Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3136/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 266/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/14 , oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr 92/MOK/2009 zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. Polska Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym wraz z elementami zagospodarowania terenu na dz. nr ew. 10, 11, 12 i części dz. nr ew. 13, obr. [...] przy ul. P. w Warszawie. W dniu [...] stycznia 2010 r. M. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznania się z rozstrzygnięciem, mimo że posiada on przymiot strony postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzja ta została w dniu [...] maja 2010 r. uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze wskazaniem występowania interesu prawnego M. B. w sprawie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalnej na dz. nr ew. 10, 11, 12 i części dz. nr ew. 13, obr. [...] w Warszawie. To samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/10, którym oddalił skargę na ww. decyzję GINB oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 83/11, którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 października 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r.

GINB po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania M. B., od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił istotę i cel postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji unormowanego w art. 156 K.p.a., oraz dokonał wykładni przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo-usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, planowanego przy ul. P. na cz. działki nr ew. 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 oraz cz. działki drogowej nr ew. 18/1, 35/5 z obrębu [...] w dzielnicy Mokotów w Warszawie, wydanej dla PROMEX Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, przeniesionej następnie decyzją z dnia 11 marca 2008 r., nr 75/MOK/08, znak: AM-PU/7331/66/08/KN, na rzecz E. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

GINB podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdzono (na wniosek E. Polska Sp. z o.o.) częściowe wygaśnięcie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., w części obejmującej część działki nr ew. 13 oraz działki nr ew. 14, 15, 16 z obrębu [...] w związku z wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-biurowej z usługami i garażem podziemnym wraz z wjazdem na teren inwestycji i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr 13, 14, 15, 16 w obrębie [...], przy ul. S. i P. w Warszawie, zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r.

GINB wyjaśnił, że analiza porównawcza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] czerwca 2008r., Nr [...] i projektu zagospodarowania terenu wykazała, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdza wygaśnięcie z decyzji dnia [...] marca 2007 r., w zakresie działek nr ew. 14, 15, 16 z obrębu [...] oraz tej części działki nr ew. 13, która nie jest objęta pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. W dacie wydania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym funkcjonowała ważna decyzja dnia [...] marca 2007 r., dla działek nr ew. 10, 11, 12 oraz tej części działki nr ew. 13, na której zaprojektowane zostało przedmiotowe przedsięwzięcie.

Decyzją dnia [...] marca 2007 r. ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy według załącznika, wskaźnik powierzchni zabudowy (w poziomie parteru) w stosunku do powierzchni działki – max. 0,46, wysokość górnej krawędzi (liczona od poziomu chodnika w ulicy P.) – 25 m (VII kondygnacji), wzdłuż zachodniej granicy terenu inwestycji należało przewidzieć budynki wolnostojące o orientacyjnych wymiarach w rzucie 15 x 15 i prześwitach pomiędzy nimi o zbliżonej szerokości, szerokość elewacji frontowej – wzdłuż ul. P. zabudowa pierzejowa (z uwzględnieniem przerwy w zabudowie dla ciągu pieszego), wzdłuż ul. P. – funkcje usługowo-handlowe w parterach, dostępnych z poziomu chodnika (szerokość chodnika – min. 3 m), dachy płaskie, powierzchnia terenu biologicznie czynnego – co najmniej 25% powierzchni działki. Na terenie własnej działki należało zapewnić miejsca parkingowe zgodnie ze wskaźnikiem: – 1 miejsce/1 mieszkanie nie mniej jednak niż 1 miejsce na 60 m2 powierzchni użytkowej – dla mieszkań; – 25–38 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej – dla handlu i usług.

GINB ustalił, że projektowana inwestycja – zespół mieszkaniowy z funkcją biurowo-usługową i garażem podziemnym przy ul. P., położona jest na działkach o nr ew. 10, 11, 12 i częściowo 13 w obrębie [...]. Inwestycja ta jest drugim etapem inwestycji o nazwie "Zespół mieszkalno-biurowy z usługami oraz garażem podziemnym" położonej na działkach 13, 14, 15, 16 w obrębie [...] przy ul. S./P., dla której została wydana decyzja z dnia 2 kwietnia 2008 r.

Jak wynika z projektu budowlanego, inwestycję zaplanowano z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu), powierzchnia zabudowy stanowi 33,7% powierzchni terenu (punkt IV.5. części opisowej projektu – zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania), projektowane dwa budynki (moduł J i K) to obiekty siedmiokondygnacyjne z antresolą, wysokość budynków – maksymalnie 25m (w części siedmiokondygnacyjnej) (punkt V części opisowej projektu – opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego), w części zachodniej nieruchomości zaprojektowano budynek o wymiarach w rzucie 16 x 16,69 oraz prześwit między tym budynkiem a budynkiem istniejącym (projekt zagospodarowania terenu), w parterze budynków od strony wschodniej przewidziano lokale usługowe, powierzchnia biologicznie czynna stanowi 28,45% powierzchni terenu (punkt IV.5. części opisowej projektu – zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania). Powierzchnia użytkowa mieszkań wynosi 5008,66 m2, a zatem wymagane jest zapewnienie dla niej 83 stanowisk postojowych, zaś dla powierzchni usługowo-biurowej wynoszącej 279 m2 zaprojektowano 7 stanowisk. Łączna liczba miejsc parkingowych to 90 (82 – w garażu i 8 – na terenie) (punkt IV.5.1 części opisowej projektu – obliczenie miejsc postojowych).

W ocenie organu przedsięwzięcie nie narusza rażąco ustaleń decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r.

Inwestycja ze względu na planowaną ilość miejsc postojowych ok. 785 została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży podziemnych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach planowanego zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego przy ul. P., na działkach nr 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, obręb [...] w Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy.

W projektowanym zespole mieszkaniowym przeprowadzono analizę nasłonecznienia, która wykazała zgodność inwestycji z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Inwestycja została zaprojektowana w odległości 4,51 m od granicy działki drogowej nr 35 oraz 9,11 m od granicy działki drogowej – ul. P., a także ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3,1 m od granicy działki budowlanej nr 9 i ścianą z otworami okiennymi w odległości 11,63 m od granicy działki budowlanej nr 8. Tym samym, w ocenie GINB, nie naruszono także § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując, GINB uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wyjaśnił, że oddziaływanie przedsięwzięcia na działkę nr 8 nie oznacza, że przy wydaniu spornego pozwolenia na budowę, organ winien brać pod uwagę wydaną dla wskazanej działki decyzję o warunkach zabudowy, jak też okoliczność, że został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na dla działki nr 8. Obowiązek taki nie wynika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że inwestycja nie narusza rażąco decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., w szczególności, że na nieruchomości inwestycyjnej przewidziano ogólnodostępny ciąg komunikacyjny. GINB nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a..

M. B. w skardze na powyższa decyzję zarzucił: naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, iż projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją nr [...] nie powinien uwzględniać inwestycji planowanej na nieruchomości skarżącego – w sytuacji, w której prawidłowe rozumienie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku przeciwnego – szczególnie w przypadku, w którym w dacie wydawania ww. decyzji nr [...] był już złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. obejmujący działkę ew. nr 8, tj. działkę skarżącego, jak również była w obrocie uzyskana przez skarżącego decyzja o warunkach zabudowy nr [...] – a dodatkowo organ w zaskarżonej decyzji nr [...] sam stwierdza, iż zarówno zaprojektowany plac zabaw, jak i wysokość budynku, wprowadzają ograniczenia dla zagospodarowania nieruchomości skarżącego; rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez wybiórczą analizę materiału dowodowego – w szczególności z punktu widzenia zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] (w tym przede wszystkim z załącznikiem nr 1 do tej decyzji opisującym ciąg komunikacyjny, do którego organ w zaskarżonej decyzji odniósł się ogólnikowo, nie dokonując merytorycznej analizy tego zagadnienia) oraz z posiadaną przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy nr [...], a ponadto poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przedmiotu i zakresu toczącego się równolegle postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości sąsiedniej, obejmującej m.in. dz. ew. nr 8; błędne ustalenie, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. poprzez przyjęcie, iż pozostawiony w północnej części działki ew. nr 10 niezabudowany pas drogi umożliwia komunikację zgodnie z zapisami ww. decyzji – w szczególności poprzez niewskazanie przez organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., z czego wywodzi taki wniosek, a także poprzez nieodniesienie się przez organ w żaden sposób do tego czy ww. "niezabudowany pas drogi" spełnia wymogi dla ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego w sposób szczegółowo opisany w załączniku nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy – w sytuacji, w której prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku całkowicie odmiennego, a w konsekwencji do stwierdzenia, iż ww. projekt budowlany jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli rażąco naruszone zostało prawo; naruszenie § 44 ust. 2 Statutu m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. w związku z § 17 uchwały Rady m.st. Warszawy nr XLVI/1422/2008 z dnia 18 grudnia 2008 r. (tzw. uchwały kompetencyjnej) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja nr [...] wydana została przez pracownika Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, a z przywołanych przepisów kompetencyjnych wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę w tego rodzaju sprawie powinna być wydana w ramach Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy Mokotów, a tym samym wydana została wbrew przepisom o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – a ponadto nie rozpoznanie tego zarzutu zgłoszonego przez Skarżącego już na wcześniejszym etapie niniejszego postępowanie; art. 107 k.p.a. poprzez brak wykazania, na jakich dowodach oparł się organ, a jakim odmówił wiarygodności w zakresie ustalania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a także poprzez brak należytego wyjaśniania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji – w szczególności poprzez całkowite pominięcie należytego wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ uznał, że pas gruntu pozostawiony w północnej części działki nr ew. 10, przy granicy z dz. nr ew. 8, spełnia parametry umożliwiające komunikację, w szczególności z punktu widzenia wymogów przepisów prawa i decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

W ocenie Sądu GINB prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a..

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący wskazał na wydanie ww. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący jest właścicielem działki nr 8 sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być sporna inwestycja. Co do przedmiotowej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] na rzecz "J." M.B. sp.j., na podstawie której spółka ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. uniemożliwia zrealizowanie przez niego inwestycji na działce nr 8, co do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Jednocześnie wskazuje się na przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale – tylko w ściśle ograniczonym – zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wprawdzie uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu, a wręcz wskazane przepisy prawa budowlanego nakładają na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Dokonując tak rozumianej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi rzeczą organu jest uwzględnienie faktu, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Jednocześnie Sąd podkreślił, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich".

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowaliby o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

W ocenie Sądu sporna inwestycja jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z dnia [...] marca 2007 r. nr 133/MOK/07. Dla wskazanej inwestycji wydana została również decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponieważ zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadne było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że żaden przepis Prawa budowlanego nie nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązku badania zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, a zwłaszcza w przypadku, gdy skarżący nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę na swojej nieruchomości. Okoliczność, że skarżący dysponuje decyzją o warunkach zabudowy własnej działki oznacza jedynie, że na tej działce dopuszczalna jest lokalizacja obiektu budowlanego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania tego obiektu, czy też ich wysokości od strony granicy z działką objętą pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nie można bowiem zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Zamierzenie budowlane ujęte w decyzji o warunkach zabudowy, którą dysponuje skarżący, a nie skonkretyzowane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma status zabudowy hipotecznej (przyszłej). Nie można zatem mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten odnosi się do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Zdaniem Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym ciągu komunikacyjnego dla pieszych. Projekt budowlany uwzględnia bowiem ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, a ponadto w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp od ul. P., zaś dla poprawienia obsługi komunikacyjnej terenów wzdłuż ul. P., a także dla obsługi przyszłego zagospodarowania obszaru w kierunku skarpy planowane jest poszerzenie oraz przedłużenie ulicy P. w kierunku południowym.

W świetle powyższych argumentów Sąd nie zgodził się z zarzutem, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Za niezasadny Sąd uznał zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a ponadto zarzut dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., albowiem w ocenie Sądu, GINB w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wystarczająco wyjaśnił sprawę (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania decyzji. Ponadto decyzja zawiera wszelkie elementy z art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., która uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie jego inwestycji na działce sąsiadującej nie stanowi naruszenia jego uzasadnionego interesu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do przyjęcia, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy uwzględnić interes właściciela działki sąsiedniej, który dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, zgodnym z nią projektem budowlanym oraz złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem dysponuje promesą wydania pozwolenia na budowę, ponieważ pominięcie tego interesu powoduje naruszenie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, z uwagi na spowodowanie stanu, w którym nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę dla inwestora, który dysponował prawem nabytym, rozumianym jako możliwość domagania się wydania pozwolenia na budowę inwestycji określonej decyzji o warunkach zabudowy i spełnił wszystkie warunki do uzyskania takiej decyzji. W rezultacie naruszono wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż odstępstwo projektu budowlanego od decyzji o warunkach zabudowy nie przemawia za odmową wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku stwierdzenia w tym zakresie odstępstwa, w związku z wymogiem bezwzględnej zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było podstawy do wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, art. 8 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., która uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie jego inwestycji na działce sąsiadującej nie stanowi naruszenia jego uzasadnionego interesu, podczas gdy zasada zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej wymagała, aby ten sam organ, prowadzący jednocześnie dwa postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem mający w tym zakresie wiedzę z urzędu, dopuścił skarżącego do postępowania prowadzonego z wniosku E. Polska sp. z o.o. na zasadzie strony tego postępowania i zapewnił obu inwestorom równą ochronę prawa własności, poprzez uwzględnienie w każdym z tych postępowań uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako uzasadniony należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w naruszeniu m.in. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego upatruje przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej z funkcją biurową, usługową i garażami podziemnymi, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Według argumentacji strony podnoszonej w odwołaniu, skardze i skardze kasacyjnej organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, niezasadnie przyjęły, że przepis ten nie został naruszony w sytuacji, gdy wydanie pozwolenia na budowę dla inwestora E. Polska sp. z o.o. uniemożliwiło skarżącemu zrealizowanie zaplanowanej inwestycji na działce sąsiedniej, co do której wydana została decyzja o warunkach zabudowy i złożony był wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowania co do obu inwestycji prowadzone były równolegle przez ten sam organ architektoniczno-budowlany.

Skarżący wskazywał, że naruszenie jego uzasadnionego interesu, jako właściciela nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nastąpiło poprzez jego niedopuszczenie do udziału w przeprowadzonym postępowaniu i wydaniu pozwolenia na budowę obiektu, które w zakresie zaprojektowanego placu zabaw i wysokości budynku wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w związku z regulacją § 40 ust. 3, § 19 i § 13 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto według strony doszło również do naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, która wymagała aby ten sam organ, prowadzący jednocześnie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie – zapewnił obu inwestorom równą ochronę prawa własności, podczas gdy doszło do sytuacji, że wskutek wydania kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. uniemożliwiono skarżącemu zrealizowanie zamierzenia budowlanego mimo dysponowania projektem budowlanym zgodnym z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem strony organ administracji zróżnicował sytuację prawną obu inwestorów, bowiem mając obowiązek ochrony uzasadnionego interesu każdego z nich, uwzględnił tylko interes jednego z nich, tj. E. Polska sp. z o.o., tymczasem organ architektoniczno-budowlany powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego E. Polska sp. z o.o. w takim zakresie, w jakim projekt uniemożliwiał realizację inwestycji zaplanowanej przez skarżącego na działce nr 8.

Zaskarżonym wyrokiem zaakceptowane zostało stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż oddziaływanie przedsięwzięcia na działkę skarżącego nie oznacza, że przy wydaniu spornego pozwolenia na budowę, organ powinien brać pod uwagę wydaną dla działki nr 8 decyzję o warunkach zabudowy, jak też okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego. Dalej stwierdził, że obowiązkiem organu w sprawie pozwolenia na budowę jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymaganiami, to spowodowane realizacją inwestycji utrudnienia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interesy osób trzecich. Sąd Wojewódzki podkreślił, że żaden przepis Prawa budowlanego nie nakłada na organ architektoniczny obowiązku badania zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej, a zwłaszcza w przypadku, gdy skarżący nie dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę na swojej nieruchomości. Według Sądu nie można zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji przyszłej inwestycji dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego.

Odnosząc się do oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego należy stwierdzić, że nie przedstawia ona w sposób wyczerpujący istoty zagadnienia spornego w sprawie, a uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że wnioskowanie Sądu co do kwestii naruszenia uzasadnionego interesu skarżącego, jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, wynikało z wadliwej interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przy wykładni i stosowaniu przepisów Prawa budowlanego należy uwzględnić prawne uwarunkowania systemowe, które determinują proces inwestycyjno-budowlany, w szczególności regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowane więc w art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy oraz ustanawiana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasada poszanowania interesów osób trzecich muszą być interpretowane w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Komentując art. 4 Prawa budowlanego autorzy wskazują, że ochrona zasady wolności budowlanej wiąże się również z objęciem ochroną prawa do zabudowy, przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W procesie inwestycyjno-budowlanym powinna być zagwarantowana ochrona uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy osobom trzecim. Inwestor, który zabudowuje pierwszy swoją działkę, nie może mieć większych uprawnień aniżeli ci, którzy uczynią to później na działkach sąsiednich (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 101, 103). Również w odniesieniu do art. 5 Prawa budowlanego podnosi się, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Odwołując się do orzecznictwa sądowego autorzy wskazują, że należy w tym zakresie dokonywać wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (ibidem, s. 118 i powołane tam orzeczenia sądowe).

Zarówno w piśmiennictwie, jak też w orzecznictwie akcentuje się potrzebę postrzegania prawa do zabudowy w kontekście zasad konstytucyjnych związanych z ochroną własności (art. 21 ust. 1). Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zwraca się uwagę, że wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi uwzględniać prawo innych osób lub jednostek organizacyjnych do ochrony własnych interesów prawnych. Jest to zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Ma ona ścisły związek z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa statuowaną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi liczyć się z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie własnego interesu prawnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, wyd. 2, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 110).

W kontekście rozpoznawanej sprawy warto odwołać się dodatkowo do wyroku NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, w którego uzasadnieniu wskazując na unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego zaznaczono m.in., że istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

Z przedstawionych uwag wynika, że ze względu na występowanie w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego sprzecznych interesów różnych podmiotów konieczne jest uwzględnienie prawa do zabudowy, które przysługuje nie tylko inwestorowi, ale też właścicielowi nieruchomości sąsiednich.

Dlatego już na etapie lokalizacji inwestycji obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Na dalszym etapie problematyka ta jest konkretyzowana w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, w każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowo kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, chociaż powołał się w swoich rozważaniach na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie wyciągnął z niego prawidłowych wniosków. W efekcie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego uznały, że nie zachodziła w niniejszej sprawie potrzeba badania projektu budowlanego i wpływu planowanej inwestycji na zamierzenie budowlane przewidziane na nieruchomości skarżącego, określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pominął, że ten sam organ we wcześniejszej decyzji z 28 maja 2010 r. stwierdził, że z uwagi na przewidziane w ramach spornej inwestycji urządzenie placu zabaw bezpośrednio przy granicy z działką nr 8 (tj. działką skarżącego) – zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu wprowadza ograniczenia dla zagospodarowania działki nr 8 w związku z koniecznością zachowania przez jej właściciela, przy projektowaniu zabudowy, większych odległości aniżeli ogólnie wymagane (§ 12 ust. 1, § 40 ust. 3, § 19 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Organ ten wskazał również na utrudnienia dla przyszłego zagospodarowania działki sąsiedniej w związku z wysokością budynku przewidzianą w kwestionowanym pozwoleniu na budowę (§ 13 rozporządzenia). W uzasadnieniu wymienionej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał na konieczność dokonania oceny, czy usytuowanie poszczególnych elementów spornej inwestycji narusza prawo do zabudowy w przyszłości działki nr 8. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wcześniej wyroku z 16 marca 2012 r., II OSK 83/11 stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy – gdy podmiot sąsiadujący z działką inwestora, występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (pozwolenia na budowę), wskazał na normy techniczne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej – to należało dokonać szczegółowej oceny możliwości wpływu kwestionowanej decyzji na teren wnioskodawcy.

Mimo powyższych wytycznych organy obu instancji w dalszym toku sprawy zignorowały całkowicie zarzuty skarżącego dotyczące: po pierwsze – wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej i utrudnień w realizacji inwestycji budowlanej zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy; po drugie – niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, w której przewidziano na terenie inwestycji, wzdłuż z działką nr 8 należącą do skarżącego – "ogólnodostępny ciąg komunikacyjny".

W świetle tak sformułowanych konkretnych zarzutów konieczne było dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację, a następnie zweryfikowanie spornych kwestii w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że wymieniony przepis stanowi zasadę ogólną Prawa budowlanego, a zatem wytycza kierunek interpretacji przepisów szczegółowych służących zabezpieczeniu w procesie budowlanym interesów osób trzecich.

W piśmiennictwie zauważano, że z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś faktycznych innych osób (Prawo budowlane. Komentarz Lex, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, op. cit., s. 74).

Z takim rozumieniem zasady ustanowionej w art. 5 ust. 1 pkt 9 koresponduje uregulowanie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z mocy wymienionych przepisów stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wystąpiły okoliczności świadczące nie tylko o legitymacji skarżącego w postępowaniu nieważnościowym, ale też o statusie strony w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że przy prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania spornej inwestycji działka skarżącego powinna być nim objęta, a organ architektoniczno-budowlany badając projekt budowlany, a zwłaszcza projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien mieć na względzie interes prawny skarżącego, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z przytoczonych przepisów i zasad Prawa budowlanego wynika obowiązek organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia sposób istniejącego lub projektowanego zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich stron, z zachowaniem konstytucyjnego wymogu równości wobec prawa.

W omawianym przypadku obowiązku tego organ nie wykonał, co nie oznacza, że musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie w treści decyzji (pkt 7) wadliwie określono, że: "obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego obejmuje dz. nr 15, 17, 18, 19 i 23". Nieuwzględnienie działki sąsiedniej oznaczonej nr 8 skutkowało jednocześnie pominięciem skarżącego jako strony uprawnionej do udziału w postępowaniu, a więc naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu skutkować może przede wszystkim wznowieniem postępowania, ale też może wywołać wadliwość samej decyzji, skutkującą jej nieważnością.

Oczywiście niebranie przez jedną ze stron udziału w postępowaniu nie musi prowadzić do wydania wadliwej decyzji w zakresie ukształtowanych nią uprawnień i obowiązków inwestora w zakresie udzielanego pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany prowadząc bowiem postępowanie może z urzędu uwzględnić wszystkie okoliczności istotne dla ochrony interesu prawnego osób trzecich. Jednak nie można też wykluczyć takiej sytuacji, że fakt pominięcia w sprawie pozwolenia na budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości sprawi, że organowi nie będą znane okoliczności podlegające uwzględnieniu przy badaniu projektu budowlanego, zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu objętego inwestycją, a w konsekwencji podjęte rozstrzygnięcie wydane zostanie z naruszeniem przepisów służących ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec powyższego zbadaniu podlegało w niniejszej sprawie to, czy omawiane uchybienia przy rozpoznaniu wniosku inwestora, tj. Spółki E. Polska, wywołały takie skutki, które stanowiłyby o tym, że sporne pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że sprawa jest rozpoznawana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wystarczy zatem stwierdzenie, że decyzja wydana została z oczywistym naruszeniem prawa, lecz należy zbadać, czy wywołuje ona skutki niedające się pogodzić z wymogami praworządności. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie jest przyjmowane, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 662-663 i orzeczenia tam powołane).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą więc organu nadzoru będzie ustalenie podawanych przez skarżącego okoliczności związanych z procedowaniem wniosków o pozwolenie na budowę na obu sąsiadujących ze sobą nieruchomościach. W kontekście twierdzeń podnoszonych w toku całego postępowania wyjaśnianiu podlegać będzie treść decyzji o warunkach zabudowy jaką dysponował skarżący oraz przyczyny nieuzyskania przez niego pozwolenia na budowę. Zweryfikowania wymaga kwestia ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości w związku z zatwierdzonym projektem budowlanym w decyzji z [...] kwietnia 2009 r.

Ponownej analizy wymaga kwestia zgodności kwestionowanego projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przewidzianego "ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego". Podkreślenia wymaga, że ustanowiony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie dotychczasowe ustalenia dokonane przez organy obu instancji w tym zakresie były niewystarczające, a stwierdzenie zawarte w konkluzji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – że na nieruchomości inwestycyjnej przewidziano ogólnodostępny ciąg komunikacyjny – uznać należało za dowolne. Spornej kwestii nie wyjaśnia również argumentacja zawarta przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki nr 10 z lokalizacją "ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego" uwidocznionego w załączniku nr 1 decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2007 r. – nie pozwala na wyprowadzenie wniosków zaprezentowanych w zaskarżanym wyroku. Dlatego obowiązkiem organu nadzoru będzie wnikliwe wyjaśnienie zaistniałej niezgodności, przy uwzględnienie potrzeb dla jakich ustalono w decyzji o warunkach zabudowy "ogólnodostępny ciąg komunikacyjny" oraz następstw innego rozwiązania przyjętego w kwestionowanej decyzji.

Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi. W świetle przedstawionych wyżej uwag należało uznać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszeniem wymogów proceduralnych wynikających z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.