Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1646/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 lutego 2007 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. Ł. (likalizacja nr [...]) w celu umieszczenia nośnika reklamowego typu backlight o pow. 34,22 m2 na okres od 6 kwietnia 2007 r. do 5 listopada 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 30 marca 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (dwustronnego) o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A, pismo Ministra Transportu do prezydenta [...]. W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego KS Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Powołując się na statystyki policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. P., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1710 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym – 1880 pojazdów na godzinę przy dopuszczalnym limicie prędkości do 80 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi przy prędkości dopuszczonej na wnioskowanym odcinku drogi wynosi od 33,3 m do 51,7m.. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Organ dodał ponadto, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 8,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 udp. Reklama umieszczona jest na trawniku, co przy konieczności wymiany treści reklamowej prowadzi do niszczenia tak zieleni, jak i chodnika. Tak więc, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 udp. – zdaniem skarżącej organ błędnie stosuje art. 39 ust. 3 udp. zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy;

2. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 3 udp.;

3. art. 7, art. 77 Kpa. przez niewłaściwie przeprowadzone postepowanie dowodowe i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postepowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż od dnia 15 maja 2001 r. do dnia 1 kwietnia 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 udp. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 udp. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust .3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 6 kwietnia 2007r. do 24 lipca 2007r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że a) udzieliło skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowany nośnik reklamowy w okresie 6 kwietnia 2007r. do 24 lipca 2007r. i ustaliło opłatę za zajęcie pasa w tym czasie. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp.). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi i to do niego należy ocena, czy możliwe jest odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 2 lutego 2005r. OSK 1026/04 ). Organ podkreślił ponadto, posiłkując się w tym zakresie wspomnianym orzecznictwem NSA, iż zarządca drogi nie musi udowadniać wnioskodawcy, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężenim ruchu ( droga krajowa ), zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem teza ta jest oczywista. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły, dlatego też argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz o automatyczności przedłużania raz wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może zostać uwzględniony. Na tym tle zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. należy uznać za bezzasadny.

Organ podkreślił również, iż niezasadnym jest zarzut strony dotyczący zastosowania jako podstawy prawnej art. 38 ust. 1 zamiast art. 39 ustawy o drogach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 34,22m2 od 25 lipca 2007r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca formułując zarzuty, podtrzymała twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 zamiast art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 10, 81 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, zasygnalizowała wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 ze zm. ), a to z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. uchylająca decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zezwalająca na umieszczenie nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 34,22m2 w terminie od 6 kwietnia 2007r. do 24 lipca 2007 r. ustalająca za ten okres zajęcia pasa drogowego opłatę i odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dni 24 lipca 2007r. jednak tylko w części odmowy zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Decyzja rozstrzygała w ten sposób wniosek skarżącej z dnia 11 stycznia 2007r. i dotyczyła nośnika reklamowego typu backlight o wskazanej powierzchni ekspozycji reklamowej, usytuowanego przy ul. P. w rej. ul. Ł.

I. Odnosząc się na wstępie do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3137 ze zm.) z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 udp. Sąd zwraca uwagę, iż zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a może to uczynić też każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 usg.). Uchwała Rady [...] W., o której w skardze mowa, jest wiążąca bo nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona, a w sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma miejsca na skuteczne jej zakwestionowanie.

Ustosunkowując się jednak do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wątpliwości, iż wskazana wyżej uchwała Rady jest niezgodna z art. 19 ust. 5 udp. i art. 40 ust. 8 tej ustawy, Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 40 ust. 8 udp. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie [...] W., uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada [...] W.. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust.1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do [..] W., które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zgodnie z art. 19 ust. 5 udp., zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy - Prezydent [...] W. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 udp. dnia 27 maja 2004r. przez Radę [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 udp.

II. Przechodząc do szczegółowych zarzutów skargi, skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował. Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej podnosiła ona, że posiadała już wcześniej na wskazaną lokalizację decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych.

Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w stosunku do obiektu budowlanego (urządzenia niezwiązanego z potrzebami ochrony drogi), na który wydano w trybie art. 39 ust. 3 udp. zezwolenie lokalizacyjne, a następnie wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie jest możliwe po upływie terminu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 38 ust. 1 udp. tzn. uznania, iż obiekt nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego lub zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi i pozostawienia go w dotychczasowym stanie. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano też decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca twierdzi, że organ powinien w stosunku do nośnika reklamowego skarżącej zastosować art. 38 ust. 1, zbadać czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi i dopiero wtedy podjąć decyzję na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. przy uwzględnieniu faktu, iż decyzja wcześniejsza była korzystna dla skarżącej, co oznacza, że pozycja skarżącej domagającej się kolejnego zezwolenia byłaby przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 mocniejsza. Sąd nie może jednak nie zauważyć, iż NSA w kilku wyrokach wypowiedział się już na ten temat, stwierdzając iż w świetle przepisów art. 39 ust. 3 udp., usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie i że przepis ten nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. NSA jednoznacznie ocenił, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (syg. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 ). Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa. W tym stanie rzeczy, argumentacja oparta na uchylonych przez NSA wyrokach nie może znaleźć uznania Sądu.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo, a przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny.

III. Wreszcie, gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to mimo iż z niektórymi twierdzeniami uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodzić się nie można, decyzja badana pod tym względem, odpowiada prawu.

Wskazywane przez skarżącą błędy postępowania polegające na naruszeniu art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie znalazły potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Skarżąca, przed wydaniem decyzji została powiadomiona o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem (pismo ZDM z dnia 30 marca 2007r.), a po wniesieniu odwołania, ZDM przekazało do wiadomości skarżącej pismo kierowane do SKO, a przekazujące wniesione odwołanie wraz ze stanowiskiem organu I instancji ( pismo z dnia 6 lipca 2007r. ).

Nie potwierdził się również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie przez organy obu instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa reklama usytuowana jest, co nie było kwestionowane przez skarżącą w odległości 8 m. od krawędzi jezdni i jest mniejsza od wskazanych w art. 43 ust. 1 udp. Ustalono też na podstawie wyników badań opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., że natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1710 pojazdów na godzinę w porannym szczycie i 1880 w szczycie popołudniowym. Powołując się na ocenę i dane zawarte w opinii wystawionej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, organ stwierdził, że reklamy nie powinny być sytuowane, a istniejące winny zostać usunięte, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów w danym miejscu wynosi 1400 pojazdów na minutę. Reklama skarżącej nie spełniała warunków, niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że zachowanie tych warunków posadowienia reklam służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i przeciwdziała ewentualnym wypadkom drogowym. Skarżąca kwestionowała wartość dowodową dokumentów, na które powołał się organ, dokonując niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, zarzucała również, ze nie mogła się do nich odnieść. Sąd nie podzielił tego przekonania. Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. A przecież należy pamiętać, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu nie służących. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 30 lipca 2007r., co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, wtedy gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości. Co zaś do argumentacji, czy reklama skarżącej może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy zostało to udowodnione, to w ocenie Sądu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi, a już tylko takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żeby stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są potrzebne żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, a rzeczą zarządcy drogi jest, w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi, eliminowanie, a przynajmniej ograniczanie ewentualnych zagrożeń i respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Oznacza to, że naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo tj. incydentalnie w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.