Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 443/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa układu skrzyżowań DK [...] i DK [...] w miejscowości [...] – [...] – Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych". Jednocześnie Minister Rozwoju umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Gminy [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Po rozpatrzeniu wniosku z 5 listopada 2018 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "inwestor") Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu skrzyżowań DK [...] i DK [...] w miejscowości [...]. Decyzja obejmowała nieruchomości bądź ich części, tj. działki wchodzące w skład jednostki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], o numerach ewid.: [...]. Przedmiotem decyzji były także działki, na których przewidziano obowiązek dokonania budowy lub przebudowy określonej części oraz działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu w związku z projektem dokonania budowy lub przebudowy, tj. działki wchodzące w skład jednostki ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], o numerach ewid.: [...].

Wojewoda [...] wydał ww. decyzję na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474; dalej "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej "k.p.a.").

Wskazanym rozstrzygnięciem Wojewoda [...] określił wymagania dotyczące powiązania przedmiotu inwestycji z innymi drogami publicznymi, określił też linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zatwierdził również podział nieruchomości, oznaczył nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, zatwierdził projekt budowlany, określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązek budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązek i terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych oraz zjazdów. Określono również termin wydania nieruchomości i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek został złożony po uzyskaniu wymaganych opinii i zawierał wszystkie niezbędne dokumenty. Ponadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 6, 7, 7a, pkt 8 lit. a, e specustawy drogowej, ponieważ planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem uzdrowiskowym, poza terenami leśnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] podniósł, że Burmistrz [...] wydał decyzję z [...] grudnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania przed jego realizacją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, m.in. w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych, możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, a także ograniczenia dostępu do światła dziennego.

3. Od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. skarżący złożył odwołanie twierdząc, że organ wydając decyzję naruszył art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, w związku z § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie środowiskowe"), w związku z art. 4 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jedn. Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.; dalej: "dyrektywa środowiskowa").

Zdaniem skarżącego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na fakt, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z negatywnymi skutkami w zakresie oddziaływania akustycznego.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła również Gmina [...], jednakże pismem z 19 listopada 2019 r. odwołanie zostało cofnięte.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu pierwszej instancji, Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania Gminy [...].

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Minister Rozwoju stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Oznacza to, że zarówno wniosek inwestora, jak i postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa, a wniesione zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że są one bezzasadne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia środowiskowego do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia dotyczące drogi innej niż autostrada i droga ekspresowa, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzania środowiskowego przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 2134 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę układu skrzyżowań drogi krajowej nr [...] i drogi krajowej nr [...] w mieście [...] oraz skrzyżowań sąsiadujących z innymi drogami publicznymi na odcinku o łącznej długości ok. 0,520 km. Tym samym odcinek dróg będących przedmiotem inwestycji nie przekracza długości 1 km. Z powyższych względów, zdaniem Ministra Rozwoju, nie można przyjąć, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia środowiskowego, ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia. Nie zachodzą również żadne przesłanki wynikające z § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb [...].

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia szczególnie wyraźnego interesu społecznego i słusznego interesu strony;

2) art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej "EKPCz") w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis stanowi podstawę do całkowitego pominięcia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dowolnego kształtowania przebiegu inwestycji drogowej, bez możliwości poddania kontroli organu administracji, a następnie sądu, przebiegu planowanej inwestycji i jego zgodności z prawem;

3) art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., jak również w związku z § 177 i § 178 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. opracowania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] na okoliczność negatywnych skutków w zakresie oddziaływania akustycznego, związanych z ruchem samochodowym w [...], podczas gdy przedmiotowy dowód miał istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy z uwagi na konieczność zbadania przez organ, czy projekt budowy drogi uwzględnia obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący stwierdził też, że proponowane rozwiązanie inwestycyjne, polegające na budowie dwóch skrzyżowań o ruchu okrężnym w miejscu dwóch skrzyżowań o układzie prostopadłym, budzi liczne protesty społeczne. Nie zmierza bowiem do rozwiązania problemu nadmiernego natężenia ruchu i wiążącego się z nim zanieczyszczenia powietrza oraz znacznego hałasu. Przebudowa skrzyżowań może jedynie doprowadzić do dalszego zwiększenia natężenia ruchu w ścisłym centrum miasta, bez rozwiązania istotnego problemu społecznego. Ponadto, zgodnie zaś z § 7 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zobowiązany był do oceny, czy proponowany przebieg inwestycji uwzględnia należycie interes społeczny oraz słuszny interes strony. Zaniechanie oceny wniosku inwestora w tym zakresie poprzez przyjęcie, że organ nie jest uprawniony do weryfikowania przebiegu drogi, stanowi zaś naruszenie wyżej opisanych standardów dotyczących efektywnego środka prawnego.

6. Odpowiadając w dniu 26 lutego 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów i uznał, że są one bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

8. Sąd oddalił skargę, ponieważ uznał, że nie może podzielić argumentów w niej zawartych. W przekonaniu Sądu zarzuty prezentowane przez skarżącego pod adresem zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. oparte są na nietrafnej, a niekiedy oczywiście błędnej wykładni przepisów prawa wskazanych przez skarżącego.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skarżącego należy przede wszystkim ocenić sposób realizacji interesu społecznego oraz interesów stron postępowania, które pozostają w związku z przedmiotową inwestycją drogową. W związku z tym należy wyjaśnić, że przebudowa układu skrzyżowań drogi krajowej nr [...] i drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] oraz łączących się z nimi dróg publicznych została zaprojektowana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że wskazana ustawa jest aktem prawnym o charakterze wyjątkowym. Już sam tytuł ustawy wskazuje na ustalenie szczególnych (a nie szczegółowych) zasad realizacji określonych inwestycji drogowych. Oznacza to więc jednoznaczne nawiązanie do reguły kolizyjnej wywodzącej się jeszcze z prawa rzymskiego, a mianowicie "lex specialis derogat legi generali" (norma szczególna uchyla normę ogólną). Inaczej mówiąc, jeśli warunki zastosowania normy określone w jej hipotezie wskazują na obowiązek zastosowania normy szczególnej (normy wyjątku), to znaczy, że podstawą określonych rozstrzygnięć nie może być norma ogólna. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że wskazana "szczególność" ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie oznacza całkowitej odmienności od obowiązujących standardów porządku prawnego. Przyjęto jednak, że aby skutecznie realizować inwestycje drogowe w Polsce niezbędne postępowania nie mogą się toczyć według zwykłych, tj. ogólnych reguł, ale właśnie muszą być prowadzone według szczególnego unormowania.

Powyższa dyrektywa wykładni systemowej prowadzi do szeregu ważnych dla niniejszej sprawy wniosków. Między innymi nie można twierdzić, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej wydana na podstawie przepisów specustawy narusza prawa obywateli lub godzi w słuszny interes strony w każdym przypadku, gdy okazuje się z oczekiwaniami obywatela niezgodna. Inwestycje drogowe są realizowane niewątpliwie w interesie społecznym. Mają bowiem zapewnić sprawniejsze sposoby komunikacji między różnymi ośrodkami miejskimi lub gospodarczymi, ale przede wszystkim mają spowodować zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Do tego mają prowadzić szersze drogi, skrzyżowania o niższej kolizyjności, lepsze połączenia istniejących lub nowych dróg itp.

W rozpatrywanej sprawie z takimi celami społecznymi mamy właśnie do czynienia. Budząca zastrzeżenia skarżącego rozbudowa układu skrzyżowań DK [...] i DK [...] w miejscowości [...] została zaprojektowana w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych. Istniejące dotychczas rozwiązania drogowe prowadziły do stosunkowo znaczącej liczby wypadków drogowych, w tym ofiar w ludziach. Nie można więc twierdzić, że kontrolowane decyzje ignorują interesy społeczne.

Oczywiście, interes społeczny polegający na zwiększeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego może faktycznie kolidować z innymi interesami społecznymi, np. ochroną środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniem lub innego rodzaju immisjami. Organy administracji są zobowiązane do wyważenia tych interesów i przyjęcia takich rozwiązań inwestycyjnych, które pozwalają wszystkie wchodzące w grę interesy zrealizować w możliwie największym stopniu. Taki sposób ważenia interesów został jednoznacznie przyjęty w polskiej praktyce stosowania prawa (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15 oraz z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3104/15).

W rozpatrywanej sprawie rozumowanie oparte na ważeniu interesów (balancing) prowadziło do zaakceptowania modernizacji skrzyżowań w [...]. Zdecydowane zwiększenie bezpieczeństwa na skrzyżowaniach typu rondo wyraźnie przeważa nad ewentualnymi negatywnymi skutkami takiej inwestycji. Ani skarżący, ani żaden inny podmiot nie wykazały w sposób niewątpliwy, że zmiany organizacji ruchu będą prowadziły do istotnego zwiększenia ruchu drogowego w centrum [...]. Obciążenie dwóch głównych dróg, tj. DK [...] i DK [...], jest niezależne od tego, jak sprawny i bezpieczny jest przejazd przez centrum miasta. Argumenty skarżącego w tym zakresie pozostają nieuzasadnione.

Wskazana wyżej metoda rozumowania oparta na ważeniu interesów odnosi się również do oceny i możliwego stopnia uwzględnienia słusznego interesu strony jaką w toczącym się postępowaniu jest skarżący. Skarżący, jak wskazano wyżej, nie wykazał, że immisje akustyczne zdecydowanie zwiększą się tylko dlatego, że zostaną przebudowane skrzyżowania dwóch dróg krajowych. Interes społeczny, w tym zwłaszcza bezpieczeństwo ludzi w ruchu drogowym, wyraźnie przeważa nad potrzebą skarżącego spokojnego zamieszkiwania w budynku na działce nr ewid. [...] położonej bezpośrednio w pobliżu ww. obu skrzyżowań (patrz: mapa z projektem podziału nieruchomości za k. 18 akt admin.).

Należy przy tym zauważyć, że raport Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z 2018 r., dołączony do odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji (k. 22 akt admin.), stwierdza, że porównawcze, wieloletnie badania klimatu akustycznego w [...] wskazują na "ustabilizowanie na wysokim poziomie rejestrowanego poziomu hałasu komunikacyjnego w mieście". Raport rekomenduje konieczność podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie negatywnego całodobowego oddziaływania ruchu samochodowego poruszającego się drogami krajowymi przez centralną część [...]. Faktycznie oznacza to rekomendację budowy obwodnicy miasta. W tym jednak zakresie przebudowa skrzyżowań nie przesądza o zmianach poziomu hałasu, na który wskazuje skarżący.

Powyższa analiza prowadzi też do wniosku, że nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z dokumentu, tj. ww. opracowania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ"), nie może być uznane za naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym jako składniku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie może jednak ocenić, czy taki dowód jak wspomniane opracowanie WIOŚ rzeczywiście może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Stosując art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji działa w pewnym zakresie w ramach tzw. swobodnego uznania administracyjnego. Swoboda ta nie jest przy tym nieograniczona. Ograniczenia mogą wynikać z treści norm prawnych, w tym z zasad porządku prawnego, lub z rozmaitych okoliczności faktycznych. Swoboda ta nie obejmuje z pewnością przesłanek wydania decyzji co do jej istoty (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 685/17, LEX nr 2482431).

Zdaniem Sądu nieprzyjęcie dowodu z dokumentu, jakim jest opracowanie WIOŚ nie naruszało granic swobodnego uznania organów właściwych w sprawie. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej. Organ administracji nie może bowiem oceniać racjonalności czy też słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku inwestora, ponieważ organ jest tym wnioskiem związany. Organ administracji bada przede wszystkim, czy wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W tym sensie ocena rozstrzygnięć organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego dopuszczalna jest o tyle tylko, o ile można byłoby stwierdzić, że ewidentnie doszło w konkretnym przypadku do naruszenia prawa materialnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490).

Przykładem zasady stosowania restryktywnej wykładni przepisów specustawy drogowej może być dokonana przez organ drugiej instancji ocena zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a mianowicie zarzutu naruszenia prawa poprzez niewydanie decyzji środowiskowej. Organ drugiej instancji wyjaśnił skarżącemu jasno, jak brzmią odpowiednie przepisy ustawy środowiskowej oraz rozporządzenia środowiskowego. Następnie organ odniósł normy zawarte w tych przepisach do stanu faktycznego sprawy wskazując między innymi, że długość odcinka dróg publicznych (DK[...], DK [...]) wynosi 502 m, czyli mniej niż 1 km. Tym samym przepis nakazujący przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie powinien być zastosowany.

