Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 176/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku Wójt Gminy [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018. p. 994 z późn. zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2017 poz. 59 z późn. zm.) uchylił z dniem [...] listopada 2018 roku zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...] D. Z.

z zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu zarządzenia podnosił co następuje:

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2017 poz. 59 z późn. zm. dalej jako prawo oświatowe) aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie konieczne jest zajście "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Skoro w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 prawo oświatowe przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe — bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela — dyrektora szkoły. Organ w swym zarządzeniu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że z uwagi na uchybienia

i zaniedbania wskazane w motywach decyzji zachowanie dyrektor D. Z. nosi cechy rażącego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły, stwarza realne zagrożenie destabilizacji funkcjonowania szkoły. Dalsze pełnienie tej funkcji zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym oraz organizacyjnym. Organ zatem ograniczył się jedynie do wyżej zacytowanej konkluzji, nie uzasadniając w szczegółach swojego stanowiska. Wskazując uchybienia, powinien również odnieść się do tego, jakie zagrożenia zaniedbania te powodują, czy faktycznie spowodowały destabilizację w funkcjonowaniu placówki.

Podnieść również należy fakt, że okoliczności przedstawiane przez organ prowadzący (chociażby brak podejmowania konstruktywnej współpracy z organem prowadzącym, zagęszczenie dzieci w jednym z oddziałów, brak współpracy w zakresie pozyskiwania środków unijnych, wykazanie w arkuszu organizacyjnym dwóch osób nie będących nauczycielami szkoły, chaos w prowadzonej dokumentacji świetlicy, czy chociażby inicjowanie postępowań sądowych) nie mają charakteru nagłego, a to również stanowi przesłankę do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w myśl przepisu 66 ust. 2 omawianej ustawy. Reasumując organ prowadzący nie wykazał takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora pełnionej przez dyrektor D. Z.. Nie doszło bowiem do destabilizacji w wykonywaniu żadnej z podstawowych funkcji szkoły. Ponadto, nawet gdyby się przyjąć, że w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych mu przez organ prowadzący, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 prawo oświatowe (stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach — por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, dostępny w CBOIS).

Z uwagi na powyższe okoliczności konieczne było uchylenie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J. D. Z. z zajmowanego stanowiska.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2018 roku – [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn.zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w J. z zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu podnosił, że Wójt Gminy [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 poz. 996 z późn. zm.) uchylił zarządzenie Wójta Gminy [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno—Przedszkolnego w [...] z zajmowanego stanowiska, które zostało podjęte [...] czerwca 2018 r.

Zarządzenie nr [...] wpłynęło do organu nadzoru w dniu 10 grudnia 2018 r.

Zdaniem organu nadzoru, badane zarządzenie narusza w sposób istotny porządek prawny.

Aktem tym Wójt uchylił — ze skutkiem prawnym na dzień wydania aktu — zarządzenie

o odwołaniu dyrektora, wydane przez wójta urzędującego w poprzedniej kadencji. Należy w tym miejscu podnieść, że po wydaniu — w miesiącu czerwcu - zarządzenia

o odwołaniu dyrektora, Wójt urzędujący w poprzedniej kadencji wydał następne zarządzenia dotyczące obsady stanowiska w szkole, a mianowicie ogłosił konkurs na stanowisko, rozstrzygnął konkurs i powołał nowego dyrektora wyłonionego w ramach konkursu. W obrocie prawnym pozostają zatem:

1) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie

powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...],

2) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w sprawie

ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w [...].

3) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko

dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...].

4) zarządzenie nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie

powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w J..

W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania (lojalności) i związana z nią zasada pewności prawa. Ze wskazanych zasad wyprowadza się zasady drugiego stopnia: ochrony praw słusznie nabytych, interesów w toku, zapewnienia bezpieczeństwa prawnego a także zakaz retroakcji. Działanie Wójta i ocenę badanego zarządzenia należy odnieść do wskazanych wyżej reguł.

Wójt Gminy [...] uchylił zarządzenie swojego poprzednika uzasadniając, że zarządzenie w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego

w J. z zajmowanego stanowiska było sprzeczne z prawem. Badane zarządzenie wójta weszło w życie z dniem podpisania tj. z dniem 23 listopada 2018 r. Jak wskazano wyżej, nie może ono wywołać i nie wywołuje skutku wstecznego. Zatem, wydane po dniu [...] czerwca 2018 r. akty, dotyczące obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły, pozostają w mocy.

W efekcie, zarządzenie nr [...] spowodowało nieład prawny, poprzez istotne naruszenia zasad rangi konstytucyjnej. Co więcej, nie sposób dopatrzeć się celu wydania badanego zarządzenia.

Wskazać należy, że zarządzenie nie spowodowało automatycznie powrotu poprzedniej dyrektorki do pracy, choćby ze względu na istnienie w obrocie prawnym zarządzeń odnoszących się do obsady stanowiska dyrektora. Ponadto, ze skargi poprzedniej dyrektorki na zarządzenie wójta gminy z [...] czerwca 2018 r. o odwołaniu

z zajmowanego stanowiska toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym -

w sprawie VIII SA/Wa 564/18 nie zapadło żadne orzeczenie. Również dlatego Wójt nie może podejmować działań i ferować opinii o niezgodności z prawem aktu, gdy sprawa jest badana przez Sąd.

Nie wiadomo również nic organowi nadzoru, aby odwołana [...] czerwca 2018 r. poprzednia dyrektor posiadała prawomocny wyrok sądu pracy o przywróceniu do pracy.

Nowa dyrektor szkoły wybrana w postępowaniu konkursowym dalej sprawuje swoją funkcję i nie została odwołana przez wójta gminy.

W omawianej sprawie, w ocenie organu nadzoru uchylenie przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] czerwca 2018 roku przez Wójta Gminy nie spowodowało zaistnienia jakichkolwiek skutków prawnych i jest w gruncie rzeczy bezprzedmiotowe. Zarządzenie narusza w sposób oczywisty wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę państwa prawnego, a w szczególności zasadę bezpieczeństwa prawnego i nie działania prawa wstecz.

Zatem: ocena legalności zarządzenia z dnia [...] czerwca 2018 r. nie należy do Wójta, ponieważ sprawę bada sąd. Skarga skierowana do sądu nie została wycofana.

O przywróceniu na poprzednio zajmowane stanowisko zadecydować może tylko sąd pracy, przy czym praktyka sądowa wskazuje na nieprzywracanie na zajmowane uprzednio stanowisko, lecz ograniczenie orzeczenia do zasądzenia odszkodowania. Nowa dyrektor szkoły została wybrana w drodze konkursu, którego skuteczności nie może przekreślić jednostronne działanie Wójta. Wreszcie — omówione wyżej działania Wójta w sferze wywołanych skutków są rażąco sprzeczne z obowiązkami organu wykonawczego, odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2018 r. narusza prawo w sposób istotny, co uzasadniastwierdzenie nieważności zarządzenia.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.g.s.) oraz art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2018 roku w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w J. z zajmowanego stanowiska. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. skarżący rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucała :

1. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] jest sprzeczne z prawem, a nadto z uwagi na brak uzasadnienia prawnego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został tym zarządzeniem naruszony,

2. naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie określonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a oparcie się wyłącznie na podstawowych zasadach konstytucyjnych jako stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia nie jest skonkretyzowaniem naruszenia, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w przepisach administracyjnych.

W związku z powyższym skarżący:

1. z uwagi na zasadność wniesionej skargi w pierwszej kolejności wnosił

o uwzględnienie skargi przez Wojewodę [...] w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wnosił o niezwłoczne przekazanie skarg do sądu administracyjnego.

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz lit. c) p.p.s.a. wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi podnosił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2018 roku Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 roku w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2018 roku

w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno — Przedszkolnego w J.

z zajmowanego stanowiska.

Wskazywał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie lakonicznie odniesiono się do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, powołując się w tym zakresie jedynie na przepisy konstytucyjne, bez jakiejkolwiek konkretyzacji naruszenia prawa materialnego rzekomo stwierdzonego przez Wojewodę. W jakikolwiek sposób zdaniem skarżącej Gminy nie wykazano, by wydane przez Wójta Gminy J. zarządzenie [...] będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego było sprzeczne z prawem.

Należy w pierwszej kolejności przytoczyć argumenty wskazujące na zasadność

i prawidłowość wydanego zarządzenia [...], a tym samym wskazujące na niewłaściwość wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzorczy.

Wydane pierwotnie zarządzenie nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego

z zajmowanego stanowiska zostało wydane w sposób sprzeczny z prawem

i naruszający obowiązujące przepisy, a tym samym należało je uchylić. Organ powołał się na brzmienie art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe, mimo, że przesłanki tam wskazane nie zaistniały.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo oświatowe, aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione przypadki. Zgodnie z prawidłową wykładnią brzmienia tegoż przepisu nie jest możliwym odwołanie dyrektora w przypadkach normalnych, zwyczajnych, a koniecznym jest oparcie się na podstawach nadzwyczajnych uzasadniających odwołanie. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] wskazano jedynie, że uchybienia i naruszenia ze strony dyrektora placówki noszą znamiona ciężkiego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły i stwarzają realnie niebezpieczeństwo destabilizacji sytuacji szkolnej. W ocenie organu wydającego zarządzenie, zachowanie dyrektora zagraża interesowi publicznemu, powodując destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym, a nadto organizacyjnym. Tak lakoniczne brzmienie uzasadnienia nie przedstawia realnych zagrożeń, a jest jedynie ogólnym i uniwersalnym określeniem nieprawidłowości, nieodpowiadającym stanowi faktycznemu.

Abstrahując od powyższego, należało podkreślić, że przedstawione w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy [...] uchybienia są uchybieniami typowymi, nie mającymi charakteru nagłego. Nagłość zaistnienia naruszeń należy także do przesłanek odwołania dyrektora placówki bez wypowiedzenia w myśl przepisu art. 66 ust. 2 ustawy prawo oświatowe, a w przedmiotowej sprawie o takiej nagłości mówić nie można było. Mając powyższe na uwadze, brak jest możliwości stwierdzenia, że organ wydając zarządzenie nr [...] miał ku temu podstawy, bowiem nie istniały przesłanki uzasadniające konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora placówki przez dyrektor D. Z.. Nie doszło bowiem wskutek jej zachowania do destabilizacji w wykonywaniu żadnej z podstawowych funkcji szkoły. Ponadto, co istotne, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszeń zarzuconych jej przez organ w trakcie wykonywania przez nią obowiązków, to nie sposób stwierdzić, że uchybienia te — wszystkie łącznie czy którekolwiek z nich z osobna — stanowią przypadek szczególnie uzasadniony zgodnie z brzmieniem art. 66 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (stanowisko NSA jest w tej kwestii jednolite i konsekwentne - por. wyrok NSA z 7 maja 2015 roku, I OSK 2987/14, CBOIS).

Należy podkreślić, że na przestrzeni lat zostały ugruntowane w orzecznictwie argumenty odnoszące się do szczególności i nadzwyczajności zastosowania instytucji odwołania dyrektora placówki bez wypowiedzenia. Zauważyć trzeba, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu terytorialnego podlegająca ochronie sądowej, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w przypadku podejmowania aktu o odwołaniu u dyrektora z jego funkcji, ograniczona została regulacją zawartą w art. 66 ustawy prawo oświatowe. W tym miejscu zauważyć trzeba, że przywołany przepis art. 66 ust. 1 pkt. 2 prawa oświatowego ma tożsame brzmienie

z przepisem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594, z późn. zm.), uchylonym przez art.15 pkt. 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Wobec tego, w orzecznictwie sądów istnieje pogląd, że stanowisko orzecznictwa i judykatury odnoszące się do omawianej kwestii, regulowanej obecnie przez art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, zachowało pełną aktualność. Dokonując interpretacji tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 (OSNP 1997/19/369) wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione w art. 38 u.s.o. Przepis ten stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli i musi być traktowany ze szczególną uwagą zarówno przez organy decydujące, nadzorujące lub sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te rzeczywiście funkcjonowały w praktyce. Nie każde zatem uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły.

Powoływany jako podstawa zarządzenia nr [...] (uchylonego zarządzeniem nr [...]) art. 66 ust. 2 ustawy prawo oświatowe zawęża on pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub

z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Chodzi

o działanie lub zaniechanie o charakterze wykraczającym poza działanie rutynowe czy też codzienne, mające charakter niedopełnienia obowiązków |lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela dyrektora szkoły, które powoduje destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem

dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Jeszcze inne określenie omawianej przesłanki odwołania w orzecznictwie wskazuje na

to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego; subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające (zob. Pilich Mateusz (red.), Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Opublikowano: WKP 2018).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze,

a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu (wyrok SN z dnia 19.02.1997, III RN 3/97).

W innym wyroku myśl tę Sąd Najwyższy ujął w sposób szczególnie dobitny: "Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten — jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli — musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych

w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce" (zob. wyrok SN z 9.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004/21, poz. 371).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty i jednolite stanowisko doktryny i orzecznictwa, koniecznym i uzasadnionym było wydanie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] uchylającego zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w J. w osobie D. Z. z zajmowanego stanowiska jako niemożliwego do zaakceptowania w obrocie prawnym.

Tym samym, trudno jest w ocenie skarżącego zaakceptować treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wydanego przez Wójta Gminy [...] zarządzenia nr [...]. Twierdzenia Wojewody [...] dotyczące faktu sprzeczności zarządzenia z prawem nie mogą się ostać jako twierdzenia gołosłowne i oparte wyłącznie o ogólne wywody dotyczące m.in. naruszenia zasady nie retroakcji czy pewności prawa. Trudno zgodzić się z poglądami prezentowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym, skoro sam ustawodawca w szeregu przepisów daje poszczególnym organom takie uprawnienia, by wyeliminować z obrotu prawnego decyzje czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, które są sprzeczne z prawem.

Wobec tego należy podkreślić, że Wójt Gminy J. dopatrując się nieprawidłowości w wydanych uprzednio zarządzeniach podjął jedyne właściwe kroki mające na celu doprowadzenie sytuacji do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie

zarządzeń to prawo naruszających. W konsekwencji wydane rozstrzygniecie nadzorcze

narusza przepisy art. 91 ust 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Wojewoda [...] podstawę swojego rozstrzygnięcia nadzorczego upatruje wyłącznie w przepisach konstytucyjnych, nie przenosząc ich w jakikolwiek sposób na grunt przepisów administracyjnych. Brak jest w wydanym rozstrzygnięciu jakiegokolwiek rzeczowego i szczegółowego uzasadnienia prawnego wskazującego, który konkretnie przepis prawa został tym zarządzeniem nr [...] przez Wójta Gminy [...] naruszony.

Jednocześnie brak prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego narusza podstawowy przepis postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] nie wskazał w swoich wywodach określonych konkretnych naruszeń z przepisów prawa materialnego, przy czym należy podkreślić, że wywód

w zakresie danego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu. Oparcie się wyłącznie na podstawowych zasadach konstytucyjnych jako stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia nie jest skonkretyzowaniem naruszenia i nie powinien stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego brak jest przesłanek do uznania, że wydane zarządzenie [...] jest sprzeczne z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności. Tym samym prawidłowym zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 roku, nr 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Przepis art. 91 ust.1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości uchwał

i zarządzeń przedkładanych organom nadzoru – nieistotnych naruszeń prawa

i naruszeń i charakterze kwalifikowanym. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Nie ma sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygniecie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się swobodnego uznania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 roku, syg. akt I OSK 1287/06, LEX nr 320891).

W niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] wójta Gminy J. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] tego organu z dnia [...] czerwca 2018 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu – Szkolno – Przedszkolnego w J.. Organ nadzoru wskazywał, że po wydaniu tegoż zarządzenia zostały wydane związane z obsadą stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nowe zarządzenia i ostatecznie po przeprowadzeniu procedury konkursowej zarządzeniem nr [...] wójt Gminy [...] powierzył nowej osobie stanowisko dyrektora tej placówki. Zdaniem organu nadzoru zarządzenie nr [...] w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] nie mogło wywołać skutku wstecznego.

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi nadzoru, iż wydane w dniu [...] listopada 2018 roku zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] uchylające jego wcześniejsze zarządzenie nr [...] z [...] czerwca 2018 roku w sposób istotny naruszyło prawo i zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną. Akt stwierdzający nieważność innego aktu uchyla wszelkie skutki prawne. W świetle przepisu art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc uchylenie uchwały lub zarządzenia kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejściu w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały lub zarządzenia możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę lub zarządzenia pozbawić skutków prawnych ex tunc.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż stanowisko organu gminy, iż uchylając swoje wcześniejsze zarządzenie z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] przywrócił stan prawny sprzed tej daty i D. Z. powróciła na stanowisko dyrektora placówki, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Należy również zauważyć, iż organ gminy w ogóle nie wziął pod uwagę, iż odwołana z funkcji dyrektora D. Z. złożyła skargę na przedmiotowe zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc procedura oceny legalności zarządzenia nr [...] nie została zakończona. W dniu 13 marca 2019 roku WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie VIII SA/Wa 564/18 oddalił skargę D. Z. (wyrok nieprawomocny). Uchylenie zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 2018 roku przez organ kolejnym zarządzeniem nr [...], nie mogło odnieść skutku prawnego i pozostawało w sprzeczności z procedurą wynikającą z art. 91 i art. 93 u.s.g., co stanowi istotne uchybienie prawa i faktycznie wprowadza sytuację niejasności prawnej co do osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły. Organ nie miał kompetencji aby zarządzeniem z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] roku ponownie dokonywać oceny czy zaistniały podstawy do zastosowania wobec dyrektora D. Z. do jej odwołania w trybie art. 66 ust.2 ustawy prawo oświatowe.

Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż organ nadzoru nie wskazuje przepisu materialnoprawnego, który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Organ nadzoru wskazuje zarówno na przepis art. 2 Konstytucji RP, jak podnosi, iż zarządzenie organu nie wywołało skutków z mocą wsteczną czym odwołuje się do przepisów art. 91 i art. 93 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych – art. 107 § 3 k.p.a., to należy zauważyć, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust.5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazane w zarzutach skargi przepisy znajdują zastosowanie jedynie odpowiednio. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi zarządzenia organu gminy, a nie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku, II GSK 654/17, LEX nr 2323177). Z tego też powodu podniesione zarzuty w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych (art. 107 § 3 k.p.a.) nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie orzeczenia nadzorczego zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawna i pozwala na rekonstrukcje normy prawnej, w której doszło do naruszenia. W ocenie Sądu w toku postępowania nadzorczego nie doszło do ograniczenia uprawnień organu samorządu terytorialnego, należy zauważyć, iż organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od daty doręczenia zarządzenia). W ocenie Sądu w toku prowadzenia postępowania nadzorczego nie doszło do istotnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.