Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 43/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,b,c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1,2 i 3, 3a,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 80,  art. 77 par. 1,  art. 11,  art. 7,  art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. L.J. (dalej skarżący) złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek z okresu od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżący powołał się na trudną sytuację materialną. Od dwóch lat jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, przez co nie ma środków na spłatę zadłużenia. W toku postępowania wskazał, że pozostaje w związku małżeńskim z żoną posiadającą prawo do emerytury.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. (sygn. [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. i za [...] r., w łącznej kwocie [...] zł.

Skarżący złożył ([...] r.) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo podniósł, że w 2003 r. zamknął działalność gospodarczą uzyskując informację o braku zaległości.

Pismem z dnia [...] r. Zakład poinformował stronę o przepisach prawnych dotyczących umorzenia należności z tytułu składek oraz wezwał do przedłożenia stosownej dokumentacji umożliwiającą ocenę wniosku. W dniu [...] r. skarżący przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej a także zakwestionował wysokość zaległości z tytułu składek widniejących na koncie rozliczeniowym Zakładu.

W związku z powyższym, Zakład wydał [...] r. decyzję określającą wysokość zaległości, od której skarżący wniósł odwołanie. W konsekwencji Zakład zawiesił postępowanie o ponowne rozpoznanie wniosku o umorzenie do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu w zakresie złożonego odwołania. Sąd Okręgowy we W., wyrokiem z dnia [...] r. oddalił odwołanie od decyzji określającej wysokość zaległości skarżącego.

W następstwie tego, Zakład podjął postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponownego rozpoznania umorzenia należności z tytułu składek. Zakład poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów w toku postępowania. Skarżący wniósł dodatkowe wyjaśnienia, w których wskazywał na swój zły stan zdrowia, podniósł, że szuka zatrudnienia, dodatkowo złożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej.

Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (nr sprawy: [...]) ZUS utrzymał w mocy decyzję Zakładu nr [...] z dnia [...]r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek na koncie rozliczeniowym skarżącego w ZUS powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które według stanu na dzień wydania decyzji określającej wysokość zaległości, tj. [...]. r. stanowi łącznie kwotę [...] zł (w tym składki, odsetki za zwłokę naliczone na dzień [...] r., koszty upomnienia i koszty egzekucyjne). Zaległości objęte przedmiotowym postępowaniem w sprawie umorzenia dotyczą, zgodnie z wnioskiem, należności na ubezpieczenia społeczne z okresu od [...] r. do [...] r., [...] r. i stanowią łącznie [...] zł, w tym: składki - [...] zł, odsetki liczone na dzień złożenia wniosku o umorzenie, tj. [...]r. - [...] zł, koszty upomnienia -[...]zł.

Dalej w uzasadnień wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.u.s."), należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art. 32 ww. ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W art. 28 ust. 3 pkt 1-6 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, iż całkowita nieściągalność należności zachodzi gdy:

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia postępowaniu egzekucyjnym,

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego ma prowadzić egzekucję,

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Zakładu, rozważenia wymagają przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy. Wykluczenie zastosowania pozostałych przypadków, wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 5, wynika z faktu, że okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia poszczególnych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w świetle przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s, wskazuje, że wprawdzie skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Z uwagi na powyższe omawianą przesłankę uznać należy za niespełnioną. Odnośnie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6,ustawy wskazano, że należy uznać ją za spełnioną, Skarżący nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, jest osobą bezrobotną prowadzącą gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, która pobiera emeryturę.

Następnie w uzasadnieniu podniesiono, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s, zgodnie z którym Zakład w uzasadnionych przypadkach może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141; poz.1365).

