Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 655/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 129 par. 1, art. 248
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 31 ust. 3, art. 32 uat. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K i L. K. na bezczynność Firmy "A" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Firmę "A" do załatwienia wniosku M. K. z dnia 18 listopada 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Firmy "A" nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę L. K.; IV. zasądza od Firmy "A" na rzecz M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga M. K. i L. K. – reprezentowanych przez radcę prawnego Ł.B. – na bezczynność "A" S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżących we wniosku z dnia 18 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. zwrócił się do "A" S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewid.: [...], położonej w miejscowości K., dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakiegokolwiek z objętych ich wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymali również rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie strony skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest "A" S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą lokalizacji i budowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi pełnomocnik skarżących podniósł, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności "A" S.A. w L. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie i w żądanej formie, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę "A" S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności Spółka podniosła, że skarżący wnieśli w niniejszej sprawie skargę na bezczynność "A" S.A., przy czym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowano do Oddziału tej Spółki w R., który nie posiada osobowości prawnej.

Ponadto Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Tymczasem żądanie skarżących nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Spółka podkreśliła, że wniosek skarżących nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z dochodzeniem od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżących, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną.

Spółka podniosła również, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych i choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie mieści się w zakresie administracji publicznej i nie stanowi realizacji zadań publicznych. Dla potwierdzenia słuszności powyższego twierdzenia Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne".

Zdaniem Spółki, nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułowali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, przedmiotowe informacje - jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, wobec braku znamion podmiotowych po stronie Spółki, ich udostępnienie winno odbywać się w trybie właściwym dla informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła również, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga na bezczynność "A"S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 listopada 2011 r. skierowany był bowiem do "A" S.A. z siedzibą w L., a jedynie został złożony na adres Oddziału tej Spółki w R. W ocenie Sądu skierowanie wniosku do jednostki terenowej Spółki, jaką jest jej Oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki. Niezasadne jest więc stanowisko spółki, iż przedmiotowy wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi.

Nadto dla dopuszczalności, wbrew twierdzeniu Spółki "A", nie ma znaczenia, iż nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi zostać poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Wobec powyższego należy uznać, że skarga M. K. i L. K. jest dopuszczalna.

Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że jedynie skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie. "A" S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r.

Z kolei skarga L.K. podlega oddaleniu, albowiem skarżący ten nie posiada legitymacji do jej wniesienia. W tym zakresie należy wyjaśnić, iż przedmiotem zarzucanej Spółce "A" bezczynności skarżący w sposób wyraźny uczynili załatwienie zawartego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z treści tego wniosku wynika natomiast, iż został on złożony przez radcę prawnego Ł. B. jedynie w imieniu M.K. Skoro zatem L. K. nie składał przedmiotowego wniosku, uznać należy, że nie jest on legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność polegającą na jego niezałatwieniu. Dlatego też w odniesieniu do skargi L. K. Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uznając za zasadną skargę M. K. w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Z powyższych względów Spółkę "A S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W tym kontekście wypada wyjaśnić, że Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ale wyłącznie wówczas, gdy okaże się to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Wskazany przez Spółkę dokument stanowiłby bowiem w istocie pismo zawierające stanowisko opisanego organu centralnego co do wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu jest niezasadny, gdyż wykładni prawa dokonuje w sprawie samodzielnie sąd rozpoznający skargę.

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącej M. K. z dnia 18 listopada 2011 r. – wbrew przekonaniu "A" S.A. – mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Decyzje administracyjne stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącej została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżąca wskazała, że domaga się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyła do decyzji dotyczących działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Ponadto błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 18 listopada 2011 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez M. K. i jej męża od "A" S.A. roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy "A" S.A. w L.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domaga się "A" S.A., że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Wobec uznania, że Spółka "A" S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej M. K. z dnia 18 listopada 2011 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawczynię na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że "A" S.A. nie załatwiła wniosku skarżącej z dnia 18 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w żaden z określonych wyżej sposobów. W odpowiedzi na ten wniosek Spółka w piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. wskazała jedynie, że nie jest "organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udzielanie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych". Pomimo ponowienia przez skarżącą jej żądania w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. Spółka, w kolejnym piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r., podtrzymała swoje stanowisko, sugerując dodatkowo, by pełnomocnik wnioskodawczyni, w celu uzyskania żądanych dokumentów, zwrócił się ze stosownym wnioskiem do właściwego organu administracji publicznej lub właściwego archiwum państwowego. Mając jednak na uwadze, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, uznać należy, że taka reakcja nie mogła uchylić stanu jej bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej. Stanu tego nie uchyliło również wskazanie, że żądane przez skarżącą informacje osiągalne są dla niej w innym trybie, albowiem – w ocenie Sądu – twierdzenie takie jest bezzasadne. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nią działce, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawczyni mogła uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez skarżącą informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki "A", skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Wypada również podkreślić, że nawet gdyby oświadczenia Spółki zawarte w jej pismach z dnia 7 lutego 2012 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2012 r. odczytywać jako odmowę udostępnienia skarżącej M. K. żądanej informacji publicznej, pisma te pozostają bez znaczenia dla sprawy, albowiem żadne z nich nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, która to forma – jak wskazano wyżej – jest niezbędna dla takiej odmowy. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pisma nie zawierają dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z ich treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Ponadto pisma te jako adresata nie wskazywały skarżącej M. K., a jedynie radcę prawnego Ł. B., bez określenia jego roli jako pełnomocnika skarżącej.

Błędne jest również wyrażone w odpowiedzi na skargę przekonanie Spółki "A" o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 248 k.p.c. przed przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis ten nie koliduje bowiem z przepisami u.d.i.p. w rozumieniu normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że powyższe unormowanie stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem taki zamiar miał ustawodawca, posłużyłby się innym sformułowaniem, na przykład: "przepisów ustawy nie stosuje się do...". Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jędrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98; G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2, LEX nr 48368/2).

Treść przepisu art. 248 k.p.c. nie określa natomiast zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten, nakazujący przedstawienie – na zarządzenie sądu cywilnego – dokumentu stanowiącego dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w ramach toczącego się procesu cywilnego i służy koncentracji materiału dowodowego w toku tego procesu. Omawiany przepis związany jest z art. 129 § 1 k.p.c., który nakłada na stronę powołującą się w piśmie procesowym na dokument obowiązek przedłożenia na żądanie przeciwnika jego oryginału w sądzie cywilnym nawet jeszcze przed rozprawą. Z unormowania tego ostatniego przepisu wynika, że jeżeli strona powołuje się w pozwie na dowód z dokumentu, musi się liczyć z tym, że będzie obowiązana złożyć w tym sądzie oryginał dokumentu i to nie tylko wtedy, gdy nie złożyła jego odpisu, ale także wtedy, gdy jego odpis był załącznikiem pisma. Obowiązek ten powstaje z chwilą zgłoszenia przez stronę przeciwną żądania złożenia dokumentu w oryginale. Obowiązek ten może powstać także w wyniku zarządzenia sądu cywilnego, o czym mówi omawiany art. 248 § 1 K.p.c. (por. wyrok SN z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt. V CSK 90/11, Lex nr 1213426).

Z tych wszystkich względów skargę M. K. Sad uznał za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał "A" S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 listopada 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki sprawie wniosku M. K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy, a żądane przez skarżącą informacje nie mają waloru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.