Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 999/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 169 , art. 129
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art.b 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską K. (dalej: Gmina, Miasto, Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister lub Organ) z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...], wydana w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki, którą w części uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2018 r. Nr [...].

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] M. Urząd Wojewódzki w K. (dalej MUW w Krakowie), poinformował gminy z terenu M., w tym Gminę Miejską K., o opracowaniu nowego katalogu zadań, jednakowego dla wszystkich gmin w kraju, stanowiącego podstawę ustalenia i rozliczenia dotacji na zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich od dnia 1 stycznia 2016 r. Jednocześnie poinformowano, że dotacja będzie obliczana jako iloczyn liczby spraw, czasu jednostkowego oraz stawki za roboczogodzinę w wysokości 24,16 zł.

Do pisma dołączono szczegółowy katalog zadań z zakresu spraw obywatelskich wraz z ich podstawą prawną oraz czasem jednostkowym wykonania.

Wstępny plan dotacji na rok 2016 dla Gminy Miejskiej K. sporządzono w październiku 2015 r. w oparciu o faktyczną liczbę spraw zrealizowanych we wrześniu 2015 r. pomnożoną przez 12 miesięcy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców MUW w K. poinformował Gminę Miejską K., że na podstawie analizy liczby spraw zrealizowanych w roku 2016, obliczonej na podstawie miesięcznych sprawozdań zawierających dane statystyczne, zgodnie z obowiązującym katalogiem spraw, zaplanowana i przekazana dotacja jest wyższa, niż wynika to z liczby faktycznie zrealizowanych spraw w roku 2016.

W związku z powyższym wezwano Gminę do zwrotu części niewykorzystanej dotacji w kwocie 96.011,54 zł w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r.

W związku z brakiem dokonania zwrotu zakwestionowanej kwoty dotacji, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wojewoda M. zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] określił kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Gminę Miejską K. do budżetu państwa w wysokości 96.011,54 zł, jako kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2016, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 19 grudnia 2016 r., tj. od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji w roku 2016.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Gmina złożyła odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2018 r. w części dotyczącej określenia kwoty dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, i orzekając co do istoty w tym zakresie określił kwotę 94.920,54 zł, jako przypadającą do zwrotu do budżetu państwa część dotacji przyznanej Gminie Miejskiej K. na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w obszarze spraw obywatelskich, wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2016. W pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeznaczenie dotacji przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego w roku 2016 określał obowiązujący z dniem 1 stycznia 2016 r. katalog zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych oraz ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (pasc). Przeznaczeniem przyznanej dotacji była zatem realizacja określonych zadań, na które przyznano dotację (które uwzględniono w kwocie dotacji). Kwota dotacji na te zadania została określona na podstawie mediany czasu realizacji zadań, stawki roboczogodziny i prognozowanej liczby spraw przewidzianych do realizacji. Rozliczenia dotacji dokonano natomiast na podstawie przyjętego algorytmu i analizy danych, w tym przedstawionych przez Gminę za pomocą aplikacji SAC - Statystycznej Aplikacji Centralnej (dane dotyczące udostępniania danych, decyzji meldunkowych, decyzji z zakresu zmiany imion i nazwisk, części zaświadczeń z zakresu rejestracji stanu cywilnego oraz czynności meldunkowych dokonanych w Rejestrze Zamieszkania Cudzoziemców), z raportów z rejestru PESEL i z Rejestru Dowodów Osobistych (RDO), przekazywanych co miesiąc przez MSWiA, oraz z raportów generowanych przez uprawnionych pracowników MUW w K. z Bazy Usług Stanu Cywilnego (BUSC), zawierających informację o liczbie wykonanych zadań wynikających z katalogu zadań. Zadaniowość zleconych działań wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów odrębnych rangi ustawowej mających zastosowanie w sprawie. Wskazano, że o zadaniach tych jest mowa w art. 166 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 6 ust. 1 ustawy pasc, w art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i w art. 4 ustawy o ewidencji ludności.

Dotacja celowa została przyznana Gminie na realizację ściśle określonych zadań, nie zaś na finansowanie poszczególnych kosztów, w tym wynagrodzeń skalkulowanych w oparciu o liczbę etatów. W powyższych przepisach brak jest regulacji, by podstawą kalkulacji wysokości dotacji były przepisy dotyczące wynagrodzeń pracowników samorządowych. Wskazano przy tym na art. 129 ustawy o finansach publicznych (ufp), który odwołuje się do kwestii określenia kwot dotacji przez dysponentów (według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej - tu: przepisy odrębne inaczej nie stanowią).

Sposób finansowania zadań zleconych gwarantuje, że środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymuje ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (np. wydała dowód osobisty, akt stanu cywilnego, czy decyzję). Przyznana dotacja stanowi zapłatę za faktycznie zrealizowane zadania/wykonaną pracę.

Minister wskazał, że w analizowanym przypadku każdy wydatek z dotacji powinien wiązać się z wykonaniem w roku 2016 konkretnego zleconego Gminie zadania. Jeśli dotowane zadanie nie zostało wykonane (nie został wydany akt stanu cywilnego, dowód osobisty, określona decyzja etc.), związku takiego dopatrzeć się nie można. Nie można dokonać wydatku z dotacji przeznaczonej na zadanie, którego nie wykonano. Dotacja powinna być wówczas zwrócona do budżetu państwa (art. 168 ust. 1 i 6 ufp). Nie może być przez Gminę wykorzystana w jakikolwiek sposób.

W ocenie Ministra, cel dotacji (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji) został osiągnięty w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. W związku z wykonaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z obszaru spraw obywatelskich nie została zakwestionowana kwota dotacji odpowiadająca ustalonej wartości wykonanych zadań.

W odniesieniu natomiast do części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zastosowanie znajduje art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp. Tylko wykonanie wszystkich prognozowanych zadań (w stanie faktycznym niezrealizowanych) uprawniało Gminę do wydatkowania przekazanych środków w pełnej wysokości.

Ustalenie, że dotacja została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem nie wynika z faktu niewykonania uwzględnionej w dotacji liczby zadań, lecz z faktu, że pomimo niewykonania tych zadań, Gmina zagospodarowała kwotę przypadającą do zwrotu do budżetu państwa według własnego uznania, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Określona zaskarżoną decyzją zakwestionowana część dotacji nie została zwrócona do budżetu państwa (jako dotacja niewykorzystana).

Minister stwierdził, iż - jak to wynika z pisma przedstawiciela Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] - w roku 2016 dotacja została w całości wykorzystana. W związku z tym wskazano, że w sprawie nie zachodzi już przesłanka wskazana w art. 168 ust. 1 ufp, która dotyczy zwrotu dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego.

Wojewoda przekazał Gminie dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano. Jest to okoliczność ważna, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Prognozowana liczba spraw miała wpływ na kwotę przyznanej dotacji. Przekazana Gminie cześć dotacji przeznaczona na zadania, których faktycznie nie zrealizowano, nie mogła być wykorzystana przez Gminę. Wykorzystanie katalogu i median czasu realizacji zadań z uwzględnieniem określonych czynności oznaczało sposób określenia kwoty dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich. Konsekwencją tego jest to, że te same kryteria powinny być wykorzystane przy rozliczeniu dotacji.

Jednocześnie swoją decyzją Minister skorygował określoną kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa. W wyniku dokonanej w toku postępowania weryfikacji danych stwierdzono nieznaczne rozbieżności w odniesieniu do:

1) czynności materialno-technicznych z zakresu rejestracji stanu cywilnego nie skutkujących sporządzeniem aktu stanu cywilnego. Ustalona przez Wojewodę liczba tych zadań w roku 2016 wyniosła 3.529, wskazana w roku 2019 przez Ministerstwo Cyfryzacji 3.618.

