Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 825/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i ust. 5c, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. L. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych akt sprawy wynika, że M.L. wystąpiła w dniu 14 grudnia 2012 r. do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru na sprzęt na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym I., gm. R. We wniosku określiła gabaryty projektowanych obiektów: budynku wypożyczalni oraz hangaru odpowiednio: długość 15 m i 10 m, szerokość 12 m i 6 m, wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu do 8 m i 5 m, liczba kondygnacji nadziemnych 1 + poddasze oraz 1, dach dwuspadowy z kątem nachyleniem 35º/45º oraz 30º/35º .

Po wszczęciu postępowania, organ wystąpił o uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) przedkładając projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz ze sporządzoną analizą przeprowadzoną wokół działki nr [...] w obrębie I. gm. R., który to organ postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanego zamierzenia.

Decyzją z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obrębie I., gm. R., dla inwestycji polegającej na budowie małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru na sprzęt. W motywach uzasadnienia wskazano, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r., przeprowadzona analiza wykazała, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm) dalej: u.p.z.p., natomiast brak jest spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym planowane zamierzenie musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Wyjaśniono, że działka położona jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 [...] (kod obszaru [...]), wobec czego w stosunku do niej (działki nr [...]) znajduje zastosowanie zapis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 20, poz. 506) dalej: rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, zgodnie z którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Na skutek złożonego przez M.L. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że skoro w sprawie niezbędne było uzyskanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, które to uzgodnienie jest dla organu załatwiającego sprawę wiążące, a organ ten takie negatywne uzgodnienie wydał po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., należało przyjąć, że przedstawiony projekt decyzji został uzgodniony milcząco. Mimo tego organ I instancji uznał się za właściwy do stwierdzenia braku zgodności inwestycji z zapisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Z tego powodu uznano, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, skoro jedyną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy była niezgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, zaś uzgodnienie w tym zakresie nastąpiło milcząco.

Na skutek skargi wniesionej przez M.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1208/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wyjaśniono, że w sytuacji, gdy zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu było dokonanie oceny, czy organ ten nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż takie przekroczenie uprawnień pociąga za sobą naruszenie art. 8 k.p.a., jak również wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stwierdzono, że Kolegium wydając decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. było obowiązane do wykazania, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto przekazując tę sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tymczasem z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji była jedynie inna ocena dopuszczalności kontroli planowanego zamierzenia w aspekcie jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm), czego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium uznało, że w tym zakresie uprawnionym pozostaje jedynie wskazany w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska, a w przypadku gdy stanowisko uzgodnieniowe zostało przez ten organ przedstawione po upływie terminu określonego w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., wówczas należało przyjąć milczące uzgodnienie projektu decyzji, co jest konieczne - zdaniem organu odwoławczego - do wydania niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta, a raczej ustalenie, było powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skoro organ odwoławczy nie wskazał na konieczność uzupełnienia dokumentacji tej sprawy, czy też konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie oraz nie stwierdzono jakichkolwiek braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, który uprawniałby do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Nadto stwierdzono w wyroku, że stosownie do art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, natomiast sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 5c tej ustawy niewyrażenie stanowiska terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Powyższe regulacje wskazują jednoznacznie, że za uzgodniony w trybie tzw. uzgodnienia milczącego można przyjąć uzgodnienie projektu decyzji, który został temu organowi uzgadniającemu przekazany, sporządzony przez uprawnioną zawodowo osobę. W realiach niniejszej sprawy za uzgodniony zatem należało przyjąć nie wniosek inwestorki dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru na działce nr [...] w sposób przez nią wskazany lecz za uzgodniony należało uznać projekt decyzji przedstawiony do uzgodnienia, w którym jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych na załączniku w postaci kopii mapy ewidencyjnej oznaczono zarówno obowiązującą linię zabudowy, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu jeziora z uwagi na przepisy o ochronie przyrody. Podkreślono nadto, że Kolegium winno dokonać oceny czy planowana przez skarżącą inwestycja, to obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne znaczenie, biorąc pod uwagę § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r., które wprowadziło obowiązujący zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Po przekazaniu przez Sąd akt tej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po raz kolejny rozpoznało odwołanie M.L. i decyzją z dnia [...] sygn. [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podano, że wprawdzie stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270, ze zm) dalej zwanej: ustawą ppsa., w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 16 października 2014 r. wyrażona została ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu oraz sądu, jednakże w przypadku, gdy organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie od negatywnej decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pogląd taki wynika z orzecznictwa sądowego tj. wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10. Analiza przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, gdyż powołanie biegłego urbanisty, celem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie stosownych uzgodnień, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Działanie takie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie może być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

Przedstawiono przebieg postępowania, przytoczono przepisy regulujące wydawanie decyzji o warunkach zabudowy tj. art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wyjaśniając, że w sprawie niezbędne było uzyskanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, przy czym stosownie do art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nie wyrażenie stanowiska (przez organ uzgadniający) w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.

Potwierdzono, że taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, gdyż postanowieniem z [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia, jednak zostało ono wydane po upływie terminu tj. 21 dni od dnia przekazania projektu decyzji. Wobec tego należało przyjąć, że projekt przedstawionej decyzji został milcząco uzgodniony przez ten organ.

Następnie podkreślono, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w tym, w zakresie charakteru planowanej inwestycji oraz gabarytów planowanych obiektów. Wszelkie zmiany w tym zakresie mogą mieć miejsce tylko w wyniku inicjatywny strony, która określa parametry przyszłej zabudowy, a organ prowadząc postępowanie winien zbadać jedynie, czy planowane zamierzenie jest dopuszczalne. W przypadku pozytywnej decyzji określone we wniosku parametry winny znaleźć się w treści decyzji, jeżeli zaś w wyniku postępowania okazałoby się, że nie jest możliwe ustalenie warunków zgodnie z wnioskiem to organ, winien wystąpić do inwestora o wypowiedzenie się w tym zakresie i ewentualne zmodyfikowanie wniosku, gdyż w innej sytuacji ustalenie warunków zabudowy ze wskazaniem innych dopuszczalnych parametrów zabudowy, niż to wynika z wniosku, oznaczałoby działanie organu w tym zakresie z urzędu, a nie na wniosek, co jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy stwierdził, że urbanista w przygotowanym projekcie decyzji przedstawionej do uzgodnienia określił odmiennie niż we wniosku strony parametry planowanej zabudowy np. w zakresie szerokości budynków: we wniosku określono 12 m i 6 m, natomiast w projekcie decyzji wskazano 16,8 m i 12 m, zaś inwestorka w tym zakresie nie zmodyfikowała wniosku. W tej sytuacji niezbędne jest wyjaśnienie przez organ I instancji, czy nowe parametry zostały ustalone zgodnie z wnioskiem, czy też doszło do ich ustalenia z urzędu.

Wskazano na brak niezbędnych załączników do wniosku tj. kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz określającej obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, co nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Wskazano także na fakt, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r., co uzasadnia uchylnie decyzji. Urbanista nie wykazał w toku analizy, że w sprawie zachodzi w związku z planowaną inwestycją kontynuacja funkcji, skoro wniosek inwestorki dotyczy zabudowy przeznaczonej na funkcję usługową, zaś na analizowanym terenie występuje funkcja mieszkaniowa i rekreacyjna. Poza tym urbanista bezpodstawnie przyjął, że budynek wypożyczalni sprzętu należy traktować jako budynek "mieszkalny/rekreacji indywidualnej" oraz przeprowadził ustalenie nowej zabudowy jedynie w odniesieniu do parametrów takiego samego rodzaju budynków. Powołane rozporządzenie posługuje się jednak pojęciem ogólnym "istniejącej zabudowy", gdyż to istniejąca zabudowa determinuje zarówno obowiązującą linię zabudowy, jak i pozostałe parametry tej zabudowy. Zapisy powołanego rozporządzenia stanowią bowiem, że analiza przyszłej zabudowy musi się odnosić do wszystkich kategorii obiektów istniejących w obszarze analizowanym a nie jedynie odpowiadającej kategorii nowego budynku. Wobec tego sporządzona analiza w sposób nieprawidłowy ustaliła parametry planowanej inwestycji. I tak w sposób wadliwy został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż urbanista ustalił tę wielkość w stosunku do nieistniejącej działki o powierzchni 16.002 m², którą to wielkość uzyskano sumując powierzchnię - dowolnie przyjętą - siedmiu działek poddanych analizie, tymczasem poprawnie ustalony wskaźnik winien być określony dla poszczególnych działek osobno, a następnie określona winna być średnia. Z wniosku inwestorki oraz parametrów wielkości planowanej zabudowy wynika, że powierzchnia zabudowy łącznie stanowić będzie kubaturę 240 m², co przy powierzchni działki 4.440 m² daje wskaźnik zabudowy na poziomie 5,40%, a zatem niższy od stwierdzonego w obszarze analizowanym wynoszącym 6,3%. Urbanista odmiennie jednak niż we wniosku inwestorki ustalił parametry planowanej inwestycji m.in. szerokość wypożyczalni i hangaru odpowiednio na: 16,8 i 12 m, co daje łącznie kubaturę 372 m², co przy powierzchni działki oznacza wskaźnik zabudowy 8,37%, a zatem wyższy od dopuszczalnego. Nadto do wyliczenia tego wskaźnika nie przyjęto powierzchni całych działek a jedynie teren określony jako użytek o symbolu B, na którym istnieje zabudowa. Takie działanie nie znajduje oparcia w zapisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również powierzchnia przyjętych użytków oznaczonych symbolem B nie odpowiada wielkości wynikającej z załączonego wypisu ze skorowidzu tych działek. Zatem w tym zakresie dokonano pełnej dowolności, która przy sporządzeniu analizy nie może mieć miejsca.

Odnośnie pozostałych parametrów wynikających z wykonanej analizy wskazano, że wprawdzie zapisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 6 ust. 1 odnośnie szerokości elewacji frontowej dopuszczają tolerancję do 20% ustalonej wielkości, co przy ustalonej wielkości 14 m z tolerancją 20% daje wielkość 16,8 m, to jednak nie pokrywa się z wnioskiem strony, która szerokość elewacji w przypadku wypożyczalni sprzętu określiła na 12 m. Kolegium stwierdziło, że opowiada się za określeniem tego parametru "przedziałowo" tj. od 11,2 do 16,8 m z uwzględnieniem 20% tolerancji, gdyż trudno wymagać określenia tego parametru w sposób sztywny.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż z uwagi na fakt, że działka inwestorki składa się z użytków oznaczonych symbolami: Bz, R IVb i Ls IV, to wbrew stanowisku organu I instancji projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagał uzgodnienia z właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych organem stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W ocenie organu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie można bowiem utożsamiać ze sprawą wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda taka jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie.

Mając na uwadze wskazane uchybienia organ odwoławczy nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględnił wszystkie wskazane zalecenia, a w pierwszej kolejności zobowiązany jest do wykonania analizy, która uwzględni wszystkie funkcje zabudowy istniejące w obszarze analizowanym oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wyjaśniono także, że skoro przedmiotem postępowania uzgodnieniowego w sprawie jest przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy, w to sytuacji gdy sporządzony zostaje nowy projekt takiej decyzji w wyniku przygotowanej nowej poprawionej analizy, który będzie istotnie zmieniony w stosunku do poprzedniego, to winna być powtórzona procedura uzgodnieniowa, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M.L. wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości, o wstrzymanie wykonania decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy tj. ustalić warunki zabudowy zgodnie z uzgodnionym już projektem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów:

- art. 153 ustawy ppsa. polegające na niezastosowaniu się przez organ odwoławczy do wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014r. sygn. II SA/Ol 1208/13 i ponownym wydaniu decyzji kasatoryjnej, chociaż organ zobligowany był do wydania decyzji reformatoryjnej tj. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia o treści zgodnej z uzgodnionym już projektem decyzji przedstawionym RDOŚ,

Z ostrożności także:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie orzeczeniu przez Kolegium co do istoty sprawy,

- art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ odwoławczy postepowania wyjaśniającego i dowodowego w koniecznym zakresie lub zlecenia przeprowadzenia pewnych czynności organowi I instancji,

- art. 6 k.p.a. polegające na przekroczeniu kompetencji i właściwości przez organ odwoławczy oraz uznaniu, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przez urbanistę sporządzony niezgodnie z właściwymi przepisami,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób, który podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej i nie wpływa na pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli,

- art. 12 § 1 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżąca zwróciła uwagę na bezpodstawne twierdzenie Kolegium, iż nie może ono po raz pierwszy ustalić warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia, gdyż wymagałoby to powołania biegłego urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji oraz uzyskania wymaganych prawem uzgodnień, co pociągałoby konieczność przeprowadzenia postepowania w znacznej części, a także na sformułowanie szeregu zarzutów w stosunku do przygotowanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na liczne błędy w przygotowanej przez urbanistę analizie. W ocenie skarżącej stanowisko takie jest niezgodne z przepisami prawa oraz stanowi wynik przekroczenia kompetencji oraz właściwości. Zwrócono uwagę, że skarżona decyzja została wydana w wyniku wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 lutego 2014 r., którym uchylono wcześniejszą decyzję Kolegium oraz zawarto wskazania co do dalszego postepowania organu w tej sprawie. Oznacza to, że Kolegium nie mogło ponownie wydać decyzji kasatoryjnej lecz zobligowane zostało do wydania decyzji reformacyjnej orzekającej co do istotny. W ocenie strony za uzgodniony należało przyjąć projekt decyzji przygotowany przez urbanistę, w której to decyzji (w załączniku) oznaczono zarówno obowiązującą linię zabudowy, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu jeziora. Powyższe oznaczało, że Sąd przesądził o poprawności przygotowanej decyzji, a to oznaczało konieczność wydania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy zgodnie z projektem przygotowanej decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnionej milcząco przez RDOŚ. Wyłącznie do takiego działania, w ocenie skarżącej, miała sprowadzać się aktywność organu, tymczasem z naruszeniem kompetencji organ dokonał analizy projektu decyzji pod katem jego zgodności z przepisami rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Tym samym Kolegium nie zastosowało się do wskazań wynikających z wyroku Sądu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organu odwoławczego wymienionych w skarżonej decyzji strona wyjaśniła, że sprowadzają się one do samodzielnego zbadania przez organ prawidłowości przygotowanej przez urbanistę analizy oraz projektu decyzji pod katem ich zgodności z prawem i wnioskiem inwestorki. W ocenie skarżącej z wyroku WSA w Olsztynie łatwo wyczytać wytyczną dla organu odwoławczego zakazującą mu takiego działania i badania projektu decyzji, gdyż został on sporządzony przez kompetentny organ. Przy czym w pierwszym rozstrzygnięciu Kolegium nie znalazły się takie zastrzeżenia. Poza tym nie jest trafny zarzut, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest zgodny z wnioskiem inwestorki, gdyż określone w nim parametry nowej zabudowy mieszczą się zakresowo w parametrach wynikający z przeprowadzonej analizy. Nadto strona skarżąca oświadczyła, z ostrożności, że akceptuje warunki zabudowy wynikające z projektu decyzji przygotowanego przez urbanistę. Za kuriozalne uznano zarzut braku załączników, które winny być dołączone do wniosku, gdyż wszystkie niezbędne załączniki znajdowały się w aktach tej sprawy. Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem, że z uwagi na fakt, iż część przedmiotowej działki sklasyfikowana została jako użytki rolne lub leśne, to wymagane było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych zwłaszcza, że planowane budynki nie miały być postawione na takich gruntach. Poza tym nawet gdyby takie uzgodnienie było niezbędne, to organ odwoławczy był uprawniony i zobowiązany do samodzielnego wystąpienia do Starosty o takie uzgodnienie, w trybie art. 136 k.p.a.

Reasumując podkreśliła, że organ uznał projekt decyzji o warunkach zabudowy za rzekomo niezgodny z przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie mając w tym zakresie wiedzy specjalistycznej i nie korzystając z opinii biegłego, co oznacza, że postepowanie takie stanowi przekroczenie kompetencji oraz posiadanych uprawnień, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że urbanista w sporządzonej analizie nie wykazał aby w niniejszej sprawie zachodziła kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym, gdyż planowana inwestycja dotyczy funkcji usługowej, zaś w obszarze analizowanym stwierdził istnienie funkcji mieszkaniowej i rekreacyjnej. Poza tym bezzasadnie przyjął, że budynek wypożyczalni sprzętu należy traktować jako budynek "mieszkalny/rekreacji indywidualnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec wydania decyzji z naruszeniem art. 153 ustawy ppsa., chociaż nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą uchylono decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małej wypożyczalni sprzętu oraz hangaru na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym I. gm. R. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z uwagi na charakter zarzutów podniesionych przez skarżącą w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że sprawa ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1208/13 uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazania dotyczące ponownego rozpoznania tej sprawy. Przesądzono, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ten tryb rozstrzygnięcia został zastrzeżony do sytuacji, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując tę sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynikało, że powodem uchylenia była inna ocena dopuszczalności realizacji planowanego zamierzenia w aspekcie jego zgodności z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Sąd podkreślił, że skoro organ nie wskazał na konieczność uzupełnienia dokumentacji tej sprawy, czy też konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie oraz nie stwierdzono jakichkolwiek braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, który uprawniałby do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd potwierdził, że uprawnione było stanowisko Kolegium, wedle którego stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., w sytuacji gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska, właściwy w zakresie uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony przyrody, przedstawia stanowisko uzgodnieniowe po upływie określonego ustawowo terminu, wówczas należało przyjąć milczące uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji, co jest konieczne - zdaniem organu - do wydania niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie.

Dalej stwierdzono, że zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, przy czym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Oznacza to, że za uzgodniony w trybie tzw. uzgodnienia milczącego należy przyjąć projekt decyzji, który został temu organowi uzgadniającemu przekazany, nie zaś za milcząco uzgodniony wniosek inwestorki. Za uzgodniony należało uznać zatem projekt decyzji przedstawiony do uzgodnienia, w którym, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, na załączniku w postaci kopii mapy ewidencyjnej oznaczono zarówno obowiązującą linię zabudowy, jak i nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu jeziora z uwagi na przepisy o ochronie przyrody.

Sąd przesądził również, że Kolegium winno dokonać oceny czy planowana przez skarżącą inwestycja, to obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii ma istotne znaczenie w sprawie uwzględniając zapis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r., które wprowadziło obowiązujący zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Pomimo takich wskazań, które stosownie do zapisu art. 153 ustawy ppsa. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie zastosował się w pełni do zawartej oceny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym miejscu jednakże należy wyjaśnić skarżącej, że pozostaje w błędnym przekonaniu co do konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z przygotowanym projektem decyzji zatwierdzonym milcząco przez RDOŚ, w wyniku poprzedniego wyroku Sądu. W żadnym ze wskazań tego orzeczenia nie wynika bowiem taki obowiązek dla organu odwoławczego.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 ustawy ppsa. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. "Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek ( ) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojecie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uw. 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści sie przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008).

Przepis art. 153 ustawy ppsa. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązująca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. I SA 2019/98, niepublikowany) podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. I SA/Ka 2408/ 98, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. FSK 1576/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005r. sygn. OSK 1403/04, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wyrażona w poprzednim wyroku Sądu ocena prawna w odniesieniu do decyzji Kolegium sprowadzała się do uznania, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem normy procesowej tj. art. 138 § 2 k.p.a. Ocena ta nie obejmowana zaś stwierdzenia, że przygotowany przez urbanistę projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz ze sporządzoną analizą stanowiącą załącznik do decyzji jest zgodny z przepisami prawa, jak uważa skarżąca. W uprzednim wyroku nie wypowiedziano się w tym zakresie, stwierdzając jedynie, że Kolegium w decyzji nie wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie oraz nie stwierdziło jakichkolwiek braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, który uprawniałby do uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a., co nie jest równoznaczne z uznaniem, że Sąd przesądził, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku. Jedynie w zakresie przyjęcia, że przedstawienie przez organ uzgadniający swojego stanowiska z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., stanowi o milczącym uzgodnieniu przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zaś milczące uzgodnienie wniosku inwestorki, stanowi o wyrażonej ocenie prawnej w tym zakresie przez Sąd.

Jednakże najistotniejszą kwestią przy ponownej kontroli sądowej decyzji Kolegium jest stwierdzony brak wykonania zalecenia mającego istotne znaczenie dla dalszego rozpoznania tej sprawy i ewentualnego ustalenia warunków zabudowy, tj. ustalenia i wyjaśnienia, czy w odniesieniu do planowanej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru na sprzęt na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym I., znajdzie zastosowanie wyjątek przewidziany w zapisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 20, poz. 506) dalej: rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, zgodnie z którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ odwoławczy w decyzji nie dokonał takiego ustalenia, natomiast okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że w sytuacji gdy inwestycja zostanie zaliczona do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, to wówczas nie znajdzie zastosowania zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora. Okoliczność ta jest istotna dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż ze znajdującej się w aktach mapy geodezyjnej wynika, że w zasadzie zdecydowana część działki skarżącej pozostaje w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora, a przy uwzględnieniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi, która została zaznaczona na załączonej mapie geodezyjnej do projekty decyzji przygotowanej przez uprawnionego urbanistę nie istniałaby możliwość zabudowy wskazanej działki obiektami, o określonych we wniosku strony parametrach. Zatem bez znaczenia dla możliwości zabudowy wskazanej działki pozostawałaby okoliczność przygotowanego przez urbanistę projektu decyzji, uzgodnionego milcząco z organem RDOŚ, skoro z naniesionej na mapie nieprzekraczalnej linii zakazu zabudowy i ustalonej linii zabudowy od drogi wynika, że taka zabudowa nie mogłaby być zrealizowana na wskazanej działce.

Mając powyższe na uwadze nie zasadny pozostaje zarzut skarżącej, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium miało obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy tzn. uchylić decyzję organu I instancji i orzec o ustaleniu warunków zabudowy stosownie do przygotowanego projektu warunków zabudowy wraz ze sporządzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy planowanej inwestycji.

Nadto Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii konieczności uzyskania, poza uzgodnieniem z organem ochrony przyrody, także uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że teren działki inwestorki nr [...] o powierzchni 0,4440 ha posiada użytki o oznaczeniu: Bz o pow. 0,3677, R IVb o pow. 0,0467 ha oraz Ls IV o pow. 0,0296 ha, przy czym z załączonej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wynika, że teren użytku leśnego bezpośrednio graniczy z linią brzegową jeziora a następnie przebiega pas użytku rolnego R IVb, co przy uwzględnieniu charakteru planowanej inwestycji - mała wypożyczalnia sprzęty wodnego wraz z hangarem oznacza, że będzie musiała być zlokalizowana w sąsiedztwie linii brzegowej jeziora, a zatem nie ulega wątpliwości, że dojdzie do zmiany sposobu użytkowania terenu rolniczego oraz leśnego na przedmiotowej działce. Dla takich przypadków stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem ochrony gruntów rolnych i leśnych tj. Starostą. W pełni na aprobatę zasługuje pogląd Kolegium, że w takim przypadku nie chodzi o procedurę wyłączenia gruntów rolnych i leśnych, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2013 r. Dz. U. poz. 1205, ze zm), która przewiduje uzyskanie decyzji wyrażającej zgodę na wyłączenie takich gruntów ale w odniesieniu do zmian dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie wskazanych w decyzji licznych wad przygotowanej analizy przez uprawnionego projektanta bądź urbanistę, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że część z tych zarzutów jest trafna, choć nie wszystkie zastrzeżenia zasługują na aprobatę. Na wstępie jednak pozostaje wskazać skarżącej, że nie jest zasadne jej stanowisko odnośnie braku uprawnienia do kontroli sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy załączonej do projektu decyzji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, czy też organ odwoławczy - samorządowe kolegium odwoławcze. Faktycznie organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie nie posiada wiedzy specjalistycznej, co znajduje odzwierciedlenie w zapisie ustawowym, który sporządzenie takiego dokumentu pozostawił uprawnionej osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 u.p.z.p., jednakże nie oznacza to, że organy merytorycznie rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie posiadają kompetencji do sprawdzenia pod względem formalnym, czy przygotowana analiza odpowiada przepisom prawa tj. zapisom art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej - art. 61 ust. 6 u.p.z.p.- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r., czy zawiera wszystkie wymagane elementy oraz czy treść przyjętych rozwiązań pokrywa się z istniejącymi w obszarze analizowanym obiektami, na podstawie których konieczne jest potwierdzenie istnienia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w stosunku do zabudowy już istniejącej.

Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to cytowane rozporządzenie określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalenia:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kata nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), stosownie do zapisu § 1 rozporządzenia.

Podnieść należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzania określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zatem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy powinien nie tylko sprawdzić, czy decyzja taka spełnia wymogi określone przepisami u.p.z.p., ale także czy została podjęta w oparciu o wspomnianą analizę, sporządzoną zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

Zgodnie z powyższym stosownie do § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wymóg odnośnie stwierdzenia kontynuacji funkcji sprowadza się do tego, czy powstająca inwestycja budowlana nie może być nadmiernie różniąca się od otoczenia. Przy czym kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości z istniejącą zabudową lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej. Należy przyjąć, że zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidującej z nią, warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony. Nie jest zatem słuszny pogląd organu odwoławczego, że wobec braku w obszarze analizowanym obiektów usługowych brak jest możliwości stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji poprzez lokalizację budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru. Zwłaszcza w kontekście istniejącej zabudowy mieszkaniowej/rekreacyjnej w obszarze analizowanym należy ocenić czy rodzaj planowanej inwestycji możliwy jest do pogodzenia - nie jest sprzeczny - z zabudową istniejącą. Odnośnie natomiast zarzutu organu dotyczącego braku prawidłowo ustalonego wskaźnika wielkości zabudowy do powierzchni działki to należy podzielić stanowisko organu, że wskaźnik ten nie może być ustalany dla hipotetycznego obszaru ustalonego w wyniku jego zsumowania, lecz planista przygotowujący analizę winien ten wskaźnik ustalić osobno dla każdej z działek wchodzących w skład obszaru analizowanego, a następnie ustalić jego średnią wielkość i na takim poziomie ustalić wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestorki, przy czym brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że wskaźnik ten może być ustalony jedynie w stosunku do powierzchni działek objętych użytkiem oznaczonym jako B. Nadto powierzchnia działek wchodzących w skład obszaru analizowanego winna być ustalona zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków.

Na koniec pozostaje również wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy samorządowe kolegium odwoławcze uwzględni wskazania i oceny zawarte w wyroku sądu, w pierwszej kolejności dokonując ustalenia co do charakteru planowanej inwestycji, czy możliwe jest zaliczenie jej do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, gdyż dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności możliwe będzie podjęcie dalszych działań i ewentualnie rozważenie konieczności przygotowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej zarówno tę okoliczność, jak i inne uwagi zawarte w rozstrzygnięciu Sądu.

Reasumując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy ppsa, przy czym na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 500 zł. W punkcie 3 wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 ustawy ppsa.