Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3011/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 305/20 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Bk 305/20, oddalił skargę K. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...]w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...], którym wstrzymano inwestorowi K. P. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją wiaty konstrukcji stalowej o wymiarach 6,0 m x 6,0 m, usytuowanej w południowo – wschodnim narożniku działki [...] (przy działkach nr [...] i [...]) w miejscowości [...], gm. [...] oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia: w terminie do dnia 30 kwietnia 2020r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (punkt 1 postanowienia); w terminie do 30 maja 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej wiaty wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186, ze zm.), w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd podzielił stanowisko orzekających w przedmiotowej sprawie organów, że skarżący zrealizował na niezabudowanej działce o nr ew. [...], stanowiącej grunty rolne i rolne zabudowane, wiatę o konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy 36 m², niespełniającą kryteriów z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, do której wybudowania konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin z dnia 19 listopada 2019 r. wraz z dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną oraz rysunkową dotyczącą nieruchomości o nr [...], przeczą tezie skarżącego o realizacji spornej wiaty na działce [...]. Jak wynika bowiem z poczynionych podczas oględzin ustaleń, których skarżący nie kwestionował, podpisując protokół bez zastrzeżeń, przedmiotowa wiata bezspornie została zrealizowana na działce nr [...] w jej w południowo – wschodnim narożniku przy działkach nr [...] i [...]. Dodatkowo ustalenia w zakresie lokalizacji wiaty na działce [...] potwierdza pozyskana przez organ odwoławczy mapa Geoportal 360.pl. Prawidłowości poczynionych wyżej ustaleń nie zmienia natomiast załączona do skargi dokumentacja zdjęciowa przedstawiająca ogrodzenie pomiędzy spornymi działkami. Sąd zaznaczył, że w aktualnym stanie prawym organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami, a wszelkie zastrzeżenia dotyczące kwestii własności nie leżą w gestii ww. organów lecz sądów cywilnych. Podnoszona zaś przez skarżącego okoliczność toczącego się aktualnie przed sądem powszechnym postępowania o zasiedzenie (sygn. akt [...]) nie dowodzi faktu lokalizacji spornej wiaty na działce [...]. Materiał zebrany w niniejszej sprawie wskazuje, że na dzień podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć sporna wiata została zlokalizowana na działce o nr [...]. Działka ta jest własnością L. K. i wedle ewidencji gruntów stanowi grunt rolny rolne "R" oraz grunty rolne zabudowane "Br" (informacja o działce - akta organu I instancji). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), powyższe grunty przeznaczone są do lokalizowania na nich budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej, w szczególności spichlerzy, stodół, budynków inwentarskich, budynków do przechowywania sprzętu rolniczego i innych budowli i urządzeń oraz budynków mieszkalnych, jeżeli tworzą zorganizowana całość gospodarstwa z gruntami, budynkami rolniczym, budowlami i urządzeniami. W tych uwarunkowaniach stanowisko organów co do przyjętej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych Sąd uznał za zgodne z prawem. Słusznie bowiem uznały organy, że wiata o konstrukcji stalowej o powierzchni 36 m2 w dacie jej powstania, tj. 2019 r., zrealizowana na niezabudowanej działce o nr [...], stanowiącej grunty rolne i rolne zabudowane, nie spełnia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest zatem, że tego rodzaju inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymował. Skoro skarżący, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego

w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych.

Skargą kasacyjną K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w związku z 140 k.p.a., polegające na braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostrzeżeniu uchybień przepisom postępowania oraz przepisom materialnym, których dopuścił się organ I instancji, czym w konsekwencji naruszył zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem przez organy administracji, iż przedmiotowa wiata znajduje się na działce o nr [...], a przez to nie podlega wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy faktycznie wiata posadowiona jest na działce o nr [...], będącej własnością skarżącego;

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na braku zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy skarżący na początkowym etapie postępowania sygnalizował organom administracyjnym, iż przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...] aktualnie toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy spornych działek, od wyniku którego zależy ustalenie na której z działek posadowiona jest sporna wiata.

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa wiata nie podlega jego dyspozycji, w sytuacji gdy wiata posadowiona jest na działce o nr [...], na której stoi budynek mieszkalny, przez co podlega dyspozycji ww. przepisu, natomiast z ostrożności procesowej gdyby przyjąć iż wiata została posadowiona na działce o nr [...], to należy zdaniem skarżącego wskazać, iż przedmiotowa działka stanowi grunty rolne "R" oraz grunty rolne zabudowane "Br", które przeznaczone są do lokalizowania na nich budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej oraz budynków mieszkalnych, przez co należy przyjąć, iż przedmiotowa wiata jest usytuowana na działce przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w związku z 140 k.p.a. - zmierzają do podważenia, uznanego za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji, stanowiska orzekających w sprawie organów co do posadowienia wybudowanej przez skarżącego wiaty o konstrukcji stalowej o wymiarach 6,0 m x 6,0 m, na terenie niezabudowanej działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Dokonując oceny powyższych zarzutów należy stwierdzić, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że przedmiotowa wiata o powierzchni zabudowy 36 m2 została zlokalizowana na należącej do L. K. działce o nr ewid. [...], a nie na działce nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Świadczą o tym przede wszystkim ustalenia dokonane przez organ I instancji podczas wizji w terenie w dniu 19 listopada 2019r. udokumentowanej w protokole popartym dokumentacją fotograficzną oraz rysunkową. W protokole tym wskazano m.in., że "podczas oględzin ustalono, iż na działce nr geod. [...] wykonana jest wiata o wym. 6,0 x 6,0 , wys. 3,30, dach dwuspadowy, konstrukcja metalowa pokryta blachą". Przy czym, jak wynika z treści protokołu, ustaleń tych obecny podczas ich przeprowadzania K. P. w żaden sposób nie zakwestionował. Ustalenia te nie zostały ponadto w żaden sposób podważone przez skarżącego na dalszych etapach toczącego się postępowania, w tym postępowania sądowoadministracyjnego.

W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a., niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nienależytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Odnośnie podnoszonej przez skarżącego okoliczności wszczęcia przed sądem cywilnym postępowania w sprawie zasiedzenia działki nr [...] stwierdzić należy, że sprawa cywilna nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, że poprzez powoływanie się na sprawę cywilną skarżący zmierza – jak wynika z treści skargi kasacyjnej i postawionych zarzutów - do wykazania, że "faktycznie wiata posadowiona jest na działce o nr [...], będącej własnością skarżącego K. P." i twierdzi, że przedmiotem toczącego się postępowania o zasiedzenie jest "ustalenie rzeczywistego przebiegu granicy spornych działek". Tymczasem postępowanie o zasiedzenie nie jest postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości, a nadto w niniejszym postępowaniu nie jest kwestionowana okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa wiata położona jest na działce nr [...].

Podkreślić też należy, że ocena możliwości legalizacji obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy przez organ administracji. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązków, m.in. obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podnieść też należy, że - jak wynika z akt przedmiotowej sprawy - w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w dacie wydania postanowień przez organy obu instancji brak było wątpliwości i zastrzeżeń co do przebiegu granic między działkami nr [...] i nr [...], jak i tego, że właścicielem działki nr [...] jest L. K.. Potwierdzają to zarówno wydruki z ewidencji gruntów z portalu Geoportal, jak i treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IX Wydział Ksiąg Wieczystych, korzystającej - stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) - z domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych. Podkreślić należy, iż - jak stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy - księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym – art. 3 ust. 1. Przepis art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ustanawia zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W tych okolicznościach toczące się przed Sądem Rejonowym w [...], XI Wydział Cywilny sygn. akt [...] postępowanie o zasiedzenie nie stanowi przesłanki do zawieszenia przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Nie można bowiem uznać, że bez rozstrzygnięcia kwestii zasiedzenia nieruchomości organy nie mogły prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu wybudowanego przez skarżącego na działce nr [...]. Nadto, kwestia nabycia przez skarżącego prawa własności do nieruchomości o nr [...] w drodze zasiedzenia stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia nie miała istotnego znaczenia kwestia, czy działka nr [...] była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność ta jest bowiem irrelewantna w sytuacji, gdy inwestor wznoszący obiekt budowlany nie jest właścicielem działki nr [...]. Z dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń wynika, że skarżący przedmiotową wiatę posadowił na nienależącej do niego nieruchomości – na działce nr [...]. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby właścicielka ww. nieruchomości udzieliła skarżącemu prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Z tych przyczyn zasadnie, utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. wstrzymującym roboty budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, aby dokonać oceny możliwości legalizacji spornej inwestycji, wezwał inwestora m.in. do przedłożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka [...]) na cele budowlane.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6