Jak ustalono, różnica wynosząca 89 czynności wynika z nieuwzględnienia przez Wojewodę, po zmianie obowiązujących przepisów, w IV kwartale roku 2016 czynności materialno- technicznych polegających na unieważnieniu przez kierownika urzędu stanu cywilnego błędnie zmigrowanego aktu stanu cywilnego,

2) sporządzania odpisów aktów stanu cywilnego (skróconych, zupełnych, na drukach wielojęzycznych). Liczba odpisów ustalona przez Wojewodę w roku 2016 wyniosła 123.441, liczba podana w roku 2019 przez Ministerstwo Cyfryzacji to 123.443 (różnica 2 odpisów).

Za sporządzenie 89 czynności materialno-technicznych i za 2 odpisy aktów stanu cywilnego Gmina powinna otrzymać dotację w wysokości 1.091 zł.

O tę kwotę została skorygowana kwota dotacji przypadająca do zwrotu do budżetu państwa określona decyzją Wojewody.

Jednocześnie w toku postępowania odwoławczego stwierdzono różnice w liczbie sporządzonych przypisków w aktach stanu cywilnego ustalonej przez Wojewodę w roku 2016 (27.804) i podaną w roku 2019 przez Ministerstwo Cyfryzacji (24.794). Jak ustalono, w roku 2016 w raporcie dotyczącym przypisków w aktach stanu cywilnego Wojewoda uwzględniał także przypiski dołączane do migrowanych aktów (migracja aktu wraz przypiskami jest odrębnym, osobno finansowanym zadaniem). Gmina otrzymała zatem podwójne finansowanie za 3.010 przypisków (dodatkowo kwotę 18.180 zł). Minister nie dokonywał korekty decyzji Wojewody w ww. zakresie (art. 139 Kpa).

Nie stwierdzono innych rozbieżności. W kwestii poniesionej przez Stronę rozbieżności pomiędzy liczbą zadań w raportach zbiorczych generowanych przez MUW w K. a sumą zadań wyliczoną na podstawie raportów z indywidualnej pracy użytkownika w systemie, Ministerstwo Cyfryzacji wyjaśniło, że rozbieżności są konsekwencją zastosowania w tych raportach odmiennego sposobu naliczania zdarzeń (spraw), ponieważ odmienne jest ich przeznaczenie. Raporty zbiorcze powinny być wykorzystywane do ustalenia liczby czynności zrealizowanych przez dany urząd dla celów naliczenia dotacji celowej. Raporty z indywidulanej pracy użytkowników są to raporty dostępne wyłącznie z poziomu Urzędu Stanu Cywilnego i mają one na celu zapewnienie kierownikowi urzędu stanu cywilnego wsparcia w wykonywaniu bieżących zadań czy zarządzaniu urzędem. Raporty te obejmują zarówno czynności objęte dotacjami celowymi jak również te, które nie są nimi objęte.

Zdaniem Ministra, podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące zarzutów przyznania dotacji w niedostatecznej kwocie oraz ewentualnego wydatkowania środków własnych Gminy w związku z realizacją zadania wykraczają poza granice sprawy prowadzonej w trybie art. 169 ust. 6 ufp.

Na powyższą decyzję Gmina Miejska K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podniósł naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w ten sposób, że nie zostało przez organ ustalone, czy metody wyliczenia wysokości dotacji stosowane przez organy administracji rządowej prowadzą do wyliczenia tej dotacji w wysokości adekwatnej do rzeczywistych kosztów realizację zadań z zakresu administracji rządowej;

2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w ten sposób, że organ nie wziął pod uwagę przedłożonych przez skarżącego dowodów (dokumentów) na okoliczność wysokości i przeznaczenia poniesionych przez skarżącego w roku 2016 wydatków na wykonanie zadań zleconych, których dotyczy niniejsze postępowanie;

3) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w ten sposób, że organ nie dopuścił dowodu z opinii biegłego do spraw księgowych, na okoliczność ustalenia, czy wyliczenie kosztów i wydatków przedstawione przez Skarżącą jest prawidłowe oraz weryfikacji podanych przez Skarżącego wartości z księgami rachunkowymi i przedłożonymi dowodami źródłowymi;

4) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak ustaleń faktycznych odnośnie tego na co rzeczywiście została wykorzystana zakwestionowana część dotacji, podczas gdy poczynienie takich ustaleń stanowi przesłankę zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych;

5) art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wszystkich w zarzutów sformułowanych przez Skarżącą w odwołaniu, a zwłaszcza do zarzutów odnośnie niekompletności katalogu czynności ustalonego przez Ministrów oraz odnośnie braku przydatności współczynników stosowanych przez organy administracji rządowej do wyliczenia rzeczywistych kosztów realizacji zadań zleconych;

6) art. 6 i art. 7 Kpa, poprzez brak zastosowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nie mające żadnych podstaw prawnych i nie mogące mieć zastosowania względem skarżącego wytyczne Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2015 r. i wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2015 r.;

7) art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i art. 4 ustawy o ewidencji ludności, poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że zakres zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom określa katalog czynności ustalony przez Ministrów, wydany bez żadnej podstawy prawnej, podczas gdy zakres tych zadań wynika z przepisów ww. ustaw;

8) art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 8 ust. 3 w zw. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że wysokość dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej powinna być ustalana w oparciu o niemające żadnej podstawy prawnej nierzetelne współczynniki czasu pracy i stawki roboczogodziny, podczas gdy stosownie do ww. przepisów wysokość tej dotacji powinna być ustalana adekwatnie do rzeczywistych kosztów wykonania zadań;

9) art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 129 ustawy o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że przepisy te stanowią podstawę do narzucenia gminom wykonującym zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przez organy administracji rządowej sposobu ustalania wysokości dotacji celowej na wykonanie tych zadań, podczas gdy przepisy te nie są wiążące dla gmin;

10) art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja udzielona Skarżącemu w roku 2016 na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości nie tylko została ona w całości wykorzystana na wykonywanie tych zadań, ale nawet była niewystarczająca.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny został, zdaniem Sądu, ustalony przez Organ w sposób prawidłowy.

W sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.), jak również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: K.p.a.).

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2018 r. w części dotyczącej określenia kwoty dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, i orzekając co do istoty w tym zakresie określił kwotę 94.920,54 zł, jako przypadającą do zwrotu do budżetu państwa część dotacji przyznanej Gminie Miejskiej K. na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w obszarze spraw obywatelskich, wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2016. W pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy, stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2016 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie na zadania w zakresie realizacji zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności , o dowodach osobistych i ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Podstawę do wydania decyzji stanowił art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie jest więc zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, gdyż do budżetu nie została zwrócona żadna kwota. Z kolei przeprowadzone postępowanie wykazało, że kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła - po uwzględnieniu korekt przez Ministra - 94.920,54 zł.

Wojewoda wskazał, iż w roku 2016 należna Gminie kwota dotacji wyniosła łącznie 6.797.388,46 zł (3.233.557,01 zł - Rejestracja Stanu Cywilnego; 1.847.418,80 zł - Ewidencja Ludności; 431.686,29 zł - Udostępnianie Danych; 1.284.726,36 zł - Dowody Osobiste), zatem w roku 2016 Gmina mogła wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem dotację w wysokości 6.797.388,46 zł.

Bezsporne jest, że dotacja została przekazana skarżącemu Miastu na zadania zlecone. Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju.

W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda M.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2016 r. na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został na podstawie przewidywanej ilości spraw wg danych ilościowych z lat poprzednich, natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2016 r.

