Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 214/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 14, art. 47 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta Z. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. o skierowanie i umieszczenie w domu dla matek z małoletnimi dziećmi postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku J. P. o przyznanie pomocy społecznej w formie skierowania i umieszczenia w domu dla matek z małoletnimi dziećmi.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 22 października 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek J. P. o umieszczenie w domu dla matek z małoletnimi dziećmi. Podkreślając, że wnioskodawczyni obecnie mieszka w Z. w wynajmowanym lokalu mieszkalnym. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. przekazał powyższy wniosek do załatwienia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. podnosząc, że jest on organem właściwym w sprawie. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, z ostatnim miejscem zameldowania w B., a zatem to Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. winien rozstrzygać w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 8) ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. J. P. wraz z dziećmi przebywa tymczasem w lokalu mieszkalnym i nie można uznać, że jest osobą bezdomną. Jednocześnie nie można przyjąć, że miejscem zamieszkania strony jest B., bowiem nie przebywa w tym mieście już od 2014 r., a jej dzieci urodziły się we L. Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a na mocy art. 101 ust. 3 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Nadto wskazano, że świadczenie, którego domaga się strona, tj. schronienie i wsparcie w domu dla matki z małoletnimi dziećmi jest klasycznym przykładem pomocy w ramach interwencji kryzysowej (art. 47 ust. 4 u.p.s.), która z samego założenia winna być udzielana bezzwłocznie w sytuacjach kryzysowych. Z samej istoty tej instytucji wynika, że pomoc powinna być udzielana w miejscu pobytu osoby wymagającej pomocy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Z. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organ właściwym do rozpoznania wniosku J. P. o umieszczenie w domu dla matek z małoletnimi dziećmi. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 19 k.p.a. w związku z art. 14 u.p.s. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W sprawach pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania strony, przy czym przepisy u.p.s. przewidują odrębną regulację dla osób bezdomnych, gdzie właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Dalej wskazano, iż w rozumieniu art. 6 pkt 8) u.p.s. osobą bezdomną jest osoba: niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym (w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy) i niezameldowana na pobyt stały (w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych), a także niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. J. P. składając w dniu 22 października 2021 r. wniosek o skierowanie do domu samotnej matki napisała, że nie ma mieszkania i nie ma gdzie mieszkać. Mieszkanie, w którym przebywała zostało przez jej konkubenta opłacone tylko do połowy listopada 2021 r. Ona sama nie pracowała, a jedynym jej dochodem było świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci. Strona oświadczyła, że Z. nie jest jej centrum życiowym i nie wiąże przyszłości z tym miastem, mieszka w tym mieście przypadkowo i nie ma w Z. żadnej rodziny ani możliwości na otrzymanie mieszkania. Pobyt w tym mieście nie wykazywał cech pobytu stałego. Organ akcentował, że rodzina wnioskodawczyni kilkakrotnie zmieniała miejsce swojego pobytu: B., J., S., Z., co nie wskazuje, że jakieś miejsce zostało wybrane jako miejsce stałego zamieszkania. To raczej miejsce pracy konkubenta wyznaczało miejsce aktualnego pobytu czasowego wnioskodawczyni.

Dalej w odpowiedzi na wniosek wskazano, że organ powinien być właściwy na etapie przyjęcia wniosku i na etapie wydania decyzji. W tym przypadku nie jest to tożsame. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. niezwłocznie po otrzymaniu wniosku strony oraz po uzyskaniu danych dotyczących jej zameldowania, zamieszkiwania, wyjaśnienia sytuacji osobistej i majątkowej, przekazał jej wniosek do organu właściwego. Wnioskodawczyni tylko dzięki opłaceniu mieszkania przez konkubenta mogła w nim przebywać do połowy listopada 2021 r. Sama nie była w stanie, po porzuceniu jej i dzieci przez konkubenta, wynająć jakiekolwiek mieszkanie z powodu braku środków finansowych. Jako osoba nigdy niepracująca zawodowo i pozostająca dotychczas na wyłącznym utrzymaniu konkubenta, nie miała żadnego swojego dochodu. Otrzymywała świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci, ale to były środki na zaspokajanie ich potrzeb. Strona nie miała środków finansowych, sprawy mieszkania załatwiał konkubent, który opłacał wszystkie rachunki i on też zadecydował o zakończeniu najmu. Tylko jego wola, przez opłacenie mieszkania do połowy listopada 2021 r., dało wnioskodawczyni czas na znalezienie sobie i dzieciom mieszkania. Zdaniem organu pobyt ten był doraźny i odbywał się na zasadzie dobrej woli właściciela mieszkania, który otrzymał zapłatę za przedłużenie pobytu już bez umowy najmu. W ocenie organu taka forma korzystania z mieszkania nie świadczy o posiadaniu do niego tytułu prawnego i prowadzi do uznania, że mamy do czynienia z osobą bezdomną.

Organ nie zgodził się, że świadczenie, którego domaga się strona jest klasycznym przykładem pomocy w ramach interwencji kryzysowej (art. 47 ust. 4 u.p.s.), która z samego założenia winna być udzielana bezzwłocznie w sytuacjach kryzysowych. Rozstanie wnioskodawczyni z konkubentem było skutkiem znalezienia przez konkubenta nowej partnerki życiowej. Nie zaszły w rodzinie wnioskodawczyni takie zdarzenia jak przemoc, znęcanie się nad dziećmi itd., które zmusiłyby ją do natychmiastowego opuszczenia lokalu mieszkalnego. Wnioskodawczyni wiedziała, że jej pobyt w lokalu zakończy się w połowie listopada 2021 r., z wyprzedzeniem wystąpiła o pomoc w postaci schronienia. Utrata dachu nad głową to dramatyczne wydarzenie, ale w niniejszej sprawie nie odbywało się w ramach interwencji kryzysowej, a więc natychmiast, już.

Dalej organ wskazał, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z treścią art. 25 k.c. – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe. Z oświadczeń wnioskodawczyni jednoznacznie wynika, że Z. nie była miejscem jej zamieszkania, nie wiązała z tym miejscem żadnych planów, nie było to jej centrum życiowym i nie przebywała w Z. z zamiarem stałego pobytu. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta B. w trybie art. 101 ust. 2 u.p.s., a to ze względu na ostatnie zameldowanie na pobyt stały osoby bezdomnej, które miało miejsce w B.

Z ostrożności Burmistrz Miasta Z. wskazał, że z oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 10 listopada 2021 r. wynika, że w tym dniu otrzymała ona telefon z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z informacją o przydzieleniu jej rodzinie miejsca w Domu Samotnej Matki. Po zrobieniu testu covidowego wnioskodawczyni miała wraz z dziećmi jechać do tego domu. Organ nie ma jednak wiedzy o wydaniu decyzji w tej sprawie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta Z., bowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku J. P. o przyznanie pomocy społecznej w formie skierowania i umieszczenia w domu dla matek z małoletnimi dziećmi.

Zgodnie z art. 47 ust. 4 u.p.s., matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Ustalenie organu właściwego miejscowo dla rozstrzygnięcia o przyznaniu tej formy pomocy odbywa się zgodnie z art. 101 u.p.s. Generalnie właściwość tą ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 u.p.s.), natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ponieważ przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87).

W okolicznościach sprawy nie budzi także wątpliwości, iż osoba wnioskująca o pomoc społeczną miała uprawnienie do lokalu mieszkalnego na terenie Z. do połowy listopada 2021 r. Wówczas upłynął okres, na który mieszkanie to było opłacone, a wnioskodawczyni nie miała środków na dalsze wynajmowanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji wypada uznać, iż wnioskodawczyni stała się osobą bezdomną. W rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest bowiem osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jakkolwiek w dniu składania wniosku o pomoc społeczną (22 października 2021 r.) wnioskodawczyni zamieszkiwała jeszcze w lokalu mieszkalnym, to jej bezdomność była już wówczas nieuchronna. Wnioskodawczyni antycypując sytuację, w której znajdzie się po ustaniu stosunku najmu lokalu mieszkalnego wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej w formie skierowania i umieszczenia w domu dla matek z małoletnimi dziećmi. Jednocześnie, nie ulega kontrowersji, iż bezdomność wnioskodawczyni miała miejsce w dniu zainicjowania przez Prezydenta Miasta B. sporu o właściwość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (16 grudnia 2021 r.). Sytuacja faktyczna i prawna wnioskodawczyni wypełniła bowiem pierwszą część definicji osoby bezdomnej, wskazanej w art. 6 pkt 8 u.p.s. Wnioskodawczyni nie zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym i nie była zameldowana na pobyt stały. Jednocześnie trafnie wskazał Burmistrz Miasta Z., iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przesłanek do uznania, iż właściwość organu winna wynikać z treści art. 101 ust. 3 u.p.s. Sytuacja wnioskodawczyni nie pozwala uznać, iż w sprawie występuje szczególnie uzasadniona sytuacja osobista osoby ubiegającej się o świadczenie lub konieczne jest rozstrzygnięcie sprawy niecierpiącej zwłoki, a tylko w tych sytuacjach wniosek J. P. o przyznanie pomocy społecznej winien podlegać rozpoznaniu przez organ gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Uznając zatem, iż wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, ustalenia organu właściwego dla załatwienia jej wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie skierowania i umieszczenia w domu dla matek z małoletnimi dziećmi dokonano na gruncie art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminą ostatniego miejsca zameldowania J. P. na pobyt stały był B., a zatem Prezydenta Miasta B. uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.