Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1483/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, art. 158 par. 1 w zw. z 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi B. P., B. S. i L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. P., B. S.i L. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B. P., L. R. i B. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., w sprawie określonej przez wnioskodawców jako dotyczącej "przeznaczenia terenu położonego w B. przy Al. [...]na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli".

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż spadkobiercy nieruchomości położonej w B. przy Al. [...], tj. działki nr [...] wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej określonej decyzji. Argumentem wniosku jest nieudokumentowane twierdzenie, iż w 1974 r. na mocy wskazanej decyzji doszło do rozbiórki budynku wielomieszkaniowego znajdującego się na terenie przedmiotowej działki bez wiedzy i zgody jej współwłaścicielki, którą w dacie wydania decyzji była spadkodawczyni skarżących.

Przystępując do rozpoznania wniosku, organ zwrócił się do Urzędu Miejskiego Starostwa Powiatowego w B. o przekazanie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, uzyskując w odpowiedzi wyjaśnienia o braku poszukiwanych akt archiwalnych w urzędach. Ponadto wezwano strony do przekazania wszelkich dokumentów związanych z przedmiotową sprawą.

W toku wszczętego postępowania organ ustalił, że wnikliwe postępowanie wyjaśniające mające na celu zidentyfikowanie decyzji Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. było prowadzone w związku z wnioskiem skarżącego L. R. w sprawie wypłaty odszkodowania za wyburzoną kamienicę znajdującą się na przedmiotowej nieruchomości - wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta B z [...] czerwca 1979 r. Sprawa objęta ww. wnioskiem została rozstrzygnięta w pierwszej instancji decyzją Starosty B. z [...] maja 2006 r. o umorzeniu postępowania, uzasadnioną stwierdzeniem okoliczności, iż postępowaniem wywłaszczeniowym zakończonym decyzją z [...]czerwca 1979 r. objęta była wyłącznie nieruchomość niezabudowana.

W świetle zebranego materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że okoliczność wydania decyzji o wskazanych przez wnioskodawców danych nie została potwierdzona jakimkolwiek dokumentem i dlatego w dniu [...]lutego 2009 r. została podjęta decyzja o umorzeniu toczącego się postępowania w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt VII/SA/Wa 1344/09, uchylił obydwie decyzje.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2010 r., wyznaczającym termin rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich zainteresowanych stron i przedstawicieli organów, wszczęte zostało postępowanie w zakresie dotyczącym postępowania mającego na celu odtworzenie treści decyzji.

Po podpisaniu protokołu z rozprawy administracyjnej, przeprowadzono szereg czynności procesowych wnioskowanych przez strony i w wyniku tego postępowania wydano postanowienie z dnia [...]września 2011 r. o niemożności odtworzenia treści decyzji. Od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2011 r., odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły strony postępowania, a organ odwoławczy decyzję tę uchylił do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że w sytuacji kiedy decyla ta istniała nie można wszczętego postępowania umorzyć jako bezprzedmiotowego, a należy sprawę rozstrzygnąć merytorycznie.

Rozpatrując sprawę ponownie organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji niemożliwe jest odtworzenie treści decyzji jak i zakresu jej orzeczenia co zostało stwierdzone postanowieniem z dnia [...] września 2011 r.

W ocenie organu I instancji brak akt w sprawie powoduje, że nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a w związku z powyższym, ponieważ znany jest tylko i wyłącznie numer decyzji, świadczący że decyzja taka znajdowała się w obrocie prawnym, ale nie znana jest ani treść decyzji, ani jej podstawa prawna jak i zakres orzeczenia stwierdzić należało, że w ponownym postępowaniu nie było możliwe zbadanie wadliwości postępowania zakończonego wydaniem wnioskowanej do stwierdzenia nieważności decyzji, a co za tym idzie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B. S., B. P. i L. R., od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu II instancji, organ wojewódzki przeprowadził wyczerpujące postępowanie mające na celu odtworzenie treści decyzji. W ramach powyższej procedury przeprowadzono szereg czynności, w wyniku których ustalono, iż pismami z dnia 11 lipca 2008 r., organ wojewódzki zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B, jak również do Urzędu Miasta B o przekazanie dokumentacji związanej z decyzją Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w B poinformowało, że nie jest w posiadaniu akt sprawy. Natomiast Urząd Miejski w B wyjaśnił, że nie dysponuje archiwalnymi dokumentami dotyczącymi decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r.

W dniu 21 maja 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której administracyjnej ustalono, iż organ wojewódzki zwróci się do Archiwum Państwowego w K., o informację dotyczącą zarchiwizowanych dokumentów Urzędu Powiatowego w B z lat 1970-1980, związanych z realizacją Centralnego Układu Komunikacyjnego w B. Ponadto organ wojewódzki wystąpił do R. W., B. M., B G., M. S., B. B. oraz E. P. o przesłanie kserokopii znajdujących się w ich posiadaniu dokumentów dotyczących sprawy.

Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. Sąd rejonowy w B przekazał kserokopię aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1957 r., kserokopię postanowienia Sądu Powiatowego w B z dnia [...] kwietnia 1957 r., sygn. akt. [...] kserokopię decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...] (ustalającej ostateczny koszt wykonanych robót remontowo-budowlanych w budynku położonym w B przy ul. [...]), kserokopię decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia[...]września 1972 r., Nr [...] (ustalającą ostateczny koszt wykonanych robót remontowo-budowlanych w budynku położonym w B przy ul. [...]), kserokopię zawiadomienia Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] kwietnia 1979 r., znak: [...] (o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej), kserokopię "opisu i mapy" z dnia 23 marca 1976 r. (rejestr gruntów), kserokopię decyzji Prezydenta Miasta B z dnia [...] czerwca 1979 r., znak: [...] (o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, dotyczącej nieruchomości usytuowanej w B przy [...], ozn. nr [...] k.m. [...]).

Organ wskazał, iż jedynym dokumentem potwierdzającym fakt istnienia kontrolowanej decyzji Urzędu Miejskiego w B z dnia [...]sierpnia 1974 r., jest kserokopia decyzji Prezydenta Miasta B z dnia [...]czerwca 1979 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia poinformowano, iż zostało ono wydane na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. Ponadto, pismem z dnia 21 czerwca 2010 r., Dyrektor Biura Inwestycji, Zamówień Publicznych i Logistyki [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że w zasobach Archiwum Zakładowego nie znajduje się dokumentacja związana z ww. decyzją

Archiwum Państwowe w K., pismem z dnia 16 czerwca 2010 r., poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej decyzji Urzędu Miejskiego w B z dnia [...]sierpnia 1974 r.

Zdaniem organu materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego odtworzenia, jest niewystarczający dla dokonania kompletnej oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Zgromadzona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści decyzji. W związku z powyższymi brakami materiału dowodowego brak jest możliwości weryfikacji decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., oraz aktami wykonawczymi m.in. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29).

W postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu odtworzenie dokumentacji związanej z decyzją. Organ pierwszej instancji zwracał się do stron postępowania, jak również do organów administracji publicznej oraz sądów powszechnych, celem pozyskania brakujących akt lub choćby informacji o miejscu, w którym mogłyby się one znajdować. Materiał dowodowy zgromadzony w toku ww. postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. nie doprowadził do uznania, iż decyzja Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. dotknięta jest jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., L. R., B. S. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy organ administracji publicznej powinien się ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, albowiem przedmiotem sprawy było właśnie stwierdzenie, że decyzja Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. była wydana z naruszeniem prawa;

- art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na żądanie strony dodatkowego postępowania dowodowego, a to zwrócenia się przez organ I -szej instancji do organów centralnych (a także do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz do Ministerstwa Gospodarki, Archiwum Akt Nowych w Warszawie) w celu ustalenia, czy w archiwach tych organów znajdują się jakikolwiek dokumenty dotyczące inwestycji prowadzonej w B w latach 1973 – 197;

- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie powyższych działań i czynności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa, skoro organy państwa pomimo istnienia dowodów potwierdzających, że doszło do wydania decyzji, nie dołożyły wszelkich starań w celu uzyskania informacji od organów centralnych;

- art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego, a w konsekwencji uniemożliwienie zapoznania się z treścią zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem przedmiotowej decyzji;

- art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 78 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 716 k.p.c. w związku z art. 726 k.p.c. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie wniosków dowodowych odwołującego, pomimo tego, że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy, oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu organ wojewódzki przeprowadził w sposób wyczerpujący, obszerne postępowanie wyjaśniające w celu odtworzenia dokumentacji związanej z decyzją Urzędu Miejskiego w B z dnia [...] sierpnia 1974 r. pomimo tego, że nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez skarżących, co w rezultacie doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla dokonania kompletniej oceny prawidłowości przedmiotowej decyzji.

Organ administracyjny nie poinformował stron o przeprowadzeniu części dowodów w sprawie, nie poinformował o zakończeniu postępowania, oraz nie wskazał skarżącym terminu w celu zapoznania i wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego, takie zachowanie organów stanowi rażące naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie skarżących, po raz kolejny nie zostały wyczerpane wszelkie możliwe źródła dowodowe w celu ustalenia treści przedmiotowej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych, nie odsyła też w tej materii do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W takiej sytuacji należy w drodze analogii stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Do odtworzenia zniszczonych lub zaginionych akt administracyjnych należy odpowiednio stosować następujące przepisy kodeksu postępowania cywilnego, a mianowicie: art. 716, art. 717 § 1, art. 719 § 3, art. 722-729 (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2000 r. SAB/Rz 40/2000). Fakt, że dokumentacji tej nie ma ani w archiwach ani w aktach dotyczących węzła komunikacyjnego w B przy ul. [...], nie jest podstawą do zaniechania przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów, gdyż wnioskodawcy wnosili o zwrócenie się przez organ I instancji do organów centralnych (a także do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz do Ministerstwa Gospodarki) w celu ustalenia czy w archiwach tych organów znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące inwestycji prowadzonej w B w latach 1973 - 1979. Powyższy wniosek nie został w żaden sposób rozpatrzony zarówno przez organ administracyjny I - szej jak i Il - giej instancji.

Ponadto stwierdzenie organu administracji, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego, które rzekomo zostało przeprowadzone w sposób kompletny oraz zgodny z przepisami k.p.a., jest błędne ponieważ w tej części zaniechano przeprowadzenia czynności wnioskowanych przez strony, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku strony skarżącej z pewnością mogłoby przyczynić się do właściwego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie nie można uznać, iż decyzja Urzędu Miejskiego w B z dnia [...]sierpnia 1974 r. nie jest dotknięta przesłankami wskazanymi w art. 158 § 2 k.p.a.

Postępowanie organów I i II instancji, które zaniechały czynności wnioskowanych przez strony bez żadnego uzasadnienia, stanowi naruszenie podstawowej zasady państwa prawnego - prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub jej braku, musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonały analizy stanu faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych przepisach.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego.

Należy mieć również na względzie, iż na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu odwoławczego w myśl art. 136 k.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy lub też, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto z zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich jak zasada dwuinstancyjności postępowania, zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wynika obowiązek organu rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz obowiązek ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności organ ma obowiązek odniesienia się do kwestii uznanych przez stronę za istotne. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ odwoławczy odniósł się tylko do niektórych zarzutów strony formułowanych tak w toku postępowania jaki i w odwołaniu.

W tym miejscu podzielić należy zrzuty skargi, iż organ uchybiając zasadom określającym prowadzenie postępowania dowodowego nie uwzględnił wniosków formułowanych przez stronę skarżącą o zwrócenie się do organów centralnych (Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, Ministerstwa Gospodarki oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie) w celu ustalenia istnienia dokumentów umożliwiających odtworzenie decyzji Urzędu Miejskiego w B z dnia [...]sierpnia 1974 r. Organ co prawda prowadził postępowanie dowodowe, zwracając się m.in. do Starostwa Powiatowego w B, Urzędu Miejskiego w B, Archiwum Państwowego w K. oraz Sądu Rejonowego w B, jednakże nie mógł pominąć w tym przedmiocie wniosków strony i w sposób ostateczny i definitywny stwierdzić, iż próba odtworzenia powołanej decyzji nie będzie możliwa. Takie twierdzenie organu, w kontekście zgłoszonych przez stronę wniosków, uznać należy za co najmniej przedwczesne. Zauważyć trzeba, iż strona skarżąca w przekonujący sposób uzasadniła potrzebę zwrócenia się do innych organów, podając m.in., iż inwestycja była finansowana z budżetu państwa, stąd też prawdopodobnym jest, że dokumenty jej dotyczące przechowywane były w archiwach ministerstw. Ponadto w ocenie strony skarżącej zasadnym było zwrócenie się także do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. oraz do zakładu będącego następcą prawnym Huty K., dla potrzeb której inwestycja była prowadzona.

Choć co do zasady inicjatywa dowodowa spoczywa na organie, albowiem to właśnie organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie może on pozostawać bierny wobec wysuwanych przez stronę wniosków dowodowych. Znaczenie ma również to, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w ściśle określonych okolicznościach, wymienionych w art. 78 § 2. Innymi słowy, treść § 1 tego artykułu wprowadza zasadę uwzględniania dowodów zgłoszonych przez stronę, natomiast § 2 - wyjątek od tej zasady. Jeżeli zatem nie wystąpią wymienione § 2 przesłanki negatywne, organ nie może przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę (por. wyr. NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72).

Negatywnie ocenić należy prezentowany przez organ drugiej instancji brak potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów mających na celu odtworzenie decyzji. Organ nie mógł przyjąć, iż wnioskowane przez stronę dowody nie niosą za sobą wystarczającej mocy dowodowej w sytuacji, gdy ich nie przeprowadził. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

Strona skarżąca wnosząc skargę oparła ją także na zarzucie naruszenia prawa procesowego tj. art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady, dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (p. teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441).

W niniejszej sprawie uznać należy, iż pominięcie żądania strony przeprowadzenia określonego dowodu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Bezspornym jest również, iż organ administracji nie powiadomił o zakończeniu procesu dowodowego, by strona mogła się ustosunkować do twierdzeń organu. Znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienia kierowane do strony skarżącej dotyczyły wcześniejszych faz postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd odstąpił od kontroli zasadności orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy z zabezpieczeniem ustawowych uprawnień strony tego postępowania.

Mając to na uwadze, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.