Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2220/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 135, 151,200,205 par. 2, 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 3 lit. b i c decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.; 2. uchyla pkt 3 lit. b i c decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.; 3. w pozostałej części oddala skargę; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. T. kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołania H.T. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr ewid.: [...] położonych przy ul. [...] w C..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] listopada 2015r. wpłynął wniosek K.K. oraz P.W. (inwestorzy) o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Od powyżej decyzji odwołanie złożyli Pani H.T. oraz M.S.. W efekcie rozpatrzonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] marca 2016r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając wniosek Prezydent wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016r. ustalającą warunki zabudowy. W decyzji ustalono, że inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą.

Następnie wskazano następujące warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:

a) Linie zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości: - 10m, od krawędzi jezdni ul.[...] oraz - 6m od linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. [...] zgodnie z załącznikiem graficznym.

Poza określoną powyżej linię zabudowy mogą wystawać następujące elementy:

- gzymsy - nie więcej niż 0,20m,

- okapy - nie więcej niż 0,80m,

- części budynku wzbogacające architektonicznie i funkcjonalnie jego elewację (takie jak: wykusze, balkony i galerie) - nie więcej niż 1,50m,

- tarasy na poziomie parteru, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - nie więcej jak dopuszczają przepisy odrębne.

b) Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się jako wskaźnik: minimalny wynoszący - 0,12, maksymalny wynoszący - 0,48.

c) Ustala się szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku: 17m z tolerancją do 20%.

d) Wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: ustala się maksymalną wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 14m. Nie ustala się wysokości minimalnej elewacji frontowej projektowanego budynku, co nie ma wpływu na naruszenie obowiązujących zasad ładu przestrzennego.

e) Ustala się geometrię dachu projektowanego budynku: dach o połaciach głównych dwuspadowych lub wielospadowych, kąt nachylenia połaci dachowych od 1 stopnia do 5 stopni, wysokość maksymalna kalenicy głównej 14,0m.

Lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie objętym decyzją musi uwzględnić istniejącą sąsiadującą zabudowę (w tym budynek mieszkalny jednorodzinny położony na terenie działki nr ew. [...]) oraz spełniać wymogi przepisów odrębnych (techniczno-budowlanych) związanych z projektowaną inwestycją.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.T.. Kolegium rozpoznając to odwołanie zwróciło uwagę na następujące kwestie.

Wskazało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r, poz.778), zwanej dalej u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane danej "rozporządzeniem". Zdaniem organu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej na tym obszarze oraz że spełnia wszystkie wymogi zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", co pozwala na jej realizację w założony we wniosku przez inwestora sposób. W sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co pozwala na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Proponowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy wielorodzinnej dominującej na tym obszarze.

Odnosząc się do odwołania Kolegium twierdzi, że organ nie miał obowiązku określenia szczegółowych parametrów planowanego budynku takich jak wysokość kondygnacji, rozmieszczenie miejsc parkingowych itp. gdyż to przepisy prawa materialnego określają jakie elementy winna zawierać decyzja lokalizacyjna, natomiast zaskarżona decyzja wszystkie te elementy posiada.

Odnosząc się do naruszenia szeroko rozumianych interesów osób trzecich poprzez ustalenie konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, co będzie miało wpływ na odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a planowanym, jak również ewentualnego zacienienia, to zdaniem Kolegium szczegółowe rozstrzygnięcia w tym zakresie będą ustalane na następnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania inwestycyjnego Prezydent określa jedynie ogóle warunki jakie należy spełnić, aby realizacja przedmiotowej inwestycji była w ogóle możliwa. Szczegółowe zaś jej warunki (w tym jej konkretna lokalizacja na oznaczonym terenie) zostaną określone przez organ budowlany zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa materialnego, w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Takimi przepisami prawa materialnego są między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to zawierają także uregulowania dotyczące zachowania przy realizacji nowej zabudowy minimalnych odległości jakie należy zachować od granic działek sąsiednich.

Skarżąca zarzuciła także, iż organ pierwszej instancji w sposób zupełnie wybiórczy potraktował dobór działek w celu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, gdyż z jednej strony uwzględnił nieruchomości na których zlokalizowane są budynki garaży, czy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w następnych zaś obliczeniach ich nie uwzględnił. Z tym zarzutem Kolegium się nie zgodziło gdyż organ w analizie w sposób precyzyjny określił, że "do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości elewacji frontowej, określenia geometrii dachu nie będą uwzględnione budynki o funkcji gospodarczej, garażowej czy usługowo-handlowej". Oznacza to tym samym, że w pozostałych przypadkach zabudowa na tych nieruchomościach będzie uwzględniona, tak jak miało to miejsce chociażby w zakresie określenia maksymalnego wskaźnika dla nowej zabudowy.

Następnie Skarżąca zarzuciła organowi, iż tak jak miało to miejsce między innymi podczas ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Prezydent wyznaczył go w innej wysokości niż wynika to z uzyskanego z obszaru analizowanego wskaźnika średniego. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia, co do zasady ustalenie parametrów wskazanych w tym rozporządzeniu (linia zabudowy, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, geometria dachu) następuje zgodnie z istniejącym na danym obszarze analizowanym ładem przestrzennym tj. na podstawie średniego wskaźnika tych wielkości uzyskanego z obszaru analizowanego. Jednakże ustawodawca dopuszcza ustalenie ich w innej wielkości, lecz winno to wynikać z przeprowadzonej analizy i znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wyników analizy oraz uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie posłużył się tą możliwością i każdorazowo wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się odchodząc od tej zasady.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H.T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 54 pkt 2) lit. d) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji pominięcia w decyzji organu I instancji określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich szczególnie w zakresie interesów skarżącej, której nieruchomość na skutek lokowania obiektu stosownie do postanowień zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostanie całkowicie zacieniona, a nadto w bliskim jej sąsiedztwie (blisko granicy jej działki), w tej samej linii zabudowy posadowiony zostanie budynek, zabudowujący sąsiednią działkę z intensywnością przekraczającą dopuszczalną w tej lokalizacji powierzchnię zabudowy, który to budynek przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną charakteryzować się będzie dużą gęstością zaludnienia co implikować będzie dodatkowe uciążliwości;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji okoliczności ustalenia przez organ I instancji charakterystycznych parametrów planowanej zabudowy w sprzeczności z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Skarga podnosi także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć (a w ocenie skarżącej w istocie miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 53 ust. 3 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia przez organ II instancji stosownych ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zaniechanie dokonania oględzin w obrębie obszaru analizowania, które w okoliczności niniejszej sprawy były potrzebne dla ustalenia stanu prawnego i faktycznego terenu,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji okoliczności zaniechania przez organ I instancji uzasadnienia w treści decyzji o warunkach zabudowy w jaki sposób ustalono granice obszaru analizowanego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ lI instancji decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości.

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości z uwagi na okoliczność, że decyzje te zostały wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu częściowo, bowiem co do części postanowień kształtujących sytuację prawną zarówno inwestorów, jak i skarżącej zawartych w decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji decyzji organu II instancji utrzymującej w tym zakresie rozstrzygnięcie Prezydenta - doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem zakwestionował ocenę fragmentu analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez uprawnionego architekta, a następnie przyjętą jako prawidłową i spełniającą wymogi - przez organy. Pozostałe natomiast zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Przy czym stwierdzone naruszenie prawa uzasadniało uchylenie w części zaskarżonej decyzji, nie zaś stwierdzenie jej nieważności w tej części.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta był m. in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 tego rozporządzenia).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (vide wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 305/12 oraz z 10 marca 2015 r. o sygn. akt II OSK 1934/13). Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość.

Dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie frontem działki jest część terenu inwestycyjnego przylegająca do ul. [...]. Zaznaczyć przy tym należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych (patrz wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 2066/14) stąd też jeżeli teren inwestycji obejmuje kilka działek ewidencyjnych, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji.

Zdaniem Sądu obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z zasadą wyznaczoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Od granic terenu inwestycyjnego wyznaczono wokół - w promieniu stanowiącego trzykrotność frontu działek inwestycyjnych - obszar analizy urbanistycznej. Zastosowano zatem metodykę wyznaczenia tego obszaru stanowiącą zasadę określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ zatem nie miał obowiązku stosując normę prawa materialnego w jej podstawowym wariancie odrębnie uzasadniać z jakich powodów przyjął tenże wariant. Gdyby uznał, że zasadne jest poszerzenie tego obszaru ponad minimum wynikające z rozporządzenia wówczas konieczne byłoby wyjaśnienie z jakich względów – acz działając w graniach prawa – uznał celowość takiego wyznaczenia obszaru analizowanego (tak samo wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2931/14). Taka sytuacja natomiast w sprawie nie miała miejsca.

W kwestii pominięcia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony osób trzecich tj. zagrożenie że nowo lokowana inwestycja zacieni nieruchomość skarżącej to trzeba przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.zp.), nie stanowi też podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju zabudowy na wskazanej działce. Jednocześnie decyzja taka nie zawiera konkretnego zlokalizowania planowanego obiektu na działce. Dopiero w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych i usytuowania) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Tym samym wskazywane okoliczności tj. zacienienia, bliskiego sąsiedztwa budynku w stosunku do granicy z działką skarżącej będą oceniane i brane pod uwagę w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (vide choćby wyrok NSA z dnia 15 października 2014r., sygn. akt II OSK 839/13).

Jako natomiast zasadne Sąd uznał naruszenie przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. w zw. z § 5 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ponadto analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich ustalenie musi wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 936/12).

Ponadto zdaniem Sądu założenia przyjęte do wskazania tych parametrów muszą być jednolite i transparentne dla wszystkich wskaźników wynikających z § 1 rozporządzenia. Chodzi o to mianowicie, aby konsekwentnie dla wszystkich wskaźników przyjąć do wyliczenia ten sam rodzaj zabudowy. Wybiórcze natomiast przyjmowanie nieruchomości zabudowanych jako materiału do wyliczeń w zależności od celów i oczekiwań inwestora powoduje w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Mianowicie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej do wyliczenia wartości średniej tej elewacji przyjęto budynki mieszkalne (mieszkalne wielorodzinne oraz jednorodzinne), nie przyjęto budynków gospodarczych, garażowych i handlowych położonych w opisywanej strefie. Parametr ten w konsekwencji ustalono na 17 m z tolerancją 20%, czyli mniej niż wyniosła średnia szerokość (24 m). Taka sama sytuacja miała miejsce odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie uwzględniono bowiem budynków garażowych i budynku handlowego znajdujących się w obszarze analizowanym. Gdyby te budynki uwzględnić średnia byłaby znacznie niższa, tymczasem średnia wyliczona wysokość elewacji frontowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej wyniosła 9,3 m. Jednak ze względu na istnienie w strefie analizowanej wielorodzinnych budynków mieszkalnych o wysokości elewacji frontowej 14 m analiza rekomendowała ustalenie tego parametru na poziomie 14 m, co jeśli chodzi o przepisy materialne znajduje usprawiedliwienie w normie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jeśli chodzi o geometrię dachu to również analiza, a w ślad za nią decyzja, odnosi się do geometrii dachów budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Tym samym oczywiste jako spełniające zasadę określoną w art. 8 k.p.a. winno być odniesienie także wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bądź do średniego wskaźnika (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) bądź do innego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wynikającego jednak z konsekwentnej koncepcji odnoszenia wskaźnika przy pominięciu garaży oraz budynku handlowego. Tymczasem analiza przy wyliczaniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy bierze pod uwagę zabudowę handlową oraz garażową, odrzuconą przy innych wskaźnikach. Przy czym odnośnie tego rodzaju zabudowy przyjmuje nie wskaźnik dla każdej z osobna działki ewidencyjnej, który wynosi 1,0, lecz teren całej działki inwestycyjnej (czyli działki mogącej składać się z kilku działek ewidencyjnych) zabudowanej garażami, który wynosi 0,48. Tym samym średni wskaźnik dla działki budowlanej wyniósł aż 0,51, a dla terenu inwestycyjnego 0,24. Ponieważ wskaźnik 0,48 był wskaźnikiem maksymalnym dla obszaru analizowanego jako terenu inwestycyjnego tenże został zaproponowany w analizie jako maksymalny. Oznaczałoby, że inwestor zyskałby prawo zabudowania terenu inwestycyjnego o takiej wielkości powierzchni zabudowy jaka jest właściwa dla terenu inwestycyjnego jakim są garaże, które w przypadku innych wskaźników zostały definitywnie odrzucone. Taka niekonsekwencja i wybiórczość w ustaleniu stanu faktycznego nie jest dopuszczalna. Gdyby bowiem odrzucić garaże - jak wynika z tabeli na str. 4 analizy – wówczas średni wskaźnik powierzchni zabudowy działki byłby niższy. Również konsekwentne pominięcie zabudowy handlowej (działki nr [...] ze wskaźnikiem 0,42) powodowałoby zmniejszenie średniej wartości tego wskaźnika. Organ oczywiście jest uprawniony w świetle przepisów prawa ustalić inny wskaźnik, niemniej jednak konieczne jest posłużenie się racjonalną i uzasadnioną przesłanką. W przypadku innych wskaźników taką przesłanką było nawiązanie do innej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym wypadku jednak organ nie skorzystał z tej możliwości. Na marginesie Sąd jedynie zauważa, że najwyższy stwierdzony w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy przy tego rodzaju zabudowie tj. wielorodzinnej wynosi jedynie 0,32 (działka nr [...]). Jeżeli zatem analiza ustalając maksymalny wskaźnik zabudowy odwołuje się do zabudowy garażami, a w przypadku innych wskaźników odrzuca ten rodzaj zabudowy, zdaniem Sądu analiza jest nierzetelna, tendencyjna i w konsekwencji prowadząca do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Dalszą kwestią jest ustalenie tego wskaźnika w dużych widełkach jako minimalny i maksymalny wskaźnik.

W orzecznictwie sądów administracyjnych są wyrażane poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około. Skład orzekający podziela te poglądy z tym jednakże zastrzeżeniem, że w danym wypadku użycie sformułowań: "maksymalnie", "do", "około", może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową określonego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, na przykład z uwagi na zachowanie ładu na danym obszarze (vide wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 320/13). Ów ład przestrzenny zdaniem Sądu jest tutaj widoczny, bowiem co od zasady tworzy go zabudowa wielorodzinna posadowiona na działkach ze stosunkowo niskim wskaźnikiem zabudowy. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek jednorodzinny.

Dopuszczalne jest przyjęcie wartości jako maksymalnych i minimalnych, jednak muszą one mieć źródło w prawidłowo sporządzonej analizie oraz nie jest dopuszczalny taki rozrzut jak w niniejszej sprawie polegający na przyjęciu najwyższego wskaźnika oraz najniższego wynikającego z analizy. Wskaźnik ten bowiem musi być odniesiony do średniego wskaźnika, a następnie w razie podstaw zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki, jak choćby nawiązanie do tego samego rodzaju zabudowy (tutaj przykładowo miało to miejsce przy ustaleniu wysokości elewacji frontowej). Tymczasem organ pozostawił inwestorom daleko idąca swobodę zapewniając możliwość zabudowy w krańcowych wartościach wynikających z analizy. Przyjęcie w decyzji wartości krańcowych pozostaje w sprzeczności z normą § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ostatni przepis przewiduje co prawda możliwość wyznaczenia wskaźnika wynikającego z analizy, lecz zdaniem Sądu prawidłowo sporządzonej analizy, która oddaje stan faktyczny tj. istniejący stan zagospodarowania terenu.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd zdecydował także o uchyleniu innego wskaźnika działając tutaj z urzędu tj. szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu ustalenie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób matematyczny może mieć wpływ także na parametr dotyczący szerokości budynku. Jeśliby bowiem ustalony został niższy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa to na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku. Nie można zatem wykluczyć, że inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku. Z tych względów Sąd zadecydował o uchyleniu także w tej części decyzji.

Jako natomiast bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Odnośnie pozostałych wskaźników decyzja jest prawidłowa, oparta o prawidłowo ustalony stan faktyczny podjęty na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego.

Co do naruszenia innych przepisów procesowych to Sąd podkreśla, że nie było konieczności oraz potrzeby dokonywania oględzin analizowanego obszaru. Otóż ustalanie stanu faktycznego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na podstawie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę tę zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a zatem osoba posiadająca przygotowanie zawodowe. Nie ma zatem podstaw, aby analiza ta była weryfikowana przez inny dowód jakim są oględziny. W przypadku wykazania wad w tej analizie w zakresie błędnego wskazania danych, konieczne jest wyjaśnienie ich przez osobę sporządzającą analizę. Dowód ten nie może zostać zastąpiony innym dowodem jakim są oględziny. Oględziny natomiast w pewnych sytuacjach mogą być traktowane jako dowód akcesoryjny. Strona jednak musi wykazać konieczność jej przeprowadzenia, co w sprawie na etapie postępowania administracyjnego nie miało miejsca.

Wszystkie te względy zadecydowały o częściowym uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Ponieważ skarga została uwzględniona w dwóch piątych (pięć wskaźników ustalanych w warunkach zabudowy) tj. uchylono zaskarżoną decyzję co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej - zasądzono proporcjonalnie zwrot wpisu sądowego oraz zastępstwa procesowego.