Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3534/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Parafii Rzymskokatolickiej pw. [A] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 976/18 w sprawie ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [A] w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pw. [A] w L. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 976/18, oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [A] w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Instytucja Organizująca Konkurs (Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego) pismem z [...] stycznia 2018 r. poinformowała wnioskodawcę (Parafię Rzymskokatolicką pw. [A] w L.) o wyniku oceny formalnej projektu "Budowa instalacji fotowoltaicznych łącznej mocy 209,16 kWp" złożonego w ramach konkursu nr RPMP.04.01.01-IZ.OO-12-082/17. Zdaniem organu przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu. Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U z 1998r. Nr 51, poz. 318) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U z 1989r. Nr 29, poz. 154 ze zm.).

Zarząd Województwa Małopolskiego pismem z [...] marca 2018 r. nie uwzględnił protestu Parafii.

Zdaniem organu, przedstawiona przez wnioskodawcę działalność naukowa i oświatowo-wychowawcza nie pozwala na zakwalifikowanie jej do wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych projektów realizowanych przez kościelne osoby prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 342/18, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Małopolskiego oraz zasądził koszty postępowania.

WSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego. Organ naruszył tym samym zarówno Regulamin prac Komisji Oceny Projektów (KOP), stanowiący załącznik do Regulaminu Konkursu, jak i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa), dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 Regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

W wyniku poddania wniosku ponownej ocenie formalnej przez dwie osoby, projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z [...] sierpnia 2018 r.

Organ stwierdził, że projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej "Kwalifikowalność projektu", w związku z czym nie może uzyskać dofinansowania w ramach Poddziałania 4.1.1.RPO WM. Wnioskodawca jest kościelną osobą prawną, a dofinansowanie inwestycji naruszałoby zapisy art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP oraz art. 22 ust. 1 Konkordatu. Samorząd województwa może udzielić wsparcia kościelnym osobom prawnym ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym oraz działalność obejmującą odbudowę, utrzymanie dóbr kultury oraz konserwację i remontowanie obiektów zabytkowych. Natomiast przedmiot projektu nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które na podstawie obowiązujących przepisów mogą być dofinansowane ze środków publicznych.

Zdaniem organu, działalność prowadzona przez Parafię, np. działalność chóru, śluby na mocy konkordatu jest, co do zasady związana z praktykowaniem religii, organizowana w budynkach parafialnych oraz w przeważającej mierze ma charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. Samo prowadzenie Jadłodajni "[...]", Zespołu Charytatywnego czy organizowanie akcji charytatywnych nie pozwala również na zakwalifikowanie jej do działalności charytatywno-opiekuńczej, uzasadniającej przyznanie pomocy we wnioskowanym zakresie (dokumentacja nie potwierdza wykorzystania budynków w celu realizacji tych działań). Wszystkie te działania są działaniami pobocznymi/dodatkowymi w stosunku do podstawowego przeznaczenia budynków będących przedmiotem projektu – przeznaczenie na cele religijne oraz kultowe.

Ponadto, we wniosku nie ma informacji wskazujących, że inwestycja ma na celu ochronę zabytkowych budynków oraz dóbr kultury. Projekt ma na celu zakup i montaż 6 instalacji fotowoltaicznych wytwarzających energię elektryczną, dzięki którym będzie możliwe zmniejszenie kosztów zakupu energii elektrycznej przez Parafię, redukcja emisji CO2. W dokumentacji aplikacyjnej nie wskazano, iż zaplanowane działania nakierowane są na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Pozostałe budynki objęte projektem nie są w tym rejestrze uwzględnione, a więc nie podlegają wparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Parafii na powyższe rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy negatywna ocena formalna wniosku została dokonana w warunkach dyskryminacji podmiotowej skarżącej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca jest Parafią Rzymskokatolicką, zatem reprezentuje określoną wspólnotę konfesyjną funkcjonującą w określonych reżimach prawnych wynikających z ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z 28 lipca 1993 r., a także Kodeksu prawa kanonicznego.

WSA uznał, że organy, oceniając wniosek o dofinansowanie, uwzględniły prawne możliwości udzielania pomocy Kościołowi Katolickiemu przez państwo, wynikające w swym zasadniczym zrębie z treści Konkordatu. Z tą regulacją prawną korespondują przepisy ustawy zasadniczej, a w szczególności art. 25 Konstytucji, który statuuje zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Sąd zauważył, że w art. 10 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1153) przyjęto zasadę, że państwo nie dotuje i nie subwencjonuje działalności Kościoła i związków wyznaniowych. Kwestie źródeł finansowania działalności Kościoła Katolickiego w Polsce reguluje art. 22 Konkordatu, zgodnie z którym działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek o dofinansowanie projektu "Budowa instalacji fotowoltaicznych łącznej mocy 209,16 kWp" w ramach konkursu odnoszącego się do regionalnej polityki energetycznej, zarządzania wykorzystywaniem odnawialnych źródeł energii a konkretnie rozwojem infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych został złożony przez Parafię na swoje potrzeby własne. Skarżąca nie składała wniosku jako kościelna osoba prawna, prowadząca w zorganizowanej formie działalność charytatywną, opiekuńczą, edukacyjną itp. Przejawy aktywności skarżącej w sferze charytatywno-opiekuńczej czy oświatowo-wychowawczej nie stanowią podstawowego celu jej funkcjonowania, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do zasadniczego zadania, tj. sprawowania kultu religijnego. Parafia wymieniła we wniosku posiadane obiekty: kościół, plebanię, dom pielgrzyma, ogród, ołtarz, kaplicę, czyli obiekty pozwalające na sprawowanie praktyk religijnych. Parafia nie prowadzi domu opieki, zakładu opiekuńczego, domu samotnej matki itp. Zdaniem Sądu, trudno zatem zakwalifikować opisane we wniosku działania jako działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, o których mowa w art. 22 Konkordatu. Skarżąca nie podała także, by wymienione "aktywności" w obszarze charytatywno-opiekuńczym czy humanitarnym miały charakter multiwyznaniowy, względnie bezwyznaniowy.

Odnosząc się do kwestii ochrony dóbr kultury w kontekście wpisania Kościoła w L. do rejestru zabytków, Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, że dokumentacja aplikacyjna skarżącej nie wskazuje na to, by planowane działania wynikające z jej wniosku były nakierowane i dedykowane ochronie zabytkowej substancji Kościoła w L. (pozostałe budynki nie są wpisane do rejestru zabytków). Ze sformułowania "budowa instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb budynku Kościoła" nie można wyprowadzić wniosku, iż stanowi ona "ochronę dóbr kultury" nawet w najszerszym tego słowa znaczeniu.

Na marginesie Sąd zauważył, że dopuszczenie możliwości sfinansowania/dofinansowania wniosków wspólnot konfesyjnych wiąże się z poddaniem ich kontroli w zakresie wydatkowania uzyskanych środków w sposób zgodny z celem przyznania dofinansowania, co w połączeniu z zasadą autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych może być problematyczne.

Zdaniem Sądu, całokształt okoliczności sprawy pozwala na przyjęcie, że wniosek Parafii został oceniony bez naruszenia przepisów prawa. Argumentacja zawarta w kartach oceny nie jest dowolna, bowiem skrupulatnie odnosi się do przedłożonego wniosku aplikacyjnego. Ponadto jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz jednocześnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 20 ust. 1 pkt 9 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych muszą spełnić dodatkowe kryteria celem uzyskania dofinansowania w ramach konkursu, choć prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca podlegała takim samym wymaganiom i kryteriom oceny, jak wszystkie inne podmioty biorące udział w konkursie;

2. art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej i że ma on zastosowanie do postępowań o udzielenie dotacji z funduszy europejskich, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w postępowaniach o charakterze konkursowym o przyznanie dotacji z funduszy europejskich (w tym w przedmiotowym konkursie); oraz poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, ze przepis ten należy stosować poza działalnością dotyczącą budownictwa i że w zakres tej działalności w rozumieniu tego przepisu wchodzi montaż instalacji fotowoltaicznych, czyli w rezultacie poprzez taką błędną wykładnię tego przepisu, która uniemożliwia przyznanie dofinansowania na projekt skarżącej, choć przy prawidłowej wykładni nie jest on objęty zakresem jego zastosowania;

3. art. 10 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej i że ma on zastosowanie do postępowań o udzielenie dotacji z funduszy europejskich, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania w postępowaniach o charakterze konkursowym o przyznanie dotacji z funduszy europejskich (w tym w przedmiotowym konkursie);

4. art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten umożliwia zastosowanie podczas oceny projektu kryteriów odwołujących się lub opierających się na kwestiach wyznania, religii i światopoglądu albo nakładających w związku z takim powiązaniem dodatkowych obowiązków i wymagań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu uniemożliwia przyjęcie tego typu kryteriów jako mających charakter dyskryminacyjny;

5. art. 22 ust. 1 Konkordatu poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że działalność osób prawnych Kościoła katolickiego tylko wtedy może być przedmiotem zastosowania art. 22 ust. 1 Konkordatu, kiedy ma ona charakter zorganizowany, zinstytucjonalizowany oraz stanowi wyłączną a przynajmniej przeważającą działalność konkretnej kościelnej osoby prawnej oraz że działalność taka powinna mieć charakter bezwyznaniowy albo multiwyznaniowy, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie zawiera on żadnych tego typu dodatkowych wymogów i ograniczeń i że odnosi się do każdej działalności osób prawnych Kościoła katolickiego, która jedynie pod względem celu (a nie motywacji oraz sposobu zorganizowania) służy celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

6. art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że działalność osób prawnych Kościoła katolickiego tylko wtedy może być przedmiotem zastosowania art. 22 ust. 1 Konkordatu, kiedy jest całkowicie oddzielona od działalności o charakterze wyznaniowym i liturgicznym, choć prawidłowa wykładnia nie prowadzi do postawienia takiego wniosku i nie uniemożliwia aktywnego wspierania realizowania wolności sumienia i wyznania przez Państwo; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zwiększenie wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych nie stanowi działania Państwa i Kościoła katolickiego dla dobra wspólnego, choć przy prawidłowej wykładni przedmiot niniejszego projektu należy potraktować jako takie współdziałanie; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wymóg bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych skierowany jest do kościołów i innych związków wyznaniowych, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jest skierowany jedynie do Państwa i nie wiąże się z wymogiem prowadzenia przez kościoły i związki wyznaniowe działalności neutralnej światopoglądowo celem uznania jej za zrównaną prawnie z działalnością Państwa;

7. art. 22 ust. 4 Konkordatu, art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 43 ust. 3 oraz art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepisy te umożliwiają wsparcie Państwa dla stanowiących własność Kościoła katolickiego zabytkowych obiektów i dóbr kultury jedynie w zakresie ochrony i odbudowy substancji zabytkowej tych obiektów jako takiej oraz że nie dotyczą one codziennego utrzymania zabytkowych obiektów i dóbr kultury, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że prawodawca odróżniając od siebie te dwie kwestie wyraźnie dopuszcza pomoc Państwa w obu przypadkach, w związku z czym przy prawidłowej wykładni projekt skarżącej w zakresie zabytków i dóbr kultury należy uznać za w pełni kwalifikowany;

8. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że zabytkiem jest tylko obiekt wpisany do rejestru zabytków, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zabytkiem jest każdy obiekt i przedmiot posiadający cechy opisane w tym przepisie;

9. art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że wynikające z tego przepisu zasady pewności prawa i zaufania obywateli do Państwa umożliwiają negatywną ocenę wniosku skarżącej w przypadku, gdy inne organy administracyjne powszechnie uwzględniają tego typu wnioski pozytywnie, choć prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd powinien wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia innych organów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

10. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że Instytucja Zarządzająca, podejmując zaskarżone do WSA w Krakowie rozstrzygnięcie, dopuściła się wielu naruszeń prawa materialnego, szczególnie w postaci błędnej wykładni § 20 ust. 1 pkt 9 oraz § 32 ust. 2 Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, art. 43 ust. 3 oraz art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, art. 10 ust. 2 ustaw o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 7 rozporządzenia nr 1303/2013, art. 22 ust. 1 Konkordatu, art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji, art. 22 ust. 4 Konkordatu, art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków;

11. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że Instytucja Zarządzająca, podejmując zaskarżone do WSA w Krakowie rozstrzygnięcie, dopuściła się wielu naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik oceny projektu, w postaci:

a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak dokonania oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, bez zapewnienie równego dostępu do informacji oraz bez zachowania zasad uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa;

b) art. 41 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzanie konkursu w sposób niezgodny z regulaminem i ustalonymi kryteriami oceny albo poprzez wadliwe sporządzenie regulaminu;

c) art. 37 ust. 5, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez wymaganie od skarżącej dokumentów, które niebyły niezbędne do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia dostrzeżonych we wniosku braków;

12. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, uniemożliwiające normalne i prawidłowe sformułowanie zarzutów oraz prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej przez NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniwszy powyższe, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zarzut najdalej idący, bowiem dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez odniesienie się do zarzutów skargi w sposób lakoniczny, niewyjaśniający przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych też względów wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania żąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest możliwa kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie na przykład przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również orzeczenia, którego uzasadnienie zawierające te elementy sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, baza CBOIS). Zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, gdy sąd nie wyjaśni w motywach pisemnych wydanego orzeczenia, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, baza CBOIS).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji. Aczkolwiek sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Konieczne elementy uzasadnienia wyroku wskazuje art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście przywołanych wyżej funkcji uzasadnienia jego najważniejszy element stanowi podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej jest zasadny. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie negatywnej ponownej oceny projektu, wydanego na podstawie art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2014.1146), ma obowiązek zwrócić uwagę na wszelkie naruszenia prawa. Obowiązek ten wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku z tego powodu, że jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji uznając, iż Instytucja Zarządzająca prawidłowo dokonała negatywnej ponownej oceny projektu, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli zgodności z prawem przez Sąd I instancji było rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie negatywnej ponownej oceny formalnej projektu ze względu na brak spełnienia kryterium kwalifikowalności projektu, a spór jaki w sprawie zaistniał dotyczył, najogólniej rzecz ujmując, dopuszczalności uczestniczenia osoby prawnej Kościoła katolickiego w przedmiotowym konkursie oraz otrzymania przez nią dofinansowania na zgłoszony do konkursu projekt w ramach Działania 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałania 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych w ramach RPO WM na lata 2014- 2020.

Zdaniem organu zgłoszony w konkursie projekt nie kwalifikuje się do finansowego wsparcia. Wnioskodawca jest bowiem kościelną osobą prawną, a dofinansowanie inwestycji naruszałoby zapisy art. 43 ust 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (Dz. U. z 1989r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), jak również art. 22 ust. 1 Konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską z 28 lipca 1993r. (Dz. U z 1998r. Nr 51, poz. 318). Jednocześnie organ wskazał, że kościelne osoby prawne, w tym parafie, mogą się ubiegać o takie dofinansowanie, jednak Parafia Rzymskokatolicka w L. w złożonym wniosku nie zdołała wykazać niezbędnych ku temu kryteriów. Uznano bowiem, iż przedmiot projektu nie wpisuje się w wykaz przedsięwzięć realizowanych przez kościelne osoby prawne, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą być dofinansowane ze środków publicznych.

Wskazano, że opisywana we wniosku działalność prowadzona przez Parafię, np. działalność chóru, śluby na mocy konkordatu, jest co do zasady związana z praktykowaniem religii, jest organizowana w budynkach parafialnych oraz ma ona w przeważającej mierze charakter działalności niezinstytucjonalizowanej. Samo prowadzenie jadłodajni "[...]", Zespołu Charytatywnego czy organizowanie akcji charytatywnych nie pozwala również na zakwalifikowanie jej do działań charytatywno-opiekuńczych, uzasadniających przyznanie pomocy we wnioskowanym zakresie.

Ponadto organ wskazał, że pomimo posiadania przez budynek kościoła statusu zabytku, nie zostało też wykazane, aby przedmiotowe dofinansowanie miało służyć zabytkowej substancji bądź ochronie dóbr kultury, przy czym nawet gdyby takie okoliczności zostały wykazane, to projekt nie spełniłby kryterium kwalifikowalności ze względu na niezgodność z ogólnymi celami konkursu.

Skarga Parafii na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona, a WSA w Krakowie w lakonicznym uzasadnieniu w całości podzielił stanowisko reprezentowane w sprawie przez Instytucję Zarządzającą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie pozostawia wątpliwości uznanie, iż udział kościelnych osób prawnych nie został ograniczony ani w przepisach dotyczących przedmiotowego konkursu, ani regulacjach stworzonych na jego potrzeby przez Instytucję Zarządzającą. Jeżeli zatem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną i w całości podzielił stanowisko organu, to musiał zastosować w sprawie inne przepisy powszechnie obowiązujące, z których wynikałby zakaz dofinansowania wnioskowanego przez Parafię projektu. Przedstawione w tych zasadniczych kwestiach lakoniczne stanowisko Sądu I instancji utrudnia znalezienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. WSA w Krakowie powołał bowiem w uzasadnieniu wyroku w części odnoszącej się do merytorycznego rozstrzygnięcia jedynie trzy przepisy prawa: art. 25 Konstytucji RP (bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U . 2017.1153 t.j.) oraz art. 22 ust 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską (Dz. U. 1998. 51. 318). Ponadto wskazał wiele innych aktów prawnych regulujących ogólną sytuację Parafii. Wymienił jedynie ich tytuły, nie wskazując, czy i na jakich przepisach w nich zawartych opiera swoje stanowisko.

Rację należy przyznać skarżącej Parafii, która zrzuca, iż Sąd I instancji nie odniósł się do większości zarzutów sformułowanych przez nią w skardze. Poza sferą jego zainteresowania stały się bowiem zarzuty naruszenia art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji, błędnej wykładni art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że organ potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym.

WSA w Krakowie pominął również i te przepisy, które powoływał na uzasadnienie swojego negatywnego stanowiska Zarząd Województwa. Sąd, zgadzając się generalnie z Instytucją Zarządzającą, nie wskazał jednak co do zasady podstawy prawnej takiej decyzji. Dotyczy to w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy wyznaniowej, który powoływał Zarząd Województwa, odmawiając Parafii udziału w Konkursie. Sąd – mimo tego – przepis ten pominął, przez co nie jest wiadomo, w jaki sposób i czy w ogóle się do niego odnosił. W skardze natomiast Parafia zarzuciła błędną wykładnię art. 43 w zw. z art. 41 ustawy wyznaniowej. Sąd nie powołał podstawy prawnej również dla całych grup pojawiających się w sprawie zagadnień.

Oparcia w przepisach prawa nie wskazano bowiem dla wymagania, aby Skarżąca prowadziła działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym w formie zorganizowanej. Podobnie bez powołania jakiejkolwiek normy prawnej Sąd rozważył podnoszoną przez skarżącą kwestię wpływu zabytkowego charakteru zabudowań Parafii na możliwość otrzymania przez nią dofinansowania oraz bez odniesienia się do zarzutu Parafii, iż montaż instalacji fotowoltaicznej zmniejszającej zapotrzebowanie zabytkowego budynku kościoła na prąd zmienia koszty jego utrzymania i jest utrzymaniem dobra kultury.

W obrębie zainteresowania Sądu nie znalazła się też kwestia sporządzenia wadliwego, zdaniem skarżącej, Regulaminu Konkursu i niestosowania się do niego bądź stosowania go, jak zarzuciła w skardze, w sposób wzajemnie sprzeczny.

Uzasadnienie Sądu I instancji sprowadza się zasadniczo do powielenia stanowiska zajętego przez organ i jego prostej akceptacji bez jakiejkolwiek analizy przyjętego przez Zarząd Województwa Małopolskiego poglądu i przy braku należytej weryfikacji zarzutów formułowanych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tłumaczy należycie treści całego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazane powyżej okoliczności i uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednoznacznie wskazują, że jego orzeczenie powinno podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego jego kontrolę kasacyjną. Powyższe dowodzi, że wobec stwierdzonych deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza naruszenie przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji za przedwczesną należało uznać na obecnym etapie postępowania ocenę pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Wobec tego, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego – Sąd I instancji, uwzględniając powyższe wskazania, ponownie dokona oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle podniesionych w skardze zarzutów i mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, w tym zapisów dokumentacji konkursowej. Nie przesądzając wyniku tej sprawy, podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 560 zł, na które składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100zł) i opłata kancelaryjna (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego reprezentującego stronę w I instancji (360 zł), orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).