Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 367/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art 1 pkt 3, 4, 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 444/10 w sprawie ze skargi P. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz P. G. Spółki z o.o. w K. 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę P. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. G. Sp. z. o. o. w K. (dalej skarżąca) wystąpiła w dniu [...] listopada 2009 r. o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie wymiany dwóch punktów gier na inne. Do wniosku dołączyła umowy dzierżawy powierzchni w lokalu użytkowym wraz z oświadczeniem o zachowaniu odległości usytuowania lokalu co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego oraz odpis KRS jednego z lokali.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej we W. odmówił dokonania zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2009 r. w części zawierającej zestawienie punktów gier na automatach o niskich wygranych (punkt III decyzji).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że od dnia 1 stycznia 2010 r., stosownie do przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.) w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał wniosek strony o zmianę zezwolenia w zakresie zmian lokalizacji punktów za niemożliwy do uwzględnienia na gruncie obowiązujących obecnie przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności przepisów prawa unijnego, zauważył, że jego bezpośrednie stosowanie wiązać się musi z brakiem normy krajowej implementującej normy prawa wspólnotowego, innymi słowy organ stosuje prawo wspólnotowe, gdy stosowna norma nie istnieje w prawie krajowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada nadrzędności prawa wspólnotowego miałaby zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku gdyby prawo krajowe nie uregulowało danego zagadnienia lub w przypadku gdyby zaistniała niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym, Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.g.h., która w sposób szczegółowy uregulowała zagadnienie gier w przepisach krajowych, to organ był zobligowany do jej stosowania.

Ponadto podkreślił, że w polskim systemie prawnym, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności przepisów prawnych, co do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł sprzeczności z Konstytucją. W sprawie brak jest takiego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie przepisów prawnych, na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja, więc nie można podzielić zarzutu, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją.

Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.) i wobec tego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.). Nie ma również zastosowania art. 253a o.p., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony.

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że istotą problemu zaistniałego na tle rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w zakresie przedmiotu u.g.h. notyfikacja projektu ustawy Komisji Europejskiej była obowiązkowa. Wniosek strony skarżącej dotyczył bowiem zmiany miejsca urządzania gry i tylko w tym zakresie dopuszczalne jest badanie wpływu problematyki notyfikacyjnej na stosowalność, a zatem możliwość powołania przez organ, w szczególności art. 135 ust. 2 u.g.h. jako podstawy prawnej wydanych i kontrolowanych przez Sąd decyzji. W ocenie Sądu kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis ograniczający możliwość zmiany miejsca urządzenia gry (tj. przepis art. 135 ust. 2 u.g.h.) nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W zakresie zastosowania tego przepisu zmiana miejsca urządzania gry nie może być bowiem rozpatrywana w kategoriach "gry" jako "towaru" w rozumieniu traktatu Wspólnoty Europejskiej, jak również "produktu" w rozumieniu art. 1 pkt 1 powołanej Dyrektywy, lecz wyłącznie jako zmiana miejsca wykonywania "usługi". WSA zauważył, że ochronie przewidzianej w pkt 2 art. 1 Dyrektywy 98/34/WE podlega wyłącznie "usługa społeczeństwa informacyjnego", która spełnia w trakcie jej świadczenia jednocześnie cztery wymogi: powinna być świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną, na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Tymczasem działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że u.g.h., w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy – nie wymagała notyfikacji, a tym samym wskazany przez skarżącą przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie może być uznany za nieskuteczny. Z przyczyn powyżej podanych Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do ETS z pytaniem prejudycjalnym w żądanym przez stronę skarżącą zakresie.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 135 ust. 2 u.g.h. Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Nowa regulacja prawna nie zaskoczyła bowiem adresatów normy prawa, a jedynie stanowiła przejście z dotychczasowego stanu prawnego na nowy stan prawny. Temu służy kwestionowany przez skarżącą art. 135 ust. 2 u.g.h., który należy do przepisów przejściowych (dostosowujących), a więc z gruntu rzeczy odnoszących się do stanów faktycznych powstałych pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, których byt uzależniony został od treści udzielonego zezwolenia. W ocenie WSA okoliczność, że prowadzenie działalności w powyższym zakresie wymagało uzyskania zezwolenia powinna ograniczyć rozważania na temat ochrony praw nabytych lub zaufania do państwa i prawa do odniesienia się do praw wynikających z ostatecznej decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w trybie określonym dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. Innymi słowy z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy na posiadacza ostatecznego zezwolenia nałożony zostanie nowy obowiązek lub też obowiązek poddania się dodatkowym procedurom weryfikującym kwalifikacje do prowadzenia określonego rodzaju działalności, zwłaszcza wówczas, gdy nastąpi to z mocą wsteczną. W niniejszej jednak sprawie – zdaniem Sądu – sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ skarżąca mogła do upływu terminu zezwolenia korzystać z praw uzyskanych na jego podstawie.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do zwrócenia się, w trybie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. z przepisem art. 2 Konstytucji RP.

WSA podkreślił, że zgodnie z treścią art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy o.p., dlatego w sprawie nie znalazł zastosowania art. 155 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji publicznej art. 253a § 1 o.p. Przepis ten nie mógł zostać zastosowany z uwagi na przepis szczególny, art. 135 ust. 2 u.g.h, który wprost wskazuje na brak możliwości zmiany miejsca urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, bezspornie nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami: zasadą ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadą ochrony interesów w toku, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.) strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych,

art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. u.g.h. w zakresie, w jakim przewiduje miesięczne vacatio legis dla przepisu art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. zakazującego zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z zasadami: przyzwoitej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych, a przepisy nie wyłączały zmiany zezwolenia;

art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie narusza zasady proporcjonalności w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych;

art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy różnicuje on sytuację prawną stron postępowań wszczętych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. ze względu na datę wydania decyzji;

art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, nie stanowi ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów (automatów o niskich wygranych) w handlu pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, podczas gdy działalność podmiotów prowadzących gry opiera się na wykorzystaniu urządzeń i oprogramowania nabywanych na rynku wspólnotowym, a import tych urządzeń stanie się nieuzasadniony ze względów gospodarczych, gdyż niemożliwe będzie korzystanie z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem;

art. 56 TFUE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, nie stanowi ograniczenia o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie usług pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej, podczas gdy na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej u.g.z.w. strona nabyła prawo prowadzenia działalności w określonej liczbie punktów gry na automatach o niskich wygranych;

art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim zabrania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gier, nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i jako taki nie podlega obowiązkowi notyfikacji na podstawie art. 8 ww. dyrektywy nr 98/34/WE.

Na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o przedstawienie składowi 7 Sędziów NSA zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, polegających na tym, czy art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1 oraz art. 129 ust oraz przepisy art. 118, art. 145, art. 144 u.g.h. są zgodne z art. 2 Konstytucji RP, TFUE, w sytuacji gdy zostały zadane pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA we W. (sygn. akt II SA/Po 549/10), ETS przez WSA w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 352/10).

W związku z zaniechaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, pełnomocnik skarżącej wniósł o wystosowanie w trybie art. 267 akapit 3 TFUE do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych o treści:

1. Czy przepisy art. 34 TFUE należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzenia normy prawa krajowego, zgodnie z którą w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, podczas gdy działalność podmiotów prowadzących gry opiera się na wykorzystaniu urządzeń oprogramowania nabywanych na rynku wspólnotowym, a import tych urządzeń stanie się nieuzasadniony ze względów gospodarczych, gdyż niemożliwe będzie korzystanie z tych urządzeń zgodnie z ich przeznaczeniem?

2. Czy przepisy art. 56 TFUE należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzenia normy prawa krajowego zgodnie z którą w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych?

Ponadto wniósł o zadanie na zasadzie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997.102.643) pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego:

1) Czy przepis art. 145 u.g.h. w zakresie, w zakresie w jakim przewiduje miesięczne vacatio legis dla przepisu art. 135 ust. 2 tejże ustawy stanowiącego, że w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. czy nie narusza zasady proporcjonalności w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej?

2) Czy przepis art. 135 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 144 u.g.h. w zakresie, w jakim stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skoro różnicuje sytuację prawną stron postępowań o zmianę zezwolenia wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. ze względu na datę wydania decyzji?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Za bezprzedmiotowe należało uznać wnioski zawarte w skardze kasacyjnej o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności wskazanych przepisów u.g.h. z Konstytucją RP.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tych zatem względów zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Zagadnienia objęte zarzutami skargi kasacyjnej sformułowanymi w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej bezpośrednio związane są z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym to wyroku Trybunał wypowiadał się w kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1.

W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy sądu krajowego.

Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37-39).

Stanowisko Sądu I instancji, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z oczywistych względów nie tylko Sąd I instancji, ale przede wszystkim także organy nie analizowali kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie wskazanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Na te kwestie szczegółowo zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 463/11 (CBOIS - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 o.p. zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, zachodzi potrzeba rozważenia przede wszystkim przez organ, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku. A zatem, pod tym kątem, niejako od początku sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W kontekście omawianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości, nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną, uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa.

Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 o.p., a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.