Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 262/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 22, art. 93 ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 822/09 w sprawie ze skargi A. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Relacjonując stan sprawy Sąd podał, że w dniu 27 października 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: badania rezonansu magnetycznego (MR) na terenie powiatów: g., k., ł., miasta Ł., w. i z. A. M. Spółka z o.o. w ramach ogłoszonego konkursu złożyła ofertę, a otwarcie ofert nastąpiło w dniu 14 listopada 2008 r. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja konkursowa wezwała Spółkę, aby do dnia 25 listopada 2008 r. usunęła braki oferty poprzez m.in. nadesłanie decyzji o wpisie do rejestru zoz komórki organizacyjnej z miejscem udzielania świadczeń zgodnym z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę. Tego braku Spółka nie uzupełniła i w konsekwencji jej oferta została odrzucona. W uzasadnieniu zawiadomienia o odrzuceniu oferty z dnia 1 grudnia 2008 r. poinformowano skarżącą, że zgodnie z § 12 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 14 października 2008 r., nr 80/2008/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna (dalej jako: Zarządzenie), świadczeniodawca udziela ASDK w zakładzie opieki zdrowotnej, we wskazanej lokalizacji, zgodnie z adresem komórki organizacyjnej określonym w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej (...). Wyjaśniono także, że definicja pojęcia "lokalizacja" zawarta została w § 2 ust. 1 Zarządzenia, który stanowi, iż lokalizacją jest budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. Natomiast złożony przez oferenta formularz ofertowy część III - Wykaz miejsc udzielania świadczeń zawiera następujące dane dotyczące miejsca udzielania świadczeń: kod komórki organizacyjnej 001 - Pracownia Rezonansu Magnetycznego z lokalizacją: Ł.-W. ul. P. Z. 2. Z kolei z załączonego do oferty odpisu z księgi rejestrowej oferenta (nr 10-01505) wynika, że oferent nie posiada komórek organizacyjnych, których adres (miejsce udzielania świadczeń) byłby zgodny z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę (region ł.).

Skarżący wniósł protest do P. OW NFZ, w którym zarzucił komisji konkursowej naruszenie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ze względu na odrzucenie oferty bez podstawy prawnej.

Po rozpoznaniu protestu komisja konkursowa stwierdziła jego bezzasadność przywołując argumentację zawartą w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty.

Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło w dniu 17 grudnia 2008 r. a odwołanie od tego rozstrzygnięcia Spółka złożyła do Dyrektora P. OW NFZ. Organ nie uwzględnił odwołania w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Uzasadniając przyjął m.in., że warunki określone w Zarządzeniu nie ograniczają podmiotowo mobilnych jednostek świadczących usługi medyczne. Z uwagi jednak na charakter świadczeń będących przedmiotem omawianego postępowania niemożliwym jest wykonywanie ich bez posiadania stałej lokalizacji jednostki/komórki organizacyjnej na obszarze objętym kontraktowaniem. Nadto organ zauważył, że Prezes NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach był uprawniony do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców, natomiast Spółka nie wykazała, aby PO W NFZ przeprowadzając postępowanie konkursowe naruszył zasady wynikające z ustawy o świadczeniach, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie lub zarządzeń Prezesa NFZ.

Od powyższej decyzji, skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa NFZ, który utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ podkreślił, iż ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób niebudzący wątpliwości dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zgodnie z powyższym, oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w Zarządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego.

Oferta złożona przez skarżącego nie spełniała wymogu określonego w § 12 ust. 2 Zarządzenia, w związku z tym nie spełniała automatycznie również wymogu określonego w przepisach § 8 ust. 1-2 w związku z § 4 zarządzenia Nr 76/2008/DSOZ, według których oferent musi spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, w warunkach postępowania oraz w warunkach zawierania umów (tj. warunkach określonych przez Prezesa NFZ w sprawie zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń), zaś podstawą przystąpienia do postępowania jest złożenie oferty zgodnie z tymi warunkami. Wobec powyższego organ uznał, iż oferta odwołującego nie spełniała wymaganych warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zatem zaistniała podstawa prawna odrzucenia oferty określona w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, w myśl którego odrzuca się ofertę, jeśli oferent lub oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

A. M. Spółka z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach: "Prezes Funduszu określa: (...) warunki wymagane od świadczeniodawców". W świetle ww. kompetencji nie budziło w ocenie wątpliwości Sądu I instancji uprawnienie Prezesa do precyzowania warunków wymaganych od świadczeniodawców. Sąd podzielił ocenę organu uznającą za istotne, aby konkretne badanie w postaci rezonansu magnetycznego - jako badanie nierutynowe, niemające charakteru profilaktycznego lecz diagnostyczny, było wykonywane w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wykonywane "stacjonarnie". Wprowadzenie tej regulacji Sąd uznał za uzasadnione m.in. względami organizacyjnymi (rejestracja) jak i wygodą pacjentów. Za istotne uznał przy tym podanie do wiadomości oferentów kryteriów, jakie będą brane pod uwagę w postępowaniu konkursowym, w tym wymogów określonych w zarządzeniach prezesa NFZ. Tym samym nie został w jego ocenie naruszony także art. 134 ustawy o świadczeniach wprowadzający regułę równości podmiotów w postępowaniu konkursowym.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż nie są trafne zarzuty odnoszące się do wadliwości samej procedury regulującej postępowanie administracyjne w przedmiocie postępowania konkursowego. Prezes NFZ jest bowiem organem wyposażonym w kompetencje w obydwu stadiach postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, co obejmuje również wykonanie delegacji ustawowej do wydawania zarządzeń.

Nie ma także w ocenie Sądu istotnego znaczenia w sprawie ocena prawna zarządzenia jako "aktu prawa wewnętrznego", który nie może kształtować praw i obowiązków podmiotów, które mu bezpośrednio nie podlegają. Prezes NFZ posiadał bowiem kompetencję przyznaną na mocy delegacji rangi ustawowej do postawienia dodatkowych warunków wymaganych od świadczeniodawców (oferentów). Stawiane warunki jako mieszczące się tak w ramach kompetencji tego organu, jak też w granicach obowiązującego prawa były więc dla oferentów wiążące.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. i oddalił skargę powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła A. M. Spółka z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 146 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że powołane przepisy dają Prezesowi NFZ swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawiają wyraźnych ograniczeń w tym zakresie;

2) art. 93 ust. 2 w związku z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że obowiązki wynikające jedynie z treści zarządzenia Prezesa NFZ mogą kształtować sytuację prawną świadczeniodawców a więc podmiotów funkcjonujących poza strukturą organizacyjną NFZ;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w drodze zarządzeń Prezesa NFZ, a więc aktu normatywnego nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, można określać prawa i obowiązki podmiotów funkcjonujących w sferze zewnętrznej działania administracji, co spowodowało ograniczenie działalności gospodarczej Skarżącej.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Spółka, z treści art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, wywiodła, że warunki jakie mogą być kształtowane przez Prezesa NFZ to te jedynie, które mają charakter merytoryczny, czyli odnoszący się do usługi której przedmiotem jest świadczenie zdrowotne (jej jakości, prawidłowości, sprawności jej udzielenia, weryfikacji wyniku czy też bezpieczeństwa pacjenta). Brak jest zatem możliwości wprowadzania przez Prezesa NFZ warunków o charakterze materialno-prawnym jak w kwestionowanym Zarządzeniu, w którym wprowadzono nieistniejący na poziomie aktów rangi ustawowej wymóg udzielania świadczeń przez świadczeniodawców we wskazanej lokalizacji (§ 12 ust. 2 Zarządzenia) przez którą rozumie się jedynie budynek lub zespół budynków, oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń (§ 2 ust. 1 Zarządzenia). Brak jest natomiast na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących takich zapisów które wymagałyby od świadczeniodawcy udzielania świadczeń w budynku lub zespole budynków. Przeciwnie, Skarżąca zarejestrowała we właściwym rejestrze jednostkę mobilną ze wskazaniem jako miejsce udzielania świadczeń obszaru całego kraju co jednoznacznie przesądza o braku obowiązku udzielania świadczeń w budynku lub zespole budynków. Nadto żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wyklucza możliwości udzielania świadczeń w tym świadczeń zdrowotnych specjalistycznych przez świadczeniodawców ze względu na to, czy są one udzielane w budynku lub zespole budynków czy też nie.

Dodatkowo Sądowi I instancji zarzucono uchylenie się od zbadania legalności Zarządzenia Nr 80/2008/DOZ, z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Treść zarządzeń Prezesa NFZ musi natomiast podlegać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, aby ustalić, czy nie doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z uwagi na fakt, że to Prezes NFZ kształtuje zasady przeprowadzenia tego postępowania w drodze zarządzeń,

Zarządzenia są aktami prawa wewnętrznego, skierowanymi do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych w stosunku do podmiotu wydającego zarządzenie. Zarządzenia nie mogą zatem kształtować sytuacji prawnej podmiotów spoza układu organizacyjnego, a więc nie mogą określać praw i obowiązków świadczeniodawców. W konsekwencji organy stosujące prawo powinny były powstrzymać się od zastosowania przepisu tego Zarządzenia, które wymagało posiadania przez świadczeniodawcę lokalizacji w budynku lub zespole budynków jako nieprzewidzianego przepisami powszechnie obowiązującymi i w konsekwencji dopuścić Skarżącą spółkę do udziału w postępowaniu,

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji Spółka za niewystarczające upoważnienie do ograniczenia działalności gospodarczej uznała to, że Prezes NFZ wydając swoje Zarządzenie działa w oparciu o delegację ustawową. Art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, nie zmierzał bowiem do nadania uprawnienia Prezesowi NFZ do ograniczenia działalności gospodarczej świadczeniodawców, a także aby jednocześnie został w nim wyrażony ważny interes publiczny z uwagi na który ograniczenie działalności gospodarczej może mieć miejsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną Prezesa NFZ wniesioną w oparciu o przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Przytoczony przepis kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, iż nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w kontrolowanym orzeczeniu, iż w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie badania rezonansem magnetycznym Fundusz nie naruszył zasad prowadzenia postępowania.

Zasady przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W art. 132 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepisy art. 142-145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art. 147 ustawy o świadczeniach.

Z kolei w art. 134 ust. 1 ustawy prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art.102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa 93 Konstytucji RP. Tej różnicy nie dostrzega strona skarżąca błędnie utożsamiając nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ, z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji.

Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – badania rezonansem magnetycznym – obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu Nr 80/2008/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżąca spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w tym konkursie jest posiadanie zakładu opieki zdrowotnej zlokalizowanego na terenie zgodnym z obszarem kontraktowania. Nie jest przy tym sporne, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca tego wymogu nie spełniała.

Kwestionując orzeczenie Sądu I instancji strona skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert, do którego skarżąca przystąpiła. Tak sformułowane zarzuty pomijają przytoczoną uprzednio treść art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Już tylko z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ, zgodnie z zasadą równego traktowania były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert.

Rozpoznawana skarga kasacyjna (tak jak i wniesione środki odwoławcze w toku postępowania administracyjnego i skarga do Sądu I instancji) opiera się na założeniu, że wymogi stawiane świadczeniodawcom określone w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie wiążą świadczeniodawców, będących podmiotami funkcjonującymi poza strukturą organizacyjną NFZ. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarządzenie Prezesa NFZ wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jako akt prawa wewnętrznego nie może kształtować "w żadnym stopniu sfery praw i obowiązków w stosunki do podmiotów nie podlegających Prezesowi NFZ organizacyjnie". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił uprzednio, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji. Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla raz jeszcze, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione, dlatego też bezzasadne jest zarzucenie Sądowi I instancji, że "uchylił się od zbadania legalności Zarządzenia Nr 80/2008/DOZ z punktu widzenia jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym", w tym z art. 22 Konstytucji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.