Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 921/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a, art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 22 maja 2013 roku A.M. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – Ł.M..

Działający z upoważnienia Burmistrza, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku, nr [...], odmówił przyznania A.M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Ł.M..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że A.M. opiekuje się swoją matką. Od [...] lutego 2012 roku z tego tytułu pobiera świadczenia pielęgnacyjne (decyzja wygasa [...] czerwca 2013 roku). Matka wnioskującej Ł.M. ma orzeczony w dniu [...] listopada 2011 roku znaczny stopień niepełnosprawności – od [...] października 2011 roku. Ł.M. faktycznie wymaga stałej opieki i taką opiekę i pomoc zabezpiecza jej córka A.M.. Do [...] stycznia 2011 roku A.M. pracowała zawodowo a do [...] lutego 2012 roku była osobą bezrobotną. Po utracie statusu osoby bezrobotnej A.M. przyznano świadczenie pielęgnacyjne. Dochody stanowiące podstawę weryfikacji uprawnień w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowią kwotę 571,57zł, zatem nie przekraczają kryterium dochodowego (623 zł).

Aby spełnić warunki uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia muszą być spełnione równocześnie wszystkie określone przez ustawodawcę warunki. Jednym z nich jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 3 pkt.22 ustawy O świadczeniach rodzinnych definiuje zatrudnienie jako: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wnioskodawczym powyższej przesłanki nie wykazała.

Od przedmiotowej decyzji A.M. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że już w momencie likwidacji zakładu pracy, w którym była zatrudniona chorował jej ojciec. Odwołująca wskazała, że przeszła na zasiłek dla bezrobotnych z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem. W tym czasie zachorowała również matka odwołującej, która wymagała opieki, co uniemożliwiało stronie – jak wskazuje – podjęcie pracy zarobkowej. Z uwagi na powyższe odwołująca wystąpiła 9 lutego 2012 roku do organu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na matkę. W dalszej części odwołania strona wskazuje na trudną sytuację w jakiej się znalazła – chorobę męża, konieczność sprawowania opieki nad matką, która bez pomocy innych osób nie jest sobie w stanie sama poradzić w życiu. Odwołująca podkreśliła przy tym, że z uwagi na powyższe okoliczności, nie podejmowała zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl stawy z dnia 28 listopada 2003 roku O świadczeniach rodzinnych świadczeniami takimi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt. 2 ustawy).

W obowiązującym od 1 stycznia 2013 roku stanie prawnym, zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia i rehabilitacji i edukacji.

Uzupełniająco Kolegium ustaliło, że mąż odwołującej J.M. jest inwalidą II grupy, otrzymuje rentę.

Organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzona przez ustawodawcę regulacja art. 16 a ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy nie ma bezpośredniego związku między powstaniem niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a rezygnacją z zatrudnienia osoby sprawującej nad Nią opiekę, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy O świadczeniach rodzinnych, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Stosunek pracy A.M. został rozwiązany z dniem [...] stycznia 2011 roku na mocy porozumienia stron z wniosku pracodawcy – likwidacja Spółdzielni. Po ustaniu zatrudnienia A.M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych do dnia [...] lutego 2012 roku. A.M. nie pozostaje w zatrudnieniu od [...] stycznia 2011 roku, natomiast Ł.M. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od [...] października 2011 roku.

Zatem, w ocenie organu odwoławczego Ł.M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym już po ustaniu stosunku pracy A.M., która to okoliczność nadto nie miała związku z konicznością sprawowania opieki nad chorą, gdyż powstała w następstwie działań ekonomicznych pracodawcy – likwidacja Spółdzielni (wnioskodawczyni nie wypowiedziała sama stosunku pracy, strony nie rozwiązały również stosunku pracy za porozumieniem z inicjatywy pracownika). Tym samym nie można stwierdzić, że strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matka, albowiem od ustania zatrudnienia A.M. do określenia daty w orzeczeniu o niepełnosprawności, od kiedy ustalony stopień niepełnosprawności istnieje u Ł.M. upłynęło kilka miesięcy, a przyczyna ustania stosunku pracy leżała po stronie pracodawcy, który został postawiony w stan likwidacji, (nie była podyktowana względami osobistymi strony).

Zdaniem organu odwoławczego, rezygnacja z zatrudnienia osoby, która podejmuje się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzinny, winna nastąpić w krótkim czasie od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności, w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Panią A.M. z zatrudnienia, a podjęciem się opieki nad matką. Skarżąca nie spełnia wymogu do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o w/w przepis.

