Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 4/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 153.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 6.
journal: Dz.U. 2016 poz 716
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2014 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 §1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) pismem z dnia

27 grudnia 2016 r. (data wpływu 2 stycznia 2017 r.) Gmina C. (dalej Gmina lub skarżąca) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej Fundusz) zarzucając naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016. 23 ze zm. - dalej k.p.a), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wnosząc o:

1) zobowiązanie Funduszu do wydania w określonym terminie stosownego aktu albo do dokonania czynności po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. ([...]),

2) wymierzenie Funduszowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Funduszu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez fundusz miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek z dnia [...] r, o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (dalej zwrot) za 2014 r. Pismem z dnia

3 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie. Gmina udzieliła pisemnych wyjaśnień, pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę ponownie do udzielenia wyjaśnień w sprawie, a Gmina udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia 24 kwietnia 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] r. Fundusz pozostawił wniosek Gminy bez rozpoznania. Od decyzji tej Gmina wzniosła odwołanie, zaś decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylono tę decyzję i sprawę przekazano Funduszowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] r,, po czym pismem z dnia [...] r. wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie, zaś Gmina pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. udzieliła ponownych wyjaśnień dołączając szereg dokumentów w tym deklaracje podatkowe i decyzje SKO w K. Postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz ponownie wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 czerwca 2016 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r., z tych samych przyczyn, wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2016 ponownie wezwał Gminę do nadesłania wyjaśnień. Gmina niezwłocznie udzieliła takich wyjaśnień. Postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia 30 września 2016 r. Następnie pismem z dnia 16 września 2016 r. Fundusz wezwał Gminę do potwierdzenia aktualności danych zawartych w rejestrach gruntów. Skarżąca odpowiedziała, że nie jest w tej sprawie kompetentna zaś właściwym jest odpowiedni Starosta. Postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia 30 listopada 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz przedłużył ten termin do dnia 31 stycznia 2017 r.

W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Fundusz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły bowiem trwa ono znacznie dłużej niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, a nadto niezasadnie wyznaczał terminy z art. 36 k.p.a., przy czym w postanowieniach tych nie wyjaśnił na czym miałoby polegać uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do poczynienia przez Fundusz własnych ustaleń odbiegających od deklaracji lub decyzji podatkowych, które to dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy. Podkreśliła, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. 2006. 142. 1023 - dalej rozporządzenie), złożony przez Gminę wniosek powinien wykazywać i wykazywał faktycznie roczne utracone dochody wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowej, za przedmiotowy rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia tego roku. Dlatego też Fundusz wyjaśniając sprawę winien wziąć pod uwagę te dokumenty i dane z nich wynikające co do zwolnienia opisanego w art. 7 ust. 1 pkt 8 a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W wyniku podjętych przez Wójta Gminy, jako organu podatkowego, czynności sprawdzających brak było jakichkolwiek podstaw, ażeby kwestionować dane wynikające z tych deklaracji w zakresie przedmiotów zwolnionych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W tym kontekście zdaniem Gminy, dokonywanie przez Fundusz dalszych, bliżej nieokreślonych ustaleń, było działaniem pozornym. Dlatego też skarżąca, na podstawie art. 37 k.p.a. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundusz jednakże Wojewoda [...] pozostawił to zażalenie bez jakiejkolwiek odpowiedzi, co jednak nie pozbawia skarżącej prawa do złożenia niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącej Fundusz nie wydał stosownej decyzji administracyjnej, ani też nie dokonał na rzecz Gminy zwrotu czym naruszył niewątpliwie przepis art. 35, a także art. 6 i art. 12 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Fundusz wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Fundusz wyjaśnił, że spornym wnioskiem Gmina wniosła o zwrot kwoty [...] zł. Wniosek ten sporządzony został według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. W pkt II wniosku podano dwa sztuczne zbiorniki wodne, oznaczone jako "Sztuczny zbiornik wodny o powierzchni 30.11.67 ha oraz sztuczny zbiornik wodny [...] o powierzchni 136.44.71 ha", przy czym jako stawkę podatku Gmina wskazała 8.300 zł/ha tj. jak za grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do uzupełnienia błędów we wniosku i wyjaśnienie podstawy stosowania przyjętej stawki w podatku od nieruchomości. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. Gmina udzieliła wyjaśnień. Pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. ponownie wezwano Gminę do usunięcia błędów, zaś Gmina odpowiedziała pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. Fundusz pozostawił wniosek Gminy bez rozpoznania, a w wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Funduszu wskazując m.in. na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Decyzja Wojewody wpłynęła do Biura Funduszu w dniu 12 lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Fundusz wezwał Gminę do złożenia wymienionej w piśmie deklaracji. Postanowieniem z dnia [...] wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy. W dniu 12 kwietnia 2016 r. do Biura Funduszu wpłynęło pismo Gminy z dnia 8 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami. Kolejnym pismem z dnia 5 maja 2016 r. Fundusz zwrócił się do A. S.A. w K. o udzielenie informacji czy przedmiotowe zbiorniki są zbiornikami retencyjnymi oraz o udostępnienie dokumentacji w postaci instrukcji gospodarowania wskazanymi zbiornikami, pozwoleń na użytkowanie zbiorników lub innych dokumentów dotyczących charakteru danego zbiornika, jego roli i funkcji jaką spełnia. Z kolei pismem z dnia 10 maja 2016 r. Fundusz zwrócił się do B. Sp. z o.o. o te same informacje i dokumenty co w poprzednim piśmie. W odpowiedzi spółka z o.o. przesłała wnioskowane informacje i szereg dokumentów stanowiących dowody w sprawie, a to w dniu 24 maja 2016 r., zaś spółka akcyjna udzieliła wyjaśnień, jednak nie przesłała żadnych dokumentów. W związku z powyższym Fundusz ponownie zwrócił się do tej spółki o przesłanie kopii aktualnych lub ostatnich pozwoleń wodnoprawnych, będącego w jej zarządzie zbiornika bez nazwy (jednostka rejestrowa gruntów: [...]) uzyskując odpowiedź z dnia 15 czerwca 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. Fundusz przesłał Gminie postanowienie z dnia [...]r. wraz z pismem z tej samej daty wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 sierpnia 2016 r.