Natomiast w myśl par. 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Odnośnie przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 1 ZUS w uzasadnieniu podniósł, że do [...] r. skarżący prowadził działalność w zakresie fotografii. Od dnia [...] r. do dnia [...] r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Na przełomie [...] i [...] r. pracował na podstawie umowy zlecenie, natomiast, jak wynika z oświadczenia skarżącego, za wykonaną pracę nie wypłacono wynagrodzenia. ZUS wskazał, że skarżący zamieszkuje z żoną, która pobiera emeryturę i ponosi wszystkie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania. Posiada zadłużenie z tytułu czynszu w kwocie ok. [...] zł. Z oświadczenia skarżącego wynika, że brakuje mu pieniędzy na leki.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem ZUS, w szczególności uwzględniając, że skarżący aktualnie jest osobą bezrobotną i pozostaje na utrzymaniu żony, należy ocenić jako spełnioną przesłankę zawartą w par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Odnośnie przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż nie można mówić o zagrożeniu dla dalszego prowadzenia działalności, skoro w chwili złożenia wniosku działalność nie była już prowadzona, Zakład uznał, że w sprawie nie została ona spełniona. Odnosząc się do przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Zakład podniósł, że wprawdzie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na zły stan zdrowia, jednak nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o przeciwwskazaniach zdrowotnych do podjęcia pracy, co uniemożliwiałoby zarobkowanie. Należy więc uznać, że omawiana przesłanka nie została spełniona.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel należności składkowych, nie ma swobody w dysponowaniu tą wierzytelnością. System ubezpieczeń społecznych oparty jest bowiem na zasadzie solidaryzmu, co oznacza, że składki zgromadzone w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych służą wszystkim ubezpieczonym, a nie tylko temu kto je płaci, nawet gdy zobowiązanie wynika z prowadzenia działalności gospodarczej. Z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wypłacane są świadczenia długoterminowe, podczas gdy umorzenie należności z tytułu składek skutkuje uszczupleniem zasobów tego Funduszu, stąd umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a rozstrzygając kwestię umorzenia należności z tytułu składek Zakład musi uwzględnić nie tylko indywidualną sytuację wnoszącego, ale też stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rezygnacja z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek.

Podniesiono w tym kontekście, że użyty przez ustawodawcę w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zwrot "może" stanowi o udzieleniu Zakładowi uprawnienia do wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia, również wówczas, gdyby sytuacja zobowiązanego dopuszczała przyznanie ulgi. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że niesporne wystąpienie okoliczności gospodarczo lub społecznie uzasadnionych oraz przypadków zagrożenia bytu zobowiązanego, nie obligują organu do zastosowania ulgi w postaci umorzenia.

W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że w tym stanie, mimo zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy oraz przesłanki określonej w par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uwzględniając uznaniowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych w związku z brakiem okoliczności, które wykluczałyby możliwość odzyskania zaległych należności składkowych w przyszłości, odmówiono umorzenia zalęgłości.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, występując o jej uchylenie. Podniósł w niej, że w [...] r. złożył do ZUS odpowiednie druki o zakończeniu działalności gospodarczej i wtedy Zakład nie zgłaszał żadnych roszczeń o zaległe składki. Co miesiąc systematycznie opłacał należne składki.

W uzasadnieniu skarżący wskazał także na trudną sytuację materialną podnosząc, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, przez co nie ma środków na spłatę zadłużenia. Pozostaje w związku małżeńskim z żoną posiadającą prawo do emerytury, z którą zamieszkuje, nie utrzymuje jednak z nią relacji rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Z uwagi na to, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim i razem z żoną prowadzi gospodarstwo domowe, w ocenie Zakładu, możliwe jest ujęcie w budżecie domowym kwot na spłatę ewentualnych raty z tytułu rozłożenia wymaganej należności na raty. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.u.s ze względów gospodarczych łub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Podkreślił, że w decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek Zakład nie może uwzględniać tylko indywidualnej sytuacji wnioskującego o umorzenie, ale powinno brać pod uwagę także stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją o charakterze wyjątkowym, co oznaczą, że należy korzystać z niej ze szczególną ostrożnością biorąc pod uwagę również zasadę równości i powszechności opłacania składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca odmowy umorzenia zaległości płatnika - z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r. i za [...] r. Nie jest przedmiotem kwestia istnienia tych zalęgłości i ich wielkości, sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r.

Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie u.s.u.s), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie rozporządzenie).

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy;

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej rozporządzeniu.

Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazał organ, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie zarówno art. 28 ust. 2 i 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki możliwości ściągalności należności z tytułu zaległych składek organ uznał, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s jest spełnioną, bowiem skarżący nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, jest osobą bezrobotną prowadzącą gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Uznał tym samym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczającym wydatki związane z egzekucja. Uznając wystąpienie przesłanki - całkowitej nieściągalności zalęgłości składowej – nie wskazał jednoczenie, czy i z jakiego majątku te składki mogą być egzekwowane, powołując się jedynie gołosłownie na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Niewątpliwie w przypadku wystąpienia przesłanki nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s, odstąpienie od możliwości umorzenia należności na podstawie art. 28 ust.1 i 2 ustawy winny być oparte na argumentach przesądzających, mimo określonej sytuacji finansowej skarżącego, uzyskanie – przynajmniej częściowe zaległych składek. Nie mogą być takimi okolicznościami zdarzenia przyszłe i niepewne.

Również odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w szczególności w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy także, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie mając żadnego majątku i dochodu pozostaje na utrzymaniu żony pobierającej emeryturę. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Nie ustalono jakie dochody uzyskuje żona, jakie są koszty utrzymania i inne niezbędne wydatki osób wspólnie zamieszkujących.

Tym samym ZUS - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, może zagrozić jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jego żony, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, rehabilitacji itp.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.