Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3289/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA J. Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA M. Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2100/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2100/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] (dalej: "Skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Skarżący zaskarżył do WSA postanowienie GINB z [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie (dalej: "PINB") z [...] maja 2013 r. (znak[...]), wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "P.b.") o ustaleniu Skarżącemu opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł w związku z wybudowaniem na działkach nr [...] w [...], bez pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej o długości 200 m. oraz drenażu stanowiącego odwodnienie jej korpusu. Skarżący wykonał obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., m. in. przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stycznia 2013 r. W związku z tym spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 6 października 2015 r. Skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB") o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a") argumentując, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy przedłożona w toku postępowania legalizacyjnego, obowiązująca w dniu orzekania o opłacie legalizacyjnej, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 221/13. Po uchyleniu tej decyzji, Burmistrz w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i to w oparciu o tę decyzję organ powinien na nowo ustalić opłatę legalizacyjną.

Postanowieniem z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) WINB, na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] maja 2013 r. z uwagi na brak wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że w dniu wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ([...] maja 2013 r.) pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Jej późniejsze uchylenie przez Sąd (wyrokiem z 26 listopada 2013 r.), nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu Skarżący stwierdził, że organ przedwcześnie (a więc z rażącym naruszeniem prawa) rozstrzygnął o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. PINB nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministarcyjnego dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dodatkowo wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej toczyło się w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania, nie żyła. Z tego powodu zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżanym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB i podkreślił, że według art. 48 ust. 3 P.b., dla wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest niezbędne, aby inwestor posiadał ostateczną (a więc podlegającą wykonaniu) decyzję o warunkach zabudowy dla "legalizowanej" inwestycji. Okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została następnie uchylona przez Sąd, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, nie świadczy o jego niewykonalności. Stwierdził też, że stroną postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor.

W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 2 i art. 107 § 3, art. 80 K.p.a., art. 48 P.b. oraz 97 § 4 K.p.a., a także art. 6 w zw. z art. 156 K.p.a. Podniósł, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, to zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tzw. rozstrzygnięcia zależnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Wskazał, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 P.b. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Zatem istnieje konieczność zawieszenia postępowania i zawieszenie nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Jednak wymaganie uzyskania przez decyzję o warunkach zabudowy przymiotu prawomocności przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie wynika wprost z art. 48 ust. 3 P.b. Dlatego też wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej na podstawie jedynie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadnia stwierdzenia, że to postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie WSA nie ma również podstaw do przyjęcia, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej było niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 K.p.a.). Niewykonalność rozstrzygnięcia administracyjnego oznacza istnienie przeszkód prawnych albo faktycznych, które powodują, że nie jest możliwe zrealizowanie jego skutków prawnych, niewykonalność musi istnieć w chwili wydania rozstrzygnięcia. Tak rozumiana niewykonalność postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie wywołuje uchylenie decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu tego postanowienia. Nie jest to przeszkoda uniemożliwiająca wykonanie przez adresata tej decyzji obowiązku uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia o ustaleniu inwestorowi opłaty legalizacyjnej WSA podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przeważa pogląd, że przepis art. 156 § 1 K.p.a. dotyczy wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych. Wady proceduralne są bowiem usuwane w innym trybie - w postępowaniu przewidzianym w art. 145 i nast. K.p.a. (postępowaniu wznowieniowym). Na taką wadę postępowania może powołać się wyłącznie strona, której uprawnienia procesowe zostały w ten sposób naruszone. WSA zaznaczył także, że stroną postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor, nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły inne strony na zasadzie art. 28 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Skarżący, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; alternatywnie sformułował wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wraz z rozstrzygnięciami organów administracyjnych i zasądzenie od GINB kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 48 P.b. oraz art. 97 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 156 K.p.a. przez uznanie, że PINB wydając postanowienie z dnia [...] maja 2013r. ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 25000 zł za wybudowanie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej o długości 200m oraz drenażu, nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa, nie zawieszając postępowania w sprawie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny,

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. przez uznanie, że [...]nie był stroną postępowania legalizacyjnego, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie PINB z dnia [...] maja 2013 r. a skierowanie korespondencji do zmarłej osoby nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tylko wadę proceduralną, na którą może jedynie powołać się strona, której uprawnienie w ten sposób zostało naruszone w trybie przewidzianym w art. 145 i nast. K.p.a. (w postępowaniu wznowieniowym),

- art. 156 § 1 ust. 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a. przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia PINB z dnia [...] maja 2013 r. ustalającego opłatę legalizacyjną w sytuacji, gdy może być rozważane uchylenie przedmiotowego orzeczenia ustalającego opłatę legalizacyjną pod kątem wznowienia postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. i art.7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a i art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 80 K.p.a poprzez oddalenie skargi na postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2016r. na skutek nie wyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu Skarżący nie zgodził się z poglądem, że wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie narusza dyspozycji art. 156 K.p.a. Orzeczenie to było także niewykonalne w dacie jego wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wyeliminowana z obiegu prawnego wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt. II SA/Rz 221/13. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy spowodowało, że postanowienie PINB z dnia [...] maja 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną jest wadliwe, bowiem to właśnie przedmiotowa decyzja stanowiła pierwotne źródło obowiązków, których konkretyzacja sprowadzała się do wydania obowiązku wynikającego z ww. orzeczenia, wobec powyższego ex tunc odpadła podstawowa przesłanka jego wydania. W przypadku, gdyby doszło do uchylenia decyzji zależnej z mocą ex tunc, to istnieje domniemanie prawne, że stan faktyczny w dacie wydawania orzeczenia był taki, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Skarżący uznał za błędne stanowisko WSA, że: "stroną postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor, nawet jeżeli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 K.p.a.(..)". Pogląd ten nie uwzględnia treści art. 28 K.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego rażącym naruszeniem prawa jest prowadzenie przez PINB postępowania w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. w sytuacji, gdy jedna, że stron zmarła w dniu 13 stycznia 2010 r., tj. przed wydaniem wskazanego orzeczenia, a korespondencja w sprawie kierowana była do zmarłej osoby. Co do naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a., mając na uwadze rozbieżne orzecznictwo w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem ustalającym opłatę legalizacyjną, Skarżący wskazał, że unormowana w art. 145 K.p.a. podstawa wznowienia postępowania nie zamyka stosowania sankcji nieważności decyzji. Ponadto WSA nie uwzględnił przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Sąd nie podjął głębszej analizy zagadnień poruszonych w skardze, co w rezultacie doprowadziło do niewyjaśnienia spornych kwestii. Dotyczy to śmierci strony i braku rozważań czy zmarła strona za życia żądała czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem WSA nie ustalił stanu faktycznego sprawy, który jest zasadniczą przesłanką stosowania normy prawa materialnego i wyprowadzenia następstwa prawnego, nie zbadał czy w obiegu prawnym może istnieć orzeczenie, które w sposób merytoryczny rozstrzyga o opłacie legalizacyjnej, a w tym o jej wysokości i terminie zapłaty, skoro usunięta została z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylenie się od pełnej oceny skutków naruszenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy i uzasadnia objęcie sankcją nieważności kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. W unormowań tych wynika, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna nie precyzuje przepisu w sposób wyżej wskazany. Ta uwaga natury ogólnej ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w petitum, wymieniano "art. 48 P.b. oraz art. 97 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 156 K.p.a." Z kolei w zarzucie naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 K.p.a. Poza art. 6 K.p.a., który stanowi zamkniętą jednostkę redakcyjną, pozostałe przepisy dzielą się na paragrafy (art. 97, art. 145 i art. 156 K.p.a.), względnie na ustępy (art. 48 P.b.); te jednostki redakcyjne podlegają dalszym podziałom. Skarga kasacyjna częściowo wadę tę eliminuje w uzasadnieniu, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w możliwym zakresie dokonał oceny wadliwie skonstruowanych zarzutów. Zaznaczyć jednak należy, że w odniesieniu do wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady legalizmu oraz art. 145 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia tych przepisów.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego co ma ten skutek, że pierwszeństwo w ocenie ma zarzut oparty na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., które powiązano z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna upatruje w niewyjaśnieniu w sposób wszechstronny sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe orzeczenie o oddaleniu skargi. WSA nie zbadał bowiem, czy w obiegu prawnym może istnieć orzeczenie rozstrzygające o opłacie legalizacyjnej, skoro usunięta została z obrotu prawnego decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, dla której opłata ta została wymierzona.

Wbrew skardze kasacyjnej WSA wskazał, że decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji objętej procedurą legalizacyjną oraz, że decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r.; zaznaczyć należy, że są to okoliczności bezsporne. WSA zajął też stanowisko dotyczące możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej sprowadzające się do konkluzji, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, a więc uchylenie decyzji o warunkach zabudowy (co jak wynika z akt sprawy nastąpiło wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 221/13 ze skutkiem ex nunc), czyli po dacie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, mogłoby być rozważane pod kątem wznowienia postępowania z podstawy przewidzianej przepisem art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tym samym podzielając stanowisko organów nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyżej wymienionych. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony, przy czym stwierdzenie to dotyczy również art. 135 P.p.s.a., co do którego uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na jego naruszenie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą dwóch zagadnień: po pierwsze, wadliwego poglądu WSA dotyczącego bytu prawnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej po późniejszym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako nieistnienia podstaw nieważnościowych przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. i po drugie, nieprawidłowej oceny skutków śmierci strony postępowania administracyjnego, w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, które na skutek skargi było również przedmiotem rozważań WSA podzielić należy pogląd, że z przepisu art. 48 ust. 3 P.b. wynika jedynie, że wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wymaga m.in. przedstawienia organowi decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie WSA wskazał, że przedstawienie tej decyzji stanowi zagadnienie wstępne, jednakże mimo poglądów orzecznictwa o istnieniu podstawy zawieszenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to wymóg taki nie wynika wprost z art. 48 ust. 3 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny argumentację tę podziela i stwierdza, że podjęcia postępowania administracyjnego po przedłożeniu przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz kontynuowania procedury legalizacyjnej i wydania objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (z dnia [...] maja 2013 r.), nie można zakwalifikować jako "rażącego" naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając natomiast na uwadze okoliczność, że sprawa przez organy nadzoru budowlanego prowadzona była w trybie stwierdzenia nieważności, to późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy również nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W dacie bowiem wydawania tego postanowienia, będącej kwalifikatorem czasu istnienia "ciężkiej wady" rozstrzygnięcia, funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r.).

Na aprobatę zasługuje też stanowisko WSA, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w dacie jego podjęcia, tj. w dniu 17 maja 2013 r., było wykonalne. Niewykonalność, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., oznacza bowiem istnienie przeszkód prawnych albo faktycznych a tak rozumianych przeszkód nie wywołało późniejsze uchylenie decyzji o warunkach zabudowy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na naruszenie art. 48 P.b. oraz art. 97 K.p.a., art. 6 K.p.a. w zw. z art. 156 K.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 145 K.p.a., po części z uwagi na wadliwość konstrukcji, a po części - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnienie śmierci strony postępowania administracyjnego, nie będącej adresatem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, było przedmiotem rozważań WSA i zasadnie ocenione zostało jako okoliczność, która nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wskazać należy, że wymieniona w skardze kasacyjnej osoba zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego (wg Skarżącego w dniu [...] stycznia 2010 r., natomiast postępowanie legalizacyjne wszczęto po tej dacie, nakładając postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji). Zatem stronami postępowania legalizacyjnego już w dacie jego wszczęcia byli następcy prawni osoby zmarłej, którzy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), przy czym jest to postępowanie wyłącznie wnioskowe. Stąd też tylko osoby mające przymiot strony, które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą wystąpić z podaniem o jego wznowienie. Konsekwencją wnioskowego charakteru postępowania z podstawy przewidzianej wymienionym wyżej przepisem jest to, że na wadę tę nie może powoływać się inna strona postępowania. Konkluzja jest więc taka, że w opisanym stanie faktycznym sprawy, zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.