Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 793/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od H. K. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 427/17. Wyrokiem tym uchylona została decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "Organ") z dnia (...) którą organ ten po rozpatrzeniu wniosku ) (...)(dalej; "Skarżący" lub "Rzeczoznawca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) orzekającej o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku - utrzymał w mocy tę decyzję.

Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy:

(...) Polskie Sieci Elektroenergetyczne zwrócił się o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec (...) w związku ze sporządzeniem czterech opracowań:- operatów szacunkowych określających wartość wynagrodzenia za ustanowienie prawa służebności przesyłu w liniach rozgraniczających.

Minister w związku z tym zawiadomił Rzeczoznawcę o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i akta sprawy przekazał Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego decyzją z (...) orzekł o zastosowaniu wobec Rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres jednego roku. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej: kpa") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z późn. zm.).

Rzeczoznawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy organ naczelny wskazał, że zgodnie z przepisem art. 195a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) w przypadkach, o których mowa w art. 127 § 3 kpa, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może odstąpić od przekazania sprawy do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co też uczynił uznając, że nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Minister stwierdził, że w sprawie ustalono w sposób bezsporny jakie uchybienia w pracy zawodowej popełnił Rzeczoznawca. Stwierdził, że Rzeczoznawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zakwestionował tych ustaleń, nie przedstawiła też nowych okoliczności lub dokumentów mogących mieć wpływ na ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu zaskarżonych operatów szacunkowych. Przedstawione przez rzeczoznawcę argumenty sprowadzają się do oceny powodów, którymi kierował się wnoszący skargę na rzeczoznawcę, składając wniosek o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i skutków, jakie chciał osiągnąć.

Zdaniem Ministra, skoro ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie są oczywiste i nie budzą żadnych wątpliwości, to w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 195a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że większość z 64 zarzutów postawionych Rzeczoznawcy potwierdziła się. Odrzucone zostało jedynie 6 zarzutów. Sąd I instancji przytoczył kilka wskazanych przez Ministra zarzutów, wyjaśnienia Rzeczoznawcy co do tych zarzutów. M.in. zarzuty te dotyczyły braku staranności, błędów obliczeniowych, powołania nieaktualnych od kilku lat przepisów prawa jako podstawy prawnej opinii,

Minister uznał, że Rzeczoznawca wykonując czynności zawodowe naruszył przepisy art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 155 ust. 1 pkt 1 oraz 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy § 4 ust. 1, § 26 ust. 3 i 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 3, 4, 6 i 7 oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ kwestionował stanowisko Rzeczoznawcy, że sporządzone przez niego opracowani nie były operatami szacunkowymi, lecz opiniami. Zauważył, że przepis art. 174 ust. 3a pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza sporządzanie przez rzeczoznawcę majątkowego opracowań i ekspertyz, nie stanowiących operatu szacunkowego dotyczących określania wartości nieruchomości na potrzeby indywidualnego inwestora. Jednak w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy w swoich wywodach pominął treść przepisu § 25 rozporządzenia, zgodnie z którym przy dokonywaniu wyceny nieruchomości dla indywidualnych potrzeb inwestora uwzględnia się jego wymagania lub zamierzenia w zakresie rozwoju tej nieruchomości. Tak określona wartość może służyć wyłącznie do oceny możliwego sposobu wykorzystania lub inwestowania w nieruchomość. Powyższe należy poprzedzić zamieszczeniem odpowiedniej klauzuli w opracowaniu. W przedmiotowych opracowaniach nie zawarte zostały żadne klauzule w tym zakresie. Ponadto niewątpliwie celem ich sporządzenia było określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za ustanowienie prawa służebności przesyłu, a nie "ocena możliwego sposobu wykorzystania lub inwestowania w nieruchomość". Minister uznał, że w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie są badane motywy, którymi kierują się skarżący czynności rzeczoznawcy. Postępowanie jest prowadzone z urzędu. Organ za niezasadne uznał stwierdzenia Rzeczoznawcy dotyczące przedawnienia karalności przewinień.

W konkluzji Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że w sprawie wykazano, działania niezgodne z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ rzeczoznawca działał niezgodnie ze zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. W tych okolicznościach Organ uznał, że zasadne było wymierzenie Skarżącemu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

(...) w skardze wniesionej do o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił zaskarżonej decyzji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż treść opracowań sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego narusza zasadę szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości w sytuacji, gdy opracowania sporządzone przez rzeczoznawcę nie powinny podlegać ocenie z uwagi na to, iż stanowią opinie, a nie operaty szacunkowe,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonych opracowaniach opisał przeznaczenie nieruchomości w sposób zdawkowy i niejasny, a tym samym nie dochował szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości podczas, gdy opisy przeznaczenia wycenianych nieruchomości zawarte w opiniach są jednoznaczne i wyczerpujące,

3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonych opiniach nieprawidłowo wskazał cel wyceny, a tym samym naruszył zasadę szczególnej staranności wymaganej przy szacowaniu nieruchomości podczas, gdy treść sporządzonych opinii jednoznacznie wskazuje na szacowanie przez rzeczoznawcę wartości ograniczonego prawa rzeczowego oraz zmniejszenia wartości nieruchomości powstających na wydzielonych funkcjonalnie powierzchniach,

4/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne przyjęcie, iż brak wskazania w opracowaniach daty wystąpienia szkody oraz jej zakresu stanowi o naruszeniu przepisów § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego podczas, gdy opracowania opisujące zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości nie stanowią operatu i nie jest to koniecznym elementem opracowań,

5/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy nie wykorzystał wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach zawartych w szczególności w księgach wieczystych oraz nie zamieścił w opracowaniach informacji o źródłach danych o nieruchomości, podczas gdy do opinii zostały dołączone wydruki z ksiąg wieczystych, zaś stan prawny nieruchomości na dzień sporządzania opinii i na dzień dokonanych wydruków był tożsamy,

6/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7, § 55 ust. 2, § 26 ust. 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niesłuszne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił w opracowaniach analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości, nie zawarł opisów nieruchomości porównawczych, przyjął identyczne cechy rynkowe i ich wagi we wszystkich opracowaniach oraz nie opisał stanów tych cech podczas, gdy rzeczoznawca zawarł w opiniach wszystkie wyżej wskazane elementy - w tym obszerną informację o lokalnym rynku nieruchomości, opis nieruchomości porównawczych oraz porównując wykorzystał nieruchomości o odmiennej strukturze rzeczowej, co wskazuje na dochowanie przez rzeczoznawcę szczególnej staranności wymaganej przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości,

7/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 195 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niesłuszne zastosowanie, a mianowicie arbitralne odstąpienie od przekazania sprawy do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i rezygnacja z ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na uznanie, iż ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie są oczywiste i nie budzą żadnych wątpliwości, podczas gdy skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) kwestionował poczynione ustalenia i zawarta w nim argumentacja wskazuje na szereg nieprawidłowości prowadzonego postępowania,

8/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 195 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów przedstawionych rzeczoznawcy majątkowemu na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, które odbyło się w dniu (...) i udzielenie przez skarżącego - na prośbę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej - wyjaśnień dotyczących zarzutów na piśmie, co uniemożliwiło skonfrontowanie stanowisk skarżącego i Komisji Odpowiedzialności Zawodowej na trwającym posiedzeniu i wyjaśnienia występujących różnic w ocenie przedmiotowej sprawy,

9/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a mianowicie nie dokonanie dostatecznej analizy przedłożonych przez skarżącego do sprawy pism i załączników, oparcie znacznej części rozstrzygnięcia na poglądach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz nie dokonanie własnej oceny opracowań sporządzonych przez skarżącego,

10/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się organu do twierdzeń i wniosków uważanych przez skarżącego za istotne dla sposobu rozpatrywania sprawy, brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przy uwzględnieniu tylko jednego z wchodzących w grę interesów oraz niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję,

11/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ orzekając o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku, a nie kary łagodniejszej, a tym samym naruszenie zasad dotyczących standardów sporządzania uzasadnień decyzji,

12/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wymierzenie nadmiernie surowej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku bez uzasadnionych podstaw do wydania tak represyjnego orzeczenia,

13/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 45 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń w związku z art. 198 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie orzeczenia o umorzeniu niniejszego postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej; "ppsa").

WSA w pierwszej kolejności wskazał, że organ naczelny w swoim rozstrzygnięciu nie wykazał, że wymierzona kara dyscyplinarna za stwierdzone naruszenia w pracy rzeczoznawcy majątkowego jest adekwatna do stopnia zawinienia. Zdaniem WSA ze względu na to, że art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje cały katalog kar dyscyplinarnych, orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Organ prowadzący postępowanie musi wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało niezachowanie należytej staranności, na czym polegało niewywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wskazać, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić; nie jest tutaj wystarczające przywołanie uchybień wskazanych przez inny organ (zespół). Kara powinna być adekwatna do popełnionego czynu. W ocenie WSA nie wiadomo, czy według Organu Rzeczoznawca działał w ramach swojej wiedzy, czy też tej wiedzy nie posiadał; nie wiadomo, o jakich błędach jest mowa, ponieważ z akt nie wynika, aby organ ustalił jednoznacznie czy wymienione przez podmiot inicjujący postępowanie dyscyplinarne cztery opracowania były operatami szacunkowymi czy tylko opiniami sporządzonymi na użytek podmiotów zamawiających.

Zdaniem Sądu I instancji w takich okolicznościach nie można orzeczonej kary dyscyplinarnej - zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych na okres 1 roku uznać za karę adekwatną do zarzuconych wykroczeń dyscyplinarnych. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w ustawie wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

Zdaniem WSA, gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuścił się skarżący rzeczoznawca - to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zostały naruszone wskazane wyżej przepisy prawa, bowiem obciążono rzeczoznawcę majątkowego surową karą dyscyplinarną, bez rozważenie, czy kara łagodniejsza nie byłaby adekwatna w niniejszej sprawie, co stanowiło podstawę do uchylenia skarżonej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przez Sąd I Instancji prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ugn" w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. prowadzącą do niewłaściwego zastosowania tych przepisów przy kontroli zaskarżonej decyzji, co polegało na stwierdzeniu, że organ obciążył rzeczoznawcę majątkowego surową karą dyscyplinarną bez wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań, czy zastosowana kara jest współmierna do stwierdzonych w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej popełnionych przez skarżącego uchybień w związku z wykonywaniem zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Sąd poczynił to ustalenie wbrew temu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyraźnie wyodrębniony fragment, w którym organ uzasadnia zastosowanie tej, a nie

innej, kary dyscyplinarnej, oraz wyjaśnia, dlaczego tak zdecydował;

b) błędną wykładnię art. 7 kpa, w związku z art. 77 § 1 i z art. 107 § 1 i § 3 kpa, prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania przy kontroli zaskarżonej decyzji, polegającą na stwierdzeniu, że organ nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy poprzez: niewskazanie na czym polegały naruszenia popełnione przez skarżącego, niezachowanie należytej staranności, niewywiązywanie się ze wszystkich obowiązków nałożonych przepisami oraz brak przesądzenia statusu opracowań sporządzonych przez skarżącego.

Sąd poczynił to ustalenie wbrew temu, że zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe

uzasadnienie faktyczne i merytoryczne, z którego wynika, dlaczego potwierdzono w toku postępowania aż 58 zarzutów wobec czynności zawodowych rzeczoznawcy majątkowego (...);

c) błędną wykładnię art. 194 ust. 2 ugn, prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania przy kontroli zaskarżonej decyzji, polegającą na przyjęciu, że to na organie spoczywa przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa, w związku z art. 77 § 1 i z art. 107 § 1 i § 3 kpa, bowiem Sąd I instancji wydał wyrok bez uwzględnienia tego, co wynika z akt postępowania administracyjnego, a w szczególności bez uwzględnienia treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Sąd pominął znajdujące się w tym uzasadnieniu ustalenia faktyczne w zakresie stwierdzonych przez organ błędów w wykonywaniu czynności zawodowych przez skarżącego, oceny ciężaru i stopnia naruszonych przez niego przepisów o wycenie nieruchomości oraz wykazania, że nie dochował on szczególnej

staranności wymaganej dla zawodowego charakteru tych czynności. Sąd I instancji nie dostrzegł także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się wyjaśnienie, dlaczego organ zastosował taki rodzaj i wymiar kary wobec skarżącego. Uwadze Sądu umknęła zawarta w uzasadnieniu decyzji analiza przepisów prawa regulujących elementy, jakie zawierać ma operat szacunkowy, jak też odniesienie tych przepisów do dokumentów, przy sporządzeniu których (...) dopuścił się uchybień skutkujących orzeczeniem kary dyscyplinarnej. Sąd nie dostrzegł, że organ przesądził o tym, iż (...) sporządził w istocie operaty szacunkowe, chociaż opracowaniom nie nadał takiego tytułu. Gdyby Sąd I instancji rzetelnie zapoznał się z uzasadnieniem decyzji, to nie popełniłby błędu w ustaleniach stanu faktycznego sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Gdyby Sąd nie naruszył art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa, to doszedłby do

przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia wszystkie wątpliwości Sądu, które Sąd wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W związku z czym, Sąd powinien dojść do przekonania, że decyzja jest prawidłowa i została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

b) konsekwencją niewłaściwego zastosowania art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa było także niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 ppsa przejawiające się w brakach uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd I instancji nie wskazał dokładnie przepisów ugn oraz kpa, które zostały naruszone - w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej – przez organ. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która stanowi obligatoryjny element uzasadnienia wyroku wskazany w art. 141 § 4 ppsa. W tym zakresie orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), bowiem Sąd I instancji przekroczył granice sprawy wyznaczonej wymienionymi przepisami jako kontrola zgodności z prawem działania organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, i orzekł merytorycznie co do rodzaju i wymiaru kary dyscyplinarnej orzeczonej wobec (...), wyraziwszy w uzasadnieniu stwierdzenie: "Zdaniem Sądu, gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuścił się skarżący rzeczoznawca - to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień":

d) z powyższych zarzutów wynika zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, jako podstaw prawnych wydania zaskarżonego wyroku, wskazanych w jego uzasadnieniu. Prawidłowe ustalenie na podstawie akt postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (...) i kończących je decyzji, stanu faktycznego, prowadzić powinno Sąd do wniosku, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa), a tym samym, nie naruszył przepisów prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145§ 1 pkt 1 lit. a) ppsa). W tej sytuacji Sąd I instancji winien zastosować art. 151 ppsa, dojść do przekonania, że skarga jest niezasadna i ją oddalić.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem stały się przyczyną niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i uwzględnienia skargi na jego podstawie, mimo że skarga nie była zasadna, wobec czego Sąd I instancji powinien ją oddalić w całości na podstawie art. 151 ppsa, którego przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie zastosował.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi (...) jako bezzasadnej,

