Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 92a ust. 1 i ust. 3, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 4 pkt 1, pkt 3, pkt 6a, pkt 11, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. R. (zwanego również skarżącym) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy lub GITD) z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: OWITD) z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...], o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 lipca 2019 r. w [...] przy ul. [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez skarżącego. W pojeździe poza kierowcą znajdował się jeden pasażer. W toku kontroli funkcjonariusze ustalili, że M. R. przewoził zarobkowo pasażera z ul. [...] na ul. [...] pod [...] w [...]. Pasażer zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji A, poprzez którą również dokonał płatności. Podczas kontroli M. R. nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób, wydanych na jego rzecz, ani też na rzecz innego podmiotu. Przesłuchany wówczas skarżący zeznał, że otrzymał zlecenie przewozu poprzez aplikację A. Za pośrednictwem tej aplikacji pasażer opłacił przejazd, za który skarżący otrzyma wynagrodzenie po wystawieniu faktury firmie B, z którą ma podpisaną umowę. Czynności kontrolne oraz przesłuchania skarżącego i pasażera zostały utrwalone w protokole.

Następnie zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2019 r. OWITD poinformował M. R. o wszczęciu wobec niego postępowania w zakresie naruszeń opisanych pod lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

W toku postępowania przesłuchano Ł. W., właściciela firmy B, który wyjaśnił, że jest partnerem A i jego działalność polega na księgowaniu dla skarżącego faktur wystawionych za przejazdy, rozliczaniu obrotów i wypłaty środków. Podkreślił, że jego firma zajmuje się wyłącznie rozliczeniami i nie ma wpływu na to, jakich pasażerów i kiedy przewożą kierowcy.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", OWITD nałożył na M. R. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenia wskazane pod lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. odpowiednio za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4 ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy. Uzasadniając rozstrzygniecie, wskazał organ, że w dniu 26 lipca 2019 r. skarżący wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1-2 ustawy. Okoliczność braku licencji została potwierdzona przez Prezydenta Miasta [...], a na podstawie informacji uzyskanej z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektora Transportu Drogowego ustalono, że skarżącemu nie zostały udzielone żadne uprawnienia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. O wykonywaniu przewozu okazjonalnego świadczy natomiast to, że przed wykonywaniem przewozu nie została zawarta pisemna umowa w lokalu przedsiębiorstwa, nie ustalono opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, zapłata za przewóz nie została uregulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej czy gotówkowej w lokalu przedsiębiorcy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

- brak ustalenia, czy wykonywane przez skarżącego czynności nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej i czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzenia kontroli;

- pominięcie zeznań skarżącego oraz dokumentacji w postaci umowy zlecenia zawartej z firmą B w zakresie współpracy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń odnośnie do podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne naruszenia;

- zaniechanie ustalenia, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego.

Ponadto skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 5b ustawy w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegającego na wymierzeniu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy;

- art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy w zw. z Ip. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ustawy oraz w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy, przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

Skarżący wywodził, że nie ustalono, czy podejmował on i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, jak również czy czynności podejmowane przez skarżącego mieściły się w definicji transportu drogowego, określonej w art. 4 pkt 1 ustawy, oraz czy posiadał on status przedsiębiorcy. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia, że skarżący faktycznie wykonywał przewóz oraz że czynności wykonywane przez niego posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Powołując się na orzecznictwo sądowe, zakwestionował również fakt, jakoby miał w dniu kontroli wykonywać przewóz okazjonalny, oraz wskazał, że nawet jeśli uznać, że wykonywał transport drogowy osób, to był on realizowany na rzecz firmy B. W tym zakresie organ pominął treść wyjaśnień składanych przez skarżącego oraz przedstawioną przez niego dokumentację. Nadto nie ustalono z czyjej inicjatywy miałoby dojść do przejazdu.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...], GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i powołał przepisy art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust.1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1, art. 92c ust. 1 ustawy oraz treść lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ustawy. Stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. Kary pieniężne są bowiem nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy i nie ma możliwości ich miarkowania, a kwestie odstąpienia od nałożenia kary zostały uregulowane w art. 92c ust. 1 pkt 1. Uznając, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, a także wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane podczas kontroli drogowej i wskazał, że z zeznań skarżącego złożonych w toku kontroli wynika, że wykonywał on przewóz pasażera w [...] pojazdem marki [...] o nr rej. [...]. Zlecenie dostał przez aplikację A, którą ma zainstalowaną w telefonie, a za wykonany kurs miał otrzymać wynagrodzenie, gdy wystawi fakturę firmie B, z którą się rozlicza. Treść tych zeznań w pełni odzwierciedlają ustalenia zawarte w protokole kontroli, który ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości jego treści. W trakcie kontroli przesłuchano również pasażera, a z zeznań świadka Ł. W. - Partnera A (podwykonawcy) bezsprzecznie wynika, że skarżący współpracował z nim, zaś współpraca ta polegała tylko i wyłącznie na księgowaniu faktur z przejazdów zrealizowanych przez skarżącego, rozliczaniu obrotów oraz wypłacie środków. W okolicznościach sprawy uznał organ, że w przypadku spornego przewozu celem i intencją pasażera było skorzystanie z usługi przewozu, za który opłata została uiszczona w wysokości 6,44 zł poprzez aplikację A. Przewóz został wykonany w imieniu i na rzecz skarżącego i nie można tu mówić o przewozie grzecznościowym czy koleżeńskim. Zarówno pasażer oraz kierowca mieli świadomość pobrania i uiszczenia opłaty za wykonany przejazd. Natomiast przewóz osób, za który kierujący otrzymuje zapłatę jest przewozem zarobkowym, wymagającym uzyskania stosownego zezwolenia lub licencji. Obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy przy tym podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego, zawartej w art. 4 ustawy, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Stosownie do tego podniósł, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy, zaś zarobkowego charakteru przewozu, jak również ustalenia, że skarżący wykonywał usługę we własnym imieniu i na swoją rzecz, nie wyłącza okoliczność dokonania przez pasażera zapłaty za przewóz za pośrednictwem platformy internetowej. Powołując się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., C-434/15, wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, iż realizował przewozy na rzecz innego podmiotu. Z ogólnych warunków przewozu pasażerów zawartych m.in. na stronie internetowej aplikacji A wynika natomiast, że firma i partnerzy nie świadczą usługi transportowej. Usługi te świadczone są przez kierowców w ramach umowy z klientem dotyczącej przewozu pasażerów i to oni ponoszą odpowiedzialność za zrealizowane przewozy osób niezgodnie z przepisami prawa. Oznacza to, że wykonawcą usługi przewozu w chwili kontroli w przedmiotowej sprawie był niewątpliwie skarżący. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała przy tym, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełnił wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie, pojazd [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym wykonywano przewóz, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co ustalono w szczególności na podstawie protokołu kontroli drogowej i okazanego przez kierowcę dowodu rejestracyjnego pojazdu. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy, przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł, tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy. W dalszej części uzasadnienia GITD odniósł się do zarzutów odwołania i za nieuzasadnione uznał stwierdzenie, że w świetle art. 4 pkt 11 ustawy brak jest przesłanek do uznania przewozu za okazjonalny. Uwzględniając, że skarżący jest aktywnym przedsiębiorcą od [...] 2016 r. i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności [...] (jako okoliczności ustalone przez organ pierwszej instancji na podstawie danych z CEIDG), podzielił pogląd, że wykonywanie transportu drogowego nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Podkreślił, że całe przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez platformę A ma charakter zorganizowany i ciągły, a działalność skarżącego nosiła znamiona takiej właśnie działalności. Świadczone przez niego usługi transportowe nie miały charakteru jednorazowego, co wynika z możliwości i założeń aplikacji udzielania ich wielokrotnie. Za bezzasadne GITD uznał również zarzuty dotyczące braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżącego, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a podstawowe ustalenia stanu faktycznego stwierdzone w protokole kontroli są spójne z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, tj. protokołem przesłuchania pasażera, protokołem przesłuchania skarżącego i protokołem przesłuchania Ł. W. - Partnera A. Zaznaczył organ drugiej instancji, że w odwołaniu skarżący skupił się na kwestionowaniu ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, jednak nie przedstawił w tym zakresie dowodów i wniosków dowodowych. Tymczasem obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać inicjatywę dowodową. Skarżący w toku postępowania nie wykazał w żaden sposób, że w dniu kontroli wykonywał usługę transportu drogowego na rzecz innego podmiotu, jak również nie wykazał, że nie ma do niego zastosowania art. 92a ust. 1 ustawy. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika też, aby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92c ustawy.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżący sformułował zarzuty:

- naruszenia art. 5b ustawy w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegającego na wymierzeniu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy podejmowane czynności nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy (nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

- naruszenia art. 92a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy oraz w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium.

Skarżący wskazał również na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie ustalenia, czy czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, oraz brak zweryfikowania, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

- pominięcie zeznań złożonych przez skarżącego oraz dokumentacji w postaci umowy zlecenia zawartej z firmą B - w zakresie współpracy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń odnośnie do podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne naruszenia;

- zaniechanie ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 26 lipca 2019 r.) oraz brak wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

- uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Dalej, skarżący zarzucił także naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie konieczności zweryfikowania, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy i konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji A, oraz art. 8 K.p.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy wywodził, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie tylko nie ustalił, czy formalnie skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywane (stwierdzone w toku kontroli) posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Odwołując się do definicji pojęcia "działalności gospodarczej" zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podkreślił, że nie otrzymał od pasażera wynagrodzenia za swoje czynności. Przejazd samochodem możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera z platformy internetowej A, kojarzącej kierowcę, który jedzie na określonej trasie z osobą trzecią, która chciałaby na tej trasie zostać przewieziona. Co ważne, zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej A, za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera (a nie na rzecz kierowcy). Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez A, karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździe. Dzieje się to jednak nie na rzecz kierującego, ale na rzecz A. Ponadto sam fakt jednorazowego wykonania czynności stwierdzonych protokołem kontroli w żaden sposób nie świadczy o tym, że czynności miały cechy zorganizowania czy ciągłości. Skarżący podkreślił, że nie sposób mówić o wykonywaniu działalności gospodarczej w sytuacji, gdy dokonał jednorazowego przewozu. Innymi słowy, z samego faktu wykonania przejazdu na określonej trasie, za którą pasażer miał uiścić opłatę (zresztą nie na rzecz skarżącego), nie wynika jeszcze, że wykonywane przez niego czynności nosiły znamiona ciągłości czy zorganizowania - a więc świadczyły o wykonywaniu działalności gospodarczej. Dlatego podniósł, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że wykonywał transport drogowy. Natomiast protokół kontroli drogowej, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie skarżący miałby dopuścić się "wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia". Sam brak okazania dowodu rejestracyjnego oraz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie świadczy o wykonywaniu transportu drogowego. Kwestionując, jakoby w dniu 26 lipca 2019 r. wykonywał krajowy transport drogowy, skarżący zauważył również, że nawet jeżeli uznać, że wykonywał transport drogowy, to podmiotem, na rzecz którego transport ten był realizowany była firma B.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu na wykonywanie przewozu z dnia kontroli w imieniu innego podmiotu, jak również nie złożył w toku postępowania żadnych wyjaśnień czy wniosków dowodowych, potwierdzających zarzut błędnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenia. Z umowy o współpracy zawartej w dniu 10 lipca 2019 r. pomiędzy skarżącym a Ł. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą B wynika wprost, że umowa ta dotyczy określenia warunków rozliczania skarżącego przez partnera rozliczeniowego C, za wykonane przez skarżącego przewozy. Bezspornym zatem jest, że wykonawcą przewozu z dnia kontroli był skarżący, który korzystając z aplikacji A przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz. Usługi te skarżący realizował we własnym imieniu i na swoją rzecz. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący nie uzyskał żadnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w związku z naruszeniem określonym w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy. Nie budzi także wątpliwości, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób wynikającego z art. 18 ust. 4a (z zastrzeżeniem art. 18 ust. 4b) ustawy, co uzasadniało nałożenie także kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie wskazane w lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy. Odnosząc się do zarzutu braku zweryfikowania okoliczności posiadania przez skarżącego statusu przedsiębiorcy oraz wykonywania w dniu kontroli działalności gospodarczej, zaznaczył organ, że działalność skarżącego nosiła znamiona działalności zorganizowanej i można jej przypisać cechę ciągłości. Usługi transportowe świadczone przez skarżącego nie miały charakteru jednorazowego, lecz - jak wynika to z możliwości i założeń aplikacji - zmierzały do udzielania ich wielokrotnie. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika też, że M. R. jest aktywnym przedsiębiorcą od [...] 2016 r. i prowadzi działalność gospodarczą zajmującą się działalnością [...]. Odnośnie do zarzutów natury procesowej stwierdził GITD, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagania art. 107 K.p.a. i czyni zadość treści art. 8 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.

Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy, nadal zwanej w skrócie "ustawą", która w art. 92a ust. 1 ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie.

Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest z kolei przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 i 5 ustawy. Zwolnienie się przez wykonującego przewóz drogowy z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c ustawy.

W granicach niniejszej sprawy oceny dokonano w kontekście zaistnienia naruszenia określonego pod lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, oraz naruszenia wskazanego pod lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy, polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Wskazane naruszenia są konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z warunkami wykonywania przewozu drogowego osób i odnoszą się do obowiązków określonych w art. 5b ust. 1 i art. 18 ust. 4a ustawy. Przepis art. 5b ust. 1 ustawy wprowadza bowiem obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji dla podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: samochodem osobowym (pkt 1), pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pkt 2) oraz taksówką (pkt 3). Przepis art. 18 ust. 4a ustawy ustala z kolei, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki w tym zakresie określone zostały w art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny: pojazdami zabytkowymi (pkt 1) oraz samochodami osobowymi (pkt 2) - prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W kontekście zarzutów skargi dotyczących koniecznych warunków przewozu objętego wskazanymi regulacjami wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy, przez przewóz drogowy rozumienie się transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy, do transportu drogowego zalicza się m.in. krajowy transport drogowy, przez który - w myśl art. 4 pkt 1 ustawy - rozumie się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z prawidłowych, w ocenie Sądu, ustaleń faktycznych organów, znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy wynika, że skarżący w dniu 26 lipca 2019 r. wykonywał w [...], samochodem osobowym, usługę przewozu osoby z ul. [...] na ul. [...]. Usługa ta została zamówiona przez pasażerów za pośrednictwem aplikacji A i miała charakter odpłatny. Opłata za przejazd została uiszczona za pomocą wskazanej aplikacji, którą skarżący także posiadał. Rozliczenie za usługę miało z kolei nastąpić za pośrednictwem partnera rozliczeniowego C, z którym skarżący podpisał stosowną umowę o współpracy dotyczącą rozliczania skarżącego z tytułu faktur wystawionych za obrót kierowców.

Podane okoliczności są bezsporne i - w przekonaniu Sądu - były wystarczające do podjęcia zaskarżonej decyzji. Zgromadzony materiał dowodowy jest bowiem spójny i kompletny, a skarżący nie wskazał żadnych dowodów mogących podważyć w jakikolwiek sposób to, że wykonywał czynności polegające na odpłatnym przewozie osób. Nie ma też racji podnosząc, że dokonując ustaleń organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącego, sam przewóz był niewątpliwie odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażera, a skarżący świadczył usługę przewozu w celu uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania z aplikacji telefonicznej A, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację A ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona jako przez wykonawcę przewozu we własnym imieniu.

W świetle tych okoliczności prawidłowo organy uznały, że skarżący wykonywał odpłatny przewóz osób we własnym imieniu. Oceny tej nie zmienia fakt, że płatność została dokonana przez pasażera za pośrednictwem aplikacji A, poprzez obciążenie jego karty kredytowej.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt C-434/15 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do usługi pośrednictwa polegającej na umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską. Usługa pośrednictwa polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo to dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji zajęły trafne stanowisko, że skarżący wykonywał we własnym imieniu przewóz okazjonalny, mieszczący się w pojęciu transportu drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zwięzłość definicji przewozu okazjonalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym wymusza - celem prawidłowego zdefiniowania tego pojęcia - sięgnięcie do kryteriów charakteryzujących przewóz okazjonalny, wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE L 300 str. 88). Wedle art. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Tak więc przewóz okazjonalny należy rozumieć jako odnoszący się do określonej okazji, okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej. W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący, korzystając z aplikacji A przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizował we własnym imieniu przewóz osób w rozumieniu ustawy. Niezależnie od tego ile razy świadczył w ten sposób usługi przewozu, sporna usługa faktycznie były przewozem okazjonalnym stanowiącym transport drogowy w zakresie przewozu osób. Dla dokonania takiej kwalifikacji oraz dla określenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie obowiązków lub warunków ustalonych dla takiego przewozu drogowego nie ma przy tym znaczenia to, że skarżący nie prowadzi zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Z ustaleń organów wynika, że skarżący w dniu wykonywania przedmiotowego przewozu prowadził aktywnie działalność gospodarczą, jednak nie obejmowała ona działalności w zakresie przewozu osób. W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się jednak, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, iż przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17). Tym samym, wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 261/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 179/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 576/19).

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zarzuty podniesione w skardze dotyczące braku ustalenia, czy skarżący w dacie kontroli posiadał status przedsiębiorcy i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego są bezzasadne. Okoliczności te nie miały bowiem znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie warunków wynikających z art. 5b ust. 1 i art. 18 ust. 4a ustawy.

Zdaniem Sądu, bezpodstawne są również pozostałe zarzuty dotyczące braku ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, a także tego, że wykonana przez skarżącego usługa przewozu była odpłatna i podmiotem odpowiedzialnym za jej zrealizowanie był skarżący.

Wbrew stanowisku skarżącego, z ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że w chwili zatrzymania do kontroli skarżący realizował odpłatnie okazjonalną usługę przewozu osób. Zarówno kierujący, jak i jego pasażer korzystali bowiem z aplikacji A kojarzącej kierowcę z pasażerem, co wypełnia przesłankę okazjonalności. Należność za przejazd została pobrana za pośrednictwem aplikacji A z karty płatniczej pasażera po wykonanym kursie, a wynagrodzenie skarżącego za usługę podlegało rozliczeniu na podstawie wystawionej faktury za pośrednictwem firmy B prowadzonej przez Ł. W., z którym skarżący ma podpisaną umowę.

Reasumując, należy przyjąć, że skarżący używając aplikacji A przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób. Korzystając z tej aplikacji uzyskał z tego tytułu wynagrodzenie, co pozwala uznać, że podjęte przez niego działanie miało charakter transportu drogowego w zakresie przewozu osób, który był faktycznie przewozem okazjonalnym. W sprawie nie jest sporne przy tym to, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o jakiej mowa w art. 5b ust. 1 ustawy, a samochód osobowy, którym wykonywano przewóz - stanowiący własność skarżącego, nie spełniał wymogu z art. 18 ust. 4a ustawy i nie zaistniały okoliczności wypełniające którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 18 ust. 4b ustawy. Prawidłowo więc stwierdzono naruszenie przez skarżącego przepisów o transporcie drogowym, określone pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy, za które ustawodawca przewidział stałą karę, odpowiednio w wysokości 12.000 zł i 8.000 zł. Stosownie natomiast do art. 92a ust. 3 ustawy, kara prawidłowo została ustalona w kwocie 12.000 zł.

Według Sądu, okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczono stronę o możliwości złożenia dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ocena materiału dowodowego była trafna, a w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Uwzględnił w tym zakresie zgromadzone dowody oraz rozważył twierdzenia skarżącego, co czyni nieuzasadnionymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić trzeba, że w sytuacji bezspornego ustalenia okoliczności faktycznych organy nie były zobowiązane do poszukiwania nowych środków dowodowych. Natomiast sam skarżący nie wskazał żadnych okoliczności mogących powodować zwolnienie go z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, jak również w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy.

W konsekwencji, skoro skarżący wykonując przewóz drogowy naruszył sankcjonowane przez ustawę obowiązki dotyczące wykonywania przewozu, to podlegał odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że prawidłowo zostały ustalone podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Nie miał też wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia przez organy orzekające, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia objęte lp. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.