Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 550/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. E. B. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z 16.04.2014 r., na podstawie art. 136 ust.3, art. 137 i art. 142 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 2a ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260 ze zm.), odmówił zwrotu nieruchomości położonej w T. , oznaczonej jako część działki nr [...] obręb [...] będącej własnością Gminy Miasta T. , dla której Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz K.K. i A.A.-H.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Urzędu Miejskiego w T. z 23.11.1979 r., znak: [...] została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca w dacie wywłaszczenia współwłasność A.A. i K.K. - po 1/2 części każda, oznaczona jako działki: nr [...],[...] ,[...] , obręb [...] m. T. o powierzchni 547 m2. Wywłaszczenie dokonano na cele ulicy [...] zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z 18.06.1974 r. Wskazane we wniosku o zwrot działki [...] ,[...] stanowią część działki nr [...] obr. [...] , będącą własnością Gminy Miasta T.

Dokonując oceny, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia organ pozyskał mapę poglądową w skali 1 :500 powstałą z porównania mapy wywłaszczeniowej z operatu [...] z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją znak: [...] gdzie kolorem czerwonym zostały zaznaczono granice wywłaszczonych działek nr [...] i nr [...] obr. [...] oraz mapę poglądową powstałą poprzez naniesienie na obecną mapę zasadniczą planu realizacyjnego ul [...] zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w T. z 18.06.1974 r., znak: [...] . Z interpretacji planu realizacyjnego oraz mapy poglądowej powstałej z naniesienia na plan realizacyjny ulicy [...] na aktualną mapę zasadniczą wynika, że nieruchomość nr [...] (w granicach działek nr [...] i nr [...] ), stanowić miała ulicę, chodnik oraz pas zieleni.

Organ ustalił, że ul. [...] była budowana w III etapach. Od 1980 r. w dokumentach istnieją informacje, że przystąpiono do budowy kolejnych odcinków drogi. Poszczególne etapy zostały podzielone na zadania. Zadania te obejmowały budowę nie tylko ul. [...], lecz również m.in. ul. [...], czy ul. [...] . W notatce służbowej z 11.12.1981 r. (podpis nieczytelny) w pkt 4 wskazano, że "wykonanie połączenia istniejącego dojazdu z ul. [...] z ul. [...] z płyt żelbetowych uwzględniając powiększenie promieni krzywizny wlotu na ul. [...] . Termin wykonania do dn. 23.12.1981 r." Wykonawcą tych robót miała być firma "[...] " T. na zlecenie ZDiM T. . Protokołem z 24.09.1982 r., została przekazana w użytkowanie budowana ulica [...] - zadanie II z oznakowaniem, oraz odbiorem częściowym t.j nawierzchni asfaltowej. Z dokumentu wynika, że prace rozpoczęte były 28.10.1980 r., a zakończone 24.09.1982 r. Protokołem zdawczo-odbiorczym Nr [...] z 9.11.1982 r., została przekazana sygnalizacja świetlna dla skrzyżowania ul. [...] z ul. [...],[...],[...] w T. wg wykazu prac projektowych. Protokołem z 28.12.1984 r., został przekazany w użytkowanie Z. ul. [...] Prace były wykonywane od maja 1981 r., a zakończone zostały 28.12.1984 r.

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 19.01.2012 r., w miejscu położenia nieruchomości stwierdzono, iż działka nr [...] (w granicach działek nr [...] i nr [...] ) od południowej strony stanowi ulicę [...] i chodnik przy tej ulicy. Pozostała część jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami. Przez w/w działkę ze wschodu na zachód przebiega droga, która nie jest urządzona, a stanowi dojazd do działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]

Starosta T. stwierdził, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy ulicy [...] Inwestycja ta została zrealizowana i nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, ponieważ zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczone były pod ulicę, chodnik oraz pas zieleni. Zgodnie z operatem technicznym nr [...] z 1978 r. działka nr [...] miała pow.12 m2, a działka nr [...] pow.186 m2. Przez w/w nieruchomości przebiega ulica, chodnik oraz pas zieleni. To, że w chwili obecnej pas zieleni w niewielkim zakresie jest niezagospodarowany (porośnięty chwastami), nie przesądza, że ta część nieruchomości podlega zwrotowi. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimkolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi. Zatem jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z zebranej przez organ dokumentacji wynika, że pierwsze prace budowy ulicy [...] rozpoczęły się już w 1980 r., czyli po upływie roku od wydania decyzji Urzędu Miejskiego w T. z 23.11.1979 r. Organ I instancji nie mógł w sposób precyzyjny ustalić terminu zakończenia powyższej inwestycji jednakże, mając na uwadze zebrane dokumenty, przyjął, że zostały zakończone przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Ustalenie celu wywłaszczenia ma miejsce w oparciu o całokształt dokumentacji. Podkreśla się również, że przyjęcie konieczności wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie na podstawie czasu, w którym taka realizacja nastąpiła, nie dałoby się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. W przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu kiedy ta realizacja nastąpiła.

Ponadto wydanie decyzji odmownej jest również uzasadnione faktem, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 20.10.2011 r., w/w nieruchomość stanowi drogę powiatową. Uchwałą Rady Miejskiej w T. nr [...] z 30.06.1999 r., ulica [...] i ul. [...] zaliczone zostały do kategorii dróg powiatowych w T. Średnia szerokość ulicy zgodnie z metryką drogi powiatowej wynosi 9,0m, w tym średnia szerokość jezdni 7,0 m. Posiada również uzbrojenie w sieć wodociągową, gazową oraz elektryczną. Działka [...] (w granicach działek nr [...] i nr [...] ) stanowi obecnie ulicę, chodnik oraz pas zieleni. Zgodnie z załącznikiem graficznym przesłanym przez Urząd Miasta T. działka [...] T. zajęta jest pod pas drogowy ulicy [...]. Zgodnie z art. 2a ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Odwołanie od w/w decyzji złożyły K.K. oraz A.A.-H. , wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy nie przekonuje, że część działki [...] objętej wnioskiem o zwrot stanowi ulicę. Z zebranych materiałów nie wynika również, że inwestycja została ukończona przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia działek i że cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości. Mapa poglądowa na której zostały zaznaczone granice działek nr [...] i[...] wskazuje że działka nr [...] o powierzchni 12 m2 została wykorzystana pod chodnik, ale działka [...] zajęta jest tylko w części, a mianowicie od chodnika wznosi się zielona skarpa później jest nielegalna droga i reszta tej działki jest zbędna miastu leży odłogiem. Działka [...] ma powierzchnie 186 m2 i od linii nielegalnej drogi do linii działki nr [...] leży nieużytek zbędny dla miasta i o zwrot tej części - stanowiący ok. 70 m2 zwróciły się odwołujące wskazując, że odstępują od żądania zwrotu działki nr [...] ponieważ ona rzeczywiście stanowi chodnik.

Wojewoda decyzją z 6.03.2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że decyzja Starosty T. jest przedwczesna, wobec wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa.

Zdaniem organu II instancji Starosta T. rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową przedmiotowa nieruchomość w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia stanowić miała ulicę, chodnik oraz zieleń. Działki nr [...] oraz nr [...] miały zostać wykorzystane na cele ulicy [...] w T. , z uwzględnieniem faktu, iż pod pojęciem tak określonego celu wywłaszczenia rozumiana była nie tylko budowa samej ulicy [...] ale jak wskazano to w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny tej inwestycji cały obszar położony od ulicy [...] do ulicy [...] . Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kluczowym jest zatem ustalenie przy udziale zarządcy drogi oraz uprawnionego geodety zasięgu pasa drogowego ulicy [...] na stanowiących przedmiot wniosku o zwrot działkach nr [...] oraz nr [...] odpowiadających obecnie części działki nr [...] oraz sporządzenie w tym zakresie stosownej dokumentacji. Z pozyskanego przez organ I instancji z Urzędu Miasta T. załącznika graficznego do pisma z 24.09.2013 r. wynika bowiem (przy założeniu, iż pas drogowy drogi publicznej zaznaczony został szarym kolorem, brak jest bowiem na tę okoliczność stosownych wyjaśnień Urzędu Miasta T. ), iż tylko część zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, a zatem tylko w stosunku do części tej działki można mówić o ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia. Wobec braku w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicji drogi należy posiłkować się przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. W kontekście powyższego oraz podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż tylko część działki nr [...] wykorzystana została pod realizację celu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie zasięgu drogi publicznej ul. [...] na stanowiących przedmiot postępowania działkach. Powyższe jest istotne zwłaszcza z uwagi na dokonane już przez organ I instancji ustalenia w zakresie aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, stwierdzonego podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, z których wynika, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] obr. [...] m. T. (w granicach działek nr [...] i nr [...] ) jedynie w części "od południowej strony stanowi ulicę [...] i chodnik przy tej ulicy", natomiast pozostała część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami, przez którą przebiega (ze wschodu na zachód) nieurządzona droga dojazdowa do działek: nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] obr. [...] m. T. , jak również z uwagi na pozyskany z Urzędu Miasta T. załącznik graficzny z którego jak wyżej wskazano wynika, iż tylko część działki nr [...] zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej. W kontekście powołanych dowodów trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż na całej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa ulicy [...]

Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na konieczność zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, jak również uwzględnienie wykładni zaprezentowanej w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosła Gmina Miejska K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany tylko na części zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż zgromadzony materiał w aktach administracyjnych potwierdza realizację celu wywłaszczenia na całej nieruchomości w tym w granicach dawnych działek nr [...] ,[...];

- art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanie błędnej wykładni oświadczenia zarządcy drogi w przedmiocie zasięgu pasa drogowego ulicy [...] złożonego do akt administracyjnych, polegającej na przyjęciu, że część działki nr [...] obr. [...] objętej wnioskiem o zwrot nie jest zajęta pod pas drogowy, pomimo iż z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi pas drogowy ul. [...] ;

- art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny

dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, dokonanej wybiórczo wbrew

zasadom logiki i doświadczeniu życiowemu, polegającej na zupełnym pominięciu dla

oceny zbędności na cel wywłaszczenia części nieruchomości objętej wnioskiem zwrot, faktu że przedmiotowa część działki nr [...] stanowi częściowo pas zieleni wraz ze zjazdem z dwujezdniowej ulicy [...] do budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy tej ulicy, ulicę oraz chodnik, zupełnym pominięciu w swej ocenie metryki drogi jak i rejestru robót budowlano - remontowych, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, zarówno na etapie subsumcji, jak rozstrzygnięcia, że zgromadzony w sprawie materiał nie jest wystarczający, aby uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co

zebranych dowodów i materiałów na etapie postępowania odwoławczego przed

wydaniem decyzji przez Wojewodę ,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji wydanie

decyzji kasacyjnej, podczas gdy zgromadzony przez Starostę T. materiał

w sprawie był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a decyzja

organu l instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zalegający w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a to w szczególności: metryka ulicy [...] , rejestr robót budowlano-remontowych, oświadczenie zarządcy drogi z dnia 24.09.2013 r. znak: [...] , mapa zasadnicza oraz naniesiony na nią plan realizacyjny ul. [...] zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w T. z 18.06.1974 r. znak: [...] są wystarczające do ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowych terminach z uwzględnieniem wyroku z dnia 13 marca 2014 r. Trybunału Konstytucyjnego P38/11, na całości nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Na działce nr [...] znajduje się odcinek drogi publicznej, na którą składają się m.in. dwujezdniowa ulica o nawierzchni bitumicznej, chodnik dla pieszych, pas zieleni, zjazd z ulicy [...] do budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy tej ulicy, znaki pionowe i poziome oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu. Zieleń zlokalizowana na terenie objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości, jest urządzeniem bezpośrednio związanym z funkcjonowaniem drogi, dlatego stanowi element drogi publicznej i element pasa drogowego. Podkreśliła, iż wnioskowana do zwrotu część działki nr [...] stanowi część drogi powiatowej, co potwierdza znajdująca się w aktach uchwała Rady Miejskiej w T. z 30.06.1999 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie Wojewoda decyzją z 6.03.2015 r., uchylił decyzję Starosty T. z 16.04.2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy organ II instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art.138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art.138 § 2 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja kasacyjna) stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w treści art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczony wyjątkowo. Nie można przy jego stosowaniu przyjmować wykładni rozszerzającej.

Wskazać jednakże należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wydanie przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może zatem przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69).

W sytuacji natomiast konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotnie wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd stwierdza, że zaakcentowane przez Wojewodę uchybienia w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, będącego podstawą wydanej przez organ I instancji decyzji, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ ma obowiązek ustalić cel wywłaszczenia, a następnie czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy nie zachodzą inne okoliczności wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości. Przykładem takiej okoliczności jest zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, albowiem art. 2a ustawy 21.03.1982 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) jednoznacznie określa krąg podmiotów we własności których mogą pozostawać drogi publiczne.

Działki nr [...] i [...] objęte wnioskiem o zwrot (obecnie część działki nr [...]) zostały wywłaszczone w związku z budową ul. [...] , przy czym jak słusznie zauważył organ II instancji, pod tym pojęciem rozmieć należy nie tylko budowę ul. [...] ale cały obszar położony od ul. [...] do ul. [...] (decyzja z 18.06.1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny). Zgromadzony materiał dowody nie pozostawia wątpliwości, że inwestycja w postaci budowy drogi została zrealizowana. Jednakże sam fakt wykonania planowanej infrastruktury drogowej nie może automatycznie pociągać za sobą wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 137 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (przy uwzględnieniu, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r. (Dz.U.2014.376) z dniem 24 marca 2014 r. art. 137 ust. 1vpkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP i utracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu). Nie wystarczy zatem ustalić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, konieczne jest również dokonanie ustaleń, czy objął całą wywłaszczoną nieruchomość. Takich rozważań zabrakło w decyzji I instancji. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że planowana inwestycja drogowa została zrealizowana, wskazując, że co prawda obecnie część nieruchomości jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami i przebiega przez nią nieurządzona droga dojazdowa, jednakże aktualne zagospodarowanie działki nie ma znaczenia, gdyż zgodnie z planem realizacyjnym nieruchomości przeznaczone były pod ulicę, chodnik i właśnie pas zieleni. Załączony do akt sprawy plan realizacyjny jest niewyraźny i pozbawiony opisu, w związku z tym trudno zweryfikować twierdzenie organu I instancji, że na wywłaszczonych nieruchomościach miał znajdować się pas zieleni. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, że pas zieleni został zrealizowany, stąd aktualne zagospodarowanie części działki nie ma znaczenia. Należy również zaznaczyć, że pomimo przeprowadzenia oględzin nieruchomości (rozprawa z 19.01.2012 r.), organ I instancji nie sporządził z niego szkicu, a sformułowania zawarte w protokole są mało precyzyjne. Należy przypomnieć, że art.18 ust.1 ustawy z 29.03.1962 r. o drogach publicznych (Dz.U.1962 Nr 20 poz. 90), stanowił, że pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne. Zasadnicze znaczenie dla uznania, czy na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia miało zatem wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowił pas drogowy. W celu określenia granic pasa drogowego niezbędnym więc jest wykazanie, że w tych liniach granicznych zlokalizowano – realizując cel wywłaszczenia - opisane wyżej urządzenia.

Jakkolwiek słuszna jest konstatacja organu I instancji, że zajęcie nieruchomości drogę publiczną wyłącza możliwość jej zwrotu, to jednak trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, że także powyższa okoliczność nie została przez organ wykazana. Organ I instancji nie zgromadził dowodów pozwalających na ustalenie, czy działka nr [...] w części objętej wnioskiem o zwrot obecnie stanowi drogę publiczną tj. ul. [...] Przy czym pod pojęciem drogi należy rozumieć – zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Na gruncie powyższej definicji Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4.02.014 r., sygn. II GSK 1803/12 wskazał, że granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Załącznik graficzny do pisma Urzędu Miasta T. z 24.09.2013 r. nie może zatem stanowić przesądzającego dowodu w sprawie. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że kluczowym jest ustalenie przy udziale zarządcy drogi oraz uprawnionego geodety zasięgu pasa drogowego ulicy [...] na stanowiących przedmiot wniosku o zwrot działkach nr [...] oraz nr [...] odpowiadających obecnie części działki nr [...] oraz sporządzenie w tym zakresie stosownej dokumentacji, przy zagwarantowaniu stronom czynnego udziału w sprawie. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie jest wystarczające dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8.05.2014 r., sygn. III SA/Gd 227/14). W świetle powyższego należy uznać, że organ właściwie zastosował art. 138 § 2 kpa uchylając wadliwą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaprezentowane w uzasadnieniu rozważania stanowią odpowiedź sądu na zarzuty podniesione w skardze odnośnie naruszenia art. 137 ust. 2, art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 138 § 2 kpa. Sąd wskazuje również, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, albowiem organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Ponadto w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok wsa w Lublinie z 18.01.2015 r., sygn. akt II SA/Lu 7/14)

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.