Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 a  ust. 1,  art. 98e  ust. 1e i 1b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.S. i L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R.S. i L.S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] numer [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale. Organ wskazał, iż z tytułu podziału działki o numerze [...] doszło do wzrostu jej wartości. W uzasadnieniu powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 65) - dalej jako "Ustawa", w szczególności na przepis art. 98a, jak również wskazał na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego dla opisanych wyżej działek, na podstawie których orzeczono o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W przewidzianym ustawą terminie strona złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując w szczególności na to, że w ocenie odwołującego operat szacunkowy sporządzony w sprawie zawiera szereg wad wyszczególnionych przez odwołującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 98a Ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1 a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ podniósł, że zgodnie z treścią cytowanego przepisu ale również w świetle ugruntowanego orzecznictwa przesłankami umożliwiającymi ustalenie w drodze decyzji obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej są wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty. SKO odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2018 r., w sprawie II SA/Łd 12A8, w którym wskazano, że "przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. "

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ podkreślił, że bezsporne jest dokonanie podziału nieruchomości będącej przedmiotem sprawy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w obrocie pozostaje również uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ podał, że trzecia z przesłanek tj. wzrost wartości nieruchomości po podziale, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. Organ w tym celu jest zobligowany do zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność stwierdzenia tego czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się stosowny operat szacunkowy, który potwierdza fakt zwiększenia wartości nieruchomości, która podlegała podziałowi. Odnośnie zarzutów odwołania wkraczających w meritum opinii rzeczoznawcy organ wskazał, że ocena operatu przez organy działające w sprawie ma wysoce ograniczony charakter. Jakkolwiek istnieje możliwość badania tego dokumentu od strony formalnej to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Gdyby bowiem organ sam posiadał stosowną wiedzę z zakresu szacowania wartości nieruchomości opinia biegłego byłaby zbędna. Z oczywistych względów, zdaniem organu, tak nie jest, a sam proces wyceny wymaga stosownego, specjalistycznego wykształcenia oraz doświadczenia. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 marca 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. II SA/Po 950/17 gdzie wskazano, że "Operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. (..) Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. " Zdaniem organy z powyższego wynika, że Sąd podkreśla samą wyłączność środka dowodowego w postaci operatu szacunkowego, jak również zwraca uwagę na ograniczone możliwości jego oceny. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w cytowanym orzeczeniu, zgodnie z którym tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. W ocenie SKO z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Zdaniem SKO operat szacunkowy znajdujący się w aktach nie budzi wątpliwości. SKO odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z 23 maja 2018 r,, w sprawie o sygn.IV SA/Po 1167/17 gdzie Sąd ten wskazał, że "operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kp.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. (..) Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Skutecznym sposobem ewentualnego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie jest przedstawienie przez stronę kontroperatu, czy chociażby złożenie wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. " SKO doszło do wniosku, że skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. SKO wskazało również, że argumentacja odwołania sprowadza się w istocie do polemiki z operatem szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy. W ocenie organu wkraczanie w meritum operatu szacunkowego rozumiane jako ingerencja w kompetencje rzeczoznawcy, w posiadane przezeń wiadomości specjalne nie należy do kompetencji organów administracji. Nie niweczy również przydatności przedmiotowego operatu na gruncie niniejszej sprawy obszerna polemika z jego ustaleniami dokonana w treści odwołania. Reasumujać SKO wskazało, że w jego ocenie w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej a samo postępowanie w sprawie nie było wadliwe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli R.S. i L.S. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepełne omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia - nieuprawnione odstąpienie od przedstawienia przesłanek, które skłoniły SKO do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną D\decyzję Prezydenta Miasta [...] i zupełne pominięcie odniesienia się do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji dotyczącej meritum tych "zastrzeżeń", w szczególności dotyczących naruszania art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) w zakresie nie powołania organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

2. art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w sytuacji w której orzeczenie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną subsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów ewentualnie powiązanych z prowadzonym postępowaniem zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. w sytuacji w której uzasadnienie decyzji SKO, sprowadza się jedynie do przedstawiania orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, bez merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów strony.

3. art. 7 k.p.a. 8 k.p.a, oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:. 80 k.p.a poprzez:

a) ustalenie, iż skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie konktroperatu, ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co w ocenie SKO nie leży jednak w gestii organu administracji, który nie ma powodów kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii w sytuacji w której opinia ta została w sposób merytoryczny zakwestionowana w toku postępowania przez stronę, zaś w takim przypadku organ I instancji winien zweryfikować ją w oparciu o stosowną opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych,

b) powielenie dowolnej oceny operatu szacunkowego przez SKO, w sytuacji w której do jego oceny, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat z dnia [...] września 2019 r. nie może stanowić podstawy do nałożenia opłaty adiacenckiej, albowiem założenia przyjęte w jego treści zostały merytorycznie podważone przez stronę postępowania, i to bez posiadania przez nią wiedzy specjalistycznej, gdyż przyjęte do porównania nieruchomości w żadnym stopniu nie mogą zostać uznane za podobne do stanowiących przedmiot podziału,

c) nie przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji wniesienia zarzutów do operatu szacunkowego przez stronę w odwołaniu od decyzji, w sytuacji w której, strona przedstawiła merytoryczne zarzuty co do sposobu zastosowania użytej przez rzeczoznawców metody porównawczej parami działki położonej na ul. [...] o nr ewid. [...], [...], [...], do określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny działki ewid. [...] i [...], albowiem:

- cena działki położonej na ul. [...] wziętej do zestawienia transakcji nieruchomości wyselekcjonowanych w procesie analizy rynku winna zostać odrzucona przez rzeczoznawców, transakcja jej zakupu miała charakter nierynkowy, a wręcz niewiarygodny, skrajnie odbiegająca od średniej ceny rynkowej w wysokości [...] zł za 1 m2 w dacie transakcji,

- rzeczoznawcy w piśmie z dnia [...].02.2020 wskazali jedynie, że wybór działki położonej na ul. [...] został podyktowany: "między innymi ze względu nawielkość powierzchni", jednakże zauważyć należy, iż działka ta poza powierzchnią nie jest w niczym podobna ani do działki stanowiącej przedmiot wyceny tj. działki o nr [...] i [...] jak również do wskazanej przez biegłych działki położonej na ul. [...], odbiega ona bowiem drastycznie od ww. działek zarówno w zakresie ceny za 1 m2 jak i w zakresie lokalizacji, możliwości planistycznych, sąsiedztwa i otoczenia (zob. tab. nr [...] operatu z dnia [...] września 2019 r.), w konsekwencji poza powierzchnią nie posiada cech wspólnych z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny,

- wybór każdej innej nieruchomości do porównania parami z zestawienia transakcji nieruchomości z tabeli nr [...] na stronie [...] opinii, poza działką położoną na ul. [...] do pozostałych wybranych do porównania powodowałby, że cena wartości nieruchomości przed podziałem wzrosła by co najmniej do wartości [...] zł, co powodowałoby, iż nie doszłoby do wzrostu wartości nieruchomości, a opłata adiacencka by nie zaistniała.

- biegli dla ustalenia wartości nieruchomości przyjęli rozwiązania w zakresie sąsiedztwa i otoczenia, dróg dojazdowych, możliwości zabudowy okoliczności występujące w dacie przeprowadzenia oględzin nieruchomości tj. dopiero w okresie blisko 3 lat po dokonaniu podziału nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny, w konsekwencji ww. dane nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

d) pominięcie zarzutów strony, do sporządzonego operatu w zakresie w jakim strona kwestionuje wskazanie przez rzeczoznawców w operacie, iż trend zmian cen rynkowych określić można za pomocą kilku technik, zaś "niestety technika analizy par sprzedaży jak i analiza powtórnych sprzedaży posiadają ograniczone możliwości zastosowania jak również obarczone są dużym ryzykiem popełnienia błędu", w sytuacji gdy przez rzeczoznawców w opinii został popełniony błąd polegający na wyborze złych nieruchomości do metody porównania parami co skutkowało zaniżeniem wartości nieruchomości przed podziałem tj. działki o nr [...], a w konsekwencji ustaleniem wzrostu wartości działek o nr [...] i [...],

e) pominięcie zarzutów strony wskazujących na naruszenie przez rzeczoznawców algorytmu postępowania przy metodzie porównywania parami zastosowanej przy ustaleniu wartości nieruchomości w postaci wyboru do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny z ich niezbędną charakterystyką, polegającą na zakwalifikowaniu dz. ewid. o nr ewid. [...] położonej na ulicy [...] o powierzchni przy cenie [...] zł za 1 m2 do działki stanowiącej przedmiot wyceny o nr ewid. [...] i [...], co z kolei wpłynęło na zaniżenie wartości nieruchomości o nr ewid. [...] i [...],

f) pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutów strony wskazujących na przyjęcie w opracowanym operacie przez rzeczoznawców do porównania do określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny po podziale dla dz. ew. o nr [...], działki z nr [...] z tabeli str. [...], a więc położonej przy ul. [...] obszar [...] nr ew. [...] przy cenie jednostkowej [...] zł za 1 m2 w sytuacji w której:

- ww. działka nie może być utożsamiana jako podobna do działki o nr ew. [...]., albowiem działka o nr [...] posiada dogodny dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica [...] i jest zlokalizowana w sąsiedztwie domów jednorodzinnych o podobnej zabudowie, przez co jej wartość jest znacząco wyższa. Dojazd odbywa do niej po działce o nr [...]. Działka zaś o nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dojazd odbywa się przez działkę o nr [...] lub [...]. W konsekwencji walory użytkowe działki o nr [...] są zdecydowanie większe niż działki o nr [...]. W konsekwencji także i wartość pozostałych działek z uwagi na to, że ustanowiony jest przez nie przejazd dla działek sąsiednich ulega znaczącemu zmniejszeniu;

g) pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu strony dotyczącego błędnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem jak i po podziale stanowiących przedmiot wyceny, w sytuacji w której metodologia wyceny uwzględnia, iż algorytm postępowania przy metodzie porównywania parami przewiduje aktualizację cen rynkowych na datę wyceny, to pomimo iż przyjęta do porównania parami działka położona na ul [...], której wartość była najniższą, co więcej o prawie [...] zł za niższą od średniej ceny działek, od wziętych pod uwagę do zestawienia i ponad [...] zł posiadającą cenę niższą za 1 m2 od kolejnej działki wziętej do zestawienia (tabela nr [...] str. [...] operatu), i pomimo ,że transakcja sprzedaży działki położonej na ul. [...] miała miejsce ponad rok przed datą podziału nieruchomości i ustalenia wartości działki o nr [...] i [...] to biegli nie wykonali aktualizacji cen rynkowych działki na dzień 19.10.2016 r., a więc daty kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna

3. art. 7 i art. 8 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. a także 107.§ 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, natomiast uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 2020 r. r. nie zawiera wszystkich wymienionych powyżej elementów, albowiem:

a) choć sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii, oceny jej wiarygodności w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. organ jednak nie dokonał, gdyż nie może go stanowić stwierdzenie, iż jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ", w sytuacji w której Organ nie powinien bezkrytycznie przyjmować ustaleń opinii w sytuacji przedstawienia do niej merytorycznych zarzutów i winien skonfrontować jej treść poprzez powołanie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

b) organ nie odniósł się w żadnym stopniu do zarzutów stron do operatu szacunkowego w piśmie z dnia [...].02.2020 r. jak również w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], w których podniosła ona szereg elementów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) w zw. z art 157 ww. ustawy poprzez:

- niewykazanie przez organ w decyzji w jaki sposób, podział działki o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...] w [...] w [...] wpłynął na wzrost wartości nieruchomości po podziale.

- nie powołanie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji gdy pismo z [...].02.2020 r. rzeczoznawców majątkowych stanowiące odpowiedź na zarzuty strony w żadnym stopniu nie odpowiada na podniesione przez nie zarzuty, w zakresie sporządzonego operatu w szczególności w zakresie doboru nieruchomości do zastosowanej metody wyceny w postaci porównywania parami;

- naruszenie algorytmu postępowania przy metodzie porównywania parami zastosowanej przy ustaleniu wartości nieruchomości, który polega na wyborze do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny z ich niezbędną charakterystyką, wskutek zakwalifikowania dz. ewid. o nr [...],[...] położonej na ulicy [...] przy cenie [...] zł za 1 m2 będącej ceną nierynkową i oderwaną od pozostałych cen nieruchomości, do działki stanowiącej przedmiot wyceny o nr ewid. [...] i [...], co z kolei wpłynęło na zaniżenie wartości nieruchomości o nr ewid. [...] i [...],

2. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez:

- orzeczenie wobec R.S. i L.P. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr [...], w sytuacji w której opłata ta jest nakładana fakultatywnie, nie ma w tym zakresie obligatoryjnego obowiązku, zaś w niniejszej sprawie nie jest możliwe w sposób nie budzący wątpliwości wskazanie, iż wzrost ten faktycznie nastąpił, gdyż przyjęcie różnych kombinacji przy zastosowaniu przyjętej przez rzeczoznawców metody porównywania parami dla ustalenia wartości nieruchomości z tabeli zawartych w operacie, daje różne wyniki, także takie, zgodnie z którymi do wzrostu wartości nieruchomości nie dochodzi;

- orzeczenie wobec R.S. i L.P. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr [...],w sytuacji w której działka ta w chwili obecnej nie istnieje, nie mogła więc wzrosnąć wartość ww. nieruchomości, albowiem ewentualna decyzja w zakresie opłaty adiacenckiej mogła obejmować wzrost wartości nieruchomości obejmujących jedynie działki powstałe w wyniku jej podziału tj., o nr [...],[...] i [...],

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia opłaty adiacenckiej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 k.p.a. organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt o czym mowa w art. 77 § 1k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Tego skarżący nie kwestionowali.

Zasadniczym zarzutem strony skarżącej była kwestia prawidłowości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty stron dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1ugn (którego przeprowadzenia przez organ domagała się strona skarżąca), a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Przy czym jeżeli strona kwestionuje operat szacunkowy to inicjatywa w tym zakresie należy do strony, a nie organu.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] września 2019 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami zakłada się, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 5 i 6 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie [...] dzielnicy [...] (obręb [...]), w przypadku dz.ew. nr [...] ze względu na ograniczona ilość transakcji nieruchomościami podobnymi, poszerzył obszar badania o wszystkie obręby tej dzielnicy. Analizie został poddany rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej oraz mieszkaniowej. Biegły wskazał, że okres badania obejmował 24 miesiące poprzedzające datę, na którą określono wartość przedmiotu wyceny od kwietnia 2014 r. do [...] października 2016 r.(tj. do dnia kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna). Z danych zawartych w operacie wynika także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były dane o cenach transakcyjnych pozyskane z zasobu Urzędu [...] – Wydziału [...] – Działu [...]. Ceny transakcyjne nieruchomości podobnych zaktualizowano zerowym współczynnikiem zmiany cen. Cechy rynkowe i wagi cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości ustalono na podstawie analizy bazy danych cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Wzięto również pod uwagę dostępne dane o transakcjach na lokalnym rynku, stanowiących podstawę do określenia wartości przedmiotowych nieruchomości oraz różnice występujące pomiędzy cenami transakcjami zebranymi w próbie do wyceny.

Biegły wskazał, że analizę oparto o najbardziej wiarygodne transakcje rynkowe, odrzucono transakcje nieruchomościami o charakterze nierynkowym i transakcje niewiarygodne, skrajnie odbiegające od średniej ceny rynkowej uzyskiwanej na analizowanym rynku lokalnym. Ze zbioru transakcji nieruchomości podobnych do dalszych obliczeń wyselekcjonowano 3 najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny opisane na str. 16- 26 operatu (dla każdej działki odrębnie łącznie z działka , której podziału dokonano) ze wskazaniem daty transakcji, nr aktu notarialnego, ulicy, powierzchni działki i ceny transakcyjnej za 1 m2. Biegły wskazał, że rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie dzielnicy [...] jest dość dobrze rozwinięty ale zróżnicowany. Znaczną część obrotu stanowi obrót nieruchomościami zabudowanymi. Badaniem objęto obręby najbliższe badanym działkom oraz o lokalizacji porównywalnej w odniesieniu do głównych dróg i usług. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących wyboru nieruchomości przyjętych do porównań z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] biegły wyjaśnił, że zgodnie z metodyką wyceny do porównania przyjmuje się nieruchomości podobne. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o Gospodarce Nieruchomościami kryteriami wyznaczającymi podobieństwo nieruchomości są: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły wskazał, że wszystkie te kryteria zostały spełnione dla nieruchomości podobnych, przedstawionych w tabeli nr 3. Biegły wyjaśnił jednocześnie, że do dalszej analizy jako najbardziej podobne zostały wybrane transakcje nr [...] i nr [...] między innymi z uwagi na wielkość powierzchni (tj [...] i [...] podczas gdy wielkość wycenianych działek to [...] i [...]). Biegły dodał, że transakcja nr [...] dotyczy nieruchomości, która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul [...]. Jest to droga o nawierzchni nieutwardzonej, dlatego stan tej cechy został dla potrzeb wyceny określony na poziomie "średnio korzystnym". Biegły odnośnie zarzutu przyjęcia do porównania z działką nr [...] działki nr [...] z tabeli nr [...] oraz nadanie jej tego samego stanu cechy – "sąsiedztwo i otoczenie" wskazał, że cecha ta zgodnie z opisem w tab. Nr [...] bierze pod uwagę rodzaj zainwestowania w otoczeniu – dostęp do komunikacji, usług, handlu a także występowanie w otoczeniu uciążliwości. Ze względu na bardzo bliskie położenie ww. działek, odległość do najbliższych przystanków komunikacji miejskiej, punktów handlowych oraz usługowych jest dla nieruchomości wycenianej oraz porównawczej bardzo zbliżona. Biegły wskazał, że tak samo ocenił występującą uciążliwość - hałas komunikacyjny. Odnośnie kwestii służebności gruntowej wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] biegły wyjaśnił, że służebność ta istniała przed wydaniem decyzji podziałowej dlatego nie miała wpływu na zmianę wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Biegły wskazał, że także uciążliwość wynikająca z dojazdu drogą nieutwardzoną została uwzględniona przy wycenie każdej z działek tab. Nr [...], tab. Nr. [...] i tab. Nr [...] gdzie cecha "droga dojazdowa" oceniona została na poziomie "średnio korzystnym". W treści operatu biegły wskazał, także, że poza cechami nieruchomości związanymi z położeniem działki na tle otoczenia istotna jest również charakterystyka działki. Działki o dużej powierzchni posiadają duże możliwości inwestycyjne, jednak ich zakup wiąże się nieodłącznie z koniecznością dysponowania dużym kapitałem lub wykazaniem się dużą zdolnością kredytową. To powoduje, że grupa potencjalnych nabywców jest mocno zawężona. W przypadku małych działek grupa nabywców jest większa, a to powoduje, że nie ma tak dużej konieczności udzielania bonifikat przy sprzedaży. Oznacza to, zdaniem biegłego, że działki duże osiągają niższe ceny jednostkowe niż działki małe. Biegły opisując nieruchomości przyjęte do porównań (zarówno dla działki przed podziałem, jak i po jej podziale), dokonał w przypadku każdej z nich stosownych korekt uwzględniających lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, status planistyczny, możliwości planistyczne, drogę dojazdową i możliwości zabudowy. Biegły wskazał, że inwestorzy w dalszym ciągu borykają się niskim stopniem pokrycia planami miejscowymi terenów Warszawy. Biegły szczegółowo opisał dane dotyczące poszczególnych nieruchomości i wskazał z jakich źródeł korzystał. Biegły wskazał także, że rynek nieruchomości nie jest rynkiem doskonałym i dlatego znalezienie nieruchomości identycznych lub różniących się jedną cechą jest praktycznie niemożliwe. Biegły w tabelach przedstawił cechy uznane za istotne z punktu widzenia przedmiotowych nieruchomości oraz procentowy wpływ cech rynkowych na wartość przedmiotu wyceny oraz wskazał współczynniki korygujące oraz ich sumę. Wskazał cechy rynkowe określając ich wagę oraz zakres współczynników korygujących oraz wartość współczynnika dla działek będących przedmiotem analizy. Operat ten został zatem sporządzony w sposób, spójny i rzeczowy.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponownie należy podkreślić, że organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech, wag czy współczynników korygujących, odnosząc się także szczegółowo do zarzutów skarżących. Zarzuty podnoszone w tej mierze w niniejszej sprawie nie mogły być zatem uwzględnione, jeżeli skarżący nie skorzystali z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a ugn lub nie przedstawili własnego operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń biegłego. Zarzuty skarżących, że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest zawyżona, że dokonana wycena działek nie uwzględnia wielu czynników, a nieruchomości przyjęte do porównania są przyjęte nieprawidłowo dotyczą właśnie sfery, która wymaga wiadomości specjalnych. Powinny być w związku z tym poparte stosownymi dokumentami – opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione na wniosek skarżących bowiem organ nie powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu. Podkreślić ponownie należy, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżący nie uczynili. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Reasumując skoro zatem skarżący kwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu, w tym wartość wyceny, powinny skorzystać z uprawnienia jakie daje im właśnie powołany przepis art. 157 ugn, albo złożyć do akt kontroperat, które to dokumenty jako przygotowane przesz podmioty uprawnione mogłyby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń.

Do obowiązku organu należało natomiast zbadanie otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie, operat wskazuje nazwy ulic, przy których znajdują się przedmiotowe działki. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Biegły wyjaśnił także przyczynę nieuwzględnienia części transakcji oraz odniósł się do zarzutów skarżących. Nie można zatem uznać, wbrew stanowisku skarżących, że operat zawiera liczne nieścisłości w zakresie przyjętej metody wyceny, stanu badanych działek oraz przyjętych wniosków. Wbrew stanowisku skarżących biegły szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, sąsiedztwo, dojazd i dostępności do działek a także wielkość. Z tych powodów nie mogły podlegać uwzględnieniu zarzuty zawarte w skardze.

Reasumując należy podkreślić, że obowiązkiem organu było zbadanie spełnienia przesłanek wynikających z art. 98a ugn, co też organ uczynił dając temu (chociaż enigmatycznie i w zasadzie poprzez zacytowanie orzecznictwa) wyraz w uzasadnieniu. Podstawę zaś ustalenia wartości nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Strony nie złożyły żadnego dowodu (kontrooperatu, opinii biegłego), który wartość dowodową tego operatu skutecznie by podważył, a Sąd również nie stwierdził podstaw do pozbawienia go wartości dowodowej w tej sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Sąd - nie znajdując zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji - na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).