Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 182/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.16, art. 149 par. 1 i par 2, art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par 1, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Olga Żurawska – Matusiak (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa, art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] września 2013 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2008 r. o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W decyzji tej wskazano na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z 12 sierpnia 2008 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Komendant Miejski Policji w [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, który posiada w miejscu pełnienia służby spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu. Pojęcie spółdzielczego lokalu mieszkalnego nie zostało zdefiniowane w przepisach cytowanego rozporządzenia.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za bezzasadne, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W związku z faktem, iż skarżący nie wniósł skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], stała się ona ostateczną.

21 grudnia 2012 r. skarżący, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., złożył do KWP w [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] argumentując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Tymi okolicznościami według skarżącego było przyznanie decyzją KWP w [...] z [...] listopada 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego J. S. – żonie skarżącego, z którą wspólnie zamieszkują w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji, argumentując zasadność przyznania wnioskowanego świadczenia, organ orzekający uznał, iż Spółdzielnia Handlowo – Produkcyjno – Usługowa "[...]" nie jest typową spółdzielnią mieszkaniową w rozumieniu przepisów prawa.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], biorąc pod uwagę powyższy wniosek, postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia, Komendant Główny Policji, postanowieniem nr [...] z [...] marca 2013 r., uchylił orzeczenie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Wojewódzki Policji, po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ramach tego postępowania skarżący złożył wniosek o przesłuchanie go w charakterze strony, w trakcie którego podniósł dodatkowy zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., argumentując, iż w toku pierwotnego postępowania administracyjnego organ I instancji, czyli KMP w [...] dopuścił się naruszenia przepisów art. 10 K.p.a. z uwagi na niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] KWP w [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] KMP w [...] o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na brak podstaw do dokonania tej czynności w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a.

Od powyższego orzeczenia skarżący odwołał się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie sprawy co do istoty poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia lub uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazując na niezasadność skarżonej decyzji przywołał dwie podstawy wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., które jego zdaniem wystąpiły w przedmiotowym postępowaniu.

Wskazaną na wstępie decyzję Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, zwracając uwagę, iż umowa najmu lokalu mieszkalnego z [...] grudnia 2007 r. zawarta przez skarżącego ze Spółdzielnią Handlowo – Produkcyjno – Usługową "[...]" w [...] była dołączona do oświadczenia majątkowego. Dowód ten znajduje się w aktach sprawy i był znany obu organom w chwili orzekania o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W ocenie organów dokument ten stanowi dowód zajmowania przez skarżącego spółdzielczego lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu.

W dalszej kolejności organ dokonał analizy przesłanek wznowienia postępowania ujętych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

W zakresie przesłanki dotyczącej braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu organ zważył, że orzekając o odmowie przyznania równoważnika organ I instancji w pełni oparł się na materiale dowodowym dostarczonym przez skarżącego, uznając, że nie było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Skarżący znał zatem cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i organ, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, uznał za bezcelowe informowanie go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Komendant Główny Policji ocenił również, że w sprawie nie wyszły na jaw takie okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie powyższych decyzji. Okoliczność, że w innym postępowaniu administracyjnym inny organ orzekający inaczej niż organ orzekający w przedmiotowym postępowaniu zinterpretował umowę najmu lokalu mieszkalnego, dołączoną do oświadczenia mieszkaniowego, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, gdyż podstawową zasadę postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów przez organ administracji państwowej.

Nadto organ odwoławczy zważył, że nowa wykładnia przepisu prawnego, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze, nie stanowi nowego faktu i dowodu, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że brak podstaw do uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...].

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek błędnego uznania, że najmowany przez skarżącego lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] w [...] stanowi spółdzielczy lokal mieszkalny w rozumieniu przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, co w konsekwencji (błędu w subsumcji) doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia i pozbawienia skarżącego przysługującego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 24 § 1 pkt 5 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyłączenia od prowadzenia postępowania wznowieniowego znak: [...] pracownika Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który brał udział w pierwotnym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją znak: [...], będącą przedmiotem wznowionego postępowania,

3) naruszenie przepisów prawa procesowego administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 10, 61 § 4, 75 § 1, 78 § 1, 81 K.p.a., art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., art. 41 ust. 1 i 2 pkt b Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie, iż nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pomimo, iż w pierwotnym postępowaniu administracyjnym strona została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych, przedstawienia dokumentów oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania,

4) naruszenie przepisów prawa procesowego administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne ustalenie wyrażające się w stwierdzeniu, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności, podczas gdy stwierdzić należy, iż prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków,

5) naruszenie przepisów prawa procesowego administracyjnego, tj. art. 138, art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie, a w rezultacie niewyczerpujące zebranie i rozparzenie całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się przez Komendanta Głównego Policji do zarzutów i twierdzeń podniesionych w treści odwołania z [...] września 2013 r. od decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, co skutkuje tym, iż zaskarżone orzeczenie nr [...] KGP nie wyjaśnia w sposób zupełny i niebudzący wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., a w rezultacie nie można uznać, że analiza stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wskazuje, iż brak było podstaw do uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] października 2008 r. utrzymanej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie przyznania A. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarżący wniósł o:

1. na podstawie art. 135 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak również decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2008 r. oraz decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2008 r., a w wypadku uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji,

2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie również decyzji organu I instancji,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że przy rozważaniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zasadnym było dokonanie wykładni celowościowej i systemowej przepisów regulujących kwestie mieszkaniowe policjantów, które uregulowane zostały w przepisach Rozdziału 8 ustawy o Policji, a definicję "spółdzielczego lokalu mieszkalnego" wyprowadzić z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W konsekwencji organy winny dojść do wniosku, że skarżący nie jest posiadaczem spółdzielczego lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Odwołując się do treści art. 10 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z tego przepisu. W związku z pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie mógł on dowieść, że lokal przy ul. [...] [...] nie jest spółdzielczym lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jeżeli organ dopełniłby ciążących na nim obowiązków skarżący przedstawiłby zaświadczenie, jak to uczynił w toku wznowieniowego postępowania, bądź wystąpiłby z wnioskiem dowodowym, aby to organ zwrócił się do Spółdzielni "[...]" o wyjaśnienie statusu prawnego najmowanego lokalu i samej spółdzielni.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności. Zwrócił uwagę, że w roku 2012, w toku odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego w innej sprawie, z wniosku jego żony, wyszło na jaw, że lokal, który zajmował skarżący nie jest spółdzielczym lokalem mieszkalnym.

To właśnie okoliczność, "że nie jest to spółdzielczy lokal mieszkalny" jest nową okolicznością.

Nadto skarżący podniósł, iż Komendant Główny Policji niewystarczająco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Nie odniósł się do przedstawionego przez skarżącego zaświadczenia na okoliczność, że Spółdzielnia "[...]" nie jest spółdzielnią mieszkaniową, a także do złożonych wyjaśnień strony.

W ocenie skarżącego Komendant Główny Policji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. powinien był z urzędu wszcząć postępowanie, celem stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] MKWP oraz nr [...] WMP w [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Komendanta Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje natomiast rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a. utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie naruszają prawa.

Na wstępie rozważań dotyczących dokonanej oceny zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stasowania wykładni ścieśniającej.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje, najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanej stanowiących podstawę wznowienia, a następnie – w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Zaznaczyć trzeba, że gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do wystąpienie podstawy wznowienia postępowania i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przy czym stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania przesłanka wznowienia.

Uwzględniając powyższe dostrzec należy, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego postanowieniem z [...] lipca 2013 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podstawa ta została następnie rozszerzona o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przyczynę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła wskazana przez skarżącego nowa, istotna dla sprawy okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji a nieznana organowi, tj. że Spółdzielnia Handlowo – Produkcyjno – Usługowa "[...]" nie jest typową spółdzielnią mieszkaniową w myśl ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a w konsekwencji lokal przy ul. [...] [...] w [...] nie stanowi lokalu w myśl przepisów powyższej ustawy. Natomiast przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli niebranie bez własnej winy udziału w postępowaniu, stanowiło uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu zwykłym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zaznajomienia się z aktami postępowania.

We wznowieniowym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy w sprawie zaistniały wskazane przesłanki wznowienia.

Rozstrzygając tę kwestie wskazać należy, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. W ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawy wznowienia, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody. Konieczne przy tym jest, aby istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi w dniu wydania i ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Muszą być one także istotne dla sprawy, a więc muszą dotyczyć sprawy i mieć znaczenie dla treści decyzji. niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powoduje, że określona okoliczność faktyczna lub dowód nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji. Do okoliczności takich nie należy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich "nowych" nieznanych organowi okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Zaznaczyć przyjdzie, że wprawdzie przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób oczywisty służy stworzeniu możliwości uwzględnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, niemniej jednak organ może to uczynić kosztem stabilności decyzji administracyjnej, jeżeli okoliczności tych wcześniej nie znał. Jeżeli je natomiast znał a nie uwzględnił, choć mógł to uczynić, to brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym, a wznowienie postępowania na podstawie takich okoliczności uznać należy za naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10, z 20 stycznia 2011 r., II GSK 82/10, wyrok WSA w Opolu z 20 grudnia 2011 r., II SA/Op 466/11,publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla uznania zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. istotny jest moment ujawnienia organowi danego dowodu lub danej okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy i istniejących w dniu wydania decyzji, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez organ. Ponadto, błędna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o danej okoliczności. Również odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podzielić należy pogląd, że dowody na istnienie okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie mogą znajdować się w aktach administracyjnych zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji, aby możliwe było na podstawie tych okoliczności wznowienie postępowania. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Fakt dokonania nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza zatem, że okoliczność wadliwie ustalona, a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego, może być traktowana jako nieznana i stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W takim przypadku nie można przyjmować, że mamy do czynienia z okolicznościami i nowymi dowodami (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II GSK 889/09, Lex 746308).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w postępowaniu zwykłym skarżący przedstawił organowi jaki jest status przedmiotowej Spółdzielni.

W postępowaniu tym skarżący przedłożył umowę najmu lokalu mieszkalnego zawartą [...] grudnia 2007 r. pomiędzy spółdzielnią Handlowo – Produkcyjno – Usługową "[...]" a A. S.. Zarówno nazwa Spółdzielni określająca jej charakter i zakres działalności, jak i zapisy przedmiotowej umowy wskazują, prima facie na pozycję tej Spółdzielni. Na powyższe okoliczności związane ze statusem zajmowanego mieszkania skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu z 8 września 2008 r. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Podał w nim, że lokal, w którym zamieszkuje nie jest spółdzielczym lokalem mieszkalnym, on sam nie jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej, mieszkanie wynajmuje na podstawie okresowej umowy najmu, a Spółdzielnia Handlowo – Produkcyjno – Usługowa "[...]" nie jest spółdzielnią mieszkaniową w myśl ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,. Treści zawarte w tym środku zaskarżenia są zbieżne z ujętymi w zaświadczeniu z 29 kwietnia 2013 r wystawionym przez ww. Spółdzielnię, które zostało przedłożone w toku postępowania wznowieniowego.

Okoliczności tych choć były im znane nie uwzględniły organy orzekające w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, dokonując odmiennej od wskazywanej przez skarżącego oceny materiału dowodowego w postaci umowy z [...] grudnia 2007 r. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2008 r. Skoro błędna ocena materiału dowodowego oraz stany faktycznego sprawy pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, to stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo oceniły, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczności, na które powołuje się skarżący były znane organom orzekający w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nie były to zatem nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w powyższym przepisie, mogące prowadzić do dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jeżeli okoliczność wynika z materiałów będących w dyspozycji organu przez wydaniem decyzji, to nie można przyjąć, że ujawniła się ona dopiero po wydaniu decyzji i była organowi nieznana. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że za nową okoliczność nie może być uznana odmienna ocena tego samego materiału dowodowego, tj. umowy najmu z [...] grudnia 2007 r. dokonana przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w decyzji z [...] listopada 2012 r. w sprawie zainicjowanej wnioskiem żony skarżącego J. S. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd podzielił również stanowisko organu, iż w sprawie nie zachodziła druga przesłanka wznowienia postępowania, na którą powołał się skarżący, tj. niezawinionego braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2008 r.

Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem (oświadczeniem mieszkaniowym) skarżącego z 12 sierpnia 2008 r. Zgodnie zatem z art. 61 § 3 i § 4 K.p.a. nie zachodziła potrzeba zawiadamiania skarżącego o wszczęciu postępowania. W postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem nie przeprowadzono czynności dowodowych, w których skarżący mógłby brać udział. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w oparciu o dowody przedłożone przez skarżącego. Organ nie gromadził z urzędu żadnych dowodów.

Jedyną kwestią budzącą wątpliwości w kwestii zagwarantowania skarżącemu prawa do udziału w postępowaniu, którą też eksponuje skarżącym jest brak powiadomienia skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W wyroku z 24 kwietnia 2013 r., II OSK 2582/11 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) NSA podkreślił, iż w tej kwestii jednak istotnym jest, że aby doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. koniecznym jest wykazanie, iż naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, przy czym konieczne jest wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący dopiero na etapie skargi do Sądu podniósł, iż w związku z pozbawieniem go prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiono mu dowiedzenia, że lokal przy ul. [...] [...] nie jest spółdzielczym lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jeżeli organy administracji dopełniłyby wskazanego obowiązku, skarżący przedstawiłby zaświadczenie, jak to uczynił w toku wznowieniowego postępowania, bądź wystąpiłby z wnioskiem o wyjaśnienie statusu prawnego najmowanego lokalu i samej spółdzielni.

W odniesieniu do powyższych twierdzeń zauważyć należy, że – w ocenie Sądu – zostały one sformułowane na potrzeby niniejszego postępowania. W postępowaniu zwykłym i na etapie postępowania przed organem I instancji, skarżący miał niczym nieograniczoną inicjatywę dowodową. Nie można przyjąć jako wiarygodnych twierdzeń skarżącego, że nie znając stanowiska organu co do oceny przedstawionej przez niego umowy najmu, zgłosiłby wnioski dowodowe do wykazania statusu zajmowanego lokalu. Występując z oświadczeniem mieszkaniowym skarżący pozostawał w przekonaniu, iż posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Celowość przedłożenia dowodów potwierdzających, iż lokal objęty umową nie jest lokalem, o którym mowa w ww. rozporządzeniu pojawiła się niewątpliwie na etapie postępowania odwoławczego. Jak już Sąd zwrócił uwagę wcześniej skarżący w odwołaniu szczegółowo poruszył te kwestie, które później zostały zawarte w zaświadczeniu wystawionym przez Spółdzielnię. Zaświadczenie to zostało sporządzone dopiero na etapie postępowania wznowieniowego, choć nie było żadnych przeszkód, aby taki dokument został dołączony do odwołania. Również na tym etapie skarżący mógł wnioskować, aby organ wystąpił do spółdzielnie o wyjaśnienie statusu prawnego lokalu najmowanego przez skarżącego, czego jednak nie uczynił. Co więcej w odwołaniu tym skarżący nie podniósł, iż organ w jakimkolwiek zakresie ograniczył jego uprawnienia procesowe, a decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd uznał, że uchybienie przez organ powinności wynikającej z art. 10 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec tego podzielić należy stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiła powołana przez skarżącego, a określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] w postaci niezawinionego braku udziału skarżącego w postępowaniu. W ramach rozważania tej podstawy wznowienia nie można również, ze względów podanych powyżej dopatrzeć się naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa unijnego, tj. art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, jak i art. 41 ust. 1 i 2 pkt b Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Wobec niewystąpienia w sprawie wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowienia ujętych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. jako zasadną należało ocenić odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Nieusprawiedliwione są również pozostałe zarzuty skargi.

W związku z tym, że w sprawie nie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę wznowienia, organ nie wdrożył kolejnego etapu postępowania, którym byłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skoro zatem organ nie rozstrzygał istoty sprawy administracyjnej nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż przepisy te nie były stosowane w postępowaniu wznowieniowym.

Zarzut niewyłączenia od prowadzenia postępowania wznowieniowego pracownika Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], który brał udział w pierwotnym postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem wznowieniowego postępowania, skarżący oparł na ujęciu w numerach decyzji tych samych inicjałów – MK. W ocenie Sadu takie uzasadnienie zgłoszonego zarzutu nie daje podstaw do jego uwzględnienia. W rzeczywistości bowiem skarżący nie posiada żadnej wiedzy, czy w wydaniu wskazanych przez niego decyzji brał udział ten sam pracownik Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze. Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia etapu na jakim zostało zakończone postępowanie wznowieniowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zrealizował obowiązek wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ponownie rozpoznał sprawę w kontekście wskazanych przez skarżącego podstaw wznowienia, uwzględniając przy tym jego stanowisko zawarte w odwołaniu, jak również wszystkie istotne okoliczności sprawy, a uzasadnienie skarżonej decyzji spełnia wymogi ujęte w art. 107 § 3 K.p.a. Nie można przy tym skutecznie postawić organowi zarzutu, że nie odniósł się do przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia wystawionego przez Spółdzielnię "[...]", skoro nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a zaświadczenie jako wystawione w 2013 r. nie mogło zostać potraktowane jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji.

Końcowo wskazać należy, że zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut niewszczęcia z urzędu postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Tryb nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do wyeliminowania powyższych decyzji z obrotu prawnego został wyraźnie określony przez skarżącego w jego piśmie z 15 stycznia 2013 r. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organowi nie można postawić skutecznego zarzutu, że nie wszczyna postępowania z urzędu, zwłaszcza w sprawach, w których postępowanie może być wszczęte na wniosek uprawnionej strony. Skarżący z przysługującego mu uprawnienia do chwili obecnej nie skorzystał.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.