Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 73/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/, art. 2 ust. 2, art. 5, art. 17 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 52 par. 3, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. prawy ze skargi M. B. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę A.w L. do załatwienia wniosku M. B. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki A. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki A. w L. na rzecz M.B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. [...]

U Z A S A D N I E N I E

M. B. - reprezentowana przez radcę prawnego E. K. – wniosła za pośrednictwem [...] skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucającą ww. przedsiębiorstwu bezczynność polegającą na nieudostępnieniu skarżącej informacji publicznej żądanej przez nią we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 powyższej ustawy. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie [...] do udzielenia jej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r., w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;

2. stwierdzenie, że bezczynność [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych;

4. dopuszczenie dowodu z dokumentów: wydruku księgi wieczystej o nr [...] - na okoliczność własności nieruchomości; pism skarżącej z [...] lipca i [...] listopada 2014 r. wraz z potwierdzeniami nadania - na okoliczność złożenia wniosku o udzielnie informacji publicznej skarżącej przez skarżoną; pism skarżonej z [...] września i [...] listopada 2014 r. - na okoliczność braku udzielenia wnioskowanej informacji, pisma skarżącej z [...] października 2014 r. - na okoliczność próby uzyskania informacji od organów administracji publicznej; pism Starosty [...] oraz Urzędu Miasta i Gminy [...] - na okoliczność nieuzyskania żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od 2007 r. jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości K. C., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie której znajdują się urządzenia służące do doprowadzania energii elektrycznej w postaci transformatora oraz słupów energetycznych. Przypuszczając, że urządzenia te są własnością przedsiębiorstwa [...] skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwróciła się do niego o udzielenie informacji o ich przynależności wraz z ewentualną dokumentacją. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, że przedmiotowe urządzenia zostały wybudowane w 1990 r. na podstawie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Jednocześnie stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie u.d.i.p., a ponadto, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą sieci elektroenergetycznej i stanowią przez to tajemnicę przedsiębiorstwa.

W tej sytuacji skarżąca zwróciła się do właściwych organów administracji publicznej z prośbą o udostępnienie przedmiotowych dokumentów. Organy te poinformowały ją jednak, iż nie są w posiadaniu żadnych decyzji dotyczących urządzeń sieci przesyłu związanych z działką skarżącej.

Wobec powyższego skarżąca we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. (będącym przedmiotem zarzucanej Spółce bezczynności) po raz kolejny zwróciła się do [...] o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p., poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji związanej z posadowieniem na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. C. urządzeń doprowadzających energię elektryczną. Spółka nie uwzględniła jednak przedmiotowego wniosku.

Skarżąca wskazała, że według powszechnej wiedzy Skarb Państwa jest głównym akcjonariuszem [...] S.A. (posiada 61/89 % jej akcji), która z kolei jest jedynym akcjonariuszem w [...] tj. spółce posiadającej większość akcji [...] Ponadto [...], będąc przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonuje zadania publiczne. Jest ona zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Powyższą skargę wraz z odpowiedzią na skargę Spółka [...] błędnie przekazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, co skutkowało tym, iż Sąd ten postanowieniem z dnia 27 marca 2015 r., sygn. [...] stwierdził swoją niewłaściwość w przedmiotowej sprawie i przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosła natomiast o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W przedmiotowej sprawie nie mamy zaś do czynienia z kategorią informacji publicznej wytworzonej przez [...] jako dystrybutora energii elektrycznej. Ponadto Spółka podkreśliła, że wniosek skarżącej nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego.

Spółka podniosła również, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych i choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie mieści się w zakresie administracji publicznej i nie stanowi realizacji zadań publicznych. Dla potwierdzenia słuszności powyższego twierdzenia Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne".

Zdaniem Spółki, nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem udostępnienie tych dokumentów winno odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej. Poza tym przedmiotowe informacje - jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, wobec braku znamion podmiotowych po stronie Spółki, ich udostępnienie winno odbywać się w trybie właściwym dla informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła również, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowody wskazane w skardze. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Spółki [...] skarga jest dopuszczalna. W szczególności nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi okoliczność, iż nie została ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. [...], Lex nr 236545).

Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również innych podstaw dla uznania skargi za niedopuszczalną. Wymaga przy tym podkreślenia, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie został w istocie w żaden sposób uzasadniony.

Oceniając natomiast skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. [...] pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie u.d.i.p. - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. [...] oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. [...], publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. [...], Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. [...], Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. [...] – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. [...]; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. [...]; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. [...]; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. [...]; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. [...] - publ. CBOSA).

