Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 691/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 1 par. 7 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1636/13 w sprawie ze skargi E.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1636/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej w skrócie "SKO w W.") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], po rozpoznaniu wniosku m. st. Warszawy z dnia 14 września 2012 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej budowie budynku usługowo-biurowego i zbiornika bezodpływowego na działkach ew. nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] oraz zjazdu z ul. [...] z dz. ew. [...] w obr. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu wskazano, w odniesieniu do stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, iż właścicielem działek ew. nr [...] i [...] jest W. Działki te są niezabudowane, płaskie, ogrodzone siatką, a w linii ogrodzenia znajduje się słup napowietrznej linii niskiego napięcia. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednocześnie wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", organ pierwszej instancji stwierdził, że dokonana analiza wykazała możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem organu zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a nadto na etapie uzgadniania projektu tej decyzji uzyskano niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, tj. z Burmistrzem Dzielnicy [...], działającym w imieniu zarządcy dróg gminnych, oraz z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Jednocześnie organ stwierdził, iż postępowanie z wniosku A. i E.S. w sprawie odzyskania działki ew. nr [...] nie ma wpływu na postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji z uwagi na jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, a także wobec faktu, iż decyzja zgodna jest z wnioskiem inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w W. wnieśli E.S. i A.S. W uzasadnieniu podnieśli, iż decyzja ta narusza ich interes prawny, gdyż w toku postępowania nie dokonano właściwej oceny oddziaływania obiektu budowlanego na należącą do nich nieruchomość, sąsiadującą z terenem inwestycji. Wskazali, iż inwestycja ta ograniczy dopływ światła do ich budynku mieszkalnego, ograniczy możliwość bezkolizyjnego wjazdu na teren ich nieruchomości, a proces inwestycyjny będzie stanowił nadmierną uciążliwość oraz spowoduje nadmierny wzrost hałasu.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. SKO w W. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu SKO w W. zauważyło, iż w sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Jednocześnie organ, powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. Nadto zwrócono uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, stanowiących o zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem SKO w W., analiza materiału zgromadzonego w sprawie, jak również zarzutów podniesionych w odwołaniu, prowadzi do uznania, iż planowana inwestycja odpowiada prawu. Spełnia bowiem wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oparciu o dokonaną analizę, w szczególności w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO w W. stwierdziło, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana ocena ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na tzw. "linijkę słońca", tj. dopływu światła do budynku sąsiedniego, ani też dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego. Nie jest zatem możliwe sprawdzenie, czy pomieszczenia budynku sąsiedniego będą dostatecznie nasłonecznione. Kwestie te badane będą w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu odwołujący się będą mogli podnosić tego typu zarzuty. Nadto SKO w W. wskazało, iż brak jest jakiegokolwiek uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia kolizji w odniesieniu do wjazdu na nieruchomość skarżących. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia podmiotu wyspecjalizowanego w odniesieniu do budowy zjazdu w ramach planowanej inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.S. i E.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a. poprzez rażącą sprzeczność osnowy zaskarżonej decyzji z częścią jej uzasadnienia oraz braki w samym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 22 listopada 2013 r. skarżący - podtrzymując dotychczasowe zarzuty - wskazali, iż w ich ocenie decyzja narusza także § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej potwierdzającej, iż przyjęte wskaźniki spełniają wymagania ładu przestrzennego, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie muszą być wyrażone w wartościach dokładnie je określających i przyjęcie, iż mogą być one wyrażone za pomocą sformułowań wskazujących tylko ich górną granicę, § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż część graficzna, obejmująca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została dołączona do decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

W uzasadnieniu Sąd zacytował treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wskazał, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe rozporządzenie stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć w szczególności: gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do wniosku, iż organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, stanowiącą podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, analiza urbanistyczna w części zarówno tekstowej, jak i graficznej, stanowi załącznik nr 2 do decyzji, co wynika wprost z akt administracyjnych. Nadto wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzjach parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowa analiza w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została zawarta w pkt 2 załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, nie stanowi naruszenia ani przepisów prawa, ani zasady dobrego sąsiedztwa ustalenie obszaru analizowanego w odległości 90 m wokół działek nr [...] i [...], albowiem obszar ten wyznaczono zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. biorąc pod uwagę fakt, iż szerokość frontu działki, znajdującej się wzdłuż ul. [...], wynosi ok. 30 m. Nadto Sąd wskazał, że obszar ten wyznaczany jest w oparciu o załącznik graficzny, a ustawodawca wyraźnie wskazał minimalną wartość, tj. 50 m, poniżej której nie jest możliwe określanie analizowanego obszaru. Wyznaczenie zatem obszaru jako 90 m wokół działek nie może zostać uznane za nieprawidłowe. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy jak i w treści samej decyzji znajduje się analiza zarówno przyjętych współczynników istniejącej zabudowy, jak i wymagania dla nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W ocenie Sądu wskazane w załączniku nr 2 do decyzji wskaźniki zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu odpowiadają wymogom prawa, albowiem ustalają granicę, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutów dotyczących wpływu planowanej inwestycji, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu wykazano, iż postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. z wniosku skarżących w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nr [...] nie ma żadnego wpływu na wynik przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Co więcej, rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie wpłynie również na krąg osób uznanych za strony w niniejszym postępowaniu, albowiem skarżący jako właściciele działki sąsiedniej zostali uznani za stronę i zapewniono im czynny udział.