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

3) na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa o zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 ppsa podstawach prawnych, zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w art. 141 § 4 ppsa wymogów.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 ppsa, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi, w których Skarżący kwestionował stawiane mu przez organy zarzuty naruszenia prawa przy wydawaniu opinii czy też operatów szacunkowych. A to dopiero ocena zasadności stawianych Skarżącemu zarzutów powinna stanowić podstawę do oceny adekwatności wymierzonej kary dyscyplinarnej. Decyzje wydane w obu instancjach zawierają szczegółowy opis zarzutów stawianych Skarżącemu ze wskazaniem, jakie przepisy prawa naruszył Skarżący. Tymczasem Sąd I instancji zarzucając organom, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji są "hasłowe, ogólne", oraz że nie wskazują, na czym polegało niezachowane przez Skarżącego jako rzeczoznawcę majątkowego należytej staranności i niewywiązanie się z obowiązków nałożonych przepisami, stwierdzeń tych nie oparł na treści kontrolowanych decyzji. Takie właśnie stwierdzenia Sąd I instancji są ogólnikowe, pozwalają odnieść wrażenie, że nie są oparte na znajomości i analizie akt sprawy, w szczególności uzasadnień kontrolowanych decyzji. Uzasadnia to zarzut stawiany zaskarżonemu wyrokowi, że nie został wydany na podstawie akt sprawy, w szczególności na analizie treści objętych skargą decyzji. Również nie znajdują uzasadnienia stwierdzenie Sądu I instancji, że "z akt nie wynika, aby organ ustalił jednoznacznie, czy wymienione przez podmioty inicjujący postępowanie dyscyplinarne (....) cztery opracowania były operatami szacunkowymi, czy tylko opiniami sporządzonymi na użytek podmiotów zamawiających". To stwierdzenie jest nawet sprzeczne z tym, co Sąd I instancji sam przytoczył w uzasadnieniu (str. 5-6) przywołując argumentację Ministra co do tego, że przedmiotowe opracowania były operatami szacunkowymi, a nie opiniami – jak twierdził Skarżący. Dalej Sąd i instancji stwierdził, że "gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień, których dopuścił się skarżący rzeczoznawca – to orzeczona kara byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do opisywanych uchybień". Zatem choć WSA uchyla się od jednoznacznej oceny, czy zarzuty stawiane Skarżącemu były uzasadnione czy też nie, to nie uzasadniając tego bliżej uznaje, że kara dyscyplinarna wymierzona za zarzucane naruszenia, nawet przy słuszności zarzutów, jest nadmiernie surowa.

Wreszcie należy zauważyć, że choć Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i c) ppsa, to w istocie nie wskazuje jakie przepisy postepowania zostały naruszone przez organy. Art. 178 ust. 2 ugn zawiera jedynie katalog kar dyscyplinarnych, zaś powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 175 ugn zawiera kilka jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej, a Sąd I instancji nie sprecyzował, do której z nich się odnosi.

W konsekwencji stwierdzonych wad i deficytu uzasadnienia zaskarżonego wyroku – za przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji wobec wskazanych deficytów wynikających z niespełnienia przez uzasadnienie wymogów określonych w art. 141 § 4 ppsa co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia poddaje się kontroli w zakresie istoty sprawy, to jest przede wszystkim co do tego, czy zasadnie organy uznały, że Skarżący w swej pracy dopuścił się naruszenia prawa i obowiązków rzeczoznawcy majątkowego, oraz czy wymiar kary dyscyplinarnej był adekwatny do stwierdzonych uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy nie może jednak zastępować Sądu I instancji i rostrzygnąć w sprawie skargi na podstawie art. 188 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie w sposób spójny, konsekwentny i logiczny zaprezentować dokonaną ocenę legalności zaskarżonej, w tym wyjaśnić wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności prawne i faktyczne. W pierwszej kolejności odniesie się do tego, czy uzasadnione w świetle kontrolowanych decyzji i akt sprawy były zarzuty stawiane Skarżącemu w zakresie naruszenia przezeń obowiązków rzeczoznawcy majątkowego. Dopiero ewentualne uznanie zasadności zarzutów pozwoli na ocenę, czy zastosowana kara dyscyplinarna była adekwatna i należycie wymierzona, przy czym Sąd I instancji powinien mieć na uwadze, że w wymiarze kary dyscyplinarnej nie zastępuje kompetentnych do tego organów, a przeprowadza tylko kontrolę zgodności z prawem ich działań w zakresie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji obowiązany będzie wyjaśnić w uzasadnieniu ponownie podjętego w sprawie wyroku podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy w sposób spełniający wymogi art. 141 § 4 ppsa tj. w taki sposób, by w razie wniesienia środka zaskarżenia od tego wyroku strona mogła poznać motywy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i miała możliwość podjęcia polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, a Sąd odwoławczy mógł przeprowadzić kontrolę instancyjną wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz stosownego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA.