Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 879/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) po rozpatrzeniu ponownie sprawy dotyczącej legalności zabudowy działki nr [...] w K. gmina J. wstrzymał D. K. (dalej jako Skarżący) prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej realizacji sześciokątnej altany drewnianej opisanej na okręgu o średnicy [...] m położonej na działce j.w. i nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] maja 2019 r. dokumentów dotyczących samowolnej realizacji obiektu, tj.:

▪ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. [...] w miejscowości K. gmina J.;

▪ szkiców lub rysunków zrealizowanej altany wraz z określeniem zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych;

▪ projektu zagospodarowania działki, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane;

▪ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

▪ zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wskazał, pierwotnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] nakazał Inwestorowi wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej sześciokątnej altany, zaś M. WINB decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek skargi Inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/16, uchylił obie wskazane decyzje, w związku z czym sprawa powróciła ponownie do postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Nawiązując do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) organ wskazał, iż jest związany prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2017 r. W orzeczeniu tym wskazano, że organy prawidłowo uznały konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz że procedura, o której mowa w art. 49b ust. 2 P.b. stanowi co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. Ponadto Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym został wybudowany budynek mieszkalny. W takim przypadku, warunkiem legalizacji budowy, jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru budowlanego nie jest przy tym uprawniony do rozstrzygania, czy Inwestor taką decyzję uzyska. Ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne organ nadzoru budowlanego wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje. Sąd wskazał też jednoznacznie, że organ powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiającą Inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b.

W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dokonał również oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB wskazał, że nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem o kwalifikacji spornego obiektu jak również o trybie, w którym winno być prowadzone postępowanie, przesądził WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku, wiążącym organy nadzoru budowlanego.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wywiódł D. K., kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;

3. art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności przez [...]WINB, które są niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

4. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w zażaleniu od zaskarżonego postanowienia oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

5. art. 49b ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie altana jest obiektem podlegającym reglamentacji Prawa budowlanego;

6. art. 29 ust. 2d P.b. poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwag, że [...]WINB w ogóle nie odniósł się do zarzutów zażalenia, czym naruszył przepisy o dwuinstancyjności postępowania.

Organowi zarzucono także to, że w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów, iż ani w świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa, ani też w świetle przepisów prawa obowiązujących w latach 2009-2010 wskazywanych przez organ jako data powstania spornej wiaty drewnianej (cytat bezpośredni - przyp. Sądu), realizacja tego rodzaju obiektu nie była i nie jest reglamentowana przez przepisy Prawa budowlanego, a zatem dla jej realizacji nie było wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę czy też uprzednie zgłoszenie zamiaru realizacji tego rodzaju obiektu.

Sporny obiekt jest zdaniem Strony obiektem niewielkim, jak wskazuje [...]WINB jest to sześciokątna altana drewniana opisana na okręgu o średnicy [...] m. Obiekt ten jest zatem porównywalny do innych obiektów architektury ogrodowej, takich jak kapliczki, figury, huśtawki czy też drabinki. Bez wątpienia również sporna altana jest obiektem architektury ogrodowej, jest bowiem obiektem posadowionym w ogrodzie, a jej funkcje są w sposób ścisły powiązane z samym korzystaniem z ogrodu, niezależnie od faktu, iż w warstwie wizualnej sporna altana stanowi pewien element architektoniczny wpływający na samą kompozycję ogrodu. Jego realizacja nie byłą więc reglamentowana przez przepisy Prawa budowlanego.

Nadto Skarżący zauważył, że organ administracji publicznej, do którego zgodnie z przepisami o właściwości Skarżący może kierować ewentualne zgłoszenia dotyczące budowy określonych obiektów budowlanych stanął na stanowisku, iż budowa altany takiej jak występująca w niniejszej sprawie nie wymagała złożenia stosownego zgłoszenia. Jako niedopuszczalną Strona uznała sytuację, w której z jednej strony czyni starania zmierzające do realizacji inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami i w tym celu zasięga informacji we właściwym organie, a następnie uzyskawszy tę informację i postąpiwszy zgodnie z wytycznymi uzyskanymi od organu, ponosi negatywne skutki swojego działania, które podejmowała w dobrej wierze i w pełnym zaufaniu do organów administracji publicznej. Jest to naruszenie zasady z art. 9 k.p.a.

Organom zarzucono także, że nie zweryfikowały ponownie stanu zabudowy na nieruchomości Skarżącego, co z uwagi na znaczny upływ czasu od pierwszej kontroli było jego zdaniem wymagane. Nadto, nie uwzględniono uwag Gminy J., na terenie której znajduje się miejscowość K., która wielokrotnie zwracała się do PINB o nie podejmowanie czynności negatywnych dla inwestorów.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 oraz art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a., mający szczególne znaczenie w tej sprawie wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, chyba że istnieją ku temu wyraźne podstawy (zmiana prawa, która nie była brana pod uwagę przez Sąd). Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega zatem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Sąd ponownie rozpoznając niniejszą sprawę jest zatem związany swoim prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/16.

VI.

W kontekście powyższego należy wskazać, że w przywołanym wyroku przesądzono jednoznacznie, iż w sprawie spornego obiektu, który na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zakwalifikowano jako altanę, należy stosować postanowienia art. 49b P.b. Sąd orzekając poprzednio wyraźnie bowiem wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest z jednej strony brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym został wzniesiony ów obiekt, przeto warunkiem jego legalizacji w trybie art. 49b P.b., co w ocenie Sądu było bezsprzeczne, jest jego zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nadzoru budowlanego nie był przy tym uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska.

W konkluzji Sąd zauważył, że [...]WINB a wcześniej PINB powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiającą inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b., co też organy uczyniły, wykonując powyższe zalecenia. Sąd dokonywał przy tym takiej oceny okoliczności sprawy, spornego obiektu i sposobu jego legalizacji w momencie dodania do art. 29 ust. 1 P.b. pkt 2d, co nastąpiło na mocy art. 5 pkt 5 lit. a) tiret trzecie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 poz. 2255) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r., a także mając na uwadze art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.

W kontekście powyższego, już z samego stanowiska tutejszego Sądu wyrażonego w przywołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/16 jednoznacznie wynika, że w sprawie należy prowadzić postępowanie legalizacyjne z art. 49b ust. 2 P.b., a nie działać w innym trybie legalizacyjnym czy naprawczym, bądź też w ogóle zaniechać jakichkolwiek czynności. Jeżeli strona nie zgadzała się z taką oceną jej sprawy na jej wcześniejszym etapie, mogła skorzystać z prawa zaskarżenia przywołanego wyroku i poddania wyrażonego w nim stanowiska ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec jednak jego niezakwestionowania, wyrok ten jest prawomocny i wiąże w niniejszym postępowaniu sądowym i administracyjnym wyrażonym w nim stanowiskiem.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa także, iż obiektu uwidocznionego w protokołach kontroli nie można z całą pewnością traktować jako sugerowanych w skardze obiektów małej architektury ogrodowej. W poprzednim postępowaniu sądowym zgodzono się bowiem z organami, że obiekt ten jest altaną, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu z daty jego wznoszenia, a więc również przed 28 czerwca 2015 r. [w myśl jego treści - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki].

Skarżący niezasadnie twierdzi również, że organ orzekał w istocie na podstawie zdezaktualizowanego materiału dowodowego, bowiem od pierwszej kontroli do dnia wydania postanowienia minęło bez mała [...] lat. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Jeżeli strona uważała, że ustalenia pierwotnej kontroli są nieadekwatne do aktualnego stanu jej nieruchomości, to po pierwsze w toku postępowania mogła zwrócić na to uwagę (brak takiej sugestii), a po drugie wykazać zmieniony stan faktyczny stosownymi dowodami np. zdjęciami wskazującymi na odmienny stan nieruchomości. W konsekwencji Sąd nie widzi podstaw do tego, aby w niniejszej sprawie uznać oceny dokonane pierwotnie przez organ nadzoru za bezzasadne, czy zdezaktualizowane.

W konsekwencji żaden z zarzutów procesowych skargi nie mógł zostać uznany za trafny. Organy, będąc związane wcześniejszym rozstrzygnięciem tutejszego Sądu słusznie uznały, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a organ odwoławczy w pełni przeprowadził postępowanie drugoinstancyjne.

W sprawie nie można także mówić o naruszeniu art. 49b ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że altana ogrodowa podlega reglamentacji prawa budowlanego.

Bez znaczenia jest pomyłka organu co do powierzchni zabudowy. W postanowieniu PINB błędnie bowiem wskazano, że sporna altana o średnicy [...] m posiada powierzchnię zabudowy [...] m2 podczas gdy wynosi ona niecałe [...] m2 (wzór na pole powierzchni okręgu to π r2).

Reasumując, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

2