Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1554/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art, 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej GRUPY PRODUCENCKIEJ A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 194/16 w sprawie ze skargi GRUPY PRODUCENCKIEJ A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od GRUPY PRODUCENCKIEJ A. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 194/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Grupy Producenckiej A (dalej: spółka, grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2015 r. o odmowie przyznania spółce środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, za okres od 2 lipca 2014 r. do 1 lipca 2015 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Natomiast organy ARiMR, wydając decyzje o płatności, są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy.

W ocenie Sądu jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: ustawa GPR), zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 81 poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze). Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie organy administracji ustaliły, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, skarżąca nie realizuje celów, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. WE L Nr 277 poz. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie (WE) nr 1698/2005). Organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L. 2011 r. Nr 25 s. 8, dalej: rozporządzenie (UE) nr 65/2011).

Sąd wskazał, że z ustaleń organów wynika istnienie dwóch odrębnych podmiotów – Grupy Producenckiej A oraz Spółki B. Adres siedziby obu spółek jest taki sam.

Wspólnikami Grupy są: R. T., A. W., A. A., A. A. i A.M. Pierwsze trzy z ww. osób pełnią funkcję prokurentów samoistnych skarżącej, a prezesem zarządu (uprawionym do jednoosobowej reprezentacji Grupy) jest K. A. – małżonek R. T. Ich córkami są A. W. i A. A., które posiadają ten sam adres zamieszkania co rodzice, tj. [...].

Grupa nie posiada własnych magazynów, a produkty - wytworzone w gospodarstwach jej członków - są dostarczane bezpośrednio od członków Grupy do jedynego nabywcy – A. Sp. z o.o., której wspólnikami są małżonkowie K. A. i R. T.. Prezesem zarządu A. Sp. z o.o. jest K. A. (uprawiony do jednoosobowej reprezentacji spółki), zaś funkcję prokurentów samoistnych w tej spółce pełnią: R. T., A. W. i A. A.

Sąd wskazał, że istota sporu między stronami sprowadza się do oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, czyli subsumpcji przepisów do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Sąd podzielił ocenę organu, że stwierdzone powiązania osobowe między Grupą a Spółką B powodują, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie dokonaniem sprzedaży między wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, poprzez skład osobowy i majątkowy. Dopiero Spółka B dokonuje dalszej odsprzedaży produktów zakupionych od Grupy do innych większych podmiotów, skupujących zboże i rzepak na rynku. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że Grupa nie realizuje celów określonych w art. 35 rozporządzenia Nr 1698/2005.

Skoro faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero poprzez Spółkę B, to wyliczony w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie mógł być brany pod uwagę przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla strony. Dlatego cały przychód netto deklarowany we wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 2 lipca 2014 r. do 1 lipca 2015 r. przez Grupę, jako udokumentowany sprzedażą w całości do Spółki B, nie mógł zostać uwzględniony do ustalenia podstawy wyliczenia pomocy. Z uwagi na brak kwalifikowanego przychodu, organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do wyliczenia przedmiotowej płatności.

Zdaniem Sądu w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy (skład osobowy grupy producentów rolnych oraz spółki będącej odbiorcą hurtowym produkowanych przez grupę towarów), w pełni uprawniony jest pogląd, że produkty wytworzone przez Grupę, a sprzedane Spółce B, nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami określonymi w art. 35 rozporządzenia Nr 1698/2005.

W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w oparciu o wskazane wyżej ustalenia jest prawidłowa i zgodna z przepisami unijnymi, co czyni ten zarzut niezasadnym.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 Sąd wskazał, że przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE. L. 2006.368.74). Organy wyjaśniły, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, Grupa nie realizuje celów wsparcia oraz że jej sposób działalności miał na celu obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organu o stworzeniu w realiach tej konkretnej sprawy sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

W ocenie Sądu nie mają uzasadnionych podstaw również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1856, ze zm. dalej: ustawa PROW), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Sąd wskazał, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a.

Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., który skarżąca upatruje w pozbawieniu jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej, bowiem jak wynika z art. 21 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy PROW, zawarta w przepisie art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w omawianym postępowaniu doznaje ograniczenia. Skarżąca (reprezentowana w postępowaniu przed organami przez profesjonalnego pełnomocnika) nie zgłosiła w trybie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW żądania udzielenia jej pouczenia ani też nie wystąpiła na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy PROW z żądaniem zapewnienia jej udziału na danym stadium postępowania.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie zarówno w oparciu o wyjaśnienia skarżącej, jak i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym np.: odpisy z KRS dotyczące skarżącej oraz Spółki B, wniosek o płatność wraz z załącznikami, odpowiedzi Grupy na wezwania organu do złożenia wyjaśnień, czy raporty z czynności kontrolnych. Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW, a tym bardziej - art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami wyjaśnił dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, Grupa nie realizuje celów wsparcia. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między Grupą a Spółką B organ wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył też art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ - wbrew stanowisku skarżącej - jednoznacznie i w sposób przekonywający wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za pierwszy rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy PROW, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie wykazały w sposób należyty, że wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących Spółkę było uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, na podstawie którego odmówiono przyznania spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.

2. przepisów prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i uznał, że przepis ten ustanawia obowiązek organu zbadania składu osobowego podmiotu, który jest odbiorcą produktów i w przypadku gdy ten skład osobowy jest częściowo tożsamy z podmiotami, które tworzą grupę producentów rolnych, odmowy przyznania pomocy, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie nakłada na organy powyższego obowiązku, bowiem pojęcie "odbiorcy niebędącego członkiem grupy" na gruncie tego przepisu należy interpretować w sensie wąskim jako konkretne, tożsame podmioty, w konsekwencji czego należy uznać, że Grupa dokonując sprzedaży produktów na rzecz innego podmiotu (osoby prawnej), w którym niektórzy wspólnicy bądź członkowie zarządu Grupy posiadają udziały, pełnią funkcje zarządcze lub są jego pełnomocnikami, nie naruszyła dyspozycji § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego;

b. błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i uznał, że fakt "powiązań" osobowych między odbiorcą produktów, a grupą producentów rolnych powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te nie świadczą o niemożliwości zrealizowania ww. celów, a ich realizacja ma w szczególności miejsce, gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;

c. błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 przyjmując, że powiązania osobowe pomiędzy Grupą a odbiorcą produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy i uprzednio przez Grupę zakupionych przesądzają o konieczności zastosowania przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te nie mogą stanowić wystarczających przesłanek jego zastosowania,

d. niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzania (UE) nr 65/2011, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, zaś sposób jej funkcjonowania i struktura organizacyjna odpowiada przepisom prawa, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 19 listopada 2019 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu natury procesowej wypada wskazać, że stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o PROW organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4). Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy informowanie stron i innych uczestników postępowania, jak też czynny udział stron w postępowaniu, odbywa się wyłącznie na żądanie strony i innych osób uczestniczących w postępowaniu.

Z przywołanej regulacji wynika zatem, że w postępowaniu o przyznanie wsparcia finansowego dla grup producentów organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązek zebrania materiału dowodowego został bowiem przesunięty w kierunku strony postępowania oraz innych osób uczestniczących w postępowaniu. Obowiązkiem organu jest natomiast podjęcie takich działań dowodowych, które pozwolą na ocenę czy wnioskowane przez producenta rolnego wsparcie finansowe odpowiada wymogom krajowym i unijnym.

W stanie sprawy organ ustalił, że Grupę producentów tworzy 5 członków w osobach: R. T., A. W., A. A., A. A. i A. M. Między członkami Grupy a Spółką B, głównym nabywcą produktów wytworzonych przez Grupę (92,21 %), organ stwierdził powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne. K. A. – prezes zarządu Grupy jest jednocześnie wspólnikiem i prezesem zarządu Spółki B. Drugim wspólnikiem Spółki jest R. T. (żona K. A.). Prokurentami samoistnymi A. Sp. z o.o. oraz Grupy producentów są: R. T. oraz A. W. i A. A. Zarówno siedziba Grupy producentów jak i Spółki znajduje się pod tym samym adresem. Również adres zamieszkania córek R. T. i K. A. (A. W. i A. A.) jest taki sam jak rodziców. Nadto, K. A. jest członkiem Rady Nadzorczej Spółdzielni Grupy Producentów Rolnych "P.", do której jest sprzedawana pozostała część produktów Grupy. Organ ustalił również inne powiązania osobowo-kapitałowo-organizacyjne między członkami Grupy producentów, a innymi podmiotami (Spółki Z., Spółki P i Spółki B), do których była realizowana sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach członków, przed utworzeniem Grupy. Grupa producentów nie posiada również własnych magazynów, a produkty wytworzone przez członków Grupy są bezpośrednio dostarczane do głównego nabywcy.

Dokonane przez organ ustalenia uzasadniały więc przyjęcie, że utworzenie Grupy producentów w rzeczywistości nie doprowadziło do znalezienia nowego rynku zbytu, jego poszerzenia bądź centralizacji. Z tych też względów nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz że nie zastosował właściwego środka prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że zasadniczym powodem utworzenia Grupy producentów było uzyskanie wsparcia finansowego, a nie realizacja celów, dla jakich została ona utworzona.

W myśl art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grupy producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Wsparcie to jest ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego i dotyczy środków przejściowych dotyczących: wspierania tworzenia grup producentów [dla Bułgarii, Republiki Czeskiej, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Węgier (art. 20 lit. d) ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005]. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Zasadniczym celem wsparcia dla grup producentów jest zatem wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnego przez umożliwienie stworzenia podstaw organizacyjnych do wspólnego wprowadzania do obrotu towarów, jakimi dysponują poszczególni członkowie grupy, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Stąd dla wykładni art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 nie tyle jest istotne to, czy towar został wprowadzony do obrotu, ale to, w jaki sposób i na jakich zasadach został on wprowadzony do obrotu, a więc czy można uznać, że sprzedaż i dostawa towaru do odbiorców hurtowych była dokonana w warunkach centralizacji i konkurencyjności. W tym przypadku nie chodzi jednak o jakąkolwiek centralizację sprzedaży, ale taką, co do której przyczyniło się utworzenie grupy producentów, a więc powstanie nowej jakości w obrocie produktami sprzedawanymi przez członków grupy. Tymczasem z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że Grupa producentów w okresie objętym wnioskiem sprzedawała towar do podmiotu powiązanego z nią na wielu płaszczyznach, czego nie można uznać za działania mające na celu wzmocnienie konkurencyjności członków Grupy na rynku zbożowym. Wprawdzie konkurowanie oznacza prowadzenie działań dążących do osiągnięcia takich samych lub zbliżonych celów, o które w tym samym czasie i w takim samym otoczeniu zabiegają inne podmioty gospodarcze, niemniej jednak merytoryczny sens tego pojęcia jest inny i oznacza współzawodnictwo między rywalami (przedsiębiorcami, rolnikami) na wielu płaszczyznach. Pozycję konkurencyjną podmiotu definiuje się bowiem jako kategorię wielowymiarową, określoną przez zespół czynników, takich jak: udział w rynku, udział w podstawowych segmentach rynku, zakres oddziaływania na rynek, skala działania, stosowane technologie i umiejętności techniczne, umiejętności i zdolności dostosowawcze. W realiach sprawy oznacza to, że Grupa w pewnym sensie konkurowała z głównym jej odbiorcą. Jednak istniejące między Grupą producentów a pozostałymi podmiotami powiązania osobowo – organizacyjne, czy kapitałowe wyłączały samodzielne i niezależne budowanie pozycji na rynku zbożowym i zajęcie unikalnej pozycji w sektorze w stosunku do konkurentów, umożliwiającej osiąganie ponadprzeciętnych zysków i wyprzedzenie konkurencji. Wręcz przeciwnie, stworzenie Grupy doprowadziło w istocie do powstania dodatkowego ogniwa w obrocie towarem, a więc wydłużenie drogi między producentem a konsumentem. Stąd też dla rozpoznania tej sprawy pojęcie "wprowadzony do obrotu" powinno podlegać ocenie w świetle wskazanych wcześniej przepisów regulujących przyznawanie pomocy finansowej dla grup producentów. Ocena ta powinna również uwzględniać art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011. W świetle tego przepisu organ ma możliwość ocenienia dokonanych między podmiotami transakcji, bez uwzględnienia wyodrębnienia prawno - organizacyjnego tych podmiotów. Dlatego też, wbrew poglądom wyrażonym w skardze kasacyjnej, sam fakt, że utworzona Grupa producentów ma swoją podmiotowość, prowadzi działalność rolniczą w sektorze zbożowym i osiąga z tego tytułu wyniki produkcyjne, a co za tym idzie również dochody, nie jest tożsamy z uznaniem, że doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Utworzenie grupy ma przede wszystkim ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom, stworzenie mechanizmu wspólnego działania i pozwolić na konkurowanie z innymi podmiotami, m.in. w zakresie zbytu wytworzonych produktów. Ocena czy mamy do czynienia z taką sytuacją jest możliwa dzięki wprowadzonej wskazanym art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 do rozliczeń płatności finansowanych ze środków unijnych przesłanki "sztucznego stworzenia warunków", jako podstawy do pozbawienia beneficjenta wsparcia finansowego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni tego przepisu, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia pogląd wyrażony w tym orzeczeniu.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której podjęte przez podmioty czynności prawne i faktyczne nie są wprawdzie objęte zakazem prawnym, a mimo to zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Zadaniem TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (wyrok TS (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05). Stąd konieczność wprowadzenia generalnych klauzul pozwalających organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z tego też względu nie do zaakceptowania jest stanowisko strony, że organy nie mogą badać powiązań między Grupą producentów a odbiorcą (odbiorcami) produktów wytworzonych przez członków Grupy.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się końcowo do wniosku o przeprowadzenie dowodu w zakresie wskazanym w piśmie procesowym z 13 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie mógł być on uwzględniony. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, co oznacza, że nie jest uprawniony do prowadzenia nowych ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek dotyczy okoliczności niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem postępowania – wskazane przez stronę dowody dotyczą działania Grupy producentów w kolejnych latach (4, 5 i 6), w których warunki działania Grupy mogły być inne i w związku z tym każdorazowo podlegają odrębnej ocenie.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).