Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 53/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również "skarżąca") wniosła skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również "organ") z [...] października 2018 r. nr [...], wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2018 r. poz. 1471, ze zm., dalej i.o.ś.) oraz ustaleniach kontroli przeprowadzonej u skarżącej (Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów "[...]" przy ul. [...] w [...]) w okresie od 7 czerwca do 20 sierpnia 2018 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] (dalej protokół kontroli) w przedmiocie gospodarki odpadami.

Zaskarżonym aktem organ zarządził, aby skarżąca:

1. przetwarzała odpady wielkogabarytowe zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] ze zmianami, zezwalającej na przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego,

2. zaprzestała przetwarzania w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R12 innych rodzajów odpadów niż odpady wielkogabarytowe, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego,

3. wystąpiła do Prezydenta [...] o zmianę ww. decyzji z [...] grudnia 2014 r. w zakresie wytwarzania zużytych opon powstających w wyniku przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego,

4. prowadziła karty ewidencji odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12 zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz wzorem zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzoru dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. poz. 1973), w terminie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego,

5. przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] korekty zbiorczego zestawienia o danych rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz i instalacjach urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r., niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

Jednocześnie organ wyznaczył skarżącej termin na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń na [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wywiódł, że w kontrolowanym zakładzie odpady wielkogabarytowe były poddane przetwarzaniu w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku metodą R12 razem z odpadami zużytych opon. Odpady wielkogabarytowe poddawane były przetwarzaniu w procesie odzysku metodą R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12) bez nadzoru pracowników zakładu, co spowodowało zagrożenie pożarowe, a następnie zanieczyszczenie powietrza spowodowane pożarem. Tymczasem zgodnie z pkt II.2 oraz pkt II.7.3 decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. ze zmianami, przetwarzaniu mogą być poddawane tylko odpady wielkogabarytowe, które należy prowadzić m.in. w sposób niepowodujący zagrożenia dla powietrza.

Organ stwierdził również, w oparciu o treść zezwolenia, że instalację do przetwarzania stanowi plac, na którym zmieszane odpady wielkogabarytowe poddawane są wstępnej selekcji i przygotowaniu asortymentowemu, oraz mobilna rozdrabniarka do mechanicznego przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, stanowiąca ciąg technologiczny procesu przetwarzania odpadów. Tym samem odpady w postaci zużytych opon stanowią inny rodzaj odpadu niż odpady wielkogabarytowe i powinny być wytwarzane w procesie wstępnej selekcji oraz przygotowania asortymentowego tych odpadów, a następnie przekazywane do dalszego odzysku odpadów. Dodał, że odpady w postaci zużytych opon mogą być wytwarzane w związku z eksploatacją ww. instalacji przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, zgodnie z pkt II podpunkt 4.2.2 lit. a decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] ze zmianami, udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Ponadto organ podniósł, że nieprawidłowości dotyczące sposobu magazynowania odpadów klasyfikowanych przez skarżącą jako odpady wielkogabarytowe zostały wskazane w uzasadnieniu postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] września 2018 r. o umorzeniu dochodzenia. Z treści tego postanowienia wynikało, zgodnie z opinią biegłego z zakresu pożarnictwa, że przyczyną pożaru odpadów wielkogabarytowych było samozapalenie. Mechanizmem samozapalenia było powstanie procesu samonagrzewania wewnątrz stosu, tj. znajdujących się w tym stosie materiałów nasączonych substancjami wykazującymi generacją ciepła w procesie utleniania. Najbardziej prawdopodobnym źródłem samozapalenia była obecność substancji chemicznych takich, jak oleje, tłuszcze w postaci nasączonych nimi fragmentów materiałów np. wypełnienia łóżek, materacy. Biegły zaznaczył również, że w stosie, w którym doszło do pożaru znajdowały się odpady komunalne wielkogabarytowe oraz inne odpady, których według dostępnych informacji nie można zakwalifikować do odpadów komunalnych wielkogabarytowych.

Odnosząc się do pkt 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego organ wyjaśnił, że w kartach ewidencji odpadów (za 2018 r.) o kodach 19 12 10 i 19 12 12 wpisano niepełne dane zakładu, któremu przekazywano ww. odpady. Ponadto zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r. sporządzono niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie masy odpadów poddanych przetworzeniu metodą R13 (dział 5 tab. A poz. 14 zbiorczego zestawienia), do czego odnosi się art. 237aa ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powyższemu zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciło naruszenie prawa poprzez:

· wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś., w okoliczności braku rozpatrzenia zastrzeżeń skarżącej co do ustaleń i wniosków zamieszczonych w protokole kontroli, bowiem stanowisko organu nie przedstawia stanowiska, ani co do faktów, ani co do wyjaśnienia podstaw prawnych poczynionych i kwestionowanych ustaleń kontrolnych, co wskazuje na brak spełniania warunków z art. 12 i.o.ś. do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie istnieją prawidłowe ustalenia kontrolne, na podstawie których organ może wydać zarządzenie kontrolne,

· wskazanie wymogu przetwarzania odpadów wielogabarytowych zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. ze zmianami, zezwalającej na przetwarzanie odpadów wielkogabarytowych, w sytuacji gdy przetwarzanie to odbywa się zgodnie z warunkami tej decyzji,

· wskazanie wymogu zaprzestania przetwarzania w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R12 innych rodzajów odpadów niż odpady wielkogabarytowe, w sytuacji gdy w rozdrabniarce przetwarzane są odpady wielkogabarytowe odebrane pod kodem 20 03 07,

· wskazanie wymogu wystąpienia do Prezydenta [...] o zmianę decyzji z [...] grudnia 2014 r. ze zmianami, w zakresie wytwarzania zużytych opon,

· nieprzestrzeganie zasad ogólnych postępowania poprzez uchybienie przez organ art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z niepodejmowaniem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o :

a) uchylenie punktów 1, 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego,

b) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że treść protokołu kontroli, w szczególności w zakresie ww. naruszeń, zawiera nieprecyzyjne, niezgodne z prawdą zapisy, które są dla niej krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że w trosce o wizerunek oraz zachowanie prawdy obiektywnej, nie zgodziła się na niektóre sformułowania zawarte w protokole i odmówiła jego podpisania. Dwukrotnie, tj. przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r. i [...] października 2018 r. skarżąca przedstawiała uwagi dotyczące sformułowanych przez organ naruszeń, precyzyjnie wyjaśniała zaistniałą sytuację oraz wnosiła o uznanie jej stanowiska jako integralnej części ustaleń kontroli. Zdaniem skarżącej twierdzenia organu są niezgodne ze stanem faktycznym i wskazuje na uchybienia proceduralne przez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Dalej, skarżąca za niezrozumiałe uznała stanowisko organu, który uznał plac, na którym magazynowane są odpady wielkogabarytowe i na którym poddawane są wstępnej selekcji i przygotowaniu asortymentowemu, za instalację do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych. Skarżąca wskazała, że pozostaje to w sprzeczności z definicją instalacji wskazaną w art. 3 ust. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) oraz treścią zezwolenia wydanego w 2004 r.

Za nieprawdziwe skarżąca uznała również twierdzenia organu, że brak wstępnej selekcji zmieszanych odpadów wielkogabarytowych, w tym zużytych opon i pojemników zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi przywiezionych w 6-7 czerwca 2018 r. i przetwarzanie ich metodą R13 było prowadzone w sposób powodujący zagrożenie dla powietrza. Skarżąca nie negowała, że odpady wielkogabarytowe są mocno zanieczyszczone i nie stanowią spójnego materiału. Wskazała, że odpady przeznaczone do wytworzenia i wskazane w zezwoleniu są wybierane w ramach wstępnej selekcji. Wyraziła również stanowisko, że skoro zezwolenie nie dopuszcza wytwarzanie podczas wstępnej selekcji do wytwarzania odpadów w postaci zużytych opon (kod 16 01 03), to opony nie są wybierane. Jeśli taki asortyment się zdarzy w strumieniu odpadów wielkogabarytowych odebranych pod kodem 20 03 07, to pod takim kodem zostanie przetworzony. Skarżąca podkreśliła, że w dniu pożaru tj. [...] czerwca 2018 r. odpady przeznaczone do przetworzenia nie zostały jeszcze poddane procesowi wstępnej selekcji, która jest elementem procesu przetwarzania.

Skarżąca wyraziła również stanowisko, że niezgodne z prawdą było twierdzenie organu, że procesu przetwarzania odpadów wielkogabarytowych prowadzony był bez nadzoru pracowników. Z twierdzenia tego nie można było również wywieść, że gospodarowania odpadami miało miejsce w sposób zagrażający środowisku. Zdaniem skarżącej organ nie dysponował żadnym materiałem dowodowym potwierdzającym, że to brak nadzoru nad odpadami spowodował zagrożenie pożarowe, jak również, że pożar spowodował zanieczyszczenie powietrza w rejonie zakładu. Za nietrafne skarżąca uznała również przywołanie przez organ art. 16 ustawy o odpadach, który wskazuje, iż gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt oraz powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. Skarżąca podkreśliła, że skala pożaru była minimalna, a sam pożar trwał bardzo krótko i został bardzo szybko ugaszony. W trakcie powstania pożaru na terenie znajdowało się około 50 Mg odpadów przygotowanych do przetwarzania, ale tylko niewielka ilość uległa spaleniu. Zdaniem skarżącej, o zanieczyszczeniu powietrza możemy mówić wtedy, gdy udowodnione zostanie występowanie w atmosferze różnych substancji w takiej koncentracji i przez tak długi czas, że prowadzi do szkodliwych konsekwencji dla zdrowia lub samopoczucia ludzi. Dlatego organ, aby zdefiniować zanieczyszczenie winien przeprowadzić stosowne pomiary i dopiero wówczas wskazywać, że doszło do przekroczenia ponadnormatywnego stężenia szkodliwych substancji.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że fakt nasączenia odpadów (np. wypełnień łóżek, materacy) substancjami chemicznymi świadczy o braku nadzoru nad przetwarzaniem odpadów wielkogabarytowych. Takiego wniosku, w ocenie skarżącej, nie można wywieść z opinii biegłego sporządzonej w związku postępowaniem Prokuratury Okręgowej w [...] w sprawie zaistniałego [...] czerwca 2018 r. nieumyślnego sprowadzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia wielu osób poprzez wywołanie pożaru odpadów wielkogabarytowych składowanych na terenie Zakładu. W opinii tej kategorycznie stwierdzono, że przyczyną pożaru było samozapalanie. Skarżąca dodała, że wielce prawdopodobnym jest, że odpady w postaci łóżek czy materace zostały wyrzucone do śmieci właśnie z powodu ich "nasączenia". Skarżąca nie ma jednak możliwości technicznych odsączenia tych materacy ani w momencie odbioru, ani "przyjęcia na instalację do przetwarzania".

Ponadto skarżąca uznała, że organ w punktach 2 i 3 zarządzenia pokontrolnych "przekroczył swoje kompetencje" wskazując, że proces przetwarzania odpadów wielkogabarytowych klasyfikowanych pod kodem 20 03 07 jest niezgodny z posiadanym przez skarżącą zezwoleniem. Skarżąca podniosła, że jeżeli odpady odbierane są w podstawionym kontenerze to pracownicy odbierający te odpady nie mają możliwości weryfikacji jego zawartości. Zawartość kontenera jest weryfikowana dopiero przy rozładunku. Podczas ważenia (np. na wadze dynamicznej) oraz "trasówki" odpad jest klasyfikowany jako odpad wielkogabarytowy 20 03 07. Taka sama sytuacja ma miejsce przy wjeździe na przeładunek, jak i w samym miejscu przetwarzania przy ul. Kampinoskiej 1. Przypisany dla danej wagi kod odpadu w kwicie wagowym nie podlega już modyfikacji. Tym samym skarżąca stanęła na stanowisko, że nie może ponosić odpowiedzialności za umieszczanie przez mieszkańców innych odpadów w strumieniu odpadów wielkogabarytowych. Skarżąca dodała, że przedsiębiorca prowadzący odbiór odpadów od właściciela nieruchomości w momencie odbioru jest już związany z danym kodem odpadów i nie ma możliwości przeklasyfikowania odpadu po jego przyjęciu w sytuacji, gdy nie odpowiadają one standardom lub są zanieczyszczone. Co więcej, podmiot odbierający odpady nie ma możliwości prawnej odebrania z jednego pojemnika i jednym pojazdem kilku rodzajów odpadów (wymieszanych ze sobą).

Odnośnie przetwarzania innych rodzajów odpadów niż odpady wielkogabarytowe (opon) w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku R12, skarżąca wskazała, że przetwarza w procesie R12 wyłącznie odpady wielkogabarytowe o kodzie 20 03 07. Faktem jest, że jeśli taki asortyment się zdarzy w strumieniu odpadów wielkogabarytowych odebranych pod kodem 20 03 07, to zostanie przetworzony pod tym samym kodem. Zdaniem skarżącej nieprawdziwe jest jednak sformułowanie organu, że skarżąca przetwarza odpady wielkogabarytowe wraz z odpadami w postaci zużytych opon. Sugeruje to, że do instalacji do przetwarzania trafiają jednocześnie odpady o kodzie 20 03 07 i 16 01 03. Tymczasem zezwolenie na przetwarzanie odpadów (decyzja z [...] grudnia 2014 r. ze zmianami), jakim legitymuje się skarżąca, nie przewiduje opon jako odpadów przeznaczonych do wytworzenia w wyniku przetwarzania odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07. Tym samym wytwarzanie zużytych opon byłoby naruszeniem decyzji przez skarżącą.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że odpady w postaci zużytych opon o kodzie 16 01 03 (uwzględnione w decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2014 r.) są odpadami wytworzonymi w związku z eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, tj. prac konserwacyjnych urządzenia - rozdrabniarki mobilnej, czyli są to zużyte opony tejże rozdrabniarki. Nie są to zatem odpady wyodrębnione ze strumienia odpadów wielkogabarytowych.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że niemożliwe jest dochowanie terminu realizacji zarządzenia pokontrolnego dotyczącego konieczności wystąpienia do Prezydenta [...] z wnioskiem o zmianę decyzji z [...] grudnia 2014 r. w zakresie wytwarzania zużytych opon powstających w wyniku przetwarzania odpadów wielkogabarytowych, z przyczyn niezależnych od skarżącej. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie skarżąca wskazała na zmianę przepisów ustawy o odpadach z dniem 5 września 2018 r. Przepisy te zobligowały wszystkie podmioty prowadzące gospodarkę odpadami, w ciągu roku od obowiązywania zmiany ustawy o odpadach, do zmiany posiadanych zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Podmioty te składając wniosek o zmianę zezwolenia powinny dołączyć m.in. operat miejsc magazynowania odpadów w treści uzgodnionej z komendantem powiatowej (miejskiej) państwowej straży pożarnej, a wiec wymaga to wyłonienia wykonawcy operatu a następnie uzgodnienie jego treści w terminach wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższa zmiana przepisów obliguje również do uregulowania kwestii zabezpieczenia roszczeń, przy czym brak jest rozporządzeń wykonawczych dotyczących m.in. sposobu wyliczeń wielkości zabezpieczenia roszczeń. Z tych powodów - w ocenie skarżącej - realizacja zarządzenia Spółka w zakresie wystąpienia o zmianę zezwolenia nie jest możliwa w terminie określonym w zaskarżonym zarządzeniu.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zarządzenie pokontrolne, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, nie jest decyzją administracyjną, nie można mu jednak odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, CBOSA).

Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem zgodności tego aktu z prawem.

Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa w stopniu, który powodowałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., zostało wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy dodać, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a i.o.ś.).

W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jaki inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86).

Należy także zwrócić uwagę, że władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). Raz jeszcze należy podkreślić, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy (wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1001/14, CBOSA). Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji, co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności.

W orzecznictwie utrwalił się także pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się, zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie (np. w wyrokach NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12, CBOSA). Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązki lub pozbawiających go określonych uprawień (np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12, CBOSA). Podobnie sąd powszechny rozpoznając wnioski o ukaranie oparte na ustaleniach poczynionych w protokole kontroli nie jest związany tymi ustaleniami, jak i tym bardziej zarządzeniem pokontrolnym (zob. też art. 8 k.p.k. w zw. z art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia).

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. bada zatem przede wszystkim, czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także czy znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 205/17, CBOSA).

W ocenie Sądu zgromadzony materiał w sprawie i ustalenia poczynione podczas protokołu, który nie został podpisany przez stronę stanowił oparcie do wydania zarządzenia pokontrolnego w przedmiotowej sprawie o wskazanej treści.

Organy ustaliły bowiem, że na terenie Spółki doszło do nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, m.in. ustalono, że:

- odpady wielkogabarytowe są zmieszane z odpadami zużytych opon i pojemników zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi,

- odpady wielkogabarytowe były poddane przetwarzaniu w mobilnej rozdrabniarce w procesie odzysku metodą R12 razem z odpadami zużytych opon zatem nie zgodnie z uzyskanym przez spółkę zezwoleniem, co uzasadnia pkt 1, 2 i 3 zarządzenia. Powyższe ustalenia wynikają z protokołu z [...] sierpnia 2018 r., notatki z [...] czerwca 2018 r. oraz stanowiska Strony wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2018 r. Spółka w tym ostatnim piśmie nie wykluczyła, że taka możliwość może się zdarzyć. Wskazała bowiem, że "stoi zatem na stanowisku, iż nie prawdą jest sformułowanie iż przetwarza odpady wielkogabarytowe z odpadami w postaci zużytych opon. To by sugerowało, iż do instalacji do przetwarzania jednocześnie trafiają odpady o kodzie 20 03 07 i 16 01 03. Faktem jest natomiast, jeśli taki asortyment się zdarzy w strumieniu odpadów gabarytowych odebranych pod kodem 20 03 07, to zostanie przetworzony pod kodem 20 03 07."

Jeżeli chodzi o wskazania ww. punkach zarządzenia, to WIOŚ sfomułował te zalecenia przede wszystkim mając na uwadze, że z ustaleń kontroli wynika, że skarżąca prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. doprowadziło to wcześniej na terenie zakładu do pożaru w dniu [...] czerwca 2018 r..

Sformułowane zalecenia miały również oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a mianowicie art. 16 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Podstawą zarządzeń pokontrolnych są więc stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w znaczeniu obiektywnym. Natomiast w sposób wiążący o ewentualnej winie skarżącej w aspekcie jej odpowiedzialności karnej lub wykroczeniowej będzie mógł się wypowiedzieć wyłącznie sąd powszechny, dla którego oceny WIOŚ co do winy skarżącej nie mają charakteru wiążącego.

W niniejszym postępowaniu sąd nie może bowiem formułować prawnie wiążących ocen w kwestii, czy ustalenia protokołu kontroli były poczynione zgodnie z zasadami postępowania dowodowego określonymi w k.p.a. Kwestia ta może być badana m. in. w razie kontroli decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przedmiotowy protokół kontroli.

Uzasadnienie zalecenia zawartego w pkt 4 zarządzenia uzasadniają zapisy protokołu, gdzie stwierdzono, że nie są prowadzone prawidłowo karty przekazania odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12, które są przekazywane do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów (k. 9 i 10 protokołu z [...] sierpnia 2018 r.). Wskazane nieprawidłowości także potwierdziła Spółka, która przyznała, że "faktem jest, iż w karcie ewidencji nr [...] nie jest wskazane, jaka ilość odpadów z procesu R13 przechodzi do procesu odzysku R12 w następnym miesiącu. Jednak poprzednich kontroli nikt z przedstawicieli MWIOS nie wskazał, iż zapisy prowadzone przez MPO są nieczytelne i takie szczegółowe zapisy winny widnieć na KEO" (k. 4 pisma Spółki z [...] października 2018 r.). Sąd nie ocenia z jakich powodów Spółka nie prowadziła ewidencji tak jak należy, tylko wskazuje, że stwierdzenia zawarte w zarządzeniu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się natomiast do ostatniego punktu zarządzenia pkt 5 w zakresie w jakim Spółka ma przedłożyć Marszałkowi Województwa [...] korektę zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r. – to wynika on z ustaleń organu, że sporządzono go niezgodnie ze stanem rzeczywistym i z obowiązku określonego z art. 237aa ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Poza tym sama strona zwróciła uwagi, że "rzeczywiście" nie wskazała np. jaka ilość odpadów z procesu R13 przechodzi do procesu R12 w następnym miesiącu. (k. 4 pisma Spółki z [...] października 2018 r.). Zatem ustalenia organu - kwestionowane przez Spółkę - we wskazanym piśmie zostały tylko przez nią potwierdzone.

Poza tym skarżąca miała obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z art. 66 – 72 ustawy o odpadach oraz aktu wykonawczego do art. 68 tej ustawy. Z ustaleń poczynionych przez WIOŚ podczas kontroli wynika, że obowiązki te zostały przez skarżącą naruszone. Natomiast to, czy stwierdzone przez WIOŚ uchybienia co do wypełniania kart ewidencyjnych odpadów komunalnych o wskazanych kodach miały charakter omyłki skarżącej, były nieświadome, czy też były przez nią zawinione, jeszcze raz nalży podkreślić, pozostaje bez znaczenia dla obowiązku ujęcia tych uchybień w zarządzeniach pokontrolnych.

Dodatkowo należy wskazać, że prawidłowości ustaleń przyjętych w pkt 5 zarządzenia z [...] października 2018 r., nie zmienił fakt, że – jak wskazała Spółka w piśmie z [...] listopada 2018 r. (czyli po wydaniu zarządzenia) - przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] korektę zbiorczego zestawienia danych za rok 2017 o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.

Uzasadnione było również nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Obowiązek taki wynika bowiem wprost z art. 12 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, przy czym przepis ten pozostawia w wyłącznej gestii organu Inspekcji Ochrony Środowiska określenie długości terminu na wykonanie tego obowiązku.

Odnosząc się do kwestii niepodpisania protokołu, to należy w pierwszej kolejności wskazać, że szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3 i.o.ś. W szczególności w art. 9 ust. 2 w punktach 6 i 7 mowa jest o tym, że inspektor uprawniony jest do żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego oraz żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Z art. 11 i.o.ś. wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną – co miało miejsce w niniejszej sprawie - inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 12 i.o.ś., treść kontrolowanego zarządzenia w niniejszej spawie jest kompatybilna z ustaleniami uprzednio przeprowadzonego protokołu kontroli i stanowi jego prawną konsekwencję.

Dodatkowo należy także wskazać, że kwestie zawieranych umów z odbiorcami w zakresie odbioru i przetwarzania odpadów, jak i okoliczności dotyczące ewentualnego naruszenia wizerunku Spółki (pismo z [...] sierpnia 2018 r.) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Sąd nie stwierdził z urzędu innych naruszeń prawa niż te wskazane w skardze, a które mogłyby doprowadzić do zastosowania art. 146 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.