Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 816/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: par 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: NSA Andrzej Irla WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. D. i J. D. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 816/11

Uzasadnienie

wyroku z dnia 28 czerwca 2011 roku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 686/09, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana i zasądził od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] lutego 2009 r. Wojewoda rozpoznając odwołanie B.D. i J.D. od decyzji Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu wnioskodawcom J. i P.N. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego położonego w miejscowości K. na działce 1 z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych - uchylił zaskarżoną decyzję w części wyrzeczenia, w której mowa o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych w miejscowości i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych na działce 1 w miejscowości K. , w którym zostaną zachowane parametry akustyczne określone w opracowaniu pn: "analiza emisji hałasu do środowiska" stanowiącym załącznik do decyzji organu l instancji oraz wszystkie warunki określone w decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] dotyczące dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu w tym zakresie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż w postępowaniu przed organem l instancji ustalono, że budynek którego dotyczy wniosek nie jest użytkowany jako zakład wytwarzający obuwie, ale jako pomieszczenie magazynowo-składowe, a podnoszone przez skarżących argumenty, że budynek ten w przeszłości był użytkowany w inny sposób, z czym wiązały się uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, nie może stanowić przeszkody dla prowadzenia postępowania o udzieleniu pozwolenia na przebudowę lub wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, gdy właściwy organ nadzoru budowlanego nie widzi przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie użytkowania budynku w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Organ administracji II instancji wskazał także, iż zwrócił się do Wójta Gminy K. o zajęcie stanowiska w sprawie, otrzymując odpowiedź, iż inwestycja ta w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska. W uzasadnieniu podniesiono także, iż inwestycja zakłada przebudowę połączoną ze zmianą funkcji (przeznaczenia) istniejącego budynku. Projekt nie zakłada jednak zmiany gabarytów tego budynku tzn. nie podlega on nadbudowie ani rozbudowie. Nie można zatem zarzucić planowanej inwestycji naruszenia warunków technicznych dotyczących zachowania wymaganych odległości projektowanego budynku o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ administracji II instancji wskazał jednak, że częściowo podziela zastrzeżenia zawarte w odwołaniu, a dotyczące niedopełnienia przez organ l instancji obowiązku wynikającego z przepisu art. 138 § 3 K.p.a. Dlatego też, po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału, biorąc pod uwagę argumenty odwołania oraz zgłaszane w postępowaniu zastrzeżenia i obawy stron o to, że w trakcie użytkowania obiektu może dojść do przekroczenia norm hałasu lub innych uciążliwości, korzystając z możliwości które zapewnia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję l instancji i orzekł o udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku gospodarczego i zmianę jego przeznaczenia wpisując wprost w treści wyrzeczenia obowiązek zachowania parametrów określonych w opracowaniu dotyczącym emisji hałasu, zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiedli B.D. i J.D. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa (materialnego) tj. przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) a w konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnieśli, iż organ administracji nie uwzględnił ich zarzutów naruszenia przez Starostę N. w wydanej przez siebie decyzji w/w przepisu. Zgodnie z nim odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 metry, przy usytuowaniu równoległym do granicy ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Tymczasem według planów budynek jest usytuowany na granicy. Skarżący podkreślili, iż w sprawie złożono wniosek o przebudowę budynku gospodarczego. Zgodnie natomiast z § 2 ust 1 - rozporządzenie stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Z nieznanych natomiast powodów organ administracji uznał, iż stosowanie rozporządzenia należy ograniczyć jedynie do sytuacji kiedy przedłożony projekt zakłada zmiany gabarytów budynku. Nie wynika to jednak z treści rozporządzenia. Rozporządzenie należy stosować nawet przy samej zmianie sposobu użytkowania budynku. Ponadto skarżący wskazali, iż zakres określonych projektem prac zmierza do gruntownego przebudowania istniejącego budynku, do całkowitej lub częściowej zmiany jego substancji i elementów konstrukcyjnych. Musi więc on uwzględniać nowe warunki techniczne, w tym zachowanie odpowiednich odległości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd przytoczył przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. i wskazał, że ten ostatni przepis (w powiązaniu z art. 3) pozwala sądowi, podejmować takie czynności jakie uzna za niezbędne w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktów będących przedmiotem kontroli, które w jego ocenie naruszają obowiązujące przepisy. Eliminacja tych aktów - zdaniem Sądu - oprócz uchylenia wadliwej decyzji, może polegać także na uchyleniu decyzji organu administracji l instancji oraz stwierdzeniu, iż decyzja ta nie może być wykonana, co zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym nawet w ograniczonym czasowo okresie wadliwych decyzji. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, przedmiotem rozpoznania sądu była decyzja Wojewody rozpoznającego odwołanie od decyzji Starosty N. , która to decyzja uchylając częściowo decyzję organu l instancji udzieliła pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych na działce 1 w miejscowości K. , w którym zostaną zachowane parametry akustyczne określone w opracowaniu pn: "analiza emisji hałasu do środowiska" stanowiącym załącznik do decyzji [...]lipca 2007 r. dotyczące dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu w tym zakresie. Decyzja ta, zdaniem Sądu, miała więc mieszany charakter. Z jednej strony udzielała pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku gospodarczego, wykorzystywanego dotychczas jako pomieszczenie magazynowo-składowe, a z drugiej strony zezwalała na zmianę przeznaczenia tego budynku tj. zmianę sposobu jego użytkowania - na cele produkcyjne (zakład wyrobu pantofli regionalnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że zdaniem organów administracji obu instancji, pozwolenia te były zgodne z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie naruszały norm o których mowa w § 12 tego rozporządzenia, a dotyczących dopuszczalnych odległości budynków sytuowanych od granicy sąsiednich działek budowlanych. Ponadto Sąd zauważył, że stanowisko organów administracji w tym zakresie opierało się na przekonaniu, iż wprawdzie budynek który był przedmiotem ich decyzji, nie zachowywał norm o których mowa w w/w przepisie, ale projekt jego przebudowy nie zakładał zmiany jego gabarytów tj. nie polegał na nadbudowie ani rozbudowie. Nie można zatem zarzucać projektowanej inwestycji naruszenia warunków technicznych dotyczących wymaganych odległości od działek sąsiednich. Powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił. Sąd zauważył, że niewątpliwie istniejące obiekty budowlane wzniesione bez naruszenia przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, a które nie spełniają aktualnych norm określonych prawem budowlanym (także w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich) nie podlegają jakimkolwiek restrykcjom zobowiązującym ich użytkowników do przystosowania tych obiektów do norm i wymagań obowiązujących aktualnie. Obiekty te mogą być także odnawiane i zmieniane przy zachowaniu dotychczasowej funkcji, ale jedynie w ramach remontów. Niedopuszczalna jest natomiast ich przebudowa i zmiana sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ten, ani też dalsze przepisy rozporządzenia, w ocenie Sądu I instancji, nie wprowadzają żadnych wyjątków od zasady stosowania przepisów rozporządzenia także do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków. W szczególności rozporządzenie nie wyłącza z zakresu który obejmuje, niektórych typów przebudowy tj. takiej przebudowy która nie zmienia zewnętrznych gabarytów budynku. Tego typu przebudowę obejmują zatem także dalsze przepisy rozporządzenia - także przepis § 12 ust. 1 który stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż słowniczek zamieszczony w § 3 rozporządzenia nie definiuje pojęć nadbudowa i rozbudowa. Pojęć tych nie definiuje także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Ustawa ta w przepisie art. 3 pkt 7a oraz pkt 8 definiuje jedynie pojęcia przebudowa i remont. Przez przebudowę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sąd wskazał również, że ustawa Prawo budowlane w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 definiuje także termin "zmiana sposobu użytkowania". Mianowicie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Sąd wskazał również, o czym była już mowa wyżej, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z brzmieniem § 3 stosuje się do wszelkiego typu przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (przepis ten nie wymienia jedynie remontów - jako szeroko rozumianych prac budowlanych, których obejmuje reżim rozporządzenia). A zatem, zdaniem Sądu I instancji, wymogi określone w rozporządzeniu należy bezwzględnie stosować do wszelkich prac w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - czyli przebudowy, oraz do podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń czyli do zmiany sposobu użytkowania budynku. Wymogów określonych rozporządzeniem, w ocenie Sądu, nie wymagają natomiast prace polegające na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu możliwości stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - czyli prace remontowe. Zachowanie substancji budynku, która aktualnie nie spełnia kryteriów określonych prawem budowlanym, zdaniem Sądu, możliwe jest zatem jedynie w ramach remontu bez zmiany sposobu jego użytkowania. Wszelka zaś przebudowa tego obiektu jak również zmiana sposobu użytkowania muszą być dokonywane z zachowaniem aktualnych przepisów prawa budowlanego (szeroko rozumianego), w tym także warunków o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc z dostosowaniem tych budynków do parametrów o których mowa w rozporządzeniu. Z przyczyn oczywistych budynki, których usytuowanie uniemożliwia takie dostosowanie, obejmuje zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. Budynki takie swoją substancję mogą zmienić jedynie w ramach remontu i z zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia (sposobu użytkowania).

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1333/05, w którym wyrażono pogląd, iż przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Niedopuszczalna jest zatem przebudowa budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, połączona ze zmianą sposobu jego użytkowania, gdyż projektowane prace naruszają § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na marginesie Sąd wskazał, że powyższe rozporządzenie mimo, że nie definiuje pojęć rozbudowa i nadbudowa, to pojęciami tymi posługuje się obok pojęcia przebudowa - choćby w przepisie § 2 ust. 2 (co jest niekonsekwencją ustawodawcy). Zdaniem Sądu pojęcia te należy zatem interpretować w rozumieniu potocznym i rozumieć jako pewne typy przebudowy obiektu budowlanego tj. rozbudowę jako przebudowę polegającą na zwiększeniu powierzchni zewnętrznej danego obiektu, a nadbudowę jako przebudowę związaną z podniesieniem wysokości budynku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 2 ust. 1 w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również do obiektów istniejących, wzniesionych bez naruszania przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, które nie spełniają jednakże aktualnych norm określonych prawem budowlanym w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich, co tym samym wyklucza możliwość przebudowy lub zmiany sposobu ich użytkowania;

- § 2 ust. 2 w zw. z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że budynki, których usytuowanie uniemożliwia dostosowanie do aktualnych przepisów prawa budowlanego w zakresie dotyczącym odległości od działek sąsiednich, określonych § 12 ww. rozporządzenia, obejmuje zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, a budynki takie swoją substancję mogą zmienić jedynie w ramach remontu i z zachowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył fragment uzasadnienia Sądu zawartego na stronie 7, stwierdzającego, że budynki których usytuowanie uniemożliwia dostosowanie do aktualnych przepisów prawa budowlanego obejmuje zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania i podniósł, że stanowisko to nie znajduje uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że sporna inwestycja zakłada przebudowę połączoną ze zmianą funkcji (przeznaczenia) istniejącego budynku. Budynek ten zlokalizowany jest w odległość 0,5 m od granicy ścianą bez otworów. Projekt nie zakłada przy tym zmiany gabarytów istniejącego budynku tzn. budynek nie podlega ani nadbudowie, ani rozbudowie. W ocenie organu brak było zatem przesłanek do uznania przez Sąd I instancji, zasadności zarzutów skargi o naruszeniu warunków technicznych dotyczących zachowania wymaganych odległości projektowanego budynku od granicy działki, o których mowa w § 12 przedmiotowego rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie użycie przez ustawodawcę określenia "sytuuje się" dotyczy obiektów nowoprojektowanych, a nie obiektów już istniejących. Uzasadnione zatem jest przyjęcie, że jeżeli inwestycja dotyczy istniejącego, czyli już zlokalizowanego budynku i nie przewiduje zmiany jego gabarytów zewnętrznych (poprzez nadbudowę lub rozbudowę), to brak jest tym samym podstaw do formułowania zarzutu nieprawidłowej lokalizacji tego obiektu i naruszenia poprzez taką lokalizację zapisów § 12 wskazanego wyżej rozporządzenia, dotyczących zachowania odpowiednich odległości. W przypadku natomiast, gdy inwestycja dotyczy istniejącego budynku i wiąże się z nadbudową lub rozbudową, czyli następuje lokalizacja nowych elementów budynku w odległościach niezgodnych z § 12 cytowanego rozporządzenia, zachodzi przesłanka do zastosowania ust. 2 § 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "Przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyjął odmienną interpretację pojęcia "sytuowanie", a także pominął okoliczności § 2 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, wyrażając w uzasadnieniu orzeczenia stanowisko w istocie wykluczające możliwość przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku będącego przedmiotem postępowania, ograniczając dopuszczalne, w ocenie Sądu, działania inwestycyjne jedynie do remontu z zachowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 686/09 w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia [...]lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, orzekając w pkt 2 o kosztach postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewątpliwie zawiera ona usprawiedliwione podstawy i dlatego też w pełni zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności NSA zauważył, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, albowiem pozwala na to przepis § 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 201, poz. 1238 ze zm.), który stanowi iż do budynków wobec których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub został złożony wniosek o wydanie takich decyzji, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 16 października 2006 r. o przebudowę przedmiotowego budynku, zatem w tej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Dalej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie ustalono, iż zamiarem inwestora było uzyskanie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na wyrób pantofli regionalnych. Budynek, o zezwolenie na przebudowę którego ubiega się inwestor jest budynkiem wybudowanym zgodnie z prawem i aktualnie wykorzystywanym na cele magazynowo-składowe. Natomiast projekt jego przebudowy zakładał, że zachowana zostanie zarówno bryła budynku, układ połaci, ściana z kamienia w części gospodarczej, a zmiany zostaną wprowadzone wyłącznie w rozplanowaniu pomieszczeń oraz ich doświetleniu.

W tym stanie faktycznym, w ocenie NSA, zasadnie Wojewoda zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisu § 2 ust. 1 w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzemieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również do obiektów istniejących, wzniesionych bez naruszenia przepisów obowiązujących w dacie ich budowania, które nie spełniają jednakże aktualnych norm określonych prawem budowlanym w zakresie dopuszczalnych odległości od działek sąsiednich, co tym samym wyklucza możliwość przebudowy lub zmiany sposobu ich użytkowania.

Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia ustala ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że budynku wybudowanego zgodnie z prawem, nie można przebudować bez zmiany jego gabarytów i zmienić sposobu użytkowania, w sytuacji gdy aktualnie nie spełnia on norm dotyczących sytuowania budynków określonych w § 12 niniejszego rozporządzenia. Gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu I instancji, to w żadnym z budynków niegdyś posadowionych zgodnie z prawem, a aktualnie nie spełniających norm wynikających z przedmiotowego rozporządzenia nie można byłoby prowadzić żadnych prac i zmian poza remontami. Taka interpretacja powyższego przepisu byłaby zbyt daleko idącym ograniczeniem zwłaszcza, że - co umknęło uwadze Sądu I instancji – przepis § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia zezwala przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosowanie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, a w przypadku zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Zatem przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, chociażby dlatego, że § 2 ust. 2 rozporządzenia na to zezwala. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca przewidując właśnie taką sytuację, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w ust. 2 § 2 przedmiotowego rozporządzenia zezwolił na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosowanie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców. W związku z powyższym prawidłowo Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku i orzekł o udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład wyrobu pantofli regionalnych, nakładając jednocześnie obowiązek zachowania parametrów akustycznych określonych w opracowaniu pn: Analiza emisji hałasu do środowiska, stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji i wszystkich warunków określonych w decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] w zakresie dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń i prowadzenia monitoringu.

Ponadto NSA stwierdził, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, który to wyrok Sąd I instancji przywołał na poparcie swojego stanowiska o niedopuszczalności w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", zatem zakres jego zastosowania dotyczy projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił, jednakże wskazał że nie ma on zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do zupełnie innego stanu faktycznego, a po wtóre dotyczy on ogólnej zasady stosowania rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania NSA uznał za zasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 2 ust. 2 w zw. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że budynki których usytuowanie uniemożliwia dostosowanie do aktualnych przepisów prawa budowlanego w zakresie dotyczącym odległości od działek sąsiednich, określonych w § 12 powyższego rozporządzenia, obejmuje zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, a budynki takie swoją substancję mogą zmieniać jedynie w ramach remontu i z zachowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania. Tym samym zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podając wytyczne NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji winien ocenić prawidłowość wydanej decyzji nie tylko przez pryzmat § 2 ust. 1 w zw. z § 1, ale i § 2 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia i zbadać, czy w tej konkretnej sytuacji wymagania wynikające z treści rozporządzenia, a dotyczące sytuowania budynku, mogą zostać spełnione w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, oczywiście z uwzględnieniem wskazań stosownych ekspertyz. Tym samym mając na uwadze powyższe rozważania Sąd I instancji winien raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w motywach niniejszego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną Wojewody , Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 roku, wyraził jednoznaczny pogląd prawny, że istniejących budynków, pobudowanych zgodnie z prawem, których usytuowanie jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w zakresie dotyczącym odległości od działek sąsiednich, określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie obejmuje bezwzględny zakaz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, a budynki takie swoją substancję mogą zmieniać o ile spełnione są warunki wynikające ze stosownych ekspertyz, o jakich mowa w § 2 ust. 2 powyższego rozporządzenia. W wytycznych dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponadto wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien zbadać, czy w tej konkretnej sytuacji wymagania wynikające z treści przedmiotowego rozporządzenia, a dotyczące sytuowania budynku, mogą zostać spełnione w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, oczywiście z uwzględnieniem wskazań stosownych ekspertyz.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zatem przytoczyć treść § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2 - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, w zakresie istotnym w przedmiotowej sprawie, organy nie uzyskały ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jest to o tyle istotna ekspertyza, że budynek którego decyzja dotyczy, oddalony jest od sąsiedniej działki jedynie o 40 cm., a jego ściana jest w przeważającym zakresie wykonana z elementów drewnianych. Uwzględniając tę okoliczność oraz to, że w budynku tym ma być prowadzona działalność gospodarcza, która wiąże się z większym ryzykiem pożarowym, niż wykorzystywanie budynku dla celów mieszkalnych, przeprowadzenie tej ekspertyzy jest w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne, a jej uzyskanie będzie zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dodać ponadto należy, że wyrażając swój pogląd prawny, Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdził, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego aktualnie nie spełniającego już wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem. Jak natomiast wynika z akt postępowania, zebrany materiał dowodowy, nie daje podstaw do wyrażenia oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie zatem również ustalenie daty wybudowania przedmiotowego budynku i rozstrzygnięcie sprawy, po uprzednim dokonaniu oceny, czy został on wybudowany zgodnie z obowiązującym wtedy prawem.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i 1c) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy.