Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3569/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: §2 ust 1 pkt 7 §3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 72 ust 3 zd. 1 oraz art. 72 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 4 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 44/19 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 listopada 2018 r., nr SKO.4120/225-231/18 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 lipca 2019 r., II SA/Łd 44/19, w wyniku rozpoznania skargi S. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: SKO) z 22 listopada 2018 r. nr SKO.4120/225-231/18 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sieradz z 10 października 2018 r. nr RG.6733.14.2018 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 6 sierpnia 2018 r. Wójt Gminy Sieradz decyzją z 10 października 2018 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], obręb [...] – X., w miejscowości X., gmina S.

SKO decyzją z 22 listopada 2018 r. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. J., A. B., W. B., M. U., J. M., A. S. i B. S. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez A. B. (pkt 1), utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 2). Uzasadniając powody utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że zarzuty stron postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zdaniem SKO, po przeprowadzeniu przewidzianej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, organ I instancji prawidłowo nie stwierdził niezgodności proponowanego przez inwestora przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Wnioskowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, albowiem stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do obiektów i urządzeń łączności publicznej wymienionych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej: u.g.n., a wnioskodawca spełnił wszystkie warunki, od których uzależnione było ustalenie lokalizacji inwestycji zaplanowanej na działce nr ew. [...], obręb [...] – X. SKO wskazało, że przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał w wymaganym zakresie uzgodnienia projektu decyzji. Po analizie przedłożonej przez inwestora kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko, SKO doszło do wniosku, że dla spornej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie uprzedniego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. SKO zaznaczyło, że podziela stanowisko Wójta Gminy Sieradz odnośnie do tego, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), dalej: u.o.o.ś. Ocena ta uwzględnia, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązek promieniowania żadnej z anten sektorowych, co oznacza, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko lub potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Ze względu na moc przewidywanych do instalacji anten sektorowych na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś., rozpatrywano występowanie tych miejsc w odległości 150 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera wymagane art. 54 u.p.z.p. elementy, w tym określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jednocześnie posiada ona załącznik, na którym zostały wskazane linie rozgraniczające teren inwestycji. Mając na uwadze zarzuty odwołujących, SKO wyjaśniło, że art. 122a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: p.o.ś., nakłada na inwestora obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zarówno w momencie uruchomienia stacji bazowej telefonii komórkowej, jak również każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Dodatkowo w przepisach ww. ustawy przewidziano tryb kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, które to mechanizmy umożliwiają przeprowadzenie kontroli w każdym czasie, już po uruchomieniu urządzeń.

S. J. złożył skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja, poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej r.p.m.z.o.ś., co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, albowiem kontroli podlega naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całość danego aktu normatywnego; 2) art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 135 p.o.ś. poprzez nieustalenie, czy inwestycja ograniczy zabudowę sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności; 3) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d r.p.m.z.o.ś. poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia), co w R. doprowadziło do zbiorowego zagrożenia życia, zdrowia i mienia; 4) art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy równoważna moc promieniowana izotropowo anten wynosi 2121,78 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m i 150 m od środka elektrycznego, przez co przedsięwzięcie powinno być uznane za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź też za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 5) art. 59 ust. 2 u.o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, choć planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, którym jest położony w jej pobliżu Y., a ponadto w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się obszar chronionej przyrody - [...]; 6) błędne ustalenie, że w sprawie nie jest potrzebne dokonanie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, którego dokonano wyłącznie w oparciu o przedłożony przez inwestora dokument prywatny - "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko", choć organy administracji powinny były dokonać w tym zakresie własnej, obiektywnej oceny, a nie przyjmować bez żadnych zastrzeżeń, uwag i jakichkolwiek komentarzy dokument prywatny przedłożony przez inwestora; 7) art. 63 ust. 3 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 135 p.o.ś. poprzez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne; 8) art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia zaskarżonych decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych, leśnych i melioracji wodnych oraz brak zasięgnięcia opinii biegłego do spraw neurologii oraz biegłego do spraw rolnictwa, choć przedmiotowa inwestycja ma zostać usytuowana na terenach rolniczych, na których uprawiane są zboża i pozyskiwane jest mleko, a oddziaływanie przedmiotowej inwestycji będzie niekorzystnie wpływać na jakość i właściwości tych produktów rolnych oraz zdrowie i życie mieszkańców; 9) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...], jest celem publicznym, choć w zamkniętym katalogu celów publicznych, wymienionym w art. 6 u.g.n., cel jakim jest "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" nie został wymieniony; 10) wynikające z wydania decyzji, pomimo niepodania stronom informacji o uprawnieniach osoby sporządzającej "Kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko" i o przyczynach wyboru tej konkretnej osoby do sporządzenia wskazanego wyżej dokumentu; 11) wynikające z zatwierdzenia decyzji, która została wydana w odniesieniu do działki nr ew. [...], choć w chwili wydania zaskarżonych decyzji działka nr ew. [...] już nie istniała, ponieważ powstała działka nr ew. [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy) obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej. W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił do Wójta Gminy Sieradz o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, który to wniosek organ rozpoznał decyzją z 18 maja 2018 r. nr 2/2018 stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Decyzją z 23 maja 2018 r. SKO uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Na podstawie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia organ odwoławczy uznał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, co potwierdzała złożona do sprawy opinia biegłego. Wydając decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy podzieliły stanowisko odnoszące się do braku kwalifikacji przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia oddziałującego znacząco na środowisko, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 marca 2019 r., II SA/Łd 889/18 uchylił decyzje organów obu instancji, przy czym, jak wyjaśnił Sąd I instancji, zastrzeżenie skierowane pod adresem tych decyzji wynikające ze wskazanego orzeczenia należy w całości podzielić. Sąd I instancji zauważył, że w powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji mogły znaleźć zastosowanie dwa przepisy r.p.m.z.o.ś., tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8. Kluczowe znaczenie dla dokonania kwalifikacji miało ustalenie dla planowanej inwestycji parametrów istotnych na gruncie ww. przepisów r.p.m.z.o.ś., tj. mocy promieniowania izotopowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że w celu przesądzenia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powołano biegłego, niemniej sporządzony w tym zakresie dokument ma wątpliwą wartość dowodową, ponieważ został wydany przede wszystkim w oparciu o Kartę informacyjną i Kwalifikację przedsięwzięcia przedłożoną przez inwestora i w zasadzie nie przedstawia jakiejkolwiek analizy problemu. Z dokumentu kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że dla projektowanej instalacji dla trzech anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e r.p.m.z.o.ś., który może znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Jak wynika z załącznika graficznego rys. 1 rzutu pionowego osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten sektorowych występują miejsca dostępne dla ludności. Warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca jako dostępnego dla ludności jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze, możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie, możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że ze wspomnianego załącznika graficznego wynika, iż chociażby na azymucie 120° występuje zabudowa gospodarcza. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy również rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym kontekście zauważenia wymagało, że z rys. 1 rzutu pionowego osi głównych wiązek promieniowania, na azymucie 230° można dostrzec tereny oznaczone symbolem B, tj. przeznaczone pod zabudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornej inwestycji brak jest podstaw do badania potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie możliwe ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, powinno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Nadto, jeżeli operator anten może zdalnie nimi sterować, to nie można wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować powinna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Wskazując na powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że organy powinny ponownie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia pod kątem uregulowania zawartego w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e r.p.m.z.o.ś. Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że na koniec swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż organ zaniechał oceny planowanego przedsięwzięcia w oparciu o art. 63 ust. 2 lit. d u.o.o.ś. jako zlokalizowanego na terenie objętym ochroną. Jak wynika bowiem z Karty informacyjnej przedsięwzięcia teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w granicach [...], gdzie obowiązuje uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z [...] r. poz. [...]). Uchwała ta w § 3 ust. 1 pkt 5 wprowadza na obszarze zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z pewnymi włączeniami). Mając zatem na uwadze przytoczony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, należało uznać, że kwestia oddziaływania na środowisko nie została dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei było przyczyną naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś.

P. spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji, czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a także pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

6) § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym, w ocenie Sądu I instancji, możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącego do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznej wskazanej przez Sąd I instancji; w przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącego z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach r.p.m.z.o.ś.; równocześnie Sąd I instancji, analizując zgromadzony materiał dowodowy w zupełnie dowolny sposób, poparty jedynie subiektywnym poglądem Sądu I instancji, uznał, że pomimo jasnego podania parametrów planowanej inwestycji, w szczególności zaplanowanych pochyleń anten (tzw. tiltów) należy rozpatrywać te pochylenia w innym niż podane zakresie. Taki pogląd oznacza, że Sąd I instancji zakłada, że pomimo wskazania parametrów inwestycji, powstanie inwestycja o innych parametrach niż założone, co jest nieuprawnym działaniem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. wniósł o jej oddalenie, jak również zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Usprawiedliwiony charakter mają bowiem te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego - § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia. Następstwem tego było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego cechowało się brakami, które uniemożliwiały przyjęcie, iż kwestia oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej została dostatecznie wyjaśniona.

Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że objęta wnioskiem skarżącego kasacyjnie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W wyniku analizy zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z przepisami art. 72 ust. 3 zd. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać poprzedzone obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależnione od zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje wprost, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie, w jakim wskazuje ono, że nie zachodziły w sprawie warunki, które uzasadniały podważenie przez Sąd I instancji przyjętej przez SKO oceny odnośnie do niezaliczenia inwestycji do kategorii inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Kierując się oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w nieprawomocnym wyroku z 7 marca 2019 r., II SA/Łd 889/18, Sąd I instancji stwierdził w oparciu o przedstawiony przez wnioskodawcę dokument kwalifikacji przedsięwzięcia, że dla projektowanej instalacji dla trzech anten sektorowych wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 2000-5000 W, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e r.p.m.z.o.ś., który może znajdować zastosowanie w sprawie, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona jest od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji parametry techniczne przedsięwzięcia, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, jak też poglądowi zaprezentowanemu przez skarżącego w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, umożliwiały dokonanie w przedstawionym wyżej zakresie prawidłowych ustaleń. Wnioski, jakie z tychże ustaleń należało równocześnie wyprowadzić, nie pozwalały w rozstrzygnięciu podjętym w niniejszej sprawie przez SKO dopatrzeć się istotnej wadliwości. Zasadnie skarżący kasacyjnie w zamieszczonych w skardze kasacyjnej wyjaśnieniach zauważył, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy wnioskodawca, występując o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien dysponować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Sformułowane przez Sąd I instancji w tym zakresie stanowisko w związku z tym, że opiera się na przeciwnym założeniu, trafnie zostało objęte przez skarżącego kasacyjnie zarzutem posłużenia się przez Sąd niewłaściwym kryterium oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO.

W aktach sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" znajduje się dokumentacja, która, jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, określa charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz konieczne dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. SKO celem prawidłowego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia uwzględniło, że w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten U091, U092 i U093 o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo 2121,78 W, wyznaczonej dla każdego kierunku (azymut 30°, 120° i 230°) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 p.o.ś., w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływania takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przy przyjętym przez inwestora maksymalnym nachyleniu anteny (tilt) zawieszonej na wysokości 59 m n.p.t. wynoszącym 10° wiązka główna promieniowania w odległości 150 metrów od miejsca emisji (środka elektrycznego anteny) pozostawać ma, jak wskazuje zgromadzona dokumentacja, na wysokości 32,6 m (azymut 30° i 120°) oraz 32,1 m (azymut 230°). Nie zachodzi podstawa do twierdzenia, że omawiany warunek w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony, ponieważ wiązka główna promieniowania przebiegać ma nad terenem, na którym znajduje się zabudowa lub może tak zabudowa zostać w przyszłości zrealizowana. Z rzutów pionowych osi głównych wiązek promieniowa wynika bowiem, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się niskie budynki i ze względu na charakter rolniczego zagospodarowania terenu mogą na nim zostać zrealizowane obiekty jedynie wielokrotnie niższe niż podane wysokości (32,1/32,6 m). Zasadnie stanowiło to w sprawie podstawę do wyprowadzenia wniosku, iż w obszarze przebiegu osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten z uwagi na jej znaczną wysokość nie było miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 p.o.ś.

Wymaga podkreślenia, że zezwolenie dotyczy inwestycji o ściśle określonych parametrach. Zezwolenie na lokalizację inwestycji wydawane jest zawsze dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które zostało oznaczone we wniosku inwestora i ma określone indywidualnie parametry techniczne. Jeżeli w sprawie występuje sytuacja, że inwestor dokonuje modyfikacji parametrów zaprojektowanej stacji bazowej, to przypadek taki należy rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego zezwolenia. Nie można natomiast wymagać, aby inwestor przedmiotem swoich wyjaśnień obejmował parametry inwestycji, której nie zamierza realizować. Nie ma zatem podstaw, by ten aspekt, który ma związek z "wszelkimi możliwymi ustawieniami anten", jak określił go opisowo Sąd I instancji, zakładającymi możliwość wykorzystywania najwyższych teoretycznych parametrów anten, w tym maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązki promieniowania, prowadził do uznania sprawy za niewyjaśnioną w stopniu nakazującym ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Nie jest w sprawie kwestionowane, że teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się w granicach [...] ustanowionego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie [...]. Sąd I instancji, wskazując na zaniechanie objęcia postępowaniem wyjaśniającym kwestii wynikającej ze zlokalizowania inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu, nie uwzględnił, że projekt kontrolowanej decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do ww. obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. RDOŚ ostatecznym postanowieniem z 5 października 2018 r. znak WPN.612.1376.2018.ŁSi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Sieradz, uzgodnił projekt przedłożonej decyzji ustalającej lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie X. Organ przyjął, że inwestycja ze względu na swój charakter, jak i położenie nie narusza zakazów ustalonych uchwałą Nr [...]. Poczyniona przez Sąd I instancji w ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 7 marca 2019 r., II SA/Łd 889/18 uwaga, zgodnie z którą SKO nie oceniło, czy sporna inwestycja nie prowadzi do zakazanego w § 3 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu abstrahuje od skutków, jakie wynikają ze wskazanego działania organu uzgadniającego, jak i pomija wymóg nadania powyższemu zakazowi właściwego znaczenia normatywnego opartego na założeniu, że niezasadne pozostaje utożsamianie zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z zakazem wykonywania jakichkolwiek robót mających związek z ingerencją w zastany krajobraz (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., II OSK 872/15). Powyższe potwierdza, że SKO dokonało prawidłowej oceny inwestycji w kontekście jej środowiskowej kwalifikacji i wpływu na środowisko.

Podzielając zarzuty skargi kasacyjnej w przedstawionym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje jednakże, by postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. był uzasadniony. Powyższy przepis mógłby zostać naruszony wtedy, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wykluczała kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak byłoby uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Pozbawione skuteczności w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu jest kwestionowanie dokonanej przez sąd administracyjny oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego.

Analogicznie, jako pozbawione skuteczności, ocenić należy również zarzuty przypisujące Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Przekonanie skarżącego kasacyjnie znajdujące swój wyraz z stawianych Sądowi I instancji zarzutach akcentujących wadliwą ocenę legalności zaskarżonej decyzji SKO nie oznacza, że w sprawie Sądowi przypisać należy dopuszczenie się nieprawidłowego spełnienia funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej w znaczeniu wynikającym z dyspozycji przywołanej regulacji o charakterze ustrojowym wyznaczającym zakres kognicji sądów administracyjnych.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję SKO z 22 listopada 2018 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 23 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.