Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 517/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 2a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 4 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), podjęła w dniu 4 kwietnia 2002 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. we wsi U., terenu usług gastronomii dz. nr [...].

P. S., pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. (które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 29 kwietnia 2010 r.), wezwał Radę Miejską do uchylenia wskazanej uchwały, wskazując, iż narusza ona jego interes prawny. Zdaniem wnioskującego uchwała Rady Miejskiej nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest wadliwa i niekorzystna dla niego jako właściciela działki nr [...] położonej w U.

Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

P. S., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł w dniu 16 czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 4 kwietnia 2002 r. Nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż zawiera wadę polegającą na tym, że w momencie uchwalenia planu nie było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium zostało uchwalone dopiero w czerwcu 2002 r. O fakcie tym skarżący, jak twierdzi, dowiedział się z informacji prasowych dopiero niedawno.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Podała w uzasadnieniu, że zaskarżoną uchwałą uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu usług gastronomii we wsi U. w Gminie B. na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącego. Dla tego obszaru przewidziano między innymi funkcję: teren lokalizacji obiektu usługowego i teren zieleni rekreacyjnej. W dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...] (kwiecień 2002 r.) plan ten stanowił jednocześnie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 13 grudnia 1994 r. Pierwotna procedura tworzenia planów określona ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uległa zmianie poprzez wprowadzenie ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) zmiany polegającej na tym, że po art. 18 ust. 2 pkt 2 dodano pkt 2a w brzmieniu: "bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6". Powyższa zmiana, tak jak i cała ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. weszła w życie z dniem 23 grudnia 1997 r. Zmiana ta wprowadziła obowiązek badania przez Zarząd Miejski spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Zarząd Miejski nie dokonał zbadania spójności projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, ponieważ wówczas takim dokumentem Gmina nie dysponowała.

Rada wskazała dalej, iż uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianę w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na dodaniu w art. 18 ust. 2 pkt 2a, interpretowano łącznie z obowiązkiem określonym w art. 75 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ten sposób, że do utraty mocy planów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy, Zarząd w procesie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie miał obowiązku badania jego spójności z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. W przypadku przedmiotowego planu wszystkie rozwiązania planistyczne znalazły odzwierciedlenie w opracowanym następnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2010 r. skarżący podniósł, iż spełnia warunki przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według skarżącego jego interes prawny wynika z prawa własności. Ustalenia planu dotyczą nieruchomości stanowiącej jego własność i kształtują stan jego nieruchomości, pod względem możliwości jej zagospodarowania. Zdaniem skarżącego w trakcie sporządzania planu doszło do naruszenia trybu postępowania poprzez pominięcie obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. na niezbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. pełnomocnik Rady Miejskiej podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt. 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sprawa ze skargi P. S. toczy się według reguł określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego,

Warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem (bezskutecznym) Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały spełnione. Wyjaśnienia natomiast w niniejszej sprawie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (lecz w ramach określonych naruszeniem indywidualnego interesu sprawnego).

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (por. Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, str. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 52/98, OSNP z 1999 r., nr 9, poz. 296).

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w świetle opisanych wyżej okoliczności sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżony zapis planu dotyczy bezpośrednio i wyłącznie nieruchomości skarżącego, zatem bez wątpienia kształtuje sytuację prawną strony skarżącej wynikającą z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, ma więc modyfikujący wpływ na jej uprawnienia. Tym samym postanowienia skarżonego planu w ocenie Sądu naruszają interes prawny strony skarżącej.

Przyjmując legitymację skargową strony, Sąd przechodzi do merytorycznego rozpoznania skargi, a więc oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego pozostaje w zgodzie z obowiązującym w dacie podjęcia uchwały porządkiem prawnym. Kontrolując zaskarżony akt Sąd nie ma wątpliwości, że skutkiem przedmiotowej uchwały doszło do takiego naruszenia prawa, które nie może podlegać akceptacji z punktu widzenia praworządności.

Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy uchwałą Nr [...] z dnia 13 grudnia 1994 r. Rada Miejska zatwierdziła miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy do roku 2010.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia 4 kwietnia 2002 r. Rada Miejska uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. we wsi U., podejmując działania planistyczne na wniosek P. S.

