Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1324/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 130 ust 1 i ust 2, art 134 ust 3 i 4, art 154, art 155
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania , wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Ma to z reguły zastosowanie w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość stanowi teren użytkowany rolniczo (grunt rolny), a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod zabudowę (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Zadaniem rzeczoznawcy jest wówczas przeprowadzenie analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji, jak i celu wywłaszczenia i porównanie cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową siedliskową), przy czym taka analiza powinna być ujęta w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym.

TEZY

Rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania , wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Ma to z reguły zastosowanie w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość stanowi teren użytkowany rolniczo (grunt rolny), a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod zabudowę (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Zadaniem rzeczoznawcy jest wówczas przeprowadzenie analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji, jak i celu wywłaszczenia i porównanie cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową siedliskową), przy czym taka analiza powinna być ujęta w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Maria Jagielska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2427/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2427/13 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I

Do Ministra Infrastruktury wniesiona została skarga [...] na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego [...] (dalej: rzeczoznawca lub skarżący) w związku ze sporządzeniem przez niego w dniu [...] września 2009 r. operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nieruchomości zabudowanej położonej w [...] . Celem wyceny było określenie wartości nieruchomości zabudowanej dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie w/w nieruchomości oraz dla potrzeb ustalenia zwaloryzowanych kwot odszkodowania ustalonych w decyzjach orzekających z dnia [...] czerwca 1976 r. i [...] sierpnia 1976 r.

Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącego, a sprawę przekazał do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: Komisja) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie wypełnienia przez stronę obowiązków nałożonych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz zasadności postawionych wobec niej zarzutów.

Zdaniem Komisji rzeczoznawca, przy wykonywaniu czynności szacowania związanych z wykonywaniem operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r. naruszył przepisy art. 134 ust. 3 i ust. 4, a także art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości zabudowanej według aktualnego sposobu jej użytkowania, zamiast według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia dla celów wywłaszczenia.

Komisja podkreśliła, że wyceniana nieruchomość została wywłaszczona pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...], co oznacza, że wartość nieruchomości winna być określona w oparciu o porównanie do nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, tj. o przeznaczeniu budowlanym, a nie jak przyjął rzeczoznawca do nieruchomości rolnych - kierując się aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości.

Komisja zaznaczyła, że grunty budowlane osiągają na rynku wyższe ceny niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Za bezprzedmiotowe uznała wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przyjętego sposobu wyceny, założenia, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego, zgodnie z celem wywłaszczenia na grunt przeznaczony pod zabudowę (niezależnie od rodzaju tej zabudowy) nie powoduje wzrostu jego wartości, niekorzystnego kształtu nieruchomości oraz żądania zleceniodawcy, by sporządził wycenę według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Infrastruktury - działając na podstawie art. 195a ust. 1 u.g.n. - wymierzył rzeczoznawcy karę dyscyplinarną w postaci nagany.

Według organu I instancji rzeczoznawca wykonując czynności szacowania zawarte w ww. operacie nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., w stopniu uzasadniającym orzeczenie wobec niego kary dyscyplinarnej wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tj. nagany.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, któremu powierzone zostało kierowanie m. in. resortem budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, zwrócił się do Komisji o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Komisja w protokole końcowym z dnia [...] grudnia 2011 r. podtrzymała ustalenia uprzednio przeprowadzonego postępowania odnośnie do niewłaściwie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Jednocześnie Komisja zaproponowała wymierzenie skarżącemu łagodniejszej kary dyscyplinarnej, tj. wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. kary upomnienia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. nr 248, poz. 1494 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego - uchylił decyzję organu I instancji oraz wymierzył rzeczoznawcy majątkowemu karę dyscyplinarną w postaci upomnienia.

Organ odwoławczy uznał, że kwestionowany operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z art. 135 u.g.n., to znaczy poprzez określenie jej wartości odtworzeniowej. Wyjaśnił, że została w nim określona wartość gruntu i wszystkich jego części składowych wymienionych w decyzjach orzekających o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania oraz treści zlecenia Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., w zakresie uwzględnienia części składowych gruntu.

Za wiarygodne zostały również uznane wyjaśniania strony, co do ustalenia trendu zmian cen nieruchomości w czasie na podstawie analiz informacji o transakcjach stanowiących jej własną bazę. Analiza polegała na porównaniu cen podobnych nieruchomości "siedlisk rolnych, będących przedmiotem obrotu w różnych odstępach czasu", a rzeczoznawca majątkowy przedstawił bazę cen transakcyjnych nieruchomości z wyliczeniem zmian cen nieruchomości w czasie.

Jednocześnie Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą inne, aniżeli postawione w skardze naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa, tj. art. 134 ust. 3 i ust. 4, a także art. 175 ust. 1 u.g.n.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w punkcie 2.4 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że na dzień [...] czerwca 1976 r. nieruchomość stanowiła teren użytkowany rolniczo, obecnie teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, działki będące przedmiotem wyceny przewidziane są pod tereny przemysłowo-składowe oraz, że zgodnie z życzeniem zleceniodawcy (ze względu na szczególny cel wyceny), dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, przyjęto jej przeznaczenie z roku 1976, tj. jako terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej.

Jednocześnie Minister wskazał, że przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. szczegółowo regulują sposób przyjęcia przeznaczenia nieruchomości w przypadku określania wartości nieruchomości dla celów odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Podniósł, że treść art. 134 ust. 4 u.g.n. nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcie przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia w przypadku, jeżeli powoduje ono zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na to, że wyceniana nieruchomość wywłaszczona została pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...], to zgodnie z celem wyceny, wartość nieruchomości winna być określona w oparciu o porównanie nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku z reguły ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej.

Minister stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji jak cel wywłaszczenia i nie porównywał cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową siedliskową).

Uzasadniając zmianę kary na łagodniejszą organ wyjaśnił, że żaden z zarzutów wskazanych przez [...] nie potwierdził się, zaś ustalone przez Komisję naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie ma charakteru rażącego i nie uzasadnia zastosowania kary surowszej niż wymierzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. oddalił skargę [...] .

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości przyjętego przez skarżącego w sporządzonym operacie szacunkowym - przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] , dla potrzeb wyceny tej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania za jej wywłaszczenie. W ocenie organu skarżący winien był przyjąć alternatywny sposób użytkowania wynikający z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, albowiem powoduje ono zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast skarżący konsekwentnie twierdzi, że cel wywłaszczenia nie skutkował zwiększeniem wartości szacowanej nieruchomości, zatem przyjęte przez niego przeznaczenie nieruchomości sprzed wywłaszczenia jest prawidłowe.

Niesporne jest natomiast, że wyceniana nieruchomość wywłaszczona została pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...] na podstawie decyzji [...] r. i na ten dzień stanowiła teren użytkowany rolniczo, a także że dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął jej przeznaczenie z roku 1976, tj. jako terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej.

Sąd Instancji powołując się na treść art. 134 ust. 1-4 u.g.n. uznał, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego zanim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości.

Dalej WSA stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przyjął jej przeznaczenie z roku 1976 r., tj. jako terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej, a wyboru tego nie poprzedził analizą wpływu celu wywłaszczenia na jej wartość.

W ocenie Sądu I instancji, organ właściwie przyjął, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało wzrost jej wartości, skoro związane było ze zmianą przeznaczenia gruntu z rolnego na budowlany. Przy czym stanowisko organu co do wzrostu wartości wywłaszczonej nieruchomości ze względu na jej cel nie jest dowolne i jako takie korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Trafnie zatem organ przyjął, że posłużenie się przez skarżącego przy ustaleniu wartości nieruchomości sposobem jej użytkowania na dzień wywłaszczenia narusza art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji narusza także i art. 175 ust. 1 u.g.n. który zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi, ze szczególną starannością oraz przy poszanowaniu zasad etyki zawodowej oraz bezstronności w wycenie nieruchomości. WSA uznał również, że nałożona na skarżącego kara upomnienia odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej.

Sąd I instancji za bezprzedmiotowy uznał zarzuty naruszenia art. 154 ust.1, art. 175 ust. 1 oraz art. 134 i 135 u.g.n. podkreślając, że organ II instancji nie kwestionował obranej przez skarżącego metody wyceny polegającej na określeniu jej wartości odtworzeniowej, zgodnie z art. 135 u.g.n. Organ wyraźnie wskazał, że w operacie szacunkowym określono wartość gruntu i wszystkich jego części składowych wymienionych w decyzjach o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, a także treści zlecenia Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie uwzględnienia części składowych gruntów.

WSA nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 130 ust. 1 u.g.n., wskazując, że jak wynika z treści tego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie przepis ten w zd. 3 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 u.g.n., który nakazuje określanie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, w sytuacji gdy cel publiczny powoduje wzrost jej wartości.

Sąd I instancji nie znalazł także podstaw aby zakwestionować czynności organu oraz Komisji, która przeprowadziła postępowanie wyjaśniające pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa art. 175 u.g.n., a którego wyniki stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu, który swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., odnosząc się również do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia.

II

[...] wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego).

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 130 ust. 1 zd. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust 3 i 4 w zw. z art. 154 i 155 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisów tych wynika obowiązek zamieszczania w jednym operacie szacunkowym i zestawiania za sobą wyliczeń dwóch wartości nieruchomości obejmujących wartość według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust 1. zd. 1 u.g.n.), oraz wartości wynikającej z alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia określonego w oparciu o cel wywłaszczenia, która to wartość ma stanowić wartość hipotetyczną, jaką stanowiła by nieruchomość w przypadku zrealizowania tego celu (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), a nie zestawienie w jednym operacie szacunkowym tych dwóch wartości rodzi odpowiedzialność dyscyplinarną autora operatu, gdyż jest sprzeczne z obowiązującym prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z dokonaną przez Sąd I instancji analizą art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zbadania charakteru czynności podejmowanych przez skarżącego zmierzających do ustalenia, która z dwóch wartości nieruchomości (na chwilę z wydania decyzji czy alternatywna (hipotetyczna), uwzględniająca wartość w przypadku urzeczywistnienia celu wywłaszczenia), była wyższa (korzystniejsza) w danym stanie faktycznym, które to naruszenie miało wpływ istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że ten Sąd jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wnioskami w niej sformułowanymi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa określają zakres kontroli wyroku objętego skargą. Z urzędu NSA bada tylko okoliczności mogące skutkować nieważnością postępowania sądowego.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności NSA powinien rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest odniesienie się najpierw do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność takiego podejścia do oceny objętego skargą kasacyjną wyroku wynika z tego, że przepisy materialne wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której zapadały decyzje podlegające kontroli Sądu I instancji. To właśnie te przepisy określają podmiotowe i przedmiotowe ramy postępowania administracyjnego, w tym zakres postępowania wyjaśniającego.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 130 ust. 1 zd. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust 3 i 4 w zw. z art. 154 i 155 u.g.n. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji na skutek błędnej wykładni przyjął, iż z przepisów tych wynika obowiązek zamieszczania w jednym operacie szacunkowym i zestawiania za sobą wyliczeń dwóch wartości nieruchomości obejmujących wartość według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz wartości wynikającej z alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia określonego w oparciu o cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast jak wynika z treści art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie przepis ten w zd. 3 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisu art. 134 u.g.n.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy uwarunkowania rynkowe nie pozwalają na określenie wartości rynkowej nieruchomości, dopuszczalne jest ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wartości odtworzeniowej (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie w treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

W świetle powyższego przyjąć należy, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1926/12). Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12).

Zatem, rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia w rozumieniu art. 134 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Ma to z reguły zastosowanie w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość stanowi teren użytkowany rolniczo (grunt rolny), a zgodnie z celem wywłaszczenia ma być przeznaczona pod zabudowę (grunt budowlany), gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku zazwyczaj ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Zadaniem rzeczoznawcy jest wówczas przeprowadzenie analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji, jak i celu wywłaszczenia i porównanie cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową siedliskową), przy czym taka analiza powinna być ujęta w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów w sposób sformułowany skardze kasacyjnej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na gruncie art. 134 ust 3 i 4 u.g.n. podstawowym zadaniem skarżącego zanim sporządził operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, było zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Jeśli zatem doszło do wzrostu takiej wartości, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z "zasadą korzyści" ma obowiązek w operacie szacunkowym wskazać jedną wartość nieruchomości, tj. najkorzystniejszą dla wywłaszczanego.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela dokonaną przez Sądu I instancji wykładnię ww. przepisów, tym samym uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem autora kasacyjnej naruszenie tych przepisów miało polegać na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zbadania charakteru czynności podejmowanych przez skarżącego zmierzających do ustalenia, która z dwóch wartości nieruchomości (na chwilę z wydania decyzji czy alternatywna (hipotetyczna), uwzględniająca wartość w przypadku urzeczywistnienia celu wywłaszczenia), była wyższa (korzystniejsza) w danym stanie faktycznym.

W rozpoznawanej sprawie wyceniana przez skarżącego nieruchomość została wywłaszczona pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...] na podstawie decyzji [...]r. i na ten dzień stanowiła teren użytkowany rolniczo.

Jak wynika z treści sporządzonego w dniu [...] września 2009 r. operatu szacunkowego, skarżący dla potrzeb określenia wartości nieruchomości przyjął jej przeznaczenie z roku 1976 r., tj. jako terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej, a wyboru tego nie poprzedził analizą wpływu celu wywłaszczenia na jej wartość. W punkcie 2.4 operatu skarżący przedstawił bowiem następujące ustalenia:

- na dzień [...] czerwca 1976 roku nieruchomość stanowiła teren użytkowany rolniczo,

- obecnie teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, działki będące przedmiotem wyceny przewidziane są pod tereny przemysłowo-składowe,

- zgodnie z życzeniem zleceniodawcy (ze względu na szczególny cel wyceny), dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto jej przeznaczenie z roku 1976, tj. jako terenów przeznaczonych pod uprawy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej.

W związku z tak przyjętym przeznaczeniem wycenianej nieruchomości, analizą rynku przedstawioną w punkcie [...] operatu objęto nieruchomości rolne z możliwością zabudowy zagrodowej i siedliskowej. Wobec tego, że wyceniana nieruchomość wywłaszczona została pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...], to zgodnie z celem wyceny, wartość nieruchomości winna być określona w oparciu o porównanie nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, gdyż grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają na rynku ceny wyższe niż grunty przeznaczone do produkcji rolnej. Jest oczywiste, że taka zmiana przeznaczenia powoduje znaczne zwiększenie wartości nieruchomości (zob. Bieniek Gerard, Komentarz do art. 134 u.g.n., wydanie IV, LexisNexis 2012).

Wobec powyższego, nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na grunt przeznaczony pod zabudowę (niezależnie od rodzaju tej zabudowy) nie powoduje wzrostu jego wartości, tym bardziej, że skarżący nie przeprowadził analizy rynku lokalnego obejmującego nieruchomości przeznaczone pod zabudowę o podobnej funkcji jak cel wywłaszczenia i nie porównywał cen notowanych na tym rynku z cenami nieruchomości przeznaczonych do produkcji rolnej (z zabudową, siedliskową).

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że posłużenie się przez skarżącego przy ustaleniu wartości nieruchomości sposobem jej użytkowania na dzień wywłaszczenia narusza art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji narusza także i art. 175 ust. 1 u.g.n. który zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do wykonywania czynności zawodowych zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi, ze szczególną starannością oraz przy poszanowaniu zasad etyki zawodowej oraz bezstronności w wycenie nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.