Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2810/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 338/18 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Krotoszynie na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr KN-I.4102.17.2018.10 w przedmiocie nadanie ulicy 23 stycznia położonej w miejscowości Krotoszyn nazwy Konstantego Skąpskiego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Krotoszyn kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasycyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 338/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Krotoszynie na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie nadania ulicy 23 Stycznia położonej w miejscowości Krotoszyn nazwy Konstantego Skąpskiego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miejskiej w Krotoszynie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 29 stycznia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" nadał ulicy "23 Stycznia" położnej w miejscowości Krotoszyn nazwę Konstantego Skąpskiego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Rada Miejska w Krotoszynie, zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz.1875 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu; art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy; art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu; art. 6 ust. 2 i 3 ww. ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2017 r., poz. 2234) w zw. z art. 87, 88, 98a ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazano, że ulica "23 Stycznia" upamiętnia wydarzenia 1945 r. gdzie ppor. AK Władysław Kędzierski ps. "Lech" na czele grupy około 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników, zajął centrum miasta jeszcze przed przybyciem wojsk sowieckich. Rada Miejska w Krotoszynie, podejmując uchwałę z dnia 29 czerwca 2017 r., wyraźnie uznała nazwę "23 Stycznia" jako upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyn przez żołnierzy struktur lokalnych Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego. Podała też, iż w świadomości mieszkańców Krotoszyna nazwa ta i tak funkcjonowała jako upamiętniająca fakt wyzwolenia miasta Krotoszyn spod okupacji niemieckiej. Co roku w dniu 23 stycznia mieszkańcy, delegacje władz samorządowych, przedstawiciele organizacji kombatanckich i politycznych oraz młodzież szkolna składają wiązanki kwiatów pod tablicą upamiętniającą przywódców Polskiego Państwa Podziemnego umieszczoną na budynku Ratusza oraz pod tablicą upamiętniającą mieszkańców Krotoszyna poległych w obronie miasta przy ul. Przemysłowej.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podstawę prawną uchylenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej jako "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Kontrolowane zarządzenie zastępcze wydano w dniu 29 stycznia 2018 r., a więc już po wejściu w życie art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Jednakże w tej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania z dwóch powodów – po pierwsze: w kontrolowanym przypadku występuje przyczyna niezależna, o której mowa w art. 6c ww. ustawy. Skarżąca nie mogąc ustalić intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy "23 Stycznia", z powodu braku dokumentów źródłowych o nadaniu nazwy ulicy, a w szczególności, czy nadanie takiej nazwy ulicy związane było z faktem zajęcia Krotoszyna przez Armię Czerwoną - w dniu 29 czerwca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XL/288/2017 zmieniającą dotychczasową nazwę ulicy "23 Stycznia" położonej w Krotoszynie na nazwę "23 Stycznia" upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyn przez żołnierzy Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego. Wskutek podjęcia takiej uchwały skarżąca była uprawniona do posiadania słusznego przekonania, że nazwa ulicy "23 Stycznia" nie propaguje komunizmu w rozumieniu ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Dlatego zasadnie nie widziała ona potrzeby zmiany nazwy tej ulicy na inną. Przekonanie, to w ocenie Sądu, stanowiło "przyczynę niezależną" w rozumieniu art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Po wtóre: wykładnia art. 6c wskazanej ustawy, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Sąd wskazał także, że regulacja art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 4 ustawy nowelizującej nie realizuje dyspozycji art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), co stanowi podstawę bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Nadto Sąd dodał, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, które daty należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o daty całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że data stanowiąca nazwę danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Oceniając zaskarżony akt merytorycznie Sąd przypomniał, że w sprawie tej skarżąca stanęła na stanowisku, że dokonała zmiany ulicy "23 Stycznia" w Krotoszynie, uznając, że uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r. przeprowadziła taką zmianę, która co prawda nadal brzmi "23 Stycznia", lecz upamiętnia w świetle uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r. zdarzenie niezwiązane z propagowaniem komunizmu. Tym samym, zdaniem skarżącej, nazwa ta nie jest sprzeczna z ustawą o zakazie propagowania komunizmu. Odmiennego zdanie był Wojewoda, który po otrzymaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W ocenie Sądu wymóg uzyskania ww. opinii nie zwalnia Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. Wojewoda musi zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu, a w świetle regulaminu Instytutu Pamięci Narodowej organami tego instytutu są: "prezes, kolegium dyrektor oddziału". Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda nie ustalił czy przedmiotowa opinia spełnia warunki opinii Instytutu, czy została wydana przez upoważnionego pracownika. Dalej Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadomo, iż opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniono tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Opinia IPN w żaden sposób nie wyjaśnia, czy data "23 Stycznia" w Krotoszynie rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej, czy wiązała się z zakończeniem II wojny światowej dla mieszkańców Krotoszyna.

W ocenie Sądu w sprawie tej Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa "23 Stycznia" w Krotoszynie jest niepełną datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnienia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem, czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Bowiem nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Nadto Sąd zaznaczył, iż opinia Instytutu Pamięci Narodowej została sporządzona w sposób niepozwalający na jej kontrolę. Zaś Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu nie zawarł własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "23 Stycznia" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W ocenie Sądu ani opinia Instytutu Pamięci Narodowej ani zarządzenie zastępcze Wojewody nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie, a zaistniałe błędy uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu przedmiotowa opinia nie uwzględnia złożonego charakteru historii Wielkopolski, w tym tego, że wkroczenie Armii Czerwonej tożsame było z zakończeniem okupacji hitlerowskiej. Opinia nie odniosła się do kwestii zajęcia Krotoszyna w dniu 23 stycznia 1945 r. (Sąd w uzasadnieniu błędnie jednak wskazał rok "2018 r.") przez żołnierzy AK i polskich ochotników. Tym samym jest ona nieprzydatna dla sprawy, gdyż było to niewątpliwie wydarzenie zasługujące na upamiętnienie.

Reasumując Sąd wyjaśnił, że opierając się na wadliwej opinii IPN, Wojewoda przedwcześnie stwierdził, że nazwa "23 Stycznia" spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podniósł także, że w treści opinii brak jest odniesienia się do tego, że ppor. Władysław Kędzierski ps. "Lech" stojąc na czele 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników zajął centrum miasta jeszcze przed przybyciem wojsk sowieckich, a data ta w świadomości mieszkańców Krotoszyna upamiętnia fakt wyzwolenia miasta Krotoszyn przez żołnierzy Armii Krajowej.

Zdaniem Sądu organ gminy nie pozostał w bezczynności. W sprawie są udokumentowane działania Gminy spowodowane obowiązkiem wynikającym z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wydany akt w całości i domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 2 i art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Radzie Miejskiej w Krotoszynie nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w sposób arbitralny przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia dla tego rodzaju ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest niewyczerpujące i tym samym zarządzenie to winno ulec uchyleniu;

3/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego;

4/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa "23 Stycznia" w miejscowości Krotoszyn nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru;

5/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że organ nadzoru winien był przy wydawaniu zarządzenia zastępczego stosować ww. przepisy k.p.a., a poprzez ich naruszenie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonał na jego podstawie ustalenia, że nazwa ulicy: "23 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu,

6/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), jest zatem błędna pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii;

W motywach wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zobacz: wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. II GSK 221/10).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżony wyrok uwzględniający skargę Rady Miejskiej w Krotoszynie w pełni odpowiada prawu, mimo iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zawiera błędne uzasadnienie. Dlatego też, w tych warunkach, wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego złożonego przez Wojewodę Wielkopolskiego wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności oceniał zaskarżony przez Radę Miejską w Krotoszynie akt nadzoru – zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie nadania ulicy "23 Stycznia" położonej w miejscowości Krotoszyn nazwy Konstantego Skąpskiego. Wskazany akt nadzoru wydany został na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Natomiast niesporną w tej sprawie pozostaje okoliczność, na co zresztą wskazywano w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, iż Rada Miejska w Krotoszynie w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. (wejście w życie nastąpiło z dniem 2 września 2016 r. – przypomnienie Sądu) uchwałą Nr XL/288/2017 r. z dnia 29 czerwca 2017 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, zmieniła dotychczasową nazwę ulicy "23 Stycznia" położonej w Krotoszynie, obejmującej działki ewidencyjne nr [...], na nazwę ulicy "23 Stycznia" upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy struktur lokalnych byłej Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Krotoszyna (§ 2 ). Zaznaczono również, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (§ 3). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2017 r. poz. 4952, co oznacza że weszła do obrotu prawnego w dniu 21 lipca 2017 r. Wraz z wejściem w życie tejże uchwały stała się ona jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującym prawem Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (patrz: art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.).

Tym samym, skoro właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienił w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. nazwę ulicy "23 Stycznia" wprawdzie na identyczną z dotychczasową, a więc ulicę "23 Stycznia", ale przy nadaniu jej określonego znaczenia, to w takiej sytuacji brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Wojewodę Wielkopolskiego trybu z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i w konsekwencji wydania kwestionowanego w tej sprawie zarządzenia zastępczego. Nie zaistniały bowiem przesłanki wymagane do nadania nazwy wskazywanej wyżej ulicy zgodnej z art. 1 omawianej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia 2 września 2017 r., wobec niewykonania obowiązku o jakim mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

To właśnie wykonanie obowiązku, nałożonego na właściwe jednostki samorządu terytorialnego, zmiany nazwy ulicy w terminie oznaczonym w przywołanym wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, niezależnie od przyjętej tożsamej nazwy ulicy z dotychczasową, lecz o określonym tą uchwałą znaczeniu, oznaczało konieczność oceny tak uchwalonej i ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwały z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XL/288/2017 w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie Krotoszyna przez organ nadzoru. Wobec wejścia w życie tejże uchwały będącej przepisem prawa miejscowego dopuszczalne było wyłącznie podjęcie przez organ nadzoru stosownych działań, ale w trybie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a to ewentualnego stwierdzenia nieważności, w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwały nadającej nazwę wskazywanej wyżej ulicy niezgodnej z art. 1 omawianej ustawy, po uprzednim zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Natomiast dopiero po upływie 3 miesięcy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, jeżeli nie zostanie nadana nowa nazwa, a jej nadanie jest konieczne do oznaczenia adresów, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 cytowanej ustawy.

Niewątpliwie ustawa o zakazie propagowania komunizmu przewiduje w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 przy spełnieniu wymaganych tymi przepisami przesłanek wydanie zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru, lecz żaden z trybów nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem niespornym jest, iż w opisanej wyżej sytuacji skoro podjęto, w okresie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XL/288/2017 w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie Krotoszyna, która nie została usunięta z obrotu prawnego, to prawidłowym rozstrzygnięciem organu nadzoru w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy winno być, przy kwestionowaniu tej uchwały, rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nadającej nazwę wskazywanej wyżej ulicy na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Brak bowiem oceny organu nadzoru uchwały Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XL/288/2017 w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie Krotoszyna w wymagany sposób, czy też krytyczna jej ocena nie mogą prowadzić do zaprezentowanych w tej sprawie wniosków, a to do wydania zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, który to przepis nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Tak więc z naruszeniem ww. normy prawa wydano skarżone zarządzenie zastępcze.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 p.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W tej sprawie z uwagi na wskazywany wyżej brak możliwości podjęcia zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu trafnie zastosowano konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a i właściwie uchylono kwestionowany akt nadzoru, mimo że – jak wyżej zaznaczono –przedstawiono do prawidłowego rozstrzygnięcia błędne uzasadnienie.

Należy też przypomnieć, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r. FSK 207/04).

Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.