Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 478/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 50; art.58 ust. 1; art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w T. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna w T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez D. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "organ" lub "PARP") zawarte w piśmie z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

PARP pismem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia pomocy finansowej na realizację projektu nr [...] pn.: "[...]", z uwagi na powzięcie uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowego wykorzystania tej pomocy przez D. sp. z o.o.

Jak wyjaśnił organ, zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie internetowej [...] wykonawcą wybranym do realizacji projektu przez Stronę jest M. Ten sam wykonawca został wybrany przez D. sp. z o.o. do realizacji innego projektu nr [...]. Zakres zadań zleconych temu wykonawcy, co podkreślił PARP w obu projektach jest co do zasady zbieżny.

Nadto, jak wskazano w wyniku audytu operacji projektu nr [...] stwierdzono, że główny podwykonawca M., spółka M., nie wykonała modułów informatycznych rozliczonych w tym projekcie. Działania wykonawcy miały znamiona "pozornych", a w konsekwencji faktury wystawione zarówno przez M., jak i M. nie dokumentowały wykonania przedmiotowych modułów informatycznych. Tym samym D. sp. z o.o. nie mogła dokonać nabycia ww. modułów informatycznych. Instytucja Audytowa uznała wydatki wykazane w badanym wniosku o płatność nr [...] na kwotę 14,857 mln zł za niekwalifikowalne.

PARP wyjaśnił, że D. sp. z o.o. oraz M. są powiązane w rozumieniu art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy o Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez P.M. i Z. O. oraz poprzez Fundację [...] P.M. jest członkiem zarządów w spółkach N. sp. z o.o. (gdzie wspólnikiem jest D. sp. z o.o.), jak i N. sp. z o.o. (gdzie wspólnikiem jest M.). Ponadto P.M. i Z.O. są członkami zarządu Fundacji [...] (fundacja ta jest wspólnikiem N. sp. z o.o. oraz N. sp. z o.o.). P.M. jest również wspólnikiem E. sp. z o.o (gdzie wspólnikiem jest D. sp. z o.o.), natomiast Z.O. w spółce tej był członkiem organu nadzoru i prokurentem.

Organ dodał również, że w projekcie nr [...], w którym D. sp. z o.o. zawarła umowę o dofinansowanie z PARP, poczyniono ustalenia o niekwalifikowalności wydatków w wysokości 48,37 mln zł, z uwagi na brak możliwości potwierdzenia wiarygodności zakupu przedmiotu projektu. Z zawiadomienia Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej Prokuratura Regionalna w G. prowadzi śledztwo o sygnaturze [...].

W związku z odmową udzielenia pomocy Spółka, pismem z 29 stycznia 2018 r. złożyła protest w celu przyjęcia przez organ, że nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego wykorzystania pomocy przez wnioskodawcę w rozumieniu art. 6 b ust. 4 ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U, z 2016 r., poz. 359, z późn. zm.) i w rezultacie zawarcie z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie projektu.

Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2018 r. PARP poinformowała Spółkę, że podtrzymuje swoje oświadczenie o odmowie udzielenia pomocy finansowej (o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu) na realizację projektu nr [...].

Jak wyjaśnił organ przy podejmowaniu decyzji o zawarciu ze Spółką umowy o dofinansowanie projektu nie może pominąć:

1) stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków o wysokiej wartości (ponad 63 mln zł) w dwóch projektach realizowanych przez D. Sp. z o.o., tj. w projekcie nr [...] oraz w projekcie nr [...];

2) udziału w projekcie nr [...] podmiotu M., jako generalnego wykonawcy, którego działania w projekcie nr [...] Instytucja Audytowa oceniła jako noszące znamiona "pozornych", a w konsekwencji ustalono, że wystawione faktury nie dokumentowały wykonania modułów informatycznych. Tym samym D. sp. z o.o. nie mogła dokonać nabycia w. modułów informatycznych;

3) podjęcia i prowadzenia ww. śledztwa w sprawie o sygnaturze [...] z zawiadomienia Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej przez Prokuraturę Regionalną w G. w sprawie doprowadzenia, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci dofinansowania w kwocie łącznej 31,32 mln zł, za pomocą wprowadzenia w błąd przedstawicieli PARP poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę dokumentów dotyczących realizacji przez D. Sp. z o.o. projektu [...];

4) występujących powiązań pomiędzy D. sp. z o.o. oraz M., które w ocenie PARP są powiązane w rozumieniu art. 6c ust. 2 pkt 4 ww. ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez P.M. i Z.O. oraz poprzez Fundację [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca, wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez IP oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2000 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 z późn, zm.) przez uchybienie zasadom: równego dostępu do pomocy przez wszystkie kategorie beneficjentów oraz przejrzystości stosowanych reguł oceny projektów, w szczególności wskutek podjęcia decyzji o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie bez uprzedniego uzyskania wyjaśnień ze strony beneficjenta oraz w miejsce zapewnienia takich procedur wypłaty przyznanej dotacji, które pozwoliłyby wyeliminować możliwość powstania ewentualnych nieprawidłowości związanych z wykorzystaniem dofinansowania przez spółkę;

2) art. 6b ust. 4 ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 20I6 r., poz. 359, z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dopuszczalna jest odmowa udzielenia pomocy finansowej z uwagi na powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowego wykorzystania tej pomocy także w sytuacji, gdy takie wątpliwości nie wynikają z okoliczności związanych ściśle z realizacją projektu, któremu odmówiono udzielenia pomocy i gdy takie wątpliwości nie przesądzają wcale braku możliwości realizacji projektu bez naruszenia obowiązujących w tym zakresie norm i zasad postępowania, lecz z innych okoliczności dotyczących podmiotu ubiegającego się o udzielenie pomocy finansowej i realizowanych przez niego projektów — mających charakter nieostateczny wskutek nie zakończenia trwających postępowań kontrolnych aktem mającym walor prawomocności, a zatem pomimo braku spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 6b ust. 3 cyt. ustawy.

3) art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez brak pouczenia o środku odwoławczym w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesionej w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.

W piśmie z 8 czerwca 2018 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wszystkie dotychczasowe zarzuty i twierdzenia Skarżącej.

W piśmie z 11 czerwca 2018 r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy Prezes Zarządu działający w imieniu Skarżącej podtrzymał dotychczasowe zarzuty i twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takimi przepisami szczególnymi są także przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Nie ulega dla Sądu żadnej wątpliwości, że skargę spółki D. należy rozpatrywać w wyżej opisanym trybie uregulowanym ustawą wdrożeniową, chociaż sama odmowa przyznania pomocy nastąpiła z powołaniem się na okoliczności określone w art. 6b ust. 4 ustawy z dnia z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości ((t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 110 ze zm. ), zgodnie z którym Agencja może odmówić udzielenia pomocy finansowej w formie wsparcia, pożyczki lub instrumentu finansowego podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 i 5-9, jeżeli poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowego wykorzystania tej pomocy. Należy więc w pierwszej kolejności rozważyć czy sytuacja taka odpowiada dyspozycji "negatywnej oceny projektu", o której mowa m.in. w wyżej powołanym art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, a tym samym ocenić zasadność zarzutu PARP o niedopuszczalności drogi sądowej i wniosku o odrzucenie skargi.

Już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarysował się w orzecznictwie pogląd, iż odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie, w sytuacji, w której instytucja uprawniona do zawarcia z beneficjentem umowy o dofinansowanie dopatrzyła się braku spełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, należy uznać za "negatywną ocenę projektu", skutkującą w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej – zawarcia umowy. Uprawniona instytucja ma prawo, także na etapie podpisywania umowy weryfikowania tego, czy wszelkie przesłanki przyznania pomocy zostały spełnione, jednakże jeśli tego rodzaju (ponowna) weryfikacja jest dla wnioskodawcy negatywna i skutkuje odmową dofinansowania – winna być uznana za "ocenę negatywną", o której mowa w art. 61 ust, 1 ustawy wdrożeniowej. Inaczej ujmując, z racji celu unormowania tej ustawy nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania doszło do wyrażenia de facto negatywnej oceny projektu, czy następuje to w fazie wstępnej, czy też dopiero tuż przed zawarciem umowy. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. Prawo do sądu przysługujące beneficjentowi, którego projekt został oceniony negatywnie, zostało bowiem zagwarantowane w ustawie wdrożeniowej. Przepis art. 61 ust. 1 uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skarga do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie będącą w istocie negatywną oceną projektu jest dopuszczalna (por. postanowienie NSA z 24.03.2010 r. sygn. akt II GSK 248/10, wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2015 r. sygn. akt V SA/Wa 899/15, wyrok NSA z 17.06.2015 r. sygn. akt II GSK 1097/15). Innymi słowy, ocena pozytywna projektu jest przeciwieństwem negatywnej oceny, czyli takiej, której wyniki nie pozwalają na skierowanie go do dalszego etapu oceny bądź przyznanie dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sprawie II GSK 1495/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy oraz orzecznictwo konsekwentnie stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest ograniczanie możliwości złożenia i rozpoznania środka odwoławczego poprzez zawężanie pojęcia "negatywnej oceny" (por. R. Poździk Komentarz do art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Wyd. Sejmowe 2016).

Odmowa podpisania umowy o dofinansowanie oznacza, że projekt nie uzyskał pozytywnej oceny, wobec czego wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo wniesienia środka odwoławczego (zob. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2011 r. w sprawie I SA/Sz 58/11; NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11 oraz postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem pozytywna lub negatywna ocena projektu następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

We wszystkich wyżej wskazanych sytuacjach wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo do złożenia środka odwoławczego i jego merytorycznego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie III SA/Kr 754/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 78 Konstytucji RP każdy wnioskodawca ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez właściwą instytucję. Tym samym realizacja tego prawa powinna odbywać się poprzez przyznanie wnioskodawcom prawa do skutecznego zaskarżenia każdego podjętego w ich sprawie rozstrzygnięcia, w tym decyzji o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie.

PARP wnosząc o odrzucenie skargi, wskazał jako właściwą drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym o zobowiązanie do zawarcia umowy. Wskazał też na orzeczenia sądów powszechnych na poparcie swojego stanowiska.

Nie jest to jednak stanowisko trafne. Definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu projektu, jednak (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - innymi słowy wyborowi projektów - można jednak nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. R. Poździk w: M. Dołolwiec, D.E. Harasimiuk, M. Metlerska - Drabik, J. Ostałowski, R. Goździk, A. Wołyniec - Ostrowska, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, (red. R. Poździk), Warszawa 2016, s. 296). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w argumencie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tym samym, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnianie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania, notyfikując (wcześniej) fakt jego wyboru w sposób określony w art. 46 ust. 3 przywołanej ustawy - nie dość bowiem, że stan rzeczy z daty oceny projektu w relacji do stanu rzeczy z daty zawierania umowy może ulec zmianie, to również może się okazać, że stan rzeczy z daty zawierania umowy nigdy nie korespondował - bo nie mógł - ze stanem rzeczy z daty oceny projektu oraz kryteriami wyboru, co może stanowić również rezultat błędnej oceny odnośnie do spełniania kryteriów wyboru. Z powyższego wynika, że lista projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia, ani też zobowiązania zawarcia umowy, czy wydania decyzji o dofinansowaniu projektu (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17 oraz z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18). Oznacza to, że do dnia zawarcie umowy stosunki prawne pomiędzy instytucją organizującą konkurs a podmiotem starającym się o dofinansowanie nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, przy czym z cytowanego wyżej art. 6b ust. 4 ustawy o PARP wynika jeszcze prawo dla instytucji organizującej konkurs do odmowy podpisania umowy w przypadku powzięcia uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowego wykorzystania tej pomocy.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. W świetle stanowiska zaprezentowanego powyżej, odnoszącego się do dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że pismo z [...] lutego 2018 r. jest pismem, o jakim mowa w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd zauważa, że uzasadnienie aktów za zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jakim niewątpliwie jest zaskarżone pismo PARP z dnia [...] lutego 2018 r., winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (tutaj odmowie podpisania umowy o dofinansowanie). Do cech dobrego uzasadnienia należą logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Do wadliwości uzasadnienia zaliczyć natomiast należą niepełność uzasadnienia, pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem oraz wady formalne, tj. błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.04.2005 r., sygn. II SA/Gd 3959/01, wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 30.11.2010 r., sygn. III SA/Po 499/10). Do poprawności rozstrzygnięcia niezbędnym jest, aby pomiędzy takimi elementami jak podstawa prawna, rozstrzygnięcie, czyli osnowa oraz uzasadnienie prawne i faktyczne istniała wewnętrzna spójność (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 08.10.2010 r., sygn. akt I SA/Lu 315/10).

Należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżone pismo, jak i pismo PARP je poprzedzające nie spełnia wszystkich wymogów prawidłowego uzasadnienia. Wskazuje co prawda konkretne zarzuty, które powodują, że w opinii PARP zachodzi przesłanka określona w art. 6b ust. 4 ustawy o utworzeniu PARP, to jednak powołane w nim fakty stwarzają wątpliwość czy na tym etapie postępowania mogą one stanowić podstawę do zastosowania środka najdalej idącego tj. odmowy podpisania umowy o dofinasowanie. Sąd przy tym nie podziela stanowiska strony skarżącej, że te uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania pomocy muszą odnosić się wyłącznie do projektu, który ma być realizowany – nie budząca wątpliwości treść art. 6b ust. 4 nie pozwala na taką interpretację. Uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania pomocy mogą dotyczyć wszelkich zdarzeń i okoliczności, które stwarzają prawdopodobieństwo, że środki publiczne nie zostaną wykorzystane prawidłowo. Mogą wobec tego dotyczyć także nieprawidłowości, których dopuszczono się przy projektach realizowanych w przeszłości, szczególnie gdy te nieprawidłowości są wynikiem działań celowo skierowanych na otrzymanie pomocy finansowej niezgodnie z obowiązującym prawem i podpisaną umową. Nie ma przy tym znaczenia, że strona nie jest wpisana na listę podmiotów wykluczonych, co zgodnie z art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków. Podmiot wykluczony nie może otrzymać pomocy finansowej ze środków unijnych i nie ma potrzeby uzasadniania odmowy podpisania umowy w inny sposób.

Ustalenia organu uprawnionego do przeprowadzenia audytu mogą z pewnością stanowić podstawę do zastosowania środka , o którym mowa w art. 6b ust. 4 ustawy o utworzeniu PARP, jednak z uwzględnieniem faktu, iż te ustalenia muszą zostać zweryfikowane pod kątem czy prowadzą do powzięcia uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania pomocy. Nie każda wykryta w toku audytu nieprawidłowość musi przecież prowadzić automatycznie do takiego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, pismo informujące o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie powinno zawierać szczegółowe i konkretne informacje dlaczego przekładają się one na konieczność zastosowania środka z art. 6b ust. 4 ustawy o utworzeniu PARP.

