Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 5191/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr) Sędzia NSA Teresa Kobylecka asesor NSA Tadeusz Cysek Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2003r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz A. Z. kwotę 300 zł (trzysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] z [...] listopada 2003 r. odrzuciła zarzut A. Z. wniesiony do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] we wsi T. . W uzasadnieniu tej uchwały Rada powołując się na art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) stwierdziła, iż projekt planu dla działki nr [...] we wsi T. został sporządzony po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii właściwych organów, następnie został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 do 29 lipca 2003 r. wraz z Prognozą skutków wpływu na środowisko przyrodnicze i powiadomiono zainteresowanych właścicieli sąsiednich gruntów imiennie oraz przez obwieszczenie i komunikat prasowy. Przedmiotowa działka w części oznaczonej [...] przeznaczona została pod zakład przetwórstwa mięsnego wraz z budynkiem mieszkalnym dla właściciela. Takie przeznaczenie powoduje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej inwestycji i określenia jego zakresu oraz wskazania takich rozwiązań technicznych i technologicznych, które zapewnią ochronę środowiska i odpowiedni standard użytkowania zakładu. Fakt niewykraczania poza normatywne uciążliwości potwierdza Raport oddziaływania na środowisko opracowany w maju 2003 r. przez biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska i z listy Wojewody.

W skardze na tę uchwałę A. Z. wniosła o jej uchylenie i podniosła następujące zarzuty:

1. Zaskarżona uchwała narusza przepis art. 24 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na to, iż nie odnosi się do treści zarzutu i podniesionych tam zagadnień i nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dołączone uzasadnienie jest tak ogólne, że istotne okoliczności sprawy nie zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione.

2. Naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez "nieposzukiwanie przez Radę Miejską rozwiązań satysfakcjonujących uczestników postępowania, lecz powoływanie się przez organ prowadzący sprawę na władztwo uzasadniające wyłączność racji tego organu".

3. Odrzucenie zarzutu bez prawidłowego rozważenia alternatywnego rozwiązania.

4. Sesja rady gminy, która powinna służyć rozpatrzeniu zarzutów i

wypracowania wspólnego stanowiska, poświęcona była jedynie

uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu i próbę przekonania

mieszkańców o tym, że inwestycja nie wykracza swoim oddziaływaniem

poza granice działki nr [...] .

5. Oczywistej sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym w okolicach działki

nr [...] należy projektować m.in. ścieżki spacerowe, rowerowe oraz inne

przestrzenie publiczne, które podnosić będą walory i atrakcyjność

obszarów. Zdaniem skarżącej nie bez znaczenia jest fakt, iż w odległości

około 500 metrów od planowanej inwestycji znajduje się zespół parkowo

- pałacowy, wpisany do rejestru zabytków. Nadto w bezpośrednim

sąsiedztwie działki [...] znajduje się teren przeznaczony na zabudowę

mieszkalną ekologiczną, a w związku z tym działka nr [...] winna być

przeznaczona na działalność nieuciążliwą. Zgodnie ze studium nie należy

tam lokalizować zabudowy przemysłowej, wytwórczej i produkcyjnej.

6. Naruszenia regulacji prawnej z zakresu ochrony środowiska, w tym art.

73 prawo ochrony środowiska, gdyż inwestycja jako zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnych awarii powinna być zlokalizowana w bezpiecznej odległości od osiedli mieszkaniowych. Skarżący podnosi, iż wbrew twierdzeniom gminy, działkę nr [...] od strony południowej i południowo-zachodniej otaczają domy jednorodzinne nieposiadające charakteru luźnej zabudowy.

Skarżąca zgłosiła również zastrzeżenia do raportu oraz prognozy skutków wpływu inwestycji na środowisko. Jej zdaniem są one nierzetelne i nie spełniają wszystkich wymaganych prawem warunków, nadto sporządzone są stronniczo, na zlecenie inwestora. Ocena dopuszczalnych norm, wpływu na środowisko i nieruchomości sąsiednie zostały opracowane dla gruntów o charakterze przemysłowym, a nie terenów rzemiosła nieuciążliwego, jak powinno mieć miejsce i ta wada wpływa na ocenę raportu i prognozy wpływu na środowisko.

Nadto zachodzi poważna obawa skażenia wód gruntowych oraz naruszenia prawa własności, zwłaszcza w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska G. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż uzasadnienie prawne i faktyczne stanowiące podstawę odrzucenia zarzutu zawarte jest w załączniku stanowiącym integralną część uchwały i zawarte są tam szczegółowe przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 styczna 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona i to niezależnie od zarzutów skargi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Realizacja tego uprawnienia następuje poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach - art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że gmina wykonując swoje ustawowe uprawnienia planistyczne zobligowana jest do działania zgodnego z obowiązującym prawem, a w szczególności do spełnienia wymogów tzw. procedury planistycznej. Oceniając zaskarżoną uchwałę z tego punktu widzenia Sąd dopatrzył się szeregu naruszeń prawa i to już w pierwszej fazie działań planistycznych.

Zgodnie z art. 12 ww. ustawy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały i przedmiot jego ustaleń, o którym mowa w art. 10 ust. 1.

Uchwały na które powołuje się Rada Miejska tj. uchwała nr [...] z [...] listopada 2001 r. i uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. nie spełniają wymogów art. 12 ustawy. Uchwała z [...] kwietnia wymienia wieś T. i jest oznaczona na załączniku graficznym, ale opracowany i wyłożony projekt planu dotyczy jedynie działki nr [...] we wsi T. , a nie całej wsi T. . Oznacza to, że to nie Rada Miejska w G. podjęła decyzję o przystąpieniu do opracowania projektu planu dla działki nr [...] . Zawarte w uchwale nr [...] z [...].04.2003 r. sformułowanie, że plany mogą być sporządzane i przedkładane do uchwalenia odrębnie dla poszczególnych wsi lub ich części nie spełnia warunków z art. 12 ustawy, albowiem rada gminy ma uprawnienie do określenia "tych części". Z akt sprawy nie wynika, kto podjął decyzję o sporządzaniu planu wyłącznie dla jednej działki nr [...] . Jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej z 26 listopada 2003 r., na którym rozpatrywane były zarzuty do przedmiotowego projektu planu radni wyraźnie kwestionowali praktykę uchwalania planów dla jednej działki zamiast dla całej wsi.

Zatem podejmowanie działań planistycznych przez podmiot nieuprawniony stanowi naruszenie prawa, które mogło w sposób istotny wpłynąć na sytuację prawną skarżącej. Stanowisko takie zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2003 r. w sprawie IV SA 5191/03. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Oznacza to obowiązek ustalenia już na tym etapie osób, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Jak wynika z akt sprawy o wyłożeniu planu skarżąca A. Z. nie została zawiadomiona, mimo to wniesione zastrzeżenia do projektu planu potraktowano jako zarzuty. Na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, iż nie ustalono kryteriów, wg których dokonywano oceny naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zastrzeżenia do projektu planu. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy wnoszone zastrzeżenia do projektu planu mają charakter zarzutu, czy protestu. Gmina powinna ustalić i wykazać zasięg ewentualnego negatywnego oddziaływania ustaleń projektu planu na grunty sąsiednie i w zależności od tego ocenić, czy interes prawny ich właścicieli został naruszony, czy nie.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent rozpatruje w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu.

W niniejszej sprawie nie przedstawiono żadnych dokumentów, potwierdzających rozpatrzenie tych zarzutów przez burmistrza. Zobowiązany przez Sąd pełnomocnik Rady przedstawił projekt uchwały Rady o odrzuceniu zarzutu jako stanowisko Burmistrza. Projekt ten nie ma ani daty, ani podpisu Burmistrza. Nie może być wobec tego uznany jako dokument spełniający wymogi przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy.

Poprzednio ten obowiązek spoczywał na zarządzie gminy, które zarzuty i protesty rozpatrywał w formie uchwały jako organ kolegialny. Obecnie obowiązek spoczywa na burmistrzu, który działa jednoosobowo i wobec tego rozpatruje zarzuty i protesty np. w formie zarządzenia.

Użyte w przepisie sformułowanie "rozpatruje zarzuty" oznacza konieczność zajęcia stanowiska na piśmie, które powinno być podpisane i opatrzone datą.

Brak takiego stanowiska oznacza naruszenie procedury planistycznej.

Stosownie do art. 24 ust. 3 ww. ustawy uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że uzasadnienie uchwały stanowi jej integralną część, a więc powinna być podpisana przez osobę reprezentującą radę gminy. W niniejszej sprawie dołączone uzasadnienie stanowi załącznik do uchwały i nie zawiera podpisu. Trudno więc mówić o uzasadnieniu uchwały, skoro nie zostało ono podpisane przez upoważniony do tego podmiot. Sama treść uchwały została podpisana przez przewodniczącą Rady Miejskiej.

Również z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 2003 r. nie wynika, czy osoby wnoszące zarzut brały udział w tej sesji i aby zabierały głos. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że nie przedstawiono żadnych zarzutów, nie udzielono jej głosu mimo, że chciały się wypowiedzieć w sprawie projektu planu, lecz jedynie przegłosowano poszczególne uchwały. Rzeczywiście brak jakichkolwiek wzmianek w protokole w tej sprawie potwierdza wyżej opisane stanowisko skarżącej. Należy podnieść, że z protokołu tego nie wynika nawet czyje zarzuty rozpatrywano, albowiem brak jest nawet nazwisk osób wnoszących zarzut. Podano jedynie nr uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu działki nr [...] we wsi T. . Obowiązek imiennego zawiadomienia zainteresowanych o terminie sesji, na której rada gminy rozpatruje nieuwzględnione zarzuty i protesty, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, oznacza uprawnienie zainteresowanego podmiotu do umożliwienia mu czynnego udziału w tej sesji, przedstawienia swoich racji oraz obowiązek faktycznego rozpatrzenia tych zarzutów przez radę. Podjęcie uchwały w taki sposób jak to uczyniono w niniejszej sprawie wskazuje na istotne ograniczenie uprawnień skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

Uwzględniając powyższe uchybienia w zakresie procedury planistycznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji