Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3152/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e, art. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 290/14 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 290/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta i Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po kolejnym rozpoznaniu wniosku Z.Ż. i J.Ż. z dnia 27 grudnia 2006 r. o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej, iż zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości N., w powiecie [...], województwie [...], stanowiący byłą własność F.Ż., oznaczony aktualnie jako działka ewidencyjna nr 1 o powierzchni 17,3310 ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret), decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Organ stwierdził, że wymieniony zespół pałacowo-parkowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego. Wojewoda wskazał między innymi, że częścią gospodarczą majątku administrował rządca, a miejsce z którego dokonywał tych czynności znajdowało się poza zespołem pałacowo-parkowym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina N. zarzucając organowi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku oraz podniosła, że organ nie ustalił, w jaki sposób wykorzystywane były stajnia i wozownia. Ponadto zdaniem odwołującej materiał dowodowy zebrany w sprawie nie był wystarczający do przyjęcia przedstawionych przez organ pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zarówno pałac, jak i park zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1975 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1973 r. W ocenie Ministra, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że folwark w N. obejmował trzy części: pałac z parkiem i budynkami towarzyszącymi, podwórze gospodarcze oraz kolonię mieszkalną. W skład zespołu pałacowo-parkowego wchodził pałac oraz park krajobrazowy. Pałac wraz z parkiem były oddzielone od pozostałych nieruchomości murem. Na terenie zespołu pałacowo-parkowego nie przebywali pracownicy rolni oraz służba folwarczna. Ponadto na terenie pałacu znajdowała stajnia wraz z wozownią. W stajni znajdowały się konie cugowe, które były używane w zaprzęgach do powozu lub karety, a także w przypadku niezbyt licznych polowań. W wozowni przechowywane były dwie karety. Ponadto na terenie parku znajdował się dom ogrodnika, a ogrodnik zajmował się wyłącznie parkiem i ogrodem. Minister uznał w konsekwencji, że zarówno usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego w N., jak i jego przeznaczenie wskazywały na typowo rezydencjonalny i mieszkaniowy charakter.

Ponadto organ wyjaśnił, że pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie definiowane. Zdaniem organu związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie związek taki nie istniał. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym oświadczenia świadków, a także materiały pochodzące z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, dowodzą, iż nie istniała zależność pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a położonymi po drugiej stronie drogi zabudowaniami gospodarczymi i kolonią mieszkalną oraz pozostałą częścią majątku. Organ podkreślił także, że pracami związanymi z administracją majątkiem zajmował się rządca zamieszkały na terenie innego folwarku. Właściciel majątku, który pracował w banku, zajmował się jedynie ogólnym nadzorem i sprawami finansowymi. Fakt ten dodatkowo potwierdza brak związku funkcjonalnego pomiędzy składnikami majątku.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto i Gmina N. zarzucając organowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i oparcie się na dotychczas przeprowadzonych ustaleniach dowodowych, a w konsekwencji powyższego naruszenie również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., brak ustaleń faktycznych w przedmiocie wykorzystania na potrzeby gospodarstwa rolnego obiektów gospodarczych: dwóch obór, kuźni oraz stodoły na potrzeby stajni i wozowni (obiektów o charakterze gospodarczym), zwłaszcza w sytuacji, gdy w zebranym materiale dowodowym brak jest informacji o istnieniu innych stajni i wozowni w majątku ziemskim, które pełniłyby funkcje na rzecz majątku ziemskiego; rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że pisemne oświadczenia świadków są wiarygodne pomimo, że zostały złożone przez osoby zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy oraz dotyczą okoliczności z czasów, kiedy wskazane osoby były dziećmi; istotne naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego odnoszącego się do zespołu pałacowo-parkowego, jaki istniał w dniu wejścia w życie dekretu; błędne przyjęcie, że oświadczenia świadków mogą stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego, odnoszącego się do tego zespołu na dzień 13 września 1944 r.; istotne naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zespół pałacowo-parkowy stanowił w dniu 13 września 1944 r. zwarty kompleks odrębny od majątku ziemskiego co w konsekwencji oznacza przyjęcie nieistnienia związku funkcjonalnego przedmiotowego zespołu z majątkiem ziemskim oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnieśli również Z.Ż. i J.Ż., którzy swoje stanowisko wyrazili w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2014 r.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organów administracji jest ustalenie czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w przepisach dekretu. Sąd podkreślił, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie w omawianym znaczeniu, tj. o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organów, że związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przepisom dekretu, ponieważ nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej do produkcji rolnej. Sąd wskazał, że wbrew zarzutowi skargi jeden ze świadków – J.P. w 1939 r. miał 11 lat, zaś zapamiętanie wyglądu majątku nie przekraczało możliwości 11 letniego dziecka. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest ustalenie czy dochody z działalności rolniczej stanowiły źródło dochodu właściciela majątku. Podkreślił jednocześnie, że z materiału dowodowego wynika, iż nie było to jedyne źródło dochodów, ponieważ właściciel majątku, pracował w banku i z dochody z tej pracy przeznaczał również na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego. Ponadto zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny bezspornie świadczy o tym, że zespół pałacowo-parkowy miał typowo rezydencjalny i mieszkaniowy charakter. Tym bardziej, że był wyodrębniony nie tylko funkcjonalnie, ale także jako odrębna parcela. Natomiast korzystanie przez konie cugowe ze stajni znajdującej się na terenie pałacowo-parkowym z usług np. kuźni znajdującej się w części gospodarczej majątku znajdującej się po drugiej stronie drogi nie świadczy wbrew zarzutowi skargi o związku funkcjonalnym zespołu z pozostałą częścią majątku.

Sąd uznał, że organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów oraz prawa materialnego poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego zespołu pałacowo-parkowego w dniu wejścia w życie dekretu. Stan faktyczny zespołu pałacowo-parkowego zarówno w 1944 r., jak i po wojnie nie uległ zmianie, a materiał dowodowy potwierdza, że także po wojnie zespół pałacowo-parkowy nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej, gdyż w obiektach znajdujących się na jego terenie ulokowano przedszkole, ośrodek zdrowia, bibliotekę i mieszkania, natomiast park służył mieszkańcom do wypoczynku, a w stajni mieścił się Gminny Ośrodek kultury. Podkreślił, że ze względu na znajdowanie się przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu pod okupacją niemiecką, niemożliwe było jej przejęcie i opisanie znajdującego się na niej majątku na tą datę. Stało się to możliwe dopiero po wyzwoleniu. Jednak, zdaniem Sądu, charakter zabudowań, czy rodzaj użytków to elementy względnie stałe, które nie ulegają istotnym zmianom w tak krótkim czasie tj. od dnia wejścia w życie dekretu do dnia ich przejęcia, dlatego także i ten zarzut skargi nie zasługiwał w ocenie tego Sądu na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto i Gmina N. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie za dowód zeznań Z.Ż. oraz J.P. w przedmiocie braku istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z majątkiem ziemskim, które zostały złożone przed Sądem Okręgowym w Poznaniu w toku postępowania sądowego o wydanie nieruchomości gruntowej a określanych przez WSA jako "oświadczenia" tych osób; błędne przyjęcie, że te "oświadczenia", o których mowa powyżej, tj. Z.Ż. oraz J.P. stanowią zasadniczą podstawę ustalenia stanu faktycznego związanego z zespołem pałacowo-parkowym oraz rażące naruszenie przepisów p.p.s.a. w zakresie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez uznanie, że "oświadczenia" Z.Ż. i J.P., mają istotną wartość dowodową pomimo, że zostały złożone przez osoby zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy oraz dotyczą okoliczności z czasów, kiedy wskazane osoby nie mogły posiadać takiej wiedzy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację poprzez przyjęcie braku istnienia związku funkcjonalnego łączącego zespół pałacowo-parkowy z majątkiem ziemskim, który w dniu 13 września 1944 r. wraz z tym majątkiem stanowił zwarty kompleks gospodarczy, będący własnością F.Ż., co w konsekwencji oznacza niepodpadanie przedmiotowego zespołu pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu; uznaniu stanu faktycznego odnoszącego się do zespołu pałacowo-parkowego, jaki istniał w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 13 września 1944 r., w kontekście braku ustaleń faktycznych w przedmiocie wykorzystania na potrzeby gospodarstwa rolnego obiektów gospodarczych: dwóch obór, kuźni oraz stodoły na potrzeby stajni i wozowni, znajdujących się na terenie tego zespołu; utożsamianie przedmiotowej nieruchomości gruntowej, na której znajdowały się również budynki o charakterze gospodarczym: stajnia i wozownia, wyłącznie z przedmiotowym pałacem, którą uznano za rezydencję właściciela majątku ziemskiego, mającą charakter nierolniczy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust 1 lit. e oraz art. 5 dekretu poprzez zaniechanie ustalenia przez Sąd pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji na jaką datę czynione są ustalenia stanu faktycznego związanego z ustaleniem związku funkcjonalnego przedmiotowego zespół pałacowo-parkowego z majątkiem ziemskim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.Ż. i J.Ż. wnieśli o jej oddalenie w całości, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych pierwszych. Jednak należy zwrócić uwagę na to, że podstawy skargi kasacyjnej w większości zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, bowiem w większości z nich nie wskazano przepisów prawa, które zostały naruszone. Takie sformułowanie zarzutów nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostały powiązane z jakimkolwiek przepisem tej ustawy, co uniemożliwia odniesienie się do nich. Natomiast w pozostałych zarzutach naruszenia przepisów postępowania nie podano jakie przepisy zostały naruszone, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. (co prawda bez powiązania ich z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zatem uchybienia te nie uniemożliwiają odniesienie się do tych zarzutów.

Skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, ponieważ uznał dowody zeznań Z.Ż. i J.P. za podstawę swojego rozstrzygnięcia, szczególnie jako podstawę do ustalenia braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a nieruchomością ziemską. Przede wszystkim Sąd i organy administracji nie oparły się, jak to twierdzi skarżąca, na zeznaniach Z.Ż., lecz na zeznaniach J.Ż. Należy także zaznaczyć, że nie były to zwykłe oświadczenia tych osób, lecz zeznania złożone J.P. jako świadka i J.Ż. jako powoda, złożone przed Sądem Okręgowym w Poznaniu w sprawie o wydanie nieruchomości. Dowody te zostały przeprowadzone w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do treści art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z tym katalog źródeł dowodowych ma charakter otwarty, pozostawiając zarówno organom, jak i sądowi w ramach swobodnej oceny dowodów dokonanie oceny wiarygodności oraz wagi danego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Należy tu podkreślić, że pomimo podnoszenia takiego zarzutu, skarżąca toku postępowania poprzestała wyłącznie na kwestionowaniu dowodów przedstawionych przez innych uczestników postępowania, jednak sama nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich wniosków, tj. dowodów, które podważyłyby ustalenia organów administracji. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że zarówno organy jak i Sąd oparli się wyłącznie na "oświadczeniach" J.Ż. i J.P. Wskazać bowiem należy, iż rozstrzygnięcie nastąpiło na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który w szczególności składały się: dokumentacja konserwatorska przekazana przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu, wypisy z rejestru gruntów, mapy ewidencyjne, pozycje z literatury i monografie oraz dowody osobowe. W związku z powyższym zeznania J.Ż. i J.P. miały charakter uzupełniający i potwierdzający fakty wynikające z innych dowodów, co podkreślił Minister w uzasadnieniu swojej decyzji (strona 4) i Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strony 9 i 10) podkreślając zbieżność tych zeznań z pozostałym materiałem dowodowym. Przy czym wobec braku wniosków dowodowych strony skarżącej, podkreślić należy wagę tych zeznań dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Należy pamiętać, że J.P. był naocznym świadkiem a J.Ż. miał wiedzę uzyskaną od swoich bliskich, co do sposobu funkcjonowania zespołu pałacowo- parkowego. Stąd ich zeznania mają istotne znaczenie dla skonfrontowania ich z dokumentacją konserwatorską czy z literaturą. Przy czym należy zgodzić się z Ministrem i Sądem, że zeznania tych osób są spójne, logiczne i zbieżne z pozostałym materiałem dowodowym. Skarżąca twierdzi, że są niewiarygodne z uwagi na ich zainteresowanie pozytywnym wynikiem sprawy. Nie ulega wątpliwości, że osoby te mogą być zainteresowane pozytywnym dla spadkobierców byłego właściciela wynikiem postępowania. Nie jest to jednak okoliczność wykluczająca ich wiarygodność. W sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, które wiarygodność tych osób podważyły. Wydaje się, że nawet znaczny upływ czasu od wejścia w życie dekretu nie stał na przeszkodzie aby takie kontrdowody zgłosić, oczywiście o ile takie by istniały. Odnosząc się do zarzucanego braku zdolności postrzegania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez J.Ż. i J.P., stwierdzić należy, że rzeczywiście pierwszy z nich w momencie opuszczania przedmiotowej nieruchomości w 1939 roku, miał kilka tygodni ale już J.P. miał lat 11. Zatem ten drugi był w wieku umożliwiającym ocenę otaczającej go rzeczywistości. Świadek ten nie miał przedstawiać zagadnień natury specjalistycznej, lecz wyłącznie wyglądu sposobu codziennego funkcjonowania swojego otoczenia, tj. zespołu pałacowo-parkowego oraz folwarku w którym przez znaczny czas przebywał. Natomiast J.Ż. nie zeznawał, o okolicznościach które widział naocznie, co oczywiście świadczyłoby o jego niewiarygodności. Zeznawał o okolicznościach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, opierając się na przekazach uzyskanych od innych osób. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opuszczenie nieruchomości w 1939 r. w związku z wybuchem wojny, było bardzo istotnym wydarzeniem dla jego rodziny i mogło być przedmiotem rozmów z udziałem J.Ż. O wiarygodności tych źródeł osobowych świadczy, także to, że korespondują one z innymi dowodami zebranymi w sprawie, tworzą z nimi zwartą logiczną całość. Wiarygodność tych dowodów potwierdza także doświadczenie życiowe. Zarówno stanowisko Ministra jak i Sądu pierwszej instancji co do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, cechuje się logicznością i trafnością rozumowania, co doprowadziło ich do ustalenia zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w sposób prawidłowy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wyczerpująco przedstawił własną oceną prawną legalności zaskarżonej decyzji, wskazując konkretne dowody stanowiące podstawę określonych ustaleń, pod kątem oceny wynikającego z ustalonego stanowiska judykatury co do definicji nieruchomości ziemskiej oraz związku funkcjonalnego. W konsekwencji za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 i w zw. z art. 5 dekretu. Przy czym należy tu zaznaczyć, że art. 5 dekretu jako regulujący źródło pokrywania wydatków związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, nie dotyczy w żaden sposób przedmiotu niniejszej sprawy. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że nie istniał związek funkcjonalny między zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę przeznaczenia stajni i wozowni na potrzeby sąsiedniego gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie przypomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Ówczesny prawodawca przewidział jednak możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Istotne jest więc szczegółowe zbadanie, czy obecnie zgłaszane roszczenia spadkobierców byłych właścicieli ziemskich są słuszne w świetle postanowień dekretu. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr, 3 poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 45 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył więc wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu niezbędne jest zatem wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", bowiem dekret ani rozporządzenie nie zawiera takiej definicji. Rozumienie tego pojęcia w momencie wydania i realizacji dekretu o reformie rolnej zdaje się być odmienne od tego jakie zostało wypracowane w późniejszym okresie w orzecznictwie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż definicja prawna nieruchomości ziemskiej z lat 1944-1950 przyjęta przez Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych traktowała majątek ziemski jako całość gruntu i zabudowań właściciela, w tym również parku i budynków mieszkalnych. Podnoszono, że nieruchomość ziemska nieposiadająca charakteru rolniczego mogła przejść na własność Państwa dopiero po ukazaniu się noweli z 17 stycznia 1945 r., skreślającej w art. 2 ust. 1 dekretu wyrazy: "o charakterze rolniczym". Według powszechnie przyjętej zasady prawo wstecz nie działa, o ile nie ma wyraźnego odmiennego postanowienia ustawodawcy. Takiego postanowienia wyżej wymieniona nowela nie zawierała, w związku z tym przy stosowaniu znowelizowanego dekretu należało uwzględnić stan faktyczny jaki miał miejsce w chwili wejścia w życie noweli, 19 lutego 1945 r. Czyli nieruchomości ziemskie, które nie przeszły na własność Państwa na podstawie pierwotnego brzmienia dekretu, mogły przejść na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt e znowelizowanego brzmienia dekretu, jeżeli należały do właściciela, którego łączny stan posiadania w chwili wejścia w życie noweli przekraczał ustalone normy obszarowe (patrz: Mirosław Kłusek "Nieruchomości ziemskie i ich właściciele w postępowaniu administracyjnym z lat 1944-1950 wywołanych realizacją dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" Kraków 2014, s. 8 i 21).

W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż zmiana dekretu o reformie rolnej w 1945 r. nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazanych w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Zatem dekret o reformie rolnej dotyczył pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 824/08, LEX nr 563298 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na takie rozumienie "nieruchomości ziemskich" jako obiektów mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy wskazał już wcześniej Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjmując, że reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Mimo, że uchwały Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą, stosownie do art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jak wynika z dalszego dorobku orzeczniczego, zachowały swoją wartość i znaczenie interpretacyjne. Taki też kierunek rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (publikowana w: ONSAiWSA 2006/5/123), który następnie został zaaprobowany w orzecznictwie sądowym. Podkreślono, iż skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej systemy prawne i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej (zobacz: wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. I OSK 532/07 oraz z dnia 3 czerwca 2009 r. I OSK 824/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza pojęcia "nieruchomości ziemskiej" i jej stosowania po II wojnie światowej w ramach realizacji przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w świetle materiałów źródłowych wskazywała, że pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" używanym w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej rozumiano wszystkie nieruchomości znajdujące się poza granicami miast, a nie wyłącznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli tylko powierzchnia nieruchomości ziemskiej przekraczała normy obszarowe, to dekret dawał podstawę do wywłaszczenia całości gruntu i zabudowań właściciela, w tym również parku i budynków mieszkalnych. Wskazywano, iż pojęcia nieruchomości ziemskiej nie można ograniczyć jedynie do użytków lub gruntów rolnych, lecz obejmuje ono również i grunty, które nie są wprawdzie bezpośrednio wykorzystywane do produkcji rolnej, ale bez nich produkcja ta nie byłaby możliwa: grunty pod budynkami, podwórza, okólniki, drogi wewnętrzne. Podnoszono też, że nieruchomość ziemska odnosiła się do nieruchomości obejmującej grunty o różnym charakterze, wśród których w przypadku wielkiej własności ziemskiej dość często nie przeważały użytki rolne. (cyt. wcześniej Mirosław Kłusek "Nieruchomości ziemskie ..." s. 15-16 i 33).

Dostrzegając jednak ewolucję w poglądach dotyczących rozumienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" należało rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnić dorobek orzeczniczy wypracowany w tej materii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy więc zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Ponadto powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wobec powyższego przeprowadzenie rozważań o "nierozerwalnym związku funkcjonalnym", w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, służy dokonaniu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uwzględniającej powołaną wyżej linię orzeczniczą. Należało więc przeprowadzić analizę czy pomiędzy funkcjonowaniem zespołu pałacowo-parkowego a częścią gospodarczą majątku istniała tego typu zależność, iż jej rozerwanie skutkowałoby niemożliwością lub znaczną uciążliwością w prowadzeniu działalności rolniczej bez nieruchomości zabudowanej pałacem (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. I OSK 2230/12; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1813/14; wyrok NSA z 2 września 2015 r. sygn. I OSK 3077/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji zweryfikował działanie organów administracji i trafnie ocenił nieistnienie związku funkcjonalnego między częścią gospodarczą a zespołem pałacowo-parkowym, rozumianego jako wzajemną zależność niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania całego majątku ziemskiego. Prowadzenie działalności rolniczej (produkcyjnej), organizacja pracy (planowanie, nadzorowanie, zbyt), funkcjonowanie zaplecza administracyjno-księgowego, było skoncentrowane poza pałacem, który mógł i funkcjonował bez ziemskiej części nieruchomości, która służyła wytwarzaniu produktów rolnych.

