Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 601/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2,4, art. 50,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 77, 162, 138 par. 1,2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152,200, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014r. sprawy ze skargi W. J. i T. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 4 ustawy z 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził W. i T.J. projekt budowlany zamienny na rozbudowę istniejącego budynku usługowego – piekarnię z częścią mieszkalną, położonego na działce nr [...], udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] - utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] – po stwierdzeniu, że roboty budowlane związane z rozbudową piekarni na działkach nr [...], realizowane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 czerwca 1997 r. – w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2002 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

W postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 marca 2002 r. uchylił powyższą decyzję organu powiatowego w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2002 r. określonych dokumentów – doprecyzowując ich zakres.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Sz 876/02.

Z uwagi na prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego Starosta decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r. uchylił pozwolenie na rozbudowę piekarni z dnia 20 czerwca 1997 r.

Mając na uwadze niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia 20 marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r., na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. organ odwoławczy uchylił w całości wydane orzeczenie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, co do zakresu wykonania obowiązku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 maja 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego – rozbudowy piekarni, przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki [...] określonej w uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 8 lipca 2003 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 23 maja 2003 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na T.J. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 października 2003 r., rozbiórki części rozbudowanej piekarni przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki [...] określonej w uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r., dostarczenie projektu docelowej rozbudowy piekarni uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu związaną z rozbiórką oraz inwentaryzacji geodezyjnej, potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2004 r. utrzymaną w mocy decyzja z dnia 19 maja 2004 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji organu odwoławczego jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 K.p.a.

Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu powiatowego z dnia 23 maja 2003 r., w związku z orzeczeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lipca 2004 r. uchylił w całości decyzję z dnia 23 maja 2003 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożył na T.J. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2004 r. projektu budowlanego zamiennego docelowej rozbudowy piekarni uwzględniającego częściową rozbiórkę wybudowanego budynku piekarni z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki Wieprzy określonej w uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r. oraz inne zmiany do projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę wynikające z dotychczas wykonanych robót, opinii technicznej potwierdzającej zgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenia na wznowienie robot budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Wojewódzki Sąd Administracyjny który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1063/07 oddalił skargę T.J. na decyzję organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2004 r.

W międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 19 maja 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 marca 2004 r.

Z uwagi na powyższy wyrok Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 października 2005 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 8 lipca 2003 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku dostarczenia projektu docelowej rozbudowy piekarni (uwzględniającego przebudowę wybudowanego obiektu, związaną z rozbiórką) oraz inwentaryzacji geodezyjnej potwierdzającej usytuowanie obiektu zgodnie z linią zabudowy, natomiast w pozostałej części dotyczącej nakazu rozbiórki części rozbudowanej piekarni, przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Po przedłożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych ww. decyzją oraz uznaniu, że wynikający z decyzji obowiązek został wykonany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 listopada 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że z uwagi na wprowadzone uchwałą Nr XI/54/2007 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 27 kwietnia 2007 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sławna dla działek nr 212/12, 212/13 i fragmentu działki nr 211 w obrębie 002 przy ul. Cieszkowskiego przesunięta została linia zabudowy od strony rzeki Wieprzy a tym samym nie jest wymagana częściowa rozbiórka budynku.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego wskazując, że zakres przedłożonego projektu budowlanego obejmuje również teren objęty niewykonanym nakazem rozbiórki z dnia 14 sierpnia 1998 r. co jest niezgodne z prawem.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny spornej inwestycji i udzielił pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznając, że projekt zamienny nie został poprawiony zgodnie ze wskazaniami oraz nie spełnia wymogów określonych w przepisach, decyzją z dnia 2 października 2012 r. uchylił w całości to rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Po otrzymaniu poprawionego projektu budowlanego zamiennego organ powiatowy decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz dokonał analizy złożonych dokumentów stwierdzając, że zakres projektu zamiennego obejmuje działkę [...] która powstała po podziale działki nr [...] (na działki nr [...]). W związku z podziałem działki nr [...] aktualnie sporządzony zakres projektu realizacyjnego zagospodarowania terenu działek nr [...] nie obejmuje działki na której orzeczono nakaz rozbiórki, czyli obecnej działki nr [...]. W wyniku analizy pozwolenia na budowę wydanego 20 czerwca 1997 r. organ stwierdził, że obiekt dobudowany, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, znajdował się również na części dawnej działki nr [...] (aktualnie [...]), w związku z czym zakres opracowania projektu budowlanego zamiennego jest prawidłowy. Organ zaznaczył, że w dalszym ciągu obowiązuje nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż dawnej działki nr [...] i doprowadzenia jej do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu wydane zostanie po wykonaniu przez inwestora rozbiórki istniejącego zaplecza budowy.

Odwołanie od powyższej złożyli Z. i E.D. – właściciele sąsiedniej nieruchomości reprezentowani przez A.J. Zanegowali oni wydaną decyzję stwierdzając, że zawiera ona jedynie pozwolenie na wznowienie robót, obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast nie zawiera zatwierdzenia projektu budowlanego, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie można zatem wznowić robót budowlanych bez zatwierdzenia projektu. Natomiast warunkiem podjęcia jakichkolwiek działań legalizacyjnych jest usunięcie, określonej w ostatecznej decyzji o rozbiórce z dnia 14 sierpnia 1998 r. samowoli (nasyp z konstrukcją oporową) obejmującej działkę nr [...], która jest także pod rozbudowanym budynkiem piekarni. W ocenie odwołujących się, bez znaczenia jest fakt, że obecnie działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] z których teren inwestycji obejmuje tylko działkę nr [...] a nie obejmuje działki nr [...] na której jest nieusunięta samowola budowlana. Odwołujący się stwierdzili, że projektanci tak "obcięli" działkę [...] żeby nasyp samowoli umieścić poza obszarem budowy piekarni. Nadto, organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie wskazał pod jakimi warunkami ma ono nastąpić, a pozwolenie na użytkowanie uwarunkował oczyszczeniem placu po budowie. Tymczasem, w ich ocenie, ponieważ cały teren, tj. działka [...] i wydzielone z niej działki są również placem budowy, to obowiązkiem organu jest wymuszenie na inwestorze wykonania odprowadzeń wód opadowych w taki sposób by nie były celowo kierowane na ich posesję. Odwołujący złożyli również zastrzeżenia odnośnie projektu budowlanego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zleceniu organowi powiatowemu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego co do wykonania decyzji Wojewody z dnia 14 sierpnia 1998 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego oraz przywrócenia działki do stanu pierwotnego poprzez wywiezienie piasku i zbadanie, czy wskutek wykonanych prac występuje zalewanie budynku Z. i E.D., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu powiatowego z dnia 29 kwietnia 2013 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor realizując rozbudowę piekarni usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...], niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 20 czerwca 1997 r., popełnił samowolę budowlaną polegającą m.in. na przekroczeniu ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy od strony rzeki [...], które to odstępstwa organ prawidłowo zakwalifikował jako istotne, co w konsekwencji stanowiło podstawę zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Analizując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie organ zaznaczył, że w obiegu prawnym nadal pozostają jego dwie prawomocne decyzje nakładające na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, tj. – decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki części rozbudowanej piekarni (realizowanej na działkach nr [...]) przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki Wieprzy określonej w uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r. oraz decyzja z dnia 27 lipca 2004 r. nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego docelowej rozbudowy piekarni uwzględniającego częściową rozbiórkę wybudowanego budynku piekarni z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki Wieprzy określonej w uchwale Nr XX/159/96 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r. i inne zmiany projektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, opinii technicznej o wykonaniu zrealizowanych robót zgodnie z warunkami technicznymi oraz przepisami prawa, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.

Powyższe, w ocenie organu oznacza, że warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji i uzyskania pozwolenia na wznowienie robot budowlanych jest wykonanie w całości ww. obowiązków. Natomiast z akt sprawy, jak również uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nie wykonano częściowej rozbiórki budynku (objętej decyzją ZWINB z dnia 8 lipca 2003 r.), a przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie uwzględnia tej rozbiórki (obowiązek wynikający z decyzji ZWINB z dnia 27 lipca 2004 r.). Przy orzekaniu w sprawie organy nadzoru budowlanego związane są z pozostającymi w obiegu prawnym decyzjami prawomocnymi. Zatem dokonana w późniejszym okresie, tj. w roku 2007 zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym Miasta [...], w wyniku której przesunięta została nieprzekraczalna linia zabudowy od strony rzeki [...], co powoduje, że rozbudowany obiekt nie narusza obecnych ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być podstawą odstąpienia od wyegzekwowania w całości obowiązków zawartych w wymienionych decyzjach.

Organ podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie uwzględniającego rozbiórki i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, że z uwagi na fakt, że zakres opracowania projektu budowlanego zamiennego nie obejmuje całej działki nr [...], a tylko jej część – działkę nr [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] na działki [...]), ocenił wykonanie nakazu na tej działce. Porównanie wysokości terenu wykazanego na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 listopada 2012 r. oraz wykazanego na kopii mapy wykorzystanej do opracowania projektu zagospodarowania terenu inwestycji stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 czerwca 1997 r. doprowadziło do stwierdzenia, że są one porównywalne, co z kolei powoduje uznanie, że decyzja Wojewody na działce nr [...] została wykonana.

Organ stwierdził również, że na działce nr [...] decyzja o rozbiórce nie została wykonana, co potwierdzają pomiary wysokościowe na kopii mapy z 2012 r. Powyższe powoduje niemożliwość uznania za wiarygodną przedłożonej w postępowaniu opinii technicznej w sprawie muru oporowego na działce [...] i zalewania budynku mieszkalnego przy ul. [...].

Z analizy rzędnych wysokościowych terenu, z kopii mapy załączonej do pisma PINB z dnia 19 lutego 2014 r. oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że zalewanie wodami opadowymi budynku mieszkalnego Z. i E.D. jest niemożliwe.

Natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje sprawa parkujących samochodów ciężarowych na nieruchomości inwestora oraz zasadzonych przy budynku skarżących tui, ponieważ przedmiotem postępowania jest stan projektowy, a nie faktyczny. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym nie przewidziano miejsca na parking dla samochodów ciężarowych, a przy budynku skarżących zaprojektowano roślinność w postaci krzewów.

Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany zamienny powinien przedstawiać aktualny stan budowy. W momencie wstrzymania robót w dniu 1 października 2001 r. wykonany był stan surowy otwarty rozbudowanej piekarni, dalsze roboty do stanu projektowego inwestor wykonał przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie art. 50a Prawa budowlanego.

Końcowo organ zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do nieuznania A.J. jako pełnomocnika odwołujących.

W skardze na decyzję z dnia 7 maja 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. i T.J., reprezentowani przez radcę prawnego L.Z., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 162 K.p.a., przepisów uchwały Nr XI/5/2007 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sławna oraz przepisów art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie zgodzili się z poglądem organu, że wszystkie nałożone obowiązki muszą bezwzględnie zostać wykonane, ponieważ obowiązek w zakresie częściowej rozbiórki piekarni z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy stał się bezprzedmiotowy, natomiast pozostałe obowiązki zostały wykonane.

Przy wydawaniu decyzji organ ma obowiązek stosować przepisy aktualnie obowiązujące i nie może ze względu na zasadę lex retro non agit stosować już nieobowiązującego prawa. Skoro został ustanowiony nowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie ma już ani przyczyny ani podstawy prawnej dla której obowiązek w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony rzeki [...]miałby być przez organ egzekwowany.

Nie jest winą skarżących fakt, że w obrocie pozostaje decyzja o częściowej rozbiórce piekarni. Z uwagi na przepisy szczegółowe decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, ponieważ zmianie uległ stan faktyczny, zatem zgodnie z art. 162 K.p.a. organ obowiązany był stwierdzić wygaśnięcie tej części decyzji, ponieważ z dniem wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje poprzednio wydane wygasają. Reasumując skoro został uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego i budowana piekarnia jest z nim zgodna to twierdzenie, że musi być spełniony obowiązek jej rozbiórki jest bezpodstawne. Z tego względu decyzja organu I instancji była prawidłowa. Z wydanego przez Burmistrza zaświadczenia oraz legendy nowego planu w porównaniu z dokumentacją techniczną wynika że sporna zabudowa na działce skarżących spełnia wszystkie uwarunkowania, ponieważ nie przekracza żadnych z wyznaczonych linii.

W ocenie skarżących, bezpodstawny jest również podniesiony przez organ argument dotyczący decyzji Wojewody z 1998 r., wydanej w oparciu o inne przepisy prawa, ponieważ wykonalność decyzji administracyjnej należy rozpatrywać odrębnie dla każdego stanu faktycznego.

Kwestionowana decyzja narusza ponadto przepis art. 51 Prawa budowlanego, z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa materialnego, prawa miejscowego oraz wymogów przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 77 K.p.a. i art. 162 K.p.a. W oparciu o ten sam stan faktyczny wydane zostały dwie różne decyzje w tym jedna przewidująca możliwość kontynuacji budowy a druga rozbiórkę obiektu w części, co stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uczestnicy postępowania Z.D. i E.D. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia i kontroli Sądu stała się decyzja o charakterze kasacyjnym. Podstawa procesowa do wydania tego rodzaju decyzji, stanowiącej odstępstwo od zasady merytorycznego i ostatecznego załatwienia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, znajduje się w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podstawowym uchybieniem organu I instancji było niedostrzeżenie tego, że skoro w obrocie prawnym istnieje m.in. decyzja z dnia 8 lipca 2003 r. w zakresie orzekającym wobec inwestorów o obowiązku rozbiórki części rozbudowanej piekarni przekraczającej linię zabudowy od strony rzeki [...], określonej w uchwale Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 14 listopada 1996 r., Nr XX/159/96, a przedłożony projekt budowalny zamienny nie uwzględnia tej rozbiórki, to w takim stanie prawnym nie jest możliwe zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego.

Sąd stwierdził, że powyższe ustalenia organu odwoławczego, co do zasady niewadliwe, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego orzeczenia nie zamieścił jakichkolwiek uwag odnoszących się do istotnego naruszenia przepisów postępowania jak i wytycznych dla organ I instancji, które odnosiłyby się do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z argumentacji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że organ ten nie znalazł podstaw prawnych do pozytywnego załatwieniu wniosku strony o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zarzucenie organowi I instancji, iż ten nie dostrzegł przeszkód do zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, pomimo posiadania wiedzy o niewykonaniu decyzji dot. częściowej rozbiórki obiektu objętego projektem, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ odwoławczy posiada uprawnienia reformacyjno-merytoryczne.

Powyższe ustalenia prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady, istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji nakazującej częściową rozbiórkę obiektu budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, który obejmuje nierozebraną część tegoż obiektu. Nawet późniejsza, tj. dokonana po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczony obowiązek rozbiórki już nie istnieje i w wyniku zmian przepisów prawa miejscowego nie podlega wykonaniu jako bezprzedmiotowy. Wbrew stanowisku strony skarżącej, zmiana planu miejscowego nie oznacza zmiany stanu faktycznego lecz stanu prawnego. Zmiana określonych regulacji prawnych nie pociąga za sobą konsekwencji, które nakazywałyby uznać że dotychczas wydane rozstrzygnięcia tracą podstawę prawną i moc obowiązującą, chyba że w nowych przepisach taki skutek został by przewidziany.

Chybiony okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy nieobowiązujących przepisów prawa, w tym przypadku wcześniejszej wersji miejscowego planu zagospodarowania. W zaskarżonej decyzji organ nie odwoływał się do zapisów ww. planu lecz zwrócił uwagę na okoliczność związania rozstrzygnięcia uprzednimi, ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami zapadłymi w sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie decyzja o częściowej rozbiórce obiektu budowlanego funkcjonuje w obrocie prawnym – nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności albo wygaśnięcia, to nadal obliguje ona adresatów do wykonania orzeczonego obowiązku, zaś organy administracji, do uwzględnienia jej bytu prawnego przy podejmowaniu kolejnych rozstrzygnięć.

Za nieskuteczny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 162 K.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie jest orzeczeniem wydanym w przedmiocie wygaśnięcia decyzji. Merytoryczna ocena zarzutów mających wskazywać na zaniechanie organu w sprawie orzeczenia o wygaśnięciu innych, związanych ze sprawą decyzji, mogłoby stać się przedmiotem rozważań Sądu ale wyłącznie w ramach badania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozważy, czy istnieje możliwość wydania decyzji kończącej sprawę na mocy art. 138 § 1 K.p.a., czy też nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, czyniąc koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i tym samym wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ winien w sposób jednoznaczny przedstawić własne stanowisko w sprawie mając na względzie poczynione wyżej uwagi.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.