Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 700/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 700/19

UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. Rada Miasta, na podstawie art. 5 ust 3 i 4, art. 7 ust. 4 i 17 oraz art. 20 ustawy z dnia [...] lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506), odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz lokalizacji inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości, przy ul. [...] nr [...], [...], obręb I. 6 0006, nr księgi wieczystej KW [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta podała, że zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. I. przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2008 roku, teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w obszarze oznaczonym jako teren usług z handlem o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, a dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w przypadkach, w których nie będzie kolidowała z funkcją podstawową, jest możliwe tylko w przypadku terenów oznaczonych w wyżej wskazanym studium jako stricte usługi. Ponadto, Rada Miasta uznała, że wyjątek od zasady niesprzeczności inwestycji ze studium, zawarty w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem I. K. S. S. S.A,. przedstawionym w piśmie z dnia [...] marca 2019 roku, znak: [...] l5/600/2019, na działkach o [...], [...] położonych przy ul. [...] w I. nie była prowadzona działalność produkcyjna, a lokalizacja wyżej wskazanych działek do 1997 roku w obszarze i na terenie górniczym "I. " nie jest jednoznaczna z. prowadzeniem produkcji górniczej na tym terenie. Ponadto, Rada. Miejska I. podała, ze przy podejmowaniu tej uchwały brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ostatecznie, Rada Miasta uznała, że z powodu sprzeczności inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. I., zasadna jest odmowa ustalenia lokalizacji wyżej wskazanej inwestycji.

Skargę na tę uchwałę wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 5 ust. 3 i 4 i art. 7 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 20 ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 roku w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz lokalizacji inwestycji towarzyszącej jest sprzeczna z prawem, z uwagi na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, a na podstawie art. 5 ust. 4 tej ustawy, warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Przede wszystkim, wbrew poglądowi Rady Miasta zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. I.. Zgodnie z treścią wyjaśnień i ustaleń dotyczących przyjętych określeń na rysunku i w tekście zmiany studium, na terenach przeznaczonych na lokalizację handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, zaleca się i preferuje się obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, dopuszczając jednocześnie obiekty o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m˛, a ponadto, na terenach przeznaczonych pod usługi dopuszcza się zabudowę mieszkaniową w przypadkach w których nie będzie kolidowała z funkcją podstawową, a na rysunku zmiany studium, oznaczono tereny usług - są to, między innymi, tereny usług handlu. Z powyższych zapisów zmiany studium jednoznacznie wynika, ze teren objęty przedmiotowym wnioskiem Skarżącego jest zlokalizowany w obszarze, na którym dopuszcza się obiekty o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m˛, a ponadto, dopuszcza się zabudowę mieszkaniową. Z kolei, twierdzenie Rady Miasta o rzekomym ograniczeniu dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jedynie do przypadków terenów oznaczonych w wyżej wskazanym studium jako stricte usługi, należy uznać za nieporozumienie, nie znajdujące żadnego uzasadnienia, ani potwierdzenia w treści zmiany studium, skoro tereny usług handlu to oczywiście tereny przeznaczone pod usługi, a określenie "stricte usługi" w ogóle nie występuje w treści zmiany studium.

Wbrew poglądowi Rady Miasta zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wyjątek od zasady niesprzeczności inwestycji ze studium, zawarty w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z treścią pisma I. K. S.. S. S.A. w I. z dnia [...] marca 2019 roku, działki o [...], [...] położone przy ul. [...] w I. są usytuowane w "strefie. A" i dopiero zakończenie planu ruchu na likwidację Kopalni "S." w latach 1995-1997 zniosło obszar i teren górniczy "I.". Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem Skarżącego w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, a obecnie funkcja ta nie jest na tym terenie realizowana.

Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Tymczasem, wbrew powyższej dyspozycji, uzasadnienie zaskarżonej uchwały w tym zakresie ogranicza się wyłącznie do ogólnikowego zapisu, że przy podejmowaniu tej uchwały Rada Miasta brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapis powyższy stanowi jedynie powtórzenie treści przepisu art. 7 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia [...] lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ale niczego nie wyjaśnia, ani tym bardziej nie uzasadnia zaskarżonej uchwały.

Interes prawny Skarżącego do wniesienia niniejszej skargi wynika z okoliczności, iż zaskarżona uchwała uniemożliwia Skarżącemu zrealizowanie przedmiotowej inwestycji budowlanej, co stanowi naruszenie następujących interesów prawnych i uprawnień Skarżącego.

- po pierwsze, zaskarżona uchwała narusza uprawnienia Skarżącego wynikające z zasady wolności budowlanej zawartej w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W niniejszej sprawie, pomimo legitymowania się przez Skarżącego prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane (wynikającym z przysługującego mu prawa własności do tej nieruchomości) oraz pomimo zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z przepisami, zaskarżona uchwała uniemożliwia Skarżącemu zrealizowanie przedmiotowej inwestycji budowlanej.

- po drugie, zaskarżona uchwała narusza uprawnienia Skarżącego wynikające z norm konstytucyjnych chroniących prawo własności zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz ustawowych, w szczególności wynikające z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W niniejszej sprawie Skarżący, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, nie może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności nie może pobierać pożytków i innych dochodów z tej rzeczy i w tych samych granicach nie może rozporządzać tą rzeczą, albowiem zaskarżona uchwala uniemożliwia Skarżącemu zrealizowanie przedmiotowej inwestycji budowlanej.

- po trzecie, zaskarżona uchwala narusza uprawnienia Skarżącego wynikające z norm konstytucyjnych chroniących wolność działalności gospodarczej zgodnie z art. 20 i 22 w zw. z art. 32 ust. 1. i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz ustawowych, w szczególności wynikające z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W niniejszej sprawie Skarżący, jako przedsiębiorca, nie może wykonywać działalności gospodarczej na równych prawach z innymi przedsiębiorcami, albowiem zaskarżona uchwala uniemożliwia Skarżącemu zrealizowanie przedmiotowej inwestycji budowlanej, co stanowi przedmiot prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nieistotne w sprawie). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej – "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.

Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona na powyższych zasadach, doprowadziła Sąd do wniosku, że uchwała Rady w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 94 u.s.g.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wskazać, że legitymacja skargowa skarżącej w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwa. Skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na mocy przepisu szczególnego art. 15 specustawy mieszkaniowej – jako inwestor. Skarżąca posiada również tytuł prawny do działek, których dotyczy planowana inwestycja mieszkaniowa. Bez wątpienia zaskarżona uchwała narusza zatem jej indywidualny interes prawny, także w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe uprawniło skarżącą do wniesienia skargi do sądu. Skarżąca w szczegółowy sposób opisała i uzasadniła legitymację do wniesienia skargi i Sąd podziela jej stanowisko w tym przedmiocie.

W sprawie niesporne pozostaje, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały określony w art. 15 ww. specustawy, doręczonej [...] lipca 2019r. Skarga została złożona [...] lipca 2019r.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018, poz. 1496).

Głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów tej ustawy szczególnej umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Przy czym, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ww. ustawy, określenie inwestor oznacza podmiot lub osobę zamierzającą realizować lub realizującą inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą (pkt 1), a "inwestycja mieszkaniowa" to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (pkt 2).

W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8.

Należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie ww. ustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w pewnym stopniu do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, wszystkie jednak one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - art. 25 ust. 1 i 6 specustawy mieszkaniowej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w związku z istotą decyzji o warunkach zabudowy, tj. ingerencji w sposób korzystania z prawa własności na nieruchomości, wymaga ona szczegółowego uzasadnienia dopuszczonych parametrów zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1945) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588). Podobnie uzasadnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno opierać się na racjonalnych przesłankach wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy; w uzasadnieniu tym powinna znaleźć się szczegółowa analiza wyników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analiza stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji.

W odniesieniu zaś do aktów planistycznych rola należytego ich uzasadnienia uwidocznia się w konieczności zachowania właściwych proporcji i rozważenia wszystkich kolidujących racji, albowiem i tutaj ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powyższe winno nastąpić w uzasadnieniu uchwały, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (vide: wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1174/10; z 27 października 2011r., sygn. II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012r., sygn. II OSK 878/12; z 24 września 2015r., sygn. II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016r., sygn. II OSK 2926/14 i II OSK 87/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi odnieść należy niewątpliwie odpowiednio również do uchwał w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, podejmowanych na podstawie art. 7 specustawy mieszkaniowej.

Należy też zaznaczyć, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku uchwalania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz specustawy mieszkaniowej, co podkreślił nadto ustawodawca wprost w art. 14 tej ustawy.

Powyższe nie oznacza, że organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej, zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora) jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości). W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo – tak jak w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18).

W komentowanym zakresie uwidoczniła się istotna wada zaskarżonej uchwały w postaci niedostatecznego uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji konkretnej inwestycji mieszkaniowej.

W pierwszej kolejności rada dość ogólnikowo uzasadniła sprzeczność planowanej inwestycji ze studium. Rada wskazała, że zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. I. przyjętą uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2008 roku, teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w obszarze oznaczonym jako teren usług z handlem o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, a dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej w przypadkach, w których nie będzie kolidowała z funkcją podstawową, jest możliwe tylko w przypadku terenów oznaczonych w wyżej wskazanym studium jako stricte usługi.

Słusznie skarżąca podnosi, że zgodnie z treścią wyjaśnień i ustaleń dotyczących przyjętych określeń na rysunku i w tekście zmiany studium, na terenach przeznaczonych na lokalizację handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, zaleca się i preferuje się obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ ale dopuszcza się jednocześnie obiekty o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m˛. Natomiast na terenach przeznaczonych pod usługi dopuszcza się zabudowę mieszkaniową w przypadkach w których nie będzie kolidowała z funkcją podstawową, a na rysunku zmiany studium, oznaczono tereny usług - są to, między innymi, tereny usług handlu. Tereny zaś usług handlu to tereny przeznaczone pod usługi. Oznacza to, że teren objęty wnioskiem Skarżącego jest zlokalizowany w obszarze, na którym dopuszcza się obiekty o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m˛, a ponadto, dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jako towarzyszącą usługom.

Godzi się przy tym podkreślić, że zamierzenie nie musi spełniać przesłanki zgodności ze studium ale wystarczająca jest znacznie łagodniejsza forma, którą jest niesprzeczność. Dla prawidłowej zatem oceny zamierzenia w odniesieniu do zapisów studium należy miarkować te kryteria. Jeśli interpretacja zapisów studium pozwoli na wykazanie niesprzeczności nie ma podstaw, do stwierdzenia wykazania przesłanki negatywnej dla realizacji wnioskowanego projektu. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale organ posługiwał się pojęciem niesprzeczności jednak z punktu widzenia wywiedzionych wniosków, wskazuje raczej na taką interpretację, która uzasadnia niezgodność zamierzenia z zapisami studium.

W ocenie Sądu, także drugi argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został potraktowany bardzo formalistycznie a nasuwa wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ewentualny warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Rada Miasta uznała, że nie występuje wyjątek od zasady niesprzeczności inwestycji ze studium, zawarty w art. 5 ust. 4 ustawy, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem I. K. S. S. S.A,. przedstawionym w piśmie z dnia [...] marca 2019 roku, znak: [...] [...], na działkach o [...], [...] położonych przy ul. [...] w I. nie była prowadzona działalność produkcyjna, a lokalizacja wyżej wskazanych działek do 1997 roku w obszarze i na terenie górniczym "I." nie jest jednoznaczna z. prowadzeniem produkcji górniczej na tym terenie.

Pozostaje jednak ustalenie do jakiego funkcjonalnie sposobu prowadzenia działalności należy przypisać działalność górniczą. Pomocna w tym zakresie może być analiza § 7 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004r. Nr 118, poz. 1233) w powiązaniu z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 , poz. 1587). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia wskazano, że tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów a także obszary i tereny górnicze. Oznacza to, że tereny górnicze na gruncie specyfiki działalności produkcyjnej to tereny wykorzystywane jako tereny produkcyjne.

Ocena organu jest zatem powierzchowna a nadto nie zawiera dostatecznego uzasadnienia, jakimi motywami kierowała się rada gminy podejmując uchwałę odmowną wobec wniosku dotyczącego konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych, czy ewentualnego ich deficytu oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium.

Rada Miasta podała, że przy podejmowaniu uchwały brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Art. 7 ust. 4 zd. 1 specustawy mieszkaniowej wyposaża radę gminy w kompetencję do podjęcia decyzji bądź ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej bądź odmawiającej ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Z art. 7 ust. 4 zd. 2 wyraźnie wynika, że podejmując tę uchwałę, rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza w tym zakresie powinna znaleźć zatem odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała, w swym uzasadnieniu, oprócz stwierdzenia, że Rada brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o zaspokojonych potrzebach rynku mieszkaniowego gminy, nie potwierdza tego żadnego rodzaju analizą własną organu, czy też powołaniem się na właściwe dane statystyczne obrazujące stan rzeczy w komentowanej kwestii. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowych standardów aktu prawnego.

Pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy to pozytywna, czy to negatywna rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu organu władzy publicznej do sądu.

W konsekwencji, jako uzasadnione należy uznać zarzuty skargi rozumiane jako brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w kontekście powyższych przesłanek specustawy mieszkaniowej, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy dostatecznych informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Powoduje to istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (300 zł) oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) uwzględniając stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika