Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2644/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1136/14 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2015 r. na skutek skargi J. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz J. K. 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydium Rady Narodowej m. Ł. orzeczeniem z [...] lipca 1968 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o powierzchni 3.875 m2, stanowiącej własność S. senior i S. junior G., B. G., M. G., Z. K., T. T. i H. K. Odrębnym orzeczeniem z [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], o powierzchni 8.105 m2, stanowiącej własność S. senior i S. junior G., B. G., M. G., Z. K., T. T. i H. K.

Odrębnymi orzeczeniami z [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. orzekło natomiast o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 1968 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1968 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć zwrócili się spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości: E. T.-W., W. T. i J. K.

Z uzyskanych przy piśmie z [...] czerwca 2004 r. z Urzędu Miasta Ł. dokumentów wynika, że w granicach wywłaszczenia znajdują się działki oznaczone obecnie nr [...].

Na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu z [...] 2010 r. organ ustalił, iż w dniu [...] 2008 r. zmarł H. K., ujawniony w księdze wieczystej Nr [...] jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł. i współużytkownik wieczysty znajdującej się w granicach wywłaszczenia dz. ew. nr [...] o pow. 0,0813 ha, obr. [...] Ł. [...].

Na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu z [...] 2011 r. organ ustalił, iż w dniu [...] 2002 r. zmarł J. L., ujawniony w księdze wieczystej Nr [...] jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł. i współużytkownik wieczysty znajdującej się w granicach wywłaszczenia dz. ew. nr [...] o pow. 0,0684 ha, obr. [...] Ł. [...].

Pismem z dnia [...] września 2011 r. organ zwrócił się do W. K. o nadesłanie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym H. K. lub też zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Pismem otrzymanym przez organ w dniu [...] października 2011 r. W. K. poinformowała, że "żadne postępowanie odnośnie dziedziczenia nabycia spadku po H. K. nie zostało przeprowadzone".

Odrębnym pismem z [...] września 2011 r. organ zwrócił się do I. L. o nadesłanie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. L. lub też zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym, na które nie uzyskano odpowiedzi.

W związku z powyższym postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności:

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] lipca 1968 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o pow. 3875 m2, stanowiącej własność S. senior i S. junior G., B. G., M.G., Z. K., T. T. i H. K.;

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] lipca 1968 r. o odszkodowaniu za ww. nieruchomość;

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] lipca 1968 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o pow. 8105 m2, stanowiącej własność S. senior i S. junior G., B. G., M. G., Z. K., T. T. i H. K.;

- orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] lipca 1968 r. o odszkodowaniu za ww. nieruchomość;

- decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1968 r. o utrzymaniu w mocy ww. czterech orzeczeń z dnia [...] lipca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem.

Zawieszenie postępowania nastąpiło do czasu przedłożenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym w dniu [...] 2008 r. H. K. oraz po zmarłym w dniu [...] 2002 r. J. L., ewentualnie zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych stronach postępowania. Organ zobowiązał też W. K. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym H. K., ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym, I. L. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym J. L., ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym, E. T.-W., W. T. i J. K. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych H. K. oraz J. L., ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. K. (osoba której przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości) i J. K. (następca prawny byłych właścicieli nieruchomości).

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. Organ naczelny wskazał, że stronami postępowania nadzorczego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1968 r. oraz utrzymanych nią w mocy orzeczeń z [...] lipca 1968 r. są także współużytkownicy wieczyści znajdujących się w granicach wywłaszczenia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obr. [...] Ł. [...], w tym również następcy prawni zmarłego w dniu [...] października 2008 r. H. K. oraz zmarłego w dniu [...] 2002 r. J. L. Organ wskazał, że z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego, wskazującego na domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 k.c.), ewentualnie zarejestrowanym notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., organ podejmie postępowanie, jeżeli ustaną wskazane wyżej przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. złożył J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu zawieszenie powołanego postępowania z uwagi na brak ustalenia następców prawnych i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ musi być uznane za naruszenie art. 28 k.p.a., art. 30 § 5 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia spraw spadkowych osób nie mających jakiegokolwiek związku ze wskazanym postępowaniem nadzorczym, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W ocenie Sądu bezzasadnym było zawieszenie postępowania z uwagi na nieustalenie następców prawnych właścicieli samodzielnych lokali i czynienie stronami postępowania właścicieli lokali.

W ocenie Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny właścicieli lokali usytuowanych w budynku posadowionym na gruncie objętym orzeczeniami PRN w m. Ł. z [...] lipca 1968 r., w badaniu oceny legalności orzeczenia, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to bowiem interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego (w tym przypadku mogą to być tylko przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Zdaniem Sądu, poza kręgiem podmiotów zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji biorą udział osoby, którym przysługuje obecnie tytuł prawny do nieruchomości. W dotychczasowej praktyce i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Nie jest to jednak kwestia jednoznaczna i do końca rozstrzygnięta.

Jak podkreślił Sąd, skoro interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, to nasuwa się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi między ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa wskazanych nieruchomości (na datę wywłaszczenia niezabudowanych) a sytuacją prawną obecnego właściciela posadowionego na nim budynku (właścicieli poszczególnych lokali), czy też użytkownika wieczystego gruntu na którym ten budynek się znajduje. Zdaniem Sądu, trudno dopatrzeć się w takiej sytuacji, na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych gruntu, na którym wzniesiony został budynek. Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa materialnego czy też procesowego. Za brakiem interesu prawnego właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych, a w konsekwencji koniecznością ustalenia następców prawnych właścicieli lokali oraz użytkowników wieczystych, którzy zmarli, przemawia ta okoliczność, że niezależnie od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa. Właścicieli lokali jako współużytkowników wieczystych chroni bowiem rękojmia wiary ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10.

Sąd wskazał również, że wskazane uchybienia i bezpodstawne zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji narusza gwarantowane Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: EKPCz) prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto, prowadzenie postępowania ze zbytecznym udziałem dużej liczby właścicieli lokali znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej, przez co organ wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy ustawowe na załatwienie sprawy przewidziane naruszając tym samym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organ administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 EKPCz. W orzecznictwie strasburskim ukształtowała się bowiem taka wykładnia art. 6 EKPCz, że sam fakt trwania postępowania administracyjnego przez wiele lat oznacza, że system prawa i jego stosowania jest niewydolny, co pozbawia obywatela prawa rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w rozsądnym terminie.

Postępowanie dotyczące gruntów wskazanych w orzeczeniach poddanych kontroli nieważnościowej, w przypadku dalszego stosowania przez organ nieprawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. może toczyć się jeszcze przez wiele lat. Skoro po 10 latach od złożenia wniosku nie została wydana merytoryczna decyzja administracyjna, to można domniemać, że łączne orzekanie (uwzględniając różne fazy postępowania przed organem i sądem powszechnym) zajmie kolejną dekadę.

Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób o osoby niemające interesu prawnego w sprawie administracyjnej, a tym samym niemożności zakończenia tego postępowania w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego a nawet w terminie jaki można uznać za rozsądny w państwie prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji uchylił postanowienia obu instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 120, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz uczestnik postępowania - Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Ł.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w skardze kasacyjnej podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że stronami postępowania nadzorczego nie są obecni właściciele lokali - użytkownicy wieczyści nieruchomości;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenie i wezwanie do sprawy jako stron postępowania obecnych właścicieli lokali - użytkowników wieczystych nieruchomości doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób o osoby niemające interesu prawnego w sprawie administracyjnej;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nieprawidłowo zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych właścicieli lokali - użytkowników wieczystych nieruchomości i nieprawidłowo wezwał domniemanych spadkobierców i strony do przeprowadzenia stosownych postępowań;

d) niewłaściwe zastosowanie art. 30 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że brak ustalenia następców prawnych i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ musi być uznane za naruszenie m.in. ww. przepisu;

e) błędną wykładnię art. 6 EKPCz poprzez uznanie, że dochowanie terminu rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 6 Konwencji oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 10 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej dotyczącej przewlekłości organu naczelnego w rozstrzyganiu wniosku w przedmiocie postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ będąc związany wyrokiem zobowiązany będzie do orzekania w sprawie z pominięciem właścicieli lokali posiadających udziały w prawie użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie ich następców prawnych) - zatem z pominięciem prawidłowo ustalonych stron postępowania nadzorczego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 it. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, na gruncie całości zgromadzonego materiału dowodowego, że organ naczelny nieprawidłowo wezwał do udziału w postępowaniu podmioty niebędące stroną, co stanowiło przesłankę do uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] lutego 2012 r.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku w części dotyczącej legitymacji podmiotów posiadających obecnie prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w przedmiocie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych;

e) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, w jaki sposób organ naruszył art. 30 § 5 k.p.a.;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na braki w uzasadnieniu wyroku poprzez uchylenie się od zdefiniowania interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 156 i nast. k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy wyroku w sytuacji, gdy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a nie stwierdził jego nieważność;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż aktualni właściciele lokali, użytkownicy oraz współużytkownicy wieczyści gruntów objętych decyzjami wywłaszczeniowymi nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji uznanie, że nie powinni posiadać przymiotu strony w ww. postępowaniu;

2. art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rozstrzygnięcie spraw spadkowych osób będących współużytkownikami wieczystymi gruntu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego;

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania nadzorczego;

4. art. 157 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aktualni właściciele lokali, użytkownicy oraz współużytkownicy wieczyści gruntów objętych decyzjami wywłaszczeniowymi nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji uznanie, że nie powinni posiadać przymiotu strony w ww. postępowaniu;

5. art. 157 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż aktualni właściciele lokali, użytkownicy oraz współużytkownicy wieczyści gruntów objętych decyzjami wywłaszczeniowymi nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji uznanie, że nie powinni posiadać przymiotu strony w ww. postępowaniu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Ocena podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, w tym charakteru postępowania w jakim zostało wydane kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zauważyć zatem trzeba, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. zostało wydane w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej

m. Ł. z [...] lipca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, będącej współwłasnością poprzedników prawnych wnioskodawców, wydanego w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nieruchomości te zostały następnie przekazane Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Ł. pod budowę osiedla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych.

Dla oceny możliwości występowania w charakterze strony tego postępowania właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkalnych i użytkowników wieczystych odpowiednich części nieruchomości należało uwzględnić, iż stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem z obrotu ostatecznej decyzji administracyjnej, tu: orzeczenia o wywłaszczeniu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258). Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych) (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.).

W przedmiotowej sprawie postępowanie w trybie nieważnościowym dotyczyło działek przejętych na rzecz Państwa kilkadziesiąt lat wcześniej – orzeczeniem, na mocy którego poprzednicy prawni wnioskodawców utracili swą własność w wyniku działań nacjonalizacyjnych, służących zmianie ustroju społeczno-gospodarczego państwa po II wojnie światowej. Własność ta była następnie w ciągu kolejnych dziesięcioleci przedmiotem przekształceń i czynności rozporządzających, na podstawie których osoby trzecie uzyskały – w dobrej wierze – prawa nabyte. Przez cały ten czas przekształcenia własnościowe dotyczące działek objętych powołanym orzeczeniem opierały się domniemaniu legalności tytułu własności Skarbu Państwa wobec tych działek i w konsekwencji doprowadziły do powstania słusznie nabytych praw majątkowych (tj. użytkowania wieczystego wraz z własnością budynków i budowli). Zasada ochrony praw słusznie nabytych przemawia więc za przyjęciem, że ewentualna próba odwrócenia skutków prawnych wadliwej decyzji wywłaszczeniowej, w sposób bezpośredni wpływać będzie na treść uprawnień właścicielskich przysługujących do lokali i użytkowania wieczystego nieruchomości w granicach wywłaszczenia. Tym samym należy przyjąć, że poszanowanie praw słusznie nabytych na skutek umów cywilnoprawnych rozporządzających nieruchomościami, których dotyczyło orzeczenie wywłaszczeniowe uzasadniało stwierdzenie, że osobom trzecim, którym prawa takie przysługują, mają interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Stanowisko to potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2355/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że osoby legitymujące się prawem własności lokali w budynku posadowionym na nieruchomości objętej postępowaniem oraz udziałami w prawie użytkowania gruntu są stronami postępowania nieważnościowego dotyczącego nieruchomości dekretowej.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania należało uznać za skuteczne zarzuty skarg kasacyjnych oparte na stwierdzeniu, że Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a., w zakresie w jakim przyjął, iż aktualni właściciele lokali, użytkownicy i współużytkownicy wieczyści gruntów objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania nadzorczego, a zatem nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Powyższe skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że śmierć właściciela lokalu i współużytkownika wieczystego nieruchomości objętej tym postępowaniem i następnie konieczność oczekiwania na wyznaczenie w stosownej procedurze, bądź wskazanie w drodze oświadczenia następców prawnych nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że organ nadzoru będąc zobowiązany do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, powinien z uwagi na tzw. zagadnienie wstępne zawiesić postępowanie w sprawie i w tym celu dążyć do uzyskania orzeczenia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku, zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, bądź oświadczenia jednej z osób mających należeć do kręgu spadkobierców, w którym wskazanoby prawdopodobnych następców prawnych. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Uwzględniając powyższe w warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wobec braku przedłożenia dokumentów, bądź orzeczeń sądowych potwierdzających krąg spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, której przysługiwał tytuł prawny do wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, jak również braku przedstawienia jednoznacznego oświadczenia co do znanego kręgu spadkobierców, uzasadnionym było zawieszenie postępowania prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W tych okolicznościach skargi kasacyjne okazały się usprawiedliwione, wydany bowiem przez Sąd I instancji wyrok należało uznać za nieprawidłowy, a wniesioną przez J. K. skargę za niezasadną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.