Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 645/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 105 § 1 i art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] (znak[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2014 r., wydanym na podstawie art.123 § 1 w zw. z art.28, art.61 § 1 i art.61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej Kpa), art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez R. M. (zwanego dalej skarżącym).

W uzasadnieniu Komendant wskazał, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny, do którego przysługuje mu prawo własności. Z oświadczenia wynika również, że skarżący jest emerytem policyjnym. Dalej organ wyjaśnił, iż kwestie dotyczące zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w art. 91 ustawy o Policji oraz w przepisach wymienionego rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Dalej, w § 1 przywołanego rozporządzenia MSWiA, poprzez wymienienie przesłanek pozytywnych i negatywnych wskazano kryteria, jakie policjant musi spełniać, by otrzymać równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast w § 3 ust. 2 rozporządzenie mówi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania tego równoważnika pieniężnego dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego.

Wskazano, iż w pierwszej kolejności z powyższych przepisów wynika, że w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mamy do czynienia postępowaniem administracyjnym wszczynanym na żądanie strony. Złożenie oświadczenia mieszkaniowego spełnia wymogi żądania, o którym mowa w art. 61 §1 Kpa. Wniesione oświadczenie jest na wstępie przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Zgodnie z literą prawa, wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Łączne spełnienie powyższych przesłanek jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z żądaniem. Wątpliwości natomiast budziła kwestia, czy wniosek został złożony przez osobę będącą stronę w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 oraz art. 29 Kpa stroną jest każdy (w tym także osoba fizyczna), czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie to jest natomiast przedmiotem rozważań doktryny oraz rozstrzygnięć zapadających w orzeczeniach sądów administracyjnych. Przykładowo, w Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego J. Borkowski przyjął dość rozwiniętą definicję interesu prawnego, zgodnie z którą cyt.: "treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Taką korzyścią przyznawaną przez przepis prawa, w świetle tej definicji, będzie np. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyroku z dnia 17.04.2007 r. (I OSK 755/06, LEX nr 337023), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że cyt.: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.03.2006 r. (VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329), wskazano, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Podkreślono, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto, rozporządzenie MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego precyzuje kiedy policjantowi przyznaje się równoważnik pieniężny za remont, a kiedy się nie przyznaje. Norma prawna cały czas mówi o policjancie jako osobie uprawnionej do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tymczasem, zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym oraz informacją znajdującą się w posiadaniu organu, skarżący nie jest już funkcjonariuszem Policji. Skarżący na dzień 1 stycznia 2010, 2011, 2012 i 2013 roku i obecnie, jak sam pisze w złożonym oświadczeniu, jest emerytem policyjnym. Zarówno przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA nigdzie nie wspominają, by norma wynikająca z art. 91 ustawy o Policji miała również zastosowanie do emerytów lub rencistów policyjnych. Także inne przepisy powszechnie obowiązujące, w tym w szczególności ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 667), nie wskazują, by emerytom lub rencistom policyjnym przysługiwało uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach przewidzianych dla policjantów.

Organ I instancji powołał się także na pogląd zawarty w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 25.11.2013 r. (I OPS 9/13, LEX nr 1 OPS 9/13, gdzie NSA zwrócił uwagę, że "Regulacja art. 91 ust. 1 została ograniczona do wskazania podmiotu, któremu przysługuje prawo do równoważnika. Prawo to przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej. (...). Prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało ograniczone w ustawie o Policji wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca określił zakres przedmiotowego prawa emeryta i rencisty policyjnego wyłącznie do zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym wyłączył tę kategorię podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego".

W ocenie organu I instancji powyższe oznacza, że skarżący nie może być uznany przez organ za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż zgodnie z treścią normy prawa materialnego, zawartej w art. 91 ustawy o Policji, nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z takim żądaniem. Na podstawie art. 61 a Kpa, jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis prawa nie pozostawia żadnych wątpliwości. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, a do tego wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący zdaniem organu nie posiada legitymacji procesowej aby występować w charakterze strony (patrz wyrok z dnia 07.09.1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, z. 2, poz. 33). Ponadto organ I instancji przyjął, że skoro żaden przepis prawa nie daje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego to nie istnieje też organ, który byłby dla tego żądania właściwy.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł R. M., żądając jego uchylenia i wypłacenia wnioskowanych przez niego świadczeń za okres czterech lat.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że oświadczeniem mieszkaniowym z [...] 2013 r. skarżący zwrócił się nie o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale o wypłatę tego świadczenia za 4 lata, gdyż art.91 ust.1 Ustawy o Policji mówi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W powyższym przepisie nie wskazano - jak twierdzi organ, że równoważnik przysługuje tylko policjantom aktualnie pracującym, a emerytom nie przysługuje. Zdaniem skarżącego w świetle art. 91 ust.1 ustawy o Policji każde rozporządzenie MSW odmawiające policjantom w stanie spoczynku czy odpoczynku równoważnika jest naruszeniem tego przepisu oraz art. 2, 32 i 83 Konstytucji RP, a także odebraniem praw słusznie nabytych, bowiem w sytuacji pobierania równoważnika przez kilkadziesiąt lat mamy do czynienia z prawami nabytymi, o czym świadczą wyroki WSA w Poznaniu.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] 2013 r. do Komendanta Miejskiego Policji w P. wpłynął wniosek skarżącego o wypłacenie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2010, 2011, 2012 i 2013. Do wniosku były załączone cztery oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, po jednym za każdy wspomniany rok. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że skarżący jest emerytem policyjnym. Następnie opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, iż organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania, na podstawie art.136 Kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Na podstawie dodatkowych dokumentów dołączonych do akt sprawy ustalono, że do 2005 roku skarżący, jako emeryt policyjny, otrzymywał corocznie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do tego świadczenia wynikało z decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji P.- [...] w P. z dnia . 1998 r. Decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] 2006 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...]. Wskazano, że powoływane w zażaleniu wyroki wydano w sprawach, w których skarżący nie był stroną.

Przechodząc do meritum organ odwoławczy wskazał, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust.2 ustawy i Policji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 192). Do dnia 31 grudnia 2005 r. ówczesne brzmienie tego rozporządzenia w § 8 przyznawało takie świadczenie m.in. emerytom i rencistom policyjnym. W § 9 ust. 2 wyszczególnione były organy uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych dla tej grupy osób. Jednak na mocy rozporządzenia MSWiA z dnia 28.12.2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 266, poz. 2246) przepisy § 8 i § 9 ust. 2 zostały uchylone. Tym samym, od dnia 1 stycznia 2006 roku emeryci i renciści policyjni zostali pozbawieni tego świadczenia, a komendanci miejscy (powiatowi) Policji pozbawieni prawa do wydawania decyzji dla tej grupy beneficjentów. Powodem uchylenia wskazanych przepisów rozporządzenia był fakt, iż wykraczały one poza ramy ustawowego upoważnienia zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Przewidywały bowiem stosowanie przepisów rozporządzenia także do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie lub emerycie (renciście). Tymczasem, na podstawie art. 91. ust. 1 tejże ustawy uprawnienie takie przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie. W rozdziale 8 ustawy o Policji, który reguluje sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy, tylko w art. 98 wskazano, że "policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego". Czyli prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało w ustawie o Policji ograniczone wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie została tu przywołana ustawa z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 667), zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Według art. 29 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Z kolei na podstawie art. 30 emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc finansową w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Ustawa ta w żaden sposób nie odnosi się natomiast do pozostałych świadczeń mieszkaniowych, jakie przysługują policjantom w służbie, czyli w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca wyłączył emerytów i rencistów policyjnych z grupy osób uprawnionych do otrzymania tych świadczeń. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.10.2008 r. sygn. akt U 4/08 (Dz. U. Nr 196, poz. 1221, OTK-A 2008/8/141), który co prawda dotyczył tylko równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia uwagi można odnieść na zasadzie analogii również do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, będącego także pewnym przywilejem związanym ze służbą.

Wskazano, iż wbrew stanowisku skarżącego, ze stwierdzenia, że w ustawie o Policji cyt.: (...) nigdzie nie stwierdzono, że emerytom ten równoważnik się nie należy", nie można wnioskować, że świadczenie takie emerytom policyjnym przysługuje. Mamy tu do czynienia z administracyjnoprawnym stosunkiem, który powstaje na podstawie normy materialnego prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc jest to więź prawna, która łączy jednostkę z organem administracji publicznej. Uprawnieniu lub obowiązkowi danej jednostki odpowiada obowiązek lub uprawnienie organu administracji publicznej. Tych uprawnień lub obowiązków nie możemy domniemywać, lecz muszą być one literalnie sformułowane w postaci normy prawa materialnego. Jeżeli więc przepisy wspomnianych ustaw o Policji i o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie formułują normy prawnej, mówiącej o uprawnieniu emeryta policyjnego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oznacza to, że takie świadczenie tej grupie po prostu nie przysługuje. Komendant Miejski Policji w P. dokonał zatem w skarżonym postanowieniu prawidłowej interpretacji przepisów resortowych, regulujących zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Zmiany, jakie dokonano w rozporządzeniu MSWiA dotyczącym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, spowodowały, że R. M. utracił prawo do pobierania tego świadczenia wynikające z decyzji nr [...], którą wyeliminowano z obrotu prawnego podjętą na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa decyzją o jej wygaśnięciu. Organ odwoławczy nie znalazł w obrocie prawnym żadnej decyzji, z której składający zażalenie mógłby wywodzić podnoszone w uzasadnieniu do zażalenia prawa słusznie nabyte do tego świadczenia, a których miał zostać pozbawiony. Skarżący również nie wskazał z czego wywodzi swoje słusznie nabyte prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Interpretując normę prawną wyrażoną w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji organ II instancji ustalił, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi będącemu w służbie. Emeryt policyjny, jest osobą zwolnioną ze służby, nie spełnia więc tego wymogu. Podkreślono, że w niniejszej sprawie występuje wniosek oraz oświadczenia mieszkaniowe złożone przez skarżącego, które spełniają znamiona żądania. Mamy więc do czynienia z postępowaniem wszczynanym na żądanie - organ nie działa tutaj z urzędu - oraz dotyczącym interesu prawnego, a nie obowiązku. Niewątpliwie też skarżący jest zainteresowany tym, by przedmiotowe świadczenie otrzymać, stąd jego żądanie. W odniesieniu do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, norma prawna wyrażona w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stwierdza, że prawo do tego świadczenia przysługuje policjantowi będącemu w służbie. Obiektywnie więc interes prawny w uzyskaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ma każdy policjant będący w służbie. Z powyższego wynika bowiem, że nie będąc policjantem w służbie nie ma interesu prawnego do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle treści art. 28 Kpa, skoro stroną jest osoba, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, to osoba występująca z żądaniem, która nie ma w tym interesu prawnego, nie może być stroną postępowania administracyjnego.

Kończąc wyjaśniono, że przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego określa właściwość rzeczową i miejscową komendantów miejskich Policji w sprawach dotyczących tego świadczenia. Przepis ten nie nakłada na komendantów miejskich Policji obowiązku w zakresie przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu dla emerytów policyjnych. Również pozostałe organy Policji wymienione w § 9 ust. 1 nie posiadają takich kompetencji. Także w przepisach ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie wymieniono organu Policji, który by posiadał takie kompetencje, gdyż jak już wyjaśniono wyżej, to świadczenie emerytom policyjnym nie przysługuje. Stąd, Komendant Miejski Policji w P. nie miał możliwości, jako organ niewłaściwy w sprawie, przekazać sprawę do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 KPA, gdyż żaden przepis takiego organu nie określa. Nieuprawnionym jest doszukiwanie się właściwości rzeczowej i miejscowej Komendanta Miejskiego Policji w P. z faktu pouczenia o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2014 r. do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Użyte przez Komendanta Miejskiego Policji w P. w pouczeniu w/w postanowienia słowo "strona" nie oznacza, że z mocy prawa stał się on stroną w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub też został za taką stronę uznany przez organ I instancji. Konsekwencją powyższych faktów jest okoliczność, że żądanie Pana R. M. nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ponieważ nie zostało wniesione przez stronę. O tym, jakie działania ma podjąć organ administracji publicznej jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną mówi art. 61 a § 1 KPA. Jednoznacznie przepis stwierdza, że w takiej sytuacji organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Każdy organ po otrzymaniu żądania, ma obowiązek przeprowadzić wstępne badanie czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną. Tak też uczynił Komendant Miejski Policji w P. A ponieważ wnioski tut. organu są tożsame z ustaleniami poczynionymi wcześniej przez organ I instancji, należy uznać słuszność przyjęcia w postanowieniu, że wnioskodawca nie zalicza się do kręgu osób uprawnionych do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Spowodowało to, że postępowanie administracyjne w tej sprawie nie mogło zostać wszczęte. W ocenie organu odwoławczego Komendant Miejski Policji w P. dokonał prawidłowej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie i prawidłowo zastosował regulację zawartą w art. 61 a § 1 KPA wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokaiu mieszkalnego na podstawie złożonych oświadczeń mieszkaniowych. Organ I instancji należycie też, w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił trafność swoich twierdzeń.

Ponadto, uchylenie omówionych wyżej zapisów § 8 rozporządzenia dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który przed dniem 1 stycznia 2006 roku dawał możliwość przyznawania przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, nie naruszyło zasady ochrony praw nabytych wynikających z art. 2 Konstytucji. Uprawnienie do tego świadczenia nie wynikało z ustawy. Powyższa kwestia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych została w sposób wyczerpujący przeanalizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 25.11.2013 r. (sygn. I OPS 9/13). W uchwale tej NSA stwierdził m.in., że: "Dla wyznaczenia granic trwałości praw nabytych istotne jest, czy przyznane prawo zostało w oparciu o przepisy prawa materialnego tak ukształtowane, że dało podstawę do żądania przez jednostkę ciągłych świadczeń od państwa iub innego podmiotu. Konstrukcja prawna ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego przyjęta w powołanym rozporządzeniu, wyklucza koncepcję, że decyzja o przyznaniu równoważnika daje prawo do żądania przez policjanta ciągłych świadczeń przez wypłatę równoważnika pieniężnego. Przesądza o tym jednoznacznie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W obecnym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje. Brak jest podstaw, by takie świadczenie przyznać na podstawie decyzji administracyjnej Panu R. M., gdyż nie spełnia on wymogów strony określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Miejski Policji w Poznaniu prawidłowo odniósł się do złożonych oświadczeń mieszkaniowych, poprzez uznanie, iż wnioskodawca nie zalicza się do kręgu osób, dla których postępowanie w tej sprawie mógłby prowadzić i zasadnie odmówił wszczęcia takiego postępowania w celu merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skargę (wadliwie oznaczoną jako "zażalenie") na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł w ustawowym terminie R. M., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację podnosząc, że przez kilkadziesiąt lat otrzymywał przedmiotowy równoważnik i w związku z tym stanowi on prawo nabyte. Stwierdził, że zgodnie z przepisami jest on nadal w rezerwie MSW, czyli nadal jest policjantem. Zaprzeczył też, by nie był stroną w niniejszym postępowaniu podnosząc, że nadal jest policjantem, choć emerytowanym. Wskazał także, że nabył prawo do równoważnika za remont lokalu na mocy ustawy z 1959 roku, a następnie, że na podstawie decyzji administracyjnej. Podkreślił, że na emeryturę przeszedł w 1991 r., czyli na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, która nie zawiera przepisu wykluczającego policjantów emerytów z podlegania jej regulacjom. Prawo do przedmiotowego równoważnika jest niezbywalne i nie mogło wygasnąć. Odebranie tego prawa jest jedną z form dyskryminacji funkcjonariuszy.

Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że gdy skarżący wstępował do służby, m.in. uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy regulowała ustawa z dnia 31.01.1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (tekst. jedn. Dz. U. z 1973 r. nr 23, poz. 136 z późn. zm.). Ustawa ta w żaden sposób nie przyznała funkcjonariuszom dożywotniego i niezbywalnego prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, więc powoływanie się na tą ustawę jest nieuzasadnione. W momencie gdy skarżący odchodził ze służby, jej kwestie, a w tym i uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, regulowała obowiązująca do dzisiaj ustawa z dnia 06.04.1990 r. o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli podniesiono w jej uzasadnieniu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Co do zasady Sąd podziela pogląd organów administracji, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego renciście (emerytowi) policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06, LEX nr 328807).

Ugruntowany już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie, a nie emerytom policyjnym (tak: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Bk 643/10, LEX nr 752383, wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.12.2009r. o sygn. III SA/Kr 449/09, LEX nr 583263). Pogląd ten znalazł poparcie także w wiążącej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25.11.2013 r. o sygn. I OPS 9/13 (publ. Na stronach internetowych NSA w: CBOSA) gdzie stwierdzono, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu, mimo pozostawania w obrocie prawnym, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pomimo akceptacji powyższego stanowiska przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie mogły się jednakże ostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że Sąd orzekający nie mógł się wiążąco wypowiedzieć odnośnie zarzutów merytorycznych dotyczących orzeczenia organu I instancji, jak również organu II instancji. Sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość aktu natury procesowej, do jakich zaliczane jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego i w związku z tym odnieść się do stanowiska organów obu instancji, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się bowiem, że postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 Kpa ma charakter proceduralny. W konsekwencji, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 – dostępne w CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. (wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 16.10.2013r., o sygn.II SA/Bd 705/13, WSA w Warszawie z dnia 05.09.2013r., sygn. VII SA/Wa 847/13 - – publ. CBOSA).

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. (patrz Wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.04.2014r. o sygn. VII SA/Wa 2449/13, publ. CBOSA)

Z treści art. 61a § 1 Kpa, odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 Kpa wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska – Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1587/12 z dnia 05.02.2013r.,publ. CBOSA)

Przyjmuje się, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Tak więc należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Konsekwentnie, jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 Kpa, a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11, Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2014r., sygn. II SA/Lu 851/13 - wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.09.2013r. o sygn. VII SA/Wa 847/13, publ. – CBOSA). Sąd w pełni akceptuje pogląd, że art. 61a § 1 Kpa powinien mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń w takim zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. W przypadku negatywnej oceny legitymacji wnioskodawcy postępowanie takie powinno wówczas zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2685/12 oraz z 6 lutego 2013 r. sygn. II GSK 1966/11; G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a Kpa), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym; Lex 2012). Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej. (tak słusznie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.06.2014r. o sygn. I SA/Rz 296/14 – [ubl. CBOSA).

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na definicję strony zawartą w art. 28 Kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego również zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023, wskazano, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329 wyjaśniono, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06 (LEX nr 385385), pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie istnienie interesu prawnego skarżącego w tym przypadku należy oceniać na podstawie treści art. 28 Kpa. Przyjmuje się, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. (tak wyrok NSA z dnia 16.08.2012r. o sygn. II OSK 832/11, LEX nr 1248472) Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kpa i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie o sygn. akt IV SA 1285/98 (LEX nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "(...) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (...)". Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest on na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (vide wyrok NSA z dnia 27 września 2001 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 2326/00 (LEX nr 54528).

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 1106/97, opublikowany: LEX nr 43360; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 roku, w sprawie o sygn. akt IV SA 2085/98, opublikowany: LEX nr 55752).

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 Kpa. Pomimo bowiem tego, że de facto przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, odmówiono wszczęcia administracyjnego. Podkreślić należy, że także organ odwoławczy – jak to jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu swego postanowienia – przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kpa. Wskazuje to na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku skarżącego, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że skarżącemu nie przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie – w razie przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony – umorzyć. Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienia obu instancji. O wykonalności orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy.

Procesowy charakter zaskarżonego postanowienia zbędnym czyni odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi, które nakierunkowane są na merytoryczną ocenę spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania wnioskowanych świadczeń.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniając powyższą wykładnię dokonają wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważą, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104 - 105 § 1 Kpa, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też do umorzenia postępowania