Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 475/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2 i 3, art. 137, art. 141 ust. 1,  art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 475/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi F. S. jest wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], która zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

wnioskiem z [...] lipca 2016 r. F. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2852 o pow. 0,4428 ha. Wskazał, że cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. ([...]) Wojewoda z uwagi na fakt, że wnioskowana do zwrotu działka stanowiła własność Gminy Miasto [...], wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania, wydaną [...] stycznia 2018 r. decyzją nr [...] Starosta - na podstawie art. 104 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) - orzekł:

- o zwrocie nieruchomości położonej w R., obręb [....], oznaczonej jako działka nr 2852 o pow. 0,4428 ha (odpowiadającej dawnej działce nr 797) stanowiącej własność Gminy M. [...] na rzecz F. S.;

- o zwrocie na rzecz Gminy M. [...] przez F. S. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 55 590,21 zł;

- że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej

i ewidencji gruntów oraz stanowi podstawę do wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina M. [...] w oraz F. S.

Gmina zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 104 K.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz jej nierozstrzygnięcie co do istoty w całości. Wskazała, że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość rolną, a w sprawie nie ustalono, czy występujący o jej zwrot F. S. spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r.

o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2052 ze zm.).

F. S. natomiast zawnioskował o uchylenie decyzji i rozłożenie na raty ustalonego odszkodowania.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. – wydaną na podstawie

art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n. – Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n., w tym jej art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1. Nadto art. 216 tej ustawy poszerza zakres ich stosowania na nieruchomości przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa lub gminę na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym m.in. przejęte na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30

poz. 127 ze zm., dalej: u.g.gw.n.).

W trybie tej ustawy, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1996 r. F. S. sprzedał Gminie Miasto [...] położoną w R. obręb [...] działkę nr 797 o pow. 0,4324 ha z przeznaczeniem pod cmentarz. Sprzedaż nastąpiła na wniosek F. S., który pismem (z datą wpływu do Urzędu Miasta [... [...] maja 1996 r.) zwrócił się o jej wykup.

Z dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że działka nr 797 zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 2852 o pow. 0,4428 ha, obr. [...].

Wojewoda zaznaczył, że u.g.n. przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym, jeśli nieruchomość została nabyta przez SP albo gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W rozpatrywanym przypadku ocenie podlegała kwestia, czy umowa w formie aktu notarialnego została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości

w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w stosunku do nabytych na jej podstawie nieruchomości może być skierowane żądanie o zwrot.

W ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wywłaszczenia, w związku z czym nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji kierował się literalnym brzmieniem art. 216 ust. 2

pkt 3 u.g.n., który jednak nie ma zastosowania. Akta sprawy dowodzą, że wystąpił przypadek dobrowolnego zbycia nieruchomości na podstawie aktu notarialnego. Potwierdza to wniosek F. S. z prośbą o wykupienie przedmiotowej działki przeznaczonej pod cmentarz. Powyższe świadczy, że pomiędzy F. S. a Gminą M. [...] doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny, a strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów. Konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się natomiast na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Dodatkowym dowodem potwierdzającym dobrowolne zbycie nieruchomości jest protokół z dnia [...] czerwca 1996 r. spisany w sprawie ustalenia ceny kupna pomiędzy właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 797,

a przedstawicielami Zarządu M. [...] nabywającymi ją do zasobów gruntowych Gminy. Wynika z niego, że strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży, a strona zbywająca nie była przymuszona do sprzedaż działek.

Wojewoda wskazał, że w przypadku gdy nie doszło do wywłaszczenia, organ administracji nie ma obowiązku badać czy cel nabycia został zrealizowany,

w szczególności czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n. Brak możliwości zastosowania przepisów u.g.n. skutkuje brakiem roszczenia mogącego być uwzględnionym w drodze postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. Z tej przyczyny organ za niezasadne uznał odnoszenie się do zarzutów podniesionych

w odwołaniu.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył F. S. - zastępowany przez pełnomocnika (radcę prawnego) - wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego,

tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na podstawie u.g.g.w.n., wobec czego brak jest podstaw do jej zwrotu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że nastąpiło "nabycie nieruchomości" w rozumieniu art. 216 u.g.n., co skutkuje roszczeniem skarżącego o zwrot nieruchomości.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.pa. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew ciążącemu w tym zakresie na organie odwoławczym obowiązkowi

i dokonanie oceny - w szczególności w zakresie treści umowy sprzedaży -

w kontekście innych działek w okolicach działki nr 2852, które zostały nabyte przez Gminę;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez wydanie bezzasadnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy orzeczenie pierwszoinstancyjne było niewątpliwie prawidłowe.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości został zawiadomiony przez BGM Miasta [...] o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel oraz pouczony o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jego zdaniem decyzja organu I instancji jest słuszna, a przeprowadzone przez ten organ postępowanie prawidłowe.

Skarżący podkreślił, że umowa sprzedaży została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny. W § 4 tej umowy wyraźnie wskazano, że została zawarta na postawie przepisów u.g.g.w.n. z 1985 r., zaś nieruchomość zakupiona z przeznaczeniem na cmentarz. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący złożył pismo w którym zwrócił się

o wykup działki, które zostało złożone niejako "pod dyktando", a strona przymuszona była do sprzedaży działek.

Odnosząc się do powołanego przez Wojewodę wyroku WSA w Rzeszowie

z 25 października 2017 r. II SA/Rz 870/17 wywiódł, że zapadł on w podobnym, ale nie takim samym stanie faktycznym. Zauważył, że jak argumentował Sąd, ani w akcie notarialnym ani w protokole nie wskazano, że nabycie następuje w trybie ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. Odmienna sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że chcąc uniknąć przymusowego wywłaszczenia o którym został wówczas poinformowany, złożył wniosek o treści jak zaproponowano mu w Gminie M. [...].

Zarzucił brak ustalenia przez organ, że nastąpiły przesłanki wywłaszczenia oraz czy

w sytuacji braku zbycia nieruchomości nastąpiłoby jej wywłaszczenie. Zauważył też, że realizacja celu jakim miała być budowa cmentarza, znalazła odzwierciedlenie

w kolejnej umowie sprzedaży, którą podpisał [...] kwietnia 1998 r. Rep. [...], sprzedając na jej podstawie w trybie u.g.n. do gminnego zasobu nieruchomości działkę nr 818 także z przeznaczeniem pod cmentarz.

Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony

w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym przysługuje mu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Aktualne jednolite orzecznictwo sądów wskazuje, że wyżej wskazany przepis obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji administracyjnej, ale także cywilnoprawną formę umowy. Z treści tego przepisu wyłączone są tylko te sytuacje, w których umowa była podstawą nabycia nieruchomości bez żadnego związku

z realizacją celu publicznego. W okolicznościach sprawy sprzedaż nastąpiła w trybie u.g.g.w.n. z 1985 r. z przeznaczeniem na cel publiczny - cmentarz komunalny. Nadto sama Gmina w odwołaniu nie kwestionowała faktu wywłaszczenia i zasadności zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji wobec stwierdzenia, że położona w R. obr. [....] działka oznaczone aktualnie nr 2852 została dobrowolnie zbyta przez skarżącego na rzecz Gminy Miasto [...], a zatem

w sprawie nie doszło do jej wywłaszczenia i nie można dokonać zwrotu na podstawie u.g.n.

Zaistniały spór sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia, czy

w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego (jak uznał to organ I instancji orzekając o zwrocie nieruchomości), czy też jak stwierdził organ odwoławczy, w związku

z cywilnoprawnym charakterem nabycia nieruchomości przez Gminę M. [...], skarżącemu nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, co przemawia za bezprzedmiotowością postępowania i skutkuje uchyleniem decyzji zwrotowej oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

W kontekście wskazanych wyżej regulacji skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż tak zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem

art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości co do zasady regulują przepisy art. 136 – 142 u.g.n. (Dział III, Rozdział 6 – Zwrot wywłaszczonych nieruchomości). W myśl art. 136 ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dodatkowo jednak art. 216 u.g.n. – mający charakter przepisu szczególnego – rozszerza zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (ust. 1) lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (ust. 2) na podstawie taksatywnie wymienionych w nim regulacji; należy do nich m.in. wskazana w ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.).

Podstawowym warunkiem stwarzającym możliwość skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy była ona wywłaszczona, przejęta lub nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. Pod pojęciem wywłaszczenia należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej. Pozostawanie regulacji art. 216 u.g.n. w bezpośrednim odniesieniu do przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości zawartych w dziale III rozdziale 6 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie tej regulacji sprawy o zwrot może dotyczyć tylko takiej nieruchomości, odnośnie której cel nabycia lub przejęcia pozostawał w ścisłym związku ze stanowiącym przesłankę wywłaszczenia elementem przymusowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że hipotezą art. 216 nie są objęte takie sytuacje faktyczne i prawne nabycia nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna została zawarta bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny

(por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2011 r.

I OSK 1562/10 i z 16 października 2009 r. I OSK 37/09).

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w tym względzie na akceptację – jako przedwczesnego - zarówno rozstrzygnięcia organu

II instancji (uznającego, że nabycie to miało charakter cywilnoprawny, w związku

z czym byłemu właścicielowi roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługuje), jak też poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji (wg którego, mimo formy aktu notarialnego, nosiło ono cechy wywłaszczenia, a w związku z brakiem realizacji jego celu, uzasadniało zwrot nieruchomości).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że do podpisania między F. S. a Gminą M. [...] notarialnej umowy sprzedaży działki nr 797 z przeznaczeniem pod cmentarz doszło w trakcie obowiązywania u.g.g.w.n. z 1985 r., zaś wg jej art. 46 ust. 2 pkt 2, nieruchomość mogła być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli była niezbędna na cel budowy i utrzymania cmentarza.

O ile więc w/w cel nabycia mógł uzasadniać zastosowanie procedury wywłaszczeniowej, za czym pośrednio mogłoby także przemawiać dokonane w treści aktu notarialnego wskazanie na przepisy tej ustawy jako podstawę prawną nabycia, to jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, że w jej trybie możliwe było także nabywanie nieruchomości do gminnych zasobów gruntów w drodze umów cywilnoprawnych; wynika to wprost z treści art. 46 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy,

a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (za ostatnią z wymienionych opcji mogłoby z kolei przemawiać powołanie się w treści aktu notarialnego na uchwałę nr [...] Rady Miasta R[....] z [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości, wniosek skarżącego z [...] maja 1996 r.

o wykup przeznaczonej pod cmentarz działki nr 797 oraz protokół z [...] czerwca

1996 r. w sprawie ustalenia ceny jej kupna).

W tym kontekście organ I instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność potwierdzenia, że wola sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego jako byłego jej właściciela była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, którą w sposób dostateczny odzwierciedlał i potwierdzał zapisu aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości przez Gminę M. [...] na podstawie przepisów u.g.g.w.n.

Z tych samych względów – również bez jakiejkolwiek analizy powyższego zapisu oraz okoliczności towarzyszących zbyciu – całkowity brak zagrożenia wywłaszczeniem arbitralnie przyjął organ II instancji, uznając w pełni dobrowolne zbycie nieruchomości oraz uchylając na skutek odwołania decyzję zwrotową

i orzekając o umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

W związku z powyższym należy zauważyć, że:

- zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły żadnej analizy zawartej między F. S. a Gminą M. [...] notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości względem treści przywołanej w niej uchwały Rady M. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości; niezależnie od tego, że uchwały tej brak jest w aktach administracyjnych sprawy, w treści wydanych decyzji organy nie odniosły się do zapisów tej uchwały i nie wyjaśniły, czy nabycie nieruchomości pod cmentarz związane było z realizacją jej postanowień,

- brak jest w aktach sprawy dokumentów świadczących o tym, czy w dacie zawarcia notarialnej umowy sprzedaży, teren na którym jest położona nieruchomość objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, jakie było jego przeznaczenie oraz czy wystąpienie przez skarżącego z prośbą o jej wykup mogło mieć charakter niejako przymusowy, jako determinowane realną perspektywą wywłaszczenia,

- w sprawie zachodzą wątpliwości, czy orzekające w sprawie organy administracji rozstrzygając kwestię zwrotu nieruchomości dysponowały całością dokumentacji związanej z jej nabyciem przez Gminę M. [...]. Wynika to z tego, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Prezydenta M. [...] "o przedłożenie wszelkich dokumentów będących w posiadaniu Urzędu Miasta [...] potwierdzających czynności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego", w szczególności "wyników rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy oraz wskazanie czy nabycie nieruchomości nastąpiło na wniosek właściciela".

Wprawdzie w przekazanej przez Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] archiwalnej dokumentacji dotyczącej nabycia działki nr 797 od F. S. znalazł się jego wniosek z [...] maja 1996 r. o jej wykup (wraz ze spisanym [...] czerwca 1996 r. protokołem dotyczącym ustalenia ceny jej kupna i oznaczoną tą samą datą kontrasygnatą Skarbnika Miasta [...] o posiadaniu środków na pokrycie związanych z tym zobowiązań), to jednak z przekazującego tą dokumentację pisma przewodniego (oznaczonego datą [...] lutego 2018 r.) nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że jest to całość tej dokumentacji. Zabrakło w nim także bezpośredniego ustosunkowania się (potwierdzenia bądź wykluczenia) do poruszonej w w/w piśmie Wojewody a niezwykle istotnej w sprawie kwestii ewentualnego prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie, co samo w sobie nie wykluczało późniejszego złożenia przez niego wniosku o jej wykup; zgodnie z art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy.

Dodatkowe wyjaśnienie opisanych wyżej okoliczności determinuje w ocenie Sądu prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenie, czy nabycie przez Gminę M. [...] działki nr 797 (obecnie nr 2852) mimo formy aktu notarialnego typowego dla umów cywilnoprawnych zawieranych przez strony znajdujące się na równorzędnych pozycjach miało w rzeczywistości charakter przymusowego wywłaszczenia (a tym samym umożliwia jej zwrot z uwagi na brak realizacji jego celu), czy też mimo zapisu w akcie notarialnym o jej nabyciu na podstawie przepisów u.g.g.w.n., do jej zbycia przez skarżącego doszło w sposób całkowicie dobrowolny, a wręcz na jego wniosek (co wyklucza możliwość jej uznania za nieruchomość wywłaszczoną i zwrot).

Wskazać przy tym należy, że określenie zamierzonego przeznaczenia nieruchomości (pod cmentarz) tak w akcie notarialnym, jak i wniosku skarżącego

o wykup oraz protokole z [...] czerwca 1996 r. i kontrasygnacie w żaden sposób samoistnie nie przesądza ani o dobrowolnym, ani o przymusowym charakterze sprzedaży; trudno bowiem uznać, by do nabycia nieruchomości przez Gminę dochodziło bez jakiegokolwiek związku z zamiarem jej późniejszego wykorzystania

i który to cel nie podlegałby ujawnieniu.

Podobnie przesądzającego znaczenia dla uznania przedmiotowej nieruchomości za nabytą w trybie wywłaszczenia i stwierdzenia po stronie wnioskodawcy roszczenia

o jej zwrot nie stwarza dokonane przez Gminę M. [...] pismem z dnia

[...] kwietnia 2016 r. zawiadomienie go w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. jako poprzedniego właściciela "o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Abstrahując od zawartego w nim zastrzeżenia, że nie rozstrzyga ono o zasadności takiego wniosku, należy wskazać, że zasadność roszczenia może zostać przesądzona dopiero w decyzji wydanej po przeprowadzeniu przez właściwy organ stosownego postępowania i dokonaniu merytorycznej oceny warunkujących zwrot przesłanek.

Sąd podziela jednak stanowisko Starosty wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia

2018 r. (przekazującym wniesione odwołania Wojewodzie [...]), iż przeszkody do ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela nie stanowią przepisy ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zakresie w jakim przewidują konieczność spełnienia przez nabywcę nieruchomości rolnej określonych w niej kryteriów (poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości ubiegający się o jej zwrot nie może być traktowany na równi z osobą zainteresowaną nabyciem nieruchomości rolnej względem której nie przysługiwały mu wcześniej uprawnienia właścicielskie; w tym zakresie przepisy u.g.n. stanowią regulację szczególną, mającą pierwszeństwo zastosowania przed przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego).

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy administracji przeprowadzą uzupełniające postępowanie dowodowe w opisanym wyżej zakresie, po czym dokonają jego ponownej, kompleksowej oceny w kontekście ustawowych przesłanek zawartych w u.g.n. warunkujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, czemu dadzą wyraz

w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymóg art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że powyższe wytyczne co do dalszego postępowania nie wykluczają podjęcia innych czynności dowodowych, jeżeli takie

z uwagi na tok postępowania okazałyby się celowe i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Pozostaje to w szczególności w związku z zawartym

w uzasadnieniu skargi (s. 6) wskazaniem, że wniosek o wykup działki został przez skarżącego złożony w następstwie prowadzonych rokowań dotyczących dobrowolnego jej zbycia z zagrożeniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (w tym zakresie zasadna może okazać się potrzeba wezwania go o wykazanie związanych z tym okoliczności).

W przypadku, jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania organy uznałyby zasadność roszczenia skarżącego, przy wydawaniu decyzji orzekającej

o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości niewątpliwie wzięcia pod uwagę wymagałby także znajdujący się u podstaw odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji aspekt rozłożenia na raty ustalonego w niej, a podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania (w myśl art. 141 ust. 1 u.g.n., należności z tym związane mogą być, na wniosek poprzedniego właściciela, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości).

W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że taki wniosek przed wydaniem

[...] stycznia 2018 r. decyzji przez Starostę nie został przez skarżącego złożony, mimo umieszczenia informacji o takiej możliwości w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (doręczonym dorosłemu domownikowi J. S. [...] grudnia 2017 r.), stanowiącym zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Mimo skuteczności takiego zawiadomienia względem skarżącego, ubocznie uwagę zwraca znajdujący się w aktach sprawy organu

I instancji protokół sporządzony [...] stycznia 2018 r. na okoliczność zgłoszenia się

w siedzibie organu jego żony J. S., która nie będąc stroną postępowania, po zapoznaniu się w projektem decyzji oraz wyceną zwracanej nieruchomości, nie wniosła do tego uwag. Z akt sprawy nie wynika, by legitymowała się ona stosownym umocowaniem do działania w imieniu męża ani że udostępnienie tych akt nastąpiło

w trybie art. 33 § 4 K.p.a.

Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu

I instancji.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania, obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).