Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 35/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] nr XXXVI/301/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej u.s.g.), podjęła w dniu 28 czerwca 2018 r. uchwałę nr XXXVI/301/2018 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] (Dz. Urz. Wojew. z 2018 r., poz. 1695).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie:

– art. 5, art. 31 i art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., przez wskazanie w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, że "do kompetencji i obowiązków Sołtysa należy reprezentowanie Sołectwa na zewnątrz", co uchybia wskazanym przepisom ustawy samorządowej, albowiem jest to kompetencja zastrzeżona dla wójta,

– art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., przez wskazanie w § 12 ust. 1 i 2 uchwały, że "Wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej dokonuje się przy obecności co najmniej 1/10 stałych mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania, w tym również osoby przebywające na terenie Sołectwa z zamiarem stałego pobytu" oraz wskazanie, że "W razie braku quorum, wyboru Sołtysa i rady Soleckiej można dokonać na drugim Zebraniu Wyborczym zwołanym w tym samym dniu, co najmniej 15 minut po Zebraniu, które nie doszło do skutku, na którym nie jest wymagane quorum wymienione w ust 1. Odbycie drugiego Zebrania Wyborczego jest możliwe, jeżeli przewidziano je w zarządzeniu Wójta o zwołaniu zebrania", pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej,

– art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., przez wskazanie w § 17 ust. 1 uchwały, że "Sołtys i członek Rady Sołeckiej może być odwołany przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji", pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie daje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa, oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że Rada Gminy uchwałą nr VIII/37/2019 z dnia 13 czerwca 2019 r. uchyliła § 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, a § 17 ust. 1 został zmieniony.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował skargę w ten sposób, że cofnął ją w zakresie pierwszego zarzutu, tj. co do § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie skargę podtrzymał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Odnosząc się zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 12 ust. 1 i 2 uchwały. Przepisy te stoją w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać zatem należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 12 ust. 2 uchwały dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 12 ust. 1 statutu. Nie można przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Podobnie za istotne naruszenie prawa należy uznać uregulowanie zawarte w § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W ustawie brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa lub rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16).

Odnosząc się do kwestii wyeliminowania kwestionowanych przez prokuratora przepisów § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały na skutek zmian wprowadzonych uchwałą, o której mowa jest w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że uchylenie albo zmiana kontrolowanej przez sąd uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; 1 września 2010 r., I OSK 368/10; 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, CBOSA), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli niezgodny z prawem akt prawa miejscowego lub jego przepis, był albo może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa w tym okresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 12 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie, dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku