Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1003/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 190,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7-8,  art. 75 par. 1,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2,  art. 2 ust. 1 lit. e,  art. 6-7,  art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5-6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skarg J. L., M. L., M. L. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 1003/09

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia, że zespół pałacowo - parkowy położony w B. w gminie K., stanowiący byłą własność E. L., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w dniu 9 sierpnia 2001 r. J. L. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyższy zespół pałacowo -parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Do tego wniosku pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. dołączyli się pozostali spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości: M. L., M. L. oraz E. M.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, że objęta wnioskiem stron część nieruchomości ziemskiej "B." podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wnioskodawcy wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wyrażające się w niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisu pozbawiającego prawa własności, w szczególności zaś pojęcia "nieruchomość ziemska". Strony zakwestionowały istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a pozostałą częścią majątku oraz podkreśliły zabytkowy charakter zespołu dworsko - parkowego i jego wyodrębnienie fizyczne z pozostałej części majątku. Dodatkowo J. L. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku drzewostanu, położenia poszczególnych działek i określenia co znajduje się na każdej z nich oraz wskazania, czy przy zastosowaniu racjonalnej gospodarki objęte wnioskiem tereny mogły być przeznaczone na działalność rolniczą, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w muzeum w K.

Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zespół pałacowo - parkowy jest położony na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] (dawne parcele budowlane [...], [...], [...], [...], [...]). Budynek pałacu był usytuowany na dawnej parceli budowlanej [...], obecnie oznaczonej jako działka ew. nr [...] (dowód: przedłożony przez wnioskodawcę wypis z rejestru gruntów z naniesionymi zmianami gruntowymi, wypisy z ksiąg wieczystych oraz wypisy z ewidencji gruntów). Działki ew. nr [...], [...], [...] położone były poza zespołem pałacowo - parkowym, w części gospodarczej i znajdowały się na nich: budynek mieszkalny z przeznaczeniem na pobyt rezydentów, stajnia i stodoła.

Przeznaczenie poszczególnych działek (wg stanu na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej) ustalono na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych, w szczególności zaś arkusza posiadłości gruntowej. Na ich podstawie organ stwierdził, że:

* działki ew. nr [...] i [...] stanowiły ogrody otaczające pałac,

* działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]stanowiły pastwiska,

* działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiły rolę,

* działki ew. nr [...], [...], [...], [...] stanowiły łąki,

* działka ew. nr [...] została sklasyfikowana jako nieużytek.

W ocenie organu z protokołu wizji lokalnej wynika, iż na terenie objętego wnioskiem zespołu pałacowo - parkowego znajdowały się piwnice do przechowywania lodu oraz domek ogrodnika. Pałac był otoczony zabudowaniami gospodarczymi. Stajnia, stodoła, dom rezydentów oraz rządcówka istnieją do dziś. Zgodnie z zeznaniami świadków objęty wnioskiem zespół pałacowo parkowy był ogrodzony murem, w którym znajdowały się dwie bramy wjazdowe: jedna prowadząca do drogi krajowej nr [...], a druga do ul. [...].

Organ podkreślił, iż przy przejmowaniu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości na własność Państwa decydujące znaczenie miała jej powierzchnia ogólna. Kluczowe jest zatem ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w tym przepisie, bowiem sam dekret nie zawiera jego definicji legalnej. Rozumienie tego pojęcia nie budziło kontrowersji w orzecznictwie sądowym do momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 19 września 1990 r. (OTK z 1990 r., z. 1, poz. 26). Pod pojęciem nieruchomości ziemskiej rozumiano bowiem nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym (a więc takie, które mogły być wykorzystywane do produkcji rolnej), ale również i te, które były zabudowane bądź zalesione. Należy przy tym podkreślić, że takie rozumienie dekretu utrzymało się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także po podjęciu przez TK powyższej uchwały. TK stanął w niej na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. O ile sama teza TK o wyłączeniu spod działania dekretu tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ, jest z reguły akceptowana w doktrynie, o tyle wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uzasadnieniu powyższej uchwały była wielokrotnie krytykowana.

Przy określaniu zakresu zastosowania dekretu bardzo istotne znaczenie mają cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane nieruchomości określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Z zawartego w tym przepisie katalogu należy wnosić, iż dekret przewidywał nacjonalizację działek nie tylko zabudowanych, ale i takich, na których znajdowały się naniesienia, które mogły być wykorzystane na potrzeby komunikacji czy melioracji.

Z uwagi na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przy ustalaniu, czy zespół pałacowo - parkowy został zasadnie przejęty na cele reformy rolnej, należy zbadać istnienie (lub brak) związku funkcjonalnego pomiędzy dworem (pałacem) a pozostałą częścią majątku ziemskiego. Powiązania funkcjonalne, jakie zwykle występują w ramach gospodarstwa rolnego wskazują dość ścisłą współzależność ośrodka centralnego (jakim z reguły był pałac lub dwór) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót -istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym. Rzeczą trzeciorzędną było w jaki sposób siedziba właściciela (dwór) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna lub sztuczna. Bez znaczenia pozostawało również, czy właściciel osobiście zarządzał swym majątkiem z zabudowań pałacowych, czy też nie. W takim przypadku istniał zawsze związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną a nieruchomością rolną.

Organ wskazał, że dwór w B. służył jako mieszkanie E. L. i jego rodziny, stąd - z uwagi na fakt, że była to stała siedziba właściciela majątku - stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa. To właściciel majątku decyduje o głównych kierunkach jego rozwoju. Zatrudniane przez niego osoby miały za zadanie w sposób profesjonalny go wspierać, stosując się do jego poleceń. Właściciel majątku decydował o personalnej obsadzie poszczególnych stanowisk, czy zakresie ich obowiązków. Majątek E. L., pomimo uzyskiwania przez niego dochodów również z działalności pozarolniczej, stanowił dla niego i jego rodziny jedno z głównych źródeł utrzymania. Niemożliwym jest przyjęcie prawidłowego funkcjonowania całego majątku bez jego głównego ośrodka decyzyjnego, tj. pałacu w B.

Organ nie powołał biegłego, jak również nie przeprowadził dowodu z dokumentów znajdujących się w muzeum w K., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a jego ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych.

Jednobrzmiące skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. wnieśli J. L., M. L., M. L. oraz E. M., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k. p. a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wynikający z zaniechania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz odmowy przeprowadzenia zgłoszonych w odwołaniu dowodów. W rezultacie błędnie ustalono, iż objęte wnioskiem parcele są nieruchomościami ziemskimi pozostającymi w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie naruszyły przepis prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu oraz art. 95, 96, 99 i 121 Konstytucji Marcowej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. nr 44 poz. 267) poprzez zastosowanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących pozbawienia prawa własności, a zwłaszcza zamieszczonego tamże terminu "nieruchomość ziemska".

Precyzując zarzuty skarżący podnieśli, iż pomimo posiadanych map załączonych do odwołania organ odwoławczy podtrzymał błędne ustalenia odnośnie położenia pałacu. Usytuowany jest on na działce ew. nr [...], a mimo to - bez żadnego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego w tej kwestii - organ odwoławczy nadal przyjmuje, ze pałac znajduje się na działce ew. nr [...]. Skwitowanie odmowy dopuszczenia wnioskowanych w odwołaniu dowodów jest istotnym naruszeniem przepisów k. p. a. Każda bowiem sprawa z uwagi na specyfikę stanu faktycznego wymaga indywidualnego podejścia. W B. zespół pałacowo-parkowy oddzielony jest od reszty nieruchomości dwoma drogami oraz murem (obecnie płotem). Organy orzekające w sprawie przyjęły rozszerzającą wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż z analizy wskazanych w dekrecie celów reformy rolnej wynika, że przewidywał on nacjonalizację działek nie tylko zabudowanych, ale i takich, na których znajdowały się naniesienia. Tymczasem z cytowanego przez organ przepisu art. 1 ust. 2 dekretu wynika, że ustawodawcy chodziło o "zarezerwowanie odpowiednich terenów", a nie zabudowań. Żaden z celów reformy rolnej nie został zrealizowany w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem roszczeń. Najpierw bowiem pałac wraz z otaczającym go parkiem był wykorzystywany jako [...], a potem aż do dziś funkcjonuje jako [...].

W skargach podkreślono, iż dekret musi być interpretowany przy uwzględnieniu całej jego treści, w tym także preambuły, w której powołano ustawę KRN z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. R.P. nr 1, poz.3). Ustawa ta powołuje się z kolei na Konstytucję Marcową z 1921 r., która chroniła własność prywatną (art. 95, 96, 99 i 121). Z powyższego należy wysnuć wniosek, iż zamiarem ustawodawcy było przeprowadzenie reformy rolnej z poszanowaniem własności prywatnej w takim zakresie, w którym własność ta mieściła się w celach reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestionowaną decyzję wydano na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.). Na wniosek zainteresowanych osób właściwy organ zobowiązany jest zbadać, czy w dacie wejścia dekretu w życie objęta wnioskiem nieruchomość spełniała określone w dekrecie kryteria przedmiotowe (nieruchomość o charakterze ziemskim) oraz obszarowe (wskazuje je art. 2 ust. 1 lit. e dekretu).

Powyższe kwestie są przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, na co wskazał NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06. Sąd podzielił stanowisko zajęte w sentencji powyższej uchwały. Sąd uznał jednak, że nie wynika z tego jego związanie całością uzasadnienia uchwały, w tym zwłaszcza z tą jego częścią, która nie odnosi się wprost do postawionej w uchwale tezy.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie wymienione w literze "e" przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 dekretu, część druga.

W ocenie Sądu dekret nie wyłączał przejmowania na własność dworów czy pałaców. Zgodnie z art. 7 dekretu (po jego znowelizowaniu w 1945 r.) pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie trzydniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to jednoznacznie wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Względy wykładni językowo -logicznej wydają się wykluczać, iż użyte w dekrecie pojęcie "usunięcia" właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne, czy zabudowania gospodarcze. Uwzględniając treść normatywną wskazanej regulacji, gdy pełnomocnicy dokonali swoich czynności, dotychczasowi właściciele nie mogli się znajdować na terenie nieruchomości po upływie 3 dni od jej przejęcia, przy czym, o ile prawodawca przewidywał możliwość otrzymania gospodarstw rolnych przez właścicieli wywłaszczonych majątków, to jedynie poza obrębem powiatu, gdzie znajdował się wywłaszczony majątek (art. 19 ust. 1 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wejścia w życie). Wyklucza to w ocenie Sądu uznanie, jakoby prawodawca dopuszczał pozostawanie właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków ziemskich. Zdaniem Sądu z art. 6 dekretu wynika zasada przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez sprecyzowania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie usytuowanych w majątku przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż chodzi wyłącznie o mające charakter "rolny".

Sąd uznał, iż wydanie dekretu prowadziło do odmiennego uregulowania realizacji reformy rolnej w stosunku do wcześniej przyjętych zasad. Ówczesny ustawodawca liczył się ze skutkami prawnymi wynikającymi z funkcjonowania systemu prawnego ukształtowanego w Polsce w okresie międzywojennym, o czym świadczy uchylenie art. 19 (według tekstu jednolitego z 1945 r.) ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. nr 1, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie PKWN w manifeście z dnia 22 lipca 1944 r. (zał. do Dz. U. nr 1) wskazał, iż jego wolą jest "urzeczywistnienie na terenach wyzwolonych szerokiej reformy rolnej", a w art. 1 dekretu wskazano, iż reforma będzie realizowana "zgodnie z zasadami manifestu lipcowego". Należy stąd wnioskować, iż "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie o wykonaniu reformy rolnej. Z kolei z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie". Ponieważ chodzi o ocenę zdarzeń, które nastąpiły ex legę w związku z przyjęciem określonych regulacji dekretu, rozważając kwestię właściwego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" właściwe jest odwoływanie się do ówcześnie funkcjonujących w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem.

W świetle powyższych okoliczności przejmowanie na potrzeby reformy rolnej również zabudowań o charakterze mieszkalnym (a zatem również dworów i pałaców) uznać należy za regułę, z czego wynika, iż odstąpienie od takiego przejęcia (niepodpadanie pod działanie przepisów dekretu) wystąpi tylko i wyłącznie w przypadkach wyjątkowych. Powyższego nie można jednakże utożsamiać automatycznie z sytuacją, w której część rezydencjalna obejmująca dwór czy pałac z parkiem jest oddzielona ogrodzeniem od bezpośrednio sąsiadującej z nią części gospodarczej. Tego typu topograficzne wyodrębnienie nie wystarcza bowiem do sformułowania oceny, iż pomiędzy częścią mieszkalną a produkcyjną majątku nie istnieje związek funkcjonalny. Doszukiwanie się braku takiego związku uznać należy za uzasadnione wyłącznie w odniesieniu do takich rezydencji w majątkach ziemskich, które położone są w znacznej odległości od części gospodarstwa, gdzie prowadzona jest produkcja rolna (np. oddziela je wielokilometrowy kompleks leśny). W niniejszej sprawie zespół pałacowo - parkowy znajdował się zaś w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości o przeznaczeniu ściśle rolnym (folwarcznych), co uniemożliwia uznanie, iż wspomniany zespół nie podpadał pod działanie reformy rolnej. Powyższe w ocenie Sądu czyniło bezprzedmiotowym powoływanie biegłych, o których powołanie wniesiono w odwołaniu, jak i wyjaśnianie wątpliwości związanych z ewidencyjnym oznaczeniem działki zabudowanej pałacem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L. zarzucając mu m. in. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni zarówno tego przepisu, jak i terminu "nieruchomość ziemska", polegającej na przyjęciu jako decydującego czynnika topograficznego w postaci znacznej odległości rezydencji od gospodarstwa rolnego i w zależności od tego kwalifikowania rezydencji jako wchodzącej lub nie w skład "nieruchomości ziemskiej", podczas gdy wykładnia językowa nie upoważnia do nadawania temu pojęciu takiej treści, bo możliwy jest też związek funkcjonalny zabudowań pałacowych z nieruchomością rolną nawet oddaloną o wiele kilometrów, gdy pałac ten służy celom związanym z gospodarstwem rolnym, a nie wyłącznie mieszkalnym właściciela.

J. L. wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie próbował nawet wyjaśnić, dlaczego pałac i otaczający go ogród, mają w rzeczywistości inne przeznaczenie, jak również nie wziął pod uwagę dowodów w postaci fotografii starego ozdobnego drzewostanu, czy planu arboretum. Wskazano, że park z pałacem w B. stanowiły odrębny od nieruchomości ziemskiej obiekt, co respektowały nawet ówczesne władze, przekazując E. L. - mimo przejęcia na cele reformy rolnej jego folwarku ziemskiego - ogród i park, których dotyczy niniejsza sprawa. Ten ogród i park nie tylko był użytkowany przez E. L., ale też płacił on z niego aż do 29 marca 1947 r. podatki i daniny, co nie miało miejsca do gruntów i zabudowań przejętych na cele reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik uczestnika postępowania Województwa [...], radca prawny K. M., wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z uwagi na bardzo restrykcyjne uregulowania przepisy dekretu stanowiące, że nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia muszą być stosowane i wykładane ściśle.

NSA wskazał, iż podstawą materialnoprawną decyzji jest w niniejszej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowiący, że na cele reformy rolnej przejmowane będą nieruchomości ziemskie, lecz dekret ten nie zawiera definicji tego pojęcia. NSA w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123), stwierdził, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, a więc mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26) dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i że intencją ustawodawcy dekretowego było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Z przepisów o reformie rolnej nie wynika natomiast, iżby na jej cele były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc np. działki budowlane i inne nieruchomości nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym.

NSA podniósł, że związek funkcjonalny nieruchomości, o której wyłączenie spod działania dekretu ubiega się skarżący, z gospodarstwem rolnym, jest kategorią pozanormatywną. W języku potocznym związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo -parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne.

Sąd drugiej instancji wskazał, że skarżący nie kwestionuje prawidłowości przejęcia na cele reformy rolnej swojej nieruchomości ziemskiej. Zasadnie wskazuje jednak w skardze kasacyjnej, że zespół pałacowo - parkowy nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, gdyż zespół ten miał nie tylko wydzielone geodezyjnie granice, ale także odgrodzony był od reszty gospodarstwa dwiema drogami publicznymi oraz murem i płotem. Pałac i park służyły wyłącznie do użytku przez właściciela i jego najbliższą rodzinę. Natomiast dalsza rodzina oraz zarząd gospodarstwa (folwarku) mieściły się poza parkiem. Park składał się ze starodrzewu, rzadkich gatunków drzew, a w parku urządzone były korty dla właścicieli i znajdowała się lodownia. Dochody z folwarku nie były jedynym źródłem utrzymania rodziny, gdyż rodzina posiadała także udziały w kopalniach. W ocenie NSA wynikające z akt sprawy okoliczności nie wskazują, iż istniał związek funkcjonalny wpisanego do rejestru obiektów zabytkowych zespołu pałacowo - parkowego z gospodarstwem rolnym i mógł on zostać przeznaczony na cele reformy rolnej.

Sąd drugiej instancji wskazał, że po przejęciu zespołu pałacowo-parkowego nie był on wykorzystywany na działalność rolniczą, gdyż początkowo do 1947 r. pozostawał w rękach dotychczasowych właścicieli, którzy opłacali podatki za tę nieruchomość, a następnie mieściły się w nim placówki służby zdrowia.

W związku z powyższym NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a.").

Powyższe oznacza, że wszystkie tezy dotyczące wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu sformułowane przez NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2009 r. są w przedmiotowej sprawie wiążące nie tylko dla Sądu pierwszej instancji, ale i dla organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym.

Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z treści uzasadnienia wyroku NSA wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogły być przejęte tylko te nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu stanowiąc bardzo restrykcyjne ograniczenie prawa własności muszą być stosowane i wykładane ściśle. Nie można ich wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu.

Decydująca o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy kwestia rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska" nie została unormowana przez ustawodawcę, toteż należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123). Stosownie do niej na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, a więc mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26) dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i że intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Powyższe świadczy o tym, że z przepisów o reformie rolnej nie wynika, iżby na jej cele były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolniczego, a więc np. działki budowlane i inne nieruchomości nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym.

Z kolei związek funkcjonalny nieruchomości, o której wyłączenie spod działania dekretu ubiega się skarżący, z gospodarstwem rolnym, jest kategorią pozanormatywną. Zachodzi wtedy, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. W ocenie Sądu skarżący zasadnie wskazuje, że zespół pałacowo - parkowy nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Zespół ten miał bowiem wydzielone geodezyjnie granice, a ponadto był odgrodzony od reszty gospodarstwa dwiema drogami publicznymi oraz murem i płotem. Pałac i park służyły wyłącznie do użytku przez właściciela i jego najbliższą rodzinę. Natomiast dalsza rodzina oraz zarząd gospodarstwa (folwarku) mieściły się poza parkiem. Park składał się ze starodrzewu, rzadkich gatunków drzew, a w parku urządzone były korty dla właścicieli i znajdowała się lodownia. Dochody z folwarku nie były jedynym źródłem utrzymania rodziny, gdyż rodzina posiadała także udziały w kopalniach. Okoliczności powyższe nie wskazują, aby istniał związek funkcjonalny wpisanego do rejestru obiektów zabytkowych zespołu pałacowo - parkowego z gospodarstwem rolnym i aby mógł on zostać przeznaczony na cele reformy rolnej.

Za NSA nadmienić także należy, iż po przejęciu przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego przez Skarb Państwa nie był on wykorzystywany na działalność rolniczą, gdyż początkowo - do 1947 r. - pozostawał w rękach dotychczasowych właścicieli, którzy opłacali podatki za tę nieruchomość, a następnie mieściły się w nim placówki służby zdrowia.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowy zespół pałacowo -parkowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu orzekający w sprawie organ administracji publicznej uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a.