Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 40 pkt 3
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
article: art. 190, art. 149, art. 154 par. 6, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5, art. 13, art. 15 ust. 2, art. 14, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w S. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 lipca 2015 r. w terminie 14 dni, od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w S. na rzecz strony skarżącej Fundacji A. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Fundacja złożyła do Okręgowej Rady Adwokackiej wniosek z dnia [...] r. o udostępnienie informacji poprzez podanie (imiennie) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej za rok [...].

Pismem z dnia [...] r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej poinformował Fundację, że ORA w S. nie jest ani instytucją państwową ani samorządu lokalnego, a zatem wypłacane diety nie pochodzą z podatków, co powoduje, iż domaganie się takich informacji nie znajduje żadnego poparcia w przepisach prawa. Dodatkowo w piśmie wskazano, że w przedmiocie diet należnych członkom władz Adwokatury funkcjonuje uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej i ona decyduje o wysokości diet, które następnie funkcjonują w okręgowych radach adwokackich.

Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] r.

Strona skarżąca wniosła jednocześnie o zobowiązanie organu do "załatwienia sprawy wniosku" oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Fundacji, żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego utworzonego przez państwo w drodze ustawy, "konkretnie stosunków zobowiązaniowych samorządu".

Strona zaznaczyła, że samorząd zawodowy sprawuje zarząd majątkiem i rozporządza nim. Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji ze względu na jego status (samorząd zawodowy), co wprost wynika z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie jest uprawniony do tego, aby żądać od wnioskodawcy "podania jakiejkolwiek podstawy prawnej takiego żądania". Odesłanie wnioskodawcy w powyższym piśmie do nieoznaczonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie diet należnych członkom władz Adwokatury jest o tyle "fałszywe", że nie istnieje taki akt, który by normował wysokość diet członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej.

W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Rady według norm przepisanych.

Wskazał, że okolicznością bezsporną jest to, że Adwokatura jest samorządem zawodowym, jednakże w zakresie obowiązku udzielania informacji art. 61 Konstytucji stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje zakres w jakim samorząd wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Okręgowa Rada Adwokacka w żadnym zakresie nie gospodaruje majątkiem komunalnym albo Skarbu Państwa, a zatem nie ma obowiązku przekazywania imiennych informacji o wysokości diet samorządowych wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej. Powołując się na wyroki Sądów Administracyjnych Dziekan dodał, że informacja o wysokości wynagrodzenia odnosi się tylko do środków wypłaconych z zasobów publicznych. W sytuacji gdy wnioskowana przez skarżącą informacja nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej to udzielona odpowiedź przez Okręgową Radę Adwokacką była prawidłowa i nie można zarzucić bezczynności tego organu.

Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Fundacja na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd ten wskazał, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Sąd powołał się ponadto na treść art. 4 ust. 1 ustawy określającego, które podmioty obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej i uznał, że w świetle powyższych przepisów, organy samorządu zawodowego są obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w którym wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym. W jego ocenie, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy wysokość diet otrzymywanych przez członków prezydium rady stanowi informację publiczną oraz, czy Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Sąd uznał za okoliczność nie budzącą wątpliwości, że ORA jako organ samorządu zawodowego obowiązana jest do udzielania informacji publicznej. W jego ocenie, rozważenia jednak wymaga, czy informację publiczną stanowią dane dotyczące majątku samorządu zawodowego adwokatów, skoro adwokatura nie korzysta z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Sąd uznał, że samorząd adwokacki wykonuje powierzone mu zadania publiczne (art. 17 Konstytucji RP w zw. z art. 75a ustawy Prawo o adwokaturze) również z udziałem środków publicznych, np. postępowanie kwalifikacyjne na aplikację adwokacką czy egzamin adwokacki). Wykonywanie tych zadań predestynuje samorząd adwokacki do udzielenia w tym zakresie informacji publicznej w zakresie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje majątek podmiotów wymienionych a art. 4 ust. 1 ustawy jako przedmiot informacji publicznej, to jednak podkreślić należy, że w ustawie Prawo o adwokaturze nie występują unormowania, które w kwestii finansowania organów izb adwokackich odsyłałyby do przepisów o finansach publicznych. Majątek samorządu adwokackiego jest gromadzony ze składek członkowskich. Budżet izby jak i składki roczne na potrzeby izby, w tym finansowanie m.in. diet dla członków prezydium, uchwalane są przez zgromadzenie izby.

Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Zgromadzenie przez samorząd adwokacki majątku korporacyjnego nakłada na organy tego samorządu obowiązek odpowiedniego nim gospodarowania

i rozporządzania, jak również udostępniania informacji o jego stanie członkom samorządu, co ma miejsce na corocznym zgromadzeniu izby (art. 40 ustawy Prawo

o adwokaturze). Sąd uznał, że nie jest to jednak informacja publiczna, tak jak tego oczekiwałaby skarżąca Fundacja, albowiem zgromadzony majątek i jego przeznaczenie na potrzeby funkcjonowania organów samorządu zawodowego nie ma cech majątku publicznego i jest wyłączony spod kontroli społecznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 października 2015 r., II SAB/Sz 98/15, wniosła Fundacja. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego "zastosowanie" polegając wyłącznie na przytoczeniu tekstu jednostki redakcyjnej Konstytucji, a nie przez jego rzeczywiste materialne zastosowanie, pomimo że [członkowie prezydium ORA w S.] są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, a z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób i wytworach tej działalności;

2. art. 82 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3) Prawa o adwokaturze przez błąd w zawężonym przyjęciu, że "majątek samorządu adwokackiego jest gromadzony ze składek członkowskich", gdy tymczasem niepomijalnym składnikiem tworzącym tego majątku są także dyscyplinarne kary pieniężne;

3. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że "dane dotyczące majątku samorządu zawodowego adwokatów" nie stanowią informacji publicznej, informacji o działalności organów samorządu zawodowego, o której mowa w art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz Fundacja kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd ten uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy ponieważ na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W sprawie zainicjowanej wnioskiem Fundacja z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA w S. w roku [...], której konsekwencją jest niniejsza sprawa, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro tak, to jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej.

W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 Prawa o adwokaturze "Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym." Z kolei prezydium rady jest ciałem wyłanianym wewnątrz okręgowej rady adwokackiej, a tworzą je: dziekan, wszyscy wicedziekani, sekretarz rady oraz jego zastępca (o ile został wybrany), a także skarbnik (art. 43 ust. 1 Prawa o adwokaturze). Zgodnie z art. 43 ust. 2 prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Z powyższego wynika, że prezydium rady odgrywa rolę pomocniczą wobec rady. Pełnienie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego (samorządu adwokackiego) wynikającego z art. 3 ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, członkowie prezydium okręgowej rady adwokackiej, poprzez pełnienie funkcji w tym wewnętrznym organie samorządowym, współuczestniczą w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewątpliwie informacja żądana przez Fundacja, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety wszak stanowią majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są między innymi obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15).

Dla oceny tej bez znaczenia są inne źródła dochodów samorządu zawodowego, dlatego też nie było potrzeby analizowania w tym kontekście zarzutów podniesionych w pkt 2 skargi kasacyjnej (naruszenia art. 82 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3 Prawa o adwokaturze). Stwierdzając, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną i tym samym nie rozpoznał sprawy w kontekście zarzucanej w skardze bezczynności organu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, w oparciu o art. 185 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w podanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jednakże żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga Fundacja na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła tego czy wysokość diet wypłacanych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie miał wątpliwości co do tego, że Okręgowa Rada Adwokacka jako organ samorządu zawodowego obowiązana jest do udzielania informacji publicznej. Uznał jednak, że informacja w opisanym wyżej zakresie nie jest informacją publiczną bowiem zgromadzony majątek i jego przeznaczenie na potrzeby funkcjonowania organów samorządu zawodowego nie ma cech majątku publicznego i jest wyłączony spod kontroli społecznej.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za błędne. Stwierdził, że niewątpliwie informacja żądana przez Fundacja, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety wszak stanowią majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są między innymi obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie zauważył, że informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15).

Mając na uwadze zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 334/16, Sąd ponownie rozpoznając sprawę obowiązany był przyjąć, że informacja żądana przez Fundacja stanowi informację publiczną. Rolą Sądu było zatem rozważenie, czy zważywszy na wskazaną wyżej okoliczność, Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności zarzucanej w skardze ww. Fundacji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że odpowiadając na wniosek skarżącej pismem z dnia [...] r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej stwierdził jedynie, że ponieważ ORA nie jest ani instytucją państwową ani samorządu lokalnego, a zatem wypłacane diety nie pochodzą z podatków, wobec czego domaganie się takich informacji nie znajduje żadnego poparcia w przepisach prawa. Tym samym Dziekan nie udzielił stronie żądanej informacji.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej

w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Ponieważ w niniejszej sprawie przesądzone zostało, że podmiot, do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, zatem należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy.

Z przywołanych przepisów wynika, że stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza sytuację,

w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej z zachowaniem ustawowego terminu, odpowiedział na wniosek strony skarżącej pismem z dnia [...] r., w którym poinformował wnioskodawcę, że jego zdaniem, brak jest podstaw prawnych do żądania informacji wskazanej we wniosku z [...] r. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że w istocie Dziekan uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

Skoro jak już zaznaczono, żądane dane stanowiły informację publiczną, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiego rodzaju informacji przy czym opisane wyżej działanie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej nie może być uznane za udzielenie takiej informacji a zatem należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa

w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy bowiem uwzględnić, że Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w ustawowym terminie ustosunkował się do wniosku skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej, zaś bezczynność wynikła z błędnego założenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Uznając zatem za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką do rozpoznania wniosku Fundacja z dnia [...] roku w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn omówionych powyżej, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.