Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1703/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1236/16 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz I. B. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1236/16, oddalił skargę I. B. na postanowienie z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Oświaty w Bielsku-Białej określił skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu miasta wraz z odsetkami. Decyzja ta była wysłana trzykrotnie do skarżącej. Dwukrotnie na adres: [A] (nadanie w dniu 25 listopada 2015 r. i 22 grudnia 2015 r.) oraz raz na adres: [B] (nadanie w dniu 18 stycznia 2016 r.). Wszystkie przesyłki zostały zwrócone nadawcy z adnotacją o jej niepodjęciu w terminie. Przesyłka nadana w dniu 25 listopada 2015 r. posiada adnotacje na kopercie: awizo – 26 listopada 2015 r., awizo – 4 grudnia 2015 r. i zwrot nie podjęto w terminie – 14 grudnia 2015 r. (brak zwrotnego potwierdzenia doręczenia). Z kolei przesyłka z dnia 22 grudnia 2015 r. posiada również tzw. potwierdzenie odbioru, na którym operator pocztowy dokonał adnotacji o dwóch awizach dokonanych w dniach 22 i 31 grudnia 2015 r., a także że przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ponadto na wspomnianym zwrotnym potwierdzeniu znajduje się adnotacja o zwrocie przesyłki do nadawcy w dniu 11 stycznia 2016 r. wobec jej niepodjęcia w terminie. Natomiast przesyłka skierowana na adres: [B] posiada zwrotne potwierdzenie odbioru, które nie zawiera rubryk pozwalających na dokonanie wpisu o terminach awizowania przesyłki oraz o tym gdzie ją pozostawiono do dyspozycji adresata, a także gdzie umieszczono tzw. awizo.

Jak wynika z notatki służbowej z dnia 15 marca 2016 r., sporządzonej przez pracownika organu I instancji, w dniu tym skarżąca telefonicznie podała adres do korespondencji. Na prośbę pracownika, skarżąca dokładne dane tego adresu wskazała w e-mailu przesyłanym do organu I instancji. W dokumencie tym podała następujący adres do korespondencji: [C]. Na powyższy adres organ I instancji wysłał po raz kolejny decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., która została doręczona w dniu 31 marca 2016 r.

W dniu 13 kwietnia 2016 r. skarżąca osobiście w organie I instancji złożyła odwołanie od ww. decyzji. Nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji.

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja organu I instancji została skarżącej prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 26 listopada 2015 r. Natomiast skarżąca złożyła odwołanie w dniu 13 kwietnia 2016 r., a więc z uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 11 grudnia 2015 r.

Organ wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wysłana do strony na adres: [...] I. B., [A] (adres prowadzonego przedszkola [...]), a następnie z uwagi na niezastanie strony pod tym adresem była dwukrotnie awizowana, tj. 26 listopada 2015 r. i 4 grudnia 2015 r. Jak wskazuje SKO, skarżąca nie podjęła przesyłki przez okres 14 dni od dnia pierwszego awiza, a więc do dnia 26 listopada 2015 r. Okoliczności te, zdaniem SKO, uprawniały do zastosowania fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji była bowiem dwukrotnie awizowana z uwagi na brak możliwości zastosowania doręczenia właściwego, a skarżąca nie podjęła w ustawowym terminie przesyłki pozostawionej w placówce pocztowej operatora pocztowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest zatem podstaw do zakwestionowania trybu doręczenia z art. 44 k.p.a. Ponadto SKO podniosło, że skarżąca nie poinformowała organu o innym adresie, pod który należy dokonywać doręczeń. Zauważyło jednocześnie, że skarżąca w sprawie osobiście pokwitowała odbiór wysłanej wcześniej przez organ korespondencji na ww. adres (np. zawiadomienie z dnia [...] września 2014 r. o wszczęciu postępowania, pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. o możliwości zapoznania się ze gromadzonym materiałem dowodowym), na który to przesłana została później decyzja organu l instancji. Skoro skarżąca odbierała wcześniejszą korespondencję organu pod tym adresem, to nie można mu zarzucić błędu w zakresie doręczenia decyzji. Jak zauważyło SKO, skarżąca w dniu 15 marca 2016 r. skontaktowała się z organem I instancji i poinformowała go o zmianie adresu do korespondencji, niemniej jednak wysłana decyzja na nowy wskazany przez skarżącą adres była już ostateczna. Wobec powyższego SKO uznało, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zawierało prośby w trybie art. 58 k.p.a. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a także nie podniesiono w nim żadnych okoliczności, które wskazywałyby na przyczynę uchybienia terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. B. na powyższe postanowienie.

Sąd wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji była trzykrotnie zwracana nadawcy z adnotacją o tym, że nie została ona podjęta w terminie przez adresata. Dokonując oceny skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., należy mieć na uwadze, że muszą być spełnione wszystkie określone w nim warunki, tj. adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. Natomiast brak któregokolwiek z warunków wyklucza możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma na podstawie art. 44 k.p.a.

Przesyłka, która została nadana u operatora pocztowego w dniu 25 listopada 2015 r. oraz która stała się podstawą dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie spełnia opisanych wyżej warunków. Otóż na kopercie znajdują się jedynie adnotacje o dokonanym jej awizowaniu w dniach 26 listopada 2015 r. i 4 grudnia 2015 r. oraz o zwrocie wobec jej nie podjęcia w terminie – 14 grudnia 2015 r. Brak jest natomiast wiedzy o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę do dyspozycji adresata przez okres 14 dni oraz gdzie umieszczono zawiadomienie o tym fakcie. Przesyłka ta nie mogła więc być uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Tego samego rodzaju braki posiada przesyłka skierowana na [B], a tym samym również nie mogła ona wywołać skutku, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a.

Natomiast przesyłka nadana na adres prowadzonego przedszkola w dniu 21 grudnia 2015 r. posiada adnotację pracownika operatora pocztowego o dwóch awizach dokonanych w dniach 22 i 31 grudnia 2015 r., a także informację, że przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na zwrotnym potwierdzeniu znajduje się adnotacja o zwrocie przesyłki do adresata w dniu 11 stycznia 2016 r. wobec jej niepodjęcia w terminie. W ocenie WSA, przesyłka ta spełnia wszystkie wymagania określone w art. 44 k.p.a., zatem skutek doręczenia winien nastąpić z upływem 5 stycznia 2016 r.

Dalej Sąd wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zostało doręczone skarżącej, co nie jest kwestionowane. Zatem nie ulega wątpliwości, iż skarżąca miała wiedzę o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie. W tej sytuacji, zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 k.p.a. doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Jednak, aby organ mógł zastosować skutki prawne wynikające z art. 41 § 2 k.p.a., wpierw zobligowany jest do pouczenia strony o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. i skutkach niezastosowania się do niego. Z akt nie wynika, aby organ przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie pouczył skarżącą o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a.

Obowiązek powiadomienia organu o zmianie adresu wynikał jednak z innej podstawy prawnej. Otóż skarżąca prowadziła przedszkole na podstawie wpisu dokonanego do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Bielsko-Biała. Zgłoszenie winno zawierać m.in. oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z art. 82 ust. 5 tej ustawy, osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi prowadzącemu ewidencję w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Tym samym jeżeli zmienił się adres siedziby przedszkola, skarżąca zobligowana była do poinformowania organu o tym fakcie. Jak wynika ze skargi, z dniem 31 grudnia 2015 r. zmienił się organ prowadzący i nazwa przedszkola. Jest to data późniejsza niż dzień nadania decyzji w dniu 21 grudnia 2015 r. Zatem organ I instancji, wysyłając decyzję na adres przedszkola, miał prawo zakładać, że jest to adres prawidłowy. Wobec tego Sąd stwierdził, że decyzja została doręczona skutecznie z dniem 5 stycznia 2016 r. Termin do złożenia odwołania upłynął 19 stycznia 2016 r. Wniesienie więc środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji w dniu 13 kwietnia 2016 r. nastąpiło z uchybieniem owego 14-dniowego terminu. Zdaniem WSA, mimo błędnego ustalenia przez SKO daty wystąpienia skutku doręczenia wynikającego z art. 44 § 4 k.p.a., zasadnie stwierdzono na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organ II instancji, skutkujący wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia dotkniętego uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, tj. brak uchylenia zaskarżonego postanowienia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy co do okoliczności doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji praz okoliczności powiadomienia przez skarżącą organu administracji o zmianie adresu, w szczególności poprzez uznanie, że skarżąca nie powiadomiła organu o zmianie adresu oraz uznanie, że wysłanie pisma w dniu 21 grudnia 2015 r. ostało dokonane na prawidłowy adres;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, tj. art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 44 i art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – poprzez uznanie, że skarżąca pomimo braku pouczenia w tym zakresie miała obowiązek poinformować o zmianie adresu pod rygorem określonym w art. 41 § 2 k.p.a., gdy taki obowiązek nie może zostać wywiedziony z art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jako bezwzględnie obowiązujący w doręczeniach administracyjnych zgodnie z art. 41 k.p.a.;

5. art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia organu odwoławczego, w sytuacji gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia postanowienia, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. do uwzględnienia skargi; dotyczy to stwierdzenia przez Sąd naruszenia zasad doręczenia i bezskuteczności doręczenia dokonanego pismem z 24 listopada 2015 r., które było podstawą do wydania postanowienia przez SKO;

6. art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 41 § 1 i 2, art. 42 § 1-3, art. 44 § 1-4, art. 57, art. 58 § 1-2 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organu obu instancji powyżej wskazanych przepisów k.p.a.;

7. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia w zakresie niezgodności doręczeń z przepisem art. 42 k.p.a. co do adresu zamieszkania i miejsca pracy

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 42 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu w sytuacji doręczania pism osobie fizycznej jaką jest skarżąca;

2. art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie powiadomiła organu o zmianie adresu oraz uznanie, że wysłanie pisma w dniu 21 grudnia 2015 r. zostało dokonane na prawidłowy adres;

3. art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.s.o. poprzez uznanie, ze skarżąca pomimo braku pouczenia w tym zakresie, miała obowiązek poinformować o zmianie adresu pod rygorem określonym w art. 41 § 2 k.p.a., gdy taki obowiązek nie może zostać wywiedziony z art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jako bezwzględnie obowiązujący w doręczeniach administracyjnych zgodnie z art. 41 k.p.a.;

4. art. 42 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenia można dokonać na adres przedszkola, podczas gdy adres przedszkola nie był ani adresem zamieszkania, ani pracy;

5. art. 44 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nastąpiło prawidłowe doręczenie dokonane pismem z 21 grudnia 2015 r.;

6. art. 42 i 44 k.p.a. poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze dla strony, podczas gdy decyzja nie została skutecznie doręczona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie zarzutów.

Ponadto, skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów, tj. porozumienia z 15 grudnia w sprawie odstąpienia funkcjonującego przedszkola oraz wniosku z 28 grudnia 2015 r. o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji przedszkoli przez zmianę organu prowadzącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w niniejszej sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty zarówno na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie) oraz art. 174 pkt 2 tej ustawy (naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy).

W skardze kasacyjnej – oprócz zarzutów – został złożony wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci kserokopii porozumienia z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie odstąpienia funkcjonującego przedszkola oraz wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji przedszkoli przez zmianę organu prowadzącego. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, co przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest dopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako najdalej idącego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on usprawiedliwiony, ponieważ sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Skarga kasacyjna nie wskazuje braku któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. ani nie podnosi argumentów, z których wynikałoby, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia poznanie motywów przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest bowiem – jak podnosi judykatura – skuteczną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Zarzut ten nie może też sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, Lex nr 1329705), a ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać stanowisko sądu, nie są równoznaczne z brakiem elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, Lex nr 1331481). Kwestionowaniu poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia służą bowiem odpowiednie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Zdaniem NSA, sposób sformułowania pozostałych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie, ponieważ ich istota sprowadza się zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że doręczenie skarżącej – w trybie zastępczym – decyzji organu I instancji w dniu 5 stycznia 2016 r. (przesyłkę wysłano 21 grudnia 2015 r.) na adres: [A], było skuteczne, tj. że od tej daty należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie przez skarżącą odwołania od tej decyzji w dniu 13 kwietnia 2016 r. powinno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepis art. 41 § 1 stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2 art. 41 k.p.a.). Zasadą jest doręczenie pisma organu do rąk adresata (art. 42 k.p.a.), możliwe jest jednak doręczenie zastępcze, w tym także stwarzające domniemanie doręczenia, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze (zarówno na podstawie art. 43, jak i art. 44 k.p.a.) jest skuteczne wówczas, gdy zostanie dokonane pod prawidłowym adresem.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca zmieniła miejsce pracy w grudniu 2015 r. W toku postępowania administracyjnego nie została jednak przez organ pouczona o obowiązku, o którym mowa w art. 41 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie jest w sprawie sporna. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji również i to, że brak pouczenia o ww. obowiązku – w świetle art. 9 k.p.a. – nie może powodować skutku, o którym mowa w art. 41 § 2 k.p.a. Stanowisko to ma oparcie zarówno w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, jak i wśród przedstawicieli doktryny (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 41 [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 oraz powołane tam orzecznictwo). Ponadto NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2251/10, zgodnie z którym, aby doręczenie było skuteczne, adres, na który organ kieruje przesyłkę, musi być aktualny w momencie doręczenia, a w przypadku doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., przynajmniej w dacie pozostawienia zawiadomienia adresata o nadejściu przesyłki i miejscu jej złożenia z uwagi na nieobecność adresata.

Stwierdzić wobec tego należy, że skoro skarżąca zmieniła miejsce pracy w dniu 15 grudnia 2015 r., to organ I instancji, wysyłając jej decyzję w dniu 21 grudnia 2015 r. (awizowaną w dniach 22 i 31 grudnia 2015 r. i pozostawioną w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia), uczynił to na adres nieaktualny.

Obowiązek poinformowania o zmianie adresu do korespondencji (nawet w sytuacji braku pouczenia strony przez organ prowadzący postępowanie), którego niedopełnienie wywołuje skutki, o których mowa w art. 41 § 2 k.p.a., tj. uznaniem prawidłowości doręczenia przesyłki na adres dotychczasowy – zdaniem Sądu I instancji – wywieść można z przepisu art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi prowadzącemu ewidencję w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, zdaniem NSA, obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, ma znaczenie dla praw i obowiązków strony jedynie w zakresie objętym tą ustawą i nie można skutków ewentualnego niedopełnienia takiego obowiązku rozciągać na sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kompleksowo w k.p.a. Po drugie zaś, w sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca powiadomiła organ o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu, w tym o zmianie osoby prowadzącej przedszkole, na adres którego doręczona została przedmiotowa decyzja. Doszło więc do sytuacji, w której równolegle organ wysłał decyzję (w dniu 21 grudnia 2015 r.) na adres, który – w jego przekonaniu – był w tym czasie aktualny, zaś strona postępowania (w dniu 28 grudnia 2015 r.) złożyła wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu, z którego wynikało, że adres przedszkola nie jest już (od 15 grudnia 2015 r.) adresem, na który należy kierować do skarżącej korespondencję.

Słusznie autor skargi kasacyjnej podnosi, że organ o zmianie osoby prowadzącej przedszkole (a więc i o tym, że ten adres stał się dla skarżącej nieaktualny) z pewnością dowiedział się 31 grudnia 2015 r. Wobec tego, zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym prawidłowe było doręczenie decyzji na adres, który w dacie nadania przesyłki zawierającej tę decyzję był już nieaktualny, pomimo że organ dowiedział się o tym fakcie już po jej wysłaniu, jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, określoną w art. 8 § 1 k.p.a., zwłaszcza wobec faktu niepouczenia strony o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a.

W tych wszystkich okolicznościach nie sposób uznać, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dacie, którą przyjął Sąd I instancji. Również stanowisko SKO w Bielsku-Białej, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym datą doręczenia decyzji organu I instancji jest dzień 26 listopada 2015 r., nie jest prawidłowe. W tym zakresie wywody WSA w Gliwicach Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Mianowicie, przesyłka, która została nadana u operatora pocztowego w dniu 25 listopada 2015 r. oraz która stała się podstawą dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie spełnia warunków, o których mowa w art. 44 k.p.a., tzn. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brakuj informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę do dyspozycji adresata przez okres 14 dni oraz gdzie umieszczono zawiadomienie o tym fakcie.

Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona ani w dacie przyjętej przez SKO w Bielsku-Białej, ani przez WSA w Gliwicach. Za niezgodne z prawem należało wobec tego uznać stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).