Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 241/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6d ust.1, art.6e ust. 1 i
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art.7, art. 109 par. 1, art. 129 par. 1, art. 130 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2010r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 lutego 2010 r. nr 2/10 w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania J. W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji Nr [...] z dnia [...], dotyczącą odwołania z dniem 18 marca 2007r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w K. i przeniesienia z dniem 19 marca 2007r. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji J. W., z zachowaniem jego prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem, zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...]., odwołał z dniem 18 marca 2007r. J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem 19 marca 2007 r. przeniósł go do swojej dyspozycji. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii w sprawie odwołania ze stanowiska od Prezydenta Miasta, stosownie do treści art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Miejski Policji wskazał, iż odwołanie nadkomisarza J. W. z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienie do jego dyspozycji podyktowane jest potrzebami służby oraz planowanym powołaniem na to stanowisko innego policjanta. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 39 i 42 § 1 kpa Komendant Miejski Policji w dniu 16 marca 2007 roku w swoim pomieszczeniu służbowym, przeprowadził osobiście z J. W.

rozmowę, w trakcie której poinformował go o odwołaniu z dotychczas zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji oraz przeniesieniu do dyspozycji. Po uzasadnieniu powodów odwołania, w trakcie przekazywania egzemplarza rozkazu personalnego J. W. odmówił przyjęcia przedmiotowej decyzji. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski Policji udokumentował na rozkazie ten fakt poprzez zapis o treści: "W dniu 16 marca 2007r. nadkom. J. W. po zapoznaniu Go z treścią Rozkazu Personalnego odmówił złożenia podpisu na Rozkazie". Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji oryginał decyzji - rozkazu personalnego nr [...] "z uwagi na odmowę odebrania go przez ówczesnego funkcjonariusza, znajduje się w jego aktach osobowych".

W dniu 14 lutego 2008r. skarżący zwrócił się z podaniem do Komendanta Miejskiego Policji o wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu go ze stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja nie została mu doręczona ani ogłoszona, a o jej treści dowiedział się od znajomych oraz od insp. W. O., byłego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Kserokopię rozkazu wydano skarżącemu w tym samym dniu.

J.W. uznając datę udostępnienia kserokopii rozkazu - 14 luty 2008r. za datę doręczenia decyzji, w dniu 28 lutego 2008r. (data stempla pocztowego) wniósł, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji, zwracając się z prośbą o uchylenie wydanego rozkazu w całości oraz pozbawienie go rygoru natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu skarżący zarzucił m.in. obrazę art. 32 ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 10 kpa, art. 39 kpa i następnych, polegającą na niezapewnieniu mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Według skarżącego niedoręczenie decyzji o odwołaniu ze stanowiska uniemożliwiło mu jej zaskarżenie w ustawowym terminie, co spowodowało, że kolejne rozkazy personalne, będące konsekwencją wprowadzenia w życie zaskarżonej decyzji, stały się dla niego niekorzystne przede wszystkim w zakresie zastosowania mnożnika kwoty bazowej oraz skutkowały złożeniem raportu o zwolnienie ze służby w warunkach uniemożliwiających swobodne podjęcie decyzji. Na poparcie powyższego skarżący wskazał na fakt pobytu na zwolnieniu lekarskim wynikającym z wcześniej zaplanowanej operacji chirurgicznej oraz uznaniem go w dniu 24 maja 2007 roku za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Podniósł, że w dniu 16 marca 2007 roku został wezwany przez sekretarkę ówczesnego Komendanta Miejskiego Policji nadkom. A. R. na rozmowę. Podczas rozmowy, w ocenie skarżącego komendant nie oznajmił mu przyczyn odwołania, a jedynie zarzucił mu, że jest chorowity oraz wskazał na słabą wykrywalność przestępstw w kierowanym przez niego komisariacie Policji. Odwołujący się zwrócił uwagę na to, że w okresie tym był w dużym stresie, spowodowanym przebytą wcześniej operacją chirurgiczną oraz wypadkiem ojca, który został przejechany ciągnikiem rolniczym i również przebywał w szpitalu.

Organ odwoławczy wskazał, że podjęto czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, a następnie postanowieniem z dnia [...] organ stwierdził na podstawie art. 134 kpa, że odwołanie J. W. wniesione zostało z uchybieniem terminu, uznając za datę doręczenia decyzji termin [...].

Na skutek skargi J. W. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił je wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 298/08, nakazując ustalenie daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 30 września 2008 r.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, że rozkaz personalny o odwołaniu J. W. ze stanowiska komendanta Policji i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego, na skutek odwołania wniesionego w dniu 28 lutego 2008 r. stał się przedmiotem postępowania odwoławczego. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...], który w wyniku rozpatrzenia skargi J. W. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 107/09 uchylony. Sąd uznał, że organ powinien ponownie rozpoznać sprawę, mając na celu ustalenie okoliczności będących podstawą do oceny zachowania przez skarżącego terminu do złożenia odwołania. Wyrok uprawomocnił się 20 czerwca 2009r.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie zachowania przez skarżącego terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy, zobligowany wyrokiem WSA do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie faktycznej daty doręczenia skarżącemu rozkazu Nr [...] wykonał szereg czynności procesowych. Uznał, że z uwagi na fakt, że decyzja o odwołania J. W. ze stanowiska Komendanta Policji nie weszła do obrotu prawnego obowiązkiem organu I instancji było jej prawidłowe doręczenie. Powyższa argumentacja stanowiła podstawę do wydania w dniu [...] przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienia Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez J. W.

W dniu 30 września 2009r. organ II instancji skierował do Komendanta Miejskiego Policji pismo informujące o treści postanowienia z dnia [...] i o konieczności doręczenia J. W. oryginału rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] Rozkaz ten doręczono skarżącemu w dniu 15 października 2009r. i został on zaskarżony przez pełnomocnika J. W. w dniu 28 października 2009r.

Wnosząc w dniu 28 października 2009r. odwołanie od decyzji z dnia [...] J. W. wniósł o jej uchylenie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz zarzucił:

- naruszenie art. 15 kpa i 16 kpa, polegające na przedwczesności doręczenia oryginału rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] w dniu 15 października 2009r. wobec nieuprawomocnienia się postanowienia Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania tj. nieupłynięcia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, z którego to uprawnienia skarżący zamierza skorzystać;

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie dowodów, na których organ I instancji oparł się określając okoliczności faktyczne oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w a w szczególności błędach w ustaleniach faktycznych, co do możliwości doręczenia rozkazu poprzez pominięcie przez organ I instancji faktu bycia policjantem w stanie spoczynku, jak również niewykonalności rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] w chwili jego doręczenia w dniu 15 października 2009r. W ocenie pełnomocnika przedmiotowy rozkaz nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które winno być zindywidualizowane, a więc podane być muszą indywidualne okoliczności zaistniałe w konkretnej sprawie, które dały podstawę do rozstrzygnięcia, nie natomiast powoływać się na "dobro Policji",

- obrazę art. 8, art. 9 i art. 11, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji objawiającą się na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w sprawie, a w szczególności pozbawienia strony możliwości zapoznania się, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie, a także oparcie jej na nieobiektywnych i nieracjonalnych przesłankach.

W dalszej części odwołania pełnomocnik skarżącego podkreślił, że określenie strony postępowania jako policjanta w służbie stałej na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w sytuacji, gdy nie jest już policjantem, powoduje naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, który wymusza na organie obowiązek precyzyjnego określenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji. Według skarżącego skoro skutki prawne decyzji wiążą strony z momentem jej skutecznego doręczenia, to w przypadku zmiany stanu faktycznego ustalenia powyższe nie odzwierciedlają rzeczywistości, a w konsekwencji nie mogą wywołać negatywnych skutków prawnych dla odwołującego się. W końcowej części odwołania pełnomocnik skarżącego reasumuje, że skoro rozkaz Nr [...] nie wszedł do obrotu prawnego z datą "128.03.2007r.w (prawdopodobnie chodziło o datę 18.03.2007r.), to nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych dla obu stron.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu z dnia 28 października 2009r. wskazał, że są one nieuzasadnione merytorycznie. Organ II instancji realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ke 107/09), ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie okoliczności, będących podstawą do oceny zachowania przez skarżącego terminu do złożenia odwołania. W jego wyniku stwierdzono niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, stronie bowiem nie doręczono oryginału decyzji, a jedynie jej kserokopię, która stała się przedmiotem zaskarżenia przez J. W. w dniu 28 lutego 2008r. W jego ramach przesłuchano w charakterze świadka A. R., J. W. z udziałem pełnomocnika, rozpatrzono wnioski dowodowe złożone przez skarżącego w toku postępowania oraz rozpytano Komendanta Miejskiego Policji na okoliczności wynikające z analizy treści złożonych wniosków. Z uwagi na fakt, iż decyzja o odwołania J. W. ze stanowiska Komendanta Policji nie weszła do obrotu prawnego obowiązkiem organu I instancji było jej prawidłowe doręczenie. Powyższa argumentacja stanowiła podstawę do wydania w dniu [...] przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach postanowienia Nr [...]. Zgodnie z treścią art. 134 kpa, stanowiącego podstawę prawną wydanego postanowienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do tej pierwszej kategorii zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji. Wobec tego odwołanie nie jest dopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawego, tj. pomimo, że została wydana, nie została stronie prawidłowo doręczona (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie (Duże Komentarze Becka) str. 596). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z uwagi na jednoznaczną treść cyt. przepisu, nieuzasadniony jest zarzut sformułowany w odwołaniu naruszenia art. 15 kpa i 16 kpa, polegający na przedwczesności doręczenia oryginału rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] w dniu 15 października 2009r., wobec nieuprawomocnienia się postanowienia Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, tj. nieupłynięcia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżenie ostatecznego postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia do Sądu, pozostaje bez znaczenia dla wykonania czynności administracyjnej prawidłowego doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Wydane postanowienie nie miało, zdaniem organu odwoławczego wpływu na toczące się w dalszym ciągu postępowanie. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, które nie rozstrzygają o istocie sprawy (art. 123 § 1 i 2 kpa), do postanowień tych nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 130 § 1 i 2 kpa. Organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w formie postanowienia, na które nie służby zażalenie. Postanowienie takiej treści wywołuje skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu II instancji". Tym samym w dalszym ciągu na organie administracyjnym spoczywa obowiązek postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w sytuacji stwierdzenia w drodze ostatecznego postanowienia braku przedmiotu zaskarżenia, czyli doręczenia stronie decyzji, prawidłowego wykonania tej czynności administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewskazania dowodów, na których organ I instancji oparł się, określając okoliczności faktyczne organ odwoławczy wskazał, że decyzja o odwołaniu ze stanowiska komendanta Policji i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego i dlatego też podlega kontroli w ograniczonym zakresie. W takim przypadku należy zbadać jedynie prawidłowość przeprowadzonego postępowania pod względem proceduralnym, nie można natomiast kontrolować ocen wartościujących i kwestionować celowości, czy słuszności dokonanego przez organ wyboru (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003r. sygn. akt II SA/Kr 2535/02).

Problematyka powołania policjanta na stanowisko komendanta komisariatu Policji uregulowana została w Rozdziale II ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego komendant komisariatu Policji jest organem administracji rządowej o zasięgu działania na obszarze gminy lub gmin. Na stanowisko to powołuje oficera lub aspiranta Policji właściwy komendant miejski, powiatowy Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu można odwołać w każdym czasie, przy czym ustawa nie wskazuje żadnych - poza koniecznością zasięgnięcia niewiążącej opinii właściwego terytorialnie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - warunków, jakie muszą wystąpić, aby takiego odwołania dokonać. Oznacza to zatem, zdaniem organu II instancji istnienie po stronie organu uznania administracyjnego przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji. Wskazane uregulowania prawne stanowią narzędzie umożliwiające przełożonemu, właściwemu w sprawach osobowych odwołanie z kierowniczego stanowiska nie tylko policjanta, który z różnych przyczyn nie może pełnić służby na tym stanowisku, ale również policjanta, który w nagrodę za osiągane wyniki zasługuje na awans, poprzez mianowanie na bardziej odpowiedzialne stanowisko służbowe. Odwołanego przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska (art. 6e ust. 3 ustawy) z zachowaniem przez okres 6 miesięcy prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem (vide wyrok NSA z dnia 04.04.2008r., sygn. akt I OSK 606/07). Odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Uruchomienie procedury określonej w art. 6c ust, 1 i 6e ust. 1 ustawy pozostawione zostały właściwemu organowi administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Powołanie na to stanowisko oparte jest na arbitralnej ocenie uprawnionego organu, iż kandydat na to stanowisko posiada odpowiednie predyspozycje do wykonywania obowiązków realizowanych na powierzonym stanowisku.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt osobowych nadkom. J. W. wynika, że został on powołany na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w celu "zapewnienia prawidłowego toku funkcjonowania KP w Kielcach". Powołaniu oficera towarzyszyła pozytywna ocena przełożonych służbowych jego dotychczasowej służby. Z treści wniosku Komendanta Miejskiego Policji nadkom. A. R. z dnia 29 listopada 2006 roku, skierowanego i zaakceptowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji o przeniesienie skarżącego do pełnienia dalszej służby w KMP i powołanie na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji wynika, że wnioskodawca pokładał w J. W. duże nadzieje na zapewnienie sprawnego zarządzania i prawidłowego funkcjonowania KP w K.. W uzasadnieniu wniosku nadkom. A. R. pisze: "pracując w KPP we W. dał się poznać jako policjant posiadający umiejętności organizatorskie i kierownicze. Ma odpowiednie doświadczenie w kierowaniu zespołami pracowniczymi, jak również umiejętności nadzoru i kontroli podwładnych". Pokładane oczekiwania przełożonych wobec policjanta odzwierciedla przede wszystkim rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] o powołaniu J. W. na stanowisko Komendanta KP [...] w K. Komendant Miejski uzasadnił swoją decyzję tym, że dotychczasowy przebieg służby, posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe oraz wyniki uzyskiwane w służbie przez J. W. dają gwarancję prawidłowej realizacji zadań na tym stanowisku.

Zdaniem organu orzekającego nadkom. J. W. nie spełnił pokładanych przez przełożonych nadziei na realizację powierzonych mu w drodze powołania obowiązków służbowych. Podjął obowiązki Komendanta KP [...] w K. od dnia 1 grudnia 2006r., w dniach 5-9 luty 2007r. przełożony na prośbę policjanta udzielił mu zwolnienia od zajęć służbowych w związku z wypadkiem ojca R. W., następnie od dnia 18 lutego 2007r. do dnia odwołania przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Z zaświadczeń lekarskich wynika, że w tym czasie policjant przebywał w szpitalu łącznie 4 dni. Nieobecność w służbie pozostawała dla jej szkody i powodowała, że jednostka działała w wyraźnym osłabieniu kadrowym, w związku z nieobecnością osoby powołanej do jej kierowania. Potwierdzeniem powyższego stanowiska było wystąpienie w dniu 6 marca 2007r. (data wpływu do KMP Kielce 9.03.2007r.) Prokuratora Rejonowego P. G., który pismem [...] poinformował Komendanta Miejskiego Policji nadkom. A. R. o rażących nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Komisariatu Policji [...] w K., zwłaszcza w aspekcie poprawności zarządzania i organizacji pracy dochodzeniowo - śledczej. Prokurator zwrócił uwagę, że: "mimo zapewnień ze strony Pana Komendanta, jak i Komendanta KP [...] J. W. sytuacja ta, miast ulec polepszeniu, z miesiąca na miesiąc staje się coraz bardziej alarmująca. Podane podstawowe dane statystyczne wskazują jednoznacznie na skalę problemu i pozwalają na stwierdzenie, że działalność Komisariatu III Policji w Kielcach generuje ponad połowę liczby spraw, długotrwających w Prokuraturze Rejonowej. Pozostałe wskaźniki statystyczne osiągane przez Komisariat III, w ramach działalności dochodzeniowo-śledczej także są niezadowalające. Poważne wątpliwości budzi prawidłowość funkcjonowania w Komisariacie III nadzoru wewnętrznego, wielokrotnie sygnalizowano mi blisko miesięczne pozostawianie spraw bez biegu, zbyt późne powoływanie biegłych, nie występowanie lub występowanie z opóźnieniem z wnioskami o przedłużenie dochodzeń lub śledztw." Prokurator Rejonowy w załączeniu do wystąpienia przedłożył listę spraw, w których mimo ponaglenia prokuratorów nie uzyskano akt postępowań karnych z Komisariatu III Policji w Kielcach oraz kategorycznie zażądał podjęcia skutecznych działań, zmierzających do ustalenia przyczyn opisanego stanu rzeczy i szybkiej jej poprawy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazanych w wystąpieniu prokuratorskim uchybień potwierdziło stawiane zarzuty dotyczące pracy dochodzeniowo - śledczej jednostki. Na podkreślenia zasługuje fakt, że wielokrotnie, w trakcie cotygodniowych odpraw służbowych kierownictwa Komendy Miejskiej Policji, Komendant Miejski Policji, nadkom. A. R. i oraz jego zastępcy kierowali do Komendanta KP w K. polecenia służbowe w zakresie m. in. zwiększenia efektywności pracy wykrywczej kierowanej jednostki.

Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu wykluczały możliwość dalszej współpracy Komendanta Miejskiego z nadkom. J. W. Także Prezydent Miasta, rozważając wniosek Komendanta Miejskiego Policji z dnia 9.03.2007r. o odwołanie wymienionego oficera ze stanowiska Komendanta KP [...] w K., nie podał żadnych okoliczności przemawiających za pozostawieniem oficera na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym.

Wojewódzki Komendant Policji podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji, powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia.

Ustawowe prawo organów Policji do prowadzenia polityki kadrowej, właściwej do zapewnienia sprawnego funkcjonowania podległych komórek organizacyjnych dają przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonanie powierzonej jej funkcji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Utrata zaufania organu powołującego, o ile wykazane zostaną okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, stanowi samoistną przyczynę uzasadniającą odwołanie. "Utrata zaufania" jest pojęciem subiektywnym, zależnym od oceny organu powołującego. Komisariat Policji [...] w K. jest jednostką szczególną, obsługującą w swoim zasięgu terytorialnym centrum miasta wojewódzkiego. Na jego obszarze znajdują się kluczowe dla funkcjonowania miasta i województwa świętokrzyskiego obiekty i instytucje użyteczności publicznej m. in. urzędy administracji rządowej i samorządowej, takie jak: Urząd Wojewódzki, Urząd Marszałkowski, Urząd Miasta, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wyższe uczelnie, szkoły, dworce PKS, PKP. Z tych względów właściwe funkcjonowanie tej jednostki ma szczególne znaczenie dla skutecznej realizacji zadań przez Komendę Miejską Policji. Przedłużająca się nieobecność J. W. - Komendanta Komisariatu [...] Policji w K. była przesłanką negatywnie wpływającą na funkcjonowanie jednostki.

Ponadto brak znaczących wyników w zakresie wykrywalności przestępstw uprawniał organ powołujący do uznania tych wyników za niezadowalające, zwłaszcza, że kształtowanie priorytetów i wymiaru zadań do realizacji, jak również ocena skuteczności wykonywania wcześniej podjętych założeń, należy do organu nadrzędnego. W sytuacji tej właściwy przełożony dokonuje całościowej oceny, przede wszystkim dyspozycyjności oraz pracy przełożonego powołanego na stanowisko kierownicze z uwzględnieniem innych kryteriów, które mają istotny wpływ na opinię, co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku. W rozpatrywanym przypadku Komendant Miejski Policji dokonał kompleksowej oceny stylu oraz sposobu zarządzania przez J. W. Komisariatem [...] Policji w K. i stwierdził, że interes służby wymaga odwołania wymienionego oficera z zajmowanego stanowiska. J. W. utracił zdolność sprawnego zarządzania Komisariatem Policji [...] w K.

Organ podkreślił, że Policja jest formacją zaufania społecznego, dlatego też naczelnym zadaniem każdego przełożonego jednostki powinna być troska o kształtowanie pozytywnego obrazu Policji w opinii społecznej. Wskazany cel jest realizowany m. in. przez osiąganie wymiernych wyników w zwalczaniu i zapobieganiu przestępczości oraz sprawne funkcjonowanie jednostki Policji. Na uzyskanie drugiego z wymienionych celów, bez wątpienia ma wpływ dyspozycyjność osoby kierującej jednostką. W ocenie organu odwoławczego J. W. nie spełniał pokładanych na tym polu oczekiwań przełożonych. Przede wszystkim, czego nie kwestionuje skarżący, do czasu odwołania ze stanowiska oraz do dnia zwolnienia ze służby, tj. w okresie od 18 lutego 2007r. do 15 lipca 2007r., przebywał on na zwolnieniu lekarskim. W dniu 19 marca 2007r. skierował do Komendanta Miejskiego Policji raport z prośbą o skierowanie na komisję lekarską, w celu określenia dalszej jego przydatności do służby w Policji, w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. Skarżący, ze względu na istniejące schorzenia pozostające w związku ze służbą, został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III—ej grupy inwalidów orzeczeniem nr [...] z dnia 24 maja 2007r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej oraz zatwierdzającej to orzeczenie w dniu 15 czerwca 2007r. Okręgowej Komisji Lekarskiej.

Organ uznał, że ze wskazanych wyżej względów podniesione przez odwołującego się argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Organ orzekający w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska komendanta komisariatu Policji powołał wiarygodne dowody na poparcie okoliczności powodujących, że utracił on zdolność do sprawnego zarządzania jednostką oraz zaufanie przełożonego. Działanie przełożonych służbowych wobec Pana J. W., w związku z jego odwołaniem z zajmowanego stanowiska, zostało poddane ocenie przez prokuraturę, w wyniku złożonego przez J. W. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 231 § 1 kk przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Miejskiego Policji. Z informacji uzyskanej z Prokuratury Rejonowej, prowadzącej przedmiotowe postępowanie wynika, że śledztwo sygn. akt [...] z zawiadomienia J. W. o przestępstwo z art. 231 § 1 kk zostało w dniu 30 czerwca 2008 roku prawomocnie umorzone na zasadzie art. 17 § 1 pkt 2 kpk, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego.

Komendant Wojewódzki Policji, uznał, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Miejski Policji, prawidłowo nadał rozkazowi personalnemu Nr [...] z dnia [...] rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, polegający na zabezpieczeniu prawidłowego funkcjonowania KP [...] w K., poprzez umożliwienie powołania innego policjanta na stanowisko dotychczas piastowane przez skarżącego. Interes społeczny tożsamy z interesem służby w przedmiotowej sprawie wyraża się koniecznością zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania wskazanej jednostki - KP [...]w K. Interes społeczny, w tym tożsamy z interesem służby, wymagał aby obowiązki na stanowisku Komendanta Komisariatu [...] Policji w K. powierzyć policjantowi, który niezwłocznie podejmie wykonawstwo zadań służbowych oraz będzie gwarantem ich prawidłowej i systematycznej realizacji. Wykonywany zawód funkcjonariusza Policji to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób podołającym jej potrzebom. Wykładnia funkcjonalna i celowości art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wskazuje na to, że regulacja ta ma zapewnić bezzwłoczne osiągnięcie przez przełożonego odwołującego ze stanowiska komendanta Policji zamierzonego skutku.

Organ odwoławczy nie stwierdził również zarzucanego w odwołaniu naruszenia przepisów art. 8-11 kpa. Przepisy tego kodeksu stosuje się bowiem, jeżeli postępowanie w sprawach ze stosunków służbowych nie jest unormowane w sposób szczególny w pragmatyce służbowej. Kwestia zaś odwołania komendanta komisariatu z zajmowanego stanowiska służbowego jest uregulowana w art. 6e ustawy o Policji. Przepis tego artykułu jest przepisem szczególnym nie tylko w stosunku do przepisów ustawy o Policji, regulującej powstawanie i ustanie stosunku służbowego policjanta, ale także w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29.11.2006r., sygn. akt II SA/Ol 732/06). Z tych też względów chybiony jest również zarzut skarżącego o obrazie w przedmiotowym postępowaniu art. 32 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania. Z oceny stanu faktycznego sprawy wynika, że policjant, pomimo braku takiego obowiązku z wymienionych wyżej względów, miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, bowiem powody odwołania ze stanowiska zostały mu przedstawione osobiście w trakcie rozmowy poświęconej tej sprawie przez ówczesnego Komendanta Miejskiego Policji w dniu 16 marca 2007 roku. W złożonym odwołaniu w części dotyczącej treści przedmiotowej rozmowy skarżący wskazuje na zarzuty skierowane przez komendanta miejskiego w stosunku do jego osoby tj. chorobę oraz słabą wykrywalność przestępstw, z czym w trakcie rozmowy z przełożonym się nie zgodził. Na bieżąco Pan J. W. był informowany o swojej sytuacji faktycznej i prawnej. W związku z powyższym obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu został przez organ spełniony.

Jednocześnie organ podniósł, że skarżący pomimo odwołania ze stanowiska komendanta, został zwolniony ze służby w Policji z zachowaniem składników przyznanych przed odwołaniem, wynikających z pełnionej wcześniej funkcji komendanta.

Ustosunkowując się do zarzutu wskazanego przez pełnomocnika, dotyczącego faktu nie wywołania żadnych skutków prawnych wydanego rozkazu Nr [...] z datą wstecz tj. 18.03.2007r., bowiem nie wszedł on do obrotu prawnego organ odwoławczy zauważył, że stwierdził wadliwość czynności doręczenia zaskarżonej decyzji, wobec czego koniecznym stało się jej prawidłowe doręczenie stronie. Naprawienie błędu organu I instancji w zakresie prawidłowego doręczenia stronie decyzji, nie powoduje jednocześnie uznania, że decyzja nie została wydana przez właściwego przełożonego, ani, że w wyniku jej wydania strona nie znała swojego statusu prawnego. Kolejne decyzje bowiem wydawane do dnia zwolnienia wobec nadkom. J. W., zresztą nie zaskarżone przez skarżącego, ściśle wskazywały na okoliczność, że policjant pozostaje w dyspozycji przełożonego z zachowaniem składników uposażenia przysługujących przed odwołaniem. Argumenty wskazane w odwołaniu dotyczące bezzasadności wskazania w decyzji daty odwołania i przeniesienia skarżącego do dyspozycji tj. 19 marca 2007r. są bezzasadne w sytuacji, gdy w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że na dzień wydania przez organ I instancji decyzji, tj. 13 marca 2007r. zastosowane merytoryczne rozstrzygnięcie było prawidłowe oraz w sytuacji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ również podkreślił, że J. W. o fakcie odwołania z zajmowanego stanowiska został poinformowany w dniu 16 marca 2007r. przez swojego przełożonego – ówczesnego Komendanta Miejskiego Policji, gdzie doszło do próby doręczenia skarżącemu zaskarżonego rozkazu. O powyższym świadczą złożone zeznania przez A. R. w toku postępowania administracyjnego oraz wcześniej w Prokuraturze Rejonowej. Wiedzę skarżącego o swoim statusie prawnym odwołanego ze stanowiska komendanta Policji i o treści zaskarżonego rozkazu personalnego potwierdzają następujące okoliczności: w dniu 19.03.2007r. policjant wystąpił z pisemnym raportem o skierowanie na komisję lekarską w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. w dniu 25.05.2007r. orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej zaliczono skarżącego do III gr. inwalidów i określono czasową niezdolność do służby w Policji do dnia 25 maja 2009r., w dniu 21.06.2007r. policjant skierował do Komendanta Miejskiego Policji raport o zwolnienie ze służby w Policji. W dniu 1 czerwca 2007r. doręczono osobiście J. W. rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] o powierzeniu obowiązków na stanowisku eksperta Zespołu ds. Inspekcji KMP i podwyższeniu dodatku służbowego (k. nr 8), następnie w dniu 5 lipca 2007r. doręczono stronie rozkaz personalny Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] o zwolnieniu ze służby w Policji (k. nr 9). W obu decyzjach wskazano, że J. W. pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji z zachowaniem prawa do uposażenia w wysokości przysługującym przed odwołaniem. Skarżący nie kwestionował tych decyzji, jak również nie wnosił, skoro jak twierdzi nie znał treści zaskarżonej decyzji, o jej wydanie lub doręczenie. Nie wykonywał również swoich dotychczasowych obowiązków. Aktualny stan faktyczny sprawy nie powstał wyłącznie z winy organu, również skarżący nie wykazał w toku postępowania woli współpracy, choćby dokonując oceny jego postawy przez pryzmat złożonych zeznań w dniu 19 sierpnia 2009r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Skarżący potwierdził w toku przesłuchania w charakterze strony fakt przeprowadzonej w dniu 16 marca 2009r. rozmowy z ówczesnym Komendantem Miejskim Policji, w trakcie której przełożony oznajmił mu, że go odwoła z zajmowanego stanowiska. Zapytany o powód oznajmił, że jest chorowity i nie spełnia jego oczekiwań. Z zeznań wynika, że na informację, że skarżący jest na zwolnieniu lekarskim pierwszy raz od wielu lat, ponieważ jest po operacji komendant odpowiedział, że go to nie interesuje a decyzję już podjął.

Komendant Wojewódzki Policji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 kpa jest czynnością wywołującą oznaczone skutki prawne (wyrok NSA z 25.09.2009r., sygn. IOSK 81/09).

W ocenie organu odwoławczego wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Jest to istotne także z punktu widzenia ustalenia poprawności podstawy prawnej. Data wydania decyzji jest bowiem miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Ponadto uzależniałoby skutki "materialnoprawne" wydanej decyzji w dużej mierze od sprawnego działania podmiotu doręczającego decyzję. Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada wiązania decyzją rozciąga się zatem na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, gdyż w tym czasie organ nie może zmienić wydanej decyzji, która "istnieje" już w momencie wydania (Komentarz do kpa, str. 642 M. Jaśkowska A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000).

Organ wskazał także na przesłankę racjonalności prawa. Nie mogłaby ona zostać skutecznie przyjęta, jeżeli rozpoczęcie wywoływania skutków prawnych decyzji wiązałoby się z datą jej doręczenia, a doręczenie miałoby miejsce w różnych datach w stosunku do różnych stron. Oznaczałoby to bowiem, niezależnie od możliwego braku jednolitości w podstawach prawnych wydanej decyzji, przyjęcie, w zależności od momentu doręczenia, różnych sytuacji prawnych lub różnych skutków prawnych w stosunku do poszczególnych podmiotów w tych samych datach, mimo jednakowej treści samej decyzji.

Przyjęcie, że decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania, jeśli została ona doręczona, nie może budzić wątpliwości zwłaszcza w występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której okoliczności podjęcia decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska były stronie znane w okresie pozostawania w służbie, o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy, a w okresie tym faktycznie nie wykonywał obowiązków komendanta. Decyzja o odwołaniu J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego, wydana w okresie pełnionej przez niego funkcji Komendanta Komisariatu Policji [... ] w K. następnie doręczona stronie po zwolnieniu ze służby, powoduje skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, takie jak możliwość zaskarżenia takiej decyzji. Natomiast wywołuje skutki "materialne", określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania.

Odpowiadając na zarzut skarżącego organ stwierdził, że kwestionowane przez niego odwołanie z zajmowanego stanowiska komendanta i pozostawienie do dyspozycji przełożonego do dnia zwolnienia nie przyniosło żadnych ujemnych skutków finansowych a wręcz przeciwnie - ich polepszenie. Skarżącemu przed zwolnieniem ze służby przyznano wyższą kwotę dodatku służbowego. Natomiast słuszny interes skarżącego, sprowadzający się głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym jeżeli nawet przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami dla skarżącego, to nie może to być równoważone z potrzebami służby.

W tych okolicznościach Komendant Wojewódzki Policji uznał, że Komendant Miejski Policji miał powody aby skorzystać w przedmiotowej sprawie z uprawnień wynikających z zapisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił "obrazę przepisów kpa, tj. art. 110 kpa poprzez przyjęcie, że pomimo doręczenia skarżącemu decyzji - rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dniem 15 października 2009r. decyzja ta już w dniu wydania była miarodajną podstawą prawną i faktyczną do odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniesieniu z dniem 19 marca 2007r. do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji która to wadliwość godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych".

W uzasadnieniu skargi J. W. podkreślił, że istotne w sprawie jest, że dopiero w dniu 15 października 2009r. doręczono mu rozkaz personalny w oryginale z podpisami osób uprawnionych do ich złożenia. Pierwotnego rozkazu Nr [...] skarżący nie otrzymał w dacie, kiedy stawił się w gabinecie Komendanta Miejskiego Policji (16 marca 2007r.). Wysyłając ten sam rozkaz po raz drugi w dniu 15 października 2009r. organ I instancji uznał, że rozkaz ten nie został prawidłowo doręczony, nie wskazując zarazem dlaczego tak się stało.

Skarżący podkreślił, że przez cały czas przyświecało mu stwierdzenie, że o odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w K. z ust przełożonego nie słyszał i nie widział żadnego rozkazu przedłożonego mu do podpisania i odebrania. Niedostarczenie rozkazu w sposób prawidłowy doprowadziły do sytuacji, że skarżący nie mógł się w sposób prawidłowy i w ustawowym terminie odwołać od wydanej decyzji, co nie pozwoliło mu w sposób swobodny i bez przymusu kierować swoim dalszym losem jako policjant.

Skarżący pyta w skardze - skoro decyzja nie istniała w okresie od 16 marca 2007r. do 15 października 2009r., to czy można mówić w ogóle o skutkach prawnych wstecz ponownie prawidłowo doręczonego rozkazu o odwołaniu ze stanowiska Komendanta, tj. rozkazu wydanego w dniu [...], doręczonego skutecznie w dniu 15 października 2009r. Jego zdaniem organ uznał, że doręczenie ponownie rozkazu Nr [...] po ponad 2 latach nie ma większego znaczenia dla uprawnień i uposażeń skarżącego, skoro znalazł się w nowej sytuacji faktycznej, będąc już uznanym przez komisję lekarską za niezdolnego do służby w policji skarżącemu powierzono stanowisko p.o. eksperta zespołu ds. inspekcji. Nie bez znaczenia jest fakt, że na tym stanowisku są inne mnożniki i wysokości dodatku funkcyjnego (dla komendanta 3140zł maksymalnie, dla eksperta 1940zł maksymalnie; mnożnik kwoty bazowej dla komendanta w 2007r. w 13 grupie uposażenia wynosił 1,43-1,88, a taki mnożnik dla eksperta w 11 grupie uposażenia wynosił 1,63-2,28).

W ocenie skarżącego, jeżeli decyzja weszła do obrotu prawnego z chwilą jej prawidłowego doręczenia, to w takiej sytuacji taka decyzja może wywoływać jedynie skutki z dniem doręczenia. Jeżeli nie nastąpiło doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, nie wywołującej żadnych skutków. Z dniem doręczenia decyzja wskazuje adresata, w jaki sposób decyzja ta będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie skoro rozkaz personalny Nr [...] został doręczony J. W. w dniu 15 października 2009r., dopiero z tym dniem jest nią związany organ i strona. Oznacza to, że do dnia 15 października 2009r., skarżący pozostawał na stanowisku Komendanta Komisariatu [...] Policji w K. W dniu 15 października 2009r. J. W. nie był już funkcjonariuszem policji.

