Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 714/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 61 par. 1, art. 63 par. 2, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. b), art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], ustalającej z wniosku R. S. warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-magazynowego z zapleczem socjalnym oraz dwóch garaży na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 132 i 133, obręb [...], przy ul. A 55/57 w T..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że ww. decyzja Prezydenta Miasta T. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyższego stopnia wyjaśnił po pierwsze, że zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa", ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, że organ związany jest wnioskiem. Zatem to wniosek wyznacza granice prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 22 lutego 2012r., zmodyfikowany w dniu 1 października 2012r., obejmował zadanie polegające na budowie budynku magazynowego gospodarczego na sprzęt i materiały hydrauliczne dla inwestora prowadzącego usługi instalacyjne z zapleczem socjalnym. W poziomie parteru inwestor zaplanował garaż na dwa samochody osobowe (prywatne) oraz magazyn narzędzi i materiałów, pomieszczenie socjalne i wc, natomiast w poziomie poddasza mieszkanie dla 1 rodziny. Z wniosku tego wynikało, że szerokość elewacji frontowej budynku równa miała być szerokości terenu inwestycji (dz. nr 133 i 132) i miała wynosić 26 m, wysokość elewacji frontowej wynosić miała 3 m, a wysokość kalenicy 7 m. Zatem funkcja (gospodarczo-magazynowo-mieszkalna) i gabaryty inwestycji zostały określone we wniosku i wiązały organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z akt sprawy nie wynikało, aby funkcja planowanego zamierzenia inwestycyjnego została zmieniona przez inwestora, natomiast weryfikowana decyzja dotyczy budowy budynku gospodarczo-magazynowego z zapleczem socjalnym oraz budowy dwóch garaży. Wprawdzie inwestor nie kwestionował ustaleń decyzji w tym zakresie, to jednak w ocenie Kolegium, skoro organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić, można mówić o rażącym naruszeniu art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy oraz art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia nie odpowiada funkcji określonej we wniosku inwestora.

Kolegium stwierdziło, że pominięcie funkcji mieszkalnej w weryfikowanej decyzji miało również znaczenie z puntu oceny parametrów nowej zabudowy np. wysokości elewacji frontowej, czy też kalenicy. Jak podniósł wnioskodawca postępowania nieważnościowego budynki gospodarcze istniejące na analizowanym obszarze nie mają wysokości 6 m, są parterowe, a ich wysokość wynosi 3 m. Tymczasem akta sprawy nie zawierają analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast wyniki analizy, na które powołuje się organ I instancji nie spełniają wymogów stawianych analizie w rozumieniu cyt. wyżej rozporządzenia. Nie przedstawiają one bowiem cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie wyników analizy nie można przesądzić o cechach nowej zabudowy, co prowadzi do stwierdzenia, że wskazane w decyzji cechy nowej zabudowy zostały ustalone z obrazą zasad ustalania tych cech określonych w przepisach § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium nie można mówić w tym wypadku o rażącym naruszeniu prawa, bowiem nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednakże według organu wyższego stopnia weryfikowana decyzja organu I instancji rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 6 rozporządzenia. W wynikach analizy organ wskazał, że "szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym zawierają się między 5 m a 19 m, a ich średnia wynosi 11 m. Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji dopuszcza się szerokość elewacji frontowej od 9 m do 13 m". W treści komentowanej decyzji organ ustalił natomiast szerokość elewacji frontowej do 22 m, przy czym nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia. Należy zatem stwierdzić, że ustalona wartość nie znajduje uzasadnienia w zagospodarowaniu terenów objętych analizą (maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosi 19 m), a zatem zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu, co wypełnia przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto, jak to wskazało Kolegium, zarządca drogi powiatowej, do której przylega teren inwestycji, dokonał uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy, w którym ustalono szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanego budynku od 9 m do 13 m, zatem określenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji do 22 m nastąpiło bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Brak uzgodnienia decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lecz stanowi postawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. W świetle powyższego nie ma znaczenia podniesiony przez skarżącego zarzut, że Kolegium nie określiło, jakie znaczenie z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy miało nieskonsultowanie z Zarządem Dróg Powiatowych w T. ostatecznego projektu decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że co do zasady decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te, w tym także dotyczące usytuowania budynków, należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) i przepisy techniczno-budowlane, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii usytuowania obiektu budowlanego w granicy działek, jeżeli w obszarze analizowanym takie usytuowanie nie jest standardem i nie zapewnia poszanowania wymogów ładu przestrzennego. Organ I instancji argumentując kwestię lokalizacji projektowanego budynku o funkcji gospodarczo magazynowej (a według wniosku także mieszkalnej) odniósł się jedynie do istniejących w sąsiedztwie budynków gospodarczych. Skoro zatem elementem decyzji o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięcie organu dotyczące usytuowania budynku, w świetle art. 54, art. 61 ust. 1 ustawy i przepisów powołanego rozporządzenia, to orzeczenie w tym zakresie jest sprzeczne z istotą tego postępowania, narusza przywołane przepisy oraz właściwość organów wymienionych w ustawie Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że nie można mówić, że zachodzą nieodwracalne skutki prawne w sytuacji zrealizowania inwestycji, kiedy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można też podzielić zarzutu, że Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

W ocenie Kolegium istotą rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] było to, że organ zgodził się na inwestycję, która nie znajduje oparcia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a ponadto wyszedł poza ramy wniosku i zupełnie pominął funkcję mieszkalną planowanej inwestycji. Chodzi zatem o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył R. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w sytuacji gdy organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy pominął jedną z funkcji planowanej inwestycji wskazaną we wniosku przez inwestora, to wykroczył poza granice wniosku i w rezultacie - w ocenie Kolegium - rażąco naruszył ww. przepisy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, iż z przekroczeniem granic wniosku mamy do czynienia w wypadku jego zinterpretowania w sposób rozszerzający, tj. przyjęcia w decyzji ostatecznej funkcji niewskazanej przez inwestora.

Skarżący zarzucił także naruszenie § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pod pojęciem cechy zabudowy i zagospodarowania terenu nie mieści się ulokowanie projektowanego budynku w granicy działki z działkami sąsiednimi, co w konsekwencji doprowadziło do chybionego ustalenia, iż organ rozstrzygający o warunkach zabudowy postąpił w sposób sprzeczny z istotą tego postępowania i przekroczył swoje kompetencje.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy cel w postaci ochrony ładu przestrzennego został w przedmiotowym stanie faktycznym osiągnięty w kontekście ustalonych dla projektowanej inwestycji warunków zabudowy oraz oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach wnioskodawcy postępowania nieważnościowego przy jednoczesnym pominięciu twierdzeń skarżącego.

Zarzucono również naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. z zw. z art. 63 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wykroczył poza granice wniosku inwestora i tym samym treść wydanej przez niego decyzji nie odpowiada funkcji określonej we wniosku, podczas gdy organ ten nie wyszedł ponad wniosek inwestora, a także naruszenie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...] ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia nie spełniają kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie ich jako rażących naruszeń prawa, w szczególności w ich wyniku nie powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego to uzasadnienia nie wynika, dlaczego zdaniem Kolegium wskazane naruszenia mają charakter istotny i nie pozwalają pozostawić w obrocie prawnym weryfikowanej decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia decyzji nie wynika także, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło ustalenia faktyczne w oparciu wyłącznie o niezweryfikowane informacje uzyskane od wnioskodawcy postępowania nieważnościowego, pomijając w tym zakresie wskazania skarżącego.

Na koniec skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie powyższej decyzji w całości i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a" stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją zostały wydane w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 170/10 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 1280/11). Naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Takie cechy organ winien wykazać i uzasadnić z zachowaniem przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. wymogów sporządzenia uzasadnienia. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.

Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego, aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną należy uzupełnić również o wyjaśnienie, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123). Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989r., sygn. akt IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999r., sygn. akt I SA 8/98, LEX nr 47276).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że z uzasadnienia kwestionowanych w skardze decyzji nie wynika, by przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno wywieść, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy oraz art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy w dniu 22 lutego 2012r. R. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku parterowego z poddaszem użytkowym o funkcji mieszkalo-magazywnowej wraz z dwoma garażami. Część magazynowa z zapleczem socjalnym miała znajdować się na poziomie parteru, natomiast poddasze przeznaczono na część mieszkalną. Następnie w dniu 1 października inwestor zmodyfikował swój wniosek przez wykreślenie funkcji mieszkalnej i zastąpienie jej funkcją gospodarczą. W pozostałym zakresie wniosek został niezmieniony. Bezspornie zatem wniosek, o którym mowa, nie został sformułowany jednoznacznie, bowiem nie można z niego odczytać wprost, czy poddasze przyszłego budynku nadal ma być przeznaczone na cele mieszkalne, czy może inwestor z takiego przeznaczenia budynku definitywnie zrezygnował. Obowiązkiem organu I instancji było zatem wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku tak, aby te wątpliwości wyjaśnić. Tymczasem organ zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie i samodzielnie rozstrzygnął, że wniosek dotyczy budowy budynku gospodarczo-magzynowego z zapleczem socjalnym oraz budowy dwóch garaży i dla tak określonej inwestycji ustalił warunki zabudowy.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu organu I instancji nie trudno dopatrzeć się naruszenia przepisów postępowania, tak nie można uznać, że naruszenie to miało charakter rażący. Przede wszystkim wskazać należy, że skoro postępowanie prowadzone jest na wniosek strony, to również do strony należy żądanie zweryfikowania prawidłowości rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. W tym celu stronie przysługują przewidziane w ustawie środki zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji. W niniejszej sprawie od wydanej przez ten organ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przysługiwało inwestorowi odwołanie do organu wyższego stopnia. Jednakże inwestor z tego uprawnienia świadomie nie skorzystał. Trudno jest zatem mówić o rozstrzygnięciu sprawy wbrew żądaniu strony, skoro strona takie rozstrzygnięcie zaakceptowała.

Skoro zatem samowolna zmiana zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez organ I instancji nie może być sama w sobie podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to należy przede wszystkim ocenić, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Z załączonych do decyzji organu I instancji z dnia [...] wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu napisano, że na terenie objętym analizą urbanistyczną występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o zabudowę gospodarczą i usługową (m.in. hurtownia elektryczna, hurtownia zniczy, hurtownia płytek ceramicznych) oraz zabudowę gospodarczo-magazynową. Z tego wynika, że analizowany teren zagospodarowany jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a proponowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji.

Ponadto na podstawie wspomnianej analizy urbanistycznej ustalono, że linia zabudowy wnioskowanej inwestycji powinna stanowić przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce o nr ewid. 133, od strony ulicy A. Wielkość powierzchni zabudowy ustalono wg. średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, tj. do 24% pow. terenu. Szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wahała się od 5m do 19m, natomiast wysokość tych elewacji wynosiła do 6m. Ustalono także, że budynki występujące w obszarze analizowanym pokryte są dachami płaskimi (jedno, dwu oraz wielospadowymi), kąty nachylenia połaci dachowych wynoszą do 40%, a wysokość kalenic nie przekracza 6m.

W zasadzie wszystkie ww. ustalenia (poza jednym, o czym będzie mowa za chwilę) znalazły odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] W tym miejscu podkreślić należy, że nieprawidłowym jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy pociągała by za sobą możliwość realizacji obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jednakże nie można zapominać o tym, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa tj. zbadanie prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ weryfikujący decyzję ostateczną nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Innymi słowy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, ograniczając się wyłącznie do oceny tej decyzji w świetle wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Tym samym stwierdzić należy, że przyjęte w decyzji parametry inwestycji, pomimo nieprawidłowego ich określenia, znajdują potwierdzenie w wynikach analizy urbanistycznej, co wyklucza uznanie zaistniałych uchybień jako rażących.

Jedyną istotną rozbieżność między analizą urbanistyczną, a decyzją o ustaleniu warunków zabudowy stanowi wskaźnik szerokości elewacji frontowej, co w ocenie organu wyższego stopnia stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. W analizie wskazano, że występująca na obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych budynków zamyka się w przedziale od 5m do 19m, w związku z powyższym dla planowanej inwestycji dopuszcza się w tym zakresie wskaźnik na poziomie między 9m a 13m. Tymczasem w decyzji dopuszczono zabudowę o szerokości elewacji do 22m. Nie ulega również wątpliwości, że odstępstwo od wartości średniej nie zostało w decyzji organu I instancji należycie uzasadnione. Dlatego obowiązkiem organu wyższego stopnia było dokonanie oceny, czy materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie takiego parametru szerokości elewacji frontowej.

Analizując w tym przedmiocie wniosek o ustalenia warunków zabudowy można wywnioskować, że z części opisowej wniosku, jak i załączonej do niego mapy wynika, że inwestor planuje budowę budynku gospodarczo-magazynowego z zapleczem socjalnym i budowę dwóch garaży. Mapa załączona do wniosku pokazuje, że na terenie inwestycji planowana jest budowa obiektu o nieregularnym kształcie. Tak sformułowany wniosek może zatem oznaczać, że inwestor wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planował realizację dwóch obiektów, częściowo zbliźniaczonych. Tak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 261/14, w analogicznej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku R. S. dla inwestycji polegającej gospodarczo-magazynowego z zapleczem socjalnym, budowy dwóch garaży oraz przebudową zjazdu publicznego do parametrów zjazdu publicznego, na terenie działek o nr ewid. 132,133 i 157, położonych w T. przy ulicy A 55/57 (orzeczenie dostępne pod ww. adresem internetowym). Mimo pewnych wątpliwości w tym zakresie podzielić należy stanowisko sądu zaprezentowane w ww. wyroku, że na etapie postępowania zmierzającego do wydania warunków zabudowy nie ma charakteru istotnego kwestia, czy inwestor planował wybudowanie jednego obiektu czy dwóch. W postępowaniu tym organ ocenia bowiem tylko, czy inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach może być wzniesiona na danym terenie. Jeżeli w taki sposób odczytalibyśmy wniosek inwestora, to należałoby przyjąć, że na działce o nr 133 projektowana była realizacja jednego obiektu, a na działce 132 projektowana była realizacja drugiego obiektu. Skoro zatem szerokość każdej z ww. działek wynosi ok. 13m, a budynki miały być zlokalizowane w granicach działek, na całej ich szerokości, to wówczas szerokość elewacji frontowej oddzielnie dla każdego z budynków mieściłaby się w przedziale wynikającym z analizy urbanistycznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że organ na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie określa szczegółowo lokalizacji obiektów, gdyż jest to zagadnienie, które jest przedmiotem zainteresowania organów w kolejnym postępowaniu dotyczącym danej inwestycji, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże nie może umknąć uwadze to, że przepisy prawa dopuszczają zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dopuszczających sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. Przykładem takiej normy jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obliczu powyższego organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co niewątpliwie wiąże organ architektonicznobudowlany. Z tego zatem powodu okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w granicy, a także z faktu, że z treści wyników analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występują obiekty, które są umiejscowione w granicy z działką sąsiednią i nie są to wyłącznie budynki gospodarcze, nie można wywnioskować, że decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza prawo w stopniu rażącym.

W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z zaskarżonej decyzji oraz z decyzji ją poprzedzającej wynika jedynie, że weryfikowana decyzja została wydana z uchybieniem przepisów, której jednak miało postaci uchybienia rażącego. Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona w należyty sposób. Jednakże nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1638/10; z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt OSK 600/09 – orzeczenia dostępne pod ww. adresem internetowym).

W związku z powyższym należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium jako, że organ ten nie wykazał, że decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ naruszył zatem art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, zapadłego w niniejszej sprawie, Kolegium podejmie kroki do zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego.

a.tp.