Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 3/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 27 ust. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 8 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 78 ust. 2 pkt 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 43
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu likwidacji naruszeń higieniczno-sanitarnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Gminy Lewin Brzeski, kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Lewin Brzeski (zwaną dalej skarżącą) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 listopada 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu z dnia 20 marca 2019 r., nr 7/HDM/19, nakładającą na stronę skarżącą obowiązki dotyczące nakazu zapewnienia właściwego stanu sanitarno-technicznego w pomieszczeniach sanitarnych szkoły przeznaczonych dla uczniów.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 lutego 2019 r., w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, przeprowadzona została kontrola w budynku Publicznej Szkoły Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim przy ul. Kościuszki 61, podczas której stwierdzono naruszenie wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.).

Wyniki kontroli utrwalone zostały w protokole nr HDM.4041.6.1.2019.RT i stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, o czym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu poinformował Gminę Lewin Brzeski – jako stronę, zawiadomieniem z dnia 8 marca 2019 r.

Decyzją z dnia 20 marca 2019 r., nr 7/HDM/19, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59), art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 z późn. zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu nakazał zapewnić w pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów właściwy stan sanitarno-techniczny:

- sufitu i ścian w pomieszczeniu dla dziewcząt oraz ścian w pomieszczeniu dla chłopców w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

- ościeżnic i drzwi kabin ustępowych dla dziewcząt i kabin ustępowych dla chłopców oraz drzwi wejściowych do pomieszczenia dla chłopców w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Ponadto, w korytarzu w podpiwniczeniu (przy pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów) zapewnić właściwy stan sanitarno-techniczny sufitu i ścian w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Decyzja skierowana została do Gminy Lewin Brzeski. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że istniejący stan ościeżnic i drzwi części kabin ustępowych oraz ścian w pomieszczeniach sanitarnych dla uczniów (w pomieszczeniu dla dziewcząt także sufitu), jak również ścian i sufitu w korytarzu w podpiwniczeniu przy ww. węzłach sanitarnych utrudnia utrzymanie ich w odpowiednim stanie higieniczno-sanitarnym, co może sprzyjać powstawaniu i rozwojowi siedlisk drobnoustrojów, w tym chorobotwórczych, które stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi - stan ten nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w szkole.

Kolejną decyzją z dnia 20 marca 2019 r., nr 8/HDM/19, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu ustalił Gminie Lewin Brzeski opłatę na rzecz Skarbu Państwa za wykonanie przeprowadzonych czynności kontrolnych w kwocie 100,10 zł oraz zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Gminę Lewin Brzeski wniosła odwołania od obydwu powyższych decyzji.

W odwołaniu od decyzji nr 7/HDM/19 podniosła, że nieprawidłowo została uznana za stronę postępowania. Wywodziła, że stroną przedmiotowego postępowania jest Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w Lewinie Brzeskim, który zgodnie z art. 68 Prawa oświatowego kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz, dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły i wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom. Skarżąca wskazała, że zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr 370/A/2007, w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dyrektorom jednostek organizacyjnych gminy działających w zakresie oświaty, Burmistrz Lewina Brzeskiego udzielił dyrektorowi szkoły pełnomocnictwa do gospodarowania mieniem komunalnym przekazanym jednostce, m.in. w zakresie "usuwania awarii i wykonywania remontów w obiektach oraz wyłaniania wykonawców i podpisywania z nimi umów". Ponadto, obiekt szkoły, którego dotyczy postępowanie, został przekazany Publicznej Szkole Podstawowej w Lewinie Brzeskim prawomocną decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r., nr 8/99, w sprawie oddania nieruchomości w trwały zarząd. Decyzja ta wydana została m.in. na podstawie art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Z mocy ustawy natomiast jednostka organizacyjna, której przekazano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo m.in. do dokonywania remontów przekazanych obiektów.

