Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 323/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3 ,ust. 5,  art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G.R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 1328,00 zł (słownie: tysiąc trzysta dwadzieścia osiem) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani G.R. oraz Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącej:

1) Zwrotu Pani G.Z.-R. nieruchomości położonych w J.-L., obręb L., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 11/9, AM-27 o powierzchni 0,2273ha oraz nr 11/11, AM-27 o powierzchni 0,2709ha, stanowiących własność Gminy J.-L.,

2) Odmowy zwrotu Pani G.Z.-R. nieruchomości położonych w J.-L., obręb L.. oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 11/2, AM-27 o powierzchni 0,0663ha, nr 11/13, AM-27 o powierzchni 0,2074ha, nr 11/14, AM-27 o powierzchni 0,2108ha, stanowiących własność Gminy J.-L.,

3) Zobowiązania Pani G.Z.-R. do zwrotu na rzecz gminy J.-L. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 44.240,16 zł,

Wojewoda D. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 grudnia 1989 r. (Rep. A nr [...]) Skarb Państwa, w imieniu którego działał Zastępca Naczelnika Miasta i Gminy w J.-L., nabył od G.R. prawo własności niezabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 220, AM-2, obręb Laskowice, o powierzchni 0,98 ha. Nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie decyzji deklaratoryjnej wydanej przez Wojewodę D. z dnia [...] r. Nr [...] przeszła na własność Gminy J.-L. z mocy prawa. W wyniku odnowy operatu, a następnie podziałów i scaleń geodezyjnych obszar całej byłej działki nr 220 w chwili obecnej stanowią działki nr: 11/2, 11/9, 11/11, 11/13, 11/14, AM-27, które są własnością Gminy J.-L..

Postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości zostało zainicjowane wnioskiem G.R., który wpłynął do Starosty O. 26 stycznia 2001 r.. Pierwszą decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta O. umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta została zaskarżona i Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ja w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta O. kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Ta decyzja również została zaskarżona i ponownie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ją w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę po raz trzeci Starosta O. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił G.R. zwrotu w/w nieruchomości. Decyzja ta również została zaskarżona i ponownie Wojewoda D. ze względów proceduralnych decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Pani G.R. pismem z dnia 20 grudnia 2009 r. oraz Burmistrz Miasta i Gminy J.-L. pismem z dnia 21 grudnia 2009 r., złożyli odwołanie od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej w dniu jej sprzedaży jako działka nr 220 o pow. 0,98 ha. W odwołaniu G.R. podniosła zarzut nieuwzględnienia w pełni jej roszczenia polegającego na zwrocie całości powyższej nieruchomości, natomiast Burmistrz Miasta i Gminy J.-L. zarzucił kwestionowanej decyzji dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim naruszenia art. 136 tej ustawy.

Wojewoda odnosząc się do kwestii podniesionych w powyższych odwołaniach, uznał zarzut Pani G.R. nieuwzględnienia w pełni jej roszczenia za nieuzasadniony. Złożony przez nią wniosek o zwrot nieruchomości - wykorzystanych już na realizację celu publicznego pod drogi gminne, tworzące element zagospodarowania terenów mieszkaniowych - jest niezgodny z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. W tej konkretnej sytuacji podstawą ustalenia celu było pismo Naczelnika Miasta i Gminy w J.-L. z dnia 28 grudnia 1989 r., kierowane do Państwowego Biura Notarialnego w O., w którym dookreślono przeznaczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo wielorodzinne. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznać należy budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla w tym również m.in. ciągów komunikacyjnych (dróg), parkingów, kanalizacji wodociągowej, sanitarnej, gazowej, elektrycznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IIISA Po 648/07).

Działki o numerach 11/2, 11/14, 11/13 stanowią grunty wydzielone pod drogi gminne na podstawie uchwały Rady Miejskiej w J.L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta J.-L.. Drodze nadano nazwę ul. [...] a w jej granicach znajdują się sieci uzbrojenia terenu (wodociągowa, sanitarna, gazowa i elektryczna) obsługujące osiedle mieszkaniowe. Ze względu na powyższe okoliczności, należało uznać, że cel publiczny na spornych działkach został zrealizowany, przy czym nastąpiło to w postaci zainstalowania infrastruktury technicznej w części podziemnej. Z nieruchomości oznaczonej w dniu dokonania umowy sprzedaży jako działka nr 220 pozostały więc dwie działki oznaczone nr 11/9 i 11/11, w odniesieniu do których nie podjęto żadnych działań świadczących o rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wykupu oraz obowiązującego planu miejscowego. Słusznie zatem działki te organ pierwszej instancji zakwalifikował do zwrotu.

Zdaniem Wojewody nie znajdują również uzasadnienia zarzuty Pani R. nieuwzględnienia jej pisma dotyczącego jak określa odwołująca "wniosku o przesłanie propozycji na piśmie". Pismo z dnia 7 września 2009 r. kierowane do Starostwa Powiatowego w O., na które powołuje się strona w swojej treści zawiera następujące stwierdzenie: "Po zapoznaniu się z propozycjami Urzędu wnoszę o przysłanie decyzji dotyczącej zwrotu moich nieruchomości, jak również proszę o uzasadnienie dlaczego proponuje się mi zwrot tylko dwóch działek". Z treści tego oświadczenia strony wynika wprost, że z propozycją Urzędu Pani R. została już zapoznana i oczekuje przysłania decyzji wraz z uzasadnieniem. Wypełniając obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne wynikające z art. 10 k.p.a. oraz realizując żądanie strony, Starosta O. wydał w dniu [...] r. merytoryczną decyzję w tej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. organ II instancji przychylił się do stanowiska Starosty O. dotyczącego interpretacji zastosowanych w postępowaniu przepisów prawa, nie znajdując jednocześnie uzasadnienia dla wykładni przepisów zastosowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy J.-L..

Jak wskazał Wojewoda materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zawarty w niej przepis dodany został wraz z całym ust. 2 do art. 216 nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r.. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z kolei przepisy rozdziału 6 działu III (art. 136 i następne) przewidują prawo zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna z punktu widzenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 w/w ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stanowisko w sprawie treści i charakteru prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zajął również w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, uznając tę normę jako "oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia tej rzeczy". Zwrócił jednocześnie uwagę na konieczność szerokiego pojmowania konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie wywłaszczenia z ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nakłada obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanka wywłaszczenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, publ. OTK 2001/7/216 oraz wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, publ. OTK-A 2008 10/175). Trybunał Konstytucyjny ustalając zakres stosowania art. 136 w/w ustawy przyjmował, zgodnie z prezentowaną w tym zakresie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że przepis ten będzie miał zastosowanie wprost do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia, a więc również z uwzględnieniem aktów prawnych i ustaw obowiązujących przed l stycznia 1998 r..

Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierając enumeratywne wskazanie podstawy nabycia lub przejęcia nieruchomości, obejmuje nieruchomości których Skarb Państwa nie nabył w trybie wywłaszczenia rozumianego jako indywidualna decyzja administracyjna, zawierając rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości na zasadach i w trybie przewidzianym dla art. 136 tej ustawy. Uwzględniając relację pomiędzy art. 136 i 216 w/w ustawy, Wojewoda przyjął, że zwrot na podstawie art. 216 generalnie nie obejmuje nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na zasadzie wywłaszczenia w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdyż do takich przypadków zastosowanie wprost znajduje art. 136 i następne (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn akt I OSK 1863/06). Zapisy art. 216 ust. 2 nakazują stosować odpowiednio przepisy dotyczące zasad i trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że wykładnia odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego, nakazuje przyjąć, że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (wyroki NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 187/09, z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1136/08).

Ponadto Wojewoda wskazał, że analiza przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy pomiędzy Zastępca Naczelnika Miasta i Gminy w J.L. a G.R., tj. w dniu 28 grudnia 1989 r., zawierała regulacje wskazujące na możliwość nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w rozdziale 6 "Wywłaszczanie nieruchomości" w art. 53 ust. 1 ustanowiła zasadę, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Ust. 2 tego przepisu stanowił, że organ może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu jaki organ wyznaczył do zawarcia umowy. Z tych regulacji wynika, że do nabycia nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie mogło dojść również w trybie cywilnoprawnym, który albo poprzedzał wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego albo mógł zaistnieć po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ocena czy nieruchomość została nabyta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może występować w oderwaniu od ustalenia czy nabycie nieruchomości powiązane było z procedurą wywłaszczeniową uregulowaną w tym akcie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IISA/Wr 494/09). Oczywiste jest – zdaniem organu odwoławczego - że przepis art. 53 w/w ustawy nie stanowił sam w sobie bezpośredniej podstawy do zawarcia umowy, na podstawie której Skarb Państwa stałby się właścicielem nieruchomości, jednakże określał w jakiej sytuacji można było wydać decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości, preferując cywilnoprawną formę nabycia nieruchomości na potrzeby uzasadniające wywłaszczenie. Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości powinna być uwzględniania przy wykładni pojęcia nabycia użytego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1230/08) stwierdził, że nie można pominąć nabycia w formie cywilnoprawnej w wyniku powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego norma prawną art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest zatem uwzględnienie miejsca nabycia w formie cywilnoprawnej w związku z celami publicznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia na określony cel publiczny.

Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z koniecznością jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczeniowej stawiało stronę w sytuacji przymusowej (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 187/09). Nieprzyjęcie oferty i upływ wyznaczonego terminu do zawarcia umowy skutkował podjęciem czynności wywłaszczeniowych. Dowodem, który przesądza, że w tej konkretnej sprawie istniało zagrożenie wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a strona działała w sytuacji przymusowej jest zarówno pismo Urzędu Gminy w J.-L. z dnia 18 grudnia 1989 r. znak [...] kierowane do Pani G.R., jak również pismo Urzędu Gminy w J.-L. z dnia 28 grudnia 1989 r. znak [...] kierowane do Państwowego Biura Notarialnego w O.. Pierwszy z powyższych dowodów wskazuje na potrzebę wykupu nieruchomości od Pani G.R. wraz z konkretną propozycją ceny, drugi dowód wskazuje przeznaczenie nieruchomości wraz z informacją o wywłaszczeniu w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż m.in. nieruchomości, której właścicielem była Pani R..

Wojewoda nadmienił przy tym, że w dokumentacji sprawy wielokrotnie pojawia się różne brzmienie nazwiska poprzedniej właścicielki nieruchomości będących przedmiotem postępowania, także wnioskująca o zwrot posługuje się różnym ich brzmieniem. Najczęściej w dokumentacji pojawia się nazwisko Z.-R., jednakże po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego również w tym zakresie ustalono, że obecne poprawne brzmienie nazwiska poprzedniej właścicielki nieruchomości uprawnionej do zwrotu niewykorzystanych działek brzmi G.R..

W ocenie organu odwoławczego organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody pozwalające na poczynienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Nadto w toku postępowania wszystkim jego stronom zapewniono możliwość wzięcia w sprawie czynnego udziału, co odpowiada zasadzie wyrażonej art. 10 k.p.a.. Decyzja Starosty O. zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., natomiast jej uzasadnienie przedstawia ustalony stan faktyczny, materiał dowodowy, na którym organ się oparł oraz omówienie zastosowanych jako podstawa orzeczenia przepisów, pozostając w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Opierając się na ustaleniach faktycznych poczynionych w sposób odpowiadający wymogom przepisów k.p.a., organ I instancji właściwie zastosował także przepisy prawa materialnego. Zatem w świetle przedstawionej argumentacji zarzuty obu stron postępowania w ocenie organu II instancji nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła G.R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako krzywdzącej oraz zwrotu nieruchomości w całości. Uzasadniając skargę strona podniosła, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było budownictwo wielorodzinne, a na chwilę obecną na przylegających nieruchomościach powstało budownictwo jednorodzinne. Skarżąca nie zgodziła się z uznaniem celu publicznego jako osiągniętego, ponieważ powstała infrastruktura dotyczy osiedla jednorodzinnego i z konieczności ul. [...] prowadząca do tego osiedla. Działki o nr. 11/14, 11/13, stanowiące grunty wydzielone pod drogi gminne na podstawie uchwały Rady Miejskiej w J.-L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta J.-L., powstały z połączenia działek nr 11/5 i 11/10 powstała działka 11/13 AM-27 oraz nr 11/7, 11/8, 11/12, z których utworzono działkę nr 11/14 AM-27 na wniosek Gminy J.-L. w 2003 r. (uzasadnianie decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...]), więc nie mogły znaleźć się w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 lutego 2001 r..

Ponadto skarżąca podniosła, że informację o scaleniu i wydzieleniu na drogi gminne działek nr 11/13 i 11/14 otrzymała od Starosty O. pismem z dnia 9 grudnia 2003 r. nr [...], a następnie pismem z Urzędu Miasta i Gminy J.-L. z dnia 4 czerwca 2008 r. nr [...] o zajęciu działek 11/13, 11/2, 11/14 i 11/8 na cele publiczne pod drogi, jako element zagospodarowania terenów mieszkalnych. W trakcie trwania sporu, tj. od 25 czerwca 2001 r., nieruchomość została dwukrotnie podzielona decyzją Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. z dnia [...] r. Nr [...] oraz na wniosek Gminy J.-L. w 2003 r..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan rozpoznawanej sprawy przedstawia się następująco. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 grudnia 1989 r. (Rep. A nr [...]) Skarb Państwa, w imieniu którego działał Zastępca Naczelnika Miasta i Gminy w J.-L., nabył od G.R. prawo własności niezabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 220, AM-2, obręb L., o powierzchni 0,98 ha.

Pismem z dnia 25 czerwca 2001 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Powiatu O. z wnioskiem o zwrot – na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 - wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr 220, która zgodnie z pismem Z-cy Naczelnika Miasta i Gminy J.-L. z dnia 18 grudnia 1989 r. została wykupiona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, jednakże do chwili obecnej na działce nie zrealizowano w/w inwestycji. Pismem z dnia 26 września 2001 r. Starosta poinformował skarżącą, że nieruchomość ta nie była wywłaszczona w trybie obowiązujących wówczas przepisów, lecz została zbyta Skarbowi Państwa, wobec czego przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie mają w tej sprawie zastosowania.

Pismem z dnia 11 stycznia 2002 r. skarżąca ponowiła swój wniosek o zwrot nieruchomości, tj. działki nr 220.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w wyniku odnowy operatu, a następnie podziałów i scaleń geodezyjnych obszar całej byłej działki nr 220 w chwili obecnej stanowią działki nr: 11/2, 11/9, 11/11, 11/13, 11/14.

W wyniku interwencji Wojewody D. (pismo z dnia 12 sierpnia 2002 r. znak [...]) – w związku z pismem skarżącej z dnia 10 maja 2002 r. - decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta O. umorzył postępowanie w tej sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że działka nr 220 została nabyta od G.R. na rzecz Skarbu Państwa w dniu 18 grudnia 1989 r. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a zatem nie było żadnego wywłaszczenia. Natomiast obowiązujące wówczas przepisy dotyczące wywłaszczania, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) nie były w tym przypadku zastosowane. Powyższa decyzja została uchylona w całości z powodów proceduralnych przez Wojewodę D. na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...], zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Również ta decyzja została uchylona przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] i sprawa ponownie wróciła do organu I instancji. W decyzji tej organ odwoławczy wskazał m.in., że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy również zauważyć, że decyzja organu II instancji został zaskarżona przez Miasto i Gminę J.-L. do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt IISA/Wr 343/05 oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu, że w sprawie wydaje się, że organ I instancji pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Wprawdzie decyzja organu I instancji zawiera wskazanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera znikomy ślad merytorycznej oceny żądania strony, to jednak sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie, a nie formalnie. Przedmiotowa sprawa powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w trybie przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. odmówił G.R. zwrotu działki nr 220 z uwagi na fakt, że w przypadku Pani G.Z.R. mamy do czynienia ze zbyciem nieruchomości w drodze aktu notarialnego czyli umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej, zaś żądanie zwrotu dotyczyć może tylko nieruchomości wywłaszczonej, a więc takiej w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Powyższa decyzja także została uchylona przez organ II instancji. W decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. stwierdził, że okolicznością niebudzącą w niniejszej sprawie jakichkolwiek wątpliwości jest to, że wywłaszczenie nieruchomości, która w roku 1989 oznaczona była jako działka nr 220, nie miało miejsca. Wywłaszczenie nieruchomości polega bowiem na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, względnie prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie w przypadku, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie działka nr 220 nie została wywłaszczona, lecz nabyta na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 28 grudnia 1989 r. zawartej z jej poprzednią właścicielką G.R., czego dowodem jest akt notarialny znajdujący się w aktach sprawy. W następnej jednak kolejności organ ustalił okoliczności związane z zawarciem wskazanej wyżej umowy sprzedaży nieruchomości, tj. że – jak wynika z treści aktu notarialnego - przy jego spisywaniu przedłożono pismo Naczelnika Miasta i Gminy w J.-L. nr [...] z dnia 28 grudnia 1989 r., w którym organ stwierdził, że: "wykupywane działki nr 61, 219/1, 211/3 i 220 położone w obrębie geodezyjnym L. posiadają zgodę na przeznaczenie na cele nierolne. W przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż przez właścicieli tych działek, zostaliby oni wywłaszczeni. Działki te przeznaczone są pod budownictwo wielorodzinne". Treść tego pisma jest dowodem o kluczowym znaczeniu w sprawie, ponieważ wynika z niej jednoznacznie – zdaniem organu - że w przypadku gdyby G.R. nie wyraziła jako właścicielka zgody na sprzedaż działki nr 220, nieruchomość ta zostałaby wywłaszczona.

W dalszej części Wojewoda stwierdził, że problematykę wywłaszczania nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży działki nr 220 regulowały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ówczesny tekst jednolity ustawy Dz. U. z 1989 r. Nr 14, póz. 74, ze zm.). Przepis art. 53 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy, zaś terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Organ więc stwierdził, że działka nr 220 została nabyta przez Skarb Państwa od G. R. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarb Państwa nabywa bowiem nieruchomości na własność umowami cywilnoprawnymi po to, by realizować cele publiczne określone właściwymi przepisami, przy czym próba nabycia nieruchomości w drodze umowy obligatoryjnie poprzedzać musi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można żądać zwrotu nieruchomości, która wprawdzie nie podlegała wywłaszczeniu, lecz została nabyta na własność Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek taki powinien zostać rozpatrzony merytorycznie przez organ pierwszej instancji. W szczególności należy dokonać oceny czy w niniejszej sprawie zachodzą określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla realizacji którego została ona nabyta przez Skarb Państwa - ponieważ taka właśnie ocena ma zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku G.Z.R..

Powyższa decyzja z dnia [...] r. Nr [...] stała się ostateczną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą orzekł:

1) Zwrócić Pani G.Z.-R. nieruchomości położonych w J.-L., obręb L., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 11/9, AM-27 o powierzchni 0,2273ha oraz nr 11/11, AM-27 o powierzchni 0,2709ha, stanowiących własność Gminy J.-L..

2) Odmówić zwrotu Pani G.Z.-R. nieruchomości położonych w J.-L., obręb L.. oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 11/2, AM-27 o powierzchni 0,0663ha, nr 11/13, AM-27 o powierzchni 0,2074ha, nr 11/14, AM-27 o powierzchni 0,2108ha, stanowiących własność Gminy J.-L..

3) Zobowiązuję Pani G.Z.-R. do zwrotu na rzecz gminy J.-L. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 44.240,16 zł,

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę D. zaskarżoną decyzją.

Należy tutaj zauważyć, że wprawdzie organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w powyższej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], co do oceny czy w niniejszej sprawie zachodzą określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla realizacji którego została ona nabyta przez Skarb Państwa, jednakże dokonana przez Starostę O. wykładnia zawartego w tym artykule pojęcia "zbędności nieruchomości" jest – w ocenie Sądu – zbyt wąska. To zaś doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem wszystkich przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n..

Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5).

W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ust. 2 powyższego artykułu stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powyższe przepisy zabraniają użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w razie zgłoszenia wniosku przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców - umożliwiają zwrot tej nieruchomości w całości bądź w części.

Jak wskazuje się w doktrynie przepis powyższy "zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 u.g.n. mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Natomiast w obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje z ust. 1 pkt 2 - obok stanu rzeczywistego nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu - także upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat). Taka konstrukcja norm prawnych z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w każdej z tych norm oznacza, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. (...) podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. (..) W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, że na nieruchomości najpóźniej przed upływem 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i w ciągu 10 lat od tego dnia cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Ustalenie, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia lub nie została zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, ale zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia ma charakter trwały, nie może uzasadniać podjęcia decyzji o odmowie zawrotu nieruchomości (zob. T. Woś, Glosa do wyroku SA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, publ. Przegląd Prawa Publicznego 2010/5/82; również M. Wolanin [w] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924; E. Mzyk [w] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 500; a także wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt IISA/Gd 1552/00, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 905/09, niepubl.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższa interpretację przepisu art. 137 u.g.n..

W decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Starosta O. wskazał, że na nieruchomościach oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 11/2, 11/14 i 11/13 został zrealizowany cel wywłaszczenia/wykupu, albowiem na nieruchomościach tych powstały drogi gminne wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Biorąc zaś pod uwagę, że nieruchomość oznaczona w dniu wywłaszczenia jako działka nr 220 wykupiona została na rzecz Skarbu Państwa pod budownictwo wielorodzinne, budowę dróg gminnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi na w/w nieruchomościach uważa się za realizację celu wywłaszczenia. Natomiast w przypadku nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 11/9 i 11/11 nie został zrealizowany cel wykupu, ponieważ nieruchomości, pomimo upływu 20 lat od dnia wykupu nie zostały użyte na cel wykupu i dlatego zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wykupu w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do orzeczenia o zwrocie w/w nieruchomości Pani Z.-R..

Jak wynika natomiast z akt sprawy w dniu 5 lutego 2002 r. przeprowadzono lustrację na terenie działki nr 11/2, 11/4, 11/5, 11/6, 11/7, 11/8 (była działka nr 220), w trakcie której stwierdzono, że w/w działki nie są zabudowane oraz nie stwierdzono na nich rozpoczęcia prac związanych z budownictwem mieszkaniowym. Grunt nie jest zagospodarowany. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się w swojej decyzji do kwestii kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy upłynął 7- i 10-letni okres, o jakich mowa w art. 137 u.g.n.. To zaś świadczy o niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści oraz o załatwieniu sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącej.

Rozstrzygniecie powyższych kwestii było natomiast istotne z uwagi na fakt, że skarżąca w dalszym ciągu domaga się zwrotu całości byłej działki nr 220, co jest możliwe jeśli okaże się, że nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wykupu pomimo upływu 7 lat albo że cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia 28 grudnia 1989 r..

Ponadto pierwsze pismo z wnioskiem o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła w dniu 25 czerwca 2001 r.. Jak wskazał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Rz 168/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/16BBD7FE2F) istotny dla sprawy jest fakt relacji czasowej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do wszelkich działań, jakie do tego czasu zostały podjęte na przedmiotowym terenie. Z wypowiedzi orzecznictwa wynika bowiem w sposób wyraźny, że wszelkie działania, czy to o charakterze faktycznym, czy też prawnym, podejmowane na gruncie po złożeniu wniosku o jego zwrot, pozostają bez wpływu na ocenę zbędności ze względu na cel wywłaszczenia. Jeśli bowiem w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości zachodziły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uzasadnionym jest pogląd, że w chwili jego złożenia istniała sytuacja faktyczna wskazująca na niezrealizowanie celu wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu, przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przyczyny, które stanowiły o przesunięciu w czasie inwestycji oraz fakt późniejszej (po złożeniu wniosku o zwrot) jej realizacji, oczywiście o ile nie zachodzą inne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości. Natomiast z obiektywnego punktu widzenia stanowi to o niegospodarnym wykorzystaniu gruntu na cele inwestycyjne (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2053/96, publ. LEX nr 45883).

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ, organ odwoławczy wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji. Organ odwoławczy jest jednak obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, art. 7, art. 11 k.p.a.. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

W orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Pokreślić przy tym należy, że w orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z przytoczonym - jako podstawa prawna – przepisem. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe.

Uwzględniając powyższe rozważania organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany wyjaśnić okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem celu wykopu byłej działki nr 220, a w dalszej kolejności zbadać jak te okoliczności mają się do okresów określonych w art. 137 u.g.n..

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.

k.g.