Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 442/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 123 § 1, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2308/15 w sprawie ze skargi D. A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz D. A. Sp. z o.o. w Warszawie 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2308/15 oddalił skargę D. A. Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania.

Sąd rozpoznający skargę wskazał następujący przebieg postępowania:

Spółka O. A. Sp. z o.o. [...] maja 2012 r. nadała wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, zgodnie z art. 18 ust 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach po rozpoznaniu wniosku spółki postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. zawiesił postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Następnie D.A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako następca prawny O. A. Sp. z o.o. [...] czerwca 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych - w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego przez O. A. Sp. z o.o. na rok 2012. Do wniosku dołączono kopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r., sygn. sprawy [...].

Skarżąca spółka [...] stycznia 2015 r. złożyła korektę do wniosku, w której doprecyzowała, że wnioskuje o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego na rok 2012 i dołączyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji kopię odpisu postanowienia Sądu Rejestrowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie postanowieniem z [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku na rok 2012 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego.

D. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35 poz. 217 ze zm.), w tym art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, art. 22a ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6.

Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dyrektor, analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie stwierdził istnienie okoliczności przejściowej uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy w postaci zawieszenia sprawy z wniosku o przyznanie płatności dla O. A. sp. z o.o. na rok 2012 na jej wniosek.

P. M., działający w imieniu O. A. Sp. z o.o. w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. wskazał na okoliczność prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2011. Wskazał, że trwająca procedura odwoławcza od decyzji za rok 2011, której tezy mogą wpływać również na rozstrzygnięcia w kolejnych latach, dotyczy kwestii posiadania działek rolnych, a zatem ustalenia stanu faktycznego. W związku z tym strona wniosła o zawieszenie postępowań w sprawach płatności za rok 2012 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ odwoławczy, tj. oceny legalności stanowiska Kierownika Biura Powiatowego wyrażonego w decyzji za 2011 r. W postępowaniu za rok 2012 organ prowadził czynności mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza działek rolnych. Jednakże w związku ze złożonym wnioskiem skarżącej o zawieszenie - organ uwzględnił żądnie wnioskodawcy i zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., pouczając jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zwieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane.

W związku z powyższym Dyrektor uznał, że postępowanie z wniosku o przyznanie płatności w przypadku wystąpienia następstwa prawnego na rok 2012 złożonego przez D. A. Sp. z o.o. związane jest z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia czy podmiot O. A. Sp z o.o. był uprawniony do przyznania płatności na rok 2012. W analizowanej sprawie nie było możliwości rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego beneficjenta bez uprzedniego ustalenia spełnienia przez niego warunków do przyznania płatności.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, Dyrektor wyjaśnił, że w świetle art. 98 § 1 i 2 k.p.a. niedopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania tylko i wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez stronę wniosku transferowego. Podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie strony. Organ nie może domniemywać, czy strona składając do akt sprawy jakiekolwiek dokumenty, żąda podjęcia zawieszonego postępowania. Przepisy regulujące przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2308/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.(art. 98 § 2 K.p.a.)

W ocenie Sądu, jak wynika z przepisów, strona, na której wniosek postępowanie zostało zawieszone, a która żąda ponownego prowadzenia postępowania, powinna zwrócić się ze stosownym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania do organu, który takie postępowanie zawiesił. W razie gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kodeks wymaga, aby nastąpiło to w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (umarza się postępowanie). Zgodnie z art. 98 § 2 k.p,.a., podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił i uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji, że nie jest dopuszczalne podjęcie zawieszonego postępowania tylko wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez skarżącą tzw. wniosku transferowego, gdyż jak zostało wskazane podjęcie zawieszonego postępowania, może zaistnieć tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie strony.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne i sprawa nadawała się do rozstrzygnięcia przez organ, Sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu pojawiła się okoliczność przejściowa uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie zawieszenie sprawy z wniosku o przyznanie płatności dla O. A. sp. z o.o. na rok 2012 na wniosek strony tego postępowania. Sąd zaznaczył, że P. M., działający w imieniu O. A. Sp. z o.o. w piśmie z [...].08.2013 r. wskazał na okoliczność prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2011. Wskazał również, że trwająca procedura odwoławcza od decyzji za rok 2011, której tezy mogą wpływać również na rozstrzygnięcia w kolejnych latach, dotyczy kwestii posiadania działek rolnych, a zatem ustalenia stanu faktycznego. W związku z tym strona wniosła o zawieszenie postępowań w sprawach płatności za rok 2012 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ odwoławczy, tj. oceny legalności stanowiska Kierownika Biura Powiatowego wyrażonego w decyzji za 2011 r.

Sąd podniósł, że w postępowaniu prowadzonym za rok 2012 organ prowadził czynności mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza działek rolnych. Jednakże w związku ze złożonym wnioskiem o zawieszenie - organ uwzględnił żądnie wnioskodawcy i zawiesił postępowanie. Z uwagi na powyższe postępowanie z wniosku o przyznanie płatności w przypadku wystąpienia następstwa prawnego na 2012 r. złożonego przez skarżącą związane jest z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia czy podmiot O. A. Sp z o.o. był uprawniony do otrzymania płatności.

W związku z powyższym, w ocenie WSA zasadne jest stanowisko organu, że w sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego beneficjenta bez uprzedniego ustalenia spełnienia przez niego warunków do przyznania płatności za 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd odniósł się również do zarzutu skarżącej dotyczącego sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu, uznając zarzuty za niezasadne.

D. A. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi, uchylenie skarżonych postanowień obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. oddalenie skargi w przypadku gdy norma art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogła mieć w ogóle zastosowania w sprawie.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. numer [...], a także poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2014 roku.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ocenie pod względem zgodności z prawem poddane zostało postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., którym to postanowieniem utrzymane zostało w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2014 roku, w którym organ administracji publicznej działając z urzędu zawiesił postępowanie wywołane wnioskiem D. A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z powyższym istota sporu sprowadza się do ustalenia czy zaistniały przesłanki do zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W tym miejscu należy zauważyć, że do zawieszenia postępowania doszło w postępowaniu o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] maja 2012 r. złożonego przez spółkę O. A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Po złożeniu przez spółkę O. A. Spółkę z o.o. wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok.

Ponadto z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. spółka D. Spółka z o.o. wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, wskazując, iż nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem przez spółkę O. A. Spółkę z o.o.

Z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w sprawach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do powierzchni gruntów rolnych będących w jego posiadaniu w dniu [...] maja r., w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności i wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia płatnością na skutek spełnienia warunków określonych w pozostałych jednostkach redakcyjnych tegoż przepisu prawa. Dla rozpatrzenia sprawy istotne jest to, że jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi po złożeniu wniosku i wykazaniu, że spełnił warunki wskazane w ustawie. Tak więc postępowanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej zostaje wszczęte po złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z kolei z treści art. 22a ust. 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że po zaistnieniu jednego ze zdarzeń prawnych wymienionych w art. 22a ust. 1 ustawy płatność przysługuje następcy prawnemu jeżeli spełnione zostaną warunki określone w pkt 1,1a i 2 ust. 1 art. 22a ustawy a następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Oznacza to, że następca prawny składa wniosek o wstąpieniu do toczącego się postępowania, a więc do postępowania o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2012.

W związku z powyższym należy podkreślić, że wniosek jaki składa następca prawny, o którym mowa w art. 22a ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, jest wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania i nie może uruchamiać nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej. Jak już wcześniej zostało to podniesione w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego - art. 21 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu. Skoro więc postępowanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok zostało wszczęte w wyniku złożenia wniosku przez poprzednika prawnego skarżącej spółki, to jest przez O. A. Spółkę z o.o., to jej następca prawny spółka D. Spółka z o.o. w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła wniosek, o którym mowa w art. 22a ust. 3 ustawy. Zauważyć jednak należy, że złożenie wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania nastąpiło w sytuacji, gdy postępowanie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok wywołane "pierwotnym" wnioskiem spółki O. A. spółki z o.o. było zawieszone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że niedopuszczalne było ponowne zawieszenie postępowania już raz zawieszonego na wniosek strony występującej o płatność (poprzednika prawnego skarżącej spółki).

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym sprawy, który nie został zakwestionowany, strona wnosząca skargę kasacyjną trafnie podnosi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż w sposób nieuprawniony przyjmuje, że organy poprawnie przyjęły istnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania na wniosek strony inicjującej postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej nie może stanowić kwestii prejudycjalnej dla tego postępowania, do którego zgłasza swój udział następca prawny.

W związku z powyższym podkreślić należy, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (vide A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015, wyrok NSA z dnia 6.04.2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15, wyrok NSA z dnia 11.01.2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, wyrok NSA z dnia 27.06.2017 r. sygn. akt II GSK 2690/15 – niepublikowane).

Ponadto wskazać należy, że organ administracji publicznej zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W związku z powyższym, skoro do postępowania w sprawie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, na podstawie wniosku złożonego w trybie określonym w art. 22a ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wstępuje następca prawny a wniosek, o którym wyżej mowa, spełnia wymogi określone w art. 22a ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpoznanie wniosku przy uwzględnieniu przesłanek wymienionych w art. 22a ust. 1 pkt 1-2 ustawy. W tym miejscu zauważyć należy, że przesłanki warunkujące przyznanie płatności następcy prawnemu zostały powiązane z zaistnieniem określonych zdarzeń faktycznych. Tak więc, jednolita płatność obszarowa przysługuje następcy prawnemu, który spełnia warunki do przyznania danej płatności- w przypadku jednolitej płatności obszarowej - określone w art. 7 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 1a oraz w art. 22a ust. 1 pkt 1-2 ustawy. Natomiast w ocenie NSA zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Oznacza to, że wskazane przez Sąd I instancji okoliczności związane z ustaleniem faktycznych posiadaczy działek w odniesieniu do spółki O. A. Spółki z o.o., z wymienionych wyżej przyczyn nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn za zagadnienie wstępne nie można uznać także brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, bowiem z takim wnioskiem w określonym ustawowo terminie może wystąpić następca prawny wstępujący do tego postępowania.

W tym stanie rzeczy uznając, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej o istnieniu podstaw do zastosowania regulacji prawnej przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Naczelny Sad Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wojcieszynie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.