Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1556/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 88 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieusprawiedliwioną odmowę złożenia przez biegłego dokumentacji geodezyjnej oraz ukaranie karą grzywny I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2013 r, wydanym na podstawie art. 88 § 1 kpa, uznał za nieusprawiedliwioną odmowę złożenia przez biegłego R. M. dokumentacji geodezyjnej (operatu pomiarowego) z czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi o nr [...], [...] i [...] położonych w O, do których została upoważniona postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Wobec powyższego Burmistrz ukarał R. M. karą grzywny w wysokości 50 zł.

Organ ustalił, że na wniosek D. i J. C., postanowieniem z dnia [...] 2012 r. zostało wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w O oznaczonej jako działka nr [...], z działkami sąsiednimi o nr [...],[...] i [...]. Jednocześnie postanowieniem tym do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic została upoważniona geodeta R. M., która po otrzymaniu wezwania z dnia 21 lutego 2013 r. w dniu 25 marca 2013 r. przekazała dokumentację geodezyjną z czynności ustalenia granic nieruchomości. W ocenie Starosty dokumentacja ta zawierała nieprawidłowości i dlatego geodecie zwrócono operat do poprawy i uzupełnienia. Burmistrz podkreślił, że geodecie wskazano, w jakim zakresie dokumentacja powinna być poprawiona. Wezwaniami z dnia 4 czerwca 2013 r. i następnie z dnia 4 lipca 2013 r. geodeta została zobowiązana do przedłożenia poprawionego i uzupełnionego operatu pomiarowego z rozgraniczenia ww. nieruchomości celem dokonania jego ponownej oceny z jednoczesnym pouczeniem o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Burmistrz podkreślił, że geodeta nie podjęła obu przesyłek. Zdaniem organu, pomimo prawidłowego doręczenia zastępczego w trybie art. 44 kpa, geodeta bez uzasadnionej przyczyny nie reagowała na wezwania i nie podejmowała żądanych przez organ czynności, do których została upoważniona jako biegły -geodeta uprawniona w postępowaniu rozgraniczeniowym. Geodeta nie udzieliła też żadnej informacji dotyczącej przyczyny braku złożenia operatu geodezyjnego, czy też aktualnego stanu wykonanych przez nią prac. Burmistrz podkreślił, że takie postępowanie geodety skutkuje zarzutem opieszałości wobec organu i niezałatwieniem sprawy w terminach przewidzianych w kpa.

Na powyższe postanowienie R. M. wniosła zażalenie, zarzucając organowi działanie bez podstawy prawnej, jak również naruszenie art. 6 i art. 88 § 1 kpa poprzez nadużycie przysługujących mu uprawnień. Żaląca się wskazała, że została upoważniona do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a nie na podstawie art. 84 § 1 kpa w charakterze biegłego. Dlatego też, w jej ocenie, niedopuszczalnym jest nazywanie w zaskarżonym postanowieniu geodety biegłym bez wcześniejszego powołania go w tym charakterze tylko po to, aby móc zastosować art. 88 § 1 kpa. Nadto żaląca się podniosła, że wobec braku przepisów określających termin, w jakim geodeta uprawniony winien dostarczyć organowi dokumentację z rozgraniczenia, organ wszczynający postępowanie i zlecający geodecie wykonanie prac powinien dochować należytej staranności i ustalić z geodetą termin wykonania prac oraz zawrzeć z nim stosowna umowę, aby postępowanie zakończyło się w rozsądnym terminie, zgodnym z art. 35 kpa. Żaląca się stwierdziła, że niewłaściwe przygotowanie postępowania rozgraniczeniowego przez organ nie może skutkować ponaglającymi wezwaniami i nakładaniem bezprawnych kar grzywny w celu naprawiania swoich błędów i obrony przed zarzutami opieszałości wobec organu. Oświadczyła również, że ma prawo do swobodnego podejmowania decyzji co do wykonywanych czynności zawodowych, które nie stoją w sprzeczności z obowiązującym prawem oraz wiążącymi ją umowami. Dlatego uznała nałożoną karę grzywny za bezpodstawną, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie określają choćby przybliżonego terminu, w jakim geodeta winien dostarczyć organowi dokumentację z rozgraniczenia. Żaląca się podkreśliła również brak jakiejkolwiek umowy wiążącej ją z organem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 października 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 88 § 1 i art. 144 kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem Kolegium bezspornym było, że R. M. jako geodeta uprawniony zobowiązała się (składając w dniu 1 czerwca 2012 r. na wniosku o rozgraniczenie oświadczenie "przyjęłam zlecenie") do wykonania czynności technicznych ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonych w O oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], a do przeprowadzenia tych czynności została upoważniona przez Burmistrza w postanowieniu z dnia [...] 2012 r. o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Kolegium podkreśliło, że art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Ponadto organ l instancji wzywał R. M. do przedłożenia operatu pismami z dnia 21 listopada 2012 r., 31 stycznia 2013 r. i 21 lutego 2013 r., a po zwróceniu operatu celem dokonania poprawek, organ dwukrotnie, tj. 4 czerwca 2013r. i 4 lipca 2013 r., skierował wezwania o przedłożenie poprawionej dokumentacji. Kolegium podkreśliło, że wezwania były prawidłowe i zrozumiałe w swej treści oraz zawierały stosowne pouczenie. Dlatego, ocenie Kolegium, w sprawie tej zaistniały przesłanki przewidziane w art. 88 § 1 kpa do nałożenia grzywny.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że przepisy kpa i Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają terminu, w jakim uprawniony geodeta ma przedłożyć zlecony do wykonania operat pomiarowy. Jednakże ze względu na obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki organ prowadzący postępowanie nie może bezczynnie czekać, a nawet ma obowiązek stosowania środków dyscyplinujących wobec osoby upoważnionej do wykonania określonych czynności, które to czynności sama zobowiązała się wykonać. Kolegium wskazało, że geodeta upoważniony przez organ do wykonania określonej czynności reprezentuje ten organ i powinien tę czynność wykonać w takim terminie, by organ mógł załatwić sprawę zgodnie z art. 35 kpa.

Skargę na postanowienie SKO złożyła R. M., zarzucając naruszenie art. 8 kpa, art. 81 § 1 i § 2 kpa, art. 35 § 3 i § 5 kpa, art. 36 § 1 i § 2 kpa, art. 9 kpa, art. 6 kpa oraz art. 31 Konstytucji RP. Skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że żądanie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe wskazania przez jedną ze stron postępowania geodety do przeprowadzenia w imieniu Burmistrza czynności technicznych, powoduje utratę zaufania uczestników postępowania w stosunku do organu władzy publicznej. Organ ten powinien bowiem przestrzegać zasady bezstronności i do rozstrzygnięcia sporu wyznaczyć geodetę niezależnego od stron postępowania, tak aby wydana w sprawie decyzja była również decyzją niezależną. W odniesieniu do tej kwestii skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, podając, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia nieruchomości to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety. Skarżąca wskazała, iż w sprawie tej organ l instancji nie wyłączył geodety z postępowania, pomimo że wiedział, iż łączy go ze stroną postępowania umowa cywilno - prawna i tym samym spowodował naruszenie art. 84 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej organ l instancji naruszył też art. 35 § 3 i § 5 kpa, bowiem nie wywiązał się z terminów wyznaczonych na przeprowadzenie postępowania administracyjnego, nie uwzględnił też, że czynności geodety nie wlicza się do terminów wiążących organ, a wyznaczając geodetę powinien był zawrzeć z nim umowę cywilno - prawną, zawierającą m.in. wspólnie ustalony termin potrzebny geodecie na wywiązanie się z czynności. Skarżąca wskazała, że w sprawie tej, mimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu, organ l instancji nie wyznaczył nawet przybliżonego terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązuje art. 36 § 1 kpa. Skarżąca zwróciła też uwagę na brak udzielenia z urzędu stronie lub innym uczestnikom postępowania informacji prawnej w celu ochrony przed poniesieniem szkody, co - w jej ocenie - powoduje naruszenie art. 9 kpa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 31 Konstytucji RP poprzez nakazanie geodecie pod rygorem kary grzywny wykonania w wyznaczonym terminie czynności niewynikających z żadnych przepisów prawa oraz wobec braku jakiejkolwiek umowy cywilno - prawnej. Wskazała, że działała na podstawie zlecenia wykonania usługi przez klienta (Państwa C.), przepisów prawa oraz upoważnienia przez Burmistrza do przeprowadzenia czynności technicznych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przepis art. 88 kpa reguluje problem środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania dowodowego. Stosowanie środków przymusu należy do organu przeprowadzającego dowód. Pojęcie to obejmuje organ prowadzący postępowanie w sprawie a także organ udzielający pomocy prawnej (art. 52), organ współdziałający prowadzący postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4), organ prowadzący na zlecenie organu odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136).

Wymierzając skarżącej grzywnę organy powołały jako podstawę prawną art. 88 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem: "Kto, będąc zobowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie."

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, karą grzywny ukarany zostać może w szczególności:

świadek, w sytuacji gdy: a) będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art.

51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, b)

bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, c) bezzasadnie odmówił udziału w innej

czynności urzędowej;

biegły, który: a) będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo

prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, b) bezzasadnie

odmówił wydania opinii; c) bezzasadnie odmówił udziału w innej czynności urzędowej,

osoba trzecia, która: a) bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin; b)

bezzasadnie odmówiła udziału w innej czynności urzędowej;

co do strony środki przymusu mogą być stosowane w sytuacji: a) bezzasadnej

odmowy okazania przedmiotu oględzin, b) bezzasadnej odmowy udziału w innej

czynności urzędowej.

Zasadność wymierzenia grzywny geodecie w toku administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego należy rozpatrywać odnosząc wskazany wyżej zakres podmiotowy art. 88 § 1 kpa do roli i pozycji procesowej geodety w tym postępowaniu, które uregulowane jest przepisami art. 29-37 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287 j.t. ze zm.), dalej p.g.k., oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. 1999.45.453), wydanego na podstawie art. 32 ust. 6 p.g.k. , dalej rozporządzenie.

Stosownie zatem do treści art. 31 ust. 1 p.g.k., czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic jest niezbędnym elementem dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (zob. § 19 pkt 2 rozporządzenia). Geodeta jest wyznaczany i umocowany przez organ prowadzący postępowanie. W sprawach dotyczących rozgraniczenia przepisy nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic, więc strony nie mogą żądać od organu upoważnienia geodety przez nie zaproponowanego. Dokonany przez organy wybór konkretnego geodety podlega jedynie ogólnej kontroli sądu pod kątem jego prawidłowości, tj. dysponowania przez geodetę odpowiednimi uprawnieniami, czy sposobu wyboru oferty (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2012 r., III SA/Kr 840/11, LEX nr 1139276). Do wykonania czynności ustalania przebiegu granic organ może upoważnić osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 2 p.g.k., obejmującym rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji do celów prawnych. Geodeta najczęściej nie jest pracownikiem urzędu gminy i działa wyłącznie na podstawie otrzymanego od właściwego organu upoważnienia. Status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie i jest przedmiotem wątpliwości (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. 1, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej strony przypisywana jest mu funkcja biegłego, względnie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji p.g.k. i rozporządzenia, geodeta działa w zastępstwie właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego przypisywana jest geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Właściwy organ przed wydaniem decyzji administracyjnej, działając na podstawie art. 33 ust. 2 p.g.k. dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic a w przypadku stwierdzenia wadliwości w tym zakresie zwraca dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Taki przebieg postępowania rozgraniczeniowego zbliża pozycję geodety do pozycji biegłego, chociaż nawet w powyższej sytuacji obowiązki geodety są znacznie szersze niż obowiązki biegłych w innych postępowaniach. Zbiera on bowiem dowody świadczące o stanie prawnym nieruchomości i dokonuje ich oceny mając na uwadze gradację tych dowodów wynikającą z przepisów art. 33, 34 i 35 p.g.k. Natomiast biegły w postępowaniu administracyjnym nie może sam gromadzić dowodów ani oceniać wiarygodności materiału dowodowego. Pozycja geodety uprawnionego różni się natomiast zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej a w jego zastępstwie a więc w roli organu działa geodeta uprawniony, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 1997r. SA/Ka 2492/95, ONSA 4/1998). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej, sytuują zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie l. Październik 2008r. str. 103). Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, ta specyficzna pozycja i rola uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 kpa. Konsekwencją powyższego jest, że organ administracji prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie dysponuje w stosunku do geodety środkami dyscyplinującymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ ten nie ma podstaw do stosowania jakichkolwiek "środków przymusu", np. w razie pozostawania w zwłoce z wykonaniem czynności rozgraniczenia, może jedynie rozwiązać umowę i nie spełnić świadczenia wzajemnego (tak. M. Durzyńska op. cit.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do ukarania skarżącej grzywną na podstawie art. 88 § 1 kpa, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie tylko do osób w nim wymienionych, natomiast żaden przepis ustawy p.g.k. ani rozporządzenia nie przewiduje możliwości jego stosowania wprost, czy odpowiednio do geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane z naruszeniem tego przepisu przez błędne jego zastosowanie, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Za błędne należało uznać stanowisko organu, uznające uprawnionego geodetę, tj. skarżącą za "osobę zobowiązaną do udziału w innej czynności urzędowej", która odmówiła udziału w tej czynności, która to odmowa stanowi niezbędną przesłankę ukarania grzywną, co wynika wprost z art. 88 § 1 kpa. Geodeta uprawniony w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest osobą zobowiązaną do udziału w czynności urzędowej w rozumieniu tego przepisu. Działa bowiem - jak już wyżej wskazano - w zastępstwie właściwego organu, z jego upoważnienia i na pewnym etapie postępowania pełni funkcję samego organu. Nie jest stroną postępowania, świadkiem ani biegłym. Jego działania lub zaniechania nie mogą zatem w żadnym wypadku polegać na "odmowie udziału w czynności urzędowej", ponieważ aby nastąpiła taka odmowa, organ musi uprzednio wezwać stronę, świadka, czy też biegłego wezwać do udziału w takiej czynności. Czynności podejmowane przez uprawnionego geodetę w toku postępowania rozgraniczeniowego nie są "innymi czynnościami urzędowymi" w rozumieniu art. 88 § 1 kpa i organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie wzywa geodety do udziału w tych czynnościach. Z wyżej wskazanych względów skargę należało uwzględnić. Sformułowane w skardze zarzuty i ich uzasadnienie czynią koniecznym ponowne przytoczenie treści art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011r, l OSK 946/10, (LEK nr 1081086), "z przepisu tego wynika, że Sąd jest zawsze związany granicami sprawy, w której została wniesiona skarga i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów". Dlatego, w niniejszej sprawie granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. zostały określone rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującym w mocy postanowienie organu l instancji o ukaraniu skarżącej karą grzywny. Zaskarżone postanowienie - oprócz rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 88 § 1 kpa nie zawiera żadnych innych rozstrzygnięć, które rozszerzałyby granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. poza orzeczenie o ukaraniu skarżącej grzywną i które powodowałyby konieczność i zasadność kontroli sądowej w kwestiach przytoczonych w uzasadnieniu skargi, tj. dotyczących: przyczyn, sposobu i prawidłowości upoważnienia skarżącej przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie jako geodety, sposobu i prawidłowości procedowania przez organ w sprawie o rozgraniczenie, w której skarżąca wykonywała czynności geodety uprawnionego, czy też przebiegu tego postępowania w kontekście regulacji wynikającej z art. 35 i 36 kpa. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 6,8,9, 35, 36 i 81 kpa nie mogły mieć znaczenia w kwestii oceny zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia wymaga nadto, że sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., FSK 2326/04, CBOSA orzeczenia nsa.gov.pl).

Wobec naruszenia przepisu art. 88 § 1 kpa przez błędne jego zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w pkt. l sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.