Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 504/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 września 2011 r. K. D. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w P. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 23 września 2011 r.

Wnioskodawczyni twierdziła, że bez własnej winy nie brała udziału w ww. postępowaniu a jako następca prawny po zmarłym właścicielu działki nr [...] w P. stała się stroną tego postępowania. Zdaniem wnioskodawczyni, planowana inwestycja w sposób istotny będzie oddziaływać na nieruchomość, której jest właścicielką.

Starosta postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. wznowił postępowanie w ww. sprawie, po czym decyzją z dnia 10 października 2011 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 kwietnia 2011 r. Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 26 września 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia 15 października 2012 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 11 kwietnia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania K. D. Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. utrzymał mocy decyzję Starosty z dnia 15 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K. D., prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 244/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 października 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że K. D. i M. D. są następcami prawnymi po zmarłych właścicielach działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestowaną, a nadto właściciele działki nr [...] nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 11 kwietnia 2011 r., mimo że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] usytuowanego na granicy z działką nr [...].

Sąd - wskazując na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", jak również § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", uznał, że sytuowanie obiektu budowlanego na granicy działki w sposób oczywisty wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu dla właściciela działki sąsiadującej z działką inwestowaną, co oznacza, że w takiej sytuacji właściciel działki sąsiedniej jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że Starosta uwzględnił zaistnienie przesłanki wznowienia polegającej na braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lecz nie znalazło to wyrazu w rozstrzygnięciu ani uzasadnieniu decyzji, skoro - zamiast ograniczyć się do analizy sytuacji wnioskodawczyni pod kątem art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", organ czynił zbędne dywagacje odnośnie nieprzedstawienia przez stronę nowych faktów i dowodów, a więc w zakresie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosując zaś jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 146 § 2 k.p.a. organ musiał przede wszystkim uwzględnić treść przepisu art. 151 § 2 k.p.a. To zaś oznacza dla organu - w przypadku ustalenia, że w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony i stwierdzenia, że zapadłaby w tym postępowaniu decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - konieczność rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że Starosta naruszył powyższe przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie uwzględnił rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Tej treści decyzję wydaje bowiem organ w sytuacji, gdy zaistniała przesłanka wznowienia (w niniejszej sprawie polegająca na braku udziału w postępowaniu strony bez jej winy), lecz jednocześnie wystąpiła jedna z przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., w tym określona w § 2 tego przepisu. Wydana decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, natomiast stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Sąd, oceniając z kolei stanowisko organów, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zważył, że organ, akceptując we wznowionym postępowaniu projekt budowlany przewidujący budowę na granicy działek nr [...] i nr [...], odwołał się do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], w którym dla jednostki oznaczonej symbolem [...] dopuszczono zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą. Sąd stwierdził, że ustalenia tego planu dla terenu obejmującego wymienione działki jedynie dopuszczają określoną zabudowę, nie przewidują natomiast obowiązku budowy budynku jednorodzinnego przy granicy działki. Możliwość sytuowania takiego budynku przy granicy (a także w odległości nie mniejszej niż 1,5 m) określa treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji ustalenia, że szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m, również poprzez dopuszczenie takiej sytuacji. Treść powołanych norm nakłada zatem na rozstrzygający sprawę organ obowiązek ustalenia i wyważenie interesów właścicieli obu działek, poprzez ocenę, czy w konkretnych okolicznościach sprawy istnieją inne możliwości usytuowania projektowanego budynku, w przeciwnym razie bowiem może dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów, wywodzących swoje uprawnienia z przysługującego im prawa własności i jego ochrony na gruncie Kodeksu cywilnego, a na gruncie Prawa budowlanego – z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

W konsekwencji Sąd uznał, że ocena organów co do zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 2 k.p.a. jest przedwczesna, zabrakło bowiem wyczerpujących wyjaśnień odnośnie kwestii usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...], również w kontekście ograniczenia możliwości zabudowy na tej działce, przez co naruszono w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i wydać właściwą decyzję przewidzianą

w art. 151 k.p.a., oceniając w ustalonych okolicznościach sprawy zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. Decyzja Starosty w wyniku postępowania odwoławczego została decyzją Wojewody z dnia 27 marca 2014 r. uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją wydaną w dniu 10 kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., Starosta orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji własnej z dnia 11 kwietnia 2011 r. z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. D. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zaistniała zatem przesłanka wznowieniowa wynikająca

z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na co doszło do naruszenia prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że nie uchyla kwestionowanej przez nią decyzji, gdyż w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, co do istoty sprawy powinna zapaść tożsama decyzja.

Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia i wyważenia interesów właścicieli obu działek zlecił analizę innych możliwości usytuowania projektowanego budynku i uznał za racjonalną analizę, z której wynika, że najbardziej korzystna jest lokalizacja budynku na działce nr [...] przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]. Organ wyjaśnił, że budowa przedmiotowego budynku nie uniemożliwia zabudowy działki nr [...]. Charakterystyka objętych analizą działek budowlanych, które zostały przekształcone z ogródków działkowych, a których szerokość wynosi zaledwie 14 m, zaś długość około 38 m, powoduje, że inwestycje realizowane na tych działkach oddziaływają na teren działek sąsiednich. Niedostateczna szerokość działek budowlanych była także przyczyną dopuszczenia zabudowy bliźniaczej w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istniejące wydzielenie granic działek o rzucie prostokątnym w terenie - dłuższym bokiem na linii północ – południe z odchyleniem około 34° w stronę wschodnią - powoduje przy tym, że istnieje możliwość nasłonecznienia ścian od strony północno-wschodniej, południowowschodniej, południowo-zachodniej i północno-zachodniej, przy czym najbardziej korzystne nasłonecznienie występuje od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej. Kwestionowana lokalizacja budynku na granicy z działką nr [...] uniemożliwiła zlokalizowanie w tym budynku otworów okiennych w ścianie, jednocześnie umożliwiła korzystniejszą zabudowę na działce nr [...], gdzie inwestor - przy obecnym usytuowaniu kwestionowanej zabudowy - może zlokalizować otwory okienne w ścianie południowo-wschodniej i południowo-zachodniej, tym samym analiza nasłonecznienia działki nr [...] jest korzystniejsza przy takim usytuowaniu budynku niż działki nr [...]. Z kolei oddalenie zabudowy od granicy działek nr [...] i nr [...] powoduje, że teren działki nr [...] będzie mniej zacieniony zabudową na działce nr [...]. Organ dodał, że sugerowana przez K. D. zmiana lokalizacji budynku na odległość 1,5 m od granicy działek nr [...] i [...] nie zmieni znacząco oddziaływania budynku na działkę nr [...], z kolei jest bardziej niekorzystna dla samej działki nr [...] (brak możliwości dojazdu do części ogrodowej), jak również zwiększa oddziaływania na działkę nr [...].

Organ wyjaśnił również, że załączony do pisma z dnia 3 grudnia 2013 r. przez skarżącą wydruk z projektu domu (nieposiadający otworów okiennych i drzwiowych od strony północno-zachodniej), który skarżąca chce wybudować jako wolnostojący, możliwy jest do realizacji na działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy działek nr [...] i [...], jak również w każdej innej odległości od 1,5 m do 4,1 m od granicy działek nr [...] i [...] (odległość 4,1 m ograniczona jest odległością 4 m od granicy działki nr [...]

– ściana ta posiada otwory okienne).

Organ pierwszej instancji przyznał przy tym, że istnieją różne możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...], jednak mając na uwadze przytoczone w decyzji argumenty oraz interesy wszystkich właścicieli działek sąsiednich, organ uznał, że projektowana lokalizacja budynku nie ogranicza w jakiejkolwiek formie lokalizacji ścian ewentualnego planowanego budynku na działce nr [...], jedynie ogranicza możliwość zlokalizowania otworów okiennych w ewentualnej ścianie od strony północno-zachodniej na pewnej jej długości, która może być zlokalizowana w odległości 4 m od granicy działek nr [...] i [...] z uwagi na przesłanianie. Wskazana lokalizacja miałaby również znaczenie przy lokalizacji budynku przez A. M. w odległości 1,5 m od granicy działek nr [...] i [...].

Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie przekracza terenu granic działki nr [...], którą dysponuje wyłącznie inwestor, nie pogarsza warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], daje także możliwość usytuowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] (jako dobudowy do budynku realizowanego). Zgodnie z opinią dotyczącą nasłonecznienia działki nr [...], warunek nasłonecznienia (w przyszłym zagospodarowaniu działki nr [...]) będzie spełniony, gdyż realizowany budynek będzie rzucał cień na przedmiotową działkę dopiero od godziny 14. Tym samym od godziny 7. do 14., czyli przez 7 godzin działka będzie w pełni nasłoneczniona. Organ stwierdził, że na działce nr [...] możliwa jest również budowa budynku wolnostojącego, co wykazał powyżej. W ocenie organu realizowany budynek w żaden sposób nie utrudni zatem zagospodarowania działki nr [...]. Zarówno działka nr [...] jak i nr [...] są działkami wąskimi, zaś lokalizacja ściany budynku na granicy z działką sąsiednią jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten znajduje zastosowanie dla obu wymienionych działek. Dodał też, że również zgodnie z ustaleniami planu miejscowego w strefie oznaczonej symbolem P.43.MN dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą.

Od powyższej decyzji K. D. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła jej naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 w związku z §§ 13, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone wymogi określone w ww. przepisach, określające warunki sytuowania budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 149 i art. 144 k.c. oraz art. 6 - 11 k.p.a. przez naruszenie zasady równości stron.

W ocenie skarżącej naruszenie prawa przez Starostę mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby została ona dopuszczona do postępowania, decyzja o pozwoleniu na budowę nie uprawomocniłaby się, a inwestorka nie mogłaby rozpocząć tej budowy wedle załączonego projektu. Analiza organu sporządzona została pod kątem uwzględnienia interesów inwestora. Analiza wyklucza inne możliwości zaprojektowania budynku przy danym kształcie i powierzchni działki, niż ta, która została już zrealizowana. Wskazała, że udzielenie pozwolenia na budowę budynku w ostrej granicy z działką nr [...] jest nieuzasadnione, wobec możliwości postawienia budynku z zachowaniem przepisów prawa. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiar działki. Podniosła, że inwestor zaplanował inwestycję w granicy z działką skarżącej, na której chciała ona postawić dom wolnostojący. Organ powinien mieć na uwadze obowiązek równego traktowania stron wobec prawa oraz przepisy o prawie własności. Dodała, że naprzeciwko działki inwestora stoi dom o podobnych gabarytach z zachowaniem odległości. Wskazała także, że wykop podczas budowy przekroczył granicę jej działki, a obecnie na jej gruncie znajduje się płot inwestora.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że właściciele działki nr [...], położonej przy ul. D. w P., lub ich następcy prawni winni być stroną w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę wszczętym z wniosku A. M.

Wojewoda wskazał na treść art. 35 ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu oznaczonego P.43.MN obejmującego ul. D. wskazano przeznaczenie terenu jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Natomiast w świetle § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych lokalizacja budynku na granicy działki jest dopuszczalna, skoro działki inwestora i skarżącej są węższe niż 16 m.

Wskazany przez skarżącą zarzut naruszenia § 12 ust. 3 w związku z §§ 13, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne jego zastosowanie organ odwoławczy uznał za niezasadny. Organ wskazał na treść analizy sporządzonej przez inż. M. F., z której wynika, że lokalizacja budynku na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] w sposób uniemożliwiający zabudowę tej działki zgodnie z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a także w sposób niemożliwy do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ze znajdującej się w ww. opracowaniu analizy zacienienia działki sąsiedniej wynika, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], będzie zacieniał teren działki nr [...] po godzinie 14. - w dniu równo-nocy, a na elewację budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], cień ten będzie padał dopiero od godziny 15. Zatem dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], ze ścianą zwróconą oknami w kierunku spornej granicy, pomieszczenia mieszkalne będą w pełni naświetlone od godziny 7. do godziny 15., co spełnia wymogi przewidziane prawem. Jednocześnie dla tak zlokalizowanego na działce nr [...] budynku, szerokość elewacji, która znajdzie się w strefie przesłaniania, wyniesie 5,82 m. Pozostała przestrzeń działki jest bowiem wolna od przesłaniania.

W ocenie Wojewody słusznie autor analizy zauważył, że zlokalizowanie budynku na działce nr [...] w odległości 1,5m od spornej granicy nie poprawiłoby w sposób istotny parametru przesłaniania w odniesieniu do działki nr [...]. Natomiast oczekiwania skarżącej wobec inwestora, aby ten zrealizował na działce nr [...] budynek mieszkalny wolnostojący w odległości 1,5 m lub 3 m od granicy z działką nr [...], są prawnie nieuzasadnione.

Organ odwoławczy zauważył, że z mapy do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu, wynika, że znajdujące się na tym terenie działki budowlane są o szerokości zdecydowanie mniejszej niż 16 m. Ich szerokość wacha się od 11 m do 16 m. Zatem działki te z punktu widzenia przepisów prawa nie są w sposób jednoznaczny przeznaczone pod zabudowę wolnostojącą. Natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie nie wskazały ewentualnych granic działek, przy których ma być realizowana zabudowa bliźniacza, oraz nie wskazały innego sposobu dla realizacji zabudowy bliźniaczej.

W ocenie organu odwoławczego lokalizacja przedmiotowego budynku przy granicy z działką nr [...] musiałaby wynikać z wniosku inwestora, gdyż przy tak sformułowanych ustaleniach planu miejscowego oraz przepisach prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do ingerowania w sposób, w jaki inwestor zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane będzie realizował swoje prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jego zamierzenie jest zgodne z przepisami.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały inne możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Projektowana lokalizacja budynku nie ograniczyła jednak możliwości lokalizacji ewentualnie planowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z działką nr [...]. Jedyne ograniczenie, które zostało wykazane, dotyczy rozmieszczenia w tej ścianie otworów okiennych z uwagi na możliwość ich przesłaniania. Organ podkreślił przy tym, ze wskazane ograniczenie występowałoby również przy lokalizacji budynku przez inwestora w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...].

W skardze na powyższą decyzję K. D. wniosła o jej uchylenie, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Przytaczając w tym zakresie szereg orzeczeń sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że organ winien się odnieść do interesów inwestora oraz interesów skarżącej w kontekście przepisów prawa budowlanego, prawa sąsiedzkiego i konstytucyjnych praw ochrony własności. W ocenie skarżącej pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zaprojektowanego w ostrej granicy z jej działką należy uznać za nieuzasadnione wobec możliwości posadowienia budynku o mniejszej kubaturze lub w oddaleniu od granicy zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na uwadze wystarczającą szerokość działki inwestora, która wynosi 14 m, co pozwoliłoby na wyeliminowanie ograniczeń w zabudowie działki skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 30 czerwca 2015 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania, w oparciu o przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.".

Sąd - rozpoznając niniejszą sprawę (podobnie jak organy) - pozostawał związany - na podstawie art. 153 p.p.s.a., dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 244/13.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2015 r., sygn. akt

II OSK 1630/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Należy dodać, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (B. Dauter – op. cit., uwagi 4. i 5. do art. 170 p.p.s.a.). W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1630/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 grudnia 2012 r., sygn. akt

I FSK 62/12, Lex nr 1295098; 1 października 2013 r., sygn. akt I FSK 1373/12, Lex nr 1555929; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 865/12, Lex nr 1430927). W tym przypadku ma miejsce prekluzja faktów (prekluzja twierdzeń o okolicznościach faktycznych), wykluczająca dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się uprzednie postępowanie, i mieściły się w granicach podstawy prawomocnie osądzonego żądania (P. Grzegorczyk w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom II,

pod red. T. Erecińskiego, LexisNexis 2012, uwaga 23. do art. 365-366).

W wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 244/13, wydanym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - odnosząc się do stanu faktycznego sprawy - stwierdził, że skarżąca K. D., jako następca prawny po zmarłych właścicielach działki nr [...], wobec zaprojektowania budynku na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyjaśnił też, że w przypadku ustalenia, iż w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony i stwierdzenia, że zapadłaby w tym postępowaniu decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zachodzi konieczność rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

W toku postępowania zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją została uwzględniona w ten sposób wyrażona ocena prawna zawarta w ww. wyroku. Organy przyjęły bowiem jednoznacznie, że skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...] przy ul. D. w P., zaś osnowa decyzji organu pierwszej instancji odpowiada zapisom art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym. Takiej oceny dokonały organy w przedmiotowej sprawie i ocenę tę Sąd w całości podziela.

Przy rozstrzyganiu tej kwestii organy prawidłowo zastosowały przepisy zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], w którym dla jednostki oznaczonej symbolem P.43.MN dopuszczono zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, a ponadto słusznie organy powołały się na możliwość sytuowania na działce nr [...] budynku przy granicy (a także w odległości nie mniejszej niż 1,5 m) wynikającą z treści § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji ustalenia, że szerokość działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m.

W wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt

II SA/Gd 244/13 przesądzono bowiem, że co do zasady zaprojektowana inwestycja jest zgodna z ww. zapisami planu, i że można do niej zastosować § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd nakazał jednak aby ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organy wyczerpująco wyjaśniły kwestię usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...], również w kontekście ograniczenia możliwości zabudowy na tej działce, biorąc pod uwagę interesy właścicieli obu działek, aby zapewnić poszanowanie konstytucyjnej zasady równości podmiotów, wywodzących swoje uprawnienia z przysługującego im prawa własności i jego ochrony na gruncie Kodeksu cywilnego, a na gruncie Prawa budowlanego – z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę organy – wypełniając w pełni powyższe wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., prawidłowo uzupełniły materiał dowodowy w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji zlecił wykonanie analizy, która objęła swym zakresem kwestie dotyczące możliwości usytuowania budynku jednorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...], a także potencjalnej zabudowy działki nr [...]. Analizę tę sporządził inż. M. F., posiadający uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowanymi (analiza z 28 stycznia 2015 r. – data złożenia do organu). W analizie tej rozważono różne możliwości usytuowania projektowanego budynku na działce nr [...], badając ich wpływ na możliwość zabudowy działki skarżącej oraz możliwość zabudowy działki sąsiadującej z drugiej strony z działką objętą inwestycją.

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza z 28 stycznia 2015 r.

– zaakceptowana przez organy, została wykonana z uwzględnieniem interesów właścicieli wszystkich ww. działek, w tym skarżącej, wyważając je należycie. Treść oraz wnioski tej analizy zostały zatem prawidłowo ocenione przez organy obu instancji. Sporządzona analiza jest jasna, zrozumiała, logiczna, a ponadto znajduje odzwierciedlenie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności w analizie przedłożonej przez inwestora w dniu 26 września 2013 r. - sporządzoną w przedmiocie możliwości zainwestowania na działce nr [...] w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z analizy z dnia 28 stycznia 2015 r. wynika, że zaprojektowanie przedmiotowego budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] nie uniemożliwia zabudowy – także wolnostojącej - na działce nr [...], tj. na działce skarżącej. Możliwość zabudowy na tej działce (nr [...]) - w przypadku usytuowana na działce nr [...] budynku na granicy działek - nie jest ograniczona ani ze względu na warunki nasłonecznienia, ani też na warunki zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Natomiast jedyne stwierdzone ograniczenie ze względu na warunki przesłaniania (występujące tylko przy założeniu budowy na działce skarżącej budynku wolnostojącego z oknami od strony działki nr [...]) nie jest na tyle istotne, aby można było wykluczyć możliwość usytuowania przedmiotowego budynku przy granicy z działką nr [...].

