Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 637/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr 247, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z 11 maja 2022 r. nr [...],

w przedmiocie odmowy wypłaty K. Z. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

K.Z. był funkcjonariuszem Policji zatrudnionym w Komendzie Powiatowej Policji w Z. i został zwolniony ze służby w Policji z dniem 12 lutego 2019 r. W dacie zwolnienia pozostało mu 118 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego o dodatkowego. W związku z powyższym policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za 73 dni niewykorzystanego urlopu, przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. wg wskaźnika 1/30 oraz za 45 dni niewykorzystanego urlopu przysługującego od dnia 6 listopada 2018 r. wg wskaźnika 1/21.

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. K. Z. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wyrównanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłacenie kwoty 13 949,85 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 13.02.2019 r. do dnia zapłaty, tytułem wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 roku, poz. 2102).

Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej organ I instancji) decyzją z 11 maja 2022 r. nr 37/2022, wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.

o Policji (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej ustawa o szczególnych rozwiązaniach), odmówił wypłaty K.Z. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem odsetek w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla K. Z. naliczono zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (za 73 dni), zastosowano przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres po 6 listopada 2018 r. (za 45 dni) obliczono w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sposób jednoznaczny określa sposób wyliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W związku

z powyższym należy uznać, iż wypłacenie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy

i nie ma podstaw do ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy

z uwzględnieniem odsetek. Jednocześnie zaznaczono, że organ nie podziela stanowiska w przedmiocie samoistnego stosowania art. 115a ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. z pominięciem regulacji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach.

W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. K. Z. wniósł o jej uchylenie w całości oraz przyznanie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy

z uwzględnieniem odsetek w wysokości 13 949,85 zł.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że złożony wniosek pozostawał w związku

z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym to wyrokiem Trybunał wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego i zgodnego z prawem dokonania naliczenia ekwiwalentu. Powołał się także na orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest aktem powszechnie obowiązującymi nie można go zmienić aktem niższego rzędu, czyli ustawą.

.

Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji (dalej także organ odwoławczy), decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 11 maja 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że K. Z. nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy z dniem zwolnienia ze służby tj. 12 lutego 2019 r., a więc za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. (od 2015 r.) – 1/30 części uposażenia oraz za okres od 6 listopada 2018 r. do dnia zwolnienia ze służby – 1/21 części uposażenia.

Jak podał organ odwoławczy miesięczne uposażenie zasadnicze wraz

z dodatkami o charakterze stałym, które było podstawą do obliczenia należnego ekwiwalentu wynosiło 7.661,60 zł o w ocenie organu odwoławczego należy uznać, że naliczenie i wypłacenie K. Z. ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy, nie ma więc podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która nadała art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie, wskazując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast na podstawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R.,

w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie

z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z 27 czerwca 2022 r., Nr [...], K. Z. (dalej skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. oraz

o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP przez przyjęcie, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy prawnej mają charakter ex nunc,

a konsekwencji uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje wyrównanie ekwiwalentu

z niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, gdyż został on ustalony

i wypłacony na podstawie przepisu obowiązującego w dniu dokonania wypłaty ekwiwalentu,

b) art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji, art. 115a ustawy

o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez brak ponownego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, na podstawie którego podjęto pierwotne rozstrzygnięcie,

c) art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust 1. Konstytucji RP przez odstąpienie od zasady powszechnego obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji dokonanie wykładni normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji w sposób nieuwzględniający wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.08.2018 r. sygn. akt K 7/15,

d) art. 9 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy wprowadza on normę prawną tożsamą z zakwestionowaną i uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30.8.2018 r., sygn. akt K 7/15,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie organu pozostaje

w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinno nastąpić zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" ustawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo skarżący wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2020 r. sygn. akt l OSK 173/20.

Stwierdził także, że norma zawarta w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stoi

w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15, w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r. prawa do żądania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także w zakresie, w jakim nakazuje ustalać ekwiwalent za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Konsekwencją takie stanu rzeczy jest to, że obowiązek realizacji wyroku Trybunału przenosi się na organy stosujące prawo.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie

z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. odmawiająca skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 12 lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem skarżącego wypłacony został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie - za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 118 dni za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji

w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści

i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Rozważania należy rozpocząć od wyroku Trybunału opublikowanego

w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata od dnia 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy

o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym - uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych - nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu (MS, t. II, s. 1195). Należy bowiem pamiętać

o rozróżnieniu dwóch momentów - utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym) (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co

w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku Trybunału wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji - są to sprawy wszczęte i niezakończone do dnia 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie.

Zauwazyć należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (i pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy

i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy stosunku pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku,

a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np.

w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 listopada 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, że taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego

z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże ww. zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 listopada 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, i ż z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego wynika, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje

w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie

o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy - dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00; z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego

w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy

"o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r.,

a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.,

a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.

Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - mają charakter bezwarunkowy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy

z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie

z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, że nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Reasumując należy stwierdzić, że organy Policji obu instancji w niniejszej sprawie naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że roszczenie o wypłatę ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają bowiem regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, zatem należy uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Oznacza to, że rozpoznanie niniejszej sprawy w zakresie roszenia

o odsetki ustawowe nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania z uwzględnieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.