Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2441/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G., A. S., A. G., B. K., D. G.-K., K. D., P. S., S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2087/19 w sprawie ze sprzeciwu L. G., A. S., A. G., B. K., D. G.-K., K. D., P. S., S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił wniesiony przez L.G., A. S., A. G., B. K., D.G.-K., K. D., P. S., S. S. sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] 2019 r. uchylającej w całości w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2012 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] o pow. 801,20 m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrok ten został wydany wobec uwzględnienia, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] 2012 r., po rozpatrzeniu wniosków A. S., S. S., P.S., L. G., K. D., D. G.-K., A. G., B. K. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]", ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), która obecnie stanowi część działki nr [...] z obrębu [...]. W punkcie 1 sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy określono wysokość odszkodowania, w punkcie 2 krąg osób, którym przyznano odszkodowanie, w punkcie 3 wskazano, że odszkodowanie pokryte zostanie ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, w punkcie 4 określono termin oraz formę wypłaty odszkodowania.

W wyniku prowadzonego na wniosek Ministra Skarbu Państwa postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] 2013 r. stwierdził jej nieważność. Decyzję Wojewody utrzymał w mocy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] 2013 r. Obie wydane w tej sprawie decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2668/13. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2519/14, oddalił wniesioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki, orzekając w tej sprawie ponownie, decyzją z [...] 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2012 r. Przywołując treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: u.g.n.) Wojewoda stwierdził, że materiał zebrany w sprawie, w której orzekał Prezydent m.st. Warszawy nie był kompletny, tj. nie zawierał wszystkich dokumentów opisujących stan prawny nieruchomości oraz okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Za rażące naruszenie prawa organ uznał nieustalenie przez organ orzekający, kto był właścicielem gruntu przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z kwestionowanej decyzji wynika, że następstwo prawne wnioskodawców po K. i M. małżonkach G. oraz W. i M. małżonkach S. organ ustalił na podstawie uwierzytelnionych kopii wypisów umów sporządzonych w formie aktów notarialnych z [...] 1940 r., z [...] 1942 r. Zdaniem Wojewody ww. akty wskazywały jedynie na mocy jakich transakcji cywilnych wskazane tam podmioty nabyły nieruchomość przed [...] 1942 r., jednakże nie mogły stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. Podstawą do ustalenia powyższego jest treść księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Oznacza to, że organ ustalający podmiot legitymowany do ubiegania się o odszkodowanie rażąco naruszył prawo, bowiem nie ustalił legitymacji prawnej osób ubiegających się o odszkodowanie na dzień wejścia w życie dekretu.

Minister Inwestycji i Rozwoju uchylając w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2018 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodził się z organem I instancji, że orzekając o odszkodowaniu Prezydent m.st. Warszawy nie przeanalizował akt własnościowych nieruchomości ustalając legitymację do otrzymania odszkodowania w oparciu o przedłożone akty notarialne. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie na tej podstawie nieważności decyzji odszkodowawczej powinno nastąpić po przeprowadzeniu przez Wojewodę postępowania dowodowego i analizie zgromadzonych dokumentów. Wojewoda powinien zatem zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na ewentualne podważenie ustaleń w zakresie właścicieli nieruchomości. W szczególności powinien uzyskać akta własnościowe, zaświadczenie z księgi wieczystej lub kopię karty zawierającej wpis poprzednich właścicieli nieruchomości przed przepisaniem jej na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda powinien również, w przypadku wątpliwości w zakresie skutków prawnych zawarcia aktów notarialnych, uzyskać ich wypisy, a także podjąć działania zmierzające do sprawdzenia czy akt notarialny z [...] 1942 r. uzyskał stosowne zezwolenie Starosty Miasta Warszawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. oddalił wniesiony przez L. G., A. S., A. G., B. K., D. G.-K., K.D., P. S. i S. S. sprzeciw od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] 2019 r. Zdaniem Sądu, w kontekście oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2668/13, do stwierdzenia wystąpienia wady nieważności (rażącego naruszenia prawa) nie wystarczy samo powołanie się na naruszenie przepisów proceduralnych polegające na nieustaleniu przez Prezydenta m.st. Warszawy stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, na podstawie treści księgi wieczystej, czy treści zbioru dokumentów. Aby wykazać wadę nieważności organ nadzoru winien udowodnić, że ustalony przez organ odszkodowawczy stan własnościowy nieruchomości na podstawie aktów notarialnych z [...] 1940 r. i [...] 1942 r. przedstawiał się w rzeczywistości inaczej, czego Wojewoda Mazowiecki nie wykazał. Rację ma zatem Minister, że Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie nieważnościowe musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zweryfikowania legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2012 r. w aspekcie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że skoro z zaświadczenia PBN w Warszawie z [...] 1991 r. wynika, że księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości nie figuruje w spisie ksiąg w archiwum na [...] 1991 r. i że prawdopodobnie zaginęła w czasie działań wojennych w latach 1944/45, to nie było możliwe przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej celem ustalenia stanu własnościowego nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się Rejestr powierzchni z klasyfikacją gleboznawczą sporządzony przez pracownika Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego w lutym 1977 r. m.in. na podstawie badań hipotecznych nieruchomości, zaktualizowanych w lipcu 1976 r. W materiale tym przy nieruchomości pn. "[...]" widnieje adnotacja: "Właściciel nie ustalony była A.P., [...]". Z dowodu tego wynika, że na podstawie badań hipotecznych było możliwe ustalenie w 1976 r. danych właściciela przedmiotowej nieruchomości w latach 20-tych XX wieku. Zatem księga hipoteczna nie mogła zaginąć w czasie działań wojennych. To, że PBN w Warszawie nie dysponował księgą wieczystą przedmiotowej nieruchomości w 1991 r. nie świadczy o tym, że księgi tej nie ma obecnie w zasobach sądu wieczystoksięgowego. Zdaniem Sądu dla ustalenia stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu należy ponadto: 1) wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o udzielenie informacji, czy w zbiorze dokumentów prowadzonym dla przedmiotowej nieruchomości Zd. nr [...] znajdują się dane wskazujące właściciela widniejącego w dawnej księdze hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości pn. "[...]" na dzień wejścia w życie dekretu; 2) zwrócić się do Sądu Okręgowego [...] o przedłożenie odpisu prawomocnego wyroku z [...] 2003 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem oddalającego powództwo B. K. przeciwko Skarbowi Państwa w sprawie o ustalenie; 3) wystąpić do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, który rozpatrywał zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] 2005 r. sygn. akt [...] i który postanowieniem z [...] 2003 r. sygn. akt [...] zażalenie oddalił o udzielenie informacji na temat dysponowania przez ten sąd aktami własnościowymi przedmiotowej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. G., A. S., A.G., B. K., D.G.-K., K. D., P. S., S. S., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez WSA w Warszawie wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania niemożliwych do realizowania w postępowaniu nadzorczym, poprzez zobowiązanie organu do zebrania dodatkowego materiału dowodowego oraz dokonywania na tej podstawie ustalenia okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji administracyjnej, co w sposób niedopuszczalny wychodzi poza granicę postępowania nadzorczego, bowiem zmierza rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez bezzasadne odstąpienie przez WSA Warszawie od związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. (I SA/Wa 2668/13), zgodnie z którą kwestia ustalenia prawa własności nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na rzecz K. i M. małż. G. oraz W. i M. małż. S. na podstawie aktów notarialnych nabycia nieruchomości z dnia [...] 1940 r., oraz aktu notarialnego z dnia [...] 1942 r., nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tego rodzaju wady postępowania zwykłego mogą być ewentualnie korygowane w ramach odwołania w postępowaniu zwykłym,

w sytuacji gdy nie zostało wykazane, na skutek przeprowadzonej oceny w postępowaniu nadzorczym, że inny podmiot był właścicielem nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, jak również nie ujawniono żadnych dowodów podważających ustalenia Prezydenta m. st. Warszawy z zakresie legitymacji wnioskodawców A. S., S.S., P. S., L. G., K. D., D. G.-K., A.G., B. K., jako spadkobierców K. i M. małż. G. oraz W. i M. małż. S. będących w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego właścicielami Nieruchomości, do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.

Dodatkowo, na wypadek uznania iż podniesione wyżej zarzuty nie są zasadne skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy zaskarżona sprzeciwem decyzja po przeprowadzeniu właściwej kontroli winna zostać uchylona, a sprzeciw uwzględniony z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. 136 § 1 k.p.a. zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez uchylenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające Ministra Inwestycji i Rozwoju do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek z uwagi na brak zgromadzenia przez Wojewodę Mazowieckiego materiału dowodowego pozwalającego na podważanie ustaleń w zakresie własności Nieruchomości dokonanych przez Prezydenta m.st Warszawy w decyzji Nr [...].

podczas gdy, nie zostało wykazane, że istnieje jakikolwiek materiał dowodowy pozwalający na podważanie ustaleń w zakresie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 801,20 m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" dokonanych przez Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji Nr [...], zaś ocena materiału dowodowego, mogła być dokonana przez organ II instancji wraz z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego.

Ponadto, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta m. st. Warszawa może być skontrolowanie przesłanki art. 215 ust. 2 u.g.n. tj. przysługiwania poprzednikom prawnych wnioskodawców prawa własności nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, w wyniku analizy materiałów dowodowych zgromadzonych dopiero w postępowaniu nadzorczym, z uwagi na uznanie, iż dowody na których oparł się Prezydent m.st. Warszawy w decyzji nr [...] są niewystarczające, podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów wskazuje, iż:

a) przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji (nadzorczego) jest wyłącznie badanie decyzji pod względem kwalifikowanej niezgodności z prawem wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem niedopuszczalne jest gromadzenie i ocena zgromadzonego dopiero w postępowaniu nadzorczym materiału dowodowego, celem ustalenia legalności przesłanki materialnej rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji;

b) rażące naruszanie prawa może dotyczyć wyłącznie błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego w ten sposób, iż w jej wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł legalnie powstać na gruncie tego przepisu natomiast nie dotyczy ewentualnych wad postępowania zwykłego (rozpoznawczego, dowodowego].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, przy zasądzeniu kosztów postępowania sądowego. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2a p.p.s.a., wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia kluczowa, jaka legła u podstaw wyprowadzeniu zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, dotyczy istoty postępowania nieważnościowego. Niewątpliwie, stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustalonej art. 16 § 1 k.p.a. Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. W doktrynie (patrz: Komentarz do art. 156 k.p.a., B.Adamiak, 2021, wyd. 17/Borkowski, Adamiak, Legalis) podkreśla się, że organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba podkreślić, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego.

W analizowanej sprawie kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, dokonywana w nim ocena legalności orzeczenia odszkodowawczego wymagała odniesienia się do treści tego rozstrzygnięcia i dokonania kontroli ustaleń poczynionych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w zakresie przesłanek do zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Tylko takie podejście pozwalało na skontrolowanie poprawności zastosowania w sprawie norm prawa materialnego pod kątem ewentualnej oceny wad nieważnościowych. Nie oznacza to jednak, jak wywodzi skarga kasacyjna, że dochodzi wówczas do naruszenia prawa materialnego, które stanowi punkt odniesienia dla sprawowanej kontroli nadzorczej w postępowaniu nieważnościowym. Dokonując tej oceny organ nadzoru, w tym przypadku Wojewoda Mazowiecki, jest uprawniony do dokonania samodzielnych uzupełniających ustaleń związanych z treścią kontrolowanej decyzji, w tym stanu własnościowego nieruchomości, niezbędnych dla sprawdzenia legitymacji podmiotowej osób ustalonych jako uprawnionych do odszkodowania. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument o braku dokonania tych ustaleń w postępowaniu zwykłym nie wyznacza reguły prawidłowości postępowania, którego przebieg nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13 (CBOSA), rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem, ale w trybie zwykłym. Ocena charakteru tego naruszenia w kategoriach nieważności decyzji należy jednak do materialnoprawnego aspektu sprawy, wykraczającego poza zakres niniejszego przypadku, który ma charakter procesowy. W świetle powyższego nieuzasadnionym pozostawał zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób zgodzić się również z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Jak wywodzi pełnomocnik skarżących, doszło do bezzasadnego odstąpienia od związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2668/13, w którym uznano, że kwestia ustalenia prawa własności nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu w oparciu o przedstawione akty notarialne, nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Skarga kasacyjna pomija dalszą część stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku, w którym Sąd zaznaczył, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy wykazać, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż wówczas ustalił organ, a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego. Takich ustaleń i dowodów kontrolowana wówczas decyzja Ministra nie wskazywała. Nie oznacza to jednak, by w warunkach ponownego postępowania organ nie przeprowadził dowodzenia, które pozwoliłoby na wyprowadzenie nowych wniosków służących wykazaniu nieważności decyzji odszkodowawczej. Potrzeba zgromadzenia stosownych dokumentów w zakresie legitymacji wnioskodawców, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji odszkodowawczej, powyższym wymogom była podyktowana. Wskazać przy tym należy, że nie jest rolą organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wykazanie istnienia materiału dowodowego, który mógłby posłużyć podważeniem poczynionych w trybie zwykłym ustaleń. Nieuzasadnionym zatem pozostawał zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a.

Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.