Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1115/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 art 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1098/19 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1098/19 (dalej wyrok z 6 lutego 2020 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] skierował A.L. (dalej podopieczna) na jej wniosek do Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej DPS w [...]), z uwagi na to, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, porusza się na wózku inwalidzkim i ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta [...] umieścił zainteresowaną w DPS w [...] na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia [...][...] sierpnia 2019 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2019 r.), Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) ustalił E.M. (dalej strona, skarżąca) opłatę za pobyt matki - A.L. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 1.322,54 zł miesięcznie od lipca 2019 r.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że dochód E.M. wynosi 3.425,54 zł z tytułu renty rodzinnej i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 2.103,00 zł (701,00 zł x 300%), zatem odpłatność w jej przypadku wynosi 1.322,54 zł. Obowiązek gminy do dopłaty różnicy między wpłatami mieszkańca, jego małżonka, zstępnych oraz wstępnych, a kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej (dalej dps) powstaje dopiero wtedy, gdy osoba korzystająca z pomocy oraz jej rodzina nie są w stanie pokryć pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w dps. Podopieczną jako mieszkankę DPS w [...] z uwagi na osiągnięty dochód, obciążono kwotą 765,55 zł. W decyzji Wójt dokonał oceny sytuacji finansowej wszystkich osób obowiązanych z mocy ustawy. Wójt uznał, że obowiązanymi do ponoszenia kosztów są dzieci mieszkanki DPS. Wskazał w związku z powyższym, że M.S. (córka podopiecznej), ponosi odpłatność w wysokości 643,10 zł; K.D. (córka podopiecznej) - w wysokości 100,00 zł; R.L. (syn podopiecznej) - w wysokości 1.327.49 zł. Wójt wskazał, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] wynosi 4.031,00 zł.

Skarżąca nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2019 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o zmianę decyzji i ustalenie odpłatności w wysokości 200,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazała, że kwota odpłatności jest bardzo wysoka i stanowi nadmierne obciążenie uniemożliwiające codzienne utrzymanie i zaspokajanie potrzeb jej samej i najbliższej rodziny. Comiesięczne naliczanie opłat spowoduje narastanie zaległości i długu ze szkodą dla codziennego utrzymania. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające obciążenie jej tak wysoką opłatą i należy rozważyć i ustalić ponad wszelką wątpliwość istnienie obowiązku i możliwości majątkowych. Dochód z tytułu renty po zmarłym mężu, choć przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, nie może być uznany przez organ w całości jako czysty dochód. Skarżąca ponosi duże wydatki na leczenie, remont mieszkania i bieżące utrzymanie. Wyliczyła swe comiesięczne wydatki: ok. 700,00 zł media, energia, woda, gaz i śmieci; ok. 3.000,00 zł opał na sezon zimowy na rok - ok. 250,00 zł miesięcznie; ok. 150,00 zł telefon; ok. 120,00 zł RTV i Internet; ok. 270,00 zł opłata dzierżawy na rok - ok. 22,50 zł miesięcznie; ok. 1200,00 zł amortyzacja samochodu, tj. przeglądy i ubezpieczenie OC - ok. 100,00 zł miesięcznie; ok. 300,00 zł paliwo do samochodu miesięcznie; ok. 500,00 zł żywność miesięcznie; ok. 300,00 zł środki czystości i higieny; ok. 300,00 zł ubrania. Wskazała wydatki remontowe, które aktualnie wyniosły 8.000,00 zł i nadal rosną; zmienne koszty leczenia, stanowiące dużą część miesięcznych wydatków; posiadanie dzieci i wnuków.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, [zm. z 2018 r. poz. 2245], dalej ups), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania E.M., utrzymało decyzję z [...] sierpnia 2019 r. w mocy.

Kolegium rozpatrując odwołanie wzięło pod uwagę sytuację dochodową skarżącej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca deklarowała gotowość zapłaty kwoty w wysokości 300,00 zł. Okoliczność ta jednak w ocenie Kolegium nie była wiążąca dla organu I instancji. Kolegium powołując stanowisko judykatury wskazało, że obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ups nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby obowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302).

Uregulowany w art. 61 ups obowiązek ponoszenia opłat za pobyt krewnego (w tym przypadku wstępnego) w dps został oparty tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa i wysokości dochodów osoby obowiązanej. Kryteria subiektywne, jak przykładowo sytuacja rodzinna obowiązanego, nie mogą mieć wpływu na wysokość tej opłaty. Kolegium powołując art. 61 ust. 1 ups wskazało, że zawiera on zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt: małżonek, zstępni, w następnej kolejności wstępni, a jeszcze w dalszej - gmina. O ile reguła kolejności dotyczy wyżej wskazanych podmiotów, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji na przykład wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne. Przyjęty do rozliczeń dochód odwołującej ustalono prawidłowo, w oparciu o informację, którą sama wskazała - tj. wysokość renty rodzinnej. Ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups wysokość opłaty wnoszonej m.in. przez zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ups, w którym ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W definicji dochodu, jak i w enumeratywnym katalogu składników, których do dochodu się nie wlicza, nie wymienia się kwot pomniejszających faktyczny miesięczny dochód, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe (opłaty za wszelkie media, paliwo, telefon, gaz, utrzymanie samochodu), czy wydatki związane z remontem lub kosztami leczenia. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej i umieszczonej w domu pomocy społecznej uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego i jej wysokości. Mogą stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups w odrębnym postępowaniu. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (na odrębności te zwracał uwagę NSA w wyroku z 6.6.2017 r. I OSK 649/16). W związku z tym dowody przedłożone przez stronę potwierdzające ponoszone koszty leczenia, bieżącego funkcjonowania i wydatki związane z remontem mieszkania, są na obecnym etapie sprawy przedwczesne i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia w stosunku do strony opłaty za pobyt jej matki w DPS w [...], jak również do ustalenia tej opłaty w innej wysokości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła E.M., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając decyzji z [...] września 2019 r. naruszenie art. 7, 77, 104, 107 kpa i art. 61 ust. 1, 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups, art. 5, 6 kc, art. 27, art. 128, art. 129, art. 133 i art. 135 kro.

W oparciu o art. 77 i art. 138 kpa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o ustalenie, że skarżąca nie ma obowiązku opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w [...] zgodnie z normą zawartą w ww. przepisach ustawy o pomocy społecznej, a względnie z daleko posuniętej ostrożności, że taki obowiązek ogranicza się do opłaty w kwocie 200,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu skargi podniosła tożsame argumenty co w odwołaniu, podkreślając swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem II SA/Sz 1098/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że badane rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. [- I instancja i Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, zm. z 2018 r. poz. 2245 - II instancja]). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej (art. 59 [ust. 1] ups).

Pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (...) [art. 60 ust. 1 ups]. Obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu pomocy społecznej... , 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej [- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.] (art. 61 ust. 1 ups).

W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, w sytuacji, gdy koszty pokrywane są przez członka rodziny mieszkańca ich wysokość jest ustalana w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ups, zgodnie z którym kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ups zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ups).

Sąd I instancji zgodził się z organami, że w art. 61 ust. 1 ups określone zostały osoby obowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją administracyjną właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Istotne jest, co podkreśliło Kolegium, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ups obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt jego mieszkańca przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Regulacje te pozwalają na stwierdzenie, że to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie - ustalenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) obowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty i ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Analiza przywołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, związany jest z wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: o skierowaniu do domu pomocy społecznej; o umieszczeniu w domu pomocy społecznej; ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Ustalenia te znajdują potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 13.9.2013 r. I OSK 2726/12; 30.10.2012 r. I OSK 653/12), gdzie przyjęto, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ups, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ups).

Wojewódzki Sąd stwierdził, że niesporna jest okoliczność, że decyzją z [...] lipca 2018 r. wydaną z powołaniem m.in. art. 59 ust. 1 ups, A.L. - matka skarżącej - została skierowana do Domu Pomocy Społecznej, następnie decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Starosta [...] umieścił ją w DPS. Decyzją z [...] września 2018 r. Wójt stalił miesięczną odpłatność w wysokości 70 % dochodu pensjonariusza (765,55 zł).

W ocenie Sądu I instancji, orzekające w niniejszej sprawie organy, przeprowadziły należycie postępowanie w sprawie i prawidłowo ustaliły dochód skarżącej.

Art. 61 ust. 1 ups określa kolejność podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, umiejscawiając zstępnych w drugiej grupie obowiązanych. Przewidziany w ww. przepisie obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka winna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ups, przez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) obowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty i ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Prawidłowe, wobec niemożności poniesienia całkowitej kwoty odpłatności za pobyt w dps przez pensjonariusza, jest uznanie skarżącej, jako zstępnego, za osobę obowiązaną do współponoszenia powyższych kosztów.

Odnosząc się do wysokości opłaty, kwestionowanej przez skarżącą wraz z jej przekonaniem o braku możliwości partycypacji w kosztach, z powodu innych wydatków, przypomnieć należy, że średni miesięczny koszt utrzymania pensjonariusza w DPS w [...] w wynosi 4.031 zł. Wobec niemożności ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w DPS przez pensjonariusza, obowiązek ten spoczywa na zstępnych, co ma miejsce w tej sprawie. Opłatą obciążono także siostry skarżącej i jej brata.

Podstawą ustalenia kwoty odpłatności są miesięczne dochody skarżącej z tytułu renty rodzinnej - 3.425,54 zł. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 2.103 zł (701 zł x 300%). Organy prawidłowo przyjęły, że opłatę za pobyt matki skarżącej w DPS należy ustalić jako różnicę między dochodem a kryterium dochodowym: 3.425,54 - 2.103,00 = 1322,54 zł. Kwoty wydatków obejmujących opłaty, koszty leczenia i wydatki na remont itp., nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups wysokość opłaty wnoszonej m.in. przez zstępnych pensjonariusza od kryterium dochodowego, nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, że w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ups.

W przepisie tym ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. W definicji dochodu, jak i w enumeratywnym katalogu składników, których do dochodu się nie wlicza, nie wymienia się kwot pomniejszających faktyczny miesięczny dochód, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe (opłaty za wszelkie media, paliwo, telefon, gaz, utrzymanie samochodu), czy wydatki związane z remontem lub kosztami leczenia. Obowiązki zstępnego osoby skierowanej i umieszczonej w domu pomocy społecznej uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego oraz jej wysokości. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups w odrębnym postępowaniu.

Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, choć pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami kro o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Stąd też nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącej odnoszące się do naruszeń przepisów kro.

Skargę kasacyjną wywiodła E.M., reprezentowana przez r. pr. P.P., zaskarżając wyrok II SA/Sz 1098/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), jak również art. 5, art. 6 kc i art. 27, art. 128, art. 129, art. 133, art. 135 kro - przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie opłaty za pobyt A.L. w Domu Pomocy Społecznej w [...] i jej części przypadającej na skarżącą w zawyżonej wysokości, mimo tego że rzeczywiste dochody skarżącej nie pozwalają na ustalenie tak wysokiej opłaty;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej i w jej wyniku o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go skarżonych decyzji, co winno doprowadzić do merytorycznego rozpoznania złożonej przez nią skargi; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut 1 (pierwszy) skargi kasacyjnej został postawiony nie dość starannie. Błędnie został przywołany tekst jednolity ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), obowiązujący w okresie od 8 sierpnia 2018 r. do dnia 18 września 2018 r. włącznie. Na datę wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1), tj. na dzień [...] września 2019 r., ustawa ta obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. 2019 r. poz. 1507, zm. z 2018 r. poz. 2245. Mimo tej niedoskonałości, zarzut 1. skargi kasacyjnej nadawał się częściowo do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub sądu I instancji (wyrok NSA z 19.1.12009 r. I OSK 118/08, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 755, nb 20). Nieskuteczne jest stanowisko pełnomocnika skarżącej, że "jako uzasadnienie niniejszej skargi kasacyjnej wskazuje i podtrzymuje wszystkie swoje zarzuty, twierdzenia i dowody przedstawione przed Sądem I instancji zawarte w skardze i pismach procesowych" (s. 2 akapit 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Ani Sąd I instancji, ani organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu nie stosowały i nie miały obowiązku stosować art. 5 i art. 6 kc, bowiem normy zawarte w tych przepisach nie znajdują zastosowania w prawie publicznym. W żadnym przypadku nie można uznać, w postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt osoby najbliższej (matki) w domu pomocy społecznej, że jakakolwiek osoba zainteresowana czyni ze swego prawa użytek, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Art. 6 kc określa ciężar dowodu jedynie w postępowaniu cywilnym. Zagadnienie rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jest uregulowane w przepisach kpa i w przepisach szczególnych prawa administracyjnego. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 72-76 nb 7-13).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2017 r. poz. 682 ze zm., dalej kro) składa się z dwu paragrafów; art. 133 składa się z trzech paragrafów a art. 135 kro z trzech paragrafów (z których trzeci dzieli się na pięć punktów), o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf czy ewentualnie punkt wskazanych art. 129, 133 bądź 135 kro skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie można rozwiązać przez analizę treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 129, art. 133, art. 135 kro" nie nadawał się do rozpoznania.

Ani organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu, ani Sąd I instancji nie stosowały i nie miały obowiązku stosować art. 27, art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm., dalej kro), regulujących prawnorodzinny obowiązek alimentacyjny, gdy tymczasem kontrolowane postępowanie dotyczyło ciężaru publicznoprawnego. W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17, Skład Poszerzony NSA wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 ups. Art. 61 ust. 1 ups określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ups przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych.

To, że ów katalog podmiotów zobowiązanych pokrywa się częściowo z katalogiem osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny (małżonek, zstępni, wstępni), w żaden sposób nie przemawia za tym, by przyjąć, że prócz ustalenia dochodu zstępnego i kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ups), konieczne jest uwzględnienie wydatków osoby zobowiązanej, przeznaczanych na bieżące wydatki bytowe, na remont mieszkania czy koszty jej leczenia.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów, że owe wydatki mogą być badane w odrębnym postępowaniu (art. 64 ups).

Prowadzi to do oddalenia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, zm. z 2018 r., poz. 2245) jak również art. 27, art. 128 kro, bowiem rzeczywiste dochody skarżącej, prawidłowo ustalone przez organy obu instancji, pozwalały na ustalenie opłaty w wysokości określonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4, art. 8 i 9 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie (s. 2 pkt 2 petitum skargi kasacyjnej; s. 6 skargi kasacyjnej).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącej (co zdaniem autora skargi kasacyjnej jest bezsporne; s. 4 akapit 4 skargi kasacyjnej); kryterium dochodowe, wysokość opłaty wnoszonej przez matkę skarżącej, katalog zstępnych obowiązanych do wnoszenia opłaty, wysokość wnoszonych przez obowiązanych kwot. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1; wyrok NSA z 8.5.2019 r. I OSK 1839/17, cbosa). W szczególności organy nie miały obowiązku prowadzić dowodów dla ustalenia wydatków skarżącej, bowiem nie dotyczyło to faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Dowody przywołane w skardze kasacyjnej (s. 4-6) będą mogły być badane w ewentualnym postępowaniu z wniosku skarżącej o zwolnienie jej, częściowo lub całkowicie z tej opłaty (art. 64 ups).

Organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 [§ 1 - tylko ten przepis mógł być wzorcem kontroli] kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) ani obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uwzględnienia faktów powszechnie znanych oraz znanych organowi z urzędu (art. 77 § 1 i 4 kpa).

Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).