Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 76/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r., A. S. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka) wystąpiła do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu pobytu w obywatelem Polski.

W dniu [...] sierpnia 2018 strona wniosła ponaglenie, które organ przekazał zgodnie z właściwością [...] września 2018 r.

Pismem z [...] września 2018 r. organ poinformował stronę o toczącym się postępowaniu oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] grudnia 2018 r. W tym samym dniu organ wystąpił też do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K. O., Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wydziału Zamiejscowego we W. celem zaopiniowania wniosku. Pismem z [...] września 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Straży Granicznej we W.-S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem weryfikacji autentyczności związku małżeńskiego skarżącej z obywatelem RP.

Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] stycznia 2019 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 17 000 zł, zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art.8 art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. 2018 r., poz. 2096 ze zm.)- dalej: k.p.a. W uzasadnieniu strona podniosła, że sprawa jej nie ma charakteru skomplikowanego, skarżąca miała już zezwolenie na 3-letni pobyt czasowy, a mimo to wniosek nie został załatwiony w maksymalnym terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a organ nie poinformował jej nawet o dodatkowym terminie załatwienia sprawy. Niewydanie decyzji przez tak długi czas nie znajdowało żadnego uzasadnienia i świadczy o opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postepowania oraz braku staranności organu w takim zorganizowaniu czynności, które umożliwi zakończenie tego postępowania w rozsądnym terminie. Stwierdziła, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów miało charakter rażący i uzasadnia wniosek o przyznanie jej kwoty [...] zł. Podkreśliła, że niewydanie decyzji do [...] lutego 2019 r. spowoduje, że nie będzie mogła prowadzić działalności gospodarczej i naraża ją na straty finansowe oraz konieczność zwolnienia pracowników.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Organ także wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Okoliczności te powinny mieć znaczenie przy ocenie wystąpienia i charakteru przewlekłości w działaniach organu. Podkreślił, że wprowadzane są sukcesywnie zmiany organizacyjne, mające zwiększyć efektywność pracy urzędu. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda Dolnośląski sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do [...] stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału

w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Dolnośląskiego wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu [...] marca 2018 r. Organ przystąpił do pierwszych czynności w sprawie [...] września 2018 r., a więc po 6 miesiącach od złożenia wniosku, przy czym jego działanie zostało wymuszone uprzednim złożeniem ponaglenia. Decyzje w sprawie wydał dopiero w styczniu 2019 r., nie zachowując również dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczonego na [...] grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ działał przewlekle. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak dużej zwłoki przyczyniła się sama strona.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa

nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który w sumie przez ponad rok nie rozpoznał wniosku, a mimo, że strona terminowo uzupełniała żądane dokumenty, a czynności w sprawie podejmował dopiero na skutek ponawianych interwencji ze strony skarżącego, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku.

W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, z uwagi na to, że wobec wydania [...] stycznia 2019 r. decyzji o zezwoleniu na pobyt skarżącej na terytorium RP skarga w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa.

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Skarżąca, uzasadniając wniosek wskazała nie tylko na naruszenie jej praw w postepowaniu, ale także na to że pozostawała w poczuciu zagrożenia dalszej możliwości prowadzenia na terenie Polski działalności gospodarczej. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (2 000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku), którą to kwotę Sąd uznał za adekwatną do rozmiaru zaistniałego naruszenia i wypełniającą wskazane na wstępie cele.

Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

(pkt V sentencji wyroku).