Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2348/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2019 r.

nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec M. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2019 r.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje

się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zdaniem organu spełnienie tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby, o której mowa w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r. jest bezdyskusyjna. Szczególnie uzasadniony przypadek może być rozpatrywany tylko po spełnieniu dwóch z wymienionych przesłanek z art. 8a. Organ wskazał, że w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy.

Minister ustalił, że M. B. pełniła służbę w okresie od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] września 2007 r., tj. przez 24 lata, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy - od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 6 lat i 10 miesięcy.

Organ wskazał, że skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 10 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona, ponieważ prawie siedmioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej w decyzji wykładni językowej. Organ stwierdził, że służba M. B. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie siedmioletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał, że powyższe potwierdza również wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w pismach z dnia [...] maja 2018 r. oraz z dnia [...] września 2018 r., w których wskazał on, że w stosunku do M. B. nie były prowadzone postępowania dyscyplinarne oraz brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec ww. postępowań karnych, karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Ponadto Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w niniejszych pismach stwierdza, że z przebiegu służby M. B. w UOP/ABW nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. W archiwalnej dokumentacji osobowej dotyczącej wnioskodawczyni brak jest informacji o otrzymanych odznaczeniach państwowych oraz wyróżnieniach. W aktach ww. brak jest zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Minister podkreślił, że służba w Urzędzie Ochrony Państwa /Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju,

że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie,

iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz tychże formacji spełniałby ów wymóg.

Organ wskazał, że istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest również fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe czy wyróżnienia, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie ww. nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Organ stwierdził, że strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Powyższe w ocenie organu uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Minister stwierdził, że przebieg służby wnioskodawczyni nie pozwala przyjąć, by w sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że został spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ raz jeszcze podkreślił, że M. B. pełniła służbę przez 24 lata, z czego na rzecz totalitarnego państwa, przez 6 lat i 10 miesięcy. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 28 % całkowitej służby i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Fakt, że po dniu 12 września 1989 r. nie zostały stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe czy wyróżnienia jest bardzo istotny w rozpatrywanej sprawie i stanowi o braku szczególnych osiągnięć i zasług ww. w służbie. Ponadto w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jak wskazano powyżej, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wskazane w art. 8a ustawy muszą zostać spełnione łącznie. Ponieważ w przypadku M. B. w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie zostały spełnione, tym samym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Powyższe w ocenie organu uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W kontekście powyższego zarzut pełnomocnika strony dotyczący naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Organ przywołał m.in. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19, zgodnie z którym "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28 % (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Organ wskazał jednocześnie, że - jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2020 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - wnioskująca w okresie od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełniła służbę w Sekcji "[...]" SB WUSW [...] tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy. Organ podniósł, że w zakresie powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn.. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdził, iż w świetle art. 13b ustawy "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej."

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r.

nr [...] stała się przedmiotem skargi M. B., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zarzucił naruszenie:

1. art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, podczas gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika jakie dokładnie stanowisko i w jakiej jednostce, a także jaką funkcję miałaby pełnić skarżąca, a dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jej pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy,

2. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, iż ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy w konkretnej sprawie od:

- spełnienia przez wnioskodawczynię łącznic przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy tylko od spełnienia przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 Lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989, r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w niniejszej sprawie nie jest wymagane,

- wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

- zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a u. z. e., nawet gdy nie zostały spełnione przez wnioskodawczynię przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.",

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż służba skarżącej:

- na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 6 lat i 10 miesięcy, podczas gdy w okresie od grudnia 1986 r. do maja 1987 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim i wypoczynkowym, co bezpośrednio wpływa na okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa i pozwala na przyjęcie, iż służba skarżącej miała charakter krótkotrwały zarówno w ujęciu proporcjonalnym jak i bezwzględnym,

- przed dniem 25 listopada 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania,

że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 30 % całego okresu służby.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Podniósł, że spełniony został wymóg "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności w wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.". Wskazał, że skarżąca z całą pewnością spełnia ona przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, albowiem z uwagi na charakter jej pracy - telegrafistki oraz służby przygotowawczej, jej działania nie były bezpośrednio zindywidualizowane zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a miały charakter zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej. W konsekwencji przyjęcie, iż służba skarżącej miała charakter szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadnia wzruszenie domniemania, iż służyła skarżąca na rzecz państwa totalitarnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę niósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu

i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ dokonał ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Wskazał także na brak informacji o pełnieniu służby z narażeniem zdrowia i życia. Organ nie dokonał jednakże pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna,

nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r.

w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

W sprawie niniejszej organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić,

czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

(v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ stwierdził jedynie, że przez okres służby na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jeśli w ocenie organu wnioskodawczyni realizowała w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala zdaniem organu na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń na tym etapie postępowania organ nie poczynił i nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o specyfice realizowanych przez wnioskodawcę zadań, zaś w świetle powołanych już wyżej orzeczeń sądowoadministracyjnych kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ

nie dokonał. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Brak informacji o otrzymanych odznaczeniach państwowych oraz wyróżnieniach, na co organ wskazał w decyzji, nie wyklucza uznania danego przypadku za szczególnie uzasadniony na gruncie art. 8a ustawy.

Nadto, Minister w sprawie niniejszej stwierdził, że nie została spełniona przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Organ stwierdził bowiem, że brak jest dowodów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia i wnioskodawczyni nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że ustawodawca nie wymaga

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia,

że przesłanka ta nie została spełniona. Nadto, organ rozstrzygając niezasadnie utożsamił rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych ze szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej, w sytuacji, gdy wcześniej powoływał odmienne rozumienie tej przesłanki.

Z faktów przedstawionych przez organ w decyzji przy ocenie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Za dowolną uznać należało tym samym odmienną ocenę Ministra dokonaną w tym zakresie w zaskarżonej decyzji (odbiega ona nadto od wcześniejszej trafnej oceny dokonanej w tym zakresie w decyzji z dnia [...] września 2019 r., w której Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez wnioskodawczynię zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. )

Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawczyni – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą (480 zł).