Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2148/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2 w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958)
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 145 lub 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Z przytoczonych względów należy przyjąć, iż przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

TEZY

Z przytoczonych względów należy przyjąć, iż przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/08 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W. i J. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A." kwotę 590 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz skarżącego J. O. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w Warszawie i J. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drugiej jezdni Al. W. w W., na odcinku od ul. S. do D. S. obejmującej przebudowę jezdni istniejącej, przebudowę skrzyżowania Al. W. z ul. S., budowę odcinak Al. R., budowę drogi serwisowej, chodników i ścieżek rowerowych, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikami retencyjnymi i pompownią, sygnalizacji świetlnej, ekranów akustycznych, przepustu oraz przebudowę wodociągów, kanalizacji tłocznej, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci teletechnicznych, oświetlenia, kabli energetycznych i ogrodzeń oraz rozbiórkę budynków i obiektów w pasie drogowym – na terenie działek wskazanych w decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W skardze na decyzję organu odwoławczego podniesiono zarzuty, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, 35 i art. 36 Prawa budowlanego, ponieważ projekt budowlany nie był kompletny, gdyż nie zawierał wymaganych opinii i uzgodnień ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, a ponadto ukształtował obowiązki inwestora inaczej niż zostało określone w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia co do stolarki okiennej w budynkach Spółdzielni, odprowadzenia wód opadowych oraz ekranów akustycznych i systemu ochrony czystości powietrza, jak również nie przedstawiono alternatywnych rozwiązań realizacji przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargi nie są zasadne, bowiem decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie naruszyła w rażący sposób praw i nie zachodzą także inne przyczyny wymienione w art. 156 i 145 K.p.a. pozwalające na przyjęcie, iż została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie zaś do przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, może stwierdzić jedynie, iż decyzja narusza prawo z przyczyn wymienionych w art. 145 lub 156 K.p.a. W tej sprawie organ pierwszej nadał decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygor natychmiastowej wykonalności, a z wpisu do dziennika budowy wynika, że roboty budowlane na podstawie tej decyzji są prowadzone. W tym stanie rzeczy Sąd mógł brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja takich wad nie zawiera, a w szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, 35 i 36 Prawa budowlanego. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Planowane przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie Al. W. na odcinku od ul. S. do D. S. jest na terenie, który nie jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje się w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze cel dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż na inwestorze nie spoczywał obowiązek przedstawienia alternatywnych rozwiązań przez niego rozpatrzonych, a wobec tego "usankcjonowanie ich braku w zaskarżonej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Ponadto zdaniem Sądu organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Sąd pominął "szczegółowe omówienie pozostałych, drobniejszych zarzutów, nie mających ścisłego związku z kontrolowanym rozstrzygnięciem, których wystąpienie nie mogłoby i tak skutkować stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Jest to zbędne z uwagi na przesłanki, które sąd administracyjny może brać pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, na podstawie art. 31 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a więc możliwość uwzględnienia skargi jedynie z przyczyn wznowieniowych lub powodujących nieważność decyzji.

Wyrok zaskarżyli skargami kasacyjnymi Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w W. oraz J. O.

Skarżąca Spółdzielnia wskazała jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego, art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 48 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dyrektywy z dnia 27 czerwca 1985 r., nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko naturalne, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Spółdzielni z naruszeniem wskazanych przepisów Sąd pierwszej instancji przyjął, że projekt budowlany jest kompletny, podczas gdy nie zawiera wymaganych opinii i uzgodnień, a w szczególności opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także kształtuje obowiązki inwestora odmiennie niż to zostało wskazane w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Proponowane ekrany akustyczne nie chronią mieszkańców osiedla "A." przed nadmiernym hałasem. Organ nie rozważył rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia, a w szczególności budowy drogi w tunelu. Sąd nie odniósł się do zarzutów, iż nie została wykonana inwentaryzacja stolarki okiennej w budynkach Spółdzielni, która powinna być wymieniona, braku ustalenia miejsca i sposobu odprowadzania wód opadowych i odwodnienia, braku projektu kompensacji przyrodniczej oraz braku opracowania systemu ochrony czystości powietrza. Skarga Spółdzielni została oddalona mimo, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, a stan faktyczny sprawy, na którym zostało oparte rozstrzygnięcie został ustalony nieprawidłowo.

Skarżący J. O. przytoczył jako podstawy kasacyjne naruszenie przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, 8, 11 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 141 § 4 i art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę mimo, że inwestycja jest realizowana w obszarze objętym ochroną konserwatorską bez uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej, a ponadto nie dokonał rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych w tej sprawie okoliczności. Zaskarżony wyrok został wydany bez "jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami".

Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jest zdeterminowane przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniem przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. Jakkolwiek Sąd nie zwrócił uwagi na kolejne zmiany powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to jednak przytoczył brzmienie przepisu art. 31 ust. 2 tej ustawy, przed jego zmianą powołaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., co pozwala przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie ten przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r., przy czym należy zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 10 września 2008 r. do rozpoznania skarg na decyzje wydane w takich sprawach ma zastosowanie przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. Zmiana przepisu art. 31 ust. 2 polegała na tym, że przepis ten przed jego zmianą dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę drogi oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zaś po zmianie przepis ten dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., mimo że stanowisko w tym zakresie nie zostało wsparte wywodem prawnym. Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, albowiem wskazując na przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargi przyjmując, iż uwzględnienie skargi jest dopuszczalne jedynie w razie stwierdzenia przyczyn dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a.) lub przyczyn powodujących nieważność decyzji (art. 156 k.p.a.). To stanowisko spowodowało, iż ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz zarzutów podnoszonych w skargach została ograniczona do stwierdzenia, iż skargi nie mogą być uwzględnione, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy są podstawy do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zwłaszcza z naruszeniem przepisów wskazanych przez skarżących, albowiem przyjął, że naruszenia te nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W związku z tym należy podnieść, że ocena czy naruszenie określonego przepisu ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga uprzedniego stwierdzenia, że określony przepis został naruszony.

W tym kontekście odnosząc się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podniesiony przez skarżącego J. O. Uzasadnienie wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia powinno obejmować stanowisko sądu co do naruszenia lub nienaruszenia przepisów, które miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w tym co do przepisów, których naruszenie objęte jest zarzutami podniesionymi w skardze. Nie spełnia tego wymagania takie uzasadnienie wyroku, z którego nie wynika, jakie jest stanowisko sądu co do tego czy określone przepisy prawa zostały naruszone, czy też nie. Odnośnie wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż zarzut naruszenia tych przepisów "w aspekcie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa" nie jest trafny. Nie wiadomo więc, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy te zostały naruszone, tyle tylko, że ich naruszenie nie jest rażące, czy też przepisy te w ogóle nie zostały naruszone. Co do innych zarzutów, określonych przez Sąd pierwszej instancji jako "drobniejsze", Sąd stwierdził zaś, że ich wystąpienie nie mogło i tak skutkować stwierdzeniem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego pominął ich szczegółowe omówienie. Nie wiadomo więc o jakie zarzuty i dotyczące jakich przepisów chodzi. W uzasadnieniu wyroku nie została również wyjaśniona kwestia na podstawie jakiego materiału dowodowego Sąd stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie Al. W. na odcinku od ul. S. do D. S. jest na terenie, który nie jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje się w otoczeniu zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu zaskarżonego wyroku, w dniu 6 kwietnia 2010 r. Sąd zwrócił się o nadesłanie decyzji do Stołecznego Konserwatora Zabytków, a przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. Stołeczny Konserwator Zabytków przesłał do Sądu decyzje z lipca 1965 r. i ze stycznia 1979 r. oraz postanowienie z dnia [...] października 2006 r. dotyczące wpisanie do rejestru zabytków "Z.".

Taki sposób rozpoznania skarg uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skarg kasacyjnych, w których podniesiono zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przyczyną wadliwego rozpoznania skarg było przyjęte przez Sąd pierwszej instancji wadliwe rozumienie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji.

Przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., nasuwa istotne wątpliwości. Jest to przepis, który określa sposób orzekania przez sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wydaną na podstawie tej ustawy. Ustalenie rzeczywistej treści tego przepisu wymaga przeprowadzenia jego analizy w kontekście przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określających zasady orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, ponieważ przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wyjątkowe unormowanie w stosunku do zasad ogólnych. Jako przepis wyjątkowy (szczegółowy) podlega wykładni ścisłej, tym bardziej że jest to przepis, który ogranicza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego.

Według przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 145 w związku z art. 52 § 1 i 2, skargę do sądu administracyjnego wnosi się, co do zasady, na decyzję organu drugiej instancji (organu odwoławczego), po wyczerpaniu środków odwoławczych, a sąd administracyjny w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania stosuje w stosunku do tej decyzji środki określone w art. 145. Sąd może jednak, na podstawie art. 135 P.p.s.a, objąć orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji i zastosować środki określone w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem praw). Uwzględnienie skargi na decyzję (art. 145 P.p.s.a.) albo oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a) przez sąd administracyjny odnosi się, co do zasady, do decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), z tym że sąd administracyjny może uwzględnić skargę obejmując orzekaniem także decyzję organu pierwszej instancji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.).

W tym kontekście wymaga wyjaśnienia to, o jakiej decyzji mowa jest w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten stanowił, że "w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem "decyzja o pozwoleniu na budowę drogi", a nie określeniem decyzja w sprawie o pozwolenie na budowę drogi, a co najważniejsze wskazał, że chodzi o decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie zaś do przepisu art. 108 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, od której służy odwołanie, a więc decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odniósł się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Tak rozumiany przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Takie rozumienie tego przepisu, z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy drogi na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inne rozumienie tego przepisu, a zwłaszcza takie jakie nadał temu przepisowi, bez szerszego uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji, oznaczałoby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r., co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji.

Z przytoczonych względów należy przyjąć, iż przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że o wynagrodzeniu na rzecz adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.