Wojewoda przekazał w 2016 r. do Gminy całą dotację, z uwagi na fakt, że informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań znana była dopiero po zakończenia roku budżetowego, w styczniu 2017 r. Rozliczenie na podstawie oraz ilości czynności wykonanych przez Miasto wykazało, że Miasto w 2016 r nie zrealizowało planowanej liczby zadań. Ilość zadań zrealizowanych wynika z danych przekazywanych comiesięcznie przez Stronę skarżącą.

Wojewoda oparł się na wyliczeniach wynikających z aplikacji "Źródło". Odnośnie zaś rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Gminy co do ilości załatwionych spraw, a danymi wziętymi pod uwagę przez Wojewodę - Wojewoda w toku postępowania odwoławczego przekazał kopie korespondencji prowadzonej z Gminą, z której wynika m.in., że w sprawie ww. rozbieżności Ministerstwo Cyfryzacji wyjaśniło, że do obliczania należnej dotacji należy korzystać z raportów generowanych z Biur USC przez urząd wojewódzki, ponieważ te raporty odzwierciedlają faktyczną efektywną pracę urzędu stanu cywilnego. Raporty z indywidualnej pracy użytkowników dotyczące odpisów aktów stanu cywilnego zawierają liczbę wszystkich odpisów aktów stanu cywilnego, również sporządzonych błędnie. Raporty dotyczące przypisków zawierają także przypiski aktu stanu cywilnego podczas migracji aktu z księgi papierowej do RSC, które są już uwzględnione w zadaniu pn. Migracja aktów stanu cywilnego.

Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana. Gmina została też poinformowana o obowiązującej stawce roboczogodziny w 2016 r. (24,16 zł ) oraz czasochłonności poszczególnych czynności. Jak wspomniano też już wyżej liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań). Dla strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować, jaki jest koszt poszczególnych czynności. Nie może więc twierdzić, że wydatkowała całą przyznaną dotację w sposób zgodny z przeznaczeniem.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący.

Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowanie ze środków dotacji innych zadań lub też finansowanie w wysokości przekraczającej wyliczenie wynikające z pisma przekazującego dotację.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.

Również rozstrzygnięcie w zakresie odsetek w pełni odpowiada treści art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzja określająca kwotę dotacji przypadającej do zwrotu ma charakter deklaratywny , zaś początkową datę płatności odsetek ustalono na dzień przekazania ostatniej transzy dotacji.

Nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do zastosowanego prawa materialnego.

Jak to już wspomniano, zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W niniejszej sprawie przyznając dotację, w sposób jednoznaczny określono przedmiot dotacji oraz koszt poszczególnych zadań. Gmina była informowana o tym, że dotacja została zaplanowana przy zastosowaniu jednolitego w kraju sposobu kalkulacji wysokości kosztów zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określonych w odrębnych przepisach, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, według kryterium liczby zrealizowanych przez nie spraw z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań oraz stawki roboczogodziny, a także przy określeniu jednolitego wykazu zadań/czynności.

Jak wyjaśniano, stawka roboczogodziny zawiera w sobie koszty wynagrodzenia oraz wydatków rzeczowych i jest jednolita dla wszystkich gmin. Powyższe potwierdza, m.in. treść pisma z dnia 13 stycznia 2016 r. M. Urzędu Wojewódzkiego. Nie określono natomiast jednoznacznie liczby poszczególnych zadań, na które przeznaczono dotację - w tym zakresie kierowano się prognozą.

Wobec powyższego Gmina zobowiązana była wykorzystać dotację zgodnie z przeznaczeniem, a po dokonaniu rozliczenia dotacji, środki, które pozostały obowiązana była zwrócić do budżetu państwa jako dotację niewykorzystaną w terminie określonym w art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Strona skarżąca otrzymała dotację na większą liczbę zadań niż faktycznie wykonała. Gminnie przekazano bowiem kwotę 6.893.400 zł, natomiast z analizy danych statystycznych przedstawionych przez Skarżącego oraz danych z raportów Ministerstwa Cyfryzacji wynika, że - zgodnie z wytycznymi - Gmina wykorzystała środki w kwocie 6.797.388,46 zł.

Wobec powyższego kwota 96.011.54 zł (skorygowana przez Ministra do kwoty 94.930,54 zł) winna zostać zwrócona jako dotacja niewykorzystana.

Odnosząc się do argumentacji Strony skarżącej, iż środki dotacji zostały niedoszacowane, bowiem w kosztorysie uwzględniono koszty wynagrodzeń pracowników bezpośrednio wykonujących zadania, pominięto jednak inne koszty osobowe, takie jak: wynagrodzenia pracowników pośrednio wykonujących zadania oraz koszty rzeczowe wskazać należy, że jest ona nieuzasadniona.

Wyjaśnić bowiem należy, że Gmina otrzymując środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych zobowiązana była do efektywnego i zgodnego z obowiązującymi przepisami wykorzystania dotacji kierując się zasadą legalności, celowości i gospodarności. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, narusza ww. zasady. Podkreślenia wymaga, że jednostka samorządu terytorialnego nie może odstąpić od zasad finansowania zadań określonych przez podmiot dotujący. Wydatkowanie środków musi mieć ścisły, bezpośredni związek z faktycznie wykonanym zadaniem, na które przyznano środki. Każdy wydatek powinien być uzależniony wyłącznie od wykonania finansowanego zadania. Gdyby natomiast przyjąć, że wysokość dotacji przyznana na konkretne zadania powinna odpowiadać wynagrodzeniu pracowników samorządowych ustalanemu przez urząd gminy to organ dotujący byłby zobowiązany do zapłaty kwoty w oparciu o liczbę etatów, niezależnie od tego czy zadanie w ogóle byłoby zrealizowane. Wydatkowanie środków dotacji na wynagrodzenia, bez uwzględnienia faktycznego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej narusza te zasady.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów ustawy o finansach publicznych, jak również wskazywanych w skardze art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy o dowodach osobistych i art. 4 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 8 ust. 3 w zw. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Jak to już wyżej podkreślono beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Strona skarżąca mimo otrzymania stosownych wytycznych wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, co w pełni uzasadniało wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu nie zostały naruszone wskazane przez Skarżącego przepisy procesowe, a w szczególności art. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej przewidzianej w art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedłożonych przez Skarżącego dowodów (dokumentów) na okoliczność wysokości i przeznaczenia poniesionych przez Skarżącego w roku 2016 wydatków na wykonanie zadań zleconych, których dotyczy niniejsze postępowanie, a także na wydatkowanie własnych środków budżetowych - Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Strony skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji. Kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.

W związku z powyższym nie można w ocenie Sądu uznać za zasadne wskazywane przez Skarżącego naruszenie przepisów w postaci braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego do spraw księgowych, na okoliczność ustalenia, czy wyliczenie kosztów i wydatków przedstawione przez Stronę jest prawidłowe oraz weryfikacji podanych przez Skarżącego wartości z księgami rachunkowymi i przedłożonymi dowodami źródłowymi.

Tak samo nie można uznać za zasadne zarzuty odnoszące się do niekompletności katalogu czynności ustalonego przez Ministrów oraz odnośnie braku przydatności współczynników stosowanych przez organy administracji rządowej do wyliczenia rzeczywistych kosztów realizacji zadań zleconych, jak też naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez brak zastosowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nie mające żadnych podstaw prawnych i nie mogące mieć zastosowania względem skarżącego wytyczne Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2015 r. i wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2015 r.

Odnosząc się do powyższego należy ponownie zauważyć, że zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej z której przekazano Skarżącej dotację na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich był Wojewoda M. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zasadności stosowania katalogu czynności czy też median stawki roboczogodziny przez Wojewodę przy rozliczaniu dotacji celowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

Organ nie naruszył również innych przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., bowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący, a dokonana jego ocena nie była dowolna. Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych K.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie naruszyły też dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.