Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 375/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 1a, 1b, 4f i 5, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 132, art. 134, art. 150 par. 1 pkt 1, art. 154, art. 159
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty K. z dnia [..], nr [...]; II. zasądza od Wojewody L. na rzecz Z. K. kwotę 3891 (trzy tysiące osiemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Starosta K. zezwolił Burmistrzowi K. na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa układu komunikacyjnego ulic osiedla [...] obejmującego ulice: [...] z łącznikiem do ulicy G. w K. wraz z budową oświetlenia ulicznego, kanalizacji deszczowej oraz przebudową dróg z siecią gazową i teletechniczną". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, ze zm., dalej specustawa).

Realizacja inwestycji drogowej objęła m.in. działki oznaczone numerami: [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położone w obrębie K. M., stanowiące własność Z. K., które na mocy powyższej decyzji stały się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 specustawy w związku z art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), Starosta K. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz Z. K. w kwocie [...] zł i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Gminę Miejską K.

Odwołania od tej decyzji złożyli: Z. K. i Burmistrz K.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczy podniósł, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sporna jest wyłącznie wysokość ustalonego odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ podkreślił, że będące podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu [...] maja 2011 r., a następnie rzeczoznawca majątkowy na każdym z nich potwierdził ich aktualność na dzień [...] czerwca 2012 r. Organ wskazał dalej, że z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności Z. K. - dotychczasowego właściciela nieruchomości wynika, iż na wycenianych działkach nie stwierdzono nasadzeń ani innych budowli, natomiast odnotowano, że dojazd do działek zabudowanych jest przez drogę żużlową.

W operatach tych poddano analizie transakcje, jakie miały miejsce w okresie od maja 2009 r. do maja 2011 r. Z treści operatów wynika, że w tym okresie nie występowały transakcje sprzedaży takich nieruchomości na rynku lokalnym, wobec czego rzeczoznawca majątkowy posłużył się transakcjami z terenu województwa lubelskiego obejmującymi miasta powiatowe, tj. Z., T. L. i B. Wszystkie przyjęte do analizy transakcje (16) dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne.

W ocenie wojewody, taka ilość transakcji w sposób dostateczny zapewnia prawidłową wycenę wartości rynkowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody korygowania ceny średniej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ drugiej instancji wyjaśnił, że § 36 rozporządzenia wydany został w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. i mieści się w zakresie tej delegacji. W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Stosownie do § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Starosta K., a w ślad za nim Wojewoda L., uznali, iż pomimo zmian przepisów, sporządzone operaty szacunkowe [...] maja 2011 r. mogą być nadal wykorzystane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym po złożonym przez rzeczoznawcę majątkowego oświadczeniu o ich aktualności.

Odnosząc się do zarzutów Z. K. oraz postulatów w sprawie zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 3 rozporządzenia, wojewoda stwierdził, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu.

Ponadto, w ocenie organu, podnoszony przez Z. K. w odwołaniu zarzut, że działki gruntu były wykorzystywane dużo wcześniej przez Miasto K., nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym. Na mocy decyzji z [...] września 2009 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej działki gruntu stały się z dniem [...] października 2009 r. z mocy prawa własnością Miasta K. Natomiast datę przejęcia nieruchomości od poprzedniego właściciela określono na podstawie protokołu z dnia [...] maja 2010 r., ponieważ w tym dniu nastąpiło protokolarne przekazanie terenu i placu budowy dla wykonawców robót inwestycyjnych.

Organ nadmienił, że podstawowym przepisem regulującym kwestię wydania nieruchomości w celu uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w myśl którego w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tą nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela. Przy czym przepisy specustawy nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Jeśli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania, uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości.

Omawiany przepis, zdaniem organu, uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie. Niezależnie jednak od postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ, to w interesie uprawnionego pozostaje udowodnienie tej okoliczności.

Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na lokalnym rynku nieruchomości brak było transakcji, których przedmiotem były grunty przeznaczone pod drogi publiczne, porównywalne do wycenianej nieruchomości. Do przeprowadzenia analiz porównawczych rzeczoznawca wybrał 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi o zbliżonych cechach. Dane dotyczące tych transakcji zostały zamieszczone w tabeli nr 3 w poszczególnych operatach szacunkowych. Dla oszacowania nieruchomości rzeczoznawca dokonał analiz porównawczych, uwzględniając wpływ czasu na wartość rynkową nieruchomości oraz zakres niezbędnych poprawek z tytułu występujących różnic w cechach nieruchomości porównawczych i przedmiocie szacowania.

Wartość prawa własności wycenianych działek określona została w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego ([...] maja 2011 r.). Dokonanie analizy rynku pozwoliło rzeczoznawcy na wybranie odpowiedniego podejścia (podejście porównawcze) i metody - w tym wypadku metody korygowania ceny średniej.

Oceniając prawidłowość operatu w zakresie szacowania samego gruntu, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował ust. 1 § 36 rozporządzenia, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości określone w art. 154 u.g.n., który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, Starosta K. zapewnił stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu, a odwołujący się z tego prawa korzystali, składając oświadczenia i pisma dotyczące zapoznania się z aktami sprawy i otrzymania kserokopii operatów szacunkowych. Byli też powiadamiani o zakończeniu postępowania z pouczeniem o przysługującym im uprawnieniach procesowych.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a/ niewłaściwym zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, który to operat, przyjmując metodę porównawczą, nie uwzględnił średnich cen transakcyjnych dokonanych z udziałem podobnych nieruchomości z terenu całego regionu - województwa w sytuacji braku tego typu transakcji na rynku lokalnym, tj. w powiecie krasnostawskim, o co skarżąca wnosiła;

b/ niezastosowaniu § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez sporządzenie operatu bez uwzględnienia, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie metody opisanej w tym przepisie, na co także wskazywała skarżąca;

c/ niezastosowaniu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała podstawa do powiększenia kwoty przyznanego odszkodowania o 5% w sytuacji, gdy nieruchomość została już w 1995 r. objęta w posiadanie samoistne przez gminę Krasnystaw;

d/ niezastosowaniu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zwłokę w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie i zarazem w wypłacie odszkodowania za przejęcie nieruchomości, a co za tym idzie, niezastosowaniu art. 132 u.g.n., na mocy którego organ obowiązany był wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi, skarżąca podniosła, że zarówno rzeczoznawca, jak i organy obu instancji zignorowały zasadę, która nakazuje przy stosowaniu metody porównawczej, w sytuacji, gdy brak jest transakcji podobnymi nieruchomościami przejmowanymi na podobne cele na rynku lokalnym, obliczać średnie ceny rynkowe w oparciu o transakcje podobnymi nieruchomościami uwłaszczanymi na podobne cele w regionie, który należy rozumieć jako województwo.

Zdaniem strony skarżącej, przy właściwym zastosowaniu metody porównawczej, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, analizie porównawczej służącej do wyceny wartości 1 m² przejmowanej nieruchomości powinny być poddane ceny transakcyjne nieruchomości z regionu, tj. z obszaru województwa lubelskiego, a nie z dowolnie wybranych miast tego regionu, jak przyjął rzeczoznawca w operacie. Biegły rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wyjaśnił, że przyjął ceny istniejące w Z., T. L. i B. ze względu na występowanie w tych miastach transakcji sprzedaży nieruchomości na cele drogowe w wystarczającej ilości, co nie uzasadnia uznania tej analizy rzetelną i obiektywną.

Skarżąca podkreśliła, że fakt ten przede wszystkim nie uzasadnia nazwania takiej analizy porównawczej "analizą regionalną", ponieważ wskazane przez biegłego miasta nie tworzą żadnego obszaru wyodrębnionego administracyjnie, co mogłoby uzasadniać uznanie ich za region w rozumieniu przepisów prawa. Nie są to nawet najbliższe miastu Krasnystaw miasta powiatowe. Z niewyjaśnionych przez rzeczoznawcę przyczyn w operacie pominięte zostały miasta powiatowe: Ś., C. i H., bezpośrednio sąsiadujące z miastem K. oraz inne z województwa lubelskiego. Powszechnie wiadomym jest, że w czasie dokonywania operatu oraz przed jego wykonaniem w tych miastach transakcje nieruchomościami na cele wywłaszczeń nieruchomości pod drogi publiczne były wykonywane w znacznych ilościach. Świadczy o tym ogólnie znany fakt trwającej od kilku lat przebudowy i rozbudowy trasy [...] przebiegającej przez Powiaty: Ś., L. i P.

Odnośnie do drugiego zarzutu, skarżąca wyjaśniła, że w § 36 ust. 3 wyżej powołanego rozporządzenia wskazano wprost metodę szczególną, której zastosowanie rzeczoznawca miał obowiązek rozważyć, tj. zbadać, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości. W wypadku, gdyby rzeczoznawca uznał, że takie przesłanki nie zachodzą, powinien uzasadnić to stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości. Przedmiotowy operat oraz decyzje obu organów nie zawierają żadnych odniesień do tej regulacji. Skarżąca podkreśliła, że powołany wyżej przepis został wprowadzony nowelizacją z dnia 26 sierpnia 2011 r., a więc oczywistym jest, że operat sporządzony w maju 2011 r. nie uwzględniał tej normy i mimo, że strona się tego domagała, nie został zweryfikowany. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji miał obowiązek to uwzględnić poprzez zlecenie sporządzenia nowego operatu ze wskazaniem na nowo wprowadzoną normę prawną - § 36 ust. 3 rozporządzenia, czego nie uczynił.

Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy oraz organów, operat szacunkowy z [...] maja 2011 r. nie spełniał kryterium prawidłowej wyceny, która mogła być podstawą obliczenia odszkodowania za wywłaszczenie na dzień [...] października 2012 r. (dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy). Znowelizowany przepis § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, wskazany w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 23 lipca 2012 r. nakazuje każdorazowo sprawdzić, czy nastąpiło zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości ze względu na jej przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia. W przypadku, gdyby okazało się, że takie zwiększenie wartości nastąpiło, rzeczoznawca miał obowiązek określić wartość rynkową nieruchomości w sposób opisany w tym przepisie.

Skarżąca podniosła, że opracowanie nowego operatu tą metodą jest bardziej pracochłonne, lecz mając wiedzę na temat średnich cen rynkowych nieruchomości sąsiednich, która aktualnie wynosi ok. [...] zł / 1 m2 w rejonie miasta K., taka wycena wartości przedmiotowych nieruchomości musiałaby wypaść znacznie korzystniej niż ta, która jest podstawą zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi, skarżąca wyjaśniła, że zarówno w toku niniejszego postępowania, jak i w wielu innych wcześniejszych postępowaniach, podnosiła istotną dla sprawy okoliczność, że przedmiotowe działki zostały przejęte we władztwo bezpośrednie przez Gminę K. już w 1995 r. Okoliczność ta wynika wprost z oświadczenia pełnomocnika Burmistrza K. złożonego w niniejszym postępowaniu, na które powołał się także starosta. Okoliczność ta została w całości pominięta przez organy obu instancji, bowiem stwierdziły one, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy.

Z tym stanowiskiem organów obu instancji skarżąca się nie zgodziła. Nie władała bowiem przedmiotowymi nieruchomościami od 1995 r., kiedy to nieruchomości te zostały przejęte przez gminę K. w posiadanie samoistne. Fakt wykonywania władztwa przedmiotowymi działkami jest potwierdzony uchwałą Rady Miasta K. nadającą nazwę ulicy biegającej przez nie i faktem budowy instalacji kanalizacyjnej i wodnej oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, iż zarówno Burmistrz K., jak i organy obu instancji ignorują konieczność zrekompensowania skarżącej wyzucia ich z posiadania w oparciu o decyzję z [...] listopada 1993 r. Fakt pozbawienia skarżącej posiadania i władztwa nastąpił bowiem w oparciu o tamtą decyzję, która została utrzymana w obiegu prawnym mimo swej wadliwości. Natomiast późniejsza decyzja odszkodowawcza, wskutek skargi Gminy K., została uchylona. Oczywiście nie zmienia to faktu, że przejęcie nieruchomości w posiadanie samoistne przez gminę nastąpiło najpóźniej w 1995 r. Oświadczenia pełnomocnika Burmistrza Gminy K. zaprzeczające nabyciu własności przedmiotowych działek nie mają żadnego związku z istniejącym rzeczywiście stanem samoistnego posiadania i pełnego władztwa Gminy K. nad przedmiotowymi nieruchomościami już od 1995 roku.

Z powyższego, zdaniem skarżącej, wynika, że w niniejszej sprawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej niewątpliwie powinien był zostać zastosowany.

Odnośnie do czwartego zarzutu skargi, skarżąca, powołując się na treść art. 12 ust 4b specustawy, podniosła, że konstrukcja tego przepisu określa obligatoryjny charakter zakreślonego w nim terminu wydania decyzji. Decyzja o zajęciu nieruchomości pod drogę stała się ostateczna w dniu [...] października 2009 r., a zatem od [...] listopada 2009 r. Gmina K. znajduje się w zwłoce z wypłatą odszkodowania. Zgodnie z art. 132 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 12 ust 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku regulacji odnoszącej się do odsetek w powołanej ustawie, przepis art. 132 u.g.n. znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że dotychczas nie wydano prawomocnej decyzji ustalającej odszkodowanie i odszkodowanie za wywłaszczenie działek będących przedmiotem sprawy nie zostało wypłacone skarżącej, mimo istnienia od niemal czterech lat prawomocnej decyzji wywłaszczającej. Zostało to poprzedzone wieloletnim przeciąganiem procedur odszkodowawczych pomimo, że nieruchomość została już w 1995 r. objęta w posiadanie samoistne przez Gminę K.

Zarzucając organom naruszenie przepisów procesowych, skarżąca wskazała, że przyjęcie metody zastosowanej przez rzeczoznawcę majątkowego za słuszną przez organy obu instancji nie znajduje uzasadnienia w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zapadających na terenie kraju i stanowi poważne uchybienie proceduralne. Organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać weryfikacji prawidłowości ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, w szczególności, gdy strona stawia temu dowodowi konkretne zarzuty w postępowaniu przed organami obu instancji. Zastąpienie wszechstronnej i rzetelnej weryfikacji operatu oświadczeniem osoby sporządzającej operat o jego prawidłowości jest niedopuszczalnym uchybieniem w postępowaniu organów obu instancji.

Z powyższego, zdaniem skarżącej, wynika, że organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od dokonania krytycznej oceny operatów szacunkowych z dnia [...] maja 2011 r., co skutkowało naruszeniem nie tylko zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., lecz również zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia ustalające odszkodowanie dla byłej właścicielki nieruchomości z tytułu przejęcia przez Miasto K. prawa własności tej nieruchomości, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na osiedlu O. w K., zgodnie z ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2009 r.

W myśl art. 12 ust. 4f tej specustawy, za nieruchomość, która w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Skarbu Państwa bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania za opisane nieruchomości, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 2-4 u.g.n.). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości, w tym przeznaczonych pod drogi publiczne, uregulowane zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W pierwszej kolejności sąd podziela zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu § 36 ust. 3 tego rozporządzenia w związku z art. 18 ust. 1 specustawy.

Operaty szacunkowe stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania za zajęte na realizację inwestycji drogowej działki nr [...] zostały sporządzone w dniu [...] maja 2011 r. w oparciu o treść § 36 rozporządzenia (treść tego przepisu została w całości przytoczona w treści operatów).

Rzecz w tym, że w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985) zmieniająca § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Na mocy tej nowelizacji ust. 3 § 36 zyskał nową treść, zgodnie z którą w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, ale wobec braku w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 14 lipca 2011 r. przepisów przejściowych, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy obowiązujące po zmianie.

Rzeczoznawca, sporządzając operaty szacunkowe, nie brał pod uwagę tej metody wyceny nieruchomości, gdyż w dniu sporządzania operatu przepis określający tę metodę jeszcze nie obowiązywał.

Jednak zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały wydane już po wejściu w życie tej nowelizacji (odpowiednio w dniu [...] października 2012 r. oraz w dniu [...] lutego 2013 r.). Ponadto zarzut niezastosowania przy wycenie metody opisanej w nowo wprowadzonym § 36 ust. 3 rozporządzenia Z. K. podnosiła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Tymczasem żaden z organów nie dokonał oceny treści operatów szacunkowych w tym zakresie. Organ odwoławczy poprzestał jedynie na lapidarnych stwierdzeniach, że rzeczoznawca majątkowy nadał operatowi klauzulę aktualności na dzień [...] czerwca 2012 r. (k. 37 akt organu drugiej instancji) oraz że stan faktyczny ustalony w sprawie nie dawał podstaw do zastosowania tego przepisu (k. 36 akt organu drugiej instancji), nie wyjaśniwszy przesłanek zajęcia takiego stanowiska, co niewątpliwie stanowi nie tylko naruszenia prawa materialnego, ale również uchybia podstawowym zasadom procedury administracyjnej wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Konieczną przesłanką zastosowania metody określonej w § 36 ust. 3 rozporządzenia jest zwiększenie wartości nieruchomości wskutek jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nie sposób wykluczyć, że takie zwiększenie wartości działek o numerach: [...] nastąpiło.

Zasadny jest również zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 18 ust. 1 specustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie operatów szacunkowych nie uwzględniających średnich cen transakcyjnych dokonanych z udziałem podobnych nieruchomości z terenu regionu (województwa) w sytuacji braku tego typu transakcji na rynku lokalnym.

W operatach szacunkowych rzeczoznawca, określając wartość rynkową działek nr [...] przy zastosowaniu metody porównawczej, przyjął do analizy miasta powiatowe województwa lubelskiego: Z., T. L. i B.

Istotnie, jak słusznie podniosła skarżąca, wybór tych miast przez rzeczoznawcę nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Za takie nie można bowiem uznać okoliczności dokonywania w tych miastach transakcji związanych ze sprzedażą nieruchomości na cele drogowe. W języku polskim słowo "region" jest synonimem województwa (reforma podziału terytorialnego Polski z 1998 r. zakładała nadanie największym jednostkom zasadniczego podziału jednej z tych dwóch nazw, jednak względy historyczne zadecydowały o pozostawieniu nazwy "województwo").

Skoro określając wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogę, rzeczoznawca zdecydował się na zastosowanie metody porównawczej, a dane z lokalnego rynku nieruchomości nie wystarczają do określenia tej wartości (§ 36 ust. 2 rozporządzenia), powinien był wziąć pod uwagę dane z regionalnego rynku nieruchomości, a zatem dane z obszaru województwa. Nie oznacza to oczywiście, że rzeczoznawca ma obowiązek brać po uwagę dane z całego obszaru województwa, ale dokonany przez niego wybór danych musi znajdować logiczne uzasadnienie.

W niniejszej sprawie nie sposób uzasadnić, dlaczego rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny z Z., T. L. i B., a pominął znajdujący się w bliskim sąsiedztwie będących przedmiotem niniejszego postępowania działek Ś., w którym – jak powszechnie wiadomo – od lat prowadzone są inwestycje drogowe, poprzedzone transakcjami skutkującymi nabywaniem nieruchomości na ten cel. Ta sama wątpliwość dotyczy również sąsiadujących z K. miast H. i C. Wybór do wyceny Z., T. L. i B., przy jednoczesnym pominięciu miast sąsiadujących z K., cechuje się przypadkowością.

Sąd podziela również zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu, że nie zaistniała podstawa do powiększenia kwoty przyznanego skarżącej odszkodowania o 5%.

W myśl art. 18 ust. 1e specustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił zastosowania powyższego przepisu, gdyż – jak podniósł – okoliczność, że działki nr [...] były wykorzystywane przez miasto K. przed zajęciem ich na realizację inwestycji drogowej, nie znalazła potwierdzenia w materiale dowodowym, a datę przejęcia nieruchomości określono na podstawie protokołu z dnia [...] maja 2010 r., kiedy nastąpiło protokolarne przekazanie terenu dla wykonawców robót inwestycyjnych.

Organ przyjął, że jeśli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania, uznaje się, iż nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości.

Przepis ten, zdaniem organu, uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie.

Sąd tego poglądu nie podziela, gdyż nie wynika on ani z wykładni literalnej, ani z wykładni systemowej oraz celowościowej powołanego przepisu. Przeciwnie, sąd stoi na stanowisku, że przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Również więc bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (tak wyrok WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 oraz glosa aprobująca do tego wyroku: W Sawczuk, ZNSA 2012 r., nr 5, s. 145 - 148).

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, by skarżąca czyniła jakiekolwiek przeszkody w przejęciu przedmiotowych nieruchomości na cele inwestycji drogowej. Stąd odmowa zastosowania przez organy podwyższonej o 5 % stawki odszkodowania była co najmniej przedwczesna.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu niezastosowania art. 12 ust. 4b specustawy poprzez zwłokę w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie i zarazem w wypłacie odszkodowania za przejęcie nieruchomości, a co za tym idzie, niezastosowania art. 132 u.g.n., na mocy którego organ obowiązany był wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą kwestię odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wprawdzie art. 12 ust. 4b specustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 u.g.n., a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Stosowanie przez organ przepisów trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać terminu określonego w art. 12 ust. 4b specustawy. Stąd termin ten uznać należy za jedynie postulatywny i przekroczenie go przy wydaniu decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 6/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1362/07).

Ponadto w art. 132 u.g.n. jest mowa o odsetkach za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Trudno jest w realiach niniejszej sprawy mówić o zwłoce w wypłacie odszkodowania, a zatem spowodowanym przez organ opóźnieniu w wypłacie tego odszkodowania, skoro kolejne rozstrzygnięcia ustalające wysokość tego odszkodowania są eliminowane z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej oraz sądowej. Brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania uniemożliwia organowi jego wypłatę, a tym samym czyni zarzut zwłoki w wypłacie odszkodowania bezskutecznym.

Niezależnie od tego, pozostałe wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania obligują sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy dokonają wnikliwej oceny sporządzonych dla potrzeb tego postępowania operatów szacunkowych oraz innych zamieszczonych w aktach dokumentów, a w razie potrzeby uzupełnią materiał dowodowy sprawy, uwzględniając zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.