Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 478/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 111 i 113
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 w zw. z art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1247/09 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przeniesienia strażaka na stanowisko doradcy komendanta w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1247/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przeniósł st. bryg. T. G. na stanowisko doradcy komendanta w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Komendant powołał się na przepis art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz.667 ze zm.). Decyzję doręczono T. G. w dniu [...] stycznia 2009 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. T. G., powołując się na przepisy art. 111 § 1 i art. 113 K.p.a., zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o uzupełnienie decyzji Nr [...], stanowiącej o przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe. W części wstępnej pisma stwierdził, że wnosi o uzupełnienie, wyjaśnienie i uzasadnienie wyliczonych dalej "aspektów decyzji". Sprecyzował żądania w pięciu punktach. Po pierwsze domagał się sprostowania, w trybie art. 113 § 1 K.p.a., omyłkowo, jego zdaniem, użytego sformułowania dotyczącego poprzednio zajmowanego stanowiska – dyrektora biura. Przypomniał, że decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej Nr [...], z dnia [...] lutego 2007 r., został mianowany na dyrektora Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności. Nie jest to biuro, ale "inna jednostka organizacyjna". W punkcie 2 zażądał wyjaśnienia przeniesienia go de facto na niższe stanowisko służbowe bez zachowania wymogów art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W punkcie 3 domagał się wyjaśnienia powołania się w decyzji Nr [...] na art. 108 § 1 K.p.a. Wniósł o sporządzenie uzasadnienia w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. W punkcie 4 wniósł o wyjaśnienie powołania się w decyzji Nr 15/2009 na regulamin organizacyjny Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Punkt 5 dotyczył wyjaśnienia powołania się w w/w decyzji na art. 89 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, powołując się na przepis art. 9 K.p.a., zwrócił się do skarżącego o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest zakres żądania. Zaznaczył, że stanowisko takie jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem i właściwą podstawą prawną. Stwierdził, że żądania zawarte w punktach: 2-5 pisma sformułowane są w sposób niejednoznaczny. Wskazana podstawa nie odpowiada treści żądania. Według Komendanta niezrozumiałe jest powoływanie się na art. 111 § 1 K.p.a. i używanie słowa "wyjaśnienie". Organ przytoczył treść przepisu art. 111 § 1 K.p.a. i art. 113 § 1 K.p.a. oraz wskazał, że sposób i zakres procedowania w zakresie wątpliwości co do treści decyzji rozstrzyga art. 113 § 2 K.p.a.

Nawiązując do pisma Komendanta oznaczonego [...], skarżący skierował do Komendanta Głównego pismo z dnia [...] lutego 2009 r. Stwierdził, że wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. wystosował kierując się troską o powagę urzędu Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. We wniosku poprosił o wyjaśnienie wątpliwości, które nasunęły mu się po zapoznaniu z decyzją Nr [...]. Skarżący dalej wskazał, że odnośnie punktu 1 decyzji zwrócił się o sprostowanie i wniosek ten podtrzymuje. Odnośnie punktów wskazał, że 2-5 prosił, co prawda bez powołania się na art. 113 § 2 K.p.a., o wyjaśnienie, czy rozwianie wątpliwości co do treści decyzji, a w szczególności jej uzasadnienia w kontekście przywołanych artykułów ustawy o PSP i K.p.a. Wywodził, że jego intencją było uzyskanie takiej samej treści decyzji, jak i jej uzasadnienia, aby odpowiadały one wszelkim regułom prawa i wyczerpująco odnosiły się do jego przypadku. Ocenił, że jednozdaniowe uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych przez K.p.a. Dodał, że rozstrzygnięcie faktyczne nie opiera się na dopuszczalnych podstawach prawnych. Poprosił o udzielenie mu odpowiedzi na nurtujące go wątpliwości co do treści decyzji Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, opierając się na przepisach art. 113 § 1 i 2 K.p.a., odmówił sprostowania i wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Nr [...]. Według Komendanta Głównego, w decyzji Nr [...] nie wystąpił błąd, czy też omyłka, nadające się do sprostowania w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Określenie poprzednio zajmowanego stanowiska w kontekście zachowania prawa do zaszeregowania zostało użyte poprawnie. Treść decyzji nie wymaga także wyjaśnienia, a żądanie strony nie mieści się w ramach art. 113 § 2 K.p.a.

W dniu [...] marca 2009 r. T. G., powołując się na art. 128 i art. 129 w związku z art. 111 § 2 K.p.a., złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Nr [...]. Zarzucił, że zaskarżoną decyzją został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe, bez zachowania wymogów art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ powinien był wyjaśnić, według jakich kryteriów dokonał wyboru pracowników, których przeniesiono na niższe stanowisko służbowe. Skarżący zarzucił nadto, iż decyzja nie wskazuje konkretnie do którego regulaminu organizacyjnego się odnosi. Skarżącemu znany jest regulamin wprowadzony zarządzeniem nr 8 komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 lutego 2007 r. Inny regulamin nie był dostępny wszystkim pracownikom Komendy Głównej, w tym skarżącemu. Zdaniem skarżącego, nieuprawnione jest powoływanie się na akt normatywny, który nie został opublikowany. Mimo, że regulamin nie został upowszechniony, stanowisko dyrektora Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności nie zostało zlikwidowane. Dowodem na to jest powierzenie obowiązków dyrektora innemu oficerowi. Skarżący wywodził, że w decyzji brak jest należytego uzasadnienia niemożliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne i konieczności przeniesienia na stanowisko niższe. Skarżący dodał, że argumenty te przedstawił Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., a uzupełnił w dniu [...] lutego b.r., jednak Komendant Główny w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. nie podzielił wątpliwości skarżącego, co do podstaw prawnych i treści decyzji Nr [...]. W dalszym ciągu skarżący uważa, że brak jest podstaw prawnych oraz merytorycznego i faktycznego uzasadnienia decyzji. W sprawie naruszono art. 8 i art. 11 K.p.a., gdyż skarżący nie ma dostępu do nowego regulaminu organizacyjnego. Uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu. Przypomniał o pouczeniu skarżącego o określonym w art. 129 § 2 K.p.a. terminie do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] stycznia 2009 r., a strona odwołała się w dniu [...] marca 2009 r. Skarżący nie wniósł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 58 K.p.a. Minister dodał, że z dniem [...] marca 2009 r. skarżący utracił wynikające z art. 111 K.p.a. prawo do zachowania terminu do wniesienia odwołania, bowiem w tym dniu doręczono mu postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie odmowy sprostowania i wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji. Art. 113 K.p.a. stanowiący podstawę prawną powyższego postanowienia nie przewiduje zmiany biegu terminu do wniesienia odwołania w sprawie, która jest przedmiotem rozpatrzenia. Uprawnione jest, w ocenie Ministra, twierdzenie, że skarżący, powołując się w odwołaniu z dnia [...] marca 2009 r. na art. 111 § 2 K.p.a., błędnie wywodził, że zachował prawo do wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia już na etapie wstępnego badania skargi przez Ministra oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i rozpatrzenie odwołania od decyzji Nr [...]. W przypadku nieuwzględnienia odwołania w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...]. Stwierdził, ze nie wycofał podstawy wniosku (art. 111 § 1 i art. 113 K.p.a.) zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Przez "uzupełnienie co do rozstrzygnięcia", o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a., skarżący rozumie takie uzupełnienie (rozszerzenie) decyzji i jej uzasadnienia, aby zawierała np. dłuższe, niż jednozdaniowe uzasadnienie, co nie oznacza zmiany decyzji. Argumentował, że przed otrzymaniem postanowienia Komendanta Głównego nr [...] nie mógł wiedzieć, że organ nie uzna jego wniosku o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia wynikającego z art. 111 K.p.a. Miał więc prawo przypuszczać, iż nie uchybił terminowi. O uchybieniu terminu powziął wiadomość dopiero po odebraniu z urzędu pocztowego w dniu [...] czerwca postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że w piśmie precyzującym wniosek skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wskazał, że swoje żądanie opiera na treści art. 113 K.p.a., tj. wnosi o sprostowanie oraz o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. W sprawie nie ma więc zastosowania art. 111 K.p.a.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd stwierdził, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postąpił prawidłowo wzywając stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Z uwagi na wątpliwości co do treści tego żądania organ administracji zobowiązany był wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź na ściśle zgłoszone żądania. Skoro w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący sprecyzował żądanie, wskazując, że wnosi o sprostowanie treści punktu 1 decyzji oraz wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 K.p.a., to Komendant Główny wydal postanowienie rozpoznające wniosek o sprostowanie i wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. Wniosek zgłoszony w trybie art. 113 K.p.a., o sprostowanie i wyjaśnienie wątpliwości co do treści nie miał wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...]. W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na treść pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r., organ nie miał podstaw do tego by wniosek skarżącego rozpoznać jako żądanie uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 111 K.p.a. Konkludując Sąd ocenił, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, chociaż w postanowieniu tym, w treści rozstrzygnięcia, użyto niewłaściwej terminologii: "niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu". W art. 134 K.p.a., jak wskazał Sąd, przewidziane są dwie odrębne sytuacje procesowe: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, natomiast w niniejszej sprawie zachodzi tylko ta druga sytuacja. Tego rodzaju uchybienie w treści rozstrzygnięcia nie miało jednak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej T. G. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) przepisu art. 111 § 1 K.p.a., w ten sposób, że WSA w Warszawie nie uwzględnił postanowień tego przepisu jako podstawy żądania strony do uzupełnienia rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, nr [...], z dnia [...] stycznia 2009 r.;

2) przepisu art. 111 § 2 K.p.a., przez błędne ustalenie przez WSA w Warszawie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], z dnia [...] stycznia 2009 r., Komendanta Głównego PSP, który to termin został ustalony na 14 dni od daty otrzymania przedmiotowej decyzji, podczas gdy powinien być ustalony na 14 dni od daty otrzymania pisma uzupełniającego tę decyzję lub odmawiającego jej uzupełnienia;

3) zastosowanie przepisu art. 113 K.p.a. do podnoszonych przez skarżącego naruszeń prawa dokonanych przez organ administracji w sytuacji, gdy zastosowanie do nich powinien mieć przepis art. 111 K.p.a., gdyż taka była wola skarżącego wyrażona w trakcie postępowania administracyjnego;

4) art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że użycie w postanowieniu wydanym przez organ II instancji sformułowania: "stwierdzam niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu" nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy taki wpływ istniał.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 151 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w ten sposób, że w sytuacji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy, WSA w Warszawie oddalił skargę przy jednoczesnym braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności w odniesieniu do żądań skarżącego opartych na przepisie art. 111 § 1 K.p.a., a zawartych w treści pisma z dnia [...] stycznia 2009 r., które nie zostały przez skarżącego w żaden sposób uchylone lub zmodyfikowane w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r.;

2) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak obiektywnych i wyczerpujących ustaleń w sytuacji gdy należało przeprowadzić dowody z dokumentów, gdyż istniały oraz funkcjonowały w sprawie w sposób jednoczesny dwa pisma strony (z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2009 r.), z których to pierwsze zawierało w swej treści skonkretyzowane żądania sformułowane w oparciu o przepisy art. 111 oraz art. 113 K.p.a.;

3) przepisów Konstytucji RP w postaci: art. 2 Konstytucji poprzez zlekceważenie zasady państwa prawnego wskutek naruszenia prawa obywatela do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej, polegającego na pozbawieniu skarżącego możliwości pełnego przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, które to jego zdaniem miałoby decydujący wpływ na wyrok WSA w Warszawie zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną oraz art. 7 Konstytucji stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący poinformował, że została rozpoznana jego skarga na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia [...] października 2009 r., nr [...], odmawiające mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przedłożył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/09, uchylający zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezom art. 113 § 1 i 2 K.p.a. Trafnie zatem zastosował te przepisy, odmawiając zastosowania dyspozycji art. 111 § 2 K.p.a. Dyspozycja ta, polegająca na liczeniu terminu dla strony do wniesienia odwołania od dnia doręczenia jej odpowiedzi, wchodzi w grę tylko w przypadkach określonych w art. 111 § 1 K.p.a. Ustalenie, ze nie zachodzą przypadki określone w art. 111 § 1 K.p.a., ale przypadki określone w art. 113 § 1 i art. 113 § 2 K.p.a., skutkowało brakiem możliwości zastosowania art. 111 § 2 K.p.a. Organy administracyjne, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, po sprecyzowaniu żądania przez skarżącego, trafnie ustaliły rodzaj żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. Do tego pisma, tak jak do każdego podania wniesionego w postępowaniu administracyjnym, odnoszą się reguły określone w art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro nie było możliwe precyzyjne określenie żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., to należało wezwać skarżącego do jednoznacznego wyartykułowania żądania. Odczytanie treści pisma wniesionego w dniu [...] stycznia 2009 r. nie może abstrahować od pisma precyzującego z dnia [...] lutego 2009 r. W świetle obu pism należało uznać, iż skarżący domaga się sprostowania decyzji i wyjaśnienia wątpliwości co do jej treści. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji właściwie oceniły sytuację procesową zaistniałą po wniesieniu przez skarżącego pism z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz [...] lutego 2009 r. Konsekwencją tej oceny było potraktowanie pism jako podań, które nie dotyczą przypadków określonych w art. 111 § 1 K.p.a. oraz przyjęcie, iż odwołującego się wiąże termin wskazany w art. 129 § 2 K.p.a., a nie termin określony w art. 111 § 2 K.p.a. Na powyższą ocenę nie ma wpływu, podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przekonanie skarżącego, iż jego zamiarem w trakcie postępowania administracyjnego, było domaganie się uzupełnienia decyzji. O zakwalifikowaniu żądania strony zawartego w piśmie procesowym jako określonej czynności procesowej decyduje uzewnętrznienie tej woli, a więc obiektywna treść podania, a nie subiektywne przekonanie strony (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 829/87, niepublikowany, powołany przez Barbarę Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 368-369). W razie wątpliwości organu, czy treść podania jest zgodna z wolą osoby, od której podanie pochodzi, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ponownie przypomnieć warto, że takie postępowanie wyjaśniające przeprowadzono i skarżący wypowiedział się co do swego żądania. Ewentualna rozbieżność między deklarowaną obecnie przez skarżącego jego wolą co do rodzaju wniosku, a jej uzewnętrznieniem, czyli rzeczywistą treścią żądania, nie miały znaczenia dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania i prawidłowości zastosowania wobec odwołania spóźnionego dyspozycji art. 134 K.p.a. Są to okoliczności należące do sfery zawinienia strony lub braku winy w uchybieniu terminu. Mogą być zatem podnoszone w postępowaniu o przywrócenie terminu. Wyraźnie podkreślić jednak trzeba, iż niniejsza wypowiedź nie przesądza o skuteczności podnoszenia takiej okoliczności zarówno w odniesieniu do osoby skarżącego, jak i nie stanowi abstrakcyjnego postulatu o możliwości zakwalifikowania błędu strony do okoliczności uprawdopodabniających brak winy strony w zachowaniu terminu. Uwagi te pozwalają natomiast na zaakcentowanie już wyrażonego stanowiska, że dla zakwalifikowania przez organ wniesionego żądania liczy się treść rzeczywiście wyartykułowana przez wnoszącego podanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona po pouczeniu organu precyzuje treść wcześniej złożonego, niejasnego pisma procesowego. Dla tego zakwalifikowania nie ma natomiast znaczenia niewyartykułowane przekonanie strony o innym zakresie zgłoszonych żądań.

Nie można podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że uchybienie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy. Sformułowanie sentencji postanowienia, określające uchybienie terminu jako przyczynę formalnego zakończenia postępowania odwoławczego, stanowi zgodny ze stanem faktyczno-prawnym wynik sprawy. Wyniku tego nie zmieniło zbędne nawiązanie do drugiej hipotezy art. 134 K.p.a. – niedopuszczalności odwołania.

Nie jest usprawiedliwiona proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 106 § 5 w związku z art. 151 P.p.s.a. Po pierwsze, bezprzedmiotowe jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na przepis art. 106 § 5 P.p.s.a., gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji prawnej LEX nr 322261). Po drugie zaś, nie można zarzucać naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., gdy dowody z dokumentów, które miałyby być przedmiotem postępowania dowodowego przed Sądem, stanowiły część akt administracyjnych i były przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzanej na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a. Bezpodstawność powołanego zarzutu – nieprzeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodu z dokumentów, tj. pism z dnia [...] stycznia 2009 r. i z [...] lutego 2009 r. – jest tym bardziej oczywista, że oba te pisma stanowiły przedmiot analizy faktycznej i prawnej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych. Zarzut taki, w sytuacji gdy Sąd nie stosował, jak w niniejszej sprawie, wprost przepisu konstytucyjnego, powinien opierać się na zastosowaniu przepisu powszechnie obowiązującego, sprzecznego z konkretnym unormowaniem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187605). Przepisy, które spowodowały, że nie rozpatrzono spóźnionego odwołania skarżącego, a więc według skarżącego "naruszono prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej", to art. 129 § 2 K.p.a. (ustanawiający czternastodniowy termin do wniesienia odwołania), art. 113 § 1-3 K.p.a. (które nie zawierają przepisu odpowiedniego do przepisu art. 111 § 2 K.p.a., odraczającego rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania) oraz art. 134 K.p.a. (nakazujący stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i w rezultacie brak merytorycznego odniesienia się organu odwoławczego do odwołania). Konstytucyjności żadnego z tych przepisów nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Nie ma, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości co do zgodności tych przepisów z normami konstytucyjnymi, w tym także z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Warto przy tym zauważyć, że zbyt ogólne jest powoływanie się na, sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę demokratycznego państwa prawnego. Na zasadę te składają się liczne zasady przyzwoitej legislacji. Bez wskazania konkretnej zasady należącej do reguł państwa prawnego nie jest możliwe pełne odniesienie się do zbyt ogólnie sformułowanego zarzutu (por. wyrok TK z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt K 19/01, OTK-A 2002/1/1). Natomiast przepis art. 7 Konstytucji RP nie jest, z uwagi na poziom abstrakcji, adekwatnym wzorem konstytucyjności ustaw. Nakłada on na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z przepisami kompetencyjnymi (patrz: wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34). Norma konstytucyjna, do której mogą nawiązywać zarzuty skarżącego, to nie wskazane przezeń art. 2, czy art. 7 Konstytucji RP, ale niepowołany w skardze kasacyjnej przepis art. 78 Konstytucji RP. Stosowane zaś w niniejszej sprawie normy procedury administracyjnej nie naruszają art. 78 Konstytucji RP.

Na zakończenie, w związku z argumentem podniesionym przez skarżącego, odnoszącym się do stanowiska zajętego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/09, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od wyroku w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest związany stanowiskiem – co do tego uchybienia – zajętym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/09, rozstrzygającym skargę na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na obowiązek orzekania w granicach skargi kasacyjnej, a więc także uwzględniając granice sprawy zakończonej skargą kasacyjną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o materialnych i proceduralnych podstawach wyroku, który nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Uzasadniając wspomniany brak związania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wyrokiem wydanym w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania trzeba zauważyć, że wyniki postępowań dotyczących uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej samej decyzji pozostają wobec siebie w związku. Polega on na tym, że gdy organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyłączona zostaje możliwość wydania na podstawie art. 134 K.p.a. odrębnego postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast w razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a., w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, ONSA i wsa 2009/3/55). Nie ma natomiast mowy o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący jest wyrok uchylający postanowienia odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest natomiast wiążące stanowisko o bezprzedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu. Nie była to zresztą kwestia podlegająca ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrującego sprawę przywrócenia terminu, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, w stosunku do tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 300-301, wraz z powołanym tam orzecznictwem). Zawartą w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2053/09, oceną prawną o bezprzedmiotowości postępowania o przywrócenie terminu, będącej skutkiem złożenia odwołania w terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko wkroczył w inną sprawę administracyjną. Podważył także ocenę prawną o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1247/09. Po raz kolejny przypomnieć zaś należy, że przedmiotem tego postępowania sądowego była skarga na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.