Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2007/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C Spółki z o.o. z siedzibą w T od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2963/13 w sprawie ze skargi C Spółki z o.o. z siedzibą w T na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 lipca 2013 r. nr w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2963/13, wydanym w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Wspomnianą decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr . Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 marca 2013 r., oddalającą odwołanie C.Sp. z o.o. z siedzibą w T., dalej "skarżąca", od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze tarnowskim.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 154 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.).

W świetle art. 154 ust. 1 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Stosownie do poczynionych ustaleń Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie konkursowe nr . w sprawie zawierania umów o udzielanie wspomnianych świadczeń opieki zdrowotnej, normowane przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273 poz. 2719), obejmujące okres od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r.

W przedmiotowym konkursie złożono 18 ofert, w tym ofertę skarżącej.

Oferta skarżącej w rankingu otwarcia zajęła 14 pozycję, uzyskując 38 pkt. w tym za cenę 10 pkt. i za jakość 28 pkt.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, których oferty nie zostały odrzucone, w wyniku czego oferta skarżącej zajęła 11 pozycję, uzyskując 48 pkt., w tym za cenę 20 pkt. i za jakość 28 pkt.

Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia, zakwalifikowała do zawarcia umowy oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali nie mniej niż 53,537 pkt. Oferta, która uzyskała 53,537 pkt., zajęła 10 pozycję w rankingu końcowym, zamykając listę oferentów.

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. skarżąca złożyła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Jak wskazał organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w myśl przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu.

Według organu odwoławczego postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący wszystkim oferentom równe ich traktowanie. Każda z ofert procedowana była według jednolitych zasad, które były podstawą dokonania rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Wskazana zaś punktacja przyznana ofercie skarżącej nie była wystarczająca, aby została zakwalifikowana do zawarcia umowy na świadczenie omawianych usług.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, wniesioną przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił.

W działaniu organów Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa.

W świetle akt sprawy, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, pojawiły się u skarżącej wątpliwości, czy warunek dotyczący dwuletniego doświadczenia zawodowego dotyczy każdej pielęgniarki wskazanej w ofercie strony. W celu ustalenia prawdziwości odpowiedzi udzielonej na te pytania pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. komisja konkursowa wezwała skarżącą do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej, że jego odpowiedź "Tak", udzielona na pytania ankietowe nr 1.1.1.1 oraz nr 1.1.1.2, jest zgodna ze stanem rzeczywistym. Jednocześnie, jak poinformowano skarżącą, nieprzedłożenie stosownych dokumentów, potwierdzających spełnienie powyższych kryteriów przez każdą wskazaną w ofercie osobę personelu, będzie równoznaczne za niespełnienie tego kryterium. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca dokonała korekty odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.1.1.2 z "TAK" na prawidłową "NIE", gdyż spośród 14 pielęgniarek wskazanych w ofercie 5 pielęgniarek posiada 2 - letnie doświadczenie zawodowe w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki, spełniając tym samym wymóg dodatkowo oceniany podczas postępowania. Natomiast 9 pielęgniarek nie spełniało tego kryterium.

W rozpoznawanej sprawie, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, zarzuty skarżącej wywodzą się z jej przekonania o błędnym pouczeniu, co do braku wymogu, aby każda pielęgniarka zgłoszona do konkursu posiadała udokumentowane 2 - letnie doświadczenie zawodowe. Na tę okoliczność skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, co nie zostało uwzględnione przez organ. Ponadto skarżąca powołuje się na wprowadzające w błąd wyjaśnienie udzielone jej przez pracownika Funduszu co do wymaganej ilości lat pracy każdej z pielęgniarek zgłoszonych w ofercie. Wyjaśnienie to zostało zawarte w notatce z dnia 21 grudnia 2012 r. znajdującej się w aktach sprawy, sporządzonej przez pracownicę skarżącej. Z notatki tej wynika, że "przynajmniej jedna pielęgniarka" musi posiadać 2 - letnie doświadczenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy zarzut skarżącej jest nieuzasadniony. Odmowa dopuszczenia przez organ wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadka nie uzasadnia zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej. W ocenie Sądu trafne są wnioski organu, że to sama skarżąca dokonała zmiany swojej odpowiedzi na cytowane wyżej pytanie konkursowe z odpowiedzi "TAK" na odpowiedź "NIE". W konsekwencji tej zmiany skarżąca nie otrzymała dodatkowych 15 punktów za posiadanie pełnego personelu pielęgniarskiego posiadającego 2 - letnie doświadczenie w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżącej, jako podmiotowi profesjonalnie zajmującemu się świadczeniem usług medycznych, powinny być znane powszechnie obowiązujące przepisy, w tym powoływany w piśmie organu z 11 stycznia 2013 r. załącznik nr 4 część III pkt 1 wspomnianego rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej z dnia 30 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1147 ze zm.). W myśl tych przepisów w sprawie chodzi o wymagania dotyczące personelu. Okoliczność, że w przepisie jest mowa o pielęgniarce w liczbie pojedynczej nie może być to interpretowane w sposób zaprezentowany przez skarżącą, że wystarczające jest, aby tylko jedna pielęgniarka posiadała 2 - letnie doświadczenie. Z tych też względów Sąd nie dopatrzył się zasadności zarzutu skarżącej, aby organ dokonał sugerowanego w skardze błędnego pouczenia o warunkach konkursowych. Dlatego odmowa dopuszczenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci zeznań świadków oraz pominięcie notatki urzędowej z dnia 21 grudnia 2012 r. nie naruszała prawa.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała na uwzględnienie,

2. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.o.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia:

• art. 147 powołanej ustawy o świadczeniach i § 17 ust. 4 Zarządzenia nr Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. NFZ Nr 31, poz. 46 ze zm. dalej: "Zarządzenie nr 46") i Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 7 z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. NFZ Nr 31, poz. 73 ze zm.), dalej: "Zarządzenie nr 73")

• art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 148 pkt 1 i 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach,

• art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach,

• art. 1 pkt 3, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o świadczeniach,

• art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach,

• § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, -

co miało wpływ na wynik sprawy;

3. art 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.o.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące:

• rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd pierwszej instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz

• przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną,

a więc nie dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj.

• przyjęciem, że nie doszło do zmiany w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców w postaci zmiany wykładni Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale 1.1.1. w pkt 1.1.1.2

• przyjęciem że nie doszło do bezprawnego zmuszenia Oferenta do zmiany jego oferty

• polegającym na nieujawnieniu kryteriów wyboru ofert i ograniczenie spółce dostępu do materiałów przez nią złożonych

- a w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, pomimo iż podlegała oddaleniu;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktu, że w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców w postaci zmiany wykładni Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale 1.1.1. w pkt 1.1.1.2 oraz że nie doszło do bezprawnego zmuszenia Oferenta do zmiany jego oferty, chociaż z akt sprawy wynika, że takie okoliczności miały miejsce, na co wskazują dowody w postaci: notatki służbowej z dnia 21 grudnia 2012 r. bezprawnie pominięte przez Sąd oraz organy administracji publicznej łącznie z wnioskami o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika skarżącej E W oraz pracownika MOWNFZ A R.

5. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych;

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niezapewnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób, który nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji, w szczególności poprzez naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieujawnieniu kryteriów wyboru ofert i ograniczenie spółce dostępu do materiałów przez nią złożonych i akceptację takiego stanu przez Sąd pierwszej instancji oraz poprzez dokonanie oceny ofert według niejednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa, brak opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, który nie będzie utrudniać uczciwej konkurencji oraz poprzez nieuwzględnienie oferty skarżącej w tej części, w której spełniała wymóg Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale 1.1.1. w ppkt 1.1.1.2. tj. w stosunku do 6 pielęgniarek,

b. art. 147 ustawy o świadczeniach i § 17 ust. 4 powołanego zarządzenia nr Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. i Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. NFZ Nr 31, poz. 73 ze zm.) polegające na ich niezastosowaniu w sprawie poprzez niedopuszczalną zmianę w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców w postaci zmiany wykładni Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale 1.1.1. w ppkt 1.1.1.2., oraz poprzez bezprawne zmuszenie Oferenta do zmiany jego oferty,

c. art. 146 ust 1 pkt 2 i 3, art. 148 pkt 1 i 2 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez akceptację nieprecyzyjnego i niekonkretnego określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców; poprzez brak opisu przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie ofert,

d. art. 1 pkt 3, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie przez Prezesa NFZ oraz przez Małopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia dostępu do świadczeń medycznych oraz poprzez dokonanie wyboru ofert, który nie gwarantuje dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej określonych w konkursie w sposób w pełni zapewniający świadczenia na terenie objętym spornym postępowaniem wskutek czego pozostają gminy bez świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej;

e. art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach oraz postanowień Zarządzenia nr 46 i Zarządzenia nr 73 poprzez odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty świadczeniodawcy w rankingu w stosunku do innych ofert, co uniemożliwiło weryfikację złożonej oferty, przyczyn braku jej wyboru co do prawdziwości i rzetelności wyrobu,

f. § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na żądaniu przez MOW NFZ zmiany złożonej oferty przez Oferenta w sytuacji, gdy przepis ten umożliwia jedynie żądanie złożenia wyjaśnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Wskazane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisy mają walor przepisów kompetencyjnych, a tym samym nie mogą służyć za samodzielną podstawę dla czynienia zarzutów co do niezgodnego z prawem, a w szczególności pod względem merytorycznym, rozstrzygnięcia skargi. Wspomniane przepisy nie zostały naruszone. Skarga kasacyjna zresztą nie zarzuciła, aby dla skontrolowania zaskarżonej decyzji nie był właściwy Sąd pierwszej instancji.

Nie jest również oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie podlega także uwzględnieniu zarzut zawarty w pkt. 5 skargi kasacyjnej. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. odwołuje się do przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Skoro Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie naruszył art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również podniesiony w pkt. 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie powiązany z żadnym innym przepisem postępowania. W świetle tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Ten wymóg został w sprawie spełniony. Kwestia zaś, które dowody zawarte w aktach sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i czy uczynił to prawidłowo, nie jest materią, która w ramach przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiona w skardze kasacyjnej.

Natomiast powyższemu celowi służą inne przepisy, które zresztą skarga kasacyjna wskazała w pkt. 3 skargi kasacyjne, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. I tak, w pkt. 3 skargi kasacyjnej, zarzucono Sądowi pierwszej instancji rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, przez błędne przyjęcie, że: w sprawie nie doszło do zmiany w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców w postaci zmiany wykładni Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale w pkt. 1.1.1. i 1.1.1.2; nie miało miejsca ujawnienie skarżącej kryteriów wyboru ofert i doszło do bezprawnego zmuszenia skarżącej do zmiany jej oferty, a także ograniczenie dostępu do materiałów złożonych przez skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w pkt. 3 skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, mając na uwadze obiektywne realia sprawy, i nie podzielając stanowiska skarżącej, zarzuty te w ostatecznym rachunku nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zasadniczej mierze, na co w szczególności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, powyższe zarzuty powstały na kanwie sprawdzenia przez organ, do czego ma prawo, czy oferta skarżącej w zakresie wymagań dotyczących personelu pielęgniarskiego jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Mianowicie dotyczyło to kwestii, czy w świetle pytań ankietowych zawartych w pkt. 1.1.1. i 1.1.1.2 Formularza Ofertowego wszystkie pielęgniarki legitymują się co najmniej 2 - letnim doświadczeniem zawodowym. Za spełnienie tego kryterium potencjalny usługobiorca uzyskiwał 15 pkt. Zważywszy na okoliczność, iż spośród 14 pielęgniarek zgłoszonych przez skarżącą jedynie 5 posiadało omawiane doświadczenie zawodowe, skarżąca nie uzyskała wspomnianych 15 pkt.

Brak przyznania skarżącej 15 pkt. przewidzianych w pkt. 1.1.1. i 1.1.1.2 Formularza Ofertowego, jak to przyjął organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nie naruszało prawa. W świetle obiektywnych realiów sprawy, w przeciwieństwie do swych konkurentów, skarżąca nie zaoferowała wszystkich pielęgniarek spełniających omawiane kryterium 2 - letniego doświadczenia zawodowego. Zatem, odnośnie tego kryterium oferta skarżącej była mniej korzystna. Tego ustalenia nie mogło zmienić ewentualne uwzględnienie przez organ dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez skarżącą świadków na okoliczność, poza formalnym trybem, błędnego jej pouczenia przez pracownika organu, jakoby nie każda pielęgniarka zgłoszona do konkursu powinna posiadać udokumentowane 2 - letnie doświadczenie zawodowe. Pomijając okoliczność, iż wspomniany dowód nie zmieniłby obiektywnego stanu rzeczy, a mianowicie, że w tym zakresie oferta skarżącej była mniej korzystna od konkurentów, wspomniany dowód byłby ukierunkowany, co jest niedopuszczalne, na podważenie osnowy jednolitych dla wszystkich uczestników konkursu warunków postępowania konkursowego, co odnosi się w szczególności do Formularza Ofertowego w części VIII Ankiety w Rozdziale 1.1.1., gdzie w liczbie mnogiej jest napisane "Personel - Pielęgniarki". Prowadziło by to bowiem, co nie sposób zaakceptować, nadaniu pierwszeństwa nieformalnemu wyjaśnieniu pracownika organu warunków konkursu wobec jednolitych dla wszystkich warunków dokumentacji przetargowej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, w omawianym zakresie dokumentacja przetargowa była zgodna z warunkami realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, stanowiących załącznik nr 4 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej. Przepis pkt I.1. tego załącznika zatytułowany jest "Wymagania dotyczące personelu", a więc w liczbie mnogiej. Natomiast, co jest zgodne z techniką legislacyjną, kwalifikacje zawodowe poszczególnych grup zawodowych odnoszone są do osób wymienionych w liczbie pojedynczej, tj. lekarz, pielęgniarka, psycholog, inna osoba.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, akceptujący stanowisko organu, że pytania zawarte w dokumentacji przetargowej, czytane łącznie z innymi przepisami, nie pozostawiają wątpliwości co do błędności stanowiska skarżącej, jakoby dla uzyskania maksymalnej liczby punktów wystarczające jest spełnienie przez jedną pielęgniarkę wymogu 2 - letniego stażu pracy. Stanowiska skarżącej jawi się jako wysoce nieracjonalne, mając w szczególności na uwadze szeroki zakres usług medycznych jakie ma spełniać ich usługobiorca.

Z powyższych względów nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, wbrew przepisowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie precyzuje, czy w grę wchodzi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowania. Są to dwa odrębne przejawy naruszenia prawa materialnego, i pomijając wyjątki, zasadniczo wykluczające się.

Błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.

Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.

Ponadto, co odnosi się do większości zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, błędnie jest uzasadniany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie tego zarzutu nie może polegać na zakwestionowaniu w skardze kasacyjnej prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Kwestia ta przynależy bowiem do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). Natomiast, jak to już wskazano, skarga kasacyjna skutecznie nie wykazała naruszenia w sprawie przepisów postępowania, przynajmniej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego wyroku, akceptującego stanowisko organu, pod katem zgodności z przepisami prawa materialnego.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).