Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 516/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
Teza: Wykonanie nałożonych na inwestora, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego, obowiązków, może polegać na różnego rodzaju działaniach faktycznych, czy czynnościach materialno - technicznych. Wykonanie tych obowiązków nie ma natomiast charakteru czynności procesowej w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd też, wbrew zarzutom skargi (a także twierdzeniom organu odwoławczego), nie można w ogóle rozważać w niniejszej sprawie, kwestii przywrócenia terminu, która jest instytucją procesową i ma "wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych" (B.Adamiak, J.Borkowski: K.p.a. - Komentarz, W-wa 1996, s. 294).

TEZY

Wykonanie nałożonych na inwestora, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego, obowiązków, może polegać na różnego rodzaju działaniach faktycznych, czy czynnościach materialno - technicznych. Wykonanie tych obowiązków nie ma natomiast charakteru czynności procesowej w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd też, wbrew zarzutom skargi (a także twierdzeniom organu odwoławczego), nie można w ogóle rozważać w niniejszej sprawie, kwestii przywrócenia terminu, która jest instytucją procesową i ma "wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych" (B.Adamiak, J.Borkowski: K.p.a. - Komentarz, W-wa 1996, s. 294).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Bk 516/04

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] lipca 2004 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 51 ust 4 oraz art. 83 ust 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. w związku z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 28.04.2004 roku p. J. S., reprezentowanego przez radcę prawnego J. P.-W., od decyzji z dnia [...].04.2004 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., udzielającej W. N. - inwestorowi realizowanej budowy przy ul. K. [...] w B. - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem przy ul. K. [...] w B. (dz. o nr geod. [...]), zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz aneksem do zatwierdzonego projektu budowlanego w części obejmującej połączenie fragmentu ściany garażu z istniejącym budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce sąsiedniej, uwzględniając jej usytuowanie przy granicy z działką o nr geod.[...], stanowiącą własność pp. S.; P. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, iż: udziela p. W. N. (inwestorowi realizowanej budowy przy ul. K. [...] w B.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. [...] w B. (dz. o nr geod. [...]), zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz aneksem do zatwierdzonego projektu budowlanego w części obejmującej lokalizację ściany szczytowej garażu ściśle wzdłuż granicy działki - z uwzględnieniem szczeliny o wym. 0,13 - 0,23 m między budynkami - w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej stanowiącej własność pp. S. - odstąpić od domknięcia ścianami przestrzeni między garażem a budynkiem mieszkalnym pp. S. (uwzględniając zmiany naniesione na rys. nr 4 i 6 w aneksie do zatwierdzonego projektu budowlanego).P. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaznaczył, że roboty budowlane można wznowić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., zobowiązał inwestora do:

1. Zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie oświadczenie kierownika budowy o przyjęciu obowiązku kierowania budową, a także wypis z centralnego rejestru w drodze decyzji o podstawie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności.

2. Kierownik budowy jest obowiązany prowadzić dziennik budowy oraz umieścić na budowie na widocznym miejscu tablicę informacyjną.

3. Bezzwłocznego zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przypadku zmiany kierownika budowy i powołania nowego kierownika, załączając jego oświadczenie o podjęciu obowiązków pełnienia tej funkcji.

4. Inwestycję realizować należy zgodnie z wymogami zawartymi w poszczególnych uzgodnieniach zatwierdzonego projektu budowlanego oraz aneksie do zatwierdzonego projektu budowlanego (uwzględniając zmiany naniesione na rys. nr 4 i 6 aneksu).

5. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie należy dołączyć dokumenty wymagane przepisami art. 56 i 57 prawa budowlanego, tj. dziennik budowy, inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, protokóły badań i sprawdzeń oraz oświadczenie kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z dokumentacją techniczną (inwentaryzacją) i warunkami pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy.

6. Przechowywania dokumentów budowy dotyczących wybudowanego obiektu - przez okres istnienia tego obiektu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

Na wniosek p. J. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wszczął w dniu 4.10.2000 roku postępowanie administracyjne w sprawie budowy na sąsiedniej działce przy ul. K. [...] przez p. W. N. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem usytuowanym po granicy z działką stanowiącą własność p. J. S.. Z oględzin przeprowadzonych na miejscu inwestycji, z analizy zebranego materiału dowodowego oraz w oparciu o wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt [...] z dnia [...].08.2001 r. i sygn. akt [...] z [...].10.2002 r.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że na nieruchomości przy ul. K. [...] w B. prowadzone są roboty budowlane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym z garażem, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.2000 r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta B. oraz zatwierdzony projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji.

Geodezyjnego wyznaczenia na gruncie projektowanego budynku dokonał uprawniony geodeta, zgodnie z załączonym do akt sprawy szkicem geodezyjnym, zaś przebieg wykonywanych robót jest rejestrowany w dzienniku budowy. W trakcie prowadzonych robót stwierdzono bezspornie istotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji, polegające na wykonaniu przez inwestora - w sposób inny niż zakładał projekt - fragmentu ściany garażu przylegającego do ściany drewnianego budynku mieszkalnego p. J.S. Projekt techniczny przewidywał, w oparciu o wyrys geodezyjny, usytuowanie omawianego garażu wzdłuż granicy z działką sąsiednią w odległości 0,67 - 0,73 m od istniejącego budynku mieszkalnego sąsiada (z zachowaniem wolnej przestrzeni między budynkami, która miała być zabudowana ścianami murowanymi i zwentylowana). W rzeczywistości faktyczna odległość garażu od istniejącego budynku mieszkalnego p. S. wynosi 0,13 - 0,23 m od granicy, tj. została zmniejszona o ok. 0,5 m. Stan taki powstał z uwagi na fakt, że zatwierdzona dokumentacja opracowana w oparciu o podkład sytuacyjno-wysokościowy w skali 1:500 i uzgodnienie z p. J. S. (w zakresie lokalizacji garażu po granicy z działką przy ul. K. [...]) i nie odpowiada rzeczywistemu stanowi na gruncie.

W efekcie końcowym, w wyniku prowadzonego wieloetapowego postępowania administracyjnego i po uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyrokach NSA sygn. akt [...] z dnia [...].08.2001 r. i sygn. akt [...] z [...].10.2002 r., organ I instancji postanowieniem z dnia [...].09.2003 r. nr [...] wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane (postanowieniem z dnia [...].11.2003 r. nr [...] utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.), a następnie decyzją z dnia [...].11.2003 r. nakazał p. W. N. - inwestorowi realizowanej budowy przy ul. K. [...] w B. - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na nieruchomości przy ul. K. [...] w B., do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie - przedłożenie w terminie do dnia 28.02.2004 r. aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym opracowania rozwiązania sposobu połączenia fragmentu ściany z istniejącym budynkiem mieszkalnym usytuowanym na sąsiedniej działce, uwzględniając jej usytuowanie przy granicy z działką (nr geod. [...]) stanowiącą własność pp. S., opracowanego przez osobę uprawnioną i zaopiniowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń ppoż.. Zaskarżone przez p. S. rozstrzygniecie organu l instancji zostało uchylone decyzją nr [...] z dnia [...].12.2003 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a inwestora zobowiązano do przedłożenia określonych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, tj. aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego opracowanego przez osobę uprawnioną przedstawiającego rozwiązanie wykonania od strony działki o nr geod. [...] ściany własnego garażu inwestora bez naruszania własności działki pp. S., uwzględniającego warunki techniczne i zaopiniowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń ppoż..

W dniu 7.04.2004 r. p. N. złożył w organie I instancji wymaganą dokumentację, a w dniu 16.04.2004 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją własnego budynku mieszkalnego z garażem. Decyzją z dnia [...].04.2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. udzielił p. N. powyższego pozwolenia na wznowienie robót.

Rozpatrując odwołanie z dnia 28.04.2004 r. p. J. S., reprezentowanego przez radcę prawnego J. P.-W., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, co następuje:

Przedmiotem wszczętego przez organ l instancji postępowania były odstępstwa popełnione przez inwestora przy budowie garażu (przy własnym budynku mieszkalnym) od strony granicy z działką p. J. S. Stąd też, w ocenie organu, zachodziła potrzeba doprowadzenia wybudowanego garażu (częściowo zlokalizowanego na działce stanowiącej własność p. S) do stanu zgodnego z prawem.

Organ wskazuje, iż z opracowanego na zlecenie inwestora aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, wynika, że istniejącą ścianę szczytową garażu należy rozebrać w całości (łącznie ze ścianą fundamentową) a wzdłuż granicy z działką sąsiednią - pod nadzorem geodety - wylać nowy fundament, na którym należy murować nową ścianę szczytową stanowiącą jednocześnie ścianę oddzielenia ppoż.. Powstałą między budynkami szczelinę o wym. 0,13 - 0,23 m, stanowiącą rzeczywistą odległość między budynkiem p. S. a granicą działki - zinwentaryzowaną przez geodetę - należy obudować obustronnie ścianami gr. 12 cm i docieplić z zewnątrz styropianem gr. 12 cm z uwagi na istniejącą możliwość zawilgocenia ścian, powodowanego czynnikami atmosferycznymi.

Organ zaznacza, że w trakcie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego p.S. nie wyraził zgody na wypełnienie wolnej przestrzeni między garażem inwestora a jego budynkiem mieszkalnym. W związku z powyższym autor omawianego aneksu do projektu skorygował wcześniejsze założenia i na rysunku ze str. 4 tego opracowania naniósł poprawkę o treści "odstąpiono z uwagi na brak zgody p. S. od domknięcia ścianami przestrzeni między garażem a budynkiem mieszkalnym p. S.", zaś na rysunku ze str. 6 - "pustą przestrzeń między budynkami na wniosek p. S. zostawia się otwartą".

Powyższe poprawki, w ocenie organu II instancji, jednoznacznie wykluczają zabezpieczenie wolnej przestrzeni między budynkiem p. S. a garażem p. N., stąd też organ odwoławczy skorygował w swoim rozstrzygnięciu wymagania związane z udzieleniem p. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreśla przy tym, że jedynie takie rozwiązanie (skorygowane przez autora projektu) umożliwia dalsze prowadzenie budowy bez naruszenia własności działki pp. S. Organ II instancji podkreślił, że ze względów technicznych pozostawia się dotychczasowe (bez wprowadzania zmian) rozwiązanie projektowe przedstawione w aneksie (rys. 6) w zakresie obróbek blacharskich na przedmiotowym obiekcie, co zapobiegnie bezpośredniemu przedostawaniu się opadów atmosferycznych w przestrzeni pomiędzy budynkami.

Odnosząc się do zarzutów p. S., przedstawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że z obiegu prawnego decyzja z dnia [...].05.2004 r. nr [...] wyeliminowana została decyzją z dnia [...].02.2000 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na nieruchomości przy ul. K. [...] w B., stąd też pozwolenie na wznowienie robót jest w chwili obecnej legalną formą kontynuacji robót rozpoczętych w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę. Natomiast kwestie odnoszące się do nazewnictwa dotyczącego sformułowania "budować przy granicy" a "budować przy granicy" w omawianym postępowaniu są tożsame, ponieważ istotą sprawy jest lokalizacja budynku garażu p. N. na własnej posesji, bez naruszania granicy z działką p. S.

W kwestii dotyczącej niezachowania przez inwestora terminu dostarczenia dokumentacji -wyznaczonego przez organy – organ II instancji wyjaśnia, że nałożony w decyzji organu I instancji (z dnia 18.11.2003 r.) oraz powtórzony w decyzji tutejszego organu (z dnia 23.12.2003 r.) termin nie jest terminem ustalonym ustawowo. To, w ocenie organu II instancji oznacza, że wprawdzie inwestor w wymaganym terminie nie dostarczył wymaganych dokumentów, to jednak w trakcie dalszego - prowadzonego przez organ l instancji - postępowania administracyjnego dostarczył tę dokumentację, umożliwiającą prowadzenie dalszej procedury.

W sytuacji, gdy drewniany budynek mieszkalny pp. S. zlokalizowany jest przy granicy działki - mając na uwadze zasadę równości stron - organ nadzoru budowlanego nie miał przeciwwskazań do wydania pozwolenia na wznowienie przez p. N. robót przy budowie obiektu również przy granicy działki.

Uwzględniając zapis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane - organ odwoławczy zastosował w swoim rozstrzygnięciu aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., J. S. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. - prawo budowlane - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przyjmując, iż termin określony w dyspozycji tego przepisu jest terminem, którego przywrócenie następuje z urzędu, bez stosownego wniosku o jego przywrócenie na podstawie art. 58 kpa, ponadto zlekceważenie przepisu art. 51 ust. 3 prawa budowlanego poprzez niewykonanie obligatoryjnego obowiązku wydania decyzji - o zaniechaniu dalszych robót budowlanych bądź rozbiórce obiektu lub jego części bądź obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - w przypadku uchybienia terminowi do dokonania określonych czynności przez zobowiązanego,

2. naruszenie prawa formalnego w postaci art. 58 kpa, poprzez przywrócenie terminu z urzędu bez uprzedniego wniosku zainteresowanego i bez zbadania czy występują stosowne przesłanki do przywrócenia terminu określone w dyspozycji wskazanego przepisu,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich określonych ustawą prawo budowlane oraz naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących zachowania odległości zabudowy od działek sąsiednich (§12) i (§13), zacieniania i przesłaniania (§13),

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez brak uzgodnień zmian wprowadzonych do projektu budowlanego aneksem z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreśla, iż Urząd Miejski winien był wydać wobec inwestora decyzję o "uchyleniu pozwolenia na budowę" już podczas stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, które były podkreślane i wyraźnie wskazywane w wyrokach NSA już dwukrotnie. Oczywistym jest, iż gdyby decyzja taka była wydana wcześniej, znacznie przyspieszono by toczące się postępowanie w niniejszej sprawie.

Według skarżącego - niedopuszczalnym jest takie postępowanie, iż organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, potraktował termin do przedłożenia aneksu jako dyscyplinujący i nie wywołujący negatywnych skutków w sferze prawnej. Sytuacja ta, zdaniem skarżącego, stanowi podstawę do zaskarżenia decyzji o wznowieniu robót budowlanych, gdyż zarówno rażąco narusza przepisy prawa budowlanego jak i postępowania administracyjnego.

Skarżący podnosi, iż inwestor złożył przedmiotowy, żądany przez organ aneks po terminie, nie składając przy tym wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tym stanie rzeczy wg skarżącego oczywistym jest, iż organ nadzoru budowlanego winien był w tej sytuacji wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czego w efekcie nie uczynił.

Skarżący powołując się na zdanie doktryny i orzecznictwa wskazuje, że termin wyznaczony przez organ do dokonania określonych czynności zgodnie z art. 51 prawa budowlanego nie jest jedynie terminem dyscyplinującym. Dlatego też, w ocenie skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu budowlanego zajętym w zaskarżonej decyzji jakoby termin, o którym mowa, był jedynie terminem urzędowym, a w gestii organu leży możliwość jego skracania bądź przedłużania bez stosownych wniosków strony zainteresowanej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów p. S., przedstawionych w skardze organ wyjaśnia, że decyzją z dnia [...].05.2004 r. nr [...] Prezydenta Miasta B. z obiegu prawnego wyeliminowana została decyzja z dnia [...].02.2000 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na nieruchomości przy ul. K. [...] w B., stąd też pozwolenie na wznowienie robót jest w chwili obecnej legalną formą kontynuacji robót rozpoczętych w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę.

Organ II instancji podkreśla również, że w sytuacji, gdy drewniany budynek mieszkalny pp. S. zlokalizowany jest przy granicy działki - mając na uwadze zasadę równości stron - organy nadzoru budowlanego nie miały przeciwwskazań do wydania pozwolenia na wznowienie przez p. N. robót przy budowie obiektu również przy granicy działki. Ponadto p. S. wcześniej - zarówno pisemnie jak i notarialnie poświadczonym dokumentem wyrażali zgodę na budowę garażu p. N., zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę, co oznacza, że lokalizacja tej części inwestycji była zaplanowana przy granicy z działką sąsiednią. Poruszona w skardze kwestia dotycząca okna na poddaszu budynku mieszkalnego p.N. (od strony działki skarżącego) nie była dotychczas przedmiotem postępowania w organach nadzoru budowlanego, wobec czego sygnał p. S. w tej sprawie zostanie przekazany do rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. a ewentualne odstępstwo od projektu budowlanego zostanie doprowadzone do zgodności z projektem.

W kwestii dotyczącej uchybienia w zakresie wyznaczonego przez organy terminu, w jakim inwestor dostarczył dokumentację, organ II instancji ponownie wywiódł, że nałożony w decyzji organu I instancji (z dnia 18.11.2003 r.) oraz powtórzony w decyzji tutejszego organu (z dnia 23.12.2003 r.) termin nie jest terminem ustalonym ustawowo. Przepisy KPA pozwalają wyróżnić dwa rodzaje terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym: terminy ustawowe i terminy urzędowe. Terminy ustawowe są terminami określonymi w kodeksie (są to tzw. terminy zawite) - nie mogą być skracana ani przedłużane i biegną od momentu początkowego wskazanego w kodeksie (np. skarga do NSA, odwołanie do organu wyższej instancji). Terminy urzędowe są wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie (np. termin do stawienia się wezwanego, termin do przedłożenia dokumentu, termin do wydania opinii itp.). Terminy te - aczkolwiek kodeks w tej kwestii nie wypowiada się - mogą być przez organ w uzasadnionych przypadkach przedłużane lub skracane, są to terminy wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie i ustalane są przez niego w sposób uznaniowy.

Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że wprawdzie inwestor w wymaganym terminie nie dostarczył wymaganych dokumentów, to jednak w trakcie dalszego - prowadzonego przez organ I instancji - postępowania administracyjnego uzupełnił tę dokumentację, w oparciu, o którą możliwe było prowadzenie dalszej procedury.

Z kolei, w odpowiedzi na poruszoną w skardze kwestię dotyczącą braku uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmian wprowadzonych do projektu budowlanego aneksem z dnia 7.04.2000 r. organ odwoławczy podniósł, że w pierwotnym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...].02.2000 r. nr [...], na stronie projektu zagospodarowania działki, figuruje zgoda P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].01.2000 r. zgodnie z decyzją [...]. Rozwiązanie ściany szczytowej w garażu w aneksie różniło się od wersji pierwotnej w projekcie budowlanym tym, że obecnie nie została naruszona działka pp. S. W wersji pierwotnej szerokość ściany garażu od ulicy (łącznie z przestrzenią wypełniającą lukę między ścianą garażu p. N. a budynkiem mieszkalnym pp. S.) wynosiła 3,83 m, natomiast w nowoopracowanym aneksie do tego projektu szerokość ta wynosi 3,35 m. Zwężenie o ok. 0,5 m nastąpiło z uwagi na niezgodność podkładu sytuacyjno-wysokościowego ze stanem rzeczywistym. Wygląd budynku p. N. w żaden sposób nie uległ jednak zmianie. Oznacza to, że wymóg uzyskania kolejnej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w takiej sytuacji byłby wtórnie nałożonym obowiązkiem.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - prawo budowlane, nie precyzuje, w brzmieniu z jakiej daty przepis art. 51 tej ustawy został naruszony. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż obowiązek przedłożenia określonych dokumentów został nałożony na inwestora ostateczną decyzją z dnia [...].12.2003 roku, z określeniem terminu jego wykonania do dnia 28.02.2004 roku. Niesporne jest, iż obowiązek ten został wykonany z opóźnieniem – wymaganą dokumentację inwestor złożył w dniu 07.04.2004 roku, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wystąpił w dniu 16.04.2004 roku; decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...].04.2004 roku. Wszystkie te fakty miały miejsce pod rządami ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym stanowiącym załącznik do obwieszczenia z dnia 21 listopada 2003 roku (Dz. U. nr 207, poz. 2016). Natomiast ostateczna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...].07.2004 roku została wydana pod rządami prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004 roku.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Oznacza to, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stosuje się przepisy prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Nie dotyczy to wszakże decyzji nakładających na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia aneksu do zatwierdzonego projektu budowlanego, która została wydana, stała się ostateczna i została wykonana przed dniem wejścia w życie ostatniej nowelizacji prawa budowlanego. Decyzja o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków, wydawana po uprzednim wstrzymaniu nieprawidłowo prowadzonych robót budowlanych, stanowi niezbędny warunek wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stanowi wszakże wyodrębniony element postępowania o uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót; wydawana jest w odrębnym, wpadkowym postępowaniu, służy od niej odrębny środek odwoławczy. Stanowi zatem samoistną decyzję do oceny której, co do prawidłowości wydania i wykonania mają zastosowanie przepisy obowiązujące w tym czasie, a zatem przepisy art. 51 prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 21 listopada 2003 roku. Zastosowanie do takiej oceny przepisu art. 51 prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku, oznaczałoby bowiem działanie prawa wstecz.

Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi, albowiem skutki niewykonania decyzji, nakazującej inwestorowi dostarczenie dokumentacji w określonym terminie, są uregulowane odmiennie w obu wersjach przepisu art. 51 prawa budowlanego. W brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku, przepis art. 51 wprowadza regułę, iż "w przypadku niewykonania w terminie obowiązków" nałożonych na podstawie ust. 1 pkt. 2 oraz 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt. 2 oraz ust. 5). Jest to reguła ustawowa i właściwy organ, w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, ma obowiązek wydania w/w decyzji.

Sankcja zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź nakazania rozbiórki, określona przepisem art. 51 ust. 4 prawa budowlanego (w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 21 listopada 2003 roku) mogła być stosowana "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 i 3". Skoro nie ma tu mowy o "niewykonaniu obowiązku w terminie" przyjąć należy, iż samo niezachowanie terminu wykonania nałożonego obowiązku nie obligowało organu do wydania decyzji o zaniechaniu dalszych robót, bądź nakazania rozbiórki. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 2 inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 i 3, i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Organ mógł uwzględnić wniosek nawet w sytuacji, gdy wykonanie obowiązków przez inwestora nastąpiło z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Skoro bowiem ustawa nie określała skutków niezachowania terminu, to do kompetencji i uznania organu należało ich ewentualne przedłużenie; w sposób wyraźny lub dorozumiany.

Wykonanie nałożonych na inwestora, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 obowiązków, może polegać na różnego rodzaju działaniach faktycznych, czy czynnościach materialno – technicznych. Wykonanie tych obowiązków nie ma natomiast charakteru czynności procesowej w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd też, wbrew zarzutom skargi (a także twierdzeniom organu odwoławczego), nie można w ogóle rozważać w niniejszej sprawie, kwestii przywrócenia terminu, która jest instytucją procesową i ma "wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych" (B.Adamiak, J.Borkowski: K.p.a. – Komentarz, W-wa 1996, s. 294).

W świetle powyższych rozważań dwa podstawowe zarzuty skargi dotyczące skutków przekroczenia terminu, przy wykonywaniu obowiązków nałożonych na inwestora, uznać należy za bezzasadne.

Bezzasadny jest również zarzut braku uzgodnienia zmian, wprowadzonych do projektu budowlanego aneksem, z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pierwotny projekt budowlany był przedmiotem uzgodnień z Konserwatorem Zabytków (decyzja z dnia [...].01.2000 roku), a aneks do projektu nie wprowadza żadnych zmian, albowiem wprowadza jedynie rozwiązanie wykonania ściany szczytowej garażu w sposób nie naruszający działki o nr geodezyjnym [...]. Stąd też organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, iż nie należy nakładać na inwestora obowiązku powtórnego uzgadniania.

Podnoszony w skardze zarzut naruszenia wymagań dotyczących odmowy ochrony interesów osób trzecich, poprzez naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem podniesiona kwestia, dotycząca okna na poddaszu budynku mieszkalnego, nie była przedmiotem niniejszego postępowania i zostanie, jak wyjaśnił organ, rozpoznana odrębnie.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).