Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3,4,5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej k.p.a.), art. 59 ust. 1 i 2 , art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073. dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. C. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika od decyzji Wójta Gminy K. (dalej Wójt) znak [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na terenie działki nr [...], obręb U., gmina K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr ewid. [...], obręb U., gmina K.. Gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu.

Jak wynika z akt sprawy Wójt trzykrotnie wydawał decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy ( decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. decyzja z dnia [...] marca 2017 r.). Decyzje Wójta były trzykrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Uchylając decyzję Wójta po raz pierwszy (decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) SKO wskazało, że obszar analizowany został naniesiony na mapę niewiadomego pochodzenia bez oznaczenia jej skali, brak jest informacji jakiego rodzaju mapa została wykorzystana do analizy, czy została przyjęta do zasobów. SKO wskazało, że analiza w formie tekstowej została sporządzona w nieprawidłowy sposób.

Dokonując uchylenia decyzji Wójta po raz drugi SKO zwróciło uwagę, że z analizy nie wynika jakie działki podlegają analizie, nie zostało wyjaśnione w jaki sposób potraktowano działki graniczne. Kolegium zaleciło organowi rozważenie rozszerzenia obszaru analizowanego o całe działki.

W decyzji z SKO z [...] lipca 2017 r., uchylającej po raz trzeci rozstrzygnięcie Wójta Kolegium wskazało, że do decyzji załączono nieaktualna mapę, analiza została przeprowadzona w sposób bardzo ogólny i nie wskazuje jakie konkretnie działki występują w obszarze analizowanym. Sprawa wróciła do organu I instancji.

Następnie, decyzją Wójta Gminy K. znak [...] z dnia [...] marca 2018 r. po ponownym rozpoznaniu wniosku A. C. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wójt powołał się na art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

Wójt wskazał, iż w obszarze analizowanym nie znaleziono zabudowy pozwalającej na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji w zakresie: funkcji zabudowy i intensywności zabudowy. Wyniki analizy urbanistycznej wykazały, iż w obszarze analizowanym występują wyłącznie siedliska rolnicze - zabudowa zagrodowa. W związku z tym, przedmiotowa inwestycja o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym. W zakresie powierzchni zabudowy analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze parametr ten kształtuje się na poziomie od 0,6% do 1,2% powierzchni działki, a średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 0,9%. Wnioskowana powierzchnia zabudowy, stanowić będzie 3,8% powierzchni działki, tym samym przedmiotowa inwestycja przekracza znacznie wartość średnią oraz ponad dwukrotnie wartość maksymalną. Uwzględniając również powierzchnię projektowanych budynków, wnioskowana inwestycja wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie W odwołaniu zarzucono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności: art. 6, 7, 8, 9, 77, 80,107 k.p.a., art. 2 , 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. , art. 6, 59, 60 ust. 4, 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588).

Opisaną we wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 201,00 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (3 x 67,00 m). Wyjaśniono, iż wyznaczono minimalny obszar, ponieważ jest on bardzo zróżnicowany pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym Powiększenie obszaru analizowanego mogłoby jedynie minimalnie wpłynąć na parametry zabudowy. W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane nr [...] i [...] . Jak wynika z uzasadnienia organu I Instancji, planowana inwestycja nie kontynuuje powierzchni zabudowy oraz funkcji zabudowy.

Kolegium odnosząc się do pierwszej kwestii stanowiącej podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. w zakresie powierzchni zabudowy wskazało, iż przepis § 5. 1. rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 .(ust. 2 rozporządzenia).

W orzecznictwie podkreśla się, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,9 i zawiera się w granicach od 0,6 do 1,2 %. Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje więc średniego wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego i znacznie przekracza najwyższy ze wskaźników powierzchni zabudowy znajdujące się w obszarze analizowanym. Inwestor wnioskuje bowiem o 3,8%.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia wprawdzie możliwe jest ustalenie parametrów na specjalnych zasadach, ale uwarunkowane jest to analizą funkcji oraz cech zabudowy wraz ze stosownym uzasadnieniem w tym zakresie, a następnie prawidłowym uzasadnieniem, uzasadniającym to odstąpienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ I instancji rozważył możliwości zastosowania odstępstwa w zakresie powierzchni zabudowy nie znajdując jednak przesłanek do jego zastosowania. Powierzchnia zabudowy znacznie przekracza maksymalne wielkości zawarte w obszarze analizowanym, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Kolegium nie ma możliwości zastosowania odstępstwa w tym zakresie.

SKO odnosząc się do dołączonej do odwołania dokumentacji dotyczącej wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy wyjaśniło, że zabudowa zagrodowa obejmuje zarówno budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zatem również w odwrotnej sytuacji, jeżeli na danym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie sposób przyjąć, by realizacja w jej sąsiedztwie zabudowy siedliskowej stanowiła kontynuację funkcji.

W związku z powyższym, ponieważ w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa , nadto organ I instancji uzasadnił brak możliwości rozszerzenia obszaru analizowanego i nie znaleziono podstawy do wyznaczenia powierzchni zabudowy na innej zasadzie, nie ma możliwości wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie.

Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia. Wobec niespełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do WSA A. C. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, nadto zarzucając naruszenie § 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. , wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów i podał, że w jego ocenie organ nie ustalił, czy istniejąca na sąsiednich działkach nr [...] i [...] zabudowa ma rzeczywiście charakter zagrodowy. Na działce [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i nie zostały one opisane w części tekstowej analizy, ani nie zostały przedstawione na załączonej do analizy mapie. W ocenie skarżącego planowany przez niego dom kontynuuje funkcje obowiązującą na obszarze analizowanym. Ponadto organ bezpodstawnie odmówił rozszerzenia obszaru analizowanego i celowo wójt pominął w analizie działki na podstawie których można by funkcję zabudowy ustalić. W ocenie skarżącego organy niezasadnie przyjęły, że planowana powierzchnia zabudowy na tyle przekracza maksymalne wielkości zawarte w obszarze analizowanym, iż uniemożliwia to ustalenie warunków zabudowy. Uwzględniony w analizie wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki pozwoliłby na realizację domu o pow. 58,46m2, a taka zabudowa w sąsiedztwie typowych domów o pow. 100m2 zakłóciłaby ład architektoniczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 marca 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania H. C. podała, że popiera skargę, podnosząc że w miejscowości K., poza terenem analizowanym dla działek o mniejszej powierzchni zostały ustalone warunki zabudowy dla budynków jednorodzinnych. Podała, że dla działki [...] zostały ustalone warunki zabudowy na budynek mieszkalny, gospodarczo- magazynowy, gospodarczy i inwestor wybudował tylko budynek mieszkalny i gospodarczy, a trzeciego budynku nie wybudował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2018 r. wydaną przez Wójta Gminy K., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na terenie działki nr [...] obręb U., Gmina K..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy (t.j. Dz.U. 2018.1945, przywoływana w tekście jako u.p.z.p.).

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dla danego terenu nie wyklucza się możliwości wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie dotyczą identycznych inwestycji w zakresie zarówno rozmieszczenia poszczególnych budynków jak i parametrów. Organ związany jest w tym zakresie wnioskiem skarżącego, dopuszczalne są modyfikacje wniosku przed wydaniem decyzji. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Przepisy cytowanego rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, jak wynika z ustępu 2 § 3 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W kontrolowanej sprawie Inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym. Tymczasem, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) występują wyłącznie siedliska rolnicze- zabudowa zagrodowa. Planowana przez skarżącego inwestycja, co bezspornie wynika z wniosku, dotyczy funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Mając to na uwadze organ stwierdził, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12 oraz z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć należy, że odrębności te wynikały z wyliczeń skarżącego, który podał, że dostosowanie się na jego działce do parametrów powierzchni zabudowy występującej w analizowanym terenie powodowałoby powstanie niefunkcjonalnego, bardzo małego budynku mieszkalnego o pow. 58m2 , który odbiegałby od powierzchni budynków mieszkalnych w ramach zabudowy siedliskowej na tym terenie.

Podsumowując tą część rozważań należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez organy obu instancji, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, iż z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 333/14, dostępny w CBOSA). W konsekwencji zgodzić się należy z organem, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej, która występuje w obszarze analizowanym.

