Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 635/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sędziego Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3284/13 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na rzecz Z. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3284/13 oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] października 1969 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. 11.90 ha, położonej we wsi C. (aktualnie obręb C. gm. S.), stanowiącej własność J. K., składającej się z działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. 0.77 ha, nr [...] o pow. 0.25 ha, nr [...] o pow. 0.30 ha, nr [...] o pow. 1.50 ha, nr [...] o pow. 0.48 ha, nr [...] o pow. 0.14 ha, nr [...] o pow. 1.15 ha, nr [...] o pow. 1,28 ha, nr [...] o pow. 0.52 ha, nr [...] o pow. 1.33 ha, nr [...] o pow. 0.39 ha i nr [...] o pow. 0.08 ha. Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161).

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców J. K., decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1969 r. Na skutek odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, uznając, że Wojewoda [...] w dacie wydania swej decyzji nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1969 r. Skarga na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 956/08. Po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek spadkobierców J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1969 r. nr [...] przekazał Wojewodzie [...], wskazując na zmianę przepisów dotyczących właściwości organów. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1969 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z ewidencji gruntów z 1963 r. wynika, że J. K. władał 19 działkami o łącznej powierzchni 11,90. W sentencji decyzji z dnia [...] października 1969 r. podano wprawdzie, że przejęciu podlega nieruchomość rolna o takim właśnie obszarze (11,90 ha), ale wymieniono jedynie 12 działek o łącznej powierzchni 8,19 ha. Należy zatem przyjąć, że na własność Skarbu Państwa przejęto tylko nieruchomość o pow. 8,19 ha, składającą się ze wskazanych działek, a nie całe gospodarstwo rolne J. K. Za takim stanowiskiem przemawia to, że w sentencji decyzji zostały wykazane konkretne numery działek i ich powierzchnie, których łączny obszar wynosił 8.19 ha. oraz że nawet w uzasadnieniu decyzji nie wspomniano o innych, dodatkowych działkach należących do J. K.

Wojewoda zauważył ponadto, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 1969 r. jest bardzo lakoniczne. Ograniczono się w nim jedynie do stwierdzenia, że w dacie przejęcia gospodarstwo rolne o pow. 11,90 ha stanowiło własność J. K., który opuścił gospodarstwo w 1966 r. i zamieszkał u syna, pracującego poza rolnictwem. Takie stwierdzenia nie pozwalają na ocenę, czy przejęte gospodarstwo spełniało warunki do uznania je za opuszczone. Z ewidencji gruntów wynika też, że w skład gospodarstwa J. K. wchodziły grunty o różnych użytkach, tj. grunty orne, pastwiska, lasy, tereny zabudowane. Przed przejęciem gospodarstwa należało zatem w terenie ustalić, jaki był stan faktyczny poszczególnych użytków. Tylko wtedy można byłoby ocenić, czy przedmiotowe gospodarstwo rzeczywiście wykazywało stan opuszczenia. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1969 r. sporządzono protokół dochodzenia z dnia 17 września 1969 r. Protokół ten nie zawiera jednak żadnego opisu stanu zagospodarowania poszczególnych działek. Brak tam też ustaleń dotyczących zabudowań oraz występowania inwentarza żywego. W protokole wspomniano jedynie, że ktoś dzierżawi ziemię, ale na mocy umowy prywatnej, a ziemia w 80 % leży odłogiem. Z treści protokołu nie wynika również, aby właściciel gospodarstwa był poinformowany o prowadzonym postępowaniu. Taki protokół nie pozwala na dokonanie oceny czy stan faktyczny i prawny gospodarstwa w dacie wydania kontrolowanej decyzji dawał podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. Wspomniany protokół miał być spisany w dniu 17 września 1969 r. w biurze Prezydium GRN w M. przez pracownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...]. Analiza protokołu wskazuje, że dochodzenie w sprawie gospodarstwa miało być lub było przeprowadzone w obecności przewodniczącego Gminnej Rady Narodowej i sołtysa wsi C. W protokole nie wskazano jednak danych tych osób, a pod treścią protokołu znajdują się jedynie dwa nieczytelne podpisy. Taki protokół, zdaniem Wojewody, nie mógł stanowić jedynego środka dowodowego, w oparciu o który zostało wydane orzeczenie o przejęciu jako opuszczonego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. Ma to w sprawie istotne znaczenie, gdyż przeprowadzone w latach 1971 - 1994 postępowanie wyjaśniające wykazało, że przejęte gospodarstwo w całości nie było gospodarstwem opuszczonym. Znaczna jego część była bowiem użytkowana przez dzierżawców.

