Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1384/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 98/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 98/21 oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy [...] (dalej jako "Naczelnik Gminy") zezwolił Zakładowi [...] w [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV relacji [...] przebiegającej m.in. przez działkę nr [...] w [...], gmina [...], stanowiącą własność J.S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], spadek po J.S. nabyli: żona G.S. oraz E.S. i S.D. oraz S.S. – każdy po 1/4 części spadku. Następnie spadek po G.S. nabyli: E.S., S.D. i S.S. – każdy po 1/3 części spadku.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. S.S. (dalej "skarżący") wystąpił o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z przeprowadzeniem przez działkę linii energetycznej.

Decyzją z [...] października 2019 r. Starosta odmówił ustalenia ww. odszkodowania wskazując, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych jedynymi uprawnionymi do uzyskania odszkodowania za zdarzenia zaistniałe pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej "u.z.t.w.n."), są właściciele nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, zaś wnioskodawca jest spadkobiercą osoby, której prawo własności zostało odjęte.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że bezspornie przez działkę nr [...] w [...] biegnie linia elektroenergetyczna, natomiast istotą sporu w sprawie jest to, czy wnioskodawcy powinno zostać wypłacone odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Wojewoda, powołując przepisy art. 35 i 36 u.z.t.w.n, na podstawie których Naczelnik Gminy wydał zezwolenie z 1974 r., a także art. 124 i 128 ust. 4 u.g.n. wskazał, że kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy w sytuacjach innych, niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała w orzecznictwie do spornych. Jednakże, w ostatnich latach przeważa pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – również w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed dnia wejścia wżycie przepisów u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane np. w drodze ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew stanowisku Spółki nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Organ przypomniał, że w dacie wywłaszczenia art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. przewidywał, iż tylko odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach ulega przedawnieniu, natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie w pozostałym zakresie, tj. za straty, w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości, nie ulega przedawnieniu. Przy czym na mocy art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli nie wykazano, że nie poniósł on szkody pomimo ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto, zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartą poglądami judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi, zatem zdaniem Wojewody, roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu.

Odnosząc się do kluczowej kwestii w sprawie, tj. kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z przedmiotowym roszczeniem Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie administracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk dotycząca przyznawania odszkodowania spadkobiercom właścicieli (użytkowników wieczystych), którym ograniczono prawo własności. Organ jednak stanął na stanowisku, że ustalenie i wypłata odszkodowania za ograniczenie prawa własności należy się nie tylko osobom, którym zostało ograniczone to prawo, ale także ich spadkobiercom, przy czym prawo do odszkodowania nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. W niniejszej sprawie zaś wnioskodawca – jako spadkobierca współwłaścicieli nieruchomości – bezspornie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania.

Wojewoda podniósł, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. Poszukiwanie właściwej decyzji determinuje bowiem zakres sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta powinien pozyskać wyjaśnienia następcy prawnego Zakładu Energetycznego, który był beneficjentem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, dotyczące wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Konieczne bowiem jest posiadanie w materiale dowodowym oświadczeń stron bądź oświadczenia wnioskodawcy, świadomego odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczących ustalenia, czy w przeszłości takie odszkodowanie zostało przyznane podmiotom uprawnionym. Ewentualne dokumenty w tej sprawie może też posiadać Starostwo Powiatowe, Urząd Gminy, Pomorski Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe w Gdańsku (w tym oddział w Gdyni).

Kolejną kwestią podniesioną przez organ odwoławczy był obowiązek zlecenia wykonania i przeanalizowania operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, którego sporządzenie na etapie postępowania przez organem II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że w sprawie nie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw, Wojewoda nieprawidłowo zastosował powyższy przepis, gdyż nie zaistniała żadna z wymienionych w nim przesłanek.

Zdaniem wnoszącej sprzeciw Spółki, adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był J.S., pozostający w związku małżeńskim, a wnioskodawca nabył udziały najpierw w spadku po J.S., a następnie po G.S., którzy nie złożyli stosownego wniosku o ustalenie odszkodowania. Zatem, w ocenie Spółki, ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że roszczenia wynikające z prawa administracyjnego nie podlegają dziedziczeniu, a przejściu na spadkobierców podlegają jedynie, gdy przewiduje to przepis szczególny. Regulacji takiej nie zawierała ani ustawa z 1985 r. ani ustawa z 1997 r. Natomiast nawet w przypadku uznania, że prawo do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności ma charakter cywilnoprawny, to wstąpienie w całą sytuację majątkową spadkodawcy w prawie cywilnym nie oznacza przejęcia praw ściśle związanych z osobą spadkodawcy, które co do zasady nie są dziedziczne. Wnosząca sprzeciw Spółka, powołując się na wyrok NSA z 18 marca 2011 r., sygn. II OSK 524/10 wskazała, że brak jest podstaw do uznania, iż do sukcesji uniwersalnej dochodzi również wobec roszczenia opartego na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji, omawiane roszczenie przysługuje tylko podmiotom wywłaszczonym.

Dlatego też, zdaniem Spółki Starosta prawidłowo stwierdził, że nie jest konieczne zlecenie wykonania operatu szacunkowego, albowiem w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka przemawiająca za koniecznością ustalenia i wypłat odszkodowania. Ponadto, zdaniem skarżącej, przedmiotowe roszczenie ma charakter cywilnoprawny i uległo przedawnieniu z upływem 6 lat od kiedy stało się wymagalne, zgodnie z art. 112 w zw. z art. 120 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprzeciw oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem nie budzi wątpliwości fakt, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi jeden ze sposobów wywłaszczenia nieruchomości. Wiąże się bowiem z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. W ocenie Sądu, konsekwencją takiego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. Sąd zauważył, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd podniósł, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż niewątpliwie doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym, zgłoszone przez spadkobiercę właścicieli roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Przedawnieniu ulega bowiem wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Sąd I instancji, odnosząc się do kwestii dopuszczalności wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie przez spadkobierców osoby wywłaszczonej stanął na stanowisku, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom. Sąd, powołując uchwałę NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wskazał, że nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa. Naruszałoby to bowiem konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem.

W ocenie Sądu, Starosta błędnie przyjął, iż ze względu na wystąpienie z wnioskiem przez spadkobiercę byłego właściciela brak było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, naruszając tym samym istotnie przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.

W konkluzji Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1. art. 64e P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;

2. art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto, zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto, a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości. To, w ocenie Spółki poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Wskazano, że decyzja z 16 grudnia 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to na podstawie przepisów tej ustawy należało dokonać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podano, że warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Podano, że do skutecznego zainicjowania postępowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w myśl ust. 3 ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym.

Wyjaśnić należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e P.p.s.a. Zgodnie z założeniem ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (zob. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające.

Jak już podniesiono we wcześniejszych rozważaniach, rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się jednak, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a także winien to czynić w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie koniecznym było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

W niniejszej materii, przedmiot postępowania określał wniosek spadkobierców właściciela działki o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Natomiast zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Powołana uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia - szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, bowiem narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody Pomorskiego co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ I instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić powinien organ I instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, to nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia powyższej, kluczowej dla sprawy okoliczności. Wojewoda trafnie także wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej przedawnienia należy stwierdzić, że również w tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 K.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują, bowiem brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 K.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

Taką wyraźną regulację zawierał art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., który przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i plonach. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III u.g.n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.c. Z tego też względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej na cele przesyłu energii elektrycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.