Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1575/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust. 2,4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1837/15 w sprawie ze skargi M. J. i A. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. i A. J. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1837/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. i A. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) po rozpoznaniu wniosku M. J. i A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. nr [...]. dz. [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1950 r. nr [...]. dz. [...] (dalej orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r.) odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. W. ozn. nr hip. [...]. W ocenie organu przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, a w niniejszej sprawie na potrzeby administracji państwowej (i realizacja tego celu przez organy publiczne) spowodowało, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez prywatnych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...], zatwierdzonym [...] maja 1948 r. przez Naczelną Radę Odbudowy [...], ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1948 r. nr 50, poz. 290 (dalej Plan nr [...]). Skoro nieruchomość została przeznaczona na cele publiczne, nie mogła być przyznana byłemu, prywatnemu właścicielowi.

M. J. i A. J. (dalej skarżące) wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykluczało przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej oraz że organ dekretowy nie rozpatrzył wniosku poprzedników prawnych z [...] stycznia 1948 r. odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że jak wynika z treści uzasadnienia orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz przydzielenie terenu do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ nadzoru wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej był dekret z [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej dekret), stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji.

W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ obligowany jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Minister wskazał, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia tj. [...] sierpnia 1950 r. dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W. ozn. nr hip. [...] obowiązywał Plan nr [...]. Z barwnej reprodukcji powyższego planu i objaśnień do planu wynika, że dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje (opracowanie geodezyjne z [...].3.2013 r.). Teren ten oznaczono na planie jako Ministerstwo Przemysłu.

Z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków sporządzonego [...] grudnia 1946 r. z polecenia i na rzecz Gminy [...] przez Komisję Miejską wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się budynki mieszkalne, częściowo zniszczone.

Mając na uwadze powyższe ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego, Minister nie podzielił stanowiska skarżących, że dawni właściciele byli w stanie zagospodarować nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w Planie nr [...]. Minister podkreślił, że w obowiązującym wówczas systemie prawa, niemożliwe było do pogodzenia korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela na zasadach prawa własności czasowej z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie pod użyteczność publiczną - na potrzeby administracji państwowej. Wykonawcą tego rodzaju inwestycji, ani właścicielem powstałych budynków nie mogła być osoba prywatna. Realizacja administracji publicznej zarezerwowana została przez ówczesnego prawodawcę wyłącznie dla Skarbu Państwa.

W ocenie Ministra w okolicznościach niniejszej sprawy brak możliwości dalszego korzystania przez W. i H. J. z nieruchomości przeznaczonej pod budynki użyteczności publicznej wynika z faktu, że jak wskazuje rysunek Planu nr [...], ujęte w planie Ministerstwo Przemysłu zajmujące m.in. fragment nieruchomości hip. [...], stanowiło element większego kompleksu zabudowań administracji publicznej, a zatem stanowiło inwestycję o charakterze kompleksowym, wykraczającym poza granice jednostkowej nieruchomości.

Ze sporządzonego po opublikowaniu Planu nr [...] z [...] maja 1948 r., pisma z [...] sierpnia 1948 r. zastępcy kierownika Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego, skierowanego do Ministerstwa Przemysłu i Handlu wynika, że zgodnie z Planem teren spornej nieruchomości, jak również inne nieruchomości położone w rejonie ul. K., Z., H., PI. [...] i W., przeznaczone są pod budowę Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Tereny wskazane jako skwery, przejścia piesze i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi mają mieć charakter publiczny.

Ustalenia te potwierdzają, że nieruchomość przy ul. W.przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego i faktycznie wykorzystywana na potrzeby administracji, a więc na jeden z celów użyteczności publicznej. Wprawdzie przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie oznacza automatycznie braku możliwości uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu, jednak w niniejszej sprawie dotychczasowi właściciele nie mogli wykonywać zadań właściwych administracji, pozostających w gestii organów państwa. Sprecyzowanie już w 1948 r. w Planie nr [...] przez władze urbanistyczne W., że cel użyteczności publicznej będzie oznaczał w istocie zagospodarowanie terenu przedmiotowej nieruchomości na potrzeby organu administracji państwowej, pierwotnie dla Ministerstwa Przemysłu (później Ministerstwa Przemysłu i Handlu) wskazuje, że cel użyteczności publicznej przypisany nieruchomości przy ul. W.winien być zrealizowany przez podmiot publiczny.

Minister odnosząc się do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w których podniesiono, że organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nie rozważył, czy w świetle postanowienia planu, nie dopuszczono przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż budynek użyteczności publicznej, tj. np. na skwer, plac czy miejsca postoju, który to cel były właściciel mógł sam realizować, wyjaśnił że z akt sprawy wynika, że nieruchomość hip. nr [...] włączona została do większego obszaru (rysunek Planu nr [...]) przewidzianego pod wskazane wyżej budownictwo użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery, dziedzińce i postoje. Już tylko z czysto praktycznego punktu widzenia dalsze, racjonalne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem ujętym w planie. Pozostawienie dotychczasowym właścicielom nieruchomości stanowiącej w założeniach planistycznych część kompleksowej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, które skupione były w rejonie nieruchomości przy ul. W.sprzeciwiało się w sposób oczywisty "z istotą" [winno być "istocie"] dekretu, który w art. 1 zakładał racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy. Nadrzędnym celem, jakim można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość w formie skweru, dziedzińca i postoju była użyteczność publiczna - budowa gmachu rządowego, a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele. Skoro nieruchomość hip. [...] znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod budowę gmachu administracji rządowej, zatem to władze państwowe obowiązane były zapewnić ogółowi społeczeństwa swobodny dostęp do budynków administracji państwowej w postaci skweru, placu, miejsca postoju, stanowiących infrastrukturę otaczającej zabudowy.

Wobec powyższego, a nadto mając na uwadze, że pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie, Minister stwierdził, że odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] nie naruszyło w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej przez konkretnie wskazany podmiot - Ministerstwo Przemysłu. Po wojnie użytecznością publiczną było to, co służyło ogółowi społeczeństwa (np. budynki administracji państwowej) oraz to, co było świadczone przez państwo na rzecz wszystkich obywateli. Również wybudowanie skwerów, dziedzińców i postojów otaczających gmach budynku rządowego pozostawało w gestii władz państwa, a nie osób prywatnych, zwłaszcza gdy w grę wchodziło wybudowanie nowego gmachu Ministerstwa. Tym samym, pozyskanie nieruchomości i budowa na niej budynków Ministerstwa Przemysłu i Handlu, stanowiących bez wątpienia budynki użyteczności publicznej, mieściło się pojęciu użyteczności publicznej.

Minister mając na uwadze uwarunkowania planistyczne uwzględnione sposobem zagospodarowania nieruchomości przez obiekt użyteczności publicznej - siedzibę organu naczelnego uznał, że zasadna i prawnie dopuszczalna była decyzja organu dekretowego.

Odnośnie zarzutu niedoręczenia orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. H. J. organ nadzoru wskazał, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa) umożliwiały reprezentowanie strony przez najbliższą rodzinę i skierowanie decyzji tylko do jednego ze współmałżonków mieszkających pod tym samym adresem. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1950 r. przesłane zostało na adres ul. R. Orzeczenie to skierowano na wskazany w piśmie z [...] maja 1948 r. nowy adres ul. P. Odnośnie zarzutu, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru orzeczenia widnieje mało czytelny podpis osoby odbierającej korespondencję, Minister wskazał, że nie sposób po ponad 60 latach od doręczenia kwestionowanego orzeczenia ustalić, kto odebrał orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r. Okoliczność ta nie może jednak wpłynąć na ocenę rażącego naruszenie prawa. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że brak jest dowodów pozwalających przyjąć za uzasadnione twierdzenie M. J., że nie nastąpiło skuteczne doręczenie orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w decyzji dekretowej rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości zamiennej przyznawanej na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu, Minister wyjaśnił, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy lecz rozpatruje sprawę jako organ kasacyjny w granicach art. 156 § 1 kpa. Minister w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, nie będąc równocześnie władnym rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, tj. w zakresie w jakim orzeczenie dekretowe nie istnieje. Minister wskazał, że art. 7 ust 4 dekretu nie nakazuje równoczesnego, z odmową przyznania prawa wieczystej dzierżawy, zaproponowania innej nieruchomości. Mogło się to odbyć później, a zatem brak takiego rozstrzygnięcia nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. skargę złożyły M. J. i A. J. Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji z [...] kwietnia 2014 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że problematykę przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tego przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 26.11. 2008 r., I OPS 5/08 (dalej uchwała I OPS 5/08). Uchwałą I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny przeciął pojawiające się w tej kwestii spory w judykaturze i stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. NSA zwrócił uwagę na to, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu fundamentalne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - też mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. NSA przyjął, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej przyjmować należało w oparciu o kryteria obiektywne.

Mając na względzie wywody uchwały I OPS 5/08, zasadniczą kwestią zdaniem Sądu I instancji jest rozstrzygnięcie, jaki miał być zrealizowany rodzaj użyteczności publicznej na przedmiotowym gruncie. Jak wynika z akt sprawy, teren nieruchomości przy ul. W. w W., zgodnie z Planem nr [...], przeznaczony był pod budynki użyteczności publicznej, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu pod skwery, dziedzińce i postoje. Z pisma z [...] sierpnia 1948 r. (po opublikowaniu Planu) zastępcy kierownika Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego wynika, że zgodnie z planem teren spornej nieruchomości, jak również nieruchomości położonych w rejonie ulic K., Z., H., Pl. [...] i W., przeznaczony jest pod budowę Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Okoliczność przeznaczenia terenu pod budowę budynku Ministerstwa była znana właścicielom, którzy wskazując na powyższe w piśmie z [...] stycznia 1948 r., wnosili o przyznanie im nieruchomości zamiennej.

Z rysunku Planu nr [...] wynika, że sporna nieruchomość położona jest na terenie większego obszaru przewidzianego pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu pod skwery, dziedzińce i postoje, przy czym teren ten na planie oznaczono jako Ministerstwo Przemysłu. Teren zajęty pod budowę budynków ministerstw będący spójnym założeniem architektonicznym, to nie tylko grunty pod budynkami (po ich obrysie) ale także grunty na których są ciągi komunikacyjne, postoje, dziedzińce i skwery. Kompleks budynków rządowych wymagał stworzenia całej infrastruktury. Inwestycja dotycząca budowy kompleksu budynków rządowych musi być postrzegana według standardów użyteczności i funkcjonalności umożliwiających racjonalne korzystanie z wybudowanego kompleksu. Nie można tracić z pola widzenia, że inwestycja była realizowana na całym terenie przez podmiot publiczny. O ile należy zgodzić się ze skarżącymi, że w czasach powojennych przepisy niektórych ustaw dopuszczały realizację celów publicznych przez podmioty spoza struktur państwowych, jednakże nie sposób znaleźć przepisy, które zezwalałyby osobom fizycznym wznoszenie zabudowań stanowiących siedzibę organów państwowych lub zagospodarowania obszarów na terenie siedzib tych organów.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że w ówczesnych warunkach ustrojowych cel użyteczności publicznej, sprecyzowany dla przedmiotowej nieruchomości mógł być zrealizowany jedynie przez podmiot publiczny. Wynika to wprost z orzeczenia dekretowego, w którym wskazano inwestora publicznego, jako wykonawcę narodowego planu gospodarczego. Wobec powyższego prawidłowo orzeczeniem dekretowym z [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło [H. i W.] małżonkom J. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. z rażącym naruszeniem wyżej wskazanego przepisu dekretu są chybione.

Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisów procedury, tj. rpa, w szczególności przez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie wskazanie w orzeczeniu planu będącego podstawą odmowy, wydania orzeczenia po faktycznym zajęciu nieruchomości. Organ w postępowaniu zwykłym wskazał na przeznaczenie nieruchomości przy ul. W. zgodnie z planem pod użyteczność publiczną podając, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu zgodnie z planem. Wprawdzie w orzeczeniu nie wskazał o jaki plan chodzi, nie mniej jednak organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania orzeczenia dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan nr [...]. Nie powołanie w orzeczeniu numeru planu i daty jego uchwalenia jest wadą orzeczenia, lecz wada ta nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, gdyż ponad wszelką wątpliwość Plan nr [...] obowiązywał. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ dekretowy postępowania wyjaśniającego, wskazać należy, że postępowanie takie w stopniu umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia zostało przeprowadzone, co wynika z zachowanych dokumentów archiwalnych. Orzeczenie dekretowe spełniało minimalne wymogi określone w art. 75 ust. 1 rpa.

Zarzuty zajęcia nieruchomości i rozpoczęcia prac przed wydaniem orzeczenia nie stanowią, że wydane ono zostało w warunkach art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] stycznia 1947 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z 1947 r. Od maja 1948 r. obowiązywał na spornej działce miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut niedoręczenia orzeczenia dekretowego H. J. nie może stanowić przesłanki nieważności orzeczenia, gdyż wykracza poza podstawy określone w art. 156 § 1 kpa.

Niezasadne jest stanowisko skargi, że w orzeczeniu dekretowym organ miał obowiązek orzekania o nieruchomości zamiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.4.2011 r., I OSK 967/10, Lex 1081091 orzekł, że wykładnia funkcjonalna art. 7 ust. 4 dekretu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach odmowy uwzględnienia wniosku z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 tego aktu. Oznacza to, że warunkiem przyznania gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu jest wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy z przyczyn określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9.11. 2011 r. I OSK 1874/10 Lex 1220278. Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie całkowicie podzielił.

Sąd I instancji wskazał, że wzorcem kontroli orzeczenia w postępowaniu nadzorczym były przepisy dekretu z [...] października 1945 r. Dekret ten pozbawiał właścicieli gruntów warszawskich prawa własności przede wszystkim w celu odbudowy stolicy ze zniszczeń wojennych i de facto miał charakter wywłaszczający. W ówczesnych uwarunkowaniach historycznych, ustrojowych i ekonomicznych interes publiczny został uznany przez prawodawcę za bardziej doniosły od interesu indywidualnego. W decyzji nadzorczej organ miał obowiązek dokonać oceny orzeczenia z wyżej wskazanym dekretem, a przedmiotem oceny była legalność aktu administracyjnego. Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r., wskazując na obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane orzeczenie nie jest dotknięte żądną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa są niezasadne.

Skargę kasacyjną wywiodły M. J. i A. J., reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. K. K., które zaskarżyły wyrok I SA/Wa 1837/15 w całości, a wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu zarzuciły: I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 7 ust 4 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, że doszło do uzasadnionej odmowy przyznania prawa własności czasowej (z uwagi na przeznaczenie nieruchomości dekretowej w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki użyteczności publicznej) i w konsekwencji uznanie, że art. 7 ust 4 dekretu nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, co doprowadziło do braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu braku dostrzeżenia przez organ nadzorczy uchybienia Prezydium Rady Narodowej polegającego na zaniechaniu orzeczenia o całości zgłoszonego żądania, elementem którego był również wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej;

2. art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej miało zastosowanie jedynie do sytuacji odmowy przyznania prawa własności czasowej w oparciu o podstawę prawną z art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy dekret stanowiący wzorzec kontroli w postępowaniu nadzorczym (jak również żadne inne obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego 1950 r. przepisy prawne) nie wprowadzają ograniczenia w zakresie stosowania art. 7 ust. 4 dekretu;

3. art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że nieruchomość położona przy ul. W. ozn. hip. nr [...] nie mogła być wykorzystana przez jej dotychczasowych właścicieli, a co doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd za organem nadzorczym, że słuszna była odmowa przez Prezydium Rady Narodowej przyznania prawa własności czasowej poprzednikom prawnym i w konsekwencji brak dostrzeżenia, że przy wydaniu orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. doszło do rażącego naruszenia prawa;

4. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 44, 50, 75 ust. 1 rpa i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem przez Sąd za organem nadzorczym, że zaniechanie przeprowadzenia przez Prezydium Rady Narodowej postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nieruchomość dekretowa spełnia przesłanki umożliwiające jej zwrot pierwotnym właścicielom oraz brak przywołania w orzeczeniu administracyjnym planu miejscowego stanowiącego podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, nie stanowiło rażącego naruszenia obowiązującej w dacie wydania orzeczenia administracyjnego procedury administracyjnej;

5. art. 7 ust. 2, art. 8, art. 5 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 przep. wprow. dekret prawo rzeczowe (Dz. U. nr 46 poz. 57 ze zm., dalej pwpr), art. 68 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że o rażącej nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. nie przesądza wydanie orzeczenia w sposób sprzeczny z intencją prawodawcy, tj. już po faktycznym zajęciu nieruchomości gruntowej i budynkowej, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku prowadzono opieszale, z ewidentnym w związku z rozpoczęciem inwestycji przed rozpoznaniem wniosku zamiarem naruszenia interesu stron, jak również pominięcie istotnej dla oceny zasadności odmowy przyznania prawa własności czasowej okoliczności rozpoczęcia realizacji wskazanego w orzeczeniu celu, w okresie kiedy nie było jeszcze podstaw do wydania orzeczenia odmownego (nie obowiązywały postanowienia planu z 1948 r.);

6. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 25 ust. 1, art. 82 i 83, art. 12 ust. 1-4 i art. 29 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem przez Sąd, że zarzut wadliwego doręczenia orzeczenia z 1950 r. poprzednikom prawnym skarżących nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy obowiązujący w dacie wydania orzeczenia art. 29 rpa nakładał na organ obowiązek czuwania nad prawidłowością doręczenia pism w toku postępowania administracyjnego, czego organ zaniechał wysyłając odpis orzeczenia jedynie do W. J. z pominięciem H. J. działającej w sprawie bez pełnomocnika, jak również nie zweryfikowało prawidłowości odbioru przesyłki skierowanej do W. J. bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru podpisała osoba której nie sposób zidentyfikować (pokwitowania odbioru nie dokonał W. J., ani jego żona H.), co wobec pozbawienia stron możliwości skorzystania ze środka odwoławczego, winno przesądzić o nieprawidłowości doręczenia orzeczenia i w konsekwencji rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 kpa;

II. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie doszło do naruszenia ww przepisów bowiem w ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny legalności orzeczenia z 1950 r. w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, w postępowaniu zwykłym, podczas gdy organ dopuścił się zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwie ustalając stan faktyczny nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez skarżące, nie ustalił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę przez Sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarga podlega oddaleniu;

2. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 151 ppsa i w zw. z art. 5, 7 i 8 dekretu przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, skutkujący oddaleniem skargi, a polegającym na zaakceptowaniu stanowiska organu, że orzeczenie administracyjne z 1950 r. nie jest dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w sytuacji gdy organ zaniechał prawidłowego zbadania legalności orzeczenia administracyjnego z ww dekretem jako wzorcem kontroli w postępowaniu nadzorczym, ograniczając się jedynie do analizy ogólnej przesłanki wymienionej w art. 7 ust. 2 dekretu, pomijając całkowicie skutki wynikające z braku zbadania przesłanek z art. 7 ust. 4 dekretu i skutki związane z rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli już po rozpoczęciu inwestycji na nieruchomości, tj. pominął indywidualne okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, w świetle których Prezydium Rady Narodowej podjęło decyzję o pozbawieniu byłych właścicieli prawa do gruntu w okresie kiedy nie było do tego podstaw prawnych, naruszając przepisy dekretu i przepisy obowiązującej Konstytucji Marcowej, w świetle której prawo własności podlegało ochronie;

3. art. 141 § 4 ppsa polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i nie odniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze, tj. w szczególności nie odniesienie się przez Sąd do zarzutu braku orzeczenia przez Prezydium Rady Narodowej o całości zgłoszonego żądania, elementem którego był wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, co w efekcie prowadziło do ograniczenia się przez Sąd do rozpoznania kwestii formalnych sprawy nie wyjaśniając jej istoty, jak również braku merytorycznego odniesienia się do zarzutu wadliwego doręczenia poprzednikom prawnym skarżących orzeczenia administracyjnego z 1950 r. oraz rozpoczęciem inwestycji przed wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa własności odrębnej nieruchomości budowlanej oraz wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez bezzasadne przyjęcie, że podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej były postanowienia obowiązującego planu.

Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 ppsa wniosły o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej sprawy. Skarżące wniosły również na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do treści art. 176 § 2 ppsa skarżące zrzekły się rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd po przeprowadzeniu rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez r. pr. M. B., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, – op. cit., s. 672, nb 5, 6). W istocie zarzut I.5 odpowiada zarzutowi II.2, różniąc się jedynie dodatkowym wskazaniem w zarzucie I.5 jako wzorców kontroli art. XXXIX § 3 dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. nr 57, poz. 321 ze zm., dalej pwpr) i art. 68 rpa (który to przepis winien być wskazany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jako przepis procesowy). Mimo owych wad, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także tak skonstruowane zarzuty nadają się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09), z tym zastrzeżeniem, że dla uniknięcia zbędnych powtórzeń konieczne będzie odwołanie się do właściwej części argumentów ponoszonych przy rozpoznaniu zarzutu I.5, gdy Sąd kasacyjny przystąpi do rozpoznania zarzutu II.2.

Zasadniczym założeniem skargi kasacyjnej jest przeświadczenie autora skargi kasacyjnej o "błędnym założeniu Sądu (zgodnie z dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnią art. 7 ust. 4) skutkujące stwierdzeniem, iż roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej miało zastosowanie jedynie w sytuacji orzeczonej w pierwszej kolejności odmowy przyznania własności czasowej w oparciu o" art. 7 ust. 2 dekretu (pkt 1 s. 6 skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do tego założenia, jako leżącego u podstaw zarzutów I.1 i 2; II. 1-3.

Założenie to jest nietrafne, a zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 4 dekretu przez błędną ich wykładnię – w związku z pozostałymi przepisami wskazanymi jako wzorce kontroli w zarzutach I.1 i 2; II. 1-3. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, bądź odszkodowania, jest odrębną sprawą od sprawy rozstrzyganej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Rozpoznając wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości, organ nie jest władny wypowiadać się w kwestii przyznania użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej (wyrok NSA z: 9. 11.2011 r., I OSK 1874/10; 19.4.2011 r., I OSK 967/10; 11.3.2015 r., I OSK 1802/13 i I OSK 1441/13; 9.7.2015 r., I OSK 2251/13, cbosa). Możliwość przyznania gruntu zastępczego na podstawie dekretu powstawała dopiero w momencie, gdy decyzja o odmowie ustanowienia wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy stała się ostateczna (wyrok WSA w Warszawie z 11.4.2011 r., I SA/Wa 2248/10; wyrok SN z 26.8.2009 r., I CSK 26/09, aprobowane przez R. Dybkę w: W. Białogłowski, R. Dybka, Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 105-106, uw. 21). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, brzmienie ustępu 4 art. 7 dekretu ("w przypadku nieuwzględnienia wniosku [o którym mowa w ust. 1], gmina ofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu...") nie prowadzi do rezultatu wykładni językowej odmiennej niż aprobowana zaskarżonym wyrokiem, a rezultat wykładni funkcjonalnej wzmacnia rezultat wykładni językowej, zaprezentowanej w wyroku I SA/Wa 1837/15. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 4 dekretu wskazanych samoistnie, ani w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co czyni zarzuty I.1 i 2 nieusprawiedliwionymi.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi – w szczególności braku dostrzeżenia przez organ nadzorczy uchybienia organu dekretowego polegającego na zaniechaniu orzeczenia o całości zgłoszonego żądania. Skoro przedmiotem orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. było orzekanie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, brak zaofiarowania dzierżawy wieczystej gruntu bądź prawa zabudowy na gruncie zastępczym, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Zarzut naruszenia art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten nie został skonstruowany starannie – art. 7 dekretu składa się z 5 ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Analiza pozostałych zarzutów, zawartych w petitum, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09), prowadzi do wniosku, że wzorcem kontroli winien być wyłącznie ustęp 2 i 4 art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się w tym miejscu do wyżej przedstawionych argumentów, wskazujących na brak naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organu nadzoru, że przy wydawaniu orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. doszło do naruszenia prawa, lecz nie w stopniu rażącym.

Skarżące kasacyjnie podnoszą, że za nieuprawnione i nieznajdujące poparcia w zgromadzonych dowodach uznać należy stanowisko Sądu (za organem) nie tylko w zakresie w jakim przyjął, że nieruchomość należąca do poprzedników prawnych skarżących była przeznaczona konkretnie pod budowę Ministerstwa Przemysłu stanowiąc element większego kompleksu zabudowań, ale również to, w jakim zakresie Sąd założył, że skwery i postoje należały do kompleksu tego Ministerstwa stanowiąc "cel publiczny" wykluczający zwrot gruntu w tym zakresie. Zdaniem skarżących plan zagospodarowania przestrzennego który obowiązywał w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia zakładał, że nieruchomość objęta wnioskiem to teren przeznaczony ogólnie pod budynki użyteczności publicznej, zatem co do zasady nie wykluczało to dotychczasowych właścicieli z realizacji tego celu. Ich zdaniem zapisy planu nie precyzowały wprost, że skwery czy postoje miały służyć wyłącznie Ministerstwu, a zapis "Ministerstwo Przemysłu" nie został usytuowany na przestrzeni działki należącej do małżonków J. oznaczonej hip. [...]. Ów pogląd skarżących nie jest trafny.

Szereg problemów w orzecznictwie dotyczył kwestii pogodzenia możliwości korzystania z gruntu przez byłego właściciela w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Powodem wątpliwości interpretacyjnych był niewątpliwie brak definicji legalnej tego istotnego pojęcia w obowiązujących ówcześnie przepisach prawa. Próbę zdefiniowania tego pojęcia na podstawie miejsca i funkcji, jakie inwestycja użyteczności publicznej pełni w państwie, podjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26.11.2008 r. I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18.

W uchwale tej wskazano, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, że odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Należy zwrócić uwagę, że przyznanie prawa własności czasowej wiązało się z określeniem warunków korzystania z gruntu, z uwzględnieniem przepisów o własności czasowej. Mimo, że cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, to nie można wykluczyć tego, że mogły być niekiedy podejmowane i realizowane przez podmioty spoza tej administracji, w tym osoby fizyczne (uchwała I OPS 5/08).

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, z akt sprawy wynika, że teren nieruchomości przy ul. W. w W., zgodnie z miejscowym Planem nr [...] z [...] maja 1948 r. przeznaczony był pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu pod skwery, dziedzińce i postoje. Z pisma zastępcy kierownika Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego wynika, że teren spornej nieruchomości przeznaczony jest pod użytkowanie Ministerstwa Przemysłu i Handlu (o okoliczności tej wiedzieli właściciele, wnosząc o przyznanie nieruchomości zamiennej pismem z [...] stycznia 1948 r.). Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona i wykorzystywana była na potrzeby administracji, w związku z czym dotychczasowi właściciele nie mogli wykonywać zadań właściwych administracji, które to pozostawały w sferze kompetencyjnej organów państwa, zatem ich realizacja przyporządkowana była pomiotowi publicznemu.

Wbrew twierdzeniu skarżących, teren przeznaczony pod budowę ministerstwa, to nie tylko grunty pod budynkami jego gmachu, ale również cała infrastruktura w postaci ciągów komunikacyjnych, postoi, dziedzińców i skwerów. W takim rozumieniu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę Ministerstwa Przemysłu trudno wyobrazić sobie, by cel ten mógł być realizowany przez podmioty spoza struktur państwowych. W latach 1947-50 brak było przepisów, które zezwalałyby osobom fizycznym na wznoszenie budynków będących siedzibą organów państwowych lub możliwość zagospodarowania obszarów na terenie siedzib tych organów. Z orzeczenia dekretowego wprost wynika, że cel ten miał zostać zrealizowany przez inwestora publicznego, któremu teren nieruchomości warszawskiej przy ul. W. został przydzielony jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Prawidłowo zatem organ dekretowy odmówił przyznania H. i W. małż. J. prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu. Wobec powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu są niezasadne.

Brak przywołania w orzeczeniu z [...] sierpnia 1950 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołanie się przez organ dekretowy na "prawomocny plan zagospodarowania przestrzennego" (s. 13 akt własnościowych), stanowiło inne uchybienie przepisom postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Trafnie organy nadzoru ustaliły, że w dacie wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość, obowiązywał Plan nr [...]. Niestaranne powołanie opracowywanego planu, bez powołania jego numeru, daty i miejsca promulgacji, gdy w rzeczywistości istniejący Plan nr [...] przeznaczał teren nieruchomości hipotecznej położonej przy ul. W. ozn. nr hip. [...] pod budynki użyteczności publicznej, przy czym skwery, przejścia piesze i drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały mieć charakter publiczny, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nie sposób bowiem przyjąć, że skoro w systemie prawa obowiązującym dnia [...] sierpnia 1950 r. obowiązywał właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości i jego postanowienia skutkowały tym, że korzystanie z gruntu przez następców prawnych dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu – co prawidłowo ustalił organ nadzoru – s. 3-6 decyzji z [...] kwietnia 2014 r.), to brak przywołania w orzeczeniu z [...] sierpnia 1950 r. konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego (jego numeru, daty i miejsca publikacji) nie rodziło skutków społeczno-gospodarczych orzeczenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 762, nb 54). Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej jako norm dopełnienia art. 44, 50, 75 ust. 1 rpa (które winny być wskazane w zarzutach z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, nie mogło być skuteczne. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, przedmiotem rozstrzygania w sprawie zakończonej orzeczeniem z [...] sierpnia 1950 r. nie był "zwrot pierwotnym właścicielom" [przedmiotowej nieruchomości; zarzut I.4 s. 3 skargi kasacyjnej], bowiem organ dekretowy mógł jedynie przyznać bądź odmówić przyznania na tym terenie "prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną" (verba legis – art. 7 ust. 1 in fine dekretu).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 2, art. 8, art. 5 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 przep. wprow. dekret prawo rzeczowe (Dz. U. nr 46 poz. 57 ze zm., dalej pwpr), art. 68 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli przepisów i uwzględniając przy dekodowaniu normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie również innych przepisów (analiza normatywnej treści art. 1, 7 ust. 1 dekretu; s. 11-14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1837/15), trafnie uznał, że dotychczasowi właściciele nieruchomości W. i H. małż. J., nie zachowali własności budynków znajdujących się na gruncie, którego to gruntu własność przeszła na własność ówcześnie istniejącej gminy [...] dnia [...] listopada 1945 r. (art. 1 i 12 dekretu).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej z ustaw), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. W kontrolowanej sprawie w szczególności konieczne było dokonanie wykładni powołanych przepisów wskazanych ustaw, z uwzględnieniem norm hierarchicznie wyższych (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Wyd. Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 2004, s. 103-104, 151-152, 217; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 57, nb 92).

Rezultat wykładni 7 ust. 2, art. 8 w zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. XXXIX § 3 pwpr, aprobowanej zaskarżonym wyrokiem, okazał się prawidłowy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że art. 8 dekretu posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie (jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie), ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny (orzeczenie SN z 9.10.1962 r., 1 CR 819/61, OSNC 1963/7-8/178, akceptowane przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W.Pr. 1969, s. 196, uw. 707; wyrok NSA z 13.1.2010 r., I OSK 475/09, Lex 595396; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3.10.2013 r., I ACa 361/13, Lex 1383546). Prawodawca w art. 7 ust. 1 dekretu ustanowił ekspektatywę nabycia prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 35), uzależniając możliwość skorzystania z tej ekspektatywy od złożenia wniosku dekretowego (art. 7 ust. 1 dekretu) w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Z niewadliwych ustaleń organu, prawidłowo aprobowanych zaskarżonym wyrokiem wynika, że objęcie w posiadanie gruntu przez Gminę [...] nastąpiło dnia [...] stycznia 1947 r. – z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 1 z 1947 r. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] (S. Rudnicki w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 365, uw. 4 – dalej S. Rudnicki, Nieruchomości). Art. 296 § 1 prawa rzeczowego, dla objęcia nieruchomości podlegającej dekretowi warszawskiemu w posiadanie, nie znajdował zastosowania. Norma prawna wywiedziona z art. 1, 5, 7, 8 dekretu prowadzi do wniosku, że wszystkie budynki, położone na gruncie objętym art. 1 dekretu, przeszły na własność gminy skutkiem nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy decyzją administracyjną. Do takiego rezultatu prowadzi wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna powołanych przepisów. Norma wywiedziona z art. XXXIX § 3 pwpr nie stanowi odrębnej podstawy nabycia własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu, a jedynie wskazuje, że treść praw powstałych w oparciu o dekret warszawski, po wejściu w życie dekretu z 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319 ze zm.; dalej pr bądź Prawo rzeczowe; S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi. T. II, W. Pr. 1958, s. 165-168, uw. 5, 12; s. 353-354, uw. 1-5), podlegała przepisom dotychczasowym (art. XXXI pwpr; S. Rudnicki, Nieruchomości, s. 364, uw. 3). W kontrolowanej sprawie prawidłowo uznano, że Gmina [...], a następnie Skarb Państwa, nabył własność przedmiotowej nieruchomości – zarówno gruntu, jak i posadowionych na nim budynków, przy czym tych ostatnich z dniem, kiedy orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r. stało się ostateczne.

W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104). Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 765, nb 56).

Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie przemawiał art. 68 rpa – w szczególności jego ust. 1, zgodnie z którym "Sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i przytem tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny ani uprawnione interesy osób prywatnych", ani ust. 4, zgodnie z którym "Załatwiając sprawę pisemnie należy to czynić z możliwym pośpiechem, w każdym razie tak aby sprawa została przez władzę administracji ogólnej w zakresie administracji spraw wewnętrznych zakończonym najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a jeżeli sprawa ma być w myśl obowiązujących przepisów załatwiona po porozumieniu się z inną władzą, - najpóźniej w ciągu 5 miesięcy, o ile poszczególne przepisy nie ustalają terminów innych".

W dacie złożenia wniosku przez W. i H. małż. Ję. ([...] marca 1947 r.), ówcześnie obowiązujące rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa), mimo że w art. 44, 68-70 rpa wprowadziło zasadę szybkości działania, nie zwierało uregulowań, realnie zapobiegających bezczynności bądź przewlekłemu prowadzeniu postępowania; za mało skuteczne uznawano żądanie przekazania sprawy do instancji wyższej w celu merytorycznego jej załatwienia (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych; s. 96-101, 103; J. Litwin – Przedmowa, W. Pr. 1953, s. s. V; J. Borkowski, Komentarz 2016, s. 259, nb 2). Mimo, że formalnie obowiązywała w tym czasie ustawa z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. R.P. nr 44, poz. 267, zm. z 1926 r. nr 78, poz. 442; dalej Konstytucja Marcowa), to wobec nie przywrócenia po wojnie Najwyższego Trybunału Administracyjnego, w istocie strony nie mogły skutecznie egzekwować prawa do szybkiego działania organów administracji państwowej.

Tego typu naruszenie prawa stanowi nieistotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną (B. Adamiak – op. cit. PiP 2012/3/54). Także w doktrynie jednoznacznie wskazywano, że termin załatwienia sprawy, ustanowiony np. w art. 172 kpa jest terminem maksymalnym, którego przekroczenie rodzi skutki określone w art. 36-38 kpa (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1989, s. 280 – uwaga do art. 172), nie zaś skutki w zakresie nieważności decyzji.

Skoro ustawodawca przewidział odrębność postępowań ze skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1 § 2 art. 3 ppsa) – w tym rozstrzygające w przedmiocie nieważności, od postępowań w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowań w przypadkach określonych w punktach 1-4a (pkt 8 § 2 art. 3 ppsa), to nie ulega wątpliwości, że organ rozstrzygający w przedmiocie nieważności decyzji, nie może badać bezczynności bądź przewlekłości postępowania w przypadku określonym w punkcie 1. Z tej przyczyny przesłanki bezczynności bądź przewlekłości postępowania nie mogą stanowić przesłanki nieważności decyzji.

To, że w dacie złożenia wniosku dekretowego nie obowiązywał jeszcze Plan z 1948 r., a także że do rozpoczęcia realizacji celu doszło przed wejściem w życie Planu nr [...] na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, poz. 197 ze zm.), nie mogło skutkować tym, że w dacie wydania orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. Plan nr [...] obowiązywał i organ dekretowy obowiązany był Plan ten respektować. Z tych przyczyn zarzut I.5 nie mógł zostać uwzględniony.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 25 ust. 1, art. 82 i 83, art. 12 ust. 1-4 i art. 29 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ani ówczesne brzmienie przepisów rpa dotyczące doręczeń, ani tym bardziej praktyka doręczeń wobec małżonków zamieszkałych pod jednym adresem, nie wymagała odrębnego doręczania orzeczeń administracyjnych każdemu małżonkowi odrębnie. W późniejszym orzecznictwie Sądów administracyjnych – pod rządem Kodeksu postępowania administracyjnego, zaczęło dominować stanowisko, że doręczenie winno następować odrębnie każdemu z małżonków. Na tle art. 40 § 1 i 3 kpa przyjąć należy, że doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (wyrok NSA z: 17.5.2012 r., I OSK 764/11, Lex 1218899; 14.5.2012 r., II OSK 131/11, Lex 1218899; 22.6.2007 r., II OSK 964/06, Lex 344911). W kontrolowanej sprawie nie przeprowadzono przeciwdowodu przeciwko domniemaniu doręczenia, nawet jeśli podpis odbiorcy przesyłki, w której doręczono W. J. orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r., jest po upływie 60 lat trudny do zidentyfikowania (B. Graczyk – op. cit. s. 86; odpowiednio – E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 120, uw. 4). W sposób dowolny autor skargi kasacyjnej podnosi, że organ nie zweryfikował prawidłowości odbioru przesyłki skierowanej do W. J. Zarówno prawidłowy adres adresata, profesjonalizm pocztowej służby doręczeń jak i sformalizowana procedura doręczeń pism urzędowych, przemawiały za uznaniem, że doręczenie dla W. J. było zgodne z prawem (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2 rpa). Zebrane w sprawie dowody nie wskazują, że zachodziła przesłanka z art. 29 rpa. Ustalenia dokonane w kontrolowanym postępowaniu nie prowadzą do oceny, że orzeczenie z [...] sierpnia 1950 r. dotknięte jest wadą nieważności art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (II.3) okazał się niezasadny. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie aprobował prawidłowo ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny sprawy. Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, którego nieprzeprowadzenie w postępowaniu nadzorczym czy przeinaczenie bądź błędna ocena przeprowadzonego dowodu, mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przeciwnie – skarżące kasacyjnie wskazują, że organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego ([...] sierpnia 1950 r.) obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości Plan nr [...]. Kwestia długotrwałości postępowania dekretowego nie stanowi o wadliwości postępowania zwykłego ani tym bardziej przesłanki nieważności orzeczenia dekretowego (art. 156 § 1 kpa). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi – w szczególności do zagadnienia braku rozstrzygnięcia o wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej jak i do kwestii wadliwości doręczenia W. J. i H. J. orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. (s. 14 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1837/15).

Zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa (II.1); art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 151 ppsa i w zw. z art. 7, 8 i 5 dekretu (II.2) przez Sąd I instancji są niezasadne.

Do zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych, w tym art. 7, 8 i 5 dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej, rozstrzygając zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu odwołać się do argumentów przywołanych przy analizie zarzutów I.1-6 skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit. s. 689-690, nb 16). Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez ogólnikowe powoływanie "przepisów Konstytucji Marcowej" (s. 4, 12 skargi kasacyjnej) i nie wskazanie konkretnego przepisu tej Konstytucji, który – w ocenie skarżących kasacyjnie – miałby być zaskarżonym wyrokiem naruszony.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.