Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 135 , art. 138 ar. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 121
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. (dalej: strona, zobowiązany, skarżący, Wspólnota) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (dalej: PINB) z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 25.000 zł, zakwestionowane postanowienie utrzymał w mocy.

Jak podał organ orzekający w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 15 marca 2016 r. nr [...] PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [...] we W. przeprowadzenie kontroli instalacji elektrycznej oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] we W. (dalej: budynek).

W dniu 20 kwietnia 2016 r. PINB, upomnieniem nr [...], wezwał Wspólnotę do wykonania obowiązku wynikającego z wymienionej wyżej decyzji.

W odpowiedzi na upomnienie Wspólnota poinformowała, że w dniu 4 lutego 2016 r. zawarła umowę z firmą J. z siedzibą w S.. Przedmiotem wskazanej umowy jest sporządzenie dokumentacji obejmującej opracowanie inwentaryzacji budowlanej budynku wielorodzinnego wraz z przeprowadzeniem kontroli wszystkich instalacji wewnętrznych oraz sporządzeniem ekspertyzy technicznej budynku.

W powyższym stanie faktycznym, postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. organ I instancji, na podstawie art. 119 i art. 120 § 2, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: ustawa), nałożył na stronę sporną grzywnę. Uznał, że strona uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, a wskazane okoliczności mające ekskulpować ją od tego zarzutu takowych stanowić nie mogą. Postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem. W zażaleniu strona podjęła próbę wykazania, że nie uchylała się od obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 15 marca 2016 r. powołując się w tej mierze na opisane w zażaleniu okoliczności i dowody oraz wykazując swą realną aktywność. Poddała również w wątpliwość wysokość grzywny.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu.

W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja PINB zobowiązująca Wspólnotę do przeprowadzenia kontroli instalacji elektrycznej oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny instalacji elektrycznej w budynku.

Stosownie do treści art. 1 a pkt 12 ustawy przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

Art. 7 § 2 ustawy przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. Zgodnie bowiem z art. 125 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Ponadto, na mocy art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia.

Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, organ mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W ocenie organu, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej uciążliwy. Pociąga bowiem za sobą bardziej dolegliwe dla zobowiązanych skutki natury finansowej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Z uwagi na to stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi niewątpliwie środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze.

Zauważył również, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2 ustawy, który stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny, bowiem nie limituje dolnej wysokości grzywny. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Wynika z nich obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji, ustalona przez organ I instancji kwota nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zażalenia organ wyjaśnił, że przedłożone umowy o prace projektowe nie wykazują, iż obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia 15 marca 2016 r. został wykonany. Okres jaki upłynął od dnia jej wydania do chwili obecnej pozwalał na wykonanie nakazu, a zobowiązana pomimo tego nie zrealizowała w pełni obowiązku.

Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, zasadniczo podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji niewłaściwą ocenę zgromadzonych dowodów, tj. naruszenie art.art. 7, 77, 107 k.p.a. w związku z art.art. 8 i 80 k.p.a. - poprzez:

- wadliwe (pobieżne) przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzące do błędnego ustalenia, że w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oraz że uchylano się od wypełnienia nałożonego na Wspólnotę obowiązku;

- naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, polegające na uznaniu zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia - pomimo tego, że podejmowane były wszelkie możliwe kroki, aby obowiązek został wypełniony, a niemożność jego realizacji leżała po stronie innych podmiotów;

- brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał ze udowodnione oraz dowodów, na których się oparł - a także niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (organ w żaden sposób nie odniósł się do dokumentacji dostarczonej przez skarżącego);

- a także art. 10 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, tj. uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 120 § 2, art. 119 § 1 i 2 oraz art. 6 § 1 ustawy, poprzez uznanie, iż w rozpoznawanym przypadku zachodzą przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pomimo tego, że w działaniu Wspólnoty nie sposób upatrywać znamion uchylania się od wykonania obowiązku. Ponadto, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy należało stwierdzić, że nałożenie grzywny nie jest celowe.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kreuje zasady postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków oraz wskazuje środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2 ustawy. Zobowiązany musi się więc "uchylać" od wykonania obowiązku, a środki przymusu muszą "służyć doprowadzeniu do wykonania" tych obowiązków. Nie ma więc podstaw prawnych do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, jeśli nie zostały spełnione powyższe przesłanki. Tylko w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W tym kontekście podkreślił, iż niewykonanie ciążących na Wspólnocie obowiązków nie było związane z uchylaniem się czy też ignorowaniem korespondencji kierowanej przez PINB (nakazu, wezwań, upomnienia). Skarżący aktywnie bowiem dążył do niezwłocznego wykonania nałożonych na Wspólnotę obowiązków i poczynił w tym celu odpowiednie kroki. Wykonanie obowiązku zlecone zostało stosownej firmie, z którą Wspólnota zawarła umowę na opracowanie dokumentacji obejmującej inwentaryzację budowlaną budynku wielorodzinnego wraz z przeprowadzaniem kontroli wszystkich instalacji wewnętrznych oraz sporządzeniem ekspertyzy technicznej budynku, o czym Wspólnota poinformowała PINB pismem z dnia 4 maja 2016 r., będącym odpowiedzią na upomnienie z dnia 20 kwietnia 2016 r.

Przewidywany czas wykonania prac związanych z tą umową strony ustaliły na 6 tygodni, jednak w wyznaczonym terminie wykonawca nie zrealizował swojego zobowiązania należycie (jedynie częściowo). Wspólnota nie otrzymała kompletu wykonanej dokumentacji, wobec czego zwróciła się do wykonawcy o jej uzupełnienie. Dokumenty te nie zostały Wspólnocie przekazane, pomimo licznych monitów. O okoliczności tej oraz innych, związanych z trudnym dostępem do poszczególnych lokali budynku, poinformowany telefonicznie został pracownik PINB.

Skarżący wskazał, że pomimo dołożenia najwyższych starań, aby zinwentaryzować budynek w całości - tymczasowo może okazać się to niewykonalne. Przeszkodą jest fakt, że lokale mieszkalne są własnością prywatną osób fizycznych, bez zgody których Wspólnota nie może wejść na ich teren, co uniemożliwia wykonanie obowiązku w całości. Skarżący tytułem przykładu przywołał przyczyny, z powodu których nie można uzyskać dostępu do lokali i wykazywał fakt kontaktowania się z lokatorami.

Nadto skarżący podał, że w dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik P.J., odbył z prowadzącym tę sprawę pracownikiem PINB rozmowę (spotkanie) w celu ustalenia, jakimi konkretnie brakami obarczona jest przedkładana i kilkukrotnie uzupełniana dokumentacja. W dniu 20 października 2016 r. wystosowane zostało do PINB pismo w nawiązaniu do w/w spotkania, wraz z którym przedłożono kopię pisma otrzymanego w dniu 14 października 2016 r. od wykonawcy robót elektrycznych, związanych z modernizacją instalacji WLZ w budynku. Poinformowano też, że prace wykonane przez inną firmę zostaną zakończone do dnia 28 października 2016 r., natomiast do dnia 11 listopada 2016 r. przedłożone zostaną dokumenty wynikające z treści obowiązku tytułu wykonawczego.

Dokumentacja żądana przez PINB została uzupełniona w myśl informacji uzyskanych na spotkaniu w dniu 12 października 2016 r.

Z całą stanowczością nie można zatem zdaniem skarżącego zgodzić się z opinią PINB, że wyczerpane zostały znamiona uchylania się od wykonania obowiązku. Zwrot "uchylanie się" sugeruje bowiem rozmyślne nie wypełnianie polecenia, unikanie podjęcia działań, brak zaangażowania, bagatelizowanie bądź też ignorowanie korespondencji przesyłanej przez organ.

Co do drugiej z przesłanek wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. stosowania środka przymusu służącego doprowadzeniu do wykonania obowiązku - również i ten warunek nie został w opinii skarżącego spełniony. Nałożenie grzywny nie przyspieszy bowiem wykonania obowiązku, ponieważ Wspólnota podjęła już w tym celu wszelkie niezbędne kroki i może jedynie czekać na przekazanie dokumentacji przygotowanej przez wykonawcę prac. Dlatego też, wbrew stanowisku organu, okres jaki upłynął od dnia wydania decyzji nie pozwolił Wspólnocie na wykonanie nakazu.

Trudno mówić o tym, że zastosowany środek przymusu "doprowadzi" do wykonania obowiązku, skoro prace są już w toku, a obstrukcja w ich zakończeniu legła wyłącznie po stronie nierzetelnego zleceniobiorcy. Sześciotygodniowy okres przygotowania dokumentacji został oszacowany przez wykonawcę, zatem Wspólnota nie miała podstaw, aby wyznaczać mu termin dłuższy. Przecież to w interesie Wspólnoty było jak najszybsze załatwienie sprawy. Zleceniodawca nie powinien jednak ponosić konsekwencji tego, że zlecenie nie zostało wykonane należycie i terminowo. Bezcelowe jest nakładanie w takiej sytuacji grzywny, która z założenia ma celu ma przyspieszyć lub w ogóle spowodować podjęcie działań. Skoro, jak wynika z załączonej dokumentacji i wydruków korespondencji e-mail, dynamicznie dążono do sprawnego wykonania obowiązków nie ma żadnych podstaw, by zastosować jakiekolwiek środki przymusu. Poza tym, zdaniem skarżącego, nie istnieją w ogóle instrumenty prawne pozwalające na nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową kary grzywny.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wyraźnie zatem naruszył zasady postępowania dowodowego, co w oczywisty sposób pogwałciło standardy procesowe wyznaczone zasadą praworządności i budzenia zaufania do władzy publicznej. Dowody zostały zebrane powierzchownie i niewyczerpująco, a przeanalizowane - w sposób krótkowzroczny. Organ tymczasem powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na skarżącą Wspólnotę (prawidłowo określonego adresata orzeczenia) grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli instalacji elektrycznej oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny instalacji elektrycznej w budynku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: ustawa). Przy czym, zgodnie z jej art. 18 jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu (zażaleniu). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji (postanowienia), sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Ustosunkowanie to musi spełniać wymogi wynikające z art. 11 k.p.a., który nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek realizowania zasady przekonywania. Organ winien zatem wyjaśnić stronie przyczyny, dla których odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów oraz dlaczego nie uznał zasadności argumentów podnoszonych przez nią w odwołaniu (zażaleniu) tym bardziej, jeżeli dotyczą one kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Znaczenie i wpływ prawidłowo zredagowanego uzasadnienia decyzji na postępowanie – zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach - od dawana jest podkreślone w orzecznictwie sądowadministracynym (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 LEX nr 34147; wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546; z dnia 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 985/05; z dnia 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1374/06, LEX nr 1374/06 czy też z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/1914/06 LEX nr 328551).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny II instancji powyższym wymaganiom nie sprostał.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art.15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie (tu: zażalenie), nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu (zażaleniu). Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu). Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa wskazuje, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową nakaz przeprowadzenia kontroli instalacji elektrycznej oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny instalacji elektrycznej w budynku. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikający z niej obowiązek musi być wykonany, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel winien, na mocy art. 6 ustawy, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji obowiązków, tj. podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, gdy ten nie wykonuje ich dobrowolnie. Działanie organu nie może jednak pomijać w tym względzie omówionych wcześniej reguł postępowania.

Tymczasem analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy nie przytoczył stosownych rozważań co do zakresu wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, nie wyjaśnił dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierowano się nakładając grzywnę na skarżącego.

Organ I instancji uznał, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zaś podjętym przez skarżącego celem jego realizacji czynnościom odmówił charakteru wypełniającego znamiona ziszczenia się obowiązku. Z kolei, składając środek zaskarżenia od postanowienia nakładającego grzywnę skarżący poniósł szereg argumentów mających na celu wykazanie, że podjął niezbędne kroki do jego realizacji powołując się w tym zakresie na stosowne dowody. Skarżący dążył do wykazania, że w rozważanej sytuacji nie może być mowy o uchylaniu się od obowiązku nałożonego decyzją z dnia 15 marca 2016 r. Podnosił również okoliczność związaną z wysokością nałożonej grzywny i znacznym obciążeniem jakie ona wywołuje. Organ II instancji nie zbadał jednak podnoszonego w zażaleniu związku, relacji w zakresie, w jakim strona podjęła starania o wykonanie nałożonego obowiązku. Ograniczył się jedynie do podzielenia poglądu organu I instancji i konkluzji, iż przedłożone przez skarżącego umowy nie wykazują, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 15 marca 2016 r. został wykonany i że okres, jaki upłynął od dnia jej wydania do chwili wydania postanowienia pozwalał na wykonanie nakazu, a zobowiązany mimo tego w pełni go nie zrealizował. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy zupełnym zignorowaniem orzeczonego nakazu, a podjęciem starań jego wykonania i związanych z tym przeszkód.

W wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Wr 618/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl/) wyraził słuszny pogląd, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Istotą przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej osoby zobowiązanej, która pomimo ciążącego na niej obowiązku uchyla się od jego spełnienia. Nie można przymuszać do wykonania określonego obowiązku osoby, która obowiązek ten chce wykonać i stara się uczynić to z własnej woli. Jeżeli bowiem pomimo dobrowolnie podejmowanych czynności z przyczyn przez tę osobę niezawinionych i od niej niezależnych osoba ta danego obowiązku nie może wykonać, nie będzie mogła go spełnić również w sytuacji nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu - strona skarżąca dostatecznie wykazywała wolę wykonania ciążącego na niej obowiązku, co potwierdza analiza akt sprawy, jednak organ II instancji w istocie pominął ocenę tej kwestii.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy przyznać, że organ odwoławczy nie pochylił się również nad sposobem ustalenia przez organ I instancji rodzaju środka egzekucyjnego i wysokości grzywny, która w opinii skarżącego jest zbyt dolegliwa. W zaskarżonym postanowieniu wskazał, że została prawidłowo określona.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pomimo zgłaszanej w zażaleniu kwestii nadmiernego obciążenia grzywną, jakimi konkretnie przesłankami kierował się organ egzekucyjny przy jej wymierzeniu. Poza bowiem przytoczeniem art. 121 § 2 ustawy i ogólnych sformułowań dotyczących nakładania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości organ drugiej instancji nie odniósł się do rzeczywistej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku. Jednakże zagadnienie to nie było głównym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.