Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, , po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zarządza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ II instancji" lub "organ "odwoławczy") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz przyznał skarżącemu W. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, to jest: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 czerwca 2018 r. producent rolny W. G. (dalej jako "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej na rok 2018 r., do działek o łącznej powierzchni 87,16 ha. W dniu 22 czerwca 2018 r. dokonał modyfikacji wniosku. W ramach wszczętego postepowania wniosek został poddany kontroli administracyjnej w celu zweryfikowania zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, to jest:

1) jednolitą płatność obszarową – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) płatność za zazielenienie – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

3) płatność redystrybucyjną – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji w całości oraz orzekając co do istoty sprawy przyznał skarżącemu na rok 2018:

1) jednolitą płatność obszarową – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) płatność za zazielenienie – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

3) płatność redystrybucyjną – w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W. G. zaskarżył powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 601/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 25 września 2020 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. (dalej jako "organ I instancji") z dnia 10 czerwca 2019 r. i przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018

1) jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2) płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

3) płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie

współczynnika korygującego;

4) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepisy związane z warunkami przyznawania płatności do gruntów rolnych z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz.1341), rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1306/2013"), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z dnia 31 lipca 2014 r. Nr 227, str. 69, z późn. zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 809/2014") rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r. Nr 181, str. 1, z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe nie było wystarczające do ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej dla działek ewidencyjnych uprawnionych do otrzymania płatności. Ze względu na podniesione w odwołaniu zarzuty co do wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), Biuro Powiatowe ARiMR w B. P. zwróciło się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARIMR, z prośbą o weryfikację powierzchni MKO dla działek wskazanych w odwołaniu od decyzji Nr 0046-2019-016583. W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 8 sierpnia 2019 r. informację na temat wartości MKO. W dniu 20 sierpnia 2020 r. Biuro Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich L. Oddziału Regionalnego ARiMR zwróciło się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o wyjaśnienie różnicy pomiędzy powierzchnią wskazaną w informacji na temat wartości MKO dla działki ewidencyjnej nr [...], a powierzchnią zmierzoną podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 16-18 lipca 2019 r. W odpowiedzi na powyższą prośbę Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR udzieliło w dniu 25 sierpnia 2020 r. wyjaśnień i dołączyło informację na temat wartości MKO dla działki ewidencyjnej [...].

Organ odwoławczy opisał następnie powierzchnię działek rolnych w zakresie powierzchni zadeklarowanej, powierzchni stwierdzonej przez organ I instancji oraz wielkości powierzchni dla każdej działki po dokonaniu weryfikacji i określeniu maksymalnego kwalifikowalnego obszaru uprawnionego do płatności.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 wynosiła 87,16 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania była mniejsza i wyniosła 86,29 ha. Powyższa różnica wynika ze zmniejszenia powierzchni działki rolnej A o 0,01 ha, AA o 0,04 ha, AB o 0,03 ha, AD o 0,02 ha, AF o 0,03 ha, AI o 0,38 ha, AJ o 0,09 ha, AL 0,10 ha, AN o 0,06 ha, G o 0,01 ha, H o 0,04 ha, T o 0,05 ha oraz Y o 0,01 ha – łącznie 0,87 ha. Organ podniósł, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną, jako uprawnioną do płatności wyniosła 0,87 ha, co stanowi 1,01% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. W związku z tym powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 86,29 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1966) i wynosi 459,19 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła 39 623,51 zł. Kwota ta została jednakże pomniejszona zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, z uwagi na złożenie zmiany do wniosku po wyznaczonym terminie do składania zmian. Kwota jednolitej płatności obszarowej została w konsekwencji również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W odniesieniu do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wyjaśnił, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 86,29 ha, a zatem zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1960) i wynosi 308,18 zł. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wyniosła 26 592,85 zł, jednak została pomniejszona zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, z uwagi na złożenie zmiany do wniosku po wyznaczonym terminie do składania zmian. Kwota ta została również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła 30,00 ha. Ze względu na treść art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wyniosła ona 27,00 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1961) i wynosi 178,01 zł. Kwota płatności została również pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność do przyznania wyniosła zatem [...] zł.

W odniesieniu do zwrotu dyscypliny finansowej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej, w związku z czym skarżącemu przysługuje zwrotowi dyscypliny finansowej za rok 2018 na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 w wysokości 841,94 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPiS, która stwierdziła nieprawidłowości. Przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku organ ocenił dostępne dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, co oznacza, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) to maksymalny kwalifikowalny obszar wyznaczony dla danej działki referencyjnej. Powierzchnia ta jest różnicą powierzchni graficznej granicy odniesienia/działki referencyjnej i powierzchni wektorowych obszarów nieuprawnionych do płatności (np. zajętych pod zabudowę, staw, zadrzewienia, zakrzewienia i inne). Powierzchnia ta wyznaczana jest dla każdej działki referencyjnej. Wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania w złożonym wniosku działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw muszą odpowiadać stanowi faktycznemu w danym okresie. Podstawowym zadaniem kontroli administracyjnej wniosku jest, więc weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Z tego względu przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek.

Organ podniósł, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się zarówno od definicji użytków rolnych, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków, jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja), w związku z czym powierzchnie użytków rolnych określone zarówno w systemie EGiB, jak i powierzchnie, za które opłacana jest melioracja nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności jest faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej i pochodzące z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu. Przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowanej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego W. G. zarzucił naruszenie:

1) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej na niekorzyść skarżącego w zakresie ustalenia powierzchni działek rolnych:

a) Al składającej się z m. in z działki o nr ewidencyjnym [...] jako mniejszej o 0,38 ha aniżeli zadeklarowana we wniosku wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o 0,15 ha;

b) AL składającej się z m. in. z działki o nr ewidencyjnym 305 jako mniejszej o 0,02 ha aniżeli zadeklarowana we wniosku wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o 0,01 ha, oraz działki o nr ewidencyjnym 306 jako mniejszej o 0,08 ha aniżeli zadeklarowana we wniosku wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o 0,06 ha;

c) AD składającej się z m. in z działki o nr ewidencyjnym 189 jako mniejszej 0,02 ha aniżeli zadeklarowana we wniosku wobec ustalenia przez organ I instancji, że była ona mniejsza od zadeklarowanej o 0,01 ha;

2) art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych dla jakich ustalono zmniejszoną powierzchnię jednolitej płatności obszarowej (poprzez wskazanie konkretnie, co zdaniem organu znajduje się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów nie jest możliwym uznanie tego obszaru za kwalifikowany przy jednoczesnym pominięciu wskazania przez organ, które z posiadanych danych - system LPIS, czy wyniki protokołu wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia 16-18 lipca 2019 r. - doprowadziły organ do ustalenia konkretnych ustaleń co do powierzchni MKO przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zwłaszcza, że sama decyzja zawiera uzasadnienie jedynie do jednej działki ewidencyjnej (nr [...] a wyniki kontroli na miejscu są odmienne od wyników ujawnionych w LPIS), w sytuacji gdy wykluczony obszar znajduje się w użytkowaniu rolniczym;

3) art. 107 § 3 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych dla jakich ustalono zmniejszoną powierzchnię i lakoniczne stwierdzenie, że "z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów" odnośnie działek rolnych oznaczonych identyfikatorem A, AA, AD, AF, AJ, AL, AN, G, H, T, Y opisane w decyzji powierzchnie MKO - przy jednoczesnym pominięciu wskazania przez organ, które z pomiarów, czy wynikających z systemu LPIS, czy z pomiarów dokonanych podczas wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO z dnia 16-18 lipca 2019 r., doprowadziły organ do konkretnych ustaleń.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy w całości organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja, którą organ odwoławczy – Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia 10 czerwca 2019 r. oraz przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej kwotę [...]zł, płatności za zazielenienie kwotę [...]zł, płatności redystrybucyjnej kwotę [...]zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja zapadła po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 601/19, którym sąd uwzględnił skargi W. G. i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej ocena prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy postępowania organu administracyjnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Celem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku jest więc wytyczenie kierunku działań organów przy ponownym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis). W konsekwencji organ ponownie rozpatrując sprawę powinien przyjąć wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego.

Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA uznał, że organ odwoławczy jednoznacznie nie wskazał i nie wyjaśnił, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek rolnych, mającej znaczenie dla wysokości przyznawanych płatności. Organ nie wyjaśnił dlaczego jako powierzchnię kwalifikowalną np. działki rolnej AB, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] należało do płatności ustalić na 0,31 ha, a nie na inną wynikającą z akt sprawy powierzchnię.

Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił także, dlaczego przyjęta przez niego powierzchnia działki rolnej AC, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], działki rolnej C, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], czy działki rolnej AI, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] jest inna niż maksymalny kwalifikowalny obszar wykazany w informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR na 2017 rok oraz protokołu wizytacji terenowej w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, dokonanej w dniach 16-18 lipca 2019 r.

Sąd zarzucił organowi, że ogólnikowo powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na system LPIS i informację Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, nie wskazując, jakie konkretnie okoliczności faktyczne (dowody) doprowadziły do stwierdzenia danej powierzchni działek, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i skutkowało uchyleniem zaskarżonej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zastosował się do powołanych wyżej wytycznych Sądu, po raz kolejny nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Organ nie wywiązał się z obowiązku jednoznacznego wyjaśnienia i wskazania, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne oraz na jakiej podstawie przesądziły o przyjęciu powierzchni kwalifikowalnej dla działek uprawnionych do otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymienił wszystkie działki i powierzchnie deklarowane przez skarżącego przyporządkowując jednocześnie do nich maksymalny kwalifikowalny obszar stwierdzony dla danej działki ewidencyjnej. Ponadto przedstawił te dane w formie tabeli. Pomimo zestawienia, organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił skąd brały się różnice w powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności przyjęte przez organ I instancji a przyjęte przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzi, że skontrolował maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO) na podstawie danych z systemu LPIS i informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR:

- informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 sierpnia 2019 r. (znak sprawy WGIS: [...]) na temat wartości MKO.;

- informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 24 sierpnia 2020 r. (znak sprawy: [...]) na temat wartości MKO dla działki ewidencyjnej [...].

W informacji z dnia 24 sierpnia 2020 r. wyjaśniono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki nr [...] została sporządzona na podstawie ortofotomapy wykonanej na podstawie zdjęć z dnia 16 sierpnia 2017 r. obowiązującej w systemie od dnia 9 listopada 2017 r. oraz na podstawie wyników wizytacji terenowej, która odbyła się w dniach 16-18 lipca 2019 r. Wskazano również, że w informacji z dnia 8 sierpnia 2019 r. wskazano błędną wartość MKO dla działki nr [...] (błąd aplikacji generowania danych MKO). Poinformowano, że poprawne dane dotyczące MKO (0,52 ha) zostały przekazane ponownie w dniu 8 stycznia 2020 r. (nr sprawy WGIS: [...]).

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby organ odniósł się do okoliczności wskazania błędnej wartości MKO dla działki ewidencyjnej nr [...]. Organ nie uzasadnił również dlaczego uznał te dane za prawidłowe i przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 stycznia 2020 r. (nr sprawy WGIS: [...]) na temat wartości MKO dla działki ewidencyjnej nr [...], na którą powołano się w informacji z dnia 24 sierpnia 2020 r.

Wartości kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek uprawniające producenta rolnego do przyznania płatności wynikać powinny jasno ze znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów. Podkreślić trzeba, że ustalona powierzchnia kwalifikowalna zgłoszonych do płatności działek ma bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych producentowi rolnemu płatności, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Dlatego nie mogą istnieć żadne wątpliwości w zakresie przyjmowanych przez organ odwoławczy wartości powierzchni kwalifikowalnych dla poszczególnych działek, w tym przede wszystkim tych, które budzą spór odnośnie ich wielkości użytków rolnych.

Z tych przyczyn istotne jest, aby wszelkie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały dołączone do akt sprawy. Nie może być bowiem tak, że organ dla uzasadnienia swojego stanowiska, powołuje się na dowody, których nie ma w aktach sprawy, co uniemożliwia - zarówno stronie jak i sądowi - ich weryfikację.

Trafne są także zarzuty skarżącego, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w istocie, na jakiej podstawie (jaką powierzchnię i w oparciu o które z posiadanych danych, czy dane z systemu LPIS czy wyniki wizytacji terenowej, która odbyła się w dniach 16-18 lipca 2019 r.) organ ten przyjmował wskazaną we własnej decyzji kwalifikowalną powierzchnię poszczególnych działek uprawniającą producenta rolnego do przyznania płatności. Wartości tych powierzchni wynikać winny jasno z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i odnosić winny się do wszystkich wskazanych w skardze działek. Powyższe dotyczy w szczególności spornych działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, AA, AD, AF, AJ, AL., AN, G, H, T, Y. Temu organ odwoławczy uchybił, gdyż nie da się wywieść, które dane stosował i przyjął w swojej decyzji celem określenia wysokości należnych płatności. Organ wprawdzie powołał się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na system LPIS i dwie informacje Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, jednakże omówienie to jest ogólnikowe, bowiem nie wskazano w nim, jakie konkretne dane, czy też które wyniki kontroli przesądziły o wiążącym ustaleniu kwalifikowalnej powierzchni poszczególnych działek rolnych, mającej znaczenie dla wysokości przyznawanych płatności. Powyższe świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej decyzji, co wskazuje na naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Zwrócić uwagę w tym miejscu należy, że według art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 art. 3 w/w ustawy strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie tj. rolniku składającym wniosek. Powyższe nie zwalnia jednak organów od przestrzegania określonych zasad postępowania. Przede wszystkim jest to zasada praworządności, która ma szeroki zakres znaczeniowy. Oznacza dokonywanie wykładni norm zgodnej nie tylko z literalnym brzmieniem ale przede wszystkim celem danej normy i jej funkcji w systemie prawa, uwzględnianie w procesie stosowania prawa zasad niedyskryminacji oraz proporcjonalności.

Z kolei obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego oznacza wykorzystanie, przy ocenie wniosku, wszelkich informacji i danych, którymi organ dysponuje z urzędu i które może pozyskać od innych organów, z uwagi na dane zawarte w zintegrowanym systemie działek i producentów rolnych. Powyższe koreluje z treścią art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym, przy stosowaniu uproszczonych procedur tj. elektronicznym składaniu wniosku na dostarczonych formularzach i materiałach graficznych, przy kontroli administracyjnej powinny być wykorzystywane dane będące w zintegrowanym systemie danych oraz ze źródeł danych będących w dyspozycji władz krajowych do celów wniosków o płatność.

Z przytoczonych regulacji prawnych nie wynika by w postępowaniu wyłączona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a.., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Braki w zakresie uzasadnienia powziętych przez organ odwoławczy rozstrzygnięć, w szczególności w zakresie ustalonych przez organ okoliczności faktycznych i ich podstaw w materiale dowodowym, nie pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, w istocie uniemożliwiając kontrolę decyzji w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona decyzja nie czyni również zadość wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W świetle art. 11 k.p.a. motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować (po ewentualnej możliwości zweryfikowania) zasadność przesłanek faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Opisane uchybienia zaskarżonej decyzji skutkowały koniecznością jej uchylenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, który włączy do akt administracyjnych dokona pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa normujących warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustalenia obszaru gruntów uprawnionych do tej płatności. Wydając decyzję w sprawie organ stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. precyzyjnie wyjaśni podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym w zakresie sposobu ustalenia poszczególnych wielkości liczbowych mających wpływ na to rozstrzygnięcie, a także odniesie się do zarzutów formułowanych przez stronę.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.