Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 595/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1   par. 1 lit. a  i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka w rodzinnym domu dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Starosta B., po rozpatrzeniu wniosku E. i M. P. z dnia 20 grudnia 2012 r., decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznał prowadzącym rodzinny dom dziecka dodatek na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnej A. R. w kwocie 200 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 grudnia 2012r.

Organ stwierdził, że niepełnosprawność dziecka została orzeczona od dnia 5 listopada 2012r., zatem dziecko było niepełnosprawne w miesiącu złożenia wniosku przez prowadzącym rodzinny dom dziecka. Z tej przyczyny uznano uprawnienia rodzinnego domu dziecka do przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka od dnia 1 grudnia 2012r.

W związku z tym, że w złożonym wniosku strona wniosła o przyznanie dodatku w wysokości odpowiadającej faktycznym kosztom, organ wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. – jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie A. R. – o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie. W odpowiedzi Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. stwierdziło, że Powiat wyraża zgodę na przyznanie dodatku w wysokości 200 zł. Powołano się jednocześnie na brak stosownej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie oraz na to, że koszty leczenia dziecka mogą być pokrywane ze świadczenia na utrzymanie dziecka otrzymywanego na A. R.

Wskutek złożonego przez prowadzących rodzinny dom dziecka odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że dla ustalenia daty przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka z orzeczeniem o niepełnosprawności decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o jego przyznanie, a nie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. W niniejszej sprawie wniosek do organu wpłynął w dniu 20 grudnia 2012r., a zatem od tej daty należało przyznać stronie wnioskowany dodatek, a nie jak błędnie orzekł organ od 1 grudnia 2012r. W kwestii ustalenia wysokości dodatku stwierdzono, że została ona określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podniesiono, że decyzją administracyjną z dnia [...]r. Starosta B. przyznał E. P. jednorazowe świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki na dzieckiem A. R. w kwocie 1.000 zł.

W ponownym postępowaniu Starosta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 108 K.p.a., art. 35 ust. 1, art. 37, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust.1, art. 87 ust. 4, art. 88 ust. 1, 4, art. 89, art. 180 pkt 13 lit.a, art. 182 ust. 1 i 3, art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2012r. poz. 135 ze zm.). przyznał E. P., począwszy od dnia 20 grudnia 2012r., dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności A. R., umieszczonej w rodzinnym domu dziecka, w kwocie 200 zł miesięcznie. Jednocześnie uznano, że przyznany dodatek za okres od grudnia 2012r. do marca 2013r. został wypłacony na podstawie uchylonej przez organ odwoławczy powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]r.

Starosta B. przywołał podstawowe przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Powtórzył, że w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności dziecka od dnia 5 listopada 2012r. było ono niepełnosprawne w miesiącu złożenia przez prowadzącego rodzinny dom dziecka wniosku o omawiany dodatek. Ponadto dziecko to przebywało w rodzinnym domu dziecka przez grudzień 2012r, stąd uznano uprawnienia do dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka od dnia 20 grudnia 2012r. w wysokości 200 zł miesięcznie. W dalszej części powtórzono stanowisko Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. w kwestii zwiększenia wysokości tego dodatku oraz dodano, że decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r., przyznano stronie świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nad dzieckiem A. R. w wysokości 1000 zł jednorazowo na pokrycie m.in. zwiększonych kosztów związanych z leczeniem dziecka niepełnosprawnego z dojazdami do szpitala.

W odwołaniu E. P. stwierdziła, że z ustawy nie wynika, by wnioskowane świadczenia należały się od dnia złożenia wniosku. W przepisach tego aktu stwierdza się wyłącznie, że są one świadczone na wniosek. Zatem organ powinien wypłacać te świadczenia od czasu wskazanego we wniosku, czyli od dnia stwierdzenia niepełnosprawności. E. P. wskazała, że kwota przyznanego świadczenia została określona w ustawie jako "nie niższa niż kwota 200 zł", a więc nie 200 zł jak zasugerował PCPR Ż.. Kwota przyznanego świadczenia jest "obwarowana" uznaniem administracyjnym, a to powinno być oparte na należycie zgromadzonym i zanalizowanym materiale dowodowym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także przeprowadzone na wnioskowaniu opartym na zasadach logicznego rozumienia oraz doświadczenia życiowego. Zasady te nakładają na organ obowiązek precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia, a w kwestionowanej decyzji organ oparł się jedynie na piśmie PCPR Ż., nie ustosunkowując się do wniosku i faktycznych potrzeb dziecka. E. P. podniosła, że dziecko wymaga co najmniej dwukrotnej wizyty w Szpitalu w K. Koszty wyjazdów tylko w zakresie zakupu paliwa wynoszą 300 zł. Jednocześnie dziecko jest niedorozwinięte umysłowo (wiek umysłowy określono jako 16 miesiąc życia) i wymagane jest podjęcie terapii mającej na celu wyrównanie deficytów. Ponadto na podstawie art. 91 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Rada Powiatu może podnieść wysokość świadczeń określonych w art. 81. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy świadczenia są podnoszone dla wszystkich dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej i nie można powoływać się na ten zapis w przypadkach indywidualnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji

Organ odwoławczy przywołał treść art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) Zaznaczono, że organ I instancji przyznał stronie dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka A. R. umieszczonej w rodzinnym domu dziecka w kwocie 200 zł miesięcznie, czyli zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy. Zasadnie także poinformował stronę o braku podjęcia przez Radę Powiatu uchwały, o której mowa w art. 91 cyt. ustawy, dotyczącej podniesienia wysokości świadczeń pieniężnych, w tym także dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka. Zdaniem Kolegium istotne jest powołanie art. 88 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym, dodatki i dofinansowanie do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 84, są udzielane na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], organ I instancji przyznał E. i M.P. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej umieszczonej w rodzinnym domu dziecka w wysokości 1000 zł miesięcznie. Małoletnia ta jest osobą niepełnosprawną od dnia 5 listopada 2012r , co wynika z orzeczenia z dnia [...]r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Według Kolegium ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej reguluje własny tryb przyznania świadczeń i dodatków, w tym przedmiotowego dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. W myśl art. 87 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy świadczenia oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 przysługują rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka za niepełny miesiąc kalendarzowy, świadczenia oraz dodatki wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu kalendarzowym. W ocenie składu orzekającego Kolegium w kwestii ustalenia daty przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka z orzeczeniem o niepełnosprawności decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o jego przyznanie, a nie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka wpłynął do organu I instancji dnia 20 grudnia 2012r., w związku z powyższym wnioskowany dodatek należało przyznać E. P. od dnia 20 grudnia 2012r. a nie jak wnioskuje strona od 5 listopada 2012r. Powtórzono, że w dniu 22 lutego 2013r. Starosta B. podjął decyzję nr [...], w której przyznał E. P. jednorazowe świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki nad dzieckiem A. R. w kwocie 1000 zł. Zwiększona została także wysokość wynagrodzenia osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi przy pracach gospodarskich w okresie zwiększonych wizyt w szpitalu E.P. z A. R.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.P. i M. P. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej na podstawie błędnie zinterpretowanych przepisów ustawy o pomocy rodzinie i systemie pieczy zastępczej.

Wnoszący skargę podkreślili, że od 1 stycznia 2012r. prowadzą rodzinny dom dziecka na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. A. R. trafiła do ich domu. Faktyczne przejęcie opieki nad dzieckiem nastąpiło w dniu 30 października 2012r. Następnie w dniu [...]r. zostało wydane orzeczenie według którego A. R. została uznana za osobę niepełnosprawną od dnia 5 listopada 2012r. W związku z tym, w dniu 20 grudnia 2012r. skarżący złożyli wniosek o przyznanie od dnia 5 listopada 2012 r. (data uznawania dziecka za niepełnosprawne) dodatku z tytułu zwiększonych koszów utrzymania dziecka przebywającego w ich domu w kwocie co najmniej 500 zł (kwota która odpowiada zwiększonym kosztom utrzymania dziecka).

Zdaniem skarżących w decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniesiono się w żaden sposób do faktycznych potrzeb dziecka, a jako podstawę faktyczną podano pismo PCPR Ż., które określało wysokość dodatku na kwotę 200 zł. Podkreślili, że po raz kolejny, po wniesieniu odwołania Dyrektor PCPR w piśmie nr [...] do Prezesa SKO w B. uzasadnia decyzję zamiast uzasadnienie umieścić w decyzji, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organ I instancji wydaje decyzje, które zawierają bardzo lakoniczne uzasadnienie, a dopiero po wniesieniu odwołania organ uzasadnia je przesyłając do SKO.

W skardze wskazano, że Dyrektor PCPR w B. powinien znać przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wiedzieć, że rodzinne domy dziecka powstałe po 2012r. nie są placówkami opiekuńczo wychowawczymi i nie posiadają osobowości prawnej ani budżetu. Finansowanie dzieci przebywających w tych placówkach następuje na zasadach ustawy w ten sposób, że każdy z powiatów z których pochodzą dzieci finansuje koszty dziecka w takim domu i nie ma prawnych możliwości, aby pieniądze przeznaczone na inne dzieci były przekazywane na leczenie A. Skarżący zauważyli, że sugeruje się im przeznaczanie pieniędzy otrzymanych na zagospodarowanie dziecka, wynagrodzenie osoby do pomocy, na remont czy wakacje dla dzieci na inne cele, a to na utrzymanie dziecka. W ocenie skarżących jest to niezrozumiałe, ponieważ środki na dofinansowanie do wypoczynku dla 3 wychowanków po 200 zł w całości finansowane są z budżetu Miasta R. Tymczasem koszt pobytu A. R. finansowany jest ze środków powiatu [...].

Skarżący nie podzielili stanowiska organu odwoławczego dotyczącego tego, że wnioskowane świadczenie należy się od dnia złożenia wniosku. Podniesiono, że ustawa nie zawiera takiego zapisu. Uznali, że skoro zespół orzekający wskazał, że niepełnosprawność datuje się od dnia 5 listopada 2012r., to taki dodatek powinien się należeć od tego dnia.

Wnoszący skargę podkreślili, że zwiększone koszty utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej przewyższają przyznaną w decyzji kwotę, o czym informowali we wniosku, a organ w żaden sposób nie odniósł się do tej części wniosku. Wobec tego wnieśli o uchylenie decyzji i wyjaśnienie organowi I instancji, że zapis co najmniej 200 zł nie oznacza tego samego, co 200 zł. Ponadto stwierdzili, że powoływanie się na brak uchwały Rady jest błędne, ponieważ taka uchwała może podnieść jedynie kwotę świadczenia dla wszystkich dzieci, a nie może rozpatrywać indywidualnych przypadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtórzono, że w myśl art. 87 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy świadczenia oraz dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przysługują rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka za niepełny miesiąc kalendarzowy, świadczenia oraz dodatki wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu kalendarzowym. Z tej przyczyny w kwestii ustalenia daty przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka z orzeczeniem o niepełnosprawności decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o jego przyznanie, a nie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.

W związku ze skierowaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji tylko do E. P. Sąd wezwał M. P. do wyjaśnienia, czy jest wspólnie z E. P. prowadzącym rodzinny dom dziecka, jakby wynikało z postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. sygn. akt [...], czy też jedynym prowadzącym rodzinny dom dziecka jest jego żona E. P. zgodnie z § 1 porozumienia z dnia 7 stycznia 2013 r. w sprawie przyjęcia A. R. do rodzinnego domu dziecka. Jeżeli osobą prowadzącą rodzinny dom dziecka jest wyłącznie E. P. – zobowiązano M. P. do wyjaśnienia w jakim charakterze podpisał się pod skargą z dnia 18 maja 2013r.

W wykonaniu zarządzenia Sądu M. P. poinformował, że zgodnie z art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba nie pozostającą w związku małżeńskim. Zaznaczył, że od dnia 7 lipca 2001r. pozostaje w związku małżeńskim z E. P., zatem z mocy ustawy jest osobą prowadzącą rodzinny dom dziecka, co zostało potwierdzone we wszystkich postanowieniach sądów rodzinnych o umieszczeniu dzieci. Wnoszący pismo od 2005r. wraz z żoną E. P. tworzą rodzinę zastępczą, a od 2007r. zawodową rodzinę zastępczą wielodzietną, a na podstawie art. 234 ustawy o pomocy rodzinie i systemie pieczy zastępczej z dniem 1 stycznia 2012r. zostali przekwalifikowani na rodzinny dom dziecka. Prowadzenie rodzinnego domu dziecka następuje na mocy umowy cywilnoprawnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy zlecenia. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jasno określa, że zawarcie umowy jest możliwe jedynie przez małżonków lub osobę pozostającą w związku małżeńskim. W przypadku gdy umowę podpisują małżonkowie wynagrodzenie przysługuje tylko jednemu z nich. Zdaniem M. P. podczas podpisywania umowy Starosta B. wielokrotnie złamał przepisy, najpierw podpisując umowy na okres 3 miesięcy zamiast ustawowych 5 lat, a następnie obniżając bezprawnie wynagrodzenie. M. P. podkreślił, że razem z żoną odmówili podpisania umowy niezgodnej z prawem, jednakże w związku z tym żona została pozbawiona wynagrodzenia. Małżonkowie wystąpili do Rzecznika Praw Dziecka i Rzecznika Praw Obywatelskich i ta interwencja spowodowała przywrócenie wysokości wynagrodzenia do kwoty, jaką żona otrzymywała przed 1 stycznia 2012r.

M. P. stwierdził, że do dnia 31 grudnia 2011r. umowy na zawodowe rodziny zastępcze były podpisywane i sporządzone dla obojga małżonków. Umieszczenie dzieci w ich rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka następowało z wpisaniem obojga małżonków do treści postanowienia. Jego zdaniem wszystkie wydane po 2012r. umowy na prowadzenie rodzinnych domów dziecka są obarczone wadą prawną, ponieważ nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, a jedynie jego żonie.

W dalszej kolejności podniósł, że postępowanie w sprawie przyznania dodatku dla małoletniej A. R. zostało wszczęte na podstawie jego wniosku. Nadto zauważył, że Dyrektor PCPR B. narusza wszelkie normy postępowania administracyjnego, wydając decyzje jako organ I instancji i traktując samego siebie jako stronę w tym postępowaniu oraz nadaje decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej zwaną "P.p.s.a.") wynika natomiast, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto jest uprawniony do wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, o czym stanowi art. 135 P.p.s.a.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego jak też przepisy prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, co również odnieść należy do decyzji kasacyjnej i decyzji organu I instancji wydanych w postępowaniu pierwotnym.

Wydane w sprawie decyzje rozstrzygały kwestie związane z wykonywaniem pieczy zastępczej. Kwestie te poddane zostały regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz.U. z 2012r. poz. 135 ze zm.., dalej – "ustawa").

Bezsporne w sprawie pozostaje, że skarżący - jako małżonkowie - tworzą rodzinny dom dziecka, a instytucja ta uznana została za jedną z form pieczy zastępczej sprawowanej w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 41 ust. 1 ustawy).

W rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżących umieszczona została małoletnia A. R. Umieszczenie dziecka nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Od dnia 30 października 2012r. rozpoczęła się natomiast faktyczna piecza zastępcza nad małoletnią w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez E. i M. P.

Bezsporne jest także, że małoletnia legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od dnia 5 listopada 2012r. Z tego tytułu prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługiwało miesięczne świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej wraz z dodatkiem nie niższym niż kwota 200 zł miesięcznie. Świadczenie to, tak też jak dodatek z tytułu niepełnosprawności dziecka, udzielane są na wniosek prowadzącego rodzinny dom dziecka.

W związku z faktem uzyskania przez małoletnią A.R. orzeczenia o niepełnosprawności od dnia 5 listopada 2012r., a więc w terminie późniejszym niż nastąpiło faktyczne umieszczenie dziecka w placówce, sporne w sprawie stało się od kiedy należało przyznać prowadzącemu rodzinny dom dziecka dodatek za sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy.

Według rozpatrujących sprawę organów dodatek ten należało przyznać od dnia złożenia wniosku, gdyż jest to świadczenie przysługujące na wniosek. Skarżący reprezentowali natomiast pogląd przeciwny twierdząc, że dodatek ten przysługuje im od dnia orzeczonej niepełnosprawności małoletniej.

Poglądowi skarżących nie można odmówić racji.

Po myśli art. 87 ust. 1 ustawy zarówno świadczenie jak i dodatki do świadczenia, a w tym sporny dodatek z tytułu niepełnosprawności, należą się prowadzącemu rodzinny dom dziecka od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w tym domu. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego twierdzenie, by wsparcie finansowe należne wykonującym pieczę zastępczą w formie rodzinnego domu dziecka należało się od dnia złożenia wniosku.

Ustawodawca nie uregulował natomiast wprost sytuacji, gdy dziecko uzyskuje orzeczenie o niepełnosprawności w trakcie już sprawowanej pieczy zastępczej, a taki stan faktyczny ma miejsce w kontrolowanej sprawie.

Zdaniem Sądu prawidłowa interpretacja art. 87 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy nakazuje przyznać dodatek do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania od chwili orzeczonej niepełnosprawności. Celem tego dodatku, tak jak celem świadczeniem podstawowego, jest pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Jeżeli ustawodawca zadecydował, że koszty utrzymania dziecka powinny zostać pokrywane ze środków budżetowych od chwili ich wygenerowania się, a nie od chwili złożenia wniosku, a zarówno świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy jak i dodatek do tego świadczenia (art. 81 ust. 1) spełniają ten właśnie cel, to nie ma podstawy prawnych dla różnicowania daty początkowej wypłaty tych dwóch rodzajów świadczeń. Jeżeli zatem niepełnosprawność dziecka nastąpi w czasie sprawowania pieczy zastępczej, to z tą chwilą wzrastają koszty utrzymania dziecka. Jest to zatem data początkowa, od której ustawodawca nakazał objąć pomocą finansową podmioty sprawujące pieczę zastępczą i z tego tytułu przyznać im odpowiednie świadczenia.

Przyznanie skarżącym prawo do dodatku z tytułu sprawowana opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym od chwili złożenia wniosku stanowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 87 ust. 1 ustawy wskutek błędnej jego wykładni.

Drugą sporną kwestią w kontrolowanej sprawie była wysokość przyznanego skarżącym na mocy art. 81 ust. 1 ustawy dodatku z tytułu niepełnosprawności dziecka pozostającego pod pieczą zastępczą.

Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu przyjąć należy, że dodatek z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem nie jest świadczeniem fakultatywnym i nie jest objęty uznaniem administracyjnym.

Również wyznaczenie jego minimalnej wysokości nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Ustawodawca określił bowiem precyzyjnie minimum tego dodatku, udzielając przy tym upoważnienia radzie powiatu do ewentualnego zwiększenia, w drodze stosownej uchwały, tego progu.

Organowi pozostawiono natomiast swobodną decyzję, co do możliwość przyznania dodatku w wyższej niż 200 zł wysokości. Oczywiste jest przy tym, że wysokość dodatku musi pozostawać w korelacji z celem jakiemu on służy, a więc musi odpowiadać ściśle zwiększonym kosztom utrzymania dziecka niepełnosprawnego. Niewątpliwie zatem do obowiązku organu należeć będzie każdorazowo ustalić kwotę zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego i na tej podstawie obliczyć niezbędną wysokość dodatku.

W kontrolowanej sprawie takich rozważań brak. Organ skupił się przede wszystkim na wydatkach ponoszonych przez rodzinny dom dziecka, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 2 a i b ustawy. Tymczasem dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego nie może zostać przyznany z tytułu jednorazowych, czy nawet kilkukrotnych potrzeb. Nie jest jego celem zaspokajanie sporadycznych potrzeb dziecka lecz zaspokajać ma stałe wydatki wynikające z faktu niepełnosprawności dziecka.

Do przeprowadzenia stosownych ustaleń zmierzających do oceny wysokości tych wydatków obligowało organ I instancji pismo Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w Ż. z dnia [...]r. Wskazano tam, jako celowe, zwrócić się do prowadzących rodzinny dom dziecka o przedstawienie rozliczenia (wraz z rachunkami) zwiększonych kosztów utrzymania A. R., związanych z leczeniem.

Ustaleń takich w toku postepowania nie dokonano jednak. Opis niezbędnych wydatków wpływających na koszty utrzymania małoletniej wydatków przedstawiony został w odwołaniu E. i M.P. z dnia 25 marca 2013r. Organ odwoławczy nie poddał ich analizie i nie ustosunkował się do ich celowości, czy też wysokości.

Podniesiono natomiast argument o braku uchwały Rady Powiatu w sprawie podwyższenia minimalnego progu dodatku do świadczenia z tytułu kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka. Nie jest to jednak argument zasadny i nie może zastępować niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Jak wynika z przedstawionego w aktach sprawy "Porozumienia w sprawie przejęcia dziecka A. R. oraz warunków jej pobytu, wysokości wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinnym domu dziecka E. P." zawartym w dniu 7 [...] r.. pomiędzy Powiatem B. a Powiatem Ż., w § 2 tego aktu Powiat B. zobowiązał się do każdorazowego uzgadniania z Powiatem Ż. świadczeń o charakterze fakultatywnym pod rygorem braku pokrycia tych świadczeń przez Powiat Ż.. Świadczenia fakultatywne, a więc takie, które starosta może przyznać prowadzącemu rodzinny dom dziecka uregulowane są w treści art. 83 ust. 1 ustawy i nie zalicza się do nich dodatek z tytułu zwiększonych kosztów utrzymania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zauważyć nadto trzeba, że przedstawione w aktach pismo Powiatu Ż. nie zawierało braku zgody na przyznanie skarżącym dodatku w wyższej niż 200 zł wysokości. Zawierało natomiast wskazania, co do głębszych ustaleń kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka.

Z powyższych przyczyn sprawę uznać należało za niewyjaśnioną. Wymagało to więc powrotu do postępowania przed organem I instancji.

Dokonując kontroli wydanych w toku postępowania kolejnych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, ponad opisane powyżej uchybienia, że w pierwszej z decyzji kasacyjnych z dnia [...]r. doszło do istotnego naruszenia art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odniesieniu do zawartych w powyższym przepisie przesłanek (naruszenie przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), które muszą wystąpić łącznie, w piśmiennictwie podkreśla się, że naruszenie przepisów postępowania powinno mieć charakter rażący, co dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Na tym tle zwrócono również uwagę, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (B. Adamiak, (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 519). Art. 138 § 2 k.p.a. jest bowiem wyjątkiem od zasady i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (B. Adamiak, op. cit., s. 520).

Tymczasem jedyną przyczyną przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania był zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd prawny, nota bene wynikający z błędnej interpretacji art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy. Ze wskazań organu nie wynikało natomiast, by pozostał niewyjaśniony jakikolwiek zakres sprawy.

Zauważyć także trzeba, że w zaleceniach skierowanych do organu I instancji organ odwoławczy naruszył reformationis in peius, który jest jednym z podstawowych elementów konstrukcyjnych odwołania. Strona decydując się na odwołanie, nie powinna mieć obawy przed ewentualnością pogorszenia swej sprawy w II instancji. Uchylenie orzeczenie organu I instancji wyłączenie w takim celu, by organ ten dokonał niekorzystnej dla strony zmiany daty przyznania uprawnienia do dodatku z tytułu kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka było w istocie rozpatrzeniem sprawy na niekorzyść skarżących, o którym mowa w art. 139 k.p.a., a stanowisko takie nie zostało uzasadnione faktem rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego w uchylonej decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne skorzystać z uprawnienia nadanego mu mocą art.135 P.p.s.a i uchylił zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] i poprzedzająca ja decyzję wydaną z upoważnienia Starosty B. z dnia [...]r.

Rolą organu I instancji będzie zastosować się do wykładni przepisów art. 87 ust. 1 ustawy przedstawionej powyżej i uwzględnić stanowisko Sądu, co do daty od której przysługiwać będzie prowadzącej rodzinny dom dziecka dodatek z tytułu opieki nad niepełnosprawną A. R. Ponadto organ zwróci się do prowadzącej rodzinny dom dziecka o przedstawienie wszystkich wydatków, które zwiększają koszty utrzymania małoletniej ze względu na jej niepełnosprawność. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, skorzysta z wszystkich dostępnych w procedurze administracyjnej środków dowodowych. Zebrany materiał należycie oceni i biorąc pod uwagę potrzeby strony, a także możliwości finansowe organu uzasadni swoje stanowisko zgodnie z obowiązkiem wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro skarga okazała się zasadna Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jak w sentencji.