Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2021 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., J. K.(dalej: "skarżąca") zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.

Prezydent Miasta B.(dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie: "ustawa" lub "u.ś.r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. W jej uzasadnieniu przywołał treści art. 17 ustawy i uznał, że jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia jest przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy, tj. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 (względnie 25) roku życia. Zauważył również, że treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nie określa, od kiedy istnieje niepełnosprawność męża skarżącej, jedynie wskazuje, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r. Dodatkowo, sama skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i oświadczyła, że zawiesi wypłatę emerytury po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego (oświadczenie z dnia [...] r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika nie zgodziła się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dodatkowo w jej sprawie wadliwe przyjęto, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przez co naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, mimo przedłożenia organowi pierwszej instancji oświadczenia z którego wynika, że złoży wniosek o zawieszenia emerytury po uzyskaniu zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym naruszono również art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO"), decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późń. zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji zaznaczyło, że skarżącej nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem posiada prawo do emerytury, którego nie zawiesiła. W ocenie SKO brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jasne i nie stwarza trudności interpretacyjnych, a tylko jego niejasność uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, niż wykładni językowej. Osoba, która pobiera emeryturę nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Zarówno z oświadczenia skarżącej z dnia [...] r., jak i jej pełnomocnika z dnia [...] r. wynika, że została poinformowana przez pracownika organu pierwszej instancji o możliwości zawieszenia emerytury, lecz oświadczyła, że "na chwilę obecną" nie będzie tego robiła. Strona złoży oświadczenie o zawieszenie prawa do emerytury po uzyskaniu od organu zapewnienia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego." (cytat). Nawiązując do treści odwołania SKO wyjaśniło, że wykładnia prawa polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu ich właściwego rozumowania, przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczeniu ich zakresu. To co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji (zasada clara non sunt interpretante). Wykładni prawa dokonuje się według utrwalonych reguł. W procesie interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma zawsze wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu, należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej, czy celowościowej. Posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne tylko wówczas, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 22.08.2017 r. sygn. akt I OSK 947/ 17). W przedmiotowej sprawie wszystkie wymogi zostały dopełnione przez organ pierwszej instancji, który przed wydaniem decyzji informował skarżącą o możliwości wystąpienia do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury. Jednak skarżąca nie wystąpiła do ZUS z wnioskiem o zawieszenie wypłaty emerytury i nadal ją pobiera. Brak zawieszenia prawa do emerytury, przy braku możliwości dublowania świadczeń z systemu społecznego, musiał skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie utrzymaniem jej w mocy przez organ wyższego stopnia, Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24.06.2021 r. sygn. akt li SA/Łd 862/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5.05.2021 r. sygn. akt II SA/GI 76/21). Nie deprecjonując prawa skarżącej do otrzymania w przyszłości świadczenia pielęgnacyjnego (jeżeli udowodni, ze pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem) SKO wskazuje, że składając ewentualnie kolejny wniosek o to świadczenie powinna skorelować swoje działania związane ze złożeniem w ZUS wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury z działaniami MOPR w B., tak aby ten organ w koordynacji z organem emerytalno-rentowym nie pozbawiając strony środków utrzymania w jakimkolwiek okresie czasu (miesiącu) mógłby doprowadzić do płynnego przejścia z wypłaty emerytury na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14.02.2008 r. sygn. akt II SA/Gd 764/07) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga aby dana osoba: nie podejmowała zatrudnienia i powodem tego była opieka nad niepełnosprawną osobą. Niepodejmowanie więc zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w tym przepisie, oznacza wyłącznie niemożność podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną osobą. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji powinien był ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawną osobą, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia (pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego). W sprawie skarżącej, z uwagi na ekonomikę postępowania, SKO nie prowadziło postępowania dowodowego w tym zakresie.

Pismem z dnia 15 września 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie zgodziła się z krzywdzącą dla niej treścią zaskarżonej decyzji, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podała m. in., że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, z zasadami sprawiedliwości społecznej, czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Powołała się na orzecznictwo sądowe, które skłania się do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Mając powyższe na uwadze domagała się uchylenia decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tymi kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i nie wyraziła woli zawieszenia tego prawa, dlatego nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.

Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania tych problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej w skrócie: "u.e.r."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uzasadnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącej, która była zatrudniona w zakładzie pracy chronionej i jak sama oświadczyła została zmuszona do rezygnacji z pracy, aby opiekować się chorym mężem.

Tymczasem, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Znaczenie w niniejszej sprawie ma także zasada informowania (art. 9 k.p.a.), w świetle której: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek."

Organ pierwszej instancji co prawda informował skarżącą o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie jednakże należy dostrzec, że skarżąca obawia się, iż zawieszenie wypłaty emerytury postawiłoby ją w trudnej sytuacji i wprowadziło w stan niepewności co do treści decyzji podjętej przez ten organ. Oznacza to, że nie została ona należycie poinformowana o wszelkich aspektach sprawy. Organy orzekające w sprawie prezentowały niespójne stanowisko, gdyż organ I instancji wadliwie wskazywał, że w związku z tym, iż nie ustalono, czy niepełnosprawność męża skarżącej powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia), to nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stanowisko takie zostało prawidłowo zakwestionowane przez SKO, gdyż z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Takie rozbieżności w interpretacji przepisów faktycznie mogą wprowadzać stan niepewności oraz obawę ze strony skarżącej, czy otrzyma świadczenie pielęgnacyjne (por. art. 8 § 1 k.p.a.). Nie może mieć bowiem pewności, że jeśli zawiesi emeryturę, to otrzyma świadczenie pielęgnacyjne, skoro organ pierwszej instancji widział jeszcze inne przesłanki negatywne jego przyznania. To wszystko skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca może zrealizować wybór przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.) oraz powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej wnioskiem. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i c) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią emerytury.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winnien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Skarżąca powinna być jednoznacznie poinformowana i pouczona o jej prawach oraz konsekwencjach dokonanego wyboru, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Taka informacja powinna być udzielona wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające jego uwzględnienie i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań SKO, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wówczas, o ile skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja i koordynacja działań z organem emerytalno-rentowym (art. 7b k.p.a.), by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).

W tym stanie sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.