Postanowienie NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 595/02
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2003-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 1961 nr 58 poz. 320
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich.
article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 19 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Teza: Skoro zatem akta postępowań prowadzonych przez izby morskie zawierają szereg dokumentów o charakterze urzędowym, zawierających informację publiczną, zaś dostęp do tych akt regulowany jest przepisem art. 156 Kpk w związku z art. 20 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich /Dz.U. nr 58 poz. 320 ze zm./, to z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ wynika, że ustawa ta nie narusza unormowań zawartych w powyższych przepisach. Nie znajduje zatem zastosowania do odmowy udostępnienia akt tryb postępowania określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przewidujący wydanie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych lub otwierającej drogę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wiążącego się z brzmieniem art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne -w zakresie tych zadań lub funkcji, to należy stwierdzić, że przepis ten odnosi się do wszelkiego rodzaju informacji o sprawach - za wyjątkiem unormowanego odrębnie w aktach rangi ustawowej dostępu do akt.

Wykluczona jest z mocy art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowoadministracyjna kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego nad działalnością orzeczniczą Izb Morskich również i w takim zakresie w jakim działalność ta stanowi przejaw wykonywania administracji publicznej i nie jest poddana z mocy przepisu szczególnego (np. art. 16 w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) takiej kontroli, gdyż uznać należy, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym traktuje Izby Morskie jako "inne sądy".

TEZY

Skoro zatem akta postępowań prowadzonych przez izby morskie zawierają szereg dokumentów o charakterze urzędowym, zawierających informację publiczną, zaś dostęp do tych akt regulowany jest przepisem art. 156 Kpk w związku z art. 20 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich /Dz.U. nr 58 poz. 320 ze zm./, to z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ wynika, że ustawa ta nie narusza unormowań zawartych w powyższych przepisach. Nie znajduje zatem zastosowania do odmowy udostępnienia akt tryb postępowania określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przewidujący wydanie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych lub otwierającej drogę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wiążącego się z brzmieniem art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne -w zakresie tych zadań lub funkcji, to należy stwierdzić, że przepis ten odnosi się do wszelkiego rodzaju informacji o sprawach - za wyjątkiem unormowanego odrębnie w aktach rangi ustawowej dostępu do akt.

Wykluczona jest z mocy art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowoadministracyjna kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego nad działalnością orzeczniczą Izb Morskich również i w takim zakresie w jakim działalność ta stanowi przejaw wykonywania administracji publicznej i nie jest poddana z mocy przepisu szczególnego (np. art. 16 w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) takiej kontroli, gdyż uznać należy, że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym traktuje Izby Morskie jako "inne sądy".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Marka B. na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia 25 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt Odwoławczej Izby Morskiej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Marek B. zwrócił się do Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej przy Sądzie Okręgowym w G. z siedzibą w G. o udostępnienie mu akt sprawy zderzenia statku "LADY ELENA" z jachtem "BIESZCZADY", zakończonej orzeczeniem Izby Morskiej z dnia 20 września 2001 r. w celu napisania artykułu dla miesięcznika "Żagle". W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawca wskazał, że ze względu na znaczne zainteresowanie sprawą ze strony środowiska żeglarskiego oraz prewencyjną rolę izb morskich najkorzystniejsze będzie opracowanie artykułu po zaznajomieniu się z aktami Izby Morskiej. Wskazano również i na to, że jeśli akta będą dostępne dopiero po zakończeniu procedury przed Odwoławczą Izbą Morską to czytelnicy będą mogli zapoznać się z artykułem dopiero po sezonie żeglarskim 2002 r. Mogą w ten sposób opóźnić się istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa żeglugi informacje, o ile z akt Izby Morskiej wynika konieczność wydania większej ilości zaleceń, niż wynika to z orzeczenia Izby Morskiej.

Pismem z dnia 25 stycznia 2002 r. Przewodniczący Odwoławczej Izby Morskiej odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, powołując się na przepisy art. 156 par. 1 Kpk w związku z art. 20 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich /Dz.U. nr 58 poz. 320 ze zm./ oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. W piśmie wskazano, że ujawniony we wniosku zamiar ewentualnego sformułowania przez wnioskodawcę dalszych zaleceń, niż wydane przez Izbę Morską przy Sądzie Okręgowym w G. z siedzibą w Gdyni przed rozpoznaniem sprawy przez Odwoławczą Izbę Morską, która będzie rozważała m.in. kwestię zaleceń nie uzasadnia dostępu do akt, tym bardziej, że wnioskodawca był obecny na rozprawie przed Izbą Morską I instancji.

Pismem z dnia 2 lutego 2002 r. Marek B. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia do Prezesa Sądu Okręgowego w G., domagając się zmiany decyzji Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej i udostępnienia mu żądanych akt. W uzasadnieniu wskazano, że interes wnioskodawcy nie może podlegać ocenie dokonywanej przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a takiej oceny dokonał w istocie Przewodniczący Odwoławczej Izby Morskiej. Postępowanie w sprawie zderzenia jachtu "Bieszczady" dotyczy władzy publicznej - Urzędu Morskiego w G. oraz przedsiębiorstwa wykonującego zadania publiczne - Polskiego Rejestru Statków.

Pismem z dnia 25 lutego 2002 r. Prezes Sądu Okręgowego w G. poinformował wnioskodawcę, iż nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej w sprawie odmowy udostępnienia akt dotyczących sprawy zderzenia jachtu "Bieszczady". W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Jak stanowi art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, a taką odmienną regulacją są przepisy kodeksu postępowania karnego, które w sprawie mają zastosowanie. Zasadnie zatem Przewodniczący Odwoławczej Izby Morskiej odmówił dostępu do akt sprawy kierując się dyspozycją art. 156 par. 1 Kpk do stosowania którego odsyła art. 20 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich /Dz.U. nr 58 poz. 320 ze zm./. Ponadto decyzja Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej jest również prawidłowa merytorycznie, zważywszy na etap postępowania w sprawie oraz fakt, iż wnioskodawca ma prawo udziału w posiedzeniach Izb Morskich.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł na powyższą decyzję Marek B., zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności naruszenie art. 5 ust. 3 tej ustawy i domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja oparta jest na założeniu, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obowiązują w zakresie informacji publicznej, będącej w posiadaniu organów władzy, których postępowanie regulują przepisy kodeksu postępowania karnego. Stanowisko to uzasadniać ma przepis art. 1 ust. 2 ustawy w istocie ogólny lub odsyłający - według zaskarżonej decyzji - do art. 156 par. 1 Kpk który stanowi, że udostępnienie akt innym osobom niż strony wymaga zgody prezesa sądu. Zgodnie z obowiązującą interpretacją tego przepisu, osoba starająca się o dostęp do akt powinna przedstawić uzasadnioną przyczynę wniosku, a osoba podejmująca decyzję nie jest skrępowana przepisami prawa w swojej ocenie tego wniosku. W rzeczywistości między przepisami ustawy a art. 156 par. 1 Kpk nie zachodzi stosunek wynikający na przykład z rzeczywistego zbiegu norm. Odczytanie normy prawnej obowiązującej w zakresie dostępu do informacji w sądach i organach quasi - sądowych wymaga uwzględnienia innych przepisów ustawy. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązuje ona także w odniesieniu do spraw rozstrzyganych przed organami państwa "w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym". Przepisy ustawy oraz Kpk wzięte w całości wskazują, że ustawa w stosunku do art. 156 par. 1 Kpk ma charakter lex specialis, które obowiązuje wyłącznie w sprawach dotyczących władz publicznych, podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji /cały zakres hipotezy art. 5 ust. 3 ustawy mieści się w zakresie hipotezy art. 156 par. 1 Kpk, a nie odwrotnie/. Ustawa nie narusza więc przepisu art. 156 par. 1 Kpk, a jedynie ogranicza zakres uznaniowości przy podejmowaniu decyzji w zakresie spraw dotyczących podmiotów publicznych. Postępowanie w sprawie kolizji jachtu "Bieszczady" i statku "Lady Elena" niewątpliwie dotyczy władzy publicznej w osobie Urzędu Morskiego w G. oraz przedsiębiorstwa wykonującego zadania publiczne - Polskiego Rejestru Statków, występujących jako strony - zainteresowani, czyli osoby podejrzane o zawinienie wypadku morskiego /art. 24 ustawy z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich/. Również zainteresowanego armatora jachtu "Bieszczady", Centrum Wychowania Morskiego ZHP w G., należy uznać za podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie postanowień ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Ponadto należy podnieść, że każde postępowanie w sprawie wypadku morskiego, które toczy się przed izbą morską, dotyczy władzy publicznej, nawet jeśli nie występuje ona jako strona. Wynika to z postanowień art. 36 ust. 1 i art. 38 pkt 3 ustawy o izbach morskich oraz postanowień międzynarodowych konwencji. Przepisy te wymagają w postępowaniu przed izbą morską badania całości systemowego zabezpieczenia żeglugi, w tym prawa bezpieczeństwa żeglugi, oraz ujawnionych okoliczności, choćby nie miały one związku przyczynowego z wypadkiem i jego skutkami. W postępowaniu w sprawie "Bieszczad" taką "nieobecną stroną" była m.in. duńska, publiczna służba ratownictwa morskiego. Zaskarżona decyzja jest oparta na analizie interesu skarżącego, wykazanego jeszcze przed wejściem w życie ustawy. Obecnie interes ten nie musi być wykazywany zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, więc nie może podlegać ocenie ani stanowić podstawy decyzji. Podobnie fakt udziału skarżącego w rozprawach w Izbie Morskiej w G. oraz prawo do udziału w przyszłych rozprawach przed Odwoławczą Izbą Morską, nie może być uznany za substytut wykonania prawa do informacji, w szczególności uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Badając zresztą interes skarżącego oba organy zignorowały wskazaną przez niego okoliczność, że odbiorcą informacji dotyczących bezpieczeństwa żeglugi i życia ludzkiego na morzu będą czytelnicy specjalistycznego czasopisma "Żagle", czyli osoby zagrożone podobnie jak ofiary wypadku "Bieszczad", mogące przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa na morzu oraz w żeglarstwie. Chodzi zatem o zaspokojenie stałej, ważnej i pilnej potrzeby edukacyjnej oraz o niezbędną debatę publiczną.

Prezes Sądu Okręgowego w G., odpowiadając na skargę wniósł o jej nieuwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący domagał się dostępu do akt postępowania prowadzonego przez Izbę Morską, uznając, że jego wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł skargę na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G., uznając je za decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie dostępu do informacji publicznej.

Żądanie skarżącego wymaga wyjaśnienia samego pojęcia akt sprawy. Akta to według definicji zawartej w Nowym słowniku języka polskiego PWN /Warszawa 2002, str. 7/ "zbiór dokumentów urzędowych, prawnych lub księgi je zawierające". Akta postępowania prowadzonego przez organy państwowe są zatem przedmiotem, zawierającym treści o charakterze informacji publicznych - dotyczą bowiem działania organów publicznych. Niezależnie od tego zawierać mogą także szereg dokumentów urzędowych, sporządzonych przez inne podmioty.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich /Dz.U. nr 58 poz. 320 ze zm./ zawiera w art. 20 zasadę odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego do postępowania przed izbami morskimi w sprawach wypadków morskich o ile przepisy ustawy tej ustawy nie stanowią inaczej. Zatem brak unormowania określonej kwestii dotyczącej czynności Izb Morskich i ich organów w przepisach ustawy o izbach morskich pociąga za sobą konieczność sięgnięcia do przepisów kodeksu postępowania karnego i zastosowania ich odpowiednio.

Dostęp do akt sprawy prowadzonej przez izbę morską nie jest uregulowany w ustawie o izbach morskich. Zatem żądanie udostępnienia akt skierowane przez skarżącego do Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej musiało zostać zbadane przy uwzględnieniu regulacji zawartych w kodeksie postępowania karnego. Art. 156 par. 1 tej ustawy zawiera szczegółowe określenie zasad udostępniania akt sprawy sądowej, w ten sposób, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Przepisy art. 156 par. 2 - 3 Kpk określają, że na wniosek obrońcy lub oskarżonego i na ich koszt wydaje się kserokopie dokumentów z akt sprawy, zaś prezes sądu może w razie uzasadnionej potrzeby zarządzić wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Art. 156 par. 4 Kpk reguluje sposób postępowania w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo ujawnienia tajemnicy państwowej. Art. 156 par. 5 Kpk dotyczy natomiast udostępniania akt w toku postępowania przygotowawczego, regulując kwestię tę w ten sposób, że jeśli ustawa nie stanowi inaczej, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze, natomiast udostępnienie akt innym osobom za zgodą prokuratora możliwe jest jedynie w wyjątkowych wypadkach. Zgodnie z art. 159 Kpk na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym przysługuje stronom zażalenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym mniejszą sprawę przepisy art. 156 par. 1-5 i art. 159 Kpk zawierają wyczerpujące określenie zasad i trybu dostępu do akt postępowań prowadzonych według przepisów procedury karnej. Jedną z tych zasad jest pozostawienie uznaniu prezesa sądu lub prokuratora prowadzącego postępowania przygotowawcze, możliwości udostępnienia akt osobie trzeciej - nie będącej stroną, obrońcą, pełnomocnikiem ani przedstawicielem ustawowym. Natomiast tryb dostępu do akt obejmuje w szczególności możliwość wniesienia zażalenia na odmowę dostępu do akt w postępowaniu przygotowawczym i brak takiej możliwości w toku postępowania sądowego. Powyższe unormowania znajdują z mocy art. 20 ustawy o izbach morskich zastosowanie w stosunku do postępowania prowadzonego przed izbami morskimi. Skoro zatem akta postępowań prowadzonych przez izby morskie zawierają szereg dokumentów o charakterze urzędowym, zawierających informację publiczną, zaś dostęp do tych akt regulowany jest przepisem art. 156 Kpk w związku z art. 20 ustawy o izbach morskich, to z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że ustawa ta nie narusza unormowań zawartych w powyższych przepisach /por. Tomasz Aleksandrowicz. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warszawa 2002 str. 75/.

Nie znajduje zatem zastosowania do odmowy udostępnienia akt tryb postępowania określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przewidujący wydanie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych lub otwierającej drogę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Na marginesie tylko warto zwrócić uwagę, że w toku procedury legislacyjnej Senat RP wniósł poprawkę do projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedłożonego przez Sejm, polegającą na ograniczeniu dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy do stwierdzenia, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających jedynie odmienny tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przyjęcie tej poprawki mogłoby wskazywać na to, że unormowania zawarte w odrębnych ustawach powinny być interpretowane zgodnie z zasadami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Poprawka ta została jednakże odrzucona przez Sejm RP, co pozwala stwierdzić, że wolą ustawodawcy było pozostawienie w niezmienionym stanie autonomicznych regulacji zawartych w odrębnych ustawach, dotyczących dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostrzeżono to również w piśmiennictwie, podnosząc, że wskutek regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy ustawa o dostępie do informacji publicznej straciła zamierzony pierwotnie charakter "ustawy - matki" w stosunku do innych unormowań regulujących tę kwestię /por. T. Aleksandrowicz. op. cit. str. 81/.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wiążącego się z brzmieniem art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji, to należy stwierdzić, że przepis ten odnosi się do wszelkiego rodzaju informacji o sprawach - za wyjątkiem unormowanego odrębnie w aktach rangi ustawowej dostępu do akt. Innymi słowy, nie wolno ze względu na ochronę interesu strony odmówić udzielenia informacji o postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym /również postępowaniu przed Izbą Morską/ jeśli postępowanie dotyczy władz publicznych albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji. Nie jest bowiem oczywiście wyłączone zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do spraw prowadzonych przed sądami /i Izbami Morskimi według przepisów procedury karnej/, lecz jedynie specyficzna forma dostępu do informacji jaką jest możliwość zapoznania się z aktami sprawy podlega omówionej powyżej regulacji odrębnej - autonomicznej w stosunku do unormowań tej ustawy. W związku z tym innego rodzaju żądanie dotyczące udzielenia skarżącemu informacji publicznej na temat określonego postępowania prowadzonego przez Izbę Morską musiałoby zostać załatwione w trybie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro, jak powiedziano, do odmowy udostępnienia akt sprawy prowadzonej w Izbie Morskiej nie znajduje zastosowania tryb postępowania określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przewidujący wydanie decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to skargę na pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G., nie będące decyzją administracyjną wydaną w trybie określonym w ustawie, ani innym aktem lub czynnością o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA uznać należało za niedopuszczalną w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Wobec treści skargi, która nie pozostawia wątpliwości, że zamiarem skarżącego było w istocie doprowadzenie do podważenia czynności Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej, polegającej na odmowie zgody na udostępnienie akt, rozważenia wymagała jednakże dopuszczalność wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpośrednio na tę czynność na podstawie innej niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnąć należało w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające właściwość sądu administracyjnego określone w art. 19 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W związku z tym analizy wymagał prawny charakter Izb Morskich, a w szczególności ich usytuowanie w systemie organów państwowych. Kwestia ta budzi od dawna dyskusje w literaturze i orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, że za sądowym charakterem izb morskich przemawia ich państwowy charakter, powołanie ustawą, udział w postępowaniu sędziów sądów powszechnych korzystających z przywileju niezawisłości, stosowanie do ławników izb w sposób odpowiedni przepisów właściwych dla ławników sądów powszechnych, stosowanie w sposób uzupełniający procedury właściwej dla sądów powszechnych, niezależność od innych organów w sferze orzecznictwa oraz instancyjność, a nie wewnętrzna podległość. Przeciwko uznaniu izb morskich za sądy podnosi się, że izby nie orzekają w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, lecz we własnym imieniu, nie sprawują wymiaru sprawiedliwości /art. 175 ust. 1 Konstytucji RP/, nie orzekają w formie wyroku, nie są powiązane organizacyjnie z sądami, przy których działają, w sprawach wypadków morskich wszczynają postępowanie z urzędu i prowadzą dochodzenie. Dominować zdaje się jednak pogląd, znajdujący oparcie w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, że izby morskie nie są sądami, lecz organami quasi-sądowymi. Akceptując ten pogląd co do zasady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że jakkolwiek Izby Morskie nie należą do sądów w znaczeniu konstytucyjnym, to przyjąć jednakże należy, że są one sądami w rozumieniu art. 19 pkt 1 ustawy o NSA. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie /por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 22/01 - OSNC 2001 nr 11 poz. 158/ zamiarem ustawodawcy było unormowanie środków odwoławczych w postępowaniu przed izbami morskimi w sposób autonomiczny i wyczerpujący. Wskazuje na to, zdaniem Sądu Najwyższego między innymi zachowanie w ustawie o izbach morskich szczególnego przepisu art. 45 ustawy, wyłączającego możliwość złożenia rewizji nadzwyczajnej od prawomocnych orzeczeń i postanowień izb morskich kończących postępowanie przed tymi izbami. Gdyby wolą ustawodawcy było poddanie orzecznictwa Izb Morskich kontroli NSA, niewątpliwie przepis powyższy zostałby wyeliminowany z ustawy z datą wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /l października 1995 r./ - gdy rewizja nadzwyczajna funkcjonowała jeszcze w polskiej procedurze karnej, a art. 45 ustawy musiał być interpretowany jako przepis szczególny w stosunku do przepisów Kpk określających zasady i tryb wnoszenia środków odwoławczych.

Zatem wykluczona jest z mocy art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sądowoadministracyjna kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego nad działalnością orzeczniczą Izb Morskich również i w takim zakresie w jakim działalność ta stanowi przejaw wykonywania administracji publicznej i nie jest poddana z mocy przepisu szczególnego /np. art. 16 w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej/ takiej kontroli, gdyż uznać należy że ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym traktuje Izby Morskie jako "inne sądy".

Przewodniczący Izby Morskiej wchodzi w skład Izby /art. 7 ustawy o izbach morskich/ i przysługuje mu szereg kompetencji procesowych związanych z toczącą się przed Izbą sprawą, wynikających wprost z przepisów ustawy o izbach morskich jak i kompetencji prezesa sądu, wynikających z przepisów procedury karnej stosowanej odpowiednio z mocy art. 20 ustawy o izbach morskich. Do tych kompetencji należy również wynikająca z art. 156 par. 1 Kpk możliwość udostępnienia akt osobie trzeciej. Czynności tej dokonuje jednak jako organ procesowy Izby Morskiej. Skoro zatem Izba Morska jest "innym sądem" w rozumieniu art. 19 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to czynność przedsięwzięta przez jej organ na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów procedury karnej jest czynnością nie podlegającą kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż należy do właściwości innego sądu, podobnie jak nie podlegają takiej kontroli procesowe czynności prezesa sądu powszechnego, podejmowane na podstawie stosownych przepisów proceduralnych.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności uznać należało, iż skarga byłaby niedopuszczalna również, gdyby skierowana została bezpośrednio w stosunku do odmowy udostępnienia akt dokonanej przez Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej.

Na marginesie należy wskazać, że kwestia zgodności z Konstytucją uregulowań zawartych w procedurze karnej, a dotyczących dostępu osób trzecich do akt spraw prowadzonych według tej procedury i zawierających informację publiczną, mogąca budzić wątpliwości chociażby z powodu ograniczenia prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji, czy też niezagwarantowania prawa do sądu na wypadek odmowy udzielenia informacji, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wobec uznania, że odmowa dostępu do akt dokonana przez Przewodniczącego Odwoławczej Izby Morskiej nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyłączona była zatem możliwość zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem dotyczącym zgodności z Konstytucją przepisu art. 156 par. 1 Kpk w związku z art. 20 ustawy o izbach morskich przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ewentualną skargę konstytucyjną skierować może w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego osoba zainteresowana, której odmówiono dostępu do akt lub jeden z podmiotów uprawnionych na mocy przepisów szczególnych do zaskarżenia określonego przepisu prawa do Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie sprawy należało skargę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.