Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 477/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1, 2, 2a, art. 94 ust. 1 pkt 1 i  2, art. 93 ust. 3, 3a, art. 95
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

2. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń.

TEZY

1. Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

2. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 października 2012 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wójt Gminy J., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na części działek oznaczonych numerami geodezyjnymi 32/1, 32/2 i 32/3, położonych w R., gm. J. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności.

Pismem z dnia 20 stycznia 2011 r., B. Ch. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując że została ona wydana bez pozwolenia wodno-prawnego oraz, że na mapie geodezyjnej nie uwzględniono jego obory wzniesionej w 2006 r. na sąsiadującej z terenem inwestycji działce 88/1. Wskazał także, że fragment drogi, która ewentualnie prowadzić ma do terenu inwestycji zaprojektowana została na działce stanowiącej jego własność. Końcowo zaznaczył, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane we własnym zakresie zmienił nawierzchnię drogi gminnej, uszkadzając tym samym urządzenia drenażowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia

[...] marca 2011 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Kolegium uznało, że brak jest dowodów wskazujących, że powyższa decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź, że wystąpiły inne wady wymienione w art. 156 § 1 kpa, których istnienie obligowałoby Kolegium do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący nie zgadzając się z wydaną decyzją złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż decyzja Wójta Gminy J. rażąco narusza art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez dopuszczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości rolnej na działki o powierzchni min. 1300 m2 , podczas gdy przedmiotowa regulacja wprowadza zakaz podziału działek rolnych na działki o powierzchni mniejszej niż 0,30 ha oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w części określającej skutki prawne tej decyzji (pkt 10 rozstrzygnięcia) i w tym zakresie umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy J. w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu podano, że decyzja w pkt 10 rozstrzygnięcia, ustalająca stawkę procentową opłaty jednorazowej, jaką będą zobowiązani ponieść właściciele nieruchomości, dla których ustalone zostały warunki zabudowy, jeżeli zbędą należący do nich grunt, w ciągu 5 lat, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, została wydana bez podstawy prawnej. Kolegium, powołując się utrwaloną linię orzecznictwa wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do ustalania tej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższą decyzję B. Ch. wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie [...] WSA w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję z tego powodu, że zarówno w składzie Kolegium rozpatrującym żądanie po raz pierwszy (w pierwszej instancji), jak i w składzie Kolegium rozpatrującym sprawę z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, uczestniczył ten sam członek. Jednocześnie Sąd wskazał, że charakter wskazanego naruszenia procedury, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do treści decyzji i zarzutów skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. Ch., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło tę decyzję w całości (pkt 1), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r. w części w jakiej określa warunki podziału geodezyjnego części działek nr 32/1, 32/2 i 32/3 (pkt 3.8 rozstrzygnięcia) oraz w części określającej skutki prawne tej decyzji (pkt 10 rozstrzygnięcia) – pkt 2 oraz odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta w pozostałej części (pkt 3). W uzasadnieniu podano, że realizacja inwestycji, dla której ww. decyzją Wójta Gminy J. ustalono warunki zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium wskazało, że zwrócono na to uwagę zarówno w treści ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak i w poprzedzającym ją postanowieniu organu administracji odpowiedzialnego za ochronę gruntów rolnych. Inwestor zgłosił potrzebę ustalenia tych warunków dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej wsi. Sama decyzja o warunkach zabudowy zawiera jednoznaczne zastrzeżenie, że ustalone warunki dotyczą wyłącznie budynków mieszkalnych w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, ogrodniczych i hodowlanych. Zapisano w niej także, że realizacja każdego z planowanych budynków mieszkalnych powinna nastąpić w ramach posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego i nie może być podstawą do uzyskania decyzji o wyłączeniu danej nieruchomości z produkcji rolnej. Stanowisko takie jest - zdaniem Kolegium - poprawne, ponieważ w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych zapisano wprost, że grunty "pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu" są gruntami rolnymi. Jako wydane bez podstawy prawnej, zdaniem Kolegium należy natomiast ocenić tę część ww. rozstrzygnięcia Wójta Gminy J., która określa warunki podziału geodezyjnego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (pkt 3.8. sentencji decyzji). Żaden przepis ustawy, w tym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewiduje bowiem możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Skoro brak było w ogóle podstaw do określenia w ww. decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości to należało stwierdzić nieważność ww. decyzji, w tej części. Jednocześnie Kolegium podało, że w takiej sytuacji odnoszenie się do zarzutu skarżącego dotyczącego niezgodności określonego sposobu podziału z przepisem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami było bezcelowe. Za wydany bez podstawy prawnej Kolegium uznało również pkt 10 decyzji w którym ustalono stawkę procentową opłaty jednorazowej.

Powyższą decyzję w zakresie pkt 1 i 2 do sądu administracyjnego zaskarżył P. K. i zarzucił:

1. rażące naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wskutek zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przyjęcia dowolnych ustaleń wbrew treści zebranego materiału dowodowego,

- art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało na wydaniu decyzji całkowicie odmiennej treści pomimo, że jedyną podstawą uchylenia decyzji SKO przez Sąd był błąd w składzie organów,

- art. 10 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznanie się z materiałami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu,

- art. 107 § 3 kpa, poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nie wskazanie na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy przy wydawaniu decyzji,

- art. 105 kpa, poprzez nieuwzględnienie, że postępowanie zostało wszczęte przez podmiot nie mający interesu prawnego, a tym samym prowadzenie postępowania pomimo przesłanek do jego umorzenia.

2. rażące naruszenie prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że w toku wydawania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa podczas, gdy nie wskazano przepisów, które rzekomo miałyby być rażąco naruszone i nieuwzględnienie, że nie doszło do żadnego rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Wskazują na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium za chybiony uznało zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Podano, że skarżący nie wskazał, która część materiału dowodowego została pominięta przez Kolegium, przy rozpatrywaniu sprawy oraz jakie ustalenia zawarte w materiale dowodowym pozostają w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. Odnosząc się zatem do tego zarzutu w ocenie Kolegium, wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie niniejszej w sposób wszechstronny rozpatrzono zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś zaskarżona decyzja została wydana w następstwie oceny całokształtu materiału dowodowego. Za oczywiście niezasadny Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 8 kpa, albowiem wydanie, na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmiennego rozstrzygnięcia niż poprzednie, w żaden sposób nie może zostać ocenione jako prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli. Jest bowiem oczywistym, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją, organ ma prawo do odmiennego stanowiska niż wyrażone w poprzedniej decyzji. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozbawiona byłaby jakiegokolwiek sensu. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wprawdzie wyłączną przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r., był niewłaściwy skład jednakże nie oznaczało to, że w ocenie Sądu decyzja z dnia [...] marca 2011 r., była prawidłowa. Z treści wyroku wynika bowiem, że ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny treści decyzji Kolegium. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 kpa, Kolegium przyznało, że na skutek wysłania na niewłaściwy adres, skarżącemu nie doręczono zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie. Stwierdzenie tej okoliczności, zdaniem Kolegium, nie stanowi jeszcze podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej, wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem w sprawie niniejszej skarżący podnosząc zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony, nie wskazał, że postępowanie organu uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, którą zamierzał podjąć, np. złożenie wniosku dowodowego. W konsekwencji nie można też stwierdzić, że wskazane uchybienie organu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nadmieniło, że skarżący faktycznie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie, o czym świadczy treść wniesionego przez niego pisma z dnia 22 marca 2012 r., skierowanego do Kolegium. Za chybiony Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Wskazano, że jako przesłankę stwierdzenia nieważności (w części) decyzji Wójta Gminy J., przyjęło jej wydanie (w części) bez podstawy prawnej, a nie z rażącym naruszeniem prawa. Bezpodstawny jest zatem zarzut braku uzasadnienia istnienia przesłanki nieważności, której Kolegium w ogóle nie stwierdziło i nie wskazało jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Kolegium nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 22 marca 2012 r., B. Ch., na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie, jest właścicielem nieruchomości (działki nr 88/ 1), graniczącej z terenem dla którego decyzją Wójta Gminy J. ustalono warunki zabudowy. Jest zatem stroną w sprawie, a więc także osobą legitymowaną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. Za oczywiście niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem nieważność (w części) decyzji Wójta Gminy J. stwierdzono nie z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, ale z uwagi na okoliczność, że określając w tej decyzji warunki podziału geodezyjnego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz skutki prawne tej decyzji, Wójt działał bez podstawy prawnej.

Pismem procesowym z dnia 27 lipca 2012 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego uzupełnił zarzuty skargi i ich uzasadnienie. Odnośnie kwestii ustalania zasad podziału geodezyjnego działki w decyzji o warunkach zabudowy podał, że określenie ogólnych warunków podziału nieruchomości mieści się w pojęciu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy ma stanowić tzw. miniplan, to w decyzji należy określić cechy inwestycji na tyle precyzyjnie, aby można było do niej

odnieść adekwatnie i zupełnie ustalane następnie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Pełnomocnik podniósł, że ustalanie ogólnych warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy jest praktyką niekwestionowaną zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z 23 lutego 2011, II SA/Gd 609/10; wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2011, l SA/Wa 1676/10), jak i w doktrynie (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; W. Podhorodecki, Ustalanie zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Casus 2004, nr 31). Wywiódł, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie braku planu - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić wzorzec dla oceny możliwości dokonania podziału nieruchomości, to decyzja ta może określać ogólne zasady w tym zakresie. Zakwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku rozstrzygnięcie nie zawiera szczegółowych zasad ewidencyjnego podziału nieruchomości, nie wyznacza orientacyjnych linii podziału, a jedynie wskazuje na hipotetyczne ogólne możliwości podziału, co mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek błędnej wykładni tych przepisów skutkującej uznaniem, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ogólnych zasad podziału nieruchomości w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego. a w konsekwencji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskutek zastosowania tego przepisu i stwierdzenia nieważności decyzji w części rozstrzygającej o ogólnych warunkach podziału nieruchomości w sytuacji, gdy orzeczenie w tym zakresie nie wykracza poza dopuszczalną treść decyzji o warunkach zabudowy określoną w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie interesu prawnego B. Ch. pełnomocnik podniósł, że przedsięwzięcie, dla którego ustalono warunki zabudowy ze względu na swój charakter (zespół budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej) nie może mieć zasięgu oddziaływania wykraczającego poza nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie. Nieruchomość stanowiąca własność B. Ch. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a kwestionowana przez niego decyzja, nie wpływa na sposób i możliwość zagospodarowania lub korzystania z jego działki, nie narusza przysługujących mu praw rzeczowych. Na takie negatywne oddziaływanie nie wskazuje sam B. Ch. Nie wskazuje on również z jakiej normy prawnej wywodzi swój interes w sprawie. Zdaniem pełnomocnika biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji, odległość od nieruchomości B. Ch. i znajdujących się tam zabudowań brak jest podstaw aby uznać, że ma on interes prawny w tej sprawie. W związku z okolicznością, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego uzasadnione było umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa. Pełnomocnik podniósł, że pomimo tego, iż strona w toku postępowania wskazywała na brak interesu prawnego po stronie B. Ch. organ nie ustosunkował się do tych twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do czego był zobowiązany m. in. na podstawie art. 8 kpa, 11 kpa. Powyższe uzasadnia również ocenę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom dyspozycji art. 107 § 3 kpa. W konkluzji pełnomocnik podał, że kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, 107 § 3 kpa wskutek nieustosunkowania się twierdzeń skarżącego w zakresie braku interesu prawnego po stronie B. Ch. do występowania w przedmiotowym postępowaniu oraz art. 28 kpa wskutek przyznania B. Ch. statusu strony w postępowaniu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do twierdzenia, aby wynik postępowania wpływał na jego prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego a w konsekwencji art. 105 § 1 kpa wskutek wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy uzasadnione było umorzenie postępowania z uwagi na to, że zostało wszczęte na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy w części w jakiej określa warunki podziału geodezyjnego działek na których ma być zrealizowana inwestycja oraz w części określającej skutki prawne tej decyzji w postaci opłaty planistycznej, z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygania w tym zakresie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że poza sporem pozostaje stwierdzenie nieważność decyzji w zakresie ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna). Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki tej opłaty (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 690/10, Lex nr 1081848).

Sporem zaś objęte się następujące kwestie: czy w decyzji o warunkach zabudowy można ustalać ogólne warunki podziału nieruchomości oraz czy wnioskodawca miał interes prawny legitymujący go do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W przedmiocie pierwszego zagadnienia organ zajął stanowisko, że żaden przepis ustawy, w tym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewiduje możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Natomiast strona skarżąca stoi na stanowisku, że skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi wzorzec dla oceny możliwości dokonania podziału nieruchomości, to decyzja taka może określać ogólne zasady w tym zakresie. Zakwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera szczegółowych zasad ewidencyjnego podziału nieruchomości, nie wyznacza orientacyjnych linii podziału, a jedynie wskazuje na hipotetyczne ogólne możliwości podziału, co mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, powołując orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny, że ustalanie ogólnych warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy jest praktyką niekwestionowaną. Aby zając stanowisko w przedmiotowym sporze, w ocenie Sądu, należy przedstawić podstawowe zasady ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. Zasady te określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, poz. 651) – art. 1 pkt 2 w zw. z działem III rozdziałem I ustawy. Ustawowo określonymi przesłankami warunkującymi dokonanie ewidencyjnego podziału nieruchomości są:

- zgodność z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest objęta takim planem – art. 93 ust. 1 i 2 ugn,

- niesprzeczność z przepisami odrębnymi, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym – art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn

- zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – 94 ust. 1 pkt ugn,

- bezpośrednia lub pośrednia dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej – art. 93 ust. 3 ugn

Z powyższego wynika, że dokonywanie ewidencyjnego podziału nieruchomości uzależnione zostało od możliwości zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na cele zawierające się w przeznaczeniu określonym w planie miejscowym lub z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec planu czy też decyzji. Administracyjnoprawna procedura podziału nieruchomości służy wykluczeniu działek gruntu nie nadających się do zagospodarowania według kryteriów określonych w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy, bądź też w przepisach odrębnych. Ocena zgodności podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy powinna być odnoszona tyko do tego co w takiej decyzji zostało określone w przedmiocie możliwości zagospodarowania danej nieruchomości. Z nakazu zachowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika podstawa prawna do formułowania w takiej decyzji dodatkowych warunków, poza warunkami wynikającymi z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedmiotowego zakresu stosowania przepisów o podziale nieruchomości określonego w art. 92 ust. 1 ugn wynika domniemanie powszechności ich stosowania do wszelkich nieruchomości, z wyraźnym wskazaniem na wyłączenie ich stosowania wobec nieruchomości rolnych lub leśnych, których taki charakter wynika z ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z ich wykorzystania na takie cele, gdzie wykorzystanie to jest odzwierciedlone stosownymi zapisami w katastrze nieruchomości, którego rolę pełni ewidencja gruntów i budynków – zgodnie z art. 224 ugn. Ustawowe wyłączenie stosowania przepisów ugn do podziału nieruchomości rolnych i leśnych posiada wyjątki, polegające na objęciu przepisami ugn podziału nieruchomości rolnych i leśnych w trzech przypadkach:

- gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została decyzją o warunkach zabudowy na inne cele niż rolne lub leśne,

- gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędącymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych,

- gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha – art. 93 ust. 2a i 3a ugn.

Wyłączenie stosowania ugn wobec nieruchomości rolnych i leśnych wynika z faktu, że zagospodarowanie tych nieruchomości na cele rolne i leśne nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków planistycznych dotyczących położenia tych nieruchomości, ich konfiguracji lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Rolnicze i leśne wykorzystanie nieruchomości stanowi swoisty rodzaj pierwotnego ich zagospodarowania. Dla rolniczego lub leśnego wykorzystywania nieruchomości nie określa się jakichkolwiek kryteriów w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest więc konieczne dokonywanie sformalizowanej oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych w procedurze administracyjnej, poza wyjątkami wskazanymi powyżej. Wyjątek odnoszący się do wydzielenia z nieruchomości rolnych i leśnych przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni mniejszej, niż 0,3000 ha w ramach procedury administracyjnej dodatkowo został ograniczony tylko i wyłącznie do następujących przypadków:

- na powiększenie sąsiedniej nieruchomości – art. 93 ust. 2a ugn,

- dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami – art. 93 ust. 2a ugn,

- w okolicznościach określonych w art. 95 ugn,

- pod drogi wewnętrzne – art. 93 ust. 3a ugn.

Istota tych ograniczeń polega na wykluczeniu możliwości zbycia wydzielonej w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej lub leśnej o powierzchni poniżej 0,3000 ha na rzecz kogokolwiek. Takie ograniczenie dokonywania podziałów tych nieruchomości ma zapobiegać ich rozdrabnianiu i w konsekwencji przeznaczaniu ich na cele inne niż rolne i leśne. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, którą to ustawą uregulowano powyższe ograniczenia w podziale nieruchomości rolnych i leśnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha, wynika "że zmiana ta miała na celu zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę. Działania takie prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego, a ponadto prowadzą do tworzenia nieruchomości, których zagospodarowanie jest utrudnione ze względu na ich przypadkowy kształt, nieracjonalne układy komunikacyjne i wzajemny układ działek. Działania te powodują również niszczenie struktury nieruchomości rolnych. Proponowane zapisy włączają takie podziały w procedury regulowane ustawą o gospodarce nieruchomościami, kończące się zatwierdzeniem podziału przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W trakcie postępowania organ będzie zatem mógł wpływać na ostateczny kształt wydzielanych działek gruntu, zgodnie z realizowaną przez gminę polityką przestrzenną".

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim należy, że istotnie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym inwestora (inwestor na terenie gminy J. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,5347 ha) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm.) grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są gruntami rolnymi. W sprawie mamy zatem doczynienia z przypadkiem w którym pomimo ustalenia warunki zabudowy nieruchomość nie utraciła charakteru rolnego. Jednocześnie w decyzji tej określono warunki podziału geodezyjnego i stwierdzono, że może być ona podstawą podziału części działek na których ma być zrealizowana inwestycja i ustalono, że powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku tego podziału powinna wynosić – minimum 13000 m2 czyli minimum 0,1300 ha.

W ocenie Sądu istotnie może budzić wątpliwości kwestia dotycząca tego czy w decyzji o warunkach zabudowy można ustalać ogólne warunki podziału nieruchomości. Wbrew temu co podnosi pełnomocnik skarżącego nie jest to niekwestionowana praktyka zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie. Interpretacja tego zagadnienia w kierunku dopuszczalności (a wręcz obowiązku) ustalania warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy, bezsporne prawne uzasadnienie znajdowała jedynie w okresie kiedy obowiązywała następująca pierwotna treść art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: W razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu - zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tego przepisu została zmieniona w dniu 22 września 2004 r. i otrzymała następujące brzmienie: w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Aktualna treść tego przepisu jest następująca: W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazana przez pełnomocnika skarżącego publikacja W. Podhorodeckiego mającą świadczyć o jednolitości doktryny dotyczy treści art. 94 ust. 1 ugn w pierwotnym brzmieniu. Odnośnie orzecznictwa sądów administracyjnych podać należy, że z treści uzasadnień wyroków wskazanych przez pełnomocnika skarżącego istotnie wynika, iż decyzjami o warunkach zabudowy ustalono warunki podziału działki. I tak z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Gd 609/10 wynika, że w decyzji tej znalazł się zapis iż "podział działki nr (...) możliwy jest do przeprowadzenia z zachowaniem ustalonych w tejże decyzji warunków m.in. dotyczących dojazdu do wydzielonych działek. Również z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie I SA/Wa 1676/10 wynika, że decyzją o warunkach zabudowy ustalono jednocześnie zasady podziału. Odnotować przy tym należy również i takie stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do ustalania warunków podziału w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, np. WSA w Gdańsku w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 852/08 stwierdził, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 20 kwietnia 2007 r. z całą pewnością ten nie mógł stanowić podstawy do dokonania podziału nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie niniejszej, z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy takiej bez wątpienia nie może stanowić aktualne brzmienie art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn. Podstawy takiej, w ocenie sądu, nie może stanowić także przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym co określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy). Z regulacji tej wynika, że decyzja taka określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy w części w jakiej zawarto w niej rozstrzygnięcie dotyczące warunków podziału. Nadmienić przy tym należy, że sprawa niniejsza jest o tyle specyficzna, że w decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości rolnej znalazło się ustalenie, iż powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości rolnej powinna wynosić minimum 1300 m2 – 0,1300 ha. W kontekście powyższych rozważań dotyczących ograniczeń związanych z wydzieleniem z nieruchomości rolnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha i przesłanek którymi kierowano się wprowadzając te ograniczenia, uzasadnione może być zdaniem Sądu twierdzenie, że ustalenie to stanowi próbę obejścia przepisów prawa w celu możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej regularnych działek budowlanych. W konsekwencji ustalenie takie mogłoby nieść niebezpieczeństwo rozdrobienia nieruchomości rolnej i zbycia działek powstałych na skutek takiego podziału komukolwiek..

Odnosząc się do kolejnej kwestii podnoszonej w skardze a dotyczącej braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy we wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego podać należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie (vide: wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, Lex nr 1138119, teza 3 wyroku WSA w Poznaniu z 11 maja 2011 r., IV SA/Po 996/10, Lex nr 795749). Wnioskodawca – B. Ch., jako właściciel działki nr 88/1, graniczącej z terenem dla którego ustalono warunki zabudowy był stroną postępowania zwykłego. Był zatem osobą legitymowaną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu rozważania dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy na obecnym etapie byłyby uzasadnione wówczas, gdy nie miałby on przymiotu strony w postępowaniu zwykłym. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa.

Końcowo Sąd chciałby odnieść się do poszczególnych zarzutów, aczkolwiek żadne ze wskazanych naruszeń nie miało takiego charakteru, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, części podnoszonych naruszeń Sąd w ogóle się nie dopatrzył. Bez wątpienia w sprawie doszło do naruszenie art. 10 § 1 kpa, albowiem na skutek wysłania na niewłaściwy adres, skarżącemu nie doręczono zawiadomienia o toczącym się postępowaniu w sprawie. Sąd jednak w pełni podziela stanowisko organu, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący podnosząc ten zarzut nie wskazał, iż postępowanie organu uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, którą zamierzał podjąć a ponadto faktycznie wiedział on o toczącym się postępowaniu w sprawie, o czym świadczy treść wniesionego przez niego pisma z dnia 22 marca 2012 r., skierowanego do Kolegium. W ocenie Sądu w sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, albowiem uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest na tyle lakoniczne, że postępowanie Sądu nie mogło polegać na skontrolowaniu wywodu prawnego organu. Wywodu takiego właściwie nie było, bo nie może być uznana za takowy jednozdaniowa konstatacja: "Żaden przepis ustawy, w tym art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewiduje bowiem możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości". Naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w tych w tych przepisach, lecz dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2011 r., II OSK 968/10, Lex nr 1083720). Jednocześnie jak słusznie podniósł organ, skarżący nie wskazał, która część materiału dowodowego została pominięta przy rozpatrywaniu sprawy oraz jakie ustalenia zawarte w materiale dowodowym pozostają w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. W związku z tym konkretne ustosunkowanie się do tych zarzutów jest niemożliwe. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 kpa, albowiem rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją, organ ma prawo do odmiennego stanowiska niż wyrażone w poprzedniej decyzji. Istotnie wyłączną przyczyną uchylenia przez sąd, decyzji organu, był niewłaściwy skład jednakże z uwagi na to uchybienie sąd nie dokonywał merytorycznej oceny treści decyzji. Stąd wyrokiem tym nie przesądzono jej legalności. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak wskazania przepisu który został rażąco naruszono jest również niezasadny, albowiem nieważność decyzji została stwierdzona z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej.

Mając powyższe rozważania na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).