Wobec powyższych rozważań Spółkę [...], będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Za przypisaniem Spółce takiego obowiązku dodatkowo – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca – przemawia również fakt, iż Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu [...], posiadając tym samym pozycję dominującą w tej Spółce. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest zaś akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu [...] [...] S.A. w [...] (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]7_[...]_2013_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci.pdf). [...] [...] S.A posiada z kolei 99,55% akcji spółki [...] zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji [...] (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 30 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: [...]5_[...]_2013_srodroczne_sprawozdanie_skonsolidowane.pdf). Powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że [...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W kontekście powyższego wypada wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm PE (ustawy Prawo energetyczne), nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ale wyłącznie wówczas, gdy okaże się to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W przypadku wnioskowanego przez Spółkę dowodu takie okoliczności nie miały miejsca. Wskazany dokument stanowiłby bowiem w istocie pismo zawierające stanowisko opisanego organu centralnego co do wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu jest niezasadny, gdyż wykładni prawa dokonuje w sprawie samodzielnie sąd rozpoznający skargę.

Na dopuszczenie w trybie powołanego wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. zasługiwały natomiast dowody wskazane przez stronę skarżącą w skardze. Stanowiły one bowiem dokumenty obrazujące przebieg postępowania zmierzającego do pozyskania przez Spółkę wnioskowanej informacji publicznej, na etapie poprzedzającym złożenie skargi (w tym korespondencję pomiędzy Spółką a wnioskodawczynią). Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów było zatem niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla oceny zarzucanej Spółce bezczynności, a jednocześnie nie spowodowało przedłużenia postępowania.

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. – wbrew przekonaniu [...] – mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. [...], Lex nr 1247188).

Żądane przez skarżącą dokumenty urzędowe (w tym decyzje administracyjne) dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci energetycznej na nieruchomości innego podmiotu, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. [...] oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. [...], publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. [...], Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. [...], Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącej została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżąca w sposób ogólny wskazała, że domaga się udostępnienia dokumentacji dotyczącej posadowienia urządzeń energetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyła do dokumentów dotyczących konkretnej działki, podając przy tym jej numer ewidencyjny i miejsce położenia. W ocenie Sądu dane te stanowiły wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Błędne jest również przekonanie Spółki, jakoby wniosek o udostępnienie informacji zawarty w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. nie mógł być oceniany w oparciu o przepisy u.d.i.p. ze względu na to, że dotyczy dokumentów, które wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od [...] roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy [...].

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. [...], publ. CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domaga się [...]., że decyzje dotyczące linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Wobec uznania, że Spółka [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony decyzjami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawczynię na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. [...], Lex nr 887693).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] nie załatwiła wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w żaden z określonych wyżej sposobów, a tym samym jest w sprawie tego wniosku bezczynna. Jedyną reakcją Spółki na przedmiotowy wniosek było bowiem skierowanie do wnioskodawczyni pisma z dnia [...] listopada 2014 r., w którym Spółka lakonicznie stwierdziła, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie (z dnia [...] września 2014 r., w którym to Spółka – odnosząc się do wcześniejszych wniosków skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania tego rodzaju informacji oraz, że wszelkie informacje dotyczące elementów sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa). Pismo to nie może być przy tym uznane za odmowę udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albowiem odmowa taka wymaga formy decyzji administracyjnej. Nie budzi zaś wątpliwości, że przedmiotowe pismo z dnia [...] listopada 2014 r. decyzji administracyjnej nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. [...], ONSA 1981, nr [...], poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr [...], poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn [...], CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. [...], CBOSA). Ponadto pismo to jako adresata nie wskazywało skarżącej, a jedynie radcę prawnego E. K., bez określenia jej roli jako pełnomocnika M. B..

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji, posadowienia i budowy urządzeń energetycznych na wskazanej przez nią działce, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Przeciwnie zaś, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy toczyły przed kilkudziesięciu laty (z pisma Spółki z dnia [...] września 2014 r. wynika, że sporne urządzenia wykonano w 1990 r.), kiedy tytuł prawny do tej działki przysługiwał innym osobom (skarżąca wyjaśniła, że stała się jej właścicielką dopiero w 2007 r.) i to one były stronami tych postępowań. Z kolei ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie żądanych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki [...], skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę M. B. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki – w ocenie Sądu – nie wynikało z lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy, a żądane przez skarżącą informacje nie mają waloru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.