Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2167/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 183 par 1 i  2, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art  61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 138 par 1 pkt 3, art 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 217/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa P. K. w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 stycznia 2011 r. znak: SKO.PZ-71/5645/653/10 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej decyzji uchylającej warunki zabudowy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 217/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Towarzystwa P.ł K. w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 stycznia 2011 r. znak: SKO.PZ-71/5645/653/10 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji uchylającej warunki zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielc z dnia 24 listopada 2009 r. i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2011r. znak SKO.PZ-71/5645/653/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po zapoznaniu się ze skargą Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 listopada 2010r. uchylającą w całości i przekazującą do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 listopada 2009r. znak: AU.L73312-11-38/2008, którą w wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta Kielce odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 3 grudnia 2008r. - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), uwzględniło ww. skargę i uchyliło w całości własną decyzję z dnia 10 listopada 2010r. oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 listopada 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 2 marca 2010r., po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa P. K. w Kielcach uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Kielc z dnia 24 listopada 2009r., którą w wyniku wznowienia postępowania Prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 3 grudnia 2008r. ustalającej, na wniosek Z. N., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. 691, 692 i 693, obręb 0014, przy ul. [...], w Kielcach, argumentując, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ale nie podlega uchyleniu, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja SKO z dnia 2 marca 2010r. została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ke 281/10. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż organ pominął ocenę sprawy z punktu widzenia wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") i ograniczył się tylko do zbadania przesłanki określonej w punkcie 6 k.p.a. Przesłanka ta, w niniejszej sprawie nie wystąpiła, ponieważ zostało uzyskane wymagane przepisami prawa stanowisko właściwego wówczas organu. Sąd uznał, że nie zachodzi również przesłanka, określona w punkcie 4 art. 145 § 1 k.p.a. Rozstrzygając sprawę ponownie Kolegium decyzją z dnia 10 listopada 2010r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tę decyzję skargę do WSA w Kielcach złożył Z. N., po zapoznaniu się z jej treścią SKO w Kielcach stwierdziło konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia w całości własnej decyzji z dnia 10 listopada 2010r. i utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 listopada 2009r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ podał, że rozstrzygając sprawę ponownie związany było oceną prawną, zawartą w wyroku z dnia 16 czerwca 2010r. Analizując całą sprawę w aspekcie wystąpienia przesłanek wznowienia uznał, że decyzja organu I instancji nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Uzasadniając brak wystąpienia podstaw wznowienia określonych w punkcie 5 Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 8 maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce poinformował, że budynek mieszkalny i gospodarczy na działce nr 831 wybudowane zostały samowolnie i są objęte ostatecznym nakazem administracyjnym rozbiórki z odroczeniem do dnia 31 grudnia 2012r. Znając treść tego pisma Prezydent Miasta Kielce zasadnie wydał badaną obecnie decyzję z dnia 24 listopada 2009r. W ocenie SKO w Kielcach, wydanie decyzji było możliwe, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.pz.p."), gdyż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Odnosząc się do podniesionego zarzutu dotyczącego istotnego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, a tym samym wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej, w wyniku której ustalono warunki zabudowy Kolegium stwierdziło, że jest on bezzasadny. Podało, że obszar objęty analizą na mapie spełniającej wymagania art. 52 ust. 2 u.p.z.p. stanowi ograniczony liniami przerywanymi obszar obejmujący ulice: [...],[...],[...], w sposób nie naruszający przepisu § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.z 2003 Nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Na obszarze tym znajdują się grunty rolne, leśne oraz zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Organ podkreślił, że sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest w pewnej mierze uznaniowy, gdyż § 3 ww. rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną, a skoro kwestia ta jest uznaniowa, to tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ww. § 3 rozporządzenia. W granicach obszaru analizowanego znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Są to działki nr: 877/3, 879, 880 i 831. W obszarze analizowanym ujęte są również działki, które nie posiadają zabudowy w granicach obszaru analizowanego ale na terenie bezpośrednio sąsiadującym z tym obszarem. Są to działki nr: 878, 877/2, 876, 875 i 874. Na działkach tych znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze. Z części graficznej analizy wynika, że ww. działki przylegają zarówno do ulicy [...], jak i do ulicy [...], która łączy się bezpośrednio z ulicą [...] a następnie z ulicą [...] i ulice te stanowią wspólny ciąg komunikacyjny obsługujący działki zabudowane i niezabudowane na tym obszarze. Bezspornym w sprawie jest, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się trwała zabudowa mieszkalna i gospodarcza. Z kolei odnosząc się do zarzutu, że nielegalna zabudowa nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, Kolegium powołało wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. P 37/06 i 21 września 2009r. sygn. akt P 46/08 i wskazało, że obecnie prawo budowlane przewiduje alternatywne procedury legalizacji samowoli budowlanej. Konstrukcję postępowania rozbiórkowego sprowadzić można do stwierdzenia, że zasadą jest legalizacja samowoli budowlanej a wydanie nakazu jej rozbiórki stanowi wyjątek. W związku z czym, bez znaczenia pozostaje w niniejszej sprawie fakt objęcia obszarem analizowanym kilku zabudowań powstałych samowolnie. Co do zarzutu podniesionego w nowosporządzonej, dla potrzeb wniosku o stwierdzenie nieważności, analizie urbanistycznej, ustalenia w sposób rażący, wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy organ stwierdził, że ze znajdującej się w aktach analizy (części tekstowej i graficznej) wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,07 do 0,49. Dla wnioskowanej inwestycji wskaźnik ten został ustalony – do 0,32. Analizując prawidłowość ustalenia powyższego parametru Kolegium wskazało, że wprawdzie organ nie podał w analizie średniej wartości wskaźnika obliczonego dla wyznaczonego obszaru analizowanego, ale dokonał oceny możliwości zastosowania ww. parametru, w wielkości wynikającej z wniosku inwestorskiego i uznał, że jego ustalenie w wysokości 0,32 jest możliwe. W takich okolicznościach brak jest postaw do przyjęcia, że ww. parametr ustalony został z rażącym naruszeniem prawa. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem decyzja ta nie narusza § 9 ww. rozporządzenia. Nadto, zdaniem Kolegium, oceniana decyzja nie narusza wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Ponadto działający z upoważnienia Wojewody Świętokrzyskiego Wojewódzki Konserwator Przyrody uzgodnił pozytywnie wnioskowaną inwestycję w zakresie Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2011 r. Towarzystwo P. K. w Kielcach, domagając się jej uchylenia, zarzuciło naruszenie:

1. prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność polegająca na określeniu wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności zabudowy oparto na zabudowie działki nr 831, która powstała samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z prawomocnym nakazem rozbiórki, nie ma znaczenia w sprawie.

2. prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także § 3, 4 i 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie zakwestionowanie wadliwie określonego przez organ I instancji obszaru analizowanego oraz parametrów i wskaźników obowiązujących dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skarżące Towarzystwo podało, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazywało, że jedyną zabudową jaka mogła być wzięta pod uwagę przy ustalania warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji jest zabudowa na działce nr 831, która powstała samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia z okolicznością faktyczną i nowymi dowodami, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia 3 grudnia 2008r. Tę okoliczność stanowi fakt występowania na działce sąsiedniej samowoli budowlanej. Z treści tej decyzji nie wynika, aby okoliczność ta była znana organowi wydającemu decyzję ostateczną. Reasumując strona skarżąca wskazała, że ponieważ zabudowa na działce nr 831 nie może być brana pod uwagę, należy uznać, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy - ulice [...] i [...] nie mogą być uznane za "tę samą drogę publiczną". Analiza braku istnienia zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej powinna wyczerpywać analizę urbanistyczną. Skutkować to powinno wydaniem decyzji odmownej. W dalszej części autor skargi podniósł zarzuty odnośnie granic i wielkości obszaru analizowanego, który to obszar w decyzji z dnia 3 grudnia 2008r., został wyznaczony większy niż to wynika z rozporządzenia. Podkreślił, że dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałaby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. oraz to, że ani w treści analizy, ani w treści decyzji nie wskazano powodów wyznaczenia większego obszaru analizowanego niż wynika to z rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 281/10 uchylając decyzję SKO z dnia 2 marca 2010 r. zalecił, aby organ II instancji dokonał oceny sytuacji z punktu widzenia wszystkich podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., za wyjątkiem podstawy o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż, co do tej ostatniej przesłanki Sąd przesądził, iż ona nie zachodzi. Rozstrzygając ponownie sprawę Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia określona w art.145 § 1 i 145a k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd podkreślił, iż wskazany artykuł wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody muszą być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji, która stała się ostateczna. Po drugie, muszą one istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a jednocześnie nie być znane organowi, który wydał decyzję której dotyczy wznowienie. Wreszcie muszą być one istotne dla sprawy czyli takie, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że gdyby o nich wiedziano, w sprawie mogłaby zapaść decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nową okolicznością faktyczną jest istnienie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego położonych na działce nr ewid. 831 przy ul. [...] w Kielcach. Decyzja ta dotyczy istniejącej w chwili wydawania decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. zabudowy, w oparciu o którą określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzje nakazujące rozbiórkę ww. samowolnie wybudowanych budynków zostały wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce w dniu 15 czerwca 1998r., a następnie decyzjami z dnia 29 września 2006r., odroczono termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2012r. Zatem decyzja nakazująca rozbiórkę istniała w dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. dnia 3 grudnia 2008r. Za bezsporne Sąd uznał to, że Prezydent Miasta Kielce nie wiedział o jej istnieniu w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że korespondencja pomiędzy Dyrektorem Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w Kielcach, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Kielcach dotycząca kwestii, czy przed tym organem toczy się jakieś postępowanie dotyczące nieruchomości nr 831 położonej przy ul. [...] w Kielcach rozpoczęła się dopiero pismem z dnia 8 kwietnia 2009r. (k-124 akt administracyjnych). Natomiast, w odpowiedzi na to pismo, w dniu 15 maja 2009r. do Urzędu Miasta w Kielcach wpłynęła informacja PINB o wydanych decyzjach rozbiórkowych w stosunku do ww. nieruchomości (k- 151). Sąd pierwszej instancji uznał, iż z powyższego wynika, że w dniu 8 kwietnia 2009r., Prezydent nie wiedział o tej okoliczności, a najwcześniej w dacie 15 maja 2009r., a więc około 5 miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dowiedział się o niej. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Kolegium nie ma racji, twierdząc, że powyższa okoliczność nie była dla Prezydenta Miasta Kielce nowa, skoro posiadał o niej wiedzę wydając decyzję z dnia 24 listopada 2009r., którą odmówił w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 3 grudnia 2008r. Kolegium mylnie interpretuje przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który wyraźnie wskazuje, że ta nowa okoliczność ma być nieznana organowi, w chwili wydawania decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, czyli w niniejszej sprawie decyzji z dnia 3 grudnia 2008r., a nie, jak chce tego Kolegium w chwili wydawania rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w granicach wyznaczonego dla potrzeb sprawy obszaru analizowanego, znalazły się działki nr 879, 877/3 i 880 położone na ul. [...] oraz działka nr 831 położona na ul. [...]. Z powyższego wynika więc, że na tej samej drodze publicznej na której znajduje się planowana inwestycja tj. ul. [...], znajduje się tylko jedna nieruchomość zabudowana i tylko w oparciu o tę zabudowę można było dokonać ustalenia warunków zabudowy. Jednakże, zabudowa na tej działce stanowi samowolę budowlaną, bez możliwości legalizacji, a jedynie z przedłużonym termin jej rozbiórki do dnia 31 grudnia 2012r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zatem na tej samej drodze publicznej tj. ul. [...] znajduje się tylko jedna zabudowana działka, lecz jest to samowola budowlana, to nie jest możliwe w oparciu o nią ustalenie wymagań dotyczących warunków nowej zabudowy, gdyż do ustalenia tych warunków konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że przy braku takiej działki, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska kolegium, że ul. [...] stanowi wspólny ciąg komunikacyjny z ul. [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach informujące, że ul. [...] nie jest przedłużeniem ul. [...]. Obie te ulice znajdują się w sieci dróg, w której odcinek ul. [...] łączy się z dwoma odcinkami ul. [...] (k-256 akt administracyjnych). W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że gdyby Prezydent Miasta Kielce wiedział o tym, że w stosunku do zabudowy położonej przy ul. [...] na działce nr ewid. 831 wydano decyzję o nakazie rozbiórki, to okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a zatem jest to okoliczność istotna spełniająca przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z niespełnieniem przesłanki z 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mają znaczenia dla sprawy rozważania SKO w Kielcach dotyczące swobody organu przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego. Sąd pierwszej instancji uznał, iż, za bezskuteczny należał uznać zarzut skargi dotyczący granic i wielkości obszaru analizowanego, gdyż kwestia ta nie mogła być podstawą do wznowienia postępowania. Błędne uznanie, że istnienie decyzji rozbiórkowych z dnia 15 czerwca 1998r., nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji jako naruszającej ten przepis. Sąd stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do stwierdzenia nieistnienia przesłanki wznowienia postępowania, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego powodu zachodziła konieczność uchylenia decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art.135 p.p.s.a. także decyzję organu I instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez ten organ. Sąd uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji, a także zasadne ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, aby organ I instancji przede wszystkim rozstrzygnął, czy w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach reprezentowane przez radcę prawnego M. C. oraz Z. N. reprezentowany przez radcę prawnego M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżyło wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki zabudowane w ramach samowoli budowlanej nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu, tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie obszaru analizowanego, w oparciu o określone w § 3 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia odległości, stanowią pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" w zasadzie limit (górna granicę) rozmiarów obszaru analizowanego;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że decyzje Prezydenta Miasta Kielce nakazujące rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego położonych na działce nr ewid. 831 przy ul. [...] w Kielcach z dnia 15 czerwca 1998r. stanowiły nowy istotny dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany Prezydentowi Miasta Kielce, który wydał decyzję Nr 595/2008 z dnia 03 grudnia 2008r. ustalającą warunki zabudowy, na wniosek Z. N., dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. 691, 692 i 693, obręb 0014, przy ul. [...], w Kielcach, podczas gdy opisane wyżej "decyzje rozbiórkowe" z 15 czerwca 1998r. dotyczyły jedynie odroczenia E. i M. Z. terminu rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. 831 przy ul. G[...] w Kielcach;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że "decyzje rozbiórkowe" Prezydenta Miasta Kielce z dnia 15 czerwca 1998r. odraczające E. i M. Z. termin rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego wybudowanych samowolnie na działce nr ewid. 831 przy ul. G. w Kielcach, mogą stanowić na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce Nr 595/2008 z dnia 03.12.2008., podczas gdy rozbiórka w/w budynków została nakazana decyzjami Prezydenta Miasta Kielce z dnia 09.09.1993r. znak UAN-i-7355/130/93 i z dnia 09.09.1993r. znak: UAN-l-7355/131/93, które były znane Prezydentowi Miasta Kielce w dniu wydania decyzji Nr 595/2008 z dnia 03.12.2008;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędna ich wykładnię i przyjęcie, że działki zabudowane w ramach samowoli budowlanej nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu tak zwanej zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA w Kielcach, że decyzje Prezydenta Miasta Kielce nakazujące rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego położonych na działce nr ewid. 831 przy ul. [...] w Kielcach stanowiły istotny dowód w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. i mogły być podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Kielce Nr 595/2008 z dnia 03 grudnia 2008 r.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Towarzystwa P. K. w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że istnienie decyzji rozbiórkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 czerwca 1998r. wyczerpuje przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie wnioskowanie Sądu nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy. Podniesiono, iż Sąd błędnie przyjął, iż podstawą wznowienia postępowania mogą być "decyzje rozbiórkowe" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 czerwca 1998r.

Jak wynika z akt sprawy decyzje z dnia 15 czerwca 1998r. znak: NB. 11-7355/6/8/98 i znak: NB.II-7335/6/9/98 dotyczyły jedynie odroczenia terminu rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego wybudowanych samowolnie na działce nr ewid. 831 przy ul. [...] 10 w Kielcach. Ostatecznie termin ten na mocy decyzji z dnia 29 września 2006r. został przedłużony do 31 grudnia 2012r. Ponadto decyzje te nie zostały wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach a Prezydenta Miasta Kielce. Z kolei obowiązek dokonania rozbiórki opisanych wyżej zabudowań został nałożony przez Prezydenta Miasta Kielce na podstawie decyzji z dnia 09 września 1993r. i decyzji z dnia 09 września 1993r. znajdujących się w aktach sprawy. Kolegium podniosło, iż nie sposób zgodzić się z Sądem, że "decyzje rozbiórkowe" nie były znane organowi wydającemu decyzję tj. Prezydentowi Miasta Kielce. Z powołanych wyżej decyzji jednoznacznie wynika, iż zostały one wydane przez Prezydenta Miasta Kielce tj. ten sam organ, który wydał kwestionowaną decyzję Nr 595/2008 z dnia 03 grudnia 2008r. ustalającą warunki zabudowy. Niewątpliwie zatem opisane wyżej decyzje w przedmiocie rozbiórki zarówno te wydane w 09 września 1993r. jak i te dotyczące odroczenia terminu rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego wybudowanych samowolnie na działce nr ewid. 831 wydane 15 czerwca 1998r. były znane organowi tj. Prezydentowi Miasta Kielce, skoro sam je wydał. Zdaniem Kolegium ujawnienie przedmiotowych decyzji nastąpiło w dniu 09 września 1993r. i 15 czerwca 1998r. roku, bo w tym dniu zostały wydane przez Prezydenta Miasta Kielce. Tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie twierdzi, że ujawnienie nastąpiło po wydaniu przez Prezydenta Miasta Kielce decyzji Nr 595/2008 z dnia 03 grudnia 2008r. Kolegium podniosło, że z załączonej do akt sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przed wydaniem badanej decyzji o warunkach zabudowy wynika bezspornie, że w niniejszej sprawie kontynuacja wnioskowanej funkcji jest zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i gospodarczej. Skoro nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, to zgodnie z orzecznictwem sądowym, nie można uznać, że podstawą do wydania decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu inwestycji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Sądu pierwszej instancji, że niedopuszczalnym było w przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego o parametrach większych niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta Kielce wyznaczając granice obszaru analizowanego nie naruszył prawa w sposób istotny, skorzystał bowiem z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody, której ram nie przekroczył. Sporządzając analizę funkcji i cech zabudowy organ administracyjny działa w granicach luzu administracyjnego, przyznanego mu powyższym przepisem. Wobec tego nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ww. rozporządzenia. Wobec tego nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że jedyną zabudową, jaka może być wzięta pod uwagę w obszarze analizowanym wyznaczonym na nowo w analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę wniosku jest zabudowa na działce nr 831, która powstała samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium skoro, wydanie kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji o warunkach zabudowy, było dopuszczalne na podstawie wyznaczonego wyżej obszaru analizowanego w skład którego wchodziły również inne działki oprócz nieruchomości oznaczonej nr ewid. 831, to w konsekwencji powołane w wyroku WSA w Kielcach decyzje rozbiórkowe, nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia 03.12.2008r. Ponadto nie może uciec uwadze fakt, iż decyzje Prezydenta Miasta Kielce nakazujące rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego położonych na działce nr ewid. 831 przy ul. [...] w Kielcach z dnia 09.09.1993r. w części dotyczącej terminu rozbiórki były wielokrotnie zmieniane. Ostatecznie termin ten na mocy decyzji z dnia 29.09.2006r. został przedłużony do 31 grudnia 2012r., przy czym należy zauważyć, iż termin ten może ulec dalszemu wydłużeniu.

Natomiast pełnomocnik Z. N. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 77 § 4 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo iż organy prawidłowo stwierdziły, iż nie zachodzą żadne przesłanki wznowienia, gdyż organ administracyjny wydający w I instancji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał wiedzę z urzędu o samowoli budowlanej na działce nr 831 przy ul. [...] już w dacie 9 września 1993r., tj. w dacie wydania przezeń decyzji rozbiórkowych (sygn. UAN-l-7355/130/93 oraz UAN-l-7355/131/93)

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu dodatkowego kryterium w postaci legalności zabudowy, będącej podstawą wyznaczenia cech nowej zabudowy, co stanowi wymóg pozaustawowy i uznanie tego faktu za istotną okoliczność, oznaczającą konieczność wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ustalenie wielkości obszaru analizowanego, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowi "górną granicę" obszaru analizowanego.

W oparciu o powyższe zarzuty Z. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie istniały żadne nowe, a istotne okoliczności faktyczne, które nie byłyby znane organowi w chwili wydawania decyzji. Wynika to z następujących okoliczności ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu prawnego zabudowy na działce 831 przy ul. [...] nastąpiło w dniu 9 września 1993 r., wówczas to Prezydent Miasta Kielce, uznając samowolę budowlaną, wydał decyzje rozbiórkowe. Oznacza to, że od 9 września 1993 roku, przez kolejnych 15 lat, Prezydent Miasta Kielce znał charakter prawny zabudowy. Nie jest to zatem żadna nowa okoliczność. Wskazano, iż nie jest prawdziwe stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby decyzje odraczające termin rozbiórki, które zostały wydane w 1998 r. zostały wydane przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W dniu 15 czerwca 1998 r. powiaty w Polsce jeszcze nie istniały. Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa została uchwalona w dniu 24 lipca 1998 r. i weszła w życie w dniu 28 lipca tego samego roku. Nie zmienia to jednak faktu, iż organy działające na poziomie powiatu rozpoczęły funkcjonowanie od 1 stycznia 1999 r. Przy czym w pierwszym okresie na poziomie powiatu wprowadzono w odmianie czystej zespolenie i koncepcję organu władzy administracji ogólnej. W swej postaci wyjściowej koncepcja ta zakładała również zespolenie kompetencyjne, oprócz finansowego i organizacyjnego w jednym urzędzie. Ma to jednak mniejsze znaczenie. A zatem skoro powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie istniał w dniu 15 czerwca 1998 roku, nie mógł też wydać jakiejkolwiek decyzji. Decyzje te wydawał urzędnik nazwany miejskim inspektorem nadzoru budowlanego (zwyczajowo w dużych miastach w randze zastępcy dyrektora wydziału architektury i nadzoru urzędu miejskiego, poza miastami pracownik urzędu rejonowego), wykonujący z upoważnienia i w imieniu Prezydenta Miasta Kielce kompetencje przekazane temuż Prezydentowi na podstawie stosownego porozumienia administracyjnego. Innymi słowy, zarówno decyzje z 1993 r., jak i decyzje z 1998 r. wydał Prezydent Miasta Kielce, czyli organ, który na wniosek Pana Z. N. wydał decyzję o warunkach zabudowy w roku 2008. Zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. który stanowi, iż fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z faktem znanym organowi z urzędu, bowiem to ten właśnie organ prowadził pierwotnie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce 831 na ul. [...]. Nie jest to zatem żadna nowa okoliczność, nie znana organowi w dacie wydania decyzji. Co należy podkreślić z faktu, iż Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Kielce prowadził korespondencję w sprawie informacji o rozbiórce z PINB w Kielcach nie wynika wcale, iż fakt ten nie był znany organowi z urzędu. Podkreślono, że instytucja wznowienia postępowania jest instytucją nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych i jako taka stanowi wyłom w zasadzie pewności obrotu, wiązanej z przymiotem ostateczności decyzji. W związku z powyższym instytucja ta może znaleźć zastosowanie tylko w przypadku kwalifikowanych wad decyzji. Przesłanek tych nie wolno interpretować rozszerzająco, a także również "naciągać" okoliczności faktycznych na siłę aby stwierdzić istnienie przesłanki. Nawet wadliwa prawnie decyzja może pozostać w obrocie prawnym, jeśli nie są spełnione przesłanki wznowienia. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Wobec powyższego, Sąd I instancji winien oddalić skargę, gdyż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu -w związku z czym wyrok Sądu uchylający decyzje organów obu instancji podlega uchyleniu.

Oprócz powołanych wyżej okoliczności, wyłącznie z ostrożności procesowej i wyłącznie z tego powodu, iż Sąd I instancji poświęcił tej okoliczności istotną część uzasadnienia wyroku, należy podnieść, iż interpretacja, że budynek wybudowany w warunkach samowoli budowlanej nie może być podstawą do ustalenia cech nowej zabudowy, nie jest zgodna z literalnym brzmieniem przepisu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stawia bowiem wyłącznie wymóg istnienia zabudowy, a nie jej legalności. Zabudowa zaś istnieje do czasu jej faktycznego wyburzenia w drodze rozbiórki lub z innego powodu. Fakt samowolnego charakteru zabudowy nie jest zatem żadną istotną okolicznością z punktu widzenia przesłanek wznowienia. Nie można twierdzić, iż "sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" oznacza sposób legalny. Chodzi tu wyłącznie o techniczną możliwość określenia wymagań dla nowej zabudowy - możliwa jest bowiem sytuacja, w której istniejące zabudowania mają na tyle nietypową charakterystykę, funkcję, kształt itp., że ustalenie tychże wymagań dla nowej zabudowy na podstawie przepisów byłoby technicznie niewykonalne. W przepisie tym chodzi wyłącznie o taką przesłankę, nie o legalność. W tym kontekście słuszność należy przyznać organom, iż fakt nielegalności nie ma znaczenia, w szczególności w kontekście zasady legalizacji samowoli. Podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy należy do tzw. "decyzji związanych", bez możliwości rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego taki charakter tej decyzji wpłynąć również powinien na ścisłe, literalne interpretowanie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, bez formułowania pozaustawowych wymogów. Ponadto, w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenia, wskazano, iż wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego ma charakter uznaniowy. Wbrew twierdzeniu Sądu, przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wyznacza "górnej granicy" obszaru analizowanego jest wręcz przeciwnie, wyznacza on dolną granicę. Interpretacja Sądu prowadzi wprost do nielogicznej konkluzji, iż skoro określenie "odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki" wyznacza nie tylko dolną granicę (co oczywiste), ale i górną granicę, to znaczy, że jedyną dopuszczalną wielkością jest dokładnie trzykrotność. Pogląd Sądu I instancji jest oczywiście sprzeczny z ratio legis przedmiotowej regulacji. Ewentualne naruszenie tegoż przepisu mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku przekroczenia granic uznania administracyjnego, z którą to sytuacją nie ma do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż istotą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy prowadzonej w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym jest rozstrzygnięcie kwestii, czy działka zabudowana w ramach samowoli budowlanej może być brana pod uwagę przy ustalaniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, od której uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości jak to słusznie zauważył Sąd I instancji, że jedyną działką zabudowaną dostępną z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) jest działka nr 831. Kwestią nie podlegającą dyskusji jest także fakt, iż została ona zabudowana w ramach samowoli budowlanej o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy decyzje stwierdzające nakaz rozbiórki. Faktycznie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (publik. LEX 327705) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko. Ponieważ w niniejszej sprawie samowola budowlana na działce nr 831 została stwierdzona ostatecznymi decyzjami nie może nasuwać wątpliwości, iż działka ta nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa a wobec braku innej działki zabudowanej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) brak jest spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia odroczenia terminu wykonania rozbiórki nie ma wpływu na fakt ostatecznego stwierdzenia samowoli budowlanej i w związku z tym nieścisłości w powołaniu się przez Sąd I instancji na decyzje odraczające termin wykonania rozbiórki zamiast na decyzje stwierdzające nakaz rozbiórki nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż te nieścisłości nie mają wpływu na bezsporny fakt ostatecznego stwierdzenia istnienia na działce nr 831 samowoli budowlanej.

Następna kwestia podnoszona w skargach kasacyjnych to rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po pierwsze nie ulega wątpliwości, iż ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki budynków na działce nr 831 istniała w chwili wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 3 grudnia 2008 r. i po drugie Prezydent Miasta Kielce powziął wiadomość o istnieniu tej decyzji dopiero po uzyskaniu informacji od właściwego w tym zakresie organu jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach w dniu 15 maja 2009 r. a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych, iż decyzje o rozbiórce wydał Prezydent Miasta Kielce i powinien wiedzieć o tej decyzji wydając decyzję o warunkach zabudowy są niezasadne, przede wszystkim jak to podniesiono w skardze kasacyjnej Z. N. na przestrzeni ponad 15 lat od wydania decyzji rozbiórkowej nastąpiły przekształcenia organów nadzoru budowlanego a więc trudno stawiać Prezydentowi Miasta Kielce, iż powinien znać tysiące wcześniej wydanych decyzji z różnego zakresu właściwości. Należy zauważyć, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ architektoniczno – budowlany a kwestię legalności inwestycji badają organy nadzoru budowlanego. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż wiedzę o wydaniu decyzji rozbiórkowej dotyczącej zabudowy na działce nr 831 Prezydent Miasta Kielc powziął, po otrzymaniu w dniu 15 maja 2009 r. informacji pisemnej od właściwego organu jakim był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Po trzecie nie może być wątpliwości, iż mając na uwadze powyższe rozważania decyzja o rozbiórce ma istotne znaczenia dla toczącego się postępowania o warunkach zabudowy, tym bardziej, iż dotyczy jedynej działki zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Dlatego też Naczelny Sad Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu i instancji, iż przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszej sprawie zaistniała i faktycznie powinna mieć istotny wpływ na postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dotyczących inwestycji na działkach nr ewid. 691, 692, i 693 przy ul. [...] w Kielcach.

Należy także podzielić stanowisko Sadu I instancji, iż wobec niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie związane z wyznaczaniem granic obszaru analizowanego.

Zaznaczyć jedynie trzeba, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie bądź nie istnienie zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.