Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1048/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1-3 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. a, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 pkt 1, art 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 8 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 51 poz 318
law: Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.
article: par. 4 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 2 i 3, art. 106 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art 144, art 222 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Klasztoru A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80/2003 poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98/2000 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego wraz z wjazdami z ul. Ś. W. i ul. P., przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], oraz części działek nr [...], [...] arkusz [...] obręb P. przy ul. Ś. W. i ul. P. w P.

Decyzją rozpatrzono wniosek inwestora – P. D. Sp. z o.o. z siedzibą w K., który do Urzędu Miasta P. wpłynął w dniu [...].10.2007r. Decyzję wydano po przeprowadzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu oraz ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej, z których wynika, że to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o różnym charakterze, w pobliżu terenów zabudowy przemysłowo - usługowej i usługowej, w trakcie przekształceń. Teren jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...].

Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi z art. 61, ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ustalono:

- obowiązującą linię zabudowy - granica działki nr [...] od strony ul. P. i granica działki nr [...] od strony ulicy Ś. W. Ustalono również nieprzekraczalne linie zabudowy - dla budynku zlokalizowanego od strony ulicy P. - granica z działką [...] od strony wschodniej granicy działek nr [...] i nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym; - dla działki nr [...] wyznaczona jako kontynuacja nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] od strony wschodniej - zgodnie z załącznikiem graficznym. Dopuszczono możliwość lokalizacji ściany z otworami okiennymi od strony wschodniej granicy działek nr [...] i [...], [...],

- wielkość powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 53% powierzchni całego terenu objętego wnioskiem. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna zgodnie z warunkami technicznymi 25% pow. działek. Należy zachować drzewa znajdujące się w tylnej części działek [...] i [...], stanowiące znaczący element w widokach i panoramach w. Ś. W.,

- szerokość elewacji frontowej: max. szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć szerokości frontu dz. nr [...] od strony ul. P. i szerokości frontu działki nr [...] od strony ul. Ś. W. Ponadto od strony dz. nr [...] poł. przy ul. Ś. W. [...] wnioskowany budynek winien składać się z trzech segmentów nadziemnych, zlokalizowanych na wspólnej płycie garażu podziemnego, przy czym każda część nadziemna budynku winna mieć szerokość elewacji max. 16,0m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od strony ul. Ś. W. - (frontowa cześć dz. nr [...] - pierwszy segment budynku) maksimum IV(cztery) kondygnacje nadziemne, V(piąta) w dachu stromym w tej części budynku maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu maks. 17,0m - nie wyżej niż budynek znajdujący się na dz. nr [...]. Zabudowa w głębi dz. nr [...] (segment drugi budynku) winna być dostosowana do wysokości istniejącej zabudowy (oficyny) wzdłuż granicy pomiędzy dz. [...] a [...] i nie powinna przekraczać jej wysokości. Zabudowa w głębi działki powinna obniżać się uskokowo do maks. IV (czterech kondygnacji nadziemnych + poddasze maks. 16,0m), natomiast dla segmentu trzeciego do wysokości maks. III (trzech kondygnacji nadziemnych + poddasze). Wysokość zabudowy ponad poziom istniejącego terenu nie powinna przekraczać wysokości istniejącej zabudowy na granicy dz. [...] i wysokości trzykondygnacyjnego budynku oficynowego na dz. nr [...] ani też wysokości otaczającego Kościół Ś. W. muru, po stronie południowej ogrodzenia. Pod budynkiem na dz. nr [...] istnieje możliwość realizacji dwóch kondygnacji podziemnych dla lokalizacji miejsc postojowych,

- wysokość zabudowy na dz. nr [...] winna spełniać wymogi dotyczące przesłaniania i zacieniania wynikające z warunków technicznych. Należy także mieć na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy na dz. nr [...] przy ul. Ś. W. [...] i dostosować zabudowę przy północnej granicy do gabarytów zabudowy na dz. nr [...]. Od strony ul. P. - od frontowej granicy dz. nr [...] maksimum IV(cztery) kondygnacje nadziemne plus V(piąta) kondygnacja w dachu stromym lub mansardowym z możliwością realizacji dwóch kondygnacji podziemnych dla lokalizacji miejsc postojowych; w tej części budynku maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu maks. 16,0m. Zabudowa w głębi dz. nr [...] to maksymalnie V (pięć) kondygnacji nadziemnych plus VI (szósta) kondygnacja nadziemna w dachu stromym, zabudowa w głębi dz. nr [...] winna być dostosowana do wysokości zabudowy oficynowej na dz. [...] - powinna obniżać się uskokowo do wysokości poziomu dachu - kalenicy budynku 3 kondygnacyjnego na dz. nr [...]. Dla całej części budynku zlokalizowanego na części dz. nr [...] i [...] poziom lokalizacji dachu winien być jednakowy, a wysokość budynku nie może być wyższa od wysokości otaczającego Kościół Ś. W. muru, po stronie południowej ogrodzenia,

- geometria dachu: dachy strome - wielospadowe lub mansardowe (kształt dachu do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków (dalej: MKZ),

- miejsca parkingowe: zapewnić na działce własnej inwestora, minimum 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie, dla usług na 100 miejsc 15-36 miejsc postojowych, dla biur na 1000m2pow. użytkowej 15-30 miejsc postojowych, dla usług bezpośredni dostęp do drogi publicznej z ul P. i Ś. W.

Ponadto określono, iż przed przystąpieniem do projektu budowlanego należy przedstawić koncepcję urbanistyczno - architektoniczną celem pozytywnego zaopiniowania. Nowo projektowane obiekty winny uwzględniać kontekst urbanistyczno architektoniczny i podporządkować się ogólnemu charakterowi zabudowy. Planowana zabudowa winna stanowić kontynuacje zabudowy zwartej, w formie kwartałów. Rozwiązania architektoniczno projektowe winny nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy.

Określono, iż inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z MKZ - wskazania konserwatorskie określone w opinii MKZ z dnia [...].12.2007r. znak [...]. Zgodnie z ww. opinią teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze tzw. "J. Ś. W." w P., objętym ścisłą ochroną konserwatorską ze względu na wpis do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].03.1980r. nr [...], jako część zespołu historycznej zabudowy Miasta P. w obrębie XIX wiecznych fortyfikacji pruskich, w związku z powyższym wszelkie działania na przedmiotowym terenie muszą odbywać się pod ścisłym nadzorem konserwatorskim. Planowany budynek frontowy od strony ul. Ś. W. nie może posiadać więcej niż 4 kondygnacje oraz kondygnację dachową (z dachem dwuspadowym lub łamanym) z możliwością wprowadzenia okien połaciowych lub dachowych, lokalizacja nowej zabudowy w tylnej części działek od strony ul. P. nie może przekraczać 4-5kondygnacji łącznie z kondygnacją dachową i od strony ul. P. powinna tworzyć narastająco tarasowe kubatury, zróżnicowane wysokościowo, wpisujące się harmonijnie w istniejącą już zabudowę i ukształtowanie terenu. Wszystkie fazy projektu planowanej inwestycji należy na uzgadniać z MKZ. Wskazano, iż projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem MKZ nr [...] z dnia [...].12.2008r.

Określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zakresie wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich wskazano, iż projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji. Wskazano, iż sposób zagospodarowania terenu, pokazany na załączniku graficznym do decyzji, został ustalony na podstawie danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu. Zostanie on uszczegółowiony w projekcie budowlanym i może ulec niewielkim zmianom, w związku z koniecznością uwzględnienia przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz innych. Zmiany te muszą być zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowe działki znajdują się w obszarze na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek. MKZ postanowieniem uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Na postanowienie MKZ jedna ze stron postępowania złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...].03.2010r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie MKZ i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra. Klasztor Sióstr Karmelitanek Bosych w P. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę. Minister postanowieniem z dnia [...].11.2012r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W dniu [...].01.2013r. wpłynął wniosek Klasztoru o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...].01.2013r. odmówiono zawieszenia postępowania. Na ww. postanowienie Klasztor zażalił się. Zażalenie obecnie jest rozpatrywane przez organ II instancji.

Organ wyjaśnił, iż w dniu [...].01.2013r. sporządzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazała ona, że w obszarze analizowanym nie zmienił się stan faktyczny, a ustalenia dla nowej zabudowy, jakie zostały określone w projekcie decyzji uzgodnionej przez MKZ w P, są nadal aktualne. Kończąc organ I instancji odniósł się do pisma Klasztoru Sióstr Karmelitanek Bosych w P. z dnia [...].03.2013r.

Od decyzji tej odwołanie złożyła pełnomocnik Klasztoru Sióstr Karmelitanek Bosych w P. Żądając uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego jej zbadania i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego podniesione przez Zakon zarzuty. Podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego - rozpoznania skargi na postanowienie Ministra Kultury w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia przez Klasztor zażalenia na postanowienie MKZ w P. uzgadniające projekt.

Ponadto zarzucono naruszenie: - § 1 pkt 5 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), poprzez niewskazanie kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych,

- § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnej mapy geodezyjnej,

- naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu niezbędnych czynności, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także załatwienia jej bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzucono brak ustalenia, że na terenie działki zajmowanej przez Klasztor znajduję się miejsce pochówku. Podniesiono, iż błędne uznano, że decyzja została oparta o wskazania architektoniczne W. S., w sytuacji, gdy została ona oparta o projekt autorstwa A. J. N. – Dyrektora WAiU Urzędu Miasta P.,

- naruszenie art 8 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnień wstępnych, a także poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego,

- odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - Stowarzyszenia - My P.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż decyzję, oparto na nieaktualnych mapach geodezyjnych, w szczególności na terenie działki nr 24 brak jest budynku garażu, co powoduje, że dokonanie ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy odbyło się sprzecznie z § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej określenie "dach stromy" nie spełnia przesłanek wymaganych tym aktem, tym bardziej, że żaden przepis obowiązującego prawa nie definiuje pojęcia "dach stromy". Brak określenia układu połaci dachowych jest także sprzeczny z zaleceniami MKZ z [...].12.2007r. Zaskarżona decyzja nie określa także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a jedynie wskazuje ile ma wynosić wysokość do najwyższego punktu dachu. Podniesiono, iż teren inwestycji winien mieć jeden front, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy.

Dalej wskazano, iż MKZ wydał wskazania konserwatorskie dla planowanej inwestycji. W zaleceniach wskazał, iż negatywnie ocenia propozycje lokalizacji na wskazanym terenie nowej 6 i 5-kondygnacyjnej zabudowy. Kwestionowana decyzja nie uwzględnia tych wskazań. Decyzja w pkt.1.2 wskazuje bowiem możliwość zabudowy działki nr [...] budynkiem do V kondygnacji naziemnych, nadto przez określenie wysokości budynku do 17 m, w sytuacji, gdy wg konserwatora budynek miał mieć do 4 kondygnacji. Budynek taki nie może mieć VI kondygnacji, co dopuszcza decyzja w pkt 1.2 (część od strony ul. P.). Realizacja planowanej inwestycji w tej wysokości zakłóci ład przestrzenno- architektoniczny, naruszone zostanie dobro prawnie chronione - widoki perspektywiczne. Dalej podniesiono, iż postanowienie MKZ zostało wydane bez uwzględnienia faktu, że teren planowanej inwestycji został uznany za pomnik historii "P. - historyczny zespół miasta". Z uzasadnienia postanowienia nie wynika fakt uwzględnienia powyższej okoliczności. Konserwatorowi Zabytków umknęło, iż projekt decyzji błędnie wskazuje, iż dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego, gdy faktycznie ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy 3 budynków mieszkaniowo-usługowych co musi mieć wpływ na zaburzenie ładu urbanistycznego.

Projekt decyzji wprowadza nową definicję obszaru bezpośredniego sąsiedztwa, sprzecznie z rzeczywistym sąsiedztwem. Faktyczne sąsiedztwo to "teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej w pobliżu ważnego historycznie ciągu pielgrzymkowego". Na terenie planowanej inwestycji znajdują się nieprzebadane pod względem archeologicznym nawarstwienia kulturowe, powodujące konieczność przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania archeologicznego przedmiotowego terenu. Wobec faktu, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera koniecznych elementów dotyczących stanu faktycznego, winno ulec uchyleniu i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Decyzja jest również sprzeczna ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].03.2010 r. Choć postanowienie to zostało uchylone ze względów formalnych przez WSA w Warszawie, to wyrażony w nim pogląd pozostaje aktualny. W postanowieniu z dnia [...].03.2010 r. Minister wskazał, że w opinii z dnia [...].09.2009 r. sporządzonej przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w P. negatywnie oceniono planowaną zabudowę z uwagi na kulturowe i historyczne znaczenie W. Na etapie postępowania przed Ministrem Kultury zostały złożone także opinie, które jednoznacznie wskazywały, że proponowane zabudowa jest niedopuszczalna i doprowadzi do degradacji wartości zabytkowej d. J. ś. W.. Jeżeli przyjąć, że Klasztorowi nie przysługiwało zażalenie na postanowienie MKZ, to na Kolegium spoczywa obowiązek rozważenia, czy uzgodnienie dokonane przez MKZ jest prawidłowe.

Podniesiono, że dla obszaru objętego decyzją jest obecnie prowadzone postępowanie w zakresie uchwalenia m.p.z.p. W toku tego postępowania wpłynęło wiele zastrzeżeń do projektowanego sposobu zabudowy działku objętej niniejszym wnioskiem. Przeciwko jej zabudowie opowiedziała się Miejska Komisja Ubranistyczno-Architektoniczna - organ doradczy Prezydenta. Pomimo tego Organ I Instancji nie przeprowadził dowodu z akt MPU i nie wziął pod uwagę podnoszonych tam zastrzeżeń.

Kończąc podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa własności skarżących bowiem wprowadzenie tak intensywnej zabudowy przy granicy nieruchomości skarżących spowoduje zakłócenie spokojnego posiadania przez skarżące nieruchomości stanowiącej ich własność. Doprowadzi to do ingerencji i wglądu na teren Klasztoru, uniemożliwiający zachowanie klauzury zakonu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono istotę postępowania odwoławczego oraz przytoczono przepisy art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, iż warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Przytoczono przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem w sposób prawidłowy obszar analizowany - uznając, że obejmuje zespół zabudowy tworzący urbanistyczną całość. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest zasadne z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy i z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Z treści analizy wynika, że organ I instancji uwzględnił wszystkie nieruchomości oraz zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się działki na których zlokalizowana jest zarówno zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna, a także zabudowa o funkcji usługowej oraz produkcyjnej - a zatem planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję zabudowy z obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że pozostałe parametry architektoniczne i urbanistyczne wypełnia planowane zamierzenie budowlane. Z uwagi na fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 (pkt 2-5) ustawy zostały w niniejszej sprawie także spełnione, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej wskazano, że postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia pełnomocnika Klasztoru na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania. Podkreślono, że uregulowana w art. 61 ust. 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego - jednakże niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Charakterystyce tej powinny odpowiadać podobne cechy planowanej zabudowy, a celem jej przeprowadzenia jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi przy tym typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego m.p.z.p. polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kończąc uznano, iż w niniejszej sprawie procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem i organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła pełnomocnik Klasztoru Sióstr Karmelitanek Bosych w P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w P. W skardze powtórzono zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto organowi II instancji zarzucono naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucono brak wnikliwej merytorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy; naruszenie art. 77 §1 kpa w zw. z art. 78 kpa poprzez niezebranie i nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Klasztor. Podtrzymując stanowisko co do konieczności zawieszenia postepowania, strona skarżąca wyjaśniła, iż wyrokiem z dnia 13.05.2013 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Klasztoru, od wyroku tego wniesiona została przez Klasztor skarga kasacyjna, której dotąd nie rozpatrzono. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty, a treść zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 8. art. 10, 11 i 12 kpa Kolegium wniosło o uznanie ich za niezasadne, gdyż wydając decyzję o warunkach zabudowy organy zasady powyższe zastosowały, jednak nie zawsze możliwie jest uwzględnienie interesów faktycznych wszystkich stron postępowania. Podobnie za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 77 kpa, gdyż w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Podniesiono, iż Kolegium podejmując rozstrzygnięcie oparło się na aktach organu I instancji, dokładnie je analizując, czego wyrazem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Planowana rozbudowa spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy skargi kasacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 punkt 4 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji na stronie [...] zawiera wskazania co geometrii dachu: dachy strome-wielospadowe lub mansardowe (kształt dachu do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków), co Kolegium uznało, za wystarczające dla tego etapu inwestycji.

Uczestnik postępowania – Inwestor: P. D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. – działający w imieniu Spółki pełnomocnik adwokat R. K. P., w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] lutego 2015 r.) wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi.

Na rozprawie sadowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnicy Klasztoru oraz uczestnika postępowania - Spółki P. D., podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek większości zarzutów w niej podniesionych Sąd nie podzielił.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] lipca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego wraz z wjazdami z ul. Ś. W. i ul. P., przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], oraz części działek nr [...], [...] arkusz [...] obręb P. przy ul. Ś. W. i ul. P. w P. Skarga, tak jak i odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesiona została przez Klasztor Sióstr Karmelitanek Bosych w P. Ś. W. [...] - właściciela działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym ustaleniami decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W tym miejscu wskazać należy, iż wymieniony klasztor jest klasztorem klauzurowym, zamkniętym. Nie mają do niego wstępu osoby z zewnątrz, a tylko nieliczne siostry zakonne zostają wyznaczone do kontaktu z otoczeniem i osobami z zewnątrz. Kwestionując możliwość zrealizowania inwestycji w postaci budowy zespołu trzech budynków wielkorodzinnych mieszkalno-usługowych Klasztor oraz jego pełnomocnik wskazywali na uciążliwości, jakie dla przebywających tam sióstr wynikną w związku z planowanym do realizacji sąsiedztwem. Wskazać również należy, iż jak wynika z akt sprawy inwestor zmienił swój pierwotny projekt i ostatecznie organ I instancji procedował nad koncepcją zagospodarowania działki przedstawioną przez inwestora pismem z dnia [...].09.2008 r. (k. 283-290 akt admin. Tom - "Część druga"). Koncepcja ta uwzględnia wskazania MKZ oraz postulaty Klasztoru zgłaszane władzom Miasta P. (pismo Siostry Przełożonej Zakonu z dnia [...].05.2008 r. – k. 73 akt admin.). W tych uwarunkowaniach Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę jednakże uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Naruszenie przepisów dotyczy istotnej kwestii wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy.

Dla właściwego rozumienia treści normatywnej regulacji w tym zakresie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą należy kierować się odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w pewnym kontekście wykonywania tego prawa, w szerokim zakresie pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy. Równocześnie wynikające z tych regulacji zasady, z reguły prowadzą jednak do ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Nieuprawniony jest wniosek, iż wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności w sferze możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym wyrażona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich. Do osób tych trzeba zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Oczywistym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej, intensywnej zabudowy obok budynków o mniejszych gabarytach. Choć może być ona w szczególnych przypadkach dopuszczalna, nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań techniczno-budowalnych, przykładowo odnośnie dostępu światła dziennego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż z uwagi na poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego, wyłączona jest jego ochrona na zasadach ogólnych wyznaczonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 k.c. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w u.p.z.p., nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś przepis gwarantujący zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). W tym kontekście Sąd podziela generalnie prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca wprost nie wskazał, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak i konkretne względy celowościowe. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jednak wyłącznie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na generalne cele ustawy jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich m.in. dla właścicieli przyległych nieruchomości, niedopuszczalne byłoby odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna służyć analiza sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z kolei środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, jest określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Kwestia ta podkreślana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1046/08 (niepubl.).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego w zakresie prawidłowej oceny spełnienia wymogu “dobrego sąsiedztwa". W pierwszej kolejności wskazać naelży, iż w analizie cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu oraz na podstawie ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej uznano, że teren objęty analizą to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o różnym charakterze, w pobliżu terenów zabudowy przemysłowo - usługowej i usługowej, w trakcie przekształceń. Tymczasem, na terenie W. Ś. W. funkcja usługowa to usługi sakralne, a na obszarze działki nr [...] usługi sakralne o szczególnym charakterze – działka jest własnością klasztoru klauzurowego. W tym miejscu wskazać należy, iż usługi skaralne sa wyodrębniane jako szczególny rodzaj usług – także w projekcie m.p.z.p., jaki dla przedmiotowego obszaru został przygotowany i załączony jest do akt nineijszej sprawy (k. nr 711-726 akt admin.). W tym kontekscie zastrzeżenia Sądu dotyczą również braku określenia w deczyji organu I instancji kierunku kalenicy głównej oraz uszczegółowienia geometrii dachu, co uwzględniając obecną na terenie dzialki Klasztoru funkcje sakralną, może mieć znaczenie dla sprawy.

Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p. wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Ke 132/14). Wbrew temu, co stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy orzekające nie badały i nie ustaliły, czy dopuszczenie możliwości planowanej budowy w kształcie zaproponowanym przez inwestora - z uwagi na sposób zagospodarowania działki nr 24, nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zadaniem organu jest ustalenie, czy inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynków w głębi działek inwestora powinny zostać w sposób szczegółowy określone parametry zabudowy, bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji. W realiach niniejszej sprawy wydane w niniejszej sprawie decyzje umożliwiają takie ukształtowanie zamierzenia inwestycyjnego, które może doprowadzić do naruszenia art. 8 Konkordatu miedzy Stolica Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51 poz. 318 – dalej jako: Konkordat) poprzez naruszenie klauzury papieskiej, którą objęty jest dom zamieszkiwany przez Siostry Zakonu Karmelitanek Bosych, wraz z kaplicą i ogrodem. Wydane w sprawie decyzje nie zawierają oceny wymogów zawartych w przepisach szczególnych, w tym m.in. w art. 8 Konkordatu, zgodnie z ust. 1 którego Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5. Zgodnie z art. 8 ust. 3 miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. W decyzji organu I instancji wskazano, że decyzja nie narusza innych przepisów, lecz nie oceniono, czy nie występują w tym przypadku inne ograniczenia, wynikające z ww. zapisów Konkordatu. W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ocena ta powinna udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dla zapewnienia dalszego wykonywania usług sakralnych przez Klasztor (zakonu klauzurowy) wystarczające było określenie w decyzji organu I instancji wymagań w zakresie geometrii dachu poprzez wskazanie, że dopuszczono dachy strome - wielospadowe lub mansardowe, przy czym kształt dachu wymaga uzgodnienia z MKZ.

Niewątpliwie zasadniczą gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest art. 5 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (d). Stosownie do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określić należy układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W realiach przedmiotowej sprawy brak ustaleń dotyczących układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu, w szczególności w odniesieniu do budynków planowanego do realizacji od strony działki Klasztoru oraz budynku zaplanowanego w głębi działki inwestora od strony ul. Ś. W., świadczy o braku uwzględnienia wymogów wynikających z art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji o wadliwym zastosowaniu powołanego przepisu rozporządzenia. W opinii Sądu nieokreślenie tych paramentów przy równoczesnym dopuszczeniu okien dachowych i mansardowych, może doprowadzić do naruszenia interesu Klasztoru, poprzez dopuszczenie możliwości realizacji budynków, którego mieszkańcy będą mieli możliwość wglądu na teren ogrodu, który stanowi miejsce kontemplacji oraz spacerów sióstr ograniczonych regułami klasztoru zamkniętego.

Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich m.in. wskazane powyżej parametry (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem tak w analizie, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie określono kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a w zakresie określenia geometrii dachu określono jedynie, że dopuszczono dachy strome - wielospadowe lub mansardowe, wskazując na konieczność uzgodnienia kształtu dachu z MKZ. W tym ostatnim zakresie z analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominują budynki z dachami stromymi. W opinii Sądu nawet brak przeważającej formy geometrii dachów na analizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o nie sprecyzowanym kształcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego. Potrzeba kształtowania przestrzeni, jako tworzącej harmonijną całość, jak i względy kompozycyjno-estetyczne zawsze przemawiają w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danym miejscu. W tym kontekście nie można podzielić stanwoiska inwestora, iż zaskarżona decyzja spełnia wymagania § 1 pkt. 5 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę inwestor argumnetuje, iż zaskarżona decyzja wskazuje, że planowana inwestycja ma kontynuować geometrię dachu wystepującą w obszarze analziowanym, dopuszczając dach stromy - wielospadowy lub mansardowy, a dla spełnienia wymogu, aby nowa inwestycja nawiązywała do działek sąsiednich, nie jest konieczne sztywne wskazanie kąta nachylenia dachu, gdyż każdy dach stromy będzie stanowił kontynuację istniejącej zabudowy. Zdaniem inwestora układ połaci dachowych jest wymuszony przez kształt sąsiedniej zabudowy, której bliska odległość z planowanym budynkiem powoduje, że połacie dachu muszą być zwrócone w stronę ulicy a nie działek sąsiednich. Z przyczyn wyżej wymienionych Sąd stanowiska tego nie podziela.

W opinii Sądu zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach wymaga uzupełnienia materiału dowodowego o elementy istotne dla orzeczenia w przedmiocie zagadnień poruszanych wyżej, w szczególności istotne znaczenie ma precyzyjne określenie kierunku głównej kalenicy budynku realizowanego w głębi terenu inwestora - prostopadle do ul. Ś. W. oraz określenie geometrii dachu tego budynku. Należy określić powyższe parametry mając na uwadze, iż zasada swobody zagospodarowania terenu doznaje ograniczenia, z uwagi na wskazane wymagania zapewnienia ładu przestrzennego, którego jednym ze instrumentów realizacji, jest wymóg zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa.

W kontekście powyższych uwarunkowań za zasadne można uznać ogólne zarzuty skargi naruszenia przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy, w tym zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa odnośnie właściwego uzasadnienia decyzji.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane powyżej uchybienia stanowią także o naruszeniu powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku inwestora. Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 kpa, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, z uwzględnieniem argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. I tak, odnosząc się do zarzutu oparcia analizy na nieaktualnych mapach geodezyjnych wskazać należy, iż zgodność tych map ze stanem rzeczywistym została potwierdzona w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że jedna z map nie uwzględnia zmian na działce nr [...] (brak budynku garażu), to okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uznać należy, iż decyzja została wydana w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie właściwego organu w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego. Po nowelizacji art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia na uzgodnienie dokonane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 kpa jest inwestor. Zasada ta dotyczy również uzgodnienia dokonanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2008r. pomimo, że zażalenie na uzgodnienie Konserwatora wniesione przez stronę skarżącą w dniu [...] stycznia 2009r. nie zostało ostatecznie rozpoznane do czasu zmiany przepisów u.p.z.p. Należy uznać, że zagadnienie wstępne, jakim w tej sprawie jest uzgodnienie projektu decyzji przez konserwatora zabytków zostało w sposób ostateczny rozstrzygnięte. Nie było zatem podstaw, aby organ zawiesił postępowanie o wydanie decyzji do czasu rozpoznania skargi strony skarżącej na postanowienie. Nie stanowi również zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie zażalenia strony skarżącej wniesionego od postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...].01.2013r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na dowolnym wskazaniu przez organ kilku frontów inwestycji, podkreślić należy, iż organ dokonał ustaleń w tym zakresie na str. 2 załącznika nr 2 do decyzji wskazując, że projektowane budynki powinny być zlokalizowane we frontowej granicy działki nr [...] od strony ulicy ś. W. i we frontowej granicy działki nr [...] od strony ul. P. Projektowana linia zabudowy stanowi natomiast przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę zlokalizowaną przy ul. Ś. W. [...] i [...]. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło zatem zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Należy zważyć, że w sprawie projektowany budynek będzie miał dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. Ś. W. jak i od strony ul. P., przy czym, zgodnie z koncepcją, obydwa wjazdy mają charakter równorzędny. Wjazdy te są znacznie od siebie oddalone, różnią się poziomami ulic oraz sąsiednią dostępną zabudową. Uzasadnia to ustalenie w tym konkretnym przypadku dwóch linii zabudowy. Powołane przez stronę skarżącą wyroki WSA w Krakowie z dnia 31.10.2008r. WSA w Poznaniu z dnia 18.01.2012r. nie znajdują zastosowania w sprawie, gdyż zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym.

Okoliczność, że na terenie działki Klasztoru znajduje się miejsce pochówku nie ma znaczenia dla procedowania nad ustaleniem warunków zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem inwestora. W decyzji organu I instancji inwestor został zobowiązany, przed przystąpieniem do prac przy przedmiotowej inwestycji, wykonać wyprzedzające rozpoznanie archeologiczne. Z kolei twierdzenie, że decyzja została oparta o projekt autorstwa A. N. nie znajduje oparcia w przekazanym Sądowi materiale dowodowym. Z akt wynika, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy sporządzona została koncepcja zagospodarowania, podpisana przez pełnomocnika wnioskodawcy - architekta W. S.

Zawarte w decyzji oznaczenie "tylna część działek od strony ul. P." odnosi się do działki nr [...], a nie do działki nr [...], której zróżnicowana wysokościowo zabudowa powoduje, że inwestycja będzie wpisywać się w istniejącą zabudowę i ukształtowanie terenu, a zatem jest zgodna z pkt. 4 opinii. Dodatkowym uzasadnieniem dla dopuszczenia dodatkowej jednej kondygnacji w głębi działki nr [...] jest występujący na tym obszarze znaczny i nierównomierny spadek terenu i spełnienie postulatu konserwatorskiego o zabudowie zróżnicowanej wysokościowo, wpisującej się harmonijnie w istniejącą zabudowę i ukształtowanie terenu. Decyzja zawiera postanowienia dostosowujące warunki zabudowy planowanej inwestycji do już istniejącej na tym terenie zabudowy określając, że wysokości planowanego budynku nie mogą przekraczać lub winny nawiązywać do wysokości istniejących budynków (na działkach nr [...] i nr [...]). Decyzja określa też wyraźnie, że część budynku usytuowana na działce nr [...] (czyli w kierunku zabudowań klasztoru i kościoła ś. W.) winna uskokowo się obniżać do wysokości kalenicy 3-kondygnacyjnego budynku na działce nr [...]. Ponadto stwierdza się w decyzji, że nowo projektowane obiekty winny uwzględniać kontekst urbanistyczno-architektoniczny i podporządkować się ogólnemu charakterowi zabudowy. Planowana zabudowa winna stanowić kontynuację zabudowy zwartej, a rozwiązania architektoniczne nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy.

Okoliczność, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru uznanego za pomnik historii nie wyklucza możliwości jego zagospodarowania przez właściciela w zamierzony sposób, jeżeli jest on niesprzeczny z celami ochrony zabytków i odbywa się pod nadzorem konserwatorskim, na co zwrócił uwagę Konserwator Zabytków w swoich wskazaniach z [...].12.2007r. i co znalazło m.in. swe rozwinięcie w nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania archeologicznego przedmiotowego terenu przez rozpoczęciem prac przy przedmiotowej inwestycji (pkt 5 wskazań konserwatorskich z [...].12.2007r.). Na nieruchomości wnioskodawcy nie występują żadne obiekty o charakterze zabytkowym, nie można więc stosować do niej takich samych reguł, jakie znalazłyby zastosowanie do nieruchomości, na której posadowiony jest np. zabytkowy kościół lub cmentarz. Wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. konserwator podzielał to stanowisko. Decyzja o warunkach zabudowy, w jej pkt. II.2 nakłada na inwestora obowiązek uwzględnienia warunków wynikających z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a na etapie projektowania i realizacji inwestycji - obowiązek uwzględnienia wskazań konserwatorskich określonych w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2007r, wymienionych w decyzji. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 7 kpa, 11 kpa oraz 107 kpa jest bezzasadny. Ponadto uzyskanie przez Klasztor decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla parku publicznego na działce nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, tak samo, jak brak uchwalenia m.p.z.p. dla obszaru W. Ś. W. Również przywołanie wniosków z opinii sporządzonej w toku postępowania przez Ministrem jest chybione, przede wszystkim ze względów formalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem ochrony zabytków i nie jest uprawnione do rozpoznawania zarzutów dotyczących uzgodnienia konserwatorskiego. Rola organu odwoławczego ogranicza się w tej sprawie do stwierdzenia, że w sprawie wydane zostało ostateczne uzgodnienie konserwatorskie, co czyni zadość wymogom art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ I instancji uzyskał opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. potwierdzając, że projekt decyzji WZ jest zgodny z projektem procedowanego m.p.z.p. "W. ś. W.". Bez znaczenia dla sprawy ustalenia warunków zabudowy jest opinia Miejskiej Komisji Urbanistycznej w P. w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinia ta jest wydawana w odrębnej administracyjnej procedurze, niezwiązanej z ustaleniem warunków zabudowy, a ponadto nie ma ona charakteru wiążącego dla organu uchwalającego plan zagospodarowania. Nie jest zasadny wniosek o zawieszenie postępowania adminsiatrcyjnego do czasu rozpoznania przez WSA w Warszawie zażalenia na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż w obrocie prawnym pozostaje ostateczne uzgodnienie konserwatorskie z dnia [...].12.2008r.

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku).

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z zawartych wcześniej rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie zatem dookreślenie brakujących parametrów inwestycji w decyzji organu I instancji, co jednakże wymaga uprzedniego rozważenia, czy i w jakim kształcie - w aspekcie istniejącej na działce nr [...] funkcji usług sakralnych, możliwe jest w tym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz inwestora. Uzasadnienie przyszłej decyzji winno spełniać wymogi określone art. 107 §3 kpa.