Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 665/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. Starosta (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor") w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości:

1. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działki [..] o powierzchni 0,1245 ha położonej w obrębie S., gmina S., nr księgi wieczystej [..], poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie fragmentu linii kablowej nn 0,4 kV o długości 8 m, na głębokości 0,7 m;

2. orzekł, że całkowita powierzchnia zajęcia działki nr [..] na czas budowy wynosi

24 m2;

3. ustalił strefę kontrolowaną na działce nr [..] wzdłuż projektowanej linii kablowej

nn 0,4 kV o powierzchni 8 m2.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Inwestor, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., wystąpił o ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie fragmentu linii kablowej nn 0,4 kV. W dniu 15 września 2020 r. Inwestor przedłożył dokument świadczący o przeprowadzonych rokowaniach z właścicielką działki nr [..] (ówcześnie nr [..]), tj. E. L. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), mających na celu uzyskanie zgody na wejście na grunt oraz przeprowadzenie prac. W szczególności Wnioskodawca przedłożył pismo z dnia 2 stycznia 2019 r., w którym zwrócono się z prośbą do właścicielki o zajęcie stanowiska w sprawie jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowej działce. Pismo to, zgodnie

z wydrukiem z elektronicznego śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, zostało doręczone

w dniu 16 stycznia 2019 r. Strona nie ustosunkowała się do tego pisma, co należy interpretować jako rokowania zakończone wynikiem negatywnym.

Starosta wskazał, że w uzupełnieniu wniosku Inwestor dołączył ostateczną decyzję Wójta Gminy nr [..] z dnia 5 kwietnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną "(...) dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4 kV, na dz. nr [..] (...)". Organ pierwszej instancji zaznaczył,

że decyzja ta została wydana m.in. na działkę o nr [..] położoną w obrębie S., gmina S., która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy

nr [..] z dnia 17 kwietnia 2019 r. uległa podziałowi m.in. na działkę

o nr [..], która stanowi przedmiot ograniczenia.

Starosta podał, że w wyniku zbadania stanu prawnego działki nr [..] ustalił,

że dla tej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [..] z wpisem w dziale II prawa własności na rzecz Skarżącej. Organ pierwszej instancji ustalił także,

że działka nr [..] aktualnie stanowi grunt orny, zaś stan ten potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna (www.geoportal.gov.pl) oraz mapa zasadnicza.

W ocenie Starosty w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 124 u.g.n., gdyż niewątpliwie budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi, w rozumieniu art. 6

pkt 2 u.g.n., cel publiczny. Wskazano, że budowa linii kablowej nn 0,4 kV została określona w ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 5 kwietnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że realizowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r.,

poz. 293 ze zm.), a jego zasadność ocenia organ wykonawczy gminy.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z załączonych przez Inwestora dokumentów jednoznacznie wynika, iż podjął on czynności mające na celu uzyskanie od właścicielki działki zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Rokowania objęły czynności zmierzające do uzyskania porozumienia z właścicielką działki w przedmiotowej sprawie. Odwołując się do orzecznictwa Starosta podniósł, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił

i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac.

Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, ze uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zaś mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Zaznaczono, że nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał analizy ewentualnej uciążliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji celu publicznego dla właścicielki przedmiotowej działki. Wskazano, że z decyzji Wójta Gminy nr [..]

z dnia 17 kwietnia 2019 r. wynika, iż działka nr [..] stanowić będzie wewnętrzną drogę dojazdową do nowo powstałych działek. W ocenie Starosty planowane prace polegające na budowie ośmiometrowego fragmentu linii kablowej nn 0,4 kV na niezagospodarowanym gruncie ornym, który w przyszłości będzie stanowić drogę wewnętrzną, nie powinny stanowić dla właścicielki działki szczególnej przeszkody do dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Zaznaczono,

że podmioty realizujące inwestycję celu publicznego przyjęły ogólną praktykę, zgodnie

z którą, w miarę jak pozwala na to projekt inwestycji, wykonywana jest ona na gruntach ornych, leśnych czy pastwiskach itp., co również w niniejszym przypadku ma miejsce.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 16 września 2021 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że złożony przez Inwestora w dniu 3 sierpnia 2020 r. wniosek dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego (w myśl

art. 6 pkt 2 u.g.n.). Inwestycja została zaprojektowana perspektywicznie dla większej liczby odbiorców w przyszłości, zaś obecnie ma stanowić przyłączenie do energii elektrycznej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

Wojewoda ocenił, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy nr [..] z dnia 5 kwietnia 2019 r. W ślad za organem pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..] (na mocy decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 17 kwietnia 2019 r. zatwierdzającej podział działki nr [..]). Wskazano, że w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego widnieje ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Zatem Starosta słusznie przyjął, że przesłanka zgodności planowanej budowy linii kablowej nn 0,4 kV z zapisami decyzji lokalizacyjnej została spełniona.

Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Odwołując się do judykatury wskazano, że w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust. 1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji, czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane

w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji; ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania nie jest analizowanie, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda powtórzył, że w zakresie usytuowania inwestycji na działce organ jest związany ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli akty te precyzują lokalizację danego przedsięwzięcia organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tymi aktami, nie będzie miał możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionować tych, które zostały przyjęte.

Wobec powyższego sformułowany w odwołaniu zarzut dotyczący m.in. braku dogłębnej oceny, czy przedmiotowe przeprowadzenie fragmentu linii kablowej jest rzeczywiście niezbędne i konieczne w projektowany sposób, organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony, bowiem organ wydający decyzję w przedmiotowym trybie nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności oraz przebiegu linii elektroenergetycznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zbadania uciążliwości inwestycji przez organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. Wojewoda wskazał, że Starosta przeanalizował uciążliwość danej inwestycji na str. 3 swojej decyzji.

Analizując materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że przed wystąpieniem

z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] Inwestor przeprowadził z właścicielką przedmiotowej nieruchomości rokowania

w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, zaś rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W ocenie Wojewody o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy korespondencji. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że Inwestor wielokrotnie próbował nawiązać kontakt z właścicielką nieruchomości w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie prac. Z akt sprawy wynika również, że właścicielka nieruchomości otrzymała od Inwestora pisma datowane na 3 lipca 2018 r. (nadane 5 lipca 2018 r.) oraz na 2 stycznia 2019 r. (nadane 11 stycznia 2019 r.). Inwestor przesłał oświadczenie woli, które zawierało wszelkie kwestie związane z warunkami dotyczącymi zarówno posadowienia, jak i istnienia linii energetycznej na nieruchomości. Przesłano również mapę przedstawiającą zakres inwestycji, który jest zgodny z lokalizacją inwestycji zatwierdzoną w decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 5 kwietnia 2019 r. Inwestor zaproponował również wynagrodzenie za wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu.

Organ odwoławczy wskazał, że do wniosku załączono notatki służbowe ze spotkań,

w których uczestniczył Inwestor oraz S. L., datowane na: 10 września 2018 r., 22 września 2018 r., 13 października 2018 r. i 17 stycznia 2019 r. Notatki te potwierdzają brak wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji przez Stronę. Zwrócono uwagę, że na żadne z tych pism Inwestor nie uzyskał odpowiedzi, zatem mógł zakończyć rokowania. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność,

tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków.

Wojewoda podniósł, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie

art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko to, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to, w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.

W ocenie organu odwoławczego powoływanie się przez Stronę na pozorny charakter rokowań nie może zostać uznane za słuszne, bowiem istotne znaczenie ma fakt, że pisma kierowane przez Inwestora do właścicielki nieruchomości pozostały bez odpowiedzi, zatem nie było możliwości wypracowania porozumienia z uwagi na brak kontaktu.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda podniósł, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Okoliczności te prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający Inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Wskazano, że o pozytywnie zakończonych rokowaniach można byłoby mówić jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy Inwestorem a właścicielką nieruchomości doszło do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji.

W aktach niniejszej sprawy takiego dokumentu nie ma. Z akt sprawy wynika zaś,

że Inwestor przedstawił projekt oświadczenia woli w celu uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości oraz projekt porozumienia w sprawie zawarcia służebności przesyłu. Pomimo jednoznacznie sformułowanych propozycji właścicielka nieruchomości nie przedstawiła własnych propozycji mających na celu zawarcie porozumienia. A zatem Inwestor mógł zakończyć negocjacje, stwierdzając brak zainteresowania ze strony właścicielki polubownym zakończeniem sprawy.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadne było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.

W skardze na decyzję organu odwoławczego E. L., reprezentowana przez pełnomocnika - ojca S. L., wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot od organu na swoją rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję przepisów:

1. art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję,

w której zabrakło dogłębnej oceny, czy przedmiotowe przeprowadzenie fragmentu linii kablowej jest rzeczywiście niezbędne i konieczne w projektowany sposób;

2. art. 8 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, wyjaśnienia sprawy oraz nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, które nie wyjaśnia stronie

w sposób należyty ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji powyższych naruszeń zarzucono naruszenie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji ograniczającej pomimo braku przeprowadzenia prawidłowych rokowań, a także wydanie decyzji pomimo niewykazania przez Wnioskodawcę, że inwestycja ta nie może być zrealizowana w inny sposób.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji wadliwie oceniły,

iż przesłanka prowadzenia rokowań została w sprawie spełniona. Przyznano, że u.g.n. nie zawiera wprawdzie żadnej sformalizowanej procedury prowadzenia rokowań, jednak ze względu na wyjątkowość stosowanej instytucji, będącej de facto ograniczeniem prawa własności, rokowania te należy skrupulatnie udokumentować, przede wszystkim poprzez opisanie wszelkich czynności i działań, które zostały podjęte w celu doprowadzenia do zawarcia umowy. Strona zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę, iż w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko co jest przydatne do stwierdzenia danej okoliczności a nie jest sprzeczne z prawem, jednakże ocena mocy dowodowej sporządzonych przez Inwestora notatek służbowych jest wadliwa. Przede wszystkim organ pominął w swoich rozważaniach, że są to dokumenty sporządzane przez jedną stronę postępowania. Ponadto uczestnik spotkań nie miał możliwości bieżącej ich weryfikacji,

w szczególności w zakresie twierdzeń mu przypisanych przez Inwestora, a także wyjaśnień Inwestora co do przyczyn odrzucania proponowanych przez Skarżącą zmian.

W ocenie Strony każda czynność angażująca obie strony powinna być stwierdzona w formie protokołu podpisanego przez wszystkich biorących w niej udział, a nie zastępowana notatkami służbowymi, które akurat w niniejszej sprawie nie mogą być postrzegane inaczej jak notatki wewnętrzne lub po prostu przedłużenie stanowiska prezentowanego wraz z pierwszą korespondencją kierowaną do Skarżącej. Wskazano,

że notatka odzwierciedla jedynie ofertę Inwestora. Trudno bowiem stwierdzić, jakie rozbieżności faktycznie występowały między stronami i jak starano się zbliżyć stanowiska Inwestora i właścicielki, w szczególności w zakresie wszystkich elementów przyszłej umowy, skoro bezskuteczność rokowań nie została stwierdzona w formie protokołu, który obie strony akceptowały i podpisały.

W ocenie strony skarżącej samo przedstawienie oferty nie może być uznane za spełnienie stawianego w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu. Zarzucono, że organy nie odniosły się do tego, czy i jakie ewentualnie inne propozycje wskazywał w trakcie rokowań Inwestor, co uzasadniałoby przyjęcie, że negocjacje były rzeczywiste, a nie stanowiły jedynie powielenia pierwszego stanowiska bez uwzględnienia uwag właścicielki nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej działania przeprowadzone przez Inwestora były jedynie pozorne, przy czym braków w tym zakresie nie może usprawiedliwiać uprzywilejowana pozycja Inwestora, który jako wielki profesjonalny podmiot stara się ustalać przebieg inwestycji najkorzystniej ze względu na własne interesy, z pominięciem próby minimalizacji uciążliwości dla właściciela gruntu.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii uciążliwości inwestycji wskazano, że Wojewoda nie wyjaśnił, z czego wywodzi, iż analiza dokonana przez Starostę została dokonana w sposób prawidłowy, co jest dla Skarżącej szczególnie istotne z uwagi na lakoniczność wyjaśnienia tego zagadnienia przez organ pierwszej instancji. Kontrola odwoławcza nie może bowiem sprowadzać się jedynie do wskazania, jaki fragment uzasadnienia organu pierwszej instancji znajduje się na jakiej stronie jego decyzji, gdyż Stronie fragment ten nie umknął, zaś kwestionowano jego prawidłowość.

Strona skarżąca przyznała, że w zakresie usytuowania inwestycji organ związany jest ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak nie zwalnia to organu w żaden sposób od dogłębnej analizy uciążliwości zgodnie z uregulowaniem

art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że analiza uciążliwości jest poprawnym logicznie, zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego, spójnym procesem rozumowania przeprowadzonym przez organ administracji na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. W ocenie Strony

w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji poprzestał na stwierdzeniu, że analizy dokonał i skoro wykonanie inwestycji jest zgodne z dotychczasową "ogólną praktyką" podmiotów realizujących inwestycje celu publicznego, to nie jest ona uciążliwa. Organ nie odniósł się natomiast do zarzutów stawianych przez Skarżącą, w szczególności co do możliwości usytuowania inwestycji z pominięciem przedmiotowej nieruchomości. Błąd ten nie został w postępowaniu odwoławczym naprawiony.

W ocenie strony skarżącej stwierdzenie, że dana inwestycja nie będzie stanowiła uciążliwości z powołaniem się na praktykę uprzywilejowanego podmiotu co do przeprowadzenia linii energetycznych przez grunty orne nie spełnia przesłanki samodzielnej oceny okoliczności faktycznych i przedstawienia trafnego

i przekonywającego rozumowania, zgodnie z którym lokalizacja zamierzonej inwestycji jest stosunkowo najmniej uciążliwa dla Skarżącej. Zarzucono, że organ nie wskazał

w szczególności na możliwość poprowadzenia przebiegu zamierzonej inwestycji przez inne grunty orne. Na marginesie wskazano, że przedmiotowe decyzje nie określają zakresu ograniczenia jeśli chodzi o czas, co również objęte jest wymogiem ścisłego określenia zakresu ograniczenia zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu przez Wojewodę wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

z dnia 16 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 stycznia 2021 r. o ograniczeniu Skarżącej sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w obrębie S., poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie fragmentu linii kablowej nn 0,4 kV o długości 8 m, na głębokości 0,7 m, przy określeniu całkowitej powierzchni zajęcia tej działki na czas budowy na 24 m2 i strefy kontrolowanej wzdłuż projektowanej linii kablowej o powierzchni 8 m2 - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem

o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań

(ust. 3).

Przytoczone wyżej przepisy regulują kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń.

W piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej - albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo,

a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego,

w sytuacji gdy nie wyraża on na to zgody, tak co do zasady, jak i wskutek braku porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.;

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura uzasadnień wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda prawidłowo utrzymał

w mocy decyzję Starosty orzekającą, w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [..] położonej w obrębie S., poprzez udzielenie Inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie fragmentu linii kablowej nn 0,4 kV o długości 8 m, na głębokości 0,7 m.

W ocenie Sądu wszystkie przewidziane przepisami u.g.n. przesłanki umożliwiające takie organicznie sposobu korzystania z nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., albowiem odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z pkt 2 tego artykułu, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja taka może zaopatrywać zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (w niniejszym przypadku elektrycznej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne

w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2418/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego jej realizacja, przy sprzeciwie właścicielki działki, przez którą Inwestor zaprojektował przebieg linii, może odbywać się w trybie i na zasadach wynikających z art. 124 u.g.n.

W odniesieniu do drugiej przesłanki dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się kopia ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [.] z dnia 5 kwietnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją tą organ wykonawczy gminy ustalił na rzecz Inwestora warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowy linii kablowej nn 0,4 kV w celu zaopatrzenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych) na działkach nr [..]-[..], obręb S., gmina S.

W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy wyjaśniły, że ww. decyzja została wydana m.in. na działkę nr [..] położoną w obrębie S., która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..] z dnia 17 kwietnia 2019 r. uległa podziałowi m.in. na działkę o nr [..] stanowiącą przedmiot ograniczenia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają również, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Inwestor przeprowadził z właścicielką nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji, przez co spełniona została także przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n.

W tym miejscu należy zauważyć, że z przepisów u.g.n. (jak również innych aktów prawnych) nie wynika, jakie dokumenty inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu

w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Rokowania nie są zatem czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Podobnie nie określono momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1165/17).

Podkreślić również należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania

w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań,

a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy i analizując spełnienie powyżej wskazanej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że została ona spełniona, co pozwala na ograniczenie sposobu korzystania

z działki nr [..] w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Inwestor zwrócił się do Skarżącej z prośbą o uzgodnienie budowy/przebudowy urządzeń energetycznych znajdujących się w miejscowości M. na działce nr [..] (obecnie [..]) informując, że projektowanym urządzeniem ma być linia kablowa nn 0,4 kV. Wraz z pismem przesłano Skarżącej druk "Oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami". Pismo to zostało wysłane na adres zamieszkania Strony ([...]) w dniu 5 lipca 2018 r., co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy kopia pocztowej książki nadawczej (k. 62-63).

Z kolei w dniu 2 stycznia 2019 r. Inwestor wystosował do Skarżącej pismo,

w którym, w odpowiedzi na przedstawione oczekiwania wyceny projektowanych urządzeń energetycznych, poinformował, że wysokość jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu została ustalona na kwotę 100 zł. Również i to pismo wysłano na adres zamieszkania Strony ([..]) w dniu 11 stycznia 2019 r., co potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy kopia pocztowej książki nadawczej (k. 57).

Na powyższe pisma Skarżąca nie zareagowała, tym samym Inwestor mógł zakończyć rokowania. Należy bowiem podzielić prezentowany w judykaturze pogląd,

że proces ten nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków (tak WSA w Olsztynie

w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 743/19).

Okoliczność, że w sprawie były prowadzone rokowania, wynika również z innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy.

W piśmie z dnia 19 października 2020 r. skierowanym do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego E. L. wskazała m.in.,

że pełnomocnik Inwestora proponował zamontowanie skrzynki prądowej jako odszkodowanie za położenie linii kablowej, ale później wycofał się ze złożonej propozycji.

Natomiast w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021 r. skierowanym do Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa S. L. podał, że na rozbudowę linii kablowej nn 0,4 kV ani córka ani on nie wyrazili zgody. W piśmie tym pełnomocnik Skarżącej wskazał, że występował do Inwestora z określonymi propozycjami, ale nie zostały one uwzględnione.

Biorąc powyższe pod uwagę za prawidłowe uznać należy stanowisko organów,

że w sprawie został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił

i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 296/13). Oznacza to, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości.

Odnosząc się do końcowo do zarzutu, że organy w niniejszym postępowaniu nie dokonały dogłębnej analizy uciążliwości planowanej inwestycji należy powtórzyć,

że w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści powołanego przepisu. Kwestia ta jest natomiast badana

w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne,

w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (tak NSA w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 99/17). Skoro z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wynika,

że zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg, a ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być właśnie w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli natomiast przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej uniemożliwia właścicielowi dalsze korzystanie z nieruchomości

w dotychczasowy sposób albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, może on żądać nabycia od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własności nieruchomości, co wprost wynika z treści art. 124 ust. 5 u.g.n.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty strony skarżącej są pozbawione podstaw.

Podsumowując należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a.

W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak

i procesowego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]