Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 15/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak – Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 561/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 561/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce – Wschód w Kielcach, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania J.Z. od decyzji Starosty Staszowskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekającej o skierowaniu go na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. A, B, C, BE, CE i T, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji skierował J.Z. na egzamin teoretyczny i praktyczny w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, powołując w podstawie prawnej art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Od powyższej decyzji J.Z. wniósł odwołanie wskazując, że w dniu [...] grudnia 2010 r. odbył w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, po ukończeniu którego otrzymał stosowne zaświadczenie, które dołączył do odwołania.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył m. in. przepis art. 14 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz treść § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998) i wskazał, że podziela stanowisko sądów o niekonstytucyjności § 8 ust. 6 tego rozporządzenia i uznaje za zasadne niestosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie.

Nadto wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia z dnia 6 grudnia 2010r. o odbyciu w dniu [...] grudnia 2010 r. szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skoro zatem J.Z. odbył w dniu [...] grudnia 2010r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, liczbę posiadanych punktów, tj. 25 należy pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że strona ma na swoim koncie tylko 19 punktów.

Zdaniem organu w opisanym stanie faktycznym nie ma podstaw do skierowania strony na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, albowiem zgodnie z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem w razie przekroczenia 24 punktów.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach zarzucając jej naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, naruszenie art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 6 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Podniósł także, iż J.Z. w okresie od 21 stycznia 2010 r. do 23 czerwca 2010 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 25 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji wystąpił w dniu 10 listopada 2010 r. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nadto Sąd przytoczył ust. 3 powyższego artykułu oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że podstawą do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, była odmowa zastosowania przez Kolegium przepisu § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia z uwagi na przekroczenie, zdaniem organu, przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie Sądu, mając na uwadze przepis art. 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy, wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. W przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 K.p.a. – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. Dokonując takiego zabiegu w procesie stosowania i wykładni prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zatem zasadzie praworządności wyrażonej w powołanym wyżej przepisie. Jest to uchybienie znaczące i mające istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. nie jest jednolity.

Nadto Sąd wyjaśnił, że zapis zawarty w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Takiej oceny nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Przepis wskazuje tu jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Nadto Sąd wskazał, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje na to, że po uzyskaniu 24 punktów kierowca, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może uniknąć kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, aby zaś dobrowolne odbycie przez niego szkolenia mogło zmniejszyć ilość uzyskanych przez niego punktów, musi się ono odbyć przed przekroczeniem tej dopuszczalnej ilości punktów. W ocenie Sądu gdyby ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia się kierowcy w takim przypadku z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wówczas niewątpliwie przepis ten zawierałby dodatkową regulację o treści: "pod warunkiem, że kierowca nie uczestniczył w szkoleniu o jakim mowa w art. 130 ust. 3" ewentualnie "przepis ten nie ma zastosowania do kierowcy, który po przekroczeniu 24 punktów poddał się szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust. 3". Skoro jednak takich uregulowań brak, to - zdaniem Sądu - nie może budzić wątpliwości, że przepis art. 114 ust. 1 nie pozostawia żadnych wątpliwości, że późniejsze, już po uzyskaniu 24 punktów, uczestniczenie w szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozostaje bez wpływu na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Dalej Sąd wskazał, że Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego ustalania ilości punktów, jaka figuruje w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wbrew stanowisku organu ewidencja nie jest dokumentem urzędowym. Co najwyżej za dokument może być uznane zaświadczenie wydane w oparciu o dane wynikające z tej ewidencji. Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie zweryfikowało zaświadczenia, lecz w sposób samodzielny dokonało ustalenia, jaka ilość punktów w tej ewidencji powinna być ujawniona, przekraczając w tej sposób swoje uprawnienia. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy (§ 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji, jak zaznaczono, Kolegium nie było władne dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty inne organy są związane wskazaną przez Policję liczbą punktów.

Ponieważ w stanie faktycznym sprawy J.Z. odbył szkolenie w dniu [...] grudnia 2010 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów uzyskanych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego, to na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co spowodowało konieczność uwzględnienia wniesionej skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a/ obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b/ obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. A, B, C, BE, CE, T w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że J.Z. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c/ obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo ruchu drogowym, po przekroczeniu przez J.Z. 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a/ obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nieuprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia norma prawna poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przyjęcia, że wydanie rozporządzenia w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b/ obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez J.Z. w dniu [...] grudnia 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez J. Z. w dniu [...] grudnia 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wynika z wniesionego środka odwoławczego obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego skarżący kasacyjnie organ upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd, że nie był on uprawniony do odmowy zastosowania w sprawie normy § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy uznał, że norma ta poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc w sytuacji gdy wydane rozporządzenie w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zarzut ten jest oczywiście chybiony.

W orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości, że zastosowania niekonstytucyjnych czy też w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm rangi podustawowej mogą odmówić tylko sądy. Wynika to bowiem z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracji w obowiązującym porządku prawnym brak. Nadto zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Powyższa zasada praworządności została powtórzona w art. 6 K.p.a. Na tle powołanego przepisu, który nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa (należycie ustanowionych) należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94, (niepublikowany) przyjął, że "w sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z dn. 3.01.1984 r., sygn. akt II SA 1797/83, opubl. ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dn. 19.11.2001 r., sygn. akt FSA 3/01, opubl. ONSA 2002, nr 2, poz. 49).

Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości. Nadto wskazać należy na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, który stanowi, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zaś z treści art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie mogło odmówić zastosowania obowiązującego w dniu orzekania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, bez naruszenia normy art. 6 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do podzielenia twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pominął dowód w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o odbytym przez stronę w dniu [...] grudnia 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia posiadanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego punktów o 6.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może być skutecznie podniesione w sytuacji, gdy - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie nie zawarł wszystkich tych elementów, co spowodowało, że poprawność rozumowania sądu nie może zostać skontrolowana ani przez strony, ani Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zakwestionowanego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy – jest logiczne i wyczerpujące, zawiera rozważania dotyczące wszystkich niezbędnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania przesłanek rozstrzygnięcia, co powoduje, że wniesiona skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbytym przez stronę w dniu [...] grudnia 2010 r. szkoleniu o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia posiadanej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Niewątpliwie z treści art. 77 § 1 P.p.s.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem nie tylko prawem, ale i obowiązkiem organu jest wziąć pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie. Jednakże rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że Kolegium nie może samodzielnie redukować ilości punktów przypisanych danemu kierowcy w ewidencji. Abstrahując już od tego, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy taka redukcja punktów jest możliwa, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, podnieść należy, że przypisywanie punktów, dokonywanie ich wpisów w ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Zatem kierowca zainteresowany ich wykreśleniem może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie ewentualnie skorzystać z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Kwestia ilości punktów nie może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym skierowania na badania kontrolne (porównaj: wyroki NSA z dn. 16.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11, npubl., z dn. 13.07.2006 r., sygn. akt I OSK 1078/05, npubl., czy z dn. 15.09.2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, LEX nr 745029). Nadto podnieść należy, że Kolegium mogłoby dokonać weryfikacji dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r. o sprawdzenie kwalifikacji J.Z. do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie pod względem jego zgodności z danymi zawartymi w ewidencji. Nieuprawniona jest natomiast ingerencja organu odwoławczego w treść zapisów w ewidencji, jak również dokonywanie w niej zmian przez błędne uznanie, że odbycie szkolenia przez skarżącego już po przekroczeniu 24 punktów spowodowało zmniejszenie ich liczby.

Za nieznajdujący usprawiedliwionych podstaw należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozostaje w zgodzie z delegacją zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można w tym przypadku dopatrzeć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę – przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w decyzji ostatecznej i skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Powyższa wykładnia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia została zaprezentowana w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. w wyrokach z dn. 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11, LEX nr 1234015 z dn. 16.12.2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, LEX nr 745196, z dn. 22.03.2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, LEX nr 746909), z dn. 31.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10 oraz z dn. 15.03.2012 r., sygn. akt I OSK 419/11, LEX 1136703. Wykładnię tę podzielił także Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę.

Za bezsprzecznie wadliwy należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Naruszenia tych przepisów Kolegium upatruje w tym, iż jego zdaniem, Wojewódzki Sąd błędnie uznał, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kierowania pojazdami, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że J.Z. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów o przyjęciu przez Wojewódzki Sąd, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów nie może spowodować zmniejszenia ich liczby.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, podnieść należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje samego obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, który przekroczył 24 punkty otrzymane za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sporna jest natomiast kwestia skorzystania w niniejszej sprawie z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 przedmiotowej ustawy, a więc uczestnictwa na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie przypisanej liczby punktów.

Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy stanowi, że "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Zaś z treści art. 130 ust. 1 tej ustawy wynika, że to Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Za te naruszenia przypisuje się odpowiednią liczbę punktów i wpisuje do ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy). Zaś § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Jak wynika z akt sprawy w okresie od 21 stycznia do 23 czerwca 2010 r. J.Z. zgromadził 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Okoliczności tej organ nie kwestionuje. Zaś szkolenie o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ww. odbył w dniu [...] grudnia 2010 r., co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem z dnia 6 grudnia 2010 r. A więc już po przekroczeniu 24 punktów szkolenie to zostało przez kierowcę odbyte. W tym stanie faktycznym, mając na uwadze treść § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest możliwości odjęcia punktów, bowiem szkolenie takie może skutkować redukcją tych punktów, ale tylko w sytuacji, gdy zostało odbyte do momentu nieprzekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie i brak jest podstaw do jego odstąpienia, gdyż argumenty podniesione w skardze kasacyjnej do zajęcia odmiennego stanowiska nie przekonują (zobacz: wyrok NSA z dn. 16.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11 npubl., ww. wyrok NSA z dn. 16.12.2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 czy z dn. 13.03.2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11, npubl.). Zebranie bowiem odpowiedniej ilości punktów (przekroczenie 24) pociąga za sobą konsekwencje wyraźnie określone w ustawie. Należy do nich skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Norma zawarta w tym przepisie nie budzi żadnych wątpliwości - ustanawia ona limit punktów po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze ustawy Prawo o ruchu drogowym nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku więcej niż 24 punkty, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.