Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 587/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Hanna Kamińska, Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi F. S. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 12700 zł (dwanaście tysięcy siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. "F." sp. z o.o. – skarżąca w niniejszej sprawie, zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zwanego dalej "PFRON", o zwrot nadpłaty w kwocie 549.882,98zł powstałej w wyniku zawyżonych wpłat na PFRON dokonanych przez skarżącą spółkę w okresie obejmującym lata 2001-2003 oraz pierwszy kwartał 2004 r. Do wniosku dołączone zostały skorygowane deklaracje wpłat na PFRON (DEK-I). W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka wskazała, iż niektórzy jej pracownicy pomimo udokumentowanego posiadania statusu "osób niepełnosprawnych", w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), nie poinformowali o tym fakcie pracodawcy, w związku z tym nie byli uwzględniani przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, wyznaczającego wysokość wpłat na PFRON i w konsekwencji skarżąca wnosiła z tego tytułu zawyżone opłaty.

W nawiązaniu do tego wniosku, PFRON w piśmie z dnia [...] maja 2004 r., powołując się na art. 123 § 1 oraz art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), zwrócił się do skarżącej spółki o przedstawienie ewentualnych wyjaśnień w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie przesłane zostały skarżącej spółce – "raport kwot niewykorzystanych podmiotu" oraz deklaracje korygujące za okres od 2001 r. do 2004r.

W odpowiedzi na to pismo skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. poinformowała PFRON, iż nie zgadza się z przesłanym jej stanowiskiem Działu Rozliczeń PFRON, co do braku podstaw do dokonania wnioskowanego zwrotu nadpłaconych kwot. W piśmie tym wyjaśniono również przyczyny, z powodu których skarżąca dopiero po pewnym czasie powzięła wiadomość o faktycznej liczbie zatrudnianych przez nią osób niepełnosprawnych. Spowodowane to było tym, że wprawdzie orzeczenia o niepełnosprawności pracowników były w posiadaniu skarżącej spółki od dnia zatrudnienia tych pracowników, jako że każdy zatrudniony przed przystąpieniem do pracy zobowiązany był złożyć kopię takiego orzeczenia w dziale kadr właściwego biura regionalnego, ale nie wszystkie orzeczenia znajdujące się w posiadaniu biur regionalnych były przekazywane do działu księgowości centrali spółki, gdzie sporządzane są deklaracje PFRON. Dopiero w związku z centralizacją księgowości okoliczność ta wyszła na jaw. Skarżąca spółka podkreśliła, że korekta deklaracji została przygotowana zgodnie z rzeczywistym stanem zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W związku z tym ponownie zwróciła się o dokonanie zwrotu wnioskowanej kwoty nadpłaty.

Po otrzymaniu tych wyjaśnień, PFRON w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. wezwał skarżącą spółkę, aby w celu udokumentowania zasadności korekt deklaracji, nadesłała imienne listy pracowników niepełnosprawnych wykazanych w deklaracjach. Lista taka powinna zawierać informacje o okresie zatrudnienia poszczególnych pracowników oraz informację od kiedy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności danej osoby znajduje się w posiadaniu pracodawcy. Skarżąca spółka została również wezwana do złożenia kopii deklaracji zgłoszeniowych do ZUS dla niepełnosprawnych pracowników. Ponadto PFRON zwrócił uwagę na szczególne uprawnienia, określone w art. 15 - 20 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługujące zatrudnionym osobom niepełnosprawnym i towarzyszące temu obowiązki pracodawcy, wzywając jednocześnie skarżącą spółkę do złożenia pisemnego oświadczenia potwierdzającego spełnienie wobec osób niepełnosprawnych wymogów zawartych w ustawie. Na zakończenie podkreślono, że powyższe dokumenty są niezbędne do uznania dokonanych korekt deklaracji za zasadne oraz prawidłowego rozpatrzenia wniosku o zwrot nadpłaty.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca spółka udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. Pismo to nie zostało dołączone do przekazanych Sądowi akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Prezes Zarządu PFRON, powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także na art. 79 § 2, art. 80 § 1, art. 93 § 1 i § 2, art. 112 oraz art. 207 Ordynacji podatkowej, odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 2001 r. do marca 2004 r. w kwocie 549.988,98 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, iż skarżąca spółka nie przedłożyła wszystkich żądanych dokumentów, nie przekazała bowiem kopii deklaracji zgłoszeniowych do ZUS. W tej sytuacji nadal brak jest podstaw do uznania złożonych korekt deklaracji za zasadne.

Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] czerwca 2004 r. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 210 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej poprzez podanie błędnej podstawy prawnej w wydanej decyzji oraz braku elementów koniecznych do uzasadnienia faktycznego decyzji, art. 81a § 1 pkt 2 tej ustawy w zakresie nieuprawnionej odmowy prawa do korekty deklaracji oraz art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka zwróciła uwagę, że podane w podstawie prawnej decyzji przepisy Ordynacji podatkowej, t.j. art. 79 § 2, art. 80 § 1 oraz art. 112 dotyczące odpowiednio : braku możliwości występowania o zwrot nadpłaty w trakcie prowadzonego postępowania podatkowego, pięcioletniego terminu, w którym dopuszczalne jest dochodzenie roszczeń o zwrot nadpłaty, odpowiedzialności solidarnej przy nabywaniu przedsiębiorstwa lub jego części - nie mają zastosowania do stanu faktycznego, który był przedmiotem rozstrzygnięcia. Tym samym takie podanie podstawy prawnej uznać należy za wprowadzenie w błąd strony postępowania. W ocenie skarżącej spółki, odmowa stwierdzenia nadpłaty jedynie z powodu niedostarczenia deklaracji zgłoszeniowych do ZUS pracowników wyszczególnionych jako osoby niepełnosprawne nie znajduje uzasadnienia prawnego. Skarżąca spółka wskazała, że w dniu 3 czerwca 2004 r. przedłożyła imienną listę pracowników niepełnosprawnych ujętych w korygowanych deklaracjach oraz żądane oświadczenie w sprawie przestrzegania dodatkowych uprawnień pracowniczych osób niepełnosprawnych. Nie złożyła natomiast kopii deklaracji zgłoszeniowych do ZUS z powodu trwającego procesu ich korygowania. Zdaniem skarżącej spółki, analiza przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a w szczególności art. 21 wskazuje, że warunkiem skorzystania przez pracodawcę z ulg i uprawnień związanych z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych jest fakt zatrudnienia takich osób, potwierdzony posiadaniem w dokumentacji personalnej stosownego orzeczenia o uznaniu danej osoby za niepełnosprawną. W treści art. 21 ustawy expressis verbis mowa jest o "rzeczywistym zatrudnieniu osób niepełnosprawnych". Należy zatem przyjąć, że w przypadku wyliczania wysokości składki na PFRON pracodawca ma prawo uwzględnić wszystkich pracowników posiadających stosowne orzeczenia o niepełnosprawności. Spółka w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. oświadczyła, że posiada takie orzeczenia w stosunku do pracowników, którzy zostali ujęci w korektach deklaracji ZUS, zatem postępowaniem wyjaśniającym powinien być objęty wyłącznie fakt prawdziwości takiego oświadczenia pracodawcy, co nie może być ani potwierdzone, ani też zanegowane w wyniku analizy deklaracji zgłoszeniowych do ZUS. Na zakończenie odwołania skarżąca spółka zwróciła uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa proceduralnego za bezzasadne. W jego ocenie zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi określone w art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, zawiera bowiem oznaczenie organu podatkowego, powołanie przepisów, na podstawie których odmówiono stronie stwierdzenia nadpłaty. Skarżąca spółka nie przedłożyła wszystkich żądanych dokumentów, brak było bowiem kopii deklaracji zgłoszeniowych ZUS. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania złożonych korekt za zasadne, a saldo skarżącej nie wykazywało nadpłaty. Po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przychylenia się do żądania skarżącej spółki i stwierdzenia istnienia nadpłaty. Skarżąca bowiem, mimo wezwania organu odwoławczego do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie nadesłała stosownych wyjaśnień i nie przedłożyła dowodów potwierdzających istnienie nadpłaty. Również z treści odwołania nie wynikały istotne dla sprawy okoliczności. Wskazano również, iż skoro spółka nie odpowiedziała na wezwanie organu odwoławczego, organ ten oparł się na materiałach zebranych w pierwszej instancji, a z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku dokonania przez skarżącą spółkę wpłat wyższych od należnych powstała nadpłata.

Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Ministra Polityki Społecznej. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty i wspierająca je argumentacja, zawarte w odwołaniu od decyzji Prezesa Zarządu PFRON.

W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywane przez skarżącą.

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, m.in. zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując tej oceny sąd bada czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Natomiast sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów rozstrzygnięć, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Z tych powodów nie było możliwe uwzględnienie wniosku zawartego w skardze o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uznanie uprawnienia skarżącej spółki do nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON oraz nakazanie zwrotu tej nadpłaty wraz z odsetkami ustawowymi.

W myśl art. 122 Ordynacji podatkowej organy podatkowe (dotyczy do również innych organów administracji publicznej stosujących ten przepis) podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, jedną z naczelnych zasad postępowania podatkowego. Realizacji tej zasady służą przepisy rozdziału 11 w dziale IV Ordynacji podatkowej regulujące postępowanie dowodowe, a m.in. art. 180 § 1 stanowiący o tym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz art. 187 § 1 nakładający na organ podatkowy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zadaniem organów prowadzących postępowanie jest więc takie ustalenie stanu faktycznego, aby odpowiadał on rzeczywistości. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia i oceny, w myśl reguł określonych w przepisach art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Natomiast przebieg tych wszystkich działań podejmowanych przez organ prowadzący postępowanie, a więc sposób dojścia do ostatecznego efektu postępowania w postaci rozstrzygnięcia sprawy, powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 210 § 4.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, ze organy obu instancji nie wywiązały się z dyrektyw postępowania wynikających z powyższych przepisów.

Z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że wysokość wpłat na PFRON, do których dokonywania zobowiązani są pracodawcy zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, uzależniona jest od ilości zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Skarżąca spółka domagając się stwierdzenia nadpłaty twierdziła, że faktycznie zatrudniała większą liczbę osób niepełnosprawnych, niż wynikało to ze składanych przez nią pierwotnie deklaracji, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia kwot odprowadzanych przez nią na PFRON. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek skarżącej spółki powinno być zatem dokonanie ustaleń, czy tak w istocie rzeczy było, a zatem jaka była rzeczywista liczba osób niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącą spółkę w okresie, którego dotyczy wniosek o stwierdzenia nadpłaty. Natomiast jak można wnosić z uzasadnienia decyzji, podstawowym i jedynym powodem odmowy stwierdzenia nadpłaty było nieprzedłożenie przez skarżącą spółkę żądanych deklaracji zgłoszeniowych ZUS.

Zgodnie z art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy(...), a zatem to co pozwala na stwierdzenie istnienia lub nieistnienia określonych faktów albo stwierdzenie prawdziwości lub nieprawdziwości pewnych twierdzeń o faktach. Z brzmienia powyższego przepisu wynika również, że wyklucza on stosowanie formalnej teorii dowodów polegającej na twierdzeniu, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie ściśle określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania za środków dowodowych ( por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33 ). Również z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie wynika, iż jedynym sposobem udowodnienia rzeczywistej liczby zatrudnionych osób niepełnosprawnych miałoby być ujęcie tych osób w deklaracjach składanych do ZUS. Z art. 3 tej ustawy, w którym ustalono trzy stopnie niepełnosprawności, mowa jest natomiast o "orzeczeniach ustalających stopień niepełnosprawności", których posiadanie skarżąca spółka deklarowała. Z sobie tylko znanych powodów, gdyż nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji, organy obu instancji przyjęły jednak, że brak deklaracji zgłoszeniowych ZUS uniemożliwia uznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nadpłaty za zasadny. W świetle wyżej przytoczonych przepisów takie działanie organów w tej sprawie nie znajdowało podstaw prawnych. W istocie rzeczy organy te podając taki powód odmowy stwierdzenia nadpłaty uchyliły się od ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w sprawie oraz od rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stanowiło to o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1 oraz art. 191 Ordynacji podatkowej, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, iż naruszony został przepis art. 210 § 4 tej ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazuje skarżąc spółka, w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do przedstawianych przez nią argumentów, nie ustosunkowano się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśniono powodów, dla których pominięto dowody przedstawione przez spółkę, a jako decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy uznano nieprzedstawienie deklaracji zgłoszeniowych ZUS. Ponadto w podstawie prawnej decyzji wydanej w pierwszej instancji wskazane zostały przepisy Ordynacji podatkowej, n.p. art. 79 § 2, art. 80 § 1, art. 93 § 1 i § 2 oraz art. 112 dotyczące, odpowiednio – pięcioletniego terminu do żądania zwrotu nadpłaty, konsekwencji podatkowych łączenia się osób prawnych, czy też wreszcie odpowiedzialności podatkowej nabywcy przedsiębiorstwa. Z akt sprawy nie wynika, aby przepisy te wykazywały jakikolwiek związek z rozpatrywaną sprawą. Kwestia ta nie została w żaden sposób wyjaśniona w uzasadnieniu tej decyzji, jak również w decyzji organu drugiej instancji, pomimo że była podnoszona jako zarzut w odwołaniu.

Na zakończenie należy także dodać, że organ pierwszej instancji zupełnie opacznie rozumie cel i sens, uregulowanego w art. 200 Ordynacji podatkowej, prawa strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Wyznaczenie siedmiodniowego terminu do realizacji tego prawa pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie możliwości poznania i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z założenia więc wyznaczenie tego terminu powinno nastąpić po zakończeniu postępowania dowodowego, bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie była to w zasadzie pierwsza czynność procesowa organu pierwszej instancji, dokonana przed zebraniem jakichkolwiek dowodów i praktycznie, dopiero próbę zebrania tych dowodów zainicjowała. W takiej sytuacji, jeżeli gromadzone były jeszcze dowody po dokonaniu tej czynności, a zwłaszcza gdy było tak, jak w niniejszej sprawie, kiedy całe postępowanie dowodowe było przeprowadzone później, powinno nastąpić ponowne wyznaczenie terminu stronie do zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skoro w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonały oceny zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, to przedwczesne, a wręcz niemożliwe staje dokonanie przez Sąd oceny materialnoprawnych aspektów sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, przy czym na zasądzoną na rzecz skarżącej spółki kwotę 12.700 zł składają się: kwota 5.500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz kwota 7.200 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.