Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 982/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W - K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 335/10 w sprawie ze skargi J.D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.W– K na rzecz J.D kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 335/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...]oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją nr [...]z 18 grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie po rozpatrzeniu wniosku J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 6 listopada 2009 r. nr [...]stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płocku z 24 grudnia 1991 r. nr [...]zatwierdzająca podział działki nr [...]o pow. 1,54 ha położonej w [...]gm. Czerwińsk n/Wisłą wydana została z naruszeniem prawa (nie stwierdzono nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych) – utrzymało w mocy decyzję z 6 listopada 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 6 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płocku z 24 grudnia 1991 r. zatwierdzająca podział działki nr [...]o pow. 1,54 ha położonej w [...]gm. Czerwińsk n/Wisłą wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdzono jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ nadzoru wskazał, że decyzja z 24 grudnia 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Organ rozstrzygnął bowiem w decyzji podziałowej o wysokości odszkodowania za działkę nr [...]o pow. 0,06 ha, która z mocy prawa w związku z podziałem dokonanym na wniosek właściciela przeszła na własność gminy z przeznaczeniem pod drogę. Ponadto Kolegium uznało, iż objęta postępowaniem nadzorczym decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Organ administracji publicznej orzekł bowiem o zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej podziału działki będącej gruntem rolnym, podczas, gdy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała podziału nieruchomości rolnych. Zgodnie z art. 1 ustawa miała zastosowanie wyłączne do gruntów zabudowanych i gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Grunty rolne zostały objęte podziałem dopiero od 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ nadzoru stanął na stanowisku, iż w sprawie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (działki powstałe z podziału w większości stanowią bowiem obecnie własność osób trzecich). W związku z powyższym Kolegium stosownie do uregulowania przyjętego w art. 158 § 2 kpa ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazało, iż zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych było powodem dla którego organ nadzoru nie stwierdził nieważności decyzji.

Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. D. podnosząc, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż podział nastąpił na skutek umowy cywilnej o zniesieniu współwłasności.

W ocenie wnioskodawcy stwierdzenie nieważności decyzji nie spowodowałoby zmiany sytuacji prawnej zarówno pierwotnych właścicieli, którzy dokonali zniesienia współwłasności, jak i ich następców prawnych. Ponadto zdaniem wnioskodawcy nieodwracalny skutek prawny nie zaistniał w stosunku do działki nr [...], która przeszła na własność gminy oraz określonego za nią odszkodowania. Działka nr [...]w żadnej części nie była przeznaczona w planie zagospodarowania przeznaczona pod ulicę czy drogę publiczną, dlatego jej przejęcie przez gminę było bezprawne.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Kolegium, podkreśliło, że w postępowaniu nadzorczym organ orzekający nie jest związany granicami wniosku, wobec czego organ nadzoru miał obowiązek zbadania, czy oprócz przesłanki wskazanej przez wnioskodawcę w sprawie nie zaistniały inne przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej winna mieć charakter kasacyjny, co oznacza, że nie może ona regulować jakichkolwiek kwestii merytorycznych, a nawet w uzasadnieniu nie powinna wskazywać pożądanego przyszłego rozwiązania. Decyzja stwierdzająca nieważność jest przy tym decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Natomiast decyzja stwierdzająca naruszenie prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Powoduje ona, iż zaskarżona decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym, stronie zaś służy jedynie prawo do odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że rażące naruszenie prawa nie stanowiło zasadniczej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w niniejszej sprawie, gdyż główną przyczyną stwierdzenia nieważności było wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym, ani o charakterze materialnym, ani procesowym. Pomimo, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności części decyzji, to w sytuacji, gdy brak było w ogóle jakiejkolwiek podstawy prawnej do jej wydania, to nie można wydać rozstrzygnięcia co do części decyzji. Organ nadzoru podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja w ogóle nie powinna być wydana. Nie było jakichkolwiek podstaw prawnych zarówno do zatwierdzenia podziału, jak i do przejęcia działki nr [...]przez gminę pod drogę, jak i do orzeczenia odszkodowania z tego tytułu (to ostanie rozstrzygnięcie nosiło również znamiona rażącego naruszenia prawa). Dlatego w ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części dotyczącej przejścia jednej z nowopowstałych działek pod drogę gminną oraz ustalonego w związku z tym odszkodowania, skoro decyzja taka nie powinna być w ogóle wydana.

Organ nadzoru powołując orzecznictwo dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, wskazał, że w przedmiotowej sprawie w wyniku podziału działki nr [...]położonej w [...]gm. Czerwińsk n/Wisłą powstały działki: nr [...]/1, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/4, nr [...]/5, nr [...]/6, nr [...]/7 i nr [...]/8. Na dzień orzekania przez tutejsze Kolegium powyższe nieruchomości stanowiły własność osób fizycznych, a działka nr [...]/8 własność gminy Czerwińsk n/Wisłą. Część z osób fizycznych to nadal dawni właściciele nieruchomości objętej podziałem, natomiast część, to nabywcy działek powstałych z podziału (w tym gmina Czerwińsk n/Wisłą w stosunku do działki nr [...]/8), których chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie podniosło, że nie jest władne (nie ma jakiegokolwiek umocowania w przepisach prawa), aby znieść w trybie postępowania administracyjnego skutki, jakie decyzja podziałowa wywołała w sferze prawa cywilnego. W ocenie organu zaistniały zatem nieodwracalne skutki prawne, a zatem organ nadzoru mógł jedynie stosownie do uregulowania przyjętego w art. 158 § 2 kpa stwierdzić, iż decyzja podziałowa wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium stanowisko skarżącego, że decyzja podziałowa nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych, a dokonała tego dopiero czynność cywilno-prawna jest chybione. Umowa ta, co wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...]została zawarta w dniu 30 grudnia 1991 r. tj. już po wydaniu decyzji podziałowej i jej podstawę stanowiła m.in. decyzja administracyjna zatwierdzająca podział działki nr [...]. Na podstawie owej umowy można stwierdzić, iż poszczególni współwłaściciele stali się właścicielami nieruchomości powstałych z podziału.

Z powyższego w ocenie organu wynika, że decyzja podziałowa wywołała skutki prawne najpierw w postaci zawarcia umowy o zniesienie współwłasności (odzwierciedlającej w sposób identyczny podział dokonany decyzją administracyjną), a następnie w stosunku do części nieruchomości –rozporządzenie nimi na rzecz osób trzecich. Skutki prawne (skutki pośrednie) zostały zatem wywołane wydaniem decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], niemożliwe jest ich cofnięcie w postępowaniu administracyjnym, a zatem noszą one znamiona skutków nieodwracalnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. D..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja w całości wywołała nieodwracalne skutki prawne,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przejścia prawa własności działki nr [...]/8 na rzecz Gminy Czerwińsk.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że organ nadzoru popełnił błędy procesowe zarówno w fazie jego wszczęcia, jak i prowadzenia, tj. nie powiadomił o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszystkich stron, a następnie nie prowadził postępowania z ich udziałem. Otóż stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz podmioty, które mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w udziale w tym postępowaniu. Skoro postępowanie dotyczy decyzji o zatwierdzeniu podziału, to stronami powinni być także wszyscy obecni właściciele podzielonej nieruchomości. Jak to wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej nr PL1L/00034875/2 Sądu Rejonowego w Płońsku, właścicielami działki nr [...]/5 są J i M. małżonkowie D.. Tymczasem w postępowaniu nadzorczym nie brała udziału M.D.. Nie była ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie doręczono jej decyzji zaskarżonej ani decyzji ją poprzedzającej.

Ponadto w toku postępowania nadzorczego Gmina Czerwińsk ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata A.U. (pełnomocnictwo k. 66 akt adm.). Jednakże organ nie doręczał jej pism, ani decyzji, kierując je bezpośrednio do Wójta Gminy.

Podał, że zgodnie z treścią przepisu art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 4 listopada 2009 r. radcy prawnego T.S.. Z pisma tego wynika, że jest on pełnomocnikiem D.w.K.. Jednakże w aktach brak jest pełnomocnictwa. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa, a przypadku złożenia pełnomocnictwa, doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Ubocznie wskazać można, że obecna na rozprawie sądowej w dniu 12 stycznia 2011 r. uczestniczka postępowania D.W.K. potwierdziła, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ciechanowie ustanowiła pełnomocnikiem radcę prawnego T.S..

Powyżej wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej.

Niezależnie od wyżej wskazanych przesłanek wznowieniowych Sąd I instancji wskazał, iż należy ocenić jako błędne stanowisko organu nadzoru, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Płocku z 24 grudnia 1991 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 10 ust 3 tej ustawy podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Jednakże przepisy ustawy z 1985 r. nie dotyczyły gruntów, o których mowa w art. 1 ust 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo wykazano, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału była nieruchomością rolną. Oznacza to, że nie mogła podlegać podziałowi na podstawie wyżej wskazanej ustawy. Wobec tego prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że cała decyzja, a nie tylko jej pkt 2 i 3 oraz w części dotyczącej działki nr [...]/8, dotknięta jest wadą nieważności. Wobec tego wadliwy jest zarzut skargi, że organ uprawniony był do stwierdzenia nieważności części decyzji.

Zdaniem Sądu, nie można jednak uznać za prawidłowe stanowisko organu w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z 1991 r.

Podkreślił, że wydzielenie działek (z wyjątkiem działki nr [...]/8), nie było następstwem decyzji o zatwierdzeniu podziału. Działki nr [...]/1 – [...]/7 powstały w wyniku umowy zniesienia współwłasności zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 30 grudnia 1991 r. Do zawarcia tej umowy nie było potrzeby przedłożenia przez strony decyzji. To, że strony taką decyzję przedstawiły notariuszowi, nie powoduje, iż bez istnienia decyzji do zawarcia umowy cywilnej by nie doszło. Ponadto należy zauważyć, że w dacie zawierania umowy cywilnej decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości była nieostateczna (pomimo, że organ stwierdził jej ostateczność po trzech dniach od wydania).

Dodał, że to na podstawie umowy cywilnoprawnej nastąpił podział nieruchomości (za wyjątkiem działki nr [...]/8), a nie na podstawie decyzji. Potwierdzają to także wpisy w księgach wieczystych osób będących stronami umowy (część uczestników stała się właścicielami w trybie późniejszego nabycia np. na skutek darowizny, sprzedaży). W księgach wieczystych założonych dla nieruchomości stanowiących działki: nr [...]/5 (własność małżonków D.), nr [...]/1 (własność małżonków R.) nr [...]/2 (własność A.P.) jako podstawy nabycia prawa własności wpisana jest umowa zniesienia współwłasności z 30 grudnia 1991 r. Wobec powyższego nieuprawnione jest stanowisko organu nadzoru, że decyzja zatwierdzająca podział wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na wydzieleniu działek będących własnością osób fizycznych, które to prawo własności wpisane zostało do księgi wieczystej.

Natomiast co do działki nr [...]/8, to wprawdzie powstanie tej działki było następstwem decyzji z 24 grudnia 1991r. dotkniętej wadą nieważności, jednakże i w tym przypadku nie można uznać nieodwracalności skutku prawnego.

W niniejszej sprawie podstawą wpisu w księdze wieczystej działki nr [...]/8 była decyzja administracyjna z 24 grudnia 1991 r.

Wobec tego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc spowoduje, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu będą podstawy do jego wykreślenia i dokonanie wpisu zgodnego z prawem.

Zatem zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo własności na rzecz Gminy Czerwińsk może zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej. Wobec tego skutek prawny, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Z przyczyn wyżej wskazanych trafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 156 § 2 (in fine) poprzez jego błędne zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.W.K., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 1 ust. 2 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię;

2) art. 156 pkt 2 Kpa przez błędną jego i niewłaściwe zastosowanie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m in., że stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47).

Nie ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego żądania wnioskodawcy stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 1, art. 63 § 2 k.p.a.

Skoro intencją wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jedynie w części dot. pkt 2 i 3, na co wskazuje również treść skargi przytoczona w zaskarżonym wyroku, to brak było podstaw do prowadzenie postępowania nadzorczego, sprzecznie z wolą wnioskodawcy, w stosunku do całej decyzji podziałowej.

Zatem ocena, wyrażona w zaskarżonym wyroku, iż wadliwy jest zarzut skargi, że organ uprawniony był do stwierdzenia nieważności części decyzji, jest błędna i ma znaczący wpływ na wynik sprawy, bowiem sankcjonuje rozszerzony, w sposób nieprawidłowy (sprzeczny z intencją strony), zakres postępowania nadzorczego.

Ponadto przed zatwierdzeniem podziału przedmiotowej działki, zrealizowano na niej budowę 4 domów letniskowych, w oparciu o stosowne pozwolenia na budowę, jak również dla tego terenu została wydana (uprzednio) decyzja Wójta Gminy w Czerwńsku n/Wisłą z dnia 16 grudnia 1991r. Nr [...]ustalająca lokalizację inwestycji polegającej na budowie budynków letniskowych na w/w działce.

Zatem nie można uznać, iż przedmiotowa działka była gruntem zabudowanym, wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego oraz związana z państwowym gospodarstwem leśnym i położona na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej, co oznacza, iż możliwy był jej podział, w trybie art 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższe prowadzi do konstatacji, iż decyzja podziałowa, w zakresie dot. pkt 1, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani też wydana bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej jako Ppsa ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 art.183. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w takim ujęciu nie zachodzi, dlatego NSA zobowiązany był ograniczyć swe rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, podczas gdy jej autor stara się podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne co do tego, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja zatwierdzająca podział miała charakter rolny. Kwestionuje również ocenę Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Płocku z dnia 24 grudnia 1991r. w całości, pomimo , że wniosek J. D. dotyczył tylko części decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym niedopuszczalne jest podważanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku poprzez powoływanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzuty naruszenia prawa materialnego

Brak w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych i przez to naruszenie konkretnych przepisów procedury oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji, podnoszonych w skardze kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji ( por wyrok NSA I OSK 1841/10 2010-11-30 LEX nr 746824 ).

Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony ( por. wyrok NSA II GSK 619/09 2010-11-04r LEX nr 746099 ).

Powołane przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że bez powołania się w podstawie skargi kasacyjnej na właściwe przepisy postępowania, które naruszył Sąd I instancji niemożliwe staje się podważenie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że wiążące jest ustalenie Sądu I instancji co do tego, że nieruchomość miała charakter rolny i to bez względu na to czy zostały na niej zlokalizowane domki letniskowe.

Wiążące Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie w tym przedmiocie pozwala na ocenę zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 156 § 2 Kpa. Niewątpliwie decyzja z dnia 24 grudnia 1991r. nie miała podstawy prawnej w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr. 30, poz. 127 ze zm. ), ponieważ dotyczyła gruntów rolnych i leśnych, do których uregulowania ustawy z mocy jej art. 1 ust. 2 nie miały zastosowania.

Wynika z tego, że w/wym. decyzja spełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, co oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis, gdyż przepisy art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miały zastosowanie tylko do gruntów wymienionych w jej art. 1 ust. 1, to jest do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Dokonanie podziału innych gruntów w tym trybie było niedopuszczalne ( por. wyrok NSA IV SA 1196/91 1992-01-29 ONSA 1992/2/35 ).

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 Kpa przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie nieodwracalności skutków prawnych wyraził m. in. w wyroku sprawie o sygn. akt I OSK 1438/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podzielany w pełni w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd, że wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie mogą podlegać takiej kwalifikacji skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia, Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 619-620).

W przedmiotowej sprawie podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z faktycznym stanem jej użytkowania przez współwłaścicieli. Decyzja ta służyła niejako do uporządkowania stanu faktycznego nieruchomości przed zniesieniem współwłasności. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym nieruchomości i nie spowodował żadnych skutków prawnych w zakresie prawa własności. Skutki takie wywołała dopiero umowa zniesienia współwłasności nieruchomości zawarta w dniu 30 grudnia 1991r. , mocą której poszczególne działki przypisane zostały na własność określonym osobom. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja z dnia 24 grudnia 1991r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, istnieje bowiem organ i prawna możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, bez negatywnych skutków prawnych dla obecnych właścicieli poszczególnych działek.

Z przyczyn o jakich była mowa wcześniej nie może też zostać uznany za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto w sytuacji gdy zostało przesądzone, że przepisy ustawy nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia 24 grudnia 1991r., zarzut ich błędnej wykładni pozostaje bez najmniejszego wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku.

Ponieważ skarga kasacyjna w swej podstawie nie powołuje żadnego przepisu prawa, który miałby naruszyć Sąd I instancji wyrażając pogląd co do nieważności decyzji z dnia 24 grudnia 1991r. w całości, Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest z obowiązku oceny stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ) orzeczono jak w sentencji.