Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 764/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Działającej z upoważnienia Burmistrza [...] inspektor ds. świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego z dnia [...] marca 2021 r., [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. A. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania E. A. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Inspektora ds. świadczeń rodzinnych i świadczenia pielęgnacyjnego MOPR w B. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na męża. Skarżąca dołączyła bowiem decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z [...] .06.2020 r. o przyznaniu jej emerytury w wysokości netto [...] zł miesięcznie. Powyższe, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie uprawnia Skarżącej do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że ani wiek męża Skarżącej, ani pobieranie przez nią emerytury nie powinny stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie ustalono, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować. Dotychczas jednak ustawodawca w treść cyt. przepisu nie interweniował.

Kolegium wyraziło pogląd, że zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania ww. przepisu. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12.2016 r., I OSK 1614/16, wskazał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Drugą okolicznością, która w ocenie organu I instancji uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia, był fakt, że Skarżąca, jako osoba sprawująca opiekę, posiada uprawnienie do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Powyższy przepis jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium dostrzegło, że może być odebrane jako niesprawiedliwe, iż posiadane uprawnienie emerytalne stawia stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od zasady legalizmu, tj. działania na podstawie i w granicach prawa. Dopuszczenie możliwości wykładni celowościowej, niezgodnej z wykładnią językową, de facto kreowałoby prawo do świadczeń rodzinnych, a nie taka jest rola organów stosujących prawo. Ponadto należy założyć, że racjonalny ustawodawca świadomie utworzył katalog negatywnych przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, aby nie zostawiać organom uprawnienia do uznaniowego ustalania prawa do świadczeń, których przesłanki przyznania zostały określone w ustawie. Nie sposób również pominąć, że świadczenie emerytalne, choć w tym przypadku niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

Ponadto, SKO podkreśliło,, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] .05.2020 r. zaliczające męża Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Skarżąca wniosła wnoszę o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że rozpatrując przedmiotową sprawę, organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w cyt. przepisie może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem Skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10.12.2009 r.,I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

W wyroku z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19, NSA wskazał, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że fakt, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, przemawia za odmową przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa), przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Pomimo że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1.05.2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez Skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego aktualnie - 1971 zł, wysokość emerytury Skarżącej – [...] zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wskazywano w orzecznictwie TK, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.03.1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6.05.1998r., 37/97, 20.10.1998r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4.01.2000r., K 18/99, 18.12.2000 r., K 10/00, 21.05.2002 r., K 30/01, 28.05.2002r., P 10/01).

W świetle art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści ustawy, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (por. wyroki TK z 23.11.2010 r., K 5/10, 19.04.2011 r., P 41/09, 18.06.2013 r., K 37/12, 5.11.2013 r., K 40/12 i z 17.06.2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc pod uwagę cel świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19, z 11.08.2020 r., I OSK 764/20 oraz z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20. Zgodnie z nim wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13.01.2020 r., IV SA/Po 824/19 i WSA w Rzeszowie z 20.02.2020 r., II SA/Rz 1265/19).

Sąd, orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w cyt. wyżej wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione wcześniej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Wskazać trzeba, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien jednak stronę poinformować, czego niewątpliwie nie uczynił w analizowanej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 kpa, zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

Reasumując, organ zaniechał poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. W takiej sytuacji, dążąc do prawidłowego odczytania wniosku Skarżącej, organ winien poinformować ją o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i wezwać do przedłożenia decyzji w tym zakresie. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania Skarżącej świadczenia, ponieważ najpierw organ winien wyjaśnić rzeczywistą treść wniosku.

Podkreślenia wymaga, że wyrażony w niniejszym uzasadnieniu pogląd jest aktualnie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA (por. np. wyrok NSA z 26.04.2021, I OSK 2918/20, LEX nr 3168660).

Słuszne są natomiast rozważania SKO związane z wykładnią art. 17 ust. 1b uśr. Jak wynika z treści cyt. przepisu, warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 sentencji wyroku z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak słusznie powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b uśr winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (tak np. wyrok NSA z 26.04.2019 r., I OSK 8/19, LEX nr 2676639).

Reasumując, stanowisko SKO w tym zakresie, mając na uwadze powyższe rozważania, było w pełni prawidłowe.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, a w szczególności wyjaśnić, czy jedyną przeszkodą w przyznaniu Skarżącej świadczenia jest fakt, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas organ wezwie stronę do wykazania, że zawieszono prawo jej prawo do emerytury. Następnie, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

W tym stanie sprawy, z uwagi na naruszenie i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną wykładnię i stwierdzając, że doszło również do naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.