Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1491/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 9 pkt 5, pkt 10, oraz pkt 13 od słowa "oraz" do słowa "Gminy" w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 lipca 2011 roku P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący stwierdził, że należąca do niego działka o nr ew. [...] objęta jest dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że w świetle treści obydwu uchwał maleje diametralnie możliwość zabudowy tej działki.

Z dotychczasowej możliwości zabudowy szeregowej i atrialnej nastąpiło ograniczenie do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Powierzchnia działki została zmniejszona poprzez zajęcie jej części pod drogę, a nadto w miejscowym planie zawarto nakaz zachowania na działce minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej.

Skarżący podniósł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny kształtować wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności znajduje się pod ochroną Konstytucji i jest jednym z podstawowych praw obywatelskich. Skarżący stwierdził również, że zaskarżona przez niego uchwała narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa.

Zdaniem skarżącego wykluczona jest możliwość przyjęcia zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym, gdyż jak się wydaje nie ma takiej zasady w państwie prawa.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nic nie usprawiedliwia Rady Miasta W. w pozbawieniu (ograniczeniu) prawa własności ponad 1000 m2 jego gruntu. Nie istnieje bowiem żaden cel publiczny, który przyświecałby takim para prawnym działaniom przypominającym działania "w majestacie prawa". Projektowana droga kończy się za jego działką zaś sąsiednie działki, nie mając zajętego pasa pod tę drogę mają swobodny dostęp do innych dróg publicznych. W rzeczywistości kończąca się niedaleko za działką skarżącego droga, jego zdaniem, służyłaby, jako parking innych posesji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie, wskazując argumenty mające przemawiać za tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, iż skarżący pismem z dnia 25 lipca 2011 roku zaskarżył dwie uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargi te zostały rozdzielone i przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...].

Z uwagi na fakt, iż skarżący podnosi w skardze, że samodzielność gminy w przesądzaniu o sposobie zagospodarowania terenu nie jest nieograniczona i twierdzi w istocie, że Rada Gminy nadużyła swych uprawnień w tym zakresie, nadmiernie ingerując w przysługujące mu prawo własności działki o nr ew. [...] powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) - uzp - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyprowadzane jest powołanego art. 4 uzp (aktualnie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz innych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, zgodnie z art. 2 ust. 2 ust.1 uzp, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie zaś do treści art. 33 uzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przywołane regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758)

Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy uzp.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 uzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że niektóre zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do działki należącej do skarżącego wykraczają poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne.

Działka skarżącego położona jest w obszarze oznaczonym MU1 i podobszarze 1aMU1. Warunki zagospodarowania działki skarżącego określone zostały w § 9 oraz § 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, gmina wykroczyła poza przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne ustalając w § 9 pkt 5 nakaz zachowania minimum 80 % powierzchnie czynnej, to jest pokrytej roślinnością na gruncie rodzimym. Uzasadnieniem wprowadzenia takiego wymogu nie może być twierdzenie gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, że działka skarżącego znajduje się na przedpolu Rezerwatu [...] oraz stanowisko byłego właściciela działki, który chciał, by teren ten zachował charakter wsi.

Z dopuszczonego przez Sąd na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 roku wydruku komputerowego z systemu iGeoMap wynika, że działka sąsiadująca z działką skarżącego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o dużych gabarytach. Z kolei na działce sąsiadującej z działką, na której znajduje się ten budynek mieszkalny, znajduje się osiedle domów jednorodzinnych. Działki te znajdują się również na przedpolu Rezerwatu [...]. Także działki znajdujące się z drugiej strony działki skarżącego, aczkolwiek nie sąsiadujące z nią bezpośrednio, są zabudowane. Z całą pewnością na działkach tych nie pozostało 80 % powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Sądu, nie ma racjonalnych powodów, dla których na działce skarżącego, która tak jak inne pobliskie działki znajduje się w pobliżu ul. [...] oraz w pobliżu Rezerwatu [...] istniał wymóg, by 80 % jej powierzchni, było powierzchnią biologicznie czynną. Nie zaplanowano realizacji na tej działce np. ogólnie dostępnych terenów zielonych. Jest to działka przeznaczona pod zabudowę. Nie ma więc racjonalnych podstaw, by możliwości zabudowy tak radykalnie odbiegały od możliwości zabudowy na innych już zagospodarowanych działkach.

Wola poprzedniego właściciela działki nie może mieć znaczenia dla określenia sposobu zagospodarowania działki w miejscowym planie. Nawet jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość zabudowy większej powierzchni działki, to nie jest to nakaz zabudowy w taki sposób, tylko możliwość takiej zabudowy.

Wyeliminowanie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazu pozostawienia 80 % powierzchni działki, jako powierzchni biologicznie czynnej nie oznacza, że 100 % powierzchni działki może być zabudowane. Wymóg pozostawienia na działce powierzchni biologicznie czynnej wynika bowiem również z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Przepis ten stanowi, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, gmina wykroczyła poza przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne, ustalając w § 9 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakaz realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce oraz ustalając, że realizacja drugiego domu winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej spełniającej warunki planu oraz w sposób bezpośredni obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie. Nie ma, zdaniem Sądu, racjonalnych podstaw do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w zabudowie działki skarżącego.

Ponownie stwierdzić należy, iż z dopuszczonego przez Sąd na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 roku wydruku komputerowego z systemu iGeoMap wynika, że działka sąsiadująca z działką skarżącego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o dużych gabarytach. Z kolei na działce sąsiadującej z działką, na której znajduje się ten budynek, znajduje się osiedle domów jednorodzinnych. Nie ma więc podstaw, by możliwości zabudowy działki skarżącego tak radykalnie odbiegały od możliwości zabudowy na innych już zagospodarowanych działkach.

Wola poprzedniego właściciela działki, by teren ten zachował charakter wsi nie może mieć znaczenia dla określenia sposobu zagospodarowania działki w miejscowym planie. Wola poprzedniego właściciela działki nie może skutkować koniecznością uchwalenia w planie takich rozwiązań, które nie znajdują w okolicznościach sprawy racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu, gmina częściowo wykroczyła poza przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne ustalając w § 9 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalecenie, by ze względu na eksponowane w skali gminy położenie i sąsiedztwo założenia historycznego wyjątkowo starannie dobierać formę architektoniczną obiektów oraz obowiązek uzgodnienia koncepcji (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) z Głównym Architektem Gminy.

Wymóg starannego doboru formy architektonicznej uznać należy za rozsądny i uzasadniony. Nie znajduje natomiast uzasadnienia wymóg uzgodnienia koncepcji (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) z Głównym Architektem Gminy. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) nie dają gminie uprawnień do tego, by ustalenia zawarte w miejscowym planie były dodatkowo uszczegóławiane przez organy administracji. Z przepisów określających tzw. władztwo planistyczne nie można, zdaniem Sądu, wyprowadzać uprawnienia dla gminy do zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisu pozwalającego organom administracji na uszczegóławianie wymogów zawartych w miejscowym planie. Możliwość delegowania kompetencji gminy na rzecz organów administracji do uszczegóławiania zapisów miejscowego planu byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby pozwalał na to wyraźny przepis ustawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tej części § 9 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynikał wymóg obowiązku uzgodnienia koncepcji architektonicznej (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) z Głównym Architektem Gminy. Z § 9 pkt 13 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] wyeliminowane zostało więc sformułowanie "oraz ustala obowiązek uzgodnienia koncepcji (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę) z Głównym Architektem Gminy". Tym samym § 9 pkt 13 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] będzie obecnie brzmiał: "ze względu na eksponowanie w skali gminy położenie i sąsiedztwo założenia historycznego zaleca się wyjątkowo staranny dobór formy architektonicznej obiektów".

Odnośnie do pozostałych wymogów zawartych w § 9 i § 27 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...], zdaniem Sądu nie naruszają one prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Wprawdzie w § 27 wymienionej wyżej uchwały zawarty jest wymóg, by ze względu na istniejące na terenie stanowisko archeologiczne, uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkie inwestycje kubaturowe i liniowe oraz zmiany w użytkowaniu gruntów rolnych, a nadto z przepisu tego wynika wymóg, by wszelkie prace ziemne były poprzedzone przeprowadzeniem badań wykopaliskowych, bądź w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, prowadzone były pod nadzorem archeologa, jednakże zdaniem Sądu zapis ten nie mógł być podstawą do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Zapis ten jest bowiem w istocie powtórzeniem wymogów wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Powtórzenie w przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów zawartych w ustawie nie jest uchybieniem na tyle istotnym, by mogło skutkować stwierdzeniem nieważności tego przepisu.

Nie stanowi, zdaniem Sądu, naruszenia tzw. władztwa planistycznego zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu, że dopuszczalną formą zainwestowania jest zabudowa jednorodzinna w formie budynków jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych oraz zakazu zabudowy szeregowej i atrialnej. Jest to związane z wymogiem zawartym w § 9 pkt 9 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...], w którym zawarto nakaz sytuowania zabudowy z prześwitami, umożliwiającymi wgląd na park od ul. [...]. Dopuszczenie zabudowy szeregowej i atrialnej niweczyłoby możliwość wglądu na park od strony ul. [...]. W taki sposób zagospodarowana jest działka sąsiadująca z działką, na której znajduje się budynek mieszkalny. Nawet ten duży budynek mieszkalny znajdujący się na działce sąsiadującej jest usytuowany w taki sposób, że nie zasłania w całości widoku na park.

Odnośnie do zarzutów skarżącego związanych przeznaczeniem części należącej do skarżącego działki pod drogę stwierdzić należy, iż kwestia ta nie jest regulowana uchwałą, która podlegała kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Kwestię tę reguluje uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...]. Ocena zgodności z prawem tej uchwały została dokonana przez Sąd w odrębnym postępowaniu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.