Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1658/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 par. 1 i art. 80 kpa, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 775/12 w sprawie ze skargi Z. G. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 775/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. G. i M. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. S. w Gdańsku do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. zobowiązał B. B. do przedłożenia, do dnia 15 września 2007 r., oceny technicznej wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] oraz w należącej do tego mieszkania piwnicy w budynku przy ul. S. w Gdańsku. Roboty te dotyczyły: wyburzenia w 1997 r. ścianki dzielącej pokój od strony północno – wschodniej od werandy i przesklepienia wykonanego otworu w postaci belki z dwuteownika obudowanego płytą gipsowo – kartonową; remontu stropu w dużym pokoju i sąsiednich, wykonanego w 1997 r., polegającego na usunięciu warstwy polepy i ułożeniu nowej warstwy wełny mineralnej oraz nowego obicia stropu; wykonanego otworu w ścianie poprzecznej zewnętrznej piwnicy szerokości około 1,0 m i wysokości 0,9 m przesklepionego belką z dwóch dwuteowników wysokości 80 mm; zamurowania otworu w ścianie werandy z 1997 r.; wykonania instalacji kanalizacyjnej w piwnicy włączonej do instalacji istniejącej w 2005 r.; zamontowania w 1999 r. wkładu kominowego w dużym pokoju po stronie północnej. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] lutego 2008 r. B. B. przedłożył wymaganą ocenę techniczną. Do tej oceny M. G. – właściciel mieszkania nr [...] w budynku przy ul. S. w Gdańsku wniósł uwagi dotyczące braku merytorycznej oceny wykonanych samowolnie robót polegających na usunięciu ślepego pułapu wraz z polepą. Pismem z dnia [...] lipca 2008r. organ zobowiązał B. B. do uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej w tym zakresie. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zobowiązany przedłożył stanowisko dr inż. Z. H.D. oraz dr inż. M. W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., zgodnie z którym wszystkie prace budowlane dotyczące stropu nad parterem, podciągu stalowego w obrębie tego stropu (w miejscu usuniętego fragmentu ściany) oraz otworu w ścianie piwnicy – wykonano prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi i sztuka budowlaną i nie spowodowały one żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Organ wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. W. D., która również ocenia roboty budowlane będące przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego i w zakresie oceny stropu między lokalami nr [...], z uwagi na brak możliwości stwierdzenia jaka była faktyczna izolacyjność akustyczna stropów przed wykonaniem prac remontowych, nie stwierdza pogorszenia właściwości akustycznych stropu nad pokojem sypialnym i dziecinnym oraz kuchnią i łazienką. Jedynie prace remontowe stropu nad pokojem dziennym związane ze zmianą konstrukcji stropu i zmniejszeniem jego wysokości między belkami mogły spowodować większą akustykę w mieszkaniu nr [...]. Określenie rzeczywistej izolacyjności akustycznej stropów od dźwięków powietrznych i uderzeniowych w budynku przy ul. S. w Gdańsku, zdaniem sporządzającego ocenę, wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań przy użyciu specjalistycznej aparatury pomiarowej. Organ stwierdził jednakże, że przy tak małej uciążliwości jaką jest użytkowanie budynku wyłącznie na cele mieszkalne, jest to bezcelowe. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2007 r., iż w trakcie przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono niepożądanych odgłosów oraz, że organ ten nie wykonuje badań akustycznych hałasu, którego źródło nie pochodzi od urządzeń i instalacji znajdujących się w pomieszczeniach. Organ I instancji stwierdził, że przedłożone w sprawie opinie techniczne potwierdzają prawidłowość pozostałych wykonanych robót budowlanych i nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych w mieszkaniu nr [...] oraz w należącej do tego mieszkania piwnicy w budynku przy ul. S. w Gdańsku robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i M. G. podnieśli, że sporządzona przez dr inż. Z.H. D. i dr inż. M. W. ekspertyza techniczna dotycząca stropu nad parterem oraz ściany w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. S. w Gdańsku nie jest kompletna i nie odpowiada zakresowi podanemu w postanowieniu z lipca 2007 r. Z kolei, odwrotna ocena opinii sporządzonej przez inż. W. D. jest nieuczciwa. Odwołujący się zaznaczyli, że nie zostali zapoznani z opinią sporządzoną przez mgr inż. W. D.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę określoną w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7, art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że przed wykonaniem robót polegających na przebudowie mieszkania nr [...] i piwnicy w budynku przy ul. S. w Gdańsku inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę właściwego organu administracji publicznej, a brak tego pozwolenia uzasadnia wdrożenie procedury określonej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro roboty budowlane zostały już wykonane właściwe było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jeśli zaś w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w mieszkaniu nr [...] i przynależnej do niego piwnicy w budynku przy ul. S. w Gdańsku roboty nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku przy ul. S. w Gdańsku, gdyż wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną. Mieszkanie nr [...] i przynależna do niego piwnica nie są również wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem. Twierdzenia te organ odwoławczy oparł na ekspertyzie technicznej sporządzonej w lipcu 2007 r. (i uzupełnionej następnie w styczniu 2008 r.) przez dr inż. Z. H. D. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej) i dr inż. M. W. (rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej), a dotyczącej stropu nad parterem oraz ściany w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. S. w Gdańsku, w której stwierdzono, że: przeprowadzone prace remontowe w mieszkaniu nr [...] na piętrze oraz w piwnicy nie spowodowały żadnych uszkodzeń w budynku w postaci rys lub spękań, co świadczy o prawidłowym ich wykonaniu; zgodnie z obliczeniami sprawdzającymi wykonany podciąg stalowy w mieszkaniu nr [...] spełnia wymagania w zakresie stanu granicznego nośności i użytkowalności, a więc jest w pełni bezpieczny; wykonany otwór w samonośnej ścianie piwnicznej z uwagi na usytuowanie pod stropem, niewielki rozmiar oraz wykonanie zabezpieczenia w postaci dwóch dwuteowników stalowych nie stwarza zagrożenia w bezpiecznym użytkowaniu obiektu, lokalne przerwanie izolacji na szerokość tego otworu nie ma wpływu na przenikanie wilgoci od górnych partii budynku; wykonana wymiana skorodowanej i nieszczelnej rury kanalizacyjnej w piwnicy została wykonana prawidłowo i była niezbędna z punktu widzenia właściwej eksploatacji budynku; prace remontowe nie wpłynęły w żaden sposób na ograniczenie bezpiecznego użytkowania obiektu. Nadto organ oparł się na opinii technicznej sporządzonej w dniu 28 sierpnia 2006r. przez mgr inż. W. D. (biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku w zakresie budownictwa), w której stwierdzono, że: wykonane przez B. B. prace polegające na wykuciu otworu w ścianie piwnicy budynku przy ul. S. a następnie zamurowanie tego otworu nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku; wykonane prace remontowe stropu nad pokojem sypialnym i dziecinnym oraz kuchnią i łazienką nie wpłynęły na pogorszenie właściwości akustycznych stropu; prace remontowe stropu nad pokojem dziennym związane ze zmianą konstrukcji stropu i zmniejszeniem jego wysokości między belkami mogły spowodować większą akustykę w mieszkaniu M. G.; określenie rzeczywistej izolacyjności akustycznej stropów od dźwięków powietrznych i uderzeniowych w rozpatrywanym budynku wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań przy użyciu specjalnej aparatury pomiarowej. Organ odwoławczy wziął również pod uwagę sporządzoną we wrześniu 2007 r. opinię mgr inż. W. P. (biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku), w której stwierdzono, że aby poprawić izolację przed dźwiękami powietrznymi należałoby dokonać badań specjalistycznych odrębnie dla każdego pomieszczenia z uwagi na różne zakresy prac w stropach i w oparciu o uzyskane wyniki i metody poprawy stanu obecnego można by ustalić zakres prac doprowadzających do obecnych standardów. Organ uwzględnił także opinię z dnia 20 lutego 2007 r. sporządzoną przez uprawnionego mistrza kominiarskiego A. B., w której potwierdzono prawidłowość wykonania pieca kominkowego w mieszkaniu nr 1. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku, gdy strona nie zgadza się z dokonaną oceną może zlecić wykonanie na własny koszt ekspertyzy technicznej określającej rzeczywisty poziom hałasu związany z użytkowaniem danego lokalu mieszkalnego. Dopiero ekspertyza, która wykaże przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu może stanowić podstawę do podjęcia ewentualnych czynności przez organ nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Z. i M. G. podnosząc, że organ odwoławczy nie poddał analizie szeregu zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz w uzupełnieniu odwołania, a uzasadnienie decyzji zawiera zmanipulowane informacje, które przyczyniły się do wydania błędnej decyzji. Skarżący wskazali, że w pismach do organu I instancji, jak i w odwołaniu, podnosili brak oceny robót związanych ze zmianą konstrukcji stropu drewnianego nad parterem i dotyczącej izolacji akustycznej stropu w opracowaniu dr inż. Z.H. D. oraz dr inż. M. W. Do ocen pozostałych robót nie wnosili zaś żadnych zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania jest kontrola prawidłowości wykonanych robót, a nie ocena poziomu hałasu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowo postępowanie w trybie uregulowanym w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności było dokonanie prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu robót budowlanych wykonanych przez uczestnika postępowania B. B. Następnie dokonanie oceny, czy i które z wykonanych robót wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia oraz ustalenie, czy wykonane roboty pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a jeżeli nie to, czy istnieje możliwość ich doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami i wskutek jakich czynności. Sąd zaznaczył, że nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi poprzedzać ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem – jak wymaga tego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydana w niniejszej sprawie decyzja, stwierdzająca brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, potwierdza zgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z przepisami i oznacza, że inwestor nie musi wykonywać żadnych dodatkowych robót, czynności, przeróbek i zmian. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że wykonane przez uczestnika postępowania roboty budowlane wymagały pozwolenia właściwego organu architektoniczno – budowlanego, a przebudowa lokalu bez takiego pozwolenia stanowiła samowolę budowlaną. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wymagania wynikające z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., co powoduje, że dokonaną przez organy ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy za prawidłową. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy prawidłowo zastosowano przepisy Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny robót związanych między innymi ze zmianą konstrukcji stropu drewnianego między lokalami nr 1 i nr 2. Z wykonanej w toku niniejszego postępowania, zgodnie z postanowieniem organu I instancji, ekspertyzy Z. D. i M. W. z lipca 2007 roku oraz aneksu ze stycznia 2008 roku wynika, że przeprowadzone prace remontowe w mieszkaniu nr 1 na piętrze oraz w piwnicy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie spowodowały żadnych uszkodzeń w budynku, podciąg stalowy spełnia wymagania w zakresie stanu granicznego nośności i użytkowania, a więc jest w pełni bezpieczny; wykonany otwór w piwnicy nie stwarza zagrożenia w bezpiecznym użytkowaniu obiektu. Wymiana rury kanalizacyjnej była prawidłowa i niezbędna. W konkluzji rzeczoznawcy stwierdzili, że prace remontowe nie wpłynęły w żaden sposób na ograniczenie bezpiecznego użytkowania obiektu. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych opinii W. D. wynika, że wykonane prace dotyczyły remontu stropu z 1905 roku, który był w złym stanie technicznym. Aktualnie jednak brak jest możliwości stwierdzenia jaka była faktyczna izolacyjność akustyczna tych stropów między mieszkaniami nr 1 i nr 2 przed ich remontem. Zdaniem Sądu również w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. autorzy ekspertyzy technicznej z lipca 2007 r. opisali układ konstrukcyjny stropu nad parterem, wskazując, że ponadto zostały dodane płyty Climapor, które stanowią dodatkową warstwę akustyczną, wyciszającą pomieszczenie o 16 dB, oraz termoizolacyjną. Rzeczoznawcy ponownie stwierdzili, że wszystkie prace budowlane dotyczące stropu nad parterem wykonano prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, co nie spowodowało żadnego zagrożenia dla bezpiecznego użytkowania budynku.