Należy przypomnieć, że z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na terenie zespołu pałacowo-parkowego nie znajdowały się oraz nie znajdują się jakiekolwiek urządzenia, które uzasadniałyby uznanie tego obszaru za rolniczy. Teren zespołu pałacowo-parkowego był wyraźnie oddzielony od podwórza gospodarczego (zabudowań folwarcznych) i nie był utrzymywany ze środków uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. Właściciel pałacu pracował w Banku Ziemskim, skąd w znacznej części czerpał środki na utrzymanie pałacu i rodziny. Zespół pałacowo-parkowy miał typowy charakter mieszkalno-rezydencjonalny i nigdy nie został przeznaczony na cele reformy rolnej opisane w dekrecie. Zarząd gospodarstwem rolnym był sprawowany przez rządcę, który miał swoją siedzibę na terenie folwarku S. Księgowość majątku ziemskiego była prowadzona w budynku posadowionym poza terenem pałacowo parkowym, ponieważ buchalterka mieszkała przy ul. D. Na terenie pałacu właściciel nie wykonywał czynności zarządczych, nie przebywali tam ani interesanci, ani robotnicy rolni czy też rządca. Z powyższych okoliczności wynika, że część rezydencjonalna i część gospodarcza stanowiły wyraźnie odrębne od siebie obszary, o czym świadczy zarówno rozdzielenie fizyczne (mur wokół części rezydencjonalnej, zewidencjonowanie nieruchomości jako odrębne parcele), zarządcze (zarząd sprawowany przez rządcę w siedzibie znajdującej się poza obszarem rezydencjonalnym) i osobowe (pracownicy rolni ani służba folwarczna nie przebywali na terenie pałacowo-parkowym). Na to wskazał także Sąd pierwszej instancji na stronie 9 i 10 uzasadnienia wyroku.

Odnosząc się do stawianych przez skarżącą zarzutów, że umiejscowienie stajni i wozowni na terenie zespołu pałacowo-parkowego uzasadnia istnienie związku funkcjonalnego, stwierdzić należy, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego stajnia i wozownia były wykorzystywane wyłącznie dla potrzeb mieszkańców pałacu. Znajdowały się tam konie cugowe (tj. konie, które stały w stajniach na obszarze pałacowo-parkowym, w przeciwieństwie do tzw. koni roboczych wykorzystywanych do pracy w gospodarstwie rolnym) i przechowywane były powozy. Powyższe potwierdza dokumentacja konserwatora zabytków i zeznania J.Ż. i J.P. Ponadto wielkość stajni i wozowni niewątpliwie wykluczała ich wykorzystanie dla potrzeb posiadanego przez właściciela pałacu dużego gospodarstwa rolnego. Z drugiej strony budynki te były konieczne do zapewnienia mieszkańcom pałacu potrzeb transportu konnego, który był w pierwszych dekadach XX wieku powszechnym środkiem transportu i potrzeb rozrywkowych. Zatem stajnia i wozownia była odpowiednikiem dzisiejszych garaży. Ponadto samo istnienie obiektu gospodarczego na terenie zespołu pałacowo-parkowego nie może przesądzać o charakterze całej nieruchomości, nie może stanowić podstawy do ustalenia niezbędnego powiązania funkcjonalnego z produkcja rolną na terenie części gospodarczej.

Nie można zgodzić się także z twierdzeniem skarżącej, że kuźnia znajdująca się w części gospodarczej, wykorzystywana była na potrzeby zespołu pałacowo-parkowego. Przede wszystkim ta okoliczność nie została przez skarżącą udowodniona w toku postępowania administracyjnego. Także w postępowaniu sądowym twierdzenia te stawiane były gołosłownie. W rezultacie słusznie stwierdziły organy administracji, co zaaprobował Sąd Wojewódzki, że było możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej a części rezydencjonalnej bez gospodarstwa rolnego. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodził między tymi częściami majątku związek funkcjonalny konieczny do objęcia części pałacowo-parkowej działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej ze stanowiska Sądu wynika, że oceniał przesłanki z art. 2 ust. 1 dekretu na dzień jego wejścia w życie. Przy czym Sąd przy dokonywaniu tej oceny, zauważył problem związany z opuszczeniem przez rodzinę właściciela przedmiotowej nieruchomości w 1939 r. w związku w wybuchem wojny i okupację niemiecką na terenach Wielkopolski trwającą jeszcze w dniu wejścia w życie dekretu. Jak to trafnie przyjął Sąd, stan zespołu pałacowo-parkowego na skutek wojny nie uległ zmianie, ponieważ charakter zabudowań, czy użytków jest względnie stałym, który nie ulega zmianom w krótkim czasie. Brak jest dowodów, że stan faktyczny w zakresie niezbędnym do jego oceny pod kątem spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, uległ zmianie. Natomiast w okresie powojennym, jak wskazał Sąd, sposób użytkowania budynków, co jest oczywiste, uległ częściowej zmianie na skutek wejścia w ich posiadanie przez Państwo a następnie przez Miasto i Gminę N., ale ta okoliczność nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.