Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1261/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. G. – K. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. G. – K. i Ł. K. kwotę 714 zł ( siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz B. decyzją z dnia 26.07.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), po rozpoznaniu wniosku A. G. i Ł. K. odmówił zmiany decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. ustalającej warunki zabudowy na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [...] w B. (obecnie teren odpowiadający działkom ew. nr [...],[...] i [...] ).

W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek P. P. wydał decyzję z dnia 28.10.2016 r. o warunkach zabudowy na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w B.. Decyzja o warunkach zabudowy stanowiła podstawę wydzielenia trzech terenów inwestycyjnych ([...]). Decyzją [...] z dnia 30.01.2017 r. Burmistrz B. zatwierdził podział działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w B. wydzielając z niej między innymi działkę nr [...] odpowiadającą terenowi oznaczonemu w decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. symbolem "[...]".

Decyzją znak: [...] z dnia 05.03.2021 r. Burmistrz B. przeniósł na A. G. i Ł. K. decyzję o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla "Budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na działce nr [...] w B. w części terenu inwestycyjnego "[...]" obejmującego działkę o nr ew. [...].

Dnia 14.04.2021 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek A. G. i Ł. K. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. polegającą na zmniejszeniu ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy z wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy jako "nieprzekraczalna min. 10m od granicy pasa drogowego drogi wewnętrznej gminnej - dz. Nr [...]" na minimum 6m od granicy pasa drogowego drogi wewnętrznej gminnej.

Do wniosku dołączono zgody stron na zmianę decyzji w zakresie proponowanej zmiany.

Organ wskazał, że z art. 155 k.p.a. wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przepisami szczególnymi o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ustawy. Analizując wniosek inwestora o zmianę wyznaczonej przez decyzję o warunkach zabudowy linii zabudowy należy mieć na względzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które było podstawą do ustalenia warunków zabudowy określonych w decyzji z dnia 28.10.2016 r.

W chwili złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydawania decyzji znak [...] z dnia 28.10.2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] (jak wskazuje załącznik nr 1 do decyzji), na działce nr [...] istniał budynek naniesiony na mapie w odległości około 13m od granicy działki nr [...] tj. drogi gminnej wewnętrznej. Budynek ten powstał między innymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 28.03.2011 r. wydanej (na wniosek P. ) na działkę nr [...]. W tej decyzji o warunkach zabudowy ustalona została linia zabudowy także w odległości nieprzekraczalnej min. 10m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr [...]). Decyzja ta była podstawą do podziału działki i wydzielenia z niej działek nr [...], [...] (działka drogowa oznaczona w decyzji KW), [...], [...], [...]. W efekcie wszystkie wydzielone działki objęte pierwotną decyzją o warunkach zabudowy tj. dz. nr [...], [...], [...], [...] mają ustaloną jedną linię zabudowy wynoszącą min. 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej.

Także dla działki nr [...] tj. od północnej strony działki nr [...] (po podziale, której powstały działki [...], [...], [...]) objętej decyzją ITK. [...]. z dnia 28.10.2016r. miały w tym samym czasie i dla tego samego wnioskodawcy tj. P. P. ustalane zostały warunki zabudowy decyzją znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W tej decyzji ustalona została linia zabudowy także w odległości nieprzekraczalnej min. 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr [...]). Na podstawie tej decyzji dokonany został podział działki nr [...] i w efekcie powstały z niej działki nr [...], [...].

Dokładnie w tym samym czasie i dla tego samego wnioskodawcy tj. P. P. zostały ustalone decyzją znak: [...]

z dnia 28.10.2016 r. warunki zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce [...]. W tej decyzji ustalona została linia zabudowy także w odległości nieprzekraczalnej min. 10m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr [...]). Działka nr [...] uległa podziałowi i w efekcie powstały z niej działki nr [...], [...] [...].

Tak więc na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy tj. decyzji znak: [...] z dnia 28.03.2011 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. ustalona została (przy tej części drogi gminnej, na znacznej długości tj. około 300m) linia zabudowy w odległości nieprzekraczalnej min. 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr [...]).

