Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 570/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 02 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej wyburzenie istniejącego budynku mieszkalnego i budowę nowego budynku mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z dnia 2 lipca 2008 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 20 września 2007 r. (Nr [...]). Pierwszoinstancyjną decyzją na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z dnia 10.05.2003 r. poz. 717; dalej powoływanej jako ,,pzp"), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 k.p.a. ustalono, na rzecz T. F. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej wyburzenie istniejącego budynku mieszkalnego i budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ulicy M. B. [...] we W., na działce nr [...], [...], obręb G.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mocą kasatoryjnej decyzji SKO z dnia 5 kwietnia 2007 r. (znak [...]), stała się przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazując na fakt, że w dacie wydania decyzji dla terenu, którego dotyczył wniosek inwestora brak było planu miejscowego, oraz że teren ten nie znajduje się na obszarze, w odniesieniu do którego istniał obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, uznał, iż zaproponowane wyburzenie a następnie budowa nowego budynku będzie stanowić kontynuację zarówno pod względem istniejącej do tej pory na tej działce funkcji mieszkalnej ale także ze względu na charakter i funkcję zabudowy występującej w tym obszarze. Ustaleń parametrów zabudowy organ dokonał na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie powyższej analizy organ stwierdził, że zaproponowane przez inwestora przedsięwzięcie spełnia warunki zawarte w art.61 ust. 1 pzp zostały spełnione. W szczególności organ lokalizacyjny ustalił:

1. obowiązującą linię zabudowy - (na podst. § 4 ust. 1) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] (AM-[...], obręb G.)

2. wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej wraz z projektowaną zabudową - do 0,22 (na podst. § 5 ust. 2) średni wskaźnik wynosi 0,18 - zgodnie z dopuszczoną możliwością przyjęto do 0,22 ponieważ w obszarze analizowanym charakteryzującym się zabudową mieszkaniową wskaźniki kształtują się w przedziale od 0,13 do 0,27, na działkach sąsiednich wynosi: dz. nr [...] - 0,20, dz. nr [...] - 0,22. Przyjęty wskaźnik nie doprowadzi do nadmiernego zagęszczenia zabudowy w obszarze analizowanym a pozwoli na realizację wnioskowanego obiektu,

3. szerokość elewacji frontowej - od 9,00 do 13,60 m (na podst. § 6 ust. 1) jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym,

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - ok. 8,0 m (na podst. § 7 ust. 1) jako przedłużenie tych krawędzi na działkach nr [...] i [...],

5. kąt nachylenia dachu - od 40° do 50° (na podst. § 8) odpowiednio jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym,

6. wysokość głównej kalenicy - do 13 m n.p.t. (na podst. § 8) odpowiednio do wielkości występujących na obszarze analizowanym,

7. układ połaci dachowych - dach dwuspadowy (na podst. § 8) odpowiednio do układu połaci dachowych występujących w obszarze analizowanym,

8. kierunek głównej kalenicy - równoległy do ul. B. (na podst. § 8) odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Ponadto organ wskazał, że po przeprowadzeniu wymaganej prawem analizy, wypełniając dyspozycję art. 10 § 1 kpa, zawiadomił strony o zakończonym postępowaniu dowodowym i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, z którym strony mogły się zapoznać w określonym terminie i wypowiedzieć się, co do przeprowadzonych dowodów i zebranych informacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Jak wskazał, z możliwości tej nikt nie skorzystał.

Odwołanie od tej decyzji złożyła strona postępowania – J, K,, podnosząc w nim niewłaściwe ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w zakresie układu połaci dachu oraz wskaźnika zabudowy. J, K, zarzucała projektowanej zabudowie, iż spowoduje ona zmniejszenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku usytuowanym przy ulicy M. B. [...]. Ponadto jej zdaniem fakt dokonania samej rozbiórki nie powinien mieć miejsca, bowiem istniejący na działce nr [...], AM-[...], obręb G., budynek objęty jest ochroną konserwatorską jako zabytek. Odwołująca zarzuciła również organowi, że pozbawił ją możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ drugiej instancji, pismem z dnia 6 lutego 2008 r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, czy budynek mieszkalny położony przy ulicy M. B. 15 we Wrocławiu, na działce nr [...], AM- [...], obręb G. lub sama działka, objęta jest jedną z form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późniejszymi zmianami). Kolejnymi pismami, również z dnia 6 lutego 2008 r., organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z zapytaniem, czy zgłoszony został w tym organie zamiar przystąpienia do rozbiórki wymienionego budynku mieszkalnego oraz do inwestora, czy przystąpił do omawianych prac rozbiórkowych. W odpowiedzi na powyższe pisma, Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 11 marca 2008 r. (znak [...]), poinformował, że przedmiotowy budynek nie jest objęty żadną z form ochrony przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, ani nie jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Budynek ten ujęty jest w ewidencji zabytków miasta W. (wilia 1935-1940 r.), jednakże teren osiedla G. nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., pismem z dnia 3 marca 2008 r. (znak [...]), poinformował, że Inwestor – T. F. nie zgłosił w inspektoracie zamiaru rozpoczęcia robót rozbiórkowych omawianego budynku mieszkalnego. Także sam inwestor, pismem z dnia 5 marca 2008 r. poinformował, że nie przystąpił do rozbiórki budynku mieszkalnego.

Organ II instancji uzasadniając decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał na prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji terenu analizowanego, co nastąpiło zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę, szerokość frontu działki (od strony ulicy M. B.) wynosi około 21,5 m (co wynika m. in. z map załączonych do kwestionowanej decyzji), zatem granice obszaru analizowanego winny zamykać się w odległości około 64,5 m, licząc od granic działki nr [...], AM- [...], obręb G. w każdym kierunku. Przestawiona przez organ lokalizacyjny analiza - część graficzna, wskazuje na prawidłowość wyznaczenia, na mapie w skali 1:1000, obszaru objętego analizą, w odległości wynoszącej od około 70 do około 90 m od granic działki nr 94, AM - [...], obręb G. w każdym kierunku. W jednym tylko punkcie (od strony zachodniej) granice obszaru analizowanego zamykają się w odległości około 40 m od granicy działki objętej inwestycją, omijając część działki nr [...], AM-[...], obręb G. oraz działkę nr [...], AM - [...], obręb G. Jak wskazał organ odwoławczy było to powodowane brakiem ich zabudowy, co nie miało wpływu na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do których wyznaczane są parametry i wskaźniki nowej zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że na wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę, z której wynika, że działki sąsiadujące z działką, na której ma być realizowana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej - ulicy M. B., są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy, badając zasadność zarzutu dotyczącego pozbawienia odwołującej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uznając bezzasadność tego zarzutu stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się: zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, z informacją o uprawnieniu stron do czynnego udziału w postępowaniu - pismo z dnia 7 lipca 2006 r. (znak [...]), które J. K. odebrała w dniu 14 lipca 2006 r., a zatem miała możliwość czynnego w tym postępowaniu uczestnictwa, zawiadomienie z dnia 25 października 2006 r. (znak [...]), o zakończeniu postępowania, gdzie ustalono termin do dnia 8 listopada 2006 r. na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, odwołująca odebrała to pismo w dniu 10 listopada 2006 r. - po terminie wyznaczonym na zapoznanie się z całością dokumentacji; zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2006 r. (znak [...]), o modyfikacji wniosku inwestora, które odwołująca odebrała w dniu 3 stycznia 2007 r., co zdaniem organu odwoławczego stworzyło jej możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, tj. przed dniem 15 stycznia 2007 r.; zawiadomienie z dnia 4 czerwca 2007 r. (znak [...]), o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, odebrane przez odwołującą się w dniu 16 stycznia 2007 r.; zawiadomienie z dnia 5 lipca 2007 r. (znak [...]), o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w którym określono termin do dnia 20 lipca 2006 r. na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. To ostanie pismo J. K. odebrała w dniu 23 lipca 2007 r., a zatem po terminie wyznaczonym na zapoznanie się z całością dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego, pomimo dostrzeżonych uchybień, zważywszy przy tym na datę wydania decyzji uznać należało, że J. K. faktycznie posiadała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Jednoczenie w związku z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy pismem z dnia 13 maja 2008 r. (znak [...]), zawiadomił J. K. oraz pozostałe strony postępowania, o zakończeniu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się odnośnie do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, wyznaczając na te czynności siedmiodniowy termin (licząc od dnia otrzymania zawiadomienia). J. K. otrzymała powyższe zawiadomienie w dniu 4 czerwca 2008 r., i zapoznała się z aktami sprawy dwukrotnie: w dniu 11 czerwca 2008 r. oraz w dniu 20 czerwca 2008 r., a następnie wniosła swoje uwagi w piśmie z dnia 20 czerwca 2008 r., tożsame z zawartymi w odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego, organ odwoławczy powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym stanowi § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Według powyższych reguł, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy można wyznaczyć w dwojaki sposób, albo jako średni wskaźnik zabudowy występujący w obszarze analizowanym, bądź wskazując wskaźnik zabudowy, który znajduje uzasadnienie w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny nie wyznaczył wskaźnika zabudowy, jako wartości średniej (która kształtuje się na poziomie 0,18), lecz podniósł go do poziomu 0,22, bowiem taki też, a nawet wyższy (do 0,25) w obszarze analizowanym występuje. Ustalony parametr znajduje zatem uzasadnienie w wynikach analizy. Natomiast oceniając zasadność zarzutu dotyczącego geometrii dachu planowanego przedsięwzięcia, organ wskazał, że na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, uznać należało, że skoro w obszarze analizowanym przez organ występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym, dokonane w tym zakresie ustalenia układu połaci dachowych jako dwuspadowych, są prawidłowe.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów odwołania odnoszących się do braku wymaganych w sprawie uzgodnień. Jego zdaniem na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Obszar objęty inwestycją, jak również obiekt przeznaczony do rozbiórki, nie zostały bowiem objęte jakąkolwiek z form ochrony zabytków, określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Fakt ten został potwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w piśmie z dnia 11 marca 2008 r. (znak [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się dotyczących usytuowania obiektu, organ odwoławczy przypomniał, że ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem spełnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, Nr 75, poz, 690, z późniejszymi zmianami) nastąpi na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Stosownie natomiast do przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności przez określenie warunków w zakresie między innymi dostępu światła dziennego, do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 2 pkt 7 lit. a. Tego ustalenia dokonał organ I instancji wskazując, że należy spełnić wymagania określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do przepisów § 4 i § 5 tego rozporządzenia, z zastosowaniem, w razie potrzeby, odpowiednich rozwiązań funkcjonalno - technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych.

Wobec bezzasadności zarzutów odwołującej, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy decyzją z dnia 2 lipca 2008 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. K. do sądu administracyjnego. Skarżąca wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, błędne ustalenia stanu faktycznego mające wpływ na wynik postępowania, pominięcie zarzutów podnoszonych przez skarżącą bez uzasadnienia, naruszenie praw osób trzecich, przyjęcie za podstawę decyzji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie dotyczy budynków mieszkalnych lecz działek niezabudowanych oraz naruszenie art. 87 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się ze złożoną skargą, wnosi o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu.

Skarżąca w skardze złożonej w przedmiotowej sprawie, zarzuciła działaniu organów zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. W pierwszej kolejności powinna być zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadą skutkującą jej nieważnością.

Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącej, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Obowiązkowi współdziałania organów została poświęcona regulacja prawna znajdująca się w art. 106 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji w sprawie, o wystąpienie do innego organu celem zajęcia stanowiska w sprawie. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wystąpienia do innego organu o zajęcie stanowiska. W systemie obowiązującego prawa, podstawę tą odnajdujemy na ogół w przepisach administracyjnego prawa materialnego regulujących poszczególne dziedziny stosunków administracyjnych. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy taką podstawę stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 pzp. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że wydanie decyzji w warunkach współdziałania organów będzie miało miejsce tylko wówczas gdy planowany obiekt lub obszar na którym ma być realizowane przedsięwzięcie objęte zostało jedną z form ochrony zabytków, o której mowa w ustawie o ochronie zabytków. W przypadku gdy w danej sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w tym przepisie zbędnym będzie zwracanie się do organów konserwatorskich nie tylko o zajęcie stanowiska ale także o potwierdzenie samego braku obowiązku zajęcia takiego stanowiska. To organ prowadzący postępowanie w sposób samodzielny, na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych, biorąc pod uwagę stosowaną normę prawną, rozstrzyga czy istnieje obowiązek wystąpienia do innego organu. W przypadku stwierdzenia takiego braku, bez podejmowania odrębnej czynności procesowej, organ przystępuje do wydania decyzji w sprawie.

W pełni podzielając zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie stanowisko dotyczące statusu prawnego obszar oraz obiektu objętego inwestycją, wyjaśnienia wymaga kwestia znaczenia prawnego powoływanej przez skarżącą uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Przede wszystkim należy więc podkreślić, że z punktu widzenia wydawania decyzji o warunkach zabudowy uchwała ta nie jest aktem prawnym powodującym objęcie spornego obszaru oraz obiektu jedną z form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji tego ustalenia, w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do dokonania uzgodnień z organami ochrony zabytków. Odnosząc się do charakteru prawnego powołanej przez skarżącą uchwały należy powiedzieć, że studium, na które powołuje się skarżąca, nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zapisy studium są jedynie wytycznymi dla rady przy opracowywaniu w przyszłości planów. Z tych też powodów zarzut ten należało uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu zgłoszonego przez skarżącą, a dotyczącego tego czy budynek należący do inwestora jest zabytkiem, wskazać trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym tylko wpisanie do rejestru zabytków prowadzonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków chroni, i to nie zawsze tak jakby można było tego oczekiwać, taki obiekt. Natomiast dokonanie wpisu do rejestru zabytków prowadzonego przez gminę takiej ochrony nie daje. Stąd też możliwym jest wyburzenie obiektu, po wcześniejszym stosownym zgłoszeniu, bez potrzeby dokonywania uzgodnień z organami, które zostały powołane do sprawowania pieczy nad zabytkami. Jedynie w kategoriach wniosków de lege ferenda można postulować aby wpis do rejestru gminnych zabytków rodził implikacje prawne podobne do tych które mają miejsce w przypadku rejestrów zabytków o których mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Również za pozbawiony podstaw prawych Sąd uznał zarzut naruszenia w sprawie zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, pomimo dostrzeżonych przez skarżącą uchybień, czemu też nie zaprzeczał organ odwoławczy, jest postępowaniem dającym gwarancję, że podjęte w nim rozstrzygniecie spełnia standardy aktu administracyjnego prawidłowego. Został bowiem prawidłowo, tj. zgodnie z prawdą ustalony stan faktyczny danego stosunku, została prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni, wybrana norma prawna, z obu tych przesłanek prawidłowo wyprowadzono normę konkluzję – sentencję decyzji.

Zwrócić także należy uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść przepisu art. 140 kpa, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przede wszystkim treść przepisu art. 138 § 2 kpa. Przepisy te łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające - art. 136 kpa. Z tą też sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Podjęte przez organ odwoławczy czynności procesowe potwierdziły prawidłowość stanowiska organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie warunków zabudowy dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko organu odwoławczego. Słusznie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazuje, że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W sytuacji w której ustawodawca nie sprecyzował, że decyzja lokalizacyjna powinna być wydana dla zmiany zagospodarowania terenu niezabudowanego, a ponadto przewidział, że decyzja ta jest wymagana także dla innych niż budowa robót budowlanych, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (a więc już istniejącego), to nie można przyjąć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą tylko działek niezabudowanych.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce i budowie budynku mieszkalno. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego

spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., czyli w sytuacji gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest

zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej

zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest

wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy

sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1.

Stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy teren inwestycji spełnia wszystkie wymienione wyżej warunki, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W tym to akcie prawnym określono szczegółowo wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Podkreślenia wymaga, iż w § 2 pkt 3 i 4 ustawodawca zdefiniował, iż użyte w rozporządzeniu pojęcie "cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu" oznacza w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu natomiast pod pojęciem "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek wyznaczyć na właściwej mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy (o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o pzp) i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 ust. 1 art. 61 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka (teren) objęta zamiarem inwestycyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia (podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 - LEX nr 191978 ). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o pzp, zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/Bk 677/04 -ONSAiWSA 2006/2/54).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i odwołaniu zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, w tym w szczególności w odniesieniu do ustalenia wskaźnika nowej zabudowy oraz kwestii długości nowej zabudowy. Organ lokalizacyjny w sposób zgodny z powoływanymi przepisami wyznaczył obszar analizowany i na tej podstawie wyznaczył wskaźnika zabudowy, a także określił długość elewacji frontowej. Ustalone parametry znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. Także oceniając zasadność zarzutu dotyczącego geometrii dachu planowanego przedsięwzięcia, uznać trzeba poprawność stanowiska organu, który wskazał, że na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, uznać należało, że skoro w obszarze analizowanym przez organ występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym, dokonane w tym zakresie ustalenia układu połaci dachowych jako dwuspadowych, są prawidłowe.

Odnosząc się zatem do zgłoszonych w skardze zarzutów uznać należało je za pozbawione podstaw prawych. Ponadto ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżącą szkodliwego wpływu planowanego przedsięwzięcia na znajdujący się w pobliżu park, trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie, wymagane przepisami § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), parametry, wskaźniki i ustalenia i wymagania, w tym dotyczące ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a także nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).