Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1028/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. T. W. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 9 marca 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku Firma A z siedzibą w K. z 2 marca 2021 r., orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] w K..

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 1910, obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), dalej "u.w.l.".

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przywołał zastosowane w sprawie przepisy prawne i wyjaśnił, że wnioskiem objęto lokale wskazane jako mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne - biura. Zdaniem organu kluczowym dla oceny obiektu budowlanego jest przeznaczenie i faktyczna funkcja przypisana na etapie projektowania, ponieważ posłużenie się inną nazwą pomieszczeń wymaga konieczności spełnienia odpowiednich warunków technicznych. W ocenie organu lokal, w skład którego wchodzą pokój dzienny z aneksem kuchennym i łazienką, nie jest pomieszczeniem innym niż mieszkalne.

Organ wyjaśnił, że na rysunkach inwentaryzacji lokalizacja lokali jest niezgodna z projektem budowlanym. Skoro projekt obejmował 19 lokali mieszkalnych i 7 lokali usługowych, to oznacza, że m.in. miejsca postojowe były przewidziane dla takiej liczby lokali. Stwierdził, że na kondygnacji 8 - piętro 7 zaprojektowano 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych, podczas gdy dokumentacja inwentaryzacyjna wskazuje 2 lokale mieszkalne. Natomiast na kondygnacji 1 (winno być 2) piętro 1 zgodnie z projektem budowlanym powinny być 2 lokale mieszkalne, a inwentaryzacja dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia wskazuje 6 lokali usługowych i 6 lokali mieszkalnych. Zdaniem organu inwestor nie może samodzielnie dzielić / łączyć lokali i zmieniać sposobu ich użytkowania z usługowych na mieszkalne.

Organ I instancji dodał, że sprawa wydania zaświadczeń o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (biuro) była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 1191/20 oddalił skargę wskazując, że "jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów".

Zdaniem organu, lokalem samodzielnym może być jedynie lokal wybudowany zgodnie z projektem budowlanym. W badanej zaś sprawie wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia o samodzielności dla innej liczby lokali o odmiennej funkcji (np. z 3 lokali usługowych powstaje 1 mieszkanie) pomimo tego, że na każdej kondygnacji przyjęto do użytkowania wskazaną ilość lokali. Przypomniał, że zaświadczenie o samodzielności lokali nie jest zatwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania budynku, a brak nad tym kontroli przyczyniał się do dodatkowej zmiany pomieszczeń, zwiększając tym samym intensywność użytkowania i brak spełniania norm technicznych (np. infrastruktura przeciwpożarowa) dla tego typu zabudowy, a co za tym idzie niebezpieczeństwo dla użytkowników.

To, co się dzieje z lokalami po wydaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, ma fundamentalne znaczenie, a ocenę samodzielności lokali determinują normatywne właściwości architektoniczno-funkcjonalne lokalu. Organ podkreślił, że wydzielenie trwałymi ścianami nie jest jedyną przesłanką pozwalającą na potwierdzenie, że lokal jest samodzielny, ponieważ równie ważna jest zgodność z wydanymi pozwoleniami. Lokalem samodzielnym jest lokal wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przyjęty do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego, dlatego na podstawie dokumentacji projektowej i decyzji o przyjęciu obiektu do użytkowania organ może potwierdzić samodzielność lokalu. W przedmiotowej sprawie wnioskowane przez wnioskodawcę zaświadczenie jest niezgodne z projektem budowlanym. W sytuacji wydania zaświadczenia mogą powstać bardzo dotkliwe skutki prawne dla nabywców lokali. Fakt, że zgadza się ilość lokali nie oznacza, że są one zgodna z projektem budowlanym.

Wnioskodawca wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta z [...] 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Prezydenta do wydania zaświadczenia żądanej treści, zarzucając naruszenie prawa materialnego i administracyjnego procesowego, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 124 § 2 w zw. z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie sprawy nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] w budynku [...] w K.;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 2 ust 1a u.w.l., w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.", poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ I instancji może samodzielnie w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie budynku dokonać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanych lokali;

3. art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 P.b., poprzez kwestionowanie przez organ I instancji ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 27 lutego 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali wskazanych we wniosku;

