Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2152/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 871/12 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 871/12 oddalił skargę Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku podano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] orzekł o odjęciu m.in. Z.G. prawa własności nieruchomości rolnej położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego [...].

Z dniem [...] maja 1990 r. prawo własności działki nr [...] przeszło na rzecz Gminy W., co stwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r. nr [...].

W dniu 6 listopada 2006 r. Z.G. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W trakcie postępowania w miejsce zmarłej Z.G. wstąpili jej spadkobiercy dzieci: F.G. i D.M.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzez D.M. i F.G. nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy W., położonej [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] ha, ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł i zobowiązał ww. osoby do zwrotu po [...] zł na rzecz Gminy Miejskiej W., ponadto odmówił zwrotu części nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] ha.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i terminu jego zwrotu i w tym zakresie orzekł, że zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego, ustalił wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę [...] zł i zobowiązał D.M. i F.G. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty po [...] zł - wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w rozpoznawanej sprawie podstawą wywłaszczenia była indywidualna decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie decyzji - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn") dotyczy nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, zatem nie ma podstawy do stosowania przepisów art. 216 ugn stanowiących rozszerzenie możliwości zwrotu wynikającej z art. 136 ust. 3 ugn.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że po upływie niemalże 31 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu planowana rozbudowa lotniska na działce [...], (po podziale na działki: nr [...] i nr [...]) nie została zrealizowana; na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów - co potwierdza aktualny stan działek potwierdzony podczas wizji w terenie oraz opis gruntu ujęty w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2011 r. Następnie organ wskazał, że do stwierdzenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie istnienia na gruncie sytuacji faktycznej, która wskazuje na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w dacie złożenia przez byłego właściciela (następców prawnych) wniosku o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości. Przy czym uznać należy, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego.

W stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości – w chwili obecnej oznaczonej jako działka gruntu nr [...] - organ I instancji ocenił, że na jej obszarze została zrealizowana inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy [...] z [...] Portem Lotniczym [...]. Jak wskazał Starosta [...], zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że wywłaszczona w 1980 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże w zakresie działki gruntu nr [...] z racji wybudowania na niej drogi publicznej, orzekł o odmowie zwrotu.

Gmina W. nie godząc się z rozstrzygnięciem zaskarżyła ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie w jakim organ II instancji orzekł o zwrocie działki nr [...] i zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (pkt I i II decyzji) wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt I i II, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie pkt I ppkt 1-4. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 136 ust. 1 -3 ugn przez brak ustalenia celu wywłaszczenia działki nr [...];

– art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania, w okresie do 31 grudnia 1994 r.), poprzez błędne przyjęcie, że wobec braku określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest ustalenie powyższego celu na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1978 r. Nr [...] oraz planu ogólnego zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, podczas gdy z przepisów art. 21 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wprost wynika, że: "Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony".;

– art. 137 ust. 1 ugn poprzez błędne ustalenie, że w dacie orzekania upłynął zarówno termin 7-letni do rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz upłynął termin 10-letni na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został ustalony w przedmiotowym postępowaniu oraz nie wynikał z decyzji wywłaszczeniowej, wobec czego nie jest możliwe ustalenie czy został zrealizowany;

– art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) oraz w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w aktualnym brzemieniu (t.j. z dnia 19 maja 2010 r.), podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu winien zostać zastosowany art. 137 ugn w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zakresie zrealizowania/braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie do dnia 22 września 2004 r., tj. w terminie do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn;

– art. 141 ust. 2 ugn poprzez błędną wykładnię art. 141 ust. 2 i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając powyższą skargę zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organ II instancji. Wskazał, że cel, na który działka nr [...] została wywłaszczona nie został zrealizowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela. Ponadto podano, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że plan realizacyjny posłużył do sprecyzowania celu wywłaszczenia, natomiast okoliczność, czy utracił on moc, nie ma znaczenia dla rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to bowiem dwa odrębne i niezależne postępowania administracyjne. Z tym, że pierwsze z nich jest ostatecznie zakończone.

Stanowisko Gminy o konieczności stosowania art. 137 ugn w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. jest nie do zaakceptowania, bowiem postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zostało wszczęte na wniosek złożony w 2006 r., czyli po 21 września 2004 r. Ponadto organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, chyba że istnieje przepis intertemporalny, który nakazuje stosowanie przepisów wcześniejszych. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Kluczowe dla sprawy znaczenie ma to, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany.

W ocenie Sądu, zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 ugn i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. również nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z treści art. 141 ust. 1 ugn wynika, że w razie rozłożenia zapłaty na raty starosta określa warunki, czyli rozstrzyga, na ile rat i w jakim okresie rozkłada się zapłatę należności, a także przesądza o wysokości oprocentowania rat.

Sąd stanął na stanowisku, że stosownemu zabezpieczeniu, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ugn, podlegają wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzeczono na podstawie art. 141 ust. 1 ugn na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy o rozłożeniu na raty należności, o których mowa w art. 140.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 9 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podczas gdy norma prawna zawarta w tym przepisie definiuje zakres praw i obowiązków Skarbu Państwa, które stały się z dniem 27 maja 1990 r. prawami oraz obowiązkami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym warunkiem koniecznym dla przejęcia praw i obowiązków było ich istnienie w dniu 27 maja 1990 r.;

b) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Gmina W., nie będąca sukcesorem Skarbu Państwa w zakresie obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 136 ust. 3 oraz w art. 137 ust. 1 ugn, tzn. jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się zarówno do wywłaszczenia nieruchomości, jak i tym samym – do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają charakter ścisły i nie podlegają wykładni rozszerzającej;

c) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 104 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wystarczającym elementem sentencji decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest użycie sformułowania: "(...) orzekam zwrócić Wnioskodawcom nieruchomość (...)" wraz ze sformułowaniem: "Zwrotu nieruchomości (...) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. (...)", podczas gdy ww. decyzje ze swej istoty ingerują w sferę własnościowych stosunków cywilno-prawnych stron, stąd winny zawierać precyzyjne oznaczenie strony zobowiązanej do zwrotu nieruchomości oraz zawierać rozstrzygnięcia w kwestii odjęcia Gminie W. własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższych elementów w przedmiotowych decyzjach brak;

d) naruszenie art. 141 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie ustanowienie przez organ II instancji zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., podczas gdy zgodnie z art. 141 ust. 2 ugn wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ugn, podlegają obligatoryjnie stosownemu zabezpieczeniu, niezależnie od wniosku strony postępowania w tym zakresie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. oz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 136 ust. 2, 3 i 5 ugn polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy orzekające organy zaniechały wyjaśnienia okoliczności, czy poprzedni właściciele działki nr [...] byli informowani o zmianie celu przeznaczenia ww. nieruchomości oraz o możliwości jej ewentualnego zwrotu;

b) naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa oraz w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ugn oraz w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane – mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania w okresie do 31 grudnia 1994 r., polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy orzekające w sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia istnienia w obrocie prawnym, w dacie orzekania o wywłaszczeniu, planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzję administracyjną z dnia [...] maja 1978 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.M. i F.G. wnieśli o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności obwarowane zostało istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art.136 ust. 3 ugn. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi.

W rozpoznawanej sprawie cel, na który działka nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) została wywłaszczona nie został zrealizowany, a zatem zaistniała podstawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercom byłego właściciela. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego nabyła w drodze komunalizacji z mocy prawa wywłaszczoną nieruchomość, weszła w wszystkie prawa i obowiązki wywłaszczyciela, w tym przede wszystkim w zakaz używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie, Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, które nabyły wywłaszczone nieruchomości w drodze sukcesji publicznoprawnej. Stanowisko o podleganiu nieruchomości skomunalizowanych pod zakres instytucji zwrotu zostało potwierdzone jednoznacznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku. Przysługująca im własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (por. wyrok TK z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez j.s.t. na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 104 § 1 Kpa. Generalna zasada zawarta w art. 104 § 1 Kpa dotycząca załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych w drodze decyzji, nie uległa żadnemu ograniczeniu w ramach sprawy, która była przedmiotem rozstrzygania przez Starostę [...] i Wojewodę [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygała sprawę co do istoty, a zatem spełniała wymogi określone w art. 104 § 1 Kpa.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 141 ust. 2 ugn. Stosownie do treści tego przepisu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki.

Odnosząc się natomiast do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu szczegółowo i wnikliwie zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd ten nie dopatrzył się naruszeń przepisów przez orzekające w sprawie organy. W szczególności stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i kompletny. Ocenę tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż sprawa została rozpoznana wnikliwie, a okoliczności istotne dla sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i zupełny. Nie ma przy tym żadnego znaczenia dla sprawy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, kwestia związana z wyjaśnieniem bytu prawnego planu realizacyjnego z 1978 r.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.