Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2942/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par 1 w z. z art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 480/15 w sprawie ze skargi M. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz M. i K. L. solidarnie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 480/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku z dnia 3 października 2014 r. K. i M. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], ustalającej - na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie sześciu elektrowni wiatrowych wraz z placami montażowymi, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą: techniczną, energetyczną, telekomunikacyjną, na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym N., gmina K. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez zignorowanie przez organ obowiązku uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a ponadto - art. 61 ust. 1 w/w ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez naruszenie przez organ zasady ładu przestrzennego w wyniku nieuprawnionego zawężenia tzw. obszaru analizowanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wskazało, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest chybiony, gdyż uznanie elektrowni wiatrowej za urządzenie infrastruktury technicznej zmienia zakres tzw. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku gdy, w sprawie - na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, jej zadaniem jest wykazanie, że inwestycja spełnia jedynie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 w/w ustawy. W dalszej kolejności, Kolegium za chybiony uznało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Podniosło, iż Wójt Gminy w celu zbadania, czy określony w tym przepisie warunek został spełniony zwrócił się do organu w sprawach ochrony gruntów rolnych. W wyniku tego, Starosta N., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a zapis z tego postanowienia został przeniesiony do treści decyzji Wójta Gminy. Kolegium zauważyło, iż postanowienie to nie jest wprawdzie prawidłowe lecz dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym nie ma podstaw do stwierdzenia, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony.

Rozpatrując na wniosek skarżących ponownie przedmiotową sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności, określone wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ orzekający był umocowany do ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrolowanej decyzji nie można zarzucić także rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunku, o którym stanowi pkt 4 (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67, o której mowa wart. 88 ust. 1). Wskazało, iż z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestu gruntów z dnia 21 stycznia 2015 r., wynika, że działka nr [...], obręb N., gmina K. ma powierzchnię 107,43 ha i została oznaczona jako użytki: R IlIb (5,93 ha); R IVa (18,08 ha); R IVb (43,19 ha); R V (22,30 ha); R VI (3,91 ha); Ps IV (6,25 ha); Ps V (6,7 ha); Ls V (0,88 ha), N (0,19 ha). Stwierdziło, iż z powyższego wynika, że w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty, które w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 L, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Takiego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy należało dokonać - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ze starostą. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie Starosta N. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod następującym warunkiem: "w przypadku posadowienia planowanej inwestycji na gruntach rolnych oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako użytek rolny R IIIb, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie ww. użytku z produkcji rolniczej". Wójt Gminy w decyzji z dnia [...] września 2010 r. - w pkt 2 ppkt 4 lit. c - ustalił natomiast, że realizacja inwestycji na gruntach rolnych klasy III oraz wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego gruntach rolnych klasy IV-VI, wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej na powierzchni niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania planowanych obiektów, o ile będą tego wymagały przepisy odrębne. Kolegium stwierdziło, iż wprawdzie postanowienie uzgodnieniowe zawierało warunek, niemniej jednak jako ostateczne wiązało organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie, o którym mowa wart. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje bowiem formę związaną, a w konsekwencji dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu.

Kolegium zauważyło jednocześnie, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.f. (w brzmieniu z 2010 r.) wskazywał, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowy do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zauważyło, iż przepis ten zawiera pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (w 2010 r. - Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej). Dodało jednak, że w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia. Przyjmuje się bowiem, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części. Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone były do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych. Kolegium stwierdziło, iż powyższe dowodzi, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mógł być wykładany rozbieżnie. Jeżeli natomiast norma prawna może być rozumiana w różny sposób i każdy z tych sposobów można uzasadnić to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Kolegium dodało jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określona inwestycja może powstać na danym terenie. Nie określa się w tym postępowaniu dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Dopiero bowiem na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ przesądza o lokalizacji obiektu na działce. Tak więc biorąc pod uwagę ilość planowanych elektrowni (6) i wymiary ich fundamentów (około 20 m x 20 m), nie sposób przyjąć, iż zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza 0.5 ha (20 x 20 x6 = 2.400m2 = 0,2400 ha).

Skargę od powyższej decyzji wnieśli M. i K. L.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, przywołał treść art. 156 - 159 K.p.a., wywodząc z nich, że jeżeli postępowanie zainicjowane zostanie wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy został on złożony przez podmiot legitymowany, czyli będący stroną w sprawie. Dopiero ustalenie dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, skutkuje przejściem do postępowania rozpoznawczego. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2010 r. o której stwierdzenie nieważności wnoszą. Nie oznacza to jednak jeszcze, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Co do zasady stroną postępowania nieważnościowego jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Krąg stron w tych postępowaniach może być jednak różny. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Do ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej takiej sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć zatem indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kwestia ta wymaga zatem wnikliwego wyjaśnienia i oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podjęło czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii legitymacji procesowej skarżących, lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonało żadnej oceny w tym zakresie. Tymczasem z przedłożonych przez skarżących na wezwanie dokumentów (k. 74-86) wynika, że w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie byli już oni właścicielami działek położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a mają tylko prawo dożywotniego użytkowania budynku położonego na jednej z nich o nr [...]. W orzecznictwie sądowym akcentuje się co prawda, że w ściśle określonych przypadkach także ograniczone prawo rzeczowe może być źródłem interesu prawnego, o którym mowa wart. 28 k.p.a., niemniej jednak powinno być to ocenione przez organ z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, czego jednak Kolegium zaniechało. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, bowiem działka o nr [...] , której dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje obszar aż 107,43ha, a z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla 6 elektrowni wiatrowych, ani też z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika w jakiej odległości od granic działek sąsiadujących ma być realizowana inwestycja tj. poszczególnych elektrowni wiatrowych. Dołączone zaś mapy jako załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie są czytelne.

Zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Z jej uzasadnienia nie wynika bowiem, aby kwestia legitymacji procesowej skarżących była przedmiotem jakiejkolwiek oceny. Nie pozwala to tym samym na zweryfikowanie jej prawidłowości w przedmiotowym zakresie i czyni koniecznym jej uchylenie. Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Kolegium powinno zatem dogłębnie wyjaśnić kwestię legitymacji procesowej skarżących, a poczynione ustalenia w tym zakresie i ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Dopiero przesądzenie przez organ, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwala bowiem na rozpoznanie niniejszej sprawy co do istoty.

Sąd stwierdził jednak, że z uwagi na to, że w warunkach niniejszej sprawy Kolegium podjęło się już jednak jej rozpoznania co do meritum, na marginesie stwierdzić należy, iż Sąd nie podziela dokonanej przez ten organ oceny w zakresie wystąpienia - przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. - przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, zgodnie z którym przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Teren" w rozumieniu tego przepisu to teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jak we wniosku w rozpoznawanej sprawie, na nie wskazanej konkretnie, a jedynie określonej powierzchniowo część, dużej obszarowo działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Podkreślić należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze, czy nieleśne. W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, wniosek ten obejmuje działkę nr [...] o pow. 107,43ha, obręb N., gmina K. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w tym wniosku, działka ta nie składa się z gruntów klasy III o powierzchni nieprzekraczającej 0,49 ha. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów (k. 99), działkę tą tworzą między innymi użytki rolne R IlIb o powierzchni 5,93 ha. Obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. W tych okolicznościach, przyjęta przez Kolegium wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do obejścia prawa, ponieważ dopuszczałaby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy inwestor ograniczy powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. W okolicznościach niniejszej sprawy, Kolegium winno mieć na względzie, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być spełniony, bowiem działka, objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa wart. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda ta stanowi zaś element procedury planistycznej i nawet ewentualne jej uzyskanie przez inwestora nie może uzasadniać ustalenia warunków zabudowy dla takiego terenu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto nie jest zrozumiałe utożsamianie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze , o której mowa w art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kryterium bowiem obszarowe określone wart. 7 ust.2 pkt 1 powołanej ustawy może być zachowane, wystarczy bowiem, że z dużej obszarowo działki wydzielona zostanie mniejsza obszarowo niż 0,5 ha, (nawet kilka) działka gruntu, o którym mowa w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu :

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności uchybienie przepisom art. 50 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy a to poprzez zaniechanie przez WSA poczynienia i omówienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń odnośnie posiadania przez M. i K. L. interesu prawnego we wniesieniu skargi do WSA na decyzję, której uchylenia dotyczy zaskarżony wyrok,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w świetle faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do całej powierzchni danej działki, konieczne jest, by oceny, czy w danej sprawie niezbędne jest uzyskanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości, brana była pod uwagę cała ta powierzchnia tej działki, mimo, że sama zabudowa w świetle treści danej decyzji obejmować może jedynie określoną część (metraż) tej powierzchni, nawet jeśli na tym etapie nie wiadomo jeszcze, gdzie konkretnie ( w jakiej konkretnie części danej działki) owa zabudowa będzie faktycznie realizowana.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie stronie skarżącej od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 50 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny nie jest zasadny. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymację do wniesienia skargi ma każdy czyjego interesu prawnego dotyczy zaskarżone działanie organu wykonującego administrację publiczną. W zakresie zaskarżenia działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracynego art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wykładni w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną w sprawie jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, na mocy których w wyniku ich autorytatywnej konkretyzacji dokonuje organ ustalenia uprawnienia lub obowiązku jednostki. Ustalenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego jednostki i przyznanie jej w danej sprawie statusu strony nie wiąże sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny dokonując oceny, czy wnoszącemu skargę na decyzję przysługuje interes prawny związany jest, przez odesłanie do oparcia legitymacji na interesie prawnym, przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny prowadząc kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ocenia, czy jednostka której uprawnienia lub obowiązki zostały ukształtowane decyzją administracyjną ma w sprawie interes prawny. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej jednostki, która nie ma w sprawie interesu prawnego stanowi rażące naruszenie prawa. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że wymagało ustalenia, czy żądający stwierdzenia nieważności decyzji mają w sprawie interes prawny. Według bowiem z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do : ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Wartości, które wymagają uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których między innymi należy ochrona środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sąd ustalił, że skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji mają tytuł prawny do dożywotniego użytkowania budynku położonego na działce o nr [...]. Ustaleń wymaga jednak, czy z uwagi na położenie tej działki oraz fakt. że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obejmuje obszar 107, 43 ha, inwestycja może dotyczyć interesu prawnego skarżących przez naruszenie ochrony środowiska, ochrony zdrowia.

Przesądzenie tak podstawowej kwestii zgodnego z prawem prowadzenia na żądanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie sześciu elektrowni wiatrowych wraz z placami montażowymi, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą, mogło nastąpić tylko po dokonaniu ustaleń stanu faktycznego w zakresie położenia działki, do której tytuł dożywotniego użytkowania budynku mają wnoszący skargę. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził prawidłową wykładnię tego przepisu prawa materialnego. Według art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przesłanka: teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), który stanowił : "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0, 5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (np. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14, wyr. z 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1783/14).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.