Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 486/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, 3, art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 40 ust. 1, art. 91,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Gminy Purda z dnia 29 czerwca 2006 r. nr XXXI/194/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 27 ust. 4, § 28, § 29, § 32 ust. 2 i § 35 ust. 3.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Purda w dniu 29 czerwca 2006 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/194/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), dalej jako: "u.z.z.w.".

W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Prokurator Rejonowy

Olsztyn – Południe wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej opłaty za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę lub urządzeń kanalizacyjnych,

tj. w zakresie § 27 ust. 4, § 28, § 29, § 32 ust. 2 i § 35 ust. 3 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g."

w związku z art. 19 u.z.z.w., przez przekroczenie przez Radę Gminy Purda delegacji ustawowej i ustanowienie bez podstawy prawnej opłat za wybudowanie urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz ustalenie wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i za dokonanie odbioru technicznego wykonanego przyłącza, a ponadto istotne naruszenie art. 84, art. 87 ust. 2

i art. 94 Konstytucji RP, przez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych nieprzewidzianych ustawą.

Prokurator podał, że uchwała, jako akt prawa miejscowego, została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2006 r. Nr 120, poz. 1940. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2006 r., Nr PN.0911-284/06, stwierdził nieważność § 5 pkt 3 wskazanej uchwały.

Skarżący zarzucił, że organ uchwałodawczy ustanowił obowiązek ponoszenia opłat za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przekraczając delegację ustawową i działając bez podstawy prawnej. Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, a w polskim systemie prawnym żaden przepis prawa nie upoważnia organu gminy do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Uprawnienie takie nie wynika także z powołanego w uchwale art. 19 u.z.z.w. Prokurator zaznaczył, że katalog zagadnień podlegających regulacji w regulaminie jest zamknięty. Nie wynika z niego, że organ gminy został uprawniony do nałożenia na odbiorcę usług jakichkolwiek odpłatności. Nałożenie na odbiorcę usług obowiązku wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz ustalanie wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodkan", a także wynagrodzenia za dokonanie odbioru technicznego nastąpiło więc

z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestia ta została bowiem uregulowana w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin nie może powtarzać regulacji ustawowej, ani tym bardziej

w dowolny sposób dopasowywać wyrażeń ustawowych do potrzeb regulaminu. Skarżący zaznaczył, że w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. jest mowa o "osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci", zaś w kwestionowanej uchwale organ posługuje się pojęciem "przyszłego Odbiorcy", wyjaśniając jednocześnie w § 2 ust. 2 uchwały, że pod pojęciem "odbiorcy" należy rozumieć odbiorcę usług, o którym mowa w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Przepis ten stanowi z kolei, że odbiorcą usług jest każdy, kto "korzysta" z usług wodno – kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia na podstawie pisemnej umowy

z przedsiębiorstwem wod-kan. Zastosowany w uchwale zabieg legislacyjny jest niedopuszczalny, gdyż ust. 4 art. 15 u.z.z.w. wprost stanowi, że przedsiębiorstwo wod.-kan. jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się

o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Kwestie budowy urządzeń wodociągowych mogą być wyłącznie przedmiotem umowy cywilnoprawnej. Organ gminy nie został więc upoważniony do uregulowania tej materii w drodze aktu prawa miejscowego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co zostało w sposób jednoznaczny wyrażone w ustawie zasadniczej.

Wobec tego, że Rada Gminy Purda nie została upoważniona w ustawie do nakładania wskazanych opłat związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowo kanalizacyjnej, ustalenie tego rodzaju ciężaru w akcie prawa miejscowego stanowiło przekroczenie przyznanych jej kompetencji i działanie wbrew przepisom prawa.

Skarżący zakwestionował ponadto § 28 ust. 1 uchwały, przewidujący możliwość wskazania w "warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" za zgodą Odbiorcy obowiązku wybudowania przez niego ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Stwierdził, że niedopuszczalne jest obciążanie właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków nawet wtedy, gdy wyraził na powyższe zgodę. Powyższy zapis jest sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.z.z.w., gdyż dotyczy innej sytuacji, niż określona w uchwale, to jest daje on osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń.

Konsekwencją § 28 uchwały jest § 32 ust. 2, regulujący kwestię odbioru przyłącza wybudowanego przez odbiorcę ze środków własnych. Skoro § 28 uchwały został uchwalony z przekroczeniem kompetencji ustawowych przyznanych Radzie Gminy, to stanowiący jego uzupełnienie § 32 ust. 2 w zakresie sposobu dokonania odbioru urządzeń wybudowanych przez odbiorcę, również powinien zostać wyeliminowany z zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Prokurator podniósł ponadto, że z § 29 uchwały wynika, iż usługa w postaci przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej jest wykonywana odpłatnie. W ocenie skarżącego, radzie gminy nie zostało przyznane ustawowe upoważnienie do ustalenia odpłatności za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest opłatą przymusową, lecz z uwagi na to, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich u rządzeń jest koniecznością życiową, należy ją uznać za opłatę o charakterze daniny publicznej jednostronnie narzuconą odbiorcom. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzeń komunalnych. Z powyższych względów, nie można jej też traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej.

Prokurator stwierdził, że § 35 ust. 3 również należy uznać za uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przewidziano w nim wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za dokonanie odbioru wykonanego przyłącza i określono jego wysokość. Treść tego przepisu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, zatem uregulowanie tych kwestii w regulaminie, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Odbiór przyłącza jest nierozerwalnie związany z samym podłączeniem do gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej, gdyż stanowi jego ostatni etap. Skoro rada gminy nie posiada ustawowej kompetencji do uchwalania opłat za wykonanie przyłącza to również pobieranie opłaty za końcowy etap powyższej inwestycji nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Podobnie skarżący ocenił § 27 ust. 4 uchwały, dotyczący wynagrodzenia Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia do sieci wod.-kan. Odpłatność w nim określona także nie ma ustawowego umocowania. Prokurator wskazał, że to obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz, że udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Purda stwierdziła, że skarga jest zasadna. Rada Gminy podzieliła stanowisko wyrażane w ugruntowanym orzecznictwie, że obowiązkiem gminy jest pokrycie koszów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, a udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Zaakceptowała także pogląd o braku podstawy prawnej do stanowienia o opłatach za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Zauważyła, że ponieważ ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci ani dla przedsiębiorstwa, ani dla gminy, to dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego, nastąpiło z naruszeniem prawa.

Zaznaczyła ponadto, że uchylenie przez organ Gminy uchwały we wskazanej przez Prokuratora części zaskarżonej nie czyniłoby zbędnym wydania wyroku przez Sąd

w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała mogłaby być zastosowana do sytuacji

z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste

i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast

w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa.

Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji).

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne,

a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego

i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała powinna realizować, powołaną

w jej podstawie prawnej, delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne kwestie, niż w nim wymienione. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Nie można przyjąć, że upoważnienie takie wynika z art. 15 ust. 2 lub ust. 3 u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego

i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast art. 15 ust. 3 u.z.z.w. stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Powołany art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje zatem, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Z kolei ust. 3 art. 15 u.z.z.w. rozdziela obowiązki między przedsiębiorców i odbiorców usług w zakresie wodomierza głównego

i urządzenia pomiarowego. Nie oznacza to jednak, że powołane przepisy zawierają upoważnienie ustawowe do jednostronnego ustanowienia przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia

16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Żadna inna ustawa również nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej czy gazowej (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że zakwestionowane w skardze przepisy § 27 ust. 4, § 28, § 29, § 32 ust. 2 i § 35 ust. 3 przedmiotowej uchwały podjęte zostały bez podstawy prawnej.

Przewidują one: odpłatność za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej

i/ lub kanalizacyjnej (§ 27 ust. 4), obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz tryb i zasady odpłatnego przyjęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych (§ 28), odpłatności za pisemne uzgodnienie dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci przez podmiot ubiegający się o podłączenie (§ 29 ), odbioru wykonanego przez przyszłego Odbiorcę przyłącza (§ 32 ust. 2) i sposobu ustalania wynagrodzenia przez Przedsiębiorstwo za dokonanie odbioru technicznego, wstępnego i końcowego (§ 35

ust. 3).

Z przepisów tych wynika obowiązek wybudowania ze środków własnych lub finansowania przez przyszłego odbiorcę budowy urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej

i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego

i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich.

Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną.

Wprowadzone przepisami § 27 ust. 4, § 28, § 29 i § 35 ust. 3 uchwały opłaty za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie są w sensie prawnym opłatami przymusowymi, ale jest oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości, obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłaty te mają zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały one wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r.,

II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541;

z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04, CBOSA).

Podsumowując, należy stwierdzić, że ustalone zaskarżoną uchwałą opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje

uchwały uznać należy za wydane bez podstawy prawnej, podobnie jak

i pozostałe unormowania tego aktu, które pozostają z tymi przepisami w ścisłym związku, dotyczące obowiązku wybudowania urządzeń na własny koszt przez podmiot zamierzający przyłączyć nieruchomość do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, czy wynagrodzenia Przedsiębiorstwa za dokonanie odbioru. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci, ani inne przepisy prawa.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stosownie do art. 19 ust. 1 zd. 2 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.