Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1711/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania I. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że Prezydent decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr PCS- [...] odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem S. O.. I. S. posiada prawo do emerytury i w związku z art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad bratem - S. O..

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. I. S. złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym nie zgodziła się z decyzją wydaną przez Prezydenta, gdyż jest opiekunem prawnym niepełnosprawnego brata. Odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołująca jest siostrą niepełnosprawnego w stopniu znacznym - p. S. O.. Od dnia [...] września 2011 r. pobiera emeryturę.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

Na tle wykładni oraz stosowania ww. przepisu organ II instancji podzielił tę linię orzecznictwa, jaką prezentują między innymi wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze II SA/Łd 485/17 z dnia 22 września 2017 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 10 lipca 2018 r., sygnatura akt I OSK 134/18 i z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygnaturze I OSK 1831 /15, a także I OSK 2950/15 z 6 kwietnia 2017 r. i z 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3209/14.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

SKO podkreśliło, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna odwołującej nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu - celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych" - komentarz do art. 17, lex 2015). Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, pozbawiającą w całości skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mającą ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, a tym samym pominięcie celów ustawy i norm konstytucyjnych wyrażonych w Konstytucji RP - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych i z naruszeniem obowiązującego prawa;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego;

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy uznały, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury.

Spór pomiędzy skarżącą a organami dotyczy zbliżonej sytuacji i tych samym przepisów, co w sprawach rozpoznanych przez tutejszy Sąd pod sygnaturami II SA/Po 808/19, II SA/Po 662/19 i II SA/Po 697/19, II SA/Po 827/19, IV SA/Po 982/19, IV SA/Po 824/19, II SA/Po 805/19, II SA/Po 1012/19 i IV SA/Po 416/20.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków wydanych w tych sprawach, a niniejsze rozstrzygnięcie kontynuuje kształtującą się w ten sposób linię orzeczniczą. Nadto przedstawione poniżej stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 dostępnie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dyskusja wobec potrzeby funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. zapoczątkowana została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18 (ten i kolejne przywołane wyroki opublikowano w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd tam wyrażony podtrzymany został w dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych (między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., III SA/Gd 472/19, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19). Przyjęto w nich, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Sąd nie podziela jednak wyrażonego w orzecznictwie (powołanych wyżej wyrokach) poglądu, zgodnie z którym zasada równości wymaga odrzucenia wyników językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.

Sąd zgadzając się ze stwierdzeniem, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę, nie podziela poglądu o takiej wykładni tego przepisu, która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata tak rozumianej różnicy powoduje bowiem dalsze komplikacje, w szczególności pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Nadto mogą się rodzić wątpliwości co do zachowania zasady równości, a też trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia np. w sytuacji otrzymania trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej: FUS), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują więc zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną na wstępie cytowanych wyroków sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, to jest w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 FUS).

Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Warto jednak zaakcentować, że wspomniany art. 103 ust. 3 FUS stanowi o zawieszeniu tego prawa, a więc czymś więcej, aniżeli tylko wstrzymaniem wypłaty. Zawieszenie prawa należy więc poczytywać jako zdarzenie materialnoprawne, czyli czasowe ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Pomijając pewne spory w doktrynie dotyczące kwalifikacji instytucji z art. 103 ust. 3 FUS., na potrzeby zagadnienia jakie wynikło w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) traktować jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r dotyczy z całą pewnością kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.

Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawczyni poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Okoliczność tę podkreślił NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. wskazując, że taka informacja (pouczenie) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

Z dotychczas zgromadzonych akt sprawy nie wynika, by taki związek przyczynowy nie zachodził. Jak wynika z zaświadczenia Z. U. S. z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca od września 2011 r. pobiera emeryturę, zaś wcześniej – od 1991 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy (z wypisu z treści orzeczenia L. O. ZUS wynika częściowa niezdolność do pracy). Z nadesłanego przez skarżącą zaświadczenia O. P. S. [...] wystawionego dnia [...].09.1992 r. wynika zaś, że już wówczas skarżąca sprawowała opiekę nad bratem (którego niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia (orzeczenie W. Z. ds. O. o N. w P. z dnia [...].11.2020 r.). Skarżąca podniosła w odwołaniu od decyzji Prezydenta, że opieka sprawowana nad bratem koliduje z możliwością podjęcia pracy zarobkowej, złożyła także do akt oświadczenie z 2003 r. adresowane do U. S. P. – W. o zawieszeniu działalności.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce wiele lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa.

W ocenie Sądu, legitymowanie się przez opiekuna prawem do emerytury przyznanej z uwagi na osiągnięcie odpowiedniego wieku nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że osoba ta wcześniej zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o ile taką opiekę nieprzerwanie i nadal sprawuje. Koreluje z tym konstatacja, że z uwagi na brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych wysokość emerytury może być niższa od kwoty najniższej emerytury zgodnie z art. 85 ust. 2 FUS.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.) nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią i zweryfikują kwestię przesłanek przyznania świadczenia. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków, rozstrzygną sprawę.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.