Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 21 maja 2021 r., którą uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 5 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2019 r. T. H. wystąpił do Starosty, w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy stosownie do posiadanego przez niego udziału w spadku po zmarłym K. H., w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości, która stanowiła ówczesną działkę nr [..] w M. (obecnie działki nr [..]-[..] objęte KW [..]) z tytułu szkody spowodowanej obniżeniem wartości tej nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W toku postępowania ustalono, że od dnia 5 grudnia 1923 r. przedmiotowa działka była własnością małżonków J. i R. H. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 23 marca 1984 r., sygn. akt [..], spadek po J. H. i R.H., nabył na podstawie testamentu z dnia 15 maja 1964 r. K. H. w całości spadku wprost. T. H. nabył działkę nr [..] na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, objętej aktem notarialnym z dnia 8 sierpnia 1984 r., Rep. [..], od K. i A. małżonków H. Jak wynika z kolei z przedłożonego do akt sprawy postanowienia z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt [..], spadek po K. H. nabyli: żona A.H. w 4/16 częściach spadku wprost, syn T. H. w 3/16 częściach spadku wprost oraz córki J. S., S. M. i M.S. każda po 3/16 części spadku wprost.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz T. H. z tytułu szkód powstałych na działce oznaczonej nr [..] położonej w M., na skutek wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na przebudowę linii energetycznej w sołectwach [..]-[..] zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego.

Organ wskazał, że art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jasno określa swoją właściwość warunkiem zatwierdzonej lokalizacji szczegółowej danej inwestycji, a nie jak we wskazanej decyzji z 1975 r., planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego. Zdaniem Starosty, w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku przeprowadzanie inwestycji celu publicznego odbywało się w ten sposób, że w pierwszej kolejności właściwy organ wydawał decyzję o lokalizacji szczegółowej, a następnie wydawane były inne dokumenty, m.in. decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie linii, która stanowiła konkretyzację decyzji lokalizacyjnej, czy protokoły odbioru inwestycji.

Ponadto, Starosta wskazał, że do decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. załączony został wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, dla linii elektroenergetycznej 400 kV [..] z kwietnia 1974 r., a nie jak wskazano w decyzji wykaz właścicieli z dnia 5 listopada 1974 r. pismo nr [..], przez których nieruchomości ma przebiegać będzie przedmiotowa linia.

Organ podkreślił, że odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w drodze odrębnej decyzji ustala się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez przyznania odszkodowania. Przy czym, wskazany przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowania za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. Natomiast w przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. Tymczasem w trakcie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego Starosta ustalił, że nie istnieje w obrocie żaden dokument dotyczący wybudowania przedmiotowej linii elektroenergetycznej, który wymienia działkę nr [..] lub jej właścicieli. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo, Starosta wskazał, że odszkodowanie ustalane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie przysługuje spadkobiercom osób wywłaszczonych.

Reasumując, organ stwierdził, że niepodważalne jest, iż na działce nr [..] posadowiona jest linia elektroenergetyczna, jednak – pomimo poczynienia przez Starostę wszelkich możliwych poszukiwań decyzji zezwalającej na wybudowanie linii 400 kV – brak jest jakichkolwiek dokumentów w sprawie wybudowania tej linii. Zatem, w ocenie Starosty, skoro nie istnieje dokument administracyjnoprawny, który umożliwia ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w M., gmina L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..], to zgodnie z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości jest to istotna przeszkoda do ustalenia odszkodowania a postępowanie zostało zapoczątkowane przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania, a więc konieczne było jego umorzenie.

Rozpoznając odwołanie T.H. Wojewoda decyzją z dnia 21 maja 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 5 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przypomniał, że według wnioskodawcy, ograniczenie praw do nieruchomości powstało w związku z wybudowaniem linii energetycznej 400 kV [..], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na przebudowę napowietrznej linii energetycznej w sołectwie [..]-[..]. Jednak w decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. nie jest wskazane, jaki rodzaj linii energetycznej ma ulec przebudowie, oznaczono jedynie sołectwa, przez które ona przebiega. Wobec tego Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na poszukiwaniu dokumentu, będącego podstawą ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Urząd Gminy pismem z dnia 30 lipca 2019 r. poinformował, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z ograniczeniem prawa własności działki nr [..] położonej w M. Organ wezwał więc A., które pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. przekazały kopię wierzytelną decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18 poz. 94), na przebudowę linii energetycznej w sołectwie [..]-[..] zgodnie z planem trasy zaakceptowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego. Została do niej dołączona uwierzytelniona kopia wykazu właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, dla linii elektroenergetycznej 400 kV – [..] z kwietnia 1974 r. Na 5 stronie ww. wykazu pod numerem [..] znajduje się działka nr [..], której właścicielem lub użytkownikiem został wpisany K. H. s. J.

Za bezsporne Wojewoda uznał, że na ówczesnej działce nr [..] jest usytuowana linia elektroenergetyczna (co potwierdza wydruk z portalu www.geoportal.gov.pl), a za sporne, czy istnieje decyzja ograniczająca prawo korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], w skutek której ww. linia powstała (lub uległa przebudowie) i czy w związku z tym wnioskodawcy winno zostać wypłacone odszkodowanie.

Wojewoda wskazał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n. należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Ponadto, organ wskazał, że okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, czy istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).

W konsekwencji, zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie narusza art. 233 u.g.n., który dotyczy postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym, a zatem dotyczy spraw będących w toku w dniu wejścia w życie przepisów u.g.n.

Następnie, Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje, jeśli została wydana uprzednio decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na poszukiwaniu decyzji zezwalającej na budowę linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości oraz protokołu zakończenia inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja taka nie została dołączona do akt sprawy. Co prawda wraz z pismem Spółki z dnia 26 sierpnia 2019 r. przekazana została uwierzytelniona kopia decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalającej na przebudowę linii energetycznej w sołectwach [..]-[..], jednakże załączony do niej wykaz właścicieli użytkowników gruntów nie jest dokumentem, o którym mowa w sentencji decyzji. Do decyzji o ograniczeniu załączono bowiem wykaz właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna dla linii energetycznej 400 kV – [..] z kwietnia 1974 r., a nie wskazany w decyzji wykaz właścicieli z dnia 5 listopada 1974 r., pismo nr [..]. Zdaniem Wojewody, odręczne skreślenie powyższej adnotacji na decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. nie wyjaśnia dołączenia do niej wykazu, o którym w decyzji nie wspomniano.

Wojewoda wskazał, że w związku z powyższym konieczne jest poszukanie wykazu, o którym mowa w sentencji decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. oraz protokołu zakończenia inwestycji na przedmiotowej działce. W tym celu organ I instancji może zwrócić się do Archiwum Państwowego. Ponadto, organ I instancji powinien zwrócić się do Archiwum Państwowego także z prośbą o dokumenty związane z budową linii elektroenergetycznej 400 kV, do którego załącznikiem jest wykaz właścicieli użytkowników gruntów błędnie dołączony w niniejszej sprawie do decyzji o przebudowie, co mogłoby umożliwić pozyskanie innej niż wskazana przez wnioskodawcę decyzji o ograniczeniu prawa własności działki nr [..]. Dodatkowo, Starosta może poprowadzić postępowanie pod kątem poszukania wniosku z dnia 18 lutego 1975 r. w sprawie przebudowy linii energetycznej, będącego podstawą decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalającej na przebudowę linii energetycznej w sołectwach [..]-[..] oraz dokumentu z dnia 16 grudnia 1974 r. nr [.]. znak: [..] wydanego przed Urząd Powiatowy Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji stanowiącego akceptację powołaną w ww. wniosku, co mogłoby okazać się pomocne przy ustaleniu nieruchomości, których prawo własności zostało ograniczone na podstawie ww. decyzji.

Następnie, Wojewoda przypomniał, że pismem z dnia 13 września 2019 r. Starosta zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego o wskazanie, czy na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy, tj. 4 sierpnia 1975 r., na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się linia energetyczna. Jednakże w odpowiedzi poinformowano, że w państwowym zasobie geodezyjnym brak jest map wskazujących na istnienie linii napowietrznej przed dniem 4 sierpnia 1975 r. W związku z powyższym Wojewoda uznał za konieczne ustalenie, jaka linia elektroenergetyczna jest objęta decyzją o przebudowie oraz jej ewentualnego przebiegu przed przebudową oraz rodzaju linii znajdującej się obecnie na przedmiotowej nieruchomości. W decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. nie jest bowiem wskazany rodzaj linii energetycznej, która ma ulec przebudowie, oznaczono jedynie sołectwa, przez które ona przebiega. Z tego względu organ I instancji powinien ustalić, kiedy wybudowano linię przebiegającą obecnie przez przedmiotową działkę, czy kiedykolwiek uległa ona przebudowie i w oparciu o jakie dokumenty znajduje się na niniejszej nieruchomości.

Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie Wojewoda zauważył, że Starosta nieprawidłowo wskazał właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, gdyż błędnie uznał, że w dacie wydania ww. decyzji właścicielami przedmiotowej działki byli J. i R. H., którzy nieruchomość nabyli na podstawie kontraktu z dnia 5 grudnia 1923 r., co zapisano dnia 31 grudnia 1923 r. w księdze wieczystej [..]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 23 marca 1984 r., sygn. akt [..], spadek po zmarłym w dniu 8 czerwca 1973 r. J. H. oraz po zmarłej w dniu 13 maja 1950 r. R. H. nabył na podstawie testamentu syn K. H. Był on więc właścicielem działki w dacie wydania decyzji o ograniczeniu, tj. 4 sierpnia 1975 r. Postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny, tj. potwierdza jedynie prawo spadkobiercy do spadku od momentu jego otwarcia.

Następnie, organ odwoławczy stwierdził, że o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz innej osoby niż ta, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu dokonania wywłaszczenia, jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. Wojewoda powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienianej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Wojewoda przypomniał, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n., ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu Starosta przeprowadził postępowanie pod kątem poszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..]. Powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie. Starosta zwrócił się do Sądu Rejonowego, lecz w odpowiedzi otrzymał informację, że od 1975 r. przed tym sądem nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz T. H., K. H., A. H., J. H. oraz R. H. Przypomniano, że Starosta zwrócił się również do A., które wskazały, że w archiwach Spółki nie znajdują się dokumenty świadczące o zwróceniu się przez p. H. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 u.z.t.w.n., prowadzeniu rokowań z p. H., czy potwierdzające wypłatę odszkodowania za powstałe na nieruchomości straty. Podobnie, w Urzędzie Gminy nie odnaleziono decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r. ani żadnych dokumentów dotyczących wniosków o wypłatę odszkodowania, przeprowadzonych rokowań albo wypłaty odszkodowania związanych z przedmiotową działką.

W ocenie Wojewody, Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji nie zwrócił się z zapytaniem, czy istnieją dokumenty dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. H. albo T. H. oraz pozostałych spadkobierców, tj. A. H., J. S., S. M. i M. S. z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [..], obecnie jako działki nr [..]-[..] do Archiwum Państwowego. Ponadto, Starosta nie pozyskał, uznawanych przez Wojewodę za niezbędne w posiadanym w materiale dowodowym, zeznań wnioskodawcy dotyczących ustalenia, czy w przeszłości zostało mu bądź jego spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, Starosta przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie nie istnieje dokument administracyjnoprawny będący podstawą do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności, w związku z czym niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien wziąć pod uwagę powyższe wskazówki organu odwoławczego oraz, w przypadku zaistnienia konieczności ustalenia i wypłaty odszkodowania, zlecić wykonanie operatu szacunkowego na potrzeby postępowania odszkodowawczego.

W sprzeciwie od decyzji Wojewody z dnia 21 maja 2021 r. skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy nie istnieje bowiem konieczność uzupełniania materiału dowodowego a Wojewoda w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a., oraz naruszenie art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Spółka wskazała, że w jej ocenie roszczenie wnioskodawcy przedawniło się z upływem 6 lat z uwagi na cywilnoprawny charakter tego roszczenia na podstawie art. 118 w związku z art. 120 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że oczywiste jest subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych działach prawa, jak również to, że szereg aktów administracyjnych wywołuje bezpośrednie lub pośrednie skutki cywilnoprawne, jak np. decyzje wywłaszczeniowe. Następnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 194/13, skarżąca wskazała, że wówczas, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, popartym doktryną, należy uznać, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym. Natomiast konsekwencją uznania cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia. Tym bardziej należy zwrócić uwagę na charakter przepisów o przedawnieniu i ich rolę stabilizującą stosunki prawne i gwarantującą ich pewność.

Ponadto, skarżąca Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z 1958 r., w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n., a zatem nie było podstaw dla przyznania odszkodowania. Zdaniem Spółki, w przypadku uznania, że właściciel złożył wniosek o uzyskanie odszkodowania, takie, co do zasady, były wypłacane. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że wobec nieruchomości wnioskodawcy było inaczej.

Mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie Spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania. Nie można bowiem uznać za zasadne zobowiązanie Spółki do bycia w posiadaniu oraz przekładania przez nią wszelkich dokumentów związanych z budową przedmiotowej linii, dotyczących każdej nieruchomości, przez którą przebiegają linie przesyłowe.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. I OSK 2386/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody z dnia 21 maja 2021 r. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w M., gmina L.

Zasadniczym zadaniem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W tym kontekście zaś należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, które regulują postępowanie w sprawie wydania decyzji o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia były dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Rozważania w tym zakresie doprowadziły Sąd do wniosku, że wskazane przez Wojewodę okoliczności w pełni uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty z dnia 5 grudnia 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu obniżenia wartości działki nr [..] położonej w M., gmina L., na skutek udzielenia zezwolenia na przebudowę linii energetycznej, która przez nią przebiega, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r.

Podstawą prawną udzielonego na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwolenia na przebudowę linii energetycznej był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).

Zgłoszone przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się on z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., I OSK 2112/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności stwierdza się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do u.g.n. możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129, Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Wojewoda prawidłowo dostrzegł potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić jednakże należy, że zwrot "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" wyraźnie wskazuje, iż organ II instancji prowadzi swoje postępowanie przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Jeżeli jednak organ odwoławczy dostrzeże braki w materiale dowodowym, to jego dalsze działania zależą od ich rodzaju i skali naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Jeżeli, zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy jest możliwy do uzupełnienia, powinien on skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a., natomiast jeżeli ze względu na brak lub istotne wady materiału dowodowego, w ocenie organu II instancji, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas powinien on zastosować art. 138 § 2 k.p.a. (zob. A. Skóra [w:] M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269, tom III, LEX/el 2021).

Przy ocenie, czy organ odwoławczy mógł i powinien był samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy, czy też powinien był wydać decyzję kasacyjną, kluczowa jest wykładnia zwrotu "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 września 2020 r., I OSK 1291/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że nie dotyczy to nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc sytuacji, gdy materiał dowodowy jest kompletny.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zatem istotą decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest de facto brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na poważne wady (braki) postępowania organu I instancji, które nie mogą zostać "naprawione" w postępowaniu uzupełniającym przez organ II instancji.

W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uzasadniało wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim z zebranego w dotychczasowym postępowaniu materiału dowodowego nie wynika, czy istniejąca na przedmiotowej działce linia energetyczna została posadowiona lub przebudowana w wyniku decyzji Naczelnika Gminy z dnia 4 sierpnia 1975 r. We wniosku sformułowano taką zależność, jednak w żaden sposób nie wynika ona z akt sprawy. Z informacji udzielonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej Starostwa Powiatowego wynika, że w państwowym zasobie geodezyjnym brak jest map wskazujących na istnienie linii napowietrznej przed dniem 4 sierpnia 1975 r., czyli przed dniem wydania decyzji zezwalającej na przebudowę linii w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W świetle tego słusznie uznał Wojewoda, że konieczne jest ustalenie, która linia elektroenergetyczna jest objęta decyzją o przebudowie z dnia 4 sierpnia 1975 r. oraz jaki był jej przebieg przed przedmiotową przebudową w kontekście działki nr [..]. W decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. nie wskazano rodzaju linii energetycznej a jedynie oznaczono sołectwa, przez które przebiega. Stąd też słusznie zauważył Wojewoda, że należy ustalić, kiedy wybudowano linię przebiegającą obecnie przez przedmiotową działkę, czy kiedykolwiek uległa ona przebudowie i w oparciu o jakie dokumenty znajduje się na niniejszej nieruchomości. Skreślenie w treści decyzji z dnia 4 sierpnia 1975 r. fragmentu tekstu odnoszącego się do wykazu właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać będzie linia energetyczna i dołączenie do niej wykazu właścicieli użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia energetyczna (wykaz dla linii energetycznej 400 kV – [.].), o którym w decyzji nie wspomniano, obejmującego K. H. jako właściciela działki nr [..], generuje potrzebę ustalenia, czy dokonane skreślenie było konsekwencją oczywistej omyłki, a dołączony wykaz właścicieli odzwierciedlał zamierzony przebieg linii energetycznej, w tym przez działkę nr [..], czy też skreślenie to ma inne znaczenie, a właściwego wykazu nie dołączono. Zweryfikować to można w sposób prawidłowo wskazany przez Wojewodę, tj. poprzez próbę pozyskania w zasobach archiwalnych treści wniosku z dnia 18 lutego 1973 r. w sprawie przebudowy linii energetycznej oraz planu trasy linii zaakceptowanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego.

Nie ulega wątpliwości, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem bezsporne ustalenie podstawy prawnej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, okresu tego ograniczenia i jego sposobu stanowi punkt wyjścia do dalszych rozważań w zakresie zasadności przesłanek przyznania odszkodowania. Przy tym zaznaczyć należy, że jeśli nie zostanie odnaleziona decyzja zezwalająca na budowę przedmiotowej linii energetycznej na działce nr [..], to nie można wykluczyć, że źródłem ograniczenia prawa własności rodzącego obowiązek odszkodowawczy jest decyzja z dnia 4 sierpnia 1975 r. zezwalająca na przebudowę linii, wydana w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowiącego materialnoprawną podstawę zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów służących m.in. do przesyłania elektryczności. Fakt przebiegu przez działkę nr [..] linii energetycznej jest bowiem niewątpliwy.

Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie oraz wiarygodne wykluczenie wcześniejszego ustalenia odszkodowania ze wskazanego tytułu pozwoli dopiero na prawidłowe procedowanie wniosku o odszkodowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że odszkodowanie przysługuje jednorazowo uprawnionym podmiotom (wywłaszczonemu właścicielowi, a w razie jego śmierci spadkobiercom). Przepisy prawa nie pozwalają natomiast na sytuację, gdy właściciel otrzyma już należne odszkodowanie, a po jego śmierci uzyskają je również jego spadkobiercy, gdyż w takim wypadku przyznane ponownie środki nie spełniałyby celu odszkodowania, które ma być "słuszne", a więc ma rekompensować odjęte prawo własności – wyrównywać uszczerbek w majątku wywłaszczonej osoby, a stanowiłyby bezpodstawne wzbogacenie się spadkobierców właściciela kosztem majątku publicznego. Na aprobatę zasługuje spostrzeżenie Wojewody, że Starosta nie pozyskał zeznań wnioskodawcy dotyczących ustalenia, czy w przeszłości zostało mu bądź jego spadkodawcy przyznane takie odszkodowanie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy. Jednakże "aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone. W sytuacji jednak, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.)" (zob. wyrok z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 519/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z orzecznictwa, przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów (zob. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 2164/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, który nie zaaprobował twierdzeń Starosty, jakoby z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) nie mogli wystąpić spadkobiercy osoby wywłaszczonej. Istniejącą przez lata rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie zakończyła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 1). Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pkt 2).

NSA w uzasadnieniu uchwały wskazał, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. W ocenie NSA, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Będąc związany stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA w sprawie o sygn. I OPS 1/20, które w pełni aprobuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając niniejszą sprawę podziela ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Powyższa uchwała ma zasadnicze znaczenie dla weryfikacji w niniejszej sprawie legitymacji wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [..].

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewoda zasadnie uznał decyzję organu I instancji za przedwczesną, co wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego (kwestia legitymacji prawnej spadkobierców wywłaszczonego), jak i istotnych braków w materiale dowodowym prowadzącym do uznania, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje akt administracyjny, który stanowiłyby prawną podstawę ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [..].

Decyzja Starosty z dnia 5 grudnia 2019 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, więc organ odwoławczy nie mógł sanować tych nieprawidłowości w trybie art. 136 § 1 k.p.a., gdyż przeprowadziłby postępowanie w innym zakresie niż organ I instancji. W związku z tym Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego i stwierdzenia, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki w kwestii przedawnienia roszczeń wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym jednolicie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Jedynie odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Reasumując, rozpatrując sprawę w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.