Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 341/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: pw. z art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: w zw. z art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 282/19 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 282/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła

[...] Sp. z o.o. w [...], zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z 15 stycznia 2008 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji, gdy wobec niezachowania przez organ administracji 30 dni do wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia decyzja o sprzeciwie nie mogła zostać wydana. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że Sąd I instancji błędnie powielił twierdzenia organu administracji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Strona przypomniała, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej zostało złożone 23 listopada 2006r. (data wpływu 24 listopada 2006 r.). Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 1655/06 z 29 listopada 2006 r. wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, następnie w wyniku odwołania złożonego przez stronę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z 8 marca 2007r. (DOA/ORZ/711/216/07). Strona wywiodła od tejże decyzji skargę do WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2007 r. (VII SA/Wa 790/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] 29 listopada 2006 r. Następnie, po zwrocie akt, Wojewoda Mazowiecki z zachowaniem 30 dniowego terminu wydał postanowienie z 12 grudnia 2007 r. o zobowiązaniu strony do złożenia uzupełniających zgłoszenie dokumentów, a w związku z niewykonaniem tego obowiązku, decyzją z 15 stycznia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł sprzeciw na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Spółka podniosła, że zarówno postanowienie z 12 grudnia 2007 r., jak i decyzja z 15 stycznia 2008r. zostały doręczone bezpośrednio [...] Sp. z o.o. z pominięciem ówczesnego jej pełnomocnika, zaś zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika ma charakter jedynie informacyjny (postanowienie SN z 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNAPiUS 1997, nr 21, poz. 415; wyrok NSA z 26 marca 1998 r., II SA 157/98, LEX nr 41938). Takiego rodzaju doręczenie nie wywołuje żadnych skutków prawnych i jest bezskuteczne (wyrok NSA z 5.02.2013 r., II OSK 1844/11, LEX nr 1358417). W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, organ administracji nie zgłosił skutecznie sprzeciwu od planowanej inwestycji, ponieważ nie zachował terminu na jego złożenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zachowaniem 30 dniowego terminu do jego złożenia jest nadanie przez organ administracji decyzji na poczcie - jednak w przedmiotowym przypadku organ administracji doręczył decyzję jedynie stronie (czyli dokonał czynności informacyjnej), a nie jej pełnomocnikowi. Tym samym organ nie zachował terminu do złożenia sprzeciwu. Samo sporządzenie postanowienia oraz decyzji, które nigdy nie zostały doręczone pełnomocnikowi strony, nie stanowi zachowania terminu określonego w art. 30 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie prawa w postaci wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu po upływie terminu 30 dni wynikającego z art. 30 Prawa budowlanego jest oczywiste i niepodważalne, ponieważ po upływie tego terminu prawo organu do złożenia sprzeciwu wygasa (wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018r. II SA/Kr 244/18, LEX nr 2494790).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 października 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji były decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tj. decyzja z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 1 października 2018 r.) wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym uregulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a., którego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z 15 stycznia 2008 r., którą organ ten wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez skarżącą Spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablic reklamowych z uwagi na nieuzupełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentacji zgłoszenia. Rozpatrywane przez GINB żądanie Spółki dotyczące stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] opierało się na twierdzeniu Spółki, że Wojewoda Mazowiecki nie zachował terminu do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, co powinno było skutkować stwierdzeniem przez GINB nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody, nie zaś odmową stwierdzenia jej nieważności, zaaprobowaną zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Oznacza to, iż przedmiotem rozpoznania organu i Sądu I instancji nie były zagadnienia związane z ponownym rozpoznaniem sprawy w trybie zwyczajnym, ale ocena prawidłowości decyzji Wojewody [...] z 15 stycznia 2008 r., wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), dalej: P.b., dokonana z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym, które nie jest konkurencyjne wobec postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, GINB analizował, czy decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadą lub wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy wydanie tej decyzji nie nastąpiło z obrazą przepisów noszącą znamiona kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Zważywszy, że rozważania organu oraz Sądu I instancji zasadniczo koncentrowały się na kwestii potencjalnej zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z 15 stycznia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 P.b. oraz art. 30 ust. 5 P.b., skuteczne zakwestionowanie wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na zaskarżoną decyzję w związku z przyjęciem przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ ten odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o sprzeciwie niewadliwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagało wskazania w podstawach kasacyjnych przepisu, który zakresem swojego zastosowania obejmowałby opisaną powyżej sytuację. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzutu odnoszącego się do kwalifikowanej wady decyzji o sprzeciwie nie zawiera. Podstawy kasacyjne zawężone zostały do zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a., składającego się, co należy zaakcentować, z kilku jednostek redakcyjnych obejmujących przepisy regulujące odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, powiązanego z zarzutami: 1) naruszenia art. 7 k.p.a., a więc przepisu wyrażającego ogólną zasadę, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) naruszenia art. 28 k.p.a. – definiującego pojęcie strony postępowania, który uznać należy za całkowicie nieuzasadniony, skoro spornością w tej sprawie nie była objęta kwestia przysługującego Spółce interesu prawnego, czy to w postępowaniu nieważnościom, czy w postępowaniu zwykłym; 3) naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które to przepisy regulują ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego, które to zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był uznać za niestanowiące usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych jako, że nie zostały one połączone przez stronę skarżącą kasacyjnie z jakimikolwiek przepisami w odniesieniu do których sąd kasacyjny mógłby ocenić, czy i jakie okoliczności faktyczne mające relewantne, prawne znaczenie w tej sprawie, zostały w tej sprawie wadliwie ustalone (nieustalone) lub/i wadliwie ocenione, co wbrew stanowisku GINB i WSA w Warszawie, uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] oraz 4) naruszenia art. 140 k.p.a., który stanowi jedynie o tym, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji – skarżący nie wyjaśnił, o jaki przepisy mu chodzi i w jaki sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy te odpowiednio stosowane przed organem II instancji przepisy zostały w tej sprawie naruszone. Mając zaś na względzie wskazane powyżej ramy prawne rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zakreślone przede wszystkim treścią art. 156 § 1 k.p.a., przypomnieć trzeba, że wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają zasadniczo charakter materialny. Tenże wniosek ma na uwadze materialnoprawny aspekt stosowania sankcji nieważności decyzji, która prowadzi do nieważności relacji materialnoprawnej w zakresie uprawnienia prawnego lub obowiązku prawnego strony, zamykając w danym postępowaniu istnienie sprawy administracyjnej. Treść relacji materialnoprawnej kształtują przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego nie regulują treści powyższej relacji, regulując wyłącznie tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r. II OSK 1779/19). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeśli, jak wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej, spornością w tej sprawie strona skarżąca zamierzała objąć po pierwsze, kwestię skuteczności doręczenia jej decyzji Wojewody [...] w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia oraz poprzedzającego tę decyzję postanowienia Wojewody [...] z 12 grudnia 2007 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia - w aspekcie wpływu wadliwości tych doręczeń na ocenę prawidłowości decyzji Wojewody [...] o sprzeciwie, po drugie, kwestię wydania decyzji z 15 stycznia 2008 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem jej po terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 P.b. – to skuteczność zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji wymagała sformułowania podstaw kasacyjnych obejmujących zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami regulującymi zasady reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika oraz zasady dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym w powiązaniu z przepisem art. 30 ust. 2 P.b., który stanowił podstawę prawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z 15 stycznia 2008 r. Brak stosownych zarzutów dostarczających sądowi kasacyjnemu właściwy normatywny wzorzec kontroli decyzji GINB wydanych w trybie nieważnościowym wykluczył w istocie możliwość weryfikacji prawidłowości wyroku Sądu I instancji dotyczącego tych decyzji, czyniąc rozpoznawaną skargę kasacyjną całkowicie, od podstaw, nieskuteczną. Zarzuty stawiane Sądowi I instancji powinny bowiem ściśle korespondować z rodzajem problemu prawnego, jaki zaistniał w danej sprawie. Wyrażać się to powinno w pierwszym rzędzie w poprawnym określeniu uchybionych przepisów, a w dalszej kolejności w przedstawieniu argumentacji prawnej potwierdzającej wskazaną wadliwość wyroku. Nie jest zatem możliwe podjęcie skutecznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji przy braku prawidłowego odniesienia się w podstawie skargi kasacyjnej do przepisów, które z tego powodu błędnie zinterpretował lub zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Fundamentalny w tej sprawie mankament rozpoznawanej skargi kasacyjnej przejawiający się brakiem sformułowania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia w odniesieniu do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez powiązanie go z art. 30 ust. 2 P.b. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, skoro sformułowane przez skarżącą podstawy kasacyjne stanowią przepisy ogólne, nieodnoszące się do istoty przedmiotu sprawy rozpoznawanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób umożliwiający dokonanie skutecznej merytorycznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W tych warunkach należało w konsekwencji uznać, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowiły.

Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.