Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1458/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Inne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 19 poz 101
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność "B" Sp. z o.o. w B. z dnia [...] r. w przedmiocie koncesji i zezwoleń postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. ,,A’’ Sp. z o.o. – dalej "partner prywatny", "Spółka" lub "skarżąca", wniosła skargę na czynności partnera publicznego podjęte w toku postępowania dotyczącego wyboru partnera prywatnego do realizacji wspólnego przedsięwzięcia pn. "Realizacja zadań w zakresie kompleksowej gospodarki odpadami na rzecz Gminy B. oraz miast regionu 7 (2) w województwie [...]".

Jak wynika z powołanego w skardze stanu faktycznego, [...] r. [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. (dalej "partner publiczny" lub "koncesjodawca"), opublikowało na stronie internetowej zaproszenie do złożenia ofert przez kandydatów, z którymi przeprowadzono negocjacje w ramach planowanego partnerstwa publiczno – prywatnego. Załącznikiem do zaproszenia był projekt umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym (umowa PPP) oraz projekt umowy spółki. Zaproszenie dotyczyło zasad współpracy przy organizacji i utrzymaniu systemu do przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zapewniającego zastosowanie technologii i metodologii, które zapewnią uzyskanie jak najwyższej efektywności przedsięwzięć. Przedmiot postępowania został określony jako "Przedsięwzięcie".

W dniu [...] r. skarżąca wniosła skargę na "czynności partnera publicznego – [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w B. polegające:

- na ustaleniu warunków współpracy w ramach Przedsięwzięcia, zawartych w zaproszeniu do składania ofert, w projekcie umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym oraz w projekcie umowy spółki w sposób, który rażąco narusza równowagę stron postępowania, w tym partnera prywatnego, prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania partnera publicznego oraz rażącego pokrzywdzenia partnera prywatnego".

Następnie skarżący w [...] punktach wskazał, jakie działania partnera publicznego prowadzą – w jego ocenie – do tego rażącego pokrzywdzenia partnera prywatnego.

Wskazał tu m.in.:

1) zapewnienie Gminie B. bezpośredniego udziału kapitałowego oraz udziału we władzach spółki celowej;

2) skonstruowanie umowy PPP w sposób, który nie gwarantuje partnerowi prywatnemu otrzymania wynagrodzenia w związku z nakładami poniesionymi na realizacje przedsięwzięcia;

3) obciążenie Spółki Celowej i partnera prywatnego koniecznością zaspokojenia ewentualnych roszczeń związanych z inwestycją w szczególności tych, które mogą zgłosić właściciele nieruchomości sąsiednich (np. rodzina państwa [...]),

4) brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia wkładu rzeczowego (aportu) wnoszonego przez partnera publicznego do Spółki Celowej,

5) nieuzasadnione podwyższenie wartości wnoszonego wkładu poprzez wniesienie przez podmiot publiczny aportem do Spółki Celowej nieczynnego składowiska odpadów;

6) oparciu wartości aportu na wadliwej/niepełnej wycenie nieruchomości poprzez nieuwzględnienie rezerw na obowiązkową rekultywację i monitoring składowiska oraz brak analizy gruntów;

7) brak odpowiedzialności partnera publicznego za wady prawne i fizyczne wkładu rzeczowego (aportu),

8) niepełne określenie warunków współpracy w ramach przedsięwzięcia poprzez brak publikacji załączników do umowy PPP,

9) wprowadzenie do projektu umowy PPP postanowień niesymetrycznych kosztem partnera prywatnego (m.in. przeniesienie większości ryzyk, wprowadzenie rażąco wygórowanych kar umownych),

10) niezapewnienie dostarczenia do instalacji (budowanej przez Spółkę PPP) niezbędnej ilości odpadów na potrzeby realizacji Przedsięwzięcia,

11) wprowadzenie do projektu umowy PPP obowiązków dla partnera prywatnego niemożliwych do zrealizowania,

12) niezapewnienie, iż instalacja do przetwarzania odpadów tworzona przez Spółkę Celową uzyska status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. 2010, Nr 185, poz. 1243 ze zm.),

13) wprowadzenie warunków realizacji Przedsięwzięcia, które są skrajnie niesymetryczne i powodują znaczne uprzywilejowanie B. Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. względem partnera prywatnego, wypaczając tym samym charakter i cele partnerstwa publiczno-prywatnego,

14) braku precyzyjnego określenia przedmiotu Przedsięwzięcia poprzez wskazywanie, że realizacja Przedsięwzięcia będzie następowała na rzecz miast regionu 2 lub regionu 7 województwa [...].

W odpowiedzi na skargę podmiot publiczny - B. Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o. – wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku w pierwszej kolejności podniosło wadliwe określenie w skardze jej przedmiotu, które – zdaniem podmiotu publicznego – winno przesądzać o jej oddaleniu. Stosownie bowiem do postanowień art. 27 ust. 1 i 28 ust.1 ustawy z 9.01.2009 r. o koncesji na roboty budowlane i usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.) – dalej powoływana jako "uokrbu", w trybie której toczyło się postępowanie z udziałem skarżącego, w jakim podmiot publiczny dokonał zaskarżonej czynności, przedmiotem skargi winna być skonkretyzowana czynność dokonywana w toku postępowania przez koncesjodawcę. Spektrum czynności, jakie może podjąć koncesjodawca w toku postępowania określa uokrbu. Podmiot publiczny powołał tu 16 czynności wskazanych w rozdziale 2 i 3 tej ustawy. Wskazał m.in. takie czynności jak opis przedmiotu koncesji w ramach czynności przygotowawczych, obliczenie szacunkowej wartości koncesji, publikacja ogłoszenia o koncesji, zaproszenie do udziału w negocjacjach czy prowadzenie negocjacji. Zaskarżeniu może podlegać każda skonkretyzowana czynność mająca wpływ na przebieg postępowania, względnie rzutująca na określone uprawnienia bądź obowiązki jego uczestników. Natomiast – zdaniem podmiotu publicznego - skarżący precyzując przedmiot zaskarżenia nie wskazał konkretnej czynności, którą zaskarża, a w sposób opisowy podał cechy, charakterystykę, omówienie czynności, które skarży. W skardze w punktach 1-14 opisał rzekome nieprawidłowości w postępowaniu koncesjodawcy, jednak bez wskazania czynności, którymi miałyby być objęte, a szereg zarzutów odnosi się zarówno do ogłoszenia o udzieleniu koncesji, do negocjacji czy protokołów z negocjacji. Natomiast to, jakich czynności skarga dotyczy jest istotne także z tej przyczyny, że w zależności od tego, jakiej czynności dotyczy może być ona potraktowana jako wniesiona w terminie lub spóźniona. Zgodnie bowiem z art. 28 ust.1 uokrbu, skargę do sądu wnosi się w terminie 10 dni od dnia, kiedy skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności dokonanej przez koncesjodawcę.

Następnie podmiot publiczny odniósł się do postawionych w skardze zarzutów merytorycznych wskazując na ich bezzasadność.

,,A’’ Sp. z o.o. w piśmie z [...] r. ustosunkował się do twierdzeń partnera publicznego zawartych w odpowiedzi na skargę. W szczególności stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut wadliwego określenia przedmiotu skargi poprzez brak wskazania konkretnej czynności partnera publicznego, którą zaskarża. Podniósł, że "przedmiotem skargi jest ustalenie warunków przedsięwzięcia (koncesji) w opublikowanym zaproszeniu do składania ofert w sposób wadliwy, naruszający przepisy prawa. Ponadto zaskarżona jest czynność podmiotu publicznego polegająca na ogłoszeniu zaproszenia do składania ofert bez ogłoszenia kompletnej dokumentacji, w szczególności brak publikacji załączników do projektu umowy PPP". Następnie ustosunkował się do stanowiska podmiotu publicznego, zawartego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie zarzutów merytorycznych, dotyczących warunków realizacji przedsięwzięcia.

Pismem z [...] r., złożonym w terminie publikacyjnym, podmiot publiczny wniósł o otwarcie rozprawy i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadniając wniosek o umorzenie wyjaśnił, że stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 ustawy z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 19, poz. 100 ze zm.), jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z 9.01.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o ppp. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 ustawy z 9.01.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz.101 ze zm.), koncesjodawca odwołuje postępowanie, o ile zaistnieją okoliczności przewidziane w ogłoszeniu o koncesji. Przepis zatem nie daje koncesjodawcy uprawnienia do decydowania co do odwołania postępowania, bądź nie w razie zaistnienia określonych przesłanek, ale imperatywnie rozstrzyga, iż w razie ich zaistnienia, podmiot publiczny obowiązany jest postępowanie odwołać.

Natomiast zgodnie z treścią punktu VI.2.4 ppkt 2) ogłoszenia o postępowaniu z [...] r. podmiot publiczny przewidział, iż okolicznością uzasadniającą odwołanie postępowania będzie m.in. brak złożenia co najmniej jednej oferty niepodlegającej odrzuceniu. Z uwagi na fakt, iż w zaproszeniu do złożenia ofert z [...] r. w jego punkcie 3.2) określono termin na złożenie ofert na [...] r. do godziny [...] i w tym dniu nie została złożona żadna oferta, Zarząd Spółki podjął decyzję o odwołaniu postępowania. Zatem z uwagi na fakt, iż postępowanie zostało odwołane, postępowanie sądowoadministracyjne, jako bezprzedmiotowe, winno zostać umorzone. Wyjaśnił ponadto, że nie zostały podane do wiadomości podmiotu prywatnego tylko te dokumenty, których treść na etapie formułowania wzoru umowy zarówno do ogłoszenia o koncesji jak i zaproszenia do składania ofert, nie mogła zostać przez podmiot publiczny określona. Treść załączników może być wypełniona dopiero na etapie po wyborze ostatecznej oferty, gdyż będzie uzależniona od jej treści. Po raz kolejny odniósł się także do zgłoszonych zarzutów merytorycznych wykazując ich niezasadność.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] r. skarżąca podniosła, że Uchwała nr [...] z [...] r, na którą powołuje się koncesjodawca została podjęta długo po upływie terminu składania ofert przez uczestników postępowania; również postępowanie sądowe wszczęte wskutek skargi trwa już od kilku miesięcy. W tej sytuacji zgłoszenie tego zarzutu uznał za znacznie spóźnione i stwierdził, że jest to próba uniknięcia merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazał, że nietrafna jest argumentacja podmiotu publicznego, jakoby do odwołania postępowania w B. doszło wskutek niezłożenia ofert przez uczestników postępowania. Skarżący był zainteresowany złożeniem oferty i dlatego uczestniczył w postępowaniu w B.. Ostatecznie oferty nie złożył, jednak nie wskutek braku woli ubiegania się o realizację zadań w zakresie kompleksowej gospodarki odpadami, lecz wskutek postawy podmiotu publicznego t.j. wadliwego skonstruowania warunków koncesji, będącej przedmiotem skargi do WSA, dlatego też był zmuszony zwrócić się do Sądu o rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów postawionych Spółce licząc, iż w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego zmienione zostaną warunki koncesji. ,,A’’ Sp. z o.o. stwierdziła, że oświadczenie jakoby odwołanie postępowania w B. nastąpiło "wobec niezłożenia ofert" należy uznać za chybiony z dwóch powodów – nie tylko dlatego, że decyzja ta jest spóźniona. Do niezłożenia ofert doszło bowiem wskutek czynności podmiotu publicznego, które powstrzymały partnera prywatnego od złożenia oferty i zmusiły go do złożenia skargi do WSA, a nie wskutek braku zainteresowania partnera prywatnego, który nadal posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sądowym o prawidłowości działań podmiotu publicznego.

Odnosząc się do argumentu partnera publicznego dot. nieokreślenia dokonanej przez niego czynności podlegającej zaskarżeniu ponownie wskazał, że czynnością podmiotu publicznego było określenie warunków przedsięwzięcia w sposób naruszający przepisy prawa, a określenia tych warunków podmiot publiczny dokonał przekazując zaproszenie do składania ofert.

Na rozprawie [...]r. strony podtrzymały swe dotychczasowe stanowiska. Podmiot publiczny podkreślił, że decyzja o odwołaniu postępowania nie została zaskarżona jako czynność podjęta przez koncesjodawcę w terminie wynikającym z uokrbu. Na stwierdzenie pełnomocnika strony przeciwnej, że prawdopodobnie decyzja ta nie została doręczona ,,A’’ Sp. z o.o., a jedynie opublikowana na stronie internetowej, pełnomocnik partnera publicznego oświadczył, że uchwała ta została przesłana uczestnikom postępowania, zatem zapewne także stronie skarżącej. Natomiast najpóźniej została mu ona przesłana jako załącznik pisma procesowego z [...] r., zatem skarżący najpóźniej wówczas mógł powziąć o niej wiedzę, jednak nie wniósł skargi na tę czynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie – wobec braku w aktach sprawy potwierdzenia daty wniesienia skargi - Sąd dokonał zbadania terminowości jej wniesienia.

Stosownie do art. 28 ust.1 uokrbu, skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla siedziby koncesjodawcy w terminie 10 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez koncesjodawcę w sprawie. Zaproszenie do składania ofert zostało opublikowane na stronie internetowej koncesjodawcy [...] r., a doręczone skarżącemu w dniu następnym (pkt IV petitum skargi).

Na rozprawie [...] r. pełnomocnik strony skarżącej okazał Sądowi dowód nadania skargi do Partnera publicznego z datą [...] r. , co wskazuje, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu wynikającego z art. 28 ust.1. Ponadto koncesjodawca nie kwestionował tej okoliczności stwierdzając, że wpłynęła w takim momencie od doręczenia rozstrzygnięcia, które wyklucza opóźnienie strony (protokół rozprawy - karta [...] akt sądowych).

Przechodząc do analizy zarzutów skargi należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zakres kognicji sądów administracyjnych określają art. 3 - 5 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270)- dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 powołanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest m. in. ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno- prywatnym (Dz. U. Nr 19, poz. 100), która określa zasady współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego, którego przedmiotem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (art.1 ust.1 i 2 wskazanej ostatnio ustawy) z tym zastrzeżeniem, że jeśli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno – prawnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – przyp. Sądu), do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z 9.01.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), w zakresie nieuregulowanym w ustawie o PPP.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 uokrbu zainteresowanemu podmiotowi, który ma lub miał interes w zawarciu umowy koncesji i który poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku czynności podjętych przez koncesjodawcę z naruszeniem przepisów ustawy, przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z powyższego po pierwsze wynika, że przedmiotem skargi może być tylko naruszenie przepisów "ustawy", a więc uokrbu, a nie innego przepisu rangi ustawowej. Tak również wywodzi L. L. w Komentarzu do ustawy o koncesji na roboty budowalne lub usługi, albowiem stwierdza tam, że "Przedmiotem skargi jest czynność koncesjodawcy podjęta w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji z naruszeniem przepisów o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Oznacza to w szczególności, że skargi nie można oprzeć na naruszeniu innych ustaw". Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów innych ustaw, np. Kc (pkt 3,7, 10, 11 uzasadnienia skargi).

Po wtóre w tym miejscu należy rozważyć znaczenie określenia "czynność", w jakim zostało ono użyte w cytowanej ustawie. Wykładni tego pojęcia dokonała powołana wyżej Autorka, gdzie stwierdziła, że "Sprzeczna z prawem czynność koncesjodawcy, będąca przedmiotem skargi polegać może w szczególności na wadliwej ocenie ofert i błędnym wyborze oferty najkorzystniejszej (np. ocena ofert w oparciu o kryteria oceny, które nie były zawarte w opisie koncesji), nadawanie w toku oceny poszczególnym kryteriom innej wagi niż wynika to z opisu koncesji, zaproszenie do udziału w negocjacjach zainteresowanych podmiotów, które nie złożyły wniosku o zawarcie umowy koncesji albo niezaproszenie wszystkich kandydatów, którzy taki wniosek złożyli, żądanie przez koncesjonariusza od oferenta, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą dokumentów innych niż określono w opisie koncesji, niedochowanie wymaganego terminu pomiędzy przesłaniem oferentom informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej a zawarciem umowy koncesji, odwołanie postępowania bez zaistnienia okoliczności przewidzianych w ogłoszeniu o koncesji itp."(Tamże).

Z powyższego wynika, że Autorka przez "czynność" rozumie konkretne i weryfikowalne w oparciu o metodę 0-1 działanie lub zaniechanie koncesjodawcy (ocena oferty według kryteriów podanych lub innych, zaproszenie wszystkich zainteresowanych bądź nie wszystkich etc.)

Z powyższego wynika, że działania i zaniechania koncesjodawcy nie podlegają badaniu przez sąd administracyjny pod kątem kwestii merytorycznych takich jak rodzaj przedsięwzięcia, ilość i rodzaj kryteriów oceny i przyznana za ich spełnienie punktacja, żądanie w opisie koncesji takich, a nie innych dokumentów etc.

Zdaniem Sądu orzekającego, zarzut sformułowany przez skarżącego w skardze i później składanych pismach procesowych należy do owej drugiej grupy, która nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że skarga została wniesiona na "czynności (...) polegające na ustaleniu warunków współpracy w ramach Przedsięwzięcia" (str. 2 skargi, pkt I). Również całe uzasadnienie skargi zmierza do wykazania wadliwości zasad merytorycznych toczącego się postępowania (zapewnienie praw Gminie B., która nie jest stroną Przedsięwzięcia, sformułowanie warunków współpracy w sposób rażąco krzywdzący dla partnera prywatnego, brak gwarancji otrzymania wynagrodzenia przez partnera prywatnego, wniesienie wkładu niepieniężnego nieprzydatnego dla realizacji Przedsięwzięcia itd.). Wniosek ten potwierdzają także późniejsze pisma procesowe, gdzie skarżący stwierdza, że "przedmiotem skargi jest ustalenie warunków Przedsięwzięcia (koncesji) – w opublikowanym zaproszeniu do składania ofert – w sposób wadliwy, naruszający przepisy prawa". Fakt, że w obu dokumentach skarżący powiązał wspomniane ustalenie warunków z czynnością, jaką było opublikowanie zaproszenia do składania ofert nie czyni powyższych wywodów nietrafnymi. Zdaniem Sądu orzekającego bowiem przesadzające w sprawie jest co podlega zaskarżeniu w istocie, a nie jedynie formalnie. Innymi słowy, przywołanie w skardze owego zaproszenia do składania ofert jako zaskarżonej czynności miało jedynie na celu wykazanie spełnienia przesłanek formalnych skargi, która – jak wyżej wskazano – wnoszona jest na konkretną czynność koncesjodawcy. Natomiast w sensie materialnym przedmiotem zaskarżenia jest nie czynność, lecz warunki, na jakich koncesjodawca deklaruje podjęcie współpracy z zainteresowanym podmiotem, a to wykracza poza zakres kompetencji określony przepisami uokrbu i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Końcowo należy wskazać, że stosownie do art. 5 uokrbu, do czynności podejmowanych przez koncesjodawcę i zainteresowane podmioty w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji oraz do umów koncesji stosuje się przepisy ustawy z 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z powołanego przepisu wynika, że znajduje tu zastosowanie zasada swobody umów określona w art. 3531 Kc, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Oznacza to, że strony stosunku prawnego – również w przypadku koncesji - korzystają z daleko idącej swobody zakresie kształtowania jego treści. Natomiast kwestia, czy w niniejszej sprawie granice te nie zostały przekroczone nie stanowiła przedmiotu badania sądu orzekającego z uwagi na brak drogi sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w zakresie stanowiącym przedmiot skargi w jego podanym wyżej, materialnym rozumieniu.

Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, orzeczono jak w sentencji postanowienia.