Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3420/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 187 § 2, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. O. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 650/15 w sprawie ze skargi B. O. i A. T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. O. i A. T. solidarnie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 900 (dziewięćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 650/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę B. O. i A. T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku kontroli w lokalu B. [...] w J. przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Przemyślu ujawnili tam dwa automaty HOT SPOT i MULTIGAME CASINO GAMES (bez numerów fabrycznych), ustalając że są to urządzenia elektromechaniczne umożliwiające rozgrywanie gier zawierających element losowości i uzyskiwanie wygranych rzeczowych, pozwalających na przedłużenie czasu przez wykorzystanie wygranych punktów uzyskanych w poprzednich grach. Analiza historii wpłat i wpłat świadczy, że automaty umożliwiają zrealizowanie wygranej pieniężnej, a uzyskiwane wyniki są nieprzewidywalne i niezależne w pełni od woli grającego. Okoliczności te potwierdziła upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu w sprawozdaniach z badań spornych automatów.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że gry prowadzone na badanych automatach zawierają się w definicji gier na automatach określonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., a zatem działalność w powyższym zakresie może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, a urządzanie na nim gier jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry. Wobec naruszenia przez współwłaścicieli ww. lokalu ww. warunków urządzania gier na automatach Naczelnik Urzędu Celnego w Przemyślu, działając m.in. na podstawie art. 14 ust. 1 art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wymierzył A. T. i B. O. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na automatach HOT SPOT i MULTIGAME CASINO GAMES (bez numerów fabrycznych) w należącym do nich lokalu B. [...] w J., tj. poza kasynem gry.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził że zasadnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do uznania, że sporne urządzenia są automatami do gier w rozumieniu u.g.h., a zatem urządzanie na nich gier bez wymaganej koncesji i poza kasynem gry obligowało organ na nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania nie podzielono stanowiska skarżących co do podwójnego karania za ten sam czyn. Co się zaś tyczy kwestii notyfikacji Komisji Europejskiej projektu u.g.h., a ściślej – jej braku, to w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/1 i C-217/11, w ocenie organu, przepisy u.g.h. nie mają charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych – a zatem nie są objęte obowiązkiem uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej.

Skargę do WSA na decyzję organu II instancji wnieśli B. O. i A. T., konsekwentnie wskazując na naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wydanie postanowienia, a konkretnie art. 247 § 1 pkt 4 O.p., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej, pomimo iż w stosunku do skarżących zakończyło się postępowanie karnoskarbowe za to samo zachowanie, co oznacza ukaranie dwa razy za ten sam czyn;

II. przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 2 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że wobec braku notyfikacji – jako przepis techniczny – nie może być stosowany.

WSA, oddalając skargę, wskazało że organy, działając w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dowiodły jednoznacznie, że ujawnione automaty są urządzeniami elektromechanicznymi, umożliwiającymi wygrane tak pieniężne, jak i rzeczowe, a przebieg gier na nich ma charakter losowy, przypadkowy, także w tym znaczeniu, że uzyskiwane wyniki są nieprzewidywalne dla grającego i niezależne od jego zręczności. Tym samym za uprawnione uznano twierdzenie organów, że skarżący urządzali gry na automatach w rozumieniu u.g.h. bez jakiegokolwiek wcześniej posiadanego zezwolenia, a działalność ta miała charakter komercyjny. Tym samym, zdaniem Sądu, skarżący nie podporządkowali się rygorom z art. 3 i art. 89 u.g.h., naruszając także art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. – co przesądza o zasadności wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 24.000 zł. Negując zasadność zarzutu o naruszeniu art. 247 § 1 pkt 4 O.p. (poprzez wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej, pomimo iż w stosunku do skarżących zakończyło się postępowanie karno-skarbowe za to samo zachowanie) WSA podkreślił, że niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie zwykłym, co oznacza, że nawet w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z rażącym naruszeniem prawa powołana regulacja nie mogłaby być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Ponadto art. 89 u.g.h. nie ogranicza kręgu podmiotów, które podlegają karze pieniężnej za urządzanie gier hazardowych i gier na automatach, a w szczególności nie wskazuje, aby kara ta mogła być nałożona tylko i wyłącznie na podmioty, które mogłyby uzyskać koncesję, a nie na pozostałe podmioty. W tym zakresie WSA powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżących o braku możliwości zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 2 u.g.h. wobec braku notyfikacji tych przepisów technicznych. Odnośnie tych przepisów WSA stwierdził, że nie mają one charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, gdyż nie opisują produktu, a sankcje w nich przewidziane wiążą się z urządzaniem gier niezgodnie z zasadami. Ponadto wyrokiem w sprawie P 4/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując że notyfikacja tzw. przepisów technicznych jest unijną procedurą, w jakiej państwo członkowskie jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił również pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt IV KK 183/13.

Skargą kasacyjną od ww. wyroku wywiedli B. O. i A. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, powołując się zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazali konkretnie w tym zakresie na:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa,

5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,

6. art. 49 ww. Traktatu poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,

7. art. 56 ww. Traktatu poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,

8. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11,

9. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt. 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej, pomimo że wobec braku notyfikacji, jako przepis techniczny nie może być stosowany, a dodatkowo stan faktyczny w odniesieniu do skarżących nie spełnia przesłanek jego zastosowania,

10. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. polegające na nałożeniu kary pieniężnej na osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, w sytuacji gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, podczas gdy wobec osoby fizycznej art. 89 u.g.h. nie ma zastosowania, a co najwyżej można stosować przepis art. 107 § 1 kks.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie kasacyjnej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że tożsama z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacja była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu spraw, również dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Dotychczasowe stanowisko w tym zakresie zaprezentowane w wyrokach z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt II GSK 1287/16, z dnia 11 maja 2018 r. o sygn. akt II GSK 1559/16 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

Mianowicie, z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwóch podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, które zdaniem skarżących, nie mogły być stosowane przez organy i sąd krajowy – wobec braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

Powyższej argumentacji nie sposób podzielić.

W tym zakresie przypomnieć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. wysokość kary pieniężnej wynosi 12.000 złotych od każdego automatu. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów, w której rozstrzygnięto, że:

"1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.

2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)."

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Powołanego przepisu nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy, gdyż nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad, nie sposób byłoby i tak łączyć z "zakazem użytkowania". Z tego mianowicie powodu, że przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie skutkuje tym, aby konsekwencje nałożenia tej kary wyrażały się w ingerowaniu - i to w sposób oczywisty - w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać. Skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

W powyższej uchwale wskazano także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. W odniesieniu do funkcji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako przepisu penalizującego naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach, wskazano że nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowania w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Natomiast brak poddania się u.g.h. w zakresie określonych nią zasad organizowania i urządzania gier na automatach i urządzanie tych gier w sposób zilustrowany przywołanymi przykładami lub podobnymi im - co do ich istoty - działaniami lub zachowaniami, nie uzasadnia odmowy stosowania w tego rodzaju stanach faktycznych art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako podstawy nałożenia kary pieniężnej tylko z tego powodu, że przepis ten penalizuje naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach, które określone zostały w przepisie technicznym, którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy.

Przedstawiony powyżej pogląd o nietechnicznym charakterze art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, przy czym zaakcentowania wymaga, że omówiona uchwała, podjęta w składzie siedmiu sędziów, oprócz tego że jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Ze względu na powyższe za całkowicie niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt 5, 6, 7, 8, 9 petitum skargi kasacyjnej.

Podobnie skutku nie mógł odnieść zarzut co do braku nałożeniu kary pieniężnej na skarżących - osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (pkt 10 skargi kasacyjnej). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że urządzającym grę jest każdy podmiot, który organizuje grę hazardową, w tym grę na automacie (art. 4 ust. 2 u.g.h.) bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej. W świetle powyższego wyprowadzić należy wniosek, że brak jest przeszkód do kierowania decyzji wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Przepis art. 89 u.g.h. nie ogranicza bowiem kręgu podmiotów, które podlegają karze pieniężnej za urządzanie gier hazardowych i gier na automatach, a w szczególności przepis ten nie wskazuje, aby kara ta dotyczyła tylko i wyłącznie podmiotów, które mogłyby uzyskać koncesję, całkowicie czyniąc bezkarnymi pozostałe podmioty, które urządzałyby nielegalnie gry hazardowe i gry na automatach poza kasynem gry. Karze pieniężnej podlega urządzający gry bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. Zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie daje podstaw do przyjęcia, że powyższej odpowiedzialności deliktowej nie podlegają podmioty prowadzące działalność gospodarczą jako osoby fizyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018r. o sygn. akt II GSK 4425/16).

Co się zaś tyczy podniesionych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej), to podkreślenia wymaga, że z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wynika konieczność prawidłowego sformułowania zarzutów w samej skardze kasacyjnej. W orzecznictwie konsekwentnie podnosi się, że powyższe wymogi oznaczają nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, lecz dotyczą również określenia, jaką postać miało to naruszenie, z jednoczesnym uzasadnieniem. Ponadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć bowiem należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji.

Przedstawienie powyższych uwag, odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej, odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że postępowanie administracyjne było sprzeczne z przepisami prawa, a decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że w dotychczasowym, spójnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazuje, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny odpowiednich naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań – których istnienia skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazali – oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok z dnia 7 maja 2014 r. o sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 1298/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutku nie mógł również odnieść zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.08. 2009 r. o sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawiera ono wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi oraz odniesienie do nich, jak również wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Podobnie, za pozbawiony podstaw uznać również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, to jest brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Zaakcentowania wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego oraz jego ramy. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej (aktu) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją (aktem) rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Reasumując nie budzi wątpliwości, że ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Zawarte w pkt 2 wyroku rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego –

w wysokości 900 zł solidarnie od każdego ze skarżących – znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstępując w pkt 3 orzeczenia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części, kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze mniejszy nakład pracy fachowego pełnomocnika organu, związany wyłącznie ze stawiennictwem na rozprawie, jak również z identyczną argumentację prawną zaprezentowaną na rozprawie w tym samym dniu w sprawie o sygn. akt II GSK 3490/16.

s. Małgorzata Rysz s. Andrzej Skoczylas s. Sylwester Miziołek