Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 860/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Działka nr 1 zlokalizowana w M., stanowiąca własność J. K., została przez nią ogrodzona ogrodzeniem z siatki plecionej na słupkach metalowych, zabetonowanych w gruncie. Ogrodzenie zostało wybudowane w latach 2004-2006. Przylega ono m.in. do działki nr 2 stanowiącej własność H. Z., która to działka stanowi drogę dojazdową wewnętrzną.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym po przeprowadzeniu oględzin, umorzył prowadzone wskutek interwencji Wójta Gminy C. postępowanie w sprawie budowy powyższego ogrodzenia. Wskazał, że przed realizacją inwestycji, J. K. zwróciła się do ww. Wójta z prośbą o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Informacja, jaką uzyskała w odpowiedzi w dniu 21 lipca 2004 r. nie wskazywała żadnych ograniczeń dla sytuowania ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., PINB ponownie umorzył postępowanie w powyższej sprawie, która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi H. Z. wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 442/07 tut. Sąd orzekł o nieważności obydwu decyzji z uwagi na wydanie ich w sprawie rozstrzygniętej już ww. decyzją ostateczną z dnia [...] r.

Kolejno toczyło się zainicjowane przez H. Z. postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...]r. Postępowanie to zakończone zostało wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/Gl 1132/12, oddalającym skargę wnioskodawcy.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr 1 w M. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję WINB. W obydwu powyższych decyzjach stwierdzono, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego ogrodzenia zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tej sytuacji prawnej organ powiatowy był zobligowany do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organy oparły ustalenia powyższych decyzji o znajdujące się w aktach informacje i zaświadczenia Wójta Gminy C. (w tym m.in. z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r.) wskazujące, iż w planie zagospodarowania miejscowego linia ogrodzenia od osi drogi KW winna wynosić co najmniej 3 m. W przypadku ogrodzenia postawionego przez J. K. odległość ta nie została zachowana.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, taki bowiem tryb wskazano w ww. decyzjach WINB i GINB, PINB przeprowadził ponowne oględziny, a następnie pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. ponownie zwrócił się o wypis i wyrys z planu miejscowego dla działek ewidencyjnych nr 1 oraz 2. Zgodnie z otrzymanym wypisem:

działka nr 1 położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, oznaczonym symbolem MM;

działka nr 2 położona jest w pasie drogi wewnętrznej KW;

linia ogrodzenia - min. 3,00 m od osi drogi jw.

Biorąc pod uwagę powyższe, PINB decyzją z dnia [...] r.nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm., obecnie Dz. U. 2016, poz. 290) nakazał J. K. rozbiórkę ogrodzenia działki nr 1 od strony dz. nr ewid. 2 stanowiącej część drogi wewnętrznej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KW. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wprawdzie ogrodzenie nie przylega do miejsca publicznego i brak zgłoszenia do właściwego organu i budowa ogrodzenia nie stanowi samowoli budowlanej to jednak brak jest możliwości doprowadzenia ww. ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego jedynym rozwiązaniem jest usunięcie spornej części ogrodzenia poprzez jego rozbiórkę.

Rozpatrując wniesione przez J. K. odwołanie, WINB powziął wątpliwości dotyczące sprzecznych informacji udzielanych przez Wójta Gminy C. zarówno stronom niniejszego postępowania jak i rozpatrującym tę sprawę organom, a dotyczących brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...]. W związku z powyższym, organ pismem z dnia 29 września 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy C. z prośbą o przesłanie pełnej treści części tekstowej ww. planu, wyjaśnienie, z którego zapisu powyższego planu wynikają uwarunkowania dla nieruchomości oznaczonych symbolem MM dotyczące sytuowania linii ogrodzenia od strony projektowanych dróg wewnętrznych w odległości minimum 3 metrów od osi tej drogi, a także o udzielenie informacji, przez które działki ewidencyjne przebiega obszar oznaczony w planie symbolem KW.

W odpowiedzi Wójt Gminy C. nadesłał pełną treść planu, wyjaśniając nadto, że brzmienie zapisu dotyczącego sytuowania linii ogrodzenia od strony projektowanych dróg wewnętrznych w odległości minimum 3 metrów od osi tej drogi wynika jego zdaniem z zapisu § 9 ust. 2 pkt 3), który brzmi: "konieczność utrzymania oraz wydzielenia wewnętrznych dróg dojazdowych do działek o szerokości minimum 6,0 m w liniach rozgraniczających". Wskazał także, że obszar oznaczony symbolem KW przebiega między innymi przez działki ewid. nr 3, 2, 4.

