Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1396/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] Nr [...], nakazującej J. W. całkowitą rozbiórkę budynku zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wiadomo było, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości N. istnieje obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej posadowiony na bloczkach betonowych, bez fundamentu o wym. 6,10 x 2,60 m, przybudówka - 1,50 x 1,50 m (właścicielka nie legitymowała się dokumentem potwierdzającym jego legalność). Postępowanie nadzoru budowlanego w stosunku do tego obiektu zostało umorzone w świetle ustalenia dalszych losów tego budynku.

Na skutek zawiadomienia M.G. - właściciela sąsiedniej działki (nr [...]), organ pierwszej instancji dokonał w dniu 25 czerwca 2009r. oględzin ww. nieruchomości. Ustalił, że w miejscu dawnego, został wniesiony samowolnie nowy budynek, a do jego realizacji wykorzystano fragmenty rozebranego w części poprzednio istniejącego obiektu.

Ponadto w sprawie ustalono, że w dniu 11 maja 2009r. inwestor dokonał zgłoszenia remontu i rozbudowy letniskowego domku wolnostojącego, nie podpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m ² oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia powołując się na fakt, iż działka o nr ew. [...] położona jest na terenie strefy rolniczej, która wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy P.) oznaczona została symbolem RP i projektowane roboty stoją w sprzeczności z zapisami w/w planu.

W okolicznościach ww. ustaleń zapadła opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazując, że inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę nie podlega procedurze legalizacyjnej jako niedopuszczalna w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania inwestorki J. W. zapadła zaskarżona decyzja.

Organ drugiej instancji podtrzymując zasadność nakazu rozbiórki stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestorki dokonanie przez nią zgłoszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia odwołania przez organy nadzoru budowlanego naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie dotyczące bytu prawnego decyzji o sprzeciwie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż M. G. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie skutkuje nieważnością decyzji" organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nakazuje rozbiórkę budynku J. W., a zatem jest skierowana do strony.

[...] podkreślił ponadto, że analiza materiału dowodowego, w tym fotograficznego wskazuje jednoznacznie, iż zrealizowana inwestycja wykracza poza zakres zgłoszenia, tj. "remontu i rozbudowy letniskowego domu wolnostojącego, nie podpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m ² oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków". Nie ulega wątpliwości, iż prace wykonane przy przedmiotowym budynku nie mieszczą się w pojęciu remontu, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W sprawie jest bezsporne, że w miejscu obiektu uprzednio istniejącego, który został prawie całkowicie rozebrany, powstał nowy budynek. Dla takiego zakresu prac wymagane było pozwolenie na budowę.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję [...] z dnia [...] Nr [...] wniosła J. W. Dochodząc uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art.156 poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. do M.G., który nie posiada żadnego interesu prawnego w sprawie o rozbiórkę budynku na nieruchomości J. W., wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie zastosował obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w zakresie odwołania J. W. w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia remontu i rozbudowy obiektu, art. 107 § 1 k.p.a. przez nie zawarcie w decyzji w ogóle podstawy prawnej w zakresie przepisów postępowania, niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.- określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na podstawie prawa, dopuszczając w to miejsce arbitralne oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów, naruszenie przepisu art. 6, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wobec nie zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego w sprawie, nie rozważenia go i nie wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ administracji się oparł, naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, mimo że w znaczącej części nie został on zrealizowany przez stronę postępowania i istniał na nieruchomości przed 1974 r. i istnieje nadal, lecz został tylko rozbudowany, a nadto, mimo że nie było wymagane pozwolenie na jego rozbudowę, art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie nie wziął pod uwagę, że mimo błędnego opisu w zgłoszeniu dokonała rozbudowy istniejącego budynku gospodarskiego. Przedmiotu rozbudowy nie zmienia fakt, że skarżąca chciała po rozbudowie wykorzystać budynek jako rekreacyjny. Organ błędnie przyjął, że doszło do budowy, nowego obiektu, w miejsce uprzednio istniejącego, który został prawie cały rozebrany. Organ poza protokołem z wizji nie zebrał materiału dowodowego, w tym wypisu z miejscowego planu, gdy tymczasem doszło do dopuszczalnej rozbudowy obiektu znajdującego się na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy skarżąca wskazała, że roboty budowlane rozpoczęła przed 20 maja 2009r. Istniejący domek został częściowo rozebrany, a jego pozostałości stanowią piwniczkę nowego obiektu, który został oparty od tyłu na nawiezionej ziemi, a od frontu na palach. Skarżąca potwierdziła prawidłowość pomiarów powierzchni inwestycji dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazała, że stary domek był na bloczkach betonowych i że nie dysponuje dokumentem potwierdzającym legalność tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , zwany dalej WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2353/09) oddalił skargę J. W. na decyzję [...] z dnia [...] Nr [...] dotyczącą rozbiórki budynku.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego także w skrócie NSA).

NSA wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1347/10) oddalił skargę kasacyjną J. W.

Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. K.J. wniósł o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w obydwu instancjach, zakończonego ww. wyrokiem. Jako podstawę przedmiotowej skargi wskazał nieważność obydwu postępowań, albowiem zarówno przed WSA, jak i NSA bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, albowiem nie wiedział o nim, mimo że powinien w nim brać udział w charakterze strony. Zatem z naruszeniem art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., był pozbawiony możliwości działania, dlatego na podstawie art. 279 p.p.s.a wniósł o uchylenie orzeczeń objętych skargą o wznowienie w całości.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie skarżący wskazał, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw – nie z własnej winy, bowiem nie brał udziału w toczącym się przed sądem postępowaniu, mimo że powinien był, dlatego na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. może żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności. Podniósł także, że o wyrokach wydanych w sprawie dowiedział się w dniu wydania orzeczenia przez NSA, tj. 15 września 2011 r., albowiem w tym dniu (już po wydaniu wyroku) J. W. poinformowała go o tym.

Nadto skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie powinien być stroną postępowania, albowiem w dniu 4 grudnia 2009 r. (a więc przed wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie) stał się właścicielem nieruchomości wraz z obiektem, którego dotyczą zaskarżone w poprzednim postępowaniu decyzje.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że skarżący z powodu niebrania udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł popierać zarzutu, że przed orzeczeniem rozbiórki organ w pierwszej kolejności powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Zdaniem skarżącego od momentu bowiem przyłączenia działki nr [...] do jego gospodarstwa rolnego legalizacja obiektu posadowionego na tej działce stała się możliwa z uwagi na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł także, że od początku planował przedmiotowy obiekt wykorzystywać jako składzik na narzędzia czy drobny sprzęt rolniczy. Wskazał także, że nie mógł powołać się na rażąco nieprawidłowe ustalenie organów administracji i naruszenia przepisów k.p.a., w tym w szczególności art. 6, 7, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez WSA w zakresie postępowania dowodowego przed NSA – w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie mógł również dowodzić, że mimo nadbudowy i remontu konstrukcja z lat 70 istnieje i została zachowana oraz, iż nadbudowana część nie jest de facto trwale z gruntem związana, lecz opiera się na słupkach i konstrukcji pierwotnej.

NSA po rozpoznaniu ww. skargi o wznowienie postępowania wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2577/11) wznowił postępowanie i uchylił swój wyrok z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1347/10) oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2353/09).

NSA na podstawie akt sprawy ustalił, że K. J. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości – działki nr [...], obręb ewid. N. na mocy umowy darowizny sporządzonej w dniu [...], a więc już po wydaniu przez [...] decyzji ostatecznej z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu posadowionego na ww. działce. A zatem już po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed wydaniem wyroku przez Sąd Wojewódzki, skarżący stał się następcą prawnym poprzedniej właścicielki i jednocześnie inwestora, do której została skierowana decyzja o nakazie rozbiórki. Postępowanie sądowoadministracyjne przed WSA i NSA toczyło się natomiast z inicjatywy poprzedniego właściciela.

NSA wskazał, iż w tej sytuacji faktycznej nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym winien brać udział także skarżący, bowiem decyzja o rozbiórce dotyczy jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności do nieruchomości, które co do zasady rozciąga się także na budynki na niej wzniesione - art. 47 i 48 ustawy Kodeks cywilny (zob. wyrok NSA oz. w Gdańsku z dn. 21.02.2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1705/99, npubl.). Nadto nie można tracić z pola widzenia treści art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z których wynika, że w sytuacji, gdy występuje następstwo prawne - sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, to obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (porównaj: motywy do wyroku WSA w Opolu z dn. 24.01.2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, opubl. ONSA i WSA z 2005 r. nr 6, poz. 138). Z takim prawem zbywalnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem uniemożliwienie wzięcia skarżącemu udziału w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące pobawieniem go możliwości obrony jego praw przed sądem.

W związku z powyższym NSA stwierdził, że postępowanie przed NSA w sprawie o (sygn. akt II OSK 1347/10) jest dotknięte wadą nieważności, co uzasadniało wznowienie postępowania w tej sprawie, gdyż na skutek uchybień Sądu skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w sprawie. Podkreślił, że zarówno postępowanie przed NSA, jak i WSA dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W tej sytuacji NSA uchylił zapadłe w sprawie wyroki już tylko z tego powodu, że przesłanka ta zaistniała.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą J.W. całkowitą rozbiórkę budynku zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości N.

Zaznaczyć należy, że powyższa decyzja była już przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2353/09) oddalił skargę, a NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt II OSK 1347/10) oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wskutek wniesienia przez K. J. skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 15 września 2011 r. wznowiono postępowanie przed NSA, a następnie uchylono wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813, WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/08, LEX nr 507195, NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709).

W niniejszej sprawie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2557/11) wskazał, że cyt.: "zarówno postępowanie przed NSA, jak i WSA dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W tej sytuacji NSA winien uchylić zapadłe w sprawie wyroki już tylko z tego powodu, że przesłanka ta zaistniała. Dla powyższego stanowiska nie ma znaczenia kwestia ewentualnego braku wpływu udziału tej strony na wynik sprawy, albowiem każde orzeczenie dotknięte wadą nieważności winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego bez względu na to, czy nieważność ta ma wpływ na rozstrzygnięcie".

W niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności wyroku przez NSA z ww. przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W niniejszej sprawie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w postaci dokumentacji fotograficznej oraz protokół oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej wynika, iż skarżąca w miejscu "starego obiektu budowlanego" po jego częściowej rozbiórce i z wykorzystaniem pozostałych elementów wybudowała nowy domek letniskowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej obiekt ten nie ma charakteru budynku gospodarskiego, który miałby być wykorzystywany na cele rekreacyjne. Ustalenia organu oparte na materiale fotograficznym i protokole oględzin jednoznacznie wskazują, że skarżąca przed 20 maja 2009 r. (co potwierdza także oświadczenie do protokołu rozprawy) rozpoczęła roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie natomiast do definicji zawartej w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane robotami budowlanymi są - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, słuszne są ustalenia organów nadzoru budowlanego, co do wykonanych robót budowlanych na nieruchomości skarżącej w rezultacie których na miejscu uprzednio istniejącego barakowozu powstał nowy obiekt konstrukcji drewnianej o wym. 6,45 x 4,95 m z dobudowanym zadaszonym tarasem o wym. 6,45 x 2,45 m. Trafnie także organ stwierdził, iż zakres wykonanych robót budowlanych uzasadniał ich kwalifikację prawną prowadzącą do wniosku, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia [...], Dz. Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] poz.[...]) przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce pozostającej w sferze rolniczej terenów upraw rolnych bez prawa zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu w otulinie [...] Parku Narodowego, gdzie dopuszcza się adaptacje istniejącej zabudowy zagrodowej (należy podkreślić zagrodowej w skardze cytat z planu pomija to istotne określenie) z możliwością rozbudowy, nadbudowy. Bezsprzecznym jest zatem, że przedmiotowy budynek zlokalizowany został na terenie wyłączonym z zabudowy, gdzie dopuszczono jedynie adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, gdyż na działce skarżącej nie istniała zabudowa zagrodowa.

Skoro zatem skarżąca wykonała roboty budowlane bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a bezspornym jest, iż plan nie przewidywał dopuszczalności inwestycji prawidłowo organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę nie jest możliwa procedura legalizacyjna przewidziana przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do natomiast do kwestii dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wskazać należy, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Milczenie organu w powyższym terminie jest uprawnieniem dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. W świetle oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie rozpoczęła ona prace budowlane przed upływem ww. terminu (zgłoszenia dokonała 11 maja 2009r., a roboty rozpoczęte zostały 20 maja 2009r.). Podkreślić jednak należy, iż rozpoczęcie robót przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia ma żadnego znaczenie w tej sprawie, gdyż zgłoszenie nie dotyczyło robót, które stwierdził organu nadzoru budowlanego i które objął nakazem rozbiórki.

W ocenie Sądu, przyjęcie w niniejszej sprawie, że zgłoszenie odniosło skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowo-administarcyjnym zgodnie z którym jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1375/05, LEX nr 321523).

Zdaniem Sądu, cała procedura zgłoszeniowa pozostaje poza niniejszą sprawą bez wpływu na wydane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Dodatkowo wskazać należy, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona byłaby jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m ², altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o określonej powierzchni. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Podkreślić należy, że wyjątki zawarte w art. 29 do art. 31 Prawa budowlanego stanowią listę zamkniętą, są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.

Zdaniem Sądu, słusznie organy uznały, iż wybudowany przez skarżącą domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane, jak również nie ma charakteru budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Roboty budowlane skarżącej nie były bowiem, co jest oczywiste w sprawie remontem.

W ocenie Sądu, zasadne jest także stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania nadzoru budowlanego w związku z postępowaniem zainicjowanym wniesieniem przez inwestora zgłoszenia, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okoliczność ta nie była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego określenia przez organ jej jako adresata decyzji wskazać należy, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 z oraz art. 51 Prawa budowlanego. Organ zatem słusznie nakazał rozbiórkę budynku skarżącej będącej zarówno właścicielką nieruchomości jak i inwestorem.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania z udziałem M. G., który zdaniem skarżącej nie miał przymiotu strony wskazać należy, iż stosownie do treści art. 140 k.c. właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Dodać należy, że na istnienie interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości wskazują również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i szeroko rozumianego Prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzające określone wymogi i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości względem terenów sąsiednich.

W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że M.G. będący właścicielem sąsiedniej działki nr ew. [...] (działka skarżącej oznaczona jest nr ew.[...]) miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego. W wyniku bowiem podjętych prac budowlanych skarżąca nawiozła ziemię pod budowę (oświadczenie na rozprawie). Rozpoczęte roboty budowlane sąsiad uznał za naruszające utrwalony poziom terenu, a w szczególności prawo miejscowe, plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, iż organy administracji nie wywodziły legitymacji M. G. z faktu dokonanych przez niego interwencji, czy zawiadomień dotyczących robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą, lecz z tego powodu, że przysługiwało mu prawo własności do sąsiedniej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie było potrzeby podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie stosunków własnościowych sąsiedniej nieruchomości. Dokumenty w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów były wystarczające dla ustalenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza gdy prawo własności M.G. do oznaczonej działki gruntu nie było kwestionowane. Zaznaczyć należy, że nawet gdyby organy administracji błędnie uznały M. G. za stronę postępowania, to i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Organ nadzoru budowlanego był bowiem uprawniony do wszczęcia tego postępowania z urzędu, w związku z przypisanymi mu ustawowo zadaniami, w tym kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Reasumując należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego miał podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów prawnobudowlanych oraz niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wykluczało prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o wznowienie wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy K. J. stał się właścicielem nieruchomości – działki nr [...], obręb ewid. N. na mocy umowy darowizny sporządzonej w dniu 4 grudnia 2009 r., a więc już po wydaniu przez [...] decyzji ostatecznej z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu posadowionego na ww. działce. A zatem już po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed wydaniem wyroku przez Sąd Wojewódzki, skarżący stał się następcą prawnym poprzedniej właścicielki i jednocześnie inwestora, do której została skierowana decyzja o nakazie rozbiórki.

Stwierdzić jednak należy, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, tj [...][...] nie wiedział o istnieniu nowego nabywcy nieruchomości, a tym samym o jej nowym właścicielu. Decyzja została bowiem wydana w dniu [...], a umowa darowizny została sporządzona już po zakończeniu postępowania administracyjnego tj. w dniu [...]. Zaznaczyć należy, że Sąd kontroluje prawidłowość decyzji wydanej przez organ poprzez ocenę prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w dacie orzekania przez organ, nie dokonuje natomiast oceny na dzień orzekania przez Sąd. Skoro w dacie wydania decyzji ostatecznej skarżąca była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to ten stan był miarodajny dla organu nadzoru budowlanego.

Dodać należy, iż nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą, w związku z czym przeniesienie własności nieruchomości powoduje jedynie, że obowiązek rozbiórki przechodzi na nowego właściciela. Podkreślić należy, że badanie legalności zaskarżonej decyzji dokonywane jest przez Sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie orzekania przez organ odwoławczy. Na prawidłowość wydanych przez organy rozstrzygnięć nie ma zatem wpływu na brak udziału w postępowaniu K. J., gdyż nie zmienia to faktu, iż przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor powinien wystąpić do właściwego organu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie zrobił.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenia przez organ administracyjny przepisów procedury administracyjnej, w szczególności nie doszło do ich naruszenia w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie i zebrał materiał dowodowy (wypisy z rejestru gruntów, wypis z planu).

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270).