Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 575/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "organ II instancji" lub "Szef Urzędu") z [...] stycznia 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną na skutek odwołania S. K. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący" lub "cudzoziemiec"), Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu 9 października 2014 r. S. K. (obywatel [...] urodzony [...] czerwca 1964 r.) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowy wniosek Cudzoziemiec uzasadnił prowadzeniem działalności gospodarczej. W trakcie przedmiotowego postępowania organ I instancji ustalił, że działalność ta została zawieszona, a następnie wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. W dniu 17 lutego 2015 r. cudzoziemiec zmodyfikował wniosek wskazując, że ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy z uwagi na okoliczność podjęcia pracy w Polsce. Skarżący nie załączając do akt sprawy żadnego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Następnie, w dniu 26 sierpnia 2015 r. cudzoziemiec zwrócił się z prośbą o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku ze względu na podjęcie nauki w [...].

II.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 1 lit. a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1990; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził w szczególności, cudzoziemiec przebywał w Polsce na podstawie zgody Wojewody [...] udzielonej [...] maja 2014 r. na podstawie art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (z terminem ważności do 9 października 2014 r.). Zgodnie z tym przepisem, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można było udzielić cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Polski nielegalnie, jeżeli wyjątkowa sytuacja osobista wymaga obecności cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Celem udzielenia zezwolenia na podstawie powyższej przesłanki nie było długotrwałe zalegalizowanie pobytu Cudzoziemca w Polsce, lecz umożliwienie stronie realizacji celu pobytu w Polsce spowodowanym jego wyjątkową sytuacja osobistą. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż aplikujący nie wykazał, że nauka [...], która rozpocznie się dopiero pod koniec września 2015 r. i będzie się odbywała jedynie co drugą sobotę i niedzielę tj. cztery dni w miesiącu, jest okolicznością uzasadniającą zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres powyżej 3 miesięcy. Zdaniem Wojewody, podjęcie przez cudzoziemca nauki jest dla niego tylko drogą do zalegalizowania pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast wnioskodawca składając przedmiotowy wniosek, zmieniał już dwukrotnie swój cel pobytu w Polsce. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, iż wniosek wyczerpuje dyspozycje art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

II.3. Wskazana wyżej decyzja Wojewody z [...] października 2015 r. została uchylona, po rozpoznaniu odwołania cudzoziemca, decyzją Szefa Urzędu z [...] czerwca 2016 r. [...]. Organ II instancji wskazał w szczególności, że w trakcie postępowania odwoławczego cudzoziemiec przedłożył nowe dowody dotyczące podjęcia nauki na niestacjonarnych studiach II stopnia w [...] na kierunku dyplomacja i stosunki międzynarodowe oraz, równolegle, w [...] na kierunku technik administracji. Dokumenty te powinny być ocenione przez organ I instancji w aspekcie spełnienia przesłanki art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach.

II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda ponownie odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda powołał m. in. art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 187 pkt 1 lit. a i art. 188 ust. 3 pkt. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz stwierdził, że dokonanie wpłaty na rachunek bankowy nie może zostać uznane za potwierdzenie posiadania przez cudzoziemca wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce, kosztów nauki i kosztu biletu na powrót do kraju pochodzenia lub zamieszkania. Należy również zauważyć, iż cudzoziemiec dokonał wpłat na rachunek dopiero w dniu 29 lipca 2016 r. po otrzymaniu wezwania, a zatem są to dokumenty wyraźnie sporządzone na potrzeby prowadzonego postępowania w celu uzyskania przez cudzoziemca korzystnej decyzji legalizującej jego pobyt w Polsce. Pomimo skutecznie doręczonego wezwania, wnioskodawca nie załączył do akt sprawy historii rachunku bankowego za okres ostatnich 6 miesięcy. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż cudzoziemiec nie spełnia przesłanki z art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto organ I instancji stwierdził, że cudzoziemiec poświęca na naukę ok. 80 dni w trakcie roku szkolnego, który trwa 10 miesięcy. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] uznał, że nauka nie jest okolicznością uzasadniającą pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, tym samym wniosek aplikującego wyczerpuje dyspozycje art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

II.5. Szef Urzędu wydając zaskarżoną decyzję uznał, że odwołanie cudzoziemca od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Szef Urzędu powołał m. in. 98 ust. 1, art. art. 100 ust. 1 pkt 1, art. 187 pkt 1 lit.a oraz art. 188 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 ustawy o cudzoziemcach oraz wybrane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 maja 2014 r. w sprawie minimalnej wysokości środków finansowych, jakie będzie musiał posiadać cudzoziemiec, który zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę, oraz dokumentów mogących potwierdzić możliwość uzyskania takich środków (Dz. U. z 2014 r. poz. 676 z późn. zm.). Szef Urzędu stwierdził, że cudzoziemiec w trakcie przeprowadzonego w 2 sierpnia 2016 r. przesłuchania zeznał, że aktualnie studiuje w [...] na kierunkach technik administracji i opiekun medyczny oraz w [...] na kierunku politologia. Na [...] uzyskał wyższe wykształcenie prawnicze, a dyplom nostryfikował w Polsce. W Polsce ukończył dwa kierunki studiów podyplomowych na wyższych uczelniach. Do aktualnych szkół zapisał się, bo jak stwierdził podczas przesłuchania: "wiedza nigdy nie przeszkadza". Pytany nie potrafił wymienić nazwisk osób prowadzących zajęcia, nie umiał również określić dokładnie miejsca, gdzie odbywa się nauka w [...]. Twierdził, że zajęcia w obu szkołach odbywają się co dwa tygodnie, ale się nie pokrywają. Nie uczy się języka polskiego, ponieważ uważa, że zna go w stopniu wystarczającym. Szef Urzędu wskazał, że w dniu 9 grudnia 2016 r. cudzoziemiec dołączył do akt sprawy następujące dokumenty:

(i) zaświadczenie z dnia [...].10.2016 r. nr [...]wydane przez [...] w [...], stwierdzające, że cudzoziemiec jest słuchaczem szkoły policealnej, semestr drugi na kierunku opiekun medyczny. Nauka trwa dwa semestry. Słuchacz rozpoczął naukę dnia 01.09.2016 r. i jest obecnie na drugim semestrze. Nauka w szkole trwa dwa semestry, jest bezpłatna i odbywa się w trybie niestacjonarnym w soboty i niedziele. Przewidywany termin zakończenia nauki to 31.08.2017 r.;

(ii) zaświadczenie z dnia [...].10.2016 r. nr [...]wydane przez [...] w [...], stwierdzające, że cudzoziemiec jest słuchaczem szkoły policealnej, semestr trzeci na kierunku Technik Administracji. Nauka w szkole trwa cztery semestry, jest bezpłatna i odbywa się w trybie niestacjonarnym w soboty i niedziele. Przewidywany termin zakończenia nauki to 31.08.2017 r.;

(iii) zaświadczenie z dnia [...].08.2016 r., wydane przez [...], w którym stwierdzono, że skarżący jest w roku akademickim 2015/2016 studentem niestacjonarnych studiów II stopnia, rok pierwszy semestr II na Wydziale Nauk Politycznych - kierunek politologia;

(iv) decyzję z dnia [...].10.2016 r. Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej ds. rekrutacji na studia doktoranckie Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w roku 2016/2017 stwierdzającą, że cudzoziemiec został przyjęty na niestacjonarne Studia Doktoranckie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...;

(v) oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi przez [...] Sp. z o.o., [...] , ul. [...], zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].12.2016 r., ważne w okresie: od dnia 10.12.2016 r. do dnia 29.12.2016 r., w charakterze pracownika dozoru, na podstawie umowy o pracę, z wynagrodzeniem w wysokości 1850 zł miesięcznie.

Należy zauważyć, że zasadnicza konstrukcja podstawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy została zdefiniowana w art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Jest to pierwszy przepis Rozdziału 1 Działu V ustawy o cudzoziemcach, stanowiącego źródło wspólnej regulacji materialnoprawnej i proceduralnej dotyczącej instytucji zezwolenia na pobyt czasowy. Ma on takie znaczenie, że stanowi źródło wspólnych elementów dla hipotez norm prawa materialnego, które będą dekodowane z przepisów zawartych w poszczególnych rozdziałach, w których to ustawodawca zdecydował się wyszczególnić rodzaje zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na określony cel pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przykładowo: w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji - Rozdział 3; w celu kształcenia się na studiach - Rozdział 6). Z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynikają zatem zasadnicze wnioski. Po pierwsze, decyzja udzielająca to zezwolenie co do zasady jest decyzją związaną, a zatem taką, której treść wprost determinują przepisy prawa materialnego, a tylko wyjątkowo - w przypadkach określonych w tymże art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jest decyzją uznaniową. Po drugie, udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy musi nastąpić na żądanie cudzoziemca, który będzie beneficjentem zezwolenia. Po trzecie zaś, co istotne z punktu widzenia tej sprawy, okoliczność ujawniona w toku postępowania powinna nie tylko odpowiadać okoliczności hipotetycznej określonej w jednym z rozdziałów 2-11 Działu V ustawy o cudzoziemcach, ale również samodzielnie uzasadniać pobyt cudzoziemca, którego dotyczy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. Jest to, wzorowany na art. 53 ust. 1 in fine ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), wymóg zasadniczy, wynikający z przepisu o charakterze ogólnym, który doznaje tylko jednego ograniczenia, a mianowicie w przypadku zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na okoliczności wymagające krótkotrwałego pobytu. Zgodnie bowiem z art. 181 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, można także udzielić, gdy okoliczności ubiegania się o to zezwolenie nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ma to takie znaczenie, że każda inna okoliczność, która odpowiada okoliczności hipotetycznej określonej w którymkolwiek z pozostałych rozdziałów Działu V ustawy o cudzoziemcach, w tym w Rozdziale 11 (zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności), musi mieć taki indywidualny kształt, który będzie implikował, iż dalszy pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio związany z tą okolicznością (z realizacją celu pobytu), będzie trwał przez okres przynajmniej minimalnie przekraczający 3 miesiące. Innymi słowy, na realizację wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonego celu pobytu (ujętego abstrakcyjnie w przepisach prawa materialnego, przykładowo: "nauka", i jednocześnie ujętego konkretnie poprzez ujawnioną okoliczność faktyczną, przykładowo: "nauka w [...] w [...] na kierunkach technik administracji i opiekun medyczny oraz nauka w [...]") cudzoziemiec musi w perspektywie okresu, na jaki zezwolenie może być udzielone, poświęcić okres czasu, który będzie przekraczał 3 miesiące. Ujętym abstrakcyjnie celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była nauka, co też odpowiada podstawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikające z art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Organ administracji miał zatem obowiązek tak ukształtować postępowanie wyjaśniające, aby w jego wyniku uzyskać wiedzę odnośnie faktów, które zaś pozwolą na sformułowanie oceny, czy in concreto ta okoliczność faktyczna implikuje konieczność dalszego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Takie też postępowanie wyjaśniające zostało przez Wojewodę [...] przeprowadzone. W jego wyniku uzyskano wiedzę, że zajęcia w [...] w [...] na kierunkach technik administracji i opiekun medyczny oraz nauka w [...], do których cudzoziemiec uczęszcza odbywają się średnio przez 8 dni w miesiącu. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców taki kształt ujawnionych okoliczności faktycznych wskazuje na to, że aby realizować cel pobytu w postaci nauki w tej szkole policealnej na tym kierunku cudzoziemiec nie musi przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Przyjmując bowiem nawet najdłuższy okres czasu, na jaki zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach może być udzielony, tj. okres 1 roku (art. 190 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), łączna ilość dni, w których bezpośrednio realizuje ona celu pobytu, z pewnością nie przekroczy ogólnej liczby 90-ciu. W konsekwencji - nie kwestionując tego, że cudzoziemiec rzeczywiście był uczniem w [...] w [...] na kierunkach technik administracji i opiekun medyczny oraz nauka w [...] oraz, że uczestniczył w zajęciach - podnieść należy, że in concreto okoliczność, która jest podstawą ubiegania się przez niego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie uzasadnia jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące. W konsekwencji doszło do realizacji hipotezy normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełniał on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Zgromadzony w trakcie postępowania odwoławczego materiał dowodowy a także jego szczegółowa analiza dokonana przez organ II instancji pozwala na stwierdzenie, że według załączonych do akt zaświadczeń ze [...] w [...] i [...] oraz planów zajęć, w obu szkołach odbywają się one dwa razy w miesiącu w soboty i niedziele (ogółem ok. 24 godziny w miesiącu). Nie jest więc możliwe aby cudzoziemiec uczestniczył w tych samych dniach i godzinach w zajęciach w obu szkołach. W zaświadczeniach z ww. szkół dopisano również, że każdego tygodnia odbywają się minimum po 3 razy po 1.5 godziny zajęcia z nauki języka polskiego, co nie zostało potwierdzone przez cudzoziemca w trakcie ww. przesłuchania ponieważ stwierdził on. że nie uczy sic języka polskiego i nie uczęszcza na takie zajęcia. Ponadto cudzoziemiec nie zna nazwisk wykładowców, nie potrafi określić miejsca gdzie odbywają się zajęcia. Również wątpliwości budzą zaświadczenia wystawione w 2016 r. przez [...] w [...], ponieważ systematycznie, w każdym podawana jest wyłącznie informacja, że cudzoziemiec zapisał się do szkoły, a wg. informacji przekazanej Wojewodzie [...] 22 lipca 2016 r., nauka rozpoczęła się 29 września 2015 r. Ponadto, zgodnie z ww. zaświadczeniem cudzoziemiec pilnie uczęszcza na zajęcia z języka polskiego, czemu on sam zdecydowanie zaprzeczył w przesłuchaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. Natomiast w zaświadczeniu z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzono, że słuchacz rozpoczął naukę 1 września 2016 r. i jest obecnie na drugim semestrze a nauka w szkole trwa dwa semestry. Zważywszy, iż cudzoziemiec nie udokumentował, że nauka, którą podjął w [...] w [...] oraz w [...] uzasadnia jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, nie jest zasadne badanie czy w przedmiotowej sprawie zachodzą pozostałe okoliczności określone w art. 187 pkt 1 lit. a oraz art. 188 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ ustalenia te nie miałyby wpływu na rodzaj niniejszego rozstrzygnięcia. Jest to jednocześnie podyktowane koniecznością poszanowania kodeksowej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Takie też stanowisko zostało zaakceptowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach w przedmiocie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1232/11). Wydaje się, że ma ono analogiczne uzasadnienie na gruncie przepisów nowej ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Szefa Urzędu, materiał dowodowy sprawy jest zebrany w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia kwestii udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa proceduralnego, czy materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem możliwe przychylenie się do zawartego w odwołaniu wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie stronie wnioskowanego zezwolenia. Ustalenia dokonane przez organ II instancji potwierdzając zasadność wydanej przez Wojewodę decyzji. Odnosząc się do nowych okoliczności mogących uzasadniać pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wskazanych w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, tj. podjęcie pracy w charakterze pracownika dozoru Szef Urzędu stwierdził, że może ona uzasadniać udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku, bowiem powyższa okoliczność stanowi nową podstawę materialnoprawną wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Należy wyjaśnić, iż zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielane na podstawie art. 114 ustawy o cudzoziemcach jest odrębna instytucją niż zezwolenie na pobyt czasowy udzielane na podstawie art. 187 pkt 1 lit a, bowiem zawiera w sobie zarówno elementy zezwolenia pobytowego, jak również elementy zezwolenia na pracę dopuszczającego cudzoziemca do polskiego rynku pracy. To dopuszczenie do rynku pracy może być ograniczone do konkretnego pracodawcy, stanowiska, wynagrodzenia etc. w sytuacji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawie o cudzoziemcach. W takiej sytuacji decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zawiera elementy zezwolenia na pracę, które nie mogą być oderwane od zezwolenia pobytowego. Również podjęcie przez cudzoziemca studiów doktoranckich może uzasadniać udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 144 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach po uprzednim złożeniu stosownego wniosku, bowiem okoliczność ta również stanowi nową podstawę materialnoprawną wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpatrzenia odwołania na podstawie przesłanek, wskazanych przez cudzoziemca we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W niniejszym przypadku była to nauka. Tak istotna zmiana stanu faktycznego sprawy w trakcie postępowania odwoławczego nie może zostać uwzględniona przez organ II instancji, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku WSA w Warszawie z 4 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 629/04, w którym stwierdzono, iż: "Zużytego w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania " w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W opinii organu odwoławczego brak jest przesłanek do zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ materiał dowodowy sprawy jest zebrany w stopniu wystarczającym na rozstrzygnięcie kwestii zasadności udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia.

III.1. Z powyższą decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zgodził się skarżący. W skardze cudzoziemiec wniósł o uchylenie decyzji Szefa Urzędu oraz Wojewody jako wadliwych. W skardze oraz piśmie z 27 września 2017 r. zarzucono w szczególności naruszenie:

(i) art. 7 k.p.a. poprzez nieprzestrzegania przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej;

(ii) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji odwołania wraz załączonymi do niego dokumentami oraz dokumentów złożonych w toku postępowania odwoławczego;

(iii) art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji organu I instancji oraz zaniechanie przez organ I instancji dokonania czynności wskazanych w art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a.;

(iv) nieuwzględnienie przez organ I instancji dokumentów dołączonych przez cudzoziemca w dniu 2 sierpnia 2016 r.;

(v) art. 70 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP;

(vii) art. 69 Konstytucji RP.

III.2. W odpowiedzi na skargę Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m. in. art. 98 ust. 1, art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W myśl zaś art. 187 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei zgodnie z art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę. Decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy co do zasady charakter związany. Innymi słowy, w razie uznania przez organ, że spełnione zostały przesłanki do udzielenia zezwolenia przewidziane w ustawie, organ zobowiązany jest wydać decyzję zgodną z wnioskiem, chyba że zachodzą przesłanki negatywne określone m. in. w art. 100 ustawy o cudzoziemcach. Zasada ta nie dotyczy jednak m.in. decyzji zezwalających na pobyt czasowy z przyczyn określonym w art. 187 ustawy o cudzoziemcach, w tym z powodu zamiaru podjęcia lub kontynuowania nauki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym przypadku decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego (por. np. J. Chlebny, [w:] Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 98). Ustawodawca posłużył się bowiem w tym przypadku zwrotem "można udzielić" zezwolenia. Oznacza to, że nawet spełnienie przez cudzoziemca przesłanek pozytywnych nie obliguje jeszcze organu do uwzględnienia podania. Innymi słowy, nawet w razie wykazani przez cudzoziemca, że zamierza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podjąć lub kontynuować naukę i okoliczność ta uzasadnia jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, nie gwarantuje jeszcze, że organ udzieli cudzoziemcowi żądanego zezwolenia. Organ dysponuje w takim przypadku luzem decyzyjnym co do rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności w działaniu organu. W ramach kontroli tego rodzaju aktów administracyjnych kluczowe jest natomiast to, czy organ w sposób rzeczowy i logiczny przedstawił motywy zajętego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA). Jeżeli natomiast cudzoziemiec nie spełnia wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, to organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną (art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach).

IV.2.2. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd podziela ustalenia i oceny Szefa Urzędu co do tego, że okoliczności, które były podstawą ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie przez cudzoziemca, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Szef Urzędu w przytoczonym wyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób rzeczowy i przekonujący wykazał, że aby realizować cel pobytu w postaci nauki w przedmiotowych szkołach cudzoziemiec nie musi przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Przyjmując bowiem nawet najdłuższy okres czasu, na jaki zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach może być udzielony, tj. okres 1 roku (art. 190 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), łączna ilość dni, w których bezpośrednio realizuje ona celu pobytu, nie przekroczy ogólnej liczby 90-ciu dni. Innymi słowy, w ocenie Sądu Szef Urzędu trafnie zastosował w niniejszej sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Nawet jednak w razie przyjęcia, że nauka w szkole w trybie niestacjonarnym w soboty i niedziele może teoretycznie uzasadniać udzielenie zezwolenia na podstawie art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach, to w realiach niniejszej sprawy Szef Urzędu nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Po pierwsze, skarżący posiada już wyższe wykształcenie prawnicze, a nadto ukończył kursy zawodowe. W świetle zeznań skarżącego, brak mu szczegółowej wiedzy co do planu zajęć oraz wykładowców, w tym ujawniły się sprzeczności z zaświadczeniami co do nauki języka polskiego. W tych okolicznościach budzi zasadnicze wątpliwości, czy istotnie pobyt skarżącego na terenie Polski jest rzeczywiście związany z nauką. Wątpliwości te dodatkowo wzmacniają okoliczności dotyczące dotychczasowego pobytu skarżącego na terenie Polski, w tym udzielenie mu zezwolenia na pobyt w warunkach nielegalnego pobytu (art. 53a ust. 2 pkt 2 ustawy 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach) oraz zmiany w postępowaniu przed organem I instancji podstaw faktycznych i prawnych wniosku (pierwotnie skarżący powoływał się na prowadzenie działalności gospodarczej, a następnie na zamiar wykonywania pracy, ostatecznie wnioskował o wydanie zezwolenia z uwagi na kontynuowanie nauki). W takich okolicznościach Szef Urzędu nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącemu zgody na pobyt czasowy.

IV.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez Szefa Urzędu modyfikacji wniosku dokonanej w postępowaniu przed organem II instancji. Należy podkreślić, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje wydania jednej "ogólnej" decyzji zezwalającej na pobyt czasowy. W dziele V tej ustawy, oprócz przepisów ogólnych (art. 98–113, przewidziano przepisy zawierające szczegółowe regulacje odnoszące się do różnych rodzajów zezwoleń, wyróżnionych ze względu na cel pobytu lub kategorię cudzoziemców, których zezwolenie dotyczy (por. np. J. Chlebny, [w:] Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, pod red. J. Chlebnego, Warszawa 2015, teza 1 komentarza do art. 98). Zezwolenie na pobyt czasowy wydaje się każdorazowo z jednego wymienionych w art. 114 – 194 ustawy o cudzoziemcach powodu i po spełnieniu przesłanek ogólnych oraz przesłanek szczegółowych dla danego rodzaju zezwolenia na pobyt czasowy. Można przyjąć, że każdy rodzaj zezwolenia na pobyt czasowy kreuje odrębną sprawę administracyjną z własną charakterystyczną podstawą faktyczną i prawną. Stąd też trafnie przyjął Szef Urzędu, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie mógł modyfikować podania domagając się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z powodu zamiaru podjęcia pracy (art. 114 i n. ustawy o cudzoziemcach) lub podjęcia studiów doktoranckich (art. 144 ustawy o cudzoziemcach) w sytuacji, w której rozstrzygniecie Wojewody oparte było – zgodnie z wnioskiem cudzoziemca – na podstawie z art. 187 ustawy o cudzoziemcach. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że zmiana przedmiotu sprawy w postępowaniu odwoławczym jest niedopuszczalna. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana żądana w postępowaniu przed organem odwoławczym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2011 r., I OSK 1026/11, CBOSA i cyt. tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego). Ubocznie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie stoi na przeszkodzie złożeniu przez skarżącego podania do Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 114 lub art. 144 ustawy o cudzoziemcach. Będzie to jednak nowa i odrębna sprawa administracyjny względem sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu.

IV.4. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia były liczne dokumenty dołączone do skargi i dalszego pisma, a dowodzące m. in. uczestniczenia przez skarżącego w licznych procesach sądowych (w różnych rolach procesowych). Z punktu widzenia relewantnych norma prawa materialnego (art. 98 ust. 1, art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 187 pkt 1 lit.a ustawy o cudzoziemcach) okoliczności te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. To samo dotyczy orzeczenia o niepełnosprawności oraz dowodów na korzystanie przez skarżącego z pomocy socjalnej. Również powołanie się na ogólne normy Konstytucji RP dotyczące prawa do nauki, praw osób niepełnosprawnych oraz ochrony własności nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi.

IV. 5. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 i 74 k.p.a. Po pierwsze, skarżącemu udostępniono akta sprawy w dniu 2 sierpnia 2016 r. bezpośrednio po przesłuchaniu (k. 187 akt administracyjnych – ostania strona protokołu), czyli na sześć dni przed wydaniem decyzji. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z [...] sierpnia 2016 r. (k. 202 akt administracyjnych) w której stwierdzono niemożność kontaktu ze skarżącym w związku z prośbą o wgląd do akt. Po trzecie, w aktach sprawy brak jest istotnie dowodu na wysłanie do skarżącego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Należy jednak podkreślić, że uchybienie obowiązkowi przewidzianemu w powołanym przepisie (tj. niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków) może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1014/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, wyd. 17, teza 6 do art. 10 in fine). Pogląd ten zdaniem Sądu ma silne oparcie m. in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu uchybień proceduralnych od stwierdzenia, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mógł przedstawić w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. W szczególności akcentowane w skardze dowody w postaci oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia pracy oraz decyzja Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej zostały sporządzone odpowiednio [...] grudnia 2016 r. oraz [...] października 2016 r. Uzupełniająco należy dodać, że Szef Urzędu wypełnił obowiązek z art. 10 § 1 (k. 14 akt administracyjnych).

IV.6. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.