W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty zostały omówione i rozwinięte. W szczególności strona żaląca podniosła, że organ I instancji nie posiada prawa do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi, ta bowiem należy do organów przewidzianych w P.b. Bada on jedynie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności. Dla wykazania zasadności tego stanowiska przywołała stanowisko sądów administracyjnych. Samej oceny zgodności budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę dokonuje organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego, a w sprawie decyzja taka została pozyskana przez inwestora. W przedmiotowej sprawie organ był związany wydaną decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w którym łączna liczba lokali mieszkalnych wynosiła 49 oraz 7 lokali użytkowych. Powyższa decyzja administracyjna jest decyzją ostateczną oraz nadal znajduje się w obrocie prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. znak [...], na podstawie art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 217, art. 219 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał postanowienie I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że pismem z 21 maja 2021 r. do postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie przystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że wniosek inwestora nie spełnia wymagań określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Kolegium stwierdziło, że postanowienie I instancji jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Dalej organ II instancji przywołał i omówił treść art. 141 § 1, art. 219 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 § 1, a także art. 1 pkt 4 i art. 217 K.p.a. Wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się albo wydaniem zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie odmowne nie zamyka drogi do wystąpienia z ponownym wnioskiem nawet o tej samej treści żądania, albowiem nie ma zastosowania do tych aktów instytucja stanu rzeczy osądzonej. Następnie stwierdził, że na wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 u.w.l., wykracza poza reguły określone w przepisach art. 217-220 K.p.a. Przywołał i wyjaśnił treść art. 2 u.w.l. Wskazał, że organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie bada, czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować.

Wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaświadczenie o samodzielności lokalu stanowi potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego. Samodzielność lokalu należy pojmować w ten sposób, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Tylko lokale mieszkalne i lokale użytkowe, zaprojektowane i wybudowane w celu zaspakajania określonych potrzeb ludzi i spełniające wymóg samodzielności, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości lokalowe.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że mieszkalne lub inne przeznaczenie lokali określa wiążąco projekt budowlany opracowany zgodnie z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych rozporządzeń i zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę, a po wybudowaniu budynek i lokale w nim jest kontrolowany pod względem zgodności z prawem i projektem budowlanym i wymaga zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego pozwoleniem na użytkowanie budynku.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt badanej sprawy organ II instancji stwierdził, że decyzją nr [...].[...] (znak sprawy: [...]) z 6 lipca 2018 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym odcinkami poza budynkami i zbiornikami retencyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznymi w tym słaboprądowymi, oświetleniem terenu, a także budową zjazdu z drogi publicznej i wewnętrznego układu drogowego z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami dla pieszych, murkami oporowymi, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.".

Decyzja ta została przeniesiona decyzją nr [...].[...] z 7 lipca 2018 r., znak: [...] [...] i decyzją nr [...] z 28 maja 2019r., znak: [...] na rzecz Firma A Jak wynika z treści decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 21 lipca 2009 r., nr [...], znak: [...]

Następnie decyzją nr [...].[...] z 24 stycznia 2020 r. znak: [...] - Prezydent Miasta K. zmienił ww. decyzję w zakresie zmiany w projekcie zagospodarowania terenu. Zmiana ta polegała między innymi na zmianie liczby lokali mieszkalnych w budynku A z 46 do 19 oraz w budynku B z 36 na 66 (przy zachowaniu liczby całkowitej lokali bez zmian). Nadto zmiana obejmowała zmianę liczby lokali usługowych w budynku A z 62 do 7.

Kolejno, na podstawie decyzji nr [...] z 27 lutego 2020 r., znak: [...] (sprostowanej następnie postanowieniem nr [...] z 18 marca 2020 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn.: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami oraz garażem podziemnym", zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...], [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, iż budynek został zrealizowany na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami ilość lokali mieszkalnych wynosi 49, zaś ilość lokali usługowych 7.

Na podstawie ww. aktów wnioskodawca domaga się wydania przez organ I instancji postanowienia o samodzielności przedmiotowych lokali.

Następnie organ II instancji stwierdził, że na podstawie dokumentacji, jaką przedstawiła skarżąca i zalegającej w aktach sprawy, nie można stwierdzić samodzielności ww. lokali, ponieważ lokale wskazane we wniosku jako lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne - biura nie stanowią pomieszczeń innych niż mieszkalne. Nadto przedstawiona na rysunkach inwentaryzacji lokalizacja lokali jest niezgodna z projektem budowlanym.

Jak wynika z art. 2 ust 3 u.w.l., odrębna własność lokalu winna być ustanowiona zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Kolegium wskazało przy tym, że do 23 sierpnia 2018 r. cytowany powyżej art. 2 ust. 3 ustawy stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 ustawy, stwierdzał starosta/prezydent miasta w formie zaświadczenia. Tym samym, do zmiany ustawy starosta (w badanej sprawie prezydent miasta) stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Natomiast po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty/prezydenta miasta związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy.

Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu - do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że organ nie był uprawniony do oceny zgodności wnioskowanych lokali z projektem budowlanym.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie ustalił, że z załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia inwentaryzacji architektonicznej dotyczącej piętra [...] i piętra [...] budynku [...] wynika, że na piętrze [...] (kondygnacja [...]) wskazano 2 lokale mieszkalne: nr [...] o pow. 227,90 m2 i nr [...] o pow. 224,56 nr - podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że na [...] piętrze zaprojektowano 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych. Z kolei na kondygnacji [...] zgodnie z projektem budowlanym powinny być 2 lokale mieszkalne, podczas gdy inwentaryzacja architektoniczna dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia wskazuje 6 lokali usługowych i 6 lokali mieszkalnych. Dowodzi to wyraźnie sprzeczności wnioskowanej lokalizacji i sposobu użytkowania lokali z projektem budowlanym.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ I instancji słusznie wywiódł, że na podstawie dokumentacji, jaką przedstawił inwestor, a także dokumentów i decyzji, jakie sam organ I instancji posiada w swych zasobach, ilość lokali mieszkalnych i usługowych wskazana we wniosku o wydanie zaświadczenia na piętrze [...] budynku jest niegodna z ilością i sposobem użytkowania lokali wynikającymi z wydanej wcześniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ II instancji dodał, że uwzględniając żądanie wniosku i wydając zaświadczenie żądanej treści, naruszeniu uległyby postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdzie określono ilość miejsc parkingowych dla 19 lokali mieszkalnych i 7 lokali usługowych.

Zdaniem Kolegium wyżej omówiona nowelizacja u.w.l. wyraźnie powiązała pewien stan techniczny budynku, w którym znajdują się lokale z ich przeznaczeniem, czyli funkcją i nałożyła na starostę obowiązek zweryfikowania załączonej do wniosku dokumentacji. Każde pomieszczenie w projekcie budowlanym miało określaną funkcję i cel, dlatego chcąc wyodrębnić nowe lokale oderwać je od nieruchomości macierzystej, należy wykazać, że nie spowoduje to niebezpieczeństwa użytkowania i niekorzystnych warunków dla dotychczasowych użytkowników budynku.

Nadto zdaniem Kolegium słusznie organ I instancji zauważył, że objęte wnioskiem lokale wskazano jako mieszkalne i lokale o innym przeznaczeniu niż mieszkalne - biura. Przy ocenie możliwości wyodrębnienia lokali decydujące znaczenie pełni jednak nie wskazana nazwa lokali, lecz ich przeznaczenie i faktyczna funkcja przypisana na etapie projektowania. Kolegium zgadza się z organem I instancji, że lokal, w skład którego wchodzą pokój dzienny z aneksem kuchennym i łazienką nie jest pomieszczeniem innym niż mieszkalne.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Dodał, że skoro na każdej kondygnacji przyjęto do użytkowania określona ilość lokali z doprecyzowaniem, czy są to lokale mieszkalne czy usługowe, to niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia dla innej liczby lokali na danej kondygnacji i o innej funkcji. Taka zaś sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

Organ II instancji podkreślił, że choć we wniosku o wydanie zaświadczenia wnioskodawca podał, że "w budynku zmieniono układ lokali, nie zmieniono ich ilości", to okoliczność ta nie przesądza o możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści. Znaczenie bowiem ma konfiguracja lokali i ich lokalizacja w budynku, jako że inne są wymagania wynikające z warunków technicznych dla mieszkań, a inne dla lokali biurowych. Przy ocenie spełniania przez wnioskowane lokale wymogów samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż na cele mieszkalne nie można pomijać norm prawa budowlanego. Nie tyle bowiem brak wyraźnego odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy, ile nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa dotyczącego procesu budowlanego (przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi) rozstrzyga o tym, że pojęcia lokalu mieszkalnego i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy) nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego.

Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku, nie może wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, nie zwalnia to bowiem organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami wszystkich aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Trafnie zdaniem Kolegium organ I instancji zwrócił uwagę, że działania inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ogólna liczba lokali w budynku zachowuje zgodność z projektem budowlanym - jak twierdzi skarżąca, a czego nie sposób potwierdzić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia naruszenia art. 7, art. 80 i art. 77 K.p.a. Kolegium wskazało, że wobec braku pominięcia przez organ I instancji ustaleń decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, organ nie dopuścił się zarzuconych mu naruszeń.

Organ II instancji opisał też kwestie związane z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 18 marca 2020 r.

Za chybiony Kolegium uznało również zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz art. 59 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 84 ust. 1 P.b. Organ I instancji nie prowadził bowiem polemiki z ustaleniami decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, a jedynie trafnie wywiódł, że określone we wniosku i inwentaryzacji architektonicznej rozmieszczenie lokali mieszkalnych i o przeznaczeniu innym niż mieszkalne na piętrze 1 i 7 budynku jest niezgodne z projektem budowlanym.

Ponadto, zdaniem Kolegium zasada prawdy obiektywnej znajduje zastosowanie jedynie do tych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. kary administracyjnej) bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (np. cofnięcie zezwolenia czy koncesji). Do tego typu spraw nie należą sprawy o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jak przyjmuje się w doktrynie, do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104-107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, trybów nadzwyczajnych (tak. Kamil Klonowski w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II).

Tym samym organ nie mógł dopuścić się naruszenia ww. przepisów wskazanych w zażaleniu dotyczących m.in. zasady prawdy obiektywnej czy postępowania dowodowego. W postanowieniu organ I instancji wyjaśnił jednak, dlaczego nie uznał lokali wskazanych we wniosku za lokale samodzielne podkreślając, że fakt wydzielenia lokalu trwałymi ścianami nie wystarczy do uznania ich za samodzielne lokale w rozumieniu u.w.l.

Firma A z siedzibą w K. wniosła na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 czerwca 2021 r. znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z 9 marca 2021 r. pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego uzasadniającym jego uchylenie, a następnie zobowiązanie Prezydenta do wydania na rzecz skarżącej zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami: [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonych numerami: [...] w budynku o numerze [...] w K.;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowych lokali mieszkalnych oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne;

3) art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 P.b., poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez organy I i II instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej może samodzielnie w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowych lokali.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prezydenta Miasta K. z 17 maja 2021 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie Przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym w zakresie wnętrza kondygnacji [...] piętra wraz z nowym podziałem i zmianą funkcji wybranych lokali użytkowych, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - na okoliczność wynikającą z ich treści, a w szczególności utrwaloną praktykę Prezydenta Miasta K. w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany układu funkcjonalnego we wnętrzu (tj. w zakresie ścian działowych i otworów drzwiowych w tych ścianach, a tym samym bezzasadne odstąpienie od powyższej utrwalonej praktyki w sprawie wniosku o zaświadczenie o samodzielności lokali, a także braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla Przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym w zakresie wnętrza kondygnacji [...] wraz z nowym podziałem i zmianą funkcji wybranych lokali użytkowych, na działce nr [...] obr. [...] przy ul B. W. [...] w K..

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. Skarżąca przywołała również kilka orzeczeń sądów administracyjnych oraz tezy z literatury.

W szczególności skarżąca podniosła, że pismem z 21 kwietnia 2021 roku wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn:. "Przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym w zakresie wnętrza kondygnacji [...] piętra wraz z nowym podziałem i zmianą funkcji wybranych lokali użytkowych, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Projektowane zamierzenie inwestycyjne miało obejmować przebudowę budynku w zakresie zmiany układu funkcjonalnego we wnętrzu (tj. w zakresie ścian działowych i otworów drzwiowych w tych ścianach oraz rozprowadzania niezbędnych instalacji wewnętrznych w nawiązaniu do nowego układu pomieszczeń i wyposażenia) - bez ingerencji w przegrody zewnętrzne ani jakiekolwiek elementy konstrukcyjne budynku.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku postanowieniem z 17 maja 2021 roku (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, argumentując wydane postanowienie brakiem konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. na prace objęte powyższym wnioskiem. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przebudowa w zakresie ścian działowych objęta decyzją organów nadzoru budowlanego o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji organów architektoniczno-budowlanych w zakresie pozwolenia na budowę.

