Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 469/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z poźn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2019 r.

Od powyższej decyzji A. W. (zwany dalej także jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1470/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako: "Organ"; "Minister") decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 1991r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przy czym - jak zauważył organ - skarżącemu nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia 1 stycznia 1987 r. do dnia 1 grudnia 1989 r., tj. przez okres 2 lat, 11 miesięcy i 1 dnia. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 25 lat, 1 miesiąc i 21 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Minister zauważył, że z informacji tej wynika, że z uwagi na krótkotrwałe pełnienie służby przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r., nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności pełnionej przez niego służby po wskazanej wyżej dacie. Jednocześnie, organ podniósł, że Komendant Główny Policji poinformował, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Następnie Organ, odnosząc się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1470/19 wskazał, że Sąd ten zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy Skarżącego przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt l i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Dlatego też ponownie badając sprawę winno dokonać się wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Jednocześnie Organ wywiódł, że w świetle ww. orzeczenia zbytecznym było podejmowanie powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez A. W. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie poglądu sprzecznego z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując takiej oceny Organ podniósł, że szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że wymieniony z dniem [...] stycznia 1987 r. rozpoczął służbę w Wydziale [...] Biura [...] MSW. W uzasadnieniu wniosku o mianowanie strony na stanowisko służbowe we wskazanej formacji znalazły się poniższe sformułowania: "[...] W. A. jest funkcjonariuszem o długim stażu pracy. Doświadczenie z pracy operacyjnej umiejętnie wykorzystuje przy realizacji doraźnych i stałych zadań. Osiąga wiele znaczących wyników w pracy operacyjnej jak i prewencyjnej".

W uzasadnieniu wniosku personalnego dotyczącego mianowania strony na stanowisko [...] Wydziału [...] Biura [...] MSW znajdują się zapisy: "Służbę pełni przed placówkami dyplomatycznymi państw kapitalistycznych wykonując zadania specjalne. Obowiązki służbowe traktuje bardzo poważnie, angażując w ich wykonawstwo całą swą wiedzę i umiejętności. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej.

Akta prowadzonego postępowania zawierają również informację, iż wnioskodawca podczas służby na rzecz totalitarnego państwa ukończył szkolenie zawodowe z zakresu podstawowych problemów pracy pionu [...], a także złożył egzamin na [...] przed Komisją powołaną przez Komendanta Szkoły [...] Biura [...] MSW. Specjalnością przedmiotowego szkolenia była obserwacja zewnętrzna.

Powyższe wskazuje, że A. W. był funkcjonariuszem, co do którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy. W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniony awansował w stopniu służbowym oraz został mianowany na wyższe stanowisko służbowe, a wniosek personalny z dnia [...] maja 1987 r. zawiera m.in. zapis: "Jest aktywnym działaczem partyjnym i społecznym. Biorąc pod uwagę jego postawę w służbie i osiągane wyniki należy uznać, że [...] A. W. w pełni odpowiada warunkom stawianym na stanowisku [...]".

Ponadto w późniejszym okresie wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z zajmowanego etatu pomimo, iż niemal trzyletni okres pełnienia służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na dokładne zaznajomienie się ze specyfiką realizowanych tam zadań oraz ich charakterem. Wymieniony kontynuował karierę zawodową w Wydziale [...] Biura [...] MSW aż do momentu wyłączenia wspomnianej komórki z etatu Biura [...] MSW Wydziału [...] i przeniesienia etatów do dyspozycji Szefa [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią wskazanej formacji i czerpał określone, wymierne korzyści.

Analiza materiału dowodowego stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...] pozwala domniemywać, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (m.in.: opinia służbowa z dnia [...] maja 1987 r.) wynika że, wnioskodawca to: "Aktywny uczestnik zebrań i narad partyjno-służbowych. Cieszy się dużym autorytetem w kolekt wie. Jest aktywnym działaczem partyjnym i społecznym. Z wyboru pełnił szereg funkcji. Obecnie jest członkiem Rad [...] w Wydziale [...]". Powyższa opinia bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej A. W..

Jednocześnie, z informacji dotyczącej przebiegu służby A. W. sporządzonej w Komendzie [...] Policji wynika, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 1991 r., wobec powyższego, z uwagi na krótkotrwałe pełnienie służby po dniu 12 września 1989 r., brak jest możliwości oceny rzetelności wykonywanych zadań i czynności służbowych.

Mając na względzie zgromadzone w prowadzonej sprawie dowody, organ stoi na stanowisku, iż skoro wnioskodawca zakończył służbę w Policji w dniu [...] sierpnia 1991 r., to nie można przyjąć, że wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej "szczególnie uzasadniony przypadek", mógł odnosić się do jego sytuacji. W tym miejscu należy odwołać się do zapisów z przebiegu posiedzenia komisji sejmowych, z których wynika, że wprowadzony wyjątkowy tryb administracyjny miał być skierowany do tych funkcjonariuszy którzy nie odeszli ze służby po 1990 r., lecz nadal rzetelnie ją pełnili, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Krótkotrwała, zdaniem sądu, służba na rzecz totalitarnego państwa oraz brak kar dyscyplinarnych, nie stanowią wystarczającego powodu do zastosowania przez organ przyznanego mu uprawnienia. Biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez adwokata - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, Skarżący zarzucił organowi:

I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby, a w konsekwencji uznanie, że służba na rzecz totalitarnego państwa trwająca wyłącznie 12% całego okresu służby nie jest służbą krótkotrwałą, co nie jest zgodne z analizą całokształtu przedmiotowej sprawy,

2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, który nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

3. wprowadzenie dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", pomimo, że nie jest ona określona w przepisie, a za szczególnie uzasadniony przypadek należy uznać spełnienie dwóch wymaganych przez ustawę przesłanek;

II. obrazę przepisów postępowania administracyjnego - przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. z uwagi na:

1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dotyczącej przebiegu służby, a także nieustalenie żadnych aspektów związanych z rzetelnością służby Skarżącego po dniu 12 września 1989 r.,

2. nieuwzględnienie okoliczności powoływania Skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku",

3. ustalenie, iż okres 2 lat 11 miesięcy i 1 dnia pełnienia przez Skarżącego służy w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia Skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z argumentacją Ministra dotyczącą oceny przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.".

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że podczas pełnienia służby był pracownikiem dobrze przygotowanym merytorycznie do wykonywania wszelkich zadań służbowych, wykonując je sumiennie i rzetelnie oraz z wielkim zaangażowaniem.

Skarżący, odnosząc się do określenia "w szczególności" wskazał, że najczęściej oznacza to najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów. Skarżący uznał, iż - wbrew stanowisku organu - zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy traktować, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zdaniem Skarżącego, bardziej trafne wydaje się wskazanie, iż określnie to ma na celu jedynie wyróżnienie, czy też zaprezentowanie przykładowej okoliczności, która może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżący zarzucił, że organ wybiórczo rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, opierając się właściwie głównie na piśmie Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby z dnia z dnia [...] marca 2017 r.

Skarżący podniósł, że nigdy nie pełnił funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom. Ponadto organ zignorował fakt, iż w 1990 r. Skarżący przeszedł pozytywną weryfikację i ocenę przydatności do służby.

Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął w swojej ocenie informację, która potwierdza, że pełnił swoją służbę przykładnie i rzetelnie.

Ponadto podkreślił, że organ zignorował fakt, iż wykonywał służbę z narażeniem zdrowia i życia, a także nie uwzględnił tego, że charakter pracy jego pracy powodował pozostawanie w stanie ciągłego napięcia psychicznego wywołanego sytuacjami stresowymi, co w dużej mierze miało wpływ na kondycję psychiczną, jak i samopoczucie Skarżącego.

Mając na względzie powyższe, Skarżący uznał, że - wbrew stanowisku organu - w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, podkreślając, że sporna decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o Informację o przebiegu służby, która nie zawiera informacji o tym, aby Skarżący wspierał reżim, bądź by jego służba związana była z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom. Skarżący zauważył też, że nigdy nie propagował ani nie podzielał idei totalitaryzmu.

Zdaniem skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien wyjątkowo wnikliwe badać każdą sprawę, albowiem nie każdy, kto według ustawowych przesłanek "pracował dla służb państwa totalitarnego" rzeczywiście służył państwu totalitarnemu. Według Skarżącego należy przyjąć, że działał on ewentualnie "w warunkach" państwa, jakim była PRL, a więc bezpodstawne wydaje się obarczanie skarżącego winą za realia wskazanego okresu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.").. Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył zarówno Organ (k. 34 akt sądowych), jak i Skarżący (k. 38 akt sądowych).

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Organ wydając decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procesowe w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1470/19, uchylił zaskarżoną decyzję MSWiA z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego, rozstrzygając nin. sprawę, Sąd działa, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1470/19.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że myśl przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli i treść poglądu prawnego wyrażonego w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 1470/19.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).

Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Wa 1470/19 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.

Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1470/19 oraz czy Skarżącemu zasadnie odmówiono wyłączenia stosowania ustawy przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a tejże ustawy.

