Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 589/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. d.c.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 589/20

UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Wójta Gminy W. z [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 18 lutego 2019 r. A w W.. wystąpiła do Wójta Gminy W. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha., zgodnie z załączonym wstępnym szkicem podziału.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Wójt Gminy W. pozytywnie zaopiniował proponowany we wniosku podział nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość przeznaczona do podziału położona jest w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z 4 listopada 2016 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 25 listopada 2016 r., poz. [...]). W w/w planie przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Organ wskazał następnie, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek o nr ewid. 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową - ul. A (działka nr 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł.. W zażaleniu podniesiono, że projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...], który stanowi działka nr 1767, będąca własnością Województwa [...]. Pomiędzy działkami: nr 1767 (pas drogowy) i nr 1401/1 (projektowana działka) znajduje się działka nr 2710, stanowiąca własność Gminy W.. Projektowana działka numer 1401/1 ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], mimo iż nie przylega do tego pasa.

Skarżący wskazał następnie, że ze wstępnego szkicu projektu podziału działki nr 1401 wynika, że pod drogę mają zostać wydzielone działki nr 1401/1 i 1401/2, natomiast w postanowieniu opiniującym nie ma żadnego postanowienia odnośnie do tych działek. Na szkicu brak jest również informacji pod drogę jakiej kategorii zostały wydzielone działki nr 1401/1 i 1401/2, główną czy dojazdową. Oznacza to, że projektowany podział nie przewiduje wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej lub drogę publiczną klasy głównej, mimo iż jak wynika z treści postanowienia, działka nr 1401 położona jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w terenach dróg publicznych klasy obu kategorii. W treści uzasadnienia postanowienia wskazano jedynie, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową (ul. B o nr dz. 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1.

Zgodnie z regulacjami art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. projektowane działki nr 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Jak już wskazano, projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z działką nr 1767 (stanowiącą część pasa drogowego drogi wojewódzkiej). Jeżeli uznać, iż jest ona wyodrębniana pod drogę publiczną klasy głównej, to nie może jednocześnie pełnić funkcji drogi wewnętrznej dla 8 działek budowlanych poprzez którą uzyskają one dostęp do drogi dojazdowej (ul. B o nr dz. 2653), która ma dostęp do drogi publicznej. Ustanowienie dla projektowanych do wydzielenia działek gruntu dostępu do drogi publicznej, zarówno poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na drodze wewnętrznej, bądź też poprzez ustanowienie innych służebności drogowych, wymaga przedstawienia propozycji ustanowienia służebności drogowych już na etapie projektu podziału - zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998r. nr 25, poz. 130). W doktrynie obowiązuje pogląd, że przez zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do progi publicznej należy rozumieć taki stan, w którym po dokonaniu podziału i przeniesieniu własności wydzielonych działek gruntu, nowi ich właściciele będą mieli zapewniony niezależny dostęp do tych działek z drogi publicznej. Przy czym wydzielone działki gruntu powinny nie tylko formalnie przylegać do drogi publicznej, ale dostęp ten musi być również w sensie praktycznym możliwy.

W ocenie skarżącego, dokonanie podziału zgodnie z przedmiotowym postanowieniem spowoduje niemożność uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od numeru 1401/4 do 1401/11, na drogę wojewódzką. Zjazdy przebiegałyby przez działki stanowiące własność dwóch właścicieli Województwa [...] i Gminy W.

W ocenie skarżącego, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie negatywnej opinii dla projektowanego podziału działki nr 1401.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z [...] r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zasady i tryb dokonywania podziałów nieruchomości reguluje Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 93 ust. 1 i 2 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Postępowanie opiniodawcze sprowadza się do porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie do oceny, czy projektowany podział nieruchomości odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Innymi słowy, na tym etapie postępowania w sprawie podziału nieruchomości organ administracji publicznej dokonuje oceny, czy projekt podziału realizuje przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego oraz, czy służy temu przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2355/05; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04). Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Z powyższego wynika, iż przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ust. 1 statuuje generalną zasadę, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Dodatkową przesłanką decydującą o dopuszczalności podziału, zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Jak stanowi w/w przepis, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 1999 r., OPK 1/99), a jednocześnie organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości jest związany opinią w postanowieniu tym zawartą. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2017 r., I OSK 1795/15).

Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość objęta podziałem położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z 4 listopada 2016 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 25 listopada 2016 r., poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami w/w planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Proponowany przez wnioskodawcę podział polega na wydzieleniu z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr 1401 jedenastu działek o nr ewid. 1401/1, 1401/2, 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11, przy czym projektowane działki nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 przeznaczone zostaną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol 1MU), działka nr 1401/1 - pod tereny dróg publicznych klasy głównej, tj. pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], (symbol 1KDG), a projektowana działka nr 1401/2 - pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 21KDD). Organ odwoławczy wskazał, iż słusznie zauważył skarżący, że powyższe nie zostało wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak organ I instancji udzielił w tej kwestii wystarczających wyjaśnień (pismo z 21 marca 2019 r.).

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał wymaganej analizy treści części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ocenił, że projektowany podział działki nr 1401 jest zgodny z jego postanowieniami. Do takich wniosków doprowadziła analiza części graficznej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie przebiegu linii rozgraniczających przeznaczenie poszczególnych terenów. Wynika z niej, że projektowane nowe granice nieruchomości są zgodne z ustalonymi przez plan miejscowy liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, a to oznacza, że zaproponowany przez wnioskodawcę projekt podziału uwzględnia wszystkie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest możliwe pozytywne jego zaopiniowanie.

Odnosząc się do treści zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., Kolegium stwierdziło, że zarzuty w nim sformułowane są bezzasadne. Nie budzi wątpliwości Kolegium kwestia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej - poprzez drogę dojazdową ul. A (działka nr 2653), stanowiącą drogę wewnętrzną gminną, i projektowaną działkę nr 1401/1, która z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział stałaby się częścią drogi publicznej wojewódzkiej Nr [...]. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że projektowana działka nr 1401/1 przylega do działki nr 2710, stanowiącej własność Gminy W., skoro i ten teren został przeznaczony w planie miejscowym pod poszerzenie drogi wojewódzkiej Nr [...]. Kolegium zauważyło, że obowiązek zamieszczenia w projekcie podziału propozycji ustanowienia służebności drogowych, a na który powołuje się skarżący w zażaleniu, wynikał § 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 25, poz. 130), który 22 września 2004 r. utracił moc. Kwestia uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od nr 1401/4 do 1401/11 na drogę wojewódzką nie może być przedmiotem rozważań na etapie postępowania opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wykraczać poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym.

Jak już wcześniej wskazano, zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy przedstawiony projekt nie narusza postanowień takiego planu. Kolegium zauważyło, że zapewnienie zgodności podziału z planem miejscowym powoduje niekiedy konieczność wydzielenia części działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, jeżeli takie ich przeznaczenie zostało określone w planie. Zgodnie z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ww. ustawy). W celu dostosowania skutków podziału nieruchomości do założeń ustawy o drogach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Następuje zatem wywłaszczenie właściciela gruntu. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jak z powyższego wynika, art. 93 ust. 1 w/w ustawy ma jedynie na celu zapewnienie zgodności dokonywanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. Zatem etapem wstępnym postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest zaopiniowanie projektu podziału tej nieruchomości, którego wyłącznym celem jest ustalenie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a nie rozstrzygnięcie o prawie własności czy też o obowiązku ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Reasumując, postępowanie prowadzone na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie na celu zapewnienie zgodności dokonywanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowało Województwo [...] - Zarząd Dróg Województwa [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że projektowane działki nr 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 będą miały dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi projektowane działki o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będą miały dostępu do drogi publicznej. W treści uzasadnienia postanowienia znak: [...] wskazano, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek o numerach: 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową (ul. B o nr dz. 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1. Projektowana działka nr 1401/1 położona jest w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z regulacjami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi wojewódzkie - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powołany przepis przewiduje więc wywłaszczenie dotychczasowego właściciela gruntu, a to nie oznacza, że przejmowana na własność województwa działka staje się automatycznie częścią drogi wojewódzkiej. Taki skutek może nastąpić dopiero po realizacji inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej.

Przytaczając treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skarżący wskazał, iż projektowana działka numer 1401/1 nie graniczy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej DW Nr [...], który stanowi działka numer 1767, będąca własnością Województwa [...]. Pomiędzy działkami: 1767 (pas drogowy) i 1401/1 (projektowana działka) znajduje się działka numer 2710 stanowiąca własność Gminy W.. Projektowana działka numer 1401/1 ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], mimo że nie przylega do tego pasa. Ewentualna rozbudowa drogi wojewódzkiej z wykorzystaniem terenu projektowanej działki nr 1401/1 wiązałaby się z koniecznością wywłaszczenia działki nr 2710.

Skarżący ponadto podniósł, iż w uzasadnieniu postanowienia Wójta Gminy W. wskazano, że działka numer 1401 położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej symbol 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej symbol 21KDD. Ze wstępnego szkicu projektu podziału działki nr 1401 wynika, że pod drogę wydzielona ma zostać działka nr 1401/1, która zgodnie z treścią uzasadnienia postanowienia z 20 lutego 2019 r. położona jest w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG. Na szkicu i w treści uzasadnienia postanowienia z 20 lutego 2019 r. nie wskazano pod drogę jakiej kategorii została wydzielona działka nr 1401/1, główną, czy dojazdową. Oznacza to, że projektowany podział nie przewiduje wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej lub drogę publiczną klasy głównej mimo, iż jak wynika z treści postanowienia działka nr 1401 położona jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w terenach dróg publicznych klasy obu kategorii.

Właściciel działek o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będzie miał możliwości uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zjazd.

Przywołując brzmienie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych skarżący wyjaśnił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. będzie mógł jedynie wydać zezwolenie na zjazd dla Gminy W., ponieważ działka stanowiąca jej własność przylega bezpośrednio do działki będącej drogą. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku działek o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10, 1401/11, a zatem działki te po wydzieleniu będą faktycznie pozbawione dostępu do drogi publicznej, gdyż ich właściciel nie będzie mógł wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zjazd.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy W. z [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z 9 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jakim charakterze skarżący, tj. Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zainicjował postępowanie zażaleniowe, czy jako organ, do którego kompetencji należy uzgadnianie przyszłych zjazdów (co kwestionował w odwołaniu, a następnie w skardze), czy też ewentualnie jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, którego praw kwestionowany podział może dotykać, uznając a priori, że jest on stroną postępowania. Wskazana wadliwość, w ocenie Sądu, skutkowała wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako że dostrzeżone uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylił wyrok WSA w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W treści uzasadniania NSA wskazał w szczególności, że Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. ma niewątpliwie, na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, własny interes do udziału w postępowaniu podziałowym. W konsekwencji NSA wskazał WSA w Łodzi na konieczność rozpoznania skargi pod względem merytorycznym, a w szczególności odniesienie się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia przez NSA wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 października 2019 r., II SA/Łd 495/19 i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia było uwzględnienie podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim był zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd I instancji ani konkretnej podstawy prawnej, z której miałby wynikać obowiązek zamieszczenia w zaskarżonym postanowieniu rozważań na temat interesu prawnego strony postępowania, ani też na czym polegają dostrzeżone przez Sąd "uchybienia procesowe", których dostrzeżenie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie NSA nie wypowiedział się na temat oceny merytorycznej zaskarżonego postanowienia, skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Sądowi I instancji na konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie podstawę podjęcia zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami]. Zgodnie z art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Jak wynika z postanowienia pozytywnie opiniującego podział nieruchomości, podział działki nr 1401 ma polegać na wydzieleniu z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr 1401 jedenastu działek o nr ewid. 1401/1, 1401/2, 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11, przy czym projektowane działki nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 przeznaczone zostaną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol 1MU), działka nr 1401/1 - pod tereny dróg publicznych klasy głównej, tj. pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], (symbol 1KDG), a projektowana działka nr 1401/2 - pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 21KDD).

Zasadniczy zarzut, jaki postawił skarżący dotyczy, w jego ocenie, braku dostępu projektowanych działek do drogi publicznej, braku możliwości zorganizowania zjazdu z wydzielonych działek. W ocenie Sądu, zarzuty te nie są zasadne. Zgodzić się bowiem należy, że działki te będą miały zagwarantowaną możliwość dostępu do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową ul. A (działka nr 2653), stanowiącą drogę wewnętrzną gminną, i projektowaną działkę nr 1401/1, która z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział stanie się częścią drogi publicznej wojewódzkiej Nr [...]. Trafnie też podnosiło Kolegium, nie ma znaczenia fakt, że projektowana działka nr 1401/1 przylega do działki nr 2710, stanowiącej własność Gminy W., skoro i ten teren został przeznaczony w planie miejscowym pod poszerzenie drogi wojewódzkiej Nr [...]. Sąd zgadza się też z twierdzeniami organu odwoławczego, że kwestia uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od nr 1401/4 do 1401/11 na drogę wojewódzką nie może być przedmiotem rozważań na etapie postępowania opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Organ opiniujący ma bowiem jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii.

Zdaniem Sądu, dla prawidłowości opinii o dopuszczalności podziału nieruchomości istotny jest bowiem fakt, że projektowane do wydzielenia działki gruntu będą mieć dostęp do drogi publicznej, a nie czy droga ta jest już faktycznie wybudowana. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego podział nieruchomości badana jest jedynie kwestia możliwego dostępu wydzielanych działek gruntu do drogi publicznej, a nie późniejsze kwestie związane przykładowo z wydaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, podjęciem uchwały o zaliczeniu danej drogi do drogi gminnej, czy wykonaniem przez właściwą gminę obiektu drogowego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą podziału nieruchomości, a nie realizacji dróg publicznych.

W tym przedmiocie odwołać się należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., I OSK 1727/19, w którym Sąd ten wskazał, że wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1181/10). Odwołując się dalej do argumentacji NSA podnieść jeszcze należy, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza lub nie, hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13).

Wskazując na powyższe, należało podzielić stanowisko organów, że opinia o podziale nieruchomości powinna ograniczyć się do badania zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki.

Co natomiast istotne w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło sprzeciwu ani organów, ani strony skarżącej, że wstępny projekt podziału działki przedstawiony w sprawie spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia jak i możliwości wydzielenia działek gruntu.

Reasumując, w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do oceny możliwości ustalania w treści postanowienia opiniującego nieruchomości konkretnego sposobu (przebiegu), lokalizacji zjazdów z wydzielonych działek, czy też ewentualnie służebności mających zapewnić taki dostęp. Nie jest nawet konieczne wskazanie działek, na jakich mają zostać one ustanowione. Dopiero na etapie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie.

W konsekwencji ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnosić zatem do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, a dopiero ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015; wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., II SA/Lu 466/12, wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., IV SA/Po 454/19).

Odnosząc się końcowo do zarzutu skarżącego, że na szkicu i w treści uzasadnienia postanowienia z 20 lutego 2019 r. nie wskazano pod drogę jakiej kategorii została wydzielona działka nr 1401/1, główną, czy dojazdową, zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że projektowany podział nie przewiduje wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej lub drogę publiczną klasy głównej mimo, iż jak wynika z treści postanowienia działka nr 1401 położona jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w terenach dróg publicznych klasy obu kategorii.

Zauważyć w związku z tak postawionym zarzutem należy, że stanowi on w praktyce powtórzenie zarzutu stawianego już na etapie zażalenia do organu II instancji. Co przy tym istotne Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia trafnie odniosło się do powyższego. Stwierdziło bowiem, co uznaje również tutejszy Sąd, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość objęta podziałem położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z 4 listopada 2016 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. [...] z 25 listopada 2016 r., poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami w/w planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Proponowany przez wnioskodawcę podział polega na wydzieleniu z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr 1401 jedenastu działek o nr ewid. 1401/1, 1401/2, 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11, przy czym projektowane działki nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 przeznaczone zostaną pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol 1MU), działka nr 1401/1 - pod tereny dróg publicznych klasy głównej, tj. pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...], (symbol 1KDG), a projektowana działka nr 1401/2 - pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 21KDD). Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że powyższe nie zostało wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak organ I instancji udzielił w tej kwestii wystarczających wyjaśnień w treści pisma z 21 marca 2019 r.

Mając powyższe na uwadze nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie, że wydzielona zostaje działka nr 1401/1 przeznaczona pod drogę dojazdową, stanowi - zdaniem Sądu - spełnienie przesłanki z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, postawione zarzuty nie mogły znaleźć poparcia, z tych też względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc