Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1518/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. U. i W. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Z. U. i W. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 201Or. Decyzją tą odmówiono wymienionym skarżącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2008r. ustalającej lokalizację drogi gminnej - ul. [...] w B. wraz z budową sieci infrastrukturalnych i przebudowę istniejącego uzbrojenia kolidującego z wnioskowaną inwestycją oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] - obręb nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Gmina B. w dniu 9 września 2008r. wniosła o ustalenie lokalizacji drogi gminnej - dojazdowej - ul. S. w B. wraz z budową infrastruktury i przebudową istniejącego uzbrojenia kolidującego z wnioskowaną inwestycją.

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 2008r. (zwaną dalej: decyzją Prezydenta) - zgodnie z wnioskiem inwestora - ustalił wyżej opisaną lokalizację inwestycji drogowej.

Z. U. i W. U. pismem z 24 grudnia 2009r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Uznali, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą z 10 kwietnia 2003r.] w zw. z art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych [(Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) - dalej w skrócie: u.d.p.] - przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że droga, której lokalizację ustalono decyzją Prezydenta ma charakter drogi publicznej, co miało uzasadniać zastosowanie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r.;

2) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 października 2006r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601) w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p. oraz § 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz.U. Nr 43, poz. 430) - zwanego dalej: rozporządzeniem] - przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu określenia w sposób wyczerpujący w decyzji kategorii drogi, a więc wadliwym poprzestaniu na wskazaniu, że jest to droga gminna oraz w konsekwencji wadliwym określeniu wymogów technicznych drogi;

3) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r., w brzmieniu ustalonym ustawą powołaną w pkt 2 w z art. 2 ust. 3 u.d.p. oraz § 4 w zw. § 7 ust. 1 rozporządzenia przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym określeniu szerokości ulicy w liniach rozgraniczających;

4) art. 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu ustalonym ustawą powołaną w pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) - przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości mimo wadliwego określenia drogi objętej decyzją jako drogi publicznej oraz wadliwego określenia szerokości drogi w linach rozgraniczających skutkującego wadliwym określeniem powierzchni nieruchomości, które powinny w skutek podziału zostać przeniesione na własność gminy w celu zajęcia pod inwestycję drogową.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 201Or. (zwaną dalej: decyzją Wojewody) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, albowiem uznał, iż decyzja ta jest zgodna z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003r. Zatem nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda stwierdził, iż:

1) decyzja Prezydenta spełnia wymogi wyżej przywołanej ustawy, w tym art. 7 ust. 1. Decyzja ta zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających, informację o określeniu w odrębnym postępowaniu warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony dóbr kultury oraz potrzeb ochrony uzasadnionych osób trzecich, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości;

2) droga, której lokalizację ustalono decyzją Prezydenta była drogą publiczną, albowiem droga ta o nazwie ul. [...] , wcześniej jako ul. [...], została zaliczona do dróg gminnych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] grudnia 2004r. w sprawie zaliczenia dróg i ulic do kategorii dróg gminnych;

3) art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. nie nakłada obowiązku doprecyzowania kategorii drogi w postaci określenia jej klasy, lecz stawia wyłącznie wymóg określenia kategorii drogi;

4) organ ustalający lokalizację drogi publicznej jest związany wnioskiem inwestora i w granicach tego wniosku ma obowiązek wydać decyzję ustalającą przedstawioną przez inwestora lokalizację. Niemniej ustalona w badanej decyzji szerokość w liniach rozgraniczających ul. [...] na 6 m spełnia wymogi ustawy o drogach publicznych. Ustawa z 10 kwietnia 2003r. nie przewiduje na etapie ustalania lokalizacji wymogu określania wielkości technicznych tej drogi, wymóg ten jest precyzowany na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r.;

5) w świetle konstatacji odnośnie statutu ul. S., decyzja o lokalizacji drogi - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. - powinna zawierać i zawiera zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Wnioskodawcy postępowania nieważnościowego wnieśli od decyzji Wojewody odwołanie. Zarzucili zaskarżonej decyzji wydanie z jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 1, pkt 2 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w związku z innymi przepisami powołanymi wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta.

Minister Infrastruktury - w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia - decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2010r. Uzasadniając zajęte stanowisko Minister po pierwsze wskazał, iż decyzja Wojewody została wydana zgodnie z prawem; po drugie - na skutek rozpoznania wniosku odwołujących się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta - stwierdził, iż zarzuty w nim podniesione nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Dalej Minister podkreślił, iż decyzja Prezydenta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), która została znowelizowana z dniem 10 września 2008r. mocą ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), zwanej dalej ustawą z 25 lipca 2008r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W

związku z faktem, iż wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji został złożony 9 września 2008r. w sprawie stosowano przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008r., pomimo iż decyzja Prezydenta wydana została [...] grudnia 2008r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu dotychczasowym, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (wskazanej w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczane do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, do których - zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. - kwalifikuje się drogi niezaliczane do żadnej z kategorii dróg publicznych. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.p., ul. [...] we wsi D., której nazwa została zmieniona na ul. [...] na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] grudnia 2005r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] grudnia 2004r. w sprawie zaliczenia dróg i ulic do kategorii dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest aktem administracyjnym o charakterze ogólnym, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników. Potraktowanie przez skarżących ul. [...] wyłącznie jako drogi dojazdowej do działek położonych w głębi kwartału nieruchomości i z tego względu, ich zdaniem, niesłużącej publicznemu ruchowi, nie jest w ocenie Ministra zgodne ze stanem faktycznym. Jak wynika z decyzji Prezydenta droga ta łączy się z innymi drogami publicznymi, tj. ul. [...] i ul. [...], będącymi drogami gminnymi. Tym samym zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg gminnych zapewniło ciągłość sieci dróg publicznych, jak również działkom o nr ew. [...],[...] i [...], obręb [...], bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z drogi tej może korzystać każdy uczestnik ruchu. Zatem w zakresie przyjętej kategorii drogi nie można zarzucić organowi naruszenia prawa.

Minister także wskazał, iż prawidłowość decyzji Prezydenta, co już wyjaśniano wyżej, badano w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 201 Or. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008r., zatem nie mogło dojść do naruszenia wskazanego w odwołaniu art. 11 f ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 tej ustawy, gdyż regulacja ta weszła w życie dopiero 10 września 2008r. i nie obowiązywała też w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zdaniem Minister również są bezzasadne. Wojewoda prawidłowo dokonał zbadania decyzji Prezydenta pod kątem wydania jej z naruszeniem przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r., przy uwzględnieniu treści art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008r. i działał w tym względzie na podstawie przepisów prawa. Nadto podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Wojewoda zawiadomił też strony o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., jednak żadna ze stron nie skorzystała z tego prawa we wskazanym terminie. Dokonał merytorycznego odniesienia się do argumentacji odwołujących się, ustosunkowując się do ich wniosku o stwierdzenie nieważności.

Niezasadny organ uznał zarzut, iż niedopuszczalne było określenie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających teren inwestycji niż przewidziana w § 7 ust. 1 rozporządzenia i w oparciu o te ustalenia zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Przepisy rozporządzenia znajdują zasadnicze zastosowanie podczas opracowywania projektu budowlanego. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 rozporządzenia.

Po wnikliwym zbadaniu zgromadzonego materiału dowodowego Minister stwierdził, iż zarówno decyzja Prezydenta jak i Wojewody, wbrew twierdzeniom skarżącym zapadły zgodnie z prawem.

Z. U. i W. U. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w zw. z art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 u.d.p. - przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że droga, której lokalizację ustalono decyzją z [...] grudnia 2008r. ma charakter drogi publicznej, w sytuacji gdy ma charakter drogi wewnętrznej, co miało uzasadniać zastosowanie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r.,

- art. 11 f ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta, w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p. oraz § 4 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia - przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu uznania, że dla określenia w sposób wyczerpujący w decyzji kategorii drogi nie jest wystarczające wskazanie, że jest to droga gminna oraz zaniechaniu uznania, że w konsekwencji wadliwego określenia kategorii drogi, wadliwie określone zostały w decyzji z 2008r. wymogi techniczne drogi,

- art. 11 f ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta, w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p. oraz § 4 w zw. § 7 ust. 1 rozporządzenia - przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, że określenie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających zostało dokonane w decyzji Prezydenta w sposób nieprawidłowy,

- art. 11 f ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta, w zw. z art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003r. - przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zatwierdzenie planu podziału nieruchomości wynikające z decyzji Prezydenta nie było wadliwe, mimo wadliwego określenia drogi objętej decyzją, jak drogi publicznej oraz wadliwego określenia szerokości drogi w linach rozgraniczających skutkującego wadliwym określeniem powierzchni nieruchomości, które powinny w skutek podziału zostać przeniesione na własność gminy w celu zajęcia pod inwestycję drogową;

2) przepisów postępowania:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 140 w zw. z art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych z pominięciem czynności dowodowych.

Minister infrastruktury - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie należy szczególnie podkreślić, iż kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2008r., korzystającej już z przymiotu ostateczności,

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05,

publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy także pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) wyraźnie podkreślono, iż "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym musiał więc ocenić, czy prawidłowo zostało uznane, iż przy wydaniu decyzji Prezydenta nie doszło do rażącego naruszenia stosowanych ówcześnie w sprawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowiły bowiem podstawę prawną wydania wymienionej decyzji i decydowały o zasadach lokalizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Prawidłowo w sprawie wskazano, iż na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawa (Dz. U. Nr 154, poz. 958) doszło do zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Ustawa ta weszła w życie 10 września 2008r. i w art. 6 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta przesądziła zatem, iż w postępowaniu, które zostało wszczęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi wniesionym do organu 9 września 2008r., a zakończone decyzją Prezydenta wydaną [...] grudnia 2008r., stosowano przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym przez nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008r. (zwanej dalej: ustawą zmieniającą). W konsekwencji, ilekroć w niniejszym uzasadnieniu mowa o ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd rozumie przez to przepisy tej ustawy w brzmieniu sprzed przywołanej nowelizacji.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r., ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), [...], w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Tekst artykuł 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.p. przez przewidzianą w art. 7 ust. 2 tej ustawy uchwałę rady gminy. Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Jeśli przyjąć, iż w wyniku zastosowania reguł funkcjonalnych wykładni istotne jest, w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o ustalenie jej lokalizacji, to do spełnienia tego zakresu wzoru zachowania wystarcza określenie jej przez sam podmiot wnioskujący, przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku określonych w ustawie, tj. art. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.04.2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, publ. Lex nr 597952). W sprawie inwestor we wniosku wyraźnie wskazał, iż chodzi o przygotowanie inwestycji w zakresie drogi publicznej (gminnej) mającej charakter drogi dojazdowej, która będzie powiązana z innymi drogami gminnymi, tj. ul. [...] i ul. [...]. Dodatkowo argumentacja inwestora została wzmocniona funkcjonującą w obrocie prawnym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie zaliczenia dróg i ulic do kategorii dróg gminnych, podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. i po uzyskaniu opinii Zarządu Powiatu B. Na mocy § 1 pkt 3 tej uchwały ul. [...] we wsi D. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Następnie zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] grudnia 2005r. ulicom położonym na obszarze obrębu ewidencyjnego D. przyłączonym z dniem 1 stycznia 2006r. do obszaru Miasta B., zmieniono nazwy. W pkt 5 § 1 tej uchwały zmieniono nazwę ulicy o dotychczasowej nazwie "[...] " nadając nazwę "[...] ", której lokalizacja była przedmiotem decyzji Prezydenta. W oparciu o ów wniosek Prezydent wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej - ul. [...], w której w pkt I ust. 2 b, przez określenie jej powiązania z innymi drogami gminnymi, przesądzono jednoznacznie o włączeniu drogi gminnej w istniejący system komunikacyjny.

W kontekście powyższych wywodów nie ma znaczenia to jak skarżący przedmiotową drogę traktują, albowiem lokalizacja tej drogi zapewnia ciągłość sieci dróg publicznych (ul. [...] - ul. [...] - ul. [...]) i działkom o nr [...],[...],[...] i [...] dostęp do drogi publicznej. Stosownie do art 1 u.d.p. ul. [...] jest drogą publiczną zaliczoną na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jest drogą gminną zaliczoną do dróg o znaczeniu lokalnym, uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Drogi o tak nadanym statucie nie można zatem określać mianem drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p., jak to czynią skarżący. W konsekwencji nie można przyjąć, że droga będąca przedmiotem wniosku inwestora miała taki charakter, co oznacza, iż ustalenie jej lokalizacji w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003r. nie nastąpiło z rażącym ich naruszeniem, jak też prawidłowo wywiódł organ. Niewątpliwie lokalizacja ul. [...] mogła być ustalana na zasadach i warunkach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych wynikających z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym do 10 września 2008r., ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tej regulacji. Rozważając ów zarzut wypada także zauważyć, iż w pkt I ust. 2 decyzji Prezydenta określono klasę drogi jako "ciąg pieszo - jezdny", niemniej jednak takiego określenia nie wymagały przepisy prawa, do tego określenie to należałoby rozważać w kategoriach przeoczenia, albowiem okoliczność ta nie wynika z treści wniosku, ani pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania toczącego się przed Prezydentem. Ponadto nawet gdyby ewentualnie takiej treści zapis rozpatrywać w kontekście naruszenia przepisów, to i tak uchybienie to nie mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, jako nie mające cech rażącego naruszenia prawa.

Dalej należy nie podzielić zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności, co również uczynił organ, w zakresie:

- podjęcia decyzji Prezydenta z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. Decyzja ta zawiera bowiem: w pkt I ust. 1 określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wskazując iż zostały one określone na załączniku nr 1 do decyzji w skali 1:1000; w pkt I ust. 2 powiązania z innymi drogami gminnymi, wskazując na powiązania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...], z jednoczesnym wskazaniem, iż są to drogi kategorii - drogi gminnej; w pkt II zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości;

- określenia szerokości ulicy w liniach rozgraniczających - 6 m z rażącym naruszeniem przepisów wskazywanych przez wnioskodawców (skarżących). Jakkolwiek przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym przed 10 września 2008r., w tym art. 7 ust. 1, nie wymagały aby na etapie ustalania lokalizacji drogi publicznej określać jej warunki techniczne, w tym szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, to jednak należało uznać, iż pomimo że w decyzji Prezydenta takie określenie się znalazło, to nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podstawę prawną decyzji Prezydenta stanowiły przepisy ww ustawy z 10 kwietnia 2003r. i to na ich podstawie ustalono zasady lokalizacji spornej inwestycji. Decyzja Prezydenta, jak już wyżej wskazano, zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 7 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003r., w tym określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, ze wskazaniem granic ich szerokości. Natomiast przepisy rozporządzenia, jak prawidłowo wskazał organ, znajdują zastosowanie na etapie opracowywania projektu budowlanego, co także wyraźnie zostało zauważone w pkt I ust. 5. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 201 Or. wyraził podgląd, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi przesądza jedynie, na jakich działkach gruntu będzie ona usytuowana, natomiast konkretne rozwiązania techniczne drogi są ustalane w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19.04.2010 r., sygn. akt II OSK 157/10, publ. Lex nr 597328).

W świetle przedstawionego stanu sprawy i poczynionych rozważań nie można skutecznie zarzucić Ministrowi, iż podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem art 156 § 1 pkt 2 oraz art. 140 w zw. z art. 77 K.p.a.

Za niezrozumiałe należało uznać zarzuty skargi, sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika, w których skarżący kwestionują legalność zaskarżonej decyzji Ministra, uznając iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003r. w zw. z innymi przepisami prawa materialnego. W tym względzie po pierwsze należy zauważyć, iż przedmiotowe postępowanie - jak już wyżej podkreślano - toczyło się w trybie nieważnościowym, w którym organ jedynie kontrolował czy decyzja Prezydenta została wydana lub nie z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. Organ w postępowaniu nieważnościowym nie orzekał więc na podstawie przepisów materialnych wymienionej ustawy, zatem nie mógł niewłaściwie ich zastosować bądź nie zastosować. Jak już wyżej podkreślono postępowanie nieważnościowe ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego; po wtóre, nawet gdyby sposób sformułowania powyższych zarzutów potraktować jako omyłkę lub przeoczenie i odnieść je do decyzji Prezydenta, to i tak przy wydawaniu wspomnianej decyzji nie mogło dojść do ewentualnego naruszenia art. 11 f ustawy z 10 kwietnia 2003r. we wskazanym zakresie. Przepis ten do ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został bowiem wprowadzony art. 1 pkt 3 ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Zmiana ta weszła w życie 10 września 2008r., czyli ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. w dniu wydania decyzji Prezydenta w swoim brzmieniu zawierała regulację art. 11 f (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194). Niemniej jednak w postępowaniu, w którym wydano decyzję Prezydenta, stosowano ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r. nie w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania (30 grudnia 2008r.), ale w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed dniem 10 września 2008r. (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), czyli wejścia w życie ustawy zmieniającej z 25 lipca 2008r. z uwagi na brzmienie art. 6 ust. 1 tej ustawy, na co wskazywano we wcześniejszej części uzasadnienia.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2008r., w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu oraz w kontekście zarzutów skargi, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.