Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1957/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 184 w zw. z art. 182 § 2 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 205/20 ze sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 marca 2020 r., II SA/Kr 205/20, oddalił sprzeciw Gminy C. od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2019 r. Starosta C., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 229, art. 216 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."), odmówił zwrotu na rzecz M. P., B. T. i G. T. nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako parcela l. kat [...] odpowiadającej w części działce nr [...] o pow. 0,7610 ha, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Gminy C. W uzasadnieniu organ podał, że parcela l. kat. [...] o pow. 136 m2 stanowiąca własność A. T., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w C. z [...] października 1977 r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi do zajezdni PKS w C., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z [...] marca 1977 r. znak: [...] (którego nie udało się odnaleźć). Powołana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy wywłaszczonego. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jednakże jest ona zajęta pod fragment gminnej drogi publicznej – ul. S. w C. Powyższa okoliczność została ustalona na podstawie oświadczenia zarządcy drogi – Burmistrza C., do którego załączono wyciąg z metryki ulicy, oraz w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że sposób korzystania działki [...] w rejestrze gruntów oraz księdze wieczystej został określony jako droga. Zajęcie jej części pod drogę publiczną wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem decyzja taka naruszałaby regulacje art. 2a u.d.p., która nie przewiduje możliwości nabycia nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przez podmioty inne niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

W wyniku rozpoznania odwołania, złożonego przez M. P., B. T. i G. T., Wojewoda Małopolski decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, jako oparte na niepełnym materiale dowodowym. Zaznaczył, że w przypadku, gdy pod drogę publiczną zajęto jedynie część nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, zwrotowi podlega pozostała część, co wynika z treści art. 137 ust. 2 u.g.n. Wojewoda zarzucił, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie ww. ulica została zaliczona do kategorii dróg publicznych oraz kiedy to nastąpiło. W ocenie Wojewody metryka ulicy dołączona do oświadczenia Burmistrza w piśmie z 14 maja 2019 r. nie jest wystarczająca dla poczynienia ustaleń odnośnie tego, czy cała parcela objęta wnioskiem o zwrot jest zajęta pod drogę publiczną. W szczególności mapa jest zbyt ogólna i nie oznaczono na niej granic części działki nr [...], odpowiadającej zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...]. Również ustalenia poczynione przez organ I instancji w dniu 15 kwietnia 2019 r. podczas oględzin nieruchomości (dokonanych bez udziału uprawnionego geodety), nie pozwalają na stwierdzenie, że cała przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy ww. ulicy. Z protokołu tej czynności wynika, że "działka nr [...] odpowiada działce wywłaszczonej nr [...], w części stanowi chodnik brukowy, pozostała część działki to zieleń nieurządzona od strony działki nr [...] -ogrodzenie (słupki betonowe i gdzieniegdzie siatka), pozostała część droga gminna ul. S." W ocenie Wojewody również oznaczenie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz wskazanie na taki sposób jej wykorzystywania w księdze wieczystej nie przesądza, że w całości stanowi ona część pasa drogowego drogi publicznej. Wojewoda wskazał, że szczegółowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Organ zaznaczył, że u.d.p. przyznaje zarządcy drogi bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi (art. 20, art. 20a i art. 20b u.d.p.), dotyczy to również wyznaczenia granic pasa drogowego. Niemniej, aby ustalenie tej okoliczności nie budziło uzasadnionych wątpliwości, stanowisko zarządcy winno zostać zweryfikowane przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o obiektywne kryteria. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała, aby organ I instancji poczynił stosowne kroki celem wyjaśnienia tej kluczowej dla sprawy kwestii, zwłaszcza, że ustalenia poczynione przez sam organ w trakcie oględzin nieruchomości poddają w uzasadnioną wątpliwość oświadczenie zarządcy drogi. W ocenie Wojewody, przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 137 ust. 2 u.g.n. i w związku z art. 2a u.d.p., a ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia w stopniu wymagającym zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza precyzyjnego określenia zasięgu na przedmiotowej nieruchomości pasa drogowego drogi publicznej jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Wojewody art. 137 ust. 2 u.g.n., zobowiązuje organ do orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia także w sytuacji, gdy pozostała części nie może podlegać zwrotowi z uwagi na jej stan prawny (zajęcie pod pas drogowy drogi publicznej). Wojewoda wskazał również, że w sytuacji, gdy organ I instancji ustali w oparciu o stosowne środki dowodowe, w tym zwłaszcza dowód z opinii biegłego geodety, że nie cała zawnioskowana do zwrotu nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, winien podjąć kroki celem ustalenia ewentualnego ziszczenia się przesłanek zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza pasem drogowym ulicy S. w C. (co w razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie będzie wymagało pozyskania projektu podziału nieruchomości, jak również dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu — zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n.), a zatem ustalić, czy w tej części nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ I instancji nie wykazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej dotyczył budowy drogi dojazdowej do zajezdni PKS, co sugeruje, że była to najprawdopodobniej (choć niekoniecznie) inwestycja "towarzysząca", związana z zajezdnią autobusową, a zatem kluczowe znacznie ma ustalenie, czy owa zajezdnia powstała i czy ewentualnie przedmiotowa nieruchomość spełniała funkcję towarzyszącą temu obiektowi (zgodnie z ustaleniami organu I instancji stanowi ona wszak – przynajmniej w części – drogę).

Sprzeciw od decyzji wniosła Gmina C., zarzucając, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 u.g.n. W ocenie skarżącej zgromadzone przez Starostę dowody jednoznacznie wskazują, że cała nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania została zajęta pod gminną drogę publiczną i jako taka, nie może być w żadnej części przedmiotem zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Fakt, że nie na całej tej nieruchomości jest urządzona jezdnia nie oznacza, że jakaś część nieruchomości nie jest zajęta pod drogę publiczną. Oprócz jezdni do pasa drogowego należą również chodniki, pobocza, pasy zieleni itp. Metryka ww. drogi publicznej jednoznacznie wskazuje w swej części graficznej, jak i opisowej, że cała przedmiotowa nieruchomość leży w liniach rozgraniczających pasa drogowego ww. ulicy.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji wskazał, że działanie organu II instancji polegające na uchyleniu wydanej przez Starostę decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było prawidłowe. Organ odwoławczy wytknął, że zgromadzony materiał dowodowy jest dalece niewystarczający dla dokonania ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została w całości zajęta pod gminną drogę publiczną.

Sąd I instancji podał, że kluczowe dla wydanego orzeczenia ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez Starostę na podstawie kilku dowodów, tj.: pisma zastępcy Burmistrza Miasta C. z 14 maja 2019 r. wraz z kserokopią metryki drogi ul. S. w C. z 16 września 1999 r., oględzin przeprowadzonych w dniu 15 kwietnia 2019 r., a także informacji o sposobie korzystania z gruntu uwidocznionej w rejestrze gruntów oraz księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda trafnie stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na ustalenie, że cała nieruchomość objęta wnioskiem została zajęta pod drogę publiczną. Wspomniany wyżej protokół oględzin zawiera lakoniczny opis zagospodarowania działki, który wskazuje, że znajduje się na niej: chodnik z kostki brukowej, ogrodzenie, droga gminna oraz zieleń nieurządzona. Poczynione obserwacje nie zostały odzwierciedlone na mapie, nie sporządzono nawet szkicu poglądowego, który pozwalałby na uzyskanie chociażby wyobrażenia co do wielkości poszczególnych fragmentów działki zagospodarowanych w odmienny sposób. Również metryka ul. S. zawiera jedynie ogólnikowe informacje i parametry drogi oraz załącznik w postaci szkicu sytuacyjnego. Na ich podstawie nie sposób ustalić w jakim zakresie część działki nr [...] odpowiadająca parceli l. kat. [...] jest obecnie zajęta pod drogę publiczną. Sąd I instancji podał, że w aktach sprawy na k. 42 i 43 znajduje się mapa zasadnicza, na której geodeta naniósł granice parceli l kat. [...], jednakże uwidocznienie zarysu parceli na działce nr [...] nie daje odpowiedzi na pytanie czy w całości została zajęta pod drogę publiczną. Zwłaszcza, że jak wskazał sam geodeta w sporządzonej na mapie adnotacji, granice te – z uwagi na różnice skali między mapami katastralną i ewidencyjną – należy traktować poglądowo. Sąd I instancji podkreślił, że orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na treść art. 2a u.d.p. wymaga jednoznacznego ustalenia, że nieruchomość została zajęta w całości pod drogę publiczną. Należy przy tym pamiętać, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

W ocenie Sądu I instancji organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów potwierdzających tezę, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Powyższa okoliczność, w razie ustalenia, że nie cała nieruchomość została zajęta pod drogę będzie wymagała przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego również w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji konieczny zakres uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wykluczał zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. Dopiero uzupełnienie postępowania, zgodnie z wyczerpującymi wytycznymi Wojewody, w szczególności przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem biegłego geodety, a następnie – w razie takiej konieczności – ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania w drugiej instancji. Skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo naruszenia przez Wojewodę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1, 80 i 138 § 2 k.p.a., przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz niewykazanie, dlaczego zebrany materiał nie pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ewentualnie dlaczego nie jest możliwe stosowne uzupełnienie tego materiału.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowi wyjątek. Zasada ta ma być realizowana w oparciu o instrumentarium określone przepisem art. 136 k.p.a., z którego organ odwoławczy nie skorzystał, choć powinien był to uczynić. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzupełniające postępowanie wyjaśniające mogło z powodzeniem przyczynić się do ustalenia, że cała wywłaszczona nieruchomość stanowi część drogi publicznej. W przypadku takiego wyniku, nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, kwestie wymagające w ocenie Wojewody wyjaśnienia mogły być bowiem bez wątpienia wykazane w toku postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i kiedy przedmiotowa ulica stała się drogą publiczną. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że akty prawne zaliczające drogi do kategorii dróg publicznych są publikowane, kopia tego aktu i publikatora znajdują się w aktach sprawy, a organ odwoławczy mógł zwrócić się do organu I instancji o pozyskanie tego aktu. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo zarządcy drogi gminnej publicznej z 14 maja 2019 r., w którym zostało wskazane, że cała działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w pasie drogowym ww. ulicy. Do pisma tego została dołączona kopia metryki drogi wraz z załącznikiem graficznym, które pozwalają na jednoznaczne zidentyfikowanie przedmiotowej nieruchomości, jako znajdującej się w pasie drogowym ww. ulicy. Dla potwierdzenia zasadności zarzutów wskazano dodatkowo, że w analogicznej sprawie, rozpatrywanej na skutek sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej obecnie stanowiącej część drogi S. w C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na wyżej przytoczoną argumentację uwzględnił sprzeciw Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2020 r., II SA/Kr 204/20).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo naruszenia przez Wojewodę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., nie jest trafny.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy ocena sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej działki zagospodarowanej aktualnie na potrzeby drogi publicznej oraz konieczności badania w takiej sytuacji w toku postępowania zwrotowego celu wywłaszczenia oraz jego realizacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność ustalenia faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza precyzyjnego określenia zasięgu pasa drogowego drogi publicznej. Ponadto, mając na uwadze treść art. 137 ust. 2 u.g.n., w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że na części działki cel wywłaszczenia został w pełni zrealizowany. Podkreślenia wymaga również, że samo oznaczenie działki symbolem "dr" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewoda zasadnie wskazał bowiem, że postępowanie organu I instancji obarczone było istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (w szczególności naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 137 ust. 2 u.g.n. i art. 2a u.d.p.). Wytknięte bowiem przez Wojewodę braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.