Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 567/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136,137.140 i  art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] (dalej też jako Starosta) zwrócił poprzedniemu właścicielowi oraz następcom prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomość położoną w Gminie B. oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 1,1562 ha. W punkcie 1 osnowy tej decyzji wskazano, że zwrot przedmiotowej nieruchomości następuje na rzecz: G. K.w 1/2 części oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. po 1/8 części (dalej też jako wnioskodawcy). W punkcie 2 organ zatwierdził projekt podziału działki nr 1 na działki nr 2 i nr 3zgodnie z opracowanym projektem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W punkcie 3 zobowiązano G. K. oraz A. S., I. S., E. N. i J. B. do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł odpowiednio do udziałów w zwracanej im nieruchomości.

W podstawie prawnej swojej decyzji Starosta [...] wskazał art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142 ust. 1 oraz art.

217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej też ustawą lub u.g.n.), a także art. 104 Kpa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2008 r. G. K. i A. S. wystąpili o zwrot położonej w B. nieruchomości, którą wywłaszczono decyzją nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta C. z dnia [...] Przed wywłaszczeniem przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr 2 i nr 3 o łącznej powierzchni 3,1697 ha stanowiła po połowie współwłasność G. K. oraz P. S. (poprzednika prawnego A. S.), a wywłaszczono ją na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę parkingu samochodowego wraz

z budynkiem szaletu. Po wywłaszczeniu nieruchomość ta ulegała kilkakrotnym podziałom geodezyjnym, a jej właścicielem w wyniku decyzji komunalizacyjnej została Gmina B. Prowadzący postępowanie Starosta [...] ustalił, że określony w decyzji cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki aktualnie oznaczonej numerem ewidencyjnym 4 . Na działce nr 5 urządzono zaś chodnik oraz zielone skwerki, a także wjazd na parking. Część działki nr 6 jest natomiast zajęta pod rzekę B., jej wały ochronne i urządzony na wałach ciąg pieszo-rowerowy. Na działkach 1 oraz nr 7 do 8 i części działki 1 zrealizowano natomiast boisko piłkarskie wraz z widownią, plac zabaw dla dzieci i ogólnodostępną część rekreacyjną. W trakcie postępowania Wójt Gminy B. przedłożył dokumentację archiwalną, z której wynikało, że nieruchomość składająca się działek nr 2 i 3 już przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej była zajęta pod ośrodek rekreacyjny w B. Taki cel nabycia przedmiotowej nieruchomości wskazano też w operacie szacunkowym sporządzonym w celu jej wyceny. We wniosku Naczelnika Gminy o wywłaszczenie wskazano również, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano parking, szalety publiczne, deptaki, zrealizowano odwodnienie, a także boisko sportowe z widownią.

W toku rozprawy administracyjnej wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek domagając się zwrotu tylko części wywłaszczonej nieruchomości zajętej aktualnie pod boisko sportowe wraz z widownią i część przyległą do rzeki B. Po stwierdzeniu prawomocnymi postanowieniami nabycia spadku po zmarłym P. .oraz jego żonie H. S. do postępowania przystąpili obok dotychczasowych wnioskodawców także siostry A. S., a to: J. B., E. N. oraz I. S., które podtrzymały wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] przeprowadził następnie czynności geodezyjne na gruncie celem ustalenia granicy działek nr 1 i 6 oraz sporządzenia projektu ich podziału. Do opracowania projektu podziału działki nr 6częściowo zajętej pod rzekę B. nie doszło jednak z uwagi na konieczność odtworzenia linii brzegowej tej rzeki. W związku z tym na wniosek stron kwestia zwrotu części działki nr 6 została wyłączona do odrębnego postępowania. Opracowany został natomiast projekt podziału działki1 , w którego wyniku wydzielono z niej dwie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 2 i 3, przy czym postępowaniem o zwrot objęto drugą z tych działek o pow. 1,1562 ha. Z uwagi na brzmienie art. 96 ust. 1a u.g.n. nie została wydana odrębna decyzja zatwierdzająca opisany projekt podziału.

Starosta [...] po zanalizowaniu stanowiska Gminy B. oraz przedłożonych przez nią dokumentów wskazujących na szerszy niż wskazany w decyzji z dnia[...] cel wywłaszczenia uznał, że decydujące znaczenie ma w sprawie jednak cel wywłaszczenia określony w tej w decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Organ ten dotarł także do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej decyzji wydanej przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia [...] r.,

nr [...] wraz z jej załącznikiem graficznym, którą to decyzją zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji i udzielono pozwolenia na budowę. W oparciu o te dokumenty Starosta stwierdził, że ponad wszelką wątpliwość celem wywłaszczenia była budowa parkingu wraz z budynkiem szaletu, aczkolwiek we wniosku Naczelnika Gminy B. oraz innych dokumentach poprzedzających przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa była mowa także o budowie obiektów sportowych. Inwestycji wymienionych we wniosku Naczelnika Gminy jednak nie wskazano ani w decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie ujęto ich w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Organ zwrócił uwagę, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi kryterium oceny wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z prawem, bowiem nie można jej przeznaczyć na inny cel. Dodał, że na etapie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchybienia, jakie miały miejsce w procesie wywłaszczeniowym nie mogą stanowić też podstawy do innego określenia celu wywłaszczenia. W postępowaniu tym nie jest też dopuszczalne badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Starosta uznał, że urządzenie na części wywłaszczonej nieruchomości kompleksu sportowego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a zatem działka nr 3 winna podlegać zwrotowi jej poprzedniemu współwłaścicielowi oraz spadkobiercom drugiego współwłaściciela.

Organ podzielił następnie kwotę wypłaconego w 1979 r. odszkodowania w wysokości 66 960 zł przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości ustalając, że za wywłaszczoną nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości 2,11 zł/m². Kwotę tę poddano następnie waloryzacji i denominacji na podstawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1980- 2011 oraz miesięcznego wskaźnika cen towarów i usług za miesiąc styczeń 2012 r. ustalając, że obecnie jest to kwota 0,72 zł/m², co po przemnożeniu jej przez liczbę m² zwracanej nieruchomości dało sumę 8 324,64 zł. Na zlecenie organu sporządzony został także przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którego wyniku ustalono wartość zwracanej nieruchomości na kwotę 1 690 000 zł, z czego 50 % wyniosło 845 000 zł. W tej sytuacji zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty odszkodowania w wysokości 8 324,64 zł. W kwestii wysokości należnego Gminie .odszkodowania organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 140 ust. 4 u.g.n. nakazującego przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnienie zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Starosty przepis ten wiąże bowiem wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami zmierzającymi do realizacji celu publicznego w związku, z którym nastąpiło wywłaszczenie. W konsekwencji treść tej regulacji musi być powiązana z treścią art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Tym samym skoro stwierdzono, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to wzrost jej wartości nie może dotyczyć nakładów na nieruchomość niezgodnych z tym celem. Z przedłożonych przez Gminę faktur wynika zresztą, że część poniesionych przez nią wydatków stanowiły koszty urządzenia placu zabaw, a zrealizowane w ramach tej inwestycji urządzenia mogą zostać zdemontowane i przeniesione w inne miejsce. Z kolei część kosztów związanych z remontem boiska sportowego zostało poniesionych już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości.

Z decyzją Starosty [...] nie zgodziła się reprezentowana przez adwokata Gmina B. We wniesionym odwołaniu Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając to żądanie wskazała, że decyzja Starosty [...] zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o trybie wywłaszczenia nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji zdaniem wnoszącej odwołanie doprowadziło to do błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcia, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa parkingu oraz szaletu. Ponadto zdaniem odwołującej się strony organ I instancji naruszył także przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, w wyniku której przyjęto, że ustalenie celu wywłaszczenia dokonanego na podstawie ustawy z 1958 r. o trybie wywłaszczania nieruchomości winno nastąpić jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia powinien być ustalany w oparciu o wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach postępowania, a w szczególności w oparciu o treść wniosku o wywłaszczenie.

W uzasadnieniu odwołania porównano przepis art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nakazujący zamieszczenie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wskazania celu

na jaki nieruchomość jest wywłaszczana podkreślając, że wskazania takiego ustawodawca nie zamieścił w art. 23 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości. Cel taki powinien zostać wskazany co prawda w uzasadnieniu decyzji wydawanej w oparciu o ostatnio wymienioną ustawę, lecz z niedostatków uzasadnienia decyzji nie można wnosić o jej treści. W związku z tym zdaniem Gminy ustalając cel wywłaszczenia przeprowadzonego w oparciu o decyzję wydaną na podstawie ustawy z 1958 r. należy sięgnąć do całości akt postępowania, a w szczególności do wniosku o wywłaszczenie, o jakim jest mowa w art. 16 ustawy z 1958 r. W konsekwencji za nieprawidłowe należy uznać ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia i zaistnienia w związku z tym przesłanki wskazanej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro bowiem z treści wniosku o wywłaszczenie wynikało, że jego celem było wybudowanie parkingu, szaletu publicznego, ale także deptaków, odwodnienia i boiska sportowego, a wniosek ten został uwzględniony w całości to należało przyjąć, iż cel wywłaszczenia obejmował wszystkie te inwestycje.

Wojewoda Śląski (dalej też jako Wojewoda) decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia, a co za tym idzie zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził zaś, że zakresem rozważań organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna zostać objęta decyzja wywłaszczeniowa, w kontekście określonego w niej celu wywłaszczenia. W sytuacji gdyby cel taki został sformułowany w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, wówczas jego uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Wojewoda stwierdził ponadto, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż wskazany w decyzji, przy czym późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja są niedopuszczalne z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia.

Wojewoda zakwestionował jednak sposób wyliczenia wysokości zwracanego odszkodowania. Stwierdził, że w jego ocenie sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. G. nie mógł "stanowić dowodu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania". Zastrzeżenia organu nadzoru sprowadzały się do pominięcia w tym operacie ustaleń dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi. Rzeczoznawca nie odniosła się także do stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia. Wojewoda ustalił, że na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu dokonano modernizacji płyty boiska z przesunięciem murawy o ok. 5 m w kierunku wschodnim oraz modernizacji widowni z wymianą ławek na siedzenia z tworzywa sztucznego, a także modernizacji terenu zieleni po wschodniej stronie działki (wykonano chodniki, trawniki oraz nasadzono drzewa i krzewy ozdobne) ponadto wybudowano dwa małe boiska do gier zespołowych. Do siatkówki o nawierzchni piaskowej i do mini golfa o nawierzchni betonowej.

Następnie organ powołał się na treść art. 140 ust. 4 u.g.n. wskazując, że skoro podjęto opisane działania bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, to zadaniem rzeczoznawcy "było określenie czy wpłynęły one, a jeżeli tak to w jakim stopniu na wartość przedmiotowej nieruchomości". Wojewoda zauważył co prawda, że nakłady te mogą okazać się nieprzydatne nowym właścicielom i będą być może wymagać usunięcia na etapie ponownego zagospodarowania nieruchomości, stwierdził w związku z tym, iż nie można wykluczyć sytuacji, gdy nie wpłyną one pozytywnie na nieruchomość.

Skargę na tę decyzję wniósł reprezentowany przez radcę prawnego A. S., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana wartości nieruchomości od stanu na dzień wywłaszczenia do stanu na dzień zwrotu wpływająca na zwiększenie lub zmniejszenie kwoty odszkodowania ustalonego zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. obejmuje także nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia.

W ocenie skarżącego przede wszystkim nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym uwzględnienia nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość w kwocie odszkodowania, jakie winni zwrócić wywłaszczeni. Nakłady poczynione na zwracaną nieruchomość związane z infrastrukturą sportową i urządzeniem terenu o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, w tym ozdobne nasadzenia nie pozostawały bowiem w jakimkolwiek związku z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu oraz budynku szaletu. Badanie zatem wpływu tych nakładów mogących - zdaniem Wojewody - wpłynąć na określenie wartości zwracanej nieruchomości, a tym samym wysokości "zasądzonego od skarżącego i uczestników odszkodowania" jest całkowicie bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej też jako WSA w Gliwicach) wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13 uchylił objętą skargą decyzję Wojewody i orzekł, że nie podlegała ona wykonaniu do czasu uprawomocnieniu się tego wyroku.

W jego uzasadnieniu wskazał, że prawidłowo organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż w sprawie spełnione zostały przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W szczególności w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości wskazana w art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel, jakim było wybudowanie parkingu samochodowego wraz z budynkiem szaletu nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, a w szczególności nie zrealizowano go na wydzielonej w toku postępowania działce nr 3. Sąd podzielił także stanowisko obu orzekających w sprawie organów, że w świetle orzekającej o wywłaszczeniu decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami, wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta w C. z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia[...] na uwzględnienie nie mogła zasługiwać argumentacja Gminy B. podnoszona w toku postępowania przed organem I instancji, jak i we wniesionym odwołaniu. W szczególności brak było podstaw do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia stanowiła nie tylko budowa parkingu i szaletów publicznych, lecz także budowa boiska sportowego wraz z widownią, budowa odwodnienia oraz deptaków. W tym względzie WSA zauważył, że z wniosku wywłaszczeniowego Naczelnika Gminy w B. z dnia 25 września 1978 r. dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynikało, że Urząd Gminy dysponował w tej dacie tylko decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wojewody [...] i podpisaną przez Głównego Architekta Województwa, którą zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę parkingu samochodowego i obiektu szaletu. Nie ulega także wątpliwości, że pozostałe wskazane w tym wniosku obiekty, w tym boisko sportowe nie były objęte tą decyzją, a ich realizację na tym terenie dopuszczał jedynie plan miejscowy zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...]

Za zasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 140 ust. 4 u.g.n. z uwagi na poddanie w wątpliwość stanowiska organu I instancji dotyczącego sposobu ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, a także kwestionującego prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W tym względzie zaakceptował w całej rozciągłości stanowisko Starosty, że art. 140 ust. 4 winien być wykładany w zgodzie z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji R.P. Prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia urzeczywistnia bowiem konstytucyjną zasadę ochrony własności, co w konsekwencji musi rzutować na sposób wykładni przepisów związanych ze zwrotem odszkodowania, którego wysokość może stanowić przeszkodę skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zaś oznacza, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przepis ten musi być wykładany także przez pryzmat art. 136 i 137 u.g.n., z których wynika zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i obowiązek każdorazowego zawiadamiania

byłego właściciela o zamiarze zmiany tego celu. Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n. uznać należy, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te , które zmierzały do realizacji celu publicznego.

Tylko nakłady na nieruchomość poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości.

WSA zarzucił nadto Wojewodzie, że nie przeprowadził ustaleń i rozważań co do przeprowadzenia przez Starostę waloryzacji odszkodowania. W szczególności nie odniósł się do niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości, która składała się z gruntów stanowiących pastwiska, ale także z lasów, nieużytków oraz innych terenów. Z przyznanego decyzją wywłaszczeniową odszkodowania kwota 25 856 zł stanowiła wartość drzewostanu znajdującego się na gruntach leśnych. W postępowaniu o zwrot należało zatem określić, czy zalesiona cześć zwracanej działki odpowiada proporcjonalnie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej las.

Wniesiona od powyższego wyroku przez Wojewodę skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13.

W wyroku tym NSA, powołując się na treść art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. podzielił stanowisko WSA, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczeniu wysokości zwracanego odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Podzielił także stanowisko tego Sądu co do konieczności rozważenia przy ustalaniu wysokości zwracanego odszkodowania niejednorodnego charakteru wywłaszczonej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] Wojewoda decyzją z [...] decyzje Starosty uchylił i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego.

W toku kolejnego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 października 2018 r., po zapoznaniu się ze sporządzoną przez uprawnionego geodetę, mapą zasadniczą z dnia 26 września 2018 r. z naniesionymi granicami dawnych działek nr 2 i nr 3, reprezentowani przez pełnomocnika wnioskodawcy wskazali, że domagają się zwrotu działek nr 16, 14, 9, 15 (w całości) oraz terenu działek nr 1 i 7-8 (z wyłączeniem obszaru zajętego wcześniej przez część działki nr 1892, której granice zostały naniesione na mapie przerywanymi liniami zielonymi).

Decyzją nr [...] z[...] . Starosta [...]:

1. zwrócił na rzecz wnioskodawców część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną obecnie jako działka nr 9 oraz jako działki 10 i nr 11 (powstałe z podziału działek nr 7-1),

2. zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy B. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 6.629,34 zł, stosownie do przysługujących im udziałów w prawie własności zwracanej nieruchomości,

3. wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej w celu zabezpieczenia wierzytelności Gminy B. opisanej w punkcie 2 decyzji wraz ze świadczeniami ubocznymi, w kwocie 9.944,01 zł,

4. odmówił zwrotu działki nr 12 (powstałej z podziału działek nr 7-1) oraz działek nr13, 14 i15).

Jako podstawę jej wydania powołał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 141 ust. 1 i 4, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 Kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Gmina B. zakwestionowała kolejny raz ustalenia organu dotyczące realizacji celu wywłaszczenia. Zarzuciła też, że Starosta błędnie przyjął, iż operat szacunkowy z dnia 24 czerwca 2019 r. został sporządzony prawidłowo, w sytuacji gdy zawiera on szereg nieprawidłowych założeń rzutujących na końcowe przyjęte w tym dokumencie wnioski. Z naruszeniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 organ nie wskazał w decyzji, w jaki sposób ustalił, że zwracana nieruchomość stanowi 43,5% wywłaszczonego gruntu co przedkłada się na ustaloną kwotę odszkodowania. Błędnie i z naruszeniem art. 5 u.g.n. ustalona została kwota waloryzacji odszkodowania poprzez posłużenie się niejednorodnymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1980-2018 oraz za rok 2019. Nadto Gmina zarzuciła, że w sprawie powinna zostać zastosowana treść art. 229 u.g.n.

Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 9a i art. 136 u.g.n. decyzję Starosty utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia zbędności nieruchomości (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel wywłaszczenia została już przesądzona w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 283/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – wbrew stanowisku Gminy orzekł, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle – wyłącznie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej i w konsekwencji, iż "brak podstaw do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia stanowiła nie tylko budowa parkingu i szaletów publicznych, lecz także budowa boiska sportowego wraz z widownią, budowa odwodnienia oraz deptaków"

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna zawarta w tym wyroku, wiąże zarówno organy administracji, jak i sądy orzekające w sprawie.

Dalej w związku z treścią art. 140 i art. 17 ust. 2 ustawy Wojewoda stwierdził, że ustalenia aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości dokonano w oparciu o operat szacunkowy z 24 czerwca 2019 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. W., z którego wynika, iż w wyniku działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu nie doszło do zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wydanym w sprawie w/w wyroku WSA biegła prawidłowo przyjęła przy tym, że poczynione na nieruchomości nakłady nie były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Oceniając operat w pozostałym zakresie również organ odwoławczy doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może stanowić podstawę orzekania w sprawie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zwaloryzowana kwota odszkodowania, do której zwrotu zobowiązano wnioskodawców, ustalona została proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości wywłaszczonej [(1.3771:3.1697) x 100% = 43,5%], przy czym – wbrew zarzutom Gminy B. – prawidłowo dokonano waloryzacji części odszkodowania jedynie za składnik gruntowy, z pominięciem składnika roślinnego. Jak bowiem wynika z treści operatu szacunkowego (str. 14 i 15 ), na zwracanej nieruchomości znajduje się obecnie drzewostan mieszany w wieku od 12 do 30 lat, a zatem stanowiący nasadzenia dokonane już po wywłaszczeniu nieruchomości i niemające związku z realizacją jego celu. Prawidłowo również (stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy), organ I instancji dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania, posługując się dostępnymi (ogłoszonymi przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) średniorocznymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych do roku 2019, a następnie wskaźnikami miesięcznymi (decyzję w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydano bowiem w grudniu 2019 r.).

Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku Gminy zaprezentowanym w odwołaniu, w badanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 i 27/99, gmina, która nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie, przed wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzyskała własność tej nieruchomości nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 tej ustawy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 w/w ustawy, powołując się na przepis art. 229. Okoliczność, że Gmina najpierw nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (w czasie, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa), a następnie (jak miało to miejsce w badanej sprawie) na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253), uzyskała prawo własności tej nieruchomości, nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Modyfikacja powyższego stanowiska zawarta w powołanych w odwołaniu wyrokach dotyczy wyłącznie sytuacji, która w niniejszej sprawie nie zaistniała, a mianowicie gdy gmina działa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadach równości z innymi podmiotami (nabywając daną nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej).

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody reprezentowana przez Wójta Gmina B. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty z dnia [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Kwestionując legalność obu decyzji powtórzyła co do istoty zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła, że Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa nie do wszystkich tych zarzutów się odniósł. Nadto dodatkowo zarzuciła, że w związku ze zmianą przepisów organy nie były związane na podstawie art. 153 ustawy p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Gliwicach oraz w wyroku NSA. W wyniku nowelizacji art. 136 i art. 140 u.g.n. dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta w tych wyrokach ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania przestały być wiążące.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swojej decyzji. Dodatkowo podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, mająca znaczenie dla rozpoznania sprawy treść art. 137 i art. 140 u.g.n. nie uległa w wyniku nowelizacji zmianie.

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2020 r. reprezentowani przez radcę prawnego wnioskodawcy również wnieśli o oddalenie skargi jako pozbawionej podstaw prawnych.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji (w związku z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), należy w pierwszej kolejności podnieść, że w objętym skargą postępowaniu zapadły już omawiane wyżej wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 238/13 i oddalający skargę od tego wyroku wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13. W wyrokach tych zostało na gruncie niniejszej sprawy wyrażone jednoznaczne stanowisko, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być rozpoznany przy założeniu, że celem wywłaszczenia była tylko budowa parkingu i szaletów publicznych. W konsekwencji w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. oceną tą były związane organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy jak i jest nią związany Sąd rozpoznający niniejszą skargę. W wyrokach tych zostało też jednoznacznie na gruncie niniejszej sprawy, w odniesieniu do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. przesądzone, że za nakłady zwiększające wartość zwracanej nieruchomości poczynione na niej po jej wywłaszczeniu mogą być uznane jedynie te z nich, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.

Wbrew zarzutowi skargi, wyrażona w tych wyrokach przesądzająca ocena nie utraciła obowiązującego atrybutu w związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2019, poz. 801). Jak to bowiem trafnie stwierdził Wojewoda w odpowiedzi na skargę, istotna dla rozpoznania sprawy treść art. 137 i art. 140 u.g.n. nie uległa w wyniku tej nowelizacji zmianie. Oznacza to, że nowelizacja ta (w zw. z treścią art. 4 w/w ustawy zmieniającej) nie miała żadnego wpływu dla wynikającego z art. 153 ustawy p.p.s.a. związania. Formułując odmienny pogląd skarżąca w żaden bliższy sposób go zresztą nie uzasadniła, chociażby przez wskazanie jaka jej zdaniem nowa treść w/w przepisów ma w sprawie znaczenie i dlaczego.

W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia celu wywłaszczenia, zakresu jego realizacji na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości oraz celowości w rozliczeniu poczynionych na nieruchomości nakładów.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem art. 229 ustawy, a to z przyczyn wskazanych szeroko i trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na treść uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 i OPK 27/99, które w tym zakresie zasługują na akceptację również w okresie obowiązywania ustawy p.p.s.a.

Jak to trafnie stwierdził też Wojewoda w zaskarżonej decyzji, odmienna w tym względzie ocena byłaby możliwa jedynie, gdyby skarżąca Gmina stała się właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadach równości z innymi podmiotami (np. w drodze umowy kupna-sprzedaży), co w sprawie nie miało miejsca.

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut dokonania waloryzacji zwracanego wynagrodzenia z naruszeniem art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy waloryzacji tej dokonano zgodnie z ust. 4 tego artykułu.

Jest przy tym oczywiste, że Starosta dokonując waloryzacji odszkodowania za 10 pierwszych miesięcy 2019 r. nie mógł się posłużyć średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2019 r., bo taki nie został jeszcze ogłoszony. Zasadne i logiczne było zatem posłużenie się w tym względzie wskaźnikami miesięcznymi. Kwestionując taki sposób waloryzacji skarżąca Gmina nie wskazała zresztą jak prawidłowo jej zdaniem powinna ona być dokonana.

Za niezrozumiały i w żaden bliższy sposób nieuzasadniony należało tez uznać zarzut niewłaściwego ustalenia proporcji powierzchni zwróconej nieruchomości do powierzchni nieruchomości objętej wywłaszczeniem (43,5%)m w sytuacji gdy wynika ona z działania matematycznego (1.3771 m2 : 3.1697 m2) x 100%).

Tak samo należy też ocenić zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w powiązaniu z naruszeniem art. 140 ust. 2 u.g.n. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, na co zwrócił już uwagę tutejszy Sąd w w/w wyroku sygn. akt II SA/Gl 238/13, że wartość zwracanej nieruchomości jest jednoznacznie wyższa niż wartość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania.

Również działając z urzędu, a to w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia aby sprawa nie została wyjaśniona i rozważona przez organy orzekające w dostateczny sposób do jej prawidłowego rozpoznania w oparciu o mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.

mr