Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 12/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 61, art. 138 par. pkt 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6, art. 17, art. 3 ust. 2, art. 21,
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134 par. 1, art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2006r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 września 2006r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4pkt 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] KM [...] obr. W. K. , przy ul. M. [...] w G. oznaczonej literami ABCDEF na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącej własność wnioskodawcy. W decyzji wskazano, jako rodzaj zabudowy, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (oznaczenie literowe MN/U) oraz jako rodzaj zabudowy, przebudowę budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z przeznaczeniem na budynek kotłowni gazowej obsługującej budynki wspólnoty mieszkaniowej "A" przy ul. M. Ponadto w decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa inwestycja jest przewidziana do realizacji w obszarze terenu spełniającego warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca załącznikiem do decyzji. Wskazał, iż inwestycja nie narusza interesów osób trzecich przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w decyzji, w szczególności wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zawartych w punkcie 2d decyzji. Organ wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wniosła uwagi H. L.-R., właścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. M. [...] i budynku biurowo-usługowego z kotłownią osiedlową. Ustosunkowując się do zastrzeżeń H. L.-R. organ podniósł, że większość z podnoszonych kwestii wykracza poza ramy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie o możliwości realizacji zamierzenia budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc po dokonaniu analizy przestrzenno-funkcjonalnej obszaru o określonej wielkości – w kontekście spełnienia w nim warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez inwestycję będącą przedmiotem wniosku. Kwestie budowlane będą natomiast analizowane w projekcie budowlanym przebudowy wykonanym w sposób spełniający ustalenia decyzji o warunkach zabudowy przez osoby uprawnione i uzgodnionym w wymaganym zakresie. Projekt ten zawierać będzie także ocenę stanu technicznego budynku. Pozostałe zagadnienia poruszone przez H. L.-R. tzn. planowany przez nią zamiar zmiany sposobu użytkowania sąsiedniego budynku stanowiącego jej własność nie mają wpływu na ustalenie warunków zabudowy, gdyż obecnie budynek nadal pełni dotychczasową funkcję.

Organ podniósł ponadto, że zawarte w decyzji warunki obsługi komunikacyjnej zawarte w decyzji zostały określone przez zarządcę drogi, zaś warunki zabudowy zostały zaopiniowane przez Wydział Urbanistyki Urzędu Miejskiego.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. L.-R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja dla której wydane zostały warunki zabudowy nie będzie mieć wpływu na ochronę zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska,

2. art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią tytułu II oraz art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, iż dla tego rodzaju decyzji nie jest wymagane wcześniejsze sporządzenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonego celu budowlanego,

4. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji przez przyjęcie, iż istniejąca obecnie infrastruktura gazowa daje techniczne możliwości dostawy gazu dla planowanej inwestycji.

Powołując się na powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie jej w całości.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie dopuszczalne było dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z rzeczywistego zapotrzebowania mocy kotłowni do produkcji energii cieplnej niezbędnej dla zaspokojenia potrzeb Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. M. [...]. Odwołująca się podniosła, że zaskarżona decyzja nie określa planowanej mocy kotłowni. Wskazała, że jakakolwiek kotłownia ma wpływ na ochronę środowiska z uwagi na emisję spalin oraz emisję hałasu. Z tego samego względu kotłowania będzie miała, zdaniem odwołującej się wpływ na zdrowie ludzi. Określenie w decyzji, iż planowana inwestycja takich skutków nie wywołuje jest sprzeczne z normami ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz warunkami, jakie zastrzega ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nie określając mocy, wielkości planowanej kotłowni ani technologii, w jakiej winna być realizowana, nie stwarzała możliwości dokonania choćby oceny stopnia uciążliwości ewentualnej inwestycji dla ludzi i środowiska, co powoduje, że zaskarżona decyzja była wadliwa i wydana wbrew istniejącemu porządkowi prawnemu.

Ponadto odwołująca się podniosła, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania warunków zabudowy niezbędnym jest istnienie wystarczającego dla potrzeb planowanej zabudowy uzbrojenia terenu. Z ustaleń faktycznych wynikało zaś, że istniejące sieci i kotłownia całkowicie zaspokajają zapotrzebowanie w energię cieplną obiektów Wspólnoty Mieszkaniowej "A" przy ul. M. [...]. Budowa nowej kotłowni, a więc i zaskarżona decyzja wydana w tej materii, nie znajduje zatem racjonalnego i rzeczywistego uzasadnienia.

Odwołująca wskazała również, że w związku z faktem, iż w decyzji nie została określona docelowa moc planowanej kotłowni, brak jest faktycznych podstaw do stwierdzenia, że takie możliwości techniczne istnieją. Wskazała, że istnieje techniczna możliwość samego podłączenia do sieci gazowej, jednak fakt istnienia infrastruktury nie przesądza o jej wydajności tj. możliwościach dostawy koniecznej ilości gazu pod wymaganym ciśnieniem.

Decyzją z dnia 27 października 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105, art. 28 i art. 29 kpa w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co z procesowego punktu widzenia oznacza to, iż postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uruchamiane na żądanie strony. Datą wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z art. 61 § 3 kpa jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że ocena istnienia interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa dokonywana jest w oparciu o właściwe dla konkretnej sprawy przepisy prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wszystkie inne podmioty, poza osobami fizycznymi, działają w postępowaniu administracyjnym przez swych ustawowych bądź statutowych przedstawicieli. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wynikało, że jeżeli chodzi o jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, aby można było rozważyć przysługiwanie im statusu strony, muszą być uznane za państwowe lub samorządowe (ewentualnie organizacje społeczne). Ponieważ wspólnota mieszkaniowa nie jest państwową ani samorządową jednostką organizacyjną, nie jest też organizacją społeczną, kategoryczne przyznanie jej statusu strony na podstawie art. 29 kpa budziło wątpliwości.

Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali również nie daje podstaw do uznania wspólnoty mieszkaniowej za podmiot dysponujący legitymacją w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 6 ustawy o własności lokali stwierdza, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z pozostałych przepisów wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie tworzy sama w sobie żadnej jednostki organizacyjnej. Stanowi wyłącznie grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną, przy czym występowanie to ograniczone jest do czynności dotyczących przymusowej współwłasności nieruchomości. Z tego też względu zarząd wspólnoty zbliżony jest do pewnej szczególnej, ograniczonej wyłącznie do tzw. nieruchomości wspólnej, formy pełnomocnictwa i nie można odczytywać jego funkcji w sposób zbliżony do organów osób prawnych, czy innych jednostek organizacyjnych. Z faktu działania wspólnie grupy podmiotów, którym pojedynczo może przysługiwać status strony nie można wyprowadzać wniosku, iż owa forma wspólnego działania jest rodzajem jednostki organizacyjnej. Status strony poszczególnych podmiotów wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej nie przekłada się na status strony samej wspólnoty. Działający wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną właściciele odrębnych lokali nie stanowią organizacji społecznej. Tym samym nie mogą oni także uzyskać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do inicjowania postępowania administracyjnego i uczestniczenia w nim przysługuje zaś podmiotom mającym status strony.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę i wydał decyzję, pomimo tego, że wniosek wszczynający postępowanie nie mógł wywołać skutków prawnych. Żądanie wszczęcia postępowania jako wniesione przez podmiot nieuprawniony było nieskuteczne, a tym samym wyłączało możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Prawidłowo sporządzony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, winien zostać podpisany przez wszystkich członków wspólnoty. Wobec powyższego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przez organem pierwszej instancji, uznając iż postępowanie to było bezprzedmiotowe już przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa "A" przy ul. M. w G., reprezentowana przez członków zarządu M. O. i A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz interes prawny skarżącej, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko Kolegium odmawiające wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym było pozbawione podstaw prawnych. Wspólnota mieszkaniowa zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali posiada przymiot tzw. ułomnej osoby prawnej i może we własnym imieniu oraz na własne ryzyko nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, a nawet pozywać i być pozywana. Zdolność wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 29 kpa. Zdaniem skarżącej, w świetle przedmiotowej sprawy i przepisów prawa materialnego, przysługuje jej przymiot strony także w rozumieniu art. 28 kpa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wskazała, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, ale także właściciele lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości.

W ocenie skarżącej, rozwiązanie wskazane przez organ odwoławczy, w myśl którego prawidłowo sporządzony wniosek winien zostać podpisany przez wszystkich członków skarżącej Wspólnoty należało uznać za nielogiczne, jako pozbawione możliwości wykonania i tym samym naruszające zasady współżycia społecznego. Wspólnota składa się bowiem z 98 odrębnych lokali, a właściciele kilkunastu z nich zamieszkują poza G., a w kilku przypadkach nawet poza Polską. Takie stanowisko organu odwoławczego było, zdaniem skarżącej, sprzeczne ze wskazanym w art. 21 i art. 22 ustawy o własności lokali sposobem reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie naruszona została zasada z art. 7 kpa, zgodnie z którą organy załatwiające sprawę winny stać na straży praworządności, jednak kierując się przede wszystkim interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz zasady określonej w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ a ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca wskazał, że na skutek zaskarżonej decyzji doszło do sytuacji, w której ponad 250 mieszkańców Wspólnoty pozbawionych było w miesiącach zimowych ciepłej wody i ogrzewania. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, poprzez nie doręczenie wydanej przez siebie decyzji wszystkim stronom postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymują w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak tez argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Podniosło ponadto, że gdyby Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, to stwierdzić należy, iż zdolność ta jest ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, to jest do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr 11/2006 z dnia 29 marca 2006r. nie stanowiła podstawy do występowania przez zarząd, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku technicznego. Zakres upoważnienia dla zarządu wspólnoty przewidziany w w/w uchwale był węższy, albowiem dotyczył jedynie zmiany dostawcy ciepła, nie zaś wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla kotłowni gazowej.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2007r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określony w powołanym wyżej art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zakres sądowej kontroli powoduje, że Sąd bada, czy orzeczenie wydane zostało zgodnie z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej decyzji, oraz czy zostały one właściwie powołane i zinterpretowane.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja administracyjna była niezgodna z prawem.

Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca, jako wspólnota mieszkaniowa, nie posiadała statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na wstępie należy podnieść, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w każdym postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe ustalenie oraz określenie jego stron. Skutkiem bowiem błędnego oznaczenia adresata aktu może być stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 kpa. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 kpa i do brania w nim czynnego udziału.

Sąd podziela przyjmowane zgodnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego lub cywilnego. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002r., nr 2, poz. 68). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 9/96 (ONSA z 1997r., nr 3, poz. 102) oraz z dnia 11 października 1999r., sygn. akt OPS 11/99 (ONSA z 2000r., nr 1, poz. 6) przyjął, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę wykazania w danym postępowaniu swojego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy rozważyć, czy wspólnota mieszkaniowa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903 ze zm. – dalej jako ustawy o własności lokali) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.), może stać się stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Z art. 33 kodeksu cywilnego wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, albowiem brak przepisu szczególnego, który by jej taka osobowość przyznał. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy o własności lokali odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Z powyższej regulacji wynika, że wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. Oznacza to, że co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zdolność ta jest jednak ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty tj. do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Nieruchomość wspólną zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi grunt oraz część budynki i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej należy do zadań wspólnoty mieszkaniowej związanych z zarządem nieruchomością wspólną. Wykładnia art. 29 kpa nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r., sygn. akt V SA 1935/99, Lex nr 41775). Skoro każdy z podmiotów określonych w art. 29 kpa, tj. określona osoba fizyczna lub prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, to również zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym, będzie posiadał przymiot strony. Taki właśnie zbiór tworzy wspólnota mieszkaniowa, a zatem może być ona stroną postępowania administracyjnego również w rozumieniu art. 29 kpa. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania tj. właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie, na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002r., nr 2, poz. 68).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 kpa (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., sygn. akt IV SA 2027/96, Lex nr 43794).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego przyznania wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa na gruncie regulacji prawa budowlanego przymiot ten nie był w większości orzeczeń kwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1443/98, nie publik., wyrok NSA z dnia 11 października 2000r., sygn. akt II SA/Kr 115/98, nie publik., wyrok NSA z dnia 24 marca 2000r., sygn. akt IV SA 1940/99, nie publik., wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 175/97, Lex nr 47177, wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., sygn. akt IV SA 2027/98, nie publik.).

Z kolei z regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawa w tym zakresie nie zawiera ograniczeń podmiotowych, co do osoby wnioskodawcy. Może to być zatem każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, jak w przedmiotowej sprawie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa.

Inwestycja objęta wnioskiem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, miała polegać na przebudowie budynku technicznego wraz ze zmiana sposobu jego użytkowania z przeznaczeniem na budynek kotłowni gazowej obsługującego budynki wspólnoty mieszkaniowej. W sposób jednoznaczny zatem należało ocenić powyższą inwestycje, jako związaną z nieruchomością wspólną, skoro kotłownia ze swej istoty miała służyć wszystkim członkom wspólnoty mieszkaniowej. Z powyższego wynika, że zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej należy do zadań wspólnoty mieszkaniowej związanych z zarządem nieruchomością wspólną, w związku z czym należało uznać, iż skarżąca była stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przebudowy budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z przeznaczeniem na budynek kotłowni.

Odmówienie przez organ odwoławczy skarżącej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 i art. 29 kpa, jak również art. 6 i art. 17 ustawy o własności lokali, oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, albowiem z przepisów tych, jak wyżej wskazano, wynikało, że wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność sądową i może występować w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nieruchomości wspólnej, w charakterze strony. W wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego organ odwoławczy wydał decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji z naruszeniem przepisu postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania, skoro postępowanie przez organem pierwszej instancji toczyło się na wniosek podmiotu, który posiadał status strony. Błędnie zatem uznał organ odwoławczy, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną przedmiotowego postępowania.

Podnoszenie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kwestii nieprawidłowego upoważnienia udzielonego przez skarżącą Wspólnotę jej zarządowi w uchwale nr 11/2006 z dnia 29 marca 2006r. należało uznać za niedopuszczalne, albowiem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA z 1992r., nr 2, poz. 45). Ustosunkowując się jednak do powyższego stanowiska organu odwoławczego Sąd zważył, iż opisana uchwała nie mogła stanowić podstawy do odmówienia skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie zarządu do występowania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej dotyczy bowiem wyłącznie kwestii reprezentacji wspólnoty, nie zaś jej legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z cytowanego przepisu wynika, iż zarząd do występowania w imieniu wspólnoty na zewnątrz nie wymaga uzyskania uchwały wspólnoty mieszkaniowej, albowiem jest do tego umocowany na podstawie przepisów ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, z których wynika, iż skarżąca była stroną przedmiotowego postępowania oraz ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przez Sąd, dokona merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez H. L.-R. od decyzji organu pierwszej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.