Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 107/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 26 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr XXII/420/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. rejon ulicy M. i ulicy Z. w mieście G.

W dniu 7 marca 2012 r. M. Ł., właścicielka działek nr [...] i [...] położonych w G., wystąpiła do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą, żądając usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającego na zaplanowaniu na jej gruntach obszaru [...], przeznaczonego pod ogródki działkowe. W wezwaniu wyjaśniła, że w planie tym utworzono obszar [...] przeznaczony na powiększenie istniejących ogrodów działkowych. Obszar tej objął grunty prywatne, w tym grunt skarżącej a jedynym podmiotem, który mógłby zrealizować cel zawarty w planie jest A., który nie ma żadnych praw do tego gruntu. Przeznaczenie gruntu na ten cel nie jest również przeznaczeniem na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.).

Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi. W następstwie tego M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powołaną uchwałę Rady Miasta, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...] i [...], które w kwestionowanym planie znalazły się w obszarze [...] (działka nr [...] w całości a działka nr [...] w części).

W ocenie skarżącej uchwała ta wydana została z naruszeniem zasad wynikających z: art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez zaplanowanie na prywatnych gruntach osób fizycznych funkcji ogródków działkowych; art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez włączenie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej do obszaru oznaczonego jako R/ZD w sytuacji, gdy z treści planu wynika, że funkcja ogródków działkowych na tym terenie jest wyłączona i tym samym brak linii rozgraniczającej terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez wprowadzenie do planowania obszarów o rzekomej funkcji mieszanej R/ZD, gdy w istocie rzeczy całość uregulowania dla obszaru o nr [...] dotyczy wyłącznie funkcji ogrodów działkowych; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak określenia rodzajów zabudowy dla obszarów rolniczych; art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez zaplanowanie terenów określonych jako R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo – usługowym; art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosków skarżącej, co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu zapisów powołanego planu. Rada wskazała, że z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że działka nr [...] znajduje się poza granicami obszaru [...] i objęta jest w całości strefą mieszaną - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej zawierający teren mieszkaniowy MN21 i teren usługowy U33 (025-M/U31). Z kolei, zgodnie z § 30 ust. 3 w zw. z ust. 17 pkt 2 zaskarżonej uchwały, teren działki nr [...] został wyłączony spod funkcji ogrodów działkowych, co nastąpiło na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej, która domagała się, aby na działce tej pozostawić funkcję rolniczą. Funkcja mieszana dla obszaru 024-R/ZD została wprowadzona, aby przedmiotowy obszar mógł być użytkowany w sposób dotychczasowy (rolniczo), jak również z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Uregulowania zapisane w treści opisowej planu dla obszaru 024-R/ZD dotyczą zaś nie tylko wykorzystania tego terenu na cele rodzinnych ogródków działkowych. To, że dla funkcji rolniczej nie przewidziano zabudowy nie oznacza, że nie może tam funkcjonować istniejąca już zabudowa, która nie jest objęta odrębną strefą. Zakaz zabudowy dla funkcji rolniczej jest odwzorowaniem zaś stanu istniejącego i uwarunkowań infrastrukturalnych terenu. Cały obszar planu znajduje się bowiem w strefie przeddepresyjnej i depresyjnej, zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, regulowanym mechanicznie poprzez pompownię O. Ponadto, ograniczenia w formach zabudowy wynikają z objęcia tego terenu strefą ochrony ekspozycji historycznego Śródmieścia, a sąsiedztwo terenu przemysłowo – usługowego, obecnie istniejącego i doskonale funkcjonującego, dla terenów rolniczych i ogródków działkowych jest naturalne i dopuszczalne. Rada podkreśliła jednocześnie, że w ramach przysługującego władztwa planistycznego gmina może planować na określonych obszarach strefy mieszane, a takie łączenie funkcji daje większe spektrum rozwojowe dla terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 335/12: 1. oddalił skargę M. Ł. odnośnie stwierdzenia nieważności § 30 ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 w zakresie dotyczącym stanowiących własności skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz 2. odrzucił skargę M. Ł. w pozostałym zakresie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Sąd wskazał na wstępie, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca kwestionowała uchwałę planistyczną w zakresie przeznaczenia jej nieruchomości, tj. działek o nr [...] i [...], pod ogródki działkowe a kwestia ta została unormowana w § 30 ust. 3 zaskarżonego planu. Sąd uznał jednakże, że interes prawny skarżącej w powołanym zakresie nie został przez uregulowania kwestionowanej uchwały naruszony. Z rysunku planu wynika bowiem, że działka nr [...] znajduje się poza granicami obszaru 024 – R/ZD i objęta jest w całości strefą mieszaną - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej zawierający teren mieszkaniowy MN21 i teren usługowy U33 (025-M/U31). Zatem na działce tej przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa albo usługowa lub zabudowa o funkcji mieszanej mieszkaniowo – usługowej. Z kolei z § 30 ust. 17 pkt 2 zaskarżonego planu wynika, że dla działki nr [...] nie jest przewidziana funkcja ogrodów działkowych.

Sąd odrzucił skargę w pozostałym zakresie, tzn. odnoszącym się do całości planu, wskazując w tej kwestii, że to zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa wyznacza przedmiot wnoszonej do Sądu skargi. Stąd też w zakresie, w jakim organu nie wezwano do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niespełnienie wymogu formalnego. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, winien być zatem związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1099/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 335/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że M. Ł. spełniła wymogi formalne warunkujące możliwość wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta, gdyż wezwała na piśmie ten organ do usunięcia naruszenia prawa i określiła przedmiot tego wezwania, a wezwanie to było bezskuteczne, ponieważ organ nie udzielił na nie odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sposób nieuprawniony przyjął, że pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Miasta przez M. Ł., a skargą istniała rozbieżność co do zakresu obu tych pism. Sąd niezasadnie uznał bowiem, że zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 marca 2012 r., został ograniczony tylko do treści § 30 ust. 3 planu. W wezwaniu tym skarżąca w żadnym miejscu nie określiła, aby jego treścią objąć wyłącznie część uchwały, a przeciwnie, pełnomocnik w wezwaniu tym domagał się uchylenia uchwały bez ograniczenia zakresu tego uchylenia. Skargą objęto również całość uchwały planistycznej, przy czym zarzuty artykułowano wobec przeznaczenia działek należących do skarżącej, tj. działki nr [...] i [...] na oznaczone w planie cele. W rezultacie Sąd I instancji, stojąc na słusznym stanowisku, że zakres przedmiotowy skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sposób nieuprawniony przedmiotem skargi uczynił jedynie § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiących własności skarżącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...].

Uzasadnienie wyroku w odniesieniu do § 30 ust. 3 kontrolowanej uchwały, odwołuje się więc wadliwie wyłącznie do argumentacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa a ponadto zawiera sprzeczności, gdy idzie o motywy takiego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sądowych wynika jednoznacznie, że działka skarżącej nr [...] w całości objęta jest konturem 024 – RZ/D a działka nr [...] położona jest w obszarze 025-M/U31.

Ustalenia Sądu I instancji co do położenia działki nr [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, były prawidłowe, ale wyprowadzone na ich podstawie stwierdzenie, że ustalenia planistyczne nie naruszają interesu skarżącej przez wprowadzenie na tym obszarze funkcji ogródków działkowych, są wewnętrznie sprzeczne. Na terenie działki nr [...], objętej konturem 025-M/U31, jak wynika z ustaleń zawartych w § 31 planu oraz z rysunku planu, nie przewiduje się bowiem terenów ogródków działkowych. Ponadto, skoro Sąd ograniczył się w sentencji do oddalenia skargi wyłącznie w odniesieniu do § 30 ust. 3 uchwały zaś w pozostałym zakresie odrzucił skargę, nie mógł czynić wywodów odnośnie braku naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uregulowania planu, gdy chodzi o przeznaczenie działki nr 562/2, skoro ustalenia dla tej działki, położonej w konturze 025-M/U31, zawarto w § 31 planu a w tym zakresie Sąd nie wyrokował. Dlatego też zawarte w punkcie 1 wyroku orzeczenie jest niezgodne z ustaleniami faktycznymi. Skoro bowiem działka nr [...] znajduje się w konturze oznaczonym symbolem 025 – M/U31, dla którego ustalenia zawarto w § 31 to w odniesieniu do tej działki nie ma zastosowania przepis § 30 odnoszący się do konturu 024 – RZ/D.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że ustalenie Sądu wskazujące, że skoro do działki [...] wykluczono funkcję ogrodów działkowych to nie naruszono interesu prawnego skarżącej – nie jest trafne. Sąd I pominął bowiem kwestie, które w formie zarzutów zostały w skardze podniesione a dotyczyły: pozorności wyłączenia funkcji ogrodów działkowych w odniesieniu do działki skarżącej; naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na braku określenia rodzaju zabudowy dla obszarów rolniczych; naruszenia zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na zaplanowaniu terenu R/ZD wokół terenu o charakterze przemysłowo - usługowym oraz naruszenia powyższych przepisów polegającego na nieuwzględnieniu wniosków skarżącej co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości. Sąd pominął także unormowanie zawarte w § 30 ust. 17 pkt 3 planu, które przy wykluczeniu funkcji ogrodów działkowych na działce skarżącej o nr [...], prowadzi do wniosku, że wykluczona byłaby na niej jakakolwiek zabudowa, także służąca chociażby celom rolniczym.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2012 r. nr XXII/420/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. rejon ulicy M. i ulicy Z. w mieście G.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana była ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia kwestie. Pierwsza dotyczyła zakresu wezwania do usunięcia a druga naruszenia interesu prawnego skarżącej. Badając obie te kwestie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji ocenił je w sposób wadliwy.

Kontrolując legalność tej uchwały, Sąd uwzględnił zatem ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1099/13. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga M. Ł. wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżąca, pismem z dnia 7 marca 2012 r., wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie kontrolowanej uchwały, a z uwagi na bezskuteczność tego wezwania, w dniu 9 maja 2012 r. wniosła do Sądu skargę na tę uchwałę. Spełniony zatem został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę, a nadto skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy.

Co więcej, skarżąca wykazała również, że ustalenia kontrolowanego planu naruszają jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem właścicielką działek nr [...] i [...], które położone są na terenie objętym ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196). O naruszeniu zaś posiadanego przez skarżącą interesu prawnego świadczy przede wszystkim unormowanie zawarte w § 30 ust. 17 pkt 3 kontrolowanego planu, które dla działki skarżącej o nr [...] wprowadza zakaz jakiejkolwiek zabudowy, także służącej chociażby celom rolniczym. Uchwała, wprowadzając zaś określone postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącej, narusza interes prawny skarżącej, gdyż niewątpliwie kształtuje przysługujące jej prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 243/14, LEX nr 1498193).

Przechodząc więc do merytorycznego rozpoznania skargi, a w szczególności oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości skarżącej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz , pod. Red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 31). Brak jest zaś podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, LEX nr 1132062).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem może zatem ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Zatem plan może "naruszać" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ), co oznacza że jest "prawnym".

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia prawa poprzez ustalenia planu dotyczące działki skarżącej o nr [...]. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej, działka ta nie znajduje się w żadnej części na obszarze oznaczonym w planie symbolem 024-RZ/D, stąd też nie mają do niej w ogóle zastosowania ustalenia przewidziane w planie dla terenu 024-RZ/D. Ze złożonego na żądanie Sądu wraz z pismem z dnia 29 października 2012 r. (k. 52-55 akt niniejszej sprawy) odpisu z planu, a także rysunku planu złożonego na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r., wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że działka nr [...] w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 025-M/U31. Ustalenia dotyczące karty terenu 025-M/U31 zawarte są w § 31 uchwały. Wynika z nich przeznaczenie terenu: M/U31 teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający teren mieszkaniowy MN21 i usługowy U33. Rozpoznając poprzednio sprawę Sąd również dokonał takich ustaleń w zakresie przeznaczenia działki nr [...], a ustalenia te jako prawidłowe zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że działka nr [...] znajduje się w konturze oznaczonym symbolem 024 – RZ/D, dla którego ustalenia zawarto w § 31. Skarżąca żadnych konkretnych zarzutów dotyczących sposobu zagospodarowania działki [...] pod zabudowę mieszkaniowo – usługową nie sformułowała ani w wezwaniu, ani też skardze, pozostając w błędnym przekonaniu, że jest to teren przeznaczony pod ogrody działkowe, czemu stanowczo się sprzeciwiała.

Z kolei działka nr [...] położona jest w kontrolowanym planie w całości na karcie terenu 024-R/ZD, dla której ustalono przeznaczenie: R/ZD teren rolniczy i ogrodów działkowych z zastrzeżeniem ust. 17 pkt 2, w którym to wskazano, że wyklucza się funkcję ogrodów działkowych na działce nr [...]. W ustaleniach dla tego obszaru wprowadzono w § 30 ust. 17 pkt 3 zakaz zabudowy z zastrzeżeniem § 3 ust. 6 pkt 3 oraz ust. 5 i 7, a więc w stosunku do terenów ogrodów działkowych (z dopuszczeniem altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2) oraz terenów komunikacji i terenów zabudowy mieszanej produkcyjno – usługowej.

Nie ulega wątpliwości, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności.

Wyjaśnić także w tym miejscu należy, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Należy mieć przy tym na uwadze, że definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Podkreślić nadto należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącej prawo własności do działki nr [...] została przez Radę Miasta należycie uzasadniona.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Zaskarżona uchwała został podjęta przez radę po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, co wynika wprost z treści § 1 tejże uchwały.

Zdaniem Sądu Rada Miasta przekonywująco uzasadniła przyjęte na terenie nieruchomości skarżącej zasady zagospodarowania. I tak, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej złożonych przez skarżącą uwag do planu, wyjaśniono, że plan ten przeznacza działkę prywatną nr [...] tylko pod teren rolniczy w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem na posiedzeniu Komisji Rozwoju Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta. Nadto wskazano, ze cały obszar planu, w tym także nieruchomości skarżącej znajduje się w strefie prodepresyjnej i depresyjnej zbudowanej z gruntów słabonośnych, z wysokim poziomem wód gruntowych, regulowanym mechanicznie przez przepompownię O. Dlatego właśnie miasto zdecydowało na zmianę przeznaczenia jedynie na terenach w bezpośrednim sąsiedztwie uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej ulic.

Znajdujący się w aktach planistycznych protokół z posiedzenia tej Komisji, które odbyło się 10 lutego 2011 r., i podczas którego obecna była skarżąca, potwierdza, że skarżąca nie chciała, aby na terenie jej działki nr [...] została wprowadzona funkcja ogródków działkowych. Z tego też powodu komisja złożyła uwagę, aby na działce tej wykreślić zapis o ogrodach działkowych i pozostawić funkcję rolniczą. Do uwagi tej skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Podczas posiedzenia komisji przedstawiciele Biura Rozwoju G. szczegółowo wyjaśniali znaczenie proponowanych rozwiązań planistycznych. W szczególności zaś wskazywano, że zaplanowano funkcję mieszaną rolniczo-ogrodniczą, co utrzyma dotychczasowy sposób użytkowanie użytków rolnych, a dodatkowo umożliwi wykorzystanie pod ogrody działkowe, co nie jest celem publicznym, więc nie spowoduje wywłaszczenia. Wskazywano także, że plan zachowuje istniejące na tym terenie przeznaczenie, co dotyczy w szczególności funkcji produkcyjno-usługowej.

W ocenie Sądu nie można uznać, aby wyłączenia funkcji ogrodów działkowych w odniesieniu do działki skarżącej miało cechy pozorności. Sąsiedztwo terenu o charakterze przemysłowo - usługowym i terenu R/ZD nie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, jako że stanowi akceptację zastanego sposobu użytkowania. Również nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w nieuwzględnieniu wniosków skarżącej co do sposobu zagospodarowania jej nieruchomości, jeśli się zważy, że skarżąca oponowała jedynie przeznaczeniu jej nieruchomości pod ogrody działowe, obawiając się wywłaszczenia. Wreszcie wykluczenie zabudowy na działce skarżącej o nr [...] przeznaczonej pod funkcję wyłącznie rolniczą wynika z charakteru tego terenu. Zabudowa jest wyłączona stosownie do treści § 30 ust.17 pkt 3. W § 3 uchwały wyraźnie bowiem postanowiono, że tereny oznaczone symbolem R są to tereny użytkowane rolniczo. Jedynie na terenach ogrodów działkowych została dopuszczona zabudowa w postaci altan i obiektów gospodarczych, która to nie naruszy bardzo trudnych warunków gruntowych i istniejącego systemu odwodnień.

W § 30 ust. 18 planu wskazano także, że teren oznaczony symbolem 024-R/ZD jest terenem depresyjnym odwadnianym mechanicznie, narażonym na niebezpieczeństwo zalania wodami rzek w wyniku awarii urządzeń hydrotechnicznych i podtopienie wodami gruntowymi, panuje tu wysoki poziom wód gruntowych.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że ustalenia przewidziane w planie dla działki nr [...] znajdują uzasadnienie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. W Studium tym, przy określaniu kształtowania struktury przestrzeni poszczególnych dzielnic miasta G., stwierdzono mianowicie, że dla obszaru O. ogranicza się zabudowę do już istniejących, częściowo zabudowanych kwartałów, gdzie niezbędne będzie wyposażenie w pełne sieci infrastrukturalne. Realizacja sieci infrastrukturalnych uzasadnia z kolei wypełnienie niezabudowanych działek w tych kwartałach. Tereny Ż. nie zapewniają dobrych warunków dla mieszkalnictwa ze względu na wilgotny klimat, zagrożenie powodziowe, złe warunki geotechniczne a kosztowne systemy infrastruktury i wysokie walory agroekologiczne uzasadniają wyłączenie ich z miejskiej zabudowy. Na obszarze O. sankcjonuje się również istniejące ogrody działkowe i użytki rolne z możliwością przekształceń terenów rolniczych w ogrody działkowe, co nada im dodatkowe walory ekonomiczne i może stanowić rezerwę dla likwidowanych ogrodów w innych częściach miasta. Ponadto podkreślić należy, że zakaz zabudowy na terenie działki nr [...] wynika także z wyznaczonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. m.in. na terenie 024-R/ZSD strefy ochrony ekspozycji historycznego Śródmieścia, na co również zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.