przybliżony liczbę większą niż 2 i mniejszą niż 10".

Pozostając w granicach normatywnych tak rozumianego przepisu art. 45 ust.1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami należy uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo przyjęły, na tle dokonanych ustaleń faktycznych, iż przesłanki z hipotezy cytowanego przepisu zostały spełnione. Jak wynika bowiem z niewadliwie i z aktywnym udziałem strony skarżącej przeprowadzonego postępowania dowodowego, po analizie dokumentacji szkoleń, w tym kart prowadzonych zajęć, dowodów rejestracyjnych pojazdów, po przesłuchaniu świadków, uzyskaniu informacji od organów właściwych dla rejestracji spornych pojazdów - w prowadzonym ośrodku strony skarżącej wielokrotnie i w dłuższym okresie prowadzono szkolenia kandydatów na kierowców pojazdami niespełniającymi wymagań art. 24 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. d ustawy, tj. nie posiadającymi aktualnych badań technicznych i bez adnotacji w dowodzie rejestracyjnym, wymaganej według art. 24 pkt 1 lit. d, a także pojazdami nie posiadającymi w momencie prowadzenia tych szkoleń odpowiedniej adnotacji o przystosowaniu do nauki jazdy i egzaminowania (art. 24 pkt 1 lit. c).

Nadto trafnie ustalono, że strona skarżąca złożyła niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, również w związku z niedopełnianiem obowiązku składania organowi rejestrowemu informacji o zmianach w zakresie numerów rejestracyjnych pojazdów, którymi prowadzone jest szkolenie, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia zmiany.

Z powołanego art. 28 ust. 5 ustawy wynika, że do wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć oświadczenie o następującej treści:

"Oświadczam, że:

1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą;

2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami."

W kontekście takiej treści oświadczenia odpowiedzialność za ocenę spełnienia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców spoczywa na przedsiębiorcy. Na tle brzmienia przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami prawnie irrelewantne jest, czy i jaką świadomość niezgodności złożenia oświadczenia ze stanem faktycznym przejawia przedsiębiorca, winien bowiem znać obowiązujące przepisy prawa w zakresie podstawowych wymogów prowadzenia ośrodka szkoleń kierowców i je stosować by nie narazić się na sankcję administracyjną w formie zakazu dalszego prowadzenia działalności.

Tym samym spełnione zostały bezwzględne, enumeratywnie wymienione przesłanki z 45 ustawy – w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 pkt 1 lit. c) do podjęcia zaskarżonej decyzji.

Ustalenia powyższe, obszernie odzwierciedlone zebranymi dowodami w aktach administracyjnych sprawy oraz szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zostały skutecznie podważone przez stronę skarżącą. W tym miejscu trzeba wskazać na bezzasadność zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy, jak również powołanie dowodów, na których ustalenia te zostały oparte. Uzasadnienie rozstrzygnięcia jest bardzo obszerne, wyczerpująco przedstawiające opis czynności, przeprowadzonych dowodów, prezentację dokonanej analizy tych dowodów, dokonanych ustaleń faktycznych oraz formułuje trafne wnioski w sferze faktycznej, bez naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ostatecznie trafnie dokonując prawnej kwalifikacji rozpatrywanego przypadku.

Należy dobitnie podkreślić, że twierdzeniom organu strona skarżąca nie przeciwstawiła żadnych konkretnie sformułowanych zarzutów. Argumentacja skargi jest w tej materii jedynie ogólnej natury, nie popartej jakimikolwiek odniesieniami do szczegółowych okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe w pełni odzwierciedla nakazy z art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi w toku postępowania podjęto czynności dowodowe i przesłuchano świadków na okoliczność także treści złożonych przez nich pisemnych oświadczeń, w rezultacie od części pierwotnych ustaleń poczynionych w trakcie kontroli odstąpiono, działając na korzyść strony skarżącej, wskutek nie dających się usunąć wątpliwości, o czym mowa na stronach 6 - 8 zaskarżonej decyzji.

Bez wpływu na możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami pozostaje okoliczność poprzednich kontroli, notabene lakoniczny zarzut w tej materii nie został wsparty argumentacją. Nie doszło do uchybienia norm art. 7 i 8 k.p.a., gdyż nie do pogodzenia ze słusznym interesem społecznym byłoby zezwolenie na dalsze prowadzenie tej reglamentowanej działalności po ujawnieniu wielokrotnego naruszenia omówionych przepisów, zważywszy na cel ustawodawcy przy konstruowaniu tak określonej, rygorystycznej, odpowiedzialności za popełnione naruszenia, a jest nim konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wszystkim jego uczestnikom, co wyraża się również poprzez przykładne przestrzeganie prawa przez ośrodki kształcące kierowców.

W zaprezentowanym świetle uprawniona była zatem konkluzja organu odwoławczego, że przedsiębiorca rażąco naruszył wykonywanie warunków prowadzenia działalności. Zaskarżona decyzja została podjęta bez uchybienia norm postępowania administracyjnego i odpowiada w pełni prawu materialnemu.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.