Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 624/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 32, 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania M. B., M. S., R. A. od decyzji Starosty [...] z 27 lipca 2017 r. znak: [...] odmawiającej – w postępowaniu wznowieniowym – uchylenia (ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) decyzji Nr [...] z dnia 5 października 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pn: "firma C pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięciu stanowisk postojowych oraz zjazdu publicznego na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w Gorlicach, przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 25 marca 2016 r., znak: [...], na rzecz nowego inwestora: Firma A, oraz stwierdzającej, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Gorlicki, decyzją Nr [...] z dnia 5 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku inwestora firma C o pozwolenie na budowę z dnia 26 stycznia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D. W. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "firma C na inwestycję pn.: Budynek handlowo-usługowy (o pow. użytkowej 596,00m2 i kubaturze 3.170,00m3) z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięć stanowisk postojowych oraz zjazd publiczny, na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ulicy [...] w Gorlicach.

Do Kancelarii Starostwa Powiatowego w Gorlicach w dniach 7 stycznia 2016 r., 14 stycznia 2016 r. i 15 stycznia 2016 r. wpłynęły wnioski M. B., M. S. oraz R. A. o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją Starosty Gorlickiego z dnia 15 października 2015 r., która stała się ostateczna z dniem 27 października 2015 r. Jako podstawę wznowienia postępowania strony wskazały art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta Gorlicki, z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. wznowił, na podstawie art. 149 § 1 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 150 k.p.a., postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 5 października 2015 r., po stwierdzeniu złożenia wniosku z zachowaniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Starosta Gorlicki decyzją z dnia 17 lutego 2016 r., znak:[...], (sprostowaną postanowieniem z 17 marca 2016 r.) odmówił uchylenia – w postępowaniu wznowieniowym – ostatecznej decyzji własnej Nr [...] z dnia 5 października 2015 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym – decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2016 r., znak: [...], w której wskazano jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 865/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. – oddalił skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2016 r. Starosta Gorlicki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (w trakcie postępowania sądowego), decyzją z dnia 29 września 2016 r. odmówił uchylenia – w postępowaniu wznowieniowym – ostatecznej decyzji własnej z dnia 5 października 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 marca 2017 r., znak:[...], uchylił w postępowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 29 września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem uwzględnienia stanowiska zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2016 r.

Starosta Gorlicki decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 104, art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po ponownym rozpatrzeniu wniosków z dnia 7 stycznia 2016 r. i 14 stycznia 2016 r. M. B. i M. S. oraz wniosku z dnia 15 stycznia 2016 r. R. A. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z instalacjami (wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, elektryczną, c.o., wentylacji i klimatyzacji), pięciu stanowisk postojowych oraz zjazdu publicznego na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w Gorlicach, zakończonego ostateczną decyzją Nr [...], znak: [...], z dnia 5 października 2015 r. wydaną dla D. W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. "firma C, przeniesioną następnie decyzją znak: [...] z dnia 25 marca 2016 r. na nowego Inwestora – Firma A z siedzibą w K.: 1) postanowił odmówić uchylenia wyżej wymienionej decyzji ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, 2) stwierdził jednocześnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na błędnej interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał w szczególności, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sensie merytorycznym wydana została prawidłowo, projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z przepisami techniczno-budowlanymi jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia, wykonany i sprawdzony został przez zespół uprawnionych projektantów. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazał bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] przedkładając warunki zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, uzgodnienie projektu zjazdu, a także uzgodnienie lokalizacji miejsc postojowych w obrębie działki drogowej.

Odwołanie od decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 27 lipca 2017 r. wnieśli M. B., M. S. i R. A., współwłaściciele zabudowanej nieruchomości – działki nr [...] przy ul. [...], objętej KW [...] Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, tj. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia 5 października 2015 r. pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia decyzji, które opisywałoby sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy i przedstawiało podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 28 lutego 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na istotę wznowienia postępowania administracyjnego, a także przytoczył i wyjaśnił art. 28 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy podał, że wnioskodawcy tj. M. B., M. S. i R. A. współwłaściciele zabudowanej nieruchomości – działki nr [...] przy ul. [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Gorlickiego z dnia 5 października 2015 r., znak: [...] Swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji wywodzą z tytułu własności działki nr [...], która nie sąsiaduje z działką objętą inwestycją, jednakże istniejąca ul. [...], która zapewnia obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji przebiega częściowo po działce nr [...], gdyż działka drogowa ma w tym miejscu szerokość niespełna 3m, zwłaszcza że jak wynika z projektu zagospodarowania 5 miejsc postojowych zaprojektowano na działce drogowej [...] przesuwając chodnik, co dodatkowo zawęża ulicę [...]. W tej sytuacji dojazd do projektowanego obiektu handlowego będzie musiał odbywać się po działce [...]. Współwłaściciele działki nr [...] posiadają przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Przymiot strony został przesądzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 865/16, w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2016 r., znak: WI- [...], w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia 5 października 2015 r. z uwagi na to, że dojazd do terenu inwestycji mógł odbywać się częściowo po działce nr [...].

Wojewoda Małopolski wskazał następnie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice – Plan nr 3, zatwierdzonym Uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2006 r. Nr 889 poz. 5400 ze zm.), planowana inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 4.UC – tereny usług komercyjnych, oraz w terenach 1.ZI – tereny zielni izolacyjnej i zieleni ochronnej. Zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w mpzp w zakresie kształtowania architektury dotyczące zakazu realizacji budynków wyższych niż dwukondygnacyjne, w tym jedna kondygnacja winna być realizowana w poddaszu; wysokości wynoszącej 10.81 m, a więc mniejszej niż 15 m nad poziom terenu, z dopuszczeniem zróżnicowania wysokości obiektów; realizacji dachów jako dwuspadowych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30° (mniejszej niż 40°), a także uwzględnienia w projekcie zagospodarowania działki na powierzchni min. 10 % kompozycji zieleni urządzonej. W kwestii zapewnienia miejsc postojowych zapis mpzp brzmi: "obowiązek realizacji miejsc parkingowych, w zależności od potrzeb". Zaprojektowano 5 miejsc dla samochodów osobowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Ilość taka została wskazana przez uprawnionego projektanta, zaakceptowana przez inwestora i organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Małopolski nie znalazł podstaw prawnych do zakwestionowania projektu w tym zakresie. W świetle przywołanych zapisów planu brak jest podstaw prawnych do tego, by uznać, że ilość ta jest niewystarczająca. Miejsca postojowe zostały zaprojektowane w ilości zgodnej z ustaleniami mpzp. W okolicznościach niniejszej sprawy istotny jest zapis mpzp: "dojazd do terenu (...), z uwzględnieniem wykorzystania istniejącej drogi - ul. [...]".

Kontynuując argumentację, Wojewoda Małopolski wskazał, że decyzja Starosty Gorlickiego z dnia 5 października 2015 r. nie narusza przepisów w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany został uzgodniony między innymi z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pieczęcią: "zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdzam bez uwag" (wzór pieczęci ustalony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych). Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych posiadający wiedzę i praktykę uzgadnia bądź odmawia uzgodnienia projektu budowlanego obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, a uzgadniając potwierdza tym samym, że spełnione są warunki ochrony przeciwpożarowej. Za treść uzgodnienia odpowiada rzeczoznawca, który je wydał i podpisał. W części opisowej do projektu budowlanego (karta nr 81-86) dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego znajduje się między innymi informacja, że zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla projektowanej inwestycji zapewniają dwa istniejące hydranty zlokalizowane w odległości ok. 49 m i ok. 70 m oraz że drogę pożarową dla projektowanego budynku zapewniają istniejące drogi.

Wojewoda Małopolski podał dalej, że dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...] zaprojektowany został zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta Gorlice (działającego jako zarządca dróg gminnych na terenie miasta Gorlice) z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak: [...], o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...]. Ulica [...] jest gminną drogą publiczną nr 270289K, do kategorii dróg publicznych została zaliczona Rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z 1995 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nowosądeckiego Nr 12/95 z dnia 6 maja 1995 r.). Działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy drodze publicznej – ul. [...] (działki drogowe nr [...] i nr [...]), dlatego decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. wyrażono zgodę na usytuowanie zjazdu oraz określono warunki jego wykonania (pismo Burmistrza Gorlic z dnia 13 czerwca 2016 r., znak: IR- [...], w sprawie statusu ul. [...]). Inwestor legitymuje się też uzgodnieniem z zarządcą drogi dotyczącym lokalizacji miejsc postojowych w obrębie działki drogowej, pismo z dnia 15 września 2015 r., znak: [...] (karta 20 projektu budowlanego). Przez drogę publiczną należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg gminnych są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora, utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą w należytym stanie technicznym; zachowania odpowiednich parametrów drogi w tym jej szerokości określonej przepisami. Natomiast budowa zjazdu z drogi publicznej należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi. Zadaniem zarządcy drogi publicznej jest takie jej urządzenie, aby użytkowanie tej drogi nie stwarzało żadnych zagrożeń czy uciążliwości. Zaniedbania w tym zakresie nie mogą mieć negatywnego wpływu na działania inwestora, który uzyskał niezbędne decyzje, pozwolenia i uzgodnienia od zarządcy drogi, w tym także w zakresie lokalizacji zjazdu publicznego, który zostanie wykorzystany również dla obsługi całej działki inwestycyjnej nr [...] w zakresie pielęgnacji zieleni. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania zasadności podjętych decyzji, pozwoleń, uzgodnień przez inne organy. Kwestia ta pozostaje poza obszarem kompetencji tego organu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie nakłada na organ wydający pozwolenie na budowę, aby sprawdził pod względem merytorycznym wszystkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia, czy też oświadczenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien jedynie sprawdzić, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane kompletność wymaganych i złożonych dokumentów, a za ich treść odpowiada organ, który je wydał. Działka nr [...] będąca współwłasnością wnioskodawców nie jest objęta przedmiotową inwestycją, wobec czego inwestor nie był zobowiązany do składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zarzut wnioskodawców dotyczący niewystarczającej szerokości publicznej drogi gminnej tj. ulicy [...], będącej drogą istniejącą, a nie projektowaną, jak wcześniej wyjaśniono, co do której odpowiedzialnością obarczony jest zarządca drogi zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest nieuzasadniony. Jednakże z uwagi na to że dojazd do terenu inwestycji mógł odbywać się częściowo po działce nr [...] należało właścicieli tej działki uznać za strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie zaś do treści art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Należało zatem utrzymać w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z dnia 27 lipca 2017 r., znak: [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa (w ocenie Wojewody Małopolskiego art. 10 k.p.a.) decyzji z dnia 5 października 2015 r. oraz odmawiającą jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. M. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: 1) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy stwierdzone wady projektu wskazują na to, że nigdy nie powinien on zostać zatwierdzony w takim kształcie; 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 4) art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 5) art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 7) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony projekt budowalny nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice zatwierdzonego uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r. z uwagi na zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej na wyznaczonym w planie terenie zieleni izolacyjnej i zieleni ochronnej, na którym nie dopuszczono możliwości lokalizowania zjazdów i dojazdów do budynków; 8) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że zatwierdzony projekt budowalny i stanowiący jego część projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych; 9) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu pozwolenia na budowę oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji nie posiadającej zgodnego z prawem dostępu do drogi publicznej; 10) § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku; 11) § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wzięcie pod uwagę, że niemożliwe jest zapewnienie drogi do nieruchomości, która musi spełniać wymogi drogi pożarowej, która powinna mieć szerokość co najmniej 4 metry oraz przejazdu bez cofania lub placu manewrowego o wymiarach 20 m x 20 m; 12) § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zjazdu publicznego, który nie jest powiązany funkcjonalnie z obiektem, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza, gdyż zjazd ten został zaprojektowany w terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną i ochronną, a tym samym nie spełnia definicji zjazdu publicznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Firma A który w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. ocenił zarzuty skargi jako bezpodstawne.

Decyzja Starosty Gorlickiego Nr [...] z dnia 5 października 2018 r., znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była także przedmiotem postępowania nieważnościowego – postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2018 r., znak [...], o odmowie stwierdzenia nieważności. Skargę na wspomnianą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1741/18 – wyrok ten jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Z. G. 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych.

Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642).

W niniejszej sprawie – na obecnym etapie – przesądzone było spełnienie formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, legitymacja procesowa wnioskodawców tudzież zaistnienie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 865/16) – toteż czynności wkroczyły w fazę postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w rozumieniu art. 149 § 2 in fine k.p.a. W tej fazie postępowania – podobnie jak w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach "zwyczajnego" toku instancji – materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. dalej jako "pr.bud.") i przepisy wykonawcze do niej. Kreują one sprawę administracyjną o wyraźnie określonych granicach faktycznych i prawnych, a sama decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego – organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań. I tak, zgodnie z art. 32 ust. 4 pr.bud. "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Dopełnieniem tych uregulowań jest art. 35 ust. 4 pr.bud., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku wymagania, o których mówi powołany art. 35 ust. 4 pr.bud. zostały – w ramach ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowionym – prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane.

W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski trafnie skonstatował – jak tego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Gorlice – Plan nr 3, zatwierdzony Uchwałą Nr 520/LV/2006 Rady Miasta Gorlice z dnia 26 października 2006 r.) oraz wymaganiami ochrony środowiska. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 4.UC (tereny usług komercyjnych) oraz w terenach 1.ZI (tereny zielni izolacyjnej i zieleni ochronnej); spełnia wymagania w zakresie kształtowania architektury, w szczególności dotyczące zakazu realizacji budynków wyższych niż dwukondygnacyjne (w tym jedna kondygnacja winna być realizowana w poddaszu), wysokości wynoszącej 10.81 m, a więc mniejszej niż 15 m nad poziom terenu, z dopuszczeniem zróżnicowania wysokości obiektów; realizacji dachów jako dwuspadowych o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30° (mniejszej niż 40°), a także uwzględnienia w projekcie zagospodarowania działki na powierzchni min. 10 % kompozycji zieleni urządzonej. W ramach inwestycji zaprojektowano 5 miejsc postojowych, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych – rozwiązanie to, jak trafnie stwierdził Wojewoda Małopolski, jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego ("obowiązek realizacji miejsc parkingowych, w zależności od potrzeb"), a nadto nie narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warto też zauważyć, że liczba miejsc postojowych została uzgodniona przez zarządcę dróg gminnych pismem z dnia 15 września 2015 r.

Gdy idzie o rozwiązania projektowe w zakresie dostępu do drogi publicznej (ul. Garncarskiej), to – zdaniem Sądu – niepodobna ich kwestionować ani z punktu widzenia zgodności z przepisami, ani z punktu widzenia zgodności z ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszak plan zawiera ustalenie: "W zakresie wyposażenia w infrastrukturę techniczną obowiązuje (...) dojazd do terenu (...), z uwzględnieniem wykorzystania istniejącej drogi – ul. [...]" – a poza tym zjazd został zaprojektowany zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta Gorlice (działającego jako zarządca dróg gminnych na terenie miasta Gorlice) z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak: [...], o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...], będącej gminną drogą publiczną. Jako przekonującą należy też ocenić sformułowaną w tym kontekście argumentację, w świetle której "do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora, utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą w należytym stanie technicznym; zachowania odpowiednich parametrów drogi w tym jej szerokości określonej przepisami. Z kolei budowa zjazdu z drogi publicznej należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi. Zadaniem zarządcy drogi publicznej jest takie jej urządzenie, aby użytkowanie tej drogi nie stwarzało żadnych zagrożeń czy uciążliwości, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą mieć negatywnego wpływu na działania inwestora, który uzyskał niezbędne decyzje, pozwolenia i uzgodnienia od zarządcy drogi, w tym także w zakresie lokalizacji zjazdu publicznego". Mając zatem na uwadze ustalenia planu miejscowego, relewantne przepisy, a także decyzję zarządcy drogi, tworzącą w tej sprawie normę indywidualną – zarzut skarżącego zrelatywizowany do projektowanego zjazdu należy uznać za niezasadny (zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). W świetle wspomnianych ustaleń planu miejscowego, interpretowanych całościowo (z uwzględnieniem powołanych dyspozycji dotyczących wyposażenia w infrastrukturę techniczną), lokalizację zjazdu na obszarze 1.ZI trudno ocenić jako niedopuszczalną. A poza tym, skoro w tej mierze została wydana przewidziana prawem decyzja zarządcy drogi, to organy administracji architektoniczno-budowalnej mogły, a właściwe były zobowiązane uznać ją za wiążącą i miarodajną. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W konsekwencji jako niezasadny jawi się też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. – inwestycja ma zgodny z prawem dostęp do drogi publicznej. Decyzja nie narusza też prawa własności działki nr [...] – działka ta nie jest objęta inwestycją, toteż inwestor nie był zobowiązany do składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nią na cele budowlane.

W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym głównym punktem odniesienia są tu przepisy wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko Sądu co do liczby miejsc postojowych, w także w kontekście § 18 ust. 1 rozporządzenia, zostało już przedstawione wyżej, toteż w tym miejscu, bacząc na zarzuty skargi, wypada podkreślić, że projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pieczęcią "zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdzam bez uwag". Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych ponosi odpowiedzialność za treść uzgodnienia. Ponadto w części opisowej do projektu budowlanego dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego znajduje się informacja, że zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla projektowanej inwestycji zapewniają dwa istniejące hydranty zlokalizowane w odległości ok. 49 m i ok. 70 m oraz że drogę pożarową dla projektowanego budynku zapewniają istniejące drogi. W tym stanie rzeczy Wojewoda Małopolski nie miał podstaw do kwestionowania spełnienia przez inwestycję wymogów przeciwpożarowych. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. oraz § 12 pkt 9 i § 13 pkt 1 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Ocena kompletności projektu budowlanego powinna być dokonywana z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa budowalnego, w świetle których zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Istotnym uzupełnieniem regulacji ustawowej w tej mierze są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany ma walor kompletności; zawiera on wszystkie elementy wskazane w odnośnych przepisach, został opracowany w czytelnej grafice. Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud. Do projektu zostały dołączone oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe rozważania zawierają odniesienie się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, które Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu, w toku postępowania należycie wyjaśniono też wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego – nie doszło zatem do naruszenia art. 8, art. 11, art. 7 i 77 ani art. 107 § 3 k.p.a. Organ prawidłowo skonstatował negatywną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania opisaną w art. 146 § 2 k.p.a. i – w konsekwencji – prawidłowo orzekł na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Pewne wątpliwości budzi jedynie potrzeba rozstrzygnięcia, w razie orzekania na podstawie tego ostatniego przepisu, o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej – jednak gdyby nawet przejąć, że jest to zbędny element decyzji kończącej postępowanie wznowione w odnośnym przypadku – nie byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając to na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.