Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2318/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.24e ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 33/11 w sprawie ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Rada Miasta Sulejówek, działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K.G. z dniem 30 września 2010 r. Powodem wygaśnięcia mandatu było naruszenie, określonego w art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zakazu prowadzenia działalności mogącej podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem, polegające na złożeniu oferty firmie [...] S.A. na podwykonawstwo w realizacji inwestycji Centrum pobytowe EURO 2012 w S. pt. "[...] w S.", w imieniu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie ul. [...], Oddział Sulejówek ul. [...], której członkiem zarządu jest K. G., jak również na dostarczaniu materiałów budowlanych oraz wykonywaniu robót budowlanych na podstawie umów zawieranych przez ww. Spółkę z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w S., którego dyrektorem była żona K. G. Organ stwierdził ponadto, iż o tym, że wskazana działalność podważa zaufanie do wykonywania mandatu radnego przez K.G. świadczą liczne reakcje wyborców, które znalazły swój wyraz m.in. w publikacjach prasowych.

Powyższa uchwała, po uprzednim złożeniu bezskutecznego wezwania z dnia 20 października 2010 r. do jej uchylenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 24e ustawy o samorządzie gminnym i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonywanie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie prac remontowych na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. było podstawą faktyczną uchwały Rady Miasta Sulejówka z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., co przyznaje zresztą sama Rada Miasta Sulejówek. Nieważność tej uchwały została następnie stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Miasto Sulejówek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1294/10 oddalił skargę. W ocenie skarżącego, ponowne podejmowanie uchwały w tym samym przedmiocie, wobec tej samej osoby i na tej samej podstawie faktycznej jest niedopuszczalne. Bez znaczenia przy tym pozostaje zmiana podstawy prawnej podjęcia uchwały, bowiem zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badały uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] pod kątem legalności nie tylko w zakresie podstaw prawnych wskazanych w tej uchwale. Ponowne podjęcie uchwały w tym samym zakresie, lecz z innym uzasadnieniem prawnym, stoi zatem, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z istotą zarówno nadzoru wojewody nad aktami samorządu gminy, jak i kontroli sądowej rozstrzygnięć nadzorczych wojewody.

K. G. wskazał, iż w niniejszej sprawie rozważenia wymaga wyłącznie fakt, czy złożenie oferty Firmie [...] S.A. na podwykonawstwo w realizacji inwestycji [...] w S. pt. "[...] w S." , w imieniu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie ul. [...], Oddział S. ul. [...], której jest on członkiem zarządu, stanowi naruszenie art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1 tej ustawy. Złożenie oferty współpracy przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której członkiem zarządu jest radny, innej spółce kapitałowej z całą pewnością nie jest – zdaniem skarżącego – "zajęciem" w rozumieniu powołanego przepisu, ani tym bardziej "zajęciem" mogącym podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu przez radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sulejówek wniosła o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użyła w zaskarżonej uchwale. Wskazała ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1294/10, nie ma wpływu na zaskarżoną uchwałę, bowiem została ona podjęta na innej podstawie prawnej, aniżeli uchwała z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprowadzone do ustaw samorządowych zakazy dotyczące funkcjonariuszy publicznych mają przede wszystkim służyć eliminowaniu z życia publicznego sytuacji i zjawisk o charakterze korupcyjnym i nieetycznym. Mają więc zapobiegać przypadkom wykorzystywania funkcji publicznych do osiągania prywatnych celów, które podważałyby zaufanie opinii publicznej nie tylko bezpośrednio do osób pełniących funkcje publiczne, ale w ogóle do organów władzy publicznej.

Zawarty w art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz, stanowiący prawną podstawę zaskarżonej uchwały, jest jednym ze wspomnianych rozwiązań. Zgodnie z jego brzmieniem, radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. Ponieważ cytowany przepis odwołuje się do treści art. 23a ust. 1 tej ustawy, konieczne jest przywołanie także jego brzmienia. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają ślubowanie: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców".

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że jakkolwiek ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza legalnej definicji "dodatkowych zajęć", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o każdy przejaw aktywności zarobkowej lub niezarobkowej radnego, która podważa zaufanie wyborców do wykonywanego przezeń mandatu w świetle zobowiązań wynikających z roty ślubowania. Według omawianego przepisu, ma to być zajęcie dodatkowe wobec pełnionej funkcji radnego i bez znaczenia prawnego pozostaje to, czy radny tę aktywność rozpoczął w trakcie sprawowania mandatu, czy też ją kontynuuje. Oczywiście, by zakwalifikować dodatkowe zajęcie do takiej działalności, która łamie ustawowy zakaz wynikający z art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi to być taka aktywność radnego, która nie licuje z godnością, rzetelnością, uczciwością czy też dobrem gminy i jej mieszkańców, a więc tymi zasadami, o których mowa w rocie ślubowania. Nie każde dodatkowe zajęcie bowiem jest tą działalnością, która łamie ustawowy zakaz. Dla stwierdzenia naruszenia tego zakazu istotne jest, by w ramach zajęcia dodatkowego radny podejmował taką aktywność, która kontestuje jego postawę jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców. Jeśli zatem dodatkowe zajęcie radnego nie czyni zadość rocie ślubowania pod względem godności, rzetelności, uczciwości czy też dobra gminy i jej mieszkańców, może tym samym podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wszak przepis ten wprowadza taką sankcję wobec radnych, którzy naruszają ustawowe zakazy łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący jest – jak podaje – członkiem zarządu i współwłaścicielem [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S., która to Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej – najogólniej rzecz ujmując – zawierała transakcje handlowe z podmiotami gminnymi (w tym z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w S.), co zresztą sporne nie jest. K.G. twierdzi jednak, że działalność, którą wykonuje w Spółce, nie jest "dodatkowym zajęciem", w rozumieniu art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż [...] to samodzielny przedsiębiorca, a wobec tego jego aktywność w Spółce nie może być kwalifikowana w kategoriach działalności, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że Spółka [...] jest odrębnym podmiotem gospodarczym, nie mniej, jak każdy podmiot prawa handlowego, również i Spółka [...] swój byt w obrocie gospodarczym zawdzięcza działającym w niej organom (zarząd, rada nadzorcza, zgromadzenie wspólników), które to organy współtworzą konkretne osoby fizyczne, w tym przypadku także skarżący. Zatem aktywność skarżącego w Spółce, wobec sprawowanego mandatu radnego, jest wspomnianym "dodatkowym zajęciem", w rozumieniu art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i nie może być wątpliwości, że jest to także działalność, o której stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Skoro więc współzarządzany przez skarżącego podmiot gospodarczy nawiązywał transakcje handlowe z podmiotami gminnymi, a sam skarżący sprawował w tym czasie mandat radnego, uzasadnionym staje się pytanie, czy gdyby K.G. nie był radnym, to czy współzarządzana przez niego Spółka, której jest także współwłaścicielem, również byłaby kontrahentem gminnych podmiotów? Używając obiektywnych kryteriów oceny, z pewnością nie można udzielić jednoznacznej, pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, ale właśnie ów brak jednoznacznej odpowiedzi sprawia, że w zaistniałych okolicznościach osoba radnego jawi się w dwuznacznej sytuacji, co kontestuje jej postawę – w świetle roty ślubowania – jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców.

W tym stanie rzeczy, podjętą przez Radę Miasta Sulejówek uchwałę, stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego K. G., należy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznać za prawidłową. Oceny tej nie zmienia to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1294/10 oddalił skargę Miasta Sulejówek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Sulejówek z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. G., wszak rzeczona uchwała została podjęta w oparciu o inną podstawę prawną, uznaną przez Wojewodę i Sąd za błędną w zaistniałym stanie faktycznym (błąd w subsumpcji).

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł K. G. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie art. 24e ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Sulejówka z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdzającej wygaśnie mandatu radnego, a także zasądzenie od Miasta Sulejówka na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. Tym samym kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było znalezienie odpowiedzi na pytanie jakie dodatkowe zajęcia mogą podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu radnego. W tym zakresie przepis art. 24e ust. 1 odwołuje się do roty ślubowania radnego, w której radny ślubuje wierność Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubując uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców. Pojęcie "zajęć mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu" jest pojęciem nieostrym, które nie znalazło wyraźnego sprecyzowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak podnosi się w doktrynie, "dodatkowe zajęcia" to swoista i dość unikatowa w negatywnym sensie klauzula generalna, formuła nad wyraz szeroka, mało precyzyjna i o trudnej do ustalenia jurydycznej proweniencji (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym. Pod redakcją R.Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Komentarz do art. 24e) Zdaniem autorów, przyjąć należy, że chodzi o wszelką aktywność, zarówno o charakterze jednorazowym, periodycznym, jak i ciągłym. Istotny jest przy tym zarówno charakter tych działań, jak i sposób ich wykonywania.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczna na grunt niniejszej sprawy niewadliwym było uznanie, że właśnie charakter dodatkowych czynności jakie wykonywał radny, ich mnogość oraz powiązanie działalności zawodowej z kwestiami rodzinnymi mogły zostać uznane za podważające zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Podkreślić jednocześnie należy, że podważenie zaufania wyborców nie musi wiązać się wyłącznie z sytuacjami korupcjogennymi czy deliktowymi. Dla uznania, iż rodzaj i charakter dodatkowych czynności jakie wykonuje radny podważa zaufanie wyborców do wykonywania mandatu.

Skarżący kasacyjnie skutecznie nie kwestionował tymczasem ustaleń sądu pierwszej instancji oraz organów odnośnie tego, że jest on współwłaścicielem oraz prezesem zarządu spółki, która zawierała umowy sprzedaży oraz umowy o usługi budowlane z podmiotem publicznym - SPZOZ w S., którego dyrektorem w tym czasie była jego żona. Jak przy tym wynika z akt administracyjnych sprawy a w szczególności z protokołu z kontroli nr [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w roku 2008 prowadzona przez radnego spółka wystawiła na rzecz SPZOZ w S. co najmniej 6 faktur, a w roku 2009 co najmniej 3 faktury. Podkreślić przy tym należy, że biznesowe powiązania rodzinne spółki której współwłaścicielem był radny z jednej strony oraz jego żony - dyrektora SPZOZ w S. z drugiej wywołały reakcje wyborców które świadczą o tym, że jego działania podważyły zaufanie wyborców do wykonywania mandatu.

Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że aktywność skarżącego w Spółce [...] Sp. z o.o. w S., wobec sprawowanego mandatu radnego, jest "dodatkowym zajęciem" w rozumieniu art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a także, że jest to działalność, o której stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a tym samym niezasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 24e ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.