Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 76/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...]) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z [...] października 2021 r. znak [...], którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej M. Sp. z o.o. Sp. k. w B..

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...]. maja 2021 r. znak [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2021 r. znak [...], którą nakazano M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. (dalej: Spółka, podmiot zobowiązany) rozbiórkę płyty betonowej wylanej na gruncie i likwidację wykopu ziemnego wykonanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., stanowiących rozpoczęcie budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną.

Na decyzję PWINB z [...] maja 2021 r. skargi do sądu administracyjnego wnieśli M. K. i Spółka. Skargi zarejestrowano i prowadzono dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Bk 507/21. Postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r. WSA w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, a postanowieniem z 4 listopada 2021 r. w sprawie II OZ 764/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. PINB skierował do Spółki upomnienie nr [...]wzywające do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PIWNB z [...] maja 2021 r. i decyzji PINB z [...] lutego 2021 r. Upomnienie doręczono osobiście M. K. jako Prezesowi Spółki w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Także w dniu [...] sierpnia 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili na działce nr [...] kontrolę, stwierdzając kontynuowanie robót budowlanych (sporządzono protokół kontroli i dokumentację fotograficzną).

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Spółka udzieliła "Odpowiedzi na upomnienie", a w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. zażądała informacji na temat kontroli. Tej PINB udzielił w dniu [...] września 2021 r.

W dniu [...] września 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy doręczono Spółce [...] września 2021 r.

W piśmie z [...] września 2021 r. Spółka sformułowała zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej oraz zawarła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę zarzutów wskazała przepisy:

1) art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) i wyjaśniła, że nie dysponuje działką nr [...] i nie prowadzi na niej inwestycji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lecz na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej: specustawa covidowa, wskutek czego czynności wierzycielskie i egzekucyjne są bezpodstawne);

2) art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, mimo iż w dniu wystawienia tytułu wykonawczego nie była dysponentem działki nr [...] przy ulicy [...] w B.;

3) art. 33 § 1 pkt 6 lit. "c" u.p.e.a. przez brak wymagalności obowiązku w związku z zaistniałym sporem co do jego istnienia;

4) art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. przez nierespektowanie zasady stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego i nałożenie w tytule wykonawczym dwóch środków egzekucyjnych o charakterze niepieniężnym (grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego), które nie mogą być jednocześnie wykonane gdyż się wzajemnie wykluczają;

5) art. 6 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej.

W części pisma zawierającej uzasadnienie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego Spółka wskazała przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Wywiodła, że postanowieniem z [...] września 2021 r. PWINB uznał za zasadne wznowienie postępowania zakończonego własną decyzją z [...] maja 2021 r. z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Jako nowe okoliczności wskazała Spółka: po pierwsze, doręczoną organowi informację o bezpodstawności zastosowania wobec inwestycji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestycja prowadzona była na podstawie art. 12 specustawy covidowej; po drugie, dowody wskazujące, że inwestor spełnił wszelkie wymogi art. 12 tej specustawy realizując cel o jakim mowa w jej art. 2 przez co nabył prawo do legalnego realizowania inwestycji. Spółka wskazała, że postanowieniem z [...] września 2021 r. PWINB zawiesił wznowione postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie legalności decyzji rozbiórkowych.

Postanowieniami z [...] października 2021 r. PINB:

- na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 i § 3 w związku z art. 33 § 2 u.p.e.a. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej nr [...];

- na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 4, art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] września 2021 r. znak [...];

- na podstawie art. 35 § 1, art. 20 § 1 pkt 4 i art. 56 § 3 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne wyżej wskazane do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów.

Uzasadniając postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego PINB wskazał, że z pisma zawierającego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej i wniosek o umorzenie postępowania wynika oparcie wniosku o umorzenie na przesłankach wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., tj. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a także brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie spornych robót budowlanych. Zdaniem organu pierwszej instancji, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o niewykonalności obowiązku można mówić jedynie wtedy, gdy jego wykonanie jest niemożliwe nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, a przeszkody wykonania obowiązku mają charakter nieusuwalny, trwały. Jak wskazał PINB, w przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna PINB z [...] lutego 2021 r. znak [...], której prawidłowość wydania potwierdził organ odwoławczy w decyzji z [...] maja 2021 r. znak [...]. Zatem decyzja o nakazie likwidacji płyty betonowej wraz z likwidacją wykopu ziemnego jest ostateczna i podlega wykonaniu. W tytule wykonawczym z [...] września 2021 r. jako zobowiązany został wskazany podmiot, na którym zgodnie z ww. decyzją (stanowiącą podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego), ciąży opisany wyżej obowiązek. PINB wyjaśnił, że na etapie postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do oceny zasadności rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dlatego należy przyjąć, że żaden z przedstawionych przez zobowiązanego argumentów nie może zostać uznany za ustawową przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zażalenie na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego złożyła M. Sp. z o.o. Sp. k. w B., która zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. przez błędne uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona żadna z podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem ze względu na zawarcie umowy pomiędzy Spółką a generalnym wykonawcą, nie ma ona faktycznej możliwości wykonania nałożonego obowiązku, a więc zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z uwagi na okoliczność zawarcia ww. umowy, przewidującej obowiązek inwestora przekazania terenu budowy generalnemu wykonawcy, tytuł wykonawczy wystawiony został w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Umowa o generalne wykonawstwo nie przewiduje wcześniejszego wydania terenu budowy inwestorowi. Wskazała treść art. 1a pkt 20 u.p.e.a. wywodząc, że w wydanym tytule wystąpił błąd co do zobowiązanego, którym nie powinna być Spółka lecz generalny wykonawca. Zaistniały błąd wiąże się z nieistnieniem obowiązku nałożonego na Spółkę, niebędącą dysponentem nieruchomości. Zarzuciła w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego odnoszącego się do dysponowania nieruchomością przez inwestora. Zwróciła uwagę na art. 12 specustawy covidowej i złożoną na tej podstawie informację o zamiarze realizowania inwestycji, podważając dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów P.b. i właściwość organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie. Podniosła niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych, gdyż wykonanie decyzji wiązałoby się z popełnieniem przez Spółkę przestępstwa z art. 288 § 1 Kodeksu karnego. Podobnie jak w uzasadnieniu wniosku o umorzenie postepowania egzekucyjnego powtórzyła w całości argumenty o skutkach wznowienia postępowania, w którym wydano decyzję nakazującą rozbiórkę. Wskazała na konieczność zweryfikowania podstaw prawnych wydanych decyzji oraz wywiodła, że organ powinien zająć się merytoryczną stroną zobowiązania, a taka możliwość istnieje ze względu na skonstruowane zarzuty, których rozpatrzenie wymaga ponownej analizy akt sprawy i dokonania oceny zasadności zastosowania przez organ przepisów Prawa budowlanego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. PIWNB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i podzielił w całości ocenę prawną w nim sformułowaną. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., gdyż nie wystąpiły przesłanki wskazane w tych przepisach. W kwestii niedopuszczalności prowadzenia postępowanie egzekucyjnego PWINB wskazał, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, mają charakter formalny. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle "możliwość przymusowej realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty", co może mieć źródło podmiotowe lub przedmiotowe (wskazał wyrok w sprawie II OSK 1371/18). W ocenie organu, nie istnieją żadne formalne przeszkody skutkujące niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniom Spółki, egzekwowany obowiązek rozbiórki płyty betonowej i likwidacji wykopu ziemnego nie jest niewykonalny w rozumieniu przepisu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Likwidacja wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. jest możliwa przez jego zasypanie.

W odpowiedzi na zarzuty zażalenia organ odwoławczy wywiódł, że zobowiązanym do wykonania ww. obowiązków pozostaje Spółka, a jej twierdzenie, iż prawo do prowadzenia budowy zostało przeniesione na inny podmiot (generalnego wykonawcę robót budowlanych) jest bezpodstawne. Spółka nie ma prawa do prowadzenia budowy, nie może zatem przenieść na inny podmiot czegoś, czego nie posiada. Udostępnienie terenu budowy do prowadzenia robót budowlanych w żaden sposób nie oznacza pozbawienia inwestora prawa do dysponowania nieruchomością czy pozbawienia władztwa prawnego nad nieruchomością. Dodatkowo organ wskazał, że powoływanie się na etapie postępowania egzekucyjnego na niezgodność z prawem wydanego nakazu rozbiórki i likwidacji, jest bezskuteczne. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym nie bada zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Skargę na postanowienie PWINB z [...] listopada 2021 r. złożyła do sądu administracyjnego M. Sp. z o.o. Sp. k. w B.. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. przez błędne uznanie, iż nie została spełniona żadna z podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy ze względu na zawarcie umowy z generalnym wykonawcą Spółka nie ma faktycznej możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku, a więc zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Spółka powtórzyła zarzuty zażalenia odnośnie niedysponowania terenem inwestycji, co generuje błąd co do osoby zobowiązanego (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.) oraz sprzeczności decyzji nakazującej rozbiórkę z prawem (wynikającej ze zgodnej z prawem możliwości realizacji inwestycji na podstawie art. 12 specustawy covidowej), co generuje niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki w sprawach II SA/Sz 13/20, II FSK 2257/18) i wywiodła z nich możliwość oceny w postępowaniu egzekucyjnym legalności podstaw prawnych wystawienia tytułu wykonawczego. Po raz kolejny podniosła fakt wznowienia postępowania administracyjnego (następnie zawieszonego) zakończonego decyzją ostateczną PWINB z [...] maja 2021 r., co ma świadczyć o wątpliwościach odnośnie legalności tej decyzji. Powołała się na pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r., znak [...] wywodząc, że specustawa covidowa ograniczyła działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącznie do przyjęcia informacji inwestora o zamierzeniach budowlanych, co wyklucza właściwość organów nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji zgłoszonych na podstawie art. 12 specustawy covidowej. Spółka zakwestionowała twierdzenie PWINB, iż "nie ma prawa do prowadzenia budowy, bowiem nie może przenieść na inny podmiot czegoś, czego nie posiada". Wskazała, że organy administracji nie mają uprawnień do podważania skuteczności zdarzeń cywilnoprawnych, zwłaszcza że strony stosunków cywilnoprawnych dysponują zasadą swobody umów (art. 3531 Kodeksu cywilnego). Zaakcentowała, że w ramach zawartej umowy o generalne wykonawstwo zobowiązała się przekazać teren budowy, a tym samym straciła nad nim faktyczne władztwo aż do czasu odebrania terenu budowy i nie ma możliwości ingerowania w wykonywane prace budowlane, za które ponosi odpowiedzialność generalny wykonawca. Generalny wykonawca ponosi też odpowiedzialność za szkody wynikłe na przekazanym terenie, co wynika z art. 652 K.c. Do czasu przejęcia nieruchomości zrealizowane prace budowlane w ramach inwestycji stanowią własność generalnego wykonawcy. Dlatego, w ocenie Spółki, działanie PINB oraz PWINB zmierzające do uzyskania efektu w postaci rozbiórki płyty betonowej wylanej na gruncie oraz likwidacji wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. stanowią nakłanianie Spółki do popełnienia przestępstwa (odpowiadają hipotezie art. 288 § 1 Kodeksu karnego). Spółka wskazała, że w podobnych sprawach II SA/Bk 841/21 oraz II SA/Bk 843/21 sąd wstrzymał wykonalność decyzji nakazujących rozbiórkę budynków powstających w oparciu o art. 12 specustawy covidowej z uwagi na potencjalne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Z urzędu sądowi jest wiadome, że wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. WSA w Białymstoku oddalił w sprawie II SA/Bk 507/21 skargi Spółki i M. K. na decyzję PWINB z [...] maja 2021 r. o nakazie rozbiórki płyty betonowej i wykopu ziemnego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. Wyrok nie jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Co do zasady umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel z powodu wystąpienia przyczyn niedopuszczalności jego prowadzenia (vide P. Pietrasz [w:] D. R. Kijowski (red.),Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.).

W kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym skarżąca wskazała dwie podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego: niedopuszczalność egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a).

Z niedopuszczalnością egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego mamy do czynienia, gdy wyłączona jest (trwale) możliwość prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżąca Spółka nie wskazała okoliczności, z powodu których nie jest możliwe prowadzenie wobec niej egzekucji. Okolicznością taką nie może być zawarcie umowy o generalne wykonawstwo i przekazanie terenu budowy na czas jej trwania. Niezależnie od faktu nieprzedstawienia tej umowy do oceny, a nawet niewskazania daty jej zawarcia, Spółka nie przestała być inwestorem, a jedynie realizuje inwestycję na zasadzie zawarcia z podmiotem trzecim umowy o generalne wykonawstwo.

Trafnie wskazał PWINB powołując się w tym względzie na wyrok NSA w sprawie II OSK 1371/18, iż egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, w szczególności gdy obowiązek podlega egzekucji sądowej i ze względów podmiotowych, co do zasady wobec osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich. Takie okoliczności w sprawie również nie wystąpiły. Brak jest zatem podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na zasadzie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Druga z przywołanych przesłanek umorzenia, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zachodzi gdy istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku np. obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji bądź występują różnego rodzaju okoliczności dotyczące zobowiązanego, np. stan jego zdrowia, jeżeli obowiązek ma charakter osobisty; obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym w ten sposób, że strona zostaje zobowiązana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu ani względy ekonomiczne, ani finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (vide P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 59 u.p.e.a.). Takie okoliczności również w rozpoznawanym przypadku nie wystąpiły, w szczególności przyczyny wskazane przez skarżącą nie świadczą o wystąpieniu trwałych, nieusuwalnych przeszkód od niej niezależnych, obiektywnie uniemożliwiających wykonanie obowiązku.

Nie stanowi takiej przeszkody wspomniane wyżej zawarcie umowy o generalne wykonawstwo. Zgodnie z art. 647 Kodeksu cywilnego, który jest podstawą dla zawarcia umowy o generalne wykonawstwo, przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia. Generalne wykonawstwo polega więc na tym, że wykonawca samodzielnie, bezpośrednio zajmuje się wykonaniem robót, nie korzystając z usług innych wyspecjalizowanych podmiotów na zasadach zawarcia umowy o roboty budowlane (vide R. Tanajewska [w:] J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, tezy do art. 647, System Informacji Prawnej Lex). "Przekazanie terenu budowy", o jakim mowa w tym przepisie, nie powoduje zmiany w osobie inwestora w sprawie niniejszej, który jest podmiotem zobowiązanym z nakazu rozbiórki, jak też nie powoduje utraty władztwa nad obiektem objętym decyzją o nakazie rozbiórki (zresztą w żaden sposób nie zostało to w sprawie wykazane). Należy zatem odróżnić zobowiązanie się inwestora do przekazania terenu budowy generalnemu wykonawcy (na podstawie zawartej umowy) od prawa inwestora do prowadzenia robót budowlanych, które to prawo jest pierwotne wobec umowy o generalne wykonawstwo i powinno być aktualne w momencie zawierania takiej umowy. Zawarcie umowy o generalne wykonawstwo nie legalizuje prac dotychczas wykonanych na terenie budowy, jeśli dotyczy ich ostateczna, funkcjonująca w obrocie prawnym i niewstrzymana co do wykonania decyzja o nakazie rozbiórki, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Co więcej, faktyczne władztwo nad rzeczą wynikające z posiadania zależnego opartego na umowie (w tym umowie o generalne wykonawstwo) nie oznacza utraty władztwa przez posiadacza samoistnego (w tym przypadku inwestora) – vide art. 337 Kodeksu cywilnego. Wniosek ten, wbrew twierdzeniom Spółki, nie wymaga oceny postanowień umowy o generalne wykonawstwo, w tym oceny jej ważności. Wypada także dodać, że Spółka jako inwestor jest podmiotem czynnym w obrocie prawnym, funkcjonują jej organy i działa przez swojego przedstawiciela. Nie zachodzi więc trwałość i niedopuszczalność prowadzenia egzekucji ze względów podmiotowych. Innymi słowy, nie występują nieprzemijające przeszkody podmiotowe wykluczające prowadzenie wobec Spółki egzekucji administracyjnej, które mogłyby zostać zakwalifikowane z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Trafnie również organ wskazał, że nie występują żadne faktyczne przeszkody wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB z [...] lutego 2021 r. i decyzji PWINB z [...] maja 2021 r. Nie jest procesem skomplikowanym technicznie bądź organizacyjnie likwidacja wylanej na gruncie płyty betonowej, nawet znacznych rozmiarów oraz zasypanie wykopu ziemnego. Okoliczność, iż na ww. obiektach powstała już konstrukcja budynku (vide protokół kontroli z [...] grudnia 2021 r.) nie stanowi o niewykonalności nałożonego obowiązku, bowiem niewykonalność nie może być rozumiana jako sytuacja, która powstała w wyniku działania inwestora sprzecznego z prawem (Spółka nie mogła kontynuować robót budowlanych na obiektach uznanych za nielegalnie powstałe).

Z pewnością jako niewykonalność obowiązku nie można zakwalifikować zainicjowania przez Spółkę sporu sądowego o legalność decyzji orzekającej rozbiórkę płyty i likwidację wykopu ziemnego, czy wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Jak trafnie wskazał PWINB, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sporne decyzje pozostają zaś w obrocie prawnym (postępowanie wznowione, jak wskazuje organ, zostało zawieszone), a ich wykonanie nie zostało wstrzymane. Jak wskazał NSA w powoływanym przez Spółkę wyroku w sprawie II FSK 2794/16, "Niezależnie od szerokiego nawet rozumienia kompetencji do badania istnienia obowiązku przez organ egzekucyjny, nie może on wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. [...] Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w art. 128 O.p. (szerzej na ten temat: E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz /red./ System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 512 – 514 oraz powołane tam orzecznictwo). Stąd zarzuty dotyczące podstaw prawnych nałożonego obowiązku rozbiórki nie mogą odnieść zamierzonego skutku w ramach badania przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 59 1 pkt 2 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku), w sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa funkcjonuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania a nadto sam inwestor nie zrealizował egzekwowanego obowiązku. Generalnie bowiem zarzuty podnoszone w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą podważać aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek (J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Wrocław 2009, s. 249)".

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.).