W § 1 tej ostatniej uchwały wskazano, iż uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu usług gastronomi we wsi U. w gminie B. na działce [...]. Plan ten stanowi jednocześnie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 13 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 42/94, poz. 241). Uchwała z dnia 4 kwietnia 2002 r. została uchwalona na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie uchwałą Nr [...] podjętą w dniu 12 czerwca 2002 r. Rada Miejska uchwaliła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.".

Przechodząc do analizy reguł, wedle których winien odbyć się proces uchwalenia przepisu gminnego dotyczącego ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że tryb uchwalania planu miejscowego, jak również zmian w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały regulował art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Przepis ten wówczas brzmiał następująco:

1. Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy.

2. Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1)zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu sporządzanego na podstawie art. 15.

Jak wynika z powyższej regulacji, w sposób szczegółowy ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Zaznaczyć należy, że warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury. Dodanie punktu 2a nakładającego obowiązek badania spójności projektu planu z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nastąpiło na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997 r.) i przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 24 grudnia 1997 r. Zasadne jest zatem przyjęcie, iż organ wykonawczy gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Gmina na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały niewątpliwie nie dysponowała uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatem etap badania spójności projektu planu (zmiany planu) ze studium nie miał miejsca. Wskazanie przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę, iż treść zaskarżonego planu została ujęta w opracowanym w późniejszym terminie studium i studium to odzwierciedla uchwaloną zmianę funkcji działki nr [...] w U. nie może podlegać aprobacie co do tego, że wymogi procedury planistycznej zostały zachowane. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia obowiązku, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentacja Rady Miasta odnosząca się do treści art. 75 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest dla Sądu jasna, przepis ten określa bowiem jedynie datę wejścia w życie tej ustawy (z dniem 1 stycznia 1995 r.) Jeśliby natomiast stanowisko Rady usprawiedliwić treścią art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym stanowi art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie, wprowadzenie do tej ustawy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a miało na celu zdyscyplinowanie organów gmin do uchwalenia studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Sąd podziela w tej mierze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 229/08 i z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1805/09 (dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym drugim wyroku, dotyczącym również zmiany miejscowego planu miasta, uchwały podjętej bez badania zgodności ze studium, którego w dacie zaskarżonej uchwały nie było, NSA zarzucając Radzie błędy w interpretacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał między innymi, że "przed utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r. (gdy weszła w życie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) rada gminy była obowiązana uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Utrata mocy wcześniejszego planu wyznaczała końcową datę okresu wyznaczonego n uchwalenie studium. (...) Wyznaczenie tej daty oczywiście nie było równoznaczne z zakazem wcześniejszego uchwalenia studium." Odnośnie interpretacji art. 18 ust. 2a i 11 z art. 27 tej ustawy wskazał NSA, że "Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ówczesny zarząd gminy najpierw badał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a dopiero w następnej kolejności - przedstawiał radzie gminy do uchwalenia projekt planu oraz informował radę o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium." NSA wypowiedział się przy tym, że "niezależnie w którym momencie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. w okresie między 1 stycznia 1995 r. i 11 lipca 2003 r.) gmina przystępowała do przygotowania dla siebie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawsze właściwym organom administracji rządowej należało przedstawić taki projekt planu, o którym wójt powiedział, że jest zgodny z polityką przestrzenną określoną w studium (art. 18 ust. 2a i 3 ustawy)".

Nie ulega wątpliwości, że naruszenie tak określonego trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady, z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej, wynikającą z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach niniejszej sprawy kolejność etapów procedury została odwrócona, bowiem najpierw uchwalono plan (zmieniający gruntownie dla określonego terenu plan wcześniejszy, obowiązujący w dniu 1 stycznia 1995 r.), a następnie do treści planu dostosowano odpowiednie zapisy uchwalonego później studium.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W świetle prezentowanego wyżej stanowiska judykatury nie sposób przyjąć innego rozwiązania jak to, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Niesporny jest bowiem fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to polegało na podjęciu procedury i uchwaleniu zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w B. pomimo braku uchwały o zatwierdzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji bez zbadania spójności projektu z obowiązującym studium (art. 18 ust. 3 ustawy). Uznać, więc należało, iż zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie uwzględniającej sankcjonujący przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wyraża się w stwierdzeniu jej nieważności w całości.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.