Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 967/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. G. i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 603/07 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 603/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr WOP/KE/7144/30/07, w przedmiocie wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr PNB 7141-115/06/AP, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce muru podokiennego i wstawieniu stolarki drzwiowej w powstałym otworze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w Pruszczu Gdańskim przy ul. [...] na działce nr [...]. Organ wskazał, iż opisane roboty budowlane zostały wykonane w czerwcu 2006 r. przez J. G. i J. G. bez pozwolenia na budowę. Otwór okienny miał szerokość 1,0 m i wysokość 1,5 m, natomiast wykonany otwór drzwiowy szerokość 1,0 m i wysokość 2,2 m. Nie wykonano jednocześnie nowego nadproża. W czasie kontroli nie stwierdzono jednak, aby przedmiotowe roboty wykonane zostały w sposób niezgodny z warunkami technicznymi bądź sztuką budowlaną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca wskazując, że brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności przedmiotowych robót ze sztuką budowlaną, jeżeli w aktach sprawy nie ma ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną oraz zgody właściciela nieruchomości na wykonanie powyższych robót i na zmianę sposobu zagospodarowania działki.

Zaskarżoną decyzją, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o braku podstaw prawnych do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, iż roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 3 pkt 7a powołanej ustawy stanowią przebudowę, która zgodnie z art. 28 ust. 1 wymaga pozwolenia na budowę. Wobec ujawnienia, że wykonane zostały samowolnie, organ I instancji zastosował procedurę wynikającą z art. 51 powołanej ustawy, lecz nie stwierdził, żeby były wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi bądź sztuką budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącej, jednakże nie zawarła ona jednoznacznego żądania wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót, co w przypadku braku takich przesłanek uzasadniałoby odmowę wydania takiego nakazu. Dlatego też mając na uwadze zebrany materiał dowodowy uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził natomiast, że inwestorzy musieliby wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy w sytuacji, gdyby wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W aktualnym stanie sprawy, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały już wykonane, kwestie naruszenia własności przedmiotowej nieruchomości mogą być rozstrzygane jedynie przed sądem cywilnym. Organ odwoławczy dodał jednocześnie, iż w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W przedmiotowej jednak sprawie organ I instancji nie stwierdził podczas wizji, żeby powyższe roboty budowlane były wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi bądź ze sztuką budowlaną. W konsekwencji, nie było podstaw do nakazania opracowania ekspertyzy technicznej.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że działając w trybie tego przepisu organ administracji nie bada tytułu prawnego do dysponowania przez inwestora nieruchomością, jest zasadny. Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca nie sformułował wprawdzie w treści tego przepisu w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na jego podstawie dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki wynika ponadto z konieczności badania przez organ nadzoru budowlanego zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy i podjęcia decyzji odnośnie zastosowania właściwego trybu oraz konstrukcji tego przepisu, który nie zawiera pełnej regulacji w zakresie przesłanek zastosowania poszczególnych trybów.

Sąd I instancji podniósł, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane w rozdziale 4 zatytułowanym "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" regulują tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz tryb zgłoszenia organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy wynika, że pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 33 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ustawodawca, określając wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę, wskazał, że do wniosku tego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, określającym wymogi zgłoszenia, wprowadzono wymóg dołączenia takiego oświadczenia. Z przepisów powyższych wynika natomiast, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 kc oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa – rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Zaniechanie badania przez organy administracji tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, prowadziłoby do wydania pozwolenia na budowę, której legalność w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana. Mogłoby to często prowadzić do wydania przez sąd cywilny na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego legalnie w świetle przepisów prawa budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, bądź nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej.

Sąd I instancji zauważył, iż zasada badania tytułu prawnego do nieruchomości konsekwentnie została przez ustawodawcę przyjęta także w toku postępowania przewidzianego w art. 48-49b powołanej ustawy, dotyczącego samowoli budowlanej, które ma na celu ocenę, czy obiekty lub ich części wybudowane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia mogą zostać zalegalizowane, czy też winny podlegać rozbiórce. Z art. 48 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wynika, iż w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nakłada obowiązek przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a niespełnienie tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Podobnie w art. 49b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 powołanej ustawy przewidziano nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których jest mowa w art. 30 ust. 2, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i sankcję rozbiórki w przypadku niezrealizowania tego wymogu.

W ocenie Sądu, analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, iż na gruncie przepisów ustawy – Prawo budowlane przyjęto zasadę, zgodnie z którą organy mają obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, na której realizowane są roboty budowlane wymagające pozwolenia lub podlegające zgłoszeniu, a brak takiego tytułu uniemożliwia zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę i skutecznego zgłoszenia, jak i zalegalizowanie budowy obiektu lub jego części wykonanego bez pozwolenia lub zgłoszenia. W świetle powyższego, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do odstąpienia od tej zasady w przypadku wykonania bez pozwolenia lub zgłoszenia, innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powołanej ustawy robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części i uznania, że wolą ustawodawcy nie było w tej sytuacji przyjęcie takiego rozwiązania.

W konsekwencji, w przypadku przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tj. wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, istnieje, w ocenie Sądu, konieczność badania tytułu prawnego do nieruchomości inwestora, tak jak to ma miejsce w pozostałych, przewidzianych w ustawie, przypadkach realizacji robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wniosek taki wynika z celu tego uregulowania tożsamego z celem art. 48 i 49b powołanej ustawy i wykładni systemowej, zakładającej spójność i racjonalność uregulowań aktu prawnego. Sąd wskazał jednocześnie, iż w przypadku wykonania robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma na celu sprawdzenie zaistnienia zasadniczych warunków jakie inwestor musiałby spełnić przy uzyskaniu pozwolenia lub dokonując zgłoszenia. Do wymogów takich należą m. in. zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność inwestycji z przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie te kwestie zostały przez ustawodawcę bezpośrednio uregulowane w treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 4 oraz art. 49b ust. 1 i 3 powołanej ustawy, które to przepisy wyraźnie precyzują, iż w przypadku niespełnienia tych wymogów organ ma obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Przepisy art. 48 i 49b powołanej ustawy formułują przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki. Konstrukcja art. 51 ust. 1 jest inna. W treści art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazano bowiem jedynie, iż organ powinien nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga zatem dokonania oceny, czy w sprawie znajdzie zastosowanie wskazana norma przewidująca sankcję rozbiórki, czy też organ powinien nałożyć na stronę obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 1 nie wskazuje w ogóle przesłanek orzeczenia przewidzianego w nim nakazu rozbiórki. Prowadzi to natomiast do wniosku, że przepis ten nie stanowi samoistnej, wyczerpującej regulacji w zakresie w nim wskazanym. Zastosowanie tego przepisu wymaga zinterpretowania jego treści w powiązaniu z innymi normami prawnymi określającymi wymogi, jakie powinny być spełnione, aby zalegalizowanie robót wykonanych bez pozwolenia lub zgłoszenia było możliwe. Wymogi te wynikają z przepisów regulujących uzyskanie pozwolenia na budowę i dokonanie zgłoszenia i określających kiedy zezwolenie na budowę nie może być wydane, bądź kiedy organ wnosi sprzeciw od zgłoszenia. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy wskazuje, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy wynika, iż organ wnosi sprzeciw w razie nie przedłożenia w zakreślonym terminie takiego oświadczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego lub jego części, organ może nakazać ich rozbiórkę jedynie w sytuacji, gdy naruszają one przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, powinien natomiast zalegalizować roboty naruszające prawo własności nieruchomości, bądź, co z uwagi na charakter robót zaistnieć może wyjątkowo, naruszające ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z treści art. 51 ust. 1 powołanej ustawy i brak jest podstaw do jego wprowadzenia w oparciu o inne normy ustawy. Przeciwna interpretacja art. 51, prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostających w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 powołanej ustawy powinien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i 77 kpa obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki. Sąd I instancji dodał, iż w sprawie nie została w sposób należyty wyjaśniona ponadto kwestia prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Skarżąca zakwestionowała bowiem zgodność przedmiotowych robót budowlanych ze sztuką budowlaną podnosząc, że w aktach sprawy brak jest ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną. Organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że organ I instancji podczas wizji nie stwierdził, żeby powyższe roboty budowlane były wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi bądź ze sztuką budowlaną. Uchybia to przepisom art. 7 i 77 kpa, jak również art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu powinna być bowiem dokonana ocena całokształtu materiału dowodowego, tak aby była możliwa kontrola jego zasadności. Brak należytego uzasadnienia powoduje niemożność dokonania przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który powinien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyli zarówno organ odwoławczy, jak i inwestor – J. G.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, organ odwoławczy wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w związku z art. 141 § 4 i art. 135 powołanej ustawy oraz art. 6 kpa poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do rozpatrywania stanu prawnego nieruchomości w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy wskazał, iż stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe z dwóch powodów. Po pierwsze, jedną z zasad współtworzących zasadę demokratycznego Państwa Prawa (art. 7 Konstytucji RP) jest zasada dostatecznej określoności prawa, dotycząca regulacji prawnych zezwalających organowi państwowemu na ingerencję w sferę praw i wolności jednostki. Wskazał, iż należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji oraz tryb w jakim podmiot ograniczony w swoich prawach i wolnościach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego praw. Wiąże się z tym również obowiązek organów Państwa do działania wyłącznie w granicach prawem określonych kompetencji, co oznacza, że niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej interpretacji tych przepisów, które są źródłem bądź to ograniczenia uprawnień strony, bądź też źródłem dodatkowych jej obowiązków. Wskazał, iż ustawodawca każdorazowo (tj. w art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 2 oraz art. 48-49b ustawy – Prawo budowlane) upoważnił organy nadzoru budowlanego do żądania od strony wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie powinien zatem budzić wątpliwości fakt, że pominięcie tego elementu w redakcji art. 51 powołanej ustawy było zamierzone i skutkuje bezwzględnym zakazem wykraczania przez organy nadzoru budowlanego poza swoje kompetencje poprzez żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 powołanej ustawy. Po drugie, Sąd I instancji pominął fakt, że organy nadzoru budowlanego nie wydały decyzji na podstawie powołanego w uzasadnieniu wyroku art. 51 ust. 1 pkt 1, a na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy polega zaś na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie zatem może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, lecz pokrzywdzeni mogą wówczas dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, iż pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 51 ustawy – Prawo budowlane przyznaje organom nadzoru budowlanego uprawnienia do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nieprawidłowy, gdyż kompetencja taka nie wynika wprost z tego przepisu, a zatem nie można jej domniemywać. W demokratycznym Państwie Prawa obowiązuje bowiem bezwzględny zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej do ingerowania w prawa i obowiązki obywatela.

W drugiej skardze kasacyjnej, inwestor wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zarzucił wyrokowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, iż stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy kwestia naruszenia własności przedmiotowej nieruchomości może być rozstrzygana jedynie przed sądem cywilnym, jest zgodne z literalnym brzmieniem art. 51 powołanej ustawy oraz znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wykładnia, którą zastosował w tym przypadku Sąd I instancji jest natomiast w istocie wykładnią rozszerzającą, nakładającą na organ administracji obowiązek nie przewidziany w ustawie. Dodał ponadto, iż zróżnicowanie przez ustawodawcę sytuacji inwestorów w toku postępowań przewidzianych w art. 48-49 i art. 51 powołanej ustawy jest racjonalne z uwagi na odmienny charakter prowadzonych prac budowlanych i położenie prawne inwestora. Potwierdzając, iż w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania cudzej nieruchomości dla celów budowlanych, wskazał, iż w takim przypadku pokrzywdzonemu właścicielowi nieruchomości przysługuje w myśl art. 222 § 2 kc żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz zaniechania naruszeń. Ewentualna bezprawność naruszeń powinna być jednak oceniona w postępowaniu cywilnym przez sąd, który władny jest rozstrzygnąć wszelkie aspekty naruszenia własności, w tym także zachowanie właściciela, który tolerował dłuższy czas fakt naruszenia własności. Włączanie powyższego stanu faktycznego w ramy sprawy administracyjnej poprzez nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest natomiast działaniem nieuprawnionym i nie znajduje oparcia w powołanej ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, obie skargi kasacyjne oparte zostały na podstawie z art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, z tym, że organ odwoławczy podniósł w ramach tej podstawy naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), natomiast inwestor przedmiotowy zarzut uściślił, wskazując na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, na wstępie zauważyć należy, że zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji w warunkach niniejszej sprawy mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli z robotami, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 7 powołanej ustawy, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że w warunkach niniejszej sprawy ocena zasadności zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej przez organ odwoławczy ograniczona zostanie do zarzutów dotyczących naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż tylko te przepisy mogą mieć w niej zastosowanie. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarówno zarzuty podniesione przez organ odwoławczy, jak i inwestora, sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b ustawy – Prawo budowlane, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzanym w trybie określonym w art. 51 ust. 7 powołanej ustawy, powinien dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 3 powołanej ustawy, sprawdza natomiast wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazane przepisy regulują tryb i zasady postępowania naprawczego, którego podstawowym celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W zależności od okoliczności faktycznych sprawy, może ono nastąpić w sposób określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, na podstawie art. 51 ust. 7 powołanej ustawy, przytoczone przepisy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że wydanej w tych warunkach decyzji nie poprzedza postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót. Nie ulega wątpliwości, że z przepisów tych nie wnika wyraźnie, czy organ nadzoru budowlanego powinien w ramach tego postępowania dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta nie jest jednoznaczna, dlatego też nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje rozbieżność stanowisk w tym zakresie. Według jednego nurtu orzeczniczego, ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W konsekwencji może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim jednak przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5200/03, Lex nr 189015). Stanowisko to zgodne jest ze stanowiskiem zarówno organu odwoławczego, jak i inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela jednak tego stanowiska. W jego ocenie, za prawidłową uznać należy wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wnikliwa analiza treści art. 51 powołanej ustawy w świetle innych norm prawnych określających wymogi, jakie powinny być spełnione, zarówno aby określona inwestycja budowlana mogła być prowadzona legalnie, jak i aby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia było możliwe, prowadzi bowiem do wniosku, że także w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie tego przepisu konieczne jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przychylając się do stanowiska prezentowanego w ramach drugiego nurtu orzeczniczego w tym przedmiocie, wskazać należy, iż w jego ramach słusznie akcentuje się to, że celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest bowiem jedno i musi być, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, jednakowe dla wszystkich podmiotów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, Lex nr 374725). W konsekwencji, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora pragnącego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wymaga również wykazania się prawem do dysponowania tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością. Do zawartego w tym przepisie wymogu w zakresie " .... obowiązku wykonania określonych czynności.. " zaliczyć należy również wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej komentowany przepis, jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji wymaga zinterpretowania jego treści w powiązaniu z innymi normami prawnymi określającymi wymogi, jakie powinny być spełnione, aby zalegalizowanie robot budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia było możliwe. Warto też podnieść, że komentowany przepis ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, a w tym przypadku prawem budowlanym, a zatem przepisy tej ustawy winny być tak interpretowane aby sprawcy samowoli budowlanej nie stawiać w lepszej sytuacji niż inwestora, który realizuje inwestycję po uzyskaniu pozwolenia na budowę w trybie określonym ustawą Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy podstawa, na której oparte zostały skargi kasacyjne organu odwoławczego i inwestora, nie może być uznana za usprawiedliwioną, gdyż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane jest prawidłowa.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.