Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1080/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddziaływania akustycznego na środowisko uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] nakazujące Zarządowi Dróg Wojewódzkich podjęcie działań organizacyjnych mających na celu zapewnienie dotrzymania standardów jakości środowiska na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Ż..

W podstawie prawnej powołano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1688; dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska").

Z akt wynika, że w dniach 20/21 lipca 2017 r. pracownik Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wykonał pomiary hałasu w środowisku, pochodzącego od drogi wojewódzkiej nr [....] w miejscowości Ż. w porze dnia i w porze nocy, które wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno w porze dnia jak i nocy. W związku z powyższym zobowiązano stronę do podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego stanu, jednocześnie zobowiązując ją na podstawie ar 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do poinformowania o zakresie wykonania zarządzenia, pouczając o odpowiedzialności na wypadek przekazania informacji nieodpowiadających prawdzie.

W skardze na powyższą decyzję Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarzucił naruszenie:

- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku poprzez zarządzającego drogą, linią kolejową, linia tramwajową, lotniskiem lub portem ( Dz.U. Nr 140, poz. 824; dalej: "rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r.")– pkt B ust. 2b załącznika nr 3 – w zakresie niezgodnej z tym przepisem lokalizacji wykonania pomiarów hałasu,

- rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w świetle art. 175 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2017 r., poz. 519, dalej: " ustawa Prawo ochrony środowiska")– zaliczając bezpodstawnie drogę wojewódzka oddziaływanie na środowisko akustyczne,

- art. 119 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nakazanie podjęcia działań związanych z dostosowaniem poziomu hałasu do dopuszczalnego niezgodnie z przewidzianym trybem,

- oraz zapisy decyzji Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia [...].07.2008r o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu, o którą zrealizowana była przebudowa DW [...] na odcinku J. - N. (zakończona inwestycja w 2010 r.) niezaliczającej tego przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

- niewystarczające ustalenie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska powodu występowania przekroczeń hałasu na tym odcinku drogi oraz nieprecyzyjne wskazanie działań, jakie należy podjąć w celu zapewnienia dotrzymania standardów jakości środowiska.

Na tych podstawach wniosła o wstrzymanie zarządzenia podjęcia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich działań organizacyjnych mających na celu zapewnienie dotrzymania standardów jakości środowiska na odcinku drogi wojewódzkiej nr 992 w miejscowości Ż., bez wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia oraz o uznanie, że naruszenie prawa ze strony Zarządu Dróg Wojewódzkich nie nastąpiło.

W ocenie strony skarżącej pomiary hałasu obarczone były istotnym błędem wynikającym z niewłaściwej lokalizacji punktu pomiarowego. Urządzenie pomiarowe zgodnie ze stanem faktycznym pomiaru i "Sprawozdaniem z badań hałasu w środowisku pochodzącego od drogi" ustawione było w odległości tylko 3m od źródła hałasu tj. bezpośrednio w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], naruszając pkt. B ust. 2b załącznika Nr 3 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r., który mówi, że "na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się w zależności od możliwości: przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości od 0.5 m do 2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacii eksponowanej na hałas: podczas pomiarów hałasu dopuszcza się, w miarę możliwości, okno otwarte, zamknięte lub uchylone w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika -kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu". Zgodnie z tym przepisem pomiar winien być wykonany bezpośrednio przy budynku nr 176 w m. Ż..

Zarzucono również pominięcie w obliczeniach akustycznych faktu nadmiernych prędkości pojazdów, przekraczających znacząco prędkości dopuszczalne na tym odcinku drogi, a wynikające z obowiązującej organizacji ruchu.

Wątpliwości strony skarżącej budzi również pomierzone w dniu kontroli natężenie ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej Nr [...]. Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu wykonanym w 2015r. Średni Dobowy Ruch pojazdów (SDR) na tym odcinku drogi wynosi 5093 pojazdów na dobę, a w dniu wykonywania pomiaru (20/21.07.2017r) było to aż 9144 pojazdów na dobę czyli prawie dwukrotnie więcej niż średnio notuje się dla tego odcinka drogi. Wykazane natężenie wskazuje na incydentalny charakter.

Wskazano również, że Średni Dobowy Ruch wynoszący 5093 pojazdów na dobę w świetle zapisów §3.1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 eliminuje tą drogę z obowiązku wykonywania okresowego pomiaru hałasu oraz sporządzania mapy akustycznej gdyż nie przejeżdża tam ponad 3 000 000 pojazdów rocznie tj. 8219/dobę.

Na podstawie w/w przepisów opracowany i uchwalony musiałby zostać program ochrony środowiska przed hałasem w myśl art. 119 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002r (Dz. U. nr 179 poz. 1498) w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem, w ramach którego mogłaby wyniknąć konieczność wykonania w miejscowości Ż. zabezpieczeń obniżających poziom hałasu, jak również konieczność podjęcia dodatkowych działań infrastrukturalnych i organizacyjnych zapewniających dotrzymanie standardów jakości środowiska na odcinku drogi wojewódzkiej w tej miejscowości.

Ukończona w 2011 r. inwestycja pn. przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] J. – O. na odcinka J. N. od km 0+000 do km 16+115 i drogi wojewódzkiej nr [...] G. – D. na odcinku N. – D. od km 29+006 do km 42+908", wykonana została z zachowaniem wszystkich wymaganych prawem przepisów, w tym również związanych z oceną środowiska przed hałasem. Zgodnie z otrzymanym postanowieniem Starosty [...] nie zachodziła potrzeba wykonania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, ponadto decyzja środowiskowa wydana przez Wójta Gminy [...] nie wskazywała konieczności wykonania jakichkolwiek badań poziomu hałasu po zakończeniu tej inwestycji.

Reasumując, w opinii Zarządu Dróg Wojewódzkich zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oparte jest o wyniki badań obarczonych błędem, bez głębszej analizy wszystkich czynników mających wpływ na poziom hałasu w badanym miejscu.

Ponadto treść tego zarządzenia: "Podjąć działania organizacyjne mające na celu zapewnienie dotrzymania standardów jakości środowiska na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Ż. " stanowi formułę na tyle nieprecyzyjną, że nie sposób się do niego zastosować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwej lokalizacji punktu pomiarowego, przedstawionych przez Skarżącego, wskazał, że pkt. B ust. 2b w/w załącznika, w drugim podpunkcie przewiduje pomiary "na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji lub terenach otaczających te budynki. W związku z powyższym punkt pomiarowy zlokalizowany został na terenie objętym ochroną przed hałasem w taki sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą (na wysokości 4,0 m n.p.t., na terenie otaczającym posesję nr 176 przy granicy działki należącej interweniującego w sprawie uciążliwości hałasowej związanej z ruchem kołowym). Pomiar wykonano miernikiem posiadającym zatwierdzenie typu oraz ważne świadectwo wzorcowania.

Nie zgodził się również z zarzutem nieprecyzyjnego wskazania działań jakie należy podjąć w celu zapewnienia dotrzymania standardów jakości środowiska. Żaden z przepisów nie przyznaje emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska kompetencji do wskazania ani też określenia środków technicznych jakie powinien zastosować Zarząd Dróg Wojewódzkich, aby zmniejszyć oddziaływanie hałasu komunikacyjnego celem zapewnienia dotrzymywania standardów jakości środowiska na odcinku drogi nr [....] w miejscowości Ż., gdyby Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał lub określił jakiekolwiek środki techniczne to takie działanie byłoby bezprawne. To właśnie Zarząd Dróg Wojewódzkich jako podmiot administrujący drogą ma obowiązek określić jakie środki techniczne mogą zostać podjęte w ramach działalności tej jednostki organizacyjnej m. in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późń. zm.)

Mając na uwadze art. 139 ustawy Prawo ochrony środowiska przestrzeganie wymagań ochrony środowiska związanych z eksploatacją dróg, zapewniają zarządzający tymi obiektami, celem zapewnienia dotrzymania standardów jakości środowiska o których mowa w art. 174 ust. 1, 2 pkt 4 i ust. 3 tej ustawy. Z przywołanych przepisów wynika że, emisje polegające na powodowaniu hałasu, w związku z eksploatacją drogi, nie mogą, spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Jeżeli w związku z eksploatacją drogi, utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem.

Zgodnie z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1440; dalej: "ustawa o drogach publicznych"), do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg.

Z przepisu tego wynika, że do obowiązków Zarządcy drogi należy m. in. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg, jak też utrzymywanie zieleni przydrożnej (punkt 16 art. 20) tj. roślinności umieszczonej w pasie drogowym, mającej na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniom powietrza, wody i gleby. Z w/w przepisów wyraźnie wynika obowiązek zarządcy drogi do podejmowania działań mających na celu redukcję poziomu hałasu komunikacyjnego w ramach procesu administrowania daną drogą publiczną np. poprzez sadzenie drzew lub krzewów.

Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dni 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 257/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 18/15.

Podkreślił również, że wbrew zarzutom strony skarżącej kwestia wpływu nadmiernej prędkości pojazdów na poziom hałasu na drodze wojewódzkiej nie ma wpływu na obowiązki w zakresie przeciwdziałania nadmiernej emisji hałasu powstającego w związku z eksploatacją dróg publicznych. Przepis art. 20 pkt 13 ustawy o drogach publicznych stanowiący o przeciwdziałaniu niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg nie uzależnia działań zarządcy drogi (np. posadzenia drzew czy zamontowania ekranów akustycznych) od tego czy podmioty eksploatujące drogę jeżdżą po niej z prędkością dopuszczalną czy też nadmierną. Tym samym okoliczność ta nie wyłącza obowiązków zarządcy drogi w zakresie ochrony przed emisją hałasu, tym bardziej, że musi on brać pod uwagę okoliczność, że kierowcy mogą nie przestrzegać ustanowionych w tym miejscu ograniczeń prędkości pomimo sankcji przewidzianych w prawie drogowym. Niezależnie od tego trzeba wskazać, że na poziom hałasu ma wpływ nie tylko prędkość pojazdów, ale także ich liczba na danym odcinku drogi. Wszystkie te okoliczności Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wziął pod uwagę rozpatrując pod różnymi względami stan faktyczny i prawny, a także mając na względzie interes publiczny (w tym składane skargi), zatem nie można zgodzić się zarzutem niewystarczającego zbadania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszym rzędzie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym można uznać za ugruntowane stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, publ. ONSAiWSA 2010/5/86, postanowienie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, postanowienie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem zgodności tego aktu z prawem.

Z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może:

1. wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2. wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3. wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Przepis art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przewiduje dla osoby, która: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (tak T. Czech "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska": ZNSA 3/2011, str. 92).

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany.

Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakie działania powinien wykonać podmiot będący adresatem tego zarządzenia. Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj.: wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (tak: m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 980/10).

W kontrolowanym zarządzeniu organ nakazał "podjąć działania organizacyjne mające na celu zapewnienie dotrzymania standardów jakości środowiska na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] – miejscowości Ż.".

W uzasadnieniu podano, że analiza wyników kontroli pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Ż., przy granicy posesji nr 176 w porze dnia i porze nocy, wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia i w porze nocy. Powyższe stanowi naruszenie warunków określonych w Lp. 2a tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112).

W ocenie Sądu takie sformułowanie aktu jest nieprawidłowe, bowiem z jego treści nie jest możliwe odczytanie na czym miałoby polegać usunięcie wskazanych nieprawidłowości. Takie sformułowanie powoduje, że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania i już z tego powodu Sąd uznał za zasadne jego uchylenie.

Niezależnie od powyższego Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość przeprowadzenia czynności kontrolnych i wyników kontroli.

Jak wynika z protokołu kontroli badanie hałasu pochodzącego z drogi [...] prowadzono na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz.U. z 2011 r., poz. 824). Z załącznika Nr 3 tegoż rozporządzenia dotyczącego referencyjnej metodyki wykonywania okresowych pomiarów poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych i linii tramwajowych oraz kryteriów lokalizacji punktów pomiarowych wynikają zasady prowadzenia pomiaru hałasu przy drodze. W części B załącznika nr 3 omawianego rozporządzenia, w ustępach 1 i 2 wskazano, że pomiary prowadzi się w punktach pomiarowych, a nie jak w kontrolowanej sprawie w jednym punkcie.

Z przepisów tych wynika, że:

1. Lokalizację punktów pomiarowych ustala się indywidualnie dla każdego punktu pomiarowego w zależności od:

1) celu pomiarów;

2) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu;

3) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu, w szczególności własności ekranowania i uginania fal dźwiękowych.

2. Lokalizując punkty pomiarowe, stosuje się następujące kryteria:

1) przy lokalizacji punktu pomiarowego należy przyjąć, że wynik pomiaru w jednym punkcie będzie charakteryzował hałas z danego, jednorodnego pod względem akustycznym odcinka drogi publicznej, linii kolejowej lub tramwajowej, w odniesieniu do odcinków torowisk; jednorodność ta dotyczy nie tylko parametrów ruchu oraz drogi publicznej, linii kolejowej lub linii tramwajowej, lecz jednocześnie najbliższego otoczenia;

2) punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w taki sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu hałasu na ludzi w miejscu ich możliwego pobytu ze źródeł, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem następujących zasad:

a) na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości nie mniejszej niż 1,5 m nad powierzchnią terenu,

b) na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się w zależności od możliwości:

- przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości od 0,5 m do 2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas,; podczas pomiarów hałasu dopuszcza się, w miarę możliwości, okno otwarte, zamknięte lub uchylone w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

- na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji lub na terenach otaczających te budynki;

3) jeżeli granicę między źródłem a terenem objętym ochroną przed hałasem stanowi element ekranujący, w szczególności ekran akustyczny, mur, parkan lub budynek, punkt pomiarowy sytuuje się na terenie podlegającym ochronie przed hałasem, poza obszarem cienia akustycznego wytworzonego przez ten element, z wyjątkiem sytuacji, gdy wszystkie części budynków chronionych znajdują się w cieniu akustycznym lub gdy zachodzi konieczność pomiaru poziomu dźwięku w miejscu zlokalizowanym w cieniu akustycznym;

4) jeżeli na drodze rozprzestrzeniania się dźwięku znajduje się element ekranujący, mikrofon lokalizuje się na wysokości minimum 0,5 m nad tym elementem, w miarę możliwości w jego płaszczyźnie;

5) w przypadku wykonywania pomiarów poziomów hałasu w miejscu projektowanego ekranu akustycznego, punkt pomiarowy lokalizuje się w płaszczyźnie przewidywanego ekranu na wysokości minimum 0,5 m ponad projektowaną górną krawędzią ekranu.

W kontrolowanej sprawie punkt pomiarowy zlokalizowano poza terenem objętym ochroną przed hałasem, tj. poza terenem posesji nr 176 w miejscowości Ż., w "ciągu komunikacyjnym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Ż. przy granicy posesji nr 176".

Stanowi to naruszenie załącznika B ust. 2 pkt 2 omawianego rozporządzenia, który nakazuje sytuowanie punktów pomiarowych na terenie objętym ochroną, a nie poza nim. Z akt nie wynika, aby właściciel posesji nr 176 sprzeciwił się wykonaniu pomiarów na jego posesji. Ponadto punkt pomiarowy zlokalizowany na poziomie drogi wojewódzkiej, w odległości 3 m od drogi bezspornie oddziela od terenu posesji nr 176 wysoka zieleń, która może być elementem ekranującym, co skutkuje naruszeniem ust. 2 pkt 3 załącznika B.

Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że co do zasady, zgodnie z ust. 2 pkt 2b załącznika B punkty pomiarowe należy lokalizować w zależności od możliwości przy elewacji budynku objętego ochroną przed hałasem lub w odległości od 0,5 m do 2 m od elewacji tych budynków.

Zważywszy, że to m.in. właścicielka posesji nr 176 M. P. domagała się zbadania natężenia hałasu pismem z dnia 12 maja 2017 r. przyjęcie braku możliwości dokonania badań we wskazany w tym przepisie sposób jest niewiarygodne. Organ nie wykazał, że nie było możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji lub na terenach otaczających budynek nr 176 i że w związku z tym zaistniała prawna możliwość wykonania tych pomiarów na wysokości 4 m n.p.m. stosownie do ust. 2 pkt 2b in fine załącznika B.

Wadliwość protokołu kontroli opisana wyżej nie pozwalała na ustalenie w sposób pewny czy naruszenie prawa miało miejsce; ma ona charakter podstawowy i nieusuwalny (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 647/17 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 62/17).

Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska mogą być tylko ustalenia prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny na podstawie treści protokołu, czy naruszenie prawa miało miejsce i zweryfikować stwierdzeń protokołu na ten temat.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi naruszenia art. 119 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, przedmiotem której była pozaplanowa kontrola natężenia hałasu od drogi i wydane w jej wyniku zarządzenie pokontrolne.

Z powołanych wyżej przyczyn Sąd - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. P.p.s.a.