Zgodnie z wyżej wymienionymi decyzjami dokonany został podział działek, a następnie także w większości przeniesienie własności tych nieruchomości na rzecz innych właścicieli. Organ zaznaczył, że podstawą przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana oraz oświadczenie osoby na którą ma być przeniesiona decyzja, że przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

Odwołując się do definicji ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że dla kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie nie jest wskazane aby linia zabudowy wyznaczona w decyzjach o warunkach zabudowy w szeregu działek została zmieniona według wniosku A. G. i Ł. K. w zakresie działki nr [...] [...] na długości około 30m. Organ zaznaczył, że na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr [...] i [...] wznoszone są budynki mieszkalne jednorodzinne (będące w trakcie budowy) realizowane na podstawie ostatecznych decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 08.01.2020 r. ( dla dz. nr [...]) i decyzji nr [...] z dnia 01.07.2020r. (dla dz. nr [...]). Decyzje te zostały wydane m.in. po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Burmistrza B. [...] z dnia 28.10.2016 r. o warunkach zabudowy na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w B. (obecnie teren odpowiadający działkom nr [...], [...] i [...]), w której to ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości min. 10 m od granicy pasa drogowego drogi. Ponadto dokonanie zmiany linii zabudowy min. na 6 m spowodowałoby zmianę decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia 28.10.2016 r. dla działki przed podziałem [...], a co za tym idzie zmiana ta dotyczyłaby wszystkich działek wydzielonych z działki [...] tj. [...], [...], [...]. Taka zmiana spowodowałoby niezgodność z dokumentacją złożoną do Starosty [...] o pozwolenie na budowę dla wydanych przez ten organ decyzji w tym przedmiocie tj. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 08.01.2020 r. (dla dz. nr [...]) i decyzji nr [...] z dnia 01.07.2020 r. (dla dz. nr [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. G. i Ł. K., domagając się zmiany ustalonej linii zabudowy i podtrzymując argumentację przedstawioną w dotychczasowym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16.09.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że na gruncie zastosowania art. 155 k.p.a. w orzecznictwie prezentowane są rozbieżne stanowiska odnośnie charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja uznaniowa czy związana) i co za tym idzie możliwości jej zmiany. Zdaniem Kolegium należy odrzucić brak możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Żaden bowiem przepis nie wyklucza takiej zmiany. Takie rozwiązanie godziłoby zarówno w treść norm prawnych, jak i w interesy inwestorów, którzy przecież na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub na etapie realizacji inwestycji, mogą zmieniać plany i nie można takiego uprawnienia ich pozbawiać.

W § 4 rozporządzenia wykonawczego ustalono zasady rozstrzygnięcia w sprawie określenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Zasadą jest przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium ponownie przytoczyło ustalenia dotyczące wydanych decyzji wz przedstawione przez organ I instancji, wskazując w konkluzji, że na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy tj. decyzji znak: [...] z dnia 28.03.2011 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r., decyzji znak: [...] z dnia 28.10.2016 r. ustalona została (przy tej części drogi gminnej, na znacznej długości tj. około 300 m) linia zabudowy w odległości nieprzekraczalnej min. 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr [...]).Na długości ok. 300 m - w kolejnych decyzjach ustalano każdorazowo jednakowa linię zabudowy - 10 m.

Jeżeli - tak jak chcą tego wnioskodawcy – brać pod uwagę jedynie stan faktyczny, jaki istniał w dacie wydania decyzji pierwotnej (w 2016 r.), to wówczas na działce sąsiedniej (nr [...]) istniał budynek naniesiony na mapie w odległości około 13 m od granicy działki nr [...] tj. drogi gminnej wewnętrznej. Budynek ten powstał między innymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia 28.03.2011 r. wydanej (na wniosek P. P.) na działkę nr [...]. Wówczas linię zabudowy należałoby zmienić, ale nie na 6 m, jak chcą tego wnioskodawcy, ale na 13 m, bowiem na działce sąsiedniej był już wówczas wybudowany budynek, którego umiejscowienie wyznaczałoby przebieg linii zabudowy dla kolejnej zabudowy.

Zdaniem Kolegium uwzględniono również fakt, że na sąsiednich działkach, znajdujących się w jeszcze bliższej odległości - wznoszone są dwa budynki, które umiejscowione zostały z zachowaniem odległości 10 m.

Kolegium zaznaczyło, że znane są mu poglądy, iż przy dokonywaniu analizy uwzględniać trzeba jedynie budynki już wybudowane. W niniejszej jednak sprawie nie chodzi o cechy charakterystyczne budynków, takie jak: wysokość, geometria dachu, a nawet szerokość elewacji frontowej, ale o umiejscowienie budynków, które wyznacza obowiązującą linię nowej zabudowy. Ten parametr nie ulegnie zmianie. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej budynki na działkach sąsiednich, wyznaczające linię zabudowy, są już wybudowane przynajmniej do poziomu pierwszego piętra. Ich lokalizacja się nie zmieni. Mogą zatem służyć jako podstawa do wyznaczenia linii nowej zabudowy. Są one zlokalizowane w odległości 10 m od drogi gminnej.

Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. G. i Ł. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie organów obydwu instancji, że w sąsiedztwie nieruchomości objętej decyzją Burmistrza B. wyznaczono jednakową linię zabudowy w odległości nieprzekraczalnej minimum 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...];

- art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezawiadomienie skarżących o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy i pozbawienie ich możliwości przedłożenia dowodów potwierdzających, że linia zabudowy od granicy pasa drogowego drogi gminnej nie jest jednolita.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B..

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli wskazane wyżej zarzuty. W szczególności wywodzili, że zgodnie z decyzją Burmistrza B. z dnia 23.02.2016 r., znak: [...] zmieniającą decyzję Burmistrza B. z dnia 26.03.2015 r., znak: [...] dla działki nr [...] w B., znajdującej się wzdłuż tego samego pasa drogowego co działka nr [...], zmieniono decyzję ustalającą warunki jej zabudowy w taki sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 6 m, a nie 10 m. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "(...) wnioskowana w/w zmiana nie jest sprzeczna z dokonaną analizą terenu, na którym planowana jest w/w inwestycja (...)". W konsekwencji, na podstawie tej zmienionej decyzji powstał budynek, który jest zlokalizowany w odległości 6 m od granicy działki drogowej. Z kolei jak ustaliły organy, na działce nr [...] istnieje budynek zlokalizowany w odległości ok. 13 m od granicy działki drogowej nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, że twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące jednakowej linii zabudowy na długości około 300 m, jest prawdziwe. Skoro bowiem dla działki nr [...] ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od pasa drogowego działki drogowej nr [...], a dla innych znajdujących się wzdłuż tego samego pasa drogowego działek w odległości 10 m, a z kolei na działce nr [...] obecnie znajduje budynek jednorodzinny, to nie można przyjąć, że zarówno w dacie wydania decyzji WZ z dnia 26.10.2016 r., której dotyczył wniosek o zmianę, jak i w dacie wydania decyzji organu l instancji odmawiającej dokonania zmiany decyzji WZ, ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy była jednolita. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Poza tym gdyby organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił skarżących o zamiarze wydania decyzji, to mieliby możliwość przedłożenia dowodu potwierdzającego, że linia zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [...] nie jest jednolita.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

W pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, że organ I instancji dla celów zmiany decyzji o warunkach zabudowy (wnioskowana odległość linii zabudowy z 10 m na 6 m w zbliżeniu do pasa drogowego) sporządził nową analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego /k.95 akt adm/. Z uwagi na treść wniosku ( zmiana jednego parametru), analiza została zredukowana wyłącznie do badania tego parametru. Postępując tak, organ zaświadczył o dwóch kwestiach. Po pierwsze, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, a po drugie, że w sytuacji wniosku o jej zmianę należy wykonać nową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zadać pytanie, czy stanowisko organu jest prawidłowe.

Co się tyczy odpowiedzi na pytanie pierwsze, to kwestia zmiany decyzji WZ w trybie art. 155 k.p.a. nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że decyzja WZ jest decyzją związaną. "Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2021 r. II SA/Sz 138/21, LEX nr 3229015) . Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2022/15, LEX nr 2316288: "Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w u.p.z.p. organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia".

Jeśli zatem wziąć pod uwagę, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony i nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne – to w omawianym wypadku nie może dojść do zmiany. Taką tezę stawia WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. II SA/Gd 574/19 LEX nr 3035257: "Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a.".

Drugi pogląd zaprezentował WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. II SA/Bd 1072/14 LEX nr 1851646 : " 1. Zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. 2. Jeżeli dopuszcza się zmianę decyzji o warunkach zabudowy - to oznacza, że elementy tej decyzji tj. parametry zabudowy mogą ulec zmianie (o ile uzasadnia to przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna). Natomiast istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalającą na rozstrzygnięcie, czy zachowana jest tożsamość sprawy, jest rodzaj planowanej zabudowy". Takie stanowisko przyjął także NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. II OSK 2455/12, LEX nr 1522463: "W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p.".

Sąd w obecnym składzie reprezentuje pogląd, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że organ po spełnieniu przesłanek z art. 61 u.p.z.p. musi wydać decyzję pozytywną dla inwestora. Jednak, jak słusznie zauważył NSA w cytowanym wyroku, pewne ustalenia podejmowane w decyzji mają charakter ocenny, bo wynikający z analizy. W tym sensie można zauważyć, że organ dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, choć osadzonym ściśle w analizie. Stąd też zdaniem Sądu zasadne jest przyjęcie, że może mieć miejsce zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził WSA w Poznaniu: "W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji (wyrok z dnia 5 listopada 2021 r. IV SA/Po 728/21 LEX nr 3289121).

Przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona "nabyła prawo". Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić.

Trzeba zauważyć, że w kontrolowanych decyzjach brak stwierdzenia, czy uzyskano zgodę wszystkich stron pierwotnego postępowania. Tymczasem taka konstatacja musi się znaleźć w treści decyzji, skoro owa zgoda to jedna z przesłanek. Jak to słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2230/18, LEX nr 3044167: "Istnienie (wcześniejsze udzielenie) zgody dla zmiany decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a. jest kluczowe. Takiej zgody nie można też domniemywać ani dorozumiewać".

Pozostaje do oceny druga kwestia podniesiona na wstępie, mianowicie jaki stan faktyczny ma organ wziąć pod uwagę. W tym zakresie orzecznictwo jest dość jednolite. Należy dostrzec cel omawianego przepisu. "W trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia, które np. byłoby bliższe stanowisku wnioskującego o uchylenie lub zmianę tej decyzji. Postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis ma doprowadzić do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, ale jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji" (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. II OSK 124/16 LEX nr 2401692). Zatem istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym. Wobec tego słusznie zauważa NSA, wskazując w wyroku z dnia 27 września 2016 r. II OSK 3160/14 LEX nr 2143545: " Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (...)". Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. VII SA/Wa 235/17 LEX nr 2596342 zauważa: "W trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Mieć bowiem należy na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może przekształcać się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej, a w konsekwencji prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków niż te które legły u podstaw wydania tej decyzji". Tak samo zauważa WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II SA/Gd 509/17 LEX nr 2411584:" Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy". W odniesieniu do zmiany decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2019 r. II OSK 2827/18, LEX nr 2865117 następująco: "Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy".

W wyniku powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo uznały, iż jest możliwe doprowadzenie do zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. Natomiast błędne okazało się wykonanie w tym celu aktualnej analizy architektoniczno – urbanistycznej. Organ ma bowiem działać w uprzednio ustalonym stanie faktycznym, a zatem ocena możliwości zmiany decyzji ma się opierać o materiał dowodowy zebrany w pierwotnej sprawie, w szczególności oprzeć ją należy o pierwotną analizę. Skoro tak, to w efekcie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy została wyrażona zgoda na zmianę decyzji przez wszystkie podmioty, które brały udział w poprzednim postępowaniu. Następnie organ zdekoduje poprzednio wydane rozstrzygnięcie i jego podstawę, sprawdziwszy zwłaszcza w oparciu o analizę, jakie przesłanki przemawiały za ustaleniem linii zabudowy w odległości 10 m oraz czy przesłanki te były i są na tyle elastyczne, że można je zmienić, jeśli przemawia za tym słuszny interes strony.

Należy natomiast wskazać końcowo, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.( tak przykł. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15 LEX nr 2148956). W omawianym wypadku skarżący mogli przedstawić i przedstawili swoje zarzuty w skardze, co notabene skutkowało następnie uchyleniem skarżonych decyzji.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.