Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 665/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem na uchwałę Rady Gminy Kobylin-Borzymy z dnia 27 października 2017 r. nr XXVI/114/17 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin-Borzymy 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 2, § 6 ust. 1 i 2, § 10 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kobylin-Borzymy (dalej powoływana także jako "Rada") podjęła

w dniu 27 października 2017 r. uchwałę nr XXVI/114/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin-Borzymy, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz.U. 2017, poz. 1289 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin-Borzymy stanowi załącznik do ww. uchwały (dalej: "Regulamin").

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w Wysokiem Mazowieckiem, zaskarżając ją

w części obejmującej: § 3 pkt 2, § 6, § 10 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Regulaminu, zarzucając jej:

1 - istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 dalej powoływana jako "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.c.p.g. oraz przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

- przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie definicji właściciela nieruchomości w § 3 pkt 2 Regulaminu, a którym posługuje się u.c.p.g.;

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację

i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 Regulaminu, przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych możliwe jest tylko w miejscach utwardzonych i przy spełnieniu warunków odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych, przy jednoczesnym zakazaniu odprowadzania ścieków bezpośrednio do wód powierzchniowych lub do gruntu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się w związku bieżącą eksploatacją oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania skażenia powierzchni ziemi i wód gruntowych;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie istniejących regulacji ustawowej i jego modyfikacja w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, przez określenie obowiązku udokumentowania wykonywana obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych przez okazanie umów z przedsiębiorcą

i dowodów opłat oraz określenie obowiązku przechowywania przez właściciela nieruchomości, przez okres 1 roku ww. dokumentów – pomimo tego, że obowiązek ten reguluje u.c.p.g. oraz pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać umowy i dowody zapłaty;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Regulaminu, poprzez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia pasa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywne lub zagrażającego otoczeniu

w nałożonym kagańcu oraz poprzez dopuszczenie zwolnienia psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu i w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;

2 - istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez pominięcie

w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, w powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Skarżący prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały

w zaskarżonej części, precyzując w uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kobylin-Borzymy wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie Rady, kwestionowane przez prokuratora zapisy nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe, nie są sprzeczne z ustawą, lecz stanowią usystematyzowanie i zgromadzenie w jednym akcie prawnym zapisów dotyczących utrzymania czystości porządku na terenie Gminy. Rada podkreśliła, że w niektórych wypadkach sądy dopuszczają możliwość przytaczania w aktach prawa miejscowego regulacji zawartych w ustawach, formułując jednocześnie warunki, jakie musi spełniać takie powtórzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr XXVI/114/17 Rady Gminy Kobylin-Borzymy z dnia 27 października 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin-Borzymy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kobylin-Borzymy stanowi załącznik nr 1 do ww. uchwały.

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku

i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g. – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 u.s.g.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis art. 4 ust. 2 określa obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem

"w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide: wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12;

z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r.,

II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, pub. CBOSA). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe. Regulamin przy tym nie może – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych

w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze

w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy

o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U.

z 2016 r. poz. 283 ze zm.), co oznacza, że również istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"; zob. też np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. II SA/Bk 185/20).

Przenosząc powyższe rozważania do analizy brzmienia zaskarżonej uchwały, sąd uznał skargę prokuratora za zasadną w zakresie naruszenia § 3 pkt 2, § 6 ust. 1 i 2, § 10 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Regulaminu. Skarżący prokurator sformułował konkretne zarzuty odnoszące się do precyzyjnie wskazanych przepisów (paragrafów, ustępów oraz punktów) Regulaminu. Sąd zatem skontrolował uchwałę

i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 pkt 2 Regulaminu wskazać należy, że delegacja ustawowa upoważniająca do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Zgodnie z § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Również w Dziale VI Zasad Techniki Prawodawczej (projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał

i zarządzeń), przewidziano, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 137). Przepisy te, poprzez odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że wadami

o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, niezależnie od tego, czy są one objęte zakresem upoważnienia, czy też nie. Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady, unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic (por. wyrok NSA

z dnia 30 stycznia 2003 r. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r.

II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/90 uznał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej modyfikacji intencji prawodawcy. Również

w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, do którego przyłącza się i niniejszy skład orzekający, że postanowienia uchwalonego regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu lub tego samego rodzaju, jak również regulamin taki nie powinien powielać norm prawnych wynikających wprost z ustawy. Zasadą prawną jest bowiem,

że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 194/19). Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych, gdyż stanowi to istotne naruszenie prawa. Podobnie istotnym naruszeniem jest także częściowe, jak również nieprecyzyjne powtórzenie regulacji ustawowej (zob. wyrok WSA W Łodzi z dnia 13 lutego 2018 r. II SA/Łd 29/18). Wobec powyższego sąd uznał, że zawarte w § 3 pkt 2 Regulaminu powtórzenie pojęcia "właściciela nieruchomości", które to pojęcie jest zdefiniowane

w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest istotnym naruszeniem prawa.

Przechodząc do kolejnego z kwestionowanych przez prokuratora zapisów Regulaminu - § 6 ust. 1 i 2, dotyczącego zasad mycia i wykonywania doraźnych napraw pojazdów samochodowych, sąd podzielił zastrzeżenia prokuratora

o powtórzeniu istniejących regulacji i przekroczeniu upoważnienia ustawowego

w tym zakresie. Przepis § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi, że na terenie nieruchomości mycie samochodów może odbywać się tylko w miejscach utwardzonych, pod warunkiem odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych. Zabrania się odprowadzania ścieków z mycia samochodów do wód powierzchniowych lub do gruntu. Dopuszcza się wykonywanie doraźnych napraw pojazdów mechanicznych związanych z ich bieżącą eksploatacją, poza przeznaczonymi do tego warsztatami pod warunkiem, że nie spowodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz skażenia powierzchni ziemi i wód gruntowych.

Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wskazuje na kompetencje rady gminy do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. W ocenie sądu przepis ten nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia, jak w przedmiotowym Regulaminie. Powołanym przepisem organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, w kontekście zapewnienia ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 121/1, WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18 pub. CBOSA). Taki zapis Regulaminu uznać zatem należy za przekroczenie delegacji ustawowej.

Nadto wskazać należy, że Rada Gminy dopuściła możliwość mycia samochodów poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało na utwardzonej części nieruchomości, a powstające ścieki będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub zbiorników bezodpływowych. Zgodnie z tym co wskazano powyżej organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi

i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Zdaniem sądu, nakładając dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu samochodowego na utwardzonym podłożu (co wyklucza np. umycie pojazdu wodą na trawie), naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., IV SA/Po 54/16, pub. CBOSA), ale również wynikające z art. 140 K.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 67/18, pub. CBOSA). Nadto należy zauważyć, że zgodnie § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) stanowiska przeznaczone do mycia

i niezawodowego przeglądu samochodów na parkingach powinny mieć doprowadzenie wody oraz twardą nawierzchnię ze spadkami zapewniającymi spływ wody do wpustów kanalizacyjnych z osadnikami błota i łapaczami oleju. W świetle powyższego wprowadzenie w § 6 ust. 1 Regulaminu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych bez uwzględnienia faktu, że ewentualne rygory w tym zakresie dotyczą wyłącznie działek budowlanych, na których znajdują się zgrupowania miejsc postojowych, także nie odpowiada prawu.

Zdaniem sądu za przekroczenie delegacji ustawowej należy także uznać zapis § 6 ust. 2 Regulaminu wskazujący, że naprawa pojazdów mechanicznych może odbywać się pod warunkiem, że nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jak słusznie wskazał prokurator, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zezwala na wprowadzenie zakazów czy nakazów, w szczególności dotyczących prawa własności. Zapis ten wkracza w stosunki sąsiedzkie regulowane prawem cywilnym - art. 144 K.c., a zatem przepisy u.c.p.g. nie dają gminie uprawnienia do kreowania

w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich. Z kolei określony w § 6 ust. 2 warunek nie spowodowania "skarżenia powierzchni ziemi i wód gruntowych" pozostawia zbyt dużą swobodę w interpretacji tego pojęcia, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów normy prawnej zawierającej ww. pojęcie. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana

w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19).

Wskazać również należy na niekonsekwencję Rady Gminy wprowadzającej powyższą regulację, bowiem w § 6 ust. 1 Regulaminu w zakresie mycia posługuje się ona pojęciem "samochodu" zaś w § 6 ust. 2 Regulaminu w zakresie napraw pojęciem "pojazdów mechanicznych". Tymczasem upoważnienie ustawowe dotyczy określenia wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych, które to pojęcie nie jest tożsame ani z pojęciem "samochodu" ani z "pojazdem mechanicznym". W polskim porządku prawnym brak jest legalnej definicji "samochodu", zaś pojęcie "pojazdów mechanicznych" jest odmiennym pojęciem niż "pojazdy samochodowe" o czym świadczą definicje pojęć zawarte w ustawie z dnia 10 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r.,poz. 450) oraz

w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 854). Ponieważ ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tych pojęć nie definiuje, zgodnie

z systemową wykładnią prawa sięgnąć należy do definicji ustawowych owych pojęć na gruncie innych ustaw obowiązujących w polskim porządku prawnym. Według ustawy Prawo o ruchu drogowym "pojazdem samochodowym" jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h, przy czym określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Według natomiast ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym

i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, "pojazdem mechanicznym" jest:

a) pojazd samochodowy, ciągnik rolniczy, motorower i przyczepa określone

w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym,

b) pojazd wolnobieżny w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z wyłączeniem pojazdów wolnobieżnych będących w posiadaniu rolników posiadających gospodarstwo rolne i użytkowanych w związku z posiadaniem tego gospodarstwa.

