Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 397/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody z dnia 19 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił A Spółce Akcyjnej z siedzibą w G. zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. Sędzickiego, dz. 710/237.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 10 maja 2007 r. A Spółka Akcyjna z siedzibą w G., wystąpiło do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. Sędzickiego, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 710/237 o pow. 0,5560 ha, k.m. 56. W trakcie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił, iż decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. Nr WG.II/MD/7720-373/06 Wojewoda stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 710/237 przez Akademię Morską w G., co zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej KW Nr 8066 prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. Pismem z dnia 15 października 2007 r. A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniosło o zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazując, iż decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości przez Akademię Morską w G., została wydana z naruszeniem prawa, w związku z czym strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a ponadto złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Nadto strona wniosła o stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i wskazała, iż wynik tych postępowań stanowi kwestię prejudycjalną dla toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też organ administracji publicznej powinien zawiesić niniejsze postępowanie administracyjne. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie decyzje Wojewody pozostają nadal w obrocie prawnym i zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych i pewności obrotu, do momentu ich prawomocnego wzruszenia nie ma przeszkód, by na ich podstawie zakończyć postępowanie administracyjne i wydać decyzję w sprawie. Zdaniem organu, dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a. oraz wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosło o jego uchylenie i zawieszenie postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że decyzja z dnia 12 stycznia 2007 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji toczyło się bez udziału A Spółki Akcyjnej w G. pomimo, iż dotyczyło ono interesu prawnego skarżącego. Kwestia ważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2007 r. pozostaje kwestią prejudycjalną, bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności powyższej decyzji spowoduje skutek w postaci przeszkody w wydaniu przez Prezydenta Miasta decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż organ ten będzie w tym przypadku podlegał wyłączeniu, a rozstrzygnięcie w powyższym zakresie pozwoli organowi prowadzącemu mniejsze postępowanie na jednoznaczne określenie istnienia ewentualnych przeszkód w wydaniu decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem. W zażaleniu wskazano, iż argumentacja organu I instancji dotycząca ciągłego obowiązywania decyzji Wojewody Pomorskiego stwierdzającej nabycie przez Akademię Morską w G. prawa własności gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jest bezzasadna. Postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji znajduje się obecnie w toku, a co za tym idzie, spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2008 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1701/99 (LEX nr 79244) wskazał, iż zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, jest to, poza tym, zagadnienie otwarte, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt l SA 1102/2002, w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie wyłącza możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy decyzja, która miała wpływ na rozpatrzenie sprawy zostanie w odpowiednim trybie zmieniona. Zatem stwierdzenie przez organ administracji, iż wynik jednego postępowania może mieć wpływ na toczące się inne postępowanie administracyjne nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 k.p.a. i nie można przy jego interpretacji stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/1997, organ odwoławczy wskazał, iż zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2007 r. Nr WG.II/MD/7720-373/06 stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 710/237 przez Akademię Morską w G., nie stanowi więc zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości.

W skardze A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. podniosło zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia, art. 7 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia ważności decyzji z dnia 12 stycznia 2007 r., stwierdzającej nabycie przez Akademię Morską w G. prawa własności spornej nieruchomości, art. 77 k.p.a., przez zaniechanie zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego oraz art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami k.p.a. i zmniejszenie poczucia zaufania skarżącego do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że argumentacja organu II instancji dotycząca obowiązywania decyzji Wojewody Pomorskiego stwierdzającej nabycie przez Akademię Morską w G. prawa własności gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest bezzasadna. Postępowanie w przedmiocie wzruszenia decyzji znajduje się obecnie w toku, zatem, spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność, iż kwestia stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, nie ma znaczenia, bowiem orzeczenia te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, podlegają one wzruszeniu w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowania o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. Skarżąca podniosła również, iż organ odwoławczy dopuścił się w toku postępowania administracyjnego uchybień w zakresie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a uzasadnienie skarżonego postanowienia narusza wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie to zawiera obszerne przytoczone orzecznictwo, nie jest ono jednak adekwatne do powyższego stanu faktycznego i prawnego, a w jego treści brak jest analizy materiału dowodowego i analizy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzaadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W judykaturze i doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż zagadnienie wstępne występuje w sytuacjach, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a ocena tego zagadnienia należy z uwagi na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego i jest to zagadnienie nierozstrzygnięte, które nie zostało prawomocnie przesądzone we właściwej drodze. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 str. 429, M. Jaśkowska A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Zakamycze 2005 str. 572, 573, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. IIS.A.1678/92 ONSA 1994/2/55, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1996 r. sygn. I S.A./Kr 519/96 LEX nr 28934) Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest złożony przez skarżącą w dniu 15 maja 2007 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603) jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 229 tej ustawy stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Decyzją z dnia 12 stycznia 2007 r. Nr WG.II/MD/7720-373/06 Wojewoda Pomorski na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164 poz. 1365 ze zm.) stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 710/237 przez Akademię Morską w G. Przesłankę wydania tej decyzji stanowiło ustalenie, iż w dniu 1 września 2005 r. grunt ten stanowiący własność Skarbu Państwa pozostawał w użytkowaniu wieczystym uczelni. Prawo użytkowania wieczystego wpisano do księgi wieczystej w dniu 17 listopada 1998 r. Stwierdzenie powyższych okoliczności ma wpływ na możliwość zwrotu nieruchomości, której dotyczy wniosek. Skarżąca złożyła wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2007 r. oraz o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto wniosła ona o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez Wyższą Szkołę Morską w G. z dniem 27 września 1990 r. prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

Kwestie zarówno nabycia użytkowania wieczystego jak i prawa własności nieruchomości, której dotyczy wniosek zostały ostatecznie przesądzone decyzjami administracyjnymi. Wydane decyzje, zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych mają moc obowiązującą do czasu ich uchylenia lub zmiany. Ewentualna wadliwość decyzji ostatecznej nie ma wpływu na związanie organu administracji treścią tej decyzji. Z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji oraz stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie mogą nastąpić jedynie w trybie przewidzianym w k.p.a. Nieważność decyzji, skutkuje jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego dopiero w razie stwierdzenia jej nieważności, a przepisy k.p.a. nie przewidują nieważności orzeczenia z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jak i jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 156-159 i art. 145-152 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie jest zatem upoważniony do badania prawidłowości wydanych decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia ich nieważności bądź uchylenia w prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych. Sam fakt zainicjowania takich postępowań nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia niniejszej sprawy. Założenie, iż rozstrzygnięcie postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego oraz o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie stanowi przesłanki jej zawieszenia, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie zatem organy I i II instancji, podnosiły w uzasadnieniach swoich decyzji, iż w postępowaniu administracyjnym związane są decyzjami ostatecznymi, które konstytuują stan prawny sprawy, dopóki bowiem takie decyzje nie zostały wyeliminowane z obrotu, brak jest podstaw do kwestionowania ukształtowanego nimi stanu prawnego.

Brak proceduralnych podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania nie prowadzi do naruszenia praw wnioskodawcy, podnoszącego zarzut wadliwości decyzji. Niewątpliwie w przypadku wzruszenia decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nieruchomości, będzie on bowiem uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stanowiącego, iż postępowanie wznawia się jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Na marginesie wskazać należy, iż jeżeli wnioskodawca nie chce aby organy administracji rozstrzygały złożony przez niego wniosek w stanie prawnym ukształtowanym kwestionowanymi przez niego decyzjami, ma prawo złożenia wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. i ponownego wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości po uzyskaniu korzystnych decyzji w prowadzonych postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji bądź wznowienie postępowania. Nadto strona może wystąpić z wnioskiem o rozważenie przez organ możliwości zawieszenia postępowania na innej podstawie prawnej - art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji może zawiesić postępowanie w sprawie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, aczkolwiek takie zawieszenie postępowania wiąże się z konsekwencjami wynikającymi z art. 98 § 2 k.p.a.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie są uzasadnione. Organy administracji dokonały ustaleń niezbędnych do rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, w tym ustalenia istnienia ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2007 r. Nr WG.II/MD/7720-373/06 stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 września 2005 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 710/237 przez Akademię Morską w G. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie były natomiast kompetentne do badania, w ramach prowadzonego postępowania, zgodności z prawem tej decyzji oraz zasadności wniosków złożonych przez skarżącego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności i wznowienia postępowania. Dokonywanie ustaleń w tym zakresie było zatem zbędne. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. jest niezasadny, w uzasadnieniu organ dokonał bowiem ustaleń faktycznych i podał szczegółowe uzasadnienie prawne odpowiadające stanowi faktycznemu sprawy. Z powyższych względów brak jest również podstaw do uznania, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia art. 8 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.