Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M.B. , B.K. i M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 listopada 2014 r. znak: [.... ] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10.09.2014 r., na podstawie art. 59 ust.1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), na wniosek W.D. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa części nadziemnej oraz przebudowa i rozbudowa części piwnicznej budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowa i rozbudowa infrastruktury technicznej, wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele biurowo-usługowo-hotelowe na dz. nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 19 lipca 2013 r. W dniach 16 grudnia 2013 r., 28 lutego 2014 r. oraz 19 maja 2014 r. inwestor dokonał zmian wniosku. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie przepisów ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568). K. przy ul. [...] w K. wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 14.05.1973 r. Leży w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta K. ze S. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz na Listę Dziedzictwa Światowego. Ponadto na mocy zarządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8.09.1994 r. leży w granicach pomnika historii "[...] - historyczny zespół miasta". Znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu klasztornego [...] wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] i wpisanej do rejestru kamienicy przy ul. [...] .

W dniu 4 czerwca 2014 r. na podstawie wniosku uwzględniającego składane korekty, w tym ostatnią zmianę z dnia 19 maja 2014 r., sporządzony został projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał m. in., że "wykluczenie doświetlenia poddasza niewielkimi lukarnami przy propozycji wprowadzenia zamiast nich okien połaciowych, jest niezgodne z zasadą kształtowania architektury dachów zabytkowych budynków w miejscu tak silnie wyeksponowanym. Okna połaciowe, jako rozwiązanie ahistoryczne w istotny sposób zmienią wygląd i kompozycję przedmiotowego budynku. W analizie urbanistyczno-architektonicznej (zał. Nr 3 do projektu decyzji) nie uwzględniono faktu, iż lukarny w osiach okien niższych kondygnacji realizowane są na dachu budynku przy ul. [...] w oparciu o prawomocne pozwolenie budowlane poprzedzone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie zwrócono uwagi na fakt, iż lukarny w połaci frontowej umieszczono przed laty w niewielkim budynku przy ul. [...], że występują one również na dachach obu klasztorów: bernardynów i misjonarzy."

Organ I instancji podał, że obszar poddany analizie został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, na której planowana jest realizacja inwestycji kubaturowej (nie mniej niż 50 metrów). W danym przypadku szerokość frontu działki (od strony ul. [...], gdzie znajduje się główne wejście do budynku) wynosi ok. 10 m, w związku z czym granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m wokół terenu inwestycji. Szczegółowemu rozpatrzeniu poddano zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 1 i 2 ustawy. Organ wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie przewidywało m.in. przebudowę i zmianę geometrii dachu, w ramach której inwestor zaproponował dwa warianty doświetlenia poddasza - poprzez okna połaciowe lub lukarny.

Na podstawie wyników analizy stwierdzono, iż jedyną dopuszczalną formą doświetlenia przebudowywanego poddasza jest zastosowanie okien połaciowych lub innych form doświetleń zaakceptowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wyłączeniem lukarn we frontowej części dachu (tj. od strony ul. [...] i od strony [...] ). W budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym występuje doświetlenie przestrzeni poddaszy nieużytkowych niewielkimi okienkami umieszczonymi w pasie ścianki kolankowej poddasza (np. dz. nr 93, 117, 121), oknami połaciowymi ([...] ), natomiast jedyne lukarny w obszarze analizy występują we frontowej części poddasza na dz. nr [...] (będące obecnie w trakcie realizacji lukarny w budynku ul. [...] ), oraz w tylnej części poddasza budynku przy [...] (obiekt zakonny Zgromadzenia OO. Misjonarzy). Z racji usytuowania lukarn w budynku przy ul. [...] w elewacji podwórzowej, niewidocznej od strony ulicy oraz z uwagi na charakter danego obiektu (budynek klasztorny) znacząco odmienny od wnioskowanej kamienicy mieszkalnej - uznano, iż znajdujące się na nim lukarny nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia tego typu doświetlenia w budynku wnioskowanym.

Odnośnie lukarn w poddaszu budynku nr [...] przy ul. [...] organ I instancji zwrócił uwagę, iż dla przebudowy budynku przy ul. [...] wydana została w dniu 28 marca 2012 r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w której m.in. ustalono warunki doświetlenia poddasza. Przebudowa przedmiotowego budynku, w tym budowa lukarn znajduje się obecnie w fazie realizacji. Prowadzone w tym obiekcie prace budowlane nie zostały dotychczas ukończone i przyjęte do użytkowania, zatem realizowane obecnie na dachu budynku przy ul. [...] lukarny również nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wykonania lukarn w budynku objętym decyzją.

Odnosząc się do opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z dnia 11 lipca 2014 r., w której wskazano, że "w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zał. nr 3 do projektu decyzji) nie uwzględniono faktu, iż lukarny w osiach okien niższych kondygnacji realizowane są na dachu budynku przy ul. [...] w oparciu o prawomocne pozwolenie budowlane poprzedzone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie zwrócono uwagi na fakt, iż lukarny w połaci frontowej umieszczono przed laty w niewielkim budynku przy ul. [...] , że występują one również na dachach obu klasztorów: bernardynów i misjonarzy" organ podkreślił, że budynek przy ul. [...] oraz obiekty klasztorne Zgromadzenia OO. Bernardynów znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, a organ I instancji nie znalazł podstaw do rozszerzania wyznaczonych w sprawie granic obszaru analizowanego.

Organ stwierdził, że żaden ze wskazanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obiekt nie może stanowić podstawy do ustalenia dla wnioskowanego obiektu przy ul.[...] doświetlenia poddasza w formie lukarn, a co za tym idzie zmiany sporządzanej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wykonanego na podstawie jej wyników projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego, w związku z brakiem pozytywnego uzgodnienia, organ wydał decyzję odmowną.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła W.D. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołująca się zarzuciła, że organ przygotowując projekt decyzji nieuwzględniający wcześniejszych stanowisk konserwatora zabytków, uzyskanych w przedmiotowej sprawie, uniemożliwił stronie uzyskanie pozytywnej decyzji. Zdaniem odwołującej się z postanowienia z dnia 11 lipca 2014 r. wynikało, że Konserwator Zabytków dopuszczał możliwość wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - jednak nie akceptował w pełni przygotowanego przez organ projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W projekcie tym - wbrew wnioskowi inwestora - wykluczono bowiem możliwość realizacji lukarn doświetlających poddasze, proponując zamiast nich wprowadzenie okien połaciowych, które nie były objęte wnioskiem inwestora i których wprowadzenie Wojewódzki Konserwator Zabytków ocenił jako niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Konserwator zwrócił także uwagę na konieczność wprowadzenia dodatkowego warunku konserwatorskiego w załączniku nr 1 do decyzji WZ. Z tych przyczyn uznał, że "założenia przewidziane w decyzji ustalającej warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wymagają istotnej korekty'' - ze strony Prezydenta Miasta K. W tej sytuacji Prezydent Miasta K. winien przygotować projekt decyzji uwzględniający uwagi konserwatora i poprawiony projekt przesłać do uzgodnienia, czego nie uczynił.

Odwołująca się wskazała, że organ I instancji nie przedstawił wystarczających powodów dla których uznał, że "nie istnieją podstawy do ustalenia dla wnioskowanego obiektu doświetlenia poddasza w formie lukarn, a co za tym idzie zmiany sporządzanej analizy oraz wykonanego na podstawie jej wyników projektu decyzji". W szczególności nie wykazał, że inwestycja z tego powodu, że przewiduje lukarny nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Co więcej w obszarze analizowanym znajdują się budynki wyposażone w lukarny, a więc inwestycja spełnia ww. warunek. Nadmieniła również, że organ nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul.[...] , a odmówił w przedmiotowej sprawie. Wreszcie – zdaniem odwołującej się - nie odniósł się również w wystarczającym stopniu do treści postanowienia konserwatora w którym wskazano na konieczność uwzględnienia w analizie lukarn w budynku przy ul. [...] oraz w obiektach klasztornych OO. Bernardynów i OO. Misjonarzy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją

z dnia 13.11.2014 r., znak: [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zajęcie stanowiska przez organy uzgadniające, dokonywane w trybie art. 106 kpa jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że po wpłynięciu wniosku sporządzona została analiza urbanistyczno - architektoniczna. Na jej podstawie przygotowano projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazującej oprócz wymaganych prawem form, gabarytów i wskaźników, również cechy dotyczące geometrii dachu. W punkcie tym znalazł się zapis mówiący: "doświetlenie poddasza oknami połaciowymi lub innymi formami doświetleń zaakceptowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wyłączeniem lukarn". Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013r,[...i Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.

Organ I Instancji ponownie w dniu 27 stycznia 2014 r. przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tak jak w poprzednim projekcie wskazał w nim wskaźniki, gabaryty przyszłego przedsięwzięcia opisane w przedmiocie inwestycji, jak również w pkt II. 1.f. projektu określił, że doświetlenie poddasza oknami połaciowymi lub innymi formami doświetleń zaakceptowanymi przez WKZ, z wyłączeniem lukarn, zaś dla rozbudowywanej części ustalił krycie dachem płaskim. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r. Konserwator Zabytków ponownie odmówił uzgodnienia otrzymanego projektu, wskazując, że dopuszczenie dla części rozbudowywanej krycie dachem płaskim jest działaniem ahistorycznym w stosunku do kształtowania wyglądu i kompozycji oficyn bocznych występujących w kwartałach zabudowy [...] podwórek. Również podniesienie elewacji budynku frontowego do wysokości budynku na działce sąsiedniej, co wiązałoby się z nadbudową ścianki kolankowej nad istniejącym gzymsem, zmieni zasadniczo, wygląd budynku wpisanego do rejestru zabytków.

W tej sytuacji inwestor w dniu 23 lutego 2014 r. dokonał korekty wniosku, wprowadzając zmiany: w formie przekrycia budynku na dach klasyczny wielopołaciowy, bez przełamania połaci; w zakresie formy przekrycia części projektowanej na dach wielospadowy dostosowany do dachów nad częścią istniejącą; w zakresie formy doświetlenia poddasza poprzez projektowane lukarny; w zakresie przebudowy dachu i elewacji, nie planując podnoszenia istniejącego gzymsu wieńczącego elewacje. W dniu 15 maja 2014 r. inwestor wprowadził kolejną zmianę w zakresie formy doświetleń poddasza, tj. poprzez projektowane lukarny dachowe lub alternatywnie poprzez okna połaciowe. Zaznaczył, że w zakresie przebudowy dachu i elewacji nie planuje podnoszenia istniejącego gzymsu wieńczącego elewację, a jedynie projektuje się podniesienie kalenicy do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego. Dokonano też zmiany w zakresie wyjścia z budynku zlokalizowanego w murze granicznym w miejsce najbliższego istniejącego otwory okiennego, co jest odtworzeniem historycznego wejścia do kamienicy. Powyższe zmiany zostały wprowadzone na skutek uwzględnienia wytycznych konserwatora.

Po wprowadzeniu powyższych zmian w treści wniosku, organ I instancji sporządził w dniu 24 czerwca 2014 r. kolejny projekt decyzji, w którym wyznaczył wskaźnik pow. zabudowy w wysokości 91 %, stwierdził, że szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej pozostaje bez zmian, w zakresie geometrii dachu ustalił krycie budynku dachem wielospadowym, wykluczając dach mansardowy, [...] lub innego typu dach łamany, ustalił wysokość kalenicy równą wysokości kalenicy budynku na działce sąsiedniej tj. nr [...] dachu, zaś dla rozbudowywanej części budynku ustalił krycie dachem wielospadowym, przewidział doświetlenie poddasza oknami połaciowymi lub innymi formami doświetleń zaakceptowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z wyłączeniem lukarn we frontowej części dachu od strony ul. [...] i od strony Placu [...]

Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ uzgadniający zakwestionował doświetlenie poddasza niewielkimi lukarnami i wprowadzenie jako doświetlenie okien połaciowych. Wskazał, że okna połaciowe są rozwiązaniem ahistorycznym, w istotny sposób zmieniają wygląd i kompozycję przedmiotowego budynku. W tym właśnie przypadku, wprowadzenie okien połaciowych zmieniłoby charakter całego zespołu podlegającego ochronie konserwatorskiej. Natomiast lukarny, jako elementy nowe, jak podkreślił Konserwator, nie mogą w żaden sposób zdominować zabytku.

Stanowisko konserwatora stało się podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie.

W świetle powyższego Kolegium wskazało, że Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie uzgodnił ustalone warunki zabudowy, ale tylko z powodu dotyczącego doświetlenia poddasza. Pozostałe elementy ustaleń decyzji zawarte w projekcie, wydają się nie budzić wątpliwości konserwatora. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że uwagi konserwatora, co do różnych kwestii ustaleń dotyczących przyszłej i wskazanej we wniosku inwestycji, były przedmiotem krytyki z punktu widzenia ich zgodności z wymogami ustawy o ochronie zabytków, jak też zaleceniach innych właściwych jednostek np. UNESCO. Odzwierciedleniem powyższego było kilka wcześniej wydanych negatywnych uzgodnień konserwatora w tej sprawie, w wyniku których inwestor dokonywał korekt swego wniosku, tak aby eliminować z niego te pozycje, które stały w niezgodzie z wymogami konserwatorskimi. I tak w ostatniej swej korekcie z maja 2014 r. odstąpił od podnoszenia gzymsu wieńczącego elewacje, wprowadził zmianę w formie pokrycia budynku wskazując na dach wielopołaciowy i to zarówno na istniejącym budynku jak i na części projektowanej, wnosił o doświetlenie poddasza lukarnami. Jednakże projekt decyzji z czerwca 2014 r. tej ostatniej kwestii, czyli doświetleń poddasza nie uwzględnił. Kolegium podniosło, że w tej sytuacji mogło się wydawać, że organ sporządzi końcową decyzję pozytywną, zawierającą skorygowane przez konserwatora elementy dotyczące geometrii dachu. Jednakże tak się nie stało, a "zapadła decyzja zawierająca na pierwszy rzut oka prawidłowe rozstrzygniecie, nie koresponduje żadną miarą z uzasadnieniem, jakie zawiera". Kolegium podkreśliło, że organ I instancji związany jest z ustaleniami otrzymanego uzgodnienia i nie ma możliwości podważać, czy też dywagować z merytoryczną treścią uzgodnienia. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji dopuścił się polemiki, wypowiadając się w sposób odmienny, niż właściwy organ, w kwestii doświetlenia poddasza.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie odniósł się wyczerpująco do kwestii lokalizacji lukarn na dachu budynku przy ul. [...] (dz. nr [...] . Budynek ten znajduje się bowiem w granicach obszaru poddanego analizie architektoniczno - urbanistycznej i co za tym idzie może on stanowić, na mocy zapisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, punkt odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, natomiast wyłączenie z analizy pewnych jego elementów architektonicznych nie powinno być motywowane jedynie pozostawaniem inwestycji w fazie realizacji, skoro odnośnie do niej zostały wydane odpowiednie decyzje administracyjne.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że uwagi zawarte w postanowieniu uzgadniającym nie zostały w pełni uwzględnione przez organ I Instancji, co powoduje, iż decyzja jest przedwczesna. Nie przesądzając rozstrzygnięcia, Kolegium zauważyło, że należy "prowadzić postępowanie uwzględniające wszystkie elementy dotyczące procedowania, z poszanowaniem zapadłych już ustaleń, i wydanych dla tego terenu specjalnych zasad w zakresie historycznych uwarunkowań".

Nadto Kolegium wskazało, że pisma stron, które wpłynęły w toku postępowania odwoławczego, stanowiące polemikę ze złożonym odwołaniem nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Dołączone do pisma kserokopie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa czy opinii na temat Koncepcji Adaptacji Rozbudowy Budynku przy ul. [...] w K. stanowić może, co najwyżej, materiał dla konserwatora zabytków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej – działki przy ul.[...] – M.B. , B.K. i M.H. Zarzucili, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest obarczona licznymi błędami, a sposób procedowania prowadzi do sukcesywnego osłabiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się lekceważenia materiału dowodowego, pomijając przede wszystkim opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 2 października 2013 r. sporządzoną na prośbę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odnoszącą się do zmian proponowanych przez inwestora w zakresie budynku przy ul. [...] w K. Kolegium nie podało powodów, dla których pismo przedłożone na etapie postępowania odwoławczego nie zostało przez nie wzięte pod uwagę. Zdaniem skarżących, uchylona decyzja Prezydenta Miasta K. nie tylko poparta jest szeregiem dowodów zgłoszonych w toku postępowania, ale także stanowi naturalną konsekwencję stanowiska zajętego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który występując jako organ uzgodnieniowy trzykrotnie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżących, Kolegium popada w sprzeczność w zakresie formułowanych przez siebie twierdzeń, z jednej strony zgadza się z wiążącym charakterem postanowienia, a z drugiej wskazuje, że Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie uzgadnia ustalone warunki zabudowy, wyłącznie z powodu dotyczącego doświetlenia kwestii poddasza. Kolegium, nie mając uprawnień, dokonuje oceny powodów, dla których [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie uzgadnia ustalone warunki zabudowy oraz dokonuje oceny samego organu uzgodnieniowego. Zastanawiająca wydaje się także sugestia SKO, jakoby organ l instancji miał w powyższym stanie rzeczy niejako automatycznie poddawać modyfikacjom przedkładane projekty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego uczestniczka W.D. zakwestionowała interes prawny skarżących wskazując, że zamierzona inwestycja nie oddziałuje na ich prawa jako współwłaścicieli sąsiedniej kamienicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W pierwszej kolejności odrzucić należy sformułowany w toku postepowania sądowego zarzut uczestniczki o braku po stronie skarżących interesu prawnego legitymującego ich do udziału w postepowaniu i do wniesienia skargi. Nieruchomości uczestniczki i skarżących sąsiadują ze sobą bezpośrednio, obie są zabudowane i usytuowane w śródmiejskiej, gęstej zabudowie. W tych warunkach, zważywszy też na zakres i funkcję planowanej inwestycji stwierdzić należy, że z cała pewnością będzie ona oddziaływać na prawa skarżących. To zaś legitymuje ich do udziału w sprawie.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Błędu takiego organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie nie popełnił. Nie przesądzając ostatecznego wyniku postepowania organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, ze postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami uniemożliwiającymi zaakceptowanie wydanej w jego wyniku decyzji.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust 4 pkt 2 w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Obiekt, którego wniosek dotyczy, podlega ochronie o której mowa, zatem decyzja o ustaleniu warunków dla jego przebudowy, nadbudowy i rozbudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Prawidłowe przeprowadzenie "postępowania uzgodnieniowego" wymaga współdziałania organów i także stron postępowania. Od strony pochodzi wniosek, w którym sformułowane są określone oczekiwania, uzgodnieniu zaś podlega projekt decyzji przygotowany przez organ. Brak spójności pomiędzy treścią wniosku a projektem decyzji może doprowadzić do naruszenia interesu strony, zwłaszcza w sytuacji, w której we wniosku przewiduje się rozwiązania możliwe do akceptacji, a te właśnie rozwiązania pomijane są w projekcie decyzji przekazywanej do uzgodnienia.

W rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora był kilka razy korygowany - tak aby dostosować planowaną inwestycję do wymagań konserwatorskich sugerowanych w kolejnych postanowieniach Wojewódzkiego Konserwatora zabytków o odmowie uzgodnienia. Postanowienia te ( z dnia 27 listopada 2013 r., lutego 2014 r., 11 lipca 2014 r. ) nie miały charakteru "ostatecznego": odmawiano nimi uzgodnienia projektów przygotowanych przez organ, ale w uzasadnieniu proponowano rozwiązania ewentualne. Tak było w przypadku ostatniego z w/w postanowień: jako jedyny powód odmowy uzgodnienia wskazano brak akceptacji dla proponowanego sposobu doświetlenia poddasza w postaci okien połaciowych, ale jednocześnie wskazano na istniejące w obszarze analizowanym inne możliwości doświetlenia. Jakkolwiek owo wskazanie nie jest wiążące, to jednak sugeruje możliwość uzgodnienia warunków , i to takich, które zaproponował sam inwestor. W ostatecznie bowiem sformułowanym wniosku inwestor jako alternatywę dla okien połaciowych wskazał lukarny dachowe, ale te w projekcie decyzji zostały przez organ I instancji pominięte.

Przedstawione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej motywy takiego działania nie mogą być aprobowane. Organ stwierdził, że wykluczenie doświetlenia poddasza lukarnami wynika z analizy. Rozważenia więc wymaga, w czyjej kompetencji mieści się kwestia dopuszczenia określonego sposobu doświetlenia poddasza w obiekcie objętym ochroną konserwatorską, a więc czy przesądzające ocena należy w tej sprawie do organu przeprowadzającego analizę, czy też do konserwatora jako organu uzgadniającego.

Rozważania te należy rozpocząć od konstatacji, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie i podlega ograniczeniom tylko w drodze ustawy. Prawo do swobodnej zabudowy (mieszczące się w wykonywaniu prawa własności) ograniczone zostało ograniczone koniecznością uzyskania państwowej akceptacji dla planowanego przedsięwzięcia. Warunki dla inwestycji określa albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Ta ostatnia zaś może zawierać tylko takie wymagania, które wynikają z określonych norm.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, w tym aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak się wydaje, w sprawi nie ma wątpliwości, że warunek ten co do zasady jest spełniony.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy.

W/w przepisami powierzono Ministrowi Infrastruktury określenie wymagań dotyczących ustalania :linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu określenia w/w wymagań w indywidualnej sprawie organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym obszarze.

Powyższa regulacja oznacza, że inwestor w swych zamierzeniach inwestycyjnych może być ograniczany ustalanymi przez organ - w wyniku przeprowadzonej analizy - wymaganiami. Wymagania te jednak muszą wynikać z przepisów prawa: organ nie może wykraczać poza przyznane mu tymi przepisami uprawnienia. Z żadnego zaś z w/w przepisów nie wynika kompetencja organu do samodzielnego formułowania wymagań co do sposobu doświetlenia poddasza obiektu budowlanego. Ten element nie został wymieniony w cytowanym rozporządzeniu jako konieczne do ustalenia wymaganie, nie jest on też "cechą zabudowy" w rozumieniu rozporządzenia (por. § 2 pkt. 3). Określenie wymagań dotyczących tego detalu architektonicznego nie może zatem wynikać z samodzielnej oceny organu. Jego podstawą mogą być natomiast przepisy odrębne, w tym dotyczące ochrony konserwatorskiej.

To więc do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nie do organu winna należeć ostateczna ocena, czy i jakie doświetlenie poddasza jest dopuszczalne w zamierzonej inwestycji. Dokonanie takiej oceny jednak będzie możliwe dopiero wówczas, kiedy organ przedstawi Konserwatorowi do uzgodnienia prawidłowo przygotowany projekt decyzji. Obojętne przy tym pozostaje, czy i w jaki sposób w tej kwestii, ale w innej sprawie, organ ochrony konserwatorskiej już się wypowiedział. Stanowisko zaprezentowane przez organ uzgadniający w innej sprawie nie jest dla organu głównego w sprawie niniejszej wiążące.

Ostatecznie przyznać należy rację organowi odwoławczemu co do tego, że decyzja organu I instancji winna zostać wyeliminowana, a postępowanie administracyjne powtórzone z należytym zastosowaniem art. 106 kpa.

Wobec powyższego skargę na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.