Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 528/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, 2, art. 79
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 87 a
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2021 r. Nr SKO 4131/22/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa i nałożenia kary za zniszczenie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (zwanego dalej "SKO" lub "Kolegium" ) z 09.08.2021 r., nr SKO 4131/22/21, którą po rozpatrzeniu odwołania Fundacji E. z/s we W., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (zwanego dalej "organ I instancji") z 15.06.2021 r., nr WSR-ZL.6132.2.3.2020.DD, którą ten ostatni organ umorzył zainicjowane przez odwołującą się organizację społeczną postępowanie administracyjne w sprawie zniszczenia drzewa rosnącego przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb K.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z 22.01.2020 r. Fundacja E. poinformowała organ I instancji o naruszeniu przepisów o ochronie drzew podczas prowadzenia prac związanych z nadmiernym cięciem korony drzewa rosnącego we W. przy ul. [...] - na terenie należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Według Fundacji, podczas prowadzenia prac pielęgnacyjnych drzewo zostało ogłowione w wymiarze większym niż 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju gałęzi.

Pismem z 03.02.2020 r. organ I instancji wezwał Fundację do złożenia dodatkowych wyjaśnień na temat okoliczności podanych w piśmie z 22.01.2020 r. Ponadto organ I instancji zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o złożenie wyjaśnień na temat okoliczności przycięcia drzewa rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...].

W piśmie z 24.02.2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wyjaśniła, że przeprowadzone prace miały na celu poprawę statyki drzewa oraz usunięcie stanowisk jemioły. Wskazano, że redukcji korony nie przekraczała 30%. Wykonany zabieg pozwolił na ukształtowanie bryły korony w formie kulistej, co pozwoli na prowadzenie drzewa w sposób, który nie pozwala na nadmierny rozrost w górę i na boki. W konsekwencji ulegnie poprawie bezpieczeństwo mieszkańców oraz budynku.

W piśmie z 03.03.2020 r. Fundacja wyjaśniła, że do oceny zakresu cięcia korony drzewa, poza oceną wizualną, zastosowano pomiar powierzchni korony drzewa dokonany za pomocą oprogramowania stosowanego w ocenie statyki drzew. Wyniki takiego pomiaru wskazują, że przed redukcją korona miała 59m². Po redukcji, licząc pozostałe gałęzie, powierzchnia korony wynosi 6m². Usunięto zatem 90% powierzchni (powierzchni asymilacyjnej) korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Na poparcie przedstawionych twierdzeń Fundacja dołączyła dokumentację fotograficzną. Ponadto powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Fundacja zgłośniła żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzew i nałożenia kary za zniszczenie - zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

Pismem z 30.03.2020 r. organ I instancji zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] do złożenia dodatkowych wyjaśnień na okoliczność przycięcia drzewa na posesji położonej przy ul. [...]. Spółdzielnia w udzielonej przy piśmie z 20.04.2020 r. odpowiedzi podałał, że wykonawcą prac pielęgnacyjnych związanych z przycięciem korony drzewa była firma K. C.

Wezwaniem z 15.05.2020 r. organ I instancji zobowiązał wskazanego wykonawcę do złożenia wyjaśnień na zaistniałą okoliczność.

W odpowiedzi z 25.05.2020 r. K. C. wskazała osoby bezpośrednio przeprowadzajcie w dniu 16.01.2020 r. zabieg pielęgnacyjno-korekcyjny drzewa gatunku topola. Podała, że zakres wykonanych prac obejmował usunięcie jemioły oraz posuszu, obniżenie korony drzewa ze względu na suchoczuby oraz cięcie techniczne poprawiające bezpieczeństwo i statykę drzewa.

Postanowieniem z 19.06.2020 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, powołując się na okoliczność braku merytorycznych przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie objętej pismem Fundacji E. (brak postanowienia w aktach przedłożonych sądowi).

Na skutek zażalenia Fundacji E., wydanym w dniu 05.08.2020 r. postanowieniem, SKO uchyliło postanowienie organu I Instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dlatego wartość merytoryczna przedstawionych dowodów nie ma - w działaniu tego przepisu, znaczenia (brak postanowienia w aktach przedłożonych sądowi).

Zawiadomieniem z 17.12.2020 r., wydanym na podstawie art. 61 § 1, 4 i art. 79 § 1 w związku z art. 75 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. oraz z powołaniem się na postanowienie SKO z 05.08.2020 r., organ I instancji poinformował wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa na terenie nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb K. przy ul. [...]. Jednocześnie organ zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową [...] o przeprowadzeniu w dniu 23.01.2021 r. dowodu oględzin drzewa.

Z protokołu datowanego na dzień 21.01.2021 r. wynika, że oględziny zostały przeprowadzone z udziałem L. S. – członka zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz S. C. – reprezentującego firmę, która wykonała prace pielęgnacyjne w obrębie drzewa. W protokole zapisano, że drzewo jest w pełni zdrowe i w dobrym stanie sanitarnym. Podano informację, że jeden z jego pni został usunięty 5 lat wcześniej na podstawie udzielonego zezwolenia (ze względu na naruszenie statyki). Zaprotokołowano również informację o skróceniu wierzchołka drzewa o ok 2m z uwagi na suchoczub. Ze sporządzonego na okoliczność oględzin rysunku obrazującego zasięg korony drzewa wynika, że jej rozmiary liczone w czterech kierunkach od pnia drzewa wynoszą: 3,46 m, 3,90 m, 4,86 m i 3,36 cm.

Wezwaniami z 22.01.2021 r. organ I instancji zobowiązał L. S. i S. C. do osobistego stawiennictwa w dniu 11.02.2021 r. celem złożenia wyjaśnień.

Przesłuchany w dniu 11.02.2021 r. charakterze świadka L. S. zeznał, że zajmuje się jako członek zarządu m.in. monitorowaniem zieleni na terenie należącym do Spółdzielni. Wyjaśnił, że powodem zabiegów była nieznacznie naruszona statyka drzewa, ponieważ cztery lata wcześniej został usunięty jeden z pni (zgodnie z decyzją). Usunięty pień w czasie wzrostu spowodował silną asymetryczność korony. W efekcie pozostał jeden pień o większym obwodzie z asymetryczną koroną co mogło prowadzić do naruszenia statyki. Z uwagi na nieznaczny przechył w kierunku bardziej wykształconej strefy korony zaistniała konieczność wykonania zabiegów pielęgnacyjnych i kształtujących koronę. Ponadto w szczycie korony widniały suchoczuby o długości mniej więcej 1,5m oraz obumarłe końcówki konarów i gałęzi o długości od 1m do 1,5m, które zostały również usunięte wraz z dwoma stanowiskami jemioły. W ocenie świadka, drzewo przed zabiegami miało posusz stanowiący ok. 15% objętości korony oraz dwa stanowiska jemioły. Po zabiegach, które według wiedzy świadka stanowiły ok. 20% objętości korony, drzewo w ubiegłym sezonie wegetacyjnym posiadało w pełni żywotną, zieloną koronę i było całkowicie bezpieczne dla osób przebywających w jego pobliżu.

Przesłuchany w tego samego dnia S. C. wyjaśnił, że zakres zleconych przez Spółdzielnię prac miał obejmować: korektę korony, poprawiającą statykę drzewa w celu zwiększenia bezpieczeństwa na placu zabaw, ściągnięcie posuszu oraz usunięcie stanowisk jemioły a także obniżenie korony ze względu na suchoczuby. Świadek oświadczył, że przed zabiegami kształtującymi koronę, drzewo miało naruszoną statykę spowodowaną usunięciem jednego pnia konkurencyjnego. Pozostała korona była silnie asymetryczna. Posusz wynosił ok. 15% objętości korony. W wierzchołku korony były widoczne suchoczuby o długości ok. 1,5m, a w koronie były widoczne obumarłe końcówki konarów i gałęzi o długości ok. 1m. Według świadka zostało usunięte ok. 20% korony oraz stanowiska jemioły. Oświadczył również, że po ostatnim okresie wegetacyjnym drzewo jest w dobrym stanie zdrowotnym, rokującym na prawidłowy rozwój korony i jest drzewem bezpiecznym.

W dniu 20.04.2021 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka M. B. – przedstawiciela Fundacji E. Zeznała ona m.in., że fakt nadmiernych cięć został stwierdzony na podstawie ogólnie dostępnych zdjęć na portalu Google Street z roku 2017 r. Świadek wskazała, że nie posiada wiedzy na temat stanu sanitarnego (posusz gałęziowy, stan pnia) drzewa z okresu poprzedzającego dokonanie zabiegów. Wiedzę na temat stanu sanitarnego drzewa oparła na fotografiach z Google Street oraz na informacjach uzyskanych od osób zgłaszających fakt dokonania cięć a także na wizualnej ocenie. Według świadka, powierzchnia asymilacyjna korony została usunięta w co najmniej 90%. Wyjaśniła przy tym, że za koronę drzewa uważa zespół konarów, gałęzi oraz liści. Za powierzchnię asymilacyjną uważa również liście. Zakres usunięcia powierzchni asymilacyjnej określiła na podstawie programu dedykowanego do ustalania punktu naporu wiatru na drzewo w zależności od wielkości powierzchni asymilacyjnej drzewa. Działanie programu polega na wprowadzeniu danych dotyczących wysokości drzewa oraz fotografii drzewa z kształtem korony. Program obrysowuje koronę i podaje jej powierzchnię. Ustaliła ubytek korony w wysokości 90% na podstawie porównania wyników podanych przez program uzyskanych z fotografii drzewa z 2017 r. z Google Street oraz fotografii drzewa ze stycznia 2020 r. Przyznała przy tym, że zdjęcie z Google Street wykonane było w okresie pełnej wegetacji natomiast zdjęcie z 2020 r. w okresie bezlistnym. Ponadto świadek zwróciła uwagę na fakt, że topole są drzewami bardzo źle znoszącymi cięcia gałęzi i konarów o średnicy większej niż 5-10 cm. Oznacza to, że drzewo przycięte w sposób jak przedmiotowe, nie jest w stanie odbudować swojej korony jak na przykład robią to wierzby głowiaste. Według świadka, aktualnie drzewo nie rokuje szans na przeżycie w dalszej perspektywie i stało się drzewem problemowym z możliwością wywrotu.

Zawiadomieniem z 11.05.2021 r. organ I instancji poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową [...] oraz Fundację E. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Jednocześnie organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika brak jednoznacznych przesłanek do nałożenia administracyjnej kary za zniszczenie przez nadmierne cięcia w koronie drzewa rosnącego na działce nr [...]. Organ podał, że dokonał oględzin drzewa, pomiarów zasięgu korony a także analizy dowodów z przesłuchania świadków. Na tej podstawie organ wskazał, że musi uznać za nieudowodnioną przesłankę będącą powodem wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W tak ustalonym stanie faktycznym organ będzie zobowiązany umorzyć prowadzone postępowanie.

Wobec nieskorzystania przez żadnego z uczestników postępowania z prawa do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami oraz prawa do wypowiedzenia się decyzją z 15.06.2021 r. Prezydent Miasta Wrocławia umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zniszczenia drzewa i nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa rosnącego przy ul. [...]. W podjętym rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 87a ust. 2-5 ustawy o ochronie przyrody, przycięcie gałęzi drzew może być wykonane do 30% objętości korony. Przepisy dopuszczają wykonanie większych cięć niż 30% w przypadku usuwania gałęzi martwych lub nadłamanych oraz w przypadku utrzymania uformowanych wcześniej koron drzew (art. 87a ust. 2 pkt 1 i 2). Ponadto dopuszcza się wykonanie cięć pielęgnacyjnych powyżej 30% w przypadku specjalistycznego zabiegu przywrócenia statyki drzewa (art. 87a ust. 2 pkt 3). W takim przypadku należy sporządzić dokumentację fotograficzną, z której wynika konieczność przeprowadzenia zabiegów. Dokumentację taką przechowuje się 5 lat (art. 87a ust. 3). Organ I instancji stwierdził, że w zaistniałym przypadku nie było konieczności sporządzenia takiej dokumentacji, gdyż zabiegi pielęgnacyjne mieściły się w zakresie do 30% objętości korony. W tym zakresie dowodu dostarczają zeznania świadków.

Zwracając uwagę na definicję korony drzewa, która jest charakterystycznym dla roślin drzewiastych zespołem konarów, gałęzi, pędów i liści, w które rozgałęzia się od pewnej wysokości pęd główny - pień (zgodnie z publikacją "Drzewa w [...]" pod redakcją K. W. i P. T. - wydanej w 2014 r. nakładem fundacji E.) oraz na treść art. 87a ustawy o ochronie przyrody, organ I instancji stwierdził, że korony drzewa nie można traktować tylko i wyłącznie jako aparatu asymilacyjnego (listowie) lecz jako ogółu rozgałęzień pędu głównego. Należy również traktować koronę drzewa jako trójwymiarową bryłę nieforemną. Zatem w sprawach dotyczących redukcji korony należy myśleć o redukcji objętości co pośrednio wynika również z zamierzeń ustawodawcy (art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Na tej podstawie organ I instancji wywiódł wniosek, że obliczenia Fundacji dotyczące powierzchni asymilacyjnej (przedstawione na fotografiach nr 1 i 2), nie mogą stanowić podstawy do formułowania przesłanki potwierdzającej zarzut nadmiernych cięć pielęgnacyjnych zdefiniowanych w ustawie o ochronie przyrody. Tym bardziej, że obliczenia te odnoszą się do pionowego rzutu korony a więc wieloboku dwuwymiarowego. W ocenie organu I instancji, oprogramowanie R. [...], zastosowane do obliczeń, umożliwia oszacowanie rzutu powierzchni korony i środka obciążenia. Przy wykonywaniu obliczeń, konieczne jest uchwycenie geometrii drzewa, ręczne zapisanie korony drzewa, pnia i wysokości drzewa. Obciążenie wiatrem drzewa można obliczyć na podstawie tych parametrów i służy on jako punkt odniesienia dla praktycznego skrócenia korony. Powołane oprogramowanie służy do oznaczenia warunków statycznych drzewa. Zdaniem organu I instancji kluczowym w przedstawionym wywodzie jest sformułowanie "ręczne zapisanie", gdyż nie posiada przymiotu obiektywności, co dodatkowo przy niewłaściwej interpretacji brzmienia definicji korony prowadzi do również niewłaściwych wniosków (porównanie geometrii wielokątów naniesionych na fotografiach nr 1 i 2). Zdaniem organu I instancji w sprawie nie bez znaczenia okazało się również porównanie zdjęcia wykonanego w maju 2017 r. - w stanie pełnego ulistnienia ze zdjęciem wykonanym w lutym br. - w stanie bezlistnym w dodatku z innej perspektywy. Organ zauważył, że w takim przypadku pojawia się kwestia żywotności korony, o której mowa w ustawie o ochronie przyrody. Organ zauważył, że skoro punkty odniesienia są od siebie oddalone w czasie o trzy lata i w związku z tym twierdzenie Fundacji, że jeśli korona drzewa była w roku 2017 całkowicie żywotna to w roku 2020 też jest całkowicie żywotna, nie może być uznane jako pewnik. Nie mając aktualnej dokumentacji fotograficznej drzewa, wykonanej przed dokonaniem zabiegów, według organu I instancji, nie można jednoznacznie stwierdzić, jaka część korony była obumarła. Konkludując, organ stwierdził, że nie może uznać wykonanych przez Fundację obliczeń jako dowodu potwierdzającego wykonanie cięć w koronie w wymiarze 90% w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, gdyż błędnie przyjęta przez Fundację definicja korony przełożyła się na ocenę ubytku korony w podanym wymiarze. Organ nie uznał również jako dowodu oceny wizualnej. Stosując natomiast właściwą interpretację ustawy o ochronie przyrody w połączeniu z definicją korony, w ocenie organu I instancji, porównanie średnic korony drzewa z okresu przed zabiegami oraz po jego wykonaniu wskazuje wyraźnie, że zastosowane zabiegi nie przekroczyły narzuconej przez ustawę granicy 30% jej objętości. W tym zakresie organ powołał się na znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny.

Uwzględniając zatem wyjaśnienia zarówno wykonawcy jak i właściciela nieruchomości oraz argumentację podaną przez Fundację, organ I instancji uznał za nieudowodnioną przesłankę będącą powodem wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że zmuszony jest umorzyć postępowanie sprawie.

W odwołaniu Fundacja E. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 87a ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną interpretację. Według Fundacji istota sporu w sprawie sprowadza się do wyliczenia jaki procent korony drzewa został usunięty podczas prac przeprowadzonych w styczniu 2020 r. Fundacja stoi na stanowisku, że usunięta część korony przekraczała 50% jej objętości, co jest przesłanką do nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Odwołująca się organizacja zauważyła, że wartości określające progi uszkodzenia drzew, które są obecnie stosowane w ustawie o ochronie przyrody, wynikają z opracowania eksperckiego (Szczepanowska H. I in. 2010). W opracowaniu wykonano analizę porównawczą krajowych i zagranicznych metod stosowanych w ocenie uszkodzeń drzew. Łącznie analiza zawierała 12 metod. Autor odwołania zwrócił uwagę, że wszystkie wymienione metody opierają się o ocenę jakościową w oparciu o wzrokową analizę i nie wymagają stosowania specjalistycznego sprzętu czy oprogramowania. Jedna z głównych metod prezentowanych (Koch, 1997) wskazuje na części korony drzewa, której uszkodzenie dotyczy, a ocena indywidualnego drzewa pozostaje w gestii eksperta. W przypadku spornego drzewa, według Fundacji, usunięto nie tylko konary i znaczną część korony, jednocześnie została usunięta blisko cała powierzchnia asymilacyjna. Dalej autor odwołania wskazał, że ocenę zakresu cięć można wykonać na dwa sposoby. Ocenę jakościową na podstawie wzrokowej oceny w oparciu o zasady sztuki ogrodniczej i arborystycznej z uwzględnieniem zasad cięcia i formowania drzew oraz ocenę ilościową wykonaną na podstawie analizy wymiaru usuniętej korony z okresu przed i po zabiegu.

Ponadto zdaniem Fundacji, o ile w ustawie o ochronie przyrody zawarto definicję "drzewa", to nie ma w niej definicji "korony". Dlatego też odkodowując normy wyrażone w art. 87a ust. 3 i 4 oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, widzieć należy to pojęcie w świetle celu jakiemu mają te przepisy służyć. Celem tym jest zapobieganie - poprzez zagrożenie sankcją w postaci kary pieniężnej — zniszczeniu lub uszkadzaniu drzew. Owo zniszczenie drzewa następuje wówczas, gdy redukcja konarów, usprawiedliwiana często względami bezpieczeństwa, powoduje zazwyczaj zniszczenie walorów krajobrazowych drzewa oraz zachwianie jego statyki. Za uszkodzenie prowadzące do obumarcia drzewa, jak mówią badania, uznawane jest obcięcie powyżej 55% prawidłowo rozwiniętej korony (Suchocka 2008). Autor odwołania raz jeszcze zauważył, że w przypadku spornego zabiegu pielęgnacyjnego, Fundacja wykorzystała do pomiaru zakresu cięcia, oprogramowanie [...] R., służące do analizy statyki i biomechaniki drzew. Analizę porównawczą wykonano w oparciu o dane zebrane podczas wizji terenowej, a także wykorzystano dane, w tym dokumentację fotograficzną, pochodzącą z ogólnodostępnych źródeł.

W uzupełnieniu odwołania Fundacja przedstawiła dodatkowe dowody w postaci zdjęć, przekazanych organizacji dopiero w lipcu 2021 r., dokumentujących stan korony drzewa przed dokonaniem cięcia. Zdaniem Fundacji, przedłożone zdjęcia pozwalają na porównanie korony przed i po cięciu oraz dowodzą, że doszło do zniszczenia drzewa przez usunięcie ponad 50% korony. Zdjęcia świadczą o dobrym stanie zdrowotnym korony drzewa. Dlatego cięcia w tak drastyczny sposób nie mogą być uzasadnione merytorycznymi argumentami i są niezgodne ze sztuką.

Ponadto uzupełniając argumentację przedstawioną w odwołaniu zauważono, że w uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji prezentuje stanowisko, że skoro po przeprowadzonych cięciach pozostały grube konary drzewa, które pozwalają na wykonanie "rzutu" o określonej średnicy (w uzasadnieniu decyzji podano, że jest to 905 cm na 799 cm), który to rzut nie jest mniejszy o 30% od rzutu drzewa przed cięciami, jaki można zmierzyć na ortofotomapie, to na tej podstawie można stwierdzić, że nie nastąpiło zmniejszenie korony o 30%. Według Fundacji, dla kondycji drzewa to nie same, nawet rozłożyste, konary stanowią "istotę" korony. Nie one bowiem, ale wspominany w dokumentacji sprawy aparat asymilacyjny, pozwala na właściwe "odżywienie" drzewa, co z kolei przesądza o możliwości jego przeżycia. Aparat asymilacyjny to liście, które nie wyrastają bezpośrednio na grubych konarach lecz pojawiają się na gałęziach mniejszych, czyli takich jakie właśnie spomiędzy, i znad, widocznych na zdjęciach grubych konarów wycięto. Inaczej mówiąc - z punktu widzenia biologii drzewa, o jego zniszczeniu lub uszkodzeniu przesądzać będzie usunięcie tych części korony, które pozwalają na dostarczenie składników odżywczych koniecznych do przeżycia drzewa. W tym kontekście, w ocenie Fundacji, interpretować należy pojęcie korony, o której zniszczeniu mówią przepisy art. 87a ust. 3 i ust. 4 oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do powołanego przez organ I instancji argumentu dotyczącego zachowania żywotność drzewa, zdaniem autora odwołania, nawet gdy tak było (a jest to w dłuższym okresie czasu wątpliwe), to sam fakt zachowania żywotności nie daje podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary lecz może on być co najwyżej przesłanką do odroczenia płatności nałożonej kary (art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Ponadto, jak wskazuje się w literaturze powołanej w odwołaniu, uszkodzenie korony w tak znacznym stopniu powoduje zamieranie drzewa w okresie kolejnych lat (niekoniecznie zaraz po dokonaniu cięć).

Decyzją z 09.08.2021 r., nr SKO 4131/22/21 SKO we Wrocławiu utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji o tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zabiegi pielęgnacyjne wykonane na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadziły do zniszczenia albo uszkodzenia drzewa rosnącego na działce nr [...] w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. W wyniku tych zabiegów usunięty został bowiem posusz gałęziowy, który obejmował ok. 20% korony, a także dokonano cięć mających na celu przywrócenie statyki drzewa. Usunięto przy tym stanowiska jemioły. W ocenie Kolegium były to działania mieszczące się w granicach dopuszczonych przez art. 87a ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody (bez względu na to jaką część korony drzewa usunięto). Wobec tego Kolegium uznało, że wtórne znaczenia ma spór pomiędzy organem I instancji a wnoszącą odwołanie Fundacją, co do metody obliczania procentowej wielkości cięć. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że ustawa o ochronie przyrody jednoznacznie wskazuje, że zniszczenie albo uszkodzenia drzewa wiąże się z usuwaniem gałęzi w wymiarze przekraczającym odpowiednio 50% i 30% korony (art. 87a ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody). Tym samym, z prawnego punktu widzenia, twierdzenia Fundacji co do konieczności brania pod uwagę aparatu asymilacyjnego, tj. liści, są nieuprawnione. Kolegium stwierdziło, że dokonywane pomiary, na które powoływała się Fundacja, nie mogą być uznane za adekwatne nie tylko ze względu na wadliwość danych źródłowych (tj. porównywanie drzewa w okresie pełnej wegetacji z drzewem bezlistnym), na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, ale również ze względu na uwzględnianie w nich rosnących na drzewie liści, podczas gdy ustawa na to nie pozwala. Zdaniem Kolegium nie mogą również stanowić podstawy do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie lub uszkodzenie drzewa, powoływane przez Fundację argumenty o charakterze botanicznym, pomimo tego że są one istotne z punktu widzenia celów ustawy, ponieważ byłoby to wbrew jednoznacznym wskazaniom ustawowym. Ustawa o ochronie przyrody wskazuje wyraźnie, że przy dokonywaniu oceny czy doszło do uszkodzenia albo zniszczenia drzewa, pod uwagę należy brać jedynie gałęzie. Dokonywanie pomiarów korony według metodologii uwzględniającej jej objętość wraz z liśćmi (Kolegium wskazało przy tym, że nie przesądza czy takie pomiary doprowadziłyby do ustalenia, że korona drzewa została usunięta w ponad 30% jej objętości), nie może stanowić podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z tych względów za miarodajne w warunkach rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało pomiary zasięgu korony drzewa dokonane przez organ I instancji. Skoro w ich wyniku ustalono, że usunięto mniej niż 30% korony drzewa, to także z tego powodu nie ma podstaw do tego, aby przyjmować, że doszło do uszkodzenia drzewa.

W skardze Fundacja E. zauważyła, że Kolegium, pomimo uznania za istotne z punktu widzenia celów ustawy o ochronie przyrody podniesionych w odwołaniu argumentów botanicznych, wskazało jednak, że przy dokonywaniu oceny czy doszło do uszkodzenia lub zniszczenia drzewa (jego korony) nie można wliczać objętości liści, ponieważ w definicji drzewa zawartej w art. 5 pkt 26a ustawy o ochronie przyrody wskazuje się, że składa się ono m.in. z "gałęzi tworzących koronę". Z definicji drzewa Kolegium wywiodło definicję korony, na którą składają się tylko gałęzie. Zdaniem Fundacji, takie rozumowanie nie jest prawidłowe i prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem przepisów o ochronie drzew, przewidujących sankcje za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa (a więc sankcji za pozbawienie go cech żywotności lub tej żywotności ograniczenie). Wskazanie w definicji drzewa, że "gałęzie tworzą koronę", w ocenie skarżącej strony nie oznacza automatycznie, że wyłącznie gałęzie ową koronę tworzą. W tym zakresie autor skargi powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że korona drzewa jest charakterystycznym dla roślin drzewiastych zespołem konarów, gałęzi, gałązek, pędów i liści, w które rozgałęzia się od pewnej wysokości pęd główny (Alicja Szweykowska, Jerzy Szweykowski (red.), Słownik botaniczny, Wiedza Powszechna, Warszawa 2003). Zdaniem Fundacji ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji samej korony. Dlatego jej pośrednie wyprowadzanie z definicji drzewa nie jest uprawnione - zwłaszcza w kontekście celów ustawy. Wobec powyższego Fundacja podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym do obliczenia procentowej objętości usuniętej korony należy wliczać nie tylko gałęzie, ale także rosnące na nich liście. Przy przyjęciu tej interpretacji, procent usuniętej korony drzewa przekroczył nie tylko 30% (co zgodnie z ustawą o ochronie przyrody stanowi uszkodzenie drzewa), ale wręcz 50% (co stanowi zniszczenie drzewa). W konsekwencji za nieprawidłowe Fundacja uznała stanowisko organu I instancji, że skoro po przeprowadzonych cięciach pozostały grube konary drzewa, które pozwalają na wykonanie "rzutu" o określonej średnicy (w uzasadnieniu decyzji podano, że jest to 905 cm na 799 cm), który to rzut nie jest mniejszy o 30% od rzutu drzewa przed cięciami, jaki można zmierzyć na ortofotomapie, to zmniejszenie korony o 30% nie nastąpiło.

Ponadto autor skargi, powołując się na przedstawione w uzupełnieniu odwołania zdjęcia drzewa wykonane przed dokonaniem cięć, zauważył, że nie wskazują one, aby występował na nim posusz (suche gałęzie) - a to właśnie występowaniem posuszu uzasadniano konieczność cięć. Zdjęcia wskazują na dobry stan zdrowotny korony drzewa. W związku z tym przeprowadzenie tak drastycznych cięć nie może być uzasadnione merytorycznymi argumentami oraz było niezgodne ze sztuką.

W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a.

Skarga okazała się zasadna.

W ocenie Sądu objęte kontrolą sądową postępowanie administracyjne powinno być w całości powtórzone. Powody przemawiające za podjęciem takiego stanowiska mają naturę procesową i dotyczą zarówno naruszeń przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ale również zaistniały w sprawie poważne rozbieżności co do istotnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do podjęcia decyzji o umorzenia postępowania.

Do naruszenia przepisów prawa procesowego w sprawie doszło już na etapie wszczęcia z urzędu kontrolowanego postępowania. W art. 31 § 2 k.p.a. stanowi się, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W tak wszczętym postępowaniu organizacja społeczna ma prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uzyskanie informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie/podmiotowi na prawach strony podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.

W przypadku kontrolowanego postępowanie tak się nie stało. Organ I instancji, nie tylko nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., ale nawet nie doręczył Fundacji zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Zawiadomienie z 17.12.2020r. o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone jedynie Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Co jednak istotniejsze dla sprawy, organ nie tylko nie zawiadomił Fundacji o wszczęciu z urzędu postępowania ale także nie poinformował tego podmiotu o przeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz z przesłuchania świadków (w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na rozbieżność dotyczącą daty przeprowadzenia oględzin, z zawiadomienia z 17.12.2020 r. wynika, że termin oględzin został ustalony na 23.01.2021 r., z kolei w protokole oględzin widnieje data 21.01.2021 r.).

Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 k.p.a. Zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści całokształtu materiału dowodowego, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracyjnego. O ile zatem nie zawsze naruszenie przepisu art. 31 § 2, czy też art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem, które powoduje konieczność uchylenia decyzji (zob. wyroki NSA z 24.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1621/16, z 09.07.2021 r., sygn. akt III OSK 531/21), to w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę analizę akt administracyjnych niniejszej sprawy i podstaw faktycznych podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, należało stwierdzić, że brak zawiadomienia Fundacji o terminie przeprowadzenia oględzin, a dodatkowo również pominięcie jej czynnego udziału przy przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków (L. S., S. C.), stanowi już istotne naruszenie powołanych przepisów, skutkujące koniecznością powtórzenia wadliwych czynności z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy nie może stanowić podstawy do dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych, w tym stwierdzenia, że zabiegi pielęgnacyjne mieściły się w zakresie do 30% objętości korony.

Nie są to jedyne mankamenty, które dostrzegł Sąd w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazuje się, że w trakcie oględzin drzewa dokonano pomiarów zasięgu korony w poziomie za pomocą dalmierza laserowego firmy L. o numerze [...], świadectwo wzorcowania nr [...] z 28.12.2020 r. Powyższe stwierdzenie nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. Z protokołu oględzin datowanego na dzień 21.01.2021 r, wynika jedynie, że zasięg korony przedstawia schemat umieszczony na drugiej stronie protokołu. Brakuje natomiast informacji na temat okoliczności przeprowadzania samego pomiaru. W protokole nie tylko nie wskazuje się osoby, która taki pomiar wykonała, ale również nie ma informacji na temat sposobu jego wykonania. Ponadto w aktach sprawy brakuje powołanego przez organ świadectwa wzorcowania dalmierza laserowego. Poza wspominanym schematem w trakcie oględzin nie sporządzono jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej.

W aktach sprawy nie ma również powoływanych przez organ I instancji ortofotomap. Powyższa okoliczność ma o tyle istotne znaczenia dla oceny ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę dla umorzenia postępowania, jeśli się zauważy, że organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że dokonał porównania ustalonych w trakcie oględzin średnic korony drzewa z orientacyjnymi średnicami wyliczonymi miarą odległościową na ortofotomapie, wynoszącymi odpowiednio 1290cm i 1270 cm. Z tego porównania, według organu I instancji, ma wynikać, że ubytek korony stanowi wartość mniejszą od 30%. Sąd nie jest w stanie ocenić prawdziwości tego stwierdzenia. Zgromadzony materiał dowodowy nie obejmuje wyników przeprowadzenia przez organ czynności polegającej na wyliczeniu miarą odległościową na ortofotomapie podanych odległości (1290 cm i 1270 cm). Brakuje także samej ortofotomapy (chociażby jej wydruku). Przedłożony Sądowi materiał dowodowy nie daje zatem żadnych faktycznych podstaw do stwierdzenia, że zabiegi pielęgnacyjne nie doprowadziły do usunięcia ponad 30% korony drzewa. Wbrew stanowisku Kolegium, nie można na tej podstawie uznać za miarodajne pomiary zasięgu korony drzewa dokonane przez organ I instancji.

Zgromadzony materiał dowodowy nie tylko nie dokumentuje porównania średnic korony drzewa z okresu przed zabiegami przeprowadzonymi w styczniu 2020r. oraz po ich wykonaniu ale w akta postępowania pierwszoinstancyjnego, poza dokumentacją fotograficzną dołączoną przez Fundację przy piśmie z 03.03.2020r., nie ma jakiejkolwiek innej dokumentacji fotograficznej, a zwłaszcza powołanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dokumentacji fotograficznej, która ma być w posiadaniu tego organu i stanowić podstawę do stwierdzenia, że po zastosowaniu właściwej interpretacji zapisów ustawy o ochronie przyrody w połączeniu z definicją korony, porównanie średnic korony drzewa z okresu przed zabiegami oraz po ich wykonaniu wskazywać ma wyraźnie, że zastosowane zabiegi nie przekroczyły narzuconej przez ustawę granicy 30% jej objętości.

Zaznaczyć również należy, że skoro organ powołuje się na wiedzę pozyskaną w toku innego postępowania administracyjnego, to z całą pewnością ujawnione w ten sposób okoliczności muszą zostać udokumentowane stosownym dowodem, w tym przypadku włączeniem do materiału dowodowego decyzji z 13.10.2016 r., która stanowiła podstawę do usunięcia konkurencyjnego pnia drzewa.

W ocenie Sądu, poza zeznaniami świadków, który to dowód został przeprowadzony z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zgromadzony przez organ materiały dowodowy w żaden sposób nie potwierdza, czy rzeczywiście zabiegi pielęgnacyjne w obrębie korony drzewa obejmowały usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych oraz miały na celu przywrócenie statyki drzewa. Przeciwnie, jeśli się uwzględni materiał dowodowy, który Fundacja przedłożyła przy piśmie z 06.07.2021r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, pojawiają się w tym zakresie daleko idące wątpliwości. Fundacja powołując się na zdjęcia, które mają pochodzić z okresu przed dokonaniem cięć, dowodzi, że drzewo przed zabiegiem nie tylko było w dobrym stanie zdrowotnym i związku z tym skala cięć nie może być uzasadniona merytorycznymi argumentami, ale przede wszystkim wskazuje, że doszło do zniszczenia drzewa przez usunięcie 50% korony. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przemilczało zupełnie ocenę przełożonych zdjęć mimo zarzutów formułowanych w tym zakresie w odwołaniu. Brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu i do twierdzeń Fundacji podnoszonych w oparciu o przedłożone zdjęcia wyklucza de facto kontrolę tego rozstrzygnięcia przez Sąd i stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. – co z kolei wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Wadliwość decyzji Kolegium na tym się nie kończy. Przyjdzie bowiem zauważyć, że Kolegium nie tylko podzieliło stanowisko pierwszej instancji dotyczące usunięcia posuszu gałęziowego, który obejmował ok 20% drzewa oraz usunięcia stanowiska jemioły, ale także stwierdziło, że dokonano cięć mających na celu przywrócenie statyki drzewa. Kolegium uznało, że takie działania mieściły się w granicach dopuszczonych przez art. 87a ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody (bez względu na to jaką część korony usunięto). Wyrażając przekonanie o tym, że wskazane czynności pielęgnacyjne były dopuszczone ustawowo bez względu na to jaką część korony usunięto, w ocenie Sądu, Kolegium pominęło treść art. 87a ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis pozwala na redukcję korony drzewa w wymiarze przekraczającym 30% korony drzewa ze względu na wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa, ale pod warunkiem, że taki zabieg wykonuje się na podstawie dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazującej na konieczność przeprowadzenia takiego zabiegu. Dokumentację przechowuje się przez okres 5 lat od końca roku, w którym wykonano zabieg. W rozpatrywanym przypadku takiej dokumentacji nie sporządzono, a to oznacza, że w niniejszej sprawie nie wystąpił wyjątek określony w art. 87a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 79 i art. 80 k.p.a.), a także poprzez pominięcie i nie poczynienie niezbędnych ustaleń co do zarzutów Fundacji zgłoszonych na etapie postępowania odwoławczego (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.). W związku z omówionymi uchybieniami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje obu instancji. Stan sprawy wymaga uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Z tych powodów przedwczesnym było wypowiedzenie się przez Sąd na temat prawidłowości pomiarów, w tym poprawności przyjętej metodologii do obliczania procentowej wielkości cięć. Ponadto kierując się treścią art. 31 § 1 k.p.a. organ I instancji zobowiąże Fundację do przedłożenia statutu organizacji, celem wykazania, że jej inicjatywa jest uzasadniona celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.