Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3364/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz -Wóltańska, Sędzia WSA - Sławomir Kozik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. N. [...] N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 207 ust. 12 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: "u.f.p."), po rozpatrzeniu odwołania z [...] marca 2015 r. Gminy [...] (dalej: "Strona", "Gmina", "Skarżąca"), uchylająca w części decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i w tym zakresie umarzająca postępowanie w I instancji, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:

Strona złożyła [...] czerwca 2-10 r. wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, pn. "[...]". W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej i merytorycznej wniosek został oceniony pozytywnie i po negocjacjach przyjęty do dofinansowania. W efekcie, [...] listopada 2010 r. pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Wicemarszałka Województwa [...], a Gminą [...], reprezentowaną przez Burmistrza, została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Priorytetu IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach," Działanie 9.1 "Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty," Poddziałanie 9.1.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów z grup o utrudnionym dostępie do edukacji oraz zmniejszenie różnic w jakości usług edukacyjnych". Stronie przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie 1.320.700,14 PLN. Okres realizacji projektu ustalony został od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Dofinansowanie było przekazywane transzami. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt realizowany był w partnerstwie z 8 podmiotami: 1) Powiatem [...], 2) Gminą [...], 3) Gminą [...], 4) Gminą [...], 5) Gminą [...], 6) Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju Wsi [...] i [...], 7) Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju [...] i [...] oraz 8) Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju Wsi [...] i [...]. Umowa partnerska pomiędzy ww. podmiotami została zawarta w [...] czerwca 2010 r. Celem realizacji projektu było objęcie wsparciem 3.000 uczniów z terenu Powiatu [...], poprzez wyrównanie ich szans edukacyjnych, społecznych i kulturowych, zmniejszenie dysproporcji w ich osiągnięciach, zwiększenie świadomości roli zdobywanej wiedzy z zakresu nauk humanistycznych, matematyczno-przyrodniczych i ICT dla planowania własnego rozwoju.

W wyniku kontroli projektu, przeprowadzonej od [...] grudnia 2011 r. do [...]grudnia 2011 r. (kontrola w siedzibie Strony) oraz od [...] grudnia 2011 r. do [...] lutego 2012 r. (kontrola dokumentacji na miejscu), Zespół kontrolujący stwierdził naruszenie polegające na niezgodnym z przepisami prawa krajowego zatrudnianiu pracowników przez Stronę oraz partnerów.

Po ostatecznym ustaleniu przez Zespół kontrolujący kwoty kosztów uznanych za niekwalifikowalne, pismem z [...] października 2014 r. Strona została wezwana do zapłaty nierozliczonej kwoty przyznanego dofinansowania w wysokości 60.348,40 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania przez Instytucję Pośredniczącą na rachunek projektowy środków, do dnia ich zwrotu na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Zespołu kontrolującego przedstawiając swoją argumentację podnoszoną również we wcześniejszych wyjaśnieniach. Pismem i dnia [...] grudnia 2014 r., Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]", nr [...] z [...] listopada 2010 r., w przedmiocie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się Stronie odsetki.

Marszałek Województwa [...], po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. oraz § 3 ust. 3 Porozumienia z dnia 22 czerwca 2007 r. nr KL/KP/2007/1 w sprawie komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania przez Stronę w części dotyczącej kwoty 21.104,65 zł oraz zobowiązał Stronę do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatku niekwalifikowanego będącego nieprawidłowością w rozumieniu "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL 2007-2013", związanego z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. [...]", w wysokości 39.234,75 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 27 grudnia 2011 r. Organ stwierdził niekwalifikowalność wydatków poniesionych w związku z zatrudnieniem [...] osób w ramach projektu uznając, że były one powiązane z pracodawcą dwoma umowami tj. umową o pracę oraz umową cywilnoprawną, w ramach których wykonywane czynności należały do podobnych rodzajowo.

Strona wniosła odwołanie z [...] marca 2015 r. od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Strony, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu Strony, 2) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia w ocenie Strony właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, rozpatrując odwołanie Strony, nie zgodził się z organem I instancji uznając, że w przypadku [...] osób nie doszło do ich powiązania z pracodawcą dwoma umowami, tj. umową o pracę oraz umową cywilnoprawną, w ramach których wykonywane czynności należały do podobnych rodzajowo, w pozostałym natomiast zakresie, tj. w przypadku [...] osób, zgodził się z organem I instancji, iż doszło do takiego naruszenia.

Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że Pani A. K. [...] grudnia 2010 r. została zaangażowana do realizacji projektu na stanowisku specjalisty kadrowo-finansowego na podstawie umowy zlecenie nr [...]. Przedmiotowa umowa została zawarta z mocą wsteczną, tj. obejmowała okres od [...] października 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. Stroną umowy była Gmina [...]. Zakres obowiązków obejmował m.in.: wykonywanie zadań powierzonych przez główną księgową, kontrolę budżetu Gminy, przygotowanie dokumentacji projektowej oraz prowadzenie dokumentacji z zakresu kadr i płac. Z kart czasu pracy na rzecz zaskarżonego projektu wynika, jak wskazał organ, że do głównych obowiązków Pani K. należały zadania związane ze zgłaszaniem osób do ubezpieczenia zdrowotnego, wprowadzaniem danych do programu PŁATNIK oraz generowaniem raportów RMUA, a ponadto realizowanie zadań związanych z odprowadzaniem podatku dochodowego od osób fizycznych, w tym wprowadzanie rachunków do rejestru podatkowego, przekazanie podatku do urzędu skarbowego oraz generowanie deklaracji PIT-11. Jednocześnie Pani K. zatrudniona była w Wydziale Finansowym Urzędu Miasta i Gminy [...] na stanowisku inspektora z zakresem obowiązków obejmującym: sporządzanie sprawozdawczości statystycznej, prowadzenie ewidencji podatkowej, naliczanie, pobieranie i terminowe wypłacanie do urzędu skarbowego podatku dochodowego od osób fizycznych, obliczanie i potrącanie podatków od wynagrodzeń, prowadzenie dokumentacji, prowadzenie rejestru faktur, prowadzenie ewidencji umów cywilnoprawnych itp.

Organ odwoławczy wskazał również, że Pani H. P. [...] października 2010 r. została zaangażowana do realizacji projektu na stanowisku koordynatora gminnego na podstawie umowy zlecenie nr [...]. Przedmiotowa umowa została zawarta z mocą wsteczną, tj. obejmowała okres od [...] września 2010 r. do [...] lipca 2011 roku Stroną umowy był Gminny Zespół Oświaty (GZO) w K., jako partner projektu. Zakres obowiązków koordynatora gminnego obejmował m.in. utrzymywanie stałego nadzoru nad szkołami biorącymi udział w zaskarżonym projekcie, przygotowywanie dokumentów wymaganych przez kierownika projektu, weryfikacja zajęć pozalekcyjnych w podległych szkołach itp. Z kart czasu pracy na rzecz projektu wynika, jak wskazał organ, że do głównych obowiązków Pani P. jako koordynatora gminnego, należało m.in. opracowanie zestawień, dokumentacji i rachunków dotyczących realizacji projektu na terenie Gminy, utrzymywanie kontaktu ze szkołami itp. Jednocześnie Pani P. zatrudniona była w Gminnym Zespole Oświaty w K. na stanowisku referenta. Do jej obowiązków należało m.in. gromadzenie, katalogowanie i aktualizacja informacji dostępnych o funduszach, informowanie szkół o możliwościach pozyskania i wykorzystania środków pomocowych, nawiązywanie kontaktów i współpraca z instytucjami i firmami dysponującymi środkami finansowymi przeznaczonymi na aktywizację i promocje szkół, współpraca z Urzędem Marszałkowskim w T. w zakresie przygotowania i realizacji projektów współfinansowanych ze środków unijnych, bieżąca obsługa realizowanych projektów w ramach funduszy strukturalnych, w tym sporządzanie i archiwizowanie dokumentacji.

Pani J. K. [...] grudnia 2010 r. została zaangażowana do realizacji projektu na stanowisku specjalisty kadrowo-finansowego na podstawie umowy zlecenie nr [...]. Przedmiotowa umowa została zawarta z mocą wsteczną, tj. obejmowała okres od [...] września 2010 r. do [...] lipca 2011 roku. Stroną umowy był Gminny Zespół Oświaty w K., jako partner projektu. Zakres obowiązków specjalisty kadrowo-finansowego obejmował m.in. przygotowywanie dokumentów finansowych wymaganych przez główną księgową, prowadzenie dokumentacji z zakresu kadr i płac, kontrolowanie budżetu, archiwizowanie dokumentów finansowych. Z kart czasu pracy na rzecz projektu wynika, jak wskazał organ, że do głównych obowiązków Pani K., należało m.in. wprowadzanie danych do programów PŁACE-OPTIVUM i PŁATNIK ZUS, sporządzanie list płac, sporządzanie zestawień, dokonywanie przelewów, w tym wynagrodzeń, sporządzanie danych do ZUS i US, przygotowanie danych o zaliczkach na podatek dochodowy od osób fizycznych, wydruk RMUA itp. Jednocześnie Pani K. zatrudniona była na podstawie umowy o pracę w Gminnym Zespole Oświaty w K. Na podstawie porozumienia zmieniającego z [...] kwietnia 2004 r. Pani K. objęła stanowisko inspektora ds. płac. Zgodnie natomiast z treścią porozumienia z [...] marca 2011 r. od [...] lipca 2011 r. Pani K. została przeniesiona na stanowisko głównego księgowego w Szkole Podstawowej im. [...] w K. w wymiarze 0,8 etatu i w Przedszkolu Miejskim im. [...] w K. w wymiarze 0,2 etatu. Do zadań Pani K. w okresie, w którym zaangażowana była do pracy w spornym projekcie, z tytułu umowy o pracę na stanowisku inspektora ds. płac należało m.in.: wprowadzanie danych do systemu informatycznego dot. płac i sporządzanie list płac należnych nauczycielom placówek obsługiwanych przez GZO w K., sprawdzanie pod względem formalnym angaży nauczycieli nadzorowanych jednostek, naliczanie zasiłków należnych z ZUS dla ww. nauczycieli, import danych pomiędzy systemem płacowym a systemem księgowym użytkowanymi w jednostce (tj. m.in. PŁACE- OPTIVUM), sporządzanie sprawozdań dot. zatrudnienia i wynagradzania podległych jednostce nauczycieli, wystawianie zaświadczeń.

Pani J. Z. [...] grudnia 2010 r. została zaangażowana do realizacji projektu na stanowisku koordynatora szkolnego w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] na podstawie umowy zlecenia nr [...]. Przedmiotowa umowa została zawarta z mocą wsteczną i obejmowała okres od [...] września 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. Stroną umowy była Gmina [...], jako lider projektu. Zakres obowiązków koordynatora szkolnego obejmował m.in. wykonywanie obowiązków powierzonych przez koordynatora gminnego, nadzór bezpośredni nad pracą w danej szkole, sprawdzanie czy zajęcia odbywają się zgodnie z harmonogramem, sporządzanie oświadczeń o wkładzie własnym i innych dokumentów zleconych. Z przedłożonych kart czasu pracy wynika, jak wskazał organ, że do głównych obowiązków Pani Z. jako koordynatora SP nr [...] należał bieżący nadzór nad realizacją zajęć w tej szkole m.in. spotkania z nauczycielami i koordynatorem gminnym, ustalenie harmonogramu zajęć, wybieranie pomocy dydaktycznych, ustalanie list zakupów, nadzór nad nauczycielami, w tym hospitacja zajęć i weryfikacja dzienników zajęć, zbieranie danych od nauczycieli itp. Jednocześnie Pani Z. była zatrudniona na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...]. Stanowisko to powierzono jej [...] lipca 2005 r. w ramach stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy o pracę z [...] września 1981 r. Do obowiązków Pani Z. należało m.in.: kierowanie jednostką, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, gromadzenie informacji o pracy nauczycieli oraz pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników itp.

Pani B. T. [...] sierpnia 2010 r. została zaangażowana do realizacji projektu na stanowisku koordynatora szkolnego w Niepublicznej SP w O. na podstawie umowy zlecenie nr [...]. Przedmiotowa umowa obejmowała okres od [...] września 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. Stroną umowy było Stowarzyszenie na Recz Rozwoju [...] i [...], jako partner projektu a zarazem organ powołujący szkołę. Zakres obowiązków koordynatora szkolnego obejmował m.in.: wykonywanie obowiązków powierzonych przez koordynatora gminnego, nadzór bezpośredni nad pracą w danej szkole, sprawdzanie czy zajęcia odbywają się zgodnie z harmonogramem, sporządzanie oświadczeń o wkładzie własnym i innych dokumentów zleconych. Z przedłożonych kart czasu pracy wynika, jak wskazał organ, że do głównych obowiązków Pani T., jako koordynatora szkoły w O., należał bieżący nadzór nad realizacją zajęć w tej szkole m.in. angażowanie nauczycieli, uzgadnianie z nauczycielami terminów zajęć, opracowanie zestawień pomocy dydaktycznych, hospitacje zajęć, weryfikacja dzienników zajęć, sprawdzenie czystości, nadzór nad nauczycielami – spotkania i rozmowy itp. Jednocześnie Pani T. zatrudniona była na stanowisku dyrektora w Niepublicznej Szkole Podstawowej w O., której organem prowadzącym było Stowarzyszenie na Recz Rozwoju [...] i [...]. Do jej obowiązków należało m.in. kierowanie jednostką, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, gromadzenie informacji o pracy nauczycieli oraz pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników itp.

Organ odwoławczy wskazał, że analizując, czy zakresy zadań określone w umowach o pracę były rodzajowo tożsame z zakresem zadań zleconych na podstawie umów zlecenie, a w efekcie czy zakres zadań zlecanych w projekcie uzasadniał zawieranie dodatkowych umów cywilnoprawnych poza obowiązującymi umowami o pracę, należy zbadać, czy w zakresach obowiązków pracowniczych osób, których wynagrodzenie uznano za niekwalifikowalne, wynikających z zawartych umów o pracę leżało podejmowanie określonych projektem działań na rzecz osób z innej gminy, niż gmina w obszarze której realizowane były zadania wynikające z umowy o pracę.

Organ stwierdził następnie, że z wyjaśnień Strony zawartych w piśmie z [...] maja 2015 r. wynika, że Pani A. K. - inspektor Wydziału Finansowego w Urzędzie Miasta i Gminy w [...], której powierzono stanowisko specjalisty kadrowo-finansowego w projekcie nie obsługiwała zespołu zarządzającego, do którego należeli pracownicy Urzędu Gminy w [...], jak również nie obsługiwała pracowników i współpracowników partnerów projektu. Wobec czego porównując zakresy zadań zleconych w projekcie i wykonywanych w ramach obowiązków wynikających z umowy o pracę organ odwoławczy podziela opinię organu I instancji, iż w przypadku Pani K. wystąpiła tożsamość zadań realizowanych w ramach obydwu umów, a realizowane zadania polegały przede wszystkim na obliczaniu, potrącaniu i odprowadzaniu składek do ZUS oraz podatku dochodowego od osób fizycznych dokonywanych na rzecz osób niebędących pracownikami Urzędu Gminy.

Organ wskazał, że w odniesieniu do Pani H. P. - referenta w Gminnym Zespole Obsługi Oświaty w K., której powierzono funkcje koordynatora gminy K. w projekcie oraz Pani J. K. - inspektora ds. płac w Gminnym Zespole Obsługi Oświaty w K., której powierzono funkcję specjalisty kadrowo-finansowego, Strona wyjaśniła, iż obsługiwały one szkoły podległe GZO w K. i nie obsługiwały szkół spoza gminy K., które były objęte wsparciem spornego projektu. Mając na względzie rodzaj świadczonych zadań zarówno w ramach umów zlecenie oraz umów o pracę organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji co do tożsamości wykonywanych zadań przez obie Panie. W przypadku Pani P. polegały one głównie na sprawowaniu nadzoru nad szkołami biorącymi udział w projekcie, bieżącej obsłudze tychże projektów, a także na archiwizacji dokumentacji. Natomiast Pani K. odpowiadała przede wszystkim za obsługę zagadnień kadrowo- płacowych (nauczycieli i pracowników).

Organ wskazał następnie, że Pani J. Z. koordynator szkolny w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] w ramach umowy zlecenie zawartej z Gminą [...] i zarazem dyrektor tejże szkoły na podstawie umowy o pracę zawartej z Urzędem Miasta i Gminy [...] bez wątpienia realizowała zadania w odniesieniu do tego samego odbiorcy wsparcia, czyli szkoły. Podobnie Pani B. T. koordynator szkolny w Niepublicznej Szkole Podstawowej w O. oraz zarazem dyrektor tejże szkoły, która obydwie umowy zawarła ze Stowarzyszeniem na Rzecz Rozwoju [...] i [...], tj. organem prowadzącym szkołę, również realizowała zadania projektowe na rzecz tego samego odbiorcy wsparcia, co w ramach umowy o pracę, czyli szkoły. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego zasadne są zarzuty organu I instancji co do istnienia w odniesieniu do obu Pań istnienia tożsamości zadań wykonywanych w ramach umów zlecenie zawartych na rzecz projektu oraz umów o pracę, które polegały przede wszystkim na sprawowaniu nadzoru nad zaangażowanymi nauczycielami i prowadzonymi przez nich zajęciami w ramach każdej ze szkół.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami Wytycznych z 28 grudnia 2009 r., które obowiązywały w dniu podpisania spornych umów cywilnoprawnych, cyt. "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego" (rozdz. 3.1 pkt 1 g). Jednocześnie, zgodnie z art. 22 § 1 K.p. przy nawiązaniu stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. § 11 stanowi, że zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Z § 12 wynika, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w §1.

Organ odwoławczy uznał zatem, że organ I instancji w odniesieniu do 5 ww. osób, zasadnie orzekł naruszenie zapisów Wytycznych (rozdz. 3.1 pkt 1g), w kontekście naruszenia zapisów Kodeksu pracy, a tym samym naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i art. 207 u.f.p. W wyniku dowiedzionego naruszenia procedur zasadnym jest, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie wydatków niekwalifikowalnych poniesionych z tytułu wynagrodzenia wypłaconego tym osobom w ramach kwestionowanych umów zlecenie w łącznej wysokości 16.015,40 zł.

Odnośnie osób zaangażowanych do projektu przez Stronę, które pozostawały w stosunku pracy z Urzędem Miasta i Gminy [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., poz. 594), gmina co prawda posiada osobowość prawną i może zawierać umowy, w tym umowy zlecenie na świadczenie usług, jednak jako strona czynności cywilnoprawnych działa poprzez swoje organy, tj. radę gminy i wójta (burmistrza/prezydenta miasta). W celu wykonania swych zadań gmina tworzy jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u. o s. g.). Urząd miasta i gminy jest jednostką organizacyjną gminy, która pełni funkcję aparatu pomocniczego. W związku z tym umowy zlecenie mogą być zawierane z gminą, a reprezentuje ją wówczas burmistrz miasta i gminy. W kontekście tych uregulowań prawnych, Urząd Miasta i Gminy zarówno w przypadku umów zlecenie zawartych w imieniu Strony przez Burmistrza na realizację zadań w ramach projektu, jak również umów o pracę zawartych przez Urząd Miasta i Gminy [...], które również sygnował Burmistrz, pracodawcą był ten sam Urząd Miasta i Gminy [...]. Nieprawdą jest więc, zdaniem organu, iż osoby zaangażowane do projektu przez Stronę nie zostały zatrudnione do projektu przez tego samego pracodawcę, z którym pozostawały w stosunku pracy.

Organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń faktycznych w zakresie, iż praca powyższych osób wykonywana była poza godzinami pracy wynikającymi z umów o pracę oraz że odprowadzano należne składki zgodnie z wymogami ustawowymi w tym zakresie. Niemniej organ odwoławczy podważył zasadność zawarcia tychże umów z własnymi pracownikami zatrudnionymi na umowę o pracę w sytuacji dowiedzenia, iż zakresy zlecanych zadań były tożsame z zadaniami wykonywani w ramach stosunku pracy, ponieważ jest to sprzeczne z zapisami Kodeksu pracy, który bezwzględnie obowiązywał Stronę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero wnikliwa analiza zakresów zadań realizowanych w ramach obydwu rodzajów umów pozwoliła stwierdzić, w przypadku których osób zaangażowanych do projektu nastąpiło naruszenie przepisów prawa pracy, czego nie można było stwierdzić na wcześniejszych etapach na podstawie CV i deklaracji uczestnictwa w projekcie personelu zarządzającego, złożonych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż każde naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego jest nieprawidłowością, która powoduje lub mogłaby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Fakt zrefundowania ze środków projektowych wydatku poniesionego z naruszeniem procedur, tj. Wytycznych, stanowi szkodę w budżecie UE, gdyż taki wydatek nie powinien zostać sfinansowany.

W skardze z 15 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., w części utrzymującej w mocy decyzję I instancji, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie na Jego rzecz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych,

3. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji,

4. art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię i zrównanie statusu burmistrza jako kierownika urzędu ze statusem organu wykonawczego,

5. art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do błędnej wykładni przepisu art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym,

6. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 pkt 1 u.f.p., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż żądane środki zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami określonymi przy ich wykorzystaniu,

7. błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż zakresy zadań określone w umowach o pracę były rodzajowo tożsame z zakresem zadań zleconych na podstawie umów zlecenie.

Skarżący podniósł, że A. K. i J. Z. miały zawarte umowy zlecenia z Gminą [...], zatem organ II instancji błędnie uznał, że wymienione osoby miały zawarte umowy zlecenia z tym samym podmiotem, co umowy o pracę. Urząd Miasta i Gminy w [...] nie posiada osobowości prawnej, ale jest jednostką organizacyjną i w zakresie prawa pracy jest pracodawcą, a w postępowaniach sądowych ze stosunku pracy ma przymiot strony. Urząd Miasta i Gminy i Gmina [...] to dwa różne podmioty, które charakteryzują zasadnicze odrębności jak np. różne statusy podmiotowe, w konsekwencji odrębne NIP-y, itp. Skarżący wskazał, że z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) wynika, że pracownicy są zatrudniani przez urzędy, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego jakim jest powiat czy gmina. Jednostki te zatem nie są uprawnione do zawierania umów o pracę, ale zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego mają prawo zawierania umów cywilno-prawnych. Reasumując umowy zlecenia w ramach projektu nie były zawarte przez Urząd Miasta i Gminy w [...] ze swoimi pracownikami. Skarżący podniósł również, że organ błędnie uznał, iż skoro burmistrz reprezentuje Gminę i Urząd Miasta i Gminy, to pracodawcą był ten sam Urząd Miasta i Gminy. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz jest organem wykonawczym gminy, natomiast w myśl art. 33 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy, kierownikiem urzędu jest burmistrz, który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zdaniem Skarżącego założenie, że burmistrz występujący jako organ wykonawczy w czynnościach cywilnoprawnych, jakimi są umowy zlecenia, uregulowanych w Kodeksie cywilnym, jest tożsamy ze statusem kierownika zakładu pracy w rozumieniu Kodeksu pracy jest błędne i nie zostało poparte żadną analizą prawną.

Skarżący podniósł również, że wszystkie CV i deklaracje uczestnictwa w projekcie personelu zarządzającego zostały złożone w Urzędzie Marszałkowskim w dniu przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, organ I instancji miał zatem wiedzę jeszcze przed podpisaniem ww. umowy o dofinansowanie projektu z jakimi osobami zostaną podpisane umowy cywilnoprawne, z dokumentów tych bowiem wynika jakie stanowiska zajmują osoby, które będą personelem zarządzającym.

Skarżący podniósł ponadto, że w obowiązujących do końca roku 2010 wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie uregulowano kwestii zatrudniania własnych pracowników na umowy cywilnoprawne w ramach Programu. Dopiero w wytycznych wprowadzonych od 1 stycznia 2011 r., określono warunki kwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy. Jednak zgodnie z pismem Urzędu Marszałkowskiego z dnia 2 lutego 2011 r. Nr 7650/11/2011, wnioski o dofinansowanie projektów konkursowych złożone w odpowiedzi na konkurs ogłoszony przed 1 stycznia 2011 r. nie wymagają dostosowania zawartych w nich zapisów do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków PO KL z 22 listopada 2010 r.

Skarżący dodał, że od umów zlecenia były odprowadzane wszystkie składki do ZUS tak jak od wynagrodzeń ze stosunku pracy, dlatego nie doszło w żaden sposób do ominięcia przepisów o ubezpieczeniu społecznym. Nie doszło do ominięcia także przepisów pracy w godzinach nadliczbowych, gdyż osoby zatrudnione w ramach umów zlecenia wykonywały zgodnie z Projektem pracę z umów cywilnoprawnych po godzinach pracy. Organy obu instancji błędnie przyjęły że zakresy obowiązków wynikające z podpisanych umów zleceń w ramach Projektu są rodzajowo tożsame z zakresami obowiązków wykonywanych u Beneficjenta/Partnerów na podstawie umów o pracę, a przede wszystkim nie wykazały, na czym konkretnie polegało obejście przepisów prawa pracy.

Zdaniem Skarżącego, organ I instancji również nie wykazał powstania szkody bądź jej nie uprawdopodobnił, w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku ogólnego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Analizując sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn.zm..; dalej "K.p."), przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. § 11 tego artykułu stanowi, że zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Z § 12 wynika natomiast, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy, określonych w §1.

W niniejszej sprawie, [...] listopada 2010 r. została zawarta, pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Wicemarszałka Województwa [...], a Skarżącą, reprezentowaną przez Burmistrza, umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]", którego celem było objęcie wsparciem [...] uczniów z terenu Powiatu [...]. Jak wynika z treści § 3 ust. 4 umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie natomiast, z zapisami rozdz. 3.1 pkt 1g Wytycznych z 28 grudnia 2009 r., które obowiązywały w dniu podpisania spornych umów cywilnoprawnych: "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego".

Organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż w przypadku [...] osób zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia w ramach realizacji przedmiotowego projektu, doszło do naruszenia przepisów prawa pracy, jak i powyższych zapisów umowy o dofinansowaniu projektu oraz Wytycznych, w związku z zaangażowaniem do realizacji projektu osób zatrudnionych przez Skarżącą w przypadku Pani A. K. i Pani J. Z. oraz zatrudnionych przez podmioty partnerskie realizujące projekt w przypadku Pani H. P., Pani J. K. i Pani B. T. W przypadku tych osób doszło do zawarcia umów zlecenia z własnymi pracownikami Skarżącej i podmiotów partnerskich w tożsamym rodzajowo zakresie obowiązków wynikającym z obu rodzajów umów (umów o pracę i umów zlecenia).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz dokonał prawidłowej oceny tych ustaleń.

Pani A. K. była zatrudniona na umowę o pracę w Wydziale Finansowym Urzędu Miasta i Gminy [...] na stanowisku inspektora z zakresem obowiązków obejmującym m.in. sporządzanie sprawozdawczości statystycznej, prowadzenie ewidencji podatkowej, naliczanie, pobieranie i terminowe wypłacanie do urzędu skarbowego podatku dochodowego od osób fizycznych, obliczanie i potrącanie podatków od wynagrodzeń, prowadzenie dokumentacji, prowadzenie rejestru faktur, prowadzenie ewidencji umów cywilnoprawnych itp. Jednocześnie na podstawie spornej umowy zlecenia zawartej ze Skarżącą, do zadań Pani A. K., jako specjalisty kadrowo-finansowego należała kontrolę budżetu Gminy, przygotowanie dokumentacji projektowej oraz prowadzenie dokumentacji z zakresu kadr i płac. Z kart czasu pracy natomiast wynikało, że do głównych obowiązków Pani A. K. należały zadania związane ze zgłaszaniem osób do ubezpieczenia zdrowotnego, wprowadzaniem danych do programu PŁATNIK oraz generowaniem raportów RMUA, a ponadto realizowanie zadań związanych z odprowadzaniem podatku dochodowego od osób fizycznych, w tym wprowadzanie rachunków do rejestru podatkowego, przekazanie podatku do urzędu skarbowego. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że zadania wykonywane przez Panią A. K. w ramach obu rodzajów umów są rodzajowo podobne.

Pani J. Z. była zatrudniona na umowę o pracę w gminnej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...] od [...] lipca 2005 r. na stanowisku dyrektora i do jej zadań należało m.in. kierowanie jednostką, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, gromadzenie informacji o pracy nauczycieli oraz pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników. Jednocześnie na podstawie spornej umowy zlecenia zawartej ze Skarżącą, do zadań Pani J. Z., jako koordynatora szkolnego w Szkole Podstawowej Nr [...] w [...], należał nadzór bezpośredni nad pracą w szkole, sprawdzanie czy zajęcia odbywają się zgodnie z harmonogramem. Powyższe jednoznacznie świadczy o tożsamości zadań wykonywanych przez Panią J. Z., w ramach obu rodzajów umów.

Pani H. P. była zatrudniona na umowę o pracę w Gminnym Zespole Oświaty w K. na stanowisku referenta i do jej obowiązków należało m.in. gromadzenie, katalogowanie i aktualizacja informacji dostępnych o funduszach, informowanie szkół o możliwościach pozyskania i wykorzystania środków pomocowych, nawiązywanie kontaktów i współpraca z instytucjami i firmami dysponującymi środkami finansowymi przeznaczonymi na aktywizację i promocje szkół, współpraca z Urzędem Marszałkowskim w T. w zakresie przygotowania i realizacji projektów współfinansowanych ze środków unijnych, bieżąca obsługa realizowanych projektów w ramach funduszy strukturalnych, w tym sporządzanie i archiwizowanie dokumentacji. Na podstawie spornej umowy zlecenia zawartej z Gminnym Zespołem Oświaty w K. do zadań Pani H. P., jako koordynatora gminnego należało m.in. utrzymywanie stałego nadzoru nad szkołami biorącymi udział w zaskarżonym projekcie, przygotowywanie dokumentów wymaganych przez kierownika projektu, weryfikacja zajęć pozalekcyjnych w podległych szkołach itp. Z kart czasu pracy na rzecz projektu wynika natomiast, że do głównych obowiązków Pani P. należało m.in. opracowanie zestawień, dokumentacji i rachunków dotyczących realizacji projektu na terenie Gminy, utrzymywanie kontaktu ze szkołami itp. Również w przypadku Pani H. P. organ prawidłowo ocenił podobieństwo zakresu zadań wynikających z obu rodzajów umów.

Pani J. K., także była zatrudniona na umowę o pracę w Gminnym Zespole Oświaty w K. na stanowisku inspektora do spraw płac i w zakresie jej zadań znajdowało się wprowadzanie danych do systemu informatycznego dot. płac i sporządzanie list płac należnych nauczycielom placówek obsługiwanych przez Gminny Zespół Oświaty w K., sprawdzanie pod względem formalnym angaży nauczycieli nadzorowanych jednostek, naliczanie zasiłków należnych z ZUS, sporządzanie sprawozdań dot. zatrudnienia i wynagradzania podległych jednostce nauczycieli, wystawianie zaświadczeń. Na podstawie spornej umowy zlecenia zawartej z Gminnym Zespołem Oświaty w K. do zadań Pani J. K. należało natomiast, przygotowywanie dokumentów finansowych wymaganych przez główną księgową, prowadzenie dokumentacji z zakresu kadr i płac, kontrolowanie budżetu, archiwizowanie dokumentów finansowych. Powyższe potwierdza tożsamości zadań w zakresie kadrowo-płacowych, wykonywanych przez Panią J. K., w ramach obu rodzajów umów.

Pani B. T. była zatrudniona na umowę o pracę ze Stowarzyszeniem na Recz Rozwoju [...] i [...] w Niepublicznej Szkole Podstawowej w O. na stanowisku dyrektora i do jej zadań należało m.in. kierowanie jednostką, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, gromadzenie informacji o pracy nauczycieli oraz pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników. Na podstawie spornej umowy zlecenia zawartej ze Stowarzyszeniem na Recz Rozwoju [...] i [...], Pani B. T. na stanowisku koordynatora szkolnego w Niepublicznej Szkole Podstawowej w O. w ramach obowiązków miała m.in. wykonywać obowiązki powierzone przez koordynatora gminnego, nadzorować bezpośrednio pracę w szkole, sprawdzać czy zajęcia odbywają się zgodnie z harmonogramem. Również w przypadku Pani B. T. organ prawidłowo ocenił podobieństwo zakresu zadań wynikających z obu rodzajów umów.

Zdaniem Sądu analiza zakresów obowiązków wynikających ze spornych umów zlecenia oraz umów o pracę ww. osób wskazująca na rodzajową tożsamość tych obowiązków, pozwala stwierdzić, że charakter zadań ww. pracowników wynikających z umów zlecenia nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Jak słusznie natomiast podniósł organ, zwracając uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego, świadczenie tej samej rodzajowo pracy, co określona w umowie o pracę, poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych jest obejściem przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych oraz przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne. Trudno w związku z tym zaakceptować argument Skarżącej, że nie doszło w niniejszej sprawie do ominięcia przepisów pracy w godzinach nadliczbowych, gdyż osoby zatrudnione w ramach umów zlecenia wykonywały pracę z umów cywilnoprawnych po godzinach pracy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że poniesienie wydatków w związku z zatrudnieniem powyższych osób do realizacji projektu, jako niekwalifikowalnych, doprowadziło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej. Jak wynika z przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, zawierającego definicję legalną pojęcia "nieprawidłowości" – jest nią jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie natomiast postanowień Kodeksu pracy, jako realizującego zunifikowane regulacje dotyczące prawa pracy, odpowiada warunkom naruszenia prawa wspólnotowego. Z tych też względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p.

W ocenie Sądu, w przypadku pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy Skarżącej, błędne jest Jej stanowisko, iż sporne umowy zlecenia nie zostały zawarte z własnymi pracownikami, gdyż umowa o pracę jest zawarta z Urzędem Miasta i Gminy, a umowa zlecenia z gminą. Zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie gminnym, gmina jest wspólnotą samorządową, jednostką samorządu terytorialnego najniższego szczebla i posiada osobowość prawną. Oznacza to, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konsekwencją faktu posiadania przez gminę osobowości prawnej jest jej zdolność do czynności prawnych, których gmina, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.) dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Osobowość prawną posiada gmina, nie posiadają jej natomiast organy gminy ani jej urząd. W związku z powyższym stroną umowy o dofinansowanie jako Beneficjent jest gmina reprezentowana, w tym przypadku, przez Burmistrza. W stosunkach zobowiązaniowych również występuje gmina, gdyż tylko ona ma osobowość prawną i zdolność do czynności prawnych. Natomiast w związku z tym, że gmina wykonuje szereg zadań przyznanych jej w ustawach, a nie ma żadnych własnych struktur organizacyjnych, to właśnie Urząd Miasta i Gminy, pełni funkcje pomocnicze. Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urząd Miasta i Gminy. Kierownikiem urzędu jest Burmistrz, który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Również w świetle art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za urząd wykonuje burmistrz wobec, m.in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, czy też wobec pracowników urzędu. Urząd to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy. Jest aparatem pomocniczym, przy pomocy którego Burmistrz wykonuje swoje zadania. Urząd Miasta i Gminy jest także zakładem pracy pracowników samorządowych. Konsekwencją kierowniczej funkcji Burmistrza jest przede wszystkim hierarchiczne i służbowe podporządkowanie wszystkich pracowników urzędu Burmistrzowi. Oznacza to, że wszyscy pracownicy urzędu pośrednio, bądź bezpośrednio podlegają Burmistrzowi. Natomiast właściwość Burmistrza w zakresie nawiązywania, zmiany treści oraz rozwiązywania stosunków pracy pracowników samorządowych nie czyni z niego pracodawcy samorządowego. Na gruncie przepisów prawa pracy pracodawcą samorządowym pracowników zatrudnionych w urzędzie jest urząd, co koreluje z treścią art. 3 K.p. Zgodnie z tym przepisem pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jeżeli zatrudnia pracowników. Za pracodawcę, będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba (art. 3 § 1 K.p.). Ukształtowana przez ustawodawcę konstrukcja jasno wskazuje, że gmina działa we własnym imieniu, nie może jednak stanowić miejsca zatrudnienia pracowników. W zakresie prawa pracy zatem, pracodawcą pracowników samorządowych szczebla gminnego jest urząd, jako jednostka organizacyjna całkowicie zależna od gminy. Nie ma tu żadnej dowolności dla Burmistrza w zakresie kształtowania tych stosunków prawnych. Dlatego też nie kwestią wyboru było zawarcie umów zlecenia pomiędzy gminą a określonymi osobami oraz umów o pracę pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy, a tymi samymi osobami. To nie na skutek woli Skarżącej dokonany został wybór i podział, że jedne umowy (zlecenia) podpisane zostały z gminą, a drugie (o pracę) z Urzędem Miasta i Gminy. Skarżąca nie miała możliwości zadecydowania, żeby w celu uniknięcia naruszenia przepisów prawa, rozdzielić podmioty i umowy zlecenia zawrzeć z gminą, a nie z Urzędem Miasta i Gminy. Urząd Miasta i Gminy nie mógł zawrzeć umów zlecenia ze swoimi pracownikami – musiała to uczynić gmina.

Z tych względów zdaniem Sądu, w przypadku pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy Skarżącej, z którymi zostały zawarte sporne umowy zlecenia, zachodzi tożsamość pracodawcy, pomimo, iż niewłaściwe jest stwierdzenie organu, że pracodawcą również w przypadku umów zlecenia był Urząd Miasta i Gminy Skarżącej. Stwierdzenie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy. Zawarcie natomiast umów cywilnoprawnych obok umów o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty umowami jest rodzajowo tożsamy, skutkuje uznaniem, że zawarta w takich okolicznościach umowy cywilnoprawne stanowią naruszenie przepisów Kodeksu pracy, (np. w zakresie godzin nadliczbowych). Przyjęte natomiast w tej kwestii stanowisko organu nie narusza przepisów art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie miała wpływu, podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż wszystkie CV i deklaracje uczestnictwa w projekcie personelu zarządzającego zostały złożone w Urzędzie Marszałkowskim przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, co dawało, zdaniem Skarżącej, organowi I instancji pełną wiedzę, jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, o osobach i zajmowanych przez nich stanowiskach, z którymi zostaną podpisane umowy cywilnoprawne w ramach realizacji projektu. Słusznie bowiem podniósł organ, że dopiero analiza zakresów zadań realizowanych w ramach obydwu rodzajów umów (umów o pracę i umów zlecenia), pozwalała na ustalenie w których przypadkach doszło do naruszenia przepisów prawa pracy.

W ocenie Sądu, niesłuszne są zarzuty naruszenia w niniejszej prawie przez organ odwoławczy art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, uznając tożsamość zakresu spornych umów cywilnoprawnych i umów o pracę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu Strony. Organ wyjaśnił podstawy faktyczne oraz prawne wydanej decyzji, uzasadniając przesłanki, którymi się kierował podejmując rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, jako że skarga okazała się niezasadna, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.).