Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 492/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 593/18 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od K. Ł. na rzecz T. S. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 593/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie (dalej również "wnioskodawca", "inwestor") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 800 m2 oraz wiaty i słupa reklamowego na działkach nr [...], [...] i [...] ob. D. [...], przy ul. W. [...], [...] i [...] w Lublinie. Linia zabudowy została ustalona na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej przy ul. W., powierzchnię zabudowy określono na 28,5%, powierzchnię biologicznie czynną na minimum 20%, szerokość elewacji frontowej (wzdłuż ul. W.) do 32 m. Określono też geometrię dachu, jako przykrycie płaskie lub wielopołaciowe o nachyleniu do 35o z kalenicą do 9,0 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,5 m w poziomie gzymsu/okapu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, odwołał się do sporządzonej w toku postępowania analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że teren inwestycji jest położony w otoczeniu gruntów rolnych z zabudową zagrodową oraz towarzyszącymi formami zabudowy usługowej, a także zespołu zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Teren inwestycji obecnie jest zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz dwoma parterowymi budynkami usługowymi, z czego mniejszy przeznaczony jest do rozbiórki. Wnioskowana inwestycja będzie stanowić uzupełnienie zagospodarowania nieruchomości o budynek usługowo-handlowy, co nie godzi w zastany stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zainwestowaniu obszaru analizowanego, zapewniając rozszerzenie asortymentu usług w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.

K. Ł. (właściciel sąsiedniej nieruchomości) w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Lublin podniósł, że organ błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i oparł rozstrzygnięcie na sporządzonej z naruszeniem przepisów analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności wadliwie uznał, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji usługowej oraz o gabarytach i formie architektonicznej pozwalającej na przyjęcie, że inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Zdaniem odwołującego się organ pierwszej instancji niepoprawnie zaklasyfikował jako obiekt usługowy – budynek S. Budynek ten spełnia bowiem funkcje obiektu użyteczności publicznej, której nie można uznać za tożsamą z funkcją handlową. Zdaniem strony, Prezydent Miasta Lublin pominął również konieczność wyłączenia części terenu inwestycji (dz. nr [...]) z produkcji rolnej. Nie wziął też pod uwagę istotnych utrudnień dla mieszkańców, wynikających z realizacji inwestycji, związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu. Podkreślił, że teren spełnia funkcję mieszkalną i w zasadzie jedyną formą zabudowy (co wynika z analizy) jest zabudowa jednorodzinna. Dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji zaburzyłoby z racji skali i funkcji ukształtowaną historycznie i kulturowo, jednorodzinną zabudowę w tej części miasta o utrwalonych walorach urbanistycznych i architektonicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin.

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w decyzji organu pierwszej instancji parametry zabudowy są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie oraz zostały prawidłowo uzasadnione. Odnośnie do podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretacje pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W konsekwencji stwierdziło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Dalej zaś skonstatowało, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza pozwoliła na odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Działka nr [...] zabudowana jest bowiem parterowym budynkiem usługowym. Zabudowa usługowa znajduje się również na działkach [...], [...], [...] i [...] (z towarzyszącymi budynkami produkcyjnymi) oraz na działkach [...], [...] i [...] (w ramach kompleksu S.). Zabudowa usługowa znajduje się również na terenie działki objętej wnioskiem nr [...].

Zdaniem organu drugiej instancji, prawidłowo zostały ustalone również pozostałe warunki zabudowy takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej jej krawędzi oraz geometria dachu.

Kolegium podkreśliło, że brak było podstaw do pominięcia przy dokonywaniu obliczeń ww. parametrów zabudowań S. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") wskazuje w § 2 pkt 1 na brak rozróżnienia w zakresie zabudowy usługowej, co oznacza, że usługi publiczne należą do kategorii szeroko pojętych usług. Ponadto Kolegium za bezzasadny uznało zarzut wskazujący na konieczność "odrolnienia" działki nr [...]. Jak wskazało, ograniczenia dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie obejmują gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Na inwestora nałożony został natomiast obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze, stosownie do art. 11 ust. 4 wskazanej ustawy, o czym został on poinformowany w pkt 6.2 decyzji.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że wnioskowana zabudowa nie godzi w istniejący stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, zapewniając rozszerzenie asortymentu usług w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.

K. Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podobnie, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podniósł, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowań, które pozwalałyby na przyjęcie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie powołał się na brak rozróżnienia rodzajów usług o czym stanowi § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. K. Ł. stwierdził, że wskazany przepis dotyczy rodzaju zabudowy, nie odnosząc się do jej funkcji, którym to pojęciem posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Tym samym, nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy. Brak zatem było podstaw do dokonywania ustaleń parametrów planowanej inwestycji w oparciu o parametry budynku S. Funkcja obiektu użyteczności publicznej wykorzystywanego w systemie oświaty jest odmienna niż budynku usługowo-handlowego (marketu). Ponadto obu tych obiektów nie łączy dostępność z tej samej drogi publicznej. Co więcej, powierzchnia zabudowy obiektów handlowych i produkcyjnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest wielokrotnie mniejsza niż powierzchnia budynku handlowego objętego wnioskiem. Jak wskazał skarżący, największy z istniejących obiektów usługowych posiada powierzchnię zabudowy ok. 460 m2, zaś budynek objęty wnioskiem powierzchnię 1300 m2. Pozostałe obiekty o funkcji usługowej posiadają powierzchnię zabudowy o wielkości ok. 120 m2 i 25 m2. Skala wnioskowanej zabudowy w żadnej mierze nie stanowi zgodnego z ładem przestrzennym uzupełnienia istniejącej zabudowy usługowej. Zdaniem K. Ł. wadliwie został również ustalony parametr szerokości elewacji frontowej, gdyż do porównania wzięto dłuższą krawędź budynku S. usytuowaną wzdłuż ul. G., w części będącej przedłużeniem ul. W., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów nakazuje jako elewację frontową przyjąć część budynku zlokalizowaną wzdłuż drogi publicznej od strony, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na teren S. odbywa się od strony ul. G. w części, która jest przedłużeniem ul. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu argumenty wskazane w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 593/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...].

Sąd wywiódł, że jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie definiują tego pojęcia. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dale "rozporządzenie w sprawie wymagań") przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Sąd zauważył, że takie rozumienie tego pojęcia potwierdza również, całkowicie pominięty przez organ odwoławczy § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, w myśl którego ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Jak dalej wywiódł Sąd, przywołane definicje - utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie przepisów u.p.z.p., co jednak nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Zdaniem Sądu jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza zważając na ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę, co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego.

W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej, to należy przyjąć, że termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach.

Powyższe skłoniło Sąd do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Następnie Sąd dostrzegł, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach u.p.z.p. (art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go jednak. Mając to na względzie, Sąd zauważył, że u.p.z.p. jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.") - oba te akty określają bowiem jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane. W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami P.b.

Uwzględniwszy powyższe, Sąd wskazał, że pojęcie "sposobu użytkowania obiektu" zostało częściowo określone normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w cytowanym przepisie warunki (Sąd odwołał się w tym miejscu do przywołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 910/10). W rezultacie ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych.

Z powyższych względów Sąd podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 908/13, zgodnie z którym nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa.

Sąd zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 P.b.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Sąd zwrócił jednak uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały jedynie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez odniesienia się do różnic zachodzących pomiędzy planowanym, a zastanym (istniejącym) sposobem użytkowania obiektów budowlanych.

Sąd zauważył, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że głównym punktem odniesienia do planowanej inwestycji w zakresie zarówno funkcji, jak i gabarytów był budynek S. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że sposób użytkowania tego typu budynku jest całkowicie odmienny od sposobu użytkowania budynku stricte handlowego. Dlatego nie można było w sposób uprawniony wyprowadzić wniosku, że planowane zamierzenie kontynuować będzie funkcję występującą w obszarze analizowanym. W konsekwencji nie można było planowanej inwestycji utożsamiać w zakresie funkcji zabudowy z zabudową znajdującą się na działkach nr [...], [...], [...], [...] wchodzącą w skład zakładu kamieniarskiego, którego to jeden z budynków oznaczony przez organ jako usługowy w istocie stanowi wyłącznie biuro tego przedsiębiorstwa, jak i zabudową posadowioną na działce nr [...] (mały sklepik o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 5 m).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało uznać, że organy administracji obu instancji bezpodstawnie stwierdziły, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 1300 m2 i powierzchni sprzedaży do 800 m2 w obszarze zabudowanym praktycznie w całości budynkami o funkcji mieszkaniowej, stanowi "analogię funkcjonalną". W sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją nie znajduje się bowiem zabudowa o tej samej, czy choćby zbliżonej funkcji, która uzasadniałaby przyjęcie, że został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, jako nietrafne Sąd uznał ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Tym samym Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w rozmiarze mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie zostało w całości powielone przez organ odwoławczy, co skutkowało tym, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Sąd dodał, że w kontekście stwierdzonych uchybień, bezprzedmiotowe stały się pozostałe zarzuty, w szczególności te związane z niewłaściwym określeniem niektórych wymagań (parametrów) nowej zabudowy, co – jak stwierdził – zwolniło go z obowiązku ich oceny. Konieczność oceny tych elementów decyzji, jak również pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. istniałaby wyłącznie w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co jak skonstatował Sąd, w przedmiotowej sprawie nie występuje.

T. S. (uczestnik postępowania), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o zachowaniu wymogu kontynuacji funkcji przez nową zabudowę decyduje porównanie rodzaju działalności usługowej prowadzonej na nieruchomościach objętych obszarem analizy oraz na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że ustalenia wydanej przez Prezydenta Miasta Lublin decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, są w kwestii spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wadliwe;

2. § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i w konsekwencji wadliwie pominięcie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązkiem organu nie jest ustalenie rodzaju zabudowy usługowej (rodzaju działalności usługowej) zamierzonej na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co prowadzi do konkluzji, że organ nie ma również obowiązku porównywania rodzajów działalności usługowej planowanej na nieruchomości objętej wnioskiem oraz wykonywanej na nieruchomościach objętych obszarem analizy;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu tego przepisu wymaga kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizy, w sytuacji w której z wymogu tego nie należy wyprowadzać nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, zaś o jego zachowaniu w każdym stanie faktycznym decyduje jedynie kryterium niepozostawania nowej planowanej zabudowy w stosunku sprzeczności (wzajemnego wykluczenia) z dotychczasową zabudową na obszarze analizy, a które to kryterium jest spełnione w stanie faktycznym sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uchyleniu nieobarczonych żadną wadą prawną decyzji Prezydenta Miasta Lublin oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w następstwie wadliwego uznania, że decyzje te naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co nastąpiło na skutek:

– całkowitego zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wskazania argumentacji o charakterze merytorycznym, z powodu której planowana przez wnioskodawcę działalność usługowa o charakterze handlowym miałaby pozostawać w stosunku sprzeczności bądź wzajemnego wykluczenia z dotychczasową funkcją obiektów budowlanych położonych na obszarze analizy, podczas gdy podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista i racjonalnie uzasadniona niezgodność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, stwierdzona w takim stopniu, że nie daje się z tą funkcją pogodzić;

– całkowitego zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wskazania argumentacji o charakterze merytorycznym, z powodu której sposób użytkowania obiektu budowlanego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miałby pozostawać w kontekście kryteriów określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w stosunku sprzeczności bądź wzajemnego wykluczenia z funkcją dotychczasowej zabudowy, a zwłaszcza obiektu budowlanego S.;

– pominięcia argumentu, że działalność usługowa o charakterze handlowym, której deklarowana powierzchnia sprzedaży w budynku jednokondygnacyjnym parterowym nie przekracza powierzchni 2000 m2, stanowić będzie przede wszystkim uzupełnienie funkcji mieszkaniowej na obszarze analizy, co w świetle orzecznictwa wystarcza do stwierdzenia zachowania wymogu kontynuacji funkcji zabudowy;

– wadliwego przyjęcia, że w sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją nie ma zabudowy o zbliżonej funkcji, podczas gdy od strony zachodniej działka [...] zabudowana jest budynkiem usługowym, a nadto zabudowa usługowa znajduje się na działkach [...], [...], [...], [...] oraz [...], z czego na działce [...], [...], [...] oraz [...] znajdują się obiekty budowlane, w których prowadzona jest działalność produkcyjna i handlowa (zakład kamieniarski), a nadto na działkach [...],[...] oraz [...] znajduje się zabudowa o charakterze usługowym S.;

5. § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a w konsekwencji wadliwie uznanie, że sposób użytkowania obiektu budowlanego planowanego na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest całkowicie odmienny od sposobu użytkowania obiektu S., podczas gdy oba te obiekty są w świetle wskazanego przepisu obiektami użyteczności publicznej, do których stosuje się obowiązek zachowania tych samych warunków technicznych, przewidzianych w tym rozporządzeniu.

Podnosząc powyższe zarzuty, T. S. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi K. Ł., a następnie jej oddalenie na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a.;

2. na wypadek nieuwzględniania powyższego wniosku, na podstawie 176 § 1 pkt 3 w zw. z art 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

3. na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie od K. Ł. na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wnoszący skargę kasacyjną oświadczył ponadto, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

K. Ł., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że wnoszący skargę kasacyjną pomija treść § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, do której prawidłowo odwołał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził, że argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor utożsamia funkcję zabudowy z jej rodzajem. Odwołał się do fragmentu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15, w którym wskazano, że "(...) przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcja zabudowy i rodzaj zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej. [...] Skoro prawodawca posługuje się (...) odmiennymi pojęciami funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rodzaju zabudowy, jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia [...]".

K. Ł. podniósł także, że zarzut oznaczony nr 4 został skonstruowany w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., chociaż ma typowo procesowy charakter. W tym zaś przypadku konieczne jest wskazanie istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, która okazała się oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadny okazał się zarzut, w ramach którego autor skargi kasacyjnej wykazał niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana, jako u.p.z.p.). Zgodnie z nim wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Powołany przepis statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest z jednej strony realizacja prawa inwestora do zagospodarowania nieruchomości, a z drugiej konieczność utrzymania ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny", zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumie się natomiast takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako rozporządzenie).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Rozporządzenie definiuje zarówno pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2), jak i pojęcie cechach zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3).

W świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przywołanych przepisów aktu wykonawczego nie ulega wątpliwości, że ponieważ na ład przestrzenny składają się zarówno aspekty funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kulturowe, jak również kompozycyjno-estetyczne, to organy administracji właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy zobowiązane są weryfikować w toku postępowania wymagania nowej zabudowy dotyczące zarówno funkcji zabudowy, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o tej samej funkcji, co funkcja planowanej zabudowy, nie może zatem polegać na konstatacji, że nie można stwierdzić kontynuacji funkcji, ponieważ gabaryty planowanej zabudowy znacznie odbiegają od gabarytów zabudowy o tej samej funkcji. Ustawodawca, a w konsekwencji i minister w akcie wykonawczym zobowiązali organy administracji do ustalenia zarówno funkcji zabudowy, jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, aby z jednej strony nie dopuścić do powstania w obszarze analizowanym zabudowy, której funkcja odbiega od funkcji zastanej, a z drugiej strony - takiej zabudowy, która swoimi parametrami, cechami i wskaźnikami zagospodarowania terenu odbiega od istniejącej zabudowy.

Może zatem okazać się, że jakkolwiek na danym terenie dopuszczalna okaże się zabudowa o określonej funkcji, bowiem "wpisze się" ona w funkcję zastaną, jednakże nie będzie mogła być zrealizowana w kształcie założonym przez inwestora, ponieważ jej gabaryty nie spełnią wymogu kontynuacji parametrów zabudowy. Z drugiej strony, planowana zabudowa może być dopuszczalna pod względem przewidywanych gabarytów, jednakże niezgodna z funkcją zabudowy zastaną w obszarze analizowanym.

Jak tymczasem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że: 1) teren inwestycji, obejmujący działki o numerach ew. [...], [...] i [...], jest obecnie zabudowany dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym oraz dwoma parterowymi budynkami usługowymi, z których mniejszy przeznaczony jest do rozbiórki – zabudowa usługowa znajduje się na działce nr ew. [...] (str. 1 i str. 3 uzasadnienia wyroku); 2) działka o numerze ew. [...] zabudowana jest parterowym budynkiem usługowym – małym sklepikiem o szerokości elewacji frontowej 5 m (str. 9 uzasadnienia wyroku); 3) na działkach o numerach ew. [...], [...], [...] i [...] znajduje się zabudowa wchodząca w skład zakładu kamieniarskiego, którego jeden z budynków, oznaczony przez organ jako usługowy, stanowi biuro tego przedsiębiorstwa (str. 9 uzasadnienia wyroku); 4) na działkach o numerach ew. [...], [...] i [...] znajduje się kompleks S.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy, Sąd trafnie stwierdził, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu (str. 7 uzasadnienia wyroku). Prawidłowo też wywiódł, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnie pojmowanej funkcji usługowej, niezależnie od rodzaju świadczonych usług (str. 8 uzasadnienia wyroku). Celnie skonstatował wreszcie, że rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej funkcji usługowej, lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności (str. 9 uzasadnienia wyroku).

Jednakże, jakkolwiek Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, to błędnie przyjął, że w obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa usługowa pozwalająca na kontynuację funkcji przez zabudowę objętą wnioskiem. Chociaż bowiem należy zgodzić się z twierdzeniem, że sposób użytkowania zabudowań ośrodka szkolno-wychowawczego jest odmienny od sposobu użytkowania przewidzianego dla planowanej zabudowy, to Sąd pierwszej instancji z niewiadomych, lub nietrafnych powodów nie wziął pod uwagę zabudowy usługowej znajdującej się na pozostałych wyżej wymienionych nieruchomościach, a także nie uwzględnił, że tak jak zabudowa w postaci ośrodka szkolno-wychowawczego, tak też zabudowa przeznaczona pod usługi handlu może stanowić dopuszczalne uzupełnienie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wziął pod uwagę stanu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem, analizując spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie warunku kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu nie można pomijać funkcji obiektów usytuowanych już na działce inwestora, jak również sposobu jej zagospodarowania. Działka ta znajduje się wszakże na obszarze analizowanym, a znajdująca się na niej zabudowa wraz z zabudową na działkach sąsiednich tworzy ład przestrzenny danego terenu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 390/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak tymczasem wynika z akt sprawy, teren inwestycji zabudowany jest m.in. dwoma parterowymi budynkami usługowymi, z których tylko jeden (mniejszy) jest przeznaczony do rozbiórki.

Po drugie, Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie znajduje się zabudowa o tej samej lub choćby zbliżonej do planowej, wywiódł, że funkcji planowanej zabudowy nie można utożsamiać z zabudową na działce o numerze ew. [...]. Z uwagi sądu poczynionej dodatkowo (w nawiasie) po wskazanej konstatacji wynika zaś, że została ona powiązana (wywiedziona z) gabarytów obiektu budowlanego znajdującego się na wskazanej nieruchomości, a dokładnie z szerokości elewacji frontowej (5 m). Jak jednak również Sąd zauważył budynek ten stanowi mały sklepik. Prowadzona jest w nim zatem działalność usługowa zbliżona do działalności przewidzianej w planowanym budynku handlowym, choć niewątpliwie w znacznie ograniczonym zakresie w porównaniu z planowaną.

Jak tymczasem powyżej wywiedziono, organy administracji właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy zobowiązane są weryfikować w toku postępowania wymagania nowej zabudowy dotyczące zarówno funkcji zabudowy, jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów. Jakkolwiek zatem parametry, cechy i wskaźniki zabudowy, takie jak jej gabaryty, mogą być determinowane funkcją zabudowy, to nie mogą one stanowić samodzielnej przesłanki do stwierdzenia, że funkcja planowanej zabudowy nie da się pogodzić z zastaną funkcją zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Analizę obszaru wyznaczonego zgodnie § 3 rozporządzenia, w zakresie obejmującym parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić w oparciu o kryteria określone w §§ 4 – 8 rozporządzenia. Jak już wskazano, może się zatem okazać, że jakkolwiek na danym terenie dopuszczalna okaże się zabudowa o określonej funkcji, to nie będzie mogła być ona zrealizowana w kształcie założonym przez inwestora, ponieważ jej gabaryty nie spełnią wymogu kontynuacji parametrów zabudowy. Sąd administracyjny, kontrolujący decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, powinien zweryfikować prawidłowość przeprowadzonej w postępowaniu analizy zgodnie z wymogami wskazanymi w powołanych przepisach, określających m.in. wymagane gabaryty nowej zabudowy, nie zaś, posługując się ogólnymi spostrzeżeniami dotyczącymi wielkości zabudowy, bądź szczątkowymi danymi w tym zakresie, wywodzić z nich brak kontynuacji funkcji.

Po trzecie, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji (str. 8 uzasadnienia wyroku), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, co oznacza, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie daje się w praktyce pogodzić w funkcją zastaną. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się także, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1609/15 i z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykluczone jest więc, zwłaszcza w warunkach miejskich, że w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych wydzielone zostają tereny przeznaczone pod działalność usługową, czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych.

Po czwarte więc, nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że okoliczność, iż budynek usługowy, stanowiący biuro znajdującego się na działkach o numerach ew. [...], [...], [...], [...] zakładu kamieniarskiego, nie może stanowić punktu odniesienia dla oceny, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej już na tym obszarze. Nie ma bowiem racjonalnych podstaw by zakładać, że projektowana zabudowa (budynek handlowy z zagospodarowaniem terenu) o powierzchni 1.300 m2 jest bardziej uciążliwa od zakładu kamieniarskiego o powierzchni zabudowy 1.354 m2.

Po piąte zatem, 1) uwzględniając: a) zabudowę usługową istniejącą i nieprzeznaczoną do rozbiórki na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, b) zabudowę usługową istniejącą na działce o numerze ew. [...], c) zabudowę usługową stanowiącą część zakładu produkcyjnego na nieruchomości stanowiącej działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], a przy tym 2) dopuszczając, zwłaszcza na terenach miejskich, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obiektami o innych funkcjach, jak oświatowe, ochrony zdrowia, sakralne, usługowe, z których dwie (funkcja usługowa towarzysząca funkcji produkcyjnej na działce o numerze ew. [...] i funkcja usług handlu na działce o numerze ew. [...] oraz funkcja oświatowo-wychowawca na działkach o numerach ew. [...], [...] i [...]) występują już w obszarze analizowanym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg kontynuacji funkcji, stanowiący jedną z koniecznych przesłanek ustalenia tych warunków.

Z powyższych względów za trafny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ten bowiem, stwierdziwszy niespełnienie przesłanki kontynuacji funkcji, uznał za bezprzedmiotowe odniesienie się do kwestii dotyczących parametrów planowanej zabudowy (str. 10 uzasadnienia wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie weźmie pod uwagę konieczność uwzględnienia w analizie zabudowy istniejącej i nieprzeznaczonej do rozbiórki na terenie objętym wnioskiem. Sąd dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności pod kątem prawidłowości ustalenia w wyniku przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w §§ 4 – 8 rozporządzenia. Kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez odniesienie się do postawionych w skardze zarzutów, dotyczących m.in. ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd weźmie przy tym uwagę, czy z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, w oparciu o które jednostki redakcyjne §§ 4 – 8 rozporządzenia ustalono regulowane tymi przepisami parametry i wskaźniki. Jeżeli poszczególne z nich zostały ustalone w oparciu o § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 lub § 7 ust. 4 rozporządzenia, to Sąd rozważy, czy przyjęte odstępstwa od zasadniczego sposobu wyznaczenia zostały należycie uzasadnione, a jeśli tak, to czy uzasadnienie to rzeczywiście wynika z analizy.

Wobec stwierdzenia, że zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg kontynuacji funkcji, tylko gwoli wyjaśnienia należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej błędnie zarzucił niezastosowanie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz błędną wykładnię art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.

W powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (lit. a); zabudowa usługowa (lit. b) i zabudowa produkcyjna (lit. d). W § 2 pkt 2 tego samego rozporządzenia przewidziano natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II OSK 422/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już natomiast wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnie pojmowanej funkcji usługowej, niezależnie od rodzaju świadczonych usług. Lokalizacja zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie nie jest więc z zasady niedopuszczalna, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to analiza urbanistyczna.

Nietrafne jest też stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną zrównujące sposób użytkowania S. ze sposobem użytkowania planowanej zabudowy przeznaczonej pod usługi handlu. Niemniej jednak, jak powyżej wywiedziono obie wskazane funkcje zabudowy mogą uzupełniać istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jakkolwiek więc zarzut niezastosowania § 3 pkt 6 rozporządzenia jest niezasadny, to pozostaje to bez wpływu na konstatację, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.