Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 756/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody D. z dnia 14 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "A.". I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją nr [...] z dnia 14 października 2010 r. Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. (powoływanej dalej także jako inwestor) od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obiektu handlowo- usługowego "A.", dz. nr [...], [...], [...], obr. 5, m. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Utrzymana w mocy przez Wojewodę D. decyzja Starosty L. została wydana w postępowaniu wszczętym z wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w L., złożonym w dniu 11 czerwca 2007 r. Rozpatrując ten wniosek Starosta L. decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla opisanego przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda D. rozstrzygnięciem z dnia 19 czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L.. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę inwestora, wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 631/08 uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na określone wady proceduralne poprzedzające wydanie badanych decyzji pierwszej i drugiej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie Starosta L. postanowieniem z dnia 21 października 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej w terminie do dnia 6 listopada 2009 r. Rozpatrując wniosek inwestora o przedłużenie wyznaczonego terminu bądź o zawieszenie postępowania do dnia 31 grudnia 2009 r., Starosta L. postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. odmówił zawieszenia postępowania, a następnie decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2009 r., powołując art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oprotestował inwestor składając do organu wyższej instancji zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz odwołanie od decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanego. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. nr 1263 z dnia 7 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 22 lutego 2010 r., znak: [...], którym zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do dnia 23 marca 2010 r. stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez: przedłożenie 3 egzemplarzy projektu budowlanego, stosownie do obowiązków wynikających z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z dyspozycjami § 11 pkt 1 lit. "b" w związku z § 28 ust. 1 pkt 1 lit. "a" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 41 zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r., poprzez wskazanie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu usytuowania wymaganych na podstawie ustaleń tego planu miejsc postojowych dla obsługi wnioskowanego nowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w ilości co najmniej 1 miejsce na każde 70 m2 powierzchni użytkowej usług, co wynika art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) poprzez usunięcie wadliwości projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwzględnieniem § 8 ust. 3 pkt 2 powoływanego rozporządzenia, w postaci uzupełnienia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu poprzez zaznaczenie granic terenu objętego opracowaniem, granicy działki inwestora oraz wskazanie lokalizacji, wymaganych na mocy ustaleń miejscowego prawa, parkingów lub miejsc postojowych dla obsługi przedmiotowego obiektu z określeniem ich odległości od granic działki.

Pismem z dnia 22 marca 2010 r. inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania lub ewentualnie o przedłużenie terminu o miesiąc, wskazując w uzasadnieniu wniosku na podjęcie aktywnych starań, w kierunku wykonania tego postanowienia poprzez przygotowanie dokumentacji m.in. dokonanie przez projektanta stosownych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r., znak: [...], Starosta L. odmówił zawieszenia postępowania a także przedłużenia terminu do uzupełnienia dokumentacji, wskazując w uzasadnieniu, że wydanie postanowienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma na celu umożliwienie inwestorowi usunięcie naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu. Organ nakładając na inwestora określone obowiązki wyznacza termin usunięcia nieprawidłowości. Wskazano dalej, że ustalenie terminu wyeliminowania braków pozostawione zostało uznaniu organu administracji, jednakże zakres swobody organu administracji jest w tej szczególnej kwestii ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest bowiem uwzględnienie słusznego interesu strony, ale do granic kolizji z interesem społecznym. W tym przypadku organ może uwzględnić oczekiwania wnioskodawcy, ale też musi przewidzieć w tym postępowaniu odpowiedni niezbędny czas, by zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, zapewnić pozostałym stronom i uczestnikom postępowania, możliwość zapoznania się z przyjętymi przez inwestora rozwiązaniami funkcjonalno-przestrzennymi i wypowiedzenia się w sprawie tych rozwiązań. W celu wyważenia spornych interesów stron oraz wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie bez zbędnej zwłoki ustawodawca w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ustanowił 65 dniowy termin wydania przez organ decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Uzasadniając wyznaczenie miesięcznego terminu na usunięcie nieprawidłowości organ wskazał, że zakładając gotowość inwestora do realizacji zamierzenia według przygotowanego do zatwierdzenia, kompletnego projektu budowlanego - iż czas ten jest dostatecznym okresem, aby inwestor mógł zaspokoić wymagania określone w postanowieniu, a jednocześnie by organ mógł zadośćuczynić wymogom proceduralnym tego postępowania nie przedłużając nadmiernie postępowania. Podkreślajac, że inwestor, jako uczestnik procesu budowlanego, ma świadomość swoich obowiązków, wśród których jest zapewnienie opracowania projektu budowlanego który to, jako element wniosku o pozwolenie na budowę, musi być kompletny w chwili złożenia wniosku i przedłożony organowi w czterech egzemplarzach, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec tego w ocenie organu administracji architektoniczno-budowalnej nieprawidłowym byłoby wydłużanie postępowania ponad określony przez ustawodawcę termin poprzez zmianę postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 k.p.a. podniesiono, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wynika z tego, że zawieszenie postępowania na tej podstawie może nastąpić tylko na żądanie tej strony, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte i przy spełnieniu pozostałych przesłanek, tj. braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz braku zagrożenia interesu społecznego w następstwie zawieszenia postępowania. Organ prowadzący postępowanie, mając na względzie zbadanie czy spełnione zostaną łącznie wszystkie ustawowe przesłanki uzależniające pozytywne załatwienie wniosku, zawiadomił pozostałe strony postępowania o wniosku inwestora w sprawie zawieszenia postępowania informując jednocześnie o tym, że strony te są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do takiego wniosku albo też zgody na zawieszenie, poprzez wyrażenie przez nich woli w formie pisemnych oświadczeń. Wyjaśniono dalej, że pismem z dnia 22 marca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa R. [...] w L. występująca w postępowaniu na prawach strony wyraziła sprzeciw wobec zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy jak też wobec wniosku inwestora o zawieszanie toczącego się postępowania. Okoliczność ta stanowi dostateczną i samodzielną przesłankę odmowy zawieszenia postępowania. Ponadto organ zauważył, że w sprawie pozytywnego oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawieszenie postępowania nie wyraziły pozostałe strony postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa R. [...] i Prezydent Miasta L., reprezentujący Gminę Miejską L.. Postanowienie to zostało objęte kontrolą instancyjną w wyniku której Wojewoda D. utrzymał w mocy przedmiotowy akt.

Następnie Starosta L. decyzją nr 405 z dnia 23 kwietnia 2010 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z Prawo Budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "A.", dz. nr 60, 546, 547, obr. 5, m. L. wskazując jako powód odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę fakt braku usunięcia przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie. Jednocześnie zaznaczono, że odmowa pozwolenia na budowę nie pozbawia inwestora możliwości ponownego ubiegania się o takie uprawnienie w przypadku m.in. złożenia nowego, poprawionego bądź uzupełnionego projektu budowlanego.

Od tej decyzji odwołał się inwestor, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania; art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wyznaczenie skarżącej zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia dokumentacji; naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę przedłużenia terminu do uzupełnienia dokumentacji, wskutek błędnej wykładni zakładającej, że uwzględnienie wniosku inwestora spowoduje przedłużenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy a w konsekwencji będzie kolidowało z interesem społecznym. Ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie znaczenia norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, pociągające za sobą nieprawidłowe ich zastosowanie; art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa inwestora do czynnego udziału w postępowaniu; art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i stron postępowania; 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania obiektu oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do indywidualnych okoliczności przedmiotowej sprawy.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 14 października 2010 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty L.. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 3 pkt 1 tej samej ustawy, projekt budowlany powinien zawierać między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133) projekt zagospodarowania działki lub terenu, jako integralna część projektu budowlanego, powinien między innymi określać: w części opisowej - projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, a w części rysunkowej - układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów i parkingów. Zgodnie z § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy organ II instancji stwierdził, że inwestycja obejmuje budowę obiektu handlowo-usługowego o czterech kondygnacjach, w tym jednej podziemnej, o wysokości całkowitej: 16 m, powierzchni zabudowy 3026,10 m2 oraz powierzchni użytkowej 8707,70 m2. W budynku zaprojektowane zostały pomieszczenia przeznaczone na usługi i handel usytuowane wzdłuż centralnego ciągu komunikacyjnego - pasażu, a także - na ostatniej kondygnacji - pomieszczenia administracyjne, socjalne oraz mieszkania służbowe. Z uwagi na powyższe podkreślono, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji, zarówno w części opisowej jak i rysunkowej, powinien określać obsługę komunikacyjną obiektu, w tym wskazywać na urządzone stosownie do jego przeznaczenia miejsca postojowe, podczas gdy przedłożona dokumentacja projektowa ograniczona została w tej kwestii do stwierdzenia, że parkingi niezbędne do funkcjonowania obiektu zostały objęte odrębnym opracowaniem i będą znajdowały się poza terenem inwestycyjnym na odrębnej działce. Wskazano ponadto, że teren zainwestowania objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr 41 zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr V21/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. Działki nr [...], [...], [...], obr. 5, m. L., na których zlokalizowana będzie projektowana galeria handlowa znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 1.UC, dla której, jako przeznaczenie podstawowe, ustalono między innymi obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jednocześnie, z § 11 omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zawiera ustalenia dotyczące sposobu kształtowania układu komunikacyjnego