Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2044/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Inne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ś. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłacenia odsetek od należnego świadczenia-równoważnika za brak lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Zastępca Dyrektor Aresztu Śledczego w P. w piśmie z dnia 4 września 2001 roku przedstawił stanowisko administracji Aresztu Śledczego w P. dotyczące wystąpienia K. Ś. o wypłacenie odsetek za nieterminowe wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W piśmie tym Zastępca Dyrektora Aresztu Śledczego w P. powołując się na art. 359 § 1 kodeksu cywilnego stwierdza, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu. Równoważnik za brak mieszkania przysługuje funkcjonariuszom SW na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, która nie przewiduje zapłaty odsetek od świadczeń pieniężnych wypłacanych na tej podstawie, a do świadczeń wynikających z administracyjno-prawnego stosunku służbowego funkcjonariuszy SW nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego, co wyklucza roszczenia o odsetki na podstawie art. 481 § 1 tego kodeksu. Nie zapadło również orzeczenie sądu ani innego właściwego organu, które ustalałoby prawo do odsetek Mając na uwadze przedstawioną powyżej sytuację w ocenie Zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego w P. roszczenie K. Ś. w zakresie wypłaty odsetek od niewypłaconej w terminie należności jest niezasadne. K. Ś. traktując powyższe pismo jako odmowną decyzję przyznania odsetek wystąpił do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z raportem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. pismem znak [...] z dnia [...] poinformował K. Ś., że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w P. wyrażone w piśmie z dnia 4 września 2001 roku dotyczące odsetek za nieterminowe wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Ś. podnosi, że nie zgadza się z decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. podtrzymującą decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. dotycząca odsetek za nieterminowe wypłacenie równoważnika za brak mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi powołując się na niewłaściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie żądania wypłaty odsetek nie były wydawane decyzje administracyjne z uwagi na cywilno-prawny charakter roszczenia o odsetki. Do świadczeń wynikających z administracyjno-prawnego stosunku służbowego funkcjonariuszy SW nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego, co wyklucza roszczenie o odsetki na podstawie art. 481 § 1 kodeksu cywilnego.

W ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w niniejszej sprawie bowiem roszczenie sformułowane przez skarżącego jest roszczeniem wynikającym w przepisów prawa cywilnego. Z uwagi na fakt, iż w sprawie nie były wydawane akty administracyjne wymienione w art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosi o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).

Zgodnie z art. 3 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1/decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5/akty prawne miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6/akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8/bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną , wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie (wyrok NSA z dnia 31 października 2000 r. sgn.akt I S.A./Łd 588 /98 nie publikowany) W świetle art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie , podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sadu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjęto pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Kryterium kwalifikującym akt organu administrującego do kategorii decyzji administracyjnej będzie więc władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymaganie posiadania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego.

W świetle przytoczonych wyżej kryteriów w ocenie Sądu zaskarżone pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. nie może być uznane za decyzję, bowiem, spośród wyżej wymienionych elementów absolutnie niezbędnych i stanowiących wymagane minimum nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z tych samych względów za decyzję nie można uznać pisma z dnia 4 września 2001 roku podpisanego przez Zastępcę Dyrektora Aresztu Śledczego w P. Dodatkowo w świetle art. 31 ust 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. z 1996 r Nr 61 poz 283) Zastępca Dyrektora Aresztu Śledczego nie jest przełożonym właściwym w sprawach osobowych funkcjonariuszy, a w związku z tym nie jest uprawniony do podejmowania decyzji w przedmiotowych kwestiach. Należy również zaznaczyć, że jak wynika ze stanowiska organów administracji, świadomie nie podejmowały one decyzji w przedmiotowej sprawie bowiem wynikało to z ich przeświadczenia , że sprawa żądania wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak mieszkania jest sprawą o charakterze cywilno-prawnym i nie podlega rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. oraz poprzedzające je pismo Zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego w P. stanowiące informacje o obowiązujących przepisach nie stanowią aktów ani czynności o których mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy stanowi podstawę do odrzucenia skargi.

Mimo, iż w przedmiotowej sprawie Sąd skargę odrzucił z przyczyn opisanych wyżej, jednak uznał za konieczne wyjaśnienie kwestii zasadniczej, a mianowicie tej, czy sprawa o odsetki od należności wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej jest sprawą administracyjną , czy cywilną. W kwestii tej odpowiedzi udzielił Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna i Ubezpieczeń Społecznych w Uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr III AZP 27/92 ) OSP 1993/12 poz.232 OSNCP 1993/9 poz. 141)

Sprawa na tle której podjęto przedmiotową uchwałę dotyczyła wypłacenia odsetek z tytułu nieterminowo wypłaconego równoważnika pieniężnego za umundurowanie i jest odpowiedzią na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie "Czy sprawa o odsetki od należności za świadczenia wynikające ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa i innych pokrewnych służb jest sprawą administracyjną czy cywilną?". W odpowiedzi na postawione pytanie Sąd Najwyższy podjął następująca uchwałę:

"Rozpoznanie sprawy o roszczenie pieniężne funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa wynikające ze stosunku służbowego, należy do właściwości organu administracyjnego".

Nie ulega wątpliwości, że podjęta uchwała znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż stosunek prawny K. Ś. ma charakter służbowy, a jego roszczenie dotyczy świadczenia wynikającego z tego stosunku. W obszernym uzasadnieniu podjętej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził m.in./.../ Według art. 1 kpc sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i innych, do których przepisy kpc stosuje się z mocy szczególnych ustaw. Z kolei według art. 1 § 1 kpa, kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji państwowej (lub państwowej jednostki organizacyjnej albo społecznej) właściwy do rozstrzygania indywidualnych sporów w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych.W związku z powyższym należy ogólnie stwierdzić, że o kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw wynikających ze stosunków cywilnych, a do władz administracyjnych - spraw, wywodzących się ze stosunków administracyjnoprawnych. Charakter prawny cywilny lub administracyjny nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje. Na tym tle należy stwierdzić, że dochodzenie roszczenia pieniężnego głównego i związanego z nim roszczenia ubocznego, jakim są odsetki, wynikające ze stosunku służbowego administracyjnego, uregulowane w akcie prawnym ustawowym o charakterze administracyjnym, są roszczeniem administracyjnoprawnym, a odsetki należne ze stosunku cywilnego mają charakter cywilnoprawny. Nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym wypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny, jako świadczenie zastępcze/.../

/.../W stosunkach administracyjnoprawnych należą się odsetki, jeśli konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nie uregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie np. przepisów prawa cywilnego. W tej sytuacji odsetki należą się, jeśli przepisy prawa tak stanowią. W ustawie o Urzędzie Ochrony Państwa brak jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia głównego pieniężnego. W tym akcie ustawowym żaden przepis nie nakazuje do stosunku służbowego administracyjnego stosować pomocniczo czy odpowiednio przepisów prawa cywilnego ze względu na istniejące między nimi istotne różnice i odrębności; nawet w odniesieniu do stosunków pracy, służbowych cywilnych, powstających na podstawie nominacji/.../

/.../Wątpliwość sądu administracyjnego w istocie dotyczy kwestii dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, jeśli zgłoszone w sprawie roszczenie o odsetki okazałoby się "sprawą cywilną" i odwrotnie niedopuszczalności drogi sądowej do rozpoznania sprawy, jeśli roszczenie to ze stosunku służbowego ma charakter "sprawy administracyjnej". Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie wątpliwości, czy do rozpoznania tej konkretnej sprawy właściwy jest sąd powszechny czy właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem . W świetle powyższych rozważań okazuje się, że sprawa o zapłatę odsetek za opóźnienie w spełnieniu świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego w Urzędzie Ochrony Państwa ma charakter administracyjnoprawny.

Sąd Najwyższy, nie wdając się w kwestię oceny zasadności żądania w sprawie, doszedł do przekonania, że ze względu na administracyjny charakter sprawy o należności pieniężne (w tym o odsetki będące świadczeniem ubocznym i akcesoryjnym do uposażenia jako świadczenia głównego) właściwym do rozpoznania dochodzonego w niniejszej sprawie roszczenia jest organ administracyjny/.../ Powyższe stanowisko nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa sprawa K. Ś. jest sprawą o charakterze administracyjnym, co przesądza o konieczności jej załatwienia przez właściwe organy SW. W tej sytuacji wszczęte wnioskiem skarżącego postępowanie musi być zakończone załatwieniem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przesądzając o sposobie zakończenia przedmiotowego postępowania pragnie jedynie wskazać, że zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co ma miejsce w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi, oczywisty brak materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, wówczas organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa.).