Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2063/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

E. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. ([...]), którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] – [...] z [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji tego organu z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę słupów linii wysokiego napięcia w ramach budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej, 1) utrzymał w mocy tę decyzję w części dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 2) uchylił tę decyzję w części dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...]-[...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] – [...] pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...] [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...] – [...] w zakresie siedmiu slupów (1 /DY, 2/DY, 3/DY, 5/DY, 8/DY, 9/DY, 10/DY), na nieruchomościach nr [...], [...],[...] z obr. [...] [...], [...]/[...], [...]/[...] w obr. [...] [...], [...]/[...] obr. [...] [...].

E. W. pismem z [...] lutego 2016 r. (złożonym w siedzibie organu w dniu 1 marca), zwróciła się do [...]-[...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podała n. in., że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla linii elektroenergetycznej, ponieważ jej funkcjonowanie oddziałuje na otoczenie, a bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. E. W. stwierdziła, że linia elektroenergetyczna emituje hałas, wytwarza pole elektromagnetyczne i powoduje zakłócenia elektromagnetyczne.

W piśmie z [...] marca 2016 r. organ I instancji wezwał skarżącą (działającą przez pełnomocnika) do podania okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. (uchylonej decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o którą został wydana decyzja z [...] sierpnia 2015 r.) i daty, kiedy strona dowiedziała się o tej okoliczności (art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) oraz do wyjaśnienia, kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. (art. 148 § 2 k.p.a.).

Organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2016 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., wznowił postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca zachowała terminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda [...] – [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania, swojej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w [...] – [...] pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...] [...].

Organ I instancji stwierdził, że E. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2015 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 podstawa wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni jest bowiem właścicielką nieruchomości nr [...], [...] i [...] obr. [...] Redykajny, gm. [...], oddalonych znacznie od terenu inwestycji (najbliższy słup wysokiego napięcia nr [...] znajduje się w odległości ok. 250 m. od tych nieruchomości), a obiekt budowlany nie powoduje ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Wojewoda dodał, że inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach budowy linii wysokiego napięcia. W odniesieniu do podnoszonych we wniosku przejawów oddziaływań inwestycji na otoczenie, podniósł, że powstają one wokół przewodów z prądem a nie wokół słupów, które stanowią jedynie konstrukcję wsporczą dla przewodów (na przęsła są wydawane odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę).

Wojewoda zauważył, że w znacznie bliżej działki skarżącej (niż sporne słupy) przebiega linia elektroenergetyczna 220 kV, która po wybudowaniu linii wysokiego napięcia jest przewidziana do rozbiórki.

W odniesieniu do drugiej przesłanki wznowienia postępowania (art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a.) organ podał, że z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, ani z jej pisma z [...] marca 2016 r. nie wynika, aby istniała w obrocie prawnym decyzja lub orzeczenie sądu, w oparciu o którą został wydana decyzja z [...] sierpnia 2015 r.)

E. W. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jej zdaniem, organ I instancji w sposób "bardzo powierzchowny" dokonał analizy oddziaływania slupów planowanej linii elektroenergetycznej. Nie sposób rozpatrywać budowy słupów w oderwaniu do przęseł, które miałyby zostać na nich posadowione. Oczywistym jest, że przy braku słupów nie powstaną także linii elektroenergetyczne, dlatego przy ocenie interesu strony w tym postępowaniu należy uwzględnić skutki budowy linii wysokiego napięcia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 2) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji GINB podzielił stanowisko Wojewody, że E. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2015 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 podstawa wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tym żądaniem może bowiem wystąpić jedynie strona postępowania, wskazując okoliczności stanowiące podstawę wznowienia, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W tej sprawie skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2015 r., a w piśmie z [...] marca 2016 r. w odpowiedzi na wezwanie organu, nie wskazała okoliczności uzasadniającej wznowienie oraz terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

E. W. w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła GINB naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę uchylenia decyzji Wojewody [...]-[...] z [...] sierpnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w [...] – [...] pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...] – [...] w zakresie siedmiu slupów ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że nie wykazała żadnych konkretnych faktów i okoliczności wskazujących na oddziaływanie spornej inwestycji na jej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że organ ustalając obszar oddziaływania spornej inwestycji całkowicie pominął, że dotyczy ona budowy napowietrznej linii elektroenergetycznych o napięciu 400 kV, która z oczywistych względów ma inny obszar oddziaływania niż linia podziemna, czy linia niskiego napięcia. W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia, czy dana nieruchomość znajduje się 200 czy 300 m. od słupa linii. Strona dodała, że organ "nie włączył niemal nikogo z okolicznych mieszkańców w procedurę administracyjną, obawiając się negatywnych reakcji. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że reprezentuje ona interesy mieszkańców wsi Redykajny, co świadczy o tym, jakim problemem dla społeczności lokalnej jest realizowana inwestycja. Tę okoliczność organ całkowicie pominął.

Strona stwierdziła, że organ żądając od niej wskazania przejawów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości, sam tych przejawów nie ustalał i nie analizował. Skarżąca zwróciła uwagę, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, bowiem należy w szczególności rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. przez dodatkowe źródło hałasu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1994/11). Nie można zatem utożsamiać braku naruszeń przepisów w sprawie warunków technicznych z brakiem przymiotu strony podmiotu będącego właścicielem działki leżącej w sąsiedztwie nieruchomości, na której sporna inwestycja została zrealizowana (art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Również przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu.

Skarżąca dodała, że organ nie analizował również, w jaki sposób inwestycja wpłynie na wartość nieruchomości znajdujących się we wsi[...], "której jedynym atutem i niezwykle istotnym elementem składowym wartości gruntów były walory krajobrazowe i harmonia z naturą". E. W. wyjaśniła, że na co dzień przebywa w [...] [...]. Zanim zrealizowano inwestycję otrzymywała atrakcyjne oferty sprzedaży nieruchomości, "za kwoty wyraźnie przekraczające milion złotych". Aktualnie dotychczasowi oferenci nie są zainteresowaniu kupnem tych działek. Skala ingerencji inwestycji w jej prawo własności (oraz innych mieszkańców) "jest na tyle znaczna, że powinni oni nieć możliwość współdecydowania, a przynamniej zgłoszenia swoich uwag co do sposobu realizacji inwestycji".

E. W. wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z mapki z rozmieszczonymi slupami pod linię elektroenergetyczną, na okoliczność "bliskości realizowanej inwestycji i wpływu na nieruchomości skarżącej".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Trzeba przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...]-[...] wznowił postępowanie i decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. o udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w [...] – [...]pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...] – [...] w zakresie siedmiu slupów ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), ponieważ przyjął, że nie zachodzą określone art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 podstawy do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję w części w której dotyczyła wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Wojewody o udzieleniu budowę na budowę.

W skardze do Sądu skarżąca podniosła, że GINB nieprawidłowo stwierdził, że nie przysługiwał jej przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody, w związku z tym nie zaistniała powołana przez nią podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Sąd podziela stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...]-[...] z [...] sierpnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w [...] – [...] pozwolenia na budowę.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 28 k.p.a. W związku z tym wnoszący o wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście ta nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi to o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu wynikające z tych odrębny przepisów.

Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie ocenia się zatem według przesłanek geograficznych, na podstawie samego położenia nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja. Konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość w sposób ograniczający możliwość jej zagospodarowania.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. Analiza projektu budowlanego spornej inwestycji nie wskazuje na takie jej oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Wskazuje na to już sama odległości słupów od nieruchomości skarżącej (najbliższy znajduje się ok. 250 m. od jej nieruchomości).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że skarżąca nie podała też żadnych konkretnych przejawów oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że z akt sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że linia wysokiego napięcia będzie emitować pole magnetyczne i powodować hałas, który podczas pogody deszczowej i w niskich temperaturach przekraczać będzie dopuszczalne normy. Skoro zatem w toku postępowania zwykłego ustalono, że nastąpi przekroczenie norm, to niewątpliwie skarżąca powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. Zarzuty te, oparte na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczą jednakże inwestycji końcowej, a nie inwestycji objętej kwestionowanym przez skarżącą pozwoleniu budowlanym. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy linii wysokiego napięcia wynika, że linia energetyczna będzie oddziaływać akustycznie na otoczenie, wówczas gdy maksymalna wartość pola elektrycznego na powierzchni przewodu przekroczy wartość krytyczną (tzw. zjawisko ulotu elektrycznego). Rację ma skarżąca, że zjawisku ulotu elektrycznego sprzyja intensywna mgła, opady deszczu, wysoka wilgotność powietrza. Poziom hałasu wytwarzanego przez linie napowietrzne zależy także od rodzaju zastosowanych przewodów. Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że przy zastosowaniu przewodów wiązkowych 3xaFL-8 350 mm2 (takie są przewidziane dla tej inwestycji) poziom hałasu w czasie złej pogody może przekraczać wartość tylko do odległości 15 - 30 m. od osi linii (nieruchomości skarżącej znajdują się znacznie dalej).

Można dodać, ze z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika ponadto, że pole elektromagnetyczne wytwarzane przez linię energetyczną przekroczy wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomu pół elektromagnetycznych w środowisku maksymalnie na odcinku 54 m, znajdującym się całkowicie w pasie technologicznym projektowanej linii (o szerokości 70 m) wyłączonym spod zabudowy.

Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej na rzecz jej interesu prawnego w tej sprawie sprowadza się w istocie do wyrażenia zawodu, że jej sąsiedztwo ulega niekorzystnym z jej punktu widzenia przeobrażeniom krajobrazowym. Teren do tej pory zielony staje się terenem na którym zostały posadowione slupy energetyczne, a jej nieruchomości w związku z tym tracą na wartości. Ten sposób "oddziaływania" planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej nie legitymuje jej, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do udziału w charakterze strony w postępowaniu nadzwyczajnym o uchylenie decyzji - pozwolenia budowlanego. To oddziaływanie ma bowiem mieć charakter obiektywny, dotyczyć nieruchomości sąsiedzkich, nie zaś subiektywnych oczekiwań lub odczuć ich właścicieli. Kwestia ewentualnego spadu wartości nieruchomości w związku z realizacją inwestycji ma charakter cywilny.

Trzeba na koniec wyjaśnić, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym skarżąca w postępowaniu w tej sprawie nie może wymagać, aby organy i Sąd uwzględniły, że reprezentuje ona interesy mieszkańców wsi, którzy nie godzą się na inwestycję.

Organy zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody, nie zaistniała więc podana przez nią podstawa wznowienia, co skutkować musiało wydaniem na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu postępowaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można też zarzucić naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy i nie zachodziła konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Prawidłowe jest także rozstrzygnięcie organu o uchyleniu decyzji organu I instancji w części w której rozstrzygała ona o odmowie uchylenia decyzji z Wojewody [...]-[...] z [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy bowiem stwierdzić, że skoro skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to nie mogła skutecznie domagać się wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.).