Z analizy treści ww. planu, zdaniem WINB, jednoznacznie wynika jednak, że w rzeczywistości nie istnieje w niej zapis, uwidoczniony w szeregu zaświadczeń, który stanowiłby, że sytuowanie ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych dopuszczalne jest w odległości minimum 3 metrów od osi tej drogi. Natomiast znajduje się w niej zapis, zgodnie z którym "konieczność utrzymania oraz wydzielenia wewnętrznych dróg dojazdowych do działek o szerokości minimum 6,0 m w liniach rozgraniczających". Brzmienie powyższego zapisu oznacza jedynie tyle, że nieruchomości przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne powinny mieć szerokość minimum 6 m w liniach rozgraniczających. Brak jest natomiast jakiegokolwiek zapisu, który nakładałby ograniczenia dotyczące sytuowania ogrodzeń w stosunku do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi dojazdowe wewnętrzne.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r., H. Z. ponownie dołączył przedłożoną już uprzednio do akt sprawy opinię geodety, M. S. z dnia 29 maja 2009 r. stwierdzającą, iż " Drogi wewnętrzne zarówno istniejące jak i projektowane według zapisu planu powinny mieć szerokość w liniach rozgraniczających 6 m. Stąd ogrodzenie działki nr 1 powinno znajdować się w odległości 3 m od osi jezdni. Odległość ta jest mniejsza od 3 m, co jest niezgodne z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie przylega m.in. do działki nr 2 stanowiącej własność H. Z., która to działka stanowi drogę dojazdową wewnętrzną m.in. do działki nr 5. Wydzielenie działki nr 2 nastąpiło w związku z postanowieniami tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka ta położona jest w obszarze oznaczonym symbolem KW - droga dojazdowa wewnętrzna. Jednocześnie jednak działka ta jest zbyt wąska, aby mogła spełniać wymagania powyższego planu w zakresie szerokości dróg wewnętrznych, które zgodnie z zapisami powyższego planu, powinny mieć min. 6 m w liniach rozgraniczających. Tymczasem, zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...]r. ([...]) projektem podziału działki nr 3 na działki nr 6 i 7, wydzielona działka nr 6 ma stanowić drogę dojazdową wewnętrzną do działki nr 7 oraz 5, oraz stanowić kontynuację drogi na działce nr 2. Zgodnie z mapą działka nr 2 ma jedynie szerokość 4,32 m, nikt jednak nie kwestionował przebiegu drogi wewnętrznej KW, ani też tego że należąca do J. K. działka nr 1 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MM i nie znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KW: Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że zapis który stał się podstawą dotychczasowych rozstrzygnięć, zgodnie z którym "linia ogrodzenia - min. 3 m od osi drogi" nie znajduje się w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a został ujęty wyłącznie w wydawanych informacjach i zaświadczeniach Wójta Gminy C. w drodze wykładni zapisu § 9 ust. 2 pkt 3) planu. Jednak wykładnia taka jest niedopuszczalna, a tym samym brak jest niezgodności ogrodzenia z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się H. Z., wnosząc skargę do WSA w Gliwicach, tym razem kwestionując również przebieg linii rozgraniczających obszaru oznaczonego symbolem: KW.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 280/15 tut. Sąd uchylił powyższą decyzję z uwagi na, zdaniem Sądu, niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny czy cała działka będąca własnością J. K. znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem MM. Załączniki graficzne do uchwały wykonane są w takiej skali, która uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, nadto na mapę nie naniesiono granic poszczególnych działek, w tym działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednocześnie Sąd w całej rozciągłości podzielił przekonanie WINB, iż postanowienia planu określające wymaganą szerokość dróg wewnętrznych na minimum 6 m w liniach rozgraniczających, nie oznaczają, wbrew twierdzeniom skargi, że w przypadku gdy droga wewnętrzna nie odpowiada tym wymogom, to wprowadza się ograniczenia dla właścicieli sąsiadujących z drogą wewnętrzną nieruchomości w zakresie lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3 m od osi drogi.

Powyższy wyrok uzyskał przymiot prawomocności.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie budowy ogrodzenia działki nr 1. W uzasadnieniu organ obszernie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, że wykonując wskazania zawarte w powyżej przywołanym wyroku pismem z dnia 4 stycznia 2016 r., zwrócił się ponownie do Wójta Gminy C. z prośbą o m.in. dostarczenie wyrysu z graficznej części miejscowego planu w takiej skali (tj. 1:1000 lub 1:500) aby można było na jego podstawie określić granice działek nr 2 oraz 1, w tym w szczególności obszary oznaczone symbolem MM oraz KW, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzi na pytanie, czy cała działka nr 1 będąca własnością J. K. położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MM, czy też jej część znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KW (przy czym w takim przypadku konieczne jest również udzielenie odpowiedzi na pytanie jaka część działki nr 1 licząc w metrach od jej granicy położona jest na obszarze oznaczonym symbolem KW), a ponadto udzielenie informacji, czy na podstawie graficznej części planu miejscowego możliwe jest ustalenie dokładnych granic obszaru oznaczonego symbolem KW względem działek nr 2 i 1.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Wójt Gminy C. przedłożył wyrys z graficznej części planu, a także z rysunku pomocniczego wyjaśniając jednocześnie, iż na podstawie graficznej części miejscowego planu nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie dokładnych granic obszaru oznaczonego symbolem KW względem działek nr 2 i 1. Nie jest też możliwe naniesienie granic obszarów oznaczonych symbolami MM oraz KW na kopię mapy ewidencyjnej względem działek nr 2 oraz 1.

Analiza powyższych rysunków potwierdza, zdaniem WINB, że są one wadliwe w tym znaczeniu, że nie jest możliwe ich proste "przełożenie" na granice mapy ewidencyjnej i określenie relacji linii oznaczonej symbolem KW w stosunku do działki nr 1. Przede wszystkim, rysunki powyższe są wewnętrznie sprzeczne - rysunek tzw. pomocniczy zawiera inne oznaczenia obszarów, inne są też ich granice.

Dlatego próbując określić usytuowanie działki nr 1 względem linii KW, należało wziąć pod uwagę granice obszarów określone na rysunku stanowiącym element uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i względem nich umiejscowić działkę nr 1. Z rysunku głównego planu wynika, że linia oznaczona symbolem "KW" (na wysokości działki nr 1) przebiega w odległości ok. 65 metrów od południowej granicy obszaru MM (tj. 6,5 cm na mapie stanowiącej załącznik do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z kolei południowa granica obszaru MM (na wysokości działki nr 1) kończy się na południowej granicy działki ewidencyjnej nr 8 (co wynika zarówno z rysunku głównego jak i pomocniczego). Z kolei analizując dowolną z map ewidencyjnych (gdzie należy odnosić się do dolnej granicy działki nr 8), można zauważyć że południowe granice działki nr 1 przebiegają w odległości ponad 89 m od południowej granicy działki nr 8 (3,1 cm na mapie w skali 1:2888), a tym samym obszar oznaczony symbolem KW nie może przebiegać przez działkę nr 1, gdyż znajduje się zdecydowanie poniżej granic działki nr 1. Na powyższą odległość linii KW wskazuje również "rysunek pomocniczy".

WINB wskazał następnie, iż pismem z dnia 18 lutego 2016 r. H. Z. podniósł, że udzielił uprawnionemu geodecie - J. F. zlecenia dotyczącego naniesienia na mapę ewidencyjną przebiegu drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem KW. W załączeniu do powyższego pisma H. Z. przedłożył m.in.

zaświadczenie Wójta Gminy C., zgodnie z którym droga biegnąca od ulicy [...] po działkach nr 6, 2, 4 i 9 jest to projektowana droga wewnętrzna oznaczona w planie symbolem KW;

kopię pisma Wójta Gminy C. z dnia [...] r., zgodnie, z którym wkreślenie drogi wewnętrznej na mapę ewidencyjną jest możliwe do wykonania przez uprawnionego geodetę lub projektanta, który dokona odpowiedniego przeskalowania i przeniesienia na rysunek planu miejscowego;

opinię opracowaną na zlecenie strony przez mgr inż. J. F. z dnia 11 stycznia 2016 r.

Treść opinii i dołączonych do niej sprzecznych wewnętrznie dokumentów wzbudziła wątpliwości WINB. W konsekwencji organ powołał J. F. - geodetę - na świadka w niniejszej sprawie.

J. F. zeznała m.in. że:

granice miejscowego planu Gminy C. są niezgodne z mapą ewidencyjną, gdyż granice planu zostały naniesione niezbyt rzetelnie, a granica pomiędzy obrębami jest nieczytelna;

na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, margines błędu w zakresie naniesienia przebiegu drogi KW wynosiłby +/- 2 metry, ale tylko wtedy, kiedy rysunek planu byłby naniesiony prawidłowo, a co do tego istnieją wątpliwości;

w opinii z dnia 11 stycznia 2016 r. przebieg obszaru KW świadek ustaliła w oparciu o przebieg istniejącej drogi na gruncie, a nie o zapisy miejscowego planu zagospodarowania;

w odniesieniu do sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a opisową Opinii, oraz nierzetelności części opisowej, świadek wyjaśniła, że opis otrzymała od H. Z., nie przyglądała mu się dokładnie, stąd błędy w sformułowaniach;

opinia ma charakter opinii prywatnej, nie jest sporządzana w ramach czynności geodezyjnych.

Kontynuując swoje wywody WINB wskazał, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na wskazanie, aby dla zabudowy działki nr 1 istniały w części tekstowej lub graficznej jakiekolwiek ograniczenia jej zabudowy. Wszelkie materiały dostarczone przez H. Z. na poparcie tezy przeciwnej opierają się bądź o interpretację, bądź o przebieg faktycznej drogi wydzielonej przez H. Z. dla potrzeb dojazdu m.in. do jego nieruchomości. Nie można jednak z powyższego wnioskować, w szczególności w drodze rozszerzającej wykładni jakichkolwiek niespójnych bądź nieczytelnych zapisów uchwały, o zakazie sytuowania ogrodzenia na granicy działki nr 1 z nieruchomościami sąsiednimi, jaki miałby istnieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że przebieg drogi oznaczonej symbolem KW w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został wyznaczony nieprecyzyjnie, czego powodem jest całościowy rysunek planu, który nie pozwala - przynajmniej w przedmiotowym zakresie - na jednoznaczne ustalenie granic poszczególnych obszarów w stosunku do map ewidencyjnych oraz w stosunku do rzeczywistości. Z tego tytułu jednak ani właściciele działek, przez które już obecnie przebiega droga wewnętrzna, ani też inni właściciele nieruchomości - w tym inwestorka - nie mogą doznawać ograniczeń ich prawa własności i związanej z nim wolności zabudowy.

Jednocześnie organ wskazał, iż nie dopatrzył się potrzeby powoływania biegłego geodety, o co wnioskował H. Z., nie można bowiem uznać, aby ocena okoliczności objętych przedmiotem sprawy wymagała wiadomości specjalnych, wykraczających poza zakres wiedzy jaką dysponują organy nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie ani analiza, ani zgodna z prawem wykładnia zapisów miejscowego planu nie pozwala na stwierdzenie, że droga wewnętrzna oznaczona w planie symbolem KW przebiega przez działkę nr 1, której dotyczy postępowanie. Co do powyższego zgodni są zarówno: Wójt Gminy C., organ orzekający w niniejszej sprawie jak również autorka prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie H. Z., uprawniony geodeta mgr. inż. J. F..

W konsekwencji, zdaniem WINB, postępowanie organu I instancji musi podlegać umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. H. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

art. 8, 78 § 1, 80 i 84 § 1 k p a. - poprzez ich niezastosowanie;

- co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Zarzucił również naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący po raz kolejny wywiódł, że jego zdaniem ogrodzenie nie może być usytuowane bliżej osi drogi wewnętrznej niż w odległości 3 m. W dalszym ciągu niejasnym jest nadto - wbrew twierdzeniom organu - czy działka oznaczona nr ewid. 1 znajduje się wyłącznie w jednostce planu oznaczonej symbolem MM, czy też usytuowana jest także w obszarze planu oznaczonym symbolem KW.

W świetle powyższego, decyzja umarzająca w całości postępowanie przed organem I instancji była zdaniem skarżącego przedwczesna, podjęta po niedokładnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności bez powołania dowodu z opinii biegłego geodety. Na poparcie swych też skarżący ponownie przywołał dokumenty będące już przedmiotem poprzednich postępowań, w tym postępowania przed tut. Sądem zakończonego wyrokiem z dnia sygn. akt II SA/Gl 280/15. Omówił nadto dokumentację związaną z podziałem działki 5, przywołując wstępny projekt autorstwa geodety J. F.

Do skargi skarżący dołączył pismo Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]r. nr [...], w którym Starosta w odpowiedzi na pytanie o interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie od strony dz. nr ewid. 2 znajdującej się w pasie projektowanej drogi wewnętrznej, powinno być zlokalizowane w odległości co najmniej 3 m od osi przedmiotowej drogi.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowym pismem procesowym z dnia 7 listopada 2016 r. skarżący dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, oraz art. 217 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu i prawidłowo rozstrzyga w sposób ostateczny prowadzoną przez organy od lat sprawę.

W pierwszej kolejności wskazać bowiem w tym miejscu należy, że sprawa wykonanego przez J. K. ogrodzenia należącej do niej działki nr 1, graniczącej z należącą do H. Z. stanowiącą drogę wewnętrzną działką nr 2 toczy się w kolejnych instancjach od 2006 r., wielekroć były też w sprawie tej wydawane rozstrzygnięcia administracyjne, następnie eliminowane z obrotu prawnego (kolejność wydarzeń i poszczególne wydane rozstrzygnięcia szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB, wskazane też zostały na wstępie niniejszego uzasadnienia). Wielość rozstrzygnięć spowodowana była w dużej mierze formułowaniem przez organy tezy, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] zezwala na sytuowanie ogrodzeń dopiero w odległości 3 m od osi drogi, a tym samym ogrodzenie działki J. K. od strony działki drogowej skarżącego, wymogów tych nie spełnia albowiem szerokość działki drogowej jest węższa niż 6 m. Jednakowoż jak wynika z poczynionych przez WINB ustaleń, które to ustalenia po analizie tekstu planu Sąd w pełni podziela, w rzeczywistości plan miejscowy takiej normy nie zawiera, a w konsekwencji formułowane w tej mierze pisma Wójta Gminy C. oraz orzekających w sprawie organów były w tym zakresie błędne. Jedyne bowiem ustalenie planu dotyczące dróg wewnętrznych, a taką stanowi należąca do skarżącego działka drogowa, stanowi, iż szerokość drogi wewnętrznej winna wynosić 6 m podczas gdy w rzeczywistości działka drogowa jest węższa. W żadnej mierze nie uprawnia to jednak do interpretacji, iż skoro droga ma mieć szerokość 6 m, a w rzeczywistości ma mniej, to powinno się do niej wliczyć odpowiedni fragment działki J. K. uznając, że od osi drogi odliczyć należy z każdej strony 3 m. Skoro bowiem plan przewiduje, notabene nie odnosząc się do konkretnej działki, iż drogi wewnętrzne mają mieć szerokość 6 m, a działka skarżącego ma szerokość mniejszą to jedyny możliwy do wyprowadzenia wniosek to taki, iż szerokość drogi nie odpowiada ustaleniom planu, nie zaś że w konsekwencji część działki budowlanej J. K. należy przeznaczyć pod drogę po to aby poszerzyć jej szerokość. Kwestię te przesądził już zresztą tut. Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gl 280/15 jednoznacznie wskazując, iż "Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut niewłaściwej interpretacji postanowień planu w zakresie dotyczącym szerokości linii rozgraniczających drogę wewnętrzną (§ 9 ust. 2 pkt 3). Poza sporem pozostaje fakt, że w tym zakresie postanowienia planu określają szerokości dróg wewnętrznych na minimum 6 m w liniach rozgraniczających, co nie oznacza wbrew twierdzeniom skargi, że w przypadku gdy droga wewnętrzna nie odpowiada tym wymogom, to wprowadza się ograniczenia dla właścicieli sąsiadujących z drogą wewnętrzną nieruchomości w zakresie lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3 m od osi drogi. /.../ przyjęta przez skarżącego wykładania zapisów planu w tym zakresie prowadziłoby do sytuacji, w której droga de facto zostałaby poszerzona kosztem sąsiednich nieruchomości pomimo, że nie wchodzą one w skład działki drogowej i mogą znajdować się w innej jednostce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skład orzekający, który notabene w pełni podziela sformułowaną w przywołanym wyroku ocenę, nie może zatem podejmować rozważań w kwestii w prawomocnym wyroku już w ramach oceny prawnej przesądzonej.

W konsekwencji nie mogą podlegać uwzględnieniu wszystkie te formułowane w skardze zarzuty, które pomimo ww. wyroku nadal skarżący podnosi wywodząc, iż odległość ogrodzenia od osi jezdni winna wynosić 3 m. Z oczywistych przyczyn bez znaczenia w sprawie są przywoływane przez skarżącego dokumenty, które w tej mierze były już przedmiotem rozważań tut. Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gl 280/14. Bez znaczenia w sprawie jest również, wobec prawomocności wyroku, dołączone do skargi pismo Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] r. wskazujące, iż zdaniem organu wymagana jest 3-metrowa odległość ogrodzenia od osi drogi.

Zgodnie natomiast z wskazaniami Sądu, sformułowanymi w ww. wyroku, organ winien był ustalić czy istotnie cała działka J. K. znajduje się w strefie MM czy też, jak sugeruje obecnie skarżący, notabene w przeszłości argumentu takiego nie podnosząc, być może jej fragment znajduje się w strefie KW, co implikowałoby odmienną ocenę stanu faktycznego. Jak bowiem wskazał Sąd "Załączniki graficzne do uchwały wykonane są w takiej skali, która uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, nadto na mapę nie naniesiono granic poszczególnych działek, w tym działki stanowiącej drogę wewnętrzną. /.../ co wobec rozbieżnych wypisów w części tekstowej planu należało zweryfikować w oparciu o wyrys z planu".

Zdaniem Sądu, po raz kolejny rozpoznając wniesione odwołanie WINB poczynił wszystkie możliwe ustalenia prowadzące do wniosku, że brak jest jakichkolwiek dowodów bądź przynajmniej poszlak, że działka J. K. nie w całości znajduje się w strefie MM. Jak bowiem wskazał WINB, pismem z dnia 4 stycznia 2016 r., zwrócił się ponownie do Wójta Gminy C. z prośbą o dostarczenie m.in. wyrysu z graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w takiej skali (tj. 1:1000 lub 1:500) aby można było na jego podstawie określić granice działek nr 2 oraz 1, w tym w szczególności obszary oznaczone symbolem MM oraz KW, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzi na pytanie, czy cała działka nr 1 będąca własnością J. K. położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MM, czy też jej część znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KW, a ponadto udzielenie informacji, czy na podstawie graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest ustalenie dokładnych granic obszaru oznaczonego symbolem KW względem działek nr 2 i 1, ewentualnie jeżeli jest to możliwe do jednoznacznego jego określenia: WINB wezwał także do naniesienia granic obszarów oznaczonych symbolami MM oraz KW 5 na kopię mapy ewidencyjnej działek nr 2 oraz 1 w skali 1:500.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Wójt Gminy C. przedłożył żądany wyrys wraz z powiększoną wersją w skali 1:1000, określający obszary oznaczone symbolem MM i KW, oraz wyrys graficzny z rysunku pomocniczego w skali 1:5.000 na mapie ewidencji gruntów wraz z powiększoną wersją w skali 1:1000, określający granice działek 2 i 1. Jednocześnie Wójt oświadczył, że na podstawie graficznej części miejscowego planu zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie dokładnych granic obszaru oznaczonego symbolem KW względem działek nr 2 i 1, nie jest też możliwe naniesienie granic obszarów oznaczonych symbolami MM oraz KW na kopię mapy ewidencyjnej.

Podzielić należy przekonanie WINB, że analiza powyższych rysunków potwierdza, iż są one wadliwe bowiem nie jest możliwe ich proste "przełożenie" na granice mapy ewidencyjnej i określenie relacji linii oznaczonej symbolem KW w stosunku do działki nr 1. Jak trafnie zauważył WINB rysunki powyższe są nadto wewnętrznie sprzeczne - w szczególności rysunek tzw. pomocniczy zawiera inne oznaczenia obszarów (LZ zamiast RZ, ZN zamiast KP), oraz inne są ich granice.

Analiza przedłożonych rysunków i map doprowadziła organ do wniosku, iż obszar oznaczony symbolem KW nie może przebiegać przez działkę nr 1, gdyż znajduje się zdecydowanie poniżej granic działki nr 1. Na powyższą odległość wskazuje również "rysunek pomocniczy". Wnioski te należy zdaniem Sądu podzielić, brak bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących na przeciwny stan sprawy. Podzielić należy też przekonanie organu, iż oceny stanu faktycznego nie zmienia przedłożona przez skarżącego prywatna opinia geodety J. F. Wzbudziła ona wobec sprzeczności w niej stwierdzonych wątpliwości WINB, a w konsekwencji organ powołał J. F. - geodetę - na świadka w niniejszej sprawie. Podczas przesłuchania J. F. zeznała m.in. że granice miejscowego planu Gminy C. są niezgodne z mapą ewidencyjną, gdyż granice planu zostały naniesione niezbyt rzetelnie, a granica pomiędzy obrębami jest nieczytelna, natomiast przebieg obszaru KW świadek ustaliła w oparciu o przebieg istniejącej drogi na gruncie a nie o zapisy miejscowego planu zagospodarowania. W odniesieniu do sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a opisową opinii, oraz nierzetelności części opisowej, świadek wyjaśniła, że opis otrzymała od H. Z., nie przyglądała mu się dokładnie, stąd błędy w sformułowaniach. Wskazała też, że opinia ma charakter opinii prywatnej, nie jest sporządzana w ramach czynności geodezyjnych.

W konsekwencji ww. oświadczeń geodety podzielić należy przekonanie WINB, że przedmiotowa opinia w żadnej mierze nie może służyć do wyjaśnienia wątpliwości co do treści i rysunku planu miejscowego.

Reasumując stwierdzić należy, że w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można dopatrzyć się jakichkolwiek ograniczeń w odniesieniu do możliwości usytuowania ogrodzenia położonej w strefie MM działki od strony drogi wewnętrznej, niedopuszczalna jest bowiem w tym zakresie rozszerzająca wykładnia ustaleń uchwały. Nie ma też żadnych dowodów przemawiających za przyjęciem, jak to obecnie podnosi skarżący, iż jego zdaniem część działki J. K. znajduje się nie w strefie MM lecz w strefie KW.

To bowiem, że szerokość drogi wewnętrznej winna wynosić 6 m, a wynosi mniej, nie pozwala na czynienie pozbawionych jednoznacznych dowodów domniemań, iż widocznie fragment działki J. K. znajduje się w tej strefie. Niejasności zaś w zakresie tekstu planu bądź jego niewyraźnego rysunku, jak również sprzeczności pomiędzy tekstem a rysunkiem, a także pomiędzy ustaleniami planu a stanem faktycznym na gruncie, w żadnej mierze nie mogą obciążać osoby, która w zgodzie z prawem ogrodziła własną nieruchomość, do czego w myśl przepisów miała prawo. Nakazanie rozbiórki ogrodzenia mogłoby bowiem mieć miejsce jedynie w wypadku jednoznacznego ustalenia sprzeczności inwestycji z planem miejscowym, nie może zaś wynikać z interpretacji i domniemań.

W konsekwencji prawidłowo WINB po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, umorzył prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie pierwszoinstancyjne. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego.

Podkreślenia nadto wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ II instancji po wydaniu przez tut. Sąd poprzedniego wyroku, prowadzone było właściwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zaskarżona decyzja została obszernie uzasadniona, zawierając wszystkie wymagane przepisami elementy. Zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. uznać należy zatem za niezasadne.

Oceny powyższej nie zmieniają argumenty skarżącego dotyczące podziału działek i sporządzanych na tę okoliczność map i rysunków, kwestie te wykraczają bowiem poza przedmiot niniejszej sprawy. Nie może także podlegać uwzględnieniu zarzut skarżącego dotyczący niepowołania przez WINB biegłego geodety. Słusznie bowiem organ wywodzi, że funkcję organów nadzoru budowlanego pełnią osoby sprawujące tzw. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w rozumieniu art. 12 Prawa budowlanego, a tym samym legitymujące się wiedzą i kompetencjami pozwalającymi na samodzielną ocenę zjawisk o charakterze technicznym, analogicznymi jak "projektant". Innymi słowy, nie można uznać, aby ocena zjawisk objętych przedmiotem niniejszej sprawy wymagała wiadomości specjalnych, wykraczających poza zakres wiedzy jaką dysponują organy nadzoru budowlanego. Sąd zauważa nadto, że nawet hipotetycznie żadne czynności geodezyjne nie mogą zastąpić nieczytelnych rysunków planu miejscowego i powstałych na tym tle wątpliwości.

Bez związku ze sprawą są także dołączone przez skarżącego do pisma z dnia 7 listopada 2016 r. dokumenty odnoszące się do innych działek. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału, wydana notabene już po podjęciu zaskarżonej obecnie decyzji, dotyczy podziału działki nr 10 nie stanowiącej przedmiotu obecnego postępowania, należącej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dołączony zaś wypis dotyczy nie objętych niniejszym postepowaniem działek 11, 12 i 13.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.