Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1481/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 1, 2, 3, 5, 6 i 9, art. 24a ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 61/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz zobowiązania do zwrotu ww. świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. S. kwotę 720 ( siedemset dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz zobowiązania do zwrotu ww. świadczeń.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 30 września 2014 r., M. S. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na córki: Z. S. i J. S.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. wydaną przez Burmistrza P. przyznano stronie zasiłek rodzinny na J. i Z., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – Z. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której jest szkoła.

W toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Burmistrza P. ustalono, że w przypadku rodziny M. S. od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwagi na fakt, że ojciec dzieci od marca 2015 r. podjął pracę na terenie Niemiec, a od 24 grudnia 2015 r. Niemcy stały się ośrodkiem życia rodziny, co skarżąca oświadczyła w piśmie z dnia 16 października 2017 r.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylono z dniem 1 marca 2015 r. decyzję z dnia [...] października 2014 r. dotyczącą przyznania świadczeń rodzinnych na córki: J. i Z. na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., a wniosek złożony przez stronę w dniu 30 września 2014 r. w OPS w P. przekazano do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa [...], jako organowi właściwemu za okres ustalonej koordynacji.

W prowadzonym postępowaniu, organ pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. zobowiązał stronę do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, umożliwiających rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Z uwagi na bezskuteczny upływ zakreślonego terminu, pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ pozostawił wniosek strony bez rozpoznania.

Następnie, z uwagi na informacje matki skarżącej o braku kontaktu z córką i wiedzy w zakresie miejsca jej zamieszkania, organ po ustaleniu jej adresu w niemieckiej jednostce – Funduszu Rodzinnym [...], ponownie bezskutecznie, zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Natomiast w dniu 1 września 2017 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej z wnioskiem o wyznaczenie terminu do doręczenia niezbędnej dokumentacji. Po dwukrotnym przedłużaniu wnioskowanego terminu, pełnomocnik przedłożył dokumenty, inne niż wymienione w wezwaniu. Skutkiem powyższego organ pozostawił wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku bez rozpatrzenia oraz wszczął postępowanie w sprawie ustalenia, czy zasiłek rodzinny wraz z dodatkami wypłacany od marca 2015 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane.

Decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2018 r., w oparciu m.in. o przepis art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 23 ust. 9, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, dalej "u.ś.r."), art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), Wojewoda [...] ustalił, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami wypłacany M. S. na rzecz J. S. w okresie od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. i na rzecz Z. S. w okresie od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. w kwocie 2 478,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżąca składając wniosek została w sposób prawidłowy pouczona o zasadach przyznawania i utraty prawa do wnioskowanego świadczenia. Pomimo tego skarżąca nie poinformowała organu o podjęciu przez męża w marcu 2015 r. pracy na terenie Niemiec oraz zamieszkaniu całej rodziny w tym kraju i nie zawnioskowała o wstrzymanie wypłat rzeczonych świadczeń, które były realizowane aż do końca października 2015 r. Skarżąca nie udzielała również odpowiedzi na kierowane do niej wezwania, a podczas wizyty w OPS w P., mimo pouczenia o konieczności uchylenia decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenia, jak i przekazania wniosków do rozpatrzenia przez inny organ, a także ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń, świadomie w odrębnym piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. oświadczyła, że nie rezygnuje z wypłaty świadczeń. Zaniedbania wnioskodawczyni spowodowały pobieranie przez stronę świadczeń, do których od marca 2015 r. utraciła prawo z uwagi na fakt, że decyzja przyznająca świadczenia z powodu tych okoliczności została od 1 marca 2015 r. uchylona. Skutkiem tego w obiegu prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja, uprawniająca skarżącą do wypłaconych świadczeń. Z kolei wydanie decyzji z upoważnienia Marszałka Województwa bądź Wojewody [...] nie było możliwe z powodu uchybień formalnych strony. Z tego powodu świadczenia wypłacone za wskazany okres uznaje się za nienależnie pobrane i podlegają one zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, że świadczenie rodzinne jest świadczeniem nienależnie pobranym, jest wykazanie, że w sprawie zachodzi co najmniej jedna z przesłanek z art. 30 ust. 2 u.ś.r. W niniejszej sprawie świadczenia rodzinne wypłacane były stronie pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do rzeczonych świadczeń, zaś skarżąca była pouczona o braku prawa do ich pobierania, co wyczerpuje znamiona art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Skarżąca, zarówno w formularzu wniosku o świadczenia rodzinne, w części VII pkt 1, jak i pouczeniu zawartym w decyzji z dnia [...] października 2014 r. pouczona została o treści przepisu art. 25 u.ś.r. oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o "wyjeździe członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej". W świetle powyższego w pełni uprawnione jest przyjęcie, że skarżąca wraz z odebraniem w dniu 16 października 2014 r. decyzji z dnia [...] października 2014 r. była świadoma ciążącego na niej obowiązku informowania organu I instancji o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności o podjęciu przez członka rodziny pracy poza granicami RP.

