Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 513/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 1017 zł (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 stycznia 2017 r. Wójt Gminy ustalił T.S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej dla działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów nr [..] położonej w obrębie K., gmina T., zapisanej w księdze wieczystej nr [..], w wysokości 1680,00 zł oraz zobowiązał T. S. do zapłaty ustalonej kwoty po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, na rachunek bankowy Gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. S. kwestionując ustalenie opłaty z pominięciem okoliczności upływu terminu przedawnienia do jej ustalenia oraz podkreślając okoliczność wybudowania wodociągu przez skarżącego z własnych środków.

Decyzją z 12 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Wójta Gminy z 18 stycznia 2017 r.

Przedstawiając stan faktyczny Kolegium wskazało, że inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej w miejscowości K., gmina T., zrealizował T. S. Następnie na mocy wyroku Sądu Okręgowego sygn. akt [..] z 15 lipca 2016 r. Gmina nabyła na własność sieć wodociągową wraz z przyłączami na działce [..], wybudowaną ze środków T. S., położoną w miejscowości K. na działkach [..]-[..] za kwotę 57.019 zł.

Stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci wodociągowej nastąpiło 13 lutego 2015 r. tj. w dniu w którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2015 r. nr [..] o pozwoleniu na użytkowanie części sieci wodociągowej wraz z przyłączami o długości 760 mb., zlokalizowanej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości K. gm. T. stała się ostateczna. W dniu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej obowiązywała uchwała nr 37/II/2009 z dnia 26 marca 2009 r., którą Rada Gminy ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej zależną od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 30%.

Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą Nr 46A/I/2007 z 10 lipca 2007 r. wynika, że położona w miejscowości K. działka nr ew. [..] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 03 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

Wzrost wartości nieruchomości po stworzeniu możliwości podłączenia jej do gminnej sieci wodociągowej określiła rzeczoznawca majątkowa A. Ś. (nr upr. [..]) w operacie szacunkowym sporządzonym 7 grudnia 2016 r.. Z treści tego operatu wynika, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę 5600,00 zł.

Przedstawiając stan prawny wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą, o przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Z przepisu art. 143 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zakres podmiotowy obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej został określony w art. 144 ustawy; z ust.1 tegoż artykułu wynika, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich

Opłatę adiacencką można ustalić każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłatę ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 ustawy).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy).

Z przepisów art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Podkreślił organ odwoławczy, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Stanowi o tym przepis art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając sporządzony w dniu 7 grudnia 2016 r. w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało, że wycenę wykonano wg. stanu nieruchomości na dzień 13 lutego 2015 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Na podstawie analizy rynku lokalnego oraz rynków równoległych przyjęto trend wzrostu cen jednostkowych dla tego typu nieruchomości w wysokości 0% rocznie ponieważ dane transakcyjne nie wykazały zdecydowanego trendu zmian uzależnionych od czasu zawarcia transakcji. Źródłem danych służących do opracowania operatu były m. in. oględziny nieruchomości przeprowadzone dnia 9 listopada 2016 r.

Badając operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty, organ odwoławczy stwierdził, że jest on wiarygodny i czytelny, tak więc mógł być podstawą do ustalenia opłaty. Przy określeniu wartości gruntu przed i po stworzeniu warunków podłączenia do gminnej sieci kanalizacji przyjęto podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W celu ustalenia ceny gruntów o funkcji mieszkaniowej, uzbrojonych i nieuzbrojonych w sieć wodociągową, przyjęto do porównania transakcje dotyczące nieruchomości położonych na rynku lokalnym miejscowości K. i T., przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z okresu od stycznia 2014 r. do dnia wyceny.

30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości (5600,00 zł), wynoszącej 1.680,00 zł, to wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki gruntu nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym K. gm. T. - w związku ze stworzeniem warunków podłączenia jej do gminnej sieci wodociągowej. Opłata adiacencka w tej wysokości ustalona została zaskarżoną decyzją.

W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługiwał podniesiony w odwołaniu zarzut przekroczenia terminu umożliwiającego ustalenie opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej. W tym zakresie zauważył organ odwoławczy, że w przypadku urządzeń wodociągowych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty istnieje możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie jest to dzień w którym ostateczna stała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie części sieci wodociągowej wraz z przyłączami o długości 760 mb., zlokalizowanej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości K. gm. T. ustalona na 13 lutego 2015 r. Kolejną kwestią sporną w przedmiotowej sprawie był fakt realizacji przedmiotowej inwestycji ze środków własnych strony i tutaj podkreśliło Kolegium, że Gmina nabyła od T..S. wybudowany przez niego wodociąg i zapłaciła mu z tego tytułu 57.019 zł. W stanie faktycznym niniejszej sprawy sprawie doszło zatem do wybudowania sieci wodociągowej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z udziałem środków Gminy. Zważywszy zatem, że zasadniczą przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w tym stanie sprawy organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 144 ustawy.

W tym też stanie rzeczy Kolegium przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki umożliwiające wymierzenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wysokość tej opłaty została ustalona prawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. S. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na uchybieniu zasadzie prawdy obiektywnej (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez pominięcie dowodu z pisma Wójta Gminy nr [..] z dnia 27 marca 2017 r.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na poczynieniu ustaleń faktycznych pozostających ze sobą w sprzeczności, a mianowicie, że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci nastąpiło w dniu zgłoszenia urządzenia do użytkowania oraz że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci nastąpiło w dniu, w którym pozwolenie na użytkowanie stało się ostateczne (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.);

3. przepisów prawa materialnego, polegające na zastosowaniu art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741, ze zm., dalej: u.g.n.) mimo, iż przedmiotowy wodociąg został wbudowany bez udziału środków publicznych, o których mowa w tym przepisie;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący poprzez zaniechanie merytorycznej kontroli opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.);

5. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, polegające na niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego (art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 1 skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że Wójt Gminy skierował do niego pismo nr [..] z dnia 27 marca 2014 r., w którym wskazał, iż upłynął już termin możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej. Z faktu tego skarżący wyprowadził wniosek, iż w związku z wybudowaniem przez skarżącego sieci wodociągowej w m. K. nie zachodzi prawna możliwość obciążenia skarżącego opłatą adiacencką, albowiem - jak wynika z treści pisma organu pierwszej instancji - upłynął już termin, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n. Innymi słowy, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) skarżący nabrał uzasadnionego przekonania o niemożności nałożenia nań opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej. Co więcej, na podstawie art. 148b ust. 2 u.g.n. osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej właściwe podmioty są zobowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Z treści pisma z dnia 27 marca 2014 r. skarżący zasadnie wywiódł, iż warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone w okresie wcześniejszym niż 3 lata wstecz licząc od dnia otrzymania pisma. Organ administracji przyznał zatem, że już w roku 2011 zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a w dacie powstania pisma z dnia 23 marca 2014 r. upłynął już trzyletni termin umożliwiający obciążenie skarżącego opłatą adiacencką.

W kolejnym punkcie skargi pełnomocnik skarżącego zakwestionował przyjęcie przez organ odwoławczy dnia, gdy pozwolenie na użytkowanie sieci wodociągowej stało się ostateczne, za dzień stworzenia warunków do podłączenia do urządzenia. Zauważył przy tym, że Kolegium nie ustaliło w sposób prawidłowy, kiedy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanej sieci.

Nie zgodził się pełnomocnik z twierdzeniem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby do czasu zgłoszenia urządzenia do użytkowania nie istniały warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia, co ma wynikać z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Uzasadnił, że treść przywołanego przepisu prawa budowlanego pozwala jedynie na nałożenie sankcji finansowej z tytułu zachowań objętych hipotezą tego przepisu, nie przesądza jednak w żaden sposób o powstaniu warunków do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych, dniem od którego liczony jest 3-letni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, będzie nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Możliwość taką stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. Jeżeli możliwość korzystania z sieci wodociągowo - kanalizacyjnej została stworzona jeszcze przed technicznym odbiorem zarówno tego etapu inwestycji jak i odbiorem końcowym, to datę tę można przyjąć za spełniającą wymóg określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12). Innymi słowy, od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 grudnia 2000 r., I SA 1712/99).

Powołał pełnomocnik skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 marca 2011 r. (I OSK 680/10), gdzie Sąd wskazał na datę końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jako datę, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma przy tym znaczenia, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana. Sąd zwrócił uwagę, że również z przepisów art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby w powyższej kwestii brać pod uwagę przepisy ustawy Prawo budowlane, dotyczące formalnego oddania inwestycji do użytkowania (tekst jedn.: art. 54, 55, 57 i 59). Z przepisów art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że chodzi w nich o techniczną możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi, a nie możliwość formalną. Podkreślił autor skargi, że we wspomnianym wyroku sąd nie wykluczył sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Jednak muszą zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, na przykład fakt korzystania z urządzeń infrastruktury przed ich oddaniem do użytku lub też brak możliwości podłączenia nieruchomości pomimo dokonania odbioru ostatecznego.

Analizując dalej kwestię stworzenia warunków do przyłączeni przywołał pełnomocnik skarżącego wyrok z dnia 13 maja 2004 r. (III SK 39/04), gdzie Sąd Najwyższy wyjaśnił, że na gruncie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków można żądać przyłączenia do sieci dopiero wówczas, gdy budynek zostanie wyposażony w wewnętrzne instalacje i przyłącza. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może natomiast odmówić przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie uchwalanym przez radę gminy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Wspomniane przyłączenie jest czynnością faktyczną o czysto technicznym charakterze i samo przez się nie upoważnia jeszcze żadnej ze stron do korzystania z tej części sieci. Taką podstawę stanowi dopiero umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą usług na jego pisemny wniosek, który aktualizuje odpowiedni obowiązek po stronie przedsiębiorstwa (art. 6 ust. 1 i 2). Jeśli zatem, jak w tym przypadku, możliwość korzystania z sieci wodociągowo - kanalizacyjnej została stworzona jeszcze przed technicznym odbiorem zarówno tego etapu inwestycji jak i odbiorem końcowym, na co może wskazywać umowa, która potwierdza techniczne możliwości korzystania z sieci, to tę właśnie datę przyjmuje się za spełniającą wymóg określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12).

Podał pełnomocnik skarżącego, że w niniejszej sprawie:

a. pomiar powykonawczy i odbiór wodociągu, w którym uczestniczył przedstawiciel Gminy, miał miejsce w dniu 8 czerwca 2011 r.

b. podpisanie umowy z ZGKiM na dostawę wody miało miejsce w dniu 9 czerwca 2011 r.

c. dostarczanie wody do końcowych odbiorców przez ZGKiM nastąpiło na podstawie umowy ze skarżącym z dnia 1 lipca 2012 r.

Powyższe świadczy, w ocenie pełnomocnika skarżącego, że bieg trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął się najwcześniej w dniu 9 czerwca 2011 r., a najpóźniej w dniu 2 lipca 2012 r. W obu przypadkach termin ten upłynął przed datą wydania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi odnoszący się do twierdzenia o wybudowaniu wodociągu bez udziału środków publicznych, wnoszący skargę wskazał, iż budowa przedmiotowego wodociągu została w całości sfinansowana ze środków należących do skarżącego. W szczególności Gmina na żadnym etapie budowy wodociągu nie partycypowała w kosztach powstania tej inwestycji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że do wybudowania wskazanej inwestycji doszło z udziałem środków Gminy, albowiem Gmina nabyła od skarżącego wybudowany przez niego wodociąg. Zdaniem pełnomocnika skarżącego przyjęta przez Kolegium interpretacja stanowi naruszenie art. 143 ust. 1 u.g.n., albowiem prowadzi do zrównania przesłanki "wybudowania" urządzeń infrastruktury technicznej z pozaustawową przesłanką "nabycia" urządzeń infrastruktury technicznej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak podstaw do tego rodzaju wnioskowania. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć opłatą adiacencką również przypadki nabycia urządzeń infrastruktury technicznej, niewątpliwie dałby temu wyraz w treści ustawy.

Zarzut punktu 4 skargi odnosi się do braku dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Podkreślił pełnomocnik skarżącego, że Kolegium zaniechało merytorycznej kontroli przedłożonej do akt sprawy opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając, że nie ma możliwości wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Zdaniem autora skargi organ odwoławczy w ten sposób uchybił obowiązkowi rozważenia tego dowodu na zasadach obowiązujących wszystkie pozostałe dowody w sprawie. Tym samym nie sposób przyjąć, by materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący rozpatrzony przez organ odwoławczy.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego wskazał pełnomocnik skarżącego, że w odwołaniu skarżący sformułował szereg wniosków dowodowych, w tym z osobowych źródeł dowodowych, które w jego ocenie miały służyć ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego, a w konsekwencji miały umożliwić rozstrzygnięcie sprawy i wydanie słusznej decyzji. Zgłoszone wnioski dowodowe zostały pominięte przez organ odwoławczy, mimo iż w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania rozpoznanie sprawy następuje od początku. W ocenie skarżącego Kolegium, poprzez pominięcie wnioskowanych dowodów, nie ustaliło prawidłowego stanu faktycznego, a tym samym wydało decyzję z naruszeniem realizacji zasady prawdy obiektywnej.

W toku postępowania przed Sądem zobowiązano organ odwoławczy do uzupełnienia akt sprawy o załączniki wymienione w piśmie Wójta Gminy z dnia 20 lutego 2017 r. przekazującego akta sprawy wraz z odwołaniem.

Organ odwoławczy w dniu 5 lutego 2018r. przedstawił kopie pisma z 9 czerwca 2014 r., kopie odpowiedzi na pismo z 9 czerwca 2014 r., kopie korespondencji mailowej wraz z projektem notatki służbowej z 21 sierpnia 2015 r., kopie wyroku z dnia 15 lipca 2016 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 7 lutego 2018 r. skarżący oświadczył, że nie jest już właścicielem działek o numerach [..]-[..] i jeszcze jednej, której numeru nie pamięta.

Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika skarżącego do przedstawienia stanowiska w formie załącznika do protokołu zawierającego wskazanie zbytych przez skarżącego działek z podaniem dat zbycia w terminie 3 dni.

Pismem z 9 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że działka nr [..] została zbyta w dniu 14 stycznia 2016 r., działka nr [..] została zbyta w dniu 9 grudnia 2016 r., działka nr [..] została zbyta w dniu 31 stycznia 2017 r, działka nr [..] została zbyta w dniu 3 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd uwzględnił skargi z innych przyczyn niż zostały w nich wskazane.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. ustalającej opłatę adiacecnką w związku ze wzrostem wartości działki o numerze [..], doprowadziła do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 stycznia 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [..]) w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej. Organy stwierdziły, że w ustalonych okolicznościach faktycznych w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wybudowana przez T.S. ze środków własnych sieć wodociągowa wraz z przyłączami znajdująca się na działkach nr [..]-[..] w miejscowości K., nabyta została na własność przez Gminę za wynagrodzeniem, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt [..]. Organy uznały, że stworzenie warunków do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowo wybudowanej sieci wodociągowej nastąpiło w dniu 13 lutego 2015 r., czyli w dacie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie wskazanej wyżej części sieci wodociągowej wraz z przyłączami. W tak przyjętej dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci "gminnej", jak określił ją wówczas organ, obowiązywała uchwała Rady Gminy nr 37/II/2009 z dnia 26 marca 2009 r. określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest nieprawidłowe.

Opłata adiacencka, stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji, stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej zawarte są w rozdziale 7 działu III u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Opłata adiacencka to świadczenie pieniężne, pozapodatkowa danina publiczna o charakterze bezzwrotnym, przymusowym i odpłatnym, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2009 r. wskazał, iż opłata adiacencka ma niewątpliwie charakter daniny publicznej, a wymierzenie opłaty dotyka prawa własności, co oznacza, iż należy wziąć pod uwagę konstytucyjną gwarancję ochrony własności (I OSK 744/08, LexPolonica nr 2064107). Nie jest ona podatkiem, tak więc nie stosuje się do niej przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 421/05, LEX nr 194066). Jest pewnym rodzajem renty gruntowej przypadającej gminie z cudzej nieruchomości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, stanowiąc pieniężną formę udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej (art. 144 ust. 1 u.g.n.). Prawo jednostki samorządu terytorialnego do jej żądania nie jest roszczeniem cywilnoprawnym.

Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 7, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Przepis art. 144 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Podsumowując, istotą opłaty adiacenckiej jest realizacja pieniężnej formy partycypacji w kosztach budowy infrastruktury technicznej właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z powstaniem określonej infrastruktury technicznej.

Analiza przepisów rozdziału 7 działu III u.g.n. prowadzi do wniosku, że z przepisów art. 143 ust. 1 i ust. 2, art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.g.n. wynikają przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia właściwemu organowi ustalenie opłaty adiacenckiej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką po ziszczeniu się warunków niezbędnych do jej ustalenia, takich jak:

1. wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi,

2. stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej,

3. obowiązywanie, w dacie stworzenia warunków do podłączenia, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

4. wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, potwierdzony w opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Analizując kwestię zaangażowania środków publicznych w wybudowanie przedmiotowej sieci wodociągowej Sąd uwzględnił specyfikę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i uznał, że udział środków gminnych w wybudowaniu przedmiotowego wodociągu zaktualizował się w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., który nakazał Gminie złożenie oświadczenia woli o nabyciu na własność sieci wodociągowej z przyłączami od T. S., za zapłatą wynagrodzenia. Stosownie bowiem do art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Zastępcza funkcja orzeczenia (zastępuje oświadczenie woli) spełnia się ex lege z chwilą uprawomocnienia się tego orzeczenia. Oznacza to, że wyrok wydany w niniejszej sprawie przez Sąd Okręgowy, o charakterze konstytutywnym, ukształtował nową sytuację prawną, stając się źródłem obowiązku Gminy do zapłaty wynagrodzenia pokrywającego nakłady poczynione przez T. S. na wybudowanie sieci wodociągowej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że do zaangażowania środków publicznych, gminnych, w budowę sieci wodociągowej doszło, pomimo tego, że chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie nie odpowiadała scenariuszowi najczęściej spotykanemu, gdy to gmina, z własnych środków, podejmuje się wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i następnie obciąża właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką odpowiadającą części ich udziału w kosztach takiej budowy.

Zadania własne gminy, polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmują, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przeprowadzona analiza ustawodawstwa, w związku z przepisem art. 7 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, prowadzi do wniosku, że budowa sieci wodociągowej jest zadaniem własnym gminy, ale nie ma charakteru obowiązku prawnego, rodzącego po stronie zainteresowanych roszczenia, które może być skutecznie dochodzone i egzekwowane.

W tej sytuacji rozbudowa sieci wodociągowych realizowana jest często poprzez inwestorów prywatnych z własnych środków. Sama budowa urządzeń infrastruktury przez prywatnego inwestora nie może być traktowana jako forma udziału w budowie infrastruktury technicznej, który polega, zgodnie z art. 144 ust.1 u.g.n., na świadczeniu pieniężnym – opłacie adiacenckiej. Cechą charakterystyczną opłaty adiacenckiej jest jej bezzwrotność, czego nie można powiedzieć o udziale polegającym na budowie infrastruktury przez inwestora prywatnego. W obowiązującym porządku prawnym przewidziano jednak dla inwestorów prywatnych roszczenie pozwalające na odzyskanie poniesionych wydatków w formie prawa żądania od gminy odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej u.z.z.w., stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Z uprawienia tego wypływa obowiązek jego zrealizowania przez gminę i przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa realizacji tego żądania może być jedynie uzasadniona, gdy urządzenia nie odpowiadają warunkom technicznym (tak B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, LEX/el. 2015; wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 83/05 LEX nr 369165, wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CK 40/02, LEX nr 79748). Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 u.z.z.w. przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Zwrócić należy jednak uwagę, że ratio legis tego przepisu leżało w uregulowaniu stanów prawnych powstałych przed wprowadzeniem przepisów u.z.z.w.

Powyższe potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 26/11 (LEX nr 852328), w której stwierdził, że "podstawę roszczenia o zobowiązanie do odpłatnego przeniesienia własności urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych stanowi - od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 731) - art. 49 § 2 k.c." Przepis ten stanowi, że osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyjaśnił, że po wejściu w życie art. 49 § 2 k.c. nie ma uzasadnienia teza, iż żądanie nabycia urządzenia przesyłowego od przedsiębiorcy oparte jest wciąż na art. 31 ust. 1 u.z.z.w., skoro art. 49 k.c. jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, reguluje takie żądanie. Zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori, art. 31 ust. 1 u.z.z.w. powinien być uznany za usunięty z systemu prawnego.

Uregulowanie w porządku prawnym roszczenia o przejęcie, za wynagrodzeniem, urządzeń infrastruktury technicznej, w tym sieci wodociągowych wybudowanych ze środków prywatnych, tworzy spójną całość ze wskazanymi wyżej podstawami realizacji zadań własnych przez gminę. To na niej ciąży obowiązek wykonywania zadań własnych, w tym również z zakresu wodociągów i kanalizacji. Jeśli zatem podmiot prywatny faktycznie wyręczy gminę w wykonaniu takiego obowiązku, to może oczekiwać odpłatnego przejęcia wybudowanych urządzeń infrastruktury przez gminę. W konsekwencji, gmina będzie prawnie zobowiązana do przejęcia takich urządzeń na własność za wynagrodzeniem odpowiadającym wartości urządzeń oraz nakładów poniesionych na ich wybudowanie. Spójne jest to również z regulacjami o opłacie adiacenckiej jako ekskluzywnej formie partycypacji w rozbudowie infrastruktury.

Potwierdza to wyrok Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., skutkiem którego Gmina, przejęła na własność sieć wodociągową wybudowaną przez skarżącego w miejscowości K., na wskazanych wyżej działkach, za wynagrodzeniem zapłaconym na jego rzecz. Tym samym gmina, co prawda następczo, ale jednak pokryła koszty budowy sieci wodociągowej. Zaangażowała bowiem środki publiczne na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W literaturze prawniczej podkreśla się, że już symboliczny udział środków finansowych pochodzących ze źródeł publicznych, uprawnia gminę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (tak P. Buczek, Budowa urządzeń infrastruktury technicznej przez spółki prawa handlowego, a problemy przy naliczaniu opłat adiacenckich z tytułu budowy tych urządzeń, NZS 2010/4/60, LEX/el.).

Wobec tego, nie sposób uzasadnić tezy, że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 143 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Innymi słowy, że poza zakresem zastosowania tej normy pozostają sytuacje, w których zaangażowanie środków publicznych na poczet wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło wskutek realizacji przez inwestora prywatnego roszczenia o przejęcie wybudowanego przez niego urządzenia infrastruktury technicznej. W doktrynie można spotkać się z poglądem, że w takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem wówczas sieć nie została wybudowana, choćby w części ze środków finansowych pochodzących ze źródeł, o których mowa w art. 4 pkt 11 w związku z art. 143 u.g.n. (por. M. Niewińska – Struszyńska, "Czy w chwili przejęcia sieci na własność przez gminę i zapłaty za nią można naliczyć osobie opłatę adiacencką?" LEX/el. 2011).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska jednak nie podziela. Wskazać należy, że prawidłowy proces wykładni art. 143 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwy wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. O ile wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej, konieczne jest posłużenie się normami zawartymi w innych aktach normatywnych regulujących daną gałąź prawa lub skonfrontowanie interpretowanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) oraz zbadanie normy z uwzględnieniem celów, do realizacji których interpretowana regulacja ma doprowadzić (wykładnia celowościowa) (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, tzn. rozważyliśmy również aspekty systemowe i funkcjonalne. Wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., I OSK 93/08 (Legalis).

Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. NSA uznał, że – po pierwsze – należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej, po drugie zaś – w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu według dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

W kontekście argumentów pełnomocnika skarżącego co do pierwszeństwa wykładni językowej należy podnieść, że we współczesnej literaturze przedmiotu zdecydowanie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych (tj. językowych, systemowych i funkcjonalnych). W związku z tym uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych według wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 1262/10, Legalis; też M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 206-207).

W okolicznościach niniejszej sprawy poprzestanie na językowym rozumieniu przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. i obejmowanie zakresem zastosowania tej normy wyłącznie sytuacji, w których gmina faktycznie "wybuduje" urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym pozbawianie gminy prawa do ustalania opłaty adiacenkciej w sytuacjach odwrotnych, jest niewystarczające i sprzeciwiałoby się wynikom wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. i następnych należy bowiem intepretować w powiązaniu z przywołanymi wyżej pozostałymi przepisami obowiązującymi w systemie prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.t., art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 49 § 2 k.c. Dopiero wszystkie te regulacje interpretowane łącznie współkształtują treść art. 143 ust. 1 u.g.n. prowadząc do wniosku, że racjonalny ustawodawca przewidując możliwość przejęcia przez gminę już wybudowanych przez osoby prywatne urządzeń infrastruktury technicznej, w tym służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, nie mógł poza zakresem zastosowania art. 143 i następnych u.g.n. pozostawić stanów faktycznych, które nie odpowiadają słownikowemu rozumieniu terminu "wybudowanie" urządzeń infrastruktury, ale z którymi wiąże się sfinansowanie wybudowania tych urządzeń.

Interpretacji przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n. zastosowanej w skardze sprzeciwia się również cel opłaty adiacenckiej, która ma charakter daniny publicznej na rzecz gminy, odpowiadającej przewidzianemu zaangażowaniu właścicieli nieruchomości w koszty budowy infrastruktury technicznej. Tym sposobem gmina może odzyskać część kosztów poniesionych w związku ze sfinansowaniem budowy tych urządzeń, bez względu na chronologię podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego czynności.

Podsumowując, Sąd, w przeciwieństwie do skarżącego, stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do udziału środków finansowych gminy w wybudowaniu sieci wodociągowej. Środki te gmina wydatkowała uiszczając skarżącemu wynagrodzenie z tytułu przejęcia na własność sieci wodociągowej, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r.

W ocenie Sądu data ta ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W sytuacji bowiem, gdy stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, w rozumieniu art. 145 ust. 1 w zw. z art. 148b ust. 1 u.g.n., nastąpiło wcześniej niż zaangażowanie środków publicznych, dopiero udział tych środków w budowie urządzeń infrastruktury, zaktualizował uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ta data ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po nim. W niniejszej sprawie stworzenie tych warunków nastąpiło wraz z powstaniem zobowiązania gminy do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową, co miało miejsce w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego. Wówczas wymagalne stało się bowiem roszczenie skarżącego o zapłatę wynagrodzenia.

W konsekwencji początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., należy łączyć z tą datą. Dopiero bowiem od tego momentu gmina mogła skutecznie realizować swoje uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie winna być ustalana indywidualnie, bo zależy m.in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. aktualnego w dacie podejmowania zaskarżonych decyzji, przesądzono, że trzyletni termin, o którym w nim mowa, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenkciej (uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSA WSA 2009, nr 5, poz. 84). Dla zachowania wskazanego terminu w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., II SA/Po 339/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, konsekwentnie należy przyjąć, w świetle okoliczności faktycznych, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracji, nie upłynął okres przedawnienia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej. Znaczenie drugorzędne mają, w realiach niniejszej sprawy, okoliczności wskazywane przez skarżącego oraz organy orzekające jako stanowiące początek biegu terminu przedawnienia.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do upływu terminu przedawnienia opłaty adiacenckiej. Według skarżącego początek biegu przedawnienia nastąpił najpóźniej w dniu 1 lipca 2012 r., tj. w dacie podpisania przez skarżącego umowy na dostarczanie wody do odbiorców końcowych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Wskazał również alternatywnie na datę 8 czerwca 2011 r., w której nastąpił pomiar i odbiór powykonawczy wodociągu oraz 9 czerwca 2011 r. – datę podpisania umowy, wyjaśniając, że w każdym z tych przypadków termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu skarżący błędnie powołał się w skardze na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według których początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z "wybudowanej drogi", a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury bądź data umowy potwierdzającej techniczne możliwości korzystania z sieci. Przy czym, jak wskazał, nie ma znaczenia, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana.

W najnowszym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym oraz u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego (kanalizacyjnego). Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK 716/15 oraz powołane w nim wyroki: WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 700/13, Lex 1382982; WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 128/14, Lex 1470098; WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 września 2014 r., II SA/Go 564/14, Lex 1513372; WSA w Lublinie z 13 maja 2014 r., II SA/Lu 747/13, Lex 1531457). W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie winny być spełnione (por. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r.: I OSK 692/13 i I OSK 691/13, Lex 1658635). W razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 54 zd. 1 in fine Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie upływu tego terminu). Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie i gdyby nie fakt, że zaangażowanie przez gminę własnych środków finansowych na poczet budowy sieci wodociągowej, nastąpiło później, to stanowisko Kolegium zasługiwałoby na całkowitą aprobatę.

Z tego też powodu zarzuty skargi odnoszące się do uchybień w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, polegających na braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu, są niezasadne, albowiem przeprowadzenie tych dowodów nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przy pomocy tych dowodów skarżący zmierzał błędnie do wykazania, że stworzenie warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej nastąpiło w dacie odbioru wybudowanej sieci i podpisania umów na dostarczanie nią wody, które to okoliczności, w ocenie Sądu, są irrelewantne prawnie.

W niniejszej sprawie katalog obligatoryjnych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej zaktualizował się dopiero z datą uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego, który zastąpił oświadczenie woli gminy kreujące stosunek umowny ze skarżącym, na mocy którego gmina zobowiązana była do zapłaty wynagrodzenia za przejętą na własność sieć wodociągową. Od tego momentu rozpoczął bieg trzyletni termin przedawnienia uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Należy podkreślić, że gmina przed tą datą nie miała uprawnienia wynikającego z art. 145 ust. 1 u.g.n. do ustalenia opłaty adiacenckiej, a tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogła się go zrzec jeszcze w piśmie z dnia 27 marca 2014 r., którego treść z tych przyczyn nie ma żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Z tych samych powodów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez gminę art. 148b ust. 2 u.g.n., poprzez udzielenie błędnej informacji o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej.

Przy tym zwraca uwagę pewna niekonsekwencja w twierdzeniach skarżącego. Z jednej strony bowiem skarżący ze wskazanego pisma z 2014 r. wywodzi, że upłynął już termin do nałożenia opłaty adiacenckiej, którego nieuwzględnienie przez organy narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), a z drugiej strony twierdzi, że nie miał w ogóle miejsca udział środków publicznych w wybudowaniu przedmiotowej sieci, co wskazywałoby na brak jakichkolwiek podstaw do ustalenia takiej opłaty. W związku z tym nieuzasadnionym wydaje się stanowisko skarżącego, który przypisuje pismu z 2014 r. szczególny wpływ na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z wybudowaniem sieci wodociągowej, podczas gdy w tym okresie cała sieć była jeszcze własnością skarżącego, który nie odzyskał wydatkowanych na jej budowę własnych środków finansowych. W związku z tym Sąd ocenił zarzuty skarżącego, odnoszące się do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli, jako niezasadne.

W konsekwencji Sąd uznał, że materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie, obarczony jest uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Z powyższych regulacji wynika, że wzrost wartości nieruchomości ustawodawca związał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, co w niniejszej sprawie miało miejsce, nie w dacie ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sieci wodociągowej, ale w dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r. Wówczas bowiem zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe, przesłanki kreujące uprawnienie gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej, zostały zrealizowane.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest nieprawidłowy, a jego ocena przeprowadzona została przez Kolegium z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że nie mógł on stanowić podstawy do określenia wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej i ustalenia opłaty adiacenckiej. Wadliwy jest bowiem operat, w którym, niezgodnie z przepisami prawa materialnego, określono okoliczności mające wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wzrost wartości nieruchomości przyjmując błędnie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości nastąpiło w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sieci wodociągowej, tj. w dniu 13 lutego 2015 r. Istotne zatem okoliczności dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości ocenione zostały na datę, w której nie miało jeszcze miejsca zaangażowanie środków publicznych, a gminie nie przysługiwało uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym operat sporządzony został z naruszeniem art. 143 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 146 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., co skutecznie podważyło jego wartość dowodową w niniejszej sprawie.

Zobowiązując w toku postępowania Kolegium do przedstawienia dokumentów złożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. Sąd uzyskał kopię wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2016 r., który miał kluczowe znaczenie dla oceny legalności działania organów oraz z załącznika do protokółu rozprawy z dnia 7 lutego 2018 r. powziął wiedzę o zmianach własnościowych, które nastąpiły wskutek zbycia przez skarżącego działek o nr [..]-[..], co do opłat adiacenckich w przedmiocie których przed tutejszym Sądem toczą się równocześnie postępowania.

Wobec takich ustaleń i wniosków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Sąd uznał, że usunięcie dostrzeżonych uchybień i ostateczne załatwienie sprawy wymaga ponownego całościowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na ich rozstrzygnięcie, i wykracza poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzą postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości poszczególnych nieruchomości o określonych, w ewidencji gruntów, numerach w związku z budową sieci wodociągowej przyjmując, że datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej jest data uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt [..]. Tej daty Sąd nie ustalił, gdyż początkowo akta przekazane wraz ze skargą wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. nie zawierały, natomiast po uzupełnieniu akt o ten wyrok, nie było na nim wskazania z jaką datą stał się prawomocny. Datę tę ustali organ I instancji i zgodnie z tymi ustaleniami przeprowadzi postępowanie dowodowe, w tym zleci sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n.

Organy winny również uwzględnić nowelizację przepisów u.g.n. dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509). Mocą przepisu przejściowego ustawy nowelizującej - art. 4 ust. 1 do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Należy jednak dodać, że zmiany wprowadzone w art. 145 ust. 2 u.g.n. nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r. nie mogą być stosowane do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, bo zgodnie z art. 4 ust. 3 tej nowelizacji stosuje się do tych kwestii przepisy dotychczasowe (tj. przepisy sprzed wejścia w życie tej nowelizacji).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego łączną kwotę 1017 zł tytułem zwrotu kosztów, na które oprócz uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 900 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości po 17 zł.