Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 174/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie bezczynności lub przewlekłości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...] marca 1959 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wojewody P. na rzecz W. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu [...] marca 2020 r.) W. M. wraz z innymi spadkobiercami W. B. wystąpił do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z [...] marca 1959 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej G., położonej w powiecie s., o ogólnym obszarze 477 ha. Wnioskodawcy wskazali, że nieważność orzeczenia z 1959 r. wynika z rażącego naruszenia prawa polegającego na nieustaleniu kręgu spadkobierców dawnego właściciela wskazanej nieruchomości ziemskiej, braku prawidłowego doręczenia orzeczenia stronom postępowania, braku pouczenia czy przysługuje od niego odwołanie oraz nieprawidłowego ogłoszenia o wydaniu orzeczenia.

Wskazany wniosek miał związek z wydaniem przez Wojewodę P. w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzji (sprostowanej postanowieniem z [...] stycznia 2016 r.), w której stwierdzono, iż zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku G., gm. G., stanowiącego byłą własność W. B. o łącznej powierzchni 3,17 ha, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r. W ocenie wnioskodawców, rozstrzygnięcie Wojewody oznacza, że nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN, stanowiła więc nieprzerwanie własność W. B., a następnie - po jego śmierci [...] stycznia 1947 r. - własność spadkobierców.

Zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. Wojewoda P. poinformował strony o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności.

Czynności Wojewody w postępowaniu przedstawiały się następująco:

- w piśmie z [...] marca 2020 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 36 K.p.a., iż postępowanie nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jako termin załatwienia sprawy wskazał [...] czerwca 2020 r.;

- w piśmie z [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do Starosty S. z prośbą o nadesłanie akt sprawy byłego majątku G. w związku z prowadzonym postępowaniem nieważnościowym. Przedmiotowe akta zostały przesłane przy piśmie Starosty z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do Wojewody - [...] czerwca 2020 r.);

- w pismach z [...] czerwca 2020 r., [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r. i [...] marca 2020 r. organ zawiadamiał strony w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczając za każdym razem nowy termin załatwienia sprawy (przypadający odpowiednio do [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r., [...] marca 2021 r. i [...] września 2021 r.). Brak możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie motywował koniecznością analizy materiału dowodowego;

- w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w B. z prośbą o nadesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii działu I, II i III księgi wieczystej przedmiotowego majątku sprzed [...] marca 1958 r. W odpowiedzi (która wpłynęła do Wojewody [...] kwietnia 2021 r.) Archiwum Państwowe poinformowało, iż nie odnalazło poszukiwanych ksiąg wieczystych.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2021 r.), pełnomocnik wnioskodawców wniósł ponaglenie wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony [...] lutego 2020 r., a więc półtora roku temu, natomiast decyzja nie została wydana. Rozstrzygając w przedmiocie ponaglenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2021 r. uznał, że Wojewoda P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Równolegle Wojewoda P. w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 10 K.p.a., iż zebrane zostały niezbędne materiały i dowody, z którymi strony mogą się zapoznać, jak również mogą zgłosić uwagi i wnioski.

Następnie decyzją z [...] września 2021 r. Wojewoda, orzekając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. stwierdził, że umarza się postępowanie z mocy prawa. Rozstrzygnięcie uzasadnił nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz. U. poz. 1491) obejmującą zmianę przepisów dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dodał, że ustawa nowelizująca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z jej art. 2 ust. 2, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zaznaczył, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z 1959 r. wszczęte zostało po upływie 62 lat od dnia jego ogłoszenia i nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy nowelizującej K.p.a.

Jednocześnie z wyżej wskazanym ponagleniem pełnomocnik wnioskodawców, występując wyłącznie w imieniu W. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie nadzwyczajne trwa dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia postępowania. Skarga wpłynęła do WSA w Warszawie 30 sierpnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął [...] marca 2020 r., a więc krótko przed wprowadzeniem w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego. Wskazał też na niektóre przepisy tzw. ustawy covidowej z dnia 31 marca 2020 r. i ich uchylenie ustawą z dnia 14 maja 2020 r., z czego wywiódł, iż bieg terminów procesowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że występował do właściwych organów o nadesłanie stosownych dokumentów, istniała konieczność uzupełnienia oraz analizy obszernego materiału dowodowego. Dodatkowo niezbędne było przeanalizowanie kilkaset stron akt dotyczących przejęcia majątku G. w trybie reformy rolnej w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] grudnia 2015 r., którą stwierdzono, iż zespół dworsko-parkowy, wchodzący w skład majątku G., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Organ wskazał, że poinformował strony w piśmie z [...] marca 2021 r. o planowanym terminie wydania decyzji do [...] września 2021 r.

Postanowieniem z 12 października 2021 r. (sygn. I SAB/Wa 321/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Postępowanie sądowe podlegało umorzeniu z uwagi na wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi, jednak przewlekłość organu wystąpiła i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, a stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, przepisy przewidują sposób liczenia ww. terminów (art. 35 § 5 K.p.a.) oraz obowiązek organu poinformowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki, nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, także gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.).

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość postępowania występuje, gdy

jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (np. wyroki NSA w sprawach II GSK 3444/17 oraz II OSK 2630/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1031/12). Inaczej rzecz ujmując, istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (np. wyrok NSA w sprawie I OSK 1809/16).

W kontrolowanym postępowaniu wniosek wszczynający wpłynął do organu [...] marca 2020 r., zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. poinformowano strony o jego wszczęciu, decyzja została wydana [...] września 2021 r., a więc po ponad półtora roku prowadzenia postępowania. W tym czasie, z wyjątkami, wystąpiły okresy przewlekłości, których usprawiedliwienia próżno szukać w aktach sprawy i w stanowisku Wojewody sformułowanym w odpowiedzi na skargę, a które również nie mogą być uzasadnione wyłącznie faktem kierowania do stron zawiadomień w trybie art. 36 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że niedługo po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID) - dodanym z dniem 31 marca 2020 r. - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał w okresie od 14 do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii - wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) - trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). W myśl zaś art. 15zzs ust. 11 ustawy o COVID, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach wymienionych w art. 15zzs ustawy o COVID, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. Rację ma więc organ, iż bieg terminu w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uległ zawieszeniu na okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. Dlatego też w tym czasie nie można zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania, co sąd miał na uwadze dokonując oceny zasadności skargi.

W ocenie jednak sądu, prowadzenie postępowania po 24 maja 2020 r. nosiło znamiona kwalifikowanej przewlekłości, a zarzut skargi w tym zakresie jest skuteczny. Działania Wojewody miały prowadzić do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1959 r., co trwało znacznie dłużej (około 18 miesięcy) niż okres niezbędny do załatwienia sprawy.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem wyczerpującego materiału dowodowego. Może to prowadzić do przedłużania się postępowania, ale powinno ono wynikać z konkretnych, obiektywnych przeszkód. Tych zaś, w sprawie niniejszej w odniesieniu do dwóch wielomiesięcznych przerw w podejmowaniu czynności procesowych - nie sposób zidentyfikować.

Pierwsza nieuzasadniona przerwa świadcząca o nadmiernie rozwleczonych w czasie działaniach organu trwała przez okres dziewięciu miesięcy, tj. od wpływu [...] czerwca 2020 r. akt sprawy majątku G. przekazanych przez Starostwo Powiatowe w S., [...] 1 kwietnia 2021 r. czyli skierowania przez organ pisma do Archiwum Państwowego z prośbą o nadesłanie kopii księgi wieczystej majątku sprzed [...] marca 1958 r. Analizując ten okres sąd ma na uwadze, że kontrolowana sprawa nieważnościowa może być kwalifikowana jako sprawa szczególnie skomplikowana w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a., z uwagi na obszerny materiał dowodowy. Zdaniem Wojewody, przeanalizowania wymagało kilkaset stron akt dotyczących przejęcia majątku G. w trybie reformy rolnej. Były to akta, które wcześniej organ już analizował w związku z wydaniem decyzji z [...] grudnia 2015 r., w której zakwestionowano podpadanie zespołu dworsko-parkowego majątku pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN.

Nie ulega wątpliwości, że analiza akt sprawy (w tym księgi wieczystej spornego majątku sprzed [...] marca 1958 r.), zwłaszcza akt obszernych, wymaga czasu i ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Nie przekonuje jednak i nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy (w tym przesłanych dokumentach) argument, jakoby analiza wymagała tak długiego, aż dziewięciomiesięcznego okresu. Regulacja art. 35 § 3 K.p.a. wyznacza dla sprawy szczególnie skomplikowanej dwa miesiące. Oczywiście nie jest to termin bezwzględny i jego dotrzymanie zawsze musi być ocenione w kontekście okoliczności sprawy, ale jest pewnym wyznacznikiem. Uwzględniając (odliczając) nawet jednak ten okres, i tak pozostaje w sprawie niniejszej siedmiomiesięczny przedział czasowy, w którym wystąpiła pasywność Wojewody. Zdaniem sądu, kilkaset stron akt sprawy nie jest materiałem na tyle obszernym, że może usprawiedliwić siedmiomiesięczne niepodejmowanie czynności w sprawie. Nie usprawiedliwia tego długotrwałego zaniechania czterokrotne ([...] czerwca 2020 r, [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r. i [...] marca 2021 r.) zawiadomienie stron w trybie art. 36 K.p.a. W każdym bowiem zawiadomieniu wskazywano na konieczność analizy materiału dowodowego, co do którego nie wynika z akt, by był uzupełniany. A zatem, według akt, organ siedem miesięcy analizował kilkaset stron materiału dowodowego. Budzi to zastrzeżenia z punktu widzenia zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Wskazać też trzeba, że oceny zaistnienia stanu pasywności organu sąd dokonuje w oparciu o stwierdzony sposób działania organu (który powinien zmierzać do końcowego rozstrzygnięcia i koncentrować się na czynnościach celowanych na wydanie decyzji), nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a.

Druga nieuzasadniona przerwa w prowadzeniu postępowania, świadcząca o wystąpieniu kwalifikowanej przewlekłości, obejmuje okres od [...] kwietnia 2021 r., kiedy to Archiwum Państwowe poinformowało Wojewodę o nieodnalezieniu poszukiwanych ksiąg wieczystych, do [...] września 2021 r., a więc daty zakończenia postępowania przez wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowanie z mocy prawa. Również i w tym ocenianym z punktu widzenia przewlekłości okresie, działania Wojewody nie cechowała wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane, a w zasadzie w ogóle nie były podejmowane. Czas pięciu miesięcy, by zaledwie poinformować strony o zgromadzeniu koniecznego materiału dowodowego (art. 10 K.p.a.) świadczy o działaniu opieszałym, nieskutecznym i niesprawnym.

Sąd ma w polu widzenia trwający w czasie proces legislacyjny zmierzający do uchwalenia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), tj. nowelizacji K.p.a. związanej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekającym o częściowej niezgodności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Projekt ustawy nowelizującej mający wdrożyć ww. wyrok TK wpłynął do Sejmu 25 marca 2021 r. (druk nr 1090), Sejm uchwalił ustawę 24 czerwca 2021 r., Senat uchwałą z 23 lipca 2021 r. wniósł poprawki. Sejm przyjął część poprawek w dniu 11 sierpnia 2021 r., a w dniu 13 sierpnia 2021 r. ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu, co nastapiło dnia następnego. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw w dniu 16 sierpnia 2021 r., a zgodnie z art. 3 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (vide: przebieg procesu legislacyjnego nad drukiem nr 1090 na stronie www.sejm.gov.pl). Wydaje się prawdopodobne, choć nie wynika to wprost z akt sprawy, iż organ co najmniej od [...] marca 2021 r. (data wpływu projektu ustawy do Sejmu) mógł spodziewać się wejścia w życie art. 2 ust. 2 nowelizacji, zamierzającej umorzenie z mocy prawa postępowań nieważnościowych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Zdaniem jednak sądu, postępowanie takie – jeśli było w wyżej określony sposób motywowane - nie usprawiedliwia niedziałania organu, nie wyklucza stwierdzenia przewlekłości, gdyż jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 916/15, dyrektywy wynikające z zasady legalizmu i szybkości postępowania powinny być uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zdaniem sądu dodać należy, że problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 12). Ponadto zasada szybkości i prostoty postępowania wpisuje się w standardy proceduralne wynikające z prawa do dobrej administracji, które wykształciło się w praktyce prawa europejskiego (art. 41 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, Dz.U.UE.C.2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r. Zobacz również: P. Krzykowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 12.).

