Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 631/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 2, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 124 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 3 pkt 16, par 4, par. 5, art. 72
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 54, art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 59a ust. 1 i ust. 2, art. 59d ust. 1, art. 59f ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 56, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi A w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 631/21

U Z A S A D N I E N I E

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A z siedzibą w P. (dalej: Spółka) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...], znak: [...]), którym na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1-5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 - dalej: ustawa – Prawo budowlane), wymierzono skarżącej Spółce karę w wysokości 3.000 zł. (słownie: trzy tysiące złotych), za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B", zlokalizowanego w Ł przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2018 r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A.G., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i garażem podziemnym, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A b.n. działki nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24 i 126/29 w obrębie [...].

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. przeniósł ww. decyzję na rzecz A z siedzibą w P.

Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B" oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie, którego dotyczy projekt zamienny. W pozostałym zakresie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, wraz z określonymi w niej warunkami pozostała bez zmian.

Kolejną decyzją z [...] września 2020 r., Nr [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B" stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji oraz uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie, który jest objęty projektem zamiennym.

W związku ze sporną inwestycją inwestor składał wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie: 18 czerwca 2020 r. oraz 10 i 11 sierpnia 2020 r.

Wreszcie skarżąca spółka 14 września 2020 r. złożyła kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B", będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał inwestora do uzupełnienia - w terminie 7 dni - wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...] poprzez dostarczenie brakujących dokumentów:

- projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z [...] września 2020 r. Prezydenta Miasta Ł.;

- oświadczenie kierownika budowy o informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane; oraz wyjaśnienie nieścisłości wynikającej z dostarczonych dokumentów, tj. oświadczenia kierownika budowy co do zakresu i podstawy wykonania zmian sposobu użytkowania poddasza budynku po 18 czerwca 2020 r.

Organ I instancji - na podstawie uzyskanej z Urzędu Miasta Ł. ostatecznej decyzji z [...] września 2020 r., zmieniającej ostateczną decyzję z [...] września 2018 r., przeniesionej decyzją z [...] grudnia 2018 r., zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji – ustalił, że zakres zmian wprowadzonych w stosunku do wcześniejszych decyzji obejmuje zmianę aranżacji mieszkań polegającą na wydzieleniu strychu z komunikacją i pomieszczeniami strychowymi nie przeznaczonymi na pobyt ludzi - w miejscu dawnej antresoli. Według projektantów tak wydzielona przestrzeń pod dachem (dostępna jedynie z mieszkań), na której nie znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, zgodnie z definicją zawartą w § 3 warunków technicznych nie pozwala nazwać jej kondygnacją. Drugą zmianą wynikającą z ww. projektu jest zmianą charakterystycznych parametrów technicznych budynków (kubatury - podniesienie dachu przy wejściach na tarasy – zmiana o wartości nie przekraczającej 2% pierwotnej kubatury).

Ponadto do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu z urzędu przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" z uwagi na brak zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Inwestor przedłożył żądane dokumenty zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] września 2020 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził 12 października 2020 r. obowiązkową kontrolę badanej inwestycji, w trakcie której stwierdzono między innymi, że Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego takich jak:

- niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji i ogrodzeń;

- zmiana ilości kondygnacji;

- miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nieoznakowane;

- strychy nieużytkowe w lok. 9, 10 i 13 zmienione na mieszkalne;

- zmiana wentylacji pomieszczeń (brak uzgodnień).

Ponadto stwierdzono odstępstwa, które organ stopnia powiatowego zakwalifikował jako nieistotne takie jak zmiana przebiegu instalacji doziemnej energetycznej, kanalizacji deszczowej, usytuowanie zbiornika na deszczówkę.

Jak wynika ponadto z przedmiotowego protokołu "(...) obiekt wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem i warunkami techniczno- budowlanymi, brak zabezpieczeń otworów w stropie nad II piętrem, schody wewnętrzne na poddasza nienormatywne, nie można bezpiecznie użytkować (...)". Inwestor dokonał zmian w zakresie wentylacji lokali - zastosowano wentylację nawiewno-wywiewną, obudowaną systemem lekkim g-k zamiast budowy cegłą silikatową i murowanych kominów - brak projektu i pomiarów w lokalach zasłonięte kratki wentylacyjne i na nieodpowiedniej wysokości. Stwierdzono również, zmianę lokalizacji aneksu kuchennego w lokalu nr 13 ze zmianą instalacji wodno - kanalizacyjnej, brak urządzeń sanitarnych w lokalach 1,2,5,6,7,8,10,12, brak drzwi wewnętrznych w lokalach 1,2,5,7,8,9,10,12., w lokalu nr 6 drzwi za wąskie (70cm) w lokalu nr 4 za mały nawiew. (...) Obiekt przystosowany dla osób niepełnosprawnych w poziomie parteru. Brak oznakowania poziomego i pionowego". Obecny w trakcie kontroli przedstawiciel Inwestora odmówił podpisania ww. protokołu.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie z [...] listopada 2020 r., Nr [...], którym na podstawie art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 - 5 ustawy - Prawo budowlane wymierzył Spółce karę w wysokości 12.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Konsekwencją wydania ww. postanowienia było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z [...] listopada 2020 r., Nr [...], odmawiającej spółce udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości oba wyżej wspomniane rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., Nr [...], wezwał inwestora do uzupełnienia - w terminie 7 dni - wniosku poprzez przedłożenie:

- oryginału oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i przepisami oraz o wszystkich zmianach dokonanych w toku wykonywania robót w zakresie projektu budowlanego (architektury, konstrukcji i instalacji) potwierdzonych przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego;

- kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, z naniesionymi wszystkimi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywania robót z uzupełniającym opisem zmian potwierdzonych przez kierownika budowy i projektanta;

- oświadczeń kierowników robót branżowych o prawidłowości wykonania robót i zgodności z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami uwzględniającymi zmiany dokonane w toku wykonywania robót;

- oświadczenia kierownika budowy o informacje o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej poszczególnych lokali mieszkalnych z wyszczególnieniem funkcji pomieszczeń w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzonych przez geodetę.

Przy piśmie z 5 stycznia 2021 r. inwestor przedłożył: "1. oświadczenie kierownika budowy z kopią uprawnień i informacją o pomiarze powierzchni użytkowej lokali 2. Dokumentację powykonawczą (kopie rysunków): budynek A, budynek B, budynek C, budynek D, zagospodarowanie terenu. 3. Oświadczenie kierownika robót sanitarnych z kopią uprawnień, 4. Oświadczenie kierownika robót elektrycznych z kopią uprawnień, 5. Informacja o powierzchni biologicznie czynnej, 6. Dokumentacja geodezyjna (inwentaryzacja powykonawcza), 7. Oświadczenie geodety z kopią uprawnień, 8. Szkice geodezyjne powykonawcze miejsc parkingowych z kopią uprawnień geodety".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. 9 marca 2021 r. przeprowadził kontrolę uzupełniającą obowiązkową badanej inwestycji, w trakcie której stwierdzono między innymi, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego takich jak:

- zmiana funkcji pomieszczeń usytuowanych na strychu niezgodnie z opisem wskazanym na rysunku dokumentacji powykonawczej z 8 marca 2021 r. w lokalach nr 9, 13, 11. W uwagach ww. protokołu wskazano "Inwestor przedłoży w uzupełnieniu pomiary powierzchni użytkowej mieszkań po kontroli w terminie do 15.03.2021 r. Inwestor oświadczył - liczba kondygnacji zgodna z projektem 3 + strych. Nie dokonano zmiany funkcji pomieszczeń".

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], którym wymierzono Spółce - A z siedzibą w P. karę w wysokości 3.000 zł za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową spornego budynku.

W uzasadnieniu wskazano natomiast, iż kara została nałożona za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 59a ust. 2 pkt. 2a ustawy - Prawo budowlane polegającym na niezgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w związku ze zmianą ilości kondygnacji.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia kary.

Zdaniem inwestora wymierzenie kary z tytułu zmiany ilości kondygnacji na podstawie art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane jest bezzasadne, gdyż nie występuje w niniejszym wypadku odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r. nie przewiduje czwartej kondygnacji, lecz wprowadza zmianę nad trzecią kondygnacją - pomieszczenie nie przeznaczone na pobyt ludzi (strych), w miejsce antresoli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie biorąc pod uwagę prawomocnej zmiany decyzji z [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie przeznaczenia pomieszczeń antresoli nad trzecią kondygnacją - na poddasze nieprzeznaczone na pobyt ludzi (strych), przekroczył granice właściwości organu nadzoru budowlanego wyznaczone w art. 59 a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie badania wyłącznie zgodności dokonanych robót budowlanych z warunkami decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Niedozwolone jest bowiem na tym etapie dokonywanie ocen zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Kontrolę w tym zakresie sprawuje Wojewoda jako organ nadrzędny wobec organu wydającego decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro zatem projekt budowlany zatwierdzony prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę przewiduje usytuowanie na strychu pomieszczeń takich jak garderoba, siłownia, łazienka czy pralnia/suszarnia, zakwalifikowanych przez projektanta jako pomieszczenia nieprzeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oznacza to, że z mocy tego przepisu są to pomieszczenia których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby. Wobec jednoznacznego określenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pomieszczeń na strychu jako nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, niedopuszczalne jest zakwalifikowanie tych pomieszczeń jako czwartej kondygnacji.

W ocenie skarżącej spółki argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca niezgodności projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r. z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w zakresie wykonania przedmiotowego budynku jako 4 kondygnacyjnego, podczas gdy plan ten ustalił dla terenu oznaczonego symbolem 14.MW wysokość budynków nie większą niż 3 kondygnacje - jest bezprzedmiotowa ze względu na przekroczenie zakresu obowiązkowej kontroli budowy w trybie art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane.

Rozpatrując wniesione zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wspomniane na wstępie postanowienie, którym utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu i instancji.

Organ zażaleniowy podniósł, że inwestycja obejmowała budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czyli obiektu należącego do kategorii XIII, zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, że zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo budowlane inwestor zobowiązany był uzyskać przed przystąpieniem do jego użytkowania ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ II instancji przypomniał, że organ I instancji przeprowadził kontrolę obowiązkową oraz uzupełniającą kontrolę obowiązkową. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadnie organ I instancji uznał, iż w analizowanej sprawie doszło do zmiany ilości kondygnacji przedmiotowego obiektu.

Ponadto organ podkreślił, że dokumentacja powykonawcza przedłożona przez inwestora przy piśmie z 5 stycznia 2021 r. wskazuje, iż na "strychu" przedmiotowego obiektu znajdują się pomieszczenia określone jako: "siłownia", "pralnia/suszarnia", garderoba", "odnowa biologiczna". Tymczasem z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z obowiązkowej kontroli z 12 października 2020 r. oraz z 9 marca 2021 r. wynika, iż na poddaszu analizowanego obiektu znajdują się zagospodarowane pomieszczenia mieszkalne (łazienki z zamontowanymi urządzeniami sanitarnymi, pokoje w części umeblowane), co w ocenie organu zmierza do wykorzystywania poddasza jako użytkowego (przynależnego do lokali mieszkalnych II piętra - tj. trzeciej kondygnacji).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznać należy, iż mamy do czynienia ze zmianą ilości kondygnacji przedmiotowego obiektu. Biorąc pod uwagę ostatnią decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r., zmieniającą ostateczne pozwolenie z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdzono zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B", analizowany budynek mieszkalny wielorodzinny winien posiadać parter, I piętro, II piętro oraz strych z pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi. W zakresie zmian istotnych objętych ww. projektem bowiem wskazano "Zmiana aranżacji mieszkań polegająca na wydzieleniu strychu z komunikacją i pomieszczeniami strychowymi nie przeznaczonymi na pobyt ludzi - w miejscu dawnej antresoli. Tak wydzielona przestrzeń pod dachem (dostępna jedynie z mieszkań), na której nie znajdują się pomieszczenia na pobyt ludzi, zgodnie z definicją zawartą w § 3.16 WT nie pozwala nazwać jej kondygnacją". Powyższy projekt nie przewidywał już na strychu wydzielania pomieszczeń pokoi, holi i łazienek, bowiem na rysunku A. 1.4. (strona 30) wskazano bowiem ogólnie "strych" oraz "komunikacja i pomieszczenia nie przeznaczone na pobyt ludzi". Tymczasem w ocenie organu z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż zrealizowano budynek mieszkalny wielorodzinny 4 kondygnacyjny, gdzie na 4 kondygnacji nazwanej przez projektantów jako "strych", znajdują się zagospodarowane pomieszczenia mieszkalne (łazienki, pokoje), co w ocenie organu zmierza do wykorzystywania poddasza jako użytkowego, a zatem nie jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r., nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dodatkowo, iż kwestia zgodności badanego pozwolenia na budowę z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w zakresie liczby kondygnacji i zakazu realizacji ogrodzeń) była już rozpatrywana przez Wojewodę [...], który to decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2018 r., jednakże w uzasadnieniu wskazał, iż "(...) W ocenie organu wojewódzkiego, ostatnia kondygnacja w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją nie spełnia definicji "antresoli", określonej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) W przedmiotowej sprawie doszło zatem do wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (...). W niniejszej sprawie, w zakresie wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji. Analizowana decyzja zatwierdza bowiem projekt budowlany, który przewiduje czterokondygnacyjną zabudowę, w sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza trzy kondygnacje. Pomimo tej niezgodności wysokość projektowanego budynku do poziomu kalenicy wynosi 12,00 m i tym samym nie przekracza maksymalnej wysokości określonej w mpzp. W badanym przypadku naruszenie jest bezsprzeczne i Prezydent Miasta Ł. wydając ww. decyzję naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 37 pkt 6 lit. a ww. planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie, wobec ustalenia w planie miejscowym dwóch wskaźników określających wysokość budynków oraz naruszenia tego, który niewątpliwie ma mniejszy wpływ na ład przestrzenny, odbiór proporcji wnętrza urbanistycznego czy charakter zabudowy, należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwie do zaakceptowania. W ocenie organu wojewódzkiego, takie naruszenie nie ma w istocie charakteru rażącego z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, gdyż w żaden sposób nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, należy uznać, że przy wydawaniu decyzji nr [...] z [...] września 2018 r. przez Prezydenta Miasta Ł. nie doszło do rażącego naruszenia w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (...)".

Organ zażaleniowy stwierdził zatem, że skoro na podstawie treści protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 12 października 2020 r. oraz kontroli uzupełniającej obowiązkowej z 9 marca 2021 r. stwierdzono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny posiada 4 kondygnacje (w tym ostatnia kondygnacja mieszkalna - strych użytkowy), to zaistniała podstawa do wymierzenia kary stosowanie do art. 59f ustawy - Prawo budowlane. Na mocy tego przepisu stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k), zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, dla obiektu kat. XIII wynosi 4, zaś współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), dla obiektu o kubaturze powyżej 2.500 m3 do 5.000m3 – 1,5 (kubatura przedmiotowego obiektu 3361 m³). Wysokość kary w niniejszej sprawie określono wzorem: s=500 zł x k=4 x w=1,5 i wyniosła zatem 3.000 zł.

W skardze do sądu A z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

- art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czego wynikiem były nieprawidłowe ustalenia organów obu instancji w zakresie ilości kondygnacji w budynku mieszkalnym na terenie przy ul. A w Ł., działki nr 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 oznaczonym literą "B";

- art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane - polegające na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niezgodności przedmiotowego budynku z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie liczby kondygnacji, a w konsekwencji wymierzenie kary za stwierdzoną nieprawidłowość.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postępowania i utrzymanego w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia kary.

Skarżąca spółka zakwestionowała stanowisko organu, że w analizowanej sprawie doszło do zmiany ilości kondygnacji w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m. Ł. z [...] września 2020 r., bowiem to pozwolenie na budowę zatwierdza projekt budowlany wprowadzający na poziomie poddasza pomieszczenia nieprzeznaczone na pobyt ludzi, co zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki, wyłącza możliwość uznania tej części budynku za kondygnację. Skoro zaś projekt budowlany przewiduje usytuowanie na strychu takich pomieszczeń, jak garderoba, siłownia, łazienka, czy pralnie/suszarnia, które z istoty ich przeznaczenia nie wymagają przebywania w nich dłużej niż 2 godzin w ciągu doby, stanowisko organu co do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jest niezgodne zarówno ze stanem faktycznym, jak i stanem prawnym.

W ocenie skarżącej organ błędnie odczytał zamienny projekt budowlany oraz dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, co polega w szczególności na przeciwstawieniu treści decyzji z [...] września 2020 r. o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym zamiennym projektem budowlanym, dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli obowiązkowej. Tymczasem - w ocenie skarżącej - z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor dokonał realizacji budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Skarżąca podniosła, że jedynie niezgodność obiektu budowlanego z projektem stanowi podstawę do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 59f ustawy - Prawo budowlane. Wobec tego, że powołane przepisy nie definiują pojęcia "zgodności" z projektem budowlanym, dla prawidłowego ich zastosowania, konieczne jest dokonanie wykładni odnoszącej się do regulacji "odstąpienia od projektu budowlanego" zawartej w art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadnione to jest również wobec treści art. 51 ust. 3, który w zakresie pojęcia "istotnych odstępstw" odsyła do art. 36a ustawy. W tym kontekście skarżąca podkreśliła, że ocena prawna zawarta w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie niestwierdzenia nieważności spowodowała celowość zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2018 r. zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. - poprzez doprowadzenie inwestycji przed jej zakończeniem i wystąpieniem o pozwolenie na użytkowanie - do stanu zgodnego z prawem. I tak - wydana [...] września 2020 r. decyzja zatwierdziła zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B" wprowadzającą zmiany na poziomie poddasza polegające na zaprojektowaniu na tym poziomie pomieszczeń nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, co powoduje zmianę ilości kondygnacji budynku (do trzech kondygnacji i strych). Od zatwierdzonej zamiennej części projektu architektoniczno-budowlanego likwidującego czwartą kondygnację spółka w żaden sposób nie odstąpiła, zaś stwierdzenie w punkcie 8.6. Protokołu kontroli obowiązkowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę funkcji pomieszczeń usytuowanych na strychu niezgodnie z opisem wskazanym na rysunku dokumentacji powykonawczej z 8 marca 2021 r. nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie ma też racjonalnego uzasadnienia ustalenie organu odwoławczego na str. 14 zaskarżonego postanowienia, jakoby urządzenie łazienek i częściowe umeblowanie przedmiotowych pomieszczeń na strychu "zmierzało" do wykorzystywania poddasza jako użytkowego (przynależnego do lokali mieszkalnych trzeciej kondygnacji: lok. Nr 9, 11 i 13).

Skarżąca spółka podniosła, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do oparcia ustaleń faktycznych w zakresie zmiany przeznaczenia pomieszczeń nieprzeznaczonych według zatwierdzonego projektu budowlanego na pobyt ludzi powyżej dwóch godzin dziennie - na dowolnym wnioskowaniu organu, np. ze względu na urządzeniu łazienki służącej pomieszczeniom oznaczonym w projekcie jako siłownia, czy pralnia/suszarnia. Funkcja omawianych pomieszczeń określona w projekcie dopiero wówczas stanowiłaby odstępstwo od projektu budowlanego, gdyby pomieszczenia te zostały przeznaczone na inne cele, zaś takich ustaleń nie sposób wyprowadzić z analizy całokształtu materiału dowodowego przeprowadzonej zgodnie art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 3 sierpnia 2021 r. strona skarżąca doprecyzowała zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu w postanowieniu, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niezgodności przedmiotowego budynku z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie liczby kondygnacji, a w konsekwencji wymierzenie kary za stwierdzoną nieprawidłowość, co nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż jak wskazano w pkt 8.2. lit a) protokołu kontroli obowiązkowej z 9 marca 2021 r., ilość kondygnacji jest zgodna z projektem;

b) § 5 ust. 1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego przepisu, który powinien być zastosowany, gdyż w zakresie zmian istotnych objętych zmienionym projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r., wskazano "Zmiana aranżacji mieszkań polegająca na wydzieleniu strychu z komunikacją i pomieszczeniami strychowymi nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi - w miejscu dawnej antresoli", co oznacza, że strych nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, a przez to nie jest kondygnacją;

c) § 3 pkt 16 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, iż pomieszczenie strychu stanowi czwartą kondygnację obiektu, gdyż jego zagospodarowanie zmierza do wykorzystania pomieszczenia jako użytkowego, podczas gdy pomieszczenie strychu nie nadaje się do pobytu ludzi;

d) art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59d ust. 2a pkt 3 i pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ustalenia wynikające z protokółu kontroli obowiązkowej z 9 marca 2021 r. stanowią podstawę wydania skarżonego postanowienia o wymierzeniu kary za odstępstwo od projektu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy protokół ten nie stanowi dowodu tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, bowiem protokół zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony stanowi o zgodności ilości kondygnacji względem projektu (pkt 8.2. lit. a), z drugiej zaś strony zaświadcza, że inwestor zmienił funkcję pomieszczeń usytuowanych na strychu, co przemawia za niezgodnością względem projektu w zakresie ilości kondygnacji (pkt 8.6.), tym samym ustalenia te są sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Tym samym ustalony przez organ rzeczywisty stan faktyczny, który jest wewnętrznie sprzeczny, co do oceny końcowej, nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w art. 59d ust. 2a pkt 3 i pkt 4 oraz art. 76 § 1 k.p.a., gdyż ustalenia organu zapisane w protokole powinny być spójne i logiczne;

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. - jako przepis "związkowy" dotyczący postanowień organów obu instancji), poprzez niewywiązanie się przez ŁWINB z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez: niezebranie całego materiału dowodowego, w tym pominięcie i niedopuszczenie do kontroli obowiązkowej uzupełniającej kierownika budowy i niepowtórzenie kontroli z jego udziałem, niezebranie informacji o pomiarach powierzchni użytkowej poszczególnych lokali mieszkalnych z wyszczególnieniem funkcji pomieszczeń oraz niedokonanie wszechstronnej całościowej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania organów obu instancji w zakresie ilości kondygnacji w obiekcie.

Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - oświadczenia kierownika budowy H.R. z 3 sierpnia 2021 r., na okoliczność wykazania, iż wymieniona nie składała oświadczenia wymienionego w pkt 8.6. (1) oraz że nie była ona informowana przez organ architektoniczno-budowlany o kontroli obowiązkowej (2) i nie była wzywana do udziału w kontroli (3), że protokół kontroli obowiązkowej nie jest rzetelny (4).

Pismem z 20 sierpnia 2021 r. skarżąca spółka wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie – na wniosek skarżącej - postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

Następnie skarżąca spółka złożyła wnioski dowodowe:

- pismem z 8 września 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. na okoliczność, że Wojewoda [...] dokonał, poza PINB i [...]WINB, odrębnej własnej oceny realizacji stanu inwestycji objętej skarżonym postanowieniem;

- pismem z 28 października 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: decyzji PINB z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie zespołu 7 budynków wielorodzinnych oznaczonych literami od E do K wraz z wewnętrznymi instalacjami i garażem podziemnym na nieruchomości w Ł. przy ul. A b.n., działka nr 422 i fragment działki nr 423, obręb [...] oraz odwołania od tejże decyzji wraz z załącznikami na okoliczność niekwestionowania w przypadku tych obiektów zgodności ich realizacji z projektem w zakresie liczby kondygnacji, choć te budynki wykonane w ten sam sposób jak sporny budynek "B".

- pismem z 8 grudnia 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu: Opinii technicznej dotyczącej zgodności inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej z zatwierdzoną dokumentacją projektową etapu I inwestycji przy ulicy A w Ł. - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych na PZT lit. A, B, C, D.

Postanowieniem z 28 września Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast postanowieniem wydanym 14 grudnia 2021 r. na rozprawie Sąd postanowił dopuścić wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej w pismach z 17 sierpnia, z 13 września, z 21 października i z 8 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą "B" zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 107, dz. nr ewid. 126/19, 126/22, 126/24, 126/29 w obrębie [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Przepis art. 54 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX – XVI.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że obiekt budowlany zaliczono prawidłowo do kategorii XIII. Z załącznika do ww. ustawy wynika, że do obiektów budowlanych tej kategorii zaliczamy pozostałe budynki mieszkalne (a więc inne niż budynki mieszkalne jednorodzinne). Zatem prawidłowo organy przystąpiły do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na mocy art. 59a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Kontrola ta w szczególności obejmuje sprawdzenie: zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

Natomiast zgodnie z normą art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które nakazywałyby wyeliminować je z obrotu prawnego. Postanowienie odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie badanego postanowienia przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził organ do wniosku o zasadności postanowienia organu I instancji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji są przez Sąd podzielane.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który przewidywał 4 kondygnacje nadziemne: parter, I piętro, II piętro i antresolę. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Ł. zmienił wspomnianą decyzję w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B". Powyższy projekt przewidywał 4 kondygnacje nadziemne: parter, I piętro, II piętro i antresolę. Jednak kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu jest to, że decyzją z [...] września 2020 r. Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję z [...] września 2018 r. w taki sposób, że zatwierdził zamienną część projektu architektoniczno-budowlanego budynku "B". Szczególnej uwagi wymaga zakres zatwierdzonych zmian, które projektant określił na stronie 15 projektu: "Zmiana aranżacji mieszkań polegająca na wydzieleniu strychu z komunikacją i pomieszczeniami strychowymi nie przeznaczonymi na pobyt ludzi – w miejscu dawnej antresoli. Tak wydzielona przestrzeń pod dachem (dostępna jedynie z mieszkań), na której nie znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi zgodnie z definicją zawartą w §3.16 WT nie pozwala nazwać jej kondygnacją".

Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Zaznaczyć w tym miejscu należy również, iż stosownie do § 72 ww. rozporządzenia wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odnośnie pokoi na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinna wynosić min. 2,2 m - przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia.

Ponadto, wyjaśnić należy, iż brak jest definicji legalnej poddasza nieużytkowego i użytkowego, jednakże odpowiednią kwalifikację w tym zakresie należy prowadzić przez pryzmat unormowań § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, oraz pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Nie uważa się przy tym za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku, a także mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy, oraz jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą.

Zważywszy wszystkie powyższe argumenty oraz wynik kontroli obowiązkowej utrwalonej w stosownym protokole dla rozstrzygnięcia sporu kluczowe jest to, że ostatnia zatwierdzona wersja projektu zamiennego (decyzją z [...] września 2020 r.) obejmuje "wydzieloną przestrzeń pod dachem, na której nie znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi". W trakcie kontroli obowiązkowej ustalono, że sporne pomieszczenia pod dachem posiadają lukarny, których projekt budowlany nie obejmował, a które pozwoliły na doświetlenie i zwiększenie kubatury (którą określono jako nieistotne odstępstwo od projektu). Ponadto są umeblowane w sposób wskazujący na przeznaczenie ich na pobyt ludzi dłuższy niż 4 godziny na dobę (przykładowo poprzez udanie się do snu na nocny wypoczynek, który zazwyczaj nie trwa krócej niż wspomniane 4 godziny na dobę). W szczególności z fotografii wykonanych przez organ 9 marca 2021 r. wynika, że w pomieszczeniach pod dachem znajdują się: wielokrotnie podwójne i pojedyncze łóżka dla dorosłych, łóżeczko dla dzieci, komody, komoda z przewijakiem, szafy ubraniowe, fotele, stoliki. Skład orzekający nie kwestionuje przy tym treści projektu i tego, że poddasze z pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi nie stanowi kondygnacji. Nie ma jednak wątpliwości co do zrealizowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem, zakładającym zbudowanie strychu nieużytkowego, bowiem sporne pomieszczenia są obecnie strychem użytkowym, przeznaczonym na pobyt ludzi.

Powyższe jest zupełnie niezależne od sporu o to, czy pozwolenie na budowę spornego obiektu wydano zgodnie z planem miejscowym co do liczby kondygnacji. Niemniej jednak skład orzekający przychyla się do poglądu organu, że właśnie okoliczność faktycznego przeznaczenia pomieszczeń pod dachem na pobyt ludzi wywołała ten skutek prawny, iż utworzono kolejną kondygnację w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia, gdzie wskazano, że za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Wszystkie wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazane w części historycznej uzasadnienia Sąd uwzględnił, tj. zapoznał się z treścią tych dokumentów i ocenił następująco:

- zarzut skarżącej odnoszący się do nieobecności kierownika robót przy kontroli nie może odnieść oczekiwanego skutku, skoro przy kontroli był obecny prezes zarządu skarżącej spółki i dodatkowo pracownik, określany jako manager projektu. Zatem uprawniony przedstawiciel strony skarżącej uczestniczył w czynnościach;

- skarżący zarzuca nierzetelność protokołu kontroli obowiązkowej, niemniej jednak nie dostrzega, że już postanowienia w samym protokole odzwierciedlają zaistniały spór. Pracownik organu określił kwestionowane pomieszczenia jako strych użytkowy, zaprotokołowano oświadczenie przedstawiciela strony skarżącej o przeznaczeniu tych pomieszczeń jako strychu nieużytkowego. Niemniej jednak dla oceny sytuacji kluczowe okazało się i tak porównanie zatwierdzonego projektu i fotografii obrazujących stan faktyczny, na tych środkach dowodowych opierał się organ i skład orzekający w niniejszej sprawie;

- odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności ostatecznego pozwolenia na budowę, bowiem doszedł do przekonania, że utworzenie czwartej kondygnacji, która nie prowadzi do przekroczenia 12 m wysokości obiektu, nie jest rażącym naruszeniem prawa, trzeba wyraźnie podkreślić, że czym innym jest odstępstwo od projektu, a czym innym wadliwość projektu. Punktem wyjścia do badania zgodności obiektu z projektem był właśnie projekt w kształcie zamiennym nadanym decyzją z [...] września 2020 r., gdy planowano poddasze bez pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wspomniana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. odnosiła się do badania legalności tego pozwolenia na budowę, zaś rzeczą organu nadzoru było zbadać zgodność realizacji obiektu z tak zatwierdzonym projektem;

- dalej odnosząc się do argumentów skarżącego, iż w innych budynkach (E, F, G i następne) organ już nie zarzucał inwestorowi nielegalnego zbudowania 4 kondygnacji wystarczy wyjaśnić, że niniejsze postępowanie ogranicza się do budynku "B", pozostałe obiekty pozostają poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.;

- następnie odnosząc się do oświadczenia rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z 22 listopada 2021 r. kierowanego do sądu o treści: "Na podstawie dotąd zebranych materiałów oraz przeprowadzonych analiz oświadczam, że na obecnym etapie sporządzania zleconego opracowania nie znajduję niezgodności pomiędzy projektem budowlanym – zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydent m. Ł. nr [...] z dn. [...].09.2020r a wykonaniem robót w zakresie tzw. deweloperskim" wyjaśnić należy, że owo oświadczenie nie może mieć wartości dowodowej w kontrolowanym postępowaniu na obecnym etapie postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół. Ów protokół jest wyłącznym dowodem (art. 75 § 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 59d ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) na okoliczność przeprowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Protokół sporządzony w niniejszej sprawie stanowił dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jako sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Fakt, że protokół obowiązkowej kontroli obiektu dokonywanej przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie ma charakter dokumentu urzędowego nie wyklucza prowadzenia dowodu przeciwnego, w celu podważenia okoliczności ustalonych w takim protokole kontroli. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej z porównania zdjęć wykonanych przez PINB podczas oględzin 8 marca 2021 r. i treści wspomnianego oświadczenia rzeczoznawcy nie wynika, aby doszło do realizacji spornego obiektu zgodnie z projektem zamiennym, za czym przemawiają powyżej omówione fotografie obrazujące taki sposób umeblowania pomieszczeń pod dachem, który wskazuje na ich przeznaczenie na stały pobyt ludzi.

W tym miejscu dostrzec należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1445) przedsięwzięcie deweloperskie obejmuje proces, w wyniku realizacji którego na rzecz nabywcy ustanowione lub przeniesione zostaje prawo, o którym mowa w art. 1, obejmujący budowę w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz czynności faktyczne i prawne niezbędne do rozpoczęcia budowy oraz oddania obiektu budowlanego do użytkowania. Jeżeli zatem strona skarżąca powołuje się na wspomniane wyżej oświadczenie rzeczoznawcy odnoszące się do wykonania robót w zakresie tzw. deweloperskim, to przypomnieć należy, iż zgodnie z wyżej wspomnianą ustawą w ramach umowy z konkretnym nabywcą deweloper zobowiązuje się wobec niego do wybudowania dla niego konkretnego lokalu mieszkalnego w konkretnym budynku, na własnym gruncie, a po uzyskaniu wymaganych prawem zezwoleń na użytkowanie tego budynku, zobowiązuje się ustanowić na rzecz nabywcy odrębne prawo własności tego lokalu, a więc do obowiązków dewelopera należało doprowadzić proces inwestycyjny do etapu oddania obiektu budowlanego do użytkowania, czego inwestor nie dopełnił przed wydaniem lokali mieszkalnym swym kontrahentom. Obecnie zatem inwestor nie może sugerować, że nie ponosi odpowiedzialności za sposób użytkowania i przeznaczenia spornych pomieszczeń znajdujących się w miejscu dawnej antresoli/wg aktualnego pozwolenia na budowę – na strychu.

W tym miejscu zauważyć należy, że jak wynika z oświadczeń osób reprezentujących stronę skarżącą składanych podczas rozprawy w dniu 14 grudnia 2021 r. sprzedaż mieszkań w budynku "B" rozpoczęto od 2019 r. i jest ona nadal prowadzona. Odnośnie do mieszkań tzw. "dwupoziomowych" (nr 9, nr 11 i nr 13) komplementariusz skarżącej spółki poinformował, że umowa przedwstępna (tzw. umowa deweloperska) nabycia lokalu nr 9 została zawarta 4 kwietnia 2019 r., lokalu nr 11 została zawarta 15 maja 2019 r. i lokalu nr 13 została zawarta 16 kwietnia 2019 r. Wydanie każdego lokalu następowało przyszłemu nabywcy (przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na użytkowanie) na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. I tak, lokal nr 13 został wydany 4 października 2019 r., lokal nr 11 został wydany 8 sierpnia 2019 r., lokal nr 9 został wydany 21 sierpnia 2019 r. Na ww. lokale zostały zawarte więc umowy deweloperskie i lokale zostały wydane jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], która de facto kształtuje w sposób finalny wzorzec dla oceny zgodności z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oddawanego do użytkowania obiektu. Faktyczny sposób zagospodarowania (przez nabywców - co podkreśla inwestor) "strychu", jaki wynika z oględzin (np. sypialnie, łazienki) odpowiada jednak przeznaczeniu tego poziomu mieszkania (powierzchnia drugiego poziomu zwiększa powierzchnię użytkową mieszkania) według poprzednich "wersji" projektu budowlanego.

Podkreślenia również wymaga, że na rozprawie przeprowadzonej 14 grudnia 2021 r. na pytanie sędzi sprawozdawcy o intencje zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, komplementariusz skarżącej spółki poinformował, że intencją zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę były wątpliwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

W ocenie Sądu w świetle opisywanej chronologii zdarzeń istnieją podstawy do stwierdzenia, że kolejna zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego ([...] września 2020 r.) już po zawarciu szeregu umów deweloperskich i wydaniu lokali przyszłym właścicielom w celu ich wykończenia i urządzenia (w przypadku lokali dwupoziomowych zmiana decyzji nastąpiła ponad rok po ich wydaniu nabywcom) miała na celu doprowadzenie do formalnej zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś zgodności z tym, co faktycznie zostało wybudowane. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje zaś na to, że nie nastąpiło "wydzielenie strychu z komunikacją i pomieszczeniami strychowymi nie przeznaczonymi na pobyt ludzi - w miejscu dawnej antresoli", lecz mamy do czynienia z poziomem spełniającym przesłanki uznania za kondygnację z uwagi na przeznaczenie na cele mieszkalne i sanitarne (pokoje mieszkalne, łazienki). Konsekwentnie nie sposób zatem uznać, że w tym zakresie kontrolowany obiekt odpowiada decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonemu projektowi budowlanemu według finalnej postaci, tj. uwzględniającej zmiany z dnia 7 września 2020 r.

Odnosząc się zaś do wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie – na wniosek skarżącej - postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że na rozpoznanie niniejszej skargi nie ma wpływu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, gdyż ten wniosek wpłynął do organu 15 lipca 2021 r., a więc po złożeniu skargi (nadanej 2 lipca 2021 r.), co wynika z postanowienia GUNB z [...] sierpnia 2021 r. (karta 78 akt sądowych). Z tego względu nie znajduje zastosowania art. 56 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu.

Odnosząc się zaś do wysokości wymierzonej kary przypomnieć warto, że stosownie do treści art. 59f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Natomiast współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k), zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane, dla obiektu kat. XIII wynosi 4, zaś współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), dla obiektu o kubaturze 2.500 m3 do 5.000m3 – 1,5 (kubatura przedmiotowego obiektu 3361 m³). W niniejszej sprawie organ zastosował zatem prawidłowo następujący wzór: s=500 zł x k=4 x w=1,5 i orzekł o karze w wysokości 3.000 zł.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną postanowienia oraz przytoczył przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z oceną okoliczności sprawy dokonaną przez organ nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a wyciągnięte przez nie wnioski nie budzą wątpliwości sądu. W tej sytuacji nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości i legalności zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.

dc