Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 881/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48-51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 , ust.7 ustawy Prawo budowlane nakazał Firmie [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą R., os. P., S.

1. Dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na " [...]" w miejscowości R., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...].

2. Rozbiórkę wykonać na własny koszt

3. Teren po rozbiórce należy uporządkować i przywrócić do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji PINB szczegółowo opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że zrealizowana inwestycja polegająca na budowie instalacji oświetleniowej na terenie "[...]" bez pozwolenia na budowę jest inwestycją należącą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dlatego legalizacja samowoli budowlanej nie może mieć miejsca, jeżeli inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek inwestora kilkukrotnie przedłużał termin doręczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (postanowienia z dnia 23.04.2013 r., z dnia 18.07.2013 r., z dnia 12.11.2013 r.). Biorąc jednak pod uwagę ocenę działania organu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie uwzględniającym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie i zobowiązującym PINB do wydania w terminie 2 miesięcy aktu administracyjnego (sygn. akt II SAB/Kr 84/14), nie można w dalszym ciągu uwzględniać kolejno składanych wniosków w tej sprawie.

Dalej zwrócono uwagę, że w dniu 26.11.2014 r. na dziennik podawczy PINB [...] złożona została decyzja Burmistrza znak [...] z dnia 19.11.2014 r. określająca na rzecz spółki "[...]" Sp. z o. o. SP. K. środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., Gmina [...], Powiat [...]. Jednakże niniejsza decyzja nie jest ostateczna, wobec czego nie może stanowić materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie.

Obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast nie odnoszą się do dostarczenia dokumentów, czy też uzupełnienia materiału dowodowego (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 08.02.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 940/11). Wobec powyższego zasadnym było w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydać nakaz wykonania robót naprawczych, natomiast w oparciu o art. 123 k.p.a. zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomimo wykonania nałożonego decyzją z dnia 20.12.2011 r. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, nie zachodzą okoliczności legalizacyjne zrealizowanej instalacji oświetleniowej, ponieważ brak jest w aktach sprawy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będącej niezbędnym dokumentem umożliwiającym legalizację wykonanych robót.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że inwestor tj. "[...]" Sp. z o.o. Sp. K. nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, w związku z czym dopuścił się samowoli budowlanej, a ponieważ nie są spełnione warunki do zastosowania procedury legalizacji przedmiotowego obiektu, słusznym zatem jest zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wobec nieprzedłożenia decyzji o środowiskowym uwarunkowaniach orzeczono nakaz rozbiórki oświetlenia.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 maja 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: Prbud) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o akta pierwszej instancji o sygnaturze PINB. [...], a także akta drugiej instancji o sygnaturze [...] wraz z odwołaniem i pismem inwestora, do którego włączono kopię ostatecznej decyzji SKO z dnia 29.01.2015 r. znak: [...] określającej na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. K. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...].

Organ odwoławczy odniósł się do przyjętej przez PINB kwalifikacji robót budowlanych, która w ocenie WINB jest nieprawidłowa, o czym poniżej.

W pierwszej kolejności analizy wymagało pojęcie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i obligatoryjnie wdrażanego trybu legalizacji dla takich robót. Podkreślono, że tryb wynikający z art. 51 ust. 1 Prbud co do zasady dotyczy robót budowlanych, niebędących budową obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 do 3a Prbud), do których wykonania przystąpiono bez wymaganego pozwolenia (dla robót budowlanych będących budową obiektu budowlanego ustawodawca przewidział inny tryb legalizacji w art. 48 i 49b Prbud). Stosownie do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 p.b. należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zatem co do zasady roboty budowlane nie będące budową obiektu budowlanego są zawsze technicznie i funkcjonalnie związane z konkretnym obiektem budowlanym. W niniejszym postępowaniu organ I instancji nie wykazał, że przedmiotowa instalacja oświetleniowa jest integralnie związana z obiektem budowlanym, jakim jest krzesełkowy wyciąg narciarski i stanowi urządzenie lub instalację z nim związane, ani też że jest samodzielnym obiektem, podlegającym legalizacji w odrębnym postępowaniu.

Na podstawie analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla kolei linowych przeznaczonych do przewozu osób (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 130) wywiedziono, że instalacja oświetleniowa stoku nie stanowi części wyciągu narciarskiego, na co wskazuje dodatkowo fakt, iż instalacja oświetleniowa stoku nie wpływa bezpośrednio na możliwość użytkowania wyciągu zgodnie z przeznaczeniem, a jedynie poprawia komfort i czas korzystania z trasy narciarskiej.

Przyjęty tok postępowania przez PINB w W. i objęcie przedmiotowych robót odrębnym postępowaniem legalizacyjnym wskazuje na niekonsekwencję w kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Jeśli instalacja stanowi odrębny obiekt budowlany, to powinna podlegać legalizacji w trybie art. 48 Prbud. Organ inwestycję objął odrębnym postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 51 Prbud, a postanowieniami wydanymi w trybie art. 81c Prbud i art. 77 K.p.a. domaga się od inwestora dokumentacji, określonej w art. 48 ust.3 i 49 ust.49 ust.4a Prbud.

Podjęte przez PINB postępowanie nie mieści się w regulacji wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud. Jeśli organ I instancji prowadzi równolegle postępowanie legalizacyjne w stosunku do obiektu budowlanego (wyciągu narciarskiego), nie stwierdzając, iż instalacja oświetleniowa stanowi odrębny obiekt budowlany, to winien postępowaniem legalizacyjnym (w trybie art. 48 Prbud ) objąć całość budowlanego (budowlę wraz z urządzeniami i instalacjami). W przeciwnym razie nie może zastosowania odrębna legalizacja w trybie art.51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prbud robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego, wykonanego bez pozwolenia na budowę, bowiem obiekt taki podlega procedurom określonym w art. 48 Prbud. W ocenie WINB organ I instancji w toku postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, prowadzącego do prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania.

W dalszej kolejności, odnośnie do podjętego rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgodnie z art. 51 ust. 3 Prbud. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo, w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, że wydana decyzja z dnia 20.12.2011 r., nakazująca w oparciu o art. 51.ust. 1 pkt 2 Prbud A. R., prowadzącej działalność gospodarczą p.n. "[...]" dokonać oznakowania ochronnego słupów oświetleniowych (żółto-pomarańczowe pasy odblaskowe) dla zwiększenia bezpieczeństwa i widoczności została wykonana przez inwestora, co zostało potwierdzone protokolarnie. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud miała na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i co do zasady winna być wydana po zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego, niezbędnego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że obowiązek oznakowania ochronnego słupów oświetleniowych (żółto-pomarańczowe pasy odblaskowe) dla zwiększenia bezpieczeństwa i widoczności został wykonany przez inwestora. Zatem dalsze procedowanie w sprawie, w celu uzyskiwania kolejnych dokumentów i pozwoleń wynikających z przepisów szczególnych, potwierdzających możliwość legalizacji robót, po wydanej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud. nie znajduje uzasadnienia w przepisach określonych w art. 51 Prbud.

Na wadliwość prowadzonego postępowania wskazuje również treść wydanych w sprawie postanowień, w tym wydanego w oparciu o art. 81c ust.2 postanowienia z dnia 12.04.2011 r., znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki nałożone na inwestora wskazanym postanowieniem sformułowane zostały nieprecyzyjnie, w szczególności nie został określony jednoznacznie zakres żądanej ekspertyzy, jak i cel, dla którego stała się w prowadzonym postępowaniu niezbędna. W związku z powyższym niejasne są, świetle wdrożonej procedury, kolejne postanowienia PINB wydane w trybie art. 7 i 77 K.p.a., zawierające m.in. żądanie uzupełnienia ekspertyzy i przedstawienie uzgodnionego przez PODGiK projektu budowlanego powykonawczego na aktualnej mapie do celów projektowych.

Dodatkowo WINB zauważył, że postanowieniem z dnia 19.11.2012 r., znak: [...] nałożono obowiązek na E. W., D. R. i S. R., uzależniając możliwość legalizacji wykonanych robót od przedłożenia wskazanych dokumentów. Następnie E. W., D. R. PINB pozbawił przymiotu strony w postępowaniu, natomiast S. R. nie jest adresatem skarżonej decyzji. Nieuprawnione jest zatem egzekwowanie obowiązku przedłożenia wskazanej decyzji od podmiotu ([...] Sp. z o.o. Sp. K.), który nie był zobowiązany do jej przedłożenia i wiązanie z tym faktem określonych skutków prawnych, przy braku wykazania następstwa prawnego.

Powtórnej analizy wymaga również przyjęty przez organ I instancji krąg stron postępowania. W tym zakresie widoczna jest również pewna niekonsekwencja PINB. Ze znajdujących się w aktach znak: [...] dokumentów, w tym wypisów z rejestru gruntów i oświadczenia [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (akta PINB k-157) wynika, iż E. W. i D. R., spadkobiercy A. R. są współwłaścicielami działek nr ewid.: [...], [...], [...], w R., objętych inwestycją, jednak. wyłączono te osoby z postępowania. W ocenie WINB osoby te posiadają nadal przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast [...] Sp. z o.o. Sp. K. adresat obowiązku nałożonego skarżoną decyzją jest jedynie właścicielem działek nr ew. [...] i [...], a korzysta z nieruchomości położnych na w/w działkach z tytułu bliżej nieokreślonego stosunku zobowiązaniowego. Ponadto A. R., określona w początkowej fazie postępowania jako inwestor, zmarła w dniu 28.06.2012 r.; aktem notarialnym poświadczenia dziedziczenia określono jej spadkobierców. Jeśli A. R. była inwestorem i właścicielem inwestycji jako osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], to firma [...] Sp.z o.o. Sp. Komandytowa, utworzona dnia 20.09.2012 r. (wpis do KRS pod nr [...]) nie dziedziczy jej praw majątkowych, związanych z własnością obiektów budowlanych na w/w działkach. Nie można również mówić o następstwie prawnym, związanym z funkcją inwestora. Następstwo prawne w sprawie po inwestorze przechodzi na właścicieli działek i obiektów na nich usytuowanych. Stronami postępowania, zgodnie z treścią art. 52 Prbud i 28 K.p.a. winni być zatem wszyscy właściciele działek, na których usytuowana jest inwestycja. Wyjaśnienia wymagają również kwestie tytułu prawnego do nieruchomości (stosunku zobowiązaniowego) z uwagi na możliwe konsekwencje wynikające decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i art.48 Prbud. Tym samym w toku ponownie prowadzonego postępowania należy zweryfikować interes prawny [...] Sp. z o.o. Sp. K. w przedmiotowym postępowaniu.

Z tych względów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzję tę zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [...] w B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267) - dalej jako "k.p.a." poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 49 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2013, poz.1409) - Prawo budowlane - dalej jako "p.b." w związku z art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięć środowisko (Dz. U. 2013, poz. 1235) - dalej jako "u.i.ś." w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. 2010, nr 213 1397) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko -poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedstawienie przez uczestnika decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było konieczne do legalizacji inwestycji.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W przypadku gdyby niniejsza sprawa została rozpatrzona nie wcześniej niż w dniu 15 sierpnia 2015 r. na postawie art. 145a p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015, poz. 658) dodatkowo wniesiono o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 - stu dni od dnia otrzymania akt, decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 10 grudnia 2014 r. (znak [...]). Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu wymagającym jej uchylenia.

Przede wszystkim organ kwestionuje podstawę prawną wydania decyzji PINB, wskazując, że została oparta na art. 51 ust. 3 p.b., natomiast powodem jej wydania było niedostarczenie dokumentu określonego w art. 49 ust. 4a p.b. (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a więc związanego z innym trybem postępowania legalizacyjnego, określonym w art. 48 p.b. W istocie, organ wskazał w treści rozstrzygnięcia błędną podstawę prawną. Oświetlenie stoku narciarskiego jest bowiem w przekonaniu skarżącego - jako instalacja - częścią budowli (wyciągu narciarskiego) tworzącą z nią całość techniczno - użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 1b p.b. W tym zakresie więc skarżący nie podziela argumentacji organu, jakoby instalacja oświetleniowa nie stanowiła części wyciągu narciarskiego. Co prawda, rację ma organ, wskazując, że instalacja oświetleniowa nie wpływa bezpośrednio na możliwość użytkowania wyciągu zgodnie z przeznaczeniem. Celem normy zawartej w wyżej komentowanym przepisie, nie jest jednak takie zdefiniowanie budowli, aby za jej część można było uznać tylko te elementy, które są z nią nierozerwalnie związane. Zdaniem skarżącego wystarczające jest istnienie powiązania techniczno - użytkowego. Jak bowiem nie ulega wątpliwości, że wyciąg może funkcjonować bez oświetlenia, tak jest oczywiste, że istnienie instalacji oświetlenia bez wyciągu byłoby pozbawione sensu.

Nadto, nie można zapominać, że § 3 ust. 1 pkt. 49 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który zalicza wyciągi narciarskie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, rozciąga swoje zastosowanie także na urządzenia towarzyszące wyciągom. Zamiarem ustawodawcy ewidentnie było więc traktowanie infrastruktury towarzyszącej wyciągom jako jednego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 13 u.i.ś. Skoro zaś art. 72 ust. 1 pkt. 1 u.i.ś. nakazuje uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed realizacją przedsięwzięcia, dla którego niezbędne jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, to należy uznać, że także legalizacja instalacji oświetleniowej, jako tworzącej z wyciągiem całość techniczno - użytkową, wymaga przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg ten jest wprost wskazany w art. 49 ust. 4a p.b.

Skarżący nie uznaje poprawności wydzielenia do odrębnych postępowań administracyjnych legalizacji samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej. Nie stanowi to jednak jego zdaniem o wadliwości decyzji PINB w takim stopniu, aby konieczne było jej uchylenie. Samo błędne wskazanie podstawy prawnej nie może bowiem przesądzać o wadliwości decyzji, a już na pewno nie w takim stopniu, aby konieczne było jej uchylenie. Nawet wadliwe decyzje, jeśli odpowiadają prawu, powinny zostać utrzymane w mocy, z uwagi na zasadę trwałości i pewności obrotu.

Bez znaczenia pozostaje także nakazanie uczestnikowi przez PINB w W. przedstawienia ekspertyzy technicznej dla instalacji oświetlenia. Art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter ogólny i uprawnia organy nadzoru budowlanego do żądania przedstawienia ekspertyzy technicznej od uczestnika procesu budowlanego nie tylko w ramach prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 p.b. Nie można też zapominać, że to nie brak przedstawienia, bądź uzupełnienia ekspertyzy w terminie stało się przyczyną wydania przez PINB nakazu rozbiórki, ale brak przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. podniesione w związku z rzekomo mało precyzyjnym wezwaniem PINB w tym zakresie, są bezprzedmiotowe.

Odnosząc się zaś do kwestii następstwa prawnego, która zdaniem organu nie została przedstawiona w sposób prawidłowy przez PINB, wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji PINB wynika, że Uczestnik wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art 50a oraz art. 51 p.b. Według Z. Niewiadomskiego (Z. Niewiadomski, red., Prawo budowlane. Komentarz. Legalis): "Tak sformułowany przepis art. 52 ustawy powoduje, że problemem w praktyce staje się pytanie, kogo konkretnie obciąża obowiązek dokonania czynności wynikających z ww. decyzji: inwestora, właściciela czy zarządcę, l choć uprawniona, znajdująca podstawy w wykładni gramatycznej, zdaje się być interpretacja, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z uznaniem właściwego organu, to uznanie to powinno doznawać ograniczeń. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca". Oczywiście nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wyrok NSA z 21 lutego 2002 r., II SA/GD 1705/99, Legalis). Dlatego też, skoro [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa złożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a organ l instancji nie podjął wątpliwości co do tego oświadczenia, to nie ma żadnych podstaw do kwestionowania statusu uczestnika jako inwestora, a tym samym skierowania wyłącznie do niego decyzji organu l instancji nakazującej rozbiórkę. Warto dodać, że tytułem prawnym przysługującym inwestorowi do nieruchomości nie musi być własność, stąd też rozważania organu dotyczące dziedziczenia praw majątkowych związanych z własnością obiektów budowlanych są bezprzedmiotowe. Na marginesie należy dodać, że zarówno S. R., E. W., jak i D. R. są wspólnikami uczestnika. Niewątpliwie mają, więc wiedzę o fakcie wydania decyzji PINB. Wszystko wskazuje na to, że ich wyraźną wolą jest, aby to Uczestnik, a nie oni jako osoby fizyczne, były stronami toczących się postępowań legalizacyjnych, skoro nie wnosili o doręczenie decyzji wydanej przez PINB, ani nie wnieśli od niej odwołania, mimo że została ona doręczona co najmniej S. R., który, jak sam wskazuje organ w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, jest pełnomocnikiem swoich dzieci – E. W. i D. R.. Nawet wadliwe rozstrzygnięcie kwestii następstwa w żaden sposób nie wpłynęło również na naruszenie praw wyżej wymienionych osób.

Jeżeli zaś chodzi o kwestię naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podkreślono, że umożliwia on organowi rozpatrującemu odwołanie wydanie decyzji kasacyjnej tylko w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem organ zarzucił decyzji PINB przede wszystkim naruszenie przepisów prawa materialnego (a zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. są, jak już wykazano wyżej, bezprzedmiotowe). Nadto, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się wyjątkowość rozstrzygnięcia kasacyjnego. organ jest bowiem uprawiony jak i zobowiązany do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć. Praktyka uchylania decyzji do ponownego rozpatrzenia, bez ewidentnego zaistnienia ku temu przesłanek, jest niewłaściwa. Co więcej, w tej konkretnej sytuacji, sąd administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 84/14) dopatrzył się rażącej przewlekłości postępowania. Dodatkowe wydłużanie postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, powinno zdaniem Skarżącego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

W ocenie Sądu powyższe warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem decyzja organu I instancji była wadliwa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był tak znaczny, że nie mógł zostać przez organ odwoławczy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego w sposób konkretny i szczegółowy wylicza wszystkie wady wydanej przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę. Liczba uchybień popełnionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także ich waga była tak znaczna, że organ II instancji nie mógł ich zignorować przyjmując - jak chce skarżący - że mimo wadliwości decyzja I instancji odpowiadała prawu i powinna zostać utrzymana w mocy, z uwagi na zasadę trwałości i pewności obrotu. Wadliwość dotyczy niemal każdej kwestii, która pojawiła się w postępowaniu przed organem I instancji: od zakwalifikowania przedmiotu postępowania i w konsekwencji wybrania właściwego trybu legalizacji wykonanych robót budowlanych przez błędny krąg jego stron, niejasne i nieprecyzyjne postanowienia dowodowe, aż po nieuzasadnione w żaden sposób przyjęcie, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być spółka [...].

Strona skarżąca bagatelizuje te uchybienia podnosząc, że w istocie nie miały one wpływu na wynik sprawy, który został zdeterminowany brakiem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomija przy tym fakt, że w dacie rozpoznawania odwołania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Do akt sprawy dołączono bowiem kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...]. Organ odwoławczy wydając decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a zatem decyzja PINB nakazująca rozbiórkę oświetlenia stoku narciarskiego z powodu niedostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tak nie mogłaby się utrzymać.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi należy przypomnieć, że ustawodawca wprowadził trzy odrębne tryby postępowania w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowlanych. W art. 48 - 49a ustawy Prawo budowlane uregulowano postępowanie w zakresie robót budowlanych obejmujących budowę obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tryb przewidziany w art. 49b dotyczy obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wreszcie tryb postępowania wskazany w art. 50 - 51 obejmuje "przypadki inne niż przewidziane w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1", o ile roboty budowlane prowadzone są:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Każdy z tych trzech trybów postępowania jest odmienny od pozostałych. Wprawdzie każdy z nich przewiduje możliwość doprowadzenia nielegalnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże w każdym przypadku przesłanki legalizacji są nieco inne. Skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie trzech różnych trybów postępowania, a jako kryterium wyboru odpowiedniego trybu przewidział rodzaj wykonanych nielegalnie robót budowlanych, to rzeczą organu nadzoru budowlanego jest dokładne wyjaśnienia zakresu tych robót i zastosowanie właściwego trybu. Obowiązkowi temu organ I instancji nie podołał, co szczegółowo wyjaśnił WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący z jednej strony przyznaje, że organ I instancji "wskazał w treści rozstrzygnięcia błędną podstawę prawną", następnie podnosi, że "nie uznaje poprawności wydzielenia do odrębnych postępowań administracyjnych legalizacji samowolnie wybudowanej instalacji oświetleniowej", by wreszcie zauważyć, że "samo błędne wskazanie podstawy prawnej nie może (...) przesądzać o wadliwości decyzji, a już na pewno nie w takim stopniu aby konieczne było jej uchylenie". Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji przed organem I instancji doszło nie tylko do powołania błędnej podstawy prawnej, ale w ogóle przeprowadzono niewłaściwy tryb postępowania. Sąd podziela przy tym zastrzeżenia WINB dotyczące żądania od inwestora dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 - 51 tej ustawy, który nie daje podstaw do żądania takiej dokumentacji. Powoływanie się w postanowieniach zobowiązujących inwestora do przedstawienia takiej dokumentacji na art. 77 k.p.a. oraz art. 81c Prawa budowlanego nie może znaleźć aprobaty Sądu.

Z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że prawidłowy tryb legalizacji oświetlenia stoku narciarskiego to tryb przewidziany w art. 48, a nie w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Jak zauważa strona skarżąca zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące. Niewątpliwie oświetlenie stoku narciarskiego należy zakwalifikować jako "urządzenie towarzyszące trasie narciarskiej i wyciągowi narciarskiemu". Przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może więc być w tym przypadku wymagane. Tryb legalizacji przewidziany w art. 48 - 49 przewiduje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Prowadzenie postępowania we właściwym trybie stworzy podstawę do żądania od inwestora przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby sięgania w tym zakresie do art. 77 k.p.a. czy też art. 81c Prawa budowlanego.

Pozbawiony podstaw jest zarzut uznania w zaskarżonej decyzji, że przedstawienie przez uczestnika decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było konieczne do legalizacji inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żadnym momencie takiego stanowiska nie wyraził. Wręcz przeciwnie - we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdzono: "należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, dotyczące okoliczności wskazanych powyżej i wydać właściwą decyzję. Odpowiednio do tych ustaleń organ uwzględni w postępowaniu treść decyzji SKO w [...] z dnia 29.01.2015 r. znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R.". Sądowi z urzędu wiadomo, że powołana decyzja środowiskowa SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2015 r. sygn. II SA/Kr 432/15, który nie jest jeszcze prawomocny. Zacytowane wskazania mogą więc stać się częściowo nieaktualne. Niemniej jednak nawet wówczas brak będzie podstaw do wysnuwania z zaskarżonej decyzji wniosków, iż przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zbędne.

Słusznie również organ odwoławczy wytknął wadliwość tj. niejasność i nieprecyzyjność postanowień dowodowych. Nawet, jeżeli wadliwe postanowienia nie miały bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji, to w ponownie prowadzonym postępowaniu tego rodzaju błędy powinny zostać usunięte.

Sad podziela również zastrzeżenia organu odwoławczego co do ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności co do następstwa prawnego po zmarłym inwestorze A. R. oraz co do uczynienia adresatem decyzji rozbiórkowej spółki [...]. Okoliczności te powinny zostać szczegółowo wyjaśnione stosownie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Fakt, że E. W., D. R. i S. R. są wspólnikami w spółce [...] sp. z o.o. sp. k. i w związku z tym mieli wiedzę o przebiegu postępowania nie zwalnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z obowiązku prawidłowego doręczania wszelkich pism w sprawie. Nie można w żaden sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że "skoro [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa złożyła oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a organ l instancji nie podjął wątpliwości co do tego oświadczenia, to nie ma żadnych podstaw do kwestionowania statusu uczestnika jako inwestora, a tym samym skierowania wyłącznie do niego decyzji organu l instancji nakazującej rozbiórkę". Organ odwoławczy swoje wątpliwości co do statusu spółki w niniejszym postępowaniu sformułował jednoznacznie i w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien wątpliwości te jednoznacznie wyjaśnić.

Podsumowując należy podkreślić, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, bowiem postępowanie przed organem I instancji było dotknięte taką ilością uchybień i o tak znacznej wadze, że organ II instancji nie był w stanie usunąć ich wszystkich w ramach postępowania odwoławczego.

Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.