Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1435/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXVIII/59/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 04 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zielonki podjęła w dniu 28 lipca 2005 r. uchwałę Nr XXVIII/59/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 04 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2005 r. Nr 575, poz. 4032.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę Małopolskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w którym dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania zabudowy. W treści skargi zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono na wstępie, iż względem przedmiotowej uchwały Wojewoda Małopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.0911-288-05 z dnia 19 października 2005 r. stwierdzające nieważność ww. uchwały w części określonej szczegółowo w pkt I tego rozstrzygnięcia, a nadto w pkt II ww. rozstrzygnięcia, w zakresie w nim określonym, wskazano na nieistotne naruszenie prawa przepisów przedmiotowej uchwały. Strona skarżąca przytoczyła też treść pkt I ww. rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie przepisów, których nieważność stwierdzono, a w dalszej kolejności treść zakwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały ("Dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach: dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca"), a następnie wskazała, iż w § 13 ust. 1 ww. uchwały ustalono zasady kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy, tj. że formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 9 lit. a-k niniejszego paragrafu (pkt 1); w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca (pkt 2). Zaznaczono przy tym, że to właśnie od tych zasad na mocy kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały dopuszczono odstępstwa w określonych sytuacjach "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca".

W dalszej kolejności strona skarżąca przytoczyła treść art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, podnosząc zarazem, że przywołane przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W nawiązaniu do powyższego zwrócono uwagę, że pojęcia takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Tym samym w ocenie Wojewody Małopolskiego, powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. Podkreślono bowiem, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, z czego wynika konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do ich uznaniowości. Strona skarżąca zaznaczyła również, że dokonując analizy zakwestionowanych skargą postanowień uchwałowych, na mocy których dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania noworealizowanej i przebudowywanej zabudowy dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca należy mieć na uwadze, iż kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Podniesiono przy tym, że pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny, a w następstwie tego zakres zastosowania reguły wyjątkowej będzie miał rozmyte, płynne granice.

Jednocześnie wskazano, że części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma, gdyż budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej, taka konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej niedookreślonej kategorii budynków – materia, o której stanowią art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz przepisy ww. rozporządzenia, pozostaje nieuregulowana. Podniesiono również, że plan miejscowy, jako akt normatywy wpisuje się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym, a w związku z tym akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną. Dodano bowiem, że w takim przypadku rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Tymczasem zdaniem strony skarżącej, nie jest możliwym umieszczenie w planie miejscowym postanowień niedookreślonych.

Ponadto wyjaśniono, że uchwały rady gminy w sprawie miejscowych planów stanowią przepisy prawa miejscowego, które są oceniane w sposób indywidualny przez organ nadzoru w granicach ustawowego kryterium legalności, dla którego zakres ustawodawca określił w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, którego treść następnie przytoczono. W tym też zakresie w ocenie Wojewody Małopolskiego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Zielonki, reprezentowana przez Wójta Gminy Zielonki, wniosła o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzoru – Wojewody Małopolskiego i nie została przez ten organ zakwestionowana. Podkreślono również, że w pracach nad przedmiotowymi planami w latach 2004, 2005 problem tego postanowienia był dyskutowany i przedstawiony autorom projektu tekstu planu, tj. Biuro Rozwoju Krakowa. Wyjaśniono przy tym, że proponowany zapis kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 miał brzmieć: "dla budynków innych niż mieszkalne o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca po uzgodnieniu z Gminną Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną (GKUiA). Odstępstwo nie dotyczy wysokości budynku". Zaznaczono jednak, że ostatecznie postanowienie to nie pojawiło się w tekście, gdyż według informacji udzielonych przez autorów tego planu, Wydział Prawny Wojewody Małopolskiego nie dopuszczał w tamtych latach możliwości zapisu o dodatkowych uzgodnieniach warunkujących możliwość realizacji inwestycji.

Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego, zaskarżony § 13 ust. 2 pkt 2 planu nie narusza art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podniesiono bowiem, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy Zielonki od ponad 10 lat, zaś intencją wprowadzenia § 13 ust. 2 pkt 2 planu było wprowadzenie możliwości lokalizacji na terenie gminy Zielonki oryginalnej, nietuzinkowej architektury o wybitnych wartościach. Zaznaczono przy tym, że ideą tego postanowienia było przyczynienie się do realizacji projektów architektonicznych, które faktycznie podniosą wartość kulturową tego obszaru, a jeśli byłyby one tzw. "ikonami architektury" wpłyną na atrakcyjność gminy Zielonki, jej wizerunek medialny i przyciągną wielu turystów. Podkreślono również, że dzięki nowo odzyskiwanym miejscom, procesom rewitalizacji, reurbanizacji, a także używaniu coraz to bardziej wyrafinowanych technologii w obszarze konstrukcji budynków, ich energochłonności (trend pasywności energetycznej), innowacjom w architekturze elewacji oraz inteligentnym systemom komunikacji cyfrowej dochodzi do znacznego uatrakcyjnienia danej przestrzeni, popularności miejscowości na terenie, której tego typu zabudowa występuje. Organ dodał też, że po latach dyskusji o kształcie i formie architektury i "narzuconej" przez Zespół Parków Krajobrazowych i Ojcowski Park Narodowy, formie preferującej tzw. "dworkowy styl", czyli m.in. spadziste dachy o kącie nachylenia 35-45 stopni, okapach min. 60 cm, obowiązkowych kalenicach i wiatrownicach, symetrycznych dachach, prostokątnym kształcie okien, itp. bez takiego postanowienia jak § 13 ust. 2 pkt 2 planu, gmina Zielonki zabudowana zostałaby głównie tylko architekturą z typowych katalogów. Zwrócono nadto uwagę, że walory architektoniczne tak jak walory krajobrazowe są pojęciami nieposiadającymi żadnej definicji normatywnej i są tzw. pojęciami niedookreślonymi. Tym samym zdaniem organu, zakres i definicja walorów może być każdorazowo indywidualnie określana i dostosowywana do specyfiki sporządzanych projektów. Dodatkowo podkreślono, że przepisy, których naruszenie zarzuca Wojewoda Małopolski również – w ocenie organu – w żadnej mierze nie wykluczają stosowania tego typu sformułowań. Jednocześnie według organu, Wojewoda Małopolski nie był w stanie ani wykazać ani uzasadnić swoich zarzutów, gdyż uzasadnienie skargi ogranicza się wyłącznie do zacytowania regulacji prawnych, których naruszenie zarzucono. Tymczasem, zdaniem organu, zaskarżona uchwała w całości spełnia wymagania zarówno art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jak i § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dodatkowo, co w ocenie organu umknęło uwadze Wojewody Małopolskiego, wskazano, że w zaskarżonym planie został także wprowadzony § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 tego planu, zgodnie z którym: "2. Na terenach objętych planem wprowadza się nakaz: 1) przestrzegania przepisów ochrony i kształtowania środowiska, ochrony dóbr kultury we wszystkich poczynaniach inwestycyjnych w celu zachowania szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych i kulturowych, 2) nawiązania w architekturze do tradycyjnego budownictwa regionu w celu zachowania istniejących wartości kulturowych i tradycji regionalnych". Tym samym, według organu, przepis ten nakazujący nawiązanie do tradycji regionu stanowi także zasadę kształtowania nowej zabudowy i odnosi się również do budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, o których stanowi § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu.

Organ nadmienił również, że uchwałą z dnia 5 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy Zielonki przystąpiła do zmiany tego planu m.in. w zakresie dotyczącym kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołane powyżej przepisy p.p.s.a. korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wymaga przy tym podkreślenia – co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny – że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18). W tym natomiast zakresie wskazać należy, że ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa, niemniej jednak za takie ("istotne" naruszenie prawa) przyjmuje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997, nr. 4, s. 23-33).

Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązującym w dacie podjęcia przez organ kwestionowanej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tym samym przyjmuje się, że powyższy przepis stanowi regulację szczególną względem unormowań zawartych w art. 91 u.s.g., a nadto ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną, tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042). Rozważając pierwszą z ww. przesłanek dotyczącą zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Podkreślić przy tym należy, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy przy tym wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, LEX nr 2434892). Mając zatem na uwadze powyższe, oraz przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy, wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oznacza to, że nie może ona dotyczy celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Nadmienić również w tym miejscu należy, że Wojewoda Małopolski – jako organ nadzoru – ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Zielonki w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie podkreślić należy, że brak jest uzasadnienia, aby odmówić organowi nadzoru prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, której niektóre przepisy objęte były wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym tego organu nadzoru wydanym w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Dlatego też należy uznać, że dopuszczalna jest skarga wojewody, który najpierw stwierdził nieważność (lub nieistotne naruszenie prawa) kilku postanowień uchwały rady gminy, a następnie zaskarżył do sądu jeszcze kolejne przepisy tego samego aktu prawa miejscowego (zob. P. Chmielnicki, W. Kisiel, Komentarz do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, teza 1, LEX online).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r., Nr XXVIII/59/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 04 w granicach administracyjnych miejscowości Węgrzce, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2005 r. Nr 575, poz. 4032.

Mając na uwadze powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem ww. reguł, uznał za zasadny podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego w treści skargi zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, co implikowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Wymaga bowiem podkreślenia, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – w ówczesnym jego brzmieniu – w planie miejscowym określało się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ponadto zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zaznaczyć przy tym należy, że w doktrynie wskazuje się, iż "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń – w tym ustaleń, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że kwestionowany przez Wojewodę Małopolskiego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały trzeba odczytywać łącznie z jej § 13 ust. 1, zgodnie z którym: "Ustala się zasady kształtowania nowo-realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 9 litera a-k niniejszego paragrafu; 2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca". Z kolei w myśl § 13 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 "w określonych sytuacjach", m.in. "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca".

Analizując powyższe przepisy zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu nie sposób nie zauważyć, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być – jak zasadnie podniósł Wojewoda Małopolski – różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby niewątpliwie czynnik subiektywny. Należy też zgodzić się ze stroną skarżącą, że zakres zastosowania reguły wyjątkowej (dopuszczającej odstępstwo od pewnych ogólnych zasad) ma w związku z tym zbyt rozmyte, płynne granice. Z powyższych uregulowań nie wynika bowiem jakie zobiektywizowane materialne warunki muszą zostać spełnione, aby możliwe było dopuszczenie ww. odstępstwa od wskazań przewidzianych w ust. 1 § 13 zaskarżonej uchwały. Podobnie też odesłanie do wyrażenia "w określonych sytuacjach" niczego nie wyjaśnia i nie precyzuje pozostawiając powyższą kwalifikację subiektywnym kryteriom uznaniowości organu. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma – ponieważ budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Przyjęcie natomiast takiej konstrukcji normatywnej powoduje, że co do pewnej – notabene, niedookreślonej kategorii budynków – materia, o której traktują powołane wyżej przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., pozostaje nieuregulowana. Takiej trafnej zdaniem Sądu oceny kwestionowanej przez Wojewodę Małopolskiego regulacji nie zmienia również argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął również w podobnych sprawach, np. o sygn. akt II SA/Kr 179/19, II SA/Kr 707/19, II SA/Kr 1476/19 i innych.

Zdaniem Sądu, redagowanie normy planowej w sposób niejednoznaczny – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – jest sprzeczne z regułami prawidłowej legislacji i wywołuje skutki prawne nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, a przy tym narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że obowiązkiem rady gminy jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Aby jednak osiągnąć taki cel lokalny prawodawca powinien używać wartości liczbowych i fachowego słownictwa, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 277/13, LEX nr 1329990). Wymaga bowiem podkreślenia, że parametry i wskaźniki to pojęcia matematyczne, które wyrażają odpowiednio: pewne wielkości wyrażone za pomocą liczb, które są charakterystyczne dla danego materiału, procesu, urządzenia, czynnika lub zjawiska (parametr) i liczby, za pomocą których można wyrazić wzajemny stosunek co najmniej dwóch różnych materiałów, urządzeń, czynników lub zjawisk (wskaźnik). W odniesieniu do planu miejscowego tak rozumiane parametry i wskaźniki określać będą wymogi w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu, stanowiąc tym samym opis wprowadzanych w tym zakresie norm za pomocą liczb (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 484/16, LEX nr 2118436).

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, jasną, czytelną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Tym samym regulacja wynikająca z planu miejscowego musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Taki – niejednoznaczny – sposób redakcji norm planowanych, pozostawiałby również organom wydającym rozstrzygnięcia w procesie inwestycyjnym, w oparciu o postanowienia planu, nadmierną uznaniowość nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Dlatego też przepisy będące podstawą rekonstrukcji norm planistycznych miejscowego planu powinny operować sformułowaniami wyrażającymi ściśle określone nakazy, zakazy lub uprawnienia. O ile bowiem ustawowe normy planowe mają zasadniczo charakter generalno-abstrakcyjny, o tyle normy zawarte w miejscowym planie muszą przyjąć postać treściowo skonkretyzowaną, najczęściej jako normy generalno-konkretne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, LEX nr 2522405).

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, przyjmując, że kwestionowany § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza przywołane przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyczerpując tym samym przesłanki z art. 28 u.p.z.p., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).