W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że wyżej wymienionym wyrokiem Sąd uznał, że "strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.". Jednocześnie Sąd zobowiązał Organ aby ponownie rozpoznając sprawę dokonał oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r., mając na względzie przedstawione wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zatem przyjmie, że "w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" oraz winien "dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Sąd wyjaśnił też, że zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny.

Zdaniem składu orzekającego, Organ ponownie badając i rozstrzygając sprawę, z wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu tut. Sądu nie wywiązał się w sposób prawidłowy, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. i to w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.

oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, należy zauważyć, że Organ wyjaśniając, na jakiej podstawie uznał, że Skarżący pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, oparł się wyłącznie na kopii akt osobowych o sygn. [...], z których wynika, że Skarżący z dniem [...] stycznia 1987 r. rozpoczął służbę w Wydziale [...] Biura [...] MSW.

Organ nie przeanalizował jednak, zdaniem Sądu, w wystarczającym zakresie przebiegu służby skarżącego. Organ w szczególności nie wykazał, że pełniona służba w tym Wydziale przez Skarżącego jest służbą, która mogła być nakierowana na zwalczanie opozycjonistów, kościoła czy też polskiej myśli niepodległościowej. Można wręcz przyjąć odwrotnie, tj. że z faktu, iż "(...) wnioskodawca to aktywny uczestnik zebrań i narad partyjno-służbowych", który "cieszy się dużym autorytetem w kolektywie" oraz, że "jest aktywnym działaczem partyjnym i społecznym. Z wyboru pełnił szereg funkcji. Obecnie jest członkiem Rad [...] w Wydziale [...]" - nie przemawiają za tym, że służba Skarżącego w tym okresie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań na rzecz państwa totalitarnego czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

W kontekście powyższej konstatacji, Organ nie wyjaśnił ani nie zweryfikował, czy wykonywane przez Skarżącego konkretne zadania służbowe, tak w ramach zakresu czynności w Wydziale [...], a także dalszy okres służby – miały charakter zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, czy też wyczerpują znamiona bezpośredniego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że w świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej.

Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Z przepisu art. 13a ust. 1 i ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że do informacji o przebiegu służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, sporządzonej na wniosek organu emerytalnego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, mającej walor zaświadczenia o przebiegu służby, nie stosuje się przepisów k.p.a. Co prawda ta informacja jest dokumentem urzędowym, niemniej jednak nie zawiera wskazania jednostki organizacyjnej, stanowiska bądź funkcji, której pełnienie w świetle tej ustawy kwalifikuje się jako służba na rzecz totalitarnego państwa. W spornym zaświadczeniu Instytut Pamięci Narodowej powołał się wyłącznie na art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ również nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo że ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zakwalifikowania skarżącego jako pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3) przyjął, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu (por. również wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 27 sierpnia 2013 r., III AUa 1253/12, LEX nr 1362638, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2018 r. II SA/Wa 220/18).

Sąd wyjaśnia, że Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wykładnię powołanego przepisu wyczerpująco przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyroki: I OSK 2114/19, I OSK 2476/19, I OSK 2786/19, III OSK 1577/21, III OSK 1895/21 – publik. j.w.) w przeciwieństwie do stanowiska zaprezentowanego w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r. I OSK 3208/19, którego skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że ustawodawca pojęcia: "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że "krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 dniu września 1090 r." nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek zastosowania art. 8a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia któregoś z warunków (kryteriów) określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań.

W ocenie Sądu również teza, że przynależność do PZPR może świadczyć o tym, że Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym jest zbyt daleko idąca.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez Skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych.

Uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi".

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że organ – wbrew ocenie prawnej Sądu dokonanej w wyroku II SA/Wa 1470/19, którą był związany, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji w sposób nienależyty rozważył, czy w rozpatrywanej sprawie można mówić o służbie która nie była krótkotrwała i "szczególnie uzasadnionym przypadku". Podkreślić w tym miejscu należy raz jeszcze, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 8a ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że Organ, ponownie rozstrzygając sprawę, po raz kolejny naruszył te zasady i to pomimo tego, że został "naprowadzony" przez tut. Sąd w sprawie II SA/Wa 218/20, jak należy interpretować przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz jakich należy dokonać ustaleń, w celu weryfikacji tej przesłanki. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wyprowadzone przez organ wnioski co do przesłanki niespełnienia tegoż warunku, w okolicznościach sprawy są wadliwe albowiem pozostają w sprzeczności z analizą akt sprawy i zgromadzonymi materiałami dowodowymi.

Dlatego też w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozstrzygając sprawę ponownie, Organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę Organ podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób.

Reasumując, z uwagi na stwierdzone naruszenia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz Skarżącej od Organu zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł.