Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 833/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88o
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią: 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego kwotę 797,00 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "PKZGW"), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej "skarżącego"), reprezentowanego przez radcę prawnego A. S., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] (dalej także "DRZGW") z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie nałożenia nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na terenie działki nr ew. [...], a także w przedmiocie umorzenia analogicznego postępowania w stosunku do działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], utrzymał decyzję DRZGW w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez PKZGW zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. W oparciu o wyniki kontroli gospodarowania wodami na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przeprowadzonej przez Zarząd Zlewni [...] z siedzibą we [...], DRZGW wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 88o ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przedmiotem postępowania były działki o numerach ewidencyjny: [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], zlokalizowane na lewym brzegu rzeki [...].

W toku sprawy organ wystąpił do wielu instytucji w celu uzyskania dodatkowych informacji i materiałów, zaś po analizie zebranego materiału dowodowego ustalił między innymi, że nieruchomość nr ew. [...] znajduje się w całości, natomiast nieruchomość nr ew. [...] jedynie częściowo, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym na mapach zagrożenia powodziowego.

2. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. DRZGW rozstrzygnął sprawę w następujący sposób:

(I) W odniesieniu do działki nr ew. [...] w [...] nakazał jej właścicielowi, tj. skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, poprzez obniżenie rzędnej powierzchni terenu o co najmniej 1 metr, z uwzględnieniem spadku umożliwiającego spływ wód w kierunku rzeki, a także przywrócenie jej pierwotnego sposobu zagospodarowania (zagospodarowania rolniczego);

(II) Określił termin wykonania nakazu, o którym mowa w pkt I, na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

(III) Umorzył postępowanie prowadzone w pozostałym zakresie (tj. w zakresie działki nr ew. [...] W [...]) jako bezprzedmiotowe.

3. Pismem z dnia 28 października 2016 r. skarżący wniósł do PKZGW odwołanie od decyzji DRZGW w zakresie punktu I i II, wskazując na szereg uchybień tej decyzji, w tym:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 88o ustawy Prawo wodne - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do wydania nakazu z art. 880 ust. 1 Prawa wodnego, z uwagi na planowaną budowę wału przeciwpowodziowego rzeki [...], który przebiegać będzie m.in. przez działkę nr ew. [...]; w ocenie Skarżącego wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość będzie chroniona przed skutkami powodzi, a zatem jego działania nie spowodowały stanu utrudniającego ochronę przed powodzią;

- art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wydanie nakazu przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy kompetencję do wydania takiego nakazu ma organ wykonawczy gminy, a nie właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy, nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak odniesienia się organu do sposobu zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 84 § 1 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrologa w sytuacji, gdy ustalenie istotnych okoliczności sprawy wymagało wiadomości specjalnych.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej punkt I i II oraz umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego.

III. Jak wskazano na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PKZGW rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji DRZGW z dnia [...] października 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje:

1. Stosownie do art. 88l ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu oraz składowania materiałów. Od powyższego zakazu na podstawie art. 881 ust. 2 ww. ustawy zwolnić może dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art.88o ust.1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku wykonania robót lub czynności wymienionych wyżej organ właściwy do wydania ww. decyzji zwalniających może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności.

2. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rzędna terenu nieruchomości nr ew. [...] w [...] została podniesiona o ponad 1 metr w wyniku nawiezienia i rozplantowania mas ziemnych, przy czym obecne usytuowanie powierzchni terenu jest zbliżone do rzędnych wysokiej części terenu działki nr ew. [...] oraz działki sąsiedniej nr ew. [...]. Od strony ul. [...] nasyp ziemny został wyniesiony ponad niweletę istniejącej drogi. Prace wykonano w okresie luty - lipiec 2016 r. bez uzyskania wymaganej decyzji zwalniającej od właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

3. Organ I instancji stwierdził, iż wykonane roboty spowodowały utrudnienia w ochronie przed powodzią. Zostało to potwierdzone między innymi w piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w którym stwierdzono, co następuje: "Działania wykonane w obrębie działki nr [...] w [...] stanowią potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego terenów położonych wzdłuż rzeki [...], w tym obszarów zabudowanych. Sytuacja ta wynika z diametralnie niekorzystnej zmiany, dotyczącej ukształtowania doliny cieku, a tym samym pogorszenia warunków przepływu wód powodziowych spływających z jego zlewni. (...) Prowadzone prace ziemne realizowane na działce nr [...] w miejscowości [...], polegające na podniesieniu o ponad 1 m poziomu całego lewobrzeżnego terenu stanowiącego obszar szczególnego zagrożenia powodzią, spowodują znaczną zmianę ukształtowania terenu, a tym samym przyczynią się do zasadniczej zmiany warunków przepływów podczas wezbrań". Administrator rzeki [...] wskazał ponadto, że z uwagi na trwającą na prawym brzegu rzeki [...] budowę wału przeciwpowodziowego, obszar lewobrzeżny (a zatem również działka nr ew. [...]) stanowi główną strefę przepływu wód powodziowych występujących z koryta rzeki, natomiast jej całkowita zabudowa masami nawiezionego gruntu w skrajnym przypadku może doprowadzić do tak znacznego podniesienia poziomu lustra wody, że zagrozi to zalaniem części miejscowości [...] zlokalizowanej poza strefą chronioną przez wały przeciwpowodziowe.

Organ odwoławczy przychyla się do stanowiska DRZGW, w myśl którego nasyp ziemny wykonany na działce nr ew. [...] blokuje czynną strefę przepływu wód powodziowych rzeki [...] w lewostronnej części doliny zalewowej, a zatem utrudnia ochronę przed powodzią i zwiększa zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych. Tym samym uzasadnione było wydanie decyzji w trybie art. 88o Prawa wodnego w stosunku do działki nr ew. [...] w [...], bowiem organ I instancji wykazał zaistnienie obu przesłanek warunkujących podjęcie takiego rozstrzygnięcia, tj. spowodowanie wzrostu zagrożenia powodzią w wyniku wykonanych prac oraz nieuzyskanie stosownej decyzji zwalniającej na podstawie art. 88l ust. 2 ww. ustawy.

4. Jednocześnie w pełni uzasadnione było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie drugiej nieruchomości skarżącego, tj. działki nr ew. [...], obręb [...], albowiem działka ta jedynie w niewielkiej części zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zaś rzędne powierzchni tej działki są zbliżone do poziomu zwierciadła wody stuletniej (o prawdopodobieństwie wystąpienia p=l%). Wypada zatem stwierdzić, że udział w/w działki w przepuszczaniu wód powodziowych będzie niewielki.

5. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do powyższego:

6. Z dowodów zebranych w toku postępowania wynika, że w ramach realizowanej obecnie inwestycji pn.: "Projekt Ochrony Przeciwpowodziowej [...] zadanie: Budowa obiektów/urządzeń ochrony przeciwpowodziowej dla kanału przerzutowego [...] i doliny [...] wraz z przebudową obiektów mostowych, obiekt: Wały i obiekty przeciwpowodziowe na brzegu prawym [...] - zadania 44.2, 45.2, 44.3, 45.3, 42.1 i 42.1.1" planowane jest wykonanie obwałowania lewego brzegu rzeki [...], jednak projekt urządzeń jest dopiero na etapie ustalania optymalnej trasy i wstępnego modelowania przepływów (pot. pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] września 2016 r., znak: [...]). W związku z tym na obecnym etapie nie sposób stwierdzić, w jakim stopniu i czy w ogóle, projektowane urządzenia wodne (obwałowanie) będą oddziaływać na działkę nr ew. [...] w [...].

Organ l instancji rozpatrując niniejszą sprawę miał obowiązek ocenić wpływ wykonanych robót na wzrost zagrożenia powodziowego oraz stopień ochrony przed powodzią w stanie faktycznym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, natomiast wydanie decyzji na podstawie domniemanego wpływu na przedmiotową nieruchomość planowanych dopiero do wykonania urządzeń wodnych byłoby nieracjonalne i niezgodne z obowiązującymi przepisami. W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 88o ustawy Prawo wodne jest w ocenie tut. organu nieuzasadniony.

Niemniej DRZGW ocenił również wykonane roboty ziemne w kontekście projektowanej trasy wału, na podstawie załączników graficznych przedstawionych przez instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]) oraz przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]), wskazując, że, cyt.: "(...) działka nr [...] prawie w całości znajdzie się w obrębie międzywala rzeki [...]. Wykonany nasyp ziemny na tej działce będzie utrudniał przepływ wód powodziowych [...] przez lewostronne międzywale i zwiększał zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych w rozumieniu art. 88l ust. 1". W związku z tym jako nieprawdziwy należy traktować zawarty w odwołaniu wniosek, iż "Odwołujący się swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią".

