Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 439/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 par. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. B., J. J., M. K., T. M., A. M., G. W., W. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) odrzuca skargę A. M., 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. B., J. J., M. K., G. W., W. W. kwotę po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich, a na rzecz T. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5) nakazuje kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zwrot na rzecz A. M. kwoty 200 (dwieście) złotych, uiszczonej tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 października 2008 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej Prawem budowlanym, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., Starosta Strzelecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił A S.A. w K. pozwolenia na przebudowę istniejącej wytwórni mas bitumicznych ze zwiększeniem wydajności do 240 Mg/h wraz z budową fundamentów pod wytwórnię [...] (obiekt kategorii VIII), budową drogi technologicznej (obiekt kategorii XXV), kanalizacji deszczowej z separatorem (obiekt kategorii XXVI), ekranów akustycznych (obiekt kategorii VIII) i zjazdem z drogi powiatowej (obiekt kategorii IV) w S. przy ul. [...], na działkach nr [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowana inwestycja podlega ocenie oddziaływania na środowisko, wobec czego - na podstawie § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia - nałożono na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Jednocześnie stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie, w rejonie Nowej Wsi, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich Nr XXXI/280/05 z dnia 26 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2005 r., nr 25, poz. 671), zwanego dalej planem.

Wnioskami z dnia 22 i 23 kwietnia 2009 r. (o tej samej treści), m.in. J. B., J. J., A. M., M. K., W. W., G. W., wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 2 października 2008 r. Podnieśli, że nie zostali poinformowani przez organ o toczącym się postępowaniu i nie doręczono im w/w decyzji. O istnieniu decyzji z dnia 2 października 2008 r. dowiedzieli się 24 marca 2008 r. Uzasadniając żądanie wnioskodawcy wywiedli, że działka zainwestowania (nr [...]) nie graniczy wprawdzie bezpośrednio z nieruchomościami, których są właścicielami, jednak zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004, posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu uzależnione jest jedynie od okoliczności, czy obiekt ten może oddziaływać ujemnie na ich nieruchomości, gdyż jest to równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Dalej wnioskodawcy wskazali, cytując w tym zakresie zapisy raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, że planowane przedsięwzięcie wywoła znaczne uciążliwości dla mieszkańców sołectwa [...] w S., jak również dla nich samych. Ostatecznie podnieśli, szeroko argumentując swoje stanowisko w tym zakresie, że funkcjonowanie przedmiotowego zakładu w planowanej lokalizacji wpłynie nie tylko niekorzystnie na wartość ich nieruchomości, ale również wywoła negatywny wpływ na poziom skażenia środowiska.

Odrębnym wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. pełnomocnik T. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 2 października 2008 r. W uzasadnieniu wniosku podano, że o wydaniu w/w decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się 16 kwietnia 2009 r., w czasie swego krótkotrwałego pobytu na terenie Polski. Ponadto wskazano, że T. M. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji, gdyż jest współwłaścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, i to właśnie w związku z sąsiadującą zabudową mieszkaniową zobowiązano inwestora do zastosowania ekranu akustycznego oraz do wyposażenia wytwórni w układ odpylający. Podniesiono również, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja nie zostały stronie doręczone, bowiem zawiadamianie odbywało się przez obwieszczenie, a wnioskująca przebywała w N. Dalej wnioskodawczyni wywodziła, że roboty budowlane wykonywane przez inwestora, polegające m. in. na całkowitej rozbiórce dotychczasowej zabudowy oraz budowie wytwórni mas bitumicznych od podstaw, nie odpowiadają definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowanego. Podała także, że wydobywające się substancje z funkcjonującej dotychczas wytwórni mas bitumicznych były rozpraszane po okolicy przez wiatr. Natomiast z uwagi na obecne zwiększenie wydajności wytwórni z 30 Mg/h do 240 Mg/h, zdaniem wnioskodawczyni, nie sposób uznać, że działania dotyczące ochrony środowiska podejmowane przez organy administracji są wystarczające do rzeczywistej ochrony środowiska naturalnego, a także zdrowia i życia ludzkiego.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r. Starosta Strzelecki wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 2 października 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wyjaśnił, iż wnioskodawcy dowiedzieli się o spornej decyzji 24 marca 2009 r., zatem termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. został zachowany i zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania.

Następnie, decyzją z dnia [...] Starosta Strzelecki - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmówił uchylenia decyzji z dnia 2 października 2008 r., nr [...]. Szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy, w tym ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego, i wywiódł, że żaden z wnioskujących o wznowienie postępowania nie posiada przymiotu strony, ponieważ nieruchomości stanowiące ich własność nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, określonym w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że powyższe wynika z tego, iż działki wnioskodawców nie przylegają bezpośrednio do działki, na której zaprojektowano inwestycję, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 100 m od projektowanej wytwórni mas bitumicznych. Ponadto, realizacja inwestycji spowoduje emisję substancji do powietrza atmosferycznego oraz oddziaływania akustycznego w zakresie, który nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych w powietrzu atmosferycznym, ani norm akustycznych na terenie chronionej zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie w decyzji środowiskowej nie został określony obszar ograniczonego użytkowania. Końcowo Starosta Strzelecki wskazał, że nie stwierdził, by w sprawie zachodziły przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 - 3 i pkt 5 - 8 K.p.a.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyli m.in. J. B., J. J., A. M., M. K., W. W., G. W., wnosząc o ich uwzględnienie oraz poparcie wszystkich złożonych w tej sprawie "wniosków, próśb i podań składanych również do innych organów państwa i samorządu, a mających na celu zatrzymanie tej nonsensownie zlokalizowanej inwestycji". W uzasadnieniu odwołań powielono argumentację wskazaną we wnioskach o wznowienie postępowania, zarzucając Staroście Strzeleckiemu, że nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie składający odwołania, polemizując z argumentacją organu pierwszej instancji podnieśli, że fakt wykorzystywania pod wytwórnię terenu przemysłowego, na którym prowadzona była podobna działalność nie ma znaczenia, gdyż uprzednio prowadzona działalność swym zasięgiem nie oddziaływała na ich nieruchomości ze względu na kilkunastokrotnie mniejszy zakres produkcji. Dalej wywiedli, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami § 5.3 planu, ponieważ prowadzona działalność związana będzie ze składowaniem substancji niebezpiecznych, jak i z przetwarzaniem odpadów. Ponadto, budowa wału i ekranów akustycznych wzdłuż granicy działki, w odległości 4-5 m od nasypu kolejowego, narusza zarówno ustalenia zawarte w § 5.5 planu dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy i wskazanych odległości, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Poza tym inwestor usypał jedynie wał, natomiast ekrany akustyczne nie zostały wykonane. W odwołaniach podniesiono też - wskazując na ustalenia § 6 planu, zapisy raportu dotyczące zakresu oddziaływania przedsiębiorstwa oraz okoliczność, iż dym wydobywający się z komina wytwórni nie zatrzymuje się na granicy działki inwestora - że według informacji pochodzących z "literatury fachowej" związki chemiczne emitowane do atmosfery przy produkcji mas bitumicznych zatrzymują się w organizmach żywych i nie są w żaden sposób wydalane, co powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, natomiast wskaźniki i obliczenia podane w raporcie zostały oparte na tezach i założeniach modelowych, mogących znacząco różnić się od rzeczywistości, a inwestor nie podał parametrów przy jakich instalacja będzie produkowała wskazane w przedłożonych przez inwestora dokumentach ilości zanieczyszczeń. Poza tym inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zwiększenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, co ma istotne znaczenie dla kwestii uznania odwołujących za strony postępowania. Odnotowano także, że wytwórnia mas bitumicznych zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] stanowi zdecydowanie dominujący element krajobrazu, co z kolei jest sprzeczne z zapisami § 16.1 planu. Ostatecznie skarżący stwierdzili, że przedstawione naruszenia przepisów prawa miejscowego oraz wskazane okoliczności faktyczne przesądzają o tym, iż wytwórnia mas bitumicznych będzie ujemnie oddziaływać na ich nieruchomości, a tym samym posiadają status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...].

Od decyzji Starosty odwołała się też T. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 2 października 2008 r., bądź ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpatrzenie sprawy w trybie art. 132 K.p.a. Odwołująca się zarzuciła, że zakwestionowana decyzja narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 pkt 7a i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 5 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego, jak również narusza przepisy prawa procesowego, w tym art. 6, 7 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu powielona została argumentacja zawarta we wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo skarżąca podniosła, że fakt braku bezpośredniego przylegania do działki, na której zaprojektowano inwestycję nie ma dla sprawy najmniejszego znaczenia. Podobnie, brak przekroczenia wartości dopuszczalnych emisji nie może stanowić o odmowie uznania jej za stronę, bowiem przekroczenie tychże wartości świadczyłoby o zagrożeniu życia i zdrowia, a nie o przypisaniu przymiotu strony. Zdaniem odwołującej się, organ pierwszej instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który decyduje o kręgu stron postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Dalej wywiodła, powołując się na § 5 ust. 3 planu, zgodnie z którym zakazana została lokalizacja inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, że pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć nie tylko rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, ale również obowiązujący wówczas art. 51 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast, w jej ocenie, przedmiotowa inwestycja należy właśnie do kategorii, o której mowa w planie.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na art. 145 § 1 oraz art. 148 K.p.a. stwierdził, że wnioski o wznowienie postępowania złożone zostały z zachowaniem ustawowego terminu, co oznacza, iż Starosta Strzelecki słusznie wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 października 2008 r. Następnie, organ odwoławczy przytoczył przepisy Prawa budowlanego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, mające zastosowanie przy ustalaniu stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę i wyjaśnił, że stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora o pozwolenie na przebudowę istniejącej wytwórni mas bitumicznych byli: inwestor (działka numer [...]) oraz Zarząd Powiatu Strzeleckiego (działka numer [...]), posiadający tytuł prawny do działek uznanych w pozwoleniu na budowę za obszar oddziaływania obiektu. Dalej, dokonując szczegółowej analizy projektu budowlanego, w szczególności opisu do projektu zagospodarowania terenu, podał organ m.in., że jedynymi odpadami wytwarzanymi w wyniku eksploatacji wytwórni będą tkaniny do wycierania i ubrania ochronne oraz zużyte elementy oświetlenia zawierające rtęć, które magazynowane będą selektywnie i przekazywane odbiorcom odpadów, posiadającym odpowiednie zezwolenie, w tym w zakresie gospodarki odpadami. Dzięki zaś prawidłowo prowadzonej gospodarce odpadami nie wystąpi zagrożenie dla ludzi i środowiska. Natomiast z przeprowadzonych obliczeń wynika, iż poziom A hałasu w punktach obliczeniowych przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej zawierać będzie się w przedziale od 44,0 dB do 46,0 dB (przy wartości dopuszczalnej dla zabudowy jednorodzinnej w porze dziennej wynoszącej 50 dB(A)), a więc oddziaływanie inwestycji w zakresie emisji hałasu nie spowoduje przekroczeń wartości dopuszczalnych. Poza tym na terenie planowanego przedsięwzięcia nie będzie żadnych źródeł promieniowania elektroenergetycznego o częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz, których równoważna moc promieniowania izotropowego wynosiłaby więcej niż 15 W, natomiast urządzenia elektroenergetyczne pracować będą w sieci niskiego napięcia, która nie powoduje negatywnych skutków dla organizmów żywych. Jednocześnie organ wskazał, że nie będą występowały odpady z procesu produkcji mas bitumicznych, magazynowanie wytwarzanych odpadów odbywać się będzie w sposób, który nie stworzy zagrożenia dla środowiska, a nadto zostanie zastosowany ekran akustyczny od strony sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo, nie stwierdzono, by w projekcie budowlanym nie zostały uwzględnione wymagania dotyczące ochrony środowiska, określone decyzją z dnia 23 lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z kolei, odnosząc się do szczegółowych wyjaśnień projektanta w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości gruntowe położone w obszarze sołectwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości odwołujących, organ stwierdził, że na obszarze znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji żadna ze wskazanych wartości nie została przekroczona, co więcej, na terenie działek należących do skarżących, a znajdujących się w odległości ponad 100 m od wytwórni, wskazane wartości okazały się jeszcze niższe. W ocenie Wojewody, analizowana inwestycja jest także zgodna z zapisami planu. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja inwestycji spowoduje emisję substancji do powietrza atmosferycznego oraz oddziaływanie akustyczne w zakresie, który nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych w powietrzu atmosferycznym, ani norm akustycznych na terenie chronionej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego należało stwierdzić brak podstaw do uznania wnioskujących o wznowienie postępowania za strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż sporna budowa nie mogła negatywnie oddziaływać na ich nieruchomości, nie mogła także, jak to stanowi art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i nie spowodowała naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że w świetle art. 28 K.p.a. ochrona interesów osób trzecich musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Natomiast z analizy posiadanych dokumentów nie można ustalić żadnych praw i obowiązków, które mogłyby dotyczyć właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z prowadzeniem robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Organ uznał również, że wnioskujący nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku i stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniach nie znalazły potwierdzenia w przepisach i aktach sprawy. Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nie mających wpływu na ich rozpatrzenie, organ wyjaśnił, że dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt nazwania przedmiotowej inwestycji przebudową, bowiem Starosta Strzelecki udzielił wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany zawierający rozwiązania projektowe obejmujące opisane przez skarżących roboty budowlane (w tym rozbiórkę obiektu), nałożył również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wstrzymał budowę ekranu akustycznego realizowanego na podstawie kwestionowanego pozwolenia z uwagi na realizację ekranu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na uznanie skarżących za strony postępowania. Poza sprawą dotyczącą analizowanego pozwolenia na budowę pozostaje także kwestia ewentualnego występowania przez inwestora o udzielenie zezwolenia na odprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w większym zakresie, niemniej jednak organ posiada informację, że wniosek w tej sprawie został wycofany.

Powyższa decyzja została przesłana na adres osób wnoszących odwołania, w tym m.in. na adres A. M. wskazany w odwołaniu i doręczona jego żonie – M. M. w dniu 25 września 2009 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyli J. B., J. J., A. M., M. K., W. W., G. W., wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację zawartą we wnioskach o wznowienie postępowania oraz w odwołaniach od decyzji z dnia [...]. Dodatkowo stwierdzili, wskazując na naruszenie przez organy administracji przepisów Konstytucji RP, w tym art. 2, art. 7, art. 8, art. 32, art. 74, art. 86, art. 68 ust. 1 i 4, art. 21 ust. 1, że wyłączenie ich od udziału w przedmiotowym postępowaniu ograniczyło następujące prawa: prawo do ochrony "zdrowia fizycznego, jak i psychicznego ze względu m.in. na emisję niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi substancji, nieustanny hałas, pracę zakładu ponad godziny przewidywane w decyzji środowiskowej, nonsensowną lokalizację zakładu"; "prawo własności nieruchomości ze względu na ustawienia przy osiedlu domków jednorodzinnych fabryki, a tym samym poprzez zmianę otoczenia i charakteru osiedla na spadek wartości mojej nieruchomości oraz ze względu na fakt permanentnego oddziaływania wytwórni na moją nieruchomość poprzez hałas oraz zapylenie". Dalej skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w zakresie interpretacji tej regulacji, wywiedli, że wytwórnia mas bitumicznych oddziałuje na ich nieruchomości, bowiem "instalacja, jak i samochody dowożące do niej surowiec powodują notoryczny hałas", nadto "wytworem instalacji jest rozchodzący się po całej okolicy dym o smolistej woni, który szczególnie w okresach wysokich temperatur atmosferycznych uniemożliwia normalne przebywanie" na działkach. Jednocześnie wskazali, że wraz z dymem do atmosfery przedostają się bardzo duże ilości pyłu, który osiada na nieruchomościach, a to znacznie zwiększa koszty utrzymania czystości domu i jego otoczenia, a nadto z uwagi na nieznajomość składu tego pyłu oraz jego dużą ilość nie mogą uprawiać roślin spożywczych w ogrodzie. Dlatego też w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że naruszony został ich interes prawny, który zostałby zrealizowany poprzez dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie, skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niedołączenie do projektu budowlanego specjalistycznej opinii, która była wymagana ze względu na poważne zagrożenie jakie może stwarzać kwestionowane przedsięwzięcie. Cytując art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podnieśli, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami planu, co powoduje, że decyzja nr [...] jest niezgodna z prawem, a tym samym przysługuje im interes prawny polegający na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. W dalszej części skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniach, a dotyczącą niezgodności inwestycji z postanowieniami planu. Dodatkowo podkreślono, mając na uwadze zapisy § 16.1 planu, że obiekt instalacji posadowionej na działkach nr [...], [...] stanowi zdecydowanie dominujący element krajobrazu, a jego wysokość przekracza normy określone w planie, gdyż sięga wysokości 30-35 m. Odnosząc się do argumentu, według którego otaczarnia nie podlega ograniczeniom wysokościowym zawartym w planie, gdyż stanowi instalację a nie budynek, wywiedli, że skoro plan nie odnosi się do instalacji, to zastosowanie będzie miał w tej sytuacji art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, dla lokalizacji instalacji koniecznym było w myśl powołanego przepisu uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja taka nie została wydana, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący zakwestionowali również uznanie przez organy, że planowana inwestycja ma charakter przebudowy a nie budowy. W tym zakresie wskazali na art. 50 ust. 2 oraz art. 3 pkt 7a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że inwestor postawił instalację całkowicie od nowa, pozostawiając z poprzedniej jedynie te elementy, które mogłyby służyć również innym przedsięwzięciom i które nie są związane z wytwarzaniem mas bitumicznych. W ocenie skarżących należy uznać, że dokonane przez inwestora zmiany charakterystycznych parametrów poprzedniego obiektu budowlanego powodują, iż takiego procesu budowlanego nie można nazwać przebudową, gdyż jest to budowa. Konsekwencją zaś takiego stwierdzenia jest konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w tym przypadku nie miało miejsca i niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa. Dalej skarżący, zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywiedli, że przepisy te stanowią wyraźną podstawę ochrony interesu prawnego jednostki przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a w sytuacji gdy budowa otaczarni stanowi naruszenie przepisów planu, już na tej tylko podstawie przysługuje im ochrona interesu prawnego i nadanie statusu strony postępowania. Ostatecznie swój interes prawny wywiedli z przepisu art. 144 K.c., twierdząc, że legalizacja planowanej inwestycji narusza ich prawo do ochrony nieruchomości przed immisjami ze strony wytwórni mas bitumicznych.

Skargę na decyzję Wojewody Opolskiego złożył także pełnomocnik T. M., wnosząc o jej uchylenie oraz domagając się uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Strzeleckiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy w trybie art. 132 K.p.a. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 ust. 6, 7a, 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 K.p.a. oraz § 5 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6, 7 i 107 K.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik ponowił argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania oraz w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Wobec powyższego, dla uznania danej osoby za stronę postępowania w rozumieniu Prawa budowlanego wystarczającym jest wskazanie, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast nie ma potrzeby wykazywania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jednocześnie pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, według którego bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, czy przedmiotową inwestycję Starosta Strzelecki nazwał przebudową. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, skoro Prawo budowlane rozgranicza pojęcie budowy, jak i przebudowy to uznać należy, że ich rozróżnienie powinno być zachowane przez podmioty stosujące prawo. Poza tym podjęte przez inwestora prace budowlane nie mogą zostać uznane za przebudowę, a jego działania zmierzały do obejścia prawa, bowiem w pierwszej kolejności inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę wytwórni, a następnie o pozwolenie na budowę. Z kolei, w uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego podniesiono, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie działały na podstawie prawa. Zakwestionowano także prawidłowość podpisu złożonego pod decyzją Wojewody Opolskiego z uwagi na jego nieczytelność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, dodatkowo wyjaśnił, że w decyzji w sposób szczegółowy ustosunkowano się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Jednocześnie organ wywiódł, że powołanie w skardze powszechnie obowiązujących przepisów ogólnych zawartych w Konstytucji czy w Kodeksie cywilnym oraz dotyczących obowiązków organu, jak również zarzuty dotyczące niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu nie stanową podstawy do stwierdzenia, iż skarżący posiadają interes prawny w sprawie, a tym samym mogą zostać uznani za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

W trakcie rozpraw sądowych w dniu 18 lutego 2010 r. w sprawach o sygn. akt: II SA/Op 440/09, II SA/Op 442/09, II SA/Op 444/09, II SA/Op 445/09, II SA/Op 450/09, II SA/OP 451/09, tut. Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a. - zarządził połączenie w/w spraw ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 439/09, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2010 r. skarżący W. W., reprezentowany przez syna W. W., uzupełniając treść skargi, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] oraz decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i oparcie się na przesłankach, których badanie na aktualnym etapie postępowania nie powinno mieć w ogóle miejsca. W uzasadnieniu podniesiono, że wydanie przez Starostę Strzeleckiego postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza uznanie przez organ czynnej legitymacji wnioskodawcy. W innym przypadku organ winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślono, że tylko na tym etapie dopuszczalne jest badanie kwestii legitymacji wnioskodawcy także w sytuacji, gdy przesłanką wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zwrócono uwagę na treść art. 149 § 2 K.p.a., wywodząc, że w zakresie badania istnienia podstawy wznowienia pozostaje wyłącznie kwestia ustalenia, czy strona nie brała udziału w postępowaniu oraz czy spowodowane to było przyczynami niezawinionymi przez stronę, natomiast organ nie może już badać posiadania przez wnioskodawcę statusu strony. Dalej, powołując się na bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne w powyższej materii stwierdzono, że nieuprawnione było badanie przez organ odwoławczy interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem już organ pierwszej instancji uznał istnienie tej legitymacji, wznawiając postępowanie. Wojewoda Opolski winien był zatem zbadać jedynie istnienie podstawy wznowienia, w przypadku zaś ustalenia, że podstawa ta zaistniała należało ocenić prawidłowość udzielenia inwestorowi pozwolenia na przebudowę.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2010 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżący M. K. dodatkowo wskazał, że przedmiotowy zakład jest obiektem technologicznym przeznaczonym do produkcji mas bitumicznych w procesie zawierającym utylizację odpadów niebezpiecznych (kod odpadu 170301 - frezowany), przez co według przepisów Prawa ochrony środowiska jest obiektem 1 kategorii oddziaływania na środowisko. Mając zatem na uwadze postanowienia § 5 pkt 3.2 planu zakazujące lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz § 5 pkt 3.4 planu zakazujące lokalizacji składów oraz obiektów związanych ze składowaniem, gospodarczym wykorzystywaniem i utylizacją odpadów oraz surowców wtórnych należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca uchylenia decyzji z dnia 2 października 2008 r., nr [...], jest wadliwa, bowiem organ winien wydać inwestorowi decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej skarżący podniósł, że dodatkowym argumentem do prowadzenia takiej produkcji przez inwestora jest fakt posiadania przez niego zezwolenia na utylizację odpadów w zakładzie w K. Wywiódł także, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakładający na organy administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek badania zgodności projektu zagospodarowania działki i terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ma przede wszystkim na celu wyeliminowane zabudowy na terenach do tego nie przeznaczonych lub przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto podstawowym zadaniem organu jest stwierdzenie kategorii oddziaływania na środowisko planowanego obiektu i ocena, czy taki obiekt może powstać na tym terenie. Skarżący zwrócił również uwagę na możliwość wydania przez organ - na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, których nieusunięcie w wyznaczonym terminie skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ostatecznie skarżący podniósł, że wykazane przez niego nieprawidłowości w produkcji przedmiotowego zakładu są łatwe do wykazania przez "wyraźną pracę łamacza frezowi, specyficzny zapach w unoszących się odpadach zawartej smoły, znaczny wzrost zapylenia", a ponadto inwestor potwierdził na posiedzeniu Komisji Gospodarki i Rozwoju Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich fakt składowania na terenie zakładu niebezpiecznego odpadu, pomimo braku wymaganych zezwoleń i zakazu zawartego w planie.

W trackie rozprawy sądowej skarżący W. W. podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, dodatkowo podając, że "prowadzone postępowanie było zagmatwane, pomieszane zostały fakty oraz cichaczem została wydana w krótkim terminie decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę bez udziału mieszkańców". Skarżący zaakcentował również, że stara otaczarnia funkcjonowała wówczas, gdy nie było jeszcze osiedla mieszkaniowego. Natomiast na etapie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z otaczarni został jedynie zbiornik, w związku z czym nie można faktu rozbudowy wiązać z dotychczasowym funkcjonowaniem spornej inwestycji. Na pytanie Sądu skarżący oświadczył, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 23 lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Skarżący M. K. także podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, akcentując, że udzielając pozwolenia Starosta nie dokonał należytej oceny dokumentacji projektowej, bowiem wynika z niej, że instalacja odnosi się wyłącznie do działalności utylizacyjnej. Zwrócił również uwagę, że w dokumentacji projektowej brak jest danych technicznych wytwórni. Z kolei pełnomocnik skarżącej T. M. wniósł i wywiódł jak w skardze, dodatkowo sygnalizując naruszenie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji art. 49 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania przyczyn odrzucenia skargi A. M.

W tym zakresie należy podnieść, że Sąd badając z urzędu dopuszczalność skargi ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających jej odrzucenie, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).

Dokonując oceny skargi A. M. pod kątem zaktualizowania się w/w przesłanek, należało mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w danej sprawie oraz, że według art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Pierwszy z powołanych przepisów, określając termin do wniesienia skargi, wskazuje początek jego biegu w przypadku doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia (m.in. decyzji) w sprawie. Początkową datą wskazanego terminu będzie - zgodnie z art. 111 § 1 K.c. w zw. z art. 83 § 1 P.p.s.a. - dzień następny po dniu, w którym stronie zostało doręczone rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu.

Mając na uwadze powyższe regulacje wyjaśnić należy, że doręczenia decyzji organu odwoławczego dokonano w trybie art. 43 K.p.a., w myśl którego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Skoro zatem decyzję w dniu 25 września 2009 r. odebrała żona A. M. – M. M., co wynika z treści adnotacji dokonanej na pocztowym potwierdzeniu przesyłki, to doręczenie to należy uznać za skuteczne. Tak więc termin 30 dni do złożenia skargi na powyższą decyzję - liczony kalendarzowo - rozpoczął bieg w dniu 26 września 2009 r., a zakończył się w dniu 25 października 2009 r. (niedziela). Zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się dzień następny po dniu lub dniach wolnych od pracy, zatem w niniejszej sprawie ostatni dzień do wniesienia skargi przez A. M. upływał w dniu 26 października 2009 r. Tymczasem skarżący złożył skargę osobiście w organie drugiej instancji w dniu 28 października 2009 r., co wynika z daty prezentaty i zamieszczonej na niej adnotacji (k. 2 akt sądowych), a zatem uchybił on ustawowemu terminowi do jej wniesienia, co skutkuje bezskutecznością skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu - orzekł, jak w punkcie trzecim wyroku.

Natomiast odnośnie pozostałych skarg należy stwierdzić, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 58 § 1 P.p.s.a., uzasadniających ich odrzucenie, dlatego też skargi: J. B., J. J., M. K., T. M., G. W. i W. W. podlegały rozpoznaniu.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych na wstępie kryteriów wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wywodów od razu należy zastrzec, że przedmiotem badania Sądu była jedynie kwestia odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia 2 października 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A S.A. w K. pozwolenia na przebudowę istniejącej wytwórni mas bitumicznych w zakresie określonym w tej decyzji. Odnotować zatem trzeba, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzone było po wznowieniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 K.p.a., po wznowieniu postępowania organ winien w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyń wznowienia. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 2 października 2008 r. wszczęte zostało m.in. na wniosek J. B., J. J., M. K., T. M., G. W. i W. W., którzy jako przesłankę wznowienia podali okoliczność, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strona. Wskazanie we wnioskach o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. determinowało zakres prowadzonego przez organy obu instancji postępowania i w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawcom należało przypisać status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 2 października 2008 r. Poczynienie powyższych uwag było konieczne zważywszy na fakt podniesienia przez skarżących wielu zarzutów, które nie dotyczą przedmiotu oceny Sądu, m.in. zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie - w rejonie Nowej Wsi, treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy prawidłowego zakwalifikowania inwestycji jako budowy bądź przebudowy. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem pozostawały poza sferą przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, którymi - co należy jeszcze raz podkreślić - nie uznano skarżących za strony postępowania, skutkiem czego nie doszło (nie powinno dojść) do oceny merytorycznej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.

Dokonując zatem kontroli prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska w powyższym zakresie, celowym jest wskazanie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" stanowiąc, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem uregulowania art. 28 ust. 2 ustawy jest niewątpliwie zawężenie - w stosunku do art. 28 K.p.a. - kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1896/06, Lex nr 302457). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także przeważający w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, według którego w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić, na potrzeby konkretnej inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/07, Lex nr 516047; wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Lex nr 347949). W tym miejscu zauważyć również przyjdzie, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu - pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (tak w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Lex nr 339465).

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że słusznie organy obu instancji wskazały, iż krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze stron należy ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednak od razu też dostrzec trzeba, że jakkolwiek organy decyzyjne prawidłowo powołały powyższe regulacje prawne, jako mające zastosowanie w niniejszej sprawie, to stosownie do wymogów w nich określonych nie wytyczyły i nie określiły terenu w otoczeniu przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tą inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, czyli nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu. Pamiętać trzeba, że sprawa o wznowienie postępowania jest nową sprawą, zatem w tym nadzwyczajnym trybie organy orzekające obowiązane są samodzielnie ustalić strony prowadzonego postępowania. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżących domagających się wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i posiadania przez nich przymiotu strony, organy administracji obu instancji powinny były odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu oraz ustalić, czy przedmiotowa wytwórnia mas bitumicznych należy do takiej kategorii inwestycji, z którą przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Za niewystarczające uznać więc należy tylko odnotowanie przez organ odwoławczy faktu, że w pozwoleniu na budowę uznano za stronę, oprócz inwestora (działka nr [...]), także Zarząd Powiatu Strzeleckiego (działka numer [...]), przy czym nie określono w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania obiektu, w szczególności nie przywołano żadnych przepisów, które uzasadniałyby wyrażony pogląd w kwestii stron. Jeszcze raz wypada powtórzyć, że położenie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego (np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska), z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stroną w rozumieniu powołanego przepisu będzie bowiem tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Takiej okoliczności organy, uzasadniając swoje stanowisko, nie podały. W ocenie Sądu, nie spełnia również wymogu wytyczenia i określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania, samo zacytowanie przez organy w uzasadnieniu decyzji przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, że działka zainwestowania nie graniczy bezpośrednio z inną nieruchomością i że planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych norm w zakresie akustyki i emisji substancji do powietrza atmosferycznego. Wprawdzie organy zgodnie przyjęły, że działki będące własnością skarżących położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji, jednak z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby obszar ten został w postępowaniu wznowieniowym w ogóle wyznaczony. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto zauważyć należy, że organy skupiając się na analizie dowodów dotyczących emisji hałasu, pyłu i gazów nie odniosły tych ustaleń do przepisów odrębnych, z których wynikałyby ewentualne ograniczenia lub ich brak w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Wskutek tego nie powiązano poczynionych ustaleń z meritum rozpatrywanej sprawy, czyli kwestią kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Doprowadziło to do sytuacji, że kluczowy problem w niniejszej sprawie został potraktowany marginalnie, choć z materiału dokumentacyjnego wynika, iż fakt oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżących jest niewątpliwy.

Podsumowując przedstawione powyżej wywody Sąd stwierdził, że brak wyznaczenia w otoczeniu inwestycji obszaru jej oddziaływania, a w dalszej kolejności brak rozważenia kwestii oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości skarżących pod kątem ewentualnych ograniczeń w ich zagospodarowaniu, stanowi o naruszeniu materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Kontynuując rozważania zauważyć również przyjdzie, że w sytuacji gdy odmówiono podmiotom wnioskującym wznowienie postępowania przymiotu stron, organy decyzyjne w sposób nieuprawniony zajęły się oceną prawidłowości decyzji objętej wznowieniem, np. wypowiadając się na temat zgodności przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego czy też szeroko analizując projekt budowlany, bez jednoczesnego odniesienia poczynionych ustaleń do kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących. Poruszenie przez organy tak wielu aspektów sprawy wykraczających swym zakresem poza kwestię pierwszoplanową, dotyczącą zaktualizowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., spowodowało podniesienie w skargach szeregu argumentów, które nie dotyczą problemu niniejszego postępowania, a w istocie zmierzają już do oceny merytorycznej decyzji z dnia 2 października 2008 r. Jeśli natomiast zamierzeniem organu drugiej instancji była jedynie polemika z argumentacją odwołań, należało tę okoliczność wyraźnie zaznaczyć w uzasadnieniu decyzji, tak, by rozstrzygnięcie organu było zrozumiałe dla stron postępowania. Podkreślenia wymaga, że wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji (faktyczne i prawne), stanowiące jej obowiązkowy składnik. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Tymczasem organy, wkraczając w sposób nieusprawiedliwiony w merytoryczną ocenę decyzji ostatecznej objętej wznowieniem, wprowadziły w błąd strony tego postępowania, wywołując przekonanie, że wszystkie poruszane przez nich kwestie mogą mieć znaczenie przy badaniu przesłanki wznowieniowej. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie zabrakło też ustaleń faktycznych, zmierzających do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących, co przełożyło się na dokonaną ocenę w zakresie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 października 2008 r. Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy, powołując w końcowej części uzasadnienia art. 28 K.p.a. i dokonując wykładni pojęcia interesu prawnego użytego w tym przepisie, nie wyjaśnił wzajemnej relacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. To zaś, zważywszy na zarzuty podniesione w skargach, zrodziło u stron wątpliwości, który z tych przepisów, i w jakim zakresie, miał w rzeczywistości zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W tym miejscu wyjaśnienia więc wymaga, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., co jednak nie oznacza, że wskazany przepis procedury administracyjnej nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jak słusznie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (opubl. ONSAiwsa z 2008 r., nr 1, poz. 12), "Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

Mając zatem na uwadze powiedziane ostatnio należało uznać, że organy decyzyjne dopuściły się również naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec opisanej wyżej konieczności określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji zgodnie z wymogami art. 28 § 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i zajęcia stanowiska w kwestii stron w oparciu o tak przeprowadzone ustalenia, co nastąpi w ponownym postępowaniu przed organami administracji, Sąd nie oceniał zasadności zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP. Ponadto, Sąd nie stwierdził - wbrew zarzutowi T. M. - by zaskarżona decyzja była wadliwie podpisana, w szczególności nie może być wątpliwości co do organu ją wydającego oraz osoby działającej z jego upoważnienia. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego W. W. zarzutu dotyczącego nieprawidłowego, w jego ocenie, badania przez organy spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. już po wznowieniu postępowania, wyjaśnić trzeba, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 i w art. 145a § 1 K.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expressis verbis stanowi art. 149 § 2 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera bowiem drogę co do przyczyn wznowienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 679). Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 79/08, Lex nr LEX nr 424799).

W związku z tym, że skarżący wywodzili swój interes prawny także z przepisu art. 144 K.c., końcowo już odnotować wypada, że przepis ten zawiera zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np. negatoryjnych - art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych - art. 415 k.c. i nast.). Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, w stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która zdefiniowała pojęcie strony w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Definicja pojęcia strony zawarta w tym przepisie nawiązuje bowiem do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy, co wyjaśniono już powyżej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, Lex nr 554936).

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Do niezbędnych kosztów postępowania, stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., zalicza się m.in. wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego reprezentowanego przez adwokata lub radcę prawnego. Z tych względów orzeczono, jak w punkcie czwartym wyroku.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

Jednocześnie wskazać należy, że orzeczenie w zakresie zwrotu na rzecz A. M. uiszczonego wpisu zapadło na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.