Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 818/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa~Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 3 pkt 15b i 15c lit a i c, art. 7, art. 9, art. 9e ust. 1, art. 14 ust. 1, 6 i 8, , art. 14a ust. 1, art. 14b ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39 ust. 1, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 143
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 163, art. 164 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Chmielnik na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXI/360/12 w przedmiocie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął uchwałę nr XXI/360/12 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 (zwanym też dalej WPGO), powołując w podstawie prawnej art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r, nr 142, poz.1590 ze zm.) oraz art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U.z 2010r, nr 185, poz.1243 ze zm) . Plan ten, opracowany przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, stanowi Załącznik nr 1 do ww. uchwały.

W punkcie 9 Załącznika zaplanowano podział Województwa Świętokrzyskiego na 6 regionów gospodarki odpadami komunalnymi. W regionie czwartym obejmującym powiat kielecki oraz Miasto Kielce przewidziano w Promniku, gm. Strawczyn, regionalną instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalację do składowania odpadów, zaś w Przededworzu, gm. Chmielnik, regionalną instalację do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów. Oprócz funkcjonujących regionalnych instalacji wskazano także instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów gospodarki odpadami komunalnymi w Województwie.

W dniu 5 września 2012 r. Gmina C. wezwała Sejmik Województwa Świętokrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na tym, że w Planie nie określono składowiska odpadów komunalnych w Przededworzu jako instalacji regionalnej, wskutek zawyżenia ilości odpadów wytwarzanych przez mieszkańców na terenach miejsko-wiejskich w województwie świętokrzyskim, co powoduje naruszenie zasady bliskości wyrażonej w art. 9 ustawy o odpadach, ponieważ odpady nie będą przekazywane do najbliżej położnych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Konieczność transportu odpadów do instalacji w Promniku spowoduje wzrost opłat za ich transport i utylizację, dlatego nie jest uzasadnione umieszczenie Gminy C. w regionie czwartym. Powoduje to konieczność transportu odpadów zmieszanych na dziesięciokrotnie większą odległość niż dotychczas lub na pięciokrotnie większą odległość niż w przypadku transportu do instalacji w regionie piątym, w którym znajdują się instalacje regionalne w D. i S. oddalone ok.20,30 km od C. Poza tym zarzucono organowi naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwałą z dnia 29 października 2012 r. nr XXIV/415/12 Sejmik postanowił nie uwzględnić powyższego wezwania.

W dniu 31 października 2012 r. Gmina C., powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę w przedmiocie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku należy do zadań własnych gminy. Gmina C. jako organizator powinna więc w nowym systemie regulującym zasady gospodarowania odpadami komunalnymi mieć wpływ na treść uchwały umieszczającej ją w określonym regionie, a także mieć wpływ na rozstrzygnięcie uwag i zastrzeżeń do planu gospodarki odpadami. Ponadto jako wytwórca odpadów Gmina C. jest zainteresowana ceną za odbiór i unieszkodliwienie odpadów.

Po pierwsze skarżąca podniosła, że na skutek naruszenia procedury nie określono składowiska odpadów komunalnych w Przededworzu jako instalacji regionalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Nastąpiło to na skutek zawyżenia ilości odpadów wytwarzanych przez mieszkańców na terenie gmin miejsko-wiejskich i wiejskich, a także naruszono wyrażoną w art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach "zasadę bliskości", na skutek czego odpady nie będą przekazywane do miejsc najbliżej położonych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że wg publikacji GUS "Ochrona środowiska 2011" ilość odpadów komunalnych wytworzonych przez jednego mieszkańca województwa świętokrzyskiego wynosi 194 kg, natomiast zebranych 157 kg. Oznacza to, że w planie błędnie wyliczono zdolności składowiska do przyjmowania przez okres krótszy niż 15 lat odpadów w ilości niemniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Wskazano, że składowisko odpadów w Przededworzu posiada niezbędne pozwolenia zintegrowane ważne do 2021 r. Ponadto instalacja w Przededworzu jako jedyna w województwie świętokrzyskim posiada obecnie docelowo rozwiązaną gospodarkę ściekową, tereny przyległe do instalacji objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego składowania i przerobu odpadów. Konieczność transportu odpadów do instalacji w Promniku spowoduje negatywne skutki finansowe w postaci wzrostu opłat za odbieranie i utylizację odpadów. Dodatkowo podniesiono, że tabela nr 76 planu zawiera wykaz instalacji do składowania odpadów innych niż regionalne, w której wymienione jest składowisko w Przededworzu, natomiast zgodnie z wykazem zawartym w tabeli nr 75 składowisko w Przededworzu może przyjmować odpady tylko gdy instalacja regionalna nie będzie mogła przyjmować odpadów.

Po drugie skarżąca podniosła, że umieszczenie Gminy C. w WPGO w regionie czwartym, powoduje konieczność transportu odpadów zmieszanych na dziesięciokrotnie większą odległość niż dotychczas lub na pięciokrotnie większą odległość niż w przypadku transportu do instalacji w regionie piątym.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że składowisko w Promniku mieści się w odległości około 60 km od C., natomiast instalacje regionalne w regionie piątym (w D. i S.) oddalone są od C. o około 20-30 km. Aktualna cena przyjęcia odpadów wynosi w Przededworzu 195 zł/t, w Promniku zaś 220 zł/t. Tym samym w sposób nieuzasadniony zwiększone zostały koszty odbioru odpadów od wytwórców.

Po trzecie skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała narusza samodzielność gminy chronioną przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Umotywowane zastrzeżenia, wnioski i uwagi do planu w przedmiocie umieszczenie skarżącej w regionie czwartym nie zostały merytorycznie rozpatrzone z powołaniem się na rzeczowe argumenty. Organ nie przedstawił konkretnych zarzutów do zgłoszonych propozycji, powołał się na wolę części gmin, np. w zakresie połączenia regionów, ale nie ocenił takiego rozwiązania kierując się względami racjonalnego rozmieszczenia instalacji regionalnych. Nie przeprowadził analizy, przede wszystkim ekonomicznej, oraz zignorował stanowisko równoprawnego podmiotu, jakim jest gmina. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że rozstrzygnięcie organu jest arbitralne.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, z powodu niedopuszczalności jej wniesienia, organ podniósł, że planów gospodarki odpadami (w tym wojewódzkich) nie można zaliczyć do aktów podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 14 ust. 1, 6 i 8 ustawy o odpadach wynika bowiem, że plany gospodarki odpadami są jedynie dokumentami planistycznymi, opracowywanymi dla osiągnięcia celów polityki ekologicznej państwa. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego, które pozwalałyby zakwalifikować ją jako akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie I OSK 766/12. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest także aktem prawa miejscowego, nie ma bowiem charakteru powszechnie obowiązującego. Aktem prawa miejscowego, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jest natomiast, zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał w pierwszym rzędzie na poprawność trybu, w jakim podjęto zaskarżoną uchwałę. Stosownie do art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach organ podjął czynności mające na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowywaniu planu, w formach przewidzianych przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W dniu 27 lipca 2011 r. odbyło się spotkanie z wójtami (burmistrzami, prezydentami) gmin z obszaru województwa, na którym przedstawiono założenia do projektu planu. W uchwale Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2011 r. nr 779/11 ustosunkowano się do uwag i wniosków zgłoszonych w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do opracowania planu.

Z uwagi na dyspozycję art. 14b ust. 3 oraz art. 14 ust. 8 w zw. z art. 18 ust. 8 ustawy o odpadach, w dniu 10.10.2011r. wystosowano do wszystkich gmin z terenu województwa prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie zaproponowanych modyfikacji regionów gospodarki odpadami komunalnymi. Z kolei w celu określenia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, organ przeprowadził analizę wszystkich instalacji w województwie poprzez odebranie od podmiotów zarządzających informacji w zakresie spełnienia wymogów ustawowych, mocy przerobowych, możliwości przekształcania, przetwarzania i składowania odpadów.

Na podstawie informacji otrzymanych od zarządzającego w 2010 r. instalacją w Przededworzu - Zakładu Usług Komunalnych w C. Sp. z o.o.- ustalono, że pojemność wolna instalacji, po odjęciu pojemności zapełnionej od całkowitej, wynosi na koniec 2010 r. 47.582,92 m³ (w przypadku instalacji w Promniku 556.088 m³). Tymczasem wg przeliczeń uwzględnionych w załączniku nr 12 do planu dla regionu czwartego minimalna pojemność dla regionalnej instalacji do składowania odpadów wynosi 61.440 m³. Z tego powodu instalacja w Przededworzu nie została uwzględniona w wykazie regionalnych instalacji do składowania odpadów. Z informacji od nowego właściciela składowiska w Przededworzu K. G. Sp. z o.o. wynikało natomiast, że moc przerobowa instalacji zapewniająca przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów spełnia wymagania regionalnej instalacji w tym zakresie, dlatego została uwzględniona w projekcie planu i projekcie uchwały w sprawie jego wykonania. Jednocześnie Spółka nie wykazała, aby zarządzane przez nią składowisko odpadów spełniało definicję regionalnej instalacji w zakresie składowania.

Z uwagi na brak w ustawie o odpadach przy definicji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych "tonażowej" mocy przerobowej, organ w załącznikach 8-12 do projektu planu określił te wielkości. Pozwoliło to ocenić, czy dana instalacja spełnia moce przerobowe i tym samym może być uwzględniona w wykazie instalacji regionalnych. Niezależnie od tego w dniu 17.01.2012 r. przeprowadzono wizję lokalną instalacji w Przededworzu. Na jej podstawie ustalono, że w skład instalacji wchodzi płyta kompostowa do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, a moc przerobowa instalacji wynosi 2.370,62 Mg/rok (przy wskaźniku regionalnym wynoszącym 1.718 Mg/rok), co oznacza, że instalacja ma moc przerobową do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców. Brak jest natomiast instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP). Powyższe ustalenia pozwoliły ująć instalację w Przededworzu w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nie pozwoliły natomiast zakwalifikować jej jako instalacji do składowania odpadów komunalnych o statusie instalacji regionalnej. Podmiot zarządzający instalacją nie posiadał bowiem odpowiedniej pojemności pozostałej na składowisku odpadów w Przededworzu. Dopiero w planach jest budowa zakładu zagospodarowania odpadów, w skład którego będzie wchodzić regionalna instalacja MBP i instalacja do składowania odpadów.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 14b ust. 3 ustawy o odpadach, przekazał projekt planu do zaopiniowania właściwym organom, w tym organom wykonawczym gmin i związków międzygminnych. Następnie w myśl art. 54 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. przyjął prognozę oddziaływania projektu na środowisko, którą również przekazał do zaopiniowania przez właściwe organy. Ogłosił (również z prasie) zawiadomienie o możliwości składania uwag i wniosków do projektu, uwagi i wnioski uwzględnione wprowadził do projektu planu i prognozy oddziaływania projektu na środowisko.

Organ wskazał, że składowisko w Przededworzu, biorąc pod uwagę pojemność pozostałą, nie ma pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów (powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych pochodzących z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców) w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Z uwagi na brak regulacji w przepisach prawa organ sam był zmuszony ustalić dla każdego z regionów minimalną pojemność pozostałą, jaką powinno posiadać składowisko, aby spełniać wymogi instalacji regionalnej. Wyliczenia tego dokonano biorąc pod uwagę strumień wytwarzanych odpadów w regionie, zakładając przy tym, że bardzo niewielki udział (20%) wytwarzanych odpadów będzie kierowany na składowisko. Przy wyliczeniach wskaźnika wytwarzania odpadów komunalnych dla mieszkańców województwa oparto się na publikacji dr inż. R. S. pt. "Prognoza zmian w zakresie gospodarki odpadami", opracowanej na potrzeby uchwalenia "Krajowego planu gospodarki odpadami 2014". Jednocześnie organ wyjaśnił, ze przy opracowywaniu planu gospodarki odpadami nie ma obowiązku korzystania z danych statystycznych GUS.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach wskazując na jego ogólny charakter, przepisem szczególnym jest bowiem art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazujący podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazywanie odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że zgodnie z art. 5 ustawy o odpadach w pierwszej kolejności należy zapewnić odzysk odpadów, natomiast ich unieszkodliwianie (w tym na składowiskach) jest ostatnią i najmniej pożądaną z metod zagospodarowania odpadów. Bezzasadny jest zatem argument, że nieujęcie składowiska w Przededworzu jako regionalnej instalacji do składowania odpadów wywoła negatywne skutki finansowe w postaci wzrostu opłaty za odbiór odpadów, w związku ze zlokalizowaniem regionalnej instalacji w Promniku. Nawet gdyby składowisko odpadów w Przededworzu miało status regionalnej instalacji w zakresie składowania odpadów, zmieszane odpady komunalne, wytwarzane w Gminie C., nie mogłyby być bez przetworzenia w regionalnej instalacji MBP (czyli w Promniku) deponowane na tym składowisku.

Organ wyjaśnił, że umieszczenie Gminy C. w regionie czwartym WPGO było podyktowane zagrożeniem nieosiągnięcia efektu ekologicznego wynikającego z umowy o dotacji na przedsięwzięcie realizowane w tym regionie ze środków finansowych UE w zakresie budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tworząc regiony organ wziął pod uwagę prośbę Ministerstwa Rozwoju Regionalnego wyrażoną w piśmie z dnia 15.12.2011r., aby uwzględnić obecne założenia i kształt projektów znajdujących się na liście projektów indywidualnych Działania 2.1 "Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Gmina C. od roku 2003, kiedy to został uchwalony pierwszy Plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego, uwzględniana była w rejonie centralnym. Rejon ten nie uległ zmianie pomimo aktualizacji planu w roku 2007. Na bazie rejonu centralnego zaplanowano budowę regionalnego zakładu gospodarki odpadami w Promniku. Inwestor (PGO Sp. z o.o. w Kielcach) zaprojektował przedsięwzięcie pod nazwą "Budowa zakładu unieszkodliwiania odpadów dla Miasta Kielce i powiatu kieleckiego w Promniku k/Kielc" uwzględniając wszystkie gminy wchodzące w skład rejonu centralnego, w tym Gminę C. Następnie podpisał umowę na dofinansowanie ze środków UE w wysokości 148 mln zł, jednocześnie zobowiązując się do osiągnięcia określonego efektu ekologicznego obejmującego m.in. przetwarzanie odpadów pochodzących z obszaru zamieszkanego przez około 390 tys. mieszkańców (powiat kielecki łącznie z Gminą C.). Niedotrzymanie warunków umowy skutkowałoby zwrotem dotacji. Z tego też powodu utworzenie regionu czwartego w obecnym kształcie miało i nadal ma swoje uzasadnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą samodzielności gminy, organ wyjaśnił, że opracowując projekt planu, Zarząd Województwa Świętokrzyskiego odniósł się w uchwale z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr 1065/12 do wniesionych na etapie opiniowania wniosków i uwag. Podział na 6 regionów był szeroko konsultowany na spotkaniach z przedstawicielami gmin. Większość gmin wyraziła wolę przystąpienia do proponowanego regionu. Organ nie zgodził się zatem z zarzutem, że wnioski i uwagi Gminy C. do projektu planu nie zostały merytorycznie rozpoznane.

W piśmie procesowym z dnia 28.01.2013r. skarżąca gmina uznając za bezzasadny wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że podstawą do jej wniesienia jest art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarte w art. 90 ustawy samorządowej sformułowanie "czynności prawne naruszające prawa osób trzecich" jest jej zdaniem szersze niż "sprawy z zakresu administracji publicznej".

Dodatkowo wskazała, że przyjęty w WPGO wskaźnik odpadów wytworzonych w miejsko-wiejskiej Gminie C. 354 kg/M/rok jest wyższy, niż wynikający z opracowania dr inż. R. S. wskaźnik dla Warszawy (296 kg). Przyjęcie tak zawyżonych wskaźników wytwarzania odpadów oznacza, że niezbędne pojemności składowisk odpadów zostały również zawyżone, w wyniku czego pojemność składowiska w Przededworzu okazała się niewystarczająca dla uznania jej za instalację regionalną. Skarżąca zakwestionowała zgodność zaskarżonego planu z Krajowym planem gospodarki odpadami 2014, skoro zakłada on, że statystyczny mieszkaniec niezamożnej Gminy C. będzie wytwarzał więcej odpadów niż statystyczny mieszkaniec całego kraju (329 kg w 2013).

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady bliskości skarżąca podniosła, że na terenie Gminy C. powstaje spółdzielnia socjalna, która ma się zajmować sortowaniem selektywnie zebranych odpadów opakowaniowych. Stosownie do zaskarżonego planu pozostałości z sortowania będą musiały być przekazywane na składowisko w Promniku, co wpłynie na wzrost cen przyjmowanych odpadów opakowaniowych.

Skarżąca nie zgodziła się ponadto z argumentacją zawartą w uchwale Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2011 r. nr 779/11, będącą odpowiedzią na wniosek podmiotu zarządzającego składowiskiem w Przededworzu o jego ujęcie jako instalacji regionalnej, jakoby składowisko to nie mogło być rozbudowane ze względu na położenie względem zbiornika wód podziemnych.

Dodatkowo we wspomnianym piśmie podniesiono, że odpowiedni strumień odpadów dla instalacji w Promniku można było zapewnić poprzez przyłączenie do regionu czwartego Gminy S., o co ta zabiegała. Organ mógł też zdaniem skarżącej utworzyć jeden lub dwa duże regiony w obrębie województwa, i wtedy instalacja w Promniku miałaby w swoim zasięgu 390 tys. mieszkańców.

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nie posiada opracowań dotyczących ilości wytworzonych odpadów w Gminie C., natomiast w roku odbieranych jest średnio od jednego mieszkańca 107 kg odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o ww. przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 nie została podjęta z naruszeniem prawa.

W pierwszym rzędzie, przed przejściem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd zobowiązany był ustosunkować się do wniosku Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), dalej "u.s.w.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 ww. ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Skuteczność wniesienia skargi do sądu zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przepisem prawa miejscowego lub czynnością prawną albo faktyczną podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46). Powszechne jest też przekonanie doktryny, że przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie wydaje się możliwe. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały samorządowej, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego. Stanowisko to zostało wyeksponowane we wskazanej wyżej uchwale TK.

W ocenie Sądu uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jakkolwiek nie jest aktem prawa miejscowego, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, jako planistyczny instrument służący osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, jest swoistym źródłem prawa administracyjnego określającym zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej ( por. też wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2695/11).

Z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść tylko ten, kto wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych.

W ocenie Sądu Gmina C. jest uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę "Plan gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018. Uchwała ta choć nie jest aktem prawa miejscowego kształtuje jej prawa i obowiązki w zakresie gospodarki odpadami. To do zadań własnych gmin, zgodnie ze znowelizowana ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., nr 391 ze zm.) należy utrzymanie czystości i porządku. Ustawa ta zawierająca przede wszystkim przepisy organizatorsko - kompetencyjne nakłada na gminy szereg obowiązków związanych z zagospodarowaniem odpadów komunalnych (art.3.). Ogólną zaś podstawą, z której wynika obciążenie gmin tego rodzaju zadaniem jest art. 7 ust,1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że jednym z zadań własnych gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Plany gospodarki odpadami określają z kolei ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Wraz z uchwaleniem planu, sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania (art. 15 ust. 1). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 15 ust. 3). Ponadto z realizacji wojewódzkich planów gospodarki odpadami sporządzane są sprawozdania zawierające informacje dotyczące realizacji postanowień tych planów, ocenę stanu gospodarki odpadami oraz ocenę stanu realizacji zadań i celów (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach). Nie ulega więc wątpliwości, że powołane wyżej przepisy prawa materialnego uzasadniają uprawnienie Gminy C., objętej postanowieniami WPZG do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu gospodarki odpadami Województwa Świętokrzyskiego. Przed wniesieniem skargi strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniosła z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., dlatego Sąd mógł przejść do kontroli zaskarżonej uchwały.

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującej sejmikowi województwa, a wynikającej z art. 14a ust. 1 ustawy o odpadach, kompetencji do uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości (art. 14 ust. 1 ustawy). Okoliczności powyższe przesądzają również o tym, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna podlegać kontroli Sądu w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w skardze, nie zaś kontroli kompleksowej obejmującej całość uregulowań zawartych w planie.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 14 ust. 1, w brzmieniu obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa o odpadach - dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami, zwane dalej "planami gospodarki odpadami".

Plany gospodarki odpadami (krajowy i wojewódzkie) zgodnie z art.14 ust.6 w/w ustawy zawierają m.in.; cele w zakresie gospodarki odpadami, wraz ze wskazaniem terminów ich osiągnięcia, w tym cele dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych na składowiska odpadów (pkt 3); określenie kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3 (pkt 4), w tym:

a) działań w zakresie gospodarki odpadami, wraz z określeniem planowanych technologii i metod postępowania,

b) działań w zakresie postępowania z odpadami powodującymi problemy w zakresie gospodarki odpadami, w tym środków zachęcających do selektywnego zbierania bioodpadów w celu kompostowania oraz przetwarzania ich w sposób bezpieczny dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi,

c) rozwiązań dotyczących postępowania z olejami odpadowymi i innymi odpadami niebezpiecznymi;

określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów (pkt 5); harmonogram planowanych czynności oraz określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4 (pkt 6);

Z kolei w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają także:

1) określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu;

2) wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3) plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Tryb przyjmowania uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określają przepisy art. 14a i art. 14b ustawy o odpadach. Z akt sprawy wynika, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo. Zapewnienie udziału społeczeństwa w opracowaniu projektu planu odbyło się, stosownie do dyspozycji art. 14b ust. 1 ww. ustawy, w formach przewidzianych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji". Stosownie do art. 39 ust. 1 tej ustawy Zarząd Województwa Świętokrzyskiego ogłosił o przystąpieniu do opracowywania projektu planu, w którym zawarto informację o możliwościach składania uwag i wniosków do projektu oraz wskazano organ właściwy do ich rozpatrzenia. Ogłoszenie to zostało zamieszczone na Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) Urzędu Marszałkowskiego, na stronie internetowej Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich i Środowiska tego Urzędu oraz na tablicach ogłoszeniowych Urzędu (od 20.10.2011r. do 10.11.2011r.). Ponadto ogłoszenie zostało opublikowane w prasie lokalnej. Dodatkowo w dniu 27.10.2011r. odbyło się spotkanie z wójtami, burmistrzami i prezydentami miast z terenu województwa świętokrzyskiego, na którym przedstawiono założenia do projektu planu, w tym projektowane regiony gospodarki odpadami komunalnymi. W dniu 7 grudnia 2011 r. uchwałą nr 779/11 Zarząd Województwa Świętokrzyskiego rozpatrzył wniesione uwagi i wnioski. Pismem z dnia 10.10.2011r. zwrócono się do wszystkich gmin w województwie świętokrzyskim o zajęcie stanowiska w sprawie zaproponowanych regionów gospodarki odpadami komunalnymi. Następnie stosownie do art. 14b ust. 3 ustawy o odpadach organ przekazał projekt planu do zaopiniowania właściwym organom, wyznaczając ostateczny termin do złożenia opinii na dzień 20.04.2012r.

W dalszej kolejności, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ przyjął prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko i przekazał ją wraz z projektem planu celem zaopiniowania do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Następnie opublikowano ogłoszenie o możliwości składania uwag i wniosków do projektu planu oraz prognozy oddziaływania ww. projektu na środowisko. Uchwałą z dnia 24 kwietnia 2012 r. nr 1065/12 Zarząd Województwa Świętokrzyskiego rozpatrzył uwagi i wnioski do projektu planu oraz prognozy oddziaływania projektu na środowisko, po czym stosownie do art. 14b ust. 4 ustawy o odpadach przekazał projekt planu do zaopiniowania Ministrowi Środowiska.

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem nierozpatrzenia przez organ uwag i wniosków wniesionych przez Gminę C. Okoliczność, że organ uzasadnił swój wybór argumentacją, z którą nie zgadza się skarżąca nie oznacza, że jej uwagi i wnioski nie zostały rozpatrzone.

Stwierdzenie, że procedura planistyczna w niniejszej sprawie została przeprowadzona prawidłowo umożliwiło Sądowi przejście do kontroli merytorycznej treści zaskarżonego planu.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi koncentrują się, na nieuzasadnionym zdaniem skarżącego, umieszczeniu Gminy C. w regionie czwartym gospodarki odpadami oraz nieujęcia składowiska w Przededworzu jako instalacji regionalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady bliskości o jakiej mowa w art. 9 ustawy o odpadach.

Obowiązek określenia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami regionów gospodarki odpadami komunalnymi, ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionów, oraz wykazu regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi wynika z cytowanego powyżej art. 14 ust. 8 ustawy o gospodarce odpadami.

Analiza przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, że system organizacyjny postępowania z odpadami komunalnymi jest dwuszczeblowy – na poziomie województwa samorządowego mają być tworzone regiony gospodarki odpadami komunalnymi, gmina natomiast swój system buduje w ramach regionu, do którego została przyporządkowana.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dot. umieszczenia w regionie czwartym gospodarki odpadami wyjaśnić trzeba, że sejmik województwa, konstruując regionalne systemy gospodarowania odpadami, ma stosunkowo dużą swobodę w ich kształtowaniu. Swoboda ta przejawia się przede wszystkim w ogólnym ustaleniu na szczeblu ustawy kryteriów materialno- prawnych , które powinny być uwzględnione przy wytyczaniu granic regionów. Kryteria te wskazuje cytowany już art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach (osiągnięcie celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażanie hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości). W ustawie wskazano jedynie, w art. 3 ust. 3 pkt 15b, że przez region gospodarki odpadami należy rozumieć określony w regionalnym planie gospodarki odpadami obszar liczący co najmniej 150 tys. mieszkańców; regionem może być gmina licząca powyżej 500 tys. mieszkańców. Jak wynika z zaskarżonego planu, region czwarty liczy 390 tys. mieszkańców, a zatem spełnia kryterium uznania go za region w rozumieniu ustawy. Oczywiście przy kształtowaniu regionów w województwie może pojawić się problem uwzględnienia art.9 ustawy o odpadach ustanawiającego zasadę bliskości, ale o tym nieco niżej.

Konstruując region, organ musi przede wszystkim brać pod uwagę jego samowystarczalność w zagospodarowaniu odpadów, a więc stworzyć regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. Taka instalacja regionalna do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku (art.3 pkt 15c lit a ustawy o odpadach) została w regionie czwartym zaplanowana, w miejscowości Promnik, która to miejscowość jest położona w odległości ok 50 km od C.

Skarżąca podnosi, że transport odpadów na tę odległość narazi ją na duże koszty, gdy tymczasem w odległości 22- 30 km w regionie piątym znajdują się instalacje w D. i S.e, a w samym regionie czwartym wadliwe nie uznano instalacji w Przededworzu oddalonym od . o ok. 20 km za instalację regionalną w zakresie składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (art.3 pkt 15 c lit.c ustawy o odpadach).

Zdaniem Sądu, dokonany podział na regiony, jak to wyżej wykazano, po pierwsze nie narusza art.3 ust.3 pkt 15b ustawy o odpadach ani też art.14 ust.1 a w szczególności zasady bliskości określonej w art.9 tej ustawy. Po drugie sejmik wojewódzki ma dużą swobodę w kształtowaniu regionów i nie jest związany stanowiskiem gminy odnośnie tego do jakiego regionu chce należeć .

Zasada bliskości została wyrażona w art.9 ustawy o odpadach. Zgodnie z art.9 ust.1 ustawy o odpadach odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu i ich powstawania. Z ustępu drugiego wynika, że odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art.143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione.

Określając regiony, sejmik ma obowiązek uwzględniania nie tylko aktualnie istniejącej sytuacji, w tym w szczególności działających zastępczych instalacji, ale także inwestycji realizowanych, których celem jest stworzenie regionalnej instalacji, spełniającej wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Ponadto tworząc regiony zasadnie organ uwzględniał także planowane inwestycje w zakresie budowy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym w szczególności takie, na które zostały udzielone dotacje ze środków UE. Dlatego też skarżąca nie może skutecznie kwestionować zaliczenia jej do regionu czwartego tylko dlatego, że w regionie piątym instalacja w S. znajduje się w odległości 30 km, a instalacja w D. w odległości 20 km od C., skoro ta pierwsza została określona jako regionalna instalacja tylko do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz jako instalacja zastępcza do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów, zaś instalacja w D. nie jest instalacją regionalną lecz instalacją zastępczą w zakresie składowania odpadów. Zanim zmieszane odpady komunalne mogą trafić na takie składowisko, muszą tak być wcześniej poddane odzyskowi - co wynika z hierachii postępowania z odpadami (art.7 ust.2 ustawy o odpadach), a następnie biologiczno-mechanicznemu przetworzeniu. Stwierdzić trzeba, że odniesieniu do zasady bliskości nie można brać pod uwagę tylko odległości w ujęciu geograficznym od poszczególnych instalacji, lecz także wymagania określone w art. 143 Prawa ochrony środowiska (por wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 754/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instalacja regionalna w Promniku jest przewidziana jako regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku (art.3 pkt.15c lit. a ustawy o odpadach). Ponadto uzasadniając podział województwa na regiony, Sejmik w zaskarżonej uchwale trafnie wskazał na kryterium kompleksowego zagospodarowania odpadów w jednym miejscu(sortowanie, kompostowanie i składowanie) zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych, stabilizatu, a także na konieczność ograniczenie transportu odpadów od zakładu do zakładu z uwagi na uciążliwości z tym związane.(str.154 uchwały). Gmina C. musi mieć na uwadze, że Sejmik planując regiony, musi w sposób kompleksowy rozwiązać gospodarkę odpadami w całym województwie.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący instalacji w Przededworzu. Z akt sprawy wynika, że powodem, dla którego instalacja w Przededworzu nie została określona jako regionalna instalacja do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, było ustalenie przez organ, że składowisko nie spełnia przesłanki dotyczącej pojemności, pozwalającej na przyjmowanie odpadów przez 15 lat. Jak to wynika z ustaleń i obliczeń wskazanych w planie gospodarki odpadami (załącznik 12), wymagana wolna pojemność dla regionu wynosi 61.440 m3, podczas gdy pozostała wolna pojemność tego składowiska wynosi 47.582,92 m3. Przy wyliczaniu wskaźników odpadów wytworzonych przez statystycznego mieszkańca województwa świętokrzyskiego organ prawidłowo oparł się na publikacji dr inż. R. S. "Prognoza zmian w zakresie gospodarki odpadami" wydanej przez Ministerstwo Środowiska, która została opracowana i wykorzystana na potrzeby uchwalenia Krajowego planu gospodarki odpadami. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o odpadach wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z planem krajowym. Na stronie 31 powyższego opracowania wskazano, że do prognozowania zmian ilości i składu odpadów z małych miast i obszarów wiejskich przyjęto wyniki rocznych systematycznych badań odpadów z gmin wiejskich i regionu Ślęza-Oława, wykonanych w roku 2008. Wyznaczone wartości średnie ważone wynosiły: dla małych miast 346 kg, dla wsi 234 kg. Na tej podstawie organ wyliczył, że w roku 2010 mieszkaniec Miasta Kielce i gminy miejsko-wiejskiej (Chmielnik, Chęciny, Bodzentyn, Skalbmierz) wytworzył rocznie 354 kg odpadów, a mieszkaniec gminy wiejskiej (Morawica, Sitkówka-Nowiny) 240 kg. Są to wartości bardzo zbliżone do wskaźników wskazanych w prognozie dr inż. R. S.

Dodatkowo, podzielając argumentację organu, że nie ma on obowiązku korzystania z danych statystycznych GUS, wskazać należy, że skarżąca w żaden sposób nie podważyła przyjętych w planie wskaźników w zakresie mocy potrzebnej do składowania odpadów przez 15 lat, to jest nie zakwestionowała skutecznie wskaźnika wytworzenia w skali rocznej ilości odpadów. Sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego poza przypadkiem wskazanym w art.106 § 3 p.p.s.a. a skarżący nie podważył ustaleń organu w tym zakresie. Organ oparł się w swych ustaleniach na specjalistycznym opracowaniu a skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które poddawałyby w wątpliwość dane dotyczące wskaźników wytwarzania odpadów. W szczególności nie zostało przez skarżącą wykazane, że ilość odpadów wskazywana w roczniku GUS (pomijając kwestię tego, że są tam wskazane ilości za okres wsteczny nie zaś prognozowane) po ich mechaniczno-biologicznym przetworzeniu wraz z pozostałościami z sortowania odpadów komunalnych będzie za okres 15 lat mniejsza lub równa wolnej pojemności jaka pozostała w instalacji w Przededworzu. Podkreślić przy tym należy, że instalacja ta została określona jako instalacja zastępcza dla regionu czwartego do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a ponadto jako regionalna instalacja przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin dla regionu czwartego i instalacja zastępcza dla regionu trzeciego. Okoliczności powyższe nie pozwalają zdaniem Sądu zasadnie twierdzić, że rozstrzygnięcie organu było arbitralne.

Gmina C. kwestionując niezaliczenie składowiska w Przededworzu do regionalnej instalacji o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. c wydaje się stać na stanowisku, że uwzględnienie jej wniosku w tym zakresie pozwoliłoby zmieszane odpady komunalne kierować bezpośrednio do tego składowiska. Tymczasem zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, Dz.U z 2012 r., poz. 391) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym chodzi tu konkretnie o regionalną instalację o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. a ustawy o odpadach, co wynika z regulacji zawartej w art. 7 i 9 ustawy o odpadach oraz art. 9e ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W realiach rozpoznawanej sprawy w regionie czwartym jedyną taka instalacją jest instalacja w Promniku. Trafnie zatem organ wskazał, że nawet gdyby składowisko odpadów w Przededworzu było regionalną instalacją w zakresie składowania odpadów, zmieszane odpady komunalne wytwarzane w Gminie C. i tak nie mogłyby być składowane z Przededworzu bez uprzedniego przetworzenia w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Niezasadny jest zarzut skarżącej, że "uchwała ingeruje w określoną art. 163 i 164 ust. 2 Konstytucji zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i arbitralnie narusza rozwiązania naruszające jej prawa". Ustrojodawca w art. 164 ust. 3 Konstytucji RP określił, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym wyraził zgodę na przyznanie w ustawie kompetencji do określania regionów gospodarki odpadami sejmikom województw.

Z uwagi na wskazaną powyżej stosunkowo dużą swobodę samorządów województw w kształtowaniu regionów (pomijając określone sztywno kryterium ilości mieszkańców), sejmik województwa nie jest związany stanowiskiem gminy odnośnie tego, do którego regionu powinna ona należeć. Priorytetem jest zapewnienie prawidłowej gospodarki odpadami w regionie.

Wobec powyższego, ponieważ Sejmik Województwa Świętokrzyskiego nie naruszył prawa podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie planowania gospodarki odpadami na szczeblu województwa, skarga podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.