Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 300/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz W. K. kwotę 1597 (jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., II SA/Po 300/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę W. K. (inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO, Kolegium) w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, W.K. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej wraz z miejscami postojowymi, drogami dojazdowymi oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym w K. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczony jako działki: [...],[...] i [...], w obrębie [...].

W toku postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta [...], działając m. in. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073 ze zm., Upzp), zawiesił postępowanie, w związku podjęciem przez Radę Miasta Kalisza uchwały z 1 marca 2018 r., XLIX/649/2018, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaszczysta-Wiosenna.

W wyroku dalej wskazano, że 4 stycznia 2019 r. postępowanie podjęto na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 Upzp.

Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] zaopiniował inwestycję zastrzegając, że jej obsługa będzie możliwa przez ul. [...] po dokonaniu docelowego poszerzenia pasa drogowego, obsługę z ul. [...] wykluczono, na co inwestor zgodził się. Organ gminy wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o przedstawienie nowego sposobu obsługi komunikacyjnej, korektę przebiegu granic oraz do przedłożenia mapy zasadniczej na potrzeby analizy urbanistycznej, a także o uzupełnienia o warunki techniczne gestorów sieci w związku z określeniem obsługi komunikacyjnej z ul. [...]. Inwestor uzupełnił wniosek w kierunku wskazywanym przez organ I instancji.

Sąd wojewódzki ustalił następnie, że w związku z opinią Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM [...] wskazującego, że według przedłożonej mapy zasadniczej teren inwestycji obejmie obszar ponad 2 ha, a to oznacza, że inwestycja zaliczy się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Prezydent Miasta [...] wezwaniem z 24 lipca 2019 r. polecił W. K. przedłożyć w terminie 30 dni decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

W piśmie z 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wyniesie 4000 m², a żądanie złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznał za bezzasadne.

Sąd wskazał, że następnie w postępowaniu sporządzono dla inwestycji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz powiadomiono inwestora o zebraniu materiału dowodowego, ale także o fakcie, że wedle wyników analizy urbanistycznej projektowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp.

Dalej w wyroku II SA/Po 300/20 przywołano, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...],[...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Organ gminy wyjaśnił, że powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu wyniosła 2,04 ha (pierwotnie 1600 m² – punkt IV ppkt 4 wniosku, co później zmodyfikowano), to z kolei oznacza, że w jego ocenie znalazł zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, "rozp. RM 2010") nakazujący traktować inwestycję jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji należało żądać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś).

Poza tym organ I instancji ustalił, że inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości budynków.

Jak dalej wynika z motywów zaskarżonego wyroku odwołanie od powyższej decyzji złożyć miał "E. K." (s. 5 wyroku – oczywisty błąd, z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że odwołanie wnosiła, działająca przez swego pełnomocnika, W. K. – uwaga Sądu), zarzucając wadliwość analizy urbanistycznej. Dalej wskazano, że zdaniem W. K. błędnie zakwalifikowano inwestycję do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie określono granic obszaru analizowanego, nadto inwestycja mieści się w "widełkach" parametrów zabudowy.

Sąd pierwszej instancji w wyroku wywodził, że wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2019 r., SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2018, poz. 296 ze zm., K.p.a.), utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu gminy, że powierzchnia terenu mająca podlegać przekształceniu na skutek modyfikacji wniosku wyniosła 2,04 ha. Oznacza to, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozp. RM 2010, a więc wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś).

Gdy chodzi o szerokość elewacji frontowej, to organ odwoławczy przyznał, że wartość ta średnio w obszarze analizowanym wynosi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych – 11,3 m. Przyjmując tolerancję 20%, możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 9 do 13,6 m. Inwestor żądał natomiast dopuszczenia lokalizacji budynków o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 15 m. Nie znaleziono powodów, dla których należałoby od ustalonych średnich odstąpić i zastosować odstępstwo z § 6 ust. 2 rozp. RM z 2010. Gdy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium ustaliło, że wysokość ta kształtuje się na obszarze analizowanym w granicach wartości od 2 do 11 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po północnej stronie ul. [...] wynosi 5,5 m z tolerancją 20%, czyli 4,4 do 6,6 m. Tymczasem inwestor ubiegać się ma o dopuszczenie zabudowy o wysokości elewacji frontowej na poziomie 11 m, co znacznie przekracza dopuszczalną wartość. Kolegium nie uznało także możliwości dopuszczenia projektowanej zabudowy o wysokości dachu na poziomie 11 m, brak bowiem kontynuacji parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

W skardze na decyzję Kolegium W. K. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że cała powierzchnia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że zastosowanie znajdzie art. 71 ust. 2 pkt 2 "Upzp" (s. 6 wyroku – oczywisty błąd, prawidłowo należało wskazać na Uioś – uwaga Sądu) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010.

Skarżąca przedstawiła także zarzuty naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 79a K.p.a. poprzez pominięcie wskazania przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, a w to miejsce przesłanie lakonicznej informacji o niespełnieniu warunków do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz art. 8 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Kolegium odstąpienia przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie § 6 i § 7 rozp. RM 2010 poprzez błędną wykładnię i ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości projektowanych budynków w oparciu o parametry tych elementów występujące w budynkach o tej samej funkcji, podczas gdy wskazane przepisy odnoszą się do budynków w obszarze analizowanym.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wystąpiła także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z decyzji załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy powinno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 Uioś w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010, a decyzji takiej skarżąca nie przedstawiła, a po drugie, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy z obszaru analizowanego stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Odnosząc się do pierwszej z przyczyn sąd wojewódzki stwierdził, że organy przedwcześnie przyjęły, iż inwestycja podpadać będzie pod § 3 ust. 1 pkt 53 lit. rozp. RM 2010, bowiem nie zostało to w szczególności wyczerpująco wyjaśnione (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Podkreślono, że modyfikacja wniosku przez inwestora, skłoniła organ do ustalenia, że powierzchnia podlegająca przekształceniu wyniesie łącznie 2,04 ha. Sąd eksponował, że jednak wielkość obszaru przekształcenia wynika z wyliczenia organu, a inwestor z takim ustaleniem zdecydowanie się nie zgadza, w aktach sprawy brak zaś w istocie dostatecznie precyzyjnego dowodu, na podstawie którego można by podważyć stanowisko inwestora, że zamierza on przekształcić teren o mniejszej powierzchni aniżeli 2 ha. Zdaniem sądu a quo, jeżeli organy uznały w oparciu o graficzny obraz granic inwestycji, że § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010 powinien znaleźć zastosowanie ze względu na kryterium obszarowe, to wywiedzenie wobec inwestora obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny poprzedzić stosownym postępowaniem wyjaśniającym przy udziale skarżącej. Takiego postępowania, w ocenie sądu pierwszej instancji zabrakło.

W kontekście drugiej przyczyny odmownego rozstrzygnięcia co do wniosku inwestora, w wyroku zrekapitulowano – wynikające z przepisów Upzp – przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wskazując że przedmiotem sporu są kwestie, które znalazły unormowanie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003).

Sąd wojewódzki uwypuklił, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (art. 79a K.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli natomiast wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Wówczas brak kontynuacji przez planowaną zabudowę choćby jednego ze wskaźników, cech lub parametrów zabudowy (względem zabudowy zastanej) daje podstawę do wydania decyzji odmownej. Innymi słowy – w przypadku stanowczego stanowiska inwestora, poprzedzonego udzieleniem mu stosownej informacji wyprzedzającej – organ nie musi rozważać rozwiązań w granicach zbliżonych wskaźników i parametrów w kierunku pozytywnego załatwienia sprawy, ale ocenia precyzyjne rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę. W ocenie WSA w Poznaniu taka sytuacja opisana powyżej występowała w niniejszej sprawie.

Sąd wojewódzki zauważył, że organ I instancji przed wydaniem decyzji poinformował skarżącą w trybie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, wskazując, że w odniesieniu do planowanej zabudowy, na podstawie wyników analizy urbanistycznej, nie zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. W momencie skierowania zawiadomienia do wnioskodawczyni była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a w aktach znajdowała się kompletna i bardzo obszerna analiza urbanistyczna. Skarżąca, mimo że wiedziała o prawdopodobieństwie odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niedopełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, nie zareagowała na zawiadomienie organu i nie zmodyfikowała wniosku w trybie art. 79a § 1 K.p.a. oraz nie odstąpiła od dotychczasowego żądania.

Sąd pierwszej instancji w dalszej części motywów swego uzasadnienia stwierdził, że skoro inwestor domagał się ustalenia dla inwestycji szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych na poziomie 15 m, a dopuszczalną wartością okazało się 13,6 m (i to przy uwzględnieniu tolerancji), to oznacza, że wniosku nie można było zaakceptować.

Sąd wojewódzki zgodził się także z Kolegium co do wniosków dotyczących braku spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku z § 7 rozp. MI 2003, jak i tego, że nie spełnia ona też wymogu z § 8 tegoż rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. K. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego wyroku polegający na przyjęciu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył inwestycji o konkretnie sprecyzowanych parametrach projektowanej zabudowy, kiedy z wniosku oraz skargi jednoznacznie wynika, że wskazywano w nim graniczne (maksymalne) wartości tych parametrów;

2) wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 79a K.p.a. polegającym na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 oraz 79a K.p.a. polegającym na pominięciu przez organy obu instancji obowiązku wskazania przesłanek zależnych od skarżącej, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, a w to miejsce przesłanie lakonicznej informacji o niespełnieniu warunków do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

3) wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 79a w zw. z art. 14 K.p.a., polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu, poprzez uznanie, że organ prowadzący postępowanie przed wydaniem odmownej decyzji, nie jest zobowiązany do dokładnego określenia przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, w szczególności w sytuacji, kiedy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kiedy prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązki organu w powyższym zakresie zostały określone jednoznacznie, a ponadto bez względu na to, czy strona korzysta z pomocy pełnomocnika.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi:

1) na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) na podstawie art. 188 Ppsa i art. 135 w zw. z art. 193 Ppsa o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro inwestor wskazuje, że wniosek dotyczy wartości określonej poprzez podanie maksymalnej wartości poszczególnego parametru, nie można twierdzić, że pozytywne rozpatrzenie wniosku może polegać wyłącznie na uwzględnieniu całego zakresu wskazanego przez stronę dla każdego z parametru. Takie rozumienie wniosku inwestora, w warunkach niniejszej sprawy, prowadziłoby – zdaniem skarżącej – do przyjęcia, że wniosek dotyczył również budynków o szerokości elewacji frontowej mniejszej niż 1 m, z tej przyczyny, że we wniosku wskazano wyłącznie górną granicę tego parametru, bez określenia jego dolnej wartości. Zatem przy przyjętym przez organy obu instancji i sąd wojewódzki rozumieniu wniosku, organy powinny się również wypowiedzieć w kwestii braku spełnienia dolnego parametru poszczególnych elementów. Takie odczytanie wniosku byłoby oczywiście pozbawione logiki. Wskazuje to jedynie na brak konsekwencji organów w tym zakresie.

Pomimo, że organ gminy powołał się w piśmie na art. 79a § 1 K.p.a. skarżąca stoi na stanowisku, że treść skierowanego do niej pisma nie czyni zadość obowiązkowi, który z normy tego przepisu wynika. Obowiązkiem organu jest bowiem konkretne wskazanie przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały spełnione. Prezydent Miasta [...], wskazując całościowo na normę art. 61 ust. 1 Upzp, odwołał się do pełnego zakresu przesłanek, których spełnienie determinuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej prawidłowe zastosowanie normy art. 79a § 1 K.p.a., polegające na wskazaniu, których dokładnie przesłanek nie spełnia projektowana (wnioskowana) inwestycja, dałoby skarżącej możliwość dostosowania swojego żądania do wyników analizy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedwczesna była odmowa ustalenia warunków zabudowy, a organy bez wyczerpującego ustalenia w tym zakresie i z uchybieniem przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przyjęły, że zamierzona inwestycja wyczerpuje przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010. Prawidłowe jest stanowisko orzekającego w sprawie sądu a quo, że w aktach sprawy brak w istocie dostatecznie precyzyjnego dowodu, na podstawie którego można by podważyć stanowisko inwestora, że zamierza przekształcić teren o powierzchni przekraczającej 2 ha. WSA w Poznaniu – w kontekście argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku – skoro oddalił skargę inwestora, przyjął w istocie, iż dostrzeżone przezeń uchybienie przepisom postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji znajdować miała oparcie w zdeterminowanej postawie inwestora, aby uzyskać warunki dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku wszczynającym postępowanie. Dodatkowo sąd a quo eksponując fakt reprezentowania inwestora w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, zauważył brak reakcji skarżącej na zawiadomienie organu skierowane w trybie art. 79a K.p.a. i nie odstąpienie przez inwestora od dotychczasowego żądania. Stanowisko to – w ocenie Sądu Naczelnego – nie jest prawidłowe.

Niesporne jest, że organ I instancji wystosował do skarżącej pismo z powołaniem się na przepis art. 79a K.p.a. informując, że w jego ocenie zamierzone przedsięwzięcie nie spełnia warunków do wydania pozytywnej decyzji – ustalenia warunków zabudowy i wezwał inwestora o przedłożenie decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor zakwestionował, aby jego zamiarem było przekształcenie terenu o powierzchni przekraczającej obszar 2 ha, zatem ta kwestia winna zostać jednoznacznie wyjaśniona w postępowaniu, jak to przyznał sam sąd pierwszej instancji. Błędne było stanowisko organu I instancji, że analiza miała dać podstawy, aby stwierdzać a priori, że zamierzona inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp Pismo z 11 września 2019 r., na które powoływał się w motywach swego wyroku sąd a quo. Z treści sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że spełniony jest chociażby warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp (dostęp do drogi publicznej) oraz warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp (możliwość podłączenia projektowanej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci uzbrojenia technicznego). Błędne było też – jak to przekonująco wskazano w skardze kasacyjnej – ustalenie sądu wojewódzkiego w ślad za organami obu instancji, że inwestor w źródłowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, domagał się ustalenia w decyzji parametrów zabudowy w ściśle sprecyzowanym wariantach (wielkościach), określonych w swym wniosku. Przeczy temu treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie strona wnioskująca określiła te parametry posługując się zwrotem "do". W tych okolicznościach oddalenie skargi, z powołaniem się na brak spełnienia przez zamierzone przedsięwzięcie wymogów określonych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, opierało się na błędnym założeniu, że inwestor oczekuje ustalenia warunków zabudowy w postaci uwzględnienia przez organ gminy jednoznacznie sformułowanych wartościowo parametrów, a brak odpowiedniej reakcji inwestora, reprezentowanego przy tym przez profesjonalnego pełnomocnika, na skorygowanie wniosku na pismo doń skierowane w trybie art. 79a § 1 K.p.a., oznaczać ma zgodność z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd wojewódzki nie dostrzegł, że w piśmie kierowanym w powyższym trybie obowiązkiem organu jest wskazanie przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane, a co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na treść owego "żądania", gdzie w źródłowym wniosku użyto zwrotu "do", co z kolei dowodzi, że nietrafnie sąd pierwszej instancji zaaprobował takie rozumienie żądania inwestora, jakie odczytane zostało przez organu oby instancji, iż skarżąca oczekuje ustalenia warunków zabudowy wyłącznie przyjmując "sztywne" i jednoznaczne wartości poszczególnych parametrów zabudowy, ujętych w rozp. RM 2010.

W tych okolicznościach za trafny uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79a § 1 K.p.a., polegający na niezastosowaniu pierwszego przepisu i zaaprobowaniu błędnego zastosowania tegoż drugiego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. W konsekwencji trafny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. i nieuwzględnieniu faktu, że obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co powinno w realiach sprawy sprowadzać się do wskazania tych przesłanek zależnych od strony, które istotnie warunkują sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nadto winny one zostać wskazane w sposób skonkretyzowano, poprzestanie w piśmie informacyjnym organu I instancji na przywołanie art. 61 ust. 1 Upzp, gdy dzieli się on na szereg punktów, w których zawarto różne warunki, których dopiero łączne spełnienie pozwalałoby na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 79a w zw. z art. 14 K.p.a., autor skargi kasacyjnej nie dostrzegając iż 14 K.p.a. dzieli się na paragrafy, ograniczył się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przywołania jednego z poglądów doktrynalnych, nie wyprowadzając z tego przywołania takiej argumentacji, która pozwalałaby Sądowi Naczelnemu zrozumieć istotę stanowiska strony skarżącej, gdy idzie o zarzut naruszenia zasady pisemności.

Powyższe okoliczności prowadziły Sąd w tym składzie do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na potrzeby rozpoznania skargi (art. 188 Ppsa), to zaś z kolei nakazywało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ gminy poczyni niezbędne ustalenia faktyczne, w pierwszej kolejności w sposób nie budzący wątpliwości i z udziałem samego inwestora, gdy idzie o powierzchnię zabudowy odnośnie planowanej zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010). Organ weźmie pod rozwagę, że w judykaturze zwykle prezentowany jest pogląd, wedle którego powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozp. RM 2010, stanowi powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy zatem uznać całą powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Obejmuje ona m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1165/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W przypadku jednoznacznego ustalenia, że powierzchnia zabudowy przewidziana do przekształcenia przekracza obszar 2 ha, organ gminy wezwie inwestora do przedłożenia decyzji środowiskowej. W razie zaś ustalenia, że powyższy przypadek nie zachodzi, ponownie rozpozna wniosek inwestora przyjmując wskazane w źródłowym jego wniosku tam wskazane parametry zabudowy odnoszące się do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości budynków do głównej kalenicy, jako orientacyjne i maksymalnie pożądane przez inwestora, nie zaś ograniczające organ gminy do przyjęcia ich jako wyłącznego kryterium rozpoznania ustalenia warunków zabudowy w tak określonych jednoznacznie wartościach bezwzględnych.

Z powyżej wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1, 79a § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, należało orzec, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa, uwzględniając koszty skarżącej, na które złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej, wpis od skargi, opłata kancelaryjna z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej za obie instancje, tudzież opłata skarbowa z tytułu udzielenia pełnomocnictwa.