Tym samym utrwaloną praktykę Prezydenta Miasta K. stanowi twierdzenie o braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany układu funkcjonalnego we wnętrzu (tj. w zakresie ścian działowych i otworów drzwiowych w tych ścianach) budynku mieszkalnego. Wobec powyższego organy I i II instancji bezzasadnie odstąpiły od powyższej utrwalonej praktyki w sprawie wniosku o zaświadczenie o samodzielności lokali w ramach niniejszego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i odnosząc się do podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] oraz lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonych nr [...] w budynku nr [...] w K..

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi, jako bezzasadne, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w dziale VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia jest art. 2 u.w.l.

Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z kolei w myśl art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Co istotne, jak trafnie wskazało Kolegium, zarówno zaskarżone postanowienie II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta, zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018r. Zgodnie z art. 1 pkt 1a ww. ustawy, w art. 2 u.w.l. znowelizowano ust. 1a, który otrzymał treść: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy."

Powołana wyżej ustawa nowelizująca u.w.l. wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a zatem, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Natomiast po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu uległy poszerzeniu, ponieważ ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

Starosta, wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, obecnie zobowiązany jest do zbadania po pierwsze, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23 sierpnia 2018 r., nie są objęte budynki istniejące przed 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazując, że inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższe zaaprobował organ II instancji.

Z kolei w ocenie skarżącej spółki wniosek taki był nieuprawniony, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, uznając, że doszło do nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, udzielił decyzją nr [...] z 27 lutego 2020 r. pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji z uwzględnieniem nowo wydzielonych lokali mieszkalnych i użytkowych.

Rację w powyżej zarysowanym sporze mają organy administracji.

Jak już zaakcentowano wyżej, znowelizowany art. 2 ust. 3 u.w.l. (w brzmieniu aktualnym w czasie rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie) stanowi, że przesłanki które bierze pod uwagę starosta przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu zostały określone między innymi w art. 2 ust. 1a.

Zatem dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest obecnie łączne spełnienie określonych w przepisie przesłanek: po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Oczywiste są przy tym zależności pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w trakcie budowlanego procesu inwestycyjnego.

Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją WZ (względnie z postanowieniami planu miejscowego), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 i następne P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu budowę albo zgłoszenie budowy w przypadku określonych inwestycji, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W art. 55 wskazano w jakich kategoriach spraw konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Należy tu podkreślić, że gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu. Tymczasem ustawodawca w art. 2 ust. 1a u.w.l. postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, realizacji i przystąpienia do użytkowania.

Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że starosta – jakkolwiek niewątpliwie jest związany wydanymi decyzjami – to jednak uprawniony i zobowiązany jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., a nie tylko z ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a u.w.l.) sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2032/18).

Należy przy tym wyjaśnić, że przywołane w skardze i zażaleniu orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zakresu badania przez starostę sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego i nie jest adekwatne w realiach sprawy niniejszej.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na treść decyzji nr [...].[...] z 24 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę, w której znalazło się następujące twierdzenie: "W wyniku wprowadzonych zmian w budynku oznaczonym jako "budynek A" z zaprojektowanej liczby 19 lokali mieszkalnych jeden lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową 185,03 m2 a 11 lokali mieszkalnych ma powierzchnię użytkową od 224,40 m2 do 228,31 m2. Jak wynika z rysunków rzutów budynku, w każdym z nich zaprojektowano 4 pokoje dzienne z łazienkami oraz 6 sypialni z 3 łazienkami (w lokalu o powierzchni użytkowej 185,03 m2 odpowiednio 4 sypialnie z 2 łazienkami). Taki układ mieszkań nasuwa przypuszczenia, iż w stosunku do lokali tych mogą być podejmowane próby podzielenia na mniejsze, a przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania mają na celu ominięcie obowiązujących przepisów w celu wykonania lokali mieszkalnych bez zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Projektant podkreśla, iż mieszkania zaprojektowano na zlecenie Inwestora zgodnie z oczekiwaną przez niego strukturą, a przepisy techniczno-budowlane nie ograniczają wielkości lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego, sposób zaprojektowania tych mieszkań nasuwa przypuszczenie, iż użytkowane będą przez większą ilość osób, zatem zaprojektowanie wyłącznie 1 miejsca postojowego dla każdego z takich lokali ocenić należy za całkowicie nieprzystające do realiów, choć teoretycznie niesprzeczne z prawem. Należy zatem stanowczo podkreślić, iż ewentualny podział większych lokali na mniejsze będzie bezwzględnie wymagał zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości adekwatnej do ilości wyodrębnianych lokali z zachowaniem obecnego wskaźnika tj. 1 m.p. / 1 lokal mieszkalny."

Zatem w decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę organ (ten sam - w gestii którego pozostaje wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu) stwierdził zatem wyraźnie, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej, jednak działania inwestora sugerują, że będzie próbował wydzielić dodatkowe lokale. Organ kategorycznie stwierdził, że w takiej sytuacji konieczne będzie zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych.

Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że pozwolenie na użytkowanie wydane 27 lutego 2020 r. wskazywało na zrealizowanie 19 mieszkań i 7 lokali użytkowych i w tym zakresie pozwolenie na użytkowanie pozostawało w zgodzie z wydanym pozwoleniem na budowę.

Dopiero w postanowieniu z 18 marca 2020 r. nr [...] PINB w trybie sprostowania zmienił liczbę mieszkań na 49, wskazując, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w tym zakresie.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, z pisma organu I instancji z 24 marca 2021 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej K. [...] oraz pisma Prokuratora z 22 stycznia 2021 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia PINB z 18 marca 2020 r. uznając, że doszło do rażącego naruszenia prawa (znak sprawy [...]). Następnie toczyło się postępowanie zażaleniowe przed organem II instancji w tej sprawie.

Z kolei Sądowi jest wiadome z urzędu, że WSA w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. VII SA/Wa 605/21 oddalił skargę Firma A na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 stycznia 2021 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia PINB z 18 marca 2020 r. nr [...].

Zatem nie sposób przyjąć, jak podnosi skarżąca, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku z 27 lutego 2020 r., która pozostaje w obrocie prawnym, dotyczy 49 lokali mieszkalnych. Postanowienie prostujące tę liczbę z 19 na 49 lokali zostało uznane za nieważne ex tunc ostatecznym postanowieniem GINB z 21 stycznia 2021 r. i nie wywołuje skutków prawnych. Zatem obecnie ww. ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku z 27 lutego 2020 r. określa ww. liczbę lokali mieszkalnych na 19, tak jak to określała w chwili jej wydania.

Dodatkowo, jak słusznie wskazał organ II instancji, na podstawie dokumentacji, jaką przedstawiła skarżąca jak i zalegającej w aktach sprawy, nie można było stwierdzić samodzielności ww. lokali również dlatego, że przedstawiona na rysunkach inwentaryzacji lokalizacja lokali jest niezgodna z projektem budowlanym.

W przedmiotowej sprawie bowiem, z załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia inwentaryzacji architektonicznej dotyczącej piętra [...] i piętra [...] budynku [...] wynika, że na piętrze [...] wskazano 2 lokale mieszkalne: nr [...] o pow. 227,90 m2 i nr [...] o pow. 224,56 m2 - podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że na [...] piętrze zaprojektowano 6 lokali mieszkalnych oraz 6 lokali usługowych. Z kolei na kondygnacji [...] zgodnie z projektem budowlanym powinny być 2 lokale mieszkalne, podczas gdy inwentaryzacja architektoniczna dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia wskazuje 6 lokali usługowych i 6 lokali mieszkalnych. Dowodzi to oczywistej sprzeczności wnioskowanej lokalizacji i sposobu użytkowania lokali z projektem budowlanym.

Trafnie zatem organ II instancji stwierdził, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Skoro na każdej kondygnacji przyjęto do użytkowania określoną liczbę lokali z doprecyzowaniem, czy są to lokale mieszkalne czy usługowe, to niedopuszczalne jest wydanie zaświadczenia dla innej liczby lokali na danej kondygnacji i o innej funkcji.

Słusznie Kolegium wskazało, że chociaż we wniosku o wydanie zaświadczenia wnioskodawca podał, że "w budynku zmieniono układ lokali, nie zmieniono ich ilości", to okoliczność ta nie może przesądzać o możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści. Istotne znaczenie bowiem ma bowiem konfiguracja lokali i ich lokalizacja w budynku, jako że inne są wymagania wynikające z warunków technicznych dla mieszkań, a inne dla lokali biurowych. Przy ocenie spełniania przez wnioskowane lokale wymogów samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż na cele mieszkalne nie można pomijać norm prawa budowlanego. Nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa dotyczącego procesu budowlanego (przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi) rozstrzyga o tym, że pojęcia lokalu mieszkalnego i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 u.w.l.) nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19).

Również okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku, nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami wszystkich aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Sąd podziela zdanie organów obu instancji, że działania inwestora zmierzają do obejścia przepisów prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Oceny tej nie może zmienić również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ogólna liczba lokali w budynku zachowuje zgodność z projektem budowlanym, której to informacji zresztą nie sposób zweryfikować w odformalizowanym postępowaniu poddanym kontroli sądowej w niniejszej sprawie, ze względu na przedstawiony materiał dowodowy i zakres wniosku (dwa wybrane piętra z całej inwestycji).

Warto również zauważyć specyfikę i istotę decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Uzyskanie takiej decyzji konieczne jest przed przystąpieniem do użytkowania określonych obiektów budowlanych (art. 55 ust. 1 P.b.). Stosownie do art. 59 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Istotny jest zatem zakres tej obowiązkowej kontroli wykonywanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ determinuje on zakres sprawdzeń i ocen dokonywanych przez ten organ. Dostrzec trzeba, że stosownie do art. 59a ust. 1 P.b. kontrola ta obejmuje sprawdzenie:

1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;

3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4. uporządkowania terenu budowy.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że zakres ocen (sprawdzeń) organu nadzoru budowlanego dokonywanych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obejmuje zasadniczo zagadnienia odnoszące się do aspektów konstrukcyjnych kontrolowanego obiektu, rzutujących na jego bezpieczeństwo oraz zagadnienia dotyczące zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Nie obejmuje natomiast ustaleń dotyczących tych elementów projektu budowlanego (pozwolenia na budowę), które dotyczą liczby lokali fizycznie wyodrębnionych przez inwestora w ramach realizowanego obiektu budowlanego. Ta natomiast okoliczność była w ocenianej sprawie sporna. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonywania – w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego zmierzającej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - ustaleń i ocen odnośnie zgodności liczby wyodrębnianych lokali z treścią pozwolenia na budowę – powoduje, że zagadnienie to musi zostać zbadane (zweryfikowane) przez starostę, wydającego zaświadczenie o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu. Jest to jeden z aspektów sprawdzeń tego organu, dokonywanych w oparciu o normatywne upoważnienie zawarte w art. 2 ust. 1a u.w.l. Gdyby starosta był pozbawiony powyższej kompetencji, wówczas oceniana sfera pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co należy uznać za niepożądane i niedopuszczalne.

W konkluzji należy stwierdzić, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew jednoznacznemu stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej), a zatem w sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku w zmienionym kształcie nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie. Nie zwalniało to organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. Oczywiste jest, że gdyby na etapie projektowania nie zapewniono np. odpowiedniej liczby miejsc postojowych, wówczas taki budynek nie uzyskałby pozwolenia na budowę.

Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia wymienionych w niej przepisów u.w.l. i K.p.a., bowiem w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na niezgodność treści wnioskowanego zaświadczenia (związanej z załączoną do niego inwentaryzacją – rzutami pięter) z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, ponieważ wydane przez organ II instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego analiza, obejmująca wszystkie istotne okoliczności faktyczne, pozwoliła na ustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej Sąd stwierdza, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do jego uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem z zawnioskowanego dowodu z postanowienia Prezydenta Miasta K. z 17 maja 2021 r. znak: [...] nie wynikają fakty niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Nie każdy dowód może zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie ma miejsca w niniejszym przypadku, ze względów wskazanych powyżej.

Końcowo warto zwrócić uwagę, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego (funkcja gwarancyjna), ponieważ potwierdza m.in. legalność zrealizowanej budowy. W sytuacji natomiast, gdy zrealizowana przez inwestora budowa jest sprzeczna z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym możliwej do wyodrębnienia liczby lokali, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, ponieważ potwierdzałoby ono stan niezgodny z wydanymi aktami administracyjnymi.

Dodać trzeba też, że podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie rozpoznając i oddalając skargi skarżącej na postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszczących się w tej samej inwestycji, w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 1341/20, II SA/Kr 1340/20, II SA/Kr 1339/20, II SA/Kr 1338/20, II SA/Kr 1189/20, II SA/Kr 1191/20 oraz II SA/Kr 416/21.

Sąd w składzie orzekającym podziela przedstawione w uzasadnieniach ww. wyroków zapatrywania, czemu dał również wyraz w treści niniejszego uzasadnienia.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.