Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1349/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt  1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.  47  par. 1 i  art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 136 i  art. 138
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako: kpa), Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 44 m2 objętej obecnie w księgą wieczystą Kw nr [...].

Decyzja zapadła w związku z wnioskiem gminy o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr.133, poz.872 ze zm. dalej jako: ustawa) prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zajętej pod ulicę [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji odmownej organu I instancji jak i w decyzji ministra wskazano, że jakkolwiek w świetle dowodów zebranych w sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] przed rokiem 1998 (a więc i na dzień 31 grudnia 1998 r.) była zajęta pod pas drogowy stanowiącej drogę publiczną ul. [...] oraz że od lat siedemdziesiątych przebiega przez nią linia energetyczna, to jednak nie uzyskano dokumentów potwierdzających, że działka ta była we władaniu gminy.

Gdy chodzi o stan prawny organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazując na powyższe organ podał, że w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki ustawowe (tzn. ww nieruchomość na koniec 1998 r. stanowiła własność małżonków W. i M. Ł. i była zajęta pod drogę publiczną – i tu wymienił dokumenty dowodzące charakter drogi), natomiast gdy chodzi o kwestię władania ww gruntem wskazał, że na potwierdzenie ww okoliczności dysponuje jedynie oświadczeniem Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] wskazującym, że przed 31 grudnia 1998 r. na drogach o nawierzchni gruntowej, wśród których była wówczas ul. [...], wykonywano roboty polegające na równaniu i profilowaniu drogi gminnej. Podał jednak, że w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów wskazujących na sprawowanie władania publicznoprawnego nad ww. nieruchomością.

Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne minister wyjaśnił, że dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem oraz że owo udokumentowanie władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia bądź okoliczności pokazujące na czym ono polegało. W tym zakresie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 84/10 i przyjął, że środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być: umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., zeznania pracowników firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, zeznania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujące na wykonywanie władania publicznoprawnego.

Jednocześnie organ powołał się na znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, stanowiący załącznik do decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] i wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Wywiódł z nich, że obecna działka nr [...] jest odpowiednikiem dawnej działki nr [...] o pow. 44 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej część ul [...]. W konsekwencji minister uznał, że analiza ww. dokumentacji prowadzi do wniosku, że obecnej działce nr [...] odpowiada dawna działka nr [...], która w dacie sporządzenia ww. mapy podziałowej, tj. w dniu 30 października 1998 r. była już zajęta pod drogę publiczną – tj. ulicę [...] w [...]. Powyższą okoliczność wg organu potwierdza też decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o wprowadzeniu zmiany do ewidencji.

Ostatecznie minister utrzymał w mocy negatywną decyzję wojewody podnosząc, że oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] nie może stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia i nie jest poparte żadnymi dokumentami na wykonywanie opisanych w nim czynności. Podobne stanowisko organ zajął w przedmiocie urządzenia na nieruchomości linii energetycznej. Powołał się też na stanowisko właścicieli nieruchomości wskazujących na to, że gmina nie sprawowała władztwa nad ul. [...], gdyż czynności związane z jej utrzymaniem (m.in. odśnieżanie) były dokonywane przez nich samych.

Skargę na opisaną na wstępie decyzję ministra złożyło Miasto [...] (dalej jako: skarżący), zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący nie sprawował władania publicznoprawnego nad przedmiotową drogą;

2) art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 poz. 460, z późn. zm.) poprzez pominięcie domniemania ustawowego, wg którego organ jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi a zarządcami dróg gminnych są odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta a także pominięcie domniemania ustawowego, iż Zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.

Z ostrożności, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o obciążenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ministra utrzymująca w mocy negatywną decyzję wojewody [...], tj. decyzję odmawiającą deklaratoryjnego potwierdzenia przejścia na gminę z mocy samego prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] będącej dotychczas własnością małżonków Ł..

Gdy chodzi o przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan prawny – tj. analizę przepisów i przesłanek warunkujących zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy – Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone przez organ. Ww przepis jest jednoznaczny i wyznacza trzy przywołane wyżej przesłanki jego zastosowania.

Stan faktyczny sprawy jest jednak specyficzny. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że dotychczasowi właściciele działki o obecnym numerze ewidencyjnym [...] wywodzili, iż prawo jej własności przeszło na gminę nie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. lecz na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z datą ostateczności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] zatwierdzającej na ich wniosek podział nieruchomości stanowiącej dotychczas działkę nr [...], tj. z dniem 30 listopada 1998 r. Ww nieruchomość (jak wynika z części dokumentów) o pow. 1507 m2 stanowiąca działkę [...] objęta księgą wieczystą [...] była współwłasnością po ½ części dwóch małżeństw. W wyniku dokonanego w listopadzie 1998 r. podziału powstały dwie działki: nr [...] o pow. 725 m2 i nr [...] o pow. 711 m2. Wg stanowiącego załącznik do decyzji z [...] listopada 1998 r. wyrysu z mapy ewidencyjnej, działka nr [...] o pow. 44 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta nr [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], już wówczas stanowiła część ul [...]. Z kolei z treści wypisu z rejestru gruntów z 2014 r. wynika, że działce nr [...] o pow. 0,0044 ha odpowiada działka nr [...] i powyższe doprowadziło organy do wniosku, że obecnej działce nr [...] odpowiada dawna działka nr [...] ([...]).

W toku kontrolowanego postępowania nie badano kiedy i w jakich okolicznościach powstała działka nr [...], której (jak wynika z przywołanych dokumentów, a w szczególności z załącznika mapowego do decyzji z dnia [...] listopada 1998r.) błędnie nadano następnie numer [...], tj. numer działki stanowiącej drogę, w której obszarze działka [...] się zawierała. Ani ww decyzja podziałowa, ani załącznik do niej nie wskazują, co w istocie stanowiło przedmiot podziału, czyli jaki był stan wyjściowy. W wyniku podziału (bądź wcześniej, ale to małżonkowie Ł. kwestionują) powstały 3 działki: [...],[...] i [...]. Działkom [...] i [...] nadano numery [...] i [...] a odnośnie do działki [...] o pow. 44 m2 wskazano, że wchodzi ona w skład drogi stanowiącej dużo większą działkę nr [...]. Tak wynika z załącznika mapowego do decyzji z [...] listopada 1998 r., sama decyzja na ten temat nic jednak nie mówi. Wskazuje jedynie, że zatwierdza się podział na dwie działki o nowych numerach. Istotnie działka nr [...] w ogóle w decyzji podziałowej nie została ujęta, a następnie w ewidencji gruntów i budynków w ogóle "zniknęła" z pola widzenia, tak jakby jej nigdy nie było. Jak wynika z akt, kilkanaście lat po podziale, na mocy decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. "skorygowano dane ewidencyjne z uwagi na brak w ewidencji gruntów aktualnie wydzielonej działki o dawnym nr [...] o powierzchni 44 m2, (KW [...]) ujawnionej pod błędnym numerem [...], w ten sposób, że działkę o dawnym nr [...] ujawniono w ewidencji gruntów pod numerem [...] nanosząc granice działki zgodnie z opisem technicznym mapy zaewidencjonowanym w PODGiK w 2010 r." Z akt sprawy wynika, iż wg dotychczasowych właścicieli dawna działka nr [...] była jedynie przedmiotem podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Z kolei wypis z ewidencji gruntów z dnia 16 lutego 2009 r. (tj. jeszcze sprzed decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r.) dotyczy całej działki nr [...] ([...]) stanowiącej ul. [...] o powierzchni 0,3531 ha a nie jej części stanowiącej dawną działkę nr [...] o powierzchni 44 m2. Natomiast z wypisu z dnia 3 lipca 2014 r. wynika, że działce nr [...] o pow. 0,0044 ha odpowiada działka nr [...] o pow. 44 m2. Stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. mapa wskazuje jednak jednoznacznie, że działka nr [...] była zdecydowanie większa.

Wszystkie opisane wyżej okoliczności pozostają bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy gdyż decyzja podziałowa z [...] listopada 1998 r. jest ostateczna. Ostateczna jest też odmowna decyzja w zakresie wniosku małżonków Ł. o ustalenie za nią odszkodowania, decyzja ta została zresztą pozytywnie zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1089/11. Organy administracji (i sąd) orzekając o odszkodowaniu były związane decyzją podziałową, a ta o wydzieleniu działki drogowej nr [...] ([...] ewentualnie [...]) nie wspomina, choć załącznik do niej nie odpowiada treści tejże decyzji. W dokumentacji geodezyjnej doprowadziło to do "zgubienia" działki [...], za którą, o ile została wydzielona pod drogę przed 31 grudnia 1998r. małżonkom Ł., stosownie do treści art. 98 ust. 3 ugn należało się odszkodowanie. Ponieważ jednak decyzja podziałowa jest ostateczna i nie została w żadnym z trybów nadzwyczajnych zweryfikowana, to na zasadzie jej trwałości i związania – należy przyjąć, że "dawna" działka nr [...] (której w wyniku załącznika do decyzji podziałowej nadano pierwotnie numer [...]) z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła z mocy prawa na gminę w trybie przywołanego wyżej art. 73 ustawy z 1998 r.

Stąd, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie organ przyjął, że aktualna działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z przywołanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów wynika, iż w określonej ustawą dacie stanowiła ona część drogi publicznej, i okoliczność ta co do zasady nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Nawet dotychczasowi właściciele (małżonkowie Ł.) twierdzą, że ww działka stanowiła część ul. [...] już w dacie dokonywania podziału nieruchomości objętej KW [...]. I jeżeli już wówczas była to sięgająca ogrodzenia urządzona droga, tj. droga powszechnie dostępna; to w ocenie Sądu bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność braku dokumentów potwierdzających władztwo publiczne nad ww drogą publiczną. W tym zakresie zarzuty skargi sformułowane przez Miasto [...] okazały się zasadne.

Zasadne w szczególności okazały się zarzuty co do istnienia swego rodzaju domniemania odnośnie do zarządu drogą publiczną. Ponadto, jak wynika z przywołanego przez organ orzecznictwa, dowodami na okoliczność władztwa mogą być zarówno dokumenty jak i np. zeznania świadków. Mogą to być zeznania właścicieli nieruchomości objętych sprawą, nieruchomości sąsiednich, osób zatrudnionych w firmach działających na zlecenie zarządcy drogi jak i osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego. W tym zakresie niezasadne wydaje się utożsamianie oświadczenia pracownika organu administracji z beneficjentem owego szczególnego, mającego miejsce z mocy samego prawa, wywłaszczenia. Beneficjentem ww wywłaszczenia nie jest bowiem pracownik administracji a jednostka samorządu terytorialnego. Skoro w sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną, której zasięgu pasa drogowego nikt w sprawie nie kwestionuje a nawet same strony ww kwestii nie negują, podnosząc jedynie, że sami zajmowali się jej odśnieżaniem, to w ocenie Sądu negatywna decyzja organu narusza prawo. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że ww droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, to istotny w sprawie jest jedynie zakres niewątpliwego i powszechnie dostępnego pasa drogowego, a tego ostatniego ani organ administracji ani skarżący ani dotychczasowi właściciele - nie kwestionują. Trzeba bowiem odróżnić dowodzenie władania gruntem w granicach niedookreślonego co powierzchni i zasięgu pasa drogowego w ramach jego definicji ustawowej od władztwa nad gruntem przebiegającym bezpośrednio pod urządzoną drogą utwardzoną, asfaltową czy brukową, z chodnikiem bądź bez i z urządzeniami infrastruktury technicznej. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad wybudowaną ze środków publicznych i urządzoną w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną.

W tym zakresie trzeba podkreślić, że drogi są budowlami, które dla wykonywania przypisanych im funkcji muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. Trwałe powiązanie drogi z gruntem oznacza, że droga, a w tym droga publiczna, jest częścią składową nieruchomości gruntowej, nie może zatem stanowić przedmiotu odrębnego od nieruchomości (art. 47 § 1 kc i art. 48 kc). Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By uzyskać taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych). Z drogi takiej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Droga publiczna ma zatem dwie podstawowe cechy: istnieje nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi, a przy tym droga ta została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie.

Nie istnieje przy tym odrębne od nieruchomości prawo własności do drogi publicznej. Poza tym, istniejąca droga nie może zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, jeżeli nie stanowi własności podmiotu publicznego. Co do zasady - przejście prawa własności do nieruchomości zabudowanej drogą na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest warunkiem niezbędnym wydania aktu o zaliczeniu tej drogi do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/2008, LexPolonica nr 1991227, wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2008 r., III SA/Kr 267/2008, LexPolonica nr 1991145). Stąd też właśnie w celu wykluczenia rozbieżności w zakresie odrębnego prawa własności do gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz osobnego prawa do drogi publicznej, w przypadku dróg publicznych ustawodawca zdecydował "o podmiotowym scaleniu prawa własności nieruchomości oraz drogi". (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis). Nastąpiło to na mocy art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowiły ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeśli chodzi o przesłanki omawianego art. 73 ustawy - sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, zaliczoną następnie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nim tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, w szczególności posiadania służebności, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo zapewnia każdemu obywatelowi. W tym wypadku posiadanie należy do właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy czy powiatu, w zależności od rodzaju drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/06, OSNC 2006, nr 12, poz. 195). Korzystanie z drogi przez każdego, tj. nieograniczoną liczbę podmiotów, nie jest posiadaniem, bo nie ma charakteru zindywidualizowanego. Jednocześnie trzeba podkreślić, że dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości (przez jej właścicieli) polegające na odśnieżaniu drogi czy chodnika (co jest powszechne zwłaszcza w mniejszych miejscowościach) i odpowiednio np. wykaszanie pobocza - nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego.

Wymaga też podkreślenia, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Rzeczy wyłączone z obiegu nie mogą stanowić przedmiotu obrotu cywilnego, ich wyłączenie z obrotu z reguły wynika z ich przeznaczenia, a czasem z ich właściwości. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość - nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Na gruncie spraw dotyczących stwierdzenia zasiedzenia utrwalił się pogląd, iż wyłączenie tego rodzaju nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie IV CSK 461/13, LEX nr 1498653).

W konsekwencji należało przyjąć, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Czym innym jest zajęcie (przejęcie) gruntu pod planowaną dopiero w przyszłości drogę publiczną bądź poszerzenie drogi istniejącej a czym innym jest fizyczne zajęcie i urządzenie wraz z poboczem, rowem odwadniającym itp. asfaltowej czy utwardzonej drogi publicznej. Samo wybudowanie tej drogi oznacza, że była ona we władaniu publicznym, i tego stanu rzeczy nie mogą zmienić twierdzenia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Uwzględniając powyższe i przenosząc to na grunt kontrolowanej sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja niezasadnie negatywnie zweryfikowała ustalony w sprawie stan faktyczny. Innymi słowy, co do zasady należy przyjąć, iż gdy chodzi o część urządzonej i powszechnie dostępnej drogi publicznej znajdującej się w granicach dawnej działki nr [...] – zaistniały przesłanki do potwierdzenia jej komunalizacji w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy. Do ustalenia przez organ pozostaje jedynie, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. cała działka nr [...] (a pierwotnie [...]) była zajęta pod konkretną, urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną czy też tylko określona jej część; chyba że właściciele wykażą, iż to oni sami w ramach zapewnienia dostępu do swojej nieruchomości utwardzili ww drogę i oni sami jak i wszyscy w otoczeniu traktowali ją wyłącznie jako drogę prywatną stanowiącą element dojazdu do ich posesji.

Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. Minister naruszył bowiem reguły postępowania gdy chodzi o ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zastosowanie do niego odpowiedniej normy w postaci art. 73 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności gdy chodzi o kwestię dowodzenia władztwa nad urządzoną droga publiczną. Ponownie rozpoznając sprawę minister w oparciu o oświadczenia stron zobowiązany będzie ustalić czy urządzony pas drogowy ul. [...] w [...] 31 grudnia 1998 r. obejmował w całości działkę nr [...] i w wyniku ww ustaleń bądź wyda pozytywną decyzję deklaratoryjną w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy bądź też uznając zasadność kontynuowania postępowania dowodowego, zdecyduje o dalszym toku postępowania stosownie do wymogów art. 136 i 138 kpa.