Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1930/01
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Odpowiednie stosowanie przepisu jest dopuszczalne, gdy zezwala na to przepis szczególny /np. art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego/.

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ brak jest przepisu zezwalającego na odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez sąd administracyjny uchylona. Zauważyć należy, że sytuacja taka w Prawie budowlanym ani żadnej innej ustawie nie została uchylona.

TEZY

Odpowiednie stosowanie przepisu jest dopuszczalne, gdy zezwala na to przepis szczególny /np. art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego/.

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ brak jest przepisu zezwalającego na odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez sąd administracyjny uchylona. Zauważyć należy, że sytuacja taka w Prawie budowlanym ani żadnej innej ustawie nie została uchylona.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego w B. na decyzję K.-P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 maja 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 9 kwietnia 2001 r. (...).


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 22 grudnia 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Dariuszowi S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego przy ul. P. B. 31 w B. na działce nr 17. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że projektowany budynek stanąć ma m.in. na granicy działki nr 16, na której stoi ściana z oknami budynku stanowiącego własność Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego Oddział w B., co powodować będzie konieczność zamurowania tych okien.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez skarżącego - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne Oddział w B. - podniesiono m.in., że zrealizowanie projektowanego budynku wiązać się będzie z zamurowaniem czterech okien w budynku będącym własnością odwołującego się. Wskazano w związku z tym, że budynek na działce nr 16 był remontowany w latach 1970-80 przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w B. na podstawie projektów zatwierdzonych przez ówczesny Wydział Architektury i Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B., zaś Towarzystwo Ekonomiczne po objęciu tego budynku nie dokonywało zmian polegających na wybiciu otworów okiennych.

Rozpoznając wskazane odwołanie Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 19 stycznia 2000 r. decyzję Prezydenta Miasta B. utrzymał w mocy.

Decyzja Wojewody K.-P. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta B. na skutek skargi skarżącego zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2000 r. uchylone. Podstawą uchylenia decyzji było uznanie, iż zostały one podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które polegało na niewyjaśnieniu, czy dokonana w latach 1976-1980 przebudowa budynku, stojącego na działce nr 16, została przeprowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Przed wydaniem wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2000 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniu 19 czerwca 2000 r. Dariusz S. zażądał, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. spowodował zamurowanie okien w budynku skarżącego, które znajdują się na granicy z jego nieruchomością. Żądanie to spowodowało wszczęcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W ramach tego postępowania decyzją z dnia 4 lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał skarżącemu zamurować okna w ścianie budynku stojącego na działce nr 16. Uzasadniając tą decyzję wskazano, iż okna, których ona dotyczy, zostały wykonane po 1975 r. oraz, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowią, iż obiekt budowlany wybudowany bezpośrednio przy granicy działki nie może mieć w ścianie granicznej otworów okiennych lub drzwiowych. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Decyzja z dnia 4 lipca 2000 r. została w wyniku odwołania skarżącego uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu decyzją z dnia 11 października 2000 r. ponownie nakazano skarżącemu zamurowanie okien w ścianie budynku znajdującej się na granicy działek nr 16 i nr 17, przy czym tym razem kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego, jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Decyzja ta jednakże również została w wyniku odwołania skarżącego uchylona decyzją z dnia 21 listopada 2000 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję z dnia 21 listopada 2000 r. wskazano, że z postępowania dowodowego wynika, iż wykonanie okien w ścianie na granicy z działką nr 17 było częścią adaptacji budynku, która została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym stwierdzono, iż rozstrzygnięcie winno obejmować "kompleksowe" załatwienie sprawy samowoli budowlanej.

Ponownie rozpoznając sprawę prowadzono postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku. W dniu 12 grudnia 2000 r. podjęto postanowienie, którym, powołując się na art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia planu zagospodarowania działki, inwentaryzacji technicznej budynku, opinii przeciwpożarowej, sanitarnej, Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B., rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy i kominiarskiej, protokołu skuteczności zerowania instalacji elektrycznej, potwierdzeń powiadomień o użytkowaniu budynku Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w B., Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B., Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w B. i Państwowej Inspekcji Pracy oraz aktualnego dokumentu potwierdzającego uprawnienie do dysponowania nieruchomością. W końcu decyzją z dnia 19 marca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., powołując się na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nakazał skarżącemu zamurowanie okien w ścianie granicznej, wykonanie instalacji oświetlenia ewakuacyjnego oraz obudowanie szybu wentylacyjnego znajdującego się w pomieszczeniach kotłowni materiałami o odporności ogniowej 30 minut. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że postanowieniem z dnia 26 lutego 2001 r. Komenda Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w B. uznała lokalizację budynku za zgodną z przepisami przeciwpożarowymi pod warunkiem zamurowania okien od strony posesji przy ul. P.-B. 31 oraz postanowieniem z tego samego dnia ten sam organ postanowił nie wnieść sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania przez skarżącego budynku pod pewnymi warunkami w tym pod warunkiem zabudowania cegłą pełną okien znajdujących się w ścianie usytuowanej na granicy działki z nieruchomością położoną przy ul. P.-B. 31 lub wymiany tych okien na nowe posiadające odporność ogniową 60 minut. W związku z tym, jak wskazano, nakazano skarżącemu na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wskazano przy tym, że wydanie decyzji legalizującej samowolę budowlaną naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, iż w postanowieniach Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej, na które powołał się Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nie zawarto bezwarunkowego nakazu zamurowania okien.

Rozpoznając odwołanie K.-P. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że nie można pozostawić okien w ścianie stojącej na granicy, gdyż naruszałoby to art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Kontynuując po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r. postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 18 stycznia 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Dariuszowi S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego na działce nr 17, zastrzegając, iż decyzja dotyczy realizacji pierwszego etapu inwestycji. Z decyzji tej wynika, iż pierwszy etap inwestycji obejmuje roboty budowlane, z wykonaniem których nie wiąże się zamurowanie okien w budynku na działce nr 16 oraz, że podział inwestycji na dwa etapy spowodowany został oczekiwaniem na wydanie ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu zamurowanie okien w ścianie granicznej.

Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 18 stycznia 2001 r. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 29 marca 2001 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył jego postępowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż projekt inwestycji ograniczonej do pierwszego etapu nie przewiduje budowy klatki schodowej, czym naruszono par. 66 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r. może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. W tej sytuacji decyzję organu pierwszej instancji uznano za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia 9 kwietnia 2001 r., powołując się na art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane udzielił Dariuszowi S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-handlowego na działce nr 17.

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych mimo braku pozwolenia na budowę oraz art. 51 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez zaniechanie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Rozpoznając odwołanie skarżącego K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2001 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe, gdyż budynek został częściowo zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie zostało postanowieniem Sądu administracyjnego wstrzymane, i która następnie przez ten Sąd została uchylona. W tej sytuacji, zdaniem organu, skoro nie zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy stosować odpowiednio art. 51 tej ustawy. Przechodząc do oceny samej inwestycji organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja budowy spełnia wymagania uzasadniające wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano też, że "prawomocną" decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazano skarżącemu zamurowanie otworów okiennych w ścianie granicznej.

Skarżący wniósł skargi na obie ostatnie decyzje K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Skarżący w skardze na decyzję z dnia 27 kwietnia 2001 r. zarzucił, iż narusza ona art. 5 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Uzasadniając zaś skargę wskazał, że wykazał, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu okien w ścianie znajdującej się na granicy z działką nr 17 zostały przeprowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. W szczególności, jak twierdził, w 1974 r. na zlecenie inwestora, którym było Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w B. projekt techniczny modernizacji budynku przy ul. D. 34 sporządziło Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego w B. Następnie projekt ten został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane pozytywnie zaopiniowany przez wszystkie odpowiednie instytucje i w konsekwencji zatwierdzony decyzją z dnia 27 września 1975 r. o adaptacji budynku przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Wskazano też, że mimo starań nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże jest oczywistym, zdaniem skarżącego, iż ówczesne przedsiębiorstwa państwowe, dokonując robót modernizacyjnych, podejmowały prace budowlane jedynie na podstawie pozwolenia na budowę.

W skardze na decyzję z dnia 9 maja 2001 r. zarzucono naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przy jednoczesnym braku decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i par. 66 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót pomimo nie doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz art. 5 ust. 2 pkt 2b Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na wznowienie robót budowlanych powodujących pozbawienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się przy ścianie granicznej w budynku przy ul. D. 34.

Odpowiadając na skargi K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wnosił o ich oddalenie.

Rozpoznając skargę na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych, jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Brak bowiem podstaw do stosowania tego przepisu w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie, to znaczy wówczas, gdy inwestor rozpoczął budowę obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez sąd administracyjny uchylona.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, jest konsekwencją zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który jest z kolei stosowany, jako konsekwencja sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli gdy w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Zatem, aby powołany przepis zastosować w stosunku do inwestora rozpoczynającego budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny, należałoby wykazać, że inwestor ten wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Okoliczności takich w rozpoznawanej sprawie nie wykazano.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest stosowany odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów jest jednak dopuszczalne, gdy zezwala na to przepis szczególny /np. art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego/. W ustawie Prawo budowlane brak przepisu zezwalającego na odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez sąd administracyjny uchylona. Zauważyć należy, że sytuacja, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny, w Prawie budowlanym, ani w żadnej innej ustawie nie została uregulowana. Możliwe byłoby więc poszukiwanie rozwiązania tej sytuacji poprzez stosowanie przepisów w drodze analogii, czyli stosowania przepisów regulujących podobną sytuację faktyczną. W związku z tym zauważyć należy, że sytuacja faktyczna, w której inwestor rozpoczyna budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny odpowiada hipotezie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, którego konsekwencją może być stosowanie art. 51 ust. 1a tego Prawa, tylko w jednym elemencie, mianowicie jest to inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Nie daje to jednak podstaw do zastosowania tego przepisu w drodze analogii, gdyż na tym podobieństwo między wskazanym stanem faktycznym, a hipotezą art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego się kończy.

Faktem jest, że w orzecznictwie przyjmowano już możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w razie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczyło to jednakże sytuacji, w której przepis Prawa budowlanego odsyłał, przynajmniej pośrednio, do instytucji pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Chodzi tutaj o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 9/01 /nie publikowana/, w której przyjęto, że decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego podejmuje organ nadzoru budowlanego także wówczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy, uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku przepisem Prawa budowlanego pozwalającym na zastosowanie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego jest art. 37 ust. 2 tego Prawa, w którym stanowi się, że rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 tego artykułu i w art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Podobnego wyraźnego odesłania do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sytuacji inwestora rozpoczynającego budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny, jak już wskazano, nie ma.

Zwrócić też należy uwagę, że stosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do inwestora, który rozpoczyna budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny powoduje trudne do zaakceptowania konsekwencje.

W obowiązującym systemie zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, zaskarżeniu podlegają decyzje ostateczne. Upływ czasu pomiędzy podjęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyrokiem sądu administracyjnego, lub chociażby wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, które nie jest przecież regułą, powodować może, że praktycznie w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przed ewentualnym uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny inwestor rozpocznie budowę. Przyjęcie w takiej sytuacji, że na skutek rozpoczęcia budowy sprawa o pozwolenie na budowę staje się bezprzedmiotowa i należy wszcząć postępowanie w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego stawia pod znakiem zapytania sens orzekania przez sąd administracyjny w sprawie pozwolenia na budowę. Uwzględniając skargę sąd administracyjny wskazuje, w jaki sposób organ administracyjny naruszył prawo. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w jego orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia /art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Pozwolenie na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego /art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego/. Zatem organ nadzoru budowlanego, jako organ, który nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę uchylonej przez sąd administracyjny, nie będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. To zaś stawia pod znakiem zapytania sens kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę dokonywanej przez sąd administracyjny.

Zauważyć też należy, że inspektor nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego do inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uchylonej przez sąd administracyjny, musiałby odpowiednio stosować przepisy regulujące warunki wydania pozwolenia na budowę. Wówczas sprawę, która w istocie dotyczyłaby pozwolenia na budowę, rozpoznawałby organ, który według przepisów kompetencyjnych, do rozpoznania tego rodzaju spraw nie jest niewłaściwy.

Wykluczenie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego wywołuje oczywiście konieczność wyjaśnienia jakie przepisy należy stosować. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że w sprawie orzekał sąd administracyjny, który skontrolował decyzję o pozwoleniu na budowę, i wyraził w uzasadnieniu wyroku wiążącą organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenę prawną, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę musi być kontynuowane bez względu na to, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane. Z tych powodów w sytuacji, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej przez sąd administracyjny, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie staje się bezprzedmiotowe.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, jeżeli inwestor rozpocznie budowę /wyrok NSA z dnia: 27 października 1999 r. IV SA 1311/96, 21 czerwca 1999 r. IV SA 653/97, 22 października 1998 r. IV SA 1860/96, 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96 - nie publ./. Należy jednak rozgraniczyć sytuację, w której budowa zostaje rozpoczęta bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, w której rozpoczęcie robót następuje na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej, w drugiej sytuacji istotne względy przemawiają za kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje - stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 56 par. 1 pkt 2 Kpa - uwzględnieniem skargi.

Nie trudno zauważyć, iż istotnym elementem, wpływającym na naruszenie prawa w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody K.-P. z dnia 29 marca 2001 r., którą umorzono postępowanie o pozwolenie na budowę, i w której przesądzono niejako, iż należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu decyzja ta z przyczyn wyżej wskazanych również rażąco narusza prawo. Jednakże Sąd nie mógł jej objąć rozstrzygnięciem, gdyż nie została ona wydana w granicach tej samej sprawy /art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Z punktu widzenia inwestora zarówno decyzja Wojewody K.-P. z dnia 29 marca 2001 r., jak i decyzja K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2001 r. dotyczą tej samej sprawy, mianowicie jego uprawnienia do budowy obiektu budowlanego. Jednakże jednym z elementów, który decyduje o tożsamości spraw, jest tożsamość stron. W niniejszej sprawie tożsamość ta nie zachodzi z uwagi na to, że wskazane decyzje zostały podjęte przez różne organy administracyjne.

W związku z przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie wykładnią zauważyć należy, iż inwestor winien wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K.-P. z dnia 29 marca 2001 r., gdyż w ocenie Sądu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r. winno być kontynuowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez względu na to, że roboty budowlane zostały rozpoczęte.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż ich ocena, z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, jest bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono także o kosztach postępowania.