Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 274/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: art. 216  ust. 1,  art. 136  ust. 3,  art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K., B. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań W. oraz spółki "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz M. K., K. K. i B. K. nieruchomości, stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) w obrębie [...], oznaczonej jako działki ew.: nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] złotych.

Decyzja Wojewody [...] zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją Naczelnika W. z [...] czerwca 1975 r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem, stanowiącą własność M. K. część nieruchomości położonej przy ul. [...], o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2. Wywłaszczona nieruchomość w części o pow. [...] m2, zgodnie z decyzją nr [...] z [...] października 1975 r. o lokalizacji inwestycji przeznaczona miała być pod budowę bazy magazynowo-sprzętowej na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. Część o pow. [...] m2, zgodnie z decyzją z [...] listopada 1973 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji czasowej, przeznaczona była pod budowę drogi dojazdowej do bazy magazynowo-sprzętowej. Natomiast pozostała część o pow. [...] m2 objęta została wywłaszczeniem na zasadach określonych w art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), jako nienadająca się do dalszego racjonalnego użytkowania przez wywłaszczaną na dotychczasowe cele.

M. K. zmarła w 1987 r., a spadek po niej nabyli mąż – T. K. oraz synowie – B. K., M. K. i K. K. Po śmierci T. K. spadek po nim nabyli ww. synowie. Okoliczności te stwierdzone zostały postanowieniami Sądu Rejonowego w W. z [...].03.1996 r. sygn. akt [...] oraz z [...].04.1993 r. sygn. akt [...].

Pismem z [...] czerwca 1991 r. T. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Pozostali następcy prawni dawnej właścicielki – M. K., K. K. i B. K. o zwrot nieruchomości wystąpili [...] lipca 2009 r.

Mając na względzie fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność W., Wojewoda [...] wyznaczył do rozpoznania powyższych wniosków Starostę Powiatu [...].

Sprawa zwrotu była rozpoznawana przez Starostę dwukrotnie. Pierwsza wydana przez niego w tej sprawie decyzja z [...] lutego 2011 r., orzekająca o zwrocie działek nr: [...],[...],[...] oraz [...], a odmawiająca zwrotu działki ew. nr [...], uchylona została przez Wojewodę [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], z uwagi na niewyjaśniony należycie przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy i skierowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z [...] maja 2012 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. K., K. K. i B. K. nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] (pkt I sentencji), zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] złotych (II sentencji) oraz wskazał, że w zakresie dotyczącym pozostałej części wniosku, tj. działek nr [...],[...],[...] i [...] zostanie wydana odrębna decyzja (pkt V sentencji). Określił także sposób zabezpieczenia wierzytelności W. (pkt III sentencji) oraz wskazał na zwrot nieruchomości w stanie w jakim się aktualnie znajduje (pkt IV sentencji).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podał, że wywłaszczona nieruchomość obejmuje obecnie działki ewidencyjne z obrębu [...] nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. Grunt działek nr [...] i [...] na podstawie umowy notarialnej z [...] grudnia 1997 r. (rep Nr [...]) oddany został w użytkowanie wieczyste spółce "N." sp. z o.o. w W. (obecnie spółka występuje pod firmą "N." sp. z o.o.). Z kolei działki nr: [...], [...] i [...] na mocy umowy z dnia [...] października 1998 r. nr [...] oddane zostały w dzierżawę spółce cywilnej "K.", z przeznaczeniem pod budowę budynku biurowego, [...] hal magazynowych oraz [...] miejsc parkingowych. Spółka ta, po przekształceniu w spółkę jawną, stała się w 2009 r. udziałowcem spółki "M." sp. z o.o., pokrywając udziały wkładem niepieniężnym w postaci prawa użytkowania gruntów objętych umową z dnia [...] października 1998 r.

Przechodząc zaś do istoty sprawy organ wskazywał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Odwołując się do opracowania geodezyjnego sporządzonego [...] listopada 2011 r. przez uprawnionego geodetę wywodził, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] znajdują się na terenie przeznaczonym w świetle decyzji lokalizacyjnej nr [...] pod budowę bazy magazynowo-sprzętowej. Oryginałów lub uwierzytelnionych kopii planów realizacyjnych dotyczący przedmiotowego terenu ani decyzji zatwierdzającej ten plan, mimo wielokrotnych wystąpień do właściwych urzędów, nie udało się Staroście uzyskać. Przedstawione mu natomiast przez Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...]. kserokopie pism: Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z [...] grudnia 1988 r., znak: [...], Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. z [...] lipca 1991 r., znak: [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z [...] grudnia 1988 r. znak: [...], które zawierają stwierdzenie "inwestycja została zrealizowana" nie stanowią, jego zdaniem, podstawy do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż są zbyt ogólne i lakoniczne. Nie korespondują ponadto z pozostałymi zgromadzonymi dowodami. W dalszej kolejności Starosta powołał się na wynik oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] stycznia 2010 r., w toku których stwierdzono, że na przedmiotowych działkach znajdują się magazyny i hale zbudowane przez prywatnych przedsiębiorców, a zagospodarowanie to nie jest zgodne z ww. decyzją z [...] października 1973 r. o lokalizacji inwestycji

W związku z powyższym Starosta ocenił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a tym samym istnieje podstawa do uznania, iż zaistniała w sprawie przesłanka "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, co uzasadnia jej zwrot.

Określając kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi, organ oparł się na wycenie nieruchomości zawartej w sporządzonych na tę okoliczność przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. operatach szacunkowych z [...] lipca 2010 r., których aktualność rzeczoznawca potwierdziła klauzulą z [...] lipca 2011 r.

Od decyzji tej odwołanie wniosła spółka M. sp. z o.o. oraz W. kwestionując poprawność ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Starostę.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] maja 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji nie ustalił jakim obecnie działkom odpowiada część wywłaszczonej na wniosek strony nieruchomości. Ponadto nie wyjaśnił (do czego został zobowiązany w decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r.) powstałej rozbieżności pomiędzy powierzchnią wywłaszczonej nieruchomości, a powierzchnią działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obr. [...], które zdaniem Starosty odpowiadają wywłaszczonej nieruchomości (różnica [...] m2). W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że zgodnie z tym, co ustalił organ pierwszej instancji, teren odpowiadający obecnym działkom nr [...] , [...], [...] przeznaczony został pod budowę budynków oznaczonych w legendzie jako "wiata [...]" oraz "zasieki [...]", zaś pozostała część nieruchomości przeznaczona była pod zieleń wokół bazy Miejskiego Przedsiębiorstwa [...]. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zarówno wiata jak i zasieki [..] są budowlami o stosunkowo prostej konstrukcji, których wykonanie nie jest czasochłonne. Nie jest zatem wykluczone, biorąc pod uwagę charakter budowli mających powstać na przedmiotowym terenie, że w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. inwestycje te zostały zrealizowane a następnie na skutek likwidacji ww. przedsiębiorstwa, teren ten został zagospodarowany w inny sposób. Wskazał jednocześnie, że stanowisko Starosty, iż informacje zawarte w wymienionych przez niego pismach o realizacji inwestycji nie korespondują z pozostałymi dowodami, nie zostało poparte żadnymi dokumentami. Organ pierwszej instancji nie podał na podstawie jakich dowodów przyjął twierdzenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda podkreślił przy tym, że dla ustalenia czy cel wywłaszczeniowy został zrealizowany nie jest istotne co obecnie znajduje się na nieruchomości, tylko co zostało wykonane w terminie 10 lat od wywłaszczenia. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy kierować się bowiem jej normatywną definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Nie może, więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż w dacie rozpoznawania przez niego sprawy zdezaktualizowały się operaty szacunkowe będące podstawą ustalenia przez Starostę kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi, a z uwagi na śmierć ich autorki, nie jest obecnie możliwe potwierdzenie aktualności wyceny, na zasadach art. 156 ust. 4 u.g.n.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Rozpoznając zaś ponownie sprawę Starosta [...] powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające, która część wywłaszczonej nieruchomości była niezbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] a która została wywłaszczona na wniosek strony. Następnie natomiast należy ustalić stan zagospodarowania działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] w terminach w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K., K. K. i B. K., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, co wyrażało się zwłaszcza w błędnej i nielogicznej ocenie zebranych dowodów, oparciu się na dokumentach wewnętrznych Urzędu Miasta W., które nie mogły stanowić istotnych dowodów w sprawie i nie wzięciu pod uwagę istotnych ustaleń organu I instancji oraz braku zasad logicznego wnioskowania dotyczącego materiału dowodowego. Ponadto naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez udzielenie Staroście wytycznych w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, co służy jedynie bezpodstawnemu przedłużaniu postępowania w świetle braku obiektywnej możliwości pozyskania przez Starostę jakichkolwiek dodatkowych dowodów w szczególności dokumentów od Prezydenta W.

Zdaniem skarżących, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, organ pierwszej instancji precyzyjnie ustalił jakim obecnie działkom odpowiada część wywłaszczonej nieruchomości. Zarzucali przy tym, iż w swoich wywodach Wojewoda, odnosił się do ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ pierwszej instancji w uchylonej uprzednio decyzji z [...] maja 2011 r., a nie ustaleń zawartych w decyzji z [...] maja 2012 r. Zakwestionowali oni konieczność uzupełniania materiału dowodowego, o dokumenty wskazujące, która część wywłaszczonej nieruchomości była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a która została dowłaszczona na wniosek strony. W ich ocenie Starosta w trakcie postępowania dowodowego prawidłowo zbadał stan zagospodarowania nieruchomości, istniejący zarówno po wywłaszczeniu jak i obecnie.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie kwestionowanej decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również obecny na rozprawie pełnomocnika W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując w ramach ww. kryteriów oceny zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...], Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ podejmując tę decyzję Wojewoda [...] nie uchybił w sposób istotny przepisom postępowania administracyjnego. Aczkolwiek część podniesionych w skardze zarzutów uznać należy za trafne.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda [...] skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. – o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja ta nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty, a podejmując ją organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, wady postępowania pierwszoinstancyjnego muszą być na tyle istotne, że nie mogą być przez organ odwoławczy sanowane, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę uchylonej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n"). I tak, zgodnie z art. 216 ust. 1 tej ustawy przepisy jej rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (a taka była nieruchomość wywłaszczona M. K.). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, wywłaszczonych w trybie powołanej powyżej ustawy z dnia 12 maca 1958 r., o ile spełnione są przesłanki określone we wskazanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 tej ustawy, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym natomiast, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n., stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W powyższym świetle zwrot nieruchomości jest możliwy wyłącznie w przypadku uznania, iż w terminach zakreślonych w tym przepisie nie podjęto lub nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Konsekwentnie przed wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości (względnie odmowie zwrotu), niezbędne jest w pierwszej kolejności precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu postępowania (a więc obszaru wywłaszczonej nieruchomości, jej lokalizacji i oznaczenia) oraz określenie celu wywłaszczenia, co dopiero umożliwi wykazanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ewentualny zwrot nieruchomości. Przy czym w sytuacji, gdy wywłaszczenie następuje w celu realizacji złożonej inwestycji celu publicznego, która jedynie w części zlokalizowany jest na wywłaszczanej nieruchomości, a inwestycja ta jako całość została sfinalizowana, niezbędne jest ustalenie jakie konkretne jej elementy miały być w obszarze objętym wywłaszczeniem wykonane.

W niniejszej sprawie jak słusznie podniósł Wojewoda [...], w postępowaniu prowadzonym przez Starostę przede wszystkim nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy powierzchnią wywłaszczonej nieruchomości ([...] m2) a łączną powierzchnią działek nr [...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...] ([...] m2), które zdaniem organu pierwszej instancji w całości obejmują byłą własność M. K. Ma to zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy (dotyczącej zwrotu działek nr [...],[...] i [...]) fundamentalne znaczenie, gdyż w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach istnieją uzasadnione wątpliwości, czy część objętych zwrotem nieruchomości stanowiła kiedykolwiek własność wyżej wymienionej. Jak wynika bowiem z treści opracowania geodezyjnego z [...] listopada 2011 r. i mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] (k. 59-60 akt administracyjnych - teczka oznaczona "N."), mająca podlegać zwrotowi działka nr [...] o pow. [...] m2 utworzona została z części archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...]. Ta natomiast wedle treści aktu własności ziemi z [...] lipca 1972 r. nr [...] rep. [...] (k. 23 akt administracyjnych - t.1), nie stanowiła własności poprzedniczki prawnej skarżących. Tymczasem z istoty postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie art. 136 ust. 3 i n. u.g.n. wynika, że może ono obejmować wyłącznie te nieruchomości, których własność przynależna była jednostkom wywłaszczonym. Z tego względu okoliczności te winny być bezwzględnie wyjaśnione.

Kolejną wadą postępowania pierwszoinstancyjnego jest nieustalenie w sposób wyżej opisany zamierzeń jakie miały być realizowane w obszarze wywłaszczonej nieruchomości w ramach celu wywłaszczenia. Nie jest bowiem wystarczające, jak uczynił to Starosta, odwołanie się wyłącznie do ogólnie określonego w decyzji Naczelnika W. z [...] czerwca 1975 r. nr [...] celu wywłaszczenia – "budowa bazy magazynowo-sprzętowej", bez poczynienia szczegółowych ustaleń jakie konkretnie zamierzenia inwestycyjne w ramach tego celu na spornych gruntach zostały zaplanowane. Tym bardziej, że baza ta - rozumiana jako zorganizowane przedsięwzięcie gospodarcze, składające się z szeregu urządzeń infrastruktury technicznej i budowli, mających pełnić funkcje zaplecza logistycznego dla potrzeb prowadzonej przez nieistniejące już Miejskie Przedsiębiorstwo [...] działalności - na przedmiotowym obszarze w przeszłości funkcjonowała. Potwierdzeniem tego jest zarówno treść § 3 ust. 2 aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. rep A Nr [...] (k. 71-82 akt administracyjnych – t.1) – w którym mowa jest o budynkach i urządzeniach "dawnej bazy sprzętowo-magazynowej", jak też pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z [...] grudnia 1988 r. nr [...] (w nieponumerowanych aktach administracyjnych), gdzie wprost zawarto informację o zakończeniu inwestycji w roku 1985.

Trafne przy tym jest stanowisko Wojewody, że dla zaistnienia określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanki "zbędności nieruchomości" na cel wywłaszczenia, drugorzędne znaczenie ma aktualny stan jej zagospodarowania, ale istotny jest stan realizacji inwestycji celu publicznego w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. W tej sytuacji podnoszona przez Starostę okoliczność, iż w trakcie oględzin nieruchomości (dokonanych 35 lat po wywłaszczeniu), zagospodarowanie terenu jest niezgodne z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] października 1973 r., na potrzeby której dokonano wywłaszczenia, nie może być argumentem przemawiającym za zasadnością zwrotu tej nieruchomości. W judykaturze utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie także podziela, że późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem jego realizacji, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi (por. wyroki NSA z 17.05.2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09, Lex nr 594843, z 6.05.2010 r. sygn. akt I OSK 941/09, Lex nr 595630 ).

Konsekwentnie nie sposób zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż wobec aktualnego sposobu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości, zaistniały w sprawie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Podważanie zaś wiarygodności informacji o zrealizowaniu inwestycji zawartych w pismach Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z [...] grudnia 1988 r., nr [...]; Wydziału Architektury Urzędu [...] W. z [...] lipca 1991 r., nr [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z [...] grudnia 1988 r. nr [...], jedynie ze względu na "ich ogólnikowość" i rzekome "niekorespondowanie z pozostałymi dowodami", przy braku wykazania tych ostatnich, godzi w wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów i uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację poprawności stanowiska organu. Nie jest bowiem jasne, czy formułując te wnioski Starosta, istotnie konfrontował informacje zawarte w ww. pismach z treścią innych dokumentów znajdujących się w aktach, w tym dokumentów uzyskanych w Wydziale Architektury i Budownictw Urzędu W. w [...], wśród których znajduje się m.in. zamienny szczegółowy plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, zatwierdzony decyzją z [...] lipca 1984 r. oraz opis techniczny projektu tego planu (k. 85-72 akt administracyjnych, t. 2). W opisie tym natomiast znajdują się informacje o stanie realizacji inwestycji na etapie projektowania dla niej planu zamiennego (w roku 1983), których nie sposób pominąć przy ocenie sposobu wykorzystania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zważyć zaś należy, że zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w dalszych przepisach kodeksu, w tym art. 77 § 1 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, efektem postępowania wyjaśniającego ma być ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Temu celowi służy także wspomniana już zasada swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą to czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej zobligowany jest oceniać na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie jego fragmentu. Wynika więc z niej obowiązek rozpatrzenia nie tylko poszczególnych dowodów z osobna, ale wszystkich dowodów we wzajemnej łączności. Ocena ta jak i sposób do niej dochodzenia powinna przy tym uwzględniać zasady logicznego rozumowania i być w sposób klarowny wyrażona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Temu zadaniu Starosta [...] nie sprostał. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził, że wydana przez Starostę decyzja zapadła w warunkach istotnego naruszenia przywołanych wyżej przepisy procedury administracyjnej.

Prowadzenie zaś w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę oznaczałoby, że kluczowe elementy stanu faktycznego umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami realizowane byłyby w istocie dopiero na etapie postępowanie odwoławczego, co wykraczałoby poza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że z uwagi na dezaktualizację w toku postępowania wycen nieruchomości, niezbędnych przy określeniu kwoty podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania, zaistniała w sprawie konieczność zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu dokonania ponownej ich wyceny. Jak zasadnie bowiem podniósł Wojewoda, a czego nie kwestionują także skarżący, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Po upływie ww. okresu jego wykorzystanie możliwe jest jedynie w sytuacji potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności wyceny, o czym z kolei stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. W przypadku zaś gdy aktualizacja operatu już raz została dokonana, ww. termin rozpoczyna swój bieg od tej aktualizacji. Zatem ewentualna możliwość dalszego wykorzystania takiego operatu po upływie 12 miesięcy od aktualizacji, także uzależniona jest od potwierdzenia jego aktualności na zasadach określonych w ww. przepisie. Przy czym to potwierdzenie możliwe jest wyłącznie przez rzeczoznawcę, który operat sporządził (art.156 ust. 4 zd. drugie u.g.n.). W sprawie okolicznością niesporną jest natomiast, że operaty szacunkowe z [...] lipca 2010 r. (zaktualizowane [...] lipca 2011 r.), w dacie wydawania przez Wojewodę decyzji utraciły już swoją ważność, a rzeczoznawca która je sporządziła nie żyje. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość potwierdzenia ich aktualizacji. To z kolei determinuje konieczność sporządzenia nowych wycen, a w konsekwencji także przeprowadzenie na ich podstawie dowodu co do wartości zwracanych nieruchomości, co obejmuje także jeden z istotnych elementów postępowania w tego rodzaju sprawach. W zależności bowiem od zwiększenia albo zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do ust. 2 art. 140 u.g.n. - do którego zwrotu zobowiązani są byli właściciele (ich spadkobiercy) - ulega podwyższeniu lub pomniejszeniu o kwotę różnicy wartości określonej na dzień zwrotu (por. art. 140 ust. 4 u.g.n.). Jednocześnie dowód ten nie może być przeprowadzony po raz pierwszy przed organem odwoławczym. Strony postępowania, muszą mieć wszak możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli. To zaś - niezależnie od braku prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do realizacji na zwracanej nieruchomości celu wywłaszczeniowego - stanowiło samoistną podstawę uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podjęcie bowiem w takich warunkach jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronom prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zasadnie natomiast skarżący zarzucili Wojewodzie nieuprawnione powoływanie się w swoich rozważaniach na rzekome ustalenia organu pierwszej instancji wskazujące na przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budowę "wiaty [...]" oraz "zasieki [...]", a następnie ocenianie tych ustaleń w aspekcie przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustaleń takich bowiem Starosta, w kontrolowanej w toku instancji decyzji nie czynił. Przeciwnie, jak już wyżej wskazano, zaniechał on jakichkolwiek ustaleń co do szczegółowych zamierzeń jakie w obszarze zwracanych działek miały być w ramach celu wywłaszczeniowego realizowane (co jest zresztą istotną wadą prowadzonego przez niego postępowania). Takie ustalenia poczynione były jedynie w pierwotnie wydanej przez ten organ decyzji, jednakże wówczas odnosiły się one do większej niż objęta niniejszym postępowaniem części wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym nieuprawnione było automatyczne ich przenoszenie na grunt obecnie rozpoznawanej sprawy, a tym bardziej przypisywanie takich ustaleń Staroście w kontrolowanej decyzji. Taki sposób uzasadniania podjętego przez organ rozstrzygnięcia, jak uczynił to Wojewoda [...], z całą pewnością sprzeczny jest z realizowaną na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., a wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, mocą której organ zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Nie pogłębia on również zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, co z kolei prowadzić musi do wniosku, że Wojewoda [...] uchybił też jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 8 k.p.a.

Mając jednak na względzie to, że sam rezultat postępowania (tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów k.p.a., powstałe na etapie redagowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie może być oceniane jako na tyle istotne, by doprowadziło do jej uchylenia. Byłoby to bowiem jedynie zbędne przedłużenie postępowania (a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem musiałaby być decyzja zawierająca tożsame z obecnym rozstrzygnięcie, tyle że inaczej uzasadnione.

Trafny jest również zarzut sformułowania błędnych wskazań co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, która część nieruchomości była niezbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi, a która została wywłaszczona na wniosek strony. Te okoliczności bowiem, jak zasadnie wskazali skarżący zostały wykazane w sposób niebudzący wątpliwości w opracowaniu geodezyjnym z [...] listopada 2011 r. znajdującym się w aktach sprawy. Zgodzić się więc należy ze skarżącymi, że prowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego prowadziłoby do naruszania dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 12 k.p.a., tj. załatwiania sprawy wnikliwie i szybko, przy posługiwaniu się w tym celu możliwie najprostszymi środkami. Te błędnie sformułowane wskazania nie mogą jednak, podobnie jak opisane wyżej uchybienia proceduralne, prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miały i nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie te okoliczności bowiem zadecydowały o wydaniu decyzji kasacyjnej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.