Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 173/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art.35, 38
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 17 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Nidzicy postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w sprawie rozpatrzenia zażalenia S.W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrz Nidzicy. Postępowanie w sprawie dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. Wnosił o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w zażaleniu na przewlekłe prowadzenie postępowania S.W., wniósł o zobowiązanie Burmistrza Nidzicy do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Burmistrz Nidzicy pismem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., zażalenie złożył S.W.

Powyższe zażalenie zostało rozpatrzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r., znak: DOP-P.612.31.2012.ASZ. Organ II instancji uchylił w całości postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie otrzymał ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 27 lutego 2012 r. W wykonaniu postanowienia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie pismami z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], skutecznie zawiadomił Burmistrza Nidzicy prowadzącego postępowanie główne oraz strony postępowania o przeprowadzeniu oględzin terenu. Ponadto zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformowano o późniejszym terminie zajęcia stanowiska.

W dniu 21 marca 2012 r., przeprowadzono oględziny terenu i sporządzono protokół. Następnie w dniu 3 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wydał w przedmiotowej sprawie postanowienie znak: [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla działki nr [...] do czasu określenia wpływu oraz potencjalnych skutków dla obszaru Natura 2000.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), przekazało zgodnie z właściwością zażalenie S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Nidzicy uznając, że z przekazanych akt sprawy wynika, że zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy organu współdziałającego, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego "przekazanie zażalenia jest tym bardziej zasadne, że postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie zawiesił postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji".

Z takim stanowiskiem w żadnej mierze nie można się zgodzić. W zażaleniu złożonym w trybie art. 37 §1 kodeksu postępowania administracyjnego S.W. jednoznacznie wskazuje, że wnosi o zobowiązanie Burmistrza Nidzicy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie przekroczył termin do wydania uzgodnienia. Taka sytuacja, zobowiązuje Burmistrza Nidzicy, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) do wydania przedmiotowej decyzji. Zgodnie bowiem z ww. przepisem "niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". W mniemaniu S.W., Regionalny Dyrektor wydał postanowienie po tym terminie co w konsekwencji obliguje Burmistrza Nidzicy do wydania decyzji o warunkach zabudowy bez względu na to jakie rozstrzygnięcie powziął organ ochrony przyrody".

W przedmiotowym zażaleniu, organem wymienionym w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania jest bezsprzecznie Burmistrz Nidzicy czyli organ prowadzący postępowanie główne. Powyższe wynika z samego skierowania pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie a przede wszystkim z treści przedmiotowego zażalenia. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy toczy się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której nie ma przepisów, wskazujących na inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze, jako organu II instancji w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Nidzicy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest tylko i wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Nie jest ponadto w kompetencji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "zobowiązanie Burmistrza Nidzicy do niezwłocznego wydania decyzji" o warunkach zabudowy, a właśnie o to wnosi żalący w przedmiotowym piśmie.

Na marginesie organ dodał, że S.W. złożył także skargę na działanie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która zostanie rozpatrzona zgodnie z kompetencją.

Wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie za organ właściwy do rozpoznania zażalenia S.W. należy uznać za w pełni uzasadnione i wynikające z aktualnego stanu prawnego.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego jest konieczne.

W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o wskazanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wywodzono, że ze stanowiska przedstawionego we wniosku z dnia 2 października 2012 r. wynika, że w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organem właściwym do rozpatrzenia wniesionego zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. S.W. wniósł bowiem o zobowiązanie Burmistrza Nidzicy do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że z treści zażalenia wynika bezspornie, że inwestor żąda wydania decyzji o warunkach zabudowy bez względu na rozstrzygnięcie organu ochrony przyrody. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Nidzicy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Kolegium nie kwestionuje faktu, ze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Należy też przyznać, że w zażaleniu S.W. wnosi o zobowiązanie Burmistrza Nidzicy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika jednak, że w toku postępowania Burmistrz Nidzicy zwrócił się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w formie postanowienia. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał za niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (wizja lokalna). Zgodnie z art. 106 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Kolegium wyraża pogląd, że w przypadku gdy zostanie przesłany niekompletny projekt decyzji lub gdy niezbędne jest przeprowadzenie oględzin w terenie, organ uzgadniający jest uprawniony do przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że podstawą uzgodnienia jest kompletny projekt decyzji. W dniu 3 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie, którym zawiesił postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla działki nr [...] do czasu określenia wpływu oraz potencjalnych skutków dla obszaru Natura 2000. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługiwało zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny trudno byłoby uznać, że przewlekłość postępowania dotyczy Burmistrza Miasta Nidzica, a nie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie Kolegium, w związku z zawieszeniem postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji i nieskorzystaniem przez skarżącego z możliwości złożenia zażalenia na wskazane postanowienie, niemożliwym też byłoby zobowiązanie organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, to organ wyższego stopnia w stosunku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska winien rozważyć i wyrazić pogląd co do tego, czy organ współdziałający może prowadzić postępowanie wyjaśniające i czy zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji było słuszne. W niniejszej sprawie bezspornym jest bowiem to, że przewlekłe postępowanie prowadzi organ współdziałający, a nie organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu winien przyjąć jednoznacznie, czy możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający, czy też organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy winien przyjąć skutek z mocy ustawy, tj. uznać, że nastąpiło milczące uzgodnienie i wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie przez właściwy do rozstrzygnięcia sporu organ środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tej samej strony/stron, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowania.

Rozpoznając wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie należy wskazać na brak tożsamości sprawy, do której rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwe są te organy. Według art. 106 §1 kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". W sprawach warunków zabudowy art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie przewidzianym przepisami prawa, wprowadza współdziałanie w postępowaniu organu właściwego do wydania decyzji (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) z organami właściwymi do uzgodnień (art. 53 ust. 4 tej ustawy). Na podstawie tego rozwiązania prawnego należy wyróżnić: - po pierwsze, sprawę ustalenia warunków zabudowy; - po drugie, sprawę uzgodnień. Zakres właściwości organów w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zakres właściwości do uzgodnienia jest expressis verbis uregulowany przepisami prawa i expressis verbis wyodrębniony.

Tak wyodrębniony rodzaj spraw ma znaczenie dla ustalenia właściwości do rozpoznawania zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność lub przewlekłość postępowania może dotyczyć zarówno załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy, jak i uzgodnienia. Środki obrony przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania reguluje art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie współdziałania środki obrony przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania reguluje art. 106 §6 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że "W przypadku niezajęci stanowiska w terminie określonym w §3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36 – 38".

Jeżeli należy wyodrębnić dwa zakresy przewlekłości postępowania, to nie można wskazać na wystąpienie sporu kompetencyjnego. W zakresie przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy właściwy jest organ wyższego stopnia wobec organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie przewlekłości organu właściwego do uzgodnienia właściwy jest organ wyższego stopnia wobec tego organu. Przy ustaleniu właściwości nie ma znaczenia czy zażalenie na przewlekłość jest zasadne. Zażalenie może być zasadne lub nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Stanowi o tym art. 37 §2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyższego stopnia w zakresie swojej właściwości nie może uchylić się od rozpoznania zażalenia.

Rozpoznanie sporu kompetencyjnego nie jest środkiem prawnym ustalenia przedmiotu zażalenia, a zatem w jakim zakresie zostało złożone. Należy to do właściwości organu administracji publicznej, do którego zażalenie na przewlekłe postępowanie zostało wniesione.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 §2 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.