Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1653/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3, i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. K. S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "S."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. sp. z o.o. [...] SKA z siedziba w [...] (dalej "Spółka", "Inwestor" lub "H.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego stanowiącego segment zabudowy bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W..

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

H. 22 lipca 2019 r. wniosła do Prezydenta m. [...] o wydanie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. C. w W..

Organ pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, natomiast postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonej do wniosku dokumentacji budowlanej.

H. przy piśmie z dnia 3 października 2019 r. uzupełniła dokumentację projektową, natomiast w dniu 11 października 2019 r. dokonała zmiany wniosku z dnia 22 lipca 2019 r. poprzez wpisanie w nim, jako nazwy planowanej inwestycji, budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W.

Prezydent m. [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uzupełnił postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] poprzez nałożenie na Inwestora obowiązku usunięcia braków w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji w zakresie doprowadzenia go do zgodności z § 22 uchwały Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] – część I.

Spółka przy piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. złożyła korektę projektu budowlanego. Równocześnie dokonała ponownej korekty wniosku, precyzując nazwę planowanej inwestycji jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W.".

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt budowany i udzielił H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego stanowiącego segment zabudowy bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. (w granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...]).

Odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. wnieśli m. [...] (reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycyjnych w Zarządzie Mienia m. [...]) oraz S..

Wojewoda [...] wezwaniem z dnia 28 lutego 2020 r., uzupełnionym wezwaniem z dnia 3 marca 2020 r., zobowiązał H. do doprowadzenia do zgodności z prawem przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Inwestor w piśmie z dnia 5 maja 2020 r. wystąpiła do organu odwoławczego o przedłużenie terminu na usuniecie nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia 11 maja 2020 r. wyznaczył nowy termin na uzupełnienie dokumentacji projektowej.

Spółka, przy piśmie z dnia 25 maja 2020 r. złożyła do organu drugiej instancji cztery egzemplarze projektu budowlanego z naniesionymi uzupełnieniami oraz dokonała stosownych wyjaśnień.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez m. [...].

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy, przytoczywszy przepisy art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wywiódł, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego jest zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Dalej zaś przywołał treść przepisów K.p.a. określających obowiązki organu administracji w postępowaniu zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy oraz konieczne elementy uzasadnienia decyzji. Skonstatował, że obowiązki wynikające z tych przepisów spoczywają tak na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Wojewoda [...] nie zgodził się z organem pierwszej instancji co do tego, że H. usunęła nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie jego niezgodności z § 22 pkt 1 lit. b. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] – część I przyjętego uchwałą Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej "mpzp"). Organ odwoławczy przytoczył treść wskazanego przepisu, zgodnie z którym, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] plan ustala przeznaczenie terenu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami (pkt 1), przeznaczenie dopuszczalne (lit. b): - obiekty usługowe i handlowe wolnostojące, - dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym, - na działkach budowlanych o szerokości nie przekraczającej 11,0 m oraz na działkach do nich przylegających ustala się zabudowę szeregową lub bliźniaczą w ostrej granicy, - elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków.

Następnie, odnosząc się do faktu, że zgodnie z projektem inwestycja obejmuje dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, organ drugiej instancji stwierdził, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani akty wykonawcze do tej ustawy, ani przepisy mpzp nie zawierają definicji "zabudowy bliźniaczej". Odwoławszy się do potocznego rozumienia tego określenia, a także do brzmienia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlanego, w którym zawarto definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Wojewoda skonstatował, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami. Oznacza to, że każdy budynek w zabudowie bliźniaczej posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. W istocie są to więc dwa odrębne budynki przyległe do siebie jedną ze ścian.

Dalej organ odwoławczy dokonał wykładnia § 22 ust. 1 pkt 1 mpzp, stwierdzając, że wolą lokalnego prawodawczy było wprowadzenie dla terenu oznaczonego jako [...] ograniczenia zabudowy działek o określonej szerokości (nieprzekraczającej 11 m) poprzez ich przeznaczenie wyłącznie pod budynki w układzie szeregowym lub bliźniaczym z usytuowaniem ich bezpośrednio przy granicy.

Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie wskazanego przepisu mpzp, organ drugiej instancji zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany obiekt zewnętrzną ścianą północną bez otworów okiennych (drzwiowych) usytuowany został w granicy z działką ew. nr [...] w sposób nieograniczony w przestrzeni przez inny obiekt. Wokół tejże ściany pozostawiona została niezabudowana przestrzeń tj. bez przylegania jej do ściany drugiego budynku. Pozostałe natomiast trzy elewacje usytuowano swobodnie. Obiekt ten został więc zaprojektowany jako jeden segment, pozbawiony dwóch bliźniaczych części stykających się ze sobą jedną ścianą. Tym samym, takie zaprojektowanie obiektu jako tylko "połówki" bliźniaka oznaczać musi, że jego budowa będzie mieć charakter samodzielny, niezależny od drugiej części, która z samej definicji zabudowy bliźniaczej powinna zostać połączona z pierwszą. W konsekwencji takiego charakteru obiektu przewidzianego w projekcie budowlanym, w ocenie Wojewody należało stwierdzić, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, projektowanego budynku nie można uznać za obiekt w zabudowie bliźniaczej wskazany do realizacji we wniosku z dnia 22 lipca 2019 r. Nosi on bowiem cechy budynku wolnostojącego, a więc budynku niedopuszczalnego w świetle powołanego § 22 pkt 1 lit. b mpzp.

Następnie organ drugiej instancji zauważył, że działając w trybie art. 50 K.p.a. w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r. wezwał Inwestora do uzupełniania projektu budowlanego m.in. poprzez: doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 22 pkt 1 lit. b mpzp (pkt 1 wezwania) oraz doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z zapisem § 22 pkt 2 lit. b mpzp, ustalającym powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 50 % powierzchni działki budowlanej (pkt 2 wezwania).

Wojewoda stwierdził dalej, że jakkolwiek 22 maja 2020 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie, to we wskazanym wyżej zakresie wadliwości projektu budowlanego nie zostały usunięte. W zakresie zgodności z § 22 pkt 1 lit. b mpzp projekt pozostał bez zmian, tj. w wersji prezentującej budynek wolnostojący, nie zaś obiekt w zabudowie bliźniaczej. Inwestor stwierdził natomiast, że planowany obiekt budowlany spełnia wymagania określone we wskazanym przepisie, bowiem poszczególne budynki tworzące zabudowę bliźniaczą lub szeregową, nie muszą, a wręcz rzadko kiedy mogą powstawać jednocześnie. Tym samym, zdaniem inwestora, projektowany budynek należy traktować jako pierwszy z zespołu bliźniaczego lub szeregowego, które zgodnie z ustaleniami planu będą mogły powstawać na działkach sąsiednich. Wojewoda zwrócił także uwagę, że w ocenie H., zabudowę bliźniaczą może tworzyć jeden segment budynku zlokalizowany ścianą bez otworów w ostrej granicy, przeznaczoną do oddzielenia od mającej powstać w przyszłości sąsiedniej, podobnej zabudowy.

Organ drugiej instancji nie podzielił przywołanego stanowiska Spółki, zaznaczając, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do oceny legalności mpzp. Odnosząc się do argumentacji inwestora, stwierdził dalej, że zamiar wykonania połowy bliźniaka nie przesądza zawsze o charakterze zabudowy na sąsiedniej działce, bowiem jej właściciel może nie być w ogóle zainteresowany wykonaniem zabudowy bliźniaczej, w szczególności gdy wielkość jego działki umożliwiałaby mu zgodnie z planem miejscowym wykonanie budynku wolnostojącego. Innymi słowy, jak stwierdził Wojewoda, wybudowanie tylko jednego segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest możliwe w sytuacji, gdy ograniczenia takiej zabudowy nie wynikają z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, skoro obowiązujące prawo nie określa definicji zabudowy bliźniaczej, a wedle rozumienia tego pojęcia kształtowanego przez treść art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, praktykę architektoniczną oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, zabudowę bliźniaczą z istoty swej muszą tworzyć dwa odrębne budynki stykające się ze sobą jedną ścianą, to nie do przyjęcia jest pogląd Inwestora, że zabudowę taką może tworzyć tylko jeden segment budynku jednorodzinnego usytuowany ścianą w ostrej granicy, mający dopiero w przyszłości tworzyć dom jednorodzinny typu bliźniak (czyli dwie "połówki"). Nadto, jak wskazał Wojewoda, samo zbliżenie obiektu budowlanego do granicy działki również nie może przesądzać o istnieniu zabudowy bliźniaczej, bowiem świadczyć może jedynie o tym, że w bliżej nieokreślonej przyszłości może do budynku wolnostojącego zostać dobudowany budynek tworzący zabudowę bliźniaczą. Pierwszy z budynków będzie zatem tworzył segment zabudowy bliźniaczej dopiero w razie wykonania drugiego budynku. Przed dobudową pozostanie budynkiem wolnostojącym. Tym samym zamiar realizacji przez Home Invest tylko jednego segmentu budynku jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy działki o nr ew. [...], mającego być połówką bliźniaka, częścią przyszłej zabudowy bliźniaczej, należało uznać za wskazujący na próbę ominięcia ograniczeń wynikających z ww. postanowień mpzp.

Odnosząc się z kolei do kwestii wykonania przez inwestora wezwania z dnia 28 lutego 2020 r. w zakresie doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z zapisem § 22 pkt 2 lit. b mpzp, ustalającym powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 50 % powierzchni działki budowlanej, organ drugiej instancji zauważył, że zgodnie z zawartym w projekcie budowlanym bilansem terenu, powierzchnia działki o nr ew. została określona na 473 m2 (100 %). Według jednak sumy wartości podanych dla powierzchni utwardzonej (72,29 m2), powierzchni zabudowy (243,35 m2) oraz powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym (177 m2), powierzchnia tej działki wynosi 492,64 m2. Wojewoda stwierdził, że tego rodzaju nieścisłość nie mogła pozwolić organowi pierwszej instancji na dokonanie jednoznacznej oceny, co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wynikającym z mpzp wymogiem zachowania 50 % minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Analizując uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego w aspekcie podniesionego braku, organ odwoławczy zaznaczył, iż Spółka pozostawiła bilans terenu bez zmian, dodając jedynie wyjaśnienie, że powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia utwardzona obejmują także powierzchnię pod nadwieszeniem budynku, a przy powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym uwzględniono powierzchnię pod balkonem. Tym samym, zdaniem Wojewody należało uznać, że inwestor nie uzupełnił w wymaganym zakresie punku 2 wezwania z dnia 28 lutego 2020 r., czyniąc tym samym niemożliwym weryfikację tego, czy projekt budowlany spełnia określone w planie miejscowym wymagania dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Organ nadmienił przy tym, że wobec wskazania w bilansie terenu istnienia nadwieszenia, nie zostało ono uwzględnione na rysunku projektu zagospodarowania terenu. Dodał również, że do złożonego projektu, nie zostało załączone oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień wykonania ostatnich poprawek.

Wziąwszy pod uwagę opisane wyżej nieprawidłowości projektu budowlanego, które nie zostały usunięte pomimo wezwania skierowanego do inwestora, Wojewoda skonkludował, że projekt budowlany nie odpowiada obowiązującym wymogom prawa określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, co w konsekwencji w związku z art. 35 ust. 4 tej ustawy, stanowiło podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

H., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane z § 22 pkt 1 lit. b uchwały Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię w ten sposób, że:

1. błędnie ustalono, iż inwestor nie dopełnił wymogu zachowania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami mpzp;

2. błędnie ustalono, że dokumentacja projektowa nie została uzupełniona przez inwestora w sposób prawidłowy, oraz że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora nie został dostosowany do przepisów mpzp;

3. błędnie i całkowicie dowolnie ustalono, że projektowanego budynku nie można uznać za obiekt w zabudowie bliźniaczej, bowiem nosi on cechy budynku wolnostojącego, a więc budynku niedopuszczalnego w świetle § 22 mpzp;

4. błędnie, całkowicie bezpodstawnie i sprzecznie ze stanem faktycznym ustalono, iż na działce sąsiedniej (tj. działce ew. nr [...] z obrębu [...]) nowy inwestor będzie miał możliwość zrealizowania inwestycji innej niż zabudowa bliźniacza lub szeregowa, a planowana inwestycja inwestora jedynie "zaburzy" jego plany inwestycyjne, podczas gdy zgodnie z mpzp i jego interpretacją przedstawioną przez samego Wojewodę [...] na działce o parametrach, jak nieruchomość oraz działka sąsiednia o nr ew. [...] z obrębu [...], nie ma możliwości realizacji inwestycji innej, niż zabudowa bliźniacza lub szeregowa;

5. błędnie i całkowicie bezpodstawnie ustalono, że zabudowa bliźniacza lub szeregowa - jeżeli ma powstać na różnych działkach - musi być realizowana jednocześnie, co w konsekwencji doprowadza do absurdalnych wniosków, że żaden z planowanych obiektów nie może być budowany jako pierwszy, a teren objęty restrykcjami z mpzp związanymi z koniecznością realizowania na tym terenie zabudowy bliźniaczej lub szeregowej musi zostać zabudowany jednocześnie przez wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sobą i dla wszystkich inwestycji wszelkie decyzje administracyjne muszą zostać wydane jednocześnie oraz muszą być wykonalne, ostateczne i prawomocne w jednym czasie.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu instancji, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...]do ponownego rozpatrzenia, a także

3. zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu, z uwagi na dynamiczny wzrost zakażeń wirusem SARS-CoV-2 oraz wprowadzenie na terenie m.st. Warszawy tzw. czerwonej strefy, a co za tym idzie, dodatkowych ograniczeń w związku ze stanem epidemii, Przewodniczący Wydziału VII, który jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy, zarządzeniem dnia 5 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Istota sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji sprowadzała się do dwóch kwestii. Po pierwsze, należało ustalić, czy Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że zagospodarowanie działki o nr ew. [...] projektowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest niezgodne z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I, przyjętego uchwałą Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] – dalej powoływana jako mpzp). Po drugie, należało ustalić, czy zawarte w projekcie budowlanym informacje o powierzchni działki o nr ew. [...] oraz o powierzchni utwardzonej, powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, nie pozwały organom administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie zgodności tego projektu z § 22 pkt 2 lit. b mpzp, zaś Inwestor – pomimo nałożenia na niego takiego obowiązku – nie usunął wskazanej nieprawidłowości.

Prawnoprocesową podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zrealizował kompetencję wynikającą z powołanego przepisu w ten sposób, że uchylił w całości decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego stanowiącego segment zabudowy bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W., w granicy działki o nr ew. [...] z obrębu [...].

Jeśli zaś chodzi o materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, trzeba stwierdzić, że zgodnie z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej powoływana jako "P.b."; stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie z kolei do treści art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W myśl natomiast art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy też nadmienić, że w świetle art. 4 P.b. warunkiem dopuszczalności zabudowy nieruchomości gruntowej, jest – poza zgodnością z zamierzenia budowalnego z przepisami – wykazanie prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, przy czym, jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. wystarczające jest tu złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na względzie treść powołanych przepisów P.b., odnosząc się do pierwszej z wyżej wymienionych kwestii, Sąd stwierdza, co następuje.

Z akt sprawy wynika i nie jest to okoliczność sporna, że działka ewidencyjna, na której zaplanowano przedmiotową inwestycję (nr [...], obręb [...] przy ul. C. w W.), jest położona na obszarze obowiązywania mpzp. Znajduje się na obszarze planistycznym oznaczonym jako [...], podobnie, jak działka o nr ew. [...], z którą graniczy od południowego wschodu i działka nr [...], z którą graniczy od północnego zachodu, a także kolejna działka (za działką nr [...], wzdłuż ulicy C.) o nr ew. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu - str. 55 i 60 projektu budowlanego).

Ustalenia szczegółowe dla obszaru [...] zawarto w § 22 mpzp. Przeznaczenie terenu określono, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami (pkt 1). Jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną ekstensywną w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku (pkt 1 lit. a). W § 22 pkt 1 lit. b określono natomiast przeznaczenie dopuszczalne, stanowiąc w tiret 1, że na działkach budowlanych o szerokości nieprzekraczającej 11,0 m oraz na działkach do nich przylegających ustala się zabudowę szeregową lub bliźniaczą w ostrej granicy.

W § 7 pkt 4 mpzp zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, stanowiąc, że należy przez nie rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, tzn. zajmować więcej niż 50% obszaru. W § 7 pkt 5 mpzp zawarto natomiast definicję przeznaczenia dopuszczalnego, stanowiąc, że należy przez nie rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, którego realizacja na danym terenie wynika z niezbędnego uzupełnienia infrastruktury przestrzennej lub technicznej, i która nie koliduje z funkcjami podstawowymi.

Z kolei w § 7 pkt 12 mpzp zawarto definicję zabudowy jednorodzinnej, stanowiąc, że należy przez to rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym.

Działka o nr ew. [...] jest najszersza od strony C.. Od tej strony jej szerokość wynosi około 10,50 m, a z pewnością nie przekracza 11 m [zob. projekt zagospodarowania terenu - str. 60 projektu budowlanego (mapa w skali 1:500, szerokość działki od str. ul. C.:

2,1 cm x 500 ≈ 10,50 m)].

Zamierzona przez skarżącą inwestycja została określna w projekcie budowlanym, jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną instalacją gazu i towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. C. w W. - w granicy działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Usytuowanie budynku w granicy z działką o nr ew. [...] jednoznacznie potwierdza projekt zagospodarowania terenu (str. 60 i 62 projektu budowlanego).

Przepisem mogącym stanowić podstawę zrealizowania zabudowy na działce o nr ew. [...] w granicy z działką o nr ew. [...] mógł być jedynie powołany wyżej § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp. Przedłożony organom administracji budowlanej projekt budowlany jest niezgodny z tym przepisem i nie został poprawiony przez inwestora pomimo nałożonego obowiązku.

Jak trafnie stwierdził Wojewoda [...], ani w P.b., ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy, ani w mpzp nie zawarto definicji zabudowy bliźniaczej. Należy jednak dostrzec, że istotne wskazanie dla właściwego ustalenia, kiedy mamy do czynienia z tego typu zabudową, zawarte jest w art. 3 pkt 2a P.b. Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Budynek mieszkalny jednorodzinny, czy to wolnostojący, czy to w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, musi zatem stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynek w zabudowie bliźniaczej (szeregowej lub grupowej), jest to zatem jeden z dwóch (więcej niż dwóch) budynków wolnostojących. Tę konieczną cechę zabudowy bliźniaczej (szeregowej) odzwierciedla także powołany wyżej § 7 pkt 12 mpzp, który przez zabudowę jednorodzinną nakazuje rozumieć zarówno wolnostojące budynki jednorodzinne, jak i zespoły takich (jednorodzinnych – podkr. Sądu) budynków, zarówno w układzie wolnostojącym, jak i bliźniaczym oraz szeregowym.

Konieczność "wyodrębnienia" dwóch konstrukcyjnie samodzielnych budynków, jako warunku uznania zabudowy za bliźniaczą potwierdza w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, jednocześnie wskazując, że domem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej jest dom, którego jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są "swobodnie", przy czym połowy zabudowy bliźniaczej nie muszą być lustrzanym odbiciem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2370/19, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1457/15, z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 612/11 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że o zgodności projektu budowlanego - obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki o nr ew. [...] z działką o nr ew. [...] - z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp można by mówić w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdyby projekt budowlany obejmował zabudowę (dwoma) budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, które stykałyby się ścianami w granicy wymienionych działek, oczywiście z tym zastrzeżeniem, że inwestor miałby prawo do dysponowania obiema nieruchomościami na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca – projekt obejmuje budowę jednego budynku, mającego stanowić "pierwszy segment" zabudowy bliźniaczej. Po drugie, gdyby przed wejściem w życie mpzp na działce o nr ew. [...], w granicy z działką o nr ew. [...], istniał budynek, a ściana (w granicy z działką o nr ew. [...]) budynku projektowanego na działce o nr ew. [...] miałaby się stykać ze ścianą (istniejącego) budynku na działce o nr ew. [...]. Taka sytuacja również nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie – działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana w granicy z działką o nr ew. [...].

Nie ma oparcia w przepisach prawa twierdzenie skarżącej, że planowana przez nią inwestycja niejako zdeterminuje zabudowę działki o nr ew. [...], ponieważ na działce tej "nie będzie możliwości wybudowania czegoś innego niż kontynuacja zabudowy na działce [...]". Przywołanemu stanowisku przeczy przede wszystkim treść art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.B. H. nie ma prawa do nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], której właścicielem jest m. [...]. Twierdzenie to jest niezgodne także z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp. M. [...] może być wszakże zainteresowane realizacją zabudowy bliźniaczej na działce o nr ew. [...], nie od strony działki nr [...], lecz od strony działki o nr [...]. Może też nie być zainteresowane zainwestowaniem działki nr [...]. Godzi się przy tym nadmienić (abstrahując od kwestii niedopuszczalności podważania decyzji administracyjnej przez gminę/miasto, której organ wydał tę decyzję), że z akt sprawy wynika, iż m. [...], reprezentowane przez jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za zarządzenie mieniem Miasta, kwestionowało decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2019 r., którą udzielono Spółce pozwolenia na budowę.

Nie ma natomiast znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji wywiedziona przez skarżącą argumentacja odnosząca się do kwestii dotyczących stadium realizacji zabudowy bliźniaczej, która zazwyczaj nie obejmuje równocześnie obu "segmentów" takiej zabudowy. Sąd nie kwestionuje tej prawidłowości, jednakże postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie dotyczyło fazy realizacji zabudowy, tylko oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w szczególności zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując ocenę zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp, Sąd zauważa, że miał na uwadze, iż realizacja zabudowy bliźniaczej na jednej działce o szerokości 11 m (lub mniejszej) może być utrudniona. Niemniej nie jest ona niemożliwa, a pracownie architektoniczne oferują projekty budynków w zabudowie bliźniaczej na działkach o szerokości nieprzekraczającej 11 m. Jeżeli natomiast, w ocenie Spółki, postanowienie § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp nadmiernie ogranicza wynikające z prawa własności prawo do zainwestowania nieruchomości, to w celu ochrony przed przekroczeniem przez gminę/miasto granic tzw. władztwa planistycznego, powinna ona skorzystać z możliwości, jaką daje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do drugiej z wyżej wymienionych kwestii, Sąd stwierdza, co następuje.

W pierwszym rzędzie trzeba zastrzec, że wobec stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z § 22 pkt 1 lit. b tiret 1 mpzp (a tym samym niedopuszczalności realizacji przedmiotowego budynku na działce o nr ew. [...]), ewentualne naruszenie przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 22 pkt 2 lit. b mpzp, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Niemniej obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy w istocie doszło do takiego naruszenia.

Stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, H., pomimo wezwania, nie uzupełniła projektu budowlanego w sposób pozwalający na weryfikację, czy spełnia on warunek określony w § 22 pkt 2 lit. b mpzp, jest prawidłowe.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru [...] określono w § 22 pkt 2 mpzp, stanowiąc m.in. (lit. b), że ustala się powierzchnię biologicznie czynną na co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej.

W § 7 pkt 7 mpzp zawarto definicję powierzchni biologicznie czynnej, stanowiąc, że rozumie się przez to grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodę powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów, urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2.

Jak wynika z bilansu wykorzystania powierzchni terenu (str. 31 projektu) i projektu zagospodarowania terenu (str. 60 projektu), suma powierzchni biologicznie czynnej na dachu budynku wynosi 129,97 m2 (50% = 65 m2). Wskazana wielkość znajduje potwierdzenie w części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego, gdzie dla stropodachu nad pierwszą kondygnacją nadziemną przewidziano 53,35 m2 zieleni, a dla stropodachu nad drugą kondygnacją naziemną przewidziano 76,71 m2 zieleni (zob. rzuty piętra i dachu – str. 64 i 65 projektu). Suma tych powierzchni wynosi 130,06 m2. Jest więc minimalnie większa od powierzchni wskazanej w bilansie terenu, niemniej rozbieżność ta pozostaje bez wpływu na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej dla całego terenu inwestycji, ponieważ po uwzględnieniu współczynnika 50%, powierzchnia na stropodachach wynosi 65 m2.

Dla określenia zgodności projektu z § 22 pkt 2 lit. b mpzp konieczne jest jednak także ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym. W tym natomiast zakresie projekt budowlany zawiera niepełne dane, co uniemożliwia weryfikację podanej w bilansie wykorzystania terenu i w projekcie zagospodarowania terenu wielkości 177,00 m2. Wskazanego braku nie usunęło ani dodanie w maju 2020 r. do bilansu i projektu zagospodarowania terenu przypisów objaśniających, jakie powierzchnie uwzględniono w powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym, powierzchni zabudowy i powierzchni utwardzonej, ani odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 25 maja 2020 r. (karta nr 75 akt postępowania przed organem drugiej instancji).

Zgodnie z informacjami zawartymi w bilansie terenu i w projekcie zagospodarowania ternu: powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi 473,00 m2; powierzchnia zabudowy, z uwzględnieniem powierzchni nadwieszenia i balkonu wynosi 243,35 m2; powierzchnia biologicznie czynna na gruncie rodzimym, z uwzględnieniem takiej powierzchni (trawnika) pod balkonem, wynosi 177,00 m2; powierzchnia utwardzona, z uwzględnieniem takiej powierzchni pod nadwieszeniem (i oczywiście bez powierzchni pod nadwieszeniem balkonu, pod którym znajduje się trawnik), wynosi 72,29 m2. Z części rysunkowej projektu techniczno-budowlanego wynika, że powierzchnia balkonu wynosi 9,90 m2 (zob. rzut piętra – str. 64 projektu).

Znając powierzchnię zabudowy i powierzchnię balkonu, można ustalić, że z powierzchni biologicznie czynnej z pewnością jest wyłączona powierzchnia wynosząca 233,45 m2 (powierzchnia zabudowy, z wyłączeniem powierzchni pod balkonem: 243,35 m2 – 9,90 m2 = 233,45 m2). Różnica między powierzchnią działki (473,00 m2) a wskazaną powierzchnią (z pewnością niestanowiącą powierzchni biologicznie czynnej) wynosi 239,55 m2. Jest zatem większa od podanej w projekcie powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym (177,00 m2) o 62,55 m2. Brak informacji o wielkości powierzchni utwardzonej, która nie znajduje się pod nadwieszeniem budynku, uniemożliwia ustalenie, czy wskazana wielkość (62,55 m2) stanowi powierzchnie biologicznie czynną. Co za tym idzie, nie ma jak zweryfikować, czy w projekcie budowlanym faktycznie przewidziano 177,00 m2 powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym. Trzeba także nadmienić, że organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu nie uwzględniono innego nadwieszenia niż nadwieszenie balkonu.

Zawarte w piśmie z dnia 25 maja 2020 r. stwierdzenie, że (i dlaczego) powierzchnia zabudowy nakłada się częściowo na powierzchnię utwardzoną i częściowo na powierzchnię biologicznie czynną, nie usuwa nieprawidłowości projektu w sposób, który umożliwiłby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenę zgodności projektu zagospodarowania terenu z § 22 pkt 2 lit. b mpzp.

Podsumowując, w ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Wojewoda [...] prawidłowo uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił H. zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.