Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 252/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 i 5, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 2 i 3, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 129 § 1, art. 131 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 238/18 w sprawie ze skargi A. Sp. j. we W. na uchwałę Rady Powiatu Aleksandrowskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 238/18, oddalił skargę A. Sp.j. we W. na uchwałę Rady Powiatu Aleksandrowskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

A. Sp.j. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach, gdy doszło do naruszenia przez Radę Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim przepisu art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej jako: p.f.) - a to poprzez błędne uznanie przez Sąd, że przepis art. 94 ust. 2 p.f. jest przepisem samoistnym.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 p.f. poprzez rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o ust. 2 art. 94 p.f. i jedynie w oparciu o dyspozycje zawarte w tym przepisie podczas, gdy Sąd - nie będąc związany powołaną przez Radę Powiatu podstawą prawną - winien uwzględnić w procesie orzekania również zasady ujęte w przepisach art. 37 ust. 1, art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także w przepisach art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829; dalej jako: u.s.d.g.).

II. prawa materialnego:

- przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 94 ust. 1 i 2 p.f. poprzez nieuprawnione uznanie przez Sąd, że przepis ten nie nakładał na Radę Powiatu Aleksandrowskiego obowiązku przeprowadzenia analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, gyż obowiązek zapewnienia świadczeń w odniesieniu do pory nocnej i dni wolnych od pracy nie jest wprost – zdaniem Sądu – powiązany z koniecznością analizy potrzeb (str. 7 uzasadnienia wyroku) – a to w warunkach, gdy ustawodawca taką powinność ujął w ust. 1 art. 94 p.f.;

2. art. 94 ust. 1 i 2 p.f. – poprzez nieuprawnione - noszące znamiona dowolności i arbitralności - uznanie Sądu, iż Rada Powiatu nie była zobowiązana do ustalenia harmonogramu dyżurów w sposób wykluczający istotne dodatkowe obciążenia po stronie aptek w warunkach, gdy Rada Powiatu w procesie przygotowania projektu uchwały i w dacie jej uchwalania posiadała wiedzę o istnieniu wariantu dyżurów jednodobowych raz w tygodniu dla poszczególnych aptek, na terenie powiatu tj. wariantu nie powodującego żadnych kolizji interesów aptek jak i Rady Powiatu;

3. art. 94 ust. 1 i 2 p.f. - poprzez błędne uznanie Sądu, że jest uprawnione jego stosowanie z wyłączeniem przepisów art. 6 ust. 1 i art. 9 u.s.d.g. oraz przepisów art. 2, art. 7, art. 22 , art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP - podczas, gdy przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie jest przepisem samoistnym i winien być stosowany z uwzględnieniem przywołanych zasad Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

4. art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP - poprzez nieuprawnione uznanie przez Sąd, że jedynie wzmianka Organu w uzasadnieniu skarżonej uchwały o wystąpieniu m.in. do Pomorsko - Kujawskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Bydgoszczy oraz jedynie wzmianka o negatywnym zaopiniowaniu przez OIA w Bydgoszczy projektu tygodniowego modelu dyżurowania aptek w zupełności wyczerpały obowiązek po stronie Organu ustosunkowania się do wniosków i ocen OIA w Bydgoszczy i obowiązku wskazania powodów ich nie uwzględnienia - tymczasem brak w uzasadnieniu skarżonej uchwały ustosunkowania się przez Radę do wniosków i ocen OIA oraz niewskazanie powodów ich nie uwzględnienia uniemożliwiło zarówno Sądowi jak i Stronie ocenę prawidłowości zastosowania przez Radę przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne;

5. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez uznanie przez Sąd bez podstawy faktycznej i prawnej, że nie narusza interesu prawnego Spółki tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenia przez Spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników- magistrów farmacji, tj. art. 129 par. 1 art. 131 par. 1, art. 133 par. 1 kodeksu pracy oraz przepisu art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne, stanowiącego podstawę zasady, że apteki mogą funkcjonować wyłącznie w obecności magistra farmacji - a to w warunkach, gdy Organ posiadał wiedzę o istnieniu uniwersalnego wariantu dyżurów jednodobowych raz w tygodniu dla każdej apteki na terenie powiatu , eliminującego możliwość wystąpienia opisanych naruszeń bez względu na konstrukcję organizacyjno - prawną tych aptek;

6. art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z przepisami art. 31 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829) - poprzez błędne uznanie przez Sąd, że skarżona uchwała ogranicza wolności i prawa Spółki w zakresie koniecznym - a to w warunkach, gdy Sąd na str. 8 uzasadnienia wyroku uznaje, iż narzucenie aptekom godzin ich otwarcia stanowi "istotną ingerencję w ich działalność" i przyznaje, że ustalane zasady "powinny być proporcjonalne i adekwatne" do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych.

- przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 94 ust 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie przez Sąd, że Rada nie miała obowiązku w procesie ustalania harmonogramu uwzględnienia zasad ujętych w przepisach art. 6 ust. 1 i art. 9 u.s.d.g. oraz przepisów art. 2, art. 7, art. 22, art. 37 ust. 1 i art. 31 Konstytucji RP - podczas, gdy nie istnieją przepisy, które Radę z tego obowiązku zwalniałyby czy przepisy, które wyłączałyby stosowanie zasad z przywołanych wyżej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i Konstytucji RP.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przedstawioną już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie podobnych stanów faktycznych (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19). Słusznie podkreśla się, iż w świetle art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego – zob. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19 oraz wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1317/18).

W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.

Sąd pierwszej instancji przyjmując taką wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie dopuścił, jak zarzuca to skarżąca, uprawnienia Rady Powiatu do dowolnego, noszącego znamiona arbitralności konstruowania uchwały w części dotyczącej harmonogramu dyżurów w porze nocnej i w dni świąteczne. Przeciwnie, WSA ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem uwzględnienia przez Radę Powiatu Aleksandrowskiego ustawowych przesłanek, które powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Sąd na podstawie uzasadnienia uchwały stwierdził, że Rada Powiatu przeprowadziła analizę potrzeb ludności, biorąc pod uwagę liczbę aptek, liczbę mieszkańców powiatu i osób przebywających na jego terenie w związku z funkcjonowaniem placówek sanatoryjnych, a także uwzględniła konieczność realizowania przez apteki ogólnodostępne zadań w zakresie ochrony zdrowia publicznego.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie kwestionowała samej potrzeby określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym dyżurów w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, lecz nie zgadzała się z przyjętą w zaskarżonej uchwale metodą i postulowała, by dyżury nie były tygodniowe, lecz jednodobowe - raz w tygodniu.

Jak już podkreślano w orzecznictwie NSA (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19) proponowane przez skarżącą kasacyjnie spółkę rozwiązanie nie byłoby ani racjonalne, ani optymalne. Na terenie powiatu aleksandrowskiego dyżury pełnią apteki w dwóch największych ośrodkach miejskich – w Ciechocinku i w Aleksandrowie Kujawskim. Należy zauważyć, że w Aleksandrowie Kujawskim działa mniej aptek ogólnodostępnych niż jest dni tygodnia, co w sposób oczywisty wyklucza takie określenie dyżurów, by każda z aptek pełniła go tylko raz w tygodniu. Oceniając przyjętą w uchwale formułę pełnienia dyżurów przez apteki ogólnodostępne nie sposób także pominąć, że jest to rozwiązanie dobrze funkcjonujące od kilku lat. Podnoszone przez spółkę trudności związane z zapewnieniem właściwej obsady dyżurów w prowadzonej przez nią aptece nie mogą więc stanowić dostatecznego argumentu przemawiającego za zmianą dotychczasowego sprawdzonego modelu.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z tworzeniem prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenia przez Spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników- magistrów farmacji, tj. art. 129 par. 1 art. 131 par. 1, art. 133 par. 1 kodeksu pracy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że to od kierowników aptek zależy właściwa organizacja pracy aptek, która nie powinna kolidować z czasem pracy pracowników oraz bezpieczeństwem i higieny pracy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki z realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej nie mogą zwalniać warunki pracy konkretnej apteki, w tym trudności w organizacji pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem. Podkreślić należy, że każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że działalność ta musi być prowadzona zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 p.f. Jednym z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA uwolnić się z tego obowiązku nie można podnosząc argumenty dotyczące organizacji i szczególnych warunków pracy apteki, w postaci osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego, czy odnoszących się do przechowywanych środków. Odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu argumentów o "kosztogennych zmianach organizacyjnych", "znaczących kosztach", czy "zbędnych kosztach materialnych" zaznaczyć należy, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Natomiast odwoływanie się do kryterium ekonomicznego wykracza poza ocenę legalności, stanowiącą kryterium kontroli sądowej (zob. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 25 listopada 2019 r. II GSK 927/19).

Dodać należy, że spółka rozpoczęła prowadzenie apteki w Aleksandrowie Kujawskim w 2016 r., a wówczas obowiązywała analogiczna uchwała nr IX/147/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. określająca rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu w roku 2016 w tym dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, zmieniona następnie uchwałą nr XV/218/2016 z dnia 13 września 2016 r. Skarżąca podejmując działalność miała więc świadomość jakie rozwiązanie w zakresie pełnienia dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy funkcjonuje w Powiecie Aleksandrowskim, a zatem planując pracę apteki powinna uwzględnić związane z tym obowiązki.

Należy ponownie podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Z tych powodów wywody skarżącej odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale harmonogramu dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności należało uznać za nietrafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 22, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 9 u.s.d.g. poprzez naruszające prawo ograniczenie wolności i praw skarżącej.

W tym miejscu należy zauważyć, że wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca.

Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Nie można zatem podzielić prezentowanego kilkukrotnie w skardze kasacyjnej wywodu, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie jest przepisem samoistnym i winien być stosowany z uwzględnieniem przywołanych zasad Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie odniósł się do kwestii stosowania art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w świetle zasad Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie wynikające z uchwały Rady Powiatu w Aleksandrowie Kujawskim, polegające na zobowiązaniu skarżącej, by prowadzona przez nią apteka świadczyła usługi farmaceutyczne w porze nocnej i dni wolne od pracy w systemie dyżurów tygodniowych nie jest nadmierne. Stanowisko skarżącej o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy przez okres przewidziany w uchwale należało ocenić jako niezasadne.

Nie można się też zgodzić z zarzutem, że uchwała nie została uzasadniona. Uchwała zawiera wystarczające uzasadnienie w stosunku do jednoznaczności obowiązków prawnych w zakresie podjęcia uchwały i stanu faktycznego wpływającego na jej treść.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu ten przepis i jedynie w oparciu o dyspozycje zawarte w tym przepisie podczas, gdy Sąd - nie będąc związany powołaną przez Radę Powiatu podstawą prawną - winien uwzględnić w procesie orzekania również zasady ujęte w przepisach art. 37 ust. 1, art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a także w przepisach art. 6 ust. 1, i art. 9 ustawy z dnia 02.07.2004 o swobodzie działalności gospodarczej.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. W świetle zaprezentowanych rozważań uznać trzeba, że nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o ten przepis. Sąd I instancji nie miał bowiem jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.