Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/14 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1089/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej "k.p.a."), po wszczęciu na wniosek T. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej E. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. M. w B., stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej budynku mieszkalnego murowanego, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. F., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r., w zakresie dotyczącym budynku mieszkalnego murowanego i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r. nie narusza w sposób rażący art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji) oraz przepisów § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Inwestor E. M. był współwłaścicielem działki budowlanej nr ewid. [...] na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z B. F. Do swego wniosku dołączył plan zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. [...], pod zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dacie wydania badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie założenia do miejscowego planu. Kontrolowana decyzja nie narusza rażąco ustaleń zawartych w założeniach do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Bielska Podlaskiego (obowiązujących na dzień 15 czerwca 1992 r.), zatwierdzonych uchwałą nr 92/XVI/91 Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 31 maja 1991 r. Jak wynika z założeń do miejscowego planu, działka inwestora położona jest na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności zabudowy, działki pod zabudowę w granicach 450 - 600 m2, uciążliwość obiektów usługowo-produkcyjnych nie wykracza poza granice użytkowanego terenu, wysokość zabudowy do 2 ½ kondygnacji.

Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm. – wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

W ocenie organu II instancji, analiza dokumentacji projektowej wykazała, że ściana spornego budynku mieszkalnego (od strony północno-wschodniej) z otworami okiennymi na poziomie piwnicy, na parterze oraz poddaszu została zaprojektowana w odległości 2 m od granicy z działką nr ewid. [...] (stanowiącej własność T. D.). Organ podkreślił, że w dniu [...] czerwca 1992 r. działka nr ewid. [...], była niezabudowana.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody Podlaskiego, który stwierdził, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie jest jednolite. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2223/98, wyjątek z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zachodzi tylko wtedy gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległości podanej w tym przepisie. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt SA/Rz 2241/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu budowlanego z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. Skoro zatem brzmienie przepisu, w tym przypadku § 12 ust. 2 rozporządzenia, nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, to nie może być, w ocenie organu II instancji, mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ nadzoru przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/06 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 404/08; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06; z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na powyższe, kontrolowana decyzja w części dotyczącej budynku mieszkalnego nie została wydana z rażącym naruszeniem cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Należąca bowiem do wnioskodawczyni T. D. działka nr ewid. [...], sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]), w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę była niezabudowana, zaś możliwości zagospodarowania działki inwestycyjnej z uwagi na jej szerokość (15,7 m), były ograniczone. Jednocześnie organ dodał, że sposób usytuowania spornego budynku mieszkalnego nie uniemożliwia zabudowy działki nr [...]. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie L. P., ówczesnej właścicielki działki nr [...], z dnia [...] sierpnia 1991 r., wyrażającej zgodę "na postawienie zabudowań mieszkalnych w odległości 2 m od miedzy mojej działki o w/w numerze".

Organ II instancji przytoczył § 13 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia i wskazał, że sporny budynek gospodarczy murowany, z dachem jednospadowym, skierowanym w stronę działki inwestycyjnej i ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, został zaprojektowany w granicy z działką nr ewid. [...]. Ściana zaplanowanego budynku gospodarczego od strony działki nr ewid. [...], nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, nie doszło do rażącego naruszenia § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. dotknięta była jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. D.

Skarżąca zarzuciła organowi: 1) oparcie się na uchwale nr 92/XVI/91 Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 31 maja 1991 r., niestanowiącej aktu ostatecznego uchwalenia planu miejscowego, a wyłącznie "założenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego"; 2) brak potwierdzenia zgodności zabudowy z wymaganą § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego decyzją o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej; 3) fałszywą tezę o braku czytelności § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; 4) brak kompleksowej analizy merytorycznej jakości projektu budowlanego pod względem innych wad ukrytych np. wykonanie części wschodniej ściany budynku z drewna (materiału palnego).

W ocenie strony skarżącej, organ ponadto nie ustalił, czy: 1) w okresie wydania pozwolenia na budowę sporządzono dla terenu gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 2) funkcji zabudowy przyporządkowanych w myśl studium oraz planu miejscowego dla poszczególnych działek sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, 3) założenia przyjęte w uchwale Nr 92/XVI/91 Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim z dnia 31 maja 1991 r. stały się ostatecznie elementem treści planu miejscowego, 4) faktu istnienia w okresie wydania pozwolenia na budowę - zabudowy na działkach sąsiadujących z inwestycją, 5) istnieje możliwość sporządzenia wykładni językowej przepisów prawa w tym § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, tak aby określić ostatecznie właściwą linię orzecznictwa, 6) projekty budowlane zatwierdzone decyzjami będącymi przedmiotem sprawy nie zawierają wad stanowiących odrębną podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, 7) wydano jakąkolwiek zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie tej przesłanki jest ustalenie, który przepis został naruszony, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 706/05 i NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1614/09).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościom decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 czerwca 1992 r.).

Przywołując art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, Sąd podał, że w dacie wydania badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie założenia do miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd stwierdził, że jakkolwiek podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a pozwolenie na budowę winno rozstrzygać o zgodności budowy z miejscowym planem, to nie można uznać, aby fakt oparcia się jedynie na założeniach do miejscowego planu stanowił o rażącym naruszeniu prawa. Należy mieć bowiem na względzie, że kontrolowana decyzja nie naruszała rażąco ustaleń w nich zawartych, a ponadto nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, dotyczącego braku sprawdzenia zgodności zabudowy z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji budowlanej, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej może nastąpić łącznie z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, jeżeli inwestor przedstawi dokumenty wymagane do zatwierdzenia tego planu. Z taką sytuacją zaś mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim zatwierdził "plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego działki ozn. nr geod. [...] położonej w B. przy ul. M. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym", sporządzony przez mgr. inż. arch. T. L.

Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W opinii Sądu, ewentualna okoliczność zrealizowania inwestycji z odstępstwem od projektu budowlanego (wykonanie z innych materiałów niż wynikających z projektu), może być podnoszona jedynie przed organami nadzoru budowlanego, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, gdzie kontrolowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, na stan prawny w dacie jego wydania.

Wojewódzki Sąd zgodził się jednak ze skarżącą, że organ wydając pozwolenie na budowę dopuścił się naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować poglądu organu II instancji, że brzmienie przepisu § 12 ust. 2 tego rozporządzenia nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne. Sąd stwierdził, że każdy przepis wymaga wykładni, a w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, opubl. OSP z 2007 r., z. 9, str. 100). Powoływanie się na pojedyncze określone orzeczenia sądów administracyjnych nie świadczy o występowaniu sporów w judykaturze. Spór występuje gdy rysują się zasadniczo rozbieżne stanowiska w zakresie interpretacji konkretnej normy prawnej wymagającej złożonego procesu wykładni. W opinii Sądu I instancji, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przepis § 12 ww. rozporządzenia jest jasny w swej treści. Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1 § 12). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2 § 12).

Sąd wskazał, że należąca do T. D. działka nr [...], sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną (działka nr [...]), w dacie wydawania pozwolenia na budowę była niezabudowana, zaś możliwości zagospodarowania działki inwestycyjnej z uwagi na jej szerokość (15,7 m), były ograniczone.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim została wydana z naruszeniem § 12 ww. rozporządzenia, bowiem dopuściła realizację obiektu w odległości 2 m od działki sąsiedniej nr [...], będącej obecnie własnością T. D.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może się ostać i podlega uchyleniu. Rolą zaś organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie dokonanie analizy, czy stwierdzone naruszenie § 12 ww. rozporządzenia jest rażącym naruszeniem tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak wyżej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli B. F. i E. M.

Zaskarżając ten wyrok w całości zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu z jakich przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzą żadne wątpliwości interpretacyjne § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie dotyczącym kwestii dopuszczalności lokalizacji budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy sąsiedniej działki, niezabudowanej w chwili wydawania pozwolenia na budowę;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez uwzględnienie skargi mimo braku podstaw do stwierdzenia, że organ bezpodstawnie przyjął istnienie wątpliwości w zakresie wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie dotyczącym kwestii dopuszczalności lokalizacji budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy sąsiedniej działki, niezabudowanej w chwili wydawania pozwolenia na budowę;

II. prawa materialnego – poprzez przyjęcie błędnej wykładni § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na stwierdzeniu, że przepis ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. D. wniosła o jej oddalenie "bez rozpatrzenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie jest sporny, a istota sporu sprowadza się do tego, czy ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została podjęta z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).

Wbrew stanowiskom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonemu w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, Wojewody Podlaskiego zawartemu w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz skarżącej w pierwszej instancji T. D., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni § 12 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia nie jest jednolite i nie są to jedynie pojedyncze orzeczenia sądów administracyjnych nie świadczące o występowaniu sporów w judykaturze.

Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach przywołanego przez organ odwoławczy wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/06 (LEX nr 304107), rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki, wskazuje, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego – oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Powyższe stanowisko zostało poparte nie "jedynie pojedynczymi orzeczeniami" sądów administracyjnych, ale całym ich szeregiem, w tym również wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie przesądzając zatem, czy rzeczywiście brzmienie przepisu § 12 ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia z 1980 r. nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, czy też – jak uważa Sąd I instancji – przepis ten jest jasny w swej treści i żadnych wątpliwości nie budzi, stwierdzić należy, że w praktyce stosowanie tego unormowania nie było jednolite i niejednokrotnie prowadziło do różnej jego wykładni.

Już tylko z uwagi na powyższe uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione.

Odnosząc się do istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć przy tym wypada, że – na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w aktach sprawy znajduje się oświadczenie L. P., ówczesnej właścicielki działki nr [...], z dnia [...] sierpnia 1991 r., wyrażającej zgodę "na postawienie zabudowań mieszkalnych w odległości 2 m od miedzy mojej działki o w/w numerze".

Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2048/14 (LEX nr 2081374), w kontekście § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 260) znaczenia nabiera zgoda właścicieli sąsiedniej działki budowlanej na usytuowanie budynku przy granicy ich nieruchomości i tym samym zwiększenia jego gabarytów. Ważne jest to, że świadczy ona o tym, że działanie inwestorów spotkało się z akceptacją właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zgoda taka nie może uchylić obowiązywanie § 12 ust. 1 warunków technicznym. Niemniej ma ona istotne znaczenie przy ocenie tego czy naruszenie prawa miało charakter rażący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez tej zgody naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych należałoby ocenić jako rażące, gdyż wiązałoby się ono z naruszeniem istotnych praw właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Powyższe stanowisko odnieść należy również do § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż co do istoty przywołane wyżej unormowania zawarte w rozporządzeniach z 1980 r. i z 2002 r. nie różnią się merytorycznie.

Tak więc również z uwagi na wyrażenie zgody przez ówczesną właścicielkę sąsiedniej działki budowlanej na usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 2 m od granicy tej działki decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie naruszyła rażąco § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ponadto treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W motywach tego wyroku wskazano, że Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa nakazuje unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej "pułapce prawnej". Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi nieograniczoną, także czasowo, kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami (zob. wyrok z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).

W opinii Trybunału, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa uzasadnia rozwiązania prawne, które przewidują ochronę trwałości ostatecznej decyzji, wśród nich ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia jej nieważności, stanowiące kwestię rozpatrywaną w niniejszej sprawie. Trybunał, oceniając drugą negatywną przesłankę zawartą w art. 156 § 2 k.p.a., tj. wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, podkreślił, że składa się ona na rozwiązanie wzmacniające trwałość decyzji administracyjnych (zob. wyrok z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie akcentował również, że oczekiwanie przez jednostkę ochrony praw wynikających z decyzji administracyjnych jest racjonalne (zob. wyrok z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64), a ratio legis naruszenia takich praw jest wąska i ściśle interpretowana (zob. orzeczenie z 20 sierpnia 1992 r., sygn. K 4/92, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 22).

Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na - omówioną wcześniej - otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Przedstawione wyżej wywody Trybunału Konstytucyjnego również przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]. Zauważyć bowiem wypada, że decyzja ta została podjęta blisko ćwierć wieku temu i na jej podstawie w zaufaniu do organów administracji publicznej inwestorzy zrealizowali zaakceptowane przez właściwy organ zamierzenie inwestycyjne. Tak duży upływ czasu od podjęcia wspomnianej decyzji nie jest zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty mają uzasadnione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Uznając, że z uwagi na szczególną sytuację skarżącej w pierwszej instancji T. D., która z uwagi na zrealizowanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] ma ograniczone możliwości zagospodarowania stanowiącej jej własność działki budowlanej, w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od T. D. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.