Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 407/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 i par. 5, art. 27 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: par. 13 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014r. sprawy ze skargi Wójta Gminy A na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie egzekucji należności pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie. 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego 100 zł, /sto zł/, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Ol 407/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy A., na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]", w sprawie: uchylenia własnego postanowienia z dnia "[...]", znak: "[...]" oraz nie przystąpienia do egzekucji, objętej tytułem wykonawczym z dnia "[...]", nr "[...]", wystawionym przez Wójta Gminy A., postanowił uchylić zaskarżone postanowienie z dnia "[...]", znak: "[...]" w całości i utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie z dnia "[...]".

Z akt sprawy wynika, co następuje:

Wierzyciel - Wójt Gminy A. (w którego imieniu działał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w A.) przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w E. do realizacji celem wszczęcia egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy z dnia "[...]’, nr "[...]’, wystawiony na Zobowiązanego - A. D., zam. G., K.. Przedmiotowy tytuł wykonawczy obejmował należność z tytułu zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawę prawną należności dochodzonej ww. tytułem wykonawczym, stanowiła decyzja Wójta Gminy A. z dnia "[...]".

Postanowieniem z dnia "[...]", Naczelnik Urzędu Skarbowego w E., po zbadaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, postanowił nie przystąpić do egzekucji należności pieniężnej objętej ww. tytułem i dokonał zwrotu przedmiotowego tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał na nie wypełnienie przez przedmiotowy tytuł wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwaną: u.p.e.a.),tj. wskazanie niewłaściwego adresu zobowiązanego.

Wierzyciel wniósł zażalenie na ww. postanowienie wykazując, iż adres Zobowiązanego - A. D. wskazany przez Wierzyciela w ww. tytule wykonawczym, jest adresem prawidłowym z uwagi na zameldowanie Zobowiązanego na pobyt czasowy (ponad 3 miesiące) w miejscowości G.

Postanowieniem z dnia "[....]" Naczelnik Urzędu Skarbowego uchylił zaskarżone własne postanowienie z dnia "[...]" ale nie przystąpił do egzekucji należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym z dnia "[...]"., nr "[...]", w związku z nie wypełnieniem przez przedmiotowy tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny podał, iż Wierzyciel przekazując do realizacji tytuł wykonawczy z dnia "[...]" nr "[...]" wskazał prawidłowy adres zobowiązanego.

Jednakże organ egzekucyjny powołując się na przepisy art. 29 § 1 i 2 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a., a także § 13 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541 ze zm.) nie przystąpił do egzekucji należności pieniężnej objętej ww. tytułem wykonawczym zaznaczając, że Wierzyciel nie doręczył Zobowiązanemu upomnienia. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w E., wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. obowiązek doręczenia zobowiązanemu upomnienia w przedmiotowej sprawie nie został wyłączony mocą § 13 pkt 1 rozporządzenia. Organ egzekucyjny wywiódł podział decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. W opinii Naczelnika Urzędu Skarbowego, decyzja Wójta Gminy A. stanowiąca podstawę wystawienia ww. tytułu wykonawczego, ma charakter konstytutywny, dlatego też wyjątek w postaci braku obowiązku doręczenia upomnienia, wynikający z regulacji § 13 pkt 1 rozporządzenia, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania. W konsekwencji powyższego organ egzekucyjny uznał, iż w wyniku nie spełnienia przez Wierzyciela obowiązku doręczenia upomnienia, wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej nie było możliwe, dlatego też na mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. wydał postanowienie o nie przystąpieniu do egzekucji i zwrócił Wierzycielowi przedmiotowy tytuł wykonawczy.

Wójt Gminy A. (w którego imieniu działał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w A.) złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji z dnia "[...]’. Skarżący podkreślił, iż z treści przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów G. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) oraz orzecznictwa sądowego wynika, iż stanowiąca podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego decyzja z dnia "[...]’ ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Ponadto Skarżący podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż treść przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia nie różnicuje orzeczeń na te o charakterze deklaratoryjnym i konstytutywnym.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Wierzyciela, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie w sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji. Powyżej wskazana decyzja jest orzeczeniem określającym należność pieniężną w rozumieniu art. 13 § 1 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji przesądza o braku obowiązku doręczenia Zobowiązanemu upomnienia.

Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]", utrzymał mocy postanowienie z dnia "[...]" i uchylił w całości postanowienie z dnia "[...]".

Organ egzekucyjny II instancji podniósł, że stosownie do brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Organ zażaleniowy podkreślił, iż zgodnie z powyższym przepisem, organ egzekucyjny otrzymawszy do realizacji tytuł wykonawczy z dnia "[...]" nr "[...]", wystawionym przez Wójta Gminy A., winien dokonać analizy dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a w sytuacji nie przystąpienia do egzekucji na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a., powinien wskazać wierzycielowi wszystkie nieprawidłowości, które skutkują nie wypełnieniem przez przedmiotowy tytuł wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a.

W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny, wydając postanowienie z dnia "[...]", nr "[...]", po zbadaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, postanowił nie przystąpić do egzekucji należności pieniężnej objętej ww. tytułem w związku ze wskazaniem przez Wierzyciela niewłaściwego adresu Zobowiązanego.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie z dnia "[...]", nr "[...]", w którym po zbadaniu dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, nie przystąpił do egzekucji należności pieniężnej objętej ww. tytułem zaznaczając, że Wierzyciel nie doręczył Zobowiązanemu upomnienia.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, takie działanie organu egzekucyjnego narusza ogólna zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy, organ II instancji postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie z dnia "[...]", bowiem pomimo prawidłowego wskazania w przedmiotowym tytule adresu Zobowiązanego, tytuł ten zawiera nieprawidłowości, które uprawniały organ egzekucyjny do nie przystąpienia do egzekucji, objętej tytułem wykonawczym z dnia "[...]".

Organ zażaleniowy wskazał, iż stosownie do art. 15 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Z treści tego przepisu wynika że, co do zasady, nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia. Postępowanie rozpoczęte bez dopełnienia tego obowiązku podlega umorzeniu. Wobec czego, upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe.

Zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji. Na postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie.

W kontekście ww. regulacji badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem, organ egzekucyjny na podstawie ww. przepisu art. 29 § 2 u.p.e.a. ma obowiązek nie przystąpić do egzekucji, wydając w tym zakresie postanowienie.

Organ zaznaczył, iż w dniu 21.11.2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych, ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 06.11.2013 r. pod poz. 1289, która w art. 111 wprowadza istotne zmiany do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią przepisu art. 128 ww. ustawy, do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 26 § 2 ustawy zmienianej w art. 11, przepisu art. 27 § 1 pkt 12 tej ustawy nie stosuje się. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, z uwagi na fakt, iż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie uległy zmianie przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, t.j., rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22.01.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), przesłany przez Wierzyciela tytuł wykonawczy do egzekucji, objętej tytułem wykonawczym z dnia "[...]"., nr "[...]", winien posiadać dołączony dowód doręczenia upomnienia.

Zgodnie bowiem z brzmieniem § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.01.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przy czym przez pojęcie "należność pieniężna określona w orzeczeniu" należy rozumień taką należność, która została jedynie określona w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, zaś sama należność powstała z mocy prawa, niezależnie od wydanej decyzji.

Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż organ egzekucyjny nie mógł przystąpić do egzekucji na podstawie ww. tytułu, ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym nie wystąpiły okoliczności uprawniające Wierzyciela do odstąpienia od obowiązku wystawienia i doręczenia zobowiązanej upomnienia. W treści bowiem wystawionego i przekazanego do egzekucji tytułu wykonawczego z dnia "[...]" nr "[...]" wystawionego na Zobowiązanego - A. D., w kolumnie "D. wniosek wierzyciela", jako podstawę prawną braku doręczenia upomnienia przez Wierzyciela przed wszczęciem egzekucji, wskazano § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.01.2001 r. Prawidłowe doręczenie upomnienia jest czynnością warunkującą wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie organu II instancji, obowiązek przesłania upomnienia służy ostrzeżeniu zobowiązanego, który powinien mieć pełną świadomość co do konsekwencji, jakie mogą go dotknąć przy okazji toczącej się egzekucji, zaś celem upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jednakże w treści przepisu art. 15 u.p.e.a. przewidziana jest możliwość istnienia wyjątków od tej generalnej zasady obowiązku doręczenia przez Wierzyciela upomnienia. Stosownie do brzmienia przepisu art. 15 § 5 u.p.e.a., minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Określając należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, minister kieruje się rodzajem należności oraz sposobem ich powstania. Powyższe wyłączenia zostały określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22.01.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Wyjątkiem takim jest zatem przewidziana w treści § 13 pkt 1 rozporządzenia, możliwość odstąpienia od doręczenia upomnienia, gdy dochodzona "należność została określona w orzeczeniu". Organ podkreślił, iż nie można dokonywać interpretacji norm prawnych w oderwaniu od innych regulacji, tym bardziej tych zawartych w ustawie, do której wykonania zostało wydane ww. rozporządzenie. Następnie przyjął, że termin "decyzja ustalająca" odnosi się do decyzji konstytutywnych, tworzących nowy stan prawny, zaś termin "decyzja określająca" - decyzji deklaratoryjnych, czyli jedynie potwierdzających istnienie stanu, który powstał wcześniej z mocy samego prawa. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, użyte w § 13 pkt 1 rozporządzenia określenie "należność pieniężna określona w orzeczeniu" odnosi się tylko do decyzji określających, a więc deklaratoryjnych i tylko wystąpienie takiej decyzji, stanowiącej podstawę prawną należności, umożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego bez uprzednio doręczonego upomnienia.

Zdaniem organu, kwestią zasadniczą przy ustaleniu obowiązku Wierzyciela doręczenia upomnienia przed wszczęciem egzekucji, jest ustalenie charakteru decyzji, stanowiącej podstawę prawną dochodzonego obowiązku na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczenia alimentowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższy obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie jest konsekwencją regulacji wynikającej z przepisu art. 27 ust. 1 ww. ustawy wskazującej na to, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany (ma obowiązek) do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzja ta ma charakter obligatoryjny, tzn. w prowadzonym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń (wyrok NSA z dnia 09.11.2011 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 1070/11). W przedmiotowej sprawie podstawę stanowi odrębna należność, od której odrębnie nalicza się odsetki za zwłokę, liczone od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że nieprawidłowe było wystawienie tytułu wykonawczego, gdzie jako należność główną (w poz. 33), od której nalicza się odsetki za zwłokę, wskazano kwotę obejmującą okres od października 2012 r. do września 2013r., bez wyodrębnienia kolejnych miesięcy okresu świadczeniowego, a także gdzie wskazano jedną datę, od której nalicza się odsetki za zwłokę, tj. od dnia 03.12.2013 r. (w poz. 38).

Reasumując organ podkreślił, że podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej winien stanowić tytuł wykonawczy nie obarczony wadami. Wobec powyższych nieprawidłowości Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego prawidłowo nie przystąpił do egzekucji, objętej tytułem wykonawczym z dnia "[...]’, wydając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. stosowne postanowienie.

Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", Wójt Gminy A., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Wierzyciel zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:

- art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 13 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność doręczenia pisemnego upomnienia dłużnikowi alimentacyjnemu;

- § 3 ust. 2 w zw. z § 13 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zwrot "należności określoną w orzeczeniu" wskazuje, że upomnienie nie jest wymagane, gdy chodzi tylko wyłącznie o należności wynikające z decyzji deklaratoryjnych;

- art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowe określenie terminu naliczania odsetek to wskazanie należności głównej jako kwoty poszczególnych świadczeń oraz terminów od jakich naliczane ustawowe odsetki, z pominięciem, że wierzyciel może sam obliczyć odsetki ustawowe należne na dzień wydania tytułu wykonawczego i podać je jako kwotę należną do zwrotu, a dalszych odsetek zażądać od należności głównej (rozumianej jako sumy poszczególnych świadczeń alimentacyjnych) od dnia następującego po dacie wydania tytułu wykonawczego do dnia zapłaty;

- art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów art. 27 § 2 1 i 2 ww. ustawy, co powoduje niemożność wszczęcia egzekucji.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących obowiązku doręczenia upomnienia dłużnikowi alimentacyjnemu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.

Skarżący podkreślił, że w końcowej części zdania pierwszego powołanego przepisu zawarty został wyjątek od zasady upomnienia. Uprawniony jest zatem na gruncie wskazanej regulacji wniosek, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady. Wniosek taki można wywieść też z innych regulacji przepisów u.p.e.a., a zwłaszcza z treści art. 128 zd. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r., poz 1289), zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku.

Zdaniem skarżącego, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji.

W § 13 rozporządzenia wykonawczego Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) - zwanego w dalszej części "rozporządzeniem wykonawczym", zawarto katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając, że: "postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu".

Skarżący podniósł, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, wyłączając obowiązek doręczenia upomnienia w sytuacji określenia należności w orzeczeniu (w tym decyzji), nie różnicuje charakteru orzeczeń (decyzji), a przez to nie zawęża wyłączenia obowiązku upomnienia do konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru decyzji. Tak więc wymieniony charakter decyzji nie ma znaczenia dla zniesienia obowiązku doręczenia pisemnego upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, co powoduje, że bezprzedmiotowe stają się rozważania, jaki charakter posiada decyzja o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 2135/10 oraz z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 15461 13 oraz ). Z wykładni gramatycznej przepisu § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego wynika jednoznacznie, że o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez dowodu doręczenia upomnienia przesądza istnienie dwóch okoliczności. Po pierwsze: egzekwowana należność musi być określona w pieniądzu i po drugie, musi wynikać z orzeczenia. Ustawodawca ani w art. 15 u.p.e.a., ani też w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie wprowadził podziału na decyzje określające i ustalające.

Zdaniem skarżącego, użyte w rozporządzeniu sformułowanie "określona" jest sformułowaniem potocznym nie zaś określeniem wynikającym z regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej, a wobec tego pogląd, że zwolnienie od obowiązku doręczenia upomnienia dotyczy tylko przypadków gdy należność wynika z decyzji deklaratoryjnych, jest nieuzasadniona.

Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie egzekucja należności pieniężnej mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, stosownie do § 13 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący podkreślił, że art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Skoro zatem egzekwowanym w niniejszej sprawie obowiązkiem jest należność pieniężna rozumiana jako należność główna (zwrot wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego) oraz należność uboczna (wymagalne odsetki), to tym samym obu tych należności dotyczy warunek zawarty w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., zaś zwrot "określenie jej wysokości" należy odnieść do obu rodzajów należności pieniężnej podlegającej egzekucji tj. należności głównej i odsetek. Innymi słowy, odsetki stanowią należność pieniężną, której wysokość powinna być określona w tytule egzekucyjnym. Jednocześnie jednak, warunek ten zostanie spełniony nie tylko wówczas, gdy w pozycji 33 tytułu wykonawczego wskazana zostanie kwotowo wysokość poszczególnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a w pozycji 36 poszczególne terminy wymagalności świadczeń, od których należy liczyć odsetki. W ocenie wierzyciela, mógł on sam obliczyć i wskazać w tytule wykonawczym odsetki ustawowe należne na dzień wydania tytułu wykonawczego i podać je jako kwotę należną do zwrotu, a dalszych odsetek zażądać od należności głównej (rozumianej jako suma poszczególnych świadczeń alimentacyjnych) od dnia następnego po dacie wydania tytułu wykonawczego do dnia zapłaty. Tak określenie należności głównej oraz dochodzonych odsetek nie wpłynęło negatywnie na prawa wierzyciela i obowiązki zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Analiza przywołanych przez stronę skarżącą argumentów przemawia za zasadnością skargi.

Zgodnie z art. 15 § 1 p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W końcowej części zdania pierwszego powołanego przepisu zawarty został wyjątek od zasady upomnienia. Uprawniony jest zatem na gruncie wskazanej regulacji wniosek, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady. Wniosek taki można wywieść też z innych regulacji przepisów p.e.a., a zwłaszcza z treści art. 27 § 3, zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Reasumując, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji.

Przepisy szczególne regulujące prowadzenie egzekucji administracyjnej zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) - zwanego w dalszej części "rozporządzeniem wykonawczym". Rozporządzenie to zostało wydane m.in. na podstawie delegacji zawartej w art. 15 § 5 p.e.a., zgodnie z którą minister właściwy do spraw finansów publicznych uzyskał uprawnienie do określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wykorzystując tę właśnie delegację Minister Finansów w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając, że: "postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż przepis § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, wyłączając obowiązek doręczenia upomnienia w sytuacji określenia należności w orzeczeniu (w tym decyzji), nie różnicuje charakteru orzeczeń (decyzji), a przez to nie zawęża wyłączenia obowiązku upomnienia do konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru decyzji. Tak więc wymieniony charakter decyzji nie ma znaczenia dla zniesienia obowiązku doręczenia pisemnego upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, co powoduje, że bezprzedmiotowe stają się rozważania, jaki charakter posiada decyzja o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez dowodu doręczenia upomnienia przesądza istnienie dwóch okoliczności. Po pierwsze: egzekwowana należność musi być określona w pieniądzu i po drugie, musi wynikać z orzeczenia. Ustawodawca ani w art. 15 ustawy egzekucyjnej, ani też w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie wprowadził podziału na decyzje określające i ustalające. Jest to zrozumiałe i uzasadnione, gdy zważy się, że powyższe przepisy regulują nie tylko egzekucję wynikającą z decyzji podatkowych. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie "określona" jest sformułowaniem potocznym nie zaś określeniem wynikającym z regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej, a wobec tego pogląd, że zwolnienie od obowiązku doręczenia upomnienia dotyczy tylko przypadków gdy należność wynika z decyzji deklaratoryjnych, jest nieuzasadniona. Tym samym podzielić należy argumentację przedstawioną w skardze. Rzeczą organu będzie zatem uwzględnienie powyższej oceny prawnej w związku z wpłynięciem w/w tytułów wykonawczych.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut niewłaściwego wskazania w tytule wykonawczym kwoty należności głównej, od której nalicza się odsetki ustawowe, jak wskazanie kwoty odsetek na dzień wystawienia tytułu wykonawczego.

Zdaniem Sądu, skoro zatem rozstrzygnięcie organu I instancji i tytuł wykonawczy zawierają prawidłowo ustaloną wartość należności głównej oraz wszystkie dane niezbędne, by prawidłowo obliczyć wysokość odsetek od tej należności, to należy uznać, że spełnia ono wymogi wynikające z treści art. 27 ustawy.

Mając na uwadze przedstawione naruszenie przepisów prawa orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, , art.135 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 tejże ustawy.