Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1813/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 12 par. 1, art. 80, 131, art. 140.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1813 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 34, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność "decyzji Prezydenta Miasta Gdyni .... z dnia [...] lutego 2007 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni .... z dnia [...] lipca 2007 r.", którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [-A-2-] w G. wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca. Z uwagi na występujące tereny potencjalnie narażone na osuwanie się ziemi wszelkie inwestycje na tym obszarze powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarp zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze szczegółowych zapisów planu (karta terenu 07), wynikało, że dopuszczalna wysokość budynków to 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy [-B-] nie mogła przekroczyć 8,0 m i 2 kondygnacji. Ponadto nowa zabudowa musiała nawiązywać pod względem skali, bryły, podziałów i formy architektonicznej do zabudowy historycznej reprezentowanej przez budynki znajdujące się na K. wpisane do rejestru zabytków oraz objęte ochroną konserwatorską.

Zdaniem organu w zatwierdzonym projekcie nie zostały zachowane odległości obiektu projektowanego od granicy z działką sąsiednią, wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), ponieważ ściana hali garażowej została usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a nie jest częścią budynku całkowicie znajdującą się poniżej terenu. Jednocześnie, jak wynika z projektu zagospodarowania działki, część hali garażowej oraz część wejściowa przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy od ulicy [-A-] obowiązującą na tym terenie w miejscowym planie. Nadto, porównując rysunki wykonane przez projektanta z dołączoną dokumentacją fotograficzną i rysunkową organ uznał, że rzeczywiste usytuowanie parterowych okien południowych budynku przy ul. [-A-1-] w G. odbiega od przedstawionych w analizie, co powoduje, że nie zostały spełnione warunki określone w § 13 ww. rozporządzenia.

Z powyższych przyczyn organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. rażąco narusza przepisy art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) oraz § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. A. – M., wskazując, że na sąsiedniej działce przy ul. [-A-1-] w dniu wydania mapy do celów projektowych (10 października 2006 r.) znajdował się budynek ze ścianą bez otworów okiennych, bezpośrednio przy granicy z działką inwestycyjną zlokalizowaną przy ul. [-A-2-]. W związku z tym zastosowanie w sprawie znalazł § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Zaprojektowano budynek, którego ściana bez otworów okiennych i drzwiowych sytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej i przylega do ściany istniejącego budynku zlokalizowanego na działce przy ulicy [-A-1-]. Zdaniem inwestora zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 79, poz. 1587- zwana dalej Miejscowym Planem). Wskazano w nim, że "przednie linie zabudowy od strony ul. [-A-] nie dotyczą parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę terenu". Zgodnie z tym zapisem zaprojektowano wjazd do parterowego obiektu garażowego stanowiącego część kondygnacji podziemnej budynku. Nadto Miejscowy Plan sankcjonuje charakterystyczny sposób zagospodarowania nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [-A-]. Układ ten stanowią obiekty garażowe wolno stojące lub będące częścią kondygnacji podziemnej lub przyziemnej budynków mieszkalnych. Wszystkie te obiekty garażowe są całkowicie lub częściowo wbudowane w skarpę i stanowią charakterystyczną dla tej ulicy kubaturę odsuniętą od linii zabudowy budynków mieszkalnych, przylegającą bezpośrednio do pasa drogowego. Przedmiotowy projekt budynku mieszkalnego spełnia te wymogi.

Zdaniem strony, organ także bezpodstawnie uznał obiekt garażowy oraz schody zewnętrzne zaprojektowane na terenie przedmiotowej działki za "część wejściową". W rzeczywistości o charakterze ulicy [-A-] stanowią schody zewnętrzne prowadzące do poszczególnych budynków mieszkalnych oraz bramy obiektów garażowych w murach oporowych, co również uwzględnia Miejscowy Plan. Wjazd do obiektu garażowego zaprojektowano w miejscu pierwotnie istniejącego tam obiektu, co wynika z mapy do celów projektowych.

W odniesieniu do różnic wysokości pomiędzy obiektem garażowym na działce przy ulicy [-A-1-] i na działce przy ulicy [-A-2-], strona odwołująca podniosła, że jest to wynik wykorzystania naturalnego ukształtowanie terenu i równocześnie spełnieniem zapisu § 3 ust. 1 pkt 4 Miejscowego Planu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.

Wskazując na zasadę określoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i zawarty w ust. 4 pkt 2 tego przepisu wyjątek od niej (w brzmieniu na dzień [...] lutego 2007 r.), organ odwoławczy podał, że wschodnia ściana spornego budynku na poziomie piwnicy i parteru została zaprojektowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [-aa-], w ten sposób, że przylega do ściany budynku garażowego znajdującego się na tej działce. Jakkolwiek sporny budynek został zaprojektowany w ten sposób, że nie przylega on całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, jednakże powyższe usytuowanie nie może zostać uznane za rażące naruszenie postanowień § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia z uwagi na jego brzmienie w dacie wydania pozwolenia na budowę. Wystarczające było, aby na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istniał budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz aby projektowana ściana przylegała do ściany istniejącej. Powyższy przepis nie wymagał, aby ściana budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki przylegała do istniejącej ściany budynku na działce sąsiedniej całą powierzchnią, tak jak to obecnie stanowi obowiązujący § 12 ust. 3 pkt 2.

Organ odwoławczy stwierdził, że działka inwestycyjna nr [-bb-] KM 56 (ul. [-A-2-] w G.), położona jest na obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie symbolem MN1 (zabudowa jednorodzinna wolno stojąca). Nie podzielił jednak poglądu organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja narusza w sposób rażący postanowienia tego Planu poprzez niezachowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [-A-]. Jak wynika z brzmienia pkt 6 c karty terenu nr 07 Miejscowego Planu "przednie linie zabudowy od strony ul. [-A-] nie dotyczą parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę". W dokumentacji projektowej, na planie zagospodarowania terenu naniesiono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz rzut piwnicy i parteru. Zaprojektowana inwestycja od strony ul. [-A-] przewiduje budynek garażowy oraz schody wejściowe do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem jednak organu II instancji, jakkolwiek budynek garażowy został zaprojektowany w ten sposób, że przekracza dopuszczalną linię zabudowy, to wobec treści ww. pkt 6c, takie usytuowanie jest zgodne z Miejscowym Planem. Nadto sposób zaprojektowania budynku garażowego jest charakterystyczny dla historycznej zabudowy reprezentowanej przez budynki znajdujące się na K. oraz nawiązuje pod względem skali, bryły, podziałów i form architektonicznych do istniejącej zabudowy sąsiedniej, w tym także do nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [-A-1-].

Odnosząc się do kwestii schodów wejściowych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż uznanie ich za część budynku nie znajduje oparcia w dokumentacji projektowej (na rzucie dachu widoczne jest, że konstrukcja schodów wejściowych nie jest pokryta dachem). Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że schody nie są budynkiem, samoistną budowlą ani też obiektem małej architektury, co oznacza, że nie są obiektem budowlanym. Jak przyznał organ, choć w przedmiotowym projekcie schody nie są "typowe", gdyż są one połączone z ogrodzeniem, to jednak nie mogło to przesądzać, że należy je potraktować jako część wejściową spornego budynku. W nawiązaniu do pkt 5d ww. karty terenu 07 Miejscowego Planu stwierdzono, że z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie wynika, że zastosowana bryła i forma schodów wejściowych nawiązuje do istniejących form ukształtowania schodów wejściowych do budynków przy ul. [-A-] w G. oraz ukształtowania rzeźby terenu (strona 2 i 5 załączników graficznych do odwołania).

Także wysokość budynku (10,56 m) jest zgodna z Miejscowym Planem w świetle pkt 6c karty terenu 07, gdzie ustalono dopuszczalną wysokość na 12,0 m, przy czym na terenach 07 i 08 MN1 wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy [-B-] nie może przekroczyć 8,0 m. Wymóg tej ostatniej wysokości nie miał jednak zastosowania, bowiem przedmiotowa działka nie przylega do ulicy [-B-], a znajduje się przy ulicy [-A-]. Organ odwoławczy stwierdził, iż zapis Miejscowego Planu zdaniem organu II instancji w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie jest jednoznaczny i może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Za bezpodstawne uznał także organ II instancji twierdzenia dotyczące niespełnienia warunków § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ I instancji oparł się w tym zakresie na analizie porównawczej dokumentacji fotograficznej z dokumentacją projektową, gdy tymczasem ocenie podlegać powinna wyłącznie dokumentacja projektowa, w oparciu, o którą orzekał organ, udzielając pozwolenie na budowę. Tymczasem w projekcie architektoniczno-budowlanym sporządzonym przez uprawnionych projektantów znajduje się analiza dostępu do światła dziennego oraz analiza wpływu inwestycji na dostęp obiektów przesłanianych do światła dziennego, z których wynika, że przy sytuowaniu przedmiotowego budynku względem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce (nr [-aa-]) przesłanianie nie występuje.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r. zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. W., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie skarżącej ani jej pełnomocnikowi odpisu odwołania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji,

- art. 12 § 1 K.p.a. przez niewnikliwe rozpoznanie sprawy i pominięcie kwestii zaprojektowania większej liczby kondygnacji nadziemnych budynku niż dopuszczona przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia nie odnoszącego się do wszystkich aspektów sprawy,

- art. 81. K.p.a. przez uznanie istotnych dla sprawy okoliczności za udowodnione na podstawie dowodów, co do których skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo,

- art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 94 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni skutkuje czynem zagrożonym karą przez prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do jego zastosowania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego zastosowanie i pominięcie, że projekt przewidywał budynek ze ścianą usytuowaną przy granicy działki, jednak nie przylegający do budynku znajdującego się na granicy działki sąsiedniej,

- przepisu § 12 ust. 1 pkt cyt. rozporządzenia w zw. z przepisem pkt 6 lit. A Karty Terenu 07 MN1- załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że projekt nie spełniał wymogów dotyczących intensywności zabudowy,

- przepisu pkt 6 b tiret Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie faktu, że projekt budowlany przewidywał w istocie budynek czterokondygnacyjny o wysokości 13,05 m, podczas gdy dopuszczalna wysokość budynku to 12 m, a ponadto pominięcie, że wysokość budynku od przyległej do terenu 07 MN1 ul. [-B-] przekracza 8 m,

- przepisu pkt 6 c Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że garaż stanowiący konstrukcyjnie najniższą kondygnację budynku mieszkalnego jest parterowym obiektem garażowym, o jakim mowa w tym przepisie,

- przepisu pkt 6 c Karty terenu nr 07 MN1 do Miejscowego Planu przez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że schody wejściowe do budynku nie stanowią części budynku i pominięcie, że wykraczają one poza nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną w Planie,

- przepisu § 3 pkt 17 w zw z § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez uznanie, że przewidziana w projekcie pierwsza kondygnacja budynku nie jest kondygnacją nadziemną,

- art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, że zatwierdzony projekt nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi będącemu obiektem objętym ochroną konserwatorską,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu niezapewniającego poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich,

- § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez pominięcie faktu, że projekt obejmował analizę zacienienia budynku przy ul. [-A-1-] przy uwzględnieniu nierzeczywistego usytuowania okien parterowych tego budynku i zatwierdzenie projektu niezapewniającego ochronę tego budynku przed zacienieniem,

- art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, że projekt budowlany sporządzony został na mapach zawierających nieprawdziwe rzędne terenu,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wadliwe stwierdzenie zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaprojektowana ściana hali garażowej przylega do muru pozostałego po rozebranym przez inwestora starym garażu znajdującym się już w granicy działki przy ul. [-A-2-]. Dopiero mur ten przylega do garażu znajdującego się na posesji przy ul. [-A-1-]. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. było, zatem bezpodstawne. Nadto hala garażowa jest kondygnacją nadziemną. Nawierzchnia posadzki tej kondygnacji znajduje się powyżej przylegającego terenu ul. [-A-] i powierzchnia tej kondygnacji powinna zostać uwzględniona przy obliczaniu intensywności zabudowy. W projekcie została jednak pominięta, zaś zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego wyższą intensywność zabudowy, niż dopuszczalna w Miejscowym Planie stanowiło oczywiste i rażące naruszenie prawa. Garaż ten jest częścią użytkową projektowanego budynku mieszkalnego, a w świetle § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia kondygnacja, na której znajduje się garaż nie jest zagłębiona w gruncie o więcej niż połowę wysokości w świetle od strony ul. [-A-]. Od tej strony, posadzka garażu znajduje się powyżej poziomu przylegającego terenu (ul. [-A-]).

Zdaniem skarżącej w sposób rażący naruszone zostały także przepisy określające dopuszczalną wysokość budynku. Poziom przylegającego terenu określa w tym przypadku poziom muru oporowego przylegającego do hali garażowej przy ul. [-A-2-] (22,56 m n.p.m.). Dach budynku zaś znajduje się na poziomie 35,69 m. Wysokość budynku wynosi, zatem 13,05 m i jest o 1,05 m wyższa niż dopuszczalna przez Miejscowy Plan. W projekcie wskazano rzędną "0" na innym poziomie, aniżeli rzeczywisty poziom terenu.

Nadto, jak wskazała skarżącej, organ pominął fakt, że wysokość projektowanego budynku od ul. [-B-] przekracza 8 m, co jest niezgodne z pkt 6 b tiret trzecie Karty terenu nr 1201 do Miejscowego Planu. Uregulowanie to dotyczy całego obszaru 07 MN1 przyległego do ulicy [-B-], a nie jedynie działek przyległych do tej ulicy. Przemawia za tym cel takiego uregulowania.

Również rażące naruszenie prawa stanowiło zatwierdzenie projektu budowlanego przekraczającego nieprzekraczaną linię zabudowy od strony ul. [-A-]. Schody wejściowe do domu, rozpoczynające się od poziomu tej ulicy zaprojektowane zostały bez zachowania tej odległości. Są one także niewątpliwie częścią budynku, bowiem prowadzą bezpośrednio do wejścia tego budynku.

Także garaż nie jest obiektem garażowym, a częścią budynku mieszkalnego. Świadczy o tym treść projektu (część opisowa, jak i rysunki). Jest on zarówno konstrukcyjnie, jak i funkcjonalnie częścią budynku, o czym świadczy dodatkowo umiejscowienie na jego dachu tarasu, na który prowadzą drzwi bezpośrednio z domu. Nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Nadto nie jest wbudowany w naturalną skarpę terenu. Na północnej granicy działki, gdzie zbudowano część garażową budynku mieszkalnego skarpa nie istniała. Ponadto, aby uznać budynek za wbudowany w naturalną skarpę terenu, nie powinien wystawać poza skarpę, ale być w nią zagłębiony.

Także wybudowanie na granicy działek muru konstrukcyjnego, hali garażowej, unicestwiło walory estetyczne i użytkowe sąsiedniego budynku objętego ochroną konserwatorską (przy ul. [-A-1-]), który obecnie jest całkowicie przesłonięty przez ten mur, przy czym żaden z budynków przy ul. [-A-] nie jest tak wypiętrzony w stosunku do budynków sąsiednich jak przedmiotowy.

Nadto skarżąca wskazała na nieuwzględnienie w projekcie budowlanym istniejących cieków wodnych (rurki odpływowe wystające z muru garażu od strony ul. [-A-] służą odprowadzeniu wód bezpośrednio na chodnik), zaś realizacja projektu w sposób rażący narusza interesy właściciela działki przy ul. [-A-1-]. Wskazano także na błędy przedstawione w analizie zacienienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Wskazując na nieważnościowy charakter kontrolowanej w sprawie decyzji oraz rozumienie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo ustalił, że "decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a."

Zdaniem Sądu analiza dokumentacji projektowej wskazuje na to, że wschodnia ściana spornego budynku (od strony działki nr ew. [-aa-]) na poziomie piwnicy i parteru została zaprojektowana bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [-aa-] (rzut piwnicy: rysunek AR PB A-O 1/03, strona A3 projektu oraz rzut parteru: rysunek AR PB A-01/04, strona A4 projektu), w ten sposób, że przylega ona do ściany budynku garażowego znajdującego się na działce o nr ew. [-aa-] (plan zagospodarowania terenu - plansza podstawowa AR PB A-01/02, strona A2 projektu). Chociaż sporny budynek od strony działki nr ew. [-aa-] został zaprojektowany w ten sposób, że nie przylega całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, to jednak takie usytuowanie nie może zostać uznane za rażąco naruszające przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę (a ten stan prawny brany jest pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności) dla wypełnienia dyspozycji ww. przepisu wystarczające było, aby na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istniał budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz by projektowana ściana przylegała do ściany istniejącej. Ówczesny przepis § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia nie wskazywał literalnie, że ściana budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki ma przylegać do istniejącej ściany budynku na działce sąsiedniej całą powierzchnią, tak jak to precyzuje obecnie obowiązujący § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia.

Za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji także zarzut skarżącej, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni "z dnia [...] lipca 2007 r." jest niezgodna z Miejscowym Planem. Działka inwestycyjna nr [-bb-] KM 56, położona w G. przy ul. [-A-2-] w planie tym oznaczona jest symbolem MN1, z przeznaczeniem do zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej.

W odniesieniu do kwestionowanej wysokości budynku wskazano, że zaprojektowano budynek o wysokości 10,56 m, co jest zgodne z postanowieniami Planu dotyczącymi maksymalnej wysokości zabudowy. Sąd stwierdził, iż Miejscowy Plan, w pkt 6c karty terenu 07 dopuszczał na analizowanym terenie wysokość zabudowy do 12,0 m, przy czym na terenach 07 i 08 MN 1, wysokość mierzona od poziomu przyległej ulicy [-B-] nie mogła przekroczyć 8,0 m. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, iż w analizowanej sprawie nie miał zastosowania ostatni z ww. wymogów, gdyż działka objęta przedmiotową inwestycją nie przylega do ulicy [-B-], lecz znajduje się przy ulicy [-A-].

Poza tym, Miejscowy Plan przewiduje dla terenu obejmującego ww. działkę intensywność zabudowy do 0,7. Jak wynika z opisu technicznego (str. 10 projektu budowlanego) przedmiotowa inwestycja posiada intensywność zabudowy na poziomie 0,7. Wymóg ten został, wbrew twierdzeniom skarżącej, spełniony.

Analizując kolejny zarzut skargi dotyczących przekroczenia dopuszczalnej planem liczby kondygnacji, Sąd uznał, iż wprawdzie w projekcie budowlanym garaż został opisany jako kondygnacja piwnicy, to nie przesądza to jednak tego, że zgodnie z Prawem budowlanym, "winien zostać uznany za czwartą kondygnację przedmiotowego budynku". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza projektu budowlanego wskazuje na to, że kondygnację nazwaną kondygnacją piwnicy należy uznać za kondygnację podziemną i nie należy jej wliczać do ogólnej liczby kondygnacji nadziemnych, których w spornym budynku jest 3. W tym zakresie projekt zachowuje wymogi Miejscowego Planu.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia obowiązującej linii zabudowy, Sąd uznał, że chociaż budynek garażowy został zaprojektowany w ten sposób, że przekracza wyznaczoną w planie linię zabudowy, to jednak wobec treści pkt 6c karty terenu nr 07, takie usytuowanie jest zgodne z Miejscowym Planem.

Odnośnie natomiast twierdzeń skarżącej, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż schody wejściowe nie są częścią budynku, Sąd stwierdził, że przytoczona przez organ argumentacja miała na celu wykazanie, że ściana frontowa przedmiotowego budynku niewątpliwie nie przekracza linii zabudowy. Natomiast schody, będące specyficznym rozwiązaniem architektonicznym, choć naruszają linię zabudowy, to nie można uznać, iż w ten sposób obiekt jako taki nie dochowuje odległość względem linii zabudowy. Przywołany przez skarżącą § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wskazuje, że schody nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 1,3 m. Przepis ten nie odnosi się jednak do odległości schodów względem linii zabudowy.

Poza tym Sąd podkreślił, że nie każde dostrzeżone przez organ administracji naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Tylko jego rażące naruszenie uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Słusznie organ II instancji wskazał, że bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje fakt, czy istotnie dokumentacja projektowa będąca podstawą do wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę została sporządzona niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym (w odniesieniu do rzędnych terenu). Za opracowanie dokumentacji projektowej odpowiada, bowiem uprawniony projektant. Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie jest zobowiązany do weryfikacji zgodności projektu ze stanem faktycznym, jeśli jest on wykazany w sposób prawem przewidziany (mapy). Zwłaszcza w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ta argumentacja nie mogła być podstawą do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Analogicznie Sąd ocenił zarzut, że przedłożona w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę analiza zacieniania była wadliwa, gdyż została dokonana w oparciu o niezgodne z rzeczywistością usytuowanie wysokości parterowych okien południowych w budynku skarżącej przy ulicy [-A-]. W postępowaniu nieważnościowym ocenie organu nadzoru podlegała wyłącznie dokumentacja projektowa, w oparciu, o którą orzekał organ, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę.

W projekcie architektoniczno- budowlanym inwestycji sporządzonym przez uprawnionych projektantów: mgr inż. arch. H. Z., mgr inż. T. M., mgr inż. arch. A. S., który podlegał zatwierdzeniu spornym pozwoleniem na budowę znajduje się: analiza dostępu do światła dziennego dokonana na rysunku nr AR PB A-O 1/02 (strona nr A20 projektu) oraz analiza wpływu inwestycji na dostęp obiektów przesłanianych do światła dziennego (strona 13 projektu zamiennego). Z ich analiz wynika, że przy sytuowaniu przedmiotowego budynku względem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [-aa-] - przesłanianie nie występuje.

Odnosząc się do zarzutu, że projektowany budynek nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi, który jest obiektem objętym ochroną konserwatorską, Sąd przypomniał, że wydanie kontrolowanej decyzji było poprzedzone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 listopada 2006 r., będącej konserwatorskim pozwoleniem na prowadzenie robót objętych projektem budowlanym. W treści tej decyzji stwierdzono, że "planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i została dopasowana do otaczającej zabytkowej zabudowy K. Powyższe dowodzi, że zarzuty skargi dotyczące "wypiętrzenia" budynku, "istniejącej dysharmonii z zabytkowym otoczeniem", "zakłócenia harmonii między sąsiadującymi budynkami" nie mogą być skutecznymi zarzutami, co do kwestionowanej decyzji.

Za bezzasadny uznał również Sąd zarzut pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji z uwagi na niedoręczenie jej odwołania inwestora od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynikało, bowiem, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 16 maja 2011 r. w związku z przekazaniem mu do rozpatrzenia odwołania inwestora, zwrócił organowi I instancji akta sprawy, celem ich uporządkowania, skompletowania oraz ponumerowania, jednocześnie informując o tej czynności strony postępowania, w tym skarżącą. Pismo to zostało doręczone w dniu 23 maja 2011 r. pełnomocnikowi skarżącej. Skarżąca miała, zatem wiedzę o wniesionym odwołaniu i toczącym się postępowaniu odwoławczym. Mogła zapoznać się z aktami sprawy oraz składać odpowiednie wnioski i pisma.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy wykazał, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni "z dnia [...] lutego 2007 r." nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości w razie gdyby Sąd dopatrzył się jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucano:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o tym, że Sąd rozpoznał sprawę bez zachowania należytej wnikliwości i staranności. Gdyby Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi doszedłby do wniosku, że jest ona zasadna,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które uniemożliwia kontrolę instancyjną zapadłego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności przez nie wyjaśnienie powodów dla których Sąd podzielił zapatrywania organu, a nie podzielił zapatrywań skarżącej, a także przez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o tym, że Sąd nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy i nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego, a także postępowania organu w sposób wnikliwy i staranny, a jedynie powierzchowny i zdawkowy. Gdyby Sąd wnikliwie i szczegółowo przeanalizował sprawę, czego efektem byłoby prawidłowe uzasadnienie, uwzględniłby skargę,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 10 § 1 K.p.a. i 12 § 2 w zw. z przepisem art. 140 K.p.a. oraz z przepisem art. 131 K.p.a. przez nie dostrzeżenie uchybienia przepisom postępowania przez organ II instancji polegającym na tym, że nie doręczył on skarżącej ani jej pełnomocnikowi odpisu odwołania od decyzji I instancji oraz nie poinformował skarżącej ani jej pełnomocnika w sposób właściwy o wniesieniu odwołania, ani nie poinformował skarżącej, ani jej pełnomocnika o możliwości zapoznania się z treścią wniesionego odwołania. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazywane wady postępowania organu mogły mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, bowiem uniemożliwiły skarżącej odniesienie się do twierdzeń podniesionych w II instancji, a przede wszystkim uniemożliwiły skarżącej odniesienie się do przedłożonych dopiero w II instancji dowodów. Gdyby skarżąca miała taką możliwość, przedstawiłaby argumenty i kontrdowody, które umożliwiłyby organowi wydanie odmiennej decyzji. Zatem nie dostrzeżenie przedmiotowych uchybień mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem gdyby Sąd je dostrzegł, uchyliłby zaskarżoną decyzję,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 10. § 1 K.p.a., art. 81. K.p.a., art. 140 K.p.a. przez nie dostrzeżenie, że organ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe z fotografii przedłożonych wraz z odwołaniem oraz analizy przesłaniania. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy przed WSA, albowiem uchybienie procedurze przez organ było tego rodzaju, że mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego, zatem kwalifikowało decyzję II instancyjną do uchylenia. Uniemożliwiło to skarżącej przedstawienie argumentów i dowodów na swoją korzyść (w tym prawidłowej analizy przesłaniania, uwzględniającej prawidłowe odległości i usytuowanie budynków względem siebie). Gdyby Sąd dostrzegł to uchybienie, uchyliłby decyzję,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie faktu, iż organ drugiej instancji nie działał w sprawie wnikliwie oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji oddalenie skargi. W szczególności Sąd nie dopatrzył się widocznych na pierwszy rzut oka sprzeczności wewnętrznej w treści projektu (jego części opisowej i graficznej oraz między poszczególnymi rysunkami):

a. w odniesieniu do konstrukcji i otoczenia północnego muru najniższej kondygnacji projektowanego budynku nieprzewidzenie na rysunkach budynku bezpośrednio przy granicy działki, w ten sposób, że przylega on do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, podczas gdy w treści opisowej projektu powołano się na rozporządzenie MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na który powołano się w projekcie,

b. w odniesieniu do części garażowej projektowanego budynku

mieszkalnego z całkowicie oczywistych sprzeczności między rysunkami projektu obrazujących, że część garażowa nie tylko nie jest odrębnym obiektem, ale również nie jest zagłębiona w naturalną skarpę terenu z treścią części opisowej, w której projektant stwierdza, że projekt spełnia wymogi dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz zagłębienia w naturalną skarpę gruntu. W konsekwencji tego, organ uznał, że garaż będący integralną częścią budynku stanowi odrębny obiekt garażowy oraz że jest on zagłębiony w naturalną skarpę terenu,

c. niezbadania sprzeczności w odniesieniu do przebiegu granic działki przy północnej ścianie budynku,

d. niezbadania kwestii położenia terenu przylegającego, który w rzeczywistości jest na poziomie ul. [-A-], a w konsekwencji niewyjaśnienie, jaka jest rzeczywista ilość kondygnacji, intensywność zabudowy oraz wysokość budynku,

e. niespostrzeżenie przez organ, że strop części projektowanego

budynku mieszkalnego, w której znajduje się garaż stanowi taras, który sięga od północnej ściany drugiej kondygnacji (opisanej w projekcie jako parter) do granicy działki,

Były to uchybienia, które skutkować powinny uchyleniem decyzji, albowiem mogły mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ wskazane błędy świadczą o tym, że organ II instancji nie przeanalizował projektu, nie wyjaśnił dogłębnie sprawy, a w konsekwencji nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji sytuację tą zaakceptował, podczas gdy błędy te kwalifikowały decyzję organu II instancji do uchylenia. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd prawidłowo dostrzegł powyższy błąd popełniony przez organ, uchyliłby wyrok.

f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostrzeżenie faktu, iż sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji nie odnosiło się w pełni do wszystkich kwestii poruszonych w postępowaniu pierwszo- i drugo- instancyjnym,

g. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. przez jego

niezastosowanie, podczas gdy kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, a zatem istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie w zw. z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego zastosowanie, pomimo że został on wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niezastosowanie, pomimo spełnienia się przesłanek ku temu, to jest przez nieuznanie, iż rażącym naruszeniem prawa (których naruszenie zarzuca skarżąca w dalszej części skargi) jest wydanie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany przewidujący:

a. ścianę budynku na granicy działki, która nie przylega do ściany budynku posadowionego na granicy działki sąsiadującej, co stoi w rażącej sprzeczności z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

b. schody do budynku będące jego częścią przekraczają nieprzekraczalną linię zabudowy, co stoi w rażącej sprzeczności z zapisami MPZP,

c. najniższą kondygnację budynku zaprojektowaną w ten sposób, że przekracza linię zabudowy, pomimo że nie stanowi odrębnego obiektu garażowego, który byłby zagłębiony w naturalną skarpę terenu,

d. wysokość budynku przekraczającą ustaloną w MPZP maksymalną wysokość 8 m od poziomu ul. [-B-],

e. wyższą, niż dopuszczona w MPZP wysokość budynku od urządzonego i będącego w granicach działki terenu ul. [-A-],

f. budynek o czterech kondygnacjach nadziemnych, podczas gdy dopuszczalna na podstawie MPZP ilość kondygnacji nadziemnych wynosi trzy,

g. taras przekraczający nakazaną odległość od granicy działki sąsiedniej.

III. Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku w Gdyni przy ul. [-A-2-] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji jego niezastosowanie, w związku z naruszeniem:

1. przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z zatwierdzonego projektu nie wynika, jakoby projekt ten przewidywał budynek ze ścianą usytuowaną przy granicy działki, przylegający do budynku znajdującego się na granicy działki sąsiedniej, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

2. przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22.06.2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni w zw. z przepisem pkt 6) lit. a), b tiret trzecie Karty Terenu 07 MN1- załącznika do uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22.06.2005 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 17 sierpnia 2005 r. nr 79, poz. 1587) przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowy projekt nie spełnia wymogów dotyczących wysokości, ilości kondygnacji i intensywności zabudowy, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

3. przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez ich niezastosowanie, pomimo że projekt i zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszają ten przepis przez to, iż przewidują taras pomniejszający nakazaną przepisami 4 metrową odległość od granicy działki [-A-1-] o więcej niż 1,3 m taras ten ogranicza tę odległość właściwie do zera,

4. przepisu pkt 6 c tiret drugie Karty terenu nr 07 MN1 do uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22.06.2005 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęcie parterowego obiektu garażowego obejmuje również kondygnację wielopiętrowego budynku mieszkalnego, w której znajduje się garaż, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, które mówi o parterowych obiektach garażowych, a nie wielokondygnacyjnych obiektach mieszkalnych z częścią garażową a w konsekwencji jego zastosowanie polegające na odstąpieniu od nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do części projektowanego budynku stanowiącej najniższą jego kondygnację i będącą integralną częścią projektowanego wielopiętrowego budynku mieszkalnego, podczas gdy nie było przesłanek ku temu. Ponadto, naruszenie tego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu w części umożliwiającej odstąpienie od linii zabudowy dla parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę terenu, podczas gdy najniższa kondygnacja projektowanego budynku nie tylko nie jest parterowym obiektem garażowym, ale również nie jest wbudowaną w naturalną skarpę terenu. W konsekwencji, Sąd nie dostrzegł rażącego naruszenia tego przepisu polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego przewidującego, wybudowanie części budynku mieszkalnego wykraczającego poza nieprzekraczalną linię zabudowy,

5. przepisu pkt 6 b tiret trzecie Karty terenu nr 07 MN1 do uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22.06.2005 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenie dopuszczalnej wysokości powyżej linii ul. [-B-] dotyczy jedynie działek przyległych do ul. [-B-], podczas gdy przepisy planu przez pominięcie faktu, że projekt budowlany przewidywał w istocie budynek czterokondygnacyjny o wysokości 13,05 m, podczas gdy dopuszczalna wysokość budynku zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego to 12 m, a ponadto pominięcie faktu, że wysokość od przyległej do terenu 07 MN1 ul. [-B-] przekracza 8 m, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

6. przepisu pkt 6 c tiret drugie Karty terenu nr 07 MN1 do uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22.06.2005 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni przez jego niezastosowanie i uznanie, że nieprzekraczalnej linii zabudowy nie należy stosować do schodów stanowiących część budynku, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis, przepisu § 3 pkt 17 przez jego niezastosowanie w zw. z § 3 pkt 18 przez jego zastosowanie oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego zastosowanie pomimo, że przewidziana w projekcie najniższa kondygnacja budynku spełnia kryteria kondygnacji nadziemnej, a nie spełnia kryteriów kondygnacji podziemnej, a w konsekwencji nie spełnia kryteriów do usytuowania na granicy działki, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis.

7. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, przepisem art. 140 i 144 K.c. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy projekt nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich przez pominięcie faktu, iż projekt w sposób oczywisty narusza interesy właścicieli działki przy ul. [-A-1-], a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

8. art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, pomimo że zatwierdzony projekt nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi będącemu obiektem objętym ochroną konserwatorską, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

9. § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że projekt obejmował analizę zacienienia budynku przy ul. [-A-1-] przy uwzględnieniu nierzeczywistego usytuowania okien parterowych tego budynku, a w konsekwencji w decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt niezapewniający ochrony przed zacienieniem, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

10. art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie przez organ

faktu, że projekt budowlany sporządzony został na mapach zawierających

nieprawdziwe rzędne terenu, a tym samym pominięcie, że decyzja o

pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

11. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie przez organ

faktu, że w stosunku do projektu nie została w sposób prawidłowy sprawdzona zgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis,

12. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 6 K.p.a. w związku z przepisem art. 94 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni skutkuje czynem zagrożonym pod groźbą kary, a mianowicie prowadzeniem robót budowlanych niezgodnie z przepisami, tzn. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty są częściowo zasadne, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim zauważyć należało, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ww. przepisu). Zakres tej kontroli został określony w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i zamyka się w granicach danej sprawy, określonej elementami podmiotowymi i przedmiotowymi ukształtowanego w postępowaniu administracyjnym stosunku prawnego. Jak trafnie zwracano uwagę w orzecznictwie i literaturze, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest poprzez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej, który będzie niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 29317 oraz Z. Kmieciak. Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 33; T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 629).

Wskazując na powyżej określony zakres rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzić przede wszystkim należało, iż podstawę działań sądów pierwszej instancji stanowi rozpoznanie złożonego środka zaskarżenia. Z uwagi na kontradyktoryjny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasadę, iż jest ono uruchamiane tylko i wyłącznie na skutek złożenia przez uprawniony podmiot skargi, sąd administracyjny winien przede wszystkim rozważyć zasadność przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, a następnie wyjaśnić jej, dlaczego uznał ją za zasadną lub też nietrafioną i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego wyroku. Jak wynika z normy art. 141 § 4 P.p.s.a. wśród elementów formalnych uzasadnienia wyroku sądowego wymieniono m.in. zwięzłe przedstawienie zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Jak wielokrotnie przy tym wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Z treści uzasadnienia powinno, zatem wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą i gdy skarżona decyzja nie zawarła omówienia tych elementów, które były przedmiotem wniesionej skargi, oczywiście w granicach kontrolowanego przedmiotu sprawy. Podzielając poglądy organów orzekających, sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane oraz wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Kontrola legalności zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd pierwszej instancji powinien poddać szczególnie gruntownej analizie te wszystkie aspekty sprawy, w których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 23/11; z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II GSK 812/09; z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11).

Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznym stopniu odbiega od wyżej przedstawionych wymogów. Przede wszystkim porównanie treści skarżonego wyroku z treścią kontrolowanej w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzi do wniosku, iż uzasadnienie wyroku stanowi w znacznej mierze powtórzenie przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji. Szczególnie analiza, czy doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu została wprost przyjęta i powtórzona za organem odwoławczym. O ile przy tym można przyjąć, iż taki sposób działania Sądu świadczy o tym, że podzielił on ocenę sprawy przedstawioną przez organ odwoławczy i przyjął ją za swoją, o tyle jednak działanie takie, z pominięciem argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą należało uznać za wadliwe. Zwrócić, bowiem trzeba uwagę na to, iż w treści wniesionej skargi strona przytoczyła szereg okoliczności i argumentów podważających legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które to zarzuty w przeważającej części pozostały poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji. Stwierdzić też należy, iż zaprezentowana w skarżonym wyroku argumentacja w zakresie przyjętej w badanym projekcie budowlanym maksymalnej wysokości zabudowy czy też podanego w projekcie wskaźnika zabudowy uniemożliwia kontrolę tego stanowiska w zestawienia z treścią samego projektu. Z powyższych też przyczyn, uwzględnieniu podlegał przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii pozbawienia strony skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, którą to Sąd pierwszej instancji wyraźnie przesądził, stwierdzić trzeba, iż ze stanowiskiem przedstawionym przez ten Sąd nie sposób się zgodzić. Co prawda słusznie zauważono, iż skarżąca z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2011 r. mogła uzyskać wiedzę o wniesionym odwołaniu, jednak nie przesądza to jeszcze o tym, iż działania organu nie były wolne od wad. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż stronie skarżącej nie doręczono nie tylko odwołania, ale także załączonych do niego odpisów dokumentów, pomimo, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powoływał się na nie w treści swojej decyzji, uwzględniając przy tym argumentację strony odwołującej się. Skarżąca nie została także zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie podkreśla się trafnie, że samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 K.p.a. (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 230, w odniesieniu do art. 8 § 1 w pierwotnym brzmieniu; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 315; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 569), bowiem w myśl tego przepisu strony powinny mieć możliwość zapoznania się z treścią odwołań wniesionych przez inne strony i wypowiedzenia się, co do ich treści (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 230). Organ administracji publicznej powinien, zatem albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem. Stwierdzić trzeba, iż wbrew podglądowi zaprezentowanemu w skarżonym wyroku doręczenie skarżącej pisma w dniu 23 maja 2011 r. nie wyczerpuje powyższego wymogu, a tym samym za zasadny uznać trzeba przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., jak również dyspozycji art. 81 K.p.a. Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie natomiast wyjaśnienie, czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc czy mogło stanowić podstawę skutecznego zarzutu skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tych też przyczyn, podzielić należało zarzuty naruszenia kontrolowanym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 131 K.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 81 i art. 140 K.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na przedstawione wyżej uchybienia procesowe, nie mogły na tym etapie postępowania podlegać ocenie kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny całości okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając powyżej przedstawioną argumentację. Sąd pierwszej instancji winien też mieć na uwadze fakt, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2007 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczący oceny zaistnienia jednej z przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 K.p.a., był trafnie eksponowany w skarżonym wyroku. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że w tym trybie badane była przez organ odwoławczy zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] lipca 2007 r. Koniecznym, zatem będzie porównanie zakresu obu tych decyzji, objętych przedmiotowym postępowaniem.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.