Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 209/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.133 § 1, art.106 § 3 i 5, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 ust.1 i art.3 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od [...] S.A. z/s w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 160/08 po rozpoznaniu skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosków [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie pkt 3 i z dnia [...] stycznia 2008 r. w części oznaczonej lit. c/, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pozostałym zakresie odrzucił skargę, a także zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że [...] S.A. w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o wydanie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących dokumentów:

1) regulaminu organizacyjnego Komisji Nadzoru Finansowego wprowadzonego zarządzeniem Przewodniczącego KNF z dnia 29 grudnia 2006 r. ze zmianami;

2) odpisów dokumentów w postaci protokołów posiedzeń KNF w sprawach Spółki [...] Spółka Akcyjna (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwana dalej – u.d.i.p.);

3) odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej, zleconej przez z-cę Przewodniczącego KNF [...] (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c/ u.d.i.p.), o której ogłoszono w dniu [...] listopada 2007 r.

Następnie we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. wymieniona Spółka domagała się wydania:

a) uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia KNF z dnia [...] stycznia 2008 r. wraz z listą obecności;

b) kopii zapisu przebiegu ww. posiedzenia KNF utrwalonego za pomocą nośników informacji zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Komisji Nadzoru Finansowego (stanowiącego Załącznik do Uchwały nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2006 r.);

c) podania autora (lub autorów) komunikatu KNF, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. "w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji [...] (...)", który znajduje się na stronie internetowej KNF.

Wnioskowanych informacji Komisja nie udostępniła i w pismach datowanych na [...] lutego 2008 r., sygn. [...] oraz [...] lutego 2008 r., sygn. [...] Komisja stanęła na stanowisku, iż informacje, o wydanie których wnioskował skarżący, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są bowiem dokumentami urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. skierowała na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej – P.p.s.a.) w zw. z art. 21 u.d.i.p. do Komisji Nadzoru Finansowego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie w terminie 7 dni powołanych dokumentów.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność organu Komisji Nadzoru Finansowego wnosząc o zobowiązanie Komisji do udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r. wraz z listą obecności;

2) wydania uwierzytelnionych odpisów protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego w sprawach Spółki [...] Spółka Akcyjna;

3) wydania kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r. utrwalonego za pomocą nośników informacji zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu Komisji Nadzoru Finansowego;

4) wydania odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej, zleconej przez z-cę Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego [...], o której ogłoszono w dniu [...] listopada 2007 r.;

5) podania autora (lub autorów) Komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się [...] stycznia 2008 r. "w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji [...] (...)", który znajduje się na stronie internetowej Komisji.

W ocenie strony skarżącej informacje, o udostępnienie których wnosiła ona do Komisji Nadzoru Finansowego mają charakter informacji publicznych i jako takie powinny być skarżącemu udostępnione w związku z treścią normy art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż strona skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu, że informacje, o przekazanie których zwróciła się do urzędu KNF pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. stanowią informację publiczną i ich udostępnienie następuje w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dlatego pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Urząd KNF poinformował stronę skarżącą o braku możliwości przekazania żądanych informacji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosków [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie pkt 3 i z dnia [...] stycznia 2008 r. w części oznaczonej lit. c/, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pozostałym zakresie odrzucił skargę, a także zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż Komisja Nadzoru Finansowego mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym zobowiązana jest do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta spraw prowadzonych przez Komisję zawierają informację o jej działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą wniosków o wydanie dokumentów składanych na etapie postępowania administracyjnego były wyłącznie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca Spółka żądała ich udostępnienia wyłącznie w tym trybie, nie zaś na podstawie art. 73 K.p.a.

Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż protokół z posiedzenia Komisji jako materiał wytworzony w toku postępowania współtworzy akta administracyjne. Podobnie jest z materiałami stanowiącymi zapis przebiegu posiedzenia. Stanowią one inną postać dokumentu, jakim jest protokół.

Oczywistym, zdaniem Sądu jest więc, że wnioski o wydanie uwierzytelnionego odpisu protokołu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2008 r., jak też kopii zapisu przebiegu tego posiedzenia, dotyczą udostępnienia materiałów tworzących akta administracyjne. Strona postępowania ma jednak do nich dostęp na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 73 i art. 74 K.p.a. w każdym stadium postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym jego interesem. Ewentualna odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co w konsekwencji zapewnia stronie prawo do sądowej kontroli zasadności takiej odmowy.

