Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1925/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rejonie ul. B. pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 na okres od dnia 27 kwietnia 2007 r. do dnia 26 listopada 2008 r. Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym na okres do dnia 26 kwietnia 2007 r. Do wniosku załączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia [...] marca 2007 r., organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich, zgodnie z art. 10 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu [...] marca 2007 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. R. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się:

1/ Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2/ Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3/ opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.;

4/ opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.);

5/ pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych:

6/ szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku;

7/ statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006;

8/ pismo Komendy [...] Policji, Wydziału Ruchu Drogowego z dnia [...] września 2006 r. w sprawie podniesienia dotychczasowych limitów prędkości na niektórych ciągach komunikacyjnych [...] W.

Organ wskazał na zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki Policji zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniały 1694 wypadki drogowe, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Ponadto, jak ustalił, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają zaś istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił przy tym, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. R. pełni zaś ważną rolę w układzie komunikacyjnym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1190 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 2160 pojazdów na godzinę. Ponadto na ulicy R. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który ma wynosić 70 km/godz. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś około 3 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż skarżąca od dnia 1 maja 2002 r. do dnia 26 kwietnia 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 34,22 m2. Według niego organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który dotyczy "lokalizowania" obiektów w pasie drogowym. Skoro bowiem nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ww. ustawy. Potwierdzeniem tego, jest treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych wg którego, w decyzji "lokalizacyjnej" określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do m.in. uzyskania pozwolenia na budowę etc.

Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien więc zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to już przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Na potwierdzenie zasadności tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010. Zarzucił ponadto organowi I instancji błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż organ ten w sposób milczący wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego w odległości 3 m od jezdni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazał, że pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych (do jakich zalicza się również przedmiotowy obiekt reklamowy), jest możliwe tylko wtedy, gdy obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, przy czy stwierdzenie istnienia choćby jednej z przeszkód powinno skutkować brakiem zgody zarządcy drogi na dalsze pozostawanie obiektu w pasie drogowym. Mimo więc, że organ I instancji skupił się nad oceną istnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 ww. ustawy to zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, iż zasadniczą przesłanką odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej było uznanie, że stanowiący jej własność obiekt reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw do udzielenia zezwolenia w niniejszej sprawie na zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazując, że zezwolenie takie może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa natomiast ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Lokalizowanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową w pasie drogowym stanowi bowiem wyjątek od zasady i musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Decyzja w przedmiocie zgody na taką lokalizacje leży w sferze uznania administracyjnego, co oznacza, że zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody nawet wtedy, gdy dany obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników tej drogi. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 36/98, a także na przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Za niezasadny organ odwoławczy uznał w związku z tym zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej A. S.A. zarzucił organowi naruszenie :

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe;

3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację, którą pełnomocnik skarżącej przedstawił już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W., iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji faktycznie nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz, czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Zarzucił też, że decyzje organów obu instancji są wadliwe z punktu widzenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja organu II instancji nie odnosi się w ogóle do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ II instancji nie rozróżnia sytuacji gdy wydawana jest decyzja uznaniowa na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, od sytuacji gdy wydawana jest decyzja zawiązana w oparciu o art. 38 ust. 1 tej ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 tej ustawy, to decyzje organów obu instancji są również wadliwe z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Organy powołują się bowiem na ten sam materiał dowodowy we wszystkich decyzjach odmownych wydawanych w 2007 r. w różnych sprawach.

Na poparcie zasadności swoich zarzutów pełnomocnik skarżącej powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 889/06 oraz z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1768/99. Zarzucił ponadto, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zakwestionował też wartość dowodową opinii mgr inż. [...] podnosząc, iż opinia ta została sporządzona faktycznie na zamówienie organu I instancji i przy aktywnym udziale jego pracowników. Organ I instancji pominął natomiast całkowicie jako dowód w sprawie decyzje administracyjne wydawane w latach 2001-2006, które świadczą o tym, że spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż nie przeprowadzał w toku postępowania odwoławczego żadnych nowych dowodów opierając swe rozstrzygnięcie na materiale zebranym i przekazanym przez organ I instancji, wobec czego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony. Nawet gdyby jednak przyjąć, że organ odwoławczy uchybił temu przepisowi, to brak podstaw do uznania, że uchybienie to w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej – ul. R. w rej. ul. B.) na kolejny okres od 27 kwietnia 2007 r. do 26 listopada 2008 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna zaś nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia 5 marca 2007 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą w odwołaniu oraz w skardze, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. R. w rej ul. B. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. R. w rejonie ul. B. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest w związku z tym stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych wyżej przepisów prawa.

Nie jest w związku z tym trafny zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Skarżąca nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty wobec znajdującej się w aktach opinii [...], do której organ odwoływał się w swojej decyzji.

Oceniając wpływ opinii [...] na treść decyzji należy mieć na względzie, że istotą reklamy jest skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu, równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi więc wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest zaś przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd.

W sprawie niniejszej w istocie rzeczy treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy, w konkretnym miejscu, w odległości 3 m od krawędzi ruchliwej jezdni ul. [...] w rej. ul. [...] - jest szczególnie uzasadnione.

Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

Jak wskazano wyżej, strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem skarżącej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Przed wydaniem decyzji w I instancji organ pouczył stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ II instancji oparł natomiast swoje rozstrzygniecie na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym i nie przeprowadzał w sprawie żadnych dodatkowych dowodów.

Dostrzegając wprawdzie pewną wadliwość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd stwierdził, że w ostatecznej ocenie decyzja ta odpowiada jednak prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.