Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2397/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147,179184,182,189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 80 poz 376
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy przygotowywaniu,  podawaniu i przechowywaniu leków cytostatycznych w zakładach opieki zdrowotnej.
article: par. 26
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 156/21 w sprawie ze skargi "J.". sp. k. z /s w [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia[...]października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z 21 lipca 2021 r., II SA/Po 156/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "X" S.A. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 16 i w pkt II zasądził od Rady Miejskiej Gminy [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 października 2008 r. Rada Miejska Gminy [...] działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr [...], poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w [...] – część [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 17 grudnia 2008 r. nr [...] poz. [...]).

Skargą X S.A. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie rozdziału IV § 16 pkt 1, który nakazuje właścicielom nieruchomości odprowadzanie ścieków bytowych do sieci kanalizacji sanitarnej i dalej do oczyszczalni ścieków oraz § 16 pkt 2, który zakazuje budowy zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1996 r., poz. 662 ze zm.; dalej: u.c.g.), art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 b u.c.g., § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: r.s.w.t.), art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 26 ust. 1 i 3 r.s.w.t., art. 140 k.c., a także zapisów projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że z uwagi na ograniczenia natury technicznej, tj. niedopełnienie zadań własnych przez gminę skutkujące brakiem odpowiedniej infrastruktury związanej z dostarczaniem wody jak i z odprowadzaniem ścieków, a także biorąc pod uwagę wskazane wyżej ograniczenia, skarżąca nie może zagospodarować swojej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, to jest poprzez zabudowanie jej domami jednorodzinnym. Nie może więc w sposób pełny czynić użytku z prawa własności, gdyż nie jest w stanie zaopatrzyć przedmiotowej nieruchomości w wodę ani rozwiązać problemu gromadzenia i wywozu ścieków, czy to w sposób samodzielny, czy też przy pomocy gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że procedura planistyczna prowadzona była na wniosek ówczesnego właściciela terenu firmy "Y S.A.", która następnie przekształcona została w spółkę "Y S.A." Spółka Komandytowo akcyjna, a w 2014 r. w spółkę "Z Spółka Akcyjna" spółka komandytowo akcyjna, a następnie "Z Spółka Akcyjna" spółka komandytowa. Teren objęty procedurą zajmował łącznie 123 ha. Przeznaczenie tak dużego obszaru na cele zabudowy mieszkaniowej wiązało się z koniecznością przeanalizowania możliwości gminy w zakresie zaopatrzenia przyszłych mieszkańców w niezbędną infrastrukturę. Ówczesne możliwości finansowe gminy i plany inwestycyjne nie przewidywały rozwoju infrastruktury dla zabudowy mieszkaniowej na tak dużym obszarze. W związku z powyższym w dniu 1 sierpnia 2006 r. pomiędzy Gminą [...] a firmą "Y S.A." zostało zawarte porozumienie, aneksowane w dniu 2 października 2006 r., uzupełnione o umowę z dnia 9 października 2008 r. i następnie potwierdzone aktem notarialnym z dnia 20 listopada 2008 r. Zgodnie z zapisami tych umów firma zobowiązała się do wybudowania na terenie objętym miejscowym planem infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, drogi i oświetlenia dróg, a następnie do przekazania jej nieodpłatnie na rzecz gminy. Gmina [...] zobowiązała się natomiast do budowy kolektora sanitarnego do terenów objętych miejscowym planem. Gmina [...] wywiązała się ze swoich zobowiązań. Kanalizacja sanitarna została wybudowana przez Gminę [...] w 2007 r., co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do użytkowania inwestycji o nazwie Budowa kanalizacji sanitarnej w [...] z dnia 13 kwietnia 2007 r. Sieć kanalizacji sanitarnej została doprowadzona do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed dniem wejścia miejscowego planu w życie (14 dni po publikacji w Dzienniku Urzędowym). W drodze gminnej, dz. nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], przylegającej do przedmiotowego terenu znajdują się sieci wodociągowa i kanalizacyjna. Wobec tego zdaniem organu działki powstałe na terenie objętym miejscowym planem mają zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zagwarantowaną na mocy podpisanych porozumień i umów wskazanych wcześniej. Do granic terenu objętego miejscowym planem zostały doprowadzone sieci uzbrojenia pozwalające na przyłączenie działek do sieci po zrealizowaniu zobowiązań wynikających z podpisanych porozumień i umów. Powyższe podważa argument skarżącej jakoby na przedmiotowym terenie brak było technicznych możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Ponadto wyznaczone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego drogi zostały oznaczone jako drogi wewnętrzne, które nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów odrębnych i nie przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego. Właścicielem dróg wewnętrznych pozostaje skarżąca, wobec czego nie ma przeszkód formalnych do realizacji postanowień wynikających z podpisanych porozumień i umów wskazanych wcześniej, wynikających z ewentualnej konieczności uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Organ wyjaśnił również, że w związku z przedłużającą się procedurą uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, w dniu 29 maja 2008 r. Rada Miejska Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu. Zapisy uchwały pozwoliły na uchwalenie miejscowego planu w siedmiu odrębnych obszarach oznaczonych literami A-G. Zmiana uchwały o przystąpieniu nie zmieniła granic całego obszaru, tym samym nie spowodowała zmian w podpisanych umowach i porozumieniach, o których mowa wcześniej, dotyczących infrastruktury technicznej. Organ wskazał również, że na podstawie umów i porozumień firma "Z Spółka Akcyjna" spółka komandytowa zrealizowała na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w [...] cz. A i G inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, tłoczni oraz rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej oraz przeniosła na Gminę [...] prawo własności do wymienionej infrastruktury na podstawie umowy przekazania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 21 listopada 2018 r. Tym samym firma wywiązała się na części terenu ze zobowiązań wynikających z podpisanych umów i porozumień.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca Spółka podniosła, że jej zdaniem zawarte i aneksowane porozumienie jest nieważne. Jak wynika z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437), to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości ubiegające się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Co więcej, przepisy wyraźnie stanowią, że osoba ubiegająca się o przyłączenie ma obowiązek wybudowania na własny koszt jedynie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast budowa wszelkich innych urządzeń spoczywa na przedsiębiorstwie. Dopuszczalnym wyjątkiem jest sytuacja, gdy urządzenia nie były ujęte w planie wieloletnim i zostały wybudowane przez inwestora prywatnego. Wtedy może on żądać, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które przyłączyło urządzenia do swojej sieci, przejęło ich własność, ale musi to nastąpić za wynagrodzeniem - na warunkach określonych przez strony w umowie. Swoboda umów, będąca zasadą w prawie zobowiązań, doznaje tu istotnych ograniczeń. Strony mogą określić, jaki tytuł prawny będzie przysługiwał przedsiębiorstwu (gminie), ale wykluczona jest możliwość przekazania nieodpłatnego (np. umowa darowizny). Taką interpretację jednoznacznie potwierdza orzecznictwo cywilne i administracyjne. Co do zasady przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne nie mogą obciążać podmiotów ubiegających się o przyłączenie innymi kosztami niż koszty wykonania przyłącza. To opłata adiacencka jest jedyną dopuszczalną ustawą formą współfinansowania budowy obiektów infrastruktury technicznej przez właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że przed tut. Sądem została już rozpoznana sprawa ze skargi X S.A. sp. k. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w [...] - część [...], o sygn. II SA/Po 157/21. Sąd obecnie rozpoznający sprawę, z uwagi na tożsamość spraw (pod kątem podniesionych w skardze zarzutów i kwestionowanych ustaleń planu) w pełni podzielił zaprezentowane w powołanym wyroku rozważania i przyjął je za własne.

Sąd uznał istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały. Wskazał też, że z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd podniósł, że przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Uznał, że nadesłane akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do zarzutów skargi Sąd wyjasnił, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wymaga, aby plan miejscowy obowiązkowo określał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164nr [...], poz. 1587). W świetle powyższych uwag dotyczących zakresu przysługującego gminie władztwa planistycznego nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że uprawnienia gminy w omawianym zakresie nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej, nadającej konkretne uprawnienie dla podmiotu, którego sytuacja faktyczna wyczerpuje znamiona tego przepisu. Takim przepisem jest art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.g. stanowiący (w brzmieniu aktualnym oraz na dzień uchwalenia kontrolowanej uchwały), że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści omawianej regulacji wynika, że adresatowi normy ustawowej przysługuje wybór wykonania obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku pomiędzy wykonaniem zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe a przydomową oczyszczalnią ścieków bytowych, przy czym ustawodawca przewiduje, że ma to miejsce w sytuacji, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz – tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W przeciwnym razie zostanie on pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym należy upatrywać również naruszenia zasady ochrony tego prawa zagwarantowanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Zgodzić się więc zdaniem Sądu należało ze stroną skarżącą, że przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, bez jednoczesnego zapewnienia możliwości zaopatrzenia tych terenów w bezodpływowe zbiorniki ściekowe bądź przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, jest niedopuszczalne. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że szereg przepisów prawa przewiduje możliwość odprowadzenia ścieków z budynków przeznaczonych na pobyt ludzi do bezodpływowych zbiorników lub oczyszczalni przydomowych w sytuacji, gdy brak jest warunków przyłączenie tych budynków do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z § 26 ust. 3 r.s.w.t., w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Uregulowanie to jest zgodne zarówno z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.g., jak i art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG[...]) (Dziennik Urzędowy L 135, 30/05/1991, s. 40-52) wskazującym, że w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika zatem dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, których budowa z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej.

Sąd zaznaczył, że z powołanego § 26 ust. 3 r.s.w.t. wynika, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Natomiast kwestionowany niniejszą skargą zapis § 12 planu taką możliwość wyłączył. Przepis ten powoduje, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej nie jest możliwe (zgodnie z zapisami planu) korzystanie z prywatnego ujęcia wody. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiał zostać wyeliminowany.

Reasumując Sąd wskazał, że przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, a takim z pewnością jest bezodpływowy zbiornik ścieków, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz indywidualne ujęcie wody. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 i 2 u.c.g. i § 26 ust. 3 r.s.w.t. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, bez wyraźnej delegacji ustawowej, stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym.

W ocenie Sądu na powyższą konstatację nie mają wpływu zapisy przywołanych przez Radę Miejską Gminy [...] umów i porozumień w zakresie wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez skarżącą na obszarze objętym planem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem abstrakcyjnym i generalnym, istniejącym w obrocie prawnym niezależnie od umów cywilnoprawnych zawartych na jego tle. Jego zapisy muszą być więc zgodne z przepisami rangi ustawowej bez względu na treść zawartych przez gminę umów. Brak wywiązania się przez Spółkę z postanowień umowy cywilnoprawnej nie sanuje więc zgodności kwestionowanych zapisów planu miejscowego z przepisami. Rozstrzygnięcie sporu w kwestii niewykonania bądź nienależytego wykonanie umowy nie należy przy tym do właściwości sądu administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom organu nie można też zdaniem Sądu uznać, aby wybudowanie przez Gminę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze gminnej, dz. nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], było jednoznaczne z zapewnieniem przez Gminę możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt, sieć wodociągowa i kanalizacyjna znajduje się w ul. [...], która przylega tylko do granic terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...], gm. [...] – część A i E, a nie część [...]. Przyłączenie uzbrojenia do sieci w niniejszej sprawie zostało przez Gminę uzależnione od zrealizowania zobowiązań wynikających z podpisanych porozumień i umów cywilnoprawnych, które – jak już powyżej wskazano – nie mają znaczenia na gruncie oceny zgodności zapisów planu miejscowego z przepisami. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienia § 16 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usługowej w [...] - część [...] (m.p.z.p.) naruszają powołany art. 6 gdyż stanowią nadużycie przysługujących gminie uprawnień planistycznych w zakresie dopuszczalnej ingerencji w sferę prawa własności nieruchomości,

2) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i § 26 r.s.w.t. poprzez błędne przyjęcie, iż kwestionowane postanowienia § 16 m.p.z.p. są niezgodne z powołanymi przepisami i stanowią nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czynią prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym,

3) niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w związku z tym, że postanowienia § 16 m.p.z.p. naruszają przepisy określone w pkt 1) i 2) doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, skutkującego nieważnością m.p.z.p. w części obejmującej § 16.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę, zasądzenie od skarżącej Spółki kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "X" S.A. sp. k. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą i trafnie zastosował wobec niej konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność jej § 16.

Przede wszystkim nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i § 26 r.s.w.t. poprzez błędne przyjęcie, iż ww. § 16 m.p.z.p. jest niezgodny z powołanymi przepisami i stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

Jest poza sporem, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na organy stanowiące gminy obowiązek określenia w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź dokonując zmiany planu powinna uwzględnić w tej materii przepisy rangi ustawowej, w tym zawarte w Rozdziale 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach określającym obowiązki właścicieli nieruchomości, a jakakolwiek modyfikacja tych przepisów zmieniająca ich treść nie jest dopuszczalna. Stosownie natomiast do zawartego w tym rozdziale art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania zaskarżonej uchwały jak i w chwili orzekania, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tymczasem Rada Miejskiej Gminy [...] w zaskarżonej uchwale z dnia 30 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej w [...] – część [...], określając w § 16 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, nakazała odprowadzanie ścieków bytowych do sieci kanalizacji sanitarnej i dalej do oczyszczalni ścieków w [...] (ust. 1) zakazując jednocześnie budowy zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków. Posłużenie się w ww. przepisie m.p.z.p. przez organ uchwałodawczy kategorycznym zwrotem "ścieki bytowe odprowadzać należy do sieci kanalizacji sanitarnej" przy jednoczesnym zakazie budowy zbiorników na ścieki oraz indywidualnych oczyszczalni ścieków, oznacza, że odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej stanowi jedyny dopuszczalny na obszarze obowiązywania przedmiotowego m.p.z.p. sposób odprowadzania ścieków bytowych, i to nawet w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska Gminy [...] z oczywistym naruszeniem postanowień zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach pominęła możliwość wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych jak i możliwość odprowadzania - na terenie obowiązywania przedmiotowego planu - ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, które spełniają wymagania określone w odrębnych przepisach. Ponadto omawiany § 16 przedmiotowego m.p.z.p. stoi w jawnej sprzeczności z treścią § 26 ust. 3 r.s.w.t., stosownie do którego w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę (przy czym gromadzenie lub oczyszczanie większej ilości ścieków niż ww. 5 m3 na dobę jest możliwe przy uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska). Słusznie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 16 jako naruszającego ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz § 26 ust. 3 r.s.w.t.

Natomiast okoliczność zawarcia przez Gminę z jedynym właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym przedmiotowym planem, porozumienia, w którym podmiot ten zobowiązał się we własnym zakresie wybudować na całym tym obszarze wodociąg, kanalizację sanitarną i deszczową, jest dla wymaganej zgodności przedmiotowej uchwały z zapisami art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz § 26 ust. 3 r.s.w.t. prawnie irrelewantna, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższych ustaleń należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż wyłączenie w § 16 zaskarżonej uchwały – wbrew zapisom ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i r.s.w.t. - możliwości wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych jak i odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, nastąpiło z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego prowadzącego do niedopuszczalnego (bowiem sprzecznego z zapisami rangi ustawowej i podustawowej) ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 i art. 28 u.p.z.p. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej organu, oddalono wniosek skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji), albowiem wniosek ten został złożony po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu adwokatowi opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione w tej sprawie już po upływie wskazanego wyżej terminu. Natomiast złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.