Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 788/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art. 155 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 4 pkt 8, art. 11 ust. 5 , ust. 9 , art. 103 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 795
law: Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  - t.j.
article: art. 417 1 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1. I. sp. z o.o. w R., 2. M. sp. z o.o. w R., 3. B.-R.sp. z o.o. w R., 4. W. K., 5. K. K., 6. Miasta i Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 320/20 w sprawie ze skarg: 1. Powiatu D., 2. Gminy D., 3. Gminy T. W., 4. Gminy W., 5. W. K., 6. K. K., 7. J. P., 8. B.-R.sp. z o.o. z siedzibą w R., 9. MediReh sp. z o.o. z siedzibą w R., 10. I. sp. z o.o. z siedzibą R., 11. Gminy L., 12. P. B. S. w upadłości z siedzibą w S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DPR.721.4.2020 w przedmiocie zawieszenia działalności banku I. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargi: 1. I. sp. z o.o. w R., 2. M. sp. z o.o. w R., 3. B.-R.sp. z o.o. w R., 4. W. K., 5. K. K., 6. Miasta i Gminy L.; II. odrzuca skargi: 1. I. sp. z o.o. w R., 2. M.sp. z o.o. w R., 3. B.-R. sp. z o.o. w R., 4. W. K., 5. K. K., 6. Miasta i Gminy L.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 320/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: 1. Powiatu D., 2. Gminy D., 3. Gminy T.W., 4. Gminy W., 5. W.K., 6. K. K., 7. J.P., 8. B.-R. sp. z o.o. z siedzibą w R., 9. M. sp. z o.o. z siedzibą w R., 10. I. sp. z o.o. z siedzibą R., 11. Gminy L., 12. P. B.S. w upadłości z siedzibą w S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., nr DPR.721.4.2020, w przedmiocie zawieszenia działalności banku.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z 15 stycznia 2020 r., nr DPR.721.4.2020, Bankowy Fundusz Gwarancyjny (zwany dalej w skrócie: "BFG" lub "organ") na podstawie 155 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa o BFG") oraz art. 159 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe (Dz. U. z 2019 poz. 2357, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "Prawo bankowe") w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), uwzględniając opinię Rady BFG z 15 stycznia 2020 r.: w punkcie 1. zaskarżonej decyzji - zawiesił działalność P.B.S. z siedzibą w S. (dalej: "PBS" lub "Bank"), w celu zastosowania wskazanego w decyzji BFG z 15 stycznia 2020 r. (zwanej dalej: "decyzja o przymusowej restrukturyzacji"), podjętej uchwałą Zarządu BFG w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy DPR.721.1.2019), umorzenia instrumentów kapitałowych PBS (sygn. sprawy DPR.721.1.2020), zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy DPR.721.3.2020), powołania administratora PBS (sygn. sprawy DPR.721.2.2020), instrumentu przymusowej restrukturyzacji w postaci instytucji pomostowej; w punkcie 2. zaskarżonej decyzji – wskazał, iż w okresie zawieszenia PBS: 1) nie reguluje swoich zobowiązań, z wyjątkiem związanych z ponoszeniem uzasadnionych kosztów bieżącej działalności, 2) nie prowadzi działalności bankowej poza windykacją należności oraz wykonaniem poleceń przelewu na rachunki organów podatkowych z tytułu należności, o których mowa w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych, 3) nie wypłaca środków pochodzących z nadwyżki bilansowej ani oprocentowania wkładów; w punkcie 3. zaskarżonej decyzji – wskazał, iż z dniem doręczenia niniejszej decyzji zawieszeniu ulega egzekucja z rachunków bankowych prowadzonych przez PBS.

W uzasadnieniu BFG wskazał, że wobec ustalenia, że PBS zagrożony jest upadłością i przymusowa restrukturyzacja leży w interesie publicznym, w dniu 15 stycznia 2020 r. BFG wydał decyzję o przymusowej restrukturyzacji PBS, która została doręczona Bankowi w dniu 17 stycznia 2020 r., a zatem zgodnie z art. 111 ustawy o BFG w tym dniu została wszczęta przymusowa restrukturyzacja wobec Banku. Jednym z elementów decyzji o przymusowej restrukturyzacji jest rozstrzygnięcie o zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji w postaci instytucji pomostowej B.N. BFG S.A. w W.. Z uwagi na skalę prowadzonej przez Bank działalności, a także stopień skomplikowania całego procesu przeniesienia, zdaniem BFG zawieszenie działalności PBS było niezbędne dla realizacji celów przymusowej restrukturyzacji. Z tego powodu, na podstawie art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o BFG, wydano decyzję o zawieszeniu działalności PBS. Wskazano również, że zawieszenie działalności następuje od dnia doręczania decyzji o zawieszeniu, jednak nie dłużej niż do dnia wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości podmiotu w restrukturyzacji.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Powiat D., Gmina D., Gmina W., Gmina T. W., Gmina L. PBS, M. sp. z o.o. z siedzibą w R. ("M."), I. sp. z o.o. z siedzibą w R. ("I."), B.-R. sp. z o.o. z siedzibą w R. ("B.-R."), K.K., W. K. i J. P., zaskarżając ją w całości. Skarżący wnieśli o wydanie wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja BFG została wydana z naruszeniem prawa lub alternatywnie o uchylenie skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na te skargi BFG wniósł o ich odrzucenie (z wyjątkiem skargi PBS) z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, ewentualnie o ich oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Oddalając opisanym na wstępie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 320/20 wszystkie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., zwana dalej w skrócie: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w odniesieniu do kwestionowanego przez organ interesu prawnego większości skarżących (poza PBS), wskazał, że w jego ocenie skarżący mieli interes prawny w skarżeniu decyzji w przedmiocie zawieszenia działalności Banku. Sąd wskazał, że na skutek zawieszenia działalności PBS skarżący, będący udziałowcami PBS i posiadający w tym Banku konta oraz zgromadzone na nich środki pieniężne, a zatem będący wierzycielami PBS, niewątpliwie utracili dostęp do tych środków i faktyczną możliwość dysponowania tymi środkami. Decyzja o zawieszeniu działalności Banku miała swoje bezpośrednie odbicie ("refleks") w sytuacji prawnej skarżących innych niż PBS, posiadających w tym Banku środki pieniężne i będących wierzycielami Banku. Interes prawny tych skarżących może znajdować umocowanie w "prawie refleksowym".

Odnosząc się do podniesionych w skargach zarzutów merytorycznych Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena zaskarżonej decyzji mogła odnosić się w tej sprawie jedynie do zasadności zastosowania art. 155 ustawy o BFG, natomiast nie mogła wkraczać w materię objętą decyzją o przymusowej restrukturyzacji banku, bowiem ta materia jest przedmiotem odrębnej sprawy, rozstrzygniętej nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20.

Odnosząc się do przesłanek przewidzianych w art. 155 ust. 1 ustawy o BFG Sąd podzielił pogląd BFG, że zastosowanie instrumentu instytucji pomostowej wymaga szeregu czynności operacyjnych, które powinny być wykonywane w czasie, gdy Bank nie prowadzi bieżącej działalności i bez dokonania zawieszenia działalności PBS nie będzie możliwe zastosowanie tego instrumentu przymusowej restrukturyzacji, w konsekwencji więc przymusowa restrukturyzacja Banku nie będzie mogła być przeprowadzona w sposób prawidłowy i skuteczny. Sąd podzielił ocenę organu, że zawieszenie działalności podmiotu w restrukturyzacji zapewnia efektywność procesu stosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji i jest niezbędne do ustalenia stanów sald na rachunkach klientów. Celem takiego zawieszenia jest również ochrona majątku PBS.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie był uzasadniony zarzut wadliwej wykładni, oparty na treści art. 7a § 1 kpa. Zdaniem Sądu BFG należycie przeprowadził czynności dowodowe, zgromadził wyczerpujący materiał i dokonał jego wszechstronnej oceny. Najistotniejszym dowodem w sprawie jest Decyzja w sprawie przymusowej restrukturyzacji, która ma walor dokumentu urzędowego. Z rozstrzygnięcia tej Decyzji w istocie wynika konieczność zastosowania instrumentu zabezpieczającego prawidłowy tok przymusowej restrukturyzacji, tj. zawieszenie działalności Banku. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżących, BFG przekonująco umotywował wydaną decyzję, obudowując rozstrzygnięcie uzasadnieniem faktycznym i prawnym, z wyjaśnieniem nie tylko podstawy prawnej, ale i znaczenia stosowanych przepisów prawa. Uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób logiczny i spójny wyjaśnia motywy jej podjęcia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: 1. I. sp. z o.o. z siedzibą R., 2. M. sp. z o.o. z siedzibą w R., 3. B.-R. sp. z o.o. z siedzibą w R., 4. W. K., 5. K. K., oraz 6. Miasto i Gmina L..

W skargach kasacyjnych 1. I. sp. z o.o. z siedzibą R., 2. M. sp. z o.o. z siedzibą w R., 3. B.-R. sp. z o.o. z siedzibą w R., 4. W. K., 5. K. K., zaskarżono wyrok WSA w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1 art.155 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. ustawy o BFG, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowym było wydanie wobec P.B.S. decyzji o zawieszeniu działalności, pomimo że z okoliczności sprawy nie wynikało, że było to niezbędne do zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji, zaś samo zastosowanie instrumentów przymusowej restrukturyzacji było sprzeczne z prawem,

1.2 art. 155 ust. 1 w zw. z art. 101 ust 7, art. 101 ust. 3 i 10 ustawy o BFG poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak jest w niniejszym postępowaniu podstaw do oceny prawidłowości zastosowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny instrumentów przymusowej restrukturyzacji wobec PBS w S.,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

2.1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, pomimo że decyzje te zostały wydane bez wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których to uchybień Organu nie dostrzegł Sąd I instancji, w szczególności dotyczy to błędnego i niczym niepopartego uznania, że ustalenia organu, że zawieszenie działalności banku było niezbędne dla realizacji celów przymusowej restrukturyzacji, z uwagi na skalę prowadzonej przez bank działalności, a także z uwagi na stopień skomplikowania procesu przeniesienia dokumentów, informacji, korespondencji oraz ewidencji księgowej i informatycznych systemów księgowych;

2.2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w zw. i art. 10 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że w trakcie prowadzonego postępowania Organ pominął udział podmiotu w restrukturyzacji i poinformował o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego wobec PBS ten podmiot dopiero z momentem doręczenia decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r., podczas gdy w rzeczywistości postępowanie w sprawie zostało wszczęte już w dniu 25 marca 2019 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych za obie instancje oraz zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej Miasta i Gminy L., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 101 ust. 7 w zw. z art. 101 ust. 3 i 10 ustawy o BFG, w zw. z art. 66 pkt 3 ustawy o BFG w zw. z art. 72 ustawy o BFG oraz w zw. z art. 138 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe poprzez uznanie, iż wydanie przez Fundusz w dniu 15 stycznia 2020 r. decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy: DPR.721.1.2020), zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy: DPR.731.3.2020), powołania administratora PBS (sygn. sprawy: DPR.721.2.2020) było dopuszczalne i zgodne z przepisami prawa, w przypadku gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki dla wydania przez BFG decyzji o wszczęciu wobec PBS przymusowej restrukturyzacji albo decyzji o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych, o których mowa w art. 101 ust. 7 ustawy o BFG, a także brak było podstaw do wydania decyzji w takim kształcie w sytuacji, gdy z przepisu art. 101 ust. 7 wynika, iż Fundusz wydaje decyzję o wszczęciu wobec podmiotu krajowego przymusowej restrukturyzacji albo (alternatywa rozłączna) decyzję o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych;

b. art. 101 ust. 12 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG, art. 138 ust. 7 o BFG, art. 139 ust. 1 ustawy o BFG i art. 140 ustawy o BFG poprzez uznanie, iż oszacowanie, będące obligatoryjnym elementem decyzji sporządzone było prawidłowo, w przypadku, gdy sporządzone zostało niezgodnie z przepisami, a mianowicie brak w nim było bilansu, rachunku wyników oraz prognozy przepływów, a także było nierzetelne bowiem przygotowane zostało w oparciu o niepełne i nieaktualne dane oraz jest sprzeczne z badaniami audytorów banku wykonanymi w 2019 r. skutkując tym samym, iż decyzja nie posiadała elementów niezbędnych by uznać ją za decyzję administracyjną w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, o której mowa w ustawie o BFG;

c. art. 110 ust. 3 ustawy o BFG w zw. z art. 66 ustawy o BFG, poprzez wadliwy wybór przez Fundusz instrumentów przymusowej restrukturyzacji z punktu widzenia osiągnięcia celów przymusowej restrukturyzacji oraz okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcia, że uzasadnione jest zastosowanie wobec PBS instrumentu przymusowej restrukturyzacji;

d. art. 30 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na niemożności gospodarowania mieniem i wykonania budżetu w granicach wytyczonych uchwałą budżetową;

e. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP przez niedziałanie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji nieuwzględnieniu sytuacji skarżącego jako jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej;

f. art. 155 ust 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz 11 ust. 5 i ust. 9 oraz art. 66 pkt 1 ustawy o BFG poprzez zawieszenie działalności PBS w S. wobec zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji, pomimo że nie było to niezbędne ze względów technicznych, a restrukturyzacja mogła zostać przeprowadzona bez zawieszania działalności banku, a także poprzez wszczęcie tego postępowania przed wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, podczas gdy postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 ustawy BFG powinno zostać wszczęte po wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji;

g. art. 188 ust. 2 ustawy o BFG w rezultacie naruszenia art. 155 ust. 2 ustawy o BFG, polegające na tym, iż w wyniku decyzji o zawieszeniu działalności Banku, postanowienie zawarte w pkt. 10 decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2021 r., nr DPR 721.1.2019, DPR 721.1.2020, OPR 721.3.2020, OPR 721.2.2020 jest iluzoryczne, albowiem istnieje uzasadnione ryzyko, że zwrotne przeniesienie przedsiębiorstwa lub wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, nie będzie mogło zostać zrealizowane;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na nierozpoznaniu oraz braku odniesienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia m.in. przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 7 in fine ustawy o BFG poprzez wydanie przez Fundusz w dniu 15 stycznia 2020 r. łącznie decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec PBS, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec PBS, powołania administratora PBS podjętej uchwałą nr 25/DPR/2020 Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., w przypadku gdy z literalnej wykładni przepisu wynika, że Fundusz wydaje decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji albo decyzję o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych,

b. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu oraz nie odniesieniu się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych zarzutów skarżącego zawartych w skardze z dnia 4 marca 2020r., w sytuacji w której nierozpoznane zarzuty (kwestie) mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i rzutują na wynik końcowy sprawy,

c. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie wydania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny w dniu 15 stycznia 2020 r. decyzji w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy: DPR.721.1.2020), zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji wobec PBS (sygn. sprawy: DPR.731.3.2020), powołania administratora PBS (sygn. sprawy; DPR.721.2.2020) podjętej uchwałą nr 25/DPR/2020 Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zawieszenia działalności banku (sygn. sprawy: DPR.721.4.2020) z dnia 15 stycznia 2020 r. z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym, a także zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Pismami z dnia 21 czerwca 2021 r. oraz 17 marca 2022 r. BFG wniósł odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne, wnosząc o uchylenie wyroku w części dotyczącej skarżących kasacyjnie oraz odrzucenie ich skarg, ewentualnie o oddalenie skarg kasacyjnych, a także o zarządzenie odbycia posiedzenia przy drzwiach zamkniętych i zrzekł się rozprawy. Dodatkowe argumenty uzupełniające dotychczasową argumentację dotyczącą braku interesu prawnego skarżących BFG przedstawił w piśmie procesowym z 1 grudnia 2022 r.

Sprawa została rozpoznana przez NSA na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 27 września 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (art. 182 § 2 p.p.s.a), o czym zostały poinformowane strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bierze jednak z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieważność postępowania, którą sąd bada w fazie merytorycznego rozstrzygania skargi kasacyjnej, zachodzi m.in. wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę, zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04). Skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął wątpliwość co do posiadania przez skarżących kasacyjnie przymiotu strony. Z tego powodu w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do rozpatrywania na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesionych skarg kasacyjnych w granicach sformułowanych w nich zarzutów, konieczne było rozważenie przez NSA z urzędu, czy skarżący kasacyjnie byli uprawnieni w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia skarg kasacyjnych w tej konkretnej sprawie.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja o zawieszeniu działalności banku wydana została na podstawie art. 155 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 8 oraz art. 11 ust. 5 i ust. 9 ustawy o BFG. Z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wynika, że do postępowania w sprawie wydania tej decyzji w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio k.p.a., z wyłączeniem wymienionych w ustawie przepisów k.p.a. Z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wynika zaś, że do postępowania w sprawie skarg na te decyzję w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio p.p.s.a., z wyłączeniem wymienionych przepisów p.p.s.a. W art. 103 ust. 2 ustawy o BFG przewidziano, że stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest podmiot restrukturyzowany. Przepis ten na podstawie art. 107 tej ustawy ma też zastosowanie do decyzji o zawieszeniu działalności banku. W ustawie o BFG przewidziano zatem modyfikację dotyczą kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w odniesieniu do legitymacji skargowej w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewidziano, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, a także "każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W ustawie o BFG nie ma regulacji szczególnej dotyczącej podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej, zastosowanie będą zatem mieć w tym zakresie zasady ogólne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 173 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie bowiem z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Jednakże jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona, wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie (por. uzasadnienie cytowanej powyżej uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04).

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż wszyscy skarżący kasacyjnie zostali potraktowani jako strony przez Sąd pierwszej instancji. Z faktycznego traktowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może jednak wynikać ich status jako stron tego postępowania. Dlatego przed przystąpieniem do rozpatrywania wniesionych skarg kasacyjnych konieczne było rozpoznanie przez NSA "merytorycznie sprawy w kontekście posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie", zgodnie z poglądem przyjętym w cytowanej uchwale NSA (str. 3 uzasadnienia uchwały NSA sygn. akt OPS 1/04). Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegało zatem to, czy istniała podstawa materialnoprawna uzasadniająca status podmiotów skarżących kasacyjnie jako stron postępowania w niniejszej sprawie, tj. w sprawie o zawieszenie działalności banku.

Zdaniem NSA w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazali podstaw prawnych uzasadniających ich legitymację skargową w tej sprawie.

Legitymacja do złożenia skargi uzależniona jest od wykazania przez skarżących normy prawa materialnego konstytuującej interes prawny skarżących oraz związku między ich chronionym przez prawo interesem prawnym a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie 1. I.sp. z o.o. z siedzibą R., 2. M. sp. z o.o. z siedzibą w R., 3. B.-R. sp. z o.o. z siedzibą w R., 4. W. K., 5. K. K., wywodzą swoją legitymację skargową w sprawie o zawieszenie działalności banku z tego, że posiadali obligacje tego banku, które zostały na skutek postępowania restrukturyzacyjnego umorzone. Wyraźnie powołano się na to uzasadniając legitymację skargową w skargach wniesionych do sądu pierwszej instancji. Natomiast Gmina L. w skardze powołuje się na fakt, że w restrukturyzowanym banku miała rachunek bankowy.

W ocenie NSA wskazywane przez skarżących okoliczności mające dowodzić ich legitymacji skargowej w sprawie zawieszenia działalności banku w związku z prowadzonym postepowaniem restrukturyzacyjnym nie dowodzą posiadania przez nich interesu prawnego uzasadniającego ich udział w tej sprawie.

Oceniając powołane przez skarżących przesłanki, z których próbują wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu, należy na wstępie podkreślić, że interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że upoważnia do domagania się we własnym imieniu przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 131).

Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 199 - 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawem konkretnych korzyści, które może realizować w postepowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego lub interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98).

W ocenie NSA tak rozumianego interesu prawnego skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazali. Nie ma w obecnym systemie prawa normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżących (będących wierzycielami restrukturyzowanego banku) do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym w sprawie zawieszenia działalności banku (por. postanowienie NSA z 26 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21). Pogląd ten jest w istocie w tej sprawie niesporny. Skarżący uzasadniając przed sądem pierwszej instancji swoją legitymację skargową powołali się bowiem na okoliczności faktyczne związane z posiadaniem obligacji lub rachunku bankowego, ale nie wskazali normy materialnoprawnej, z której wywodzą swój interes prawny. Nie wykazali zatem posiadania interesu prawnego.

Pogląd o nieistnieniu normy prawa materialnego, z której wynikałby interes prawny skarżących kasacyjnie uzasadniający ich status strony w tym postępowaniu, zdaje się podzielać też sąd pierwszej instancji. Uzasadniając legitymację skargową skarżących sąd nie wskazał bowiem takiej normy, lecz powołał się na konstrukcję prawa refleksowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie bowiem wskazano cechy interesu prawnego, odróżniające go od interesu faktycznego, a następnie odwołano się do możliwości wywiedzenia interesu prawnego skarżących w tej sprawie z tzw. prawa refleksowego.

NSA nie podziela poglądu sądu pierwszej instancji, że skarżący mają tzw. prawo refleksowe w tej sprawie, dzięki któremu przysługuje im status strony.

Powołany przez sąd pierwszej instancji argument dotyczący treści normy zawartej w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewidującej, że skargę od decyzji może wnieść rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji a także "każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją", zakłada jedynie, że mogą istnieć inne podmioty niż restrukturyzowany bank, które również mogą wnieść skargę do sądu, jeśli ich interes prawny będzie naruszony decyzją BFG. Nie jest to jednak argument wystarczający do uznania, że do grona tych podmiotów należą skarżący powołujący się na fakt posiadania obligacji restrukturyzowanego banku i rachunku bankowego w tym banku.

Legitymacji skargowej skarżących nie uzasadnia też przyjęte przez sąd pierwszej instancji konstrukcja prawa refleksowego. Sąd pierwszej instancji wskazał istotę tego prawa i zasady wywodzenia z niego interesu prawnego. Utrwalony we współczesnej doktrynie jest pogląd o możliwości uzupełniania konstrukcji prawnej triady Bernatzika kategorią interesu prawnego w postaci praw refleksowych (por. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 95-96), chociaż w doktrynie zauważa się również, że prawa refleksowe to "pojęcia teoretyczne, które przynoszą więcej szkody niż pożytku, gdyż komplikują jedynie obraz sytuacji, zamiast go porządkować" (Z. Kmieciak, Recenzja: A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, "Państwo i Prawo" 2010, nr 8, s. 124) i zwraca się uwagę na słabość przyjmowanej w orzecznictwie "koncepcji, która istnienie legitymacji procesowej podmiotu niebędącego głównym adresatem decyzji wiąże zasadniczo z sytuacją, gdy decyzja może naruszyć jego interes prawny" (J. Turski, Glosa do postanowienia NSA II GSK 9/13, Orzecznictwo Sądów Polskich 2017, nr 3). Doktryna nie wypracowała jednolitego rozumienia pojęcia prawa refleksowego. Za niesporne można uznać, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź między podmiotem będącym adresatem decyzji a osobą trzecią. Zasadniczo jest ono uważane za jedną z konfiguracji w jakich może występować interes prawny. Bywa utożsamiany z publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym - w takim ujęciu jest roszczeniem o zaniechanie ingerencji w sferę wolności danego podmiotu dysponującego prawem publicznym negatywnym. Ma więc charakter szczególny, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz aktualizuje się dopiero w chwili zawiązania postępowania, zyskując samodzielność dopiero po wydaniu decyzji, która staje się podstawą do wnoszenia przez stronę "refleksową" zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych (por. A. Matan, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan (red.), LEX 2010, komentarz do art. 28 oraz A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, Casus 2005, nr 1, s. 9-13).

W ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zasługuje na akceptację pogląd, że interes prawny do bycia stroną w postępowaniu może być wywiedziony z prawa refleksowego, stanowiącego podstawę dla legitymacji do udziału w postępowaniu dla ochrony publicznoprawnych uprawnień danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przemawia za tym konieczność szerokiej, prokonstytucyjnej wykładni pojęcia strony, zapewniającej realizację konstytucyjnego prawa do procesu, którego częścią jest dochodzenie praw w drodze administracyjnej i skuteczną realizację sądowej kontroli administracji publicznej (por. A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, Samorząd Terytorialny z 2012 r., nr 3, s. 85; także wyrok WSA z 24 stycznia 2018 r. V SA/Wa 377/17, LEX nr 2506912).

Taka sytuacja nie występuje jednak w tej sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że prawo refleksowe osoby trzeciej wynikać musi z obowiązującego prawa, a jedynie wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za jego pośrednictwem. Okoliczności, na które powołują się skarżący, nie dowodzą posiadania przez nich interesu prawnego. Decyzja o zawieszeniu działalności banku rzeczywiście wywołuje "refleks" (bezpośrednie odbicie w sytuacji prawnej podmiotów posiadających obligacje tego banku lub mających w tym banku rachunek bankowy), ale ten "refleks" nie oznacza prawa refleksowego w podanym znaczeniu. Polega on na skutku w postaci braku możliwości korzystania ze środków pieniężnych zgromadzonych w banku i umorzeniu posiadanych obligacji, a więc wynika jedynie z faktu, że te podmioty są wierzycielami restrukturyzowanego banku na podstawie łączących je z bankiem stosunków obligacyjnych. Nie ma zatem charakteru "refleksu" w sferze publicznoprawnej, który uzasadniałaby przyznanie tym podmiotom statusu stron wyposażonych w samodzielną możliwość wnoszenia zwyczajnych i nadzwyczajnych środków prawnych w administracyjnym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Nie można ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych z tytułu zawartych z bankiem umów uznać za kategorię prawną, opartą na przepisie prawa materialnego, bezpośrednio wiążącą zaskarżoną decyzję o zawieszeniu działalności banku z prawnie chronioną sytuacją strony podlegającą ochronie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 850/21; por. też m.in. P. Gołaszewski, K. Wąsowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 126 wskazujący, że źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, a zatem m.in. czynności cywilnoprawne). Sytuacja prawna wierzycieli banku poddanego restrukturyzacji nie wynika z normy prawa materialnego kształtującej stosunek publicznoprawny, lecz jest następstwem stosunków prywatnoprawnych istniejących pomiędzy restrukturyzowanym podmiotem a wierzycielami. Podmioty mają zatem w sprawie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny.

Powołując się na stosunki zobowiązaniowe łączące skarżących z bankiem, a więc na tzw. prawa o charakterze względnym, skuteczne i wiążące tylko pomiędzy ich stronami, a nie na prawa bezwzględne, skuteczne erga omnes (jak np. własność) – skarżący nie mogą skutecznie wywodzić swojej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym bezpośrednio banku będącego drugą stroną tych stosunków, jeśli wyraźna norma prawna nie wiąże sytuacji tych podmiotów z takim postępowaniem (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2963/15). Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje bowiem tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4934/16, LEX nr 2429578). Takiej normy w stanie prawnym tej sprawy nie ma.

Interes prawny wierzycieli banku, który uzasadniałby ich udział w postępowaniu restrukturyzacyjnym nie wynika też z tego, że nie były objęte ochroną gwarancyjną umorzone obligacje bankowe skarżących kasacyjnie, a także zgromadzone w banku środki pieniężne i należności jednostek samorządu terytorialnego (a więc także skarżącej kasacyjnie gminy). Za źródło interesu prawnego uzasadniającego legitymację w postępowaniu restukturyzacyjnym, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, nie może być uznana wynikająca z art. 4171 § 2 k.c. zasada odpowiedzialności odszkodowawczej administracji za szkody poniesione na skutek niezgodnego z prawem działania organu administracji ani spór co do legalności działania administracji. Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że z art. 4171 k.c. wynika możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania od Skarbu Państwa i przesłanki roszczenia odszkodowawczego, przepis ten samodzielnie nie może jednak stanowić podstaw do uznania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., kwestia ta bowiem należy do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym według k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1854/17, LEX nr 2782221).

Przyjmując powyższe za podstawę uznania w tej sprawie interesu prawnego skarżących, WSA nie uwzględnił także specyfiki postępowania w sprawie restrukturyzacji banku, co należy uznać za niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny kręgu stron tego postępowania.

Bankowy Fundusz Gwarancyjny jest jedną z głównych instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego. Zgodnie z art. 4 ustawy o BFG, celem działalności Funduszu jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji. Postępowanie restrukturyzacyjne jest postępowaniem nadzorczo-regulacyjnym. Przymusowa restrukturyzacja ma na celu utrzymanie stabilności finansowej, w szczególności poprzez zapewnienie dyscypliny rynkowej, ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych wobec sektora finansowego, zapewnienie kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych, ochronę depozytów i inwestorów objętych systemem rekompensat, a także ochronę środków powierzonych podmiotowi przez klientów. Ustawa o BFG wyposażyła organ przymusowej restrukturyzacji w kompetencje do bardzo daleko idącej ingerencji w działalność podmiotu restrukturyzowanego, uzasadnionej koniecznością ochrony tych wartości. Adresatem decyzji o zawieszeniu działalności banku jest ten bank poddany przymusowej restrukturyzacji w ramach nadzoru finansowego. To jego sytuację prawną kształtuje ta decyzja. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca wyraźnie przesądził w art. 103 ust. 2 ustawy o BFG, że stroną postępowania jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. Potwierdza to również przyjęta w art. 103 ust. 3 i 4 zasada, że Fundusz nie ma obowiązku doręczenia decyzji innym podmiotom aniżeli podmiot restrukturyzowany. Tego rodzaju ustawowe zawężenie kręgu stron postępowania w stosunku do ogólnej definicji z art. 28 k.p.a. nie jest całkowicie nowym i nietypowym rozwiązaniem. Zwykle takie rozwiązanie normatywne "służy usprawnieniu postępowania; zapewnieniu realizacji zasady szybkości." (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2724/12, LEX nr 1660290), co w takiej sprawie jak niniejsza jest szczególnie ważne, biorąc pod uwagę konieczność szczególnie szybkiej i skutecznej interwencji nadzorczej BFG dla zapewnienia stabilności finansowej, wynikającej ze specyfiki działalności bankowej. Oczywistym warunkiem, aby ograniczenie takie pozostawało w zgodzie z gwarantowaną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego jest to, by nie prowadziło ono do pozbawienia podmiotów, którym odebrano status strony, możliwości ochrony przysługujących im praw. Ta ochrona może zostać zagwarantowana w innym postępowaniu administracyjnym (na innym jego etapie), albo w ogóle w innym postępowaniu (np. w postępowaniu przed sądem powszechnym).

W kontekście oceny legitymacji skarżących w tej sprawie należy uwzględnić także treść Dyrektywy 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (zwana dalej w skrócie: Dyrektywą). Art. 85 ust. 4 Dyrektywy przewiduje, że "Jeżeli niezbędna jest ochrona interesów osób trzecich działających w dobrej wierze, które nabyły akcje, inne instrumenty właścicielskie, aktywa, prawa lub zobowiązania instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją poprzez zastosowanie instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub wykonanie uprawnień w zakresie prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, unieważnienie decyzji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pozostaje bez wpływu na wszelkie późniejsze czynności administracyjne lub transakcje dokonane przez dany organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na podstawie unieważnionej decyzji. W tym przypadku środki prawne w związku z błędną decyzją lub błędnym działaniem organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są ograniczone do odszkodowania za straty poniesione przez składającego wniosek w wyniku decyzji lub działania." A zatem środki prawne "osób trzecich działających w dobrej wierze, które nabyły akcje, inne instrumenty właścicielskie, aktywa, prawa lub zobowiązania instytucji objętej restrukturyzacją" w związku z ewentualną niezgodną z prawem decyzją organów do spraw restrukturyzacji są ograniczone wyłącznie do odszkodowania za straty poniesione przez te osoby w wyniku decyzji restrukturyzacyjnej. Implementacja tego przepisu do polskiego porządku prawnego nastąpiła w art. 105 ust. 3-5 ustawy o BFG, który na podstawie art. 107 ustawy o BFG znajduje zastosowanie także do decyzji w sprawie zawieszenia działalności i w którym wprowadzono zasady ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej do świadczenia pieniężnego do wysokości poniesionej straty.

Szczegółowe zasady zaspokajania praw właścicieli i wierzycieli podmiotów poddanych przymusowej restrukturyzacji zostały uregulowane w Dziale III Rozdział 21 ustawy o BFG "Ochrona praw właścicieli i wierzycieli". Podmioty te mają możliwość dochodzenia niezaspokojonych roszczeń przed sądem, są to jednak sprawy cywilne a nie administracyjne (por. B. Sierakowski w: P. Zawadzka, P. Zimmermann, R. Sura (red.), Ustawa o Bankowym funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Komentarz, Warszawa 2017, s. 435). W doktrynie podkreśla się też, że wynikająca z ustawy o BFG daleko idąca ingerencja w prawa wierzycieli i akcjonariuszy nie stanowi wywłaszczenia, gdyż przewidziano mechanizm gwarantujący, że właściciele i wierzyciele restrukturyzowanego podmiotu nie poniosą większych strat niż gdyby przeprowadzone zostało postępowanie upadłościowe z likwidacją majątku (tamże, komentarz do art. 241).

Potwierdza to również pośrednio m.in. treść 174 ust. 1 ustawy o BFG, w którym przewidziano, że Fundusz może wydać decyzję o przejęciu przez podmiot przejmujący przedsiębiorstwa podmiotu w restrukturyzacji, wybranych albo wszystkich praw majątkowych lub wybranych albo wszystkich zobowiązań podmiotu w restrukturyzacji i praw udziałowych podmiotu w restrukturyzacji, bez konieczności uzyskania zgody właścicieli, dłużników lub wierzycieli podmiotu w restrukturyzacji. Nie przewidziano zatem udziału w postępowaniu właścicieli, dłużników lub wierzycieli podmiotu w restrukturyzacji, tak samo jak nie przewidziano ich udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zawieszeniu działalności restrukturyzowanego podmiotu

Art. 85 ust. 3 Dyrektywy 2014/59/UE przewiduje, że "Państwa członkowskie zapewniają, aby każda osoba, której dotyczy decyzja o zastosowaniu środka w zakresie zarządzania kryzysowego miała prawo odwołać się od tej decyzji. Państwa członkowskie dbają o to, aby kontrola odbywała się sprawnie oraz aby sądy krajowe korzystały z kompleksowych ocen gospodarczych, których przedmiotem są czynności przeprowadzone przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, biorąc je za podstawę swojej własnej oceny." Uregulowanie w art. 105 ust. 2-5 ustawy o BFG granic podmiotowych postępowania restrukturyzacyjnego poprzez wskazanie jako strony jedynie restrukturyzowanego podmiotu nie narusza wynikającego z art. 85 ust. 3 Dyrektywy 2014/59/UE oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej obowiązku zapewnienia skutecznej kontroli sądowej. Prawo do wniesienia przez stronę (radę nadzorczą podmiotu w restrukturyzacji) skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu restrukturyzacyjnym (w tym na decyzję o zawieszeniu działalności banku), stanowi skuteczny środek ochrony prawnej, skoro rozpoznający skargę sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.), a prawomocny wyrok wydany w wyniku rozpoznania tej skargi jest skuteczny erga omnes. Zapewniono również prawo do sądu podmiotom, których interes prawny został taką decyzją naruszony. Dopuszczenie natomiast wierzycieli banku do udziału w postępowaniu restrukturyzacyjnym, niedotyczącym ich interesu prawnego, mogłoby doprowadzić do braku realizacji wymaganej przez art. 85 ust. 3 Dyrektywy sprawnej kontroli sądowej, z powodu potencjalnej możliwości wniesienia znacznej ilości takich skarg, uniemożliwiających przeprowadzenie sprawnej kontroli sądowej.

Biorąc zatem pod uwagę istotę, cele, charakter prawny i środki postępowania restrukturyzacyjnego, należy uznać, że skarżące w tej sprawie podmioty uprawnione z umorzonych obligacji bankowych i rachunków bankowych nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego status strony w niniejszym postępowaniu nie jest interes faktyczny, na którym skupiają się skarżący powołując się na posiadane wobec banku wierzytelności. W świetle art. 103 ust. 5 ustawy o BFG tego rodzaju interes faktyczny nie jest prawnie chroniony w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał zatem, po wypełnieniu obowiązku każdorazowego badania czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, że skarżący kasacyjnie nie byli legitymowani do złożenia skargi i skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji w sprawie zawieszenia działalności banku. Sytuacja prawna skarżących nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ w obowiązującym systemie prawa nie ma podstawy prawnej, z której taki interes prawny mógłby być wywiedziony. W przypadku niewykazania legitymacji skargowej, sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić (por. m.in. postanowienie NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11; także wyrok NSA z 22 marca 2006r., sygn. akt II FSK 536/05; wyrok NSA z 22 marca 2006r., sygn. akt II FSK 563/05; postanowienie NSA z 23 listopada 2018 r, sygn. akt I OSK 3888/18; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1236/16).

Skarżący kasacyjnie nie mając interesu prawnego, nie mogli mieć statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Status ten nie mógł wynikać tylko z faktycznego traktowania ich jako strony przed sądem pierwszej instancji, o czym była już mowa powyżej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013). Z powodu potraktowania ich jako stron w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, zagwarantowano im "procesowy" udział w postępowaniu przed NSA, zapewniając w ten sposób realizację gwarantowanego konstytucyjnie w art. 45 § 1 Konstytucji prawa do sądu. To prawo nie może jednak sięgać dalej niż tylko w odniesieniu do oceny przez NSA legitymacji skargowej skarżących kasacyjnie. NSA nie mógł bowiem rozpoznać skarg kasacyjnych nie pochodzących od stron, co wyraźnie wynika z przytoczonej powyżej regulacji p.p.s.a. (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

Błędne uznanie skarżących przed sądem pierwszej instancji za strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogło stanowić źródła legitymacji skargowej skarżących w niniejszym postępowaniu. Brak przymiotu strony postępowania stanowi przesłankę odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tych okolicznościach zachodziła zatem podstawa przewidziana w art. 189 p.p.s.a. do wydania przez NSA postanowienia o uchyleniu wydanego w sprawie wyroku sądu pierwszej instancji w części rozpoznającej skargi skarżących kasacyjnie oraz odrzucenia ich skarg. Przepis ten przewiduje bowiem, że "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie."

Nie pozostaje to w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". Z cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie, że "status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji." Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu cytowanej uchwały NSA zdania o oddaleniu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w dacie podejmowania tej uchwały orzecznictwo sądowe co do skutków braku legitymacji skargowej nie było jednolite i w części orzeczeń prezentowany był pogląd, że skutkiem braku legitymacji skargowej powinno być oddalenie a nie odrzucenie skargi, jeśli kwestia istnienia legitymacji skargowej wymaga pogłębionego badania. Na skutek nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015, poz. 658), w art. 58 § 1 p.p.s.a. dodano punkt 5a jednoznacznie wskazujący, że skutkiem braku legitymacji skargowej jest odrzucenie skargi. Dodany punkt 5a dotyczy skarg na uchwały lub akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, natomiast podstawę prawną do odrzucenia skargi z powodu braku legitymacji skargowej w przypadku pozostałych skarg stanowi punkt 6. Pogląd ten potwierdza nie tylko przytoczone powyżej orzecznictwo, ale także doktryna wskazując, że jedną w "innych" przyczyn, z powodu których może dojść do odrzucenia skargi na podstawie pkt 6, jest brak interesu prawnego (por. A. Kabat w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, pkt 10 komentarza do art. 58; T. Woś, M. Romańska w: H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, pkt 9.3. komentarza do art. 58.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.