Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 929/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 i art. 227
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 355/12 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 355/12 oddalił skargę J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz., 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), orzekł o zwaloryzowaniu odszkodowania, ustalonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 sierpnia 1997 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] działka nr [...] o pow. 592 m²., w kwocie 12.195,20 zł, które po zwaloryzowaniu wynosi 21.545,31 zł.

W uzasadnieniu decyzji streścił dotychczasowy przebieg czynności dotyczących ustalenia, waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Podał m.in., że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia 20 sierpnia 1997 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 592 m². Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) pod budowę ulic [...].

Z uwagi na fakt, że w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu współwłaściciele nieruchomości nie żyli ustalone w powołanej wyżej decyzji odszkodowanie zostało przyznane na rzecz ich spadkobierców. Ponieważ w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu spadkobiercy byli nieznani z miejsca pobytu i zamieszkania, Gmina Łódź została zobowiązana do przekazania odszkodowania do depozytu sądowego. Z dokonanej przez organ analizy dokumentów wynika, że odszkodowanie to nie zostało złożone do depozytu sądowego.

Pismem z dnia 28 października 2008 r. pełnomocnik spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Prezydenta Miasta o wypłatę na rzecz J.R. i A.P. zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w powołanej wyżej decyzji w przypadających na nich częściach.

Z akt sprawy wynika, że wniosek ten był przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Następnie, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 17 maja 2010 r. nr [...] orzekł, iż odszkodowanie po waloryzacji wynosi 21.523,77 zł. Od decyzji tej J.R. i A.P. złożyli odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazali, że nieruchomości nie stanowią dóbr konsumpcyjnych, a wysokość słusznego odszkodowania może być ustalona tylko na podstawie oszacowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniło, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowiła wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazało, że w sytuacji gdy Prezes GUS nie ogłasza wskaźników zmian cen nieruchomości, to do czasu ogłoszenia tych wskaźników waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS.

Na skutek wniesienia przez J.R. i A.P. na powyższą decyzję skargi sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 986/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że pomimo, iż obwieszczenia Prezesa GUS w sprawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych są dostępne w Dziennikach Urzędowych GUS, to jednak niewskazanie przez organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji konkretnie, które z tych wskaźników zostały w sprawie zastosowane, powoduje brak możliwości skontrolowania, w jaki sposób uzyskano kwotę waloryzacji, co stanowi o istocie rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnił, że waloryzacja oznacza przerachowanie odszkodowania i może dotyczyć okresu między datą wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, a datą jego wypłaty. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje na błędy w tym zakresie. Decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu 20 sierpnia 1997 r., z kolei J.R. wypłacono zwaloryzowane odszkodowanie w październiku 2009 r., A.P. w grudniu 2009 r., W.K. oraz J.K. w styczniu 2010 r. Przy czym przyjęto wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od dnia 1 września 1997 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r., co oznacza, że nie dokonano przerachowania odpowiednio o 1, 3 i 4 miesiące w stosunku do poszczególnych uprawnionych. Wprawdzie podstawą przedmiotowych wypłat było "oświadczenie" Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 września 2009 r., to jednak akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego przez organ odwoławczy decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r. Ostatecznie, wobec aktualnych wniosków skarżących i pozostałych uprawnionych o waloryzację, decyzją o waloryzacji jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2010 r., który nie dokonał odpowiednich przerachowań za okres od wydania decyzji z dnia 20 sierpnia 1997 r. do dnia wypłaty i jedynie lakonicznie wskazał na pismo GUS, którego zawartość nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta [...] podał, że w piśmie Urzędu Statystycznego w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r. określono wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od dnia 1 września 1997 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. na 176, 5%, a w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. wyjaśniono, że wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. kształtował się odpowiednio: wrzesień - 100,0%, październik - 100, 1%, listopad - 100,3%, grudzień - 100,0%. Po dokonaniu ponownego przerachowania odszkodowania o kolejne miesiące, tj. wrzesień, październik, listopad i grudzień 2009 r., w stosunku do poszczególnych uprawnionych, tj. [...], kwotę zwaloryzowanego odszkodowania określono odpowiednio: 16.142,83 zł, 2.701,24 zł, 1.350,62 zł, 1.350,62zł. Mając na uwadze fakt, że na rzecz w/w osób została już wypłacona kwota zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 21.523,77 zł, zgodnie z "oświadczeniem" Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 września 2009 r., stosownie do przypadających im udziałów we współwłasności nieruchomości, organ wskazał, że do wypłaty pozostała różnica w wysokości 21,54 zł.

Od powyższej decyzji J.R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie kwoty prawidłowo zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego, organ wprawdzie dokonał waloryzacji, podał jeden sumaryczny wskaźnik, a także wszystkie poszczególne wskaźniki miesięczne oraz roczne, to jednak nie dokonał szczegółowego i precyzyjnego wyliczenia pod względem rachunkowym. Nie zawarł takiego wyliczenia w uzasadnieniu decyzji, co uniemożliwia stronie weryfikację poprawności wyliczenia ograniczonego jedynie do podania wskaźników, a nie do ich przerachowania. Ponadto organ podał łączny wskaźnik za miesiące: wrzesień 1997 r. do sierpnia 2009 r., natomiast nie podał takiego łącznego wskaźnika za kolejne miesiące do grudnia 2009 r. J.R. wskazał także, iż każdy ze spadkobierców odebrał odszkodowanie w innym terminie, a zatem dla każdej z tych osób winno się dokonać przerachowania odszkodowania z osobna, biorąc pod uwagę okres od ustalenia odszkodowania do dnia kolejnych wypłat. W ocenie odwołującego, waloryzacja winna zostać dokonana przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Wskaźnik waloryzacji cen towarów i usług konsumpcyjnych nie odzwierciedla bowiem w sposób prawidłowy wzrostu cen nieruchomości. J.R. zauważył również, iż organ nie uwzględnił jego wniosku o dopuszczenie dowodu z oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, to jednak w tym zakresie swojego stanowiska nie uzasadnił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 K.p.a., art. 132 ust. 3 w zw. z art. 5, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o zwaloryzowaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Gminy [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0592 ha w obrębie B-24, ustalonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 sierpnia 1997r. znak: [...], przysługującego spadkobiercom właścicieli nieruchomości – małżonków [...],

w ten sposób, iż:

- wysokość odszkodowania należnego J.R. po waloryzacji na dzień zapłaty, czyli 6 października 2009 r., wynosi 16.142,83 zł;

- wysokość odszkodowania należnego A.P. po waloryzacji na dzień zapłaty, czyli 14 grudnia 2009 r., wynosi 2.595,25 zł;

- wysokość odszkodowania należnego W.K. po waloryzacji na dzień zapłaty, czyli 4 stycznia 2010 r., wynosi 1.301,48 zł;

- wysokość odszkodowania należnego J.K. po waloryzacji na dzień zapłaty, czyli 7 stycznia 2010 r., wynosi 1.301,48 zł.

W uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść art. 132 ust. i art. 5 u.g.n. Wskazało , że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego mimo obowiązku wynikającego z art. 5 u.g.n. do chwili obecnej ani razu nie ogłosił wskaźników zmian cen nieruchomości. W celu dokonania waloryzacji odszkodowania należy zatem nadal stosować przepis art. 227u.g.n., aż do czasu ogłoszenia w/w wskaźników przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazało, że ogólnikowa treść normy zawartej w art. 132 ust. 3 u.g.n. nasuwa wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w orzecznictwie sądów. Zgodnie z jednym ze stanowisk podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania dokonuje jego waloryzacji w formie zwykłej czynności obrachunkowej, zaś według innego – wydaje się, dominującego poglądu, w tym przedmiocie niezbędne jest wydanie decyzji administracyjnej, poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania. W świetle uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 986/10 za prawidłową formę waloryzacji odszkodowania uznaje się decyzję administracyjną.

W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił krąg spadkobierców właścicieli przedmiotowej nieruchomości będących stronami postępowania w przedmiocie waloryzacji odszkodowania.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przytoczyło wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 986/10 i stwierdziło, iż z uwagi na fakt, że wypłata poszczególnym osobom uprawnionym do uzyskania odszkodowania kwot pieniężnych z tego tytułu nie nastąpiła w jednym czasie, lecz w różnych terminach, w których obowiązywały różne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, brak jest możliwości dokonania waloryzacji odszkodowania łącznie w odniesieniu do nich wszystkich – czyni zaś niezbędnym przerachowanie wysokości odszkodowania odrębnie w stosunku do każdej z uprawnionych osób, przy uwzględnieniu przypadających im kwot pieniężnych odpowiadających udziałom w prawie do odszkodowania. Jednolitą podstawą waloryzacji odszkodowania powinny być wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane co miesiąc przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Za błędne uznać należy kryteria waloryzacji przyjęte w pismach Urzędu Statystycznego w Łodzi, znajdujących się w aktach sprawy, a mianowicie łączne zastosowanie średniorocznych i miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Są to bowiem dwie odrębne kategorie wskaźników, których zastosowanie nie prowadzi do jednakowych wyników – w pierwszym przypadku punktem odniesienia dla określenia zmian poziomu cen jest miesiąc jako jednostka czasu, co oznacza, że wysokość wskaźnika dla danego miesiąca oblicza się w stosunku do poziomu cen z poprzedniego miesiąca, zaś w drugim – rok. Przy czym średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych służą waloryzacji emerytur oraz rent i są ogłaszane konkretnie do realizacji tego celu.

Zdaniem organu odwoławczego, pierwszym zastosowanym wskaźnikiem w odniesieniu do wszystkich osób uprawnionych do odszkodowania jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dotyczący września 1997 r. Z kolei ostatnie zastosowane wskaźniki są różne w odniesieniu do poszczególnych uprawnionych i stanowią odzwierciedlenie stanu prawnego istniejącego w dniu zapłaty odszkodowania na ich rzecz, mając na względzie, że wskaźnik za dany miesiąc zaczyna obowiązywać z chwilą podania go do wiadomości w oficjalnym publikatorze, decydujące znaczenie należy przypisać dacie publikacji obwieszczeń lub komunikatów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących tej kwestii. Organ odwoławczy przedstawił również tabelarycznie szczegółowe dane oraz obliczenia matematyczne, w oparciu o które dokonał waloryzacji odszkodowania należnego poszczególnym stronom postępowania. Za nieprawidłowe uznał ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania przez organ pierwszej instancji, albowiem zapłata odszkodowania na rzecz poszczególnych uprawnionych osób nastąpiła w różnych datach, co wiąże się z zastosowaniem w stosunku do nich różnych wskaźników waloryzacyjnych, co z kolei uniemożliwia prawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania odnoszącej się łącznie do wszystkich tych osób. Jako nieprawidłowe przyjął również obliczenia matematyczne prowadzące do określenia kwoty odszkodowania po waloryzacji z uwagi na nieprawidłowe kryteria, w oparciu o które ich dokonano. Dodał, że w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 139 K.p.a., gdyż związanie organu zasadą reformationis in peius dotyczy tylko sytuacji strony, która skutecznie wniosła odwołanie, tj. J.R.. Jest to o tyle istotne, gdyż prawidłowo ustalone kwoty należne stronom tytułem zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości są niższe od kwot, które wynikają z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...]. Ponadto organ odwoławczy za niedopuszczalne uznał dokonanie waloryzacji odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego według poziomu cen z dnia orzekania w przedmiocie waloryzacji (czy z innej daty późniejszej niż data wydania decyzji o wywłaszczeniu), co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który orzekał już w niniejszej sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ustalenie do wypłaty odszkodowania, któremu nie można przypisać atrybutu "słuszności";

2) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa własności;

3) art. 7 K.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu stron;

4) art. 8 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść obywatela;

5) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości;

6) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do wszystkich zarzutów, w szczególności zarzutów naruszenia Konstytucji RP przez organ pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty podane w odwołaniu. Wskazał, że organ odwoławczy dokonał szczegółowej waloryzacji dla każdego z uprawnionych do odszkodowania, przy czym zaskarżona decyzja nie doprowadziła do usunięcia naruszenia przepisów prawa i powiela naruszenia występujące w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, wskaźniki zastosowane przez organy nie odzwierciedlają w sposób prawidłowy wzrostu cen nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że żaden z nich nie dotyczy kwestii związanych z waloryzacją odszkodowania, lecz jedynie ustalenia odszkodowania, która została już przesądzona w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 sierpnia 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Wskazał , że powołany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 986/10, po rozpoznaniu skargi J.R. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2010 r. nr [...]. W związku z powyższym Sąd rozpoznający po raz kolejny skargę na decyzję w przedmiocie waloryzacji tego samego odszkodowania jest z mocy powołanego wyżej przepisu związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu tego wyroku.

Sąd pierwszej instancji podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 132 ust. 3 oraz art. 227 tej ustawy. Obowiązek waloryzacji odszkodowania, ustalonego przez starostę, wynika z art. 132 ust. 3 u.g.n. gdyż przepis ten nakazuje waloryzację odszkodowania na dzień jego zapłaty, a do jej dokonania zobowiązuje organ, osobę lub jednostkę organizacyjną zobowiązaną do wypłaty odszkodowania. Waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. jest pochodną odszkodowania ustalonego przez starostę, to jednak organem właściwym do tej czynności nie jest starosta, lecz podmiot zobowiązany do jej dokonania – w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...], a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ( art. 17 pkt 1 K.p.a.). Odmienność, o której mowa w art. 9a dotyczy tylko starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wskazane w tej ustawie. Waloryzacja odszkodowania nie jest do nich zaliczona, zaś fakt, że jest ona związana z ustaleniem odszkodowania nie przenosi na wojewodę właściwości jako organu odwoławczego (postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 203/11 – LEX nr 1122897).

W świetle art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ orzekający o zapłacie odszkodowania. Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja będąca uaktualnieniem wysokości odszkodowania również wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z dnia : 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 i 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1050/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia: 26 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 440/08 i 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 46/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie argumenty skargi w istocie sprowadzają się do jednego zarzutu związanego z niekonstytucyjnością przepisu art. 227 u.g.n. Przepis ten stanowi, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącego co do niekonstytucyjności podanego w skardze przepisu prawa, tzn. jego niezgodności z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie jej przedmiotem jest waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 sierpnia 1997 r., a nie ustalenie odszkodowania, co do którego jest przewidziany odmienny tryb postępowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwalają na stosowanie tego trybu do postępowania waloryzacyjnego. Jak wyżej podano z art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Ustawodawca dokonał zatem rozróżnienia dwóch trybów postępowania administracyjnego, zakończonych dwiema decyzjami administracyjnymi: trybu ustalenia odszkodowania i trybu jego waloryzacji, określając odmiennie ich zasady.

W pierwszym z nich, zgodnie z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu o waloryzację odszkodowania nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie zmierzające do ustalenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen nieruchomości, czemu miałoby służyć dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ustawodawca w art. 5 u.g.n. przewidział, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy uwzględnieniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Natomiast art. 227 u.g.n. nakazuje do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości stosowanie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przytoczone unormowanie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, podmiot zobowiązany do waloryzacji odszkodowania czyni to przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, opisany powyżej tryb waloryzacji ustalonych odszkodowań, jak i regulacja art. 227 u.g.n., mająca charakter przepisu przejściowego, nie narusza określonych w skardze norm Konstytucji. Natomiast osobne zagadnienie stanowi wieloletnie i rażące opóźnienie w ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmiany cen nieruchomości. Opóźnienie to nie może jednak dyskwalifikować przepisów określających tryb waloryzacji odszkodowań i uzasadniać postępowania de facto zmierzającego do ponownego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, a zatem w trybie właściwym postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 621/10, LEX nr 1079787 jednoznacznie stwierdził, że waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości odszkodowania. Waloryzacja dotyczy okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu, kiedy ustala się wysokość odszkodowania a datą wypłaty tego odszkodowania (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Uregulowania zawarte w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowią lex specialis w stosunku do art. 358¹ § 3 Kodeksu cywilnego i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa decyzja obejmuje waloryzację odszkodowania ustaloną oddzielnie dla każdej strony przy uwzględnieniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych z różnych dat wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Organ zatem w pełni wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 986/10.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.R., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi wskazanych w pkt 3-6 (zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zastosowanie niekonstytucyjnych norm i niezadanie w tym zakresie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez ustalenie wypłaty odszkodowania, któremu nie można przypisać atrybutu "słuszności";

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisów art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że zastosowany w sprawie na mocy art. 227 u.g.n. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest wskaźnikiem całkowicie odmiennym od wskaźnika wzrostu cen nieruchomości (art. 5 u.g.n.). Jego zakres jest szerszy, co do zasady dotyczy on dóbr konsumpcyjnych codziennego użytku, a nie nieruchomości, których obrót nie ma, co do zasady, charakteru powszechnego czy "codziennego". Oznacza to, że nie odzwierciedla on w sposób prawidłowy wzrostu cen nieruchomości. Podkreślił, że w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. zgłosił wniosek o dopuszczenie dowodu z oszacowania wywłaszczonej nieruchomości według stanu z daty wywłaszczenia i cen obecnych, co umożliwiłoby prawidłową waloryzację odszkodowania, który został zarówno przez organy orzekające jak i Sąd pierwszej instancji pominięty. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro w rozpoznawanej sprawie dokonano waloryzacji odszkodowania według określonego wskaźnika, nie zaś jego urealnienia według wzrostu cen nieruchomości to doszło do naruszenia jednego z podstawowych praw chronionych wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że wprawdzie przepis art. 5 u.g.n. był już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP w sprawie o sygn. akt K 23/2008 , to jednak z uwagi na inny zakres badania niż zawarty w niniejszej skardze, zasadny jest wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie podanym w petitum skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania R.K. w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oświadczył, że w całości popiera skargę kasacyjną J.R..

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 610/13 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt P13/14. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, "czy art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP". Sprawie tej nadano sygnaturę akt P13/14. Następnie Sąd drugiej instancji po streszczeniu uzasadnienia w/w postanowienia WSA w Rzeszowie stwierdził, że wynik rozpoznawanej sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego pytania prawnego .

W związku z rozpoznaniem przez Trybunał Konstytucyjny podanego wyżej pytania prawnego i wydania w dniu 9 marca 2017 r. wyroku w sprawie o sygn. akt P 13/14, którym orzeczono, że art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz umorzono postępowanie w pozostałym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 610/13 podjął zawieszone postępowanie. Niniejszej sprawie została nadana nowa sygnatura akt I OSK 929/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 5 i art. 227 u.g.n. – zdaniem autora skargi kasacyjnej niezgodnych z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, iż dla sądu administracyjnego wzorcem oceny legalności decyzji administracyjnych są przepisy obowiązujące w dniu wydania kontrolowanych decyzji, niezależnie od zmiany w prawie. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z dniem 14 października 2015 r. art. 227 u.g.n. został uchylony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 985). Ponadto, na mocy art. 1 pkt 1 tej ustawy, nowe, rozbudowane brzmienie uzyskał art. 5 u.g.n.

W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pod względem legalności była decyzja organu administracji ustalająca wartość zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Gminy [...] w dniu 20 sierpnia 1997 r., a więc przeliczenia kwoty już przyznanego odszkodowania.

Istota sporu prawnego sprowadza się do oceny dopuszczalności stosowania w postępowaniu waloryzacyjnym wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) podczas przeliczania kwoty odszkodowania na podstawie art. 227 w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n., ze względu na nieogłoszenie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości, o którym mowa w art. 5 u.g.n. Regulacja, która w założeniu miała mieć charakter przejściowy, trwała od dnia 1 stycznia 1998 r., tj. wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązywała również zarówno w dacie wydawania w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji, jak i orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 19 marca 2017r., sygn. akt P 13/14 oceniając konstytucyjność art. 227 u.g.n. podał m.in., że waloryzacja o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. "prowadzić ma, w założeniu, do "urealnienia" ustalonego, lecz jeszcze niewypłaconego odszkodowania z zastosowaniem wskaźników, których określenie – jako że stanowią podstawowy element mechanizmu waloryzacyjnego – jest rolą ustawodawcy (a nie organów administracji ani też organów władzy sądowej, w tym Trybunału). Ten zaś przyjął, że wobec nieogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźnika zmiany cen nieruchomości, kryterium przeliczenia stanowią – na podstawie art. 227 u.g.n., a po zmianie stanu normatywnego (dokonanej z dniem 14 października 2015 r. na mocy art. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2015 r., poz. 985, dalej w skrócie "ustawa zmieniająca") na podstawie art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej – wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, które są ogłaszane przez Prezesa GUS na mocy odrębnych przepisów. W ten sposób ustawodawca dąży do ochrony interesu wierzyciela, gwarantując mu, że mimo opóźnienia zapłaty odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Waloryzacja ma zatem na celu przywrócenie ekonomicznego znaczenia odszkodowania. W zasadzie waloryzacji, która wynika z art. 132 ust. 3 u.g.n., dostrzega się zamysł ustawodawcy, by wartość faktycznie wypłaconego odszkodowania odpowiadała wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej. Tylko takie uregulowanie odpowiada bowiem konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania. Jednakże w żadnym razie waloryzacja nie może stanowić postępowania prowadzącego de facto do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania. Nie chodzi także o dostosowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości w chwili jego wypłaty. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.)." "(...) ewentualne wątpliwości w odniesieniu do kwestii wyboru konkretnych wielkości powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem istoty mechanizmu waloryzacji, o którym mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n., a także w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności okresu, za jaki kwota podlega przerachowaniu, bo wskaźniki inflacyjne stosuje się za okres adekwatny do czasu, za który dokonuje się waloryzacji (...)". Mając na względzie cel, jakim jest "urealnienie" kwoty odszkodowania, organ – a casu ad casum – ustala wskaźnik najbardziej adekwatny do charakteru sprawy, a także, jak podnosi się w orzecznictwie administracyjnym, "najbardziej korzystny" dla uprawnionego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016r. , sygn. akt IV SA/Wa 2912/15).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że organy administracyjne przy ustalaniu wysokości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania stosując art. 227 u.g.n. były zobowiązane do korzystania z istniejącego – obiektywnego kryterium przeliczenia kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Po zmianie stanu normatywnego analogiczną funkcję pełnią art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej.

Ponadto Trybunał stwierdził, że zagrożenie wartości konstytucyjnej, jaką jest zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, nie wynika z wadliwego ukształtowania przez ustawodawcę art. 227 u.g.n., lecz ze zwłoki organu stosowania prawa – Prezesa GUS, w ogłoszeniu wskaźników zmian cen nieruchomości, do czego Prezesa GUS zobowiązuje art. 5 u.g.n. Dostrzegł, że wprowadzenie do przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu nakazującego stosowanie istniejącego już wskaźnika (tj. wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, który jest ogłaszany przez Prezesa GUS regularnie od 1991 r.) do momentu ustalenia i ogłoszenia wskaźnika docelowego, czyli wskaźnika zmian cen nieruchomości, stanowiło realizację dyrektywy lojalności państwa wobec obywateli. Brak takiego przepisu przejściowego, wobec nieogłoszenia wskaźników zmian cen nieruchomości, prowadziłoby dopiero do niemożności wyegzekwowania (a więc do pozorności) prawa do waloryzacji należnego odszkodowania, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 132 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji do naruszenia gwarancji uzyskania (faktycznie) "słusznego" odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że sam problem niewykonania przez Prezesa GUS obowiązku ogłoszenia wskaźnika zmian cen nieruchomości stanowił już przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie K 23/08, w której zarzuty naruszenia zasady określoności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sformułowane przez wnioskodawcę (Rzecznika Praw Obywatelskich) w odniesieniu do art. 5 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej), oparte zostały na twierdzeniu, że wskaźniki zmian cen nieruchomości nie są mierzalną kategorią statystyczną, wobec czego realizacja przez Prezesa GUS obowiązku wynikającego z art. 5 u.g.n. nie jest w ogóle możliwa (co miało pociągać za sobą niemożność urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę w wypadkach, w których ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje zastosowanie wskaźnika do przerachowania określonych w niej kwot, w tym również w wypadku waloryzacji przyznanego, lecz niewypłaconego, odszkodowania z tytułu wywłaszczenia). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. K 23/08 orzekł, że art. 5 u.g.n. (w ówczesnym brzmieniu) jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W jego ocenie niewykonanie obowiązku ogłaszania wskaźników zmian cen nieruchomości przez Prezesa GUS nie jest wynikiem naruszenia zasad poprawnej legislacji, lecz zaniedbań tego organu.

W postępowaniu dotyczącym badania konstytucyjności art. 227 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny powyższe stanowisko w pełni podzielił. Uznał też, że ewentualne mankamenty regulacji z art. 5 u.g.n. nie mogły przesądzać automatycznie o niekonstytucyjności art. 227 u.g.n., który miał zapewniać możliwość przeprowadzenia operacji przeliczeniowych przewidzianych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami do czasu wykonania art. 5 u.g.n.

Trybunał Konstytucyjny przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów naruszenia konstytucyjnych praw do "słusznego" odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz prawnej ochrony praw majątkowych, w tym prawa do odszkodowania jako "innego" niż własność prawa majątkowego (art. 64 ust. 1 Konstytucji) podał, że " po pierwsze, nie istnieje ani konstytucyjne prawo podmiotowe do waloryzacji świadczeń, ani jeden konstytucyjnie akceptowalny model postępowania waloryzacyjnego. To ustawodawca, korzystając z ogólnej kompetencji prawodawczej, podejmuje decyzję co do sposobu ukształtowania procedury służącej ochronie realnej ekonomicznej wartości należności pieniężnych. Do Trybunału należy ocena jedynie tego, czy ustawodawca nie przekroczył "punktów brzegowych", kształtując mechanizm w sposób, który czyni z praw majątkowych tylko pozór ochrony formalnie związanych z nimi interesów ekonomicznych. Po drugie, waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowić ma środek ochrony prawa do odszkodowania, które w świetle wymagań wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi mieć charakter "słuszny". Jak już zostało wskazane, odszkodowanie "słuszne" nie zawsze musi być równe wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Tym bardziej "słuszne" zwaloryzowane odszkodowanie nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości w chwili dokonywania waloryzacji (wypłaty odszkodowania). Po trzecie, rodzaj przelicznika wybranego do waloryzacji wpływa na charakter tej instytucji. Jeśli waloryzacja służyć ma urealnieniu kwoty odszkodowania po to, żeby nie utraciło znaczenia ekonomicznego w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza, wskaźnik inflacyjny może być uznany za adekwatny. Jeśli waloryzacja ma chronić odszkodowanie jako instrument "odtworzenia" przez dawnego właściciela wywłaszczonej części mienia, to pożądane byłoby stosowanie wskaźnika, który uwzględniałby zmiany cen (wartości) nieruchomości. Niezależnie jednak od tego, niemożność wyegzekwowania prawa do waloryzacji wobec braku jakiegokolwiek ustawowego kryterium przeliczenia (niezależnie, czy chodziłoby o wskaźnik zmian cen nieruchomości, czy wskaźnik inflacyjny) rodziłaby ryzyko pozorności ochrony prawa majątkowego do odszkodowania". Trybunał Konstytucyjny przyznał, że "wskaźniki inflacyjne obliczane są w oparciu o wyniki badań cen towarów i usług konsumpcyjnych na rynku detalicznym, a także badań budżetów gospodarstw domowych dostarczających danych o przeciętnych wydatkach na towary i usługi konsumpcyjne, podczas gdy nieruchomości nie można zaliczyć do dóbr konsumpcyjnych (...) Wskaźnik przewidziany w art. 227 u.g.n., a następnie przeniesiony przez ustawodawcę do art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej, nie jest w pełni adekwatny do realizacji założenia, że przeliczenie kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami będzie następować z zastosowaniem kryterium, które uwzględnia zmianę cen nieruchomości. Jednak, zdaniem Trybunału, nie oznacza to automatycznie, że konieczność zastosowania wskaźnika inflacyjnego przekreśla w ogóle sens waloryzacji kwot przyznanych, lecz niewypłaconych, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Nadal bowiem daje ona możliwość ochrony wartości ekonomicznej prawa do odszkodowania. Trybunał stanął na stanowisku, że przyjęcie rozwiązania "niekorzystnego" dla jego adresatów nie jest tożsame z jego niekonstytucyjnością. Co więcej, twierdzenie o niekorzystnym skutku stosowania wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ma wyłącznie hipotetyczny charakter. Po pierwsze, wskaźniki zmian cen nieruchomości jak dotąd nigdy nie zostały ogłoszone przez Prezesa GUS (z wyjątkiem wskaźników zmian cen lokali mieszkalnych), wobec czego ich porównanie ze wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych nie jest sensownie możliwe (...). Po drugie, jak zauważył Prokurator Generalny, waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych jest mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości tylko wówczas, gdy te ostatnie wykazują większą dynamikę wzrostu. W przypadku natomiast stabilizacji lub spadku cen nieruchomości korzystniejsze jest dokonywanie waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych (...) Pogląd, że zastosowanie wskaźnika inflacyjnego nie prowadzi do wypłaty odszkodowania "w rażąco niskiej wysokości", Trybunał uznał za trafny".

Trybunał Konstytucyjny uzasadniając umorzenie postępowania w zakresie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że sąd pytający "nie wskazał, w jaki sposób stosowanie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych podczas waloryzacji kwot odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia miałoby skutkować niedopuszczalnym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów uprawnionych do odszkodowania z tego tytułu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza przedstawionego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w omawianym wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt P 13/14, prowadzi do wniosku, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej wykładni art. 227 u.g.n. w zw. z art. 5 u.g.n. i trafnie przyjął, że zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy ustalaniu należnej z tego tytułu kwoty wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego było zasadne. Prawidłowe było również niepodzielenie zarzutu J.R. co do niekonstytucyjności tych przepisów z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Jak wyżej wskazano trafność tego stanowiska w odniesieniu zarówno do art. 5 u.g.n., jak i art. 227 u.g.n., została potwierdzona w omówionym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podaną w tym wyroku argumentację w pełni podziela. W związku z powyższym nie dostrzega potrzeby ponownego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, tym razem dotyczącym oceny zgodności art. 5 u.g.n. i art. 227 u.g.n. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w świetle którego własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia stosowania przy waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nieadekwatnego zdaniem J.R. wskaźnika w kontekście jego prawa własności została bowiem w sprawie wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji chybiony okazał się także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi wskazanych w pkt 3-6 (zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Z uwagi na sposób sformułowania w/w zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie związek taki nie został wykazany.

Wskazać należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnia kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go – w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny reguł proceduralnych.

Zgodnie z powołanymi jako naruszone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dopuszczając wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznał, że organy nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny kwestii dotyczącej waloryzacji odszkodowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił J.R., że w postępowaniu o waloryzację odszkodowania nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie zmierzające do ustalenia wartości nieruchomości przy ustaleniu aktualnych cen nieruchomości, czemu miałoby służyć wnioskowane przez niego dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz do czego zmierzają rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi podniesione na tle zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu regulacji dotyczącej waloryzacji odszkodowania i jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., jest niezasadne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.