7. Jednocześnie wypada stwierdzić, że konstrukcja art. 88o ust.1 Prawa wodnego nie narzuca konieczności dokładnego przywrócenia pierwotnego stanu nieruchomości, a jedynie "przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią". W tym zakresie niefortunne jest zawarte w decyzji organu I instancji sformułowanie "przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm hummusu i obsiew trawą, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa". Zapis ten sugeruje w pierwszym rzędzie, że konieczność przywrócenia stanu pierwotnego wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, ponadto zaś - jak słusznie wskazano w odwołaniu - może mylnie wskazywać na podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnie z właściwością, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości między innymi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Należy jednak podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiącym wszak jej integralną część, organ I instancji wskazał, że zakres prac wymienionych w punkcie I rozstrzygnięcia wynika z konieczności zapobieżenia erozji gruntu w trakcie powodzi. Co więcej, w żadnym miejscu decyzji DRZGW nie powołał się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to wskazując je w podstawie prawnej czy też w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie sposób zatem uznać, że stanowiły one podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji, co zostało zarzucone w odwołaniu. Fakt, iż warunki realizacji wydanej decyzji nakazowej zostały sformułowane w sposób zbliżony do zapisów ww. ustawy nie oznacza, że akt ten stanowił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Nie znajduje zatem potwierdzenia zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący wydania decyzji niezgodnie z posiadanymi kompetencjami.

8. Odnosząc się do kwestii zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wypada stwierdzić, że - jak już wskazano powyżej - decyzja na podstawie art. 88o ustawy Prawo wodne wydawana jest na podstawie dwóch spełnionych łącznie przesłanek: 1) wykonane zostały prace utrudniające ochronę przed powodzią lub powodujące zanieczyszczenie wód; 2) prace zostały wykonane bez wymaganej decyzji zwalniającej. Powyższe zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. IV SA/Wa 530/08, wydanego na gruncie obowiązującego wówczas art. 86 ustawy Prawo wodne, regulującego między innymi kwestię wykonania na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią bez stosownej decyzji zwalniającej z zakazów określonych w Prawie wodnym. W świetle powyższego wypada uznać, że dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 88o ustawy Prawo wodne nie mają znaczenia zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś organ w ramach swoich kompetencji ocenia jedynie wpływ wykonanych robót na stan zagrożenia powodziowego i ochrony przed powodzią. Z tego względu uzasadnione było nieodniesienie się przez DRZGW do sposobu zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zostało wskazane jako jeden z zarzutów odwołania. Na marginesie należy również wskazać, że zgodnie z obowiązującymi obecnie zapisami art. 88f ustawy Prawo wodne przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 (w tym m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią), można uwzględniać w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż organy samorządu terytorialnego nie mają obligatoryjnego obowiązku wskazywania granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przedstawionych na mapach zagrożenia powodziowego w dokumentach planistycznych, jednakże nie jest to równoznaczne z brakiem funkcjonowania zakazów sformułowanych dla tych obszarów w ustawie Prawo wodne.

10. Całkowicie chybione w ocenie organu odwoławczego są argumenty dotyczące braku wszechstronnej i wyczerpującej analizy, nieustalenia istotnych okoliczności sprawy, jak również nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. Wszczęcie przedmiotowego postępowania zostało poprzedzone przeprowadzeniem dwóch wizji terenowych w dniach: [...] maja 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. (por. notatka służbowa pana P. P. oraz notatka służbowa pana A. G., Zarząd Zlewni [...] we [...]), ponadto zaś w toku sprawy organ I instancji pozyskał liczne dowody, w wyniku analizy których podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, w tym zwłaszcza wspomniane w niniejszej decyzji wypowiedzi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, który w imieniu Marszałka Województwa [...] pełni prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...], a także Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. W świetle zebranej dokumentacji w ocenie tut. organu całkowicie zbędne byłoby przeprowadzanie dodatkowego dowodu z opinii biegłego hydrologa, jakkolwiek w przypadku przedstawienia takiego opracowania przez skarżącego (zgodnie z treścią pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. miało to nastąpić do dnia [...] września 2016 r.) organ winien dopuścić dany dowód w sprawie i ocenić go w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak przedmiotowej opinii w ocenie Prezesa KZGW w żadnym stopniu nie wpłynął na podjęcie przez organ I instancji właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast niezrozumiałe jest poddawanie w wątpliwość kompetencji Dyrektora RZGW we [...], jak również innych organów i instytucji biorących udział w niniejszym postępowaniu, co do umiejętności dokonania oceny robót wykonanych przez skarżącego na działce nr ew. [...] (por. strona 3 odwołania). Jakkolwiek w istocie przepis art. 84 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne, to jednak nie sposób uznać, że w niniejszym postępowaniu zaszła wskazana okoliczność, zważywszy na charakter dowodów zebranych w sprawie, w tym m.in. następujących dokumentów, sporządzonych przez osoby uprawnione i posiadające specjalistyczną wiedzę:

- Projekt budowlany dla obiektu: Wały i obiekty przeciwpowodziowe na brzegu prawym [...], sporządzony w ramach inwestycji Projekt ochrony przeciwpowodziowej dorzecza [...] - Modernizacja [...] Węzła Wodnego (sporządzony we współpracy przez [...] oraz [...] w lipcu 2013 r.);

- Ocena stanu technicznego lewego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] na odcinku 0+000 4- 4+600. Wał [...], kod: [...], sporządzona w sierpniu 2012 r. w [...], w ramach zadania Ocena stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych rzek: [...] i [...] na terenie m. [...], gm. [...],[...],[...],[...], przez zespół [...] Spółka z o.o., w skład którego weszli m.in. prof. dr hab. Inż. W. W., legitymujący się uprawnieniami budowlanymi i geologicznymi oraz dr inż. J. M. (uprawnienia geologiczne).

Kwestionując możliwość wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia na podstawie zebranych dowodów, skarżący podaje również w wątpliwość wiarygodność stanowiska [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód rzeki [...], a także Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, powołanego na mocy przepisów ustawy Prawo wodne do pełnienia służby hydrologiczno- meteorologicznej, w tym między innymi do współpracy organami administracji publicznej w zakresie ograniczania skutków niebezpiecznych zjawisk zachodzących w atmosferze i hydrosferze (por. art. 103 ustawy). Należy przy tym zwrócić uwagę, że ani w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, podważających ocenę ww. podmiotów.

Wobec nieprzedstawienia przez skarżącego żadnych dowodów na poparcie twierdzeń o domniemanym wpływie odprowadzanych ścieków na stan ichtiofauny, organ I instancji nie miał obowiązku powoływania biegłego w celu zweryfikowania stanowiska strony. W związku z powyższym, rozumiejąc trudną sytuację skarżącego, jednakże stawiając wyżej dobro wspólne, jakim jest bezpieczeństwo, zdrowie i życie mieszkańców, organ odwoławczy przychyla się do stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] w zakresie konieczności przywrócenia działki nr [...] w miejscowości [...] do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.

IV. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję PKZGW z dnia [...] stycznia 2017 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu:

1) Nieważność decyzji z uwagi na:

a) naruszenie art. 59 ust 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778) w zw. z art. 88o ustawy z dnia 18.07.2001 r. prawo wodne w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nałożenie na skarżącego obowiązku "przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...]" w sytuacji, gdy kompetencję do wydania takiego nakazu ma organ wykonawczy gminy a nie organy właściwe w sprawach gospodarki wodnej, bowiem nakaz przywrócenia sposobu zagospodarowania działki nie mieści się w dyspozycji art. 88o ustawy prawo wodne, co powoduje iż zachodzi nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a.;

b) naruszenie art. 88o ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i wydanie rozstrzygnięcia niemieszczącego się w zakresie wskazanego przepisu, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej i stanowi wadę kwalifikowaną decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.;

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 88o ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] i [...] na działce nr [...] w m. [...], podczas gdy brak było przesłanek do nałożenia takiego nakazu, gdyż z akt sprawy wynika, że planowany wał lewostronny rzeki [...] przebiegać będzie także przez działkę [...] i działka ta częściowo będzie chroniona, wobec czego Skarżący swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią.

3) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 §. 1-k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej jej wydania w postaci art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy z analizy sentencji decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż w sprawie jako podstawa rozstrzygnięcia został zastosowany także przywołany przepis prawa materialnego;

b) art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenie przez organ istotnych okoliczności sprawy, pominięcie dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a w szczególności brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do sposobu zagospodarowania działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu w toku postępowania dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i ochrony przeciwpowodziowej, w sytuacji gdy ustalenie istotnych okoliczności sprawy wymagało wiadomości specjalnych;

d) art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia, w szczególności w postaci naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o właściwości rzeczowej.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Orzekające w sprawie organy nie miały upoważnienia do nakładania na skarżącego, na zasadach określonych w art.88o Prawa wodnego, obowiązku przywrócenia pierwotnego sposobu zagospodarowania działki. Kompetencja w tym zakresie, wynikająca z art.59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem do organu wykonawczego gminy;

(ii) W zaskarżonej decyzji został wadliwie określony obowiązek obniżenia powierzchni terenu działki [...] minimum o 1,0 m, co najmniej do rzędnej 117,40 m n.p.m. w sytuacji gdy jak wynika z map wysokościowych dotyczących działki nr [...], jej poziom wynosi 117,8 m co oznacza, iż nałożono na skarżącego obowiązek obniżenia poziomu działki poniżej jej poziomu wynikającego z dokumentacji geodezyjnej, co również stanowi o wadzie zaskarżonej decyzji;

(iii) W sprawie nie wystąpiły przesłanki do nałożenia na skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 88o Prawo wodnego, albowiem skarżący swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że przez działkę tę będzie przebiegać planowany wał lewostronny rzeki [...], a zatem działka ta będzie chroniona (inwestycja "[...]"). Przepis art.88o Prawa wodnego znajduje natomiast zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do nielegalnie wykonanych robót oraz czynności, utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wynika z pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego Oddział we [...] z dnia [...].08.2015 r., zgodnie z trasą przebiegu planowanego obwałowania, działki [...] i [...] będą częściowo chronione. Dokładny przebieg wału lewostronnego [...] nie jest jeszcze znany, ponieważ koncepcja obwałowań nie jest jeszcze ostateczna, zatem przedwczesne jest wysuwanie twierdzeń, iż działka nr [...] znajdzie się w obrębie międzywala rzeki [...]. Działka nr [...] znajduje się zatem na obszarze planowanym do objęcia ochroną przeciwpowodziową;

(iv) Skarżącego nie można obciążać skutkami wybudowania nowego wału przeciwpowodziowego po prawej stronie [...]. Z akt sprawy wynika, że to nie działania skarżącego, ale prace polegające na budowie nowego wału przeciwpowodziowego w bliskim sąsiedztwie prawej linii brzegowej rzeki [...] powodują stan utrudniający ochronę przez powodzią po stronie lewej, albowiem w związku z tymi pracami obszar lewobrzeżny [...] stał się główną strefą przepływu wód powodziowych występujących z koryta rzeki. Zatem w związku z prowadzoną budową wału przeciwpowodziowego po stronie prawej [...], spadło zagrożenie powodzią po stronie zabezpieczonej wałem, ale jednocześnie zwiększyło się zagrożenie powodzią po stronie lewej, jednakże nie jest to efektem robót czy czynności wykonanych przez skarżącego;

(v) Skarżący wykonał roboty ziemne na działce [...] w zaufaniu do treści aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie miejscowości [...], to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, iż co do działki nr [...] brak jest ograniczeń zabudowy czy zagospodarowania związanych z jej położeniem w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, natomiast jako przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] wskazano działalność produkcyjno usługową i w takim też charakterze zagospodarował ją skarżący;

Organy nie odniosły się do sposobu zagospodarowania działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawartym w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nie ustalając czy: (-) z planu tego wynika, że działka [...] położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, (-) jakie jest w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] przeznaczenie terenu działki nr [...], (-) czy przewidziano na tych działkach budowę lewostronnego wału przeciwpowodziowego w dolinie [...], (-) czy i jakie dla terenu działki [...] wprowadzono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zagospodarowaniu, czy wprowadzono zakaz zmiany ukształtowania terenu działek. W treści zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przedmiotowych kwestii. Treść odpowiedzi udzielonej przez Urząd Gminy [...] i wskazane w niej okoliczności zostały zatem przez organy całkowicie pominięte w procesie oceny dowodów dokonanej przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

(vi) W sprawie został także pominięty, przedłożony przez skarżącego dowód w postaci zaświadczenia z Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., z którego wynika jedynie, iż zgodnie ze Mapami Ryzyka Powodziowego oraz Mapami Zagrożenia Powodziowego sporządzonymi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej obszary między innymi w miejscowości [...] znajdują się na terenie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, brak jest jednakże szczegółowego wskazania, których konkretnie działek to dotyczy. Treść map zagrożenia powodziowego nie znajduje także konkretnego odzwierciedlenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak w planie tym w § 34 ust. 4 wskazuje się nawet na możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach zagrożonych powodzią, pod warunkiem wykonania wałów przeciwpowodziowych.

W/w uchybień nie sanują twierdzenia organu drugiej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 88o ustawy prawo wodne nie mają znaczenia zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś organ w ramach swoich kompetencji ocenia jedynie wpływ wykonanych robót na stan zagrożenia powodziowego i ochrony przed powodzią, zatem z tego względu uzasadnione było nieodniesienie się przez organ pierwszej instancji do sposobu zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

(vii) Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy z tego powodu, iż w jego toku nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego. Uznać tymczasem należy, że dowód tego rodzaju w sprawach dotyczących przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego jest dowodem niezbędnym dla prawidłowej oceny tego, jaki charakter miały roboty lub czynności wykonane na nieruchomości i czy spowodowały one stan utrudniający ochronę przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić charakteru tych zmian.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] marca 2017 r. PKZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja PKZGW z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji PKZGW prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego przez DRZGW i PKZGW na podstawie art.88o Prawa wodnego, było nakazanie skarżącemu przywrócenia na należącej do niego nieruchomości stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, który to nakaz miałby prowadzić do usunięcia skutków wcześniejszego naruszenia art.88l ust.1 tej ustawy. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje prawidłowości stanowiska obu orzekających w sprawie organów co do spełnienia się w sprawie hipotezy art.88o ust.1 ustawy, obligującego organy do nałożenia na skarżącego przewidzianego w sprawie nakazu, o tyle uznaje trafność argumentacji skargi co do niedostatecznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości zakresu samego nakazu, nałożonego na skarżącego przez DRZGW (zastrzeżenie dotyczy zatem objęcia nakazem również "przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą"). Z tej racji zaskarżoną decyzję odwoławczą PKZGW należało wyeliminować z obrotu prawnego.

2. Przepis art.88l ust.1 Prawa wodnego stanowi, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

W myśl art.88l ust.2 w/w ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Skutki naruszenia zakazu z art.88l ust.1 Prawa wodnego reguluje art. 88o ust.1 tej ustawy, stanowiąc iż w przypadku wykonania robót lub czynności, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 88l ust. 1 lub art. 88n ust. 1, nieobjętych decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 88l ust. 2 lub art. 88n ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód, na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. Przepis art.88o ust.2 w/w ustawy stanowi, iż w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się termin przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód.

Przepis art.9 ust.1 pkt 6 c Prawa wodnego stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - rozumie się przez to:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

3. Bezspornym w sprawie jest, iż nieruchomość obciążona nakazem jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 6c) Prawa wodnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka skarżącego, tj. działka nr [...], zlokalizowana w obrębie [...], położona jest na terenie lewostronnej doliny rzeki [...], dla której PKZGW, zgodnie z art.88f ust.1 Prawa wodnego sporządził mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, na których zostały przedstawione m.in. obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Mapy te, zgodnie z art.88f ust.3a ustawy, PKZGW podał do publicznej wiadomości w dniu [...] kwietnia 2015 r. poprzez umieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej KZGW oraz zgodnie z art.88f ust.3 przekazał m.in. dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W celu realizacji ustawowego obowiązku, przewidzianego w art.88f ust.4 pkt 5 ustawy, DRZGW przekazał przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego Urzędowi Gminy [...]. Z map zagrożenia powodziowego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia 0,2%, 1% i 10% w zakresie głębokości do 2 m. Strefy Q10% i Q1% stanowią obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 6c) Prawa wodnego (por. dokumentacja załączona do pisma DRZGW z dnia [...] lipca 2016 r.).

Bezspornym jest również to, że na przedmiotowej nieruchomości skarżący wykonał roboty, o których mowa w art.88l ust.1 ustawy, utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, polegające na podwyższeniu rzędnej terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wykonanie w/w robót nastąpiło bez wcześniejszego uzyskania stosownego zwolnienia, przewidzianego w art.88l ust.2 ustawy.

W wiarygodny sposób ustaliły zatem orzekające w niniejszej sprawie organy, że: (-) działania wykonane w obrębie działki nr [...] w [...] stanowią potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego terenów położonych wzdłuż rzeki [...], w tym obszarów zabudowanych, (-) powyższe stanowi konsekwencję niekorzystnej zmiany, dotyczącej ukształtowania doliny cieku, a tym samym pogorszenia warunków przepływu wód powodziowych spływających z jego zlewni, (-) prowadzone prace ziemne, polegające na podniesieniu o ponad 1 m poziomu całego lewobrzeżnego terenu stanowiącego obszar szczególnego zagrożenia powodzią, spowodują znaczną zmianę ukształtowania terenu, a tym samym przyczynią się do zasadniczej zmiany warunków przepływów podczas wezbrań, (-) z uwagi na trwającą na prawym brzegu rzeki [...] budowę wału przeciwpowodziowego, obszar lewobrzeżny (a zatem również działka nr ew. [...]) stanowi główną strefę przepływu wód powodziowych występujących z koryta rzeki, natomiast jej całkowita zabudowa masami nawiezionego gruntu w skrajnym przypadku może doprowadzić do tak znacznego podniesienia poziomu lustra wody, że zagrozi to zalaniem części miejscowości [...] zlokalizowanej poza strefą chronioną przez wały przeciwpowodziowe.

W świetle powyższych ustaleń nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy odpowiada w pełni hipotezie art.88o Prawa wodnego, albowiem doszło w nim do wykonania przez skarżącego robót lub czynności, o których mowa w art.88l ust.1, nieobjętych decyzją, o której mowa w art. 88l ust. 2. Powyższe obligowało organy do nakazania skarżącemu, w drodze decyzji, o której mowa w art.88o ust.1, przywrócenia stanu nieruchomości, nieutrudniającego ochrony przed powodzią.

4. Sąd podziela w całości stanowisko organów, iż powstanie po stronie skarżącego obowiązku poszanowania zakazów ustanowionych w art.88l ust.1 Prawa wodnego, tj. konieczność powstrzymania się – w sytuacji nieuzyskania zwolnienia, o którym mowa w art.88l ust.2 - od wykonywania na nieruchomości, położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, nie było w żaden sposób uzależnione, czy to od wskazania takiego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy to od uwzględnienia w planie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, sporządzonych przez PKZGW. Niezależnie od braku zastrzeżenia takiego powiązania w samej treści art.88l ust.1, trafnie wskazał w tym kontekście PKZGW, iż w świetle ostatecznego brzmienia art.88f ust.5 ustawy, obowiązującego od dnia 31 grudnia 2015 r., uwzględnianie przez gminy w/w map w planie miejscowym uzyskało definitywnie charakter fakultatywny, nie zaś jak poprzednio obligatoryjny (z terminem na dokonanie takiego uwzględnienia, wynoszącym 30 miesięcy od dnia przekazania map przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej). W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż najpóźniej w dacie podania w/w map przez PKZGW do publicznej wiadomości, tj. w dniu 15 kwietnia 2015 r. poprzez umieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej KZGW, skarżący uzyskał potwierdzenie spełniania przez jego nieruchomości ustawowych kryteriów obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (abstrahując w tym miejscu od normy zawartej w art.14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w myśl którego studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowywało ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego). Powyższe okoliczności obligowały skarżącego do przestrzegania art.88l ust.1 Prawa wodnego, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5. Całkowicie przekonujące jest stanowisko organów co do braku wpływu na wynik sprawy faktu: (-) zrealizowania obwałowań przeciwpowodziowych na prawym, tj. przeciwległym do tego, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, brzegu rzeki [...], (-) planów podobnego obwałowania lewego brzegu rzeki (na którym nieruchomość ta jest położona.

W odniesieniu do kwestii istniejącego obwałowania przeciwległego, prawego brzegu rzeki, oczywiście logicznym jest wnioskowanie, iż istnienie tego rodzaju obwałowania będzie prowadziło do skierowania ewentualnej fali powodziowej na brzeg lewy (nieobwałowany), na którym znajduje się działka skarżącego, a tym samym, przy zapewnieniu ochrony brzegu prawego zwiększy się ryzyko zalania brzegu lewego. Sytuacji tego rodzaju nie można jednakże utożsamiać, jak to sugeruje skarżący, z tym że ewentualne utrudnienia w ochronie powodziowej brzegu lewego są wyłączną konsekwencją obwałowania brzegu prawego, z czego skarżący wyprowadza z kolei wniosek, iż organy administracji w niedopuszczalny sposób nakładają na niego obowiązek usunięcia skutków takich działań, które zostały podjęte przez inny podmiot. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że skutki funkcjonowania obwałowania brzegu prawego (tj. ewentualność przekierowywania fali powodziowej na brzeg lewy) nie znoszą znaczenia oczywistego faktu, iż roboty wykonane przez skarżącego skalę w/w skutków w istotny sposób potęgowałyby, zwiększając negatywne oddziaływanie fali powodziowej. Chodzi zatem o dwa niezależne od siebie źródła zagrożenia powodziowego lewego brzegu rzeki [...], które należało rozpatrywać osobno.

W odniesieniu natomiast do kwestii planowanego obwałowania brzegu lewego całkowicie trafnie przyjęły organy, że: (-) co zasady zobowiązane są do oceny i usuwania utrudnień w zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej według stanu istniejącego, nie zaś według stanu uwzględniającego hipotetyczne zdarzenia przyszłe, (-) teza skarżącego o braku konieczności usuwania przez niego ewentualnych utrudnień w ochronie przeciwpowodziowej w perspektywie zbiorczego usunięcia tego rodzaju utrudnień za pośrednictwem przyszłego obwałowania brzegu lewego stoi w sprzeczności z faktem, iż dokonane przez skarżącego podwyższenie terenu znajdzie się najprawdopodobniej w obszarze międzywala (obszar pomiędzy linią brzegową a wałem), co oznacza, że w dalszym ciągu będzie przylegało bezpośrednio do koryta rzeki, utrudniając tym samym przepływ wód powodziowych.

6. Przekonująco wykazały orzekające w sprawie organy, iż co do zasady ocena kwestii, czy dokonane przez skarżącego zmiany na należącej do niego nieruchomości wywołały utrudnienia w zapewnieniu okolicznemu obszarowi właściwej ochrony przeciwpowodziowej, wymagające zastosowania instrumentu restytucyjnego, przewidzianego w art.88o ust.1 Prawa wodnego, jest możliwa wyłącznie w oparciu o wiadomości własne DRZGW i PKZGW, posiadających status organów wyspecjalizowanych w zakresie gospodarowania wodami i nie wymaga przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Jak bowiem trafnie podniósł NSA w swoim wyroku z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3358/14, publ. LEX "Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego.". Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15, równie trafnie skonstatowano, iż "W postępowaniu administracyjnym brak jest obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie".

7. Trafnie natomiast wytknął skarżący organowi odwoławczemu istotną niekonsekwencję w zakresie ustalenia zakresu robót, mających zapewnić przywrócenie na nieruchomości skarżącego stanu nieutrudniającego ochrony przeciwpowodziowej. Z jednej strony PKZGW przyznał bowiem rację skarżącemu, iż nakaz przywrócenia rolnego charakteru nieruchomości wykracza poza granice upoważnienia przyznanego organom administracji w art.88o Prawa wodnego (za czym konsekwentnie powinno iść odpowiednie zreformowanie decyzji DRZGW), z drugiej zaś zasugerował jednak, że nakazane przez DRZGW przywrócenie rolnego przeznaczenia gruntu miałoby (obok przywrócenia poprzednio istniejących rządnych terenu) istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej. Tego rodzaju niejasności w stanowisku PKZGW nie można w żaden sposób zaakceptować. Należy zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady nakazanie właścicielowi nieruchomości, w trybie uregulowanym w art.88o Prawa wodnego, przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki, wykracza poza kompetencje organów działających w ramach w/w instytucji, albowiem nakaz ten (abstrahując nawet od trafnie wytkniętego w skardze naruszenia kompetencji organu wykonawczego gminy, uregulowanych w art.59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) pozostaje bez związku z celem, jaki przyświecał wdrożeniu postępowania (sprowadzającym się do wyegzekwowania od skarżącego usunięcia utrudnień w ochronie przed powodzią). Uchybienie to musiało skutkować uchyleniem decyzji PKZGW.

8. Wyjaśnienia przez organ odwoławczy wymaga ponadto podniesiona w skardze kwestia wadliwego oznaczenia rzędnej gruntu, którą skarżący miałby przywrócić.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku PKZGW ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji DRZGW z dnia [...] października 2016 r., stosując się do ocen Sądu, sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.