Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2340/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artl. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Sp z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 roku odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. R. w rej. ul K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego w okresie od dnia [...] marca 2007 roku do dnia [...] sierpnia 2008 roku w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części odmawiającej wydania przedmiotowego zezwolenia w okresie od dnia [...] marca 2007 roku do dnia [...] lutego 2008 roku i umorzyło postępowanie, jako bezprzedmiotowe oraz w punkcie 2 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji obejmuje swoją treścią częściowo ten sam okres zajęcia pasa drogowego, co, do którego organ ten orzekł inną uprzednio wydaną decyzją i w tej sytuacji postępowanie stało się w tej części bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 decyzji organ stwierdził, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia praw nabytych a zatem złożenia kolejnego wniosku nie stanowi podstawy do przedłużenia posiadanego zezwolenia, lecz skutkuje wydaniem nowej decyzji. Tym samym do zezwoleń na zajęcie pasa drogowego znajduje zastosowanie art. 39 ust. 1 i 3 a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem wnioskującego jest wykazanie, że w sprawie, której wniosek dotyczy, zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała istnienia wymienionej przesłanki.

Organ zacytował stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2005 roku, OSK 1026/04 zgodnie z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanych, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

W ocenie Kolegium zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. R. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego - w szczycie porannym - 1240 pojazdy na godzinę, w szczycie popołudniowym - 2160. Odległość przedmiotowej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m, a więc jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Kolegium wskazało, iż z opinii z grudnia 2006 roku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji, czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, co do zasady stanowisko organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności.

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. Sp z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za źródło prawa Białej Księgi Komisji Europejskiej, krajowego programu GAMBIT 2005 i treści opinii L. K. oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji niewskazanie, iż przedmiotowy nośnik reklamowy powoduje zagrożenia i utrudnienia ruch drogowego, art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny a także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi m.in., iż oparł swoją decyzję nie tylko na wskazanym art. 39 ust. 3 u.d.p., ale również na postanowieniach Białej Księgi Komisji Europejskiej, krajowym programie GAMBIT 2005 i opinii L. K. a powyższe nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p., zatem nie jest potrzebne rozważanie czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Obiekty już istniejące zgodnie z art. 38 u.d.p. - mogą nadal pozostać w pasie drogowym. Nadto organ nie odniósł się w ogóle do pisma skarżącej zawierającego ocenę badań przedstawionych w powoływanej przez organ I Instancji opinii L. K. i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. R. w rej. ul. K. w celu umieszczenia reklamy w okresie od [...] lutego 2007 roku do [...] lutego 2008 roku został rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku.

A zatem prawidłowe jest rozstrzygniecie organu odwoławczego zawarte w punkcie 1 zaskarżonej decyzji albowiem w sytuacji, gdy uprzednio wydaną decyzją organ I instancji rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącej dotyczącym wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia przedmiotowej reklamy w terminie częściowo pokrywającym się z terminem, którego dotyczył kolejny wniosek skarżącej to postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Nie trafnym jest zarzut naruszenia art. 6 kpa i art. 7 w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie za źródło prawa Białej Księgi Komisji Europejskiej, krajowego programu GAMBIT 2005 oraz treści opinii L. K..

Decyzja w kwestii udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. To zarządca drogi decyduje, czy wyrazić zgodę na odstąpienie od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przed podjęciem decyzji uznaniowej organ powinien rozważyć wszelkie argumenty przemawiające zarówno za udzieleniem zgody jak i przeciw. Na poparcie argumentacji dotyczącej szkodliwości umieszczania reklam w pasie drogowym organ dołączył do akt liczne materiały informacyjne dotyczące wpływu umieszczania reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Materiały te nie są źródłem prawa, a jedynie źródłem wiedzy ogólnej organu na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego (a nie konkretnej reklamy w konkretnym miejscu) i dokumentują proces podejmowania decyzji przez organ. Zarządca drogi ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zleconych, jak również materiałów opracowanych przez inne podmioty, dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Nie są to jednak dowody, w ścisłym tego słowa znaczeniu, zbierane w postępowaniu administracyjnym, ani źródła prawa, jak to sugeruje skarżąca.

W szczególności materiał sporządzony przez inż. L. K., zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ włączył do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej, mimo że strona nie miała możliwości zadawania pytań autorowi opinii. Praktyka włączania do materiału sprawy opinii fachowców jest powszechna. Nie jest to opinia wydana w tej konkretnej sprawie, a zawarte tam wnioski stanowią jedynie materiał pomocniczy, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z opinią i wskazywać na jej braki, może prezentować pogląd odmienny i przedstawić inną opinię, w której prezentowany jest pogląd dla niej korzystny. Tak też czyniła w sprawie niniejszej przedkładając do akt opinię W. K. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony oraz poprawność argumentacji autorów obu opinii i w oparciu o nie wypracować własne stanowisko, będące podstawą decyzji. Brak szczegółowego odniesienia się przez organ do "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem materiały zebrane przez organ, miały walor ogólny w zakresie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego i pozwoliły organowi na poczynienie generalnych ustaleń, które następnie zostały odniesione do konkretnej lokalizacji. Zarzut traktowania złożonych do akt materiałów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako źródeł prawa, jest więc nieuzasadniony.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.d.p. oraz art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. i art. 38 ust. 1 u.d.p.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). W świetle powyższego, nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p.

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. mają charakter uznaniowy. Uznaniowe wypadki odstąpienia od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zostały ograniczone do szczególne uzasadnionych przypadków. Na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych można przyjąć, iż bliżej nieokreślony przez ustawodawcę termin "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza poddaną ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniającą przekonanie, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego, co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić należy, iż w procedurze wydawania decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym najistotniejszą kwestią jest dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa mianem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego zakazu z art. 39 ust. 1 u.d.p. Nie ma natomiast większego znaczenia, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność, jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie.

W myśl art. 39 ust. 3a u.d.p., w decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. wymaga wydania decyzji administracyjnej i dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zatem wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym poprzedza decyzję zezwalającą inwestorowi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim tego obiektu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w decyzji okres; ma, więc ono charakter czasowy, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia (przewidzianej w ww. przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.) kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Z ww. przepisów wynika, iż dalsze pozostawanie w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało zezwolenie, jest uzależnione od wydania, w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p., kolejnego zezwolenia. Podstawowym kryterium oceny, czy inwestor może uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, są określone w art. 39 ust. 3 u.d.p. czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym, uznane w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Oznacza to, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest każdorazowo zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą, m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaznaczyć, bowiem należy, iż warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy są zmienne, tak ze względu, na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, jak i określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady. Warunki te są monitorowane przez zarządcę drogi. Dlatego stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Jeżeli w ocenie zarządcy drogi dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, to organ ten, będąc zobowiązanym do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, odmówi wydania zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 roku, sygn. akt II GSK 253/08, niepublik.). Decyzje wydawane w tym przedmiocie odzwierciedlają politykę miasta prowadzoną w zakresie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obejmuje ona także działania miasta podejmowane w kwestii reklamy zewnętrznej.

Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym, co winno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. W tym miejscu podnieść należy, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania decyzji "przedłużającej" zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany wniosek może zostać potraktowany przez właściwy organ wyłącznie, jako wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dany nośnik reklamowy. Jak już wyżej wskazano, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony, co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p., albowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zastosowały art. 39 ust. 3 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego czy też prawa nabyte, gdyż organ obowiązany jest każdorazowo dokonać oceny dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w kontekście szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Organy administracji publicznej I i II instancji nie naruszyły również art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten odnosi się, bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Sytuacja taka zachodzi, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, skutkiem, którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (przykładowo zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z orzecznictwem NSA, wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt I OSK 1151/06, Lex nr 362075, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. akt I OSK 1477/06, niepubl.).

Nie zasługuje także na uwzglednienie zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu, organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy stosownie do treści ww. artykułów. Zebrał, bowiem niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony materiał dowodowy, obejmujący m.in. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez analizę pozaspornych okoliczności usytuowania reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. R. w rej. ul. K. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie podtrzymał ustalenia dowodowe decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż przedstawionej w niej metodzie zbierania i oceny materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wad. Organ I instancji w procesie konkretyzacji okoliczności faktycznych sprawy doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, akcentując w szczególności względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

W tym miejscu zaakcentować należy, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170. W pkt 3 tezy ww. orzeczenia stwierdzono, co następuje: "Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6, 80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.".

Podkreślić należy, iż reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym oddziaływaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może, zatem przybierać różne formy, m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach (por. ww. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia zarządcy drogi, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym i stale zwiększającym się nasileniu ruchu stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Przy podejmowaniu decyzji organy administracyjne obu instancji miały zebrane w sprawie dowody; nie można, więc zarzucić, iż działały w sposób schematyczny.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów tak I, jak i II instancji naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa. Wydane w sprawie decyzje w sposób dostateczny przedstawiały stan faktyczny sprawy, jak również zawierały stosowne uzasadnienie prawne. W szczególności organy rozważyły, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować, jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, jak również dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika. W niniejszej sprawie organy jednoznacznie wyjaśniły, jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazały, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi.

Reasumując powyższe rozważania Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.