Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2860/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. S. i K. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

K. K. i H. S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniły uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zmienioną: uchwałą nr [...] z [...] lutego 2009 r., uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., uchwałą nr [...] z [...] października 2010 r., uchwałą nr [...] z [...] lipca 2013 r. oraz uchwałą nr [...] z [...] października 2014 r. w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy nieruchomości położonej w [...], w [...], przy ul. [...] i [...] n, w obrębie [...], którą stanowią działki ew. nr [...] i nr [...].

Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym wskazanych dziełek ew. nr [...] i nr [...], tj. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

- wprowadzenie godzącego w prawo własności ograniczenia tego prawa polegającego na ustanowieniu zakazu realizacji nowej zabudowy (z wyłączeniem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej) na działkach należących do Skarżących, wobec braku normatywnych przesłanek oraz racjonalnego uzasadnienia wprowadzania tak daleko idącego ograniczenia prawa własności w odniesieniu do nieruchomości położonych w środku miasta, w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z dopuszczeniem usług,

- nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym zasad urbanistyki i prawidłowego kształtowania architektury poprzez wprowadzenie na obszarze nieruchomości Skarżących terenu zieleni urządzonej, podczas gdy są one położone w centrum terenu zabudowy mieszkaniowej, wysoko zurbanizowanej, zaś wystarczający dostęp osiedli mieszkalnych do terenów zieleni publicznej został przewidziany w odpowiednich zapisach Studium, natomiast nieruchomości prywatne nie mogą pełnić funkcji terenów zieleni dostępnej dla mieszkańców sąsiadujących osiedli.

Skarżące wyjaśniły, że działki ew. nr [...] i nr [...] zostały sprzedane [...] września 1972 r. na warunkach wywłaszczenia przez J. G. na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], który nabył je na podstawie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]), zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...] wskutek komunalizacji stała się własnością [...]. Z uwagi na to, że cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany w terminach określonych prawem, następcy prawni J. G. wystąpili z wnioskami o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżące wskazały, że zwrot działki nr [...] nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...], wydanej na rzecz H. S. oraz S. K. K. K. nabyła zaś udział w działce nr [...] w drodze dziedziczenia testamentowego po swoim ojcu S. K., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2016 r. (Rep. A nr [...]). Z kolei zwrot działki nr [...] na rzecz H. S. oraz S. K. nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z [...] października 2010 r. nr [...] oraz orzekającej reformatoryjnie. K. K. nabyła zaś udział w działce nr [...] na podstawie umowy darowizny z [...] maja 2016 r., zawartej ze S. K. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Skarżących w zaskarżeniu uchwały z [...] października 2006 r. nr [...] wynika z nieuzasadnionego ograniczenia im możliwości korzystania z będących ich własnością nieruchomości, położonych w [...], stanowiących działki ew. nr [...] i nr [...]. W ocenie Skarżących, ograniczenie to polega na ustanowieniu zakazu realizacji nowej zabudowy (z wyłączeniem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej). W zaskarżonym Studium obszar przedmiotowych nieruchomości został przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej (ZP1), na których jedyną zabudową, która może być realizowana, jest zabudowa o charakterze architektury ogrodowej. W ocenie Skarżących, jest to równoznaczne z ustaleniem zakazu zabudowy o charakterze innym niż ogrodowa. Skarżące podkreśliły, że ustalenia dotyczące zakazu zabudowy zostaną przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym, a więc mającego bezpośredni i realny wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Skarżące wskazały przy tym, że nawet w przypadku nieuchwalenia planu miejscowego dla wskazanego terenu, przywoływane zapisy Studium będą kształtowały sposób wykonywania przez nie prawa własności, ponieważ mogą mieć znaczący wpływ na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżące podniosły również, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż na jej mocy wprowadzono zakaz zabudowy (z wyjątkiem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze ogrodowym) obszaru wskazanych nieruchomości. Zgodnie ze Studium dla obszaru ZP1 – tereny zieleni urządzonej ustala się m. in.: ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie co do zasady minimum 70%. Jednocześnie Studium dopuszcza modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej i funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (np. kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (np. oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (np. altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (np. schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (np. fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (np. boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia. W Studium, dla terenów ZP1 przewidziano ponadto odstępstwa w tym zakresie dot. terenów objętych prawnymi formami ochrony przyrody i ich otulin (90%), terenów [...] i [...] (80%) oraz istniejących urządzonych terenów zieleni, na których wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi mniej niż 70 %, a także zachowanie, remont i przebudowę istniejących obiektów budowlanych, a także przekształcenie ogródków działkowych w tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym. Zdaniem Skarżących, przytoczone zapisy Studium formułują w praktyce zakaz realizowania na terenach ZP1 jakiejkolwiek innej zabudowy, niż służąca realizacji tej funkcji, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie ich prawa, wyrażające się przede wszystkim w uniemożliwieniu im jakiegokolwiek racjonalnego zagospodarowania ich nieruchomości, w celu korzystania z niej. Skarżące podkreśliły, że ich nieruchomość położona jest w obszarze silnie zurbanizowanym, a w jej bezpośrednim otoczeniu znajdują się obszary przeznaczone w Studium pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W ocenie Skarżących, nałożone organiczenia zą sprzeczne z zasadą proporcjonalności i nie są ustanowione w drodze adekwatnych środków dla osiągnięcia określonych celów planistycznych. Zdaniem Skarżących, wskazane zapisy Studium wskazują na intencje ukształtowania w przestrzeni miejskiej sieci wydzielonych z krajobrazu miasta, ogólnodostępnych kompleksów zielonych, realizujących funkcję wypoczynkową i rekreacyjną. Tworzenie miejsc o takim charakterze należy jednak do zadań własnych gminy, co wynika wprost z art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g. oraz z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). Z tego względu, w ocenie Skarżących, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla przeznaczenia na ten cel nieruchomości należących do właścicieli prywatnych. Ponadto, za nieuzasadnione należy uznać oczekiwanie, że prywatni właściciele nieruchomości zlokalizowanych na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni urządzonej, będą realizowali potrzeby zbiorowości wyręczając władze miasta. Przeznaczenie działek ew. nr [...] i [...] na tereny zieleni urządzonej nie stanowi, więc rozwiązania adekwatnego do rozwijania w tym obszarze zielonych terenów rekreacyjnych o charakterze ogólnodostępnym. Swobodne korzystanie ze wskazanych nieruchomości, wskutek przyjęcia w Studium przeznaczenia ZP1, w ocenie Skarżących, w zasadzie unicestwia swobodę w korzystaniu z własności, co następuje na skutek ingerencji władzy samorządowej. Co więcej, pozbawienie Skarżących prawa do zabudowy tego terenu oznacza, że w istocie muszą one zadowolić się korzystaniem z zieleni znajdującej się na tych nieruchomościach, a więc korzystanie z nich będzie analogiczne do korzystania z nich przez osoby trzecie. Wskazane nieruchomości mają być ogólnodostępnym parkiem. Przy czym to na Skarżących nadal mają spoczywać obowiązki z tytułu posiadania nieruchomości oraz konieczność ponoszenia obciążeń publicznoprawnych i umożliwienie korzystania z niej przez inne podmioty, niezależnie od woli Skarżących. W ocenie Skarżących, takie ograniczenia stanowią naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżące podkreśliły przy tym, że ograniczenie swobody zabudowy wskazanych działek zostało nałożone na czas nieoznaczony. Tymczasem żaden przepis prawa nie zezwala organowi na bezterminowe uniemożliwianie właścicielowi korzystania z nieruchomości, a sporne zapisy Studium prowadzą w istocie do bezterminowego, znaczącego ograniczenia praw właścicielskich, a ostatecznie do naruszenia istoty własności. Wprowadzenie w Studium takich rozwiązań stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Tym samym należy uznać, że Rada [...] uchwaliła Studium pomimo naruszenia zasad jego sporządzania, które polegało na nieuzasadnionym i zbyt daleko idącym wkroczeniu w sferę uprawnień właścicielskich przysługujących Skarżącym. W skardze podniesiono również, że działki ew. nr [...] i nr [...] znajdują się w sąsiedztwie obszernych terenów, oznaczonych na rysunku Studium symbolem M1.30 oraz symbolem M2.12, stanowiących tereny o przewadze zabudowy wielorodzinnej. Dla obszaru tego przewiduje się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych. W ocenie Skarżących, brak więc uzasadnienia dla wprowadzenia w samym centrum tak ukształtowanej zabudowy dużego, prywatnego kompleksu zieleni, przedzielającego w sposób nieracjonalny jednolitą, co do przeznaczenia i funkcji, zabudowę miejską. Godzi to bowiem w zasadę ładu przestrzennego z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżące wskazały, że zagwarantowanie ładu przestrzennego polega m.in. na dostosowaniu zabudowy do istniejącego otoczenia. Zdaniem Skarżacych, obszar oznaczony w Studium symbolem ZP1 stanowi swego rodzaju pustkowie w środku terenu zurbanizowanego i tworzy sztuczną, narzuconą i nieprzemyślaną z perspektywy urbanistycznej, granicę dzielącą tereny mieszkaniowe, a tym samym dającą efekt rozproszenia zabudowy. W ten sposób dochodzi do tzw. rozlewania się miasta (eksurbanizacji). Skarżące podkreśliły również, że pierwotne plany przewidywały zagospodarowanie wskazanych nieruchomości na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego [...]. Ponadto, zgodnie z zapisami Studium, dla terenów otaczających wskazane nieruchomości, oznaczonych symbolami M1.30 oraz M2.12, ustalony został priorytet lokalizacji m.in. terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, które powinny towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej. Zdaniem Skarżących, zachowanie ich nieruchomości w stanie niezabudowanym nie jest więc jedynym możliwym sposobem zapewnienia osiedlom mieszkaniowym dostępu do zieleni publicznej. Poza tym, cały analizowany obszar zlokalizowany jest nieopodal terenów zieleni leśnej, tj. [...], oraz [...]. W ocenie Skarżących, działki nr [...] i nr [...] powinny zostać przeznaczone na rozwój osiedla mieszkaniowego, ponieważ przeznaczenie ich w całości na dostępne dla mieszkańców osiedla parki byłoby naruszeniem praw właścicieli prywatnych. Skarżące wskazały więc, że Studium, w zakresie w jakim przeznacza pod zieleń urządzoną znaczny obszar położony w centrum terenu zurbanizowanego, narusza zasady urbanistyki i architektury. Podkreśliły przy tym, że na skutek odzyskania wskazanych nieruchomości przez byłych właścicieli realizacja funkcji w postaci ogólnodostępnej zieleni urządzonej nie jest prawnie możliwa, gdyż teren ten jest obszarem prywatnym. Tym samym wskazane zapisy Studium są sprzeczne z istniejącym stanem prawny i niemożliwe do realizacji.

W odpowiedzi na skargę Rady Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, podając argumentację, mającą wykazać niezasadność zarzutów skargi. W szczególności zaznaczyła, że m. in. przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska uzasadniają zapisanie w Studium, iż działki Skarżących położone są na jednostce terenowej ZP1 z zakazem realizacji nowej zabudowy z wyłączeniem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej. Rada Miasta wyjaśniła, że jednostka terenowa ZP1 (tereny zieleni urządzonej), na której znajdują się działki Skarżących, została wprowadzona po szczegółowej analizie uwarunkowań środowiskowych i przestrzennych. Obszar ten (ZP1) położony jest w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...], który został wydzielony jako park osiedlowy z obszaru zabudowy wielorodzinnej osiedla [...], ze względu na posiadane wartości przyrodnicze, jak również dla zachowania prawidłowych warunków życia. Jednostka terenowa ZP1, w opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym do Studium, została sklasyfikowana, jako obszar o wysokich walorach przyrodniczych na mapie zatytułowanej "Ocena jakości środowiska - walory krajobrazowe i przyrodnicze, obszary wskazane do wyłączenia spod zabudowy", stanowiąca załącznik nr III.11 do ekofizjografii. Ponadto, w ramach prac ekofizjograficznych wykonano także Studium krajobrazu [...] (schemat nr III.4), w którym obszar ten (ZP1) został zakwalifikowany do terenów zieleni o najwyższych walorach krajobrazowych. W Studium wskazany został również na rysunku numer 16 System Przyrodniczy [...] ([...]). Obszar ZP1 został wskazany w Systemie Przyrodniczym [...] jako teren zieleni stanowiący element układu powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami Podstawowego Systemu Przyrodniczego (SPW). Poza tym takie tereny zielone występują w [...] także na innych osiedli, podobnych do osiedla [...], z wyróżnionymi w jego strukturze parkowymi terenami zieleni położonymi wewnątrz osiedla (np. osiedla mieszkaniowe z lat 70/80-tych, stanowiące dziedzictwo urbanistyki modernistycznej, projektowane w oparciu o idee Karty Ateńskiej, realizowane np. na [...],[...] czy [...]). Rada Miasta wyjaśniła, że planowanie terenów zieleni dla osiedla mieszkaniowego wymaga uwzględnienia, poza predyspozycjami środowiska naturalnego i niezbędnej wielkości wynikającej z intensywności zaludnienia osiedla, przede wszystkim bezpiecznego ich dostępu dla dzieci. Rada Miasta odniosła się również do okoliczności niezrealizowania celu wywłaszczenia, wskazując, że budowa przedszkola na działce ewidencyjnej nr [...] oraz realizacja zieleni miejskiej na działce ewidencyjnej nr [...] już w projekcie osiedla "[...]" (z 1972 r.) miało charakter bardzo ekstensywny – przedszkole z zielenią (działka ewidencyjna nr [...]), otoczone zielenią miejską (działka ewidencyjna nr [...]). Rada Miasta wyjaśniła, że taki sposób zagospodarowania podyktowany był modernistyczną kompozycją osiedla - czyli opartą na możliwości sytuowania wysokich budynków mieszkaniowych w sposób zapewniający zdrową przestrzeń życia poprzez zachowanie w ich rozplanowaniu trzech podstawowych wartości - "słońce, przestrzeń i zieleń", z jednoczesnym uwzględnieniem w tej kompozycji warunków środowiska naturalnego, czyli [...] i [...] wraz z istniejącą zielenią im towarzyszącą, które tworzyły i nadal tworzą naturalny ciąg ekologiczny pomiędzy obszarami Systemu Przyrodniczego [...] ([...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy nadmienić, że z art. 3 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej u.p.z.p.) wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest zaś poza planowaniem przestrzennym także uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei uprawnienie Skarżących do zakwestionowania przedmiotowej uchwały w sprawie Studium [...] wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Należy przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności w skarżonej części przedmiotowego Studium. Z ust. 2 art. 94 wynika natomiast, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na Studium w niniejszej sprawie, z uwagi na stan prawny, było oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa (czego dopełniono), nie tylko posiadanie interesu prawnego do jego zaskarżenia, ale i wykazanie naruszenia tego interesu przez kwestionowane postanowienia uchwały, w sposób który nie jest akceptowalny w państwie prawa. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżące – K. K. i H. S. są aktualnie właścicielkami nieruchomości położonej w [...], w [...], przy ul. [...] i [...], w obrębie [...], którą stanowią działki ew. nr [...] i nr [...]. Bezsporne jest też, że działki te zostały objęte zakresem zaskarżonej uchwały w sprawie Studium [...]. Wobec tego Skarżące posiadały interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w Studium, co do przeznaczenia należących do nich działek.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądów Administracyjnych - studium może bowiem naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, gdyż już na etapie uchwalania studium, może dojść do ograniczenia prawa własności ich nieruchomości, ponieważ jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności, w razie uchwalenia planu miejscowego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 1.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1603/15 (publ. cbois.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia zatem, że kwestionowane ustalenia Studium są niezgodne z prawem (od daty uchwalenia Studium i przyjęcia kwestionowanych zapisów upłynęło już wiele lat), niezbędne jest nie tylko naruszenie interesu prawnego Skarżących przez kwestionowane ustalenia Studium (ten warunek został spełniony w niniejszej sprawie), ale także wykazanie, że naruszenie to nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Ma to miejsce w sytuacji, gdy dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium i gdy w efekcie prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. W rozpatrywanej sprawie nie można się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżących, że naruszenie interesu prawnego K. K. i H. S. kwestionowanymi zapisami Studium, naruszyło zarazem obowiązujące prawo, przekraczając granice władztwa planistycznego gminy. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez naruszenie zasad sporządzania studium. Sąd podziela stanowisko Organu, że zarzucone naruszenie owego interesu prawnego Skarżących ustaleniami Studium, nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przede wszystkim Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zostało przez Radę [...] uchwalone [...] października 2006 r. i od samego początku działki Skarżących były położone w jednostce terenowej oznaczonej symbolem ZP1. Skarżące utraciły ich własność i odzyskały na zasadzie zwrotu, jako niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, dopiero odpowiednio w 2011 i w 2015 r. Wobec tego zarzut, jakoby w Studium przeznaczono prywatne działki na zieleń urządzoną nie był trafny. Na dzień uchwalania Studium działki Skarżących były własnością [...]. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje podnoszony przez pełnomocnika na rozprawie fakt, wcześniejszego ubiegania się o zwrot tej nieruchomości. Należy zgodzić się z Radą Miasta, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują kwestie zieleni gminnej i zadrzewień. Realizacja tego obowiązku ustawowego polega w studium na ukształtowaniu w przestrzeni miejskiej sieci terenów zieleni o różnym charakterze, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania miasta i w efekcie do podnoszenia jakości życia jego mieszkańców. Elementem tej sieci jest m.in. [...]. Poza tym, zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ochrona przyrody w rozumieniu tej ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody zieleni w miastach oraz zadrzewień. Obszar oznaczony w Studium symbolem ZP1 - położony jest w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...], który został wydzielony jako park osiedlowy z obszaru zabudowy wielorodzinnej osiedla [...]. Nastąpiło to właśnie ze względu na posiadane przez ten teren wartości przyrodnicze, jak również dla zachowania prawidłowych warunków życia mieszkańców. Jednostka terenowa ZP1, w opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym do Studium, została sklasyfikowana, jako obszar o wysokich walorach przyrodniczych. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że w myśl art. 6 pkt 9c ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Niewątpliwie zatem teren przeznaczany w planie, a uprzednio w studium, pod realizację gminnego parku, zostanie wywłaszczony za odszkodowaniem. Nie jest więc tak, jak sugeruje pełnomocnik, że na swym terenie Skarżące będą musiały znosić istnienie zieleni miejskiej, publicznie dostępnej, ponosząc jednocześnie ciężary publicznoprawne z tytułu posiadania do tej nieruchomości prawa własności. Trudno jest wobec tego mówić o braku proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, przejawiającym się w realizacji celu publicznego - Parku, a uprawnieniami właścicielskimi Skarżących. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wskazała, że przeznaczenie obszaru, na którym znajdują się m.in. działki Skarżących, na teren zieleni urządzonej ZP1 wynika, ze zdiagnozowanych jego predyspozycji do pełnienia takiej funkcji – jest to teren zieleni o charakterze spacerowo-wypoczynkowym, połączony z zachowanym układem wodnym, który tworzy [...] łączący się z [...]. Rada Miasta wskazała również, że [...] przebiega wzdłuż zachodniej granicy działek Skarżących. Zgodnie z zapisami w Studium, wykaz nr 9 zatytułowany "Podstawowe elementy sieci hydrograficznej" pozycja nr 22 i 29, [...] i [...] to elementy podstawowej sieci hydrograficznej, które wymagają ochrony. Ochrona cieków i zbiorników wodnych wymaga zaś wprowadzenia ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu – w Studium w tym celu ustalono zakaz lokalizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m oraz grodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od górnej krawędzi skarpy cieków. Wprowadzono również zapis o odtworzeniu systemów wodnych cieków i zbiorników wodnych m.in. [...]. Ponadto, na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...] w jej północnej części, występuje pomnik przyrody – jesion wyniosły, ujęty w Studium, wykaz nr 7 zatytułowany "Ochrona przyrody – formy ochrony przyrod" część "Pomniki przyrody pozycja nr 44". Nie może być też pominięta argumentacja Rady Miasta, że w szczegółowym opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], do ochrony wskazane zostały dodatkowo tereny wzdłuż [...], funkcjonujące wraz z istniejącymi zadrzewieniami, wartościową zielenią i [...] jako lokalny ciąg ekologiczny, tworzący połączenie z ponadregionalnym ciągiem ekologicznym ciągnącym się wzdłuż [...] przez [...],[...],[...] lotnisko do [...]. Poza tym w części południowej działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się okazałe drzewo - dąb szczypułkowy, który w "Prognozie oddziaływała na środowisko", wykonanej do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, ocenione zostało, jako cenne drzewo, postulowane do ochrony w formie pomnika przyrody i wraz z sąsiednim drzewem stanowi zespół dwóch cennych drzew wskazanych w projekcie miejscowego planu do ochrony.

Przekonujące są wywody Organu, że działki Skarżących w Studium są położone w jednostce terenowej ZP1 z zakazem realizacji nowej zabudowy, z wyłączeniem zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej, ponieważ teren ten ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia prawidłowych warunków życia i optymalnej wielkości terenów zielem ogólnodostępnej, według standardów przyjętych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które zgodnie z zapisami wynoszą 10 m2 na mieszkańca. Rada Miasta podała, że w osiedlu [...], w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...], mieszka około 13,5 tys. osób. Oznacza to, że zaspokojenie potrzeb tej wspólnoty mieszkaniowej w zakresie ogólnodostępnej zieleni urządzonej według standardu przyjętego w Studium wiąże się z potrzebą zapewnienia terenu o wielkości około 13,5 ha. W Studium zaś wyznaczony w tym kwartale ulic obszar ZP1 ma powierzchnię około 9 ha, zatem łącznie z terenami zieleni międzyblokowej spełnia standardy przyjęte w Studium i nie należy go pomniejszać. Ta argumentacja, w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jak i wywód, że tereny takie (parków) powinny znajdować się blisko domu (kwestia bezpieczeństwa dzieci). W Studium przyjęto dla nich ochronę dojścia pieszego maksymalnie 10-20 minut (tj. odpowiada to odległości około 500 m - 800 m). Stąd też niejednokrotnie tereny zieleni wyznaczane są centralnie w osiedlu, wówczas bowiem spełniają takie wymagania. Położone są bezkolizyjnie w stosunku do ulic i w miarę równomiernie od zabudowy, a docelowo powinny być wyposażone w urządzenia do codziennego wypoczynku dzieci, młodzieży i dorosłych. Przekonująca jest także argumentacja Rady Miasta, że tereny leśne nie są przystosowane do codziennego korzystania przez dzieci, bez konieczności bezpośredniej opieki dorosłych. Ponadto, w osiedlu [...], które jest położone w zwartym obszarze zabudowy miasta i charakteryzuje się dużą intensywnością zaludnienia, konieczne jest wprowadzenie ochrony terenów zieleni przed zabudową w taki sposób, aby zapewnić wielkość wskaźników przyjętych w Studium, a spełnienie tych wymagań mają zabezpieczyć zarówno ustalenia tekstu Studium, które określają możliwości zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, jak i rysunek Studium, który wskazuje niezbędne tereny zieleni, wymagające ochrony przed ich zabudową.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji.