Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 835/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Administracyjne postępowanie
Koszty sądowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
zwrócono wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 5 i 8, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...](słownie: [...]) zł.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. (dalej także: studium). Uchwała ta zmieniała pierwotne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., przyjęte uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

E. K. (dalej również: skarżąca; strona), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie [zmiany] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Przedmiotowa uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], nr [...], położonej w L. , obręb L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Przedmiotowa działka stanowi własność skarżącej.

W tym samym piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. strona zaskarżyła jednocześnie uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A ([...]).

Powyższe skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...], a następnie postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie studium. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. akt II OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...].

Rozdzielona skarga w przedmiocie studium została opłacona odrębnie wpisem sądowym w wysokości [...] zł.

Obydwu zaskarżonym aktom planistycznym – tak uchwale z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmie planu miejscowego, jak i uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie studium strona zarzuciła rażące naruszenie art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości". Skarżąca domagała się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktów, w zaskarżonej części.

Przedstawiając stan faktyczny, skarżąca podniosła, że:

- "jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki o numerach [...], [...], [...], arkusz mapy 2, obręb ewidencyjny L. , dla których prowadzona jest księga wieczysta numer [...]";

- przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki numer [...] o pow. [...] ha, a w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. "nieruchomość stanowiła jedną działkę";

- z zaświadczenia [Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] lipca 2019 r.] o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie - symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości ([...] ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. [...] ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową;

- w dniu [...] marca 2016 r. "Urząd Gminy T. P. wydał zaświadczenie dla nieruchomości, z którego wynika, że ówcześnie nie obowiązywał dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", a ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (zmienionej uchwałą nr [...]), "wynikało, że działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca) oraz na terenie przeznaczonym pod dolesienie"; "do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono nieruchomość (...) [skarżącej] oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje"; "z rysunku do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajduje się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie"; "około 1% powierzchni działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo";

- z uchwały Rada Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część Centrum A wynika, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym do zalesienia oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z tym, że niemal całość działki znajduje się na terenie do zalesienia;

- w toku procedury planistycznej skarżąca wykazywała aktywność zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego; po jego uchwaleniu działała w celu zmiany ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P.;

- w piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżąca wniosła uwagę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A, wskazując, że uwaga dotyczy działki o numerze [...] o pow. [...] ha i zakwestionowała ustalenia przyjęte w projekcie polegające na przeznaczeniu niemal

całej działki pod dolesienie, wnosząc jednocześnie o przeznaczenie całej jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zwiększenie procentowego udziału powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w stosunku do powierzchni przeznaczonej pod dolesienie lub wyłączenie nieruchomości z obszaru objętego tym planem;

- po uchwaleniu planu miejscowego skarżąca wniosła o zmianę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. i "przeznaczenie swojej nieruchomości, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P., w całości lub co najmniej jednej drugiej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową; w odpowiedzi urzędnik Urzędu Gminy T. P. przedstawił informacje dotyczące spodziewanego czasu dokonania przez Radę Gminy oceny aktualności studium;

- do dnia dzisiejszego nie doszło do zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla jej nieruchomości.

W następnej kolejności strona przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia zasady proporcjonalności. Powołując się na art. 8 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreśliła, że "można się domyślać, że przeznaczenie prawie całej (ponad 99%) nieruchomości pod zalesienie miało na celu zapewnienie terenów zielonych dla mieszkańców gminy zamieszkujących na zabudowanych nieruchomościach", cel ten nie może być jednak osiągnięty skoro przeznaczono na zalesienie tereny prywatne, a przy tym obecnie niezalesione i uprawiane rolniczo. Podniosła, że "choć celem skarżącej jest uzyskanie zmiany przeznaczenia nieruchomości chociażby w części, w połowie (połowa pod budownictwo, połowa na tereny zielone albo zabudowa w terenach zielonych), to (...) nie można oczekiwać, że skarżąca dolesi/zalesi swoją własność w celu udostępnienia jej jako terenu zielonego ogółowi mieszkańców", gdyż "byłoby to niezgodne z logicznym zachowaniem dobrego gospodarza". Skarżąca dodała, że zakupiła nieruchomość, aby czerpać z niej korzyści, zaś obecnie tereny jej nieruchomości są polami uprawnymi, a nie terenami zielonymi, zatem jej propozycja co do "przeznaczenia części, połowy nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, a połowy na dolesienie znacząco poprawia stosunek terenów zielonych do mieszkaniowych w relacji do stanu obecnego".

Zdaniem strony, "norma prawna w postaci przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie nie jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, nawet gdyby ten interes pojmować jako zapewnienie zieleni rekreacyjnej dla społeczności lokalnej". Stwierdziła w tym względzie, że "pomijając fakt niemożliwości osiągnięcia celu" (...) [i tak] efekty nie pozostawałyby w proporcji do ograniczeń, które dotykają skarżącą" i "bez względu na to, jaki cel przyświecał Gminie, to uchwalając przeznaczenie terenu pod zalesienie na prywatnej własności, jednocześnie obejmującej ponad 99% powierzchni tej własności, adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia nie została zachowana". Ponadto skarżąca podniosła, że "nie miała też możliwości skorzystania z żadnego mechanizmu kompensacyjnego".

Przy takiej argumentacji skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego. Powołując się na związek art. 8 k.p.a. i art. 31 Konstytucji z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca uznała, że plan miejscowy i uchwalone wcześniej studium naruszają zasadę proporcjonalności, "tym samym co do obu uchwał powinna zostać stwierdzona ich niezgodność z prawem". Skarżąca wyjaśniła również, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w uchwałach będących przedmiotem zaskarżenia, a w dniu [...] stycznia 2020 r. organ doręczył pełnomocnikowi skarżącej swoje stanowisko odmawiające uwzględniania wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ), zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu umocowania udzielił Wójt Gminy T. P.), wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ potwierdził, że przed wniesieniem skargi strona w dniu [...] listopada 2019 r. wniosła wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał, zaś Rada Gminy wezwania tego nie uwzględniła (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.).

W odpowiedzi na argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi, organ stwierdził, że zarówno plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i studium przyjęte uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. [z późniejszymi zmianami] "zostały sporządzone i uchwalone na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami i nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności czy też zasady proporcjonalności. Organ podniósł, że "brak możliwości zrealizowania przez właścicielkę nieruchomości planowanej przez nią inwestycji nie oznacza, że ustalenia planu miejscowego pozbawiają ją uprawnień związanych z prawem własności", a "rozwiązania przewidziane w planie miejscowym są skutkiem wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, a także uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagań ochrony środowiska, walorów krajobrazowych czy potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej". Zaznaczył przy tym, że celem opracowania planu miejscowego jest ustalenie zagospodarowania terenu zgodnie z polityką wyznaczoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z uwzględnieniem specyfiki danego miejsca, a nie stworzenie ram prawnych dla realizacji zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. W ocenie organu kalkulacje ekonomiczne, którymi kieruje się inwestor, w żaden sposób nie mogą być wyznacznikiem dla zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś poszanowanie prawa własności, a także zasada proporcjonalności, na której skarżąca opiera swą skargę, nie stanowią kluczowego kryterium przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, będąc tylko jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego, co wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. położona w L. działka nr [...] znajduje się na terenie zalesień oznaczonym na rysunku planu symbolem 1RL. Motywując takie przeznaczenie nieruchomości w planie, organ wskazał na to, że: 1) działka znajduje się na terenie cennym przyrodniczo i krajobrazowo (bezpośrednie sąsiedztwo lasu i pól uprawnych oraz sąsiedztwo prawnie ustanowionego Obszaru Chronionego Krajobrazu Rynny Jeziora [...] i rzeki [...]; 2) ustalenie przeznaczenia terenu jako zalesienie chroni grunty cenne przyrodniczo oraz realizuje zasadę ochrony gruntów rolnych i leśnych; 3) działka położona jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy, poza terenem zwartej jednostki osadniczej wsi L., a wprowadzenie tam zabudowy naruszy ład przestrzenny oraz walory krajobrazowej tej części wsi; 4) zgodnie z informacjami udzielonymi przez Powiatowego Konserwatora Zabytków na etapie sporządzania planu miejscowego część działki znajduje się w strefie stanowisk archeologicznych, co wskazane zostało również na rysunku zaskarżonego planu miejscowego, a "ustalone przeznaczenie jako zalesienia nie narusza zasad dziedzictwa kulturowego"; 5) dojazd do nieruchomości stanowi "droga o złych parametrach i stanie technicznym (częściowo polna)" i w sytuacji wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej konieczna byłaby również rozbudowa infrastruktury technicznej, która wymaga znacznych nakładów finansowych, przez co "analizy ekonomiczne w tym przypadku również nie przedstawiają się korzystnie"; 3) w miejscowości L. wyznaczonych jest ponad tysiąc działek budowlanych, które wciąż pozostają niezainwestowane, wobec czego aktywowanie kolejnych terenów mieszkaniowych obiektywnie było nieracjonalne.

Ponadto Rada Gminy podniosła, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego organy gminy były zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związane ustaleniami studium zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., które "wskazało dla przedmiotowej działki nr [...], obręb L., kierunek zalesienia". W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany studium organ zwrócił uwagę na treść znowelizowanego art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. W tym względzie podniósł, że przy rozstrzyganiu o kierunkach zagospodarowania przestrzennego organy gminy związane są również wynikami analiz ekonomicznych, środowiskowych czy społecznych, a z aktualnych wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w gminie T. P. wynika, że chłonność terenów wyznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższa zapotrzebowanie, co w konsekwencji uniemożliwia aktywowanie nowych terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. W ocenie organu, plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w niczym nie narusza interesu skarżącej, gdyż możliwość w sposobie władanie gruntem nie uległa zmianie w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprzed jego uchwalenia – i z całą pewnością nie doszło w tym wypadku do nadużycia władztwa planistycznego. W tym zakresie organ zaznaczył, że "przed uchwaleniem planu miejscowego, jak również obecnie" przedmiotowa działka nr [...] stanowiła grunt rolny", co potwierdza również wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym stanowi ona grunty orne RV i RVI. Wskazał również na to, że "nieruchomość nie posiadała prawa zabudowy" i argumentował, że plan miejscowy nie ogranicza ani nie uniemożliwia skarżącej korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy (art. 35 u.p.z.p.).

Rada Gminy nie zgodziła się również z twierdzeniami skarżącej co do tego, że ustalenie przeznaczenia działki nr [...], obręb L., jako teren zalesień wynikało z tego, że "mieszkańcy (właściciele działek budowlanych) chcieliby korzystać z terenów zielonych mających znajdować się na należących do (...) [niej] nieruchomości", co poprawiłoby z pewnością ich komfort życia w tej okolicy. Rada podkreśliła, że zalesienia zaprojektowane na przedmiotowej nieruchomości, będące alternatywą do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jako gruntu rolnego, "nie zostały ustanowione w kategorii terenów publicznych i plan miejscowy nie stanowi o ogólnodostępności [tych] terenów", a nieruchomość pozostaje nadal prywatną własnością skarżącej.

Końcowo Rada zauważyła, że w toku sporządzania i uchwalania planu miejscowego organy gminy nie naruszyły przysługującego im władztwa planistycznego, a "pomimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia działki nr [...], obręb L., jako terenu zalesień, bądź użytkowania go w sposób dotychczasowy (rolniczy), nie doszło do naruszenia istoty tego prawa". Zdaniem Rady, ograniczenie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia organów planistycznych gminy do "kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] listopada 2020 r, strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r., wniesionym do sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] po wyżej wspomnianym rozdzieleniu skarg, Rada Gminy podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i podtrzymał swoje twierdzenia zawarte w skardze. Ponadto odniósł się do stanowiska organu, przedstawiając argumenty przeciwne i skupiając się na kwestiach dotyczących uchwalenia planu miejscowego z naruszeniem zasad jego sporządzania. Pełnomocnik został poinformowany o braku podstaw do skierowania sprawy na rozprawę (zarządzenie Przewodniczącego z dnia [...] stycznia 2021 r.). Dalsza argumentacja pełnomocnika strony co do potencjalnej, możliwej zmiany planu miejscowego, zgodnej ze stanowiskiem skarżącej, została przedstawione w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądowe do wskazania naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zmiany studium, pełnomocnik strony podtrzymał tezę o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo podniósł, że interes prawny strony uzasadnia żądanie takiego ukształtowania ładu przestrzennego, aby zgodnie z zasadą proporcjonalności nieruchomość skarżącej została przeznaczona chociażby częściowo na budownictwo mieszkaniowe, a nie na tereny zalesione w proporcji 99% tej nieruchomości. Wypowiadając się co do sposobu korzystania z nieruchomości, pełnomocnik potwierdził, że podobnie jak obecnie, również przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość była użytkowana jako rolna. Poza tym wyjaśnił, że już w 1999 r. istniało studium, które zakładało przeznaczenie działki skarżącej na zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną, a następnie podjęto zaskarżoną uchwałę wprowadzającą obszar zalesień i strefę archeologiczną. Dodał, że Rada Gminy w uchwale z dnia [...] grudnia 2020 r. przyjęła studium, które "zakłada dla nieruchomości objętej skargą tereny użytków leśnych – zielony pierścień metropolii poznańskiej + strefę archeologiczną". W ocenie pełnomocnika postanowienia tego ostatniego studium potwierdzają tylko zasadność zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności i tworzenia zielonych terenów użyteczności publicznej kosztem strony skarżącej, bez jednoczesnej możliwości wykorzystania walorów nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Pełnomocnik argumentował że istotną okolicznością dotyczącą nieruchomości skarżącej jest to, że grunty, jakie się na nią składają, są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanową grunty [rolne] klasy V i VI, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę. Na koniec pełnomocnik podniósł, że "wyłączenie terenu przedmiotowej działki z obszaru objętego procesem planistycznym prowadziłoby do możliwości podjęcia procedury odrolnienia nieruchomości", a tymczasem gmina zwiększa obszar terenów zielonych kosztem skarżącej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, "przy czym szereg swoich terenów gmina przeznacza pod zabudowę i sprzedaje je inwestorom".

W wykonaniu wezwania sądowego, Rada Gminy przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. przekazała tutejszemu Sądowi kompletne akta postępowania planistycznego, w wyniku którego została podjęta zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wyjaśnił, że uchwała nr [...] zmieniała studium tylko fragmentarycznie i zmiana ta nie dotyczyła terenu przedmiotowej działki nr [...] w L. . Poza tym dołączył do akt sprawy wypis i wyrys z zaskarżonego studium (przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) z naniesionym położeniem działki nr [...], a także wypis i wyrys z wcześniej obowiązującego studium, tj. sprzed podjęcia uchwały nr [...], z naniesionym położeniem przedmiotowej działki (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Organ przedstawił także informację dotyczącą zmiany kierunku zagospodarowania dla terenu obejmującego działkę nr [...] (ark. mapy [...], obręb L.) w następujący sposób:

- sprzed uchwalenia studium z dnia [...] czerwca 2011 r. – dolesienia,

- po uchwaleniu tego studium (uchwała nr [...]) – zalesienia,

- po zmianie studium (uchwała nr [...]) – fragmentaryczna zmiana, która nie dotyczy przedmiotowego terenu, a zatem nadal zalesienia,

- po uchwaleniu studium przyjętego uchwałą nr XXXIII[/553/2020] z dnia [...] grudnia 2020 r. – teren lasów (w tym dolesienia).

W wyniku wykonania kolejnego wezwania sądowego, Rada Gminy przy piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. przedłożyła urzędowo poświadczone odpisy uchwały z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] – wraz z złącznikami graficznymi do tych uchwał, zawierającymi oznaczenie działki nr [...] (ark. mapy [...] obręb L.). W piśmie tym organ poinformował Sąd, że w okresie od uchwalenia pierwotnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nie zostały wydane dla przedmiotowej działki decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] czerwca 2021 r. (k. 1v, 134 akt sąd.). Strony zostały powiadomienie o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Omawiana regulacja stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Pozwala na odstępstwo od ujętej w art. 10 i art. 90 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw (na rozprawie).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi E. K. jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., które zostało następnie zmienione uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Na terenie objętym studium, w obrębie L. znajduje się działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] będąca własnością skarżącej. Przedmiotowa uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr [...] i strona domagała się stwierdzenia – w zaskarżonej części – niezgodności tego aktu z prawem.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd wyjaśnia, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy podjętej [...] czerwca 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r., poz. 935), co nastąpiło [...] czerwca 2017 r. Wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.) – dalej: u.s.g. – w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W związku z tym Sąd zobowiązany był do sprawdzenia, czy przed wniesieniem skargi strona wystąpiła do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymagał przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. – w brzmieniu sprzed [...] czerwca 2017 r. Wymóg ten został przez skarżącą zachowany, gdyż przed wniesieniem skargi skierowała do Rady Gminy w dniu [...] listopada 2019 r. (data nadania pocztowego) odpowiednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił, co wyraził w uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Stanowisko to zostało doręczone stronie [...] stycznia 2020 r., natomiast skarga została wniesiona [...] lutego 2020 r., a zatem w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a w brzmieniu sprzed wyżej wskazanej zmiany.

W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje właśnie ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku art. 50 p.p.s.a. (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11 – te i wszystkie dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie studium jest zatem wykazanie, że zaskarżony akt narusza przysługujący stronie skarżącej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast według art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16 i postanowienie NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

W ocenie Sądu z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin T. P..

Motywując taki wniosek, należy podkreślić, że w zasadzie całość twierdzeń strony dotyczyła naruszenia zasady proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 927). W istocie strona nie wyodrębniła konkretnych zarzutów względem samej uchwały w przedmiocie zmiany studium, poprzestając na stwierdzeniu, że grunty, jakie składają się na nieruchomość skarżącej, są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanową grunty rolne (orne) klasy V i VI, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę.

Jak już wspomniano, strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), jak również musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, np. pozbawiając uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje do wniesienia takiej skargi musi być rzeczywisty. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i realny, a nie przyszły, i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Prawo do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem chodzi tu o sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Dodać należy, że przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (tak NSA w wyżej przywołanym postanowieniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

Według aktualnych poglądów rzecznictwa (i doktryny) wprawdzie nie można wykluczyć prawnej dopuszczalności wniesienia skargi na studium (w tym wypadku na zmianę studium) w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jednak w takim przypadku wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości z uwagi na charakter zaskarżonego aktu może być utrudnione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika expressis verbis z regulacji art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, kształtującym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności. Ustalenia studium o charakterze wewnętrznym są jednak wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), gdyż jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że co do zasady, uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień podmiotu wnoszącego skargę na studium postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu kierunku przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego co do takiego przeznaczenia terenu. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (patrz np. wyroki NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1869/13 i 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12). Zarazem dostrzega się jednak, że nie można wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy w takiej sytuacji dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium. Ta potrzeba przeprowadzenia indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego motywowana jest mocą wiążącą studium (patrz np. wyroki NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12, 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12 oraz postanowienia NSA z dnia 29 listopada 2017 r. akt II OSK 2726/17 i 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1596/18 – przywołane w postanowieniu NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

W następnej kolejności należy podkreślić, że zdaniem tutejszego Sądu, aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też przeznaczenia skonkretyzowanego w planie miejscowym obwiązującym w czasie wprowadzenia nowego studium lub uchwalenia jego zmiany. Chodzi tu o takie zmiany studium, które wiązałyby się – w porównaniu do stanu obowiązującego przez uchwalaniem nowego studium (lub uchwały zasadniczo zmieniającej studium) – ze skonkretyzowanym ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

E. K. zaskarżyła jednoznacznie opisany akt planistyczny, tj. studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Uczyniła to w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Należy zatem podkreślić, że analiza akt planistycznych wykazała, że w odniesieniu do terenu działki nr [...] studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] nie uległo zmianie na skutek uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Wynika to z dokumentacji planistycznej oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego. Przyjęty uchwałą z dnia [...] września 2014 r. ujednolicony dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie dotyczącym kierunku zagospodarowania tego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej. Dalsze rozważania Sądu będą zatem odnoszone do studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w zasadzie bez odrębnego odnoszenia się do uchwały z dnia [...] września 2014 r. nr [...]

Sąd stwierdza, że w wyniku pozyskania kompletnych akt planistycznych dotyczących uchwalenia zaskarżonej zmiany studium (uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. z późniejszą zmianą) możliwe było zweryfikowanie twierdzeń strony skarżącej co do naruszenia jej interesu prawnego na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Sąd zgromadził również odpowiednie materiały dotyczące tego studium (przyjętego uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. z późniejszymi zmianami), które zostało zmienione przedmiotową uchwałą, jak i wcześniejszego, pierwotnego studium (uchwała z dnia [...] grudnia 1999 r.).

Zaskarżona uchwała zmieniała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., przyjęte uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (§ 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r.). Z kolei studium z dnia [...] listopada 2005 r. (uchwała Rady Gminy nr [...]) uchylało pierwotną uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1999 r. w przedmiocie studium, wraz z jej późniejszymi zmianami. Jak już wspomniano, uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] została następnie zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r., która jednak nie wprowadziła żadnych modyfikacji co do kierunku zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr [...] w obrębie L.. Dodać należy, że już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P.. Zakres tych zmian ujednolicających został opisany w § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały, a polegał na wykreśleniu części tekstowej zmiany studium przyjętej uchwalą nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zmienionej zarządzeniem zastępczym Wojewody W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. i dodaniu tekstu ujednoliconego, opisanego w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 8 grudnia 2020 r. (§ 3 ust. 1), jak również na ujednoliceniu rysunku studium w zakresie opisanym w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2. Legalność studium w takim kształcie nie mogła jednak podlegać ocenie w niniejszej sprawie, której granice zostały wyznaczone jej przedmiotem, jednoznacznie wskazanym w skardze z dnia [...] lutego 2020 r. Ewentualne odniesienie się do treści tego ostatniego studium mogłoby co najwyżej służyć rozważaniom porównawczym w zakresie oceny, czy ustalony w zaskarżonej uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] kierunek zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, był kontynuowany w dalszych aktach planistycznych gminy. Podjęcie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nie mogło jednak mieć wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała naruszała realnie i bezpośrednio interes prawny E. K..

Podkreślić trzeba, że wspomniana indywidualna ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie nie może sprowadzać się do oceny generalnej, poczynionej na podstawie charakteru studium. Dlatego też sama tylko moc wiążąca ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia tezy o bezpośrednim naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym postanowieniami studium. Również późniejsze uchwalenie planu miejscowego – nawet zgodnego z postanowieniami studium (art. 20 ust.1 u.p.z.p.) – nie kreuje ani nie determinuje następczo naruszenia interesu prawnego związanego z podjęciem uchwały w przedmiocie studium. Gdyby tak było, to każdorazowo należałoby przyjmować, że dopiero uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu warunkuje (sankcjonuje) wystąpienie stanu naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym postanowieniami studium, wynikającego z postanowień studium wiążącego organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Tak jednak nie jest. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i taki plan podlega odrębnemu zaskarżeniu. W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego przez postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno wynikać z samego faktu uchwalenia studium o określonej treści i w konkretnym czasie, niezależnie od późniejszego podjęcia innych aktów planistycznych.

Przy tym należy podkreślić, że sformułowanie "zgodność ze studium" jest pewnego rodzaju skrótem myślowym, przyjętą konwencją wskazywania na zależności pomiędzy studium a planem miejscowym. Chodzi bowiem w istocie nie tyle o "pełną zgodność" co o "niesprzeczność". W sensie ścisłym zaś, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Przypomnieć jeszcze raz warto, że studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w gminnym planie miejscowym. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium, jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej, będzie zależało w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też należy rozumieć art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z powyższego wynika, że pojęcie "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium", jakim ustawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., jak i pojęcie "nienaruszanie ustaleń studium", o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., oznaczają jedynie pewien stopień związania. Co też powoduje, że zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium; może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tym aktem planistycznym (tak NSA np. w wyrokach z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16 i 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2491/18). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17).

Dlatego też tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że późniejsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r., Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 927), obejmujące teren, na którym znajduje się działka nr [...] w L. , świadczyło o naruszeniu interesu prawnego skarżącej – czy też statuowało takie naruszenie – przez postanowienia studium (zmiany studium) przyjętego uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Podnoszone przez stronę twierdzenia w swej istocie odnosiły się do naruszenia zasady proporcjonalności, do jakiej miało dojść wskutek uchwalenia planu miejscowego, a nie przyjęcia zaskarżonego studium (jego zmiany). Przy tym, tego rodzaju domniemane naruszenia prawa przy sporządzaniu planu miejscowego nie jest jednak zależne od zgodności planu miejscowego ze studium. Sama zgodność planu ze studium nie oznacza też, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności, w tym kątem naruszenia zasady proporcjonalności (por. np. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 541/18). W związku z powyższym Sąd odniósł twierdzenia skarżącej i organu do sytuacji zachodzącej przed i w chwili przyjęcia zmiany studium w uchwale z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – w odniesieniu do tego terenu, na którym znajduje się aktualna działka nr [...] (stanowiąca przeważającą część wcześniejszej działki nr [...], sprzed jej poddziału). To waśnie w tych uwarunkowaniach i okolicznościach Sąd poszukiwał odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] naruszała interes prawny lub uprawnienie (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) właściciela tego gruntu.

Z całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczyła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.

W studium z dnia [...] listopada 2005 r. obszar aktualnej działki nr [...] znajdował się na terenach przeznaczonych pod "dolesienia". Wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr [...]). Przy czym w § 13 i 20 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów) wskazano m.in. w § 4 na działania rozwojowe w zakresie: 1) zmniejszania stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych, 2) zwiększania lesistości gminy, 3) ochrony gruntów przed erozją i 4) kształtowania systemu zieleni. Z kolei w § 8 tego rozdziału wskazano następujące cele rozwoju ekologicznego: 1) ochronę unikatowych i charakterystycznych cech naturalnych środowiska przyrodniczego; 2) dążenie do osiągnięcia stanu równowagi ekologicznej, polegające m.in. na przeciwdziałaniu postępującym procesom erozyjnym i zapobieganiu dalszej degradacji gleb (lit. c), wzmacnianiu środowiskotwórczej roli szaty roślinnej (lit. d), wspieraniu zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (lit. f). W § 19 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę C – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 3), dla której w § 63 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) zawarto zalecenie w zakresie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V) z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych. Podobny kierunek przewidziano również dla części terenów w strefie A (mieszkaniowo-usługowej – § 19 pkt 1), w § 31 wskazując zalecenia zalesienia lub przeznaczania na cele zielni urządzonej "wszystkich nie wskazanych do zabudowy terenów", a szczególnie gruntów klas VI, VIz i V, o ile względy środowiskowe tego nie wykluczają. Natomiast w rozdziale 5 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego) w § 115 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. lasy (pkt 1), tereny projektowanych dolesień (pkt 2) i użytków rolnych (pkt 3), zaś w § 120 wskazano na konieczność podejmowania działań na rzecz zwiększenia lesistości gminy poprzez sukcesywne zalesianie gleb klas VI, VIz i V, a szczególnie wskazanych na rysunku studium na cele zalesień.

Z kolei w objętym skargą studium, w kształcie wynikającym z uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., obszar aktualnej działki nr [...] znajdował się na terenach przeznaczonych pod "zalesienia". Wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr [...]). Przy czym w § 14 i 21 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej zmienionego studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Cele, zadania i kierunki polityki przestrzennej gminy. Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy) wskazano w § 4 m.in. na tożsame działania rozwojowe, jak w wersji studium z 2005 r. – i tak wskazano na: zmniejszanie stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych (pkt 1), zwiększanie lesistości gminy (pkt 2), ochronę gruntów przed erozją (pkt 4) i kształtowanie systemu zieleni (pkt 5). Z kolei w § 8 tego rozdziału w zakresie zachowania i ochrony środowiska naturalnego (pkt 3) wskazano na zwiększanie obszarów zadrzewień i terenów zielonych na terenie gminy (lit. b). Również cele rozwoju ekologicznego zostały w § 9 określone zostały tak samo, jak w § 8 wcześniejszej wersji studium, w szczególności zawierając ten sam kierunek rozwoju w zakresie wspierania zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (§ 9 pkt 2 lit. f). W § 20 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę I – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 9), dla której w § 80 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) wskazano na obowiązek dążenia do wzmocnienia środowiska przyrodniczego i wzbogacania krajobrazu (ust. 4) m.in. poprzez stopniowe zalesianie (zadrzewianie) wszystkich gruntów o glebach klas VI, VIz i V, nieprzewidzianych na cele zabudowy i co do których nie występują przeciwwskazania natury ekologicznej (pkt 1) oraz wprowadzanie zadrzewień przydrożnych, nadwodnych i śródpolnych (pkt 2). Należy podkreślić, że konsekwentnie te same wskazania w rozdziale 3 zostały określone dla strefy A (strefy rolniczej – § 20 pkt 1) w § 31 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz dla strefy G (mieszkaniowo-rolniczej – § 20 pkt 7) w § 66 ust. 4 pkt 5 i 6 [oznaczenie oryginalne pierwszego i drugiego punktu].

Ponadto trzeba podkreślić, że w § 29 (rozdział 2) poza terenami z dominacją określonej funkcji zagospodarowania dodatkowo wyróżniono tereny leśne, tereny przeznaczone do zalesień i tereny zieleni izolacyjnej. W rozdziale 4 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk) w § 123 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. tereny obszarów zielonych (pkt 1). Natomiast w rozdziale 5 (Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszarów leśnych) w § 150 podkreślono, że kluczowym zadaniem w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej jest zwiększenie stopnia lesistości gminy, zgodnie ze wskazaniami programów i strategii (ust. 1), jak również wprowadzono zalecenie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V), w tym wskazanych na rysunku studium, z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych (ust. 2).

Studium przyjęte uchwałą z dnia [...] listopada 2005 r. posługiwało się w części tekstowej przede wszystkim pojęciem "zalesienia" czy "zalesianie", a ubocznie terminem "dolesienia", jednak różnice pomiędzy takimi kierunkami zagospodarowania sprowadzają się do kwestii semantycznych, nie powodując żadnej zmiany rodzajowej ani jakościowej pomiędzy takimi formami zadrzewiania terenu. Sam rysunek studium nie zawiera odrębnych oznaczeń dla terenów "zalesień", wskazując jednolite oznaczenie terenów "dolesień". Natomiast studium w wersji z 2011 r. (po zmianie) konsekwentnie posługiwało się w części tekstowej pojęciami "zalesianie", "zalesianie (zadrzewianie)" i "zalesienia", a w części graficznej wskazywało oznaczenie dla terenu "zalesień". Jak już wspomniano, zmiana studium przyjęta uchwałą zmieniającą z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nie wprowadzała żadnych modyfikacji w zakresie dotyczącym terenu, na którym położona jest aktualna działka nr [...].

Analiza porównawcza postanowień studium przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. oraz wersji studium w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wykazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy tej ostatniej uchwały nie doszło do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu aktualnej działki nr [...]. Zasygnalizowane różnice pomiędzy określeniem kierunków polityki przestrzennej gminy dla tego terenu sprowadzały się w istocie do kwestii ujęcia językowego (semantycznego czy stylistycznego). Zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania (użytkowania) z nieruchomości gruntowej (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Przed uchwaleniem zmiany studium z dnia [...] czerwca 2011 r. teren ten był kierunkowo (ogólnie) przeznaczony pod dolesienia, co wynikało z uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Po uchwaleniu zmiany studium (zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) kierunek ten był określony jako zalesienia. Natomiast po kolejnej (fragmentarycznej) zmianie studium uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr [...], która nie dotyczyła przedmiotowego terenu, dla działki nr [...] nadal przewidziany był w studium kierunek przeznaczenia pod zalesienia. Co istotne, wszystkie te akty planistyczne były wprowadzane w czasie, w którym teren aktualnej działki nr [...] był użytkowany w taki sam sposób. Stan faktyczny w zakresie użytkowania i zagospodarowania tej działki nie ulegał żadnym zmianom. Z twierdzeń stron postępowania jednoznacznie wynika, że również przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość ta była wykorzystywana jako rolna, a już w 1999 r. istniało studium, które zakładało przeznaczenie działki skarżącej na zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną. Nie było również sporu co do aktualnego charakteru i zagospodarowania tej działki (grunty orne klasy RV i RVI – co wynika z dołączonego do skargi wypisu i wyrysu z rejestru gruntów i budynków). Dla przedmiotowej działki nie zostały też wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio decyzje, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 50 i art. 59 u.p.z.p.) – i to biorąc pod uwagę cały okres od czasu wprowadzenia pierwotnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W sprawie nie zostało zatem również wykazane, by właściciel nieruchomości dysponował w trakcie uchwalania zmiany studium w 2011 r. skonkretyzowanym uprawnieniem do innego zagospodarowania tego terenu, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), które powinno było zostać na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 uwzględnione w ramach uwarunkowań przy uchwalaniu zmiany studium.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało też większego znaczenia, jak w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2016 r. Urzędu Gminy T. P. zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., kierunki zagospodarowania dla poprzedniej działki nr [...]. Przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być w niniejszej sprawie prawidłowość zaświadczenia, a tylko zgodność z prawem konkretnej uchwały rady gminy. Poza tym, nawet jeżeli pewna niewielka część poprzedniej działki nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w studium symbolem M1, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca), to z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że część ta nie obejmowała aktualnej działki nr [...], dla której w tym studium przewidziano kierunek przeznaczenia terenu pod dolesienia, a następnie pod zalesienia. Taki kierunek został wskazany również w przedmiotowym zaświadczeniu. Sama skarżąca przyznała w skardze, że do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono jej nieruchomość oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje. Z dołączonego do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr [...] znajdowała się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie, z czego około 1% powierzchni działki na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Z późniejszego zaświadczenia Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] lipca 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie - symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0.1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer [...] o pow. 0.0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Nie było zatem wątpliwości, że niemal całość poprzedniej działki nr [...], jak i całość późniejszej działki nr [...], była konsekwentnie przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym, pod zalesienie.

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr [...]. Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. Natomiast zdeterminowanie określonego przeznaczenia tej nieruchomości, a w tym nakazów i zakazów adresowanych do skarżącej jako właścicielki tej nieruchomości, może być przedmiotem skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 927). Skarga taka została skutecznie wniesiona przez stronę i jest przedmiotem postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SA/Po [...]. W tych okolicznościach o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć również to, że Rada Gminy nie uwzględniła w planie miejscowym uwagi skarżącej do projektu planu miejscowego ani że już po uchwaleniu tego planu nie odpowiedziała pozytywnie na późniejszy wniosek strony w przedmiocie zmiany studium.

Warto ponownie podkreślić, że o ile ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to nie kształtują sytuacji właścicieli nieruchomości. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada musi jedynie badać, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11). Przepisy te nie mogą zatem bez jednoczesnego wykazania istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Tymczasem postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium – mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio, a nie wprost. Natomiast tego rodzaju kształtującą rolę mają jedynie przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowym przypadku, którego zaistnienia w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 2/18).

Oczywiste jest zarazem, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (jej konkretne uregulowania) musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Tymczasem uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) nie ingerowała bezpośrednio w treść prawa własności strony skarżącej. Przede wszystkim w ogóle nie zmieniała sytuacji właściciela nieruchomości w porównaniu do stanu istniejącego przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Strona nie zdołała wykazać, że wskutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany kierunku przeznaczenia tego terenu w studium oraz powiązanych z taką zmianą nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości planu miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie wprowadziła innego kierunku zagospodarowania tego terenu w stosunku do postanowień uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Odmiennego przeznaczenia terenu nie wprowadzono również w później uchwalonym dla części gminy T. P. planie miejscowym (uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r.), w którym teren działki nr [...] został przeznaczony pod zalesienie (symbol 1RL).

Można jeszcze ubocznie wspomnieć, że plan miejscowy określa przeznaczenie terenów na przyszłość, wyznaczając określone kierunki zagospodarowania gruntów. Przepisy planu zasadniczo nie nakazują ich aktywnego wdrażania właścicielom gruntów objętych planem. Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.). Takiego tymczasowego zagospodarowania dla terenu działki nr [...] plan miejscowy nie wprowadził. Skarżąca może zatem nadal użytkować działkę nr [...] jako grunt orny (użytek rolny) i nie podejmować aktywności w zakresie jej zalesienia. Dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego zaktualizuje potrzebę dostosowania zamierzeń właściciela do uwarunkowań miejscowych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16).

Skoro zaskarżona uchwała nie ingerowała w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, bowiem nie prowadziła ona do zmiany przeznaczenia nieruchomości względem stanu dotychczasowego (istniejącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały), należało końcowo uznać, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. postanowił skargę odrzucić, o czym też orzekł w pkt 1 sentencji.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (w kwocie [...]zł) Sąd rozstrzygnął w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.