Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 475/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust 1, 3-6 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2009 r., Nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. Sz. kwotę 2.000 (dwa tysiące) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 czerwca 2009 r., Nr [...] orzekł wobec L. S. o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 123.698,40 zł. na rzecz Gminy Miasta, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., obejmującej działkę nr [...], obr.63 o pow. 8.550 m2 oraz działkę nr [...], obr.63 o powierzchni 36.454 m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 października 2004 r., Nr 126, poz. 2191).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowe działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w mieście G., położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem: "002-21: strefa zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej" oraz "028-81: strefa ulicy lokalnej", natomiast uprzednio na tym obszarze obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dzielnicy urbanistycznej (zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 2 kwietnia 1975 r. - Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 8, poz. 42), w którym przedmiotowe działki położone były w strefie "V.1.19.PSB - przemysł nieuciążliwy", "V.1.21.RPU - schronisko dla zwierząt" oraz "V.1.29.KWV - komunikacja". Organ wyjaśnił, iż zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość przedmiotowych działek ustalona na dzień 24 lipca 2007 r. (tj. na dzień sprzedaży) dla jej przeznaczenia przed zmianą planu wynosiła 686.905,00 zł., natomiast według obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wartość ta wynosi 1.099.233,00 zł. Organ wyliczył, iż wartość nieruchomości wzrosła o 412.328,00 zł.. W strefie, w której położone są przedmiotowe działki plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla wyliczenia opłaty renty planistycznej stawkę 30%.

Od decyzji organu I instancji L. S. złożył odwołanie. Podniósł, iż nie powinien być obciążony przedmiotową opłatą. Ponadto, co jest niezrozumiałe, opłata została nałożona w najwyższym - 30% wymiarze. Według odwołującego się organ I instancji błędnie zakwalifikował jego osobę do podmiotów podlegających obowiązkowi uiszczenia renty planistycznej i wniósł o uchylenie tego obowiązku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 - 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póz. zm.), § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z póz. zm) oraz na podstawie uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A w mieście G., decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium ustaliło, iż pismem z dnia 28 lutego 2008 r. Prezydent Miasta zawiadomił L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., obejmującej działki nr [...] o pow. 8.550 m2 i nr [...] o pow. 36.454 m2, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A w mieście G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 26 sierpnia 2004 r.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt. burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3). Możliwość pobrania przedmiotowej opłaty (tzw. renty planistycznej) zależna jest od zaistnienia dwóch przesłanek:

1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego planu.

Oplata jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 37 ust. 6 ustawy). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 11 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 26, poz. 2603 z późn. zm.), dalej u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.). Wysokość opłaty, jaką może być obciążony właściciel (lub użytkownik wieczysty) jest ograniczona do procentowej stawki wzrostu wartości nieruchomości, przy czym nie może być ona wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 u.g.n. wiąże pobranie opłaty z procentową stawką określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując oceny zasadności nałożonego na L. S. obowiązku poniesienia przedmiotowej opłaty Kolegium wskazało, iż w dniu 24 lipca 2007 r. L. S. dokonał zbycia (sprzedaży) nieruchomości obejmującej działki nr [...], obr.63 o pow. 8.550 m2 i nr [...], obr.63 o pow. 36.454 m2, położone w G. (akt notarialny zawarty w G. przed notariuszem rep. A nr [...]). W dniu 2 listopada 2004 r. w życie wszedł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego A w mieście G., który swymi ustaleniami objął wymienione działki. Zestawienie powyższych dwóch dat wskazuje, iż zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 letniego terminu od dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni zasadnym wszczęcie niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie w jego ramach postępowania wyjaśniającego mającego na celu stwierdzenie, czy w wyniku uchwalenia planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ podkreślił, iż jedynym dopuszczalnym dowodem stwierdzającym fakt zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jest dowód z opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), sporządzony w formie operatu szacunkowego, który w swej treści zawiera wycenę nieruchomości z uwzględnieniem ustaleń nowo uchwalonego (obowiązującego) planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanu nieruchomości (prawnego bądź faktycznego) istniejącego przed uchwaleniem planu miejscowego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu. obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ I instancji przyjął, iż na terenie obejmującym nieruchomość gruntową stanowiącą działkę nr [...] i nr [...] obowiązywał uprzednio miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego B w mieście G. zatwierdzony zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 2 kwietnia 1975 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 8, poz.42), w którym przedmiotowe działki położone były w strefie ,,V.1.19.PSB - przemysł nieuciążliwy", "V.1.21.RPU - schronisko dla zwierząt" oraz "V.l.29.KWV - komunikacja". Tak samo przyjął rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości i obliczając jej wartość z uwzględnieniem przeznaczenia określonego w tym planie.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wynika z tego, iż powołany powyżej miejscowy plan szczegółowy wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwalą z dnia 26 sierpnia 2004 r. wszedł w życie w dniu 2 listopada 2004 r., a zatem w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 2 listopada 2004 r. na obszarze przedmiotowej nieruchomości (działek o nr [...] i [...]) nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy dokonując w operacie szacunkowym wyceny przedmiotowej nieruchomości w okresie przed uchwaleniem planu zagospodarowania z 2004 r., dokonał ustalenia jej wartości z uwzględnieniem jej przeznaczenia na podstawie wygasłego w dniu 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie opisane działanie rzeczoznawcy zasługuje na aprobatę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego traci moc, a wejście w życie nowego planu następuje po upływie określonego, dłuższego czasu (brak zachowania ciągłości planistycznej), to stosowanie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno mieć charakter integralny, tzn. w takiej sytuacji organy obowiązane są do łącznej oceny wpływu obu tych "zdarzeń planistycznych" na wartość zbywanej nieruchomości (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 760/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z opisu nieruchomości zawartego w operacie szacunkowym wynika, że "szacowany obszar według stanu na dzień uchwalenia planu tj. 26 sierpnia 2004 r. stanowił jednolite wydzielenie o jednorodnej strukturze stanowiącej były grunt rolny nie użytkowany rolniczo i w przeważającej części odłogowany z zakrzaczeniem miejscowym i zachwaszczony" (str. 11 operatu szacunkowego). Natomiast z wypisu z rejestru gruntów wnika, że w przeważającej większości użytki gruntowe składające się na obszar działek o nr [...] i [...], to użytki rolne (R, Ps, W). W orzecznictwie jednakże zwraca się uwagę, iż o faktycznym użytkowaniu rolniczym nieruchomości nie mogą świadczyć jedynie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, należy uwzględnić również okoliczności, czy przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość mogła być faktycznie zabudowana, czy mogła uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 212/08, Zbiór Orzeczeń Lex-Omega Nr 517969).

W związku z powyższym Kolegium oceniło jako prawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego dla dokonania określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r., z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z funkcji określonych w nieobowiązującym planie zagospodarowania z 1975 r., (odzwierciedlające w istocie jej faktyczny sposób wykorzystania, uwzględniający także jej przeznaczenie w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego). W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego – J. B. wskazano, że "w wyniku przeprowadzonej analizy rynku stwierdzono, że w analizowanym przypadku dla wydzielonych planistycznie części działek [...] i [...] o funkcji mieszkaniowej MN i przemysłowej PSB i RPU nie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości pomiędzy stanem przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym brak jest rynkowo udokumentowanych podstaw do naliczenia renty planistycznej z tytułu uchwalenia nowego planu miejscowego. Projektowana wartość części analizowanej nieruchomości przed i po zmianie funkcji w planie utrzymuje się na tym samym poziomie. Zmiana wartości stanowiąca podstawę do nauczenia renty planistycznej dotyczy jedynie wydzielenia o funkcji >komunikacja< oznaczonej w starym planie symbolem >V.1.29.KWV<" (str. 18 operatu szacunkowego). W związku z tym przyjęto, że wzrost wartości objął działkę nr [...] w części dotyczącej 1.817 m2 jej powierzchni, zaś działkę nr [...] w części dotyczącej 1.896 m2 jej powierzchni. Biegły wyliczył, iż wartość rynkowa przedmiotowego gruntu po uchwaleniu nowego planu miejscowego (przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe - ekstensywne MN) wynosi 296 zł. za 1 m2, natomiast wartość tego gruntu przed uchwaleniem nowego planu (przeznaczenie pod komunikację - V.1.29.KWV) wynosiła 185 zł. za 1 m2. Z opinii biegłego wynika zatem, że z obszaru nieruchomości o łącznej powierzchni 45.004 m2 (stanowiącego działki nr [...] i [...]), jedynie w stosunku do części nieruchomości (przeznaczonej uprzednio pod funkcję drogową) - stanowiącej obszar o powierzchni 3.713 m2 - nastąpił wzrost wartości spowodowany uchwaleniem planu.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało przedłożony operat szacunkowy za wiarygodny dowód w rozpoznawanej sprawie, przyjmując tym samym, iż wartość opisanej części działek nr [...] i [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A w mieście G. wyniosła 686.905 zł. (3.713 m2 x 185 zł. = 686.905,00 zł), natomiast wartość tej samej części przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu tego planu wyniosła 1.099.048 zł (3.713 m2 x 296 zł. = 1.099.048,00 zł). Tak więc stosując stawkę 30% wynikającą z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (karta terenu 002 nr strefy 21 pkt 15) przyjęto, iż wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi: 123.642,90 zł (1.099.048 zł - 686.905 zł =412.143 zł x 30% = 123.642,90 zł).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP;

- przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych: § 4 i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającej zasadę sprawiedliwości społecznej oraz dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz błąd w wykładni art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w subsumcji, przez nieuwzględnienie braku związku między uchwalonym planem zagospodarowania a wzrostem wartości części działek;

- przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie, czy w rozpatrywanej sprawie, miała miejsce zmiana miejscowego planu zagospodarowania, czy też tylko jego uchwalenie, a tym samym czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji oraz art. 77 i 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji z pominięciem dowodu mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącego organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny treści operatu szacunkowego. Organ administracji powinien ocenić dowód w zakresie jaki jest niezbędny do ustalenia, czy zaistniała w ogóle podstawa do naliczenia opłaty z tytułu renty planistycznej. Dokonując oceny dowodu organ pominął fakt, iż w treści operatu szacunkowego stwierdzono brak udokumentowanych podstaw do naliczenia renty planistycznej. Trudne do zrozumienia przedstawienie przez organy istotnej dla wymiaru wysokości renty planistycznej metody jej określenia stanowi rażące naruszenie zasady określonej w art. 11 kpa. Dopiero jasne i czytelne uzasadnienie podjętej decyzji może skutkować bezproblemowym wykonaniem zapisów tej decyzji przez stronę, bez zastosowania środków przymusu. Poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, determinującego zasadność naliczenia renty planistycznej i jej wysokości naruszono postanowienia art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja w części argumentującej uwzględnienie okresu nieobowiązywania żadnego planu jest również zdaniem skarżącego nieprawidłowa. Uprawnienie do uznania wzrostu wartości działek powstało wskutek utraty przeznaczenia jej części na funkcję komunikacyjną w dacie ustania obowiązywania planu poprzedniego przez uchylenie go mocą art. 87 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, a tym samym zniesieniu funkcji komunikacyjnej, a nie przez nadanie nowego przeznaczenia w uchwalonym planie. Skarżący podniósł również, iż bezzasadne jest twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że uzyskał korzyść w postaci wzrostu wartości nieruchomości na podstawie wprowadzonego planu zagospodarowani przestrzennego. W toczącym się postępowaniu organy nie wzięły także pod uwagę i nie rozpatrzyły dowodu w postaci urzędowych odpisów map, które pozwoliłyby na wyjaśnienie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy z uwagi na lokalizację i położenie części działek prawidłowo został nałożony obowiązek zapłaty renty planistycznej. W uchwale Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A w mieście G. wprowadzono zastrzeżenie, że 30 % stawką objęte są działki "na terenie na północ od linii oznaczonej na rysunku planu, na pozostałym obszarze 0%". Dodatkowo skarżący podniósł, że "zwłoka" z uchwaleniem planu spowodowała, że nabytą w ramach wcześniejszego planu działkę nie mógł zagospodarować na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Jego wniosek o umożliwienie przekształcenia działki w budowlaną nie został uwzględniony, co spowodowało duże problemy finansowe, łącznie z prowadzoną przez komornika egzekucją.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, nie będąc przy tym związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w granicach sprawy, zarzutami i wnioskami skargi.

Stan faktyczny sprawy, polegający na ustaleniu okoliczności związanych ze zbyciem i oznaczeniem przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości, ustalony został przez Kolegium prawidłowo. Pozostaje zatem niesporne, że nieruchomość stanowiąca własność L. S., geodezyjnie oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], sprzedana została aktem notarialnym rep. A nr [...] zawartym w dniu 24 lipca 2007 r. (vide: fotokopia aktu notarialnego w aktach administracyjnych). Kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęte zostało w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 października 2004 r., Nr 126, poz. 2191). Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem "002-21: strefa zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej". Organy przy prowadzeniu postępowania zastosowały w związku z powyższym w szczególności przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3-6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) przyjmując w okolicznościach niniejszej sprawy wzrost wartości nieruchomości skarżącego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stanowi o tym art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia ma brzmienie następujące: wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Treść tego przepisu została zmieniona skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), który orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa zmiana ma moc obowiązującą od dnia 15 lutego 2010 r.

W takim stanie prawnym w pierwszym rzędzie należało ustalić stan faktyczny pod katem prawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak by wykluczyć, czy zaistniały okoliczności nakazujące zastosować przytoczony wyżej przepis z uwzględnieniem wyroku Trybunału, tym bardziej, że przedmiotowa nieruchomość przynajmniej po części objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy urbanistycznej, zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 2 kwietnia 1975 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej Nr 8, poz. 42), wygasłego jak ustaliło Kolegium z dniem 31 grudnia 2003 r.

Zaskarżona decyzja kwestią powyższą nie zajmuje się w ogóle, mimo że stan prawny wywołany opisanym wyrokiem TK mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kolegium naruszyło w związku z powyższym przepisy postępowania - art. – art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 kpa, poprzez niekompletne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia faktów istotnych dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dalszej konsekwencji miało to wpływ na wadliwość uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wprawdzie przytoczona w zaskarżonej decyzji treść wygasłego planu nie wskazuje na kontynuację funkcji w planie nowouchwalonym, jednakże nie jest rzeczą sądu administracyjnego czynienie ustaleń, do których obowiązane są organy administracji.

W dalszej kolejności, o ile by zostało ustalone, że treść planu wygasłego i nowego określa w sposób odmienny przeznaczenie terenu obejmującego sporną nieruchomość, stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu. W rozpoznawanej sprawie okres między wygaśnięciem poprzedniego planu a wejściem w życie nowego wynosił 11 miesięcy. Faktyczny sposób użytkowania, jaki przyjął rzeczoznawca w operacie i co podlegało aprobującemu stanowisku Kolegium, został ustalony jako sposób wykorzystania nieruchomości według treści wygasłego planu, mimo przerwy w działaniu planistycznym gminy. Rzeczoznawca następująco opisał nieruchomość na dzień uchwalenia planu (ustalonego na dzień 28 sierpnia 2004 r., chociaż plan wszedł w życie z dniem 2 listopada 2004 r.): "szacowany teren stanowił jednolite wydzielenie o jednorodnej strukturze stanowiącej były grunt rolny nieużytkowany rolniczo i w przeważającej części odłogowany z zakrzeczeniem miejscowym i zachwaszczony (...). Według stanu na dzień wizji lokalnej w dniu 10.10.2008 r. na gruncie brak jest od szeregu lat jakichkolwiek działań inwestycyjnych". Tyle wynika z operatu, że nieruchomość nie była wykorzystywana rolniczo, ani w żaden inny sposób. Jak przekłada się na taki stan nieruchomości ustalenie jej wartości (w takiej części, jak przyjął to operat) przeznaczonej w wygasłym planie na funkcję komunikacji, dokonane przez rzeczoznawcę według cen działek drogowych, tego w operacie zabrakło. Sąd zwraca uwagę, iż w aktach administracyjnych brakuje dowodu w postaci wypisu z rejestru gruntów, stwierdzającego stan sprzed daty wejścia w życie uchwały z dnia 26 sierpnia 2004 r. (akta zawierają jedynie informację z rejestru gruntów sporządzoną dnia 16.01.2008 r.). Tak więc materiał dowodowy dla ustalenia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest niekompletny i nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawidłowości dokonanej wyceny, jak czyni to niezasadnie Kolegium. Dodatkowo strona skarżąca powołuje się (vide: skarga i oświadczenie na rozprawie w dniu 27 października 2010 r.) na próby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazując przy tym, w jakim okresie miało to miejsce. W każdym razie odmowa wydania takiej decyzji (bądź na skutek sprzeczności z planem miejscowym według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139; bądź na skutek braku możliwości ustalenia warunków według zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogłaby mieć również istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Rozważając dalej należy wskazać, odwołując się do art. 36 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że określenie, że wskazany organ gminy "pobiera opłatę" oznacza, iż zobowiązany jest do jej ustalenia i pobrania. Przedmiotowa opłata (nazywana "rentą planistyczną") jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (zdanie drugie i trzecie art. 36 ust. 4). Może być oczywiście niższa, lecz o tym stanowi rada gminy, a nie organ wymierzający opłatę. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy sformułowanie: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (...)", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. W konsekwencji, ustalając wzrost wartości nieruchomości bierze się pod uwagę jedynie te okoliczności, które wpływają na ten wzrost, mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu (zmiany), przez co wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją art. 37 ust. 11 ustawy, a więc art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Ponieważ wzrost wartości nieruchomości musi być rozpatrywany jako skutek uchwalenia planu miejscowego (lub jego zmiany), ustalając wzrost wartości nieruchomości bierze się pod uwagę jedynie te okoliczności, które wpływają na ten wzrost, mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, przez co wpływają na wzrost wartości nieruchomości.

Zarzuty skargi odnoszące się do nieustalonego związku między uchwalonym planem a wzrostem wartości części działek przyjętym w operacie są w kontekście powyższych rozważań uzasadnione. Podkreślić jednakże trzeba, że ocena faktycznego sposobu użytkowania byłaby przedwczesne w sytuacji, gdy organy nie wyjaśniły sprawy wszechstronnie w opisanym wyżej zakresie, a Kolegium w sposób niedostatecznie uzasadniony wyraziło przekonanie, że faktyczny sposób użyłkowania zgodny jest przeznaczeniem spornego terenu na funkcje przewidziane w wygasłym planie. Należy w związku z powyższym wskazać, że wobec braku ustawowej definicji pojęcia faktycznego wykorzystywania nieruchomości, na organ administracji nałożony został obowiązek szczególnie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii (por. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie II SA/Wr 539/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 312/09, baza orzeczeń LEX nr 553044). W niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle, a organ odwoławczy w ślad za rzeczoznawcą, nie dokonał kompletnego ustalenia stanu faktycznego użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, ograniczając się do opisu wynikającego z oględzin i treści planu wygasłego, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą planu, lecz przerwaniem czynności planistycznych przez gminę. Ponadto Kolegium, podobnie jak organ I instancji, błędnie ustaliło kwestię obowiązywania planów miejscowych na terenie obejmującym nieruchomość skarżącego. Poza planem wygasłym, którego treść przytacza się w zaskarżonej decyzji oraz uchwalonym planem zatwierdzonym uchwałą z dnia 26 sierpnia 2004 r., na terenie obejmującym działki nr [...] i ]...] obowiązują również ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 6 lipca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 7 września 2000 r., Nr 84, poz. 544). Zwraca na to uwagę rzeczoznawca w operacie przy analizie stanu prawnego nieruchomości, wynika ta okoliczność również z wypisu i wyrysu z planu miejscowego z dnia 11 marca 2008 r. (vide: operat i wypis w aktach administracyjnych I instancji). Na przedmiotową nieruchomość nakładają się zatem dwa obowiązujące plany miejscowe, a tylko uchwalenie planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 26 sierpnia 2004 r. wywołać może skutek, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy założeniu, że uchwalenie tego planu wywołało wzrost wartości nieruchomości. Okoliczności niniejszej sprawy są zatem szczególnie zawiłe i skomplikowane, wymagałyby takiego niebudzącego wątpliwości opisu nieruchomości oraz zorientowania jej na mapie uwzględniającej oba obowiązujące plany (w szczególności, że ten ostatni wprowadza zróżnicowane stawki procentowe renty planistycznej), by można było dokonać kontroli decyzji ustalającej stawkę opłaty. Taki rysunek złożony został przed organem II instancji jako uzupełnienie postępowania, lecz w świetle treści operatu wskazującego na dwa obowiązujące plany oraz ustalającego wartość części nieruchomości przyjętej do obliczeń według funkcji w planie wygasłym. Sąd nie może ocenić przydatności tego dowodu. Zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że uzasadnienia obu decyzji nie są czytelne, przy czym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie oceniono jedynego w sprawie dowodu, jakim był operat rzeczoznawcy. Operat ten, zdaniem Sądu także nie jest dostatecznie czytelny i zrozumiały, aczkolwiek Sąd ponownie podkreśla, że niniejsza sprawa jest szczególnie zawiła skutkiem opisanych wyżej okoliczności. Tak więc operat ten wymagał wyjaśnienia, uzupełnienia, przynajmniej w drodze ustnego uzupełnienia na rozprawie, a następnie pogłębionej oceny i analizy w uzasadnieniu decyzji.

W konsekwencji organy obu instancji naruszając zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 11, a także art. 77 i art. 80 kpa) nie wyjaśniły w sposób dostateczny i przekonywujący, czy spełnione zostały przesłanki naliczenia opłaty planistycznej wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazane uchybienia przepisom postępowania administracyjnego głównie poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które są istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz przez brak należytej oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako że uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia wskazanego w skardze art. 2 Konstytucji RP. Uniemożliwienie, jak twierdzi skarżący przeznaczenia nieruchomości na cele gospodarcze oraz postępowanie egzekucyjne, które toczyło się w stosunku do skarżącego i w związku z prowadzona przez niego działalnością gospodarczą, nie ma związku z niniejszą sprawą.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ poczyni ustalenia w przedstawionym wyżej zakresie.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje i stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł, że nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego koszty składa się kwota 2.000 zł, stanowiąca równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.