Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 w zw. z art. 65 k.c.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 227/10 w sprawie ze skarg B. Ł. i J.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza solidarnie od B. Ł. i J. P. na rzecz M. K. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 227/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz B. Ł. kwotę 757 zł oraz na rzecz J. P. kwotę 500 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołań U. i L. W., S. i Z. N. oraz B. Ł., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. (z wyłączeniem przyłączy) na działkach nr [...], [...],[...] i [...],[...], obręb K.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku J. K. z dnia 2 października 2002 r. W sprawie tej Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. Wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] marca 2003 r. (nr [...]) Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek rozpoznania skargi B.Ł., wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 426/06, uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2003 r. oraz decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w dniu [...] maja 2003 r. wnioskodawca - J. K. zmarł. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W.-Ś. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym wnioskodawcy nabyli A. Z. S.-K. i M. J.K. Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 2 października 2002 r. podtrzymał M. K.

W trakcie prowadzonego nadal w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego zapadły kolejne decyzje.

Dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Wrocławia decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę inwestycji opisanej we wniosku. Na skutek rozpoznania odwołań od powyższej decyzji Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2008 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]) Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. Od powyższej decyzji wniesione zostały odwołania przez S. i Z.N., U. i L.W. i B. Ł. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy została wydana decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]

Od decyzji Prezydenta Wrocławia z 25 sierpnia 2009 r. odwołali się U. i L. W., S. i Z. N., B. Ł. i J. P. Odwołanie J. P. zostało wniesione z uchybieniem terminu, co stwierdzono postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Pozostałe odwołania zostały rozpatrzone.

W wyniku analizy akt administracyjnych Wojewoda Dolnośląski wydając zaskarżoną do WSA we Wrocławiu decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził, że inwestor dysponuje decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2001 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która była konkretyzacją obowiązującego wówczas uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą nr XXL/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że skoro wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez zmarłego J. K. został wniesiony w dacie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, więc pomimo wygaśnięcia powyższego planu miejscowego, postanowienia decyzji lokalizacyjnej wiążą organ orzekający. Organ odwoławczy w pełni podzielił również stanowisko Prezydenta Wrocławia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii proporcji między podstawowym a uzupełniającym przeznaczeniem terenu i właściwą gęstością zabudowy. Powstałe w toku wcześniejszych postępowań wątpliwości co do ilości kondygnacji projektowanego budynku mieszkalnego, uznano za ostatecznie wyjaśnione. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje do realizacji budynek trzykondygnacyjny, co jest zgodne z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej. Decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2001 r. (nr [...]) nie określała maksymalnej wysokości budynku, a jedynie ograniczała ilość kondygnacji.

Skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. Ł. i J.P.

Działający w imieniu B.Ł. pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił, że 1) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a ponadto została wydana z naruszeniem: 2) art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie M. K. za stronę w sytuacji, gdy w skład masy spadkowej po J. K. nie weszły prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie stosuje się przepisy ustawy prawo budowlane obowiązujące w dniu wydania decyzji, a nie przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. , jak stanowi art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy z 27 marca 2003 r., 4) art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 października 2002 r. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy jej adresat – M. K. nie przedstawił dowodu stwierdzającego przysługujące mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 5) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na niezastosowaniu się przez organ I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. II SA/Wr 426/06), 6) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się jedynie na korzystnej dla inwestora, złożonej przez niego i przeprowadzonej na jego koszt analizie urbanistycznej i formalno-prawnej, bez wykonania opinii porównawczej innego, niezależnego biegłego, 7) art. 7, art. 8 art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do szeregu zarzutów dotyczących decyzji organu I instancji oraz treści analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, 8) art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się merytoryczne do szeregu zarzutów dotyczących decyzji organu I instancji oraz treści analizy urbanistycznej, 9) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, 10) art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, którego forma architektoniczna nie jest dostosowana do krajobrazu i otaczającej zabudowy, 11) art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uzasadnionych interesów strony, w szczególności w zakresie zmiany dotychczasowego charakteru dzielnicy willowej w związku z realizacją przedmiotowej decyzji, a także 12) art. 32 oraz art. 2 Konstytucji RP .

Skarżąca J. P. również wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, albowiem decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 28, art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż M. K. jest strona postępowania, 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania w I instancji z przyczyny podanej w pkt 1; 3) naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewypełnieniu zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 426/06), 4) naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu ustaleń w kwestiach spornych sprawy i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na dokumencie prywatnym - analizie przedstawionej przez inwestora, 5) naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta-urbanisty w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i m.p.z.p., 6) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji przyczyn dla których uznał za prawidłowe postępowanie dowodowe i ustalenia faktyczne organu I instancji, a także nie wyjaśnienie uznania M. K. za stronę postępowania.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania M.K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 227/10 stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że zagadnieniem wymagającym rozważenia przez Sąd w pierwszej kolejności, jest kwestia związana z wyjaśnieniem, czy w sprawie tej po zmarłym wnioskodawcy J. K. miało miejsce następstwo procesowe w wyniku stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobierców.

Regulację prawną następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 30 § 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym następstwo procesowe ma charakter wyjątkowy. Jego dopuszczalność uzależniona została przez ustawodawcę od łącznego zaistnienia trzech przesłanek, tj. rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zajścia zdarzenia w postaci śmierci strony (ew. zbycia prawa) oraz zajście owego zdarzenia w toku postępowania. Zdarzeniem, z którym organy obu instancji wiążą powstanie następstwa procesowego jest śmierć wnioskodawcy J. K. Zgodnie z art. 922 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej "Spadki". Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (§ 2). Do spadku nie należą zatem prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z takich działów prawa jak prawo administracyjne, czy też prawo finansowe (wyjątek stanowią tu jedynie należności celne i podatkowe). Art. 30 § 4 k.p.a. określa również przedmiot postępowania za pomocą wyrażenia "w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych". Termin "sprawa" w art. 30 § 4 k.p.a. występuje więc w znaczeniu materialnoprawnym, tym bardziej, że według art. 1 pkt 1 k.p.a. ma to być sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej w zakresie ich kompetencji. Następstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym jest więc możliwe tylko w takich postępowaniach, w których określone prawo zbywalne lub dziedziczne należące do określonego podmiotu stanowi podstawę jego udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W badanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach, co do których J. K. posiadał umowę dzierżawy zawartą na czas określony. Prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy jako stosunku zobowiązaniowego dotyczą ściśle określonych w tej umowie podmiotów i nie wchodzą w skład masy spadkowej. Dlatego też M. K. nie mógł wstąpić jako następca prawny w miejsce zmarłego ojca J.K. do toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to związane było ściśle z osobą J. K., który ubiegał się o ustanowienie tego prawa na swoją rzecz. W tej sytuacji złożone oświadczenie przez M. K. o "podtrzymaniu" wniosku z 2002 r. o pozwolenie na budowę nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nie mogło zmienić tego faktu także złożenie przez M. K., po ponad trzech latach od śmierci wnioskodawcy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparte również na stosunku zobowiązaniowym (umowie dzierżawy z dnia [...] maja 2007 r. zawarte pomiędzy [...] sp. z o.o. z/s we W. a M. K.).

Na marginesie Sąd dodał, że przedmiotem dzierżawy są działki nr [...] i [...], które zgodnie z § 2 pkt 2 umowy mogą być przez dzierżawcę używane na cele związane z projektowaniem procesu budowlanego, w tym celu uzyskania wszelkich niezbędnych pozwoleń i uzgodnień do rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Natomiast z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1094 r. - Prawo budowlane wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także ze "stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie, do wykonywania robót budowlanych". Z przedłożonej umowy dzierżawy takie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych nie wynika. Przedłożona Sądowi umowa dzierżawy wraz aneksem do niej, nie stanowi zatem podstawy do uznania, że M.K. legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy tu wyraźnie podkreślić, że zmiana osoby pociąga za sobą, w takim przypadku, zmianę stosunku administracyjnoprawnego (wnioskodawca-organ).

W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony postępowania nie przysługiwał M. K., albowiem nie mógł on wstąpić do postępowania w miejsce zmarłego J.K. w trybie art. 30 § 4 k.p.a., gdyż przedmiot toczącego się postępowania nie był sprawą z zakresu praw dziedzicznych. Każde nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W skardze kasacyjnej działający z profesjonalnym pełnomocnikiem M. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji :

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 693 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 336 k.c. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię wyrażające się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że umowa dzierżawy nieruchomości (której dotyczą wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) zawarta przez ojca skarżącego nie jest prawem majątkowym i nie podległa dziedziczeniu przez skarżącego M. K. w sytuacji, gdy wierzytelności i długi dzierżawcy podlegają dziedziczeniu, a także poprzez uznanie przez ten Sąd, że stan prawny w postaci posiadania nieruchomości nie podlega dziedziczeniu w sytuacji, gdy powszechnie przyjmuje się, że posiadanie podlega pełnemu dziedziczeniu zgodnie z art. 922 k.c.;

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu przez WSA we Wrocławiu, że organy administracyjne oraz Sąd uprawnione są do żądania wykazywania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedkładania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, umowy zobowiązaniowej zawartej przez stronę skarżącą dotyczącą dzierżawy gruntu w sytuacji, gdy jak wynika z naruszonego przepisu, skarżący inwestor nie ma obowiązku przedkładania jakiejkolwiek umowy potwierdzającej jego prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a jedynym obowiązkiem inwestora jest złożenie określonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

naruszenie prawa materialnego tj. art. 65 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zawarta między skarżącym inwestorem M. K. oraz użytkownikiem wieczystym gruntu spółką [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. umowa dzierżawy uniemożliwiała zrealizowanie inwestycji budowlanej z tego względu, że w umowie tej znalazło się stwierdzenie, że zawarto ją "na cele związane z projektowaniem procesu budowlanego..." w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty gruntu spółka [...] sp. z o.o. przez cały czas postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym wskazywała, że udostępniła grunt skarżącemu w celu przeprowadzenia inwestycji budowlanej i nie kwestionowała prawa skarżącego do zabudowy gruntu zgodnie z przedstawionym przez niego projektem oraz uzyskanymi pozwoleniami na budowę, a także naruszenie wskazanych przepisów poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w działaniu WSA we Wrocławiu, który dokonał dowolnej i stricte literalnej interpretacji umowy dzierżawy zawartej przez inwestora z użytkownikiem wieczystym nieruchomości i całkowicie pominął zgodny zamiar i wolę stron istniejącą przy zawieraniu między stronami umowy dzierżawy, na mocy której skarżący uzyskać miał pozwolenie na budowę, a w szczególności nieuwzględnienie przez Sąd oświadczenia użytkownika wieczystego gruntu z dnia [...].09.2010 r. (istniejącego w aktach sprawy) w którym wskazał on, że zarówno J. K. jak i M.K. posiadali na każdym etapie postępowania (...) pełne prawo do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane;

4) uchybienie przepisom postępowania, a mianowicie art. 170 i art.171 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 października 2010 r. orzeczenia tego Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 426/06), w którym to orzeczeniu, zapadłym już po śmierci J. K. i wstąpieniu w jego prawa inwestora M. K., który został stroną postępowania, wskazano jakie uchybienia popełniono przy wydawaniu decyzji przez organy administracyjne i w jakim zakresie postępowanie to należy uzupełnić (po uchyleniu decyzji), co zostało wykonane w toku samego postępowania administracyjnego i orzeczenie przez WSA we Wrocławiu w sposób zupełnie sprzeczny z treścią wyroku z 2006 r. pomimo tego, że Sąd był związany jego treścią;

5) uchybienie przepisom postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w unieważnieniu decyzji organów administracyjnych I i II instancji orzekających w sprawie w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do orzeczenia ich nieważności wynikające z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a;

6) uchybienie przepisom postępowania tj. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest sprawą związaną ściśle z osobą wnioskującego inwestora (tzw. sprawa o charakterze osobistym) i nie dotyczy ona praw zbywalnych lub dziedzicznych, o których mowa we wskazanym przepisie w sytuacji, gdy w ocenie strony postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest związane z prawem do nieruchomości przysługującym wnioskującemu inwestorowi, które to prawo jest z kolei zbywalne i dziedziczne.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli J. P., żądająca jej nieuwzględnienia oraz B. Ł., żądający jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany normą wyrażoną art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skutkiem tego związany jest wskazanymi w niej podstawami i wnioskami podniesionymi na gruncie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania.

W podstawie skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest błędnej wykładni art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 693 k.c. i w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 336 k.c. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), art. 65 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 170 i art. 171 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 65 k.c. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zasadny jest jego wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji, który go wydał, celem jej ponownego rozpoznania.

Orzekając w oparciu o podstawę unormowaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., o nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że M.K. nie mógł być adresatem tych decyzji, gdyż jego ojciec J. K. wywodził swoje prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...]i [...] położonymi we W. przy ul. [...] z łączącej go z [...] sp. z o.o. umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] lutego 2002 r. Zdaniem zaś Sądu pierwszej instancji, prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy (błędnie określonej, jako zawartej na czas określony), jako stosunku zobowiązaniowego dotyczącego ściśle określonych w umowie podmiotów, nie wchodzą w skład masy spadkowej. Z tego powodu – jak ocenił Sąd pierwszej instancji – M. K. nie mógł wstąpić jako następca prawny w miejsce zmarłego ojca do toczącego się postępowania administracyjnego, dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę na działkach nr [...]i [...]. Zatem o braku przymiotu strony – w ocenie Sądu pierwszej instancji – decydowała kwestia dziedziczenia przez M. K. obowiązków i uprawnień wynikających z umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2002 r.

W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a mianowicie znajdującej się w nim umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2007 r. zawartej pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. a M. K., problem dziedziczenia w sprawie niniejszej ma znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] i decyzji utrzymanej nią w mocy jedynie w kontekście wskazania w decyzji odwoławczej na związek pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W myśl bowiem § 2 ust. 1 i 2 umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2007 r. M. K. objął w dzierżawę działki nr [...] i [...] na cele związane z projektowaniem procesu budowlanego, w tym w celu uzyskania wszelkich niezbędnych pozwoleń i uzgodnień niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Postanowienie § 2 ust. 1 i 2 umowy z dnia [...] maja 2007 r. brzmi tak samo jak postanowienie § 2 ust. 1 i 2 umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2002 r., z którego prawo do dysponowania działkami nr [...]i [...] na cele budowlane wywodził ojciec M.K. Zatem w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym już po wydaniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. (II SA/Wr 426/06), zakończonym zaskarżoną decyzją, M. K. występował jako inwestor, który prawo do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane wywodził z umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2007 r. Skoro zaś M. K. swoje prawo do dysponowania działkami nr [...]i [...] wywodził z innego stosunku zobowiązaniowego niż ten, który łączył jego zmarłego ojca ze spółką [...], co wynika z pisma tejże Spółki z dnia 30 września 2010 r., to bezcelowym dla ustalenia prawa M. K. do występowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. w charakterze strony, jest rozważanie możliwości dziedziczenia przez niego uprawnień i zobowiązań wynikających z umowy dzierżawy łączącej jego zmarłego ojca ze spółką [...].

Ocena możliwości dziedziczenia przez M. K. uprawnień i zobowiązań wynikających z umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2002 r. nie ma zatem bezpośredniego znaczenia w niniejszej sprawie i tym samym nie może decydować o ocenie legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy ze względu na to, że skierowane zostały one do podmiotu nie mogącego być stroną postępowania, gdyż podmiot ten nie mógł odziedziczyć uprawnień i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2002 r., narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Brak bezpośredniego znaczenia (dla oceny legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy) sukcesji prawnej M.K. po zmarłym ojcu, nie czyni bezcelowym rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 693 k.c. i w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 336 k.c. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Zarzut ten odnosi się bowiem do dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny skuteczności nabycia przez M. K. na drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu wynikającej z umowy z dnia [...] lutego 2002 r. praw do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Zauważyć w związku z tym należy, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy nie wchodzą w skład masy spadkowej. Prawo dzierżawy jest bowiem prawem majątkowym, a tym samym zgodnie z art. 922 § 1 k.c. jest dziedziczne (por. postanowienie SN z dnia 7 października 1997 r., sygn. akt I CKN 22497 – Lex nr 737240). Tak jak dziedziczne jest będące w niniejszej sprawie następstwem umowy dzierżawy (§2 ust. 1 umowy z dnia [...] lutego 2002 r.) posiadanie wydzierżawionych nieruchomości (por. postanowienie SN z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt I CKU 105/98 – OSNC 1999/11/197 czy postanowienie SN z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt II CK 499/04 – Lex nr 603411). Skoro zaś prawo dzierżawy i posiadanie wchodzą w skład masy spadkowej, to M. K. nabywając spadek po ojcu i podtrzymując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wszedł w prawa i obowiązki ojca wynikające z umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2002 r. Okoliczność ta jednak, jak wynika z wcześniejszych rozważań, pozostaje bez bezpośredniego znaczenia tak dla oceny legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy, jak i oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. i decyzji utrzymanej nią w mocy ma ocena tego, czy na gruncie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i postanowień § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. przysługiwać może dzierżawiącemu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Znaczenie tego zagadnienia dla oceny legalności obu decyzji, których dotyczy zaskarżony wyrok wynika z tego, że brzmienia § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. jest takie samo jak brzmienie § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] maja 2007 r. Dlatego wypowiedź Sądu, dotycząca § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. będzie miarodajna dla wykładni § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] maja 2007 r., z którego M. K. wywodzi swoje prawo do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle brzmienia art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, treść § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. nie daje podstawy do przyjęcia, że dzierżawcy przysługuje prawo do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Artykuł 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Natomiast § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. upoważnia dzierżawcę jedynie do używania działek na cele związane z projektowaniem procesu budowlanego, a więc jedynie do czynności poprzedzających rozpoczęcie robót budowlanych.

Taka wykładnia § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. jest nietrafna. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane), jednak odwołuje się i opiera na przepisach prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09 – LexPolonica nr 2425058). Dlatego w przypadku ustalania treści umowy dzierżawy, czy to z dnia [...] lutego 2002 r. czy z dnia [...] maja 2007 r., zastosowanie będą miały dyrektywy interpretacyjne wynikające z art. 65 § 2 k.c. W myśl tego przepisu w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zatem proces interpretacji umowy nie może ograniczać się jedynie do badania jej tekstu, lecz musi objąć wszystkie okoliczności umożliwiające ocenę tego, jaka była rzeczywista wola umawiających się stron a w pierwszym rzędzie badanie tego, jaki był zgodny zamiar stron umowy i jej cel (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I CSK 193/10 – Lex nr 784895, wyrok SN z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt IV CSK 377/10 – Lex nr 1107000 czy wyrok SN z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt III CSK 55/11 – Lex nr 1084604). Wymaga to analizy nie tylko samych postanowień umowy, gdyż znaczenie dla stwierdzenia zgodnej woli stron mogą mieć także ich wcześniejsze i późniejsze oświadczenia oraz zachowania, czyli tzw. kontekst sytuacyjny (por. wyrok SN z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II CSK 274/11 – Lex nr 1110971).

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. nie zastosował dyrektyw interpretacyjnych wynikających z art. 65 § 2 k.c., prowadzących do prawidłowego wyniku wykładni umowy. Pominął on bowiem treść, znajdującego się w aktach sprawy, pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] września 2010 r., z którego jednoznacznie wynika, że M. K. ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę posiadał, na każdym etapie postępowania, pełne prawo do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane i był uprawniony do działania w sprawie, jako inwestor uprawniony do zabudowy tych działek. W piśmie tym stwierdza się również, że prawo to wynikało ze stosunku obligacyjnego, jaki istniał pomiędzy J.K. a [...] sp. z o.o. oraz, iż prawa tego Spółka nigdy nie kwestionowała.

W świetle tych postanowień, § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. należy interpretować w ten sposób, że wydzierżawienie działek nr [...] i [...] w celu projektowania procesu inwestycyjnego obejmuje także roboty budowlane związane z budową na działkach nr [...] i [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego dotyczy decyzja zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca pozwolenia na budowę (co też jednoznacznie stwierdzono w piśmie z dnia 30 września 2010 r.). Sąd pierwszej instancji pomijając treść pisma z dnia 30 września 2010 r. dokonał więc wadliwej wykładni § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] lutego 2002 r. Tym samym uchybił on unormowaniu art. 65 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie oraz uchybił art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego wadliwą wykładnię, gdyż wbrew treści pisma z dnia 30 września 2010 r. przyjął on, że umowa z dnia [...] lutego 2002 r. nie daje podstaw do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Nadmienić jednocześnie należy, że z pisma z dnia 30 września 2010 r. wynika również, że M. K. na gruncie umowy z dnia [...] maja 2007 r. ma takie same prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane jakie miał jego ojciec na mocy umowy z dnia [...] lutego 2002 r. oraz, iż praw tych przysługujących M. K. Spółka nigdy nie kwestionowała.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 170 i 171 p.p.s.a. Organ administracji architektoniczno – budowlanej ma bowiem prawo badać prawdziwość oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jeżeli podejmie jakiekolwiek wątpliwości co do niego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06 – Lex nr 339429 czy wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1101/09 – Lex nr 597135). Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie tytułu prawnego inwestora. Może on więc zażądać od podmiotu składającego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele przedłożenia dokumentów, z których podmiot ten wywodzi swoje prawo (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1101/09 – Lex nr 597135). Dlatego nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji przyjmując, że organy administracji są uprawnione do żądania od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji rozstrzygając o tym, czy M. K. przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie naruszył też art. 170 i art. 171 p.p.s.a. W wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 426/06 nie rozstrzygał bowiem o tym, czy M. K. przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/10 – Lex nr 1068391).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu weźmie pod uwagę argumenty zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, wiążąc je z rozpoznaniem zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.