Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1375/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o pozwolenie na budowę.

Skoro organ administracji ma obowiazek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiazek, gdy w rzeczywistosci nie było powodów do zawieszenia.

TEZY

Sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o pozwolenie na budowę.

Skoro organ administracji ma obowiazek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiazek, gdy w rzeczywistosci nie było powodów do zawieszenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 226/08 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia z urzędu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] grudnia 2007 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia wyroku wynika następujący stan sprawy.

K. G. ubiegał się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w N. S., przy czym dostęp do drogi publicznej dla tej działki miał być zapewniony m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością skarżącego M. R. i obciążoną służebnością drogi koniecznej.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Prezydenta Miasta Nowy Sącz, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił to postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w N. S. sprawy dotyczącej zniesienia służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr [...].

W dniu 5 grudnia 2007 r. do Urzędu Miasta Nowy Sącz wpłynęło pismo K. G., w którym wskazał, że oprócz uprawnienia do przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], jest także właścicielem działek nr [...] i [...], co oznacza, że ma zagwarantowany dojazd do działki, na której zamierza wznieść dom. Do pisma tego dołączył aktualne zaświadczenia hipoteczne oraz mapy ewidencyjne.

Postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Nowy Sącz, powołując się na art. 97 § 2 k.p.a., podjął zawieszone postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że K. G. 5 grudnia 2007 r. przedłożył aktualne zaświadczenie hipoteczne oraz mapę ewidencyjną wykazując uprawnienie do przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] oraz nadto przedłożył pismo Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. z 10 września 2007 r. informujące, że istnieje możliwość dostępu z drogi publicznej do działki nr [...]. Spowodowało to, w ocenie Prezydenta Miasta Nowy Sącz, ustanie przyczyn zawieszenia postępowania.

Zażalenie od tego postanowienia wniósł skarżący. W zażaleniu zarzucił, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż zawieszono je do czasu zakończenia sprawy z jego powództwa o zniesienie służebności drogi koniecznej.

Rozpoznając zażalenie skarżącego Wojewoda Małopolski postanowieniem z [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na dokumenty przedłożone przez inwestora 5 grudnia 2007 r. oraz zaznaczył, że mimo iż przed Sądem Rejonowym w N. S. toczy się sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr [...], to w księdze wieczystej nie wpisano stosownego ostrzeżenia. W tych okolicznościach Wojewoda uznał za konieczne rozważenie, czy służebność ta mogłaby zostać zniesiona i ostatecznie doszedł do wniosku, że skoro Sąd Rejonowy w N. S. nie wniósł o wpisanie w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu, podjęcie zawieszonego postępowania było logiczne pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia służebności, tym bardziej, że – jak wskazał – zawieszenie postępowania było zbyt pochopne.

Przedstawiając zarzuty podniesione w skardze Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i § 2, art. 110 oraz art. 126 k.p.a. W szczególności podnosił, że nie ustała przyczyna zawieszenia, że organ administracji był związany swoim postanowieniem, że fakt, iż w księdze wieczystej nie wpisano ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu ustalono na podstawie odpisu z księgi wieczystej z 29 listopada 2007 r., nie badając stanu faktycznego w tym zakresie na dzień podjęcia postanowienia oraz że to Wojewoda zasugerował zawieszenie postępowania w decyzji z [...] czerwca 2007 r., którą uchylono pozwolenie na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, co sprawia, że twierdzenie o pochopnym zawieszeniu postępowania jest niezrozumiałe. Wskazano też, że skarżący twierdził, iż wydanie pozwolenia na budowę, gdy inwestor nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, jest rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie wywodził, że jeżeli zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i następnie zniesiona służebność, to decyzja ta będzie dotknięta wadą nieważności, co uzasadnia uznanie rozstrzygnięcia w sprawie zniesienia służebności za zagadnienie wstępne w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wnosił na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o objęcie rozstrzygnięciem i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Nowy Sącz z [...] lutego 2008 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2008 r. wykracza poza ramy sprawy sądowoadministracyjnej, którą jest zgodność z prawem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.

Następnie stwierdził, że nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż inwestor miał prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniając to odwołał się do art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zaś decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, gdy jest zapewniony dostęp do drogi publicznej. Podniósł też, że z zaświadczeń hipotecznych przedłożonych przez inwestora wynika, że przysługuje mu prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] oraz że jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...].

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro nie było podstaw do zawieszenia postępowania, to podjęcie zawieszonego postępowania było zgodne z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustąpiła przyczyna jego zawieszenia, ale także wtedy, gdy stwierdzono, iż przyczyna zawieszenia nie istniała. W konsekwencji stwierdził, że nie można organom administracji zarzucić, aby naruszyły art. 97 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji uzasadnił też zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku skarżącego o zasadzenie mu zwrotu kosztów postępowania, stwierdzając, że w razie oddalenia skargi wniosek taki nie mógł być uwzględniony.

W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 zdanie pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § ust. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2008 r., zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 110 w związku z art. 126 k.p.a., art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie istniała przyczyna zawieszenia postępowania oraz art. 199 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wskazano, że niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polega na braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co było skutkiem zaniechania odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi i co świadczy o tym, że kontroli, o której mowa w art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, Sąd ten nie przeprowadził w należyty sposób. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie wskazanych przepisów polegało na braku jakiegokolwiek nawiązania do wywodów skargi, dotyczących kwestii związania Prezydenta Nowego Sączu własnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz braku prawomocnego wyroku sądowego w sprawie o zniesienie służebności gruntowej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poszerzono uzasadnienie tej podstawy skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 89, art. 97§ 1 pkt 4, art. 97 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że naruszenie tego przepisu polegało na błędnej wykładni pojęcia "granice sprawy".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. wywiedziono, że naruszenie powołanego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło w wyniku nieuwzględnienia skargi, mimo istotnego naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. uzasadniono tym, że w przypadku zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, czyli w tym przypadku przyczyna zawieszenia postępowania ustąpiłaby, gdyby wyrok w sprawie zniesienia służebności stał się prawomocny, zaś naruszenie art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadniono tym, że wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji wydanym przez siebie postanowieniem wyklucza zmianę doręczonego stronom postanowienia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym poszerzono uzasadnienie tej podstawy skargi kasacyjnej, odwołując się to poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących związania organu wydanym przez siebie postanowieniem.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniono błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie istniała przyczyna zawieszenia postępowania, podczas gdy z akt sprawy wynika, że tą przyczyną była kwestia zniesienia służebności drogi koniecznej, która istniała w toku całego postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądem. Przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że formułując ten zarzut kwestionowano błędne ustalenie faktyczne Sądu pierwszej instancji, którym było przyjęcie, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania, mimo że żaden z orzekających w sprawie organów takiego ustalenia nie poczynił.

W końcu uzasadniając zarzut naruszenia art. 199 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że skoro skarga skarżącego powinna być uwzględniona, to nie było podstaw do oddalenia jego wniosku o zasądzenie kosztów.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania).

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach zauważyć należy, że sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ujmuje dwa istotne problemy prawne występujące w sprawie. Po pierwsze czy w warunkach rozpoznawanej sprawy istniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po drugie, czy na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. można podjąć postępowanie zawieszone z powodu występowania zagadnienia wstępnego, jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występowało.

Rozważając pierwsze zagadnienie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania, aczkolwiek z innym uzasadnieniem.

Zapewnienie dojścia i dojazdu do działki budowlanej oraz budynku i urządzeń z nim związanych, umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, jest jednym z warunków technicznych, który podlega badaniu przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którego niespełnienie może być przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę (§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 4). Kwestia dostępu do drogi publicznej ma zatem istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie nikt nie kwestionuje, że taki dostęp do działki, na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję (działka nr [...]), istnieje. Nikt też nie kwestionuje, że dostęp ten jest możliwy m.in. poprzez działkę nr [...], która jakkolwiek nie jest własnością inwestora, to jednakże jest obciążona służebnością drogi koniecznej na jego rzecz, jako właściciela działki nr [...]. Zatem, jeżeli chodzi o dostęp do drogi publicznej, to nie ma przeszkód, aby wydać pozytywną dla inwestora decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W związku z tym należy rozważyć, jaki wpływ na możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji może mieć fakt, że skarżący, będący właścicielem działki nr [...], a więc tej, przez którą zapewniono istotny dla tego rozstrzygnięcia dostęp do drogi publicznej, wystąpił do sądu powszechnego o zniesienie służebności drogi koniecznej.

Rozważając tą kwestię przede wszystkim wskazać należy, że wyrok w sprawie z powództwa o zniesienie służebności gruntowej, którą jest także służebność drogi koniecznej, ma charakter wyroku kształtującego prawo, co oznacza, że dopiero po uprawomocnieniu się ewentualnego wyroku o zniesieniu służebności, służebność przestaje istnieć. Dla sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma to to znaczenie, że dopóki nie jest prawomocny wyrok uwzględniający powództwo o zniesienie służebności drogi koniecznej, dopóty istnieje dostęp do drogi publicznej i nie ma powodów, aby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Już to wystarczy do uznania, że sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o pozwolenie na budowę.

Rozszerzając argumentację w tym zakresie można jeszcze zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy wyrokami kształtującymi prawo, a wyrokami o świadczenie. Ten ostatni wyrok zapada w sprawie, w której, aby rozstrzygnąć o żądanym świadczeniu należy stwierdzić, czy istnieje określony stosunek prawny. Natomiast wyrok kształtujący prawo zapada w sprawie, w której chodzi o stworzenie nowego stanu prawnego lub zmianę istniejącego stanu prawnego. Z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę stosowania stanu prawnego i faktycznego aktualnego w chwili podejmowania decyzji, z reguły zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związane będą zatem z powództwami o świadczenie a nie z powództwami o ukształtowanie prawa. Rozstrzygnięcie powództwa o świadczenie sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia o istnieniu, w tym przed zamknięciem rozprawy, stosunku prawnego. Może ono więc przesądzać, że określony stosunek prawny, który jest istotny dla sprawy administracyjnej, istnieje lub nie w chwili wydania decyzji.

Jak się wydaje, skarżący zdaje sobie sprawę z charakteru powództwa o zniesienie służebności gruntowej, gdyż uznanie tego powództwa za zagadnienie wstępne uzasadnia hipotetyczną sytuacją uwzględnienia jego powództwa, twierdząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę po zniesieniu służebności drogi koniecznej będzie nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem okoliczności mające miejsce po wydaniu decyzji nie mogą być uznane za przyczynę nieważności. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana mimo braku dostępu budynku do drogi publicznej jest wadliwa (czy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, to inna kwestia). Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej istniał, ale później nastąpiła jego utrata, nie jest wadliwa. Ponadto zauważyć należy, że ewentualne uwzględnienie powództwa o zniesienie służebności w oparciu o art. 294 k.c. lub art. 295 k.c. zawsze łączy się z ustaleniem, że służebność ta nie jest niezbędna dla nieruchomości władnącej. W powołanym art. 294 stanowi się, że właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem, jeżeli wskutek zmiany stosunków służebność stała się dla niego szczególnie uciążliwa, a nie jest konieczna do prawidłowego korzystania z nieruchomości władnącej, zaś w powołanym art. 295, że jeżeli służebność gruntowa utraciła dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności bez wynagrodzenia. Oznacza to, w przypadku służebności drogi koniecznej , że zniesienie takiej służebności jest możliwe tylko wtedy, gdy nieruchomość władnąca (w rozpoznawanej sprawie działka nr [...]) ma w inny sposób zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ewentualne uwzględnienie powództwa skarżącego i zniesienie służebności drogi koniecznej nie będzie zatem oznaczać, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż uwzględnienie tego powództwa zależy od ustalenia, iż do tej działki istnieje dostęp z drogi publicznej w inny sposób.

Z tych wszystkich względów należy uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu wniesienia przez skarżącego powództwa o zniesienie służebności drogi koniecznej, obciążającej działkę nr [...].

W tej sytuacji można przejść do drugiego zagadnienia, mianowicie czy na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. można podjąć postępowanie zawieszone z powodu występowania zagadnienia wstępnego, jeżeli w istocie zagadnienie wstępne nie występowało.

W art. 97 § 2 k.p.a. stanowi się, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Gramatyczna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże taka wykładnia prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W związku z tym stosując argumentację z większego na mniejsze należy przyjąć, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi przy tym do naruszenia art. 110 k.p.a. stosowanego do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. W przypadku zawieszenia postępowania istnieje bowiem przewidziana przez ustawodawcę instytucja prawna podjęcia zawieszonego postępowania, która ma na celu usunięcie skutków zawieszenia i to o jej wykładnię chodzi. Powołane w skardze kasacyjnej liczne orzeczenia i wypowiedzi doktryny są trafne, lecz nie mają wpływu na przyjętą wykładnię, gdyż nie dotyczą sytuacji, takiej jak w przypadku zawieszenia postępowania, kiedy prawo, niejako w opozycji do zawieszenia postępowania, przewiduje podjęcie postępowania, które musi nastąpić, jeżeli nie ma powodów zawieszenia, niezależnie od tego, czy ustały, czy też dlatego, że nigdy ich nie było. Względy pewności obrotu prawnego, na które powołuje się skarżący, jako mające uzasadniać zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem) w przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania nie występują z taką samą mocą, jak w przypadku decyzji lub innych postanowień, gdyż zawieszenie postępowania nie prowadzi do ukształtowania stanu prawnego, lecz wręcz przeciwnie, odwleka zakończenie sprawy.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro nie było podstawy do zawieszenia postępowania, to zgodne z prawem (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) było podjęcie tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż, jak się okazało, zaskarżony wyrok mimo niedostatków uzasadnienia, także takich, które były objęte podstawami skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), odpowiada prawu.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów naruszenia art. 135, art. 199 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wskazać, że powołane przepisy mogą być stosowane tylko wtedy, gdy skarga zostaje uwzględniona. Nie sposób zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył je w sprawie, w której skargę oddalił.

Z tych wszystkich względów na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.