Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 pkt 1, pkt 2, par. 13, par. 60, par. 271-273
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 7a, pkt 8, art. 36a ust. 4 pkt 1, ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi K.K. i S. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu Ł. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: Inspektor Powiatowy) decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...]v nakazał S. i K. K. będącym właścicielami budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. gruntu [...] zlokalizowanej w K. przy ul. O. [...] wykonanie, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową poddasza do stanu zgodnego z prawem, robót budowlanych polegających na:

zamurowaniu otworów okiennych w ścianach od strony wschodniej i zachodniej materiałem o odporności ogniowej REI60 przy czym dopuszcza się wykonanie naświetla z pustaków szklanych o odporności ogniowej E30 z zachowaniem warunku, że powierzchnia naświetla nie może przekraczać 10% powierzchni całej ściany.

powiększeniu powierzchni przeszklonej pozostałych istniejących otworów okiennych o min. 0,625 m2 na każde okno lub wykonaniu dodatkowych okien połaciowych o powierzchni łącznej min. 1,25 m2 przypadającej na jeden pokój.

Ostateczny termin wykonania wskazanych wyżej obowiązków określono na dzień 25 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę G. decyzją z dnia [...] 2003 r., nr [...] , w roku 2009 w części poddasza (zgodnie z projektem - nieużytkowego) w ścianach szczytowych (zachodniej i wschodniej) zostały wykonane okna po jednym z każdej strony oraz wydzielono z przestrzeni poddasza dwa pomieszczenia pełniące obecnie funkcję mieszkalną. Zdaniem Inspektora Powiatowego wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę istniejącego budynku, ponieważ na skutek ich wykonania zmianie uległy parametry użytkowe istniejących pomieszczeń, mianowicie poddasze nieużytkowe, które charakteryzuje się brakiem szczegółowych wymagań, zostało przekształcone na dwa pokoje mieszkalne oraz korytarz, których parametry użytkowe muszą spełniać wymagania dot. pomieszczeń mieszkalnych zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Według organu wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, którą należy rozpatrywać w oparciu o hipotezę zawartą w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Dalej Inspektor Powiatowy stwierdził, iż wykonana przebudowa poddasza nie narusza ustaleń zawartych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego - K. [...] tj. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 6 lipca 2006 r., narusza jednak przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to jest: § 12 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z § 12 ust. 2 , w zakresie lokalizacji ścian z otworami okiennymi w odległościach 1,5 m i 3,0 m od granic działek sąsiednich oraz § 57 ust. 2 w zakresie wymaganego oświetlenia dziennego, przy czym nie uwzględniono okien, o których mowa powyżej.

Ponadto organ uznał, iż roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej przebudowy wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a zastosowane materiały nie budzą żadnych zastrzeżeń, co do jakości w związku z tym organ nie ma żadnych wątpliwości i nie widzi konieczności nakładania na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej bądź ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wykonana przebudowa nie powoduje żadnego zagrożenia życia lub zdrowia i nieoddziaływuje negatywnie na środowisko.

W związku z powyższym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nałożył obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanej samowolnie przebudowy do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i K. K. (pismo z dnia 5 czerwca 2014 r.) wnosząc o uchylenie nakazu zamurowania otworu okiennego w ścianie od strony wschodniej i pozostawienie tylko zamurowanie otworu okiennego w ścianie od strony zachodniej oraz o uchylenie nakazu powiększenia powierzchni przeszklonej w każdym oknie o min. 0,625 m2, gdyż cała część poddasza oprócz pomieszczenia we wschodniej części budynku poddasza będzie użytkowana jako strych i nie musi spełniać wymagań dotyczących pomieszczeń mieszkalnych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W piśmie z dnia 12 września 2014 r. odwołujący podnieśli, iż przedmiotowy budynek został zgłoszony do odbioru Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. i oddany do użytku, wówczas organ nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Niedopuszczalna jest taka sytuacja, gdy organ oddaje do użytku budynek mieszkalny bez zastrzeżeń, a następnie stwierdza po latach, że dopatrzył się niezgodności.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki) decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł, iż obowiązek określony w decyzji organu powiatowego należy wykonać w terminie do dnia 15 maja 2015 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego organ I instancji przeprowadził kontrolę w trakcie której ustalił, iż pomieszczenia powstałe na strychu przedmiotowego budynku zostały zrealizowane w czasie realizacji budynku, również (wg oświadczenia inwestora) okna w ścianach szczytowych od strony wschodniej i zachodniej wykonane zostały jeszcze w trakcie budowy, to jest w 2004 r. Nadto w dniu kontroli w przedmiotowych pokojach znajdowały się meble. Pomieszczenia te są w całości wykończone.

Dnia 27 stycznia 2015 r., Inspektor Powiatowy przesłuchał w charakterze świadka kierownika budowy przedmiotowego budynku B. Z., który zeznał między innymi, iż w trakcie realizacji budowy już na samym początku zmieniony został układ klatki schodowej z założeniem swobodnej komunikacji na poziom poddasza. Na życzenie inwestora dokonano przemurowania pomieszczenia poddasza ścianami działowymi, wydzielając dwa oddzielne pomieszczenia, bez konkretnego przeznaczenia. Świadek potwierdził, że wyżej opisana zmiana była przez niego potraktowana, jako zmiana nieistotna, powstała w okresie realizacji inwestycji. Nadto w powstałych pomieszczeniach zrealizowano w ścianach dodatkowe okna. W tamtym czasie działka graniczyła z terenami rolnymi i nie było odniesienia do żadnej, istniejącej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy po omówieniu treści art. 3 pkt 7a oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, iż zgadza się z organem powiatowym, iż wydzielenie z poddasza (nieużytkowego zgodnie z projektem budowlanym) dwóch pokoi oraz zamontowanie dwóch okien, po jednym z każdej strony budynku (w części wschodniej i zachodniej) doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych strychu (zmienił się rodzaj i sposób doświetlenia pomieszczenia strychowego), zatem roboty te stanowiły przebudowę. W przedmiotowej sprawie inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę - decyzji takiej nie posiada.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że Inspektor Powiatowy właściwie prowadził procedurę w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego z akt postępowania administracyjnego wynika, iż przebudowa została wykonana, już po formalnym zakończeniu budowy. Także przekazane przez odwołujących się dokumenty wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie zawierają żadnej informacji o zmianach dokonanych w trakcie budowy. Zatem twierdzenia S. i K. K. oraz świadka B. Z., jakoby przedmiotowe roboty zostały zrealizowane w trakcie budowy, przed formalnym jej zakończeniem nie może zostać uznane za właściwe i wiarygodne, ze względu na jego rozbieżność z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ wskazał także, że nawet jeśli by przyjąć, że zmiany dokonane na poddaszu powstały w trakcie budowy to i tak nie stanowią one istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Inspektora Powiatowego dotyczące naruszenia przepisów ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jest: § 12 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z § 12 ust. 2 w zakresie lokalizacji ścian z otworami okiennymi w odległościach: 1,5 m i 3,0 m od granic działek sąsiednich oraz § 57 ust. 2 w zakresie wymaganego oświetlenia dziennego.

Ponieważ istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie wskazanych rozstrzygnięciu robót budowlanych słusznym było zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i nakazanie wykonania wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót, które były związane z przebudową poddasza do stanu zgodnego z prawem.

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił także, że obowiązany był wyznaczyć nowy termin wykonania wskazanych w rozstrzygnięciu czynności, to jest do dnia 15 maja 2015 r., ze względu na to, że odwołanie wniesione w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Skoro wskazany w zaskarżonej decyzji termin upłynął zasadnym i celowym jest korekta rozstrzygnięcia decyzji pod względem terminu wykonania obowiązku

Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i S. K. zarzucając ponownie, iż organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił faktu, że przedmiotowy budynek został zgłoszony do odbioru Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. i oddany do użytku. Wówczas organ nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości. Niedopuszczalna jest taka sytuacja, gdy organ oddaje do użytku budynek mieszkalny bez zastrzeżeń, a następnie stwierdza po latach, że teraz dopatrzył się niezgodności. Wskazano, iż kwestionowane roboty budowlane wykonano w ramach budowy przedmiotowego budynku i Inspektor Powiatowy dokonując odbioru gotowego budynku mieszkalnego nie miał żadnych zastrzeżeń i oddał go do użytku.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., a także naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Pełnomocnik podniósł, iż kwestionowane przez organy okna zostały wykonane w trakcie budowy przedmiotowego budynku co potwierdzają zeznania świadka - B. Z. (kierownika budowy) oraz inwestorów. Organ nie przeprowadził pełnego, rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia daty wykonania przedmiotowych okien, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana zbyt szybko.

Dalej wskazano, iż inwestor po zakończeniu budowy budynku wystosował w dniu 22 marca 2008 r. do Inspektora Powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ ten nie zgłosił w przepisanym terminie sprzeciwu zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego. Strona powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym stwierdzono, iż w sytuacji kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów podniesionych w skardze i kolejnych pismach procesowych skarżących wskazać trzeba, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych dotyczących czasu realizacji okien w ścianach szczytowych poddasza od strony wschodniej i zachodniej oraz przebudowy tegoż poddasza na pomieszczenia o funkcji mieszkalnej.

W szczególności skarżący kwestionują przyjęte przez organ ustalenie, że otwory okienne w ścianach szczytowych poddasza zostały wykonane już po zakończeniu budowy budynku wskazując, iż prace te zostały zrealizowane jeszcze w trakcie budowy, a przed zgłoszeniem jej zakończenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G..

Dokonując w tym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest typowym postępowaniem administracyjnym, co oznacza, iż pełne zastosowanie znajdują w nim przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.).

Co za tym idzie organy nadzoru budowlanego dokonując w toku postępowania legalizacyjnego ustaleń faktycznych respektować winny naczelne zasady i reguły, określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada zawarta w przepisie art. 7 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego należy z urzędu przeprowadzić dowody, służące ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

W ocenie organy nadzoru budowlanego prowadzące przedmiotowe postępowanie zebrały kompletny materiał dowodowy wystarczający do rzetelnego określania czasu wykonania przedmiotowych okien szczytowych poddasza oraz przerobienia tegoż poddasza na pomieszczenia o funkcji mieszkalnej.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził bowiem w sposób zgodny z przepisami K.p.a. niezbędne dowody i dokonał ich wszechstronnej i skrupulatnej analizy, której wyniki przedstawił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Również orzekający w sprawie jako organ II instancji WWINB przeprowadził samodzielną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego, ktoy dodatkowo uzupełnił o dowód z przesłuchania świadka kierownika budowy przedmiotowego budynku B. Z.. Dokonanej ocenie dowodów organ odwoławczy dał wyraz w przekonującym uzasadnieniu swojego orzeczenia z dnia 10 marca 2015 r.

W szczególności WWINB wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż przebudowa została wykonana, już po formalnym zakończeniu budowy. Powyższe ustalenia organ oparł w pierwszym rzędzie na protokole z pierwszej przeprowadzonej przez PINB kontroli w toku, której inwestorzy wskazali, że przebudowa poddasza na pomieszczenia mieszkalne i wykonanie nieujętych w projekcie okien w ścianach szczytowych poddasza miała miejsce już po zakończeniu budowy oraz na fakcie, iż zgłoszenie zakończenia budowy oraz dołączone do niego dokumenty nie zawierały żadnych informacji o zmianach dokonanych w trakcie budowy.

W kontekście wskazanych wyżej dowodów organ odwoławczy za niewiarygodne uznał późniejsze twierdzenia S. i K. K. oraz świadka B. Z., jakoby przedmiotowe roboty zostały zrealizowane w trakcie budowy, przed formalnym jej zakończeniem ze względu rozbieżność tych twierdzeń z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracyjny, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Regulacja ta wyłącza zatem możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. III SA 5203/98, publ. LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) orzeczeń administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97, publ. LEX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch potencjalnie wchodzących w grę możliwości, to jest w realiach niniejszej sprawy ustalenie, że przedmiotowe prace budowlane polegające na zrealizowaniu okien w ścianach szczytowych poddasza zostały wykonane już po ukończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego skarżących.

Co za tym idzie w takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować jego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Jeżeli bowiem organ administracji publicznej uzasadnił przekonująco dlaczego uwzględnił jedne dowody (protokół pierwszej kontroli i dokumentację zgłoszeniową ukończenia budowy) i odmówił uwzględnienia innych (późniejsze twierdzenia inwestora o zeznania świadka), to nie można tylko z tego powodu skutecznie podważyć stanowiska organu zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. II SA 113/84, publ. ONSA 1984, z.1 poz. 42).

Podkreślić przy tym należy, iż choć organ administracji nie jest, przy ocenie czy dana okoliczność (fakt) została udowodniona skrępowany żądnymi regułami dowodowymi, a reguł takich nie zawiera zwłaszcza analizowany art. 80 K.p.a., to jednak swobodna ocena dowodów nie oznacza oczywiście oceny dowolnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. PWN Warszawa Poznań 1995, teza 1 do art. 80). Aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz opierać na wszechstronnej ocenie całokształtu kompletnego i zebranego zgodnie z przepisami prawa procesowego materiału dowodowego, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Wymogom powyższym sprostała w ocenie Sądu ocena dowodów przeprowadzona w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji WWINB w Poznaniu. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i brak jest możliwości zarzucenia im pominięcia jakichkolwiek dowodów, materiał dowodowy zebrany został zgodnie z przepisami prawa, a rozumowanie przedstawione przez organy zgodne było z zasadami logiki i znajdowało umocowanie w zasadach doświadczenia życiowego.

Oceny tej w żadnym razie nie podważa przedstawione przez skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego oświadczenie z dnia 30 września 2015 r. Zauważyć bowiem należy, iż oświadczenie to zostało dopiero przed sądem, a nie w toku p0ostepwoania administracyjnego, w toku którego inwestorzy nie wnioskowali także o przesłuchanie żaden z podpisanych pod tymże oświadczeniem osób rzekomo zatrudnionych przy budowie należącego do nich domu. Poważne wątpliwości budzi także przydatność dowodowa samego oświadczenia, które jak wynika z jego treści zostało przygotowane przez skarżących i jedynie podpisane przez osoby na nim wskazane, a nadto nie zawiera żadnych informacji szczegółowych pozwalających na ocenę jego wiarygodności, a przede wszystkim na ustalenie co osoby pod nim popisane rozumieją przez pojęcie zakończenia budowy.

Sama treść oświadczenia nie jest przy tym przydatna dla ustalenia okoliczności kwestionowanych przez stronę skarżąca, albowiem w oświadczeniu wskazano, iż osoby pod nim podpisane przy budowie budynku inwestorów pracowały w latach 2004 do 2008 i w toku tejże budowy, a przed jej zakończeniem zostały wykonane otwory okienne w ścianach szczytowych poddasza od strony wschodniej i zachodniej.

Zestawiając treść powyższego oświadczenia z zawiadomieniem o zakończeniu budowy zauważyć należy, iż jest ono datowane na 20 marca 2008 r., a zostało złożone w PINB w G. w dniu 3 kwietnia 2008 r. Powyższe oznacza, iż z treści oświadczenia nie wynika z całą pewnością, iż przedmiotowe okna w ścianach szczytowych poddasza zostały wykonane przed zgłoszeniem właściwemu organowi zakończenia budowy, albowiem nie można wykluczyć, iż miało to miejsce wprawdzie w roku 2008, a lew okresie od kwietnia do 31 grudnia tegoż roku, a wiec po formalnym zakończeniu budowy.

Niezależnie od powyższych rozważań zauważyć w tym miejscu trzeba, iż okoliczność, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowych okien w ścianach szczytowych poddasza zostały wykonane przed czy też po zgłoszeniu zakończenia budowy organowi nadzoru budowlanego nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego nakazującego ich likwidację.

Bezspornym bowiem pozostaje, że wykonanie przedmiotowych okien w ścianach szczytowych stanowiło oczywiste i rażące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) stanowiącego, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Jednocześnie § 12 ust. 1 pkt 2 tego samego rozrządzenia dopuścił sytuowanie budynku na działce w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, zaś ust. 2 w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (a więc budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy) w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Zatwierdzony decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 2013 r. projekt budowlany budynku inwestorów uwzględniał powyższe regulacje przewidując budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy zachodniej i 3 m od granicy wschodniej, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek otworów okiennych bądź drzwiowych od strony tych granic na obu nadziemnych kondygnacjach przedmiotowego budynku.

Zrealizowanie spornych okien szczytowych w ścianach szczytowych poddasza od strony wschodniej i zachodniej o ile nastąpiło jak przyjmują orany nadzoru budowlanego po zakończeniu i oddani do użytkowania przedmiotowego obiektu niewątpliwie uznać należy za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę przebudowę przedmiotowego budynku. Zgodnie bowiem z definicją ustawową zawarta w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Prawo budowlane) przez przebudowe rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Wymogom określonym w tej definicji legalnej odpowiada zarówno wykonanie okien w ścianach szczytowych poddasza, jak i ścian działowych na poddaszu bowiem w wyniku tych prac doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu, albowiem możliwe stało się wykorzystanie poddasza jako pomieszczeń o funkcji mieszkalnej, a jednocześnie prace te nie spowodowały zmiany charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Prac takich nie można przy tym uznać za remont, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zaś wykonanie w budynku nieistniejących uprzednio okien i ścian działowych nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego.

Dalej wskazać trzeba, że przebudowa stanowi roboty budowlane (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), w stosunku do których zachodzi potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe wynika wprost z obowiązującej w polskim prawie budowlanym generalnej zasady, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

Co za tym idzie w tak ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym prawidłowo zastosowały one art. 51 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 jako regulujący zagadnienia z postępowaniem naprawczym w stosunku do samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Treść rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie uległaby przy tym zasadniczej zmianie także w przypadku ustalenia, że do wykonania spornych okien w ścianach szczytowych doszło jeszcze w toku budowy, to jest przed jej zakończeniem i zgłoszeniem tego faktu właściwemu miejscowo powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego.

Wykonanie przedmiotowych okien ocenić bowiem należałoby w takiej sytuacji faktycznej jako odstępstwo od projektu budowlanego, które jednakże wbrew twierdzeniom organu II instancji miało charakter istotny.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak przyjmuje się orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela art. 36a ust. 5 zawiera katalog istotnych odstępstw, i to pomimo że legislator posłużył się w tym przepisie techniką negatywnego ich zdefiniowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1635/06, CBOSA). Co za tym idzie żadne z odstępstw od projektu w nim wskazanych nie może być uznane za nieistotne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż zrealizowanie okien w ścianach szczytowych budynku inwestorów od strony wschodniej i zachodniej odległych zgodnie z zatwierdzonym projektem o odpowiednio 1,5 i 3 m, a faktycznie 1,35 i 3,75 m od granicy działki dotyczyło zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a więc mieściło się w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 36a ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia okoliczność, iż powyższe zmiany dotyczyły regulacji odnoszących się do dopuszczalnego prawem sytuowania budynku na działce.

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zagospodarowanie działki lub terenu", co oznacza, iż należy w tym zakresie sięgnąć do reguł wykładni językowej i funkcjonalnej. Przez działkę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wydzielony obszar gruntu na jakim zrealizowana ma być planowane inwestycja, a więc działkę budowlaną, przy czym błędne jest utożsamianie działki budowlanej z działką jako geodezyjną jednostką ewidencyjną, na co dodatkowo wskazuje ustawodawca posługując się sformułowanie "działki lub terenu" jednoznacznie odnoszącym się nie tylko do pojedynczej działki gruntu, lecz całego obszaru (terenu), na którym ma zostać zrealizowana zabudowa. Zagospodarowanie zaś to urządzenie danego terenu, usytuowanie na nim zabudowań, dróg i ścieżek, zieleni, urządzeń, czy też obiektów małej architektury itp.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przepisy techniczno-budowlane obejmują między innymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), które dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń określane są w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał przywoływane już wyżej rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W rozporządzeniu tym znalazł się między innymi Dział II zatytułowany "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" obejmujący Rozdziały: 1. Usytuowanie budynku, 2. Dojścia i dojazdy, 3. Miejsca postojowe dla samochodów osobowych, 4. Miejsca gromadzenia odpadów stałych, 5. Uzbrojenie techniczne działki i odprowadzenie wód powierzchniowych, 6. Studnie, 7. Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, 8. Zieleń i urządzenia rekreacyjne oraz 9. Ogrodzenia.

Właśnie w rozdziale dotyczącym usytuowania budynku znajdują się zaś regulacje § 12 ust. 1 pkt 1 naruszone poprzez wprowadzone w przedmiotowym budynku w stosunku do projektu zmiany polegające na wybiciu (względnie wykonaniu już na etapie budowy budynku) okien w ścianach szczytowych.

Dalej wskazać należy niewątpliwym i niespornym pomiędzy stronami jest, iż zarówno na moment wszczęcia postępowania legalizacyjnego, jak i orzekania w sprawie przez organ I instancji budowa budynku inwestorów została już w całości obejmującej wykonanie spornych okien w ścianach szczytowych zakończona, co oznacza, iż znajdzie do niej zastosowanie art. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie, z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zaistnienie zdarzeń wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zatem hipotezę normy nakazującej w stosunku do robót budowlanych innych niż budowa obiektu zrealizowanych w sposób o jakim mowa w tym przepisie przeprowadzenie postępowania naprawczego i odpowiednie zastosowanie środków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego.

Przywołany powyżej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił zaś, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie zmiana Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która znowelizowała między innymi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który aktualnie stanowi, iż właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Analiza znajdującego w sprawie zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż określał on dwie niezależne (na co wskazuje użycie spójnika bądź) przesłanki wstrzymania robót budowlanych (a wiec w kontekście art. 51 ust. 7 także zastosowania tegoż przepisu), to jest wykonanie robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Roboty budowlane polegające na wykonaniu okien w ścianach szczytowych budynku inwestorów od strony zachodniej i wschodniej zlokalizowanych zgodnie z zatwierdzonym projektem w odległości odpowiednio 1,5 i 3 m, a faktycznie 1,35 i 3,75 m od granicy działki niewątpliwie stanowiły – jak wykazano powyżej – istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wiec w sposób istotny odbiegały od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, co uzasadniało przeprowadzenie przez organ postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zauważyć przy tym trzeba, iż nawet w przypadku odmiennej oceny tychże robót jako zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, niewątpliwym jest, iż stanowią one istotne odstępstwo od warunków określonych w przepisach, albowiem wykonanie tychże okien stoi w oczywistej i rażącej sprzeczności z jednoznaczna treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższe oznacza, iż nawet w przypadku przyjęcia jako wiarygodnych twierdzeń strony skarżącej co do czasu wykonania przedmiotowych okien w ścianach szczytowych poddasza w dalszym ciągu zasadnym byłoby prowadzenie wobec tych prac postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 7, aczkolwiek nie z powodu wykonania tych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę (to jest przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), lecz z powodu zrealizowania tychże prac w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych pozwoleniu na budowę (to jest przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Sposób zakończenia postępowania naprawczego musiałby być przy tym w każdym z tych przypadków taki sam, to jest poprzez wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które to roboty w realiach niniejszej sprawy musiałby obejmować likwidację niemożliwych do zalegalizowania okien w ścianach szczytowych poddasza odległych od granic sąsiednich działkę budowlanych odpowiednio o 15 i 3 metry.

Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentacją strony skarżącej jakoby okoliczność, iż inwestor po zakończeniu budowy budynku wystosował w dniu 22 marca 2008 r. do Inspektora Powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ ten nie zgłosił w przepisanym terminie sprzeciwu zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego skutkowała niemożnością prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W pierwszym rzędzie zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego normy o treści wskazywanej przez stronę skarżącą. Z przepisu tego wynika bowiem wprost jedynie, iż skutkiem dokonania zgłoszenia i jednocześnie braku sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalność użytkowania obiektu budowanego bez narażania się na sankcję w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy.

Odnosząc się do przywołanych w skardze poglądów wyrażanych w orzecznictwie, zgodnie z którymi skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego, zauważyć należy, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko powyższe można w pełni zaaprobować jedynie w odniesieniu do takiej sytuacji faktycznej i prawnej, gdy w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Wydanie takowej decyzji, czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy też w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzedzone jest bowiem przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Jednocześnie zakończenie tegoż postępowania decyzją ma ten skutek, iż w razie jej kwalifikowanej wadliwości wynikającej czy to z błędu organu, czy też z wprowadzenia go w błąd istnieje możliwość wyeliminowania obrotu takiej wadliwiej decyzji i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu faktycznej zgodności z prawem.

W takich stanach faktycznych stanowisko, iż ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu stanowi przeszkodę dla prowadzenia następnie postępowania naprawczego w stosunku do tego samego obiektu budowlanego i robot budowlanych zrealizowanych przed jej wydaniem jest niewątpliwie słuszne.

Zupełnie inna sytuacja zachodzi natomiast w momencie gdy inwestor – jak w niniejszej sprawie – dokonuje jedynie zgłoszenia zakończenia budowy. W takiej sytuacji nie toczy się bowiem jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest bowiem co do zasady jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a wiec czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które co za tym idzie nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa.

Przyjęcie takiej wykładni przepisów jak zaprezentowana przez stronę skarżącą prowadziłoby zatem do niekaceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków polegających na nieodwracalności następstw milczenia organu rażąco naruszających prawo i prawnie chronione interesy osób trzecich, a wywołanych bezprawnymi i niezasługującymi na ochronę prawną działaniami nierzetelnego inwestora.

Z taką zaś sytuacja faktyczną mamy do czynienia (przy zaaprobowaniu twierdzeń strony skarżącej co do czasu wykonania spornych okien) w niniejszej sprawie, gdzie inwestor w sposób rażąco naruszający przepisy realizuje obiekt budowlany w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem, a następnie zataja ten fakt w dokonanym zgłoszeniu i dołączonych do niego dokumentach wyłudzając w ten sposób udzielane w formie tzw. "milczenia organu" zezwolenie na użytkowanie zrealizowanego z rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych budynku.

Stąd też w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dla przypisania dokonanemu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego zgłoszeniu zakończenia budowy skutku w postaci braku dopuszczalności ponownej kontroli legalności budowy musi być ono dokonane prawidłowo, to jest musi zawierać zgłoszenie faktycznie zrealizowanych robót.

Inaczej rzecz ujmując przystąpienie do użytkowania budynku w następstwie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w sytuacji wadliwego i wywołanego przez odstępne działania inwestora niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia zakończenia robót budowlanych naruszających przepisy.

Bezprawne i podstępne działanie inwestora nie może bowiem wywoływać korzystnych dla niego, a krzywdzących dla pozostałych stron skutków prawnych.

Pamiętać przy tym trzeba, iż w każdej tego rodzaju sprawie poza naruszającym przepisy techniczno-budowlane i podstawowe zasady współżycia społecznego inwestorem występują także jego sąsiedzi, którzy w następstwie jego bezprawnych działań doznać muszą ograniczeń w zgodnym prawem korzystaniu ze swojej własności wynikających ze zbyt bliskiego posadowienia względem granicy ich działek budynku zwróconego w stronę tych granic otworami okiennymi, co stanowić może nie tylko naruszenie ich prywatności, ale co szczególnie istotne będzie także powodować zwiększone niebezpieczeństwa związane z eksploatacją budynków, a dotyczące pogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej, albowiem ściana wyposażona w standardowe otwory okienne nie stanowi ściany oddzielenia pożarowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zarówno w dokonanym zgłoszeniu, jak i dołączonej do niego dokumentacji osoby działające za inwestora nie zamieściły jakiejkolwiek informacji o wykonaniu nieprzewidzianych w projekcie i naruszających przepisy techniczno-budowlane okien w ścianach odległych (zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) o 1,5 i 3 m, a faktycznie o 1,35 i 3,75 m od granic sąsiednich działek budowlanych. Nawet zatem gdyby przyjąć za wiarygodne twierdzenia strony skarżącej co do czasu wykonania spornych okien, to powyższe - dokonane z premedytacją - zatajenie robót budowlanych zrealizowanych z ewidentnym naruszeniem prawa uniemożliwiło organom nadzoru budowlanego jakąkolwiek reakcję na to naruszenie i co za tym idzie milczenia organu nie można uznać za zaaprobowanie samowolnie wykonanych robót, o których organ nie został poinformowany w zgłoszeniu.

Inaczej rzecz ujmując jedynie wskazanie w dokonanym zgłoszeniu zakończenia budowy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego mogłoby mieć ten skutek, iż odnośnie tych odstępstw zawiadomienie to byłoby skuteczne, a brak sprzeciwu stanowiłby swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego.

Niezależnie od wskazanej powyżej nietrafności zasadniczych zarzutów podnoszonych w skardze zaskarżona decyzja nie mogła się jednak ostać, albowiem w innym zakresie zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż zaskarżona decyzja w pkt 1 nie tylko nakazywała zamurowanie otworów okiennych w ścianach od strony wschodniej i zachodniej, które to rozstrzygnięcie jak wykazano powyżej było co do zasady zgodne z prawem i zostało przez organ przekonująco uzasadnione, lecz nadto określała, że okna te winny być zamurowane materiałem o odporności ogniowej REI60 przy czym dopuszcza się wykonanie naświetla z pustaków szklanych o odporności ogniowej E30 z zachowaniem warunku, że powierzchnia naświetla nie może przekraczać 10% powierzchni całej ściany oraz w pkt 2 nazywała powiększenie powierzchni przeszklonej pozostałych istniejących otworów okiennych o min. 0,625 m2 na każde okno lub wykonaniu dodatkowych okien połaciowych o powierzchni łącznej min. 1,25 m2 przypadającej na jeden pokój.

Jednocześnie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji nie tylko nie wskazano podstawy prawnej tych "uzupełniających" nakazów, lecz także w żaden sposób ich nie uzasadniono, zarówno w zakresie podstawy faktycznej, jak i prawnej ich nałożenia.

Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organów administracji, a jedynie ocenia zgodność z prawem ich rozstrzygnięć. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

Wskazanym powyżej wymogom zaskarżona decyzja w zakresie obejmującym wskazanie powodów określenia sposobu wykonania obowiązku zamurowania okien oraz przesłanek nakazania powiększenie powierzchni przeszklonej pozostałych istniejących otworów okiennych o min. 0,625 m2 na każde okno lub wykonaniu dodatkowych okien połaciowych o powierzchni łącznej min. 1,25 m2 przypadającej na jeden pokój, nie sprostała.

Na okoliczność, iż brak wyjaśnienia w uzasadnieniu powyższych zagadnień może mieć wpływ na skonkretyzowaną treść rozstrzygnięcia wskazuje chociażby okoliczność, iż organ dla obu znajdujących się na poddaszu pomieszczeń w taki sam sposób określił wymogi dotyczące dodatkowej powierzchni doświetlającej, pomimo że jak wynika z protokołu kontroli obiektu z dnia 26 stycznia 2015 r. pomieszczenia te mają różną powierzchnię (odpowiednio 18,6 m2 i 28,6 m2), a aktualnie doświetlane są tej samej wielkości oknami w formie lukarn, po dwa na każde z pomieszczeń. Zgodnie zaś z § 57 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12. Juz tylko proste zestawienie treści powyższego przepisu z protokołem kontroli obiektu budzi zatem wątpliwości co do prawidłowości nakazania wykonania takich samych doświetleń w każdym z rożnych przecież pokojów.

Rozpoznając ponownie sprawę WWINB, kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania. W szczególności organ administracji winien w wyczerpujący sposób rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy i dokonać oceny zgodności z prawem wszystkich nałożonych na skarżących obowiązków, a wyniki poczynionych ustaleń uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm.).