Zdaniem autora skargi organ II instancji nie odniósł się do merytorycznych podstaw odwołania, poprzestając na ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i nie uwzględniając zgłoszonych wniosków dowodowych skarżącego dla wykazania braku podstaw jego odwołania ze stanowiska. Uwypuklono w zaskarżonej decyzji negatywną ocenę pracy Komisariatu w 2006r., kiedy skarżący pracował we W., nie będąc jeszcze powołanym na stanowisko Komendanta Komisariatu [...] Policji. Zarzucono skarżącemu brak nadzoru nad służbą dochodzeniowo-śledczą, nie podając konkretnych przykładów, jakich spraw dotyczyły. Nie uwzględniono podziału obowiązków w [...] Komisariacie. Skarżącemu nie pozwolono dokonać wyboru zastępcy ani też podziału obowiązków, a za służby dochodzeniowo śledcze odpowiadał zastępca skarżącego.

Skarżący wskazując, że decyzja Nr [...] posiadała rygor natychmiastowej wykonalności uznał, że skoro nie weszła ona do obrotu prawnego, to tym samym nie obowiązywał od wtedy ten rygor.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź stanowił podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że

w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie naruszył prawa.

W sprawie niniejszej uznać należy, że odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] o odwołaniu ze stanowiska zostało złożone przez skarżącego w terminie przewidzianym w przepisie art. 129 § 1 kpa, ponieważ decyzja (jej oryginał) została doręczona w dniu 15 października 2009r., zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 28 października 2009r. Organ odwoławczy zatem miał obowiązek rozpoznać to odwołanie. I nie ma znaczenia, jak dawno zapadła decyzja organu I instancji.

Z dokładnie omówionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że w dniu 14 lutego 2008r. doręczono skarżącemu kopię decyzji Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego nie można było uznać, że było to skuteczne doręczenie, z którym wiązane byłyby skutki procesowe i materialne, w tym możliwość wniesienia środka odwoławczego. Stąd, wniesione w dniu 28 lutego 2008r. odwołanie (w terminie 14 dni od daty doręczenie kopii decyzji) skutkowało wydaniem przez organ, na podstawie art. 134 kpa postanowienia o niedopuszczalności odwołania (postanowienie z dnia 30 września 2009r.). Wniesiona przez skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na to postanowienie została odrzucona, z powodu złożenia jej po terminie (postanowienie z dnia 12 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Ke 689/09). Legalność postanowienia z dnia 30 września 2009r. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Tym niemniej należy podzielić pogląd organu, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 109 § 1 kpa stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, czy też kopii. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie. Przepis art. 109 w § 1 kpa ustanawia regułę dotyczącą doręczania decyzji jako doniosłego w skutkach pisma procesowego. W przypadku bowiem doręczenia pisma zawierającego decyzję doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia w formie przewidzianej w art. 39-49 kpa, ponieważ z nim związane są skutki prawne materialne i procesowe.

Doręczenie skarżącemu oryginału decyzji Nr [...] z dnia [...] (w dniu 15 października 2009r.) nastąpiło po wydaniu ostatecznego postanowienia Komendanta Policji z dnia [...], otwierając drogę do zaskarżenia decyzji nr [...]. Doręczenie decyzji stanowiło jej wprowadzenie do obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji o odwołaniu J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Miejskiej Policji stanowi art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej ustawa.

W świetle art. 6d ust. 1 komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Zgodnie z treścią art. 6e ust. 1 odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Przepisy te normują kompleksowo zagadnienia odwołania ze stanowisk zajmowanych na podstawie powołania, zarówno pod względem materialnym, jak i proceduralnym. Określają warunki przedmiotowego odwołania, jego następstwa oraz dalsze uprawnienia policjanta, które zabezpieczają jego interesy zawodowe, tj. przeniesienie do dyspozycji, zachowanie prawa do uposażenia przez okres 6 miesięcy w wysokości przysługującej przed odwołaniem.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy, pozostawione zostało uznaniu właściwemu organowi administracji publicznej, który w każdym czasie odwołać może osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienia określonej osoby na zajmowanym stanowisku (por. wyrok NSA z dnia 8.IV.2008r., sygn. akt I OSK 648/07, LEX nr 472367).

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest, oprócz fachowości i doświadczenia określonej osoby także pełne zaufanie, jakim darzy ją organ powołujący (por. wyrok NSA z dnia 28.II.2007r., sygn. akt I OSK 325/06).

Za taką wykładnią przepisu art. 6e ust. 1 ustawy przemawia również użyte w nim określenie "w każdym czasie", które wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Określenie to, bez dopełnienia go materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu.

Podnieść należy, że co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowody i dokonał wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Należy przy tym wskazać, że postępowanie dotyczące odwołania nie jest całkowicie dowolne, gdyż jest ograniczone art. 7 kpa, stąd organy winny brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą.

W toku niniejszego postępowania, wbrew zarzutom skarżącego, w zaskarżonej decyzji organ bardzo wnikliwie wykazał i ocenił okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na wydanie decyzji o odwołaniu J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w K. która zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy została wydana po zasięgnięciu pozytywnej opinii Prezydenta Miasta (z dnia 12 lutego 2007r.). Organ wskazał, że Komisariat Policji [... ]w K. jest jednostką szczególną, obsługującą w swoim zasięgu terytorialnym centrum miasta wojewódzkiego, na obszarze którego znajdują się kluczowe dla funkcjonowania miasta i województwa świętokrzyskiego obiekty i instytucje użyteczności publicznej m. in. urzędy administracji rządowej i samorządowej, takie jak: Urząd Wojewódzki, Urząd Marszałkowski, Urząd Miasta, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wyższe uczelnie, szkoły, dworce PKS, PKP. Z tych względów właściwe funkcjonowanie tej jednostki ma szczególne znaczenie dla skutecznej realizacji zadań przez Komendę Miejską Policji. Przedłużająca się nieobecność J. W. - Komendanta Komisariatu [...] Policji w K. była przesłanką negatywnie wpływającą na funkcjonowanie jednostki. Ponadto brak znaczących wyników w zakresie wykrywalności przestępstw uprawniał organ powołujący do uznania tych wyników za niezadowalające, zwłaszcza, że kształtowanie priorytetów i wymiaru zadań do realizacji, jak również ocena skuteczności wykonywania wcześniej podjętych założeń należy do organu nadrzędnego. W rozpatrywanym przypadku Komendant Miejski Policji dokonując całościowej oceny, przede wszystkim dyspozycyjności oraz pracy J. W. dokonał kompleksowej oceny stylu oraz sposobu zarządzania Komisariatem [...] Policji w K. i stwierdził, że interes służby wymaga odwołania go z zajmowanego stanowiska. Organ podkreślił, że Policja jest formacją zaufania społecznego, dlatego też naczelnym zadaniem każdego przełożonego jednostki powinna być troska o kształtowanie pozytywnego obrazu Policji w opinii społecznej. Wskazany cel jest realizowany m. in. przez osiąganie wymiernych wyników w zwalczaniu i zapobieganiu przestępczości oraz sprawne funkcjonowanie jednostki Policji. Na uzyskanie drugiego z wymienionych celów, bez wątpienia ma wpływ dyspozycyjność osoby kierującej jednostką. W ocenie organu odwoławczego J. W. nie spełniał pokładanych na tym polu oczekiwań przełożonych. Przede wszystkim, czego nie kwestionuje skarżący, do czasu odwołania ze stanowiska oraz do dnia zwolnienia ze służby tj. w okresie od 18 lutego 2007r. do 15 lipca 2007r., przebywał on na zwolnieniu lekarskim.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ bardzo dokładnie uzasadnił dlaczego i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej odwołał J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji [...] w K., co było poparte ustaleniami dokonanymi w sprawie oraz oceną dowodów, zaś dokonana ocena nie była dowolna.

Zwrócić należy uwagę także na okoliczność, że w dniu 19 marca 2007r. skarżący skierował do Komendanta Miejskiego Policji raport z prośbą o skierowanie go na komisję lekarską, w celu określenia dalszej jego przydatności do służby w Policji, w związku z pogarszającym się stanem zdrowia. Skarżący, ze względu na istniejące schorzenia pozostające w związku ze służbą, został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III—ej grupy inwalidów orzeczeniem nr [...] z dnia 24 maja 2007r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej oraz zatwierdzającej to orzeczenie w dniu 15 czerwca 2007r. Okręgowej Komisji Lekarskiej. Dnia 3 lipca 2007r. skarżący został, w uwzględnieniu jego wniosku, zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 lipca 2007r. Zatem doręczenie mu decyzji Nr [...], które nastąpiło w dniu 15 października 2009r. dokonane zostało w czasie, gdy skarżący nie pozostawał w służbie w Policji. Fakt ten jednak nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.

Sąd podziela zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o odwołaniu J. W. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego, wydana w okresie pełnionej przez niego funkcji Komendanta Komisariatu Policji [...] w K., następnie doręczona stronie po zwolnieniu ze służby, powoduje skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, takie jak możliwość zaskarżenia tej decyzji. Natomiast wywołuje skutki "materialne", określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, który pozwalał na jej wykonanie bez względu na fakt wniesienia środka odwoławczego (por. art. 130 § 3 kpa). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności spowodowało nadto ten skutek, że odwołanie ze stanowiska nastąpiło z dniem określonym w tej decyzji (18 marca 2007r.), bez względu na datę wydania decyzji ostatecznej w trybie odwoławczym.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończoną. Jest to istotne także z punktu widzenia ustalenia poprawności podstawy prawnej. Data wydania decyzji jest bowiem miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i stosowalność przepisów prawnych, stanowiących podstawę decyzji, a przyjęcie daty doręczenia decyzji jako podstawy tego określenia mogłoby prowadzić do osłabienia wartości pewności stosowania prawa z punktu widzenia jednolitości ustaleń dotyczących wyboru przepisu obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji wydanej oraz decyzji doręczonej (w terminie późniejszym w stosunku do daty jej wydania). Ponadto uzależniałoby skutki "materialnoprawne" wydanej decyzji w dużej mierze od sprawnego działania podmiotu doręczającego decyzję. Doręczenie decyzji, powodując jej wejście do obrotu prawnego, a więc wywołując "skutki proceduralne", wpływa na bieg terminów związanych z jej zaskarżaniem w różnych formach. Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, gdyż w tym czasie organ nie może zmienić wydanej decyzji, która "istnieje" już w momencie wydania (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, str. 642, wyd. Zakamycze 2000).

Organ zasadnie wskazał także na przesłankę racjonalności prawa, która nie mogłaby zostać skutecznie przyjęta, jeżeli rozpoczęcie wywoływania skutków prawnych decyzji wiązałoby się z datą jej doręczenia, a doręczenie miałoby miejsce w różnych datach w stosunku do różnych stron. Oznaczałoby to bowiem, niezależnie od możliwego braku jednolitości w podstawach prawnych wydanej decyzji przyjęcie, w zależności od momentu doręczenia, różnych sytuacji prawnych lub różnych skutków prawnych w stosunku do poszczególnych podmiotów w tych samych datach, mimo jednakowej treści samej decyzji.

Przyjęcie, że decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania, jeśli została ona doręczona, nie może budzić wątpliwości zwłaszcza w występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której okoliczności podjęcia decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska były skarżącemu znane w okresie pozostawania w służbie, o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy. Skarżący potwierdził w toku przesłuchania w charakterze strony w dniu 19 sierpnia 2009r. fakt przeprowadzonej w dniu 16 marca 2009r. rozmowy z ówczesnym Komendantem Miejskim Policji, w trakcie której przełożony oznajmił mu, że go odwoła z zajmowanego stanowiska, a zapytany o powód oznajmił, że skarżący jest chorowity i nie spełnia jego oczekiwań. Z zeznań wynika, że na informację, iż skarżący jest na zwolnieniu lekarskim pierwszy raz od wielu lat komendant odpowiedział, że go to nie interesuje a decyzję już podjął. Ponadto po wydaniu decyzji Nr [...] skarżący faktycznie nie wykonywał już obowiązków komendanta, będąc p.o. ekspertem Zespołu ds. Inspekcji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.