Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1022/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 231 poz 1376
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz I. w W. kwotę czterysta pięćdziesiąt siedem (457) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.") powołał J.G. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. w W.

Powyższa decyzja została doręczona Radzie Izby Komorniczej w W. - do wiadomości - w dniu [...] października 2014 r. (karta nr 86 akt administracyjnych).

W dniu [...] listopada 2014 r. Rada Izby Komorniczej w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca wskazała, że niezrozumiałym jest, dlaczego Minister Sprawiedliwości odmawia izbom komorniczym statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika sądowego, podczas gdy w analogicznym postępowaniu przyznaje ten status izbom notarialnym. Powyższy zarzut skarżąca sformułowała w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r., w sprawie II GPS 1/14, w której Sąd zajął stanowisko, że na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a., izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Skarżąca wskazała, że oba ww. zawody związane są z wykonywaniem funkcji państwa, w konsekwencji czego dopuszczenie do tych zawodów leży w gestii organów państwa. W związku z powyższym, skoro izba notarialna została uznana za stronę w postępowaniu o powołanie lub odwołanie notariusza, to izba komornicza także winna zostać uznana za stronę w postępowaniu o powołanie lub odwołanie komornika sadowego, również wobec faktu, że uprawnienia izb komorniczych są analogiczne do uprawnień izb notarialnych w tym zakresie.

Skarżąca wskazała ponadto, że w ww. decyzji brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi rażące uchybienie, zwłaszcza że decyzja w przedmiocie powołania na stanowisko komornicze jest decyzją uznaniową. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 11 ustawy o komornikach w zw. z art. 104 i 107 § 1, 2, 3 k.p.a. winien był wydać decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należało w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę spełniania przez kandydata na komornika przesłanek umożliwiających jego powołanie. Organ jest do tego zobligowany treścią art. 7 k.p.a. jak i dyrektywami postępowania dowodowego z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie należało zwłaszcza uwzględnić art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach, zgodnie z którym na stanowisko komornika może zostać powołana osoba która posiada nieposzlakowaną opinię, oraz art. 11 ust. 2 ustawy o komornikach, który wskazuje, że Minister Sprawiedliwości ocenia, czy liczba komorników działających w danym rewirze jest wystarczająca, biorąc przy tym pod uwagę potrzeby prawidłowego i sprawnego wykonywania czynności, o których mowa w art. 2 ustawy o komornikach, wielkość wpływu i stan zaległości spraw o egzekucję i wykonanie postanowień o udzieleniu zabezpieczenia, stopień opanowania wpływu w tych sprawach, ilość przedsiębiorców mających siedzibę lub oddziały w obszarze rewiru oraz liczbę i strukturę ludności w rewirze. W decyzji zabrakło informacji o spełnianiu przez kandydata przesłanek formalnych oraz przesłanek uznaniowych. Skarżąca podniosła, że wydając decyzję Minister Sprawiedliwości nie wziął w ogóle pod uwagę istniejącego w sprawie materiału dowodowego i wydał decyzję o lokalizacji nowej kancelarii bez analizy okoliczności, których zbadania wymaga art. 11 ust. 2 ustawy o komornikach Tym samym organ nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych w opinii Rady Izby Komorniczej w W. faktów dotyczących zapotrzebowania na usługi świadczone przez komorników sądowych na obszarze Sądu Rejonowego dla W. w W. W szczególności organ zaniechał zbadania wypełniania przez kandydata przesłanek powołania na komornika mimo przedstawienia mu argumentów świadczących o braku praktycznego przygotowania do wykonywania zawodu komornika. Takie postępowanie doprowadziło do wydania decyzji naruszającej art. 10 ust. 1 oraz 11 ust. 2 ustawy o komornikach w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż Izba Komornicza w W. nie jest stroną w tym postępowaniu. Żaden bowiem przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sadowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości prawa tego nie można również wyprowadzać z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach wynika, iż samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym i współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania bądź odwołania komornika, a więc samorząd komorniczy uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu.

Minister Sprawiedliwości za nieuprawnione uznał także powoływanie się przez skarżącą na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r. Wskazał, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu. Poza tym organ podniósł, że ww. uchwała NSA dotyczy innego zagadnienia prawnego, tj. czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego. Ponadto podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te wynikają z odmiennych funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. I tak, komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ustawy o komornikach), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie) Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje zaś w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej.

Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojej władzy z zakresu imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż pozycja notariusza. Prowadzona przez niego egzekucja jest ostatnim etapem urzeczywistnienia zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej.

Minister Sprawiedliwości wskazał również, że z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności.

Z powyższych względów organ uznał, że nie jest możliwe powoływanie się na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt nr II GPS 1/14, w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W dniu [...] marca 2015 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynęła skarga Izby Komorniczej w W. na przedmiotową decyzję Ministra Sprawiedliwości, w której skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisu:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r., nr 231, poz. 1376 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową przyznania przymiotu strony Izbie Komorniczej w W. w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego,

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację analogiczną, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Izbę Komorniczą w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm), dalej "p.p.s.a.", w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie

Sądowej kontroli poddano decyzję Ministra Sprawiedliwości umarzającą postępowanie odwoławcze - wywołane wnioskiem Izby Komorniczej w W. o ponowne rozpoznanie sprawy - w przedmiocie powołania J.G. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym W. w W.

Rozstrzygnięcie tej sprawy sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika.

Minister Sprawiedliwości zakwestionował uprawnienie samorządu komorniczego w ww. zakresie, akcentując brak przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi taki status w ww. postępowaniu administracyjnym, a także fakt, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Przywołał także argumenty związane z pozycją komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulacją w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), a także argumenty związane z faktem, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co wyklucza jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu.

Izba Komornicza w W., reprezentowana przez Radę Izby Komorniczej w W., w swojej argumentacji za uznaniem jej za stronę w ww. postępowaniu, odwoływała się do tez uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, z tym że dotyczące procesowej pozycji izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Zagadnienie to rozstrzygnięto na korzyść samorządu notarialnego. W tym zakresie organ samorządu komorniczego zwrócił uwagę na analogię w ukształtowaniu uprawnień obu samorządów zawodowych i podobieństwo publicznoprawnej pozycji notariusza i komornika.

Sąd w tej sprawie podzielił racje samorządu komorniczego. Uznaje bowiem, że argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ww. uchwale można posłużyć się także w tej sprawie - mając na względzie (co oczywiste), że nie ma ona charakteru wiążącego w tej sprawie - i w konsekwencji przyjąć, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika. Zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości wyrażonego w tej mierze prowadziłoby - w ocenie Sądu - do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję RP roli samorządu komorniczego - i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień.

I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Zawody zaufania publicznego, to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji/aplikacji (P. Sarnecki - Pojęcie zawodu zaufania publicznego na przykładzie adwokatury, [w:] red. L. Garlicki Konstytucja - Wybory - Parlament, studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber s. 155 i nast.).

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jak podkreśla się w piśmiennictwie, polega zaś na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W ustawach o samorządach zawodowych ustalony jest także sposób wykonywania danego zawodu (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 2011/6/61).

Aby móc bezpośrednio odwoływać się - tak jak to czyni w tej sprawie strona skarżąca - do uprawnień samorządu zawodowego związanych z wykonywaniem pieczy (w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) nad należytym wykonywaniem zawodu komornika należy najpierw rozważyć, czy komornik - niewątpliwie funkcjonariusz publiczny - to także zawód zaufania publicznego.

Wskazać należy, że w tej sprawie Sąd orzekający nie musi dokonywać własnej wykładni przepisów prawa regulujących status prawny komornika. Ta kwestia została już bowiem w orzecznictwie oceniona i rozstrzygnięta. Trybunał Konstytucyjny, na tle przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kwalifikowania komornika właśnie jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w ww. przepisie ustawy zasadniczej (por. wyrok z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt 5/02, wyrok z dnia 11 maja 2007 r., sygn. 2/07, wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Co więcej, podnieść należy, że w tej ocenie Trybunał uwzględnił fakt, że komornikowi przysługuje status funkcjonariusza publicznego. Analizując charakter działań komornika, w sprawach o sygn. K 5/02 i SK 26/03, zwrócono uwagę na takie oto okoliczności (poczynione wówczas ustalenia zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym):

- komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.),

- komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej,

- zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej),

- komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach,

- komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach),

- komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny,

- od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu,

- komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach).

Mimo to - przywołując pogląd K. Lubińskiego zawarty w publikacji pt. Status publicznoprawny komornika sądowego, [w:] Analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Sopot 2000, s. 17 - uznano, że przyjęta regulacja nie przesądza jednak, że zawodu komornika nie należy traktować jako zawodu zaufania publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08).

Sąd orzekający zaś te poglądy zawarte w ww. wyrokach Trybunału Konstytucyjnego w pełni podziela.

Ustaliwszy zaś powyższe, można już bez przeszkód odwołać się do wywodów prawnych poczynionych w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. i - w ślad za tą uchwałą - wskazać, że w swoich wypowiedziach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., P 21/02). Niemniej jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99).

Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06).

Już w wyroku z 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 Naczelny Sąd Administracyjny (przed reformą) stwierdził m.in., że "W państwie prawa nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Nie ma społecznego uzasadnienia dyskryminacja samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków".

W świetle zaś tego, co wyżej powiedziano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, iżby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Sprawowanie pieczy należy do istoty samorządu zawodowego utworzonego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że jeżeli samorząd zawodowy zostanie utworzony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla którego samorząd zastał utworzony (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2011 r., K 1/10, i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12).

Uzupełniając to co już wcześniej powiedziano o treści obowiązku wykonywania pieczy w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji wskazać należy, że piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Władztwo to należy do państwa i państwo przekazuje je w określonym przez siebie zakresie samorządowi zawodowemu. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej. Jak stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorząd sprawuje tę władzę (pieczę) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (dla "dobra wspólnego"). Samorząd zawodowy staje się w ten sposób podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Samorządy zawodowe stanowią wyraz decentralizacji administracji publicznej rozumianej jako tworzenie samodzielnych podmiotów sprawujących administrację. Samorząd zawodowy wykonuje swoje funkcje zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie reprezentowanej przez siebie grupy zawodowej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 52). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji wyraźnie jednak podkreśla, że sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych.

Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska.

Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby komorniczej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika i dlatego rada nie może być stroną w takim postępowaniu.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny.

Zarówno treść, jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu komorniczego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych.

W tej sprawie możliwe i uzasadnione również jest wsparcie się argumentacją zawartą w uchwale z dnia 22 września 2014 r. która odwołuje się do kompetencji rady izby notarialnej wynikających z art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. Sąd orzekający wskazuje, że przecież przepisy ustawy o komornikach przyznają analogiczne uprawnienia radzie izby komorniczej w art. 11 § 1 i art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach. Stąd uprawnione jest stanowisko, że prawo rady właściwej izby komorniczej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania komornika należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu komornika z naruszeniem prawa - niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko.

To zaś pozwala zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby komorniczej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko komornika lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony.

Trudno bowiem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu komornika ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Rzeczywiście nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym.

Powyższe prowadzi to do wniosku, że instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowana w pełnym zakresie, ze wszelkimi jej konsekwencjami do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska komornika.

Z tej przyczyny, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza w W. nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko komornika J.G.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Należy przy tym zaakcentować, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd nie przesądza wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie powołania J.G. na stanowisko komornika, a jedynie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości winien, na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznać sprawę o powołanie J.G. na stanowisko komornika z udziałem organu samorządu komorniczego.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 pkt 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 145 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego. Do zwróconych kosztów Sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (razem 457 zł).