Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 352/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7,  art. 77 par. 1,  art. 75 par. 1,  art. 78 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. orzekł o odmowie przyznania dla "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej ( dalej jako JPO ) oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej ( dalej jako UPO ). Jednocześnie nałożył na spółkę sankcje, które będą potrącane z płatności w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności w wysokości [...] zł z tytułu JPO oraz w wysokości [...] zł. z tytułu UPO. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r.,Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej jako u.p.b. ), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004r., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1973/2004 ), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, z 30/04/2004 – dalej jako rozporządzenie nr 796/2004), art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wparcia dla rolników ( Dz. Urz. UE Nr L 270 z 21.10.2003r.., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 1782/2003 ) w związku z art. 66 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku ( tj. [...] ha ), a powierzchnią stwierdzoną ( tj. [...] ha ) w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 367,78%. Powyższa różnica jest wynikiem wykluczenia z płatności działek zgłoszonych przez spółkę we wniosku o płatności bezpośrednie w stosunku do których wykryto nieprawidłowości. Nie uwzględniono bowiem wniosku spółki dotyczącego wycofania działki ewidencyjnej nr [...] oraz położonej na niej działki rolnej o symbolu AR o powierzchni [...] ha z uwagi na fakt dokonania tego po poinformowaniu wnioskodawczyni o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Przeprowadzona zaś w dniu [...] września 2006 roku kontrola na miejscu tej działki stwierdziła błąd DR 10 – tj. cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku ( data wynikająca z art. 143 b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003). Kod DR 10 jest to zaś kod sankcjonujący, skutkujący trwałym wykluczeniem działek rolnych z płatności. Do przedmiotowej działki przypisano również błąd DR 18 – tj. w dniu kontroli na działce nie była prowadzona działalność rolnicza. Jest to również kod sankcjonujący, skutkujący wykluczeniem działki rolnej z płatności w danym roku. Przedmiotowy kod stwierdzono również na działce o symbolu P, o powierzchni [...] ha. Przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2006r., [...] sierpnia 2006r oraz [...] września 2006r. kontrole stwierdziły nadto, kody nieprawidłowości DR 13+ ( zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej ) na działkach o symbolach I, S, T i Y. Na działkach rolnych o symbolu D, T, V, Z, AA, AC stwierdzono z kolei kod DR 14 – działka rolna lub jej część nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej ( brak spełnienia wymagania dotyczącego nie przeprowadzenia koszenia okrywy roślinnej i jej usunięcia, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca ).

Organ I instancji ustalił, że w stosunku do 32 działek ewidencyjnych o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz działki położonej w obrębie C., gmina G., powiat s., województwo [...] zgłoszonej bez podania numeru działki, spółka przedstawiła dowody potwierdzające okoliczność posiadania w/w działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Z przedstawionych dokumentów wynika bowiem, że znajdują się one w jej posiadaniu od dnia [...] sierpnia 2005 roku do dnia [...] listopada 2011 roku, zgodnie z umową przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego zawartą w dniu [...] sierpnia 2005 roku pomiędzy P. M. a reprezentującą spółkę R. M.. Również działki ewidencyjne bądź ich części zgłoszone do wniosku o nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się w posiadaniu spółki od dnia [...] sierpnia 2005 roku do dnia [...] listopada 2011 roku, zgodnie z umową przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego zawartą w dniu [...] sierpnia 2005 roku pomiędzy R. M. a pełnomocnikiem spółki P.M.. Dla pozostałych umów warunkowych przeniesienia posiadania nieruchomości rolnej jakie przedstawiła spółka odnośnie kolejnych 32 działek zadeklarowanych we wniosku ( nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] ) nie została określona data zawarcia umowy, a z załączonych do niniejszych umów protokołów wynika, iż powyżej wymienione działki ewidencyjne bądź ich części nie są użytkowane rolniczo przez "przenoszącego" ani osoby trzecie, a "przenoszący" zapewnia o możliwości koszenia użytków zielonych od [...] lipca 2006 roku. Tym samym, organ I instancji ustalił, że w dniu złożenia wniosku w/w działki nie były użytkowane rolniczo.

Organ w dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że spółka powinna zgłosić we wniosku takie działki rolne, które już w momencie składania wniosku ( tj. w dacie 15 maja 2006 roku ) kwalifikują się do uzyskania płatności i na ten moment są przez nią zarządzane oraz znajdują się w jej posiadaniu. Powyższe wywiódł na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.b z którego to wynika, że jednym z atrybutów uprawniających do przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych, art. 44 ust. 3 rozporządzenia 1782/2003, który to stwierdza, że rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności, art. 44 ust. 2 w/w rozporządzenia który to podaje definicje kwalifikującego się hektara jako grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, za wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych oraz art. 2 lit. b tego rozporządzenia, który określa definicje gospodarstwa rolnego jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego. Dopasowując definicje kwalifikującego się hektara do brzmienia art. 44 ust. 3 powyższego rozporządzenia oraz biorąc pod uwagę definicje gospodarstwa wywiódł, że rolnik zgłasza we wniosku działki rolne obejmujące grunty orne i pastwiska uprawnione do płatności, które są przez niego zarządzane. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.b w każdym przypadku, kiedy nastąpi zmiana posiadania gospodarstwa między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji, właściwym podmiotem do uzyskania płatności staje się osoba na rzecz której nastąpiło przeniesienie posiadania. Osoba taka musi wykazać, że w momencie składania wniosku jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego. Powyższy przepis, zdaniem organu przemawia również za tym, aby uznać, iż już w momencie składania wniosku producent rolny powinien być w posiadaniu zgłoszonych przez niego działek rolnych. Skoro, bowiem każda zmiana posiadania między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji powoduje zmianę podmiotu uprawnionego do przyznania płatności należałoby uznać, że ustawodawca redagując w ten sposób brzmienie art. 4 ust. 1 u.p.b, zakładał, że wnioskodawca już w momencie składania wniosku powinien być posiadaczem zgłoszonych do wniosku działek rolnych.

Mając na uwadze powyższe przepisy, organ I instancji ustalił, że w stosunku do deklarowanych 32 działek ewidencyjnych ( nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] spółka nie była ich posiadaczem w dniu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z informacjami uzyskanymi od Agencji Nieruchomości Rolnych ( ANR ), data zawarcia umowy dzierżawy przez P. M., R. M., bądź którąkolwiek ze spółek : "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o , "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o, działek pozostających w zasobie ANR jest późniejsza od dnia złożenia wniosku. W związku z powyższym przeniesienie posiadania działek mogło nastąpić nie wcześniej niż w dniu zawarcia umowy.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji, organ I instancji, podniósł, że art. 4 ust. 1 u.p.b równocześnie wskazuje, iż również w dacie wydawania decyzji dotyczącej płatności wnioskodawca powinien być w posiadaniu zgłoszonych działek rolnych. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1994r. sygn. akt S.A./Wr 1891/93, bezdyskusyjny jest obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Ponadto, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV S.A./Wa 2087/06 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, w którym sąd podzielił pogląd ARiMR, iż rażącym naruszeniem prawa jest przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że spółka w dniu wydania decyzji nie była posiadaczem działek ewidencyjnych o nr [...] o pow. [...] ha, o nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Zgodnie bowiem z informacjami uzyskanymi z Agencji Nieruchomości Rolnych, data wygaśnięcia umowy dzierżawy pomiędzy ANR a P. M., R.. M., bądź którąkolwiek ze spółek : "[...] Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o , "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o, "[...]" Sp. z o.o jest wcześniejsza od dnia wydania niniejszej decyzji. W związku z powyższym, zdaniem organu dzierżawcy wymienionych działek nie mogli dysponować daną nieruchomością.

W stosunku do 21 działek ( nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) organ I instancji ustalił, że spółka zgłosiła je do płatności pomimo nie spełnienia dwóch powyższych warunków, tj. w dniu złożenia wniosku nie była posiadaczem działek oraz w dniu wydania decyzji nie jest w ich posiadaniu. Zgodnie bowiem z posiadaną dokumentacją na powyższe działki została zawarta przez P. M. krótkoterminowa umowa dzierżawy. Tym samym, spółka powinna być świadoma, że składając wniosek o przyznanie płatności, iż w dniu wydania decyzji nie będzie w ich posiadaniu.

Zebrane dokumenty dowodzą również, że spółka nie była w posiadaniu działek ( a tym samym nie była uprawniona do płatności ) nr [...] o pow. [...] ha ( pozostaje w zasobie ANR – brak umowy dzierżawy ), natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha pozostawała w zasobie ANR do dnia [...] grudnia 2002 roku do dnia [...] lutego 2007 roku, kiedy to została sprzedana osobie trzeciej.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie zarzucając rażące naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 10 i art. 73 § 2, art. 15 kpa, zasady działania organów administracyjnych na podstawie i w ramach prawa, poprzez ewidentnie, błędne i arbitralne stosowanie oraz interpretację prawa wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie o przyznaniu płatności w poprawnie ustalonej kwocie wraz z odsetkami za nieuzasadnioną zwłokę w ich wypłacie. W dość obszernym uzasadnieniu odwołania podniosła, że nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadzono wniosków dowodowych złożonych przez spółkę w postępowaniu i nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie. Wobec ewidentnie wykazanych błędów kontroli na miejscu żądane przez spółkę w piśmie z dnia 29 marca 2007 roku czynności dowodowe winny być bezwzględnie przeprowadzone. Zasadne są również zarzuty co do pomyłek kontrolujących. Nie można bowiem stosować wymogu kultury rolnej W3 w stosunku do upraw na gruntach rolnych – gdyż wymóg ten zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy łąk a nie gruntów rolnych, a także stosować kodu DR-14 do łąk trzęślicowych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym wbrew zapisom pkt. 3 ust. 1 § 1 w/w rozporządzenia, dodatkowo nie mogąc ustalić granicy działki rolnej w terenie ( dotyczy działki o symbolu D). W sprawie naruszony został art. 10 kpa, bowiem organ I instancji zawiadomił spółkę o możliwości realizacji uprawnienia z § 2 tego przepisu po zakończeniu postępowania administracyjnego. Iluzoryczna jest również realizacja przywileju z art. 73 kpa, bowiem przedstawione pełnomocnikowi spółki akta były niepełne, a złożony wniosek o wydanie odpisów dokumentów z akt sprawy został zignorowany. Naruszona została zasada dwuinstancyjności orzekania, bowiem niedopuszczalna jest praktyka zasięgania przez organ I instancji przed podjęciem merytorycznej decyzji w konkretnej sprawie jakichkolwiek opinii czy porad organu odwoławczego. Zdaniem spółki nie można akceptować poglądu wyrażonego w decyzji organu I instancji jakoby nieskutecznym w niniejszej sprawie było złożone wycofanie działki ewidencyjnej nr [...] i położonej na niej działki rolnej o symbolu AR. Zaniedbano również dopełnienia obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie skuteczności prawnej zawiadomień o kontroli na miejscu. Wszelkie zawiadomienia, kierowane do spółki są skuteczne jeśli ich odbiorcą jest zarząd, prokurent lub osoba legitymująca się szczególnym pełnomocnictwem. Przyjęta przez wystawcę skarżonej decyzji metoda "dopasowywania " pojęć z przepisów, które bezpośrednio nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, jest niedopuszczalna i doprowadziła do błędnych, absurdalnych wniosków interpretacyjnych. Zarówno art. 4 ust. 1 u.p.b jak i art. 15 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczą bowiem innego stanu faktycznego niż zaistniały w sprawie niniejszej. Przepisy te bowiem dotyczą tylko i wyłącznie sytuacji gdy przeniesienie władztwa nad działkami rolnymi nastąpi pomiędzy dwoma producentami rolnymi, z których przenoszący złożył uprzednio stosowny wniosek o dopłaty. Poprawna zaś interpretacja art. 2 u.p.b. wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 roku sygn. akt II GSK 258/2006 zgodnie z którym "dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych". Pomyłkę stanowi również powołanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu na wyroki NSA i WSA w Warszawie. Wskazany wyrok NSA dotyczy bowiem absolutnie innej dziedziny stosunków prawnych i innej sytuacji faktyczno – prawnej, zaś przywoływanie wyroku WSA w Warszawie z uwagi na brak pisemnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nie pozwala na wyciąganie jakichkolwiek wniosków w innych postępowaniach, bowiem przyczyny oddalenia przez sąd skargi są nieznane.

Zdaniem odwołującej się spółki, wnioskodawca – producent rolny nie musi posiadać działki rolnej w dniu wydania decyzji w przypadku, gdy decyzja ta wydawana jest po upływie roku produkcyjnego, którego płatność dotyczy. Jeśli producent rolny władał działką rolną w 2006 roku ( w okresie właściwym dla charakteru produkcji ), prowadząc na niej produkcję z zachowaniem minimalnych wymogów co do dobrej kultury rolnej i innych stosownych wymagań, to płatność za ten rok mu przysługuje bez względu na utratę przymiotu dzierżyciela działki po zakończeniu roku produkcyjnego. Ponadto, płatność należna jest dzierżycielowi działki użytkującemu w danym roku rolniczo działkę z zachowaniem norm charakterystycznych dla określonego rodzaju użytkowania i przysługuje nawet rzeczywistemu choć bezumownemu użytkownikowi – jeśli nie będzie innej osoby użytkującej tą samą działkę ze stosownym skodyfikowanym tytułem prawnym. Teza zaś zawarta w decyzji organu I instancji, iż warunkiem koniecznym dla prawa do płatności jest posiadanie działki w momencie wydania decyzji prowadziłaby do prawnych nonsensów. Rolnik miałby bowiem ponosić skutki bezzasadnej zwłoki organu i być karanym za oczywiste jak w niniejszej sprawie ( gdzie stwierdzono w trybie nadzoru nieuzasadnioną bezczynność organu I instancji ) nie wypełnienie przez organ wydający decyzję obowiązku sprawnego działania bez zbędnej zwłoki.

W konkluzji odwołania prezes zarządu spółki R. M. wniosła o odebranie od niej w trybie art. 75 § 2 kpa oświadczenia o okresie dzierżenia działek rolnych objętych wnioskiem za 2006 rok, o przesłuchanie P. M. na okoliczność przekazywania spółce w dzierżenie ( posiadanie ) poszczególnych działek i dat zawarcia stosownych umów oraz w przypadku jeśli po dokonaniu w/w czynności dowodowych pozostaną nie wyjaśnione wątpliwości, o przesłuchanie jej osoby w charakterze strony na w/w okoliczności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego w myśl art. 77 i 80 kpa, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Podtrzymując w całości stanowisko zawarte przez organ I instancji, dodatkowo wyjaśnił, że odmowa przyznania płatności z tytułu JPO wynika z art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, zgodnie z którym, jeżeli różnica przekracza 50% rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Kwota taka ( sankcja) jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych prze niego w ciągu 3 lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Różnica między powierzchniami - zgłoszoną a zatwierdzoną wynosi [...] ha, tj. 367,78%. Dodał, że wysokość sankcji JPO została wyliczona poprzez pomnożenie różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, tj. [...] ha przez stawkę płatności JPO do jednego hektara powierzchni uprawy ustaloną na 2006 rok ( tj. 276,28 zł), co dało sumę sankcji [...] zł. Sankcje z tytułu UPO wynikały z kolei z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wysokość sankcji w kwocie [...] zł została ustalona poprzez pomnożenie różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, tj. [...] ha przez stawkę płatności UPO do jednego ha powierzchni uprawy tj. 313,45 zł,

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie uznał zasadności podnoszonych przez spółkę argumentów. Wyjaśnił, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa, bowiem co prawda Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. występował do organu II instancji o zajęcie stanowiska, jednakże zachował samodzielność przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Podniósł, że nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 10 kpa, gdyż pełnomocnik spółki – P. M. zapoznał się z aktami sprawy w dniu 22 lutego 2008 roku. Zarzutów kontroli na miejscu, organ odwoławczy nie uznaje za zasadne, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.b uprawnionym do przeprowadzenia kontroli w zakresie spełniania przez producenta rolnego warunków do przyznania płatności jest dyrektor oddziału regionalnego, zgodnie zaś z ust. 3 tegoż artykułu, czynności kontrolnych w ramach przeprowadzonej kontroli dokonują osoby mające imienne upoważnienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podmiotem przeprowadzającym w dniu 11 lipca 2006 roku kontrole na działkach zadeklarowanych przez spółkę było Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – jednostka wewnętrzna [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, podległa Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Samych zaś czynności kontrolnych dokonywali pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu posiadający w/w upoważnienie Prezesa Agencji.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymując w całości zarzuty odwołania i wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła obrazę art. 6 kpa poprzez dowolną, arbitralną i niedopuszczalną interpretację i stosowanie przepisów prawa, art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i art. 78 kpa poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, art. 9 i 10 kpa poprzez nie zapewnienie jej w postępowaniu odwoławczym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, zgłoszenia lub powtórzenia wniosków dowodowych w sprawie oraz uzyskania wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw strony w postępowaniu, art. 15 kpa poprzez ewidentne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu skargi nadto podniosła, że organ wydający skarżoną decyzję nie przeprowadził dowodów, o które spółka wnosiła w postępowaniu przed organem I instancji oraz zgłoszonych w odwołaniu, nie ustalając tym samym w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości istniejących w niniejszej sprawie. Legalność decyzji administracyjnej wymaga zaś jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaś zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Stosownie do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 kpa § 1), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

Wskazane powyżej przepisy obligują organy administracji publicznej do wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii istotnych dla danej sprawy. W ocenie Sądu – prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie – organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, ponieważ nie przeprowadziły niezbędnego postępowania pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nadto, w myśl art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Organy obu instancji nie rozważyły zaś w ogóle, złożonego przez skarżącą, kierowanego do ARiMR Oddziału Regionalnego w W. Biura Kontroli na Miejscu, pisma z dnia 29 marca 2007 roku ( nadanego w urzędzie pocztowym w B. w dniu 30 marca 2007 roku ), stanowiącego zastrzeżenia do przekazanych przesyłką poleconą w dniu 16 marca 2007 roku protokołów z kontroli mających miejsce w sierpniu i wrześniu 2006 roku oraz zawierającego zgłoszone przez spółkę wnioski dowodowe. Pomimo upływu prawie 11 miesięcy od momentu zgłoszenia powyższych zastrzeżeń ( data wpływu pisma do organu – 2 kwietnia 2007 roku ) do dnia wydania decyzji w I instancji ( [...] lutego 2008 roku ), nie podjęto próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a nawet zaniechano odniesienia się do nich w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu instancji. To naruszenie przepisów postępowania jest już wystarczające do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, bowiem niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący odmową płatności i nałożenie bardzo dolegliwej sankcji. Tym samym, zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77§ 1 i 78 § 1kpa.

Skarżąca w swoim piśmie kwestionowała bowiem istotne ustalenia kontroli dokonanej w województwach [...] i [...] bez obecności przedstawiciela spółki, wnosząc o przeprowadzenie oględzin spornych działek z jej udziałem dla ustalenia rzeczywistej oceny uprawy roślin oraz spełniania norm utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W załączniku do swojego pisma wnosiła o przeprowadzenie dowodów w postaci wskazanych z imienia i nazwiska świadków ( podając nawet ich adresy zamieszkania ) na okoliczność wykonywania prac rolnych w kwietniu 2006 roku, włączenie do akt sprawy szkiców pomiarów dokonanych podczas kontroli innych producentów rolnych użytkujących część spornych działek ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej spornych działek dokonanych po zakończeniu prac rolnych w sezonie 2006. Z pisma skarżącej wynika, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2006 roku na działkach o symbolu D i E była przedwczesna w stosunku do areału łąk będących łąkami trzęślicowymi, zgłoszonym do programu rolnośrodowiskowego, które winny podlegać zabiegom uprawowym w terminie do 30 września, zaś dokumentacja fotograficzna potwierdza dokonanie tych prac przed tym granicznym terminem. Z pisma skarżącej wynika nadto, że odnośnie działek o symbolach T,V,Z,AA i AC doszło do nieuprawnionego zastosowania kodu DR 14, bowiem błędnie postawiono wymóg dobrej kultury rolnej W3 ( zamiast W1 ) w stosunku do uprawy trawy na gruntach ornych a wymóg ten może być stosowany w przypadku łąk. Na przedmiotowych działkach rozpoczęto uprawę traw w poprzednim roku w związku z czym uprawa ta ze względu na nie wykształcenie runi łąkowej, nie może być uznana za łąkę. Uprawa roślin była prowadzona przez spółkę na całej powierzchni spornych działek, co można było przy zachowaniu właściwej staranności stwierdzić przez dokładną analizę całej powierzchni działek a nie przez stereotypowe i błędne wymaganie stanu uprawy świeżo po skoszeniu i usunięciu ściętej biomasy. Zdaniem spółki, w razie ewentualnych wątpliwości należało potwierdzić stan faktyczny chociażby przez wywiad środowiskowy z rolnikiem lub z mieszkańcami dwóch siedlisk w bezpośrednim sąsiedztwie działek, którym znany był zarówno fakt wykonywania prac polowych jak i ich zakres. Skarżąca podniosła również, że w przypadku działki rolnej o symbolu S kontrolujący inspektorzy błędnie oznaczyli jej granice, a w protokole brak jest stosownego kodu DR 13-. Przedmiotowa działka jest użytkowana w częściach przez dwóch producentów, zmierzono zaś fragment działki nie użytkowany przez skarżącą, bowiem na części należącej do spółki ze względu na zniszczenie w skutek warunków atmosferycznych uprawy trawy zasiano zboże ( ta sama grupa płatności, kod DR 6 ). W stosunku zaś do działki o symbolu P błędnie zastosowano kod DR 18, gdyż wykonywano na niej w dniach 6-7 kwietnia 2006 roku prace rolne, jednakże ze względu na brak możliwości stosowania przy ekologicznym rolnictwie, środków chwastobójczych, nawożenia niską klasą gleby oraz dotkliwą suszę plantacja została w znacznej części zniszczona, była więc na działce prowadzona, choć ze względu na nadzwyczajne okoliczności nieefektywnie, produkcja rolnicza.

Należy zauważyć, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).

Uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji również nie odnosi się w ogóle, pomijając je milczeniem, do istotnych faktów oraz zarzutów skarżącej zawartych piśmie z dnia 29 marca 2007 roku jak i w odwołaniu dotyczących zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli. Organy obu instancji nie wskazały nawet przyczyn nie uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu wniosków dowodowych. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Zgodnie z przepisem art. 136 kpa, organ odwoławczy mógł również przeprowadzić z urzędu ( lub na wniosek strony ) dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Pomimo jednak złożenia przez skarżącą w odwołaniu wniosków dowodowych na okoliczność przekazywania spółce w dzierżenie ( posiadanie ) poszczególnych działek i dat zawarcia stosownych umów, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Trafny jest zatem również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 kpa. Należy nadto zauważyć, że organ odwoławczy odnosi się do zarzutów, których skarżąca w ogóle nie podnosiła w niniejszej sprawie ( kwestia upoważnień osób dokonujących czynności kontrolnych ) i powołuje się na fakt kontroli w dniu 11 lipca 2006 w sytuacji, gdy kontrole miały miejsce w miesiącach lipcu i sierpniu 2006 roku.

Za zasadny w niniejszej sprawie należy uznać również zarzut skarżącej dotyczący dowolnej interpretacji przepisów prawa stanowiący naruszenie art. 6 kpa. Organy obu instancji przyjęły bowiem, że podmiot ubiegający się o przyznanie płatności obszarowych powinien w dacie wydawania decyzji rozstrzygającej złożony w tym przedmiocie wniosek być w posiadaniu zgłoszonych działek. Tymczasem wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa, a przepisy powołane przez organy rzeczywiście, jak trafnie podnosi skarżąca, dotyczą innych stanów faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie. Sąd podziela w tym miejscu pogląd spółki, że jeśli producent rolny władał działką rolną w 2006 roku w okresie właściwym dla charakteru produkcji, prowadząc na niej produkcję z zachowaniem minimalnych wymogów co do dobrej kultury rolnej i innych stosownych wymagań, to płatność za ten rok mu przysługuje bez względu nawet na utratę jej posiadania po zakończeniu roku produkcyjnego. Istotne jest więc ustalenie przez organy ( czego jednak nie dokonano w niniejszej sprawie ), kiedy zaczyna się i kończy rok produkcyjny dla danej grupy upraw, a nie czy w dacie kiedy jest wydawana decyzja administracyjna przyznająca bądź odmawiająca przyznania płatności skarżąca posiadała nadal działki zadeklarowane we wniosku. Jeśli bowiem w okresie produkcyjnym dla danej grupy upraw, spółka posiadała w swoim faktycznym władaniu działki rolne zgłoszone we wniosku pomocowym, prowadząc na nich produkcję z zachowaniem stosownych w/w wymogów, to zdaniem Sądu stanowiło to wystarczającą przesłankę do przyznania płatności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.b mającym zastosowanie w niniejszej sprawie płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadąjącej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami i są utrzymywane przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pomimo tego, że nie wynika to z w/w przepisu, zasadnym jest wymóg posiadania działek rolnych przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności już w dniu składania wniosku. W ocenie Sądu taka interpretacja tego wymogu ma racjonalne i logiczne uzasadnienie. Trudno bowiem przyjąć za racjonalnie uzasadnione, że ktoś kto nawet faktycznie jeszcze nie posiada na dzień złożenia wniosku danej działki mógłby mieć podstawę i prawo ubiegania się o przyznanie korzyści z niej przysługujących w postaci płatności. Nadto, już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej ( patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 roku, sygn. II GSK 355/06 ). Tak więc, jedynie faktyczny posiadacz danego gruntu może mieć wiedzę o tym, czy działki które wskazuje we wniosku ubiegając się o płatności, w dacie jego złożenia utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej.

Prawodawca krajowy określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to do pojęcia "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. ).

W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo na cudzą rzeczą ( posiadacz zależny ). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym ( por. postanowienie SN z dnia 9 maja 2003r., sygn. V CK 13/03; postanowienie SN z 13 stycznia 2004r., sygn. V CK 131/03 ). W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że posiadanie w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu kodeks cywilny, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi ( posiadanie zgodne z prawem ) może jednak stanowić jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi ( posiadanie bezprawne ) ( por. K. Pietrzykowski ( red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s.799 ).

Powyższe rozróżnienie rodzajów posiadania ma znaczenie z tego względu, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wymaga jednocześnie zauważenia, że przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika ( producenta rolnego ) nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany. Tak jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. II GSK 258/06 ).

Tak więc, istotnym nie jest to, czy dany podmiot legitymuje się tytułem prawnym w formie np. pisemnej umowy dzierżawy na dane działki, ale czy faktycznie znajdują się one w posiadaniu podmiotu występującego z wnioskiem o przyznanie płatności i czy są przez niego rzeczywiście użytkowane. Formułowanie innych wniosków, wskazujących na konieczność zawarcia pisemnej umowy np. dzierżawy nie wydaje się trafne, tym bardziej, że żaden przepis prawa nie wymaga formy szczególnej w postaci konieczności zawarcia takiej umowy na piśmie. Innymi słowy pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu u.p.b. należy wykładać jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim rozumieniem niewątpliwie przemawia fakt, że celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomocy rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

W postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji ten właśnie aspekt sprawy nie został prawidłowo rozważony, pomimo, że warunkiem przyznania pomocy albo odmowy jej przyznania w związku z koniecznością zastosowania sankcji zmniejszającej ( lub odbierającej ) płatność, jest ocena zasadności ( prawidłowości ) zgłoszenia przez producenta rolnego określonych działek rolnych, których obejmować miałaby płatność obszarowa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w związku z tym wskazywał, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności, po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku ( por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., sygn. II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., sygn. II GSK 53/07 ).

Zdaniem Sądu, w sprawach dotyczących płatności obszarowych wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych winno być rozumiane przede wszystkim jako konieczność ukierunkowania postępowania dowodowego na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmuje się użytkowaniem określonych działek rolnych. Jest to istotne nie tylko z powodu częstotliwości występowania w praktyce orzeczniczej sporów o prawo do uzyskania dopłat w sytuacji, gdy z wnioskiem takim występuje zarówno właściciel, jak i osoba, która faktycznie użytkuje grunty ( np. jako ich dzierżawca lub dzierżyciel ). W ocenie Sądu staranna analiza stanu faktycznego sprawy jest ważna przede wszystkim z tego względu, że wadliwe zebranie i rozpatrzenie dowodów odnoszących się do faktu posiadania działek rolnych objętych wnioskiem, ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, wpływając ostatecznie na rozstrzygnięcie, które w tego rodzaju sprawach ma istotny wpływ na sytuację prawną strony w aspekcie jej uprawnień do otrzymywania dopłat obszarowych nie tylko w danym roku, ale i w latach następnych. W sytuacji, gdy kontrola wniosku wykazuje nieprawidłowości dotyczące różnicy pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą wielkością obszaru posiadanych gruntów rolnych, ustalenia organu dotyczące właściwej powierzchni działek, jaką winien zgłosić producent rolny, mają istotne znaczenie z powodu możliwości wymierzenia producentowi sankcji w postaci zmniejszenia ( odebrania ) kwoty płatności obszarowych. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozostaje więc w bezpośrednim związku z grożącą producentowi rolnemu dolegliwością ekonomiczną ( patrz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 roku, sygn. II GSK 260/07 ).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że odpowiednio do tak rozumianego pojęcia posiadania, organy obu instancji nie zebrały materiału dowodowego w sposób umożliwiający wyjaśnienie spornej kwestii, a więc ustalenie, czy skarżąca była faktycznie posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. W ocenie Sądu oparcie się jedynie o informacje uzyskane z Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie których ustalono brak formalnych pisemnych umów dzierżawy na część działek zadeklarowanych we wniosku o płatność nie jest wystarczające, zwłaszcza wobec podnoszonych przez spółkę argumentów dotyczących faktycznego dzierżenia przez nią przedmiotowych działek. Również protokoły stanowiące załączniki do umów o warunkowym przeniesieniu posiadania poszczególnych działek nie są wystarczającym dowodem co do ustalenia dat od których spółka faktycznie władała działkami zadeklarowanymi we wniosku. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości należało mając na uwadze treść art. 75 § 1 kpa jako dowód dopuścić wszystko co nie jest sprzeczne z prawem. Organy nie przeprowadziły jednak dowodów, o które skarżąca wnosiła w postępowaniu przed organem I instancji oraz zgłoszonych w odwołaniu w celu ustalenia stanu faktycznego władztwa nad działkami zgłoszonymi przez spółkę we wniosku. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz w uzasadnieniach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które odnosiłyby się do mającej istotne znaczenie dla wyniku sprawy kwestii użytkowania przez skarżącą działek zgłoszonych do wniosku.

Za nietrafny, zdaniem Sądu należy uznać zarzut skargi dotyczący skuteczności wycofania z wniosku działki ewidencyjnej nr [...] oraz położonej na niej działki rolnej o symbolu AR o powierzchni [...] ha. Nie uwzględnienie przez organy powyższego wycofania nastąpiło bowiem z uwagi na fakt jego dokonania już po poinformowaniu spółki w dniu 8 sierpnia 2008 roku o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Przeprowadzona zaś w dniu [...] września 2006 roku kontrola na miejscu tej działki stwierdziła nieprawidłowości w postaci dwóch sankcjonujących kodów DR 10 i DR 18, skutkujących wykluczeniem działki rolnej z płatności. Uwzględnienie powyższego wycofania sprawiłoby zaś, że spółka znalazłaby się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego, co umożliwiłoby jej uniknięcie konsekwencji wynikających z nieprawidłowości pomiędzy stanem zadeklarowanym, a stwierdzonym w wyniku kontroli.

Za niezasadny w ocenie Sądu należy uznać również zarzut skarżącej dotyczący nieskuteczności zawiadomień o kontroli na miejscu. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli, w dniu 8 sierpnia 2006 roku powiadomiono telefonicznie wprawdzie pracownika spółki M. P. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 11 sierpnia 2006 roku. Niemniej zawiadomienie, okazało się wystarczające i było skuteczne, bowiem w dniu kontroli spółka była reprezentowana przez swojego pełnomocnika – P. M.. Podczas kontroli, w dniu 11 sierpnia 2006 roku, w/w pełnomocnika spółki powiadomiono o kontroli mającej się odbyć w dniach 17-18 sierpnia 2006 roku. O ostatnim etapie kontroli mającym miejsce w dniu 7 września 2006 roku, spółka została również zawiadomiona. Jak wynika z protokołu kontroli, w dniu 5 września 2006 roku telefonicznie powiadomiono bowiem pełnomocnika spółki P. M..

Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły jednak istotne przepisy postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalić bez najmniejszych wątpliwości czy zaistniały przesłanki do odmowy płatności oraz nałożenia na skarżącą sankcji. Wyjaśnienie powyższej kwestii było i jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z w/w przepisami w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 kpa). W tym celu organ, przede wszystkim powinien rozpoznać wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia 29 marca 2007 roku co pozwoli wyjaśnić czy zastrzeżenia do protokołów w związku z przeprowadzonymi kontrolami są zasadne. Nadto, organ winien wezwać i przesłuchać obydwie strony przedłożonych warunkowych umów przeniesienia posiadania poszczególnych działek co pozwoli z kolei ustalić, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu, daty faktycznego ich posiadania przez spółkę, w tym daty zawarcia stosownych umów oraz czas użytkowania spornych działek. Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa i wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do wszystkich zarzutów skarżącej, wskazując przesłanki, którymi się kierował. W ponownym postępowaniu, organ powinien również ustalić ( jeśli zaistnieje taka konieczność to np. na podstawie opinii biegłego ) co należy rozumieć pod pojęciem roku produkcyjnego, a w szczególności wskazać zarówno jego początek jak i koniec w danym roku kalendarzowym ( np. konkretny miesiąc czy porę roku ), dla poszczególnych grup upraw zgłoszonych przez skarżącą we wniosku. Ustalenie powyższego umożliwi bowiem dopiero rozstrzygnięcie kwestii, czy w sytuacji krótkotrwałego, trwającego jedynie kilka miesięcy posiadania i użytkowania działek zgodnie ze stosownymi wymogami, może zostać spółce przyznana płatność. Po ustaleniu zaś powyższego, będzie można wydać decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności czy ewentualnym nałożeniu sankcji.

Z tych względów, skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit a) rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.