Jak wynika bowiem z analizy, istniejące podziały działek oraz usytuowanie ich względem kierunków północ-południe powodują, że projektowany budynek nie narusza wymagań co do nasłonecznienia ewentualnej zabudowy na działce nr [...], zawartych w §§ 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Planowana przez skarżącą zabudowa w postaci budynku wolnostojącego będzie w pełni nasłoneczniona przez 7 godzin od godziny 7. do 14. (vide sporządzona w sprawie analiza zacienienia działki nr [...] stanowiąca element analizy z dnia 28 stycznia 2015 roku).

Z kolei projektowana, w granicy z działką nr [...], ściana budynku na działce nr [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o parametrach określonych

w § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zatem brak jest ograniczenia zabudowy działki nr [...] ze względu na wymagania §§ 271-273 tego rozporządzenia.

Odnośnie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczącego przesłaniania budynków wskazać należy, że analiza z dnia 28 stycznia 2015 r. pozwala również odnośnie wymogów zawartych w tym przepisie uznać, przy uwzględnieniu interesów inwestora oraz skarżącej właścicielki działki nr [...], że usytuowanie przedmiotowego budynku w projektowany sposób jest rozwiązaniem niewpływającym w sposób istotny na możliwości zabudowy działki nr [...], nie uniemożliwia bowiem jej zabudowy, w tym wolnostojącej, ani jej nadmiernie nie ogranicza. Z analizy tej wynika bowiem, że również biorąc pod uwagę wymogi zawarte w tym przepisie możliwe jest usytuowanie na działce skarżącej budynku wolnostojącego i to z oknami w ścianie od strony działki nr [...], a jedynym ograniczeniem jest w tym przypadku możliwość zlokalizowania osi otworu okiennego na długości 5,82 m, czyli w odległości 2,91 m od osi symetrii ściany usytuowanej na granicy (przy założonych w analizie parametrach zlokalizowania elementów budynku).

Należy przy tym podkreślić, że omawiana powyżej analiza uwzględnia w sposób kompletny występujące na omawianym obszarze możliwości sytuowania zabudowy mieszkaniowej. Autor analizy wziął bowiem pod uwagę nie tylko możliwości zainwestowania na działce inwestora, ale uwzględnił także wpływ projektowanej zabudowy na możliwość zabudowy działki skarżącej nr [...], jak również na możliwość zabudowy działki nr [...] - położonej od strony północno-zachodniej granicy działki nr [...]. Wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane zasada poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wymagała bowiem wyważenia interesów wszystkich osób, na których nieruchomości oddziaływać będzie projektowany na działce nr [...] budynek, lub na których mógłby oddziaływać, przy jego innym usytuowaniu.

Na podstawie ww. analizy należy stwierdzić, że na działce skarżącej nr [...] możliwe jest usytuowanie zabudowy bliźniaczej w stosunku do projektowanego budynku na działce nr [...], a więc w bezpośrednim zbliżeniu do granicy z działką nr [...] i projektowanej ściany budynku na działce nr [...]. Możliwe jest także usytuowanie zabudowy wolnostojącej, ponieważ z analizy wynika, że na działce nr [...] możliwy jest planowany przez skarżącą sposób zabudowy tej działki poprzez budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, zarówno posiadającego otwory okienne w ścianie północno-zachodniej, jak i nieposiadającego takich otworów. Możliwe jest bowiem usytuowanie budynku wolnostojącego na działce nr [...] (choćby według projektu domu przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania) w odległości do 1,5 m od granicy z działką nr [...] ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), jak również usytuowanie takiego budynku w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi. Jedynym ograniczeniem w przypadku zaprojektowania ściany z otworami okiennymi od strony działki nr [...] jest konieczność dostosowania zlokalizowania otworów okiennych w tej ścianie do wymogów wynikających z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy czym, jak to już wyjaśniono powyżej, możliwość swobodnego rozmieszczenia otworów okiennych w tej ścianie została w wyniku zaprojektowanej na działce nr [...] zabudowy ograniczona tylko nieznacznie. Natomiast w odniesieniu do pozostałych ścian budynku nie występują jakiekolwiek ograniczenia dotyczące miejsc zlokalizowania otworów okiennych.

Możliwe jest zatem wykonanie na działce nr [...] budynku wolnostojącego zapewniającego korzystne z punktu widzenia użytkowego zlokalizowanie otworów okiennych zarówno od strony północno-zachodniej, jak i od strony południowo-wschodniej, uwzględniając oczywiście zachowanie wymaganej przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości 4 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...].

Należy dodać, że – jak wyjaśnił autor analizy, ewentualne zaprojektowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] spowodowałoby - po pierwsze - pogorszenie możliwości użytkowych działki nr [...] ze względu na utrudnienie komunikacji z zapleczem ogrodowym działki, a - po drugie - znaczące pogorszenie możliwości zabudowy działki nr [...] ze względu na pogorszenie warunków nasłonecznienia możliwej również na tej działce zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnym braku znaczącego polepszenia możliwości zagospodarowania działki nr [...].

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organy dokonały rozstrzygnięcia zgodnego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, jak również w warunkach poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności i równości wobec prawa. Zaprojektowanie przedmiotowego budynku przy granicy z działką nr [...] uwzględnia bowiem interes inwestora w zabudowie nieruchomości, do której służy mu prawo do dysponowania na cele budowlane, na równi z interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, to jest działek nr [...] i nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej, może ona na swojej działce nadal wybudować budynek wolnostojący, ponieważ zaprojektowanie przedmiotowego budynku nie wymusza usytuowania budynku na działce nr [...] jedynie w zabudowie bliźniaczej w stosunku do przedmiotowego budynku.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organy zatem dokonały ustalenia i wyważenia występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku interesów osób trzecich, uwzględniając możliwości zabudowy działki inwestora oraz działek z nią bezpośrednio sąsiadujących z obu stron. Prawidłowo zatem zbadały i wyjaśniły, że w świetle ww. przepisów, w tym przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, możliwa jest zabudowa na działce nr [...] przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Co za tym idzie, należało uznać, że organy prawidłowo zastosowały zarówno § 12 ust. 3 pkt 1, jak i §§ 13, 57, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wykazując dopuszczalność usytuowania przedmiotowego budynku zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, uwzględniając potencjalną zabudową na działkach sąsiednich. Tym samym organy uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt

II SA/Gd 244/13, wydając decyzje w zgodzie z art. 153 p.p.s.a.

Przedstawione w skardze poglądy sądów administracyjnych oraz doktryny prawa administracyjnego, które Sąd w pełni podziela, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi, albowiem rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie pozostają w zgodzie z tymi poglądami. Jeszcze raz należy podkreślić, że organy orzekły w przedmiotowej sprawie uwzględniając nie tylko interes prawny inwestora, lecz również interesy prawne właścicieli obu sąsiednich nieruchomości oraz z poszanowaniem prawa do zabudowy wszystkich tych nieruchomości (działek o numerach: [..]-[...] przy ul. D. w P.).

Należy dodać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tej przyczyny, że projekt przewiduje usytuowanie budynku przy granicy z działką nr [...], na które nie zgadza się skarżąca, skutkowałoby koniecznością przedłożenia innego projektu budowlanego, który – co wykazano powyżej, nieznacznie polepszyłby możliwości zagospodarowania działki nr [..], przy jednoczesnym znaczącym pogorszeniu możliwości zagospodarowania działki inwestora oraz działki nr [...].

W świetle powyższych rozważań należało podzielić stanowisko organów obu instancji, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść w tej sprawie wyłącznie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a więc taka sama jak pierwotna. Rozstrzygnięcie organów oparte na treści art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. było zatem prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.