Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 697/11 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 697/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.H. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2011r., nr [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Wniosek o wymeldowanie J.H. został złożony przez R.S. (byłego konkubenta i ojca córki skarżącej) w dniu 28 czerwca 2007 r. Przeprowadzone przez organ ewidencyjny postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżąca pod adresem zameldowania nie zamieszkuje od sierpnia 2006 roku. Fakt ten jest bezsporny, potwierdzają go zgodnie obie strony postępowania w swoich zeznaniach złożonych przed organem i przed sądem powszechnym w sprawie z powództwa J. H. i A.S. przeciwko R.S. o opróżnienie spornego lokalu mieszkalnego. Natomiast kwestią sporną był w niniejszej sprawie charakter opuszczenia lokalu przez stronę podlegającą wymeldowaniu. J. H. podnosiła w toku postępowania, że do opuszczenia lokalu została zmuszona nagannym zachowaniem wnioskodawcy wymeldowania (R.S.). Na potwierdzenie tej wersji powołała się na wyrok Sądu Rejonowego w Lublinie XIX Wydział Grodzki z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. XIX K 106/06, uznający R.S. za winnego dokonania czynu wyczerpującego dyspozycję art. 207 § 1 k.k. (znęcania się fizycznego i psychicznego nad nią oraz psychicznego znęcania się nad córką). R.S. został skazany za czyny, które miały miejsce w okresie od września 2002 r. do listopada 2005 r. Nie doszło do zarządzenia przez sąd karny wykonania orzeczonej kary pozbawienia wolności. Złożony przez Joannę H. pozew o eksmisję byłego konkubenta z przedmiotowego lokalu został ostatecznie przez Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy oddalony wyrokiem z 18 września 2008 r., sygn. II Ca 440/08. Skarżąca była czasowo zameldowana w okresie od 4 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. we własnym mieszkaniu przy ul. [...] 8/13 w [...]. Od tego czasu nie dopełniła obowiązku meldunkowego wynikającego z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast po opuszczeniu przez Skarżącą wraz z córką przedmiotowego mieszkania, konkubent zmienił zamek w drzwiach, w wyniku czego Skarżąca utraciła dostęp do mieszkania i nie ma do niego kluczy.

Jak ustalił Sąd I instancji, w sprawie doszło uprzednio do wydania szeregu decyzji oraz wyroków sądów administracyjnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Lublin orzekł o wymeldowaniu J. H. z pobytu stałego w przedmiotowym mieszkaniu. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzja Wojewody została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 19 czerwca 2008 r., sygn. III SA/Lu 595/07, którym wskazano, że brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Toczące się postępowanie o opróżnienie lokalu nie stanowi przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy wymeldowania, jak też podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast warunkiem wymeldowania jest ustalenie, czy strona opuściła lokal z własnej woli, czy też została do tego przymuszona, w oparciu o materiał sprawy winno dojść do oceny, czy przesłanki te zostały spełnione. Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek strona podnosi zarzut braku dobrowolności, to należy rozważyć, czy podjęte przez nią działania w celu powrotu do mieszkania są wystarczające, aby taki brak dobrowolności przyjąć.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o wymeldowaniu. Skarga J. H. na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z 26 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 483/08. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/09, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zwrócił uwagę, że spełnienie przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania następuje wówczas, gdy opuszczenie ma charakter trwały, dobrowolny i wynika z własnej woli. O opuszczeniu świadczy założenie w innym miejscu centrum spraw życiowych. Wypracowane zostało także stanowisko, że o opuszczeniu miejsca zamieszkania można mówić również wtedy, gdy osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych w celu powrotu do lokalu. W sprawie konieczne jest rozważenie okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i ich ocena przez pryzmat przesłanek do wymeldowania.

Orzekając ponownie po wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2010 r., sygn. III SA/Lu 302/10 uchylił decyzje organów obu instancji, wydane w przedmiocie wymeldowania, wskazując na konieczność ustalenia charakteru opuszczenia lokalu, czy miało ono charakter dobrowolny i związek z zamiarem zmiany centrum spraw życiowych. Wskazano na związanie wyrokiem NSA z 15 czerwca 2009 r. oraz konieczność uwzględnienia zawartych w nim ocen prawnych, a także potrzebę uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Wskazano też, że w swym wyroku NSA zwrócił uwagę, iż spełnienie przesłanki opuszczenia miejsca zamieszkania zachodzi również wtedy, gdy osoba opuszczająca nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych w celu powrotu do mieszkania, rezygnacja z przebywania może mieć także charakter dorozumiany, poprzez zaniechanie działań mających umożliwić ponowne zamieszkanie w lokalu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Lublin orzekł o wymeldowaniu J. H. z lokalu przy ul. [...] 5/24 w [...] przyjmując, że wymeldowana nie mieszka w lokalu od września 2006 r., swoje życie skoncentrowała w lokalu przy ul. [...]. Fakt wymiany zamków przez R.S. nie jest przeszkodą w orzeczeniu wymeldowania, albowiem strona nie wniosła w ciągu roku powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania, co oznacza akceptację dla utraty posiadania mieszkania. Ponowne zamieszkania J. H. w mieszkaniu jest mało prawdopodobne z tego względu, że aktualnie mieszka w nim R.S. wraz z żoną.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Lubelskiego decyzją z [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przesłanki wymeldowania sformułowane zostały w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że podmiotem decyzji o wymeldowaniu może być osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przeprowadzone przez organ ewidencyjny postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżąca pod adresem zameldowania nie zamieszkuje od sierpnia 2006 roku. Fakt ten jest bezsporny, potwierdzają go zgodnie obie strony postępowania. Podstawową kwestią sporną jest charakter opuszczenia lokalu przez stronę podlegającą wymeldowaniu. J. H. podnosiła w toku postępowania, że do opuszczenia lokalu została zmuszona nagannym zachowaniem wnioskodawcy, co dokumentowała wyrokiem Sądu Rejonowego w Lublinie XIX Wydział Grodzki z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. XIX K 106/06. Jednakże w ocenie organu odwoławczego opuszczenie lokalu przez skarżącą nie było bezpośrednim następstwem czynów, za które R.S. został skazany, gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie, znęcanie się miało miejsce w okresie od września 2002 r. do listopada 2005 r., a J. H. wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu pod koniec sierpnia 2006 r. Organ zwrócił uwagę, że zgłoszony przez Joannę H. wniosek o zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności orzeczonej wobec R.S. uzasadniony tym, że "w okresie próby nie zmienił on swojego postępowania, nadal nadużywa alkoholu, a pokrzywdzona w obawie o swoje życie zmuszona był opuścić wspólnie zajmowany lokal" – został przez sąd powszechny oddalony. O tym, że strona opuściła przedmiotowy lokal w sposób trwały i nie zamierza w nim zamieszkiwać świadczy to, że wyprowadzając się z niego zabrała wszystkie rzeczy osobiste i przedmioty do niej należące, potrzebne w nowym miejscu zamieszkania. Rzeczy niepotrzebne zostały spakowane i wyniesione do piwnicy, co potwierdziła sama J. H. i córka stron A.S.. Zdaniem organu podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zamierza ona zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu, nie może stanowić podstawy do odmowy wymeldowania, bowiem w myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zamiarowi zamieszkiwania w danym lokalu musi towarzyszyć fizyczne przebywanie w oznaczonym lokalu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 524/10). Ponadto w istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie istnieje realna możliwość zmaterializowania się deklarowanego przez stronę zamiaru zamieszkania w spornym lokalu, gdyż zamieszkuje w nim cały czas wnioskodawca wymeldowania, jak również jego obecna żona. Złożony przez Joannę H. pozew o eksmisję byłego konkubenta z przedmiotowego lokalu został ostatecznie przez Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy oddalony (wyrok z dnia 18 września 2008 r., sygn. II Ca 440/08). Wojewoda Lubelski podkreślił również, że skarżąca była czasowo zameldowana w okresie od 4 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. we własnym mieszkaniu przy ul. [...] 8/13 w [...]. Od tego czasu nie dopełniła obowiązku meldunkowego wynikającego z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazano również, że stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym, ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w tym lokalu, nie jest natomiast źródłem ani pochodną tytułu prawnego do tego lokalu. Zameldowania nie należy utożsamiać z nabyciem, a wymeldowania z utratą uprawnień do lokalu, ponieważ są to dwie niezależne od siebie sprawy – jedna dotyczy kwestii przebywania w lokalu, druga praw majątkowych.