Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1102/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2278/15 w sprawie ze skargi H. A., K. S., T. A. i L. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2015 r. nr DOA/ORZ/7110/1637/10/15 w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2278/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi H. A., K. S., T. A. i L. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Łódzki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej: specustawa drogowa) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski -- Rawa Mazowiecka od km 324+772 do km 386+000 -- odcinek 2 od km 346+803,80 do km 356+700. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. A., C. A. i T. A.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1197/11 oddalił skargę na powyższą decyzję. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej H. A. i T. A. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 787/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i niewskazanie, czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości dojazdu, zapewniającego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi. Sąd wskazał, że z uwagi na zlikwidowanie zjazdu prowadzącego z drogi krajowej nr 8 do zakładu wulkanizacyjnego stanowiącego własność skarżących, istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest zapewnienie skarżącym takiego dostępu do drogi ekspresowej S8, który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie zakładu wulkanizacyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadziły analizy przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dojazdu do nieruchomości skarżących w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Ponadto organ winien mieć na względzie treść art. 7 ust. 1 specustawy drogowej. Dopiero analiza całościowa przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych może dać odpowiedź, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącym dostęp do drogi nr 8 przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd wskazał również na wątpliwości, czy organ administracji przeprowadził właściwą analizę przedłożonego mu przez inwestora projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi mowa jest o obsłudze komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego drogą o szerokości jezdni 5 m i szerokości poboczy 1,25 m, natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi o drodze gminnej o szerokości 5 m z poboczem o szerokości 0,75 m, a ponadto z dokumentacji załączonej do decyzji lokalizacyjnej wynika, że droga prowadząca do nieruchomości skarżących została określona jako droga gminna o klasie technicznej D, natomiast w dokumentacji projektowej zakwalifikowano niniejszą drogę jako drogę gminną o klasie technicznej L.

W związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/12 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, a także uchylił tę decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], obr. [...] i odmówił w tym zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Skargę na tę decyzję wnieśli H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/13 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., wskazując, że została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/12 zobowiązywał organ orzekający do zbadania, czy objęta decyzją inwestycja drogowa została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących wyrażającego się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości odpowiedniego dojazdu. Ponadto Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie uchylające pozwolenie na budowę w części dotyczącej zjazdu na działki skarżących stanowi naruszenie art. 139 k.p.a. (organ błędnie wskazał w uzasadnieniu za uzasadnieniem Sądu "k.p.c.", jednak nie ulega wątpliwości, iż chodziło o k.p.a.).

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2916/14 oddalił skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że uchylenie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], obr. [...] i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie spowodowało, iż działki skarżących utraciły połączenie z drogą publiczną. Tym samym wykluczono jakikolwiek dojazd samochodów, w tym ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Takie działanie organu odwoławczego uchybia wprost normie art. 153 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od wiążącego stanowiska Sądu oraz stanowi naruszenie art. 139 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. A., T. A., L. A. i K. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie, jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił, że od dnia 28 czerwca 2015 r. nowe brzmienie uzyskał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który aktualnie stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wobec powyższego w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności pod warunkiem zaistnienia jednej z okoliczności określonych w art. 108 § 1 k.p.a.

W omawianej sprawie nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadnione, zwłaszcza ze względu na interes społeczny. Uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyrokach sądowych pismem z dnia 8 kwietnia 2015 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do poprawienia projektu budowlanego w części dotyczącej zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], obr. [...] poprzez doprowadzenie ich do zgodności z warunkami przewidzianymi dla zjazdów publicznych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej: rozporządzenie).

W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że parametry zjazdu na dz. nr [...], łuki wyokrąglające przecięcie krawędzi zjazdu i jezdni ulicy (promień skrętu) zostały zwiększone do 6,0 m tak aby odpowiadały parametrom zjazdu publicznego. W przypadku zjazdu na działkę nr [...] nie było to konieczne, gdyż na tej działce nie było żadnego utwardzenia terenu umożliwiającego poruszanie się samochodów. Zaprojektowany zjazd łączy się jedynie z istniejącym chodnikiem i służy dojściom do budynku mieszkalnego.

Organ wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Skarżący prowadzą na stanowiącej ich własność nieruchomości działalność gospodarczą – zakład wulkanizacyjny, a tym samym odpowiedni dostęp do drogi publicznej dla tej nieruchomości winien zostać zapewniony poprzez zjazd publiczny. Zaprojektowany zjazd publiczny na działkę nr [...] ma szerokość 5 m, w tym jezdnię o szerokości 3,5 m oraz przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu 6 m. Tym samym parametry zjazdu na działkę nr [...] odpowiadają określonym w § 78 ust. 2 rozporządzenia parametrom zjazdu publicznego, natomiast zaprojektowany na działkę nr [...] zjazd nie służy do obsługi działalności gospodarczej, a tym samym jego parametry uznać należy za odpowiednie dla zjazdu indywidualnego (szerokość zjazdu – 5 m, w tym jezdnia 3,5 m, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu 3 m).

W ocenie organu zapewniająca dojazd do nieruchomości skarżących droga gminna klasy L spełnia warunki techniczne przewidziane w przepisach rozporządzenia. Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu droga ta ma jezdnię o szerokości 5 m (dwa pasy ruchu) oraz pobocza o szerokości 0,75 m, co odpowiada parametrom przewidzianym w § 14 ust. 3, § 15 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zwężenie drogi do 4 m na odcinku 20 m wskazane w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z dnia 11 marca 2013 r. dotyczy odcinka drogi wykonanego w ramach zakwalifikowanego przez projektanta jako nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego, a tym samym ten odcinek drogi nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał, że zgodnie z § 125 ust. 1 rozporządzenia w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. stanowiąca dojazd do nieruchomości odwołujących się droga gminna łączy się z ciągiem pieszym. Organ odwoławczy wydając w sprawie decyzję uwzględnia jednak aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z dnia 24 maja 2013 r. wynika, że wskutek zakwalifikowanego przez projektanta jako nieistotne, dokonanego w fazie realizacji inwestycji odstąpienia od projektu budowlanego, w miejscu planowanego pierwotnie ciągu pieszego wykonano odcinek drogi łączący drogę stanowiącą pierwotnie wyłączny dojazd do działek nr [...] i [...] z ulicą [...].

Podkreślił przy tym, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2916/14 wynika, iż powyższe ustalenia odnośnie parametrów drogi dojazdowej do nieruchomości skarżących zostały niesłusznie zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/13.

Następnie stwierdził, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] września 2008 r., ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "Rozbudowa drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Wolbórz – Tomaszów Mazowiecki od km 346+803,80 do km 356+700,00 wraz z przebudową infrastruktury technicznej" oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1605/12, organ wskazał, że rolą decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest przede wszystkim określenie przeznaczenia terenu oraz warunków jego wykorzystania, a nie szczegółowych rozwiązań technicznych. Wyjaśnił, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. nie nakładała na inwestora obowiązku wykonania drogi dojazdowej do nieruchomości odwołujących się jako drogi gminnej klasy technicznej D o szerokości jezdni 5 m i poboczy 1,25 m, tak jak było to proponowane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zobowiązuje natomiast inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do pasa drogowego o parametrach zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

W ocenie organu dojazd do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] poprzez drogę gminną o klasie technicznej L, szerokości jezdni 5 m i poboczy 0,75 m umożliwi korzystanie z tej nieruchomości w dotychczasowy sposób, także przez samochody ciężarowe. Możliwość zapewnienia dojazdu samochodom ciężarowym drogą klasy technicznej L wynika z treści § 125 ust. 2 rozporządzenia, przy czym klasa techniczna drogi L jest klasą wyższą niż klasa D.

Z uwagi na powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbudowa drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej nie została zaprojektowana z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli działek nr [...] i [...], o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślił, że podwyższenie klasy technicznej drogi wraz ze zmniejszeniem szerokości poboczy nie zmienia przeznaczenia terenu, który na mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2008 r. przeznaczony został pod drogę gminną, a tym samym powyższe zmiany nie mogą być traktowane w kategoriach niezgodności z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wskazał nadto, że z pisma GDDKiA Oddział w Łodzi z dnia 11 marca 2013 r. oraz rysunku pn. "uszczegółowienie projektu w zakresie obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...]", załączonego do pisma GDDKiA Oddział w Łodzi z dnia 21 maja 2015 r. wynika, że szerokość poboczy drogi gminnej została w toku realizacji inwestycji ustalona na 1,25 m (zmiana szerokości poboczy mieści się w granicach nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego). Podkreślił, że z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, iż droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta – nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. W związku z tym bezpośrednie połączenie nieruchomości odwołujących się z drogą ekspresową S-8 jest wykluczone.

Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. wnieśli H. A., T. A., L. A. i K. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2278/15, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd podkreślił w wyroku, że sprawa była już pięciokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Sąd orzekający zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2916/14, a także, na mocy art. 170 p.p.s.a., prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/13 w części niezakwestionowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odwołując się do wytycznych zawartych w uprzednio wydanych wyrokach Sąd podniósł, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy projektowana inwestycja drogowa zapewni poszanowanie interesów skarżących, przede wszystkim zapewniając odpowiedni dojazd do ich nieruchomości oraz przeprowadzenie analizy, czy droga dojazdowa do nieruchomości skarżących posiada takie parametry techniczne, które zapewniają bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Wytyczne te zostały przez organ wykonane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy projektu budowlanego i stwierdził jego zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Wskazał także, dlaczego uznał, że dojazd do nieruchomości skarżących jest możliwy w dotychczasowy sposób, tj. również z wykorzystaniem samochodów ciężarowych, przywołując parametry techniczne przemawiające za taką możliwością.

Sąd wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2916/14 podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/13 zakwestionował w sposób nieuprawniony tę analizę, jednak nie było podstaw do jego uchylenia, bowiem legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. słusznie została zakwestionowana przez sąd pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 787/12, tj. ustalenie, czy inwestycja drogowa została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, wyrażające się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości dojazdu, zapewniającego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi, a także uwzględnienie dyspozycji art. 7 ust. 1 specustawy drogowej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta – nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Oznacza to – co jest istotne zwłaszcza w kontekście żądań skarżących – że wybudowanie bezpośredniego zjazdu z drogi S8 na ich nieruchomość jest niemożliwe, ponieważ prawo zabrania stosowania takich zjazdów z dróg o kategorii S. W § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zawarto definicję zjazdu publicznego: jest to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wykonując obowiązki nałożone przez Sąd, wezwał inwestora do poprawienia projektu budowlanego w części dotyczącej zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], obr. [...] poprzez doprowadzenie ich do zgodności z warunkami przewidzianymi dla zjazdów publicznych w rozporządzeniu. W rezultacie, co wynika z przywołanego już pisma inwestora z dnia 21 maja 2015 r., parametry zjazdu na dz. nr [...], łuki wyokrąglające przecięcie krawędzi zjazdu i jezdni ulicy (promień skrętu) zostały zwiększone do 6,0 m tak, aby odpowiadały parametrom zjazdu publicznego. W przypadku zjazdu na działkę nr 39/1 nie było to konieczne, gdyż na tej działce nie było żadnego utwardzenia terenu umożliwiającego poruszanie się samochodów. Zaprojektowany zjazd łączy się jedynie z istniejącym chodnikiem i służy dojściom do budynku mieszkalnego. Zmieniono także rozwiązania projektowe dotyczące drogi gminnej – ul. [...], która stanowiła dojazd do działek nr [...] i [...], a następnie przechodziła w ciąg pieszy (drogę bez wylotu), co mogło powodować problemy w dojeździe do działek skarżących. Dlatego zamiast chodnika łączącego te drogi został zaprojektowany, w ramach nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego – plac manewrowy na dz. [...] oraz jezdnia łącząca drogę gminną (ul. [...]) z dalszym jej ciągiem Takie rozwiązanie umożliwia, zdaniem Sądu, wjazd i wyjazd wielkowymiarowych pojazdów ciężarowych na działki skarżących oraz prowadzenie przez nich dotychczasowej działalności gospodarczej, a także swobodny powrót samochodów ciężarowych do węzła w przypadku, kiedy zakład wulkanizacyjny byłby nieczynny. Ostatecznie więc – bazując na dokumentach dostarczonych przez inwestora przy piśmie z dnia 21 maja 2015 r. oraz z pisma inwestora z dnia 11 marca 2013 r.– W ocenie Sądu należy przyjąć, że skarżący dysponują dojazdem do swojej nieruchomości o następujących parametrach: jezdnia drogi dojazdowej (gminnej) o szerokości 5 m, szerokość poboczy tej drogi – 1,25 m, szerokość zjazdu – 5 m, promień skrętu z jezdni na zjazd – 6 m, Jedynie dwudziestometrowy odcinek jezdni przed skrętem w ulicę [...] ma szerokość 4 m. Odcinek ten nie znajduje się na wysokości działek należących do skarżących.

W ocenie Sądu droga i zjazd o takich parametrach umożliwiają prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej – zakładu wulkanizacyjnego, zatem słuszny interes skarżących został uwzględniony.

Oceniając zarzuty skargi, Sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 1 specustawy drogowej w związku z powyższymi rozważaniami należy ocenić jako niezasadny. Dojazd i sam zjazd na działkę skarżących zostały dostosowane do rodzaju działalności prowadzonej przez skarżących, przez co ich uzasadniony interes został uwzględniony. Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 specustawy drogowej także jest niezasadny. Dojazd i zjazd, jakim dysponują skarżący, w chwili obecnej ma wyższe parametry niż pierwotnie planowane w decyzji lokalizacyjnej (powiększono łuki wyokrąglające przecięcie krawędzi zjazdu i jezdni ulicy, tzw. promień skrętu). Nie sposób uznać, aby takie rozwiązanie naruszało słuszny interes skarżących. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie ich mienia nie jest zarzutem, z jakim winien zmierzyć się sąd administracyjny rozpoznający sprawę pozwolenia na budowę. Jeśli skarżący uważają, że tylko i wyłącznie przebudowa drogi przyczyniła się do spadku dochodów, winni swoje roszczenia skierować do sądu powszechnego. Przedstawione przy piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. zestawienie obrotów należy potraktować jako dokument prywatny, nie mający wpływu na rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sad podkreślił, że jeśli skarżący uważają, iż pozostała po budowie drogi część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, powinni skierować roszczenie o jej wykupienie stosownie do dyspozycji art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, zatem organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych na okoliczność zapewnienia skarżącym w przedłożonym projekcie budowlanym stosownego dostępu do drogi, możliwości przejazdu i zawracania przez samochody ciężarowe na zaplanowanej drodze oraz na okoliczność możliwości wytyczenia publicznej drogi zbiorczej w miejscu dotychczasowej wewnętrznej drogi gruntowej łączącej nieruchomość skarżących i sąsiednie, która mogłaby zostać przyłączona do drogi S8. Instytucja biegłego, uregulowana w art. 84 k.p.a., stosowana jest, gdy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne, czyli wtedy, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka potrzeba nie zachodzi, bowiem wszystkie parametry, jakim ma odpowiadać konkretny element drogi lub zjazdu, określone są przepisami.

Zdaniem Sądu, parametry zjazdu publicznego na działkę skarżących wypełniają wymogi określone w § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia oraz jest on (oraz droga dojazdowa) odpowiedni dla ruchu pojazdów ciężarowych, co potwierdzają załączniki 7.1, 7.2 i 7.3 do pisma inwestora z dnia 21 maja 2015 r. Jednocześnie droga umożliwiająca dojazd do nieruchomości skarżących ma parametry odpowiadające drodze klasy L, o których mowa w § 15 ust. 1 pkt 5 oraz § 37 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Na działce nr [...] zaprojektowano plac manewrowy i połączono obydwa odcinki drogi gminnej – przebiegający obok nieruchomości skarżących i ul. Osiedlową – aby umożliwić manewrowanie samochodom ciężarowym stosownie do dyspozycji § 125 rozporządzenia.

Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że interes skarżących został uwzględniony. Ponownie podkreślić należy, że ze względu na zakaz stosowania zjazdów bezpośrednio z drogi o klasie S oczekiwanie skarżących w zakresie utworzenia takiego zjazdu na ich nieruchomość nie może zostać spełnione. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż w związku z nowelizacja art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda Łódzki mógł nadać decyzji z dnia [...] października 2010 r. rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączył wszystkie wymagane przez Prawo budowlane dokumenty, tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 20 ust. 1 pkt 1b); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4); decyzję Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej; decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Ponadto Marszałek Województwa Łódzkiego decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska w ramach przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu, inwestor dokonał także korekty projektu budowlanego celem zapewnienia skarżącym odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, umożliwiającego prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. Nieruchomość skarżących będzie miała zapewnione połączenie z drogą S8 poprzez drogę gminną o szerokości 5 m z poboczem o szerokości 1,25 m oraz węzeł Zawada. W związku z tym wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Skoro przedłożony projekt budowlany – po dokonaniu poprawek zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroków sądów administracyjnych – jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z decyzjami o ustaleniu lokalizacji, jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, to należało udzielić pozwolenia budowlanego, bowiem w sytuacji spełnienia przez inwestora wymagań określonych w Prawie budowlanym, na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290);

2. naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie się do przepisu art. 190 p.p.s.a. i orzeczenie niezgodne z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2916/14 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez orzeczenie niezgodne z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2102/13, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa procesowego poprzez nie dokonanie oceny dowodu zgodnie z przepisem art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie prawa procesowego art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd tezy o braku konieczności dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego na okoliczność zapewnienia dojazdu do zakładu wulkanizacyjnego zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. z punktu widzenia formalnego został błędnie sformułowany, gdyż powyższy przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ decyzja nr [...] Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. oraz wszystkie następne decyzje w tej sprawie zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tzw. specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z art. 11i ust. 1 powyższej ustawy: W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Stosownie natomiast do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższy przepis jak z tego wynika ma więc nieco inne brzmienie, niż powołany w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.

W sprawie tej zapadło już sześć wyroków, gdyż istniały od początku wątpliwości, czy wydana decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. i wszystkie następne decyzje, zapewniają skarżącym poszanowanie ich interesów, polegające na zapewnieniu odpowiedniego dojazdu z drogi krajowej nr 8 (po rozbudowie) do nieruchomości nr [...], do zakładu wulkanizacyjnego. Chodziło o to, aby droga dojazdowa do ww. nieruchomości miała odpowiednie parametry techniczne, takie aby mogły po niej poruszać się samochody ciężarowe. Problem ten, a więc zaprojektowanie drogi dojazdowej o odpowiednich parametrach technicznych dla przejazdu samochodów ciężarowych, stał się jednocześnie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wiążącymi w sprawie tej organy a także sądy (art. 153 p.p.s.a.). Poszanowanie, czy też ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących, nie może być rozumiane jako budowa takiej drogi dojazdowej, jaką sobie życzą skarżący, a najlepiej zjazd bezpośredni z drogi krajowej nr 8.

Spełnienie wymagań wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy w tym przypadku rozumieć, jako faktyczne wykonanie dojazdu do nieruchomości skarżących o parametrach dopuszczających ruch samochodów ciężarowych, spełniającego wymagania zjazdu publicznego. Jak wynika z analizy zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 14–15), po dokonaniu poprawek w projekcie budowlanym w części dotyczącej zjazdów z drogi gminnej na działki nr 38/1 i 39/1, aktualnie droga dojazdowa do nieruchomości skarżących umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej – zakładu wulkanizacyjnego. Tym samym należy przyjąć, że słuszny interes skarżących został uwzględniony, w miarę możliwości na jakie pozwalają obowiązujące przepisy. Jak sama skarżąca kasacyjnie na rozprawie przyznała, droga dojazdowa do nieruchomości nie ma aktualnie żadnych ograniczeń związanych z parametrami samochodów ciężarowych mogących poruszać się po tej drodze. To, że zdaniem autora skargi kasacyjnej dojazd do zakładu skarżących jest obecnie "zbyt daleki i przez to nieopłacalny, nie może świadczyć, o tym, że został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, gdyż o naruszeniu tego przepisu mogłoby jedynie świadczyć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Takiego natomiast zarzutu nie zawiera skarga kasacyjna.

Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2 jest w aktualnym stanie faktycznym sprawy już nieaktualny, jak wynika z uzasadnienia decyzji GINB z dnia [...] lipca 2015 r. i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym uwzględniono postanowienia przepisów powołanych w tym punkcie petitum skargi kasacyjnej. Zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 190 i art. 170 p.p.s.a., czy też niezgodność z wymienionymi w pkt 2 skargi kasacyjnej wyrokami.

Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 3, nie ma uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym nawet jeżeli został dopuszczony dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem dowód w postaci zestawienia obrotów firmy, nie może mieć wpływu na ocenę Sądu wydanej w tej sprawie decyzji, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (specustawy drogowej).

Ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z przebudową drogi, można dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu nie ma i nie było w tej sprawie takiej kwestii, która by wymagała wydania opinii biegłego. Dowód "z opinii biegłego na okoliczność zapewnienia dojazdu do zakładu wulkanizacyjnego, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.", jak sugeruje autor skargi kasacyjnej w pkt 4 tego pisma, nie ma racjonalnego uzasadnienia, gdyż chodzi tu w zasadzie o opinię prawną, a nie o jakieś wiadomości specjalne, jak stanowi art. 84 § 1 k.p.a.

Zresztą kryterium ocennym zapewnienia dojazdu do zakładu wulkanizacyjnego, nie może być art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., jak wyjaśniono na wstępie. Poza tym przepis ten, czy też jego odpowiednik art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, nie określają jakie parametry powinna mieć droga dojazdowa do nieruchomości skarżących, gdyż o tym stanowią odpowiednie przepisy prawa materialnego, powołane w zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.