Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1523/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 106, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20, art. 48, art. 49, art. 59f
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. i H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 226/20 w sprawie ze skargi A. H. i H.H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 11 lutego 2021 r., II SA/Go 226/20, oddalił skargę A. H. i H. H. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 7 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 23 marca 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słubicach (PINB) ustalił H. H. i A. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], dokonanej w ramach samowoli budowlanej. Uzasadniając postanowienie PINB wskazał, że inwestorzy przedłożyli dokumenty żądane postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.). Następnie podniósł, że wysokość opłaty legalizacyjnej określona została w oparciu o art. 49 ust. 2 P.b., zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Do wyliczenia wysokości opłaty PINB przyjął wartość dla obiektu kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne), zgodnie z załącznikiem do P.b.

Zażaleniem A. H. zaskarżył powyższe postanowienie podnosząc, że w trakcie kontroli jego żona błędnie podała datę budowy jako rok 1999, podczas gdy faktyczna data rozbudowy mieści się w latach 1993-1994.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w zakresie nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej, której wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, w oparciu o przepisy P.b. WINB nie podzielił natomiast stanowiska składającego zażalenie co do daty rozbudowy przedmiotowego obiektu. Wskazał, że podczas kontroli w dniu 15 października 2019 r. H. H. oraz składając zażalenie z dnia 8 stycznia 2020 r. skarżący, wskazali, że rozbudowa miała miejsce w 1999 r.

Skargą H. H. i A. H. zaskarżyli powyższe postanowienie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów - zeznań świadków A. D., A. S., J. B., M. B., T. W. i R. S. (wykonawców prac przy rozbudowie budynku) - na okoliczność wykonania robót budowlanych w latach 1993-1994 i zakończenia prac przed końcem 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) - dalej jako "p.p.s.a." stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu PINB postanowieniem z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] zasadnie ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. nr [...](uzupełnionym postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...]), przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 P.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru: s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do I kategorii obiektów budowlanych, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, współczynnik w – 1,0 a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (50 x 500 x 2,0 x 1,0), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Należy zaznaczyć, że przy wydawaniu tego rodzaju rozstrzygnięć organy nadzoru budowlanego nie posiadają luzu decyzyjnego, a więc nie mogą odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeśli zachodzą ku temu przesłanki prawne.

Sąd podzielił też ustalenia organów, że samowolna rozbudowa budynku skarżących została zakończona w 1999 r. Słusznie WINB wskazał, że podczas kontroli obiektu w dniu 15 października 2019 r. skarżąca oświadczyła, że rozbudowa budynku była zakończona w październiku 1999 r. Również w zażaleniu z dnia 8 stycznia 2020 r. na postanowienie PINB z 3 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skarżący wskazali, że przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w roku 1999. Należy także wskazać, że z aktu notarialnego umowy sprzedaży wynika, że skarżący działkę nr [...] (wraz ze znajdującym się na działce budynkiem) nabyli w dniu 6 sierpnia 1996 r. Trudno jest zatem przyjąć, że rozbudowy budynku mogli dokonać w latach 1993-1994.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 28 grudnia 2020 r. o uzupełnienie materiału dowodowego i przesłuchanie świadków, ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści powołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków, a jedynie z dokumentów.

Skargą kasacyjną A. H. i H. H. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f P.b. i nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności w jakich doszło do wybudowania przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących oraz przeprowadzonych remontów przez samych skarżących w 1999 r., które w swej istocie nie były przebudową - jak i nieuwzględnienia faktu podjęcia przez skarżących uregulowania stanu prawnego zakupionej nieruchomości, w wyniku czego doszło do bezzasadnego ustalenia opłaty legalizacyjnej;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że "zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) listopada 2015 r." jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomija stan wiedzy skarżących odnośnie procesu budowlanego, wypowiadanych przez nich oświadczeń nie mających odzwierciedlenia w stanie faktycznym procesu budowlanego i ich skutkach dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy. Tym samym Sąd winien był na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sprawując kontrolę legalności uchylić zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia 23 maja 2020 r., mocą którego ustalona została dla skarżących opłata legalizacyjna w kwocie 50.000 zł;

b) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków, którzy dokonywali budowy przedmiotowej nieruchomości, a które to dane personalne osób znajdowały się w aktach sprawy wraz z ich oświadczeniami. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nieprzesłuchania osoby, która razem z poprzednikiem prawnym budowała obiekt; nie wiadomo dlaczego zrezygnowano z przesłuchania tych osób. Skoro wątpliwości dot. stosunku łączącego poprzednika prawnego ze skarżącym - co do budowy obiektu - nie mogły zostać usunięte to należało przesłuchać osoby, które bezpośrednio uczestniczyły w procesie inwestycyjnym, a czego nie uczyniono.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia: cytat: "Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie"- koniec cytatu, z dnia 7 maja 2020 r. nr [...], uchylenie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony środek odwoławczy w tej sprawie oparty został o zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym zarzut kasacji oznaczony jako nr I. a dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f P.b. wbrew stanowisku skarżących nie odnosi się, jak zaznaczono w tym zarzucie, do błędnej jego wykładni skoro jego obraza polegać ma na "nieuwzględnieniu przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności w jakich doszło do wybudowania przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących oraz przeprowadzonych remontów przez samych skarżących". Taki zarzut dotyczy więc niewłaściwego zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f P.b. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Stąd też skarżący w kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej kwestionują zarzutami naruszenia prawa procesowego prawidłowość ustaleń poczynionych w tej sprawie co do daty dokonania przedmiotowej samowoli budowlanej. Tym samym w przedstawionym zarzucie naruszenia prawa materialnego nie mamy do czynienia z błędną wykładnią wskazanych tam norm lecz z nieprawidłowym, w ocenie skarżących, ich zastosowaniem. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej i właśnie z tą ostatnią formą naruszenia prawa materialnego mamy do czynienia w przedmiotowej skardze kasacyjnej i taką też formę naruszenia prawa materialnego rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem mając na uwadze tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. wobec, jak zaznaczono, "pominięcia stanu wiedzy skarżących odnośnie procesu budowlanego, wypowiadanych przez nich oświadczeń nie mających odzwierciedlenia w stanie faktycznym procesu budowlanego i ich skutkach dla rozstrzygnięcia mniejszej sprawy", jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Zarzuty te koncentrują się przede wszystkim na wadliwym, zdaniem skarżących, ustaleniu daty popełnienia przedmiotowej samowoli budowlanej, jak i osoby która się jej dopuściła. Zdaniem skarżących to poprzednik prawny budował obiekt i uczynił to w latach 1993-1994, natomiast organy błędnie zinterpretowały oświadczenie skarżącej co do daty zakończenia budowy w 1999 r., co pociągnęło za sobą dalsze konsekwencje.

Nie budzi wątpliwości, iż Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Stąd też prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżących zawartego w piśmie pełnomocnika stron z 28 grudnia 2020 r. o uzupełnienie materiału dowodowego i przesłuchanie świadków na okoliczność wykonania robót budowlanych w latach 1993-1994 i zakończenia prac przed końcem roku 1994 r., skoro w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może przeprowadzać dowodów z zeznań świadków (jedynie z dokumentów).

Zdaniem Sądu odwoławczego w tej sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności właściwie zgromadzony materiał dowodowy ujawnił, iż do zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku w ramach samowoli budowlanej doszło w 1999 r. a więc po dacie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika, iż J. G. pismem z 23 sierpnia 2019 r. poinformował organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji o samowolnej rozbudowie w roku 2000 budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w m. [...] przy ul [...] dokonanej przez H. i A. H.. Wobec czego organ ten 15 października 2019 r. przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości z udziałem współwłaścicielki tej działki H. H., która jednoznacznie do protokołu oświadczyła, że przedmiotowa rozbudowa zakończona została jesienią 1999 r. (w październiku). Prace te odbyły się bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, skoro rozbudowa budynku mieszkalnego w dacie jej wykonania (rok 1999) nie została zwolniona z obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia. Powyższe ustalenie doprowadziło następnie do wydania w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w dniu 28 października 2019 r. postanowienia zobowiązującego skarżących do przedłożenia określonych dokumentów w celu zalegalizowania spornej samowoli. Pierwotnie złożona żądana dokumentacja 30 grudnia 2019 r. spowodowała, iż 3 stycznia 2020 r. PINB wydał postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 P.b. ustalające skarżącym opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kwocie 50 000 zł. W zażaleniu od tego postanowienia wniesionym przez oboje skarżących zgodnie przyznali oni, iż przedmiotowa samowolna rozbudowa zakończona została właśnie w 1999 r. Nie ma znaczenia, iż postanowienie z 3 stycznia 2020 r. nr 1/2020 zostało następnie uchylone postanowieniem LWINB dnia 14 lutego 2020 r. wobec wykazania, iż osoba sporządzająca projekt budowlany nie zapewniła zgodnie z art. 20 ust. 2 P.b. jego sprawdzenia pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, skoro w zażaleniu wniesionym przez skarżących od postanowienia z 3 stycznia 2020 r. oboje skarżący zgodnie przyznali, iż samowolna rozbudowa zakończona została właśnie w 1999 r. Prawidłowość tak określonej przez samych skarżących daty zakończenia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zbieżna jest również z okolicznością nabycia spornej nieruchomości nr [...] w m. [...] po 1 stycznia 1995 r., bowiem z aktu notarialnego umowy sprzedaży ww. nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wynika, że do zawarcia tej umowy doszło 6 sierpnia 1996 r. Zatem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy trudno jest przyjąć, że rozbudowa budynku prowadzona była w latach 1993-1994.

Natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono, iż rozbudowy dokonywał poprzednik prawny skarżących w latach 1993-1994 z przekazywanych mu częściowo przez skarżących środków finansowych. Twierdzenia te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie w świetle prawidłowo, zgodnie z regułami procedury administracyjnej zgromadzonego materiału dowodowego. Trudno bowiem uznać za wiarygodne twierdzenia skargi kasacyjnej, iż sami skarżący którzy od 1991 r. (tak skarga kasacyjna strona 4) wynajmowali dwa pokoje w przedmiotowej nieruchomości jednocześnie płacili czynsz i przekazywali właścicielowi środki finansowe na samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, który następnie nabyli w drodze umowy notarialnej. Zdaniem Sądu odwoławczego wskazywane twierdzenia mają na celu jedynie uniknięcie skutków obciążenia skarżących opłatą legalizacyjną, która przewidziana jest w aktualnie obowiązujących przepisach Prawa budowlanego.

Tym samym nie można wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odmówić wiarygodności oświadczeniom składanym przez samych skarżących w toku postępowania legalizacyjnego, w związku z samowolnym rozbudowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. [...] przy ul. [...], iż prace budowlane przy tej rozbudowie zakończyli w 1999 r. Nie można zaaprobować argumentacji skargi kasacyjnej, iż twierdzenie skarżącej w zakresie daty zakończenia rozbudowy w 1999 r. zostało błędnie zinterpretowane, skoro również twierdzenie takie przedstawił skarżący - patrz zażalenie od postanowienia z dnia 3 stycznia 2020 r. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń skargi kasacyjnej, iż przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji oświadczeń skarżących o dacie zakończenia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego w konfrontacji z innymi materiałami sprawy jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomija stan wiedzy skarżących odnośnie procesu budowlanego, wypowiadanych przez nich oświadczeń nie mających odzwierciedlenia w stanie faktycznym procesu budowlanego i ich skutków. Wprost przeciwnie - zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy z uwzględnieniem całego materiału dowodowego wyjaśniły dlaczego dokonane ustalenia co do daty zakończenia przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego poczynione w tej sprawie są prawidłowe. Odniesiono się również do twierdzeń odmiennych o wykonywaniu robót budowlanych od 4 marca 1993 r. do 7 czerwca 1994 r. u A. H., gdyż przy ponownym składaniu dokumentacji projektowej (co nastąpiło 18 marca 2020 r.) dołączone zostało oświadczenie z 10 marca 2020 r. wykonawcy robót budowlanych. Słusznie uznano w realiach tej sprawy to oświadczenie za niewiarygodne, wyjaśniając powody takiego stanowiska w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Z kolei w skardze kasacyjnej, co wyżej wykazano, twierdzą skarżący, że to poprzednik prawny wykonywał prace budowlane a skarżący jako najemcy dwóch pokoi, częściowo przekazywali mu środki finansowe na rozbudowę budynku. Zmienność w toku całego postępowania w tej sprawie twierdzeń co do daty zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. [...], nie pozwala również na uznanie za wiarygodne twierdzeń skargi kasacyjnej, co do prezentowanej aktualnie daty zakończenia przedmiotowej rozbudowy.

Natomiast wobec przedstawienia kompletnej dokumentacji, która została złożona organom nadzoru budowlanego 18 marca 2020 r., postanowieniem PINB z 23 marca 2020 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 P.b. ustalono skarżącym opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kwocie 50 000 zł, zaś zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego utrzymano w mocy to postanowienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy prawidłowość zastosowania art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 P.b. nie budzi wątpliwości.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy, o której mowa w art. 48 P.b. i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 P.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f P.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 P.b.).

Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do P.b., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika z art. 59 f ust. 2 P.b. Spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 P.b.). Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków.

Tym samym przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 P.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe twierdzenie uznać należy, iż trafnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, co do prawidłowości ustalonej opłaty legalizacyjnej w tej sprawie. Należy w całości zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż postanowieniem z 23 marca 2020 r. PINB zasadnie ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł., a organ odwoławczy zaakceptował to rozstrzygnięcie. Skoro inwestorzy spełnili obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. (uzupełnionym postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r.), przedkładając wymagane prawem dokumenty, wyrazili więc chęć dokonania przedmiotowej legalizacji. Stąd ustalono ww. opłatę legalizacyjną a wyliczona ona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 P.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru: s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do I kategorii obiektów budowlanych, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, współczynnik w – 1,0 a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (50 x 500 x 2,0 x 1,0), czyli tyle, ile prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego.

Prawidłowość zatem wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sami skarżący nie zgłaszają zarzutu błędnego wyliczenia tej opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, że organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 P.b., gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub niezwiązanych z istotą problemu "samowoli" kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków.

Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wobec braku podstaw do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., słusznie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z powołanych wyżej względów skarga kasacyjna nie mogła być uznana za usprawiedliwioną, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.