Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 894/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 par. 1, par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.2 pkt 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia(...). nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz (...) 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi (...)sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2016 r. w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) r. nr (...); w punkcie 2. zasądził od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz (...) sp. z o.o. z siedzibą w (...) kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Spółka z o. o. (...) z siedzibą w (..) (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej: "PFRON") z wnioskiem Wn-D za miesiąc czerwiec 2016 r. Wniosek został wypełniony w dniu (...) r.

Pismem z dnia (...) r. PFRON poinformował Spółkę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku Wn-D za miesiąc czerwiec 2016 r. oraz wezwał do przedstawienia wskazanych dokumentów.

W odpowiedzi z dnia (...) r. Spółka przekazała PFRON żądane dokumenty, w tym m. in.: deklaracje ZUS DRA i RCA za okres 07/2016, wygenerowane elektronicznie potwierdzenia przelewów składek ZUS za okres 07/2016 oraz zaświadczenie ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek wg stanu na dzień 5 września 2016 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych – I Oddział w Poznaniu, w odpowiedzi na pismo PFRON z dnia (..) r., w piśmie z dnia (...) r., wskazał, że na dzień udzielenia odpowiedzi – miesiąc lipiec 2016 r. został pokryty z wpłaty z dnia (...) r. (ubezpieczenie społeczne w całości, ubezpieczenie zdrowotne w całości, nie pokryło FP). Poinformowano przy tym, że brak wpłaty składki na FPGŚP w wysokości 339,98 zł.

Decyzją z dnia (...) r. Prezes PFRON odmówił wypłaty Spółce dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu (...) r. decyzję, którą uchylił w całości decyzję Prezesa PFRON z dnia (...) r. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy polecił Prezesowi PFRON ustalenie tego, w jakiej wysokości Spółka była obowiązana do opłacania składek na pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2016 r. oraz tego, czy wpłaty z dnia 15 sierpnia 2016 r. w całości pokryły te składki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych – I Odział w Poznaniu udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia (....) r., w którym poinformował, że na dzień 11 maja 2018 r. na koncie płatnika nie odnotowano wpłat dokonanych w dniu 15 sierpnia 2016 r. w kwotach: 68.410,06 zł, 17.877,19zł i 4.163,48 zł. Jednocześnie wskazano, że za okres 07/2016 r. płatnik opłacił w całości składki na FUS, FUZ oraz FP i FGŚW – po obowiązującym płatnika terminie. ZUS przedstawił przy tym rozliczenie należności za 07/2016. Końcowo poinformowano, że w kontekście wskazanych w piśmie PFRON ubezpieczonych – odpowiedź zostanie udzielona odrębnym pismem.

W piśmie z dnia (...) r. Spółka wypowiedziała się co do zgromadzonego materiału dowodowego podtrzymując stanowisko, że informacje udzielane przez ZUS nie dotyczą stanu faktycznego na dzień składania deklaracji DRA. Nadto wskazała, że ewentualne dopłaty do ZUS DRA, jakich dokonywała Spółka – nie dotyczyły pracowników, których dotyczył wniosek Wn-D za miesiąc czerwiec 2016 r. Zdaniem Spółki, wszystkie składki były przez nią odprowadzane terminowo i w należytej wysokości, co zostało potwierdzone w otrzymywanych z ZUS zaświadczeniach o niezaleganiu w opłacaniu składek. Wobec tego, że sam ZUS wskazał, że brak jest możliwości wyodrębnienia, za których ubezpieczonych widnieją kolejne wpłaty, zaświadczenia wystawione przez ZUS winny stanowić potwierdzenie opłacania składek.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...), Prezes PFRON ponownie odmówił wypłaty Spółce dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc czerwiec 2016 r.

Pismem z dnia (...) r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanym odwołaniem), w którym ponowiła argumentację prezentowaną w poprzednich pismach składanych w toku postępowania. Argumentację o terminowym opłacaniu składek powtórzyła również w piśmie z dnia (...) r.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. Prezes PFRON utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) r., w całości aprobując i powtarzając argumentację zaprezentowaną w jej uzasadnieniu. Zdaniem Prezesa PFRON, informacje uzyskane z ZUS jednoznacznie wskazują na terminy, w jakich Spółka dokonała opłacenia obowiązkowych składek, które zostały przekroczone. Natomiast Skarżąca nie przestawiła dowodów potwierdzających, że ZUS dokonał z urzędu korekt na koncie płatnika, a także dokumentów, że Spółka nie zgodziła się z dokonanymi przez ZUS rozliczeniami składek za okres 07/2016.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa PFRON z dnia (...) r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że Prezes PFRON naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także wadliwie zastosował przepis prawa materialnego, tj. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 426 z późn. zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że Prezes PFRON oparł się wyłącznie na informacjach uzyskanych od ZUS, z których zdaniem Sądu I instancji, nie wynika po pierwsze to, w jakiej dacie Skarżąca poniosła składki za pracowników niepełnosprawnych w miesiącu lipcu 2016 r. (w którym wypłacono wynagrodzenia należne za czerwiec 2016 r.), a po drugie czy uchybienie terminu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm., dalej u.s.u.s.) – nastąpiło z przekroczeniem 14 dni. Przede wszystkim, w ocenie Sądu I instancji, z informacji ZUS nie wynikają konkretne daty "poniesienia" składek przez Skarżącą. ZUS przedstawił rozliczenie należności z tytułu składek za 07/2016 wskazując jedynie daty wpłat, z których zostały "pokryte" składki. Już z tego, zdaniem Sądu I instancji, względu nie można przyjąć, jak uczynił to organ, by daty wskazane w piśmie ZUS z dnia 15 maja 2018 r. stanowiły daty poniesienia (opłacenia) składek za lipiec 2016 r. przez Spółkę. Były to bowiem daty wpłat, z których ZUS pokrył składki należne za ten miesiąc, choć dokonane przez Skarżącą z przeznaczeniem na opłacenie różnych okresów rozliczeniowych. W ocenie Sądu I instancji, wpłat dokonanych w dniu 16 lipca 2013 r. nie sposób uznać za daty poniesienia przez Skarżącą składek należnych w lipcu 2016 r. Trudno zaaprobować stanowisko, że Spółka opłaciła te składki na 3 lata przed obowiązkiem ich poniesienia, bowiem nie trzeba chyba przekonywać, że nie mogła w lipcu 2013 r. przewidzieć ani stanu zatrudnienia, ani również wysokości samych składek należnych w przyszłości (w lipcu 2016 r.).

Sąd I instancji dalej wskazał, że z pozostałych pism ZUS – odnoszących się do poszczególnych ubezpieczonych (pracowników niepełnosprawnych) – nie wynikają żadne daty opłacenia składek przez Spółkę, ani też daty wpłat, z których składki zostały pokryte. W pismach tych znajduje się jedynie informacja o tym, w jakiej wysokości należna była składka w okresie rozliczeniowym 07/2016 za danego ubezpieczonego i na jaki fundusz, a także informacja czy należności zostały zrealizowane. Nie można natomiast uznać, by zawarta w tych pismach ogólna informacja, że płatnik (Spółka) opłacił składki w pełnej wysokości "po obowiązującym terminie" była wystarczająca w świetle dyspozycji art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

Zdaniem Sądu I instancji nieuprawnione było stanowisko organu, że w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o dofinansowanie – to na Skarżącej spoczywał ciężar wykazania, że ZUS dokonywał na koncie płatnika korekt z urzędu. W ocenie Sądu I instancji, Prezes PFRON nie odniósł się do wszystkich przedstawionych przez Spółkę dowodów. W uzasadnieniach wskazał jedynie, że nie może uznać dowodów w postaci wydruków przelewów bankowych z dnia 15 sierpnia 2016 r., bowiem ZUS nie potwierdził, że na koncie płatnika zostały odnotowane wpłaty dokonane w tej dacie. Kwoty przelewów z dnia 15 sierpnia 2016 r. są spójne ze złożoną przez Spółkę deklaracją ZUS DRA za lipiec 2016 r. Prezes PRON zupełnie zignorował i w żaden sposób nie odniósł się do przedkładanych przez Skarżącą zaświadczeń wystawionych przez ZUS o niezaleganiu z opłacaniem składek. W ocenie WSA dowody te należało również poddać ocenie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji.

Sąd I instancji argumentował, że organ nie wskazał w uzasadnieniach decyzji – w jakiej wysokości Spółka była obowiązana do opłacania składek na pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2016 r., do czego był zobowiązany również na podstawie wytycznych zawartych w decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2018 r. Skoro bowiem pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego. W zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym według organu Skarżąca (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Organ powinien także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji, odnieść się do wyjaśnień Skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w jej ocenie prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem poniesienia kosztów płacy, o którym mowa w tym przepisie, w zakresie wynikającym z art. 47 ust. 1 u.s.u.s., należy rozumieć faktyczne opłacenie składek przez pracodawcę, sprowadzające się do wpłaty należności za wskazany miesiąc, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że wskazane wyżej "poniesienie kosztów" płacy w zakresie wynikającym z art. 47 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oznacza zaspokojenie wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.).

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu PFRON jest obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów tytułem składek na ubezpieczenia społeczne (na użytek postępowania o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON), co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty tytułem składek na ubezpieczenia społeczne z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty tytułem składek na ubezpieczenia społeczne z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

3) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ogólnikowym (bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania) uzasadnieniu wyroku, w szczególności przez:

- wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego,

- wskazanie (bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd) w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ powinien wyjaśnić, czy miały miejsce nadpłaty i korekty złożonych deklaracji oraz jakie były ich przyczyny,

podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymującej w mocy decyzję własną tego organu o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2016 r. stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie – przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca. Zdaniem Sądu I instancji Prezes PFRON powinien był ustalić, czy Skarżąca poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniach do wydanych przez siebie decyzji. Ponadto w ocenie WSA, Prezes PFRON nie odniósł się do wszystkich przedstawionych przez Spółkę dowodów, zupełnie zignorował i w żaden sposób nie ustosunkował się do przedkładanych przez Skarżącą zaświadczeń wystawionych przez ZUS o niezaleganiu z opłacaniem składek. W ocenie Sądu I instancji dowody te należało również poddać ocenie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, które wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że nie uzasadniają one twierdzenia, iż kontrolowany wyroku Sądu I instancji uchybia przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., za nieusprawiedliwione, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać zarzuty z pkt II.1) i 3) petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Przypomnieć należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, której podjęcie, wbrew temu co na ich gruncie sugeruje skarżący kasacyjnie organ, nie było jednak, jak się okazuje, ani niemożliwe, ani też utrudnione. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem WSA nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku, jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nastąpiło to przez jednoznaczne oraz poprzedzone stosowną argumentacją prawną, wskazanie tych normatywnych wzorców działania organu administracji publicznej – zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych, które zdaniem Sądu I instancji, w sposób przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, organ ten naruszył w rozpatrywanej sprawie. Nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wady oraz deficyty, które można i należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Sposób, w jaki skonstruowane zostały zarzuty kasacyjny w pkt II.2) petitum skargi kasacyjnej powoduje, że w tym też miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Jeżeli bowiem przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to oczywiste jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Siłą rzeczy więc, punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są normy prawa materialnego, a w istocie rzeczy – co istotne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii i co należy podkreślić – przyjmowane przez ten organ ich rozumienie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zakwestionował prawidłowość rozumienia i zastosowania przez organ administracji przepisu art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Przypomnieć należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w myśl którego, w brzmieniu właściwym dla sprawy, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma pojęcie "koszty płac", którego definicję zawarto w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem przez koszty płacy należy rozumieć wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, naliczone od tego wynagrodzenia oraz obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Przepis ten nie wyjaśnia jednak, czy chodzi o koszty płacy ogółem, czy tylko o koszty płacy pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płac, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane pracownikom niepełnosprawnym. Konsekwencją tego było uznanie przez WSA, że organ, badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracownika niepełnosprawnego.

Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, a tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Art. 1 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, a nie ogółu pracowników zatrudnianych przez pracodawcę. Potwierdza to analiza dalszych przepisów tej ustawy, np. w zakresie sposobu wliczenia do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (art. 2a ust. 1), warunków przyznawania dofinansowania i związanych z tym obowiązków pracodawcy i Prezesa PFRON w zakresie kontroli prawidłowości korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a i nast.), a także zwrotu środków PFRON, w których punktem odniesienia jest wynagrodzenie należne pracownikowi niepełnosprawnemu, a także inne koszty ogólne ponoszone przez pracodawcę na stworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej.

W tym stanie prawnym, odwoływanie się przez organ do związania dokumentem urzędowym, jakim jest zaświadczenie organu ZUS, uznać należy za nietrafne, bowiem zaświadczenie to z istoty rzeczy nie mogło posłużyć organowi do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z czego organ zwolniony być nie mógł.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany w tym orzeczeniu. Należy podkreślić, że ustanowiona na gruncie art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organy administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności, niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien, na co zasadnie zwrócił uwagę WSA, odnieść się do wyjaśnień skarżącego i przedstawianych przez niego dowodów w postaci wydruków przelewów bankowych z dnia 15 sierpnia 2016 r., bowiem ZUS nie potwierdził, że na koncie płatnika zostały odnotowane wpłaty dokonane w tej dacie, co w rezultacie mogłoby prowadzić do zupełnie odmiennych ustaleń.

Tym samym zarzuty podniesione w pkt I i II.2) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).