Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 593/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.1, art. 57
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. pismem z dnia 29 marca 2018 r. (znak sprawy: [...]) poinformowała wnioskującą Gminę O. (nr wniosku [...]), że w wyniku oceny merytorycznej projektu pt. "[...]", z uwagi na nieotrzymanie odpowiedniej liczby punktów, został on umieszczony na liście rezerwowej.

W ramach kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" oceniający przyznali 3 punkty, na 5 możliwych do zdobycia z uwagi na zapewnienie tylko równości w korzystaniu z obiektu będącego przedmiotem projektu, zarówno przez osoby pełnosprawne, jak i osoby z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Wdrożenie tych rozwiazywań realizuje jedynie zasadę zapewnienia dostępności produktów projektu dla osób z niepełnosprawnościami, a nie jest działaniem wyjątkowym, szczególnym - w odniesieniu do poprawy funkcjonowania osób niepełnosprawnych - tym samym brak jest podstaw do premiowania przedmiotowego projektu w ramach powyższego kryterium. W kryterium tym, weryfikowany jest wpływ projektu na poprawę jakości życia mieszkańców oraz wzmocnienie więzi społecznych, poprawę estetyki przestrzeni publicznej i jej powiązanie z otoczeniem oraz zachowanie lub budowanie tożsamości miejsca, poprawę dostępności danej przestrzeni oraz poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni. Oceniający nie przyznali przedmiotowemu projektowi punktów zatem jedynie w zakresie dotyczącym poprawy funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni, stwierdzając, iż planowane w projekcie działania, nie wybiegają ponad standardowe i wymagane prawem.

W ramach kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" oceniający przyznali 1 punkt, na 3 możliwe do zdobycia z uwagi na uznanie, iż projekt obejmuje zadania mające na celu poprawę dostępności do usług w ramach podstawowej infrastruktury oraz wsparcie szans rozwojowych mieszkańców obszarów wiejskich, co wpisuje się w cele Strategii Rozwoju Województwa M. na lata 2011-2020. Jednocześnie jednak zaplanowane zadania mają głównie charakter lokalny, a ich realizacja w ograniczonym stopniu przekładać będzie się na wzmocnienie wewnętrznej spójności regionu. Zdaniem oceniających produkty projektu w niskim stopniu przekładają się na tworzenie warunków dla rozwoju społeczno-gospodarczego.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając co do kryterium Poprawa jakości przestrzeni publicznej, iż w badanym kryterium nie jest wskazane, że punktowane będą wyłącznie rozwiązania ponadstandardowe i wykraczające poza obowiązujące wymogi prawne. Jednocześnie wnioskodawca przekonywał, iż przewidział szereg działań umożliwiających osobom niepełnosprawnym dostęp do efektów rzeczowych projektu, które wykraczają poza normy określone prawem. Wskazał na katalog działań zmierzających do poprawy dostępności obiektu objętego projektem dla osób niepełnosprawnych.

Natomiast co do kryterium Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny wnioskodawca podniósł, iż jego projekt ma znaczący wpływ na rozwój społeczny i gospodarczy regionu, co szeroko zostało opisane we wniosku aplikacyjnym. Wnioskodawca argumentował, iż przedłożony do oceny projekt realizuje cele Strategii Rozwoju Województwa M. zaznaczając, iż odbędzie się to nie na zasadzie tworzenia miejsc pracy, czy utworzonych podmiotów działalności gospodarczej, ale poprzez stworzenie infrastruktury zapewniającej odpowiedni dostęp do usług publicznych. To z kolei - zdaniem wnioskodawcy - wpływać będzie na przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom, jak bierność zawodowa czy bezrobocie oraz tworzenie warunków do aktywności gospodarczej mieszkańców obszaru zdegradowanego. Ponadto - wskazując na lokalizację obszaru rewitalizacji – podkreślono, iż projekt ma odniesienie do spójności na poziomie ponadregionalnym, gdyż B. to miejscowość na styku województw [...], pomiędzy którymi istnieją szerokie zależności w sferze gospodarczej i społecznej. Wnioskodawca stwierdził, iż obszar rewitalizacji objęty wnioskiem o dofinansowanie nie jest obszerny geograficznie, jednak istotny dla zrównoważonego rozwoju województwa na równi z większymi obszarami. W proteście zaznaczono również m.in., iż realizacja projektu rewitalizacyjnego Gminy O. w zakresie przebudowy infrastruktury edukacyjnej oraz zagospodarowania przestrzeni przewiduje znaczący wpływ na umocnienie funkcji lokalnego ośrodka wysokiej jakości usług publicznych, co przekłada się na podniesienie standardów życia na poziomie województwa.

Wnioskodawca - dokonując analizy zbiorczej karty oceny projektu - w złożonym proteście sformułował również zarzuty o charakterze proceduralnym, podnosząc iż oceniający nie uzasadnili oceny w ramach ww. kryterium, gdyż zawarto jedynie wnioski końcowe z dokonanej analizy, nie wskazując wnioskodawcy żadnych rzeczowych argumentów, opartych o treść dokumentacji aplikacyjnej, uzasadniających komentarze końcowe oceny. Wnioskodawca zaznaczył, iż proces komunikowania się w trakcie wnioskowania o dofinansowanie na linii wnioskodawca - IOK, powinien być realizowany na zasadach przejrzystości dokonywanych ocen i czytelności treści obowiązujących obydwie strony w identycznym stopniu. Jego zdaniem dokonana ocena wskazuje, że tak nie jest, bowiem w przypadku nieprecyzyjnych zapisów dokumentacji aplikacyjnej IOK każdorazowo wymagała korekt i popraw w tym zakresie - nie wyrażając zgody na zbyt ogólnikowe stwierdzenia, akceptując jednocześnie posługiwanie się nimi w ocenie merytorycznej / strategicznej. W proteście podkreślono także fakt, iż - zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, kryterium Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny to jedyne kryterium oceniane w sposób porównawczy. Wobec tak przyjętej konstrukcji oceny wszystkie uzasadnienia dotyczące składowych tego kryterium powinny zawierać porównawcze, rzeczowe odniesienie do pozostałych wniosków o dofinansowanie. Treść uzasadnień nie zawiera analizy porównawczej z konkurującymi wnioskami, zatem ocena została dokonana niezgodnie ze specyfiką tego kryterium.

Zarząd Województwa pismem z dnia 28 maja 2018r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 z późn, zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 - wersja nr [...], stanowiącego zał. do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2018 r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 11 Oś Priorytetowa - Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Nr 286/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 28 lutego 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 16 października 2017 r., Uchwałą Nr 1781/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 31 października 2017 r. oraz Uchwałą 224/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 15 lutego 2018 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż w odniesieniu do kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" dostosowanie obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz obowiązujących norm prawnych to wymóg minimum, którego niespełnienie dyskwalifikuje dany projekt z możliwości dofinasowania. Warunek ten weryfikowany jest w ramach kryterium Wpływ na zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Jest to kryterium 0-1, którego niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku o dofinasowanie. Kryterium Poprawa jakości przestrzeni publicznej jest natomiast kryterium punktowym. Premiowane są zatem projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do realizacji podstawowych celów konkursu. Projekt wnioskodawcy nie przewiduje natomiast rozwiązań wyróżniających go na tle innych obiektów w przestrzeni publicznej. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej dla potrzeb osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, zaprojektowano pochylnię i platformę wewnętrzną. Wskazano także, iż projektowana nadbudowa (trzecia kondygnacja) będzie w całości przystosowana dla osób niepełnosprawnych poprzez odpowiednio zaprojektowane WC - w tym drzwi o szerokości min. 90 cm. Ponadto - w odniesieniu do osób z innymi niepełnosprawnościami - wnioskodawca wskazuje, iż zaplanowano usprawnienia takie jak: oznaczenie pomieszczeń w formie pisemnej, odpowiednie oznakowanie budynku, łatwa do zrozumienia i czytelna informacja z numeracją poszczególnych pięter (dla osób głuchych i słabosłyszących oraz niepełnosprawnych umysłowo), oświetlenie i wskazanie przez system oznaczeń fakturowych, wejścia do budynku / parkingów / dojść komunikacyjnych, brak przeszkód na wysokości głowy, kontrastowe oznaczenie schodów oraz zastosowanie kontrastowego wyposażenia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (dla osób niewidomych i słabowidzących). Dla osób z niepełnosprawnością umysłową przewidziano ponadto, zastosowanie - czytelnej i łatwej do zrozumienia formie informacji o drogach ewakuacji, a instrukcje użytkowania sprzętów mają być napisane czytelnie i w języku łatwym do zrozumienia. W opinii IRP, powyższe udogodnienia i funkcjonalności nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowy projekt zasługuje na wyróżnienie. Rozwiązania takie powinny być bowiem - w ocenie IRP - standardem w tego typu obiektach, bez których można byłoby mówić wręcz o dyskryminacji osób niepełnosprawnych w dostępie do obiektu będącego przedmiotem projektu. Przykładowo - gdyby nie zastosowano pochylni umożliwiającej dostęp osobom niepełnosprawnym do budynku oraz platformy zapewniającej dostęp do wszystkich kondygnacji i pomieszczeń szkoły, czy toalet dla niepełnosprawnych - należałoby jednoznacznie stwierdzić, iż obiekt będący przedmiotem projektu dyskryminuje osoby niepełnosprawne i w ogóle nie mógłby liczyć na wsparcie ze środków UE. Rozwiązania typu: oświetlenie, oznakowanie budynku i pomieszczeń w formie pisemnej, numeracja poszczególnych pięter, kontrastowe oznaczenie schodów -w ocenie IRP - nie uzasadniają przyznania dodatkowych punktów.

Natomiast (przykładowo) - rozwiązania takie, jak oznakowanie dróg ewakuacyjnych - są wymagane przepisami prawa. Konieczność zastosowania rozwiązania wynika w szczególności z art. 4. ust 1 pkt 4) ustawy z dni 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (...). Wymóg ten precyzuje § 4. ust. 2 pkt 4) ppkt 1. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w świetle którego właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków (...) oznakowują znakami zgodnymi z P. N. drogi i wyjścia ewakuacyjne (...). Powyższe rozwiązania - w opinii IRP - zapewniają tylko równość w korzystaniu z obiektu będącego przedmiotem projektu, zarówno przez osoby pełnosprawne, jak i osoby z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Wdrożenie tych rozwiazywań realizuje jedynie zasadę zapewnienia dostępności produktów projektu dla osób z niepełnosprawnościami, a nie jest działaniem wyjątkowym, szczególnym - w odniesieniu do poprawy funkcjonowania osób niepełnosprawnych - tym samym brak jest podstaw do premiowania przedmiotowego projektu w ramach powyższego kryterium. Podsumowując, IRP nie stwierdziła podstaw do uznania oceny przeprowadzonej przez IOK za niewłaściwą. Tym samym IRP - w ramach kryterium Poprawa jakości przestrzeni publicznej - podtrzymała ocenę na niezmienionym poziomie (3 pkt).

W zakresie drugiego spornego kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" organ wskazał, iż nieuzasadnione było czynienia zarzutu z faktu, iż IOK kierowała do wnioskodawcy pisma z prośbą o uzupełnienie / doprecyzowanie zapisów dokumentacji aplikacyjnej. Każda z instytucji zarządzających danym programem operacyjnym, indywidualnie odpowiada za zarządzanie tym programem. Również Zarząd Województwa - będący Instytucją Zarządzającą RPO WM na lata 2014-2020 - odpowiada za właściwe wydatkowanie środków. IOK działała w interesie wnioskodawcy, gdyż oceniający - w świetle nieprecyzyjnych zapisów wniosku o dofinasowanie - mogli odrzucić przedmiotowy projekt, gdyż ciężar, udowodnienia, iż dany projekt spełnia określone kryteria w odpowiednim stopniu spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy.

Co do braku analizy porównawczej z innymi projektami złożonymi w ramach przedmiotowego konkursu – organ podał, iż zgodnie z treścią załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu - weryfikacji podlega przede wszystkim natężenie wpływu realizacji projektu na rozwój gospodarczo-społeczny całego regionu - wyróżniając trzy poziomy tego wpływu, tj. wysoki, umiarkowany i niski. W kontekście weryfikacji poprawności oceny przeprowadzonej przez IOK w ramach badanego kryterium, IRP stwierdziła, że uzasadnienia oceniających zawarte w zbiorczej karcie oceny wniosku o dofinasowanie są krótkie i zwięzłe, aczkolwiek logiczne i spójne - a przede wszystkim adekwatne do treści projektu. W opinii IRP, oceniający słusznie uznali, iż projekt wpisuje się w cele Strategii Rozwoju Województwa M. . Analizując zapisy wniosku, można uznać, iż wnioskodawca wykazał, w jaki sposób projekt wpisuje się w dokumenty strategiczne. Kluczową kwestią było jednak prawidłowe określenie stopnia spełnienia warunku określonego w pkt 2 i 3 omawianego kryterium (tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego regionu oraz wzmocnienie spójności wewnętrznej województwa, w tym zwiększenie dostępności do usług publicznych, niwelowanie poziomu bezrobocia). W tej kwestii, IRP potwierdził słuszność oceny ekspertów, iż specyfika projektu wskazuje wyłącznie na niski wpływ na rozwój gospodarczo-społeczny regionu. Zdaniem IRP, planowany do realizacji projekt będzie mieć wpływ jedynie na jego najbliższe otoczenie, zatem jego oddziaływanie ma charakter lokalny. IRP stoi na stanowisku, iż sam fakt, iż obszar rewitalizacji położony jest na styku dwóch województw nie świadczy o ponadregionalnym odziaływaniu projektu - tym bardziej, że w odniesieniu do przedmiotowego wniosku trudno mówić o ponadlokalnym czy regionalnym jego odziaływaniu. Projektowana inwestycja polega m.in. na modernizacji Szkoły Podstawowej w B. wraz z salą gimnastyczną (nadbudowa i przebudowa budynku szkoły, ocieplenie ścian zewnętrznych), przebudowie boiska i zagospodarowaniu terenów przyległych (montaż 5 urządzeń zabawowych dla dzieci, budowa obiektu pełniącego funkcje społeczno-kulturalne, przeprojektowanie zieleni) oraz przebudowę dróg dojazdowych do szkoły. W opinii IRP wpływ ocenianego projektu na rozwój gospodarczo-społeczny nie może zatem zostać określony jako inny niż lokalny. Zdaniem IRP, wnioskodawca nie wykazał przesłanek potwierdzających wpływ realizacji projektu na tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego całego regionu czy też wzmacnianie spójności wewnętrznej województwa, w tym poprzez niwelowanie poziomu bezrobocia. Zdaniem IRP planowana inwestycja zasadniczo nie wpłynie na rozwój przestrzeni gospodarczej - na co wskazuje m.in. wskaźnik rezultatu pn. Liczba przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach, określony na poziomie 0. Natomiast skala tego odziaływania ograniczy się wyłącznie do miejscowości B.. W ocenie IRP nie można bowiem uznać, aby modernizacja szkoły, sali, boiska oraz ich najbliższego otoczenia, wpłynęła w sposób zasadniczy na rozwój gospodarczy całego regionu.

O ile wnioskodawca słusznie wskazuje na fakt, iż przedmiotowe kryterium, jako jedyne ma charakter porównawczy - co oznacza, że ocena wpływu danego projektu na rozwój gospodarczo-społeczny dokonywana jest w porównaniu z innymi, złożonymi w ramach konkursu projektami, to ocena taka została dokonana, ponieważ

wnioski o dofinasowanie, których wpływ został oceniony, jako wysoki bądź też umiarkowany - tj. oceniający przyznali im w ramach kryterium 3 bądź 2 punkty - dotyczyły projektów, które w szczególny sposób przyczyniają się do wzmacniania spójności wewnętrznej województwa oraz do społeczno-gospodarczego rozwoju regionu w wymiarze ponadlokalnym. Projekty te zostały wyróżnione poprzez przyznanie im wyższej punktacji, wobec podejmowanych w ich ramach działań rewitalizacyjnych, które mają na celu wprowadzenie kompleksowego procesu przemian. Przemiany te, obejmujące m.in. przemiany przestrzenne, społeczne, gospodarcze i techniczne, podniosą jakość objętego nim obszaru, a także regionu oraz będą stymulować działania służące poprawie spójności społecznej i terytorialnej. W wyniku realizacji wyróżnionych w ramach omawianego kryterium projektów, stworzone zostaną zupełnie nowe przestrzenie publiczne, w tym obiekty kultury, z której korzystać będzie nie tylko społeczność lokalna, ale z pewnością społeczność ponadlokalna obejmująca również turystów zagranicznych, co przełoży się na dalszy rozwój regionu, a także stworzonych zostanie wiele nowych miejsc pracy, co doprowadzi do zmniejszenia poziomu bezrobocia. Przy ocenie kluczowe jest bowiem, czy projekt obejmuje swoim zasięgiem obszar regionu, czy oddziałuje na region. W ocenie IRP projekt wnioskodawcy obejmuje swoim zasięgiem, co najwyżej Gminę O. , a obszar oddziaływania ma charakter lokalny. Z kolei projekty, które otrzymały wyższą od projektu wnioskodawcy punktację, swym zasięgiem, z uwagi na realizowane funkcje kulturalne i/lub gospodarcze - obejmują znacznie większy obszar od lokalizacji, w której się znajdują, tj. obejmują obszar regionu, a zasięg oddziaływania z pewnością ma charakter ponadlokalny. Stanowią one bowiem ważne punkty na mapie województwa [...], które w pełni przyczynią się do realizacji w/w aspektów.

Gmina O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (w zw. z załącznikiem nr 1 Regulaminu konkursu nr [...], przyjętego uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WM z 14 grudnia 2016r.) poprzez brak przejrzystości i rzetelnej oceny, w tym oparcie się na inne niż wskazane przepisami kryteria, a w efekcie zaniżenie merytorycznego wyniku oceny. Podkreślono brak w ramach kryterium Poprawa jakości przestrzeni publicznej uwzględnienia wpływu projektu na poprawę jakości życia mieszkańców oraz wzmocnienie więzi społecznych - 1 pkt, poprawę estetyki przestrzeni publicznej i jej powiązanie z otoczeniem oraz zachowanie lub budowanie tożsamości miejsca - 1 pkt, poprawę dostępności danej przestrzeni - 1 pkt, poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni - 2 pkt, podczas gdy żadna z tych opcji nie została uwzględniona. W ramach zaś kryterium Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny w zakresie kwestii rozwiązań dla osób niepełnosprawnych kryteria odnoszące się do określeń standardowe, niestandardowe, były nieprecyzyjne, ponieważ dopuszczały różne interpretacje. Nadto w zakresie kryterium rozwojowego oraz spójności, brak było wskazania, z czym konkretnie porównywano wniosek strony skarżącej tj. z jakimi innymi projektami, poprzez odniesienie się do nich w sposób indywidulany, a nie ogólny, bez wskazania innych gmin.

Z uwagi na powyższe wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy z o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Procedura odwoławcza została wyczerpana; skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej wniosła w terminie ustawowym protest, który nie został uwzględniony.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020

Wedle art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej dalej ustawą wdrożeniową (u.z.r.p.), Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.

Kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Kontrolując zgodność z prawem wydanej oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W sprawach tych sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny wniosku (projektu) dokonanej przez organ administracyjny, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy.

Co istotne, prawo w świetle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.r.p., ale przede wszystkim bazowe przepisy prawa wspólnotowego jak również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji.

Istota sporu między skarżącą Gminą O. , a Zarządem Województwa sprowadzała się do prawidłowości oceny merytorycznej wniosku Gminy o dofinansowanie, w zakresie kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" i "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo społeczny" w ramach zadania pn. "Nowa przestrzeń dla podnoszenia kapitału społecznego i aktywności społecznej dla mieszkańców - modernizacja Szkoły Podstawowej w B. wraz z salą gimnastyczną i boiskiem sportowym oraz zagospodarowaniem terenów przyległych".

Skarżąca zarzuciła, że wadliwa ocena projektu w powyższym zakresie została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w związku z art. 57 tej ustawy w zw. z załącznikiem nr [...] Regulaminu konkursu nr [...], przyjętego uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WM z 14 grudnia 2016r. poprzez brak przejrzystości i rzetelnej oceny, w tym przy oparciu się o inne niż wskazane przepisami kryteria, a w efekcie zaniżenie merytorycznego wyniku oceny.

Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zatem zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX). Z kolei wedle art. 57 w.w. ustawy właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

Zdaniem sądu brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do uznania, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, by ocena w zakresie spornych kryteriów nie była dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena wniosku skarżącej zawierała stosowne uzasadnienie potwierdzające przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście ustalonych wymogów. Ponadto uzasadnienie oceny wniosku skarżącej było wystarczające i umożliwiało podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, w ramach wniesionego protestu.

Sposób procedowania zgodny też był z art. 46 ust. 3 u.z.r.p., który stanowi, że właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.

Protest skarżącej rozpatrzony został z poszanowaniem procedury odwoławczej określonej w art. 57 u.z.r.p. stanowiącym, że właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i zarzutów protestu o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny.

Analizując uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu zawarte w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu skonkludować należy, że jest ono adekwatne do treści przywołanego przepisu u.z.r.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że IRP dokonała weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem skarżącej, odnosząc się przy tym do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii, podniesionych zarzutów oraz do całej argumentacji podniesionej przez skarżącą w proteście. Organ rozpatrujący protest przedstawił własną argumentację dotyczącą oceny projektu w ramach zaskarżonego kryterium i w granicach zaskarżenia. Ocena ta jest uznaniowa, ale nie jest – w okolicznościach sprawy – dowolna. Sąd ocenę tą podziela i przyjmuje za własną.

W ramach kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" oceniający słusznie przyznali 3 punkty, na 5 możliwych do zdobycia z uwagi na zapewnienie jedynie równości w korzystaniu z obiektu będącego przedmiotem projektu, zarówno przez osoby pełnosprawne, jak i osoby z różnego rodzaju niepełnosprawnościami. Punktów nie przyznano więc tylko za wpływ projektu na "poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni". Oceniający wskazali, że wdrożenie tych rozwiazywań realizuje wyłącznie zasadę zapewnienia dostępności produktów projektu dla osób z niepełnosprawnościami, a nie jest działaniem wyjątkowym, szczególnym, prowadzącym do poprawy funkcjonowania osób niepełnosprawnych; tym samym brak jest podstaw do premiowania przedmiotowego projektu w ramach powyższego kryterium. W kryterium tym, weryfikowany jest bowiem wpływ projektu na poprawę jakości życia mieszkańców oraz wzmocnienie więzi społecznych, poprawę estetyki przestrzeni publicznej i jej powiązanie z otoczeniem oraz zachowanie lub budowanie tożsamości miejsca, poprawę dostępności danej przestrzeni oraz poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaakcentowano, że w odniesieniu do kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" dostosowanie obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz obowiązujących norm prawnych to wymóg minimum, którego niespełnienie dyskwalifikuje dany projekt z możliwości dofinasowania. Warunek ten weryfikowany jest w ramach innego kryterium, tj. "Wpływu na zasadę równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami." Jest to kryterium 0-1, którego niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku o dofinasowanie. Kryterium "Poprawa jakości przestrzeni publicznej" jest natomiast kryterium punktowym. Premiowane są zatem projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do realizacji podstawowych celów konkursu.

Oceniający podkreślili, że projekt wnioskodawcy nie przewiduje rozwiązań wyróżniających go na tle innych obiektów w przestrzeni publicznej. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej dla potrzeb osób poruszających się na wózkach inwalidzkich, zaprojektowano pochylnię i platformę wewnętrzną. Wskazano także, iż projektowana nadbudowa (trzecia kondygnacja) będzie w całości przystosowana dla osób niepełnosprawnych poprzez odpowiednio zaprojektowane WC - w tym drzwi o szerokości min. 90 cm. Ponadto - w odniesieniu do osób z innymi niepełnosprawnościami - wnioskodawca wskazuje, iż zaplanowano usprawnienia takie jak: oznaczenie pomieszczeń w formie pisemnej, odpowiednie oznakowanie budynku, łatwa do zrozumienia i czytelna informacja z numeracją poszczególnych pięter (dla osób głuchych i słabosłyszących oraz niepełnosprawnych umysłowo), oświetlenie i wskazanie przez system oznaczeń fakturowych, wejścia do budynku / parkingów / dojść komunikacyjnych, brak przeszkód na wysokości głowy, kontrastowe oznaczenie schodów oraz zastosowanie kontrastowego wyposażenia pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (dla osób niewidomych i słabowidzących). Dla osób z niepełnosprawnością umysłową przewidziano ponadto, zastosowanie - czytelnej i łatwej do zrozumienia formie informacji o drogach ewakuacji, a instrukcje użytkowania sprzętów mają być napisane czytelnie i w języku łatwym do zrozumienia. W opinii instytucji rozstrzygającej protest, którą sąd w pełni podziela, wskazane udogodnienia i funkcjonalności nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowy projekt zasługuje na wyróżnienie. Rozwiązania takie powinny być bowiem standardem w tego typu obiektach, bez których można byłoby mówić wręcz o dyskryminacji osób niepełnosprawnych w dostępie do obiektu będącego przedmiotem projektu. Gdyby przykładowo nie zastosowano pochylni umożliwiającej dostęp osobom niepełnosprawnym do budynku oraz platformy zapewniającej dostęp do wszystkich kondygnacji i pomieszczeń szkoły, czy toalet dla niepełnosprawnych, to należałoby jednoznacznie stwierdzić, iż obiekt będący przedmiotem projektu dyskryminuje osoby niepełnosprawne i w ogóle nie mógłby liczyć na wsparcie ze środków UE. Rozwiązania typu: oświetlenie, oznakowanie budynku i pomieszczeń w formie pisemnej, numeracja poszczególnych pięter, kontrastowe oznaczenie schodów, jako standardowe, nie uzasadniają przyznania dodatkowych punktów. Z kolei rozwiązania takie, jak oznakowanie dróg ewakuacyjnych, są wymagane przepisami prawa. Reasumując, zasadna jest konkluzja, że wniosek skarżącej nie zawiera informacji pozwalających na przyjęcie, iż projekt wpływa na poprawę funkcjonowania osób niepełnosprawnych w danej przestrzeni, a rzeczony wymóg nie może być potraktowany, jako nieprecyzyjny.

Co dotyczy kryterium oceny "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny", to jest to kryterium strategiczne, w ramach którego oceniany jest wpływ efektów realizacji konkretnego projektu na rozwój gospodarczy i społeczny regionu, przy uwzględnieniu zrównoważonego rozwoju w wymiarze subregionalnym. Ocenie w ramach tego kryterium podlega więc bilans zysków i strat społecznych i gospodarczych, z uwzględnieniem specyfiki obszaru wsparcia. Określenie w Regulaminie konkursu oraz w kryteriach wyboru projektów zawartych w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu sposobu przyznawania punktów w ramach tego kryterium wskazuje, iż weryfikacji podlega przede wszystkim natężenie wpływu realizacji projektu na rozwój gospodarczo-społeczny całego regionu - wyróżniając trzy poziomy tego wpływu, tj. wysoki, umiarkowany i niski

Sąd podziela stanowisko, że kluczową kwestią w ramach omawianego kryterium, było prawidłowe określenie stopnia spełnienia warunku określonego w pkt 2 i 3 omawianego kryterium (tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego regionu oraz wzmocnienie spójności wewnętrznej województwa, w tym zwiększenie dostępności do usług publicznych, niwelowanie poziomu bezrobocia). W tej kwestii, IRP słusznie potwierdziła ocenę ekspertów, iż specyfika projektu wskazuje wyłącznie na niski wpływ na rozwój gospodarczo-społeczny regionu. Zdaniem IRP, planowany do realizacji projekt będzie mieć wpływ jedynie na jego najbliższe otoczenie, zatem jego oddziaływanie ma charakter lokalny. Sam fakt, iż obszar rewitalizacji położony jest na styku dwóch województw nie świadczy o ponadregionalnym odziaływaniu projektu - tym bardziej, że w odniesieniu do przedmiotowego wniosku trudno mówić o ponadlokalnym czy regionalnym jego odziaływaniu. Projektowana inwestycja polega m.in. na modernizacji Szkoły Podstawowej w B. wraz z salą gimnastyczną (nadbudowa i przebudowa budynku szkoły, ocieplenie ścian zewnętrznych), przebudowie boiska i zagospodarowaniu terenów przyległych (montaż 5 urządzeń zabawowych dla dzieci, budowa obiektu pełniącego funkcje społeczno-kulturalne, przeprojektowanie zieleni) oraz przebudowę dróg dojazdowych do szkoły. Wpływ ocenianego projektu na rozwój gospodarczo-społeczny nie może zatem zostać określony jako inny, niż lokalny. Wnioskodawca nie wykazał przesłanek potwierdzających wpływ realizacji projektu na tworzenie warunków dla rozwoju gospodarczego całego regionu, czy też wzmacnianie spójności wewnętrznej województwa, w tym poprzez niwelowanie poziomu bezrobocia. Planowana inwestycja zasadniczo nie wpłynie na rozwój przestrzeni gospodarczej - na co wskazuje m.in. wskaźnik rezultatu pn. Liczba przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach, określony na poziomie 0. Natomiast skala tego odziaływania ograniczy się wyłącznie do miejscowości B.. Nie można uznać, aby modernizacja szkoły, sali, boiska oraz ich najbliższego otoczenia, wpłynęła w sposób zasadniczy na rozwój gospodarczy całego regionu.

Z załącznika nr 1 Regulaminu konkursu wynika ponadto, że omawiane kryterium ma charakter porównawczy, zatem instytucja rozstrzygająca protest miała obowiązek porównać wniosek skarżącej z innymi wnioskami złożonymi w ramach konkursu. W związku z zarzutami, że kryterium oceny "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" jest nieadekwatne do przedmiotu konkursu i nie wskazuje na parametry porównawcze w relacji do innych złożonych wniosków zaakcentować należy, iż skarżąc po zapoznaniu się z Regulaminem, w tym sposobem oceny projektów, do konkursu tego przystąpiła, a zatem zaakceptowała warunki, w jakich konkurs jest przeprowadzany. Jednym z tych warunków jest powierzenie analizy wniosków oraz stosowania kryteriów porównawczych, niezależnym oceniającym. Metodologia działania instytucji organizującej konkurs zostaje więc przyjęta i zaakceptowana przez podmioty przystępujące do danego konkursu. Wiedza oceniających projekty zgłoszone i weryfikowane w ramach danego konkursu niewątpliwie jest szeroka i pozwala na wielopłaszczyznowe porównanie złożonych wniosków a następnie ocenę, które z nich (w stanie faktycznym sprawy) mają większy wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy regionu. Trudno jednocześnie wymagać by do oceny indywidualnego wniosku oceniający wprowadzał okoliczności dotyczące innych projektów, opisywał je i wzajemnie porównywał w uzasadnieniu każdej z jednostkowych ocen. Projekt wnioskodawcy obejmuje swoim zasięgiem, co najwyżej Gminę O. a obszar oddziaływania ma charakter lokalny. Z kolei projekty, które otrzymały wyższą od projektu wnioskodawcy punktację, swym zasięgiem, z uwagi na realizowane funkcje kulturalne i/lub gospodarcze - obejmują znacznie większy obszar od lokalizacji, w której się znajdują, tj. obejmują obszar regionu, a zasięg oddziaływania z pewnością ma charakter ponadlokalny.

Przedstawione wyżej okoliczności zdecydowały o podzieleniu przez sąd stanowiska organu zaprezentowanego w toku przeprowadzanej oceny merytorycznej wniosku skarżącej.

Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej sprawie naruszenia procedury konkursowej oraz naruszenia norm wynikających z u.z.r.p., w szczególności zarzucanego w skardze naruszenia z art. 37 ust. 1, czy 57 tej ustawy

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł jak w sentencji wyroku.