Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3149/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4, art. 158 § 2, art. 138, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 152 i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej N. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], orzekającej o przejęciu od A. J. i jej syna G. J. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,424 ha, w skład którego wchodziły działki oznaczone numerami [...] i [...] , położone na terenie wsi [...] oraz udział [...] we wspólnocie pastwiskowej, położonej na terenie wsi [...], gmina [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpiła następczyni prawna A. J. oraz G. J. – N. L.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części, w której decyzja ta została skierowana do G. J. – niebędącego stroną w sprawie oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części, w której została skierowana do G. J. została wydana z naruszeniem prawa, oraz utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, iż podstawę prawną przejęcia od A. J. i G. J. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,424 ha, stanowił art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z dwóch powodów. Pierwszy z nich obejmował swym zakresem sytuacje, gdy przejęcia domagał się właściciel gospodarstwa (art. 9 ust. 1 ustawy), natomiast drugi dotyczył sytuacji, w której wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia następowało z urzędu, z uwagi na wykazywanie przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji rolnej (art. 9 ust. 2 ustawy). W sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. podstawę prawną wszczęcia postępowania stanowił art. 9 ust. 2 powołanej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przejęcie gospodarstwa w tym trybie wymagało zatem ustalenia, czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej oraz czy rolnik spełnia ustawowe warunki pozwalające na przejęcie jego gospodarstwa z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę.

Naczelnik Gminy w [...] prowadząc postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego uznał, że jego właścicielami są A. J. i jej syn G. J. Powyższe ustalenia nie znajdują jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z informacji udzielonych przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika bowiem, że gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziły nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...] i [...] o łącznej pow. 3,69 ha oraz udział w wysokości [...] części we wspólnocie pastwiskowej wsi [...], stanowiło wyłączną własność A. J. (pismo z dnia 3 października 2012 r.). Wskazany stan prawny potwierdza także nadesłany przez Starostwo akt własności ziemi Nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. (data uprawomocnienia).

W materiale dowodowym, którym dysponował Naczelnik Gminy w [...] znajdował się sporządzony odręcznie odpis ww. aktu własności ziemi. Dokument ten nie mógł jednak stanowić podstawy do uznania, że tytuł prawny do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa przysługiwał także G. J., ponieważ osoba ta w pierwotnej wersji tego odpisu nie figurowała, została dopisana w nieokreślonych okolicznościach w miejscu przeznaczonym na wykazanie danych personalnych współwłaściciela, w którym to miejscu uprzednio figurowały skreślenia. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby wobec istniejących skreśleń na posiadanym odpisie aktu własności ziemi Naczelnik Gminy w [...] podejmował czynności zmierzające do ustalenia faktycznego stanu prawnego przejmowanego gospodarstwa.

Wskutek powyższych zaniechań w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. doszło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Mając na uwadze, że tego rodzaju sytuacja została wyodrębniona w art. 156 § 1 K.p.a. jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. przesłanka wymieniona w punkcie 4 tego przepisu, zasadnym staje się uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. w części, w której odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. skierowanej do G. J. – niebędącego stroną w sprawie.

Wystąpienie omawianej wadliwości winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotkniętej wadą. Dyspozycja zawarta w art. 156 § 2 K.p.a. ogranicza jednak możliwość zastosowania tego rodzaju sankcji w odniesieniu do wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. W niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy w [...] została doręczona G. J. w dniu 3 grudnia 1975 r. Mając zatem na względzie, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło już ponad dziesięć lat, w myśl art. 158 § 2 K.p.a. należało stwierdzić, że decyzja ta, w części, w której była skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, została wydana z naruszeniem prawa.

Brak jest równocześnie podstaw do uznania, aby wskazana wada mogła sama w sobie stanowić podstawę do stwierdzenia naruszenia prawa w odniesieniu do całej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., ponieważ dyspozycja zawarta w art. 156 K.p.a. nie wyłącza możliwości zastosowania wskazanej w tym przepisie sankcji tylko w odniesieniu do tej części decyzji, która została obarczona wadą. W konsekwencji, dla oceny legalności pozostałej części decyzji niezbędnym staje się przeanalizowanie materiału dowodowego celem ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki do przejęcia z urzędu na własność Państwa należącego do A. J. gospodarstwa rolnego.

A. J. pod względem wieku spełniała przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, miała bowiem ukończone 59 lat. Jednocześnie powierzchnia posiadanego przez nią gospodarstwa przekraczała przewidzianą w tym przepisie normę 2 ha.

Przechodząc do zbadania, czy została spełniona druga z przesłanek przejęcia, tj. niski poziomu produkcji, Minister zauważył, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało określone zarówno w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Wskazana ustawa oraz rozporządzenie nie zawierały równocześnie uregulowania, które nakazywałoby stosowanie w zakresie dokonywanej kwalifikacji przepisów (albo definicji) zawartych w odrębnych aktach normatywnych. Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. przewidywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej.

Podstawę do wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. stanowiły protokoły lustracyjne z dnia 5 listopada 1974 r., 10 sierpnia 1975 r. oraz 25 listopada 1975 r. Z ustaleń zawartych w tych protokołach wynika, że A. J. mieszkała w przedmiotowym gospodarstwie wyłącznie z niepełnosprawnym synem G. J. utrzymując się z renty po mężu. Wchodzące w skład gospodarstwa grunty nie były przez dawną właścicielkę uprawiane. Wykorzystywali je w sposób niewłaściwy przygodni rolnicy, przez co uzyskiwane z tych gruntów plony były niższe od przeciętnych plonów uzyskiwanych we wsi na podobnych glebach. W gospodarstwie nie odnawiano materiału siewnego i sadzeniaków, nie stosowano nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nie konserwowano urządzeń melioracyjnych. Przedmiotowe gospodarstwo posiadało również bardzo niską obsadę inwentarza żywego – w 1974 r. hodowano w nim tylko 1 sztukę bydła, natomiast w 1975 r. inwentarza żywego w ogóle nie hodowano.

Istniejący w gospodarstwie stan faktyczny potwierdza zatem, że istniały podstawy do jego przejęcia z urzędu w trybie art. 9 ust. 2 omawianej ustawy. Jeśli przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne jak i przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji od spełniania przez to gospodarstwo szczególnych kryteriów, to uznać należy, że ustalenia dokonane przez komisje lustracyjne, potwierdzające, że poziom produkcji w gospodarstwie A. J. od wielu lat odbiegał od średniej w gminie (był niższy) i gospodarstwo to nie rokowało podniesienia poziomu produkcji, mogły stanowić podstawę do jego przejęcia z urzędu we wskazanym wyżej trybie.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy N. L. podniosła, że ani z treści wydanej przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji, ani ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, jaki poziom produkcji gospodarstwa A. J. stwierdzono w wyniku postępowania, jaki był w owym czasie średni poziom w gminie oraz w których konkretnie miejscach znajdowały się gospodarstwa o podobnych glebach i jaką wykazywały produkcję.

Zarzuty te nie mogą jednak skutkować uznaniem, że przy przejęciu od A. J. na własność Państwa gospodarstwa rolnego doszło do rażącego naruszenia prawa. Wynika to z faktu, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie przewidywały, aby w rozstrzygnięciach wydawanych w trybie art. 9 ust. 2 zachodziła konieczność wyszczególniania danych dotyczących średniego poziomu produkcji w gminie albo wymieniania miejsc, gdzie znajdowały się gospodarstwa o podobnych glebach i precyzowania (w sposób szczegółowy) jaką produkcję wykazywały. Przepisy tych aktów prawnych wskazywały jedynie, że poziom taki ustala naczelnik po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Minister zgodził się z wnioskodawczynią że wykazanie tego rodzaju danych umożliwiłoby obecnie dokładne określenie kryteriów, którymi kierował się Naczelnik Gminy w [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 1975 r. Jednak normy prawne, na podstawie których decyzja została wydana tego rodzaju powinności nie przewidywały, nieuwzględnienie informacji, o których mowa wyżej, nie może obecnie zostać potraktowane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

Brak jest równocześnie podstaw do zaaprobowania zaprezentowanego przez stronę stanowiska, że w decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nie określono jaki poziom produkcji wykazywało gospodarstwo A. J., ponieważ w treści tej decyzji jednoznacznie stwierdzono, że poziom ten jest niższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Posłużenie się przez organ orzekający w sprawie sformułowaniem "niższy" zamiast "niski" nie może przy tym zostać potraktowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji (z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Brak szczegółowych przesłanek dotyczących kwalifikowania gospodarstw do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej wyłącza bowiem możliwość uznania wspomnianej kwalifikacji za oczywiście wadliwą.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją. Pewność obrotu prawnego wymaga bowiem, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Zgodnie z aktualnym w tej mierze stanowiskiem orzecznictwa, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., Sygn. akt IV SA 1342/98).

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki świadczące w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa A. J., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji wobec braku pewności co do rażącej wadliwości tej decyzji, stwierdzenie nieważności tej części decyzji należy uznać za niedopuszczalne.

W konsekwencji wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowisko, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa A. J. nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje również, aby w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności omawianej części decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które by skutkowało stwierdzeniem jej nieważności oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza także prawo materialne – art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) poprzez przyjęcie, że gospodarstwo A. J. wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego A. J. została wydana w całości z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że decyzja z [...] listopada 1975 r. wyraźnie wskazuje na współwłasność przejmowanego gospodarstwa i oddzielnie odnosi się do poszczególnych współwłaścicieli (np. wyłącza od przejęcia udział G. J. we własności siedliska), stwierdzenie wydania jej w odniesieniu do połowy gospodarstwa z naruszeniem prawa powoduje, że rzeczone gospodarstwo zostało przejęte jedynie w połowie. Analiza treści decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, ponad wszelką wątpliwość prowadzi do wniosku, że A. J. odebrano jedynie część gospodarstwa rolnego. Skoro Naczelnik Urzędu Gminy w [...] nie był nawet w stanie określić przedmiotu swojego postępowania, nie powinno budzić zastrzeżeń, że jest to wada na tyle poważna, że powinna skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Decyzja Ministra Rolnictwa w obecnym kształcie zmierza do fikcji prawnej, że A. J. odebrano całą własność, gdyż G. J. nie był stroną postępowania, podczas gdy sama już literalna wykładnia decyzji prowadzi do odmiennych wniosków.

Ponadto w żadnej z decyzji Minister nie odniósł się do zarzutów błędów w postępowaniu, w szczególności w toku przesłuchania świadków. Świadków początkowo nie zawiadomiono o dokładnym terminie przesłuchania, a następnie dostarczono im listę pytań przed planowanym terminem kolejnego z przesłuchań.

Przede wszystkim jednakże odniesienia wymaga ustalenie przez organ wydający decyzję niskiego poziomu produkcji rolnej. Minister konsekwentnie utrzymuje, że skoro wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało określone w przepisach, to rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów mogło być stosowane w ówczesnych realiach jedynie pomocniczo. Brak szczegółowych przesłanek w tym zakresie wyłącza, zdaniem Ministra, możliwość uznania wspomnianej kwalifikacji za oczywiście wadliwą. Tymczasem sądownictwo administracyjne niejednokrotnie wyrażało diametralnie odmienny pogląd w tej kwestii (wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 1477/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1644/2009) twierdząc, że do przymusowego przejęcia gospodarstwa niezbędna była ocena jego produktywności właśnie w oparciu o ww. rozporządzenie. Natomiast w niniejszej sprawie całkowicie zignorowano wspomniane przepisy. Przy zastosowaniu kryteriów wspomnianego rozporządzenia, gospodarstwo A. J. nie mogło zostać uznane za wykazujące niski poziom produkcji rolnej.

Uzasadnienie decyzji Ministra prowadzi do wniosku, że ocena zeznań świadków nastąpiła pod kątem wcześniej już ustalonej tezy o niskiej efektywności gospodarstwa. Świadkowie natomiast wyraźnie zeznali, że gospodarstwo nie odbiegało od normy. I nie są to okoliczności nowe, uzasadniające ewentualnie wznowienie postępowania, lecz fakty znane organowi w chwili podejmowania decyzji, jawnie przez Naczelnika Gminy w [...] zlekceważone, o czym świadczy choćby pismo A. J. z dnia 30 stycznia 1976 r., całkowicie pominięte przez organ nadzoru. W piśmie tym właścicielka gospodarstwa zaprzeczyła ustaleniom urzędników gminnych i poprosiła o przesłuchanie świadków na potwierdzenie jej racji.

Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć tezę Ministra o braku konieczności posiłkowania się przepisami wspomnianego rozporządzenia, to stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. wydanego na podstawie cytowanej wcześniej ustawy poziom produkcji danego gospodarstwa miał być ustalany przez naczelnika gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Tymczasem w aktach sprawy brak takiej konsultacji. Trudno uznać za nią wspomniane już protokoły lustracji.

Skarżąca ponownie wskazuje, że do stwierdzenia poziomu produkcji rolnej na niższym poziomie, niezbędne jest jego odniesienie do jakiejś normy średniego poziomu w danej okolicy. Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym brak jakichkolwiek danych na temat średniego poziomu produkcji rolnej w okolicy, poziomu ustalonego u matki skarżącej, jak również umiejscowienia gospodarstw porównywanych z gospodarstwem A. J. Takie stwierdzenie pozostawia stronę postępowania w niewiedzy, uniemożliwia jej odniesienie się do poczynionych ustaleń, tym samym utrudniając jej ochronę swoich interesów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r., którą Minister uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części, w której decyzja ta została skierowana do G. J. – niebędącego stroną w sprawie oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. w części, w której została skierowana do G. J. została wydana z naruszeniem prawa, a także utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w pozostałej części.

Będąca natomiast przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. (dalej: decyzja z dnia [...] listopada 1975 r.), orzekała o przejęciu od A. J. i jej syna G. J. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 4,424 ha, w skład którego wchodziły działki oznaczone numerami [...] i [...], położone we wsi [...] oraz udział [...] we wspólnocie pastwiskowej. Z decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. jednoznacznie wynika, że Naczelnik Gminy w [...] przyjął, iż przejmowane gospodarstwo stanowiło współwłasność A. J. i G. J. w udziałach po 1/2, co nie odpowiadało prawdzie, gdyż w rzeczywistości gospodarstwo w całości stanowiło własność A. J., o czym świadczy znajdujący się w aktach nadzorczych odpis aktu własności ziemi i pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 3 października 2012 r., stanowiące odpowiedź na zapytanie Ministra.

Na tle takiego stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) uznał, że tylko część kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji wydana została z naruszeniem prawa (w zakresie, w jakim decyzja z [...] listopada 1975 r. skierowana została do G. J.), i w tym zakresie rozstrzygnięcie oparł na art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., pierwszego z tych przepisów w ogóle nie powołując w podstawie prawnej decyzji, a w pozostałej części kontrolowaną w nadzorze decyzję uznał za poprawną i w tej części utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., w podstawie prawnej powołując zarówno pkt 1 i jak i pkt 2 § 1 art. 138 K.p.a.

Takiego rozstrzygnięcia w ocenie sądu nie można zaakceptować. Pomijając oczywisty błąd w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – powołanie obok pkt 2 § 1 art. 138 K.p.a., także pkt 1 tego paragrafu, co może oznaczać wydanie dwóch rozstrzygnięć w jednym postępowaniu odwoławczym (w podstawie prawnej, poza innymi przepisami, wskazany powinien być tylko art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), to również ocena decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. nie jest poprawna. Zauważyć w tym miejscu należy jedynie na marginesie, że wbrew zarzutom skargi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem postępowania, jako że stanowi podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzorczym (zob. np. wyrok NSA z dnia 15.05.2013 r., I OSK 2160/11, LEX nr 1328357).

Przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), będący podstawą decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. stanowił, że "Gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów." Z treści ust. 1 tego przepisu wynika natomiast, że zwrot "Gospodarstwo rolne określone w ust. 1" oznacza wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Przejęciu podlegać mogło więc tylko całe gospodarstwo, a nie udział w nim.

Nie do końca wiadomo, co Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał na myśli stwierdzając, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa tylko w części, w której została skierowana do G. J. bowiem G. J. był adresatem całej decyzji, a co najwyżej część rozstrzygnięcia w niej zawartego odnosiła się do jego udziału, którego w rzeczywistości nie posiadał. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) jest w takiej sytuacji wadą całej decyzji, a nie jej części, co stanowi o naruszeniu przez Ministra tego ostatniego przepisu.

Jeśli natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi chciał w ten sposób powiedzieć, że w istocie na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. doszło do przejęcia całego gospodarstwa rolnego, a tylko przez pomyłkę wymieniono w niej G. J. jako współwłaściciela, co nie oznacza jednak rażącego naruszenia prawa, to sąd takiego poglądu nie akceptuje. Takie stanowisko kłóci się bowiem w sposób oczywisty z treścią decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. i ustaleniami (błędnymi) podjętymi przez Naczelnika Gminy w [...]. Z korekty błędnych ustaleń faktycznych i prawnych tego organu nie można wyprowadzać wniosków, które pozostawałyby w sprzeczności z treścią kontrolowanego w trybie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które z kolei okazało się rażąco sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym przejmowanego gospodarstwa rolnego.

Jeśli zaś zaskarżona do sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miałaby oznaczać, że w sposób zgodny z prawem doszło do przejęcia tylko udziału w gospodarstwie rolnym przypisanego A. J,, a w pozostałej części przejęcie, mimo że wadliwe, było skuteczne – to pogląd taki byłby akceptacją stanu rażąco sprzecznego z normą zawartą w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., która zakładała, jak wyżej wskazano, że przejęciu podlegać mogło tylko całe gospodarstwo, a nie udział w nim. Orzeczenie o przejęciu nie istniejącego udziału w gospodarstwie G. J. zawsze musi oznaczać w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), oprócz skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), gdyż "niepodzielność" przedmiotu przejęcia (w znaczeniu całości udziałów w gospodarstwie) powoduje, że cała decyzja w takiej sytuacji jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie da się bowiem rozstrzygnięcia w niej zawartego podzielić na niezależne od siebie części, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. A stwierdzenie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że część decyzji została wydana z naruszeniem prawa zakłada, że w tej części istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko ocena sądu jest różna od organu, co do owych podstaw.

Obydwa ewentualne założenia prowadzą więc do wniosku, że przejęcie gospodarstwa rolnego należącego do A. J. odbyło się w całości z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponadto decyzja została skierowana do G. J., który nie był stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Orzekając ponownie organ nadzoru będzie dodatkowo musiał ocenić skutki decyzji z [...] listopada 1975 r., z punktu widzenia art. 156 § 2 K.p.a.

W tej sytuacji mniejsze znaczenie ma już ocena poziomu produkcji rolnej w przejętym gospodarstwie, gdyż błędne ustalenia co do jego stanu prawnego, jak wykazano wyżej, same w sobie stanowią już wystarczająca podstawę do rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 156 § 1 K.p.a.

W kontekście poziomu produkcji rolnej zauważyć jednak należy, że poważnym mankamentem postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w [...] było pominięcie obligatoryjnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), wydanego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy stanowił, że "Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej". W sprawie niniejszej takiej opinii nie zasięgnięto, a protokół z dnia 10 sierpnia 1975 r. w części przeznaczonej na opinię komisji gminnej rady narodowej nie został wypełniony. Z protokołu tego nie wynika ponadto, aby w czynnościach brała udział właścicielka gospodarstwa oraz że umożliwiono jej składanie wyjaśnień. Również z protokołu z dnia 5 listopada 1974 r. nie wynika, aby przy jego spisywaniu brała udział właścicielka.

Powyższych wad dotyczących trybu postępowania organ w ogóle nie uwzględnił przy ocenie decyzji, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w oparciu o art. 152 i art. 200 p.p.s.a., sad orzekł jak w wyroku.