Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1540/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1490/13 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt, II SA/Wa 1490/13 oddalił skargę S.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 20 marca 2013 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku z 19 listopada 2012 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił S.R. (dalej jako skarżący) przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ uznał, że skarżącemu nie może zostać przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez niego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Z akt sprawy wynika bowiem, że na przestrzeni 62 lat życia, skarżący posiadał udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 21 lat i 10 miesięcy i 24 dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym, udokumentowano tylko 2 lata 3 miesiące i 22 dni tych okresów. Organ zauważył, że 9 czerwca 1968 r. skarżący ukończył 18 lat, natomiast pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjął 1 marca 1982 r., tj. w wieku 31 lat. Także w latach 2002-2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto z dniem 31 sierpnia 2009 r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy 5 listopada 2012 r., tj. przez ponad 3 lata nie wykonywał innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Zdaniem organu, przerw w zatrudnieniu nie uzasadniają żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył ponadto, że przy rozpatrywaniu wniosku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednakże – w ocenie Prezesa ZUS – sytuacja ta nie mogła stanowić jedynego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Wskazał, że jego stan zdrowia wymaga dalszego leczenia, na które potrzebne są pieniądze, a choroba czyni go osobą całkowicie niezdolną do pracy. Podał także, że w latach, w których nie pracował, pomagał rodzicom na roli w zamian za żywność dla rodziny. Podkreślił, że nigdy nie korzystał z pomocy socjalnej, a teraz potrzebuje pieniędzy na wykup lekarstw.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 17 czerwca 2013 r. nr [..], stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W motywach decyzji organ podał, że przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Dokonując ponownej analizy okoliczności sprawy organ uznał, że skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Zwrócił uwagę, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.

Z akt sprawy wynika natomiast, że w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności, na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – został udowodniony okres wynoszący 2 lata 3 miesiące i 22 dni okresów składkowych.

W okresach od 9 czerwca 1968 r., tj. od ukończenia 18 lat do 28 lutego 1982 r., od 9 marca 2002 r. do 30 września 2007 r. i od 1 września 2009 r. do 5 listopada 2012 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec skarżącego w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie ubezpieczenia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Organ podał, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 12 grudnia 2011 r. ustalił, że skarżący był częściowo niezdolny do pracy od 18 października 2011 r. do 31 lipca 2012 r., a orzeczeniem z 10 stycznia 2013 r. ustalił, że skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od 5 listopada 2012 r. i niezdolny do samodzielnej egzystencji od 5 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2014 r. Jednocześnie organ zważył, że podnoszone schorzenia i częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczały, a nie uniemożliwiały skarżącemu całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.

Organ uznał, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu.

Wyjaśnił, że w okresach od 1 marca 2001 r. do 20 września 2007 r. i od 3 września 2009 r. był zarejestrowany w PUP w [..]i od 9 marca 2001 r. do 8 marca 2002 r. otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Jednak mimo zgłoszonej gotowości do pracy, nie otrzymywał żadnych propozycji pracy. Szukał również pracy na własną rękę, ale wiek i pogarszający się stan zdrowia były barierą uniemożliwiającą jej znalezienie. Skarżący podał ponadto, że po zdaniu matury w 1970 r. studiował na [..]do 30 września 1976 r. Wniósł o ponowne rozpatrzenie jego trudnej sytuacji życiowej. W piśmie z 16 sierpnia 2013 r. skarżący ponownie zwrócił uwagę na swój bardzo zły stan zdrowia, wnioskując o przyznanie renty.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści powyższego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący przez ponad 21 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na to, że jedynymi dochodami 2-osobowej rodziny skarżącego jest emerytura jego żony w kwocie około 900 zł. Ponadto ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Sąd I instancji podkreślił, iż ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Sąd I instancji zauważył, że skarżący na przestrzeni 62 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 21 lat 10 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat, posiada jedynie 2 lata 3 miesiące i 22 dni okresów składkowych. W okresie aktywności zawodowej skarżący posiada trwającą ponad 14 lat przerwę w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne. Przerwa ta stanowiła decydujący powód odmowy przyznania świadczenia. Skarżący na skutek tej przerwy nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy.

W okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czyli przed 5 listopada 2011 r. skarżący był częściowo niezdolny do pracy, ale miało to miejsce jedynie w okresie od 18 października 2011 r. do 31 lipca 2012 r. W okresie wcześniejszym, jak również do powstania całkowitej niezdolności do pracy 5 listopada 2012 r., stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwiał mu podjęcia zatrudnienia. Świadczy o tym zarejestrowanie w charakterze bezrobotnego i deklarowana przez skarżącego gotowość do podjęcia zatrudnienia. Częściowa niezdolność do pracy niewątpliwie mogła utrudniać, czy też nawet uniemożliwiać podjęcie zatrudnienia. Okres ten mógłby być kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności. Niemniej jednak, doliczając ten okres do posiadanego przez skarżącego okresu składkowego w ostatnim 10-leciu, wynoszącego 2 lata 3 miesiące i 22 dni, uzyskuje się 3 lata 1 miesiąc i 4 dni na wymagane 5 lat. Nie można natomiast uznać, by pozostały, brakujący do wymaganego, okres ubezpieczenia uzasadniały względy zdrowotne skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Gdyby uznać rejestrację w charakterze bezrobotnego za okoliczność szczególną, wówczas każda osoba posiadająca taki status mogłaby liczyć na świadczenie w drodze wyjątku, niezależnie od tego, czy faktycznie w tym czasie poszukiwała pracy czy też nie. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Chodzi zatem o przedstawienie dowodów, które potwierdzą fakt odmowy zatrudnienia w danym dniu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to strona zobowiązana jest wskazać organowi dowody świadczące o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, przemawiające za uznaniem ich jako szczególnych okoliczności. Organ nie może "po omacku" szukać dowodów w sprawie. Prezes ZUS powinien zasadniczo dowody zweryfikować i je ocenić. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił i na takie okoliczności w toku całego postępowania nie powoływał się. Wskazał na nie dopiero w skardze skierowanej do Sądu, nie przedkładając wszakże żadnych dowodów dla wykazania swojej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Oceny tej nie zmienia duże bezrobocie występujące w regionie, w którym zamieszkuje skarżący, gdyż dokonując analizy ostatnich 10 lat (2002-2012), trudno uznać, by w tak długim okresie czasu niemożliwym było znalezienie zatrudnienia w miejscu stałego zamieszkania lub poza nim, poza okresem, gdy skarżący prowadził działalność gospodarczą.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.R., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 1998 r. Nr 162 poz. 1118 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, iż zachodzą szczególne okoliczności, których konsekwencją jest niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty w drodze wyjątku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż WSA błędnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu we wskazanym przepisie. Istotnie, kwestia przyznania renty w drodze wyjątku na mocy przepisu art. 83 ust.1 powołanej ustawy musi być rozpatrywana w powiązaniu z jej art. 58 ust. 1 pkt 5. Niemniej ocena czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające w konsekwencji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, zdaniem skarżącego dokonana została przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt spełnienia trzech przesłanek niezbędnych do otrzymania świadczenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, a mianowicie: skarżący (I) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, (II) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, (III) nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu skarżący nie spełnia ostatniej przesłanki, czyli wykazania, że wystąpiły szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie świadczenia w zwykłym trybie, co w konsekwencji warunkuje jego uzyskanie w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż trudna sytuacja na rynku pracy nie jest szczególną okolicznością. Nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem. W ocenie skarżącego każda sprawa w tym trybie powinna być rozpatrywana w oderwaniu od przyjętego ogólnego stanowiska potwierdzającego niemożność powoływania się na fakt bezrobocia jako przesłankę wykazania "szczególnych okoliczności". Z materiału dowodowego ujawnionego w trakcie postępowania wynika, że S.R. zamieszkuje teren [..], co znacząco ma wpływ na wysokość bezrobocia, a co za tym idzie uzyskanie pracy dla osoby w wieku bliskim emerytalnemu jest niezwykle trudne, graniczące z niemożliwością. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy i tylko przez okres jednego roku pobierał zasiłek dla bezrobotnych co nie pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, jako potwierdzające gotowość i chęć podjęcia jakiejkolwiek pracy będąc w pełni zdrowym, a nie chęć uzyskiwania świadczeń materialnych ze strony Państwa. Ponadto, skarżący na przestrzeni lat wykonywał pracę w szczególnych warunkach, co niewątpliwie miało wpływ na stan jego zdrowia, a co za tym idzie nie można uznać, iż będąc częściowo zdolnym do pracy mógł on skutecznie nawiązać jakikolwiek stosunek pracy. Należy więc uznać, że w sprawie niniejszej zachodzi okoliczności uzasadniająca uznanie jej za szczególną, a to warunkuje uzyskanie renty w drodze wyjątku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły szczególne okoliczności, których konsekwencją jest niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty w drodze wyjątku, nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione warunki muszą być spełnione łącznie. Powyższy przepis umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Należy zgodzić się z poglądem, że dopiero wykazanie tych szczególnych okoliczności powoduje dalsze ustalenia co do przesłanek niezdolności do pracy lub wieku uniemożliwiającego osobie ubiegającej się o świadczenie lub członkowi rodziny, podjęcie zatrudnienia oraz braku niezbędnych środków do życia.

Zgonie natomiast z treścią art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat - jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Przy czym jak stanowi ust. 2 ww. przepisu okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się ponadto okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej.

W niniejszej sprawie spór dotyczy głównie tego, czy zachodziły "szczególne okoliczności", które uniemożliwiły skarżącemu spełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które udaremniły skarżącemu możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Powyższe stanowisko wymaga interpretacji zastosowanego art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze szczególnym uwzględnieniem pojęcia "szczególnych okoliczności". Wykładnię tego przepisu ułatwia bogate orzecznictwo i doktryna, które zwłaszcza co do rozumienia "szczególnych okoliczności" są w istocie jednolite.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19.11.2010 r., sygn.. akt I OSK 1369/10, LEX nr 744985; wyrok NSA z dnia 24.08.2006 r., sygn. akt I OSK 425/06, LEX nr 275547; wyrok NSA z dnia 13.12.2000 r., sygn. akt II SA1936/00, LEX nr 51005). W przepisie tym nie chodzi zatem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem. Innymi słowy, na podstawie normy zawartej w tym przepisie, organ podejmuje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy zatem do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą wymagane ustawą szczególnie uzasadnione okoliczności, prawidłowo stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że na przestrzeni 62 lat życia, skarżący posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 21 lat i 10 miesięcy i 24 dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym, udokumentowano tylko 2 lata 3 miesiące i 22 dni tych okresów. Organ zauważył, że 9 czerwca 1968 r. skarżący ukończył 18 lat, natomiast pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjął 1 marca 1982 r., tj. w wieku 31 lat. Także w latach 2002-2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto z dniem 31 sierpnia 2009 r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy 5 listopada 2012 r., tj. przez ponad 3 lata nie wykonywał innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym.

Jak wynika z art. 83 ust. 1 ustawy, jednym z warunków, który musi wystąpić, by Prezes ZUS mógł uwzględnić roszczenia oparte na przytoczonym wyżej przepisie, jest wystąpienie "szczególnych okoliczności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może o takiej sytuacji świadczyć sam fakt występowania zjawiska, jakim jest bezrobocie. Fakt ten bowiem w praktyce powodowałby obowiązek przyznawania wspomnianego wyżej świadczenia – nie w drodze wyjątku – jak stanowi o tym ustawa, ale w znacznie szerszym zakresie. Sytuacja zatem osób ubezpieczonych, które opłacały przez wymagany ustawą czas składki na ubezpieczenie społeczne nie różniłaby się wtedy niczym od sytuacji osób, które takich składek nie opłacały, a fakt ten tłumaczyły okolicznością, że nie mogły znaleźć pracy z uwagi na bezrobocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10) wskazuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z kolei, powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Istotne znacznie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10). Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05). W ocenie Sądu, okoliczność bezrobocia może zatem mieć znaczenie przy dochodzeniu świadczeń określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, ale jedynie wówczas, gdy obok tej okoliczności występowały jeszcze inne zdarzenia, mające w tym konkretnym przypadku istotne znaczenie (por. wyrok. z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08). Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. W niniejszej sprawie taką okolicznością zdaniem skarżącego miała być jego częściowa niezdolność do pracy. Jest oczywiste, że nawet częściowa niezdolność do pracy może negatywnie wpływać na znalezienie zatrudnienia oraz utrudniać jego utrzymanie. Nie stanowi ona jednak szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, bowiem sama przez się nie wyklucza możliwości pozostawania w stosunku pracy. Niewątpliwie też wiek skarżącego mógł utrudniać mu podjęcie zatrudnienia, to nie oznacza jednak, że podjęcie przez niego pracy w ogóle nie było możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd I instancji nie naruszył art. 83 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.