Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 35/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2249
law: UIstawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 611/17 w sprawie ze skargi P. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 611/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. S. i T. S.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

a) art. 89 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wyrażenie "postępowanie wszczęte w tej sprawie" odnosi się jedynie do postępowania pierwszoinstancyjnego i nie dotyczy spraw, w których okres 5 lat, licząc od końca roku, w którym drzewo zostało usunięte, upłynął na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a co za tym idzie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu polega na przyjęciu, że termin 5 letni nie ulega przerwaniu przez wydanie decyzji przez organ I instancji a więc przedawnienie może nastąpić również podczas postępowania przed organem drugiej instancji, co oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia karalności deliktu administracyjnego;

b) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 zd.3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż pomimo wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. noweli ustawy o ochronie przyrody, w szczególności w sytuacji wprowadzenia art. 83 f ust. 3a tej ustawy, za usunięcie bez zezwolenia drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej w dalszym ciągu należy obciążyć stronę karą administracyjną, wbrew regułom lex mitior retro agit oraz lex benignior, nakazującym wsteczne działanie ustawy względniejszej dla sprawcy czynu naruszającego prawo, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie zaszła depenalizacja przedmiotowego czynu, podczas gdy ww. przepisy oraz ww. zasady ogólne prawa powinny znaleźć zastosowane w niniejszej sprawie, co doprowadziłoby do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej,

c) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się tylko do tych przepisów zmienianej i nowej ustawy, które bezpośrednio regulują wysokość kary pieniężnej, podczas gdy poprawna wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że nakazuje on wziąć pod uwagę wszystkie przepisy zmienianej i nowej ustawy, które mają wpływ na sytuację prawną strony w związku z możliwością wymierzenia kary pieniężnej, a więc również przepis art. 83 f ust. 3a u.o.p., który znosi wymóg uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa przy spełnieniu określonych warunków, a tym samym depenalizuje czyn polegający na wycięciu drzewa bez zezwolenia,

d) art 83 f ust. 3a u.o.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dniu wydania decyzji przez organ II instancji przepis ten już obowiązywał, a z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody wynika, że wskazany przepis powinien zostać w niniejszej sprawie zastosowany.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych, nie wynikających z akt sprawy tj. przyjęcie, że Thomas Schultz oraz Petra Schultz prowadzili na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą w chwili wycięcia drzew oraz że wycięcie drzew nastąpiło w związku z tą działalnością gospodarczą, w sytuacji gdy w aktach sprawy nie ma dowodów na potwierdzenie tych okoliczności, organ drugiej instancji nie powołał się na wyżej wymienione okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji, a informacje na temat przedmiotowych okoliczności organ drugiej instancji przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę stron do WSA, a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy ocenie sądu powinna podlegać tylko prawidłowość ustaleń faktycznych, na podstawie których wydano decyzję;

b) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art., 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez akceptację poglądu organu drugiej instancji, że bieg terminu przedawnienia o którym mowa w art. 89 ust. 10 u.o.p. może zostać przerwany przez samo sporządzenie decyzji przez organ, a więc dla osiągnięcia tego skutku nie jest konieczne doręczenie decyzji stronie, podczas gdy pogląd taki narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż uzasadnienie prawne decyzji wydanej przez ten organ jest wewnętrznie sprzeczne, organ stwierdził bowiem, że dla zachowania terminu przedawnienia musi istnieć w obrocie decyzja organu I instancji, przy czym sformułowanie "istnieć w obrocie" jest powszechnie rozumiane jako skierowanie oświadczenia lub aktu na zewnątrz, czyli w przypadku decyzji jej doręczenie, co w niniejszej sprawie nastąpiło po upływie terminu przedawnienia, przy czym organ przyjął jednocześnie, że przedawnienie nie nastąpiło;

d) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy powinien ją uchylić i umorzyć postępowanie z uwagi na upływ terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 89 ust. 10 u.o.p., a także z uwagi na wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. noweli ustawy o ochronie przyrody, polegającej m.in. na wprowadzeniu art. 83 f ust. 3a tej ustawy, który depenalizuje czyn polegający na wycięciu drzewa bez zezwolenia,

e) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż organ ten wydal decyzję z pominięciem stanu prawnego, który na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody obowiązywał w dniu wydania decyzji tj. art. 83 f ust, 3a u.o.p., podczas gdy organ drugiej instancji powinien uwzględnić stan prawny, obowiązujący w dniu wydania decyzji;

f) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż od orzekania w sprawie nie wyłączono członków Kolegium, którzy orzekali już w niniejszej sprawie,

g) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 § 1 K.p.a. i art. 84 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż w toku postępowania przed organem drugiej instancji zaniechano koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ustalenia w drodze ekspertyzy Instytutu Dendrologii Polskiej Akademii Nauk wieku ściętych drzew, pomimo iż opinia biegłego sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji nie zawierała wystarczających informacji w tym zakresie oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu ze znajdujących się w zasobach organu ortofotomap, na okoliczność wykazania, czy na działce nr 61/1, położonej w miejscowości Łazy, gm. Mielno rosły drzewa,

h) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo błędnego przyjęcia przez ten organ, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona P. S., w sytuacji gdy korespondencja zawierająca przedmiotową decyzję została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chociaż powinna zostać wysłana na adres pełnomocnika strony oraz błędnego uznania, że w realiach sprawy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia informacyjnego doręczenia decyzji stronie, a nie skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, a także błędnego uznania że decyzja wywołuje skutki prawne wobec strony w zakresie początku terminu do wniesienia odwołania również w przypadku, gdy została ona doręczona bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika,

i) art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieumorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do podjęcia ww. rozstrzygnięcia,

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że pełnomocnictwo P. S. dla radcy prawnego W. J. nie zostało złożone do akt sprawy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zaskarżanemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

j) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1. P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 63 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który zaniechał wezwania pełnomocnika P. S. do uzupełnienia pisma poprzez przedłożenie pełnomocnictwa, podczas gdy zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. składane w sprawie wyjaśnienia również są podaniem, a więc przepis art. 64 § 2 K.p.a. powinien zostać zastosowany do uzupełnienia braku pisma polegającego na niezałączeniu pełnomocnictwa.

Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że organ drugiej instancji wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez ten organ, zaskarżanemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

k) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zw. z art. 140 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż organ ten nie zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji rozważań w kwestii zastosowania art. 83 f ust. 3a u.o.p., w przedmiotowej sprawie administracyjnej, co uniemożliwia kontrolę przedmiotowej decyzji,

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Najdalej idą zarzuty podnoszące bezprzedmiotowość postępowania, a także przedawnienie karalności deliktu administracyjnego.

Odniesienie się do zarzutu przedawnienia poprzedzić trzeba uwagą, że SKO w Koszalinie oraz Sąd pierwszej instancji zgodziły się za stanowiskiem, według którego, z uwagi na unormowanie przepisu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 ze zm.), w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 89 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 noweli, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

W myśl art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, po upływie okresu przedawnienia, postępowanie, które zostało wszczęte należy umorzyć. Spór w tym zakresie sprowadza się do tego, czy przed upływem okresu przedawnienia wystarczające jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, czy też w okresie tym wymagane jest wydanie decyzji ostatecznej. Od razu można stwierdzić, że analizowany przepis art. 89 ust. 10 nie zawiera szczegółowej dyspozycji w tej mierze. Nie zawiera także zastrzeżenia, według którego, umorzenie wszczętego postępowania powinno nastąpić, o ile nie doszło do wydania decyzji ostatecznej. Konieczna jest więc odpowiedź na pytanie, w jakiej sytuacji procesowej, po wszczęciu postępowania, organ administracji może i powinien, na podstawie art. 89 ust. 10, umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dla uporządkowania dalszych rozważań warto odnotować, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), na mocy której do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano "Dział IVa Administracyjne kary pieniężne", weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tego powodu w niniejszej sprawie nie można rozważać zastosowania przepisów art. 189g oraz art. 189h K.p.a.

Skupiając się na mającej zastosowanie normie zawartej w art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, skonstatować trzeba, że niewszczęcie lub umorzenie postępowania odnosi się do postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W myśl art. 104 § 1 K.p.a., organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 105 § 1 K.p.a., organ wydaje decyzję o umorzeniu postepowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania stanowi więc alternatywę dla załatwienia sprawy decyzją merytoryczną. Skoro więc doszło do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji załatwiającej sprawę, nie było podstaw procesowych do umorzenia, przez ten organ, postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie było także podstaw do umorzenia postepowania w trakcie postępowania odwoławczego. Decyzja taka mogłaby zapaść jedynie w warunkach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne tylko w razie stwierdzenia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 726-727 i orzecznictwo tam powołane). Dodać trzeba, że podstawę umorzenia postępowania mogłaby stanowić utrata podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. O braku podstawy prawnej nie ma jednak mowy, gdy organy administracji publicznej pozostają właściwe do rozpoznania sprawy, a sporna jest tylko jedna z przesłanek materialnoprawnych – upływ okresu przedawnienia.

Mimo zatem reformatoryjnego modelu rozstrzygania, określonego w art. 138 K.p.a., nie można przyjąć, że wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez organ pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania nie ma znaczenia dla oceny, czy postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zostało zakończone przed upływem okresu przedawnienia. Czym innym byłaby sytuacja, w której doszłoby do wyeliminowania wydanej w dopuszczalnym okresie decyzji załatwiającej sprawę, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, okres przedawnienia już by upłynął. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na skutek utrzymania w mocy przez SKO, decyzja Wójta wymierzająca karę pieniężną, wydana przed upływem okresu przedawnienia, pozostała w obrocie prawnym. Nie można zatem powiedzieć, że kara pieniężna została wymierzona po upływie okresu przedawnienia.

Od razu warto dodać, w związku z zarzutem wnoszących kasację, że dla zachowania przez organ administracji publicznej wskazanego w art. 89 ust. 10 terminu, wystarczające jest wydanie decyzji w tym terminie. Wydania decyzji nie można zaś utożsamiać z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 101 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołująca oznaczone skutki prawne (patrz: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132).

Rzecz jasna o decyzji wydanej w oznaczonym terminie można mówić, gdy decyzja ta po jej wydaniu wejdzie do obrotu prawnego, zgodnie z art. 110 K.p.a. Data wejścia do obrotu prawnego nie oznacza jednak daty wydania decyzji. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji, zgodnie z wymogiem art. 110 K.p.a., oznacza wejście do obrotu prawnego decyzji wydanej w dacie oznaczonej jako data wydania decyzji.

Co istotne, data, od której następuje związanie organu decyzją nie oznacza początku obowiązywania uprawnienia lub obowiązku określonego w tej decyzji.

Z chwilą uzyskania przez decyzję cechy ostateczności w obrocie prawnym funkcjonują, co do zasady, od dnia wydania decyzji, uprawnienie i obowiązek ustanowione tą decyzją. Decydujące znaczenie ma więc data wydania decyzji, czyli dzień, według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 581/09; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2360/17).

Nie ma więc podstaw do ignorowania, przy ocenie upływu okresu przedawnienia, zdarzenia w postaci wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Pogląd ten jest wyrażany także na tle unormowań art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, normujących przedawnienie zobowiązań podatkowych (patrz: Jan Rudowski [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Ordynacja podatkowa. Komentarz", WKP 2019, art. 68, oraz orzecznictwo tam powołane; Janusz Zubrzycki [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2016, s. 419-420; Leonard Etel [w:] "Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany", pod red. L. Etela, LEX/el 2019, pkt 3 do art. 68).

Dla jasności warto podkreślić, że wymóg doręczenia decyzji podatnikowi, sformułowany w przepisach art. 68 Ordynacji podatkowej nie został ustanowiony w analizowanym art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

Odnotować należy istnienie, w odniesieniu do zagadnienia konsekwencji upływu okresu przedawnienia, w trakcie postępowania odwoławczego, na przebieg postępowania odwoławczego, stanowiska odmiennego od przedstawionego wyżej (patrz: Marek Szubiakowski "O potrzebie refleksji nad wykładnią art. 68 Ordynacji podatkowej", ZNSA 2019/37-48; Mirosław Wincenciak "Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym", Wolters Kluwer 2019, s. 351).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na brzmienie art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody, de lege lata nie jest możliwe zaaprobowanie poglądu, według którego, należy umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzewa, jeśli okres wskazany w art. 89 ust. 10 upłynął po wydaniu decyzji o wymierzeniu kary za ten delikt przez organ pierwszej instancji.

Argumentacja w tej mierze została przedstawiona powyżej. Podkreślić można, że stanowisko w tym zakresie nie może abstrahować od dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także od materialnoprawnego skutku wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano powyżej, uostatecznienie się rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej oznacza istnienie obowiązku od daty wydania decyzji. Czym innym jest wykonalność takiego obowiązku związana z ostatecznością decyzji. Czym innym również jest związanie organu decyzją, uzależnione od doręczenia decyzji, a co za tym idzie wejście decyzji do obrotu prawnego.

Skonstatować warto, że wbrew wątpliwościom wyrażonym w piśmiennictwie (patrz: M. Szubiakowski, op. cit. s. 47), uprawnienie organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie ogranicza adresatowi decyzji prawa do wniesienia i rozpoznania odwołania w pełnym zakresie.

Na gruncie wykładni systemowej odnotować jeszcze można niekwestionowany pogląd, według którego, zachowanie określonego terminu (mającego charakter materialny), do wydania decyzji, następuje poprzez wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w procedurach zgłoszeniowych unormowanych w ustawie – Prawo budowlane (art. 30 ust. 5, art. 54, art. 71 ust. 4).

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249) poprzedzić należy rozważaniami dotyczącymi zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych niewynikających z akt sprawy, w zakresie wycięcia drzew w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Najpierw wskazać należy, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn.. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17).

Po wejściu w życie przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody, w trakcie postępowania odwoławczego, skarżący nie podjęli nawet próby wykazania, że drzewa są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika zaś, że nieruchomość przeznczona jest na działalność usługową. Okoliczności podane w odpowiedzi na skargę nie są okolicznościami nieznajdującymi potwierdzenia w aktach sprawy.

O charakterze nieruchomości świadczą dokumenty, w tym wypis z rejestru gruntów oraz decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę i warunków zabudowy terenu. Niezakwestionowany został fakt prowadzenia w obiektach działalności gospodarczej (handlowo-usługowej). Oparcie się Sądu pierwszej instancji na niezakwestionowanych okolicznościach znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, mimo że okoliczności te nie zostały wskazane w ustaleniach faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie stanowiło uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, w której nastąpiło zdarzenie faktyczne wyczerpujące przesłanki deliktu administracyjnego określonego w przepisach ustawy o ochronie przyrody, a zatem organ administracji publicznej był z urzędu zobowiązany, w oparciu o obowiązującą podstawę materialnoprawną, do załatwienia merytorycznego sprawy administracyjnej nielegalnego usunięcia drzew w formie decyzji administracyjnej, nie ma mowy o bezprzedmiotowości.

O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie takiego deliktu nie świadczy unormowanie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249).

Przepis ten stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Oznacza to, pomijając na razie zastrzeżenie dotyczące wysokości kar pieniężnych, że do postępowań tych stosuje się przepisy nowe. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Należy uwzględnić zmianę art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzoną przepisem art. 1 pkt 5 noweli.

Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że art. 4 ust. 2 noweli wprowadza swego rodzaju abolicję w odniesieniu do deliktów popełnionych przed dniem wejścia w życie noweli, które takimi deliktami nie są, po wejściu w życie nowych unormowań.

Hipoteza art. 88 ust. 1, według stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji, w dalszym ciągu zawiera przesłankę braku wymaganego pozwolenia w dacie usunięcia drzewa. Wejście w życie normy art. 83f ust. 1 pkt 3a nie usuwa, z mocą wsteczną, wymogu obowiązującego w dacie usunięcia drzewa. Art. 4 ust. 2 noweli nie oznacza więc retroakcji, rozumianej jako nakaz oceny faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, w świetle tych nowych przepisów, tak jakby obowiązywały one w dacie zaistnienia tych faktów.

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18).

Nie jest wykluczone wprowadzenie przez ustawodawcę, w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, normy odmiennej w działaniu od reguły nieretroakcji.

Warto od razu dodać, chociaż spostrzeżenie to nie ma znaczenia w rozstrzygnięciu analizowanej kontrowersji, że zastosowanie tego rodzaju zabiegu intertemporalnego nie może jednak pogarszać sytuacji prawnej podmiotu, na którego uprawnienia lub obowiązki nowe przepisy oddziałują. Retroaktywne działanie przepisów międzyczasowych musi jednak wyraźnie wynikać z tych przepisów.

O unormowaniu retroaktywnym nie ma mowy w przypadku art. 4 ust. 2 noweli.

Stanowisko to znajduje umocnienie w wykładni systemowej. Na gruncie materialnego prawa administracyjnego działanie normy tempus regit actum jest szczególnie widoczne w sytuacjach wprowadzania zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mimo wprowadzania kolejnych zwolnień, w przepisach art. 29 ust. 1 i 2, dla przyjęcia istnienia wymogu posiadania pozwolenia na budowę istotny jest stan prawny w dacie wykonania robót budowlanych.

Natomiast "depenalizacja", jak to ujmują wnoszący kasację zastosowana została przez ustawodawcę na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Tego rodzaju unormowaniem, uwalniającym od odpowiedzialności za dokonany delikt, przepis art. 4 ust. 2 noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. nie jest.

Skoro w niniejszych rozważaniach argumentacja skarżących sięga do pojęć z zakresu prawa karnego, warto najpierw zauważyć, że odpowiedzialność za delikt administracyjny nie stanowi odpowiedzialności karnej. Nadto, w odniesieniu do prawa karnego, zasada lex retro non agit ma szczególny charakter. Z jednej strony bowiem obowiązuje konstytucyjna zasada nullum crimen sine lege (art. 42 ust. 1 Konstytucji RP), z drugiej zaś jedną z zasad ogólnych odpowiedzialności karnej jest reguła sformułowana w art. 4 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Prawo karne, według której, jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna, niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy.

Nie można mechanicznie posługiwać się argumentacją nawiązującą do prawa karnego. Nawiązanie do ustawodawstwa w tej gałęzi prawa wskazuje zaś na posługiwanie się przez ustawodawcę określeniami jasno nakazującymi stosowanie całego nowego aktu prawnego, jako względniejszego dla sprawcy czynu zabronionego.

Takiego wskazania w art. 4 ust. 2 noweli nie ma. Zgodnie z tym przepisem, możliwe jest zastosowanie względniejszej kary administracyjnej.

Zauważyć jeszcze można, że stosowanie w sprawach administracyjnych kar pieniężnych ustawy nowej, odmiennej od ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa, umożliwia art. 189c K.p.a. Unormowanie to nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na wejście w życie po dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Odnotować wreszcie warto, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, zwrócono uwagę na zwiększenie uprawnień właścicieli nieruchomości, w stosunku do stanu prawnego obowiązującego. W dokumencie tym nie wskazano, że celem noweli jest uwolnienie tych właścicieli od dokonanych już deliktów, w sytuacjach odpowiadających hipotezie wprowadzanego przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody.

Rozstrzygając według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji, uwzględniając dyspozycję art. 4 ust. 2 noweli, organ odwoławczy, po ustaleniu zaistnienia przesłanek z art. 88 ust. 1, w tym dokonania usunięcia drzewa bez wymaganego w dacie deliktu pozwolenia, stosował przepisy normujące wymierzenie kary, w tym obowiązujące przepisy w zakresie opłat za usunięcie drzew, skutkujące ustaleniem wysokości kary pieniężnej.

Bezzasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej punktami: 2 b), 2 c), 2 d) i 2 e) są procesowym aspektem zarzutów materialnych, które nie zostały uwzględnione. Nieuchylenie decyzji z powodu okoliczności wskazanych w tych zarzutach nie stanowiło zatem naruszenia prawa.

Jest oczywiste, że nie doszło do naruszenia art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Hipoteza tej normy obejmuje branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Członkowie SKO w Koszalinie nie brali udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Mielno. Orzekanie przez członka Kolegium w sprawie polegające na udziale w wydaniu poprzednio decyzji kasacyjnej, nie wyczerpuje przesłanek z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i § 2, 80 § 1 i art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w drodze ekspertyzy Instytutu Dendrologii PAN wieku ściętych drzew oraz przeprowadzenia dowodu z ortofotomap na okoliczność wykazania, czy na działce nr [...] rosły drzewa. Wiek ściętych drzew został ustalony na podstawie oględzin, materiału fotograficznego oraz opinii i opinii uzupełniającej biegłego dendrologa, których to ustaleń, ani we wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii Instytutu Dendrologii, ani w w trakcie postepowania, skarżący nie podważyli. Przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego było zatem zbędne.

Jak szczegółowo wykazał Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona P. S. Zgłaszając się do sprawy radca prawny Wojciech Jankowski sam określił siebie jako pełnomocnika T. S. i przedłożył pełnomocnictwo od tej osoby. Organ nie miał podstaw do wzywania go do uzupełnienia braku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa od innej osoby, nawet będącej współwłaścicielem nieruchomości z której zostały usunięte drzewa. Tym bardziej nie zachodziły okoliczności uzasadniające doręczenie decyzji P. S. do rąk pełnomocnika T. S. W konsekwencji, bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 64 § 2 i art. 63 § 1 K.p.a.

Przyjmując, że skarżący usunęli drzewa bez wymaganego w chwili usunięcia pozwolenia, organ odwoławczy nie musiał szczegółowo rozważać konsekwencji dodania do ustawy o ochronie przyrody przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3a (wnoszący kasację kilkukrotnie błędnie wskazują na art. 83 ust. 3a.). W odwołaniu skarżący nie powołali się na to, że wejście w życie, z uwagi na uwarunkowania prawne i faktyczne, wymaga odniesienia się do zagadnienia prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. nie jest więc zasadny.

Poprzedzające uwagi prowadzą do wniosku, że bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.