Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 865/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.125 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: §2, 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1034
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa  Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od K. K. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1268/14, po rozpatrzeniu skargi K. K. uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2010 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm. - dalej jako "ustawa o ABW"), odmówił K. K. wypłaty nagrody rocznej za 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef ABW decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. K. w roku 2010 przez 325 dni kalendarzowych korzystał ze zwolnień lekarskich, zaś przez 15 dni przebywał na urlopie wypoczynkowym. Oznacza to, że w 2010 r. K. K. pełnił faktycznie służbę tylko przez 15 dni. Choroba funkcjonariusza powoduje zaprzestanie pełnienia służby, mimo że funkcjonariusz nadal pozostaje w stosunku służbowym. Bezwzględną przesłanką warunkującą nabycie przez funkcjonariusza prawa do nagrody rocznej jest faktyczne pełnienie służby, czyli rzeczywiste wykonywanie obowiązków służbowych, a nie jedynie pozostawanie w stosunku służbowym. Funkcjonariusz przebywając na zwolnieniu lekarskim, nie wykonuje żadnych czynności służbowych. Sam fakt bycia funkcjonariuszem ABW nie wystarcza do nagradzania za służbę. Prawo do nagrody rocznej ma charakter uznaniowy. W tej sytuacji K. K. za 2010 rok w ogóle nie nabył prawa do nagrody rocznej.

Od powyższej decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2014 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) niewłaściwą wykładnię art. 125 ust. 1 ustawy o ABW polegającą na przyjęciu, że nagroda roczna ma charakter uznaniowy oraz 2) naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 1443, poz. 1034- dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2006 r."). Podkreślił, że nagroda roczna przysługuje funkcjonariuszowi z mocy prawa. Błędny jest zatem pogląd organu, że prawo do takiej nagrody ma charakter uznaniowy. Ponadto gdyby intencją ustawodawcy było niewliczanie okresu korzystania ze zwolnień lekarskich lub z urlopu wypoczynkowego do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej, to przewidziałby to w treści rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. W rozporządzeniu tym takiego zapisu jednak nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy nagroda roczna ma charakter stały, czy też uznaniowy. W ocenie Sądu, organ błędnie wywiódł taką uznaniowość z treści art. 125 ust. 1 ustawy o ABW. Użyte tam słowo "mogą" odnosi się do różnych wymienionych w tym przepisie świadczeń, tj. nagród rocznych, uznaniowych i zapomóg. Ustawodawca w tej normie prawnej nie mógł użyć stanowczego sformułowania, gdyż powodowałoby to konieczność łącznego przyznawania wszystkich przedmiotowych świadczeń. O dokonaniu przez organ błędnej wykładni omawianego przepisu świadczy również to, że ustawodawca rozróżnił w nim nagrody roczne i nagrody uznaniowe. Gdyby nagroda roczna istotnie miała mieć charakter uznaniowy, to nie musiałaby być oddzielnie wymieniana w przedmiotowym przepisie. Racjonalny ustawodawca nie umieszczałby w jednym przepisie dwóch równorzędnych i identycznych przedmiotowo świadczeń. O tym, że nagroda roczna nie ma charakteru uznaniowego, dodatkowo świadczy treść § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. (obecnie art. 125 ust. 1a ustawy o ABW). Powołany przepis stanowi, że "funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną (...). Sformułowanie "przyznaje się" wskazuje, że nagroda roczna nie jest uzależniona od woli przełożonego. Jest ona świadczeniem należnym z mocy samego prawa, po zaistnieniu wskazanych w ustawie przesłanek.

Zdaniem WSA w Warszawie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga również kwestia, czy okres korzystania ze zwolnienia lekarskiego i płatnego urlopu wypoczynkowego podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wymiaru należnej nagrody rocznej. W ocenie Sądu I instancji, treść art. 125 ust. 1a ustawy o ABW oraz treść § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. niezbicie świadczą o tym, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do wymiaru przedmiotowego świadczenia. Funkcjonariusz korzystając ze zwolnienia lekarskiego, z uwagi na zły stan zdrowia nie pełni bowiem służby. Sam fakt, iż w tym czasie pozostaje on w służbie nie przesądza jeszcze o prawie do nagrody rocznej. Ustawodawca posłużył się zwrotem "funkcjonariusz pełniący służbę", a więc odniósł się do rzeczywistego wykonywania zadań służbowych. Zadania służbowe może wykonywać jedynie zdrowy funkcjonariusz, zdolny do służby, a nie taki, który przebywa na zwolnieniu lekarskim. Przy wykładni zwrotu "funkcjonariusz pełniący służbę" należy odnieść się także do treści art. 63 ustawy o ABW, z której wynika, że choroba powoduje zaprzestanie służby przez funkcjonariusza. Skoro taki skutek choroby funkcjonariusza ustawodawca przewidział w art. 63 ustawy o ABW, to brak jest przekonujących argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że racjonalny ustawodawca zamierzał inaczej tłumaczyć materię "pełnienia służby" przy konstruowaniu art. 125 ustawy o ABW. Ustawa co do zasady jest jednolitym aktem prawnym. Stąd jej wykładni nie można dokonywać w oderwaniu od całości brzmienia danego aktu prawnego i z pominięciem definicji danej instytucji, użytej w nim przez ustawodawcę.

Zdaniem WSA w Warszawie z analizy przepisów rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. wynika natomiast, że przy ustalaniu wymiaru nagrody rocznej uwzględnia się okres urlopu wypoczynkowego. W § 3 tego rozporządzenia wyszczególniono okresy, których nie wlicza się do okresu służby, od jakiego zależy wysokość nagrody rocznej. Wymieniono tam m.in. urlop bezpłatny i wychowawczy, pominięto zaś okres przebywania na płatnym urlopie wypoczynkowym. Oznacza to, że okres korzystania z urlopu wypoczynkowego należy uwzględnić przy ustalaniu wymiaru nagrody rocznej. Taka wykładnia pozostaje też w zgodzie z wcześniejszymi rozważaniami. Funkcjonariusz korzystający z urlopu wypoczynkowego jest zdolny do służby i może ją wykonywać. To, że tego nie czyni w okresie urlopu wypoczynkowego nie wynika zaś z przeszkód leżących po stronie funkcjonariusza lecz z tego, iż korzysta z ustawowego uprawnienia do odpoczynku w celu regeneracji sił.

W sprawie należy też mieć na względzie treść § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r., który wprowadził zasadę, iż minimalny okres czasowy, jaki może rzutować na wymiar nagrody rocznej, to okres miesiąca kalendarzowego. Przy czym chodzi tu nie tylko o okresy nieprzerwanej miesięcznej służby, ale również o krótsze okresy, których łączny wymiar po zsumowaniu wynosi 30 dni.

Z powyższych względów oraz mając na uwadze fakt, że okres zwolnienia lekarskiego, na jakim w 2010 r. przebywał K. K., wynosił łącznie 325 dni, uznać należy, że organ przy ustalaniu wymiaru spornej nagrody rocznej winien uwzględnić okres 40 dni, podczas których funkcjonariusz w 2010 r. był w służbie lub przebywał na płatnym urlopie wypoczynkowym. Te bowiem okresy wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej. Zdaniem WSA w Warszawie oznacza to, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zatem zbadanie zasadności przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2010 r., z uwzględnieniem sposobu rozumienia przepisów prawa zaprezentowanego przez Sąd I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł K. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi K. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 125 ust. 1 ustawy o ABW oraz § 2 ust. 1-3 i § 3 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. poprzez przyjęcie, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej;

2. art. 63 ustawy o ABW poprzez jego niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie przy wykładni pojęcia "pełniący służbę", o którym mowa w § 2 ust. 1 -3 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie słusznie uznał prawo skarżącego do nagrody rocznej, ale stanowisko swoje oparł na wadliwej wykładni przepisów. Zawarta w motywach zaskarżonego wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zasługują na aprobatę. Sąd I instancji przyjął bowiem, że okresów pozostawania przez funkcjonariusza ABW na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do wymiaru nagrody rocznej, gdyż w czasie choroby funkcjonariusz nie pełni służby. Prawodawca w § 3 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. zawarł zamknięty katalog okresów służby, które nie są wliczone do okresu służby, od których zależy wysokość nagrody rocznej. Nie wskazał tam ani okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim ani okresu przebywania funkcjonariusza na urlopie wypoczynkowym. Pomimo tego WSA w Warszawie inaczej ocenił sytuację prawną funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim i inaczej sytuację funkcjonariusza przebywającego na urlopie wypoczynkowym. Prawodawca w rozporządzeniu z dnia 4 sierpnia 2006 r. przewidział sytuacje, w jakich nagroda roczna nie przysługuje (§ 6, § 7 ust. 2) oraz w jakich nagroda jest obniżona (§ 5, § 7 ust. 1). Skarżącego nie dotyczy żaden z tych przypadków. Ustawodawca przewidział, że funkcjonariusz ma prawo chorować. Gdyby w takiej sytuacji zamierzał pozbawić funkcjonariusza prawa do nagrody rocznej, to zawarłby stosowny przepis.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie podkreślić ponadto należy, że art. 125 ustawy o ABW reguluje kwestię nagród rocznych, uznaniowych i zapomóg. Nagroda roczna jest dodatkowym uposażeniem funkcjonariusza w wysokości określonej rozporządzeniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. Przepisy dotyczące wynagrodzenia, w tym odnoszące się do uposażenia, należy stosować ściśle z ich brzmieniem. Interpretacja, której dokonał organ, a także Sąd I instancji jest nieprawidłowa. Art. 63 ustawy o ABW, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dotyczy odmiennych uprawnień. Skarżący pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Organ w świadectwie służby potwierdził okresy pełnienia przez skarżącego służby, pomimo tego że K. K. został zwolniony ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o ABW. W okresie pełnienia służby nie przebywał na urlopie wychowawczym ani na urlopie bezpłatnym. Nie był również zawieszony w czynnościach służbowych. Nie zaszła zatem żadna z okoliczności wymienionych w § 6 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r., uzasadniająca odmowę wypłaty nagrody rocznej. Orzeczenie Sądu I instancji powoduje, że sytuacja prawna skarżącego jest gorsza od sytuacji funkcjonariusza, który był zawieszony w czynnościach służbowych. Takiemu funkcjonariuszowi można obniżyć nagrodę roczną maksymalnie o 50 %.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił przy tym, że stosunek służbowy w ABW opiera się na utrzymywaniu przez zatrudnionego stanu gotowości do pracy oznaczonego rodzaju. Od funkcjonariusza wymaga się faktycznego pełnienia zadań służbowych. Pogląd organu o konieczności efektywnego pełnienia służby trafnie podzielił Sąd I instancji, stwierdzając, iż sam fakt pozostawania w służbie nie przesądza o prawie do nagrody rocznej. Ustawodawca w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. posłużył się bowiem zwrotem "funkcjonariusz pełniący służbę", co –zdaniem organu – oznacza wyłącznie faktyczne pełnienie służby, a więc rzeczywiste wykonywanie zadań służbowych. Zadania służbowe może wykonywać jedynie funkcjonariusz zdolny do służby, a nie taki, który przebywa na zwolnieniu lekarskim. Tym samym przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest efektywnym pełnieniem służby. Wynika to z wykładni § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. oraz z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego wykładni pojęcia "przepracowanie" wyznaczonego okresu, o którym mowa w ustawie z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. Skoro przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest efektywnym pełnieniem służby, to funkcjonariusz albo w ogóle nie nabywa w danym roku kalendarzowym prawa do nagrody rocznej, albo też nabywa prawo do takiej nagrody ale w wymiarze pomniejszonym proporcjonalnie do liczby miesięcy pełnionej efektywnie służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skarżącego kasacyjnie są zasadne. Skarga kasacyjna nie mogła być jednak uwzględniona, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie były decyzje Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania K. K. nagrody rocznej za 2010 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił powyższe rozstrzygnięcia w całości, uznając, że sprawa przedmiotowych roszczeń musi być przez organ ponownie rozpoznana. Zdaniem Sądu Szef ABW błędnie uznał, że uprawnienia do nagrody rocznej mają charakter uznaniowy, podczas gdy świadczenie z mocy prawa przysługuje każdemu funkcjonariuszowi spełniającemu warunki określone w ustawie i w rozporządzeniu wykonawczym. Niewłaściwe są ponadto założenia organu, że urlop wypoczynkowy nie podlega zaliczeniu do okresu, od którego zależy prawo do nagrody rocznej. Wyrok eliminujący obie decyzje Szefa ABW z obrotu prawnego jest zatem prawidłowy. Stanowisko Sądu w powyższym zakresie jest zasadne. Podzielił je zresztą sam skarżący kasacyjnie. Nie zostało ono też zakwestionowane przez organ, który w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie złożył.

Na aprobatę nie zasługują natomiast pozostałe argumenty Sądu I instancji zawarte w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA w Warszawie po pierwsze odwołał się tam do art. 125 ust.1a ustawy o ABW, a ponadto zestawił ten przepis z art. 63 ustawy o ABW, wskazując, że ze względu na zasadę jednolitości ustawowego aktu prawnego nie jest możliwe, aby racjonalny ustawodawca w obu powołanych przepisach ustawy przyjmował inne rozumienie pojęcia "pełnienie służby". WSA w Warszawie wysuwając stawianą tezę, chyba zapomniał, że dla oceny legalności kontrolowanej decyzji istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania określonego aktu administracyjnego. Tymczasem powołany art. 125 ust. 1a został dodany dopiero ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 2014 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji Szefa ABW. Oczywistym zatem jest, że dodany przepis art. 125 ust. 1a ustawy o ABW nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej analizowanych rozstrzygnięć. Tym samym treść tego przepisu nie może mieć w rozpatrywanej sprawie żadnego znaczenia. W dacie rozstrzygania wniosku K. K. art. 125 ust. 1 ustawy o ABW stanowił jedynie, że funkcjonariuszowi mogą być przyznawane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Przepis ten nie definiował ani pojęcia "pełnienie służby" ani innych warunków nabycia prawa do nagrody rocznej. Nie czynił tego również powoływany przez Sąd, a wcześniej przez Szefa ABW, art. 63 ustawy o ABW. Ten ostatni przepis reguluje zupełnie inną materię, a mianowicie przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Całkowicie chybione zatem jest zestawianie obu wskazanych, odrębnych regulacji i wywodzenia z takiego zabiegu możliwości zmiany ustawowych warunków nabycia prawa do nagrody rocznej.

Nagroda roczna jest jednym ze świadczeń przysługujących między innymi funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy K. K. takie uprawnienia wynikały z treści art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 1 pkt 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy o ABW. Pierwszy z tych przepisów stanowił, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Do świadczeń tych – jak wynika z art. 123 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ust. 1 ustawy o ABW – ustawodawca zaliczył między innymi nagrodę roczną. Ustawa prawo do nagrody rocznej łączyła zatem z samą służbą w omawianej formacji. Żadnych innych ograniczeń co do kręgu osób uprawnionych ustawa nie przewidywała. Ustawa o ABW nie przewidywała również by takie ograniczenia mogły zostać wprowadzone w drodze aktu wykonawczego. Z mocy delegacji zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o ABW Prezes Rady Ministrów został upoważniony jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej Agencji, warunków przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokości tej nagrody, przesłanek jej obniżenia i przypadków, kiedy nagroda nie przysługuje, terminów wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniających przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach.

Na podstawie wspomnianej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. W § 2 tego rozporządzenia przewidziano, że funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną w wysokości 50 % jednomiesięcznego uposażenia (ust. 1), a funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez część roku kalendarzowego nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do liczby miesięcy kalendarzowych służby w tym roku, za który funkcjonariuszowi przysługiwało uposażenie (ust. 2). Z przepisów tych wynika jedynie, że wysokość przyznawanej nagrody rocznej zależy przede wszystkim od tego czy funkcjonariusz pełnił służbę w formacji przez cały rok czy też przez część roku kalendarzowego. Treść powyższej regulacji nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że normuje ona krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia ani że wyrażenie "funkcjonariusz pełniący służbę przez rok czy część roku kalendarzowego" oznacza, że przedmiotowe uprawnienie przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi efektywnie wykonującemu obowiązki służbowe oraz że z grona uprawnionych generalnie wyłączone są osoby korzystające ze zwolnień lekarskich. Gdyby takie były intencje prawodawcy, to w stosunku do funkcjonariuszy ABW – jak w przypadku niektórych innych grup zatrudnionych – zamysł taki znalazłby jednoznaczne odbicie w treści omawianej pragmatyki służbowej. Tam zaś nie ma zapisu, który wprost z grona uprawnionych wyłączałby – jak przyjął to Sąd I instancji – wszystkich chorych, korzystających ze zwolnień lekarskich funkcjonariuszy, czy też – jak zakładał to Szef ABW – wszystkich funkcjonariuszy, którzy nie realizują efektywnie zadań służbowych.

Nie oznacza to, że w ogóle nie jest dopuszczalne modyfikowanie zasad wypłaty jakichkolwiek świadczeń wypłacanych na rzecz pracowników lub funkcjonariuszy korzystających ze zwolnień lekarskich. Jest to co do zasady możliwe, ale wymaga to przyjęcia określonych i jednoznacznych rozwiązań prawnych. Jeżeli nie ma takich rozwiązań, to sugerowanych ograniczeń nie można wyprowadzać w drodze skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Względy słusznościowe ani względy celowościowe nie mogą prowadzić do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli podstawy takiej nie dają obowiązujące przepisy płacowe. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy płacowe podlegają ścisłej wykładni i nie nadają się do stosowania ich w drodze analogii. Zamiar wprowadzenia określonych ograniczeń płacowych powinien być rozważany, a następnie realizowany, już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wyprowadzany dopiero w drodze wykładni przepisu już ustanowionego.

Z powyższych względów i skoro zgodnie z ustawą o ABW funkcjonariusze tej formacji nabywają prawo do świadczeń pieniężnych przewidzianych w art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 1 pkt 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy o ABW z tytułu służby, to nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że prawo do omawianej nagrody rocznej nie przysługuje funkcjonariuszom korzystającym ze zwolnień lekarskich. Funkcjonariusze w czasie przerw spowodowanych czasową niezdolnością do służby w związku z ich chorobą nadal są funkcjonariuszami ABW i zachowują prawo do uposażenia i innych świadczeń związanych ze statusem funkcjonariusza formacji.

W świetle przepisów pragmatyki służbowej ABW należy odróżnić samo uprawnienie do nagrody rocznej od prawa do zaliczenia określonych okresów pełnionej służby do okresu służby, od której zależy wysokość świadczenia pieniężnego. Kwestie te w analizowanym stanie prawnym regulował § 3 rozporządzenia z dnia 4 sierpnia 2006 r. Stanowił on, że do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej, nie wlicza się okresu: 1) urlopu bezpłatnego lub wychowawczego; 2) przerw w wykonywaniu obowiązków służbowych, o których mowa w art. 141 ustawy o ABW, za które funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uposażenia; 3) zawieszenia w czynnościach służbowych oraz tymczasowego aresztowania, chyba że postępowanie będące przyczyną zawieszenia lub aresztowania umorzono albo w jego wyniku funkcjonariusz został uniewinniony; 4) po uprawomocnieniu się wyroku skazującego lub orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby do dnia zwolnienia ze służby. Treść przytoczonego przepisu nie może budzić wątpliwości. Wynika z niego, że zawarty tam katalog ma charakter zamknięty a nie przykładowy. Oznacza to, że nie wszystkie przerwy w efektywnym realizowaniu obowiązków służbowych zostały potraktowane jednakowo. Prawodawca zdecydował bowiem, że odmienne są konsekwencje korzystania w szczególności z urlopu bezpłatnego czy wychowawczego a inne są skutki korzystania z urlopu wypoczynkowego czy okresów zwolnienia z obowiązków służbowych z powodu choroby lub porodu. W konsekwencji przy ustalaniu wysokości nagrody rocznej nie można pominąć nie tylko okresów urlopów wypoczynkowych, ale także między innymi okresów urlopów macierzyńskich oraz okresów nieobecności w służbie z powodu choroby. Zatem w omawianym zakresie uwzględnia się wszystkie okresy pomyślane jako okresy powstrzymywania się od wykonywania obowiązków służbowych, niezbędne do regeneracji sił i zapewnienia możliwości dalszego efektywnego pełnienia służby w przyszłości.

W rozporządzeniu z dnia 4 sierpnia 2006 r. oprócz wyliczenia konkretnych okresów, których nie zalicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej, prawodawca sprecyzował również przypadki, w których funkcjonariuszowi ABW obniża się nagrodę roczną (§ 5 ust. 1 i § 7 ust. 1) oraz przypadki, w których świadczenie to w ogóle nie przysługuje (§ 6 i § 7 ust.2). Żaden z tych przypadków nie dotyczy korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnienia lekarskiego z uwagi na chorobę. Tym samym także i te regulacje nie dają jakichkolwiek podstaw do ograniczenia zakresu uprawnień do nagrody rocznej w związku z absencją chorobową funkcjonariusza ABW.

Zasadność regulacji przyjętych w pragmatyce służbowej ABW może co prawda budzić wątpliwości – zwłaszcza w sytuacji częstych i długotrwałych nieobecności funkcjonariusza w służbie z powodu choroby, a także z uwagi na rozwiązania prawne odnoszące się do wielu innych grup zawodowych – ale stanowić to może co najwyżej przesłankę do dokonania w przyszłości kolejnej zmiany przepisów ustawy. Nie jest to jednak argument mogący usprawiedliwiać próbę rozszerzającej interpretacji obowiązujących uregulowań płacowych i pozbawienia funkcjonariuszy ochrony prawnej przez wprowadzenie ograniczeń, które nie wynikają wprost ani z przepisów ustawy o ABW ani aktów wykonawczych do tej ustawy.

Z powyższych względów uznać należy, że wynik przeprowadzonej przez WSA w Warszawie oceny legalności decyzji Szefa ABW był w istocie prawidłowy, gdyż istniały przesłanki do uchylenia tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jedynie w całości argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż po usunięciu błędów zawartych w pisemnych motywach orzeczenia Sądu I instancji, sentencja zaskarżonego wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu swego wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, to ocena sądu kasacyjnego jest wiążąca dla organu administracji oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art.193 P.p.s.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że wystąpił w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.