Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1105/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Informacja publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Burmistrza Miasta M. o nieodpłatne udostępnienie zbiorczych danych dotyczących posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w M. (działka nr [...]) zawierających: zestawienie budynków oraz ich powierzchni z uwzględnieniem zmian w tym zakresie w latach 1980-2010 wraz z datą dokonania tych zmian oraz zakwalifikowanie obiektu (obiektów) znajdujących się na działce (obiekt mieszkalny, garażowy, przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej, gospodarczy). Jako podstawę prawną wniosku wskazano przepis art. 50 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 4a oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 102, poz. 1198; dalej: u.d.i.p.). W uzasadnieniu wniosku [...]WINB podkreślił, iż żądane informacje pozostają w związku prowadzonym postępowaniem odwoławczym w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położnego na działce nr [...] i są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przypuszczalnej daty powstania znajdującego się na niej warsztatu oraz jego ewentualnej rozbudowy. Stanowiące przedmiot wniosku dane, co zaznaczył, nie są informacjami indywidualnymi dotyczącymi rozstrzygnięć względem konkretnego podatnika. Odnoszą się one do nieruchomości bez względu na to kto pozostaje jej właścicielem. Nie są objęte tym samym tajemnicą skarbową. Do wniosku zostały dołączone analogiczne do żądanych informacje przekazywane organom nadzoru budowlanego przez organy podatkowe.

Postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 165 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz.60 ze zm., dalej: o.p.) Burmistrz Miasta M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku [...]WINB ze względu na fakt, że przedmiotowe dane stanowią tajemnicę skarbową, zaś wnioskodawca nie jest uprawniony do uzyskania informacji objętych tą tajemnicą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium), w wyniku zażalenia złożonego przez [...]WINB, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło w całości powyższe postanowienie. W ocenie Kolegium, skoro informacje objęte wnioskiem [...]WINB stanowiły tajemnicę skarbową, to na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. należało odmówić udostępnienia tej informacji w formie decyzji administracyjnej. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na kwestię upoważnienia podmiotu składającego wniosek-Naczelnika Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego, do działania w Imieniu [...]WINB.

Burmistrz Miasta M., kierując się wskazówkami zawartymi w postanowieniu Kolegium z [...]r. odmówił, w drodze dwu decyzji z dnia [...]r. nr [...], udostępnienia informacji dotyczących działki nr [...] w zakresie określonym we wniosku [...]WINB z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż żądane informacje stanowią tajemnicą skarbową. Zgodnie z art. 293 § 1 o.p., zakres tajemnicy skarbowej obejmuje indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Dane stanowiące przedmiot żądania [...]WINB nie mają charakteru "zbiorczego" bowiem mogą być wykorzystane w konkretnym postępowaniu administracyjnym wobec konkretnej osoby. Przepisy art. 297 i 298 oraz 299 o.p. wskazują podmioty uprawnione do uzyskania informacji stanowiących tajemnicę skarbową. W wyliczeniu tam zawartym, które ma charakter katalogu zamkniętego, nie wymienia się wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym zaś przypadku chodzi o tajemnicę skarbową poddaną ochronie przez postanowienia o.p. Zatem, jak konkluduje Burmistrz, żądane dane jako objęte tajemnicą skarbową nie stanowią informacji publicznej o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p. i nie mogą być udostępniane w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

[...]WINB w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a u.d.i.p. oraz art. 293, art. 298 i art. 299 § 2 o.p. Jak wywodzi w odwołaniu, przedmiotem jego wniosku były dane zbiorcze o charakterze generalnym, pozostające w posiadaniu organu podatkowego. Na możliwość udostępnienia tego rodzaju danych wskazuje, przywołany przez niego, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., II SA/Wa 970/06. Dane te, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie są objęte dyspozycją art. 239 o.p., co dodatkowo wyłącza możliwość zastosowania ograniczeń wynikających z art. 298 o.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło pogląd Burmistrza Miasta M. co do tego, że żądana przez [...]WINB informacja objęta była tajemnicą skarbową ze względu na postanowienia art. 293 § 1 o.p. Dotyczyła ono bowiem indywidualnych danych uzyskanych w wyniku złożenia przez podatnika informacji podatkowej, znajdujących się w aktach postępowania podatkowego. Na podstawie u.d.i.p. mogą być udostępniane jedynie zbiorcze dane podatników, a nie dane dotyczące konkretnego podatnika, a takich żądał wnioskodawca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...]WINB zarzucił Kolegium istotne naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 293 o.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji pierwszoinstancyjnej ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w art. 145 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W części pierwszej uzasadnienia skarżący przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. W części drugiej skupił się na przedstawieniu argumentów, podnoszonych wcześniej w odwołaniu, przemawiających na rzecz uznania żądanej przez niego informacji za dane "zbiorcze" o charakterze generalnym. W jego opinii pozwala to na traktowanie ich jako danych nie objętych tajemnicą skarbową i tym samym możliwością udostępnienia na zasadach określonych w u.d.i.p. Ponadto podnosi w skardze, iż organ odwoławczy nie uwzględnił jego wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie zasady informacji (art. 9 k.p.a.) oraz ogranicza czynny udział strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Przywołuje także pogląd Autorów komentarza do u.d.i.p., zdaniem których pojęcie "każdy’ obejmuje jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając pokrótce pogląd wyrażony w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą, w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Skarżącym jest organ administracji publicznej , wobec tego w pierwszym rzędzie przyjdzie ocenić jego legitymację. Brak takiej legitymacji oznacza konieczność odrzucenia skargi i zamyka drogę do dalszego postępowania.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny. Podmioty takie mają obowiązek wylegitymować się "interesem prawnym", który to interes ma, co do zasady, charakter materialno prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s.134). Teza ta wymaga jednak pewnego uzupełnienia, bowiem prawa i obowiązki jednostek mogą być także regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 310). Na możliwość poszukiwania źródeł interesu prawnego w normach prawa procesowego wskazał m.in. SN w uzasadnieniu w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r.: "przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Negatywna dla strony decyzja administracyjna nie kończy procesowego bytu strony, która może zakwestionować takie rozstrzygnięcie m.in. w ramach zwykłego postępowania odwoławczego, w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (...), a wreszcie poprzez zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego". W szczególności zaś, jeśli określony podmiot zostanie uznany za stronę postępowania administracyjnego ma interes prawny w tym, aby w drodze skargi do sądu administracyjnego kwestionować wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r., którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy – [...]Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Wobec tego przyjąć trzeba, że organ ten w wyniku skierowania do niego decyzji uzyskał legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium. Oczywiście, teza ta nie przesądza o jego legitymacji materialnej.

W ocenie Sądu, [...]WINB, podobnie jak każdy inny organ administracji publicznej, w sprawach dotyczących informacji publicznej (jak również w innych sprawach administracyjnych), legitymacji materialnoprawnej nie posiada. Prawo dostępu do informacji publicznej, w świetle art. 61 Konstytucji RP, stanowi jedno z publicznoprawnych praw podmiotowych . Gwarantuje ono obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Ponadto, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Zostało ono zamieszczone przez ustrojodawcę w rozdziale pt. "Wolności i prawa polityczne". Jest to zatem konstytucyjne prawo podmiotowe obywatela, w ramach którego ma on możliwość uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej poszerzyła zakres podmiotowy tego prawa, przyznając je "każdemu". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne osoby prawne jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (por wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 391/03). Nie ma to jednak wpływu na istotę tego prawa, przysługującego jednostce wobec władzy publicznej. Podmioty zobligowane do realizacji tego prawa określa u.d.i.p. w art. 4 ust. 1. Będą to, generalnie rzecz biorąc, władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tym samym nie może ono służyć organom administracji publicznej, które są usytuowane w sektorze władzy publicznej, a więc w grupie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Można oczywiście rozważać, czy organy administracji publicznej, reprezentując Państwo, w pewnych przypadkach nie będą mogły korzystać z tego prawa. Chodzi tu takie sytuacje, kiedy ich pozycja prawa będzie analogiczna do sytuacji prawnej obywatela będącego np. właścicielem nieruchomości. W tych sprawach administracyjnych, w których organy administracji publicznej zarządzając częścią mienia należącego do Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) występują jako reprezentant tej osoby prawnej wykonując w jej imieniu i na jej rzecz uprawnienia i obowiązki strony postępowania. Może się zatem zdarzyć tak, że organ administracji publicznej zostanie usytuowany po drugiej stronie, nie jako dysponent władzy publicznej, ale jako podmiot reprezentujący osobę prawną, dysponującą interesem materialno prawnym w rozumieniu tak art. 28 k.p.a., jak i art. 50 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. ŚWINB formułując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, kierowany do innego organu administracji-Burmistrza Miasta M., powołał się na fakt prowadzenia postępowania administracyjnego i znaczenie tych informacji dla załatwienia sprawy. W podstawie prawnej wniosku wskazano, poza art. 6 ust. 1 pkt.4a w związku z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., także art. 50 k.p.a., co jednoznacznie wskazuje na kontekst tej sytuacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych, podobnie jak i stanowisko doktryny jest w tej kwestii zgodne. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) stwierdził: "W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów." P.Szustakiewicz w glosie do postanowienia NSA z dnia 28 października 2009 r., I OSK 508/09 ( Ius Novum 2010/2/189 ) podkreśla, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej "...nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo."

Konkluzja wynikająca z powyższych rozważań jest następująca: organ administracji publicznej, który żądał udostępnienia informacji publicznej ze względu na prowadzone postępowanie administracyjne i wobec którego został wydana decyzja o odmowie udostępnienia takiej informacji, ma formalną legitymację do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.

Wobec tego rozważenia wymaga problem zgodności z prawem procesowym, a w następnej kolejności – zgodności z prawem materialnym skarżonego rozstrzygnięcia.

Co do pierwszej z tych kwestii należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, prowadzonego na wniosek. Postępowanie to ma charakter mieszany z tej racji, że udostępnienie informacji publicznej ma postać czynności materialno-technicznej i przebiega wedle regulacji zawartych w u.d.i.p., natomiast odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przybierają postać decyzji administracyjnych, do których znajduje zastosowanie k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie jest jasne w jakim zakresie i które przepisy normujące postępowanie administracyjne będą tu stosowane, jak również nie wiadomo w którym momencie następuje podjęcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej. Zagadnienia tego nie rozstrzyga ustawodawca, jak również doktryna oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Problem jest o tyle istotny, że identyfikacja momentu wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego stwarzałaby możliwość zastosowania przepisu zamieszczonego w art.61a §1 k.p.a. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (61a § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji, kiedy ze względu na mieszany charakter postępowania nie można wyodrębnić czynności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, przyjąć trzeba brak podstaw do odmowy jego wszczęcia w formie zaskarżalnego postanowienia.

Powstaje zatem problem w jakiej formie prawnej i w którym momencie organ prowadzący postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej ma wypowiedzieć się w tej kwestii.

Odpowiedzi na to pytanie, zdaniem Sądu, można poszukiwać w postanowieniach art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który przewiduje orzekanie w formie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Przyjmuje się, iż decyzja odmowna podejmowana jest w tych przypadkach, w których mamy do czynienia z informacja publiczną, jednakowoż istnieją prawne przeszkody do jej udostępnienia. Przeszkody te mają charakter przedmiotowy, zalicza się do nich ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. oraz niewykazanie szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt.1). Nie ma jednak wyraźnych przeszkód, aby decyzja odmowna została podjęta także z przyczyn podmiotowych - ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż decyzyjna forma zdecydowanie lepiej chroni interes wnioskodawcy aniżeli zwykła forma pisemna już na etapie prowadzonego postępowania oraz pozwala na korzystanie przez niego z przysługujących środków ochrony prawnej wobec podjętej decyzji.

Jeśli chodzi o zagadnienia materialnoprawne, to nie budzi większych wątpliwości konieczność negatywnego załatwienia wniosku [...]WINB ze względu na brak stosownej legitymacji materialnej. Jak podniesiono wyżej, prawo dostępu do informacji publicznej służy jednostce wobec władzy publicznej, a nie organom administracji publicznej wobec innych organów w związku z prowadzonymi przez nie postępowaniami. Samo rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej można uznać za dopuszczalne. Natomiast pozostaje jeszcze problem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w którym Kolegium, podobnie jak i organ pierwszej instancji, nie odwołuje się do braku legitymacji [...]WINB, ale do przeszkody wynikającej z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 o.p. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. I OSK 223/10 (LEX nr 694348), wedle którego dopuszczalne jest uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji. Skoro przedmiotem kontroli jest decyzja merytoryczna-utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to nie ma podstaw do jej uchylenia ze względu na niewłaściwe uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze przyjdzie stwierdzić, iż ze względu na brak legitymacji materialnej [...]WINB dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia zakwalifikowania żądanej przez niego informacji do grupy danych "zbiorczych". Z tej samej przyczyny także i zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa procesowego z racji nieuwzględnienia jego wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie może znaleźć aprobaty, jak i argument o możliwości zaliczenia organów nadzoru budowlanego do grupy jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej i tym samym do kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej określanych przez ustawodawcę terminem "każdy".

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

sędziego Teresy Kurcyusz-Furmanik do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2011r. sygn. akt IV SA/GL 1105/11

Przyjmując za słuszny wyrażony w wyroku pogląd o braku legitymacji materialnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uzyskania dostępu do informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) nie zgadzam się z twierdzeniem, by właściwą formą prawną załatwienia sprawy z wniosku organu inspekcji nadzoru budowlanego skierowanego do Burmistrza Miasta M. o udostępnienie informacji publicznej była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 przywołanego aktu prawnego.

Po myśli ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy ustawy. Konsekwencją stanowiska wykluczającego tryb dostępu do informacji publicznej wynikający z ustawy z dnia 6 września 2001r., jako tryb służący udzielaniu informacji przez organ innemu organowi, (a więc w tym wypadku przez Burmistrza Miasta M. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego) jest brak możliwości załatwienia sprawy na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyklucza to tym samym, w sposób oczywisty, możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej z powołaniem na zawartą w niej normę art. 16. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot uznaje, iż informacja żądana przez legitymowany do uzyskania informacji publicznej podmiot ma taki charakter. Ze względu jednak na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności musi odmówić jej udostępnienia. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i można go uznać za jednolity i ugruntowany (przykładowo por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt II SA 2867/02, czy z dnia 19 grudnia 2002r. sygn. akt II SA 3301/02, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OW 136/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004r. sygn. akt SAB/Op, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Gliwicach z dnia 23 października 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 808/07 publ. w Internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Zwracając uwagę, iż decyzja administracyjna, jako forma załatwienia sprawy indywidualnej, wynikać musi z prawa materialnego w sposób wyraźny lub co najmniej dorozumiany przyjąć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w takiej formie. Jedyną słuszną formą załatwienia sprawy było więc pismo, którym Burmistrz Miasta M. poinformowałby Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku możliwości załatwienia jego sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co następuje w przypadku załatwienia sprawy z wniosku podmiotu nielegitymowanego materialnie w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi przyczynę stwierdzenia jej nieważności.

Dodatkowo, hipotetycznie tylko rozważając możliwość wydania w sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na brak legitymacji materialnej podmiotu wnioskującego o nią, nie zgadzam się, by sąd administracyjny był uprawniony w świetle swoich kompetencji, do tak daleko idącej korekty, jaka sugerowana jest w treści uzasadnienia wyroku. Uznaje się tam bowiem, iż decyzja merytoryczna o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na zawartą w niej tajemnicę skarbową mogłaby zostać w toku postępowania sądowoadministracyjnego "zamieniona" na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z przyczyny braku przesłanek podmiotowych, a więc wobec braku legitymacji materialnej wnioskodawcy.

Zdaniem moim dopuszczalność tak głębokich modyfikacji orzeczeń administracyjnych stanowiłaby o przypisaniu sądom administracyjnym kompetencji orzeczniczych w miejsce kontrolnych.