Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 276/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P.i Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. i Z. P. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 23 maja 2011 r. A. P. i Z. P. wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowego z częścią biurową i zapleczem socjalnym, budynku magazynowego, studni wraz instalacją przyłączeniową, studni chłonnych i zbiornika technologicznego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawcy podnieśli, iż realizacja spornej inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie została poprzedzona przeprowadzeniem procedury oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Z uwagi na emisję do atmosfery dymu, stwarza zaś ona realne zagrożenia dla środowiska. Pozwolenie na budowę dla tego przedsięwzięcia winno więc być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem wskazanego pozwolenia winien był sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. Podnosząc powyższe wnioskodawcy wskazali, że wnoszą o przyznanie im statusu strony w tym postępowanie, ewentualnie o wszczęcie postępowania w ww. sprawie z urzędu. Wyjaśnili jednocześnie, że są właścicielami nieruchomości położonych w odległości kilkudziesięciu metrów od działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], na której to usytuowany jest Zakład [...] prowadzony przez S. G. Wiatry wiejące przeważnie z kierunków zachodnich przynoszą nad nieruchomości wnioskodawców dym stanowiący skutek ww. działalności. Zanieczyszczenia te przekraczają dopuszczalne normy, zwłaszcza w porze nocnej. Stanowi to ogromną uciążliwość i utrudnienie w korzystaniu z ich nieruchomości, na których usytuowane są domy.

Po zapoznaniu się z żądaniem A. P. i Z. P., Wojewoda [...] w dniu [...] września 2011 r. wydał postanowienie znak: [...], którym -na podstawie art. 61a k.p.a.- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. znak jw.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzi od strony postępowania. Podał następnie, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Zauważył jednocześnie, że przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem art. 3 pkt 20 tej ustawy, co oznacza, że tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji mają interes prawny w takiej sprawie. Stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany dokonał właściwiej oceny sprawy w tej kwestii i zasadnie uznał, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w sferze oddziaływania spornej inwestycji. Wskazał dalej, że analiza akt wykazała, iż nieruchomości stanowiące własność Panów P. (działki o nr [...],[...] i [...] w [...]), nie graniczą z działką inwestycyjną nr [...] w [...], są oddzielone od niej drogą krajową. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała zaś, że projektowany budynek produkcyjno-handlowy zlokalizowany jest w odległości 35,4 m od osi drogi krajowej oddzielającej działkę inwestycyjną od działki A. P. (nr [...]), a działki nr [...]i [...] będące własnością Z. P. usytuowane są jeszcze dalej. Biorąc pod uwagę odległości rozpatrywanych nieruchomości organ przyjął, iż projektowana inwestycja, ze względu na lokalizację, nie będzie wpływać na ograniczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. W konsekwencji stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego dającego uprawnienie do bycia stroną niniejszego postępowania. To zaś oznacza, że z ich wniosku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być uruchomione. Jednocześnie organ stwierdził, że zgłaszany przez wnioskodawców problem nadmiernej emisji spalin do atmosfery przez Zakład "[...]" funkcjonujący w obiekcie zrealizowanym na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, który może być spowodowany złą eksploatacją kotła opalanego biomasą, wykracza poza kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i winien być rozwiązany przez organy środowiskowe.

Nadto, organ stwierdził, że po przeanalizowaniu sprawy nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie także z urzędu. Wskazał, że analiza dokumentacji wykazała, iż w sprawie niniejszej właściwy organ ochrony środowiska, w swoim stanowisku z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację, w związku z faktem niewykazania tego przedsięwzięcia w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podobne stanowisko zajęła wcześniej, tj. [...] października 2006 r., Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w [...]. Odmienne stanowisko zajął natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r., informując, że zamierzone przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Reasumując, organ wskazał, że wszystkie ww. rozbieżne stanowiska organów, nie dają podstaw do jednoznacznego uznania, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. rażąco narusza przepisy prawa ochrony środowiska. Została ona wydana po otrzymaniu jasnego stanowiska właściwego organu środowiskowego – tj. Wójta Gminy [...].

W zażaleniu na ww. postanowienie A. P. i Z. P. zarzucili, iż bezpodstawnie odmówiono im legitymacji procesowej w sprawie, bezpodstawnie przyjmując, że fizyczne sąsiedztwo pomiędzy działkami wnioskodawców a działka, na której została zrealizowana inwestycja na podstawie kwestionowanej decyzji, decyduje o istnieniu interes prawnego przesądzającego o byciu stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie uzasadniając jednocześnie na podstawie jakich przepisów i w jaki sposób zostało ustalone, iż nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się na obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Odwołujący się zarzucili również, że w sprawie bezpodstawnie przyjęto, iż przymiot bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest tożsamy z przymiotem bycia stroną w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wskazali również na to, że organ odmawiając wszczęcia postępowania z urzędu, dokonał merytorycznej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co na tym etapie jest niedopuszczalne. Jednocześnie skarżący się stwierdzili, iż mają interes prawny w sprawie i wynika on z faktu znajdowania się ich nieruchomości w bezpośrednim zasięgu negatywnego oddziaływania trujących zanieczyszczeń wytwarzanych przez zakład produkcyjny "[...]".

Po rozpatrzeniu wskazanego zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...]września 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie przez organ I instancji. Podał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej, organ wskazał na brzmienie art. 28 ust 2 ww. ustawy i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Stwierdził następnie, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że działki o nr ew. [...],[...],[...] znajdują się w znacznej odległości od działki o nr ew. [...]. Potwierdzają to sami odwołujący się, wskazując że "nieruchomości są położone w odległości kilkudziesięciu metrów od działki o nr ew. [...]". Działki skarżących nie są również objęte planem zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Działka o nr ewid. [...] oddzielona jest od działki [...], działką o nr ewid. [...] (droga) oraz [...]. Natomiast działki o nr ewid. [...]i [...]są oddzielone działką o nr ewid. [...]. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził za organem I instancji, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia, o którym mowa w ust. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność A. P. i Z. P.. Stwierdził też, że brak jest również przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował działki stanowiące własność A. P. i Z. P.. Z uwagi zatem na fakt, iż A. P. i Z. P. nie posiadają przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., za zasadne organ uznał utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2011 r.

Główny Inspektor podzielił natomiast podniesiony w odwołaniu zarzut, iż niedopuszczalnym jest dokonywanie z urzędu w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2011 r. oceny, czy decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważył, że jeśli organ wojewódzki widział potrzebę poinformowania wnioskodawców, iż brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., winien był uczynić to w odrębnym piśmie. W postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania nie powinny znaleźć się bowiem jakiekolwiek rozważania czy decyzja, której stwierdzenia nieważności żądają wnioskodawcy, jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie GINB powyższe wadliwe działanie organu wojewódzkiego nie jest jednak uchybieniem mogącym skutkować uchyleniem postanowienia z [...] września 2011r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na koniec organ II instancji wskazał, że podnoszone w odwołaniu okoliczności, iż "wiatry wiejące przeważnie z kierunków zachodnich przynoszą nad nieruchomości wnioskodawców dymy stanowiące skutek działalności Zakładu [...], stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, w tym zdrowia zamieszkujących te posesje ludzi", nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. Okoliczności te mogą uzasadniać jedynie istnienie interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny oznacza bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. skarżący – A. P. i Z. P. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

-art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżący nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na zastosowanie do oceny przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej pozwolenie na budowę jedynie norm zawartych w art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w miejsce norm zawartych w art. 28 k.p.a., skutkujące:

a. bezpodstawnym zawężeniem kręgu podmiotów uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do właścicieli nieruchomości położonych na terenie wyznaczonym przez organ architektoniczny w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu;

b. bezpodstawnym uznaniem, iż jedynie ograniczenia, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, mogą stanowić podstawę wywiedzenia interesu prawnego przez skarżących;

c. bezpodstawnym uznaniem, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność skarżących;

d. bezpodstawnym uznaniem, że skoro brak przepisów prawa, z których wprost wynikałoby, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje także działki skarżących, to skarżącym nie przysługuje legitymacja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której zrealizowana została sporna inwestycja;

-art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 tej ustawy poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie dowodów zgłaszanych przez skarżących na okoliczność negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości stanowiące ich własność, w szczególności zaś - nieuwzględnienie negatywnego sposobu oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżących, nieuwzględnienie okoliczności, iż jedynie rzetelnie przeprowadzona ocena oddziaływania spornej inwestycji na środowisko stanowić może wiarygodną podstawę do prawidłowego określenia oddziaływania inwestycji mającej za przedmiot m. in. produkcję oklein, tarcic, obłogów.

W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim wskazali na to, że także właściciele nieruchomości, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością, na której znajduje się inwestycja zrealizowana na podstawie kwestionowanej decyzji, mogą mieć interes prawny w stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Wskazali, iż w ich ocenie status strony w takiej sprawie jak niniejsza zasadniczo powinien być determinowany granicami oddziaływania przedsięwzięcia, przy czym tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, oddziaływanie takie może także polegać na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Skarżący podkreślili przy tym, że podzielają pogląd, iż to na nich ciąży obowiązek wykazania, że legitymują się interesem prawnym, który zasadniczo realizuje się poprzez wskazanie normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Brak jednak podania takiego przepisu nie oznacza, że strona takim interesem się nie legitymuje, zważywszy, iż skarżący taką podstawę wskazali. Skarżący zaznaczyli w tym miejscu, że wywodzą swój interes prawny z faktu negatywnego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości. Innymi słowy, jak wskazali, interes prawny wywodzą z faktu, iż są właścicielami, a art. 140 Kodeksu cywilnego zapewnia im możliwość swobodnego korzystania z nieruchomości, która w związku z zanieczyszczeniami emitowanymi przez sporną inwestycję jest ograniczona poprzez konieczność na przykład zamykania okien, niemożność swobodnego przebywania na terenie działki, poza budynkami. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdzili, że w ich ocenie wykazali, że posiadają interes prawny konkretny i realny, a nie tylko faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów, dla których należałoby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenie. W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które na tym etapie -wstępnym- sprawy mogłyby mieć znaczenie prawne i wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.

-Rozwijając powyższe, przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2011 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowego z częścią biurową i zapleczem socjalnym o powierzchni zabudowy 539 m², budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 78,40 m², studni, studni chłonnych i zbiornika technologicznego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy orzekające, iż skarżący - żądający pismem z 23 maja 2011 r. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają przymiotu strony. Wywodząc powyższe Główny Inspektor oparł się na przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ II instancji przyjął bowiem, że w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, czy to prowadzonej w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalany identycznie, tj. w oparciu o ww. normę prawną. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył zaś, że inwestycja objęta sporną decyzją została usytuowana na działce o nr [...], a działki należące do skarżących znajdują się w znacznej odległości od tej nieruchomości, co potwierdzili sami zainteresowani. Działki skarżących nie są również objęte, jak podał organ II instancji, planem zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że sporna inwestycja nie wprowadza ograniczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność A. P. i Z. P.. Organ odwoławczy orzekając w sprawie kierował się także tym, iż postępowanie nieważnościowe może się toczyć z wniosku, ale wniosek ten musi pochodzić od strony, na co wskazuje treść art. 157 § 2 k.p.a. Miał też na względzie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym orzeczeniem, ale również te, które zostały w tym postępowaniu na przykład pominięte. Przyjął również, że okoliczności podnoszone przez skarżących świadczą o ich interesie faktycznym w sprawie, ale nie prawnym.

Sąd tak dokonaną ocenę organu odwoławczego (w świetle stanu faktycznego i prawnego) w pełni podziela.

-Przede wszystkim wskazać należy, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ zobligowany jest ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym spornym orzeczeniem z [...] stycznia 2007 r. Tym samym właściwy organ obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawcy są stroną w sprawie.

-Skoro kwestionowana przez skarżących decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawców decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. (na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające). Przepis ten zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08), i taki też pogląd wyraził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując orzeczenie Głównego Inspektora pogląd ten w całości podziela.

-Zatem, zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisy wykonawcze do ustaw.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Innymi słowy, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Warto w tym miejscu również wskazać, iż w wyroku z 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1367/10), Naczelny Sąd Administracyjny -w kontekście przywołanych regulacji prawnych- stwierdził, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W przywołanym wyroku NSA wskazał również, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu planowanego obiektu, w którym w związku z realizacją planowanego obiektu, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości.

-Dostrzegając powyższe przypomnieć trzeba, iż skarżący występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę podali, że są właścicielami nieruchomości położonych w odległości kilkudziesięciu metrów od działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], na której to usytuowany jest Zakład [...]" prowadzony przez S.G.. Wiatry wiejące przeważnie z kierunków zachodnich przynoszą nad nieruchomości wnioskodawców dym stanowiący skutek ww. działalności. Zanieczyszczenia te przekraczają dopuszczalne normy, zwłaszcza w porze nocnej. Stanowi to ogromną uciążliwość i utrudnienie w korzystaniu z ich nieruchomości, na których usytuowane są domy. W zażaleniu złożonym w sprawie skarżący również wskazali na to, że ich nieruchomości znajdują się w strefie uciążliwego odziaływania spornej inwestycji. W skardze, skarżący sprecyzowali natomiast, że swój interes prawny wywodzą w sprawie z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu, tak przedstawione przez skarżących okoliczności jak i przywołany przez nich przepis prawa, nie mogły stanowić o ich interesie prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co też prawidłowo zostało w zaskarżonym orzeczeniu ocenione.

Wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że przepis art. 140 i kolejne, tj. art. 143 i 144 Kodeksu cywilnego regulują treść i sposób wykonywania własności. W szczególności art. 144 K.c. zawiera zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, a wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która zdefiniowała pojęcie strony w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeszcze raz zauważyć należy, iż definicja pojęcia strony zawarta w tym przepisie nawiązuje do "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z definicji tej wynika więc, że chodzi tu (tylko i wyłącznie) o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, będące skutkiem obowiązywania tych odrębnych przepisów. Na powyższe wskazał wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 28 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 12/08). W rozpoznawanej sprawie nie występuje natomiast takie prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących, lecz tylko (wskazywana przez nich) faktyczna uciążliwość w korzystaniu z przysługującego im prawa własności, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich w postaci emisji dymu - spalin do atmosfery. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi – jak podano wyżej – określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Nadto, wskazać trzeba, iż z ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie, a znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, bezspornie wynika, iż w kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2007 r. organ architektoniczno-budowlany określił obszar oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego wskazując, iż obejmuje on działki o nr : [...] (tj. działkę, na której zaprojektowano sporną inwestycję), [...],[...],[...]w [...]. Wśród wymienionych działek nie znajduje się żadna z działek należących do skarżących A.P. i Z. P., tj. ani działka nr ewid. [...], ani działki o nr ewid. [...] i [...]. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające na etapie wstępnym sprawy (polegającym na ustaleniu przymiotu strony żądających stwierdzenia nieważności), nie wykazało, aby wskazany obszar oddziaływania obiektu został wadliwie określony. Zaznaczyć w tym miejscu raz jeszcze też trzeba, że działki należące do skarżących znajdują się kilkadziesiąt metrów od inwestycji usytuowanej na działce o nr ewid. [...] . Działki te (o nr ewid. [...],[...]i [...]w [...]) nie tylko nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale oddzielone są od niej innymi nieruchomościami. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek produkcyjno-handlowy zlokalizowany jest w odległości 35,40 m od osi drogi krajowej oddzielającej działkę inwestycyjną od działki A. P. o nr ewid. [...], przy czym warto dodać, że działka nr ewid. [...] oddzielona jest od inwestycji nie tylko drogą (działka nr ewid. [...]), ale też działką o nr ewid. [...]. Działki Z. P. usytuowane są zaś jeszcze dalej. Trudno więc w takich okolicznościach sprawy stwierdzić, aby sporna inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała na zabudowę i sposób zagospodarowania działek skarżących, tj. ograniczała sposób ich zagospodarowania. Natomiast uciążliwości wskazane przez skarżących, wynikające z (ewentualnie) nadmiernej emisji do otoczenia dymu – spalin, nie mogą być uznane za tego rodzaju ograniczenie. Mogą w sprawie świadczyć jedynie o interesie faktycznym skarżących, ale nie o ich interesie prawnym. Przy czym Sąd dostrzega, iż słusznie Wojewoda [...] wskazał w uzasadnieniu wydanego postanowienia, że emisje, na które powołują się skarżący mogą być skutkiem złej eksploatacji instalacji, urządzeń zakładu, a organem kompetentnym w tej kwestii jest organ środowiskowy.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wskazane normy prawne zostały prawidłowo w sprawie zastosowane. Zasadnie bowiem przystąpiono do ustalenia interesu prawnego skarżących, żądających stwierdzenia nieważności decyzji, a czyniąc ustalenia w tej kwestii w oparciu o prawidłowo zastosowany art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniono charakter, a w szczególności lokalizację inwestycji i działek skarżących.

Sąd nie stwierdził też, aby organy orzekające naruszyły art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 tej ustawy. Wszystkie te okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla ustalenia kwestii formalnej jaka w sprawie wynikła, zostały ustalone i uwzględnione. Sąd nie stwierdził, aby doszło do pominięcia ważnych dla dokonania oceny prawnej w sprawie okoliczności. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż okolicznością determinującą ustalenia organów był sposób położenia nieruchomości skarżących względem nieruchomości inwestycyjnej, objętej sporną decyzją. Dość znaczna odległość tych nieruchomości od siebie (oddzielonych nie tylko drogą krajową, ale też innymi nieruchomościami) spowodowała, że organy orzekające nie widziały potrzeby, aby analizować interes prawny skarżących w kontekście konkretnych przepisów prawa, do których odsyła art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Już tylko z usytuowania ww. nieruchomości wynikało bowiem, że sporna inwestycja nie mogła wprowadzić żadnych ograniczeń względem nieruchomości skarżących. Sami skarżący także na takie oddziaływanie inwestycji nie wskazywali. Stąd też zdaniem Sądu brak analizy konkretnych norm prawa materialnego w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, wobec okoliczności sprawy, nie może świadczyć o ich wadliwości. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sami zainteresowani, obowiązani do wykazania się interesem prawnym w sprawie, żadnej normy prawa materialnego nie przywołali, na żadnym etapie postępowania. Zwracali natomiast uwagę na emitowanie przez zakład powstały w wyniku realizacji spornego pozwolenia na budowę zanieczyszczeń do atmosfery, wywodząc w końcu w skardze swój interes prawny z prawa własności i art. 140 k.c. Podkreślić jednak należy, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może wynikać z art. 140 k.c., czy też (precyzyjniej – wobec okoliczności podnoszonych przez skarżących) z art. 144 tej ustawy.

Konkludując, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali się interesem prawnym w sprawie, a tym samym organy prawidłowo przyjęły, że ich wniosek nie może uruchomić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec poczynionych ustaleń, organy orzekające obowiązane były zastosować w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Na koniec Sąd zaznacza, iż prawidłowość postanowień wydanych w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżących, nie przesądza o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organ architektoniczno-budowlany w tej sprawie z urzędu. Przy czym, Sąd zauważa, iż nie może nakazać organowi uruchomienia takiego postępowania. Przypomina jednak, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o oddaleniu skargi.