Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 563/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 4, art. 98a, art. 143 ust. 3, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 31 i nast.
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].02.2014 r. sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako SKO, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U 2013, poz. 267, dalej K.p.a.) w zw. z art 17 pkt 1 K.p.a.; art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust., 3, 4, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. dalej pzp), po rozpatrzeniu odwołania K. i P. małż. R., uchyliło w części decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości w związku z uchwaleniem, uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2013 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. [...]), dalej Plan, poprzez zmianę wysokości opłaty z kwoty 37 964 zł na kwotę 37 963,60 zł.

Stan sprawy przedstawił się następująco.

Decyzją Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2013 r. nr [...], ustalono w stosunku do P. R. i K. R. jednorazową opłatę w wysokości 37 964 zł. ustaloną w odniesieniu do nieruchomości położonej w miejscowości C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr. ew. [...] o pow. 3, 2200 ha, obręb C., dla której w Sądzie Rejonowym w P. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącą przed zbyciem współwłasność w/w osób. Powodem nałożenia opłaty był wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie postanowień Planu, dalej renta planistyczna, opłata planistyczna (pkt 1 decyzji). W pkt 2 decyzji ustalono 14 dniowy termin, liczony od dnia kiedy stanie sią ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty, na uiszczenie tej opłaty na wskazany numer konta.

Na skutek odwołania P. i K. małż. R., dalej skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].02.2014 r. sygn. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części poprzez zmianę wysokości opłaty z kwoty 37 964 zł na kwotę 37 963,60 zł.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że zgodnie z Planem nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów należących do skarżących tj. działki o nr ew. [...] w obrębie C. o pow. 3,2200 ha. Nieruchomość ta przed uchwaleniem planu była położona na terenach rolnych (okoliczność niesporna). Według uchwalonego Planu 75% powierzchni nieruchomości stanowi obecnie tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej (1U/MN) a tylko 25 % powierzchni to tereny upraw rolnych. Uchwalenie miejscowego planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę 189.818 zł, co potwierdziła opinia biegłego rzeczoznawcy, która to opinia została sporządzona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej Rozporządzenie.

Skarżący odwołali się wnosząc o umorzenie opłaty w części i rozłożenie jej na raty wskazując, że nie wiedzieli, iż w wypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia Planu, będą zmuszeni do uiszczenia renty planistycznej. Kwestionowali także operat poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych – nieruchomości położone w innych miejscowościach (L., B.) wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi.

Rozpatrując odwołanie SKO w P., powołując się na wskazane wyżej przepisy prawa stwierdziło, że organ nie ma uprawnienia do odstąpienia od ustalenia renty planistycznej. Wartość nieruchomości ustala się na podstawie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie, jak wynikało z aktu notarialnego skarżący zbyli nieruchomość [...] lipca 2013 r. w drodze umowy sprzedaży za kwotę 120 000 zł, a więc niespełna po upływie 4 miesiącach od uchwalenia Planu (uchwała z [...] marca 2013r.).

Rzeczoznawca majątkowy, na podstawie operatu z 23 września 2013 r. ustalił, że doszło do wzrostu wartość nieruchomości wg stanu na dzień [...] lipca 2013 r. o 189 818 zł (378 188 zł-188 370 zł.), co przy zastosowaniu stawki 20%, daje kwotę opłaty w wysokości 37 963,60 zł a nie 37 964 zł.

Organ II instancji uznał, że zarzuty odwołania do co wadliwości operatu stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego i nie mogą stanowić podstawy do oceny, że operat ten jest nieprawidłowy. Rzeczoznawca wykorzystał wszystkie dostępne na rynku informacje o cenach, przeanalizował poziom tych cen, określił cenę minimalną i maksymalną. Rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę okazał się słabo rozwinięty, liczba transakcji zbyt mała do przeprowadzenia rzetelnej i obiektywnej analizy dlatego analizą objęto gminę sąsiednią. Organ uznał za niezasadny zarzut, że do porównania wzięto jedynie transakcje pomiędzy osobami fizycznymi wskazując, że w procedurze szacowania znaczenie ma poziom cen a nie uczestnicy transakcji. Organ stwierdził, że biegły w sposób prawidłowy dokonał oszacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Skarżący nie przedstawili kontrdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co mogli uczynić, zgodnie z art. 157 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem Kolegium nie miało przestawionego innego operatu zobowiązane było o uwzględnienia treści posiadanego operatu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Poza tym okoliczność, że skarżący nie wiedzieli o konieczności poniesienia opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości i zwiększeniem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, nie może odnieść zamierzonego skutku skoro skarżący wiedzieli, przed zbyciem nieruchomości, o zmianie przeznaczenia nieruchomości w Planie, ponieważ uchwała Rady Gminy B. został opublikowana na stronie internetowej Gminy i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] przed datą zbycia. Poza tym kwestia udzielania ulg w spłacie nie jest przedmiotem tego postępowania.

Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania i wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skarżący, nie kwestionując zmiany w części (75%), przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, podnieśli, że rzeczoznawca majątkowy powołany przez gminę dokonał niewłaściwego wyboru nieruchomości porównawczych biorąc pod uwagę transakcje z innych niż miejsce położenia przedmiotowej działki, tj. z miejscowości L. i B., wziął pod uwagę tylko nieruchomości zbywane w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, nie biorąc pod uwagę tych zawieranych z osobami prawnymi, tym bardziej, że działka ta, zgodnie z nowym Planem, znalazła się w grupie działek przeznaczonych pod obiekty usługowe, produkcyjne i zaplecze logistyczne dla różnych firm.

Skarżący czują się pokrzywdzeni tym, że nikt nie poinformował ich, że na skutek zmiany planu będą zmuszeni do poniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku jej sprzedaży.

Skarżący uważają, że Gmina B., ustalając opłaty, działa ze szkodą dla jej mieszkańców, co uzasadnia zarzut ograniczenia ich udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym związanym ze zmianą charakteru i przeznaczenia ich nieruchomości i że decyzja określająca opłatę została sporządzona w sposób subiektywny i niezgodny z prawdą. Przy ocenie czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości należy mieć, ich zdaniem, na względzie obiektywny wzrost wartości nieruchomości a więc nie ma znaczenia cena sprzedaży podawana przez strony w umowach transakcyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z porządku prawnego.

Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, dalej ppsa.), do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. I SA 2027/2002 i z dnia 29 czerwca 2004 r. I SA 2819/2002).

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem: jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 upzp).

Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 pzp jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyłącznie w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia ww opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związek ten powinien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 pzp). W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, ponieważ skarżący zbyli nieruchomość w kilka miesięcy od wejścia w życie uchwalonego planu.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 - dalej jako ugn – art. 37 ust. 11 pzp). Na ich gruncie przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tych wartości daje podstawę do ustalenia czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 pzp.

Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy powinien w opinii zawrzeć uzasadnienie wskazujące na prawidłowy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenia co do istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ugn) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu [...] lipca 2013r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności z okresu 24 miesięcy, oraz nieruchomości rolne nie zabudowane położone w Gminie B. będące przedmiotem obrotu w okresie 12 miesięcy wstecz od daty wyceny. Do porównania przyjęto po 3 transakcje z których 1 (L.) została zawarta po uchwaleniu planu i 2 (M., B.), przez jego uchwaleniem, co oczywiście nie spełnia kryterium właściwego doboru nieruchomości do porównania dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu, o czym będzie szczegółowo mowa niżej. Dla ustalenia wartości nieruchomości po dacie uchwalenia planu także wzięto pod uwagę 3 transakcje – wszystkie sprzed uchwalenia Planu, a więc choćby z tego powodu niemiarodajne.

Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony. gdyż zawiera on analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Renta planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 upzp). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości np. rolnej w stosunku do nieruchomości budowlanej czy usługowej ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ów bezpośredni związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu a nie na przestrzeni kilku lat. Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Oznacza to, że wysokość wzrostu wartości nieruchomości to różnica między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnieni innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby zwyżka czy zniżka wartości na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej – generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych aby na potrzeby ustalenia renty planistycznej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed zmianą planu i według stanu i cen po zmianie planu. Na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 pzp zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen i daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu.

W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości rolnych z lipca 2013r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych sprzed uchwaleniem Planu i po jego uchwaleniu.

W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., ponieważ nie przeprowadzono postępowania odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej.

Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 37 ust. 1 pzp. Biorąc transakcje do porównania – przez analogię należy stosować art. 156 ust. 3 ugn, zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną – tu początek lipca 2013 r. – to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana. Tymczasem rzeczoznawca wziął pod uwagę w zakresie ustalenia wartości nieruchomości usługowo-mieszkaniowych transakcje z ostatnich 24 miesięcy, co jest niezgodne z tymi zasadami.

Zgodnie z art. 80 K.p.a organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Jednak uznanie operatu rzeczoznawcy majątkowego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.pa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonego operatu. Organ już przy zlecaniu jego sporządzenia powinien wskazać rzeczoznawcy określone w ustawie zasady wyceny i, co oczywiste, nie chodzi tu o metody wyceny (bo te określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a wyboru metody w danej sprawie dokonuje biegły), ale o zasady dotyczące reguł przyjmowania do wyceny transakcji porównawczych. Są one inne w przypadku określonym w art. 37 ust. 1 pzp, inne w przypadku opłaty uregulowanej w art. 98a ugn i jeszcze inne w przypadku opłaty z art. 143 i nne (146 ust. 3) ugn. Jak już wskazano wyżej, wzrost wartości nieruchomości na potrzeby opłaty z art. 36 ust. 4 pzp ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości i wzrost ten stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Poza tym aby możliwe było przez organ dokonanie prawidłowej oceny operatu jako dowodu operat ten, w przypadku gdy rzeczoznawca posłużył się metodą porównywania parami, konieczne jest wskazanie w operacie transakcji, które służyły do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości (i to nie tylko tych wyselekcjonowanych).

Jak wskazuje § 4 ust. 3 Rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane z nieruchomościami podobnymi, będącymi przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W metodzie tej ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów musi być niewątpliwe, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W ocenie Sądu trudno na podstawie operatu uznać za porównywalne, w sytuacji gdy przedmiotem wyceny jest działka o pow. 3, 22 ha, działkę o pow. 44,18 ha w M. czy działki o powierzchni albo dwukrotnie mniejszej albo dwukrotnie większej, które były brane pod uwagę przy określeniu wartości, przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu, w tym jedna bez uzbrojenia. Brak w operacie zestawienia transakcji z których rzeczoznawca dokonał wyboru nieruchomości najbardziej podobnych uniemożliwia sądowi, a także organowi i stronie, możliwość oceny czy rzeczywiście rzeczoznawca wybrał nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa. Operat nie zawiera także kryteriów wskazujących na przyjętą przez rzeczoznawcę skalę ocen – "dobre, zadowalające, średnie" – tabele skali ocen co do położenia nieruchomości, otoczenia, "możliwości rozwojowe- duże, średnie, małe". Ponieważ pojęcia te są nieostre rzeczoznawca powinien wskazać jakie kryteria (parametry) decydują o przypisaniu danej nieruchomości takiej a nie innej oceny danej cechy rynkowej.

Ponadto Kolegium w istocie nie dokonało oceny operatu szacunkowego błędnie przyjmując, że brak kontrdowodu w postaci innego operatu zobowiązuje organ do przyjęcia sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. a zatem podlega ocenie jak każdy inny dowód (por. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, w Legalis, wyrok NSA z 5 marca 2009 r, sygn. akt I OSK 292/08, Legalis). Ma zatem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia jednakże po uprzedniej jego ocenie, zgodnie z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wiarygodności operatu należy zatem do organu orzekającego. Stosownie do art. 77 § 1 i K.p.a. organ ma obowiązek oceny tego dowodu, jako kluczowego w tego rodzaju sprawie, pod względem jego zgodności z wymogami określonymi w Rozporządzeniu i to zarówno pod względem formalnym (czy sporządzony przez uprawnioną osobę i podpisany, czy zawiera wymagane prawem elementy, czy jest spójny a więc czy nie zawiera pomyłek, braków, niejasności), jak i pod względem merytorycznym w zakresie spełnienia warunków dla przyjętej przez biegłego metody wyceny, logiczności przyjętych założeń, analizy nieruchomości przyjętych do porównania, ilości wyselekcjonowanych i ostatecznie wziętych pod uwagę nieruchomości, dat transakcji).

W ocenie Sądu, abstrahując od trafności założeń operatu, organy obu instancji nie dokonały oceny tego dowodu w sposób prawidłowy. Już sam fakt, że z aktu notarialnego wynikało iż skarżący sprzedali nieruchomość za kwotę 120 000 zł a rzeczoznawca ustalił wartość na 378 188 zł powinno co najmniej wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości sporządzonego operatu skoro wielkości te są diametralnie różne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ani przepisy Rozporządzenia ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują jakiego rodzaju transakcje mają być uwzględnianie w procesie wyceny tj. czy pomiędzy osobami fizycznymi czy osobami prawnymi. Trafnie zatem organ wskazał, że istotny jest nie podmiot umowy sprzedaży ale cena transakcyjna.

Nie ma znaczenia dla ustalania wysokości renty planistycznej sytuacja materialna podmiotu zobowiązanego do jej poniesienia – art. 36 ust. 4 pzp. Zgodnie z tym przepisem organ ma prawo, w wypadku spełnienia przesłanki zbycia nieruchomości w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie postanowień Planu i zwiększenia sią wartości zbywanej nieruchomości na skutek uchwalonych zmian, wymierzenia renty planistycznej. Ustawodawca nie przewidział w tej kwestii dowolności organu. Fakt, że skarżący o tym nie wiedzieli albo że myśleli, iż opłata ta będzie mniejsza, nie wpływa na obowiązek organu związany z wymierzeniem opłaty planistycznej.

W postępowaniu o określeniu tej opłaty nie ma także możliwości kwestionowania ustaleń zmienionego planu. Tego rodzaju możliwość przewiduje art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2013.594 ). Czyni to nieskutecznymi zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich praw na skutek uchwalenia Planu. Także brak jest podstaw do uznania, że swym działaniem organ ograniczył skarżącym udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym skoro skarżący brali w nim udział, co wynika z akt administracyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zleci biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. pzp. Ponadto ustalając obowiązek zapłaty, z uwagi na to, że skarżącymi są dwie osoby (małżonkowie), organ powinien wskazać sposób zapłaty mając na uwadze, że odpowiedzialność małżonków, co do zasady jest odpowiedzialnością solidarną (art. 31 i następne ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9 z 1964 r, poz. 59 ze zm., dalej krio. Wskazać należy, że z aktu notarialnego wynika jednak, że nieruchomość została przez nich nabyta w drodze darowizny, co może, w świetle art. 33 pkt 2 krio, świadczyć o tym, że nie weszła w skład ustawowej wspólności małżeńskiej. Ponieważ Sąd nie ma uprawnień do czynienia ustaleń faktycznych nie może przesądzić o sposobie spełnienia przez skarżących świadczenia na rzecz gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c 2002 r. ppsa.

O wstrzymaniu wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania wynika z tego iż skarżący zostali zwolnienie od uiszczenia wpisu od skargi