Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1238/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 745/10 w sprawie ze skargi W. T. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 745/10, oddalił skargę W. T. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] września 2010 r., po rozpoznaniu odwołania H. H., W. T. i Z. T., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o obsadzie 50 DJP (docelowa łączna obsada w gospodarstwie 90 DJP), zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie wsi D., gmina Ł.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Na wniosek inwestora J. G. z 11 lutego 2010 r. Wójt Gminy Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia.

W toku postępowania Wójt Gminy Ł. zwrócił się Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o wydanie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla w/w przedsięwzięcia i zakresu raportu.

Organy opiniujące wskazały na potrzebę przeprowadzenia takiej oceny i określiły zakres raportu.

Na podstawie opisanych konsultacji Wójt Gminy Ł. postanowieniem z [...] marca 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz sporządzenia pełnego raportu o oddziaływaniu na środowisko powyższego przedsięwzięcia.

W realizacji tego obowiązku inwestor J. G. przedłożyła stosowny raport. Dokonując oceny przedłożonego raportu organ I instancji ustalił, że lokalizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani ochroną prawną na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie leży też na obszarze Natura 2000.

W ramach prowadzonego postępowania Wójt Gminy Ł. zwrócił się też do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o dokonanie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego zamierzenia i określił warunki, które organ umieścił w treści wydanej przez siebie decyzji.

Z analogicznym wnioskiem organ zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., który w dniu [...] maja 2010 r. pozytywnie zaopiniował wnioskowe przedsięwzięcie.

Po uzyskaniu stosownych uzgodnień oraz uwzględnieniu wyników postępowania z udziałem społeczeństwa Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. ustalił środowiskowe warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia określając jednocześnie: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (pkt 1), warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 2); wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz innych decyzji wydawanych w następstwie prawnym /projekcie budowlanym/ (pkt 3). Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie na etapie realizacji i funkcjonowania nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska w zakresie gospodarki wodno – ściekowej, gospodarki odpadami oraz warunków aerosanitarnych i akustycznych. Ponadto projektowana inwestycja nie będzie powodować ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów sąsiednich, a tym samym nie naruszy interesów osób trzecich. Emitowane zaś do powietrza zanieczyszczenia oraz odpady wytwarzane w czasie chowu trzody chlewnej nie spowodują, zdaniem organu, trwałej degradacji środowiska i są typowe dla produkcji zwierzęcej. Tym bardziej, jak podkreślił, na analizowanym terenie znajdują się inne sąsiednie gospodarstwa produkcyjne (hodowla bydła mlecznego). Konkludując Wójt Gminy Ł. stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze w zasięgu jego oddziaływania.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się: H. H., W. T. i Z. T. W złożonym odwołaniu podnieśli, że nie wyrażają zgody na budowę tuczarni na działkach [...] i [...] z uwagi na zbyt bliską odległość od ich domów mieszkalnych. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił też faktu, że w gospodarstwie wnioskodawczyni faktycznie planuje się łączną hodowlę w ilości 128, 5 DJP, a normy siarkowodoru i amoniaku są już przekroczone. Dlatego też, ich zdaniem, budynek tuczarni powinien powstać na innej działce wnioskodawczyni położonej na obrzeżach wsi D. przy drodze asfaltowej w odległości 220 m od ich siedlisk. Jest to uzasadnione tym bardziej, że budowa tuczarni na tej działce nie zatruwałaby ludzi i środowiska.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] września 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Następnie stwierdził, że z uwagi na to, iż planowana inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do jej wydania uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W przedmiotowej sprawie uzyskano wymagane uzgodnienia: postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] maja 2010 r. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] maja 2010 r. Po przeanalizowaniu powyższych uzgodnień i opinii Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że skala i rodzaj planowanego przedsięwzięcia nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a przedstawione formy zabezpieczeń chroniących środowisko są wystarczające.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie przesądza się o lokalizacji planowanej inwestycji, co ma miejsce dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Podnoszone zaś w odwołaniu obawy, że przedmiotowa inwestycja będzie miała negatywny wpływ na sąsiednie działki, nie ma zdaniem SKO, istotnego znaczenia na treść podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli W. T. i Z. T., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 84 § 1 i art. 107 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów podniesionych w odwołaniu;

2) art. 74 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 66 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oparcie decyzji na ustaleniach zawartych w nieprawidłowo sporządzonym raporcie o oddziaływaniu na środowisko, co miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając wskazane zarzuty skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie wypowiedział się na temat błędów w wyliczeniach zawartych w raporcie co do ilości zwierząt obecnie hodowanych przez inwestora. Wskazana w raporcie ilość zwierząt hodowanych w poszczególnych chlewniach nie odpowiada rzeczywistości i jest teoretycznym założeniem, które pozwala, zdaniem pełnomocnika skarżących, na korzystniejsze określenie poziomu emisji niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzkiego gazów.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucili organowi II instancji, że zaniechał uwzględnienia wniosków zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dotyczącego tej samej działki, sporządzonego przez A. S. i złożonego w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym przez sąd administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Bk 154/08. Zdaniem skarżących uwzględnienie tego raportu było tym bardziej uzasadnione, że na jego podstawie organ poprzednio odmówił inwestorowi wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej skarżący wskazali, że co prawda sporządzenie raportu w przedmiotowej sprawie było zasadne, ale został on sporządzony nieprawidłowo z naruszeniem art. 66 ust.1 pkt 4 i 5 cytowanej wyżej ustawy. Przepis ten nakazuje, aby raport zawierał opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania decyzji (wariant zero) oraz opis analizowanych wariantów – w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Tymczasem w sporządzonym w przedmiotowej sprawie raporcie opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia jest krótki i zwięzły. Bardzo krótki jest też opis wariantu alternatywnego, który ogranicza się do stwierdzenia, że wariant ten ze względów ekonomicznych nie jest brany pod uwagę przez inwestora. Stwierdzenie to, zdaniem autora skargi, świadczy tylko o tym, że wariant ten właściwie nie został rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu nieuwzględnienia raportu p. S. wyjaśnił, że pojawił się on dopiero na etapie skargi do sądu, ale nawet, gdyby został zgłoszony wcześniej to i tak nie miałby znaczenia, gdyż został sporządzony w innym postępowaniu administracyjnym. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że po wydaniu zaskarżonej decyzji sytuacja skarżących jako sąsiadów nieruchomości nr [...] i [...] nie uległa w zasadzie zmianie na niekorzyść, albowiem inwestor nie może przekroczyć górnego limitu 90 DJP w gospodarstwie we wszystkich budynkach, łącznie z obsadą w nowej tuczarni. Nie jest więc możliwe, jak twierdzą skarżący, aby obsada zwierząt hodowlanych po wybudowaniu tuczarni wyniosła 128,5 DJP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora – J. G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o obsadzie 50 DJP (docelowa łączna obsada w gospodarstwie 90 DJP), zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie wsi D., gmina Ł. Do wniosku inwestor dołączył: kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów, a następnie raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzony w kwietniu 2010 r., przez R. R. i M. A..

Procedura oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powoływanej dalej jako: ustawa. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Wnioskowana inwestycja, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 90 ppkt a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, należy do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może być poprzedzone obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek przeprowadzania przedmiotowej oceny lub jego brak stwierdza, stosownie do art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie wszystkie uwzględnione w tym przepisie uwarunkowania, po zasięgnięciu opinii dwóch organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi te zostały spełnione, albowiem Wójt Gminy Ł. po przeprowadzeniu analizy uwarunkowań dla zamierzonego przedsięwzięcia i zasięgnięciu opinii w/w organów, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, decydując tym samym o przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do zakończenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w art. 66 ustawy określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. I tak z ust. 1 tego przepisu wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia (pkt 1), opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2), opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4), oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5).

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora raport, sporządzony przez mgr R. R. i mgr inż. M. A. jest prawidłowy i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w cytowanym przepisie.

Przede wszystkim niezasadny zdaniem Sądu jest zarzut skargi odnoszący się do nierozpoznania w raporcie wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia. Na stronie 9 raportu (pkt 3) znajduje się szczegółowy opis wszystkich analizowanych wariantów, w tym wariantu alternatywnego. W pierwszej kolejności autorzy raportu stwierdzili, ze w przypadku przyjęcia wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, stan sanitarny środowiska przyrodniczego, w szczególności jakości powietrza atmosferycznego oraz klimatu akustycznego, nadal determinowany będzie przez istniejące emisje, stanowiące efekt ruchu komunikacyjnego realizowanego na lokalnych drogach oraz zanieczyszczenia z zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Analizując z kolei wariant proponowany przez wnioskodawcę autorzy raportu podkreślili, że wprawdzie wybrana lokalizacja inwestycji z uwagi na przyuliczną zabudowę mieszkaniową nie może być uznana za optymalną, jednakże brak w pobliżu działek, będących własnością inwestora, umożliwiających jej umiejscowienie z dala tej zabudowy, przemawia za jej lokalizacją na działkach nr [...] i [...]. Biorąc dodatkowo pod uwagę lokalizację, skalę oraz rozwiązania służące ochronie środowiska przewidziane do realizacji w przypadku analizowanego przedsięwzięcia, sporządzający raport wywiedli, że nie będzie ono stanowiło obiektu oddziaływującego na środowisko w takim stopniu, by zasadne było niepodejmowanie przedsięwzięcia.

Opisując natomiast wariant alternatywny autorzy raportu stwierdzili, że najkorzystniejsza dla ludzi i środowiska byłaby lokalizacja planowanego przedsięwzięcia z dala od zabudowy mieszkaniowej. Jednakże z uwagi na fakt, że najbliższe działki inwestora (nr [...] i [...]) położone są ok. 275 m od działek planowanej zabudowy, w otoczeniu użytków rolnych innych właścicieli, lokalizacja tam tuczarni związana byłaby z koniecznością budowy od podstaw drogi dojazdowej, sieci elektrycznej i wodociągowej, zagospodarowania i ogrodzenia terenu, zaplecza magazynowo – technicznego, wariant ten nie jest brany pod uwagę inwestora.

W ocenie Sądu analiza raportu nie pozostawia wątpliwości, że wariant alternatywny został w nim szczegółowo opisany, włącznie z rzeczywistym stanem działek nr [...] i [...], dlatego też podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd zwrócił uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Podzielając przedstawione stanowisko Sąd zauważył, że również w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili żadnego dowodu przeciwko raportowi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że istnieje inny, niekorzystny dla inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko, dotyczący tej samej działki, sporządzony przez A. S. Trafnie zatem uznało SKO, że raport pani S. został złożony w innym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Ł. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zamianie sposobu użytkowania – adaptacja budynku garażowego na inwentarski o obsadzie 21/5 DJP (docelowa obsada w gospodarstwie 90 DJP) na działkach nr [...] i [...]. Stąd też wnioski w nim zawarte nie wiążą ani organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie, ani Sądu.

W ocenie Sądu, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają też znaczenia, wbrew przekonaniu autora skargi, wywody Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w wyroku z 12 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 154/08) co do konieczności rozważenia, na etapie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia, uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości (bądź jego braku) emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich w aspekcie obu przedstawionych raportów oddziaływania inwestycji na środowisko. Po pierwsze, opisany wyrok został wydany w innej sprawie i nie wiąże obecnie orzekającego składu. Po drugie, w polskim ustawodawstwie, jak wynika z przedłożonego raportu nie ma aktów prawnych, które by określały rodzaje substancji złowonnych, metodę oceny jakości zapachowej powietrza oraz normowały wielkości ładunku zapachów lub określały dopuszczalne poziomy substancji zapachowych w powietrzu. Stąd, jak słusznie podkreślili autorzy raportu, skutecznym sposobem ograniczenia rozprzestrzeniania substancji zapachowych emitowanych z tuczarni będzie ekranizacja terenu gęstym pasem zieleni wysokiej, z zalecanym udziałem drzew iglastych (str. 25 raportu).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, iż wskazana w raporcie ilość zwierząt hodowanych w poszczególnych chlewniach nie odpowiada rzeczywistości i po wybudowaniu tuczarni wyniesie 128,5 DJP. Jak trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, po wydaniu zaskarżonej decyzji docelowa łączna obsada w gospodarstwie inwestora nie może przekroczyć górnego limitu 90 DJP we wszystkich budynkach, łącznie z obsadą w nowej tuczarni. Nie jest więc możliwe by obsada zwierząt hodowlanych po wybudowaniu tuczarni wyniosła 128,5 DJP, jak twierdzą skarżący. Przestrzeganie zaś dopuszczalnej obsady zwierząt jest kwestią należytego wykonania wydanych decyzji i organ na tym etapie postępowania nie jest właściwy do takiej kontroli.

Konkludując powyższe rozważania Sąd podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że przedłożony w postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo. Charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy opisane powyżej, uwzględniające jego specyfikę. W konsekwencji skoro raport, podlegający ocenie organów, nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy, a zgłaszane w stosunku do niego zastrzeżenia są nieuzasadnione, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności.

Sąd stwierdził, że w sprawie prawidłowo została też przeprowadzona procedura uzgodnień środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z organami, o których mowa w art. 77 ustawy, a także zachowana została procedura udziału społeczeństwa w toku postępowania, w ramach którego sporządzany był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Konkludując Sąd podkreślił, że decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie przesądza jeszcze o lokalizacji takiej inwestycji. Przedmiotowa decyzja ma bowiem charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem dopiero na etapie pozwolenia na budowę zostanie ostatecznie ustalona lokalizacja przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził również innych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. T., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez organy administracji następujących przepisów proceduralnych:

aa)

- art. 5 ust. 3 tiret 4 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez zaniechanie zażądania przedstawienia "zarysu zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe",

- art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – (dalej w skrócie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) poprzez opis w niedostateczny sposób dwóch z trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganych przez prawo (to jest wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia oraz racjonalnego wariantu alternatywnego),

- art. 66 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez zaniechanie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko "analizowanych" wariantów (to jest wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia oraz racjonalnego wariantu alternatywnego),

ab)

- art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób dwóch z trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganych przez prawo (to jest wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia oraz racjonalnego wariantu alternatywnego),

- art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko "analizowanych" wariantów, to jest wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

- art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie w decyzji, że realizacja inwestycji nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków aerosanitamych, podczas gdy w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko sporządzonym przez biegłych R. R. oraz M.A. [dalej w skrócie Raport] wskazano:

- na stronie 49 , że oddziaływanie odorowe będzie istotne,

- na stronie 80, że oddziaływanie to będzie sięgało od 70 do 180 m i będzie przekraczało wartości graniczne dla terenów wiejskich również w przypadku najbliższych budynków mieszkalnych,

b) art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. skargę tę oddalono,

c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia dowodowego w przedmiocie złożonego do akt sprawy wraz z pismem procesowym z dnia 26 listopada 2010 r. dokumentu – Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczami – 50 DJP i łączny chów trzody w ilości 90 DJP w gospodarstwie na terenie działek nr ew. [...] i [...] w D., gmina Ł. autorstwa A. S., w szczególności niedopuszczenie dowodu z przedmiotowego dokumentu z urzędu, pomimo istniejących wątpliwości w sprawie w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji dla inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora.

2) Z daleko posuniętej ostrożności - w sytuacji uznania, że przepisy zawarte w Dyrektywie jak i ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, powoływane w zarzutach w podpunkcie aa niniejszej skargi, mają charakter materialnoprawny, a nie formalnoprawny, niniejszą skargę skarżący oparł również na naruszeniu przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 5 ust. 3 tiret 4 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. poprzez uznanie, że w sprawie został wypełniony wymóg przedstawienia "zarysu zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze

wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego

skutki środowiskowe",

- art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uznanie, że w sprawie miał miejsce dostateczny opis wszystkich wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganych przez prawo,

- art. 66 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez uznanie, że w sprawie doszło do określenia przewidywanego oddziaływania na

środowisko "analizowanych" wariantów, w tym wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia oraz racjonalnego wariantu alternatywnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przedstawione w niej zarzuty należy uznać za usprawiedliwione.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z [...] sierpnia 2010 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o obsadzie 50 DJP (docelowa łączna obsada w gospodarstwie 90 DJP), zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie wsi D., gmina Ł.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5).

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za nie spełniający wymogów ustawowych. Wskazać także należy, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji. Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organów, a także oceny podanej w raporcie wariantowości, jak i przewidywanego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania odorowego.

Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie, że racjonalny wariant alternatywny przedstawiony w raporcie nie został w istocie ani dokładnie opisany, ani przeanalizowany. Opis tego wariantu, znajdujący się na s. 10 raportu został ograniczony do trzech zdań, z których wynika jedynie, że inwestor nie jest wskazanym wariantem zainteresowany z przyczyn ekonomicznych. W opisie tym stwierdza się jedynie, że "najbliższe działki będące własnością Inwestora (nr [...] i [...]), otoczone użytkami rolnymi innych właścicieli położone są w kierunku zachodnim od działek planowanej budowy tuczarni. Lokalizacja na nich przedmiotowej działki związana byłaby z budową od podstaw drogi dojazdowej, sieci elektrycznej i wodociągowej, zagospodarowania i ogrodzenia terenu, zaplecza magazynowo-technicznego. Wariant ten ze względów ekonomicznych nie jest brany pod uwagę przez Inwestora". Na podstawie wyżej wskazanego, lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Trzeba przy tym mieć na względzie, że chodzi tutaj o ocenę oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co od zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Należy zatem stwierdzić, że takie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego, jak zostało to uczynione w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym, z uwagi na brak analizy wariantów, w raporcie nie określono przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, o czym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy.

Organy administracji nie określiły także przewidywanego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko w zakresie uciążliwości zapachowych. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazuje się, że "analizowana inwestycja nie będzie oddziaływała ponadnormatywnie na otaczające środowisko oraz nie będzie uciążliwa dla występującej w jego otoczeniu zabudowy. Ilość zanieczyszczeń technologicznych nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków aerosanitarnych" (s. 7 decyzji). Tymczasem w przedłożonym raporcie, na s. 49 wskazuje się, że "oddziaływanie odorowe projektowanego obiektu budowlanego (...) w istotnym stopniu i na znacznym obszarze przekraczało będzie wartości graniczne obowiązujące w krajach unijnych, wchodząc również w istotny sposób na obszary bezpośredniego przebywania ludzi (zabudowy mieszkalnej)" Na s. 80, stwierdza się z kolei, że "Projektowany obiekt hodowlany może być wyczuwany zapachowo, z częstością wyższą od granicznej dla obszarów wiejskich (8 %) do odległości 70 m w kierunku wschodnim i południowym, do około 180 m w kierunku pomocnym i północno-zachodnim, powodując również przekroczenia tej wartości w przypadku najbliższych budynków mieszkalnych. Należy tu jednak wskazać, że na dzień dzisiejszy odory nie są normowane w polskim prawodawstwie, a więc nie mogą stanowić o rozstrzygnięciach administracyjno-prawnych".

Wobec powyższego, mając na uwadze ponadto odległość zabudowań mieszkalnych skarżącego od planowanego przedsięwzięcia – wynoszącą ok. 22 m – nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że analizowana inwestycja nie będzie oddziaływała ponadnormatywnie na otaczające środowisko oraz nie będzie uciążliwa dla występującej w jego otoczeniu zabudowy, a ilość zanieczyszczeń technologicznych nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków aerosanitarnych. Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią raportu. Podkreślenia także wymaga, że fakt, iż brak jest podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie, gdyż - jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej - przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko jest identyfikacja, analiza i ocena oddziaływań w kontekście ich "negatywnego oddziaływania na środowisko", a w szczególności bezpośredni i pośredni wpływ na "zdrowie i warunki życia ludzi". W rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy analiza oddziaływania na środowisko nie została zatem przeprowadzona prawidłowo.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organy administracji art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie prowadzi do nadmiernego wydłużenia postępowania. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, nie uznał zatem za konieczne przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy zwrócić uwagę, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sąd nie był zatem zobligowany dopuścić dowodu z raportu sporządzonego przez A. S.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien poddać analizie zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.