Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1053/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 7, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 911/08 w sprawie ze skargi V. S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości wykonywania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "V. S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości polegających na naruszeniu warunków zezwolenia udzielonego na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor Izby Skarbowej w L. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. zobowiązał skarżącą do rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach objętych zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonym decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] kwietnia 2008 r., pod rygorem cofnięcia zezwolenia stosownie do zapisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. - o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4 poz. 27 ze zm., zwanej dalej ustawą o grach i zakładach wzajemnych). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności określono na dzień [...] sierpnia 2004 r. nieprzekraczalny termin jej rozpoczęcia. Termin ten był wielokrotnie zmieniany decyzjami właściwego organu, wydanymi na wniosek spółki i ostateczny termin rozpoczęcia działalności został ustalony na dzień [...] grudnia 2005 r. Mimo upływu terminu spółka nie wywiązała się ze zobowiązania podjęcia działalności we wszystkich 30 punktach gier objętych zezwoleniem. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wyznacza nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności. Oznacza to, że w tym terminie należy rozpocząć działalność we wszystkich punktach gier objętych zezwoleniem. Decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w L. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 52 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez błędne przyjęcie, iż przez "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach urządzania gier wskazanych w zezwoleniu, a nie rozpoczęcie działalności w pierwszym punkcie urządzania gier.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał za bezsporne to, że skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności w zakresie objętym zezwoleniem jedynie w 15 na 30 punktach wskazanych w zezwoleniu. Podstawowy problem prawny w sprawie sprowadza się więc do zagadnienia, czy w świetle przepisu art. 35 ust. 1 pkt 7 nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności należy interpretować jako rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, czy w którymkolwiek punkcie wskazanym w zezwoleniu. Analizując ten problem Sąd I instancji przyjął, że nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności należy odnieść do całego zezwolenia, a więc do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu. Natomiast stanowisko strony skarżącej, iż nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności to rozpoczęcie działalności w pierwszym punkcie objętym zezwoleniem, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Nadto przyjęcie interpretacji skarżącej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której przez cały okres ważności zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w wielu punktach strona uruchomiłaby tylko jeden punkt, co wiązałoby się z zablokowaniem tych punktów dla innych przedsiębiorców oraz ograniczyłoby wpływy do budżetu państwa z tytułu wpłaty należnych podatków. Ponadto aprobata takiego stanu rzeczy byłaby sprzeczna z interesem społecznym, bowiem spółka prowadząc działalność gospodarczą działa w otoczeniu innych pomiotów i w związku z tym musi liczyć się z konkurencją i z ryzykiem, jakie wiąże się z tą działalnością. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

II

W skardze kasacyjnej skarżąca spółka orzeczeniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 52 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez uznanie, iż Spółka "V. S." Sp. z o.o. narusza warunki zezwolenia określone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] lutego 2004 r. o nr [...], ostatecznie zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. z powodu błędnego przyjęcia, iż przez "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach urządzania gier wskazanych w zezwoleniu a nie rozpoczęcie działalności w pierwszym punkcie urządzania gier.

Podnosząc ten zarzut skarżąca domagała się zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego w obu formach, o których stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W tej sytuacji za bezsporne należy uznać to, że skarżąca nie uruchomiła wszystkich punktów gier na automatach o niskich wygranych objętych zezwoleniem, w terminie określonym (po zmianach) w zezwoleniu. Istota sporu, zakreślonego granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się zatem do tego, czy tak ustalony stan faktyczny oznacza, że skarżąca naruszyła warunki zezwolenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga dokonania wykładni pojęcia "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest formą działalności gospodarczej, której prowadzenie wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Działalność tego rodzaju jest uregulowana w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, która nie zawiera takich pojęć jak: "rozpoczęcie działalności", "podjęcie działalności", "rozpoczęcie wykonywania działalności" ani też nie odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych w innych ustawach. Dlatego też, interpretacji pojęć użytych w omawianej ustawie należy dokonywać, mając na względzie cel tych uregulowań. Nadrzędnym celem omawianej ustawy jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, które może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 267/06, Lex 326279). Treścią zezwolenia na prowadzenie działalności jest prawo urządzania i prowadzenia działalności m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określa elementy tego zezwolenia. Z pkt 3 ust. 1 art. 35 tej ustawy wynika, że zezwolenie obejmuje m.in. miejsce urządzania gier. Natomiast przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmuje nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, przy czym z treści art. 37 tej ustawy wynika, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie m.in. określonej w zezwoleniu liczbie punktów gier na automatach o niskich wygranych. Zezwolenie określa zatem zakres terytorialny prowadzenia przedmiotowej działalności, a jednocześnie warunkuje termin, w którym działalność ta ostatecznie na tym terytorium (punktach) powinna być prowadzona. Istota zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych, tj. jaki ma ono zakres obszarowy, prowadzi do wniosku, że wyrażenie użyte w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć jako określenie terminu, w którym podmiot legitymujący się tego rodzaju zezwoleniem zobowiązany jest rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem. Taki sam wniosek wypływa z zestawienia treści art. 32 ust. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określa niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia i w pkt 6 stanowi, że należy do nich przewidywana data rozpoczęcia działalności, a w pkt 7 in fine mowa jest o liczbie gier lub zakładów i informacji o planowanej kolejności ich uruchamiania. Mając na względzie te niezbędne elementy wniosku, organ wydający zezwolenie ustala odpowiednio nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, który winien odnosić się do wszystkich punktów objętych zezwoleniem. Odmienna interpretacja art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach doprowadziłaby do sytuacji, w której podmiot legitymujący się zezwoleniem na określoną ilość punktów na danym terytorium prowadziłby działalność w okresie, na który udzielono zezwolenia, tylko w części tych punktów, blokując jednocześnie skutecznie na swoim terenie konkurencję. Stan taki z uwagi na uregulowania art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mógłby trwać przez cały sześcioletni okres obowiązywania zezwolenia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, który przyjął, że "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy odnieść do całego zezwolenia, a więc do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu, gdyż z upływem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wszystkie punkty wymienione w zezwoleniu winny zostać uruchomione.

Odmienne stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, jej autor wywiódł z wykładni językowej, która doprowadziła stronę skarżącą wpierw do prawidłowej konkluzji, że użyte w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych określenie "rozpoczęcie działalności" oznacza "początek, zapoczątkowanie działalności", a następnie do błędnego wniosku, że ów "początek" to "otwarcie chociażby jednego punktu". Dokonując wykładni omawianego określenia uszła uwadze strony skarżącej treść art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, co przy prawidłowym założeniu doprowadziło do błędnego wniosku. Jak już wcześniej była o tym mowa, zezwolenie udzielane jest na prowadzenie działalności w określonych w nim miejscach urządzania gier lub zakładów. Rozpoczęcie działalności określonej w zezwoleniu oznacza zatem "zapoczątkowanie działalności" w miejscach określonych w decyzji. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, prawidłowo przeprowadzona wykładnia językowa nie pozwala na konstatacje, że dla spełnienia przesłanki rozpoczęcia działalności w nieprzekraczalnym terminie określonym w decyzji wystarczającym jest zapoczątkowanie działalności w jednym z miejsc urządzenia gier.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca nadto uwagę na niekonsekwentne zachowanie strony skarżącej, która wielokrotnie występowała z wnioskiem o zmianę terminu rozpoczęcia działalności, właśnie dlatego, że w stosownym czasie nie uruchomiła wszystkich miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Kolejny wniosek obejmował sytuację, w której działalność prowadzona była w 15 miejscach (punktach).

W skardze kasacyjnej obok zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych postawiony został także zarzut naruszenia art. 52 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oparty na tezie, że niedopuszczalne było wydanie polecenia usunięcia nieprawidłowości "gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu nigdy nie doszło do naruszenia warunków zezwolenia, bowiem w terminie określonym w zezwoleniu spółka V. S. sp. z o.o. rozpoczęła działalność zgodnie z jego treścią". Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny. Skoro bowiem prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 7 tej ustawy oznacza, że w terminie, o którym mowa w tym przepisie należy rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, to uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie warunków zezwolenia w rozumieniu art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.