Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1128/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 56, art. 170, art. 183, art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 203 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146, art. 147, art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 365/16 w sprawie ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz B. C. 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 365/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości niewykorzystanej dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) z [...] listopada 2015 r. (nr [...]), w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy wydane przez siebie w I instancji postanowienie. Jako podstawę prawną postanowienia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.). Z akt sprawy wynikało, że ww. decyzja ostateczna SKO, tj. decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia domaga się strona, została przez stronę pierwotnie - skutecznie - zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. - właściwe w sprawie - SKO odmówiło wznowienia postępowania. Wskazało, że strona zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, na którą złożyła już skargę do sądu administracyjnego. Stwierdziło, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (powołało konkretne przykłady stanowiska doktryny i orzeczeń sądowych) jednolicie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest m.in. tryb wznowieniowy. Wywiodło, że powyższe wynika z konieczności zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowodministracyjnego w stosunku do tych samych decyzji ostatecznych.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie, stanowisko SKO w kwestii wystąpienia w sprawie przesłanki uzasadniającej odmowę wznowienia postępowania jest błędne, bowiem przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja uznająca, że kwoty wypłacone na mocy wyroku sądowego oraz jako wyrównanie dotacji, są dotacją oświatową, określoną w art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty. Tymczasem, przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania nie jest ocena prawna charakteru dokonanych przez Gminę P. wypłat, ale fakt dokonania przez stronę rozliczenia wydatkowania tych wypłat, bez względu na ich prawny charakter, tj. bez względu na uznanie, czy - w świetle prawa - stanowiły one dotacje podlegające rozliczeniu, czy też nie miały takiego charakteru. Oznacza to, zdaniem strony, że - po wznowieniu - postępowanie toczyłoby się w zakresie stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Dalej podniesiono, że wznowienie postępowania - oparte na fakcie dokonania rozliczenia wydatkowania - jest możliwe bez względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, jak i wynik tego postępowania, gdyż wyrok sądu dotyczyć będzie oceny prawnej wypłaconych kwot, nie zaś stanu faktycznego, czyli dokonania bądź niedokonania rozliczenia ich wydatkowania.

W tym stanie rzeczy - w opinii strony - SKO jest władne do wznowienia postępowania, gdyż nie stoi temu na przeszkodzie fakt wniesienia skargi co do prawa, a nie co do faktu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO utrzymało pierwotnie wydane przez siebie postanowienie w mocy. Odwołując się do treści wywiedzionej w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdziło, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę dla wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Uznało, że nie można podzielić poglądu strony co do zakresu przyszłej oceny przez sąd sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Dowodziło, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i badają legalność skarżonego aktu administracyjnego i że w sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami ani powołaną podstawą prawną. Wyłożyło, że kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego prawo do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i 2 u.p.p.s.a.). Zauważyło, że sąd ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Wskazanym na wstępie wyrokiem 29 czerwca z 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę B. C. na postanowienie SKO w Legnicy z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wniesienie na decyzję ostateczną organu administracji prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją.

Na tak postawione pytanie - za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 18 lutego 2015 r., II GSK 2476/13) - Sąd odpowiedział, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Jakkolwiek z treści art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej - a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak - według Sądu - wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony. W tej mierze, nie można bowiem tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym - zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy - było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

W świetle powyższego, za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał wszczęcie przez organ administracji postępowania w celu wznowienia postępowania po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego, tj., gdy wznowienie odnosi się do postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której wniesiono skargę. O zasadności oraz aktualności tego poglądu na gruncie obowiązującego stanu prawnego przekonuje i to, że wraz ze skutecznym zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi do powstania ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony i traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, co odnosi się zarówno do kompetencji auto kontrolnych, bowiem może z nich korzystać do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.) jak i możliwość załatwienia sprawy w postępowaniu mediacyjnym, bowiem jego wniosek w tym przedmiocie może być złożony do dnia wyznaczenia rozprawy (art. 115 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał zatem, że SKO - dwukrotnie - w sposób prawidłowy odmówiło stronie wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę orzeczenia i uchylenie postanowienia SKO z [...] stycznia 2016 r. jak również poprzedzającego je postanowienia SKO z [...] listopada 2015 r., wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania sprowadza się na etapie wstępnym do badania wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, wyrażonych w art. 145 k.p.a., zaś organ postępowania administracyjnego dokonał w tym zakresie badania wykraczającego ponad przedmiot rozpoznania etapu wstępnego przy wznowieniu postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 56 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., który zgodnie z zakresem zastosowania tej ustawy nie może być podstawą dla konstruowania przesłanek niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz 151 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek bezzasadnego uznania, że postępowanie zawisłe przed sądem administracyjnym ze skargi strony na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania, stanowi bezwzględną oraz nieusuwalną przeszkodę procesową dla postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie przed sądem administracyjnym stanowi negatywną przesłankę procesową względną (jest przeszkodą procesową do orzekania o charakterze usuwalnym), uzasadniającą zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny, który wiąże organ podatkowy (art. 170 p.p.s.a.) lub formalnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które z kolei uzasadniałoby podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie merytorycznej decyzji.

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 170 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ nie może wznowić postępowania administracyjnego;

5. art. 134 § 1, art. 135, art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo zajścia okoliczności, które uzasadniały uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na wydane w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wznowieniowego, bowiem objęta wnioskiem decyzja jest przedmiotem złożonej wcześniej skargi do sądu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę stanowi formalną przeszkodę dla wszczynania postępowania w kwestii wznowienia postępowania. Chodzi bowiem o wyeliminowanie niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji ostatecznych w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego.

Z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jest poza sporem, że powyższy przepis nie wyczerpuje sytuacji, w których możliwe jest występowanie zbiegu dróg kontroli decyzji ostatecznych - administracyjnego postępowania nadzwyczajnego oraz drogi kontroli sądowej. Taka, odmienna niż przewidziana w art. 56 p.p.s.a., sytuacja występuje w tej sprawie, ponieważ po wniesieniu skargi do sądu na decyzję ostateczną został złożony wniosek, inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania.

W obowiązujących regulacjach procesowych brak jest unormowań odnoszących się do wskazanej sytuacji. W tej kwestii w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska. Stanowisko, do którego przychylił się Sąd I instancji, zgodnie z którym wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na tę samą decyzję, jest motywowane koniecznością wykluczenia dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego oraz argumentem opartym na brzmieniu art. 170 p.p.s.a., w świetle którego, w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby zapaść inna decyzja (postanowienie), niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję lub postanowienie (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis. Wydanie 2, s. 308).

W stanowiskach przeciwnych wskazuje się, że zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej nie wyklucza wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego [por. wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13; wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1497/11; wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1927/11; wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 59/14; wyrok NSA z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 153/07; wyrok WSA w Białymstoku z 27 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 2/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 467/13 - publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego jeszcze na podstawie z art. 199 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa): postanowienia z 30 maja 1989 r., III ARN 17/89 niepubl.; z 27 marca 1987 r. III ARN 3/87 publ. OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 102, oraz uchwała składu siedmiu sędziów z 15 października 1992 r., III AZOP 18/92, OSNCP 1993, nr 5 poz. 67].

R. Hauser, J. Drachal i E. Mzyk zwracają uwagę, że żaden przepis prawa nie zabrania stronie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt. Skoro tak, to do czasu zawieszenia postępowania sądowego może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (v. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk; Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, s. 107). Wskazani autorzy wywodzą swój pogląd z założenia, zgodnie z którym zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego samo przez się wszczyna to postępowanie na mocy art. 61 k.p.a. Zgodnie z tą koncepcją, skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym byłyby więc takie same, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (v. Z. Kmiecik, Zbieg nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, Monografia Lex 2014). Należy jednak podkreślić, że wskazany pogląd dotyczy regulacji zawartych w k.p.a., kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 61a kpa, oraz że według kpa organ administracji publicznej nie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji ostatecznej decyzją, lecz postanowieniem.

Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania decyzji następuje w drodze decyzji (art. 151 § 1 i 2 kpa). Natomiast według art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Stwierdzenie rzeczywistego wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wynikających z tego skutków dla rozstrzygnięcia sprawy jest rezultatem ustaleń dokonanych po wydaniu postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, lub też w przypadku postępowania inicjowanego wnioskiem strony, ustaleń dokonanych po doręczeniu organowi żądania strony.

Nie można skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli - w szczególności - żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może być wszczęte w razie zaistnienia przykładowo wskazanych negatywnych przesłanek. W takim wypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody, dla których nie można wszcząć postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie wydaje wówczas postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz postępowania takiego nie wszczyna. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowieniowej także wówczas, gdy kwestionowana przez stronę decyzja nie jest ostateczna. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o uchylenie decyzji dotychczasowej. Istota postępowania prowadzonego w omawianym trybie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej bada wyłącznie, czy istnieją negatywne przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W razie ustalenia, że brak jest przesłanek negatywnych organ administracji publicznej winien przeprowadzić postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a.

Należy zatem stwierdzić, że w świetle uregulowań zawartych w Rozdziale 12 Wznowienie postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wobec wskazania przez stronę ustawowej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a.

Nie można zatem podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji, że nie było możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2015 r.

Nie kwestionując tego, że konieczne jest wyeliminowanie sytuacji jednoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wobec tej samej ostatecznej decyzji, wymaga podkreślenia, że Sąd I instancji stawiając znak równości między złożeniem wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym, a prowadzeniem takiego postępowania wyprowadził błędne wnioski odnośnie prawidłowości kontrolowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego ze wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. formy kontroli decyzji ostatecznej poprzez złożenie stosownego wniosku i uruchomienie postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji ostatecznej nie stoi na przeszkodzie prowadzona kontrola tej decyzji przez sąd administracyjny, niezależnie od etapu, na jakim znajduje się postępowanie sądowoadministracyjne. Ze względu na realizowaną przez sąd administracyjny kontrolę określonego rozstrzygnięcia, nie jest możliwe jedynie prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania równolegle z postępowaniem sądowym ze skargi na tę samą decyzję ostateczną. Powyższy pogląd jest wynikiem analizy treści art. 56 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 tej ustawy, z których to przepisów jednoznacznie wynika, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcie w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednak wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Zatem, zważywszy na zakaz dwutorowości postępowania, ewentualne postępowanie nadzwyczajne może toczyć się dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Prowadzenie jednocześnie dwóch postępowań w jednej sprawie przez sąd i organ administracji publicznej jest niedopuszczalne.

Reasumując, toczące się postępowanie sądowe mające na celu zbadanie legalności określonej decyzji ostatecznej nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, z zastrzeżeniem obowiązku wstrzymania toku postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Dokonanie systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 56 p.p.s.a., nie może iść tak daleko, aby naruszało ochronę praw jednostki, w tym wypadku prawo strony do wniesienia żądania przed upływem 5 lat lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Należy podkreślić, że wskazane terminy od 1 czerwca 2017 r. oblicza się według reguły określonej w art. 57 § 3a k.p.a.: "Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień." Z powyższej regulacji wynika, że aby nie utracić prawa do wystąpienia z żądaniem w terminie 5 lub 10 lat strona musi to uczynić, pomimo że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym przedmiotem kontroli jest ta sama decyzja ostateczna.

Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku prowadziłoby, wskutek upływu terminu 5-letniego (lub 10-letniego), do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa skorzystania z instytucji procesowej umożliwiającej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania. Zatem, dostrzegając zarówno pierwszeństwo, uruchomionej wcześniej niż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jak też nieprzekraczalny 5-letni termin (lub 10-letni) do złożenia takiego wniosku należy stwierdzić, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji istnienia przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., powinno skutkować wszczęciem postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Osobną natomiast kwestią jest skorzystanie z dostępnych środków procesowych pozwalających na powstrzymanie się od prowadzenia przez organ administracji publicznej równoległego z postępowaniem sądowym ze skargi na decyzję ostateczną postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wymaga rozważenia, czy będzie to zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia, czy też skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 36 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17 stwierdził: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego." (ONSAiWSA 2017/5/73, Prok.i Pr.-wkł. 2018/11/42, LEX nr 2298711, OSP 2018/1/11, ZNSA 2017/4/139-141).

Mając na uwadze, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).