Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1478/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art.. 3 i art. 20 ust. 2, art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. oraz W. P., A. Sz. i D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2562/10 w sprawie ze skargi M. S. i H. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1478/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i H. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Orzeczeniem z dnia 22.06.1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w P. przy ul. D. i T. o powierzchni 20500 m2, stanowiącej własność W. S. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 8.09.1961 r. nie uwzględniła odwołania i zatwierdziła zaskarżone orzeczenie, z tym sprostowaniem, że wywłaszczeniu uległa część nieruchomości o powierzchni 19.568 m2 w granicach oznaczonych literami A, B, C, D, E, A na dokumencie pomiarowym sporządzonym przez P. Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w P. i że odszkodowanie za grunt rolny o pow. 19.568 m2 przyznano w wysokości 21.524,80 zł oraz za przygotowanie gruntu pod uprawę – 4.776,65 zł (łącznie 26.301,45 zł).

Pismem z dnia 20.11.2008 r. H. P. i M. S. – następcy prawni W. S., wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 22.06.1960 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 08.09.1961 r. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że były właściciel wywłaszczonej nieruchomości prawdopodobnie nie otrzymał żadnego odszkodowania za wywłaszczenie, a ustalone w postępowaniu wywłaszczeniowym odszkodowanie nie było adekwatne do faktycznej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawcy zarzucili aktom naruszenie art. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nadto nieprzeprowadzenie rokowań o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości oraz błędy merytoryczne w opinii biegłych.

Decyzją z dnia 30.06.2010 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M. S. oraz H. P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 8.09.1961 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 22.06.1960 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. i H. P. wskazali, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 7.03.1959 r. było nieaktualne na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto wskazano na rażące naruszenie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem wbrew temu przepisowi nie przeprowadzono w sposób prawidłowy rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości. Zarzucono również, że biegły nie został powołany przez organ wywłaszczeniowy, a w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazano również na naruszenie art. 8, art. 17 i art. 18 ustawy wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia 19.10.2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30.06.2010 r. W uzasadnieniu podał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa Stacji Obsługi Samochodów, a niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdza zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 27.03.1959 r., ustalające lokalizację szczegółową budowy Stacji Obsługi Samochodów. Zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej zostało wydane na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P.Nr 67 poz. 408), które w części dotyczącej lokalizacji szczegółowej straciło moc na podstawie § 49 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8.08.1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę wykorzystania terenu (M.P.Nr 62 poz. 268). Zarządzenie z dnia 8.08.1961 r. w § 46 stanowiło, iż decyzje o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, wydane przed dniem wejścia w życie zarządzenia, zachowują swą ważność. W aktach archiwalnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na uchylenie zaświadczenia z dnia 27.03.1959 r. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 27.03.1959 r. zostało uchylone czy też by było nieaktualne na dzień wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto, jak wynika z akt archiwalnych organ wywłaszczeniowy, w związku z protestem byłych właścicieli wystąpił, stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie celowości i prawidłowości wydanej lokalizacji. Pismem z dnia 11.06.1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego zawiadomiło, iż teren na który zostało wydane zaświadczenie lokalizacji szczegółowej na budowę Stacji Obsługi jest przewidziany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę o charakterze przemysłowym. Ponadto organ wskazał, iż zlokalizowanie Stacji Obsługi Samochodów na tym terenie było słuszne i celowe ze względu na fakt, że ul. D. jest trasą wypadową i będzie kumulowała poważny zakres ruchu samochodowego. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że cel wywłaszczenia wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wystąpieniem z wnioskiem o wszczęcie postępowania do organu administracji państwowej, zobowiązany był do zwrócenia się do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nimi w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane. W aktach sprawy zachował się odpis oferty, bez daty, dotyczącej dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, skierowanej przez Przedsiębiorstwo Technicznej Obsługi Samochodów – Okręgowej Stacji Obsługi nr 8 w P. do W. S.. W przedmiotowej ofercie powołano się na orzeczenie z dnia 10.08.1959 r., zawierające określenie przedmiotu wywłaszczenia jak i jego wartości, sporządzone przez rzeczoznawcę – W. R.. Pismem z dnia 30.10.1959 r. W. S. odpowiedział na ofertę. Z treści pisma wynika, iż W. S. nie wyraził zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, bowiem złożył odwołanie od decyzji ustalającej lokalizację szczegółową inwestycji. Organ stwierdził zatem, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały prawidłowo przeprowadzone, zgodnie z treścią art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Pismem z dnia 9.02.1960 r. Techniczna Obsługa Samochodów Okręgu Poznańskiego złożyła wniosek do Prezydium Rady Narodowej m. P. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości, który zawierał także załącznik potwierdzający przeprowadzenie rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości. Tym samym zarzut, iż brak we wniosku wspomnianego dokumentu należy uznać za bezpodstawny.

Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r., pismem z dnia 29.02.

1960 r., Prezydium Rady Narodowej m. P. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o wyznaczeniu na dzień 24.03.1960 r. terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Powyższe zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej m. P. w terminie od 09.03.1960 r. do 25.03.1960 r. W treści zawiadomienia powołano art. 17 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym właściciel nieruchomości ma prawo do zapoznania się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski.

Zdaniem Ministra w takiej sytuacji należy uznać, że wymogi art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione w zawiadomieniu z dnia 29.02.1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wskazano powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 29.02.1960 r. skierowanego do W. S.. Podpis jest nieczytelny, jednakże w piśmie z dnia 18.03.1960 r. pełnomocnik W. S. – W. M. potwierdził, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w dniu 5.03.1960 r.

Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą w dniu 24.03.1960 r., w której brał udział W. M. – pełnomocnik W. S. oraz biegła D. J., która w dniu 18.03.1960 r. sporządziła opinię, stanowiącą podstawę do przyznania odszkodowania. Organ wywłaszczeniowy ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość po wysłuchaniu opinii biegłej. Opinia została sporządzona zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5.04.1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P.Nr 24, poz. 143). Klasa ziemi ustalona została na podstawie rejestru indywidualnych gospodarstw rolnych i oględzin dokonanych na miejscu. Zatem wobec zaliczenia wywłaszczonej nieruchomości do strefy miejskiej I okręgu gospodarczego i klasy V-tej wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo, przy czym klasa gruntu wywłaszczonego została ustalona na podstawie prowadzonego rejestru w Wydziale Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej m. P., będącego podstawą do opłacania podatku.

Z analizy orzeczenia z dnia 22.06.1960 r. wynika również, że wszystkie wymogi określone treścią art. 22 ustawy zostały spełnione.

Za nietrafiony uznano również zarzut, że nie został właściwie określony przedmiot wywłaszczania. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 8.09.1961 r. zatwierdziła decyzję z dnia 22.06.1960 r. z tym sprostowaniem, że wywłaszczeniu uległa część nieruchomości o powierzchni 19.586 m2 w granicach oznaczonych literami A, B, C, D, E, A na dokumencie pomiarowym sporządzonym przez Poznańskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w P..

W trakcie postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury nie stwierdził również, aby badane akty naruszyły inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa. W związku z tym nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. i H. P., reprezentowani przez adwokata, podnieśli zarzuty jak w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że przy wywłaszczaniu części nieruchomości położonej w P. przy ul. D. i T., o powierzchni 19.568 m2, stanowiącej własność W. S., w celu budowy Stacji Obsługi Samochodów, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych aktów wywłaszczeniowych.

Sąd zwrócił uwagę, że wywłaszczenie dokonane zostało na cel publiczny, przed wywłaszczeniem podjęto próbę dobrowolnego nabycia nieruchomości, następnie prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jeśli zaś chodzi o treść decyzji wywłaszczeniowych, to decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 8.09.1961 r. określała poprawnie powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości oraz cel wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu skarżący nie uzasadnili, z jakiego powodu uważają, że w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej było nieaktualne. Zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej zostało wydane na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji, które na podstawie § 46 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8.08.1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę wykorzystania terenu zachowało ważność. Zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 27 marca 1959 r. nie zostało uchylone do dnia wywłaszczenia. W takiej sytuacji za niezasadny uznał Sąd zarzut, że wywłaszczana nieruchomość nie była niezbędna do zrealizowania jednego z celów wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd uznał również za prawidłowe wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy W. S. ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości otrzymał, jednak odpowiadając na nią w piśmie z dnia 30.10.1959 r., nie wykazał woli zawarcia porozumienia.

Za oczywiście niezasadny uznał Sąd zarzut, że właściciel nieruchomości nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, skoro w aktach sprawy znajduje się odpis dowodu doręczenia zawiadomienia z dnia 29 lutego 1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, na którym da się odczytać nazwisko odbiorcy – S. i pieczęć z datą 5.03.1960 r. Fakt, że w dniu 5.03.1960 r. W. S. otrzymał to zawiadomienie potwierdził również jego pełnomocnik w piśmie z dnia 18.03.1960 r., skierowanym do Prezydium Rady Narodowej.

Sąd podzielił stanowisko organu w kwestii prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia została sporządzona zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5.04.1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, a ewentualne błędy proceduralne związane z dokumentowaniem faktu oględzin nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy wycenie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. i H. P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na przebieg sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia przez organ nadzoru art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i tym samym poczynienie błędów w ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do przyjęcia, że wywłaszczona nieruchomość była wnioskodawcy niezbędna do zrealizowania celu określonego w ustawie, że wywłaszczonemu została złożona oferta nabycia nieruchomości i zostały przeprowadzone rokowania oraz że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzona opinię biegłego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących uzasadnienia z materiale dowodowym, w tym w aktach wywłaszczeniowych;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy wywłaszczeniowej i zgromadzonych w tym postępowaniu dokumentów;

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że kwestionowane w trybie nieważnościowym decyzje nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa;

2) prawa materialnego, tj.:

- art. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cel, dla którego wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne;

- art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wywłaszczenie było poprzedzone rokowaniami, mimo że przesłane pismo nie zawierało podstawowych elementów pozwalających uznać to pismo za ofertę nabycia nieruchomości za określoną cenę;

- art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ustalenie odszkodowania wyłącznie w oparciu o obowiązujący cennik określający wartość gruntu bez uprzedniego przeprowadzenia wizji lokalnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powołując się na wyrok NSA z 30.11.1999 r. wskazał, że rażące są takie naruszenia prawa, w wyniku których powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem skarżących kasacyjnie takie rażące naruszenia prawa, skutkujące niemożliwymi do zaakceptowania następstwami miały miejsce. Przede wszystkim ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie zbadały, czy organ wydający decyzję wywłaszczeniową ustalił, czy nieruchomość była rzeczywiście niezbędna na wskazany cel oraz czy dokładnie ta, a nie inna nieruchomość jest potrzebna dla osiągnięcia celu. Podmiot wnioskujący o wywłaszczenie nie przedstawił m.in. dowodu, że stacja nie mogła być wybudowana na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stwierdzenia zawarte w decyzji wywłaszczeniowej nie są równoznaczne z wykazaniem niezbędności nieruchomości stanowiącej własność W. S.. Samo oparcie decyzji wywłaszczeniowej o zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nie jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Brak jest również, zdaniem skarżących kasacyjnie, dowodu na prowadzenie rokowań, jak również tego, że wycena została wywłaszczonemu okazana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z odpowiedzi na "ofertę" nie wynika ponadto, aby odrzucił on możliwość prowadzenia negocjacji, lecz że wnosił o wstrzymanie sprawy do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji lokalizacyjnej. Ponadto biegła uznała, że cała nieruchomość należąca do W. S. obejmuje powierzchnię 20.500 mkw., podczas gdy obejmowała powierzchnię 50.000 mkw. Oznacza to, że przedmiotem opinii była bliżej nieokreślona część z całej powierzchni należącej do W. S..

Powołując takie zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozP. przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2010 r. oraz z dnia 30 czerwca 2010 r. i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 22 czerwca 1960 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 8 września 1961 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o jej oddalenie, stwierdzając, że jest ona oczywiście niezasadna.

Uczestnik postępowania PKN Orlen S.A. z siedzibą w Płocku, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną również wniósł o jej oddalenie. W piśmie wskazano m.in, że skarżący kasacyjnie nie wykazują rażącego naruszenia prawa i nie próbują go udowodnić. Ponadto decyzje kwestionowane w trybie nieważnościowym wywołały nieodwracalne skutki prawne.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że H. P. zmarła w dniu 4 stycznia 2012 r. a w jej miejsce wstępują spadkobiercy: W. P., A. Sz.i Danuta F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia przez organ nadzoru art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i tym samym poczynienie błędów w ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do przyjęcia, że wywłaszczona nieruchomość była wnioskodawcy niezbędna do zrealizowania celu określonego w ustawie, że wywłaszczonemu została złożona oferta nabycia nieruchomości i zostały przeprowadzone rokowania oraz że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzona opinię biegłego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przypomnienia przede wszystkim wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości. Zatem istota sprawy sprowadzała się do zbadania przez organ w trybie postępowania nadzwyczajnego, czy wskazane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczność ta wymagała podkreślenia z uwagi na fakt, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi w zasadzie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa

w art. 7 i 77 § 1 kpa, dokonując jedynie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Kontrola Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się zatem do oceny, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i czy wydana w wyniku tego postępowania decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna w takim przypadku powinna wskazywać na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa, które w ocenie skarżącego doprowadziły do wydania decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą, uzasadniającą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący kasacyjnie wskazali na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednak sposób sformułowania zarzutu nie może być uznany za prawidłowy. Po pierwsze bowiem, wskazanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinno opierać się na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż powołany przepis, jak się przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie, jest przepisem prawa materialnego, chociaż umieszczony jest w przepisach procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po wtóre zaś, autor skargi kasacyjnej wprost nie powiązał tego przepisu z konkretną normą, której naruszenie miałoby charakter rażący.

Istotą skargi kasacyjnej stał się natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 3 i art. 20 ust. 2, art. 6 ust. 1 oraz art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Oceniając zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów należy zwrócić uwagę, że w stosunku do żadnego z przepisów autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie miało charakter rażący. Autor skargi kasacyjnej w sposób niezasługujący na aprobatę utożsamia bowiem rażące naruszenie prawa wyłącznie ze skutkami wydania decyzji, które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O wystąpieniu rażącego naruszenia prawa nie decyduje jednak wyłącznie ocena skutków, jakie wywołała wadliwa decyzja administracyjna, ale również proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa musi wskazywać na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to także, iż warunkiem uznania naruszenia przepisu za rażące, jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni. Czyniąc zatem organowi nadzorczemu i Sądowi I instancji zarzut niedopatrzenia się zaistnienia rażącego naruszenia przepisu, skarżący kasacyjnie zobligowany był do stwierdzenia, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja stoi w oczywistej opozycji do treści konkretnego przepisu. Tymczasem ani z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika w żaden sposób, aby jej autor dokonał takiego zestawienia, a w konsekwencji nie wykazał, że wytykane naruszenia mają postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych warto również zauważyć, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet takie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w części podziela pogląd skarżących kasacyjnie, że postępowanie, które poprzedziło wydanie orzeczeń o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości istotnie nie było wolne od uchybień, to jednak należy stwierdzić, iż przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały naruszone w sposób rażący.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.Nr 17, poz. 70 z późn. zm.), należy stwierdzić, że o rażącym jego naruszeniu można mówić wówczas, gdyby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w ogóle zaniechano wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Tymczasem z akt administracyjnych wynika bezspornie, że Przedsiębiorstwo Technicznej Obsługi Samochodów – Okręgowej Stacji Obsługi nr 8 w P. skierowało do W. S. ofertę (bez daty) dotyczącą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. W przedmiotowej ofercie nie wskazano konkretnej ceny, jednak powołano się na orzeczenie z dnia 10 sierpnia 1959 r., zawierające określenie przedmiotu wywłaszczenia jak i jego wartości, sporządzone przez rzeczoznawcę – Włodzimierza Rabskiego. Prawdą jest również, że w piśmie z dnia 30 października 1959 r. W. S., odnosząc się złożonej oferty, nie wyraził kategorycznej odmowy zawarcia porozumienia, lecz wnosił o "wstrzymanie sprawy", jednak poza sporem jest, że oświadczenie to wywoływało analogiczne skutki – brak możliwości zawarcia porozumienia w wyznaczonym czasie. Ponadto istotne jest, że właściciel nieruchomości został poinformowany o skutkach braku porozumienia w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że działania podjęte przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego były wystarczające dla wypełnienia przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa Stacji Obsługi Samochodów, a niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzało zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 27 marca1959 r., ustalające lokalizację szczegółową budowy Stacji Obsługi Samochodów. W treści zaświadczenia nie wskazano konkretnie oznaczonej nieruchomości W. S., jednakże w kontekście całokształtu materiałów zgromadzonych w sprawie i protokołu rozprawy wywłaszczeniowej konieczność wywłaszczenia spornej nieruchomości na cele określone w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej nie budzi wątpliwości. Co do braku dowodu, że planowana inwestycja nie mogła być zrealizowana na gruntach państwowych, to wypada zauważyć, iż żaden z przepisów, których naruszenie zarzucono nie wymaga przedstawienia takiego dowodu w formie specjalnie udokumentowanej.

Skarżący kasacyjnie zarzucili również naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o cennik bez uprzedniego przeprowadzenia wizji lokalnej. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny, gdyż w orzeczeniu rzeczoznawcy z dnia 18 marca 1960 r. zawarte zostało następujące stwierdzenie: "w wyniku oględzin dokonanych na miejscu stwierdziłam, że nieruchomość uprawiana jest na cele rolnicze", a autor zarzutu nie przytoczył okoliczności, które dawałyby podstawę do zakwestionowania tego stwierdzenia. Na marginesie ponownie warto zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiadające postępowaniu zwykłemu, co powoduje, że nie ma podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie skutecznie kwestionować klasę gruntów przyjętą dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie zostały one uzasadnione. Sposób sformułowania powyższych zarzutów daje natomiast podstawy do twierdzenia, że skarżący nie zgadzają się z oceną okoliczności faktycznych i prawnych, która doprowadziła do podjęcia rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego. W motywach skargi kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie dokumenty lub okoliczności faktyczne pominięte zostały przy ocenie całokształtu sprawy, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutu.

Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.