Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 987/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 91 ust. 1 i 5, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 57 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 513/21 w sprawie ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr IN.I.743.50.2021.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr IN.I.743.50.2021.AB, 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 513/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr IN.I.743.50.2021.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 sierpnia 2021 r., Nr IN.1.743.50.2021.AB Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g. – stwierdził w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 9 lipca 2021 r., nr XLII/651/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwnica.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że na sesji 9 lipca 2021 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę nr XLII /651/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwnica. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 16 lipca 2021 r. Burmistrz Nysy przedstawił Wojewodzie Opolskiemu przedmiotową uchwałę z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 4 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Burmistrza oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nysie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pismem z 10 sierpnia 2021 r. Burmistrz Nysy złożył wyjaśnienia wobec podniesionych zarzutów.

Zdaniem Wojewody analiza przedłożonej uchwały, dokumentacji prac planistycznych, a także wyjaśnień Burmistrza wykazała naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie. Zaznaczył, że art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa kolejność czynności związanych z przygotowaniem i uchwaleniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z etapów sporządzania projektu planu, którego brak odnotował tutejszy organ nadzoru przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały, jest wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I dalej (ust. 2), że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu następującymi symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN,15MN, 16MN, 17MN, 18MN,20MN, 21MN, 22MN, 26MN, 27 MN, 28MN, 29MN, 30MN, 31MN, 38MN, 39MN, 45MN, 46MN, 51 MN, 53MN, 57MN, 59MN, 60MN, 2MNU, 3MNU, 5MNU, 8MNU, 9MNU, 10MNU, 1U, 2U, 4U, 12KDW, 19KDW, 3E, 6E, 1UKK, 2KDD.

Organ nadzoru stwierdził również, że w celu oceny, czy ww. tereny uzyskały zgody, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonał analizy: decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21 lipca 1983 r., nr GZU.AD.0621/z-53705/83, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 11 stycznia 1993 r., nr GZU.OG.0602.Z-53705/93. Pierwsza z nich, na co zwrócił uwagę Wojewoda, z 1983 r., dotyczy gruntów klas III i IV położonych w gminie Nysa. Szczegółowy zakres zgody, obejmujący łącznie w gminie Nysa 53,5 ha gruntów klas III i 95,07 ha gruntów klas IV, został przedstawiony w załączniku tabelarycznym do decyzji. Załącznikiem tym jest zestawienie gruntów rolnych na terenie miasta i gminy Nysa przewidzianych pod zainwestowania nierolnicze, na które uzyskano zgody zarówno Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jak i Wojewody Opolskiego (dla gruntów klas V i VI). W tabeli ujęto, w rozbiciu na poszczególne miejscowości położone w gminie Nysa, powierzchnie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, w dalszym rozbiciu na klasy użytków: I-III, IV, V-VI. Ponadto każdemu obszarowi, który uzyskał zgodę, nadano odpowiedni symbol cyfrowy, który znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym w skali 1:1000. I tak we wsi Niwnica wskazano pięć obszarów objętych zgodami ministra albo wojewody, o symbolach 14.0, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4. Obszar 14.0 obejmuje centralną, zabudowaną już w dacie uzyskiwania zgody część sołectwa Niwnica (ponad 100 ha), pozostałe to peryferyjnie położone grunty o mniejszych powierzchniach. Zestawienie tabelaryczne pozwala ustalić, że w granicach obszaru 14.0 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 0,3 ha gruntów klas I-III do zrealizowania jako uzupełnienie istniejącej zabudowy (zapis w tabeli "real. w plomb"). Oznacza to, że na całym, ponad stu hektarowym obszarze, określonym jako wydzielenie 14.0, zgodę posiada zaledwie 0,3 ha gruntów chronionych klas I-III, dowolnie wybranych przez gminę. Zatem wskazany na załączniku graficznym do decyzji Ministra obszar oznaczony symbolem 14.0 to granice terenu, w ramach którego gmina może wykorzystać określoną w zgodzie powierzchnię gruntów poszczególnych klas (czyli 0,3 ha gruntów klasy III), ale nie jest to teren, który w całości otrzymał w 1983 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolejna z przedłożonych zgód wydana została w 1993 r. Podobnie, jak opisana zgoda z 1983 r. – co wyeksponował Wojewoda – obejmuje całą gminę Nysa. Jak wynika z załączonego zestawienia tabelarycznego we wsi Niwnica na cele budownictwa mieszkaniowego nie zostały przeznaczone jakiekolwiek grunty klas I-III. Jedyna zgoda dotycząca gruntów wciąż chronionych odnosi się do 4,4 ha klasy I i II oraz 7,6 ha klasy III, grunty te zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy Nysy. Organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwnica nie wykazał, że dla terenów objętych niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydane zostały jeszcze jakieś zgody. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że przeznaczenie gruntów we wsi Niwnica na cele nierolne i nieleśne nastąpiło z naruszeniem prawa.

W nawiązaniu do wyjaśnień Burmistrza organ nadzoru wskazał, że żaden z przedłożonych planów w części poświęconej wsi Niwnica – t.j.:

a. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nr IX/44/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z 26 czerwca 1985 r.;

b. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nrXLIV/261/93 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 1993 r.

– nie daje podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem rozstrzygnięcia, zostały przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub usługowego w procedurze przygotowania któregoś z tych planów. Wskazana na wyrysie planu z 1985 r. linia przerywana z trójkątnymi dodatkami, obejmująca obszar zabudowany wsi z zewnętrzną strefą gruntów rolnych, nie jest linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, ale granicą obszaru dopuszczonego do zabudowy, co wynika z opisu rysunku tego planu. Linii tej nie można zatem identyfikować z granicą terenu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową. W strefie wyznaczonej linią (analogiczne strefy utworzono dla pozostałych jednostek osadniczych w gminie) obowiązują ogólne wytyczne i zasady określone na stronie 24 planu, np. "Dążenie do koncentracji zainwestowania wsi poprzez wprowadzenie obszarów dopuszczalnych zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych", "Dopuszczenie do lokalizacji programu mieszkaniowego w ramach linii dopuszczalnego zainwestowania, poza strefami uciążliwości (głównie baz hodowlanych i zakładów przemysłowych)".

Zdaniem Wojewody, podobnej ocenie należy poddać plan ogólny gminy Nysa z roku 1993. Funkcja mieszkaniowa może być według jego ustaleń rozwijana w granicach wsi Niwnica – terenu o symbolu MRj (tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnej) i Rom (tereny siedliskowych zapleczy i ogrodów przydomowych), ale w zakresie wyznaczonym przez wyżej opisane zgody. Plan ogólny gminy Nysa z roku 1993 nie ustalił we wsi Niwnica żadnych terenów wyłącznie pod funkcje mieszkalne.

Organ nadzoru wskazał, że o tym, w jakim zakresie i na jaki cel grunt chroniony może zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, przesądzała zawsze wyłącznie treść decyzji właściwego organu. Potwierdzeniem tego jest wymóg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), aby dokumentacja prac planistycznych zawierała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. O rozstrzygnięciu – jak wyjaśnił Wojewoda –zadecydowała treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje zgodny pogląd, iż naruszenie prawa zostaje ocenione jako istotne wtedy, kiedy prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Na potwierdzenie przytoczonego poglądu wskazał wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17. Po czym stwierdził, że w przypadku badanej uchwały te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym tych gruntów, które nie uzyskały stosowanej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z 16 sierpnia 2021 r., Nr IN.1.743.50.2021.AB.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i poglądy w nim zaprezentowane nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Gminy organ nadzoru podważył, uznaniowo, plany miejscowe uprzednio obowiązujące na terenach objętych unieważnioną częściowo uchwałą. W ocenie Gminy, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tereny wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym, zlokalizowane w obszarze koncentracji głównej zabudowy wsi, wzdłuż drogi wojewódzkiej i powiatowej, w znacznej części zabudowane, w tym również budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, od wielu lat funkcjonują w dokumentach planistycznych jako tereny zainwestowane. Zostały one przeznaczone pod zabudowę w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysy, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z dnia 26 czerwca 1985 r., nr IX/44/85, tj. objęte zostały w całości nieprzekraczalnymi granicami terenów dopuszczalnych do zabudowy, które w świetle ustaleń tego planu stanowią tereny koncentracji zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych wsi. Ponadto plan ten dopuszczał, poza wyznaczonymi terenami budowlanymi, możliwość wyznaczenia nowych działek zabudowy zagrodowej, ogrodniczej, rzemieślniczej i jednorodzinnej w plombach istniejącej zabudowy poszczególnych wsi w granicach terenów dopuszczonych do zabudowy.

Skarżąca Gmina nie podzieliła przy tym stanowiska Wojewody w zakresie interpretacji ustaleń tego planu. Podniosła, iż wskazane przez Wojewodę jako ogólne wytyczne i zasady określone na stronie 24 planu, w istocie stanowiły obowiązujące ustalenia tego planu dotyczące podstawowych jego elementów.

Zdaniem Gminy, Wojewoda zdecydował o uchyleniu części planu, dokonując jednocześnie rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający korzystanie z pozostawionej w obrocie prawnym części uchwały. Gmina podniosła przy tym, że liczne omyłki i błędy zawarte w rozstrzygnięciu, uniemożliwiają jednoznaczną interpretację zapisów planu. Rozstrzygnięcie w znacznym stopniu utrudnia, a w niektórych sytuacjach uniemożliwia wydawanie decyzji administracyjnych dla części terenów objętych nieuchyloną przez Wojewodę częścią planu.

Podsumowując, zdaniem Gminy, Wojewoda nie wykazał, iż dla uchylonych w planie terenów, nie mają zastosowania przepisy art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), zwalniające z konieczności uzyskania zgody właściwego ministra.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie pozostałej w obrocie prawnym części przedmiotowej uchwały i z tego również powodu winno być uchylone.

Ponadto Wojewoda nie przedstawił wystarczającej do należytego udowodnienia argumentacji, potwierdzającej przyjęte przez niego stanowisko w przedmiotowej sprawie

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo opisał przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 513/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pełni podziela stanowisko Wojewody przedstawione tak w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu, o ile zasadnie Gmina podnosi, że skoro zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 K.p.a.), to już nieprawidłowo odnosi to do okoliczności przedmiotowej sprawy i wadliwie odczytuje tak decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21 lipca 1983 r., nr GZU.AD.0621/z-53705/83, jak i decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 11 stycznia 1993 r., nr GZU.OG.0602.Z-53705/93. Pierwsza z nich, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, tj. decyzja z 1983 r., dotyczy gruntów klas III i IV położonych w gminie Nysa. Szczegółowy zakres zgody, obejmujący łącznie w gminie Nysa 53,5 ha gruntów klas III i 95,07 ha gruntów klas IV, został przedstawiony w załączniku tabelarycznym do decyzji. Załącznikiem tym jest zestawienie gruntów rolnych na terenie miasta i gminy Nysa przewidzianych pod zainwestowania nierolnicze, na które uzyskano zgody zarówno Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jak i Wojewody Opolskiego (dla gruntów klas V i VI). W tabeli ujęto, w rozbiciu na poszczególne miejscowości położone w gminie Nysa, powierzchnie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, w dalszym rozbiciu na klasy użytków: I-III, IV, V-VI. Ponadto każdemu obszarowi, który uzyskał zgodę, nadano odpowiedni symbol cyfrowy, który znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym w skali 1:1000. I tak we wsi Niwnica wskazano pięć obszarów objętych zgodami ministra albo wojewody, o symbolach 14.0, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4. Obszar 14.0 obejmuje centralną, zabudowaną już w dacie uzyskiwania zgody część sołectwa Niwnica (ponad 100 ha), pozostałe to peryferyjnie położone grunty o mniejszych powierzchniach. Zestawienie tabelaryczne pozwala ustalić, że w granicach obszaru 14.0 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 0,3 ha gruntów klas I-III do zrealizowania jako uzupełnienie istniejącej zabudowy (zapis w tabeli "real. w plomb"). Oznacza to, że na całym, ponad stu hektarowym obszarze, określonym jako wydzielenie 14.0, zgodę posiada zaledwie 0,3 ha gruntów chronionych klas I-III, dowolnie wybranych przez gminę. Zatem wskazany na załączniku graficznym do decyzji Ministra obszar oznaczony symbolem 14.0 to granice terenu, w ramach którego gmina może wykorzystać określoną w zgodzie powierzchnię gruntów poszczególnych klas (czyli 0,3 ha gruntów klasy III), ale nie jest to teren, który w całości otrzymał w 1983 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Natomiast drugą z decyzji, czyli decyzją z 11 stycznia 1993 r., nr GZU.OG.0602.Z-53705/93, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 255.60 ha gruntów rolnych w gminie Nysa zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, w tym: klasy II – 10.50 ha, klasy III – 110 ha, a także klasy IV – 134.95 ha. W tej decyzji wskazano, że grunty te oznaczone są na załączniku graficznym wniosku konturami graficznymi. Rację ma zatem organ nadzoru podnosząc, że organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwnica nie wykazał, że dla terenów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydane zostały inne zgody, a te na które powołuje się organ stanowiący gminy Nysa dowodzą, że przeznaczenie gruntów we wsi Niwnica na cele nierolne i nieleśne nastąpiło z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, rację ma zatem Wojewoda stwierdzając, że przedłożone plany w części poświęconej wsi Niwnica – t.j.: miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nr IX/44/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z 26 czerwca 1985 r. oraz miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nrXLIV/261/93 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 1993 r. – nie dają podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem rozstrzygnięcia, zostały prawidłowo zakwalifikowane.

Ponadto zdaniem Sądu nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że żaden z przedłożonych planów w części poświęconej wsi Niwnica, t.j.: miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nr IX/44/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z 26 czerwca 1985 r. i miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzony uchwałą nr XLIV/261/93 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 1993 r. – nie daje podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub usługowego w procedurze przygotowania któregoś z tych planów.

To w jakim zakresie, ale także i na jaki cel grunt chroniony może zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, przesądzała zawsze wyłącznie treść decyzji właściwego organu. Potwierdzeniem tego jest wymóg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), aby dokumentacja prac planistycznych zawierała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem Sądu, okoliczność, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 sierpnia 2021 r. Wojewoda dokonał stwierdzenia nieważności planu miejscowego wsi Niwnica wobec gruntów klas nie podlegających ochronie o łącznej powierzchni około 2 900 m2 (około 0,2900 ha) – nie podważa jednak słuszności zastosowanego środka nadzoru w pozostałym zakresie. W tych realiach rację ma organ nadzoru stwierdzając, że analiza przedłożonej uchwały a także dokumentacji prac planistycznych i wyjaśnień organu wykonawczego Gminy wykazała naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie. Ustawodawca w sposób związany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił kolejność czynności związanych z przygotowaniem i uchwaleniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z etapów sporządzania projektu planu, którego brak odnotował organ nadzoru przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały, jest wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne – o czym szerzej powyżej. Ustawa z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (ust. 2). Tymczasem w przedmiotowej sprawie analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu symbolami im nie odpowiadającymi.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda podnosząc, że w przypadku badanej uchwały te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym tych gruntów, które nie uzyskały stosowanej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła Gmina Nysa podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z art. 57 § 4 K.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęcie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., ma zastosowanie art. 57 § 4 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego mimo tego, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru nastąpiło z naruszeniem trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały;

2. art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.o.g.r.r, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęcie, że nie ma znaczenia fakt, że określone grunty rolne zostały przeznaczone na cele nierolnicze we wcześniej uchwalonych i już nieobowiązujących planach miejscowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do uznania, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze dokonane we wcześniej obowiązujących planach miejscowych oznacza zmianę ich przeznaczenia w taki sposób, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku ponownie występować o zgodę, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., jak również nie ma potrzeby analizować treści wcześniej wydanych w tym zakresie zgód, o ile tereny objęte wcześniej obowiązującymi planami, dla których dokonano zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, pokrywają się z terenami, dla których w planie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego przewidziano inne niż rolnicze przeznaczenie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów;

3. art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. w związku z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysy zatwierdzonego uchwałą nr IX/44/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z dnia 26 czerwca 1985 r. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/261/93 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 1993 r., polegające na błędnej wykładni ustaleń wyżej powołanych planów miejscowych poprzez uznanie, że w planach tych (będących aktem prawa miejscowego) nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że dla tych terenów zachodzi potrzeba ponownego wystąpienia o zgody, a w konsekwencji do błędnego uznania, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i 2a u.o.g.r.l.;

4. art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru nastąpiło z naruszeniem określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. trzydziestodniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały, co powinno doprowadzić do uchylenia tego aktu nadzoru;

5. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy naruszenie przez organ nadzoru terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g. winno doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. zastosowania przez Sąd art. 148 P.p.s.a.;

6. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez oddalenie skargi w całości mimo niespornej i przyznanej przez organ nadzoru okoliczności, iż rozstrzygnięciem nadzorczym objęto również ustalenia planu w części dotyczącej gruntów, w stosunku do których nie obowiązuje ochrona wynikająca z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a tym samym obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.;

7. art. 148 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. oraz w związku z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysy zatwierdzonego uchwałą nr IX/44/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Nysie z dnia 26 czerwca 1985 r. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nysa zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/261/93 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 1993 r., poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz nieuwzględnienie skargi w całości, a oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że uchwała narusza przepisy prawa, a w szczególności wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r.l.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Nysa ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy.

Z akt sprawy wynika, że uchwała Rady Miejskiej w Nysie z 9 lipca 2021 r., nr XLII/651/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Niwnica została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 16 lipca 2021 r. Początek biegu terminu rozpoczął się w dniu 17 lipca 2021 r. zakończył się 15 sierpnia 2021 r. (od 17 do 31 lipca 2021 r. – 15 dni oraz od 1 do 15 sierpnia 2021 r. – 15 dni). Termin wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest terminem materialnoprawnym a nie procesowym. Terminy materialnoprawne nie ulegają wydłużeniu z tego powodu, że ostatni dzień terminu jest dniem wolnym od pracy. Po upływie ww. terminu organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ww. ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 990/21 istota terminów zawitych polega na tym, że w żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że ustawodawca regulując określoną sytuację z zastosowaniem terminu zawitego nie ma obowiązku określenia, w jaki sposób w danym przypadku termin ten należałoby obliczać. Ustawodawca może niewątpliwie to uczynić, ale jeśli takich regulacji w treści danego aktu nie ustanowi to należy uznać, iż w takim przypadku obowiązują w tym zakresie zasady ogólne. Termin, określony poprzez wskazanie konkretnego dnia kalendarzowego, wygasa po upływie tego właśnie dnia a termin określony ilością np. dni - po ich upływie (po upływie ich liczby).

Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Okoliczność, że art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w postępowaniu dotyczącym wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że do określania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy zastosowanie ma art. 57 § 4 K.p.a. Art. 57 § 4 K.p.a. ma zastosowanie do obliczania przepisów procesowych nie zaś przepisów materialnoprawnych.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego była zbędna. Ocena taka może być dokonana tylko w ramach rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi Wojewody jeśli skarga taka zostanie wniesiona.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 148 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.