Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1673/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. S. w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. S. w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 5.02.2014 r. znak [....] nr [....] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] , reprezentowanej przez Zarząd, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wejść do klatek schodowych do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w K. , na działce nr [....] obr. [....] , do stanu zgodnego z prawem tj. § 62 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie", poprzez likwidację bariery architektonicznej, tj. progów wewnętrznych w drzwiach aluminiowych wejściowych do klatek schodowych I, II, III, IV, V, VI i VII w terminie do dnia 30 maja 2014 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na montażu drzwi aluminiowych wejściowych do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w K. , wykonanych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

W związku z licznymi pismami dotyczącymi nieprawidłowego osadzenia bram wejściowych do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] , w dniu 19.09.2013 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, iż próg w drzwiach wejściowych do klatki schodowej VI, w której mieszka autorka skarg do organu - osoba niepełnosprawna, ma wysokość ok. 6,5 cm i tworzy wyraźny uskok, mogący utrudniać poruszanie się na wózkach inwalidzkich. Od strony zewnętrznej natomiast wysokość ta wynosi ok. 1 cm.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. ks. Siemaszki 41 w zakresie wejść do klatek schodowych.

Następnie w dniu 24.10.2013 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie, podczas których dokonano pomiaru taśmą mierniczą wysokości progów wewnętrznych wszystkich wejść do klatek schodowych budynku przy ul. [....] . Uzyskano następujące rezultaty pomiarów: klatka I - 5,5 cm, klatka II - 4,5 cm, klatka III - 6,5 cm, klatka IV - 6 cm, klatka V - 6,5 cm, klatka VI - 6 cm, klatka VII - 6,5 cm. Wg oświadczenia Zarządu Wspólnoty Budynku, w latach 2003-2004 r. dokonano wymiany drzwi wejściowych. Poziom bram został dopasowany do istniejących podestów betonowych przed wejściami do klatek schodowych. Podesty rozebrano w 2009 r., a powstały po nich uskok zlikwidowano poprzez ułożenie kostki brukowej od chodnika do wejść do klatek schodowych w budynku.

Organ wskazał, że pierwotny przedmiot postępowania nie był właściwy, gdyż zły stan techniczny obiektu wynika z jego niewłaściwego użytkowania, braku jego konserwacji lub gdy jest on następstwem jego naturalnego zużycia, z czym nie mamy do czynienia w tym budynku. W przedmiotowej sprawie można mówić natomiast o niezgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1721/2007 wyraźnie zaznaczył, iż pojęcie nieodpowiedniego stanu technicznego nie jest tożsame z pojęciem stan techniczny niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Dodatkowo organ wskazał, że decyzja nakazująca doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem powinna być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 670/12).

W niniejszej sprawie przy istniejących wcześniej wejściach do klatek schodowych budynku przy ul. [....] w K. wykonano roboty budowlane, tj. wymieniono i zamontowane nowe drzwi wejściowe aluminiowe. Organ wyjaśnił, że prace polegające na montażu drzwi stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, który mówi, iż przez roboty budowlane należy rozumieć cyt.: "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego" i podlegają jej regulacjom. Podobnie zastosowanie mają w tym przypadku przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zastosowane rozwiązanie drzwi wejściowych do klatek schodowych przedmiotowego budynku łamie § 62 ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wg którego cyt.: "W drzwiach, o których mowa w ust. 1, oraz w drzwiach do mieszkań i pomieszczeń mieszkalnych w budynku zamieszkania zbiorowego wysokość progów nie może przekraczać 0,02 m". We wspomnianym ust. 1 mowa jest o drzwiach wejściowych do budynku.

Tym samym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zobowiązuje inwestora do doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie – zdaniem organu - mamy do czynienia z wejściami do budynku, których stan techniczny jest dobry, lecz nie zachowano odpowiednich wysokości progów w drzwiach, co jest niezgodne z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi ww. rozporządzeniem. Ponadto taki sposób montażu drzwi wejściowych do budynku tworzy tzw. barierę architektoniczną, uniemożliwiającą korzystanie z obiektu osobom niepełnosprawnym i powoduje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników budynku.

W przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwu ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zatem drzwi wejściowe do klatek schodowych do budynku przy ul. [....] winny spełniać warunki określone w § 62 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Organ zwrócił uwagę, że wydając decyzję pozostawił sposób likwidacji progów do wyboru Wspólnocie Mieszkaniowej informując, że zastosowane rozwiązanie winno czynić zadość przepisom techniczno-budowlanym i uwzględniać potrzeby osób o ograniczonych zdolnościach ruchowych.

W dniu 22.01.2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] w K. wniosła pisemne uwagi do materiału dowodowego w sprawie, do których organ odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Jednocześnie organ wskazał, że nawet gdyby potraktować roboty związane z wymianą drzwi stalowych na aluminiowe jako bieżącą konserwację, to w opinii organu nie zwalnia to inwestora z wykonywania robót zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Ponadto organ poinformował, że wydana decyzja nie kończy przedmiotowego postępowania administracyjnego, bowiem stosownie do regulacji art. 51 ust.3 ustawy Prawo budowlane - jest ono w tym trybie kontynuowane. W myśl zapisu art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku

2) w przypadku niewykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Tym samym decyzja wydana na podstawie ww. przepisu stanowi jeden ze środków służących osiągnięciu literalnie określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane celu postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że § 62 ust. 3 rozporządzenia - zgodnie z § 2 ust. 1 - stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Żadne z ww. prac nie miały miejsca przy wymianie bram wejściowych. Wymiana bram nie jest odbudową, rozbudową, nadbudową, przebudową ani nie zmienia sposobu użytkowania budynku. Wymiana bram to prace konserwacyjne, polegające na wymianie istniejących bram stalowych na aluminiowe, charakteryzujące się lepszymi parametrami technicznymi, z zachowaniem istniejącego układu architektonicznego wewnątrz budynku uwarunkowanego poziomem chodników przed budynkiem. Zatem Zarząd odwołuje się od konieczności wykonania prac polegających na dostosowaniu bram wejściowych na podstawie przywołanych przepisów.

Podniesiono, że budynek przy ul. [....] w K. powstał w 1962 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i normami. Przeprowadzone prace nie zmieniły w żaden sposób wysokości progu, natomiast poprzez zmianę sposobu otwierania drzwi na zewnątrz (zgodnie z przepisami p.poż) progi zostały uwidocznione i prawidłowo oznaczone taśmą ostrzegawczą. Strona skarżąca podniosła, że wszystkie budynki z tego okresu powstałe przy ul. [....] w K. mają dokładnie tak samo osadzone bramy wejściowe. Wymiana bram nastąpiła na wskutek ich zużycia, po około 40 latach użytkowania. Naprawa ich byłaby kosztowniejsza od ich wymiany i Wspólnota podjęła decyzję o ich wymianie. Decyzja o ich naprawie mogłaby być potraktowana jako niegospodarność. Wysokość progów w bramach wejściowych jest limitowana istniejącym układem chodników i jezdni na zewnątrz budynku. Nie można jej traktować jako bariery architektonicznej, gdyż budynek z lat 60-tych nie podlega przepisom w tym zakresie. Wspólnota jest właścicielem budynku po jego obrysie. Teren wokół jest własnością Gminy Miejskiej K. Zmiana sposobu montażu bram i likwidacja progów spowoduje konieczność przebudowy całego układu dróg i chodników przy ul. [....] . Obniżenie samych progów wg nakazu spowoduje zalewanie budynku podczas opadów atmosferycznych i narazi Wspólnotę na dodatkowe koszty koniecznych napraw.

Wskazano, że na dzień sporządzenia odwołania, układ chodników wymusza taki sposób montażu bram. W 2013 r. były przeprowadzane prace remontowe chodnika na wysokości III-VII klatki przez ZIKiT. Prace te są w opinii organu jedynie pracami konserwacyjnymi. Traktowanie wymiany bram jako prace budowlane, a przebudowę prawie całej ulicy wzdłuż budynku jako prace konserwacyjne, jest niepoważne.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 24 września 2014 r., znak: [....] nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1c i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 i 21 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wejść do klatek schodowych numer I, II, III, IV, V, VI, VII do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] w K. do stanu zgodnego z prawem, poprzez niwelację różnicy wysokości progów wewnętrznych w drzwiach wejściowych od poziomu klatek schodowych numer I, II, III, IV, V, VI, VII do wysokości nie przekraczającej 0,02 m, zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wejść do klatek schodowych do stanu zgodnego z prawem, tj. § 62 ust. 3 rozporządzenia, poprzez likwidację bariery architektonicznej, tj. progów wewnętrznych w drzwiach aluminiowych wejściowych do klatek schodowych I, II, III, IV, V, VI, VII.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wskazano, że budynek został oddany do użytku w 1963 r., spełniał wtedy wszystkie wymagane przepisy. Zgodnie z uchwałami wspólnoty wykonano remonty mające na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym. W związku z powyższym dokonano wymiany bram wejściowych, zmieniając sposób ich otwierania z "do wewnątrz", na otwierane "na zewnątrz" zgodnie z obowiązującymi przepisami p.poż. Poziom ościeżnicy bramy został dopasowany do istniejących podestów betonowych przed klatkami budynku. Po kilku latach, gdy podesty zostały rozebrane z powodu spękania, wymieniono je na kostkę likwidując uskok 5-6 cm między podestem, a chodnikiem. Bramy wejściowe zostały wymienione w roku ok. 2003 i 2004 r. Likwidacja podestów nastąpiła w 2009 r.

Organ odwoławczy wskazał, że błędnie organ I instancji określił wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na wymianie drzwi wejściowych do klatek schodowych budynku wielorodzinnego przy ul. [....] w K. , jako montaż.

Organ odwoławczy podkreślił, że ww. roboty budowlane uznać należy za remont, gdyż doszło do odtworzenia stanu pierwotnego z użyciem innych wyrobów budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie remontu mieści się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

W świetle obowiązujących przepisów, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mając na uwadze zastrzeżenia zawarte w art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki nie wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków". Jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którym inwestor się nie legitymuje.

Roboty budowlane polegające na remoncie obiektu stanowią inne przypadki, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy budowlane, w odniesieniu do których zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ww. ustawy. Z uwagi na powyższe ww. wątpliwości w przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji robót budowlanych nie rzutują na wskazaną podstawę materialoprawną skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z ww. wymogami.

Organ podkreślił, że w art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały wskazane ogólne warunki obiektów budowlanych, których uszczegółowienie nastąpiło w akcie wykonawczym do ww. ustawy tj. w rozporządzeniu.

Organ wskazał jednak, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Organ wskazał stanowczo, że wszelkie roboty budowlane, do których zalicza się również roboty polegające na remoncie, winny być wykonywane zgodnie z przepisami ogólnymi wskazanymi w przepisach ustawy Prawo budowlane, które zostały uszczegółowione w aktach wykonawczych do ustawy. Jak wskazano w ww. przepisie art. 5 ust. 2 ustawy obiekty budowlane winny być użytkowane w sposób nie powodujący pogorszenia ich właściwości użytkowych i technicznych, w szczególności związanych z wymogami bezpieczeństwa użytkowego, jak również w budynkach wielorodzinnych zapewniających niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Nie do pogodzenia z punktu widzenia prawa byłaby sytuacja, w której jedynie projektowane, przebudowywane, rozbudowywane i nowo budowane obiekty podlegały ww. przepisom ogólnym, natomiast inny roboty budowlane w budynkach istniejących, jak remont, byłyby zwolnione z przestrzegania podstawowych zasad bezpieczeństwa użytkowego obiektu.

Organ podkreślił, że jeżeli dana inwestycja nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zbadanie, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem, zaś stosowna ocena powinna zostać zawarta w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

W kontrolowanej sprawie - w ocenie organu odwoławczego - wykonane roboty budowlane (remont) stanowią naruszenie ogólnych zasad wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1c ww. ustawy, gdyż naruszają bezpieczne użytkowanie obiektu przez jego mieszkańców.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 236 ust. 1 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Tymczasem stwierdzone wysokości progów ujawnionych w kontrolowanej sprawie uniemożliwiają swobodną ewakuację mieszkańców z budynku, gdyż wysokość progów wewnętrznych drzwi wejściowych uniemożliwia swobodne poruszanie się, szczególnie osobom niepełnosprawnym.

Dodatkowo organ wskazał, że stwierdzone oznakowanie taśmą ww. progu nie stanowi zabezpieczenia zgodnie z § 244 ust. 3 ww. rozporządzenia, gdyż powyższy przepis wyraźnie wskazuje "Na drogach ewakuacyjnych miejsca, w których zastosowano pochylnie lub stopnie umożliwiające pokonanie różnicy poziomów, powinny być wyraźnie oznakowane". W kontrolowanej sprawie nie stwierdzono zastosowania pochylni ani też stopnia umożliwiającego pokonanie różnicy terenów.

W związku z powyższym organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane naruszają również przepisy Działu VI rozporządzenia dot. bezpieczeństwa pożarowego.

Organ wskazał również, że przepisy ww. rozporządzenia, stosownie do § 2 ww. rozporządzenia, mają zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Tym samym przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania do robót budowlanych polegających na remoncie, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi". Zatem w myśl ww. § 2 przepisy ww. rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają zastosowanie również do budynków już istniejących, więc również do wszystkich robót budowlanych wykonywanych w budynkach istniejących, a naruszających przepisy bezpieczeństwa pożarowego.

Mając powyższe na uwadze, w związku ze stwierdzeniem naruszenia zarówno przepisów ogólnych ustawy Prawo budowlane, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, jak i przepisów bezpieczeństwa pożarowego zwartych w ww. rozporządzeniu, koniecznym jest – zdaniem organu - doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że nakaz wskazany w decyzji I instancji jest nieprecyzyjny. Organ I instancji powołując się na wskazany § 62 ust. 3 ww. rozporządzenia nie miał podstaw do nakazania całkowitej likwidacji "bariery architektonicznej, tj. progów wewnętrznych w drzwiach aluminiowych wejściowych do klatek schodowych I, II, III, IV, V, VI, VII". Nakaz winien wskazać nie całkowite usunięcie bariery architektonicznej, tj. progu wewnętrznego w drzwiach wejściowych, a jedynie nakazanie niwelacji wysokości progu w drzwiach wejściowych do stanu zgodnego z powołaną normą prawa poprzez wskazanie bezpiecznej wysokości progu.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Co do zasady zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie i stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przepisów prawa i konieczne jest nakazanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowe, bowiem z uwagi na wskazane powyżej przyczyny decyzja ta nie może ulec zmian, nieprawidłowe jest natomiast uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, co nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie MWINB w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, by istniał "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jako że ze wskazanych powyżej przyczyn brak jest potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takich naruszeń, które obligowałyby organ II instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednak z uwagi na konieczność doprecyzowania czynności koniecznych do wykonania celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz wskazania nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku organ odwoławczy, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł jak w sentencji, co nie narusza dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego doprecyzował jedynie nakaz zawarty w decyzji oraz dokonał zmiany terminu, pozostawiając tożsamą podstawę prawną decyzji.

Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] w K. , wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) Przepisów prawa procesowego, mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a to poprzez wydanie decyzji, której wykonanie nie jest możliwe, a przynajmniej nie doprowadzi do powstania stanu zgodnego z prawem,

b) art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do nierozpatrzenia sprawy co do istoty oraz poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, w tym wadliwego uznania, że przeprowadzone przez skarżącą czynności stanowiły remont (roboty budowlane), a nie prace modernizacyjne (bieżącą konserwację), co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia,

c) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym nieprzeprowadzeniu dowodu z urzędu na okoliczność faktycznych możliwości usunięcia bariery architektonicznej w budynku przy ul. [....] w K. , będące okolicznościami mającymi istotne znaczenie dla sprawy, a prowadzące do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, w tym wadliwego uznania, że postępowanie naprawcze, przeprowadzone w sposób określony w decyzji, doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem,

d) art. 6 K.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia, poprzez działanie z pominięciem przepisów prawa, polegające na niezastosowaniu przepisów wykonawczych, prowadzące do sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego arbitralnego i nieznajdującego oparcia wprawie ustalenia istnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji, gdy niemożliwym jest usunięcie bariery architektonicznej poprzez niwelację różnicy wysokości progów wewnętrznych w drzwiach wejściowych,

e) art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na arbitralnym, sprzecznym z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego uznaniu, że wymiana drzwi wejściowych o tej samej szerokości, bez zmiany otworu w ścianie, a ze zmianą kierunku, otwierania do zewnątrz, stanowi roboty budowlane (remont), a nie bieżącą konserwację, a przez to zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowalne, bez podstawy prawnej,

f) art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy wiadomości specjalne wymagane są przez charakter sprawy, tj. ekspertyzy technicznej, w zakresie możliwości definitywnej likwidacji bariery architektonicznej,

g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie technicznych możliwości i skutków przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz charakteru i specyfikacji prac konserwatorskich przeprowadzonych przez Gminę Miejską K. na przylegającej do przedmiotowego obiektu nieruchomości (chodnik i jezdnia) oraz ich wpływu na powstanie bariery architektonicznej.

2) Przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy Prawo budowalne, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że wymiana drzwi wejściowych o tej samej szerokości, bez zmiany otworu w ścianie, a ze zmianą kierunku, otwierania do zewnątrz, stanowi roboty budowlane (remont) w rozumieniu powołanej ustawy, a przez to, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy prawa budowlanego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 2,

b) art. 5 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowalne, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do prac konserwatorskich (modernizacyjnych) przeprowadzonych w budynku już istniejącym, którego układ, rozmieszczenie i specyfikacja uniemożliwiają dostosowanie do obecnie obowiązujących zasad użytkowania, zastosowanie mają przepisy dotyczące projektowania i budowania nowych obiektów,

c) art. 5 ust 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 -7 ustawy Prawo budowalne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia, że przeprowadzona przez skarżącą bieżąca konserwacja (prace modernizacyjne) zalicza się do robót budowlanych, a przez co winna być wykonana zgodnie z przepisami ogólnymi wskazanymi w przepisach ustawy Prawo budowlane,

d) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że niwelacja różnicy wysokości progów wewnętrznych w drzwiach wejściowych od poziomu klatek schodowych numer I, II, III, IV, V, VI i VII do wysokości nie przekraczającej poziomu 0,02 m, przeprowadzona w ramach postępowania naprawczego w trybie powołanego przepisu, doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem (tj. do usunięcia bariery architektonicznej),

e) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 62 ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przeprowadzenie postępowania naprawczego w zakresie przewidzianym przez organ doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu, w którym wysokość progów do drzwi wejściowych do budynku zamieszkania zbiorowego nie będzie przekraczała 20 mm,

f) § 2 ww. rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wymiana drzwi wejściowych o tej samej szerokości, bez zmiany otworu w ścianie, a ze zmianą kierunku otwierania do zewnątrz stanowi projektowanie, budowę, przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania,

g) § 2 ust. 1 pkt 2 zd. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do wydania decyzji nakazującej dążenie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy nie jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów,

h) § 2 ust. 1 pkt 2 zd. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do wydania decyzji nakazującej usunięcie bariery architektonicznej w sposób określony przez organ w sytuacji, gdy nie doprowadzi to do dostosowania obiektu do wymogów wskazanych w powołanym rozporządzeniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości z uwagi na ich niewykonalność w dniu ich wydania i trwałego charakteru stwierdzonej niewykonalności, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest wykonalna i brak jest podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy budowlanego celem sporządzenia ekspertyzy technicznej na okoliczność możliwości definitywnej likwidacji bariery architektonicznej, tj. progów wewnętrznych w drzwiach aluminiowych wejściowych do klatek schodowych I, II, III, IV, V, VI i VII do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w K. , poprzez niwelację różnicy wysokości do nie przekraczającej 0,02 m oraz na okoliczność czy istnieją inne sposoby na usunięcie wskazanej bariery architektonicznej, a także skutków przeprowadzenia postępowania naprawczego w zakresie wskazanym w decyzji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, a także podniosła, że obowiązkiem organu administracji publicznej, czego zaniechał, było przeprowadzenie wnikliwej oceny stanu faktycznego i dokonanie analizy technicznych możliwości przeprowadzenia niwelacji różnicy wysokości progów do wymiaru 0,02 m. Pod rozwagę winien również wziąć charakter prac prowadzonych przez Gminę Miasta K. w zakresie rzekomej konserwacji jezdni i chodnika bezpośrednio przylegających do drzwi wejściowych oraz ich wpływu na drożność ciągów komunikacyjnych i bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Skarżąca wskazała, że wykonując zaskarżoną decyzję mogłaby zmniejszyć wysokość progów do 0,02 m, to zaś poprzez wycięcie elementów ościeżnicy drzwi i obniżenie poziomu. W konsekwencji jednak takiego działania - wykonania decyzji, bariera architektoniczna nie zostanie usunięta, bowiem - co skarżąca wielokrotnie podnosiła, a organ zdaje się całkowicie pomijać - taka wysokość progów jest zgodna z wysokością chodnika i jezdni okalających budynek, a nie będących własnością skarżącej, ani nie pozostających w jej zarządzie.

W tej sytuacji nawet wykonanie decyzji doprowadzi jedynie do tego, iż bariera architektoniczna będzie umiejscowiona nie na progu budynku skarżącej, ale tuż za jej progiem.

Okoliczność ta, mimo podnoszenia jej przez skarżącą, została całkowicie pominięta, jak również organ w ogóle nie przeprowadził postępowania w zakresie prac, które były wykonywane. Poza zainteresowaniem organu pozostawało, jakie prace wykonano w obrębie chodnika oraz czy te prace wpłynęły na poziom (wysokość) tegoż chodnika. Organ nie przeprowadził również w ogóle postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy prace wykonywane przez osoby trzecie miały wpływ na usytuowanie i układ wejść do nieruchomości skarżącej. Nie zbadano również, jaki charakter miały prace wykonywane poza obrębem nieruchomości, tj. czy był to remont, roboty budowlane, budowa itd., jak również w ogóle nie wzięto pod uwagę ich zakresu i wpływu na nieruchomość skarżącej. Te błędy w postępowaniu dowodowym, zdaniem skarżącej, skutkowały błędnym przyjęciem, że to skarżąca naruszyła przepisy prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła, że wykonanie decyzji skutkowałoby tym, że wejście do budynku Skarżącej, znajdowałoby się około 5-10 cm poniżej poziomu przyległego chodnika. W związku z sposobem wykonania chodnika, takim a nie innym nachyleniem powierzchni oraz sposobem montażu/brakiem urządzeń odprowadzających wodę deszczową oraz innymi okolicznościami, obniżenie progów skutkowałoby notorycznym zalewaniem nieruchomości skarżącej. W takim przypadku wody opadowe napływałyby do klatek schodowych, zalewały je oraz podmywały poziomy 0 i -1 nieruchomości. Taka sytuacja stwarzałaby z kolei nie tylko zagrożenie dla mienia skarżącej i innych osób, oraz dla nieruchomości, ale również bezpośrednio dla mieszkańców nieruchomości.

Zdaniem skarżącej żadne ze znanych i dostępnych metod nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykonane przez skarżącą działania polegały na zastąpieniu starej zużytej bramy nową. Nowa brama jest tych samych wymiarów, tych samych właściwości, kształtu. Jedyną różnicą istotną z punktu widzenia funkcjonalności jest zmiana kierunku otwierania drzwi wejściowych z "do wewnątrz", na "na zewnątrz". W pozostałym zakresie nie dokonano żadnych modyfikacji, co wielokrotnie potwierdza również sam organ.

Poza ustaleniami organu (czy to I czy to II instancji) pozostawało ustalenie, jaką wysokość miały progi pierwotnie, tj. przed wymianą drzwi/bram. Organ nie wypowiada się na ten temat, w związku z czym nie posiada wiedzy, czy progi miały pierwotnie wyższą wysokość, czy też były niższe, niż aktualnie. Skarżąca zaś utrzymuje i podaje, że były one identycznej wysokości, bowiem - co bezsporne - zmianie nie uległy wymiary i parametry techniczne.

Skarżąca wielokrotnie w toku postępowania podnosiła, że wykonane przez nią prace nie były ani robotami budowlanymi (montażem) w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (jak tego chciał PINB), ani też remontem, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu (jak je klasyfikuje WINB). Nie wykonano montażu nowych elementów, nie dokonywano zmiany konstrukcji, czy właściwości nieruchomości, nie zmieniano układu ani sposobu osadzenia elementów (drzwi). Dokonano jedynie konserwacji bieżącej, a to przez wymianę części wejścia do budynku (drzwi) i jednoczesne odświeżenie obejścia.

Wobec braku legalnej definicji pojęcia "bieżącej konserwacji" skarżąca podniosła, że zasadne jest posiłkowanie się w tej materii stanowiskiem doktryny i orzecznictwa. Na poparcie swoich tez skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1069/2011, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. II OSK 704/2005, a także wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 18.05.2007r., I CSK 51/2007.

Skarżąca wskazała, że w analogicznym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Skarżącej, a to poprzez uznanie, że: "Wymianę drzwi wejściowych, bez zmiany otworu w ścianie, należy uznać za modernizację obiektu budowlanego, na wykonanie której nie jest wymagane pozwolenie budowlane ani zgłoszenie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 12.02.2003r., SA/Rz 2428/2000, LexPolonica nr 361195).

W konsekwencji - zdaniem skarżącej - nie mają w sprawie zastosowania uregulowania art. 5 ust 2, ani też art 5 ust 1 pkt 1 -7 Prawa budowlanego. Nie może również mieć zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej nie jest zasadne także zastosowanie konstrukcji, na którą powołuje się organ, a mianowicie oparcie się o normę przepisu § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przede wszystkim skarżąca nie remontowała, ani nie prowadziła robót budowlanych, które powodowałyby konieczność uzyskania czy to pozwolenia na budowę czy to dokonania zgłoszenia.

W dalszej kolejności, w razie gdyby Sąd uznał, że prace przeprowadzone przez skarżącą stanowiły remont względnie inne roboty budowlane, skarżąca podniosła, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 zd. 2 powołanego rozporządzenia możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z pominięciem jego przepisów, tj. w inny sposób, niż określony w decyzji organu. Powyższe uprawnienie aktualizuje się w sytuacji, gdy dostosowanie budynku do warunków technicznych określonych w rozporządzeniu jest faktycznie niemożliwie, a wszelkie prace prowadzone w ramach postępowania naprawczego w dalszym ciągu utrzymywać będą stan niezgodności z przepisami prawa. Organ administracji publicznej winien już na tej tylko podstawie umorzyć wszczęte postępowanie w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w K. , bowiem konieczne do spełnienia warunki techniczne winny być uzgadniane każdorazowo na podstawie ekspertyz właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy.

Pominięcie wskazanego przepisu przez organ administracji publicznej doprowadził od sytuacji, w której wydana decyzja nie może zostać wykonana z poszanowaniem przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Ponadto Inspektor wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym "prace wykonywane w obiekcie budowlanym będą remontem, jeżeli będą polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Prace nie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, będą bieżącą konserwacją, a nie remontem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 15 lipca 2008 r., II OSK 844/07).

Wskazano, że ustawodawca przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). W świetle powyższych definicji ustawowych, twierdzenia skarżącej, że wykonane przez nią prace nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane, nie znajdują uzasadnienia.

Inspektor wyjaśnił, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje ustalenie przyczyn, jakimi kierował się inwestor w projektowaniu wysokości progów w bramach wejściowych, jak również wskazywanie metod i sposobów technicznych doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (w tym powoływanie biegłych na tę okoliczność) oraz metodologii wykonania robót w uwzględnieniu obiektów przylegających do nieruchomości (chodnik i jezdnia).

Na rozprawie dnia 8 stycznia 2015 r. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1269 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, został dodany zgodnie z § 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r., poz. 109, nr 1156). Przepis otrzymał brzmienie: "W drzwiach, o których mowa w ust. 1 oraz w drzwiach do mieszkań i pomieszczeń mieszkalnych w budynku zamieszkania zbiorowego wysokość progów nie może przekraczać 0,02 m". Powyższa nowelizacja weszła w życie z dniem 27 maja 2004 r.

Jak ogólnikowo wskazała skarżąca, czego organy obu instancji nie kwestionowały, roboty budowlane polegające na wymianie drzwi wejściowych do klatek schodowych zostały przeprowadzone w latach 2003-2004. Z akt administracyjnych oraz stanowisk organów prezentowanych w niniejszym postępowaniu wynika, że organy całkowicie zaniechały ustalenia dokładnego czasu wymiany przez skarżącą drzwi wejściowych do poszczególnych siedmiu klatek schodowych pomimo, że ustalenie takie było możliwe (skarżąca, pytana na rozprawie przez Sąd podała, że w dokumentacji Wspólnoty dysponuje fakturą za wymianę drzwi, nie miała jej jednak przy sobie). W konsekwencji tego zaniechania organy nie mogły ocenić, czy wymiana drzwi miała miejsce przed, czy po wejściu w życie § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis został przez organy obu instancji powołany jako podstawa prawna wydanych decyzji w tej sprawie. Wobec tego uchybienia niemożliwe jest więc stwierdzenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stosować wymogi dotyczące wysokości progu. Tym samym organy, naruszając przepisy postępowania, a to art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a., nie ustaliły należycie stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwiając przez to ustalenie właściwego stanu prawnego i dokonanie prawidłowej subsumcji. Skutkowało to uchyleniem przez Sąd decyzji obu instancji.

Należy również wskazać, że istotą sporu pomiędzy skarżącą, a organem jest ustalenie charakteru wykonanych prac w odniesieniu do pojęć i ich definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane remont, to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei bieżącą konserwacją określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. (por. wyrok NSA z 12.01.2007 r., sygn. II OSK 460/06). Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, wykonane prace należy uznać za remont.

Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji był także m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego przepisu, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji [...] nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie wreszcie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Wobec powyższego, niezależnie od rozstrzygnięcia charakteru dokonanej wymiany drzwi, należy wskazać, że przepisy te znajdują zastosowanie również do tych robót budowlanych, które nie podlegają reglamentacji w postaci pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5.12.2014 sygn. II SA/Gl 950/14).

Nie ulega wątpliwości, iż roboty takie, nawet jeśli dotyczą działań niereglamentowanych, winny odpowiadać przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Takim przepisem jest obecnie § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten jest uszczegółowieniem zasady prawa budowlanego wprowadzającej gwarancje prawne, które zapewnią osobom niepełnosprawnym, a zwłaszcza poruszającym się na wózkach inwalidzkich, swobodny dostęp do budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej oraz ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych.

Cel postawiony w ten sposób przez ustawodawcę ma być osiągnięty przez takie projektowanie i budowanie tego typu obiektów, aby były one wolne od barier architektonicznych utrudniających lub uniemożliwiających osobom niepełnosprawnym korzystanie z tego rodzaju obiektów.

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Z kolei stosownie do § 207 ust. 2 przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Powyższe uregulowanie umożliwia i nakazuje stosowanie przepisów dotyczących m.in. bezpieczeństwa pożarowego nie tylko do obiektów nowo budowanych, przebudowywanych czy remontowanych. Wymogi przewidziane przepisami dotyczącymi ewentualnej ewakuacji, a takim jest również § 62 ust. 3 rozporządzenia, należy stosować również w przypadkach bieżącej konserwacji istniejących budynków.

Co do faktu, że na rozprawie Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego należy wskazać, że nie zaistniały przesłanki wymagane przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonej decyzji. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2006r., s. 249). Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7.02.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129). Przeprowadzenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z opinii biegłego nie jest przewidziane przepisami P.p.s.a. Sąd administracyjny może dopuścić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania tak co do wykładni przepisów prawa, jak i konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. W szczególności organ ustali dokładną datę wymiany poszczególnych drzwi wejściowych do klatek schodowych (a w konsekwencji obowiązujący wówczas stan prawny) oraz ustali, czy wymiana ta została dokonana ze zmianą, czy bez zmiany, układu i sposobu osadzenia drzwi oraz ich gabarytów. Jeżeli wymiana miała miejsce począwszy od dnia 27 maja 2004r. organ winien zbadać, czy doprowadzenie progów do wysokości 0,02 m, zgodnie z przepisami rozporządzenia, doprowadzi do zniesienia bariery architektonicznej, czy też – jak twierdzi skarżąca - doprowadzi jedynie do zaistnienia bariery architektonicznej w innym miejscu (tuż za progiem). W tym celu organ w szczególności rozważy i oceni, czy należy dopuścić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego dla ustalenia tej okoliczności.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.