Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 46/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Wymierzono organowi grzywnę za niezałatwienie sprawy w terminie - art. 149 § 2 p.p.s.a
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 64 § 2,  art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. S., M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżących M. S. i M. S. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych dla realizacji na działce nr [...] w [...] i to w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, 2. nakłada na Burmistrza Miasta i Gminy [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2008 r. M. S. i M. S. (dalej - skarżący) złożyli wniosek o ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej - Burmistrz) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych przewidzianych dla realizacji na działce [...], położonej w [...], gm. [...] (dalej odpowiednio – wniosek, Inwestycja).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Burmistrz odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt.1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołali się skarżący w dniu [...] czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej – Kolegium, SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Skarżący.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt. IV SA/Po 853/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza skierowane zostały między innymi do R. J., który – jak wynikało z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu oraz postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku – zmarł w dniu [...] września 2007 r. Sąd nie badał decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem, jednakże na marginesie – aby wyeliminować w przyszłym postępowaniu uchybienie uczynione przez organy obu instancji – wskazał, iż przez dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie się nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępność owa ma istnieć w chwili wydawania decyzji, jednakże (co uszło uwadze organu) wniosek o ustalenie warunków zabudowy jak i decyzja o warunkach zabudowy dotyczy całej działki [...], a nie dziełek, które powstaną w przypadku zatwierdzenia projektu podziału. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...]. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ wziął pod uwagę wskazane kwestie, zapewniając udział w toczącym się postępowaniu następcom prawnym po zmarłym R. J. i kierując do nich wydane w sprawie decyzje.

W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla Inwestycji.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. pełnomocnik Skarżących zwrócił się do organu o podanie terminu załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. skarżący złożyli do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Kolegium wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2011 r.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz zawiadomił Skarżących o przyjęciu sprawy do ponownego rozpatrzenia z dniem [...] października 2010 r. Pismem o tej samej dacie organ wezwał również Skarżących do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w P. w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m wokół działki

- zapewnienie w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną na wykonanie uzbrojenia terenu w sieć wodociągową oraz energetyczną, na potrzeby wnioskowanego zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący przedłożyli 2 egzemplarze mapy zasadniczej w skali 1:500 obejmującej działkę nr [...]. Odnośnie umowy na wykonanie uzbrojenia, Skarżący wskazali, że brak sieci wodociągowej i energetycznej nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W wezwaniu z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz po raz kolejny wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne - brakująca sekcja 423.122.053 (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w [...] w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m wokół działki.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Burmistrz poinformował strony i uczestników postępowania o pozostawieniu wniosku Skarżących bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (dale – kpa), uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] listopada 2010 r.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2010 r. oraz pismo z dnia [...] grudnia 2010 , w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. Skarżący poinformowali organ I instancji, iż uzupełnienie złożonego wniosku o brakującą sekcję 423.122.053 jest obecnie niemożliwe, ponieważ Starostwo Powiatowe w [...] nie dysponuje przedmiotową sekcją, gdyż nie została ona założona, a jej założenie jest procesem długotrwałym i kosztownym.

W pismach z dnia [...] marca 2011 r. Burmistrz: zawiadomił Skarżących o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji i wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty:

- 2 załączniki graficzne - brakująca sekcja 423.122.053 (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w P. w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m wokół działki,

- pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy dla R. S. ,

- dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Informacją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz ponownie pozostawił wniosek Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA, uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r.

W dniu [...] września 2011 r. skarżący złożyli do Burmistrza wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji, wskazując że jego treść jest tożsama z treścią wcześniej złożonych wniosków. Do wniosku załączono dwie kopie nowo założonej mapy zasadniczej obszaru objętego wnioskiem, poświadczone w dniu [...].08.2011 przez Starostę [...], obejmujące swoim zakresem taki obszar, że wraz z poprzednio złożonymi mapami, będącymi w dyspozycji Organu znajdowały się pełne mapy zasadnicze dla całego obszaru, na którym powinna być wykonywana analiza planistyczna (Skarżący zlecili uprawnionemu geodecie założenie mapy zasadniczej w skali 1:1000, która obejmuje 3-krotną szerokość działki, nie mnie niż 50m wokół działki, sekcja 423.122.053).

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz wezwał Skarżących do uzupełnienia ww. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy o następujące dokumenty:

- 2 aktualne załączniki graficzne (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w P. w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m wokół działki,

- opinii Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy [...] ustalającej czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- oświadczenia inwestora, że zapotrzebowanie na wodę dla przedmiotowej inwestycji będzie realizowany z własnych ujęć wody,

- dokumentu potwierdzającego możliwość doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych - prąd (ZDE ENEA S.A. w [...]) zapewnienie dostawy prądu dotyczącego uzbrojenia działki o odpowiedniej mocy.

Organ I instancji wskazał, że na jednej z żądanych map należy określić granice terenu objętego wnioskiem, określić planowany sposób zagospodarowania terenu (przeznaczenie i gabaryty inwestycji: domy jednorodzinne, szambo, określenie wjazdu na działkę).

W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wskazali, że "wszelka żądana dokumentacja bądź znajduje się w posiadaniu Urzędu bądź brak jest podstawy do jej żądania".

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz ponownie poinformował skarżących o pozostawieniu wniosku Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA, uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 37 kpa Skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej - SKO, Kolegium) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach o nr [...], [...] i [...] przez Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że Skarżący złożyli trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji i w konsekwencji wszczęto trzy postępowania ([...], [...] oraz [...]). Kolegium wydało w rezultacie powyższego w dniu [...].01.2012 r. sześć postanowień uznających zażalenie złożone przez Skarżących za nieuzasadnione:

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie o sygn. [...]

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...])w sprawie o sygn. [...]

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie o sygn. [...]

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie o sygn. [...]

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie o sygn. [...]

postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie o sygn. [...].

Skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji złożyli skarżący, wskazując, że skarga dotyczy sprawy: [...], [...] oraz [...]. Skarżący wnieśli o wyznaczenie wiążącego, 1-miesięcznego, terminu dla Burmistrza do wydania decyzji w sprawie, zobowiązanie Burmistrza do wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i przewlekłości postępowania oraz nałożenie na Burmistrza kary grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy ppsa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w treści postanowienia o nr [...] oraz postanowienia o nr [...] wydanych w sprawie o sygn. [...], Kolegium wskazało, że wniosek z dnia [...] września 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy złożony przez Skarżących był niekompletny, i jako taki uniemożliwił organowi rozpoznanie sprawy. Kolegium uznało że Skarżący nie dostarczyli kopii map zasadniczych lub mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1.000, obejmujące zakres trzech szerokości frontowych wnioskowanych działek.

Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się w rozstrzygnięciem Kolegium i uznają, że przesłany przez nich wniosek z dnia [...] września 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy, przy zaliczeniu wcześniej złożonych do akt sprawy dokumentów był kompletny. W konsekwencji tego należy uznać, że Burmistrz pozostaje w bezczynności. Mimo upływu czasu niezbędnego do wydania decyzji, Burmistrz do tej pory nie załatwił bowiem sprawy uchybiając terminowi przewidzianemu w art. 35 kpa. Nie poinformował także Skarżących o załatwieniu sprawy w innym terminie, ani o przyczynie wystąpienia zwłoki w postępowaniu wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Skarżący wskazali również, że w sprawie występuje przewlekłość postępowania, polegająca nie tylko na braku działania, ale także podejmowaniu przez organ administracji działań nieefektywnych, bezcelowych lub w sposób nadmiernie przedłużony w czasie, ale tak aby nie można było uczynić organowi zarzutu bezczynności.

Rozwijając powyższy zarzut Skarżący wskazali, że wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku dnia [...] września 2011 r. nie miało żadnych podstaw prawnych, a złożony wniosek był kompletny i spełniał ustawowe wymogi wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący przytaczając treść wezwania wskazali, iż powołując się na art. art. 61 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz zażądał m.in. przedstawienia na mapach terenu objętego wnioskiem gabarytów inwestycji w formie graficznej przez zaznaczenie: domów jednorodzinnych, szamba, drogi wjazdowej na działkę, wielkości zbiorników bezodpływowych. Skarżący podnieśli, że z art. 52 ust. 2 pkt. 1 nie wynika, by wzmiankowana mapa miała zawierać oznaczenia planowanej inwestycji, którego zażądał od Skarżących organ I instancji, a w szczególności gabarytów inwestycji, umiejscowienia budynków, czy wielkości zbiorników bezodpływowych. W ocenie skarżącego przepisy nie przewidują obowiązku przedstawienia tej charakterystyki czy oznaczenia wskazanych elementów planowanej inwestycji na mapie zasadniczej obszaru objętego inwestycją. Burmistrz nie miał zatem prawa do nadania tej charakterystyce formy oznaczenia mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na to ich brak nie mógł stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ubocznie skarżący podkreślili, że żądane informacje znajdowały się na mapach zasadniczych dołączonych do pierwotnego wniosku, które Skarżący uczynili częścią składową wniosku, którego dotyczy skarga.

Skarżący podkreślili również, że art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wyłącza możliwość formułowania przez organ administracyjny w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżących, złożona przez nich mapa zasadnicza oraz charakterystyka inwestycji spełniały ustawowe wymogi zawarte 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podnieśli również, że w stosunku do składanych wcześniej przez skarżących wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji nie wskazał konieczności oznaczenia wymienionych w wezwaniu gabarytów inwestycji na przedłożonej mapie.

Kolejno skarżący odnieśli się do żądania Burmistrza ws. potwierdzenia możliwości doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych (prądu) przez zapewnienia uzbrojenia działki w sieć elektryczną. Skarżący wskazali w tej mierze, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Skarżący przedłożyli zaś dokumenty potwierdzające możliwość doprowadzenia na teren inwestycji energii elektrycznej (na co wskazali organowi I instancji w piśmie z dnia [...] października 2011 r. - pismo przedsiębiorstwa energetycznego ENEA S.A Operatora w [...] z dnia [...] października 2008 r. o nr [...] oraz pismo ENEA S.A. Operatora w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o nr [...].), które spełniają ustawowe wymogi uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt.3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez organ I instancji stwierdzono, że są one całkowicie niezasadne, ponieważ przedmiotowe pisma zostały wydane dla tego samego obszaru, co działki objęte wnioskiem. Dla zapewnienia dostawy prądu nie ma zaś znaczenia, że działki nie zostały prawnie wyodrębnione, skoro byłby one położone na tym samym obszarze lub bezpośrednio z nim sąsiadującym. Dla dostaw prądu nie ma, zdaniem skarżących, istotnego znaczenia, czy nastąpił geodezyjny podział gruntu, na terenie którego świadczona ma być dostawa energii elektrycznej. Organ administracji nie miał zatem, zdaniem skarżących, żadnych podstaw prawnych do kwestionowania dokumentów potwierdzających możliwość doprowadzenia na teren inwestycji energii elektrycznej. Podkreślono także, że Burmistrz nie miał żadnych zastrzeżeń, co do opisanych wyżej pism z ENEA ws. możliwości zapewnienia dostawy prądu przy okazji rozpatrywania wcześniej składanych tożsamych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Jednocześnie stwierdzono, że nawet, gdyby zagwarantowane zaopatrzenie w energię elektryczną miałoby się okazać dla przedmiotowej Inwestycji niewystarczające - to jest to element merytorycznej oceny wniosku i winien zostać wyrażony w decyzji, a nie traktowany jako kryterium formalne. Zawarte w informacji o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania z dnia [...] października 2011 r. stwierdzenia Burmistrza, iż dostawa prądu 16kW zapewniona pismem Enea Operator z dnia [...] października 2008 r. nie wystarczy do obsługi planowanych 10 budynków stanowi merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy. Organ I Instancji nie mógł pozostawić wniosku bez rozpoznania, jednocześnie w tym samym dokumencie dokonując merytorycznej jego oceny. Wskazano również, że ocena ta daleko wykracza poza kompetencje organu I Instancji.

W zakresie żądanej przez organ I instancji opinii jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu decyzję (Referatu Ochrony Środowiska UMiG [...]) - Skarżący podnieśli, że organem wydającym decyzję jest Burmistrz. Nie było zatem podstaw do żądania przez organu I instancji od samych Skarżących przedstawienia jakiejkolwiek opinii jednostki mu podległej. Jeżeli bowiem taka opinia była niezbędna to sam organ - Burmistrz winien wystąpić po stosowną opinię - na podstawie art. 106 § 2 kpa.

Skarżący skonstatowali, iż w opisanych okolicznościach, żądanie przez Burmistrza dostarczenia dokumentów i informacji wskazanych w wezwaniu o uzupełnienie braków formalnych wniosku z dnia [...] października 2011 r. nie miało zatem żadnych podstaw prawnych. Było ponadto niezasadne z uwagi na złożenie żądanych map we wcześniejszych sprawach (i powołanie się na nie we wniosku) oraz złożenie dwóch kopii mapy dla brakującej sekcji 423.122.053 wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Skarżący złożyli także stosowne oświadczenie w przedmiocie zapotrzebowania na wodę dla Inwestycji wskazując w piśmie z dnia 17 października 2011 r., że będzie realizowane z własnych ujęć wody. Nie istniały zatem i nie istnieją, zdaniem skarżących, jakiekolwiek podstawy do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W sprawie zachodzi zatem bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, jako złożonej z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2011 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy dla Inwestycji. Wniosek zawierał wyjaśnienia, iż szczegółowy zakres wniosku tożsamy jest z wnioskiem z dnia [...].06.2008 r. ([...]), co organ wziął pod uwagę i potraktował jako część składową wniosku, jak również, iż wszelka niezbędna dokumentacja do wydania przedmiotowej decyzji, z wyjątkiem map dla części obszaru analizowanego (które załączono dopiero do nowego wniosku) znajduje się w aktach sprawy [...]. W konsekwencji organ dołączył do akt sprawy [...] materiały dowodowe przekazane wraz z pismem przewodnim w dniu [...] września 2011 r. oraz ponownie zapoznał się z aktami sprawy [...]. Po zweryfikowaniu wszystkich materiałów zgromadzonych w aktach obu spraw organ uznał, iż wniosek jest niekompletny, gdyż nie spełnia wymogów art. 52 oraz art. 64 ustawy o planowaniu przestrzennym i w wezwaniu z dnia . października 2011 organ zażądał dostarczenia wskazanych tam dokumentów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wyjaśnili, iż w zakresie żądanych map - zostały one złożone wraz z wcześniej złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i podziału gruntu, a nadto uzupełnione w niezbędnym zakresie przy składaniu wniosku, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Organ nie podzielił tego stanowiska wskazując, iż na żadnej z właściwych map (w odpowiedniej skali 1:1000 lub 1:500) zgromadzonych w aktach sprawy wnioskodawca nie określił granic terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta Inwestycja będzie oddziaływać. Nie przedstawił również w formie graficznej planowanego zagospodarowania terenu, gdyż nie wskazał gabarytów projektowanych obiektów budowlanych szamb oraz wjazdu. Ubocznie wyjaśniono, że przepisy nie regulują w jaki sposób wnioskodawca ma przedstawić w formie graficznej gabaryty projektowanych obiektów, jednak praktyka i aspekty czytelności opracowania w formie graficznej projektowanego zagospodarowania nieruchomości ułatwiają odbiór i jednoznaczność złożonego wniosku jeśli są przedstawione na kserokopii mapy zasadniczej w jakiejkolwiek skali. Ponad powyższe podniesiono zarzut braku przedstawienia w formie graficznej gabarytów dotyczących wysokości oraz kąta nachylenia dachu projektowanych obiektów budowlanych oraz braku opisu wielkości zbiorników bezodpływowych.

Podkreślono, że złożone oświadczenie o realizacji zapotrzebowania na wodę z własnych ujęć nie znalazło wyrazu w złożeniu wniosku o zagospodarowanie nieruchomości studniami płytkimi czy głębokimi. Natomiast kwestia zapewnienia dostawy prądu na etapie pisania wezwania dotyczącego braków formalnych została poruszona, jak wskazał organ, gdyż z chwilą weryfikacji wniosku organ dostrzegł ww. nieścisłości dotyczące zapewnienia odpowiednich mediów i miało to na celu uniknięcie przedłużania postępowania poprzez pisanie wezwań w trybie art. 50 § 1 kpa.

Organ podkreślił również, że Kolegium uznało zażalenie skarżących za niezasadne - postanowieniem [...] z dnia [...].01.2012 r. i postanowieniem [...] z dnia [...].01.2012 r.

Wreszcie organ argumentował, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania z uwagi na jego braki formalne jest jedną z form załatwienia sprawy. Skarga na bezczynność złożona została już po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a co za tym idzie po zakończeniu czynności organu w sprawie. W związku z powyższym w żaden sposób nie można uznać, iż organ pozostawał "bezczynny", gdyż w chwili wnoszenia skargi wniosek skarżących nie był już rozpoznawany (był już pozostawiony bez rozpoznania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie.

Należy podkreślić, iż skargę w zakresie przewlekłości postępowania, Sąd wyłączył z akt sprawy do odrębnego postępowania.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa), obejmuje również bezczynność organów.

Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu powyższego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 27/10, LEX nr 756258).

Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Burmistrz dopuścił się bezczynności przez to, że pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżących z dnia [...] września 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą prawną do pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania był przepis art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym poglądem zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, Lex nr 47253, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. I SA 1935/85, niepubl.).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje również pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296 oraz Bąkowski Tomasz, Komentarz do art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] Bąkowski Tomasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Zakamycze, 2004).

Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy, zatem, do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 ppsa, na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 27/10, LEX nr 756258; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/09, LEX nr 589285).

Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/09, LEX nr 589285). W każdym, bowiem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (tak: uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 41/09, LEX nr 589285).

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).

W niniejszej sprawie skarżący dochował ww. warunków uprawniających do skutecznego złożenia skargi na bezczynność organu, albowiem pismem z dnia 10 listopada 2011 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższej instancji uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione ([...]) nie wpływa jednak na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność tego organu (podobnie: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Bk 14/06, Lex 284727). Złożenie wspomnianego zażalenia otwiera drogę do wniesienia skargi na bezczynność organu.

Należy wskazać, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 kpa lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ w sposób oczywisty i z przekroczeniem terminów uchyla się od zakończenia sprawy. Prowadzenie korespondencji ze stronami i nieuzasadnione żądanie uzupełniania wniosków przez strony przez okres w sumie 4 lat nie wchodzi w skład pojęcia aktu administracyjnego. Organ nie poczynił starań aby sprawę załatwić. W swoich działaniach organ jest opieszały, niekonsekwentny. Ponadto działa niezgodnie z przepisami. Należy wskazać, iż postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla Inwestycji toczą się od dnia [...] września 2008 r., kiedy to skarżący złożyli pierwszy wniosek w sprawie.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt. IV SA/Po 853/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji Motywem wyroku było, iż decyzje te skierowane zostały między innymi do R. J., który zmarł w dniu [...] września 2007 r. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ zapewnił udział w toczącym się postępowaniu następcom prawnym po zmarłym R. J. i do nich kierował wydane w sprawie decyzje.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że powyższe nie przeszkodziło organowi I instancji w kierowaniu pism i wysyłaniu korespondencji - informacja z dnia [...] kwietnia 2011 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania do nieżyjącego adresata – R. J.. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania informacja o pozostawieniu wniosku z dnia [...] września 2011 r. bez rozpoznania nie została w ogóle skierowana do właścicieli działki nr [...] (ark. [...], obręb nr [...] [...]).

Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że Skarżący to matka i syn – k. [...] akt administracyjnych i są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w częściach ułamkowych (patrz. wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy).

W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący ponownie złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla Inwestycji. Wobec braku reakcji ze strony organu zwrócili się następnie - pismem z dnia [...] września 2010 r. - do organu o podanie terminu załatwienia sprawy. Wobec dalszej bezczynności organu - pismem z dnia [...] października 2010 r. złożyli skarżący do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji i organ ten postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty. Dodać należy, że było to już drugie wezwanie organu – pierwsze miało miejsce w związku z pierwotnym wnioskiem skarżących z dnia [...] września 2008 r., kiedy to pismem z dnia [...] października 2008 r. organ wezwał do doręczenia innych dokumentów, nie zauważając braków, których uzupełnienia zażądał w wezwaniu z dnia [...] października 2010 r. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz po raz kolejny wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku, a następnie (pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.) poinformował strony i uczestników postępowania o pozostawieniu wniosku Skarżących bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa, uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] listopada 2010 r.

W piśmie z dnia 10 marca 2011 r. Burmistrz: zawiadomił z kolei Skarżących o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji i po raz wtóry wezwał Skarżących do uzupełnienia wniosku w szczególności o pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy dla R. S. wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Braków tych organ również wcześniej nie zauważył pomimo doręczania pełnomocnikowi korespondencji w sprawie.

Informacją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Burmistrz ponownie pozostawił wniosek Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA, uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r.

W dniu [...] września 2011 r. skarżący złożyli do Burmistrza trzeci już wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji, wskazując że jego treść jest tożsama z treścią wcześniej złożonych wniosków. Do wniosku załączono dwie kopie nowo założonej mapy zasadniczej obszaru objętego wnioskiem, poświadczone w dniu [...].08.2011 przez Starostę [...], obejmujące swoim zakresem taki obszar, że wraz z poprzednio złożonymi mapami, będącymi w dyspozycji Organu znajdowały się pełne mapy zasadnicze dla całego obszaru, na którym powinna być wykonywana analiza planistyczna (Skarżący zlecili uprawnionemu geodecie założenie mapy zasadniczej w skali 1:1000, która obejmuje 3-krotną szerokość działki, nie mnie niż 50m wokół działki, sekcja 423.122.053).

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz po raz kolejny wezwał Skarżących do uzupełnienia ww. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy m.in. o dokumenty, których nie żądał w żadnym z wcześniejszych postępowań wszczętych tożsamymi wnioskami skarżących. W szczególności zażądano opinii Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy [...] ustalającej czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oświadczenia inwestora, że zapotrzebowanie na wodę dla przedmiotowej inwestycji będzie realizowany z własnych ujęć wody oraz dokumentu potwierdzającego możliwość doprowadzenia na teren inwestycji wymaganych mediów technicznych - prąd (ZDE ENEA S.A. w [...]) zapewnienie dostawy prądu dotyczącego uzbrojenia działki o odpowiedniej mocy.

Nadto Organ I instancji wskazał, że na jednej z żądanych map należy określić granice terenu objętego wnioskiem, określić planowany sposób zagospodarowania terenu (przeznaczenie i gabaryty inwestycji: domy jednorodzinne, szambo, określenie wjazdu na działkę).

W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2011 r. wskazali, że "wszelka żądana dokumentacja bądź znajduje się w posiadaniu Urzędu bądź brak jest podstawy do jej żądania".

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz ponownie poinformował skarżących o pozostawieniu wniosku Skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA, uzasadniając to nie dostarczeniem wszystkich niezbędnych dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] października 2011 r.

W zaistniałej sytuacji Skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach o nr [...], [...] i [...] przez Burmistrza. Kolegium w rezultacie powyższego wydało w dniu [...].01.2012 r. sześć postanowień uznających zażalenia złożone przez Skarżących za nieuzasadnione:

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Sprawę powyższa należy jednak z racji treści wniosku skarżących, którzy wskazali, aby wniosek z dnia [...] września 2008 r. potraktować jako część składową wniosku z dnia [...] września 2011 r., rozpatrywać w kontekście wszystkich postępowań wszczętych wnioskami skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. W ocenie Sadu pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2010 r. organ nie powinien był traktować jako nowego wniosku w sprawie, ale jako uzupełnienie wniosku pierwotnego z dnia [...] września 2008 r. Wniosek ten (z dnia [...] września 2008 r.) po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadal pozostał bowiem nierozpoznany, zaś z treści pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2010 r. wyraźnie wynika, że domagają się oni rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2008 r.

Zdaniem Sądu już tylko w świetle powyższego niewątpliwym jest, że Burmistrz w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. winien rozpatrzyć wniosek w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku wcześniejszych postępowań wszczętych wnioskami skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, analiza całego tego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że działania organu stały w sprzeczności z art. 12 kpa. Zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12). Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 10). Artykuł 12 § 2 nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, a ogólny obowiązek szybkiego działania jest skonkretyzowany w art. 35, określającym terminy załatwiania różnych kategorii spraw administracyjnych, oraz w art. 37 § 1, przewidującym zaskarżenie w drodze zażalenia nie tylko niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, ale także jej przewlekłego prowadzenia. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1.

Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu art. 12 § 1 nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie.

Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy"; por. podobnie w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie" (patrz. Wróbel Andrzej, Komentarz do aktualizowany art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska M., Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012).

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącymi, że pozostawienie wniosku z dnia [...] września 2011 r. bez rozpoznania było bezpodstawne, a organ administracji pozostaje w bezczynności. Wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku dnia [...] września 2011 r. nie miało podstaw prawnych, gdyż złożony wniosek był kompletny i spełniał ustawowe wymogi wskazane w art. 61 ustawy planistycznej. Stwierdzić bowiem należy, że żądanie przez organ I instancji, w piśmie z [...] pażdziernika 2011 r., 2 aktualnych załączników graficznych (kopie mapy zasadniczej lub mapy katastralnej ze Starostwa Powiatowego w P. w skali 1:1000 lub 1:500), które będą obejmować 3-krotną szerokość działki, nie mniej niż 50 m wokół działki, było niezasadne z uwagi na złożenie tych map w toku postępowań wszczętych wcześniejszymi wnioskami skarżących i powołanie się na nie w niniejszym postępowaniu oraz złożenie dwóch kopii mapy dla brakującej sekcji 423.122.053 wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2011 r.

Sąd zgadza się, iż treść przepisu 52 ust. 2 pkt.1 i 2 ustawy planistycznej oraz art. 61 ust. 1 i 5 tej ustawy, na które powołał się organ I instancji, ani też żaden inny przepis prawa nie formułuje po stronie Skarżących obowiązku przedstawienia gabarytów inwestycji - szambo, wjazd na działkę w formie graficznej na mapie zasadniczej. Przepis art. 53 ust.3 ww. ustawy wprost wskazuje, że nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Znamiennym w kontekście zarzucanej bezczynności jest, że Burmistrz pomimo rozpatrywania wniosków skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy od 2008 r. - nie wskazywał wcześniej na konieczność oznaczenia wymienionych w wezwaniu gabarytów inwestycji na przedłożonej mapie.

Niezasadne i pozbawione podstaw prawnych było również żądanie dostarczenia opinii Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy [...] ustalającej czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Żądaniu doręczenia oświadczenia Inwestora, że zapotrzebowanie na wodę dla przedmiotowej inwestycji będzie realizowany z własnych ujęć wody skarżący uczynili zadość przez złożenie stosownego oświadczenia w piśmie z dnia [...] października 2011 r. Sąd za niezasadne uznał również w kontekście art. 106 § 2 kpa, żądanie od skarżących przez organ I instancji opinii jednostki organizacyjnej podległej temu organowi.

Jeśli chodzi o żądanie złożenia dokumentu potwierdzającego możliwość doprowadzenia na teren Inwestycji wymaganych mediów technicznych - prąd (ZDE ENEA SA. w [...]) zapewnienie dostawy prądu dotyczącego uzbrojenia działki o odpowiedniej mocy, to również zostało ono spełnione przez złożenie stosownych pism w toku postępowania (pismo przedsiębiorstwa energetycznego ENEA S.A Operatora w [...] z dnia [...].10.2008 r. o nr [...]; pismo ENEA S.A. Operatora w [...] z dnia [...].01.2009 r. o nr [...]). Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy planistycznej warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wymienione dokumenty spełniają ustawowe wymogi uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt.3 i ust. 5 ustawy planistycznej.

Przy tej okazji należy również zauważyć, że Burmistrz nie miał żadnych zastrzeżeń, co do opisanych wyżej pism z ENEA ws. możliwości zapewnienia dostawy prądu przy wcześniejszych wnioskach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy składanych przez Skarżących.

Nade wszystko jednak Sąd zważył, iż wymienione kwestie stanowią element merytorycznej oceny wniosku i winny zostać wyrażone w decyzji, a nie traktowane jako kryterium formalne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym "powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r.sygna II SAB/Lu 23/10, LEX nr 756107 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt I SAB 89/99, LEX nr 48727).

Wobec uznania czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku skarżących z dnia [...] września 2011 r. bez rozpoznania za nieuzasadnione, Sąd stwierdza, że organ I instancji pozostaje w bezczynność w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, albowiem organ I instancji winien wydać decyzję merytoryczną w sprawie sprowadzającą się do wydania bądź odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, od której to decyzji służyłaby stronom możliwość jej merytorycznego zakwestionowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w punkcie 1 sentencji, zobowiązując organ w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku do załatwienia wniosku skarżących.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na sposób, nieefektywność i długość prowadzonego postępowania Sąd orzekł, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z czym Sąd skorzystał z tego uprawnienia wymierzając organowi grzywnę w wysokości [...] zł.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a. zasądzając od burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości [...] zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).