Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 44/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] listopada 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i Z. M. z 3 października 2020 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: organ I instancji, RDOŚ w [...]) z [...] września 2020 r. znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...] gm. [...].

W decyzji [...] listopada 2021 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

W piśmie z 25 czerwca 2012 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: Inspekcja), przekazał RDOŚ w [...] informację o wprowadzaniu przez "[...]" [...] Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), do kanalizacji deszczowej ścieków przemysłowych (powstających na terenie zakładu m.in. z mycia zakładu i mycia surowca), w wyniku czego doszło do zanieczyszczenia wody w rowie melioracyjnym w miejscowości [...]. We wniosku podano, że w toku kontroli ww. podmiotu (w dniu [...] maja 2012 r.) Inspekcja pobrała próby wody z rowu oraz oznaczyła następujące wskaźniki: tlen rozpuszczony w wodzie, BZT5, ChZT-Cr i zawiesinę ogólną. Uzyskane wyniki badań wskazały na pogorszenie parametrów wody w rowie melioracyjnym na odcinku od wylotu rowu melioracyjnego spod zakładu do 200 m poniżej tego wylotu, w stosunku do stanu wody stwierdzonego w trakcie kontroli Spółki w zakresie tych samych wskaźników w dniu 14 lipca 2011 r. W toku wszczętego postanowieniem z [...] lipca 2012 r. postępowania, RDOŚ w [...] przyjął wartość początkową dla zawiesiny ogólnej na podstawie zapisów pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z [...] sierpnia 2006 r.

Stan wody w rowie melioracyjnym na dzień 14 lipca 2011 r. zgodnie ze sprawozdaniami z badań będącymi w posiadaniu RDOŚ w [...] uznany został za stan początkowy. Na podstawie powyższych ustaleń RDOŚ w [...] uznał, że doszło do wystąpienia szkody w środowisku, w związku z czym w decyzji z [...] września 2012 r., nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych środowiska gruntowo-wodnego w rowie melioracyjnym zanieczyszczonym substancjami chemicznymi, na odcinku od wylotu rowu melioracyjnego spod zakładu do odległości 200 m poniżej wylotu spod zakładu w miejscowości [...] w gminie [...].

Na skutek wniesionych przez Spółkę oraz pełnomocnika Z. M. odwołań od ww. decyzji RDOŚ w [...] z [...] września 2012 r., GDOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, m.in. z uwagi na niewłaściwe ustalenie stron postępowania oraz błędne przyjęcie przez RDOŚ w [...], że rów jako urządzenie wodne zalicza się do wód powierzchniowych, do których ma zastosowanie ustawa szkodowa.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, RDOŚ w [...] w decyzji z [...] listopada 2013 r., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...], gm. [...].

W decyzji z [...] czerwca 2014 r., GDOŚ uchylił w całości zaskarżone przez Gminną Spółkę Wodną z [...] oraz Z. M., a także Spółkę reprezentowaną przez pełnomocnika, rozstrzygnięcie, z uwagi na naruszenie art. 40 k.p.a., brak odniesienia się do szkody w środowisku w powierzchni ziemi oraz niewłaściwe ustalenie stron postępowania, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] marca 2015 r. RDOŚ w [...] umorzył ponownie postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych wód w rowie melioracyjnym R-A w m. [...], gmina [...], wskazując na jego bezprzedmiotowość.

Od ww. decyzji w dniu [...] marca 2015 r. odwołania wnieśli: E. Z. reprezentująca K. Ż. oraz Z. M. reprezentowany przez radcę prawnego M. R.

Zdaniem skarżących spuszczane przez firmę "[...]" ścieki przemysłowe doprowadziły do powstania szkody w środowisku, zarówno wodnym, jak i gruntowym, przez zanieczyszczenie rowu glinem. Ponadto strony skarżące nie podzieliły stanowiska RDOŚ w [...] w zakresie m.in. braku zaliczenia wód w rowie melioracyjnym do wód powierzchniowych, o których mowa w art. 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), do których ma zastosowanie ustawa szkodowa.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., GDOŚ uchylił zaskarżone ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podzielił stanowisko RDOŚ w [...], że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wód występujących w rowie melioracyjnym nie można zaliczyć do wód powierzchniowych, uznając zarzut skarżących za bezzasadny. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na kwestię wykazania przez RDOŚ w [...], czy glin występuje w gruncie pod przedmiotowym rowem, a także w powierzchni ziemi na działkach sąsiadujących z tym rowem, a po wykazaniu jego obecności, na konieczność przeprowadzenia analizy jego wpływu na zdrowie ludzi i stan środowiska. Poza tym w ocenie GDOŚ, kwestia ustalenia stron postępowania wymagała weryfikacji i aktualizacji na podstawie analizy aktualnego wypisu z rejestru gruntów i budynków, jak również w oparciu o przebieg przedmiotowego rowu melioracyjnego.

Wtoku podjętych przez RDOŚ w [...] czynności, w celu weryfikacji i ustalenia stanu faktycznego, organ I instancji wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i przekazania informacji oraz pozyskał dokumenty w postaci decyzji i protokołów innych organów, w tym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Starosty Powiatowego w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Ponadto organ I instancji uzyskał od Sądu Rejonowego w [...], Wydział II Kamy, opinię biegłego lądowego R. K. ze sprawy [...], sporządzonej na okoliczność m.in. stanu technicznego urządzeń zabezpieczających ziemię i wodę przed zanieczyszczeniem oraz stanu technicznego i utrzymania urządzeń do podczyszczania wód roztopowych i opadowych.

Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., RDOŚ w [...], na wniosek Stowarzyszenia [...] z 22 grudnia 2019 r., uzupełniony pismem z 21 stycznia 2020 r., dopuścił organizację do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Ustalenia stron postępowania dokonano na podstawie informacji od Starosty [...] z 21 stycznia 2019 r., zaktualizowanej w dniach 25 listopada 2019 r. oraz 3 czerwca 2020 r. Z uwagi na okoliczność, że liczba stron w przedmiotowym postępowaniu przekracza 20, zastosowanie ma art. 20a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, obligujący organ do zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W dniu 13 sierpnia 2020 r. RDOŚ w [...] na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w przedmiotowym postępowaniu oraz umożliwił stronom zapoznanie się z dokumentacją.

Organ zbadał zebrane dowody i nie znalazł podstaw do uznania ich za niewiarygodne czy niespójne w zakresie istotnych dla niniejszego rozstrzygnięcia kwestii. Żadna ze stron nie przedstawiła innych dowodów, które pozostawałyby w sprzeczności z przeprowadzonymi przez organ. Na podstawie analizy dowodów RDOŚ w [...] ustalił następujący stan faktyczny.

Zakład Spółki zlokalizowany jest w miejscowości [...], gmina [...]. Podmiot zajmuje się odzyskiem i transportem odpadów tworzyw sztucznych i prowadzi działalność m.in. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. ze zmianami, zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie transportu i odzysku odpadów, a także z [...] stycznia 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów.

Ponadto w latach 2006-2015 ww. przedsiębiorca posiadał pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu zakładu do ziemi (rowu melioracyjnego), wydane przez Starostę [...], a przedmiotowy rów melioracyjny R-A znajdujący się w miejscowości [...], biegnący wzdłuż zakładu firmy "[...]", zaliczany jest do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Z informacji przekazanych przez RZGW w [...] wynika, że obecnie jedynym obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym Spółce jest decyzja z [...] listopada 2019 r., wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powstających na terenie zakładu produkcyjnego Spółki w [...], do punktu zlewnego [...] Wodociągów sp. z o.o. w [...], w systemie przewozu wozem asenizacyjnym, przez wannę separacyjną, flotator i bezodpływowy zbiornik magazynowy.

W toku kontroli ww. podmiotu prowadzonych przez WIOŚ w [...] w latach 2011-2012, Inspekcja wykazała pogorszenie parametrów wody w rowie melioracyjnym, sugerując nielegalny zrzut ścieków przemysłowych przez kanalizację deszczową wprost do rowu. Zgodnie z treścią protokołu z kontroli WIOŚ w [...] nr [...], wody opadowe i roztopowe powstające na terenie zakładu są odprowadzane zamkniętym systemem kanalizacyjnym do rowu melioracyjnego na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę [...]. Ścieki przemysłowe oraz odcieki z magazynowanych odpadów, powstające na terenie zakładu, są odprowadzane do zbiornika bezodpływowego i od września 2012 r. są przekazywane na podstawie umowy do oczyszczalni [...] Wodociągów sp. z o.o. Zgodnie z treścią protokołu kontroli WIOŚ w [...] nr [...] prowadzonej w Spółce w sierpniu i wrześniu 2017 r., w okresie kontroli, podmiot nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska. Ustalenia zawarte w protokołach z kontroli WIOŚ w [...] wskazują, że Spółka w celu wytrącania zanieczyszczeń powstających w procesach technologicznych, do 2012 r. wykorzystywała flokulant jakim był produkt na bazie siarczanu glinu, a od 2013 r. jest nim kwas cytrynowy. Odpady w postaci szlamów, wytrąconych podczas odzysku surowców odpadowych, kierowane są na prasę filtracyjną, a w przypadku jej awarii są zagęszczane grawitacyjnie. Na sitach obrotowych odseparowana zostaje drobna frakcja folii. Wszystkie odpady zbierane są w workach typu big-bag, natomiast odcieki przekazywane są do komory zbiorczej wód brudnych i magazynowane w betonowym zbiorniku bezodpływowym. Następnie odpady te na podstawie umów z firmami zewnętrznymi poddawane są procesowi utylizacji.

Wojewódzka Inspekcja Ochrony Środowiska w [...] w ramach prowadzonych w 2012 r. kontroli Spółki ustaliła, że podmiot ten odprowadzał ścieki z mycia zakładu (ścieki przemysłowe) do kanalizacji wód deszczowych, a następnie do rowu melioracyjnego niezgodnie posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym, na co również wskazuje opinia biegłego sądowego z dziedziny ochrony środowiska – R. K..

Podczas kontroli Spółki, WIOŚ w [...] pobrała do analizy próby wody z rowu melioracyjnego oraz próbę osadu dennego. Wyniki analizy wody w rowie melioracyjnym wykonane w maju 2012 r. wykazały podwyższenie parametru ChZT-Cr w porównaniu ze stanem z lipca 2011 r., przyjętym przez organ I instancji jako stan początkowy. Analiza przekazanych przez Inspekcję wyników badań prób wody z rowu melioracyjnego z lipca 2012 r. oraz czerwca 2013 r., wskazuje, że pogorszenie się stanu wody w urządzeniu wodnym miało charakter incydentalny. Wyniki badań prób osadu dennego pobranych z rowu melioracyjnego przekazane przez Inspekcję wskazują na zawartość glinu na poziomie 5175 mg/kg s.m. oraz 6212 mg/kg s.m. odpowiednio w roku 2012 i 2013. W toku prowadzonego postępowania Spółka przekazała RDOŚ w [...] wyniki analizy prób opisanych jako gleba, pobranych z rowu melioracyjnego w listopadzie 2016 r., które wskazują na zawartość glinu na poziomie 5888 mg/kg s.m. w rowie melioracyjnym powyżej zakładu, 5280 mg/kg s.m. poniżej zakładu po lewej stronie drogi [...] oraz 10120 mg/kg s.m. w miejscu wylotu rowu melioracyjnego. Ponadto w 2016 r. na zlecenie Spółki "[...]" zostały przeprowadzone badania gleby, jednakże z uwagi na brak dokładnego opisu prób, m.in. w zakresie punktu ich poboru, Organ I instancji nie mógł uznać ich za wiarygodne, nie było bowiem możliwości ustalenia dokładnego miejsca występowania zanieczyszczenia glinem.

RDOŚ w [...] w decyzji z [...] września 2020 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obiekt, którym jest rów melioracyjny zalicza się do urządzeń wodnych i nie stanowi jednolitej części wód powierzchniowych w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.). Z uwagi na powyższe nie ma możliwości przeprowadzenia formalnej klasyfikacji jakości wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...], a co za tym idzie, negatywnych zmian nie można odnieść do całej jednolitej części wód powierzchniowych. Odnośnie obecności glinu w osadzie dennym w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...], organ I instancji zauważył, że rozwój przemysłowy, mechanizacja produkcji oraz industrializacja prowadzące pośrednio do występowania "kwaśnych deszczów", jak i powszechne stosowanie nawozów sztucznych, przez obniżenie pH gleby, w konsekwencji może przyczynić się do występowania form glinu negatywnie oddziałujących na rośliny i inne organizmy żywe. Zatem nie można bezspornie powiązać obecności glinu w przedmiotowym rowie z działalnością podmiotu stwarzającą ryzyko szkody w środowisku w powierzchni ziemi. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że glin jest jednym z najbardziej rozpowszechnionych pierwiastków na Ziemi i występuje zarówno w glebie, wodzie jak i w powietrzu, a teren, na którym położony jest rów melioracyjny R-A w miejscowości [...] zbudowany jest z glin polodowcowych, w których skład wchodzi ił, utworzony z kaolinitu i illitu - minerałów zawierających w swojej budowie glin. Informacje te wskazują, że pierwiastek ten może być naturalnie obecny w powierzchni ziemi zarówno wzdłuż rowu jak i w gruncie pod rowem.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] listopada 2021 r. znak [...], GDOŚ powołał się na treść art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, zawierającego definicję ustawową pojęcia szkody w środowisku oraz treść § 3 rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. poz. 1383, dalej: rozporządzenie szkodowe). Zgodnie z § 3 rozporządzenia szkodowego, kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach jest mierzalna znacząca negatywna zmiana albo zmiany przynajmniej jednego z elementów jakości lub ilości służących do klasyfikacji: a) potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, b) stanu ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych, c) stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych, d) stanu ilościowego jednolitych części wód podziemnych, o których mowa w przepisach prawa wodnego, w szczególności powodujące pogorszenie klasyfikacji tego elementu, z wyłączeniem zmian, które zostały dopuszczone na podstawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125 i 534). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 18 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm.) wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące (cieki naturalne oraz źródła, z których te cieki biorą początek, jeziora oraz inne naturalne zbiorniki wodne o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, sztuczne zbiorniki wodne usytuowane na wodach płynących i kanały) oraz śródlądowe wody stojące. Przez śródlądowe wody stojące należy rozumieć wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ww. ustawy, przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a przedmiotowej ustawy, przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy.

Według GDOŚ, nie ma zatem możliwości zakwalifikowania rowu melioracyjnego jako cieku i stosowania w stosunku do niego przepisów dotyczących wód powierzchniowych, w tym również cieków - czy to w zakresie wynikającym z Prawa wodnego czy też z innych ustaw. Biorąc pod uwagę definicję szkody w środowisku w wodach nie można uznać, że doszło do szkody w środowisku w wodach w rowie melioracyjnym w rozumieniu ustawy szkodowej, ponieważ ta ustawa nie odnosi się do zanieczyszczeń występujących w urządzeniach wodnych. Wobec powyższego zarzut skarżących, że wody w rowie powinny być zaliczane do wód powierzchniowych, nie znajduje uzasadnienia. Niemniej skarżący wskazują, że przedmiotowy rów nie jest zbiornikiem zamkniętym i ma ujście w [...], która stanowi jednolitą część wód. Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, (dalej: GIOŚ) (https://www.gios.gov.pl/pl/stan-srodowiska/monitoring-wod), poświęconej prowadzonemu przez inspekcję ochrony środowiska monitoringowi stanu wód, od 2008 r. prowadzone są badania wód w oparciu o tak zwane jednolite części wód powierzchniowych (jcwp). Stan jcwp ocenia się poprzez porównanie wyników klasyfikacji stanu ekologicznego (ocenianego dla jcwp naturalnych) lub potencjału ekologicznego (ocenianego dla jcwp sztucznych lub silnie zmienionych) oraz stanu chemicznego wód. Jednolita część wód może być oceniona jako będąca w "dobrym stanie", jeśli jednocześnie jej stan/potencjał ekologiczny jest sklasyfikowany przynajmniej jako dobry, a stan chemiczny sklasyfikowany jest jako "dobry". W pozostałych przypadkach, tj. gdy stan chemiczny jest sklasyfikowany jako "poniżej dobrego" lub stan/potencjał ekologiczny sklasyfikowano jako "umiarkowany", "słaby", bądź "zły", jednolitą część wód ocenia się jako będącą w złym stanie.

Odnosząc się do zagadnienia, czy zanieczyszczenie wody w rowie melioracyjnym mogło mieć wpływ na zmiany w ocenie stanu wód w [...], organ odniósł się do wyników monitoringu prowadzonego przez inspekcje ochrony środowiska. Zgodnie z danymi GIOŚ [...] jest [...] o nr [...]. Według karty charakterystyki [...], ([...]) ocena stanu [...] za lata 2010-2012 jest zła, na co składa się umiarkowany stan parametrów ekologicznych oraz stan chemiczny poniżej dobrego. Przeprowadzonymi badaniami poprzedzającymi wszczęcie postępowania były badania z 2010 r. Organ II instancji wskazał, że opracowanie tych badań można znaleźć na stronie GIOŚ ([...]) oraz w opracowaniu WIOŚ w [...] pn.: "Raport o stanie środowiska województwa [...] w 2010 roku" (Wyd. Biblioteka Monitoringu Środowiska [...] 2011).

GDOŚ wyjaśnił, że najnowsze dane z badań dotyczące stanu wód jcwp [...] pochodzą z lat 2014-2019 (czyli z okresu następującego po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie) i zostały umieszczone na ww. stronie GIOŚ. Zgodnie z wynikami badań z 2018 r., stan wód jcwp [...], podobnie jak 99,5% badanych rzek Polski (Synteza ocena stanu wód powierzchniowych 2014-2019 r.), został sklasyfikowany jako zły, na co w przypadku rozpatrywanej rzeki złożył się umiarkowany potencjał ekologiczny (podobnie jak w przypadku 48,4% badanych rzek Polski) i stan chemiczny poniżej dobrego (podobnie jak w przypadku 87,9 % badanych rzek Polski). Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie stanu wód w latach 2010-2018 nie zaszła zmiana w ocenie stanu wód jcwp [...] o nr [...]. Zgodnie z kryteriami § 3 rozporządzenia szkodowego nie można więc mówić o szkodzie, ani tendencji wskazującej na jej powstanie w przyszłości. Dla poszczególnych lat z okresu 2010-2019 stosowano zasadę tzw. "dziedziczenia" niektórych parametrów oceny stanu jcwp z lat poprzednich.

Odnośnie obecności glinu w osadzie dennym rowu melioracyjnego, GDOŚ zgodził się z organem I instancji, że nie można wykazać bezpośredniego powiązania przyczynowo skutkowego. Powszechna obecność glinu w przyrodzie oraz budowa geologiczna terenu, a także rozwój gospodarczy i rozwój rolnictwa powoduje, że nie istnieje bezsprzeczna zależność, między obecnością glinu w osadzie dennym w przedmiotowym rowie, a działalnością prowadzoną przez Spółkę. Z przepisów ustawy szkodowej, wynika, że mają one zastosowanie do szkód w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Ustawodawca zaakcentował związek pomiędzy działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, a szkodą w środowisku. Między jednym i drugim musi istnieć ścisły związek przyczynowy.

Oznacza to, że obowiązek ustanowiony decyzją kończącą postępowanie może dotyczyć wyłącznie odpowiedzialności podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie na skutek prowadzonej przez ten podmiot działalności. Tym samym, aby na dany podmiot można było nałożyć obowiązki wynikające z art. 15 ustawy szkodowej, musi istnieć w sprawie podmiot korzystający ze środowiska, który doprowadził do zagrożenia lub powstania szkody w środowisku bezpośrednio lub pośrednio, a szkoda została spowodowana przez działalność prowadzoną przez ten podmiot. Niedopuszczalnym jest więc by organ nałożył obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na podmiot korzystający ze środowiska w sytuacji, gdy do zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub wody doszło na skutek działalności innych podmiotów.

GDOŚ zwrócił uwagę, że ustawa szkodowa ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których doszło do szkody w środowisku lub do bezpośredniego nią zagrożenia i nie zastępuje innych uregulowań prawnych. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa szkodowa nie zastępuje innych przepisów szczegółowych regulujących zagadnienia ochrony środowiska. Właściwe organy nadal dysponują stosownymi instrumentami prawnymi dotyczącymi naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Przykładem takich instrumentów jest np. art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm.), który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska (starosta) może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

W skardze E. Z. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika K. Z. zaskarżyła decyzję GDOŚ z [...] listopada 2021 r., znak [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się z argumentem GDOŚ, że skoro rów R-A jest urządzeniem wodnym to nie można go zaliczyć do jednolitej części wód powierzchniowych w rozumieniu ustawy z 20 lipca 2017 - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.).

Skarżąca wyjaśniła, że Prawo wodne (Dz.U. z 2021 poz. 624 ze zm.) dzieli wody na: wody powierzchniowe; wody podziemne. Jest to katalog zamknięty i nie dopuszcza kolejnej kategorii pod tytułem "wody w urządzeniach wodnych". Skarżąca dla uzupełnienia dodała, że ww. rów nie jest zawieszony w próżni. Zaczyna się na lokalnym bagienku, a jego ujście znajduje się w [...] która zasila rzekę [...] stanowiącą dopływ [...]. Jak wynika ze szczegółowej analizy skarżonej decyzji te rzeki stanowią dla GDOŚ jednolitą część wód, a ich źródło już nie.

Kolejnym punktem uzasadnienia który kwestionuje skarżąca jest powoływanie się przez GDOŚ na opinię biegłego sądowego R. K. ze sprawy [...] prowadzonej przez Wydział II Kamy Sądu Rejonowego w [...]. Opinia ta dotyczy m.in. stanu technicznego urządzeń zabezpieczających ziemię i wodę przed zanieczyszczeniem oraz stanu technicznego i utrzymania urządzeń do podczyszczania wód opadowych i roztopowych. Według skarżącej, ta opinia jest w ogóle nie na temat gdyż dotyczy podczyszczania wód opadowych i roztopowych podczas gdy Spółka spuszczała do rowu surowe ścieki przemysłowe. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że na terenie Spółki w miejscowości [...], doszło do naruszenia w istotny sposób przepisów z zakresu ochrony środowiska, przez wprowadzenie nie oczyszczonych ścieków do środowiska, jednakże ten fakt nie powoduje istotnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób. Stwierdzono również szkodę w środowisku jednak jak do tej pory ogranicza się ona do degradacji środowiska rowu melioracyjnego na długości ok. 2 km. Można stwierdzić, że szkoda ta nie ma charakteru znacznych rozmiarów. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że wprowadzanie do środowiska nie oczyszczonych ścieków, przez Spółkę, trwa od kilku lat.

Skarżąca wyjaśniła, że nie posiada wiedzy dlaczego pomimo przywoływania powyższej opinii w postępowaniu zarówno przed pierwszą jak i drugą instancją dokument ten nie został uwzględniony. Tym bardziej, że jest on "bliższy" prowadzonej sprawie gdyż mówi o stanie rowu wskutek spuszczania ścieków podczas gdy opinia biegłego K. odnosi się do stanu zabezpieczeń mających chronić przed zanieczyszczeniami. Opinia ta w kilku punktach wyraźnie koliduje z ustaleniami organu I instancji. RDOŚ w [...] określa, że na podstawie wyników badań pobranych próbek pogorszenie się stanu wody w rowie miało charakter incydentalny. Opinia temu przeczy.

Według skarżącej, organ I instancji ma również problem z ustaleniem "sprawcy" zanieczyszczenia rowu, a opinia biegłego K. N. wskazuje ten podmiot jednoznacznie.

Następnym punktem uzasadnienia z którym nie zgadza się skarżąca jest sprawa zawartości glinu w osadach dennych. Skoro glin ten może mieć pochodzenie naturalne to dlaczego organ I instancji nie wykonał, a organ II instancji nie zlecił wykonania badań na zawartość glinu w glebie, w odległości kilku metrów od rowu ? Przeciętna zawartość glinu w rowie R-A została przekroczona 4400 razy w odniesieniu do przeciętnej zawartości glinu w zbiornikach otwartych w Polsce. W związku z powyższym jeden z rolników zapytał ponad rok temu RDOŚ w [...] czy zgodnie z prawem wodnym może on korzystać z wody w rowie w bezpieczny sposób do zastosowań gospodarczych (pojenie zwierząt hodowlanych). Do dnia dzisiejszego odpowiedzi nie uzyskał. Skarżąca zgłosiła również zastrzeżenia co do oceny czy w ogóle wystąpiła szkoda. Jeżeli jest to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska to w tej kwestii opinia biegłego K. N. jest jednoznaczna. Biorąc pod uwagę wymienione zastrzeżenia, skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja GDOŚ z [...] listopada 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.Z. i Z. M. z [...] października 2020 r. od decyzji RDOŚ w [...] z [...] września 2020 r., znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...] gm. [...].

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Poza tym w piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia także wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479). W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy prawidłowo nie znalazły podstaw do zakwalifikowania wód w rowie melioracyjnym do jednolitych części wód powierzchniowych w myśl ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624, dalej: p.w.) i w związku z powyższym nie istnieje przedmiot, w stosunku do którego możliwe byłoby zastosowanie wykładni ustawy szkodowej. Z uwagi na okoliczność, że nie zostały spełnione zarówno przesłanki przedmiotowe zawarte w art. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U z 2020 r. poz. 2187, dalej: ustawa szkodowa) w zakresie wykazania samego wystąpienia szkody w środowisku, a także brak powiązania przyczynowo-skutkowego pomiędzy działalnością podmiotu stwarzającą ryzyko szkody w środowisku a bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku, ujętego w art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że dalsze postępowanie w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód w rowie melioracyjnym R-A w miejscowości [...] gm. [...] stało się bezprzedmiotowe. Ustawa szkodowa ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których doszło do szkody w środowisku lub do bezpośredniego nią zagrożenia i nie zastępuje innych uregulowań prawnych. Ustawa szkodowa nie wywiera żadnego wpływu ani na odpowiedzialność cywilną, ani na odpowiedzialność karną podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy ustawy szkodowej nie zastępują też innych przepisów szczegółowych regulujących zagadnienia ochrony środowiska.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ z [...] listopada 2021 r. nie narusza przepisu prawa w sposób zobowiązujący Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r., wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W ocenie Sądu, GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2021 r. prawidłowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia. W skarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że nie ma możliwości zakwalifikowania rowu melioracyjnego jako cieku i stosowania w stosunku do niego przepisów dotyczących wód powierzchniowych, w tym również cieków - czy to w zakresie wynikającym z Prawa wodnego czy też z innych ustaw. Zarzut skarżącej, że wody w rowie powinny być zaliczane do wód powierzchniowych, nie znajduje uzasadnienia w: treści przepisów ustawy Prawo wodne, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie. Zgodnie z art. 18 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 624, ze zm., dalej: p.w.), wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące (cieki naturalne oraz źródła, z których te cieki biorą początek, jeziora oraz inne naturalne zbiorniki wodne o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, sztuczne zbiorniki wodne usytuowane na wodach płynących i kanały) oraz śródlądowe wody stojące. Natomiast przez śródlądowe wody stojące należy rozumieć wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. Według art. 23 ust. 2 p.w., przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a, p.w., przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym m.in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy.

Według NSA, "Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Ciek (rów) melioracyjny jest niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne". (zob. postanowienie NSA z 15 października 2021 r., sygn. IIIOW 29/21, LEX nr 3264598). W innym postanowieniu NSA stwierdził, że "Rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 p.w. z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 p.w. z 2017 r. Przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji rowu melioracyjnego. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b p.w. z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla rowu melioracyjnego objętego wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Bez znaczenia jest przy tym, czy pozwolenie takie zostało wydane, ponieważ art. 77 ust. 2 p.w. z 2001 r. posługuje się pojęciem "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego" tylko na potrzeby ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie tego przepisu". (zob. postanowienie NSA z 20 lipca 2018 r., sygn. II OW 14/18, LEX nr 2524201).

Dla zapewnienia realizacji celu w postaci zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa istotny wpływ mają systemy melioracyjne realizujące jednocześnie funkcje rolnicze i gospodarki wodnej. Systemy melioracyjne pełnią dodatkowo funkcję odwadniającą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a, p.w., przepisy ustawy dotyczące: urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do: a) urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. Zagadnienie dotyczące melioracji wodnych regulują art. 195–210 p.w. Pojęcie melioracji wodnych jest wyjaśnione w art. 195 p.w. Zgodnie z treścią tego przepisu melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Według art. 197 ust. 1 p.w., urządzeniami melioracji wodnych są: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 2) drenowania, 3) rurociągi, 4) stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, 5) ziemne stawy rybne, 6) groble na obszarach nawadnianych, 7) systemy nawodnień grawitacyjnych, 8) systemy nawodnień ciśnieniowych – jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195 p.w. W myśl art. 197 ust. 2 p.w. przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych stosuje się odpowiednio do: 1) budowli wstrzymujących erozję wodną; 2) dróg dojazdowych niezbędnych do użytkowania obszarów zmeliorowanych; 3) fitomelioracji oraz agromelioracji; 4) systemów przeciwerozyjnych; 5) zagospodarowania zmeliorowanych trwałych łąk lub pastwisk; 6) zagospodarowania nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki lub pastwiska.

W piśmiennictwie wskazano, że ponieważ zabiegi melioracyjne z natury swej dotyczą tylko określonych rodzajów gruntów (np. zabagnionych, podmokłych), jednocześnie zaś przynoszą bezpośrednie i trwałe korzyści gospodarcze w postaci zwiększenia zdolności produkcyjnej zmeliorowanego gruntu, oznacza to, że jedną ze stron w stosunkach melioracyjnych są zawsze określone grupy zainteresowanych. Rozmiar prac melioracyjnych oraz procesy przyrodnicze zachodzące nieprzerwanie w urządzeniach melioracyjnych (zarastanie, zamulanie) sprawiają, że działalność ludzka, gdy chodzi o utrzymanie urządzeń wodno-melioracyjnych w należytym stanie, musi mieć charakter zespołowy oraz ciągły. Powyższe okoliczności wpływają na to, że szczególnym zadaniem administracji melioracyjnej staje się oddziaływanie na zainteresowanych w kierunku zapewnienia ich zespołowej i ciągłej aktywności w dziedzinie prac wodno-melioracyjnych (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia prawne melioracji wodnych w rolnictwie. Ze szczególnym uwzględnieniem problematyki udziału zainteresowanych, Warszawa 1959, s. 185). Cel w postaci zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa uregulowany w art. 10 pkt 5 p.w. powinien być realizowany z jednoczesnym uwzględnieniem zagrożeń dla wód spowodowanych przez działalność rolniczą. W piśmiennictwie K. Rószczka uważa, że: "Podstawowym zagrożeniem dla środowiska wodnego wynikającym z działalności rolniczej jest intensyfikacja produkcji rolniczej i związana z nią modernizacja gospodarstw rolnych. Zjawisko to wiąże się z upowszechnieniem stosowania nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, powodujących m.in. zanieczyszczenie wód. Jednak w ostatnich latach stosowanie pestycydów w rolnictwie jest coraz bardziej podporządkowane ochronie środowiska. Dotyczy to zarówno nowych środków chemicznych (bezpiecznych dla środowiska), jak i upowszechniania się niechemicznych metod ochrony. Poprzez odpowiedni dobór tych środków oraz technologii ich stosowania można w zasadniczy sposób wpłynąć na poprawę środowiska naturalnego, a tym samym na stan czystości wód. Ich skażenie zależy od rodzaju stosowanych środków, wielkości dawek i częstotliwości zabiegów oraz od właściwości fizycznych i chemicznych gleby. Zakazuje się więc używania pestycydów w strefie ochrony bezpośredniej ujęć wód, a ogranicza się w strefie ochrony pośredniej" (K. Rószczka, Prawna ochrona wód w procesie produkcji rolnej, "Przegląd Prawa Rolnego" 2007/2, s. 80). Autorka ta wskazuje także na inne zagrożenia dla wód spowodowane przez działalność rolniczą, takie jak wadliwe systemy wodno-melioracyjne, które powodują, że odpływy z pól uprawnych trafiają bezpośrednio do cieków wodnych, a nie są gromadzone w odpowiednich stawach lub innych zbiornikach, skąd powinny wracać z powrotem na pola podczas nawodnień. Ten problem wiąże się z kolei ze sposobem wykorzystywania gnojówki, gnojowicy i obornika. Również gospodarstwa rybne mogą przyczyniać się do zanieczyszczenia wód, a podstawowe zagrożenie dla środowiska wiąże się w ich przypadku z dostarczanymi rybom paszami (K. Rószczka, Prawna ochrona wód..., s. 81).

Wbrew temu, co twierdzi skarżąca nie ma możliwości zakwalifikowania rowu melioracyjnego jako cieku i stosowania w stosunku do niego przepisów dotyczących wód powierzchniowych, w tym również cieków - czy to w zakresie wynikającym z p.w. czy też z innych ustaw. Biorąc pod uwagę definicję szkody w środowisku w wodach nie można uznać, że doszło do szkody w środowisku w wodach w rowie melioracyjnym w rozumieniu ustawy szkodowej, ponieważ ta ustawa nie odnosi się do zanieczyszczeń występujących w urządzeniach wodnych. Wobec powyższego zarzut skarżącej, że wody w rowie powinny być zaliczane do wód powierzchniowych, nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze argumentu dotyczącego wystąpienia szkody w środowisku wyjaśnić należy, że ustawie szkodowej wskazano, zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy 2004/35/WE, rodzaje działalności powodującej ryzyko wystąpienia szkody w środowisku (art. 3 ustawy szkodowej). Jest to szeroki zakres rodzajów działalności uznawanej za potencjalnie groźną dla środowiska – potencjalnie, bo przecież ustawa uwzględnia zasadę prewencji i dotyczy w pierwszym rzędzie zapobiegania szkodom. Podstawą do zastosowania przepisów ustawy jest ustalenie, że w danym przypadku mamy do czynienia z możliwością powstania albo zaistnieniem "szkody w środowisku". Pojęcie to ustawa definiuje w słowniczku (art. 6 pkt 11). Definicja jest bardzo skomplikowana, wymaga sięgania także do innych przepisów ustawy, jak i innych aktów prawnych. W pewnym skrócie szkodą w środowisku jest określony we wspomnianej definicji (co do cech charakterystycznych i zakresu) uszczerbek we wskazanych elementach środowiska (gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, wodach, powierzchni ziemi), spowodowany działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, przy czym chodzi tylko o działalność "stwarzającą ryzyko szkody w środowisku", wskazaną w art. 4 u.z.s.ś.n. (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Odpowiedzialność z tytułu zapobiegania i naprawiania szkód w środowisku, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 259). M. Górski uważa, że "Definicja szkody w środowisku oparta została na założeniu, że możliwe jest zmierzenie zmian w środowisku dokonanych poprzez porównanie stanu środowiska po tych zmianach ze stanem początkowym. Założenie, że chodzi o szkodę spowodowaną bezpośrednio lub pośrednio oznacza, że niezbędne jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy działaniami prowadzonymi przez dany podmiot a ich konsekwencjami mającymi postać szkody w środowisku". (M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska. Odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 26-27).

Wobec sytuacji, że przedmiotowy rów melioracyjny wpływa do odbiornika, którym są już wody powierzchniowe, organ zasadnie przeanalizował czy zanieczyszczenie wody w rowie melioracyjnym mogło mieć wpływ na zmiany w ocenie stanu wód w [...]. W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wykazał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia szkody w środowisku w [...].

Odnosząc się do powołanej przez skarżącą w skardze opinii K. N. z [...] sierpnia 2012 r., wyjaśnić należy, że ww. opinia nie była przedmiotem rozważań organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2021 r., znak [...].

Wskazać należy, że ww. opinia dotyczy innej sprawy od tej, która była przedmiotem kontroli sądowej w tym postępowaniu, a mianowicie ujawnionego w okresie [...]-[...] maja 2012 r. w [...] gm. [...], powiat [...] woj. [...] w zakładzie Spółki odprowadzania nie oczyszczonych ścieków do ziemi oraz nienależytej eksploatacji urządzeń oczyszczających ścieki tj. o przestępstwo przewidziane w art. 186 § 1 k.k. Opinię na którą powołuje się w skardze skarżąca wykonano na podstawie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego Komendy Powiatowej Policji w [...] na okoliczność ustalenia: czy stwierdzone w okresie [...]-[...] maja 2012 roku przez Inspekcję Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, Delegaturę w [...] podczas kontroli zakładu Spółki nieprawidłowości, w tym wyniki badań zanieczyszczenia środowiska mogły powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia wiciu osób lub spowodować zniszczenie w świście roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach?

Z powyższego wynika, że opinia dotyczy ustalenia odpowiedzialności karnej na podstawie art. 186 § 1 k.k. Przedmiotem kontrolowanych przez Sąd orzeczeń nie było ustalenie odpowiedzialności karnej osób działających w imieniu Spółki. Skarżąca twierdzi, że wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r. poz. 2187). Przedmiotowa ustawa reguluje zasady odpowiedzialności administracyjnej za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. W art. 186 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444, dalej: k.k.) uregulowano odpowiedzialność karną za czyn polegający na nieutrzymywaniu w należytym stanie lub nieużywaniu urządzeń zabezpieczających wodę, powietrze lub powierzchnię ziemi przed zanieczyszczeniem lub urządzeń zabezpieczających przed skażeniem promieniotwórczym lub promieniowaniem jonizującym. Jest to zatem przestępstwo z zaniechania. Wśród przestępstw przeciwko środowisku, typizowanych w rozdziale XXII Kodeksu karnego, są przestępstwa określone w art. 181–188 k.k. (Zob. szerzej M. Krawczyk, Ochrona środowiska w regulacji kodeksu karnego [w:] Administracja publiczna – człowiek a ochrona środowiska. Zagadnienia społeczno-prawne, red. M. Górski, J. Bucińska, M. Niedziółka, R. Stec, D. Strus, Warszawa 2011, s. 142–156), zagrożone głównie karą pozbawienia wolności. Wszystkie te przestępstwa mogą być popełnione zarówno z winy umyślnej, jak i nieumyślnej. Charakterystyczne jest przy tym to, że odpowiedzialność karna dotyczy najczęściej szkód powstałych w sposób gwałtowny, widoczny i ewidentnie odczuwany, a omija szkody, których wynik końcowy jest efektem długotrwałej kumulacji (W. Radecki, Przestępstwa przeciwko środowisku. Rozdział XXII Kodeksu karnego. Komentarz, Warszawa 2001, s. 40).

Opinia K. N. z [...] sierpnia 2012 r., nie mogła stanowić podstawy do ustalenia czy w kontrolowanej przez Sąd w niniejszym składzie sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia odpowiedzialności administracyjnej za szkodę w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Wskazać należy, że głównym założeniem ustawy szkodowej jest zapewnienie rzeczywistego wdrożenia zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973).

W ocenie Sądu, analizowanie przedmiotowej opinii K. N. z [...] sierpnia 2012 r. przez orzekające organy nie było uzasadnione i celowe ze względu na przedmiot postępowania oraz rodzaj odpowiedzialności prawnej - odpowiedzialności administracyjnej. Należy powtórzyć, że opinia K. N. z [...] sierpnia 2012 r. dotyczy odpowiedzialności karnej ustalanej na podstawie przepisów k.k., a nie przepisów ustawy szkodowej.

Wyjaśnić należy, że nie każde negatywne oddziaływanie w środowisku jest automatycznie szkodą w środowisku. Ustawa szkodowa ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których doszło do szkody w środowisku lub do bezpośredniego nią zagrożenia i nie zastępuje innych uregulowań prawnych. Samo użycie sformułowania w opinii biegłego "stwierdzono również szkodę w środowisku" nie oznacza, że istnieje szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. Ponadto tak jak wspomniano w skardze "opinia wskazuje sprawcę zanieczyszczenia wód w rowie", a biorąc pod uwagę definicję szkody w środowisku wód w rowie nie można uznać za wody powierzchniowe. Oznacza to, że nie doszło do szkody w środowisku w wodach w rowie melioracyjnym w rozumieniu ustawy szkodowej, ponieważ ta ustawa nie odnosi się do zanieczyszczeń występujących w urządzeniach wodnych.

Należy wyraźnie podkreślić, że wody w rowie melioracyjnym stanowiącym urządzenie wodne nie są wodami powierzchniowymi. Na temat pojęcia "wody powierzchniowe" w hydrologii. E. Bajkiewicz-Grabowska i Z. Mikulski wskazują, że są to: "Należące do lądowej części hydrosfery wody powierzchniowe, które mogą występować w postaci obiektów punktowych, liniowych i obszarowych. Obiekty punktowe są to różnego rodzaju wypływy wód podziemnych, obiekty liniowe to cieki powierzchniowe, tzw. wody płynące". (E. Bajkiewicz-Grabowska, Z. Mikulski, Hydrologia ogólna, Warszawa 1999 s. 42). Z. Mikulski wody powierzchniowe charakteryzuje jako roczną wielkość odpływu rocznego, pochodzącą z odpływu powierzchniowego i gruntowego (wody podziemne płytkie, czwartorzędowe, zasilające wody powierzchniowe), a także odpływu z jezior (warstwa powierzchniowa, epilimnion, biorąca udział w rocznym cyklu hydrologicznym); są przeznaczone głównie dla przemysłu i do nawodnień (Z. Mikulski, Gospodarka wodna, Warszawa 1998, s. 25). Pojęcie "wody powierzchniowe" pojawia się wielokrotnie w przepisach p.w. Jest ono m.in. elementem składowym definicji ustawowych takich pojęć, jak: budowle piętrzące (art. 16 pkt 2 p.w.); dobry potencjał ekologiczny (art. 16 pkt 6 p.w.); dobry stan chemiczny wód powierzchniowych (art. 16 pkt 8 p.w.); dobry stan ekologiczny (art. 16 pkt 9 p.w.); dobry stan wód powierzchniowych (art. 16 pkt 12 p.w.); dostępne zasoby wód podziemnych (art. 16 pkt 14 p.w.); grunty pokryte wodami (art. 16 pkt 16 p.w.); jednolite części wód powierzchniowych (art. 16 pkt 20 p.w.); kąpielisko (art. 16 pkt 22 p.w.); miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli (art. 16 pkt 28 p.w.); potencjał ekologiczny (art. 16 pkt 42 p.w.); profil wody w kąpielisku (art. 16 pkt 44 p.w.); przerzuty wód (art. 16 pkt 45 p.w.); silnie zmieniona jednolita część wód powierzchniowych (art. 16 pkt 50 p.w.); stan ekologiczny (art. 16 pkt 51 p.w.); stan wód powierzchniowych (art. 16 pkt 54 p.w.); substancje priorytetowe (art. 16 pkt 56 p.w.); sztuczna jednolita część wód powierzchniowych (art. 16 pkt 60 p.w.); urządzenia wodne (art. 16 pkt 65 p.w.); zanieczyszczenie (art. 16 pkt 74 p.w.). Zgodnie z art. 18 p.w. wody dzielą się na wody powierzchniowe i wody podziemne. Wodami powierzchniowymi są wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe.

Podział śródlądowych wód powierzchniowych reguluje art. 21 p.w. W myśl tego przepisu śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (art. 22 pkt 2 p.w.). Dla potrzeb zarządzania wodami, w tym planowania w gospodarowaniu wodami, wody dzieli się na jednolite części wód, uwzględniając: 1) jednolite części wód powierzchniowych, w tym jednolite części: a) wód przejściowych lub przybrzeżnych, b) wód sztucznych lub silnie zmienionych (art. 24 pkt 1 p.w.). Według art. 25 p.w. wodami przejściowymi są wody powierzchniowe znajdujące się w ujściach rzek lub w pobliżu ujść rzek, które z uwagi na bliskość wód słonych wykazują częściowe zasolenie, pozostając w zasięgu znaczących wpływów wód słodkich, oraz morskie wody wewnętrzne [...]. W myśl art. 26 ust. 1 p.w. wody przybrzeżne obejmują obszar wód powierzchniowych od linii brzegu, których zewnętrzną granicę wyznacza odległość jednej mili morskiej po stronie w kierunku morza, licząc od linii podstawowej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych [...] oraz przyległych do nich wód morza terytorialnego.

Z powołanych wyżej przepisów p.w. nie można wyprowadzić tezy, że wody w rowie melioracyjnym stanowiącym urządzenie wodne są wodami powierzchniowymi.

Odnosząc się do zarzutów braku zbadania zawartości glinu w odległości kilku metrów od rowu, wyjaśnić należy, że takie badania nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nawet jeśli zawartość glinu w odległości kilku metrów od rowu byłaby znacznie mniejsza to nadal nie można by wykazać bezpośredniego powiązania przyczynowo skutkowego. W dalszym ciągu za zwiększoną obecność glinu w rowie może odpowiadać np. rolnictwo, a nie Spółka. W toku postępowania nie wykazano, że istnieje zależność, między obecnością glinu w osadzie dennym w przedmiotowym rowie, a działalnością prowadzoną przez Spółkę.

Według Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.

W ocenie Sądu, postępowanie organów dwóch instancji, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie doszło do naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.

Prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Orzekające w sprawie organy administracji wykonały prawidłowo obowiązek współdziałania ze sobą w każdym przypadku, w którym mogło to przyczynić się to do szybszego załatwienia sprawy. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ nie można zarzucić orzekającym organom, że naruszyły normę prawną wynikającą z treści art. 8 k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez orzekające organy było zgodne z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. W ocenie Sądu GDOŚ nie naruszyły art. 76a k.p.a. Urzędowe poświadczenie odpisu dokumentu ma walor dokumentu urzędowego na mocy art. 76, natomiast poświadczenie zgodności z oryginałem przez osoby wymienione w art. 76a ma walor dokumentu urzędowego na podstawie § 3 tego przepisu. Przez akt poświadczenia zgodności z oryginałem dokumenty te nie zyskują statusu dokumentu urzędowego, a cechę tę ma jedynie samo poświadczenie (postanowienie SN z 21.04.2017 r., SDI 87/16, LEX nr 2309623).

Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sąd z urzędu nie stwierdził innych uchybień, niż podniesione w skardze, które w świetle art. 145 p.p.s.a. uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.