Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 135/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 10 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania zezwolenia na wjazd w Strefę Ruchu Pieszego "A" - postanawia – I. odrzucić skargę II. zwrócić na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie zezwolenia na wjazd w strefę Ruchu Pieszego "A".

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2017 r. S. S. ( dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie zezwolenia wjazdowego w Strefę Ruchu Pieszego "A" na pojazd marki OPEL Corsa, nr rej. [...] celem dojazdu do Kościoła św. Krzyża na ul. [...]. Podał, że jest ministrantem w tym kościele i potrzebuje parkować na ul. F. blisko kościoła, celem łatwego przenoszenia sprzętów liturgicznych. Do wniosku dołączył upoważnienia do kierowania pojazdem.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Miejska Administracja Targowisk i Parkingów poinformowała, że zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie utworzenia Strefy Ruchu Pieszego "A" i strefy Ograniczonego Ruchu "B" oraz wydawania zezwoleń na wjazd w w/w strefy ( dalej: "Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z [...] lipca 2014 r."), nie ma podstaw do wydania zezwolenia. Wyjaśniono, że Strefa Ruchu Pieszego "A" obejmuje deptaki miejskie w ścisłym centrum miasta. Miejsca te są przeznaczone przede wszystkim do ruchu pieszego, a władze miasta dążą do ograniczenia ruchu pojazdów na tych traktach. W tym celu ograniczono postój pojazdów w centrum miasta, a szczególnie zabezpieczono miejskie deptaki i trotuary. Poinformowano, że zezwolenia wjazdowe do Strefy Ruchu Pieszego "A" nie zwalniają z opłat za postój w Strefie Płatnego Parkowania.

W dniu 13 września 2017 r. S.S powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że organ pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") nie załatwił sprawy.

Odpowiadając z kolei na to wezwanie organ stwierdził, że udzielił odpowiedzi negatywnej na złożony wniosek.

W kolejnym piśmie Skarżący na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. zażądał zamieszczenia pouczenia co do prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r. oraz uzupełnienia rozstrzygnięcia poprzez zamieszczenie uzasadnienia.

W odpowiedzi organ wskazał, że w sprawach dotyczących wydawania zezwolenia wjazdowego w Strefę Ruchu Pieszego "A", prowadzonego na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z 4 lipca 2014 r., brak podstaw prawnych, w tym przepisów szczególnych pozwalających na wydawanie decyzji administracyjnych kończących sprawę. Wobec powyższego brak jest podstaw do prowadzenia procedury odwoławczej w zakresie wydawania zezwoleń na wjazd w strefę ruchu. Brak również przesłanek do uzupełnienia udzielonej odpowiedzi, którą odmówiono prawa do wjazdu w strefę ruchu.

W skardze do Sądu Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- zobowiązanie Prezydenta Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

- na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ( Dz.U. z 2011 r., nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 P.p.s.a. wniósł o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na Zarządzenie Prezydenta Miasta wskazał, że dopełnił wymogów formalnych złożenia wniosku. Dalej wskazał, że wydanie zezwolenia nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w związku z tym jest zdaniem Skarżącego czynnością materialno – techniczną. Organ nie ma w związku z tym prawa ani obowiązku zbierania materiału dowodowego, jego oceny oraz prawa do odmowy bądź przyznania pozwolenia, nie ma również podstaw do odrzucenia wniosku, który odpowiada wymogom formalnym. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi nie wydał pozwolenia ani nie podjął innej czynności w sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 321/12, zgodnie z którym: "o bezskuteczności organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności". W dalszej kolejności przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, w której wskazano, że; "przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu- w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności", a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, w którym z kolei stwierdzono, że: "o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny ( art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił tym, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uruchomienia procedury odwoławczej, wniosek o oddalenie tym, że organ bez zbędnej zwłoki odpowiadał na wszystkie kierowane przez Skarżącego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Przepis art. 58 P.p.s.a. określa przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek odrzucenia skargi jest brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania danej sprawy. Winno to nastąpić w szczególności, gdy będzie dotyczyć aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. przypadków aktywności organów administracji, podejmowanej w różnorodnych formach, zarówno w sprawach indywidualnych, jak i generalnych. Zgodnie z cytowanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Odwołując się do powyższego przepisu Sąd uznał, że sprawa bezczynności organu – Prezydenta Miasta o załatwienie wniosku Skarżącego w przedmiocie wydania pozwolenia wjazdowego w sferę Ruchu Pieszego A nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jako odrębny przedmiot zaskarżenia.

Zarządzeniem z dnia 4 lipca 2014 r., nr VI/1433/2014 na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. 2017 r., poz. 1260; dalej: "Prawo o ruchu drogowym") Prezydent Miasta utworzył Strefę Ruchu Pieszego "A" i Strefy Ograniczonego Ruchu "B".

Na jego podstawie Skarżący domagał się wydania przez organ pozwolenia na wjazd do strefy A, a brak działania w tym przedmiocie organu postrzega jako bezczynność.

Zatwierdzenie organizacji ruchu mieści się w szerokim pojęciu zarządzania ruchem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz.U. z 2017 r., poz. 784; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury") wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważając charakter prawny zatwierdzenia organizacji ruchu w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

NSA przesądził, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, wskazując że choć zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter publicznoprawny i obowiązuje na określonym terenie, to jednak nie ma charakteru normatywnego, nie jest bowiem wydane w ramach uprawnień w tej materii przyznanych właściwym organom samorządowym i nie jest formą stanowienia prawa lecz jego stosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mu również przypisać cech aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie rozstrzyga ono o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisu prawa, nie ma charakteru indywidulanego – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Cechy tego aktu: charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzenie nowej sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, generalnie i na zasadzie powszechności, skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do przypisania mu cech aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Powstaje więc pytanie, jaki charakter ma czynność organu polegająca na odmowie wjazdu do strefy A dokonana na podstawie w/w zarządzenia Prezydenta Miasta . Żaden z przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), nie zawiera normy, która regulowałaby podjęcie tego rodzaju czynności, także co do jej formy. Jak wyżej wspomniano, zarządzenie o zatwierdzeniu organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego i nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Należy podkreślić, że decyzję administracyjną ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pisma pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną. Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 506). Te okoliczności wyraźnie wskazują, że decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub obowiązkach. Jest bowiem formą załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (por. m.in. uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13). Natomiast postanowienie jest aktem procesowym wydawanym w toku sprawy administracyjnej i dotyczy najczęściej kwestii tzw. wpadkowych. Postanowienie jest aktem administracyjnym w sprawie indywidualnej o tych samych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się od niej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych, charakteryzuje je zatem władczość, jednostronność, zewnętrzne oddziaływanie, wydanie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. J. Borkowski, op. cit., s. 600). Oczywista jest przeto konkluzja, że opisana zgoda, zezwolenie (odmowa) na wjazd nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie administracyjnej w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Nie budzi więc wątpliwości, iż nie jest ona decyzją, postanowieniem ani też aktem prawa miejscowego czy aktem nadzoru, a tym bardziej interpretacją podatkową. Rozważania wymaga natomiast, czy stanowi ona inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały ujęte w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Rozważania w tym przedmiocie często pojawiają się w judykaturze i piśmiennictwie. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Przy czym akty te są właściwe w procesie wykonywania prawa, a nie jego stosowania, a tym bardziej tworzenia prawa (p. A. Krawczyk op. cit.). Można również spotkać stanowisko, że obie formy ujęte w tym przepisie nie wykazują różnic, gdyż zarówno akty, jak i czynności odnoszą się do tych samych form działania (tak J. Zimmerman w: Prawo administracyjne, str. 379). Jako przykłady tego rodzajów czynności podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Natomiast aktami w rozumieniu tego przepisu są: ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, op. cit.). Zakres ten zresztą się stale poszerza, bo działania administracji publicznej coraz częściej noszą charakter świadczący i organizatorski, a administracja staje się koncyliacyjna (Z. Niewiadomski: Pojęcie administracji publicznej w: Z. Duniewska, R. Hauser, M. Jaśkowska, M. Matczak, Z. Niewiadomski, A. Wróbel: Instytucje prawa administracyjnego w: System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010 r., str. 3 i nast.). Zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (p. J. Świątkiewicz, op. cit., str. 96-97, T. Woś, op. cit, str. 95-97). Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez P.p.s.a. i nie utraciły mocy (T. Woś, op. cit.). Są przepisami szczególnymi w stosunku do P.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, jw.).

Podsumowując te rozważania, należy stwierdzić, że w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Te cechy jednak pozwalają na konkluzję, że zezwolenie (odmowa) na wjazd do strefy A ruchu wyznaczonej zarządzeniem organizacji ruchu nie mieści się w tych ramach przede wszystkim z powodu braku normy prawa powszechnie obowiązującego, która byłaby podstawą tego rodzaju działań, brak powiązania z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Realizacja zarządzenia [...] z [...] lipca 2014 r., a w szczególności stosowanie pkt V w zw. z pkt 3c załącznika do niego w postaci Regulaminu "Strefy Ruchu Pieszego "A" i Strefy Ograniczonego Ruchu "B" nie polega na załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej, ma charakter organizacyjny.

Skoro zatem czynność organu polegająca na odmowie wnioskowi czy zezwolenie na wjazd do strefy A nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, to tym samym bezczynność organu w załatwieniu takiego wniosku nie mieści się w zakresie tej kognicji. Konkretne regulacje prawne mogą przewidywać inne formy działania organów administracyjnych niż akty prawa administracyjnego. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 812/16, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: orzeczenia.gov.pl).

Podsumowując z nielegalną postacią bezczynności organu mamy do czynienia wyłącznie wówczas gdy na organie z mocy obowiązujących regulacji publicznoprawnych ciąży prawny obowiązek wykorzystania kompetencji administracyjnych w postaci decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego rodzaju aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Innymi słowy, nie można przypisać organowi bezczynności, jeżeli w systemie prawa nie istnieje norma prawna nakazująca mu władcze ustosunkowanie się do żądań podmiotu administrowanego, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsce.

Wobec niedopuszczalności skargi Sąd nie odniósł się do stawianych zarzutów dotyczących bezczynności a tym bardziej formułowanych na tym tle żądań: zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności, ustalenia osób odpowiedzialnych za bezczynność.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.