Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 36/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1 i 9, art.28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 9 września 2019 r., nr XV/81/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej położonych przy drodze krajowej nr 51 w pobliżu miejscowości Barcikowo, gmina Dobre Miasto oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 9 grudnia 2021 r. (data nadania pocztowego) Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nr XV/81/2019 z dnia 9 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej położonych przy drodze krajowej nr 51 w pobliżu miejscowości Barcikowo, gmina Dobre Miasto, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) i art. 17 ust. 1 (powinno być pkt 1) oraz art. 20 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2018 poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez niewykonanie obowiązku informacyjnego i konsultacyjnego polegającego na nieprzeprowadzeniu w sposób właściwy procedury obejmującej obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Barcikowo i zaniechaniu wywieszenia informacji o przystąpieniu do sporządzania planu wraz z informacją określającą jego formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, na czas nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń sołectwa.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że jak wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy informacja o przedmiotowej uchwale została zamieszczona jedynie

w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego

w Dobrym Mieście oraz na stronach Gazety Wyborczej. Z oświadczeń sołtysa wsi Barcikowo oraz innych osób wynika zaś, że nie otrzymali oni żadnych materiałów informacyjnych dla mieszkańców dotyczących zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości Barcikowo Kolonia, pomimo iż uprzednio taki był zwyczaj. Tym samym mieszkańcy ww. sołectwa nie mogli w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości zapoznać się z planowanymi zmianami i poddać je pod konsultacje społeczne, a było to dla nich bardzo istotne, co wynika ze złożonej do Prokuratury petycji mieszkańców gminy Dobre Miasto, w tym wsi Barcikowo. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego burmistrz ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, określając formę, miejsce i termin składania wniosków. Od dnia ogłoszenia każdy zainteresowany może stosownie do tej regulacji składać wnioski, wobec których ustawodawca nie przewidział szczególnej formy. Przepis ten określa wymóg publikacji ogłoszenia o podjęciu uchwały

o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej, czyli dzienniku lub periodyku ukazującym się na terenie danej miejscowości bądź danej miejscowości

i miejscowości sąsiednich. Kluczowe dla pojęcia "prasa miejscowa" jest bowiem lokalne znaczenie, czyli ograniczenie zasięgu przekazywania informacji za jej pomocą do terenu danej miejscowości, czy też do niej i miejscowości sąsiednich. Prasa ta musi być publicznie i powszechnie dostępna. Nie może być traktowany za prasę miejscową periodyk, którego dostępność wynika z przynależności do określonej grupy społecznej, zawodowej, religijnej lub narodowościowej. Powołując się na komentarz: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III z 2018r., Prokurator wskazał, że obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan miejscowy dotyczy. Za niewystarczające w tej mierze należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2578/12). Stwierdzono, że analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1076/20, wskazując, że "w przypadku tego typu wiejskich miejscowości (niewielka miejscowość, w której nie mieści się siedziba organu gminy) największą rękojmię szybkiego i skutecznego poinformowania mieszkańców wsi

o określonych wiadomościach urzędowych daje wywieszenie obwieszczenia

w miejscach, w których zwyczajowo w danej miejscowości ogłoszenia takie się zamieszcza. Zaniechanie dokonania takich czynności sprawia, że określone informacje urzędowe faktycznie nie dotrą we właściwym czasie do większości mieszkańców danej miejscowości. W przypadku uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany tego rodzaju zaniechanie jest szczególnie istotne, albowiem z dokonanymi ogłoszeniami

o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ustawa wiąże kwestie zgłaszania wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dobrego Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesionej przy zachowaniu tożsamości sprawy w granicach zaskarżenia i rozpoznania ze sprawą procedowaną wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pod sygnaturą akt II SA/Ol 4/20. Ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu radca prawny wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 8 października 2019 r. pod poz. 4836. Zgodnie z § 1 tej uchwały uchwalony plan miejscowy stanowi zmianę "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Gminy Dobre Miasto w rejonie wsi Barcikowo-Kolonia", uchwalonego uchwałą nr XLIX/342/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. Podniósł, że skarga w swojej treści jest tożsama z zakresem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie o sygn. II SA/Ol 4/20. Co prawda postanowienie Sądu zapadłe w poprzedniej sprawie nie ma powagi rzeczy osądzonej, jednak granice rozpoznania i orzekania pozostają te same. Sąd w poprzedniej sprawie dokonał już oceny legalności skarżonej uchwały pod kątem zastosowanej procedury planistycznej

w zakresie formy podania przedmiotowej uchwały do publicznej wiadomości. Tym samym, zgodnie z orzecznictwem, jest związany dokonaną wcześniej oceną

w powyższym zakresie i kolejną skargę winien rozpoznawać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. W przypadku jednak uznania przez Sąd, iż nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, to ogłoszenie Burmistrza Dobrego Miasta

o przystąpieniu do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Dobre Miasto w rejonie wsi Barcikowo - Kolonia ukazało się na stronach lokalnych (olsztyńskich) "Gazety Wyborczej" w wydaniu

z 1 lutego 2019 r. Obwieszczenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Dobrym Mieście dnia 31 stycznia 2019 r. oraz wywieszono (zwyczajowo w gminie Dobre Miasto) na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego

w Dobrym Mieście, zlokalizowanych przy ul. Warszawskiej 7 i Warszawskiej 14

w terminie 1 lutego - 1 marca 2019 r. Opisany powyżej sposób informowania mieszkańców gminy Dobre Miasto jest zwyczajowo przyjęty przez gminę Dobre Miasto i stosowany w każdej procedurze planistycznej. Tak samo informowano o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie ukazało się na stronach lokalnych (olsztyńskich) "Gazety Wyborczej" w wydaniu z 24 czerwca 2019 r. Obwieszczenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Dobrym Mieście dnia 19 czerwca 2019 r. oraz wywieszono na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w terminie 24 czerwca - 5 sierpnia 2019 r. Pełnomocnik załączył publikowane w latach 2011 - 2019 obwieszczenia dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych przed planem objętym skargą. Podkreślił, że obwieszczenia te wskazują, iż zwyczajowo przyjętym sposobem publikowania ogłoszeń o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów planów miejscowych i projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było wywieszanie ich na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego przy ul. Warszawskiej 7 i Warszawskiej 14. Podał, że w żadnej z dotychczas przeprowadzonych na terenie miasta i gminy Dobre Miasto procedur planistycznych nie przekazywano sołtysom obwieszczeń o przystąpieniu do opracowania MPZP oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP i dyskusji publicznej nad rozwiązaniami zawartymi w projekcie, jak również nie organizowano tejże dyskusji w formie "zebrań wiejskich". Nie jest to więc "utrwalona praktyka

i zwyczaj" w gminie Dobre Miasto. Pełnomocnik oświadczył, że błędne jest stanowisko Prokuratora, jakoby poprzednia uchwała dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Dobre Miasto w rejonie wsi Barcikowo - Kolonia

z 2013 r. była procedowana w inny sposób, o czym świadczy obwieszczenie Burmistrza Dobrego Miasta z dnia 18.07.2013 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu tego planu wraz z adnotacją o wywieszeniu jedynie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego

w Dobrym Mieście w dniach 18.07.2013 r. do 30.08.2013 r., publikacji obwieszczenia na stronie BIP urzędu oraz na stronach lokalnych "Gazety Wyborczej" dn. 18.07.2013 r. Zatem zgodnie art. 27 u.p.z.p. zmiana planu dla miejscowości Barcikowo-Kolonia została dokonana dokładnie w ten sam sposób, jak procedowany plan dla tej miejscowości w 2013 r. Pełnomocnik wywiódł, że oczywistym jest, że przez "daną miejscowość", w myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć tę miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu albowiem to społeczeństwo danej miejscowości jest przede wszystkim zainteresowane treścią uchwały. Przy czym, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, okoliczność istnienia tablicy ogłoszeń we wsi nie może jeszcze przesądzać o obowiązku wójta (burmistrza) wywieszenia obwieszczenia na tej tablicy. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie Urzędu, należało przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w miejscowości (której plan dotyczy) nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały, skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się

