Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 533/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) etapowanie zamierzenia budowlanego jest dopuszczalne, jeżeli docelowo przewiduje się budowę więcej niż jednego obiektu. Nie można na etapy dzielić zamierzenia budowlanego składającego się z jednego obiektu, gdyż w takim przypadku pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego.

TEZY

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) etapowanie zamierzenia budowlanego jest dopuszczalne, jeżeli docelowo przewiduje się budowę więcej niż jednego obiektu. Nie można na etapy dzielić zamierzenia budowlanego składającego się z jednego obiektu, gdyż w takim przypadku pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 906/13 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 906/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. E. D. wystąpiła do Prezydenta Miasta Leszna o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycję obejmującą I etap, tj. budowę budynku garażowo-gospodarczego (obiekt kategorii III) na działkach oznaczonych numerami: [...] ark. mapy [...] w L. przy ul. [...].

Prezydent Miasta Leszna postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr AP.III.6740-352/2012, na podstawie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zobowiązał E. D. do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu obejmujący w I etapie budowę części garażowo-gospodarczej, w II etapie budowę części mieszkalnej budynku jednorodzinnego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. i D. S., I. i L. K., Z. S. i R. C. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta Leszna na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 zatwierdził projekt zagospodarowania terenu obejmujący: w I etapie budowę części garażowo-gospodarczej, a w II etapie budowę części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego – oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. D., pozwolenia na budowę na inwestycję obejmującą I etap, tj. budowę budynku garażowo-gospodarczego (obiekt kategorii III) na działkach oznaczonych numerami: [...] ark. mapy [...] w L. przy ul. [...] (dalej jako "inwestycja") – pkt I decyzji. W pkt II decyzji organ I instancji uchylił pkt 3 postanowienia z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Leszna wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami § 7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem MJ zezwala się na lokalizację zabudowy pomocniczej, takiej jak garaże i pomieszczenia gospodarcze w obrębie budynku oraz wolnostojące. Przepis § 7 pkt 5 m.p.z.p. precyzuje natomiast, że możliwa jest lokalizacja budynków pomocniczych jako oddzielnych budynków, lecz o powierzchni maksymalnej nieprzekraczającej 45 m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Zdaniem organu I instancji projektowany w pierwszym etapie budynek garażowo-gospodarczy, o powierzchni 88,17 m2, pomimo niezależnej konstrukcji, nie sposób uznać za "oddzielny" w rozumieniu ustaleń planu miejscowego. Po zrealizowaniu drugiego etapu inwestycji obiekt stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obie części – mieszkalna i garażowo-gospodarczą, stworzą jedną spójną bryłę architektoniczną, co wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu. Wskazano, że nie tylko rozwiązania konstrukcyjne decydują o zaliczeniu obiektu do grupy budynków "wolnostojących" albo zlokalizowanych "w obrębie budynku mieszkalnego", lecz stanowią o tym w sposób równorzędny powiązania funkcjonalne obiektów i ich poszczególnych części, a także ich forma. Część garażowo-gospodarczą zespołu zaprojektowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, spełniając jednocześnie wymogi z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wskazano, że przedłożony projekt budowlany zawiera dane i oświadczenia umożliwiające stwierdzenie, że zapewniono poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie dojdzie do naruszenia przepisów dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06 wskazano, że działka nr [...], w granicy z która zaprojektowano sporny obiekt, nie ma charakteru działki budowlanej, zatem w rozpoznawanej sprawie brak jest wymogu zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W tej sytuacji dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę w granicy, tym bardziej że w granicy z tą działką jest już usytuowany inny budynek (na dz. nr 112/22 i 112/21).

Od powyższej decyzji z dnia 10 maja 2013 r. odwołania wnieśli I. K., L. K., B. i D. S., R. S. oraz Z. S.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia w projekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. zaprojektowanie budynku garażowo-gospodarczego w odległości nie mniejszej niż 3 m od działki budowlanej nr [...]; doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i torów PKP w Lesznie – uchwała nr VIII/71/2003 Rady Miejskiej Leszna z dnia 29 kwietnia 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Wielk. Nr 115, poz. 2127), tj. zmniejszenie powierzchni ww. budynku do powierzchni maksymalnej 45 m2 pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] maja 2013 r. i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że inwestorka nie usunęła w terminie 14 dni od doręczenia jej postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r., wskazanych w nim nieprawidłowości, co zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu. Wskazano, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i torów PKP w Lesznie – uchwała nr VIII/71/2003 Rady Miejskiej Leszna z dnia 29 kwietnia 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Wielk. Nr 115, poz. 2127, dalej: plan miejscowy). W Rozdziale II § 7 pkt 1 przepisów szczegółowych ww. planu ustalono zakaz lokalizacji innych funkcji niż budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego z częścią garażowo-gospodarczą na działkach nr [...] i [...]. Inwestycję planuje się realizować w dwóch etapach: I etap polega na budowie części garażowo-gospodarczej, a etap II to budowa części mieszkalnej.

Wojewoda podkreślił, że do powyższego zamierzenia budowlanego zastosowanie mają przepisy szczegółowe § 7 pkt 4 planu miejscowego, w którym zezwala się na lokalizację zabudowy pomocniczej, takiej jak garaże dla samochodów osobowych i pomieszczenia gospodarcze, w obrębie budynku mieszkalnego oraz wolnostojące. Należało zatem ustalić, czy planowana inwestycja zalicza się do obiektów wolnostojących, czy w znajdujących się w obrębie budynku, gdyż fizycznie niemożliwa jest przynależność do obu kategorii. Wskazano na możliwość przyjęcia dwóch założeń: (1) inwestycja stanowi odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować, do której należało zastosować zapis § 7 pkt 4 planu miejscowego oraz możliwość etapowania inwestycji, albo (2) uznać planowaną inwestycję jako część budynku mieszkalnego, co wykluczałoby możliwość etapowania inwestycji. Organ odwoławczy po analizie projektu budowlanego oraz pism E. D. stwierdził, iż w omawianym przypadku wskazana samodzielność wynika wprost z projektu budowlanego, w którym wskazano, że "w celu umożliwienia etapowania inwestycji obie części bryły zaprojektowano w taki sposób, aby każda z nich mogła samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym jak i konstrukcyjnym". Zdaniem organu powyższe potwierdza również argumentacja zawarta w piśmie inwestorki z dnia 2 lutego 2013 r., w którym wskazano, że uwagi, iż norma prawna dopuszcza etapowanie inwestycji pod warunkiem, że zrealizowane w poszczególnych fazach obiekty będą mogły samodzielnie funkcjonować, przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano w taki sposób, aby jego konstrukcja umożliwiała samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji, a planowana budowa części mieszkalnej nie nastręczała żadnych problemów technicznych.

Wojewoda Wielkopolski podniósł zatem, że do powyższego zamierzenia budowlanego zastosowanie mają przepisy szczegółowe § 7 pkt 5 planu miejscowego, które zezwalają na lokalizację budynków pomocniczych jako oddzielnych budynków o powierzchni maksymalnej 45 m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Następnie przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, co oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Etapowanie inwestycji jest dopuszczalne jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji, iż obiekt stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż podważałoby to możliwość etapowania. Stwierdzono więc, że taki sposób zaprojektowania budynku gospodarczo-garażowego jest niezgodny z zapisem § 7 pkt 4 planu miejscowego, nie stanowi on bowiem wydzielonej części budynku mieszkalnego, lecz jest samodzielnym obiektem budowlanym.

Następnie Wojewoda Wielkopolski podniósł, że projektowany budynek został zlokalizowany w granicy z działką o nr [...], zatem niezgodnie z powyższymi regułami. Zaznaczono, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie nowego budynku powinno następować w pewnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Przepisy dopuszczające wyjątki winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutu inwestora, że wielkość i cechy działki nr [...] uniemożliwiają realizację na niej obiektów o funkcji ustalonej w planie miejscowym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Wojewoda wskazał, iż z załącznika graficznego do planu miejscowego obowiązującego na tym terenie wynika, że działka nr [...], bezpośrednio przylegająca do działki inwestora, oznaczona jest symbolem MJ – jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a co za tym idzie jest działką budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Zauważono również, że działka nr [...] w planie miejscowym nie jest planowana pod drogę. Podniesiono następnie, że § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., określa możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił więc, iż zapisy w planie miejscowym obejmującym działki inwestora nr [...] i [...], nie określają możliwości lokalizowania obiektu budowlanego w granicy, tak w części opisowej, jak i w części graficznej. Również szerokość działki nie pozwala na zachowanie odległości wynikających z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Mając to na uwadze uznano, że planowana inwestycja jest niezgodna z ww. rozporządzeniem.

E. D. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 906/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Wobec stanowiska inwestora wyrażonego w piśmie z dnia pismem z dnia 12 lipca 2013 r., z którego jednoznacznie wynikało, że nie zastosuje się do nałożonego postanowieniem obowiązku zmiany projektu, Wojewoda wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną i uchylił decyzję organu I instancji oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę wystąpiły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, bowiem inwestycja w wersji zaakceptowanej przez organ I instancji narusza postanowienia § 7 pkt 5 w związku z § 7 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody w zakresie zakwalifikowania projektowanego budynku garażowo-gospodarczego do budynków wolnostojących. Za takim przyjęciem przemawiają nie tylko przedłożony projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, ale i wyjaśnienia inwestora, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W projekcie architektoniczno-budowlanym, w części C. I (Projekt zagospodarowania terenu – część opisowa) wskazano, iż "w celu umożliwienia etapowania inwestycji obie części bryły zaprojektowano w taki sposób, aby każda z nich mogła samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym jak i konstrukcyjnym". Dodatkowo w piśmie z dnia 2 lutego 2013 r. inwestor wskazała, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano w taki sposób, aby jego konstrukcja umożliwiała samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji, a planowana budowa części mieszkalnej nie nastręczała żadnych problemów technicznych. Powyższe fakty są bezsporne, a zatem należało uznać, że do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania zastosowanie ma § 7 pkt 5 planu miejscowego, który ogranicza powierzchnie budynków pomocniczych do maksimum 45 m2. Należy więc zauważyć, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni 88,17 m2, jest niezgodna z § 7 pkt 5 planu miejscowego.

Sąd wskazał, że możliwość etapowania inwestycji jest dopuszczalna jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Nie jest zatem możliwe dzielenie/etapowanie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono bowiem pogląd, zgodnie z którym: "w przepisie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane sformułowana została zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym". Przedmiotowa uwaga potwierdza, że w niniejszej sprawie, organ II instancji słusznie uznał, iż nie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji, lecz z realizacją obiektu wolnostojącego, a w konsekwencji do inwestycji tej zastosowanie znajdzie § 7 pkt 5 planu miejscowego, który ogranicza powierzchnie budynków pomocniczych do maksimum 45 m2, tym samym uniemożliwiając powstanie w I etapie samodzielnego budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni 88,17 m2.

Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej – jakoby część garażowo-gospodarcza została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami § 7 pkt 4 i 5 planu miejscowego, spełniając jednocześnie wymogi art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – jest całkowicie nieuprawnione. Postępowanie skarżącej zmierza do obejścia obowiązujących przepisów. Z jednej strony pełnomocnik skarżącej trwa przy podziale procesu wydawania pozwolenia budowlanego na dwa etapy (co jest związane z powstaniem dwóch oddzielnych budynków), a z drugiej strony powołuje w skardze, że po zrealizowaniu całości inwestycji, a więc zakończeniu drugiego etapu – powstanie jeden budynek mieszkalny, w który zostanie wkomponowany garaż. Takie postępowanie nie znajduje jednak podstawy w obowiązujących przepisach prawa, które nakazują wyraźne określenie zamierzeń inwestycyjnych już na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. Jak wskazano wcześniej, w projekcie budowlanym inwestycji znajduje się informacja o samodzielności (użytkowej i funkcjonalnej) budynku garażowo-gospodarczego. Inwestor zdecydował się na etapowanie inwestycji, a inwestycja w postaci budowy budynku garażowo-gospodarczego miałaby być konstrukcją umożliwiającą samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji. W konsekwencji do zamierzenia budowlanego skarżącej zastosowanie ma § 7 pkt 5 planu miejscowego, który zezwala na lokalizację budynków pomocniczych – jako oddzielnych budynków o powierzchni maksymalnej 45 m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Wymogu tego projektowany budynek o powierzchni 88,17 m2 nie spełnia.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, co do naruszenia § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., projektowany budynek nie spełnia bowiem warunku § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia. Projektowany budynek garażowo-gospodarczy został zlokalizowany w granicy z działką o nr 112/14. Z załącznika graficznego do planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu wynika, że działka nr 112/14, bezpośrednio przylegająca do działki inwestora, oznaczona jest symbolem MJ – jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i nie jest planowana pod drogę. Okoliczność, że działka ta pełni obecnie funkcję pieszo-jezdni, nie ma istotnego znaczenia. Wskazać bowiem należy, że określone planem miejscowym budowlane przeznaczenie działki nr [...] może uprawniać właścicieli sąsiednich działek do skorzystania z uprawnienia jakie daje przepis art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wystąpienia z roszczeniem do uzyskania własności terenu przylegającego bezpośrednio do ich działek. W konsekwencji uznać należało, że skoro działka nr [...] jest działką budowlaną, to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają w tym przypadku zastosowanie. Paragraf 12 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia ustanawia generalną zasadę, że możliwe jest sytuowanie budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Od powyższej reguły w § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia ustanowiono jednak wyjątek, a mianowicie postanowiono, że możliwe jest sytuowanie budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki – w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy niej, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Sytuacja powyższa nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Działka nr [...], w granicy z którą inwestycja została zaprojektowana, jest działką budowlaną, a obowiązujący dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokowania obiektów budowlanych w granicy z sąsiednią działką.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego), który stanowi źródło praw i obowiązków dotyczących właścicieli nieruchomości nim objętych. Umiejscowienie inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią musi wyraźnie wynikać z postanowień obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego, tak aby chronić ład przestrzenny i architektoniczny panujący na danym obszarze, a także po to, aby chronić interesy sąsiadów danej inwestycji. W niniejszej sytuacji, gdy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i torów PKP w Lesznie nie zawarto przepisu wyraźnie dopuszczającego możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za niedopuszczalne. Żadnego wpływu na taka ocenę nie ma zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd zauważył, że na działkach tych istnieją obiekty budowlane zlokalizowane w granicy z działką nr [...], lecz zakres niniejszego postępowania nie obejmuje oceny, w jakich okolicznościach obiekty te powstały. Wojewoda słusznie zatem uznał, iż skoro inwestor nie przedłożył projektu w wersji uwzględniającej wymogi określone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., to udzielenie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przeprowadził ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w wymaganym zakresie.

Sąd podkreślił również, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez osoby, którym jako współwłaścicielom działki nr [...] przysługiwał przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy skorzystał z przysługujących mu uprawnień i działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 7 pkt 4 i 5 uchwały nr VIII/71/2003 Rady Miejskiej Leszna z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...]i torów PKP w Lesznie przez ich błędną wykładnię, tj. błędną wykładnię zapisu § 7 pkt 4 wyżej wymienionej uchwały "garaże dla samochodów osobowych i pomieszczenia gospodarcze w obrębie budynku mieszkalnego oraz wolnostojące" oraz błędną wykładnię zapisu punktu § 7 ust. 5 wyżej wymienionej uchwały "budynków pomocniczych jako oddzielnych budynków o powierzchni maksymalnej 45 m" przez przyjęcie, że o tym, że garaż czy pomieszczenie gospodarcze znajduje się w obrębie budynku mieszkalnego oraz, że o tym, że budynek jest "wolnostojący" oraz "oddzielny" decydują względy techniczne, a nie powiązania funkcjonalne i fizyczne oraz względy architektoniczne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 3 pkt 1 uchwały nr VIII/71/2003 Rady Miejskiej Leszna z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i torów PKP w Lesznie oraz w związku z rysunkiem planu przez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że działka sąsiednia, czyli działka nr 112/14 jest działką budowlaną w sytuacji kiedy działka ta nie ma charakteru działki budowlanej ze względu na jej kształt (parametry) oraz sposób użytkowania, a więc nie jest działką budowlaną w rozumieniu innych ustaw (np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z § 7 pkt 4 i 5 uchwały nr VIII/71/2003 Rady Miejskiej Leszna z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Osieckiej, Kąkolewskiej i torów PKP w Lesznie przez bezpodstawne (niewłaściwe) zastosowanie przepisów § 7 pkt 4 i 5 ww. uchwały w sytuacji, kiedy są one niezgodne z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez ich bezpodstawne (niewłaściwe) zastosowanie w sprawie w sytuacji gdy:

– wyżej wymienione przepisy rozporządzenia są niezgodne z ustawą – Prawo budowlane oraz z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji albowiem wprowadzają on ograniczenia zabudowy nie umocowane w przepisach ustawowych,

– sąsiednia działka (działka nr 112/14) nie jest działką budowlaną w rozumieniu innych ustaw (np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane przez jego bezpodstawne (niewłaściwe) zastosowanie, tj. przyjęcie, że zachodzi niezgodność projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w punkcie 1–3 zarzutów oraz przepisami budowlanymi określonymi w punkcie 4 zarzutów i przyjęcie, że uzasadnione było wezwanie przez Wojewodę skarżącej do usunięcia tych niezgodności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania a także o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

ad pkt 1. Przepisy § 7 pkt 4 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, jak to zarzuca się w skardze kasacyjnej. Zgodnie z wykładnią przyjętą przez Sąd w zaskarżonym wyroku, powyższe przepisy zezwalają na lokalizację zabudowy pomocniczej (budynków pomocniczych) w obrębie budynku mieszkalnego oraz jako wolnostojące (oddzielne budynki). Jednak jeżeli ta zabudowa pomocnicza ma być oddzielnym budynkiem, wolnostojącym to jego powierzchnia maksymalna może wynosić 45 m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Omawiane przepisy nie określają maksymalnej powierzchni zabudowy pomocniczej (garaże dla samochodów osobowych, pomieszczenia gospodarcze), jeżeli zostaną zrealizowane w obrębie budynku mieszkalnego. Jednak o tym, czy zabudowa pomocnicza (garaż, pomieszczenie gospodarcze) ma być w obrębie budynku mieszkalnego, czy też obiektem wolnostojącym (oddzielnym budynkiem) decyduje zatwierdzony projekt budowlany, a nie zapewnienia inwestora, że po pierwszym etapie budowy będzie obiekt ten funkcjonował jako oddzielny budynek, wolnostojący chociaż będzie miał powierzchnię przekraczającą 45 m2, a w przyszłości po zrealizowaniu drugiego etapu stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeżeli nawet takie są zamierzenia inwestora, to obiekt taki, po pierwszym etapie budowy nie powinien mieć powierzchni większej niż 45 m2, zgodnie z § 7 pkt 5 m.p.z.p.

ad pkt 3. Nie można też zarzucić naruszenia § 7 pkt 4 i 5 m.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do niezgodności z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jak podnosi się w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) etapowanie zamierzenia budowlanego jest dopuszczalne, jeżeli docelowo przewiduje się budowę więcej niż jednego obiektu. Nie można na etapy dzielić zamierzenia budowlanego składającego się z jednego obiektu, gdyż w takim przypadku pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wybór, który obiekt ma być realizowany w pierwszym etapie należy do inwestora. Wykładnia przyjęta przez Sąd ww. przepisów m.p.z.p. oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie prowadzi do żadnej kolizji. Problem tylko w tym aby inwestor zrozumiał wzajemną zależność tych przepisów i ograniczenia z nich wynikające dla zatwierdzonego projektu budowlanego i wydawanego pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z § 7 pkt 5 m.p.z.p., jeżeli w pierwszym etapie ma być budowana część garażowo-gospodarcza to nie może mieć większej powierzchni niż 45 m2.

ad pkt 2. Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono § 3 pkt 1 m.p.z.p. w związku z rysunkiem planu przez ich błędną wykładnię, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej, bowiem o przeznaczeniu działki nr 112/14 decydują ustalenia miejscowego planu, a nie jej kształt, wymiary, faktyczny sposób użytkowania, czy też definicje ustawowe działki budowlanej. Jeżeli zdaniem skarżących parametry tej działki nie pozwalają jej zakwalifikować jako budowlanej zgodnie z ustawowymi definicjami, powinien skarżyć w tym zakresie postanowienia planu miejscowego, jako niezgodne z ustawą.

ad pkt 4. Nieuzasadnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej, iż zaskarżonym wyrokiem naruszono § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Jak powiedziano wcześniej o tym jakie ma przeznaczenie działka nr [...] decydują postanowienia planu miejscowego. Sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy dopuszcza się, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca, nie można więc było projektować usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki nr [...].

Sąd nie podziela poglądu o niezgodności przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z ustawą, czy też z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie może również o tym świadczyć wyrok NSA cytowany obszernie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

ad pkt 5. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż jak wynika z powyższych rozważań, przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany był niezgodny z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, była więc podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W związku z tym, że żaden z przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.