Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1754/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 95/12 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 listopada 2011 r. znak: SKO OŚ-60/3200/92/2011 w przedmiocie uzgodnienia zaproponowanego rozkładu jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 95/12, w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 listopada 2011r., znak: SKO OŚ-60/3200/92/2011, w przedmiocie uzgodnienia zaproponowanego rozkładu jazdy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011 r. Wójt Gminy Bieliny zaopiniował negatywnie zaproponowany przez przedsiębiorcę P.K. rozkład jazdy. Organ wskazał, że w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach uznał, iż zagadnienie wpływu na przyrodę ruchu pojazdów na odcinku drogi biegnącej w granicach obszaru Natura 2000 było szczegółowo badane na etapie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi powiatowej 0324T Huta Nowa – Święty Krzyż na odcinku od km 3+248 do km 9+765", a zwiększenie intensywności istniejącego ruchu pojazdów na tej drodze będzie nie tylko w sposób znacząco negatywny oddziaływać na siedliska przyrodnicze i siedliska gatunków znajdujące się w granicach obszaru Natura 2000 oraz wzrost zagrożenia fauny w tym obszarze, ale również będzie pogarszać integralność tego obszaru. Zdaniem organu I instancji, możliwość zastosowania art. 22a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zw. dalej ustawą o transporcie drogowym, powinna być analizowana z uwzględnieniem okoliczności, że regularny przewóz osób miałby się odbywać na terenach objętych regulacją szczególną, określoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przyrody.

W zażaleniu na ww. postanowienie P. K. podniósł, że Wójt Gminy Bieliny podał jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 33 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy działanie znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem skarżącego, Wójt nie wykazał, że istnieje jakiekolwiek realne zagrożenie dla środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, wskazało na brzmienie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz stwierdziło, że z pisemnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach wynika m.in., iż już istniejące nasilenie ruchu pojazdów mechanicznych i konnych na drodze objętej rozkładem, stwarza zagrożenie dla przyrodniczo cennej, w wielu przypadkach unikalnej fauny, a głównymi czynnikami zagrażającymi są dość intensywny ruch pojazdów, zanieczyszczenie powietrza związane z tym ruchem oraz oddziaływanie akustyczne emitowane przez m.in. pojazdy silnikowe. Inwestycja będąca przedmiotem oceny środowiska nie wpłynie w znaczącym stopniu na wzrost zagrożenia fauny pod warunkiem radykalnego zmniejszenia intensywności ruchu pojazdów i ograniczenia ich prędkości oraz ustanowienia na drodze strefy ciszy. Zwiększony ruch pojazdów może spowodować zmiany w drzewostanach jodłowych, które są szczególnie wrażliwe na szkodliwe emisje chemiczne (spaliny). Warunkiem natomiast uniknięcia narażenia siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków na znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, a także warunkiem uniknięcia pogorszenia spójności i integralności specjalnego obszaru ochrony, jest spełnienie warunków określających możliwość ruchu pojazdów wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia 19 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wystąpienie wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesłanek, należało w niniejszym postępowaniu wykazać poprzez skorzystanie ze wszelkich dostępnych środków dowodowych, a za taki trzeba uznać stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, posiadającego wiadomości specjalne z zakresu ochrony środowiska na opiniowanym obszarze. Świadczyło ono, zdaniem Kolegium, o wystąpieniu przesłanki uniemożliwiającej uzgodnienie pozytywne z uwagi na pogorszenie integralności obszaru Natura 2000. W opinii organu odwoławczego, ustalenie, że zaproponowany przez skarżącego rozkład ruchu pojazdów na trasie biegnącej przez obszar Natura 2000 będzie mógł w sposób znaczący oddziaływać negatywnie na cele ochrony tego obszaru, jest oparte na wyjaśnieniach i stanowisku organu administracji publicznej, do którego zadań ustawowych należy ochrona przyrody, a pominięcie stanowiska organów ochrony przyrody, stanowiłoby zaniechanie rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K., wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Bieliny oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22a ustawy o transporcie drogowym poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wyliczone w tym przepisie oraz naruszenie istotnego interesu prawnego i bezprawne naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy Bieliny negatywnie opiniującego rozkład jazdy zaproponowany przez skarżącego na trasie Huta Szklana — Święty Krzyż w związku z postępowaniem dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skarżący przywołał treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdził, że w niniejszej sprawie przesłanki uzgodnienia negatywnego nie występują. Jak podniósł, na odcinku Huta Szklana – Święty Krzyż nie istnieje żadna inna linia regularna poza "kolejką świętokrzyską", której nie można przypisać przymiotu regularności bowiem przejazdy odbywają się zupełnie dowolnie, w sposób nieograniczony, bez rozkładu jazdy. Skarżący zakwestionował powoływanie się przez organy obu instancji na art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej na potrzeby przebudowy drogi powiatowej Nowa Huta – Święty Krzyż twierdząc, że nie jest możliwe stawianie w jednej linii przebudowy drogi i rozkładu jazdy, który byłby na niej wykonywany. P. K. podniósł, że ani Wójt, ani Dyrektor ŚPN, nie podjęli żadnych działań mających na celu rzeczywiste ograniczenie ruchu pojazdów mechanicznych na spornym odcinku, ponieważ odbywa się on tam w sposób nieograniczony. Wskazał również na brak jakichkolwiek połączeń komunikacyjnych dla mieszkańców oraz sens egzekwowania ograniczenia ruchu pojazdów na rzecz regularnych kursów linii komunikacyjnej. Jak wskazał skarżący, nie ustalono zakresu negatywnego oddziaływania zaproponowanego rozkładu jazdy na cele ochrony obszaru Natura 2000, a sam Wójt nie podał precyzyjnie, czym kierował się w zakresie uznania oddziaływania za znaczące. Podniósł także, iż koniecznym minimum było przeprowadzenie w sprawie dowodu z zeznań świadków, przede wszystkim mieszkańców Świętego Krzyża i okolicznych miejscowości oraz dowodu z opinii biegłego, na okoliczność "konfrontacji wyobrażenia urzędników z rzeczywistością". Celowe byłoby, zdaniem skarżącego, przesłuchanie jego samego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesione. Sąd Wojewódzki powołał treść art. 18 ust. 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez (...) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1. Kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 6). Zacytowany przepis reguluje więc zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Ma on zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Z uwagi na fakt, że zaproponowana przez przedsiębiorcę linia komunikacyjna przebiega przez gminę Bieliny oraz gminę Nowa Słupia (na trasie Huta Szklana - Św. Krzyż), organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest Starosta Kielecki, a organami właściwymi do zajęcia stanowiska - wójtowie ww. gmin.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem – w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości. Wymagane uzgodnienie ma przy tym charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Wynika to jednoznacznie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Stanowisko organu uzgadniającego stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalającej na wykonywanie przewozów regularnych. Analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozwoliła na stwierdzenie, że jedynym argumentem przemawiającym za negatywnym zaopiniowaniem zaproponowanego przez P. K. rozkładu jazdy było negatywne oddziaływanie planowanego regularnego przewozu osób na obszar Natura 2000, przez który przebiegać ma trasa przejazdu, w szczególności pogorszenie integralności tego obszaru. Świadczy o tym przywołany przez organ art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak również podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach wskazujące na występowanie przesłanki uniemożliwiającej uzgodnienie pozytywne z uwagi na pogorszenie integralności obszaru Natura 2000. Tymczasem, co przyznał sam organ I instancji w decyzji z dnia 30 czerwca 2011r., regularne przewozy osób proponowane przez skarżącego, miałyby się odbywać na odcinku przystanek Huta Szklana (gmina Bieliny) – przystanek Święty Krzyż (gmina Nowa Słupia), przy czym odcinek trasy przejazdu biegnący przez obszar Natura 2000 znajduje się w całości w granicach administracyjnych gminy Nowa Słupia i wynosi 2 km. Trasa przejazdowa biegnąca przez obszar gminy Bieliny to około 50-cio metrowy odcinek od przystanku w Hucie Szklanej do bramy wjazdowej na teren Świętokrzyskiego Parku Narodowego, obszaru chronionego Natura 2000 oraz Gminy Nowa Słupia. Jak podkreślił organ, ten 50-cio metrowy odcinek nie znajduje się w granicach ww. obszaru chronionego tylko prowadzi do niego. Natomiast począwszy od bramy wjazdowej na teren ŚPN, aż do proponowanego przystanku w miejscowości Święty Krzyż (obszar Natura 2000), trasa przejazdu przebiega przez teren gminy Nowa Słupia. Nie ulega więc wątpliwości, że ww. 50-cio metrowy odcinek leżący w granicach właściwości Wójta Gminy Bieliny nie jest objęty ani obszarem Natura 2000, ani też nie należy do Świętokrzyskiego Parku Narodowego. Tym samym powoływanie się na okoliczności związane z tymi obszarami stanowiło przekroczenie granic wypowiedzenia się przez organ I instancji w ramach uzgodnienia, zakreślonych treścią art. 18 ust. 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, dotyczyło bowiem obszaru należącego do właściwości innej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójta Gminy Nowa Słupia.

Uzasadniając wydane postanowienie, organ II instancji, podobnie jak w przypadku postanowienia pierwszoinstancyjnego, przywołał wyłącznie okoliczności dotyczące ochrony obszaru Natura 2000 pomimo, iż art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym nie pozwalał na objęcie uzgodnieniem przesłanek dotyczących obszaru leżącego poza granicami administracyjnymi Gminy Bieliny. Tym samym oba organy naruszyły ww. przepis w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie brak jest ponadto jakichkolwiek ustaleń dotyczących proponowanej trasy przejazdu przez obszar należący do właściwości administracyjnej Wójta Gminy Bieliny, a także oceny wpływu i ewentualnych skutków realizacji tego typu przejazdów na obszar tej Gminy. Organy wydały zatem rozstrzygnięcia w sprawie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji - mając na uwadze powyższe wywody - dokona ustaleń dotyczących przebiegu trasy objętej jego właściwością i na ich podstawie wyda właściwe rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono obrazę:

- art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ uzgadniający nie może oceniać skutków realizacji proponowanych przewozów poza obszar tej jednostki zwłaszcza w zakresie norm dotyczących ochrony przyrody;

- art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez błędne jego zastosowanie polegającą na pominięciu bezwzględnego zakazu podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sadowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale w taki sposób, że nie można go uznać za trafny. Formułując ten zarzut wskazano jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten zaś stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się zatem na naruszenie przez Sąd Wojewódzki tego przepisu należy wskazać też te przepisy postępowania, które zostały naruszone, a których to naruszenia sąd administracyjny pierwszej instancji nie stwierdził. W skardze kasacyjnej, nawet w jej uzasadnieniu, tego nie uczyniono. Poprzestano jedynie na ogólnym sformułowaniu, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polega na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego chociaż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną interpretację pozbawione są również usprawiedliwionych podstaw, gdyż postawiono je nietrafnie.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem, chociaż w petitum skargi kasacyjnej, wskazano na błąd interpretacyjny w zastosowaniu przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy o transporcie drogowym, a w przypadku art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazano na błędne zastosowanie tego przepisu, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż wspomniany przepis (art. 18) prowadzi do wniosku, iż organ uzgadniający może oceniać skutki realizacji proponowanych przewozów poza obszar tej jednostki, nie został poparty jakąkolwiek argumentacją.

Sąd Wojewódzki nie dokonywał w ogóle interpretacji tego przepisu, poza jego przywołaniem w treści uzasadnienia wyroku, a swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie art. 106 k.p.a. wskazując prawidłowo na rolę organu uzgadniającego w procesie wydawania decyzji administracyjnej. Trafnie też Sąd Wojewódzki wywiódł, że zadania organu uzgadniającego są ograniczone z jednej strony do ustawowo przyznanych mu kompetencji, oraz do obszaru obejmującego obszar jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Wyjątki od tak sformułowanej zasady określać mogą wyłącznie przepisy ustawowe, zobowiązujące lub uprawniające organy administracyjne do wzajemnego współdziałania w procesie wydawania decyzji, a ściślej - w toku postępowania wyjaśniającego.

Podstawową przyczyną uzasadniającą współdziałanie jest resortowy i terytorialny podział kompetencji, dla którego istnieje procesowa płaszczyzna współpracy niekiedy kilku nawet organów administracyjnych dla ostatecznego załatwienia sprawy. Nie zawsze bowiem wydanie określonej decyzji administracyjnej mieści się w pełni w zakresie właściwości jednego organu, ale leży także w zakresie właściwości innego lub innych organów. Obowiązek współdziałania powstaje przed wydaniem decyzji administracyjnej, a jego rezultaty mogą w znaczący sposób wpłynąć na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. W procesie załatwiania określonej sprawy są zaangażowane co najmniej dwa lub więcej organy, przy czym jeden z nich prowadzi postępowanie główne, natomiast organy współdziałające z nim - postępowania opiniujące, przy czym wyrażane stanowisko przez organy uzgadniające nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie wąsko zakreślonego przedmiotu uzgodnienia mieszczącego się w zakresie właściwości organu opiniującego. Zadaniem organów współdziałających jest poszerzenie wiedzy organu prowadzącego sprawę główną odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy lub też wyrażenie stanowiska w odniesieniu do tej sprawy. Organ współdziałający ma zatem obowiązek zbadania sprawy zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową i wyrażenia swojego stanowiska w formie postanowienia przy czym nie może wkraczać w kompetencje organu prowadzącego postępowanie główne.

W tych osobno przeprowadzonych postępowaniach administracyjnych stosuje się przepisy k.p.a. Na organach administracyjnych ciążą zatem wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów procesowych, łącznie z obowiązkiem przestrzegania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Przedmiot postępowania uzgodnieniowego nie ma samodzielnego bytu prawnego, rozstrzygnięcie zaś zawarte w postanowieniu wchodzi do materiału dowodowego sprawy i, w zależności od stopnia związania jego treścią, albo znajdzie tylko wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 519/00, LEX nr 51225).

Mając na uwadze to co powiedziano wyżej należało w pełni podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż organy obu instancji nie miały podstaw, aby w oparciu o przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę uzgodnienia przyjąć, iż wydający postanowienie negatywnie opiniujące rozkład jazdy Wójt Gminy Bieliny był właściwy do wyrażenia swojego stanowiska w odniesieniu do trasy przejazdu wykraczającej poza obszar Gminy Bieliny, a tym samym posługiwania się argumentacją w zakresie ochrony Obszaru Natura 2000 położonego na terenie Gminy Nowa Słupia. Tym samym nie okazały się usprawiedliwione zarzuty błędnej interpretacji art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy o transporcie drogowym oraz błędu subsumcji w zakresie naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.