Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2194/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 2 grudnia 2003 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu ścian zewnętrznych w budynku mieszkalnym.

Pismem z dnia 8 stycznia 2004 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z całością materiału oraz złożenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 36 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), zawiadomił strony postępowania, iż sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 kpa z przyczyn niezależnych od organu, czyli dużej liczby wniosków oraz konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień w tej sprawie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.

Po stwierdzeniu braków ww. wniosku w dniu 2 marca 2004 r., działając na podstawie art. 77 § 2 oraz art. 123 kpa, organ wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego postanowienia nieprawidłowości w zakresie złożonego wniosku, niezbędnego do rozpoznania sprawy, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 8 marca 2004 r., a zatem termin do uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości upłynął w dniu 22 marca 2004 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po przeprowadzeniu kontroli akt sprawy Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6,7 i 8 Prawa budowlanego w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za 51 dni zwłoki w postępowaniu oznaczonym numerem [...].

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 2 grudnia 2003 r. w związku z czym termin na załatwienie sprawy, określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i wynoszący 65 dni upływał w dniu 5 lutego 2004 r. Od powyższego terminu Wojewoda Mazowiecki dokonał, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 8 cytowanej ustawy, odliczenia okresu niezbędnego do uzupełnienia braków wniosku tj. od dnia wydania postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. do dnia upływu 14-dniowego terminu do uzupełnienia tych braków liczonego od dnia doręczenia postanowienia inwestorowi (8 marca 2004 r.), a zatem do dnia 22 marca 2004 r. W konsekwencji odliczeniu podlegało łącznie 20 dni. Po uwzględnieniu powyższego odliczenia terminem załatwienia wniosku był dzień 25 luty 2004 r. Biorąc zatem pod uwagę, iż Prezydent Miasta K. przekroczył ustawowy termin do wydania decyzji o 51 dni Wojewoda Mazowiecki, w oparciu o ustawową stawkę 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, ustalił łączny wymiar kary na sumę [...] zł.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., w którym zarzucił on Wojewodzie Mazowieckiemu, iż nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu oraz postanowieniem o przesunięciu terminu załatwienia sprawy przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem Prezydenta Miasta K. czynności wynikające z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym m. in. zawiadomienie o możliwości zapoznania się przez strony z całością zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji należą do zakresu czynności wskazanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, a zatem podlegających odliczeniu od ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy. W związku z tym termin załatwienia sprawy upływał w dniu 12 kwietnia 2004 r., co powoduje, iż 65-dniowy termin nie został przekroczony o 51, lecz o 4 dni.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki błędnie zinterpretował przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował do prowadzonego postępowania przepisy znowelizowanej ustawy obowiązujące od dnia 31 maja 2004 r. Podniósł, że w kontrolowanym przez Wojewodę Mazowieckiego postępowaniu decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r., a zatem w dniu, w którym nie obowiązywały jeszcze znowelizowane przepisy ustawy-Prawo budowlane. Dlatego organ ten powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać odpowiednich ustaleń, mając na względzie przepis art. 35 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wskazał, że przewidziany w tym przepisie termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynosił nie 65 dni, lecz 2 miesiące.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) za 74 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na docieplenie ścian zewnętrznych w budynku mieszkalnym na osiedlu [...] w K.

W uzasadnieniu stwierdził, że skoro wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 2 grudnia 2003 r. a decyzja o odmowie pozwolenia została wydana w dniu [...] kwietnia 2004 r. dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, liczony zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 § 3 i 4 kpa upłynął 2 lutego 2004 r. Prezydent Miasta K. prowadził postępowanie zakończone decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę przez okres 136 dni, co po odliczeniu terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oznacza zwłokę wynoszącą 74 dni. Wojewoda Mazowiecki nie dokonał odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w piśmie informującym strony o wszczęciu postępowania i przeznaczonym na zapoznanie się z dokumentacją, jak też wynikającego z postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku, ze względu na wadliwą podstawę jego wydania, tj. art. 77 § 2 oraz art. 123 kpa.

Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 kpa oraz art. 88a Prawa budowlanego, uchylił w dniu [...] stycznia 2006 r. zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie Wojewoda Mazowiecki zastosował prawidłowy stan prawny, jednakże dokonał błędnego wyliczenia okresu zwłoki w wydaniu decyzji. Jeżeli bowiem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 2 grudnia 2003 r. to termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 3 lutego 2004 r., nie zaś – jak przyjął Wojewoda Mazowiecki – 2 lutego 2004 r. Zwłoka w wydaniu decyzji wyniosła zatem 73 dni. Ponadto, od tego okresu organ I instancji powinien odliczyć 21 dni, czyli okres związany z terminem wyznaczonym inwestorowi przez Prezydenta Miasta K. w postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. W tej sytuacji organ II instancji ustalił okres przekroczenia terminu z winy organu na 52 dni, w związku z czym wymierzył karę w łącznej wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta K. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/06 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], a także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...].

Uzasadniając ww. wyrok Sąd stwierdził, iż orzekające w sprawie organy zastosowały niewłaściwe przepisy prawa. Zarówno bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i postanowienie organu I instancji opierało się o przepis art. 35 ust. 6 ustawy –Prawo budowlane w brzmieniu, które już nie obowiązywało w dacie ich wydania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4. Skoro postępowanie w sprawie wymierzenie Prezydentowi Miasta K., które jest postępowaniem administracyjnym w nowej sprawie, zostało wszczęte przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 2 sierpnia 2005 r., a zatem w stanie prawnym po nowelizacji ustawy-Prawo budowlane, to organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na znowelizowanych przepisach.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych wyżej rozstrzygnięć spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] nakładające na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem oparte na prawidłowym stanie prawnym, jak również na właściwych ustaleniach wskazujących na konieczność odliczenia od terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jedynie tego okresu, który wynikał z terminu wyznaczonego postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. wzywającym inwestora do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę.

Na przedmiotowe postanowienie Prezydent Miasta K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy –Prawo budowlane i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta K. ponowił zawarty w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzut dotyczący nieodliczenia okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz postanowieniem o przesunięciu terminu załatwienia sprawy przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i czynnościami z tym związanymi np. oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/06, w uzasadnieniu którego Sąd wskazał na konieczność odliczenia od terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego okresów, niezbędnych do zapewnienia przez organ stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym termin potrzebny do otrzymania przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru przez strony zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i termin wyznaczony stronom do zapoznania się z tym materiałem. Zdaniem Prezydenta Miasta K., ze względu na fakt, iż ostatnia ze stron odebrała wydane na podstawie art. 36 kpa postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy w dniu 12 lutego 2004 r. 65-dniowy termin został przekroczony nie o 51 dni, lecz o 4 dni.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podał, że powołane przez skarżącego okresy, dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu do wydania decyzji, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego. Czynności te powinny być zatem organizowane przez organ w sposób umożliwiający zachowanie terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wskazał, że rozwiązania systemowe i organizacyjne zapewniają w pełni wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.

Na wstępie należy podkreślić, że nałożony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). Zgodnie z art. 12 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Obowiązek możliwie szybkiego prowadzenia postępowania administracyjnego wyprowadzony jest z jednej z tzw. kardynalnych zasad dobrego postępowania administracyjnego, czyli takiego, które umożliwia sprawną realizację postulatu praworządności i prawa obywatela do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia. Określenie w art. 35 ust. 6 Prawa Budowlanego ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji jej zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Niebezpieczeństwo wystąpienia wspomnianej sytuacji nabiera szczególnego wymiaru w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, w którym stroną jest inwestor podejmujący szereg czynności zarówno o charakterze organizacyjno-technicznym, jak i angażujący odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nakładający wprost na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zakończenia postępowania w ściśle określonym terminie wprowadzony został przepisem art. 1 pkt 28 lit d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) i miał właśnie na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania, związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę, co potwierdza treść uzasadnienia do projektu przedmiotowej ustawy (vide druk sejmowy nr 493). Warto w tym miejscu wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami wyrażonymi w art. 35 § 3 kpa, które przewidują dla zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku "zwykłej" sprawy, która jednakże wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) oraz dwa miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem wątpliwości, że maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi, w tym również postępowaniem wyjaśniającym i jego zakończenie w terminie przewidzianym przepisami prawa. Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zwłokę taką należy bowiem co do zasady uznać za nieuzasadnioną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej – pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego wniosku. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41).

W ocenie Sądu Wojewoda Mazowiecki właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K., uprawniający do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 2 grudnia 2003 r., a zatem 65-dniowy termin, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynął w dniu 5 lutego 2004 r. Tymczasem Prezydent Miasta K. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w dniu [...] kwietnia 2004 r., a zatem zwłoka w wydaniu decyzji wyniosła 71 dni. Od powyższego okresu należy odliczyć termin związany ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłowościami w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i koniecznością wystąpienia do inwestora o usunięcie tych nieprawidłowości. Zasadnie zatem Wojewoda Mazowiecki odliczył okres od dnia wydania postanowienia w powyższym przedmiocie tj. [...] marca 2004 r. do dnia, w którym upływał wyznaczony przez organ termin do usunięcia nieprawidłowości, czyli 22 marca 2004 r. (w sumie 20 dni). W konsekwencji okres nieuzasadnionej zwłoki wyniósł 51 dni, co przy zastosowaniu obowiązującej stawki wynoszącej 500 zł za każdy dzień oznacza konieczność wymierzenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych).

Zdaniem Sądu zarówno organ I instancji, jak też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówili odliczenia od okresu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego innych terminów wskazanych przez Prezydenta Miasta K.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodliczenia przez Wojewodę Mazowieckiego terminu związanego z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału należy stwierdzić, że czynność ta należy do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest tak zorganizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącego dotyczący nieodliczenia terminu związanego z wydaniem, na podstawie art. 36 kpa, postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2004 r., wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy od dnia jego otrzymania. Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter lex specialis w stosunku do norm zawartych w kpa, a zatem zastosowanie przepisu, na który powołał się Prezydent Miasta K. należy uznać za nieuzasadnione. Ponadto przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ, wbrew normie wyrażonej w powołanym przepisie Prawa budowlanego, dokonuje w ramach własnego uznania przesunięć terminu załatwienia sprawy w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że przepisu art. 36 kpa nie można stosować w oderwaniu od szczególnych okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 kpa (będącego odpowiednikiem art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Jeżeli zatem organ stwierdzi istniejące nieprawidłowości w zakresie złożonego wniosku i wzywa do ich usunięcia w terminie 14 dni, to nie istnieją podstawy do przyjęcia, że termin załatwienia sprawy ulega przesunięciu do dwóch miesięcy. Takie działanie organu należy uznać za nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą szybkiego postępowania administracyjnego.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że organ uchybił obowiązkowi niezwłocznego podejmowania czynności koniecznych do rozpoznania sprawy w możliwie krótkich odstępach czasu. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2003 r. natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane ponad miesiąc później, czyli w dniu 8 stycznia 2004 r. Również pierwsza notatka dotycząca ewentualnych nieprawidłowości została sporządzona przez rozpatrującego sprawę pracownika organu w dniu 29 stycznia 2004 r., natomiast postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] marca 2004 r., powołując przy tym niewłaściwą podstawę prawną. W związku z powyższym należy uznać, że w niniejszej sprawie przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę spowodowane było przede wszystkim szeregiem uchybień w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a nie przyczynami niezależnymi od organu.

Abstrahując od przedstawionych wyżej uwag, Sąd stwierdził, że postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. wzywające inwestora do usunięcia nieprawidłowości zostało wydane z naruszeniem prawa ponieważ nie opierało się na właściwej podstawie prawnej. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom formalnym takim jak podpis strony, czy treść żądania organ zobowiązany jest do zastosowania art. 64 § 2 kpa i wezwania wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli natomiast wniosek o pozwolenie na budowę obarczony jest wadami polegającymi na naruszeniach w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii itd.) wówczas organ zobowiązany jest do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określenia terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik toczącego się postępowania. Ponadto podważenie przez Sąd legalności wskazanego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. i w konsekwencji stwierdzenie nieprawidłowości w odliczeniu przez Wojewodę Mazowieckiego wskazanego w nim terminu byłoby niekorzystne dla strony, a zatem sprzeczne z wyrażonym w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazem reformationis in peius. Przesłanki uzasadniające orzeczenie wbrew tej zasadzie, czyli naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności nie zaistniały w rozstrzyganej sprawie.

Nawiązując do powołanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/06 Sąd nie podzielił wyrażonego w nim poglądu. Dodatkowo należy wskazać, że jakkolwiek ustalenia dokonane w określonym orzeczeniu sądu administracyjnego mogą stanowić dla organu pewną informację i wskazówkę dotyczącą interpretacji obowiązujących przepisów prawa, to jednak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia jedynie w sprawie, w której to orzeczenie zostało wydane (art. 153 p.p.s.a.)

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.