Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1490/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33, 34,  art. 23 par. 4 pkt. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 74/10 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 10 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 74/10, oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w sprawie uznania zarzutu skarżącego za nieuzasadniony. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B., wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ż. [...] października 2009 r. obejmujących należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W celu wyegzekwowania należności organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego zobowiązanego.

Skarżący w terminie złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w których stwierdził, że obowiązek określony tytułami wykonawczymi wystawionymi przez ZUS Inspektorat w Ż. nie istnieje. Wskazał, iż nigdy nie był winien ZUS dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym świadczenia. Podał także, że świadczenie nie jest świadczeniem nienależnie pobranym, albowiem brak było pouczenia o niemożności jego pobierania.

Dyrektor Oddziału ZUS w B., przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał postanowienie z [...] listopada 2009 r., w którym uznał zarzut za nieuzasadniony.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z [...] września 2007 r. ZUS stwierdził, że J. K. nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu z tytułu zatrudnienia w okresie od 28 września 2006 r. do dnia wydania postanowienia. Orzeczenie to stało się ostateczne na skutek uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r., który oddalił odwołanie od wskazanej powyżej decyzji. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ż., decyzją z [...] września 2007 r. orzekł, że J. K. nie ma prawa do zasiłku chorobowego i zobowiązana jest do zwrotu nienależnie wypłaconego zasiłku. Decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego po przeprowadzeniu, w trybie nadzwyczajnym postępowania na wniosek zobowiązanego.

Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem stwierdził, że J. K. nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i nie ma prawa do wypłaconego zasiłku chorobowego za okres od 20 maja 2007 r. do 18 czerwca 2007 r. oraz prawa do zasiłku chorobowego z tytułu dalszej niezdolności do pracy za okres od 19 czerwca 2007 r. do 22 czerwca 2007 r. Ponadto organ egzekucyjny wskazał, że skarżący zobowiązany jest na mocy decyzji z [...] września 2007 r. do zwrotu nienależnie wypłaconego zasiłku w kwocie 2.650,80 zł wraz z należnymi odsetkami. Organ egzekucyjny (wierzyciel) stwierdził, że obowiązek jest wymagalny, a zgłoszone zarzuty są bezpodstawne.

Rozpoznając zażalenie skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, stąd oparcie zarzutu zobowiązanego na twierdzeniu, że obowiązek nie istnieje, wywoła zamierzony skutek jedynie w razie przyznania tego faktu przez wierzyciela. W niniejszej sprawie wierzyciel podtrzymał tezę, że obowiązek istnieje i powinien być egzekwowany. W takiej sytuacji organ egzekucyjny, kierując się stanowiskiem wierzyciela, uznał zarzuty za nieuzasadnione i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wyjaśnił, że w sprawie, z uwagi na przedmiot egzekucji, zachodzi przypadek określony w art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) zgodnie, z którym Dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do zastosowania egzekucji. Ponadto wskazany przepis przewiduje pełnienie przez Dyrektorów oddziałów ZUS na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych funkcji wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego.

Dalej WSA podał, iż podstawy zarzutu, jako środka obrony zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym wymienione zostały w art. 33 u.p.e.a. przy czym zarzuty sformułowane w oparciu o pkt 1-7, 9 i 10 tego artykułu, w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, wymagają do ich rozpoznania przez organ egzekucyjny uprzedniego uzyskania stanowiska wierzyciela, które ma charakter wiążący. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny i wierzyciel są tymi samymi podmiotami, orzeczenie o stanowisku wierzyciela i rozstrzygnięciu o zarzutach objęte może być tym samym postanowieniem. WSA wskazał, iż kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 czerwca 2007r wydanej w sprawie I FPS 4/06.

Postanowienie organu I instancji, Dyrektora Oddziału ZUS w B. z [...] listopada 2009 r stanowiło wypowiedź wierzyciela oraz rozstrzygniecie organu egzekucyjnego I instancji. Wbrew zarzutom skarżącego pismo ZUS w Ż. z [...] listopada 2009r nie stanowiło wypowiedzi wierzyciela ani nie jest żadnym rozstrzygnięciem w sprawie. Oznacza to, że wypowiedź wierzyciela zawarta w postanowieniu z [...] listopada 2009 r. była dla organu, który wydał zaskarżone postanowienie wiążąca. Dyrektor Izby Skarbowej nie miał podstaw prawnych do orzekania, jako organ odwoławczy o zarzucie nieistnienia obowiązku. Aczkolwiek postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela nie podlega zaskarżeniu, jest kontrolowane przez Sąd w postępowaniu sądowo-administracyjnym na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.)

W ocenie Sądu I instancji postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w B. z dnia [...] listopada 2009r nie narusza prawa. Podstawą prawną wystawionych tytułów wykonawczych była decyzja z [...] września 2007r w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku chorobowego za okres od 20.05.2007 r do 18.06.2007 r przez J. K. – orzeczenie to wskazuje, jako podmiot zobowiązany do zwrotu świadczenia, skarżącego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. Wszczęte postępowania, by w trybie nadzwyczajnym wyeliminować decyzję, nie odniosły takiego skutku. W konsekwencji decyzja ta nadal obowiązuje bez względu na subiektywne przekonanie skarżącego, co do jej poprawności. Na możliwość egzekwowania postanowień tej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym nie ma też wpływu okoliczność, że skarżący występuje do ZUS z wnioskiem o ustalenie J. K. prawa do określonego świadczenia.

Pełnomocnik P. K. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych dla pełnomocników ustanowionych z urzędu w ramach prawa pomocy. Jednocześnie wskazując, iż żadna część wynagrodzenia pełnomocnika nie została przez skarżącego uiszczona. Pełnomocnik wniósł także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego, ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest:

- art. 83 c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) w związku z art. 34 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie iż wiązanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy zarówno organu egzekucyjnego jak i organu odwoławczego, który nie może rozpoznać sprawy w zakresie argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie stanowiska wierzyciela (ZUS) w sytuacji, kiedy organ odwoławczy winien rozpatrzyć zastrzeżenia, co do stanowiska wierzyciela zgłaszane w pierwszej instancji.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

- 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie postanowienia pomimo, iż prowadzone przez organy postępowanie zawierało wady prawne, z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a następnie Dyrektora Izby Skarbowej przepisów art. 33 w zw. z art. 34 p.p.s.a. w zw. z art. 83 c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez przyjęcie, iż związanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy zarówno organu egzekucyjnego jak i organu odwoławczego, który nie może rozpoznać sprawy w zakresie argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie stanowiska wierzyciela (ZUS), a w konsekwencji nie rozpatrzenie przez organy zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.), a zauważenie przez WSA tych wad winno spowodować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że ustalony przez organy stan faktyczny jest prawidłowy w sytuacji, gdy jest on niekompletny,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, 77 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nie ustosunkowanie się do wszystkich zastrzeżeń skarżącego, w tym zarzutów co do stanowiska wierzyciela,

- art. 134 § 1 p.p.s.a w ten sposób, że Sąd I Instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, iż winien to uczynić w danej sprawie.

Skarżący ewentualnie w przypadku nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów, wskazanemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a, poprzez:

- oddalenie skargi i nie uchylenie postanowienia pomimo, iż prowadzone przez organy postępowanie zawierało wady prawne, z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Izby Skarbowej przepisów art. 142 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 23 § 4 poprzez przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, iż związanie stanowiskiem wierzyciela dotyczy zarówno organu egzekucyjnego jak i organu odwoławczego, który nie może rozpoznać sprawy w zakresie argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie stanowiska wierzyciela (ZUS), a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 33 w zw. z art. 34 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

- oddalenie skargi i nie uchylenie postanowienia pomimo, iż prowadzone przez organy postępowanie zawierało wady prawne, z uwagi na błędną wykładnię Dyrektora Izby Skarbowej przepisów art. 33 w zw. z art. 29 u.p.e.a. w administracji, z uwagi na przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, iż art. 29 ww. ustawy uniemożliwia dokonywania jakiejkolwiek kontroli merytorycznej tytułu wykonawczego w oparciu o zarzuty dotyczące prowadzonej egzekucji wskazane w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183§2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.

Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt. 2 p.p.s.a. związku z tym, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia

przepisów postępowania, zgłoszony został zarzut nieprawidłowej wykładni przepisów postępowania, tj. art.33 u.p.e.a w związku z art. 34 u.p.e.a. w związku z art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 142 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że zobowiązany nie ma- możliwości zaskarżenia postanowienia wierzyciela - ZUS w toku postępowania zażaleniowego na postanowienie organu egzekucyjnego, który jest jednocześnie wierzycielem i tym samym przyjęcie, że organ odwoławczy jest związany stanowiskiem wierzyciela i nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Ponadto został zgłoszony zarzut: naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie , że ustalony przez organy stan faktyczny jest prawidłowy, w sytuacji gdy jest on niekompletny.

Naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art.7, 77, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i nieustosunkowanie się do wszystkich zastrzeżeń skarżącego w tym zarzutów , co do stanowiska wierzyciela.

Naruszenia ar. 134 §1 p.p.s.a. w ten sposób, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż winien to uczynić w danej sprawie. Ewentualnego naruszenia art. 145§1 pkt.1 p.ps.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy dokonały błędnej wykładni art. 33 w zw. z art. 29 u.p.e.a. przyjmując iż art. 29 u.p.e.a. uniemożliwia dokonanie kontroli merytorycznej tytułu wykonawczego w oparciu o zarzuty wskazane w art. 33 u.p.e.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząc się do pierwszego z zarzutów procesowych, nie uprawnione jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzasadnia stanowisko, iż niezaskarżalne odrębnie postanowienia ZUS podlegają kontroli organu odwoławczego (art. 142 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a.) oraz, że związanie stanowiskiem wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (art.34§1u.p.e.a.) dotyczy jedynie organu egzekucyjnego, a nie organu odwoławczego, który zobowiązany jest, podobnie jak w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest ZUS, rozpoznać sprawę w pełnym zakresie objętym skierowanym doń zażaleniem, a więc również co do argumentów skierowanych wobec niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS. Fakt, że w przepisie art.34 § 1 u.p.e.a., ustawodawca nie wskazał, jako związanego stanowiskiem wierzyciela w zakresie wniesionych zarzutów, także organu nadzoru, nie uprawnia do stwierdzenia, że organ nadzoru uprawniony jest do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela.

Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 34 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art.33 pkt 1-7,9,10 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpoznaje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z kolei z treści art. 23 § 1 u.p.e.a. wynika, że nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W przypadku braku organu wyższego stopnia w stosunku do organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 19, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej, z zastrzeżeniem § 3, niemającym w sprawie zastosowania. Z kolei z § 4 tegoż przepisu prawa wynika, że organy sprawujące nadzór są jednocześnie:1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, 2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, wskazujący, że przy uwzględnieniu treści art. 23 § 4 pkt 1 i 2 u.p.e.a. sprawowanie nadzoru nad egzekucją administracyjną jest jedną tyko z funkcji organu odwoławczego (organ nadzoru). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa, na czym polega nadzór nad egzekucją administracyjną, ani też nie wskazuje kryteriów na podstawie, których powinien on być wykonywany. Uwzględniając jednak stanowisko prezentowane w doktrynie należy podkreślić, że nadzór ten oznacza kontrolę oraz możliwość wiążącego ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej (vide T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka: Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2006, str. 79). W zakresie odnoszącym się do nadzoru nad egzekucją administracyjną dopuszczalne formy ingerencji w działalność jednostki nadzorowanej zostały wskazane w przepisach art. 23 § 6 u.p.e.a., art. 23 § 4 pkt 2 u.p.e.a., art. 23 § 4 pkt 1 u.p.e.a., art. 107 § 3 u.p.e.a., art. 54 i art. 110z u.p.e.a. Oznacza to, że mogły one mieć zastosowanie wyłącznie w stosunkach między organem nadzorującym egzekucję, a organem wykonującym egzekucję.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że dyrektor izby skarbowej właściwy w sprawie na podstawie tych przepisów nie był uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Stanowisko wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. było wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną.

Należy w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 czerwca 2007r. sygn. akt I FPS 4/06 przesądził, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny i wierzyciel są tymi samymi podmiotami, stanowisko wierzyciela i rozstrzygnięcie o zarzutach objęte są tym samym postanowieniem organu egzekucyjnego, którym z uwagi na przedmiot egzekucji na mocy art. 19 § 4 u.p.e.a. jest Dyrektor oddziału ZUS.

W konsekwencji wskazać należy, że organ egzekucyjny, będąc związany stanowiskiem wierzyciela, nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i merytorycznego badania stanowiska wierzyciela. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 66 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) organem wyższego stopnia nad terenową jednostką organizacyjną Zakładu jest Prezes ZUS.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego związanie, o którym była wyżej mowa, należy uznać za obowiązujące także wówczas, jeśli uwzględni się pewną niespójność przepisów art. 34 § 2 u.p.e.a. oraz treści art. 83c ust. 2 u.s.u.s. W orzecznictwie NSA utrwalony już jest pogląd, który w skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż wskazany wyżej przepis art. 83c ust. 2 u.s.u.s. wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podniesionych przez dłużnika, uniemożliwiając w istocie kwestionowanie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązku (vide wyrok NSA z 6 maja 2010 r. II FSK 2175/2008 niepublikowany, wyrok NSA z 30 września 2010 r. II FSK 795/2009 niepublikowany).

Warto także podkreślić, że .powyższe rozwiązanie nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania co błędnie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 78 Konstytucji R.P. każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powołany wyżej przepis art. 83c ust. 2 u.s.u.s. jest właśnie przykładem wyjątku o którym mowa w powyższym przepisie konstytucyjnym. Poza tym w rozpoznawanej sprawie zobowiązanemu przysługiwało odwołanie tylko, że jego zakres w postępowaniu egzekucyjnym był ograniczony do zbadania formalnej poprawności prowadzonej egzekucji z możliwością jej wstrzymania oraz z uwzględnieniem wiążącego dla organu nadzoru stanowiska wierzyciela. Tym samym prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że Dyrektor Izby Skarbowej nie miał podstaw prawnych do orzekania, jako organ odwoławczy o zarzucie nieistnienia obowiązku. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić, że organ odwoławczy nie odnosząc się merytorycznie do tej kwestii, naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodnego (art.77 k.p.a.) i że nie dokonał oceny całego materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.). a sąd I instancji dopuścił się z tych przyczyn naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. oddalając skargę.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca nietrafnie też zarzuciła naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. W myśl art. 141 §4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona skarżąca nie zarzuca by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjna. Zarzucane przyjęcie "niekompletnie ustalonego stanu faktycznego" nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010r. sygn. akt. II FSK 8 /09 ( ONSAiWSA 2010 , z.3 poz. 39) stosownie do którego przepis art. 141 §4 p.ps.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Przechodząc od oceny zasadności zarzutu naruszenie art.. 134 §1 p.p.s.a.- Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na wstępnie zauważa, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku sądu I instancji, iż wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi ZUS, jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art.34§ 1 u.p.e.a.), nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, co w niniejszej sprawie Sąd I instancji uczynił. Z treści art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Niewątpliwie do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne jest zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro nie było to możliwe w innym trybie, (vide wyrok NSA z 31 marca 2010 r. II FSK 1817/2008 niepublikowany, wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r. II FSK 333/2008 niepublikowany, wyrok NSA z 28 października 2008 r. II FSK 1006/2007 niepublikowany).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że zgłoszone przez skarżącego (dłużnika) zarzuty w ramach postępowania egzekucyjnego, jak i w skardze do Sądu I instancji dotyczyły kwestii nieistnienia obowiązku. Działając w ramach uprawnień zakreślonych przez powołane wyżej przepisy art. 134 i art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji zajął merytoryczne stanowisko w zakresie dotyczącym podstawy prawnej wystawionych tytułów wykonawczych, wyjaśniając , że jest nią - decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku chorobowego, wskazująca jako zobowiązanego do zwrotu świadczenia skarżącego. Jeżeli decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a nie jest to sporne, to poprawność i zasadność tej oceny nie budzi zastrzeżeń sądu odwoławczego. Słusznie też sąd I instancji konstatuje, że na możliwość egzekwowania od skarżącego istniejącego obowiązku nie ma wpływu okoliczność, że skarżący występuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ustalenie J. K. prawa do określonego świadczenia, gdyż wyżej przywołana decyzja będąca podstawą prawną istnienia obowiązku skarżącego, po pierwsze pozostaje w obrocie, po drugie wskazuje skarżącego jako podmiot zobowiązany a nie jego małżonkę.

Reasumując powyższe zupełnie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej , iż Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, naruszając art. 134 §1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zawarto także zarzut ewentualnego naruszenia art. 145 §1 pkt.1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 33 u.p.e.a. w związku z ar. 29 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię.

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w tym przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawnych, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżony wyrok. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa , które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu ( ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenia polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne , ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej , którymi związany jest NSA ( art. 183 §1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w części odnoszącej się do ewentualnego zarzutu procesowego (pkt.b petitum skargi kasacyjnej) nie odpowiada natomiast wskazanym standardom. Należy bowiem podkreślić, jej Autor nie wskazał, które z punktów art. 33 u.p.e.a. i paragrafów art. 29 u.p.e.a. dotyczyło uchybienie. Niewątpliwie organy nie mogły jednocześnie naruszyć wszystkich postanowień tych artykułów. Nie jest natomiast rzeczą NSA domyślać się , który konkretnie przepis wnoszący skargę kasacyjną miał na myśli. Z przytoczonych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to stwierdzić należy, zarzut naruszenia prawa materialnego, co NSA już wyżej podniósł, wymaga wykazania w skardze faktu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów o charakterze materialnym, a nie procesowym. Tymczasem powołane w tej podstawie przepisy są normami o charakterze procesowym, bowiem art. 83c ust. 2 u.s.u.s., który reguluje kwestię zaskarżalności postanowień, a art. 34 p.p.s.a. reguluje kwestię działania stron osobiście lub przez pełnomocników. Niewłaściwe przedstawienie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt.1 p.p.s.a. uzasadnia nie uwzględnię tak sformułowanego zarzutu.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest rzeczą sądu odwoławczego domyślać się czy przepis art. 34 p.p.s.a. został powołany przez pomyłkę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości , z uwagi na trudną sytuacje materialną strony skarżącej. Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozstrzygnięcie zostanie wydane zgodnie z art. 258 §1 i §2 pkt.8 p.p.s.a.