Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1502/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 21 października 2021 r. znak SKO-4212/203/2021, po rozpatrzeniu odwołania M. i M. S. od decyzji Wójta Gminy Dobrcz z 23 sierpnia 2021 r. znak BNP.6730.99.2021.RN o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek numery ewidencyjne [...] w miejscowości M., na podstawie art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dale również "u.p.z.p."), art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że w uzasadnieniu decyzji z 23 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Dobrcz ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek numery ewidencyjne [...] w miejscowości M.. Organ I instancji wyjaśnił, że odstąpiono od spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 ww. ustawy. Stwierdził także, że spełnione zostały wszystkie warunki wynikające żart. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. co implikowało konieczność ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. S. zarzucili, że farma fotowoltaiczna planowana jest zbyt blisko budynków mieszkalnych przez co będzie miała negatywny wpływ na zdrowie ludzi, krajobraz i otaczającą przyrodę. Ponadto planowana inwestycja może obniżyć wartość nieruchomości należących do odwołujących się.

W ocenie Kolegium wadliwe jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w sprawie przy ustalaniu objętych warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, znajdował zastosowanie wyjątek określony w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego też - według tego organu - w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie powinno się odbywać na zasadach ogólnych, określonych przede wszystkim w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium stwierdziło, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie całej ustawy przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, w u.p.z.p. ustawodawca zamieścił równie istotne regulacje prawne dotyczące lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a planowana inwestycja istotnie przekracza 100 kW (10 MW = 10.000 kW). W art. 10 ust. 2a u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie, natomiast w art. 15 ust. 3a postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nadto w przepisie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Organ odwoławczy podkreślił, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych – należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając wart. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Tego rodzaju inwestycje mają zatem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa wart. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (co potwierdza orzecznictwo NSA)

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie powyższe uwarunkowania zostały pominięte, w następstwie czego organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wyraził błędną ocenę w zakresie wykładni i zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p., jak też w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W konsekwencji organ wadliwie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało tym, że nie oceniono w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Kończąc Kolegium wskazało, że rolą organu pierwszej instancji będzie w ramach ponownego postępowania przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, analizy oddziaływania inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii na ład przestrzenny oraz wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego naprawienie ww. błędów organu pierwszej instancji na tym etapie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

P. sp. z o.o. w B. w sprzeciwie od powyższej decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW (inwestycja dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW) wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 2:

b) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

c) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Bydgoszczy z dnia 21 października 2021 r. w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jego zarzuty są zasadne.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Jedną z konsekwencji takiego charakteru sprzeciwu jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3 p.p.s.a., w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści przywołanych przepisów wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2).

W oparciu o taką regulację w prowadzonym przez WSA w Bydgoszczy postępowaniu wszczętym sprzeciwem P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (inwestora) od decyzji SKO w Bydgoszczy z 21 października 2021 r., nie mogli uczestniczyć m.in. będący stroną przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego M. i M. S., którzy złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej spółki P. , nie zgadzając się na realizację planowanej farmy fotowoltaicznej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nadto w § 2a art. 138 ustawodawca zastrzegł, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji trudno wywnioskować wprost czego dotyczyło stwierdzone przez SKO w Bydgoszczy naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, bowiem organ odwoławczy zasadniczą część uzasadnienia swej decyzji kasatoryjnej poświęcił stwierdzonej wadliwości wykładni prawa materialnego. Z analizy treści tego uzasadnienia zdaje się wynikać jednak, że Kolegium poprzez stwierdzenie błędnej wykładni i zastosowania przez organ I instancji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 oraz w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a w konsekwencji wadliwego zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziło niedostateczne wyjaśnienie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium nie wskazało jednak w treści uzasadnienia skarżonej decyzji jednoznacznie jakie przepisy postępowania organ I instancji naruszył, lecz raczej ogólnikowo wskazało konieczność wyjaśnienia jakich okoliczności pominął. Niejednoznacznie w końcowej części uzasadnienia SKO wskazało np. "w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p."

Odnosząc powyższe do treści przede wszystkim przepisów art. 61 w zw. z art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3a u.p.z.p. Kolegium stwierdziło w istocie brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy spowodowany błędną wstępną wykładnią przepisów materialnoprawnych, wyznaczających kierunek poszukiwania i wyjaśnienia okoliczności prawnotwórczych, wskazało jednak wyłącznie na konieczność w ramach ponownego postępowania wyjaśnienia łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w tym celu przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, analizy oddziaływania inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii na ład przestrzenny oraz wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził, że naprawienie ww. błędów organu pierwszej instancji na tym etapie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zasadniczo należy zgodzić się z organem odwoławczym, że dla rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie to czy dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji polegającej, zgodnie z wnioskiem na ......., mają zastosowanie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też na zasadzie wyjątku określonego w art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie ma zastosowania warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 czyli m.in. zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Od tego bowiem z pewnością uzależniony jest zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Zgodzić należy się również, że w sytuacji gdyby organ pierwszej instancji nie przeprowadził w danej sprawie koniecznej analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu obowiązujących w dacie orzekania przez organy przepisów, to uzupełnienie tego elementu ustaleń faktycznych nie byłoby możliwe przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.. Wymagałoby to bowiem dokonania szeregu pominiętych przez organ I instancji ustaleń określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Dokonanie tak obszernych ustaleń przez organ II instancji niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z drugiej strony jednak, zakwestionowanie przez SKO w Bydgoszczy poglądu prawnego leżącego u podstaw pominięcia przez Wójta Gminy Dobrcz warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., opierało się na odmiennej prawno-materialnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy. Organ II instancji przyjął bowiem, że wbrew literalnej treści tego ostatniego przepisu wyłączającego stosowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w okolicznościach sprawy nie można było od tej zasady odstąpić. Pogląd taki oparty na szczegółowej i wnikliwej analizie przepisów u.p.z.p., ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U.2021.610 t.j. ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21 i WSA w Gliwicach z 19 maja 2020 r., II SA/Gl 1423/20, a także wyroki NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17 i z 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Bd 392/21, WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Po 672/20 i WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 444/21). Pogląd ten nie może jednak być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. p.p.s.a. oraz wynikły ze wspomnianej wyżej specyfiki postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dokonanie przez sąd administracyjny materialnoprawnej oceny poglądów wyrażonych w sprawie przez organ II instancji, pozbawiłoby podmioty mające interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie mogące brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (czyli w okolicznościach niniejszej sprawy M. i M. S., którzy złozyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadzając się na realizację planowanej farmy fotowoltaicznej), możliwości kwestionowania oceny prawnej na temat wykładni prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania przyjętych przez sąd administracyjny, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dlatego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można w pełni podzielić i stosować poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, a jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Powołana w przytoczonym wyroku NSA z 24 sierpnia 2021 r. treść art. 138 § 2a k.p.a. nie może, zdaniem Sądu, przesądzać o dopuszczalności pełnej, materialnoprawnej kontroli decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny rozpatrujący sprzeciw, co można wywieść z treści art. 64e p.p.s.a., który określając przesłanki oceniane przy rozpoznawaniu sprzeciwu odwołuje się do przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przesłanek z art. 138 § 2a k.p.a. Ponadto ocena wykładni przepisów prawa, o której mowa w art. 138 § 2a k.p.a. i wytycznych organu II instancji w zakresie wykładni tych przepisów, ostatecznie i tak dokonywana będzie przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę na ostateczną decyzję orzekającą co do istoty sprawy administracyjnej.

Resumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zaprezentowany przez SKO w Bydgoszczy pogląd prawny na temat niedopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością dokonania szeregu pominiętych w sprawie ustaleń, co stanowi jedną przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Analogiczne wnioski dotyczą kolejnej spornej w sprawie kwestii, tj. tego, czy urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w świetle brzmienia art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3a u.p.z.p. mogą być lokalizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy wyklucza to możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy taką inwestycją i przy spełnieniu których ewentualnie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ocena Sądu ogranicza się więc w tej części do stwierdzenia, że zaakceptowanie przedstawionego poglądu organu II instancji prowadzi do wniosku, że stwierdzone przez ten organ wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania rzeczywiście miało miejsce, a wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć w oczywisty sposób istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Równocześnie ma rację organ II instancji o ile twierdzi, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania co do tej kwestii na podstawie art. 136 k.p.a. naruszyłoby wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym była już wyżej mowa.

Niezależnie jednak od powyższego oceniając w niniejszej sprawie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., i uwzględniając szczególny charakter tej decyzji organu odwoławczego, należy mieć na uwadze, że na organie tym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest instancją kontrolną, lecz wraz ze skutecznie wniesionym odwołaniem staje się organem właściwym i obowiązanym do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do prawidłowego rozpoznania sprawy. Pamiętać należy, że decyzja administracyjna jest spójnym orzeczeniem, której istotne elementy zawiera nie tylko jej rozstrzygnięcia, lecz nade wszystko uzasadnienie (art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie można zatem akceptować wydania decyzji kasacyjnej, która pomija istotną część stanu faktycznego i proceduralnych aspektów sprawy, ograniczając się wyłącznie do wskazania jednego z uchybień, jednocześnie całkowicie pomijając ustalenie stanu faktycznego i ocenę już zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie innych, równie istotnych a nawet pierwszorzędnych okoliczności sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się z obowiązkiem organu odwoławczego oceny zgromadzonego materiału dowodowego i odniesienia się do wszelkich okoliczności, na tym etapie już ujawniony, które zostały niewyjaśnione, pominięte, tak aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie ze wskazaniami tego organu – organ I instancji nie pominął już żadnych koniecznych do wyjaśnienia elementów i rozpoznał sprawę w całym zakresie koniecznym do jej merytorycznego załatwienia zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Sądu, tak rozumianych podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy w danej sprawie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i związanych z nią funkcji - skarżona decyzja nie spełnia. SKO w Bydgoszczy nie dokonało bowiem kompleksowej oceny pod względem zgodności decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisami prawa poza art. 61 u.p.z.p., w szczególności takich jak analiza treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniesionego w niniejszej sprawie z wymogami prawnymi, kwestia weryfikacji tego czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięcia na częściach dwóch działek ewidencyjnych, poprzez ich wyrysowanie, i jaki faktycznie jest obszar zabudowy wszystkich planowanych elementów zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu argumentacja skarżonej decyzji, w odniesieniu do analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, treści decyzji pierwszej instancji oraz odwołania, nie budzi wątpliwości, że orzeczenie to jest co najmniej przedwczesne i należało je uchylić.

Przypomnieć należy, iż podstawę materialnoprawną wydania uchylonej decyzji Wójta Gminy Dobrcz z dnia 23 sierpnia 2021 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Ponadto jak wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że P. sp. z o.o. w B. 16 marca 2021 r. wniosła do Wójta Gminy Dobrcz o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa do 8 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek o nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gmina D. "

W opisie inwestycji określono, że jej realizacja polegać będzie na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy docelowej do 8,0 MW, realizowanych w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako 1 obiekt. Instalacje składają się z pojedynczych paneli fotowoltaicznych (generatorów energii elektrycznej) zamontowanych na gruncie. Panele połączone będą ze sobą za pomocą kabli energetycznych w samodzielne układy. (...) W ramach przedsięwzięcia planuje się wybudować system fotowoltaiczny wraz ze stacjami transformatorowo -przekaźnikowymi, przetwornicami/ falownikami, zespołem linii kablowych: liniami kablowymi niskich i średnich napięć z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 0,99 ha na gruntach klasy RIVa i RIVb, nie wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wskazano, że zakres działki obejmuje część działek o nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. gmina D.. Ostateczne rozmieszczenie paneli i infrastruktury nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, granice terenu inwestycji oraz obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać przedstawiono na kopii mapy odpowiednio linią ciągłą i przerywaną zgodnie z legendą. W pkt 4 rodzaj zabudowy wskazano: zespół obiektów infrastruktury technicznej tworzących farmę fotowoltaiczną, zajmujący łącznie obszar maksymalnie 0,99 ha, panele fotowoltaiczne zamontowane do stojaków – konstrukcji wsporczej – posadowionych bezpośrednio na gruncie, maksymalna wysokość zespołu paneli – 5,0 m, określenie linii zabudowy dla paneli – od strony działek sąsiednich 4m

W pkt 5 charakterystyka inwestycji ogólnie powielono powyższe określenia, że planowana jest budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą realizowana w dwóch możliwych wariantach: etapami z podziałem na mniejsze jednostki mocy – ich łączna moc w granicach wnioskowanej maksymalnej mocy przedsięwzięcia bądź jako jeden obiekt w całości . Poza ogólną charakterystyką tego typu instalacji i wskazaniem maksymalnej wysokości montowanych paneli (5,0 m n.p.m.) podano także, że na teranie inwestycji planuje się usytuowanie do 8 prefabrykowanych kontenerowych stancji transformatorowych o wymiarach o wskazanej wysokości (do 4m), szerokości i długości zewnętrznej (do 7 m)

W korekcie z 9 kwietnia 2021 r. inwestor doprecyzował nazwę przedsięwzięcia jako "budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW (z możliwością podziału na etapy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki [...], [...] w obrębie ewidencyjnym M. " i wniósł o dołączenie do wniosku informacji o możliwości instalacji mocy 8 MW w odniesieniu do charakterystyki przedsięwzięcia wskazał, że przy obecnych oraz przyszłych technologiach możliwa jest realizacja przedsięwzięcia o mocy MW na obszarze 1 ha. Nie przedłożył jednak na potwierdzenie tej tezy żadnych dowodów.

Jednocześnie odnośnie do wezwania organu I instancji do przedłożenia decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, które nie może być sztucznie dzielone celem obejścia przepisów prawa inwestor wskazał, że prawidłowa kwalifikacja planowanej inwestycji to § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stwierdzić należy, że Kolegium w ogóle nie oceniło czy wniosek spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. odnoszone konkretnie i realnie do planowanego zamierzenia, w szczególności czy prawidłowo określa teren inwestycji (tu poprzez wskazanie nieokreślonych co do powierzchni części dwóch sąsiadujących działek ewidencyjnych) – bez określenia konkretnie powierzchni tego terenu, co może mieć istotne znaczenie przy powoływaniu się ogólnikowo na wartości brzegowe z ww. rozporządzenia, czy przedstawiono konkretnie sposób zagospodarowania chociażby tak określonego i wyrysowanego tereny ze wskazaniem gabarytów wszystkich obiektów kubaturowych, wielkości powierzchni zajmowanej przez poszczególne panele oraz ich zespoły, ułożenia zespołu systemów fotowoltaicznych, ich rozmieszczenia, przebiegu pozostałej infrastruktury. Tymczasem zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy wniosek musi bezwzględnie obejmować w ramach charakterystyki planowanej inwestycji określenie planowanego sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione zarówno w formie opisowej, jak i graficznej.

Takie zobrazowanie ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, które podlega ocenie organu w postępowaniu o warunki zabudowy. Nie ma przeszkód, by graficznie przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu znalazło się na mapie zasadniczej (lub ewidencyjnej), załączanej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszym przypadku jednak na załączonych mapach próżno szukać odpowiednio usytuowanych elementów inwestycji po jej realizacji. Nie zmienia powyższej konstatacji to, że wiążące ustalenia w tym zakresie dokonywane są na dalszym etapie postępowania. Stanowisko inwestora co do kształtu planowanej inwestycji w przestrzeni terenu inwestycji winno być jasno wyartykułowane, a organ prowadzący postępowanie nie może w komentowanym zakresie posługiwać się ogólnikowym opisem.

Dostrzec należy, że powyższy brak wniosku istotne znaczenie w kontekście objęcia inwestycją budynków kubaturowych (o czym inwestor wspomina jedynie w części charakterystyki inwestycji dotyczącej zapotrzebowania na energię elektryczną). Obiekty kubaturowe towarzyszące inwestycji bez wątpienia winny zostać uwidocznione również na graficznym przedstawieniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oddziałują one bowiem w inny sposób niż panel fotowoltaiczny o wysokości nieprzekraczającej – jak wskazano we wniosku – "5 m.n.p.m.".. Bez wątpienia wniosek o wydanie warunków zabudowy winien być zwłaszcza w tym zakresie precyzyjny, dotyczy przecież istotnych elementów charakteryzujących zamierzoną inwestycję jako całość.

Wniosek nie spełnił również wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym winien on zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W tym zakresie wnioskodawca ograniczył się do zanegowania jakiegokolwiek wpływu inwestycji na środowisko, nie przedstawił zaś charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym parametrów paneli tworzących farmę. Nie jest znana np. ich sprawność lub typ zastosowanych ogniw. Nie jest też znana ich liczba lub konkretna powierzchnia zajmowana chociażby przez te istotne elementy przedsięwzięcia. Sposób usytuowania na działce wynikać zaś powinien właśnie z graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, o czym mowa była wcześniej. Ograniczono się zasadniczo do podania mocy całej instalacji (8 MW) i wysokości bezwzględnej jednego panelu (do 5 m.p.z.p.).

Kolegium winno również zweryfikować i odnieść się już na tym etapie do okoliczności, czy sposób określenia terenu inwestycji w niniejszej sprawie – odnoszony do inwestycji o charakterze przemysłowym, zmieniającym dotychczasowy sposób przeznaczenia gruntu rolnego odpowiada prawu. Zauważyć też należy, że we wniosku określono, że teren inwestycji stanowią części dwóch działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3439/18 (dostępny jw.) "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (tak też w wyrokach NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19, z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21, dostępne jw.). Takich szczególnych uwarunkowań w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, organ odwoławczy w ogóle się zaś do tej problematyki nie odniósł.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że określone w przywołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c ustawy obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na celu umożliwienie organowi rozpatrującemu wniosek dokonanie ustaleń w zakresie istniejącego na terenie planowanej inwestycji uzbrojenia terenu jak i jego wystarczalności dla realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie, wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, oraz jej oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku, to właśnie parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia, jak i jego rozmieszczenie, które zobligowany jest przedstawić wnioskodawca, mają na celu dokonanie prawidłowej oceny charakterystyki inwestycji z punktu widzenia ewentualnej możliwości jej zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym podkreślenia wymaga, iż ocena w powyższym zakresie jest niezbędna nie tylko ze względu na treść przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., ale także z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 247), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.)- do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem złożonego przez spółkę w dniu 12 marca 2021 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 8MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie którego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wynosi, zgodnie z oświadczeniem strony wnioskującej 0,99 ha, a więc jest mniejsza niż 1 ha. Nawet doprecyzowanie wniosku z gołosłownym oświadczeniem, że na takim terenie możliwe jest zrealizowanie farmy fotowoltaicznej o mocy 8MW, wymaga zatem od organów szczególnie wnikliwego wyjaśnienia tych okoliczności. Tym samym do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się odnoszących do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Złożony przez spółkę wniosek nie wskazuje chociażby zapotrzebowania całej inwestycji na energię elektryczną, a nadto ilości paneli fotowoltaicznych przewidzianych do montażu, ich powierzchni, mocy jednostkowej, sposobu ich montażu, w tym ilości planowanych stołów montażowych, ilości rzędów, kąta nachylenia stołów, ilości planowanych inwenterów, powierzchni przez nie zajmowanych, oraz infrastrukturę drogową wraz z jej parametrami, jak również nie zawiera w części graficznej wniosku sposobu zagospodarowania terenu odnośnie wszystkich elementów inwestycji oraz nieuwzględnienia możliwości realizowania na tym terenie inwestycji polegającej na budowie farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 8 MW.

Powyższe okoliczności zostały jednak pominięte przy wydaniu skarżonej decyzji, organ odwoławczy samodzielnie nie ocenił w tym zakresie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności wniosku, jak również uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie wskazał żadnego z powyższych elementów stanu faktycznego oraz okoliczności, jako niedostatecznie wyjaśnione, czy wymagające uzupełnienia w dalszym postępowaniu. W konsekwencji Sąd zważył, że wskazane w skarżonej sprzeciwem decyzji przesłanki uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w okolicznościach tej sprawy mają na jej obecnym etapie drugorzędne znaczenie. Konieczne jest zatem ponowne wszechstronne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyżej wyrażonymi.

Mając powyższe na uwadze, zakres orzekania w tej sprawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty sprzeciwu od decyzji oparte w istocie na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził jednak, że SKO w Bydgoszczy wydało decyzję z 21 października 2021 r. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z przyczyn wyżej wskazanych.

Z tych powodów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a uwzględniając sprzeciw od decyzji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O zwrocie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a