Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1528/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. K. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 27 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W. P. i M. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski odmówił wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskazując, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ bowiem zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wnioskującym, którzy nie posiadają żadnego prawa do terenu inwestycji.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie wnieśli W. P. i M. R. i podali, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku zgodności tych decyzji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oś. Pychowice. Zdaniem wnioskodawców w przypadku każdego naruszenia prawa, każdemu obywatelowi przysługuje prawo zgłoszenia takiego faktu do właściwego organu władzy i właściwy urząd ma obowiązek rozpoznać sprawę, a zasłanianie się przez obydwie instancje, których rolą jest nadzór nad prawidłowością postępowania w wydawaniu pozwoleń na budowę – Kodeksem postępowania administracyjnego, w przypadku podejrzenia naruszenia prawa, jest niedopuszczalne.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r., znak: [...], [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał W. P. i M. R. do przesłania dokumentu, potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wraz z mapą ewidencyjną z uwidocznionym położeniem nieruchomości względem przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawcy przesłali mapę oraz odpisy ksiąg wieczystych, z których wynika, że M. R. jest właścicielem działek nr [...], zaś W. P. właścicielem działek nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia W. P. i M. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i B. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., gaz., c.o. i elektr., przyłączami wod.-kan. i gaz. oraz dwoma wjazdami na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że żadna z działek należących do M. R. nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...], na których zaprojektowano budynki inwestycyjne – najbliżej położone działki nr [...] i [...] znajdują się w odległości ok. 11 m od projektowanych budynków. Natomiast należące do W. P. działki nr [...], [...], [...] i [...] graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne budynki zostały usytuowane w odległości 4 m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz 4,1 m od granicy z działką nr [...].

Organ wskazał ponadto, że biorąc pod uwagę charakter inwestycji, wysokość projektowanego budynku wynoszącą 10,85 m, a także usytuowanie inwestycji od strony północnej (w przypadku działek M. R.), żadna z działek należących do wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu oddziaływanie na nieruchomości W. P. i M. R. nie zachodzi w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) oraz § 13 normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także § 29 dotyczący kwestii kierowania wód opadowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezgodności skarżonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że nie podlega on ocenie w postępowaniu z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia wynikający z braku przymiotu strony skarżących.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. P. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] września 2011 r., z powodu błędnie ustalonej kwestii przymiotu strony przez organy orzekające ww. instancji i wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] naruszyła jego interes prawny poprzez pominięcie go, jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na sąsiednich działkach, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Ponadto uważa, że winien mieć możliwość zapoznania się z rozwiązaniami projektowymi w związku z oddziaływaniem budowanych budynków, których powierzchnia wszystkich kondygnacji naziemnych w obrysie zewnętrznym murów dwukrotnie przekracza wskaźnik intensywności zabudowy. Poza tym, zdaniem skarżącego, budynki są posadowione bez zachowania linii zabudowy, co w konsekwencji ogranicza widoczność przy wyjeździe z jego posesji i dostęp do światła słonecznego. Brak kanalizacji burzowej spowoduje nadmierne nagromadzenie wody, czego skutkiem będzie podwyższenie wód gruntowych na ograniczonym terenie.

Zdaniem skarżącego twierdzenie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, że tak duży obiekt budowlany nie oddziałuje na jego nieruchomość mija się z prawdą. Pomimo, że skarżący wielokrotnie zwracał uwagę na wadliwość wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] r., Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że ww. pozwolenie zostało wydane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ze względu na to, że w ocenie organu nie posiada przymiotu strony. Jednocześnie pracownik Urzędu Miasta Krakowa oświadczył, że nie wie, co oznacza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedle Pychowice wskaźnik intensywności zabudowy, gdyż brak jest definicji i nie wie jak się go oblicza, z powodu braku metodyki. Zdaniem skarżącego zasłanianie się niewiedzą na ten temat podważa trafność podjętej decyzji odnośnie pozwolenia na budowę Nr [...].

Skarżący wskazał, że jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do działek, na których jest realizowana sporna inwestycja. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów orzekających, samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącego umknęło organom wszystkich instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skarżący stwierdził, że krąg o promieniu 15 m (o którym stanowi § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) obejmuje swoim zasięgiem teren jego działek, co oznacza, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wytyczenie obszaru oddziaływania, nie musi się wiązać z ujemnym oddziaływaniem inwestycji na jego nieruchomość, sam bowiem fakt położenia nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania przesądza, zdaniem skarżącego, o przymiocie strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestników postępowania B. i B. K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał na prawidłowe ustalenie kręgu stron przez Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i na właściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Rozpoznając skargę Sąd wywodził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania.

Sąd podkreślił, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kpa, lub też – odwrotnie – braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda Małopolski odmówił wszczęcia na wniosek W. P. i M. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskazując, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W rezultacie powołał się na przeszkodę o charakterze podmiotowym.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy powinny w tym zakresie odegrać właśnie przepisy Prawa budowlanego. W wyroku z 17 maja 2007 r., II OSK 777/06 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "(...) wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego". Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przede wszystkim – jak podniósł NSA w powołanym wyżej wyroku – interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, gdy wiąże się to jednocześnie z naruszeniem określonej normy prawa materialnego indywidualizującej ten interes.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że należące do W. P. działki nr [...], [...], [...] i [...] graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne budynki zostały usytuowane w odległości 4 m od granicy z działkami nr [...] i [...] oraz 4,1 m od granicy z działką nr [...]. W wystąpieniach do organu I i II instancji skarżący jednoznacznie wskazywał, że budynki są posadowione bez zachowania linii zabudowy, co w konsekwencji ogranicza widoczność przy wyjeździe z jego posesji i dostęp do światła słonecznego, natomiast brak kanalizacji burzowej spowoduje nadmierne nagromadzenie wody, czego skutkiem będzie podwyższenie wód gruntowych na ograniczonym terenie. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że brak legitymacji procesowej W. P. do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] ma charakter oczywisty. Mała odległość od granicy z działką oraz argumenty wskazujące na ewentualny niekorzystny wpływ na działkę skarżącego wynikający ze zmiany stosunków wodnych powodują, że nie można wykluczyć, że działki skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W celu jednoznacznego ustalenia tej kwestii konieczne będzie przeprowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu posiadanej dokumentacji i argumentów skarżącego i ewentualnymi oględzinami działki, na której zrealizowano inwestycję oraz działek należących do W. P.. W tej sytuacji konieczne będzie wszczęcie postępowania i zawiadomienie o tym fakcie stron przy zachowaniu wymogów z art. 10 k.p.a., natomiast ustalenie braku wpływu na działki skarżącego powinno skutkować umorzeniem postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji ma w tym przypadku charakter wyłącznie procesowy, a Sąd w żadnym stopniu nie przesądził o legitymacji W. P.. Oczywisty jest brak takiej legitymacji po stronie M. R., wobec którego organ powinien wydać nowe postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji.

Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne przez B. K. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Bolesław K. zaskarżając wyrok w całości, oparł skargę kasacyjną na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wydanie wyroku uchylającego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powyższej ustawy,

b) art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

c) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 16 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

d) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że zastosowanie powyższego przepisu możliwe jest wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot oczywiście nieuprawniony.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), poprzez błędna wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. polegającą na wskazaniu że zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy postanowienie organu było prawidłowe a skarga winna być oddalona.

Na tych podstawach wnosił o:

– uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskrzarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie normy prawnej regulującej dopuszczalność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest złożenie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postanowienie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą do ustalenia interesu prawnego jest norma materialnego prawa administracyjnego. W sprawie jest tą normą norma prawna zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), która stanowi, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Stwierdzenie wystąpienia warunku przyznania jednostce statusu strony jest uzależnione od ustalenia, czy nieruchomość jednostki powołującej się na interes prawny znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymaga to podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego w trybie regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pozbawienie jednostki ochrony interesu prawnego poza drogą prawa, do której należy zaliczyć czynności organu administracji publicznej podejmowane poza postępowaniem administracyjnym narusza zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przeprowadzona wykładnia w zaskarżonym wyroku w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie, w której ustalenie interesu prawnego wymaga czynności wyjaśniających, prowadzonych z udziałem stron, jest naruszeniem przepisów prawa, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje środek wobec zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego postanowienia – środek uchylenia decyzji w przypadku gdy zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w I i II instancji naruszyły art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznając i rozstrzygając o interesie prawnym poza obowiązującymi regułami procesowymi. Zarzut zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 16 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nawet jeżeli potraktować to jako oczywistą omyłkę, a mianowicie, że chodziło o art. 106 § 5, to jest to zarzut, który nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego". W postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznaniu sprawy Sąd nie stosował art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w konsekwencji nie ma podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647). Kontrola zaskarżonego postanowienia przez Sąd została przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności z prawem z uwzględnieniem konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.