Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3252/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28a art. 59 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 864/14 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T. S. na rzecz M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 864/14 po rozpoznaniu skargi T. S. uchylił postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 59 § 1 § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 - tj. ze zm.), dalej u.p.e.a., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., tj. obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego budynku drewnianego (gołębnika) na działce nr [...] w Z.

W uzasadnieniu organ podał, że wobec niewykonania obowiązku określonego w prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 1998 r., znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody T. z dnia [...] września 1998 r., znak: [...] wszczął postępowanie egzekucyjne.

Pismem z dnia [...] marca 1999 r. organ wystosował do zobowiązanego upomnienie, a w dniu [...] maja 1999 r. wystawił tytuł wykonawczy znak: [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nałożono na T. S. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. zmienił postanowienie w zakresie wysokości grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2005 r. W dniu [...] maja 2011 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T. poinformował, że postępowanie egzekucyjne należności grzywny w celu przymuszenia zostało zakończone, wobec wyegzekwowania całej kwoty zaległości.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] orzeczono wykonanie zastępcze i wezwano zobowiązanego do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 608/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. w przedmiocie wykonania zastępczego.

Pismem z dnia 25 października 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 listopada 2012 r., T. S. wniósł o umorzenie wobec niego postępowania egzekucyjnego prowadzonego pod sygn. [...], wskazując, że od dnia [...] grudnia 2002 r. nie jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z., na której położony jest gołębnik.

W związku z powyższym organ zbadał, czy w sprawie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego (art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a). Wskazał, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanego budynku drewnianego (gołębnika) na działce nr [...] w Z. Obowiązek ten został nałożony na inwestora, który w dacie orzekania był równocześnie właścicielem działki nr [...]. Ustalono także, że w toku postępowania działka nr [...] w Z. uległa podziałowi i obecnie gołębnik, objęty nakazem rozbiórki, zlokalizowany jest na działce nr [...] w Z. Z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, że działka nr [...] w Z. stanowi własność L. S. (na podstawie umowy o podział majątku dorobkowego z dnia [...] grudnia 2002 r.). Natomiast, w ocenie organu, zobowiązany jest w dalszym ciągu posiadaczem gołębnika, objętego nakazem rozbiórki - w dalszym ciągu hoduje w nim gołębie. Fakt ten jest podnoszony przez zobowiązanego niezmiennie w ciągu całego postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza w zażaleniu z dnia 9 maja 2005 r. i z dnia 27 grudnia 2011 r., a także w piśmie z dnia 4 kwietnia 1999 r. Ponadto zobowiązany w dalszym ciągu jest członkiem [...] Związku Hodowców [...], a w roku 2013 aktywnie uczestniczył w konkursach lotu gołębi. W świetle powyższego organ uznał, iż zobowiązany nie utracił posiadania i zarządu tym obiektem budowlanym, bowiem hoduje w nim gołębie. Dla poparcia swojej argumentacji przytoczył rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05. Ponadto podniósł, że w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 608/12 sąd wskazał m.in., że obowiązek rozbiórki został nałożony na T. S. w lipcu 1998 r. czyli 14 lat temu, co oznacza, że skarżący już bardzo długo lekceważy nałożone na niego obowiązki, ale jednocześnie jest to aż nadto wystarczający okres czasu dla zapewnienia hodowanym gołębiom odpowiedniego pomieszczenia.

W sprawie nie zachodzi również żadna z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W szczególności organ stwierdził, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nie został on umorzony, nie wygasł, istnieje i jest wymagalny. Ponadto zobowiązany żyje, egzekucja administracyjna i wszystkie zastosowane dotychczas środki egzekucyjne są dopuszczalne, zobowiązanemu doręczono upomnienie, a przepisy innych ustaw nie rozstrzygają o możliwości umorzenia postępowania w sprawie.

T. S. złożył zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że to, że nadal jest członkiem [...] Związku Hodowców [...], a gołębie należące do niego uczestniczą w konkursach lotu gołębi nie świadczy o tym, iż nadal jest posiadaczem lub zarządcą obiektu podlegającego rozbiórce. Fakt posiadania gołębi nie oznacza automatycznie, iż jest posiadaczem budynku. Organ nie wykazał, iż żalący się zarządza obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. Odwołując się do definicji "zarządcy obiektu budowlanego" skonstruowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. II SA/Wr 167/12, stwierdził, że nie można go uznać za zarządcę. Z właścicielem działki nr [...] nie łączy go żaden stosunek prawny będący podstawą sprawowania zarządu. Nigdy w odniesieniu do wskazanej nieruchomości nie została zawarta umowa najmu, dzierżawy czy umowa o korzystanie z cudzego gruntu. Ponadto ze względu na zmianę właściciela obowiązek rozbiórki nie może zostać wykonany, a postępowanie egzekucyjne winno zostać umorzone. W prowadzonym postępowaniu organ nie odniósł się do zmian jakie zaszły po stronie właściciela nieruchomości. Nie wezwał nowego właściciela działki nr [...] do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu, nie powiadomił go również o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że art. 59 § 1 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania w przypadku zajścia wymienionych w nim zdarzeń. Pomimo, iż we wniosku zobowiązany nie wskazał przepisu stanowiącego, w jego ocenie, podstawy prawnej umorzenia postępowania egzekucyjnego PINB prawidłowo przyjął, że zobowiązany wnosi o umorzenie ww. postępowania na podstawie przesłanki wskazanej w przepisie art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Zdaniem organu odwoławczego ww. przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nie zachodzi. W doktrynie wskazuje się, że błąd co do zobowiązanego stanowi podstawę umorzenia postępowania wówczas, gdy w tytule wykonawczym wskazana została jako zobowiązana osoba, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Natomiast niemożność prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego zachodzi wówczas, gdy zobowiązany korzysta z immunitetu lub przywileju dyplomatycznego (art. 14 u.p.e.a). Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest T. S. i to na nim, jako adresacie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. spoczywa obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wykonanego budynku drewnianego (gołębnika). Natomiast wskazana okoliczność utraty prawa własności działki, na której zlokalizowany jest podlegający obowiązkowi rozbiórki budynek gołębnika nie stanowi podstawy do umorzenia prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego. Egzekwowany nakaz rozbiórki budynku gołębnika oparto o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z przepisem art. 52 ww. ustawy: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że wymienienie w tym przepisie w pierwszej kolejności inwestora nie jest przypadkowe. Dlatego też w pierwszej kolejności do niego powinna być kierowana wydana w tym przedmiocie decyzja, zwłaszcza gdy jego tożsamość nie budzi wątpliwości i w dalszym ciągu korzysta z obiektu lub jego części będącej przedmiotem przeprowadzonych przez niego robót budowlanych, a w chwili realizacji robót był właścicielem (współwłaścicielem) lub zarządcą obiektu budowlanego.

Egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku gołębnika został nałożony na T. S., jako na inwestora ww. obiektu. Utrata przez T. S. prawa własności ww. nieruchomości nastąpiła już w toku postępowania egzekucyjnego znak: [...], które wszczęte zostało tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 1999 r. Tytuł prawidłowo wskazywał, jako zobowiązanego T. S. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, dalsze środki egzekucyjne powinny być więc - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że zbycie przez inwestora nieruchomości, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę położonego na tej nieruchomości obiektu, nie oznacza, że postępowanie egzekucyjne w sprawie ww. obowiązku nie może być prowadzone wobec dotychczasowego właściciela, jeżeli nadal jest on posiadaczem lub zarządcą ww. obiektu. Analiza akt postępowania egzekucyjnego wskazuje, że po zmianie stanu własności nieruchomości, zobowiązany ma dostęp do ww. budynku i korzysta z niego. Świadczy o tym treść zażalenia z dnia 27 grudnia 2011 r., treść zażalenia z dnia 5 sierpnia 2013 r. Fakt wykorzystywania spornego budynku do hodowli gołębi został również zauważony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 608/12. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w całym ponad 10-letnim okresie T. S. nie podnosił kwestii zmiany stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest podlegający rozbiórce budynek, choć obecnie w ocenie zobowiązanego stanowi ona trwałą przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że podlegający obowiązkowi rozbiórki budynek gołębnika położony jest na nieruchomości przy ul. [...] w Z. Ww. adres przez cały czas trwania postępowania egzekucyjnego wskazywany był przez zobowiązanego w podaniach kierowanych do PINB i MWINB, jak i w skargach do WSA w Krakowie. Pod tym adresem również zobowiązany odbierał osobiście kierowaną do niego w toku postępowania egzekucyjnego korespondencję.

Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że T. S. nie utracił posiadania podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku gołębnika, a podejmowane działania służyć mają dalszemu przeciąganiu przez niego postępowania egzekucyjnego.

T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący w dalszym ciągu zobowiązany jest z tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 1999 r.;

- art. 28a u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji bez wymaganego prawem tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela z zaznaczeniem przejścia uprawnień na następcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że problematyka związana z przejściem obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie i doktrynie i budzi trudności interpretacyjne.

Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie podmiot związany z organem administracji publicznej stosunkiem administracyjnoprawnym. Postępowanie egzekucyjne powinno zatem być prowadzone wobec tego właśnie podmiotu.

Sąd powołał art. 28a u.p.e.a. i wskazał, że przepis ten nie reguluje podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę. Przypadki następstwa administracyjnoprawnego mogą mieć swoje źródło w następstwie cywilnoprawnym. Jeśli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę, czyli do następstwa prawnego, postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. Nasuwa się zatem pytanie w jaki sposób powinno zakończyć się postępowanie egzekucyjne względem podmiotu dotychczas zobowiązanego. Stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Analiza treści przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazuje stwierdzić, że w celu wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku prowadzi się jedną egzekucję administracyjną, nie zaś kilka egzekucji administracyjnych. W żadnym z przepisów tej ustawy ustawodawca nie przewiduje możliwości prowadzenia dwóch egzekucji administracyjnych w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku. Jeżeli zatem, w myśl art. 28a u.p.e.a. kontynuowanie egzekucji w stosunku do nabywcy prawa może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona.

Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a u.p.e.a. - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1070/05). Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji.

Również w stanie prawnym obowiązującym po wprowadzeniu przepisu art. 28a u.p.e.a., przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, w przypadku ustalenia, że pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. W innym wypadku, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia egzekucji skierowanej do następcy prawnego zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przedwcześnie, bez zgromadzenia i rozważenia koniecznego materiału dowodowego, co prowadzi do wniosku, że wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W ocenie Sądu, z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., wynika, że rozbiórkę gołębnika nakazano T. S. – właścicielowi działki nr [...], na której był usytuowany. Nie wiadomo zatem, co było podstawą twierdzenia organu II instancji, że obowiązek ten został nałożony na skarżącego jako inwestora. Jak wynika z rozdzielnika decyzji, stroną tego postępowania nie była L. S. Organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne może być prowadzone wobec dotychczasowego właściciela, jeżeli nadal jest on posiadaczem lub zarządcą obiektu. Dla ścisłości, w cytowanym przez organ orzecznictwie mowa jest o możliwości kontynuowania egzekucji względem inwestora, jeśli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu podlegającego rozbiórce, a nie posiadaczem lub zarządcą. Organ II instancji ustalił także, że po zmianie stanu własności nieruchomości, zobowiązany ma dostęp do ww. budynku i korzysta z niego. Jednakże, Sąd wskazał, że w przedłożonych aktach brak jest dowodu, że gołębnik objęty nakazem rozbiórki znajduje się na działce [...] stanowiącej własność L. S.

Sąd stwierdził, że wobec braku dostatecznych ustaleń faktycznych nie może ocenić, czy zaskarżone postanowienie narusza art. 28 a i 59 § u.p.e.a., a ustalenie stanu faktycznego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

- naruszenie art. 59 § 1 pkt 1 - 10 oraz art. 28a u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, tj. zaistnienia przesłanki do zastosowania art. 28a u.p.e.a., egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona, podczas gdy okoliczność taka nie stanowi żadnej z przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a., a ponadto przepis art. 28a u.p.e.a. wprost stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wskutek błędnego przyjęcia, że organy obu instancji nie zgromadziły i nie rozważyły koniecznego materiału dowodowego, wobec czego Sąd nie mógł stwierdzić, czy zaskarżone postanowienie narusza art. 28a i 59 u.p.e.a., które to zaniechanie organów przejawia się, zdaniem Sądu, następująco:

- nie wiadomo, co było podstawą twierdzenia organu II instancji, że obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżącego jako inwestora (zdaniem Sądu z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. wynika, że rozbiórkę gołębnika nakazano T. S. - właścicielowi działki nr [...], na której był usytuowany),

- w przedłożonych aktach brak jest dowodu, że gołębnik objęty nakazem rozbiórki znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność L. S.,

podczas gdy:

- podstawą twierdzenia organu II instancji, że obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżącego jako inwestora, była treść decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., z której wynika, iż obowiązek został nałożony na T. S., który był zarówno inwestorem, jak i właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt,

- okoliczność, że obiekt objęty nakazem rozbiórki znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność L. S. nie budzi wątpliwości, bowiem okoliczność ta wynika z zalegającego w aktach postępowania egzekucyjnego znak: [...] wydruku mapy, a ponadto jest konsekwentnie przyznawana przez skarżącego,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a także brak wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. wynika, że rozbiórkę gołębnika nakazano T. S. jako właścicielowi działki nr [...], na której był usytuowany i nie wiadomo zatem, co było podstawą twierdzenia organu II instancji, że obowiązek ten został nałożony na skarżącego jako inwestora.

Należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. – na podstawie art. 84 ust. 2 w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanego budynku drewnianego (gołębnika) na działce nr [...] w Z. – własność T. S., nakazał T. S. zam. Z. ul. [...] wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku na działce nr [...] w Z. Z takiego sformułowania sentencji decyzji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie sposób wyprowadzić wniosku, że rozbiórkę gołębnika nakazano T. S. jako właścicielowi działki nr [...]. Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, w decyzji podano jedynie informację, czyją własność stanowi działka nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano natomiast, że w trakcie przeprowadzonej przez Nadzór Budowlany kontroli w terenie stwierdzono, że inwestor wykonał jesienią 1997 r. budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,00 x 10,00 m, posadowiony bezpośrednio na gruncie, na którego realizację nie posiadał pozwolenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązek rozbiórki został nałożony na T. S. jako inwestora.

Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że podmioty obowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Redakcja tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został nałożony na inwestora, który był jednocześnie właścicielem działki nr [...] w Z., na której znajduje się objęty nakazem rozbiórki gołębnik. W toku postępowania egzekucyjnego działka nr [...] w Z. uległa podziałowi i obecnie gołębnik, objęty nakazem rozbiórki, zlokalizowany jest na działce nr [...] w Z., która stanowi własność L. S. (na podstawie umowy o podział majątku dorobkowego z dnia [...] grudnia 2002 r.), co wynika z odpisu księgi wieczystej [...].

Podkreślenia wymaga, że okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest już właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt objęty nakazem rozbiórki, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji już go nie obciąża. Jak wynika z akt sprawy, po zmianie stanu własności nieruchomości, T. S. miał dostęp do obiektu objętego nakazem rozbiórki i korzystał z niego, hodując gołębie, co potwierdzał w toku postępowania egzekucyjnego, m.in. w zażaleniach z dnia 9 maja 2005 r. i z dnia 27 grudnia 2011 r. Ponadto, podkreślić należy, że z protokołu kontroli z dnia 16 września 2011 r. wynika, że gołębnik jest usytuowany na nieruchomości przy ul. [...]. Adres ten wskazywany był przez skarżącego w pismach kierowanych do organów przez cały czas trwania postępowania egzekucyjnego. Pod tym adresem skarżący odbierał osobiście kierowaną do niego w toku postępowania egzekucyjnego korespondencję. Wobec tego, w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, że inwestor nie ma możliwości wykonania ciążącego na nim obowiązku. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na fakt władania przez inwestora spornym obiektem budowlanym, a brak tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi przeszkody w wykonaniu obowiązku rozbiórki tego obiektu.

Należy zwrócić ponadto uwagę, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Przepis art. 28a u.p.e.a. nie może mieć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo że doszło do zmian własnościowych działki, na której posadowiony jest gołębnik podlegający obowiązkowi rozbiórki. Jak wskazano powyżej, z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. wynika, że zobowiązanym do jej dokonania był i jest aktualnie inwestor - T. S., na którego obowiązek ten nałożono ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym, zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest gołębnik nie mogła spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości. Skoro bowiem zobowiązanym do rozbiórki budynku był inwestor T. S. – to, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie może być mowy o przejściu obowiązku rozbiórki na następcę prawnego T. S. jako właściciela nieruchomości. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a nie aktualnego właściciela nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, nie naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i zasadnie uznały, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zasadnie zwrócił również uwagę skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji stwierdzając naruszenie przez organy przepisów postępowania, wadliwie powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując "art. 145 pkt 1 lit. b" p.p.s.a., podczas gdy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, żeby Sąd takie naruszenie prawa rozważał.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a.