Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2269/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1, 157 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2640/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2640/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Starosta C. ustalił wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. w drodze decyzji Starosty C. o zatwierdzeniu projektu podziału, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 97 m2, położonej w obrębie G., m. C. jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. "[...]" na kwotę 10 291,00 zł.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta C., zarzucając decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niewyłączeniu pracownika oraz niedostateczne wyjaśnienie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy orzeczenie Starosty C. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenie przez Starostę wysokości odszkodowania należnego byłym właścicielom przejętej nieruchomości, tj. B. C., A. C. oraz P. C. nastąpiło w sposób prawidłowy.

Poprzednie decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/12. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. A. wykonanie operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowej działki. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Określenie wartości nastąpiło na zasadach wynikających z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, z uwagi na brak rynku nieruchomości podobnych do wycenianej, nabywanych pod drogi publiczne.

Rzeczoznawca stwierdził, że wyboru właściwego podejścia oraz metodyki i techniki szacowania nieruchomości dokonał na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), "u.g.n.", uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej, a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnię. Rzeczoznawca wyjaśnił dobór ul. R. do porównania tym, że stanowi jedną z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności odrzucenia operatu, w którym oszacowana wartość różni się od oszacowanej w poprzednim operacie o ponad 30%, organ wskazał, że nie ma ku temu podstaw prawnych, zaś poprzednie operaty stały się nieaktualne.

Przyjęty w sprawie operat szacunkowy został opracowany i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego wymagane uprawnienia do szacowania nieruchomości. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia zostało doręczone stronom. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz w jego nowelizacji, i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skarżący nie podważył skutecznie przedmiotowego operatu, zgodnie z art. 157 u.g.n.

Wojewoda nie stwierdził naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, tak jak w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta C.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 15 grudnia 2015 r. uczestniczka postępowania wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch pism Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 września 2015 r. na okoliczność zastosowania wobec rzeczoznawców majątkowych S. P. oraz Z. M. kar dyscyplinarnych. Sąd I instancji przychylił się do powyższego wniosku.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył stosowne przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, "ustawa", a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "u.g.n.", oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.).

Wskazał, że w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy.

Wyrokiem z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/12, uchylającym poprzednio wydane w sprawie decyzje, tamt. Sąd zakwestionował bezstronność rzeczoznawcy majątkowego S. P., który sporządził na zlecenie organu pierwszy operat z wyceny przedmiotowej nieruchomości. Sąd skonkludował, że w sytuacji, w której wnioski operatu sporządzonego przez tego rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu w sprawie niniejszej, jednoznacznie wpłynęły na wynik sprawy, nie można uznać, że sporządzona przez niego wycena stanowi dowód w sprawie. Powyższa okoliczność spowodowała konieczność zlecenia przez organ sporządzenia kolejnego operatu. Ostatecznie operat taki został sporządzony w dniu 7 stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. A.

Z operatu tego wynika, że wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; wyceniania działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym "[...]" przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę zbiorczą wraz z przebudową skrzyżowania (symbol 14KDZ). Przy wycenie działki nie znajduje zastosowania zasada korzyści albowiem cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym ze studium. Wycena nastąpiła na zasadach przewidzianych w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wycena nie mogła nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Przedmiotową wycenę oparto, stosownie do wytycznych zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. W oparciu o powyższe założenia wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości ustalono na 106,09 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na "1804 zł". W związku ze zgłoszonymi przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutami do operatu szacunkowego organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości, które rzeczoznawca wyjaśnił, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii prawidłowości wyceny.

Zdaniem Sądu I instancji w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art. 157 u.g.n. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu. Przesłanką uprawdopodabniającą wadliwość operatu zleconego przez organ byłoby niewątpliwie przedłożenie przez stronę kontroperatu, zawierającego istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości. W toku całego postępowania odszkodowawczego strona skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosownym kontroperatem. Za ekwiwalent takiego kontroperatu nie można uznać powołanej w skardze ogólnie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. M. w sytuacji, w której po pierwsze, opinia ta uległa dezaktualizacji, a ponadto, co wynika z dokumentów przedłożonych Sądowi przez byłą właścicielkę przy piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2015 r., rzeczoznawca ten został pociągnięty na wniosek byłej właścicielki do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

W ocenie Sądu I instancji trafnie organy obu instancji uznały, że pismo rzeczoznawcy z 20 stycznia 2015 r., zawierające ustosunkowanie się do zarzutów strony, w pełni potwierdza prawidłowość operatu. Rzeczoznawca podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnię. Zarzut skarżącego dot. ulicy G. został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę tłumaczącego określenie ulicy w taki właśnie sposób tym, że stanowi ona jedną z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe. W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta C., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ może ograniczyć się do wyjaśnień biegłego i nie jest zobowiązany do poddania ich wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym,

- naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości,

- naruszenie art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że strona była zobowiązana do złożenia kontroperatu i dopiero taka okoliczność stanowiłaby podstawę do poddania operatu oceny prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową, podczas gdy zgodnie z tym przepisem ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

- naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że powierzchnia nieruchomości, innymi słowy jej "wielkość", nie jest jedną z cech przesądzających o podobieństwie nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- mające istotny wpływ wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec przeprowadzenia oceny sporządzonego operatu szacunkowego bez wnikliwego zbadania, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzonego operatu szacunkowego mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął podniesione na wstępie zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok w niczym nie narusza art. 151 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem w sprawie przyjęto, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w związku z czym zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Trafnie zauważa Sad I instancji, powołując się na ugruntowane już w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych, że z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano zagadnienie dopuszczalnej kontroli operatu biegłego w kontekście braku dysponowania zarówno przez organy, jak i przez sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjęto, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, podlega ocenie organu lub sądu, ale w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., przy czym ocena, czy w danej sprawie należy zastosować tryb z ww. przepisu prawa należy do organu lub – w związku z kontrolą wydanej decyzji administracyjnej – do sądu, a nie do strony. To wątpliwości organu uzasadniają zastosowanie przez organ trybu weryfikacji operatu z art. 157 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z owym przepisem prawa, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Dla wykazania potrzeby zastosowania weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. strona może przedłożyć kontroperat, z którego miałaby wynikać nieprawidłowość operatu sporządzonego w sprawie.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 157 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi: "Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1." Z przepisu tego wynika, że nie można kwestionować operatu szacunkowego sporządzonego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatem szacunkowym sporządzonym w tej samej sprawie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Sąd I instancji nie stosował ww. przepisu prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W sprawie nie był prowadzony dowód z opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych mającej na celu ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd I instancji jedynie wskazał, odnosząc się do zarzutów skarżącej skierowanych przeciw operatowi szacunkowemu będącemu podstawą ustalenia odszkodowania, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stosownym kontroperatem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, by Sąd ten uznał, że strona skarżąca była zobowiązana do złożenia kontroperatu i dopiero taka okoliczność miałaby stanowić podstawę do poddania operatu ocenie pod względem prawidłowości jego sporządzenia organizacji zawodowej.

Nie można w tych okolicznościach sprawy uznać także za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości, skoro zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dobór nieruchomości podobnych w ramach ustalania wartości nieruchomości należy do biegłego. Kwestie wyboru transakcji dotyczących nieruchomości podobnych i dat ich zawarcia także leżą w gestii biegłego sporządzającego operat szacunkowy.

Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że powierzchnia nieruchomości, innymi słowy jej "wielkość", nie jest jedną z cech przesądzających o podobieństwie nieruchomości. Zgodnie z owym przepisem prawa, nieruchomość podobna, to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sama więc wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej. W wydanej w sprawie opinii biegły wyjaśnił, że dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym: "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Wbrew bowiem odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach oceny sporządzonego operatu szacunkowego, organ nie ograniczył się do wyjaśnień biegłego. Wręcz przeciwnie, sporządzony w sprawie przez biegłego B. A. operat szacunkowy poddał wnikliwej ocenie, stosownie do wymogów dotyczących innych dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym. Ponadto biegły ten w obszernym piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. szczegółowo odniósł się do zarzutów skierowanych do sporządzonego przez niego operatu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że operat ten został poddany wnikliwej ocenie zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu orzekającego w sprawie i ocena ta nie budzi wątpliwości. Trafnie Sąd ten zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W tych okolicznościach sprawy nie można uznać za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Brak było zatem podstaw do zastosowania w sprawie przez ten Sąd art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego została bowiem przeprowadzona w sposób wnikliwy i zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w granicach zakreślonych art. 154 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w sporządzonym operacie będącym podstawą wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że niedopuszczalnym jest przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków, zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art.157 u.g.n. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu (i co ważne, wątpliwości te nie zostałby rozwiane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o przedłożenie niezbędnych wyjaśnień). Trafnie także Sąd ten wskazał, w świetle tego, co powiedziano wyżej, że przesłanką uprawdopodabniającą wadliwość operatu zleconego przez organ, wywołującą konieczność rozważenia przez organ skorzystanie z instytucji, o której mowa w art.157 u.g.n. byłoby niewątpliwie przedłożenie przez stronę kontroperatu, zawierającego istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości od tych, które przyjął rzeczoznawca działający na zlecenie organu. Trafnie także zauważył, że w toku całego postępowania odszkodowawczego strona skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosownym kontroperatem. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że za ekwiwalent takiego kontroperatu nie można uznać powołanej w skardze opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. M. (niezależnie od faktu, że opinia ta powstała również na zlecenie organu, a nie na zlecenie skarżącej) w sytuacji, w której po pierwsze, opinia ta uległa dezaktualizacji, a ponadto, co wynika z dokumentów przedłożonych temu Sądowi przez byłą właścicielkę przy piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2015 r., rzeczoznawca ten został pociągnięty na wniosek byłej właścicielki do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Fakt wszczęcia takiego postępowania przez organ dyscyplinarny, tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, był już wiadomy organowi I instancji – pismo Ministra do Starosty z dnia 9 września 2014 r.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.