Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 492/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – uchyliło decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2015 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przedstawionym w jej uzasadnieniu.

Przywołaną decyzją z 08 października 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku H. S. (zwanego też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr geod. [...], położonej w G. , ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejących na obszarze analizowanym, ponieważ brak w ww. obszarze co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tym samym dopuszczenie do zabudowy przedmiotowej działki byłoby niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gminy. Stwierdzono także brak możliwości ustalenia linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. [...] oraz brak podstaw do innego ustalenia linii zabudowy, gdyż w chwili obecnej wszystkie budynki na obszarze analizowanym zlokalizowane są wzdłuż dróg. Tymczasem na działce objętej wnioskiem i na działce sąsiedniej (nr [...]), przez którą miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna, nie ma żadnej drogi.

Odwołanie od opisanej decyzji Burmistrza złożył H. S., reprezentowany przez adw., wnosząc o zmianę tej decyzji i ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia: (1) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, i dowodów, na których się oparł; (2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób oczywiście sprzeczny wobec wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu Wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; (3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady obiektywizmu, rozpatrując zebrany materiał w sposób jednostronny; (4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo iż wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Wnioskodawcy zostały spełnione oraz (5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię określenia "działki sąsiedniej".

Uchylając ww. decyzję Burmistrza opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r., SKO wyjaśniło w jej uzasadnieniu, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. W tego rodzaju decyzji organ odwoławczy nie może jednak przesądzać o istocie sprawy ani ingerować w sposób załatwienia konkretnej sprawy. Ustosunkowując się do wniosku Skarżącego o ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, organ II instancji wskazał zaś – z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy (zwanej dalej w skrócie: "decyzją w.z."), organ odwoławczy nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji w.z., uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji. Tym samym także w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz tylko niewłaściwą interpretację przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może – ze względu na zasadę dwuinstancyjności – rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia prawa materialnego uprawnia bowiem do wniosku, że sprawę musi rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie pozwoliłby na ustalenie warunków zabudowy.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, SKO wskazało m.in., że:

- z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przewidziana przez planowaną inwestycję;

- kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję;

- ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, iż "działką sąsiednią" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud.").Tym samym dziwi odosobniony pogląd organu I instancji uznający za "działkę sąsiednią'' w powyższym rozumieniu wyłącznie działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji;

- z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji (działka nr [...]) ma pośredni dostęp do drogi publicznej – powiatowej ul. [...] (poprzez działkę nr [...], nr [...] – ul. [...], nr [...] i [...] – ul. [...]);

- w aktach sprawy nie ma potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji;

- z akt sprawy wynika, że teren inwestycji stanowi grunt orny [...], zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

- przy badaniu spełnienia warunku zgodności projektowanej decyzji w.z. z przepisami odrębnymi oczywistym jest, że mówiąc o "przepisach odrębnych" należy rozumieć przez to powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Dokument w postaci studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże organu przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Dokument ten jest jedynie wewnętrznym aktem gminy, służącym określeniu polityki przestrzennej gminy i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sam ustawodawca dopuścił sytuację, w której decyzja o ustaleniu warunków zabudowy sprzeczna jest zarówno ze studium, jak i z projektem planu. Dopiero bowiem sprzeczność z uchwalonym planem powoduje konieczność wygaszenia decyzji, chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę;

- z akt sprawy nie wynika, jaką część działki przyjęto za jej front – rozumiany zgodnie z § 2 pkt 5 rozp.now.zabud. jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę – którego szerokość służy do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. We wniosku z [...] grudnia 2012 r., w jego części tekstowej, Wnioskodawca nie wskazał sposobu komunikacji dla terenu inwestycji. Na dołączonej do wniosku mapie określił, iż dostęp do drogi publicznej odbędzie się od strony południowej działki, zaś w dołączonym doń oświadczeniu wskazał, że dostęp ten będzie obywał się przez działkę nr [...], znajdującą się po północnej stronie terenu inwestycji. Organ I instancji zaś w żaden sposób nie oznaczył frontu terenu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż teren inwestycji winien mieć jeden front. Brak precyzyjnych ustaleń co do frontu działki powoduje, zdaniem SKO, iż nie można ocenić prawidłowości wytyczenia granic obszaru analizowanego, w kontekście wymogów wynikających z § 3 ust. 2 rozp.now.zabud., co stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 80 k.p.a.;

- organ I instancji nie wyznaczył całego obszaru analizowanego. Nie zawierają go załączone do decyzji Burmistrza mapy, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto z map tych nie wynika, iż są one aktualne na dzień sporządzenia analizy, co narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 80 k.p.a.;

- w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził także prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego. W sporządzonej analizie część tekstowa wyszczególnia zabudowane działki, które nie znajdują się na jej części graficznej – spośród wskazanych zabudowanych działek tylko działka nr [...] znajduje się na załączonych mapach. Nadto załączone mapy zawierają jedynie trzy działki zabudowane ([...], [...] i [...]), tymczasem część tekstowa analizy wskazuje ich 7 (w tym jako jeden teren potraktowane są działki nr [...], [...] i [...]). Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza, w ocenie SKO, zasadę prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 k.p.a.;

- uzasadnienie decyzji Burmistrza nie spełnia także wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ I instancji zaniechał jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia kryteriów określonych w § 4 ust. 4 rozp.now.zabud. w zakresie dopuszczalności wyznaczenia innej linii zabudowy, aniżeli wynikająca z ust. 1–3 tego paragrafu;

- z unormowania art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy;

W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że opisane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudowy. Wskazał, że w ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie powinno być dokonane w oparciu o stosowne i aktualne opinie gestorów sieci o uzbrojeniu koniecznym do realizacji planowanej inwestycji, jak i po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego i sporządzeniu analizy. Wreszcie ocenił, że dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, H. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucił tej decyzji naruszenie: (1) art. 56 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, mimo iż wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem zostały spełnione; (2) art. 136 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sytuacji, gdy jest to konieczne do wydania decyzji merytorycznej, a organ I instancji dotąd prawidłowo tego postępowania nie przeprowadził. Z powołaniem się na te zarzuty oraz na art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a.") Skarżący wniósł o (i) uchylenie zaskarżonej decyzji; (ii) zobowiązanie SKO do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości G., ul. [...], zgodnej z wnioskiem Skarżącego, w terminie 3 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia wyroku w niniejszej sprawie; (iii) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi – po obszernym zreferowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania – stwierdzono, że należy zgodzić się z organem II instancji, iż Burmistrz uchybił przepisom prawa materialnego oraz procesowego, co skutkować winno uchyleniem decyzji z 08 października 2015 r. Jednakże, zdaniem Skarżącego, dotychczasowy sposób prowadzenia sprawy przez organ I instancji nie gwarantuje, iż kolejna decyzja zostanie wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz zawierać będzie wszystkie wymagane prawem elementy. Powyższa konstatacja, jak stwierdził Skarżący, [p]oparta treścią akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, iż organ I instancji nie prowadzi postępowania w przepisowy sposób, uzasadnia wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu II instancji do przeprowadzenia postępowania w celu wydania decyzji oraz o jej wydanie, i to zgodnie z wnioskiem Skarżącego, gdyż zachodzą wszystkie przesłanki przewidziane w art. 145a p.p.s.a. Autor skargi podkreślił, że wobec treści przepisu art. 60 [powinno być raczej: "art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1" – uw. Sądu] u.p.z.p. – z którego wynika, że niedopuszczalną jest odmowa warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi – organ I instancji nie mógł, jak to uczynił w niniejszej sprawie, oprzeć swojego rozstrzygnięcia na normie ogólnej, jaką jest konieczność uwzględniania wymagań ładu przestrzennego. Norma art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi bowiem "przepisu odrębnego", co znajduje potwierdzenie w przywołanych w skardze wypowiedziach orzecznictwa i piśmiennictwa.

W konkluzji Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zależy od uznania organu, co wyczerpuje jedną z przesłanek zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. Również druga z przesłanek – naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynika sprawy – ziściła się w niniejszej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 56 u.p.z.p. Skarżący wskazał przy tym, iż SKO może, w myśl obowiązujących przepisów, przeprowadzić postępowanie w zakresie, jaki konieczny jest do wydania decyzji (w tym uzyskać brakujące dokumenty), i orzec co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało dotychczasowe stanowisko, w myśl którego, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji. Zakres niezbędnego w takim przypadku postępowania wyjaśniającego wykracza bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie SKO, z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, także podnoszona w skardze okoliczność wcześniejszego rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy i ponownego nie uwzględnienia przez organ I instancji okoliczności wskazanych w decyzjach kasacyjnych, nie uzasadnia możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Wymienione w zaskarżonej decyzji naruszenia zdecydowanie uzasadniały zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w oparciu o zgromadzony i przedłożony wraz z odwołaniem przez organ I instancji materiał dowodowy nie było możliwe ustalenie, że w sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenia normy art. 136 k.p.a. nie można uzasadniać okolicznością, że w sprawie organ odwoławczy wydawał już raz decyzję kasacyjną. Ponadto, zdaniem SKO, skuteczne złożenie wniosku o zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe w sytuacji podnoszenia przez Skarżącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 136 k.p.a.).

Na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podał, że organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny odmówił inwestorowi ustalania warunków zabudowy – decyzją z 29 września 2016 r., która została przez inwestora zaskarżona. Podkreślił, że zastosowanie przez Sąd art. 145a § 1 p.p.s.a. stanowi jedyną możliwość uzyskania przez inwestora pozytywnego rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji przeciąga sprawę do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, SKO co do zasady trafnie zidentyfikowało liczne uchybienia – głównie przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; w skrócie: "rozp.now.zabud.") – jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji oraz wieńcząca je decyzja tego organu z 08 października 2015 r., i na tej podstawie doszło do prawidłowego wniosku, iż wobec tych uchybień, orzeczona ww. decyzją Burmistrza odmowa ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez Skarżącego była co najmniej przedwczesna.

W szczególności należy podkreślić, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – organ I instancji w sposób oczywiście błędny zinterpretował pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako działki bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, zamiast uznać, w ślad za aktualnie jednolitym w tej mierze orzecznictwem sądowym, że jest to każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie przepisów § 3 rozp.now.zabud.

Oparcie się przez organ I instancji przy wykładni analizowanego tu pojęcia wyłącznie na jego interpretacji językowej (na "znaczeniu semantycznym" jak tautologicznie określił to organ) – i to w dodatku nawiązującej do unormowań Kodeksu cywilnego – może świadczyć o niedostatecznej znajomości współczesnych metod wykładni, na które składają się, obok reguł wykładni językowej, także reguły wykładni pozajęzykowej: systemowej i funkcjonalnej oraz cała gama wnioskowań prawniczych. Aktualnie w doktrynie oraz judykaturze dominuje pogląd o pierwszeństwie chronologicznym wykładni językowej względem reguł wykładni pozajęzykowej (w tym funkcjonalnej, pojmowanej, najogólniej rzecz ujmując, jako ustalanie znaczenia przepisu ze względu na jego kontekst pozajęzykowy i pozasystemowy, czyli właśnie tzw. kontekst funkcjonalny, rozumiany jako kontekst genezy lub działania przepisów prawa, obejmujący złożone zjawiska ekonomiczne, polityczne i kulturowe, a przede wszystkim podzielane w danej społeczności przekonania i wartości) – co w ujęciu normatywnym skutkuje tym, że w pierwszej kolejności stosuje się reguły językowe, a dopiero w dalszej kolejności pozajęzykowe – który to pogląd nie daje wszakże podstaw do pomniejszania roli tych ostatnich reguł, skoro zarazem wskazuje się, że w przypadku konfliktu między nawet jednoznacznym rezultatem wykładni językowej a rezultatem wykładni pozajęzykowej (zwłaszcza funkcjonalnej), możliwe jest w określonych warunkach uznanie za właściwy rezultat uzyskany wedle reguł pozajęzykowych (por. O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, ss. 15–19).

Tym bardziej nie sposób opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej w sytuacji, gdy – tak jak w analizowanym przypadku interpretacji terminu "działka sąsiednia" – sama ona nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Dość bowiem powiedzieć, że w znaczeniu słownikowym "sąsiedni", to nie tylko "przyległy", ale także "położony w pobliżu czegoś", "pobliski" (zob. hasło "sąsiedni" w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W przypadku "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. owo "pobliże" wyznaczane jest, zdaniem Sądu, właśnie granicami obszaru analizowanego.

Takie też szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", motywowane w istotnej mierze właśnie względami systemowymi i funkcjonalnymi, zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 lipca 2010 r. (sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) – przywołanym notabene w uzasadnieniu decyzji Burmistrza, ale w innym kontekście – stwierdził, że "interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za «działki sąsiednie» w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. (tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539). Szeroko zakreślony zasięg wykładni «zasady dobrego sąsiedztwa», nakazujący uznać za «działki sąsiednie» wszystkie działki wchodzące w zakres «obszaru analizowanego», pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p."

W świetle powyższych uwag określanie przez organ I instancji poglądów orzeczniczych, wpisujących się w dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych nurt interpretacyjny, w dodatku zaakceptowany przez TK – uznający za "działkę sąsiednią" nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycji, ale także działki dalej położone, w granicach obszaru analizowanego (por. np. wyrok NSA z 29.09.2015 r., II OSK 453/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – mianem poglądów "dość kuriozalnie brzmiących", poza ewidentnym brakiem elegancji w argumentowaniu, świadczy o niezrozumieniu doniosłej roli orzecznictwa sądowego w procesie wykładni przepisów prawa. Dość powiedzieć, że najwyraźniej uwadze organu I instancji, argumentującego, iż "[w]yroki sądów administracyjnych dotyczące «działki sąsiedniej» są indywidualną i subiektywną wykładnią prawa", uszła okoliczność, iż – jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07, OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) – "[j]ednym z rudymentów zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy".

W konsekwencji należy stwierdzić, że podniesiona przez organ I instancji okoliczność, iż "[w]nioskowany teren w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiada żadnej działki zabudowanej", nie mogła stanowić uzasadnionej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podobnie zresztą jak wskazywana przez ten organ trudność ("niemożliwość") w wyznaczeniu konkretnej linii zabudowy (por. wyroki NSA z 28.09.2012 r., II OSK 1134/11; z 13.11.2012 r., II OSK 1218/11 – CBOSA) oraz sprzeczność wnioskowanego zamierzenia z postanowieniami gminnego studium, które nie jest wszak aktem prawa miejscowego – co także zostało przekonująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO.

Oparcie się na takich przesłankach przy wydaniu decyzji odmownej przez organ I instancji naruszało nie tylko art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odnośne przepisy rozp.now.zabud., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., ale także uchybiało proceduralnym obowiązkom organu administracji: wyczerpującego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz prawidłowego, przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). Fakt, że kwestia niezasadności, względnie przedwczesności, wskazanych w decyzji Burmistrza przesłanek odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została dostatecznie zbadana i wykazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – a przy tym nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego – zwalnia Sąd z konieczności przedstawienia tu bardziej szczegółowych rozważań w tej kwestii.

Nie ulega wątpliwości, że spór w kontrolowanej sprawie ogniskuje się wokół zasadności zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ II instancji zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność zastosowania cytowanego przepisu.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w sytuacji gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – organ pierwszej instancji wydał decyzję negatywną, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, to wydanie w takim przypadku przez organ odwoławczy decyzji pozytywnej (reformatoryjnej, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) – jak tego w niniejszej sprawie domagał się Skarżący – naruszałoby w istotnym stopniu zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zakorzenioną w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W analizowanym przypadku do wiążącego określenia katalogu warunków zabudowy doszłoby bowiem po raz pierwszy dopiero w decyzji organu odwoławczego – co byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym pozbawieniem stron postępowania możliwości poddania tych ustaleń weryfikacji w administracyjnym toku instancji.

Dostatecznego usprawiedliwienia dla takich działań nie może stanowić wzgląd na zasadę ogólną szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), gdyż wynikające z niej dyrektywy sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego nie mogą prowadzić do uchylenia konstytucyjnych gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności tego postępowania.

Co do zasady dostatecznego uzasadnienia nie może stanowić również okoliczność iż do wydania przez organ I instancji decyzji odmownej doszło już po raz drugi. Jedynie w drodze wyjątku, w sytuacji uporczywego odmawiania przez ten organ ustalenia warunków zabudowy, pomimo że dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy wykazywałby ewidentny brak przeszkód ku temu – a więc wówczas, gdy w istotnym stopniu zagrożona byłaby rudymentarna możliwość załatwienia sprawy administracyjnej (zob. art. 7, art. 104 § 1 k.p.a.) – można by dopiero rozważać dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie, już z tego względu, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w kontrolowanej sprawie pozostał do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., a który wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego dozwolonego organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 k.p.a. Wynika to nie tylko z konieczności przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej, pełnej analizy urbanistyczno-architektonicznej w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego, ale także, w istotnej mierze, już z samej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10; a także wyroki WSA: z 18.11.2015 r., IV SA/Po 700/15; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10; z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07; z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W szczególności w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro decyzja organu I instancji została uchylona przez SKO, to tym samym zniweczony został zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyroki WSA: z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07; z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10 – CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącego, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) – o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione – wymagać będzie uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej. W toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy należy bowiem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla właściwego określenia każdego z elementów, jakie powinna zawierać taka decyzja. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja w.z. powinna określać:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Tymczasem zwłaszcza elementy wymienione wyżej w pkt 2 lit. b–d nie były dotychczas przedmiotem szerszego postępowania wyjaśniającego organów administracji. Ponadto dla decyzji w.z. niezbędne jest sporządzenie określonych załączników, w tym graficznych, wymienionych w § 9 rozp.now.zabud.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, iż przekazanie zaskarżoną decyzją SKO sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi naruszenia art. 56 u.p.z.p. (tym bardziej, że przepis ten wprost nie odnosi się on do decyzji w.z., lecz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz art. 136 k.p.a. – całkowicie chybione. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, na obecnym etapie postępowania wcale nie jest przesądzone, iż spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące wydanie wnioskowanych warunków zabudowy, a to już choćby z uwagi na wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki w dokumentacji dotyczącej zapewniania niezbędnego uzbrojenia terenu.

Poza tym należy zauważyć, że – wbrew stanowisku SKO, kategorycznie opowiadającemu się przeciwko możliwości oparcia odmowy ustalenia warunków zabudowy na przepisach ogólnych zawartych w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymaganiach ładu przestrzennego – w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można spotkać pogląd, zgodnie z którym "[o]desłanie zawarte w art. 64 u.p.z.p., ze względu na znajdujące się tam zastrzeżenie o odpowiednim, a więc nie bezpośrednim, stosowaniu art. 56 tej ustawy, nie pozwala na rozumienie dyspozycji zd. drugiego tego przepisu, odnoszącej się do inwestycji celu publicznego, jako wyłączającej odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli miałby ona zaburzyć ład przestrzenny. Oznaczałoby to bowiem złamanie podstawowej zasady urbanistycznej, na której oparto koncepcję kontynuacji zabudowy, nieobowiązującą przy lokalizowaniu inwestycji celu publicznego." (zob. wyrok NSA z 06.03.2014 r., II OSK 2431/12, CBOSA; por też wyrok NSA z 18.05.2016 r., II OSK 2180/14, niepubl.).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy motywowana względami ogólnie rozumianego ładu przestrzennego, mogłaby mieć miejsce jedynie w sporadycznych, zupełnie wyjątkowych i wnikliwie uzasadnionych sytuacjach. Powołując się na klauzulę ładu przestrzennego w rozpoznawanej sprawie organ I instancji winien ponadto mieć na względzie, że, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, w analogicznej sprawie – dotyczącej warunków zabudowy dla budowy zespołu trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz ze zbiornikami bezodpływowymi na ścieki, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr geod. [...] (po podziale nr geod. [...], [...] [...]) w G. , ul. [...], a więc położonej w bliskim sąsiedztwie działki, której dotyczy niniejsza sprawa (nr geod. [...]) – Burmistrz, ostateczną decyzją z [...] lutego 2015 r. (nr sprawy [...]), ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Odmawiając ich ustalenia w niniejszej sprawie powinien zatem wyjaśnić, jakie to różnice w stanie faktycznym bądź prawnym obu spraw przesądziły o tym, że zapadły w nich diametralnie różne rozstrzygnięcia. Jeżeli przyczyną było wyłącznie odmienne określenie przeznaczenia poszczególnych działek w postanowieniach studium lub projektowanego planu miejscowego, to należy podkreślić, że wzgląd na takie okoliczności nie mógł stanowić uzasadnionej przyczyny różnicowania treści zapadłych rozstrzygnięć, gdyż ani studium, ani projekt planu miejscowego nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji nie mogą współkształtować treści decyzji w.z. Wypada zaznaczyć, także i to, że – jak trafnie podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądowym – zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 8 Nb 3; por. też wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; wyrok NSA z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11, z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15 – CBOSA; por też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142). Organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, takiego wyjaśnienia w decyzji organu I instancji zabrakło.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.

Z uwagi na taką treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w ogóle nie zaktualizowała się potrzeba rozważenia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a., wnioskowanego w skardze.