Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1382/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 1 pkt 4, § 1 ust. 1 pkt 6, § 1 ust. 4, § 4 ust. 4, § 4 ust. 7, § 5 ust. 4, § 9, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 10 ust. 3, § 11 ust. 2, 3 i 4, § 12 i § 13 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...]. Pismem z 25 maja 2020 r. Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta [...]. W skardze Prokurator zarzucił Radzie:

- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 1 ust. 1 pkt. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku gromadzenia odpadów komunalnych tylko w pojemnikach, podczas gdy przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach; jednocześnie treść § 1 ust. 1 pkt. 1 Regulaminu jest sprzeczna z treścią § 4 ust. 1 Regulaminu;

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 6 Regulaminu obowiązku ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych na terenach utwardzonych lub w altanach śmietnikowych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala radzie gminy na określenie jedynie warunków rozmieszczenia pojemników, ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym oraz określenie warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a nie na określenie innych warunków, dotyczących miejsca ustawiania tych pojemników;

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez:

- powtórzenie w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- powtórzenie w § 1 ust. 4 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy regulującego obowiązki zarządów dróg dotyczących utrzymania porządku i czystości na drogach publicznych, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku pryzmowania śniegu, lodu oraz błota pośniegowego przy krawężniku wzdłuż własnej nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu postępowania z już uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczeniami z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 1 pkt 4 Regulaminu obowiązku niezwłocznego likwidowania śliskości i gołoledzi z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy w omawianym zakresie, do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania, czy ograniczania śliskości i gołoledzi;

- przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 2 ust. 1 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów;

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, poprzez nakazanie w § 4 ust. 4 Regulaminu zbierania odpadów komunalnych w workach o ujednoliconych kolorach, podczas gdy kwestia ta została już uregulowana w akcie prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2017 r., poz. 19 ze zm.), gdzie przepis § 4 tego rozporządzenia określa kolory worków i ich opisy w zależności od rodzaju odpadów;

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 4 ust. 7 oraz § 5 ust. 4 Regulaminu obowiązków porządkowych na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe, podczas gdy obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego;

- art. 4 § 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 9 Regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

- przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 10 ust. 1 pkt. 1 Regulaminu osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne lub psy w inny sposób zagrażające otoczeniu bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na smyczy i w kagańcu;

- naruszenie § 6 załącznika do Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązku sprawowania "stałego i skutecznego dozoru" co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

- przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli psów w § 10 ust. 2 i 3 Regulaminu ograniczeń w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenie przeznaczonym do użytku publicznego, podczas gdy analogicznej treści ograniczenia określone są w 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638) i nie mogą być powtórzone w akcie prawa miejscowego;

- przekroczenie delegacji ustawowej poprzez ograniczenie w § 11 ust. 2, 3 i 4 ilości zwierząt gospodarskich na terenie nieruchomości, podczas gdy ustawa nakazuje określić wymagania utrzymywania tych zwierząt, czego z resztą organ gminy nie uchwalił;

- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, poprzez uregulowanie w § 11 ust. 5 Regulaminu, iż "pomieszczenia oraz wybiegi dla zwierząt wymienionych w ustępie 2 powinny znajdować się w odległości co najmniej 9 m od granicy nieruchomości", podczas gdy kwestia ta została już uregulowana w aktach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawie Prawo Budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81);

- przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 12 Regulaminu, bezprawnie ingerując w stosunki sąsiedzkie, osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich;

- przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 13 Regulaminu obowiązku deratyzacji na obszarze całej gminy w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Wobec powyższego, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 6, § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 1, § 4 ust. 4 i ust. 7 oraz § 5 ust. 4, § 9, § 10 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2, § 10, § 11 ust. 2, 3 i 4, § 12 i § 13 uchwały, jako wykraczających poza zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że uchwała odpowiada prawu, a opisane w skardze naruszenia nie nastąpiły. Zdaniem organu, na datę wydawania przedmiotowej uchwały, ustawia określająca zakres regulacji Regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminach nie wspominała o żadnej alternatywie co do sposobu zbierania odpadów a jedynie mówiła o przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych pojemników, a także dawała uprawnienie do uregulowania liczby osób korzystających z przedmiotowych pojemników. Rada wskazała, że § 4 ust. 1 przedmiotowego Regulaminu wskazuje, iż odpady komunalne należy gromadzić w workach, pojemnikach lub kontenerach o minimalnej pojemności szczegółowo wskazanych w przedmiotowym przepisie. Sam fakt. iż § 4 przedmiotowego przepisu stanowi o innych jeszcze sposobach gromadzenia odpadów komunalnych nie czyni go sprzecznym z ustawą i brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt. 2.

Rada nie zgadza się z zarzutem wyartykułowanym w skardze, iż naruszeniem delegacji ustawowej jest określenie obowiązków właścicieli nieruchomości polegających na wskazaniu miejsca usytuowania pojemników. Wskazanie miejsca ustawienia pojemników (w gminie [...] - na terenie utwardzonym lub w altanach), jest niczym innym jak określeniem "warunków rozmieszczenia pojemników" co wprost dopuszcza ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oczywiście, okoliczność dopuszczenia miejsca usytuowania pojemników worków lub kontenerów w altanach śmietnikowych nie oznacza nałożenia obowiązku ich wybudowania. Nie jest to więc żadna ingerencja w prawo własności.

Zdaniem Rady, zakres powtórzeń, który zarzuca skarżący nie jest w żaden sposób znaczący i nie wpływa na ogólną treść zakresu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w Regulaminie. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu nie wkraczają w treść ustawowych regulacji, nie modyfikują ich i nie wypaczają ich sensu.

Rada Miasta [...] w kwestionowanym rzez skarżącego § 1 ust. 1 pkt. 3 nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z tym że śnieg i lód oraz błoto pośniegowe należy pryzmować przy krawężniku wzdłuż własnej nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a takim obowiązkiem szczegółowym jest obowiązek pryzmowania śniegu, lodu oraz błota pośniegowego wzdłuż własnej nieruchomości.

Obowiązek likwidacji śliskości i gołoledzi jest właśnie konkretyzacją przedmiotowego obowiązku. Jak wskazują liczne rozstrzygnięcia nadzorcze (np. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] znak: [...] z [...] marca 2013 r.) art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku upoważnia do wskazania wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast niedopuszczalnym jest precyzowanie technologii likwidowania śliskości i gołoledzi poprzez użycie np. wyłącznie piasku, soli etc. Obowiązek usunięcia lodu i śniegu o którym mowa w ustawie sam w sobie jest usuwaniem gołoledzi i śliskości, stąd zdaniem organu przekroczenie delegacji ustawowej nie nastąpiło.

Zdaniem Rady § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wyłącza kompetencji rady gminy do stanowienia o sposobie prawie tożsamym zasad mycia i napraw na nieruchomościach, na których usytuowane są budynki jednorodzinne, odnosi się bowiem do zgrupowanych miejsc postojowych.

Rada stwierdziła, że nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.

Organ nie zgadza się z zarzutem Prokuratora, iż ograniczenie liczby poszczególnych zwierząt gospodarskich stanowi naruszenie przepisu ustawy. Skoro bowiem powszechnie dopuszcza się zakazywanie hodowli poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, to tym bardziej możliwe jest w ramach ustawowej kompetencji określenie ograniczeń w ich ilości. Ponadto polskie ustawodawstwo do zwierząt gospodarskich zalicza wprost pszczoły. Dlatego art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy pozwala wprowadzić w Regulaminie odpowiednie ograniczenia dotyczące np. liczby uli na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ich odległości od sąsiednich nieruchomości czy dróg, a nawet zakaz hodowli pszczół na określonych obszarach. Zadaniem legislacji gminnej wymaganej przez art. 4 ust. 2 pkt 8 jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji (tj. odszczurzaniu) oraz terminów jej przeprowadzania. Zdaniem organu Rada Miasta [...] wyznaczyła w sposób prawidłowy obszar deratyzacji, i jej częstotliwość w sposób najlepiej zabezpieczający bezpieczeństwo mieszkańców gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Tym samym niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego, co by prowadziło do naruszenia określonej w Konstytucji hierarchii źródeł prawa. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (§ 137 Zasady Techniki Prawodawczej). Powtórzony przepis byłby wykładany w kontekście aktu prawa miejscowego, w którym go powtórzono, co mogłoby prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Dopuszczalne jest jednak przytoczenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej, w przypadku gdy wymaga tego czytelności i zrozumiałość przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16). Jednocześnie takie powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie może zmieniać intencji ustawodawcy, a tym bardziej modyfikować treści przepisu ustawowego.

Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powołanej ustawy.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że Rada Miasta [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do przepisów § 1 ust. 1 pkt 1, § 1 ust. 1 pkt 3, § 1 ust. 1 pkt 4, § 1 ust. 1 pkt 6, § 1 ust. 4, § 4 ust. 4, § 4 ust. 7, § 5 ust. 4, § 9, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2, § 10 ust. 3, § 11 ust. 2, 3 i 4, § 12 i § 13 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Zobowiązanie w § 1 ust. 1 pkt 1 regulaminu, właścicieli nieruchomości do ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych na terenach utwardzonych lub w altanach śmietnikowych oraz gromadzenia w tych urządzeniach odpadów komunalnych stanowi wyjście poza upoważnienie ustawowe. Artykuł 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Przy czym, nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby utwardzał teren ustawienia pojemników albo budował altany śmietnikowe. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci ustawiania pojemników na terenach utwardzonych lub w altanach śmietnikowych wykracza poza delegację ustawową (podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1160/17). Ponadto tak nałożone obowiązki mogą okazać się niewykonalne z uwagi na specyfikę nieruchomości, szczególnie w przypadku nieruchomości znajdujących się w zwartej zabudowie. Nie można także pominąć, że kwestia warunków, jakim powinny miejsca gromadzenia odpadów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejscami takimi mogą być: 1) zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi; 2) wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację oraz sztuczne oświetlenie; 3) utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi; 4) utwardzone place z nadziemnymi otworami wrzutowymi i podziemnymi lub częściowo podziemnymi kontenerami. Kwestionowany § 1 ust. 1 pkt 1 regulaminu wkracza w strefę przeznaczoną do regulacji rozporządzeniem.

Natomiast nie można podzielić zarzutów Prokuratora w odniesieniu do tego, że § 1 ust. 1 pkt 1 regulaminu nakłada obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych tylko w pojemnikach podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach o zawiera alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach. Umknęło uwadze skarżącego, że kwestionowany 1 ust. 1 pkt 1 regulamin został przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...]. W dacie podjęcia tej uchwały art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że Rada Miasta [...] pomijając możliwość gromadzenia odpadów komunalnych w workach naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały [...] listopada 2017 r. Dopiero z dniem 6 września 2019 r. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach otrzymał brzmienie "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: (...) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...)". Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.) rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności § 1 ust. 1 pkt 1 regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z uwagi na pominięcie możliwość gromadzenia odpadów komunalnych w workach.

Zobowiązanie w § 1 ust. 1 pkt 6 zaskarżonego regulaminu do utrzymywania altan śmietnikowych lub utwardzonych terenów, na których umieszczone są urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz samych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym stanowi wyjście poza upoważnienie ustawowe.

Po pierwsze, obowiązek utrzymywania urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym stanowi próbę powtórzenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis regulaminu jednocześnie stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. Ustawa mówi o pojemnikach służących do zbierania odpadów komunalnych (a nie urządzeniach), a także nie tylko o konieczności utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, ale także w odpowiednim stanie porządkowym. Tymczasem w zaskarżonym regulaminie pominięto obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym, a także posłużono się pojęciem pozaustawowym urządzeń do zbierania odpadów komunalnych. W konsekwencji unormowanie zawarte w § 1 ust. 1 pkt 6 zaskarżonego regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej, a w konsekwencji istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Po drugie, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego regulaminu, gmina zobowiązana była w regulaminie do określenia warunków rozmieszczania tych pojemników oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niepełne powtórzenie ogólnych obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 1 ust. 1 pkt 6 zaskarżonego regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku (aspekt podmiotowy), a nie określenia warunków utrzymania pojemników. Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1610/18). Organy gminy nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w nieco zmienionej treści. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, zob. też wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).

Przepis § 1 ust. 1 pkt 3 regulaminu stanowi zbędne powtórzenie regulacji ustawowej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodatkowo w nieco innym brzmieniu, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), "z tym, że śnieg i lód oraz błoto pośniegowe należy pryzmować przy krawężniku wzdłuż własnej nieruchomości". Dodatkowo w § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego likwidowania śliskości i gołoledzi z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek wprowadzony w § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego regulaminu nie ma oparcia w przepisach ustawy i jest zbyt daleko idący. Artykuł 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Przepis ten w sposób zupełny określa aspekt podmiotowy obowiązku. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do powtarzania tego obowiązku, a także jego rozszerzania, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego likwidowania śliskości i gołoledzi z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Podobne stanowisko odnośnie zagadnienia uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostało wyrażone w wyrokach NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Rozszerzenie tego obowiązku do "nieruchomości służących do użytku publicznego" stanowi bezsprzecznie nieuprawnioną i zbyt daleko idącą ingerencje w prawo własności, a w konsekwencji wkroczenie w materię ustawową (art. 61 ust. 3 Konstytucji – ingerencja w prawo własności wymaga formy ustawowej). Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 (innych niż chodniki położone wzdłuż nieruchomości, tereny budowy, torowiska pojazdów szynowych oraz drogi publiczne) należą do gminy.

Kolejne zbędne powtórzenie regulacji ustawowej stanowi § 1 ust. 4 zaskarżonego regulaminu, dodatkowo w zmodyfikowanym brzmieniu. Stosownie do § 1 ust. 4 zaskarżonego regulaminu, obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, z wyjątkiem przystanków komunikacji publicznej, należą do zarządów dróg poszczególnych kategorii. Do obowiązków zarządów dróg należy także: 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także: 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. Proste zestawienie obu przepisów jednoznacznie wskazuje na modyfikację przepisu ustawowego, która może wprowadzać w błąd adresatów zaskarżonego regulaminu. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).

Zasadnie kwestionowany został przez skarżącego § 4 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym do selektywnego gromadzenia odpadów należy stosować worki o następujących, ujednoliconych kolorach: a) żółty z przeznaczeniem na tworzywa sztuczne, metale i opakowania wielomateriałowe, b) zielony z przeznaczeniem na szkło, c) niebieski z przeznaczeniem na makulaturę i tekstylia, d) brązowy z przeznaczeniem na odpady zielone. Przepis ten modyfikuje przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2028). To rozporządzenie określa: 1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony oraz 2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a)średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b)liczby osób korzystających z tych pojemników. Organy gminy nie są upoważnione do określania sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, w tym kolorystyki worków, w jakich mają być zbierane określone frakcje odpadów. W rozporządzeniu określono m.in. że frakcję odpadów papier, w skład której wchodzą odpady z papieru, w tym tektury, odpady opakowaniowe z papieru i odpady opakowaniowe z tektury, zbiera się w pojemnikach koloru niebieskiego oznaczonych napisem "Papier". Natomiast w zaskarżonym regulaminie określono, że do selektywnego gromadzenia frakcji odpadów papier należy stosować worki o kolorze niebieski z przeznaczeniem na makulaturę i tekstylia, a zatem odmienni niż to określono w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, w szczególności umożliwiono zbieranie w frakcji papier tekstyliów, czyli wyrobów włókienniczych.

Trafne są także zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 4 ust. 7 oraz § 5 ust. 4 zaskarżonego regulaminu. W tych przepisach organ gminy nałożył obowiązki porządkowe na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe. W § 4 ust. 7 regulaminu nałożono na właścicieli terenów, na których organizowane są imprezy masowe obowiązek wyposażenia tych miejsc w odpowiednią ilość pojemników bądź kontenerów, przenośnych szaletów publicznych. Natomiast w § 5 ust. 4 regulaminu nałożono obowiązek usuwania odpadów z nieruchomości, na których odbywają się imprezy masowe bezpośrednio po zakończeniu imprezy. Tymczasem obowiązki organizatora imprez masowych określają przepisy art. 5 i art. 6 ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611 z późn. zm.) i nie mogą być powtarzane w akcie prawa miejscowego w kontekście obowiązków właścicieli nieruchomości czy właścicieli terenów. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza ramy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli ponad granice ustawowe (art. 5 ust. 1) oraz ponad obowiązki innych podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przy podejmowaniu uchwały czuwać należy nad korelacją w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1, a wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zasadny jest zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej przez § 9 regulaminu, w którym zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością tych zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zmodyfikowanej formie poprzez dodanie sformułowania "do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności". Modyfikacja przepisu ustawy jest niedopuszczalna przez akt prawa miejscowego, co zostało wcześniej szeroko wyjaśnione. Ponadto § 9 regulaminu w istocie nie określa konkretnych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Realizacji ustawowej delegacji nie stanowi sformułowanie ogólnego i niedookreślonego obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności. Podobnie należy ocenić sformułowanie § 10 ust. 1 pkt 2 regulaminu, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do stałego skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi. Unormowania te są na tyle ogólne, że mogą wywoływać wątpliwości, do czego zobowiązane są osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Tymczasem przepisy prawne, zwłaszcza prawa miejscowego jako przepisy szczegółowe muszą być formułowane w sposób na tyle jasny i konkretny, aby adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swoich zachowań. Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa (nakładający obowiązek) powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Zasadne jest stanowisko skarżącego, że § 10 ust. 1 pkt 1 i § 10 ust. 2 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów na uwięzi, a psów rasy uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu w kagańcu narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podobnie uznanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone wyłącznie, gdy zwierzę ma nałożony kaganiec, posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, zwierzę posiada oznakowanie (w szczególności mikroczip, tatuaż) umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Po pierwsze, wskazać należy, że kwestie puszczania psów zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Po drugie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16.

Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepis ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada Gminy nie wykazała, że nałożenie określonych w § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 2 regulaminu obowiązków na właścicieli psów, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniła braku zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze psów (wiek, stan zdrowia), co może prowadzić do przypisywania właścicielom odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogących stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 10 ust. 6 pkt 1 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania grupy psów nie do końca precyzyjnie określonej (psów rasy uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu) jedynie na smyczy i w kagańcu. Przepisy Regulaminu nie zawierają definicji pojęcia "psów w inny sposób zagrażających otoczeniu", co może wywoływać wątpliwości co do zakresu stosowania tego przepisu. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

W myśl art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu psów, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 2 w ocenie Sądu są zbyt ogólnie sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Należy także podzielić stanowisko skarżącego, że przyjęte przez organ gminy w § 11 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonego regulaminu rozwiązanie, polegające na określeniu maksymalnej liczby zwierząt gospodarskich, które mogą być utrzymywane na danej nieruchomości (koni - 2 sztuki, wyjątek stanowią kuce - 3 sztuki; nutrie, norki, tchórzofretki - 5 sztuk; kury, kaczki, gęsi, króliki - 15 sztuk) pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, który to przepis zawiera delegację do określenia tylko wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich (ewentualnego zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach), a nie określenia dopuszczalnej ilości zwierząt gospodarskich. Wszelkie ograniczenia praw właściciela nieruchomości czy zwierząt muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepis ograniczające sferę praw właściciela powinny być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada Miasta nie wskazała jakie wartości chroni poprzez nałożenie określonych w § 11 ust. 2, 3 i 4 regulaminu ograniczeń na właścicieli nieruchomości, czy ograniczenia te są przydatne, niezbędne i proporcjonalne. Argumentacja organ sprowadza się do tego, że skoro można zakazać hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej to tym bardziej można określić ograniczenia w ich ilości.

Zasadne są zarzuty Prokuratora dotyczący sprzeczności z prawem postanowień § 12 regulaminu, w którym Rada Miasta [...] zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2017 r., poz. 2132 ze zm.), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowanie kwestii trzymania tych owadów. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16 oraz z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 280/16.

Nałożenie w § 13 regulaminu ogólnego obowiązku przeprowadzania deratyzacji na obszarze całej gminy w miesiącach marcu i listopadzie w przypadku wystąpienia populacji gryzoni nastąpiło z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku deratyzacji dotyczy wszystkich nieruchomości położonych na terenie miasta [...], a dodatkowo obowiązek ten został wprowadzony warunkowo. Tak ukształtowany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołany artykuł bowiem wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - tak jak uczyniono to w § 13 regulaminu - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy, w nieprecyzyjnie określonym przypadku wystąpienia populacji gryzoni.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej i ograniczeń w § 2 ust. 1 zaskarżonego regulaminu w zakresie uprawnień mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Zgodnie z § 2 ust. 1 zaskarżonego regulaminu, mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na utwardzonym terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji miejskiej lub gromadzone w zbiornikach bezodpływowych; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi. Gmina miała upoważnienie ustawowe do określenia zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji miejskiej lub gromadzone w zbiornikach bezodpływowych; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi. U podstaw tej regulacji leży potrzeba ustanowienia takich zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, które nie prowadzą do niezanieczyszczania środowiska. Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 2 ust. 1 regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15). Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Unormowania zawarte w regulaminie, które wykraczały poza delegację ustawową zostały uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.