Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 271/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
658
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o nadanie uczelni uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" 1. zobowiązuje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] z dnia [...] października 2013 r., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] w dniu [...] lutego 2012 r. wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o nadanie uczelni uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym.

Wnioskodawca pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. złożył wyjaśnienia (odpowiadając na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. [...] Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego do uzupełnienia braków formalnych wniosku) i stwierdził, że wniosek został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i powinien być skierowany do rozpatrzenia.

Rozpatrując wniosek (pomimo jego braków) Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zasięgnął opinii merytorycznej Polskiej Komisji Akredytacyjnej, która wskazała i wymieniła, jakie warunki przewidziane przepisami prawa nie zostały spełnione w stopniu pozwalającym na wyrażenie pozytywnej opinii. Biorąc m.in. pod uwagę opinię PKA, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą nadania Wyższej Szkole Zawodowej [...] w [...] uprawnienia do prowadzenia kształcenia na poziomie jednolitych studiów magisterskich na kierunku "[...]".

Decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi Szkoły wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Wa 1025/13), który w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. potwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w analizowanej sprawie nie pozwala na uznanie, że spełnione zostały warunki przewidziane przepisami prawa, co uprawniałoby organ do wydania Szkole uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Dopiero bowiem po ustaleniu, że wszystkie wymogi stawiane wnioskodawcy zostały zrealizowane, organ może uwzględnić wniosek strony. Sąd zaznaczył, że w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, zasadniczo inicjatywa dowodowa spoczywa na podmiocie wnioskującym.

W dniu [...] października 2013 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął kolejny wniosek Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] z dnia [...] października 2013 r. o wyrażenie zgody na kształcenia na jednolitych studiach magisterskich na kierunku [...].

W odniesieniu do ww. wniosku Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] poinformował Rektora o brakach formalnych wniosku wyliczając owe braki.

W dniu [...] listopada 2013 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynęło pismo Szkoły z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiące częściową odpowiedź na wezwanie z dnia [...] listopada 2013 r. i jednocześnie polemizujące z zasadnością uzupełniania wniosku, co do pozostałych braków.

Po ponownej analizie wniosku z dnia [...] października 2013 r. oraz nowych dokumentów w sprawie, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] poinformował Rektora, że wniosek nadal nie spełnia wymagań zawartych w § 13 i 16 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.), w odniesieniu do minimum kadrowego, oraz że nie wskazano informacji w zakresie badań naukowych prowadzonych przez uczelnię w co najmniej jednym obszarze wiedzy odpowiadającym obszarowi kształcenia właściwemu dla danego kierunku studiów.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Minister ponownie wezwał Rektora do uzupełnienia wskazanej dokumentacji oraz ponownie poinformował o konsekwencjach nieuzupełnienia ww. braków formalnych w terminie. Rektor został również poinformowany, że w przypadku niedochowania terminu oraz jednoczesnego podtrzymywania przez Uczelnię woli ubiegania o utworzenie wnioskowanego kierunku, konieczne jest ponowne wystąpienie do Ministra z nowym wnioskiem.

W odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2013 r., pismem z dnia [...] grudnia

2013 r. Rektor wyjaśnił, że w jego ocenie, przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, wskazuje, że " przy ubieganiu się o zgodę nie trzeba spełniać wszystkich kryteriów wymaganych od uczelni prowadzących już pełne kształcenie na określonym kierunku i poziomie kształcenia ". Rektor zaznaczył, że wniosek jest pełny, a "wskazywane braki wynikają z wybiórczego stosowania prawa".

Minister ponownie analizując wniosek z dnia [...] października 2013 r., uzupełniony pismem z dnia [...] listopada 2013 r. oraz całość materiału zgromadzonego w aktach sprawy wykazał, że wniosek Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] nadal nie spełnia wszystkich wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia i w związku z tym nie jest możliwe i zasadne nadawanie mu dalszego biegu.

W następstwie powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 9 k.p.a., art. 63 § 2 i 64 § 2 k.p.a., Rektor został poinformowany, iż w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nadania Wyższej Szkole Zawodowej [...] w [...] uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]" na poziomie jednolitych studiów magisterskich, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Po doręczeniu ww. zawiadomienia skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2013 r. o wyrażenie zgody na kształcenia na jednolitych studiach magisterskich na kierunku "[...]". Skarżący wyjaśnił, że na wezwania organu przedstawił wyjaśnienia a z uwagi na fakt, że żądania organu wykraczają poza wymogi przepisów prawa wnosi o rozpatrzenie wniosku i podjęcie decyzji.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszeń prawa przy rozpatrywaniu ww. wniosku. Wezwanie to zostało przekazane do Sądu w ślad za aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 209/14 odrzucił skargę Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej [...] w [...] z uwagi na niezachowanie braków formalnych, to jest niewyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Postanowienie jest prawomocne od 10 lipca 2014 r.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Rektor ponownie wezwał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszeń prawa.

W odpowiedzi na to pismo Rektor został pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] poinformowany o podjętych czynnościach.

Następnie Rektor, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kolejną skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do Ministerstwa w dniu [...] września 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Organ zarzucił skarżącemu, że ten po raz kolejny nie wyczerpał środków zaskarżenia o którym mowa w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Minister zauważył, że wniesienie kolejnego wezwania z dnia [...] września 2014 r. jest bezskuteczne - nie powoduje zmiany terminu do wniesienia skargi. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że mimo, że przepisy prawa expressis verbis nie zabraniają ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy uznać, iż wniesienie skargi do sądu po kolejnym, przedmiotowo tożsamym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nawet z zachowaniem terminów o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 374/08). Minister zauważył również, że podaniu skarżącej nie można było nadać dalszego biegu. Brak uzupełnienia wniosku zwłaszcza w zakresie prawidłowego wskazania minimum kadrowego, informacji dotyczącej infrastruktury zapewniającej prawidłową realizację celów kształcenia oraz planów studiów w formie stacjonarnej i niestacjonarnej, czyniły bezprzedmiotowym kierowanie wniosku do oceny PKA, skoro ocena w tym zakresie nie mogła zostać przeprowadzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Badając legalność pozostawienia przez organ bez rozpoznania wniosku skarżącego o rozpoznanie wniosku o nadanie uczelni do prowadzenia kształcenia na kierunku "[...]", Sąd doszedł do wniosku, iż skarga na bezczynność organu jest zasadna, ponieważ organ błędnie uznał, iż skarżący nie uzupełnił braków formalnych przedmiotowego wniosku i nie podejmując się rozpoznania tego wniosku, pozostał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie.

Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu. Z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie wskazuje się natomiast, że bezczynność wiąże się z brakiem jakichkolwiek działań organu w toczącym się postępowaniu, bądź z niezakończeniem postępowania rozstrzygnięciem administracyjnym w terminie, pomimo podejmowanych czynności.

Organ nie pozostaje w bezczynności pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy, jeżeli podejmuje czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego zatem wynika, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, podniesionego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę, o wniesieniu skargi przez skarżącego po terminie w związku z niezachowaniem trybu zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 P.p.s.a., Sąd zauważa, że przywołane przepisy nie znajdują zastosowania w przypadku skargi na bezczynność organu. Z treści tych przepisów wynika, że mają one zastosowanie w przypadku skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a P.p.s.a. oraz na inne akty. Brak jest zatem odwołania w tych przepisach do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., odnoszącego się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, których też nie można uznać za inne akty. Ponadto omawiane przepisy dotyczą sytuacji, w których przepisy ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Tymczasem, jak wynika z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu można wnieść w oparciu o art. 52 § 1 P.p.s.a., a więc po wyczerpaniu środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawodawca nie uregulował natomiast terminu, w którym powinna zostać wniesiona do sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu, w związku z czym nie można zgodzić się z organem, iż skarga została wniesiona po terminie.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, skarżący wniósł skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie, zgodnie z wymogiem art. 37 § 1 K.p.a., wypełniając jednocześnie dyspozycję art. 52 § 1 P.p.s.a. wyczerpania środków zaskarżenia, co w świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednocześnie skarżący nie był związany żadnym terminem do wniesienia skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy, w ocenie Sądu, organ nie miał podstaw do pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

Skarga jest zasadna.

Wobec rozbieżności w orzecznictwie kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania w tym przedmiocie ostatecznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu tej uchwały, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Konsekwencją zaakceptowania powyższego poglądu, na gruncie niniejszej sprawy, jest stwierdzenie, iż przedmiotem skargi Wyższej Szkoły Zawodowej stała się bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji przyznającej stronie konkretne ustawowe uprawnienie.

W świetle art. 37 ust. 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę zaś do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka - art. 52 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z administracyjnych zaś wynika, iż wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej zwrócił się do Ministra o "wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych". Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skierowanym do Ministra tenże Rektor wskazał, iż żądanie organu "na obecnym etapie (przy ubieganiu się o zgodę na prowadzenie kształcenia) planów i programów studiów jest przedwczesne z uwagi na art. 68. Prawa o szkolnictwie wyższym". Zatem w ocenie wnioskodawcy "wymagania postawione w piśmie prowadzą do naruszenia prawa i naruszają autonomie szkoły wyższej".

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Wyższa Szkoła Zawodowa, wbrew stanowisku Ministra, przed wniesieniem skargi do Sądu (w dniu 5 lutego 2014 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut naruszenia prawa i bezczynności organu do wniosku o załatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie (patrz postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1083/14, publik. LEX nr 1467706).

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m. in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a). Wskazana regulacja opiera się na zasadzie wyznaczenia wymagań minimalnych (minimalnych elementów każdego podania). Wynika to z przyjętej przez kodeks zasady ograniczonego formalizmu także w tym zakresie. Jej celem jest, jak wskazuje judykatura, odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymagań co do formy i treści żądania w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1461/81, publik. ONSA 1981, Nr 2, poz. 71). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Przepisy szczególne przewidują inne, dodatkowe wymagania co do danych podania, a także określają dokumenty, które powinny być dołączone przy wniesieniu podania. Wymagania dodatkowe to wymagania ustanowione przepisami szczególnymi. Pojęcie przepisów szczególnych obejmuje wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Mogą one formułować dodatkowe wymagania co do treści podania (np. konieczność uzasadnienia), jak i wymagania dołączenia do podania określonych dokumentów, uiszczenia opłaty skarbowej, jak też formy (np. złożenia oświadczenia na formularzu wg. określonego wzoru). Takie przepisy szczególne w swej treści zakreślają wymagania jakie powinno spełniać podanie (wniosek). Przykładowo, art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) stanowi, iż wniosek powinien zawierać dane dotyczące: 1) osoby występującej o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość; 2) dzieci pozostających na utrzymaniu osoby, o której mowa w ust. 1, w tym: imię, nazwisko, numer PESEL, datę urodzenia, stan cywilny. Zaś ust. 4 tego art. wskazuje, iż do wniosku należy dołączyć odpowiednio: 1) zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku; 2) zaświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów; 3) i inne... . Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414) także określa szczegółowe wymagania wniosku pochodzącego od podmiotu wykonującego krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy, licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (ww. podmiotom), udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego adres i siedzibę albo miejsce zamieszkania; 2) informację o wpisie do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) albo numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), jeżeli są wymagane; 3) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 4) określenie rodzaju i zakresu transportu drogowego, a w zakresie transportu drogowego taksówką - także obszaru wykonywania przewozu; 5) i inne... .

Mając na względzie wskazaną konstrukcję przepisów prawnych, nie może budzić wątpliwości, iż dodatkowe kryteria warunkujące dopuszczalność wniosku muszą być przepisami prawa ogólnie obowiązującego precyzyjne i czytelnie określone, albowiem istota oceny tego wniosku sprowadza się do badania formalnoprawnego podania, w praktyce sprowadzającego się do oceny kompletności wniosku.

Powołane przez organ przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), jak i wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r., poz. 131) nie określają formalnych wymogów wniosku o uzyskanie uprawnień do prowadzenia studiów. Przeciwnie, § 1 powołanego aktu wykonawczego do ustawy stanowi, iż rozporządzenie określa: 1) warunki, jakie musi spełniać program kształcenia, oraz opis kwalifikacji pierwszego i drugiego stopnia; 2) warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku studiów oraz poziomie kształcenia, w tym liczbę i kwalifikacje nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego oraz proporcje tego minimum kadrowego do liczby studentów na danym kierunku studiów; 3) szczegółowe warunki tworzenia i funkcjonowania filii i zamiejscowych podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni. Zatem są to wymagania warunkujące uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku studiów i poziomie kształcenia, a więc wymagające oceny merytorycznej wniosku, nie zaś formalnej, jak to błędnie przyjął organ w niniejszej sprawie.

Zatem nie można przyjąć, iż złożony przez Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej wniosek z dnia [...] października 2013 r. został obarczony brakami formalnymi, których nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie tamuje wszczęcie postępowania w sprawie. Organ winien był zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne, przeprowadzić dowody z materiałów przedłożonych przez Wyższą Szkołę Zawodową, które pozwolą na ustalenie danych niezbędnych do oceny zasadności żądania przyznania wnioskowanego uprawnienia. Brak po stronie wnioskodawcy możliwości wykazania spełnienia wymogów zakreślonych w ww. rozporządzeniu powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej, nie zaś formalną odmową wszczęcia postępowania. Pośrednio prawidłowość powyższego twierdzenia potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 191/14 wydany w sprawie Wyższej Szkoły Zawodowej, której odmówiono przyznania prawa do prowadzenia studiów I stopnia z powodu niespełnienia wymogów przewidzianych w powołanym rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie Minister pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r. o nadanie Wyższej Szkole Zawodowej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów I stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" – profil praktyczny bez rozpoznania prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie w sprawie.

Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mamy do czynienia, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego znacznie ponad ustawowe terminy przewidziane dla załatwienia sprawy.

Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Ministra nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W związku z powyższym Minister będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] października 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.