Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 540/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 514/11 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 514/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...]

w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 4 września 2009 r. J. K., reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonych w Rzeszowie nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1966 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 1978 r., sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu na rzecz J. K. nieruchomości położonych w Rzeszowie oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0106 ha i nr [...] o pow. 0,0401 ha położonych w obr. 207 Rzeszów-Śródmieście, stanowiących własność osób fizycznych – odpowiadających części dawnej pgr [...] gm. kat. Rzeszów, której własność Skarb Państwa nabył na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie ww. nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87 ze zm.). W ocenie Prezydenta, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Z tego powodu zasadnym jest umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo organ podniósł, że roszczenie o zwrot nieruchomości nabytych na podstawie ww. dekretu jest roszczeniem o charakterze cywilnym i winno być dochodzone przed sądami powszechnymi.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie w całości, ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Odwołująca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W jej ocenie, roszczenie o zwrot przedmiotowych nieruchomości w pełni zasługuje na uwzględnienie. Wskazała, że od początku lat dziewięćdziesiątych stara się o zwrot nieruchomości, ewentualnie o odszkodowanie, a przepisy wówczas obowiązujące dawały pełne podstawy do uznania jej roszczeń za zasadne.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] września 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stanowisko organu I instancji o niedopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich uznał za prawidłowe. Wskazał na brak przepisu w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Brak roszczenia oznacza, że takie postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, co też uczynił organ I instancji.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przyczyny, dla których dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o zwrot na rzecz skarżącej wyżej wymienionych nieruchomości jest bezprzedmiotowe, podczas gdy prawidłowa interpretacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przeczy tej tezie, a tym samym stanowi podstawę do uwzględnienia roszczenia skarżącej. Nadto zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do faktu, że skarżąca od początku lat dziewięćdziesiątych ubiega się o zwrot nieruchomości przez nią odziedziczonych. Podniosła także zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. przez uznanie, że cywilny charakter przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów tej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. uczestnik postępowania M. M. – reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wskazał, że w zaistniałym stanie prawnym brak jest podstaw do żądania przez skarżącą zwrotu nieruchomości, a stanowisko orzekających w sprawie organów jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie jest zasadna i skargę oddalił.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny

i bezspornym jest, że J. K. – jako spadkobierczyni poprzednich właścicieli wystąpiła o zwrot nieruchomości położonych w Rzeszowie nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie z dnia [...] października 1966 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 1978 r., sygn. akt [...]. Objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości aktualnie odpowiadają nieruchomościom położonym w obr. 207 Rzeszów – Śródmieście oznaczonym jako działki [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz część działki nr [...]. Z kolei działki [...], nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...] stanowią własność gminy Miasto Rzeszów, wobec czego Prezydent Miasta Rzeszowa wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o wyłącznie go od załatwienia sprawy w tym zakresie oraz wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy o zwrot ww. działek. W pozostałym zakresie (tj. w części dotyczącej zwrotu działek aktualnie oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] – stanowiących własność osób fizycznych) wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa.

WSA w Rzeszowie stwierdził, że wedle akt administracyjnych nieruchomość oznaczona obecnie jako działki nr [...] oraz [...] przejęta została na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepis art. 34 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie Wydział Cywilny z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...]. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, że nieruchomość ta stanowiła majątek opuszczony przez właściciela w związku z wojną 1939-1945, a właściciel nie zgłosił swych roszczeń do dnia 31 grudnia 1955 r. zarówno w trybie postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że instytucja prawna tzw. "przemilczenia" przewidziana w art. 34 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. była sposobem nabycia prawa na skutek upływu czasu i miała na celu likwidację stanu polegającego na tym, że właściciel nie wykazywał z jakichkolwiek przyczyn zainteresowania swoją rzeczą. Organem uprawnionym do orzekania w powyższym przedmiocie był sąd powszechny, albowiem sprawa taka miała charakter cywilny, a nie administracyjny i wywoływała skutki w sferze uprawnień cywilnoprawnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2008 r., sygn. II SA/Gd 798/07).

Jednocześnie, jak zauważył dalej Sąd I instancji, powyższe stanowisko znajduje także oparcie w uchwale Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1956 r. z uzupełnieniem wprowadzonym uchwałą Całej Izby Cywilnej z dnia 26 października 1956 r. I CO 9/56 (OSN 1957, z. 1, poz. 1), w której wskazano, że nabycie własności w trybie art. 34 dekretu jest następstwem tzw. "przemilczenia", które polega na nabyciu własności ex lege (z mocy prawa) na skutek tego, że uprawniony nie wykonuje swojego prawa przez czas określony w ustawie.

Oznacza to, że postanowienie Sądu Powiatowego w Rzeszowie Wydział Cywilny z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...], dotyczące nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, zostało wydane w oparciu o obowiązująca wówczas podstawę prawną i przez organ do tego uprawniony (tj. sąd powszechny).

Natomiast obecnie zasady ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej części uzasadnienia Sąd I instancji dokonał wykładni art. 136 i nast. u.g.n., a także przepisu art. 216 tej ustawy. I tak, jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 136 i nast. u.g.n., postępowanie o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 ustawy.

Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa natomiast przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo wskazały, że art. 216 u.g.n. nie przewiduje dopuszczalności prowadzenia takiego postępowania w stosunku do nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, na mocy którego przechodziły grunty na własność Skarbu Państwa.

WSA w Rzeszowie dokonując oceny legalności rozstrzygnięć organów odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09 (publ. baza: www.cbois.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że skoro wśród wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych brak jest dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a dekret ten stanowił podstawę prawną postanowienia Sądu Powiatowego w Rzeszowie Wydział Cywilny z dnia [...] października 1958 r., sygn. akt [...], to niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości w tym właśnie trybie. Wszelkich zaś roszczeń związanych z nieruchomością przejętą w trybie wskazanego dekretu byli właściciele (spadkobiercy) mogą dochodzić na drodze cywilnej. W dalszej konsekwencji z uwagi na brak przepisu prawa materialnego umożliwiającego organowi orzekanie co do istoty sprawy, postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też zasadnie uczyniły organy w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do prawidłowości zastosowania tego przepisu Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku procesowego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W rozpoznanej sprawie był to brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Sąd I instancji za niezasadny uznał także podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. dotyczący wydania przez właściwy organ decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. W tej kwestii Sąd przypomniał bowiem, że w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienia stron z dnia 30 września 2009 r. o toczącym się z wniosku J. K. postępowaniu w sprawie o zwrot nieruchomości, zawierające informację, że wniosek dotyczący ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa został wydzielony do odrębnego postępowania i jest prowadzony pod sygn[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie. Wystąpiła również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter cywilny przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów tejże ustawy.

Sformułowała również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Rzeszowie skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego, mimo rażącego naruszenia przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez błędne pominięcie okoliczności, że fakt ubiegania się przez skarżącą od początku lat dziewięćdziesiątych o zwrot odziedziczonych przez nią nieruchomości nie stanowi podstawy do rozpoznania jej wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autorka, podniosła, iż organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania tylko w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., tzn. tylko wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę pełnomocnik zaznaczyła, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś elementu stosunku materialnoprawnego, który to brak uniemożliwia załatwienie sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast w niniejszej sprawie sam fakt, że skarżąca ubiega się od 1992 r. o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa, a odziedziczonych przez nią, daje, wbrew twierdzeniom organów i Sądu, pełne podstawy do uznania jej roszczenia.

Wedle skarżącej kasacyjnie, prawidłowa interpretacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przeczy tezie o bezprzedmiotowości postępowania, a zaskarżone decyzje zostały wydane nie tylko z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., ale również z naruszeniem art. 61 § 3 k.p.a., ponieważ zarówno Prezydent, jak też Wojewoda nie ustosunkowali się do podniesionej przez skarżącą okoliczności ubiegania się o zwrot opisanych nieruchomości już od początku lat dziewięćdziesiątych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. Miziołek, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, wskazał, że skarga zawiera wadliwe podstawy procesowe, ponieważ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem naruszenia procedury, czy też normy prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. pełnomocnik uczestnika stwierdził, że przepis ten nie rozszerza zakresu stosowania tej ustawy do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na mocy cytowanego dekretu z dnia 8 marca 1946 r., a przepis art. 216 u.g.n., który rozszerza zakres zastosowania ustawy, w swym zamkniętym katalogu ustaw nie wymienia przywołanego dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tym samym oznacza to, że sprawa zwrotu nieruchomości objętej działaniem przepisów dekretu pozostaje sprawą cywilną w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego i podlega kognicji sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd NSA ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie skargę kasacyjną oparła na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W tej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności, trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego polegał, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie rozwinęła w uzasadnieniu skargi, wiążąc powyższe naruszenie przepisu procedury sądowoadministracyjnej z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 61 § 3 i art. 105 § 1.

Zarzut ten jest niezasadny. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

I tak, jak słusznie zauważył WSA w Rzeszowie, w postępowaniu istniały podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, iż w sprawie bezspornym jest, że J. K. we wniosku wszczynającym postępowanie, w zakresie nie wyłączonym do odrębnego postępowania, zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa z żądaniem zwrotu opisanych powyżej nieruchomości położonych w Rzeszowie, które stanowiły własność jej poprzedników prawnych, a których własność przeszła następnie na Skarb Państwa w związku z przepisem art. 34 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i na podstawie wydanych w jego oparciu postanowień Sądu Powiatowego i Rejonowego w Rzeszowie.

To z kolei oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte tym właśnie wnioskiem i w tym właśnie przedmiocie. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie postawiony zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, tym bardziej, iż autorka skargi kasacyjnej zarzut ten uzasadniła w istocie okolicznością nieodniesienia się przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, do kwestii bezskutecznego ubiegania się przez skarżąca o zwrot wskazanych nieruchomości od początku lat dziewięćdziesiątych.

Z kolei, zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie taki przepisami były przepisy art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przywołany już przepis art. 34 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.

Postępowanie o zwrot nieruchomości zostało przez orzekające w sprawie organy umorzone, ponieważ nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ust. 1 lit. a dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, tj. w drodze przedawnienia (zasiedzenia). W tej sprawie nie mógł mieć zatem zastosowanie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 136 i następnymi ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie administracyjne o zwrot może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Stwierdzenie przejścia własności na Skarb Państwa jako mienia opuszczonego zostało dokonane natomiast postanowieniami sądowym wydanymi w 1958 i 1966 roku. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przypadki, w których przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1602/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenie.nsa.gov.pl).

Wśród wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych brak jest dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, który został powołany w wyżej opisanych postanowieniach Sądu Powiatowego w Rzeszowie. Wobec takiego stanu rzeczy, prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż zarówno Prezydent Miasta Rzeszowa, jak też Wojewoda Podkarpacki prawidłowo zastosowali przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie można było żądać zwrotu tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi zatem na brak przepisu prawa materialnego umożliwiającemu organom orzekanie co do istoty sprawy, postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie tej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji umarzających postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i zasadnie oddalił skargę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego to przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył powyższy przepisy uznając, że charakter cywilny przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca kasacyjnie zdaje się jednak nie dostrzegać, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ przepisu tego nie stosował. Jak wynika z treści tego przepisu dotyczy on kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, czyli tego rodzaju kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.