Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2276/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt. 3 i 4, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą we Wrocławiu – obecnie [...] sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 129/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 129/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k.a. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], wydaną po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Prezydent Wrocławia działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") i art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., dalej jako "u.s.p.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w Kobylinie – jako inwestorowi pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną, kanalizacją deszczową, kablem średniego napięcia (z wyłączeniem przyłączy gazu, wodociągowego kanalizacji sanitarnej oraz zjazdów z drogi publicznej ul. Z. na lokalizację których inwestor uzyskał decyzję Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta Nr [...] z dnia [...] września 2008 r.), niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. Z. we Wrocławiu (działki nr: A,B,C,D,E,F,G, AM-10, obręb Partynice), kategoria obiektu – XIV – budynek hotelowy. W osnowie decyzji Prezydent Wrocławia określił również szczególne warunki zabezpieczenia budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, obowiązki inwestora i kierownika budowy oraz wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane obejmuje nieruchomość przy ul. Z. we Wrocławiu, oznaczoną geodezyjnie jako działki oznaczone numerami: A,B,C,D,E,F, H, G, AM-10, obręb Partynice.

Opisana powyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] – sp. z o.o. – sp.k., w którym zarzucono zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie Partynice Wrocław – część B, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XVII/495/03 z dnia 29 grudnia 2003 r. (Dz.U. Woj. Dln. z dnia 2004 r. Nr 57, poz. 1091) oraz rażące naruszenie art. 40 ust. 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] pełnomocnikom [...] sp. z o.o. – sp.k. Decyzja organu odwoławczego, powyżej wskazana, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 577/09 ze skargi [...] – sp. z o.o. – sp.k., a skarga kasacyjna wniesiona przez V.N. oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1443/10). W tych okolicznościach – wobec prawomocności wyroku z dnia 18 marca 2010 r. – Wojewoda Dolnośląski podjął ponownie czynności postępowania odwoławczego, a po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (tj. decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wskazał też przepis art. 35 ust. 3 regulujący kwestię odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę oraz na przepis art. 35 ust. 4 powoływanej ustawy, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił w uzasadnieniu, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie Partynice Wrocław – część B, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XVII/495/03 z dnia 29 grudnia 2003 r., obszar objęty inwestycją usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U1-usługi. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 8 opisanego powyżej planu miejscowego wyznacza się obszar usług oznaczony na rysunku planu symbolem U1, na którym ustala się niżej wymienione przeznaczenie podstawowe, rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1) wypoczynek; 2) turystyka; 3) kultura; 4) handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Jednocześnie w § 8 ust. 6 pkt 3 omawianego planu miejscowego lokalny prawodawca postanowił, że na obszarze oznaczonym symbolem U1, wyznacza się jak na rysunku planu lokalizację dominanty wysokościowej w zachodniej części obszaru. Natomiast zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w § 5 pkt 1 powoływanego aktu dominanta wysokości jest to obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość i wyróżniającą formę architektoniczną, przy czym w myśl zapisu zawartego w § 8 ust. 5 pkt 15 omawianej uchwały wysokość dominanty powinna wynosić od 15 m do 20 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że z przekazanych akt sprawy wynika, że hotel objęty wnioskiem inwestora zaprojektowany został jako obiekt o 6 kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, przeznaczonej na garaż. Kształt obiektu dostosowany został do kształtu działki i zdeterminowany obowiązującą i nieprzekraczalną linią zabudowy od strony ul. Z. Jego wysokość nie przekracza 20 m (wynosi 19,80 m). Analiza projektu budowlanego wskazuje zatem, że zarówno ze względu na swoją wysokość jak i wyróżniającą się formę architektoniczną będzie on stanowił dominantę wysokości obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie Partynice Wrocław- część B, zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 grudnia 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego realizacja projektowanej inwestycji, której wysokość nie przekroczy 20 m, pozostaje w zgodności z § 8 ust. 5 pkt 15 mpzp, określającym wysokość dominanty, zatem w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania § 8 ust. 5 pkt 12 i pkt 13 mpzp, określający wysokość minimalną i maksymalną nowoprojektowanych budynków. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania organ orzekający zauważył, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodności z pozostałymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze zainwestowania. Jedyny zaprojektowany przez inwestora plac manewrowy zlokalizowany został w północnej części działki oddalonej od ul. Z., co pozostaje w zgodności z § 8 ust. 5 pkt 10 mpzp, który zakazuje lokalizować place manewrowe od strony ul. Z. Jednocześnie wypełniając dyspozycję § 8 ust. 5 pkt 11 mpzp, inwestor zagospodarował teren od strony obszaru zieleni izolacyjnej ZI, przewidując w tym miejscu nasadzenia drzew zimozielonych. Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 4 mpzp, wzdłuż granicy z obszarem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym w miejscowym planie symbolem MNw, w projekcie przewidziano pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z drzewami i krzewami zimozielonymi. Następnie – odnosząc się do poruszonej przez skarżącego kwestii nie uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia – Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Wojewoda Dolnośląski podkreślił przy tym, że organ administracji publicznej obowiązany jest do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu orzekania (na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie). W badanej sprawie istotny jest zdaniem organu fakt, że zgodnie z brzmieniem § 4 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) do postępowań w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe i z tych względów – w ocenie organu odwoławczego – dołączone do akt sprawy pisemne stanowisko Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia należy uznać za obowiązujące. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przytaczając treść § 13 ust. 1 i § 60 ust. 1 omawianego rozporządzenia, Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr I oraz J, AM-10, obręb Partynice, należące do spółki [...] sp. z o.o. sp. k., nie zostały dotychczas zabudowane, w związku z czym nie znajdą w stosunku do nich zastosowania, wskazane zapisy rozporządzenia, które wyraźnie odnoszą się do przypadków przesłaniania i nasłonecznienia obiektów istniejących (pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). W sposób jednoznaczny wynika to z treści § 13 powołanego rozporządzenia, który dla ustalenia wysokości przesłaniania wymaga znajomości parametrów architektonicznych budynku, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego. Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem inwestora pozostaje w zgodności z § 12 w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy nadmienił też, że biorąc pod uwagę parametry projektowanej inwestycji: jej wysokość 19,80 oraz odległość projektowanego budynku od granic z działkami: nr I - ok. 17 m, oraz J - ok. 26 m należy stwierdzić, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem nie pozbawi skarżącej spółki możliwości zainwestowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wątpliwości w kwestii odprowadzania wód deszczowych z terenu posesji przy ul. Z. we Wrocławiu organ wskazał, że z uwagi na przeciążenie odbiornika głównego - rowu S-28, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Zarząd Zieleni Miejskiej z dnia [...] listopada 2007 r., [...], uprawniony projektant w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej zaprojektował układ kanalizacji deszczowej wraz z technicznymi budowlami towarzyszącymi, odwadniającymi posesję do gruntu. Na podstawie bilansu wód opadowych i analizy warunków gruntowo-wodnych przewidziano do realizacji dwa układy technologiczne: układ retencji wody deszczowej z dachu (dwa stalowe zbiorniki retencyjne 100 m³ zapewniające 21 dniowe zapasy wody deszczowej) z jej wtórnym wykorzystaniem na potrzeby bytowo- gospodarcze hotelu oraz układ podczyszczania wody deszczowej z parkingów, drogi wewnętrznej i innych terenów utwardzonych, z odpływem obu ciągów ściekowych do układu rozsączania w gruncie. Jak wynika z przedłożonego projektu moduł zastosowanych skrzynek rozsączająch wyposażony jest w 3 wywietrzniki DN100 oraz awaryjny przelew do rowu S-28.6 z zasuwą burzową w studni 1000 mm. Zgodnie z opracowaniem technicznym, wylot awaryjny z instalacji odwadniającej do rowu S-28.6 zadziała tylko w wypadku awarii lub remontu przedstawionych w opracowaniu urządzeń do retencji, oczyszczania i rozsączania wód deszczowych, a dobór technologiczny obiektów gwarantuje pracę układu także dla deszczu nawalnego. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z przekazanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi a inwestor przedłożył wymagane prawem opinie i uzgodnienia w tym m. in. decyzję Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], zezwalającą na lokalizację zjazdów z drogi publicznej ul. Z. oraz pozwolenie wodno-prawne z dnia [...] września 2012 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia a projektant opracowując projekt budowlany zobowiązany jest sporządzić go w sposób zgodny z wymaganiami ustawy - Prawo budowlane, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała [...] sp. z o.o. sp.k.a. (poprzednio [...] sp. z o.o. – sp.k.) poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem spółki [...] pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając jednocześnie zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 5 pkt 13 Uchwały Nr XVII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie Partynice we Wrocławiu - część B (zwana w dalszej części skargi "planem miejscowym");

III. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 6 pkt 3 Uchwały Nr XVII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie Partynice we Wrocławiu - część B;

IV. naruszenie przepisów postępowania mając istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.);

V. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, które to naruszenie wyraża się w wyrażeniu zgody na inwestycję zaprojektowaną na całym obszarze oznaczonym na obowiązującym planie miejscowym symbolem U1 w formie dominanty i tym samym nie wyważenie interesów skarżącej spółki w zakresie możliwości zagospodarowania przez skarżącą w przyszłości jej terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją ze względu na brak nasłonecznienia działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 16 kwietnia 2013 r. pełnomocnik uczestników postępowania – M. i V. N. złożył do akt pismo procesowe oznaczone jako "odpowiedź na skargę", zawierające m.in. wniosek o oddalenie skargi oraz o zobowiązanie skarżącej Spółki do przedstawienia dokumentów potwierdzających i wykazujących jej interes prawny we wniesieniu skargi i występowaniu w niniejszym postępowaniu w charakterze skarżącego, ponieważ skarga została wniesiona w dniu 22 stycznia 2013 r., a wykreślenie [...] sp. z o.o. – sp.k. z rejestru KRS nastąpiło dopiero w dniu 6 marca 2013 r.

Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika [...] sp. z o.o. – sp.k.a. do przedłożenia w terminie 7 dni uchwały wspólników z dnia 9 sierpnia 2012 r. o przekształceniu [...] sp. z o.o. – sp.k. w [...] sp. z o.o. – sp. k.a., a dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą oraz odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia w sprawie i wyznaczyć go na dzień 25 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że nie podziela zastrzeżeń pełnomocnika uczestników postępowania (inwestorów), kwestionującego legitymację skargową [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą we Wrocławiu, a materiał sprawy, w tym uchwała wspólników Spółki z dnia 9 sierpnia 2012 r. upoważniają do stwierdzenia, że jest ona kontynuatorką bytu prawnego [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością – Spółki komandytowej z siedzibą we Wrocławiu. Zdaniem Sądu nie zasługiwał także na akceptację zawarty w skardze zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepis art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie się organu drugiej instancji do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 577/09), zaaprobowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1443/10). Bowiem Sądy obu instancji orzekając w tej sprawie przyznały organowi administracji publicznej prawo do zmiany oceny i stanowiska uprzednio przyjętego przy załatwianiu sprawy z zastrzeżeniem zamieszczenia przesłanek, jakimi się kierowały w uzasadnieniu decyzji. W uznaniu Sądu I instancji Wojewoda Dolnośląski zastosował się do tych wskazań, skorzystał również – co sugerował Sąd – z tekstu uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały planistycznej i wyjaśnił – stosownie do art. 11 k.p.a. – zasadność przesłanek, którymi się kierował przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd I instancji zaznaczył, iż materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35). Sąd I instancji wyjaśnił, iż w powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod względem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania. Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej oraz wówczas gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) oraz złożył - pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, iż przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji – kierując się dyspozycją zawartą na wskazanym powyżej przepisie, wcześniej przywoływanym, uznały, że brak jest podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora i wydania negatywnego orzeczenia. Zdaniem Sądu I instancji ocena przyjęta przez organy właściwe w postępowaniu jurysdykcyjnym jest prawidłowa i znajduje uzasadnione podstawy w materiale sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka sąd administracyjny. W uznaniu Sądu uprawnia on przede wszystkim do przyjęcia, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami mpzp, w odniesieniu do którego dokonywana była przez organy właściwe instancyjne, ocena w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W ustaleniach tych teren objęty przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym należy do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem U1, na którym jednym z uwzględnionych w przyjętych rozwiązaniach planistycznych przeznaczeń podstawowych jest turystyka. W § 6 pkt 8 omawianej uchwały lokalny prawodawca wyjaśnił, że określenie to oznacza działalność obiektów i zespołów o walorach turystycznych, działalność biur i agencji turystycznych, biur podróży, hoteli, modeli, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych, kempingów, a także usługi przewodnickie, informacja turystyczna itp.

Istotne zatem jest, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną (szczegółowo określoną w osnowie decyzji). Ponadto uchwałodawca w § 8 ust. 6 pkt 3 części tekstowej powoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił, że na obszarze oznaczonym symbolem U1 wyznacza się jak na rysunku planu lokalizację dominanty wysokościowej w zachodniej części obszaru. W myśl § 5 pkt 1 omawianej uchwały planistycznej stosowane w uchwale określenie "dominanta wysokości" oznacza obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość i wyróżniającą formę architektoniczną. W odniesieniu do dominanty odstąpiono też od maksymalnych parametrów wysokościowych budynków, ustalonych w § 8 pkt 13 powoływanej uchwały. Powyższe – zdaniem Sądu I instancji – oznacza, że w zamyśle lokalnego prawodawcy dominanta powinna stanowić centralny element przestrzeni w obszarze wjazdu do miasta od strony południowej, o funkcjach reprezentacyjnych, na które wskazuje sposób usytuowania na terenie jednostki strukturalnej planu. Sąd zaznaczył, że wyjaśniając pojęcie dominanty uchwałodawca posługuje się określeniem "obiekt budowlany", którego definicja legalna zawarta została w art. 3 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Istotne również – zdaniem Sądu – jest to, że w powoływanym wcześniej § 8 pkt 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że ustalona w nim maksymalna wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz kaletnicy nie dotyczy dominanty wysokości, co potwierdza, że w zatwierdzonej uchwałą koncepcji planistycznej uwzględniono dominantę także w formie budynku. To z kolei pozwala uznać, że umiejscowienie na rysunku planu symbolu dominanty w wierzchołku zachodniej części obszaru U1 dotyczy przypadku wprowadzenia dominanty jako jedynie części obiektu budowlanego w formie wyeksponowanego elementu przestrzennego oraz, że bez względu na bryłę architektoniczną i kształt budynku, który ma stanowić dominantę oznaczone symbolem na rysunku planu miejsce nie może zostać pominięte przy jego sytuowaniu. W ocenie Sądu ze względu na treść definicji zawartych w art. 3 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane dominantą nie może być budowla ani obiekt małej architektury. Na tak skonkretyzowanym miejscu w terenie nie byłoby możliwe – uwzględniając proporcje wynikające ze skali w jakiej sporządzona jest część graficzna planu – usytuowanie budynku (stosownie do § 5 pkt 1 i § 8 ust. 6 pkt 3 uchwały) o wymaganych ustaleniami planu walorach architektonicznych. Z tych względów – zdaniem Sądu I instancji – inwestycja objęta pozwoleniem na budowę udzielonym zaskarżoną decyzją jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując taką ocenę Sąd I instancji uznał za niezasadne, czy raczej bezprzedmiotowe zarzuty sformułowane w pkt II skargi, wskazujące na naruszenie przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji wymaganych aktem planistycznym dla budynków sytuowanych na obszarze oznaczonym symbolem U1 parametrów wysokościowych. Zdaniem Sądu nie zasługują także na akceptację zarzuty odnoszące się do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, regulowanych przepisami aktów wykonawczych, powoływanych w skardze. Wskazywane przez pełnomocnika skarżącej Spółki rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 409, poz. 719), nie zmieniło, ani nie uchyliło rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, natomiast nowelizacja tego aktu wykonawczego, obowiązująca od dnia 14 sierpnia 2009 r. nie zmieniła trybu dokonywania uzgodnienia projektu. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461) (w tym niektóre przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego) zawiera w § 2 zapis stanowiący, m.in., że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Zapis ten ma zatem zastosowanie do przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu istotne też jest, że za prawidłowość i zgodność z prawem przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań projektowych, w tym w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego odpowiada projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany w myśl art. 20 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Spełnienie przez zrealizowaną inwestycję wymagań gwarantujących bezpieczeństwo przeciwpożarowe jest również sprawdzane po ukończeniu budowy w toku stosownej procedury, regulowanej ustawowo, a ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie uniemożliwiają inwestorowi przystąpienie do użytkowania obiektu. Ponadto Sąd, kierując się w swojej ocenie poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Zasadne jest bowiem twierdzenie, że wobec niezabudowania nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki zainwestowania nie jest możliwe zastosowanie ochrony, jaką stwarza przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Regulację tę stosować można wówczas, gdy jedna z nieruchomości sąsiadujących jest już zabudowana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 powoływanej powyżej ustawy, czyli w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której nie inwestorzy, a osoby trzecie – właściciele nieruchomości innych, planujący dopiero w przyszłości realizowanie inwestycji, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Sąd stwierdził także, że ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami, a wynika to wprost z art. 35 ust. 4 powoływanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. – S.K.A. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 6 pkt 3 Uchwały Nr XVII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie Partynice we Wrocławiu - część B (zwanym w dalszej części również jako "Plan miejscowy") poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest zgodna z obowiązującym, na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, planem miejscowym co umożliwiało wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy planowana inwestycja w postaci hotelu zaprojektowanego w całości jako "dominanta wysokości" obejmująca łącznie południowo-zachodnią oraz północno-zachodnią część obszaru (około 1/3 tego obszaru), oznaczonego w obowiązującym planie miejscowym symbolem U1, a przy tym przekraczająca ponad 13-krotnie określony na rysunku planu obszar przeznaczony dla "dominanty wysokościowej" jest niezgodna z zapisami tego planu (zarówno jego częścią graficzną jak i tekstową) w zakresie stanowiącym o miejscu ulokowania "dominanty wysokości", albowiem zgodnie z zapisami tego planu ulokowanie "dominanty wysokości" powinno odbywać się "jak na rysunku planu" i "w zachodniej części obszaru U1", co w konsekwencji powinno skutkować odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym;

oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktu, że Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. II SA/Wr 577/09) i potwierdzonych następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. (II OSK 1443/10), a to poprzez nie wyjaśnienie przez Wojewodę Dolnośląskiego (a także przez Prezydenta Wrocławia na etapie rozpoznawania sprawy w I instancji - na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu swego wyroku) zasadności i podstawy odstąpienia od stanowiska wyrażonego w treści wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. (Nr [...]) orzekającej, że realizacja planowanej inwestycji naruszy przepisy uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i uznaniu tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy (pomimo nie dokonania przez inwestora zmiany projektu), że przedmiotowa inwestycja jest jednak zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 5 pkt 13 Uchwały Nr XVII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie Partynice we Wrocławiu - część B poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że obowiązujący plan miejscowy dopuszcza posadowienie na niemal 1/3 obszaru objętego w tym planie symbolem U1 inwestycji (budynku), której wysokość przekracza maksymalną wysokość przewidywaną w planie miejscowym i zaplanowanie jej w całości w wysokości 19,80 m (jako dominantę) w sytuacji gdy przewidywana na tym terenie (oznaczonym w planie miejscowym symbolem U1) maksymalna wysokość budynków wynosi 13 metrów mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 18 metrów mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy, co prowadzi do konkluzji, że przy rozmiarach planowanej inwestycji jedynie jej część powinna zostać zaprojektowana jako dominanta wysokościowa, a nie cały budynek;

- naruszenie art. 3 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 1 Uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że "dominantą wysokości" może być wyłącznie budynek, w sytuacji gdy literalna treść przywołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dominantą wysokościową wysokości może być nie tylko budynek, ale również jego część jak też budowla oraz jej część.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Na rozprawie dnia 23 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki oświadczył, że Spółka zmieniła formę prawną działalności na [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa we Wrocławiu, na co przedstawił dowód w postaci wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. (k. 169)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie: czy obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego stanowi dominantę w rozumieniu § 5 pkt 1 uchwały Nr VII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Partynice - Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie Partynice we Wrocławiu – cześć B (dalej "plan miejscowy), a jeśli tak to czy zapisy tego planu pozwalają na realizację tej inwestycji w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym.

Na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Ustawodawca miejscowy określił, iż dominanta wysokości to obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość i wyróżniającą formą architektoniczną. Definicja obiektu budowlanego została natomiast zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany to (a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, (b) budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, (c) obiekt małej architektury. Obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę to hotel (wraz z infrastrukturą techniczną, a jego wysokość i kształt niewątpliwie spełnia przesłanki uzasadniające uznanie go za dominantę. Jest to bowiem budynek, który wyróżnia się zarówno wysokością (6 kondygnacji nadziemnych – 19,80 m wysokości), jak i formą architektoniczną. Nie jest bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie, że obiekt ten ze względu na swoją wysokość (określoną w § 8 pkt 15 planu miejscowego) jak i formę architektoniczną (z projektu budowlanego jak i wizualizacji dołączonej do pisma procesowego uczestników postępowania z dnia 16 kwietnia 2013 r. wynika, że odmiennie niż sąsiednie obiekty budowlane będzie miał kształt trójkąta) koncentruje uwagę obserwatora. Wykładnia przepisów dotyczących form i wielkości zabudowy na obszarze U1 nie pozostawia także wątpliwości, że ustawodawca miejscowy przewidział możliwość realizacji obiektu, który stanowi dominantę w całości albo części. Brak również podstaw do twierdzenia (jak wskazał Sąd pierwszej instancji), że treść definicji wskazywałaby, że dominanta nie może być ani budowlą, ani obiektem małej architektury. Wprawdzie do uznania, że dany obiekt (jego część) jest dominantą, jak zostało wyżej wskazane, niezbędne jest, aby obiekt ten wyróżniał się formą architektoniczną, co jednak nie wyklucza, aby inne, poza budynkami obiekty posiadały taką właściwość, tym bardziej, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wyróżniającej formy architektonicznej". Rację ma zatem Skarżąca kasacyjnie Spółka twierdząc, iż stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż dominantą może być jedynie budynek (lub jego część) było nieuprawnione i stanowiło naruszenie art. 3 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta wadliwość uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, ze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 8 ust. 5 pkt 13 nie pozwalają na realizację przedmiotowego obiektu w całości jako dominanty. Wbrew bowiem zarzutom skarżącej kasacyjnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani w części graficznej, ani opisowej nie określa szczegółowo granic obszaru, w którym może być realizowana dominanta. W części opisowej znajduje się jedynie zapis, iż lokalizację dominanty wysokościowej wyznacza się jak na rysunku planu w zachodniej części obszaru. Należy zwrócić uwagę, że omawiana – zachodnia cześć obszaru U1 ma kształt trójkąta, przy czym "zachodnia część obszaru" nie stanowi dokładnego odzwierciedlenia geograficznego stron świata. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że naniesienie znaku graficznego przez autorów miejscowego planu miało charakter jedynie informacyjny, konkretyzujący zapis zawarty w części opisowej co do części obszaru przeznaczonego na realizację dominanty, natomiast nie wyznacza dokładnych gabarytów ani miejsca posadowienia takiego obiektu (części). Gdyby intencją miejscowego ustawodawcy było szczegółowe określenie obszaru, na którym może być posadowiona dominanta to wola ta znalazłaby odzwierciedlenie w stosownych zapisach albo w części opisowej, (np. poprzez wskazanie wymiarów obiektu lub części) lub podania odległości od granic obszaru lub pasa drogowego ulicy Z. lub K.) albo w części graficznej. Brak takiego określenia nie pozwala na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy miejscowego było zawężenie wyznaczenia tego obszaru w sposób zaproponowany przez Skarżącą kasacyjnie Spółkę. Jedynie na marginesie wskazać należy, że żaden obiekt budowlany (poza punktowym słupem) nie może być zrealizowany jedynie w części zachodniej danego obszaru. Gabaryty, które posiada każdy obiekt budowlany, a nawet jego część uzasadniać będą twierdzenie o położeniu w części północno – zachodniej lub południowo – zachodniej. Wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki obiekt ten nie zajmuje znacznej części obszaru, a 23,2 % części.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka, co do tego, że wykładnia zapisów planu jest jasna, a Sąd wojewódzki błędnie zaaprobował stanowisko organów architektoniczno – budowlanych, że realizacja dominanty jest możliwa na większym obszarze niż wskazana w części graficznej planu. Dokonując wykładni zapisów planu nie może także ujść z pola widzenia, że zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, może wprowadzać ograniczenia prawa własności jednakże ograniczenia te nie mogą być interpretowane szeroko. A zatem skoro ustawodawca miejscowy nie określił ani granic "części zachodniej obszaru", ani wymiarów obiektu stanowiącego dominantę, to brak podstaw do stwierdzenia, że obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę jest sprzeczny z zapisami omawianego planu. Nie jest przy tym sporne, że spełnia on wymagania, co do wysokości określone w § 8 pkt 15 planu oraz że położony jest na obszarze, w którym określono jako funkcje podstawowe wypoczynek, turystyka kultura i handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 8 pkt 2 planu). Bez znaczenia także pozostaje, że znak graficzny wskazujący miejsce zaproponowanej dominanty obejmuje jedynie działkę oznaczoną nr K, zaś zaprojektowany hotel obejmuje także działkę oznaczoną nr L. Zapisy planu odnoszą się do pojęcia "obszaru", a nie działek na nim położonych.

Konkludując trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie można zarzucić organom architektoniczno – budowlanym naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane albowiem przedmiotowa inwestycja, jako obiekt stanowiący dominantę wysokościową jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim z § 5 ust. 1 oraz 8 ust. 5 pkt 15 i ust. 6 pkt 1-3 tego planu, co czyni niezasadnym zarzuty skarżącej kasacyjnie w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu faktu, że Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. II SA/Wr 577/09) i potwierdzonych następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. (II OSK 1443/10), a to poprzez nie wyjaśnienie przez Wojewodę Dolnośląskiego zasadności i podstawy odstąpienia od stanowiska wyrażonego w treści wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającej, że realizacja planowanej inwestycji naruszy przepisy uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i uznaniu tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy (pomimo nie dokonania przez inwestora zmiany projektu), że przedmiotowa inwestycja jest jednak zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie II SA/Wr 577/09 WSA we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy przepisów (wykładni) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozważając dopuszczenie dowodu z uzasadnienia projektu planu. Poddał pod rozwagę organu również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1443/10 wskazał dodatkowo, że nie było zasadniczo przeszkód, aby organy obu instancji rozpoznając sprawę ponownie odeszły od wcześniej zajętego stanowiska, lecz z uzasadnienia decyzji powinny wynikać przesłanki, jakimi te organy się kierowały.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy administracji dostosowały się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego toku postępowania wyrażonych w uzasadnieniach ww. wyroków. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę przeprowadził dowód z uzasadnienia uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej jednakże ta, w świetle zarówno wskazań Sądów jak i zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie była w niniejszej sprawie obowiązkowa, co oznacza, że nie można czynić organowi skutecznie zarzutu jej nie przeprowadzenia. Charakter sprawy również nie wymagał przeprowadzenia rozprawy.

W sposób rzetelny i zgodny z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy uzasadnił stanowisko co do zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia twierdzenie, że dopełnił obowiązku wyjaśnienia przyczyn, dla których zmienił stanowisko dotyczące możliwości realizacji dominanty. Jedynie na marginesie wskazać należy, że uzasadnienie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylającej decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazuje, iż organ uchylając decyzje oparł się na założeniu, iż "oznaczenie graficzne, jakim posłużono się na rysunku planu wskazuje na jego lokalizację jedynie w zachodnim narożniku przedmiotowego obszaru U1". Takie stwierdzenie jest błędnie albowiem cześć opisowa planu wskazuje na "zachodnią część obszaru", co jest pojęciem znacznie szerszym od "narożnika obszaru". W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a - oddalił skargę kasacyjną.