Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 698/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, 61, 71
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K Z na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: ,,p.b’’), po rozpatrzeniu odwołań B B, K Z, B M oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], nakazującej na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy p.b. K Z, B B, B M, B M oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza, zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że do PINB wpłynęło w dniu 5 lutego 2014 r., pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Następnie pracownicy organu przeprowadzili w dniu 9 kwietnia 2014 r., czynności kontrolne, podczas których stwierdzili między innymi, że w lokalu [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], "(...) winny znajdować się jedne drzwi - wykonano zaś dwoje drzwi oraz dokonano podziału na dwa lokale (...). Według przedłożonej kopii projektu budowlanego kotłownia powinna znajdować się na środku lokalu, natomiast została przesunięta do ściany nośnej od strony południowej". Podczas wizji inspektorzy wykonali dokumentację fotograficzną, z której wynikało, iż na poddaszu znajdują się lokale pełniące funkcje mieszkalnych. W związku z powyższym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 71 a ust. 1 p.b. wstrzymał K Z, B B, B M oraz B M użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego adaptowanego na cele mieszkalne oraz nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów pozwalających na zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zobowiązana B B w wykonaniu postanowienia przedłożyła jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapką inwentaryzacyjną wg. stanu archiwalnego z 22 marca 2011 r., oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej, przedstawiającej rzut poddasza. W dniu 16 stycznia 2015 r. wpłynęły oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane B M oraz B M oraz pismo K Z wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez mgr inż. arch. Z K przedstawiającej rzut poddasza.

Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wszystkich żądanych dokumentów, ujętych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nakazał K Z, B B, B M, B M oraz Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...]przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

2. B B, K Z oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyli odwołania od powyższej decyzji organu powiatowego.

3. [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...]maja 2015 r., nr [...]- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] października 2008 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] Po tej dacie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza stanowiącego lokal nr [...] znajdujący się nad piątą kondygnacją. Współwłaściciele poddasza przekształcili znajdującą się tam przestrzeń w lokale mieszkalne, co jest sprzeczne z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, z której wynika, że na poddaszu nad piątą kondygnacją znajduje się lokal nieużytkowy o funkcji gospodarczej składający się z pomieszczenia gospodarczego i WC o łącznej powierzchni 98,80 m2.

Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy, przekazane przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]zaświadczenie Urzędu Miasta [...]z dnia [...] stycznia 2015 r., informujące, iż przekształcenie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]na lokale mieszkalne jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powołał się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w przepisie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być poprzedzona zgłoszeniem, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.

Kolejno [...]WINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że właścicielami lokalu nr [...]o powierzchni 98,80 m2 są: K Z, B B, B M i B M, a ogół mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] reprezentowany jest przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza został nałożony na w/w podmioty z uwagi na fakt, iż właściciele lokalu nr [...] zmienili sposób użytkowania nie tylko tej części poddasza, której są współwłaścicielami lecz zaanektowali również jego pozostałą część, stanowiącą część wspólną obiektu. Wskazał, że do akt sprawy dołączono wydruki ofert sprzedaży mieszkań przy ul. [...]znajdujących się (według oferty) na poddaszu w/w budynku, przy czym łączna powierzchnia mieszkań wynosi 105 m2. Z aktu własności lokalu nr [...] wynika natomiast, że właściciele dysponują powierzchnią 98,80 m2, a żadna z powierzchni wskazanych do wyodrębnienia (lokal [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] B o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] B1 o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokal [...] o powierzchni użytkowej 36,11 m2) nie odpowiada temu metrażowi.

W ocenie [...]WINB, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części poddasza obiektu budowlanego. Ustalenia te poparte zostały dokumentacją zdjęciową oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia wydanego przez Starostę [...]z dnia [...] października 2008 r. Przedsiębiorstwu Usługowo - Budowlanemu "[...] (inwestorowi przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wynika, że pierwszą kondygnacją znajdującą się w przyziemiu jest lokal [...] - garaż wielostanowiskowy, natomiast czwarte piętro omawianego obiektu składa się z lokali nr [...],[...],[...],[...],[...]i stanowi jego piątą kondygnację. Nieużytkowe poddasze nie stanowi odrębnej kondygnacji, a lokal znajdujący się na poddaszu nieużytkowym po prawej stronie od schodów nad V kondygnacją nie spełnia wymogów samodzielnego lokalu (powyższe wynika z zaświadczenia Starosty [...]z dnia [...]września 2014 r.).

Zaznaczył również, że w aktach sprawy znajduje się także kopia wniosku kierowanego przez B B o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali przy ul. [...]tj. lokalu [...]o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...]o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokalu [...]o powierzchni użytkowej 36,11 m2, rozpatrzonego przez Burmistrza Miasta [...]negatywnie, ze wskazaniem, że "(...) z ustaleń planu określonych w § 7 ust. 3 pkt. 4 wynika, że maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać pięciu kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominant w eksponowanych miejscach. Poddasze w przedmiotowym budynku nie będące dominantą (...), stanowi szóstą kondygnację, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego". Ponadto do akt sprawy załączono kopie dokumentów potwierdzających prawo własności lokalu nr [...]stanowiącego część spornego poddasza, nie ma więc zdaniem organu wątpliwości, że krąg stron postępowania, a za razem adresatów nałożonego obowiązku został przez PINB określony prawidłowo.

[...]WINB (biorąc pod uwagę treści pism i zaświadczeń przedłożonych w sprawie) stwierdził, że obecny sposób użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]narusza zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...]uchwałą nr [...]z dnia [...]grudnia 2003 r.

4. K Z reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe - księga wieczysta, zaświadczenie o samodzielności lokalu, akty notarialne - niewłaściwie określają, że prawa część poddasza jest współwłasnością K Z, a nie częścią nieruchomości wspólnej, jak również poprzez błędne określenie, że jednym z właścicieli prawej części poddasza (a w konsekwencji - stroną postępowania) jest Wspólnota Mieszkaniowa [...];

b) art. 61 p.b., poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], pomimo że nie jest ona właścicielem prawej części poddasza, ani ta część poddasza nie stanowi nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.);

c) art. 71a ust. 4 p.b., poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza bez określenia, jak ma to nastąpić, co czyni decyzje obu organów w praktyce niewykonalnymi i prowadzi do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.);

d) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu dokumentu urzędowego (zaświadczenia), który nie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a wskazuje jedynie, że zdaniem wydającego go organu - część pomieszczenia na poddaszu nie może być samodzielnym lokalem mieszkalnym.

Skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2945/14) w którym (jego zdaniem) przesądzono, że pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 98,2 m2 obejmuje prawą i lewą część poddasza w budynku przy ul. [...], a tym samym nieuprawnione jest stanowisko organu administracyjnego, że Wspólnota Mieszkaniowa ma jakiekolwiek prawa do prawej części poddasza.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znalazł odrębne rozpoznanie.

7. WSA w Warszawie, po przeprowadzeniu rozprawy, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1627/15) oddalił skargę K Z na zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...]maja 2015 r.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że w zakresie procedury legalizacyjnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a p.b., a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd przytoczył ponadto unormowanie art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1, 2 i 4 p.b.

Podniósł, że ocenie Sądu podległo to, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. Zmianę sposobu użytkowania obiektu należy oceniać w porównaniu do poprzedniego legalnego sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zbadać należy także zgodność dokonanej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie wskazał, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego PINB decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...]udzielił przedsiębiorstwu Usługowo-Budowlanemu "[...]pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemiem przeznaczonym na miejsca parkingowe dla samochodów osobowych – kategoria obiektu budowlanego XIII na działce ew. nr [...] obr. [...], położonego przy ul. [...]. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w trakcie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego (z garażem w podziemiu stanowiącym I kondygnację). Z załączników do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że na V kondygnacji znajduje się pięć lokali mieszkalnych (nr [...],[...],[...],[...]i [...]). Nieużytkowe poddasze znajdujące się nad V kondygnacją, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach postępowania nie mogło być zatem przeznaczone na cele użytkowe, a tym bardziej mieszkalne.

W ocenie Sądu, organ niewadliwie ustalił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego w dniu [...] grudnia 2003 r. Działka nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną (symbol MW/MN). Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4 maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie nie może przekraczać 5 kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominat w eksponowanych miejscach. W tych okolicznościach organ nadzoru w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie w części w/w obiektu budowlanego i nałożył określone w ust. 2 obowiązki, których niewykonanie obligowało do wydania zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., co zarzucono w skardze, a także nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

8. K Z złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 p.b. poprzez oddalenie skargi skarżącego (zamiast stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji) pomimo zaistnienia w toku badanego postępowania okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wskazania jako adresata decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie jest właścicielem ani prawej, ani lewej części poddasza, a więc nie tylko nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 61 p.b., ale również nie powinna być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku trzech z czterech zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze do WSA, przez co nie można stwierdzić, jakie stanowisko zajął sąd I instancji i czy w ogóle badał zaskarżoną decyzję pod kątem tych zarzutów, w tym także nieważności decyzji obu instancji (w opinii skarżącego tak się w ogóle nie stało).

W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji albo stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o jej oddalenie.

10. Naczelny Sąd Administracyjny (po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej K Z od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/15), wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 429/17) w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał przekaz sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność wyklucza możliwość odniesienia się do ewentualnych innych nieprawidłowości podniesionych w podstawach kasacyjnych. Wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a zwłaszcza w przypadku, gdy brak jest w uzasadnieniu stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Natomiast zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Podniósł, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast podstawa prawna wyroku obejmować powinna wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Sąd II instancji, biorąc powyższe pod uwagę, stwierdził, że uzasadnienie wyroku wydane w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym jego wadliwość jest na tyle istotna, że skutkować musiała jego uchyleniem.

W ocenie NSA, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił oceny co do ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do wyznaczenia podmiotów wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, jako obowiązanych do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Sąd odniósł się tylko skrótowo do przedmiotowych elementów kontrolowanych decyzji, a konkretnie do przesłanek warunkujących stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, wymagającej zastosowania art. 71a ust. 4 p.b. Pominął natomiast ocenę sprawy w jej aspekcie podmiotowym, mianowicie w zakresie tytułu prawnego przysługującego adresatom decyzji co do poszczególnych części poddasza, w tym wyodrębnionego lokalu nr [...].

Podkreślił przy tym, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby WSA zweryfikował obszerny materiał dowodowy, dotyczący stanu prawnego poszczególnych lokali, zwłaszcza ustalonych przez organy nadzoru praw właścicielskich przysługujących osobom, na które nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza. Brak analizy w powyższym zakresie świadczy o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto nierozpoznaniu zarzutów zawartych w skardze. Powołując się na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazał, że sąd administracyjny ma obowiązek nie tylko przedstawić w uzasadnieniu zarzuty zawarte w skardze, ale też odnieść się do kwestii prawnych, w zakresie w jakim dotyczą istotnych okoliczności sprawy.

Istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie nastąpiła wadliwością wyroku. Zarówno w odwołaniu, jak też w skardze zawarte zostały zarzuty, koncentrujące się na zagadnieniu dotyczącym adresatów spornej decyzji. Mianowicie skarżący konsekwentnie kwestionował status Wspólnoty Mieszkaniowej w niniejszej sprawie, wywodząc w szczególności, że nie ma ona tytułu prawnego do żadnej części poddasza przedmiotowego budynku.

Sąd II instancji przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wstrzymał K Z, B B, B M oraz BM użytkowanie poddasza budynku wielorodzinnego na cele mieszkalne i nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Z kolei w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. organ powiatowy stwierdził, że wymienione osoby, będące współwłaścicielami lokalu nieużytkowego nr [...]na przedmiotowym poddaszu dokonały zmiany sposobu jego użytkowania. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza spoczywa na wszystkich właścicielach poddasza. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. podał dodatkowo, że na cele mieszkalne został przeznaczony nie tylko lokal nr [...] o powierzchni 98,8 m2, ale właściciele tego lokalu "zaanektowali" również pozostałą część poddasza, stanowiącą część wspólną obiektu. Z akt sprawy wynika, że ustalenia organów obu instancji oparte zostały m.in. na postanowieniu SKO z dnia [...] października 2014 r., uchylonym następnie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2945/14) powołanym w skardze.

Skarżący podnosząc zarzuty co do wadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego w zakresie wyodrębnionych lokali (części) poddasza powołał się na wpisy w księdze wieczystej, zaświadczenie z dnia [...] listopada 2008 r. o samodzielności lokalu nieużytkowego, gospodarczego oznaczonego nr [...] , akty notarialne oraz ww. wyrok WSA z dnia 20 kwietnia 2015 r., w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organów administracji wyrażone w postanowieniach z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] października 2014 r., że jedynie lewa część poddasza stanowi lokal nr [...] , natomiast prawa część poddasza stanowi nieruchomość wspólną. Do spornych kwestii wynikających z zarzutów zawartych w skardze szeroko odniosła się Wspólnota Mieszkaniowa w odpowiedzi na skargę, negując stanowisko prezentowane przez skarżącego.

Zatem w takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie rozstrzygnięć organów obu instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. NSA wskazało, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby zawarte w decyzjach ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego poddasza zostały poddane samodzielnej ocenie Sądu Wojewódzkiego. Obowiązkiem Sądu było odniesienie się do spornych okoliczności związanych ze zidentyfikowaniem poszczególnych części i lokali wyodrębnionych na poddaszu budynku, a co za tym idzie określeniem praw właścicielskich przysługujących podmiotom zobowiązanym do wykonania decyzji z dnia [...]c stycznia 2015 r. Tym samym brak oceny Sądu Wojewódzkiego w powyższym aspekcie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Odnoszenie się do zarzutu sformułowanego w punkcie III.a petitum skargi kasacyjnej było więc przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

2. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I FSK 1321/18). Art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 923/18).

Wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/18).

3. Zdaniem Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, należy podzielić wszelkie ustalenia merytoryczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1627/15), w szczególności wskazujące na to, że:

- nieużytkowe poddasze znajdujące się ponad V kondygnacją, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach postępowania, nie mogło być przeznaczone na cele użytkowe, a tym bardziej mieszkalne;

- organy zasadnie ustaliły, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego w dniu [...] grudnia 2003 r.; działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną (symbol MW/MN); zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4 maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie nie może przekraczać 5 kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominat w eksponowanych miejscach (przekształcone poddasze byłoby 6 kondygnacją).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doprecyzowania wymaga wyłącznie (zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku o sygn. akt II OSK 429/17) kwestia adresatów spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz ze zidentyfikowaniem poszczególnych części lokali wyodrębnionych na poddaszu budynku.

4. Z akt sprawy i przeprowadzonych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych wynikają następujące ustalenia:

- PINB decyzją z dnia [...] października 2008 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...];

- po tej dacie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza znajdującego się nad piątą kondygnacją (utworzono na poddaszu nieużytkowym lokale mieszkalne);

- w sprawie wdane zostało zaświadczenie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., informujące, iż przekształcenie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na lokale mieszkalne jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- organ wyjaśnił, że właścicielami lokalu nr [...] o powierzchni 98,80 m2 są: K Z, B B, B M i B M, a ogół mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] reprezentowany jest przez Wspólnotę Mieszkaniową [...];

- obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza został nałożony na w/w podmioty z uwagi na fakt, iż to właśnie właściciele lokalu nr [...] zmienili sposób użytkowania nie tylko tej części poddasza, której są współwłaścicielami lecz zaanektowali również jego pozostałą część, stanowiącą część wspólną obiektu;

- z zaświadczenia wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] października 2008 r. Przedsiębiorstwu Usługowo - Budowlanemu "[...] (inwestorowi przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wynika, że nieużytkowe poddasze nie stanowi odrębnej kondygnacji, a lokal znajdujący się na poddaszu nieużytkowym po prawej stronie od schodów nad V kondygnacją nie spełnia wymogów samodzielnego lokalu;

- organ uznał, że sposób użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] narusza postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

5. Istota sprawy dotyczy tego, czy organy zasadnie wskazały w decyzjach podmioty zobowiązane do przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać na podstawy prawne takiej decyzji.

Zgodnie z art. 71a p.b.: "1.W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma art. 71a ust. 4 p.b., gdyż w sprawie nakazano, w drodze decyzji administracyjnej, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza.

Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15).

Zgodnie z art. 61 p.b.: "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska".

Skoro ogólną zasadą jest, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 p.b.), to w drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 p.b. może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12). Pogląd ten należy podzielić.

6. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga dookreślenie spornej części budynku, jakim jest "poddasze". W ocenie Sądu, organy prawidłowo zakwalifikowały sporne poddasze jako "nieużytkowe".

W przepisach p.b. nie ma legalnej definicji "poddasza nieużytkowego". Zdaniem Sądu, można przyjąć generalnie, że "poddasze", popularnie nazywane "strychem", to poziom budynku między najwyższym stropem bądź sklepieniem, a pokryciem dachowym. Poddasza generalnie dzielą się na użytkowe i nieużytkowe.

"Poddasze użytkowe" jest przestrzenią pomiędzy dachem, a najwyższym stropem, gdzie znajdują się pomieszczenia specjalnie przystosowane do przebywanie w nich ludzi. Poddasze użytkowe wlicza się do powierzchni użytkowej domu. Istotnym warunkiem, który jest niezbędny do stworzenia poddasza użytkowego, jest m.in. wysokość pomieszczenia. Odrębnym warunkiem przystosowania pomieszczeń znajdujących się na poddaszu do celów mieszkaniowych jest spełnienie wymogów dotyczących wentylacji, ocieplenia oraz ogrzewania. Na poddaszu użytkowym powinny być zainstalowane okna. Poddasze użytkowe powinno unieść ciężar ścian działowych, ocieplenia, wyposażenia oraz osób przebywających w pomieszczeniach. Należy pamiętać, że poddasze użytkowe stanowi kondygnację i należy od jego powierzchni zapłacić podatek.

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienie z poddaszem "nieużytkowym", gdyż "poddasze" to nie stanowi kolejnej kondygnacji budynku (byłoby to też niezgodnie z planem miejscowym). "Kondygnacją" można nazwać część budynku, która zawarta jest między bezpośrednio nad sobą położonymi stropami bądź sklepieniami. Kondygnacją – poza parterem, piętrem, czy piwnicą – nazwać można również ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem. Określa się je jako poddasze bądź mansarda. W mowie potocznej synonimem kondygnacji jest "piętro".

Pojęcie "kondygnacji" zawiera §3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którym "kondygnacja" to: "(...) pozioma część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne".

Zatem "poddasze nieużytkowe" to rodzaj poddasza, które nie może być zaaranżowane jako pomieszczenie mieszkalne. Poddasze nieużytkowe nie jest kondygnacją i nie należy za jego powierzchnie uiszczać podatku. Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

7. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia związane z przedmiotowym "nieużytkowym poddaszem":

- z zaświadczenia Starosty [...] z [...] października 2008 r., wynika, że na IV piętrze (to jest na V kondygnacji) znajdują się lokale nr: [...] [...],[...],[...],[...]; nie ma w nim żadnej wzmianki o lokalu nr [...]; identycznej treści zaświadczenie wydano [...] października 2014 r.; czyli z zaświadczenia wynika, że lokal nr [...] faktycznie nie istnieje na V kondygnacji;

- z kolejnego zaświadczenia Starosty [...] z [...] listopada 2008 r. wynika, że na poddaszu (tj. kondygnacji V) znajduje się lokal nieużytkowy o funkcji gospodarczej; lokal [...] składa się z pomieszczenia gospodarczego, WC, o łącznej powierzchni 98,80 m2; w piśmie z 7 marca 2014 r. i 31 marca 2014 r., Starosta [...] wskazuje, że "(...) żaden z dokumentów, na podstawie których zostało wydane zaświadczenia nie mówi o tym, że poddasze znajduje się na V kondygnacji. Zapis ten w zaświadczeniu z dnia [...].11.2008 r. jest błędem pisarskim"; z akt sprawy wynika również to, że toczy się postępowanie w sprawie poświadczenia nieprawdy w ww. zaświadczeniu;

- z aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że M D sprzedał K Z udział wynoszący 3/4 części we współwłasności lokalu niemieszkalnego nr [...] o powierzchni 98,80 m2;

- z aktu notarialnego nr [...] r. z dnia [...] października 2009 r. wynika, że M D sprzedał E U udział wynoszący 1/4 części we współwłasności lokalu niemieszkalnego nr [...] o powierzchni 98,80 m2;

- z aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że KZsprzedał B B udział 1/4 we współwłasności lokalu niemieszkalnego nr [...] o powierzchni 98,80 m2;

- z aktu notarialnego nr [...] z 16 października 2013 r. wynika, że E Usprzedała udział 1/4 we współwłasności lokalu niemieszkalnego nr [...] o powierzchni 98,80 m2 na rzecz małżonków B i B M;

- z księgi wieczystej [...] wynika, że lokal niemieszkalny (pomieszczenie gospodarcze) o powierzchni 98,80 m2 znajduje się na 5 kondygnacji, zaś udziały w nim mają: K Z (2/4), BB (1/4) oraz B i B M (1/4).

8. Zdaniem Sądu, nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że "poddasze" o którym mowa w zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2015 r. nie znajduje się faktycznie na V kondygnacji budynku. Jest to typowe poddasze nieużytkowe znajdujące się ponad V kondygnacją budynku. Nie stanowi jednocześnie VI kondygnacji budynku, gdyż byłoby to niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z zaświadczenia Starosty [...] z [...] października 2008 r., wynika, że na IV piętrze (to jest na V kondygnacji) znajdują się lokale nr: [...],[...],[...],[...],[...]; nie ma w nim żadnej wzmianki o lokalu nieużytkowym nr [...]; identycznej treści zaświadczenie wydano [...] października 2014 r. Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany. Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08).

Z kolei z aktu notarialnego i księgi wieczystej (w aktach sprawy) wynika, że lokal nr [...] znajduje się na V kondygnacji. Już z zestawienia treści wskazanych wyżej dokumentów wynikają zatem ewidentne sprzeczności i informacje wzajemnie wykluczające się. Z jednej strony lokal nr [...]znajduje się na V kondygnacji, a z drugiej strony lokal nr [...]stanowi poddasze nieużytkowe znajdujące się ponad V kondygnacją. Sprzeczności są zatem ewidentne.

Sąd administracyjny nie ma jednak kompetencji do prostowania i korygowania błędów innych organów, ewentualnie notariuszy i sądów powszechnych. Jednakże bezsprzecznie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie istotą jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "poddasza" znajdującego się ponad V kondygnacją budynku a nie lokalu niemieszkalnego nr [...]znajdującego się (wg. aktu notarialnego) na V kondygnacji (a wg. zaświadczeń wydawanych przez organy lokal ten na V kondygnacji nie istnieje).

Zdaniem Sądu, organy wydające zaskarżona decyzję znalazły się zatem w trudnej formalnoprawnej sytuacji. Z jednej strony określając obowiązki wynikające z art. 71a ust. 4 p.b. organ nadzoru budowlanego nie może abstrahować od istniejącego stanu faktycznego i zakresu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 866/18).

Z drugiej strony, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. , sygn. akt II OSK 964/15).

Adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 p.b. w zw. z art. 61 p.b., jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego. Chroniony interes prawny nie może wynikać z samego podważania zasadności dokonywania określonych działań przez wspólnotę ze względów technicznych czy też względów mieszczących się w wymiarze ekonomicznym nakazu, a więc ze względu na konieczność współpokrycia ich przyszłych kosztów (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2970/14).

Zatem adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 p.b. w zw. z art. 61 p.b., jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/15). Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., co oznacza konieczność ustalenia właściciela obiektu (zarządcy) jak i zakresu ich obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym. Przy czym adresatem decyzji może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a w przypadku współwłasności powinna być ona skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Nie zawsze to właściciel budynku, w którym wyodrębnione są lokale będzie zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mianowicie wspólnota mieszkaniowa będzie adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b., o ile obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy części wspólnych, a więc tych części budynku, które stanowią przedmiot współwłasności właścicieli lokali. Natomiast w przypadku gdy usunięcie nieprawidłowości dotyczyło konkretnych lokali, które nie stanowią części wspólnych obiektu, to wówczas adresatem decyzji powinni być właściciele tych lokali (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 980/17).

Decyzja jest adresowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na których stosownie do treści art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Intencją uregulowania zawartego w art. 66 p.b. jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa budowlanego. Ewentualne rozliczenia nakładów pomiędzy wspólnotą a właścicielem lokalu, powinny być rozliczane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 927/18).

W przepisie art. 61 p.b. ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 452/18). Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy nałożyły obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza na wskazane w decyzji podmioty (tj. K Z, B B, B i B M oraz Wspólnotę Mieszkaniową), gdyż:

- to Wspólnota Mieszkaniowa jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza; poddasze stanowi bowiem lokal niemieszkalny i jest poddaszem nieużytkowym; to Wspólnota Mieszkaniowa jest "zarządcą" tego poddasza; pomieszczenie poddasza przed adaptacją nie służyło żadnemu z właścicieli lokali do wyłącznego użytku; było więc częścią wspólną budynku;

- wskazane w decyzji osoby fizyczne posiadające udziały w lokalu nr [...] zasadnie również zostały wskazane w decyzji jako podmioty odpowiedzialne za przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza; ze stanu faktycznego wskazanego w sprawie wynika, że to właśnie te osoby dokonały nieuzasadnionej "adaptacji" poddasza nieużytkowego; organy dysponując bowiem aktami notarialnymi i księgą wieczystą lokalu nr [...] nie mogły automatycznie pominąć współwłaścicieli wskazanych w tych aktach, dopóki inne postępowania (administracyjne, cywilne lub karne) nie wykażą, że owe czynności i wpisy były niezgodne z prawem; choć zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak domniemanie to może zostać obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/18); nie ulega wątpliwości, iż zarówno księga wieczysta, jak i akty notarialne stanowią dokumenty urzędowe i potwierdzają stan prawny nieruchomości i powinny być przedmiotem oceny organów obu instancji; z tego względu decyzja została również skierowana do wskazanych osób fizycznych (współwłaścicieli);

- nie jest rzeczą organów administracyjnych, ani sądu administracyjnego ustalenie właściciela nieruchomości odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej; właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r, sygn. akt I OSK 2205/14); zatem to nie sąd administracyjny jest władny "prostować" niezgodne ze stanem faktycznym postanowienia zawarte w dokumentach urzędowych.

Zatem, w ocenie Sądu, zgodnie z art. 61 p.b. decyzja została nałożona na zarządcę obiektu (Wspólnotę Mieszkaniową) oraz na wykazanych w odpowiednich dokumentach urzędowych właścicieli (tj. współwłaścicieli lokalu nr [...]). Organy zasadnie zatem wskazały również te osoby w zaskarżonej decyzji, ze względu na to, że w sprawie zaistniały poważne wątpliwości prawne odnośnie do tytułów prawnych i prawidłowości zawieranych umów sprzedaży lokalu nr [...], który z jednej strony znajduje się na V kondygnacji (por. postanowienia zawarte w aktach notarialnych i księdze wieczystej) a z drugiej strony stanowi poddasze nieużytkowe nad V kondygnacją (por. zaświadczenia organów i rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości). Z tego też względu, zdaniem Sądu, organy zasadnie wydały zaskarżoną decyzję i prawidłowo określiły jej adresatów. Przepis art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i powinien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 783/11).

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy i skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.