Obalenie domniemania konstytucyjności, w tym przypadku zakresowo w stosunku do przepisu art. 156 § 2 K.p.a. wyrokiem TK w sprawie P 46/13, nie zwalniało organu z obowiązku zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. Brak decyzji stawiał stronę w sytuacji długotrwałej niepewności, co – w ocenie sądu – jest sytuacją trudniejszą niż posiadanie decyzji, którą ewentualnie można by zakwestionować w drodze instancyjnej lub sądowej (bądź nie – jeśliby decyzja uwzględniała wniosek). Dlatego ewentualne oczekiwanie na zmiany legislacyjne nie usprawiedliwia przewlekłości. Zwraca też uwagę, że w kontrolowanym postępowaniu pierwszy długotrwały okres pasywności organu (najdłuższy z dwóch stwierdzonych) przypadł na czas, kiedy zmiany legislacyjne jeszcze się nie rozpoczęły.

Mimo ustalenia wystąpienia przewlekłości, sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z 1959 r. (w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wojewoda wydał bowiem decyzję stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa w dniu 24 września 2021 r., a więc wprawdzie już po wniesieniu skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego (data wpływu skargi do organu - [...] sierpnia 2021 r.), jednakże przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie ([...] stycznia 2022 r.). Stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania sąd bada na datę wniesienia skargi (vide rozważania w uchwale II OPS 5/19), jednak aby zobowiązać organ do załatwienia wniosku strony – stany te muszą istnieć w dacie wyrokowania przez sąd. Jeśli przewlekłość bądź bezczynność ustaną po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem, orzeczenie sądu nie może mieć charakteru zobowiązującego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., natomiast postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania sąd umarza jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co nastąpiło w punkcie pierwszym wyroku.

Orzeczenie umarzające nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłości, a jeżeli tak, to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wyżej wskazano, przewlekłość w sprawie wystąpiła (podobnie ocenił pasywność Wojewody organ wyższego stopnia rozpoznający ponaglenie). Stąd orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.

Sąd był zobowiązany ocenić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym treść art. 149 §1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja taka oznacza przewlekłość kwalifikowaną, a więc nie każde naruszenie prawa będzie miało charakter rażący. Trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 23 czerwca 2021 r., III SAB/Łd 15/21, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nadto, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków czyli również terminów załatwienia sprawy. Wymienione przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, w której kwalifikowany charakter przewlekłości wynika przede wszystkim z długotrwałego, nieznajdującego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy czasu trwania postępowania, znacznie przekraczającego terminy ustawowe i to nawet przy uwzględnieniu obszerności akt sprawy. Nie może też ujść uwadze brak po stronie organu zintensyfikowanych działań świadczących o woli jak najszybszego zakończenia postępowania, rozwleczenie terminów wyznaczonych jako załatwienie sprawy, brak między nimi jakichkolwiek działań celowanych na jej załatwienie (poza zażądaniem akt ze Starostwa i odpisów księgi wieczystej z Archiwum Państwowego), nieuzasadniony brak działań mimo nieuzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe przesądza o wystąpieniu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i konieczności zanegowania tego faktu przez wymierzenie grzywny z urzędu w kwocie 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona pozostawienia sprawy bez jakiegokolwiek nadzoru, niepodejmowania żadnych czynności bądź tylko pozorujących prowadzenie sprawy, graniczących z celowym, długotrwałym unikaniem podjęcia decyzji w sprawie. Środek z postaci grzywny powinien odwodzić organ od utrwalania takiej nieprawidłowej praktyki.

W niniejszej sprawie podejście organu, wielomiesięczna pasywność, a niezwłoczne załatwienie sprawy po wejściu w życie nowelizacji K.p.a. uzasadnia zastosowania środka dyscyplinującego. Przewlekłość organu, o charakterze kwalifikowanym, nie była bowiem wynikiem błędów organizacyjnych, lecz wynikała z opieszałości, nieskuteczności, które wskazują wręcz na brak woli wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Zdaniem sądu, kwota 1000 zł jest niewysoka ale też nie zupełnie symboliczna, natomiast proporcjonalna do osiągnięcia celu, tj. wyraźnego zanegowania stwierdzonej przewlekłości i zwrócenia uwagi na niedopuszczalność powtarzania się takich sytuacji w przeszłości.

W pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz 480 zł wynagrodzenia adwokata stosownie do §14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.)

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., bowiem jej przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania.