Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 839/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 1, § 2 pkt 3 i 4, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art.8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.M. kwotę 600 (sześćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) Burmistrz, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 55, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. i R.H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działce o nr ewid. [...], polegającej na nadbudowie budynku handlowo-mieszkalnego polegającej na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ustalono warunki zabudowy w oparciu o wniosek W. i R.H. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz o analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, wykonanej w oparciu o art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2010r., podając między innymi, iż w pierwotnym wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. W. i R.H. domagali się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach o nr ewid. [...], polegającej na przebudowie dachu obiektu handlowo-mieszkalnego. Na późniejszym etapie postępowania inwestor uzupełnił wniosek oraz wniósł o zastąpienie w nim słowa "przebudowa", pojęciem "nadbudowa". Organ wskazał, iż niniejsza decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie, bowiem uprzednie decyzje Burmistrza tj.: z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie konstrukcji dachu płaskiego jednospadowego na dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych od 30°- 45° oraz z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy były uchylane w trybie odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego – odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz z [...] sierpnia 2009r. nr [...], a sprawę przekazywano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ wskazał, iż strona postępowania A.M., pismem z dnia [...] marca 2010 r., wniósł uwagi wobec projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w których zarzucił:

- niewłaściwe ustalenie stanu prawnego (pkt 3.1) - pominięto działki [...], na których częściowo usytuowany jest budynek, a które stanowią własność A.M.,

- planowana inwestycja obejmuje nadbudowę budynku a nie dachu, nie stanowi wzbogacenia ładu przestrzennego ani architektonicznego oraz jest niezgodna z warunkami technicznymi (pkt 4.1, 4.7),

- nieprawdziwe jest stwierdzenie, że wysokość zabudowy pozostaje bez zmian (pkt 4.8.2.1)

- nie określono zabezpieczenia w wodę z istniejącej sieci, ani tez odprowadzania ścieków nie ma w ogóle ustalonych warunków podłączenia (pkt 7.4, 7.6),

- decyzja narusza prawo własności i uprawnień osób trzecich (pkt 8.3) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(pkt 8.8.1),

- projekt decyzji dotyczy nie nadbudowy dachu, bo takiego pojęcia prawo budowlane nie przewiduje, a dotyczy nadbudowy 2 kondygnacji budynku, wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę i nieodebranego do użytkowania przez organ budowlany,

- decyzja Burmistrza z dnia [...].08.1996 r. znak: [...] jest nadal aktualna.

Z kolei w dniu [...] marca 2010 r. W. i R.H. do protokołu: wnieśli o zmianę przedmiotu inwestycji z zapisu: "nadbudowa dachu obiektu handlowo-mieszkalnego" na zapis "nadbudowa budynku handlowo-mieszkalnego, polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy", poinformowali, iż w związku ze scaleniem działek o nr ewid. [...] powstała działka o nr ewid. [...], planowana inwestycja ma zostać zrealizowana tylko na działce [...]. Jednocześnie inwestorzy przedłożyli wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz kopie umów w zakresie odbioru ścieków i dostarczania wody.

Organ wskazał, iż wnioskowane zmiany zostały ujęte w decyzji, gdyż nie naruszają wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz przepisów odrębnych.

W kolejnym piśmie procesowym A.M. podał, iż ściana budynku R.H. znajduje się na jego działkach (działki o nr ewid. [...]). W związku z tym A.M. powołując się na przepisy art. 191 i 143 Kodeksu cywilnego, wskazał, iż jako właściciel gruntu -wskazanych wyżej działek jest także właścicielem wszystkich budynków wzniesionych na tym gruncie, o ile zostały one związane z gruntem w sposób trwały. W załączeniu do pisma strona dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego sygn. akt l C 32/02 z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odrzuceniu pozwu, z uwagi na fakt, iż sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej, lecz administracyjnej (prawa budowlanego) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu sygn. akt IISA/Po2949/01 z dnia 23 stycznia 2004 r. Zdaniem organu I instancji przedłożone orzeczenia sądowe nie stanowiły podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów A.M. organ zauważył, iż decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, określa się w niej wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezależnie od tego, jaka inwestycja na wnioskowanej działce została już zrealizowana. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości fakt, iż A.M. wspólnie z małżonką – S.M., są użytkownikami wieczystymi działek o nr ewid. [...], jednakże wniosek W. i R.H. dotyczy tylko działki o nr ewid. [...]. Ponadto badanie legalności wybudowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2010 r. A.M. wniósł o jej uchylenie w całości, bez możliwości ponownego jej rozpatrywania przez organ I instancji, ponieważ w tej samej sprawie wydano już kilka decyzji wraz z ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w połączeniu z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w 2004r. Odwołujący się zarzucił, że decyzja dotyczy nadbudowy 3-kondygnacyjnego budynku handlowo-mieszkalnego o następne 2 kondygnacje, a nie zmiany konstrukcji dachu i to budynku, który stanowi faktycznie samowolę budowlaną. Dodatkowo opisując przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazał, że przy rozbudowie tak dużego budynku wymagane są nowe warunki podłączeń mediów, a nie zawarte umowy z dostawcami, ponieważ media są wspólne dla 3 budynków. Realizacja inwestycji narusza ponadto interesy oraz prawo własności osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] września 2010r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071. ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.)

W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał, że warunki z przepisu art. 61 u.p.z.p. zamierzona inwestycja będzie spełniać, brak jest zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i do uwzględnienia zarzutów strony odwołującej się. Zdaniem Kolegium, z zaskarżonej decyzji nie wynika nadbudowa, jak to podała strona skarżąca "o następne 2 kondygnacje". Zarówno dla inwestora jak i dla organu budowlanego wiążące jest ustalenie organu I instancji w zaskarżonej decyzji, dotyczące nadbudowy budynku nie o kolejne kondygnacje a dotyczące zmiany konstrukcji dachu na dwuspadowy. Ponadto, jeśli chodzi o zarzuty strony odwołującej się dotyczące działania organów budowlanych, Kolegium nie odniosło się do nich z uwagi na brak właściwości.

Organ odwoławczy podał ponadto, iż dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał mieć tytuł do nieruchomości objętej inwestycją. Również na etapie procesu budowlanego skonkretyzowane zostanie zabezpieczenie interesów osób trzecich, w tym głównie poprzez ustalenie warunków technicznych dla prowadzonej inwestycji.

A.M. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie wadliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz przepisów prawa, a naruszenie przepisów postępowania i pominięcie wszechstronnej oceny materiałów dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy. SKO rozpatrując trzykrotnie sprawę wydało raz decyzję korzystną, a następnie dwukrotnie dla skarżącego niekorzystną pomimo, że nie zaistniały nowe okoliczności istotne dla sprawy. Skarżący zarzucił w szczególności, że zaskarżona decyzja:

- dotyczy terenu, na który wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 1995 r. wg zatwierdzonego projektu nadbudowy i rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego do wysokości 2 i 1/2 kondygnacji, która do dnia dzisiejszego nie została unieważniona,

- dotyczy obiektu budowlanego nie budynku handlowo – mieszkalnego, który stanowi samowolę budowlaną, do dnia dzisiejszego nie odebraną przez organ budowlany, a nieprawnie użytkowaną,

- dotyczy dwóch zamierzeń wprowadzających w błąd organy decyzyjne - nadbudowy budynku o 2 kondygnacje do wysokości łącznej 5 kondygnacji i zmiany konstrukcji dachu z płaskiego na spadzisty dwuspadowy. Taki dach obiekt ten posiada, a jako udokumentowana 3-kondygnacyjna samowola budowlana, nie może być zalegalizowana,

- dotyczy warunków rozbudowy obiektu budowlanego na działce nr [...], pomijając działki nr [...], na których budynek został nieprawnie wybudowany,

- została wydana w sprzeczności z prawem, ponieważ nie zachodzi przypadek łącznego spełnienia przepisów, a zamierzenie inwestycyjne nie podlega przepisom odrębnym i nie stanowi nowej inwestycji,

- obiekt istniejący obecnie wybudowano bez prawa do terenu, nie można wierzyć spornej decyzji, że sprawa własności zostanie uregulowana na etapie pozwolenia na budowę, co jest niemożliwe biorąc pod uwagę prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z 2004r i wyroku NSA w Poznaniu z 2004r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nadto nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu bowiem, wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie budzi wątpliwości, iż proces lokalizacyjno-inwestycyjny jest procesem złożonym i wieloetapowym, którego szczegółowe uwarunkowania są regulowane przepisami wielu odrębnych aktów prawnych. Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn.zm. - dalej także jako "u.p.z.p.") - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z definicją legalną, ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Po myśli art. 1 ust. 2 ww. ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...) prawo własności.

W doktrynie podkreśla się, iż wiele z powyższych pojęć posiada charakter niedookreślony, dlatego też wymaga wykładni z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, a prawidłowość rekonstrukcji normy prawnej zawartej w pojęciu niedookreślonym, dokonanej przez uprawniony organ, podlega kontroli sądowej. Zdaniem Z. Niewiadomskiego w każdej sytuacji, w której wymienione wartości (zasady) znalazły szczegółową ochronę poprzez regulacje zawarte w poszczególnych ustawach materialnych, regulacje ustaw materialnych pomagają i stwarzają warunki do rekonstrukcji i interpretacji pojęć niedookreślonych. Regulacje prawa materialnego stanowią również uzupełnienie ogólnej dyspozycji zawartej w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., dlatego do prawidłowego skonstruowania norm chroniących poszczególne wartości niezbędna jest również wykładnia odpowiednich przepisów ustaw materialnych. I tak należy zauważyć, że przy uwzględnieniu definicji "ładu przestrzennego" wprowadzonej w art. 2 pkt 1 ustawy, na kształtowanie przestrzeni zgodnie z wymogami ładu przestrzennego mieć będą również wpływ przykładowo przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.). Ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zaznaczył bowiem, że uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, uwzględnia się m.in. wymagania urbanistyki i architektury. Nie ulega wątpliwości, że do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego oraz w wydanych, na podstawie art. 7 rozporządzeniach, w tym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.). Wymagania te niejednokrotnie zaliczyć należy również do wymagań urbanistyki - przykładowo art. 6 Prawa budowlanego, przewidujący m.in. wymóg odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej. Normy dotyczące usytuowania budynków, stanowiące część powołanych wyżej norm techniczno-budowlanych, zaliczyć należy również do wymagań urbanistyki w zakresie ochrony ładu przestrzennego (vide Z.Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 10-11).

Zgodnie z przepisami art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego) rodzaj inwestycji, szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych określa decyzja o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Oznacza to, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia budowlanego (rodzaj, funkcja, gabaryty) na konkretnej nieruchomości gruntowej musi uwzględnić zarówno już istniejącą zabudowę i sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednich,

w szczególności w zakresie usytuowania zamierzonego obiektu budowlanego

w stosunku do innych obiektów i możliwość oddziaływania na warunki korzystania

z istniejącej zabudowy. Powyższa decyzja wiąże organ wydający, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy). Rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest także zapewnienie zgodności konkretnych rozwiązań projektowych

z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "nadbudowa budynku handlowo-mieszkalnego polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy na działce o nr ewid. [...]".

Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o p.z.p., czyli w sytuacji gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto warunki zabudowy ustala się na wniosek. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ powinien ustalić, czy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony wraz ze wszystkimi niezbędnymi załącznikami. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

– określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1: 1000 lub 1:1500.

– inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu, na którym planuje realizować przedsięwzięcie czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie oraz określić charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Na podstawie analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedstawiono jedynie ogólny opis planowanej inwestycji (przy czym dwukrotnie inwestor zmieniał opis zamierzenia) bez jakiejkolwiek grafiki, szczegółowych gabarytów projektowanej inwestycji, w szczególności w stosunku do zabudowy już istniejącej na nieruchomości. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. uzupełniającym wniosek inwestor wskazał jako "precyzyjnym opis inwestycji" (zał. 4), że inwestycja ma polegać na "przebudowie konstrukcji dachu płaskiego jednospadowego na dwuspadowy o nachyleniu połaci 30-45 stopni kryty blachodachówką. Powstała w wyniku przebudowy powierzchnia użytkowa będzie w zakresie zapotrzebowania w wodę (5 m3), energię elektryczną (100 KW), energię cieplną (0,5 KW/h), paliwa gazowe (0,1 m3/h), odprowadzanie ścieków (4m3) podłączona do istniejącej infrastruktury technicznej budynku, którego dach ma być przebudowany. Unieszkodliwianie odpadów komunalnych – w zależności od potrzeb rozszerzenie istniejącej umowy z Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych. Planowana inwestycja nie zmieni linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej, zmianie ulega geometria dachu, gdzie kalenica będzie na wysokości 13 m równolegle do frontu działki i ulicy [...]. Gabaryty projektowanego obiektu to: długość 18m, szerokość 12m, powierzchnia zabudowy 150m2, kubatura 360 m3."

Z kolei w dniu [...] marca 2010 r. inwestorzy do protokołu zgłosili w ramach uwag do projektu decyzji wniosek o zimne przedmiotu inwestycji z zapisu "nadbudowa dachu obiektu handlowo-mieszkalnego" na zapis "nadbudowa budynku handlowo-mieszkalnego polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy" oraz o zmianę numeru działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja na nr [...] w związku ze scaleniem działek o nr ewid. [...].

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w szczególności wobec przedmiotu sporu co do zakresu i charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który istnieje pomiędzy stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego – inwestorami W. i R.H. oraz skarżącym A.M. (właścicielem nieruchomości sąsiednich) rzeczą organów prowadzących postępowanie było w pierwszej kolejności szczegółowe ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym precyzyjne określenie charakteru i zakresu wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, także w stosunku do zabudowy istniejącej na działce nr [...]. Zasadnie skarżący zarzuca, iż powyższa kwestia, o elementarnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie została przez organy wyjaśniona, a organ odwoławczy zupełnie zbagatelizował wielokrotnie podnoszone w tym zakresie zarzuty A.M..

Analiza akt sprawy, w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby Kolegium dokonywało własnej oceny i ustalenia zakresu planowanej inwestycji, w tym charakteru zamierzonych robót. Organ odwoławczy nie poddał jakiejkolwiek analizie stanu istniejącej zabudowy, jej wysokości, kubatury, powierzchni użytkowej, ilości kondygnacji w budynku na działce inwestorów, wobec tego brak jest możliwości ustalenia, na jakich przesłankach organ ów oparł swoje stwierdzenie, że z zaskarżonej odwołaniem decyzji nie wynika nadbudowa "o następne 2 kondygnacje", a dla inwestora i dla organu budowlanego wiążące jest ustalenie organu I instancji w zaskarżonej decyzji, dotyczące nadbudowy budynku nie o kolejne kondygnacje, a dotyczące zmiany konstrukcji dachu na dwuspadowy. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować takiego stanowiska, które nie zostało oparte o szczegółową analizę faktyczną i prawną. Organ nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie, wbrew zarzutom A.M., planowane zamierzenie inwestycyjne nie polega na nadbudowie budynku o kolejne kondygnacje połączonej ze zmianą konstrukcji dachu, lecz jedynie na "nadbudowie dotyczącej zmiany konstrukcji dachu na dwuspadowy". Wbrew stanowisku Kolegium, zgodnie z powyższymi uwagami, kwestie dotyczące realizacji spornego budynku i jego istotnych cech jako obiektu budowlanego (w tym gabarytów, ilości kondygnacji), wobec zgłoszonego zamiaru realizacji inwestycji, która ma polegać na ingerencji w istniejąca bryłę budynku, nie mogą być pominięte przez organy orzekające w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla nowego zamierzenia inwestycyjnego.

Oczywistym jest, iż organy związane są zakresem wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjno-budowlanego, nie oznacza to jednak, iż mając na uwadze okoliczności danej sprawy, w szczególności istniejącą już zabudowę i zagospodarowanie terenu na danej nieruchomości, nie maja one obowiązku podjąć niezbędnych czynności celem precyzyjnego określenia przez inwestora zakresu planowanych robót budowlanych, w stosunku do już istniejącej zabudowy. Nadto nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku gdy zakres planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia w kontekście właściwych przepisów Prawa budowlanego należy ocenić odmiennie od oczekiwań inwestora, organ administracji publicznej winien o tym stronę pouczyć i umożliwić zmianę lub doprecyzowanie wniosku. To organ winien ocenić, czy zakres planowanych robót odpowiada treści użytego przez wnioskodawcę pojęcia normatywnego, w kontekście obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych.

W świetle bowiem przepisów z zakresu prawa budowlanego, jak również języka powszechnego odmiennie należy interpretować takie pojęcia jak budowa, nadbudowa, rozbudowa, przebudowa, roboty budowlane, czy też zmiana konstrukcji dachu. Wobec tego, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę nie jest zatem prawnie obojętne dla dalszego przebiegu procesu inwestycyjnego jak zakwalifikuje planowane przedsięwzięcie organ ustalając dla niego warunki zabudowy. Konkretnemu określeniu charakteru robót odpowiada bowiem przyporządkowany mu normatywny zakres pojęciowy. Przy czym konkretny zakres i charakter planowanych prac, przy uwzględnieniu stanu początkowego, od którego rozpoczynają się działania inwestora, może obejmować łącznie kilka ze wskazanych wyżej pojęć.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisami art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Pod pojęciem "przebudowa" z kolei należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...).

W literaturze i doktrynie wskazuje się, iż "nadbudowa" polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Poprzez "rozbudowę" należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji (vide Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., str. 55 i 56). Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu.

W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy.

W orzecznictwie podkreśla się również, że brak legalnych definicji pojęć "odbudowa", "rozbudowa", "nadbudowa" każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (vide wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 892/000).

Nadto wskazać należy, iż wykonanie konstrukcji dachowej nad istniejącym budynkiem nie stanowi nadbudowy obiektu budowlanego, lecz jest niezbędnym elementem do jego przykrycia dachem (dach bowiem jest koniecznym elementem budynku, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) - vide wyrok NSA z dnia 1 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 132/02 niepubl.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż zakres i charakter zamierzonych robót budowlanych wymaga wyjaśnienia i doprecyzowania, a następnie właściwego oznaczenia. Każda bowiem decyzja, wydana w trybie przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., związana jest z konkretną i określoną we wniosku inwestora zmianą zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych konkretnych robót budowlanych (ewentualnie zmianą sposobu użytkowania). Decyzja musi zatem ustalać precyzyjnie dla tego przedsięwzięcia warunki zabudowy, odpowiadające jego charakterowi i specyfice. Wobec powyższego, ustalane przez organ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji muszą być na tyle zindywidualizowane i jednoznaczne, aby nie rodziły wątpliwości stron postępowania oraz organów budowlanych, a z drugiej strony uniemożliwiały ich dowolną interpretację i przypisywanie użytym w rozstrzygnięciu sformułowaniom innego znaczenia, niż to które z postanowień organu wynika.

Wobec powyższego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zważyć przyjdzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczy nie dokonało analizy wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w wymaganym zakresie, a treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje wręcz, iż z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej organ drugiej instancji w ogóle nie ustalił stanu faktycznego i nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczna ocenę w jakim zakresie planowana inwestycja zmierzać ma do zwiększenia wysokości istniejącej zabudowy poprzez "zmianę konstrukcji dachu" Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. skarżący sprecyzował podnoszone w postępowaniu zarzuty i wskazał, iż budynek posadowiony na działce nr ewid. [...], którego nadbudowy dotyczy sporne zamierzenie obecnie ma wysokość około 8,5 m i obejmuje 3 kondygnacje. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę winien mieć 2,5 kondygnacji, podobnie jak sąsiadujące z tym budynkiem po jego obu stronach budynki, z których jeden stanowi własność skarżącego (na działkach nr [...], wysokość 8m). Dodatkowo skarżący podkreślił, iż sporny budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i z przekroczeniem granicy nieruchomości, zatem obecnie (około 0,5 m) posadowiony jest częściowo na jego działkach, co nie wynika z zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy.

W kontekście powyższego, nie budzi wątpliwości, iż wskazany przez inwestorów i bezrefleksyjnie powtórzony przez organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy charakter i zakres planowanych robót budowlanych wymaga uszczegółowienia i doprecyzowania. Trudno bowiem w sytuacji, gdy inwestor zamierza zwiększyć wysokość istniejącego budynku, z 8,5 m - na 13 m, a organ pierwszej instancji (z nieznanych powodów) ustala wysokość na 15 m zaakceptować pogląd, iż planowane roboty obejmować mają wyłącznie "nadbudowę polegającą na zmianie konstrukcji dachu na dwuspadowy". Umknęła bowiem uwadze organów okoliczność, iż dla robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy nie jest konieczne tak znaczne - niemal dwukrotne zwiększenie wysokości budynku. Nadto według wskazanego przez inwestorów opisu zamierzenia, ich zamiarem nie jest jedynie "zmiana konstrukcji dachu" lecz co najmniej nadbudowa budynku prowadząca do znacznego zwiększenia powierzchni użytkowej, charakterystycznych parametrów i gabarytów budynku istniejącego. W tym kontekście nie można odmówić zasadności zarzutom skarżącego, który neguje zastosowany przez organy opis zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] i wskazuje, że rzeczywistym zamiarem inwestorów jest nadbudowa spornego budynku o dalsze kondygnacje. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06, zgodnie z którym "o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. To zaś pojęcie (kondygnacja) zostało określone na potrzeby warunków technicznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Nie wyklucza to oczywiście połączenia określonego zakresu robót np. ze zmianą konstrukcji dachu, rozbudową, czy też przebudową (przykładowo wykonanie okien typu lukarna oraz połaciowych, czyli wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku).

Z podobnych względów, w ocenie Sądu, niezrozumiałe jest pominięcie przez organ odwoławczy milczeniem istotnej kwestii posadowienia istniejącego na działce nr [...] budynku, w sytuacji gdy organy nie zostało ustalone, czy rzeczywiście, jak twierdzi skarżący obiekt budowlany wybudowany na nieruchomości inwestorów jest częściowo wzniesiony także na sąsiednich działkach nr [...]. Pomijając na obecnym etapie procedury inwestycyjnej kwestie związane ze sporem dotyczącym prawa własności budynku, omawiana okoliczność może mieć jednak znaczenie dla rozpoznania wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, czy też zmianie konstrukcji dachu budynku. Jeżeli bowiem istotnie budynek został wzniesiony z przekroczeniem granicy, to zakładając najbardziej zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wariant, iż zamiarem inwestorów jest nadbudowa tego budynku i zmiana konstrukcji dachu na całej jego zabudowanej budynkiem powierzchni, w konsekwencji oznaczałoby, zgodnie z zarzutami skarżącego, iż w istocie roboty budowlane nie ograniczą się, jak twierdzą inwestorzy jedynie do działki nr [...], lecz obejmą swym zakresem częściowo także teren działek skarżącego o nr [...]. W takiej sytuacji nie można byłoby odmówić zasadności zarzutowi odwołania i skargi, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie na działce nr [...], nie jest zgodna z okolicznościami faktycznymi sprawy. Wobec powyższego wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien wyjaśnić, uzupełniając postępowanie dowodowe z udziałem stron postępowania.

Nadto zważyć przyjdzie, iż organ drugiej instancji zupełnie pominął kwestię zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego. Konieczne jest także przeanalizowanie takich elementów jak kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 950/2004, Lex Polonica nr 380910). Należy zatem stwierdzić, iż organ administracji publicznej, zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzić dokładną analizę wszystkich elementów, o których mowa we wskazanym przepisie. Podkreślenia wymaga fakt, iż analiza taka powinna być prowadzona przez pryzmat ochrony ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Podzielić należy przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiący, że ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana chociaż jedna działka, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowani terenu.

Z akt sprawy wynika, że budynki w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji mają kąt nachylenia dachu ok. 5%. Wobec tego zmiana kąta nachylenia dachu na 30-45%, połączona ze znaczną zmiana wysokości budynku znajdującego się pośrodku zabudowy szeregowej z całą pewnością, wymaga oceny w zakresie kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i warunków ładu przestrzennego.

Organ nie wyjaśnił przy tym jaki jest obecny stan gabarytowy budynku, jaka jest jego wysokość, ile ma kondygnacji, tak by móc ustalić dokładnie na czym polega planowane zamierzenie inwestycyjne – ingerencja w istniejąca substancję budynku.

W niniejszej sprawie nieścisłości dotyczą również wysokości kalenicy spornego budynku. Nie sposób przykładowo jednoznacznie ocenić treści wniosku inwestorów z dnia [...] lutego 2006r.w części w jakiej wnioskują "aby nowa konstrukcja dachu miała kalenicę na wysokości 4-5m od płaszczyzny aktualnej konstrukcji, dające nachylenie połaci dachu 30-45 stopni". Nie pozwala to na jednoznaczne ustalenie jaka ma być planowana wysokość kalenicy całego budynku i skoro inwestorzy wnioskują o to, aby "nowa konstrukcja dachu miała kalenicę na wysokości 4-5m od płaszczyzny aktualnej konstrukcji" to znaczy, że budynek zostanie podwyższony i będzie "górował" nad pozostałymi budynkami w zabudowie szeregowej. Organ I instancji określił z kolei, iż "maksymalna wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych – 15m". Jak już wcześniej wskazano, przedłożone akta administracyjne nie umożliwiają oceny sposobu i zasadności ustalenia tego parametru zwłaszcza, iż wnioskodawcy określili wysokośc kalenicy 13 m.

Ponadto przy ustalaniu warunków zabudowy organ winien się odnieść do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.), w szczególności § 12. W przypadku rozbudowy jak i nadbudowy mają również zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów, aby zmiany konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku, które spowoduje zmianę jego wysokości i kubatury, nie można traktować jako nadbudowy istniejącego budynku (vide: wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1929/07, LexPolonica nr 2045507).

Powyższe rozporządzenie (§ 1) określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania (...): wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ponadto w myśl § 2 pkt 3 i 4 cyt. rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, a z kolei o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy

i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania;

Ważny z punktu widzenia właściwego rozpoznania przedmiotowej sprawy jest § 7 ww. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Istotne jest dokładne określenie jak ma wyglądać planowane zadaszenie, czy inwestycja będzie zawierała się w granicach działki inwestorów. Jakkolwiek prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane dopiero na etapie pozwolenia na budowie, to musi być wiadome czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowana na wskazanej we wniosku nieruchomości. Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W zakresie spornej kwestii kondygnacji budynku organ powinien odnieść się przede wszystkim do wysokości budynku, porównując w tym aspekcie wysokość planowanej inwestycji z budynkami na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (w rozumieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na treść wniosku skarżących, gdzie nie podano ilości kondygnacji nadziemnych, ale również na maksymalną wysokość budynku, która nie została przez inwestorów określona w sposób precyzyjny. Organ powinien zatem uwzględnić wysokość sąsiednich budynków i ocenić czy spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tym miejscu zauważyć należy, iż w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, Lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1954/05, Lex nr 21215).

W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. oraz przepisów 7 i 8, art. 77 § 1 i art. 138 K.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Należy zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 K.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302).

Przenosząc powyższe wymogi określone w kodeksie postępowania administracyjnego, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowych, podniesionych powyżej kwestii niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie była jedynie ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a także odniesienie się do zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem wskazane wyżej kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Nie należy również tracić z pola widzenia faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2006r. i mimo trzykrotnego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawa nadal nie jest dostatecznie wyjaśniona.

Z przedstawionych powyżej względów należało uznać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania obligowały do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po myśli przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ostateczna nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie, w oparciu o art. 200 ww. ustawy, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.