Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi E.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz E.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N.kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2021 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1038) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 922) Rada Miejska w [...] odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] [...] przy ul. [...] w N..

Zaskarżona uchwała została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 20 lipca 2020 r. wpłynął do Burmistrza Miasta [...] wniosek spółki E.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N.o ustalenie lokalizacji wskazanej inwestycji mieszkaniowej. Burmistrz Miasta [...] opublikował wniosek w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 23 lipca 2021 r. wraz z informacją o możliwości składania uwag do wniosku w terminie 21 dni. Następnie Burmistrz przekazał wniosek do uzgodnień i opiniowania właściwym organom. Wszystkie uzgodnienia i opinie zostały uznane jako pozytywne zgodnie z załącznikami do przedmiotowej uchwały.

W terminie określonym w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących projekt uchwały wraz z opiniami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień został ujęty w porządku obrad na sesji Rady w dniu [...] września 2020 r. Projekt został jednak zdjęty z porządku obrad w tym dniu.

W dniu 3 sierpnia 2020 r. wpłynął do organu drogą elektroniczną sprzeciw pięciu właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz odrębne pismo właściciela działki nr [...], a w dniu 12 sierpnia 2020 r. – sprzeciw właścicieli działki nr [...]. Pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. pełnomocnik właściciela działki nr [...] złożyła pismo (bez podpisu i daty wpływu do organu) zawierające uwagi do wniosku inwestora. W dniu 31 sierpnia 2020 r. wpłynęła do organu odpowiedź inwestora na sprzeciw mieszkańców. W dniu 13 października 2020 r. wpłynęło pismo jednej z właścicielek działek sąsiednich sprzeciwiające się realizacji inwestycji.

W dniu 2 listopada 2020 r. inwestor poinformował organ, że próba negocjacji z mieszkańcami działek sąsiednich zakończyła się niepowodzeniem.

Na posiedzeniach w dniu 29 czerwca 2021 r. Komisja Komunalna i Bezpieczeństwa oraz Komisja Finansów zaopiniowały negatywnie przygotowany projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Na sesji w dniu 29 czerwca 2021 r. projekt uchwały o ustaleniu przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej został odrzucony przez Radę Miejską. Projekt ten, stanowiący załącznik Nr 16 do protokołu Nr [...] z Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej został opatrzony adnotacją "odrzucony". Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. Burmistrz poinformował inwestora, że w dniu [...] czerwca 2021 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, podczas której w wyniku dyskusji i przeprowadzonego głosowania Rada oddaliła projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji.

W dniu [...] września 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...]. W § 1 uchwały "odmówiono ustalenia inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w N.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 219,471, z 2021 r., poz. 922) Rada Gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1 tejże ustawy. Rada Gminy, podejmując uchwałę, wzięła pod uwagę możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także negatywne uwagi mieszkańców.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] września 2021 r., poz. [...].

Skargę na tę uchwałę wniosła spółka E. sp. z o.o. sp.k. w N., zarzucając organowi naruszenie interesu prawnego oraz prawa materialnego przez:

a) brak sporządzenia uzasadnienia przedmiotowej uchwały w sposób uniemożliwiający poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co czyni sądową kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej iluzoryczną,

b) nienależyte wyjaśnienie w treści uzasadnienia do projektu uchwały przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując przedmiotową uchwałę, która została wydana w ramach uznania administracyjnego,

c) naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przeprowadziła analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i nie wzięła pod uwagę wyników oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

d) uchwała o odmowie podjęcia uchwały o ustaleniu inwestycji lokalizacji mieszkaniowej, pozbawia spółkę jako skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego oraz została podjęta z naruszeniem prawa.

Spółka wniosła o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania w tej sprawie. Spółka wskazała, że przepis art. 7 ust. 4 tzw. specustawy mieszkaniowej w orzecznictwie sądowym rozumie się w ten sposób, że Rada Gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Trudno uznać, że zostały w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazane potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Również takich potrzeb, ani wskazania możliwości kolizji nie zgłosiła komisja urbanistyczno-architektoniczna. Przeszkodami, które w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, a które obligatoryjnie stanowią podstawę do odmowy ustalenia lokalizacji są: sprzeczność planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3 specustawy), planowana lokalizacja inwestycji na terenach podlegających ochronie, zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli inwestor nie uzyskał stosownej zgody (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), brak pozytywnego uzgodnienia organu wskazanego w art. 8 ust. 14 specustawy, a także niespełnienie standardów urbanistycznych (ustawowych lub lokalnych, jeżeli zostały uchwalone przez gminę - brak ich uchwalenia).

Organ wskazał, że odmawiając ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wziął pod uwagę okoliczność negatywnych uwag mieszkańców, jednak brak jest oceny merytorycznej tych uwag. W dniu 23 lipca 2020 r. wniosek spółki został zamieszczony na stronie internetowej Biuletynu informacji Publicznej oraz w tym samym dniu zostało upublicznione obwieszczenie Burmistrza Miasta N[...] o możliwości składania uwag do wniosku w terminie 21 dni od dania zamieszczenia wniosku na stronie Biuletynu Informacji Publicznej miasta N.(tj. do dnia 15 sierpnia 2020 r.). Z przekazanych uwag, jeden sprzeciw został założony po terminie tj. 13 października 2020 r. Zgodnie z orzecznictwem wniosek ten nie powinien być brany pod uwagę, jednakże brak jest odniesienia organu co do kwestii złożonej uwagi po terminie.

Zgodnie z przekazaną dokumentacją przez organ, uwagi wniesione w ustawowym terminie to: sprzeciw z dnia 11 sierpnia 2020 r., który wnieśli właściciele działki [...] obręb [...], która to nieruchomość graniczy wschodnia granicą działki z terenem inwestycji, wniosek złożony 3 sierpnia 2020 r. i uzupełniony przez ten sam podmiot, ale reprezentowany przez radcę prawnego bez daty wpływu do organu. Do obu wniosków nie dołączono stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1893) bezpiecznego podpisu elektronicznego. Sprzeciw ma wady formalne, co powinno skutkować niedopuszczalnością brania go pod uwagę. Trzecia uwaga - sprzeciw nie posiada daty wpływu do organu, nie zawiera adresu wnoszących sprzeciw, ani ich własnoręcznych podpisów. Formalnie można więc uznać tylko jedną uwagę.

W skardze wskazano ponadto, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18). Ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium będzie miała wpływ na uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Rada gminy będzie bowiem mogła odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą już zaspokojone, lub inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium. Rada Gminy nie może natomiast odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności na daną inwestycję. Takie działanie bowiem stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały (patrz A. Jakubowski (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz do art. 7, Warszawa 2019).

W skardze podniesiono, że uchwała niedostatecznie indywidualizuje inwestycję mieszkaniową, o ustaleniu lokalizacji której rozstrzygano, a nadto zawiera lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika dostatecznie jakimi motywami kierowała się Rada, podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach zarówno prawnych, planistycznych, jak i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu. Zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego w powyższym zakresie. W § 1 uchwały określono jedynie ogólnie, że odmawia się ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Treść uchwały nie odnosi się zatem do podmiotu inwestora. Także uzasadnienie skarżonej uchwały jest tak ogólne, że nie określa precyzyjnie i konkretnie ani zakresu wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, ani jej posadowienia, ani tego czy spełnia definicję pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy. Konieczność poczynienia ustaleń w powyższym zakresie bezpośrednio wynika z treści przepisu art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, gdzie stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy expressis verbis uznany został za zasadniczą okoliczność. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono nadto, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że takiej kolizji nie wykazano. Również z protokołu sesji Rady nie wynika, by dyskusja nad projektem uchwały skoncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Jedynym powodem odmowy ustalenia lokalizacji mieszkaniowej był sprzeciw mieszkańców sąsiadujących z planowana inwestycją. Takie uzasadnienie nie odpowiada prawu.

Inwestor podniósł, że Radzie został przedstawiony projekt uchwały w przedmiocie lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, który rekomendował pozytywne załatwienie wniosku, W projekcie tym, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, ustalono parametry architektoniczno-budowlane planowanej inwestycji, potwierdzono jej zgodność z ustaleniami studium, zaspokojenie przez nią potrzeb mieszkańców. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano także, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, że przedmiotowa inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia, o którym mowa w art. 7 specustawy mieszkaniowej. Inwestycja spełnia warunek art. 5 ust. 3 ww. ustawy o niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek przedstawiania projektu uchwały przez wójta radzie gminy wynika z art. 7 ust. 17 specustawy. Tym bardziej zatem niejasne jest, zarówno wobec lakoniczności uzasadnienia przyjętej uchwały odmownej, jak i kategorycznie innego rozstrzygnięcia niż zaproponowanego przez burmistrza, jakie były motywy takiego, a nie innego załatwienia sprawy wniosku skarżącego. Jak wynika z protokołu sesji dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Ograniczyła się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji. Brak jest informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, w szczególności w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, mimo iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje tak istotną wadliwość tego aktu, że uzasadnia ona stwierdzenie nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., I OSK 23/17). Okoliczności wskazane w treści zaskarżonej uchwały i w dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie pozwalają na poznanie motywów, którymi kierował się organ, podejmując skarżoną uchwałę. W treści uzasadnienia skarżonej uchwały wskazano bowiem, iż: "Rada Gminy; podejmując uchwałę, wzięła pod uwagę możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a także negatywne uwagi mieszkańców." Co istotne, przedmiotową inwestycję zaopiniowały negatywnie Komisja Komunalna oraz Komisja Finansów.

Zdaniem organu, nie można było również pominąć znacznej liczby uwag negatywnych wniesionych przez lokalną społeczność, gdyż poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję w formie uchwały. Również w trakcie procedowania nad wnioskiem do radnych docierało wiele sygnałów od lokalnej społeczności sprzeciwiających się powstaniu planowanej inwestycji. Do najważniejszych zarzutów, które znalazły się w uwagach należały: naruszenie ładu przestrzennego, brak uwzględnienia charakteru zabudowy okolicy, chaotyczne lokalizowanie inwestycji mieszkaniowej, wprowadzenie chaosu komunikacyjnego, problemy z włączeniem się do ruchu, obniżenie komfortu życia. Organ uznał, iż zapoznanie się ze stanowiskiem skarżącego, opiniami mieszkańców oraz opiniami Komisji Komunalnej i Komisji Finansów dostarczyło dostatecznych argumentów przemawiających za odmową ustalenia lokalizacji tej inwestycji mieszkaniowej. Istotnymi argumentami przeciw inwestycji, były uwagi dotyczące zaburzenia ładu przestrzennego. Planowana inwestycja jest zbyt intensywna i zmieniłaby charakter tego terenu.

Projekt uchwały był przedmiotem szerokiej debaty, w której udział wzięli radni. Co więcej, podczas sesji obecny był także przedstawiciel skarżącego. Deweloper w treści skargi podkreśla głównie, że proponowana przez spółkę inwestycja spełniała wymagania formalne określone w ustawie, ale nie wziął on pod uwagę faktu, że Rada miasta przeprowadziła także ocenę inwestycji pod kątem rozwoju samego miasta. Chodziło o ocenę stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę to kryterium, radni byli przeciwni proponowanemu osiedlu. Co do słuszności podjęcia takiej decyzji urzędnicy upewnili się po otrzymaniu negatywnych opinii Komisji Komunalnej i Komisji Finansów. Podkreślić należy, iż ww. ustawa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji tych inwestycji. Rada miasta - jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 ustawy - podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że Rada Miasta wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akcentowano, że budowa osiedli mieszkaniowych nie odbywa się równomiernie z rozwojem infrastruktury, która powinna towarzyszyć takim przedsięwzięciom. Na obszarze obejmującym wnioskowaną inwestycję istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, a brak jest urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi przejaw kolizji interesów pomiędzy mieszkańcami a deweloperem. Rada miasta uznała, że winna reprezentować interesy mieszkańców, którzy wnieśli bardzo wiele negatywnych opinii i uwag do proponowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Stosownie do art. 7 ust 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ani z innego przepisu tej ustawy, w tym art. 5 ust. 3 ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zatem wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy. Gdyby ustawodawca na gruncie specustawy mieszkaniowej zamierzał "związać" radę gminy obowiązkiem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisy tej ustawy uzyskałyby inne brzmienie (np. że w razie spełnienia przesłanek rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), a takiego (lub o podobnym znaczeniu) przepisu brak jest w tej ustawie. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Skoro zatem gmina ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych także na innych terenach, to nie sposób zarzucać jej, że kwestii tych nie wzięła pod uwagę. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rada może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności. Innymi słowy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie zdefiniował ww. pojęć i nie wskazał w jaki sposób powinny być one brane pod uwagę. Dlatego też nie może być uznane za naruszenie prawa stwierdzenie, że powstanie inwestycji jest zbędne z uwagi na istniejące na dzień podejmowania uchwały zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, skarżąca spółka posiada interes prawny we wniesieniu skargi, gdyż jest inwestorem, co zresztą nie jest w sprawie kwestionowane. Zaskarżona uchwała została wydana w dniu [...] września 2021 r., zatem nie obowiązywał już wymóg formalny wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

Zgodnie z art. 15 ustawy skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038), może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Uchwała została doręczona inwestorowi w dniu 21 września 2021 r., a inwestor wniósł skargę w dniu 20 października 2021 r., zatem w ustawowym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 922, dalej w skrócie "ustawa") określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji" (art. 1 ust. 1). W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 ustawy). Rada gminy podejmuje w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku uchwałę o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji lub o odmowie jej – biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 ustawy).

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii organy określone w art. 7 ust. 12 w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13 ustawy). Następnie organ gminy występuje o uzgodnienie wniosku z organami wskazanymi w art. 7 ust. 14 i przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień, a następnie - nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały - przekazuje ją inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie (art. 7 ust. 17 i 18 ustawy).

Rada gminy przy procedowaniu uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach, bada stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że podjęcie pozytywnej lub negatywnej uchwały w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, którego granice zakreślają konieczność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium.

Zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy, ilekroć w przepisach ustawy Prawo budowlane jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma więc charakter lokalizacyjny, a skutki podobne jak decyzja o warunkach zabudowy. Uchwała taka nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 25 ust. 1 ustawy).

W tej sprawie Burmistrz Miasta nie zakwestionował kompletności wniosku skarżącej spółki z 20 lipca 2020 r. w zakresie elementów wymienionych w art. 17 ust. 7 i 8 ustawy. Nie zostało też zakwestionowane spełnienie przez inwestora standardów ustawowych, które zostały wymienione w art. 17 ustawy, jak również organy Gminy nie stwierdziły sprzeczności inwestycji ze Studium na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy.

W dniu [...] września 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...], na mocy której "odmówiono ustalenia inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] [...] przy ul. [...] w N.. Uchwała nie wskazuje podmiotu, który wystąpił z wnioskiem. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 219,471, z 2021 r., poz. 922) Rada Gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1 tejże ustawy. Rada Gminy, podejmując uchwałę, wzięła pod uwagę możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także negatywne uwagi mieszkańców.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie krótkie uzasadnienie, lecz jest ono bardzo ogólnikowe i w zasadzie stanowi powtórzenie treści art. 7 ust. 4 ustawy. Oprócz argumentu dotyczącego negatywnych uwag mieszkańców, nie wynika z tego uzasadnienia, jakie konkretnie były przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji tej inwestycji mieszkaniowej, jakie możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wzięto pod uwagę.

W wyroku z dnia 14 października 2020 r., II OSK 3942/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględniając przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496 ze zm.), w szczególności jej art. 14, brak podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim wypadku sąd administracyjny powinien ustalić powody podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały w oparciu o stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska stron zaprezentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

W tej sprawie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wzięto pod uwagę znaczną liczbę uwag negatywnych wniesionych przez lokalną społeczność, w których podnoszono naruszenie ładu przestrzennego, brak uwzględnienia charakteru zabudowy okolicy, wprowadzenie chaosu komunikacyjnego, obniżenie komfortu życia. Rada Miasta przeprowadziła także ocenę inwestycji pod kątem rozwoju samego miasta. Biorąc pod uwagę to kryterium, radni byli przeciwni proponowanemu osiedlu. Co do słuszności podjęcia takiej decyzji radni upewnili się po otrzymaniu negatywnych opinii Komisji Komunalnej i Komisji Finansów. Akcentowano, że budowa osiedli mieszkaniowych nie odbywa się równomiernie z rozwojem infrastruktury, która powinna towarzyszyć takim przedsięwzięciom. Na obszarze obejmującym wnioskowaną inwestycję istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, a brak jest urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej.

Z protokołu Nr [...] sesji Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że ze strony radnych padły stwierdzenia, że każda zgoda na realizację tego typu inwestycji mieszkaniowej jest szkodliwa społecznie. Jest wiele sprzeciwów mieszkańców, gdyż w parze z budową mieszkań nie powstają inne inwestycje z zakresu oświaty, kultury itp. Rozwój miasta powinien być zrównoważony.

W ocenie Sądu, wskazane przez organ argumenty są bardzo ogólne i nie zawiązują do przesłanek ustawowych wymienionych w art. 7 ust. 4 ustawy, tj. stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W żadnym z tych twierdzeń nie odniesiono się do konkretnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta N. (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) dla terenu inwestycji, nie wskazano jakie są potrzeby i możliwości rozwoju Gminy, w szczególności dla tego terenu, wynikające z zapisów Studium. Nie wskazano też jaki jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Z protokołów posiedzeń Komisji Komunalnej i Bezpieczeństwa oraz Komisji Finansów z dnia 29 czerwca 2021 r. wynika, że zaopiniowały one negatywnie przygotowany projekt uchwały o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, nie wskazano jednak powodów wydania opinii negatywnych. Z twierdzeń organu wynika, że na tym terenie brak jest urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej, a równocześnie z budową mieszkań nie powstają inne inwestycje z zakresu m.in. oświaty. Zauważyć należy, iż inwestor w pkt 13 wniosku z dnia 20 lipca 2021 r. szeroko omówił spełnienie ustawowych standardów urbanistycznych w zakresie dostępu do usług oświaty oraz sportu i rekreacji (art. 17 ust. 2-5 ustawy). Organ w ogóle nie odniósł się do spełnienia przez inwestora tych ustawowych warunków, wskazując ogólnie, że infrastruktura oświatowa i sportowo-rekreacyjna na tym terenie nie jest wystarczająca w przypadku zwiększenia się liczby mieszkańców spowodowanego realizacją tej inwestycji.

W odniesieniu natomiast do argumentacji organu, że inwestycja budzi sprzeciw mieszkańców sąsiednich nieruchomości, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma właścicieli kilku działek sąsiadujących z terenem inwestycji, wskazać należy, iż sprzeciw lokalnej społeczności może być dodatkowym argumentem uzasadniającym odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, gdyż rada gminy reprezentuje wspólnotę mieszkańców, lecz nie argumentem przesądzającym, gdyż nie jest to przesłanka ustawowa (art. 7 ust. 4 ustawy). Wątpliwości Sądu budzi ponadto zobowiązanie inwestora przez organ do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w zakresie zgody na realizację inwestycji. Jak wynika z protokołu sesji Rady w dniu 29 czerwca 2021 r. z tego powodu projekt uchwały został zdjęty z porządku obrad (w dniu 8 września 2020 r.) w celu przeprowadzenia konsultacji developera z mieszkańcami. Konsultacje te zakończyły się niepowodzeniem, co wynika z pisma inwestora z dnia 2 listopada 2020 r. Zgodnie z art. 7 ust. 19 ustawy ustalenie lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania akceptacji mieszkańców sąsiednich nieruchomości dla planowanej inwestycji narusza ten przepis ustawy.

Podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, rada gminy nie określa wyłącznie warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak czyni to organ wykonawczy gminy przy ustaleniu warunków zabudowy, lecz ma pewien element luzu decyzyjnego wynikający z władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co jest podkreślane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 1279/21). Niejednokrotnie inwestycje mieszkaniowe lokalizowane w trybie tej specustawy planowane są na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zatem ich lokalizacja narusza porządek planistyczny przejęty przez gminę, wymaga więc akceptacji rady gminy, której brak powinien zostać uzasadniony przez ten organ w kontekście przesłanek z art. 7 ust. 4 ustawy, czy też innych przesłanek wynikających z art. 5 ust. 3 czy art. 17 ustawy.

Ustawodawca wprawdzie wyłączył stosowanie przepisów k.p.a. w sprawach regulowanych rozdziałem 2 ustawy, czyli w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie oznacza to wyłączenia w takim postępowaniu zasad należytego prowadzenia postępowania i zasad dobrej praktyki administracyjnej. Przepis art. 41 ust. 2c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że prawo do dobrej administracji obejmuje obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązkiem władz publicznych – w tym też jednostek samorządu terytorialnego - jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji). Uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na charakter indywidualny, sam ustawodawca porównuje ją do decyzji o warunkach zabudowy (art. 25 ust. 5 ustawy). Wprawdzie żaden przepis ustawy nie nakazuje sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, lecz inwestor, który złożył wniosek wraz z odpowiednią dokumentacją wymienioną w art. 17 ustawy, powinien móc poznać konkretne powody podjęcia przez radę uchwały odmownej. W przeciwnym wypadku uchwała rady stanowić będzie rozstrzygnięcie dowolne i arbitralne.

Kwestia wymogu i znaczenia prawnego uzasadnienia uchwały jednostki samorządu terytorialnego była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowych np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 grudnia 2019 r., II SA/Bd 700/19, stwierdzającego, że pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., II SA/Ol 297/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 lipca 2021 r., II SA/Lu 326/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 października 2021 r., II SA/Kr 777/21. W wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Bd 372/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Nadto podkreślenia wymaga, iż pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu. (...) brak dostatecznego uzasadnienia tego typu uchwały, w istocie ogranicza konstytucyjne prawo podmiotu skarżącego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), bowiem czyni sądową kontrolę legalności działalności organów gminy w danej sprawie - iluzoryczną.

W ocenie Sądu, ogólnikowe uzasadnienie przez organ powodów podjęcia zaskarżonej uchwały w tej sprawie narusza prawo strony do poznania konkretnych motywów negatywnego dla niej rozstrzygnięcia i w konsekwencji należytej obrony swych uprawnień. Z uzasadnienia projektu uchwały, ani stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, nie wynika konkretnie, w jakim zakresie Rada Miasta wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jaki jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz jakie są potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Z uzasadnienia projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestycja planowana jest na terenach oznaczonych w Studium jako tereny: zieleni tworzącej podstawowy system przyrodniczy miasta, ciągły system usług miejskich oraz zabudowa mieszkaniowa intensywna.

Podkreślenia przy tym wymaga, że spełnienie przesłanki istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (co w sprawie nie było przedmiotem badania przez Radę) nie musi automatycznie oznaczać konieczności podjęcia uchwały pozytywnej dla inwestora. Rację ma organ, gdy podkreśla, że uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy, z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne, także w ramach przepisów specustawy (tak wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., II OSK 2661/20 oraz wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19). Przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy zatem rozumieć w ten sposób, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 925/19). Podobnie nie bez znaczenia mogą być wydane w sprawie opinie czy uwagi mieszkańców. Jednak w pierwszej kolejności należy "wziąć pod uwagę" przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy, co zdecydowanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, bądź przynajmniej wynikać z akt sprawy, co w omawianym wypadku, nie miało miejsca.

