Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 359/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134 ust 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 12 ust 5 i art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par 36 ust 1 , 3, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 18 maja 2016 r., znak: [...] , którą organ ten orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz: U.S. c. A. i E. , J.S. s. S. i U. , W.S. s. S. i U. , A.S. c. S. i U. , M.S. c. S. i U. , w wysokości 69 100,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0653 ha, obr. [...] jedn. ewid. Z. , objętą księgą wieczystą [...] , przejętą z mocy prawa na własność Gminy Z. , zgodnie z decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r., znak: [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa przedłużenia ulic [...] i [...] - droga publiczna [...] do [...] w Z. od km 0+000,00 do km 0+825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D"; 2. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 43 187,50 zł na rzecz U.S. c. A. i E. , za udział 20/32 części; 3. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,12 zł, na rzecz J.S. s. S. i U. , za udział 3/32 części; 4. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,13 zł na rzecz W.S. s. S. i U. , za udział 3/32 części; 5. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,13 zł na rzecz: A.S. c. S. i U. , za udział 3/32 części; 6. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,12 zł na rzecz M.S. c. S. i U. , za udział 3/32 części. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Wójt Gminy Z. , działający w imieniu Gminy Z . Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku decyzji Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowa przedłużenia ulic [...] i [...]

droga publiczna [...] do [...] w Z. od km 0+000,00 do km 0+825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D( . .)" nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow.0,0653 ha, obr. [...] , jedn. ewid. Z. stała się z mocy prawa własnością Gminy Z . Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2013 r. W księdze wieczystej jako właściciele przedmiotowej nieruchomości wpisani byli S.S. i U.S. na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, natomiast działy III i IV wymienionej księgi były wolne od wpisów. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt [...] spadek po S.S. nabyli na podstawie ustawy: U.S. w 1/4 części oraz J.S. , W.S. , A.S. i M.S. po 3/16 części.

Zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0653 h obr. [...] jedn. ewid. Z. , przejętą na rzecz Gminy Z. decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia 3 września 2014 r., nr [...] , Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz U.S. , J.S. , W.S. , A.S. , M.S. w wysokości 68 016,00 zł. W kolejnych punktach tej decyzji kwota ta została podzielona do wypłaty na rzecz poszczególnych uprawnionych, stosownie do ich udziałów we współwłasności.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 3 września 2014 r. złożyła Gmina Z. , a Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 stycznia 2015 r., znak [...] uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na nowym, prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, zgodnym z przepisami prawa dotyczącymi wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wspomnianą decyzję Wojewody [...] złożyli U.S. , J.S. , W.S. , A.S. i M.S. , jednak została ona odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 280/15.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. decyzją z dnia 18 maja 2016 r., znak: [...] , orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz: U.S. c. A. i E. , J.S. s. S. i U. , W.S. s. S. i U. , A.S. c. S. i U. , M.S. c. S. i U. , w wysokości 69 100,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0653 ha, obr. [...] jedn. ewid. Z. , objętą księgą wieczystą [...] przejętą z mocy prawa na własność Gminy Z. , zgodnie z decyzją nr [...] Starosty K. z dnia 14 grudnia 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa przedłużenia ulic [...] i [...] - droga publiczna [...] do [...] w Z. od km 0+000,00 do km 0+825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D"; 2. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 43 187,50 zł na rzecz U.S. c. A. i E. , za udział 20/32 części; 3. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,12 zł, na rzecz J.S. s. S. i U. za udział 3/32 części; 4. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,13 zł na rzecz W.S. s. S. i U. , za udział 3/32 części; 5. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,13 zł na rzecz: A.S. c. S. i U. za udział 3/32 części; 6. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w wysokości 6 478,12 zł na rzecz M.S. c. S. i U. za udział 3/32 części. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Wójt Gminy Z. , działający w imieniu Gminy Z . Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta K.i przytoczył przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dna 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił dalej, że rzeczoznawca majątkowy J.W. w dniu 21 stycznia 2016 r. sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0653 ha, obr. [...] jedn. ewid. Z. , której teren w dniu wydania przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację drogi objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. – na kwotę 69 100,00 zł. Po szczegółowym omówieniu ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę Starosta K. ocenił, że odnośny operat został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Organ podkreślił, że pismem z dnia 22 lutego 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i o możliwości zapoznania się z jego treścią oraz o terminie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego J.W. - autora operatu szacunkowego. W dniu 31 marca 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której pomimo prawidłowego zawiadomienia przedstawiciel Gminy Z. , U.S. , J.S. , A.S. , M.S. nie stawili się. Obecny na rozprawie W.S. nie wniósł zastrzeżeń do operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości. Starosta K. w końcowej części uzasadnienia decyzji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 18 maja 2016 r. wniosła Gmina Z. reprezentowana przez Wójta Gminy Z. , zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 w zw. z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej opinii biegłego, którą sporządzono z naruszeniem prawa a zatem nie mogła stanowić dowodu w postępowaniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez ustalenie odszkodowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności bez wiedzy o wartości rynkowej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 18 maja 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że odszkodowanie ustalono w toku postępowania w oparciu o opinię biegłego tj. rzeczoznawcy majątkowego J.W. który w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 21 stycznia 2016 r. oszacował wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow.0,0653 ha, obr. [...] , jedno ewid. Z. przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Budowa przedłużenia ulic [...] i [....]

droga publiczna [...] do [...] w Z. od km 0+000,00 do km 0+825,82 w zakresie drogi gminnej klasy D ( . .)" – na kwotę 69 100,00 zł. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Wojewoda [...] zaznaczył dalej, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na odstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia). Organ wskazał także na przepisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Autor operatu J.W. , dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu nieruchomości (14 grudnia 2012 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla sołectw [...] w Gmina Z. w terenie zieleni nieurządzonej oznaczonym symbolem "21Z", mając na uwadze, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną spowodowało zwiększenie jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, wartość działki określił stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami "drogowymi" z terenu Gminy Z. oraz sąsiedniej gminy tj. W. , co biegły prawidłowo uzasadnił na str. [...] wyceny. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele zielni nieurządzonej, w wyniku której biegły stwierdził, iż ceny takich nieruchomości kształtują się na poziomie niższym niż ceny nieruchomości "drogowych". W ocenie Wojewody [...] w niniejszym przypadku nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegły znalazł nieruchomości drogowe, a tylko w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy ocenił nadto, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nieruchomościami drogowymi z terenu Gminy Z. oraz sąsiedniej gminy tj. W. uznać należy za podobne do przedmiotu wyceny zgodnie z art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W celu jednoznacznego wyjaśnienia zarzutu zawartego w odwołaniu, iż nieruchomość porównawcza nr [...] położona w B. (Gmina Z. ) oznaczona jako działka nr [...] , przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. pod tereny zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej oraz pod tereny zabudowy jednorodzinnej, organ odwoławczy pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. zwrócił się do biegłego o udzielenie odpowiedzi czy ww. działka stanowi nieruchomość podobną do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na powyższe, rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. poinformował że: "Nieruchomość porównawcza nr [...] położona w B. działka nr [...] , zgodnie z zapisami mpzp jest położona na terenach zabudowy jednorodzinnej M1 w niewielkiej części mieszkaniowo - zagrodowej MZ. Natomiast działka została zakupiona przez Gminę Z . na przebudowę drogi gminnej ul. [...] Przedmiotowa nieruchomość ze względu na jej faktyczne przeznaczenie drogowe może być uznana za nieruchomość podobną do celu wyceny". W ocenie Wojewody [...] wyjaśnienie to zasługuje na aprobatę. Organ stwierdził, że biegły, stosując metodę porównywania parami, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Ponadto, wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie Wojewody [...] uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość – z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego – rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści, zawartej w operacie z dnia 21 stycznia 2016 r., który został sporządzony prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania.

Pismem z dnia 22 lutego 2017 r. Gmina Z. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] , zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75 i art. 77 w związku z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą jego ocenę, przejawiającą się w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i ustaleniu wysokości należnego odszkodowania w oparciu o wadliwie sporządzoną opinię biegłego, która w niniejszej sprawie miała postać operatu szacunkowego, który to dowód wykonany był w sposób sprzeczny z prawem, a który to był niezbędny do wykonania w celu wyceny nieruchomości objętej postępowaniem; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wskutek przyjęcia i ustalenia wysokości odszkodowania, bez odniesienia do wskaźników wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; 3) naruszenie prawa materialnego, a to 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji błędne dokonanie wyceny z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie za prawidłową należało uznać wycenę w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych dokonywanych na nieruchomościach o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zieleni nieurządzonej (21Z), a zatem jako nieruchomości analogicznych względem przedmiotu wyceny. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. , a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że wadliwość operatu szacunkowego polega na oparciu dokonanej wyceny na regulacji zawartej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy podstawa ta winna wynikać z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czego konsekwencją było znaczne zawyżenie wartości tej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że w ślad za operatem można znaleźć odniesienie do działki nr [...] , położonej w miejscowości B. , na terenie Gminy Z. . Jak wynika bowiem z wypisu z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który znajduje się w aktach sprawy, działka ta w części zachodniej ujęta jest w terenach zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej, zaś w pozostałej części ujęta jest z kolei w terenach zabudowy jednorodzinnej. Nie budzi zatem wątpliwości, iż skoro dla ustalenia wartości nieruchomości gruntowej, przyjęto wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to działka nr [...] w B. nie powinna być w procesie tym uwzględniona, gdyż ma ona inne przeznaczenie. Wyprowadzenie takiego wniosku sprawia, że biegły w istocie narusza nawet przyjęte przez siebie zasady metodologii, a skutkuje w dalszej kolejności na błędne określenie wartości nieruchomości, za które winno zostać przyznane odszkodowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca wskazała, że naruszenie to nastąpiło wskutek przyjęcia i ustalenia wysokości odszkodowania, bez odniesienia do wskaźników wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Samo oparcie decyzji administracyjnej na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym wywołało sytuacje, zgodnie z którą określenie wysokości odszkodowania nastąpiło pomimo braku istnienia rzeczywistego dowodu na okoliczność wartości nieruchomości, albowiem w treści operatu szacunkowego, który stanowił przecież podstawę wydania decyzji określającej wysokość należnego odszkodowania brak jest dowodu na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości takiego odszkodowania. W konsekwencji wniosek ten prowadzi do konstatacji, iż w przedmiotowej sprawie dochodzi do naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie art 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zdaniem skarżącej, polega w istocie na nieuzasadnionym dokonaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym za prawidłową należało uznać wycenę w oparciu o poziom średnich cen transakcyjnych, dokonywanych na nieruchomościach o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zieleni nieurządzonej, a zatem jako nieruchomości analogicznych względem przedmiotu wyceny. Dla potrzeb niniejszego postępowania w kontekście określenia wartości rynkowej nieruchomości – zdaniem skarżącej – winno się odwołać do zapisu § 36 Rozporządzenia, którego to Rozporządzenia zastosować zaniechał zarówno powołany biegły rzeczoznawca majątkowy, jak również organ pierwszej oraz drugiej instancji. W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny – § 36 Rozporządzenia, a nie generalna regulacja z art. 134, w tym ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej przyjęcie za podstawę wyceny regulacji opisanej w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do przedmiotowego stanu faktycznego w istocie przypominać może konstrukcję prawną bezpodstawnego wzbogacenia, albowiem w realiach rynkowych, właściciel mając nieruchomość o takim przeznaczeniu, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie sprzedałby jej nawet za cenę zbliżoną do tej, na jaką wyceniono ją w operacie szacunkowym. Ponadto w zakresie zwiększenia wartości działki, a zatem "zasady korzyści" w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 Rozporządzenia, wykluczając jednocześnie zastosowanie w sprawie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł oddalenie skargi i w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej "specustawa drogowa") nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a powołanej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2016 poz. 2147, dalej "u.g.n."), a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Istotne znaczenie mają też reguły w istocie procesowe, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie znaczenie ma także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości"). Zgodnie z tym przepisem: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym; 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%; 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio; 5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej; 6. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem, 2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, 3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju [...] (Dz. U. z 2010[...] ), przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy, 5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej trafnie zidentyfikowały przepisy składające się na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich wykładni. Generalnie – wyjąwszy relację między art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust.1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości, o której będzie mowa niżej – nie jest to też przedmiotem sporu.

Okolicznościami objętymi hipotezą stosowanej normy materialnej, które zostały ustalone prawidłowo, nie budzą wątpliwości i jawią się jako bezsporne są: 1) nabycie przez Gminę Z. przedmiotowej nieruchomości w warunkach opisanych w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej implikujące wymagającą decyzyjnej konkretyzacji powinność zapłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, o których mowa 12 ust. 4f specustawy drogowej; 2) krąg osób uprawnionych do odszkodowania wraz z udziałami, jakie mieli we współwłasności nieruchomości i w jakich partycypują w odszkodowaniu.

W ocenie Sądu prawidłowo określona została również wysokość odszkodowania. Zgodnie z powołanym wyżej art. 130 ust. 2 u.g.n. organ w toku postępowania uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego – operat szacunkowy sporządzony w styczniu 2016 r. przez J.W. określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości niezabudowanej działki ewidencyjnej nr [...] , obręb [...] , jednostka ewidencyjna Z. , pow. K. , objętej księgą wieczystą nr [...] . Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego odnośny operat został omówiony i w konkluzji oceniony jako prawidłowy i mogący stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Organ wywiązały się zatem w tym zakresie z obowiązków procesowych wynikających z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W celu kontroli dokonanej przez organy oceny dowodu z operatu szacunkowego ocenę tę w istocie musiał przeprowadzić również Sąd. Wyniki tej oceny nie dają podstaw do kwestionowania stanowiska organów administracji. Zauważyć należy, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy określa przedmiot, zakres i cel wyceny; wskazuje podstawy formalne i materialnoprawne, w oparciu o które został wykonany, a także źródła danych. Biegły szczegółowo opisał stan nieruchomości na dzień 14 grudnia 2012 r., uwzględniając jej status prawny, lokalizację, czynniki środowiskowe, parametry fizyczne oraz przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. , które – jak się okazało – nie jest tożsame z celem, na jaki została przeznaczona zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Biegły wskazał i wyjaśnił wybór podejścia, metody i techniki szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Dalej przedstawiona została analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, przy uwzględnieniu nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny "zielone". W obliczu konkluzji, że te drugie nie przewyższają pod względem cenności pierwszych, biegły – kierując się "zasadą korzyści" z art. 134 ust. 4 u.g.n. – przeprowadził wycenę przy uwzględnieniu alternatywnego sposobu użytkowania, czyli w oparciu o nieruchomości podobne o przeznaczeniu typowo drogowym. Do wyceny zostały przyjęte trzy nieruchomości porównawcze, dwie położone w B. i jedna położona w B . Zostały one precyzyjnie opisane i zestawione z nieruchomością wycenianą. W wyniku końcowym biegły przyjął, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosi 69 100 zł; jest to wartość na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, tj. na dzień 21 stycznia 2016 r. Wniosek ten ani poprzedzająca go analiza nie budzą wątpliwości; w ocenie Sądu są spójne i logiczne. W konsekwencji prawidłowe są poczynione na ich podstawie ustalenia faktyczne.

Zarzuty sformułowane w skardze Sąd uznał za niezasadne. Zarzut naruszenia prawa procesowego zawarty w pkt 1 i zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt 3 częściowo się zazębiają – w zakresie, w jakim nawiązują dla relacji między art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Gdy chodzi o wspomnianą relację Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w powołanym tam wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1686/14, CBOSA. Sąd podziela w szczególności pogląd, że jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposób użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznał osobom wywłaszczonym prawo korzyści w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości – według tych kryteriów, które zwiększają wartość nieruchomości. To prawo korzyści jest aktualne w realiach niniejszej sprawy. Należało bowiem uznać, że skoro określenie wartości przedmiotowej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, to miał zastosowanie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i nie było potrzeby się sięgania do reguł z § 36 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia. W tym kontekście zauważyć też warto, że owo prawo korzyści jest statuowane bezpośrednio przepisem ustawy i niepodobna przepisów aktu wykonawczego do niej interpretować w sposób prowadzący do jego ograniczenia bądź wyłączenia w odniesieniu określonych przypadków wywłaszczenia. W ocenie Sądu skarżąca nieuzasadnienie zarzuca wadliwość operatu szacunkowego z uwagi na przyjęcie przez biegłego nieprawidłowej metodologii (i w konsekwencji naruszenie art. 7, 75 i art. 77 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.) tudzież naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. przez jego zastosowanie.

W ocenie Sądu niezasadny jest też sformułowany w pkt 2 zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej w związku z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. - wskutek przyjęcia i ustalenia wysokości odszkodowania, bez odniesienia do wskaźników wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości na dzień, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wycenę sporządzono w dniu 21 stycznia 2016 r. i na ten dzień określono wartość jej przedmiotu. Odszkodowanie zostało ustalone w dniu 20 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jako że nie zostały stwierdzone okoliczności, o których mowa w art. 156 ust. 3 in fine u.g.n., twierdzenie skarżącej o naruszeniu odnośnych przepisów jawi się jako pozbawione podstaw.

Za niezasadny uznany został również zarzut skarżącej dotyczący uwzględnienia w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości działki nr [...] położonej w B. z uwagi na to, że ma ona inne przeznaczenie. Należy zauważyć, że kwestia ta była wyjaśniana na etapie postępowania odwoławczego, w toku którego biegły podał, iż wspomniana działka została faktycznie przeznaczona na drogę – została zakupiona przez Gminę Z. na przebudowę drogi gminnej (ul.[...]) . Organ uznał, że wyjaśnienie to zasługuje na aprobatę i Sąd tę ocenę podziela.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.