Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 523/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2014r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w C. na uchwałę Rady Gminy Bartniczka z dnia 14 lutego 2014 r. nr XXXVI/188/14 w przedmiocie przeznaczenia mienia gminnego budynku szkoły podstawowej łącznie z wyposażeniem tej szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2001 r. Rada Gminy w Grążawach (obecnie B.) podjęła uchwałę nr XXV/132/01 w sprawie przeznaczenia mienia gminnego – budynku Szkoły Podstawowej w Grążawach łącznie w wyposażeniem tej szkoły, mocą której na postawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w zw. z art.18 ust. 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) wyraziła zgodę na przeznaczenie budynku Szkoły Podstawowej w G. wraz z wyposażeniem, po jej likwidacji z dniem [....], na prowadzenie Niepublicznej Szkoły Podstawowej w G. przez Stowarzyszenie P. w C.

W efekcie podjęcia ww. uchwały organ wykonawczy gminy (wówczas zarząd gminy) zawarł umowę użyczenia ze Stowarzyszeniem P. w C. na okres trzech lat. Kolejne umowy użyczenia zawierane były przez Wójta Gminy B. Ostatnią umowę zawarto w dniu [...] na okres 10 lat z możliwością jej rozwiązania za 6-miesięcznym okresem wypowiedzenia.

Powyższa uchwała z dnia 21 czerwca 2001 r. została uchwałą Rady Gminy Bartniczka z dnia 27 grudnia 2013 r. nr XXXIII/170/13 zmieniona w ten sposób, że wyrażono zgodę na przeznaczenie budynku Szkoły Podstawowej w G. wraz z wyposażeniem, po jej likwidacji z dniem [....], na prowadzenie przez Stowarzyszenie P. w C. Niepublicznej Szkoły Podstawowej z wyłączeniem oddziału przedszkolnego.

Następnie w dniu 14 lutego 2014 r. Rada Gminy Bartniczka podjęła uchwałę nr XXXVI/188/14 w sprawie przeznaczenia mienia gminnego budynku Szkoły Podstawowej w Grążawach łącznie w wyposażeniem tej szkoły, którą to w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o finansach publicznych) uchyliła ww. uchwałę nr XXV/132/01 z dnia 21 czerwca 2001 r. (§ 1 uchwały), przeznaczając jednocześnie z dniem [...] mienie gminne - budynek Szkoły Podstawowej w G. łącznie w wyposażeniem na prowadzenie publicznej Szkoły Podstawowej filialnej w G. z klasami I-III wraz z oddziałem przedszkolnym, podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej w R.

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały organ uchwałodawczy wskazał, iż po likwidacji filii Szkoły Podstawowej w R. z siedzibą w Ł. i utworzeniu w tej miejscowości przedszkola publicznego dla dzieci z terenu całej gminy celowym stał się zamiar utworzenia w to miejsce szkoły filialnej. Zaznaczył, że utworzenie w centrum gminy publicznej szkoły podstawowej w G. podyktowane jest zapewnieniem społeczności lokalnej możliwości edukacji dla najmłodszych dzieci (kIas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym) jak najbliżej ich miejsca zamieszkania, że utworzona filia będzie stanowić uzupełnienie dwóch publicznych szkół podstawowych z klasami I-VI znajdujących się w miejscowościach R. i N., a także że organizacja nauki w szkole filialnej spowoduje płynne przechodzenie dzieci do wyższych klas, co pozwoli uniknąć dodatkowych niepotrzebnych przeżyć związanych z przechodzeniem do nowego środowiska i aklimatyzowania się w nim, oraz że utworzenie szkoły stworzy możliwość sprawowania bezpośredniego nadzoru przez samorząd gminny nad organizacją pracy szkoły i nad racjonalnym i efektywnym wykorzystaniem środków finansowych. Organ stwierdził ponadto, że dotychczasowa działalność niepublicznej szkoły, korzystającej od [...] z użyczonego mienia gminnego, dla której organem prowadzącym jest Stowarzyszenie P. w C., jest daleka od deklaracji i obietnic w chwili tworzenia tej szkoły. Powołał się również na słabe wyniki na przestrzeni ostatnich lat sprawdzianów klas VI, przy małej liczbie dzieci, co w ocenie organu ma potwierdzać niską jakość edukacji w tej szkole, a także na ciągłe wnioski i żądania Stowarzyszenia, które w przypadku ich realizacji przez gminę spowodowałyby znaczne pogorszenie finansów gminy. Reasumując organ stwierdził, że utworzenie szkoły filialnej w G. ma na celu: usprawnienie zarządzania szkołą, zapewnienie społeczności lokalnej możliwości edukacji dla najmłodszych dzieci jak najbliżej miejsca zamieszkania w centrum gminy, racjonalne zatrudnienie i wykorzystanie potencjału wysoko wykwalifikowanej kadry pedagogicznej, racjonalne wydatkowanie środków finansowych przez organ prowadzący, efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej o sukcesywne doposażenie placówki, oraz przeprowadzenie gruntownego remontu obiektu szkolnego wraz z infrastrukturą.

Na powyższą uchwałę Stowarzyszenie P. w C. (dalej Stowarzyszenie) wniosło, po wcześniejszym wezwaniu Rady Gminy B. do uchylenia uchwały, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Stowarzyszenie zarzuciło:

1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie zakresu kompetencji;

2. naruszenie zasad współżycia społecznego, w związku z tym, iż zaskarżona uchwała stała się podstawą do przedterminowego niezgodnego z treścią postanowień art. 716 Kodeksu cywilnego, wypowiedzenia umowy użyczenia;

3. sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym uzasadnienie uchwały, poświadczające nieprawdę o niskiej jakości edukacji świadczonej w szkole Stowarzyszenia;

4. naruszenie rzetelnej i sprawiedliwej procedury przy stanowieniu prawa miejscowego, zgodnego z zasadą obiektywną i zasadą sprawiedliwości społecznej.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż przedmiotowa uchwała jest sprzecza z uchwałami Rady Gminy nr XXXI/165/13 z dnia 21 listopada 2013 r. i nr XXXI/164/13 z dnia 21 listopada 2013 r. dotyczącymi sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, sieci szkół publicznych podstawowych i gimnazjów, a także z uchwałą nr XXXIII/170/13 z dnia 27 grudnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przeznaczenia mienia gminnego. Zdaniem stowarzyszenie wymienione uchwały świadczą o braku konsekwencji organu oraz wskazują na naruszenie przez organ zasady praworządności i prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury przy stanowieniu prawa miejscowego, oraz na tworzenie prawa niezgodnego z zasadą obiektywną i zasadą sprawiedliwości społecznej. W miejsce bowiem likwidowanej szkoły katolickiej (wobec wypowiedzenia umowy użyczenia), tworzy się filię Szkoły Podstawowej w R. Motywując zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie Stowarzyszenie podkreśliło, że przepis art. 18 ust.2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust.2 pkt 3 tej ustawy, i jako taki nie może stanowić podstawy do swobodnego przyjmowania przez radę gminy do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym rozgraniczają bowiem zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom gminy, tj. radzie i wójtowi. Zdaniem Stowarzyszenia Rada Gminy przekroczyła zatem zakres kompetencji wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt.9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wkroczyła w sferę uprawnień wójta, który jest ustawowo uprawniony do zawierania umów użyczenia w ramach gospodarowania mieniem. Ponadto Stowarzyszenie powołało się na naruszenie zaskarżoną uchwałą uregulowanej w Kodeksie Cywilnym zasady współżycia społecznego, która według niego musi być zawsze uwzględniania, jako odrębne kryterium rozstrzygnięcia przez organ samorządu terytorialnego. Wskazało również na sprzeczność ze stanem faktycznym i prawnym uzasadnienie zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim mówi się w nim o niskiej jakości edukacji w szkole prowadzonej przez Stowarzyszenie, zaznaczając przy tym, że przeczy temu pismo Kuratorium Oświaty z dnia [...]. Podkreśliło też, że w szkole przeprowadzone były przez Gminę i Kuratorium kontrole, w ramach których nie dopatrzono się żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie.

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołał się przede wszystkim na brak istnienia i wykazania przez Stowarzyszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zaskarżeniu przez Stowarzyszenie przedmiotowej uchwały. Niezależnie od tego organ stwierdził, że zaskarżona uchwałą nie narusza prawa. W tym zakresie wskazał na kompetencję Rady Gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały wynikającą z treści przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 18 ust. 4 uprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Podkreślił też, że zasada współżycia społecznego wyrażona w art. 5 Kodeksu cywilnego, na którą powołało się w skardze Stowarzyszenie, nie znajduje zastosowania w prawie publiczny i, że Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę nie działała jako podmiot stosunku cywilnego lecz realizowała ustawowe kompetencje organu jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie na marginesie zaznaczył, że Stowarzyszenie powołując się na zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 Kodeksu cywilnego, zgodnie ze spoczywającym na nim ciężarem dowodu, powinno było wskazać jaką przyjętą w społeczeństwie zasadę współżycia społecznego organ naruszył swym postępowaniem, czego jednak nie uczyniło w niniejszej sprawie. Zdaniem organu również kwestia prawidłowości rozwiązania umowy użyczenia, nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Pomimo tego wskazał na okoliczność istnienia w zawartej umowie użyczenia postanowień przewidujących możliwości wcześniejszego rozwiązania tej umowy za 6-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Organ podtrzymał również stanowisko o niskiej jakości świadczonej edukacji w szkole prowadzonej przez Stowarzyszenie, co w jego ocenie potwierdza dokonana przez Rada Gminy B. analiza wyników sprawdzianów klas VI. Za bezzasadny uznał także zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z wcześniej podjętymi uchwałami w sprawie sieci publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych, sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę B., stwierdzając że szkoła prowadzona przez Stowarzyszenie w świetle przepisów art. 14a ust. 1, 1a i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.) nie mogła być objęta tymi uchwałami, ponieważ nie jest szkołą publiczną. Wyjaśnił przy tym, że w przypadku zrealizowania postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały, uchwały w sprawie sieci zostaną dostosowane do faktycznego stanu, poprzez podjęcie stosownych uchwał zmieniających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), nie uzasadnia zdaniem Sądu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W związku z tym, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu, jest uchwała Rady Gminy Bartniczka nr XXXVI/188/14 z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie przeznaczenia mienia gminnego budynku Szkoły Podstawowej w Grążawach łącznie w wyposażeniem tej szkoły, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są bowiem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane - okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wynika to z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przytoczna regulacja wskazuje, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały "naruszone". Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działanie w tzw. interesie publicznym. Strona skarżąca obowiązana jest zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną (a nie faktyczną), wynikającą z prawa materialnego, z norm powszechnie obowiązujących. Związek ten musi istnieć w chwili podejmowania uchwały i powodować następstwo w postaci negatywnego wpływu na sferę prawno-materialną skarżącego, czyi np. ograniczać lub pozbawiać go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV 346/93; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 706/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 530/11; - dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W ocenie Sądu w świetle tak rozumianej legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, stwierdzić należy, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało że zakwestionowana przez nie uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie stanowi bowiem o naruszeniu interesu prawnego, jak podkreślono to powyżej, ani ewentualna sprzeczność z prawem zakwestionowanej uchwały, ani też okoliczność działania Stowarzyszenia na obszarze wspólnoty gminnej, w tym fakt posiadania nieruchomości gminnej na postawie umowy użyczenia, tj. prawa podmiotowego względnego (prawa obligacyjnego), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Koniecznym jest bowiem, aby uchwała rady gminy naruszała indywidualny interes prawny Stowarzyszenia, wynikający z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną Stowarzyszenia. Nie sposób zaś uznać przepisów kompetencyjnych, na podstawie których podjęta została zaskarżona uchwała, za przepisy mogące stanowić źródło takiego interesu. Przepisy te bowiem, przekazując do rozstrzygnięcia przez radę gminy spraw związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym, które nie należą do kompetencji organu wykonawczego gminy, określają jedynie właściwość rady gminy w tego rodzaju sprawach. Rację ma organ, że tego typu przepisy i wydane na ich podstawie regulacje uchwały same w sobie nie kształtują i nie mogą kształtować bezpośrednio sytuacji prawnej Stowarzyszenia. Niezbędnym jest więc w takiej sytuacji wskazanie normy prawa materialnego, z której wynikałoby konkretne uprawnienie (obowiązek), mające być bezprawnie naruszone lub ograniczone (nałożone) kwestionowaną uchwałą. Tego jednak strona skarżąca w sprawie nie uczyniła. Zarówno wyrażenie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zgody na dokonanie przez wójta czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym, jak i odwołanie tej zgody (poprzez uchylenie uchwały na podstawie której zgoda ta została udzielona), a więc zrealizowanie przez organ gminy uprawnień wynikających z norm kompetencyjnych, nie może samo w sobie przesądzać o naruszeniu interesu prawnego. Fakt realizacji przez organ gminy normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie świadczy automatycznie o istnieniu związku pomiędzy unormowaniem

kwestionowanej uchwały, podjętej w oparciu o tą normę, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, opartą na normie prawa materialnego. Okoliczność ta bowiem nie tworzy samoistnie istniejącego aktualnie, realnego, opartego na przepisie prawa materialnego uprawnienia, którego to podmiot w następstwie uchwały został pozbawiony czy ograniczony. Taki przepis materialnoprawny, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało więc nie tylko wyraźnie wskazać, ale również określić, jakiego uprawnienia na nim opartego została strona skarżąca niezgodnie z prawem pozbawiona czy ograniczona w następstwie zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego jednak nie uczyniła, przez co nie wykazała swojej legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Wymaga również wskazania, że nie stanowi o istnieniu interesu prawnego także okoliczność prowadzenia przez Stowarzyszenie, w efekcie postanowień uchwały nr XXV/132/01, Niepublicznej Szkoły Podstawowej w budynku gminnym. Świadczy ona co najwyżej o związku pomiędzy zapisem uchwały uchylającej wskazaną uchwałę, a indywidualną sytuacją faktyczną Stowarzyszenia. Jak już Sąd podkreślił to powyżej interes faktyczny nie uprawnia zaś w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi do Sądu.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na nie wykazanie przez skarżące Stowarzyszenie naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego, należało uznać, że nie ma ono legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skarg do Sądu, i oddalić z tego powodu złożoną prze nie skargę. Brak wykazania legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skargi uniemożliwiło odniesienie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Koniecznym bowiem warunkiem do merytorycznej oceny skargi jest posiadanie przez podmiot skarżący legitymacji procesowej.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.