Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 44/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 i pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 1 i 2, art.  art. 152 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skarg A Spółki jawnej D. G., J. G. z siedzibą w K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...] i ostateczną decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oraz ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 20 stycznia 2011r. A Spółka Jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy B 25 na działkach nr 505, 621, obręb [...], w P.

Decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] znak: [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2011r. inwestor wystąpił o zmianę ww. decyzji w zakresie pkt 1.D "Gabaryty projektowanej zabudowy" wskazując, że zmiany dotyczą dodania do zapisu "Projektowana zabudowa I kondygnacja naziemna" zapisu "(w części II kondygnacje naziemne)" oraz podwyższenia całkowitej wysokości budynku w kalenicy z 7m do 8,5m.

Decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia [...].

W dniu 28 sierpnia 2013r. M. K., współwłaścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...] znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ w postępowaniach tych nie brała udziału jako strona.

Następnie postanowieniem z dnia [...] znak: [...] organ I instancji wznowił na wniosek M. K. postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] nr [...].

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. K. i J. K., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie:

art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", przez nieuznanie skarżących za strony postępowania, objętego wnioskiem o wznowienie, pomimo, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], zmienioną decyzją [...] z dnia [...] dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nieruchomości skarżących sąsiadują z nieruchomością inwestora i znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem przy tym słusznego interesu obywateli;

art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, polegające na braku odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich wskazanych we wniosku z dnia 28 sierpnia 2013r. przepisów materialnych, będących podstawą uznania interesu prawnego skarżących do wzięcia udziału w postępowaniu, a w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, a ponadto niewskazanie dowodów i twierdzeń, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przyczyn, dla których uznał twierdzenia inwestora za zasadne;

- art. 151 § 1 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne nieuznanie skarżących za strony postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] nr [...], bezzasadne stwierdzenie, że nie zaistniały żadne podstawy wznowieniowe oraz odmowę uchylenia ww. decyzji.

Ponadto M. K. zarzuciła naruszenie:

art. 8 K.p.a. przez uwzględnienie tylko interesów inwestora, nie biorąc pod uwagę interesów pozostałych stron i brak ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków zgłoszonych przez wnioskodawczynię;

art. 11 K.p.a. przez pominięcie milczeniem zarzutów wywiedzionych przez wnioskodawczynię we wniosku z 28 sierpnia 2013r.;

art. 146 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na ochronę interesów wszystkich stron postępowania, w tym skarżącej, decyzja która zapadłaby w wyniku ponownego rozpoznania nie odpowiadałaby w swej istocie decyzji uchylonej.

Na skutek rozpoznania ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A Spółka Jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 3 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 981/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Natomiast żadna z powołanych przez organ drugiej instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołań M. K. i J. K., w punkcie I. uchyliło w całości decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...], w punkcie II. uchyliło w całości ostateczną decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji, zaś w punkcie III. ustaliło z wniosku A Spółki Jawnej D. G., J. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy B 25 na działkach nr 505, 621, obręb [...] w P. Organ określił rodzaj zabudowy przedmiotowej inwestycji jako zabudowę usługową. W zakresie warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego poczynił następujące ustalenia:

- obowiązująca linia zabudowy nie ulega zmianie i wyznacza ją istniejący budynek na działce nr 505 objętej wnioskiem, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1;

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nieruchomości od 7% do 8%;

- udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 10%;

- szerokość elewacji frontowej od 8,51m do 12,76m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 5,21m do 6m;

- geometria dachu: dach jedno lub dwupołaciowy, o kącie nachylenia 5° - 15°, kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły do frontu działek;

- wysokość głównej kalenicy od 8m do 8,5m.

Ponadto organ określił warunki ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz przyrody, krajobrazu; warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w tym komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz wymagania dotyczące ochrony terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

W motywach rozstrzygnięcia organ, w celu oceny czy współwłaścicielce działki nr 503/1 przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o warunkach zabudowy, powołał się na regulacje u.p.z.p., K.p.a. oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.). Kolegium przypomniało, że wnioskodawczyni M. K. jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 503/1, bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji, zaś planowana inwestycja dotyczy budowy budynku stacji kontroli pojazdów. Zdaniem organu sposób korzystania przez inwestora z nieruchomości, na której znajduje się obiekt z funkcją biurową i na której zamierza rozszerzyć działalność gospodarczą poprzez wybudowanie budynku stacji kontroli pojazdów o wskazanych parametrach, ma znaczenie z punktu widzenia oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość wnioskodawczyni. Zatem – w ocenie Kolegium – wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem istnieje przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych wnioskiem, organ I instancji w decyzji z dnia [...] nr [...] wyjaśnił, iż w analizie nie uwzględniono do obliczeń wskaźników powierzchni zabudowy budynku szklarni, powołując się na Polską Normę PN ISO 9836:1997 oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422). W ocenie Kolegium, powierzchnia tego obiektu powinna być uwzględniona przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działek objętych wnioskiem, gdyż Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa a nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej. Organ podkreślił, że wymienione przez organ I instancji rozporządzenie powołuje Polskie Normy, jednakże ich powołanie w tym rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania, jako że akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji, która uznaje stosowanie Polskich Norm za dobrowolne, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków. Jednocześnie organ nadmienił, że rozporządzenie ma zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, nie zaś w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W dalszej kolejności organ podniósł, że łączna powierzchnia zabudowy na działkach objętych wnioskiem wynosiła 774,73m2, a zatem wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił 23,94%, w zaokrągleniu 24%, a nie jak wskazał organ I instancji w ww. analizie z marca 2011r. – 16,61%. W ocenie Kolegium ustalenie w decyzji z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] wskaźnika zabudowy na około 24,334% zabudowy istniejącej i wnioskowanej, przy istniejącym, na dzień sporządzenia analizy w marcu 2011r., wskaźniku zabudowy dla terenu objętego wnioskiem 23,94%, nie znajduje uzasadnienia.

Kolegium stwierdziło, że wada procesowa – brak udziału strony w postępowaniu – miała wpływ na poprawność i zgodność z prawem materialnym ocenianej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] i w związku z powyższym należało uchylić ww. decyzję z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] i orzec o istocie sprawy. Jednocześnie organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne wymienione w art. 146 K.p.a.

Następnie organ wskazał, że z uzupełnienia analizy z dnia 16 września 2015r. wynika, iż w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy są zróżnicowane i wynoszą od 3,07% (nieruchomość nr 612/1, 537/2, 537/1) do 39,56% (nieruchomość nr 624, 504), średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 16,48%. Zdaniem Kolegium ustalenie wskaźnika nowej zabudowy na podstawie średniego z obszaru analizowanego nie znajduje jednak uzasadnienia, bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), przywoływanego dalej jako "rozporządzenie" dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Organ wyjaśnił, że działka objęta wnioskiem jest już zabudowana i wskaźnik zabudowy wynosi 23,94%, w zaokrągleniu 24% z pominięciem budynku objętego wnioskiem, czyli przekracza średni wskaźnik zabudowy. Wskazał, że jednocześnie na analizowanym obszarze występują działki, których wskaźnik przewyższa średni wskaźnik zabudowy, a zatem ustalenie wskaźnika dla zabudowy wnioskowanej na poziomie od 7% do 8% pozwoli na realizację inwestycji i znajduje uzasadnienie w analizie. Łączny wskaźnik zabudowy na działce inwestora wyniesie około 32% i nie odbiega od wskaźników, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym oraz nie przekracza najwyższego wskaźnika zabudowy z tego obszaru.

Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji ustalając parametry takie jak szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz całkowitą wysokość budynku w kalenicy określił je poprzez podanie tylko wartości maksymalnych, zatem określił te parametry nieprecyzyjnie. W tym zakresie organ wskazał, że na obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 4,45m do 49,92m, średnia szerokość elewacji frontowej 12,68m. Po odrzuceniu wartości granicznych zabudowy usługowej przy ul. B organ określił szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, od 8,51m (tj. działa przy ul. B 21) do 12,76m (działka przy ul. B 22 naprzeciwko terenu inwestycji).

W odniesieniu do wysokości elewacji frontowej organ wskazał, że w uzupełnieniu analizy z dnia 25 czerwca 2015r. uwidoczniono, iż parametr ten na działkach sąsiednich z terenem inwestycji wynosi 3m (działka przy ul. B 23, oznaczona w analizie nr 11), 3,5m (działka przy ul. B 27, oznaczona w analizie nr 14). W ocenie organu ustalenie tego parametru na zasadzie § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie znajduje uzasadnienia podczas gdy wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się od 2,8m do 11m, przy ul. B do 8m, średnia wielkość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 5,21m. Kolegium wskazało, iż wnioskowany budynek ma powstać w głębi działki, za budynkiem istniejącym od frontu terenu objętego wnioskiem. Stwierdziło, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 stycznia 2011r. inwestor wskazał przybliżoną wysokość 6m, a przy ul. B występują budynki o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 6m. Uwzględniając powyższe Kolegium ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wnioskowanej inwestycji na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia od 5,21m do 6m.

Geometrię dachu organ ustalił odpowiednio do geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym, stosownie do § 8 rozporządzenia, nadmieniając że z analizy i jej uzupełnień wynika, iż w obszarze analizowanym budynki mają dachy wielopołaciowe, dwupołaciowe, jednopołaciowe o kącie nachylenia od około 5° do około 45°, wysokości kalenicy od 3m do 11m przy ul. B od 3m do 8,3m, kalenice są prostopadłe lub równoległe do frontu działek.

W zakresie linii zabudowy organ podał, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza istniejący budynek na działce nr 505 objętej wnioskiem i nie zachodzi potrzeba wyznaczania dla wnioskowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy, ponieważ zgodnie z przedstawionym przez inwestora planowanym sposobem zagospodarowania wnioskowana inwestycja będzie zlokalizowana w głębi działki za istniejącym od frontu budynkiem.

Ponadto Kolegium dodało, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] określił kondygnacje, których to określenie leży w gestii organów nadzoru budowlanego i następuje na kolejnym etapie procesu budowlanego. Nieprawidłowość ta jednak w ocenie organu nie miała wpływu na poprawność ocenianej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...].

Następnie organ podkreślił, że podstawowym dowodem w zakresie spełnienia przez projektowane zamierzenie inwestycyjne wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p jest analiza urbanistyczno – architektoniczna i nie ma potrzeby przeprowadzania oględzin nieruchomości objętej wnioskiem czy dopuszczenia dowodu w postaci fotografii zabudowań znajdujących się na tej nieruchomości, na co wskazywała M. K. w piśmie z dnia 30 lipca 2015r. Organ podkreślił, że w analizie sporządzonej w marcu 2011r. wskazano, iż na działkach objętych wnioskiem istnieje budynek szklarni o powierzchni 237,17m2. Wpływ na ustalony w decyzji z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem, a w konsekwencji na zgodność z prawem materialnym ww. decyzji, miał fakt, że organ I instancji, w wykazanej w analizie z marca 2011r. powierzchni zabudowy 237,17m2, nie uwzględnił w obliczeniach tego wskaźnika.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę organ wyjaśnił, iż wszelkie kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, działki, budynki i ewentualne uciążliwości nie mogą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odnieść skutku. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, w tym usytuowania budynków i lokalizacji miejsc parkingowych, gdyż kwestie te należą w istocie do materii normowanej przez przepisy Prawa budowlanego i przepisy techniczno – budowlane. Organ nadmienił jednocześnie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa miejscowego.

Odnosząc się do pisma M. K. z dnia 1 września 2014r. Kolegium podniosło, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie można rozważać, czy oceniać celowości i słuszności zabudowy projektowanej na danym terenie. Inwestor określił, iż wnioskowana inwestycja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą i organ rozpatrujący sprawę, związany powyższym wnioskiem, ustalił warunki zabudowy dla obiektu o takiej funkcji. Jako że wnioskowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) organ stwierdził, że inwestor nie był zobowiązany do dołączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w piśmie M. K. z dnia 16 października 2015r., że budynek mieszkalny z częścią biurową wskazany w pkt c) analizy architektoniczno – urbanistycznej nie realizuje żadnych funkcji mieszkalnych, organ wskazał, że z decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...] nr [...] wynika, iż zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na rozbudowę, przebudowę, nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na funkcję biurową. W ocenie Kolegium kwestia istniejącej zabudowy na działkach objętych wnioskiem została wyjaśniona w toku postępowania.

W końcowej części decyzji Kolegium wskazało, że jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 981/14 i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję powyższą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wywiodła A Spółka Jawna D. G., J. G. z siedzibą w K. oraz M. K.

A Spółka Jawna D. G., J. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przekroczenie uznania administracyjnego polegającego na błędnym przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w powyższym przepisie, co w konsekwencji spowodowało niezastosowanie instytucji przewidzianej w art. 146 § 2 K.p.a., czyli odmowy uchylenia decyzji, przy zaistnieniu przesłanki negatywnej, ponieważ nowa decyzja odpowiada w swej istocie decyzji, która została uchylona;

2. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. treści przepisu art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 16 § 1 K.p.a., poprzez przekroczenie uznania administracyjnego polegającego na błędnym przyjęciu, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w powyższym przepisie, pomimo iż organ II instancji wydał decyzję odpowiadającą w istocie decyzji dotychczasowej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady trwałości decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] w swej istocie odpowiada decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] nr [...] znak: [...] zmienionej decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...], na dowód czego przedstawiła zestawienie obydwu wyżej wymienionych decyzji.

Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz doktrynie Spółka wskazała, że przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 K.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia, a ich wyjawienie i usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad, treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Zdaniem strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, gdyż decyzja nowa i decyzja uchylona rozstrzygają prawo do zabudowy w ten sam sposób. W jej ocenie niewielkie zmiany stylistyczne, graficzne nie wpływają na treść prawa, które zostało przyznane, a to prowadzi do wniosku, iż decyzje rozstrzygają możliwość zabudowy w ten sam sposób. Strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie treść art. 146 § 2 K.p.a. obliguje organ do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie wada procesowa tj. brak udziału strony w postępowaniu miała wpływ na poprawność i zgodność z prawem materialnym ocenianej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Ponowna ocena stanu sprawy doprowadziła do wniosku, iż postępowanie skutkuje wadą materialną. W tym miejscu organ powołał się na odmienne ustalenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] w zakresie wskaźnika zabudowy na działce inwestora. W ocenie Kolegium okoliczność ta prowadzi do wniosku, iż w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

M. K. w swej skardze wskazała, iż kwestionuje decyzję w części co do punktu III i zarzuca jej naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zabudowa już istniejąca na działkach nr 505 i 621 spełnia wymogi tzw. działki sąsiedniej, a więc pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 77 § 1, art. 80, art. 8 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organy obydwu instancji w rozstrzygnięciu całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie, a w szczególności okoliczności zgłoszonej przez skarżącą, dotyczącą faktu nieistnienia na przedmiotowej nieruchomości budynku szklarni bądź pełniącego funkcje szklarni i w tym zakresie, przez dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, dokonanie również wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie stanu nieruchomości należącej do inwestora;

art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z ww. przepisami i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym braku oceny dowodów zgłoszonych przez skarżącą, w szczególności braku oceny dokumentacji fotograficznej oraz braku przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny wystąpienia w sprawie przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, a w konsekwencji dokonanie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z naruszeniem interesów skarżącej i innych stron postępowania;

art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 7 K.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia do wszystkich zarzutów wywiedzionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], w pismach skarżącej składanych w toku postępowania oraz we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 28 sierpnia 2013r., który to brak uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną, tak co do podstawy faktycznej jak i prawnej decyzji w jej zaskarżonej części;

art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosków dowodowych skarżącej w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, a nie zachodziła żadna z przesłanek odmowy uwzględnienia żądania strony, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej;

art. 15 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. przez przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

art. 15 K.p.a. przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji innej niż wskazana we wniosku inwestora;

art. 138 § 2 K.p.a. przez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym również ujawniony na etapie postępowania odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W motywach skargi M. K. podniosła, że znajdujące się w aktach sprawy uzupełnienie do analizy architektoniczno – urbanistycznej z dnia [...] zawierało wiele nieprawidłowości, na które zwróciła uwagę w piśmie z dnia 30 lipca 2015r. Opracowanie nie wyjaśniło wszystkich zgłoszonych uwag, a ponadto zawierało kolejne błędy, przez co nie może stanowić dowodu na okoliczności istotne w sprawie. Jednym z najczęściej powielanych w treści w/w dokumentu błędów było niewzięcie przez Dyrektora Pracowni Planistycznej w P. przy ustalaniu wskaźnika wielkości nowej zabudowy, powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się na terenie nieruchomości. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał również przyczyn braku uwzględnienia budynku "szklarni" dla wyliczenia stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działek. Wyjaśnienia wymaga zatem – w ocenie skarżącej – jakie budynki organ przyjął do wyliczenia przedmiotowego wskaźnika, a jakie pominął.

Skarżąca podkreśliła, że na działce przy ul. B 25, objętej wnioskiem inwestora nie znajduje się obecnie żadna szklarnia ani cieplarnia. Nieprawdziwe były zatem ustalenia organu I instancji jakoby budynek o powierzchni 237,12m2 realizował jakiekolwiek "funkcje pomocnicze". Poza tym wskazała, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w pierwszym uzupełnieniu do analizy jakoby Polska Norma PN-ISO 9863:1997 stanowiła obowiązujący przepis prawa dotyczący sposobu obliczania powierzchni zabudowy. W ocenie skarżącej budynek znajdujący się na nieruchomości inwestora nie wygląda jak szklarnia i nie pełni takiej funkcji. W związku z powyższym, budynek "szklarni", a zatem budynek o powierzchni 237,12m2 powinien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu stosunku powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni działek już przez organ I instancji. Autorka skargi wskazała, że nie sposób zweryfikować czy organ I instancji do wyliczenia wskaźnika zabudowy na przedmiotowej nieruchomości przyjął wszystkie rzeczywiście istniejące na nich budynki.

M. K. dodała, że Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. nie wyjaśnił pozostałych rozbieżności, wskazanych w kierowanych do niego pismach z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W ocenie skarżącej wykazane na etapie postępowania odwoławczego nieścisłości i luki w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a także ujawnienie nowych okoliczności, w tym przede wszystkim kwestii zmiany sposobu użytkowania części budynków, a także poważne zwiększenie powierzchni zabudowy przedmiotowych nieruchomości, uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., przez co najmniej uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i w istocie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Następnie skarżąca podniosła, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na poważne wady postępowania przed organem I instancji. Podkreśliła, że konieczność uchylenia w tej sytuacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wynika już z art. 15 K.p.a. i prowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające znacząco przekroczyło granice wynikające z art. 136 K.p.a. M. K. wyjaśniła, że zastrzeżenia dotyczą "uzupełnień" do analiz architektoniczno – urbanistycznych, wykonanych na etapie postępowania odwoławczego, które w istocie stanowią ponowienie w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie, a ponadto odnoszą się do zupełnie nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Skarżąca stwierdziła, że organ II instancji zastąpił organ I instancji w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości. Dodała, że organ I instancji pierwotnie ustalił warunki zabudowy dla zupełnie innego przedsięwzięcia niż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

Nadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, w zakresie w jakim czynił własne ustalenia faktyczne, nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśniła, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie ocenił dowodów przez nią zgłoszonych, w szczególności brak oceny dokumentacji fotograficznej oraz brak przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny wystąpienia w sprawie przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego i dokonanie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z naruszeniem interesów skarżącej i innych stron postępowania. Zdaniem autorki skargi nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w/w wniosków dowodowych stanowiło naruszenie art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadliwością, organ powinien bowiem w swoim uzasadnieniu rozważyć i odnieść się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a jego milczenie w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

W dalszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż organ II instancji dokonał wadliwej oceny słusznego interesu strony uznając, że okoliczności cywilnoprawne nie mają wpływu na postępowanie administracyjne. Podkreśliła, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej obiekt usługowo – handlowy o takich rozmiarach, jak obiekt objęty przedmiotową inwestycją, wzniesiony po drugiej stronie ogrodzenia oddzielającego nieruchomość skarżącej od nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, może mieć negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Z uwagi na sąsiedztwo w/w obiektu wzmożeniu ulegnie ruch kołowy i poziom hałasu w okolicy. Skarżąca podkreśliła, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma wynikający chociażby z art. 140 K.c. interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości.

W końcowej części skargi M. K. wskazała, że ze względu na bliską odległość realizowanej inwestycji, domy sąsiadujące z działką inwestorów znajdą się w zasięgu uciążliwości w postaci hałasu i drgania oraz zanieczyszczenia powietrza. Skarżąca wskazała, ze nie wiadomo w jaki sposób, w ramach realizowanej inwestycji, rozplanowano miejsca postojowe dla pojazdów, które zwiększą jeszcze wspomniane uciążliwości. Dodatkowo, w odniesieniu do miejsc postojowych, wskazała na ryzyko niespełnienia przez inwestorów wymogu z § 19 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakiem powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. minimalnej odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien domów należących do właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym od domu wnioskodawczyni. Zauważyła ponadto, że z uwagi na bliską odległość domów właścicieli działek sąsiednich od budowli realizowanej na działce inwestorów wątpliwe jest zachowanie rygorów wskazanych w § 13 ust 1, 2 i 3 tegoż rozporządzenia, a zatem w zakresie dostępu do światła dziennego. Skarżąca podniosła również zastrzeżenia co do braku ustalenia w postępowaniu, czy kierunek naturalnego spływu wód opadowych nie zostanie skierowany na jej nieruchomość, w związku z budową na działce należącej do inwestorów, co stanowiłoby zakazaną ingerencję na przedmiotowym terenie. Skarżąca zwróciła również uwagę na postanowienie § 271 ust 3 ww. rozporządzenia, z uwagi na możliwość obsługi, w ramach realizowanej inwestycji, również pojazdów wyposażonych w instalację gazową, podkreślając że warunek wskazanym w tymże przepisie nie został zachowany, jak również odniosła się do wymagań ogólnych w zakresie higieny i zdrowia stawianych budynkom przez rozporządzenie.

Autorka skargi dodała, że dokonując ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjmując, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zabudowa już istniejąca na działkach nr 505 i 621 spełnia wymogi tzw. działki sąsiedniej, a więc pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, paraametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym uchybieniem – w ocenie skarżącej – zaskarżona decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wszystkie parametry i współczynniki dotyczące warunków zabudowy, zostały przez organ odwoławczy ustalone w oparciu o już istniejącą na przedmiotowej nieruchomości zabudowę, zrealizowaną w znacznej mierze na podstawie uchylonych decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt III i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie uzupełniające mieściło się w granicach art. 136 K.p.a., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydana w następstwie wznowienia postępowania, a więc postępowania nadzwyczajnego, które dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawie uregulowany został przepisami art. 146 – 152 K.p.a. Omawiane postępowanie składa się w zasadzie z dwóch etapów, które prawidłowo w przedmiotowej sprawie przeprowadzono.

Mając na uwadze, iż kwestie związane z prawidłowością wznowienia postępowania nie były przedmiotem zarzutów skargi, a nadto rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie poprzedzone jest prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 981/14, w którym potwierdzono prawidłowość czynności organów w zakresie wznowienia postępowania, która to ocena wiąże Sąd w niniejszej sprawie (art. 153 P.p.s.a.), to wypada jedynie skonstatować, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą techniczną wystąpiła M. K. – właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni wskazała brak jej udziału w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wobec spełnienia przez wnioskodawczynię warunków opisanych w przepisach o wznowieniu postępowania, w szczególności wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...]. Konkludując tą część rozważań wypada wskazać, iż w powyższym zakresie brak jest kontrowersji wymagających odniesienia się do poszczególnych kwestii wznowionego postępowania.

W następstwie wznowienia postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), natomiast organ II instancji, w następstwie rozpatrzenia wniesionych odwołań – zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; uchylił ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i w następstwie tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec tego, iż legalność takiego zakończenia wznowionego postępowania kwestionuje inwestor, to zachodzi konieczność odrębnego omówienia powyższej kwestii. Nastąpi to po omówieniu zagadnień odnoszących się do ustalenia warunków zabudowy.

Dokonując oceny legalności decyzji w powyższym zakresie należy przypomnieć, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określają przepisy rozporządzenia stanowiącego, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która podlegała wielokrotnemu uzupełnianiu. Analiza ta wykazała jednak ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w szczególności nie budzi wątpliwości, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej występującej na analizowanym obszarze.

Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy wypada wskazać za organem odwoławczym, że zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, a nadto w uzasadnieniu decyzji zawarta została argumentacja przemawiająca za takim właśnie ich ustaleniem (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Kr 1589/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 993/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej argumentację tą wypada uznać za przekonywującą. Mając na uwadze, iż ustalonym parametrom projektowanej zabudowy nie zostały w skargach postawione konkretne zarzuty, to brak jest dostatecznych powodów aby kwestie te przybliżać w niniejszych rozważaniach i raz jeszcze powielać argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konkludując wypada jedynie wskazać, iż analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Wskazuje przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Tym samym trafna jest konkluzja, iż realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani zasadniczych cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie.

Ponadto wypada podkreślić, iż inwestycja ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym decyzję w zakresie ustalenia warunków zabudowy wypada uznać za spełniającą wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem odpowiadającą prawu.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, iż pozbawione znaczenia w niniejszym postępowaniu są argumenty odnoszące się do wadliwego zebrania i oceny materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) Otóż § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy taka analiza została przeprowadzona, a jej wyniki stały się podstawą wydanej decyzji. Jest to dowód wystarczający do zbadania zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Bezzasadnie tym samym skarżąca zarzuca organom pominięcie jej wniosków dowodowych dotyczących dokumentacji fotograficznej, tym bardziej, że jej argumentacja odwołuje się do podnoszenia wątpliwości co do tego jakie obiekty znajdują się na działce inwestora i czy wszystkie one zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko dlatego, że stan naniesień na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wynika jasno z przeprowadzonej analizy, ale także dlatego, że skarżąca z jednej strony domaga się wyjaśnienia z jakich przyczyn organ I instancji nie uwzględnił budynku szklarni w ustaleniach będących podstawą wydanej decyzji, zaś z drugiej żąda wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy budynek szklarni wziął pod uwagę ustalając powierzchnię zabudowy. Ostatecznie domaga się uwzględnienia budynku "szklarni" przy ustalaniu powierzchni istniejącej zabudowy pomijając zupełnie, iż ustalając parametr wskaźnika zabudowy organ odwoławczy tak właśnie postąpił. Dodatkowo zarzuca – nieistotne z punktu widzenia niniejszej sprawy – zmiany sposobu użytkowania naniesień na działce inwestora, w tym obiektu szklarni, w sytuacji gdy kwestie te były przedmiotem ustaleń i oceny organów obu instancji i należy skonstatować, iż zagadnienia te nie wzbudzają wątpliwości z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów należy wskazać, iż wydanie przez organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – decyzji reformatoryjnej wynika z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 981/14, wydanego w niniejszej sprawie. W wyroku tym wyraźnie wskazano, iż "w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały (...) przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a." Powyższe wskazanie wiąże zarówno organy administracji, jak i sądy (art. 153 P.p.s.a.), a zatem nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. w następstwie wadliwego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a.

Bezzasadne są także zarzuty skarżącej odnoszące się do nieuwzględnienia jej interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa cywilnego (art. 140 K.c.). Kwestie te były przedmiotem oceny organów i doprowadziły do uznania skarżącej – jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej – za stronę postępowania, z uwagi na posiadanie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Konsekwencją powyższego uznania było wznowienie postępowania w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Nie mogą natomiast zostać uwzględnione w toku niniejszego postępowania zarzuty odnoszące się naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem konkretne wytyczenie obiektu w terenie, a co za tym i kwestie dotyczące jego zbliżenia do granicy z działką sąsiednią i ewentualnego zacienienia są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji, choćby dotyczące wyznaczenia miejsc postojowych na terenie nieruchomości. Podobnie poza zakresem sprawy o ustalenie warunków zabudowy jest kwestia uciążliwości prowadzenia przyszłej działalności gospodarczej w zakresie ewentualnych hałasów, drgań i zanieczyszczeń, czy też zagrożeń związanych ze spływem wód.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze inwestora wypada wskazać, iż przepis art. 146 § 2 K.p.a. warunkuje odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji sytuacją, w której w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W doktrynie podkreśla się, że "istota rzeczy" – to tyle co "prawdziwa, właściwa strona czegoś, sedno sprawy". Z kolei słowo "w istocie", oznacza tyle co "naprawdę, rzeczywiście, w rzeczywistości" (vide: C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 146. Lex, 2010r.) Tak więc skoro treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków strony (adresata decyzji), to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy te prawa i obowiązki nie uległyby zmianie, w wyniku wznowionego postępowania, bowiem w rzeczywistości nawet niewielka zmiana w treści rozstrzygnięcia, podjętego w wyniku wznowionego postępowania, może wpłynąć w sposób znaczący na zakres przyznanych uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. w sprawie SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 159). Tak więc rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (vide: B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1997, nr 4, s. 23).

W realiach niniejszej sprawy – wbrew temu co twierdzi inwestor – nie mamy do czynienia z okolicznościami, które przemawiałyby za możliwością wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 152 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Jak wskazał sam skarżący pomiędzy decyzją ostateczną, a decyzją wydaną w następstwie wznowionego postępowania zachodzą różnice, które wypada uznać za wręcz istotne w zakresie parametrów kształtowania nowej zabudowy. Wyznaczenie owych parametrów w zaskarżonej decyzji nastąpiło w sposób konkretny i stanowczy z odwołaniem się do wielkości minimalnej i maksymalnej konkretnego parametru. Takiego skonkretyzowania w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy pozbawiona była decyzja ostateczna. Przemawia to nie tylko za tezą o istnieniu wyraźnych różnic pomiędzy wydanymi decyzjami ale wręcz o wadliwości decyzji ostatecznej w powyższym zakresie (vide: WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Kr 1624/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z uwagi na powyższe należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi oddalić jako bezzasadne.

Lp/