Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 957/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 48a, art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. i M. C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.7.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 957/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 czerwca 2022r. nr OA.7721.18.7.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu odwołania A. K. i M. C., reprezentowanych przez adw. T. U., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 6 kwietnia 2022r. nr PINB.5160.12.4.2021 i jednocześnie nakazał A. K. i M. C. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą M. s.c., jako inwestorom, dokonać rozbiórki urządzenia reklamowego o treści: "[...]", zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. [...].

Z akt sprawy wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie urządzenia reklamowego o treści: "[...]", zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości M., gm. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2021r. ustalił, że działka nr ewid. [...] zabudowana jest m.in. urządzeniem reklamowym o treści: "[...]". Przedmiotowe urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w odległości 32,48 m (odległość mierzona do brzegu powierzchni reklamowej) od zewnętrznej krawędzi jezdni (wyznaczonej przez białą nieprzerywaną linię) drogi krajowej nr [...] relacji [...]. Konstrukcję ww. urządzenia reklamowego stanowią cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90m x 2,50m x 12,35m (kolejno szerokość, wysokość, długość) ustawione piętrowo i skręcone ze sobą. Najniższy kontener przytwierdzono łańcuchami stalowymi do betonowych bloków połączonych ze sobą przy pomocy stalowych ceowników (łańcuchy zawieszone za pośrednictwem ceowników). Ww. najniższy kontener oparty jest w czterech miejscach (istnieją cztery rzędy bloków betonowych), przy czym ilość bloków betonowych w zewnętrznych punktach podparcia jest różna od ilości bloków w punktach wewnętrznych, tj. w dwóch zewnętrznych rzędach znajduje się po 6 bloków, a w rzędach wewnętrznych po 4 bloki. Pojedynczy blok betonowy posiada wymiary zewnętrzne 1,80m x 0,60m x 0,60m (kolejno długość, szerokość i wysokość). Przedmiotowe bloki oparte są bezpośrednio na gruncie. Za pośrednictwem stalowych rur do kontenerów przytwierdzone są od stron zachodniej i wschodniej banery reklamowe z tworzywa sztucznego o wymiarach zewnętrznych 12,35m x 11,6 m (kolejno długość i wysokość), zaś od strony południowej baner reklamowy o wymiarach zewnętrznych 11,60m x 2,60m (kolejno wysokość i długość). Ww. banery reklamowe znajdują się na wysokości 1,20m nad powierzchnią gruntu. Baner reklamowy od strony Ł. posiada treść: "[...]", natomiast od strony R. i jezdni drogi krajowej na banerach widnieje treść: "[...]".

PINB w [...] ustalił, że przedmiotowa reklama wybudowana została na działce nr ewid. [...] w M. w 2020 roku, bez pozwolenia na budowę. Inwestorem budowy byli A. K. i M. C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. s.c. (dalej jako Inwestorzy lub Skarżący).

Postanowieniem z [...] lutego 2022r. nr [...], Podkarpacki WINB w trybie zażaleniowym uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2021r. nr [...] i jednocześnie wstrzymał Inwestorom budowę urządzenia reklamowego o treści: "[...]" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] oraz poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku — Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2021r. 2351, dalej: P.b.).

PINB w [...] w związku z tym, że Inwesotrzy nie złożyli wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty, kiedy postanowienie Podkarpackiego WINB z [...] lutego 2022r. nr [...] stało się ostateczne, decyzją z 6 kwietnia 2022r., nr PINB.5160.12.4.2021 na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. nakazał Inwestorom dokonać rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gm. [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Inwestorzy, reprezentowani przez adw. T. U. Skarżący w szeroko rozwiniętym uzasadnieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy , wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku rozważenia całokształtu okoliczności i analizy cech przedmiotowego nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jej kwalifikację prawną, w tym jego wymiarów oraz gabarytów, zastosowania przedmiotowych kontenerów, na których została umieszczona tablica reklamowa, przyczyn umieszczenia na ww. kontenerach tablicy reklamowej, nie uwzględniając kwestii braku trwałości związania przedmiotowego nośnika z gruntem; posłużeniu się w swej argumentacji stricte wykładnią prawa budowlanego, nie uwzględniając przy tym dorobku prawa cywilnego, które przez wzgląd na brak kluczowych pojęć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winny być wzięte pod uwagę; braku rozważenia woli skarżących w kwestii trwałości związania przedmiotowego nośnika reklamowego z gruntem i jego tymczasowego charakteru,

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ I Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych i lakoniczne stwierdzenie, że dokonana analiza prawna prowadzi do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 3 i 6 P.b., poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego (art. 47 § 2 i § 3 Kodeksu cywilnego), co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że urządzenie reklamowe na działce nr ewid. [...] stanowi budowlę, która została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę (które w ocenie organu I Instancji było w niniejszej sprawie wymagane), pomimo tego, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, wobec czego nie stanowi budowli w rozumieniu ww. przepisu, a nadto nie zostało wybudowane na ww. działce, a zainstalowane (umieszczone).

Odwołujący podnieśli, że mając na uwadze parametry techniczne obiektu tj. jego nieznaczną wielkość, masę (której organ I instancji nie ustalił) i sposób powiązania z gruntem nie sposób uznać, by nośnik ten stanowił budowlę. Przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest połączony z gruntem w sposób trwały, ani w sensie fizycznym - możliwe jest ich odłączenie od gruntu bez uszkodzenia samej tablicy lub gruntu, ani w sensie czasowym — nośnik nie jest montowany na stałe, lecz tymczasowo. To oznacza, iż nie jest spełnione żadne z kryteriów dla uznania, że nośnik ten jest trwale związany z gruntem. Istotnym pozostaje również fakt, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie posiada zagłębienia w gruncie (nie posiada fundamentu stałego zakopanego w gruncie, brak wykopów).

Skarżący zarzucili również naruszenie:

- art. 28 ust. 1 P.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym i uznanie, że zachodzą przesłanki do nakazania skarżącym dokonania rozbiórki urządzenia reklamowego.

Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji PINB z dnia 6 kwietnia 2022 r., wskazując na okoliczność zaskarżenia do WSA w Rzeszowie postanowienia Podkarpackiego WINB z dnia [...] lutego 2022r. nr [...] oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

PWINB opisaną na wstępie decyzją z 15 czerwca 2022r. uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał Inwestorom rozbiórkę urządzenia reklamowego.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że kwestia kwalifikacji i oceny prawnej przedmiotu postępowania jako urządzenia reklamowego - podlegającego pod normy art. 28 P.b. została już przez organ odwoławczy przenalizowana i zaakceptowana na etapie postanowienia organu II instancji z [...] lutego 2022r. nr [...]. Stanowisko organu I instancji zajęte w tym zakresie i dokonana jak wyżej kwalifikacja zostały uznane za prawidłowe. Formułowane w odwołaniu zarzuty w zakresie prawidłowości kwalifikacji przedmiotu postępowania tj., że wybudowany obiekt to nie budowla, wymagająca pozwolenia na budowę lecz jest to instalowanie urządzenia reklamowego, niewymagającego pozwolenia na budowę nie znajdują poparcia w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji podczas kontroli, w dniu 6 września 2021r. utrwalonych w treści protokołu kontroli i załącznikach do protokołu (szkicu sytuacyjnym oraz materiale fotograficznym).

PWINB stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlany i techniczno-użytkowy szkielet, do którego przytwierdzone są banery reklamowe. Obiekt ten wpisuje się w definicję "urządzenia reklamowego", o którym mowa w art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - kwalifikującym się w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do kategorii budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b., na budowę którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Mimo, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie posiada fundamentu stałego zakopanego w gruncie, zastosowana w przedmiotowej sprawie technologia przytwierdzenia kontenerów do czterech rzędów masywnych bloków betonowych stanowi realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Skarżących, że obiekt jest nieznacznej wielkości (przeczy temu dokumentacja fotograficzna i pomierzone gabaryty obiektu) i zarzutów dotyczących nieustalenia masy obiektu. Wbrew twierdzeniom skarżących nie znajduje uzasadnienia dokonywanie oceny trwałego połącznia i związania z gruntem, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny.

Organ odwoławczy za zasadne uznał wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego, umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. PWINB stwierdził, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie organu II instancji z [...] lutego 2022r. nr [...]. Podkarpacki WINB w treści uzasadnienia tego postanowienia poinformował o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Podano również, że zasada obliczania opłaty legalizacyjnej wynika wprost z art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b. Postanowienie organu II instancji staje się ostateczne w dacie jego wydania, co też wyjaśnił organ zażaleniowy w uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] lutego 2022r. W niniejszym przypadku postanowienie organu II instancji stało się ostateczne [...] lutego 2022r. (data wydania postanowienia), zatem termin na złożenie wniosku upływał z dniem 17 marca 2022r. PWINB ocenił, że niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, o czym traktuje przepis art. 49e pkt 1 P.b.

Organ odwoławczy uznał, że był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej Inwestorom rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na nieprawidłowe przywołanie w sentencji decyzji treść baneru reklamowego przedmiotowego urządzenia reklamowego (zamiast "[...]" winno być "[...]") należało zreformować zaskarżoną decyzję w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. PWINB wskazał, że PINB w [...] po otrzymaniu ostatecznego postanowienia Podkarpackiego WINB w Rzeszowie, w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie gromadził dodatkowych dowodów, a swoje rozstrzygniecie oparł na podstawie dotychczas zgormadzonego materiału dowodowego. Tym samym podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie i nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygniecie. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustanowiony przez skarżących profesjonalny pełnomocnik mógł w postępowaniu przed organem I instancji i obecnie przed organem odwoławczym podjąć działania procesowe, które uważał za niezbędne. Aktywność procesowa strony (szczególnie w sytuacji reprezentowania jej interesów przez radcę prawnego bądź adwokata) nie jest uzależniona od wcześniejszego powiadomienia jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

A. K. i M. C., reprezentowani przez adw. T. U. wnieśli skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.7.2022, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

b) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego,

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:

- braku rozważenia całokształtu okoliczności i analizy cech przedmiotowego nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jej kwalifikacje prawną, w tym jego wymiarów oraz gabarytów, zastosowania przedmiotowych kontenerów, na których została umieszczona tablica reklamowa, przyczyn umieszczenia na ww. kontenerach tablicy reklamowej, nie uwzględniając kwestii braku trwałości związania przedmiotowego nośnika z gruntem,

- posłużeniu się w swej argumentacji stricte wykładnią prawa budowlanego, nie uwzględniając przy tym dorobku prawa cywilnego, które przez wzgląd na brak kluczowych pojęć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winny być wzięte pod uwagę,

- braku rozważenia woli skarżących w kwestii trwałości związania przedmiotowego nośnika reklamowego z gruntem i jego tymczasowego charakteru,

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie Il Instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,

e) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ Il Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych i lakoniczne stwierdzenie, że dokonana analiza prawna prowadzi do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

f) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego,

g) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy postanowienie organu I Instancji winno być uchylone, a postępowanie umorzone w całości.

Skarżący postawili również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 3 i 6 P.b. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że ww. urządzenie reklamowe stanowi budowlę, która została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę (które w ocenie organu Il Instancji było w niniejszej sprawie wymagane), pomimo tego, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, wobec czego nie stanowi budowli w rozumieniu ww. przepisu, a nadto nie zostało wybudowane na ww. działce, a zainstalowane (umieszczone),

b) art. 28 ust. 1 P.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla ww. urządzenia reklamowego było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę,

c) art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym i uznanie, że zachodzą przesłanki do nakazania skarżącym dokonania rozbiórki urządzenia reklamowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji PWINB z dnia 15 czerwca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 6 kwietnia 2022 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący akcentowali, że zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem zarówno przez PINB postanowienia z [...] listopada 2021 r., jak również przez PWINB postanowienia z [...] lutego 2022 r., Skarżącemu zostało uniemożliwione wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Dopiero postanowienie organu Il instancji zostało skierowane do prawidłowo oznaczonej strony. Postanowienie organu I Instancji, a także wszelka korespondencja w tym postępowaniu kierowana była do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Od ww. postanowienia organu Il Instancji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie a ww. postanowienie organu Il Instancji, nie jest jeszcze prawomocne. Wobec powyższego, w ocenie Skarżącego organy I oraz II instancji winne w postępowaniu o nakazanie rozbiórki dokonać własnych ustaleń, a nie opierać się wyłącznie na kwestionowanych przez Skarżącego ustaleniach dokonanych w ww. postępowaniu o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych.

Odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku organu Il Instancji obiekt znajdujący się na działce nr ewid. [...] nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku ww. organu, zainstalowanie (umieszczenie) przedmiotowego obiektu na ww. działce, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zwrócili uwagę, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem. Powołując się na treść art. 47 § 2 i § 3 oraz art. 48 Kodeksu cywilnego Skarżący podkreślili, że jednym z elementów składających się na trwałe połączenie z gruntem jest to, że przeniesienie danego urządzenia (tzn. odłączenie go od gruntu) spowodowałoby zniszczenie tego urządzenia. W sytuacji gdy połączenie nastąpiło tylko dla "przemijającego użytku", to wówczas przedmioty połączone nie stają się częściami składowymi, chociażby w razie odłączenia — one same albo rzecz, do której zostały przyłączone — miały ulec uszkodzeniu lub istotnej zmianie. Charakter połączenia zależy, w razie wątpliwości lub sporu od kwalifikacji ocennej uwzględniającej okoliczności faktyczne takie, jak wola stron, gdyby połączenie nastąpiło na podstawie umowy albo przy jej wykonywaniu, oraz zamiar, cel i sposób połączenia, jako dokonanego w sensie fizycznym, a nie tylko gospodarczym. Dla rozstrzygnięcia o tym, czy dana rzecz staje się trwale związana z inną rzeczą kluczowa jest wola stron umowy, na podstawie której takie połączenie następuje. Jeżeli strony z góry przewidują odłączenie danej rzeczy od gruntu, po pewnym okresie czasu, nie można mówić o trwałym połączeniu i trwałym związaniu z gruntem.

W związku z powyższym Skarżący stwierdzili, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest połączony z gruntem w sposób trwały, ani w sensie fizycznym - możliwe jest ich odłączenie od gruntu bez uszkodzenia samej tablicy lub gruntu, ani w sensie czasowym - nośnik nie jest montowany na stałe, lecz tymczasowo. To oznacza zdaniem Stron, że nie jest spełnione żadne z kryteriów dla uznania, że nośnik ten jest trwale związany z gruntem zwłaszcza, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie posiada zagłębienia w gruncie (nie posiada fundamentu stałego zakopanego w gruncie, brak wykopów).

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z przyczyn skazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę urządzenia reklamowego wydana została na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Bieg terminu na złożenie tego rodzaju wniosku został określony w art. 48a P.b. Co do zasady wniosek o legalizację inwestor może złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1 P.b.). W razie wniesienia zażalenia, na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin na złożenie wniosku o biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 P.b.). W niniejszej sprawie w wyniku zażalenia, PWINB w Rzeszowie wydał ostateczne postanowienie o wstrzymaniu budowy w dniu [...] lutego 2022r. Nie budzi również wątpliwości a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez samych Skarżących, że nie złożyli oni wniosku o legalizację spornego urządzenia reklamowego. Zatem formalnoprawne przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. zostały spełnione. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego ma charakter związany a konieczność jej wydania wynika wprost z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.

Wydanie zaskarżonej decyzji stanowi konsekwencję wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia urządzenia reklamowego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i wydania na wcześniejszym etapie postępowania ostatecznego postanowienia PWINB z [...] lutego 2022r. o wstrzymaniu budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego. W postanowieniu tym przedstawiono ustalenia, które doprowadziły organ nadzoru budowlanego do wniosku, że sporne urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. a w konsekwencji, że na jego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarga na ww. postanowienie PWINB z [...] lutego 2022r. została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 27 września 2022r., II SA/Rz 402/22. W niniejszej sprawie zarzuty Skarżących sprowadzają się do kwestionowania ustaleń dotyczących uznania ww. urządzenia reklamowego za budowlę. Inwestorzy kwestionują prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania, jak również podważają poprawność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, które stanowiły podstawę uznania spornego urządzenia reklamowego za budowlę.

Sąd nie podzielił zarzutów Skarżących co do naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Skarżący wskazywali bowiem, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2021r. oraz postanowienia organu II instancji z [...] lutego 2022r. w przedmiocie wstrzymania budowy. Skarżący podnosili bowiem, że postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2021r. a także wszelka korespondencja w tym postępowaniu kierowana była do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Dopiero postanowienie organu II instancji z [...] lutego 2022r. zostało skierowane do prawidłowo oznaczonej strony. Jednakże zarzuty dotyczące tej kwestii zostały przez Sąd ocenione w wyroku z 27 września 2022r., II SA/Rz 402/22, który dotyczył zgodności z prawem ww. postanowień wydanych w przedmiocie wstrzymania budowy. Sąd we wskazanym orzeczeniu ocenił, że uchybienie, polegające na kierowaniu pism i postanowień do spółki cywilnej a nie do jej wspólników – tj. Skarżących zostało konwalidowane, bowiem PWINB dwukrotnie poinformował strony o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i o przedłużeniu tego terminu, a zatem strony, w tym Skarżący mogły się wypowiadać i zgłaszać zarzuty czy wnioski dowodowe. Również ostateczne postanowienie o wstrzymaniu budowy zostało skierowane do prawidłowo oznaczonych stron. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego, zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo oznaczył strony postępowania a nakaz został skierowany bezpośrednio wobec A. K. i M. C., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą M. s.c. Zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność upatrywana przez Skarżących jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Na etapie kontrolowanego postępowania do pełnomocnika Skarżących kierowane były stosowne zawiadomienia stąd też Sąd nie dopatrzył się po stronie organów I oraz II instancji uchybienia, polegającego na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3. Organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczących cech i właściwości fizycznych urządzenia reklamowego, które przesądziło o jego prawnej kwalifikacji. Niezasadny jest argument, dotyczący konieczności dokonania własnych ustaleń faktycznych na etapie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki budowli. Ustalenia dotyczące cech urządzenia reklamowego zostały dokonane w trakcie kontroli organu nadzoru budowlanego i były one wiążące dla organów I oraz II instancji zarówno na etapie postępowania w sprawie wstrzymania budowy, jak i w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Zostały udokumentowane w formie protokołu a więc w przepisanej formie, przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wbrew zarzutom dotyczącym nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wskazać, że PWINB w sposób wyczerpujący wskazał, dlaczego jego zdaniem należało uznać sporne urządzenie reklamowe za budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie poprzestał jedynie na przytoczeniu przepisów prawa i orzeczeń sądowych lecz najpierw określił w sposób wyczerpujący parametry i cechy fizyczne urządzenia reklamowego. Następnie przedstawił własne stanowisko. Wskazał on bowiem, że wprawdzie obiekt ten nie posiada fundamentu stale zakopanego w gruncie, jednakże zastosowana technologia przytwierdzenia kontenerów do czterech rzędów masywnych bloków betonowych stanowi realizację obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, zdolnego do przeciwstawiania się warunkom atmosferycznym. Przedstawioną w tym zakresie ocenę organu nadzoru budowlanego Sąd w całości podziela.

Definicja budowli znajduje się w art. 3 pkt 3 P.b. Wskazuje ona, że jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Następnie, podaje przykładowe rodzaje tego typu obiektów. Wśród nich znajdują się wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje tych ostatnich pojęć, ale ich określenie znajduje się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle więc art. 2 pkt 16b tego aktu, tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 16c u.p.z.p., urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Sama reklama zaś, to w myśl art. 16a u.p.z.p. upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

Nie ulega wątpliwości, co nie jest zresztą w sprawie kwestionowane, że obiekt w postaci czterech kontenerów transportowych stalowych przytwierdzonych do betonowych bloków opartych na gruncie z przytwierdzonymi do tych kontenerów banerami reklamowymi to urządzenie reklamowe. Samo to stwierdzenie nie wyczerpuje jednak wskazanej wyżej definicji budowli z art. 3 pkt 3 P.b. Konieczne jest bowiem by był to obiekt wolno stojący i trwale związany z gruntem. Urządzenie, którego dotyczy sprawa nie przylega do innych obiektów, a więc jest wolno stojące. Skarżący kwestionowali natomiast, by można je było uznać za trwale związane z gruntem. Według Inwestorów, zasadne jest w tym zakresie odniesienie się do regulacji Kodeksu cywilnego tj. art. 47 i art. 48 tego aktu, skutkiem czego jest przyjęcie, że jednym z elementów składających się na trwałe połączenie z gruntem jest to, że przeniesienie danego urządzenia tzn. odłączenie go od gruntu spowodowałoby zniszczenie tego urządzenia. Istotna jest, w Ich ocenie, także wola stron umowy dotyczącej charakteru połączenia tj. czy ma mieć ono wymiar czasowy (przemijający) czy trwały. Zdaniem Skarżących, nośnik reklamowy nie jest połączony z gruntem w sposób trwały, bowiem możliwe jest jego odłączenie od gruntu bez uszkodzenia tablicy bądź gruntu, jak też został on zamontowany tylko na pewien czas.

Według Sądu, zasadnie rozpoznające sprawę organy nie oparły się na wskazanych cywilistycznych unormowaniach prawnych, a na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w tym zakresie nie uwzględnia takich regulacji. W sytuacji, kiedy brak jest legalnej definicji jakiegoś pojęcia, należy sięgnąć czy to do takich definicji zawartych w innym akcie prawnym czy to do słownikowego rozumienia danych wyrażeń. Opierając się na określonym sposobie rozumienia danego pojęcia należy zawsze mieć na uwadze specyfikę danej dziedziny prawa czy jej wycinku. Dlatego też, jako jak najbardziej uzasadnione Sąd uznał wzięcie przez Organy pod uwagę jednolitego, ukształtowanego na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego orzecznictwa sądowego, które nie powołuje się na przepisy prawa cywilnego jako innej dziedziny prawa. Kiedy więc sądy rozstrzygające sprawy o tematyce budowlanej wypracowały sposób rozumienia pojęcia trwałego związania obiektu z gruntem, to brak jest podstaw do tego, by orzecznictwo to zignorować, a sięgać do unormowań zawartych w innej dziedzinie prawa. Sąd nie znalazł więc powodów do odstąpienia od utrwalonego w judykaturze sposobu rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego.

W świetle wskazanego orzecznictwa sądowego, to, że nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce nie ma istotnego znaczenia dla uznania go za trwale związany z gruntem. O tym więc, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r. II OSK 1225/19 i powołane w nim inne orzeczenia sądowe).

Sporna konstrukcja, stanowiąca nośnik reklam, jest niewątpliwie bardzo duża, jako że tworzą ją cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90 m x 2,50 m x 12,35 m (szerokość, wysokość i długość), przytwierdzone do czterech rzędów bloków betonowych opartych bezpośrednio na gruncie, gdzie wymiary zewnętrzne jednego bloku to: 1,80 m x 0,60 m x 0,60 m (długość, szerokość i wysokość). Nie można jej więc w prosty sposób zdemontować, a demontaż ten czy też przeniesienie w inne miejsce wymagałyby użycia stosownego sprzętu. Konstrukcja jest stabilna i opiera się z pewnością działaniom czynników zewnętrznych, które mogłyby spowodować jej zniszczenie czy przesunięcie. Cechy powyższe kwalifikują więc opisany obiekt do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W sprawie należy mówić o wybudowaniu budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., który definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Powstała ona bowiem od podstaw, zaś instalowanie - do którego odnosi się art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. (oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. obowiązujący w dacie budowy), który wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji techniczno-budowlanej - dotyczy wykonywania robót budowlanych związanych z istniejącym już obiektem budowlanym, a nie wykonywania nowego obiektu budowlanego. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 9.09.2021 r. VII SA/Wa 1291/21, wyrok WSA w Lublinie z 15.03.2022r. II SA/Lu 809/21). Tym samym, nie można uznać, że na wzniesienie konstrukcji, której niniejsza sprawa dotyczy tj. o dużych parametrach, bez powiązania z innym obiektem i przy użyciu odpowiedniego sprzętu konieczne było wcześniejsze dokonanie zgłoszenia, nie zaś uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczenia zresztą wymaga, że Skarżący nie tylko nie uzyskali wymaganego pozwolenia, ale również nie dokonali zgłoszenia.

Mając na względzie powyższe należało uznać, że kwalifikacja spornego urządzenia reklamowego, wbrew zarzutom skargi została dokonana w sposób zgodny i odpowiadający treści art. 3 pkt 3 i pkt 6 i art. 28 ust. 1 P.b. W związku z brakiem uzyskania stosownego pozwolenia na budowę organ był uprawniony do wdrożenia postępowania określonego w art. 48 P.b. Wobec niekwestionowanego braku złożenia wniosku o legalizację w terminie wynikającym z art. 48a ust. 3 P.p. organ był uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego na podstawie art. 49e pkt 1 P.b.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy było konieczne z uwagi na błędne sformułowane sentencji decyzji przez PINB, tj. błędne opisanie urządzenia reklamowego, podlegającego rozbiórce. Z przyczyn wyżej opisanych nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w całości, jak podnoszą Skarżący, bowiem organy nadzoru budowlanego wykazały, że wobec ujawnionych cech urządzenia reklamowego należało uznać je za budowlę a w konsekwencji wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę i nie złożenia wniosku o legalizację należało orzec o rozbiórce urządzenia reklamowego.

Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.