Regulacja zawarta w przepisie art. 16a mogłaby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby z okoliczności faktycznych sprawy wynikało bezsprzecznie, że rezygnacja z zatrudnienia może zostać zakwalifikowana lako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka (strony). Dopiero bowiem rezygnacja z zatrudnienia umożliwia ubieganie się o uzyskanie wnioskowanego świadczenia. W ocenie składu orzekającego taka okoliczność w niniejszej sprawie bezsprzecznie nie zaistniała, a jej wystąpienie jest konieczne dla przyznania wnioskowanego w sprawie świadczenia. Faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (okoliczność bezsporna, podniesiona nadto przez stronę w odwołaniu) bez wystąpienia koniecznej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki nad osobą niepełnosprawną (związek przyczynowy) zawartej w art. 16 a ust. 1 ustawy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Na powyższą decyzję A.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze podniosła, zrezygnowała ze statusu bezrobotnego i zasiłku z tym związanego. Dlatego przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na matkę Ł.M., które otrzymywała od dnia [...] lutego 2012 roku. W następstwie zmiany przepisów decyzja przyznająca to świadczenie wygasła. Zdaniem skarżącej bezpodstawnie odmówiono jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu nie spełnienia kryterium ustawowego - rezygnacji z pracy zarobkowej. Skarżąca podniosła, że cały czas opiekuje się matką, która wymaga pomocy w codziennych czynnościach i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zadaniem kompetencyjnym sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku O ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie.

Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.

Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy – tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 p.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (vide: Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i n. ).

Sądowa kontrola zaskarżonego postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanymi decyzjami ujawniła, że skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2013 roku, jako organu I instancji, działającego z upoważnienia Burmistrza, o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wszczęcie postępowania w kontrolowanej sprawie administracyjnej, zakończonej wskazanymi aktami, nastąpiło w wyniku wniosku skarżącej A.M., z dnia [...] maja 2013 roku, o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania przez nią opieki nad matką Ł.M..

Zasiłek, którego dotyczył wniosek strony, jest świadczeniem nowym, wprowadzonym do ustawy O świadczeniach rodzinnych, przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku O zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 roku. Powyższa nowelizacja wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy – O świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 roku dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym (art. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art. 16a ustawy O świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 roku, poz. 788 i 1529), dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie to uzależnione jest jednocześnie od kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Istotnym jest także to, że w art. 16a ust. 8 art. zawarto dodatkowe przesłanki, mianowicie wyłączające prawo do omawianego świadczenia.

Zgodnie z przepisem art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Matka i córka są krewnymi w linii prostej, a to zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 61.7. § 1 k.r.o. w myśl którego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Niewątpliwie zobowiązanie do wzajemnej alimentacji pomiędzy dziećmi i rodzicami jest wynikiem obowiązku zawartego w przepisie art. 87 k.r.o., że rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie.

W kontrolowanej sprawie, takiemu obowiązkowi A.M. czyni zadość. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącą jej męża i jej matkę. Ł.M. wymaga stałej opieki. Takiej opieki dostarcza jej skarżąca jako córka.

W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie nie zakwestionowało, co do zasady, uprawnienia M.J. do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających jej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego– przesłanki wynikającej z ust. 1 art. 16 a tej ustawy O świadczeniach rodzinnych, mianowicie rezygnacji z zatrudnienia jako wyniku świadomego wyboru życiowego wnioskującej.

Organ drugiej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął, że A.M. pracowała na podstawie umowy o pracę do 31 stycznia 2011 roku, rozwiązanej na mocy porozumienia stron wobec likwidacji zakładu pracy. Po ustaniu zatrudnienia skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku do dnia [...] lutego 2013 roku. Matka skarżącej uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2011 roku z ustaleniem początku niepełnosprawności od [...] października 2011 roku. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że skoro A.M. nie pracuje od [...] stycznia 2011 roku, zatem orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane po ustaniu pracy skarżącej. Tym samym, zdaniem organu rezygnacja z pracy przez wnioskującą nie nastąpiła w wyniku świadomego wyboru dla sprawowania opieki nad matką.

Stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne.

W swoich rozważaniach organy skupiły się wyłącznie na ostatnim okresie pozostawania skarżącej w zatrudnieniu. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia, co oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 roku w spr. I OSK 1411/06). Zatem – w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Przywołać w związku z tym należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Tym samym nie można uznać, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 sierpnia 2013 roku w spr. II SA/Go 516/13).

Sąd podziela ponadto pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 25 lipca 2013 roku w sprawie II SA/Go 550/13, że specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W art. 65 Konstytucji RP, nie jest zagwarantowana praca dla każdego obywatela, ale jednak nakłada on na władze publiczne określone obowiązki, które wykonywane są w interesie obywateli. Podstawowy obowiązek sprowadza się do prowadzenia polityki ekonomicznej i socjalnej, zmierzającej do pełnego i produktywnego zatrudnienia zasobów ludzkich. Władze mają to osiągnąć w drodze realizowania programów zwalczania bezrobocia przez jego ograniczanie i wspieranie poradnictwa oraz szkolenia zawodowego a także przez organizowanie robót publicznych i prac interwencyjnych.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie odnosząc się zupełnie do niektórych faktów jakie mogły zmienić poprzez ich staranną analizę ustalenia i wnioski, a w ich konsekwencji sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, organ pominął rzeczywisty, istniejący w chwili rozstrzygania, stan faktyczny sprawy. Ten stan sprowadza się w pierwszej i zasadniczej części do tego, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i swoją niepełnosprawną matką Ł.M. wymagającą opieki innej osoby i faktycznie tylko i wyłącznie A.M. jako córka dostarcza jej takiej opieki.

Dążąc do prawidłowej oceny spełnienia się przesłanki rezygnacji z pracy zarobkowej przez wnioskującą organ zasadnie zestawił datę zaprzestania przez skarżącą pracy z datą powstania u jej matki konieczności stałej pomocy innej osoby. Jednak takie zestawienie dat w kontrolowanej sprawie jest niewystarczające. Uwadze organu uszło, że skarżąca, po ustaniu zatrudnienia, w okresie do dnia [...] lutego 2012 roku zarejestrowana była jako bezrobotna i z tego tytułu pobierała zasiłek. W tym też okresie ([...] listopada 2011 roku) wobec matki skarżącej ustalono niepełnosprawność w stopniu wymagającym pomocy innej osoby.

Zdaniem Sądu przyjąć należy, że osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie omawianego świadczenia. Pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Mianowicie, zwrócić uwagę należy, że "bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna składając wniosek o przyznanie omawianego świadczenia niejako właśnie rezygnuje z tej gotowości do pracy, a zatem pozbawia się (choć potencjalnej ale) możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z której jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie Wlkp. z dnia 3 października 2013 roku, w spr. II SA/Go 702/13 ).

Zauważyć należy, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Stwierdzić zatem należy, iż gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13).

Jak wynika z ustaleń organu, A.M. od dnia [...] lutego 2012 roku do dnia [...] czerwca 2013 roku pobierała świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z treścią art. 17 ustawy O świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 roku, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, iż obydwie instytucje prawne: świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy wykazują wiele zbieżnych cech i niewątpliwie łączy je to, iż możliwość skorzystania z nich związana była i jest z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ jednak nie poczynił żadnych rozważań co do tego czy złożenie przez A.M. wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest, bądź nie jest, jak wyżej wskazano, kontynuacją zbliżonego w swojej istocie świadczenia pielęgnacyjnego, a to w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2013 roku stanu prawnego. Wszakże przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą odnosić się do stanu faktycznego wskazanego przez A.M. we wniosku [...] maja 2013 roku. Wtedy organ odmawiając przyznania A.M. specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien wyjaśnić dlaczego wcześniej otrzymała świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś obecnie już nie jest to możliwe. Zwraca uwagę Sądu, że według oświadczenia skarżącej świadczenie pielęgnacyjne przyznano jej bezterminowo. Faktycznie wypłata tego świadczenia ustała z dniem 30 czerwca w związku ze zmianą przepisów ustawy.

W świetle powyższych zestawień budzi zastrzeżenia przyjęcie przez organ odwoławczy, że skarżąca pozostaje bez pracy w innym celu niż opieka nad matką. Taki pogląd byłby uzasadniony w sytuacji gdyby skarżąca przykładowo wyjechała poza granice lub umieściła niepełnosprawnego matkę w placówce opiekuńczej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie uwzględnił sytuacji tej rodziny dokonując interpretacji sprzecznej z ustalonym faktem świadczenia przez A.M. opieki w stosunku do swojej niepełnosprawnej matki.

Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe braki, w odniesieniu się przez organ do zebranych w sprawie faktów, wskazujące w konsekwencji na brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy uwzględni wszystkie fakty i okoliczności zgromadzone w sprawie, odpowiednio do potrzeb uzupełniając materiał dowodowy, następnie rozpatrzy cały zebrany materiał dowodowy, czemu da wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, odnosząc się do wszystkich okoliczności zarówno potwierdzających jej słuszność ale także okoliczności, którym organ odmówił przekonującej mocy.

Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a..