dla obszaru objętego planem wynika, że dla obsługi nowych obiektów na terenach 1.UC dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 ustalono minimalną liczbę miejsc postojowych w ilości 1 miejsce na każde 70 m2 powierzchni użytkowej usług. Wobec przedstawionego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji przyjął, że prawidłowo postanowieniem Starosty L. z dnia 22 lutego 2010 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji. Ponadto w ocenie organu II instancji odebranie przez wnioskodawcę w dniu 1 marca 2010 r. postanowienia z dnia 22 lutego 2010 r. gwarantowało inwestorowi realną możliwość wywiązania się z nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie. Odnosząc się do sposobu rozpatrzenia złożonego przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania lub ewentualnie o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem o jeden miesiąc organ II instancji podkreślił, że wprawdzie organ administracji architektoniczno - budowlanej posiada prawną możliwość przedłużenia terminu wyznaczonego postanowieniem, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednak w każdym przypadku zobowiązany jest do oceny zasadności takiego przedłużenia. Podkreślono także, że ocenie powinny podlegać wszystkie okoliczności ewentualnego przedłużenia terminu. W sprawie inwestor dysponował odpowiednim okresem aby wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków w określonym przez organ pierwszej instancji terminie, a przedłużenie go o kolejny miesiąc spowodowałoby nieuzasadnioną przewlekłość postępowania. Organ odwoławczy przyjął zatem, że wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego inwestorowi do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym organ I instancji, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązany był odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem prawidłowego ustalenia stron postępowania organ zobowiązany jest do wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, przez który, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazano, że w toku rozpatrywanego postępowania do Starosty L. wpłynęło pismo mieszkańców budynku położonego przy ul. R. 14 - 18 z dnia 25 lutego 2008 r., w którym wskazują oni na obawy związane z realizacją tej inwestycji, która w ich ocenie spowodować może brak odpowiedniego oświetlenia należących do nich mieszkań. Postanowieniem Starosty L. z dnia 10 marca 2008 r., zobowiązano inwestora do przedłożenia analizy zacienienia i nasłonecznienia dotyczącej sąsiadującej z projektowanym budynkiem zabudowy w celu wyjaśnienia czy spełnione zostały wymagania § 13 ust. 1, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ odwoławczy przyznał, że przedłożona analiza nasłonecznienia wskazuje, iż projektowana inwestycja nie narusza obowiązujących norm dotyczących zacienienia budynków, jednak sam fakt, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, nie uzasadnia twierdzenia, że budynki mieszkalne położone przy ul. R. [...] i ul. R. [...] nie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji, a ich współwłaściciele nie powinni być uznani za strony postępowania. W ocenie organu II instancji inwestycja, ze względu na swoje gabaryty, może wpływać na sąsiadujące z nią budynki, o czym świadczy chociażby nałożony na inwestora postanowieniem Starosty L. z dnia 10 marca 2008 r., obowiązek sporządzenia analizy zacienienia i nasłonecznienia sąsiadującej z projektowanym obiektem zabudowy. Na poparcie przedstawionego stanowiska organ odwoławczy powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 173/2007, zgodnie z którego tezą: ,,nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy (zacienienia i nasłonecznienia) i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego".

Nie zgadzając się z przedstawionym rozstrzygnięciem inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, które skutkowało również nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania; przepisu § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie; art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wyznaczenie skarżącej zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia dokumentacji; naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez odmowę przedłużenia terminu do uzupełnienia dokumentacji, wskutek błędnej wykładni zakładającej, że uwzględnienie wniosku inwestora spowoduje przedłużenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy a w konsekwencji będzie kolidowało z interesem społecznym. Ponadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki negatywne, będące podstawą do odmowy zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkiej podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę z uwagi na nieusunięcie w zakreślonym terminie nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, w związku z kolejnym rozpoznaniem złożonego w dniu 11 czerwca 2007 r. wniosku spółki A. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Z uwagi na przeszkody w wykonaniu tego postanowienia, przede wszystkim związane z koniecznością dokonania ustaleń z firma projektową dotyczących zakresu stosownych zmian i uzupełnień w dokumentacji projektowej, inwestor złożył w dniu 22 marca 2010 r. wniosek o zawieszenie postępowania lub ewentualnie o przedłużenie o jeden miesiąc terminu usunięcia nieprawidłowości. Powyższy wniosek nie został pozytywnie uwzględniony. Powołując w podstawie prawnej postanowienia z dnia 12 kwietnia 2010 r. art. 98 § 1 k.p.a. oraz art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania a także zmiany tego postanowienia w zakresie przedłużenia o jedne miesiąc terminu usunięcia nieprawidłowości.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w razie stwierdzenia określonych w przepisie art. 35 ust. 1 naruszeń, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przepisie tym uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie – tj. z decyzją o pozwoleniu na budowę lub o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. J. Dessoulavy-Śliwiński w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s.432).

Z racji tego, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Rzeczone postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (tak też wyrok WSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 182/09).

Wyprzedając analizę zasadności podanych przez organ I instancji powodów, dla których nie został uwzględniony przez organ I instancji wniosek inwestora, w konsekwencji została wydana zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody D. z dnia 14 października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia 23 kwietnia 2010 r., którą odmówiono zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania inwestorowi pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności poczynić należy jeszcze jedną uwagę natury ogólniejszej, która jednak z punktu widzenia dokonanej oceny będą miały przesądzające znaczenie. Zauważyć zatem należy, że zawarta w ustawie Prawo budowlane regulacja prawna w wielu przypadkach dostarcza wątpliwości co do warunków przyznania podmiotom uczestniczącym w procesie inwestycyjnym, w tym także inwestorowi uprawnień wynikających z tej ustawy. W takich też przypadkach koniecznym jest, poza wykładnią językową powołanych przepisów, zastosowanie wykładni systemowej, funkcjonalnej, a zatem regulacji wynikających np. z praw przyznanych jednostce w Konstytucji RP (więcej patrz W. Skrzydło, Konstytucyjna Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 32). Podkreślenia wymaga również istotna dla sprawy okoliczność, na którą zasadnie zwrócił uwagę reprezentujący inwestora pełnomocnik, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumienie roli postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Temu służy m.in. przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przedstawione kwestie powinny zatem stanowić dla organu administracji architektoniczno – budowlanej dyrektywę wykładni przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy wezwanie organu I instancji dotyczyło - na co należy zwrócić uwagę z punktu widzenia realnych możliwości dochowania wyznaczonego przez organ terminu - obiektu handlowo-usługowego zlokalizowanego w ścisłym centrum L., którego wysokość całkowita wynosi 16 m, powierzchnia zabudowy 3026,10 m2 , natomiast powierzchnia użytkowa 8707,70 m2, i obejmowało przedłożenie: 3 egzemplarzy projektu budowlanego, stosownie do obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy budowlane, doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z dyspozycjami § 11 pkt 1 lit. "b" w związku z § 28 ust. 1 pkt 1 lit. "a" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 41 zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr V/21/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. poprzez wskazanie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu usytuowania wymaganych na podstawie ustaleń tego planu miejsc postojowych dla obsługi wnioskowanego nowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w ilości co najmniej 1 miejsce na każde 70 m2 powierzchni użytkowej usług, co wynika art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.) poprzez usunięcie wadliwości projektu zagospodarowania działki lub terenu, z uwzględnieniem § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia (należy uzupełnić przedłożony projekt zagospodarowania terenu poprzez zaznaczenie granic terenu objętego opracowaniem, granicy działki inwestora oraz wskazanie lokalizacji, wymaganych na mocy ustaleń miejscowego prawa, parkingów lub miejsc postojowych dla obsługi przedmiotowego obiektu z określeniem ich odległości od granic działki). Przedstawiony w tym miejscu zakres nieprawidłowości, których usunięcia zarządzał od inwestora organ I instancji, przy uwzględnieniu rodzaju i skali samego przedsięwzięcia, w ocenie Sądu wymagał szczególnego potraktowania. Biorąc pod uwagę charakter braków, termin na ich uzupełnienie powinien być realny do spełnienia. Zaprezentowany pogląd ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie (wyroki WSA z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 537/09, z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 657/09 – WSA, z dnia 20 października 2008 roku, II SA/Kr 639/08 i z dnia 18 lutego 2008 roku, II SA/Kr 1311/07). W przypadku zatem wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu budowlanego obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest jego wnikliwe rozpatrzenie, ponieważ od rozstrzygnięcia tej kwestii wstępnej zależeć będą dalsze losy sprawy – jak wskazano wyżej na postanowienie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, rozpoznawanej sprawie prośba o przedłużenie terminu nie została rozpatrzona w sposób rzetelny. Organ orzekający w sprawie w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonych przez inwestora okoliczności, natomiast przyjął, że miesięczny termin na usunięcie nieprawidłowości był dostatecznym dla inwestora okresem, aby można było zaspokoić określone w postanowieniu wymagania oraz nie przedłużać nadmiernie postępowania. Przedstawiona przez organ argumentacja co najwyżej mogłaby zostać potraktowana za właściwą w przypadku uzasadnienia pierwotnego postanowienia z dnia 22 lutego 2010 r. Natomiast rozpatrując wniosek inwestora o przedłużenie wyznaczonego terminu należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić i ocenić podnoszone przez niego nowe okoliczności które, jak wynika z akt sprawy, nie były znane organowi w dacie podejmowania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia. W zakresie żądanych uzupełnień organ pominą podnoszoną przez inwestora okoliczność związaną z koniecznością zaangażowania autora projektu. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 k.p.a. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia tych zasad. Nieuprawnionym było również, biorąc pod uwagę cele regulacji ustawy Prawo budowlane, powoływanie się na konieczność przeciwdziałania nadmiernemu przedłużania postępowania administracyjnego, które przecież prowadzone jest na wniosek tego inwestora i ma na celu przyznanie jemu samemu określonych uprawnień. To wyłącznie inwestor ponosi wszelkie konsekwencje powodowane przedłużeniem terminu potrzebnego do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji, co niewątpliwie także przedkłada się na termin w jakim wydana zostanie dla niego pozwolenie na budowę. Podkreślenia wymaga również, że termin określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że termin ten ma charakter procesowy, (tak m.in. wyroki WSA z dnia 29 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 45/08, z dnia 4 czerwca 2007 r. II SA/Kr 709/05). Dlatego też skoro długość terminu z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie została określona przez ustawodawcę, w tym zakresie pozostawiono organowi swobodę decyzyjną, to przyjąć należy, że organ sam winien ją określić uwzględniając zakres i rodzaj nieprawidłowości podlegających usunięciu oraz obiektywne możliwości inwestora zadośćuczynienia tym obowiązkom. W niemniejszej sprawie takiej oceny zabrakło, co skutkowało uznaniem, że zaskarżona decyzja jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że nie można uniknąć całkowicie w działaniu organu jak również stron postępowania elementu subiektywizmu, który powinien jednak mieścić się w granicach norm prawa obowiązującego przywoływanych w trakcie ich stosowania (tak J. Borkowski, Prawo procesowe administracyjne, System prawa administracyjnego, tom IX, Warszawa 2011 r., s. 120). W przypadku ustalenia zakresu podmiotowego prowadzonego postępowania ustalenie w jakim zakresie i czy w ogóle dany podmiot posiada interes prawny lub obowiązek powiązany z normą prawa materialnego, który to w drodze decyzji przekształci się w prawo nabyte lub obowiązek wymaga dokładanego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dlatego też za przedwczesne uznać należy oczekiwanie strony skarżącej poczynienia jednoznacznych ustaleń dotyczących zakresu podmiotowego niniejszego postępowania, w sytuacji w której stan faktyczny i prawny sprawy, z powodu stwierdzonych przez orzekające w sprawie organy braków z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, nie mógł być ustalony. Dopiero zapoznanie się z prawidłową dokumentacją projektową pozwoli organom administracji architektoniczno –budowlanej na ewentualne zweryfikowanie ustaleń dotyczących zakresu podmiotowego postępowania. Na marginesie prowadzonych rozważań, odnosząc się do powoływanego przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 13335/05 zauważenia wymaga, że powołane orzeczenie zapadło w odmiennym stanie faktycznym oraz prawnym. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organ II instancji, który powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 173/2007 przyjął, że nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie będą znajdowały się w jej obszarze oddziaływania.

Bezzasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie wobec przyznania statusu strony Wspólnocie Mieszkaniowej R. [...] w L. i braku w zgromadzonym materiale aktowym dowodów, aby ten podmiot tego przymiotu pozbawić, organ I instancji był zwiany wniesionym sprzeciwem wobec złożonego wniosku o zawieszenie postępowania.

Wobec stwierdzonego naruszenia wymienionych przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, stanowiących wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy procesowej.