W związku z uzyskaniem informacji, że zbiornik bez nazwy, będący w użytkowaniu spółki akcyjnej był zbiornikiem osadowym wód popłucznych, do którego odprowadzano ścieki przemysłowe, Fundusz zwrócił się pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. do Gminy o wyjaśnienie, czy uległa zmianie funkcja tego zbiornika, a jeżeli tak to na jakiej podstawie. Gmina odpowiedziała pismem z dnia 12 lipca 2016 r. o braku wiedzy w tym zakresie, wskazując na konieczność zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. oraz stwierdzając, że wskazana okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. W tym stanie rzeczy Fundusz zwrócił się do spółki akcyjnej o udzielenie informacji dotyczących usunięcia wód popłucznych oraz osadów z wód popłucznych zbiornika bez nazwy. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. W dniu 16 sierpnia 2016 r. Fundusz przesłał Gminie postanowienie z dnia [...] r. wraz z pismem przewodnim wskazując nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 września 2016 r.

Pismem z dnia 16 września 2016 r. Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie aktualności wypisów i wydruków z rejestru gruntów na koniec roku podatkowego, zaś w dniu [...] r. przesłał Gminie postanowienie z tego samego dnia wraz z pismem przewodnim wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2016 r. Gmina pismem z dnia 11 października 2016 r. (data wpływu 21 październik 2016 r.) poinformowała o kompetencji co do potwierdzenia danych z rejestru właściwego starosty, do którego Fundusz zwrócił się pismem z dnia 8 listopada 2016 r. o udostępnienie wypisów z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 31 grudnia 2014 i 2015 r., dla konkretnych jednostek rejestrowych. W dniu 30 listopada 2016 r. przesłano Gminie postanowienie z dnia [...] r. wraz z pismem przewodnim, gdzie wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. Wypisy z rejestru gruntów wpłynęły do Biura Funduszu w dniu 8 grudnia 2016 r. Postanowiono także dopuścić dowód z wyciągu z Programu Ochrony Środowiska dla Gminy C. na lata 2014-2017, wydruków ze stron internetowych, wyciągu z publikacji M. R. oraz kopii pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 23 maja 2016 r. na okoliczność ustalenia kwalifikacji zbiorników wodnych wskazanych we wniosku Gminy.

Fundusz rozstrzygnął wniosek Gminy w drodze decyzji podjętej w dniu [...] r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Fundusz wskazał na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. podnosząc, że ani w aktach administracyjnych sprawy, ani w skardze i jej załącznikach nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia stąd wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jeśli Sąd uzna, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Po 42/14) Fundusz podkreślił, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistniej wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zdaniem Funduszu jego rola w zakresie oceny wniosku danej gminy o zwrot utraconych dochodów nie polega wyłącznie na weryfikacji wniosku pod względem formalnym i rachunkowym oraz wypłacie żądanej kwoty. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 przesądziło, że zadaniem Funduszu jest zebranie materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, a Fundusz ma kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, w formie decyzji. Sama zasadność oraz wysokość żądania Gminy zależy od szeregu okoliczności faktycznych przy czym zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalowych, które różnicują obowiązek podatkowy w zależności od rodzaju zbiornika. W toku postępowania zgromadzono do końca 2016 r. obszerny materiał dowodowy, na który składają się m.in. wielostronicowe, specjalistyczne opracowania, opinie i ekspertyzy z zakresu hydrologii, a dotyczące zbiorników wskazanych przez Gminę, których analiza wymagała odpowiedniej ilości czasu. Według Funduszu nie ma w aktach sprawy dokumentów, które byłyby zbędne, niepotrzebne, czy też nieprzydatne w celu ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie.

W dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęły do Funduszu ostatnie z żądanych dokumentów, który wyznaczył okres niespełna dwóch miesięcy – do dnia 31 stycznia 2017 r., na załatwienie sprawy, tj. wydanie decyzji. Zdaniem Funduszu nie jest to nadmierny okres czasu, biorąc pod uwagę konieczność analizy obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. O każdej zmianie terminu zakończenia sprawy Gmina była powiadomiona, a nadto zwracano się do niej o udzielenie informacji istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Fundusz dodał, że także z uwagi na brak udzielenia wnioskowanej przez Fundusz informacji przez Gminę należało wystąpić ze stosownymi zapytaniami do innych podmiotów, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie dowodowe. O konieczności przeprowadzenia opisanych czynności świadczy choćby fakt, że we wniosku Gmina podała błędną i zawyżoną powierzchnię "zbiornika bez nazwy". Tym samym nie sposób przyjąć, żeby czynności podejmowane przez Fundusz miałyby charakter pozorny, były podejmowane jedynie, aby uniknąć bezczynności, czy też w nadmiernie odległych ostępach czasu albo aby zgromadzone w tej sprawie dowody były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na wezwanie Sądu skarżąca przedstawiła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane do Wojewody [...] z dnia 21 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu". Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 §2 p.p.s.a.).

"Z brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie wypełniają przesłanki określonej w art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2630/15). "Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania" (tak wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. 2016. 716), dalej ustawa podatkowa, zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi jezior oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne, z wyjątkiem, który w sprawie nie miał znaczenia. W myśl art. 7 ust. 6 tej ustawy z tytułu zwolnienia, którym mowa w ust. 1 pkt 8 a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Na podstawie delegacji ustawowej przepisu art. 7 ust. 7 ustawy podatkowej Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 20 lipca 2006 r., w którym w § 2 ust. 3 stwierdził, że gmina składa w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym, do właściwego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwanego dalej "wojewódzkim funduszem", wniosek wykazujący faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzany. Wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym w terminie do 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym (§ 2 ust. 6 rozporządzenia). W przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów, wojewódzki fundusz wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). W myśl § 3 rozporządzenia wojewódzki fundusz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków stanowiących równowartość wysokości utraconych dochodów z tytułu zwolnienia, o którym mowa w § 1, w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku, w którym nastąpiło zwolnienie. Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015. 1045 i 2016. 1583). Kolejne rozporządzenie w sprawie utraconych dochodów wydane zostało przez Ministra Środowiska w dniu 8 marca 2017 r. (opublikowane w Dz. U. z dnia 16 marca 2017 r.) i weszło w życie z dniem następnym po dniu ogłoszenia tj. z dniem 17 marca 2017 r.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w ramach poprzednio obowiązującego rozporządzenia, na zasadach określonych w k.p.a. oraz przy uwzględnieniu norm ustawy podatkowej dotyczących przedmiotowego zwolnienia podatkowego i zwrotu utraconych dochodów. W toku tego postępowania, po wpływie wniosku Gminy w dniu 24 marca 2015 r., Fundusz stwierdził, że został on złożony według wzoru z rozporządzenia przy czym ujęto w nim dwa sztuczne zbiorniki wodne o określonej powierzchni, zaś stawki podatkowe przyjęto jak za grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do uzupełnienia błędów wniosku i ponowił to wezwanie pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r., a następnie decyzją z dnia [...] r. pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. Po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego odwołanie Gminy od tej decyzji przekazano w dniu 13 lipca 2015 r. do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Funduszu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując m.in. na niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Decyzja ta wpłynęła do Biura Funduszu w dniu 12 lutego 2016 r. W dniu [...] r. wydano postanowienie wskazujące nowy termin załatwienia sprawy do dnia 12 kwietnia 2016 r. Następnie pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. wezwał Gminę do przedłożenia dokumentów w tym decyzji i deklaracji podatkowych, na podstawie których ustalona została - podana we wniosku - wysokość utraconych dochodów, odpisu uchwały ustalającej wysokość stawek podatkowych na badany rok podatkowy, wypisów z rejestru gruntów dla przedmiotowych nieruchomości, danych umożliwiających identyfikację jednego ze wskazanych zbiorników oraz wyjaśnienia powodów obliczenia zwrotu z uwzględnieniem stawki jak dla gruntów związanych z działalnością gospodarczą bez względu na sposób zakwalifikowania w ewidencji gruntów i budynków. . Po uzyskaniu odpowiedzi Gminy z załącznikami, Fundusz pismem z dnia 5 i 10 maja 2016 r. zwrócił się odpowiednio do A. S.A. (dalej S.A.) i B. Sp. z o.o. o informacje i dokumentację dotyczącą wskazanych we wniosku zbiorników uzyskując stosowne odpowiedzi z dnia 24 maja 2016 r. wraz z dokumentacją (B.) i w dniu 6 czerwca 2016 r. bez dokumentacji (S.A.), co powodowało konieczność wezwania tej ostatniej do jej przesłania, zaś odpowiedź uzyskano pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. Następnie, z uwagi na informacje uzyskane z S.A., Fundusz zwrócił się pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. do Gminy o udzielenie stosownych wyjaśnień co do funkcji jednego ze zbiorników uzyskując negatywną odpowiedź Gminy. Z tego względu Fundusz ponownie zwrócił się do S.A. o informację dotyczącą tego zbiornika, odpowiedzi udzielono pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Z kolei pismem z dnia 16 września 2016 r. Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie danych wynikających z przesłanych przez nią wypisów z rejestru gruntów na ostatni dzień podatkowego roku. Gmina pismem (data wpływu 21 października 2016 r.) wskazała, że Fundusz o żądane dane powinien zwrócić się do odpowiedniego starosty co uczyniono pismem z dnia 8 listopada 2016 r. Wypisy z rejestru gruntów wpłynęły do Biura Funduszu w dniu 8 grudnia 2016 r. Fundusz wystąpił o uzupełnienie tych wypisów otrzymując je w dniu 27 grudnia 2016 r. W toku postępowania Fundusz dopuścił dowód z szeregu dokumentów i wydruków ze stron internetowych, wyciągu z publikacji oraz kopii pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia 23 maja 2016 r. na okoliczność ustalenia kwalifikacji zbiorników wodnych wskazanych we wniosku Gminy. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. powiadomiono Gminę w trybie art. 10 k.p.a., a po upływie wyznaczonego terminu wydano w sprawie decyzję.

Prowadząc postępowanie, po zwrocie akt z organu odwoławczego w dniach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] r., wydano postanowienia, które wraz z pismami przewodnimi przesyłano Gminie ze wskazaniem nowego terminu do załatwienia sprawy, przy czym postanowienia te wydawano przed upływem (kolejnego) wyznaczonego wcześniej terminu. W postanowieniach tych wskazywano na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego oraz konieczność poczynienia własnych ustaleń w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej powyższy przebieg postępowania oznaczał jego przewlekłość, w postanowieniach nie wyjaśniono na czym ma polegać uzupełnienie materiału dowodowego, a nadto, w ocenie skarżącej, brak było podstaw prawnych do poczynienia przez Fundusz własnych ustaleń odbiegających od deklaracji lub decyzji podatkowych, które to dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy. Natomiast według Funduszu decyzja w badanej sprawie wymagała zebrania materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, przy czym zakres tego postępowania dowodowego wyznaczają przepisy ustawy podatkowej, dlatego też na Funduszu ciążył obowiązek należytego ustalenia, jakiego rodzaju zbiornik wodny został wykazany przez Gminę we wniosku. Zdaniem Funduszu nie ma w aktach sprawy dokumentów, które byłyby zbędne, niepotrzebne, czy też nieprzydatne w celu wskazania stany faktycznego w tej sprawie. O zasadności prowadzonych czynności świadczy, zdaniem Funduszu fakt, że powierzchnia jednego ze zbiorników była inna niż wskazana we wniosku.

Z powyższego wynika, że sporne w sprawie było to czy rozstrzygając o zwrocie utraconych dochodów Fundusz weryfikuje stosowny wniosek w zakresie innym niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz w granicach szerszych niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia NSA w składzie 7 sędziów z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 Fundusz posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy podatkowej, przy czym akt ten powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza zaś, że decyzja taka, jak każda decyzja administracyjna, poprzedzona powinna być przeprowadzeniem stosownego postępowania, w ramach którego ustalony zostaje stan faktyczny i prawny sprawy, konieczny dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skoro z przedmiotowego zwolnienia korzystają wyłącznie nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, w tym grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne (z wyłączeniem nieistotnym w sprawie), zaś utracone z tego tytułu dochody dotyczą podatku od nieruchomości, którego wysokość określają przepisy ustawy podatkowej, tak co do przedmiotu, podmiotu jak i stawek podatku, to tym samym organ, do którego stosowny wniosek Gminy jest kierowany (Fundusz), przed dokonaniem zwrotu takich dochodów, jest obowiązany do ustalenia tych okoliczności w ramach i granicach wynikających z wniosku i przepisów ustawy podatkowej. Fundusz w żadnym razie nie jest bezwarunkowo związany treścią złożonego wniosku, zawartymi w nim danymi i informacjami czy żądaniami co do kwoty zwrotu. W toku postępowania w sprawie zwrotu utraconych dochodów konieczne staje się ustalenie czy sporne grunty stanowią własność Skarbu Państwa, są zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne, w jaki sposób zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków, kto jest posiadaczem tego przedmiotu opodatkowania, jaka jest jego powierzchnia i czy jest związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, stawki takiego podatku itd. Szczególnie istotne jest ustalenie charakteru zbiornika czy jest to "sztuczny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisów ustawy podatkowej. O ile bowiem okaże się, że wskazany we wniosku zbiornik nie ma takiego charakteru, bądź ma inne przeznaczenie wykluczające zwolnienie – wykazane od niego utracone dochody nie podlegają zwrotowi. Zwrotowi polegają wyłącznie dochody rzeczywiście utracone przez Gminę w następstwie zastosowania zwolnienia z uwagi na zaistnienie okoliczności opisanych w art. 7 ust. 8 a ustawy podatkowej (wskazanych we wniosku) stwierdzonych przez Fundusz w toku przeprowadzonego na podstawie k.p.a. postępowania.

Skoro w niniejszej sprawie dokonując oceny prowadzonego postępowania administracyjnego, nie można uznać, by było ono opieszałe, niesprawne bądź nieskuteczne i nie zostało zasadnie wykazane, że sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, bądź że bez powodu przedłużano termin jej załatwienia, to tym samym Sąd uznał, że postępowanie to nie było obarczone wadą przewlekłości. W toku tego postępowania organ (Fundusz) podejmował działania realnie prowadzące do rozstrzygnięcia sprawy, zaś czasokres ich podejmowania nie wskazuje na nieuzasadnione odwlekanie podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Organ (Fundusz) nie pozostawał w bezczynności, zaś podejmowane czynności nie miały charakteru pozornego i miały znaczenie dla wyniku postępowania. Przyczyny prowadzenia ok. 10 miesięcznego postępowania związane były z okolicznościami niezależnymi od organu (Funduszu), a wynikały z konieczności przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem m.in. treści art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę Fundusz naruszył terminy z art. 35 k.p.a., jednakże naruszenie to związane było ze skomplikowanym charakterem sprawy, koniecznością podejmowania określonych czynności i zgromadzenia dowodów. Warto przy tym zauważyć, że Fundusz spełnił obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a. podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym przepis ten nie wymaga by organ w zawiadomieniu tym szczegółowo określał konkretne czynności dowodowe, których przeprowadzenie przyczyniły się do zwłoki w załatwieniu sprawy.

Sąd zauważa, że w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi skoro Gmina złożyła odpowiedniej treści zażalenie do organu odwoławczego tj. Wojewody [...] 21 października 2016 r. zaś brak odpowiedzi na to pismo nie oznacza niedopuszczalności wniesienia skargi w przedmiocie przewlekłości.

Warto także dodać, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...] rozpatrzono wniosek Gminy o przedmiotowy zwrot. Sprawa została więc załatwiona merytorycznie przez organ pierwszej instancji już po złożeniu skargi na przewlekłość postępowania tego organu.

Z tych przyczyn wobec nie stwierdzenia przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie i brak przesłanek do stosowania art. 149 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.