Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3215/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 8, art. 92a ust. 1, 2, 6 i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c, lp. 1.4, lp. 6.3.9 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 896/16 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 896/16, oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] sierpnia 2016r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się m.in. na art. 92a ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 40 000,00 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli przeprowadzonej w siedzibie Spółki w dniach 23 października - 6 listopada 2015 r., obejmującej okres od 26 czerwca 2014 r. do 26 czerwca 2015 r., podczas której stwierdzono: niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie (lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d.); naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę w 2 przypadkach (lp.6.3.11) oraz udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień w 341 przypadkach (lp.6.3.9).

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 40 000 zł, w podstawie prawnej wskazując m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 22 lit. a, h, art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 6 u.t.d. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowe było nałożenie na skarżącą kary za naruszenie lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. gdyż Spółka – pomimo że osoba wskazana jako zarządzająca licencją zmarła w 2012 r. – nie zgłosiła zmiany danych do licencji nr [...]. Za uzasadnione organ drugiej instancji uznał nałożenie kary za naruszenie lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. wskazując, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie okazano niepełne dane o precyzyjnie wyszczególnionych okresach aktywności wymienionych w uzasadnieniu decyzji 20 kierowców, jednak wobec błędów w obliczeniach organu pierwszej instancji, należało skorygować wysokość kary, bowiem doszło do naruszeń łącznie za 334 dni. Mając to na względzie organ drugiej instancji stwierdził, że kara pieniężna z tego tytułu powinna wynieść 100 200 zł. W związku z treścią art. 92a ust. 3 pkt 5 u.t.d. przewidującego, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć 40 000 zł, organ orzekł o nałożeniu kary w tej wysokości. Organ uznał, że nie doszło do naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., bowiem z analizy danych cyfrowych dotyczących obu kierowców wynika, że nie doszło do przekroczenia okresu na wczytanie danych z karty kierowcy, wynoszącego 28 dni zarejestrowanej działalności, gdyż od ostatniego odczytu z karty upłynęło 19 dni zarejestrowanej działalności i w tym zakresie umorzył postępowanie w obu przypadkach.

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, a które pozwoliłyby uwolnić się jej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Organ uznał także, że - wbrew zarzutom -– pismem z 23 października 2015 r. oraz zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli z 25 wrzesnia2015 r. – skarżąca została poinformowana o zakresie kontroli oraz dokumentach, które należy przedłożyć kontrolującym.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgłosił wniosek formalny o zawieszenie postępowania, wskazując że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie karne pod sygn. akt II W 322/16 przeciwko M.K. – pracownikowi zarządzającemu transportem w Spółce.

WSA w Kielcach oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego.

WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że Spółka jest podmiotem wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym – co znajduje potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z 30 października 2015 r. oraz treści rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2014 r. (okoliczności niesporne). W rezultacie kara pieniężna ustalona przez organ odwoławczy w łącznej wysokości 101 500 zł prawidłowo została ograniczona do kwoty 40 000 zł (art. 92a ust. 6 u.t.d.). W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo zebrany i oceniony kompletny materiał dowodowy w sprawie uzasadniał nałożenie kary, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazuje jakie naruszenia obowiązujących przepisów przez Spółkę złożyły się na karę pieniężną. Z niewadliwych ustaleń organu wynika, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów wyszczególnionych w lp. 1.4 i 6.3.9 zał. 3 do u.t.d. Sąd podzielił stanowisko organu co do zaistnienia naruszenia z lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d., bowiem Spółka nie wykonała nałożonego, stosownie do art. 7a ust. 2 pkt 7 u.t.d., obowiązku zgłoszenia zmian do organu licencyjnego w zakresie treści udzielonej licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, pomimo iż wskazana w licencji osoba zarządzająca transportem zmarła w 2012 r. Sąd pierwszej instancji podzielił również ocenę organu odwoławczego co do stwierdzonego naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. oraz wysokości obliczonej w tym zakresie kary pieniężnej. Zdaniem sądu o wnikliwości ustaleń w tym zakresie świadczy nie tylko dokonana w zaskarżonej decyzji szczegółowa analiza "okazanych do kontroli danych cyfrowych i zaświadczeń o działalności" z podaniem z dokładnością co do minuty okresów aktywności każdego z kierowców Spółki, za jaki okazano niepełne dane, ale również wykrycie w toku postępowania odwoławczego błędów organu pierwszej instancji tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów Spółki, kwestionującej brak odniesienia się przez organ do całości składanej dokumentacji, sąd podkreślił, że kara pieniężna określona w lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. dotyczy udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Skarżąca przy piśmie z 25 września 2015 r. otrzymała szczegółowy wykaz dokumentów, jakie należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli. Pismem z 22 października 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentów dotyczących czasu pracy zatrudnionych kierowców oraz czasu nieprowadzenia przez nich pojazdów; w tym wykresówek; danych cyfrowych z tachografów oraz zawartych na kartach kierowców, wydruków z tachografów cyfrowych w terminie do 23 października 2015 r. W dniu 23 października 2015 r. okazano organowi część żądanych dokumentów, z czego sporządzono protokół (k. 492), z którego wynika, że osoba reprezentująca Spółkę nie okazała m. in. wykresówek z okresu objętego kontrolą (pkt 13) oraz wydruków z tachografów cyfrowych (pkt 17). Jednocześnie osoba reprezentująca Spółkę podpisała oświadczenie, że okazane dokumenty są kompletne i nie posiada innych wykresówek i danych cyfrowych z okresu objętego kontrolą (k. 489). WSA wskazał, że Spółka prowadziła korespondencję mailową z organem, jednak w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że skarżąca przesłała brakujące dokumenty. Tym samym sąd nie podzielił przedstawionego na rozprawie sądowej stanowiska pełnomocnika Spółki, iż dane żądane przez kontrolujących zostały uzupełnione i przekazane w formie papierowej przed zakończeniem kontroli czyli przed podpisaniem protokołu kontroli – zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów na potwierdzenie tego stanowiska. Natomiast okazanie dokumentów w terminie późniejszym, w szczególności w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po zakończeniu kontroli, nie stanowi realizacji obowiązku w tym zakresie. Kompleksowo zgromadzona dokumentacja powinna bowiem znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być okazywana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących. W ocenie sądu, potwierdzone w aktach administracyjnych udostępnienie podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowców (lp.6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d.), uprawniało organ odwoławczy do wyliczenia w tym zakresie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła:

I.naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.9. zał. nr 3 do ustawy poprzez nieprawidłowe zastosowanie i ukaranie przedsiębiorcy maksymalną karą, w sytuacji gdy przedsiębiorcy nie można przypisać winy za powstałe uchybienia, o czym świadczy wyrok Sądu Rejonowego w S. sygn. akt II W 322/16;

2. art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

3. art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzący kontrolę w sposób niejednoznaczny zwracał się do skarżącej o przedstawienie stosownych dokumentów, wywołując przeświadczenie, że wszystkie dokumenty zostały mu przedłożone, a tym samym spełnione zostały wszelkie obowiązki ustawowe;

II. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

1. art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia trwającego postępowania karnego przeciwko pracownikowi skarżącej Spółki obwinionego o popełnienie wykroczenia polegającego na niedopełnieniu, jako osoba pełniąca funkcję dyspozytora, obowiązku wczytania danych z karty kierowcy w wymaganym terminie oraz obwinionego, jako osoba zarządzająca transportem w skarżącej Spółce, że dopuścił się naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkości jazdy, czas jazdy i odpoczynku kierowcy oraz aktywności kierowcy ponieważ udostępnił niepełne dane o aktywności kierowcy czyli zarzuty karne pokrywające się z nałożoną sankcją administracyjną na Spółkę, w rezultacie czego sąd w momencie wyrokowania nie miał możliwości zapoznania się z pełnym stanem faktycznym, w tym ustaleniami sądu karnego;

2. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kwestii niedziałania urządzeń technicznych, na których działanie nie miała wpływu skarżąca Spółka, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu stanu faktycznego i prawnego;

3. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli poprzez brak rozpoznania, czy organy obu instancji w sposób właściwy oceniły materiał dowodowy w zakresie przesłanek egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b oraz art. 92c u.t.d., a poprzestanie na analizie treści przepisów oraz orzecznictwa sądowego oraz nieocenienie jaki wpływ na decyzję organu powinna mieć okoliczność przebiegu postępowania kontrolnego, tj. brak informacji na etapie kontroli o braku zapisów w urządzeniu technicznym, a tym samym dania szansy przedsiębiorcy do uzupełnienia tych danych innymi dowodami (posiadanymi przez skarżącą ewidencjami papierowymi) – konsekwencją działania organów administracyjnych w sprawie jest brak możliwości obrony pomimo braku winy w naruszeniu przepisów spowodowanych ułomnością sprzętu technicznego (kwestia szczegółowo wyjaśniona w protokole rozprawy Sądu Rejonowego w S., a polegającym na braku synchronizacji starszych tachografów z urządzeniem odczytującym).

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi świadczących, że Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia odnośnie braku udostępnienia niepełnych danych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów, w szczególności skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że karę pieniężną za udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy można nałożyć jedynie, jeżeli udowodni się winę kontrolowanego w nieudostępnieniu danych. W jej ocenie organy obu instancji i WSA w Kielcach w swoich rozważaniach nie brali pod uwagę okoliczności, że Spółka nie zawiniła w niedostarczeniu w toku kontroli odpowiednich danych. Okoliczności te uwzględnił w sprawie o wykroczenie pracownika spółki Sąd Rejonowy w S.. Brak ustaleń w tym zakresie przez organy administracyjne, a następnie brak kontroli tego zagadnienia przez sąd, stanowi naruszenie przepisów postępowania nakazujących zebranie i rozważenie pełnego materiału dowodowego. Jeżeli Spółka przed organem drugiej instancji powoływała się na okoliczności egzoneracyjne, to obowiązkiem organu było zbadanie, czy wyczerpują one przesłanki wskazane w art. 92c u.t.d. Tego organ nie stwierdził, a następnie to uchybienie nie zostało poddane kontroli sądowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniosł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości wyroku sądu pierwszej instancji uznającego nałożenie na Spółkę kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym lp. 1.4 oraz lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d., za zgodne z prawem – wobec zgromadzenia pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz niewykazania zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92 b i art. 92c u.t.d., które zwalniałyby skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Komplementarny charakter podniesionych zarzutów pozwala na łączną ich ocenę.

W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący prawidłowość poglądu sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie karne przeciwko M.K., pracownikowi Spółki, który odpowiadał za zarządzanie transportem w przedsiębiorstwie skarżącej.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Z kolei art. 11 p.p.s.a. przewiduje, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Jeżeli zaś sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy – wbrew zarzutom skarżącej – sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, z uwzględnieniem zasad celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o nałożenie na Spółkę kary za naruszenie przepisów u.t.d., z uwagi na wpływ, jaki zapadłe w postępowaniu karnym orzeczenie mogłoby mieć na wynik postępowania przed sądem administracyjnym. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie wynik postępowania karnego i poczynione w nim ustalenia dotyczące winy (lub jej braku) pracownika Spółki zarządzającego w przedsiębiorstwie skarżącej transportem, nie mogły wpłynąć na ocenę odpowiedzialności samej Spółki. Ustalenia tego postępowania karnego nie były niezbędne do rozstrzygania o odpowiedzialności Spółki za stwierdzone w toku kontroli naruszenia przepisów u.t.d.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013 r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17).

Z powyższego jasno wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Z tych przyczyn, bez znaczenia dla zastosowania art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. i nałożenia na Spółkę kary, pozostawałoby ewentualne stwierdzenie popełnienia wykroczenia przez jej pracownika w zakresie zarzucanych mu czynów. Jak zresztą wynika z załączonego do skargi kasacyjnej wyroku Sądu Rejonowego w S., pracownik Spółki został uniewinniony.

Żądanie skarżącej zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym nie było również uzasadnione potrzebą uzupełnienia stanu faktycznego sprawy o ustalenia sądu karnego w postępowaniu toczącym się przeciwko pracownikowi Spółki. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności decyzji nakładającej na Spółkę karę pieniężną, bowiem oddalając skargę Spółki wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie części materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności uznanie dowodów przedłożonych przez skarżącą za spóźnione.

Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.), z zachowaniem prawa strony do należytej i wyczerpującej informacji o stanie sprawy, w szczególności o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Jak trafnie podkreślił sąd pierwszej instancji, o wnikliwości ustaleń organu odwoławczego świadczy nie tylko dokonana w zaskarżonej decyzji szczegółowa analiza "okazanych do kontroli danych cyfrowych i zaświadczeń o działalności" z podaniem z dokładnością co do minuty okresów aktywności każdego z kierowców Spółki, za jaki okazano niepełne dane, ale również wykrycie w toku postępowania odwoławczego błędów organu pierwszej instancji tym zakresie, co skutkowało korektą ilości stwierdzonych naruszeń lp. 6.3.9 – za każdy dzień w odniesieniu do kierowców S.S. i T.D., jak również umorzenie postępowania w zakresie naruszeń lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy, że nie miały one miejsca.

Twierdzenia skarżącej o wadliwej kontroli legalności przez sąd zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez organ oceny zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c u.t.d. nie uzasadnia również podnoszony przez Spółkę zarzut, że błędnie organy przyjęły brak wpływu na stwierdzone naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. okoliczności związanych z przebiegiem postępowania kontrolnego, tj. brak informacji na etapie kontroli o wadliwym działaniu urządzeń technicznych do zapisu danych.

Należy zauważyć, że czas pracy i wypoczynku kierowcy dokumentowany jest przez urządzenie rejestrujące, które w sposób obiektywny pozwala utrwalić, a następnie skontrolować postępowanie kierowcy (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Co do zasady zapisy na wykresówkach dokonywane są automatycznie przez urządzenie rejestrujące, a jedynie wyjątkowo, na zasadach określonych w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102 z 11.04.2006), zapisy te uzupełniane są odręcznie przez kierowcę. Uregulowanie art. 12 rozporządzenia WE 561/2006 jest przepisem szczególnym, przewidującym odrębny i wyłączny sposób dowodzenia przyczyn naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. Przepis ten nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że dowód z zapisów na wykresówkach może być uzupełniony dowodem z przesłuchania świadków czy też innymi jeszcze dowodami przewidzianymi polską procedurą administracyjną. Powyższe oznacza, że jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urządzeń rejestrujących, gdyż ich zapisy stanowią kluczowy dowód w zakresie stwierdzenia czasu pracy, przerw oraz nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę.

Spółka, która jako przedsiębiorca powinna wykazać się najwyższą starannością w prowadzeniu działalności gospodarczej, zaniedbała jeden z podstawowych obowiązków, a mianowicie weryfikację poprawności działania urządzeń rejestrujących, których prawidłowe funkcjonowanie zapewnia przedsiębiorcy realną kontrolę nad przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy, obowiązkowych przerw oraz okresów nieprowadzenia pojazdów przez zatrudnionych w Spółce kierowców. Z tej przyczyny skarżąca nie może zasadnie podnosić zaistnienia przesłanki egzoneracyjnej z art. 92b i art. 92c u.t.d.

W ocenie NSA prawidłowo sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola, w tym właściwe (systematyczne) pobieranie danych cyfrowych, ich kontrola i zabezpieczenie. Trafnie uznano, że w tej sprawie przedsiębiorca nie wykazał okoliczności uwalniających go od odpowiedzialności za przestrzeganie tych obowiązków. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1237/13). Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przewidzianej w ustawie przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie żadnych takich obiektywnych, nieprzewidywalnych i nadzwyczajnych okoliczności strona skarżąca nie wykazała.

Skarżąca – wskazując na brak winy w powstaniu naruszenia – nie może się skutecznie usprawiedliwić okolicznością niedostosowania posiadanych urządzeń rejestrujących i ich oprogramowania do obowiązków wynikających z przepisów w zakresie rejestracji czasu pracy oraz przerw w prowadzeniu pojazdu. Innymi słowy, podnoszony przez skarżącą brak możliwości dokonywania tzw. wpisów manualnych przez niektóre stare tachografy w pojazdach skarżącej, nie stanowi przesłanki uwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności za naruszenia z lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. Usprawiedliwieniem niedopełnienia ciążących na Spółce obowiązków nie jest także fakt, że skarżąca nie wiedziała o brakujących w plikach zapisach manualnych dokonywanych przez kierowców, jak również uzyskana dopiero później od producenta tachografów informacja, że ten typ urządzeń w odniesieniu do zastosowanego systemu pracy kierowców, nie rejestruje wszystkich wymaganych danych. Okolicznością usprawiedliwiającą nie jest także duża ilość pojazdów i kierowców zatrudnionych u skarżącej. Przeciwnie, biorąc pod uwagę skalę prowadzonego przez Spółkę przedsiębiorstwa (41 samochodów), tym bardziej należałoby oczekiwać prawidłowej organizacji pracy.

Nie jest zasadny również zarzut skarżącej kwestionujący zasadność nałożenia na skarżącą kary na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. za naruszenie lp. 6.3.9 zał. nr 3 do ustawy, tj. udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności w odniesieniu do 20 kierowców – za każdy dzień w 334 przypadkach w sytuacji, kiedy skarżąca nie ponosi winy za powyższe uchybienie, a ponadto dlatego, że skarżąca uzupełniła przekazaną kontrolującym dokumentację, która jednak nie została uwzględniona, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem istoty spornego w sprawie naruszenia. Naruszenie określone pod lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. polega na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę 300 zł. Istota tego naruszenia sprowadza się zatem do tego, że kara pieniężna jest nakładana z powodu tego, że przedsiębiorca nie okazał funkcjonariuszom w trakcie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówki zawierającej wszystkie dane o aktywności kierowcy, co jest tożsame z okazaniem wykresówki zawierającej niekompletne dane. Z tej regulacji jasno wynika, że na przedsiębiorcy spoczywa ciężar przedłożenia stosownych dowodów w określonym czasie, w celu wykazania, co "działo się" z kierowcą w pełnych okresach jego aktywności (zob. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1095/17). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie tego obowiązku nie dopełniła.

Podkreślić należy, że obowiązek rejestrowania okresów aktywności kierowców ma charakter formalny. Przedsiębiorca winien na bieżąco kontrolować dokumentację kierowców i podejmować działania zmierzające do usunięcia braków. Archiwizowanie tworzonej dokumentacji jest też jednym z warunków prawidłowego działania przedsiębiorstwa. Jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców), mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Tym momentem jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Powyższy pogląd jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 588/17; z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 4139/16). W rozpoznawanej sprawie protokół kontroli został sporządzony w dniu 6 listopada 2015 r., zatem w odniesieniu do naruszenia określonego w lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. nie mogły zostać uwzględnione przez organ później składane dokumenty, w szczególności zaświadczenia, o jakich mowa w art. 31 u.t.d. (k. 189-245). Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że złożenie przez Spółkę dużej ilości zaświadczeń nastąpiło dopiero po powzięciu wiedzy o ujawnionych nieprawidłowościach i to w sytuacji, gdy osoba reprezentująca kontrolowaną Spółkę złożyła uprzednio dwukrotne oświadczenia, że okazana dotychczas dokumentacja jest kompletna.

W tych okolicznościach za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, że doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego poprzez pozbawienie przedsiębiorcy możliwości uzupełnienia brakujących danych innymi dowodami (posiadanymi przez skarżącą ewidencjami papierowymi), co uniemożliwienia stronie obronę.

Podsumowując stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zaś podniesiona w motywach skargi kasacyjnej argumentacja sprowadza się w zasadzie do polemiki z ustaleniami poczynionymi w sprawie i niewadliwą subsumcją przywołanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego, w oparciu o który nałożono na skarżącą jako przedsiębiorcę trudniącego się wykonywaniem przewozów, kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA dla profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.