Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 17/92
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1992-09-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40, art. 46
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 21, art, 26, art, 35
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta.

2. Decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu, biorących udział w podjęciu decyzji.

TEZY

1. Wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta.

2. Decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu, biorących udział w podjęciu decyzji.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

1. Czy wójt /burmistrz, prezydent/ gminy /miasta/ może wydać decyzję administracyjną, do której wydania upoważniony jest zarząd gminy /miasta/?

2. Czy decyzja zarządu gminy /miasta/ powinna być podpisywana przez wszystkich członków zarządu, czy też w przypadkach określonych statutem gminy /miasta/ lub innymi przepisami gminnymi ważność takowej decyzji może być uwarunkowana złożeniem podpisów tylko przez niektórych członków zarządu?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

1. Kwestia prawna przekazana do rozstrzygnięcia przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego składowi siedmiu sędziów tego sądu powstała na tle interpretacji przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, zgodnie z którym wójt lub burmistrz jest tym organem gminy, który jest uprawniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tymczasem w niektórych ustawach o charakterze materialnym upoważnia się niekiedy do wydawania tego rodzaju decyzji nie wójta lub burmistrza, lecz zarząd gminy. Rozwiązania takie przewidują m.in. art. 21 ust. 4, art. 26 ust. 2, art. 35 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz art. 6 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/. Wyłania się zatem wątpliwość co do zakresu obowiązywania przepisów, która powinna zostać usunięta.

2. Pytający wyraża ogólny pogląd, że "ustawa o samorządzie terytorialnym jest w istocie ustawą konstytucyjną (...) inne ustawy /zwykłe/ powinny pozostawać z nią w zgodzie". Tego rodzaju pogląd nie da się jednak uzasadnić. Sam pytający stwierdza, że tego rodzaju ustaw nie wyróżnia się w naszym prawodawstwie. Skoro jednak tak, to nie ma żadnych podstaw, by przyjmować, że w polskim systemie prawnym można by /np. w drodze orzecznictwa/ wyróżnić - obok ustaw, którym wyraźnie nadaje się nazwę konstytucyjnych - ustawy, które charakteryzowałyby się jakąś "szczególną" mocą prawną lub skutecznością. Ustawa o samorządzie terytorialnym też nie jest taką ustawą. Jest to zwykła ustawa o charakterze ustrojowym, a teza, że materialne prawodawstwo administracyjne musi z nią zawsze pozostawać w pełnej zgodności nie może być przyjęta. Nie można zatem w chwili obecnej twierdzić, że ustawodawca, uchwalając tę właśnie ustawę, zamierzał skutecznie narzucić sobie ograniczenia na przyszłość. Jeśli więc uzna to za potrzebne, może w konkretnych wypadkach wybrać inne rozwiązania.

3. W piśmiennictwie wyrażany jest często pogląd, że podstawowymi organami gminy są tylko rada gminy i zarząd. Zarząd /a nie burmistrz/ jest - zgodnie z ustawą - podstawowym organem wykonawczym. A. Agopszowicz w pracy pt. "Zarys prawa samorządu terytorialnego" /Katowice 1991, str. 28/ wyraził pogląd, że wójt lub burmistrz w ogóle nie są organami gminy, "lecz jako przewodniczący zarządu mogą działać jednoosobowo w drodze wyjątku od zasady, według której organy te działają kolegialnie". Z. Niewiadomski i J. Szereniawski zaś w pracy pt. "Zarys ustroju administracji lokalnej RP" /Lublin 1991, str. 51/ stwierdzają, iż wójt lub burmistrz są tylko de facto organami gminy. Trochę bardziej szeroko widzi kompetencje wójta i burmistrza Z. Leoński /"Ustrój organów samorządu terytorialnego w RP", Poznań 1992, str. 62/ ale i ten autor nie podważa zasady, że to właśnie zarząd - zgodnie z generalną koncepcją ustawy samorządowej - nie zaś wójt lub burmistrz indywidualnie, powinien decydować o zasadniczych sprawach gminy. A jeśli tak, to rozwiązanie przewidziane w art. 39 ust. 1 ustawy samorządowej można określić nie jako "konstytucyjne" rozwiązanie sprawy, lecz raczej jako rozwiązanie o charakterze techniczno-kierunkowym, od którego ustawodawca - jak wspomniano wyżej - jeśli z jakichś względów uzna to za stosowne czy pożądane, zawsze może w konkretnej sytuacji odstąpić. Warunkiem jest oczywiście, by uczynił to w drodze ustawowej; użycie formy rozporządzenia lub uchwały rządowej byłoby niewystarczające.

Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca działał z pełnym przekonaniem, uznając sprawy z zakresu gospodarki gruntami i wywłaszczeń za szczególnie istotne dla interesów i porządku w gminie. W konsekwencji ustawodawca uznał, że decyzji w tym zakresie nie powinien podejmować indywidualnie wójt lub burmistrz, lecz zarząd in corpore. Jeśli przyjąć takie stanowisko, to wydanie decyzji przez wójta /burmistrza/ spowoduje, że będzie ona nieważna w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

Należy ponadto wskazać, że podobne stanowisko zajęte zostało przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 1992 r. /III AZP 8/92/, w której wyraźnie stwierdzono, że niedopuszczalne jest faktyczne przejmowanie kompetencji jednego organu gminy przez inny organ chyba, że zezwala na to wyraźnie brzmiący przepis ustawy.

4. W uzasadnieniu pytania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wyrażony jest pogląd, że "usprawiedliwiona" wydaje się teza, iż wójt lub burmistrz może zostać upoważniony do wydania określonych rodzajów decyzji w imieniu zarządu gminy w trybie art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z poglądem tym zgodzić się jednak nie można. Artykuł 46 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy udzielania przez zarząd gminy wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy. Dotyczy on zatem tylko i wyłącznie działania gminy jako osoby prawa cywilnego w sferze gospodarowania jej mieniem. Natomiast sfera uregulowana art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym to sfera wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem dotycząca kompetencji organów administracji. Tego rodzaju kompetencja może powstać tylko na podstawie wyraźnie brzmiących przepisów prawa materialnego, upoważniających wyraźnie oznaczony organ administracji do działania w formie decyzyjnej w konkretnie wymienionych sprawach. Nie może być więc ona rezultatem wewnętrznego upoważnienia, którego podstawą miałyby być przepisy dotyczące płaszczyzny leżącej w ogóle poza sferą administrowania. Pogląd zatem o dopuszczalności tego rodzaju upoważnienia /z art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/ nie może być zaakceptowany. Artykuł 32 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zaś, zezwalający burmistrzowi lub wójtowi na podejmowanie czynności należących do kompetencji zarządu, dotyczy tylko i wyłącznie nagłych sytuacji, wiążących się z bezpośrednim zagrożeniem interesu publicznego, i nie może być podstawą żadnych działań wójta /burmistrza/, jeżeli tego rodzaju zagrożenie nie wystąpi. Czynności te muszą być zresztą zatwierdzone przez zarząd na najbliższym jego posiedzeniu, a zatem upoważnienie to ma krótkotrwały i ograniczony zakres.

5. Co się tyczy drugiego pytania, przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, dotyczącego ewentualnego obowiązku podpisania decyzji zarządu gminy /miasta/ przez wszystkich członków zarządu, to powinno ono zostać rozstrzygnięte w drodze wykładni przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Należy stwierdzić, że w pojęciu "organizacji urzędów i instytucji gminnych" nie mieści się uprawnienie do wydawania przepisów gminnych, upoważniających wójta lub burmistrza do podpisywania decyzji za zarząd gminy. Decyzje podjęte przez zarząd gminy powinny być podpisane przez wszystkich członków zarządu gminy, biorących udział w podejmowaniu konkretnej decyzji. Nie ma podstaw do odstępstwa od wymagań, przewidzianych w art. 107 par. 1 Kpa, który stanowi, że decyzja powinna zawierać m.in. podpisy z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osób upoważnionych do wydawania decyzji, nawet wówczas, gdyby było to przewidziane przepisami prawa miejscowego /np. statutem/. Przepisy gminne nie powinny być sprzeczne z przepisami ustawowymi pod rygorem nieważności i bezskuteczności /art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, z zastrzeżeniem przewidzianym w art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Niskiej rangi przepisy gminne, o których mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie mogą wkraczać w przedmiot regulacji ustawowej i odmiennie regulować kwestii unormowanych ustawowo.

Słusznie stwierdza się w uzasadnieniu wniosku, że w orzecznictwie i piśmiennictwie za bezdyskusyjny uznawany jest pogląd, iż do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, obok znaczenia organu, określenia strony lub stron występujących w sprawie, rozstrzygnięcia danej sprawy, także podpis osoby występującej jako organ czy też w imieniu organu administracji /por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., OSPiKA 1982, z. 9-10 poz. 169 z aprobującą glosą Borkowskiego J./.

Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela też stanowisko, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnych nie jest tylko sprawą określonego podziału pracy wewnątrz urzędu czy też kwestią przekazania kompetencji organu poza taki urząd. Kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do wydawania decyzji. Jeśli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podpisując decyzje.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.