Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 616/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 170, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5 i 14, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżaną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania A. H. (dalej również: skarżący; zainteresowany; strona), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej również: Wójt; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2014 r. znak [...] wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy S. [...] w decyzji z dnia [...] 2014 r. ustalił na podstawie art. 144 oraz art. 145 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014 r., poz. 514 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147], z późn. zm. – dalej: u.g.n.) w stosunku do A. H. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę nr ewid. "[...]" [powinno być [...]] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] – w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy S. [...] (dalej również: Gmina) kanalizacji sanitarnej w ciągu ul. [...] w [...], przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość.

W odniesieniu do stanu fatycznego organ I instancji wyjaśnił, że inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w [...] odebrano na podstawie protokołu komisyjnego z dnia [...] 2011 r. (lokalizację i przebieg wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej przedstawia mapa inwentaryzacyjna [...]); o zakończeniu budowy tej kanalizacji sanitarnej właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) zawiadomiony został w piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r., doręczonym w dniu 10 stycznia 2012 r., i wobec braku sprzeciwu PINB dzień 1 lutego 2012 r. należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

Organ podniósł, że w dacie stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Gminy S. [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. zmieniająca wcześniejszą uchwałę w tym względzie, określająca 15% stawkę tej opłat, którą zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. przyjęto do obliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Na podstawie operatu szacunkowego wykonanego na potrzeby tej sprawy Wójt stwierdził, że wartość nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej wzrosła o [...] zł, w związku z powyższym wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 15% tej kwoty, to jest [...] zł.

W odwołaniu zainteresowany podniósł, że fakt oraz data tworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury powinny być potwierdzone również przez właściciela nieruchomości, gdyż to dla niego stan ten będzie w dalszej konsekwencji skutkował poniesieniem kosztów naliczonej opłaty adiacenckiej. Argumentował też, że nikt nie zwrócił się do niego o potwierdzenie wykonania (w tym daty) podłączenia urządzeń infrastruktury do granicy nieruchomości. Strona podniosła, że w rzeczywistości Gmina nie stworzyła warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji, gdyż właściciel nieruchomości musiał zlecić na swój koszt i zapłacić wykonawcy za wybudowanie przyłącza kanalizacji od kolektora do granicy nieruchomości, co powinna wykonać Gmina. W ocenie strony brak jest jednoznacznej dokumentacji, z której wynikałoby, że to faktycznie Gmina zleciła i wybudowała przyłącze od kolektora do granicy nieruchomości i poniosła koszt jego wybudowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko Wójta co do ustaleń faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium podniosło, że z treści dokumentów (protokół oraz mapa) wynika, iż doszło do wybudowania sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości zainteresowanego, a Gmina S. [...] stworzyła skarżącemu warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, albowiem w innym wypadku nie mógłby wykonać on przyłącza.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że został zachowany trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 § 2 u.g.n. Kolegium dokonało również omówienia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego na użytek oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po stworzeniu warunków z korzystania z nowo wybudowanej kanalizacji.

Kolegium wyjaśniło również, że okoliczność stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej jest ustalana przede wszystkim zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, zaś ustalenie daty stworzenia warunków będzie wynikało z dokumentacji budowlanej oraz ewentualnej dokumentacji przedsiębiorstwa wodociągowego. Zdaniem organu II instancji, z załączonego do odwołania protokołu nie wynika, aby strona na własny koszt poczyniła jakiekolwiek nakłady w związku z budową któregokolwiek odcinka sieci poza granicami swojej nieruchomości; również w treści odwołania strona nie wskazuje, jakie poniosła nakłady na budowę odcinka sieci, którego, jak twierdzi, nie wybudowała Gmina.

W skardze na decyzję Kolegium zainteresowany podniósł, że Wójt, wydając decyzję w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej, naruszył wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie i nieuwzględnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia strony, jak i pomijając w uzasadnieniu decyzji znane sobie okoliczności i dowody, mogące mieć znaczący wpływ na jej treść.

Zdaniem skarżącego zakres zleconych przez Gminę prac budowlanych przy budowie kanalizacji sanitarnej na ul. [...] w [...] dotyczył jedynie wybudowania kanału głównego i nie obejmował wykonania prac związanych z budową odcinków sieci pomiędzy kanałem głównym a granicami posesji, wobec czego zainteresowany zlecił wykonawcy sieci kanalizacyjnej odpłatne wykonanie "przyłącza kanalizacyjnego", rozumianego jako wybudowanie odcinka pomiędzy granicą posesji skarżącego a realizowanym w tym samym czasie kanałem głównym. Strona stwierdziła, że tym samym ze środków skarżącego w wysokości [...] zł nastąpiło faktyczne zrealizowanie części głównej sieci kanalizacyjnej, zakończonej studzienką kanalizacyjną zlokalizowaną zaraz za granicą jego działki. Ponadto zainteresowany podniósł, że Gmina była zobowiązana do uwzględnienia poniesionych przez niego wydatków i umniejszenia wysokości naliczonej opłaty o wskazaną kwotę.

W ocenie skarżącego Wójt naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 i art. 148 u.g.n., na uzasadnienie czego strona przedstawiła wykładnię art. 2 pkt 5 u.g.n. dotycząca pojęcia przyłącza kanalizacyjnego, argumentując, że studzienka kanalizacyjna znajduje się przy granicy działki, ale na gruncie skarżącego, nie zaś na gruncie Gminy. W tym też zakresie stwierdził, że na otrzymanym od wykonawcy robót dowodzie KP z 2011 r. widnieje "wykonane przyłącze kanalizacji sanitarnej dz. [...]", wykonany zaś został odcinek "przykanalika" między kolektorem a studzienką, zaś dalsze przyłącze i sieć kanalizacyjną na działce skarżący wykonał już sam.

Zdaniem skarżącego, skoro Gmina nie wybudowała przykanalików, których budowa odbyła się na koszt właścicieli nieruchomości, to nie może być mowy o stworzeniu przez Gminę warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji, zatem nie został spełniony jeden z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie skarżący zakwestionował przedstawioną przez organy ocenę operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 882/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku tutejszy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób zgodny z zaprezentowaną przez Sąd wykładnią przepisów art. 145 i art. 148b u.g.n., czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaistniały warunki techniczne do podłączenia położonej w [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do nowo wybudowanej infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy uchylił się od wyjaśnień sprawy w zakresie twierdzeń strony co do partycypowania w budowie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, tym bardziej, że skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazał, że na swój koszt zlecił wykonanie "przyłącza kanalizacyjnego" od kolektora do granicy nieruchomości, a zatem – w świetle przedstawionych przez Sąd rozważań ogólnych – fragmentu sieci kanalizacyjnej. Sąd wytknął również, że Kolegium nie ustosunkowało się do tego, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że to Gmina faktycznie wybudowała wskazaną przez skarżącego część kanalizacji sanitarnej.

Nadto Sąd wskazał na brak w aktach sprawy bliżej nieokreślonego protokołu (załącznika do odwołania), na okoliczność partycypowania w kosztach budowy przedmiotowej sieci sanitarnej, stąd też Sąd nie może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie, gdyż niemożliwe jest odniesienie się do twierdzeń Kolegium.

Sąd podkreślił, że z materiału dowodowego niewątpliwie wynika, iż Gmina S. [...] realizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej m.in. na ul. [...] w [...], niemniej jednak żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie potwierdza tego, iż Gmina dokonała budowy całej sieci na swój koszt, bez partycypacji właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego. Sąd zwrócił uwagę na zaistnienie uzasadnionych wątpliwości, czy właściciele nieruchomości nie partycypowali w kosztach budowy przedmiotowej sieci kanalizacyjnej (Sąd odwołał się do innych wyroków WSA w Poznaniu).

Sąd pokreślił, że skarżący już w odwołaniu podniósł, iż "musiał zlecić na swój koszt i zapłacić wykonawcy za wybudowanie przyłącza kanalizacji od kolektora do granicy nieruchomości, co powinna wykonać gmina" i stwierdził, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było wyjaśnienie takiej okoliczności faktycznej, w tym rozstrzygnięcie, czy zainteresowany wykonał na własny koszt faktyczne przyłącze czy też przykanalik.

Brak ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie i inne uchybienia organu tutejszy Sąd uznał za naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w kontekście przedstawionej wyżej wykładni art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 4 i art. 148b ust. 1, 2 i 4 u.g.n., mogły doprowadzić do naruszenia prawa materialnego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie ustalenie, czy skarżący faktycznie wykonał na własny koszt odcinek sieci kanalizacyjnej od granicy należącej do niego nieruchomości do głównego kolektora znajdującego się w pasie drogowym ul. [...], zaś rzetelne ustalenia w tym zakresie dopiero pozwolą na stwierdzenie, czy i kiedy doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej oraz czy skarżący partycypował w kosztach budowy tej sieci, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na potrzebę poczynienia oceny, czy znajdzie zastosowanie w sprawie przepis art. 148 ust. 4 u.g.n., co może – przy kwocie opłaty określonej na poziomie [...] zł – zasadniczo wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Zarazem Sąd zastrzegł, że z uwagi na stwierdzone uchybienia uznał za przedwczesne ocenienie prawidłowości dokonanej w niniejszej sprawie wyceny nieruchomości w kontekście wzrostu jej wartości spowodowanej uzbrojeniem w kanalizacje sanitarną.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. ponownie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W uzasadnieniu organ II instancji, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg dotychczasowego postępowania, wyjaśnił, że w toku postępowania, przeprowadzonego w rezultacie wydania przez WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r., wezwało stronę do przedstawienia dowodów poniesienia kosztów inwestycji, na co skarżący przedstawił pokwitowanie/dowód wpłaty opiewający na kwotę [...]zł uiszczoną tytułem "wykonanie przyłącza kan. sanit. dz. Nr [...]".

Wskazując na wnioski wypływające z uzupełniającego postępowania dowodowego – którego przeprowadzenie zostało zlecone organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. – w zakresie ustaleń co do prac finansowanych ze środków publicznych oraz nakładów poczynionych przez stronę na rzecz budowy kanalizacji sanitarnej, organ II instancji powołał się na informacje uzyskane od przedsiębiorstwa wodociągowego [...] SA oraz Przedsiębiorstwa [...] [...] (dalej również: P. ), z których wynika, że sieć kanalizacyjna budowana z udziałem środków publicznych została doprowadzona do granicy nieruchomości strony. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt potwierdzenia w dniu 13 lutego 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z dnia 21 maja 2014 r.

Co do stworzenia warunków do przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, Kolegium podniosło, że ze zgodnie z orzecznictwem oznacza ono w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości. Rozwijając te rozważania organ odwoławczy stwierdził, że z treści dokumentów (protokół oraz mapa) wynika, iż Gmina S. [...] stworzyła skarżącemu warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, albowiem w innym wypadku nie mógłby on wykonać przyłącza, zaś "z mapy wyraźnie wynika też, że sieć została wybudowana do granicy [jego] nieruchomości (...)".

Zdaniem organu II instancji, w ul. [...] doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej w zakresie obejmującym nieruchomość strony, a "w wyżej wymienionej dacie" obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury; przy czym trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy dodał, że pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt: I OPS 4/09. Ponadto, odwołując się do treści art. art. 148b ust. 1 u.g.n., Kolegiom wyjaśniło, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisy te wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, że stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń.

Kolegium we własnym zakresie przeanalizowało również sporządzony operat szacunkowy, uznać go za wiarygodny dowód w sprawie, miarodajnym dla określenia wzrostu wartości nieruchomości z powodu stworzenia warunków do przyłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń strony, Kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających poniesienie przez właściciela nieruchomości nakładów na rzecz budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiony przez skarżącego rachunek został wystawiony tytułem wykonania przyłącza do sieci, które to prace pozostają każdorazowo w gestii właściciela nieruchomości, bowiem inwestor zobowiązany jest do wybudowania przyłączy funkcjonalnych sieci do granicy nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie, tj. w granicach własnej nieruchomości, koszty prac obciążają właściciela nieruchomości. W ocenie Kolegium, twierdzeniom strony przeczą nadto wyjaśnienia złożone przez P. K. prowadzącego działalność jako [...], który wykonywał prace zarówno na rzecz Gminy, jak i na rzecz poszczególnych właścicieli nieruchomości, a z wyjaśnień tych wynika, że w ramach inwestycji realizowanej na zlecenie Gminy wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej do granicy nieruchomości, w pozostałym zaś zakresie prace (w granicach nieruchomości) zostały wykonane na koszt właściciela, co koresponduje z przedstawionym przez stronę rachunkiem wystawionym tytułem wykonania przyłącza.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r. A. H. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] Ponadto domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. [...], stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie argumentował, że decyzja Kolegium narusza powagę rzeczy osądzonej, ponieważ odnosi się do sprawy, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 882/15, w którym Sąd uchylił zaskarżoną uprzednio decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] 2014 r. wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem strony kolejna decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiera w sobie rażące naruszenie prawa, wskutek braku merytorycznego odniesienia do faktu wydania przez WSA w Poznaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., który rozstrzygnął o uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r., której treść była "tożsama z przedmiotową decyzją tego samego organu". Zdaniem strony, wydanie kolejnej decyzji o tej samej treści można uznać za brak szacunku dla wyroku WSA w Poznaniu lub przejaw rażącej niekompetencji.

Ponadto skarżący podkreślił, że Kolegium nie wzięło pod uwagę żadnego z argumentów i dowodów podnoszonych przez skarżącego, natomiast wskazane przez Gminę dokumenty organ II instancji interpretował wyłącznie tak, jak to zrobiła Gmina, tzn. na niekorzyść skarżącego. Dalej argumentował, że wyciągnięcie wniosku przez organ odwoławczy, że skarżący nie wykonał na własny koszt żadnego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej, jest w świetle przedstawionych przez skarżącego dowodów i faktów kuriozalne i dowodzi o braku kompetencji albo wiedzy w rozpatrywanym zakresie. Niedopuszczalny jest też zdaniem skarżącego brak uwzględnienia dokumentu w postaci "Protokołu odbioru sieci" przez firmę [...] SA w [...], z którego wynika, że skarżący wykonał i odebrał protokolarnie odcinek od kolektora do granicy nieruchomości i dalej do studzienki na posesji skarżącego.

Skarżący stwierdził, że faktem jest też pobranie przez wykonawcę robót stosownej do zakresu robót opłaty za wykonaną pracę, a skarżący "musiał ponieść dalsze koszty wynikające z podłączenia sieci kanalizacyjnej domu mieszkalnego na posesji, do wybudowanej i odebranej protokolarnie sieci kanalizacyjnej (przykanalika), zakończonej studzienką". Skarżący stwierdził również, że branie pod uwagę przez Kolegium argumentów tylko jednej strony oraz "stronnicze interpretowanie dokumentów stanowi naruszenie prawa do równości przed sądami".

Skarżący ponadto stwierdził, że w tych warunkach nie widzi zasadności ponownego przytaczania argumentów zawartych w skardze z dnia 25 sierpnia 2015 r. na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r., ponieważ zostały one przez Sąd uznane, a ich potwierdzenie znajduje się w treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 882/15. Zainteresowany podniósł też, że z trudem przychodzi również polemizowanie z argumentami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ w przeważającej większości nie odnoszą się one do sprawy.

W odpowiedzi Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do twierdzeń strony, Kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających poniesienie przez właściciela nieruchomości nakładów na rzecz budowy sieci kanalizacji sanitarnej, a przedstawiony przez skarżącego rachunek został wystawiony z tytułu wykonania przyłącza do sieci, które to prace pozostają każdorazowo w gestii właściciela nieruchomości. Zdaniem organu II instancji inwestor jest zobowiązany do wybudowania przyłączy funkcjonalnych sieci do granicy nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie, tj. w granicach własnej nieruchomości, koszty prac obciążają właściciela nieruchomości. Zdaniem Kolegium, twierdzeniom strony przeczą nadto wyjaśnienia złożone przez P. K. prowadzącego działalność jako [...], który wykonywał prace zarówno na rzecz Gminy, jak i na rzecz poszczególnych właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że z wyjaśnień tych wynika, iż w ramach inwestycji realizowanej na zlecenie Gminy wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej do granicy nieruchomości, w pozostałym zaś zakresie prace (w granicach nieruchomości) zostały wykonane na koszt właściciela, co koresponduje z przedstawionym przez stronę rachunkiem wystawionym tytułem wykonania przyłącza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W wyniku przeprowadzenia – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2017 r., Sąd uznał, że decyzja ta jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań merytorycznych trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie orzekał już tutejszy Sąd, który w prawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 882/15 uchylił wcześniej wydaną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2015 r. znak [...] Stąd też dla oceny zasadności niniejszej skargi podstawowe znaczenie miał fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie, a tym samym nie mogą kwestionować wykładni prawa (czy to materialnego, czy to procesowego) wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2016 r. sygn. akt II FSK 2029/14, orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 170 p.p.s.a. w szczególności gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. stanowisko NSA w wyrokach z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06 i 2 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2971/14 – orzeczenia dostępne jw.). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Powyższe rozważania są o tyle istotne, że przyjmując, iż organy administracji, jak i tutejszy Sąd wiązały oceny prawne oraz wytyczne co do dalszego postępowania sformułowane w wyroku WSA w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 882/15, należało skontrolować aktualnie zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium, uwzględniając w pierwszej kolejności ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2015 r.

W rozpatrywanej sprawie tutejszy Sąd we wcześniej przywołanym wyroku rozstrzygnął już doniosłe prawnie zagadnienie prawne, wskazując, w jaki sposób należy rozumieć użyte w art. 145 u.g.n. określenie "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości", jak również zagadnienia dotyczące wykonania sieci kanalizacyjnej, w tym jej elementów w postaci przykanalików, a także co do rozumienia terminu przyłącze do sieci kanalizacyjnej. Konsekwencje przedstawionej wykładni prawa materialnego miały zaś zasadniczy wpływ na ocenę, czy skarżący jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] partycypował w kosztach budowy infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji sanitarnej. Tym samym, czy – a jeśli tak, to w jakiej kwocie – powinno się ustalić wobec niego opłatę adiacencką.

Sąd wyjaśnił, że znaczenie użytego w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrotu "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przedstawił analizę obowiązujących przepisów i stanowiska orzecznictwa, w tym odwołał się do brzmienia art. 2 pkt 5 i 14 oraz art. 15 ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139, z późn. zm.), stwierdzając, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług, z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, zaś urządzenie kanalizacyjne to m.in. sieci kanalizacyjne. Sąd podkreślił, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających ustalenie przez gminę opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n., jest to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

Mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów oraz ocenę dotyczącą postępowania organów orzekających, stwierdzić należy, że Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dopuściło się naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niepełne zastosowanie się zarówno do oceny prawnej, jak i wytycznych co do dalszego postępowania przedstawionych przez Sąd we wcześniejszym wyroku. Organ odwoławczy wybiórczo i jednostronnie odniósł się do dowodów wskazujących na brak partycypacji skarżącego przy budowie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, co zostało poczynione w warunkach błędnej interpretacji przepisu art. 145 ust. 1 u.g.n.

Trzeba również odnotować, że samo dosłowne odczytanie wytycznych zwartych w końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. mogło sugerować, że dla stwierdzenia okoliczności partycypowania przez skarżącego w kosztach budowy przedmiotowej sieci sanitarnej jest wyłącznie ustalenie, czy uczestniczył w sfinansowaniu wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego od kolektora do granicy nieruchomości. W istocie jednak, z uwagi na przedstawioną przez tutejszy Sąd wykładnię przepisów prawa dotyczącą przyłącza kanalizacyjnego, jak i złożone okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy "zainteresowany wykonał na własny koszt faktyczne przyłącze czy też przykanalik" z odniesieniem tej wskazówki nie tylko do odcinka od kolektora do granicy działki, ale również dalej – od granicy działki skarżącego do studzienki rewizyjnej znajdującej się na tej działce.

Sąd zaznacza, że organ II instancji skutecznie prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, korzystając z pomocy organu I instancji (art. 136 k.p.a.), jednakże nie uczynił tego w stopniu pozwalającym na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy w świetle oceny prawnej i wytycznych tutejszego Sądu. Kolegium nie odniosło się też należycie do powołanych przez skarżącego okoliczności wskazujących na poniesienie przez niego kosztów wykonania "przyłącza kanalizacyjnego" do działki nr [...] (dowód KP z [...] 2011 r. "WYKONANIE PRZYŁĄCZA KAN. SANIT. Dz. nr [...]", wskazujący na uiszczenie kwoty [...]zł).

W pozyskanym w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przez Kolegium wyjaśnieniu wykonawcy robót – Przedsiębiorstwa [...] w [...] z dnia 7 października 2016 r. podano, że Przedsiębiorstwo zgodnie z zakresem umowy z Gminą wybudowało sieć kolektora głównego w [...] wraz z odejściami [...] do granic nieruchomości i na tym zakres robót według umowy się kończył, natomiast pozostają część odejścia, a więc od granicy nieruchomości, zakończonego studzienką rewizyjną mieszczącą się już na terenie nieruchomości, jak również dalsze podłączenie do budynku mieszkalnego pozostawało w gestii właściciela działki i ten etap prac właściciel nieruchomości wykonywał na własny koszt. W piśmie tym podano również, że "według dokumentów będących w posiadaniu UG (odbiory końcowe [...], zestawienia długości przyłączy do granic nieruchomości, szkice geodezyjne)" wynika, że dla działki nr [...]:

- "długość odcinka sieci wykonanego na koszt UG wynosi 4,58 mb",

- "odcinek wykonany na koszt właściciela wynosi 1,0 mb".

Ponadto potwierdzenie wykonania odejścia od kanału głównego do granic nieruchomości położonych w [...], w tym działki nr [...], na zlecenie i koszt Gminy S. [...] zostało poczynione w piśmie [...] Urzędu Gminy S. [...] z dnia 18 sierpnia 2016 r. W piśmie tym stwierdzono również, że właściciel[e] wymienionych działek nie wykonali na własny koszt żadnego odcinka sieci kanalizacyjnej.

Takie stanowisko stoi jednak w sprzeczności z wykładnią prawa przedstawioną wiążąco przez tutejszy Sąd we wcześniej przywołanym wyroku, a ponadto nie uwzględnia również niejasności wynikających z faktu, że z kolei przedsiębiorstwo wodociągowe [...] SA, na którego "odbiory końcowe" powołuje się wykonawca robót – P. , jak również sam skarżący (powołujący się na "Protokół odbioru sieci"), w piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r. stwierdziło, że "przyłącza kanalizacji sanitarnej do nieruchomości zlokalizowanych na długości sieci sanitarnej [...] odebranej dnia [...]11.2011 r. w (...) [...] (Inwestor – Urząd Gminy S. [...] odbierane są z długością całkowitą od kanału w ulicy do studni rewizyjnej na posesji. Protokoły odbioru spisywane są z właścicielami nieruchomości". Przedmiotem odbiorów przyłączy kanalizacyjnych przez [...] SA były zatem odcinki dłuższe niż tylko od kolektora do granicy poszczególnych nieruchomości.

W sprawie nie pozyskano zaś żadnych odpowiednich danych, które pozwoliłyby szczegółowo ustalić zakres prac wykonanych w ramach przyłącza kanalizacji sanitarnej, tj. od kolektora (kanału w ulicy) do granicy nieruchomości i dalej, od granicy nieruchomości do studzienki rewizyjnej oraz ewentualnie dalsze. Powołanie się zaś na wyjaśnienia [...], jako korespondujące z "przedstawionym przez stronę rachunkiem wystawionym tytułem wykonania przyłącza" okazało się w tych warunkach nieuprawnione, gdyż co najmniej przedwczesne.

Należy podkreślić, że Kolegium, nie ustosunkowując się do tych okoliczności, które mogą wskazywać na partycypację skarżącego w budowie odcinka od kolektora głównego (kanału w ulicy) do pierwszej studzienki znajdującej się na terenie jego działki nr [...], poprzestało na stwierdzeniu, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających poniesienie przez właściciela nieruchomości nakładów na rzecz budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Tym samym nie został należycie umotywowany wniosek organu odwoławczego, że przedstawiony przez skarżącego rachunek został wystawiony tytułem wykonania przyłącza do sieci, które to prace pozostają każdorazowo w gestii właściciela nieruchomości[.] Tym bardziej, że Kolegium, stwierdzając, że inwestor zobowiązany jest do wybudowania przyłączy funkcjonalnych sieci do granicy nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie, tj. w granicach własnej nieruchomości, koszty prac obciążają właściciela nieruchomości – przedstawiło w istocie pogląd prawny niezgodny z oceną prawną sformułowaną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 882/15, co jest niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a.

Wymagało zatem przez Kolegium wyjaśnienia, czy zachodzi sprzeczność pomiędzy stanowiskiem [...] SA z dnia 18 sierpnia 2016 r. a oświadczeniem [...] z dnia 7 października 2016 r. co do zakresu wykonania i odbioru przyłączy kanalizacji sanitarnej do nieruchomości zlokalizowanych na długości sieci kanalizacyjnej. W tym celu zaś trzeba było zgromadzić dowody dotyczące twierdzeń sformułowanych w tych wyjaśnieniach twierdzeń, celem rozważenia całości okoliczności sprawy i ustalenia, czy faktycznie, a jeśli tak – na ile (w jakim zakresie) skarżący uczestniczył w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej.

Niezależnie od kwestii dotyczącej niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy – a wskazywanych przez Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., jak również uzupełniająco przedstawionych przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu – okoliczności faktycznych oraz nieodniesienia się do całości materiału dowodowego sprawy, jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie zastosował się do przedstawionej przez Sąd w tym prawomocnym orzeczeniu wykładni przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem Sąd wyjaśnił, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki – odgałęzienia prowadzące do poszczególnych nieruchomości, to również sfinansowanie przez właściciela nieruchomości budowy urządzenia nazywanego przykanalikiem, od granicy swojej nieruchomości do pierwszej studzienki na tej nieruchomości, powinno być uwzględniane przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Stąd też przyjąć trzeba, że jeżeli co najmniej względem tego odcinka doszło do poczynienia przez skarżącego nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., to powyższe nakładało na organ obowiązek ustalenia, jaka część kosztów poniesionych przez skarżącego na rzecz P[...] dotyczyła wykonania studzienki na działce nr [...], tj. ewentualnie odcinka od granicy działki do studzienki na działce skarżącego, względnie od kolektora głównego do granicy i dalej do studzienki na działce skarżącego. Niezależnie od tego, które z powyższych okoliczności znajdą swoje końcowe potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (tj. na podstawie kompletnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego), w kontekście oceny prawnej przedstawionej przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. oraz w niniejszym uzasadnieniu, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że koszty realizacji fragmentu sieci kanalizacyjnej do pierwszej studzienki na tej nieruchomości, zarówno w części leżącej w granicach nieruchomości (przykanalik od granicy nieruchomości), jak i poza nią stanowią nakłady na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacyjnej. Wobec tego pomniejszają różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Stąd też koszty poniesione przez właściciela działki na wykonanie tego rodzaju urządzeń podlegają odliczeniu od kwoty przyrostu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do wyliczenia wielkości opłaty adiacenckiej.

[...] [Uchybienie] to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § [...]1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że organ II instancji naruszył zasady i szczegółowe przepisy procedury administracyjnej w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dotyczące uzupełniającego postępowania wyjaśniającego), ustalania i rozstrzygania istotnych okoliczności sprawy, w wyniku czego w sposób wadliwy i ustalił stan faktyczny sprawy, do którego zastosował wadliwie interpretowane przepisy prawa materialnego. Dostrzeżone po stronie Kolegium uchybienia stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, jak również naruszenie przepisów procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 136 w zw. z art. 140 k.p.a., które niewątpliwe mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania, skoro zdeterminowało kierunek rozstrzygnięcia sprawy w instancji odwoławczej. Wszystko to zaś miało miejcie w warunkach naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji wyroku).

Rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium powinno rozstrzygnąć kwestie ustalenia opłaty adiacenckiej, mając na uwadze, że ewentualne pokrycie przez skarżącego kosztów realizacji przewodu kanalizacyjnego na odcinku od granicy nieruchomości do kolektora, jak również od granicy nieruchomości do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na gruncie zainteresowanego stanowiło nakład na budowę urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej. Również ostatni z wymienionych odcinków przewodu kanalizacyjnego stanowi w istocie fragment kanalizacji sanitarnej i jego budowa powinna być co do zasady pokryta ze środków publicznych.

Ponadto organ II instancji powinien mieć baczenie na brzmienie przepisów przejściowych, tj. art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509).

O kosztach postępowania, sprowadzających się w niniejszej sprawie do uiszczonego wpisu od skargi, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt II sentencji).