Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1485/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107d ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Znikomości wagi naruszenia nie można oceniać z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (tu: braku uzyskania pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary administracyjnej.

TEZY

Znikomości wagi naruszenia nie można oceniać z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (tu: braku uzyskania pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary administracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Miasta [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] kwotę 1400 zł (jeden tysiąc czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej jako u.o.z.) wymierzył Miastu [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za prowadzenie bez zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...].

Przybliżając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że ze względu na zły stan techniczny budynku został on opróżniony i wyłączony z użytkowania na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Budynek ze względu na wartości zabytkowe w 2008 roku została włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w drodze decyzji Nr [...] nakazał [...] rozbiórkę spornego budynku. Następnie postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] października 2017 r. wznowiono postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczna decyzją o rozbiórce.

W dniu 4 stycznia 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wystąpił do [...]WKZ o uzgodnienie inwestycji polegającej na wykonaniu zabezpieczenia przed dalszą degradacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zgodnie z "Projektem budowlanym [...]" przygotowaną przez Pracownię Architektoniczno-Konstrukcyjną [...], grudzień 2017.

[...]WKZ postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uzgodnił inwestycję, której celem miało być zabezpieczenie obiektu poprzez przeprowadzenie prac polegających na zdemontowaniu dachu i stropu pod nim, zbiciu odspojonych tynków, usunięciu z całego budynku gruzu i śmieci w celu odciążenia konstrukcji budynku oraz wzmocnienia konstrukcji przez wzmocnienie ściągami stalowymi i wieńcami żelbetowymi, wykonanie nowego dachu zaprojektowanego z dokładnym odwzorowaniem kątów nachylenia połaci dachowych oraz podstemplowanie stropów oraz odkopaniem i zaizolowaniem ścian fundamentowych, zamurowaniu otworów okiennych klatek schodowych na zewnętrznej stronie istniejących okien i zaślepieniu pozostałych okien płytami OSB przykręconymi na zewnętrznej stronie istniejących okien.

[...]WKZ decyzją z [...] marca 2018 r. Nr [...] ze względu na wartości historyczne i naukowe wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] oficyny kamienicy czynszowej położonej przy ul. [...] w [...] wraz z terenem posesji.

Podczas oględzin dniu 20.09.2018 r. stwierdzono, że przy budynku są prowadzone prace remontowo-porządkowe (budowlane) bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, w związku z czym [...]WKZ decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. wstrzymał roboty budowlane nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] trzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Następnie [...]WKZ decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] zobowiązał [...] do uzyskania pozwolenia w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została odebrana przez Urząd Miasta [...] w dniu 27 września 2018 r. a przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] w dniu 1 października 2018 r. Zgodnie z dziennikiem budowy roboty budowlane zostały wstrzymane w dniu 4 października 2018 r.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 października 2018 r. [...]WKZ pozwolił [...] na wykonanie zabezpieczenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zgodnie z "Projektem budowlanym [...]" przygotowanym przez Pracownię Architektoniczno-Konstrukcyjną [...] z grudnia 2017 r.

Przeprowadzona w dniu 9 listopada 2018 r. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków nie wykazała, aby przy budynku prowadzono roboty budowlane.

Zdaniem [...]WKZ bezsporny pozostaje fakt, że w momencie rozpoczęcia prac na terenie nieruchomości, budynek był wpisany indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] i podlegał ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 7 pkt 1 u.o.z.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w momencie rozpoczęcia prac właściciel takiego pozwolenia nie posiadał. Wprawdzie [...]WKZ postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. (czyli w czasie, gdy budynek był ujęty w GEZ) uzgodnił "Projekt budowlany zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją" autorstwa pracowni Architektoniczno-Konstrukcyjnej [...] z grudnia 2017 r. po czym inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże pozwolenie prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. zostało wydane przed wpisaniem przedmiotowych oficyn do rejestru zabytków. Po wpisaniu obiektu do rejestru ww. postanowienie i decyzja budowlana straciły moc prawną, gdyż zmienił się status ochrony obiektu w związku z tym na wszelkie prace należało uzyskać nowe pozwolenie administracyjne uwzględniające aktualną formę ochrony. W momencie rozpoczęcia prac opierano się na nieważnej z mocy prawa decyzji, czyli jak uznał organ I instancji i potwierdził MKiDN w decyzji z [...] października 2018 r. doszło do wykonania robót budowlanych bez zgody organu konserwatorskiego.

W ocenie [...]WKZ działanie [...] spełnia warunki art. 5 pkt 2 i 3, tj. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczania i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, jednak stosowne pozwolenie uzyskano po wstrzymaniu prac przez organ i po ich rozpoczęciu.

Uwzględnieniu przy wymiarze kary podlegają działania podjęte przez stronę w celu usunięcia skutków naruszenia prawa. Strona wystąpiła bowiem z wnioskiem w sprawie pozwolenia na zabezpieczenie budynku uzyskała stosowną decyzję pozwalająca na prowadzenie prac przy budynku.

Skutki naruszenia prawa zostały przez działania właściciela usunięte, jednak zostały podjęte już po wstrzymaniu prowadzonych bez pozwolenia prac. Ponadto czyn został popełniony przez organ administracji samorządowej, który przy podejmowaniu działań jest zobligowany do przestrzegania obowiązujących przepisów, a w tym przypadku był informowany o wpisie budynku do rejestru i przy podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu inwestycji powinien uwzględnić zmieniony status ochrony prawnej obiektu.

Tym samym zdaniem [...]WKZ zasadna jest kara w kwocie 5.000 zł.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] - ZGN [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji.

Skupiając się na wyjaśnieniu kwestii związanej z przesłankami wymierzenia kary administracyjnej i odstąpienia od niej organ zwrócił uwagę, że w komentarzu do art. 189f k.p.a. pod red. M. Wierzbowskiego (Legalis, CH Beck, 2018 r.), wyrażono pogląd, iż pojęcie "znikomości naruszenia prawa" jest w dużej mierze wzorowane na pojęciu "znikomej szkodliwości społecznej czynu", znanej z prawa karnego, choć - odwrotnie niż w przypadku odpowiedzialności karnej - nie eliminuje deliktu, lecz stanowi jedynie przesłankę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym kontekście naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Uznać należy zatem, że wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia, etc. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Z kolei B. Adamiak w komentarzu do tego przepisu (Legalis, CH Beck, 2018 r.) wskazała, iż analizujc tę przesłankę odstąpienia od nałożenia kary, organ obowiązany jest ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Naruszenie prawa nieistotne to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełniają warunek wskazania jako podstawową przesłankę odstąpienia od nałożenia kary: waga naruszenia prawa jest znikoma.

Minister w całości podzielił powyższe poglądy i jednocześnie wskazał, że zaprzestanie naruszania prawa jest okolicznością ściśle powiązaną z ww. przesłanką znikomej wagi naruszenia. Oznacza to, że odstąpienie od nałożenia kary jest uwarunkowane spełnieniem drugiego z warunków wymienionych w tym przepisie, tj. zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem. Z kolei zaprzestanie przez stronę naruszania prawa nie może stanowić samoistnej podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa nie była znikoma.

Z akt postępowania jednoznacznie wynika, że [...] przystąpiło do robót budowlanych przy ww. budynku bez pozwolenia konserwatorskiego.

Z art. 39 ust. 1 P.b. wynika, że w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, pozwolenie konserwatorskie, co do zasady, winno poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie można uznać, że uzyskanie pozwolenia na budowę w okresie gdy zabytek nie był wpisany do rejestru, wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w sytuacji, gdy obiekt został następnie wpisany do tego rejestru. Brak jest bowiem podstaw prawnych do uznania, że w takim przypadku pozwolenie na budowę czy też postanowienie wpadkowe wojewódzkiego konserwatora zabytków uzgadniające projekt budowlany w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, na podstawie art. 39 ust. 3 P.b., zastępują pozwolenie konserwatorskie, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Treścią pozwolenia organu ochrony zabytków jest nie tylko akceptacja określonych robót budowlanych. W pozwoleniu takim, inaczej niż w postanowieniu wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 P.b., wojewódzki konserwator zabytków powinien zamieścić warunki związane z kwalifikacjami osób prowadzącymi roboty budowlane lub prace konserwatorskie, a ponadto może zamieścić warunki niezbędne dla zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem lub uszkodzeniem.

Minister stwierdził, że nie można uznać w sprawie, aby waga naruszenia prawa była znikoma. Przemawia za tym przede wszystkim wartość zabytkowa budynku położonego przy ul. [...] w [...], potwierdzona jego wpisem do rejestru zabytków. Wpis zabytku do rejestru jest formą ochrony konserwatorskiej zarezerwowaną dla obszarów i obiektów o bardzo wysokiej wartości historycznej, naukowej lub artystycznej. Z tą formą ochrony wiążą się bowiem najszersze kompetencje organów ochrony zabytków związane z leżącym po stronie właścicieli i posiadaczy obowiązkami uzyskania akceptacji dla planowanych przez nich działań oraz z obowiązkiem dbałości o właściwy stan zachowania zabytku. Ponadto, jak wskazano powyżej, pozwolenie konserwatorskie zawiera nie tylko akceptację zakresu i sposobu prowadzenia prac i robót przy zabytku, ale także szereg warunków zapewniających prowadzenie takich działań z maksymalnym poszanowaniem substancji zabytkowej Okoliczności te uzasadniają uznanie naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w niniejszej sprawie za naruszenie niezwykle istotne pomimo, iż przeprowadzenie przedmiotowych robót przy budynku znajdującym się przy ul. [...] było konieczne.

Jednocześnie organ stwierdził, że naruszenia prawa dopuścił się podmiot publiczny, tj. [...], którego organy i przedstawiciele zobowiązane są znać przepisy prawa w stopniu ponadprzeciętnym, a także prawidłowo je stosować.

Mając więc na względzie zakres robót budowlanych, zasadność i konieczność ich przeprowadzenia, znaczenie pozwoleń konserwatorskich dla ochrony zabytków oraz fakt naruszenia prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, należy uznać, że kara w wysokości 5.000 zł jest adekwatna do okoliczności i wagi naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że wpis przedmiotowego budynku do rejestru zabytków nie oznacza, że pozwolenie na budowę oraz postanowienie uzgadniające projekt budowlany są nieważne z mocy prawa. Brak podstaw prawnych do przyjęcia takiego założenia. Nie oznacza to jednak braku obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, jeżeli po wydaniu tych aktów przez właściwe organy budynek został wpisany do rejestru zabytków.

Organ podkreślił również, że żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku informowania strony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. o trwającym postępowaniu w sprawie wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nieruchomych i skutkach z tym związanych. Ponadto, Miasto [...] brało udział w postępowaniu w sprawie wpisu przedmiotowego budynku do rejestru zabytków.

Zdaniem organu odwoławczego za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie może przemawiać również w niniejszej sprawie brak poinformowania [...] o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Strona nie wykazała, że to uchybienie miało wpływ na treść decyzji.

Za bezskuteczny uznano zarzut błędnego wskazania art. 189 k.p.a. jako podstawy prawnej wydania decyzji [...]WKZ. Zarzut taki mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby nie istniała w ogóle podstawa prawna do wydania decyzji, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło [...] Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu Ministra zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zdanie pierwsze i art. 80 w związku z art. 15 k.p.a., przez przyjęcie w ślad za organem pierwszej instancji bez merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, że pozwolenie budowlane wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...] lutego 2018 r. oraz uzgodnienie projektu budowlanego zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją straciły moc na skutek zmiany statusu ochrony budynku przy ul. [...] w [...], które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie stwierdzenia, że [...] prowadziło roboty budowlane bez zgody [...]WKZ,

2. przepisów postępowania, tj. art. 6 w związku z art. 189 k.p.a., przez uznanie, że określenie kary pieniężnej na podstawie przepisu dotyczącego udziału prokuratora w postępowaniu nie stanowi przeszkody do uznania wydania decyzji bez podstawy prawnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wymierzenia kary na podstawie przepisu, który nie ma zastosowania w sprawie, a w konsekwencji oparcie aktu administracyjnego kreującego obowiązki fiskalne po stronie skarżącego na nieistniejącej podstawie prawnej,

3. przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1-4 i 6 k.p.a. w związku z art. 107g u.o.z. przez brak analizy przesłanek warunkujących wysokość kary administracyjnej w kontekście nieinwestycyjnego charakteru prac na nieruchomości, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie nieuwzględnienia, że zakres prac został potwierdzony przez organ pierwszej instancji w postanowieniu nr [...] z [...] stycznia 2018 roku uzgadniającym przedmiotowe roboty,

4. przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107g u.o.z., przez uznanie za słuszne braku wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zaniechania skierowania do [...] pouczenia ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa oraz jego zaprzestanie i usunięcie, pomimo, że prace miały charakter zabezpieczający mienie w celu ochrony przed jego dalszą degradacją, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ukarania [...] pomimo, że działania zostały podjęte wyłącznie w dobrej wierze wobec postępującego zniszczenia budynku,

5. prawa materialnego, tj. art. 107d ust. 1 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że [...] nie jest organem lecz jednostką samorządu terytorialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że skarżący jest obarczony dodatkowym ciężarem przestrzegania przepisów prawa w zakresie ochrony zabytków.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest zasadna.

Merytoryczne rozważania należy podzielić na te dotyczące uchybień procesowych oraz te mające na względzie wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego w ustalonych, pomimo stwierdzonych uchybień procesowych, okolicznościach faktycznych sprawy.

VI.

Należy zatem zauważyć, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przedstawione Sądowi przez organ akta sprawy są co najmniej niepełne.

Organ I instancji, co akceptuje Minister, powołuje się na okoliczności wynikające np. z dziennika budowy prowadzonych prac budowlanych, nie załączając jednak stosownych kopii do akt sprawy, co umożliwiłoby m.in. weryfikację twierdzeń organu. Nie jest więc w ogóle możliwe zweryfikowanie np. tego, kiedy w istocie rozpoczęto roboty budowlane, co mogłoby z kolei rzutować chociażby na ocenę, czy miało to miejsce jeszcze przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków czy już po jego wpisaniu.

Co równie istotne, organ I Instancji powołuje się na decyzję własną z [...] marca 2018 r. Nr [...] mocą której wpisał sporny obiekt budowlany do rejestru zabytków, obejmując go w ten sposób ścisła ochroną konserwatorską. W aktach sprawy brak jest jednak samej decyzji o wpisie, jak również jakiejkolwiek informacji, uznawanej wszak przez organ za kluczową, a dotyczącej okoliczności jej doręczenia, czy też daty zyskania przez nią waloru ostateczności czy prawomocności (o ile jest ostateczna bądź też prawomocna).

Zaniechania organu I instancji w tym zakresie powodują, że istotne okoliczności sprawy, w której mamy do czynienia ze zbiegiem działań wykonywanych względem budynku ujętego najpierw w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) a następnie wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], nie są możliwe do precyzyjnej oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Jedynym źródłem wiedzy o wpisie do rejestru jest dostępny na stronie internetowej [...]WKZ wykaz zabytków ujętych w rejestrze (zob. https://www.mwkz.pl/rejestr-i-ewidencja-zabytkow). O ile można z bardzo dużą dozą prawdopodobieństwa zakładać, że ów obiekt jest rzeczywiście wpisany do rejestru zabytków, to jednak jeśli organ wyciąga względem strony negatywne konsekwencje, zarzucając jej pełną świadomość i wiedzę co do dokonanego wpisu, jak i daty jego dokonania, to winien okoliczności te w sposób wyraźny wykazać. Tego dotyczy chociażby niejasny zarzut prowadzenia robót budowlanych bez zgody konserwatorskiej w sytuacji, gdy istnieje uprzednie uzgodnienie i nie można na mocy dokumentów zgromadzonych w aktach ustalić, kiedy rozpoczęto prace budowlane przy zabytku.

Sąd zwraca także uwagę, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca zamieścił art. 10 § 1 wskazujący na to, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jakkolwiek organ I instancji formalnie wywiązał się z tego obowiązku (zob. zawiadomienie z 20 listopada 2018 r. k. 25 i przeglądanie akt przez stronę w dniu 30 listopada 2018 r.) to jednak samą decyzję o karze wydano dopiero po bez mała pół roku (13 maja 2019 r.), co mogło budzić zastrzeżenia strony co do kompletności materiału dowodowego od momentu jego przeglądania do daty wydania decyzji.

Minister zaniechał natomiast w ogóle zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazując przy tym, czy istniały ku temu jakiekolwiek uzasadnione powody, do czego zobowiązuje go art. 10 § 2 i 3 k.p.a.

Powyższe działanie, choć organy nie prowadziły po dacie zawiadomienia z 20 listopada 2018 r. czynności dowodowych, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach jest uchybieniem procesowym, choć nie mającym wpływu na wynik sprawy. Organy, zwłaszcza zaś Minister, naruszają bowiem obowiązek zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zapoznania się z aktami i składania wniosków w sprawie.

VII.

W kwestii naruszeń prawa materialnego Sąd zwraca uwagę przede wszystkim na art. 107d ust. 1 u.o.z. stanowiący podstawę ukarania [...]. Zgodnie z jego brzmieniem kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł.

Z treści powyższego przepisu wynika zasada, że penalizowane jest zachowanie polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Każde więc tego rodzaju działanie (bez zgody konserwatorskiej) oznacza co do zasady wypełnienie hipotezy zacytowanego przepisu prawa. Stąd niezmiernie istotne jest ustalenie, na co wskazywano uwagę wcześniej, czy roboty budowlane rozpoczęto i wykonywano po wpisie do rejestru zabytków (ostatecznym) czy jeszcze przed jego dokonaniem.

Z okoliczności sprawy można wnioskować, choć nie jest to wobec uchybień organów pewne, że przynajmniej część robót budowlanych mogła zostać wykonana już po tym, jak obiekt został wpisany do rejestru zabytków, co stanowiłoby, bez względu na posiadane wcześniej uzgodnienie konserwatorskie, naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. dające przynajmniej teoretyczną podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie ukarania sprawcy takiego działania.

Pozostając przy takim założeniu należy jednak wskazać, że w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenia przepisów o ochronie zabytków, na mocy art. 107g u.o.z., stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc regulację określającą warunki i zasady wymierzania sankcji administracyjnej. Ustawodawca wprost to przesądza we wskazanym przepisie.

Skoro tak jest, to rolą organu orzekającego o karze jest skrupulatne ustalenie okoliczności, w jakich miało dojść do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a także podjęcie decyzji, czy nie zachodzą swoiście rozumiane przesłanki egzoneracyjne, przewidziane we wspomnianym dziale IVa k.p.a., pozwalające - nawet w przypadku zaistnienia uchybienia - na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Nie można nie zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki jakimi kierować powinien się organ (tu konserwatorski) prowadząc postępowanie i wymierzając karę. Przesłanki te należy odczytywać stosownie do chronionego obowiązku, sankcjonowanego prawnie karą za jego naruszenie. Sąd nie uznaje zatem, aby organy w sposób należyty uwzględniły ustalone przez siebie (nawet w sposób niepełny) okoliczności sprawy i wzięły je pod uwagę przy wymierzaniu kary. Przede wszystkim idea ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. polega na tym, aby m.in. roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków nie odbywały się bez zgody, a zatem i wiedzy organu konserwatorskiego, który ma wolą ustawodawcy czuwać nad prawidłowym zachowaniem substancji zabytkowej. W art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a. ustawodawca wskazał przy tym, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: (1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, (4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa.

Już w tym zakresie wydane decyzje, przy założeniu że roboty budowlane były wykonywane przy zabytku po jego wpisaniu do rejestru, nie uwzględniają najważniejszej okoliczności, że w działaniu Skarżącego nie można doszukać się znamion lekceważenia chronionej art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. potrzeby ochrony substancji zabytkowej i nadzoru konserwatorskiego. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę [...] uzgodniło bowiem projekt architektoniczny z grudnia 2017 roku z nikim innym jak z [...]WKZ, który nie wniósł względem niego ani uwag ani sprzeciwu, choć taką możliwość posiadał. Co istotne, ten sam projekt został później w całości zatwierdzony decyzją [...]WKZ z [...] października 2018 r. nr [...], którą udzielono zgody [...] na prace przy zabytku, w zakresie jaki wynikał z wcześniejszego uzgodnienia.

Na tym tle należy zatem zaakcentować, że waga i okoliczności naruszenia prawa jakim jest zarzucany brak uzyskania zgody na prace przy zabytku w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zwłaszcza zaś przy uwzględnieniu przebiegu zdarzeń pomiędzy uzyskaniem uzgodnienia, wpisaniem zabytku do rejestru a podjęciem robót budowlanych, nie może być uznana za istotną i mającą znaczenie dla ukarania. Nadto stopień przyczynienia się do powstania naruszenia, zwłaszcza w sytuacji niejasności relacji prawnej pomiędzy posiadaniem uzgodnienia (tożsamego z następczo uzyskaną decyzją z [...] października 2018 r.) jak i późniejszym wpisaniem zabytku do rejestru (prawo wprost tej kwestii nie reguluje), nie może być widziana jako obciążająca Stronę Skarżącą. Tym bardziej, że inwestycja ma polegać na demontażu dachu i stropu pod nim, z odspojonych tynków i usunięcie z całego budynku gruzu i śmieci w celu odciążenia konstrukcji budynku, wzmocnieniu konstrukcji przez usztywnienie ściągami stalowymi i wieńcami żelbetowymi, wykonaniu nowego dachu zaprojektowanego z dokładnym odwzorowaniem kątów nachylenia połaci dachowych oraz podstemplowaniu stropów, co jest niezbędne aby chronić budynek przed dalszym zniszczeniem. To zatem z inicjatywy Skarżącego pierwotnie zainicjowano postępowanie mające na celu zabezpieczenie substancji zabytkowej (czytaj zabezpieczeniem budynku przed jego zawaleniem), na co zgodę wyraził [...]WKZ w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r.

Wskazywanie w zaskarżonej decyzji, że zakres ochrony sprawowanej na zasadzie art. 39 ust. 3 P.b. i tej przewidzianej na mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest różny, co uzasadnia wymierzoną karę, stanowi tylko próbę znalezienia argumentu, aby Skarżącą za wszelką cenę ukarać. Nie można jednak nie dostrzegać, że dokładnie to samo zostało zatwierdzone przez [...]WKZ w postanowieniu uzgadniającym jak i w następczo wydanej decyzji administracyjnej, zezwalającej na określone roboty przy zabytku wpisanym do rejestru, której uzyskanie Skarżąca miała zaniedbać.

VIII.

Nie można również podzielić argumentacji organów, że naruszenie prawa do jakiego miało dojść po stronie Skarżącej nie kwalifikuje się do uznania, że zaszły warunki do odstąpienia od wymierzenia kary.

Minister uznaje, że fakt naruszenia jest bezsprzeczny i oczywisty bowiem nie uzyskano wymaganej prawem decyzji organu konserwatorskiego. Z uwagi na to, że taka decyzja jest bezwzględnie wymagana bowiem każde roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru wymagają wcześniejszego uzyskania zgody WKZ, owo naruszenie jest znaczne a nie znikome, stąd nie można zastosować przepisu o odstąpieniu od ukarania.

Z art. 189f § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Powyższy przepis ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane.

Ponadto, w art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.

Mając na względzie przywołane przepisy należy przede wszystkim wskazać, że organy w ogóle nie odniosły się do możliwości fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, do czego zobowiązują je przywołane przepisy. Stanowi to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary, ale także odstąpienie fakultatywne.

Ważniejsze jest jednak to, że organ w ustalonych przez siebie okolicznościach sprawy - jak wskazano wyżej w sposób niepełny i niedostatecznie wsparty dowodami - przyjmuje, że nie zachodzi podstawa do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Sąd stanowiska w tym zakresie nie podziela.

Trafnie wskazuje Minister na pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, widząc tu przede wszystkim pewne małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego. Rzecz jednak w tym, że organ błędnie stosuje ten prawidłowo rozumiany przepis w ustalonym przez siebie stanie sprawy.

Należy wyjść od tego, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku) wyłącza stosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Istnieje i istnieć musi jako swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa, pewna grupa zachowań, które pomimo formalnego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyłączają odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu. Znikomości wagi naruszenia nie można oceniać z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (tu: braku uzyskania pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary administracyjnej.

W okolicznościach sprawy ustalonych przez organ, pomijając istotne uchybienia procesowe, których wyeliminowanie może przemawiać jeszcze bardziej na korzyść Skarżącego, na pierwszy plan należy wysunąć to, skąd wyszła inicjatywa robót budowlanych, ich charakteru oraz czasookresu wykonania.

Otóż niewątpliwe jest to, że Strona Skarżąca zapoczątkowała starania o uregulowanie prawne możliwości wykonania niezbędnych prac przy budynku, podówczas ujętego jedynie w GEZ. Tak więc przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych Miasto [...] uzyskało niezbędne pozwolenia budowlane, ale przede wszystkim zgodę konserwatorską wyrażoną w pozytywnym uzgodnieniu przedstawionego projektu budowlanego (vide postanowienie [...]WKZ). Dopiero w toku procesu inwestycyjnego zmieniły się "reguły gry" i obiekt został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. W tym przypadku trudno więc mówić o sytuacji całkowitego zignorowania nakazu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed przystąpieniem do robót budowlanych (nie jest jasne czy roboty rozpoczęto przed wpisem do rejestru czy już po jego dokonaniu - organ tego nie ustalił). W działaniu Strony Sąd nie może zatem dostrzec takiego braku poszanowania obowiązujących przepisów prawa, które wyłączałyby odstąpienie od wymierzenia kary, za naruszenie wymogu posiadania zgody konserwatorskiej.

Istotne jest także to, że przepisy prawa nie regulują wprost sytuacji takiej jak zaistniała w sprawie niniejszej, tj. braku swoistych reguł intertemporalnych na wypadek posiadania uzgodnień konserwatorskich i zmiany statusu zabytku z wpisanego uprzednio w GEZ na wpisany do rejestru zabytków. Owszem, orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że w takim przypadku posiadanie wcześniejszych zgód i pozwoleń, jakkolwiek pozostawia je ważnymi i obowiązującymi, to jednak powoduje powstanie obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora w drodze decyzji administracyjnej. Taki stan nie może zdaniem Sądu nie pozostawać bez wpływu na ocenę owego naruszenia obowiązku uzyskania zgody w drodze decyzji, którym właściciel zabytku jest niejako zaskakiwany poprzez jego wpis do rejestru w momencie posiadania już wszelkich uzgodnień i pozwoleń jakie obowiązywały go w poprzednim "stanie prawnym" zabytku.

Nie bez znaczenia pozostaje w końcu i to, że w niniejszej sprawie dokładnie ten sam projekt architektoniczny, który został pozytywnie uzgodniony przez [...]WKZ na etapie starań o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] wpisanego do GEZ został następnie zatwierdzony w drodze decyzji organu wydanej na skutek zobowiązania Skarżącej do uzyskania zgodny z art. 36 ust. 1 u.o.z. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny czy na skutek braku uzyskania w toku trwających robót budowlanych zgody konserwatorskiej chroniona substancja zabytkowa doznała jakiegokolwiek uszczerbku. Jest w ocenie Sądu oczywiste, że żadnej szkody w tym przypadku nie ma.

Skoro więc tak wygląda sytuacja w niniejszej sprawie, to całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organów, które dążą do ukarania Skarżącej karą pieniężną, poszukując argumentów przemawiających za tego rodzaju sankcją, nie dostrzegając oczywistego jak mogłoby się wydawać braku skutków stwierdzonego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, pomijając wskazaną wcześniej wadliwość poczynionych ustaleń, nie ma powodów do wymierzania kary administracyjnej. Organy za wystarczającą powinny uznać możliwość odstąpienia od jej wymierzenia i pouczenia.

W ponownym postępowaniu [...]WKZ zastosuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak uzyskania zgody [...]WKZ w formie decyzji należy traktować jako naruszenie znikomej wagi.

Nadto, organy uwzględnią w ewentualnych przyszłych postępowaniach zarówno konieczność prawidłowego gromadzenia i wykazywania w materiale dowodowym okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, jak również potrzebę zapewnienia stronie możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w jej przedmiocie.

Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącego należy wskazać, że niezasadne są naruszenia podniesione w pkt 1 i 2.

Minister w jasny i czytelny sposób wskazał, że wpisanie zabytku do rejestru zabytków nie niweczy wcześniej uzyskanych zgód budowlanych i dokonanych na tym gruncie uzgodnień. Nie podzielił zatem stanowiska organu I instancji jakoby traciły one moc wiążącą z chwilą wpisu zabytku do rejestru. Zbędne jest więc wskazywanie, że Minister w tym względzie trwa przy stanowisku [...]WKZ, bowiem tak po prostu nie jest.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzutu powołania w uzasadnieniu decyzji [...]WKZ art. 189 k.p.a. (o udziale prokuratora). Jest to po prostu omyłka pisarska, która nie niweczy wywodu o przepisach ogólnych o karach administracyjnych - art. 189a i nast. k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca chcąc zwalczać niekorzystne dla niej decyzje administracyjne powinna korzystać z argumentów i zarzutów, które wnosząc cokolwiek do sprawy i nie powodują wyłącznie efektu niepotrzebnego zwiększania objętości skargi.

Trafne są natomiast, z powodów wyżej opisanych, zarzuty sformułowane w punktach 3-5 skargi.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. (ten ostatni rozumiany jako przepis prawa materialnego) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WKZ.

Z uwagi na to, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej obowiązek dokonania pouczenia, Sąd nie mógł uchylając zaskarżonych decyzji umorzyć jednocześnie postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).