Decyzją z dnia 8 maja 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy obydwie zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez Gminę Lewin Brzeski, wyrokiem z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 252/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 maja 2019 r. uznając, że organ odwoławczy nie rozpoznał prawidłowo odwołań w dwóch odrębnych sprawach. Stwierdzając odrębność przedmiotową spraw objętych zaskarżoną decyzją Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał w dniu 20 marca 2019 r. dwie odrębne decyzje: jedną nakazową (nr 7/HDM/19) oraz drugą ustalającą opłatę za czynności kontrolne (nr 8/HDM/19), natomiast organ odwoławczy prowadził tylko jedno postępowanie odwoławcze i wydał tylko jedną decyzję błędnie uznając, że sprawa ustalenia opłaty za czynności kontrolne jest elementem postępowania w sprawie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zastosował w sposób niedopuszczalny instytucję współuczestnictwa formalnego, o której stanowi art. 62 k.p.a. i w konsekwencji nie rozpoznał prawidłowo odwołań złożonych przez Gminę Lewin Brzeski w dwóch odrębnych sprawach. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania odwoławczego Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej nałożenia obowiązku likwidacji naruszeń higieniczno-sanitarnych, decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., nr HDM.906.1.2019.BP, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu z dnia 20 marca 2019 r., nr 7/HDM/19. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że PPIS w Brzegu wydając decyzję uwzględnił stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. nr GIS-HŚ-NS-430-0000-9/MP/18, SK 22076/2018 w sprawie określania stron w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w przedmiocie usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w publicznych szkołach i przedszkolach, rozstrzyganych w drodze decyzji. Zgodnie z tą interpretacją, stroną postępowania administracyjnego jest organ prowadzący szkołę, gdyż to on zapewnia środki na jej finansowanie, sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem placówki oraz odpowiada za jej działalność, a w szczególności za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Odnosząc się do nieprawidłowości stwierdzonych podczas przeprowadzonej kontroli organ odwoławczy uznał, że stanowią one naruszenie wymogów zawartych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa oświatowego oraz art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednocześnie wyjaśnił, że z zapisów art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego wynika ustalenie jako strony postępowania organu prowadzącego szkołę, a nie dyrektora placówki. Prawidłowość i zasadność wydawania decyzji wyłącznie na organ prowadzący szkołę argumentują dodatkowo:

- ogólna reguła ustanowiona w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6. poz. 69 ze zm.), która nie pozbawia organu prowadzącego szkołę atrybutu strony i nie może stanowić podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzania prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych;

- to, że szkoła nie posiada odrębnej osobowości prawnej od swojego organu prowadzącego, lecz jest wyodrębniona jedynie organizacyjnie i finansowo, a szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego, są jednostkami budżetowymi (art. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych);

- zapis § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, w myśl którego dyrektor szkoły dokonuje kontroli zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz określa kierunki ich poprawy.

- zapisy art. 57 Prawa oświatowego, z których wynika, że organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w szczególności w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem oraz w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów.

Stwierdzając, że treść przytoczonych przepisów stanowi materialnoprawną podstawę do nałożenia wyłącznie na organ prowadzący szkołę obowiązku doprowadzenia budynku szkoły do odpowiedniego stanu sanitarno-higienicznego, poprzez przeprowadzenie remontu organ uznał, że właściwie określoną stroną niniejszego postępowania będzie Gmina Lewin Brzeski.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Lewin Brzeski zarzuciła decyzji Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego naruszenie:

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wykonanej decyzji z dnia 20 marca 2019 r., a zatem bezprzedmiotową, co do której organ pierwszej instancji winien wydać decyzję o jej wygaśnięciu, względnie organ odwoławczy wydać decyzję o umorzeniu postępowania;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu dyrektora szkoły jako strony, której Prawo oświatowe przypisuje skonkretyzowane obowiązki w zakresie wykonywania zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie pobytu w placówkach szkolnych (art. 68 ust. 1 pkt 6), a także przez niezastosowanie do kierownika jednostki organizacyjnej, tj. Publicznej Szkoły Podstawowej w Lewinie Brzeskim art. 11 ustawy o finansach publicznych i pozbawienie dyrektora szkoły przymiotu tzw. władztwa wewnętrznego;

- art. 68 ust 1 pkt 6 Prawa oświatowego przez zaniechanie zastosowania tego przepisu, jako nakładającego na dyrektora szkoły skonkretyzowane obowiązki w sferze zapewnienia bezpieczeństwa i higieny, z naruszeniem zasady lex specialis derogat lex generalii, w związku z przyjęciem jako podstawy wadliwego rozstrzygnięcia stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego wyrażonego w piśmie z dnia 21 maja 2018 r.;

- art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie jako kryterium oceny powinności dyrektora szkoły zarządzającego w ramach jednostki organizacyjnej gminy, powierzonym dla wykonywania zadań gminy mieniem,

- zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) polegające na uchyleniu się przez organ od wyjaśnienia stanu faktycznego i wydaniu decyzji, która przez wzgląd na wykonanie zaleceń inspektora wyrażonych w decyzji pierwotnej zostały wykonane;

- zasady przyjaznej interpretacji (art. 7a) poprzez nieuzasadnione przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięć stanowiska Generalnego Inspektora Sanitarnego, w oderwaniu od norm systemowych i przepisów konkretyzujących obowiązki stron, tj. gminy, jako organu prowadzącego i dyrektora Szkoły;

- art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia okoliczności wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania.

Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wobec braku przedmiotu także o umorzenie postępowania w sprawie oraz obciążenie kosztami przeciwnika skargi, w uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy informowany był o usunięciu uchybień i doprowadzeniu szkoły w zakresie stanu higieniczno-sanitarnego do stanu zgodnego z prawem, co wymagało umorzenia postępowania. Ponadto problematyczne jest ustalenie jakoby stwierdzone naruszenia przepisów sanitarno-higienicznych wymagały remontu szkoły, a nie drobnych napraw i konserwacji zastrzeżonych dla szkoły, której gmina oddała budynek w zarząd. Powołując się na art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca podnosiła, że organ odwoławczy zobligowany był m.in. przez wzgląd na upływ czasu do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie i po ustaleniu stanu faktycznego powinien skierować sprawę do organu pierwszej instancji w celu wydania decyzji w trybie art. 162 § 3 k.p.a., gdyż obowiązek likwidacji naruszeń higieniczno- sanitarnych stwierdzonych podczas kontroli, po usunięciu zaniedbań, przestał istnieć. Tymczasem organ pominął to, że po usunięciu zaniedbań przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia i to niezależnie od podmiotu zobowiązanego, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 162 k.p.a. Dalej, odnosząc się do pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że przymiot strony w przedmiotowej sprawie przysługuje wyłącznie organowi prowadzącemu szkołę, a nie dyrektorowi szkoły. Stwierdzając, że takie stanowisko jest sprzeczne z art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego wskazała na wynikającą z art. 11 ustawy o finansach publicznych samodzielność szkół w sferze gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w zarząd, a także na to, że wynikający z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku obciąża nie tylko właściciela, lecz podmioty które obiektu używają. Dalej wywodziła, że szkoła publiczna jest jednostką organizacyjną, która zostaje utworzona na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. "władztwa zakładowego", które wynika z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. To z kolei, uzasadnia wniosek, że również dyrektor szkoły jest uprawniony do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw i ciążą nań także określone obowiązki. Powyższe determinuje pogląd skarżącej o konieczności zapewnienia statusu strony w postępowaniu, dyrektorowi szkoły.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu stwierdził, że zarzuty skargi nie są zasadne i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że nie posiada wiedzy o usunięciu uchybień i doprowadzeniu szkoły do stanu zgodnego z prawem w zakresie stanu higieniczno-sanitarnego. W szczególności strona nie przedstawiła żadnego pisma informującego o wykonaniu prac w budynku szkoły wobec czego nie sposób stwierdzić, że wystąpiła przesłanka negatywna postępowania, tj. brak przedmiotu rozstrzygnięcia i obowiązku nałożonego na stronę skarżącą. Nie sposób też przyjąć, że nawet gdyby strona w sposób prawidłowy poinformowała organ o wykonaniu nałożonego obowiązku, to byłaby podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, czy też do umorzenia postępowania, skoro strona sama nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżyła przedmiotową decyzję. Co więcej, przepis art. 162 k.p.a. odnosi się do organu pierwszej instancji, a przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które mogą pojawić sie na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. Dalej, odnosząc się do kwestii uznania skarżącej za stronę postępowania organ podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że odpowiedzialnością za zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki ustawodawca obciążył organ prowadzący szkołę lub placówkę, co wprost wynika z art. 10 Prawa oświatowego. W świetle wykładni systemowej nie powinno również budzić wątpliwości, że organem prowadzącym szkołę jest podmiot, który ją założył i prowadzi, tj. w rozpoznawanej sprawie Gmina Lewin Brzeski. Organ wywodził, że przepisy Prawa oświatowego korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie o samorządzie gminnym. Wskazując kolejno na: art. 7 pkt 8 i pkt 15 tej ustawy, art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 78 ust. 2 pkt 2 Prawa oświatowego, jako pozbawioną znaczenia uznał okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora szkoły, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1Prawo oświatowe). Wyjaśnił, że dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą zadań nałożonych na organ prowadzący szkołę, z czego jest rozliczany przez ten organ. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego nie zwalnia natomiast organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizacje obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. f tej ustawy. Kwestionując naruszenie przepisu art. 11 ustawy o finansach publicznych organ stwierdził, że mienie szkoły wchodzi w skład mienia organu prowadzącego szkołę. Uznając za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił natomiast, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a adresatem decyzji powinien być organ prowadzący szkołę. Na koniec jako bezzasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. wskazując na zrealizowanie obowiązków wynikających z tych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja wydana w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu likwidacji naruszeń higieniczno-sanitarnych.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzone przez Sąd naruszenie nastąpiło jednak z innych powodów niż wskazane w skardze.

Dokonując oceny Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 252/19. Zaskarżona obecnie decyzja została natomiast wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy i wykonania wskazań wynikających z tego wyroku.

Należy przypomnieć, że w poprzednim wyroku Sąd uchylił decyzję odwoławczą uznając za nieprawidłowe prowadzenie jednego postępowania odwoławczego i wydanie tylko jednej decyzji w dwóch odrębnych sprawach. Z uwagi na ujawnione wadliwości nie badał przy tym Sąd innych kwestii odnoszących się do zagadnień materialnoprawnych, w tym spornej kwestii właściwego określenia adresata decyzji.

Oceniając obecnie zaskarżoną decyzję w kontekście zasady (związania oceną sądu) określonej w art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykonane zostały zalecenia wynikające z ww. wyroku, a zaskarżona decyzja nie narusza wskazanego przepisu. W postępowaniu odwoławczym organ prawidłowo rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach objętych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oraz w zakresie odwołania wniesionego od tej decyzji.

Dokonując dalszej oceny stwierdzić z kolei trzeba, że w sprawie nie są sporne ustalenia dokonane podczas kontroli, dotyczące naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych w budynku szkoły, stanowiące podstawę faktyczną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie jest również sporna kwestia samego nałożenia obowiązków w celu ich usunięcia. Zauważyć przyjdzie, że strona skarżąca nie podnosiła w tym zakresie żadnych zarzutów, a ustalenia faktyczne potwierdza protokół z kontroli spełniający wymogi wynikające z art. 68 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej k.p.a. Kompetencje organów inspekcji sanitarnej do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli wynikają z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59), a kompetencje do nałożenia obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z art. 27 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Przechodząc natomiast do rozważenia zasadniczej kwestii spornej - dotyczącej określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu zapewnienia w szkole właściwego stanu sanitarno-technicznego podkreślić należy, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie warunków sanitarno-technicznych właściwie zostały zakwalifikowane jako naruszenia wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 910) i przepisy te prawidłowo stanowiły materialną podstawę prawną nałożenia obowiązku usunięcia naruszeń na stronę skarżącą. Sąd podziela podgląd organów, który znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że adresatem omawianego obowiązku powinien być organ prowadzący szkołę, a nie jak wywodzi strona skarżąca dyrektor szkoły.

W myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3).

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe stanowi o tym, że szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem odpowiadającym za działalność szkoły jest podmiot, który ją założył i prowadzi.

Z woli ustawodawcy obowiązki z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe wprost i bezpośrednio zostały nałożone na podmiot prowadzący szkołę. Nie ma więc wątpliwości co do zakresu wskazanej normy prawnej. O ile bowiem w praktyce podmiot prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia poprzez dyrektora szkoły, bezpośrednio nią zarządzającego, to jednak obowiązków wykonania prac remontowych nie można skutecznie przerzucić na podmiot zarządzający, wyłączając tym samym własną odpowiedzialność Gminy - jako organu prowadzącego szkołę.

Należy podkreślić, że dyrektor szkoły jest podmiotem administrującym tą jednostką. Jego obowiązki, powierzone tak ustawą, jak również w drodze wewnętrznej regulacji podmiotu prowadzącego szkołę, nie mogą wyłączać obowiązków spoczywających na podmiocie prowadzącym, wypływających - co wymaga podkreślenia - wprost z przepisu prawa.

W kontekście powyższego, nie jest zatem zasadne twierdzenie, że to dyrektor szkoły powinien zostać zobowiązany do wykonania obowiązków remontowych. Jak słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji podstawy do nałożenia na dyrektora szkoły obowiązku przeprowadzenia prac remontowych lub innych prac inwestycyjnych nie mogła stanowić ogólna reguła ustanowiona w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1166). Zgodnie z tym przepisem dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole lub placówce, a także bezpieczne i higieniczne warunki uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę lub placówkę poza obiektami należącymi do tych jednostek. Przepis ten nie zobowiązuje zatem dyrektora szkoły czy placówki do wykonywania prac remontowych lub inwestycyjnych lecz ustanawia jedynie pewną ogólną regułę. Określony w nim obowiązek dyrektora - zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu, jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.s. Nie może też budzić wątpliwości, że w sytuacji treściowej kolizji przepisów rozporządzenia oraz ustaw właściwych w sprawie należy stosować przepisy ustawowe. Przepis § 2 ww. rozporządzenia nie może więc być odczytywany jako zwalniający organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na dyrektora szkoły (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2625/17; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się również z tym, że omówione przepisy ustawy Prawo oświatowe korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej u.s.g. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 8 tej ustawy do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym stosownie do pkt 15 utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2019 r., poz. 1481). Wobec tego gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 u.s.g.). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem. Może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.

Sąd podziela stanowisko, że w świetle przedstawionych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę – sprawuje zatem nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przywołany w skardze przepis art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe, art. 304 kodeksu pracy, jak również powołany wcześniej § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r., z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone tylko od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie który nią zarządza. Wskazane przepisy nie mogą być zatem odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tej placówce uchybień. Uwzględnić należy, że system prawa jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne (por. np. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 108-113). Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną należy mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1796/09). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw, czy ratyfikowanych umów międzynarodowych, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Organ prowadzący nie może więc scedować nałożonych na niego obowiązków na inny podmiot (w tym kontekście skarżąca wskazuje na dyrektora szkoły), ponieważ w ten sposób jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie realizowałaby ustawowych zadań, do których została powołana - art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 168/19 i II SA/Op 170/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut sformułowany na tle art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 65), który strona skarżąca wskazuje jako kryterium oceny powinności dyrektora szkoły zarządzającego - w ramach jednostki organizacyjnej gminy - mieniem powierzonym dla wykonywania zadań gminy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), która ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego. Gdyby uznać, że oddanie nieruchomości w której funkcjonuje szkoła, w trwały zarząd, zwalnia Gminę z odpowiedzialności za jej funkcjonowanie (także za stan sanitarny), to doszłoby do sprzeczności z zadaniami, które zostały nałożone na Gminę ustawą o samorządzie gminnym, jak również Prawem oświatowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1366/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując Sąd uznał, że przedstawiona w skardze argumentacja stanowi polemikę ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, która nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Niewatpliwym jest, że z przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe wynika obowiązek zachowania przez organ prowadzący szkołę jej budynku w odpowiednim stanie techniczno-sanitarnym, co realizowane jest poprzez nałożenie na ten podmiot określonych obowiązków. Bez znaczenia przy tym jest powierzenie zarządzania szkołą jej dyrektorowi, gdyż to organ prowadzący szkołę, niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków określonych w ww. przepisach. W rozpoznawanej sprawie nie ma tym samym wątpliwości co do tego, że skoro Publiczna Szkoła Podstawowa im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Lewin Brzeski i to ten właśnie podmiot jest, w rozumieniu omawianej ustawy, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.s. Tym samym adresatem decyzji zobowiązującej do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości winna być Gmina Lewin Brzeski, a nie dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej im. Mikołaja Kopernika w Lewinie Brzeskim.

Pomimo prawidłowego zaaprobowania stanowiska organu co do podmiotu, na który winny być nałożone obowiązki Sąd dostrzegł jednak, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Podkreślić należy, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 15 k.p.a., należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, przy czym zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji lecz ponowne jej rozpoznanie. Z chwilą skutecznego zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Stosownie więc do tego dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. W tym zakresie organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z których wynika dla organów, na każdym etapie postępowania, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał ustaleń i oceny co do wykonania przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji, przez co naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika aby w tym zakresie prowadzone było jakiekolwiek postępowanie, jak również brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów świadczących o zrealizowaniu orzeczonego nakazu. Jednocześnie, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości organ odwoławczy utrzymał także w mocy termin realizacji obowiązków, który ustalony został do dnia 31 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że w decyzji wydanej dnia 14 listopada 2019 r. ustalony został termin przypadający w dacie przed wydaniem decyzji. W konsekwencji uznać należy, że organ odwoławczy nie orzekał wg. wyczerpująco ustalonego, aktualnego stanu faktycznego, tj. z dnia podjęcia zaskarżonej decyzji. Zauważyć trzeba, że w przypadku gdyby okazało się, że obowiązki nie zostały zrealizowane, takie ustalenie terminu powodowałoby brak możliwości ich realizacji, a co za tym idzie decyzja odwoławcza byłaby niewykonalna na dzień jej wydania. Dla prawidłowego zatem rozpoznania sprawy w całości przez organ odwoławczy konieczne jest dokonanie ustaleń także w zakresie wykonania bądź braku wykonania nałożonego nakazu. Brak takich ustaleń stanowi o naruszeniu ww. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto, nie dostrzegł organ odwoławczy, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest jednoznacznego określenia podmiotu, na który nałożone zostały wymienione w decyzji z 20 marca 2020 r. nakazy. Oznaczenie strony postępowania wynika wyłącznie z tzw. rozdzielnika decyzji i faktu doręczenia jej Gminie Lewin Brzeski.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że w ramach prowadzonego postępowania organ odwoławczy nie był uprawniony do stosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozważania wynikającej z tego przepisu przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia, w odniesieniu do decyzji zaskarżonej w trybie odwoławczym. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji jest bowiem decyzją wydawaną w nowej sprawie, przez organ pierwszej instancji, który wydał decyzję objętą tym trybem. Ponadto, Sąd podziela podgląd wyrażony w orzecznictwie, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Dodatkowo, jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006 r. II OSK 1406/05: "Wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85 (ONSA 1985, nr 1, poz. 21) przyjęto, iż jeżeli strona nie cofnie odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1385/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł natomiast o kosztach, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzając się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy w całości, w tym do dokonania ustaleń i oceny także co do okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem lub brakiem realizacji obowiązków nałożonych na stronę skarżącą decyzją organu pierwszej instancji.