Podsumowując argumentację skarżącego dotyczącą kwestii ochrony środowiska należy podkreślić, że argumenty skarżącego w tym zakresie obarczone są zasadniczą wadą niewłaściwości postępowania. W postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej kontrola zgodności projektowanych rozwiązań koncentruje się przede wszystkim na rozstrzygnięciu co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ustawy na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (patrz art. 11a ust 4 w związku z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, patrz też art. 32 ust. 3-5 tej ustawy). W związku z tym stanowisko skarżącego stanowi próbę podważanie rezultatu postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko w innym postępowaniu, tj. tym, które ma za przedmiot wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Taki sposób dochodzenia praw przez skarżącego nie zasługuje na ochronę ani przez organy administracji, ani przez Sąd.

9. Analiza charakteru specustawy drogowej, a także skutków wydania kwestionowanych w sprawie decyzji dotyczących realizacji inwestycji drogowej dla różnych interesów społecznych i indywidualnych wskazuje także na nietrafność zarzutu, że wydanie ww. decyzji prowadzi do naruszenia standardów konstytucyjnych oraz praw człowieka.

Zdaniem skarżącego zastosowanie art. 11i ust. 2 specustawy drogowej prowadzi do naruszenia prawa do sądu, które przysługuje skarżącemu zarówno na podstawie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak i przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Zdaniem Sądu wykładnia przepisów dokonana przez skarżącego jest nietrafna. Wskazany art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to więc przepis o charakterze kolizyjnym, tzn. przepis wskazujący, które normy prawne powinny być zastosowane, a które nie, jeśli określony przypadek faktyczny okazuje się być objętym hipotezami różnych norm. Uchylenie kolizji między szczególnymi przepisami specustawy drogowej a ogólnymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyłącznie zabiegiem mającym wzmacniać pewność prawa i pewność jego stosowania. Nie można zatem twierdzić, że niezastosowanie w sprawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Przeciwnie, jednoznacznie brzmiący przepis ustawy ma pierwszeństwo wobec hierarchicznie niższego, choć też powszechnie obowiązującego, przepisu uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Respektując zasady kultury prawnej przyjętej w krajach Europy kontynentalnej należy stwierdzić, że podporządkowanie się normie wynikającej z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej jest w pełni zgodne z prawem.

Nie ma też choćby najmniejszej podstawy do twierdzenia, że powyższy sposób zastosowania przepisów prowadzi do ograniczenia prawa obywatela do sądu w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze bowiem, prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi potwierdzenie, że skarżący mógł bronić swoich praw podmiotowych na drodze sądowej. Po drugie, powołany przez skarżącego przepis dotyczy dochodzenia przez obywatela naruszonych wolności lub praw, w szczególności przez prawo do żądania odszkodowania za działania organów państwa. Należy więc wyjaśnić, że kwestie odszkodowań za naruszenie praw obywatelskich rozstrzygane są zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego przez sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Jeśli natomiast skarżący oczekiwał, że Sąd potwierdzi w wyroku naruszenie praw skarżącego przez kontrolowane decyzje administracyjne, to należy wyjaśnić, że kontrola przedmiotowych decyzji prowadzi do wniosku o ich zgodności z prawem. Argument skarżącego odwołujący się do ochrony praw obywatelskich jest zatem nietrafny.

10. Przytoczona zasada wyłączenia kompetencji organów administracji właściwych w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych odnosi się też do zarzutu skarżącego, że zaprojektowana przebudowa skrzyżowań nie zmierza faktycznie do rozwiązania problemu nadmiernego natężenia ruchu i wiążącego się z tym zanieczyszczenia powietrza oraz znacznego hałasu. Jak wskazano wyżej, organy właściwe w sprawie przebudowy układu skrzyżowań DK [...] i DK [...] na terenie miasta [...] nie były uprawnione do oceny, czy istnieją alternatywne możliwości rozwiązania problemów komunikacyjnych w mieście. Nie miały też prawa odmówić zatwierdzenia projektu, który spełniał wszystkie wymogi przewidziane przez bezwzględnie wiążącą specustawę drogową.

Podobnie, organy właściwe w sprawie nie były uprawnione do oceny, czy przebieg inwestycji należycie uwzględnia interes społeczny oraz słuszny interes strony.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.