Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 628/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 par. 1 pkt 2, art. 119, art. 121, art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B.-Ś. i A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. i A. Ś. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku i wyznaczające nowy termin wykonania obowiązków, zaś w pozostałej części utrzymujące postanowienie w mocy.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...], nakazał K. B. i A. Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalił skargę inwestorów na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.

Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr [...], wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało odebrane przez skarżących w dniu 19 sierpnia 2009 r.

Następnie, tytułem wykonawczym z dnia 10 czerwca 2010 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanym w dniu 22 czerwca 2010 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. nr [...] nałożył na K. B. i A. Ś. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła K. B., domagając się również uchylenia decyzji organu I i II instancji w sprawie przedmiotowej rozbiórki ze względów ekonomicznych i zdrowotnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nałożenie grzywny na zobowiązanych w maksymalnej wysokości jest zasadne biorąc pod uwagę upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (która powinna być wykonana niezwłocznie). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1148/04 organ wyjaśnił, iż nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanych. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji, dostatecznie umotywował celowość prowadzonej egzekucji i wysokość nałożonej grzywny. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności oraz postawą zobowiązanych, którzy uchylają się od wykonania orzeczonej rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 735/11, oddalając skargę K. B. i A. Ś. wskazał, że ustalenie grzywny w wysokości 10 000 zł jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Sąd wskazał, że od czasu orzeczenia upłynął okres ponad dwóch lat, w którym zobowiązani mieli obowiązek i możliwość wykonania rozbiórki obu wskazanych w decyzji rozbiórkowej obiektów. Zobowiązani uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od zobowiązanych niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektów, które nie są trwale związane z gruntem, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku skargi kasacyjnej zobowiązanych wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1635/12, uchylił powyższy wyrok i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...].

Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia o treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 120 i 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy postanowienie powinno zawierać dwa wezwania. Pierwsze do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz drugie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawierają obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 122 § 2 ustawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcia nie wskazują bowiem terminu do realizacji decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 19 maja 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, to jednak zdaniem NSA termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i nie może być uznany za spełnienie tego warunku i to bez względu na podnoszony przez organ okres niewykonywania tego obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie NSA wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest podstawowym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być bowiem uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia on w razie uchylania się od wykonania obowiązku nałożenie dalszych grzywien, a w przypadku obowiązku wynikających z przepisów prawa budowlanego - jak w niniejszej sprawie - orzeczenia wykonania zastępczego.

Ponadto w ocenie NSA, postanowienie organu I instancji jest zredagowane nieprecyzyjnie, nieprawidłowo i w sposób wieloznaczny. Postanowieniem tym nałożono na dwie osoby fizyczne grzywnę w wysokości 10 000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia, w szczególności nie wynika z niego, czy adresaci postanowienia są zobowiązani solidarnie do zapłaty w/w kwoty grzywny (art. 366 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego), czy też każdy z nich ma zapłacić wskazaną kwotę oddzielnie, czy jakąś przypadającą na niego część tej kwoty (świadczenie podzielne art. 379 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego). Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego ze zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak tych elementarnych danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co stanowi istotną wadliwość wydanego orzeczenia. Zważywszy, iż nieuiszczona grzywna także podlega egzekucji (art. 124 ustawy) obowiązkiem organu jest precyzyjne wskazanie podmiotu na który nałożona została grzywna i jej wysokości. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem na K. B. i A. Ś. grzywny w wysokości 10 000 zł skutkuje niepewnością prawną obu osób. Także z tego powodu, zdaniem NSA, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, jako że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 120 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającym wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w G. postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r. nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 19 maja 2011 r. nr [...] nakładające na K. B. i A. Ś. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] nałożył solidarnie na K. B. i A. Ś. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki i wezwał zobowiązanych do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. Jednocześnie wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. określając przy tym że w przypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W zażaleniu na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oboje zobowiązani wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w części dotyczącej terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania przedmiotowego obowiązku i wyznaczył zobowiązanym nowy termin wykonania obowiązków do dnia 31 października 2014 r., zaś w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość grzywny wskazując, że kwota grzywny jest zasadna, bowiem zobowiązani uporczywie uchylają się od wykonania rozbiórki od wielu lat (decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została w 2009 r.) i nie okazują woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania przedmiotowego obowiązku, zaś niniejsza grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu.

Ponadto organ I instancji prawidłowo nałożył grzywnę solidarnie na zobowiązanych. Wskazał, że przez pojęcie zobowiązanego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej lub też osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Nakazem rozbiórki objęte zostały obiekty wybudowane przez oboje zobowiązanych. Także ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...] nakazuje obojgu zobowiązanym rozbiórkę nielegalnie postawionych obiektów. Wskazując na te okoliczności organy obu instancji podkreśliły, że obaj zobowiązani występują w sprawie jako solidarnie zobowiązani do usunięcia obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego w takiej sytuacji nie jest błędem prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obojga zobowiązanych łącznie, bez oznaczania osobno zakresu ich obowiązków. Są oni bowiem solidarnie zobowiązani do usunięcia skutków samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. B. i A. Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...]. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, 77, 80, 81 K.p.a. oraz art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe wyliczenie wysokości grzywny.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze.

Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy aczkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie o wymierzeniu solidarnie zobowiązanym grzywny zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku. Poza grzywną środkiem egzekucji są: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...] nałożony został na dwa podmioty. Nakładając grzywnę mającą na celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku organy całkowicie pominęły zasady nakładania grzywien wynikające z art. 119, 121 i 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Solidarność jest natomiast instytucją materialnego prawa cywilnego. W myśl art. 366 § 1 Kodeksu cywilnego, solidarność dłużników (bierna) polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dla przyjęcia solidarności biernej (jak i czynnej), konieczne jest stwierdzenie szczególnego dla niej tytułu. Zgodnie z art. 369 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie jest solidarne jedynie wówczas, gdy to wynika z ustawy lub z czynności prawnej (por. Witold Czachórski "Zobowiązania. Zarys wykładu", Wydawnictwo Naukowe PWN 1994 r., s. 94). Prawo wierzyciela i obowiązek dłużników związane są ze świadczeniem. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązaniowego. W myśl art. 353 § 2 Kodeksu cywilnego, świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na powstrzymaniu się od działania. Dodać jeszcze można, iż w niektórych sytuacjach, nie naruszając unormowania art. 353 § 2 Kodeksu cywilnego, można posługiwać się klasyfikacją wywodzącą się z rzymskiego prawa prywatnego: dare, facere, non facere, pati (patrz: W. Czachórski, op. cit. s. 52). Do podziału tego nawiązuje treść przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego egzekucję obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Nie są to jednak świadczenia w rozumieniu cywilnoprawnym. Nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjnego prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą powstania stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju stosunek może powstać w związku z kształtowaniem treści nakazu przez właściwy do tego organ administracji w drodze konkretyzacji obowiązku ustawowego przez akt administracyjny. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej. Adresat nakazu, będący stroną stosunku administracyjnoprawnego podlega bowiem ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (patrz: Marek Górski [w:] "System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2012, s. 222, 227). Uwagi te odnoszą się także do obowiązku w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. Andrzej Skoczylas, Wojciech Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić jednak trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597701). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane (w tym przypadku małżonków), czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu.

Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Do takiego rezultatu doprowadza nie tylko wykładnia językowa powołanych w tym miejscu norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597305). Nawiązując do interpretacji celowościowej podkreślić trzeba, iż jest to proces ustalania abstrakcyjnej normy prawnej. Nie zawsze zaś wielość podmiotów zobowiązanych oznacza, iż są to, tak jak w niniejszej sprawie, małżonkowie.

Nadto, tak jak w przypadku obowiązku administracyjnego, nie ma podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia, za zobowiązanie solidarne. Również więc z tego powodu nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności wymierzenia zobowiązanym małżonkom jednej grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 124 § 4 i 5 ustawy, na warunkach świadczenia solidarnego. W związku z tym zauważyć należy, że wykonanie obowiązku przez któregokolwiek zobowiązanego ma wpływ na dalsze trwanie nakazu wykonania czynności i na egzekucję grzywny. Wykonanie obowiązku przez jednego z kilku zobowiązanych skutkuje, wobec wszystkich zobowiązanych, brakiem podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jest podstawą zarzutu (art. 33 pkt 1 ustawy) oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 ustawy). W tym sensie można mówić o podobnym, do wykonania świadczenia solidarnego, skutku wykonania obowiązku administracyjnego przez jednego z zobowiązanych. Grzywna w celu przymuszenia nie jest natomiast, nawet w znaczeniu potocznym, świadczeniem solidarnym. Nie jest także sankcją karną, ani administracyjną karą pieniężną. Wykonanie obowiązku pociąga za sobą określone skutki dla egzekucji grzywny. Mimo, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 ustawy), w razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy), zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (art. 126 ustawy).

Podsumowując można stwierdzić, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązanym w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do całego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka powinna być nałożona grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., stgn. Akt II OSK 1655/11, Lex nr 1286285).

W związku z powyższym w ocenie Sądu, brak było podstaw do nałożenia obowiązku zapłaty grzywny na zobowiązanych solidarnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był uprawniony do oceny prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem. Ocena taka została już przez Sąd dokonana w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalającym skargę skarżących na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 10 czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. Sąd nie jest także uprawniony do kontroli jakichkolwiek innych decyzji wydawanych wobec skarżących w sprawie ich nieruchomości ani oceny działań organów administracji z tym związanych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy egzekucyjne winny zastosować się do oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia.

Należy wskazać, że rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Konsekwencją powyższego wyroku bowiem powinno być nałożenie grzywny w wysokości określonej w przepisach na każdego z zobowiązanych oddzielnie, a nie solidarnie. Wskazanie to, w ocenie Sądu, nie narusza normy wynikającej z art. 134 § 2 w/w ustawy. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem co do zasady rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych, postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i to organ kończy je wydaniem stosownej decyzji bądź postanowienia. Jednocześnie jednak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a). Samo więc uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę na uprzednio wydaną decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Ponownie rozpoznając sprawę organy wprawdzie będą musiały wymierzyć grzywnę oddzielnie na każdego z zobowiązanych, ale tylko wówczas gdy skarżący nadal nie wykonają dobrowolnie swojego obowiązku. Ponadto organ na nowo określi też wysokość grzywny.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając jednocześnie, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.