W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych, w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie.

Z tego też powodu skarga w tej części podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Za dopuszczalne i merytorycznie uzasadnione Sąd uznał żądania Spółki w zakresie dotyczącym rozpatrzenia wniosków o wydanie odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej... (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.) oraz podania osoby autora komunikatu KNF, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. (oznaczonego lit. c/ we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.).

Pełnomocnik [...] S.A. wyjaśnił na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r., że kontrola wewnętrzna udostępnienia dokumentów, której żąda Spółka pozostawała w związku ze sprawą administracyjną. Kontrola została przeprowadzona wobec wniosku Spółki, która domagała się wyłączenia pracownika Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego od rozpoznawania dotyczącej jej sprawy administracyjnej.

Jeżeli w Urzędzie KNF kontrola taka została przeprowadzona i z jej przebiegu został sporządzony protokół, to zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwie ma on charakter informacji publicznej. Protokół jest bowiem dokumentem urzędowym, opisującym pewną sferę faktów związanych z działalnością organu, zaś dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd nie zgodził się z organem, iż dokumenty wytworzone w ramach przeprowadzonej kontroli dotyczyły jedynie sfery ze stosunków pracy.

W odpowiedzi na żądanie Spółki [...] S.A. wskazania autora komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji [...] S.A. w związku z nieprawdziwymi informacjami w prospekcie emisyjnym organ wyjaśnił, iż zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu KNF, prowadzenie działań informacyjnych, których elementem są komunikaty dotyczące działalności Komisji Nadzoru Finansowego, należy do zadań Biura Relacji Zewnętrznych oraz, że informacja na ten temat znajduje się w serwisie internetowym KNF w dziale "Komisja i Urząd Komisji". Zdaniem organu, przekazana odpowiedź, w której wskazano komórkę organizacyjną Urzędu odpowiedzialną za działania informacyjne, w tym komunikaty, wyczerpuje informacje w przedmiotowym zakresie. Wskazanie bowiem nazwiska konkretnej osoby byłoby niecelowe, ze względu na jedynie techniczny charakter czynności sformułowania komunikatu, a także utrudnione ze względu na udział wielu osób uczestniczących w tym procesie.

Z powyższym stanowiskiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się. Wskazanie komórki organizacyjnej Urzędu, do zadań której należy prowadzenie działań informacyjnych, nie stanowi odpowiedzi zawierającej informację, o którą strona skarżąca zwróciła się, a zatem odpowiedź ta nie może być uznana za udostępnienie informacji publicznej. Spółka, zwracając się o wskazanie autora komunikatu, z pewnością nie miała na myśli osoby, która przygotowała komunikat, tzn. sporządziła go, lecz osobę która odpowiada za opublikowaną treść tego komunikatu. W pytaniu nie chodzi bowiem o kwestie techniczne, jak przykładowo nadanie komunikatowi formy dokumentu elektronicznego, zamieszczonego w witrynie internetowej Komisji Nadzoru Finansowego.

Wskazując na komórkę organizacyjną Urzędu odpowiedzialną za prowadzenie działalności informacyjnej organ w istocie milczy wobec wniosku skarżącej Spółki o informację, kto nadał komunikatowi określoną w nim treść, a zatem kto podpisał ten komunikat.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz w części oznaczonej lit. c/ wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r., dlatego też, zobowiązał Komisję Nadzoru Finansowego do ich rozpatrzenia w zakreślonym w orzeczeniu terminie, co odpowiada treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W pozostałym zakresie skarga podlegała odrzuceniu, gdyż żądane informacje dostępne są w innym trybie, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając powyższe orzeczenie w części, tj. w zakresie zobowiązania Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia wniosków Spółki z dnia [...] grudnia 2007 r. w zakresie pkt 3 i z dnia [...] stycznia 2008 r. w części oznaczonej lit. c/, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż z akt sprawy wynika, że kontrola wewnętrzna w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego została przeprowadzona na skutek złożenia przez [...] S.A. wniosku o wyłączenie pracownika Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego – co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych i przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie aktach administracyjnych sprawy i może rzutować w sposób istotny na kwalifikowanie działania Komisji Nadzoru Finansowego jako bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej,

– art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełniającego dowodu z dokumentu, celem ustalenia przesłanek i przyczyn, które legły u podstaw przeprowadzenia postępowania kontrolnego w ramach Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, a ponadto ustalenia stanu w jakim to postępowanie znajduje się i czy protokołowi kontroli wewnętrznej może być przydany status dokumentu urzędowego, co może mieć istotny wpływ na postrzeganie wnioskowanego przez [...] S.A., protokołu kontroli wewnętrznej jako informacji publicznej,

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, których wystąpienie nakazuje kwalifikować odpis protokołów kontroli wewnętrznej (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.) oraz podanie osoby autora komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się w dniu 23 stycznia 2008 r. – (oznaczony jako lit. c/ we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.) jako informacji publicznej, a tym samym brak wskazania jurydycznych argumentów obligujących Komisję Nadzoru Finansowego do udostępnienia [...] S.A. rzeczonych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanych przez [...] S.A. informacji jako informacji publicznej, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stanowiska prawnego,

– art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zgodności z prawem działań (milczenia) Komisji Nadzoru Finansowego i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że Komisja Nadzoru Finansowego pozostaje w stanie bezczynności w związku ze złożeniem przez [...] S.A. wniosku o wydanie odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.) oraz wniosku o podanie osoby autora komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. (oznaczony jako lit. c/ we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na wadliwym rozumieniu pojęcia "informacja o sprawach publicznych" i wadliwym zastosowaniu tego terminu względem ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy, tj. złożenia przez [...] S.A. wniosku o wydanie odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.) oraz wniosku o podanie osoby autora komunikatu Komisji Nadzoru Finansowego, który ukazał się w dniu [...] stycznia 2008 r. (oznaczony jako lit. c/ we wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r.),

– niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., przejawiające się niezastosowaniem wzmiankowanego przepisu względem ustalonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego, tj. złożenia przez [...] S.A. wniosku o wydanie odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej (pkt 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w sposób ścisły limituje prawo do zapoznania się z dokumentami urzędowymi, uznając że możliwy jest wgląd do dokumentów urzędowych, nie zaś jak chce tego [...] S.A. wydanie odpisów dokumentów, co należy uznać za formę kwalifikowaną dostępu do akt sprawy nieznaną ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego podniosła, że wydając wyrok Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął apriorycznie, że kontrola wewnętrzna prowadzona w ramach Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (dalej UKNF) miała ścisły i bezpośredni związek ze złożonym wnioskiem o wyłączenie pracownika UKNF od rozpoznawania sprawy administracyjnej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wszelkie ustalenia w tej materii oparł jedynie na oświadczeniu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.. Zaniechał przy tym jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do sprawdzenia, czy w istocie twierdzenia Spółki odpowiadają rzeczywistości.

Komisja Nadzoru Finansowego zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnienia do żądania przedłożenia przez organ nadzoru dokumentów celem przeprowadzenia bezpośredniej oceny stanu rzeczywistego oraz wyprowadzenia zeń określonych wniosków.

Tymczasem jak wskazuje Komisja, kontrola wewnętrzna nie służyła ustaleniu zachodzenia w stanie faktycznym sprawy przesłanek do wyłączenia pracownika UKNF w ramach prowadzonego przez organ nadzoru postępowania administracyjnego, lecz miała na celu sprawdzenie, czy pracownik UKNF w sposób należyty, etyczny i profesjonalny wykonuje swoje obowiązki służbowe. Dotyczyło to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną relacji, jaka zachodzi między pracownikiem i pracodawcą. Przedmiotem kontroli wewnętrznej nie była ocena wykonywania i realizowania przez organ nadzoru władzy publicznej – przynależnych kompetencji władczych, lecz o badanie rzetelności i prawidłowości wykonywania obowiązków pracowniczych przez jednego z pracowników UKNF. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił również, że "w żadnym wypadku przedmiotem kontroli wewnętrznej nie była ocena działań organu nadzoru, jego funkcjonowania, w tym zwłaszcza sposobu prowadzenia jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych".

W przedstawionym powyżej zakresie Komisja zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał w stopniu wystarczającym stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie w sposób nieuprawniony zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do rzeczywistego przedmiotu kontroli wewnętrznej.

W dalszej części skargi kasacyjnej Komisja podniosła, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie wypowiada twierdzenie co do przedmiotu kontroli wewnętrznej prowadzonej przez organ nadzoru i jego związku z postępowaniem jurysdykcyjnym, podczas gdy nie znalazło to bezpośredniego potwierdzenia w aktach sprawy znajdujących się w dyspozycji sądu administracyjnego w chwili orzekania, to tym samym, zasadnym jest twierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przedstawiony w uzasadnieniu wyroku w sposób nieprawidłowy. W przypadku zaś, gdy uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera istotne błędy, co do okoliczności faktycznych sprawy, uniemożliwia to w ogóle przeprowadzenie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła jednocześnie, że wskazane powyżej naruszenia prawa mają istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem gdyby Sąd administracyjny pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, w tym zwłaszcza związek kontroli wewnętrznej z wnioskiem o wyłączenie pracownika UKNF, to mógłby nie wydać wyroku w takim brzmieniu, uznając, że protokół kontroli wewnętrznej nie jest informacją publiczną. W szczególności sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy protokół kontroli został podpisany, kto go podpisał, a zwłaszcza, czy nosi on znamiona dokumentu urzędowego. Gdyby natomiast żądane informacje nie posiadały postaci dokumentu urzędowego, to nie można byłoby uznać protokołu kontroli wewnętrznej za informację publiczną i udostępnić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej części skargi kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego zarzuciła, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, objętego skargą kasacyjną nie jest pełne i nie jest adekwatne do danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie wskazał bowiem w żaden sposób przesłanek, jakimi kierował się, uznając wnioskowane informacje za informacje publiczne. Dotyczy to zwłaszcza wniosku Spółki o wskazanie autora komunikatu organu nadzoru, który ukazał się [...] stycznia 2008 r. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił argumentacji przemawiającej za odmiennym, od przedstawionej przez organ nadzoru, rozumieniem pojęcia "sprawy publicznej".

Komisja Nadzoru Finansowego podniosła także, że Sąd administracyjny pierwszej instancji nie zauważył, iż Spółka w sposób oczywisty wykroczyła poza formy udostępniania informacji publicznej przewidziane przepisami prawa. Żądanie przekazania odpisów dokumentów, należy uznać za formę udostępnienia informacji publicznej, która nie jest znana ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odpis dokumentu nie jest zwykłym przekazaniem kopii dokumentu, lecz jest to forma kwalifikowana, która znana jest różnym aktom normatywnym, choćby art. 73 K.p.a., lecz na gruncie powołanej wyżej ustawy taka forma udostępnienia informacji publicznej nie jest przewidziana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania, Sąd II instancji dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w swej podstawie powołuje się na zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 149 P.p.s.a., jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zarzuty natury procesowej skarżąca uzasadnia oparciem zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, zaś zarzuty natury materialnej błędną wykładnią przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i uznaniu, że żądana przez Spółkę Akcyjną [...] w Warszawie informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania należy uznać za trafne. Zaskarżonym wyrokiem (pkt 1) Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego i zobowiązał Komisję do rozpatrzenia wniosków Spółki dotyczących wydania przez Komisję Nadzoru Finansowego odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej zleconej przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji, o której ogłoszono w dniu 29 listopada 2007 r. oraz podania autora (autorów) komunikatu, który ukazał się w internecie w dniu [...] stycznia 2008 r., a dotyczył zakazu dopuszczenia do obrotu akcji Spółki [...].

Zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do wydania odpisów protokołów kontroli wewnętrznej Sąd I instancji oparł na złożonym, przed Sądem przez pełnomocnika Spółki oświadczeniu, że kontrola wewnętrzna, udostępnienia protokołów której domagała się Spółka, pozostawała w związku ze sprawą administracyjną i została przeprowadzona wobec wniosku Spółki o wyłączenie pracownika Komisji Nadzoru Finansowego.

Powyższe oświadczenie zdecydowało o ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż żądane przez Spółkę odpisy protokołów kontroli mają charakter informacji publicznej, a skoro Komisja Nadzoru Finansowego nie udzieliła żądanej informacji publicznej to pozostaje w bezczynności.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w skardze kasacyjnej, że tego rodzaju ustalenie jest dowolne i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. W tych ostatnich brak jest bowiem wnioskowanego przez Spółkę protokołu kontroli wewnętrznej, podczas gdy jego treść ma decydujące znaczenie dla oceny czy stanowi on dokument urzędowy podlegający udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też informacja w nim zawarta nie posiada waloru informacji publicznej. W sprawie zachodził spór co do charakteru informacji zawartej w protokole. Zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego przedmiotem kontroli wewnętrznej nie była ocena wykonywania przez Komisję kompetencji władczych, lecz kontrola rzetelności i prawidłowości wykonywania przez jednego z pracowników Komisji obowiązków służbowych. Postępowanie kontrolne prowadzone było w sprawie konkretnej osoby i służyło zbadaniu czy prowadzona przez tę osobę działalność poza stosunkiem pracy nie spowodowała konfliktu interesów, który wpływałby na transparentność decyzji podejmowanych przez pracownika. Przedmiotem kontroli nie była ocena działań organu nadzoru (pismo Komisji z dnia [...] lutego 2008 r.). Jak wynika z powyższego według jednej strony (Spółki) kontrola wewnętrzna przeprowadzona została w związku z wnioskiem Spółki o wyłączenie pracownika, według drugiej (Komisji) kontrola dotyczyła relacji pracodawca – pracownik, a nie działań Komisji jako organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bez wyjaśnienia tej spornej kwestii ocenił, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną. Sąd I instancji nie wskazał przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów takiej oceny. Samo stwierdzenie przez Sąd cyt.: "jeżeli w Urzędzie KNF kontrola taka została przeprowadzona i z jej przebiegu został sporządzony protokół, to niewątpliwie ma on charakter informacji publicznej", jest niewystarczające.

O tym, czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Pojęcie sprawy publicznej można w prawnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego.

Na podstawie akt sprawy nie sposób odpowiedzieć na pytanie, czy protokół z kontroli wewnętrznej, o udostępnienie którego wystąpiła Spółka zawierał w swej treści informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też informacja w nim zawarta miała inny charakter.

Oświadczenie pełnomocnika strony złożone na rozprawie przed Sądem nie może być podstawą rozstrzygnięcia o spornych okolicznościach. Ocena co do charakteru żądanej informacji możliwa była wyłącznie po zapoznaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z treścią protokołu w trybie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Obowiązkiem Sądu I instancji wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. było przedstawienie pełnej argumentacji przemawiającej za przyznaniem tej informacji waloru informacji publicznej, oraz wskazaniu, że podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazano wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił tej podstawowej kwestii, nie uzasadnił także przyczyn, dla których uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w konkretnej sprawie administracyjnej – nr [...] w związku ze złożonym w niej wnioskiem o wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. (wniosek z dnia [...] listopada 2007 r.) podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej a nie na podstawie art. 73 K.p.a.

Należy w tym miejscu odwołać się do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Z powyższego przepisu wynika więc, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega informacja publiczna, która nie może być udostępniona na podstawie innych ustaw.

Także uzasadnienie wyroku w części zobowiązującej Komisję Nadzoru Finansowego do wskazania autora komunikatu, który ukazał się w internecie w dniu [...] stycznia 2008 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej. W zasadzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w całości pozbawione jest oceny prawnej co do charakteru informacji żądanej przez Spółkę, podczas gdy ma ona decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wobec naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskutek czego nie został ustalony w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy, zarzut ten jest przedwczesny. Dopiero bowiem oparcie rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości lub skutecznie nie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym sprawy pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisu.

Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony.

Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. W ocenie skarżącego powyższa regulacja wyłącza możliwość domagania się przez wnioskodawcę odpisów dokumentów urzędowych. Stanowisko takie jest błędne.

Artykuł 3 ust. 1 ustawy określa formy udostępniania informacji publicznej.

Pojęcie wglądu do dokumentów użyte w ustawie należy utożsamiać z istnieniem faktycznych możliwości zapoznania się przez osoby zainteresowane z dokumentami znajdującymi się w posiadaniu określonych podmiotów. To wnioskodawca decyduje o formie w jakiej nastąpić ma udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Spółka Akcyjna [...] w Warszawie nie domagała się wglądu do dokumentów lecz przekazania jej ich odpisów, do czego miała prawo na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy pod warunkiem, że informacja, o przekazanie której wystąpiła miała charakter informacji publicznej, oraz że podlegała udostępnieniu w trybie tej ustawy.

Z tych przyczyn powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdował w ogóle zastosowania, co czyni zarzut nieuzasadnionym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.