Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 690/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189 f par. 1 , art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO-433/20/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pruszcz z dnia 16 marca 2022 r. nr 1/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kwotę 131 (sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wymierzył Z. sp. z o. o. [...] (dalej: Z., Spółka) karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, bądź umorzenie postępowania w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej: u.c.p.g.) w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2015 r., poz. 1875) przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy ujawnione w toku postępowania okoliczności nie dawały podstawy do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej;

2) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niekompletne rozpatrzenie sprawy, zignorowanie wyjaśnień strony składanych w toku postępowania, a w efekcie dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów przejawiające się niezbadaniem wypełniania przez właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r.);

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. ze względu na brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji przez niewskazanie, w jakim stopniu nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu zostało przez stronę zawinione oraz przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) Z. sp. z o. o. [...] złożył sprawozdanie za 2020 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], w którym wykazano poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 11,29%, co jest zgodne z obliczeniami Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Organ wykonał stosowne obliczenia wykazując,

że w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, spółka powinna zebrać 50% z 31,3039 Mg odpadów przeznaczonych do recyklingu. Uwzględniając łączną masę odpadów papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia wynoszącą 3,5332 Mg, organ podał, że brakująca masa wynosi 12,1177 Mg, tj. 38,71%.

Kolegium wskazało, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, iż skarżąca nie uzyskała w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...]. Niesporny jest poziom uzyskanego przez skarżącą recyklingu - 11,29 % poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. Wskazany osiągnięty poziom recyklingu wynika z opracowanego przez spółkę sprawozdania. Poza sporem w sprawie pozostaje również wysokość nałożonej kary, tj. [...] zł obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Do osiągnięcia poziomu 50% zabrakło 12,1177 Mg, które pomnożone o kwotę [...]zł będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020, pozwoliło organowi pierwszej instancji wyliczyć wysokość kary.

Organ podał, że podstawy do obliczenia kary ustalono w oparciu o przepisy prawa oraz na podstawie sprawozdania za 2020 r. złożonego przez skarżącą. Dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącą. Wobec tego poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia, jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo. Skarżąca kwestionuje natomiast nałożenie na nią przedmiotowej kary pieniężnej, pomimo że spółka z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności nie mogła osiągnąć wymaganego poziomu recyklingu. Jednocześnie skarżąca podnosi, że jako odbiorca odpadów nie ma możliwości przymuszenia odbiorców do segregowania śmieci. W związku z czym nie może ponosić odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, zaś organ tej kwestii dostatecznie nie wyjaśnił. Argumentacja odwołania w ocenie Kolegium nie zasługuje na aprobatę.

Organ w tym zakresie odwołał się do art. 9g ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 2 i art. 6ka tej ustawy. Podkreślił, że spółka jako podmiot profesjonalny miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. Spółka winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Kolegium wskazało, że wymierzenie kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności. Powyższe powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. Skarżąca jednocześnie nie wykazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uwolnienie jej od odpowiedzialności pieniężnej z tytułu kary za nieuzyskanie właściwego poziomu recyklingu. Organ jednocześnie zaznaczył, że wskazane w art. 9z ust. 1 ww. ustawy miarkowanie kar pieniężnych nie dotyczy kar wymierzanych na podstawie art. 9g tej ustawy.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) wydanie decyzji niezgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Zdaniem skarżącej, ujawnione w toku postępowania okoliczności nie dawały podstawy do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, co za tym idzie nie zaistniała podstawa prawna do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;

2) naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niekompletne rozpatrzenie sprawy, zignorowanie wyjaśnień strony składanych w toku postępowania, w szczególności w trakcie postępowania odwoławczego, a w efekcie dokonanie przez SKO dowolnej oceny dowodów, a także wybiórcze traktowanie zebranego materiału dowodowego, przejawiające się niezbadaniem przez SKO wypełniania przez właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r.);

3) naruszenie art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3, w zw. z art. 140 k.p.a. przez niekompletność decyzji administracyjnej w zakresie jej uzasadnienia prawnego i faktycznego, w tym w zakresie wykazania w jakim stopniu nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu zostało przez stronę zawinione oraz przez niewskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż ten rozpoznając sprawę rażąco naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego, co powodowało, że w sprawie zachodziły przesłanki do podjęcia decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie, względnie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący Z. podniósł, że Gmina dysponuje środkami administracyjnoprawnymi, przewidzianymi m.in. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które mają na celu realizację selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co jednoznacznie przekłada się na możliwość zrealizowania przez podmioty odbierające odpady komunalne wymaganego poziomu recyklingu. Strona zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem ujęła w sprawozdaniu,

o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu nie było zależne od strony, która prowadziła odbiór odpadów komunalnych zgodnie z art. 9e u.c.p.g. W sytuacji jednak, gdy strona odbierała od mieszkańców wyłącznie zmieszane odpady komunalne - nie była w stanie osiągnąć poziomu recyklingu wskazanego w ustawie. Niewypełnienie poziomu recyklingu wskazanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powoduje powstanie odpowiedzialności administracyjnej po stronie podmiotu odpowiedzialnego za ww. delikt administracyjny. Jednak w niniejszej sprawie występuje okoliczność wyłączająca odpowiedzialność po stronie Z., gdyż to wyłącznie Gmina ma narzędzia wymuszające segregację odpadów i nieskorzystanie przez Gminę z tych narzędzi sprawia, że wypełnienie poziomu recyklingu przez Z. było niemożliwe. Skarżąca zarzuciła, że organ w treści zaskarżonej w decyzji w żadnym stopniu nie odniósł się do kwestii niespełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości oraz w konsekwencji niemożliwości realizacji przez Z. ciążących na nim obowiązków z przyczyn obiektywnych.

W ocenie skarżącej, niespełnienie przez właścicieli nieruchomości obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. oraz § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz bierność gminy w tym zakresie powinny stanowić oczywistą okoliczność wyłączającą odpowiedzialność strony za niewypełnienie poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych w roku 2020. Zdaniem spółki, postępowanie było prowadzone, zarówno przed organem I jak i II instancji, w sposób wyraźnie wadliwy, naruszający szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego i zasad postępowania dowodowego oraz w oparciu o wadliwe zastosowanie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Strona skarżąca została poinformowana o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podziela.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny zasadności wymierzenia skarżącemu Z. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje wydane na podstawie przepisów k.p.a. w związku z art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 u.c.p.g. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji było ustalenie, że skarżący Z. nie uzyskał w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu. Niesporny był poziom uzyskanego przez Z. recyklingu, tj. 11,29 %, przy wymaganym 50 %. Skarżący Z. zarówno w odwołaniu jak i w skardze wskazywał na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu jakości zbieranych odpadów, bowiem było to niezależne od jego działań i wynikało z odbierania od mieszkańców wyłącznie zmieszanych odpadów komunalnych.

Wstępnie Sąd zaznacza, że podobne zagadnienia były już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. Ponieważ skład orzekający podziela – co do zasady – stanowisko zawarte w wyrokach, w których dokonano oceny zagadnień, które są sporne również w tej sprawie - np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 601/22, z 31 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 232/22, z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 168/22, w dalszej części uzasadnienia częściowo posłuży się również argumentacją w nich zawartą.

Zauważenia wymaga, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną.

Sąd w tym miejscu zauważa również, że skarżący Z. co do zasady zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miał możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w art. 3aa pkt 1 ww. ustawy. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że w równym stopniu jak gminę, obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomu recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia i od odzysku innymi metodami m.in. odpadów w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, obciąża przedsiębiorcę. Z treści skargi wynika, że skarżąca Spółka nie ma obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych.

Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że za nieracjonalne i nieuprawnione w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy, gdyby przyjąć, że ww. stwierdzenia skarżącej Spółki są uprawnione. W konsekwencji takiej oceny przepis art. 9x ust. 2 ustawy stałby się w praktyce "martwy". Przedsiębiorca odbierający odpady mógłby bowiem zawsze powołać się na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu. Takiej wykładni tych przepisów Sąd nie podziela. Skoro skarżący Z. świadomy obowiązujących w tym względzie regulacji zdecydował się na prowadzenie na terenie Gminy [...] działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, a więc w warunkach zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g., to na nim spoczywa obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Skarżąca Spółka powinna przedsięwziąć we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające jej osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów.

Biorąc powyższe pod uwagę brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący Z. nie miał wpływu na nieosiągnięcie - zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. - w 2020 r. poziomów recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami frakcji odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że niewątpliwie, skoro skarżący Z. prowadził recykling odpadów na poziomie 11,29%, co nie jest przez niego negowane, a w roku 2020 powinien go prowadzić na poziomie 50%, (art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3aa ust.1 u.c.p.g.), to zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. W konsekwencji organy orzekające, w postępowaniu administracyjnym, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie miały obowiązku poszukiwania dalszych dowodów co do nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. W tej sytuacji zarzuty podniesione w tym zakresie są nieuprawnione.

Odrębną jednak kwestią, istotną dla oceny działania orzekających w sprawie organów, jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżący Z. i rozważenia okoliczności przemawiających za ewentualnym odstąpieniem od wymierzenia kary. Od razu tut. Sąd zastrzega, że obecnie nie przesądza tego zagadnienia i nie stwierdza, że zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. Zagadnienie to podlega ocenie w pierwszej kolejności przez organy. W niniejszej sprawie skarżący Z. wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie powinny powodować wyłączenie karalności.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Powyższe wskazuje zatem, że Ordynacja podatkowa będzie miała zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie i tylko w kwestiach uregulowanych w dziale III tej ustawy. Zatem w sprawie nałożenia na dany podmiot kary pieniężnej, jak w niniejszej sprawie – nie znajdzie zastosowania wskazana ustawa. Właściwą procedurą jest procedura uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Orzekające w sprawie organy obowiązane są ocenić zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r., w odniesieniu do masy ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, do którego to postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w tym art. 189f k.p.a. Zgodnie z treścią art. 189f § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna."

Stosownie do art. 189f § 2 k.p.a. "W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia."

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że w odniesieniu do wymierzonych – na podstawie u.c.p.g. - administracyjnych kar pieniężnych, istnieje obowiązek rozważenia możliwości zastosowania, wynikającej z przepisów k.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia - przepisy Działu IVa K.p.a. zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne".

Sąd stoi na stanowisku, że przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych należy stosować w przypadku, gdy przepisy ustawy o czystości i porządku w gminie oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20; CBOSA).

Przede wszystkim podkreślić należy, że zagadnienie to było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, zgodnie z którą: "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)"

W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że powołany przepis art. 189f k.p.a. przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).

Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.

Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.

Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Z tych względów uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Przenosząc powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w podanej uchwale na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że organy nie rozważyły kwestii zastosowania art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organy nie uzasadniły i nie rozważyły, dlaczego przyjmują, że wskazany przepis nie mógł znaleźć w sprawie zastosowanie. Oczywiście tut. Sąd dostrzega, że muszą być spełnione przesłanki wskazane w tych przepisach. Tym samym analizy wymaga dokonanie oceny spełnienia tych przesłanek.

Przed nałożeniem kary administracyjnej, obowiązkiem organu jest rozważenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia takiej kary i poprzestania na pouczeniu. Należy podkreślić, że w razie stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą, obowiązkiem organu jest zastosować ww. instytucję – przepis nie przewiduje bowiem w tym przypadku uznania administracyjnego.

Niezbadanie przez organy orzekające w sprawie czy wystąpiły okoliczności pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i nierozważenie ich całokształtu stanowiło w ocenie Sądu naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy zastosują się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni prawa, uznając w szczególności konieczność przeanalizowania i rozważenia okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., z uwzględnieniem ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednocześnie tut. Sąd dla porządku zauważa, że w dacie wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...] r.) oraz w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] ([...] r.), nie była jeszcze podjęta ww. uchwała przez Naczelny Sąd Administracyjny (z dnia 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21). Sąd obecnie rozpoznający sprawę dostrzega także, że przed podjęciem przez NSA tej uchwały w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były także odmienne poglądy w zakresie stosowania art. 189f § 1 k.p.a. do kar wymierzonych na podstawie u.c.p.g., jednak podjęta uchwała wręcz zobowiązuje tut. Sąd jako sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne do stosowania się do stanowiska wyrażonego w tej uchwale (art. 269 p.p.s.a.).

Z podanych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji odpowiednio na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis w wysokości [...] zł.