Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2107/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: NSA Piotr Lechowski sprawozdawca NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy sprostowania pouczenia zawartego w decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2003r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 111 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2003 r. [...], którym orzeczono o odmowie sprostowania pouczenia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] rozgraniczającej nieruchomość H. G. stanowiącą działkę Nr A o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...] z nieruchomością stanowiącą działkę Nr B o pow. [...] ha.

Uzasadniając postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Z wniosku H. G. współwłaścicielki wraz z D. Z., J. Z. i K. Z. nieruchomości stanowiącej działkę Nr A o pow. [...] ha objętą KW [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewid. [...] wszczęte zostało postępowanie o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią składająca się z działki B o pow. [...] ha, objętą KW [...] a stanowiącą współwłasność K. S., S. S. i E. G.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...], opartą na przepisach art. 29, 30, 31 i 33 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o rozgraniczeniu powyższych nieruchomości w sposób ustalony i wskazany na gruncie, a opisany na szkicu granicznym, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr. inż. R. K. w dniu [...] i [...] 2002r. za Nr ks. rob. [...] W decyzji tej zawarto pouczenie, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy do Sądu właściwego według miejsca położenia nieruchomości za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.

Powyższą decyzję doręczono stronom, w tym m.in. K. S. w dniu [...] 2003r.

Dnia [...] 2003r. K. S. wniósł do organu, który wydał decyzję, z powołaniem na przepis art. 111 §1 kpa wniosek "o uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania w stosunku do przedmiotowej decyzji do nadrzędnej instancji lub o uzupełnienie tej decyzji w zakresie prawa wniesienia przez strony skargi do NSA, poprzez sprostowanie zamieszczonego w decyzji pouczenia".

Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] 2003r. odmówił sprostowania pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] 2003r. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta przytoczono treść przepisu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. Nr 100, z 2000r, poz. 1086 z późn. zm.), w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi. Wskazano, że to uregulowanie stanowi odstępstwo od trybu weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym, a zawarte w decyzji pouczenie odpowiada treści przepisu art. 33 ust. 3 ustawy.

W zażaleniu na to postanowienie K. S. podnosił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym została zawarta w 1971r. ugoda, a strony w przedmiotowym postępowaniu zgodziły się na przedmiotową granicę ustaloną już w 1971r. Zdaniem żalącego się, postępowanie o rozgraniczenie powinno być umorzone przez organ I instancji (o co wnosił), granica powinna być tylko odtworzona w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a żądanie uzupełnienia wadliwej decyzji o rozgraniczeniu przez sprostowanie co do pouczenia było uzasadnienie.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że postanowienie odmawiające sprostowania treści pouczenia w trybie art. 111 § 1 kpa było prawidłowe. Wskazano, że przepis art. 111 § 1 kpa, określa zakres w jakim strona może domagać się uzupełnienia decyzji, w tym co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ odwoławczy zajął stanowisko, że zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2003 r. pouczenie, było prawidłowe i odpowiadające treści przepisu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wobec oparcia decyzji na przepisie art. 33 ust. 1 tej ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, potwierdzające że od decyzji rozgraniczającej nieruchomości odwołanie nie przysługuje – wskazano, że zażalenie w istocie kwestionuje zasadność i celowość przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, wobec zawarcia ugody w 1971r. w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł K. S.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu art. 111 § 1 kpa, w zakresie odmowy sprostowania pouczenia w związku art. 39 "pkt 1, pkt 2 i pkt 5" ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zakresie powielenia już przeprowadzonego w przeszłości rozgraniczenia, oraz art. 15 kpa przez odmówienie możliwości zaskarżenia do drugiej instancji wadliwego trybu postępowania administracyjnego.

Skarżący stoi na stanowisku, że o tym czy postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia było zgodne z przepisami regulującymi tryb postępowania rozgraniczeniowego, rozstrzyga nie sąd powszechny, lecz organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego zawarte w decyzji pouczenie "nie zawierało informacji o możliwości odwołania się strony przekonanej o uchybieniach w postępowaniu administracyjnym do organu II instancji".

Pouczenie z art. 33 ust. 3 dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy strona jest niezadowolona z przebiegu granic, a nie gdy strona kwestionuje postępowanie administracyjne.

Skarżący jest zdania, że raz ustalony przebieg granicy w drodze ugody, nie może być ewidencjonowany w drodze ponownego rozgraniczenia, a właściwym był tryb wznowienia znaków granicznych o co wnosił domagając się umorzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia.

W uzupełniającym skargę piśmie podnosił, że od 2005 r. jest jedynym właścicielem działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, Kolegium zarzuciło, że z poświadczenia prawa własności z dnia [...] .2003r. dot. KW [...] wynika, że skarżący nie jest już współwłaścicielem działki B, a jedynym jej właścicielem jest S. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004.

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa o p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle kontroli zaskarżonego postanowienia na płaszczyźnie jego zgodności z prawem, skarga nie jest uzasadniona.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 1000, poz. 1086 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą – przewiduje, że wójt (burmistrz. prezydent miasta), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, przy czym według ust. 2 tego artykułu wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w sposób określony w pkt 1 tego przepisu.

Taka regulacja wskazuje, że ustalenie granicy (rozgraniczenie) w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), albo też w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia w decyzji administracyjnej przebiegu granicy stanowią: albo zgodne oświadczenie stron, a w jego braku, zebrane dowody.

Kwestionowanie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 ustawy, w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W świetle powyższej regulacji, decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy ma z mocy tego przepisu z zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, tj. takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie.

Odmienny charakter ma decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta), oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, której przedmiotem jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Przepis art. 34 ust. 1 stanowi, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 wskazuje, że wydanie w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy z urzędu sądowi, nie jest poddane uznaniu organu, lecz określone przesłankami stanowiącymi podstawę dla takiej decyzji. Stanowi je ustalenie, iż nie tylko, że nie doszło do ugody, ale także, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż przebiegu granicy nie można ustalić ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani na podstawie zebranych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach 5 sędziów z dnia 19.05.2003r. OPK 31/02 (ONSA 2003/4/122) i OPK 32/02 (ONSA 2003/4/123), odpowiadając zresztą na pytania prawne innego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął stanowisko, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm), umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Zgodnie z przepisem art. 111 § 1 in fine kpa strona może w trybie uzupełniania decyzji domagać się sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w kwestiach co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Jak z powyższych uwag wynika treść pouczenia w tych sprawach może być zależna od rodzaju rozstrzygnięcia organu, który je podejmuje.

Stanowisko odmawiające skarżącemu uzupełnienia pouczenia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] rozgraniczającej nieruchomość, przez pouczenie skarżącego "o prawie odwołania do nadrzędnej instancji lub w zakresie prawa wniesienia skargi do NSA" jest zgodne z prawem.

Skarga opiera się na przekonaniu, że dokonane raz rozgraniczenie między tymi samymi nieruchomościami w drodze ugody (czy decyzji) stwarza stan prawny uniemożliwiający wszczęcie postępowania i dokonania na wniosek ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości.

Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Niezależnie bowiem w jakim trybie i formie nastąpiło rozgraniczenie; ugody (art. 31 ust. 4) zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym a mającej moc ugody sądowej, decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1) czy w sądowym postępowaniu nieprocesowym (art. 33 ust. 3 lub art. 34 ust. 3), czy też w postępowaniach cywilnoprawnych procesowych, o których mowa w art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonane rozgraniczenie stwarza nowy stan prawny granicy sąsiadujących nieruchomości. Stan prawny stanowi pierwszoplanowe, ale jedno z kilku, kryterium rozgraniczenia (art. 153 kc).

Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14.03.2002 IV CKN 809/00 (Lex Nr 55120), rozgraniczenie ze swej istoty polega na skonfrontowaniu aktualnego stanu faktycznego władania, z zasięgiem prawa własności opartym na tytule prawnym do władania. Z tych względów żaden przepis prawa, a w szczególności przepis art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z wnioskiem o rozgraniczenie, nieruchomości już wcześniej rozgraniczonych.

Z tych względów przepis art. 30 ust. 1, 3 i 4 przewiduje, że wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie sąsiadujących nieruchomości następuje postanowieniem, oraz wyłącza dopuszczalność zażalenia (art. 30 ust. 4) na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

Sama okoliczność ustalenia uprzednio stanu prawnego granicy, nie czyni bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, gdyż ustalenie stanu prawnego granicy w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych.

Oczywiście w sytuacji uprzedniego już rozgraniczenia (ugodą czy decyzją), w nowej sprawie ustalony w poprzedniej sprawie stan prawny granicy, stanowi pierwszoplanowe kryterium do oceny czy faktyczny stan władania uległ zmianie względem stanu prawnego wyznaczonego uprzednim rozgraniczeniem.

Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 39. Zupełnie inne bowiem są przesłanki tzw. postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 ustawy). Przepis art. 152 Kodeksu cywilnego nakłada na współwłaścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymaniu znaków granicznych, a art. 38 ustawy zobowiązuje właścicieli i osoby władające gruntami do ochrony znaków granicznych. Wychodząc z tych obowiązków ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych, jednakże tylko w takiej sytuacji, gdy sam przebieg granicy jest niesporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem takiego postępowania jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalanie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (Por. St. Rudnicki, Sąsiedztwo Nieruchomości, Zakamycze 1998r str. 78). Na powyższą konstatację wyraźnie wskazuje brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu powyższego wynika zatem także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór co do samego położenia znaków jest sporem sądowym.

Stosownie do przepisu art. 39 ust. 2 wznowienia znaków granicznych na zlecenie zainteresowanego dokonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 tj. także inne jednostki organizacyjne, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wprawdzie w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych, podmiot prowadzący czynności stosuje elementy postępowania rozgraniczeniowego w zakresie określonym art. 32 ust. 2-4, jednakże efektem czynności ewentualnego wznowienia znaków granicznych (a nie granic) jest protokół. Zgodnie z art. 34 ust. 4 z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, a zatem wówczas gdy znaki wznowiono, jak też wówczas, gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia.

Wszczęcie postępowania o wznowienie znaków granicznych należy do zainteresowanych właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Żaden przepis prawa, nie daje organowi, który wszczął na żądanie postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, kompetencji do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe z tej przyczyny, iż możliwe było przeprowadzenie (przed innym podmiotem) postępowania o wznowienie znaków granicznych.

Z tych przyczyn skarga ulega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)