W świetle legalnych definicji każdego rodzaju pojazdów, wskazujących na odmienny zakres pojęcia "pojazdy mechaniczne" od pojęcia "pojazdy samochodowe" oraz brak legalnej definicji "samochodu", posłużenie się w Regulaminie pojęciami zakresowo odbiegającymi od zawartego w upoważnieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi niedopuszczaną modyfikację treści upoważnienia ustawowego stanowiącą istotne naruszenie prawa i z tych przyczyn

w zakresie § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu również sąd był obowiązany do orzeczenia

o stwierdzeniu nieważności kwestionowanych zapisów.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, sąd podzielił zarzuty prokuratora jedynie w odniesieniu do ust. 2, regulującego obowiązek przechowywania dokumentów przez okres jednego roku. Zgodzić się należało

z prokuratorem, że u.c.p.g. w art. 6 ust. 1 nakłada na właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, jedynie obowiązek okazywana umów na korzystanie z usług wywozu nieczystości oraz dowodów uiszczania opłat za te usługi, natomiast nie wprowadza obowiązku przechowywania takich dokumentów ani nie wskazuje okresu w jakim należałoby je przechowywać. W doktrynie wskazuje się, że odmienny od ustawowego sposób udokumentowania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6 ust. 1a u.c.p.g., ale także w takiej uchwale niedopuszczalnym byłoby zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przechowywania dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych

z terenu nieruchomości (M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości

i porządku w gminach – Komentarz do art. 6, LEX 2021 r.). Analizowana uchwała, której załącznikiem jest Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie Kobylin-Borzymy w podstawie prawnej nie miała wskazanego art. 6 ust. 1a u.c.p.g.

W ocenie sądu niezasadny natomiast okazał się zarzut dotyczący § 10 ust. 1 Regulaminu, w zakresie w jakim rzekomo powtarzał obowiązek wynikający z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. – udokumentowania obowiązku wywozu nieczystości ciekłych. Podkreślić bowiem należy, że kwestionowany § 10 ust. 1 Regulaminu bezpośrednio odwołuje się do obowiązków wskazanych § 8 ust. 13 Regulaminu, które to obowiązki zostały określone w odmienny sposób nie wynika z u.c.p.g. Wskazać przy tym należy, że Rada Gminy określając obowiązki związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych precyzyjnie wskazała którzy przedsiębiorcy i po spełnieniu jakich warunków, mogą odbierać odpady komunalne na terenie gminy (brak gminnych jednostek organizacyjnych). Przyjąć zatem należy, że wskazanie obowiązku okazania umowy z przedsiębiorcą i dowodów zapłaty osobie upoważnionej przez Wójta Gminy, nie stanowi powtórzenia obowiązku wynikającego z ustawy. Podkreślić także należy, że nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1-4 u.c.p.g., a zatem także w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 5 ust. 6 u.c.p.g., a zatem rada gminy może doprecyzować w uchwale, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do okazania umów i dokumentów wynikających z ustawy osobie legitymującej się upoważnieniem wójta.

Zasadnym okazał się także zarzut dotyczący nieprawidłowego sformułowania § 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Regulaminu. Rada Gminy uchwaliła, że na terenach przeznaczonych do użytku publicznego utrzymujący psy są zobowiązani do prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającego otoczeniu po nałożeniu kagańca. Jednocześnie wskazano, że dopuszcza się prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem. Nie dotyczy to psów ras uznawanych za agresywne.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów § 14 ust. 1 pkt 1 i 3 był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki.

Wynikający z § 14 ust. 1 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne każdego psa na uwięzi i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy

i w kagańcu jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii)

i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA

w Kielcach z 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że

w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w

§ 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania psa na uwięzi

i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy,

tj. sytuacji psa w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość stosowania kontroli nad jego zachowaniem. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy bez kagańca. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe

i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. Trudności interpretacyjne budzi także pojęcie "miejsca mało uczęszczanego", jako że jest to pojęcie nieostre, w żaden sposób niezdefiniowane. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu

i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W konsekwencji powyższych ustaleń za prawidłowe uznać należy stanowisko prokuratora, że Rada wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia. Jak już wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono

w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad Techniki Prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane,

a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Natomiast sąd oddalił skargę w pozostałej części, w zakresie wyżej omówionego zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 Regulaminu oraz co do zarzutu niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niezabezpieczonych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Obowiązek wprowadzenia regulacji, której brak prokurator zarzuca jako niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc nieobowiązującym na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Sąd zauważa, że termin ten w dacie sporządzania skargi upłynął, jednakże co istotne w sprawie prokurator nie wskazał w jaki sposób zaniechanie powyższe miałoby mieć wpływ i na którą część treści zaskarżonej uchwały czy też na jej całość. W konsekwencji nie wskazał, w jaki sposób miałoby to prowadzić do stwierdzenia jej nieważności

(w całości, w części, w odniesieniu do których regulacji Regulaminu). Zdaniem sądu, nie zwalnia to oczywiście Rady – pod zarzutem bezczynności (zaniechania uchwałodawczego) od wywiązania się z obowiązku wynikającego z aktualnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Dlatego w tym zakresie orzeczono jak

w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.