Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1248/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 153 w zw. z art. 192, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 8 i 9, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1157/10 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz R. P. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1157/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił, następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie zmiany w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1960 r. Nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. G., ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], działki nr A i B.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, że jak wskazał organ I instancji przepis art. 155 k.p.a. pozwala na zmianę decyzji na mocy której strona nabyła prawo w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

- strona wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

Organ II instancji podniósł, że oprócz w/w przesłanek zmiany decyzji administracyjnej, które wynikają wprost z przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych wprowadziło jeszcze jedno ograniczenie w możliwości zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej, a mianowicie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne nie dotknięte wadami kwalifikowanymi, przy wydawaniu których organ administracji związany jest ściśle przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, czyli tzw. decyzje związane. Interes społeczny lub słuszny interes strony może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W ocenie Ministra decyzja z dnia [...] sierpnia 1961 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Dekret ten określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W tej sytuacji w ocenie Ministra rozważanie przesłanki zmiany decyzji w postaci zgody strony, która na podstawie decyzji nabyła prawo przestało być konieczne, gdyż nawet uzyskanie zgody Prezydenta m.st. Warszawy na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. nie pozwoli na uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji. Ponadto organ zaznaczył, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. P., który wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i w ten sposób został wyznaczony przedmiot niniejszego postępowania. Nie istnieje możliwość toczenia się jednego postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, zarówno na podstawie art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. Minister podkreślił również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd strony postępowania co do okoliczności prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 110 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji Prezesa Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Wola z dnia [...] lutego 1999 r., w której organ ten wskazał, iż właściwym trybem postępowania jest postępowanie o zmianę ostatecznej decyzji,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania objętych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1678/99.

W ocenie skarżącego w przedmiotowym postępowaniu zostały naruszone podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wykonywał jedynie wskazówki jakie otrzymał w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2000 r. i w decyzjach organów administracyjnych. Zdaniem skarżącego to nie on powinien decydować o podstawie prawnej swojego wniosku, a organ winien wydać decyzję w oparciu o art. 154 lub 155 k.p.a. w zależności od przytaczanych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. oddalił skargę, wskazując, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzja administracyjną w kolejnej instancji. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lub tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie można rozważać jedynie w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji, "pewną gamę rozstrzygnięć". Zatem przepis art. 155 – jako przepis o charakterze procesowym – nie może upoważniać do swoistego "ominięcia" normy prawnej i zastąpienie jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawierają klauzule generalne "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Sąd I instancji stwierdził, iż zmiana w w/w trybie ostatecznej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. którą utrzymano w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1960 r. odmawiające przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej – nie może mieć miejsca. Decyzja, której zmiany domagał się skarżący wydana była na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd I instancji podkreślił, że na skutek wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, strona nie nabywa prawa rozumianego jako przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej, ani też nie zostaje nałożony na nią żaden obowiązek. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być bowiem rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści decyzji ostatecznej (J. Borkowski, Komentarz, 1996 s. 691). Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania, a także nabycia praw z mocy przepisu ustawy. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, iż gmina stała się właścicielem znajdującego się na przedmiotowym gruncie budynku z mocy ustawy, a nie na podstawie kwestionowanej decyzji. W związku z tym nie nabyła prawa w rozumieniu art. 155 k.p.a. Również własność gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej przeszła z mocy art. 1 dekretu z dniem wejścia go w życie, na własność gminy m.st. Warszawy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż skoro decyzja wydana w trybie dekretu – odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż strona na jej mocy nie nabyła prawa, dlatego zbędne było rozważanie przez organy pozostałych przesłanek zmiany decyzji, które muszą zostać, co wynika z redakcji przepisu art. 155 k.p.a., kumulatywnie spełnione. Już wykazanie braku dopełnienia choćby jednej przesłanki określonej w art. 155 k.p.a. powoduje niemożność zmiany decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał je za niezasadne wskazując, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, jest to nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków. W związku z powyższym w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 110 k.p.a., ani art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że powoływana przez skarżącego decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1678/99 wydane zostały w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r., a więc w innej sprawie. Sąd I instancji przytaczając treść art. 110 k.p.a., wskazał, iż przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Oznacza to w aspekcie proceduralnym, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona słownie), nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie, i z udziałem stron tego postępowania. Sąd I instancji powołując treść art. 153 p.p.s.a., wskazał, że przepis ten dotyczy tej samej sprawy, zaś niniejsza sprawa jest samodzielną odrębną sprawą od sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznanie prawa własności czasowej. W związku z czym ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 r. nie wiąże ani organu, ani Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Sąd I instancji dodał, że zarówno w decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., jak i w uzasadnieniu powołanego wyroku nie wskazano konkretnie trybu postępowania w przedmiocie zmiany kwestionowanej decyzji. Sąd stwierdził bowiem, że "Zmiana zamierzeń inwestycyjnych przez kolej może być jak słusznie to zauważył Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji ewentualnie przesłanką do rozważenia w odrębnym postępowaniu zmiany decyzji dotyczących odmowy przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej". Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, iż wprowadzenie w postępowaniu administracyjnym obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. spoczywa na organie administracyjnym, niemniej jednak strona wnosząca o wszczęciu takiego postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) obowiązana jest określić żądanie wniosku (art. 63 § 2 k.p.a.), aby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 3152/97, LEX Nr 36906). W ocenie Sądu I instancji skoro strona wskazała we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. jako podstawę swego żądania art. 155 k.p.a., organ administracji był obowiązany prowadzić postępowanie w tym trybie. Sąd I instancji dodał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. w trybie art. 154 k.p.a. W związku z powyższym Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 9 k.p.a., który nie nakłada na organ obowiązku występowania w charakterze pełnomocnika strony. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie treść wniosku R. P. nie mogła budzić wątpliwości, w związku z czym organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., a więc w granicach wskazanych przez stronę. Sąd I instancji wskazał, że nie badał legalności decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie ona była przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły zmiany decyzji, prowadząc postępowanie administracyjne nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Co prawda organy w sposób odmienny uzasadniły swoje decyzje i nieprawidłowo przyjęły, iż na mocy kwestionowanej decyzji strona nabyła prawo, jednakże błędne uzasadnienia decyzji nie mają wpływu na treść rozstrzygnięć, które zostały podjęte prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego tj.:

- z powodu dokonania niewłaściwej wykładni przepisów art. 8, art. 5 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegającej na uznaniu, że przepisy te nie mają wpływu na ocenę charakteru prawnego decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej i w konsekwencji nie usprawiedliwiają stanowiska, że jest to decyzja, w wyniku której powstaje określony w art. 155 k.p.a. skutek prawny w postaci nabycia prawa przez którąkolwiek ze stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

oraz naruszenie przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:

- art. 155 k.p.a. wskutek dokonania błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, w której decyzja administracyjna nie określa wprawdzie bezpośrednio prawa nabytego w wyniku jej wydania przez jedną ze stron postępowania poprzedzającego podjęcie tej decyzji, ale zgodnie z konstrukcją prawną szczególnego przepisu ustawy pozostaje przyczyną sprawczą powodującą przyznanie stronie prawa określonego w treści tego szczególnego przepisu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej Decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., pomimo, że z materiału dowodowego sprawy rozpatrywanej przez Sąd wynikało, że we wcześniej toczącym się postępowaniu Minister Infrastruktury wydał decyzję, w której zajął odmienne niż w sprawie rozpatrywanej przez Sąd stanowisko w przedmiocie oceny charakteru prawnego decyzji odmawiającej przyznania Skarżącemu prawa własności czasowej w odniesieniu do gruntu objętej sporem nieruchomości, a w konsekwencji tego faktu powinien być ww. oceną związany na mocy powołanych powyżej przepisów k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. oraz z art. 8 i 9 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., pomimo że z materiału dowodowego sprawy wynikało, że do sytuacji, w której wniosek Skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym nie został w ogóle dopuszczony merytorycznego rozpatrzenia, doszło na skutek niezgodnego z prawem zmuszenia Skarżącego przez Ministra Infrastruktury do określenia podstawy prawnej zgłoszonego organowi żądania.

Wskazano, iż powyższe naruszenia przepisów o postępowaniu miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich następstwie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach organów orzekających w niniejszej sprawie i utrzymał w mocy wadliwą decyzję, wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., podczas gdy obie te decyzje winny zostać uchylone choćby z tej racji, że rozstrzygały sprawę co do jej istoty w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęty w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. podział ostatecznych decyzji administracyjnych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i które w związku z tym nie wymagają wyrażania przez nikogo zgody na ich zmianę (por. art. 154 k.p.a.) oraz decyzje, na mocy których strona nabyła prawo i wobec tego powinna wyrazić zgodę na jego ewentualną utratę lub modyfikację (por. art. 155 k.p.a.), ma na celu ukształtowanie zróżnicowanych przesłanek ubiegania się o zmianę ostatecznej decyzji w sytuacji, w której jej zmiana żądana przez wnioskodawcę nie zagraża żadnej innej osobie uchyleniem bądź uszczupleniem prawa przyznanego jej w wyniku wydania owej decyzji oraz w sytuacji przeciwnej, w której takie zagrożenie się pojawia i w rezultacie wymaga z przyczyn oczywistych uprzedniego uzyskania od osoby nim dotkniętej zgody na wnioskowaną zmianę decyzji. Wskazano, iż w tej ostatniej sytuacji bez istotnego znaczenia pozostaje okoliczność, czy prawo zagrożone zmianą decyzji ostatecznej zostało przyznane bezpośrednio tą decyzją, czy też powstało w następstwie uruchomienia zawartego w przepisie szczególnym ustawy unormowania przewidującego, że z wydaniem określonej decyzji ostatecznej jest nieodłącznie związany taki właśnie skutek prawny. W obydwu tych wypadkach przyczyną sprawczą powstania prawa, które zostaje zagrożone ewentualną zmianą decyzji ostatecznej i wymaga zastosowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. rygoru uprzedniego uzyskania zgody na tę zmianę od osoby będącej beneficjentem owego prawa, pozostaje niezmiennie to samo zdarzenie, jakim jest fakt wydania ww. decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącego użytą w treści art. 155 k.p.a. formułę, która głosi, że przepis ten ma zastosowanie do zmiany decyzji ostatecznej, "na mocy której strona nabyła prawo", należy interpretować szeroko jako formułę obejmującą swym zakresem przedmiotowym także przypadki, w których ostateczna decyzja administracyjna nie określa wprawdzie bezpośrednio prawa nabytego w wyniku jej wydania przez jedną ze stron postępowania poprzedzającego podjęcie tej decyzji, ale zgodnie z konstrukcją prawną szczególnego przepisu ustawy pozostaje przyczyną sprawczą powodującą niejako "automatycznie" przyznanie stronie prawa określonego w treści tego szczególnego przepisu (dodać przy tym należy, że w razie, gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji, lecz wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej). Podniesiono nadto, że odmienne, nieumotywowane zresztą szerzej stanowisko Sądu I instancji trzeba ocenić jako ukształtowane w wyniku błędnej wykładni art. 155 k.p.a., której efektem było pominięcie przez Sąd I instancji przy omawianiu przepisów prawa materialnego, zawartych w art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu, faktu, iż są to przepisy, których prawidłowo przeprowadzona wykładnia powinna w rozpatrywanym stanie faktycznym doprowadzić do niepodważalnego wniosku, że to właśnie w wyniku wydania w 1960r. decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu prawa własności czasowej do gruntów wchodzących w skład objętej sporem nieruchomości i następnie uzyskania przez tę decyzję w 1961 r. waloru ostateczności doszło do pozbawienia skarżącego prawa własności budynku usytuowanego na ww. gruncie oraz do "równoległego" nabycia ówcześnie tego prawa przez Skarb Państwa (uzupełniająco trzeba wyjaśnić, że tym wypadku Skarb Państwa stał się beneficjentem praw, które zgodnie z uregulowaniami dekretu miały pierwotnie przypadać gminie m.st. Warszawy, w związku z wcześniejszym wejściem w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Pełnomocnik skarżącego przypomniał, że z chwilą wejścia w życie dekretu budynki usytuowane na nieruchomości poddanej jego unormowaniom nie przechodziły ex Iege na własność gminy m.st. Warszawy, lecz zgodnie treścią art. 5 dekretu pozostawały nadal przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela; Dekret wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. I OSK 475/09). Ten status prawny utrwalał się w razie złożenia na podstawie art. 7 dekretu i uwzględnienia przez właściwy organ wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (przekształconego następnie w prawo własności czasowej) gruntu, na którym został posadowiony budynek. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynki przechodziły na własność gminy zgodnie z dyspozycją art. 8 dekretu. Następowało to co prawda bezpośrednio ma mocy powołanego przepisu prawnego, jednakże w sytuacji, gdy wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), było również nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej uwzględnienia takiego wniosku. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 8, oddalenie wniosku dotychczasowego właściciela, dokonywane w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej, było w opisanej sytuacji koniecznym warunkiem nabycia prawa własności budynku przez gminę m.st. Warszawy. Dopiero w następstwie wydania ww. decyzji dochodziło do utraty przez dotychczasowego właściciela prawa własności budynku i nabycia tego prawa przez gminę lub po wejściu w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - przez Skarb Państwa. Oznacza to w konsekwencji, że skutki prawne wydania tego rodzaju decyzji nie ograniczały się do pozbawienia dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej prawa własności budynku usytuowanego na takiej nieruchomości, ale polegały również na przysporzeniu tego prawa gminie albo Skarbowi Państwa. Ta ostatnia okoliczność zdaniem skarżącego świadczy w sposób niepodważalny o istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między wydaniem omawianej decyzji administracyjnej, a nabyciem przez gminę albo Skarb Państwa prawa własności budynku położonego na nieruchomości warszawskiej, a tym samym stanowi racjonalnie usprawiedliwioną przesłankę do traktowania owej decyzji jako aktu, którego wydanie stało się przyczyną sprawczą przyznania gminie albo Skarbowi Państwa prawa własności budynku na podstawie art. 8 dekretu i który w konsekwencji winien być taktowany jako akt spełniający wymagania proceduralne określone w art. 155 k.p.a. Zwrócono, także uwagę, iż taką właśnie interpretację charakteru prawnego decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania własności czasowej do gruntu objętej sporem nieruchomości przedstawił też Minister Infrastruktury w toczącym się wcześniej postępowaniu z wniosku skarżącego o zmianę ww. decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W wydanej w tym postępowaniu decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącego, Minister Infrastruktury stwierdził mianowicie, że: "nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy P. R.P., iż powołana decyzja ostateczna nie przysporzyła żadnej ze stron praw. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym występują przynajmniej dwie strony o sprzecznych interesach, utrata prawa (prawa własności) przez jedną z nich oznacza przysporzenie tego prawa po drugiej stronie, w niniejszej sprawie - po stronie Skarbu Państwa". Wskazano, iż uzasadnieniu tego stanowiska Minister Infrastruktury powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 roku, sygn. akt. I SA 1600/01, zgodnie z którym: "Podmiot, na którego rzecz takie prawo zostaje przelane w drodze decyzji jest stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy brał w nim udział. Stroną wszakże jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny gminy (Skarbu Państwa) wykazany został przez przepis prawa materialnego art. 8 Dekretu z dnia 16 października 1945 r.". W rezultacie Minister Infrastruktury w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego doszedł do konkluzji, że: "Wobec powyższych ustaleń, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 154 k.p.a. iż żadna ze stron nie nabyła prawa (...). Tym samym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może być rozważana jedynie w trybie art. 155 k.p.a. o co wnioskodawca postępowania dotychczas nie wystąpił". Podniesiono, iż w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury zajął stanowisko zupełnie przeciwne, uznając, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 r. nie miała jednak charakteru decyzji, w oparciu o którą jakakolwiek strona postępowania poprzedzającego wydanie owej decyzji nabyła prawo. Zdaniem skarżącego tego rodzaju stanowisko Ministra Infrastruktury świadczy nie tylko o jego daleko posuniętej niekonsekwencji w prezentowaniu wykładni charakteru prawnego jednej i tej samej decyzji administracyjnej, ale również dowodzi, że przy ferowaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, Minister zapomniał, że jest związany na podstawie art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. swoją wcześniejszą, wydaną w poprzednio rozpoznawanej sprawie i zawierającą odmienne rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Podniesiono, że okoliczność powyższa świadczy o rażącym naruszeniu przez Ministra Infrastruktury powołanych powyżej przepisów prawnych k.p.a., zaś fakt pominięcia w zaskarżonym wyroku takiego uchybienia proceduralnego organu administracji usprawiedliwia sformułowanie zarzutu, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. Nadto podniesiono, że zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. strona winna sprecyzować żądanie będące przedmiotem jej wniosku, czyli powinna określić, jakiego rozstrzygnięcia domaga się od organu. W ocenie skarżącego w postępowaniu, którego przedmiotem pozostaje zmiana wcześniej wydanej decyzji ostatecznej, obowiązki strony wynikające z przepisu art. 61 k.p.a. wyczerpują się zatem we wskazaniu, czy strona żąda zmiany owej decyzji, czy też domaga się jej uchylenia. W żadnym jednak wypadku to nie strona powinna ustalać krąg stron postępowania (co m.in. przesądza o zastosowaniu w danej sprawie art. 154 albo 155 k.p.a.), jak również to nie strona powinna już na etapie składania wniosku o zmianę decyzji wskazywać, czy wniosek ten powinien być rozpoznany w trybie określonym w art. 154, czy też w trybie art. 155 k.p.a. Przyjęcie właściwej dla danego przypadku podstawy prawnej dla rozpatrzenia ww. wniosku należy do organu administracji, przy czym powinno być dokonywane po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania dowodowego (por. w tej kwestii też wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987r, IV SA 757/87 pub. ONSA 1988, nr 1 poz. 20). Nadto podkreślono, iż w stosunku do skarżącego wszystkie te zasady proceduralne zostały złamane. Skarżący już na etapie pierwotnego zgłoszenia wniosku o zmianę decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 r. został przez Ministra Infrastruktury zobowiązany nie tylko do sformułowania żądania dotyczącego zmiany owej decyzji, ale także do wskazania jego podstawy prawnej. W ten sposób skarżący został niejako zmuszony przez organ do podzielenia swego jednolitego pod względem rzeczowym żądania na odrębne żądanie wywodzone z treści art. 154 k.p.a. oraz żądanie usprawiedliwiane oddzielnie przepisem art. 155 k.p.a. Ułatwiło to Ministrowi Infrastruktury rozpatrzenie tych żądań w odrębnie prowadzonych postępowaniach i w rezultacie doprowadziło do kuriozalnego wręcz efektu prawnego, polegającego na stwierdzeniu przez Ministra Infrastruktury, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 r., o której zmianę wystąpił skarżący, nie jest ani decyzją odpowiadającą wymogom art. 154 k.p.a., ani też nie spełnia przesłanek wymaganych od decyzji wymienionej w art. 155 k.p.a. W rezultacie skarżący nie doczekał się w ogóle merytorycznego rozpatrzenia swego wniosku. W zaskarżonym wyroku ten kuriozalny stan prawny został zaakceptowany i w konsekwencji usankcjonowany, ponieważ Sąd I instancji nie tylko nie dopatrzył się w opisanym postępowaniu Ministra Infrastruktury jakichkolwiek uchybień, ale też uznał, że to skarżący samodzielnie doprowadził do rozdzielnego rozpatrywania żądań wywodzonych z treści art. 154 i art. 155 k.p.a. Podniesiono, że zarówno tryb art. 154 jak i 155 k.p.a. ma charakter "dobrowolny" w tym znaczeniu, iż od woli organu administracji publicznej zależy, czy ostateczna decyzja administracyjna zostanie zmieniona. Na koniec wskazano, że na wyraźną możliwość uznaniowej zmiany decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 r. w trybie "dobrowolnym" wskazywał także NSA w uzasadnieniu wyroku wydanego w toczącym się wcześniej postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Sąd ten stwierdził mianowicie, iż zmiana zamierzeń inwestycyjnych przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Warszawie może być przesłanką do rozważenia w odrębnym postępowaniu zmiany decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 r. W ocenie skarżącego, należy zgodzić się z powołanym stanowiskiem NSA i przyjąć, iż decyzje wydane w trybie art. 7 ust. 2 Dekretu pozostawiały organom administracyjnym margines uznaniowości w tym znaczeniu, iż kwestia pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wynikającym z planu zabudowania może podlegać badaniu w trybie art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto st. Warszawa reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zarządzenie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja której zmiany domagał się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wydana była na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a nie decyzji. Jak to wskazał Sąd I instancji na skutek decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, strona nie nabywa prawa rozumianego jako przysporzenia na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej, ani też nie zostaje nałożony na nią żaden obowiązek. Zdaniem uczestnika postępowania Sąd I instancji wykazał, iż gmina stała się właścicielem znajdującego na przedmiotowym gruncie budynku z mocy prawa, a nie na podstawie kwestionowanych decyzji, zapewne skutkowało to zmianą zarzutów zgłaszanych przez skarżącego jako podstawy skargi kasacyjnej i podniesienie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art.8, art. 5 i art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945r. Podniesiono, że wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego nie został w żaden sposób wykazany przez skarżącego, a w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej cała uwaga skupiona została na zarzucie naruszenie przepisów art. 155 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. gdyż strona na jej mocy nie nabyła prawa. Uczestnik postępowania nie podzielił poglądu skarżącego, że zarówno tryb art. 154 jak i 155 k.p.a. ma charakter "dobrowolny" i od woli organu administracji publicznej zależy, czy ostateczna decyzja administracyjna zostanie zmieniona. Nadto podniesiono, że Sąd I instancji realizował jedynie wymogi art. 61 k.p.a. nie doprowadzając do naruszenia tych przepisów.

W piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. (data prezentaty) pełnomocnik skarżącego podniósł, iż stanowisko zaprezentowane przez uczestnika postępowania wynika z braku pogłębionej analizy nie tylko stanu faktycznego sprawy, ale także uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednia normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

Na wstępie należy zauważyć, iż w pierwotnym wniosku złożonym przez skarżącego kasacyjnie o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego ([...] lipca 2007 r.) wskazał on obydwa postępowania nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. To organ rozpoznający wniosek uznał, iż właściwy będzie tryb określony w art. 154 k.p.a. i na tej podstawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmawia zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r., jednocześnie podnosząc w uzasadnieniu, iż właściwym trybem dla zmiany tej decyzji byłby tryb określony w art. 155 k.p.a. W wyniku takiej sugestii organu skarżący kasacyjnie składa ponownie wniosek wskazując na tryb określony w art. 155 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawia zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. z uwagi na brak zgody m.st. Warszawy. Należy zauważyć, iż brak zgody Minister Infrastruktury wywiódł z odpowiedzi m. st. Warszawy z dnia 4 sierpnia 2008 r., iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpoznana w trybie art. 154 k.p.a. a nie 155 k.p.a., oczywiście taka sytuacja jest niedopuszczalna, gdyż organ samorządu lokalnego ma odpowiedzieć wyraźnie, czy wyraża zgodę na zmianę decyzji, czy też nie, natomiast nie jest jego kompetencją "sugerowanie" jak ma procedować centralny organ administracji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. uznaje, iż kwestia zgody organu samorządu lokalnego jest zbędna, gdyż decyzja będąca przedmiotem postępowania jest decyzją związaną, co do której zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie może mieć zastosowania tryb określony w art. 155 k.p.a. i w związku z powyższym utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., podnosząc ponadto, iż kwestia zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. została już przez organ rozstrzygnięta (ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Dokonując kontroli legalności w/w postępowania Sąd I instancji stwierdza brak naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, któreby mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy a ponadto zauważył, iż nieprawidłowe jest stanowisko organów, iż decyzja a dnia [...] sierpnia 1961 r. jest decyzja na podstawie, której strona nabyła prawo. Sąd również stwierdza, iż nie jest uprawniony do kontroli decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie była ona przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, Naczelny Sad Administracyjny w całej rozciągłości popiera stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu jest decyzją podlegającą przepisowi art. 155 k.p.a., gdyż dopiero wydanie decyzji odmownej, tak jak w przedmiotowej sprawie, otwiera gminie albo Skarbowi Państwa drogę do nabycia własności budynków ma podstawie art. 8 dekretu, a więc taka decyzja stanowi jakby "promesę" do przyznania gminie albo Skarbowi Państwa własności budynków na nieruchomościach objętych działaniem dekretu i to w wyniku jej wydania następuje dopiero odpowiednie przysporzenie na rzecz wskazanych podmiotów co wprost wynika z treści decyzji z dnia 8 września 1961 r. (odmawia uprawnionemu (...) przyznania własności czasowej do (...) i jednocześnie stwierdza zgodnie z art. 8 w/w dekretu, ze wszystkie budynki, znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa). Skutkiem powyższej argumentacji będzie przyjęcie, iż stanowisko zaprezentowane przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest nieprawidłowe. Trudno także uznać za prawidłową argumentacje, iż taka decyzja jest decyzją związaną, już z samej jej treści i uzasadnienia (chociaż lakonicznego) wynika, że jest to decyzja oparta o uznanie administracyjne.

Następna kwestia, która wymaga odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny to sposób procedowania przez Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie. Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Oczywiście zgodzić się należy z organem administracji, iż nie jest możliwe ażeby organ prowadził odrębnie dwa postępowania jedno w trybie art. 154 i równolegle drugie w trybie art. 155 k.p.a., gdyż oba te tryby się wzajemnie wykluczają. Każdy z uregulowanych trybów nadzwyczajnych ma swój przedmiot, zamienne stosowanie powoduje nieważność decyzji. Art. 154 k.p.a. reguluje uchylenie (zmianę) decyzji nietworzącej prawo dla strony. Art. 155 k.p.a. reguluje uchylenie (zmianę) decyzji tworzącej prawa dla strony. Przesłanki materialnoprawne w tych trybach są różne. Art. 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną – zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości, zgody strony nie można domniemywać.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury pierwszy wniosek rozpoznał w trybie art. 154 k.p.a. pomimo, iż żądanie wnioskodawcy było alternatywne i to organ powinien rozstrzygnąć, czy decyzja stanowiąca przedmiot postępowania, tworzy prawo dla strony czy tez nie i procesować w odpowiednim trybie, gdyż jak wynika z wniosku sama strona miała wątpliwości jaki tryb będzie właściwy. W takiej sytuacji to organ rozpoznający wniosek mając na uwadze zasady wynikające z art. 8 i 9 k.p.a. powinien wyjaśnić stronie różnicę dotyczącą prowadzenia postępowania w poszczególnych trybach, przesłanki jakie są przedmiotem badania a przede wszystkim powinien czuwać, ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sprawa powinna być przykładem "arogancji" organów administracji państwowej wobec obywatela a nie prawidłowego stosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 9 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ rozpoznając sprawę w jednym z trybów, kończąc go decyzją odmowną, "sugeruje" w uzasadnieniu decyzji wnioskodawcy inny tryb postępowania a następnie rozpoznając w tym trybie sprawę, kończy ją również decyzją odmowną twierdząc, iż w innym trybie zapadła już decyzja ostateczna i obywatel pozostaje jak to słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez merytorycznego rozpoznania swojego wniosku. Kuriozalnym jest natomiast fakt, iż powyższe działanie organów administracji akceptuje i legalizuje sąd I instancji wg, którego wyłącznie winnym takiej sytuacji, jest skarżący kasacyjnie, który, jak to wyżej przedstawiono działa zgodnie z zaleceniami organów administracyjnych.

Przedmiotowa sprawa jest tez o tyle kuriozalna, iż praktycznie, już w chwili wydawania decyzji z dnia [...] września 1960 r. nieruchomość, której dotyczy decyzja była już zbędna dla zamierzeń inwestycyjnych Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie i bardzo racjonalnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1678/99 nie znajdując przesłanek do stwierdzenie nieważności decyzji "zasugerował" inne rozwiązanie w sprawie i zmianę decyzji w odrębnym postępowaniu. Po ponad 50 – ciu latach, gdy nadal nikt nie wykazuje zainteresowania przedmiotową nieruchomością skarżący kasacyjnie nie może "doprosić się od Państwa", chociaż w minimalnym stopniu respektowania podstawowych zasad jakie powinny obowiązywać w państwie prawa, sam natomiast wykonuje wszelkie powinności, płacąc podatki z przedmiotowej nieruchomości. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł jeszcze przed uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 w której przyjęto, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowa wykładnia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. a więc naruszenie prawa materialnego, gdyż stan faktyczny w sprawie jest niezmienny od lat, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwie decyzje Ministra Infrastruktury. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie miał na uwadze, iż jest związany ocena prawną przedstawioną wyżej przez Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 153 w zw. z art. 192 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się:

200,00 zł – wpis od skargi

100,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej,

100,00 zł – opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku,

17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa,

420,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).