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca J. H. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10, art. 75 w zw. z art. 77 i art. 79 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie czy skarżąca z własnej woli i w sposób trwały opuściła lokal mieszkalny oraz nie ustosunkowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1060/09 oraz treści zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, a także naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, poprzez wymeldowanie skarżącej bez zbadania rzeczywistych przyczyn opuszczenia lokalu mieszkalnego i tym samym uznanie, że dobrowolnie opuściła lokal mieszkalny. Skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organom wyjaśnienie okoliczności związanych ze skazaniem konkubenta skarżącej za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad nią oraz ich wspólną córką, jak również wymiany zamków w dniu opuszczenia przez skarżącą mieszkania. Tymczasem organ nie wywiązał się z powyższych zaleceń Sądu. Ponadto wbrew ustaleniom organu, po wyprowadzeniu się skarżącej, sprawa o wykonanie kary pozbawienia wolności została wszczęta z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, co w sposób bezpośredni wykazuje, iż zachowanie R.S. nie uległo poprawie po listopadzie 2005 roku. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że sprawa o eksmisję R.S. pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem w jej trakcie ustalono, iż R.S. swoim nagannym postępowaniem uniemożliwił zamieszkiwanie w lokalu zarówno swojej córce jak i skarżącej, a zatem ustalenia dokonane przez organ nie odpowiadają prawdzie. Wytoczenie takiego powództwa świadczy o próbach skarżącej powrotu do przedmiotowego lokalu i normalnego, spokojnego zamieszkiwania oraz potwierdza, że skarżąca nie opuściła lokalu mieszkalnego dobrowolnie. Odwołując się do judykatury skarżąca zwróciła uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00, według którego jeżeli "strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogłyby uzasadniać jej wzruszenie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawa jest przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji i sądów już od 2007 roku. Była również przedmiotem rozstrzygnięcia i oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/09, a także przez WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 302/10. Oznacza to, że organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tych wyrokach, zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku dotychczasowego postępowania podstawowe znaczenie miały przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy, w szczególności, zgodnie ze wskazaniami sądów, odnoszące się do charakteru opuszczenia przez zainteresowaną dotychczasowego miejsca pobytu, to znaczy czy jest ono trwałe, dobrowolne i czy wynikało z jej woli. Sąd I instancji ocenił, że organy obu instancji prawidłowo wypełniły zalecenia sądów zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1060/09 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 302/10. Organy dokonały analizy przedmiotowej sprawy pod kątem okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu mieszkalnego przez skarżącą i jej działaniami podejmowanymi już po jego opuszczeniu, co doprowadziło do – uzasadnionej w okolicznościach faktycznych tej sprawy – decyzji o wymeldowaniu skarżącej z lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Miejscem stałego pobytu jest miejsce zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy jedyną przesłanką warunkująca wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest ustalenie przez organ, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który podzielił Sąd I instancji, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe i jest to wynikiem woli tej osoby. Przy ustalaniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na twierdzeniach zainteresowanej osoby, ale oceny należy dokonywać w oparciu o kryteria zobiektywizowane, w świetle całokształtu ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Dla oceny tego zamiaru istotne znaczenie ma bowiem to, czy okoliczności faktyczne występujące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też nie.

W szczególności Sąd I instancji podał, że za dobrowolne opuszczenie lokalu uznaje się także taką sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta przez dysponenta lokalu, bądź do tego zmuszona, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1049/10). Ponadto, nawet ustalenie w dacie orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, ponieważ występowały na przykład elementy przymusu psychicznego czy fizycznego, to jednak następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego w innym lokalu, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego nie dopełniła (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 352/07).

Powołując się na powyższe argumenty Sąd I instancji doszedł do wniosku, że stan faktyczny sprawy przyjęty do orzekania przez Wojewodę Lubelskiego i Prezydenta Miasta Lublina uzasadnia wydanie decyzji o wymeldowaniu. Bezsporne jest, że wymeldowana nie zamieszkuje w miejscu zameldowania od września 2006 r. Wyprowadziła się podczas kilkudniowej nieobecności ówczesnego konkubenta.

Sąd przyjął, że jakkolwiek skarżąca konsekwentnie od samego początku postępowania utrzymuje, że opuszczenie przez nią i córkę lokalu mieszkalnego nastąpiło tylko i wyłącznie z uwagi na naganne zachowanie się konkubenta, które uniemożliwiało zamieszkanie pod wspólnym dachem, czego potwierdzeniem miał być fakt prawomocnego skazania R.S. za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad skarżącą oraz jej córką, to jednak ocena okoliczności faktycznych sprawy nie potwierdza tego twierdzenia skarżącej. Sąd zauważył, że wyrok skazujący R.S. zapadał w dniu 26 kwietnia 2006 r. i przypisano mu czyny wyczerpujące dyspozycję art. 207 § 1 k.k., które jednak miały miejsce w okresie od września 2002 roku do listopada 2005 roku. Jeżeli uwzględnić, że postanowieniem z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt XVII Ko 815/07 Sąd Rejonowy w Lublinie odmówił zarządzenia wobec skazanego wykonania kary jednego roku pozbawienia wolności, która została warunkowo zawieszona na okres próby 2 lat, to oznacza, że nie jest uzasadnione przypisywanie R.S. znamion znęcania się po listopadzie 2005 roku, a tym bardzie ponad rok później, kiedy skarżąca w końcu sierpnia 2006 r. wyprowadziła się z lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powołanego postanowienia wskazano, że wniosek pokrzywdzonych o zarządzenie wykonania kary nie był zasadny, a treść złożonych przez Joannę H. zeznań była wynikiem głębokiego konfliktu istniejącego pomiędzy pokrzywdzoną a skazanym (k. 86-87 akt administracyjnych), zaś w dacie orzekania przez Sąd Rejonowy w Lublinie bezspornie skarżąca nie zamieszkiwała już w spornym lokalu. Sąd I instancji stwierdził, że opuszczenie mieszkania ma dobrowolny charakter także wtedy, gdy ma to na celu poprawienie komfortu życiowego przez uniknięcie konfliktowych sytuacji związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 140/07). W ocenie Sądu I instancji powyższą tezę w pełni odnieść można do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Skarżąca opuściła lokal mieszkalny dobrowolnie, w czasie gdy miała taką sposobność pod nieobecność R.S.. W takich warunkach nie można zasadnie twierdzić, że ktokolwiek skarżącą do wyprowadzenia się przymuszał, bądź też, że została wyrzucona z lokalu mieszkalnego. Za prawidłowością tego wniosku przemawia również zachowanie skarżącej już po wyprowadzeniu się z lokalu mieszkalnego, bowiem po jego opuszczeniu nie podejmowała ona faktycznej próby powrotu do lokalu. Za tego rodzaju próbę nie może zostać potraktowane wytoczone powództwo cywilne o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] 5/24 przez R.S., bowiem miało ono charakter nieskutecznego kwestionowania jego uprawnień do lokalu, nie zaś wejścia we władanie spornego lokalu mieszkalnego. Natomiast wymiana zamków w lokalu mieszkalnym została dokonana już po wyprowadzeniu się skarżącej, co oznacza, że fakt wyprowadzenia się skarżącej z lokalu mieszkalnego nie pozostawał w jakimkolwiek związku przyczynowo-skutkowym z faktem wymiany zamków w drzwiach lokalu, skoro wyprowadzenie się miało miejsce przed wymianą zamków. Bezspornie natomiast nigdy później skarżąca nie żądała od wnioskującego o wymeldowanie nowych kluczy do lokalu mieszkalnego i faktycznego do niego dostępu. Ze względu na upływ czasu spełniona jest także przesłanka trwałości opuszczenia przez skarżącą miejsca pobytu stałego. Po wyprowadzce J. H. nie podjęła żadnych kroków zmierzających bezpośrednio do powrotu do poprzednio zajmowanego mieszkania, a swoje centrum życiowe urządziła gdzie indziej. W ocenie Sądu jedynie skuteczne wykorzystanie przez skarżącą z przysługujących jej środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania (władztwa faktycznego) lokalu mieszkalnego mogłoby skutkować uznaniem, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne oraz trwałe, a co za tym idzie brak byłoby podstaw do jej wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zasadniczym środkiem prawnym, z którego mogła skarżąca skorzystać było stosowne żądanie przywrócenia jej posiadania lokalu, z którego w okresie roku od wyprowadzenia się nigdy nie skorzystała.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika J. H. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie wyroku Sądu I instancji, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca opuściła lokal mieszkalny w sposób dobrowolny i trwały,

- przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z mocy art. 80, art. 77, 7,8,9,10, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ewentualnie w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie uchylenie decyzji Wojewody, pomimo nie wyjaśnienia, czy skarżąca z własnej woli i w sposób trwały opuściła lokal,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wypełnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że dla wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nadrzędne znaczenie ma przyczyna opuszczenia lokalu. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza dobrowolności wyprowadzenia się przez skarżącą. Doszło do niego pod wpływem nagannego zachowania wnioskodawcy. Ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji jest oderwana od stanu faktycznego i nierzetelna. Powołane przez Sąd postanowienie SR z 14 marca 2008 r. sygn. XVII Ko 815/07 o odmowie zarządzenia kary nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem nie dotyczy stanu z daty opuszczenia lokalu. Natomiast postanowienie SR z 18 stycznia 2007 r., sygn. XIX K 106/06, jakkolwiek także odmawiające zarządzenia wykonania kary, zawiera dane potwierdzające utrzymujące się naganne zachowanie R.S. i przeczy ustaleniom organów i Sądu. Także powództwo cywilne o nakazanie opuszczenia lokalu nie miało na celu kwestionowania uprawnień R.S. do lokalu, ale miało w zamiarze strony doprowadzić do wejścia w posiadanie mieszkania. Jakkolwiek powództwo to oddalono, to w toku postępowania potwierdzono naganne zachowanie wnioskodawcy. Wytoczenie powództwa świadczy o podjęciu przez skarżącą próby powrotu do mieszkania, co potwierdza że nie opuściła go dobrowolnie i trwale, ale w warunkach przymusu. Nie można się zgodzić także z tym, że jedynym środkiem przysługującym skarżącej było powództwo o naruszenie posiadania, wszak jako osoba posiadająca tytuł do lokalu i w nim zameldowana miała możliwość powrotu do mieszkania. Faktem jest, że skarżąca opuściła lokal sama, nie z powodu wymiany zamków, ale nie było to dobrowolne, ale wymuszone okolicznościami i zachowaniem konkubenta. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że istnieje oczywisty związek między wymianą zamków a opuszczeniem mieszkania. Wymiana miała na celu niedopuszczenie skarżącej do mieszkania i uniemożliwienie jej powrotu, okoliczności tej jednak ani organy, ani Sąd właściwie nie zbadały. Nie wypełniono wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem nie rozważono okoliczności związanych ze skazaniem wnioskodawcy za znęcanie się i wymianą zamków.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo wadliwej argumentacji, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie było przedmiotem zaskarżenia. Zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. objęty został w skardze tylko wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wskazania jego sygnatury. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. W sprawie zapadły trzy wyroki prawomocne sądów administracyjnych, w tym jeden Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1060/09, którym uchylono wyrok sądu I instancji oddalający skargę na decyzję orzekającą o wymeldowaniu Skarżącej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może korygować postawionych w niej zarzutów czy dokonywać oceny ich zasadności z punktu widzenia innych przepisów, niż powołane jako podstawa zarzutu. Mając na uwadze te ograniczenia należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może być skutecznie podniesiony w stosunku do wyroku NSA. Przepis art. 153 zawarty jest w dziale III ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującym postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w rozdziale 10 dotyczącym orzeczeń sądowych. Przepis ten dotyczy oceny prawnej i wskazań formułowanych w orzeczeniach wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyjątkowo może on stanowić podstawę do związania taką oceną w orzeczeniu NSA, gdy do jej sformułowania dojdzie w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej z zastrzeżeniem, że mimo wadliwego uzasadnienia wyrok sądu I instancji odpowiada prawu, odpowiednie zastosowanie może także znaleźć w związku z art. 193 p.p.s.a. w przypadku wyroku wydanego na podstawie art.188 p.p.s.a. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II, Wolters Kluwer 2006, s. 326 i 455-456). Żaden z tych przypadków w sprawie nie zachodzi. Postawę do związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pozostałych przypadkach stanowi natomiast przepis art. 190 p.p.s.a. Skoro zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej, nie mógł Naczelny Sąd Administracyjny zmienić treści zarzutu i rozpoznać go z uwzględnieniem skutków wynikających z art. 190 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść skutku zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w skardze poprzestano jedynie na jego sformułowaniu, nie wskazano jednak na żadną okoliczność mającą uzasadniać nieważność decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłanki uwzględnienia skargi określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. są konkurencyjne, a wymienione w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a.: art. 80, 77, 7, 8, 9, 10, 107 § 1 i 3 nie są przepisami, których naruszenie skutkuje nieważnością decyzji, w skardze kasacyjnej nie podano żadnych argumentów mających uzasadniać wadę nieważności decyzji administracyjnych. W tej sytuacji, skoro nie wykazano, że decyzje wydane w sprawie dotknięte były wadą nieważności, nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2.

Kolejny zarzut zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczy naruszenia przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków wynikających dla Sądu I instancji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80, 77, 7, 8, 9, 10, 107 § 2 i 3 k.p.a. i nie uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego, pomimo nie wyjaśnienia, czy skarżąca z własnej woli i w sposób trwały opuściła mieszkanie. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazano wymienione wyżej przepisy kodeksy postępowania administracyjnego, to jednak nie podano, w jaki sposób i na drodze jakich zaniechań doszło do ich naruszenia, jakich obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego organy administracji nie spełniły, co zaakceptował Sąd I instancji i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec braku konkretyzacji i wskazania naruszeń oraz wykazania skutków, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli i nie jest skuteczny.

Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnosić, że Skarżąca nie tyle kwestionuje ustalony stan faktyczny, co nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i z wyprowadzonymi na jego podstawie wnioskami. W istocie zatem Skarżąca kwestionuje ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie dobrowolności opuszczenia lokalu. Nie jest bowiem sporne, czy i kiedy wyprowadziła się z mieszkania oraz jakie towarzyszyły temu okoliczności, ale czy wyprowadzenie to miało cechy dobrowolności. Oceny materiału dowodowego dotyczy art. 80 k.p.a., wskazany w skardze kasacyjnej, możliwe jest zatem w tym zakresie merytoryczne rozpoznanie zarzutu. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena materiału dowodowego oparta jest na zasadzie względnej swobody organu, wyznaczanej względami prawdopodobieństwa, doświadczenia życiowego, wiedzy o faktach. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że opuszczenie mieszkania przez Skarżącą w roku 2006 nie zostało wymuszone nagannym zachowaniem byłego konkubenta Skarżącej, albowiem czyny za które został skazany miały miejsce kilka miesięcy wcześniej, nie uznano także w roku 2008 wniosku o zarządzenie wykonania kary. Za dobrowolnością przemawia w ocenie organu i sądu fakt, że wyprowadzka miała miejsce pod nieobecność konkubenta, kiedy Skarżąca bez ograniczeń miała dostęp do mieszkania, pozbawienie jej zamieszkiwania nie było skutkiem wymiany zamków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie wnioski w świetle okoliczności sprawy nie są uzasadnione. Do wydania wyroku karnego doszło w kwietniu 2006 r., jakkolwiek dotyczył on zachowań wcześniejszych. Skazany nie został bezwarunkowo pozbawiony wolności, zatem zamieszkiwał razem z rodziną. Faktem jest także, co podnoszono w skardze kasacyjnej, że w sprawie dwukrotnie dochodziło do wydania postanowienia sądu karnego w przedmiocie zarządzenia kary, jakkolwiek do jej wykonania nie doszło, to różne były powody zaniechania zarządzenia wykonania kary w postanowieniu z 18 stycznia 2007 r. i z 18 września 2008 r. Organ odwoławczy zaś wziął pod uwagę jedynie ostatnie z nich. Mając na uwadze całokształt okoliczności istniejących w sprawie oraz względy doświadczenia życiowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie wadliwe przyjęto, że opuszczenie mieszkania nie pozostawało w związku z nagannym zachowaniem skazanego za przestępstwo znęcania się, dokonanie tego pod jego nieobecność nie osłabia, ale wręcz wzmacnia tezę Skarżącej, że pozostawała ówcześnie w poczuciu zagrożenia wywołanego zachowaniem konkubenta. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem argumentacji w tym zakresie zawartej w zaskarżonym wyroku, uznając że Sąd I instancji zaaprobował ocenę stanu faktycznego dokonaną z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Należy jednak podkreślić, że brak akceptacji dla argumentacji we wskazanym zakresie nie oznacza uznania wadliwości zaskarżonego wyroku, w szczególności uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji uzasadnia uchylenie przez sąd kontrolowanego aktu, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku wpływu takiego zaś stwierdzić nie można. To, że opuszczenie mieszkania zostało spowodowane nagannym zachowaniem członka rodziny nie oznacza, że jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że opuszczenie mieszkania nie miało cech dobrowolności.

Przesłanka opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona także wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter wymuszony, ale następnie nie dojdzie do podjęcia przez zainteresowaną stronę kroków prawnych i faktycznych, skutkujących powrotem do mieszkania. Nie jest zatem tak, że fakt wymuszenia opuszczenia mieszkania czyni bezpodstawnym na przyszłość wszelkie próby orzeczenia wymeldowania w trybie administracyjnym. Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. W konsekwencji za dobrowolne opuszczenie mieszkania i okoliczność uzasadniającą spełnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy należy uznać także taką sytuację, gdy osoba usunięta z mieszkania lub zmuszona do tego, nie skorzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu lub środki te nie będą skuteczne prawnie (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. II OSK 2122/11, wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. II OS 1049/10). Taką argumentację zawarto także w zaskarżonym wyroku, jest ona także zgodna z uzasadnieniami prawomocnych wyroków wydanych w sprawie. W tym zaś zakresie stwierdzono, że w ustawowym terminie Skarżąca nie wytoczyła powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania, nie odniosło także skutku powództwo o opróżnienie lokalu przez R.S., a mimo upływu czasu Skarżąca nie powróciła do mieszkania. W tej sytuacji zasadne było uznanie, że doszło do spełnienia przesłanki opuszczenia mieszkania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, nie można mówić o utrzymującym się stanie przymusu. Mimo częściowo wadliwej argumentacji, stanowisko zajęte w wyroku przez Sąd I instancji w kwestii dobrowolności opuszczenia mieszkania (w wyżej przedstawionym rozumieniu) jest zatem prawidłowe, a wyżej wskazane uchybienie związane z naruszeniem przez organ administracji art. 80 k.p.a. nie mogło mieć i nie miało wpływu na wynik sprawy, nie uzasadniało zatem uchylenia decyzji przez Sąd I instancji.

Przedstawione wyżej argumenty mają wpływ także na ocenę zasadności zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, dotyczącego błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że skarżąca opuściła lokal mieszkalny dobrowolnie i w sposób trwały. Uzasadniając ten zarzut stwierdzono, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 15 ust. 2 ustawy wymaga uwzględnienia przyczyn opuszczenia lokalu i umożliwia orzeczenie o wymeldowaniu gdy opuszczenie mieszkania ma charakter dobrowolny i trwały. Jeżeli opuszczenie zostało wymuszone nagannym zachowaniem innych lokatorów, jak w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej nie może dojść do wymeldowania.

Nie można uznać zasadności zarzutu błędnej wykładni. Mimo częściowo wadliwej argumentacji, na co zwrócono uwagę powyżej, stanowisko Sądu I instancji co do zakresu przypadków objętych art. 15 ust. 2 ustawy i rozumienia przesłanki opuszczenia mieszkania jest prawidłowe. Po pierwsze prawidłowo Sąd I instancji uznał, że opuszczenie powinno być wyrazem woli strony, która mieszkanie opuściła, po drugie zaś również prawidłowo przyjął, że za spełniający przesłankę dobrowolności należy uznać przypadek, gdy zainteresowany, który w warunkach przymusu lokal opuścił, nie podjął kroków w celu powrotu do niego, lub kroki te okazały się nieskuteczne. Taka interpretacja art. 15 ust. 2 ustawy w zakresie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zameldowania bez dokonania obowiązku meldunkowego jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa i zgodna z utrwaloną praktyką. Warunek dobrowolności, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie ogranicza się zatem do kwestii mentalnych, przekonania zainteresowanego, ale ma także wymiar zobiektywizowany, związany z całokształtem okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych (skuteczność wytoczonych powództw), na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, choć swe stanowisko częściowo wadliwie uzasadnił, co nie ma jednak wpływu na skuteczność zgłoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.