Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 488/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1-3, par. 7 ust. 1-3, par. 4 ust. 4 i par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] 2013r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz [strony] skarżącej kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Burmistrz T. – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wszczętej na wniosek M. K. – decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...], na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu (Dz.U z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie geodez. [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. W tym zakresie podniósł, że wnioskodawca w załączonej do podania o ustalenie warunków zabudowy koncepcji domaga się wyznaczenia wielu linii zabudowy, które jednak w żaden sposób nie nawiązują do linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej biegnącej wzdłuż ul. [...] (w odległości ok. 7 od granicy z drogą). W ocenie organu nie ma możliwości przedłużenia istniejącej linii zabudowy budynków mieszkalnych w taki sposób, by mogła stanowić kontynuację dla wyznaczenia nowych linii zabudowy na działce nr [...].

Dalej organ wyjaśnił, nawiązując do wytycznych zawartych we wcześniej wydanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2013 r., że na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej stwierdził, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze) w celu wyznaczenia wielu linii zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora stanowiłoby "nadinterpretację" tego przepisu i byłoby niezgodne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu, kształtowanie przestrzeni urbanistycznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma na celu "wpisanie" planowanej inwestycji w istniejące sąsiedztwo, ale "w skali tej samej ulicy", a nowa linia zabudowy może zostać wyznaczona jedynie wzdłuż ul. [...].

W odwołaniu inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie konstytucyjnych i ustawowych praw wnioskodawcy w wyniku pominięcia wyznaczenia nowej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia poprzez błędne uznanie w analizie urbanistyczno-architektonicznej, że brak możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia oraz przedstawienie niezgodnej z przepisami prawa argumentacji, że linia zabudowy może być wyznaczona jedynie "w skali tej samej ulicy" - wzdłuż ul. [...]; art.56 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie w analizie, że planowana inwestycja spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego, a przeznaczenie dotąd niezainwestowanego terenu powinno być rozstrzygnięte w drodze uchwalenia planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Uznał, że analizy została przeprowadzona prawidłowo, a decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. Odwołując się do ustal leń przedmiotowej analizy, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy godnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, gdyż wyznaczenie wielu linii zabudowy zgodnych z wnioskiem naruszałoby art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bazując na ustaleniach przedmiotowej analizy, Kolegium stwierdziło, że teren sąsiadujący z terenem planowanej inwestycji charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, zlokalizowaną wzdłuż istniejących dróg publicznych, na obszarze analizowanym nie istnieje zaś kompleksowa zabudowa w głębi działek, która byłaby odsunięta od dróg publicznych, a połączona z nimi drogami wewnętrznymi. Pozwala to przydając, w ocenie organu, że wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w takim kształcie, jak o to wystąpił wnioskodawca, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi obszaru analizowanego; tym samym zostałaby przełamana zasada "dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu, zrealizowanie inwestycji nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy rozumianej jako mieszczenie się w granicach zasadnego sposobu zagospodarowania terenu.

Ponadto Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, gdyż zawiera wymagane załączniki (podpisane przez organ wydający decyzję) i nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Dalej organ wyjaśnił, nawiązując do wytycznych zawartych we wcześniej wydanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2013 r., że na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej stwierdził, iż § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze) w celu wyznaczenia wielu linii zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora stanowiłoby "nadinterpretację" tego przepisu i byłoby niezgodne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu, kształtowanie przestrzeni urbanistycznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ma na celu "wpisanie" planowanej inwestycji w istniejące sąsiedztwo, ale "w skali tej samej ulicy", a nowa linia zabudowy może zostać wyznaczona jedynie wzdłuż ul. [...].

W skardze inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - z pominięciem norm prawnych zawartych w art. 56 w zw. z art. 6 i art. 64 u.p.z.p.; § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z pominięciem norm prawnych zawartych w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu strona, analogicznie jak w odwołaniu, rozwinęła swoje zarzuty. W pierwszej kolejności podniosła, że w swoim wniosku domagała się określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], w tym linii nowej zabudowy, tj. określenia odległości posadowienia budynków od planowanej drogi wewnętrznej, w gdyż w celu skomunikowania inwestycji z sąsiedztwem zaplanowana wydzielenie na tej działce jednej drogi wewnętrznej, wzdłuż której mają być posadowione wszystkie planowane budynki mieszkalne jednorodzinne. W ocenie strony Kolegium błędnie wywiodło z części graficznej analizy, mimo prawidłowego wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, że na trenie analizowanym nie istnieje kompleksowa zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi.

W tym zakresie, odwołując się do części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej, strona podniosła, że działka nr [...] usytuowana jest po niezabudowanej, prawej stronie drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]), w odległości ok. 90 m od tej drogi, do której ma dostęp poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]), natomiast lewa strona ul. [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, których parametry i wskaźniki są zgodne z tymi, które mi cechuje się planowana zabudowa. Ponadto podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gdyż dotyczy powstania nowych budynków podobnych pod względem funkcjonalnym i architektonicznym do już istniejących w sąsiedztwie.

Strona podniosła, że organy błędnie odniosły się tylko do jednej z istniejących linii zabudowy usytuowanej wydłuż ul. [...], podczas gdy w obszarze analizowanym istnieje 11 wyraźnie ukształtowanych linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na dowód czego strona powołała pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia 25 marca 2014 r., które potwierdza, że drogi leżące na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie są drogami publicznymi, natomiast są udostępnione do użytku publicznego. Z tego strona wywiodła, że w obszarze analizowanym – wbrew stanowisku Kolegium – istnieje kompleksowa zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od drogi publicznej - dz. nr [...] (ul. [...’), która połączona jest z tą drogą publiczną drogami wewnętrznymi - dz. nr [...], [...], [...], [...]. Tym samym, strona uznała za nieuzasadniony wniosek Kolegium, że w obszarze analizowanym brak zabudowy znacznie odsuniętej od drogi publicznej, sytuowanej przy drogach wewnętrznych, w związku z czym w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne, usytuowane wzdłuż dróg wewnętrznych stanowią odniesienie dla ustalenia linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, na uwzględnienie którego to przepisu Kolegium wcześniej zwróciło uwagę w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. Strona zaznaczyła, że istniejące w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne, posadowione przy drogach wewnętrznych w odległości ok. 6 m od tych dróg określą nową linię zabudowy, tj. wymaganą odległość sytuowania frontów nowych budynków mieszkalnych od planowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...].

Strona zarzuciła Kolegium także niekonsekwencję w odniesieniu do stosowania w tej sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, skoro w kolejnych decyzjach kasacyjnych dotyczących innej działki inwestora, położonej w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] (w tym samym obszarze analizowanym) nakazywało organowi I instancji przeprowadzić analizę z uwzględnieniem postanowienie tego przepisu, jak również

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, co wyraziła w pismach procesowych z dnia 27 maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2014 r., którą został utrzymana w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Burmistrza T. z dnia [...] 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie geodez. [...]. Rolą Sądu, było zatem zbadanie w granicach wyznaczonych przepisami art. 3 § 1, art. 134 i art. 135 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), czy organy na podstawie przepisów obowiązujących w chwili rozstrzygania przez nie przedmiotowej trafnie uznały, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków dla tego rodzaju inwestycji. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w tym zakresie, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania oraz prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie było okolicznością sporną, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa wyżej przywołane rozporządzenie wykonawcze, wskazujące w § 3 na sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ, przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy, powinien mieć na uwadze tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotem analizy z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinny być działki sąsiednie rozumiane jako dowolne działki znajdujące się w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi publicznej. Jakkolwiek z literalnego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że pojęcie działki sąsiedniej odnieść należy do działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak nie spełnienie tego wymogu a limine nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji (ustalenia warunków zabudowy), w sytuacji gdy w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy.

Wyznaczenie obszaru analizowanego służy bowiem przeprowadzeniu analizy spełniania przez projektowaną inwestycję wymogu zasady "dobrego sąsiedztwa". W tym sensie działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (patrz: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451).

Pojęcie "działki sąsiedniej" występujące w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

W tak rozumianym sąsiedztwie zabudowanych działek nowo powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawowym celem (zasada "dobrego sąsiedztwa") przedmiotowej charakterystyki jest właśnie zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Innymi słowy, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Reasumując, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w konsekwencji również przepisy rozporządzenia (por. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2011 - komentarz do art. 61). Wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji ustalającej.

Jak wywiedziono już w niniejszym uzasadnieniu, sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, to jest tak dalece, jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje do zabudowy dotychczasowej w czytelnych, uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy, nie chodzi tutaj o tzw. wąskie sąsiedztwo, czyli działki bezpośrednio graniczące ze sobą (przylegające do siebie). Kwestia bliskiego sąsiedztwa ma z kolei znaczenie przy ustalaniu linii zabudowy (§ 4 ust. 1-3 rozporządzenia) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1-3 rozporządzenia), bowiem przepisy te nakazują odnosić ustalenia organów do uwarunkowań działek sąsiednich, przy czym nie jest to kwestia bezwzględnie wiążąca, bowiem odpowiednio przepis § 4 ust. 4 i § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwala na inne wyznaczenie tych parametrów, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z okoliczności sprawy wynika, że sporządzona przed wydaniem przez Burmistrza T. decyzji z dnia [...] 2013 r. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, składająca się z części graficznej i tekstowej, została co do istoty sporządzona prawidłowo. Strona nie kwestionuje samego sposobu jej przeprowadzenia, a jedynie wnioski, jakie w jej wyniku zostały wyciągnięte przez organy w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały zgodnie z wynikami analizy - spełnione.

Jak wynika z niekwestionowanych przez żadną ze stron ustaleń analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego, w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny o zróżnicowanym przeznaczeniu i charakterze zabudowy. I tak uogólniając, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (po tej samej stronie względem drogi publicznej) znajduje się droga wewnętrzna (polna) i grunty rolne (sama działka nr [...] stanowi zaś grunt rolny klasy RV i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze). Natomiast działki znajdujące się po drugiej stronie ul. [...] stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej i gospodarczo-garażowej; w odniesieniu do zabudowy przylegającej do ul. [...] linia zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej) przebiega równolegle do tej drogi gminnej - w odległości ok. 7 m od granicy drogi. Działka, której dotyczy wniosek połączona jest z ul. [...] (drogą publiczną) za pośrednictwem drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...]. Po drugiej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, która w ocenie Sądu nie ma charakteru rozproszonej, a w każdym razie w znacznej mierze nie odpowiada takiemu jej zakwalifikowaniu. Przeciwnie, zabudowa ta skupia się w kilku kwartetach położonych bezpośrednio przy tej drodze lub też zamykanych drogami o charakterze wewnętrznym regularnych formach w dwóch kwartałach. Trafnie strona podniosła, ze zabudowa ta jest skomunikowana z drogą gminną (ul. [...]) za pomocą dróg o charakterze wewnętrznym: działek nr [...] (położonej bardziej na północ względem drogi wewnętrznej nr [...], która łączy drogę gminną (dz. nr [...]) z działką oznaczoną numerem [...] (oznaczonym na mapie również symbolem dr, co może wskazywać na jej co najmniej charakter drogi wewnętrznej), a przebiega na wysokości drogi wewnętrznej nr [...], która – jak już wspomniano – łączy działkę objętą wnioskiem (nr [...]) z drogą gminną. Z kolei na południe od drogi wewnętrznej - dz. nr [...] znajduje się droga wewnętrzna - dz. nr [...], która składa się jednego dłuższego odcinka oraz kilku krótszych odcinków połączonych w regularną siatkę krótkich dróg wewnętrznych dzielących istniejące tam zabudowę na poszczególne kwartały. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że działki nr [...], [...], [...] i [...] (należące do Gminy T.), jakkolwiek nie są drogami publicznymi, to są udostępnione do użytku publicznego. Za pomocą tych dróg właśnie istniejące wzdłuż nich zabudowa mieszkaniowa (głównie jednorodzinna, jak wynika z analizy) zapewniony ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] będącej drogą gminną.

Zlokalizowana na omawianej części obszaru analizowanego zabudowa pozostaje w pewnej stałej odległości od działek stanowiących drogi wewnętrzne; strona skarżąca podała, że jest to ok. 6 m. Nie przesadzając tej okoliczności, bowiem jej ostateczne wyjaśnienie będzie zadaniem organów ponownie rozpatrujących sprawę, trzeba podkreślić, że trafnie strona podniosła, iż przedmiotowa zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest w takim uprządkowaniu względem siebie i dróg wewnętrznych, które w istocie stanowi linie zabudowy.

Powyższe okoliczności mają dwojakie znaczenie dla oceny sprawy i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Po pierwsze, uwiarygodniają stanowisko strony skarżącej, która wskazuje na to, że lewa strona ul. [...] zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, których parametry i wskaźniki są zgodne z tymi, które mi cechuje się planowana zabudowa i zarazem poddają w wątpliwość te wnioski analizy, które sprowadzają się do uznania, uznania, że planowana inwestycja - ze względu na swój charakter zwartej (kompleksowej) zabudowy odbiega od istniejącej w szerokim sąsiedztwie (obszarze analizowanym), gdyż brak jest kompleksowej zabudowy jednorodzinnej znacznie dosuniętej od drogi publicznej, która połączona byłaby z tą drogą drogami wewnętrznymi, a zatem nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Po drugie, podważają również stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwie wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Należy zatem podzielić stanowisko inwestora, że istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne, usytuowane wzdłuż dróg wewnętrznych powinny stanowić odniesienie dla ustalenia linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Skoro działki położone w bliskim sąsiedztwie nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia to – przy założeniu, że planowana zabudowa działki nr [...] kontynuuje funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącą w obszarze analizowanym (szerokim sąsiedztwie) – należało właśnie posłużyć się analizą relacji, w których pozostają względem siebie poszczególne budynki składające się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położoną po drugiej stronie ul. [...], a połączonych z nią za pośrednictwem dróg wewnętrznych. Prima facie należy uznać, że zabudowa ta pozostaje względem siebie w takiej relacji, która umożliwia ustalenie, jak kształtuje się tam przebieg linii zabudowy, co może posłużyć za punkt wyjścia przy określaniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą – tj. nieprzekraczalną, gdyż jej charakter tylko w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., a także § 1 pkt 1 i 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy" – linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Zauważyć bowiem należy, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie, jak również w przepisie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia (dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i oznacza ono wspomniane już tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo i jest bliższe rozumieniu działki sąsiedniej zgodnie z celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia – jak już wspomniano – dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niewątpliwie w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, prima facie, stan faktyczny sprawy wskazuje na zasadność zastosowania w sprawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, właśnie z uwagi na potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego w zakresie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji, która dotyczy zabudowy stanowiącej kontynuacje funkcji istniejącej w szerokim (dalszym) sąsiedztwie. Nie sposób zatem uznać by w tych okolicznościach, jakie zachodzą w niniejszej sprawie, zasadna była odmowa ustalenia linii zabudowy, które jako kwestia obiektywna nie powinna być też determinowana kształtem wniosku inwestora.

Innymi słowy, nawet jeżeli trafne jest stanowisko organów co do niemożności ustalenie swego rodzaju "wewnętrznej linii zabudowy", czy też "drugiej linii zabudowy" w odniesieniu do planowanej dopiero drogi wewnętrznej (działki przewidzianej do wydzielenia przez inwestora), to takie żądanie wniosku organu nie wiąże. Organ wiąże natomiast zakres i kształt inwestycji planowanej przez inwestora w tych kwestiach, które dotyczą pozostałych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tym samym, organy powinny się skupić na ocenie, czy dane pochodzące z analizy zabudowy istniejącej pod drugiej stronie ul. [...] (w głębi tego terenu) pozwalają na wytyczenie linii zabudowy w odniesieniu do planowanej nowej zabudowy z uwzględnieniem wzajemnego usytuowania budynków mieszkalnych względem siebie i istniejącej drogi wewnętrznej (działki nr [...]), za pomocą której teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Brak wystarczającego uzasadnienia dla wyznaczenia konkretnej linii zabudowy dla budynków, które zgodnie z zamierzeniem [...] [mają] być [...] [usytuowane] w głębi działki oraz do wyznaczania tych linii względem terenu, na którym wydzielona zostanie droga wewnętrzna służąca do obsługi planowanych budynków, nie może prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro organy powinny rozważyć, jak obiektywnie powinna przebiegać linia zabudowy w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że organ I instancji w zakresie ustalenia parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez zastrzeżeń odwołał się do istniejących na obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mimo że żaden z takich budynków nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. W tym zakresie zatem zastosował bez przeszkód odstępstwo od zasad ogólnych, ustalając ten parametr na podstawie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skoro w analizowanym obszarze znajdują się działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to nawet gdyby miała ona charakter zabudowy rozproszonej, należałoby przyjąć, że możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie można bowiem uznać, że dopuszczalne jest np. zabudowanie wielu mniejszych działek jednym budynkiem mieszkalnym, a niedopuszczalne zabudowanie kilkoma takimi budynkami działki większej, mimo, że w istocie obydwie zabudowy prowadzą do powstania podobnego skupienia budynków mieszkalnych w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a połączonych z tą drogą za pomocą dróg wewnętrznych. W świetle powyższych rozważań trzeba stwierdzić, że brak było w niniejszej sprawie podstaw prawnych, by odmowę ustalenia warunków zabudowy oprzeć, tak jak uczyniły to organy obydwu instancji, także na tym, że zabudowa mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym ma charakter częściowo rozproszony, a także na braku zabudowy podobnej do planowanej położonej (bezpośrednio) przy tej samej drodze publicznej.

Mając na uwadze poczynione rozważania, Sąd stwierdził po stronie organów obydwu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przepisy te nakładają na organ obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w sprawach o ustalenie warunków zabudowy przekłada się na obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa i kompletności, a także wyciągnięcia z niej wniosków zgodnych z zasadą prawdy materialnej – w zakresie ustalenia istotnych okoliczności sprawy i rozważenia całokształtu takich okoliczności, które to naruszenie nie tylko mogło mieć, ale i miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji organu I instancji, co uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownej oceny wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej i wyciągniecie z niej prawidłowych wniosków, a także poczynię nie na jej podstawie prawidłowych ustaleń co do przebiegu linii nowej zabudowy. Ewentualne ustalenie warunków zabudowy – wydanie decyzji pozytywnej po raz pierwszy w daje sprawie, jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, powinno nastąpić na etapie postępowania pierwszej instancji, co uniemożliwia konwalidowanie uchybień organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające mając na względzie normę zawartą w art. 153 p.p.s.a. zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. Wyznaczając obowiązująca linię nowej zabudowy organ winien prawidłowo zastosować przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia i rozważyć, jak może przebiegać linia zabudowy w niniejszej sprawie, posiłkując się analizą uwarunkowań terenu zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej) występującej w głębi terenu położonego po drugiej stronie ul. [...] (drogi publicznej) - budynków mieszkalnych tworzących regularne kompleksy (kwartały) zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji. Co do możliwości wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść wniosku i wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę skarżącą.