Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1375/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 107  par. 3,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157  ust. 1 i 1a,  art. 154  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW [...], położonej we wsi C., gm. J., oznaczonej w ewidencji gruntów wsi C. jako działki o nr ew. [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod projektowane drogi gminne; działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod poszerzenie przyległej drogi gminnej tworząc łącznie z nią ciąg pieszo jezdny, związany z wypoczynkiem świątecznym; działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod drogę obsługującą nowopowstałe działki i plac zieleni urządzonej. Podział dokonany został na wniosek właściciela nieruchomości A. S.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej: u.g.n. – orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne o numerach [...] [powinno być [...]],[...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie C., gmina J., opisane obecnie w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzję odszkodowawczą oparto na operacie szacunkowym, który w ocenie organu został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2, art. 154 i art. 175 ust. 1 u.g.n. i brak jest podstaw do jego zakwestionowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania Gminy J. – utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzając, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2065/12, oddalił skargę Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd stwierdził, że kwestią sporną jest kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. W uzasadnieniu operatu rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na terenie rynku lokalnego obejmującego Powiat [...] brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Określony w operacie sposób wyceny odpowiada zatem sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę [...] transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Operat szacunkowy ustala wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie jest uprawniony, aby oceniać legalność podziału wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. Operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczył działek nr [...]. Również decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania właśnie za te działki. Zapis dotyczący omyłkowego powołania działki nr [...] w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie mógł zatem stanowić skutecznej podstawy skargi, stanowił bowiem oczywistą omyłkę pisarską. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Analizując rynek lokalny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień sporządzania operatu nie odnotowano transakcji dotyczących nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi, wobec czego wartość nieruchomości określił jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchnię. Rzeczoznawca przyjął ceny gruntu, jakie miały miejsce na terenie rynku lokalnego w okresie ostatnich dwóch lat. Dokonał wyboru 1[...] transakcji z miejscowości T., S., S., W., K., S. I, J. i K.

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innych gmin, niż Gmina J., gdzie położona jest nieruchomość wyceniana. Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie [...] transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie Powiatu [...], a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tej samej miejscowości, czy gminie. Ponadto, przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane.

Nie znajduje żadnego uzasadniania zarzut skarżącego dotyczący obowiązku biegłego poddania analizie, czy na terenie rynku lokalnego nie miały miejsca transakcje dotyczące nieruchomości budowlanych z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. O tym, czy droga wewnętrzna powstanie, czy nie, mogą zadecydować właściciele nieruchomości przy spełnieniu przesłanek do utworzenia takiej drogi. Ponadto, droga wewnętrzna nie musi być dostępna dla ogółu użytkowników dróg (np. może być dostępna tylko dla właścicieli nieruchomości). Nie ma przy tym żadnych podstaw aby ustalać, czy nieruchomość została przeznaczona pod drogi wewnętrzne, na potrzeby sporządzania zestawienia nieruchomości do porównania w operacie szacunkowym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został zatem sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 u.g.n. poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, prawidłowy od strony formalnej i zgodny z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r., I SA/Wa 2065/12, Gmina J. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 u.g.n., przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównał przynajmniej kilkunastu podobnych działek i posłużył się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach;

- § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 6 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że operat szacunkowy został prawidłowo uzasadniony, mimo, że w istotnym zakresie ograniczał się tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, niepopartych uzasadnieniem wyjaśniającym m.in.: dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badana, według jakich kryteriów wybrał sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości, według jakiej metody selekcji wybrał spośród nich takie cechy, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen, proces myślowy (wnioskowanie) prowadzące do określenia wartości nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na oddaleniu skargi, gdy organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca powinna złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako jedyny sposób podważenia stwierdzeń w nim zawartych, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w operacie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji prawidłowo uznały, iż operat szacunkowy wykonany został zgodnie wymogami zawartymi w powyższym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w operacie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest prawidłowa pomimo jej oparcia na ustaleniach biegłego zawartych w operacie szacunkowym, przy zaniechaniu własnych ustaleń faktycznych przez organ wydający decyzję, mimo, iż biegły niewłaściwie wychwycił istotne cechy nieruchomości porównywanych (ich wielkość) z nieruchomością wycenianą;

- art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych, tj. zjawiska wzrostu wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyniku jej podziału i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a sąd ma obowiązek jego badania wyłącznie pod względem formalnym i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cechą wpływającą na wartość nieruchomości jest jej powierzchnia. Sąd wprawdzie zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co uzasadnia zarzut błędnej wykładni, przy zakreśleniu kompetencji biegłego w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Sąd przyznał jednak w tym zakresie zbyt daleko idącą samodzielność biegłemu, równą dowolności, na skutek niezastosowania art. 4 pkt 16 u.g.n. W przedmiotowej sprawie obszar obu nieruchomości z obrębu C. gmina J. (działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2), objętych podziałem, miał łączną powierzchnię [...] m2. Tymczasem w operacie szacunkowym, będącym kluczowym dowodem, brak jest wśród transakcji przywołanych w tabeli 1 na stronie 12 wystarczającej liczby transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem kluczowej - w przypadku tej wyceny - cechy jaką jest "powierzchnia" nieruchomości. Za transakcje dotyczące nieruchomości podobnych można uznać co najwyżej cztery transakcje oznaczone w powyższej tabeli liczbami porządkowymi 4 ([...]m2), 6 ([...] m2), 8 ([..] m2) oraz 9 ([...] m2). Wielkość pozostałych nieruchomości porównywanych przez autorkę operatu waha się od [...] m2 do [...] m2, a zatem są to nieruchomości wielokrotnie mniejsze, niż nieruchomość wyceniana. W świetle orzecznictwa NSA, rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Zatem rzeczoznawca majątkowy sporządzająca operat nie mogła w zasadzie uznać za nieruchomości podobne takich, które istotnie różnią się wielkością od nieruchomości wycenianej, chyba że wnikliwie uzasadniłaby w operacie odmienne stanowisko. Tymczasem w operacie szacunkowym brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia doboru nieruchomości o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach do wycenianej.

Operat szacunkowy nie może sprowadzać się w istotnym zakresie, tak jak ma to miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego. Przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jednoznacznie przewiduje, że operat szacunkowy przedstawia postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym elementy, o których mowa § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 powołanego rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek zamieścić uzasadnienie wyjaśniające m.in. dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badanej, sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości oraz metodę selekcji spośród nich takich cech, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen i wreszcie przebieg wnioskowania, który doprowadził do sformułowania operatu. Tych istotnych elementów brakuje w treści operatu szacunkowego. Konieczność sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dotyczącego doboru nieruchomości podobnych wynika z dysproporcji pomiędzy nieruchomością badaną, a nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne. Przedmiotowy operat jawi się jako niezwykle powierzchowny i nielogiczny.

Operat szacunkowy nie przedstawia ponadto sposobu ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości oraz brak w nim jest przedstawienia metody selekcji spośród ustalonych cech rynkowych tylko tych, które wpływają na zróżnicowanie cen w sposób istotny. Brak rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego między innymi sposób ustalenia i działania współczynników korygujących, narusza § 56 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia. Autorka operatu szacunkowego arbitralnie przyjęła, że w okolicznościach analizowanej sprawy, taka cecha nieruchomości przyjętych do porównań, jak ich "powierzchnia" wpływa zaledwie w 10% na zróżnicowanie cen tych nieruchomości.

Nie można podzielić zapatrywania organów obydwu instancji, jakoby skarżąca, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. Dowolne uzasadnienie operatu szacunkowego, pozostające w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi rażące naruszenie standardów obowiązujących rzeczoznawców majątkowych. Konsekwencją stwierdzenia niezgodności operatu szacunkowego z przepisami powołanej ustawy i rozporządzenia jest wniosek, że autorka tego operatu naruszyła przepisy prawa w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n.

Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego. Zaniechanie przez Sąd właściwej oceny operatu szacunkowego i bezpodstawne poprzestanie na rzekomej jego formalnej prawidłowości pozostaje w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, gdyż unikanie przez Sąd wnikliwego zbadania przedmiotowego operatu nosi cechy dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 1568/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem Sądu pierwszej instancji było więc dokonanie oceny zaskarżonej decyzji zarówno przez pryzmat zachowania przez organ administracji wszystkich wymogów proceduralnych, jak i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. W szczególności, Sąd zobowiązany był do oceny, czy organy administracji – stosownie do art. 7 k.p.a. – wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, czy wyjaśnienia te – zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. – zostały udokumentowane oraz, czy zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organy administracji ustosunkowały się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wypełnił wymogów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, czy organy administracji odniosły się – w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – do wszystkich zarzutów Gminy J. kwestionujących operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania.

Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 u.g.n. jej sporządzenie – w formie operatu szacunkowego – należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli więc strona postępowania odszkodowawczego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast strona zgłasza wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 kpa – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił i nie ocenił, czy organy administracji w wystarczającym zakresie zastosowały art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wyżej przedstawiony. W uzasadnieniu wyroku Sąd we własnym zakresie podjął natomiast próbę oceny operatu szacunkowego, jednak charakter i szczegółowość zarzutów Gminy J. zgłoszonych wobec operatu szacunkowego, uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny operatu szacunkowego z udziałem jego autora, ze względu na ograniczenia dowodowe wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd poprzestał zatem na przytoczeniu zasadniczych ustaleń zawartych w operacie szacunkowym i w odniesieniu do zarzutów dotyczących tych ustaleń stwierdził, że ustalenia te mają charakter wiedzy specjalistycznej, dlatego nie mogą być kwestionowane przez organy administracji i sąd administracyjny, uznając w konsekwencji, że przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu.

Rozważań Sądu we wskazanym zakresie nie można uznać za ocenę operatu szacunkowego mogącą zastąpić dokonanie takiej oceny przez organy administracji, dlatego naruszenie przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, jako przedwczesne, skoro w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był dokonać w zaskarżonym wyroku oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w kontekście zarzutów zgłoszonych przez Gminę [...] wobec operatu szacunkowego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, to stosownie do art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Należało więc w pierwszej kolejności ustalić, jaka była wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Otóż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zostało wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, czy organy administracji odniosły się – w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – do wszystkich zarzutów Gminy J. kwestionujących operat szacunkowy. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.

Ustalenia wymaga więc, jakie zarzuty wobec operatu szacunkowego Gmina J. zgłaszała w trakcie postępowania administracyjnego i czy do zarzutów tych – na wniosek organu – ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy oraz czy wyjaśnienia te podlegały ocenie organu. Już w tym miejscu zauważyć jednak należy, że nie wszystkie zarzuty wobec operatu szacunkowego podniesione w skardze kasacyjnej, były przez stronę zgłaszane na wcześniejszych etapach, w tym w postępowaniu administracyjnym.

W odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Gmina J. podniosła między innymi, że organ I instancji nie odniósł się do uwag zawartych w pismach Zastępcy Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego i [...] marca 2012 r. W pierwszym z tych pism (z dnia 7 lutego 2012 r.) Gmina J. kwestionowała nie tyle sposób wykonania operatu szacunkowego, co samą zasadność przyznania odszkodowania twierdząc, że powinna zostać wydana decyzja odmowna lub umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że źle zostało określone przeznaczenie wycenianych działek, bowiem żadna z nich według planu miejscowego obowiązującego w dniu podziału nie stanowiła drogi publicznej.

Do tego argumentu odniósł się rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 11 lutego 2012 r. podnosząc, że działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 stanowią własność Gminy J., co wynika z działu II księgi wieczystej nr [...] i są użytkowane jako drogi. Ustalenia te potwierdził organ I instancji w wydanej decyzji podnosząc dodatkowo, że wpis prawa własności Gminy J. do księgi wieczystej nastąpił w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2010 r., I [...]. Dodatkowo sąd zauważa, że wyrok ten zapadł z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), które to powództwo zostało przez Gminę uznane (zob. uzasadnienie wyroku, k.216 akt adm.). Kwestionowanie więc w tej sytuacji faktu przejęcia z mocy prawa działek gruntu zajętych pod drogi w oparciu o inną interpretację treści planu miejscowego naruszałoby art. 365 § 1 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem zarzut o niewłaściwym określeniu przeznaczenia nieruchomości jest zarówno niezasadny jak i niezrozumiały w kontekście art. 154 u.g.n. oraz tego, że skarżąca Gmina uznała powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Natomiast pismo Gminy J. z dnia 29 marca 2012 r. ponownie odwołując się do art. 154 ust. 1 u.g.n. w powyższym kontekście oraz do § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwierdza, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego "nie korespondują z materiałem zgromadzonym w aktach i z uwagami objętymi pismem" z dnia 7 lutego 2012 r. oraz że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu jak każdy inny. Trudno na tej podstawie uznać, że Gmina zgłosiła konkretne zarzuty pod adresem operatu szacunkowego. Przy czym zauważyć należy, że we wspomnianym piśmie z dnia 11 lutego 2012 r. rzeczoznawca majątkowy dodatkowo – poza tym, co zostało zawarte w operacie szacunkowym (str. 12-14 operatu) – wyjaśnił jak i dlaczego w ten sposób określił rynek lokalny, dlaczego nie mógł skorzystać z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi oraz na czym polegają cechy podobieństwa w wybranych do porównania transakcjach, jeśli chodzi o ich powierzchnię i przeznaczenie, na gruncie § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.

Należy dalej zauważyć, że również skarga wniesiona do sądu administracyjnego stanowi w istocie powielenie treści odwołania i argumentów użytych w pismach z dnia 7 lutego i 29 marca 2012 r. Jedyny nowy argument to ten, że "eliminując" transakcje drogowe, które zdaniem rzeczoznawcy nie wystąpiły na rynku lokalnym, pominął on transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, gdyż przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r. mówi o cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie transakcjach gruntami pod drogami publicznymi. Jest to argument o tyle chybiony, że drogi wewnętrzne to nie zawsze drogi ogólnodostępne, a poza tym § 36 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1-3. W ust. 3 mowa jest zaś o nieruchomościach wydzielonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Uwzględniając, że do omawianej ostatnio kwestii, stanowiącej zagadnienie stricte prawne, mógł odnieść się sąd, stwierdzić należy, że do pozostałych podnoszonych przez skarżącą Gminę argumentów odniósł się zarówno organ jak i rzeczoznawca majątkowy i ocena ta nie narusza prawa – jeśli chodzi o samą zasadę przyznania odszkodowania, która była kwestionowana przez skarżącą – co wykazano wyżej. Ponadto, po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2011 r. Gmina J. nie występowała do organu z wnioskiem o sporządzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych opinii o operacie w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Wniosek taki składał jedynie były właściciel nieruchomości, który ostatecznie zaakceptował jednak dokonaną wycenę.

Nie polega na prawdzie również argument Gminy J. podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej, że powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównania w obecnej wycenie powinna być podobna do nieruchomości podlegającej podziałowi, czyli powierzchni działek nr [...]. Zamiast działki nr [...] powołano przy tym omyłkowo działkę nr [...], która dopiero powstała w wyniku podziału i jej powierzchnia nie wynosi [...] m2, a [...] m2. Powierzchnię [...] m2 miała za to działka nr [...] i zapewne o tej działce mowa w skardze kasacyjnej. Przedmiotem wyceny dla potrzeb odszkodowania nie była jednak nieruchomość istniejąca przed podziałem (działki nr [...]), a nieruchomość przejęta pod drogi publiczne, składająca się z działek o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] m2 i działki o porównywalnej powierzchni z tego punktu widzenia należy uznać za podobne.

We wspomnianym wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 1568/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Ponieważ operat wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego organ uznał za materiał wystarczający do określenia wartości nieruchomości, a przy tym zgodny z prawem, a innych wniosków dowodowych ze strony skarżącej Gminy nie było, to postępowanie organu należy uznać – w świetle oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego – za odpowiadające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd w obecnym składzie podziela przy tym ocenę, że sporządzenie w niniejszej sprawie operatu szacunkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a przy tym w zgodzie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy właściwym określeniu rynku lokalnego (a co do tego sąd nie ma wątpliwości, gdyż rynek lokalny to z całą pewnością rynek powiatu, a poza tym jest to pojęcie nie tyle prawne, co ekonomiczne, pozostawione ocenie rzeczoznawcy) i braku wiarygodnych dowodów na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównania (z punktu widzenia cech podobieństwa) – powoduje, że dokonana wycena odpowiada prawu. Stanowisko to uwzględnia również wykładnię i wytyczne wynikające z omawianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym to, że brak ukierunkowanej i konkretnej aktywności strony w trakcie postępowania administracyjnego w kwestionowaniu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego w zakresie właściwego doboru nieruchomości porównawczych – przy braku uzasadnionych w tym zakresie wątpliwości organu na gruncie art. 80 k.p.a. – powoduje, że ocena wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego dokonana przez organ nie może być uznana za niepełną, jeśli organ nie dysponował wiarygodnymi dowodami mogącymi podważyć wybór dokonany przez biegłego.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.