Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 854/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. B. – K. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej K. B.-K. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] marca 2021r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. - dalej "ustawa") w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 447 ze zm.), wymierzył K. B.-K. (skarżąca) – prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "itd." K. B.-K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych z zwalczaniem COVID-19

2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, a także o zwrot wpłaconej kary w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu strona zarzuciła manipulacje informacjami zawartymi w protokole z kontroli sporządzonym w dniu [...] stycznia 2021r. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego stwierdzonego podczas kontroli, a także zawarcie w niej nieprawdziwych danych lub ukrycie danych w celu niepomyślnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy. Strona wskazała na nieprawidłowości w ustaleniu i przytoczeniu jej PKD. Ponadto odwołująca podkreśliła, że podczas kontroli wyjaśniała, że część barowa (oddzielna w stosunku do reszty lokalu) dzierżawiona od M. B. stanowi miejsce wydawania napojów i ciast wyłącznie w naczyniach jednorazowych - klienci zamawiają i odbierają przy barze wychodząc z zakupami na zewnątrz lub zakupują posiłki konsumując je przy pracy w wynajętej u skarżącej przestrzeni do pracy. Zdaniem odwołującej w decyzji nie uwzględniono kluczowej informacji z protokołu tj., że osoby znajdujące się w tzw. "sali kinowej" czyli w części biurowej, wynajmowanej dla celów pracy spotkań biznesowych konsumowały ciasto oraz piły kawę w naczyniach jednorazowych. Strona podkreśliła również, że w decyzji zapisano, iż w trakcie kontroli ustalono, że w sali tzw. "kinowej" przy stoliku siedziały dwie osoby spożywające kawę i ciasto i ten zapis był wystarczający do nałożenia kary w wysokości [...] zł. Ponadto strona wskazuje, iż w protokole nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, tylko wpisano szereg przepisów wprowadzonych przez władze niezgodnie z konstytucją i pomimo stwierdzenia w protokole, iż "nie ukarano" zastosowano karę pieniężną. Końcowo strona podniosła, że kontrola dotycząca przestrzegania ustanowionych ograniczeń w związku ze stanem epidemii została przeprowadzona niezgodnie z prawem.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2021r. Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. przeprowadzili kontrolę sanitarną tematyczną w Kawiarni "F." zlokalizowanej przy ul. [...], 85-005 B. należącej do K. B.-K., właścicielki "itd." K. B.-K., ul. [...], 85-005 B. (protokół kontroli sanitarnej tematycznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r.). W wyniku dokonanych czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że w sali tzw. kinowej w chwili kontroli przebywały 2 osoby, które wg oświadczenia właścicielki przyszły na spotkanie (w celach biznesowych o czym poinformowały ustnie). Osoby te spożywały ciasto oraz piły kawę w naczyniach jednorazowego użytku (w części biurowej).

Odnosząc się do powyższych ustaleń oraz argumentacji zawartej w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że dla organu I instancji fundamentalnym ustaleniem stwierdzonym w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].01.2021 r. w odniesieniu do wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej było stwierdzenie, iż w sali tzw. kinowej przy stoliku siedziały dwie osoby spożywające ciasto i kawę. Organ podkreślił, że umożliwienie klientom konsumpcji zakupionych posiłków w wynajętej przestrzeni do pracy narusza ustanowiony przez ustawodawcę zakaz. Wyraźnym celem ustawodawcy jest zakaz polegający na uniemożliwieniu gromadzeniu się osób w lokalu i konsumowaniu posiłków czy też napojów w jednym miejscu. W ocenie organu odwoławczego, działanie takie stanowi próbę obejścia prawa oraz nadużycie prawa polegające na tym, że właścicielka lokalu miałaby rzekomo nie podlegać obowiązującemu zakazowi wyłącznie dlatego, że konsumpcja zakupionych posiłków następowała w wynajętej przestrzeni do pracy.

Ustosunkowując się do zarzutu strony dotyczącego nieprawidłowości w ustaleniu i przytoczeniu PKD skarżącej organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji wskazano jaki działalności jest zakazany przez ustawodawcę przytaczając pełen zapis § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021, poz. 447 ze zm.), który w swojej treści zawiera przytoczenie działalności ujęte w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A., 56.30.Z. Nadto w ww. decyzji wskazano jednoznacznie, jaka działalność strony stanowiła naruszenie podstawowego obowiązku związanego z przeciwdziałaniem możliwości wystąpienia zakażeń związanych z COVID-19, była to mianowicie konsumpcja posiłków na miejscu. W ocenie organu okoliczności przytaczane przez stronę, iż posiada również inne kody PKD są bezzasadne w kontekście stwierdzonego stanu faktycznego wskazującego jednoznacznie na naruszenie zakazów wprowadzonych przez ustawodawcę. W protokole kontroli sanitarnej tematycznej z dnia [...] stycznia 2021r. stwierdzono, że na miejscu znajdowały się osoby, które piły kawę i jadły ciasto. Wobec czego stwierdzony fakt wypełnia znamiona prowadzenia działalności zakazanej. Istotnym jest również, iż strona nie kwestionuje spożywania na miejscu posiłków.

Reasumując organ wskazał, że w trakcie kontroli sanitarnej tematycznej z dnia [...] stycznia 2021r. stwierdzono, iż w tzw. sali kinowej dwie osoby spożywały ciasto i piły kawę, co stanowi naruszenie zakazu zdefiniowanego w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 2316 ze zm.) i stanowiło podstawę do wymierzenia kary pieniężnej stronie na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy. Nadto zwrot "nie ukarano" ujęty ww. protokole dot. grzywny w drodze mandatu karnego, który nie miał zastosowania przy stwierdzeniu ww. nieprawidłowości. Organ podkreślił również, że nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją RP, jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego nie można jednak pominąć treści przepisu art. 46b pkt 2 ustawy, z którego wynika wprost czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy zgodnie, z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub art. 46 pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

4. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania administracyjnego, zwrot wpłaconej kary pieniężnej wraz z odsetkami oraz o zwrot kosztów postępowania.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego zastosowanie i wskazanie ww. przepisu rozporządzenia jako podstawy do wprowadzenia ograniczenia działalności gospodarczej podczas gdy przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi, iż takie ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

- art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 października 2020 r. zmieniającej nin. ustawę z dnia 29 listopada 2020 r. w zw. z art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7a §1 k.p.a. poprzez zastosowanie i wskazanie ww. przepisu ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jako podstawy do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy przepis ten został zmieniony;

- art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

6. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021r. strona podtrzymała zarzuty zwarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddając kontroli zaskarżone rozstrzygnięcia, w oparciu o wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja Inspektor Sanitarny z dnia [...] maja 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2021r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Nałożenie kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 447 ze zm. – dalej "rozporządzenie z lutego 2021r.") spowodowało nałożenie kary administracyjnej na skarżącą. Z kolei utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Inspektor Sanitarny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej "rozporządzenie z grudnia 2020r.")

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r.o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2020r. poz.1845 ze zm. - dalej "ustawa o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych"), jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 2 cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. określiła, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Analogiczna regulacja znalazła się również w § 9 ust. 11 rozporządzenia z lutego 2021r.

Powołane regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie, przy czym organ I jako podstawę nałożenia kary administracyjnej wskazał rozporządzanie z lutego 2021r., które obowiązywało w dacie orzekania przez ten organ, natomiast organ odwoławczy odwołał się do regulacji zawartej w § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020r., które obowiązywało w dacie przeprowadzenia kontroli. Powyższe nie miało w sprawie zasadniczego znaczenia, bowiem porównanie treści tych dwóch aktów prawnych prowadzi do wniosku, że stan prawny odnoszący się do działalności gastronomicznej miał w zasadzie tożsame regulacje (§ 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 i § 9 ust.11 rozporządzenia z lutego 2021 r.)

9. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W odniesieniu do stopnia szczegółowości regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy. Dotyczy to w szczególności sytuacji określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego to przepisu wynika, wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowej i przedmiotowej delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. W upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20; WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20; WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 października 2021 r., II SA/Go 648/21). W konsekwencji uznać należy, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych.

Podkreślić należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 ustawa o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych).

Z § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020r. wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu. W sprawie skarżąca jako przedsiębiorca prowadzi kawiarnię i taka działalność gospodarcza polega w zasadzie na sprzedaży i konsumpcji przez klientów w lokalu tej kawiarni. Zatem wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020r. wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał w zasadzie skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA). W świetle powyższego należy stwierdzić, że § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020r. został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto w analizowanej sprawie wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b ustawa o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych była ochrona zdrowia.

10. W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13.

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2021r.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz skarżącej składa się kwota wpisu od skargi (400 zł) oraz kwota wynagrodzenia reprezentującej skarżącą adwokata (1.800 zł).

Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.