Sąd podkreślił, że lokal nr 1 użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako mieszkanie. A zatem, prawidłowo stwierdziły organy, że samo tylko potencjalne niewłaściwe wykorzystywanie lokalu mieszkalnego nie może stanowić wystarczającej podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego. Z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że organ ten nie wykonuje badań akustycznych hałasu, którego źródło nie pochodzi od urządzeń i instalacji znajdujących się w pomieszczeniach. Nadto w piśmie tym stwierdzono, że w obecności skarżącego dokonano wizji lokalnej w lokalu nr 2, podczas której to nie stwierdzono żadnych niepożądanych odgłosów. Zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i jej uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. G., reprezentowany przez r.pr. J. Z., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuznanie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na stwierdzeniu przez organy prawidłowości wykonania remontu stropu dzielącego mieszkania nr 1 i 2 w budynku przy ul. S. w Gdańsku bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego oraz na przyjęciu, że zebrany materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuznanie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 80 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że na podstawie zebranego w sprawie materiału udowodniona została prawidłowość przeprowadzonego remontu stropu dzielącego mieszkania nr 1 i 2 w budynku przy ul. S. w Gdańsku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przytoczył stwierdzenia zawarte w ekspertyzach rzeczoznawców Z. D. i M. W. z lipca 2007 roku oraz aneksie ze stycznia 2008 roku, ale nie dokonał żadnej analizy działań organów nadzoru budowlanego pod kątem oceny tego dowodu, sam też takiej oceny nie dokonał, przyjął stwierdzenia rzeczoznawców za podstawę wydanego przez siebie wyroku. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania skarżący podnosili braki i wady tego dowodu uniemożliwiające właściwe ustalenie i ocenę stanu faktycznego. Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w tym zakresie. Skarżący wskazał, że zgodnie z dyspozycją zawartą w postanowieniu PINB z dnia [...] lipca 2007r. ekspertyza, do której przedłożenia został zobowiązany inwestor B. B., powinna zawierać inwentaryzację wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz opis i ocenę prawidłowości wszystkich wykonanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa budynku i użytkowania oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Sporządzona przez rzeczoznawców budowlanych Z. D. i M. W. ekspertyza nie spełnia wymogów określonych w postanowieniu: brak inwentaryzacji wykonanych robót - w p. 1.2. ekspertyzy jako cel opracowania wskazano "ocenę stanu technicznego stropu nad parterem w mieszkaniu nr 1 w aspekcie wykonanych prac remontowych polegających na usunięciu ścianki działowej parteru oraz ocena ścianki działowej w piwnicy, w której wykonano otwór rewizyjny pod werandą", podczas gdy w postanowieniu stwierdzony zakres robót obejmował usunięcie ścianki działowej, wykonanie otworu w ścianie piwnicy, zamurowanie otworu w ścianie werandy, wykonanie nowej instalacji kanalizacyjnej, zamontowanie wkładu kominkowego oraz remont stropu drewnianego pomiędzy parterem i pierwszym piętrem; brak oceny robót według wskazanych w postanowieniu kryteriów - w treści ekspertyzy autorzy opisują ogólnie stan budynku, zaś w odniesieniu do wykonanych robót szczegółowo wypowiadają się wyłącznie w przedmiocie usunięcia ścianki działowej pomiędzy pokojem a werandą i prawidłowości wykonania podciągu stalowego oraz zabezpieczenia wykonanego w ścianie piwnicy otworu. Pozostałe prace remontowe zostały bądź pominięte bądź wymienione bez szczegółowego omówienia; brak rzetelnych podstaw do sformułowania wniosków - jako podstawę merytoryczną sporządzenia ekspertyzy rzeczoznawcy wskazali obowiązujące przepisy i zalecenia normowe, fachową literaturę oraz informacje uzyskane od zleceniodawcy (p.B.), rzeczoznawcy nie dysponowali żadną dokumentacją techniczną. Z treści ekspertyzy wynika, że dokonali jednej odkrywki (sprawdzenie prawidłowości wykonania podciągu w miejscu wyburzenia ścianki działowej), w pozostałym zakresie oparli się na oględzinach i informacjach inwestora. Podkreślono, że oględziny zewnętrznych efektów wykonanych robót bez wykonania odkrywek nie pozwalają na stwierdzenie jakości i prawidłowości wykonanych robót; wnioski sformułowane przez rzeczoznawców nie spełniają podstawowych standardów, jakim powinna odpowiadać ekspertyza techniczna - za dowód na prawidłowe wykonanie robót rzeczoznawcy uznali brak uszkodzeń w postaci rys lub spękań, co świadczy o raczej "dedukcyjnym" charakterze dokonanych przez nich ustaleń. Ponadto wnioski obejmują wyłącznie wykonanie podciągu stalowego w miejscu usuniętej ściany działowej oraz zabezpieczenia otworu w ścianie piwnicy.

W ocenie skarżącego ekspertyza opisuje prace wykonane w zakresie remontu stropu, nie zawiera jednak ich oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, normami i sztuką budowlaną. Na skutek zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń rzeczoznawcy przedłożyli aneks ze stycznia 2008r. zawierający "rysunki dotyczące inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr 1" oraz uzupełnienie ekspertyzy z dnia 22 sierpnia 2011r., dotyczące struktury i przeprowadzonych robót remontowych stropu. Również te dokumenty, zdaniem skarżącego, nie spełniają podstawowych standardów ekspertyzy technicznej oraz nie uzupełniają braków co do realizacji treści postanowienia PINB. Aneks z 2008r. nie stanowi czytelnej i pełnej inwentaryzacji wykonanych robót, zaś uzupełnienie z roku 2011 podaje, iż podstawą ustaleń są dokonane odkrywki i pomiary, podczas gdy w zakresie struktury stropu nie były wykonywane żadne czynności tego rodzaju, co wynika z samej treści ekspertyzy - rzeczoznawcy nie mogli więc stwierdzić istnienia, rodzaju czy grubości żadnej z warstw, poza warstwami zewnętrznymi stropu. Ponadto posłużyli się danymi producenta, dotyczącymi właściwości płyt zastosowanych przez inwestora, nie powołując się przy tym na żaden dokument potwierdzający te dane i metodologię ich ustalenia. Sąd nie odniósł się do oceny materiału dowodowego dokonanego przez organy, nie odniósł się również do zarzutów formułowanych przez skarżących w stosunku do ekspertyzy, przyjął wnioski autorów ekspertyzy za słuszne. Ponadto w aktach znalazły się dwie dodatkowe opinie biegłych sądowych W. D. oraz J.P., na których oparte były rozstrzygnięcia organów. Sąd lakonicznie odniósł się wyłącznie do opinii W. Domańskiego, co do której skarżący informował, że z uwagi na zakwestionowanie uprawnień biegłego, utraciła ona walor dowodu w postępowaniu przed sądem cywilnym, zaś opinię J. P., stanowiącą dowód w tym postępowaniu i wykorzystaną przez organ II instancji, Sąd pominął. Skarżący zwrócił uwagę na posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego wszystkimi trzema opiniami, w których są rozbieżności w odniesieniu do remontu stropu m.in. wysokości odsłonięcia i szerokości belek stropowych, rodzaju i grubości zastosowanej wełny mineralnej, oceny pogorszenia izolacyjności akustycznej. Skarżący podkreślił, że pogorszenie izolacyjności akustycznej stropu wskutek wykonanego samowolnie przez inwestora remontu nie jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżący wprawdzie wnosił o nakazanie inwestorowi wykonania odpowiednich czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ po remoncie stwierdził znacznie większy poziom słyszalności dźwięków dochodzących z mieszkania inwestora, jednakże przedmiotem postępowania jest prawidłowość wykonanych robót, pogorszenie zaś izolacyjności akustycznej jest wyłącznie skutkiem niezgodnego z normami i sztuką budowlaną wykonania remontu stropu. Nie jest więc istotne dokonanie oceny, czy izolacyjność ta pogorszyła się w stosunku do stanu sprzed remontu, ale ocenie podlega prawidłowość przeprowadzenia remontu stropu pod kątem przestrzegania przepisów prawa tj. zachowania wymogów wynikających z warunków technicznych, określonych w tych przepisach. Bezprzedmiotowe zatem są rozważania organów nadzoru budowlanego i Sądu dotyczące możliwości niewłaściwego sposobu korzystania z mieszkania, generującego większy hałas, subiektywnych odczuć skarżącego, czy różnicy w izolacyjności akustycznej przed i po remoncie. Celem postępowania było ustalenie, czy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa i zasadami sztuki budowlanej i czy po wykonaniu remontu izolacyjność akustyczna nie przekracza norm wyznaczonych przez prawo. Żaden z organów nie zobowiązał inwestora bądź uczestników do przedstawienia stosownej ekspertyzy w zakresie spełnienia wymagań poziomu hałasu i drgań, stosownie do Polskich Norm, nie zarządził też przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu. Ekspertyza przedstawiona przez p. B. i opinie biegłych sądowych nie zawierają istotnych informacji w tym zakresie. Nie można zatem uznać, że organy zrealizowały zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby okoliczność została w postępowaniu administracyjnym "udowodniona", nie jest więc dopuszczalne wydawanie aktów kształtujących sytuację prawną podmiotu na podstawie domniemań czy przypuszczeń, a zwłaszcza wtedy, gdy te domniemania i przypuszczenia nie mają solidnych podstaw w postaci rzetelnych ekspertyz i opinii wykwalifikowanych rzeczoznawców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w tym ekspertyzę techniczną sporządzoną przez dr inż. Z. H. D. ( rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej ) i dr inż. M. W. ( rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej ) oraz uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej, jak też opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. W. D. (biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku w zakresie budownictwa) oraz opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. W. J. P. (biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku) i opinię sporządzoną przez uprawnionego mistrza kominiarskiego A. B., Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły prawidłowo postępowanie naprawcze uregulowane w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu robót budowlanych wykonanych przez B. B. i dokonały właściwej oceny, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia właściwego organu i wykonanie tych robót budowlanych bez pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do stanu zgodnego z prawem. Wskazane wyżej ekspertyzy techniczne i opinie techniczne potwierdzają zgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną i nie wskazują zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania, dotyczących mieszkania nr 1 i 2 w budynku przy ul. S. w Gdańsku. To zaś oznacza, że organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na inwestora, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzy techniczne i ich uzupełnienia oraz opinie techniczne sporządzone zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostały zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, podzielając ustalenia organów nadzoru budowlanego, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi w stopniu dostatecznym dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jak i w aspekcie przepisów procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób jasny, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów prawa normujących przesłanki prawne postępowania naprawczego.

Podkreślić należy, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, zobowiązał B. B. do przedłożenia oceny technicznej wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr 1 oraz w należącej do tego mieszkania piwnicy w budynku przy ul. S. w Gdańsku, a zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych szczegółowo wyliczono w uzasadnieniu tego postanowienia. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji przedstawienia przez stronę postępowania stosownej ekspertyzy ( uzupełnianej na skutek uwag skarżącego ) - sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia w tym zakresie oraz w świetle opinii technicznych biegłych Sądu Okręgowego w Gdańsku w zakresie budownictwa (sporządzonych wprawdzie dla potrzeb postępowania cywilnego, ale przydatnych dla niniejszego postępowania ) – nie można organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – przeanalizował w dostateczny sposób złożone ekspertyzy techniczne oraz opinie techniczne. Mając nadto na uwadze uzasadnienia decyzji administracyjnych nie można też skutecznie zarzucić, aby takiego działania nie przeprowadziły organy nadzoru budowlanego. Tym samym organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a. ( swobodna ocena materiału dowodowego). W tej sytuacji zaakceptować należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem ustaliły – w drodze przeprowadzonych dowodów, w tym ekspertyz i wizji - wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Organy nie dokonały też wybiórczej, dowolnej oceny materiału dowodowego, ale swobodnej oceny materiału dowodowego w ramach art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tak też postąpiły organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na który składają się m.in. opinie i ekspertyzy techniczne złożone na żądanie organu przez B. B. oraz przedłożone przez M. G. ( wykonane na zlecenie Sądu Rejonowego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt I C 1596/05 ). Na podstawie całokształtu okoliczności sprawy organy nadzoru budowlanego doszły do wniosku, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że wykonane samowolnie roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, w tym nie wpływają negatywnie na strop dzielący mieszkania nr 1 i 2 w budynku przy ul. S. w Gdańsku. Stanowisko organu i Sądu pierwszej instancji znajduje odzwierciedlenie w ekspertyzach i opiniach technicznych. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na opinię W. D., według której wykonane prace dotyczyły remontu stropu z 1905 roku, który był w złym stanie technicznym i aktualnie brak jest możliwości stwierdzenia jaka była faktyczna izolacyjność akustyczna tych stropów między mieszkaniami nr 1 i nr 2 przed ich remontem. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. autorzy ekspertyzy technicznej z lipca 2007 r. opisując układ konstrukcyjny stropu nad parterem, wskazali, że zostały dodane płyty Climapor, które stanowią dodatkową warstwę akustyczną, wyciszającą pomieszczenie o 16 dB, oraz termoizolacyjną.

Z powyższych względów nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Zauważyć należy, iż w sytuacji przedstawienia przez stronę postępowania stosownej ekspertyzy (opinii) sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w tym zakresie oraz ponoszącą odpowiedzialność zawodową za opracowanie opinii organ nie jest zobowiązany do powoływania biegłego z zakresu budownictwa celem ponownej oceny stanu wykonanych robót.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy w dacie wydawania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji nie budził wątpliwości, a ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo została uznana jako trafna. To zaś oznacza, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły stanowić samoistnej podstawy do uchylenia decyzji organów administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji.