Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 199/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 76 § 1, art. 145 § 1, art. 149 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2022 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania A. R. od wydanej przez Starostę T. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzji nr [...] z [...] października 2021 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu nr [...] z [...] października 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu U. i M. małż. K. pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy w T. , obręb "[...]", działka nr ewid. [...] (znak: [...]; zwaną dalej "Decyzją PnB") – uchylił ww. decyzję Starosty z [...] października 2021 r. oraz orzekł o odmowie uchylenia Decyzji PnB.

Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – mając na uwadze ustalenie przez Sąd Rejonowy w T. (w sprawie o sygn. akt [...] faktu, że projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy w T. przy PI. [...] projektanta inż. arch. W. K. został przerobiony przez nieustaloną osobę – pismem z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) wystąpił do Starosty o rozważenie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie Decyzji PnB, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b."), w celu ustalenia, czy ewentualnie doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w oparciu o fałszywe dowody.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) Starosta, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną Decyzją PnB.

Decyzją nr [...] z [...] października 2020 r. Starosta uchylił ostateczną Decyzję PnB oraz umorzył postępowanie.

Na skutek odwołania wniesionego przez M. K., Wojewoda – decyzją z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) – uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Ponownie rozpoznawszy sprawę Starosta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r. – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł "umorzyć w całości postępowanie administracyjne w sprawie o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy w T. , obręb [...], PI. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]". W uzasadnieniu, opierając się na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w T. z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] Starosta stwierdził, że skoro do przerobienia projektu doszło po wydaniu decyzji (jak wynika z ww. uzasadnienia), to nie ziściła się wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania i uchylenia decyzji. Decyzja nie mogła bowiem zostać wydana na podstawie okoliczności faktycznych udowodnionych dowodami fałszywymi – skoro do sfałszowania doszło po jej wydaniu. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w toku postępowania A. R. przesłała kopie szeregu dokumentów, w tym m.in. decyzję Burmistrza Miasta T. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wraz z decyzją ją przenoszącą, nie wskazując jednak, w jakim celu i na jaką okoliczność kopie te zostały przedstawione. Niemniej z ich treści wynika, że kwestionuje ona prawidłowość wydania decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z A. R. na U. i M. K.. Nie przedłożono jednak żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przedmiotowa decyzja została uchylona, czy też stwierdzono jej nieważność albo w inny sposób została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odwołanie od opisanej decyzji Starosty złożyła A. R. (zwana też dalej "skarżącą"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W treści odwołania podniesione zostały kwestie dotyczące głównie zarzutów wobec wydanej przez Burmistrza Miasta T. (zwanego dalej "Burmistrzem") decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2009 r., a także postępowania dotyczącego przeniesienia ww. decyzji – które w ocenie skarżącej wskazują na to, że została oszukana.

Uchylając ww. decyzję Starosty z [...] października 2021 r. oraz orzekając o odmowie uchylenia Decyzji PnB – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2022 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że najistotniejszym dowodem w przedmiotowej sprawie jest wyrok, który zapadł [...] lutego 2018 r. w Sądzie Rejonowym w T. (sygn. akt [...]; dalej też jako "wyrok SR") w sprawie prowadzonej przeciwko U. K. oraz M. K. oskarżonym o to, że w dniu [...] użyli jako autentyczny – uprzednio przerobiony przy wykorzystaniu druku komputerowego przez nieustaloną osobę poprzez naniesienie pieczęci Starostwa Powiatowego w T. , Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K., architekta W. K. oraz podpisów uprawnionych osób na kartach nr 14 i 17 – projektu budowlanego inż. arch. W. K. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowy w T. przy pl. [...], w ten sposób, że projekt ten w 4 egzemplarzach złożyli wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. . Wyrokiem tym zarówno U. K., jak i M. K. zostali uniewinnieni od popełnienia zarzucanego im przestępstwa. Poza tym w uzasadnieniu wyroku SR wskazano, że postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. zatwierdzonym przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w T. [...] stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. [...] umorzone zostało dochodzenie w sprawie przerobienia przedmiotowego projektu budowlanego inż. W. K., tj. o czyn z art. 270 § 1 k.k. – wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Ponadto z treści tego wyroku wynika, że w sprawie toczyły się przed Prokuraturą Rejonową w T. inne jeszcze postępowania, w tym m.in.: w sprawie podrobienia podpisu A. R. – zakończone umorzeniem śledztwa z uwagi na to, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego; w sprawie fałszywego oskarżenia U. i M. K. o przerobienie dokumentacji dot. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy pl. [...] w T. – zakończone decyzją o odmowie wszczęcia dochodzenia z uwagi na niewykrycie sprawcy; w sprawie złożenia fałszywych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedur uzyskiwania pozwolenia na budowę i zamiaru wykonania robót – zakończone decyzją o odmowie wszczęcia śledztwa z uwagi na brak znamion czynu zabronionego.

Dalej Wojewoda – przywoławszy najistotniejsze, jego zdaniem, dla przedmiotowej sprawy fragmenty wyroku SR – skonstatował, że wynika z nich, iż co prawda doszło do przerobienia przedmiotowego projektu budowlanego, jednak Sąd Rejonowy w T. (w skrócie "SR") nie był w stanie ustalić, kiedy dokładnie, wskazując jednocześnie, że miało to miejsce "po jego złożeniu w Starostwie Powiatowym w T. i to zanim projekt ten po wydaniu decyzji przekazany został dalej". Z ustaleń SR można wysnuć wniosek sformułowany przez Starostę, że skoro do przerobienia projektu doszło po wydaniu decyzji, to nie ziściła się wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż w tej sprawie upłynął termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Analiza materiału dowodowego wykazała bowiem, że ostatnia strona postępowania odebrała Decyzję PnB w dniu [...] października 2010 r. Tym samym uznać należy, że termin 10 lat, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upływał w dniu [...] października 2020 r. Zatem zaistniała również negatywna przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej.

Odnosząc się zaś do kwestii podnoszonych przez skarżącą, Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie wznowione było z urzędu w sprawie zakończonej Decyzją PnB i jego celem było ustalenie, czy wydanie ww. decyzji obarczone było wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego wszelkie kwestie podnoszone przez skarżącą, a dotyczące wydanych przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji je przenoszących, nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Słusznie w swej decyzji wskazał Starosta, że nie przedłożono jednak żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż przedmiotowa decyzja została uchylona czy też stwierdzono jej nieważność albo w jakikolwiek inny sposób została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tylko taka jednoznaczna informacja mogłaby mieć znaczenie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do ewentualnego wszczęcia odrębnego postępowania.

Niezależnie od tego Wojewoda zauważył, że analiza akt sprawy wykazała, iż organ I instancji prowadząc ponownie – przez blisko 10 miesięcy – postępowanie administracyjne nie zapewnił stronom czynnego udziału w nim, czym naruszył art. 10 k.p.a. Jednakże w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zapewnił stronom możliwość czynnego udziału, zapoznania się z aktami i zgłaszania wniosków. Z powyższego prawa żadna ze stron nie skorzystała osobiście. Jedynie skarżąca pisemnie przekazała swoje uwagi, które jednak nie odnosiły się do przedmiotu niniejszego postępowania.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wobec poczynionych ustaleń konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji, bo po wznowieniu postępowania administracyjnego, a następnie ustaleniu, że de facto w sprawie nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, nie można umorzyć postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Takie ustalenia powodują konieczność zastosowania w sprawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego zasadne jest, zdaniem Wojewody, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, tj. o odmowie uchylenia ostatecznej Decyzji PnB.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, A. R. – zarzuciwszy:

- naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. przez błędną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poprzez uznanie, że ostatni uczestnik postępowania otrzymał Decyzję PnB w dniu [...] października 2010 r. i że od tego też czasu należy liczyć termin 10-letni na przedawnienie roszczenia o wznowienie postępowania, gdy tymczasem prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doprowadzić powinno do wniosku, że decyzję tę skarżąca otrzymała później, w 2015 r. – kiedy to została poinformowana o fakcie wydania decyzji przez pracownika Urzędu Miasta w T. – więc termin do żądania wznowienia postępowania upływa w 2025 r. Zarzucana błędna analiza materiału dowodowego spowodowała, że nieprawidłowo zastosowano przepis art. 146 § 1 k.p.a. i ustalono, że termin przedawnienia roszczenia o wznowienie postępowania już upłynął, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie tego przepisu wskazuje, że termin ten jeszcze nie upłynął

– wniosła o: "zmianę zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją, zwolnienie mnie od konieczności ponoszenia kosztów sądowych w całości, przesłuchanie mnie przez sąd rejonowy miejsca mojego zamieszkania na okoliczność kiedy otrzymałam informację odnośnie wydania decyzji w sprawie".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego rozstrzygnięcia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 22 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 24 czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] lutego 2022 r. [...] Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności – wbrew zarzutom skargi – organy obu instancji w wymaganym zakresie zebrały i należycie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB, tj. decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] października 2010 r., mocą której U. i M. małżonkom K. (zwanym dalej łącznie "inwestorami") zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy w T. , Plac [...], obręb "[...]", działka nr ewid. [...] (znak: [...]).

W myśl art. 145 § 1 k.p.a.: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione."

Zasadą jest, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. pierwsze k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

W kontrolowanej sprawie Starosta, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. ([...]), wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną Decyzją PnB z powołaniem się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – przyjmując wstępnie, że w rozumieniu ww. przepisu sfałszowanym dowodem, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, mógł być projekt budowlany zatwierdzony Decyzją PnB.

Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla ostatecznej oceny przez organy obu instancji kwestii (nie)wystąpienia w kontrolowanej sprawie ww. przesłanki wznowieniowej miały ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w T. z [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] (k. 49-63 akt adm. II inst.). W wyroku tym zostało bowiem w szczególności przesądzone, że wprawdzie przedmiotowy projekt budowlany autorstwa inż. arch. W. K. został w określonym zakresie przerobiony (szerzej: sfałszowany) – w sposób szczegółowo opisany na s. 2-3 uzasadnienia wyroku SR (w oparciu o opinię biegłego w dziedzinie badan pisma i dokumentów), jednakże "do przerobienia projektu w sposób wskazany w akcie oskarżenia doszło po jego weryfikacji i sprawdzeniu oraz wydaniu decyzji pozwolenia na budowę, ale przed przekazaniem tego projektu inwestorom i Państwowemu Inspektorowi Nadzoru budowlanego" (zob. s. 20 uzasadnienia wyroku SR).

Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Należy dodać, że choć k.p.a. nie zawiera odpowiednika cytowanego art. 11 p.p.s.a., to w świetle tego przepisu nie tylko sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku sądu karnego co do popełnienia przestępstwa, ale adresatami tej reguły są również – pośrednio – organy administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 22.04.2022 r., I GSK 2384/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Organ administracji nie może bowiem orzekać bez uwzględnienia okoliczności, którymi ustawowo związany jest, powołany do jego kontroli sąd administracyjny (por. wyrok WSA z 13.03.2019 r., III SA/Po 757/18, CBOSA).

Jest poza sporem, że przywołany wyrok SR nie należy do kategorii orzeczeń, o jakich mowa w art. 11 k.p.a., gdyż nie jest on wyrokiem "skazującym". Wszak tym wyrokiem inwestorzy zostali uniewinnieni od popełnienia zarzucanego im przestępstwa – z art. 270 § 1 k.k. – użycia jako autentycznego uprzednio przerobionego projektu budowlanego.

Nie oznacza to jednak, że ustalenia tego wyroku – choć uniewinniającego – mogły zostać pominięte w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Jak bowiem trafnie zauważył organ I instancji, wyrok SR stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W myśl zaś tego przepisu: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone."

Na gruncie cytowanej regulacji zasadnie przyjmuje się, że dokument urzędowy cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowiony dla tego rodzaju dokumentów. Albowiem prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244; por. też wyrok NSA z 03.11.2015 r., II OSK 523/14, CBOSA). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Tymczasem w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie został zgłoszony żaden dowód – ani nawet zarzut – który zmierzałby do podważenia prawdziwości ustalenia zawartego w wyroku SR, w myśl którego do przerobienia ("sfałszowania") przedmiotowego projektu budowlanego doszło już po wydaniu Decyzji PnB. Tego rodzaju zarzut nie został także podniesiony w skardze.

Z tych względów zaakceptowanie przez organy obu instancji ww. ustalenia faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., należy – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – uznać za w pełni uprawnione. Skoro bowiem w ww. przepisie mówi się o fałszywych dowodach "na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne", to jest jasne, że może chodzić w tym przypadku jedynie o dowody, do których sfałszowania (np. przerobienia) doszło przed wydaniem decyzji objętej wznowieniem. Tylko bowiem taki dowód mógłby stanowić "podstawę" decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Rację ma przy tym organ II instancji, że w przypadku stwierdzenia – tak jak w kontrolowanej sprawie – że przesłanka wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania w istocie w danej sprawie nie wystąpiła, to nie umarza się wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz odmawia uchylenia pierwotnej decyzji (tu: Decyzji PnB), zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji zasadnie Wojewoda sięgnął po przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, tj. odmówił uchylenia Decyzji PnB.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one chybione.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, A. R. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzja PnB i otrzymała tę decyzję już w roku 2010, a nie dopiero w 2015. (W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru Decyzji PnB przez skarżącą, opatrzone jej własnoręcznym podpisem oraz datą: "[...].10.2010 r." – k. 65 akt adm. PnB).

Po drugie, wobec niewadliwego stwierdzenia przez organy braku podstaw do uchylenia Decyzji PnB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., rozważania co do tego, czy w rozpatrywanej sprawie doszło, czy nie, do upływu terminów "przedawnienia" z art. 146 § 1 k.p.a. – i to zarówno te zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i te podjęte w skardze – należy uznać za pozbawione relewancji prawnej, w tym zwłaszcza wpływu na wynik sprawy. Sąd w niniejszym składzie stoi bowiem na stanowisku, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwia jedynie wydanie w postępowaniu wznowieniowym orzeczenia uchylającego decyzję dotychczasową (decyzję zapadłą w trybie zwykłym – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), natomiast pozostaje bez wpływu na dopuszczalność podjęcia przez organ któregokolwiek z pozostałych rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a., tj. orzeczeń, o jakich mowa w art. 151 § 1 pkt 1 albo § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet po upływie okresów "przedawnienia" organ administracji zachowuje kompetencję do wydania orzeczenia, mocą którego, w zależności od ustaleń poczynionych we wznowionym postępowaniu:

(i) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej – gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., albo

(ii) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa – gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., a jednocześnie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., uniemożliwiających jej uchylenie.

Dla zupełności wywodu należy jeszcze dodać, że w powyższych sytuacjach umorzenie postępowania (czy to odwoławczego, czy pierwszej instancji) byłoby niewłaściwe nie tylko z ww. względów prawnych – czyli zwłaszcza z uwagi na jasną treść art. 146 k.p.a., który to przepis nie zakazuje jakiegokolwiek orzekania merytorycznego po upływie okresu przedawnienia, a tylko uchylenia decyzji; tym samym nie skutkuje powstaniem stanu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – ale także ze względów aksjologicznych. Mianowicie, jak trafnie zauważa w doktrynie Z.R. Kmiecik, "brak jakichkolwiek powodów, aby po upływie określonego czasu odmawiać władzy administracyjnej prawa stwierdzenia, że decyzja ostateczna, której prawidłowość zakwestionowano, jest zgodna z prawem (a do tego przecież sprowadza się odmowa jej uchylenia). Za niedopuszczalnością uchylenia takiej decyzji w rozważanej sytuacji przemawiają – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie – względy pewności obrotu prawnego, podkreślone zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.); za zakazem odmowy jej uchylenia nie przemawiają żadne argumenty. Dopuszczalność takiej odmowy jest natomiast celowa i pożądana z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem dla stron (zwłaszcza dla strony, na której żądanie postępowania zostało wznowione) informacją, że decyzja podjęta w trybie zwyczajnym jest zgodna z prawem, przynajmniej z punktu widzenia przesłanek wznowienia postępowania, co niewątpliwie ma pozytywny wpływ na postrzeganie (autorytet) organów administracji publicznej, a także na stosowanie się do postanowień wynikających z zaskarżonej decyzji." (zob. Z.R. Kmiecik, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2202/11, OSP 2014, nr 4, poz. 40).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nawet upływ terminów "przedawnienia", o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a., pozostawał bez wpływu na dopuszczalność i zasadność orzeczenia, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, o odmowie uchylenia Decyzji PnB.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.