Jednocześnie Sąd podniósł, że ewentualne zarzuty dotyczące szczegółowych rozwiązań architektoniczno-budowlanych planowanej inwestycji, mogą zostać podniesione w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje na warunki dotyczące tzw. "linijki słońca", tj. dopływu światła do budynku sąsiedniego, ani też dokładne położenie planowanego obiektu budowlanego, a jedynie ogólne warunki jakie muszą być spełnione przy opracowywaniu projektu budowlanego. Kwestie te oceniane są w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia, czy uprawdopodobnienia możliwości wystąpienia kolizji w odniesieniu do wjazdu na nieruchomość skarżących. Zaś kwestie uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. W chwili obecnej zarzut ten należy uznać, zdaniem Sądu, za co najmniej przedwczesny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca E.S. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:

1. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż szerokość frontu działki (ustalana na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego) może zostać podana w sposób niedookreślony (tzn. za pomocą przyimka "około"), podczas gdy wartość ta powinna zostać podana w sposób jednoznaczny, co w rezultacie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowego stwierdzenia, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy oraz iż został on wyznaczony w równej odległości 90 m wokół działek;

2. naruszenie § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, iż oparcie się na wniosku inwestora w zakresie określenia wartości takich wskaźników jak: szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w części tekstowej załącznika nr 2 do "Decyzji WZ") jest prawidłowe, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż dla określenia tych wskaźników nie została przeprowadzona wymagana analiza urbanistyczna, co w rezultacie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowego stwierdzenia, iż wskaźniki te zostały wyznaczone w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia;

3. naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, iż wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie muszą być wyrażone w wartościach liczbowych dokładnie je określających i przyjęcie, iż mogą one być wyrażone wyłącznie poprzez wyznaczenie ich (górnej) granicy, której przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, co w rezultacie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowego stwierdzenia, iż wskaźniki te zostały wyznaczone w sposób odpowiadający wymogom ww. rozporządzenia;

4. naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż część graficzna obejmująca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powyższej ustawy nie została dołączona do "Decyzji WZ" doręczonej stronie skarżącej, pomimo iż stanowi ona obligatoryjny załącznik do takiej decyzji, co w rezultacie doprowadziło do tego, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja ta odpowiada wymaganiom ustawy;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zwrot od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w kolejności ich przytoczenia w petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie wiąże z nieprawidłowym ustaleniem szerokości frontu działki na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego, podanej w sposób niedookreślony (tj. około 30 m) zamiast podania tej wartości w sposób jednoznaczny, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej (a więc terenu którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy) obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy (o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Taka działka, objęta wnioskiem, ma zatem jeden front, przez który należy rozumieć część działki budowlanej (terenu objętego wnioskiem), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum.

W tej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości 90 m wokół działek nr [...] i [...], przyjmując szerokość frontu działki znajdującej się wzdłuż ul. [...], który wynosił jak wskazano "około 30 m". Zasadą jest, iż szerokość frontu działki winna być ustalona precyzyjnie. Jednakże określenie tej szerokości jako wartości przybliżonej na "około 30 m", nie stanowi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, takiego naruszenia prawa które mogłoby mieć wpływ na jej wynik. Przede wszystkim skarga kasacyjna w jakikolwiek sposób nie podważa wykazanej wyżej wartości przybliżonej szerokość frontu działki znajdującej się wzdłuż ul. [...], a niezależnie od tego nawet tak oznaczona wartość pozwoliła na zachowanie minimalnej odległości dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego, a wynikającego z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na co najmniej 50 m, a przecież przyjęto do badania obszar większy wynoszący 90 m, a więc nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przyjęcie tak oznaczonej szerokości nie doprowadziło do wypaczenia treści § 3 ust. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Nie można zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni powołanego wyżej przepisu, a na pewno prawidłowo go zastosował. Dlatego też należy podzielić stanowisko tego Sądu, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać, że organ administracji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, stanowiącą podstawę do ustalenia, że wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, analiza urbanistyczna w części zarówno tekstowej, jak i graficznej, stanowi załącznik nr 2 do decyzji, co wynika wprost z akt administracyjnych (k. [...]).

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenie § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut ten, jak wynika ze skargi kasacyjnej, dotyczy określenia parametrów zabudowy – szerokość elewacji frontowej - do 8 m i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – dla planowanego dwukondygnacyjnego obiektu - do 9 m, poprzez brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla określenia podanych wskaźników. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ w tej sprawie poprzestał na stwierdzeniu, iż dopuszcza się określenie wskaźnika "zgodnie z wnioskiem inwestora".

Gdy tymczasem w tej sprawie w pkt 3.1.3 - analizy funkcji i cech zabudowy dotyczącej szerokości elewacji frontowej wskazano, iż w obszarze analizowanym z uwagi na kształt terenu inwestycji oraz bardzo zróżnicowane szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanych od 5 do 46 m, dopuszcza się dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora tj. do 8 m.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – dla planowanego dwukondygnacyjnego obiektu przyjęto wartość do 9 m (3.1.4 analizy funkcji i cech zabudowy) gdzie wyjaśniono, że w obszarze analizowanym po stronie południowej ul. [...] znajduje się zabudowa jedno i dwukondygnacyjna o wysokości do około 6 m o obniżonym standardzie, która będzie podlegać sukcesywnej wymianie. Zabudowa ta sąsiaduje z obiektami i urządzeniami [...] znajdującymi się od strony południowej i osiągającymi wysokość do około 50 m. W związku z tym dopuszcza się dla planowanej zabudowy inwestycji dwie kondygnacje naziemne i wysokość elewacji do 9 m zgodnie z wnioskiem inwestora.

Według § 6 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 tego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.)

Z unormowania tego, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej należy wyprowadzić wniosek, iż w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W rozpoznawanej sprawie z uwzględnieniem ww. przepisu przy występujących szerokościach elewacji frontowych w obszarze analizowanym od 5 do 46 m dopuszczalne było przyjęcie wartości sugerowanej przez inwestora, a to do 8 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy w obszarze objętym badaniem i występujące tam wartości (od 6 m do 50 m), pozwoliły z powołaniem się na ww. przepis ustalić przez organ wysokość planowanego budynku do 9 m, co należy uznać za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wyniki analizy, którą przecież przeprowadzono, pozwalają na przyjęcie takich parametrów niezależnie od tego, że stanowią one wartości proponowane przez inwestora w tym zakresie, skoro i tak są w okolicznościach tej sprawy dopuszczalne.

Podnosząc zaś zarzut naruszenia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość podanych parametrów nowej zabudowy wskazanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzez zapisanie ich nie w postaci wartości konkretnych, tylko odniesienie ich do maksymalnej wielkości (poprzez użycie określenia "do"). Wskazując na tę wadliwość decyzji powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/10 – gdzie uznano, że wartości wynikające z tego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinny być konkretne i stanowcze, winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określających. W tej sprawie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, parametry nowej zabudowy winny być określone co najmniej poprzez ich dookreślenie widełkowe.

Poglądu strony w opisanym wyżej zakresie nie sposób podzielić. Przede wszystkim, jak już wyżej zaznaczono w tej sprawie, ustalono parametry nowej zabudowy poprzez oznaczenie ich górnej granicy w tym szerokość elewacji frontowej ustalono do 8 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – dla planowanego dwukondygnacyjnego obiektu wyznaczono do 9 m. Zatem w tym postepowaniu określono podstawowe parametry w formie górnej granicy co oznacza, że są to maksymalne, nieprzekraczalne wartości. Takie określenie parametrów nowej zabudowy nie jest naruszeniem prawa, pozwalającym na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Pogląd o dopuszczalności takiego formułowania parametrów nowej zabudowy wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Z uzasadnienia ww. wyroku, w pełni podzielanego przez skład orzekający w tej sprawie, wynika, iż cytat: "określenie szerokości elewacji frontowej "do 19 m" oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie "do 9 m", jako że przepisy § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, nie mogą stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji, nie narusza to też ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza ograniczenia ustawowe" - koniec cytatu.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż ww. wyrokiem z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przywołany na poparcie twierdzeń skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/10 i nie podzielił stanowiska wyrażonego w tym orzeczeniu Sądu pierwszej instancji. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. co do wadliwego określenia podanych parametrów nowej zabudowy wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy jak i przedstawionej na poparcie tych zarzutów argumentacji.

Nie można też uznać by w tej sprawie doszło do naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ust. 1 cytowanego § 9 wskazano, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W ust. 2 tej normy zaznaczono, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia normy § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w tym, iż nie doręczono jej części graficznej wyników analizy, a stanowiącej załącznik do wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Generalnie jednak uznać należy, co do zasady, że samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy graficznej należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, a w tej sprawie przecież strony (w tym skarżąca kasacyjnie) skutecznie wniosły odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Poza tym zapewniając skarżącej kasacyjnie czynny udział w postępowaniu administracyjnym umożliwiono jej także zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz ewentualne złożenie dodatkowych wyjaśnień. To, że strona nie skorzystała z tego uprawnienia nie może prowadzić do odmiennych wniosków, niż wyżej wyrażone o brak istotnego wpływu wskazywanego naruszenia prawa procesowego na wynik postępowania.

Dlatego też wskazywane naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nie może być uznane za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taka forma naruszenia ww. norm pozwalałaby na zastosowanie konstrukcji uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.