Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1891/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. D. i A. K . na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz A. D. i A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej także "uczestniczki") od decyzji Burmistrza [...] (dalej także "Burmistrza") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w ostrej granicy z działką nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia 8 października 2015 r. [...] (dalej "wnioskodawca") zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w ostrej granicy z działką nr [...] (dalej odpowiednio: "teren inwestycji" oraz "przedmiotowa inwestycja").

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

3. Uczestniczka wniosła do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., kwestionując jej prawidłowość.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. SKO rozpatrzyło odwołania uczestniczki od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., uchylając tę decyzję i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając orzeczenie kasatoryjne, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem".

W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe Burmistrz [...] w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczył wokół działki [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany. Przyjęta szerokość obszaru analizowanego wynosiła 50 m. W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia zatem wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia.

2. Teren inwestycji oznaczony jako działka nr [...] położony jest w obszarze zespołu 1-2 kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z garażami i budynkami gospodarczymi. Funkcja projektowanego budynku nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia. Jednak wątpliwości organu odwoławczego budzi dokonanie analizy na kopii mapy zasadniczej, która to kopia została wykonana w dniu 5 czerwca 2015 r.

Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają okresu ważności mapy zasadniczej stanowiącej obowiązkowy element decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jednakże z założenia mapa ta powinna zawierać informacje aktualne. Przepis art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz przepisy § 3 ust. 2, § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny odwołują się do mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa wymagają od organów, aby stan faktyczny ustalany w sprawie był adekwatny do aktualnego stanu. Posługiwanie się natomiast nieaktualnymi mapami sprzeczne jest z ww. przepisami.

W tym miejscu należy wskazać, że analiza obszaru została dokonana na kopii mapy zasadniczej wydanej prawie 2 lata przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. w naturalny sposób budzi wątpliwości co do jej aktualności, a wątpliwości te pojawiają się wraz z upływem znacznego okresu czasu np. około roku od chwili sporządzenia kopii mapy. Jak już wcześniej wskazano z przepisów nie wynika przedział czasowy, w którym następuje dezaktualizacja mapy. Jeżeli z posiadanych przez organ informacji nie wynika dezaktualizacja mapy, to można przyjąć np. okres jednego roku jako rozsądny, która pozwala na uprawdopodobnienie aktualności mapy, pomimo że nie wynika on z żadnego przepisu.

3. Ponadto nie można uznać za prawidłowe ustalone parametry planowanej inwestycji:

(i) Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym średnio wynosi 0,15, przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Wskaźnik ten kształtuje się od 0,06 do 0,30 w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił wskaźnik dla ww. działki, będącej przedmiotem zainwestowania, w wysokości 0,28. Został on ustalony na poziomie bliskim poziomowi maksymalnemu występującemu w analizowanym terenie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Parametru tego nie sposób rozpatrywać odrębnie od istniejącego na działce budynku gospodarczego. Do odwołania dołączono znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w którym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ww. projekcie rozstrzygnięcia wskazano, że wskaźnik zabudowy uwzględniający również istniejący budynek gospodarczy wynosi 0,22. Powyższe budzi wątpliwości w ustaleniu tego parametru w zaskarżonej decyzji ostatecznie na poziomie 0,28.

(ii) Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 12,50. Na takim tez poziomie ustalono ww. parametr z tolerancją do 20%.

(iii) Stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W sporządzonej analizie podano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej elewacji frontowej budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3 do 8 m. Średnia wysokość budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem wynosi 5,5 m. Ustalono zatem wysokość planowanej inwestycji w wysokości do 6,5 m.

Zauważyć należy, że o ile wysokość zabudowy jest zróżnicowana i możliwe byłoby zaakceptowanie parametru wysokości elewacji frontowej, jak w budynku najwyższym na analizowanym terenie, o ile rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. W świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uprawnione uznanie iż, o ile określony parametr zabudowy (np. wysokość elewacji frontowej) na analizowanym terenie jest ukształtowany bez uwzględnienia walorów kompozycyjno - estetycznych, z uwagi na zróżnicowanie tego parametru, to dalsza zabudowa, wobec ustalenia przypadkowego parametru (mieszczącego się w występujących w okolicy), może prowadzić do pogłębiania stanu bezładu architektonicznego.

W niniejszej sprawie parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji nie uzasadnił jednak w jakikolwiek sposób tak ustalonego parametru. Otóż w niniejszej sprawie planowana inwestycja przylega do budynku na działce sąsiedniej o wysokości jedynie 4 m.

Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia tak ustalony parametr powinien zostać szczegółowo uzasadniony. W niniejszej sprawie tego nie uczyniono.

(iv) Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego, dwu lub wielospadowego o nachyleniu połaci od 0° do 45°.

(v) Konieczne zatem jest, w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienie kwestii wysokości budynku oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wyjaśnić należy, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega jedynie aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący obecnie w jej otoczeniu ład przestrzenny. Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli, oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 198/14, publ. CBOSA). Zatem fakt, że inwestycja jest zrealizowana i toczy się postępowanie legalizacyjne nie może, w przypadku, braku możliwości wkomponowania planowanej inwestycji w istniejący ład architektoniczny, do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co oznacza, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, zaś na podstawie art. 77 § 1 Kpa na organie spoczywa obowiązek zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, iż jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt: III SA 1189/97, niepubl.).

Mając powyższe na uwadze, wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. orzeczono jak w sentencji.

IV. Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. wnioskodawca oraz [...] (wspólnie dalej jako "skarżący") wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] maja 2017 r., podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu odwoławczemu następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77§1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego w niej zgromadzonego, a także dokonywanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego na podstawie wybiórczo wybranego materiału dowodowego., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, określonych w pkt. 2;

2) naruszenia prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 52 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm.);

b) § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali w szczególności, co następuje:

(i) Rozpatrując sprawę SKO oparło się na selektywnie zebranym materiale dowodowym w postaci pierwotnego projektu decyzji z [...] stycznia 2016 r., który został sporządzony na podstawie błędnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, na co inwestor zwrócił uwagę organu I instancji pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. W związku z naniesionymi korektami w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, po uprzednio przeprowadzonej ponownej analizie stanu faktycznego Burmistrz przygotował kolejny projekt decyzji tj. z [...] czerwca 2016 r., w którym uznał możliwość zmiany wskaźników, na takie o które wnosił inwestor we wniosku, ze względu na fakt, iż na analizowanym obszarze występują budynki o zbliżonych parametrach;

(ii) SKO bezpodstawnie zakwestionowało aktualność kopii mapy zasadniczej, przedłożonej w postępowaniu. Stanowisko to nie ma swojego oparcia, zresztą jak sam organ to zauważa, w obowiązujących przepisach prawa. Mapa zasadnicza była złożona wraz z wnioskiem. Organ I instancji przeprowadził również ponowną analiza, tym razem stanu faktycznego przed wydaniem drugiego projektu decyzji z [...] czerwca 2016 r. czyli ok. pół roku przed wydaniem ostatecznej decyzji, na co Kolegium nie zważa uchylając decyzję organu I instancji. Ponadto porównując mapę dołączoną do wniosku z aktualnie wydaną z dnia [...].06.2017 r. (w załączeniu) trzeba stwierdzić, że nie uległa dezaktualizacji w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż parametry przyjęte przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie są wartościami średnimi ustalanymi w przypadku nowej zabudowy. W przypadku tej inwestycji (już istniejącej) zastosowane zostały inne parametry dopuszczone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) tj. wynikające z analizy stanu faktycznego. Kolegium, poza stwierdzeniem, że upłynęły prawie dwa lata, nie przedstawia istotnych argumentów, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji I instancji. SKO dowolnie przyjęło granicę ważności mapy jako okres jednego roku (z niczego to nie wynika tylko z samodzielnego wniosku Kolegium). Postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy niejednokrotnie toczą się bardzo długo, nie oznacza to jednak automatycznej dezaktualizacji mapy zasadniczej po roku czasu. Tak więc, Kolegium ewidentnie naruszyło ww. przepis prawa.

(iii) Biorąc pod uwagę fakt, iż na danej działce znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 175 m2 (budynek podpiwniczony, pod tarasem znajdują się pomieszczenia) oraz budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 56 m2 co łącznie daje powierzchnię zabudowy na działce ok. 231 m2 względem powierzchni działki 825 m2 i wskaźnik na poziomie 0,28, należy stwierdzić, iż wskaźnik ten został ustalony poprawnie.

(iv) Parametr wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na podstawie § 7 ust. 4 na poziomie 7 m, analogicznie do innych budynków zlokalizowanych na obszarze analizy. Rozporządzenie nie stanowi, w jaki sposób zastosowanie tego przepisu powinno zostać uzasadnione, tak więc organ I instancji uznał, iż fakt występowania na analizowanym terenie kilku budynków o zbliżonych lub przewyższających parametrach jest wystarczającym uzasadnieniem.

Budynek objęty wnioskiem przylega do budynku na działce sąsiedniej o wysokości 4 m, należy wyjaśnić, iż budynek na działce sąsiedniej jest samowolą budowlaną, w stosunku do którego toczy się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w związku z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, między innymi w kwestii nie wybudowania własnej ściany, a także zmiany wysokości budynku, a konkretnie nie wybudowania projektowanego piętra budynku.

Tak więc później wybudowany budynek na działce sąsiedniej miał być budynkiem piętrowym a nie parterowym jak jest obecnie.

Obawa Kolegium, że zaakceptowanie parametrów budynku istniejącego od ponad 25 lat zaburzy ład przestrzenny istniejący na danym terenie jest bezzasadne, tym bardziej, że na analizowanym obszarze istnieje kilka budynków o takich samych lub wyższych parametrach.

Parametry wynikające z warunków zabudowy zostały więc określone prawidłowo i pozwalają na wkomponowanie omawianego obiektu w istniejący ład przestrzenny oraz wykonanie projektu zamiennego, bez którego nie będzie możliwe zakończenie postępowania legalizacyjnego.

Postępowanie wykazało, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe, bowiem istniejąca inwestycja nie odbiega od tych jakie występują w obszarze analizowanym. Ustalenie warunków musiało też odbyć się z uwzględnieniem tego, że inwestycja już istnieje. A zatem, ustalenie tych parametrów było prawidłowe.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 25 lipca 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego wnioskodawcy oraz sam skarżący przedłożyli załączniki do protokołu, odzwierciedlające treść ich stanowiska, zajętego w toku rozprawy, wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę na decyzję odwoławczą SKO należało uwzględnić, albowiem decyzja ta została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na zastosowaniu w/w przepisu w sprawie w sytuacji, w której niezbędne ku temu ustawowe przesłanki nie zostały spełnione. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek skarżącego wnioskodawcy, warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowalnej (budowa budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w ostrej granicy z działką nr [...]). Rozpatrzywszy sprawę w I instancji, Burmistrz uwzględnił złożony wniosek, ustalając warunki zabudowy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., natomiast zaskarżoną obecnie decyzją kasatoryjną, wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania uczestniczki od w/w decyzji Burmistrza, SKO uchyliło tę decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopatrując się konieczności zaktualizowania przez Burmistrza wykorzystywanych w sprawie materiałów geodezyjnych oraz pogłębienia wyjaśnień niezbędnych do ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji objętej wnioskiem. Stanowisko SKO jest wadliwe, albowiem wbrew ocenie tego organu materiał dowodowy, zebrany w sprawie przez organ I instancji, jest kompletny i w pełni umożliwia rozpoznanie odwołania od decyzji Burmistrza co do istoty sprawy.

2. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy.

Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej, ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowisku, aktualnego również po nowelizacji art.138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.

W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazał w przekonujący sposób, że w postępowaniu przed organem I instancji dopuszczono się na tyle istotnych uchybień w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie dających się usunąć w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a., których uzupełnienie, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji.

4. Automatycznej przesłanki do kasacji przez SKO decyzji organu I instancji nie mógł stanowić sam fakt czysto formalnej nieaktualności kopii mapy zasadniczej, przedłożonej przez skarżących w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, którą to nieaktualność wywiódł organ odwoławczy (w braku przepisów określających wprost termin ważności kopii mapy zasadniczej) z samego faktu długotrwałości w/w postępowania, a tym samym ze znacznego upływu czasu pomiędzy przedłożeniem kopii a zakończeniem postępowania. Stwierdzić w tym kontekście należy, że organ odwoławczy był w stanie w dogodny sposób, samodzielnie zgromadzić wskazany wyżej dowód (tj. aktualną kopię mapy) w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. (w szczególności poprzez wezwanie skarżących do przedłożenia takiej kopii – kopię taką skarżący przedłożyli Sądowi przy skardze). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut SKO co do aktualności w/w dokumentu geodezyjnego ma wyłącznie wymiar formalny, nie zaś materialny (przez co należy rozumieć niedysponowanie przez organ skonkretyzowaną wiedzą, uzasadniającą przyjęcie, że aktualny stan zagospodarowania otoczenia inwestycji, tj. stan istniejący w dacie rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym różni się na tyle istotnie od stanu uwidocznionego na przedłożonych przy wniosku materiałach geodezyjnych, że rozpatrzenie sprawy w oparciu o te materiały w oczywisty sposób zdeformowałoby wynik sprawy). Analiza przedłożonej Sądowi przez skarżących aktualnej kopii mapy zasadniczej nie upoważnia do przyjęcia, że w trakcie kontrolowanego postępowania do w/w wyżej zasadniczej zmiany sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji istotnie doszło.

5. W ocenie SKO organ I instancji nie przeprowadził dostatecznie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dwóch istotnych parametrów inwestycji objętej wnioskiem, tj.:

1) wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz wysokości (ustalonego na poziomie 0,28 w odniesieniu do całości zabudowy na działce),

2) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ustalonej na poziomie do 6,5 metra).

SKO wskazało w tym kontekście, że:

(-) oba w/w parametry zostały wyznaczone na zasadach szczególnych, określonych odpowiednio w §5 ust.2 (w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy) oraz w §7 ust.4 (w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. w ramach co do zasady dopuszczalnego odstępstwa od zasadniczej metodologii ich wyznaczania, wskazanej odpowiednio w §5 ust.2 i §7 ust.4 w/w aktu;

(-) o ile generalna dopuszczalność stosowania tego rodzaju odstępstw wynika wprost z przywołanych przepisów prawa, o tyle jest ona uzależniona – w świetle tychże przepisów – od jednoznacznego wykazania przez organ, iż rozważane odstępstwo znajduje uzasadnienie w wynikach analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji (tj. obszaru wyznaczonego stosownie do reguł ustalonych w §3 ust.1 i 2 rozporządzenia);

(-) organ I instancji nie sprostał w/w obowiązkowi, nie wyjaśniając przyczyn, odwołujących się bezpośrednio do wyników sporządzonej na potrzeby sprawy analizy, które uzasadniałyby dopuszczone odstępstwa;

(-) w/w braki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez Burmistrza, nie podlegają sanowaniu na etapie postępowania odwoławczego, w związku z czym muszą skutkować przekazaniem organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Takiego stanowiska organu odwoławczego zaakceptować zdaniem Sądu nie można, albowiem (nie przesądzając na tym etapie sprawy wyniku postępowania, tj. nie przesądzając, czy przedmiotowa inwestycja ostatecznie odpowiada kryteriom dobrego sąsiedztwa, wyznaczonym przez zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym) stwierdzić należy, że: (-) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dostarcza wyczerpujących danych do ustalenia szeroko rozumianej charakterystyki obszaru analizowanego (na którą łącznie składają się elementy wymienione w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej), niezbędnej z kolei do ustalenia pożądanych dla tego obszaru wymogów dobrego sąsiedztwa, (-) dokonanie przez organ odwoławczy oceny, czy dopuszczone przez Burmistrza odstępstwa mogą znaleźć uzasadnienie w wynikach sporządzonej przez ten organ analizy, jest w tej sytuacji możliwe poprzez zestawienie charakteru tychże odstępstw z wynikami analizy, bez konieczności uszczegóławiania przez Burmistrza stanowiska w tym zakresie, (-) odstąpienie przez SKO od takiej oceny i zastosowanie instytucji kasacji z art.138 § 2 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione.

Specyfika niniejszej sprawy wyraża się w tym, iż jej przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego dla inwestycji budowlanej już zrealizowanej, a polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w ostrej granicy z działką nr [...]. Poza sporem jest, iż funkcja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z garażami i budynkami gospodarczymi). Obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z regułami z §3 rozporządzenia, na którym przeprowadzono analizę stanu zagospodarowania terenu, mającą służyć ustaleniu wzorca takiego zagospodarowania, tj. konkretyzacji postulatu dobrego sąsiedztwa, objął łącznie 13 okolicznych, zabudowanych nieruchomości, zamykających się w granicach ulic: [...], [...] i [...]. Zabudowę znajdującą się na w/w nieruchomościach porównawczych organ zanalizował pod kątem szeregu szczegółowych parametrów, przewidzianych w rozporządzeniu (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, kąt wysokości głównej kalenicy i układ połaci dachowych w stosunku do frontu działki).

6. Z ustaleń analizy organu I instancji, odnoszących się do wskaźnika powierzchni zabudowy terenu inwestycji wynika, co następuje: (-) aktualny wskaźnik powierzchni zabudowy już istniejącej na przedmiotowej działce, wynosi 0,28, (-) na w/w zabudowę już istniejącą składa się zarówno zabudowa objęta niniejszym postępowaniem (tj. budynek gospodarczy, zlokalizowany w granicy z działką nr ew.[ na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]lipca 2000 r. nr [...]), jak i rozbudowany i nadbudowany istniejący budynek mieszkalny, zlokalizowany przy granicy z działką o nr ew.[...]), (-) ukształtowany w ten sposób wskaźnik powierzchni zabudowy 0,28 odnosi zatem łącznie zarówno do powierzchni w/w budynku mieszkalnego, jak i powierzchni budynku gospodarczego, (-) stan ten można usankcjonować w całości poprzez ustalenie w decyzji przedmiotowego wskaźnika na tym samym poziomie 0,28 (tożsamość wartości wskaźnika istniejącego i ustalonego decyzją), odnoszącego się łącznie do całości dopuszczonej zabudowy działki (tym samym decyzja określająca warunki zabudowy wyłącznie dla budynku gospodarczego ustala, że ujmowana łącznie z powierzchnią zabudowy wszystkich innych budynków, realizowanych na tej działce, powierzchnia ta nie może przekroczyć wskaźnika 0,28), (-) bezspornie proponowana wartość wskaźnika 0,28 odbiega od wartości średniej (0,15), występującej na obszarze analizowanym, niemniej na obszarze tym znajdują się m.in. działki o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,30 (działka [...]+ [...]) oraz 0,27 (działka nr [...]).

Wprawdzie literalnie rzecz ujmując, należy zgodzić się z uwagą SKO, że decyzja Burmistrza nie zawiera osobnego, rozbudowanego wyjaśnienia przyczyn oparcia ustalonego wskaźnika zabudowy nie na jego średniej wartości występującej na obszarze analizy (0,15), a na wartościach wyższych niż ta średnia (0,30; 0,27; 0,23; 0,21), występujących na kilku działkach w tym obszarze, niemniej nie można zgodzić się z SKO, iż okoliczność ta uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę, czy proponowane przez Burmistrza odstępstwo od wartości średnich, dopuszczalne w świetle §5 ust.2 rozporządzenia, znajduje swoje uzasadnienie w wynikach analizy, czy też nie. W świetle materiałów sprawy oczywiście uprawnione jest przyjęcie, że swoje rozstrzygnięcie Burmistrz oparł na następujących przesłankach: (-) wprawdzie wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie inwestycji jest wyższy niż na większości działek w obszarze analizowanym, niemniej nie ma on charakteru precedensu w sposobie ukształtowania rozpatrywanego parametru na tym terenie, (-) rozwiązanie takie można dopuścić (nawiązując tym samym do niektórych z nieruchomości w obszarze analizowanym) z racji tego, iż nie można przypisać mu znamion nieakceptowalnego, rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jaki został ukształtowany w okolicy (zważywszy na fakt, iż wskaźnika o wartości 0,28 nie można uznać za wskaźnik szczególnie wysoki). Przyjąć należy, iż tak zrekonstruowane stanowisko Burmistrza bezspornie opiera się na istotnych i co do zasady przekonujących przesłankach, których ewentualna słuszność winna była być merytorycznie zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez SKO.

7. W podobny sposób przedstawia się sprawa w kontekście takich parametrów przedmiotowej inwestycji, jak: (-) wyznaczona na zasadach określonych w §7 ust.4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (6,5 m), (-) wyznaczona na zasadach określonych w §8 wysokość głównej kalenicy (8 m). Z materiałów sprawy wynika, że: (-) w/w parametry wyznaczono na zasadzie odstępstwa od wartości średnich, niemniej w nawiązaniu do wartości występujących w obszarze analizowanym, (-) wartościom ustalonym przez Burmistrza nie sposób przypisać (co najmniej w ramach wstępnej analizy) cechy rażącej niezgodności z ładem przestrzennym obszaru analizowanego, wykluczającej akceptację dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe okoliczności obligowały SKO do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. sformułowania własnego stanowiska na temat dopuszczalności odstępstw, ustalonych przez organ I instancji.

8. W świetle wadliwego przyjęcia przez organ odwoławczy, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji obarczone jest istotnymi uchybieniami, prowadzącymi do niewyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, których to uchybień nie można byłoby usunąć na zasadach określonych w art.136 k.p.a., SKO wadliwie zastosowało instytucję kasacji, uregulowaną w art.138 § 2, naruszając ten przepis w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało uchylić.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.