Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 398/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1a,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 15 grudnia 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej M. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również jako: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej jako: skarżąca lub strona) od decyzji z 15 grudnia 2020 r., nr [...], wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie (dalej również jako: organ), odmawającej przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że strona wnioskiem złożonym 28 września 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – B. T., urodzonym dnia [...]. Do wniosku przedłożyła wymagane prawem dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 25 sierpnia 2011 r., nr [...] o zaliczeniu jej męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 2003 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2011 r., a także wskazanie, iż orzeczenie wydano na stałe. We wniosku strona wskazała na niekonstytucyjność art. 17 ust 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako ustawa lub u.ś.r. Podała także, że pobiera emeryturę. Równocześnie uznała, że art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego jakim jest emerytura.

Przytoczoną na wstępie decyzją z 15 grudnia 2020 r., nr [...], organ pierwszoinstancyjny odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organu I instancji w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, bowiem wnioskodawczyni pobiera emeryturę, co wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony 5 stycznia 2021 r., a stronie dnia 4 stycznia 2021 r.

W wywiedzionym od niej odwołaniu strona, działająca przez pełnomocnika, nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy, przez błędną interpretację, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, stosownie do treści art. 79a Kpa, pismem z dnia 24 marca 2021 r. poinformowało M. T. że okoliczność, iż strona pobiera emeryturę, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Stąd też w celu wykazania, iż prawo do emerytury zostało zawieszone – jak zaznaczyło – należało przedłożyć stosowne zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzające tę okoliczność.

W odpowiedzi strona poinformowała, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji i wprowadzało stan niepewności oraz obawy co do tego czy organ wyda decyzję przyznającą jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

W tych okolicznościach przytoczoną powyżej decyzją z 14 maja 2021 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zaznaczyło, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy wskazał komu przysługuje świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje. Dodatkowo zaznaczyło, że w myśl art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wyjaśniając przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje - w myśl art. 17 ust. 5 ustawy m. In., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kontynuując SKO podkreśliło, że strona zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, dołączając do wniosku dokumenty potwierdzające orzeczenie o niepełnosprawności męża. Zaznaczyło przy tym, że z akt sprawy wynika również, że strona ma prawo do emerytury, co potwierdza kopia decyzji o waloryzacji emerytury oraz oświadczenie strony z 25 września 2020 r. W jego ocenie w tych okolicznościach zasadnie organ I instancji uznał, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt lit. a ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, iż strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem oraz ma ustalone prawo do emerytury. Ta druga okoliczność stanowi w jego ocenie negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wyeksponował organ odwoławczy, iż pobieranie emerytury może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. Stąd też pouczył, że jeżeli przed wydaniem decyzji strona nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i nie przedłoży stosownego zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to Kolegium na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 ustawy utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. SKO podkreśliło, że do dnia wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego nie został przedłożony żaden dokument potwierdzający złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zwrócił również uwagę, że oświadczenie woli w tym przedmiocie składa osoba zainteresowana (art. 27 ust. 5 ustawy), a organ nie działa z urzędu.

Argumentując odniósł się także do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które – jak wyjaśnił organ odwoławczy, powołując się na art. 7, 8, 9 Kpa, czyli przede wszystkim obowiązek informacyjny – wskazuje na obowiązek informowania osób, które są w sytuacji, jak strona w niniejszej sprawie, o możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku (o ile taka sytuacja ma miejsce) o ile strona złoży oświadczenie o rezygnacji z dotychczasowego świadczenia (uczyni zadość powyższym wskazówkom), tak: wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, wyrok WSA w Lublinie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 659/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 362/19. Odnosząc się do przytoczonych orzeczeń Kolegium zaznaczyło, że mając na uwadze ogólne zasady wynikające z Kpa umożliwiło osobom, które spełniając pozostałe warunki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przy zaistnienieu przeszkody w postaci pobierania emerytury, uzyskanie tego świadczenia przez złożenie oświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury. Podkreśliło, że w orzeczeniach tych jednoznacznie uznano, że z propozycją rozważenia złożenia oświadczenia występuje organ do zainteresowanego tylko w przypadku, gdy po zebraniu materiału dowodowego, stwierdzi, że osoba zainteresowana spełnia inne przesłanki. Jest to podyktowane tym aby osoba zainteresowana nie doznała szkody z tytułu choćby przerwy w uzyskiwaniu dochodu. Zdaniem Kolegium dostosowało się do zaleceń wskazywanych w powołanych orzeczeniach wysyłając do pełnomocnika wnioskodawczyni pismo z 6 kwietnia 2021 r. Podniosło następnie, że strona nie skorzystała z przedstawionej możliwości. W konsekwencji czego zdaniem organu odwoławczego, mając na względzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, albowiem osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w tym przepisie. Podkreśliło przy tym, że cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez wnioskodawczynię dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W dalszych motywach SKO przypomniało, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kolegium zaznaczyło nadto, że ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu m.in. emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. W ocenie organu II instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości. Swoje stanowisko w zakresie intepretacji powołanej regulacji Kolegium poparło stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odnoszącym się do przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, przytaczając wyroki: WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/16; WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 80/17; WSA w Łodzi z 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 czy WSA we Wrocławiu z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy SKO uznało ten zarzut za całkowicie bezzasadny. Zaakcentowało, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w tym przepisie, np. emerytury. Przepis ten jest sformułowany w sposób jasny i jednoznaczny, nie wymagający interpretacji. W ocenie organu odwoławczego powołany przepis należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, bowiem uważa on, że jego treść jest jasna, a ustalenie normy prawnej z niego wynikającej jest możliwe przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Następnie zaznaczył, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, należy kierować się znaczeniem słów danego języka oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał konkretnych sformułowań. Nie można z góry zakładać, że w tekście prawnym posłużono się określonymi słowami bez wyraźnej ku temu potrzeby - tak, by użyte w tekście słowa były puste i nic nie znaczyły, dla porównania organ II instancji powołał uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97. Kontynuując ten wywód Kolegium podkreśliło, że w sprawie jest to szczególnie widoczne ze względu na zmianę treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257). Zgodnie z tym orzeczeniem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP w zakresie w jakim eliminuje osoby pobierające emeryturę z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując zatem zmiany powyższego przepisu w zakresie uznania za niekonstytucyjny zapisu o rentach z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób przyjąć, że jego zamiarem było umożliwienie przyznania prawa do świadczenia osobie pobierającej emeryturę skoro nie wyeliminował tego świadczenia z grupy świadczeń stanowiących negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej organ II instancji przypomniał, że skoro w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania wprost norm konstytucyjnych, to stosowanie wykładni prokonstytucyjnej może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka (podobnie jak wykładnia celowościowa czy systemowa) nie może w żadnym razie prowadzić do rozstrzygnięć oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu ani skutkować odmową zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej, niewynikającej z jednoznacznego brzmienia przepisu. Wówczas podmioty interpretujące przepisy prawa na etapie jego stosowania - dokonując wykładni, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna – wkraczałyby w obszar przeznaczony do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Na poparcie stanowiska powołało Kolegium uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. Dalej zauważyło, że dopóki określony przepis rangi ustawowej nie zostanie wyeliminowany przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego, dopóty korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją.

Zadniem organu w przypadku gdy wnioskodawczyni jest uprawniona i pobiera emeryturę, zawieszenie jej pobierania jest niezbędne do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, ponieważ wnioskodawczym pobiera emeryturę i pomimo informacji przekazanej przez Kolegium, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytury do dnia wydania niniejszej decyzji nie złożyła takiej deklaracji. Następnie powołując orzeczenie WSA w Opolu z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 314/19, wskazał, że cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie SKO odmienne rozstrzygnięcie prowadziłoby do orzekania contra legem, tj. wbrew normie zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Niezleżnie od powyższego SKO wskazało, że znane są mu poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków powołanych przez pełnomocnika strony, ale z przedstawionych wyżej względów nie aprobuje wyrażonego w nich stanowiska. Co istotne, jak podało, częściej można spotkać w judykaturze stanowisko przeciwne –zbieżne z poglądem wyrażanym przez Kolegium w niniejszej sprawie.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła je w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podnosząc ten zarzut wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 14 maja 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszoinstancyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie autor skargi wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg postępowania, a następnie powołał treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W ocenie pełnomocnika rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a ustawy, i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia. Następnie wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Swoją argumentację poparł uchwałą NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Kontynuując podkreślił, że wykładnia językowa ogranicza się tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Zdaniem autora skargi tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Następnie powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazał, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Dalej podkreślił, że w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Cytując następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95 (opublikowany w: OTK ZU nr 1/1997, poz. 7) wskazał, że "pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są powtórzeniem argumentów odwołania i jego zdaniem nie są uzasadnione oraz nie mają wpływu na podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, jak i proceduralnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zdaniem SKO jest on całkowicie bezzasadny. Zaznaczyło Kolegium, analogicznie jak w objętej skargą decyzji, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w tym przepisie, np. emerytury. Przepis ten jest sformułowany w sposób jasny i jednoznaczny, nie wymagający interpretacji. W ocenie Kolegium jego treść jest jasna, a ustalenie normy prawnej z niego wynikającej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Podniosło nadto, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, należy kierować się znaczeniem słów danego języka oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał konkretnych sformułowań. W ocenie SKO nie można zakładać, że w tekście prawnym posłużono się określonymi słowami bez wyraźnej ku temu potrzeby – tak, by użyte w tekście słowa były puste i nic nie znaczyły, co organ poparł uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97. Dalej wskazało, że w niniejszej sprawie jest to szczególnie widoczne ze względu na zmianę treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 z dniem 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP w zakresie w jakim eliminuje osoby pobierające emeryturę z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując zatem zmiany powyższego przepisu w zakresie uznania za niekonstytucyjny zapisu o rentach z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób przyjąć, że jego zamiarem było umożliwienie przyznania prawa do świadczenia osobie pobierającej emeryturę skoro nie wyeliminował tego świadczenia z grupy świadczeń stanowiących negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie ponownie wskazało Kolegium, że pismem z 6 kwietnia 2021 r. poinformowało skarżącą, stosownie do treści art. 79a Kpa, iż okoliczność pobierania przez nią emerytury, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu, wskazując jednocześnie na możliwość złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zawieszenia tego prawa. Powtórzył, że M. T. z tego uprawnienia nie skorzystała. W konsekwencji czego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, ponieważ opiekunka osoby niepełnosprawnej pobiera emeryturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 P.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty strony skarżącej, jak i jej argumentację w tym zakresie.

Przypomnienia wymaga, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Równocześnie wskazać przy tym należy, że organy administracji nie kwestionowały spełnienia przez skarżącą wymogów przewidzianych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy nie kwestionowały że na skarżącej, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej męża, jak również nie podważały okoliczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, mającej na celu sprawowanie opieki nad jej niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, ponieważ pobiera ona emeryturę i pomimo informacji przekazanej przez Kolegium, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytury do dnia wydania niniejszej decyzji nie złożyła takiej deklaracji. W ocenie SKO odmienne rozstrzygnięcie prowadziłoby do orzekania contra legem, tj. wbrew przepisowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Przechodząc do meritum podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjm, zwłaszcza ostatniego okresu, zasadnie w ocenie składu orzekającego zwraca się uwagę, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1270), dalej u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę szczegółowo pouczyć i poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja, na co zwraca się uwagę w judykatach, powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas, tak: NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19.

Zdaniem Sądu nie czyni realizacji tej powinności pismo z 6 kwietnia 2021 r., informujące skarżącą, zarówno o zakończeniu postępowania dowodowego, jak i zasadzie wysłuchania stron, jak i po przytoczeniu treści art. 79a Kpa, iż okoliczność pobierania przez nią emerytury, może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym w odwołaniu. W piśmie tym nie pouczono strony, że wybór korzystnego dla siebie świadczenia może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem – jak wskazano także powyżej – prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Nie wyjaśniono także o prawie zrzeczenia się odwołania, ze skutkami przynależnymi temu prawu, celem chociażby przyśpieszenia wypłaty należnych jej środków.

Zdaniem Sądu pomimo powołania się przez organ odwoławczy na przytoczone powyżej pismo, mając na uwadze jego treść (k. 6), zwłaszcza w powiązaniu ze stanowiskiem strony zawartym, w piśmie z 29 kwietnia 2021 r., wyrażającym realne obawy co do skutków materialnych, finansowych dla niej zawieszenia emerytury, w sytuacji nie tylko nie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale – jak wskazała – bez rozpatrzenia, bez zweryfikowania "czy występują wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury" (k. 8).

Nie wyjaśniając stronie, nie tłumacząc wyartykułowanych przez nią wątpliwości, zwłaszcza co do spełnienia przez nią pozostałych przesłanek, zdaniem Sądu organ uchybił powinnościom unormowanym w art. 9 Kpa.

Tym samym, w ocenie składu orzekającego organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, ze wskazaniem, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania jej prawa do objętego wnioskiem świadczenia a jedyną przeszkodą jest pobieranie przez stronę emerytury, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 9 Kpa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając w punkcie drugim wyroku od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego.