Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant, specjalista Dominika Janicka, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. . 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat A.M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. P., kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu Z.P. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat A. M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia Z.P. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B., gminie [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 61a K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 27 listopada 2015r. Z.P. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 520 z późn. zm.). Do wniosku załączył decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 21 kwietnia 1983r. wraz z realizacyjnym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. oraz opinię dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa rekreacyjnego w B. gm. [...] z dnia 18 marca 1981r.

Pismami z dnia 1 grudnia 2015r., 9 grudnia 2015r. i 18 lutego 2016r., Burmistrz [...] na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania przez podanie, która granica ma być przedmiotem rozgraniczenia i z jakiego powodu, przedstawienie oświadczenia geodety posiadającego uprawnienia, który wykona żądane rozgraniczenie nieruchomości i podpisanie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości przez drugiego współwłaściciela nieruchomości i podanie informacji o ewentualnych postępowaniach sądowych dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem.

W odpowiedzi na powyższe wezwania w pismach z dnia 7 grudnia 2015r. i 16 grudnia 2015r. Z.P. nie oznaczył nieruchomości, których rozgraniczenia żąda, w sposób pozwalający na ich jednoznaczną identyfikację. Natomiast w piśmie z dnia 3 marca 2016r. zawarł wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz [...] działając na podstawie na art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 520 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia niesprecyzowanej nieruchomości położonej w B., gminie [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawca był trzykrotnie wzywany do sprecyzowania zawartego we wniosku z dnia 27 listopada 2015r. żądania, którego nie sprecyzował. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających organ ustalił, że działki o nr 412/9 i 412/10, były przedmiotem odrębnie toczącego się postępowania sądowego, tj. toczącego się przed Sądem Rejonowym w Zgierzu w następstwie którego stały się własnością osób trzecich niezainteresowanych w żaden sposób prowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego. Z uwagi na brak możliwości dokładnego określenia przedmiotu postępowania, a w konsekwencji niemożność ustalenia jego stron, organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do wniosku o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego organ stwierdził, że jest bezprzedmiotowy, w sytuacji gdy brak jest podstaw do wszczęcia tego postępowania.

Na powyższe postanowienie Z.P. złożył zażalenie, w którym podniósł, że wbrew twierdzeniom organu wniosek z dnia 27 listopada 2015r. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w ramach którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało postanowienie z dnia 25 stycznia 2016r., nr [...]. Pismami z dnia 2 maja 2016r. i 9 maja 2016 r. Z.P. uzupełnił zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w art. 61 § 1 K.p.a. została wyrażona ogólna reguła, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (z zastrzeżeniem art. 61 § 2 K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Nie zawsze jednak wniesienie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skutkuje wszczęciem wnioskowanego w nim postępowania. Zależy to bowiem od spełnienia pewnych warunków wstępnych, a kontrolę w tym zakresie przeprowadza organ administracji publicznej będący adresatem podania (przy założeniu, że jest on właściwy do załatwienia sprawy). Kontrola obejmuje kolejne etapy, których następstwo jest nieprzypadkowe i powinno być ściśle przestrzegane. W pierwszej fazie organ bada wymogi formalne podania, jako że musi ono zawierać określone elementy, o których mowa w przepisach prawa. Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast w myśl art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Konsekwencje braku wymaganych elementów podania zostały uregulowane w art. 64 K.p.a. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (w szczególności w art. 63 § 2 i 3 K.p.a.), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Dopiero po zbadaniu wymogów formalnych podania i ewentualnym usunięciu stwierdzonych braków w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a. właściwy organ może przejść do drugiej fazy kontroli podania, jaką jest analiza dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie wnoszącego. Na tym etapie może mieć zastosowanie art. 61 a K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). Wniesienie zatem podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wszczyna wnioskowane postępowanie w dacie określonej w art. 61 § 3 K.p.a., o ile właściwy organ nie pozostawił tego podania bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.) oraz nie wydał ostatecznego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a K.p.a.).

Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako normy szczególne, wprowadzają pewne modyfikacje w opisanym wyżej modelu w odniesieniu do postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Stosownie do art. 30 § 1 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym - jak stanowi art. 30 § 2 ustawy - postępowanie w tym przedmiocie przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 30 § 4 ustawy). Nadmienić należy, że w sytuacji przewidzianej w art. 30 § 2 ustawy nie wydaje się odrębnego postanowienia, lecz zastępuje je postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów. Co istotne w kontekście rozpatrzenia niniejszej sprawy, regulacje prawne zawarte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyłączają stosowania takich przepisów K.p.a., jak: art. 61 a, art. 63 § 2 i 3 oraz art. 64, które w razie konieczności podlegają zastosowaniu wprost i bez ograniczeń do wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Wniosek powinien zatem odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., m.in. zawierać precyzyjnie sformułowane żądanie, które - mając na uwadze treść art. 29 ust. 2 ustawy- musi wskazywać w sposób niebudzący wątpliwości: 1) jakie nieruchomości mają podlegać rozgraniczeniu (z podaniem identyfikujących je danych, w szczególności dotyczących położenia i numerów ewidencyjnych działek), 2) czy rozgraniczenie ma obejmować wszystkie, czy tylko niektóre granice tych nieruchomości (z konkretnym oznaczeniem spornych granic). Nieścisłe sformułowanie żądania rozgraniczenia nieruchomości jest brakiem, który obliguje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wdrożenia trybu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a., tj. wezwania wnoszącego do usunięcia tego braku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Na tym etapie kontroli podania nie bada się jeszcze interesu prawnego wnoszącego, który będzie przedmiotem analizy organu w kolejnej fazie, mającej podstawę prawną w art. 61a K.p.a. (o ile wcześniej podanie nie zostanie pozostawione bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków w terminie ustawowym).

W rozpatrywanej sprawie, w dniu 27 listopada 2015r. Z.P. złożył do Burmistrza [...] podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W podaniu tym i załączonych do niego dokumentach nie określił jednak, jakie nieruchomości i jakie granice nieruchomości miałyby być przedmiotem wnioskowanego postępowania. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania żądania organ pierwszej instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia powyższego braku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, prawidłowo pouczając go o sankcji w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (pismo z dnia 1 grudnia 2015r.) i pomimo, że pozostałe elementy tego wezwania nie mają umocowania w przepisach prawa (w szczególności żądanie wskazania geodety), to w stosunku do kwestii uściślenia żądania jego skuteczność nie może być kwestionowana. Z.P. udzielił odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 7 grudnia 2015r., które zostało wprawdzie złożone do organu z zachowaniem terminu wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a., ale nie doprowadziło do usunięcia stwierdzonego braku wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż nie wskazano w nim gruntów mających być przedmiotem postępowania. Burmistrz [...] miał już zatem podstawy, by pozostawić podanie złożone w dniu 27 listopada 2015r. bez rozpoznania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy, organ pierwszej instancji skierował jednak do Z.P. następne wezwanie w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., w którym powtórnie wskazał na konieczność precyzyjnego oznaczenia nieruchomości objętych jego wnioskiem (pismo z dnia 9 grudnia 2015r.). W celu ułatwienia wnoszącemu realizacji tego warunku załączył do wezwania fragment mapy ewidencyjnej obrębu B. z pouczeniem, że wywiązanie się z obowiązku uściślenia żądania może polegać także na zaznaczeniu nań spornych granic nieruchomości. W odpowiedzi na to wezwanie Z.P. złożył w dniu 17 grudnia 2015r. pismo, które - w ocenie organu odwoławczego również nie pozwalało na przyjęcie jednoznacznej konkluzji, jaki miałby być zakres przedmiotowy (a co za tym idzie zakres podmiotowy) wnioskowanego przez niego postępowania rozgraniczeniowego. Pomimo że można na jego podstawie można domniemywać, iż przedmiotem tego postępowania miałyby być działki nr: 412/2, 412/3, 412/4, 412/5, 412/6, 412/7, 412/8, 412/9 i 412/10 w obrębie B., będące ówcześnie współwłasnością Z.P. i jego żony, to zasadnicze wątpliwości wzbudza określenie spornych - zdaniem wnioskodawcy - granic tych nieruchomości (uregulowanych w 2 różnych księgach wieczystych), w sytuacji gdy na udostępnionym przez organ fragmencie mapy zostały zaznaczone (kolorem różowym) wszystkie granice działek ewidencyjnych wchodzących w ich skład, w tym wewnętrzne linie podziału nieruchomości, a pośród granic zewnętrznych - granica pomiędzy nieruchomością obejmującą działki nr: 412/9 i 412/10 a nieruchomością o tożsamym stanie prawnym, choć uregulowaną w jeszcze innej księdze wieczystej, oznaczoną jako działka nr 408. Załączona przez wnioskodawcę z własnej inicjatywy mapa również nie rozwiewa wątpliwości, a nawet je pogłębia. Kolejne, trzecie wezwanie dotyczące m.in. sprecyzowania żądania zostało sformułowane w piśmie Burmistrza [...] z dnia 18 lutego 2016 r., jednak i ono nie doprowadziło do usunięcia braków podania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 3 marca 2016r.powołał się na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po każdym kolejnych wezwań do usunięcia braku wniosku z dnia 27 listopada 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, wynikającego z art. 63 § 2 K.p.a., organ pierwszej instancji miał nie tylko prawo, ale i obowiązek pozostawienia tego podania bez rozpoznania, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 K.p.a. Tymczasem Burmistrz [...] wydał w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek Z.P., w którym nie tylko błędnie powołał się na okoliczność nieusunięcia przez wnoszącego braku podania polegającego na niedokładnym sformułowaniu żądania, stanowiącą przesłankę pozostawienia podania bez rozpoznania, lecz ponadto autorytatywnie odmówił mu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., pomimo braku wiedzy o tym, jakie nieruchomości stanowiły w istocie przedmiot jego żądania.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że o ile utrata przez wnioskodawcę tytułu własności do nieruchomości złożonych z działek nr: 412/2-412/8 oraz 412/9-412/10 na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Zgierzu z dnia 16 listopada 2015r. sygn. akt I Co 1295/14 jest bezsporna, o tyle ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by przestał być współwłaścicielem działki nr 408). Stwierdzona przez organ drugiej instancji wadliwość zaskarżonego postanowienia z dnia [...] była podstawą do jego uchylenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego złożonego przez niego w dniu 27 listopada 2015r. podanie nie spowodowało wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, ponieważ z przyczyn opisanych powyżej istniały podstawy do pozostawienia go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2016r., nr [...] nie było natomiast wydane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostało w ogóle wszczęte, lecz w odrębnym postępowaniu ograniczonym do rozstrzygnięcia wyłącznie kwestii proceduralnej, tj. wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia sprawy i wyznaczenia do jej załatwienia innego organu administracji publicznej, w oparciu o art. 26 § 2 i 3 K.p.a.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 13 lipca 2016r. Z.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wskazując na naruszenie obowiązujących przepisów prawa, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie wniosku o rozgraniczenie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 512 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 13 lipca 2016r. o uchyleniu postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w B., gminie [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, iż zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania i co najważniejsze bezprzedmiotowość postępowania musi istnieć przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze, to w takiej sytuacji organ drugiej instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast w myśl art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W procedurze administracyjnej w treści art. 63 § 1 – 3 K.p.a. przyjęta została w odniesieniu do formy i treści podania zasada ograniczonego formalizmu, ale do jego obligatoryjnych elementów należy – zgodnie z cyt. art. 63 § 2 K.p.a. – określenie żądania. Istotne bowiem jest, że element ten wyznacza poprzez swoją treść dwa z zasadniczych składników administracyjnego stosunku prawnego, a mianowicie przedmiot sprawy i właściwy w sprawie organ. Wskazanie przez ustawodawcę minimalnych wymogów formalnych podania zostało skorelowane z obowiązkiem podjęcia przez organ, do którego je wniesiono czynności w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zatem w przypadku istnienia braków formalnych pisma uniemożliwiających jego prawidłową kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu, czy też powzięcia wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, ustawodawca wymaga od organu administracji publicznej podjęcia działań procesowych, które umożliwią danemu podmiotowi ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990r, Nr 2-3, poz. 47). W judykaturze wielokrotnie podkreślano zasadniczy charakter treści żądania jako wyznacznika właściwej w sprawie normy prawa materialnego lub prawa procesowego, a poprzez to wyznacznika zakresu postępowania i uniwersalne znaczenie przepisu art. 64 § 2 kpa. Wskazywano przy tym na konieczność – w przypadku nieścisłości w sformułowaniu żądania – precyzyjnego określenia przez organ w wezwaniu kierowanym w trybie wskazanego powyżej przepisu, jakiego rodzaju wyjaśnień oczekuje od wnioskodawcy z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem o konsekwencjach takiego stanu rzeczy w razie niezastosowania się do wezwania organu.

Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6. cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29-38), jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Z kolei, ust. 2 tego przepisu stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W myśl ust. 3 ww. przepisu rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy.

Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.

W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 1982 r., ISA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności.

Zgodnie z art. 30 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Przy czym wszczęcie z urzędu postępowania następuje na podstawie przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje na podstawie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (ust. 4 ww. przepisu).

W postępowaniu rozgraniczeniowym obok organu administracji i geodety upoważnionego przez właściwy organ, występują strony. Powołana ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 K.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego może wynikać także z norm prawa cywilnego (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 259 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2003, nr 4; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02).

Stronami postępowania o rozgraniczenie są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, str. 121). Wskazać należy, iż dokładne określenie podmiotów, które powinny występować w tym postępowaniu gwarantuje poprawność dokonanych na gruncie czynności.

W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadzała się do wyjaśnienia treści (zakresu) żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2015r. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W podaniu i załączonych do niego dokumentach skarżący nie określił jakie nieruchomości i jakie granice nieruchomości miałyby być przedmiotem wnioskowanego postępowania. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania żądania organ pierwszej instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia powyższego braku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (tj. pismo z dnia 1 grudnia 2015r.) Skarżący odpowiedział na wezwanie w piśmie z dnia 7 grudnia 2015r., które zostało wprawdzie złożone do organu z zachowaniem terminu wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a., ale nie doprowadziło do usunięcia stwierdzonego braku wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż nie wskazano w nim działek (gruntów) będących przedmiotem postępowania. Pismem z dnia 9 grudnia 2015r. organ pierwszej instancji skierował jednak do skarżącego ponowne wezwanie w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., wskazując na konieczność precyzyjnego oznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem.

W odpowiedzi na wezwanie Z.P. złożył w dniu 17 grudnia 2015r. pismo, które po raz kolejny nie pozwalało na jednoznaczne ustalenie, jaki miałby być zakres przedmiotowy (a co za tym idzie zakres podmiotowy) wnioskowanego przez skarżącego postępowania rozgraniczeniowego. W dniu 18 lutego 2016r. kolejnym, trzecim wezwaniem Burmistrz [...] wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania objętego wnioskiem z dnia 27 listopada 2015r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 3 marca 2016r. kolejny raz nie wskazał zakresu swojego żądania, powołując się natomiast na wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne Burmistrz [...] wydał w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 61a K.p.a., prawidłowo uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odmiennie od przyjętych w k.p.a. zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony i określenia podmiotów i uczestników tego postępowania oraz zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie może wyłonić się kolizja interesów nie tylko pomiędzy zgłaszającym wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicielem nieruchomości a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, ale również pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami innych sąsiednich nieruchomości graniczących z jego nieruchomością jednym punktem. Ocena jednak tej kolizji, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej należy do organu orzekającego. W związku z powyższym nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności w tym zakresu żądania na tym etapie postępowania tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 4 omawianej ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 61 § 3 K.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, a w rozpoznawanej sprawie skarżący pomimo trzykrotnego wezwania do sprecyzowania zakresu swojego żądania, nie wskazał jakie nieruchomości i jakie granice nieruchomości miałyby być przedmiotem wnioskowanego postępowania, to w tej sprawie obowiązkiem organu administracji było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem brak było przedmiotu postępowania.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy, uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 250 p.p.s.a.

D.Cz.