Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 366/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 23 lutego 2022 r. nr ZKiA.1750.9.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia 23 lutego 2022 r., nr ZKiA.1750.9.2022 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lutego 2022 r. znak: PFZ/W/51/2022 Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej: 1. Kserokopie pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności do Urzędu Miasta od 2019 r. do 31.01.2022 r. tj. np. kserokopie pism UM wzywających do zwrotu oszczędności, odpowiedzi pracodawcy w tym zakresie, potwierdzonych przelewów. 2. Wskazanie szczegółowych informacji dotyczących w/w zwrotów z podziałem na rozdziały i rok, od 2019 r. do 31.01.2022 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r. Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w W. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:

1. Kserokopie pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności do Urzędu Miasta od 2019 r. do 31.01.2022 r. tj. np. kserokopie pism UM wzywających do zwrotu oszczędności, odpowiedzi pracodawcy w tym zakresie, potwierdzonych przelewów;

2. Wskazanie szczegółowych informacji dotyczących w/w zwrotów z podziałem na rozdziały i rok, od 2019 r. do 31.01.2022 r.

Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. znak: [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. wezwał Federację do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14-dniowy termin na uczynienie zadość wezwaniu, pod rygorem odmowy udzielenia informacji.

Federacja pismem z dnia 17 lutego 2022 r. znak: [...] podtrzymała swój wniosek w całości wskazując, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Jednocześnie z ostrożności postępowania wskazała na następujący interes publiczny związany z udostępnieniem informacji:

1. Zapobieganie nadużyciom finansowym - żądane informacje dotyczące wydatków poczynionych przez jednostkę organizacyjną pomocy społecznej mają na celu kontrolę i ochronę zasad wydatkowania środków publicznych, w tym związanych z transparentnym, sprawiedliwym, proporcjonalnym i racjonalnym ich wydatkowaniem;

2. Ochrona praworządności - żądane informacje dotyczą osób zatrudnionych wykonujących określone zadania publiczne na rzecz jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a ich pozyskanie ma na celu kontrolę i ochronę prawnych reguł postępowania w dostępie (awansie) do stanowisk publicznych, w tym związanych z zasadami uczciwego i transparentnego awansowania;

3. Ochrona praw pracowniczych - żądane informacje dotyczące wszystkich zapytań, mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych (wynagrodzenie, nagradzanie, awans zawodowy) i stanowisk (awans zawodowy) oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem publicznych środków budżetu jednostki w zakresie uposażenia pracowników.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2022 r., nr ZKiA.1750.9.2022 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Po przywołaniu treści art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ administracji stwierdził, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Nie ulega więc wątpliwości, że konieczność dokonania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wielu czynności, w celu wyszukania żądanej informacji publicznej, zgodnej z kryteriami wniosku, jest w istocie wytworzeniem żądanej informacji.

W związku z powyższym, MOPR dokonał analizy wniosku oraz oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji, która obejmuje całokształt działalności Ośrodka. Sporządzenie kserokopii pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności za lata 2019, 2020, 2021 i styczeń 2022 r. wymaga analizy całej dokumentacji obejmującej plany finansowe w poszczególnych latach i związane z tym wszelkie zmiany dokonywane w tych planach. Ponadto zmniejszenia w planach finansowych w części dotyczącej zadań dotowanych odbywają się na podstawie wielokrotnie składanych w trakcie każdego roku budżetowego do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego informacji, w zakresie potrzeb finansowych dotyczących poszczególnych zadań realizowanych przez Ośrodek. W związku z powyższym przygotowanie wymaganych materiałów wiąże się z koniecznością wygospodarowania dodatkowego czasu oraz przesunięcie do tego celu pracowników realizujących zadania bieżące.

Organ wyjaśnił, że ośrodek realizuje swoje zadania w ramach 23 rozdziałów budżetowych, które obejmują 2 lub 3 źródła finansowania (środki własne, dotacje środki z Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz 52 zadania określone w planie finansowym. Wskazanie szczegółowych informacji na temat dokonywanych zwrotów oszczędności w poszczególnych latach tj. 2019, 2020, 2021 i styczeń 2022 r. w podziale na rozdziały wymaga szczegółowej analizy dokumentacji pod kątem dokonywanych wydatków i czynników mających wpływ na realizacje poszczególnych zadań takich jak m.in. zmniejszająca się liczba osób korzystających z poszczególnych form pomocy w różnych okresach, spadek wartości udzielanych świadczeń, wpływ pandemii na realizację zadań określonych w planie finansowym jednostki. W latach 2019 - 2020 sporządzono około 250 wniosków o dokonanie zmian w planach finansowych związanych z oszczędnościami na poszczególnych zadaniach realizowanych przez MOPR. Przygotowanie żądanej informacji wiąże się z analizą wszystkich wniosków. Ponadto w związku z trudną sytuacją finansową samorządów, oszczędności powstałe w jednym z rozdziałów mogły zostać przesunięte na pokrycie wydatków w innym rozdziale budżetowym. Sytuacja taka wymagałaby niewątpliwie dodatkowej szczegółowej analizy dokumentów. Ponadto każda realizacja zmian planu finansowego odbywa się poprzez zmianę uchwały budżetowej Rady Miasta P. lub zarządzeniem Prezydenta Miasta. Wobec braku gotowych informacji, które mogłyby zostać udostępnione wnioskodawcy, należy bezspornie sięgnąć do materiałów źródłowych i dokonać zestawienia według zgłoszonego żądania. Zakreślony przedział czasowy powoduje, że poszukiwań należy dokonać w obszernej dokumentacji księgowej. Nie mając gotowej do udostępnienia informacji, zakres przedkładanych żądań przybrałby taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądania informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym.

W ocenie MOPR, wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W świetle podanych przez wnioskodawcę motywów, jakie legły u podstaw zgłoszonych żądań, jako wątpliwe jawią się słowa o zapobieganiu nadużyciom finansowym, ochronie praworządności i ochronie praw pracowniczych stanowiących odpowiedź na wezwanie do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie organu, wyjaśnienia te są niewiarygodne, bowiem u podstaw składanych żądań leży własny interes, u którego podstaw leży z kolei fakt, iż członek tej Federacji tj. Ogólnokrajowy Pracowniczy Związek Zawodowy Służb Państwowych i Społeczno-Zawodowych przy MOPR w P. znajduje się w stanie sporu zbiorowego ze swoim pracodawcą tj. MOPR. Celem zaś uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokajanie indywidulanych (własnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przetworzonych. Z udzielonej odpowiedzi nie wynika, by wnioskodawca miał indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, bowiem od 3 lat składane przez Federację i Ogólnokrajowy Pracowniczy Związek Zawodowy Służb Państwowych i Społeczno-Zawodowych przy MOPR wnioski są wykorzystywane przez nich wyłącznie do działalności związkowej w toczącym się sporze zbiorowym. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa. Wnioskodawca zaś nie wskazał, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia z a przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.

Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia 23 lutego 2022 r. nr ZKiA.1750.9.2022, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez:

a. błędne uznanie, że informacje objęte wnioskiem mają charakter przetworzony i tym samym miałaby istnieć podstawa do wzywania Federacji do wykazania szczególnego interesu publicznego, oraz

ewentualnie, z ostrożności proceduralnej, w przypadku gdyby Sąd jednak przyjął, że realizacja wniosku wymaga przetworzenia danych:

b. błędne uznanie, że Federacja w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Federacja w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku wręcz przeciwnego;

3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, mimo braku jakichkolwiek przesłanek do takiego rozstrzygnięcia;

4. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Dyrektora MOPR, który odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując na przetworzony charakter i brak interesu publicznego dla jego realizacji.

W ocenie strony skarżącej niespornym pozostaje, że Federacja oczekiwała informacji publicznych (o majątku publicznym j.s.t.), czyli zwrotów oszczędności do Urzędu Miasta od 2019 r. do 31.01.2022 r. Wbrew twierdzeniom organu, musi on dysponować dokumentacją, której udostępnienia oczekiwał wnioskodawca – pozostaje to notoryjne z punktu widzenia zasad prowadzenia budżetu przez wszelkie podmioty publiczne, jakim niewątpliwie pozostaje także MOPR. Udostępnienie kopii konkretnych pism, przelewów czy wreszcie klasyfikacji budżetowej nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji a jedynie prostego sięgnięcia do istniejących zasobów jednostki. Przyjmując sposób myślenia MOPR, udostępnienie każdego, dowolnego dokumentu urzędowego wymaga jego odszukania w odpowiednim zbiorze, co nie oznacza, że taka informacja nabiera przetworzonego charakteru w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym, jako z gruntu nieuprawnione należy ocenić już samo wzywanie wnioskodawcy do wykazywania szczególnego interesu publicznego, do czego organ byłby uprawniony tylko w przypadku ewidentnej konieczności wygenerowania informacji nieistniejącej (w dodatku tak obszernej, że wiązałoby się to z paraliżem pracy jednostki), przy czym, jak każdy wyjątek od prawa do informacji publicznej, ograniczenie to należy interpretować możliwie wąsko.

Gdyby jednak uznać, że realizacja wniosku wymaga jednak przetworzenia informacji, to w ocenie strony skarżącej, wnioskodawca i tak jednoznacznie wykazał szczególny interes publiczny dla jej uzyskania. Z samej swojej istoty bowiem, ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w jednostkach pomocy społecznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Całkowicie nieuprawnioną pozostaje także teza, że fakt sporu zbiorowego pracodawcy z lokalnym związkiem zawodowym miałby jakkolwiek niweczyć prawo innego wnioskodawcy – ogólnopolskiego zrzeszenia związków zawodowych do uzyskania danych z MOPR w P., tym bardziej że podobne zapytania kierowane są do licznych podmiotów na terenie całego kraju.

Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że ewidentna wadliwość skarżonej decyzji polega także na nieumieszczeniu w jej uzasadnieniu elementów obligatoryjnych, wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. tj. imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

W odpowiedzi na skargę, organ, odnosząc się do zarzutów określonych w skardze, podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie uznał zarzut braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania za bezprzedmiotowy i wyjaśnił, że zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy rozumieć jako pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza aktami wydawanymi w tym trybie jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m.in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. Nie stanowi natomiast takiego stanowiska projekt decyzji sporządzony przez pracownika organu. Stąd też nie ma obowiązku umieszczania danych osoby sporządzającej taki projekt w decyzji doręczanej stronie postępowania. W aktach sprawy znajduje się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu. Poza tym zdaniem organu, pod pojęciem "osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania", o których mowa wart. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć osoby, które przez wyrażony przez siebie pogląd miały wpływ na fakt, że w sprawie została wydana decyzja odmowna. Nie mieszczą się natomiast w tym pojęciu osoby, które wykonywały czynności techniczne, czy też dostarczyły tylko informacji o faktach lub danych liczbowych, gdyż jedynie techniczna lub pomocnicza ich rola wskazuje, że nie miały one wpływu na sposób załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a"), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach - art. 145 p.p.s.a.

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 23 lutego 2022 r., nr ZKiA.1750.9.2022 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., który działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lutego 2022 r. znak: PFZ/W/51/2022 Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej: 1. Kserokopie pełnej dokumentacji dotyczącej zwrotów oszczędności do Urzędu Miasta od 2019 r. do 31.01.2022 r. tj. np. kserokopie pism UM wzywających do zwrotu oszczędności, odpowiedzi pracodawcy w tym zakresie, potwierdzonych przelewów. 2. Wskazanie szczegółowych informacji dotyczących w/w zwrotów z podziałem na rozdziały i rok, od 2019 r. do 31.01.2022 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącej informacji jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości.

Zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące szczególnie istotnego charakteru informacji dla interesu publicznego są niewiarygodne i nieprzekonywujące.

Z poglądem tym nie zgadza się skarżący argumentując, że informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej a wskazanie na szczególny istotny charakter informacji dla interesu publicznego miało niejako przyspieszyć jej uzyskanie.

Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Tożsame stanowisko w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 504/19 (Lex nr 2987203). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (vide: wyrok NSA z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 968/18 – Lex nr 2783585).

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zgodnie podkreśla się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Wnioskodawca powinien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 969/20, 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 954/20, 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2820/19, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 832/18, 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2405/16 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., istotne znaczenie ma fakt, czy żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest umotywowane względami prywatnymi czy publicznymi. Nie jest wystarczające, że działania wnioskodawcy stanowią "szczególnie istotny interes publiczny" bowiem równie istotne jest, czy "uzyskanie żądanej informacji" jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Musi zachodzić uzasadniony (adekwatny) związek pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4369/18, 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16, sygn. akt I OSK 2587/16, 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2336/17, 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17 oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 242/20).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca pismem z 17 lutego 2022 r. ustosunkowała się do wezwania organu z 08 lutego 2022 r. Zaprezentowana przez nią argumentacja wskazywała, że skarżąca jako Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w W. żądając informacji publicznej ma na celu:

1. Zapobieganie nadużyciom finansowym - żądane informacje dotyczące wydatków poczynionych przez jednostkę organizacyjną pomocy społecznej mają na celu kontrolę i ochronę zasad wydatkowania środków publicznych, w tym związanych z transparentnym, sprawiedliwym, proporcjonalnym i racjonalnym ich wydatkowaniem;

2. Ochronę praworządności - żądane informacje dotyczą osób zatrudnionych wykonujących określone zadania publiczne na rzecz jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a ich pozyskanie ma na celu kontrolę i ochronę prawnych reguł postępowania w dostępie (awansie) do stanowisk publicznych, w tym związanych z zasadami uczciwego i transparentnego awansowania;

3. Ochronę praw pracowniczych - żądane informacje dotyczące wszystkich zapytań, mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych (wynagrodzenie, nagradzanie, awans zawodowy) i stanowisk (awans zawodowy) oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem publicznych środków budżetu jednostki w zakresie uposażenia pracowników.

Niezależnie więc od tego czy żądana informacja publiczna, z uwagi na jej obszerność i konieczność zaangażowania sił i środków celem jej wyłuskania z posiadanych dokumentów przez organ ma przymiot informacji przetworzonej czy też nie, co podnosił organ, to uzasadnienie przez Skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w jej otrzymaniu w piśmie 17 lutego 2022 r. nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do wykazania uzasadnionego adekwatnego związku pomiędzy treścią wniosku a deklarowanym, mającym szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, celem. Nie zmienia tego również podnoszona argumentacja organu o pozostawaniu w sporze i twierdzenia, że uzyskana informacje są wykorzystywane przez Skarżącą wyłącznie do działalności związkowej w toczącym się sporze zbiorowym. Istotą działalności Skarżącej jest miedzy innymi reprezentowanie pracowników również w sporach zbiorowych. Pozyskane informację niezależnie od tego czy spór już istnieje czy organizacja dopiero się do niego przygotowuje nie zmienia charakteru tych informacji i działania mającego szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, a za taki interes należy uznać wszystkie trzy punkty stanowiące argumentacje w uzasadnieniu wniosku Skarżącej z dnia 17 lutego 2022 roku.

Słusznie zatem, w ocenie Sądu Skarżąca wskazuje, iż z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w jednostkach pomocy społecznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.

Niezależnie więc od tego jaki charakter przypiszemy żądanej informacji po stronie organu istniał obowiązek jej udzielenie w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie podziela natomiast argumentacji Skarżącej co do ewidentnej wadliwość skarżonej decyzji, która to miała by polegać także na nieumieszczeniu w jej uzasadnieniu elementów obligatoryjnych, wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. tj. imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W tym zakresie zasadna jest argumentacja przytoczona przez organ w odpowiedzi na skargę.

A zatem stwierdzić trzeba, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącej informacji publicznej organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 zł. składa się 200 zł. tytułem zwrotu wpisu sadowego i 480 zł. wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.

dc