Organ dodał, że po przejęciu omawianego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...], grunty leśne pochodzące z przejętego gospodarstwa, oznaczone jako działki o nr [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] i [...], zostały przekazane Nadleśnictwu [...]. Przekazaniem objęto również działkę nr [...], która nie była wymieniona w sentencji decyzji o przejęciu gospodarstwa. Z akt sprawy nie wynika ponadto, czy decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego została doręczona J. K., chociaż Prezydium PRN w [...] znany był adres zamieszkania strony. Pomimo podjętych działań, w zakresie doręczenia decyzji stronie i podania jej do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie w biurze Gromadzkiej Rady Narodowej w M., kwestionowana decyzja nie została zaopatrzona klauzulą ostateczności.

Zdaniem Wojewody, skoro w sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania dowodowego, to uznać należy, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, które stanowiły podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Pozbawienie prawa własności do nieruchomości w oparciu o nieprawidłowo dokonane ustalenia stanu faktycznego i prawnego, jest wadą kwalifikowaną, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wszystkie działki wymienione w sentencji decyzji, pochodzące z przejętego gospodarstwa, stanowią nadal własność Skarbu Państwa. Dotyczy to również terenów leśnych, oznaczonych jako działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], które zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1982 r. znajdują się w zarządzie Nadleśnictwa [...]. W stosunku do żadnej ze wspomnianych działek nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym działki te mogą być zwrócone spadkobiercom byłego właściciela. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe działki pochodzące z przejętego gospodarstwa, które nie zostały wymienione w sentencji omawianej decyzji, to w ocenie Wojewody uznać należy, że włączenie ich do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi w ogóle nie miało podstaw prawnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. w jej zaskarżonej części, tj. w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że decyzja z dnia [...] października 1969 r. oraz postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji zawiera szereg uchybień, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił ponadto, że w latach 1971- 1994 , na skutek licznych skarg, prowadzone było postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że przejęte gospodarstwo nie było w całości gospodarstwem opuszczonym, gdyż znaczna jego część była użytkowana przez dzierżawców. Nie istniały zatem podstawy do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa jako opuszczonego. Minister dodał również, że w całości podzielił stanowisko Wojewody [...], że decyzja z dnia [...] października 1969 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że na własność Państwa zostało przejęte gospodarstwo rolne o powierzchni 8.19 ha, z czego 7.11 ha stanowiły lasy, które nie były użytkowane ani przez właściciela ani dzierżawców. Nieprawdziwe są zatem twierdzenia, że większa część przejętej nieruchomości nie stanowiła gospodarstwa opuszczonego. Ponadto przejęty las został obecnie włączony do ewidencji Lasów Państwowych i stanowi zwarty kompleks leśny Nadleśnictwa [...]. Tym samym nie można zgodzić się z ustaleniami organów, że decyzja o przejęciu gospodarstwa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3284/13, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę Nadleśnictwa [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w nadzorczym postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga zatem sprawy ponownie lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu nadzorczym organ nie dokonuje żadnych ustaleń. Organ ma bowiem obowiązek (wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a.) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale w takim tylko zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ustalenia, czy weryfikowany akt nie jest dotknięty którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa oznacza to konieczność ustalenia stanu faktycznego z daty wydania weryfikowanej decyzji (na podstawie akt postępowania zwykłego). W postępowaniu nadzorczym organ bada tym samym, czy dowody istniejące w dniu wydania kontrolowanej decyzji, zostały przez organ prowadzący postępowanie uwzględnione i czy nie istnieje oczywista sprzeczność między ustalonym stanem faktycznym, a przepisem prawa materialnego, na podstawie którego wydano kontrolowane orzeczenie.

Podstawę prawną orzeczenia badanego w trybie nieważności decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 15 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U, Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, tj. nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Przesłanki, które musiało spełniać opuszczone gospodarstwo rolne, określono w § 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Zdaniem WSA w Warszawie organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że w dacie wydania tej decyzji gospodarstwo rolne stanowiące własność J. K. było nieruchomością opuszczoną. Stanowisko to potwierdza w szczególności fakt, że jedynym dokumentem uzasadniającym uznanie gospodarstwa za opuszczone był protokół sporządzony w dniu 17 września 1969 r., oparty na ustaleniach dokonanych przez pracownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...]. Organy trafnie przyjęły, że treść oraz wady formalne wspomnianego protokołu prowadzą do wniosku, iż protokół ten nie pozwalał na dokonanie obiektywnej oceny, czy gospodarstwo w istocie stanowiło opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu zastosowanych przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że w tym zakresie akceptuje ustalenia organów administracji, dlatego nie zachodzi potrzeba powielania przez Sąd argumentów wskazanych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

WSA w Warszawie podkreślił ponadto, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] - wbrew ustaleniom dokonanym w zaskarżonej decyzji - stwierdziły w złożonej skardze, że omawiane gospodarstwo rolne nie było opuszczone, bowiem większość tego gospodarstwa stanowił las o powierzchni 7,11 ha, przekazany Lasom decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1982 r., a nie grunty rolne dzierżawione przez osoby prywatne. Stanowisko to, zdaniem Sądu, nie jest zasadne. Z dokumentów znajdujących się w aktach archiwalnych wynika wprost, iż decyzja z dnia [...] listopada 1982 r. obejmowała także grunty, które nie były wymienione w badanej decyzji, o łącznej powierzchni 6,95 ha – w tym m.in. działkę nr [...] o powierzchni 1,10 ha, której decyzja z dnia [...] października 1969 r. nie dotyczyła. Mocą decyzji z dnia [...] października 1969 r. przedmiotem przejęcia na własność Skarbu Państwa były działki oznaczone nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , i [...], z których jedynie działki: nr [...] o powierzchni 0,30 ha , nr [...] o powierzchni 0,25 ha, nr [...] o powierzchni 0,48 ha, nr [...] o powierzchni 0,14 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,39 ha stanowiły las. Wbrew stanowisku skarżącego, wskazane działki leśne pochodzące z przejętego gospodarstwa rolnego, przekazane następnie Lasom Państwowym decyzją z dnia [...] listopada 1982 r., w dacie ich przejęcia przez Skarb Państwa miały łączną powierzchnię 1,56 ha. Wobec powyższego także zarzut niezbadania przez organy administracji okoliczności odnoszących się do pielęgnacji lasu w okresie, gdy gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, nie znajduje uzasadnienia.

W tej sytuacji, w ocenie WSA w Warszawie stwierdzić należy, że organy nadzorcze przeprowadziły wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który stanowił podstawę do wydania w 1969 r. decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. błędną wykładnię art. 2 i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 15 lipca 1961 r. oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez ustalenie, że w dacie wydania decyzji PPRN w [...] omawiane gospodarstwo nie posiadało cech opuszczenia i że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w powołanych przepisach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Nadleśnictwa [...] i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) "art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały należycie i wyczerpująco zebrane, rozpatrzone i wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z faktycznym brakiem zamieszkania zarówno właściciela, jak również jego dzieci, w opuszczonym gospodarstwie rolnym oraz okoliczności braku poddawania właściwym zabiegom mającym za zadanie utrzymanie ich na odpowiednim poziomie gospodarczym", b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, iż Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy stwierdzili nieważność decyzji PPRN w [...] jako rzekomo wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przedmiotowe gospodarstwo rolne w dacie wydania decyzji PPRN w [...] było opuszczone przez jego właściciela oraz członków jego rodziny. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1969 r. wynika, że właściciel gospodarstwa od 1966 r. przebywał poza terenem tego gospodarstwa, bowiem mieszkał u syna w C. Budynki były w złym stanie. Ponadto, jak ustalił Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., właściciel gospodarstwa był człowiekiem w podeszłym wieku, bowiem miał 77 lat. Grunty gospodarstwa w 80 % leżały odłogiem, a gospodarstwo było zadłużone w kwocie 25.118 zł. Powyższa decyzja została uchylona z przyczyn formalnych. W kolejnej decyzji Wojewody [...] wydanej w dniu [...] września 2012 r. w tej samej sprawie brak jest ustaleń, że gospodarstwo to było opuszczone od 1966 r. i że było zadłużone oraz że budynki znajdowały się w złym stanie technicznym. Z treści uzasadnienia tej decyzji nie wynika również co było podstawą do dokonania odmiennych ustaleń niż w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. To, że gospodarstwo było faktycznie opuszczone i nie było prowadzone przez właściciela oraz jego dzieci, świadczą również wyjaśniania Z. R., jednej ze spadkobierczyń J. K. Potwierdziła ona, że ojciec kiedy nie mógł prowadzić gospodarstwa, to wydzierżawiał grunty innym rolnikom oraz że dzieci właściciela nie mogły przejąć gospodarstwa. Z treści tych ustaleń nie wynika jednak jaka faktycznie część gospodarstwa była wydzierżawiona. Należy mieć na uwadze również fakt, że część gospodarstwa stanowił las, który nie był wówczas pielęgnowany. Zachodzi zatem poważna wątpliwość czy faktycznie znaczna część gospodarstwa była wydzierżawiona. Organ zaznacza, że chociaż protokół sporządzony na okoliczność opuszczenia gospodarstwa był lakoniczny, to jednak z treści zgromadzonego materiału wynika, że faktycznie gospodarstwo to od 1966 r. było opuszczone.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżona decyzja była doręczona adresatowi. Skoro przy decyzji było zawarte potwierdzenie odbioru tego pisma z dnia 4 listopada 1969 r. adresowane do J. K. zamieszkałego w C. i skoro widnieje adnotacja, że adresat odmówił podpisu, to faktycznie decyzja ta dotarła do adresata. Jest to o tyle prawdziwe, że z tą samą datą i z tym samym znakiem sprawy decyzja ta została przekazana Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w M. celem wywieszenia do wglądu zainteresowanym.

Uwzględniając powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji rażąco naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Nadleśnictwa [...] i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dokonując szczegółowych i wyczerpujących ustaleń i wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy, Sąd błędnie ustalił, że gospodarstwo J. K. nie zostało opuszczone przez właściciela i nie spełniało przesłanek, o których mowa w art. 2 i art. 15 ust. 1 dekretu o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz w § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje. Warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z ustaleniami organów, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Obecnie las ten został włączony do ewidencji Lasów Państwowych, stanowi zwarty kompleks leśny wśród innych działek leśnych w obrębie ewidencyjnym C. w Leśnictwie Bizorenda Nadleśnictwa [...]. Został połączony z innymi nieruchomościami i nie stanowi nieruchomości leśnej w takim stanie, w jakim była ona przed wydaniem decyzji PPRN w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach, w pierwszej kolejności za całkowicie chybiony należy uznać zarzut błędnej wykładni "art. 2 i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 15 lipca 1961 r." Formułując taki wytyk autorka skargi kasacyjnej chyba nie zauważyła, że ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. jakkolwiek w pewnym zakresie nowelizowała dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, to jednak treść art. 2 i art. 15 dekretu wspomnianą ustawą nie została zmieniona. Zatem w ogóle nie może być mowy o treści art. 2 i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. nadanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. Ponadto WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dokonywał interpretacji art. 2 i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., a tym samym oczywistym jest, że przepisów tych nie mógł naruszyć przez błędną ich wykładnię.

Dodać również trzeba, że kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy art. 2 i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oceniał legalność decyzji organów nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1969 r., podjętej na podstawie art. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu tego przepisu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. W skardze kasacyjnej nie wytknięto złamania tych przepisów. W związku z tym nie podważono przyjętej przez Sąd I instancji oraz organy administracji metody wykładni i oceny sposobu zastosowania art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.

Kontroli kasacyjnej nie podlegał także zarzut błędnej wykładni § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono bowiem, do czego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - miała sprowadzać się błędna interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie są nieodzownymi elementami każdej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania błędnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać, dlaczego zdecydowała się ona na postawienie Sądowi I instancji wytyku każdego z kwestionowanych przepisów. Brak jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej wyklucza możliwość odniesienia się do gołosłownego zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Przepis ten stanowi, że za gospodarstwo uznaje się gospodarstwo, w którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonka, dzieci lub rodziców, a ponadto gospodarstwo, które nie jest ani uprawiane w całości lub w większej części, ani poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Z powołanego przepisu rozporządzenia oraz art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym wynika, że nawet uznanie gospodarstwa za opuszczone nie powodowało automatycznie obligatoryjnego odebrania prawa własności takiego gospodarstwa, gdyż w takim przypadku nieruchomość opuszczona jedynie mogła (lecz nie musiała) być przejęta na własność Państwa. Ponadto przejęcie gospodarstwa jako opuszczonego możliwe było wówczas, gdy: 1) gospodarstwo stanowiło gospodarstwo rolne, 2) w gospodarstwie nie zamieszkiwał jego właściciel lub określeni członkowie rodziny, 3) właściciel bądź użytkownik wieczysty lub dzierżawca nie uprawiali gospodarstwa w całości lub w większej części, ewentualnie nie poddawali gospodarstwa niezbędnym zabiegom agrotechnicznym. Wszystkie te przesłanki musiały przy tym zachodzić łącznie. Brak chociażby jednej z nich wykluczał dopuszczalność zastosowania omawianego trybie. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że wskazane warunki musiały być bezwzględnie i ściśle przestrzegane, zwłaszcza że przejęciu podlegały różne nieruchomości, nie tylko te otrzymane na podstawie przepisów o reformie rolnej lub ustroju rolnym i osadnictwie, a nadto że przejęcie na własność Państwa następowało bez odszkodowania.

Przepisy rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., podobnie jak ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz dekretu z 18 kwietnia 1955 r., nie zawierały legalnej definicji gospodarstwa rolnego. Zatem, dla ustalenia definicji gospodarstwa rolnego - a tym samym potwierdzenia wystąpienia jednej z przesłanek dopuszczalności przejęcia nieruchomości w analizowanym trybie - konieczne jest skorzystanie z definicji zawartej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, gospodarstwo rolne stanowią wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Zestawienie regulacji zawartej w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. wskazuje, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. na własność Państwa można było przejąć tylko całe gospodarstwo rolne, a zatem wszystkie nieruchomości należące do danej osoby (osób), jeżeli nieruchomości te stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość. Powyższe przepisy nie przewidywały zatem możliwości dokonywania faktycznego podziału gospodarstwa i przejmowania na własność tylko takiej części gospodarstwa, którą organ planował niezwłocznie zagospodarować w inny sposób. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie także w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne bowiem jest, że gospodarstwo rolne J. K. składało się z 19 działek o łącznej powierzchni 11,90 ha. Tymczasem w decyzji z dnia [...] października 1969 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekł wprawdzie, że przejmuje nieruchomość o pow. 11,90 ha, lecz jednocześnie wymienił konkretne numery i powierzchnie działek wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości. Z takiego wyliczenia jednoznacznie wynika, że na własność Państwa przejęto jedynie 12 działek o pow. 8,19 ha. Oznacza to, że w istocie doszło do przejęcia tylko takiej części gospodarstwa rolnego J. K., co w świetle powołanych przepisów nie było dopuszczalne. Już tylko z tej przyczyny istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1969 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w zw. z w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r.

Dla uznania gospodarstwa rolnego za opuszczone, o czym była już mowa, niezbędne było także niezamieszkiwanie właściciela, jego małżonka, dzieci lub rodziców na terenie gospodarstwa, a ponadto nieuprawianie ziemi w całości lub w większej części oraz niepoddawanie całości lub większej części gospodarstwa właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę (a więc osoby uprawiające grunt z ramienia właściciela). Zatem stan faktyczny "opuszczenia" gospodarstwa wypełniało dopiero równoczesne występowania wszystkich wskazanych okoliczności wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie, a wcześniej organy nadzoru obu instancji, prawidłowo uznały, że Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] podjął decyzję o przejęciu gospodarstwa, nie wykazując, by istniały przesłanki do jego przejęcia na własność Państwa. Na prawidłowość zakwalifikowania gospodarstwa jako opuszczonego w rozumieniu omawianych przepisów nie wskazują ani lakoniczne motywy decyzji z dnia [...] października 1969 r. ani ogólnikowy protokół dochodzenia spisany dnia 17 września 1969 r. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji w istocie ograniczono się tylko do wskazania, że właściciel gospodarstwa od 1966 r. zamieszkuje u syna w C. oraz że znaczna część ziemi leży odłogiem. Istotnej wartości dowodowej nie ma również powołany protokół dochodzenia. Z protokołu tego nie wynika nawet przez kogo został podpisany ani kiedy, przez jakie konkretnie osoby i w jaki sposób przeprowadzone zostało dochodzenie w sprawie gospodarstwa. W protokole tym podano jedynie, że właściciel gospodarstwa oraz jego dzieci nie zamieszkują na terenie gospodarstwa oraz wymienieni sami nie prowadzą tego gospodarstwa. Mowa jest tam też o jakiś "prywatnych umowach dzierżawy" i o odłogowaniu 80% ziemi. Tymczasem takie stwierdzenia nie były wystarczające. Sam fakt, że właściciel gospodarstwa i członkowie jego rodziny mieszkali w innych miejscowościach oraz sami nie pracowali w gospodarstwie, nie dowodzi jeszcze, że takie gospodarstwo w całości lub znacznej części nie było uprawiane. Uprawy i zabiegi agrotechniczne nie musiały być stosowane wyłącznie przez wskazane osoby. Wystarczyło, aby takie działania w imieniu właściciela podejmowali między innymi dzierżawcy. Zauważyć ponadto należy, że przesłankę opuszczenia gospodarstwa przez jego właściciela należy wiązać tylko z taką sytuacją, gdy opuszczenie gospodarstwa miało charakter definitywny i trwały. Nie wystarczyło więc to, że właściciel okresowo, nawet przez znaczną część roku, nie przebywał w gospodarstwie, skoro jego intencją nie było porzucenie gospodarstwa, a jedynie przekazanie gruntów w użytkowanie innym osobom. W sprawie niewystarczające też były wzmianki, o tym, że ziemia w znacznej części lub w 80% leży odłogiem. Nie wiadomo bowiem, czy takie dane dotyczyły całego gospodarstwa J. K., czy przejętej części gospodarstwa, czy też jedynie gruntów ornych. W sprawie miało to istotne znaczenie, gdyż jak ustalono w toku postępowania nadzorczego gospodarstwo J. K. składało się z różnego rodzaju użytków. W skład gospodarstwa oprócz gruntów rolnych wchodziły łąki i pastwiska a także lasy. Niezbędne było zatem ustalenie, jaki był stan zagospodarowania poszczególnych rodzajów gruntów, w tym jaki był wiek drzewostanu oraz czy rzeczywiście m.in. z uwagi na wiek tego drzewostanu także lasy wymagały stałych zabiegów pielęgnacyjnych. Takie ustalenia przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1969 r. bezspornie nie zostały dokonane. Skoro nie wykazano, że gospodarstwo J. K. spełniało warunki do uznania je za gospodarstwo opuszczone, to nie ma podstaw do podważenia stanowiska, że przejęcie omawianego gospodarstwa na własność państwa nastąpiło wbrew warunkom określonym w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., czyli z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut naruszenia § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem nieusprawiedliwiony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie bowiem zauważył, że kontrolowane przezeń decyzje zostały wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiotem takiego postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja dotknięta została jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym nie ma zatem, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim powinno to mieć miejsce w postępowaniu zwykłym. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. W przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie mogły zatem prowadzić czynności zmierzających do ustalenia od nowa stanu zagospodarowania gospodarstwa rolnego J. K., lecz zobowiązane były jedynie skoncentrować się na ocenie czy stan faktyczny ustalony w decyzji z dnia [...] października 1969 r. dawał podstawy do przejęcia w omawianym trybie gospodarstwa na własność Państwa. Z obowiązku tego organy wywiązały się należycie. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem rozstrzygniecie to nie zapadło z naruszeniem kwestionowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Na zakończenie zauważyć również należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie podważono skutecznie stanowiska Sądu I instancji oraz organów nadzoru, że decyzja z dnia [...] października 1969 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dodać jedynie należy, że argumenty podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie dotyczą skutków, jakie wywołała decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1982 r. o przekazaniu Nadleśnictwu [...] określonych gruntów leśnych a nie bezpośrednio sama decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1969 r. o przejęciu omawianego gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.