Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 130/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz. 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Tylko rada gminy ma uprawnienia do ustalania cen biletów komunikacji publicznej i nie może ich przekazać innym podmiotom.

TEZY

Tylko rada gminy ma uprawnienia do ustalania cen biletów komunikacji publicznej i nie może ich przekazać innym podmiotom.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Z.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2004 r. III SA/Łd 397/04 w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na par. 2 uchwały Rady Miejskiej w Z.-W. z dnia 29 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie zmiany cen biletów komunikacji miejskiej - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 września 2004 r. III SA/Łd 397/04 stwierdził nieważność par. 2 uchwały Rady Miasta w Z.-W. z 29 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie zmiany cen biletów komunikacji miejskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Rada Miasta Z.-W., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach /Dz.U. nr 97 poz. 1050 ze zm./ podjęła w dniu 29 stycznia 2004 r. uchwałę (...) w sprawie zmiany uchwały (...) z 25 września 2003 r. dotyczącej zmiany cen biletów komunikacji miejskiej. W par. 2 tej uchwały postanowiono, że: 1/ upoważnia się Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W. do stosowania przy sprzedaży biletów, o których mowa w par. 1 pkt 3, bonifikat do 40 procent wartości ceny biletu, 2/ zasady udzielania bonifikat ustala i podaje do publicznej wiadomości łącznie z cennikiem - Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W..

Wojewoda Ł. w skardze wniesionej 25.03.2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności par. 2 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Z.-W. z 29.01.2004 r. W ocenie Wojewody kwestionowany par. 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Z.-W. upoważniający Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W. do stosowania przy sprzedaży biletów, o których mowa w par. 1 pkt 3 tej uchwały bonifikat do 40 procent wartości ceny biletu, a Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. w Z.-W. do ustalenia zasad udzielania tych bonifikat i podania ich do publicznej wiadomości łącznie z cennikiem pozostaje w wyraźnej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii regulacjami prawnymi, a zwłaszcza z art. 8 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Taką szczególną regulacją w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie stanowienia cen za usługi transportu zbiorowego jest art. 8 ust. 1 zdanie 1 ustawy o cenach, według którego rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że stanowienie cen w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach, rozumieć należy cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 ww. ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych chyba, że organ administracji publicznej w przepisach wydanych na podstawie uchwały ustali inaczej.

Z przytoczonych przepisów wynika, że Rada Miasta Z.-W. była legitymowana wyłącznie do uchwalenia stawek cen - zarówno tych mających charakter cen maksymalnych jak i cen ulgowych za usługi przewozowe w komunikacji publicznej w tym z zastosowaniem bonifikat - a zatem przekazanie w par. 2 kompetencji stanowiących w zakresie udzielania bonifikat oraz zasad ich ustalania na inny podmiot tj. Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o., nie znajduje oparcia w ustawie o cenach, ani nawet w ustawie o gospodarce komunalnej wskazanej także w uchwale z 29.01.2004 r. Rady Miasta Z.-W., jako prawna podstawa jej przyjęcia. Ową nieprzenoszalność kompetencji potwierdza - zdaniem Wojewody - fakt, że uchwała ta mając swe źródło w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem powszechnie obowiązującym i może być podjęta wyłącznie przez Radę Miasta Z.-W. jako organ upoważniony do uchwalania przepisów gminnych. W ocenie skarżącego par. 2 powyższej uchwały w sposób istotny narusza prawo, wobec czego wniosek o stwierdzenie jej nieważności jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Miasto Z.-W. reprezentowane przez Prezydenta zarzuciło, że zarzut skarżącego jakoby miało miejsce przekazanie przez Radę Gminy nadanych jej przez ustawę uprawnień innym podmiotom, jest nietrafny.

W zaskarżonej uchwale Rada ustaliła ceny biletów w dokładny sposób, a więc kwotowo. Natomiast upoważnienie zawarte w par. 2 skarżonej uchwały jest jedynie określeniem zasad ustalania wysokości bonifikat niezależnym od zastrzeżonego radzie upoważnienia ustawowego ustalania wysokości konkretnych opłat. Nie można mówić o przekazaniu kompetencji, albowiem Prezes Zarządu nie ma swobody w określaniu wysokości ceny. Ceny ustalone przez Radę Gminy mają charakter cen maksymalnych, a stosowanie bonifikat nie wykracza poza uprawnienia ustawowe.

Podniesiono, że art. 8 ustawy o cenach nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do ustalania cen przewoźnikom komunalnym. Może jednak stanowić podstawę prawna regulowania maksymalnych cen obowiązujących wszystkich przewoźników świadczących usługi na terenie gminy. Skarżona uchwała zawiera więc wytyczne dla kierownictwa jednoosobowej spółki gminy w zakresie zasad i trybu kształtowania cen usług przewozowych określonego rodzaju. Pojęcie zasad nie może określać ścisłej wysokości opłat. Samo zaś ustalanie cen pozostaje w kategorii uprawnień uchwałodawczych rady. Tak więc przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z prawem, tym bardziej, że nie naruszyła prawa w sposób rażący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia organów kompetentnych do określania zasad stosowania bonifikat przy sprzedaży biletów komunikacji publicznej, okresowych - 7 i 14 - dniowych. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów.

Stosownie do brzmienia tego artykułu zasadą jest domniemanie zakresu działania w sprawach zadań publicznych, mających charakter lokalny na rzecz gminnego samorządu terytorialnego, a następnie także domniemanie kompetencji, czyli domniemanie stosowania atrybutów władztwa administracyjnego na rzecz gminy, w tak zarysowanym zakresie działania. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy.

Do zadań tych m.in. ustawa zalicza sprawy lokalnego transportu zbiorowego. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach /Dz.U. nr 97 poz. 1050 ze zm./ rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 powyższej ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej w przepisach wydanych na podstawie uchwały ustali inaczej. Z przepisów tych wynika, że wyłącznie legitymowana do ustalania cen biletów komunikacji publicznej była Rada Miasta Z.-W.

Z faktu, iż ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, nie można wnioskować, iż przepis ten uprawnia przewoźników np. MPK w Z.-W. do stosowania niższych cen, poprzez zastosowanie bonifikat, których wysokość i zasady ustalania zostaną określone przez organy jednostek komunalnych zajmujących się wykonywaniem transportu lokalnego. Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z argumentacją Gminy, że podstawą prawną przeniesienia kompetencji w tym zakresie na Prezesa Zarządu i Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W. jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. W świetle tego artykułu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z tych względów - zdaniem Sądu - słusznym jest zarzut Wojewody nieuprawnionego przeniesienie kompetencji do ustalenia sposobu ustalania cen biletów komunikacji lokalnej na Prezesa i Zarząd MPK. Gmina dając Prezesowi MPK możliwość swobodnego ustalania wysokości bonifikaty w wysokości 40 procent ceny biletu, a Zarządowi MPK możliwość ustalania zasad udzielania tej bonifikaty, w konsekwencji upoważniła Prezesa i Zarząd MPT Sp. z o.o. w Z.-W., do ostatecznego ustalenia ceny tych biletów. Jest to zatem w tym zakresie przekazanie uprawnień, które z mocy ustawy o gospodarce komunalnej przysługują tylko organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego lub organom wykonawczym, w wyniku delegacji z art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

Zarówno możliwość określenia wysokości bonifikaty, jak i zasad jej ustalania, mieszczą się - zdaniem Sądu - w zakresie pojęciowym sposobu ustalania cen i mają wpływ na określenie ostatecznej ceny. Argument Gminy, jakoby takie działanie umożliwiało przewoźnikowi komunalnemu szybkie reagowanie na potrzeby rynku, co jest szczególnie uzasadnione wobec zbierania się rady miejskiej tylko na raz na trzy miesiące, nie stanowi usprawiedliwienia dla nieuprawnionego działania Gminy. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że zadania użyteczności publicznej, do których bez wątpienia należy kwestia lokalnego transportu zbiorowego, z samej istotny, nie będą stanowiły działalności gospodarczej gminy. Zobowiązanie do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności przez świadczenie usług powszechnie dostępnych zakłada brak uwzględniania takich aspektów, jak istniejąca koniunktura rynkowa, wzrost lub spadek cen, zmiana zakresu i rozmiarów prowadzonej działalności, zawieszenie lub likwidacja działalności w przypadku braku zysku. Stanowisko Gminy, że stosowanie bonifikat nie wykracza poza uprawnienia ustawy i stanowi jedynie potrzebę ekonomiczna przewoźnika komunalnego, który głównie utrzymuje się ze sprzedaży biletów, jest sprzeczne z generalnymi założeniami gospodarki komunalnej nie mającej celu zarobkowego nastawionej na nieprzerwane zaspokajanie potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Tak więc powierzenie przez Radę Gminy Prezesowi i Zarządowi MPK Sp. z o.o. w Z.-W. uprawnień, które - jak wyjaśniono wyżej - w konsekwencji decydowały o ostatecznej cenie urzędowej biletów komunikacji publicznej, stanowi naruszenie wyłącznej kompetencji rady gmin y określonej w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach i nie znajduje uzasadnienia również w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Tylko rada gminy jest legitymowana do ustalania tych cen i ustawodawca nie przewidział możliwości przeniesienia tych kompetencji na inny organ lub podmiot.

Odnośnie zaś zarzutu braku podstaw do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ nie narusza ona prawa w sposób rażący to Sąd wyjaśnił, że ustawa nie wymaga aby uchwała w sposób rażący naruszała prawo. Przepis przewiduje, że każda uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawa przy tym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy, są nimi istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem NSA - istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa z tym, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć w ocenie Sądu - naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skargę kasacyjną wniosło Miasto Z.-W. reprezentowane przez radcę prawnego Krystynę W., zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 8 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a także pominięcie w całości ustawy o transporcie drogowym. Zasada spójności systemu prawnego wymaga, aby Sąd sprawując sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, dokonał wykładni na gruncie także tej ustawy.

Przedstawiając powyższe skarżący domagał się "uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi Wojewody o stwierdzenie nieważności par. 2 uchwały Rady Miasta Z.-W. z 29.01.2004 r.".

W uzasadnieniu podstaw kasacji wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta ustaliła sposób ustalania cen. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, daje samoistną podstawę do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalani cen i opłat za usługi komunalne. Ta samoistna podstawa prawna wyklucza zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 7 ustawy o cenach. Na gruncie ustawy o cenach, kształtowanie cen lub nawet ich ustalanie jest uprawnieniem gminy, a nie jej obowiązkiem. Art. 8 ustawy o cenach nie może stanowić podstawy do ustanawiania ceny komunalnym przewoźnikom, jest tylko instrumentem przy pomocy którego rady gmin mają regulować nieprzekraczalny poziom cen maksymalnych obowiązujących wszystkich przewoźników, w tym także prywatnych świadczących usługi na terenie gminy w ramach komunikacji miejskiej - zdefiniowanej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Gmina może prowadzić aktywną politykę w zakresie zapewnienia mieszkańcom komunikacji miejskiej nawet wówczas, gdy nie ma własnych podmiotów prowadzących działalność przewozową.

Brzmienie przepisów aktualnej ustawy o cenach różni się zasadniczo od przepisów ustawy, która została uchylona.

Według poprzedniej ustawy, rada ustalała ceny za usługi przewozowe dla gminnego transportu zbiorowego. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r. /III SA 1922/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 85/, którego teza mimo, że wyrok został wydany na podstawie nieobowiązującej już ustawy, wydaje się być nadal aktualna - upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ceny urzędowe ustala się na towary i usługi, przepis ten nie pozwala określać cen urzędowych, dla konkretnych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w ocenie skarżącego zasadniczą dla przedmiotu sporu ustawę o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wykonywanie przewozów regulowanych w ramach komunikacji miejskiej wymaga zezwolenia. Aby otrzymać zezwolenie, do wniosku przewoźnik musi dołączyć cennik biletów na świadczone usługi, który winien być zgodny i nie przekraczać cen urzędowych, jeżeli rada skorzystała z uprawnień i ustanowiła je na terenie swojej gminy w oparciu o ustawę o cenach. Podmiot komunalny powinien dostarczyć cennik /taryfy/ przyjęty w oparciu o ustawę o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy rady gmin, które posiadają komunalne jednostki organizacyjne świadczące usługi z zakresu komunikacji zbiorowej, są zobowiązane do ustalenia cen albo sposobu ich ustalania /taryf cennika/, obowiązujących te jednostki chyba, że upoważniły do tych czynności wójta, burmistrza /prezydenta miasta/. Uchwała ta ma charakter aktu wewnętrznego /wyrok NSA z dnia 29 listopada 2001 r. SA/Wr 1415/01 - Orzecz. Sądów w sprawach Samorządowych 2002 nr 1 poz. 16 - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego/. Użycie w ustawie terminu "ustalenie cen lub sposobu ustalania cen" daje radzie gminy szeroki zakres swobody regulacji w tej sprawie. Nie wyklucza np. wprowadzenia przez radę zasad według których organy zarządzające podmiotów komunalnych w określonych granicach będą mogły samodzielnie ustalać ceny na świadczone przez siebie usługi.

Tak uczyniła Rada Miasta Z.-W. /zdaniem Sądu w sposób nieuprawniony/ w zakwestionowanym par. 2 spornej uchwały ustaliła zasady, procedury, według których Prezes i Zarząd MPK ustalają bonifikaty tj. 1/ wskażą rodzaje biletów /okresowe, siedmiodniowe lub czternastodniowe lub jedne i drugie/, 2/ wyliczą ich cenę zgodnie z uchwałą Rady Miasta przed bonifikatą, 3/ Prezes MPK w porozumieniu z Zarządem ustali wysokość bonifikaty nie większą niż 40 procent wartości biletu, 4/ podadzą do publicznej wiadomości informację o możliwościach uzyskania bonifikaty /dla określonego rodzaju biletu i trasy oraz przez określone grupy klientów/.

Wydaje się, że szczególnie w przypadku, gdy rada gminy zdecyduje się uregulować kwestie cen urzędowych i związać nimi wszystkich przewoźników na terenie gminy, rozwiązanie takie jest nawet konieczne. Umożliwia to kierownictwu firm komunalnych odpowiednio szybkie reagowanie i dostosowanie do potrzeb rynku. Konkludując, uchwała Rady Miasta Z.-W. z 29.01.2004 r. jest uchwałą ustalającą ceny za usługi dla wskazanego podmiotu tj. Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W. i podstawą prawa materialnego tej uchwały jest wyłącznie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, co zostało wskazane w podstawie prawnej. Wskazanie w podstawie prawnej także ustawy o cenach nie zmienia charakteru tej uchwały i nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa na tyle istotnego, aby stwierdzić nieważność tej uchwały lub jej części. O wpisaniu ustawy o cenach w podstawie prawnej zadecydowała dotychczasowa nieprawidłowa praktyka powoływania jej w uchwałach przez rady gmin, zgodnie z zaleceniami Wydziału Nadzoru Urzędu Województwa Ł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewody - Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że wyłącznie legitymowaną do ustalenia cen biletów komunikacji publicznej jest Rada Miasta Z.-W., a jej kompetencje są osadzone na gruncie ustawy o cenach. Takiej oceny nie zmienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 204 poz. 2088/, która kompleksowo określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego. Powołany w skardze art. 18 ust. 1 tej ustawy poza uregulowaniem wykonywania przewozów za zezwoleniem wydanym przez właściwy organ nie pozostawia pola do wkraczania w tę sferę działalności przez inne podmioty jak rada gminy czy miasta. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku wydanym w niniejszej sprawie potwierdza dotychczasowa linia orzecznictwa sądownictwa administracyjnego /np. wyrok NSA z dnia 23 października 1992 r. SA/Wr 1057/92 - ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 94/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Miasto Z.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach /Dz.U. nr 97 poz. 1050 ze zm./ określa - jak stanowi jej art. 1 ust. 1 pkt 1 - zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, postanowień ustawy nie stosuje się do: 1/ cen w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą, 2/ cen ustalanych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach. Oznacza to, że jeżeli ceny towarów lub usług są ustalane na podstawie odrębnej od ustawy o cenach ustawy szczególnej, to przepisy ustawy o cenach w tym przypadku nie mają zastosowania w zakresie, w jakim ta odrębna ustawa reguluje zasady i tryb ustalania cen. Tylko w sprawach nie uregulowanych tą szczególną ustawą w kwestiach odnoszących się do kształtowania cen, zastosowanie będą miały przepisy ww. ustawy o cenach.

W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana w części przez Wojewodę Ł. uchwała Rady Miasta Z.-W. z 29.01.2004 r. dotyczyła zmiany cen biletów komunikacji miejskiej, przy czym dotyczyła ona usług przewozowych transportu zbiorowego świadczonych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji Sp. z o.o. w Z.-W. Sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy. Zasady i formy gospodarki komunalnej gmin polegające na wykonywanie przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Gospodarka komunalna - jak stanowi art. 1 ust. 2 powołanej ustawy - obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Niewątpliwie mieszczą się w tym pojęciu zadań o charakterze użyteczności publicznej, usługi z zakresu komunikacji miejskiej świadczone przez gminę za pośrednictwem określonej jednostki organizacyjnej /art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/. Według postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej /która jest ustawą odrębną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2004 r. o cenach/, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że jeżeli nie wynika co innego z przepisów szczególnych organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek wykonać postanowienia zawarte w pkt 2 ust. 1 art. 4, o którym wyżej mowa, dotyczyć to także będzie i usług w zakresie przewozów transportu zbiorowego świadczonych - jak w tej sprawie - przez miejskie przedsiębiorstwo komunikacyjne. Na przeszkodzie w ustaleniu przez radę gminy cen za usługi komunikacji miejskiej, w zasadzie nie stoi przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Przepis ten bowiem stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. Jeżeli zatem rada gminy skorzystała z możliwości stworzonej przez art. 8 ust. 1 ustawy o cenach i ustali ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego obowiązujące na terenie gminy, to ceny te obowiązywać będą również i komunalne jednostki świadczące usługi z zakresu komunikacji miejskiej. Gdy natomiast rada gminy nie podejmie uchwały na podstawie cyt. art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to wówczas obowiązana jest zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ustalić wysokość cen albo określić sposób ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej.

Jak wyżej zaznaczono, kwestionowana uchwała Rady Miasta Z.-W. dotyczyła zmiany cen w komunikacji miejskiej. Zgodnie z treścią cyt. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Rada w tym przypadku mogła określić wysokość cen albo sposób ich ustalania. W części objętej par. 2 przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z ww. art. 4 ust. 1 pkt 2. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi kasacyjnej, uregulowania zawartego w par. 2 omawianej uchwały nie można uznać za określenie przez Radę sposobu ustalania ceny w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o gospodarce komunalnej. Jeżeli Rada Miasta Z.-W. zamierzała wprowadzić przy biletach okresowych możliwość udzielenia bonifikat do 40 procent wartości ceny biletu, to w sposobie ustalenia ceny - jeśli jej wyraźnie nie ustaliła - winna określić komu, na jakich zasadach i w jakiej wysokości uprawnienie to przysługuje ponieważ decyduje to o ostatecznej cenie biletu po zastosowaniu bonifikaty.

Nieuczynienie tego powoduje, że nie można mówić o sposobie ustalania cen biletów ulgowych, gdyż czynniki rzutujące na wysokość ceny są niewiadomą. Zatem w sytuacji, gdy o tym komu i w jakiej wysokości może być udzielona bonifikat /a co za tym idzie ustalona cena biletu ulgowego/ decyduje kierownictwo jednostki świadczącej usługi, bezpodstawne jest twierdzenie, że Rada określiła sposób - metodę określenia ceny, bo praktycznie oddała decyzję w sprawie ustalenia ceny biletu ulgowego w ręce przewoźnika. Temu natomiast uprawnienia do kształtowania cen nie przysługują.

Prawidłowe jest zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że uchwała Rady Miasta Z.-W. z 29.01.2004 r. w par. 2 jest sprzeczna z prawem, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, co powoduje jej nieważność w tej części.

W świetle powyższego, skargi kasacyjnej Miasta Z.-W., nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ należało ją oddalić.