Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 894/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska del.WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 906/07 w sprawie ze skargi A. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 906/07 oddalił skargę A. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2007 r.

nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Na mocy decyzji Naczelnika Miasta Świnoujścia z dnia [...] czerwca 1979 r. przejęto od M. P. na własność Państwa za zaopatrzenie emerytalne gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha, bez budynków, położone w K. Budynki wyłączono spod przejęcia pozostawiając je na własność M. P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. [...] Naczelnik Miasta Świnoujścia zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1979 r. w ten sposób, że w części dotyczącej wyłączenia budynków spod przejęcia na własność Państwa ustalił, że działka [...]

o pow. 0,18 ha stanowi służebność gruntową związaną z wyłączeniem spod przejęcia budynków, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności strony. W punkcie drugim decyzji ustalił, że w części dotyczącej wydzielenia do bezpłatnego użytkowania gruntu rolnego M. P. ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego nr [...] o powierzchni 0,30 ha. W uzasadnieniu podał, że w decyzji z [...] czerwca 1979 r. nie ustalono w sposób dokładny zakresu służebności gruntowej oraz działki do dożywotniego użytkowania.

Działka siedliskowa oznaczona nr [...] o powierzchni 0,18 ha uległa w 1981 r. podziałowi na działki [...] (obecnie nr [...] ) i [...] (obecnie nr [...]), w celu wydzielenia drogi.

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego

w Świnoujściu decyzją z dnia [...]listopada 1989 r., po rozpatrzeniu wniosku A. i P. P., przeniósł na nich nieodpłatnie własność działki [...] o powierzchni

1570 m2.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Z-ca Kierownika Urzędu Rejonowego w Świnoujściu, na wniosek A. i P. P. przyznał na własność nieruchomość położoną w Ś., w obrębie K. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,28 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. przyznano prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego nr [...] o powierzchni 0,30 ha. Po kolejnym podziale działki przyznane w dożywocie posiadają numery [...] i [...].

Małżonkowie A. i P. P. złożyli w dniu 17 listopada 2006 r. wniosek o zwrot działki [...] o pow. 253 m2 położonej w obrębie [...] K. miasta Ś. w ramach roszczenia z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Wnioskodawcy wskazali, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] przyznano służebność gruntową pod budynkami o powierzchni 0,18 ha działki nr [...]. W związku z przyznaniem własności gruntu o powierzchni 1570 m2 wnieśli o wyrównanie brakujących powierzchni.

Prezydent Miasta Świnoujścia decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r.

nr [...], wydaną na podstawie art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. oraz art. 104 Kpa, odmówił A. i P. P. nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własności Gminy - Miasta Świnoujście, oznaczonej numerem [...] o pow. 252 m2.

Organ powołując się na brzmienie art. 6 tej ustawy stwierdził, że decyzją z dnia

[...] listopada 1989 r. znak: [...] właściwy organ, w trybie wskazanego przepisu, dokonał już określenia wielkości działki, której własność została przeniesiona nieodpłatnie na rzecz A. i P. P. Nieruchomość oznaczona numerem [...] (poprzedni numer [...]) jest niezabudowana, została wydzielona pod drogę i nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce nr [...]. Prezydent stwierdził, że brak jest podstaw do zrealizowania roszczenia.

A. i P. P. w odwołaniu od wymienionej decyzji wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę decyzji i przeniesienie na ich rzecz nieodpłatnie własności działki nr [...]. Zdaniem odwołujących się, skoro na własność przyznana została działka nr [...] (dawna [...]), to takie same zasady powinny dotyczyć działki nr [...] (dawna [...]). Zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. na własność Państwa zostało przejęte całe gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha bez budynków. Działka [...] również wchodziła w skład przekazanego gospodarstwa, a zatem winna być również przyznana odwołującym się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca

2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stwierdziło, że decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), zmienioną następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., M. P. przekazał swoje gospodarstwo rolne o pow. 9,65 ha na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zaopatrzenie emerytalne. Zachował na własność budynki posadowione na działce nr [...] o pow. 0,18 ha, które stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W 1981 r. działka siedliskowa nr [...] o powierzchni 0,18 ha uległa podziałowi na działki nr [...] (obecnie [...]), na której są posadowione budynki oraz na działkę niezabudowaną nr [...] (obecnie [...]), wydzieloną pod drogę.

W ocenie Kolegium, nie ma podstaw prawnych do zwrotu na rzecz skarżących działki nr [...] (poprzednio [...]) wchodzącej uprzednio w skład przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, gdyż na działce tej zarówno w dniu złożenia przez skarżących wniosku z dnia 17 listopada 2006 r. o nieodpłatne przeniesienie

w trybie art. 6 przywołanej wyżej ustawy, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji,

nie znajdują się budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności.

A. i P. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję SKO wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Podnieśli, że organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie wskazał stronie przesłanek, którymi kierował się przy przyjęciu, że odmowa przydziału działki nr [...] (obecnie [...]) jest uzasadniona.

Zdaniem małżonków art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ma charakter iuris cogentis. Sytuacja rolnika, który zachował własność budynków, nie może być gorsza niż sytuacja byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, którego należy powiadomić o zamiarze jej zbycia (art. 69 u.g.g.), a także od sytuacji byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, przeznaczonej do zbycia w drodze przetargu (art. 23 ust. 4 u.g.g.). Skarżący zwrócili uwagę, że ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. nie przewiduje w ogóle trybu powiadomienia rolnika, właściciela budynków lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia na rzecz osoby trzeciej wchodzącej w skład przekazywanego Państwu gospodarstwa rolnego. Uprawnienie wynikające z art. 6 ustawy może być zrealizowane w każdym czasie,

a Skarb Państwa musi się liczyć z tym, że uprawniony zechce z tego prawa skorzystać.

Powołując się na powyższe argumenty skarżący wywodzili, że podział działki gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., wykonany z naruszeniem prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności, jest nieważny. Podnieśli, że M. P. posiadał działkę siedliskową o pow. 0,18 ha, natomiast decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. została przekazana skarżącym działka

o pow. 1,570 m2. Według skarżących właścicielom budynków przysługiwało prawo własności działki o pow. 0,18 ha, a nie 1,570 m2.

A. i P. P. wskazali ponadto, że wydzielona działka nr [...] nie jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oznaczenie geodezyjne tej drogi wskazuje, że jest to wewnętrzna droga dojazdowa do gospodarstwa skarżących. Fakt zaś, że sporna działka stanowi obecnie własność gminy na skutek komunalizacji, nie może pozbawiać strony nieodpłatnego uzyskania własności tej działki.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając wyrokiem z dnia

7 lutego 2008 r. skargę A. i P. P. w uzasadnieniu stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd zaznaczył, że w sprawie niniejszej nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, bowiem decyzja z [...] listopada 1989 r. dotyczyła działki geodezyjnie wyodrębnionej nr [...], zaś przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...] (poprzednio [...]).

Za chybiony Sąd uznał zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego przeczy wywodom skargi na okoliczność powyższego zarzutu. Nadto, skarżący nie wskazali na istnienie takich okoliczności, które nie byłyby znane organowi lub nie zostały przez ten organ wyjaśnione, a miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu chybiona jest zawarta w uzasadnieniu skargi próba interpretacji art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych

i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym w kontekście przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującej w dniu wydania decyzji rozpatrującej pozytywnie pierwszy wniosek skarżących i przenoszącej na ich rzecz własność działki nr [...], jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczą przedmiotowo innych zagadnień od tych, które objęte są przepisami ustawy mającej w sprawie zastosowanie. W szczególności, istotą wywłaszczenia jest odjęcie - w określonych sytuacjach - prawa własności za odpowiednim odszkodowaniem. Odszkodowanie to ma postać ekwiwalentu (w pieniądzu lub w drodze przyznania nieruchomości zamiennej) mającego w pełni zrekompensować dotychczasowemu właścicielowi utratę własności nieruchomości. W przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następuje to za zwrotem odszkodowania. O ekwiwalentności nie ma zaś mowy w przypadku, którego dotyczy omawiany art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r.

Przejęcie na własność Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), gospodarstwa rolnego nie następowało w trybie wywłaszczeniowym, lecz było aktem podjętym na wniosek rolnika w zamian za rentę lub zaopatrzenie emerytalne. Tak więc wykładni art. 6 należy dokonać tak - jak uczyniły

to organy orzekające w sprawie - w zgodzie z jej językowym znaczeniem przy uwzględnieniu ratio legis przepisu.

Z woli ustawodawcy, rolnik, który zdał na podstawie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne w zamian za zaopatrzenie emerytalne, zachowywał prawo własności budynków, które na podstawie tej decyzji stanowiły odtąd odrębny od gruntu przedmiot własności. Regulacja wynikająca z art. 6 ustawy z dnia

24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, miała przede wszystkim na celu likwidację dwoistości stanu własności, to znaczy sytuacji,

w której rolnik (lub jego następca prawny) był właścicielem budynków, a właścicielem gruntu pod budynkami był Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego

w razie komunalizacji gruntu). Przepis ten nie gwarantował i nie gwarantuje właścicielom budynku nieodpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej, co do powierzchni, działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania na rzecz Skarbu Państwa, lecz takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Trafnie organy podniosły, że skoro przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej art. 6 dokonano geodezyjnego podziału działki [...], na której stały budynki przekazane na rzecz Skarbu Państwa, to o jakimkolwiek prawie skarżących opartym o ten przepis do niezabudowanej działki [...] ([...]), powstałej po tym podziale, nie może być mowy. Podkreślono, że w sprawie niniejszej nie jest możliwe weryfikowanie wcześniejszych ostatecznych decyzji, a to z powodu wiążącej organy i Sąd zasady trwałości decyzji ostatecznej. Za bezprzedmiotowe Sąd uznał zarzuty skargi zmierzające do wykazania nieważności decyzji podziałowej.

Sąd stwierdził, że działka, o której nabycie w drodze nieodpłatnej ubiegają

się skarżący, nie spełnia przesłanek z art. 6 ustawy, a wobec tego, zarzut naruszenia prawa materialnego uznał za niezasadny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia

7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 906/07 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wnieśli małżonkowie A. i P. P. Zaskarżając wyrok w całości autor skargi kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 900 zł, oświadczając, że opłaty poza zwrotem opłaty sądowej, którą pełnomocnik uiścił za skarżących, nie zostały zapłacone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy

o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz

o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez przyjęcie, że na jego podstawie przysługuje prawo do uzyskania własności nieruchomości o powierzchni odpowiadającej jedynie powierzchni posadowionych na niej budynków,

co bezpośrednio zdecydowało o oddaleniu skargi,

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. z pominięciem art. 51 ust. 2 ustawy z 27 października i 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, co spowodowało nieuwzględnienie istotnej dla sprawy okoliczności, jaką było ustalenie, że służebność wynikająca z decyzji z [...] sierpnia 1979 r. odpowiadała zakresowi niezbędnemu do korzystania z budynków,

– błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. z pominięciem art. 12 ust. 2 punkt 2) ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co spowodowało pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności, że to działka [...] przed podziałem stanowiła całość niezbędną do prawidłowego korzystania z budynków i dlatego działka [...] powinna być przedmiotem własności skarżących w uzupełnieniu decyzji o przyznaniu działki [...],

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na:

– naruszeniu art. 106 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w protokole rozprawy z dnia 24 stycznia 2008 r. wyjaśnień skarżącej dotyczących związku działki [...] z obsługą budynków skarżących, co spowodowało, że w momencie wyrokowania aspekt ten nie był brany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę,

– naruszeniu art. 103 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pozbawienie strony prawa do uzupełnienia protokołu. Sąd wydał wyrok przed rozstrzygnięciem wniosku o uzupełnienie protokołu rozprawy, co spowodowało,

że wydając wyrok Sąd nie mógł uwzględnić wyjaśnień strony, które w tym wniosku

się znalazły, w związku z czym niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy,

– naruszeniu art. 113 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo niezbadania kwestii wielkości obszaru potrzebnego do prawidłowego korzystania

z budynków będących własnością skarżących, co bezpośrednio spowodowało oddalenie skargi,

– naruszeniu art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokładne skontrolowanie przez Sąd postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności poprzez niezauważenie błędu organu I instancji polegającego na przyjęciu, że działka [...] nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce [...],

– naruszeniu 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego w

zakresie ustalenia przez organ I instancji, że działka [...] nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniosła, że SKO

w ogóle nie uwzględniło brzmienia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wskazała, że konsekwencją ustanowienia własności budynków było wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. o przyznaniu służebności gruntowej działki [...].

W 1981 r. dokonano podziału geodezyjnego działki [...], oddzielając od niej sporną działkę z przeznaczeniem na drogę. Mimo istnienia na tym gruncie służebności nikt nie konsultował z właścicielem tego podziału. Kwestii tej nie badał ani organ I, ani II instancji, jak również Sąd.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd skupił się na językowej definicji w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym

w całkowitym oderwaniu od wyżej wskazanego przepisu. Skutkiem niepogłębionej interpretacji jest wnioskowanie Sądu, że uprawnienie wynikające z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. dotyczy działki co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Zdaniem skarżących, gdyby Sąd dokonał wykładni systemowej i uwzględnił art. 51 ust. 2 ustawy z 27 października 1977 r., dostrzegłby przesądzające dla sprawy znaczenie decyzji z dnia [...].08.1979 r.

Zdaniem pełnomocnika art. 6 powołanej ustawy interpretować należy mając na uwadze wcześniej ustanowioną służebność i wydzieloną pierwotnie działkę. Sformułowanie działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione nie oznacza oczywiście działki będącej przedmiotem przekazania na rzecz Skarbu Państwa,

co równałoby się bowiem powierzchniowo całemu gospodarstwu. Nie powinno być jednak rozumiane również jako działka, co do zasady odpowiadająca powierzchni posadowionych na niej budynków, jej granice musiałyby bowiem przebiegać zawsze po obrysie tych budynków. Organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie takie jak to, które poprzedziło ustanowienie służebności. Powinien określić granice działki mając na uwadze normalne korzystanie z budynków mieszkalnych i gospodarczych. Nieruchomość musi nadawać się do wykorzystywania, a nie - być jak najmniejsza

i obejmować tylko grunt bezpośrednio pod zabudowaniami. Takie założenie byłoby niezgodne z modelem racjonalnego prawodawcy.

Gdyby nie fakt podziału działki już po ustanowieniu służebności, organ

z pewnością nie dokonywałby nowego podziału i uznał powierzchnię całej działki [...] za działkę, na której budynki zostały wzniesione. Ponieważ jednak podział ten miał miejsce, organ musiał ten fakt ocenić i uwzględnić w swojej decyzji. Ocena ta nie powinna się jednak sprowadzać do mechanicznego ustalenia, na której z dwóch działek powstałych z podziału znajdują się budynki. Kryteria oceny są cały czas takie same

i polegają one na określeniu takich granic, aby powstała w ich wyniku nieruchomość gruntowa funkcjonalnie dostosowana była do korzystania z budynków. Przesądza o tym art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r.

Nie ulega wątpliwości, że w momencie wznoszenia budynków M. P. był posiadaczem samoistnym w dobrej wierze - był wtedy właścicielem całego gospodarstwa rolnego, przepis ten miałby więc zastosowanie. Tymczasem nie został

on w ogóle zastosowany przez organy obu instancji, nie został zastosowany również przez Sąd, co doprowadziło do nieprawidłowej interpretacji i zastosowania art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r.

Następstwem tego uchybienia było nieprzeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego. Na rozprawie skarżąca starała się zwrócić uwagę Sądu na konieczność łącznego korzystania z tych dwóch działek. Wyjaśniała stan faktyczny sprawy, tłumaczyła, że - aby wjechać do budynku gospodarczego szeroką przyczepą samozbierającą - powierzchnia przyznanej jej na własność działki jest za mała. Wyjaśnienia nie zostały zaprotokołowane. Skarżąca wnosiła o uzupełnienie protokołu, ale jej wniosek został oddalony, ponieważ Sąd uznał go za niedpuszczalny jako wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony. Rozstrzygnięcie to naruszyło

art. 106 § 2 P.p.s.a., z którego wynika prawo strony do ustnego zgłoszenia żądań

i wniosków oraz złożenia właśnie wyjaśnień. Pominięcie ich przez Sąd miało poważne konsekwencje poprzez niezwrócenie uwagi na istotny aspekt stanu faktycznego. Sąd naruszył również art. 103 P.p.s.a., pozbawił bowiem stronę prawa do uzupełnienia protokołu, skoro wydał wyrok przed rozstrzygnięciem wniosku o uzupełnienie. Późniejsze rozstrzygnięcie Sądu w zakresie uzupełnienia protokołu nie mogło mieć już wpływu na wyrok.

Sąd pominął również dowód ze zdjęć dołączonych do pisma z dnia 4 lutego 2008 r. Jakkolwiek zdjęcia te nie były wcześniej przedstawione na rozprawie i nie mogły być uznane za załącznik do protokołu, to jednak były to dokumenty złożone przed wydaniem wyroku i stanowiły dowód w sprawie negujący twierdzenia organu I instancji, iż nieruchomość oznaczona numerem [...] nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce nr [...]. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd nie dostrzegł uchybień popełnionych w tym zakresie przez organ I instancji i nie dostrzeżonych przez organ II instancji. Naruszył w ten sposób art. 1 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej została dokonana nieprawidłowo i w rezultacie wydany został nieodpowiadający prawu wyrok, w którego uzasadnieniu również nie znalazły się istotne dla sprawy ustalenia dotyczące związku działki [...] z prawidłowym wykorzystywaniem budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych

w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, o ile nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd ten nie podejmuje z własnej inicjatywy ustalenia i oceny innych naruszeń prawa niż zarzucone w skardze kasacyjnej. Przywołanie właściwych podstaw zaskarżenia ma zatem kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej. Nawet, jeżeli zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, sąd kasacyjny nie może go uchylić, jeżeli w stosunku do tego orzeczenia nie zostały prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

W tym zakresie kasator w petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne

i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności.

Powołany przepis reguluje zatem przebieg postępowania w toku posiedzenia sądowego, wskazuje kolejność, w jakiej strony, po złożeniu sprawozdania, zgłaszają ustnie żądania i wnioski. Zarzut naruszenia tego przepisu poprzez pominięcie

w protokole rozprawy wyjaśnień skarżącej nie jest zatem uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 106 § 2 P.p.s.a. mógłby zostać uznany za zasadny, gdyby zaistniała sytuacja, w której strona pozbawiona byłaby w toku posiedzenia możliwości zgłoszenia żądań, czy wniosków a kasator wykazałby nadto, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut, że w protokole z rozprawy nie odnotowano wszystkich twierdzeń strony nietrafnie oparto zatem o art. 106 § 2 P.p.s.a. Strona miała,

co odzwierciedla protokół rozprawy z dnia 24 stycznia 2008 r., możliwość składania żądań, wniosków i wyjaśnień.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 103 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wydanie wyroku przed uzupełnieniem protokołu z rozprawy spowodowało nieuwzględnienie wyjaśnień strony zawartych we wniosku, a w konsekwencji niewłaściwą ocenę stanu faktycznego. Przede wszystkim wskazania wymaga, że wniosek o uzupełnienie protokołu z rozprawy, która odbyła się w dniu 24 stycznia 2008 r., był spóźniony, czego nie dostrzegł Sąd I instancji odmawiając uzupełnienia protokołu. W przypadku bowiem, gdy przed upływem trzydziestu dni od posiedzenia, na którym sporządzony został protokół, wyznaczone zostało następne posiedzenie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – o którego terminie strona została poinformowana, wniosek o sprostowanie protokołu mógł być zgłoszony najpóźniej na tym posiedzeniu, tj. w dniu 31 stycznia 2008 r. Tymczasem strona wniosła o uzupełnienie protokołu w dniu 4 lutego 2009 r. Zatem już z tej tylko przyczyny zarzut ten nie jest trafny. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, iż rozpoznanie wniosku o uzupełnienie protokołu po ogłoszeniu wyroku pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W protokole rozprawy z dnia 24 stycznia

2008 r. odnotowano bowiem, że działka [...] ma być przeznaczona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej, co spowoduje, że skarżący pozbawieni zostaną możliwości dojazdu do swoich gruntów rolnych. Późniejsze zawiadomienie Sądu, że działka nr [...] jest użytkowana jako droga dojazdowa do budynku gospodarczego nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 103 P.p.s.a. Nadto, wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada zgodności protokołu z rzeczywistym przebiegiem rozprawy przed Sądem I instancji. Strona mogła natomiast poddać ocenie sądu kasacyjnego,

w trybie art. 191 P.p.s.a., postanowienie oddalające odwołanie. Wniosku takiego jednak

w skardze kasacyjnej nie zawarto (por. wyrok NSA z 5 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1814/06, Lex nr 399413).

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 113 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi,

że można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Strona zarzuca, że Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, mimo niezbadania kwestii wielkości obszaru potrzebnego do prawidłowego korzystania z budynków. Zarzut ten nie został prawidłowo postawiony. Nadto, sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w toku którego decyzja została wydana,

nie prowadzi zaś odrębnego postępowania dowodowego na określoną okoliczność,

z wyjątkiem dowodu uzupełniającego z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazania wymaga, że art. 1 tej ustawy nie ma żadnych jednostek redakcyjnych. Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekał w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., stąd brak podstaw do stwierdzenia naruszenia tego przepisu. Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej. To zaś, że ocena legalności zaskarżonej decyzji zdaniem kasatora była nieprawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść, z powodu błędnego sformułowania, także ostatni z zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Naruszenie tego przepisu kasator upatruje w niezamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku oceny stanu faktycznego dotyczącego ustaleń organu I instancji, że działka nr [...] nie jest związana z obsługą budynków znajdujących się na działce nr [...]. Tak postawiony zarzut pozostaje bez żadnego związku z art. 141 § 1 P.p.s.a. Wymogi, jakie spełniać musi uzasadnienie wyroku określone zostały bowiem w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto, aby zakwestionować przyjęty przez Sąd stan faktyczny należało postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z jednoczesnym wykazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) stwierdzić należy, że również ten zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z powołanym przepisem, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem

1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że celem ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. było uporządkowanie stosunków własnościowych przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwa rolne Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie. Stosowanie art. 6 odnosiło się zarówno do działek stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i gminy. Podkreślenia wymaga,

że powierzchnia działki gruntu, podlegającej zwrotowi na podstawie art. 6, nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej. Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził,

że powołany przepis nie gwarantował właścicielom budynku nieodpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej, co do powierzchni, działki geodezyjnie wyodrębnionej, która była przedmiotem przekazania na rzecz Skarbu Państwa. Przepis stanowi bowiem

o nieodpłatnym przekazaniu na własność takiej działki gruntu, która co do zasady odpowiada powierzchni posadowionych na niej budynków. W przyjętym przez Sąd stanie faktycznym, który – co wskazano już wyżej – nie został skutecznie podważony przez kasatora, za prawidłowe uznać należy zatem stwierdzenie Sądu, że na podstawie art. 6 powołanej ustawy brak było możliwości przyznania skarżącym własności niezabudowanej działki nr [...] (dawniej [...]). Podkreślenia wymaga bowiem,

że wniosek z dnia 17 listopada 2006 r. potraktowany został przez organy administracji oraz Sąd I instancji jako wniosek w sprawie odrębnej działki (wyodrębnionej geodezyjnie). Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że brak jest możliwości weryfikowania ostatecznych decyzji, w tym decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. przenoszącej nieodpłatnie własność działki [...]. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują bowiem możliwość m.in. zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 Kpa).

Nieuzasadniony jest także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 powołanej ustawy poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy art. 51 ust. 2 ustawy z 27 października 1997 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Powołany przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Na działce, której dotyczyło postępowanie ([...]) nie znajdują się żadne budynki, stąd też nie zachodziła konieczność wykładni art. 6 z uwzględnieniem niniejszego przepisu. Wobec niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd brak jest możliwości uwzględnienia tego zarzutu w postępowaniu dotyczącym nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej.

Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. poprzez pominięcie przy jego wykładni art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany przepis dotyczy podziału nieruchomości i nie znajdował żadnego zastosowania w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości niezabudowanej.

W przyjętym przez Sąd I instancji i niezakwestionowanym skutecznie stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 6 powołanej wyżej ustawy. Okoliczność, że działka [...] przed podziałem stanowiła całość niezbędną do prawidłowego korzystania z budynków, na co powołuje

się kasator, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

Sąd odwoławczy nie orzekł o wynagrodzeniu dla pełnomocnika, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy.