Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61,66,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K., J. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. znak [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K., J. K. i P. K. solidarnie kwotę 1031 zł (tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J K, M K i P K od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] nakładającej na skarżących obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego - utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że WINB decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego rzeki [...], od strony wody dolnej Malej Elektrowni [...] ", leżącego na styku działek nr [...] (wody płynące) w obrębie ewidencyjnym [...], należącej do Skarbu Państwa oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], należącej do J

A J w strefie oddziaływania wody dolnej Malej Elektrowni [...]", znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w km 116+400 rzeki [...], należącej do J K , M K i P K, jako wspólników spółki cywilnej [...] S.C. J M P K - nakazał J K , M K i P K, w terminie do 30 września 2021 r., w oparciu o rozwiązania projektowe zawarte w "Ekspertyzie stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego od strony wody dolnej Malej Elektrowni [...]" usunąć stwierdzone nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego ww. nabrzeża poprzez:

1) rozbiórkę istniejącej konstrukcji betonowego umocnienia skarpowego wspartego na palisadzie drewnianej, zwieńczonej oczepem betonowym o długości ok. 17 m i w to miejsce wykonanie nowej opaski zabezpieczającej z materacy siatkowo-kamiennych (tzw. gabionów), wspartych na nowo wykonanej palisadzie z palików drewnianych, zabezpieczonej warstwą filtracyjną z geowłókniny separacyjnej (wg pkt 10 Założenia projektowe do naprawy umocnienia oraz zgodnie z rysunkiem nr 04 ww. ekspertyzy);

2) rozbiórkę i odtworzenie fragmentu muru oporowego między elektrownią wodną a umocnieniem brzegowym, zachowując parametry dotychczasowej konstrukcji (wg pkt 10 Założenia projektowe do naprawy umocnienia oraz zgodnie z rysunkiem nr 04 przedmiotowej ekspertyzy).

W decyzji tej organ wskazał też, że z celu zapobieżenia stratom środowiskowym, roboty budowlane należy wykonywać z zachowaniem minimalnych przepływów w korycie dla stopnia [...] przy rzędnej 74,37 m n.p.m. (odczyt na łacie [...] ), roboty prowadzić pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane, przed rozpoczęciem robót budowlanych zawiadomić KPWINB w [...], a po usunięciu wszystkich nieprawidłowości powiadomić KPWINB w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego wnieśli J K , M K i P K

GINB zaznaczył, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., Nr [...] znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym JJ M I P K tworzącym s.c. Małe [...], pozwolenia na budowę na zadanie pn.: "Budowa urządzenia wodnego - Małej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na działce nr [...] i [...] obręb [...] ". Inwestycja ta obejmowała (obok budowy samej elektrowni) także wykonanie "wzmocnienia brzegu ścianką stalową GZ-4 z oczepem żelbetowym na długości 30 m". Przedmiotem postępowania jest budowla hydrotechniczna, tj. urządzenie wodne - rozumiane, jako urządzenie lub budowla służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów - umocnione nabrzeże i mur oporowy wypadu na prawym brzegu rzeki [...] , o których mowa w art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), usytuowane na stopniu dolnym elektrowni wodnej, o której mowa w art. 16 pkt 65 lit. e p.w.

Stosownie do art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Pr. bud., wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi, z wyłączeniem urządzeń melioracji wodnych.

Przedstawiciele organu wojewódzkiego dokonali 11 czerwca 2019 r. kontroli obiektu, w trakcie której ustalono, że "płyty betonowe osuwają się, są zarysowane i posiadają ubytki. Na długości ok. 8,5 m brak oczepu betonowego. Pozostała część oczepu niestabilna". Organ wojewódzki, postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. nałożył na ww. skarżących, obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 stycznia 2020 r. ekspertyzy technicznej umocnienia betonowego, prawego od strony wody dolnej Małej [...] . Z uwagi na niedostarczenie powyższej ekspertyzy, organ zlecił jej wykonanie na koszt skarżących. W maju 2020 r., sporządzona została przez mgr inż. J K "Ekspertyza stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego od strony wody dolnej Malej [...]". W powyższej ekspertyzie stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- brak fragmentu oczepu podpierającego płytę,

- ubytki w płycie osłonowej skarpy (fragmenty leżą w korycie rzeki),

- osiadanie płyty osłonowej skarpy objawiające się rozejściem (szczeliną) między płytą, a krawężnikiem górnym,

- niewielkie przegłębienie dna w miejscu ubytku płyty,

- wypłukanie powierzchni naziomu (zwłaszcza w miejscu ubytku płyty),

- odchylenie od pionu części muru oporowego na dolnym stanowisku elektrowni".

Autor ekspertyzy ocenił ogólny stan obiektu, jako "przed awaryjny", który wymaga pilnego podjęcia zapobiegawczych, gdyż w dalszej perspektywie może grozić katastrofą budowlaną (włącznie z lokalnymi podtopieniami okolicznych posesji).

Zdaniem GINB, ustalenia dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego nabrzeża uzasadniają sformułowanie obowiązku w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Autor ekspertyzy w sposób wyczerpujący i kompetentny przedstawił istniejący stan obiektu, jak również wyjaśnił jego przyczyny oraz proponowane rozwiązania jego poprawy. Za przekonującą uznał argumentację podkreślającą (z odwołaniem do wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrotechniki) wpływ niewłaściwego zrealizowania przez zobowiązanych obiektu małej elektrowni wodnej, czego skarżący musieli być świadomi, skoro po wykonaniu obiektu kilkukrotnie podejmowali działania mające na celu umocnienie zagrożonego osunięciem brzegu (jednakże bez osiągnięcia trwałego skutku, gdyż podejmowane działania miały charakter doraźny). Skarżący nie kwestionują, że przedmiotowe betonowe nabrzeże i mur oporowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie osoba odpowiedzialna za utrzymanie i użytkowanie prawego nabrzeża i prawej ściany oporowej wypadu elektrowni wodnej.

W postanowieniu z [...] września 2019 r. skarżący zostali wskazani, jako zarządca przedmiotowego umocnienia. Powyższego postanowienia skarżący nie kwestionowali na drodze instancyjnej. Argumentacja odwołania nie podważa także aktualności, czy poprawności wyrażonej w tym rozstrzygnięciu oceny w zakresie podmiotu zobowiązanego na podstawie art. 61 i 66 Pr. bud. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., jest właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, albowiem na tych podmiotach spoczywa, w świetle art. 61 tej ustawy, obowiązek utrzymywania w należytym stanie technicznym substancji obiektu budowlanego. Przepis art. 61 ustawy Prawo budowlanego nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu. Art. 66 wskazanej ustawy daje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do ingerencji w istniejący stan rzeczy, celem zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy.

Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Pr. bud., może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego są związane z użytkowaniem tego obiektu, związanego z użytkowanie MEW i powstały podczas ich użytkowania, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ekspertyzy.

Przepisy ustawy Prawo wodne zawierają odrębne i samodzielne uregulowanie problematyki kwestii utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego będącego urządzeniem wodnym, bowiem zgodnie z art. 188 ust. 1 p.w., utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, to w myśl ust. 6 przepisu, właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa (art. 188 ust. 2).

GINB podkreślił, że przedmiotem postępowania są elementy obiektu energetyki wodnej - prawy mur oporowy wypadu (konstrukcja elektrowni wodnej, która ubezpiecza dno i brzegi poprzez rozpraszanie energii wody przepływającej przez specjalnie zaprojektowany spad lub urządzenia upustowe; za wypadem realizowane jest pasywna strefa tłumienia energii wody za pomocą kolejnej części budowli, którym jest poszur) i poszur (17 m betonowego umocnienia opartego na palisadzie, a dalej ścianka szczelna, jest to część dolna budowli hydrotechnicznej, która chroni dno przed rozmyciem, zwiększa stateczność budowli szczególnie na przesunięcie, przedłuża drogę filtracji oraz przejmuje obciążenia pionowe wynikające z odskoku hydraulicznego i przejścia strumienia z ruchu rwącego w ruch spokojny. Poprzez zaprojektowanie odpowiedniej długości poszuru eliminuje się powstawanie wyrw i wybojów oraz zmniejsza możliwości powstania szkodliwych deformacji filtracyjnych podłoża i brzegu wodoprzepuszczalnego).

§ 22 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. Nr 86, poz. 579 ze zm.), reguluje kwestię budowy dolnego stanowiska elektrowni wodnej, zgodnie z którym dolne stanowisko budowli piętrzącej oraz związane z nim tereny i urządzenia należy zabezpieczyć przed erozją (ust. 1); w dolnym stanowisku budowli piętrzącej lub elektrowni wodnej należy przewidzieć stabilizację dna kanału odpływowego lub rzeki przez budowę progu o stałym przelewie, budowę budowli piętrzącej położonej poniżej lub odpowiednie umocnienie koryta na podłożu rozmywalnym - gdy wysokość piętrzenia przekracza 2 m, a na podłożu nierozmywalnym - gdy wysokość piętrzenia przekracza 10 m (ust. 2).

Organ odwoławczy, powołując się na wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07 wskazał, że własność wód w Prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 k.c.), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., jak również, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego (...) nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego mają charakter lex specialis i nie wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji Prawa wodnego.

Nie budzi wątpliwości, że właścicielem urządzenia wodnego - Małej [...] ", są państwo K, a nie Wody Polskie reprezentujące Skarb Państwa - właściciela gruntu pokrytego wodą.

Realizowana na podstawie pozwolenia na budowę inwestycja obejmowała wg pkt 3.2 części opisowej zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu: "budowę ścianki stalowej GZ-4 z oczepem żelbetowym 30 x 50 cm". Natomiast zgodnie z rys. nr 1 zagospodarowania terenu zostało zaprojektowane "wzmocnienie brzegu ścianką stalową GZ-4 z oczepem żelbetowym na długości 30 m" od końca ściany oporowej wypadu, na prawym brzegu rzeki [...]. Zatem powyższe wskazuje, że dla przedmiotowej elektrowni wodnej, wymagane było umocnienie prawego brzegu kanału odpływowego ścianką szczelną z grodzie DZ4, o długości 30 m.

Zaprojektowane umocnienie ścianką szczelną prawego brzegu kanału odpływowego, na odcinku 17 m, nie zostało zrealizowane przez inwestora elektrowni, co wynika z akt sprawy (dokumentacja zdjęciowa; zamiast ścianki szczelnej z oczepem jest umocnienie betonowe oparte na palisadzie). Prawy brzeg koryta odpływowego został umocniony ścianką szczelną z grodzic jedynie za umocnieniem betonowym, będącym przedmiotem postępowania (ustalenia końcowe - protokołu kontroli utrzymania obiektu budowlanego z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] a także pkt 5 lit. h protokołu kontroli budowy obiektu z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]).

Jak wynika z ekspertyzy (s. 18) analiza dostępnych materiałów archiwalnych oraz bezpośrednie oględziny obiektu 12 maja 2020 r. pozwalają stwierdzić, iż bezpośrednią przyczyną obserwowanych zjawisk skutkujących degradacją konstrukcji są praca MEW [...], polegająca na przepuszczaniu dużej części przepływu przez koryto regulacyjne nieprzystosowane konstrukcyjnie do tego typu obciążeń; wiek konstrukcji palisady drewnianej (istniejące paliki drewniane wykazują mocny stopień zużycia spowodowany korozja biologiczną) i niewłaściwa konstrukcja umocnienia w postaci braku zastosowania chociażby minimalnego zbrojenia oczepu konstrukcji, co usztywniłoby ją oraz zapobiegło osunięciu się płyt do wody i braku zastosowania przesłony filtracyjnej pomiędzy skarpą a korytem rzeki.

Organ przytoczył szereg fragmentów ww. Ekspertyzy, stwierdzając, że prawa ściana oporowa wypadu i betonowe umocnienie brzegowe, o których mowa w pkt 1 decyzji organu wojewódzkiego, leżą w strefie oddziaływania wody dolnej Małej [...] " zlokalizowanej w km 116+400 rzeki [...] na działkach nr [...] i [...], należącej do skarżących wybudowana została za jazem ulgowym kanału regulacyjnego rzeki [...]. Budowla piętrząca, do której zalicza się jaz (art. 16 pkt 2 p.w.) umożliwia stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód. Stosownie do art. 216 ust. 5 p.w., urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności.

Ściana oporowa wypadu i betonowe umocnienie brzegowe, stanowiły elementy jazu ulgowego węzła wodnego [...] . W związku z powyższym, właścicielem tego urządzenia wodnego jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Wody Polskie, co nie przesądza jeszcze o podmiocie zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości związanych z tą budowlą. W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści (art. 188 ust. 2 p.w.). Przepis stosuje się także w przypadku energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych. Skoro więc właściciele elektrowni wodnej odnoszą korzyści z istniejącego umocnienia brzegu kanału odpływowego stanowiska dolnego elektrowni, zaś samo umocnienie pozostaje w funkcjonalnym związku z istnieniem elektrowni, to słusznie uznał organu I instancji, że skarżący są jedynym podmiotem, który odnosi korzyści z istnienia umocnienia. To właśnie skarżący, a nie właściciel urządzenia są odpowiedzialni za właściwe jego utrzymanie i użytkowanie.

Organ, powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że jeżeli w przepisach ustawodawca posługuje się alternatywą nierozłączną w zakresie wskazywania podmiotu mogącego być adresatem obowiązku, to należy przyjąć, że to nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokonuje wyboru adresata w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i ekonomiką postępowania. W sytuacji gdy obowiązek, może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie.

Skoro wraz z rozruchem elektrowni pogorszył się stan konstrukcji obiektów towarzyszących elektrowni (w tym sukcesywne zapadanie się elementów umocnień brzegowych), to podmiotem odpowiedzialnym za funkcjonowanie nabrzeża jest właściciel MEW [...] . Organ wojewódzki prawidłowo skierował obowiązki na skarżących, uznając ich za podmiot sprawujący zarząd nad ścianą oporową wypadu i betonowym umocnieniem brzegowym. Bezpośrednią przyczyną nieprawidłowego stanu i degradacji konstrukcji jest przede wszystkim praca MEW [...], polegająca na przepuszczaniu dużej części przepływu przez koryto regulacyjne nieprzystosowane konstrukcyjnie do tego typu obciążeń. Istniejąca pierwotnie konstrukcja umocnienia, nadbudowana następnie konstrukcją betonową w ramach budowy MEW [...] stanowiła jedynie fragment koryta regulacyjnego stopnia wodnego i nie była w założeniu projektowana na długotrwałe intensywne przepływy, jakie występują obecnie na obiekcie.

Wbrew twierdzeniom skarżących, obowiązek nałożony w sentencji jest precyzyjny i nie budzi wątpliwości. GINB nie zgodził się też z zarzutem, że organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, nie badając parametrów pracy elektrowni wodnej - dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, czy dopuszczalnego przepływu wody na elektrowni. Podniósł, że kwestie korzystania z wody na cele energetyki wodnej (poziom piętrzenia i przepływu) reguluje ustawa Prawo wodne, a parametry te wskazuje pozwolenie wodnoprawne. Kwestie te pozostają poza zakresem działania organów nadzoru budowalnego. Ustawa Prawo budowlane, w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych, pozwala na eliminowanie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego obiektu, w granicach wskazanych w art. 5 ust. 2 Pr. bud. Awaryjne zachowanie nabrzeża (pęknięcia i odchylenie od pionu ściany oporowej wypadu oraz pęknięcia i osuwanie się betonowego umocnienia prawego brzegu kanału odpływowego) można naprawić, rozbierając uszkodzone elementy i w ich miejsce wykonując nowe, co też nakazał organ I instancji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Dla zastosowania normy wynikającej z art. 66 Pr. bud., co do zasady bez znaczenia jest ustalenie przyczyn powodujących zły stan budowli hydrotechnicznej albo osób, które do powstania takiego stanu się przyczyniły. Istotą tego przepisu jest jedynie doprowadzenie istniejącego obiektu budowlanego do właściwego stanu.

Zdaniem GINB, niewątpliwie dalsza degradacja nadbrzeża, wpłynie negatywnie na możliwość dalszego użytkowania samej elektrowni.

Z powyższą decyzją GINB nie zgodzili się M K P K i P K, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 22 kwietnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

"I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 66 ust. l pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 07 lipca I994r Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) oraz w związku z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 20i7r Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmioty odnoszące korzyści z urządzenia wodnego są odpowiedzialne za utrzymanie i użytkowanie urządzenia wodnego w myśl art. 61 ustawy prawo budowlane i mogą być na nich nakładane obowiązki wskazane w art. 66 ust. l pkt.3 ustawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez uznanie, że J K M K P K są stroną postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego umocnienia betonowego zlokalizowanego od strony wody dolnej Małej "[...] na prawym brzegu dawnego kanału ulgowego,

- art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów istotnych dla ustalenia okoliczności sprawy oraz dowolność organu w ocenie materiału dowodowego,

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania i zebranie materiału dowodowego w sposób pobieżny a nie wyczerpujący, nie przedsięwzięcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, wewnętrzną sprzeczność w treści uzasadnienia, nie wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje arbitralność podjętej decyzji".

Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia organu I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał m.in., że skarżący nie posiadają przymiotu ani właścicieli ani zarządcy obiektu, którego postępowanie dotyczy. Z braku jednolitej definicji "zarządcy obiektu" w doktrynie wskazuje się, że "zarządcą obiektu budowlanego" może być podmiot sprawujący trwały zarząd nad nieruchomością w rozumieniu art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w ustawie o własności lokali lub na podstawie innych przepisów, jak również zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący przymiotu takich osób nie posiadają, nie wykonują wobec obiektu czynności zarządczych. Organ w sposób zupełnie dowolny (wbrew treści normy prawnej) przyjął, że skarżący są zarządcami przedmiotowego urządzenia wodnego, gdyż w postanowieniu z [...] września 2019 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud., zostali wskazani, jako zarządcy obiektu, a postanowienia tego nie kwestionowali.

Organ zupełnie pominął fakt, że podmiot odnoszący korzyści z tych urządzeń wodnych, zwracają część kosztów utrzymania urządzeń wyłącznie w sytuacji, gdy obowiązek taki zostanie ustalony w decyzji organu, a roszczenie o zwrot części kosztów, przewidziane w art. 188. ust. 2-4 prawa wodnego jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. Wbrew treści przepisów, logice organ skrótowo przyjął, że skoro skarżący odnoszą korzyści z urządzenia wodnego są odpowiedzialni za utrzymanie i użytkowanie urządzenia wodnego w myśl art. 61 Pr. bud., i mogą być na nich nakładane obowiązki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, czym dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Przywołane przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, kto może być adresatem nakładanych obowiązków. Skarżący do żadnej z tych kategorii osób nie należą, wobec czego zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, nie mogą być na nich nakładane obowiązki wskazane w zaskarżonej decyzji.

Organ w sposób dowolny wywiódł, że dla budowanej przez skarżących w oparciu o pozwolenie na budowę elektrowni wodnej wymagane było umocnienie brzegu prawego kanału odpływowego ścianką szczelną z grodzie DZ4 na długości 30 m. Z dokumentów (m.in. oświadczenia właścicielki działki) wynika, że było to dobrowolne zobowiązanie skarżących wobec właścicielki działki, [...] jako rekompensata za możliwość wejścia na jej teren w trakcie budowy elektrowni. Organ niezgodnie z dokumentacją projektową przyjmuje zasięg dokonania umocnień, jakie zobowiązali się wykonać skarżący (zakres ten w sposób jednoznaczny wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowa do celów projektowych).

Pełnomocnik skarżących zaznaczył również, że w ekspertyzie wskazano, że w badanym "obiekcie" występuje niewielkie przegłębienie dna w miejscu ubytku płyty, zaś w przekroju stanu istniejącego (rys. 2 ekspertyzy) widoczne są w tym miejscu wybrzuszenia terenu. Na nieprawidłowości w ekspertyzie (w tym przytoczone) skarżący wskazywali w toku postępowania przed organem I instancji, do których nie odniósł się zarówno organ I, jak i II instancji.

W toku postępowania skarżący wnioskowali również, aby organ zobowiązał Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] do przedłożenia rejestru dokonywanego rozrządu wody na rzece [...] w [...] i wskazania wielkości wody przeprowadzanej przez MEW "[...]", czego nie uczyniono, zaś organ w sposób zupełnie dowolny niemający żadnego oparcia w materiale dowodowym (nie ustalając ilości przepuszczanej wody na jazie) wskazuje, że bezpośrednią przyczyną nieprawidłowego stanu i degradacji konstrukcji jest przede wszystkim praca MEW [...], polegająca na przepuszczaniu dużej części przepływu przez koryto regulacyjne.

Działania organu stanowią naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., oraz art. 78 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Stanowiska organów nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa. Organy wydały rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału, do czego były zobowiązane. Uczyniły to w sposób nierzetelny, pobieżny, niepozwalający na należyte wyjaśnienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Oceny materiału dowodowego dokonano w sposób wybiórczy, pomijając szereg okoliczności, które nie pasowały do ferowanej przez organ tezy.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brakuje wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutu podniesionego przez skarżących w odwołaniu. Uzasadnienie powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów oraz w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać. Wyjaśnieniem takim w szczególności nie jest odwołanie się do ustaleń poczynionych przez organy I instancji, nadto uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie stanowi jedynie lakoniczne przytoczenie obowiązujących przepisów prawa i subsumpcję wykreowanego (niemającego oparcia w materiale dowodowym) stanu faktycznego pod te normy.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była co do zasady słuszna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że obowiązki wymienione w art. 66 ust. 1 Pr. bud. mogą być nałożone przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 Pr. bud.). Wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. i nałożenie obowiązku na zarządcę wymaga więc od organu niebudzącego wątpliwości ustalenia, że zobowiązany jest zarządcą obiektu budowlanego.

Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa – art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (np. art. 18 ww. ustawy). Zarząd nie może być dorozumiany.

Ustawodawca wskazał ponadto w ustawie Prawo wodne zarządców zasobów wodnych - są to jednostki organizacyjne Wód Polskich: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (art. 239 ust. 3 pkt. 1 prawa wodnego), dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 4 i art. 239 ust. 3 pkt. 2 prawa wodnego), dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt. 5 i art. 239 ust. 3 pkt. 3 cyt. ustawy) - i zarządców wałów przeciwpowodziowych (art. 177 pkt. 3 prawa wodnego).

Z ustawy tej (jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) nie można wysnuć wniosku, że skarżący – nieposiadający żadnego tytułu prawnego do nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] , od strony wody dolnej Malej [...] , leżącego na styku działek nr [...] (wody płynące) w obrębie ewidencyjnym [...] , należącej do Skarbu Państwa oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...], należącej do A J – są właścicielem lub stali się zarządcą tego urządzenia wodnego.

Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy, zawarty w aktach sprawy, nie pozwala też na uznanie, że skarżący na podstawie jakiejś czynności prawnej stali się zarządcami przedmiotowego nadbrzeża lub jego właścicielami.

W zakresie potencjalnego korzystania przez skarżących z nadbrzeża niestanowiącego ich własności, niewynikającego z umowy zawartej z właścicielem tego obiektu budowlanego, można ich co najwyżej traktować, jako posiadaczy w rozumieniu art. 336 k.c. Posiadanie nie jest jednak stanem prawnym, ale stanem faktycznym i dlatego nie czyni z posiadacza obiektu budowlanego adresata decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanej w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud.

Całkowicie nieuprawnione jest stwierdzenie organu II instancji, jakoby znaczenie w sprawie miało to, ze "w postanowieniu z [...] września 2019 r. (wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b.), to właśnie skarżący zostali wskazani, jako zarządca przedmiotowego umocnienia. Powyższego postanowienia skarżący nie kwestionowali na drodze instancyjnej". W odrębnym postępowaniu o nałożenie obowiązku z art. 66 ust. 1 Pr. bud. to nie skarżący bowiem mają kwestionować przypisywany im rzekomy zarząd, tylko organ nadzoru budowlanego ma obowiązek (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 6 k.p.a.) ustalić właściwego adresata decyzji, wykazując, że jest on zarządcą lub właścicielem obiektu budowlanego wymagającego działań naprawczych – niezależnie od wydanych wcześniej postanowień dowodowych o charakterze wpadkowym.

Słusznie natomiast wyjaśnił GINB, że Prawo wodne zawiera odrębne i samodzielne uregulowanie problematyki kwestii utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego będącego urządzeniem wodnym. Prawidłowo też wyjaśnił, że zgodnie z art. 188 ust. 1 tej ustawy utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. GINB zasadnie też powołał art. 188 ust. 6 p. w., zgodnie z którym to właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest zobowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód.

Tym niemniej, ustalając prawidłowo treść ww. przepisów organ nie dokonał prawidłowej ich subsumpcji, która powinna polegać na ustaleniu adresata decyzji odnoszącym się do osoby, na którą ustawa Prawo wodne nakłada obowiązki utrzymania urządzeń wodnych. To, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści (art. 188 ust. 2 p. w.) nie oznacza natomiast, że tak korzystająca osoba może być adresatem decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych o charakterze naprawczym w rozumieniu art. 66 ust. 1 Pr. bud. Ustawodawca wyraźnie bowiem użył sformułowania, że korzystający z urządzenia wodnego "uczestniczy w kosztach utrzymania", a nie, że ma obowiązek utrzymywania urządzenia w należytym stanie, jak właściciel. W art. 188 ust. 2 p. w. ustawodawca po pierwsze określił przyczynę prawną (causa) określonego świadczenia osoby trzeciej na rzecz właściciela urządzenia, a po drugie sformułował podstawę prawną oczekiwania przez właściciela od takiej osoby zwrotu części kosztów utrzymania.

Prawo wodne określa zarówno sposób postępowania w takiej sprawie, jak i przewiduje rozstrzygnięcie kwestii partycypacji w kosztach utrzymania w drodze decyzji. Zgodnie z art. 188 ust. 3 i 4 p. w. na wniosek właściciela urządzenia wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, dokonuje podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych, o których mowa w art. 188 ust. 2 p. w. W ww. wniosku właściciel urządzenia wodnego wskazuje podmioty odnoszące korzyści, określa zakres odnoszonych korzyści oraz proponowaną wielkość udziału w kosztach utrzymywania urządzenia wodnego.

Jasna i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych treść art. 188 ust. 1 – 4 p. w., a w szczególności ust. 6 tego przepisu, nie pozwala na uznanie, że odnoszący korzyści z urządzenia wodnego jest zobowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. Stąd też zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioski GINB, uzasadniające tezę, jakoby skarżący (mający odnosić korzyści – czego nota bene organ nie uzasadnił przekonywująco - z urządzenia wodnego) byli jednocześnie zobowiązani do utrzymania tego urządzenia wodnego w należytym stanie były całkowicie błędne, a nawet contra legem.

Dlatego też zaskarżona decyzja (i decyzja organu I instancji) wydane zostały z naruszeniem art. 6 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Brak ustaleń co to tożsamości właściciela obiektu budowlanego i błędne przyjęcie, że skarżący są "zarządcami" tego obiektu doprowadziły organa nie tylko do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.), ale również naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Pr. bud. przez nałożenie obowiązku na osoby, które nie były prawnie zobowiązane do utrzymania obiektu w należytym stanie. Przez błędne zastosowanie naruszony został także art. 188 ust. 1 i ust. 6 p. w., a przez błędną wykładnię - art. 188 ust. 2 p. w. Organ II instancji naruszył więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji tylko wówczas, gdy jest ono prawidłowe.

Wyjaśnić należy, że tut. Sąd oddalając wyrokiem z 29 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/21 skargę J K M K I P K na postanowienie GINB z [...] lutego 2021 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], którym organ ten obciążył ich kwotą 6 500 zł za "Ekspertyzę stanu technicznego nabrzeża betonowego prawego od strony wody dolnej Małej [...] " w maju 2020 r. nie oceniał prawnie tego, czy skarżący byli osobami zobowiązanymi w rozumieniu art. 81c ust. 1 i 2 Pr. bud. Dokonanie takiej oceny w ww. postępowaniu sądowym nie było bowiem możliwe, gdyż skarżący nie wnieśli zażalenia na uprzednio wydane postanowienie [...] WINB z [...] września 2019 r., nakładające na nich obowiązek przedłożenia ww. ekspertyzy technicznej – w związku z czym postanowienie to stało się ostateczne w toku instancji. Z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności, osoby wymienione w ww. postanowieniu stały się więc osobami zobowiązanymi do jego wykonania.

Związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) organ ponownie rozpatrując sprawę ustali w sposób niebudzący wątpliwości właściciela nabrzeża betonowego prawego rzeki [...] , od strony wody dolnej Malej [...] leżącego na styku działek nr ewid. [...] (wody płynące) w obrębie ewidencyjnym [...] , należącej do Skarbu Państwa oraz nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] , należącej do A J w strefie oddziaływania wody dolnej Malej [...] ". Ustalenie tytułu własności ww. urządzenia wodnego musi wynikać z dokumentów (np. wpisu w dziale II księgi wieczystej nieruchomości, na której posadowione jest nadbrzeże, aktu notarialnego, w ostateczności z katastru). Dopiero ustalenie właściciela (lub zarządcy, w rozumieniu prawnym, zgodnie z oceną tut. Sądu w poprzedzającej części uzasadnienia) obiektu budowlanego stanowiącego urządzenie wodne pozwoli organowi na prawidłowe określenie adresata decyzji, wydawanej w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.