Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 763/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P4 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania rozbudowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] lipca 2021 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca lub spółka), Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w B. z [...] kwietnia 2021 r. i orzekł co do istoty sprawy w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

W listopadzie 2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej w D. K..

W toku postępowania przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że na ww. działce zlokalizowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z wieży wspartej na fundamentach, urządzeń technicznych i ogrodzenia. Wieża ma konstrukcję stalową kratową, na wieży zamontowane są dwa poziomy anten, na każdym poziomie po trzy anteny sektorowe. Obok wieży znajdują się dwie szafki zasilające. Obecny podczas oględzin pełnomocnik Spółki oświadczył, że Spółka jako inwestor, w okresie pomiędzy [...] a [...] października 2020 r. na istniejącej wieży zamontowała trzy anteny sektorowe, które emitują dodatkowe promieniowanie w innych kierunkach niż wcześniej zamontowane anteny.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że decyzją ostateczną z [...] lipca 2019 r. Starosta B. udzielił inwestorowi O. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na ww. działce. Następnie, decyzją ostateczną z [...] października 2019 r., Starosta wyraził zgodę na przeniesienie wszystkich warunków określonych w ww. decyzji na nowego inwestora - spółkę [...] S.A. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. PINB w B. nie wniósł sprzeciwu do użytkowania stacji bazowej. Zgodnie z oświadczeniem z [...] grudnia 2020 r. spółka [...], będąca dzierżawcą działki nr [...] oraz właścicielem stacji bazowej, poddzierżawiła przedmiotową nieruchomość inwestorowi – skarżącej Spółce i udzieliła jej pozwolenia na dysponowanie swoją nieruchomością na cele budowlane.

Pismami z [...] października 2021 r. skarżąca Spółka zgłosiła instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne do Starostwa Powiatowego w B. oraz przedłożyła wyniki pomiarów pól elektromagnetycznych do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska.

W oparciu o prowadzony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rejestr nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, zarówno na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jaki

i w miejscach dostępnych dla ludności - dla nieruchomości, na której posadowiona jest przedmiotowa stacja bazowa.

Postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w B., wstrzymał rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...], polegającą na zamocowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej o wymiarach 2,92 m, dodatkowego zespołu urządzeń składających się z trzech anten sektorowych i radiolinii oraz ustawieniu na rusztach stalowych urządzeń sterujących przez inwestora – skarżącą Spółkę. W ocenie organu

I instancji, zamocowanie na istniejącej wieży 3 anten sektorowych z urządzeniami towarzyszącymi nie jest przypadkiem, o którym mowa w art. 29 P.b., lecz stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nastąpiła zmiana sumarycznej mocy zamontowanych anten, wpływając na zmianę emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego (wzrosło pole elektromagnetyczne stacji, czyli wystąpiła zmiana parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu) oraz stanowi rozbudowę z powodu zainstalowania kolejnego segmentu budowli.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, legalizmu oraz ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej, a także wadliwe zastosowanie art. 48, art. 29 ust. 4 i art. 3 ust. 3 P.b. W ocenie Spółki inwestycja polega na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie, nie prowadzi do zmiany parametrów obiektu, a z uwagi na to, że wysokość montowanych urządzeń nie przekracza 3 m, roboty budowlane są zwolnione zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia.

Po rozpoznaniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2021 r., L. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie L. WINB podzielił stanowisko organu

I instancji, że zamocowanie na istniejącej (legalnie wybudowanej) stacji bazowej trzech dodatkowych anten sektorowych z urządzeniami towarzyszącymi stanowi rozbudowę obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na zmianę sumarycznej mocy zamontowanych anten, wpływając jednocześnie na zmianę emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Takie roboty nie są objęte zakresem zwolnienia ustawowego wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 2020 r.). Przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych

i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, lecz nie niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc nie w oderwaniu od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję. O instalowaniu – w rozumieniu wskazanego przepisu – można mówić wtedy, gdy umiejscowienie konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektów, na których są umieszczane. Skoro charakterystycznym parametrem stacji bazowej jest m.in. ilość anten sektorowych, zamontowanie dodatkowych trzech anten należy ocenić jako rozbudowę stacji. Sporne anteny sektorowe jednocześnie zwiększają zasięg emisji oraz zmieniają sumaryczną moc masztu.

W tej sytuacji zasadne było stanowisko, że inwestor dokonał rozbudowy stacji bazowej bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co stanowi przesłankę do uruchomienia postępowania z art. 48 ust. 1 P.b.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie L. WINB Spółka zarzuciła naruszenie:

(1) art. 30 w zw. z art. 29 ust. 3 oraz art. 4, art. 29 ust. 6 P.b. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122 i art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. – poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uwzględniając również fakt, że instalacja nie spowodowała konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdzają zarówno zgłoszenia środowiskowe, jak i pomiary promieniowania elektromagnetycznego

(2) art. 80 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalacja urządzeń przez spółkę wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wydanie postanowienia w sytuacji, gdy w toku postępowania z dowodów w nim ustalonych nie wynika aby roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

(3) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nie działanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. uznanie, że zrealizowana przez spółkę roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

(4) art. 48 ust. 2 P.b., poprzez zastosowanie i nakazanie wstrzymania robót budowlanych przy budowie stacji bazowej w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

(5) art. 48 ust. 3 P.b. poprzez zastosowanie i nałożenie na spółkę obowiązków w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez spółkę nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czyli uznanie że miała miejsce aktywność objęta zasięgiem przedmiotowego przepisu, tj. wykonano budowę wymagającą uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy inwestycja której dotyczy postępowanie korzystała z wyłączenia spod takiego obowiązku na mocy przepisów zawartych w art. 29 w zw. z art. 30 P.b. tj. dotyczyła zainstalowania na istniejącym obiekcie urządzeń wraz z konstrukcjami wsporczymi tj. przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

(6) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci zainstalowania urządzenia, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej zrealizowana przez spółkę nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji;

(7) art. 29 w zw. z art. 30 P.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

(8) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

(9) art. 124 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącą Spółkę robót budowlanych polegających na zamontowaniu na wieży, stanowiącej element legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 2,92 m, do której zamocowano zespół urządzeń składających się z trzech anten sektorowych i radiolinii wraz z urządzeniami sterującymi, ustawionymi na rusztach.

Wskazując na zasadnicze ramy prawne sporu należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

Po pierwsze, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), z uwagi na wskazany przez przedstawiciela inwestora (w trakcie oględzin w dniu

[...] grudnia 2020 r.) czas wykonania robót budowlanych (październik 2020 r.).

Po drugie, zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w Prawie budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady są określone przez ustawodawcę przypadki robót budowlanych objętych uproszczoną formą reglamentacji, tj. zgłoszeniem (obecnie art. 29 ust. 1 i 3 P.b.) lub zwolnionych w ogóle z reglamentacji – nie wymagających pozwolenia ani zgłoszenia (obecnie art. 29 ust. 2 i 4 P.b.).

Zgodnie z definicjami legalnymi, roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Pojęcie budowy obejmuje nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Przebudowa jest definiowana jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Pojęcie rozbudowy nie jest definiowane w przepisach Prawa budowlanego, w związku z tym właściwą drogą interpretacji jest poszukiwanie znaczenia terminu rozbudowa drogą argumentacji a contrario, zastosowanej do ustawowej definicji pojęcia przebudowy. Rozbudowa będzie zatem obejmowała roboty budowlane zmieniające charakterystyczne parametry obiektu takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Kwalifikacja prawna wykonanych przez Spółkę robót budowlanych jako rozbudowy (lub przebudowy) obiektu budowlanego (stacji bazowej), zgodnie z przytoczonymi definicjami legalnymi, prowadzi do zastosowania zasady ogólnej, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przy tym zauważyć, że w przypadku takiego obiektu jak stacja bazowa telefonii komórkowej, kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy lub rozbudowy może nastręczać trudności, ze względu na dość płynną granicę między tymi pojęciami, zwłaszcza w kontekście tego rodzaju obiektów. Tym niemniej jednak jednoznaczne zakwalifikowanie robót polegających na zamontowaniu dodatkowej ilości anten sektorowych na istniejącym maszcie jako przebudowy albo rozbudowy nie jest konieczne, gdyż w obydwu przypadkach konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b.

Po trzecie, spór prawny między Spółką a organami opiera się na fakcie, że w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę znajdują się przypadki takich robót budowlanych, do których w ocenie Spółki należałoby zakwalifikować wykonaną przez nią inwestycję w stacji bazowej na działce nr [...].

Istotą sporu prawnego jest zatem interpretacja przepisów statuujących zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Stosowne przepisy podlegały na przestrzeni lat kilku zmianom.

Zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadzono z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Zwolnienie obejmowało wówczas roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

W 2010 r. analizowany przepis uzyskał brzmienie, w świetle którego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia obejmowało roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych (ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 777, ze zm.). Takie brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. miał do dnia 24 października 2019 r. Gwoli porządku trzeba odnotować, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b.).

W okresie od [...] października 2019 r. do [...] września 2020 r. art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Z porównania treści obydwu brzmień przepisu wynika, że zmiana (wprowadzona ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), polegała na doprecyzowaniu regulacji, w szczególności poprzez wskazanie, że chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak

i niestanowiące całości techniczno-użytkowej. Wymóg dokonania zgłoszenia w przypadku urządzeń, których wysokość przekraczała 3 m, został zachowany (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) P.b.).

W aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 19 września 2020 r. sporne zwolnienie jest uregulowane w dwóch przepisach. Wynika z nich, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże w przypadku, gdy urządzenia przekraczają wysokość 3 m wymagane jest dokonanie zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz ust. 4 pkt 3 lit. a) P.b.). Porównanie treści regulacji wskazuje, że zmiana dokonana w 2020 r. miała wyłącznie charakter porządkujący.

Prezentacja zmian prawnych w zakresie spornego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest o tyle istotna, że skarżąca Spółka opiera swoją tezę o tym, iż sporne roboty budowlane są objęte zwolnieniem na argumencie, że wprowadzane zmiany normatywne były rezultatem realizowania woli ustawodawcy stopniowego znoszenia barier prawnych dla rozwoju inwestycji w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych. Jest to zatem kwestia zachowania aktualności poglądów wyrażanych w orzecznictwie na gruncie poprzedniego brzmienia przepisów statuujących sporne zwolnienie, przytaczanego szeroko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 w brzmieniu obowiązującym zarówno w okresie 2010-2019, jak i po zmianach wprowadzonych w 2019 r. w orzecznictwie panowały ugruntowane poglądy, które można ująć w postać kilku ściśle powiązanych ze sobą tez:

Po pierwsze, kwalifikacja prawna danych robót jako instalowania urządzeń na istniejących obiektach albo rozbudowy nie może następować w sposób automatyczny, ale wymaga szczegółowej analizy technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego.

Po drugie, zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Błędne jest takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję.

Po trzecie, analizując zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. do robót budowlanych prowadzonych przy stacji bazowej telefonii komórkowej należy mieć na uwadze fakt, że maszt z zainstalowaną na nim stacją bazową telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczno-użytkową. Maszt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Nie jest to jednak typowy obiekt budowlany, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota jego działania polega głownie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów, niż przepisy prawa budowlanego. Rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej, a w konsekwencji na parametry użytkowe

i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego wchodzi tego rodzaju urządzenie. Potwierdzeniem tego są przepisy odnoszące się do kwalifikacji przedsięwzięć jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wszystkie akty wykonawcze w tym zakresie, począwszy od 2010 r., w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych uzależniają kwalifikację prawną obiektu jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko od takich parametrów, jak równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla anten, czy usytuowanie anten (przekładające się na przebieg osi głównych wiązek promieniowania – zob. aktualnie: § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).

Po czwarte, skoro zgodnie z wyżej przytoczoną definicją legalną, przebudowa obejmuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a P.b.), to roboty wpływające na parametry techniczne kluczowe dla funkcjonowania stacji bazowej i dla jej kwalifikacji prawnej z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, muszą być kwalifikowane jako przebudowa (ewentualnie rozbudowa) obiektu budowlanego, a nie jako ,montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

Po piąte, montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążania samego masztu. Skoro zaś w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na nim anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej, wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli.

Po szóste, stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 P.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.).

Po siódme, konkludując: skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Przepisy te mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Takie stanowisko wyrażono w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których kwestią kluczową było zastosowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyrażonego (w stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięciach tych spraw) w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (por. przykładowo: wyroki NSA z 1 października 2009 r. II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r. II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r. II OSK 1660/10; z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2145/10; z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15; z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16; z 16 maja 2018 r., II OSK 1578/16; z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17; z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18; z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19; z 17 listopada 2020 r., II OSK 1276/18).

Jak już wskazano wyżej, w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka stara się wykazać, że zmiany stanu prawnego od 2019 r. zmierzały do stopniowego znoszenia barier prawnych dla rozwoju inwestycji w zakresie usług i sieci telekomunikacyjnych. Tym samym, pośrednio, Spółka stawia tezę, że powyższe poglądy wrażane w orzecznictwie sądowym, straciły swoją aktualność na skutek zmian normatywnych, a w nowym stanie prawnym wykonane przez nią roboty budowlane są zwolnione zarówno w obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia.

W ocenie Sądu z argumentacją Spółki nie można się zgodzić. Przedstawione wyżej zmiany normatywne, jakie następowały od 2019 r. nie podważyły w żaden sposób tez wyrażanych w przywołanym orzecznictwie.

Jak już wskazano wyżej, zmiana treści art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., która weszła w życie z dniem 25 października 2019 r. polegała na doprecyzowaniu regulacji, w szczególności poprzez wskazanie, że chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak

i niestanowiące całości techniczno-użytkowej. Twierdzeń Spółki nie wspiera również analiza prac parlamentarnych. W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (Sejm VIII kadencji, druk nr 3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Nie sposób uznać, że doprecyzowanie przez ustawodawcę, iż chodzi zarówno o urządzenia stanowiące, jak i niestanowiące całości techniczno-użytkowej, podważyło zasadność tez stawianych w orzecznictwie, w myśl których kwestią kluczową jest to, że montaż dodatkowych anten wpływa na zmianę kluczowych parametrów technicznych i użytkowych budowla jaka jest stacja bazowa, a skoro tak, musi być kwalifikowana jako przebudowa (ewentualnie rozbudowa) stacji bazowej.

Z kolei zmiana, która weszła w życie we wrześniu 2020 r., miała wyłącznie charakter porządkujący i nie zmieniła istoty normatywnej regulacji zwolnienia obejmującego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych.

W tej sytuacji przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych polegających na zmontowaniu dodatkowych anten sektorowych na istniejącym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej jako rozbudowy (ewentualnie przebudowy) zachowują pełną aktualność w rozpoznawanej sprawie, dla której miarodajny jest stan prawny obowiązujący od września 2020 r.

Należy przy tym zauważyć, że analogiczny pogląd, o aktualności stanowiska wyrażanego na tle art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w nowym stanie prawnym, został już wyrażony w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2021 r., VII SA/Wa [...]; wyrok WSA w Olsztynie z 2 września 2021 r., II SA/Ol 565/21; wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., VII SA/Wa 1765/21).

W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że na działce nr [...] pierwotnie zlokalizowana była stacja bazowa składająca się z trzech anten sektorowych o azymutach: 60°, 180°, 300°. Wysokość zawieszenia osi anteny ustalono na 49 m.n.p.t. Natomiast zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez skarżącą w dniu [...] października 2020 r. (k. 79-78 akt organu I inst.), środek nowo zamontowanych anten znajduje się na wysokości 46 m.n.p.t., przy określonych azymutach: 20°, 140° i 265°. W wyniku robót budowlanych zrealizowanych w październiku 2020 r. zamontowano zatem trzy dodatkowe anteny sektorowe. Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych (k. 131-118 akt organu I inst.) nie pozostawia wątpliwości, co do zwiększenia obszaru sumarycznego oddziaływania stacji bazowej.

W tej sytuacji w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały zrealizowane przez skarżącą Spółkę roboty budowlane jako rozbudowę stacji bazowej, na które to roboty bezspornie inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec tego w pełni zasadne było zastosowanie instrumentów prawnych określonych w art. 48 ust. 1 pkt 1 (organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz art. 48 ust. 5 P.b. (postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy).

W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze należy uznać za niezasadne.

Przede wszystkim nie są zasadne zarzuty odnoszące się do wadliwej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i wyciągniętych stąd konsekwencji o konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej (zależnej oczywiście od woli inwestora – w zakresie doprowadzenia do zalegalizowania robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej). W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia, co już wyjaśniono wyżej. Zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 29 ust. 3, art. 30 P.b. są chybione.

Zarzuty naruszenia przepisów odnoszących się do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko są chybione z tego względu, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynikała z faktu zakwalifikowania robót jako rozbudowy stacji bazowej, a nie z oparcia się na art. 29 ust. 6 P.b., zgodnie z którym decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Istota regulacji zawartej w art. 29 ust. 6 P.b. sprowadza się do tego, że w przypadku, w którym mamy do czynienia z robotami budowlanymi mieszczącymi się w katalogu przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a także – ewentualnie – dokonania zgłoszenia), ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, motywowanego względami ochrony środowiska. Przepis ten (jak również stosowne przepisy z zakresu ochrony środowiska) nie miał w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organy wywiodły (prawidłowo) z kwalifikacji prawno-budowlanej, a nie prawno-środowiskowej spornego przedsięwzięcia.

Z powyższego płynie też konkluzja, że organy nadzoru budowlanego działały w granicach obowiązujących przepisów, nie naruszyły zatem zasad legalizmu, ani ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej. Nie sposób uznać, że rozstrzygniecie oparte na obowiązujących przepisach, jakkolwiek niezgodne z oczekiwaniami jednostki, narusza ochronę zaufania. Wypada odnotować, że zasada ta chroni oczekiwania uzasadnione, a zatem oparte na obowiązującym prawie.

Organy dokonały prawidłowe oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 126 k.p.a.). Należy zauważyć, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów – zakres wykonanych robót, czas ich wykonania, strona podmiotowa, nie budziły żadnych wątpliwości, Spółka nie oponowała w żaden sposób wobec tych ustaleń potwierdzonych w protokole oględzin (w tym oświadczeniach złożonych przez przedstawiciela Spółki) oraz zgromadzonej dokumentacji.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 P.b. jest całkowicie chybiony, przepis ten, pozwalający na wydanie nakazu zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu oraz usunięcia stanu zagrożenia, w ogóle nie był w sprawie stosowany. Prawdopodobnie jest to błąd skarżącej, która odwołała się do brzmienia tego przepisu w poprzednim stanie prawnym, obowiązującym do września 2020 r. Jak już jednak wyżej wskazano, w sprawie należało stosować przepisy w nowym brzmieniu. W nowym brzmieniu podstawą do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej jest ust. 1, a nie ust. 2 w art. 48 P.b.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 P.b., przy czym argumentacja Spółki wskazuje na podobny błąd – prawdopodobnie skarżącej chodzi o poprzednie brzmienie tego przepisu, stanowiące podstawę nakładania określonych obowiązków na inwestora działającego w warunkach samowoli budowlanej. W aktualnym brzmieniu, mającym zastosowanie w rozpoznawana sprawie, przepis ten stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Informacja zawarta w postanowieniu organu I instancji była zatem w pełni zgodna z przytoczonym przepisem.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest prawidłowe, spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach k.p.a. Organ przedstawił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, wskazał źródła ustalenia tych faktów, przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, wyjaśnił ich wykładnię, w sposób przekonujący przedstawił cały tok rozumowania prowadzący do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Ponadto L. WINB w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. jest zatem chybiony.

Odnosząc się z kolei do bogato przywołanego w skardze orzecznictwa należy wskazać, że cytowane rozstrzygnięcia zapadły na gruncie wyraźnie innych stanów faktycznych. W znacznej większości wpływ na odmienną kwalifikację miało inne usytuowania masztu. Niniejsza sprawa dotyczy obiektu wolnostojącego, natomiast w przywołanym przez skarżącą orzecznictwie maszty i anteny były posadowione na istniejących obiektach budowlanych. W związku z powyższym sytuacji tych nie można zrównywać, nie wywołują tych samych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.