Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 455/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art.264,262
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta N. kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 28 lipca 2011 r. (.....) na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f, art. 12 ust. 1-4 i art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 49 kpa Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi lokalnej na osiedlu N. w miejscowości N. w km 0+004,70_0+130,51, ustalił obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu w zw. z realizacją w/w inwestycji i zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. (.....) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 18 ust. 1 ust. 1e pkt 3,art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 119 ze zm.) art. 130 ust.2, 132 ust. 1a, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta N. zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz Parafii [...] pw. [...] w N.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2012 r. (.....) na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1 194, z późn. zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 267, póz. 2251, z późn. zm.) i art. 264 kpa Starosta N. zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie zakończonej decyzja z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Wskazał organ, że w myśl przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, z późn. zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nimi ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Podał, że koszt postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] wyniósł 600 zł. Był to koszt sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...] .

Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193T póz. 1194, z późn. zm.) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Odwołał się też do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 267, poz. 2251, z późn. zm.), który stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Mając na uwadze powyższe, jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. (I OSK 1244/10) oraz stanowisko [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wyrażone w piśmie z dnia 23 września 2011 r. (zobowiązujące starostę do ustalania i obciążania kosztami stronę postępowania) uznał, że koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty N. z dnia 28 lipca 2011 r. stały się własnością Gminy Miasto N. winy być ponoszone ze środków własnych gminy.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Burmistrz Miasta N.

Wskazał, że z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że właściwy organ orzekając decyzją o ustaleniu wysokości odszkodowania jest zobowiązany je ustalić. Ustalenie wysokości odszkodowania, zgodnie z art. art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to zgodne także z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Dla rozstrzygnięcia decyzją o wysokości odszkodowania niezbędne jest więc określenie wartości nieruchomości, a ustalenie to leży w zakresie ustaleń faktycznych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego. Wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, a zatem koszty wykonania operatu szacunkowego obciążają ten organ.

Podniósł, że obowiązek poniesienia kosztów operatu przez Gminę Miasto N. mógłby wynikać tylko z przepisu w sposób szczególny regulującego kwestię kosztów postępowania przed organem administracji właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ani w powołanej ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. ani w innych ustawach ustawodawca takiego przepisu nie zawarł.

Dodał, że zlecenie wykonania operatu nastąpiło bez jakiegokolwiek udziału Gminy Miasto N. w postępowaniu dotyczącym wyboru wykonawcy. W związku z powyższym nie można zmuszać Gminy do zapłaty za operat szacunkowy kwoty 600 zł., jeżeli ona sama kierując się zasadą jak najoszczędniejszego wydatkowania środków publicznych znajduje na rynku wykonawcę, który wykona operat po znacznie niższych cenach.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. (......) na podstawie art. 138§1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał co następuje:

Regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej specustawą) są przepisami o charakterze szczególnym. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 tej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zastosowanie mają więc przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie, co oznacza , że trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną, a nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. Organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości odpowiednio przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji.

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowiącymi podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) — w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w związku z tym logiczne jest takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych (por. I OSK 1246/10, I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10).

Koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenia ich wyceny) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym.

Wskazać również należy, że Starosta N. wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, również zobowiązany jest do przestrzegania zasad legalności, gospodarności i rzetelności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi

Na powyższe rozstrzygniecie Gmina Miasto N. reprezentowana przez Burmistrza Miasta N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Strona skarżąca podniosła, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania)", o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w kpa.

Dodała, że Wojewoda [...] nie odróżnił od regulacji obejmującej obciążenie kosztami nabycia nieruchomości zawartej w: art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, regulacje odnoszącą się do kosztów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, którą zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Wedle strony skarżącej ani Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia 13 lutego 2013 r., ani Starosta N. w postanowieniu z dnia 17 lipca 2012 r. nie wskazali konkretnego przepisu, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania prowadzonego na ich podstawie.

Wskazała, że stanowisko Wojewody [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach dotyczących zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących kosztów postępowania. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania zawarta w art. 262 § 1 kpa, zgodnie z którą stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z powyższego wynika, że koszty postępowania nie wymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Są to koszty postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, a przedmiotowe postępowanie do takich należy, co zresztą zostało przez Wojewodę [...] potwierdzone w uzasadnieniu. Przesądza o tym też zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ administracyjny do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Wedle strony skarżącej art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest regulacja materialno prawna nie obejmującą regulacji kosztów postępowania administracyjnego w sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych , np. I OSK 1248/10, I OSK 1247/10, I OSK 1546/10.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał soje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej - ustawy). Kwestią sporną jest to, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

W rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został przepis art. 12 ust. 5, który zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniach więc dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania odpowiednie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U./2004/261/2603 z późn.zm), ale tylko w granicach odesłania. W szczególności odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyłączone natomiast jest stosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg. którego podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Przepis ten bowiem dotyczy innych, oprócz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podmiotów, które zamierzają co prawda realizować cel publiczny, ale same podmiotem publicznym nie są. Możliwość (a nie powinność) poniesienia "kosztów ustalenia należności" przez takie podmioty jest konsekwencją przewidzianej przepisem art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek pochodzącego od nich zawiadomienia.

Zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy art. 22 ust 1 odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U.267/2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą w/w regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w owych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych przecież postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy. Stanowi on, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." To jednak odesłanie może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ugn). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust.1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie takie stanowi wynik niczym nieuzasadnionego domniemania, które, zważywszy na przedmiot regulacji, w ogóle miejsca mieć nie może. Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego określonego obowiązku, w tym obowiązku pokrycia kosztów tego postępowania, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy takiej nie da się zrekonstruować z omówionych przepisów. Próbę rozszerzenia ich przedmiotowego zakresu przy użyciu nieznanego ustawie pojęcia "szeroko rozumiane koszty nabycia" ocenić należy negatywnie.

Skoro więc wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo takie, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wobec braku jakichkolwiek przesłanek, odrzucić należy od razu pierwsze kryterium tj. winę strony. Rozważenia natomiast wymaga, czy omawiane koszty powstały w interesie strony i w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków.

Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 kpa powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przepis art. 262 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. . Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 kpa.

Obciążenia zaś tymi kosztami strony postępowania nastąpiło w wyniku wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. W istocie z przepisów materialnoprawnych organy I i II instancji zrekonstruowały normę o charakterze procesowym, czyniąc ją - z naruszeniem przepisów kpa dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, podstawą wydanego postanowienia.

Postanowienia te więc wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu, a to powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę biorąc art. 200 w/w ustawy.