Nie można również w tej sprawie pominąć naruszenia przez organy gminy procedury podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 7 ust. 5 ustawy, jeżeli uchwała o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być podjęta w terminie określonym w ust. 4, przewodniczący rady gminy jest obowiązany w tym terminie powiadomić inwestora, podając powody opóźnienia oraz wskazując nowy termin podjęcia uchwały, nie dłuższy jednak niż 30 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 4. Wniosek w tej sprawie został złożony przez inwestora w dniu 20 lipca 2020 r., zatem termin na podjęcie uchwały określony w art. 7 ust. 4 ustawy upływał w dniu 18 września 2020 r. Uchwała została zdjęta z porządku obrad Rady w dniu [...] września 2020 r. Następnie na sesji Rady w dniu [...] czerwca 2021 r. projekt uchwały o ustaleniu przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej został odrzucony przez Radę Miejską. Projekt ten, stanowiący załącznik Nr [...] do protokołu Nr [...] z Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej został opatrzony adnotacją "odrzucony". W aktach sprawy brak jest odrębnej uchwały o odrzuceniu projektu. Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. Burmistrz poinformował inwestora, że w dniu 29 czerwca 2021 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, podczas której w wyniku dyskusji i przeprowadzonego głosowania Rada oddaliła projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Uchwała o odrzuceniu projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie znajduje żadnej podstawy prawnej w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W myśl art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji (pozytywną) albo o odmowie ustalenia lokalizacji (negatywną). Jak wynika z protokołu Nr [...] z Nadzwyczajnej Sesji Rady w dniu [...] września 2021 r., "Burmistrz Miasta (...) wyjaśnił, iż na ostatniej sesji byłą odrzucona podejmowana uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ul. [...]. W myśl ustawy trzeba podjąć uchwałę negatywną, tzn. odmowną". Taka uchwała została podjęta w dniu 16 września 2021 r., a więc ponad rok po upływie terminu, o którym mowa wart. 7 ust. 4 ustawy. Wprawdzie termin ten ma charakter instrukcyjny i z przepisów ustawy nie wynika, aby jego przekroczenie wywoływało skutek materialnoprawny, lecz nie można pomiąć faktu, że w tej sprawie uchwała została podjęta po upływie 14 miesięcy od złożenia wniosku. Została ona poprzedzona uchwałą z dnia 29 czerwca 2021 r. o "odrzuceniu" projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, co również mogło wprowadzić w błąd inwestora co do sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie należy zaliczyć podjęcie przez organ gminy (miasta) uchwały odmawiającej ustalenia inwestycji mieszkaniowej z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy poprzez brak określenia konkretnych przesłanek przemawiających za odmową ustalenia lokalizacji inwestycji w kontekście przesłanek wynikających z art. 7 ust. 4 ustawy oraz art. 7 ust. 19 ustawy poprzez zobowiązanie inwestora do uzyskania akceptacji właścicieli sąsiednich nieruchomości dla planowanej inwestycji. Istotnym i sprzecznym z zasadą państwa prawa i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) jest pozbawienie inwestora przez niepełne i niewystarczające uzasadnienie uchwały o odmowie ustalenia inwestycji mieszkaniowej prawa do obrony praw przysługujących mu z ustawy oraz prawa do poznania motywów, jakie kierowały organem przy podejmowaniu uchwały negatywnej dla inwestora. Zarówno wskazane naruszenia prawa materialnego, jak i wskazane wyżej naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej uchwały – w ocenie Sądu – dawały podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek inwestora, organ zbada aktualność i kompletność dotychczas zgromadzonych dokumentów i podjętych czynności oraz rozważy wszystkie przesłanki ustawowe brane z urzędu pod rozwagę co do ewentualnej treści uchwały. Wydaną uchwałę Rada Miasta uzasadni w taki sposób, żeby wynikały z niej rzeczywiste, obiektywne przyczyny rozstrzygnięcia, zgodne z obowiązującym prawem.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej spółki zwrot uiszczonego wpisu sądowego.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 121 p.p.s.a.