Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2312/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg B. P. i Powiatu L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. P. i Powiatu L. kwotę po 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Powiatowi L. pozwolenia na budowę krytej pływalni wraz z parkingiem, drogami wewnętrznymi, placem manewrowym, chodnikami, sieciami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną (sanitarną i deszczową), elektryczną, gazową, stacją transformatorową i elementami małej architektury, na terenie obejmującym działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. ewid. [...] w miejscowości L., zmienionej decyzją Starosty L. z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...]; decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] oraz decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...], zmienionej decyzjami Starosty L. z dnia [...] lipca 2009 r., z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi L. pozwolenia na budowę krytej pływalni wraz z infrastrukturą towarzyszącą uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie wniosek Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. B. P. nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę pływalni oraz w postępowaniach dotyczących zmian tego pozwolenia.

Badając jego legitymację ustalono, że działka ewid. nr [...] obr. ewid. [...] w L., stanowiąca własność B. P., została wydzielona z działki ewid. nr [...] obr. ewid. [...] w L., której właścicielem było - Miasto L. Zmiana dotycząca podziału i stanu własności tej nieruchomości została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] grudnia 2010 r. (zgodnie z informacją Starosty L. przekazaną pismem z dnia 13 września 2011 r. zmiana nastąpiła na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia 17 listopada 2010r.). Działka ewid. nr [...] była objęta pozwoleniem na budowę pływalni oraz dwoma zmianami tego pozwolenia zakończonymi: decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. i Miasto L. było stroną w tych postępowaniach. Organ podkreślił, że w ramach postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany, określający między innymi korektę trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej prowadzonej po terenie stanowiącym obecnie działkę ewid. nr [...] obr. ewid. [...], zatem pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacyjnej prowadzonej po tej działce, stanowiącej obecnie własność B. P., udzielono zanim nastąpiła zmiana stanu własności tej działki. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, organ pierwszej instancji uznał, że zachodzą przesłanki formalno - prawne umożliwiające prowadzenie - na wniosek B. P. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz kolejnych decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji.

W dalszej kolejności organ przedstawił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenia z dnia 31 lipca 2008 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. ewid. [...] w L.) na cele budowlane. Działki te objęte były zakresem obowiązywania Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla ,,[...] " (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.), zmienionej między innymi Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Tym samym inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z zapisów planu wynika, że teren na którym położone są działki inwestycyjne w znacznej części przeznaczony jest na działalność produkcyjno-usługową oraz obsługę techniczną i gospodarczą (tereny oznaczone symbolem: P/U1). Tereny te w części położone są w strefie ochrony konserwatorskiej (symbol: P/U1/kz). Ponadto teren inwestycji obejmuje również tereny związane z obsługą komunikacyjną oznaczone w planie symbolem: KDW - tereny dróg i ulic wewnętrznych (miejskich), dojazdów i dojść o szerokości w liniach rozgraniczających 5 m, a także oznaczone symbolem: KDZ(20) - tereny przeznaczone na drogi i ulice zbiorcze (klasy Z) o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 20,00 m (istniejąca ulica [...]). Niewielka część projektowanej inwestycji położona jest na terenach, określonych w planie jako tereny LZ - tereny zadrzewione, wg ewidencji gruntów stanowiące tereny LZ, a także tereny ZP - tereny zieleni urządzonej, zieleńce i skwery.

Z projektu budowlanego wynika, że parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdzie w § 4 rozdział 2 część II – dotyczących szczegółowych warunków zagospodarowania poszczególnych terenów zainwestowania, w odniesieniu do terenów P/U ustalono, że z uwagi na specyfikę tych terenów nie ustala się żadnych szczegółowych wymogów architektonicznych, ustalając wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem, w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach, budynków o trzech kondygnacjach nadziemnych (pływalnia zaprojektowana została jako budynek 3-kondygnacyjny), a w rozdziale I pkt 12 tego paragrafu (ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania) ustalono, że w przypadku realizacji obiektów użyteczności publicznej (w szczególności obiektów takich jak: sportowe, produkcyjne, stacje paliw) dopuszcza się nowatorskie rozwiązania o wysokich walorach estetycznych odbiegających od ustaleń określonych w tym przepisie - projekt pływalni nie posiada cech zabudowy tradycyjnej, nawiązującej charakterem do architektury regionu, zatem można go uznać za rozwiązanie nowatorskie. W ustaleniach planu dla tego terenu nie określono wskaźników w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, natomiast zgodnie z projektem zagospodarowania terenu powierzchnia biologicznie czynna stanowi 33,2% (3209,5 m 2) powierzchni bilansowej w granicach opracowania oznaczonej na rysunku projektu zagospodarowania (oznaczenie granic opracowania: a÷k).

Organ pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że zaprojektowana i zrealizowana już inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powołał ustalenia planu określone dla terenów o symbolu U/P, zgodnie z którymi, tereny działalności produkcyjno-usługowej oraz obsługi technicznej i gospodarczej obejmują zarówno adaptowane wszystkie ustalone w poprzednio obowiązującym MPO tereny przemysłowe, przekształcając je równocześnie, z uwagi na zaistniałą zmianę stosunków społeczno-gospodarczych na tereny produkcyjno - usługowe, jak też nowe tereny o tym przeznaczeniu - w obrębie których dopuszcza się zarówno działalność produkcyjną, przy utrzymaniu uciążliwości zakładu wyłącznie w granicach własnego terenu, jak również działalność handlową hurtową i detaliczną oraz inną działalność usługową. Dodatkowo na terenie P/U1 nie dopuszczono realizacji usług handlu za wyjątkiem możliwości wybudowania lub wydzielenia w budynku produkcyjnym pomieszczenia sklepowego związanego wyłącznie z wyrobami danego zakładu produkcyjnego. W ocenie Wojewody takie ustalenia umożliwiły realizację w terenie: P/U1 budynku pływalni zaprojektowanego jako budynek usługowy wielofunkcyjny, w którym mieszczą się zarówno usługi sportu, rekreacji, wypoczynku (hala basenowa, sauna, solarium, kręgielnia, squash, sala bilardowa), jak i gastronomii (kawiarnia), a więc szeroko rozumiane usługi.

Organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w opinii urbanistycznej załączonej przez wnioskodawcę do odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., że ustalenia planu dopuszczają możliwość realizacji na tym terenie tylko budynków projektowanych jako dwufunkcyjne: produkcyjno-usługowe oraz, że określona w planie inna działalność usługowa jest przeznaczeniem uzupełniającym do przeznaczenia podstawowego, jakim jest działalność produkcyjno - usługowa. Zdaniem Wojewody [...] budynek pływalni zaprojektowany został jako budynek usługowy wielofunkcyjny, a więc związany z inną działalnością usługową. Istotnym jest również fakt, że wyznaczone w planie tereny US - usługi sportu i UTS - usługi turystyczno-sportowe, odnoszą się do terenów już zainwestowanych takimi obiektami jak: hala sportowa, hotel, boiska sportowe, strzelnica sportowa i autor planu odrębnie określił ustalenia szczegółowe dla tych terenów. Tymczasem pływalnia została zaprojektowana i zrealizowana w terenie niezainwestowanym, w całości jako obiekt nowy, nie będący uzupełnieniem jednego z istniejących zespołów zabudowy sportowej lub turystyczno-sportowej, a jak wynika z planu nie przewidziano w nim odrębnych terenów przeznaczonych na usługi sportowe, które w całości są nowoprojektowane, zatem powinny być one realizowane w terenach gdzie możliwa jest realizacja usług. Istotnym jest również, że pływalnia została usytuowana w sąsiedztwie istniejącej hali sportowej, hotelu i boisk sportowych, zatem jej lokalizacja jest uzasadniona.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia planu z uwagi na budowę muru oporowego stanowiącego umocnienie skarpy, przy placu manewrowym zaprojektowanym dla pojazdów straży pożarnej na zakończeniu dojazdu do pływalni (teren oznaczony w planie: KDW). Zgodnie z rozdziałem 5 Planu- Komunikacja, bezpośrednią obsługę terenów zainwestowania i dojazd do nich zapewnia sieć dróg (ulic) miejskich, w tym sieć dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW z dopuszczeniem ich remontów i przebudowy wynikającej z potrzeb technicznych oraz prywatne wewnętrzne dojazdy - dojścia oznaczone w rysunku planu symbolem KDw. W przypadku dojazdu zaprojektowanego do pływalni istotny jest również zapis Uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany planu, wprowadzający nowe brzmienie w Rozdziale 5 - Komunikacja dla punktu: 4, zgodnie z którym, cyt: "Szczegółowy przebieg projektowanych dróg (ulic) zostanie ustalony na etapie sporządzania projektów podziałów przylegających do nich terenów oraz na etapie opracowania projektu budowlanego drogi, z dopuszczeniem - bez obowiązku zmiany planu, korekty ich przebiegu w stosunku do wskazanego w rysunku planu, wynikającego również z uwarunkowań terenowych". Szerokość drogi stanowiącej dojazd do pływalni zgodnie z projektem budowlanym wynosi 5 m - co jest zgodne z parametrami określonymi w Rozdziale 5 – Komunikacja pkt 9 planu, gdzie w tabeli wskazano, że minimalna szerokość dróg wewnętrznych KDW wynosi 5,00 m jako ciągi pieszo-jezdne. Dojazd został zaprojektowany jako droga pożarowa, z tego względu został zakończony placem nawrotowym o wymiarach 20 m x 20 m, co jest z kolei zgodne z wymogami § 12 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030). Rozwiązanie projektowe w zakresie dojazdu do pływalni przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty niewątpliwie wynikało z istniejącego ukształtowania terenu (duże zróżnicowanie wysokościowe, co zostało przedstawione na rysunkach przekrojowych w części dotyczącej zagospodarowania terenu).

Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, Wojewoda uzyskał stanowisko Burmistrza Miasta L. (zarządca drogi i jednocześnie właściciel terenu zajętego pod drogę), który zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym reprezentuje Gminę (Miasto) - t.j. organ właściwy do zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym spraw dotyczących dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także organ odpowiedzialny za sporządzanie i uchwalanie planów miejscowych. Organ pierwszej instancji podkreślił, że pismem z dnia 26 września 2011 r. zwrócono się do Burmistrza Miasta L. o przedłożenie pisemnego stanowiska oraz o złożenie wyjaśnień, czy w jego ocenie w wyniku realizacji na działce ewid. nr [...] obr. ewid. [...] w L. stanowiącej własność Miasta L., drogi wewnętrznej wraz z murem oporowym następuje niedrożność pasa drogowego wyznaczonego w planie miejscowym, uniemożliwiająca realizację ustaleń tego planu, a jeżeli tak to czy istnieje inna zgodna z planem możliwość zabezpieczenia dostępu do wyznaczonych w tym rejonie terenów budowlanych. Odpowiedź stanowiło pismo Zastępcy Burmistrza Miasta z dnia 14 października 2011 r., w którym powołano się na ustalenia (rozdział 5 - Komunikacja, pkt. 4) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrąbie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" oraz Uchwałę Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Zdaniem Burmistrza, zgodnie z ustaleniami planu, wyznaczony w planie przebieg dróg publicznych, wewnętrznych miejskich i prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów oraz dojść nie jest ostateczny i można go korygować na etapie projektowania i realizacji dróg, między innymi z uwagi na uwarunkowania terenowe, w konsekwencji czego przebieg dróg po ich realizacji może być inny niż wskazany na rysunku planu miejscowego. W niniejszym piśmie wyjaśniono również, że na etapie projektowania, uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji pływalni, teren oznaczony symbolem KDW został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem jako droga wewnętrzna dla terenu oznaczonego symbolem: P/U1. Jednak spadki terenu spowodowały konieczność dostosowania obiektów projektowanych, w tym drogi wewnętrznej, do obowiązujących przepisów przez zachowanie odpowiednich nachyleń, a to wymusiło realizację skarpy i jej zabezpieczenia. Istniejące zabezpieczenie skarpy można traktować jako obiekt inżynierski, a obiekty drogowe inżynierskie stanowią elementy dróg. W piśmie poinformowano również, że działka ewid. nr [...] stanowiąca własność B. P. posiada obecnie dostęp do drogi publicznej — droga powiatowa (ul. [...]) przez drogę asfaltową po działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. ewid. [...], co jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym inwestycja została zrealizowana.

Organ pierwszej instancji stwierdził, odnosząc się do zarzutu naruszenia warunków technicznych, że projektowany budynek pływalni usytuowany został na działce z zachowaniem wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm)., dotyczących odległości w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych. Budynek pływalni, istniejący na działce posiadającej obecnie nr ewid. [...] (zwrócony ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę granicy) zaprojektowano w odległości około 15,00 m od granicy z działką ewid. nr [...] oraz w odległości około 6,00 m od granicy z działką ewid. nr [...] (w miejscu największego zbliżenia do tej granicy). Także lokalizacja projektowanego miejsca służącego do gromadzenia odpadów stałych (zadaszona obudowa pojemników) spełnia wymogi § 23 w/w rozporządzenia - miejsce gromadzenia odpadów zaprojektowano w odległości 3,00 m od granicy z działką ewid. nr [...] i w odległości około 6,00 m od granicy z działką ewid. [...]. Lokalizacja miejsc postojowych dla samochodów osobowych zaprojektowanych w ramach parkingu przy pływalni, spełnia wymogi § 19 ust. 2 pkt. 3 i pkt. 4 w/w rozporządzenia, gdyż projektowany parking zlokalizowano w sąsiedztwie terenów LZ, których nie należy traktować jako działki budowlane oraz w wzdłuż drogi dojazdowej do pływalni. Wymiary miejsc postojowych spełniają wymogi § 21 w/w rozporządzenia, a miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano przy wejściu głównym do budynku. Budynek pływalni spełnia wymagania art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności wymagania określone w pkt. 4, dotyczące zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w tym poruszające się na wózkach - dostęp do budynku zapewniono za pomocą pochylni dla niepełnosprawnych przy wejściu głównym do budynku.

