Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3355/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 577/15 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 577/15 oddalił skargę B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Kielcach przeprowadzili kontrolę w lokalu J. przy ul. S. [...] w K., w trakcie której ujawniono osiem urządzeń, stanowiących własność B. Sp. z o.o., które mogły być automatami służącymi do urządzania gier hazardowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.). Eksperyment kontrolny przeprowadzony na tych urządzeniach wykazał, że:

- urządzane na nich gry cechuje cel komercyjny, o czym świadczy obowiązkowa odpłatność za jej rozpoczęcie oraz uzyskiwanie wygranych punktów, które następnie zostają przeliczone na odpowiednie kwoty i wypłacone graczowi przez obsługę,

- wynik gry nie zależy od zręczności gracza, dostępne na automatach gry mają charakter losowy, gdyż szybkość przesuwania się symboli graficznych umieszczonych na bębnach wykracza możliwość rejestracji obrazu przez człowieka, co czyniło niemożliwym wytypowanie układu symboli, a tym samym kształtowanie wyniku gry zależnie od sprawności manualnej gracza, poziomu jego umiejętności i spostrzegawczości.

W toku postępowania do akt włączono jako dowód w sprawie, materiał dowodowy z postępowania przygotowawczego nr [...], m. in. protokoły przesłuchania świadków oraz opinię biegłego sądowego z dnia [...].12.2014 r., w której biegły stwierdził, że gry prowadzone na badanych urządzeniach spełniają kryteria gier na automatach w rozumieniu u.g.h. Wynik uzyskany w każdej grze jest bowiem losowy i niezależny od umiejętności (zręczności) grającego bądź jego zdolności psychomotorycznych, grający nie ma wpływu na konfigurację zatrzymania się symboli, zaś urządzenia same nie wypłacają wygranej, ale realizuje to obsługa lokalu.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach wymierzył B. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 96.000 zł za urządzanie gier poza kasynem gry na wskazanych automatach do gier.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Kielcach utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że poza ustaleniami kontroli celnej i opinii biegłego sądowego, czyli dowodami potwierdzającymi komercyjny i losowy charakter gier prowadzonych na skontrolowanych automatach, fakty te potwierdzają również zeznania świadków. Wyposażenie automatów umożliwia prowadzenie działalności komercyjnej, warunkiem uruchomienia automatów jest zakredytowanie ich przez grających kwotą pieniędzy, za którą grający otrzymują określoną liczbę punktów przy stawce za jeden punkt równej 0,10 zł. Wygraną wypłaca obsługa lokalu. Podkreślono też, że gry rozgrywane na badanych urządzeniach zawierają element losowości. Powyższe oznacza, że kontrolowane automaty realizują gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h.

Organ odwoławczy stwierdził, że gry na automatach mogą być prowadzone na podstawie koncesji na prowadzenie kasyna gry, zaś urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Ponieważ B. Sp. z o.o. nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna gry, ani zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier lub gier na automatach o niskich wygranych, o którym mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., a skontrolowany lokal nie jest kasynem gry, DIC uznał, że stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej, wynoszącej 12.000 zł od każdego eksploatowanego automatu. Zdaniem organu II instancji, o urządzaniu nielegalnych gier hazardowych przez B. Sp. z o.o. świadczy również, iż spółka realizowała czynności zapewniające bieżącą obsługę ujawnionych automatów za pośrednictwem opiekuna lokalu. Do jego obowiązków należało zatrudnianie pracowników, wyjmowanie pieniędzy z urządzeń, pozostawienie obsłudze lokalu kluczy do resetowania punktów na urządzeniach. Czynności te faktycznie były realizowane przez pracowników lokalu, ale jak wynika z zeznań świadków – na polecenie opiekuna lokalu. Bez wydzierżawienia powierzchni w kontrolowanym lokalu, zainstalowania w nim urządzeń i zatrudnienia pracowników do ich obsługi, nielegalna gra na tych automatach nie miałaby miejsca. Zapewnienie bieżącej obsługi automatów, serwisu, uzupełnianie pieniędzy przeznaczonych na wygrane, umożliwiało z kolei ciągły przebieg nielegalnej gry hazardowej. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, B. Sp. z o.o., realizując powyższe czynności urządzała gry na ośmiu automatach poza kasynem gry.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i 217/11 (Fortuna i inni) organ odwoławczy wskazał m.in., że orzeczenie to zostało wydane wskutek skierowanych w trybie prejudycjalnym pytań prawnych WSA w Gdańsku, które dotyczyły tego, czy art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństw informacyjnego (Dz. U. UE L 204, s. 37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 u.g.h. DIC stwierdził, że niniejsze postępowanie dotyczy wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier hazardowych bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 89 u.g.h. nieobjętego pytaniami prawnym ani orzeczeniem z dnia 19.07.2012 r. Natomiast uznanie przez Trybunał art. 14 ust. 1 u.g.h. za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy notyfikacyjnej (pkt 25 wyroku) nie oznacza, że podmioty mogą dowolnie prowadzić gry na automatach, bowiem zgodnie z art. 3 u.g.h. urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o grach hazardowych skutecznie weszła w życie i jest częścią polskiego porządku prawnego. Wywiedziona przez TSUE z Dyrektywy 98/34/WE ewentualna sankcja za brak uprzedniej notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, polegająca na niestosowaniu przez organy krajowe nienotyfikowanych Komisji przepisów technicznych, nie prowadzi do pozbawienia tych nienotyfikowanych przepisów ich mocy obowiązującej i nie wpływa na ich dalsze obowiązywanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach spółka wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja ośmiu urządzeń ujawnionych podczas kontroli jako automatów podlegających przepisom ustawy o grach hazardowych oraz przesądzenie czy podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier hazardowych na urządzeniach poza kasynem gry, stanowić może art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu u.g.h.

Na wstępie WSA uznał, że decyzja Ministra Finansów rozstrzygająca, czy gra jest grą na automatach w rozumieniu u.g.h., wymagana jest na etapie planowania lub podjęcia realizacji przedsięwzięcia, przy czym postępowanie w sprawie o jej wydanie inicjowane jest na wniosek podmiotu realizującego lub planującego realizację przedsięwzięcia, który powziął wątpliwości co do jego charakteru, bądź też zawsze w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru urządzanej gry. Uzyskanie decyzji organu centralnego co do charakteru gry nie zostało sformułowane w obowiązujących uregulowaniach wobec czego organy podatkowe mają kompetencję do samodzielnego rozstrzygania w tym zakresie.

Za prawidłowe WSA uznał ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia. W jego ocenie organy obu instancji trafnie przyjęły, że spółka urządzała gry hazardowe w rozumieniu u.g.h. na czterech ww. automatach do gier poza kasynem gry. W toku postępowania organy zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 197 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), który jednoznacznie potwierdził losowy charakter gier urządzanych na automatach. Sąd uznał, że organy w konsekwencji powyższego trafnie przyjęły, iż skontrolowane automaty zezwalają na gry o charakterze komercyjnym i losowym. Ustalenia te dały zatem podstawę do stwierdzenia, że są to automaty do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h. Sąd wskazał ponadto, że z ustaleń organów wynika również, iż skarżąca nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna gry, bądź zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier lub gier na automatach o niskich wygranych. Mając na względzie powyższe Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji pod normę art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

WSA wskazał także na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał stwierdził, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. Funkcjonalna zależność art. 89 ust. 1 pkt 2 od art. 14 ust. 1 u.g.h. (przepis sankcjonujący i przepis sankcjonowany) sprawia zaś, że nie ma racji bytu sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 jeżeli nie obowiązuje albo nie ma zastosowania zakaz wynikający z art. 14 ust. 1 u.g.h. Sąd przypomniał przy tym, że bezspornym jest, iż projekt ustawy o grach hazardowych nie był notyfikowany Komisji Europejskiej, według wymagań dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem WSA, przedstawiona argumentacja nie upoważnia jednak do odmowy zastosowania nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, ponieważ nienotyfikowanie Komisji Europejskiej przepisów technicznych, za jakie należy uznać art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., nie powoduje automatycznie konieczności odmowy ich zastosowania przez sąd krajowy.

WSA przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, wydanego po rozpoznaniu pytania prawnego NSA, sformułowanego w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13. TK w orzeczeniu tym wskazał, że żadne z postanowień dyrektywy 98/34/WE oraz TfUE nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych, ani nie określa skutków braku notyfikacji. Dla określenia skutków niedochowania wymagań notyfikacyjnych w odniesieniu do przepisów technicznych TSUE posłużył się więc zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, nakazującą przy kolizji norm materialnych zamiast krajowego prawa stosować normę unijną oraz zasadą bezpośredniego skutku, dającą jednostkom prawo powoływania się na prawo unijne przed sądami. W ocenie Sądu I instancji, orzeczenia TSUE wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie są jednak wprost wiążące dla innych sądów krajowych bądź organów. W związku z powyższym zakres związania wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. winien być ograniczony wyłącznie do wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W orzeczeniu tym Trybunał nie dokonywał zaś wykładni przepisów ustawy o grach hazardowych, ani nie wskazywał na sposób ich rozumienia, bowiem zakres jego kompetencji jest ograniczony do wykładni przepisów prawa unijnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji przyjął, że dokonana przez TSUE wykładnia art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że "...przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądów krajowych".

W ocenie WSA, w sprawie niniejszej istotne znaczenie ma treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Zasada nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym powoduje, że w zakresie odnoszącym się do stosowania prawa europejskiego sądy krajowe nie mogą wydawać rozstrzygnięć naruszających Konstytucję. Konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego znajduje więc ograniczenia. Zdaniem WSA, naruszenie przepisów dotyczących obowiązku notyfikacji przepisów technicznych nie skutkuje więc uznaniem, że uchybienie to czyni przepis prawa krajowego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, sprzecznym z prawem unijnym. Nie następuje utrata mocy obowiązującej ustawy, ale skutkuje zastosowaniem normy wynikającej z prawa unijnego.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13, w którym wskazano, że analiza art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie może doprowadzić do wniosku, iż określona w nim reguła kolizyjna znajduje zastosowanie w przypadku niedochowania przez organy państwa obowiązku notyfikacji projektu przepisów technicznych, bowiem treść przepisów wprowadzonych do krajowego porządku prawnego bez notyfikacji nie pozostaje w kolizji, o jakiej mowa w tym przepisie Konstytucji, z obowiązkiem notyfikacji wynikającym z przepisów prawa pochodnego UE.

WSA wskazał, że w ww. wyroku z dnia 11 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż brak notyfikacji art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Takie uchybienie nie narusza zatem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalizmu, która nakazuje organom działanie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Na organach władzy ciąży konstytucyjny obowiązek poszanowania i przestrzegania przepisów ustaw dopóki nie utracą one mocy obowiązującej. WSA podniósł, że sądy również nie powinny odmawiać zastosowania przepisów funkcjonujących w krajowym porządku prawnym, dopóki właściwe organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu prawnego z Konstytucją RP lub normami prawa unijnego. Stanowisko takie nie pozostaje w sprzeczności z praktyczną realizacją zasady pierwszeństwa przez sądy krajowe, które kierując się zasadą lojalności i zasadą efektywności w stosowaniu prawa unijnego, posiadają kompetencję do odmowy stosowania krajowych regulacji prawnych pozostających w treściowej sprzeczności z prawem unijnym. Odmowa zastosowania przez sądy krajowe obowiązujących przepisów prawa oparta byłaby wyłącznie na wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE dokonanej przez TSUE, która odnosiła się do pojęcia "przepis techniczny". Wykładnia ta nie mogła jednak dotyczyć regulacji wskazujących na skutki uchybienia formalnoprawnej procedurze notyfikacji projektów przepisów technicznych, bowiem ani przepisy dyrektywy, ani przepisy implementującego ją rozporządzenia takich uregulowań nie zawierają. W tej sytuacji, konstrukcja odmowy zastosowania obowiązujących przepisów opiera się wyłącznie na wykładni dokonanej przez TSUE z pominięciem regulacji zawartych w Konstytucji RP oraz bez uwzględnienia okoliczności dotyczących braku stosownych uregulowań dotyczących skutków prawnych nieprzedstawienia do notyfikacji projektów przepisów technicznych.

W ocenie Sądu, odmowy zastosowania obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych nie można także uzasadnić konfliktem pomiędzy przepisami prawa unijnego a przepisami prawa krajowego, ponieważ wówczas zakaz stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych wynikałby z mocy wyroków TSUE. Odmowa zastosowania nienotyfikowanych przepisów może prowadzić do chaosu prawnego czy braku podstawy materialnoprawnej decyzji organów. Sąd przypomniał jeszcze, że w dniu 3 września 2015 r. do krajowego porządku prawnego weszła notyfikowana Komisji Europejskiej ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, nadająca aktualne brzmienie art. 14 ust. 1. Porównanie treści art. 14 ust. 1 u.g.h. sprzed zmianą ustawy i po jej zmianie dowodzi, że ustawodawca nie wprowadził zmian w zakresie zakazu urządzania gier na automatach poza kasynem gier. W obu brzmieniach wprowadzony jest jednoznaczny zakaz urządzania gier na automatach poza kasynem gry, wobec czego stan prawny odnoszący się do obowiązywania ww. zakazu urządzania gier nie uległ zmianie. Zdaniem WSA, okoliczność ta jest o tyle istotna, że ustawa nowelizująca nie wprowadziła żadnych zmian w treści art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., będącym podstawą zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, Sąd I instancji nie znalazł podstaw prawnych do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., na którym organ oparł rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji w całości oraz zasądzenia kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych - zarówno fizycznych, jak i prawnych; a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIC wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., wobec czego zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepis techniczny niepoddany obowiązkowej notyfikacji nie może być stosowany, a stanowi on normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., z czego wywiódł odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. funkcjonalnie sprzężony z art. 14 ust. 1 tej ustawy nie mógł być stosowany.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu NSA wyjaśnia, że wobec występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h a art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej obejmującej między innymi zagadnienie: " Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy?"

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 1, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, o możliwości zastosowania bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych.

Przywołaną uchwałą skład orzekający zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).

Podzielając w całości stanowisko wyrażone w ww. uchwale – niezależnie od związania jej mocą Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie, zarzut braku możliwości stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jako funkcjonalnie sprzężonego z art. 14 ust. 1 tej ustawy uznał za nieuzasadniony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 1.500 zł orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Zasądzając dla organu częściowy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasady, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona jest zobowiązana zwrócić organowi pełne koszty niezbędne do prowadzenia postępowania kasacyjnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia był powtarzalny charakter sprawy oraz wielość tożsamych skarg kasacyjnych spółki, a tym samym ograniczony nakład pracy pełnomocnika organu w sprawach poddanych kontroli instancyjnej.