Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1112/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej "k.p.a."), oraz art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana L.C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]odmawiającej umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Minister Finansów utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB") ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenie mieszkalne o wymiarach zewnętrznych 3,80 m x 10,88 m, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr 158/3 w miejscowości K. przy ul. [...] . Jak wynikało z treści ww. postanowienia, rozbudowana część budynku posiada strop drewniany, dach drewniany krokwiowy dwuspadowy, niecieplony, pokryty blachodachówką. Przedmiotowa rozbudowa powstała w 2014 r. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...].

Pismem z dnia 11 września 2019 r. L. C. (zwany dalej także "wnioskodawcą" lub "skarżącym") zwrócił się z wnioskiem do Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji" bądź "Wojewoda") o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. We wniosku wskazał, że w 1998 r. nabył działkę siedliskową nr [...] w K. ze zlokalizowanym na niej parterowym budynkiem mieszkalnym oraz stajnią i chlewniami. Budynek wybudowany był w latach 50-tych i składał się z dwóch brył integralnie ze sobą związanych, w związku z jedną z tych brył została ustalona opłata legalizacyjna. Wnioskodawca w 2014 r. na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] dokonał remontu całości budynku. Ściany spornej części budynku, po zdjęciu tynku, były zbutwiałe, zbudowane z gliny. Utrzymanie ich w pierwotnym stanie groziło katastrofą budowlaną. Strona etapowo je rozbierała, a następnie odtworzyła na starych, wzmocnionych fundamentach. Wnioskodawca wskazuje również, że nie jest prawdą, że zostały zmienione parametry budynku. L. C. podkreślił, że wraz ze śmiertelnie chorą żoną nie mieli innego miejsca zamieszkania. Do pielęgnacji obłożnie chorej żony musiała powstać łazienka z możliwością dojazdu wózkiem inwalidzkim (przed remontem budynek ten nie posiadał łazienki). Żona wnioskodawcy zmarła w 2016 r., obecnie łazienka jest konieczna dla niego samego ze względu na jego wiek (72 lata) i stan zdrowia. Wnioskodawca jest emerytem rencistą z orzeczonym od 17 sierpnia 2018 r. umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Potrzebuje wsparcia drugiej osoby w pełnieniu ról społecznych, w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji itp. Dokończenie remontu przedmiotowego budynku jest konieczne ze względu na potrzeby wnioskodawcy związane z ciężką chorobą. Wymaga to poniesienia nakładów w wysokości 100 000 zł. Strona wskazuje, że wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej jest nieadekwatna do poczynionej samowoli budowlanej, tj. odbudowania zmurszałych ścian i wykonanego remontu w obrębie dotychczasowego obrysu, a także wskazuje, że remont zgłoszony był do Starostwa Powiatowego w [...] i jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według wnioskodawcy nałożona na niego opłata legalizacyjna za remont budynku w takiej samej wysokości, jak za wybudowanie nowego obiektu jest wysoce niesprawiedliwa, społecznie szkodliwa, sprzeczna z logiką i prowadzoną prorodzinną polityką rządu. Nieuwzględnienie prośby wnioskodawcy o umorzenie opłaty legalizacyjnej spowoduje konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej w zakresie jego utrzymania, ponoszenia kosztów leczenia, dojazdów do lekarzy specjalistów, bieżącego utrzymania domu oraz opiekunki. Ponadto rozbiórka dobudowanego fragmentu budynku przeznaczonego na łazienkę nie jest możliwa, gdyż stanowi integralną część dotychczasowego budynku.

Pismami z dnia [...]października 2019 r., [...] października 2019 r. oraz 6 listopada 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o możliwości przedłożenia dokumentacji dotyczącej jego sytuacji życiowej, finansowej, majątkowej i zdrowotnej wskazującej, że udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej uzasadnione jest ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Odpowiadając na powyższe wezwania L.C. , przy pismach z dnia [...] października 2019 r., 29 października 2019 r., [...] listopada 2019 r. przedłożył dokumenty uzasadniające w jego ocenie zastosowanie ulgi w formie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Decyzją z dnia [...]grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000,00 zł nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]października 2018 r., znak: [...]

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. L. C. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2019 r., zarzucając, że organy administracji publicznej nie zrozumiały Jego sprawy i nie chronią praw jednostki. Zdaniem skarżącego ocena zebranego materiału dowodowego nie była prawidłowa, ponieważ organ skupił się na ustaleniu dochodów, wysokości, oszczędności zgromadzonych i posiadanego majątku. Zignorowane zostały natomiast pozostałe okoliczności, które w ocenie wnioskodawcy uzasadniały przyznanie ulgi. W ocenie L.C. w ustaleniach organów i przy ocenie materiału dowodowego zabrakło wyjaśnienia okoliczności związanych z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Nie rozważono kwestii:

1. że przeprowadzone roboty budowlane odtworzeniowe były zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego,

2. że był zgłoszony remont całego budynku do Starostwa Powiatowego w[...], co świadczy, iż nie było złej woli przekroczenia zakresu robót,

3. że wnioskodawca dokonał odbudowy ściany o wymiarach zewnętrznych 10,88 m x 3.80 m na starych fundamentach parterowego budynku, który jest miejscem jego zamieszkania, albowiem stare ściany były z gliny i groziły katastrofą budowlaną,

4. zakresu i celu tej odbudowy.

W ocenie skarżącego organy nie pochyliły się też nad stopniem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane i czy w związku z tym nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia. Ponadto pominięto kwestie związane z możliwością uzyskiwania przez skarżącego w przyszłości środków utrzymania i powodów, dla których nie ma on możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia z uwagi na wiek i ciężki stan zdrowia.

Minister Finansów rozpatrując odwołanie wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, dotyczące udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną. Udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. W związku z tym, wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Organ II instancji ustalił, że L. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Żona wnioskodawcy zmarła w 2016 r., natomiast córka wraz z mężem i dwójką dzieci opuściła kraj. Skarżący oświadczył, że mieszka z nim kuzynka z [...], która nieodpłatnie, jednakże w zamian za utrzymanie, pomaga mu w gospodarstwie domowym (sprząta dom, robi zakupy, chodzi z wnioskodawcą na spacery itp.). L.C. otrzymuje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie emerytalne, którego miesięczna wysokość od 1 marca 2019 r. wynosi 6.181,44 zł brutto, 5.038,11 zł netto. Wnioskodawca, nie posiada żadnych oszczędności, papierów wartościowych bądź udziałów w firmach, nie posiada również środków zgromadzonych na rachunku bankowym powyżej 1.000,00 zł. Otrzymał spadek po C.C. na łączną kwotę 110.000,00 zł oraz dokonał sprzedaży niezabudowanej działki położonej w Kisielicach za kwotę 13.000,00 zł. Środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości, zostały przeznaczone na leczenie na terenie [...] Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonej w K. na działce nr [...] o powierzchni 0,2417 ha, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny o powierzchni 110 m2, oraz pozostałe grunty o powierzchni 65 m2, a także dwa budynki o powierzchni 68 m2 i 54 m2 (na podstawie decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2018 r.). Zgodnie z informacją uzyskaną ze Starostwa Powiatowego w [...] L.C. jest również właścicielem działki nr 158/5 o powierzchni 0,0129 ha niezabudowanej, położonej w K. (tereny mieszkaniowe) oraz działki nr 113/15 o powierzchni 0,2010 ha niezabudowanej, położonej w obrębie W., gmina [...] (tereny mieszkaniowe). Wnioskodawca jest ponadto właścicielem samochodu osobowego marki Volkswagen Passat 1.9 (rok produkcji 2002). W piśmie z dnia[...] września 2019 r. strona oświadczyła, że auto jest uszkodzone. Według ustaleń organu, miesięczne koszty stałe i zmienne gospodarstwa domowego wnioskodawcy wynoszą natomiast łącznie 5.166,65 zł.

Wnioskodawca posiada zadłużenie w firmie Ultimo w wysokości podstawowej 2.500,00 zł. Zadłużenie wraz z kosztami oraz należnymi odsetkami według wnioskodawcy nie powinno przekroczyć kwoty 4.500,00 zł. Z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2019 r. wynika, iż wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości.

Pan L. C. od dnia . sierpnia 2018 r. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Z akt sprawy wynika również, że w 2017 r. został u niego zdiagnozowany nowotwór złośliwy gruczołu krokowego. Wnioskodawca choruje także na cukrzycę insulinozależną, nadciśnienie, migotanie i trzepotanie przedsionków, niewydolność serca, otyłość - zaświadczenie lekarskie z dnia 29 maja 2017 r. Wnioskodawca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej.

W ocenie Ministra Finansów, analiza sytuacji skarżącego wskazuje, że pomimo trudności związanych z realizacją nałożonego zobowiązania nie znajduje się On w położeniu zagrażającym jego egzystencji. Organ II instancji uznał, że jest to sytuacja, która pozwala stronie na utrzymanie domu oraz posiadanego majątku nieruchomego i ruchomego, zaś uzyskiwane dochody zapewniają stabilną egzystencję. W przekonaniu ww. organu skarżący dysponuje potencjałem umożliwiającym spłatę opłaty legalizacyjnej w systemie ratalnym, np. poprzez zagospodarowanie zasobów majątkowych w postaci nieruchomości, które mogą się stać źródłem dochodu i umożliwić spłatę opłaty legalizacyjnej, jednakże rozważanie zastosowania tego rodzaju ulgi wymaga złożenia przez stronę stosownego wniosku. Dlatego występujący w sprawie ważny interes podatnika oraz ważny interes publiczny nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości lub w części, jako rozwiązania najdalej idącego w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa. Minister Finansów zwrócił poza tym uwagę, że opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny co oznacza, że pozostaje kwestią wyboru wnioskodawcy jej zapłata bądź też poddanie się sankcji w postaci nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej i przywróceniu porządku prawnego wynikającego z Prawa budowlanego.

Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę [...]przepisów postępowania, stwierdzając, że decyzja organu wojewódzkiego odpowiada prawu, wobec czego należało utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się L. C. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzuca decyzji Ministra Finansów naruszenie:

- przepisów postępowania z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że w organ II instancji nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia tej decyzji pomimo tego, że zebrany przez organ materiał dowodowy i ustalenia faktyczne w przedmiocie dochodów uzyskiwanych przez skarżącego, jego wieku, stanu zdrowia, oszczędności, możliwości zarobkowych wskazywały na konieczność takiego rozstrzygnięcia i właściwe zastosowanie tych przepisów oznaczałoby wydanie takiego rozstrzygnięcia;

- art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - poprzez nie odniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięciu kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowanej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia interesu skarżącego;

- prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 49c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega pod hipotezę wymienionych wyżej norm i przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka pozytywna do umorzenia opłaty legalizacyjnej skarżącego, pomimo, że w rzeczywistości ważny interes podatnika został wykazany.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi wydającemu decyzję do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za "ważny interes podatnika", o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. Przyjęte i opisane wyżej znaczenie m.in. tego zwrotu normatywnego oraz pojęcia "interesu publicznego" zakreśla zakres postępowania dowodowego, jakie organ powinien przeprowadzić w postępowaniu dotyczącym umorzenia zaległości podatkowej i opłaty legalizacyjnej.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie organy dokonując oceny materiału dowodowego skupiły się na ustaleniu wysokości oszczędności, zgromadzonych przez stronę skarżącą i posiadanego przez nią majątku. Uznały, że sytuacja majątkowa skarżącego jest dobra i nie usprawiedliwia umorzenia opłaty legalizacyjnej. W ustaleniach organów i przy ocenie materiału dowodowego pominięto natomiast okoliczności związane z powstaniem obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Nie rozważono kwestii, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, stanowiącego jego miejsce zamieszkania, zakresu i celu tej rozbudowy, a także skutków nakazania rozbiórki dobudowy dla warunków bytowych strony skarżącej i związanych z tym ewentualnych kosztów. Nie zbadano, jaki był stopień naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane i czy w związku z tym nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia. Pominięto kwestie związane z możliwością uzyskiwania w przyszłości przez skarżącego środków utrzymania. Skarżący nie zgadza się również z faktem, że przy ocenie jego stanu majątkowego wzięto pod uwagę wartość spadku jaki odziedziczył po zmarłej żonie w wysokości 110.000 zł. Nabyty spadek nie stanowił dodatkowego przysporzenia majątkowego, a de facto stanowi udział w majątku wspólnym, który przysługiwał zmarłej żonie. Dodatkowo wartość spadku ustalona na 110.000 zł. wynika z wartości nieruchomości, w której zamieszkuje strona i której dotyczy nałożenie opłaty legalizacyjnej. Zatem idąc tokiem rozumowania organu skarżący winien sprzedać nieruchomość, która stanowi jego mieszkanie po to, aby uzyskać środki na uiszczenie opłaty. Ponadto skarżący zauważa, że pomimo wysokich dochodów osiągniętych w latach poprzednich nie posiada żadnych oszczędności.

W ocenie skarżącego niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszono tym sam art. 80 k,p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przy lukach w materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Finansów oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji Ministra Finansów z dnia 2 marca 2020 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...]grudnia 2019 r., nr [...] o odmowie umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł ustalonej postanowieniem PINB z [...] października 2018 r., znak[...]

Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Pozostawia zatem organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Decyzję bowiem winna poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej czy osobistej wnioskodawcy. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w skardze, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych, podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala zatem, czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei przy wykładni pojęcia "interes publiczny", należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. "Publiczny" to bowiem dotyczący ogółu ludzi i służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, jakąś instytucją: ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny (Słownik języka polskiego pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, t. II, s. 1074). W tak pojmowanym interesie publicznym, należy uznać sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej), zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 90/09, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola decyzji uznaniowej wymaga sprawdzenia, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek do umorzenia bądź rozłożenia na raty należności. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji uznaniowej oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy ocena jest swobodna a nie dowolna.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, nie można w ocenie Sądu, zarzucić organom obu instancji przekroczenia granic uznania administracyjnego i dowolności w ocenie sytuacji osobistej i majątkowej strony skarżącej.

Przede wszystkim w ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu, organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając szczegółowe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, uzasadniająca zastosowanie wnioskowanej ulgi oraz wyjaśniając motywy swoich rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że organy rozpoznające sprawę, dysponowały obszernym materiałem dowodowym obrazującym sytuację rodzinną, finansową i majątkową skarżącego, którą poddały szczegółowej i wszechstronnej ocenie. Organy dokonały analizy dochodów i wydatków skarżącego, składu jego majątku oraz sytuacji życiowej i na tej podstawie prawidłowo uznały, że wniosek skarżącego, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości ustalenia dokonane przez organy administracji. Oczywistym jest, że ewentualna zapłata opłaty legalizacyjnej stanowić będzie dla skarżącego dolegliwość. Wskazać jednak trzeba, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie spowoduje zagrożenia dla egzystencji skarżącego. W ocenie Sądu sytuacja materialna i finansowa skarżącego, jest w kontekście poziomu życia przeciętnej polskiej rodziny dobra i pozwala mu na utrzymanie prowadzonego gospodarstwa domowego. Z ustaleń poczynionych przez organy administracji orzekające w sprawie wynika, że skarżący posiada stałe źródło utrzymania, jakim są dochody uzyskiwane z emerytury. Miesięczny dochód z tego tytułu wynosi 5.038,11 zł, przy zadeklarowanych wydatkach w wysokości 5.166,65 zł. Wskazać jednak przy tym trzeba, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego, kwota wydatków obejmuje także całkowity koszt utrzymania osoby wspomagającej go w codziennych czynnościach. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę w toku postępowania, niektóre z wykazywanych przez niego kosztów bieżącego utrzymania zawyżane są przez powstałe wcześniej zadłużenie (patrz faktura VAT za energię elektryczną – k. 31 akt sprawy, gdzie na ogólną kwotę należności za okres od [...] maja do [...] lipca 2016 r. wynoszącą 577,41 zł, aż 304,47 zł stanowi wartość zadłużenia z poprzednich okresów rozliczeniowych). Przede wszystkim jednak, organ zasadnie zwrócił uwagę na fakt posiadania przez skarżącego majątku nieruchomego o istotnej wartości, tj. działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,0129 ha niezabudowanej, położonej w K. oraz działki o nr ew. [...] o powierzchni 0,2010 ha niezabudowanej, położonej w obrębie W., gmina.[...], które to nieruchomości znajdują się na terenach przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Organy słusznie zatem oceniły, że dochody skarżącego oraz jego majątek trwały, pozwala na utrzymywanie płynności finansowej i zapewnia odpowiednie warunki materialne zarówno jemu, jak i osobie wspierającej go w codziennym funkcjonowaniu. Zasadne jest także ustalenie, że nie występuje zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, organy oceniając sytuację życiową i ekonomiczną skarżącego, wzięły także pod uwagę chorobę i niepełnosprawność wnioskodawcy. Organy słusznie uznały, oceniając całokształt sytuacji majątkowej skarżącego, że jakkolwiek przyjąć trzeba, że okoliczność ta jest nagła i wyjątkowa, jednak nie stanowi wystarczającej podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżącego i umorzenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący dysponuje bowiem dostatecznymi środkami finansowymi i majątkowymi, które bez poważnego uszczerbku dla jego sytuacji pozwalają na uregulowanie opłaty legalizacyjnej, choćby w systemie ratalnym.

Sąd w pełni podziela również argumentację organów dotyczącą oceny braku wystąpienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. Dodać trzeba, że w interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, tym bardziej gdy dotyczą one sytuacji budowy bez poszanowania prawa. Jest oczywiste, że nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego, nie pociąga za sobą żadnych negatywnych skutków (także finansowych), bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie w całości umorzyć. W ocenie Sądu, gdy sytuacja finansowa strony jest na tyle stabilna, że pozwala na spokojną egzystencję – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – nie powinno się przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy miesięczne dochody i majątek skarżącego niewątpliwie nie wskazują na jego szczególnie trudne położenie, a wręcz dają asumpt do stwierdzenia, że wnioskodawca może ponieść koszt uiszczenia opłaty legalizacyjnej z majątku własnego, nawet bez konieczności poszukiwania zewnętrznych źródeł finansowania.

Należy zauważyć, że L.C. pomimo przedstawienia w uzasadnieniu skargi szerokiej argumentacji prawnej (z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne), dotyczącej przesłanek, w ramach których organy mogą zastosować ulgi w spłacie należności publicznoprawnych przewidziane w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, zarzuca w głównej mierze nierozważenie przez organy przyczyn samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego i zasadności oraz wysokości ustalonej z tego tytułu opłaty legalizacyjnej.

Wobec powyższego wskazać trzeba, że kwestia ta – jak zresztą prawidłowo wyjaśnił Minister Finansów – pozostaje poza zakresem oceny zarówno organów administracji publicznej orzekających w sprawie jak i Sądu. Opłata legalizacyjna nie jest bowiem w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 182/13, LEX nr 1340388). Ponadto kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia i wysokości opłaty legalizacyjnej należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego i zarzuty dotyczące tej kwestii winny zostać zgłoszone w toku postępowania toczącego się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Na obecnym etapie zarzuty te uznać trzeba za spóźnione. Przedmiotem obecnego postępowania jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, uzasadniające umorzenie w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, ustalonej ostatecznym postanowieniem właściwego organu.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w toku postępowania o przyznanie ulgi w zapłacie opłaty legalizacyjnej organ nie może dokonywać oceny stopnia naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatności wysokości opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia i charakteru samowolnej rozbudowy. Postępowanie dotyczące umorzenia tego rodzaju opłaty nie może stanowić płaszczyzny dla kontroli postępowania w zakresie jej wymiaru, jest bowiem odrębnym postępowaniem i bada się w nim wyłącznie zaistnienie przesłanek ważnego interesu strony lub interesu publicznego, o których mowa w treści art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa – w kontekście zasadności przyznania wnioskodawcy żądanej przez niego ulgi podatkowej. Ewentualna kwestia dotycząca zobowiązania podatkowego może być weryfikowana jedynie w trybie wznowienia postępowania, na postawie stosownych przepisów ustawowych.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań wskazać wypada, że jak słusznie wyjaśnił Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej także nie mają znaczenia okoliczności wskazywane przez skarżącego. Opłatę tę oblicza się bowiem, stosując przewidziany w przepisach Prawa budowlanego wzór dla danej kategorii obiektów budowlanych, biorąc pod uwagę wysokość stawki opłaty, wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej jest zatem zdeterminowana prawem (ustawowy algorytm), przy czym procedura jej ustalenia podlega instancyjnej kontroli administracyjnej, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ww. ustawy, nie zaś w trybie wynikającym z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.