Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 551/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z  art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 października 2005 r. (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póżn. zm.), nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego we W. przy ul. S. [...] - S. C., E. i K. M. oraz J. F. - obowiązek wykonania robót budowlanych związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym trzyrodzinnym, polegających na:

- doprowadzeniu ściany z otworami okiennymi w nadbudowanej części budynku w odległości mniejszej niż 3 metry, do zgodności z zapisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie – w terminie do dnia 31 marca 2006 r.;

- wykonaniu prawidłowego opierzenia dachu garażu usytuowanego od strony posesji S. [...]; wykonaniu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego garażu, oraz wykonaniu wentylacji garażu – w terminie 21 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji.

Nakazano również, aby wskazane roboty budowlane wykonane zostały pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia i przygotowanie zawodowe oraz aby o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości zawiadomiony został kompetentny organ, któremu należy również przedłożyć odpowiednią dokumentację.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek Z. D. – właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. [...]. W toku postępowania ustalono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., z inicjatywy wnioskodawcy, decyzją z dnia 23 marca 2001 r., uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 25 stycznia 2001 r. stwierdzającą, że decyzja Architekta Miasta W. z dnia 10 maja 1989 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny i budowę garażu we W. przy ul. S. [...], wydana została z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2003 r. oddalił skargę na tę decyzję.

W wyniku kontroli w terenie oraz analizy inwentaryzacji powykonawczej organ uznał, że istnieje konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującej usunięcie nieprawidłowości wynikających z usytuowania budynku mieszkalnego w odległości 2 m od granicy z sąsiednią posesją, oraz niewykonania robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych z budowanego garażu.

Na skutek odwołania złożonego przez Z. D., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. rozstrzygnięciem z dnia 14 czerwca 2006 r. (Nr [...]) podjętym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybiono bowiem zasadom ogólnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w art. 7 – 11 k.p.a. oraz w art. 77, 80 i 81 k.p.a.

Stwierdzono, że organ I instancji nie ustalił w jakim zakresie przedmiotowa zabudowa jest niezgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi, a tym samym, nie wskazał okoliczności z powodu których nałożono na strony, wymienione w decyzji obowiązki. Nie określono również precyzyjnie jakie czynności strony winny wykonać, odwołując się ogólnie do przepisów rozporządzania. Zdaniem organu odwoławczego zakres nałożonych obowiązków nie koresponduje z przedmiotem postępowania tj rozbudową budynku i budową garażu, gdyż skupiono się głównie na nieprawidłowościach związanych z budynkiem garażu. Ponadto uchybiono przepisom postępowania zapewniającym stronom czynny udział we wszystkich czynnościach postępowania. Zarówno bowiem odwołujący się, jak też pozostałe strony postępowania, nie miały możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów, gdyż organ nie powiadamiał ich o dokonywanych czynnościach. Tym samym naruszony również został art. 81 k.p.a.

Ze względu na liczne uchybienia proceduralne oraz uchybienia prawa materialnego organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego orzekł jak na wstępie.

Na powyższe orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. D. podnosząc, że proponowany zakres robót nie obejmuje wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości powstałych w trakcie budowy, rozbudowy i dobudowy garażu. Jako drugi powód skargi wskazał długi okres oczekiwania na nową decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący najpierw przedstawił zarzuty odnoszące się wprost do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1989 r. podnosząc, że przedłożona dokumentacja projektowa rozbudowy domu mieszkalnego wraz z mapką geodezyjną oraz zgoda na dobudowanie garażu do budynku od strony "działki S. [...]" nie powinna zostać przyjęta do realizacji. Następnie stwierdził, że wykonane w rzeczywistości prace budowlane odbiegały od zatwierdzonego projektu. Zmiany dotyczyły: długości ściany, wstawienia drzwi i okien w tej ścianie, zaniechania wykonania ławy fundamentowej pod ścianę garażu, niewykonania otworów wentylacyjnych, wykonania płaskiego dachu, braku możliwości otwierania drzwi garażowych bramy z powodu rosnących drzew oraz przekroczenia ścianą garażu granicy działki. Skarżący zarzucał również, że problem przekroczenia granicy działki – pomimo że istotny – nie został rozwiązany z winy organu pierwszej instancji. Tymczasem przesuniecie ściany garażu powoduje zmniejszenie odległości między tą ściana a budynkiem przy ul. S. [...], w taki sposób, że wjazd samochodu ciężarowego na posesję jest niemożliwy, gdyż spowodowałby uszkodzenie ściany domu lub garażu. Dlatego, żąda przywrócenia stanu poprzedniego przez usunięcie ściany garażu i postawienia metalowego płotu, który poprzednio znajdował się w tym miejscu.

W skardze przedstawiono również zarzuty związane ze zmianą sposobu użytkowania garażu. Wyjaśniono, że garaż wraz z dobudowaną poza projektem szklaną witryną zamieniony został na salon sprzedaży motocykli, co powoduje uciążliwości dla sąsiadów z powodu hałasu i emisji spalin. Prowadzi również do pogorszenia warunków przeciwpożarowych.

Skarżący zażądał ponadto aby zachodnią ścianę budynku z siedmioma otworami okiennymi doprowadzono do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, przez wstawienie w otwory okienne szklanych luksferów.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć zatem zastosowania względy celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ocenie Sądu poddana została przede wszystkim prawidłowość zastosowania tej szczególnej procesowej podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przywołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przywołanego przepisu wynika, że uprawnienia organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej - bez merytorycznego rozpoznania sprawy - ograniczone zostało do ściśle określonych przypadków. Organ odwoławczy może z tego uprawnienia skorzystać wyłącznie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi zaś wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. W judykaturze podkreśla się również, że omawiany przepis będzie miał również zastosowanie w przypadkach, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 , IV SA 208/99, LEX nr 54745). Dodać też należy, że dopuszczalność wydania omawianej decyzji kasacyjnej ograniczona została regulacjami art. 136 k.p.a., określającymi granice postępowania dowodowego, które może być przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. Granice te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego powoduje, że każda sprawa administracyjna, w której zastosowany został środek zaskarżenia w postaci odwołania, podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu – najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Na mocy wskazanej zasady ustrojowej organ odwoławczy pełni zatem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć merytorycznie sprawę w jej całokształcie na nowo, uwzględniając żądania strony i ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu. Jednak niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne ustalenie i wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Chodzi tu zatem o okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z omawianych zasad proceduralnych wynika również, że wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wszechstronne ustalenie i wyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy, obciąża przede wszystkim organ pierwszej instancji. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast konieczność przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części lub w całości powoduje wymóg uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 kpa). Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem uwzględniać, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, prowadzące do pozbawienia stron służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX nr 43276; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV 1313/98, LEX nr 48725; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, LEX nr 43238)

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie przekroczył przedstawionych wyżej reguł procesowych, a zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się granicach obowiązującego prawa.

Z przedstawionych akt sprawy wynika bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2005 r. podjęta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te, jak stanowi art. 51 ust. 7 przywołanej ustawy, mogą być odpowiednio stosowane, jeżeli roboty budowlane (do których znajduje zastosowanie) zostały już wykonane. Wskazane przepisy pozwalają zatem organom nadzoru budowlanego na podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych czynności, w przypadku ustalania, że roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1) wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Z zawiadomienia z dnia 16 października 2003 r. wynika, że organ wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z budową garażu na posesji przy ul. S. [...]. Wskazywał również, że na wykonanie tych robót inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1989r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. W takiej sytuacji - skoro zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury - inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (por. np wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192), zastosowanie miały przywołanej wyżej normy art. 50 i 51 omawianej ustawy.

Podkreślić jednak należy, że prawidłowe zastosowanie przywołanych wyżej przepisów wymagało od organu pierwszej instancji dochowania wymogów wynikających z obowiązku przestrzegania zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.).Organy administracji publicznej zobligowane są bowiem działać na podstawie przepisów prawa. Zobowiązanie organów administracji publicznej do przestrzegania tej naczelnej zasady postępowania administracyjnego, pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem podejmowania w toku postępowania administracyjnego wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wobec powyższego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, winien przed wszystkim ustalić zakres samowolnie wykonanych robót, stosując wszelkich dostępne środków dowodowych (art. 75 §1 k.p.a.) i utrwalając wyniki ustaleń w aktach sprawy. Niewątpliwie konieczne było przeprowadzenie dowodu z oględzin, które kwestię tę wyjaśniłyby szczegółowo i precyzyjnie. Protokół z oględzin powinien zatem zawierać szczegółowe ustalenia w tym zakresie oraz stosowne szkice, rysunki, ewentualnie dokumentację fotograficzną. Wynikające z niego ustalenia powinny być następnie skonfrontowane z pozwoleniem na budowę, które obowiązywało w dacie rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, dla ustalenia czy rzeczywiście wszystkie wykonane roboty budowlane pozwalają na stosowane art. 50 i 51 omawianej ustawy. Działania podjęte przez organ pierwszej instancji wymogów tych nie spełniały. W aktach sprawy brak bowiem w ogóle dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę a do protokołu z oględzin nie dołączono żadnych szkiców ani rysunków wskazujących chociażby na lokalizację wykonanych robót. Brak precyzyjności ustaleń dokonanych podczas oględzin oraz ogólnikowość protokołu utrwalającego te czynności, uniemożliwia prawidłową ustalenie i ocenę podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.

Wobec powołanych wyżej zasad proceduralnych, jak również ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1, jej podjęcie winno być również poprzedzone szczegółowym wykazaniem występujących naruszeń oraz ich wnikliwą analizą. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem ustalenie stopnia tych naruszeń oraz możliwości ich usunięcia. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził zatem, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie ustalono w jakim zakresie przedmiotowa zabudowa jest niezgodna z obowiązującymi warunkami technicznymi. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji powołuje się jedynie lakonicznie na analizę inwentaryzacji powykonawczej nie wskazując jednak w jaki sposób wykonane roboty naruszają przepisy prawa i które.

Słusznie również organ odwoławczy zakwestionował sposób nałożenia obowiązku doprowadzenia ściany z otworami okiennymi w nadbudowanej części budynku w odległości mniejszej niż 3 metry, do zgodności z zapisem "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie" jako zbyt nieprecyzyjny. Nałożenie na stronę postępowania określonych obowiązków stanowi dyspozytywną część decyzji i powinno być sformułowane w sposób, jasny, czytelny i nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji. Ma to szczególe znaczenie dla wykonania decyzji. Dlatego nie znajduje uzasadnienia tylko ogóle odesłanie do przepisów rozporządzenia, nawet bez wskazania konkretnych jego przepisów do zgodności z którymi, miałyby być doprowadzone roboty budowlane. Rzeczą organu jest ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat czynności wykonać. Nie jest zaś dopuszczalne przerzucenie przez organ na adresata decyzji obowiązku odczytania z przepisów prawa treści normy z której wynika obciążający go obowiązek. Ponadto należy zauważyć, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie".

Prawidłowo również organ drugiej instancji wskazał na naruszenie przepisów art. 81 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że strony postępowania nie miały możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz uczestniczenia w dokonywanych czynnościach. Zarzut ten należy odnieść zwłaszcza do powołanej w uzasadnieniu decyzji, jako jeden z dowodów, inwentaryzacji powykonawczej. Przepis art. 81 k.p.a., stanowi bowiem, że okoliczność faktyczną należy uznać za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zabranych dowodów. W aktach brak dowodu potwierdzającego, że organ umożliwił wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z tym dokumentem i wypowiedzenia co do jego treści, a zatem przyjęte na jego podstawie okoliczności faktyczne, odnoszące się do wykonanych robót budowlanych, należy uznać za nieudowodnione. Wskazać też należy, że w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. , SA/Ka 963/91, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie kryteria przedmiotowe z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do których kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 art. 10 k.p.a.". Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest zaś kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że dla rozpatrzenia sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zakres niezbędnego wyjaśnienia sprawy przekracza ramy dopuszczalne przepisem art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności. Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla podjęcia merytorycznego orzeczenia w sprawie, co dawało mu uprawniania do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z przedstawionych wyżej względów nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów skargi, tym bardziej, że w istocie dotyczą one uchybień w decyzji pierwszoinstacyjnej. Jak również wcześniej zauważono, sądy administracyjne powołane są jedynie do kontroli działań organów administracji publicznej pod względem legalności. Wykonując kontrolę w granicach ustawowo zastrzeżonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej i rozstrzygania sprawy co do istoty sprawy – a tego zdaje się oczekiwać skarżący. Na marginesie należy również zauważyć, że właśnie zaskarżona decyzja, dzięki kasacyjnemu rozstrzygnięciu, umożliwia skarżącemu dochodzenie zgłoszonych w skardze zarzutów i wniosków w postępowaniu administracyjnym.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.