Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1121/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1321/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1321/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) odmówił spółce przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności ONW, o czym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE.L. z 2011 r., nr 25, poz.8 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 65/2011"). Chodzi o sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy – E. S., J. S., B. Sp. z o.o., Fundację "[...]", A. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz D. Sp. z o.o. Zdaniem organu, istniejące pomiędzy wymienionymi spółkami i osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają jednoznacznie uznać, iż celem działania tych podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez stronę użytkowane rolniczo.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r.

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu w całości podzielając stanowisko organu I instancji. Organ wskazał, iż powodem nieprzyznania spółce przedmiotowej płatności było stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego między siedem wskazanych wcześniej podmiotów. Organ odwoławczy wskazał, że wszystkie działki ewidencyjne zgłoszone do płatności w roku 2014 przez wcześniej wymienione podmioty, w latach 2004-2013 deklarowane były do tej pomocy wyłącznie przez E. S. Natomiast w roku 2014 nieruchomości te zostały zgłoszone we wnioskach o przyznanie płatności w następujący sposób:

• J. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 332/3;

• B. Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2;

• Fundacja "[...]" zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2;

• skarżąca spółka oraz spółki: C. i D. zadeklarowały do płatności działki ewidencyjne o numerach 249/2, 344, 282/2 i 101/2.

W ocenie organu odwoławczego pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić sztuczne stwarzanie w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego. Organ wskazał też, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że:

• Ewa Stalinger jest zarazem wspólnikiem i prezesem skarżącej spółki (A.);

• ta sama osoba jest również wspólnikiem spółki D.;

• w pozostałych spółkach (C., B.) i w Fundacji "[...]" wspólnikami i członkami zarządów są między innymi M. S. (małżonek E. S.) i T. S. (zstępny E. S.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W W uzasadnieniu powołując m.in. treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazał, że położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych.

Zdaniem Sądu I instancji przywołane okoliczności w pełni uzasadniają konkluzję, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane, powiązane ze sobą podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., i art. 8 k.p.a. wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez Organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:

a) błędnym ustalaniu istotnych z punktu widzenia § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez Organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;

b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;

c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;

d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością czy też Fundacja "[...]" - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";

e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...) stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 — nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanymi m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) 1165/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w zbliżonej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia;

d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 oraz art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, stanowiących definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu nr 249/2, położonej w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie M., obrębie G.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. b) rozporządzenia 73/2009;

e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173), poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;

f) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007— 2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Zważywszy na konstrukcję tych zarzutów, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Wnioski o stworzeniu takich sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o następujące przesłanki faktyczne:

1. między skarżącą, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją powiązania rodzinne i organizacyjne - te same osoby fizyczne, powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa tworzą podmioty, stanowią ich organy zarządzające lub nadzorcze, wszystkie reprezentowane są przez E. S. jako pełnomocnika;

2. dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy – należący do E. S.;

3. działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S.;

4. położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych; poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów; części takich jednolitych działek ewidencyjnych wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi;

5. łączna wysokość oczekiwanej przez powiązane podmioty korzyści ze sztucznego podziału wynosi 14674,42 zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosiłaby 11812,00 zł, zatem wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności ONW wynosi 2862,21 zł.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczną podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Zatem kasator zarzucając naruszenie przepisów postępowania powodujące wadliwe ustalenia faktyczne, powinien wskazać do jakich innych ustaleń faktycznych mogłoby dojść, gdyby te naruszenia nie wystąpiły. Tymczasem zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej) skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałoby, jakie były tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek i jakie przesłanki wskazujące na jej samoistne posiadanie, wyodrębnionych od innych powiązanych podmiotów i samodzielne gospodarowanie tymi działkami. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit b) - e) petitum skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wyżej wskazanych ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i Sąd I instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, że ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane. Tym samym skarżąca zarzucała, że wadliwie przyjęto, iż wskazywane okoliczności dowodzą stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przepisy art. 21 ww. ustawy wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności należy wskazać na art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z którego wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 k.p.a. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Wprawdzie organ zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności) jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest jednak organ zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu. Skarżąca kasacyjnie zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, rzeczywistego położenia przestrzennego gruntów, nie wskazuje nawet jakie okoliczności faktyczne sprzeczne z przyjętymi przez organy i Sąd I instancji mogłyby być dokonane, czy też jakie ustalenia organów obalone. Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę kasacyjną traktuje podniesione zarzuty jako formę polemiki z ustaleniami przyjętymi przez Sąd I instancji zapominając o istocie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania.

Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalając zasadnicze dla sprawy okoliczności faktyczne (wyżej wskazane) organy nie naruszyły obowiązujących je zasad postępowania dotyczących reguł gromadzenia materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Aczkolwiek Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że z art. 21 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne zawarte w ust. 2, ust. 3, i ust. 4 tej ustawy nie stanowią inaczej, co skutkuje tym, że zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego, to jednakże brak podstaw do twierdzenia, że organy naruszyły zasady wynikające z tych przepisów oraz z art. 8 k.p.a. i art. 75 k.p.a. przy uwzględnieniu postanowień art. 21 ww. ustawy.

Podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjne zarzuty sprowadzają się w istocie do oceny prawidłowości wniosków wyciągniętych na podstawie poszczególnych ustalonych prawidłowo (wyżej wymienionych) okoliczności faktycznych co do stworzenia sztucznych warunków, będących przeszkodą w udzieleniu płatności. Analizując zaskarżony wyrok w ramach zarzutów skargi kasacyjnej należało więc zbadać, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zgodnie z art. 80 k.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznały, czy zasadnicza okoliczność, to jest stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, została udowodniona. To ta okoliczność jest istotna w sprawie, a nie to czy gospodarstwo skarżącej ma cechy gospodarstwa rolnego.

Aby ocenić prawidłowość wniosków co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenia mają przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 2988/95 stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd I instancji w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Kierując się taką wykładnią prawa Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że w oparciu o wyżej przedstawione ustalenia organy zasadnie przyjęły, iż utworzone podmioty oraz skarżąca nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą i na inne podmioty miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym. Organy ustaliły zaś, że skarżąca nie posiadała żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Powyższe oznacza, że kasator nie zakwestionował skutecznie przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sad Administracyjny jest zobligowany do orzekania przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do niezastosowania art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia nr 1698/2005. Otóż zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania zróżnicowania działalności gospodarczej. W myśl art. 4 ust. 2 ww. rozporządzenia cele określone w ust. 1 są wykazywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV. Wsparcie, o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy: środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich; płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie.

Jednocześnie z art. 37 ust. 1 wynika, że płatności przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt i) oraz ii) powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Płatności te udziela się rolnikom, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 50 ust. 2 i 3, przynajmniej przez pięć lat od pierwszej płatności (ust. 2). Przepis ten określa też zasady ustalania wysokości tychże płatności oraz stwierdza, że płatności mają charakter degresywny powyżej progu określonej powierzchni na gospodarstwo, który zostanie określony w programie (ust. 3 i ust. 4).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że cel podniesienia poziomu życia ludności wiejskiej, popieranie jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłoszone są przez - tylko formalnie - różne podmioty. Trafnie zatem przyjęły organy obu instancji, co zaaprobował WSA, że zważywszy na powyższe regulacje płatność ONW służyć powinna podstawowemu celowi jakim jest poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami. Powinna ona rekompensować dodatkowe koszty rolników i utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze i mieć charakter degresywny, co ma zapobiegać nadmiernemu gromadzeniu przyznanych środków przez duże, silne ekonomicznie gospodarstwa, które wsparcia takiego potrzebują w mniejszym stopniu niż mniejsi producenci rolni. Degresja płatności jest działaniem ukierunkowanym na stworzenie rolnictwa zrównoważonego, które stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej, co wyraźnie wynika z punktu 33 preambuły do rozporządzenia nr 1698/2005. Zatem próby ominięcia obowiązujących w tym względzie przepisów stoją w jawnej sprzeczności z powyższymi celami. W odniesieniu do płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) uzyskanie nieuzasadnionych korzyści polegałoby, jak trafnie wskazano w zaskarżonej do WSA decyzji, na ominięciu przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. przez co sumaryczna wysokość płatności ONW wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 14 674,42 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zostały zgłoszone przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wyniosłaby 11 812 zł.

Z powyższego wynika, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji miały na uwadze wskazywane regulacje prawne. Zatem zarzut zawarty w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej jest chybiony.

W konsekwencji za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 2 lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące błędnego zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/05 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 czyli zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów.

Ponownie należy przypomnieć, że z przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych (które nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów opartych o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wynika, że skarżąca, inne osoby fizyczne oraz spółki i fundacja zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Ustalono przy tym ścisłe powiązania personalne pomiędzy ww. podmiotami, które nie posiadają odrębnego kierownictwa ani nie są wyodrębnione pod względem ekonomicznym i technicznym. Wykazano przy tym, odwołując się do celów wsparcia dla przedmiotowych płatności, że kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem tych środków, które ukierunkowane być powinny na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Stwierdzono także zamierzoną koordynację pomiędzy powiązanymi podmiotami. Skoro z powyższego wynika, iż prawidłowo oceniono element obiektywny oraz element subiektywny, na co wskazano w ww. wyroku TSUE w sprawie C-434/12, to w konsekwencji prawidłowo zastosowano ww. przepisy i odmówiono przyznania płatności. Nie jest przy tym trafny zarzut, że płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, co miałoby uzasadniać niezastosowanie powyższych przepisów. Zauważyć należy, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym łączna, z tytułu JPO, ONW i PRŚ, hipotetyczna wysokość nieuzasadnionych korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego wyżej przywołanymi wyniosła 95 503,17 zł.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (wskazane w pkt 2 lit. d) – f) petitum skargi kasacyjnej) dotyczą niezastosowania powołanych w tych zarzutach przepisów. Wszystkie te przepisy określają zasady przyznania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit a) oraz w pkt 2 lit. d) – f) petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.