Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 919/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gmina N. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Rada Gminy N. odrzuciła w całości zarzut T. W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., dotyczący przeznaczenia części działki nr ew. [...] na cele budowlane.

W wyniku rozpoznania wniesionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, iż przyjęte ustalenia w zaskarżonej uchwale mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Powołując się na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z [...] września 1997 r. ze zmianami z 2000 r.), rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., ze zm.), rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.), stwierdzono, iż teren wsi S. objęty jest ochroną prawną bowiem znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wyodrębniono strefę ochrony urbanistycznej obejmującej obszary o wzmożonym naporze urbanistycznym posiadającym szczególne wartości przyrodnicze. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (uchwała z dnia [...] października 2000 r. nr [...]) za główne kierunki działań ochrony środowiska przyrodniczego uznaje się ochronę kompleksów leśnych i łąkowych przed zainwestowaniem.

Organ wyjaśnił, iż skarżący jest właścicielem działki nr ew.[...] położonej pomiędzy drogą gminną ul. [...] o szerokości 4,0 m od zachodu, podzieloną działką nr ew. [...] od południa i północy oraz rzeką M. od wschodu. Działka nr ew. [...] o powierzchni 1,54 ha w części jest działką zalesioną, a w części gruntem rolnym i łąką. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego skarżący wniósł zarzut określa w § 91 część przedmiotowej działki obejmujący grunt rolny i łąkę jako zieleń naturalną dolin rzecznych – łąki i pastwiska (ZN) z pasem nieutwardzonym drogi eksploatacyjnej rzeki M. oznaczonej symbolem KDE, a w § 97 część działki nr ew. [...] obejmującej grunt leśny określa jako zieleń podlegającą ochronie i przeznaczona na cele gospodarki leśnej (Ls). Na terenie ZN i Ls plan zakazuje zabudowy.

Organ w zaskarżonej uchwale wskazuje, iż nie można wprowadzić zmiany w projekcie planu i przeznaczyć części działki nr ew. [...] (użytek rolny i łąki), czego domaga się skarżący, pod zabudowę mieszkaniową gdyż niezalesiona część działki położona jest w dolinie M.. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. stawia za cel m.in. ochronę przyrody i wykorzystanie jej walorów przyrodniczych. Ochrona wartości przyrodniczych obszaru sprowadza się do zabezpieczenia ciągłości przestrzennej i ekologicznej oraz ciągłości powiązań przyrodniczych. Działka T. W. stanowi bardzo ważny element systemu powiązań w gminie, pomiędzy lasami P., a lasami w gminie R.. Stanowi całość przyrodniczą i przestrzenną. Działka skarżącego w części pozbawionej lasu jest częścią doliny M. o niekorzystnych warunkach gruntowo wodnych i klimatycznych. Z tego względu nie może być przeznaczony pod zabudowę. Bez zmiany ukształtowania powierzchni działek nie ma możliwości wprowadzania zabudowy. Pozostałości układu wydmowego i bardzo głęboko występujące torfy dodatkowo uzasadniają zachowanie doliny M. jako obszaru przyrodniczo czynnego. Tereny szczególnie cenne przyrodniczo pozostawia się bez zabudowy. Jednym z takich terenów jest dolina M. i znajdująca się na niej działka skarżącego. Dopuszczenie zabudowy na działce nr ew. [...] wymagałoby wybudowania drogi kosztem gruntu leśnego. Przeznaczenie działki nr ew. [...] jest spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., w którym część działki oznaczona jako ZN jest przeznaczona do zachowania i ochrony jako teren doliny rzecznej, a część działki oznaczona jako Ls jest przeznaczona do zachowania dotychczasowej funkcji jako las ochronny. W związku z powyższym działka o nr ew. [...] została przeznaczona w planie jako teren zieleni naturalnej dolin rzecznych (ZN) i teren lasu (Ls).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę złożył T. W.. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż uprzednio składał już skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej samej działki nr ew. [...]. W związku z powyższym skarżący zarzucił, iż aktualnie skarżona uchwała powiela uzasadnienie poprzedniej uchwały i nie odnosi się do motywów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdziła, że nie wszystkie grunty w gminie N. muszą być zabudowane. Wobec powyższego skarżący zarzucił, iż został ukarany zakazem zabudowy, w odróżnieniu od działki sąsiadów o nr ew. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nadarzyn wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż do projektu planu należało wprowadzić zmiany wynikające m. in. z braku zgody na przeznaczenie na cele nieleśne niektórych terenów oraz z rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na podstawie uchwał nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gminy N. w trzech etapach, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach, obszar wsi S. został podzielony na trzy etapy. Dla dwóch terenów wsi S. (etap I) został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla etapu II została powtórzona procedura ponownego wyłożenia projektu planu. Dla etapu III procedura zostanie powtórzona po rozstrzygnięciu terminu realizacji drogi wojewódzkiej "P. Dla etapu II sporządzono rysunek planu i tekst planu oraz Prognozę oddziaływania na środowisko. Projekt ten został ponownie wyłożony. Organ wskazał, iż uwzględniając postanowienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zmieniono projekt planu i wykluczono prawo zabudowy na działce nr ew. [...]. W ten sposób wszystkie tereny oddzielone rzeką M. i obejmujące grunty leśne są pozostawione bez prawa zabudowy.

Ponadto organ wyjaśnił, iż części działki nr ew. [...] (aktualnie [...]) leżące poza terenem etapu II projektu planu wsi S. są przeznaczone pod zabudowę gdyż znajdują się na otwartej przestrzeni pozbawionej drzewostanu leśnego, mają dostęp do drogi publicznej (ul. [...] i ul. [...]), a tereny z poziomem wody gruntowej powyżej 1 m.p.p.t stanowią niewielkie enklawy co przy normatywie działki 2000 m² pozwoli usytuować zabudowę poza tym rejonem. Część działki leżąca na obszarze etapu II projektu planu wsi S. i przylegająca do działki skarżącego jest pozostawiona w użytku leśnym i łąkowym. Grunty poza lasem na działce nr ew. [...] i przyległej części działki nr ew. [...] w całości położone są w obszarze z poziomem wody gruntowej powyżej 1 m.p.p.t. w dolinie M.. Wskazane obszary, tak samo położone, przeznaczone są odpowiednio na teren lasu Ls i zieleni łąkowej ZN.

Organ ponadto wyjaśnił, że z zapisów ewidencji gruntów dla części działki nr ew. [...] wynika, iż oprócz lasu jest to użytek: rola i łąka. Dostęp do gruntu rolnego i łąki istnieje poprzez część działki stanowiącej grunt leśny. Do prowadzenia upraw dostęp poprzez grunt zakwalifikowany jako leśny nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie tego gruntu na cele nieleśne. Działka skarżącego przylega do drogi gminnej oznaczonej symbolem 4KUD (ul. [...]), ale jest to dukt leśny o szerokości 4,0 m przebiegający przez las. Dopuszczenie zabudowy na części działki nr ew. [...] poza lasem wymagałoby wyznaczenia drogi nieleśnej poprzez grunt leśny na działce [...], jak również poszerzenia drogi 4KUD dla uzyskania parametrów drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obecnie ul. [...] wykorzystywana jest jako dojazd do łąk i działek leśnych i nie wymaga poszerzenia. Podsumowując organ wskazał, iż rozstrzygnięcia zawarte w planie zgodne są z Prognozą oddziaływania na środowisko dla wsi S. oraz Prognozą oddziaływania na środowisko dla etapu II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy N. nie narusza prawa.

Sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. etap II nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt planu został ponownie wyłożony w związku z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanymi m.in. ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wspomnianymi orzeczeniami Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.

Oceniając legalność uchwały, w sprawie niniejszej, o odrzuceniu zarzutu T. W. należy stwierdzić, że Rada Gminy N. przy opracowywaniu projektu przedmiotowego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które szczegółowo określają procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd nie stwierdził aby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżącego skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny.

Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski Prawo Zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998 r., nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżący nie może zatem oczekiwać, że Rada Gminy N. nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Mogą natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W świetle materiałów sprawy należy stwierdzić, iż teren wsi S., którego dotyczy kwestionowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego, leży w [...[ Obszarze Chronionego Krajobrazu objętym ochroną prawną na podstawie przepisów szczególnych. W obszarze tym należy zachować w stanie nie przekształconym brzeg rzeki M., za wyjątkiem prowadzenia prac ziemnych związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym i utrzymaniem lub budową urządzeń wodnych oraz w maksymalnym stopniu zachować istniejące drzewa i krzewy podczas prac ziemnych oraz prac związanych z urządzaniem zieleni. Uchwałą nr [...] Rady Gminy N. zatwierdzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W Studium za główne kierunki działań uznano ochronę kompleksów leśnych i łąkowych przed zainwestowaniem.

Działka skarżącego nr ew. [...] w części stanowiącej użytek rolny i łąki położona jest w dolinie M.. Obszar w tym rejonie charakteryzuje się niekorzystnymi warunkami gruntowo wodnymi i klimatycznymi dla zabudowy. Ustalenia te znajduję potwierdzenie w Ekspertyzie fizjograficznej oraz w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla wsi S. i Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla etapu II. Bez zmiany ukształtowania powierzchni działek nie ma możliwości wprowadzenia zabudowy. Jednakże na Obszarze Chronionego Krajobrazu takie działania są zabronione.

Ponadto należy również zauważyć, iż dla możliwości zabudowy niezbędne jest istnienie drogi do zabudowanej działki. Działka skarżącego przylega wprawdzie do drogi gminnej oznaczonej symbolem 4KUD, jednakże jest to dukt leśny przebiegający przez las. Dopuszczenie zabudowy w żądanym przez skarżącego zakresie wymagałoby wyznaczenia drogi nieleśnej przez grunt leśny na działce [...] oraz poszerzenia ul. [...] dla uzyskania parametrów drogi dojazdowej. W obecnie istniejącym stanie droga 4KUD wykorzystywana jest jako dojazd do działek leśnych i łąk, nie wymaga poszerzenia. Część rolna i łąkowa działki nr ew. [...] jest przeznaczona do zachowania i ochrony jako teren doliny rzecznej, a część zalesiona działki skarżącego jako las ochronny. Cały obszar działki T. W., podobnie jak działki sąsiednie, został przeznaczony jako teren zieleni naturalnej dolin rzecznych.

Po wprowadzeniu pewnych zmian w projekcie planu nie można zasadnie podnosić zarzutu o nierównym traktowaniu stron. Wszystkie działki leżące na południe od działki skarżącego nie mają prawa zabudowy. Częściowe prawo zabudowy plan przewiduje dla działki [...] przy ul. S. od północnej strony działki nr ew. [...]. Jednak ta część działki nie jest zalesiona, leży bezpośrednio przy ul. [...] i od tego miejsca zaczyna się zwarta zabudowa po obu stronach ul. [...]. Ponadto ta część działki ma znacznie niższy poziom wód gruntowych, a więc jej zabudowa nie wymaga podwyższenia terenu. Również działka nr ew. [...] położona przy ul. [...] z drugiej strony rzeki M. została przeznaczona w planie pod zabudowę tylko w części bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej tzn. ul. [...]. Przeznaczenie części działek [...] pod zabudowę nie wymaga wytyczenia drogi przez tereny leśne, albowiem leżą bezpośrednio przy drodze publicznej, ani też podnoszenia terenu z uwagi na niższy poziom wód niż na działkach sąsiednich.

Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszające prawo.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.