Organ zaznaczył, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnione jest od kryterium dochodowego, w przeliczeniu na członka rodziny, zatem organ był zobowiązany do ustalenia dochodu ojca dzieci uzyskanego poza granicami RP, jednakże pomimo wielokrotnych wezwań skarżąca nie udokumentowała jego wysokości, co pozwoliłoby zbadać spełnienie przez nią kryterium i orzeczenie w sprawie, gdyż pierwszeństwo do wypłaty świadczeń było po stronie Polski. Oświadczenie o zatrudnieniu męża, skarżąca złożyła dopiero w dniu 21 czerwca 2016 r. i pomimo tego w dalszym ciągu pobierała świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny na córkę Z., oświadczając w odrębnym piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r., że nie rezygnuje z wypłaty świadczeń.

W oparciu o powyższy stan Kolegium wywiodło, że w przypadku rodziny skarżącej zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od marca 2015 r., a tym samym państwem legitymowanym do wypłaty rodzinie wnioskowanych świadczeń rodzinnych były Niemcy (będące państwem zatrudnienia ojca). W tej sytuacji, rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające, że świadczenia wypłacone skarżącej są świadczeniami nienależnie pobranymi organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że ze względu na przebywanie męża skarżącej w Niemczech w okresie, na który zostały jej przyznane świadczenia rodzinne, w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego. Dla skarżącej regulacja ta oznaczała, że od 1 marca 2015 r. w sprawie świadczeń rodzinnych w związku z przemieszczaniem się obywateli Unii Europejskiej właściwy stał się Marszałek Województwa [...]. Przekazanie Marszałkowi uprawnień w tej sprawie oznacza, że organ ten dokona oceny, czy od 1 marca 2015 r. kwestia przyznania skarżącej i jej rodzinie świadczeń rodzinnych będzie w gestii tego organu, czy też ze względu na objęcie niemieckim systemem świadczeń rodzinnych sprawa przyznania i wypłacania świadczeń zostanie przypisana organom niemieckim. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie było celem organu pozbawienie skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych w żadnym z tych systemów lecz – przy jej współdziałaniu ustalenie, od kiedy ma prawo do świadczeń w Niemczech (skarżąca tam zamieszkała) oraz, czy przed otrzymaniem świadczeń w Niemczech miała prawo do świadczeń w Polsce. Istotną dla tej sprawy jest okoliczność zawiadomienia przez skarżącą organu pomocy społecznej w P. o zatrudnieniu jej męża w Niemczech od 1 marca 2015 r., co nastąpiło dopiero w dniu 20 czerwca 2016 r. gdy wystąpiła o wstrzymanie wypłaty świadczeń ubiegając się o wydanie w związku z tym wyjazdem zaświadczenia dla instytucji zagranicznej o pobieraniu świadczeń rodzinnych.

Sąd I instancji wskazał, że organ orzekający w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 23a ust. 6 u.ś.r., stał się uprawniony do przeprowadzenia postępowania, czy od 1 marca 2015 r. skarżącej świadczenia rodzinne przysługiwały w Polsce, skoro w Niemczech ich nie otrzymywała, co wynika z zaświadczenia F. Skarżąca, co wynika z akt sprawy nie przedłożyła organowi dokumentów, o które występował, by ustalić jej sytuację dochodową i rodzinną rozpoznając wnioski z dnia 7 lutego 2014 r. oraz 30 września 2014 r., co spowodowało pozostawienie tych wniosków bez rozpatrzenia. W tej sytuacji, organ właściwy nie mógł ustalić, czy skarżąca od 1 marca 2015 r. ze względu na dochód rodziny, powiększony o dochód męża zatrudnionego w Niemczech, miała prawo do świadczeń rodzinnych w Polsce. Powyższe ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania o uznaniu świadczeń rodzinnych wypłacanych skarżącej jako nienależnie pobranych. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Warunek wymieniony w tym przepisie został spełniony albowiem skarżąca była należycie pouczona o obowiązku powiadomienia organu m.in. o uzyskaniu dochodu czy zaistnieniu okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, w tym co do kwestii koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Sąd I instancji nie kwestionował, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1), z tym, że te zaniechania skarżącej doprowadziły do sytuacji, iż organ rozpoznający sprawę na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mógł stwierdzić, czy świadczenia rodzinne od 1 marca 2015 r. w ogóle skarżącej przysługiwały.

Odnos ząc się do żądania skarżącej odnośnie do wystąpienia do Ministerstwa Sprawiedliwości o nadesłanie na potrzeby niniejszego postępowania przetłumaczonej na język polski niemieckiej ustawy o ubezpieczeniu społecznym wskazuje, Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia takiego wniosku, albowiem organy stosujące prawo rozstrzygają w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawodawstwa unijnego. Przepisów prawa niemieckiego, nawet do świadczeń rozpoznawanych w trybie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Polsce nie stosuje się. Te kwestie, których rozstrzygnięcia dopatruje się pełnomocnik skarżącej w prawie niemieckim zostały rozstrzygnięte przez organy orzekające w sprawie poprzez wystąpienie o stosowne informacje do właściwych urzędów państwa, w którym obywatel polski jest zatrudniony i ma miejsce zamieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji administracyjnych wydanych w obydwu instancjach i skierowanie sprawy do Wojewody [...] celem ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, oświadczenia M. S. z 16 października 2017 r. na okoliczność tego, że skarżąca informowała organ administracji o przebywaniu męża w zakładzie karnym. Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 u.ś.r. w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art, 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 ust 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw art. 7 pkt 6 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją;

II. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego o zwrócenie się przez Sąd do Ministerstwa Sprawiedliwości z wnioskiem o nadesłanie na potrzeby niniejszego postępowania przetłumaczonej na język polski niemieckiej ustawy o ubezpieczeniu społecznym (niem. Soziale Pflegeversicherung), wówczas gdy dowód ten dowodzić ma okoliczności, że skarżącej nie przysługiwał zasiłek rodzinny na terenie Niemiec, a zatem nie zachodzi przesłanka negatywna wypłaty zasiłku rodzinnego o jakiej mowa w art. 7 pkt 6 u.ś.r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez, błędne ustalenie przez Sąd, że żądane przez organ administracji dokumenty, których skarżąca nie przedłożyła miały znaczenie dla ustalenia czy skarżącej przysługiwał zasiłek rodzinny od organów polskich, z uwagi na przewidzianą przepisami unijnymi konieczność ustalenia pierwszeństwa organu właściwego państwa do wypłaty świadczeń, gdy w rzeczywistości dokumenty te, jak i całe postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ skarżącej nie przysługiwały w okresie objętym decyzją świadczenia według ustawodawstwa niemieckiego, więc bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie problemu zbiegu uprawnień do zasiłku rodzinnego w kilku państwach UE.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżąca miała w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny, wówczas gdy takiej świadomości nie miała, jako że nie przysługiwało jej świadczenie na terenie Niemiec;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów orzekających w sprawie, w zakresie w jakim zobowiązały skarżącą do przedłożenia dokumentów, którymi nie dysponowała i których uzyskać nie mogła, a dotyczącymi zatrudnienia męża, który w okresie w jakim skarżącej doręczono wezwanie do przedłożenia wymaganych dokumentów, przebywał w zakładzie karnym.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów orzekających w sprawie, których uzasadnienia nie odpowiadały przepisom K.p.a. w szczególności, iż treść uzasadnienia obu decyzji nie pozwala na ustalenie toku rozumowania organu orzekającego i podstawy faktycznej wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, CBOSA).

W myśl art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami marszałkowi województwa. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 23a ust. 5 tej ustawy, w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że to marszałek województwa jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez marszałka województwa, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. Marszałek województwa orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). Ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 ustawy pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Marszałek województwa nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia i ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy.

.Badanie, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie odbywa się zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi w oparciu o art. 67-69 tego rozporządzenia. Wskazać również należy, że stosowne regulacje zawiera także rozporządzenie wykonawcze nr 987/2009, które określa zasady stosowania przepisów rozporządzenia nr 883/2004, w tym odnoszące się szczegółowo do świadczeń rodzinnych (art. 58 i następne) oraz reguły wymiany informacji między instytucjami właściwymi państw, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 2 i następne). Realizacja zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polega na wymianie informacji niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Wymiana danych odbywa się drogą elektroniczną w ramach wspólnej bezpiecznej sieci zapewniającej poufność i ochronę danych z wykorzystaniem tzw. Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 987/2009 (art. 21 ust. 2 ustawy). System ten został wdrożony z dniem 1 maja 2014 r. - wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 1623).

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ właściwy orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym, Marszałek województwa orzeka nie tylko w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale decyduje także w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem orzeczenia o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń za ten okres jest uprzednie ostateczne przesądzenie przez Marszałka, czy świadczenia te rzeczywiście należały się. Konieczne w tym celu jest wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej o zasadności przyznania należności za ten okres.

Tymczasem, w niniejszej sprawie mimo uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r. i przekazania Marszałkowi do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych na córki: J. , nie zapadło w tym względzie żadne merytoryczne rozstrzygnięcie.

Za takowe nie można uznać pozostawienia bez rozpoznania żądania o świadczenia rodzinne za okres objęty decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną wskutek ustalenia że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakończenie postępowania w trybie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala przyjąć, aby sporne świadczenie wypłacone było mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, tj. okoliczności o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ma zatem racje skarżąca kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 23a ust. 6 i 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wydanie decyzji obu instancji nastąpiło bez uwzględnienia postanowień tych regulacji prawnych.

Na tym etapie nie sposób było przyjąć, aby wypłacone świadczenia miały charakter nienależnie pobranych, tak w rozumieniu wskazywanego w decyzji art. 30 ust. 2 pkt 1, jak i podnoszonego w kasacji art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z powyższych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku autora kasacji kontrolowany sąd nie stwierdził, aby wyłączną podstawą decyzji obu instancji było przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Nie zasługują więc na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w petitum skargi kasacyjnej w punktach 1, 2 i 3, a także naruszenia przepisów postępowania wskazane w punktach 1, 2.

Naczelny Sąd Administracyjny pominął analizę zasadności zarzutów przekroczenia prawa procesowego z punktów 3 do 4 z uwagi na ich przedwczesność. Kwestia świadomości w zakresie nienależnego pobrania może być przedmiotem badania dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu o zasadności należności za okres objęty decyzją z dnia [...] września 2016 r.

Z kolei zarzut odnoszący się do obowiązku zobowiązania skarżącej kasacyjnie do przedłożenia dokumentów obrazujących sytuację majątkową męża winien być badany na etapie kontroli rozstrzygnięcia odnoszącego się do rozpoznania żądania o przyznanie świadczenia rodzinnego za ten sam okres.

Wbrew autorowi skargi kasacyjnej decyzje organów obu instancji nie naruszały art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uzasadnienia decyzji, choć miejscami lakoniczne, zawierały niezbędne jego elementy, pozwalały na poznanie toku rozumowania organów orzekających. Za pomocą tego przepisu nie można kwestionować zasadności przyjętego przez organ stanowiska, tak w zakresie prawnym, jak faktycznym.

Niezasadność części zarzutów nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który był skutkiem stwierdzonych w powyżej wadliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnioną poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, także te odnoszące się do koniecznych przesłanek art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 i art. 200 P.p.s.a.

[pic]