Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1865/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].2016; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących W. L. i M. L. solidarnie kwotę 1264 zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) – po rozpatrzeniu odwołania M. i W. L. od decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej – uchyliło zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej M. L. oraz W. L. do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej w udziałach po [...] i w tym zakresie orzekło o zobowiązaniu do zapłaty M. i W. małżonków L. w całości, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy.

Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w N., stanowiącej działkę nr [...]. Ponadto, na mocy tej decyzji działki nr [...] wydzielone zostały pod projektowane drogi wewnętrzne, a działki nr [...] pod projektowane drogi publiczne dojazdowe. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 12 maja 2015 r.

Pismem z 4 lutego 2016 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek jej właściciela.

Następnie Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie miasta [...], stanowiącej działkę nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. i zobowiązał do zapłaty tej kwoty M. L. w udziale 1/2 oraz W. L. w udziale [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli M. i W. małżonkowie L. kwestionując operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. W.

Orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (jak w decyzji z [...] września 2016 r.) SKO stwierdziło, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej: u.g.n.). Z przepisu tego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, nie więcej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej jej podział, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, na działki o nr od [...], opisane w tej decyzji.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po podziale powołany został rzeczoznawca majątkowy P. W., która w dniu 22 marca 2016 r. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości gruntowej położonej w N., oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...], oraz jej wartości po dokonanym podziale.

Warunkiem ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jest wykazanie nastąpienia obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości, oraz że ów obiektywny wzrost wartości nieruchomości powstał wyłącznie wskutek podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właściciela lub – w niektórych sytuacjach – użytkownika wieczystego. Porównaniu powinna podlegać wartość nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt jej podziału z jednej strony, z drugiej zaś strony – wartość tej samej nieruchomości w dniu, w którym decyzja owa stała się ostateczna. Innymi słowy, porównaniu podlega w takim przypadku wartość nieruchomości przed podziałem, z drugiej zaś strony – wartość tej samej nieruchomości z naniesionymi na mapie granicami podziału. Przepis art. 98a u.g.n. posługując się terminem "nieruchomości", nakazuje oszacować różnicę w wartości tejże nieruchomości w stanie przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) i po podziale (dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna).

Zdaniem SKO, operat określający wartość przedmiotowej nieruchomości, przedłożony przez organ pierwszej instancji wraz z aktami niniejszej sprawy, stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2015 r., w zakresie dającym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, w wysokości określonej zaskarżoną decyzją.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Efektem czynności szacunkowych powinno być, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości, na co ma się składać: określenie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, jej podstaw formalnych oraz źródeł danych merytorycznych, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego oraz techniczno - użytkowego, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, wreszcie przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny z uzasadnieniem.

W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Niemniej jednak art. 154 u.g.n. nie pozostawia rzeczoznawcy majątkowemu pełnej dowolności przy wyborze sposobu wyceny. Operat szacunkowy winien bowiem odpowiadać przepisom wykonawczym, o jakich mowa w art. 159 u.g.n.

W niniejszej sprawie z operatu szacunkowy wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł, a operat wykonany został w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W podejściu porównawczym zakłada się, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanym ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość położona jest w N., w północnej części tej miejscowości, w centralnej części gminy [...]. Nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny jest niezabudowana. Działka przed podziałem ma kształt regularny, zbliżony do odwróconej litery "L". Po podziale powstały działki o regularnych kształtach, zbliżone do prostokąta. Strukturę podziałową nieruchomości przedstawiono na załączonej mapie podziałowej.

Nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar miasta [...] – zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r. - oznaczonym symbolem MNu – obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością lokalizacji towarzyszących usług nieuciążliwych wraz z elementami infrastruktury technicznej. Na nieruchomości, wg planu, zostały zaprojektowane dwie działki gruntu oznaczone nr [...], stanowiące projektowane wewnętrzne drogi dojazdowe. Natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowią projektowane drogi publiczne dojazdowe.

Analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objął transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Z uwagi na małą ilość transakcji z terenu [...] analizę rozszerzono o rok 2013. Zatem okres analizy przyjęto od połowy 2013 r. do dnia wyceny, ze względu na nietypowy charakter szacowanej nieruchomości oraz niewielką ilość transakcji. Autor operatu szczegółowo wyjaśnił czemu nie było możliwe rozszerzenie badanego rynku o gminy ościenne, wskazując na zbyt zróżnicowane ceny nieruchomości.

Autorka operatu wskazała, że cechami wpływającymi na ceny działek są: lokalizacja ogólna (procentowy udział w cenie - 10%), lokalizacja szczególna (20%), możliwości inwestycyjne (20%), uzbrojenie nieruchomości (20%), dostęp do drogi publicznej (20%) i uciążliwości (10%). W ramach każdej z wyodrębnionych cech rynkowych przyjęto skałę ocen oraz określono wartość dla każdej z nich.

Ze zbioru cen transakcyjnych w obliczeniach wykorzystano jako obiekty porównawcze trzynaście transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, najbardziej podobnych do wycenianej. Do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem wybrano trzy transakcje ([...]).

W wyniku podziału zmieniła się nieruchomość wyceniana, a zatem koniecznym stało się dobranie odpowiednich nieruchomości podobnych do nieruchomości powstałej po podziale. Dlatego nastąpiła zmiana nieruchomości podlegających porównaniu w stosunku do nieruchomości sprzed podziału. Do szacowania wartości nieruchomości po podziale wykorzystano zbiór osiemnastu transakcji zawartych od kwietnia 2014 r. do dnia wyceny i wybrano trzy transakcje ([...] działka nr [...], [...]działka [...] i [...] działka nr [...]).

Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła [...] zł.

SKO po przeanalizowaniu operatu doszło do wniosku, iż nie można mu zarzucić takich błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2015 r., dając podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, w wysokości określonej zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, iż organ I instancji, jak i organ odwoławczy, dokonały oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, przyjmując, iż stanowi on wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ponadto czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie doboru i oceny cech wpływających na wartość nieruchomości i ich procentowego udziału w cenach nieruchomości, wiedzy specjalistycznej, której organ administracji nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07). Ocena operatu szacunkowego nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Ocena operatu dokonywana jest pod względem formalnym, tj. sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest uzasadniony oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a także czy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., IV SA/Po 49/13, Lex nr 1311292).

Jedynie jako nieprawidłowe należało uznać zobowiązane do uiszczenia opłaty w udziałach po [...] części przez każdego ze skarżących tj. M. L. i W. L., gdyż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący legitymowali się własnością spornej nieruchomości na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Gdy współwłaścicielami nieruchomości są małżonkowie na zasadach ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej, oznacza to, że udziały każdego z małżonków są równe, zaś za zobowiązania odpowiadają z mocy ustawy solidarnie (art. 43 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony możliwości udziału w oględzinach nieruchomości SKO wskazało, że skarżący nie wykazali, że w ten sposób pozbawiono ich czynnego udziału w postępowaniu. Faktycznie zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin zostało odebrane przez skarżących w dniu ich przeprowadzenia, jednakże pomimo tego skarżący mieli możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem i złożenia do niego zastrzeżeń. Ze swojego prawa skorzystali, a organ ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony. Również pomimo wyznaczenia nowego terminu na złożenie dodatkowych dokumentów (w tym odmiennego operatu szacunkowego) i wyjaśnień, skarżący nie przedłożyli innych dowodów w sprawie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 79 k.p.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż mimo braku możliwości udziału w oględzinach, co stwierdził organ II instancji, wobec nieprawidłowego zawiadomienia skarżących o terminie oględzin (doręczenia zawiadomienia po wyznaczonej dacie oględzin), mieli oni możliwość czynnego udziału w postępowaniu w aspekcie kontroli, czy oględziny w istocie odbyły się w zakresie niezbędnym dla sporządzenia operatu przy jednoczesnym stanowisku organów w zakresie składanych zastrzeżeń, iż ocena operatu dokonywana jest jedynie w aspekcie formalnym, a nie merytorycznym;

2. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie skarżącym zlecenia oceny opinii biegłego przez organizację rzeczoznawców majątkowych, poprzez zaniechanie udzielenia informacji do jakiej organizacji zawodowej rzeczoznawców należy przesłać sporządzony operat szacunkowy, mimo, iż organ wskazał taką możliwość, a my zwróciliśmy się o nadesłanie danych organizacji, do której przynależy biegły, pismem z 28 lipca 2016 r., co skutkowało zaniechaniem dokonania merytorycznej oceny operatu przez organ, jak i uniemożliwieniem nam zlecenia dokonania jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców i w konsekwencji poczynieniem ustaleń w sprawie o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy,

3. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zlecenia oceny operatu szacunkowego organizacji rzeczoznawców majątkowych, mimo zgłoszonego wniosku przez strony o sporządzenie takiej oceny, przy jednoczesnym uznaniu, iż strona winna złożyć do akt "odmienny operat szacunkowy", mimo iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena operatu dokonywana jest przez organizację rzeczoznawców, a nie w trybie składania innych operatów szacunkowych;

4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie jedynie oceny formalnej operatu i zaniechanie dokonania oceny merytorycznej opinii rzeczoznawcy majątkowego, co skutkowało uznaniem go za pełnowartościowy materiał dowodowy jedynie w oparciu o fakt sporządzenia go przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym, mimo iż operat ten został wykonany wadliwie, tj.

1. z naruszeniem art. 153 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. wobec nieprawidłowego uznania za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nieruchomości położonych zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] listopada 2010 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i gm. [...] na terenie wiejskim gminy (str. 17 transakcje z pkt. 1,2,3,4,5,6,8,9,11,12) w sytuacji, gdy nieruchomość wycenienia położona jest zgodnie z w/w studium na terenie miejskim, a ponadto objęcie w ramach w/w transakcji nieruchomości położonych na terenie wiejskim także nieruchomości siedliskowych, mimo iż działka wyceniana takową nie jest, co skutkowało błędnym ustaleniem wartości przed podziałem, tj. w wysokości zaniżonej wobec ustalenia zaniżonej średniej ceny transakcyjnej;

2. z naruszeniem art. 153 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nieruchomości położone m.in. w [...] (strona 22 operatu pkt. 10.2), w sytuacji gdy nie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, bowiem położone są znacznie bliżej stacji kolejowej, co jak wskazuje biegła na str. 14 operatu powoduje wyższą cenę m2 nieruchomości o ok. 100 % niż ceny nieruchomości w [...], co skutkowało błędnym ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości, wobec objęcia wzrostu ceny nieruchomości de facto kwestii dostępu do komunikacji, mimo iż oczywistym jest, iż na skutek podziału nieruchomości nie ulega zmianie jej położenie względem stacji kolejowej;

3. z naruszeniem art. 153 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie za podobną do nieruchomości wycenianej nieruchomości nr 13 w tabeli na stronie 20, mimo, iż ta ma b. wydłużony kształt, bowiem liczy przeszło 200 m długości, i znacznie mniej szerokości, a żadna z innych nieruchomości takiego bardzo wydłużonego kształtu nie ma, co skutkowało błędnym ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości, w oparciu o kryterium irrelewantne;

4. błędnym uznaniem na stronie 7 opinii, iż nieruchomość objęta wyceną, tj. dz. 134/2 od strony południowej ma szerokość [...] m, w sytuacji gdy południowa granica tej nieruchomości ma ok. [...] m szerokości i w konsekwencji nieprawidłową ocenę przedmiotowej nieruchomości, która skutkowała ustaleniem błędnej wartości nieruchomości, a które to ustalenia stanowiły konsekwencje nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin, bez udziału skarżących;

5. błędnym ustaleniem miejsca położenia nieruchomości na skutek nieprawidłowo przeprowadzonych oględzin nieruchomości, poprzez uznanie, iż do centralnego punktu N., tj. skweru im. [...], odległość wynosi [...] m, w sytuacji gdy odległość ta wynosi [...] km, a zatem jest o przeszło 40 % dłuższa, jak i uznaniem wbrew zasadom doświadczenia życiowego, iż dla potencjalnego nabywcy nieruchomości istotne znaczenie ma odległość od [...], które funkcjonuje w godz. 5.00 - 14.00 dwa razy w tygodniu, a zatem nie stanowi głównego miejsca zaopatrzenia w produkty codzienne, a uznanie za nieistotną znaczną odległość np. do stacji [...] łączącej gm. [...], co skutkowało zawyżeniem wartości nieruchomości po podziale;

5. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących zastrzeżeń w szczególności:

1. zaniechaniu oceny pominięcia w zestawieniu transakcji dot. wyliczenia wartości nieruchomości przed podziałem, tj. transakcji zawartych w okresie 5 miesięcy poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego, przy jednoczesnym objęciu do porównania transakcji starszych niż dwuletnie, co skutkowało ustaleniem zaniżonej wartości nieruchomości przed podziałem, co skutkowało ustaleniem nieprawidłowej opłaty w sprawie niniejszej;

2. zaniechaniu oceny zarzutu objęcia w zestawieniu transakcji dot. wyliczenia wartości nieruchomości "po podziale" innego okresu niż w zakresie transakcji "przed podziałem", kiedy to objęto okres późniejszy, co skutkowało ustaleniem opłaty w zawyżonej wysokości wobec uwzględnienia przy jej ustalaniu de facto nie tylko wzrostu wartości na skutek podziału ale również wzrostu wartości nieruchomości na skutek upływu czasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 15 marca 2017 r. (k. 39) skarżący podnieśli ponadto, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 2322/16, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zdaniem skarżących oznacza to, że w dacie sporządzenia operatu nieruchomość objęta podziałem nie była objęta planem (stwierdzenie nieważności uchwały ma skutek ex tunc), a ustalenie wartości nieruchomości dokonane zostało z uwzględnieniem czynnika "możliwości inwestycyjne", na co – zdaniem rzeczoznawcy – wpływ ma objęcie nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, mimo że większość zarzutów okazała się niezasadna (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na aprobatę zasługiwał jednak argument podniesiony we wspomnianym piśmie procesowym z 15 marca 2017 r.

Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2016 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a ust. 1 – 1a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego, uprzednie podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Dwie pierwsze przesłanki są w sprawie bezsporne. Zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami (pkt 8.3. operatu, str. 16). Opisał treść planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości, wynikającą z uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (str. 9 – 11 operatu) i w analizie rynku (pkt 7.5., str. 15 operatu) zaznaczył, że "Z punktu widzenia potencjalnego nabywcy najbardziej atrakcyjna jest nieruchomość położona na terenie z obowiązującym planem miejscowym". Przy określeniu cech rynkowych i ich wag (pkt 9.4. operatu) możliwości inwestycyjne – pod którymi kryje się obowiązywanie lub nie planu miejscowego (tabele na str. 18-19 operatu) – wagę tej cechy określił na 20%.

W istocie jednak Miasto [...] nie ma i w dniu sporządzania operatu nie miało obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym rzeczoznawca majątkowy nie wiedział, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 2322/16, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], co sąd ustalił z urzędu. "W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc" (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., uw. 3, WK 2016; postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., I OSK 2866/15). Tak więc skutek ex tunc wyroku WSA z 6 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 2322/16, powoduje, że plan miejscowy w dniu sporządzenia operatu nie obowiązywał. Przy takich założeniach, jakie poczynił rzeczoznawca majątkowy (przywołanych w akapicie wyżej) okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wycenę wartości nieruchomości przed i po podziale. Ustalenia rzeczoznawcy, następnie podzielone przez organy obydwu instancji, okazały się więc w rzeczywistości błędne (choć poczynione nieświadomie), a zatem poczynione z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi, lecz dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma to już istotnego znaczenia, wobec konieczności sporządzenia nowego operatu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się już więc krótko do zarzutów skargi zauważyć należy, że:

Ad 1.Proces przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. Opinię tę, wypowiedzianą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2015 r., I OSK 1390/14 (LEX nr 1794738), sąd w obecnym składzie podziela. W takiej sytuacji brak udziału skarżących w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowi naruszenia art. 79 w zw. art. 10 k.p.a., a możliwość odniesienia się do treści operatu skarżący zachowali.

Ad 2 -3. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Sama strona może wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, kierując taki wniosek do każdej istniejącej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ nie ma obowiązku wskazywania konkretnej organizacji zawodowej, skoro takiej oceny może dokonać każda organizacja, a zatem organ nie naruszył art. 9 k.p.a., gdyż wybór w tym zakresie należy do strony.

Ad 4. Skarżący mylą wyselekcjonowanie przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji w oparciu o analizę rynku lokalnego w określonym czasie, wskazując m. in. na tabelę w pkt 10.2. operatu (str. 22 operatu), z nieruchomościami przyjętymi do porównania z nieruchomością wycenianą. Z tego pierwszego zestawienia wybrane zostały trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej, a wyceny dokonano metodą porównywania parami (patrz tabele w pkt 10.5., 10.6., str. 25 -26 operatu). Cechy różnicujące nieruchomości porównywane z nieruchomością wycenianą zostały także wyważone odpowiednimi współczynnikami. Ponadto, jak zaznaczył rzeczoznawca w analizie rynku (pkt 7.5 operatu, str. 14) "znaczenie cenotwórcze ma lokalizacja ogólna, rozumiana jako położenie nieruchomości na tle całej gminy", a nie konkretna odległość od określonego celu (900 czy 1300 m). Tak więc sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 153 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n.

Ad 5. Zmienność cen transakcyjnych w czasie została też przez rzeczoznawcę majątkowego przeanalizowana (pkt 9.3 i pkt 10.3 operatu) i uwzględniona w wycenie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zleci sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości przed i po podziale, z uwzględnieniem uwag dotyczących obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych wyżej.