Zaskarżone pismo powyższych warunków nie spełnia. Powołuje się bardzo ogólnie na wyniki kontroli projektów Nr [...] oraz Nr [...] oraz postępowanie karne wszczęte z zawiadomienia Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej przez Prokuraturę Regionalną w G. w sprawie doprowadzenia, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci dofinansowania w kwocie łącznej 31,32 mln zł, za pomocą wprowadzenia w błąd przedstawicieli PARP poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę dokumentów dotyczących realizacji przez D. Sp. z o.o. projektu [...]. Strona skarżąca twierdzi, że nie zna treści tych wyników, nie zostało do chwili obecnej wszczęte postępowanie w przedmiocie zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. Z treści dokumentów złożonych przez PARP wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby dokumenty te były znane stronie skarżącej, w szczególności aby otrzymała ona dwa podsumowania wyników kontroli – z [...].12.2017 r. i [...].01.2017 r. Sąd podkreśla, iż postępowanie sądowoadministracyjne co do zasady nie służy do prowadzenia postępowania dowodowego . Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem może mieć wyłącznie charakter akcesoryjny, a nie prowadzący do ustaleń podstawowych, bo takie powinny być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wyklucza to weryfikację przez sąd zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. I chociaż nie ma podstaw by twierdzić, że informacja o wynikach oceny oraz informacja o sposobie rozpoznania protestu miała spełniać standardy określone w 107 § 3 k.p.a., to uzasadnienie w obu przypadkach winno zawierać treść, która pozwoli wnioskodawcy oraz sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli rozstrzygnięcia konkursu całości argumentów, które zaważyły na ocenie projektu. Wzorzec zaś rozstrzygnięcia wyznaczają zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W realiach tej konkretnej sprawy oznacza to, że nie wystarcza samo odwołanie się do ogólnie określonych wyników kontroli poprzednich projektów, ale dokładne wyjaśnienie dlaczego uzasadniają one obawę, że środki dofinansowania nie zostaną wykorzystane w sposób prawidłowy. Zaskarżone pismo podejmuje próbę dokonania takiego właśnie wyjaśnienia, ale czyni to w sposób niedostatecznie precyzyjny i zbyt skrótowy. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się praktycznie wcale do zarzutów zawartych w proteście. Uniemożliwia to Sądowi przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości ustalenia zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 6b ust. 4 ustawy o utworzeniu PARP.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, iż ustalenia audytu, na które powołuje się PARP nie stały się do chwili obecnej podstawą do wszczęcia w stosunku do spółki D. postępowania, o jakim mowa w art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., zaś w toku postępowania karnego nie doszło do postawienia żadnej osobie zarzutu popełnienia przestępstwa. Należy też przypomnieć, że odmowa przyznania pomocy jest środkiem najdalej idącym, najbardziej drastycznym, który powinien być zastosowany z ostrożnością. Organ powinien więc rozważyć czy, jak podnosi skarżąca Spółka, nie wystarczyłyby środki przewidziane w § 13 ust. 12 i 13 Regulaminu konkursu (publ. https://poir.parp.gov.pl/attachments/article/39153/Regulamin%20konkursu_konkurs%20nr%203_obowiązuje%20od%201.01.2018.pdf):

12. Przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu PARP może zweryfikować ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w zakresie realizacji projektu, w oparciu o analizę informacji na temat projektów, jakie wnioskodawca realizuje lub realizował w PARP. 13. 13. W przypadku, gdy PARP w wyniku analizy informacji, o których mowa w ust. 12 stwierdzi, że ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w zakresie merytorycznej lub finansowej realizacji projektu jest wysokie, może zastosować poniższe rozwiązania:

1) beneficjentowi nie zostanie wypłacona zaliczka (projekt będzie rozliczany wyłącznie na podstawie refundacji);

2) beneficjentowi wypłacona zostanie pierwsza transza zaliczki w wysokości maksymalnie 10 % dofinansowania, którą beneficjent będzie zobowiązany rozliczyć w terminach i na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie projektu akceptacja rozliczenia tej zaliczki przez PARP zostanie poprzedzona weryfikacją w siedzibie beneficjenta dokumentów potwierdzających rozliczone koszty oraz sposobu i miejsca realizacji projektu (weryfikacja w siedzibie beneficjenta może zostać przeprowadzona przez upoważniony podmiot zewnętrzny);

3) po pozytywnym rozliczeniu pierwszej transzy zaliczki dalsze finansowanie w projekcie będzie przebiegać na ogólnych zasadach.

Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż art. 6b ust. 4 ustawy o utworzeniu PARP nie ogranicza zakresu czasowego zastosowania środka w postaci odmowy udzielenia pomocy finansowej do momentu podpisania umowy. Zdaniem Sądu może on stanowić podstawę do odmowy wypłaty dofinansowania (wypowiedzenia umowy) w każdym czasie realizacji umowy.

Przy ponownym rozpoznaniu protestu Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości ponownie rozważy czy zachodzą przesłanki do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie wskazane w piśmie z [...] lutego 2018 r., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, a następnie stanowisko swoje należycie uzasadni ze wskazaniem konkretnych przepisów i okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania tych przepisów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę PARP do ponownego rozpatrzenia. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a