W decyzji I instancji organ wskazał, iż w zakresie powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym parametr kształtuje się na poziomie 0,6-1,2% powierzchni działki, a średnia powierzchnia działki wynosi 0,9% Wnioskowana przez skarżącego powierzchnia zabudowy stanowić będzie 3,8% powierzchni działki. Przekracza ona więc w sposób znaczny wartości na terenie analizowanym, zaburzając tym samym obowiązujący ład przestrzenny. Zgodnie z §5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia. Organ nie znalazł podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika z uwagi na przekroczenie wartości średniej i maksymalnej od występujących w obszarze analizowanym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Z analizy nie wynika bowiem by istniały podstawy do wyznaczenia innego wskaźnika. Argumentem za takim wyznaczeniem nie może być bowiem wola zabudowy działki budynkiem mieszkalnym i mniejsza powierzchnia działki skarżącego niż przeznaczonych na zabudowę zagrodową działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Skoro więc planowana przez skarżącego inwestycja narusza zasadę kontynuacji wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ zobligowany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Za nietrafione należy uznać wyrażone w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów: art. 6,7,8,9,10,77,81,107 k.p.a. Decyzje organów wydane zostały po wnikliwym przeprowadzeniu postepowania dowodowego, Wójt wziął pod uwagę wskazania SKO zawarte w 3 poprzednich decyzjach którymi Kolegium uchyliło rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. W zaskarżonych rozstrzygnięciach organy wyjaśniły skarżącemu powody dlaczego wydana została decyzja odmowna. Zaskarżone decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6,59,60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, przez uprawniony podmiot (urbanistę), co zostało odnotowane w projektach decyzji. Wyniki analizy zostały określone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Nie doszło również do naruszenia § 3,4 i 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Skarżący zarzucał, że organy nie ustaliły czy zabudowa na działkach nr [...] i [...] rzeczywiście ma charakter zabudowy, na działce nr [...] znajdują się bowiem dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, które nie zostały opisane w części tekstowej analizy jak i nie widnieją na mapach. Sąd wskazuje, że i ten zarzut okazał się nietrafiony. Wbrew temu co twierdził skarżący zarówno w części tekstowej jak i graficznej odniesiono się do parametrów tej właśnie zabudowy, podając, że o ile znajduje się ww. działce budynek mieszkalny to nie zmienia zagrodowego charakteru zabudowy. Jak już wcześniej wskazano zabudowa zagrodowa obejmuje zarówno budynki mieszkalne jak i gospodarskie czy inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Planowana przez skarżącego inwestycja dotyczyła jedynie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, który ww. wymogów nie spełnia.

Organy, wbrew zarzutom strony skarżącej wyznaczyły właściwy do ustalenia warunków zabudowy obszar analizowany określając jego granice zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku, w trzykrotnej szerokości działki objętej wnioskiem. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem, stanowi pewną prawidłowość, regułę której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, i taki jest przede wszystkim cel tego zapisu. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 919/07, opubl. LEX nr 488144). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 roku sygn. akt II OSK 1334/09 (Lex nr 559708) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy, różnorodność zabudowy oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną. Jednocześnie należy opowiedzieć się za poglądem, że podstawą wyznaczenie obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienie woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy istniejący układ architektoniczno- urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że wyznaczony obszar do analizy urbanistycznej mimo wyznaczenia go jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy (3 x 67m= 201 m) stanowi znaczny obszar. Podnieść nadto należy, że teren bezpośrednio przylegający do obszaru objętego analizą architektoniczno- urbanistyczną jak wynika z dołączonej mapy geodezyjnej również nie pozwalał na przyjęcie odmiennych ustaleń w szczególności co do kontynuacji funkcji zabudowy (jest to teren niezabudowany). Natomiast poszerzenie obszaru objętego analizą tak jak to sugerowała strona skarżąca, aż do objęcia nim działek na których znajduje się m.in. zabudowa jednorodzinna w miejscowości K. nie spełnia kryteriów, które ewentualnie mogą uzasadniać wyznaczenie obszaru podlegającego analizie w granicach większych niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. W skardze strona nie wykazała jakie inne przesłanki by uzasadniały wyznaczenie takiego obszaru przyjętego do analizy. To, że na innej działce w istocie wybudowano jedynie budynki mieszkalne a nie wybudowano gospodarczych nie może stanowić podstawy do uzasadnienia ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Ewentualne bowiem naruszenie warunków zabudowy przez innego inwestora nie stanowi przesłanki do pozytywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zasadnie więc organy uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba wyznaczenia obszaru analizowanego większego, zgodnie z postulatem skarżącego gdyż wyznaczony obszar okazał się wystarczający do ustalenia po pierwsze wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie, że objęty wnioskiem nowa zabudowa nie zapewnia kontynuacji funkcji, którą w terenie analizowanym jest zabudowa zagrodowa.

Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową. Ponadto stwierdzić należy, że wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi skarżący, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając to na uwadze Sąd podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.