Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 912/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 199
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 4, art.8 art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 1, art. 18, art. 22
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 32, ust. 4, art. 3 pkt. 11
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: W kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego.

TEZY

W kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku inwestor, a obecnie uczestnik postępowania – Spółdzielnia [...] w G. - złożył w Urzędzie Miejskim w G. dwa wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu elewacji budynków mieszkalnych położonych w G. przy ulicy [...] oraz przy ulicy [...].

Do powyższych wniosków inwestor dołączył m.in. jednobrzmiące oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, powołując się w treści tych oświadczeń na księgę wieczystą o numerze [...] oraz akt notarialny Rep A nr [...] z [...] roku.

Pismem z dnia [...] roku inwestor wniósł o zawieszenie postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniami o numerach [...] oraz [...] z dnia [...] roku organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta G., zawiesił postępowania w obydwu sprawach zgodnie z wnioskiem inwestora.

W dniu [...] roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo J. N., w którym wnosił on "o interwencję w sprawie bezprawnie przygotowywanego przez Urząd Miejski pozwolenia budowlanego na ocieplenie budynków na nieruchomości przy ul. [...] w G.". W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, iż reprezentuje jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej oraz, iż inwestor winien był uzgodnić z nim zamiar wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czego nie uczynił.

Pismami z dnia [...] roku inwestor wniósł o podjęcie zawieszonych postępowań, zaś postanowieniami z dnia [...] roku organ podjął zawieszone postępowania, zawiadamiając inwestora oraz strony postępowania.

Z akt sprawy wynika ponadto, że w toku postępowania J. N., działając w imieniu obecnie skarżącego Z. N., wielokrotnie kwestionował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody wszystkich właścicieli wyodrębnionych lokali i jednocześnie współużytkowników wieczystych nieruchomości. Podobny zarzut był podnoszony w toku postępowania również przez innego współużytkownika wieczystego – D. N. (vide: pismo z dnia [...] roku, k.67 akt administracyjnych). Z kolei inwestor konsekwentnie utrzymywał, że jego tytuł do dysponowania nieruchomością potwierdzają przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), a w szczególności art. 27 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo inwestor powołał się na stanowisko Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP wyrażone w tej sprawie w piśmie z dnia [...] roku (vide: k. 83 akt administracyjnych).

W dniu [...] roku Prezydent Miasta G. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zawiązanych z termomodernizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż w toku postępowania wszczętego na wniosek inwestora ustalono, że budynek stanowi współwłasność inwestora oraz osób fizycznych. W budynku wyodrębnione zostały lokale mieszkalne, z własnością których związane jest współużytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu. Wobec powzięcia przez organ informacji, że niektórzy z właścicieli nieruchomości lokalowych kwestionują działania inwestora organ podjął niezbędne czynności celem wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawą. W toku postępowania strony, którym organ zapewnił udział w postępowaniu, wniosły pisemne uwagi. Po wyjaśnieniu przez inwestora poruszonych przez strony kwestii organ udzielił odpowiedzi stronom wnoszącym skargi i zastrzeżenia. Organ skontrolował wnioski inwestora pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w tym w zakresie załączonych do wniosków dokumentów. Wskazał również, iż poza jego kompetencjami znajdują się, podnoszone przez uczestników postępowania, kwestie zasadności i celowości planowanej inwestycji, powołując się na art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który szczegółowo rozstrzyga te kwestie. Zdaniem organu nie mieści się w jego kompetencjach kwestionowanie prawa Spółdzielni [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne spory dotyczące prawa do nieruchomości, sprawowania zarządu oraz ponoszenia kosztów rozstrzygane winny być przez sądy powszechne, nie zaś przez organ administracji. W związku z powyższym, wobec spełnienia przez inwestora wymagań dotyczących zawartości złożonego wniosku, nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł J. N., działający w imieniu skarżącego, wnosząc o jej uchylenie jako podjętej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że inwestor przekroczył swe uprawnienia wynikające z powierzonego mu ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych zarządu nieruchomością. Zdaniem odwołującego się inwestor winien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na nowe działania inwestycyjne. Wskazał również, że w [...] roku zwracał się do inwestora z żądaniem zawarcia stosownej umowy. Pismo to zdaniem odwołującego pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] roku J. K., S. K. oraz B. R., będący współwłaścicielami nieruchomości, wnieśli o wydanie postanowienia podtrzymującego pozwolenie na budowę, wskazując iż na objętą pozwoleniem inwestycję zgodę wyraziła znacząca większość współwłaścicieli.

Rozpoznając odwołanie skarżącego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz wykonania projektu przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wskazał również Wojewoda, że w razie spełnienia przez inwestora powyższych przesłanek nie ma możliwości wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji na temat braku kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie kontrolowania zgodności składanego przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że obowiązujące przepisy nakładają na właściciela bądź zarządcę budynku obowiązek utrzymania go w należytym stanie, a zakres robót mających mieć miejsce w oparciu o zaskarżoną decyzję stanowi wypełnienie tych obowiązków.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący zarzucając, że decyzja została wydana z pogwałceniem obowiązującego prawa. Ponadto skarżący wniósł o "zabezpieczenie powództwa" poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podniósł w skardze, iż oświadczenie inwestora o jego wyłącznym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe, co skutkuje, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W skardze skarżący podnosi, iż inwestor jest tylko współwłaścicielem nieruchomości obok m.in. skarżącego, będącego właścicielem lokalu usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego inwestor powinien uzyskać od niego jako współwłaściciela zgodę na wystąpienie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, prawa i obowiązki właścicieli wyodrębnionych lokali a zarazem współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w spółdzielni mieszkaniowej przejęła spółdzielnia na zasadach określonych w art. 18 ustawy o własności lokali. Zatem spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd przymusowy w zakresie zwykłych czynności, bowiem przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie odsyłają do art. 22 ustawy o własności lokali. Zatem zdaniem skarżącego do czynności przekraczających zwykły zarząd zastosowanie powinny mieć przepisy o współwłasności zawarte w Kodeksie cywilnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. odpowiedź na skargę złożył uczestnik postępowania - Spółdzielnia [...], wnosząc o oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz oddalenie jako nieuzasadnionego wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Uczestnik postępowania podniósł, iż popiera faktyczne i prawne motywy wydanej decyzji. Ponadto wskazał, iż uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje kolejne bezpodstawne przesunięcie terminu wykonania termoizolacji budynków i dalszy wzrost kosztów jej wykonania, co naraziłoby mieszkańców tych budynków na konieczność pokrywania dodatkowych nieuzasadnionych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 30 stycznia 2008r. oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżący w kolejnych pismach procesowych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł, iż relacje pomiędzy nim a Spółdzielnią [...] jako inwestorem w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd oparte powinny być na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Zatem oświadczenie inwestora o wyłącznym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawem skoro nie dysponuje zgodą pozostałych współwłaścicieli. Skarżący obszernie wskazywał na zawyżenie przez inwestora kosztów realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, a ponadto na toczące się postępowania przed Sądem Rejonowym i Okręgowym w G., a także przed organami ścigania, związane z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Uczestnik postępowania Spółdzielnia [...] w piśmie procesowym z dnia [...] r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż zgodnie z art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych był upoważniony do złożenia w postępowaniu administracyjnym przed organem budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością wspólną przy ul. [...] w G. na cele budowlane bez uzyskiwania zgody w tym zakresie przez skarżącego i pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska dołączył odpis powołanego już wcześniej pisma Związku Rewizyjnego z dnia 22 marca 2007 roku oraz stanowisko Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 marca 2008 roku opublikowane w "Domusie" Nr 5 z 2008 roku.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 roku pełnomocnik skarżącego oraz obecny uczestnik postępowania S. M. zgodnie stwierdzili, iż roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją są w fazie końcowej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego złożył do akt odpis z księgi wieczystej Nr [...] Sądu Rejonowego w G. oraz odpis aktu notarialnego z dnia [...] roku ustanawiającego odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. i przenoszącego własność tego lokalu wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i prawie wieczystego użytkowania gruntu, jakie objęte są księgą wieczystą Kw nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkiej argumenty skarżącego mogły zostać rozpoznane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Przystępując do oceny legalności kontrolowanych aktów, w szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych postanowień, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Uchybienia te dotyczą nie wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy nowelizujące Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 roku wprowadziły w miejsce dotychczasowego obowiązku inwestora wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. W przypadku, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 kpa, jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów.

Jakkolwiek za trafne należy uznać stwierdzenie organów, że złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącza co do zasady obowiązek badania przez organy merytorycznej poprawności oświadczeń, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że w sytuacji kwestionowania tego prawa organy nie mają kompetencji do badania tytułu. Co prawda złożenie oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia, przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 § 6 k.k., to jednak nie zwalnia organów z obowiązku wyjaśnienia tej kwestii, albowiem przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd administracyjny władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora (podobnie NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 193/07).

Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym ze środków dowodowych mającym wykazać dysponowanie przez inwestora tym prawem i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli współwłaściciela nieruchomości wspólnej o braku zgody na realizację inwestycji, to powinien ocenić brak tej zgody i jej wpływ na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że kontrolowane orzeczenia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Żaden z organów nie wyjaśnił bowiem w treści uzasadnienia swoich decyzji, z jakich powodów odmówił skarżącemu prawa kwestionowania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nie zażądały nawet ani od inwestora, ani też od skarżącego dokumentów, które mogłyby uzasadniać ich prawa (odpis z księgi wieczystej, odpis aktu notarialnego itp.). Oczywistym jest, że dokumenty te byłyby zbędne w sytuacji, kiedy żadna ze stron nie kwestionowałaby tytułu prawnego inwestora. Ponieważ jednak takie kwestionowanie miało miejsce i to w sposób wyraźny, to należało tę kwestię wyjaśnić. Po wyjaśnieniu tych okoliczności należało wskazać w uzasadnieniu decyzji motywy, z powodu których pominięto stanowisko skarżącego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że prawo zarządcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót objętych zaskarżoną decyzją wynika z realizacji spoczywających na nim obowiązków określonych w art. 5 i art. 61 i nast. Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu. Roboty polegające na dociepleniu budynku wykraczają bowiem poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym i stanowią modernizację obiektu budowlanego. Tym samym uznać należy, że ich wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu.

Wyjaśnienie wszystkich wyżej wskazanych okoliczności pozwoliłoby na zajęcie stanowiska w przedmiocie posiadania lub braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie tego prawa ma natomiast istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda byłaby wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. akt II OSK 179/05).

Odnosząc się natomiast do stanowiska uczestnika postępowania – Spółdzielni [...], to w ocenie Sądu przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sytuacja skarżącego jest sytuacją szczególną, co do której przepisy tej ustawy, a także poprzez odesłanie - przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) nie znajdują zastosowania w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Skarżący jest bowiem właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współwłaścicielem części wspólnych budynku i współużytkownikiem wieczystym gruntu, składającego się na nieruchomość wspólną. Jednocześnie nie jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej. Obowiązki takich osób w stosunku do spółdzielni określone zostały w art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i dotyczą ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem i eksploatacją lokali oraz części wspólnych nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 8 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie prawa i obowiązki członków spółdzielni określają postanowienia statutu. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do osób nie będących członkami spółdzielni. Zgodnie z powoływanym przez inwestora art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Ustęp 3 stanowi natomiast, że przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26. Z kolei w ocenie Sądu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarząd powierzony w rozumieniu tego przepisu obejmuje także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Zakres zarządu powierzonego mógłby zostać rozszerzony w umowach, o których wspomina ten przepis, jednak w niniejszej sprawie rozszerzenie takie nie nastąpiło, a przynajmniej okoliczność taka nie została stwierdzona w toku postępowania.

Analiza powyższych przepisów prowadzi co prawda do wniosku, że m.in. art. 22 ustawy o własności lokali nie znajdzie zastosowania w sprawie określenia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, jednakże nie sposób nie zauważyć, że odesłanie do ustawy o własności lokali nie wyłącza stosowania art. 1 tej ustawy, podczas gdy wyłącza stosowanie art. 22 ust. 2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego.

W literaturze przyjmuje się (co skład orzekający w pełni podziela), że m.in. takie czynności jak modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa – to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich właścicieli lokali. Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Takie rozstrzygnięcie stanowić będzie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. R. Dziczek: Spółdzielnie Mieszkaniowe, Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2003, s. 255 i nast.; J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 396 i nast.).

Powyższe wnioski stanowią w istocie realizację konstytucyjnej ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 Konstytucji RP. Jedynie ustawy mogą stanowić o ograniczeniu tego prawa, a ograniczenie takie musiałoby być w sposób wyraźny ustanowione. Tymczasem z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych takie ograniczenie nie wynika w stosunku do właścicieli odrębnych lokali nie będących członkami spółdzielni.

Podnoszone natomiast przez skarżącego kwestie związane z wysokością kosztów realizowanych przez inwestora robót budowlanych, jak również ich zakresem i technologią nie mogły stanowić przedmiotu kontroli w niniejszym postępowaniu z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, o którym wspomniano na wstępie rozważań.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali, czy oświadczenia stron o aktualnym stanie inwestycji odpowiadają stanowi faktycznemu. Jeżeli tak, to organ winien mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji, która jest już w trakcie realizacji lub została w całości zrealizowana jest postępowaniem bezprzedmiotowym. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, zaś bytem prawnym wykonanych robót budowlanych winien się zająć właściwy organ nadzoru budowlanego.