Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 442/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 83b ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Rysz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Czarnik, Krystyna Anna Stec, Protokolant Konrad Piasecki, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 172/18 w sprawie ze skargi Spółki A na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania decyzji p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Kr 172/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "Prezesem ZUS") w przedmiocie sprostowania decyzji dotyczącej podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom zdrowotnym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy, wynikającym z treści skargi i odpowiedzi na skargę.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie stwierdził, że ubezpieczona M. S. podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom zdrowotnym ze składką równą 0 jako osoba wykonująca zlecenie u płatnika składek, którym była Skarżąca. Od decyzji tej Skarżąca złożyła odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie (w odpowiedzi na skargę wskazano, że postępowanie z odwołania toczy się pod sygn. akt [...]).

W toku postępowania odwoławczego organ postanowieniem z [...] marca 2018 r. sprostował decyzję z [...] lipca 2016 r. Odpis postanowienia został przesłany Skarżącej z informacją, że zgodnie z art. 83b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778) od postanowienia tego nie przysługuje zażalenie.

Mimo tego pouczenia, Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z [...] marca 2018 r. (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia). Zażalenie to zostało przekazane do toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w Krakowie.

Po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, Skarżąca złożyła do WSA skargę na bezczynność Prezesa ZUS. Wskazała, że Prezes ZUS od 3 września 2018 r. pozostaje w bezczynności, ponieważ nie rozpoznał wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej, ani samego zażalenia. Skarżąca wskazała, że jej zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie zostało przekazane organowi II instancji, to jest Prezesowi ZUS. Oddział ZUS w Krakowie wysłał do Skarżącej jedynie pismo z 3 sierpnia 2018 r., informujące że zażalenie zostaje pozostawione bez rozpoznania. Zdaniem Skarżącej, wprawdzie od decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, jednakże w przypadku zażalenia na postanowienie w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 180 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "kpa") - właściwy jest tryb postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła też, że postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji nie należy do postanowień wydanych w toku postępowania, odnośnie do których art. 83b ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778) ustanawia zasadę, że nie przysługuje od nich zażalenie.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie tej skargi. Stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania złożonej skargi, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 476 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; dalej zwanej "kpc") sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w sprawach tych - z uwagi na treść art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego w sprawie sprostowania wydanej decyzji. Stronie służy jedynie odwołanie od decyzji, zaś celem tej regulacji jest uniknięcie dwóch dróg postępowania (administracyjnej i sądowej) i pozostawienie sądowi możliwości oceny postępowania przed organem rentowym w ramach orzekania o prawach i obowiązkach stron.

WSA odrzucił skargę.

Podkreślił, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienie lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność jest zatem pochodną skargi.

Zdaniem WSA, w tej sprawie istotne jest to, czy sąd administracyjny jest władny kontrolować postanowienia organów rentowych, których treścią jest sprostowanie wydanych przez te organy decyzji. W ocenie WSA, zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z którego wynika, że jeżeli przepisy kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, ZUS wydaje w tych przypadkach decyzję, natomiast od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień ZUS zażalenie nie przysługuje.

W ocenie WSA, wydane w tej sprawie postanowienie ZUS w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, z punktu widzenia przepisów kpa, należy traktować jako wydane przez organ I instancji i niekończące postępowania w sprawie. O ile przepisy kpa byłyby stosowane wprost przez ZUS, to w świetle art. 113 kpa na postanowienie to przysługiwałoby zażalenie. Jednakże na gruncie art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od omawianego postanowienia wydanego przez ZUS nie przysługuje ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia.

WSA uznał ponadto, że zarzucana w sprawie bezczynność dotyczy postanowienia, które nie należy do żadnej z kategorii postanowień podlegających kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie jest bowiem zaskarżalne, nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Wobec tego skarga Skarżącej podlegała odrzuceniu.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając je w całości. Wniosła rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu WSA:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 33 § 1 ppsa przez brak przyznania statusu uczestnika osobom fizycznym i prawnym, które były stronami postępowania administracyjnego - ich praw i obowiązków dotyczyło postępowanie przed organem administracyjnym - organem rentowym - Prezesem ZUS, a ponadto zostały wymienione w osnowie postanowienia, na które Skarżąca złożyła zażalenie, a którego brak rozpoznania był przedmiotem skargi na bezczynność organu, gdyż wynik postępowania dotyczy interesu prawnego tych osób;

b) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w związku z art. 149 § 1 pkt 1 - 3 i § 1a oraz § 2 ppsa w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 180 § 1 i 2 kpa w związku z art. 83b ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 113 § 3 kpa przez odrzucenie skargi i uznanie, że sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne, pomimo że postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego podlega zaskarżeniu zażaleniem, które rozpoznawane jest w trybie administracyjnym;

II. na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt I lit. b) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w związku z art. 149 § 1 pkt 1 - 3 i § 1a oraz § 2 ppsa w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 180 § 1 i 2 kpa w związku z art. 144 kpa w związku z art. 134 kpa przez brak uwzględnienia skargi i jej odrzucenie w sytuacji, w której Prezes ZUS uznając niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego nie wydał w tym przedmiocie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia;

III. naruszenie art. 59 § 1 ppsa w zw. z art. 13 § 2 ppsa przez rozpoznanie sprawy w I instancji przez niewłaściwy miejscowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podczas gdy właściwym do rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na fakt, że skarga dotyczyła bezczynności Prezesa ZUS, mającego siedzibę w Warszawie.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, a pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Kontroli kasacyjnej, w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, zostało poddane postanowienie WSA o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa.

Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. WSA uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (skarga na bezczynność jest pochodną skargi). Skarżąca przedmiotem swojej skargi na bezczynność uczyniła brak przewidzianych na gruncie kpa czynności wobec złożonego zażalenia na postanowienie w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. Wobec tego, że w postępowaniu w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji zażalenie nie przysługuje, nie podlega ono też kontroli sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się to stanowisko, twierdząc że należało przyjąć tryb weryfikacji postanowienia o sprostowaniu na drodze sądowoadministracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postanowienie o sprostowaniu decyzji organu rentowego podlega zaskarżeniu zażaleniem, które rozpoznawane jest w trybie administracyjnym.

Zarzutem, który uderza w sedno tego problemu jest zarzut postawiony w pkt I b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa w związku z art. 149 § 1 pkt 1 - 3 i § 1a oraz § 2 ppsa w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 180 § 1 i 2 kpa w związku z art. 83b ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w związku z art. 113 § 3 kpa.

Na wstępie wskazać należy, że sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym i wymiaru składek, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 180 § 2 i art. 476 § 2 kpc należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Są to sprawy rozstrzygane w drodze decyzji, a do postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w tych sprawach stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Potwierdza to także uregulowanie zawarte w art. 180 § 1 kpa, zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 181 kpa wskazano z kolei, że organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 tego kodeksu. Z unormowań tych wynika, że w sprawach uregulowanych przepisami o ubezpieczeniach społecznych – te przepisy mają zastosowanie, natomiast w pozostałym zakresie przepisy kpa mają zastosowanie wprost.

Analiza przepisów regulujących postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wskazuje, że po rozpatrzeniu sprawy na etapie administracyjnym i wydaniu decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie tryb odwoławczy - "do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego" (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Powierzenie rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznym sądom powszechnym oznacza bowiem, że od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł postępowania cywilnego. Odwołanie pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999, nr 16, poz. 529 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 29 maja 2006 r., sygn. akt I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173).

Należy jednak zauważyć, że mimo przeniesienia od tego momentu merytorycznego rozpoznania danej sprawy indywidualnej z zakresu ubezpieczeń społecznych na etap postępowania cywilnego sprawa ta nie znika całkowicie z obszaru zainteresowań organu administracji, który ją rozpoznawał w postępowaniu administracyjnym (tak samo jak nie znika sprawa, w której, zgodnie z właściwym trybem, wniesiono by skargę do sądu administracyjnego).

Zdaniem organu, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych odrębna regulacja trybu odwoławczego zawarta w art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (a także w art. 83a) w sposób kompleksowy reguluje postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w postaci możliwości wniesienia odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kpc. Natomiast celem regulacji ustawowych (art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) było uniknięcie dwóch dróg postępowania (administracyjnej i sądowej) i pozostawienie sądowi możliwości oceny postępowania przed organem rentowym w ramach orzekania o prawach i obowiązkach stron. Stanowisko to podzielił WSA, uznając, że na gruncie art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od postanowienia, w przedmiocie sprostowania decyzji nie przysługuje ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia, w konsekwencji postanowienie to nie jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

W uchwale z 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UPZ 3/10) Sąd Najwyższy, przesądzając że dla weryfikacji decyzji w przedmiocie nieważności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wskazywał, że "Zasada trybu odwoławczego ustanowionego w systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że od decyzji Zakładu »przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego«. Nie ma tu administracyjnego postępowania w jego - według Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznych - stadiach instancyjnych, nie ma też nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wadliwych, w specjalnych - również dwuinstancyjnych - trybach. Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest «odwołanie do sądu» (por. art. 83 ust. 2), które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzje, na drogę postępowania sądowego. Tak samo jednolicie jest skonstruowana zasada działania Zakładu «Zakład wydaje decyzje» jak i zasada drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu." W uchwale tej Sąd Najwyższy podkreślał kompleksowość regulacji dotyczącej pełnej weryfikacji decyzji administracyjnej przez sąd cywilny na skutek odwołania, zapewniającej pełnię ochrony praw zainteresowanego. Wynika ona, według tego Sądu, przede wszystkim ze zderzenia modeli przyjętej kontroli sądowej - na drodze cywilnoprawnej, jak i odmiennego modelu – sądowoadministracyjnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że "Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii, tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego - sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby - według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego - właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie." Podobne stanowisko, co do wyłączności drogi cywilnej - weryfikacji prawidłowości postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w zakresie decyzji, o których mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OPS 1/13). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Objęcie omawianych decyzji trybem zaskarżania uregulowanym w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zapewnia efektywne rozstrzyganie ogółu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przez sądy powszechne."

Zgadzając się co do zasady z tymi poglądami wyrażonymi w cytowanych uchwałach, stwierdzić należy, że ochrona strony - przy przyjęciu stanowiska prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu WSA akceptującego stanowisko organu - zawodzi w sytuacji takiej, jak będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Należy zważyć bowiem, że postanowienie o sprostowaniu decyzji, z istoty swojej zapadające już po jej wydaniu, a nieraz i po jej skontrolowaniu przez sąd cywilny lub nawet po wykonaniu, nie podlegałoby żadnej kontroli. Jeśli uwzględni się zarazem, że sprawa oczywistej omyłki może być nieraz niezwykle kontrowersyjna i w istocie prowadzić do zmiany decyzji na niekorzyść strony (vide liczne orzecznictwo dot. oczywistych omyłek oraz błędów rachunkowych, z którego wynika, że w tym trybie prostowano i oznaczenie stron, i kwoty kar, prostowano również oznaczenie decyzji, w sprawie, w której stwierdzono nieważność decyzji innej, niż zamierzano, itd.), strona postępowania pozostawałaby bez żadnego zabezpieczenia Byłoby to, po pierwsze, nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każde rozstrzygniecie organu administracji musi podlegać kontroli w ramach postępowania administracyjnego (niezależnie od tego, jaki model tej kontroli ustawodawca wybierze - dewolutywny czy niedewolutywny). Po drugie, przyjęcie takiego rozwiązania pozbawiałoby w konsekwencji stronę zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, w tym jego aspekcie, który dotyczy możliwości uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej.

W tym miejscu zasadne będzie przywołanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej zwanego "TK") z 12 maja 2017 r. (sygn. akt SK 49/13, opubl. OTK-A 2017/41), w którym TK rozgraniczał obszary właściwości sądów administracyjnych i powszechnych w sprawach związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty prywatne. W orzeczeniu tym TK wskazał, że ustalając wykładnię przepisów regulujących właściwość sądów powszechnych i administracyjnych należy uwzględniać konstytucyjny standard prawa do sądu. Wykluczył możliwość takiej interpretacji przepisów ustawowych wyznaczających właściwość sądów administracyjnych i powszechnych, która mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której w jakichkolwiek sprawach w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji nie przysługiwałaby droga do sądu.

Uwzględniając zatem powyższe uwagi i nie tracąc z pola widzenia, że postępowanie przed organem rentowym w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 83 ust 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest postępowaniem administracyjnym, należy uznać, że słuszne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że interpretacja art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie może prowadzić do pozbawienia strony możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji.

Stosownie do treści art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład w tych sprawach wydaje decyzję; zgodnie zaś z ust. 2 - od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Uwzględnić zatem należy w dalszych wywodach, że art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego - w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jak wcześniej wspomniano, postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postanowienie takie nie kończy zatem postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodzić się również należy z autorem skargi kasacyjnej, że postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem. Na takie rozumienie art. 83b ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał również trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 498/13), stwierdzając że wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji "wydawane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie jest więc postanowieniem wydanym »w toku postępowania« - w rozumieniu art. 83b ust. 2 u.s.u.s. Przysługuje zatem na nie zażalenie, zgodnie z ogólną zasadą z art. 113 § 3 k.p.a. (...), brak zaskarżalności postanowień wydawanych po zakończeniu postępowania pozbawiałby strony, przysługującego im, zgodnie z art. 45 Konstytucji RP, prawa do sądu."

Z tych też przyczyn stanowisko WSA co do niepodlegania postanowienia o sprostowaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. zaskarżeniu zażaleniem, a w konsekwencji braku możliwości domagania się w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej – w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 ppsa nie zasługiwało na podzielenie. W rezultacie bezpodstawna była argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

Uznanie trafności zarzutu postawionego w pkt I b petitum skargi kasacyjnej przesądziło o sposobie rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Skoro bowiem kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że został on podniesiony jedynie "na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt I lit. b)". W tym stanie rzeczy – wobec wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i z uwagi na uwzględnienie wskazanego wyżej zarzutu – pozostaje on poza kontrolą kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 33 § 1 ppsa poprzez brak przyznania statusu uczestnika osobom fizycznym i prawnym, które były stronami postępowania administracyjnego.

Wskazać mianowicie należy, że w postępowaniu bezczynnościowym - bez względu na to jakiej procedury ono dotyczy, bo przecież nie zawsze będzie to kpa - interes prawny podmiotu należy wiązać z bezczynnością organu. Innymi słowy o podmiotowym zakresie postępowania nie decyduje interes prawny wynikający z regulacji merytorycznej, na tle której dochodzi do bezczynności, ale sama bezczynność jest tą okolicznością, która przydaje ten interes podmiotowi, który twierdzi, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Zatem sam fakt niedziałania organu nie materializuje interesu prawnego podmiotów objętych postępowaniem, natomiast daje im możliwość zmaterializowania takiego interesu przez podjęcie prawem określonych czynności, np. złożenia ponaglenia lub wystąpienia wprost ze skargą, jeżeli przepisy prawa nie wymagają występowania z ponagleniem.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny musiał uznać omawiany zarzut,, bo w bezczynności sprawą sądowoadministracyjną jest brak działania organu, a nie sprawa, której to niedziałanie dotyczy.

Poza tym przyjąć należy, że naruszenie interesu prawnego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być podnoszone przez podmiot, którego interes został naruszony, a nie przez inne podmioty współuczestniczące w sprawie, bowiem z treści art. 50 § 1 ppsa wynika, że skargę do sądu administracyjnego może złożyć podmiot, który ma interes prawny, co jest szerszą formułą niż wynikająca z art. 28 kpa.

WSA nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 59 § 1 ppsa w zw. z art. 13 § 2 ppsa przez rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwy miejscowo. W niniejszej sprawie WSA uznał, że brak jest w ogóle kognicji sądów administracyjnych do jej rozpoznania, trudno zatem w tej sytuacji mu zarzucić, że nie poszukiwał sądu właściwego miejscowo. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa oznaczało przyjęcie, że żaden sąd administracyjny nie może być właściwym ani rzeczowo, ani miejscowo w sprawie bezczynności co do zażalenia w sprawie sprostowania decyzji. Jednak nietrafność omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w kontekście wydanego w sprawie przez WSA rozstrzygnięcia nie oznacza, że - w sytuacji uznania samego rozstrzygnięcia za wadliwe - do rozpoznania sprawy nie powinien zostać wskazany właściwy miejscowo sąd.

Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 ppsa zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, a sprawę należało przekazać do rozpoznania sądowi właściwemu miejscowo, zgodnie z art. 13 § 2 ppsa w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast stronie zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 ppsa.