Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2297/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego kwotę 68 zł (sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2005 r. M. L., określany dalej jako "Skarżący", wystąpił o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazywał, iż nie był świadomy, że podlega temu ubezpieczeniu, gdyż nie korzystał z żadnych świadczeń Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Dodatkowo podnosił, że ma problemy zdrowotne, a jego sytuacja majątkowa jest bardzo trudna. Wraz z żoną i dwojgiem dzieci w wieku szkolnym utrzymują się ze świadczeń rentowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, określany dalej jako "Prezes Kasy", na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", po rozpatrzeniu ww. wniosku dotyczącego umorzenia składek za okres od III kwartału 2000 r. do IV kwartału 2001 r. i od IV kwartału 2002 r. do I kwartału 2004 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 3.880,55 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł, umorzył 100 % odsetek pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia (należności głównej) w układzie ratalnym. W uzasadnieniu wskazał, iż "na podstawie opinii komisji umorzeniowej oraz decyzji Pani Dyrektor O/R KRUS z dnia [...]-06-2005 r., biorąc pod uwagę trudną sytuację rodzinną (...)" Skarżącego należało umorzyć odsetki. Prezes Kasy poinformował również, że warunkiem przyznania ww. ulgi jest przysłanie, w terminie 7 dni od otrzymania decyzji, podania o układ ratalny, opłacenie kosztów upomnienia oraz uregulowanie kosztów egzekucyjnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. (wpływ do organu w dniu [...] czerwca 2005 r.) Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się umorzenia także należności głównej. Wnosi o cofnięcie decyzji o objęciu ubezpieczeniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od III kwartału 2000 r., wskazując na stosowne okresy ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Po raz kolejny podkreśla, że nie korzystał ze świadczeń związanych z ubezpieczeniem społecznym rolników. Podtrzymuje argumenty o swojej trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej.

Rozpatrując wniosek z dnia [...] czerwca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. odmówił umorzenia należności głównej za wskazane wyżej okresy w łącznej kwocie 2.485,95 zł. Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazał nie przedstawienie przez Skarżącego nowych dowodów mogących mieć wpływ na "(...) zmianę decyzji Dyrektora O/R KRUS z dnia [...]-06-2005 r. Zgodnie z powyższym utrzymuje się w mocy poprzednią decyzję Dyrektora O/R KRUS z dnia [...]-06-2005 r., tj. umorzenie 100 % odsetek pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym.". W decyzji wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., nr jw., pouczono o prawie zwrócenia się do organu ją wydającego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Skarżący - zgodnie ze wskazanym pouczeniem - po raz drugi wniósł do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując analogicznie jak we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. Podkreśla, że jest ubezpieczony w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i w związku z tym ubezpieczeniem korzysta ze świadczeń - przyznanej renty. W okresie choroby nie korzystał z ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i domaga się rezygnacji z tego ubezpieczenia. Podtrzymuje argumentację o swojej ciężkiej sytuacji majątkowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Prezes Kasy na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. odmówił umorzenia należności głównej w kwocie 2.485,95 zł za okres od III kwartału 2000 r. do IV kwartału 2001 r. i od IV kwartału 2002 r. do I kwartału 2004 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż "na podstawie opinii komisji umorzeniowej, decyzją Dyrektora O/R KRUS w K. z dnia [...]-06-2005 r. postanawia się odmówić umorzenia należności głównej z powodu nie przedstawienia nowych dowodów mogących mieć wpływ na zmianę decyzji Dyrektora O/R KRUS z dnia [...]-06-2005 r. Zgodnie z powyższym utrzymuje się w mocy poprzednią decyzję Dyrektora O/R KRUS z dnia [...]-06-2005 r., tj. umorzenie 100 % odsetek pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w układzie ratalnym.". Prezes Kasy w uzasadnieniu podał również, iż "decyzja z dnia [...]-06-2005 r. znak [...]zostaje uchylona w związku z błędnym pouczeniem o środkach odwoławczych.". W decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. pouczono o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Prezes Kasy na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a", stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r. ze względu na nie spełnienie - określonych w tych decyzjach -warunków na jakich umorzono odsetki, tj. brak podania o układ ratalny, nieopłacenie kosztów upomnienia oraz nieuregulowanie kosztów egzekucyjnych w urzędzie skarbowym.

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Prezes Kasy w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], wyjaśniając, iż ww. warunki określone decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], zostały spełnione. Opłacono bowiem koszty egzekucyjne i wniesiono podanie o zawarcie układu ratalnego.

Na decyzję Prezesa Kasy z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie oraz zwrotu - ze względu na deklarowaną chęć odstąpienia od ubezpieczenia społecznego rolników - kwoty 2.400 zł wyegzekwowanej w ramach prowadzonej przez urząd skarbowy egzekucji administracyjnej. Skarżący podnosi argument, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego bezpodstawnie naliczyła mu składki w okresie przerw w ubezpieczeniu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, gdy pobierał rentę z tego Zakładu i gdy uległ wypadkowi, wskazując szczegółowo daty tych zdarzeń. Opisuje okoliczności związane z "potrąceniem" egzekucyjnym wyżej podanej kwoty. Uważa się za nieubezpieczonego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie oddawał tam zwolnień lekarskich i nie otrzymał odszkodowania z tytułu wypadku, któremu uległ w 2003 r. Przedstawia też swoją trudną sytuację finansową. Dodaje, iż korzystał z ulg w spłacie podatku za lata 2000-2004, ponosi koszty leczenia, a 4-osobową rodzinę musi utrzymać z dochodu (790 zł + 540 zł) "pomniejszanego potrąceniami w kwocie 400 zł".

W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg postępowania prowadzonego w sprawie. Stwierdził, że biorąc pod uwagę sytuację rodzinną Skarżącego przyznano ulgę w postaci warunkowego umorzenia odsetek oraz zawarto układ ratalny. W ocenie Prezesa Kasy taki stan rzeczy oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż treść wydanej decyzji jest zgodna z wnioskiem Skarżącego.

Pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2005 r., nawiązując do treści skargi, Skarżący ponowił żądanie zwrotu od Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwot składek za okres podwójnego ubezpieczenia, tj. w ZUS i KRUS, wraz z odsetkami i potrąconymi kosztami egzekucyjnymi przez urząd skarbowy. Wnioskuje, aby niniejsza sprawa toczyła się w tym przedmiocie, nie zaś w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z "02.2003", gdyż ta ostatnia sprawa zakończyła się w postępowaniu przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K..

Pełnomocnik Skarżącego (żona - R. L.) w dniu rozprawy złożył pismo o zwrot kosztów podróży w kwocie 124 zł. Na rozprawie wnosił o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów przejazdu jego pełnomocnika na sprawę sądową. Pełnomocnik wyjaśnił, iż dojechał do sądu pociągiem relacji Zawiercie - Warszawa, opłacając bilet w kwocie 34 zł. Jest to cena biletu w jedną stronę. Do stacji Zawiercie dojechał samochodem prywatnym nie ponosząc kosztów w dniu [...] grudnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi.

Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności decyzji Prezesa Kasy z dnia [...] lipca 2005 r. wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Zatem w tej sprawie nie może być w ogóle rozpatrywana i oceniana kwestia zasadności podlegania Skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników. Jest to okoliczność podlegająca kontroli w postępowaniu przez sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Podobnie, nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu składane przez Skarżącego oświadczenia dotyczące chęci rezygnacji za określony okres z ubezpieczenia społecznego rolników, tudzież brak wiedzy na temat podlegania temu ubezpieczeniu, czy też fakt nie korzystania jeszcze i zapowiedź nie korzystania także w przyszłość ze świadczeń Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W tym postępowaniu nie mogą też być badane okoliczności dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego i ewentualna ocena zasadności działań w nim podejmowanych. Przedmiotem niniejszego postępowania nie może również być sprawa objęta żądaniem zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., tj. kwestia zwrotu przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwot składek za podwójne - w ocenie Skarżącego - okresy ubezpieczenia, jak również ewentualny zwrot odsetek i kosztów egzekucyjnych z tego tytułu.

Sprawa podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i odpowiedzialności w tym zakresie była przedmiotem rozstrzygania innymi decyzjami Prezesa Kasy, od których Skarżący mógł się odwoływać do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.. Postępowanie przed tym Sądem zakończyło się postanowieniem z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt [...], w którym odrzucono odwołanie, a wniosek dotyczący zwrotu przez organ rentowy nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w okresie pobierania renty oraz zasiłku dla bezrobotnych przekazano organowi rentowemu celem rozpoznania. Zatem stosownych działań w ramach tego przedmiotu Skarżący powinien oczekiwać od Prezesa Kasy, któremu Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. przekazał ww. postanowieniem wniosek Skarżącego.

Reasumując, Sąd musi zatem stwierdzić, iż w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie jest władny do rozstrzygania, gdyż - jak wyżej wskazano - jest to domena działania sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a ponadto takie żądanie wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

Prowadząc zatem rozważania w granicach sprawy, Sąd wyjaśnia, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes Kasy), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do "umorzenia zaległych składek", jak domaga się tego Skarżący w złożonej skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta ostatnia sfera nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego.

Przy ocenie legalności skarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które wymagały wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. Ponadto, art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 k.p.a.).

W rezultacie stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa Kasy decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a do decyzji wydanej w takiej sprawie ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Decyzja Prezesa Kasy wydana w pierwszej instancji podlega więc zaskarżeniu poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Kasy, który wydając decyzję w drugiej instancji kończy postępowanie administracyjne.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z dnia 27.11.2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760).

Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, kończąc postępowanie wydaniem decyzji o charakterze odwoławczym.

Przedstawiony model postępowania prowadzonego przez Prezesa Kasy wpisuje się w ogólną regułę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Reguła ta ma swoje źródło w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustrojodawca w art. 78 Konstytucji postanowił, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Dwuinstancyjność nie musi przy tym oznaczać kontroli zaskarżonego orzeczenia przez organ wyższego rzędu w stosunku do organu, który orzekał w pierwszej instancji. Może to być ten sam organ, tzw. instancja pozioma, nie działająca na zasadzie dewolutywności kompetencji.

Na gruncie postępowania administracyjnego wskazana reguła konstytucyjna została wyrażona w art. 15 k.p.a., który wprost ustanawia iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jest to jedna z zasad ogólnych tego postępowania. Wspiera ją zasada trwałości decyzji. Decyzje bowiem od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). W ramach przepisów szczególnych należy wskazać na przepisy dotyczące ubezpieczenia społecznego rolników, w ramach których ostateczne decyzje Prezesa Kasy - zależnie od przedmiotu, którego dotyczą - mogą być wzruszane, poza stosowanymi mocą art. 1 ust. 1 i art. 180 k.p.a. regulacjami dotyczącymi tzw. trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., także w oparciu o art. 39 ust. 4 u.u.s.r. i stosownie do art. 52 ust. 1 u.u.s.r., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), również w oparciu o art. 83a tej ostatniej ustawy.

Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach, co wynika z art. 16 § 2 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku zatem sprawy załatwianej przez organ pierwszej instancji w drodze decyzji, co do której ustawodawca przewidział środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpatrywany przez ten sam organ, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze skuteczne zaskarżenie takiej decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżenie oznacza między innymi złożenie środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem terminu i wydanie na skutek jego rozpatrzenia, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną albo ją uchylającą w całości lub w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź w inny sposób kończącą postępowanie w sprawie.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne, dotyczące postępowania prowadzonego przez Prezesa Kasy i zasad orzekania w ramach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, na sposób załatwienia rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana z wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., czyli skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślić bowiem należy, że jest to trzecia decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Kasy w tej samej sprawie, tj. w przedmiocie umorzenia tych samych należności z tytułu składek w stosunku do tej samej osoby - Skarżącego. Zatem narusza ona zarówno zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., jak i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 15 k.p.a. i mającą także swoje konstytucyjne umocowanie w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pierwszą decyzją w sprawie była decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z dnia [...] maja 2005 r.

Wspomnieć przy tym należy, że w sprawie nie wydawano decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Wprawdzie Prezes Kasy w toku prowadzonego postępowania nawiązuje w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć także do takiej decyzji - "decyzji Pani Dyrektor O/R KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r." lub "decyzji Dyrektora [...]z dnia [...] czerwca 2005 r.", jednakże czyni to w sposób wadliwy. Rzekoma decyzja jest to bowiem nic innego, jak jedynie akt ustosunkowania się (akceptacji) przez dyrektora oddziału do określonego stanowiska komisji umorzeniowej, zawarty w dokumencie opracowanym przez tę komisję, tj. Wniosku o umorzenie należności. Zatem czynności tej można przypisać wyłącznie rolę wewnętrzną - zalecenia o kierunku przygotowania projektu przyszłego rozstrzygnięcia. W ujęciu procesowym i materialnoprawnym tego typu "decyzja" wewnętrzna nie ma żadnego prawnego znaczenia dla załatwienia sprawy. Nie stanowi ona jakiegokolwiek elementu, który mógłby być uznany za część uzasadnienia faktycznego lub prawnego tej decyzji, która załatwia sprawę administracyjną, w tym przypadku decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Natomiast ta ostatnia decyzja ma charakter władczego, jednostronnego, zewnętrznego rozstrzygnięcia skierowanego do imiennie oznaczonego adresata - M. L., czyli jest decyzją administracyjną załatwiającą sprawę co do której toczyło się postępowanie. Powoływanie się więc na "decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r." nie tylko, że było wadliwe i mylące, gdyż mogło sugerować istnienie takiej decyzji administracyjnej, ale również było zbędne, jako że nie miało żadnego znaczenia jako element uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć.

Drugą decyzję wydał Prezes Kasy w dniu [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w dniu [...] czerwca 2005 r. od decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Na wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zakończyło się postępowanie instancyjne, zgodnie z opisaną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania. Od tej decyzji przysługiwała skarga do właściwego sądu administracyjnego, w myśl powoływanych już także przepisów art. 3 § 2 pkt 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 2 k.p.a.

Jednakże w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zawarto błędne pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący z tego pouczenia skorzystał, składając wniosek z dnia [...] lipca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki stan rzeczy w żadnym razie nie upoważniał Prezesa Kasy do rozpatrzenia sprawy po raz trzeci w postępowaniu zwykłym. Tak się jednak stało.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Prezes Kasy rozpatrzył wniosek Skarżącego i orzekł co do istoty sprawy odmawiając umorzenia należności głównej w kwocie 2.485,95 zł. Podstawa prawna tej decyzji, jej sentencja i uzasadnienie pokrywają się z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Różnią ją wskazanie w uzasadnieniu, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], zostaje uchylona w związku z błędnym pouczeniem o środkach odwoławczych, jak również pouczenie co do jej zaskarżalności, które wskazuje na możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny legalności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd zwraca uwagę, że w podstawie prawnej tej decyzji Prezes Kasy nie wskazał jakiegokolwiek przepisu pozwalającego na uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Powołał się jedynie na przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. określający podmiot uprawniony do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w art. 41a i 55, oraz przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. będący materialnoprawną podstawą umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Należy więc podkreślić, że z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, iż decyzje wydawane w przedmiocie umarzania ww. należności mogą być dowolnie uchylane lub zmieniane. Z akt sprawy nie wynika też, aby w przedmiocie uchylenia ww. decyzji organ w ogóle wszczął i prowadził odrębne postępowanie.

Sąd nakreślił już w ramach jakich przepisów Prezes Kasy może dokonywać weryfikacji decyzji ostatecznych. W oparciu o żaden z nich nie ma możliwości uchylenia decyzji tylko z tego powodu, iż zawarto w niej błędne pouczenie o prawie do złożenia środka zaskarżenia. Nie istnieje zatem przepis prawny, który mógłby zostać wskazany jako podstawa prawna do wydania decyzji uchylającej decyzję ostateczną z uwagi na zawarte w niej błędne pouczenie co do środka jej zaskarżenia. Taki natomiast wyłączny powód "uchylenia" decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. przytoczył Prezes Kasy w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.

Ponadto, w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., która jako kluczowy element decyzji decyduje o ustaleniu przedmiotu (sprawy) co do którego orzekano i o wynikających z tego obowiązkach lub uprawnieniach strony, Prezes Kasy nie zawarł w ogóle rozstrzygnięcia o "losach" decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

W konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż nastąpiło uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Takiej konstatacji nie może zmienić fakt umieszczenia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. informacji, że decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. zostaje uchylona. Sposób zredagowania tego fragmentu uzasadnienia nie pozwala na przyjęcie, iż jest to element, który mógłby zostać uznany za część składową rozstrzygnięcia.

Co więcej, Prezes Kasy w późniejszych swoich orzeczeniach nie traktował decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. jako uchylonej. Decyzją bowiem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], a więc decyzją późniejszą w stosunku do tej, która rzekomo miała uchylać decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., stwierdził wygaśnięcie między innymi decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję o jej wygaśnięciu, ale bynajmniej nie z tego powodu, iż miał na względzie "uchylenie" decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. dokonane decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., lecz z powodu wypełnienia określonych obowiązków przez Skarżącego. Sąd wskazuje, że decyzje te nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu sądowym.

Skoro więc Prezes Kasy nie uchylił decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., to również w tej sytuacji orzekanie ponowne w sprawie, co do której wypowiadała się już ta decyzja stanowiło rażące naruszenie prawa procesowego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana bowiem była w drugiej instancji i bez zgodnego z prawem jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie było możliwe kolejne rozpatrywanie wniosku Skarżącego i orzekanie o przedmiocie objętym tą decyzją.

Wydanie więc decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. ze wskazanymi wyżej wadami stanowi powód do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Kasy dokonał bowiem załatwienia merytorycznego sprawy po raz trzeci w toku instancji.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Dodać można, że na gruncie przepisów k.p.a. organ, który wydał decyzję nie może z urzędu dokonać sprostowania zawartego w niej błędnego pouczenia co do przysługującego stronie środka zaskarżenia. O sprostowanie w tym zakresie może wystąpić jedynie strona postępowania i to w ściśle określonym terminie (14 dni od dnia doręczenia decyzji).

Zatem wyjaśnić należy, że błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., wobec braku stosownego wniosku Skarżącego o jego sprostowanie, Prezes Kasy powinien ocenić w kontekście art. 112 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sadu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jeśli więc, tak jak w tej sprawie, Skarżący działając w oparciu o błędne pouczenie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., zamiast złożyć skargę do sądu administracyjnego, należało wyjaśnić z nim tę sytuację i nadać stosowny bieg temu wnioskowi, zależnie od woli Skarżącego.

Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], informujące Skarżącego, że ze względu na błędne pouczenie w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wniosek Skarżącego z dnia [...] lipca 2005 r. zostanie skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże tak się nie stało. Prezes Kasy wydał bowiem decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie w dniu [...] lipca 2005 r. wydał postanowienie nr [...], w którym wskazał, iż zawiesza postępowanie i nie przekazuje odwołania Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowienie to utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]. Wskazane postanowienia nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym.

Reasumując, w związku z niniejszym wyrokiem w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r., wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. (pismo datowane na dzień [...] czerwca 2005 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta, jak już wyżej wykazano, podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Prezes Kasy powinien zatem wystąpić do Skarżącego z zapytaniem, czy wnosi aby wnioskowi z dnia [...] lipca 2005 r. (wpływ do organu w dniu [...] lipca 2005 r.) złożonemu w ramach zaskarżenia decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nadać dalszy bieg jak dla skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy wskazać, iż Skarżący może ten wniosek uzupełnić o dodatkowe zarzuty dotyczące naruszenia prawa lub interesu prawnego, jako elementów składowych skargi. W ten sposób spełniony zostanie wymóg nieszkodzenia stronie błędnym pouczeniem i jednocześnie decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek będzie mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego, oczywiście jeśli tylko nadal taka będzie wola Skarżącego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2005 r. wnosił o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 124 zł, jako kosztów podróży. Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego oświadczył, iż za bilet kolejowy na trasie Zawiercie - Warszawa zapłacił 34 zł. W dniu 8 grudnia 2005 r., czyli w dniu rozprawy, pełnomocnik Skarżącego nie poniósł kosztów dojazdu do stacji kolejowej w Zawierciu. Sąd zauważa, że poniesienie kosztów przejazdu, które są objęte żądaniem zwrotu, powinno być udokumentowane. W niniejszej sprawie Sąd w drodze wyjątku uznał jednak, iż wystarczające w tym względzie jest samo oświadczenie pełnomocnika Skarżącego. Biorąc zatem pod uwagę poniesiony koszt przejazdu pociągiem z Zawiercia do Warszawy w kwocie 34 zł, zwrotem kosztów należało objąć także drogę powrotną. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił zatem stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Prezesa Kasy na rzecz Skarżącego kwotę 68 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, które w tym przypadku objęły koszt przejazdu. Skarżący nie poniósł kosztów wpisu, gdyż z mocy prawa był z niego zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. Nie ustanawiał też w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie poniósł również kosztów zastępstwa procesowego.