Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 140/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 36ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: par. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 230 poz 1924
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu  sporządzania operatu szacunkowego.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska


UZASADNIENIE

Rada Miejska S. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urzęd. Województwa Wielkopolskiego Nr 75, poz. 1352) zmieniła plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta, przeznaczając teren wydzielonych działek nr [...] i [...] położonych przy ul. R w miejscowości J. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (...). Powyższe działki we wcześniejszym ogólnym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] (Dz. Urzęd. Nr 4, poz. 43) określone były jako teren istniejącego lasu (...) i łąk (... ). W uchwale z dnia [....]r. ustalono także [...]% stawkę, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dokonanym podziałem, z wymienionych nieruchomości wydzielona została między innymi działki nr [...] i nr [...].

Rozstrzygając sprawę po raz pierwszy, Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...]r. na podstawie przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił właścicielce działek – "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych działek – sprzedanych umową notarialną w dniu [...]r., a więc przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Burmistrz stwierdził, iż w okresie między uchwaleniem zmiany planu a zbyciem działek właściciel poczynił na nie nakłady, ale nie miały one wpływu na wzrost ich wartości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z poleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego nakładów poniesionych przez Spółkę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [....]r. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił Spółce "A" jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości nr [...] i nr [...] w wysokości – odpowiednio [...] zł i [....] zł.

W uzasadnieniu ustalił, w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, że wartość działek, przeznaczonych w poprzednim planie pod uprawy rolne, wynosiła w dniu sprzedaży: dla działki nr [...] – [...] zł, dla działki [...] – [....] zł. Po zmianie planu wartość działek, jako budowlanych, wzrosła odpowiednio do kwoty [...] zł i kwoty [...] zł.

Nadto Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił, że Spółka "A" poczyniła -w okresie między uchwaleniem zmiany planu a zbyciem nieruchomości - nakłady o łącznej wartości: [...] zł dla działki nr [...] oraz [...] zł dla działki nr [...] jednakże odmówił ich odliczenia w powołaniu na przepis art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Przepisem tym bowiem został uchylony art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniający do odliczenia od opłaty planistycznej nakładów poczynionych przez właściciela gruntu. Nowela ta nie zawiera przepisów przejściowych pozwalających na stosowanie dotychczasowych uregulowań do spraw rozpoczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie, czyli przed dniem [....]r.

Spółka "A" wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie: zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa zawartej w art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony praw słusznie nabytych i niedziałania prawa wstecz, nieuwzględnienie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), nakazu załatwiania spraw administracyjnych w określonych terminach (art. 12 i 35 k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego – przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podkreśliła, że skoro w dacie wydania przez Burmistrza pierwszej decyzji (.....) słusznie nabyła prawo do pomniejszenia opłat o wartość poniesionych nakładów, to powołana wyżej nowela, obowiązująca od [...]r. nie ma już wpływu na ocenę zasadności tego nabycia. Brak przepisów przejściowych nie może wpłynąć na zmianę uprawnienia, gdyż obowiązek pomniejszenia opłat planistycznych o wartość nakładów "zaktualizował się pod rządami poprzednich przepisów."

W konsekwencji Spółka wniosła o ustalenie opłat planistycznych pomniejszonych o wartość poniesionych nakładów. Wzrost wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może bowiem obejmować nakładów poniesionych po zmianie planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie podzieliło tej argumentacji i decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) obowiązującego w dacie rozstrzygania. W dacie orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji, przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący pomniejszania opłaty planistycznej o wartość nakładów, już nie obowiązywał.

Zarzut naruszenia praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz odnosi się do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo.

Również pozostałe zarzuty odwołania, odnoszące się do naruszenia przepisów proceduralnych, zdaniem Kolegium nie zasługiwały na uwzględnienie.

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Spółkę "A" – z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenie.

Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasady niedziałania prawa wstecz oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konstytucyjna zasadna zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa gwarantuje ochronę przed nagłymi i nieprzewidywalnymi zmianami prawa, które podważają podstawowy cel, jakim jest regulowanie zachowań zainteresowanych podmiotów. W dacie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. skarżąca była uprawniona do pomniejszenia opłaty o wartość nakładów, a zatem późniejsza zmiana stanu prawnego obowiązująca od dnia [...]r. nie mogła znieść tego uprawnienia. Prawem słusznie nabytym – w ocenie skarżącej – była bowiem w momencie wydania pierwszej, wadliwej decyzji, uchylonej w całości przez organ odwoławczy, możliwość pomniejszenia opłaty o wartość poniesionych nakładów. Brak przepisów przejściowych nie ma, w ocenie Spółki, wpływu na nabyte uprawnienie do odliczenia wartości nakładów, gdyż odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek organu, aby pomniejszyć opłaty o te nakłady zaktualizował się w oparciu o obowiązujący wówczas przepis prawa.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. sprowadza się do stwierdzenia, iż organy administracji nie udzieliły informacji dotyczących postępowania w taki sposób, by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Dokonując nakładów Spółka działała w przekonaniu, że po zbyciu nieruchomości opłata zostanie pomniejszona o wartość tych nakładów.

Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. argumentując, iż organy obu instancji nie informowały o uprawnieniu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia.

Skarżąca zarzuciła też rażące naruszenia przepisów art. 12 i art. 35 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji po upływie około siedmiu miesięcy od złożenia odwołania oraz wydaniu przez Burmistrza ponownej decyzji po upływie około dwóch miesięcy po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Nie wskazano, jakimi przesłankami kierował się organ nie uwzględniając zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 powołanej ustawy oraz zasady terminowego załatwiania sprawy administracyjnej.

Z kolei na skutek naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. skarżąca Spółka utraciła przysługujące jej uprawnienie polegające na pomniejszeniu opłaty o wartość poniesionych nakładów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w powołaniu na dotychczasową argumentację.

W toku postępowania sądowego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych w związku z uchyleniem na podstawie art. 10 pkt 4 litera a przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – z art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia [...]r. oddalił skargę. Sąd uznał, że wartość przedmiotowych działek wzrosła w wysokości ustalonej w toku postępowania administracyjnego, a spornym jest jedynie problem pomniejszenia jednorazowych opłat o zwrot nakładów poczynionych przez skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stanowiących powtórzenie argumentacji podniesionej przez skarżącą Spółkę w postępowaniu administracyjnym, że naliczone opłaty powinny być pomniejszone o wysokość nakładów poniesionych w związku z uzbrojeniem działek Sąd wskazał na prawidłowość uznania przez organy administracji, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji nakłady takie nie podlegały odliczeniu. Przewidujący możliwość odliczenia nakładów przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 22 września 2004r. na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a powołanej wcześniej noweli z dnia 28 listopada 2003r. Skoro więc zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a sprawa była rozpoznawana po dniu wejścia w życie powołanej zmiany – organy administracji prawidłowo zastosowały przepis w nowym brzmieniu, nie pomniejszając naliczonych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wysokość poczynionych nakładów. Sąd podniósł, że w noweli brak przepisu przejściowego, dającego podstawę do stosowania starych przepisów. Sąd uznał za nieuzasadniony podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu zawnioskowanego przez skarżącą pytania prawnego. Nowela wprowadziła bowiem stosunkowo długi – trzymiesięczny okres dostosowawczy pomiędzy jej ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw a wejściem w życie. W tym okresie organy w zwykłym trybie mogły zakończyć wszczęte postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zarzucana przez skarżącą bezczynność organów administracji w wydaniu decyzji jest naruszeniem określonego w art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy administracyjnej, niemniej jednak usuwaniu ewentualnych negatywnych następstw bezczynności służą szczególne instytucje określone w k.p.a., a bezczynność organu nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie miało też wpływu na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tj. niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, skoro skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego wysokości opłat i podstaw ich obliczenia, domagając się jedynie jej pomniejszenia o wartość poniesionych nakładów. Poza tym, wbrew wywodom skargi, przedstawiony operat szacunkowy nie obejmuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonanymi nakładami. Autor operatu jednoznacznie bowiem wskazał, że grunt po zmianie planu traktowany jest jako nieuzbrojony. Ustalił zatem wzrost wartości nieruchomości, który nie obejmuje wzrostu spowodowanego poczynionymi nakładami, a wynika jedynie ze zmiany planu.

Wreszcie – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie miało też istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów odwołania w sytuacji, gdy zasadniczy problem dotyczył stosowania art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. oraz naruszenie art. 9 k.p.a. – w sytuacji, gdy treść odwołań wnoszonych przez skarżącą potwierdza znajomość przepisów prawa.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę "A", Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu w P. do ponownego rozpatrzenia, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zaskarżony wyrok wydany został z obrazą prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 Konstytucji RP w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, iż wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawa została spełniona w odniesieniu do regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw wobec zastosowania vacatio legis. Nie można pominąć, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte przed utratą mocy wymienionego przepisu. Dokładnej daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie można ustalić, bowiem Sąd I instancji nie zażądał nadesłania całości akt administracyjnych, poprzestając na samych wydanych decyzjach.

Przy braku odpowiednich przepisów przejściowych w omawianej ustawie z dnia 28 listopada 2003 r., kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą zasadą nie można ustanowić przepisów prawa, które wiązałoby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości, co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość. Z zasady ochrony praw nabytych wynika, że w przypadku wątpliwości stosowania prawa należy stosować dawną ustawę jeśli przyznawała ona określone uprawnienia, a - jak w rozpoznawanej sprawie – nie zostało wykazane, że ważny interes publiczny, mający prymat nad interesem jednostki, wymagał stosowania uregulowań nowej ustawy. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa nie niweczy możliwości zmiany prawa, lecz wypływa z niej bezwzględny obowiązek - w przypadku zmian w obowiązującym stanie prawnym – uwzględniania ochrony praw nabytych ukształtowanych pod rządami dotychczasowych przepisów. Zasada pewności prawa ma szczególne znaczenie w zakresie uregulowań dotyczących wszelkiego rodzaju danin publicznych, a więc w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. Takie cechy nosi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone już we wcześniejszych wyrokach, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który poczynił nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości w okresie obowiązywania art. 37 ust. 2 ustawy nie może być obciążony innymi obowiązkami niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie czynności prawnej, w następstwie której zaistniał obowiązek poniesienia opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponowna ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie wymagała rozważenia wszystkich podniesionych zarzutów skargi, w tym dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania w płaszczyźnie zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy. Sąd Wojewódzki dotychczas tego nie uczynił, dochodząc do przekonania, że przepis ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

Kierując się powyższymi wytycznymi oraz będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie udało się ustalić dokładnej daty wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem organy pierwszej i drugiej instancji na żądanie Sądu nie nadesłały, do chwili ogłoszenia wyroku, całości żądanych akt administracyjnych (k. [...] akt sądowych). Można jednak przyjąć, iż wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu sprzedaży przedmiotowych [...] działek, czyli po dniu [...]r., a przed dniem [...]r. W tej ostatniej dacie Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał pierwszą decyzję w sprawie.

Prawo do odliczenia nakładów przyznawał właścicielowi sprzedanej nieruchomości zarówno przepis art. 36 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia [...]r., czyli w dniu wszczęcia postępowania i w dniu wydania przez Burmistrza pierwszej decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wcześniej wyroku – uchylenie z dniem [...]r. określonego w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym uprawnienia do pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, nie może naruszać niewadliwie nabytego przed dniem [...]r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sposób obliczenia opłaty planistycznej wskazany został w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w art. 36 ust. 4. W myśl tych przepisów, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości.

Tak obliczoną opłatę planistyczną – zgodnie z przepisem ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym w sprawie zastosowanie z przyczyn wyżej podanych – "pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości".

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości należy sięgać do przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeszcze pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), obowiązujące w czasie nabycia przez skarżącą Spółkę prawa do odliczenia poniesionych nakładów, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) wyjaśnia w § 50 ust. 1 tylko to, że przy określeniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, (czyli opłaty planistycznej o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą, oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu względnie zmianie planu.

Skoro jednak w ustępie 2 § 50 omawianego rozporządzenia stwierdza się, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości", to brak podstaw do przyjęcia, że ten sposób szacunku ma zastosowanie także w tym przypadku, gdy właściciel poczynił nakłady na nieruchomość w okresie pomiędzy zmianą planu a dniem sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004r., a w poprzedniej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym art. 36 ust. 5). W ustępie 1 nie ma bowiem mowy o nakładach.

Wniosek ten dodatkowo potwierdza fakt utrzymania podstawowych regulacji zawartych w § 50 ust. 1 i 2 powołanego ostatnio rozporządzenia również w kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), mimo że weszło ono w życie już po uchyleniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczającego możliwość pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość nakładów.

W sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w pierwotnym brzmieniu) należy kierować się wcześniej omówioną zasadą ustanowioną w art. 37 ust. 1 tej ustawy i najpierw określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży, czyli przy uwzględnieniu stanu nieruchomości będącego wynikiem poniesionych nakładów – jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 37 – a następnie odliczyć te nakłady od ustalonej opłaty planistycznej.

Wywodząc w skardze, iż wzrost wartości nieruchomości, stanowiący podstawę do nałożenia na skarżącą Spółkę opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nie może obejmować wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej nakładami dokonanymi przez skarżącego" skarżąca Spółka przeoczyła, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży, a zatem z uwzględnieniem poniesionych nakładów.

Nie budzi wątpliwości, że celem uregulowania zawartego w art. 37 ust. 2 było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, a nie innych czynników – nakładów na nieruchomość. Jeżeli więc dokonane nakłady wpłynęły na wielkość opłaty planistycznej, bo spowodowały wzrost wartości nieruchomości przyjęty dla ustalenia tej opłaty, to należy stosować reguły z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu.

Natomiast nie do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości rozumianej zgodnie ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa jest sytuacja, w której – jak oczekuje tego skarżąca Spółka – opłatę planistyczną ustala się z uwzględnieniem wartości nieruchomości po zmianie planu, ale z pominięciem wzrostu tej wartości – w wyniku dokonanych nakładów i równocześnie tak ustaloną opłatę pomniejsza się o dokonane nakłady. Takie założenie oznaczałoby bowiem, że wysokość opłaty planistycznej byłaby jednakowa zarówno w sytuacji, gdy właściciel dokonał nakładów, o których mowa w art. 37 ust. 2, jak i gdy takich nakładów nie poczynił, a mimo tego – w pierwszym przypadku opłata podlegałaby pomniejszeniu o wartość nakładów.

Dodać trzeba, że tak ustalona opłata byłaby wyłącznie wynikiem wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu a nie, jak stanowi art. 37 ust. 2 in fine, także poczynionych nakładów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie zatem wyjaśnienie powyższych okoliczności. Ustaleń w tym przedmiocie organy nie poczyniły, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W operacie szacunkowym, na którym oparły się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji, w rozdziale II.1 wyraźnie stwierdzono, że grunt po zmianie planu traktowany jest jako grunt nieuzbrojony.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. został zgłoszony w skardze, ale nie może być on rozważany w kontekście pozostawienia przez organ odwoławczy "bez rozpoznania zarzutu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. przepisów art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", lecz w kontekście naruszenia wprowadzonej przez art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. O tym bowiem, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego można orzec po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Powołanie się na naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia "słusznego interesu strony" jest chybione, gdyż ta zasada może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania organu (patrz komentarz do KPA M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2006 wyd. II teza 4 do art. 7). Decyzja ustalająca opłatę planistyczną nie ma takiego charakteru.

Ma natomiast rację skarżący zarzucając, że odmowa odliczenia nakładów o których stanowił przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu – i to w dodatku poprzedzona pierwszą decyzją organu odwoławczego uchylającą decyzję Burmistrza i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia i odliczenia nakładów – narusza nie tylko zasadę wynikającą z art. 2 Konstytucji, co już przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyroku, ale i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę niepogarszania sytuacji strony odwołującej się. Naruszenie tych zasad miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Niedostarczenie przez organy administracji ani wraz ze skargą, ani w czasie trwania postępowania sądowego, całości akt administracyjnych uniemożliwia sprawdzenie trafności zarzutu naruszenia przez organy orzekające zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Naruszenie to – zdaniem skarżącego polegało na tym, że "skarżący w ogóle nie był informowany ani przez organ I instancji, ani przez organ II instancji, o prawie zapoznania z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz dlatego, że odmówiono mu doręczenia odpisu operatu szacunkowego uniemożliwiając zapoznanie się z jego treścią. Skarżący nie został też poinformowany o zakończeniu postępowania, przez co nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia oświadczenia końcowego. Wywody skarżącego nie zawierały jednak wskazania, że uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Tymczasem do strony stawiającej zarzuty należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z dnia [...] r. sygn. [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienia uniemożliwiły jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (ONSA/WSA z 2006 r. nr 6, poz. 157).

Jak już wcześniej wskazano, organ drugiej instancji z naruszeniem art. 54 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przekazał Sądowi odpowiedzi na skargę wraz z całością akt administracyjnych. Nie uczynił też tego, mimo wezwania, aż do zakończenia postępowania sądowego. Niemożliwa zatem okazała się kontrola legalności przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i zasadności zarzutów skargi wskazujących na przewlekłość tego postępowania. Nawet jednak gdyby przewlekłość postępowania miała miejsce, to nie stanowiłaby przesłanki do uchylenia decyzji czy stwierdzenia jej nieważności.

Nie można zarzucić organowi drugiej instancji, że z naruszeniem przepisów art. 107 k.p.a. nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, gdy zasadniczy problem dotyczył stosowania art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] r.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu orzekającego będzie skompletowanie całości akt administracyjnych. Ustalając wysokość opłaty planistycznej na podstawie wymaganego operatu szacunkowego organ orzekający uwzględni wyżej omówione uwagi i wskazania Sądu. W szczególności organ administracyjny zleci uzupełnienie operatu w zakresie niezbędnym do oceny jego prawidłowości.

/-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska

MK