Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 2, art. 149 § 1, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 983/09 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz H. F. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 983/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2009 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], o umorzeniu administracyjnego postępowania wznowieniowego, w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] grudnia 1999 r., znak [...], o rozgraniczeniu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] lipca 2007 r. wpłynął do Urzędu Gminy w T. wniosek H. F. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, oparty na twierdzeniu, że decyzja Wójta została wydana w wyniku przestępstwa, polegającego na złożeniu w Urzędzie Gminy, przez bliżej nieustalone osoby, sfałszowanych wniosków o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Według wnioskodawczyni wniosek o dokonanie rozgraniczenia zawiera podrobione podpisy H. F. i J. F. Do wniosku załączono postanowienie Posterunku Policji w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie podrobienia dokumentu o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działek w C. nr [...] i [...] z działką nr [...], w uzasadnieniu którego - w oparciu o opinie biegłego sądowego - stwierdzono, że podpisy pod wnioskiem o wszczęcie postępowania zostały podrobione. Zdaniem H. F. niewykrycie sprawcy przestępstwa jest okolicznością nieistotną, skoro w toku postępowania karnego ustalono bezspornie, że doszło do popełnienia przestępstwa podrobienia podpisu. Stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po uchyleniu pierwotnej decyzji oraz po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy T. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego w C., dotyczącego działek [...] z działkami [...] i [...] oraz działki [...] z działkami [...] i [...]. Organ ustalił, że stronami postępowania są H. F. reprezentowana przez E. K., E. K. jako aktualna właścicielka działek [...] i [...] położonych w C., Powiatowy Zarząd Dróg w J., Starosta J. oraz Wójt Gminy T. Organ przyjął, że H. F. złożyła podanie o wznowienie postępowania po upływie 7 lat od daty otrzymania prawomocnej decyzji rozgraniczeniowej. Ponadto czynnie uczestniczyła w postępowaniu rozgraniczeniowym, a mianowicie osobiście odebrała decyzję zatwierdzającą rozgraniczenie w dniu [...] grudnia 1999 r. i już w tym dniu wiedziała, na czyj wniosek prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...] stycznia 2000 r. Wniosek H. F. złożony w dniu [...] lipca 2007 r. został więc wniesiony po terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. Skoro zatem nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania, to wznowione postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. F., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, podnosząc, że o fakcie popełnienia przestępstwa dowiedziała się dopiero w dniu [...] czerwca 2007 r., czyli z chwilą zapoznania się z opinią biegłego. Zatem podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem ustawowych terminów. Poza tym doszło do naruszenia dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ już wcześniej wznowił postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek i na obecnym etapie postępowania nie miał możliwości, jak również podstaw do badania i kwestionowania okoliczności warunkujących wznowienie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] października 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie stwierdzając, że pomimo błędnego uzasadnienia decyzji stanowisko organu należało uznać za prawidłowe. Kolegium odnotowało, że wobec decyzji Wójta Gminy T. toczyło się postępowanie nadzwyczajne w celu ustalenia, czy jest to akt dotknięty wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności, a WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. II SA/Rz 441/08, oddalił skargę H. F. na odmowną decyzję Kolegium z [...] czerwca 2008 r., znak [...]. Kolegium wyjaśniło kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, akcentując, że podanie zostało złożone w terminie miesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że po wznowieniu postępowania organ może je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdy oceni, że to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wywiódł, że aby strona mogła powołać się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. musi dojść do popełnienia przestępstwa w rozumieniu Kodeksu karnego. Dlatego też fakt popełnienia powinien być wykazany orzeczeniem sądu lub innego organu. Ponadto konieczne jest ustalenie, że rozstrzygnięcie administracyjne pozostaje w związku przyczynowym z przestępstwem. W ocenie Kolegium, postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nie zawiera stwierdzenia dowodzącego związku pomiędzy popełnieniem przestępstwa a wydaniem decyzji rozgraniczeniowej. Prokurator, co prawda umorzył dochodzenie wobec nie wykrycia sprawców przestępstwa podrobienia dokumentów, lecz kluczowym dla sprawy jest umorzenie dochodzenia w sprawie użycia podrobionych dokumentów przez pracowników Urzędu Gminy w T., wobec braku ustawowych znamion przestępstwa. Dopiero użycie tych dokumentów, posłużenie się nimi w toku postępowania przez pracowników Urzędu Gminy, a nie fakt ich podrobienia ma wpływ na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Końcowo Kolegium podkreśliło, że w sprawie brak jest potwierdzenia orzeczeniem Sądu lub innego organu faktu popełnienia przestępstwa, pozostającego w związku przyczynowym z decyzją rozgraniczeniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. F. uznając, że zaskarżony akt odpowiada prawu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji odwołał się do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a., wywodząc, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, aż nie zostaną zastąpione inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Jednym z tych postępowań jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, którego podstawy zostały enumeratywnie wskazane w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a. Sąd przypomniał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, wniosek o wznowienie oparto na art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., który wymaga do wznowienia postępowania stwierdzenia popełnienia przestępstwa, którego wynikiem jest kwestionowana decyzja administracyjna. Sąd uznał, że powoływane przez H. F. zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...], nie potwierdza faktu popełnienia przestępstwa. Na mocy tego postanowienia prokurator umorzył bowiem dochodzenie w sprawie podrobienia dokumentów w postaci pisma do Urzędu Gminy w T. z dnia [...] lutego 1999 r. podpisanego H. F. oraz pisma z dnia [...] czerwca 1999 r. do Wójta Gminy T. podpisanego H. F., J. F., tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 K.k., wobec niewykrycia sprawców oraz umorzył postępowanie w sprawie użycia tych dokumentów przez pracowników Urzędu Gminy w T., tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 K.k., wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Opisane postanowienie Prokuratury nie jest orzeczeniem przesądzającym o zaistnieniu przestępstwa, skutkującego wydaniem decyzji rozgraniczeniowej. Nawet potwierdzenie w materiale dowodowym, zebranym w postępowaniu przygotowawczym, prowadzonym przez prokuraturę w sprawie karnej, faktu wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dokumentów, nie uzasadnia jeszcze dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 i 2 K.p.a. Konieczne jest potwierdzenie w wyroku sądu ustaleń z postępowania przygotowawczego. Prokurator, jak i inny podmiot prowadzący postępowanie przygotowawcze, nie jest organem mogącym w sposób wiążący stwierdzać popełnienie przestępstwa. Tym samym, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy podjęły trafne rozstrzygnięcie o umorzeniu wznowionego postępowania administracyjnego. Stwierdzenie w toku wznowionego postępowania nieistnienia formalnych podstaw wznowienia obligowało organ do uznania rozpoczętej procedury jako bezprzedmiotowej. Sąd podkreślił również, że w rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony H. F., a więc organ prowadzący to postępowanie nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania co do wszystkich podstaw wznowienia, wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. Końcowo Sąd stwierdził, że pomimo, iż Wójt Gminy w T., jak i Kolegium decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania uzasadnili w inny sposób niż powinni, Sąd nie mógł uwzględnić skargi. Zdaniem Sądu, naruszenie w niniejszej sprawie przepisów K.p.a. obligujących organ do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym art. 11 i art. 107 K.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie jest zgodne z wyrażoną oceną prawną. Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., do uchylenia decyzji wymaga udowodnienia niebudzącego wątpliwości związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy administracyjnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła H. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego; art. 145 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wymieniona w dyspozycji tego artykułu przesłanka wznowienia postępowania nie miała miejsca. Uzasadniając powyższy zarzut podniesiono, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma znaczenia, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji, wystarczy tylko zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy jej wydaniem a samym przestępstwem. Ponadto wznowienie na tej podstawie jest dopuszczalne, gdy fakt popełnienia przestępstwa zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, niewątpliwym jest, iż decyzja ostateczna o rozgraniczeniu nieruchomości została wydana w wyniku fałszywych dokumentów, tj. wniosku inicjującego to postępowanie administracyjne, który został złożony poza wiedzą H. i J. F. Natomiast okoliczność, iż ani skarżąca, ani organy prowadzące postępowanie karne nie są w stanie ustalić i wskazać osoby bądź osób, które złożyły sfałszowane wnioski w urzędzie gminy, nie niweczy bytu przestępstwa z art. 270 K.k. i jego związku z wydaną decyzją. Fakt, że ani H. F. ani też J. F. nie przedłożyli przedmiotowego wniosku, świadczy o tym, że zostało popełnione przestępstwo z art. 270 § 1 K.k. W tych zaś okolicznościach oczywisty jest również związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym przestępstwem, a wydaną w sprawie decyzją administracyjną. Natomiast dla istnienia tego związku obojętne jest zachowanie pracowników Urzędu Gminy, bowiem wniosek ten mógł zostać przedłożony przez inna osobę trzecią, ale i tak wywołałby skutek w postaci postępowania rozgraniczeniowego. Wpłynięcie do Urzędu Gminy w T. sfałszowanego wniosku było formalną podstawą do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a następnie do wydania spornej decyzji. Bez przedmiotowego wniosku nie byłoby ani postępowania ani decyzji, a tym bardziej skutku w postaci rozgraniczenia. Z ostrożności procesowej zwrócono uwagę na wyjątek przewidziany w art. 145 § 2 K.p.a. Niewątpliwie w postanowieniu o umorzeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] organ jednoznacznie stwierdził, iż pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz pismo z dnia [...] czerwca 1999 r., inicjujące postępowanie rozgraniczeniowe zostały sfałszowane. Ten fakt potwierdza opinia z dnia [...] czerwca 2007 r., sporządzona na potrzeby postępowania karnego, w której to biegły sądowy w sposób kategoryczny wskazuje, że pismo widniejące na wskazanych wyżej dokumentach nie należy do H. F. i jej zmarłego męża J. F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie należało zaznaczyć, iż autor skargi kasacyjnej wadliwie wskazał jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. w postępowaniu, w wyniku którego doszło do wydania zaskarżonej na drodze sądowoadministracyjnej decyzji. I tak decyzja w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego lub o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie, prowadzonej w odrębnym od zwykłego postępowania rozpoznawczego sprawie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w K.p.a. rozwiązania dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: administracyjnych materialnych i administracyjnych procesowych. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do odrębnego unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.).

Z powyższego wynika, że chociaż postępowanie toczyło się w sprawie administracyjnej procesowej i opierało się na wniosku o wznowienie postępowania, to ewentualne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a.) dotyczyć muszą tego postępowania, a nie podstaw wznowieniowych, które stanowiły materialnoprawną podstawę toczącego się postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. nie miał w sprawie żadnego zastosowania (Sąd I instancji prawidłowo powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. przy badaniu prawidłowości postępowania organów administracyjnych), autor skargi kasacyjnej nie wskazał w uzasadnieniu tego zarzutu żadnych okoliczności na poparcie twierdzenia o naruszeniu tego przepisu w postępowaniu wznowieniowym i nie zawarł w tym kierunku żadnej argumentacji prawnej, a wobec tego zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kierując się jednak zasadami wynikającymi z przytoczonej wyżej uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny władny był jednak rozpatrzeć także drugi zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ścisła wykładnia tego przepisu uniemożliwia jego zastosowanie w sprawie.

Z tak postawionym zarzutem należało się zgodzić.

W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W piśmiennictwie i orzecznictwie zasadnicze rozbieżności na tle tego unormowania wynikają co do pojęcia przestępstwa, użytego przez ustawodawcę. W szczególności bezpośrednio rozpoznawanej sprawy dotyczą wątpliwości co do tego, jaki organ powinien stwierdzić zaistnienie przestępstwa. O ile nie budzi kontrowersji, że ani organ administracyjny ani sąd administracyjny nie są w tej mierze organami właściwymi (z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 145 § 2 i 3 K.p.a.), to już zasada wyłącznie sądowego stwierdzania faktu popełnienia przestępstwa, ku której przychylił się Sąd I instancji, nie jest tak bezdyskusyjna. Obok poglądów wskazujących na wyłączność stwierdzania zaistnienia przestępstwa przez sąd karny (np. W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. I OSK 418/06), w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że skoro ustawodawca, odmiennie od rozwiązań przyjętych w Ordynacji podatkowej, w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadził ograniczenia stwierdzenia przestępstwa wyłącznie dla sądów karnych, to zatem także orzeczenie innych uprawnionych organów ma znaczenie prawne (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA Komentarz", jedenaste wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 547). Podobnie na możliwość stwierdzenia sfałszowania dowodu nie tylko orzeczeniem sądu ale i innego uprawnionego organu wskazuje M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz", wyd. Zakamycze 2000, str. 803). W przywołanych publikacjach powołano też stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Do tej ostatniej koncepcji przychyla się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przede wszystkim wziąć pod uwagę należało na okoliczności faktyczne sprawy, a mianowicie niebudzący wątpliwości fakt zaistnienia przestępstwa potwierdzony w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w J. z dnia [...] grudnia 2007 r., opartym m. in. na analizie grafologicznej podrobionego dokumentu. Postanowienie o umorzeniu postępowania z przyczyn faktycznych (niewykrycie sprawcy przestępstwa) wydał na podstawie przepisu art. 322 K.p.k. organ uprawniony, czyli prokurator (zob. J. Grajewski, L. Paprzycki, S. Steinborn "Komentarz bieżący do art. 322 K.p.k." - System Informacji Prawnej LEX/el 2011). Występuje tu zatem przypadek stwierdzenia przez organ uprawniony faktu zaistnienia przestępstwa, przy jednoczesnym wskazaniu przeszkody natury faktycznej, uniemożliwiającej skierowanie sprawy na drogę sądową. Brak stosownego orzeczenia sądu nie może oznaczać wobec tego, że właściwy organ nie stwierdził zaistnienia przestępstwa.

Odmienne stanowisko Sądu I instancji było wadliwe.

Z uwagi na to, że usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę przez uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. decyzji organów obu instancji.

Zwrócić w tym zakresie należało uwagę, że również organ odwoławczy, podobnie jak Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., przyjmując, że fakt popełnienia przestępstwa musi być stwierdzony orzeczeniem sądowym a nadto winien pozostawać w związku przyczynowym z treścią decyzji, czyli z merytorycznym wynikiem sprawy. W piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że taki związek nie musi zachodzić. B. Adamiak [w:] "KPA. Komentarz" – op. cit. str. 549 stwierdza m. in. że "Pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, przy tej podstawie natomiast nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. Interpretacja taka wynika również z porównania z rozwiązaniem przyjętym w pkt 1 art. 145 § 1, w którym zostało wprowadzone ograniczenie wznowienia postępowania od wpływu fałszu dowodu na treść decyzji". Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska [w:] "KPA. Komentarz" – op. cit. str. 806). Wystarczy zatem wykazanie ciągu przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzonym przestępstwem, a wydaniem decyzji ostatecznej, by zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena wpływu uchybienia procesowego, stanowiącego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, na treść decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy organ nie znajdując podstaw do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, przejdzie do kolejnego etapu rozstrzygania sprawy już na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a.

W tym kontekście wadliwa była także decyzja organu I instancji, który nie tylko nie rozważył w sposób prawidłowy powyższych uwarunkowań, ale także wadliwie zinterpretował treść art. 149 § 2 i 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Postanowienie o wznowieniu postępowania wydane na podstawie przepisu art. 149 § 1 K.p.a. jest wyłącznie aktem procesowym, nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie (zob. B. Adamiak op. cit. str. 574) i w związku z tym nawet w razie stwierdzenia braku przesłanek wznowieniowych lub w razie uchybienia terminu, nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 §1 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w sposób precyzyjny w art. 149 § 3 wskazywał, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (obecnie postanowienia, z zastrzeżeniem art. 3 ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r.), przy czym decyzja ta powinna być wynikiem ustaleń organu, przeprowadzonych po prawidłowym wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., które to postępowanie nie mogło być tym samym bezprzedmiotowe. Jego przedmiotem były bowiem pozytywne i negatywne przesłanki wznowieniowe oraz ewentualnie merytoryczna ocena decyzji dotychczasowej, a efektem powinna być albo decyzja o odmowie wznowienia postępowania albo decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 i 2 K.p.a. W przypadku, o którym mowa w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można wykluczyć możliwości wydania w niektórych przypadkach decyzji na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a., ale nie będzie dotyczyć to etapu postępowania wstępnego, prowadzonego na podstawie przepisu art. 149 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a., przy czym koszty te obejmowały postępowanie w obu instancjach.