Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2825/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, 156 § 2, 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 180 ust. 1, 2, 7, 8
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1246/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek L.C. i innych uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1246/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Gminy [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z [...] lipca 1993 r., [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie m.in. własności do całości nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m², wystąpili L.C. i Z.G.. Powołali się oni na fakt, że na datę komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczającej tę nieruchomość.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Minister stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Również decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] czerwca 1976 r., nr [...], wywłaszczył M.G. na rzecz Skarbu Państwa z 1/2 części we współwłasności działki nr [...] , obręb [...] o pow. [...] ha objętej Lwh [...]. Następnie Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2001 r., [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1976 r., w części dot. działki nr [...], obr. [...], odpowiadającej częściowo wywłaszczonej działce nr [...], obr. [...]. Minister wskazał, że skomunalizowana działka nr [...] odpowiada części wywłaszczonej działki nr [...], która weszła w skład działki nr [...].

Organ odwoławczy uznał więc, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. Oznacza to, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], wywołało ten skutek, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ale własnością spadkobierców M.G.. W konsekwencji mienie to nie podlegało komunalizacji, a decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skomunalizowano mienie osoby fizycznej. Ponadto Minister, w odniesieniu do ww. zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...], nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., zatem nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie.

Skargę na decyzję Ministra z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...].

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości, wykazało, że nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy. Zdaniem WSA Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Uznał tym samym, że fakt ten stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Odnośnie zaś zarzutu nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dalej jako "TK", z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, WSA wskazał, że sam fakt wydania przez TK wyroku z 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono "naruszenie prawa materialnego, a także przepisów o postępowaniu przed sądami", tj.:

"- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:

- art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszednie obowiązującą i są ostateczne poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - takich przepisów prawa procesowego jak:

- art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

- art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. ,akt P46/13

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej Gmina zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że nieuwzględnienie w trakcie rozstrzygania wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Gmina podtrzymała przy tym twierdzenia zawarte w skardze do WSA w Warszawie. Skarżąca przyznała, że co prawda wyżej przywołany wyrok TK ma charakter zakresowy, jednakże w jej ocenie zawiera również "szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie", promując zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, ochronę trwałości decyzji administracyjnych i stabilizację stosunków społecznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja, której nieważność stwierdził Minister korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L.C. wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego "na rzecz Uczestników".

Uczestnik postępowania podniosła polemikę z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, konkludując, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją o charakterze deklaratoryjnym, objętą wadą powodującą jej nieważność. Ponadto dotyczy ona zupełnie innego stanu faktycznego, niż ten, który został opisany w przywołanym wyroku TK, art. 156 § 2 k.p.a. podlega stosowaniu w aktualnym brzmieniu, do czasu jego zmiany przez ustawodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaakcentować należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w istocie odnoszą się do kwestii niesłusznego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, niezastosowania przez WSA wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...], a w konsekwencji naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Potwierdza to również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tym samym omówienie zasadności powyższych zarzutów może nastąpić łącznie, mimo że co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe (ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego).

Na pierwszy plan wysuwają się niemniej jednak pewne nieścisłości zawarte w skardze kasacyjnej. Otóż skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, że zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak też naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając tym samym skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże treść zarzutów skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, że w istocie zawiera ona dwa rozbudowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Bez przesądzania powyższych wątpliwości w tym miejscu nadmienić należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do poprawnego określenia, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11, wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1592/17, wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 735/15).

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., jak i naruszenia art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach skargi kasacyjnej zarzuty te nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Wskazać należy, że ani organ administracyjny, ani też Sąd wojewódzki nie zaprzeczyły faktowi wydania przedmiotowego wyroku Trybunału, zatem o błędzie w ustaleniach faktycznych w tym względzie nie może być mowy, co wskazuje na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo Gmina nie wskazuje, jakie konkretnie dowody w postępowaniu nie zostały przeprowadzone. Ponadto stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budził wątpliwości, a wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały ustalone i ocenione zgodnie z regułami procesowymi. Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. Należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać w jakim konkretnym zachowaniu, bądź zaniechaniu sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych regulacji. Z uwagi na fakt, że organ nadzorczy, jak i Sąd uwzględniły fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych. Co więcej o ile przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to stosowanie norm konstytucyjnych wprost jako podstawy orzekania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowych normujących dany zakres lub istnieje konieczność ich uzupełnienia. Formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest również "współstosowanie" interpretacyjne zawartych w niej ogólnych zasad ustrojowych, gwarancji i norm – z normami ustaw zwykłych. W takim wypadku zasady konstytucyjne powinny być wyznacznikiem przy stosowaniu i interpretacji przepisów ustawowych, a organ stosujący prawo ustala jego znaczenie, biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (wyrok NSA z 15 października 2019 r., I OSK 279/18).

Z kolei gdyby jednak przyjąć, że w skardze kasacyjnej zawarto dwa rozbudowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, o czym wspomniano powyżej, to wskazać należy, że przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., jakkolwiek zostały umieszczone w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to są w istocie przepisami prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać te przepisy z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 3079/15).

Sam zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.

Wreszcie należy się odnieść do podstawowej kwestii zawartej w skardze kasacyjnej, tj. niezastosowania przez WSA wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. W powołanym wyroku TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał podzielił stanowisko o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej konstatacji o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (uwaga 10.7. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13).

Przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy, wskazujący na pominięcie prawodawcze, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wyeliminowanie ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). Innymi słowy wyrok TK nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia, wobec czego do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16, wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 1213/18, wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17).

Wyrok zakresowy TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, a także R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L.Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1369/07). Do czasu rozstrzygnięcia ustawodawczego należy rozstrzygać kwestię stosowania art. 156 § 2 K.p.a. w zależności od okoliczności konkretnego przypadku (wyrok NSA z 4 marca 2020, II OSK 1086/18). Nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Co więcej wyartykułowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana tak jak życzyłaby sobie tego skarżąca. Nie jest bowiem możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2928/16, wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16).

Przede wszystkim zaś należy mieć na względzie, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, na co również wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach NSA. Tymczasem sprawa niniejsza dotyczy nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a następnie komunalizacji tego prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie NSA wskazano wprost, że wyrok powołany TK nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność Skarb Państwa uzyskał wadliwie (wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., I OSK 2853/18). Komunalizacja mienia nie będącego mieniem państwowym stanowi oczywiste naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., I OSK 3340/19). Jak słusznie stwierdził WSA sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Jego rozwinięcie stanowi powtórzenie argumentacji TK przywołanej dla uznania zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. i w żaden sposób nie odnosi się do istotnej z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, kwestii skutków wyroku zakresowego wydanego przez Trybunał w sprawie sygn. akt P 46/13. Zatem zarzut ten został postawiony nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., I OSK 619/18, wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 1213/18)

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Wniosek L.C. i innych uczestników postępowania o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż żaden przepis p.p.s.a. (w tym art. 204) nie uprawnia do przyznania takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania.