Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1290/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2004 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek R.G. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenie niemieszkalne - "ośrodek dydaktyczno - edukacyjny i gabinet masażu leczniczego" - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr nr [....] ,obr. [....] , przy ul. [....] w K".

W dniu 4 lutego 2005 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [....] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [....] z dnia 7 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez R.G. , decyzją z dnia 23 lipca 2007 r. znak: [....] utrzymało w mocy swoją decyzję nr [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r. II SA/Kr 1077/07, uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2007 r. znak [....] , jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 maja 2007 r. znak [....] .

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu 11 grudnia 2009 r. orzekło w ponownej decyzji znak [....] o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu I. instancji, wskazując na rażące naruszenie przepisu art. 50 w zw. z 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 21 maja 2010 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją znak [....] z dnia 21 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

W dniu 5 września 2011 r. ponownie wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją znak [....] z dnia 2 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzją, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 2012 r. znak [....] , po rozpoznaniu wniosku R.G. , ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia niemieszkalne - "ośrodek dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu decyzji organ I. instancji streścił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. W szczególności organ I. instancji wskazał, że decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ I instancji, po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r. znak [....] , w której wskazano na niewłaściwe, zdaniem organu odwoławczego, zinterpretowanie treści pełnomocnictwa udzielonego przez stronę postępowania P.K. pełnomocnikowi J.G. , a co za tym idzie pozbawienie pełnomocnika udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazano na brak wystarczającego uzasadnienia ustalonej w decyzji 3% tolerancji przy wyznaczeniu wskaźnika powierzchni projektowanych w trakcie zmiany sposobu użytkowania usług w stosunku do powierzchni całego budynku. Wskazano na brak należytych wyjaśnień odnośnie kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla potrzeb projektowanego zamierzenia w kontekście zarzutu podniesionego przez odwołującego się, iż działka Inwestora wyklucza możliwość zlokalizowania miejsc postojowych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Podniesiono, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuty zostały wnikliwie przeanalizowane przez organ.

Organ I .instancji ustosunkował się do uwag i wyjaśnień złożonych przez strony w toku postępowania. Jednocześnie wskazano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawie, w szczególności analizy urbanistyczno-architektonicznej, ustalono, że spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył w dniu 13 kwietnia 2012 r. P.K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M.S. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., tj. B.D. oraz mgr inż. arch. A.U. , wyłączonych z mocy ustawy, wobec wcześniejszego brania udziału w wydawanych decyzjach, co w konsekwencji prowadzi do nieważności decyzji. Zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 10 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. z uwagi na takie okoliczności jak to, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją tożsamą z poprzednimi decyzjami wydanymi w tej sprawie. Podniesiono, że organ I. instancji ograniczył swoje działania w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronie, jedynie poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w chwili gdy projekt decyzji był już gotowy. Zarzucono, iż w dalszym ciągu warunki zabudowy nie określają zabezpieczenia przed uciążliwościami, takimi jak brak miejsc postojowych. W odwołaniu podniesiono naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nieusunięcie przez wnioskodawcę braków wniosku, tj.: brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: z uwagi na brak określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

Decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2012 r.

Na wstępie Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutu strony odwołującej, wskazującego na to, iż zaskarżoną decyzję wydał pracownik, który podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, z uwagi na to, że wydawał również decyzje wcześniejsze, które były uchylane przez organ odwoławczy. Powołano przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium Odwoławcze wskazało w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, że zwrot "decyzja zaskarżona", użyty w tym przepisie oznacza decyzję, od której wniesiono środek odwoławczy. Wobec tego "branie udziału w wydaniu" takiej decyzji odnosi się do pracownika, który orzekał w pierwszej instancji, a po wydaniu decyzji został przeniesiony czy oddelegowany do organu drugiej instancji i miałby tam ponownie orzekać niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej. Przez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w toku postępowania odwoławczego dochodzi do jej usunięcia z obrotu prawnego, więc "zaskarżona decyzja" nie istnieje już w sensie prawnym, wobec czego określony pracownik traci również przymiot "biorącego udział w jej wydaniu" (tak w wyroku NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II FSK 786/08. opub. w LEX nr 550432 na tle art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej o takim samym brzmieniu jak art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Wobec tego, w przedmiotowej sprawie, pracownik organu I. instancji nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

Dalej Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 59, 61 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

W oparciu o powołane przepisy prawne wyjaśniono, że przedmiotem badania organów administracji publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest jego wpisywanie się w zastany układ urbanistyczny. Na tym etapie poziom ochrony interesów osób trzecich wynika z mocy prawa z art. 63 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi promesę w stosunku do pozwolenia na budowę, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania a nie tworząc go. Decyzja taka potwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia kryteriów ustanowionych w ustawie zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W przedmiotowej sprawie, analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządził mgr inż. arch. A.U. Autor analizy wskazał, że w analizowanym obszarze występuje w większości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynki tworzą typową zabudowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z towarzyszącą funkcją usługową oraz z dodatkową uzupełniającą zabudowa szeregową jednorodzinną usytuowaną w narożniku ulic [....] i [....]. Przedmiotowy wniosek dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na pomieszczenia niemieszkalne o funkcji usługowej: ośrodek dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego. Zgodnie z opisem zamierzenia przewidywane jest utworzenie w części parteru i piwnicy budynku dwóch sal dydaktycznych, przeznaczonych na prowadzenie szkoły języków obcych i innych form dokształcania pozaszkolnego oraz organizacji i prowadzenia kursów oświatowych dla młodzieży i osób dorosłych jak i pomieszczenia na gabinet masażu leczniczego wraz z pomieszczeniami sanitarnymi dla użytkowników oraz pracowników. Inwestor oświadczył, że łączna powierzchnia użytkowa adaptowanych pomieszczeń wynosić będzie około 67 m2. Liczba osób przebywających w pomieszczeniach dydaktycznych oraz w gabinecie wynosić będzie maksymalnie do 24, a wymiar czasowy świadczenia powyższych usług około 160 godzin miesięcznie.

Procentowy udział powierzchni pomieszczeń, w których przewidywana jest zmiana przeznaczenia na usługi, w stosunku do powierzchni całego budynku, wynosić ma według wniosku około 27 %. Autor analizy wskazał, że w obszarze funkcja usługowa występuje w następującym zakresie: pod usługi przeznaczone są wydzielone lokale w parterach budynków mieszkalno-usługowych nr [....] i [....] usytuowanych na działce nr [....] obr. [....] położonej pomiędzy ul. [....] i ul. [....] . Powierzchnia przeznaczona, pod usługi w tych budynkach zajmuje całość powierzchni części parterowych budynków znajdujących się bezpośrednio pod kondygnacjami mieszkalnymi oraz dodatkowo w kubaturach wysuniętych poza obrys części mieszkalnych, są to budynki pięciokondygnacyjne, z szóstą kondygnacją w części poddasza (budynek nr 6 i 8). Powierzchnia przeznaczona pod usługi zajmuje w ww. budynkach około 20-25 %.

Autor analizy wskazał dalej, że z uwagi na zakres wnioskowanego zamierzenia (zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na usługowe w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym) zmianie nie ulegają parametry istniejącej zabudowy, takie jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także gabaryty obiektu, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość do kalenicy oraz geometria dachu. Tak więc wnioskowana inwestycja nie wymaga analizy ww. cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

W decyzji Kolegium Odwoławczego uchylającej poprzednią decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 2 grudnia 2011 r. [....] wskazano m.in. na konieczność uzasadnienia odstąpienia przez organ I instancji od uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym (w kwestii zajętości powierzchni pod świadczone usługi). Wówczas ustalono, że powierzchnia usług w stosunku do powierzchni całego budynku nie powinna przekroczyć 20-25 % z dopuszczeniem do 3 % tolerancji spowodowanej względami technologicznymi.

W decyzji będącej obecnie przedmiotem badania ustalono, że powierzchnia usług w stosunku do powierzchni całego budynku nie powinna przekroczyć 20-25 % z dopuszczeniem do 2 % tolerancji spowodowanej względami technologicznymi (istniejący układ i powierzchnie pomieszczeń przewidzianych do zmiany sposobu użytkowania) (pkt II. l, s. 2 załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji).

Zarówno w decyzji, jak i wynikach analizy szczegółowo uzasadniono odstąpienie od uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym, w kwestii zajętości powierzchni pod świadczone usługi. I tak, w wynikach analizy wskazano, że w związku z tym, że projektowana zmiana sposobu użytkowania przeprowadzona będzie w istniejących pomieszczeniach, o określonej powierzchni użytkowej - określony w decyzji procentowy wskaźnik udziału funkcji usługowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym winien uwzględniać istniejące powierzchnie przewidzianych do adaptacji pomieszczeń. Ustalenie w decyzji ww. wskaźnika dokładnie jako wartości wynikającej z przeprowadzonej analizy dla budynków mieszkalno-usługowych w obszarze analizowanym (...), bez wyznaczenia niewielkiej tolerancji, mogłoby doprowadzić do absurdalnej sytuacji polegającej na konieczności np. przesuwania ścian w ww. pomieszczeniach w celu uzyskania powierzchni użytkowej dokładnie, jak we wskazanym wskaźniku. Stwierdzono zatem, że pod względem procentowego udziału usług w powierzchni całego budynku wnioskowana inwestycja mieści się w granicach analogicznych wskaźników w innych budynkach w obszarze, z uwzględnieniem niewielkiej (w danym przypadku ok. 2%) tolerancji wynikającej z wyżej opisanych warunków technicznych. Dalej architekt wskazał, że procentowy udział funkcji usługowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym należy wyznaczyć w nawiązaniu do istniejącego (...) udziału usług w budynkach mieszkalnych usytuowanych na działce nr [....] obr. [....] , z dopuszczeniem tolerancji spowodowanej względami technologicznymi (istniejący układ i powierzchnie pomieszczeń przewidzianych do zmiany sposobu użytkowania).

W ocenie Kolegium Odwoławczego odstąpienie od uwarunkowań występujących w obszarze analizowanym, w kwestii zajętości powierzchni pod świadczone usługi, zostało w przedmiotowej sprawie należycie uzasadnione.

W decyzji Kolegium Odwoławczego uchylającej poprzednią decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazano także na konieczność zbadania, czy będzie możliwa realizacja warunku mówiącego o powinności zrealizowania przez inwestora miejsc postojowych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji. Co do kwestii miejsc postojowych, w zaskarżonej decyzji organ I instancji przedstawił swoje stanowisko szczegółowo. Wskazano, że wniosek będący podstawą do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy złożony przez R.G. nie obejmował swym zakresem budowy miejsc postojowych. Zwrócono uwagę, iż żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji. W tym względzie powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 827/10, w którym odwołano się do ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08. Zwrócono także uwagę, że kwestię konkretnej liczby miejsc postojowych regulują przepisy § 18 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690). Stwierdzono, iż egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do projektowanej funkcji, liczby miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę (względnie w danym przypadku - przyjmującego zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania części budynku). Organ I instancji wyjaśnił, że zawarty w zaskarżonej decyzji zapis mówiący, iż inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia funkcjonowania przedmiotowej inwestycji oznacza, że inwestor przed zgłoszeniem w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmiany sposobu użytkowania części budynku winien przeanalizować zakres planowanego przez siebie zamierzenia pod kątem liczby miejsc postojowych niezbędnych dla funkcjonowania projektowanych usług. Inwestor nie ma obowiązku sporządzania takiego opracowania na etapie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium Odwoławcze przychyliło się do powyższego stanowiska organu I. instancji i wskazało, że wobec braku szczegółowej regulacji należy uznać za wystarczający zapis dotyczący miejsc postojowych, który został umieszczony w załączniku nr 1 do decyzji "warunki zabudowy", a który zobowiązuje inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w ilości niezbędnej dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 K.p.a. - ze wskazanymi tam szczegółowo organami administracji. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Należy zwrócić uwagę, iż wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten, występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wobec powyższego projekt decyzji sporządzany jest na wcześniejszym etapie postępowania, ponieważ podlega on uzgodnieniom innych organów. Zatem, organ I instancji nie naruszył w tym względzie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P.K. - reprezentowany przez pełnomocnika adwokat M.S. w dniu 16 sierpnia 2012 r. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.- poprzez wydanie decyzji przez pracownika działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , tj. B.D. oraz mgr inż.arch. A.U. , wyłączonych z mocy ustawy, wobec wcześniejszego brania udziału w wydawanych decyzjach, co w konsekwencji prowadzi do nieważności decyzji. Wskazano na błędną wykładnię art. 7, 8 i 10 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. z uwagi na takie okoliczności jak to, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją tożsamą z poprzednimi decyzjami wydanymi w tej sprawie. Podniesiono, że organ I. instancji ograniczył swoje działania w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronie, jedynie poprzez zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w chwili gdy projekt decyzji był już gotowy. Zarzucono, iż w dalszym ciągu warunki zabudowy nie określają zabezpieczenia przed uciążliwościami, takimi jak brak miejsc postojowych. Zarzucono naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nieusunięcie przez wnioskodawcę braków wniosku, tj.: brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych. Wskazano także na naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

W obszernym uzasadnieniu skargi powołano argumentację na poparcie sformułowanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji.

Nie jest zasadny zarzut uzasadniający unieważnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosi, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje odsunięcia od udziału w załatwianiu sprawy pracowników, którzy już wcześniej prowadzili czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Zarzut ten dotyczy dwóch osób, którzy wcześniej brali udział w prowadzeniu postępowania zakończonym decyzją organu I. instancji, a po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy – te same osoby ponownie prowadziły postępowanie administracyjne przed organem I. instancji. Taka jednak sytuacja nie stanowi przesłanki uzasadniającej wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której ten sam pracownik bierze udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym), a potem bierze udział w załatwianiu sprawy w postępowaniu odwoławczym czy to w związku ze zmianą zatrudnienia tego pracownika (z urzędu organu I. instancji do urzędu organu II. instancji), czy też w związku z sytuacją wydania decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze bądź naczelny lub centralny organ administracji państwowej.

Za taka wykładnią przemawiaj także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (adres: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/2987) zawarte w druku sejmowym nr 2987 – VI kadencja Sejmu. Zgodnie z tym uzasadnieniem: "nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu – w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku (pkt 5.3.) TK wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kodeksu), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. Z tych też względów konieczna okazała się nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu. Celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na konieczność nowelizacji ww. przepisu wskazują ostatnie orzeczenia sądów administracyjnych, które uchylają decyzje organów wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, że podpisane zostały z upoważnienia organu przez pracownika podlegającego wyłączeniu (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.04.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1805/08)".

Sąd w tej sprawie prezentuje pogląd, że pracownik organu I. instancji nie jest wyłączony od załatwiania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., nawet gdyby brał udział we wcześniejszym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie zostałaby uchylona przez organ odwoławczy i sprawa ponownie przekazana temu samemu organowi. Wbrew stanowisko skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest wydawana w granicach "luzu interpretacyjnego" i warunki te nie ustala sam pracownik według własnej koncepcji architektonicznej. Warunki zabudowy określają zasady kontynuacji już istniejącej zabudowy na obszarze objętym analizą, a tym samym decyzja ustalająca te warunki potwierdza jedynie pewien stan faktyczny określając te warunki w stosunku do danego zamierzenia inwestycyjnego.

Sam skarżący wyraża przy tym pogląd, że pracownik, który już wcześniej brał udział w wydaniu decyzji, następnie uchylonej przez organ odwoławczy, może nie być bezstronny i obiektywny w ponownym rozpoznawaniu tej sprawy. Brak bezstronności pracownika stanowi przesłankę uzasadniającą jego wyłączenie od załatwiania sprawy, ale jest to przesłanka określona w art. 24 § 3 K.p.a., a nie w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Różnica między tym przesłankami wyłączenia pracownika z udziału w załatwieniu sprawy polega także na tym, że w przypadku braku bezstronności pracownika należy uprawdopodobnić brak takiej bezstronności.

Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w sakrze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tej sprawie warunki objęte ww. przepisem nie zostały dochowane i to jest przyczyną uchylenia obu decyzji.

Wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń domu jednorodzinnego na ośrodek dydaktyczno-edukacyjny i gabinet masażu leczniczego. Jest więc niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek w którym będzie prowadzona działalność usługowa. Planowana działalność usługowa związana będzie z przebywaniem określonej ilości osób w tym budynku (24 osoby) w ramach zajęć edukacyjnych oraz związanych z prowadzeniem działalności leczniczej lub paraleczniczej (masaż leczniczy). Opisany przez wnioskodawcę sposób i zakres prowadzonej działalności usługowej w oczywisty sposób różni się od użytkowania tego budynku jako budynku mieszkalnego, w szczególności w zakresie korzystania z tzw. mediów. Stosownie do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zapewnienie, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z żadnego zgromadzonego w aktach sprawy dokumentu nie wynika, żeby jakikolwiek dostawca wody, energii elektrycznej, gazu lub odbioru odpadów komunalnych gwarantował wystarczający zakres uzbrojenia terenu dla planowanego sposobu korzystania z przedmiotowego budynku (z budynku mieszkalnego na budynek usługowy z takim zakresem usług jak określony we wniosku inwestora). I tak ze znajdującej się na karcie nr 174 tomu III akt administracyjnych umowy o zaopatrzenie w wodę wynika, że umowa ta dotyczy dostawy wody dla domu jednorodzinnego, a nie usługowego. Z deklaracji i umowy odbioru odpadków także wynika, że te odpady obejmują dom jednorodzinny (karta nr 173 tomu III akt administracyjnych). Umowa z dostawcą gazu została zawarta w dniu 22 marca 2005 r. (karta nr 172 tomu III akt administracyjnych), a więc także nie wiadomo, czy określona w tej umowie ilość sprzedawanego gazu jest wystarczająca dla prawidłowego korzystania z budynku usługowego (cele dydaktyczne i masażu leczniczego). Także z umowy zawartej z dostawcą energii elektrycznej wynika, że dostawca energii zobowiązał się dostarczać ja na potrzeby gospodarstwa domowego, a nie działalności usługowej (§ 5 umowy, karta nr 166 tomu III akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że samo oświadczenie wnioskodawcy R.G. znajdujące się na karcie nr 163 tomu III akt administracyjnych nie jest wystarczające. Inwestor nie ma bowiem uprawnień do samodzielnego określania, że dodatkowe zapotrzebowanie na energię elektryczną i wodę nastąpi z "rezerw przewidzianych podczas normatywnego wykorzystania powyższych". To sami dostawcy ww. energii i wody mogą określić, ze istotnie ten zwiększony pobór może odbywać się na podstawie istniejącego uzbrojenia terenu.

Dodatkowo należy stwierdzić, że korzystanie z budynku na cele edukacyjno-dydaktyczne i masażu leczniczego spowoduje także zwiększenie odbioru ścieków bytowych, a z akt sprawy nie wiadomo nawet w jaki sposób te ścieki będą odbierane. Nie ma bowiem informacji od dysponenta np. siecią kanalizacyjną co do warunków odbioru takich ścieków.

Powyższe wskazuje, że w tej sprawie organy administracji nie dopełniły obowiązku poinformowania i pouczenia wnioskodawcę o konieczności przedłożenia takich dokumentów, z których będzie wynikała możliwość zagwarantowania dostaw ww. energii, wody, odbioru ścieków dla planowanej zmiany sposobu użytkowania. Istotnym jest także i to, żeby dostawcy ww. mediów udzielili informacji co do możliwości zapewnienia dostaw w zakresie planowanego sposobu wykorzystywania budynku nr [....] przy ul. [....] w K. polegającego na prowadzeniu działalności dydaktyczno-edukacyjnej i masażu leczniczego, a nie ogólnie działalności usługowej. Pojęcie bowiem działalności usługowej jest bardzo szerokie i może obejmować wykonywanie jednoosobowo usługi w danym budynku bądź prowadzenie takiej jak w tej sprawie planowanej działalności dydaktyczno-edukacyjnej.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że załatwiając każdą sprawę organy administracyjne powinny w sposób bezstronny dążyć do jej załatwienia i w przypadku, gdy inwestor ma wątpliwości lub ze składanych przez niego pism wynika, że nie ma pełnej wiedzy o obowiązującym prawie, pouczyć o konieczności złożenia takich dokumentów, które są w danej sprawie wymagane.

Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji naruszyły prawo w zakresie sposobu określenia ilości miejsc parkingowych.

Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie nazewnictwa", w decyzji o warunkach zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I. instancji określiły wymaganą ilość miejsc postojowych jako zobowiązanie inwestora do zapewnienia we własnym zakresie poza pasem drogi publicznej miejsc postojowych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji.

Taki sposób ustalenia miejsc parkingowych jest oczywiście nieprawidłowy. Nie uzasadnia przyjęcie takiego rozstrzygnięcia okoliczność, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako jednostka wykonująca kompetencje zarządcy dróg publicznych określił ten sposób ustalenia ilości miejsc w swoim piśmie z dnia 11 kwietna 2010 r. (karta nr 183 tomu III akt administracyjnych). Organ I. instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności. Skoro bowiem planowane przedsięwzięcie polega na świadczeniu usług i usługi te mają być realizowane poprzez prowadzenie edukacji oraz świadczeń masażu leczniczego, to już warunki zabudowy powinny określać wymaganą ilość tych miejsc. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie określa ilości miejsc postojowych, a zasadniczo jedynie odległość tych miejsc od planowanej inwestycji. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 712/10, opub. w LEX nr 602507 zawarł tezę, że "usługowo-mieszkalna funkcja planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim zamiar urządzenia w niej przychodni weterynaryjnej, wymaga ustalenia ilości miejsc parkingowych. W świetle bowiem § 18 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne".

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Organ I. instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Strony miały możliwość czynnego udziału w toku całego postępowania administracyjnego i z akt nie wynika, aby jakikolwiek organ ograniczał to prawo wobec stron. Nie było więc przeszkód przed składaniem wniosków czy też zajmowaniem stanowiska przez którąkolwiek ze stron. Sam skarżący nie precyzuje, w jaki sposób zmieniłaby się treść zaskarżonej decyzji bądź też zmianie uległyby ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, gdyby dodatkowo organ I. instancji zawiadomił stronę o ponownym prowadzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Z kilku wydawanych w tej sprawie decyzji organu odwoławczego wyraźnie wynikało, że organ ten (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ) uchylało decyzje organu I. instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Już samo takie rozstrzygniecie oznaczało, że po przekazaniu akt organowi I. instancji organ ten będzie zobowiązany ponownie prowadzić postępowanie I. instancyjne. Każda ze stron mogła dowiadywać się o stanie sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta K.

Należy również uwzględnić i tą okoliczność, że sprawa ta dotyczy ustalania warunków zabudowy. W takich sprawach organy nie mogą ustalać tych warunków z uwagi na np. stanowiska innych stron. Warunki zabudowy ustala się mając na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizy i określając je w stosunku do danego zamierzenia inwestora. Żadna zgoda, ani też stanowisko innej strony nie mogą uzasadniać przyjmowanie takich a nie innych warunków zabudowy. Zgoda lub brak zgody sąsiada inwestora nie może stanowić podstawy do ustalenia lub pominięcia w ustalaniu jakiegokolwiek warunku zabudowy.

W ocenie Sądu w tej sprawie inwestor w sposób wystarczający ustalił swoje zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu wykorzystywania budynku mieszkalnego na usługowy. Ustalone zostały przez inwestora i pomieszczenia, które mają być przeznaczone na działalność usługową, i rodzaj tej działalności, powierzchnię na której ta działalność ma być prowadzona i ilość osób korzystających z takiej działalności. Na tym etapie trudno wymagać od inwestora, aby podał z dokładnością do jednej osoby ilość osób, korzystających w przyszłości z ośrodka edukacyjno-dydaktycznego lub salonu masażu leczniczego. Byłoby to w istocie niemożliwe. Również podawanie godzin prowadzenia zajęć dydaktycznych nie stanowi elementu określenia rodzaju i zakresu prowadzonej działalności przez inwestora. Nawet w pozwoleniu na budowę organ administracji nie będzie miał podstawy do określenia, w jakich godzinach będą mogły być prowadzone zajęcia dydaktyczne. Nie jest wiec w tej sprawie trafny pogląd o braku elementów formalnych wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wszystkie bowiem wymagane elementy tego wniosku, w tym charakterystyczne parametry tej inwestycji zostały przez inwestora wskazane (karty nr 1-9 tomu I akt administracyjnych, karty nr 11-26 tomu I akt administracyjnych, karty nr 179-175 tomu II akt administracyjnych, karty nr 274-273 tomu II akt administracyjnych), w tym szczegółowy opis techniczny – karty nr 24-21 tomu I akt administracyjnych.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. stosowanym na podstawie art. 64 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ustalająca warunki zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji.

Strona skarżąca podnosi, że podczas prowadzenia na działce sąsiedniej działalności dydaktyczno-edukacyjnej powstaje nadmierny hałas, który uniemożliwia funkcjonowanie na działce sąsiedniej. Decyzja organu I. instancji w istocie nie wypowiada się co do warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, poza lakonicznym sformułowaniem, że na przedmiotowym terenie nie występują elementy środowiskowe i przyrodnicze wymagające ochrony (pkt II.2.a. załącznika nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 marca 2012 r. nr [....] ). Jedynie w pkt II.5 ww. załącznika organ I. instancji określił, że należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

W ocenie Sądu w przypadku ustalania warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu korzystania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługowy należy ustalić, o ile jest to w danym stanie faktycznym wymagane, wielkości emisji hałasu chociażby poprzez wskazanie na akt prawny określający dopuszczalne poziomu hałasu. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji dopuszczalne poziomu hałasu określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). Zgodnie z tabelą nr 1 pkt 2 załącznika do ww. rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży są identyczne. Sam fakt określenia tego wymogu wyraźnie wskazywałby, że tak w zakresie ochrony zdrowia ludzi, jak i – w tej sprawie ochrony interesów - osób trzecich, organ ustalający warunki zabudowy wyraźnie określa nakaz przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu. Zawarty w decyzji organu I. instancji zapis o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas jest zbyt lakoniczny.

Sąd również wskazuje, ze nie znalazło żadnego odniesienia w stanowiskach organów kwestia dostępu do drogi publicznej.

Organ wykonujący funkcję zarządcy drogi publicznej wskazał, że planowana zmiana sposobu korzystania z budynku nr [....] przy ul. [....] ma zapewniony dostęp z drogi publiczne ul. [....] poprzez drogę wewnętrzną ul. [....] Także w tym zakresie należało ustalić, czyją własnością są nieruchomości, na który jest urządzona ul. [....] i czy to jest ulica, która pomimo posiadania statusu drogi wewnętrznej, stanowi drogę ogólnodostępną.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p. teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej, a definicję tego dostępu zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nawet wskazanie na dostęp inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną oznacza, że możliwość korzystania z takiego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, opub. w LEX nr 953094).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1718/09, opub. w LEX nr 78124 wskazał, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.

Ponieważ w tej sprawie ta kwestia w ogóle nie była przedmiotem rozważań organów administracji, należało i tą kwestię wyjaśnić.

Wreszcie należy także mieć na uwadze i to, że organy powinny zastanowić się nad zastosowaniem art. 62 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że również A.G. złożyła odrębny wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmującym ten sam teren i to samo zamierzenia (zmiana przeznaczenia budynku z mieszkaniowego na usługowy). Zgodnie zaś z art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Takie prowadzenie jednego postępowania administracyjnego obejmującego oba wnioski ( A.G. i R.G. ) ułatwiłoby i skróciłoby załatwienie sprawy. Liczne zaś wyroki i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w stosunku do sprawy załatwianej na podstawie wniosku A.G. ułatwiłyby organom wyeliminowanie błędów w ponownie prowadzonych postępowaniach.

Sąd także zwraca uwagę, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno być poprzedzone analizą zabudowy i zagospodarowania terenu obcującego dany obszar. Wyjątkowo możliwe jest posłużenie się przez organ analizą sporządzoną na potrzeby wcześniej wydanej decyzji, jeżeli została ona sporządzona prawidłowo i stan faktyczny zagospodarowania w obszarze analizy nie zmienił się. Jeżeli już organ I. instancji wydając decyzję w dniu 19 marca 2012 r. oparł się na analizie sporządzonej w 2011 r. w tej sprawie, to w aktach sprawy powinna przynajmniej znaleźć się notatka osoby uprawnionej do sporządzenia takowej analizy z informacją, że stan faktyczny zagospodarowania i zabudowy terenu oraz sposobu korzystania z terenu w obszarze analizy nie zmienił się w stosunku do stanu będącego podstawą do poprzednio sporządzonej analizy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w tej sprawie decyzja jest przedwczesna, ponieważ organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego - art. 54 pkt 2 lit. b i art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku, rozważyć kwestię zastosowania art. 62 K.p.a. wobec odrębnego postępowania z wniosku A.G. i załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.