Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1408/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 133 § 1 oraz art. 134 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz A. S., B. S., E. D., K. D. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/09 w sprawie ze skargi M. P. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. P. S.A. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1580/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. nr. (...) w sprawie ze skargi M. P. S. A. w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...)stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z (...) marca 1993 r. nr (...) sprostowanej postanowieniami z (...) kwietnia 1993 r. i (...) listopada 1993 r., w przedmiocie uwłaszczenia M. P. działkami położonymi w Warszawie przy ul. (...) - w części dotyczącej działki nr (...) odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "(...)".

Po rozpatrzeniu wniosku M. P. S.A. w Warszawie, Minister Infrastruktury decyzją z (...) lipca 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy własną decyzję z 19 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że Wojewoda Warszawski działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z 24 marca 1993 r. stwierdził nabycie przez Mennicę Państwową z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. Pereca, Żelaznej, Grzybowskiej i Waliców o pow. 8736 m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych jako działki nr 2/1, 2/3, 2/5, 9/1, (...) i 9/4 oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskiem z 21 marca 2003 r. K. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 24 marca 1993 r. podnosząc, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 26 października 1963 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 7 grudnia 1963 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z 19 grudnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z 24 marca 1993 r. w części dotyczącej działki nr (...) odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "(...) ".

Uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Dawna nieruchomość warszawska Nr (...) odpowiada obecnie działce nr 9/3, ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Istniało też prawa zarządu jednostki uwłaszczonej potwierdzone decyzją z 30 czerwca 1977 r.

Decyzją z (...) marca 2004 r. nr (...) utrzymaną w mocy przez decyzję z(...) sierpnia 2004 r. nr (...) Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) grudnia 1963 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z (...) października 1963 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1177/07 oddalił skargę M. P. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z (...) sierpnia 2004 r. Decyzja z 31 marca 2004 r. wywołała skutek ex tunc, a zatem odżyła sprawa z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej zgłoszonego w trybie dekretu z 26 października 1945 r.

Właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli (...) . Następcami prawnymi byłych właścicieli są (...).

Stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ma ten skutek, że istnieje w obiegu prawnym nierozpoznany wniosek dekretowy z 25 stycznia 1949 r., który ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego. Zatem niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel (współwłaściciel) nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego i może domagać się wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, to decyzja Wojewody Warszawskiego z 24 marca 1993 r. w części dotyczącej działki nr (...) narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w zakresie prawa osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. S.A. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z (...) lipca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 19 grudnia 2008 r. Skarżąca zarzuciła decyzjom rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. wobec uznania, iż w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i naruszenie art. 107 K.p.a., gdyż decyzja Ministra Infrastruktury z (...) lipca 2009 r. nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi przywołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. II AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., poz. 211), w której Sąd ten przyjął, że niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych, a decyzja administracyjna wywołuje skutek nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Bezsporne jest, że decyzje z 1963 r. dotknięte były wadą nieważności. Nie oznacza to jednak, że nie mogły one wywołać dalszych skutków prawnych. Skutkiem takim było wydanie decyzji z 30 czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie uwłaszczenie skarżącej na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. Minister Infrastruktury całą problematykę nieodwracalności skutków prawnych przedstawił w jednym zdaniu w pierwszej decyzji z 19 grudnia 2008 r. następującej treści: "Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.". Minister nie wskazał jakie akty (dokumenty) były podstawą stwierdzenia braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W ten sposób organ naruszył w sposób rażący art. 107 K.p.a., gdyż nie wskazał uzasadnienia prawnego decyzji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów art. 156 § 2 i art. 107 K.p.a.

Sąd ten stwierdził, iż moc obowiązująca decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym (ex tunc), lecz także działa na przyszłość, legitymując do określonych działań organy administracyjne i strony, daje ona podstawę prawną do domagania się znoszenia jej skutków. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwotnego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania. Kwalifikowanie bez wnikliwej oceny decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji w kategorii skutków tylko i wyłącznie do deklaratoryjnych jest uproszczeniem. W przypadku ustalenia, ze występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych - wydaje się decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.), która nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do wystąpienia np. z roszczeniem odszkodowawczym. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z 24 marca 1993 r. dotycząca uwłaszczenia M. P. w części odnoszącej się do działki nr (...) i tylko co do tej decyzji zachodzi konieczność oceny co do wywołanych przez nią skutków prawnych. Wynika to z tego, że ta właśnie decyzja była przedmiotem postępowania nadzorczego przed Ministrem Infrastruktury i oceniona jako rażąco naruszająca art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Co do innych decyzji dotyczących przedmiotowej działki, w tym decyzji z 30 czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, nie ma podstaw do oceny jej skutków prawnych.

Sąd pierwszej instancji wywodził, iż z art. 156 § 2 K.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć tal, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei art. 158 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wskazane przepisy stanowią o negatywnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została z pominięciem przywołanych wyżej regulacji. W decyzji z 19 grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko to nie zostało wprawdzie szerzej uzasadnione, tym niemniej należało przyjąć, że organ w tej decyzji dokonał oceny w tym zakresie. Natomiast decyzja Ministra z (...) lipca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję z 19 grudnia 2008 r., nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, chociaż jak wykazane zostało wyżej organ miał ustawowy obowiązek wypowiedzi co do wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów a także przepisu art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie zawiera oceny co do skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, ani uzasadnienia prawnego w części, która była koniecznym elementem oceny w postępowaniu nadzorczym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister infrastruktury oraz K. D., A. S., B. S., W. S. oraz E. D.

We wniesionej skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach spraw i wadliwe przyjęcie, iż nie wynika z niego, że nie zaszły nieodwracalne skutki prawne,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie dowodowe nie wykazało, że nie zaszły nieodwracalne skutki prawne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak

szczegółowego omówienia przesłanki nieodwracalności skutków prawnych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż rozpoznając sprawę z wniosku Pani Kaliny Domańskiej w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., stwierdził, że zaistniały przesłanki uwłaszczenia M. P. w trybie w/w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jednakże zostały przy tym naruszone prawa osób trzecich co skutkowało częściowym stwierdzeniem nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Zostało również stwierdzone, że z akt sprawy nie wynika by zaszły nieodwracalne skutki prawne. Organ podkreślił, że jednostką uwłaszczoną było przedsiębiorstwo państwowe M. P. , które w dniu 1 kwietnia 1994 r. zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą "M. P. S.A.". Następnie w dniu 2 czerwca 2005 r. zmieniono nazwę firmy z M. P. S.A. na M. P. S.A. Cały czas mamy więc do czynienia z tym samym podmiotem, który uległ przekształceniom co do formy prawnej. Jednakże te przekształcenia zdaniem organu w żaden sposób nie wpływają na odwracalność lub nie skutków prawnych decyzji związanej z takim podmiotem.

Zdaniem organu, jeżeli akta sprawy zawierają materiał dowody wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, rolą Sądu jest odniesienie do tego zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Dopiero wtedy, ustalając co jest przedmiotem sprawy oraz to co jest w sprawie sporne lub wątpliwe, Sąd może rozpocząć rozważania czy ustalone na podstawie akt sprawy uchybienia procesowe organu, mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Oznacza to, iż obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było wykazanie w jaki sposób znajdujące się w aktach dokumenty (lub ich brak) mogą wpłynąć na wynik sprawy, tj. wskazać lub przynajmniej uprawdopodobnić w jaki sposób mogą one przesądzać o uznaniu, iż w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej zaistniały nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić jej nieważności pomimo tego, że rażąco narusza prawo. W przedmiotowej sprawie Sąd nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 133 § 1 z zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Organ podniósł, iż sąd administracyjny oceniając prawidłowość decyzji administracyjnej, nie może poprzestać na prostym stwierdzeniu, iż organ naruszył przepisy postępowania. Sąd musi dodatkowo stwierdzić, iż naruszenie to mogło, i to w sposób istotny, mieć wpływ na wynik sprawy (art. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd stwierdzając więc, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. narusza art. 156 § 2 K.p.a. powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że gdyby tego naruszenia nie było to Minister Infrastruktury powinien był wydać decyzje w innym brzmieniu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie podaje żadnego uzasadnienia, ani analizy dlaczego w ocenie Sądu uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Ocena taka powinna zostać zawsze dokonana pod kątem oceny całości sprawy. Oznacza to, iż Sąd musi uwzględnić cały posiadany w sprawie materiał dowody i dopiero na jego tle może dokonywać oceny czy konkretne naruszenie przepisów K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania nie został zgromadzony żaden materiał dowodowy ani nie ujawniono żadnej okoliczności, która mogłaby świadczyć o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Z tego względu stanowisko organu ze swej istoty musiało być lakoniczne - trudno się rozpisywać o czymś czego nie ma. Jedyna okoliczność, która mogłaby potencjalnie wchodzić w grę odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych dotyczyła zmian w zakresie jednostki uwłaszczonej, jednak sprawa ta na gruncie ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.09.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 628/07) - nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie. Tym samym również brak wskazania tej okoliczności nie może mieć wpływu na wynika sprawy w żaden sposób.

Tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika aby zaszły nieodwracalne skutki prawne i aby można było wydać decyzję w innym brzmieniu. Gdyby Sąd prawidłowo dokonał oceny decyzji musiałby dojść do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, a skarga powinna była być oddalona. Brak takiego rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. należy uznać za bezzasadny. Minister Infrastruktury badając sprawę legalności decyzji uwłaszczeniowej i wnikliwie oceniając materiał dowodowy dokonał na jego podstawie ustaleń, którym da wyraz zarówno w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r. jak również w decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. Decyzje te zawierają szczegółowe omówienie przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i wskazanie dokumentów jakimi zostały one wykazane. Wymieniono dowody, które wykazują istnienie przesłanki własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, istnienie zarządu po stronie jednostki uwłaszczonej oraz jakie prawa do nieruchomości i z jakiego tytułu mieli spadkobiercy byłych właścicieli, a więc wykazane zostało tzw. naruszenie praw osób trzecich. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało natomiast w żaden sposób, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury wypowiedział się na temat nieodwracalności skutków prawnych w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r., tym samym, jeżeli nawet uznać, że uzasadnienie decyzji w tym zakresie, jest lakoniczne, to jednak orzeczenie to jest oparte na przepisach prawa, jak i zostało wykazane dlaczego zapadła taka a nie inna decyzja.

Organ zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. uchylił jedynie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2009 r. a więc uznał, że ustalenia organu naczelnego poczynione w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r. są prawidłowe. Przyjął więc argumentację Ministra Infrastruktury, że brak było nieodwracalnych skutków prawnych i decyzja uwłaszczeniowa z powodu rażącego naruszenia prawa (naruszenia praw osób trzecich) nie może pozostać w obrocie prawnym.

Organ zakwestionował również zalecenie Sądu mówiące, że Minister Infrastruktury dokona szczegółowej oceny własnego stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r. i przedstawi uzasadnienie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego taki sposób rozumowania prowadziłby do absurdalnej sytuacji, w której organ w swojej decyzji musiałby się odnosić do każdego dowodu, dokumentu czy też pisma znajdującego się w aktach sprawy. Wymóg o jakim mowa w art. 107 K.p.a. dotyczy tylko tych dowodów, które mają znaczenia dla sprawy. To że organ w drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych nie miało znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto utrzymana w mocy decyzja z dnia 19 grudnia 2008 r. zawierała uzasadnienie w tej kwestii i skoro została utrzymana w całości to należy również przyjąć że w całości podtrzymano jej uzasadnienie co do braku przesłanek do stwierdzenia nieodwracalności skutków prawnych. Brak w uzasadnieniu uchylonej decyzji jednego zdania odnośnie braku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie powinien wpływać na taka ocenę decyzji, która prowadzi do jej uchylenia. Skoro z akt nie wynika, że taki skutek wystąpił, to znaczy, że sprawa braku omówienia tego w uzasadnieniu nie ma żadnego wpływu na wynika sprawy.

Na gruncie przedstawionych powyżej zarzutów, organ postawił Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.), gdyż Sąd nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, ani nie ocenił czy występujące w sprawie uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Nie jest wiadomym dlaczego zagadnienie związane z nieodwracalnymi skutkami decyzji budzi wątpliwości Sądu (jakie dowody i okoliczności przemawiać mają za powstaniem tych wątpliwości czy też innej oceny). Również odnośnie braków uzasadnienia decyzji Sąd nie zajął stanowiska dlaczego to uchybienie miałoby mieć znaczenie dla sprawy. Obydwie te kwestie są ze sobą powiązane, więc tym bardziej Sąd powinien był dokładnie przedstawić sposób dojścia do takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

We wniesionej skardze kasacyjnej K. D., A. S., B. S., W. S. oraz E. D. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż brak uzasadnienia w decyzji II instancji co do skutków prawnych decyzji, której nieważność stwierdzono, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i wadliwe uznanie, iż nie wynika z niego, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 24 marca 1993 roku w części dotyczącej działki nr (...) odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną "Nieruchomość Warszawska Nr (...) " nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, z jakiego powodu naruszenie przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 107 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakiego rodzaju skutki prawne, w ustalonym i bezspornym stanie faktycznym wynikającym z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego, mogłaby ewentualnie wywoływać powyższa decyzja. Podstawą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury był art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., co oznacza, iż Sąd dopatrzył się w decyzji Ministra tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Minister naruszył art. 107 § 1 K.p.a., natomiast nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 7 lub 77 K.p.a. Oznacza to, iż zdaniem Sądu organ administracji przeprowadził prawidłowe i pełne postępowanie dowodowe oraz że nie pominięto żadnego istotnego w sprawie dowodu. W ocenie pełnomocnika skarżących, niepełne uzasadnienie decyzji w sytuacji, gdy zebrano pełny materiał dowodowy i znajduje się on w aktach sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, iż naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma wywodu co do związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. a wynikiem sprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nawet niepełne uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury, przy właściwie zgromadzonym materiale dowodowym nie jest przesłanką do jej uchylenia. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., może być podstawą uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest takiego wpływu. Tego rodzaju związku przyczynowego nie wykazał skarżący. Brak jest również takiego uzasadnienia w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wytknął Ministrowi błąd w zakresie uzasadnienia własnej decyzji, jednakże ustawodawca, w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. nie upoważnił Sądu do uchylania decyzji w każdym przypadku naruszenia przepisów postępowania. Do uchylenia decyzji może dojść jedynie wówczas, gdy naruszenie to ma postać kwalifikowaną, a mianowicie daje podstawy do twierdzenia, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących Sąd w sposób oczywisty naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Bezspornym jest, iż Minister Infrastruktury zgromadził pełny materiał dowodowy. Wątpliwości Sądu nie wzbudziła również decyzja Ministra wydana w I instancji. W tej sytuacji, drobne uchybienie art. 107 § 1 K.p.a. nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Ministra Infrastruktury jest prawidłowa i słuszna. Dopisanie przez Ministra kilku zdań uzasadnienia nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na treść decyzji.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdy w okresie ostatnich dwudziestu lat M. P. lub następnie M. P. nie dokonały w formie aktu notarialnego zbycia ani prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ani prawa własności budynku. Nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby został przywrócony stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji Wojewody Warszawskiego. Przed wydaniem decyzji, właścicielem gruntu oraz znajdującego się na nim budynku był Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie zmienia nic w stanie prawnym gruntu. Jego właścicielem nadal będzie Skarb Państwa. Nieruchomość ta nie będzie natomiast obciążona prawem użytkowania wieczystego. Nastąpi więc powrót do stanu prawnego sprzed wydania decyzji. Budynki znajdujące się na gruncie staną się natomiast własnością właściciela gruntu, czyli Skarbu Państwa. Podobnie jak to miało miejsce przed wydaniem decyzji Wojewody. Gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o całe akta sprawy, a więc o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (którego prawidłowość nie jest kwestionowana) doszedłby do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Oznacza to, iż Sąd nie uchyliłby decyzji Ministra Infrastruktury, a oddalił skargę na decyzję czym zdaniem skarżących naruszył art. 133 §1 P.p.s.a.

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. ma związek z tym, iż Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia ani nie wskazał w jaki sposób naruszenie przez Ministra Infrastruktury art. 107 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zawierają szereg zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, przy czym zarzuty te są względem siebie tożsame i wskazują na art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przystępując do oceny zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 §2 K.p.a. nie można podzielić stanowiska skarg kasacyjnych, iż z zebranego przez Ministra Infrastruktury materiału dowodowego wynika niezbicie, iż w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia 24 marca 1993 r. odnoszącej się do działki (...) nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Co prawda uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji odnosi się do powyższej kwestii w sposób ogólnikowy i ogranicza się jedynie do wskazania, że kwestionowana decyzja organu administracji publicznej nie była zgodna z przepisami K.p.a., jednakże uchybienie powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zatem zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. jest chybiony.

Poza sporem pozostaje, iż na gruncie niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość Warszawska Nr (...) " (odpowiadającej obecnie działce nr (...)) pociąga za sobą ten skutek, iż były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego. Natomiast celem postępowania Ministra Infrastruktury w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 24 marca 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Mennicę Państwową z dniem 5 grudnia 1990 prawa użytkowania wieczystego określonego w niej gruntu oraz odpłatnego nabycia własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie było ustalenie wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 §1 K.p.a. oraz ewentualna eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej takimi wadami w oparciu o wskazany przepis.

Jak wynika z akt sprawy na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 24 marca 1993 r. jednostką uwłaszczoną zostało przedsiębiorstwo państwowe M. P. , które już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej zostało w 1994 r. przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, której akcje zostały następnie wyemitowane i sprzedane nabywcom, powodując utratę przez nią przymiotu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że od momentu uwłaszczenia podmiot ten uległ wielokrotnym przekształceniom organizacyjno-prawnym, na co nie zwrócił uwagi Minister Infrastruktury w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z dnia (...) lipca 2009 r. w ogóle nie analizując możliwości wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 156 §2 K.p.a. W niniejszej sprawie zachodzi powiązanie decyzji uwłaszczeniowej z późniejszymi aktami przekształceniowymi właściciela nieruchomości tj. M. P. , co może skutkować faktem, iż organ administracji publicznej nie będzie miał kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego zbycia nieruchomości na rzecz nowego podmiotu, w tym wypadku spółki akcyjnej. Organ rozpatrujący sprawę jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższej okoliczności, pomijając ją przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, nie dają możliwości organom administracji publicznej cofnięcia tego właśnie skutku poprzez wydanie decyzji. Zbycie praw w drodze czynności cywilnoprawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków przestanie przysługiwać podmiotowi wpisanemu do księgi wieczystej. W przypadku zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ administracyjny nie ma więc podstawy prawnej, w oparciu o którą byłby upoważniony do ingerencji w stosunki cywilnoprawne powstałe po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej tj. w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego czy wydania indywidualnego aktu administracyjnego.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, decyzji lub czynności administracyjnej. Jednoznaczne ustalenie obecnego statusu M. P. wymaga badania dokumentów źródłowych oraz ksiąg wieczystych i Sąd nie może ostatecznie rozważać, ani przesądzać kwestii nie rozstrzygniętych jeszcze we właściwym postępowaniu administracyjnym. Dla rozstrzygnięcia sprawy należy jeszcze raz dokładnie rozpatrzyć negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia skutków przekształceń własnościowych M. P. po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. O spełnieniu przesłanek określonych w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w powiązaniu z art. 156 §2 K.p.a. rozstrzygnąć musi organ administracji właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za niezasadnością pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.