o czynnościach organu w inny sposób. Zatem powyższe nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pismem z 27 stycznia 2022 r. Prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych i brak jest przeszkód prawnych do jej rozpatrzenia. Wbrew stanowisku pełnomocnika Burmistrza, w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Wskazując na ten przepis, pełnomocnik organu gminy powołał się na orzeczenie tutejszego Sądu wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 4/20. Wyjaśnić więc należy, że jest to postanowienie z 30 lipca 2020 r., którym Sąd odrzucił skargi R. T., A. N., A. Ł. i R. M. – właścicieli nieruchomości położonych w miejscowości Barcikowo, w sąsiedztwie terenu objętego zaskarżonym planem. Nie zachodzi zatem podstawowy warunek z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący tożsamości stron postępowania. Niniejsza skarga wniesiona została przez Prokuratora, który posiada własną legitymację do wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.) i mógł to uczynić w każdym czasie (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Wskazać także należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 4/20 sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego wymienionych osób. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, stwierdzającym niedopuszczalność skargi, co jest równoznaczne z brakiem możliwości jej rozpoznania przez sąd. Nie ma wówczas podstaw do oceny legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. W związku z tym, w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 4/20 sąd nie mógł się wypowiadać co do zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale, w tym do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i tego nie uczynił.

W myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz

z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Bezspornym w sprawie jest, że w przypadku zaskarżonej uchwały w trakcie jej sporządzania w miejscowości Barcikowo nie pojawiły się żadne obwieszczenia na ten temat. Odpowiednie ogłoszenia ukazały się natomiast w prasie lokalnej, na stronach internetowych BIP urzędu gminy i na tablicach ogłoszeń urzędu gminy. Rozstrzygnięcia w związku z tym wymaga, czy takie działanie było wystarczające, czy też uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych

w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności

z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).

W związku z tym należy uwzględniać, że nie każde naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały

Chodzi tu o wady rażące, oczywiste, kiedy działanie organu lub zaniechanie jest wyraźnie sprzeczne z przepisem prawa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje.

W warunkach niniejszej sprawy zasadnym jest wskazać, że w sprawie o sygn.. akt II SA/Ol 4/20 tutejszy Sąd wyjaśnił, że nieruchomości wymienionych osób (mieszkańców Barcikowa) nie są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, co nie wykluczałoby automatycznie możliwości przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżących z tego powodu. Jednak analiza ustaleń zaskarżonego planu nie daje podstaw do uznania, że ich treść narusza przysługujące skarżącym prawa związane z własnością nieruchomości. Sąd wskazał, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio ze spornym ternem oznaczonym w planie symbolem UP - przeznaczonym na cele zabudowy usługowej lub produkcyjnej, składów i magazynów. W § 8 uchwały, przy określeniu przeznaczenia podstawowego terenu, lokalny prawodawca zastrzegł, że mają to być usługi i produkcja nieuciążliwa. Jednocześnie w § 5 pkt 7 uchwały wyjaśniono, że należy przez to rozumieć działalność usługową lub produkcyjną nie zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska oraz działalność usługową lub produkcyjną nie powodującą pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie oraz działalność usługową lub produkcyjną nie powodującą naruszenia standardów jakości środowiska mającego wpływ na zdrowie ludzi, w tym nie przekraczającą parametrów dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza obiektem usługowym lub produkcyjnym, tj.: emisji odorów, pyłów, dymów, hałasu, gromadzenia niebezpiecznych materiałów oraz odpadów na otwartej przestrzeni. Ustalenia planu co prawda zezwalają na realizację przedsięwzięć zaliczanych do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (stanowi też o tym § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały), jednak jak zaznaczono w § 5 pkt 7 uchwały bez pogorszenia warunków użytkowania terenów sąsiednich i bez naruszania standardów jakości środowiska

w zakresie emisji odorów, pyłów, dymów, hałasu. W § 7 ust. 1 pkt 6 zaskarżony plan zakazuje składowania poza budynkiem usługowym lub produkcyjnym na otwartej przestrzeni niebezpiecznych materiałów oraz różnego rodzaju odpadów. Zapisy te uwzględniają funkcjonowanie istniejącego już w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Istotnym jest też, że określone w planie przeznaczenie terenu, jak i maksymalne parametry dopuszczonej zabudowy, nie konkretyzują, jakie przedsięwzięcie zostanie ostatecznie zrealizowane na spornym terenie. Jak sami zauważyli mieszkańcy Barcikowa w sprawie II SA/Ol 4/20 może być to ciastkarnia, którą mogliby zaakceptować. Reasumując, skład orzekający w sprawie II SA/Ol 4/20 skonstatował, że regulacje zaskarżonego planu nie ingerują w istotę prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mieszkańcy Barcikowa - skarżący w sprawie II SA/Ol 4/20 nie zakwestionowali postanowienia o odrzuceniu skargi, jest ono prawomocne. Natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. wystąpili w imieniu własnym i innych mieszkańców Barcikowa do Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z petycją o wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę. Argumentowali, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski w postępowaniu nadzorczym w piśmie z 17 października 2019 r. stwierdził, iż została zachowana procedura uchwalania ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem jednak mieszkańców Barcikowa skalę naruszenia obrazuje pismo Przewodniczącego Rady Gminy Dobre Miasto z 27 stycznia 2020 r., stanowiące odpowiedź na skargę w sprawie II SA/Ol 4/20, dołączone przez Prokuratora do niniejszej skargi (k. 45-50 akt sądowych). Przewodniczący Rady Gminy Dobre Miasto oświadczył w tym piśmie, że nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika Burmistrza Dobrego Miasta. Wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił, że początkowo Burmistrz uzasadniał zmianę planu wnioskiem inwestora, przedstawiał zmiany jako niewielkie, drobne, które miały obniżyć przede wszystkim koszty inwestycji potencjalnym inwestorom. Podczas sesji 4 listopada 2019 r. Burmistrz powiedział, że zmiana była jednak na jego wniosek, co stoi w rażącej sprzeczności z tym, co było przedstawiane radnym w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Radni popełnili błąd i wprowadzili uchwałę na XV nadzwyczajnej sesji, chociaż kolejna zwyczajna sesja była planowana na 17 września 2019 r. Gdyby Rada Miejska nie wyraziła zgody na podjęcie uchwały na XV nadzwyczajnej sesji, pojawiłaby się ona w porządku obrad XVI sesji i wtedy zainteresowani mieszkańcy mieliby szansę uczestnictwa w niej. Przewodniczący wskazał, że opisane przez pełnomocnika gminy sposoby informowania mieszkańców są zupełnie inne niż te, które były stosowane przy procedowaniu wcześniej uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Dobre Miasto. Wcześniej, poza informacją w prasie, na tablicach urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej, informowano sołtysów pisemnie o wszelkich zamiarach przystąpienia do zmiany planów oraz o przeprowadzanych konsultacjach społecznych. W poprzednich latach sołtysi po otrzymaniu takich informacji byli proszeni o wywieszenie ich na tablicach ogłoszeń znajdujących się w sołectwach, co ułatwiało prawidłowe poinformowanie mieszkańców. Mieszkańcy byli przyzwyczajeni do takiej formy kontaktu, był to sposób zwyczajowo przyjęty w gminie Dobre Miasto. Taka praktyka umożliwiała zapoznanie się ze sprawą większości mieszkańców. Nieskuteczne zawiadomienie mieszkańców o wyłożeniu planu oraz konsultacjach społecznych uniemożliwiło im udział w przeprowadzanych przez Urząd konsultacjach. Nieświadomi mieszkańcy nie mogli zgłosić swoich uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po podjęciu zaskarżonej uchwały, w dniu 29 października 2019 r., w budynku Szkoły Podstawowej w Barcikowie odbyło się zebranie, na które licznie przybyli mieszkańcy, zainteresowani tym co planowane jest

w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na spotkaniu pojawiło się około stu mieszkańców. W spotkaniu uczestniczył również Burmistrz oraz przedstawiciele Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. Obecni na zebraniu mieszkańcy nie kryli swojego oburzenia. Mieszkańcy mieli dokładnie przeanalizowane oba plany miejscowe. Okazało się, że zmiany nie są "kosmetyczne", tak jak dotychczas twierdził Burmistrz oraz pracownicy Urzędu. Szczególne zaniepokojenie wzbudziła możliwość lokalizowania na tym obszarze inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mieszkańcy postulowali o ponowną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewodniczący oświadczył, że radni po ponownym przeanalizowaniu okoliczności, z uwagi na powagę sytuacji oraz argumentację mieszkańców, niezwłocznie podjęli decyzję o zwołaniu XXI sesji na dzień 4 listopada 2019 r., celem podjęcia uchwały o ponownym przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowej

i produkcyjnej położonych przy drodze krajowej nr 51 w pobliżu miejscowości Barcikowo.

Do skargi dołączone zostały również kopie oświadczeń: Sołtysa Barcikowa, Przewodniczącego Osiedla "Przysiółek Górny" (w latach 2015-2018) oraz Zastępcy Burmistrza Dobrego-Miasta (w latach 2010-2018), zgodnie z którymi w poprzednich kadencjach zwyczajowo było przyjęte, że gmina Dobre Miasto informowała sołtysów

o wprowadzaniu zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz o konsultacjach społecznych. Informacje takie były następnie wywieszane na tablicy ogłoszeń we wsi.

W opozycji do wymienionych oświadczeń pełnomocnik gminy przedłożył dokumenty potwierdzające, że obwieszczenia dotyczące uchwalania aktów planistycznych w latach 2011-2019 były zamieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Dobrym Mieście.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego jest tylko ocena legalności działania organu przy wydawaniu zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3469/18). Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby mu na zweryfikowanie wiarygodności składanych na piśmie oświadczeń. Nie może przesłuchiwać świadków, sprawdzić ich tożsamości, odbierać od nich przyrzeczeń. Dlatego Sąd nie może uznać, na podstawie przedłożonych oświadczeń, za udowodnione, że do czasu wydania zaskarżonej uchwały w gminie Dobre Miasto praktykowano wywieszanie informacji o podjętych przez organy gminy działaniach planistycznych na tablicach informacyjnych w miejscowościach objętych projektami aktów planistycznych.

Organ wykazał, że w latach 2011-2019 wymagane informacje

o przystąpieniu do procedury planistycznej i wyłożeniu projektów uchwał do publicznego wglądu obwieszczano na tablicach ogłoszeń w siedzibie organów gminy, w BIP oraz na łamach lokalnej gazety. Nie oznacza to przy tym, że obwieszczenia nie mogły być dodatkowo wywieszane na tablicach informacyjnych w miejscowościach objętych ustaleniami planu miejscowego. W ocenie Sądu takie działanie jest uzasadnione, gdy plany miejscowe sporządzane są dla miejscowości, w których organy gminy nie mają swojej siedziby. Wywieszenie obwieszczeń w miejscowości objętej planem, w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości, pozwala na dotarcie informacji o sporządzaniu planu, czy jego zmianie do osób, które nie mają dostępu do Internetu, gazet lokalnych lub okazji czy potrzeby jechać do urzędu gminy. Umieszczenie obwieszczeń

w miejscowości objętej planem, innej niż siedziba organu, może więc uzupełniać obowiązek informacyjny z art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., którego celem jest dotarcie do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych ustaleniami planu i umożliwienie im składanie wniosków i uwag do planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Niemniej jednak art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie precyzuje wprost, co należy rozumieć przez zwrot: "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Można przez to rozumieć też ogłoszenie w siedzibie urzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że

w sytuacji gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu gminy należy przyjąć, że brak wywieszenia na tablicach sołectwa informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1597/19, publ. CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wizja zwyczaju jako podstawowej formy komunikowania władzy ze społecznością w bardzo małych, wiejskich miejscowościach jest całkowicie dowolna i oparta na stereotypie postrzegania polskich wsi, nie może w żadnej mierze kształtować wykładni art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Prokuratora wyroku z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1076/20 (publ. CBOSA) nie zanegował stanowiska, zgodnie z którym: "w sytuacji, gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń

w urzędzie gminy, w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie urzędu, to można przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości, nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały". NSA w cytowanym wyroku wyraźnie oświadczył, że nie ma charakteru oczywistego naruszenia samo zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty

w miejscowości objętej ustaleniami planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. NSA zaznaczył, że oceny tego rodzaju kwestii zawsze należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, będącej przedmiotem osądu. Z wyjaśnień NSA wynika, że

w sytuacji barku wywieszenia przedmiotowych informacji w miejscowości objętej ustaleniami planu, istotna jest jeszcze ocena, czy omawiane zaniechanie mogłoby wpłynąć na zmianę treści planu.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 1597/19, zgodnie z którym naruszenie art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż za istotne naruszenia mogą być uznane te, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być odmienne od tych, które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu. Oznacza to, że podnosząc zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., skarżący powinien wykazać również niezgodność z prawem treści kwestionowanego planu. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie powołał żadnych innych naruszeń, tylko brak wywieszenia informacji

o przystąpieniu do sporządzania planu na tablicy ogłoszeń sołectwa. Nie podważył poza tym żadnych ustaleń planu. W postanowieniu wydanym w sprawie II SA/Ol 4/20 tutejszy Sąd wyjaśnił, że regulacje zaskarżonego planu nie naruszają interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W konsekwencji nie można uznać, że brak wywieszenia na tablicy ogłoszeń w Barcikowie obwieszczeń o procedowaniu nad zmianą planu miejscowego Barcikowo – Kolonia, mogłoby mieć realny wpływ na przyjętą treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.