Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1700/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 3,  art. 1 ust. 1,  art. 6,  art. 2 ust. 1,  art. 16 ust. 1,  art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz strony skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Wnioskodawca", "Spółka") wystąpiła do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej jako: "Prezes UZP", "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: (1) ile w 2017 r. Prezes UZP otrzymał wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej w postępowaniach o wartości szacunkowej zamówienia równej lub większej niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych?; (2) w ilu przypadkach wskazanych powyżej, Prezes UZP w związku z przesłanym wnioskiem (pismem) złożyła skargę do sądu okręgowego na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej?.

Prezes UZP uznając, że wskazane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wezwał Spółkę do wykazania szczególnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.".

W odpowiedzi Spółka wskazała, że ponawia wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozszerzając jednocześnie zakres żądanych informacji o podanie ilości (w procentach) wniosków zamawiających o wniesienie skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej (dalej: "KIO"), w których Prezes UZP skorzystał z tego uprawnienia (wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczył wniosków o zaskarżenie wyłącznie wyroków KIO, a nie postanowień oraz dotyczył wniosków składanych tylko przez wykonawców, a nie przez zamawiających).

Spółka podała również, że z uwagi na koszty związane z wniesieniem ww. skargi oraz ryzyka z tym związane, wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) oraz wykonawców rezygnuje z jej wniesienia na rzecz złożenia do Prezesa UZP wniosku o skorzystanie z uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia w terminie 21 dni od jego ogłoszenia. Wskazała, że z uwagi na niesymetryczność środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", przejawiającą się uprzywilejowaniem pozycji zamawiających, oraz ze względu na barierę w postaci kosztów postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego, przekazanie przez Prezesa UZP informacji o procencie uwzględnionych wniosków od wykonawców i zamawiających stanowić będzie ważne źródło informacji jakim jest skuteczność wniosku o zaskarżenie orzeczenia KIO. Podkreśliła także, że sporządzenie takiej statystyki przez UZP stanowić może również istotną informację dla samego Urzędu, gdyż ewentualna dysproporcja w tym zakresie może stać się przyczynkiem do dalszych, wewnętrznych analiz.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezes UZP, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej przetworzonej wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie wykazał, aby żądana informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2017 r., Spółka zaznaczyła, że żądane przez nią informacje mają charakter informacji prostych, a ich uzyskanie nie jest trudne ani pracochłonne, zwłaszcza dla osób odpowiadających za archiwizację dokumentów.

Przywołała również wcześniejszą argumentację na poparcie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Na poparcie swej argumentacji przywołała poglądy judykatury.

Nadto Spółka dodała, że uzyskanie żądanych informacji jest istotne z uwagi na brak wiedzy dotyczącej stanowiska Prezesa UZP w kwestii obniżenia wysokości wpisu od skargi na orzeczenie KIO, co w jej ocenie mogłoby doprowadzić do urzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania. Podała też, że bierze udział w pracach organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych, a istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargi na orzeczenie KIO. Podkreśliła również, że samodzielnie podejmuje szereg działań mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych oraz zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Wskazała także, że od dnia [...] lipca 2017 r. przedmiotem działalności Spółki jest wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, przejawiająca się opracowywaniem i promowaniem we współpracy z przedsiębiorcami racjonalnych zmian w prawie.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezes UZP, powołując w podstawie prawnej art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że na gruncie u.d.i.p. informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Natomiast informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest informacja opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, czyli taka informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przy czym uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest możliwe jedynie w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem Prezesa UZP żądane przez Spółkę informacje mają charakter informacji przetworzonej, nie są bowiem możliwe do udostępnienia "od ręki". W Urzędzie nie ma możliwości pozyskania tych informacji za pośrednictwem elektronicznego obiegu dokumentów, nie są również prowadzone żadne zestawienia statystyczne w tym zakresie. Udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone następującymi czynnościami:

1) sięgnięciem do dokumentacji źródłowej, tj. do wszystkich wniosków o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie Izby, które wpłynęły do Urzędu w 2017 r.;

2) przeprowadzeniem analizy każdego wniosku pod kątem wyłonienia następujących danych: kategorii wnioskodawcy (zamawiający czy też wykonawca), ustalenia czy wniosek dotyczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub powyżej progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p.;

3) przeprowadzeniem analizy odpowiedzi na wnioski o złożenie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie Izby w celu ustalenia ilości spraw, w których skarga w danej sprawie nie została przez organ złożona;

4) ustaleniem ogólnej ilości skarg na orzeczenia KIO wniesionych przez Prezesa UZP w 2017 r.;

5) przeprowadzeniem analizy akt każdej sprawy ze skargi Prezesa UZP na orzeczenie KIO wniesionej do sądu okręgowego w 2017 r. w celu ustalenia ilości skarg poprzedzonych stosownym wnioskiem;

6) sporządzeniem zestawienia zawierającego żądane przez Spółkę informacje, tj.: (a) ilość wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r.; (b) ilość wniosków (pism) zamawiających z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r.; (c) ilość skarg Prezesa UZP wniesionych w 2017 r. w przypadkach wskazanych powyżej.

Zatem uwzględnienie wniosku wymagałoby twórczego, analitycznego wytworzenia nowej jakościowo, nieistniejącej w chwili złożenia wniosku, informacji, w wyniku podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas i siły osobowe pracowników UZP. Przy czym charakter żądanych przez Spółkę informacji jest na tyle złożony, że wymagałby zaangażowania pracowników merytorycznych do ich wytworzenia, a nie tylko personelu pomocniczego. Stąd, wbrew twierdzeniu Spółki, wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej.

Organ podkreślił, że na gruncie u.p.z.p. równy i faktyczny dostęp do systemu środków ochrony jest zagwarantowany przez odpowiednie normy prawne, zawarte w dziale VI ustawy. Skoro dostęp ten realizowany jest na podstawie norm prawnych, które służą urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady prawa do sądu w systemie zamówień publicznych, nie sposób przyjąć aby pozyskanie przez Spółkę żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego i w jakikolwiek sposób mogło wpłynąć na realizację uprawnień procesowych uczestników systemu zamówień publicznych w tym zakresie.

Zdaniem Prezesa UZP, również argumenty natury fiskalnej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzające się do przyjęcia, że opłata sądowa od skargi na orzeczenie KIO może stanowić barierę dla wykonawców, w żaden sposób nie uzasadniają przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie zakazuje wprowadzenia zasady odpłatności postępowania sądowego, wyklucza jednak ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania. Jednakże mechanizm ponoszenia opłaty od skargi na orzeczenie KIO realizuje tradycyjne funkcje kosztów sądowych, między innymi funkcję społeczną (tzw. funkcję prewencyjną), chroniąc wymiar sprawiedliwości przed zalewem spraw inicjowanych bez realnych podstaw. Idąca za tym konieczność kalkulacji ryzyka i ważenia szans związanych ze wszczęciem i prowadzeniem sporu sądowego powinna być dokonywana przez każdy podmiot domagający się ochrony prawnej, zwłaszcza podmiot biorący udział w profesjonalnym obrocie gospodarczym, z jakim mamy do czynienia w systemie zamówień publicznych. Kwestię wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO Trybunał Konstytucyjny analizował w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 12/13), w którym stwierdził niekonstytucyjność art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w wyniku czego przepis ten został uchylony.

Prezes UZP podniósł, iż z przedmiotu działalności Spółki, jakim jest m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wynika, że zajmuje się ona popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, aby informacje, których ujawnienia się domaga, miałyby zostać wykorzystane dla dobra ogółu. Pozyskane informacje mogłyby co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie dla jej klientów w formie odpłatnej. Z kolei twierdzenia Spółki, jakoby od dnia [...] lipca 2017 r. przedmiotem jej działalności była wyłącznie działalność szkoleniowa i lobbingowa, nie znajdują odzwierciedlenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Została tam bowiem wskazana m.in. działalność prawnicza i doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka nie figuruje w jawnym rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową.

Organ wskazał, że Spółka nie uczestniczy w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju. Udział w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Z tego względu, argumentację Spółki w tym zakresie nie sposób uznać za zasługującą na uwzględnienie w kontekście realnej możliwości wykorzystania uzyskanych od organu informacji.

W ocenie organu, brak jest związku między prowadzeniem działalności prawniczej i doradczej w celach zarobkowych i komercyjnych, a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Udostępnienie informacji nie może nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym.

Zdaniem organu nie sposób uznać, aby udostępnienie informacji wymaganych przez Spółkę, miało przyczynić się w jakikolwiek sposób do usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Aktywność procesowa Prezesa UZP w danej sprawie jest bowiem zawsze wynikiem wszechstronnej, niezależnej analizy wydanego przez KIO orzeczenia pod kątem przesłanek natury kompleksowej. Skierowanie przez Prezesa UZP skargi na orzeczenie KIO do sądu okręgowego stanowi wyraz dostrzeżenia istotnych systemowych aspektów danej sprawy, których znaczenie przesądziło o podjęciu działań procesowych przez właściwy organ.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa UZP z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie stronie skarżącej informacji publicznej przetworzonej w zakresie jaki jest szczególnie istotny dla interesu publicznego.

Skarżąca podniosła, że skarga na orzeczenie KIO jest jednym ze środków ochrony prawnej przewidzianym w u.p.z.p. Koszty związane w wniesieniem skargi (bezpośrednie oraz pośrednie) oraz ryzyka z tym związane powodują, iż wielu zamawiających (innych niż Skarb Państwa) oraz wykonawców rezygnuje z jej wniesienia na rzecz złożenia wniosku do Prezesa UZP o skorzystanie z uprawnienia do skarżenia orzeczenia KIO. Środek ten jest więc w pełni legalny, zaś informacji o jego skuteczności brak. Szczególna istotność informacji o danych statystycznych wnioskowanych przez Spółkę odnosi się do faktycznego dostępu do środków ochrony prawnej, również w związku z barierą, jaką stanowią koszty postępowania sądowego dla stron postępowania odwoławczego.

Skarżąca bierze obecnie udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych prac związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Jednocześnie, skarżąca samodzielnie podejmuje szereg działań mających na celu popularyzację wiedzy związanej z systemem zamówień publicznych oraz zmierza do zainicjowania zmian w u.p.z.p. przed wprowadzeniem całkowicie nowej ustawy. Tym samym, uzyskanie żądnych informacji jest szczególnie istotne w kontekście prowadzonych prac legislacyjnych, ponieważ pozwoli na ocenę skuteczności narzędzi prawnych przewidzianych w ustawie, co umożliwi zaproponowanie nowych rozwiązań.

W ocenie skarżącej, udostępnienie przez UZP wnioskowanych informacji w sposób możliwie najpełniejszy realizuje obowiązek aktywnego usprawniania funkcjonowania krajowego systemu środków ochrony prawnej. Dzięki takim działaniom, strony i uczestnicy postępowań odwoławczych uzyskają informację, czy korzystniej dla nich jest wnosić skargę do sądu powszechnego, narażając się na ryzyko ponoszenia bardzo wysokich kosztów (które w przypadku przedsiębiorców najczęściej kilkakrotnie przewyższają przewidywany na zamówieniu zysk), czy też korzystniej jest złożyć wniosek do Prezesa UZP o wniesienie skargi na orzeczenie KIO, ryzykując odmowną odpowiedzią organu na wniosek.

Obecnie opłata sądowa od skargi do sądu okręgowego na orzeczenie KIO stanowi opłatę stałą, jednakże jej wysokość jest powszechnie krytykowana przez środowisko wykonawców (zwłaszcza MŚP), jako wygórowana i często blokująca dostęp do prawa rozpoznania sporu przez dwie instancje. Skarżąca nie posiada jednak informacji, które potwierdzałyby, że Prezes UZP przejawia w tym obszarze inicjatywę ustawodawczą, dążąc do obniżenia opłaty stałej.

Ponadto, intencją skarżącej jest zapoznanie się z informacją w celu zbadania, w jaki sposób omawiany legalny instrument jest wykorzystywany przez Prezesa UZP.

Końcowo, odnosząc się do argumentacji, iż pozyskanie wnioskowanych informacji spowoduje oderwanie pracowników merytorycznych od bieżącej pracy do badań archiwalnych, skarżąca wskazała, że jednym z zadań Prezesa UZP jest udzielanie informacji publicznej. Zatem udzielenie informacji publicznej na wniosek nie może być traktowane jako sabotowanie bieżącej pracy Urzędu, gdyż takie podejście wypaczę ideę kontroli społecznej nad instytucjami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkowe stanowisko w sprawie. Wskazała, że [...] Sp. z o.o. działa dla szerszej grupy podmiotów, tj. małych i średnich przedsiębiorstw (dalej: "MŚP"), które stanowią o sile gospodarki narodowej wytwarzając ok. 50% PKB, na co wskazuje "Raport o stanie małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce" z 2017 r. Działalność skarżącej Spółki, postrzegana przez organy władzy publicznej, w tym przez Ministerstwo Rozwoju, wiąże się m.in. z reprezentowaniem MŚP, czego wyrazem jest uczestnictwo Spółki w seminariach i pracach nad projektem nowej ustawy dot. systemu zamówień publicznych. Spółka na swej stronie internetowej publikuje po kilka artykułów miesięcznie, które dotyczą głównie krajowego systemu zamówień publicznych, oraz dysponuje dedykowaną Platformą, gdzie dla dużego kręgu odbiorców udziela bardziej szczegółowych informacji potrzebnych w prowadzeniu działalności MŚP. Prezesowi UZP z urzędu doskonale znana jest faktyczna działalność Spółki, w tym jej zaangażowanie w procesy legislacyjne, w szczególności w ramach prac organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Takie działania skarżącej służą społecznie akceptowanym celom związanym z systemem środków ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych. Zwłaszcza dane, których udostępnienia domaga się skarżąca, są krytyczne z punktu widzenia MŚP, gdyż skarga Prezesa UZP, jako jeden ze środków ochrony prawnej, nie wymaga wniesienia opłat i ponoszenia kosztów przez przedsiębiorców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej została wydana z naruszeniem prawa.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć na wstępie należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże jest ono rozumiane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

Na gruncie powołanych regulacji w judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja stanowiąca odpowiedź na pytania [...] Sp. z o.o. zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. i uzupełnione w piśmie [...] sierpnia 2017 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 4 u.d.i.p. - co nie stanowiło kwestii spornej między stronami.

Organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. Powyższe stanowisko organu, w odniesieniu do oceny ww. przesłanki warunkującej udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jest co najmniej przedwczesne.

W pierwszej kolejności jednak, odnosząc się do pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" stwierdzić należy, że jest to pojęcie nieostre i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, przy czym analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, pub. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14).

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku, uzupełniony w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., udostępnienie danych oznacza konieczność wykonania szeregu czynności (nie tylko technicznych w postaci wyszukania dokumentów z akt danej sprawy, ale i merytorycznych polegających na analizie ich treści pod katem danych żądanych przez wnioskodawcę), a w związku z tym poczynienia odpowiednich nakładów i zaangażowania pracowników merytorycznych, które wykracza poza bieżącą działalność organu i realizację jego ustawowych zadań. Jak bowiem wskazał organ udostępnienie wnioskowanych danych wymaga: (1) wyszukania dokumentacji źródłowej, tj. wniosków o skorzystanie przez Prezesa UZP z uprawnienia do wniesienia skargi na orzeczenie KIO, które wpłynęły do Urzędu w 2017 r.; (2) przeprowadzenia analizy każdego wniosku w celu określenia kategorii wnioskodawcy (zamawiający czy też wykonawca) oraz ustalenia, czy wniosek dotyczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub wyższej względem progów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 u.p.z.p.; (3) przeprowadzenia analizy odpowiedzi na ww. wnioski w celu ustalenia ilości spraw, w których skarga w danej sprawie nie została przez organ złożona; (4) ustalenia ogólnej ilości skarg na orzeczenia KIO wniesionych przez Prezesa UZP w 2017 r.; (5) przeprowadzenia analizy akt każdej sprawy ze skargi Prezesa UZP na orzeczenie KIO, w celu ustalenia ilości skarg poprzedzonych stosownym wnioskiem (jak wskazał organ nie każda skarga Prezesa UZP na orzeczenie KIO jest poprzedzona wnioskiem; natomiast w przypadku gdy Prezes UZP wnosi skargę w sprawie poprzedzonej wnioskiem, wnioskodawca uzyskuje informację o tym fakcie w trybie procesowym - poprzez doręczenie odpisu skargi, a nie poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek o zaskarżenie orzeczenia Izby); (6) sporządzenie zestawienia zawierającego żądane przez skarżącą Spółkę informacje, tj.: (a) ilość wniosków (pism) wykonawców z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r.; (b) ilość wniosków (pism) zamawiających z prośbą o wniesienie skargi na orzeczenie KIO z 2017 r.; (c) ilość skarg Prezesa UZP wniesionych w 2017 r. w przypadkach wskazanych powyżej.

Biorąc pod uwagę powyższe, uprawnione jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącej Spółki nie jest trafne. Zarówno bowiem konieczność selekcji i analizy merytorycznej wskazanej przez organ dokumentacji, jak i przygotowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, przesądzają o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej. Przy czym z akt sprawy nie wynika, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu, aby istniała możliwość prostego wygenerowania z systemu informatycznego Urzędu danych, o które wnioskowała skarżąca Spółka.

W przedmiotowej sprawie sporną pozostaje kwestia, czy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżąca Spółka działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego.

Wskazać w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy przesłanki: (1) działanie wnioskodawcy skierowane do szerszej grupy osób, bowiem wnioskodawca musi wykazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (M. Jabłoński, K. Wygoda Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), (2) działanie wnioskodawcy służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, (3) możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania organów państwa lub sytuację szerszego kręgu odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10; z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12; publ. CBOSA).

Podkreśla się również, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów – "J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (także: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. CBOSA).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Oznaczałoby to ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej. Zatem podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra publicznego wnioskowanej informacji, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu oraz wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10; z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/10; publ. CBOSA).

Podkreślenia przy tym wymaga, że to podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji publicznej i przekonujące rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami wskazanymi w pkt 1 - 2 tego przepisu. Oznacza to, że na organie wydającym decyzję odmowną ciąży obowiązek wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się należycie z powyższego obowiązku. Nie rozważył bowiem w pełni, znanych mu z urzędu - jak podnosiła skarżąca Spółka - okoliczności wskazujących na zaangażowanie Spółki w proces zmian legislacyjnych w ustawie Prawo zamówień publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał w szczególności, iż skarżąca Spółka zajmuje się popularyzacją wiedzy w sposób komercyjny, a informacje, których ujawnienia się domaga mogłyby co najwyżej zostać wykorzystane wyłącznie dla jej klientów w formie odpłatnej. Ponadto organ wskazał, że Spółka nie uczestniczy w pracach nad zmianami w systemie zamówień publicznych organizowanych przez Ministerstwo Rozwoju. Udział Spółki w spotkaniach dotyczących problemów rynku zamówień publicznych ma charakter jedynie konsultacyjny, a nie prawotwórczy. Spółka natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze, a następnie w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. akcentowała, że prowadzi działalność lobbingową i szkoleniową poprzez opracowywanie i promowanie we współpracy z przedsiębiorcami, głównie Małymi i Średnimi Przedsiębiorstwami, racjonalnych zmian w ustawodawstwie dotyczącym systemu zamówień publicznych. Skarżąca podnosiła, że jako reprezentant MŚP bierze udział w konsultacjach z praktykami organizowanymi przez Ministerstwo Rozwoju, które zmierzają do uchwalenia nowej ustawy dotyczącej systemu zamówień publicznych. Istotna część tych zmian związana jest ze środkami ochrony prawnej, w tym skargą na orzeczenie KIO. Co istotne, obecny na rozprawie pełnomocnik Spółki wskazał, że we wrześniu 2017 r. w ramach konsultacji prowadzonych w Ministerstwie Rozwoju złożony został projekt zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie środków ochrony prawnej uczestników systemu zamówień publicznych. Projekt ten obejmował m.in. problematykę będącą przedmiotem wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2017 r. Intencją skarżącej Spółki było bowiem, poprzez pozyskanie odpowiedzi na postawione pytania, poznanie mechanizmu praktycznego wykorzystania przez Prezesa UZP środka zaskarżenia w postaci skargi na orzeczenie KIO do sądu okręgowego oraz próba oceny skuteczności skargi, w sytuacji braku wiedzy zainteresowanych podmiotów gospodarczych (w tym MŚP) na temat efektywności stosowania tego środka prawnego. Niezależnie do powyższego, jak podniósł pełnomocnik skarżącej, w październiku 2017 r. Spółka przedłożyła również projekt zmiany pozostałych przepisów materialnych ustawy Prawo zamówień publicznych. Zaznaczył również, że Spółka uczestniczyła we wcześniejszych pracach konsultacyjnych dotyczących zmian ww. ustawy oraz w posiedzeniach komisji sejmowych. Jej działalność koncentruje się na zadaniach konsultacyjnych w obszarze legislacyjnym.

Nie przesądzając wyniku ponownego postępowania wskazać należy, że są to w ocenie Sądu istotne argumenty, które powinny zostać w sposób wyczerpujący rozważone i ocenione przez organ w kontekście przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Brak tej oceny czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną.

Jak już wyżej wskazano, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania dla szerszego kręgu podmiotów informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra publicznego w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz - co należy podkreślić - co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezes UZP weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Rozważy, czy spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanych danych, zwłaszcza przy uwzględnieniu powoływanego przez skarżącą Spółkę wpływu na kształt nowych regulacji w systemie zamówień publicznych, w tym środków ochrony prawnej - skargi na orzeczenie KIO. W następstwie powyższego organ udzieli skarżącej informacji, o które wystąpiła albo uzasadni decyzję odmowną w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.