Także zarzut dotyczący pominięcia B. P. w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być skuteczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż stanowić może ewentualnie podstawę wznowieniową. Organ wyjaśnił jednocześnie, że teren, który obecnie stanowi działkę ewid. nr [...] obr. ewid. [...] (własność B. P.) w chwili wydania pozwolenia na budowę pływalni znajdował się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i stanowił teren działki ewid. [...] obr. ewid. [...]. Stan prawny terenu obejmującego tą działkę zmienił się przed wydaniem decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę pływalni. Zakres zmian zatwierdzanych tą decyzją zgodnie z załącznikiem obejmuje zmianę trasy odcinka sieci elektroenergetycznej prowadzonej do stacji transformatorowej na dz. ewid. nr [...], zmianę rzędnych terenu przy schodach terenowych od strony stacji redukcyjno-pomiarowej gazu na działce ewid. [...], likwidację odcinka chodnika prowadzącego do stacji transformatorowej na działce ewid. [...], zmianę studzienki kanalizacji deszczowej na kratkę odpływową (w parkingu), wprowadzenie wariantowego wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym, zmianę ukształtowania skarpy poniżej parkingu na działce ewid. [...] na terenie obejmującym działki ewid. nr: [...], [...], [...] obr. ewid. [...] w L. Zakres tych zmian nie powodował oddziaływania na działkę ewid. nr [...], zatem jej właściciel nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia.

Podsumowując swoje rozważania Wojewoda [...] stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. wraz z decyzjami zmieniającymi nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. dnia [...] września 2008 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r., z dnia [...] lipca 2010 r., z dnia [...] grudnia 2010 r. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w części w jakiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce o nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według stanu na dzień [...] grudnia 2010 r. przed wydaniem decyzji lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika natomiast z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. działka nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KDW. Teren ten został przeznaczony na drogi, ulice, wewnętrzne miejskie dojazdy, szerokość w liniach rozgraniczających min. 5,0 m, minimalna przednia linia zabudowy 6,0 m od krawędzi jezdni (ust. 9 rozdział 5 Komunikacja). Natomiast zgodnie z pkt 5, rozdział 5, dział II ww. miejscowego planu zagospodarowania terenu oznaczony na planie teren KDW ma zapewnić obsługę terenów zainwestowania. Zaprojektowanie "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" w poprzek terenu KDW, który przewidziano pod drogi i ulice wewnętrzne jest wprost sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. (ust. 9, rozdział 5 Komunikacja).

Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W pozostałym zakresie decyzja Starosty L. z dnia [...] września 2008r., jak i zmieniające ją decyzje z dnia [...] lipca 2009 r., z dnia [...] lipca 2010 r., z dnia [...] grudnia 2010 r. nie są obarczone żądną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że działki o nr ewid. [...], [...], [...], na których zaprojektowano krytą pływalnię wraz z parkingiem, drogami wewnętrznymi, placem manewrowym, chodnikami, sieciami zewnętrznymi znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem P/U, przeznaczonym pod zabudowę produkcyjno – usługową, na których zaniechano ustalenia szczegółowych wymogów architektonicznych. Ustalona została jedynie dopuszczalna wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach budynków o trzech kondygnacjach nadziemnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że działka o nr ewid. [...], na której zaprojektowano sieci zewnętrzne znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej P/U1kz i poza ustaleniami określonymi dla terenu P/U1, obowiązują również ustalenia przewidziane w rozdziale 4 "Środowisko Kulturowe i Ochrona Konserwatorska". Działki o nr ew. [...] i [...], na których zaprojektowano sieci zewnętrzne znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDZ drogi, ulice zbiorcze (klasy Z), minimalna szerokość w liniach rozgraniczających 20 m, docelowa szerokość pasa ruchu 7 m, minimalna przednia linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni 8 m. W liniach rozgraniczających drogi publiczne na warunkach uzgodnionych z zarządca drogi zakłada się realizację sieci infrastruktury technicznej. Działka o nr ew. [...], na której zaprojektowano sieci zewnętrzne znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami MW (zabudowa mieszkaniowa), KDw (tereny prywatnych dojść i dojazdów), KDZ. Działka o nr ew. [...], na której zaprojektowano sieci zewnętrzne znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP (Tereny zieleni urządzonej, zieleńce, skwery). Ponadto, zgodnie z Działem II "Przepisy szczegółowe", rozdział 1 "ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania", pkt 3 dopuszcza korektę ustalonych w rysunku planu miejscowego granic terenów usługowych, produkcyjno - usługowych itp., a zwłaszcza projektowanych oraz przebudowywanych obiektów komunalnych (oczyszczalnia, ujęcie wody itp.) wynikającą z potrzeb technologicznych i terenowych, bez obowiązku zmiany planu miejscowego- pod warunkiem nie naruszenia innych ustaleń planu miejscowego dotyczących sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów zainwestowania, w tym ustaleń dotyczących komunikacji oraz nie naruszania praw osób trzecich.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprojektowanie na części działki o nr ewid. [...] parkingu, w sytuacji gdy została ona przeznaczona pod drogi, ulice, wewnętrzne miejskie dojazdy, gdyż nie uniemożliwia to realizacji celu na jaki została przeznaczona - skomunikowania terenów bezpośrednio z nią sąsiadujących.

Na koniec organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu, iż kryta pływalnia zawiera się w liniach rozgraniczających terenu P/U1, przekracza linię zabudowy ustaloną na 6 m od drogi KDW, wskazał, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia tej odległości. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana południowa budynku krytej pływalni została usytuowana równolegle do działki o nr [...], na której na całej długości tej ściany zaprojektowano parking. Brak jest zatem krawędzi jezdni, od której powinna być liczona 6 m linia zabudowy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli B. P. oraz Powiat L.

Skarżący B. P. zarzucił naruszenie:

1) Art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: MPZP) miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" objętego Uchwałą Rady Miasta L. numer [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, zmienionego częściowo uchwałami Rady Miasta L. numer : [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., [...] z dnia [...] grudnia 2008r. - tj. postanowień Rozdziału pn. Komunikacja, pkt 3, poprzez przyjęcie, iż zgodnie z postanowieniami MPZP, teren działki nr [...], oznaczonej symbolem KDW, przeznaczonej pod drogi i ulice mające zapewnić obsługę terenów zainwestowania może być wykorzystywany jako część placu manewrowego (parkingu) oraz, że dopuszczalne jest w obrębie tej działki oraz działek oznaczonych nr [...], [...] oraz [...], posadowienie budynków i budowli oraz wykonanie koniecznych do tego robót ziemnych obniżających poziom posadowienia gruntu o ok. 5 metrów, pomimo uniemożliwienia w ten sposób, ze względów technicznych -nawet po usunięciu muru oporowego, usytuowanego w poprzek działki nr [...] - wykorzystanie działki nr [...] jako drogi zapewniającej dojazd do terenów zainwestowania.

2) Art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 32 ust 1 w zw. z art. 2 ust. 2 wym. ustawy, (zakazującym naruszania przepisów odrębnych) w związku z postanowieniami MPZP i w związku z przepisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że odstępstwa od zapisów MPZP dotyczące możliwości wykorzystania terenów oznaczonych symbolami KDW, P/U1, nie pozostają w rażącej sprzeczności z postanowieniami MPZP

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, pomimo zaistnienia przesłanek nakazujących takie orzeczenie, uznając, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji może być tylko przepis, nie wymagający stosowania wykładni prawa

4) art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i orzeczenie w oczywistej sprzeczności z istniejącym w sprawie materiałem dowodowym oraz obowiązującym prawem,

5) art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji.

B. P. zaskarżył decyzję w części, w której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] września 2008r. zmienionej decyzją Starosty L. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zmienionej decyzją Starosty L. nr [...], zmienionej decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżący wniósł o uchylenie opisanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej części oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.; znak : [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł, że zasadniczą kwestią, która powinna przesądzać o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. stanowi rażąco sprzeczne z prawem pozbawienie go możliwości dostępu do planowanej drogi. Podniósł, że działka nr [...] została w części przeznaczona na cele drogowe, jednakże sposób realizacji drogi, a zwłaszcza istotne zagłębienie w jej gruncie, wymagające wykonania budowli terenowych, tj. skarp i konstrukcji oporowych, spowodował, że nie obsługuje ona "terenów zainwestowania" innych niż obiekt krytej pływalni, a takie rozwiązanie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego w ocenie skarżącego, uznanie przez organ odwoławczy jako sprzecznej z prawem wyłącznie decyzji dotyczącej konstrukcji oporowej skarpy jest nieuzasadnione i wadliwe. W ocenie skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę w całym zakresie dotyczącym budowy drogi została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Następnie skarżący zarzucił brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zdaniem organu została zastosowana korekta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w § 4 rozdział 1, ust. 3 planu, oraz dlaczego była ona dopuszczalna. Wskazał, że lokalizacja obiektu krytej pływalni na terenie P/U1 jest sprzeczna z prawem także z powodu naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nadto, w ocenie skarżącego osoby, które wydały sporną decyzję podlegały ustawowemu wyłączeniu, ponieważ pozostawały ze stroną ubiegająca się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę w takim stosunku prawnym /zatrudnienie, podległość służbowa/, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na prawa lub obowiązki tego pracownika.

W odpowiedzi na skargę B. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Powiat L. zaskarżył decyzję w zakresie, w jakim organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., w części w jakiej Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010r., w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce o nr ew. [...] oraz w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.

- prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 w zakresie uzasadnienia decyzji nieuwzględniającego obowiązującego stanu prawnego z daty wydania ocenianej decyzji, oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce o nr ew. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w części zaskarżonej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w powyższym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. wprowadzającą nowe brzmienie w Rozdziale 5 – Komunikacja dla pkt 4, obowiązujący w dacie wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał, na etapie realizacji inwestycji, możliwość dostosowania obiektów projektowanych – w tym drogi wewnętrznej, do obowiązujących przepisów przez zachowanie odpowiednich nachyleń, co ze względu na znaczne spadki terenu wymusiło konieczność realizacji skarpy i jej zabezpieczenie. Skarżący wskazał, że istotne, z punktu widzenia zgodności inwestycji z ustaleniami planu, jest stanowisko Burmistrza Miasta L. przedstawione w piśmie z dnia 14 października 2011 r. Nadto wskazał, że organ odwoławczy pominął istotne okoliczności faktyczne i prawne, co skutkuje zarzutem naruszenia art. 7 i art. 8, a także art. 77 k.p.a., mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, iż zachodzi przesłanka nieważności decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę Powiatu L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę Powiatu L. przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poddaną kontroli sądu decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części w jakiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r., w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce o nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę decyzji ostatecznych, co jest wyjątkiem od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu, odmiennie od postępowania zwyczajnego, jedynie wyjaśnienie, czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nadto, organ bada decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decyduje łączne wystąpienie trzech elementów: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja.

Zgodnie z poglądem wyrażonym np. w wyroku NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109: "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie", czy też w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197: "»Rażące naruszenie prawa«, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W wyroku NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448, wyrażono pogląd, który skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W takim kontekście winna być poddana kontroli organu decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Przy czym, organ winien prowadzić postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w szczególności w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, winien jednak dysponować pełnym materiałem dowodowym, tym który zgromadził organ w postępowaniu zwykłym.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami, prowadzącymi do jej uchylenia. Otóż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie zarzuty obu skarg są zasadne.

Przede wszystkim organ odwoławczy rozpoznając ponownie wniosek B. P. o stwierdzenie nieważności na skutek jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw, dla których uznał, że decyzja Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" na działce o nr ew. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu na dzień [...] grudnia 2010 r. Organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia treści przepisu, a następnie wskazał, że działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDW, który to teren został przeznaczony na drogi, ulice, wewnętrzne miejskie dojazdy, szerokość w liniach rozgraniczających min. 5,0 m., minimalna przednia linia zabudowy 6,0 m. od krawędzi jezdni (ust. 9, rozdział 5 Komunikacja). Organ odwołał się także do pkt 5 rozdziału 5 działu II planu zagospodarowania, zgodnie z którym teren oznaczony na planie symbolem KDW ma zapewnić obsługę terenów zainwestowania. Wskazał, że zaprojektowanie "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" w poprzek terenu KDW, który przewidziano pod drogi, ulice wewnętrzne jest wprost sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. (ust. 9 rozdział 5 Komunikacja).

W związku z tym stwierdzić należy, że przytoczenie obowiązujących przepisów prawa nie może zastąpić argumentacji i wskazania podstaw dokonanej oceny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił mianowicie na czym miałoby polegać rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, skoro z akt sprawy dotyczących wydania kwestionowanej decyzji oraz treści samej decyzji wynika, że organ dokonał sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwierdził w tym zakresie żadnych sprzeczności. Trzeba wskazać, że powołany przepis mówi o obowiązku organu dokonania owego sprawdzenia, a jego ewentualne naruszenie przez organ polegałoby na niedokonaniu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami planu. Skoro organ wypełnił przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz dokonał innych czynności wskazanych w art. 35 ust.1 powołanej ustawy i nie stwierdził naruszeń z tego przepisu, a tym samym nie był zobligowany do zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). W ocenie sądu w niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i co szczególnie istotne, że naruszenie to było rażące.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego zaprojektowanie "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" miałoby być wprost sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie twierdzeń, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć nadto należy, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] września 2008 r. obowiązywała Uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta, z wyłączeniem terenu osiedla "[...]". Powołaną uchwałą zmieniono Rozdział 5 pkt 4 Komunikacja planu miejscowego, poprzez jego skreślenie w całości i wprowadzenie zapisu o treści : "Szczegółowy przebieg projektowanych dróg (ulic) zostanie ustalony na etapie sporządzania projektów podziałów przylegających do nich terenów oraz na etapie opracowania projektu budowlanego drogi, z dopuszczeniem - bez obowiązku zmiany planu, korekty ich przebiegu w stosunku do wskazanego w rysunku planu, wynikającego również z uwarunkowań terenowych. Dopuszcza się również korekty przebiegu wskazanych w rysunku planu istniejących dróg publicznych - bez obowiązku zmiany planu, pod warunkiem załatwienia spraw własnościowych".

Powołany przepis we wskazanym brzmieniu obowiązywał także w momencie wydania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2010 r. W chwili wydania tej decyzji obowiązywał również przepis planu pkt 5 Rozdziału 5 Komunikacja – w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych Miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" (Dz. Urz. [...] 2009, nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym "(...) dopuszcza się, bez obowiązku zmiany planu wydzielanie i uzupełnianie sieci wewnętrznych dróg (ulic) dojazdowych, dojazdów - dojść oznaczonych symbolem KDW i KDw, do poszczególnych działek lub kompleksów terenów budowlanych w tym również w terenach o symbolach ZL, LZ, R/ZL i R. Przy dokonywaniu podziałów obowiązuje zapewnienie dojazdu do wydzielanych działek o szerokości minimum 4,50 m. W przypadkach, gdy w wyniku podziału terenu przeznaczonego pod zabudowę może powstać kilka działek budowlanych projektem podziału należy objąć cały ten teren. W projekcie podziału należy ustalić sieć dojazdów (dróg wewnętrznych), placów manewrowych i innych placów wspólnych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania układu komunikacyjnego, zabezpieczającego dogodny dojazd dla karetek pogotowia, straży pożarnej itp."

Lektura powołanych przepisów wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dokonywanie korekt, bez obowiązku zmiany planu, w zakresie przebiegu projektowanych dróg, jak również istniejących dróg publicznych, czy też wydzielanie i uzupełnianie sieci dróg wewnętrznych (ulic) dojazdowych, dojazdów – dojść do poszczególnych działek itp.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał analizy powyższych uregulowań i nie ocenił, czy wobec ich brzmienia, można mówić o naruszeniu przepisu, a tym bardziej o naruszeniu, które miałoby charakter rażący, w przypadku, gdy sam przepis nie ma kategorycznego brzmienia i dopuszcza modyfikacje w wyżej opisanym zakresie.

Sąd stanął na stanowisku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie wykazał, czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z przesłanką rażącego naruszenia prawa. Organ nie dokonał analizy wskazanych przepisów w kontekście kontrolowanych decyzji Starosty L. i w konsekwencji nie wyjaśnił, czy owa analiza wskazuje na jawne i rzucające się oczy naruszenie prawa. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, w rezultacie nie jest możliwe dokonanie oceny, czym się kierował zajmując stanowisko, iż doszło do naruszeni prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z obowiązującym prawem miejscowym i że naruszenie to miało charakter rażący.

Wskazać także należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie ocenił przesłanki skutków wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie w jakim stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień pozwalających na przyjęcie, że wskutek wydania kwestionowanej decyzji nastąpiły gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Nie bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest także stanowisko Burmistrza miasta L. wyrażone w piśmie z dnia 14 października 2011 r., w którym powołano punkt 4 Rozdziału 5 planu Komunikacja, wskazując, że wyznaczony w planie miejscowym przebieg dróg publicznych, wewnętrznych miejskich i prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów – dojść nie jest ostateczny i można go korygować, m.in. z uwagi na uwarunkowania terenowe, na etapie projektowania i realizacji drogi. Zatem przebieg dróg, po ich realizacji, może być inny niż wskazany w obowiązującym rysunku planu miejscowego. Jednocześnie wskazano, że działka nr [...] obr. ew. [...] Miasta L. w trakcie sprzedaży miała dostęp do drogi powiatowej – ulicy [...], następnie po dokonaniu podziału niektórych działek i nabyciu udziałów w działkach dojazd do działki nr [...] jest zapewniony drogą asfaltową przebiegającą po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. ew. [...] Miasta L.

W rezultacie organ rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnił ww. fundamentalnych kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Powyższe zarzuty należy podzielić także w odniesieniu do skargi B. P., złożonej na decyzję organu drugiej instancji w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji.

Organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do obszernych zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r. oraz w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. precyzującego wniosek o stwierdzenie nieważności, w którym skarżący zarzucał rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a które dotyczyły naruszenia postanowień Rozdziału 5 planu pn. Komunikacja, art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6,7,8,9, 24 § 1 pkt 1, 25, 26 i 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do opisania przeznaczenia w planie poszczególnych działek ewidencyjnych, konkludując lakonicznie, że projekt budowlany i projekty zamienne zatwierdzone kontrolowanymi decyzjami są zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których, w jego ocenie, nie nastąpiło rażące naruszenie prawa – w szczególności przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Argumentacja organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wybiórcza i niekonsekwentna. Z jednej strony organ stwierdza, że : "nie stanowi naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego usytuowanie na części działki o nr ew. [...] parkingu, w sytuacji gdy została ona przeznaczona pod drogi, ulice, wewnętrzne miejskie dojazdy", zatem uznaje, że nie było naruszenia, by za chwilę skonstatować, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie to jest rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" i w dalszej części uzasadnienia: "w ocenie GINB wskazane wyżej przekroczenie naruszenie nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności", czyli stwierdza, że do naruszenia doszło. Wskazane sprzeczności w uzasadnieniu decyzji nie dają możliwości dokonania przez Sąd analizy prawidłowości rozumowania organu. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaniechania i uchybienia organu odwoławczego stanowią naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pozostałym zakresie Sąd podziela wywody zawarte w decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2008 r. oraz decyzji zmieniających z dnia [...] lipca 2009 r., [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. nie zaistniały kwalifikowane wady, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tych decyzji – art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. Kontrolowane decyzje zostały wydane przez właściwe organy, w oparciu o przepisy prawa, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie, nie były ani nie są niewykonalne, ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa. W tym zakresie organy obu instancji dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i niewadliwie uznały brak kwalifikowanej wadliwości zaskarżonych decyzji. Jak już wcześniej wskazano, powyższa konkluzja nie dotyczy przesłanki rażącego naruszenia prawa, która winna być zbadana ponownie przez organ odwoławczy, w szczególności w kontekście zarzutów ponoszonych przez skarżącego i przy uwzględnieniu opisanych wyżej wywodów Sądu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów B. P. zawartych w skardze należy uznać je za bezzasadne. Nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącego, że wskutek realizacji inwestycji został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że dojazd do działki nr [...] jest zapewniony drogą asfaltową przebiegającą po działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. ew. [...] Miasta L.

Obiekt pływalni łącznie z halą sportową i stadionem stanowią zespół usług sportowo – rekreacyjnych, którego lokalizacja, funkcja wraz z dostępną komunikacją są zgodne z dopuszczoną w ustaleniach planu miejscowego funkcją "innych usług" na terenach o symbolu P/W, i P/U 1. Tereny KDW pełnią funkcję bezpośredniej obsługi terenów zainwestowania jako dojazdu do takich terenów – pkt 3 rozdziału 5 Komunikacja.

Błędne są wywody skarżącego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwiema inwestycjami, ponieważ przedmiotem decyzji była realizacja inwestycji krytej pływalni wraz z dojazdem, jak również nie można zgodzić się, że nastąpiły korekty granic terenów usługowych, produkcyjno – usługowych, czy też innych, chociaż taka korekta jest dopuszczalna w świetle przepisów planu.

Całkowicie chybiony jest także zarzut skarżącego, że lokalizacja pływalni jest sprzeczna z prawem z uwagi na jej sprzeczność z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z akt sprawy oraz treści kontrolowanych decyzji organ dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto trzeba wskazać, że przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zatem inwestycja nie musiała spełniać szczególnych warunków ochrony środowiska i nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organy obu instancji art. 6, 8, 9 i art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu przy wydawaniu kontrolowanych decyzji nie doszło do naruszenia zasad legalności działania organów, pogłębiania zaufana obywateli do organów władzy publicznej, informowania stron i pozostałych uczestników postępowania, czy też zasady przekonywania. Argument, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzje ją zmieniające zostały wydane przez osoby podlegające wyłączeniu nie podlegał uwzględnieniu, przede wszystkim dlatego, że co najwyżej może stanowić przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zarzut ten nie został przez skarżącego poparty żadnymi dowodami.

Z wyżej wskazanych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit.c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.