Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 984/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Orzeczono, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 119, art. 127
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c", art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 210 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska,, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi J.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – J. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia J. T., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu na J. T. i T. P. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3.000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 złotych oraz wezwał J. T. i T. P. do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty.

Z treści uzasadnienia postanowienia I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku nakazał J. T., T. P. i J. P. doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi, schodów drewnianych klatki schodowej w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na posesji przy ul. A. w Ł., poprzez zamontowanie balustrad ochronnych (barierek). J. P. zmarła w toku postępowania, a jej następcą prawnym jest T. P. Z racji tego, że upomnienie z dnia 16 kwietnia 2007 roku okazało się nieskuteczne, organ skierował sprawę do postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem organu, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio (poprzez dolegliwość grzywny), która ma skłonić do wykonania obowiązku. Z treści art. 121 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 5.000 złotych. W tej sytuacji organ egzekucyjny uwzględniając cel postępowania i wskazania ustawowe uznał, że kwota 3.000 złotych winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku. W konkluzji organ pouczył strony, iż w przypadku wykonania obowiązku, zgodnie z regulacją art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Po wykonaniu obowiązku, grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w całości lub w części, zgodnie z art. 126 w/w ustawy.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. T. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach wskazała, że organy mają pełną świadomość tego, że to T. P. usunął barierki ochronne, zatem do wykonania obowiązku powinien być wezwany tylko on, jako sprawca samowoli. Nadto, zdaniem strony, treść postanowienia jest na tyle nieprecyzyjna, że nie pozwala na stwierdzenie, czy grzywna została nałożona na oboje współwłaścicieli solidarnie czy też na każdego z nich z osobna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Powtarzając argumentację organu I instancji organ odwoławczy wywodził, że dokumenty załączone do akt administracyjnych potwierdzają, iż postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą. Wierzyciel, czyli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. doręczył zobowiązanym w dniu 26 kwietnia 2007 roku pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wobec braku wykonania nałożonego obowiązku, organ w dniu 10 lipca 2007 roku wystawił tytuły wykonawcze (na podstawie art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), których odpis doręczył zobowiązanym wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Zgodnie z unormowaniem art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli grzywna dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenie jest jednorazowa, a jej wysokość nie może przekraczać kwoty 5.000 złotych. Oznacza to, że o wysokości grzywny organ orzeka w ramach tzw. swobodnego uznania. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że grzywna w kwocie 3.000 złotych będzie skutecznym środkiem przymusu do wykonania nałożonego obowiązku. Tym samym organ nie znalazł podstaw do kwestionowania ustalonej grzywny, która jest adekwatna do charakteru nałożonego obowiązku, jak również możliwości finansowych stron. Zgodnie z treścią art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, a także zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia organ wskazał, że prawidłowość nałożonego obowiązku można kwestionować jedynie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym sprawę co do istoty, a nałożona grzywna winna być uiszczona przez oboje zobowiązanych solidarnie. Nadto organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2005 roku, sygn. akt: II SA/Łd 472/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...].

W skardze do sądu administracyjnego J. T. wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku. W motywach skargi strona podniosła zarzuty analogiczne ze wskazanymi w treści zażalenia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował w dniu 16 kwietnia 2007 roku do J. T. i T. P. upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku (doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi, schodów poprzez zamontowanie balustrad ochronnych) z pouczeniem, iż w razie niewykonania obowiązku, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, dnia [...] roku organ skierował do stron tytuł wykonawczy i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Należy jednak zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej datowane na dzień 28 kwietnia 2007 roku skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z informacją, że z uwagi na brak możliwości porozumienia z T. P., wnosi ona o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego w formie wykonania zastępczego i obciążenie kosztami jego wykonania stosownie do udziałów we współwłasności. W odpowiedzi organ pismem z dnia 14 maja 2007 roku poinformował, że zgodnie z unormowaniem art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie niewykonania obowiązku organ może nałożyć grzywnę i dopiero w razie bezskuteczności tego środka, organ egzekucyjny przystąpi do wykonania zastępczego.

Wyliczenie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajduje się w treści art. 1a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni.

Wyżej wymienione środki egzekucji stosuje się według pewnych zasad. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten, zdaniem Sądu, daje podstawę do wyodrębnienia zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, czyli zasady celowości oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego (inaczej nazywaną zasadą najłagodniejszego środka). Zdaniem Sądu, organ egzekucyjny przy wyborze między dwoma środkami egzekucyjnymi, powinien uwzględnić zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Kolejność, w której wskazane są środki egzekucyjne w treści art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie determinuje następstwa ich stosowania. Dokonując wyboru między kilkoma środkami egzekucyjnymi, organ powinien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji tego obowiązku oraz okoliczności faktyczne danej sprawy. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach wykonania obowiązku w prawie budowlanym, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. Leoński [w:] Hauser, Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 2. wyd., Warszawa 2004, str. 45 i nast. oraz 514 i nast.; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 roku, II OSK 463/05, Lex Nr 266471). Ponadto, przepis art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W stanie faktycznym sprawy organ I instancji w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku polegającego na zainstalowaniu balustrady na schodach, miał do wyboru środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ ten, mimo wniosku skarżącej o spowodowanie wykonania zastępczego, wybrał grzywnę w celu przymuszenia.

Uwzględniając poczynione uwagi skład orzekający ocenił, że organy prowadząc postępowanie nie dokonały wyboru środka egzekucyjnego mając na uwadze zasady określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim organy nie uwzględniły, ani nawet nie wzięły pod uwagę, wniosku skarżącej o zastosowanie wykonania zastępczego. Organom z urzędu znany jest fakt pozostawania w konflikcie między współwłaścicielami nieruchomości, którzy zostali zobowiązani do wykonania obowiązku, co również organy pominęły. Organy nadzoru budowlanego bowiem wielokrotnie wydawały decyzje dotyczące nieruchomości, której współwłaścicielami są J. T. i T. P.

Tym samym organy naruszyły zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, w tym w szczególności regulację art. 7 § 2 i art. 119 § 2 oraz art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania prac wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Na etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niedopuszczalne jest podnoszenie zarzutów przeciwko postępowaniu zakończonemu ostateczną decyzją. Organowi egzekucyjnemu, nie wolno badać zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 roku, III SA/Wa 2734/05, Lex Nr 189835; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2005 roku, III SA/Wa 1178/05, Lex Nr 194708). W odniesieniu do drugiego zarzutu należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ nie określił w postanowieniu o nałożeniu grzywny, czy zobowiązani do wykonania obowiązku, mają uiścić ją solidarnie, czy każdy z osobna. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. W szczególności z postanowienia (co najmniej z jego uzasadnienia) winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak takich danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co dyskwalifikuje wydane orzeczenie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 roku, II SA/Bk 311/06, Lex Nr 240445).

Konkludując, Sąd uchylił postanowienie II, jak i I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego w sumie 240 zł ustalone na podstawie treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz wydatki jednego pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa (17 zł), której wysokość została określona w oparciu o treść części IV załącznika wydanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.).

K.O.