Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 120/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1,  ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8,  art. 10,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. L. i K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako WINB ) z dnia "[...]", znak: "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" ( dalej jako PINB ) z dnia "[...]", znak: "[...]" nakazującą K. i M. L., właścicielom lokalu nr "[...]’ w budynku wielorodzinnym w "[...]’, dokonać trwałego odłączenia kotła c.o. na paliwo stałe, zainstalowanego w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr "[...]’ w przedmiotowym budynku, od przewodów kominowych oraz zamurowania otworu powstałego w przewodach po odłączeniu kotła centralnego ogrzewania w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego.

Pismem z dnia 19 lipca 2014r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie niewłaściwego użytkowania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr "[...]" w "[...]", gm. "[...]".

Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał współwłaścicielom w/w budynku wielorodzinnego na działce w "[...]", w tym m. in. K. i M. L., odłączyć urządzenia grzewcze podłączone samowolnie do przewodów wentylacyjnych i zamurowanie otworów, jak również zakazał użytkowania wspomnianych przewodów wentylacyjnych wykonanych z cegły wapienno-piaskowej użytkowanych obecnie jako dymowe. Decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 j.t. ).

Wskutek odwołania WINB decyzją z dnia "[...]" uchylił w/w decyzję PINB z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jego ocenie nie zostały wyjaśnione w sprawie istotne okoliczności, jak, m. in. kto samowolnie dokonał podłączenia urządzeń grzewczych do przewodów wentylacyjnych i czy zostały przy tym wykonane jakiekolwiek prace roboty budowlane. Zasugerował, brak stosowych dokumentów uniemożliwiał wypowiedzenie się w stanowczej formie, iż w sprawie właściwym byłoby przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 p.b., a nie zastosowanego art. 66 p.b. Jako wskazania podał, że niezbędnym będzie uzyskanie od właścicieli obiektu ekspertyzy, w której jednoznacznie wskazane będą nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia. Podał, że nakaz odłączenia urządzeń grzewczych podłączonych do przewodów wentylacyjnych oraz zakaz ich użytkowania nie doprowadzi obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a jedynie pozostawi obiekt bez ogrzewania. Wątpliwości organu wzbudziła niejednoznaczność sentencji zakazującej użytkowania przewodów wentylacyjnych jako dymowych, tj. czy ów zakaz dotyczy użytkowania ich jako tylko dymowe, czy też w ogólności jako przewodów wentylacyjnych, co skutkowałoby pozbawieniem budynku wentylacji. Wreszcie jeśli chodzi o materiał, z jakiego wykonane są kominy, to z uzasadnienia organu pierwszej instancji nie wynika, czy materiał ten jest dopuszczalny dla kominów wentylacyjnych.

Przeprowadzona w dniu 14 stycznia 2014r. wizja lokalna ujawniła, że w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr "[...]" własności K. i M. L. została wykonana instalacja grzewcza, tj. kocioł c.o. na paliwo stałe o mocy 0,8 kW. Ciepła woda pozyskiwana jest z bojlera z wężownicą z grzałką elektryczną o poj. 100 l. Według oświadczenia K. L. roboty instalacyjne związane z przebudową instalacji c.o. wykonane został w 2004r. i że na ich przeprowadzenie nie posiadał zgody właściwego organu.

Postanowieniem z dnia "[...]" PINB w trybie art. 81c ust. 2 pb. nałożył na wszystkich współwłaścicieli w/w budynku wielorodzinnego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wskazującej poprawność wykonania przebudowy instalacji grzewczej w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych uwzględniającej wyszczególnione w postanowieniu wskazania.

Owe orzeczenie zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia "[...]", a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. WINB uznał, że organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 p.b., czyli w sprawie samowolnych robót budowlanych, zaś adresata nałożonych obowiązków winno się poszukiwać w art. 52 p.b. W rezultacie organ wyższej instancji uznał, że organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu pomieszał dwa stany prawne – stan techniczny budynku ( art. 66 p.b. ) oraz samowolnie wykonane roboty budowlane ( art. 51 p.b. ).

W następstwie powyższego PINB postanowieniem z dnia "[...]" nałożył - tym razem odrębnie na każdego z właścicieli samodzielnego lokalu w w/w budynku wielorodzinnym, w tym dla M. i K. L. - obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wskazującej poprawność wykonania instalacji grzewczej c.o. i ciepłej wody użytkowej w pomieszczeniu piwnicznym. Tym razem nałożoną powinność oparł na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Powyższe orzeczenie również zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia "[...]" Tym razem w ocenie organu pracownicy organów nadzoru budowlanego, co do zasady, samodzielnie mogą dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Podtrzymał, że postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ub 2 p.b., w zależności od ustaleń faktycznych w sprawie.

Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał K. i M. L., właścicielom lokalu nr "[...]" w budynku wielorodzinnym w "[...]", dokonać trwałego odłączenia kotła c.o. na paliwo stałe, zainstalowanego w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr "[...]", od przewodów kominowych oraz zamurowania otworu powstałego w przewodach po odłączeniu kotła centralnego ogrzewania w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Organ podał, że zainstalowana instalacja c.o. jest niezgodna z § 136 ust. 1, ust. 2a pkt 3 i pkt 4 oraz § 133 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako warunki techniczne ). Powyższą ocenę oparł na opinii stanu technicznego przewodów kominowych wraz z oceną prawidłowości podłączeń grzewczo-kominowych wykonaną w dniu 26 czerwca 2014r. przez dyplomowanego mistrza kominiarskiego L. K. W ocenie przywołanego autora " (...) stwierdzam jednoznacznie brak możliwości wykorzystania istniejących kominów do podłączeń kotłów co-paliwo stałe. Dalsza eksploatacja ww. systemów grzewczych ( paliwo stałe ) w całym budynku, stwarza zagrożenie dla jego mieszkańców. W związku z powyższym ze względów bezpieczeństwa należy wykonać nowe kominy dymowe oraz wentylacyjne. ". Powyższe ustalenia – w cenie organ - potwierdza także opinia kominiarska opracowana przez Zakład Kominiarski B. M. z dnia 10 czerwca 2013r. i protokół nr "[...]" z dnia 12 lipca 2014r. wskazujące, że przewody kominowe w budynku nie nadają się do podłączenia pieców c.o., gdyż są o średnicy 14x14 i wykonane z białej cegły. Również w protokole nr "[...]" z dnia 20 czerwca 2013r. z okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego – rocznego – przeprowadzonego przez T. O. stwierdzono, że " ściany wewnętrzne jak również kominy wykonano z cegły wapienno-piaskowej co wyklucza możliwość podłączenia do nich kotłów na paliwo stałe.". Z kolei odnosząc się do opinii kominiarskiej z dnia 10 lipca 2013r. ze sprawdzenia technicznego sprawności przewodów kominowych i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku wielorodzinnym sporządzonej przez mistrza kominiarskiego Z. O., w której stwierdzono, że " 2/ w kotłowni wentylacja pomocnicza z rur PVC ciąg prawidłowy ( przewody wentylacyjne nie schodzą do piwnicy ), 3/ piec centralnego ogrzewania podłączony prawidłowo ciąg kominowy prawidłowy 4/ mieszkanie nr "[...]" i kotłownie ogrzewającą mieszkanie nr "[...]" dopuszcza się do użytkowania " podał, że jest ona niezgodna z § 136 ust. 2a pkt 3 warunków technicznych. W reasumpcji organ uznał, że prawidłowe podłączenie pieca centralnego ogrzewania do przewodu kominowego nie jest możliwe, a zatem nie da się doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o której mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Dodał, że nie mógł w przedmiotowej sprawie prowadzić postępowania zmierzającego do legalizacji inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej, gdyż powyższemu sprzeciwia się § 49 i § 136 ust. 2a pkt 3 warunków technicznych, gdyż niedopuszczalne jest zalegalizowanie jednej kotłowni, w przypadku gdy pozostałe lokale pozostają bez ogrzewania. Na końcu rozważań PINB dodał, że wykonanie przedmiotowej decyzji nie wyklucza podjęcia przez inwestorów działań zmierzających do wykonania w sposób legalny instalacji wraz z kotłem c.o. dla potrzeb ogrzewania lokalu będącego ich własnością, po uzyskaniu pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

WINB decyzją z dnia "[...]" utrzymał w całości w mocy decyzję PINB z dnia "[...]". Podzielił zarzut odwołania, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie § 136 ust. 2a kt 1 i 3 rozporządzenia, lecz naruszono § 136 ust. 1, § 140 ust. 1 i par. 145 ust. 1 rozporządzenia. Samowolnie wykonana instalacja grzewcza narusza także Polskie Normy, tj.

- nr PN-87/B-02411 : Kotłownie wbudowane na paliwo stałe " z której wynika, że " Kotły grzewcze na paliwo stałe mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego dymowego ",

- nr PN-75/B-12001 pkt 3.2.1. " Do wykonania przewodów należy stosować cegłę pełną wypalaną z gliny lasy 150 lub 100. Dopuszcza się cegłę wapienno-piaskową klasy 150 ( wg PN-75/B-12003 ) do wykonywania przewodów wentylacyjnych ", i " Przy zmianie przewodów wentylacyjnych na dymowe lub spalinowe należy je dostosować do wymagań określonych dla tych przewodów. Przewodów wentylacyjnych wykonanych z cegły wapienno-piaskowej nie należy zmieniać na przewody dymowe lub spalinowe. " ( pkt 3.3.15. Normy ). Dodał, że zmiany w stosunku do normy nr PN-59/B-10425 dotyczące wyeliminowania cegły wapienno-piaskowej do wykonywania przewodów dymowych i spalinowych nastąpiły w 1992r. W konkluzji organ podał, że budynek nie posiada kominów z przewodami dymowymi, i że nie jest przysposobiony do instalacji kotłów c.o., gdyż materiał, z których wykonano przewody wentylacyjne nie jest odporny na wysoką temperaturę powstała w trakcie spalania, ani na wydzielające się w związku z tym substancje chemiczne. Takowy stan rzeczy, związany z użytkowaniem w/w kotłów c.o. stwarza zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem wymagałoby wykonania kominów dymowych, lecz przepisy prawa budowlanego nie uprawniają organów nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku zainicjowania procesu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji jednym sposobem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

W skardze r.pr. P. W. – pełnomocnik K. i M. L. decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, a mianowicie,

1/ art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to błędne ustalenie, że przedmiotowy budynek nie jest wyposażony w przewody dymowe,

2/ art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia o podejmowanych czynnościach procesowych oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a przez to uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,

3/ naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

II. przepisów prawa materialnego,

4/ art. 51 ust. 7 w zw. Z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

5/ art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez niezastosowanie,

6/ § 2 ust. 2 warunków technicznych poprzez niezastosowanie i uznanie, że w każdym przypadku wymogi, jakim powinny odpowiadać kotłownie na paliwo stałe oraz przewody kominowe muszą być zgodne z przepisami w/w rozporządzenia,

7/ § 136 ust. 1, § 140 ust. 1 i § 145 ust. 1 warunków technicznych poprzez błędne ich zastosowanie,

8/ art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji poprzez niezastosowanie i uznanie, że warunki techniczne kotłowni i przewodów kominowych muszą być zgodne z Polską Normą.

Podnosząc zarzuty wniósł o uchylenie skarżonej decyzji.

Z kolei na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdującej się w Urzędzie Gminy "[...]".

Uzasadniając podał, że nieuwzględnienie w materiale dowodowym dokumentacji budowlanej budynku sprawiło, że materiał nie był kompletny, tym bardziej, że z tejże dokumentacji wynika, że budynek był wyposażony w przewody dymowe. Z kolei naruszenie § 2 ust. 2 warunków technicznych polega na tym, że przy nadbudowie, przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej poniżej 1000 m 2 wymagania mogą być spełnione w inny sposób, niż wskazane w rozporządzeniu, co z kolei bezzasadnie skutkowało przyjęciem, że w sprawie naruszone zostały § 136, § 140 i § 145 warunków technicznych. Natomiast przywołane w decyzji Polskie Normy nie mogą stanowić źródła obowiązków, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 3 przywołanej ustawy o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. W ocenie skarżącego organ także niedostatecznie wyjaśnił kwestię możliwości wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż organ w tym zakresie poprzestał na analizie przepisów prawa, zaś ocena rzeczonego zagadnienia winna być przedmiotem opinii biegłego, co aktualnie czyni ocenę organu nieuzasadnioną, a co najmniej przedwczesną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w skarżonej decyzji. Dodał, że opinia mistrza kominiarskiego L. K. jest – w świetle art. 75 § 1 k.p.a. – pełnoprawnym dowodem w sprawie, pomimo, że sporządzona została na zlecenie właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych nr "[...]" w budynku wielorodzinnym w "[...]".

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015r., na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawami II SA/OI 121/15, II SA/OI 122/15 do wspólnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Na wstępie należy zweryfikować przedmiot niniejszego postępowania.

Otóż materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 kt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Dostrzec wypada, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie niewłaściwego użytkowania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr "[...]" w ‘[...]". Także pierwsza chronologicznie decyzja PINB z dnia "[...]" została wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 p.b. Art. 66 p.b. został umieszczony został w rozdziale 6 prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 prawa budowlanego nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu (patrz R. Dziwiński, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego; S. Szuster, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego). Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 prawa budowlanego obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 prawa budowlanego. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747). Wykonywane na analizowanej podstawie prawnej roboty budowlane mają jedynie charakter naprawczy. Ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów (red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 651). W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku (wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 102/07, lex nr 508470). W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że nie można na podstawie art. 66 p.b. nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Zarówno art. 50 i 51 pb jak i art. 66 p.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 p.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, str. 197). W świetle postanowień art. 66 p.b. niedopuszczalne jest uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub orzekającej, iż nie nadaje się on do remontu (podobnie J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 291; wyrok NSA z dnia 6 września 1982 r., I SA 298/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 79 (orzeczenie to zostało wydane w odniesieniu do art. 46 ustawy z dnia 27 października 1974 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., którego treść była zbliżona do treści art. 66 p.bud.); wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1597/97, LEX nr 47802). Przepis ten ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającemu wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym, a nie służyć likwidacji zasobów budowlanych. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1982 r. - I SA 298/82, ONSA 1982/2/79). W rezultacie przepis art. 66 p.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. (LEX nr 597271 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2010 r. II OSK 1424/08 ).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ błędnie określił przedmiot niniejszego postępowania. Także rozstrzygnięcie PINB z dnia "[...]" obarczone było błędem w subsumpcji, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiadał hipotetycznemu określonemu przez art. 66 p.b., będącego materialnoprawną podstawą jego rozstrzygnięcia. Ową wadliwość dostrzegł WINB w własnej decyzji z dnia "[...]" zawierając we wskazaniach sugestię prowadzenia postępowania w kierunku określonym przez art. 50-51 p.b., zaś stanowczo w tej mierze wypowiedział się we własnym postanowieniu z dnia ‘[...]".

Prezentowany przez WINB pogląd definiujący przedmiot postępowania skład orzekający Sądu w pełni podziela, jako, że nie ulega wątpliwości i nie jest w sprawie kwestionowanym, że w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z instalacją pieca c.o. do przewodów kominowych, a zatem z wykonaniem robót budowlanych, a nie z jakimkolwiek skutkiem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 p.b. wynikającym z niewłaściwego użytkowania budynku wielorodzinnego przez m. in. skarżących.

Po zindywidualizowaniu przedmiotu postępowania następną kwestią wymagającą przesądzenia jest kwalifikacja prawna robót budowlanych wykonanych przez skarżących celem ustalenia, czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę ( dokonania zgłoszenia ). Nie jest natomiast przedmiotem sporu, że wykonane zostały samowolnie. Orzekające w sprawie organy zakwalifikowały instalację pieca c.o. do przewodów kominowych jako przebudowę.

Przebudowa, w rozumieniu art. 3 pkt 7a - Prawa budowlanego, to roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Definicja przebudowy została dodana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W braku definicji ustawowych właściwym będzie zastosowanie językowej wykładni tych pojęć. Zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych" autorstwa Władysława Kopalińskiego, Wiedza Powszechna, Warszawa, wydanie XXI, parametrami są wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń albo procesów. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażone w jednostkach miary, wagi, nachylenia itd.) elementów użytkowych (np. balkonu, dachu, ściany) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności ppoż.), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. A zatem przebudowa zaliczana do robót budowlanych, w znaczeniu definicji zawartej w prawie budowlanym, obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu (np. może dotyczyć elementów konstrukcyjnych). W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 493/09, LEX nr 597639, NSA, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego, wskazując, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Zatem przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 949/13, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 630/11, WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 683/12, wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 142/11, z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1750/10).

W relacji do powyższego należy podzielić pogląd orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że instalacja pieców c.o. do przewodów kominowych wypełnia całkowicie hipotezę art. 3 pkt 7a p.b. Przebudową jest bowiem wykonanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego, tj. instalacji grzewczo – wentylacyjnej będącej urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. ( komin jako część instalacji grzewczo - wentylacyjnej, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, czyli część urządzenia budowlanego, por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2003 r., sygn. akt: IV SA 2978/01, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - co do kwalifikacji instalacji centralnego ogrzewania, jako urządzenia technicznego oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: II SA/Ke 369/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Kr 295/08 i inne, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej owa zmiana parametrów użytkowych i technicznych, niedopuszczalna przez warunki techniczne, uzasadniała w ocenie organów oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., czyli doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie, czy przebudowa instalacji grzewczo – wentylacyjnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, względnie dokonania zgłoszenia, jako warunku ich legalności, a jeśli nie, to jakie dla skarżących z powyższego tytułu wynikają konsekwencje prawne.

W myśl art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy zasadzie pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), sytuacje, w których w myśl art. 30 roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebudowa instalacji grzewczo – wentylacyjnej nie może być zakwalifikowana do wyłączeń spod działania art. 28 p.b., gdyż nie jest wymieniona w art. 29 tej ustawy, a w konsekwencji wymagała uzyskania przed rozpoczęciem prac ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżący nie kwestionują, że nie uczynili.

W sytuacji prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. lub w art. 49b ust. 1 p.b., czyli m. in. przebudowy, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. ( art. 51 ust. 1 w zw. Z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. ).

W orzecznictwie podnosi się, że komin wraz z niezbędnym do korzystania z niego piecem stanowią urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy i do skutków samowoli w tym zakresie odnosi się art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Kr 295/08, LEX nr 505913, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 375/07, dostępny w bazie orzeczniczej NSA oraz uchwałę NSA z 15 maja 2000 r., OPS 20/99, ONSA 2000/4 poz. 133).

Jeżeli zatem sporne roboty stanowiły przebudowę, to aby je wykonać zgodnie z prawem i ustrzec się samowoli, należało uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, a w jego braku organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wszcząć procedurę legalizacyjną z art. 50 i 51 prawa budowlanego.

W sądownictwie administracyjnym występuje pogląd wskazujący, że celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z brzmienia przywołanego powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, o tej bowiem traktują postanowienia art. 48 i art. 49b p.b., a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonanych robót budowlanych. Jak bowiem wynika z analizy przepisu art. 51 pr. bud., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r., OSK 782/04 (lex nr 194993): "Wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest tożsame z doprowadzeniem do stanu poprzedniego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kwestionowane rozstrzygnięcie nakazujące trwałe odłączenie pieca c.o. od przewodów kominowych w istocie nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Powyższe było konsekwencją uznania przez orzekające organy, że nie ma możliwości podłączenia pieców c.o. do komina, który nie zawiera przewodów dymowych.

Tymczasem w ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie upoważnia do kategorycznego przesądzenia, że w spawie nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest on bowiem jednoznaczny w swej wymowie. I tak z opinii z wyników kontroli urządzeń grzewczo-kominowych z dnia 10 czerwca 2013r. autorstwa mistrza B. M. S. wynika, że niemożność podłączenia pieców c.o. do przewodów kominowych jest stukiem tylko i wyłącznie ich średnicy, tj. 14x14. Ta sama okoliczność przywołana została w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych. ( autorstwa tegoż samego mistrza ). Jednakże dostrzec wypada, na co powołują się orzekające w sprawie organy, że ów stan narusza § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1 warunków technicznych. Jednak analiza wskazanych przepisów warunków technicznych tezy powyższej nie potwierdza, przeciwnie wymiary przewodu kominowego, do którego skarżący przyłączyli piece c.o., w pełni odpowiadają tym wskazanym w § 145. Natomiast z protokołu z dnia 20 czerwca 2013r. z okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego – rocznego autorstwa T. O. wynika wprawdzie, że ściany wewnętrzne piwnic, jak również kominy wykonano z cegły wapienno-piaskowej ( pomieszczenie piwniczne przynależne do lokalu nr "[...]" własności skarżących nie było przedmiotem okresowej kontroli ), co wyklucza możliwość podłączenia do nich kotłów na paliwo stałe. Dostrzec jednak wypada, że przedłożona do oceny dokumentacja odnośnie kominów ( pkt 6 opinii ) była niekompletna, tj. ograniczała się do wspomnianej już opinii kominiarskiej z dnia 10 czerwca 2013r. Co więcej kategoryczności prezentowanej tezy autor nie uzasadnił ( można tylko domniemać, że chodzi o materiał, z którego wykonano kominy ), a w każdym razie nie wskazał przepisów prawnych ją uwiarygadniających. Wreszcie opinia dyplomowanego mistrza kominiarskiego L. K. z dnia 26 czerwca 2014r. istotnie stwierdza, że " aktualnie podłączone urządzenia grzewczo-kominowe nie spełniają warunków technicznych i nie mogą być dalej użytkowane w tej formie. ". Na poparcie swej tezy przywołał brzmienie wspomnianych już § 130, § 140 i § 145 warunków technicznych, jednak z uzasadnienia, w jakim aspekcie przedmiotowa instalacja rzeczonych warunków nie spełnia, nie wynika. Prezentowana powyżej analiza dowodów nie stanowi dostatecznego oparcia dla tezy organów o niemożności podłączenia pieca c.o. do przewodów kominowych, tym bardziej, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z opinią mistrza kominiarskiego Z. O. z dnia 10 lipca 2013r., a przede wszystkim z orzeczeniem technicznym A. Z. z marca 2014r. Wprawdzie organy odniosły się do wspomnianych opinii w swych uzasadnieniach, lecz nie podjęły próby podważenia metodologii ich sporządzenia. Reasumując organy jednoznacznie nie wykazały, jakie konkretnie przepisy prawa naruszają roboty budowlane wykonane samowolnie w pomieszczeniu piwnicznym przynależnym do lokalu nr "[...]" własności skarżących, a tym bardziej, że nie ma możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak powyżej podano, warunkiem zastosowania najsurowszej sankcji z art.. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., w niniejszym przypadku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego ( w istocie tego dotyczy osnowa skarżonej decyzji ), jest uprzednie niewywiązanie się przez podmioty wskazane w art. 52 p.b. z obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji powinnością organu jest uprzednie ustalenie, czy takowa możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem istnieje, czego w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji zabrakło. Dopiero niewykonanie nałożonego obowiązku obliguje organ do rozstrzygnięcia rodzajowo tożsamego z kwestionowanym ( doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ), o czym wprost stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 i ust. 5 p.b. W konsekwencji zarzut pełnomocnika o niewykazaniu w dostatecznym zakresie inicjatywy dowodowej w zakresie możliwości doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy uznać uzasadniony.

Na aprobatę zasługuje również zarzut nierozważenia przez organy możności zastosowania w sprawie § 2 ust. 2 warunków technicznych. Przywołany przepis § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia zezwala przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu, w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, stosowanie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego, a w przypadku zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. ( wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r., II OSK 112/10, LEX nr 1080204 ). Uzasadnienie skarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ rozważał spełnienie wymagań o których mowa w w/w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosowanie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców.

Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz. U. z 2002r., Nr 169, poz. 1386 ze zm. ), w świetle którego stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to skład orzekający podziela prezentowane w wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r. stanowisko, że "Polskie Normy nie są same przez się przepisami bhp (przepisami prawa pracy)." ( I OSK 785/07, LEX nr 471497 ), czyli nie stanowią źródła prawa ( wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 maja 2009r., II SA/Ke 183/09, LEX nr 558425 ). Wynika to z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 w/w ustawy . W powołanych przepisach stwierdza się, że pod pojęciem normy rozumie się (...) dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Zatem nadanie Polskim Normom statusu przepisów prawa wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji. ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012r., II SA/Kr 745/12, LEX nr 1228983 ).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie uchybiły w sposób istotny przepisowi art. 8 k.p.a. Wprawdzie dostrzec wypada, że utrzymane w mocy skarżonym orzeczeniem decyzja PINB z dnia "[...]", w istocie, niczym nie różni się rozstrzygnięcia PINB z dnia "[...]", ale we wskazanym czasookresie organ zgromadził nowe dowody w sprawie, w tym w szczególności 3 opinie opracowane w 2014r. W rezultacie zmiana poglądu i ocen na sposób rozpoznawania i rozstrzygnięcia danej sprawy w stosunku do dotychczasowego rozstrzygnięcia nie pozostaje w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 k.p.a. zasadą ogólną - w świetle której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z naruszeniem powyższej zasady mielibyśmy do czynienia w sytuacji, zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych ( co w przedmiotowej sprawie z poczynionej powyżej uwagi nie mieliśmy do czynienia ), ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27; analogicznie: wyrok NSA z 20 czerwca 1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, art. 8 Nb 1; wyrok NSA z 16 czerwca 1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2006 r., I SA/Wa 1695/06, LEX nr 320769; wyrok WSA w Lublinie z 11 października 2007 r., II SA/Lu 609/07, LEX nr 489583; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2008 r., VI SA/Wa 784/08, CBOSA; wyrok WSA w P. z 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 477/09, CBOSA; por też wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92, OSP 1993/7/142).

W ocenie Sądu nie został także naruszony art. 10 k.p.a. z konsekwencjami wskazanymi w skardze. Skarżący bowiem w żaden sposób nie wykazali, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych ( wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011r., sygn. akt: VII SA/Wa 1697/2011, NSA z dnia 22 stycznia 2013r., sygn. akt: II OSK 1684/2011 i NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt: I OSK 842/2011 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157, wyjaśnił, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055. Nadto na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., I OSK 1490/11, LEX nr 1286271 ). Powołując się w tym miejscu na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie FPS 6/2004 (ONSAiWSA 2005/4, poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012rr., poz. 749 j.t.) należy także wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i to do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r., I SA/Gd 199/2000, Przegląd Podatkowy 2004/1, str. 43 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem strona skarżąca twierdzi, że uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego doprowadziło do wydania wadliwego decyzji/postanowienia, winna była przedstawić w skardze materiał dowodowy, na tyle istotny, by mógł rzutować na prawidłowość oceny przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Tymczasem w dowołaniu, ani w skardze strona ( jej pełnomocnik ) nie powołała się na źródła dowodowe, których zaniechanie przeprowadzenia przez organy, skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw i by przeprowadzenie owych dowodów mogło, hipotetycznie, mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tylko takie uchybienie uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu, także wpadkowym, składali środki odwoławcze, zaś skarżona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. ( powołany powyżej wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271 ).

W ocenie Sądu, stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie na okoliczność możliwości ( wariantowości ) doprowadzenia samowolnie wykonanej instalacji pieców c.o. do komina do stanu zgodnego z prawem nie tylko przez pryzmat § 2 ust. 1 w zw. z § 1, ale i § 2 ust. 2 warunków technicznych i zbadają, czy w tej konkretnej sytuacji wymagania wynikające z treści rozporządzenia, a dotyczące przebudowy instalacji grzewczo-kominowej, mogą zostać spełnione w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, oczywiście z uwzględnieniem wskazań stosownych ekspertyz. Celem dowodowej realizacji powyższego wykorzystają możliwość z art. 81c ust. 2 p.b. Prowadząc postępowanie organy uwzględniają zawarte powyżej wskazania w zakresie wykładni stosowanych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, jako, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czym naruszyły art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, co z kolei stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i uznając, że naruszenie tychże przepisów mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).