Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania Z. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], którą organ nakazał odwołującemu się rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach 5,00 x 3,53 m + 3,46 m + 3,53 m + 0.9 m x 1,22 m i powierzchni zabudowy 17,65 m2 + 12,21 m2 + 1,09 m2 oraz urządzenia suchego ustępu o wymiarach 1,11 m x 0,9 m – zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...], obręb L. w gminie S..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane anonimowym pismem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora w dniu [...] lutego 2011 r. W piśmie tym wskazano, że na opisanej wyżej nieruchomości wybudowano obiekty letniskowe niezgodnie z prawem – bez wymaganego pozwolenia (jest to wiadomym Sądowi z urzędu na podstawie akt administracyjnych przesłanych do równolegle prowadzonej sprawy sądowej odnośnie innego z obiektów na działce [...] – zob. k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji przesłanych do sprawy II SA/Po [...]).

Następnie na działkach [...] i [...] przeprowadzono kontrolę. W protokole z dnia [...] marca 2011 r. wskazano, że na działce [...] zostały wybudowane w latach 80. XX wieku tymczasowe obiekty letniskowe (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Inwestorami robót byli: T. C., M. G., H. Ś., B. B. i J. K.. Z pozyskanych informacji wynika, że obiekty te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, a było ono wymagane z uwagi na ich wymiary oraz brak fundamentów. Właścicielem nieruchomości, na której znajdują się opisane obiekty letniskowe, był K. H. (zmarły w 1989 r.), a obecnie są to jego spadkobiercy ustawowi – syn H. H., syn W. H., wnuczka M. J. i wnuk P. G..

W notatce służbowej z dnia [...] marca 2011 r. wskazano, że T. C. uzupełnił listę inwestorów i właścicieli obiektów letniskowych znajdujących się na terenie nieruchomości położonych w L., gmina S. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wśród nich, oprócz siebie, wskazał: M. B., Z. C., A. C., K. K. oraz K. Z..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił M. B., P. G., H. H., W. H. i M. J. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy tymczasowego obiektu letniskowego zlokalizowanego na działce [...] (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie strony osoby te zostały wezwane do złożenia wyjaśnień co do okoliczności związanych z budową obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy, działają na podstawie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") włączył dotychczas zebrane dokumenty do akt nowej sprawy [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] – w ramach nowej sprawy wydzielonej jak wyżej – Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy obiektu letniskowego – obiektu zlokalizowanego na działce [...], którego inwestorem jest Z. C.. Jednocześnie zawiadomił o wyznaczeniu na [...] maja 2011 r. terminu kontroli (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kontrola obiektu budowlanego odbyła się w zaplanowanym terminie i był przy niej obecny Z. C. oraz W. H.. W trakcie oględzin ustalono, że inwestor w 1982 r. wybudował obiekt letniskowy z cegły o wymiarach zewnętrznych 5,00 m oraz 3,53 m z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą dachówkopodobną, następnie przykrytą płytą falistą. W 1986 r. po stronie południowej dostawiono pomieszczenie wykonane z konstrukcji drewnianej wypełnionej dwustronnie płytą poliwęglanową z ociepleniem z wełny mineralnej obite z zewnątrz sidingiem oraz z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową. Pomieszczenie postawiono na bloczkach betonowych. W 1986 r. ustawiono suchy ustęp (WC) i pomieszczenie gospodarcze po południowej stronie obiektu. W 1992 r. wykonano po stronie wschodniej obiektu taras z podestem o konstrukcji drewnianej i wiatą o konstrukcji rurowej pokrytej blachą trapezową.

W trakcie kontroli zauważono i doprecyzowano, że [...] kwietnia 2011 r. wszczęto w sprawie także postępowanie [...] wobec A. C., które dotyczy obiektu letniskowego związanego konstrukcyjnie z obiektem Z. C. (k. 10-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wyjaśnienie, czy zabudowa znajdująca się na działkach [...] i [...] w obrębie L. jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie w aktach utrwalono pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. [...], w którym poinformował on, że dla działki [...] nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Inspektor Powiatowy wezwał Z. C. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu letniskowego potwierdzającej, że samowolnie wybudowany obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym i na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Z. C. zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu na dostarczenie wymaganych od niego dokumentów (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy wezwał Z. C. do przedłożenia dowodu wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kopię złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez Z. C. przesłano do organu telefaksem [...] września 2011 r. (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Inspektor Powiatowy przedłużył Z. C. termin do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy do [...] kwietnia 2012 r. (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2014 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w S. o wskazanie, czy na rzecz Z. C. została wydana decyzja o warunkach zabudowy w związku z jego wnioskiem złożonym [...] czerwca 2011 r. (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2014 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy w S. poinformował, że na rzecz Z. C. nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działek [...] i [...] (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do precyzowanie informacji i udzielenie odpowiedzi kiedy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostanie zakończone (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Inspektor Powiatowy poinformował, że decyzja warunkach zabudowy nie została wydana na rzecz Z. C., gdyż wniosek w tym zakresie został cofnięty przez zainteresowanego (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę obiektu należącego do Z. C. i wykonano jego fotografię oznaczoną datą (k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu [...] stycznia 2020 r. obiekt ponownie kontrolowano i sporządzono dokumentacje fotograficzną (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy poinformował Z. C. o zmianie sygnatury sprawy (dotychczasowa [...]) na [...] Wskazał jednocześnie na prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz do wypowiedzenia się na podstawie art. 10 K.p.a. (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o wskazanie, czy dla działek [...] i [...] obowiązuje plan miejscowy (k. 39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Burmistrz poinformował Inspektora, że dla działek [...] i [...] nie ma planów miejscowych i takowe nie są przygotowywane (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy po raz kolejny skierował do Burmistrza Miasta i Gminy S. zapytanie, czy dla działek [...] i [...] nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy na rzecz Z. C. (k. 42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Burmistrz poinformował Inspektora o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na wniosek Z. C., jednak w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skorygował tą informację i zaznaczył, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie warunków zabudowy jedna z instytucji uzgadniających odmówiła uzgodnienia projektu decyzji, a w następstwie wnioskodawca cofnął wniosek (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] (pismo to wysłano w ramach innego postępowania, jednak służyło ono do celów wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie obiektów budowlanych na działkach [...] i [...]) Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji jakie plany miejscowe obowiązywały dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i [...] w latach 1980–2020 oraz przesłanie ustaleń wynikających z tych planów (k. 47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r., [...] (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazano, że na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 1994 r., [...] (Dz. Urz. Woj. Konińskiego Nr [...], poz. 160, dalej "uchwała [...]"):

1) działka [...] przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej (MR), tereny upraw polowych i ogrodniczych (R) oraz tereny łąk i pastwisk (RZ);

2) działka [...] była przeznaczona w całości pod tereny łąk i pastwisk (RZ).

Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że nie posiada innych dokumentów planistycznych określających przeznaczenie działek, a obowiązujących w latach 1980-1994. Jednocześnie wskazał, że od 2003 r. (czyli od momentu utraty mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r.) nie obowiązuje dla tych działek żaden inny plan.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił Z. C. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a. (k. 51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał Z. C. rozbiórkę tymczasowego obiektu letniskowego o wymiarach 5,00 x 3,53 m + 3,46 m + 3,53 m + 0.9 m x 1,22 m i powierzchni zabudowy 17,65 m2 + 12,21 m2 + 1,09 m2 oraz urządzenia suchego ustępu o wymiarach 1,11 m x 0,9 m – zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...], obręb L. w gminie S..

Wskazał, że w przypadku budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia zastosowanie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b. z 1994 r."). Jednakże zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest 1 stycznia 1995 r. – uw. Sądu) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Inspektor Powiatowy podkreślił, że wobec tego w pierwszej kolejności zbadał, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu. W tym celu niezbędna jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że zwracał się w tej sprawie zarówno do właścicieli działki, jak i do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Z uzyskanych informacji wynika, że działka [...] od czasu wybudowania obiektu nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę letniskową. Ponadto nie przedłożono dokumentów potwierdzających zgodność wybudowanego obiektu z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.), w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ uznał, że nie miał możliwości zastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej "P.b. z 1974 r.") (prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji obiektu – uw. Sądu), natomiast zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. (orzeczenia nakazu rozbiórki).

W odwołaniu Z. C. wyjaśnił, że budynek, którego dotyczy sprawa zlokalizowany znajdował się niegdyś (przed zmianą granic spowodowaną zwiększeniem wielkości jeziora) w całości na działce [...] i pełnił rolę budynku gospodarczego wykorzystywanego w istniejącej zabudowie zagrodowej. Odwołujący się zwrócił uwagę, że organ nazwał budynek "tymczasowym obiektem letniskowym" i wymagał od niego, aby wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na taki właśnie obiekt. Tymczasem budynek od momentu jego powstania pełnił funkcję gospodarczą jako zaplecze istniejącego gospodarstwa rolnego, a po zmianie granic służył jako budynek gospodarczy związany z powiększonym jeziorem [...]. Z. C. zaznaczył, że w 2011 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej, a nie na tymczasowy obiekt letniskowy. Zaznaczył też, że wbrew stwierdzeniom organu nie cofał on wniosku (k. 19-20 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiwszy kontekst prawny sprawy, wyjaśnił, że zastosowanie znajdzie P.b. z 1974 r., gdzie pierwszą przesłanką legalizacyjną z jest zgodność powstałego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że obecnie teren, na którym znajduje się budynek nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z. C. nie przedłożył takiej decyzji, natomiast z informacji burmistrza [...] i Gminy S. datowanej na [...] lipca 2014 r. wynika, że wniosek w sprawie o ustalenie warunków zabudowy został wycofany. W sytuacji, gdy brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego prowadząc procedurę legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. przystępuje do zbadania, czy wcześniej istniały plany miejscowe, które obejmowały przedmiotowy budynek oraz czy w stosunku do tego budynku wydawane były decyzje o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że działka [...] była objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w uchwale [...], zgodnie z którym działkę tę przeznaczono pod tereny zabudowy zagrodowej, upraw polowych i ogrodniczych oraz tereny łąk i pastwisk. Tym samym Wojewódzki Inspektor stwierdził, że zapisy przywołanego planu nie pozwalały na posadowienie na tym obszarze tymczasowych obiektów budowlanych o charakterze letniskowym. Powyższa niezgodność sprawia, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. orzeczony został nakaz rozbiórki obiektu.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 3–13 akt sądowych) Z. C. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie:

1) art. 7 K.p.a. poprzez niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie dowodów w sprawie, co spowodowało naruszenie słusznego interesu stron postępowania;

2) art. 7a K.p.a. poprzez pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w przypadku istnienia wątpliwości co do zakresu przedmiotowego planu [...], który również może obejmować obiekty gospodarcze lub innego typu;

3) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie ze stanem faktycznym i uznaniem obiektu za obiekt rekreacyjny, gdy jest to budynek gospodarczy;

4) art. 9 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie;

5) art. 10 K.p.a. poprzez rozszerzenie zakresu postępowania administracyjnego bez stosownego poinformowania stron o tym fakcie, które to miało miejsce dopiero w rozstrzygnięciu końcowym;

6) art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności: brak wyjaśnienia z jakich przyczyn organ przyjął, że działka [...] nie jest objęta możliwością zabudowy oraz z jakich względów przyjął, że przedmiotowy budynek nie odpowiada definicji budynku gospodarczego;

7) art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji, czym pozbawiono skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy;

8) art. 77 K.p.a. poprzez brak dochowania przez organy obu instancji właściwej procedury postępowania administracyjnego skutkującej zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całym zakresie;

9) art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dogłębnej analizy całokształtu materiału dowodowego, co miało swój bezpośredni wpływ na ocenę sprawy przez organy obu instancji i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

10) art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej pozostałym, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia;

11) art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, że rozbiórka obiektu budowlanego jest zasadna w tym stanie faktycznym, przy braku przeprowadzenia kompleksowej analizy czasu wybudowania obiektu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy wątpliwości co do przeznaczenia terenu i budynku;

12) art. 40 P.b. z 1974 r. poprzez pominięcie możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych, które mogłyby dostosować obiekt do przepisów obowiązujących;

13) art. 81 c ust. 2 P.b. z 1994 r. poprzez pominięcie zastosowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w kwestii możliwości wykonania rozbiórki obiektu.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że ma wątpliwości, co do określenia spornego obiektu jako tymczasowego obiektu letniskowego. W jego ocenie nie rozważno należycie możliwości zakwalifikowania go jako budynek gospodarczy. Tymczasem mogłoby to mieć znaczenie z punktu widzenia zgodności obiektu z przeznaczeniem określonym w planie [...] Skądinąd Z. C. zwrócił uwagę, że organ planu tego nie badały dostatecznie wnikliwie, w tym nie ustaliły, czy dopuszczał on jakieś przeznaczenie uzupełniające (poza podstawowym). W sprawie zatem nie dopełniono obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, wiele kwestii – mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pozostawiając niewyjaśnionymi. Jednocześnie skarżący ponownie podkreślił, że w 2011 r. został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wniosek ten nie został wycofany.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. 16 akt sądowych).

W piśmie procesowym złożonym w dniu [...] września 2021 r. (k. 86 akt sądowych) Z. C. zwrócił się do Sądu o uwzględnienie, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną. Nie miał nigdy w życiu styczności z sądem. Poprosił o uwzględnienie w sprawie między innymi faktu, że sporny budynek budował z nie żyjącym już gospodarzem K. H.. Pomieszczenie miało służyć przede wszystkim przechowywaniu sprzętu rybackiego i namiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż organy nie wyjaśniły dostatecznie wnikliwie istotnych okoliczności sprawy.

Nim jednak Sąd wskaże powody, dla których postępowanie administracyjne musi być powtórzone, chciałby podkreślić, że akceptuje główne założenia przyjęte przez organy na potrzeby sprawy.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że postępowanie objęte obecnie rozpatrywaną skargą dotyczyło obiektu budowlanego, którego wybudowanie było w latach 80. tych ubiegłego wieku warunkowane uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inspektor Wojewódzki trafnie wywodził, że skoro sporny budynek jest murowany, a przylegające pomieszczenie stanowią z nim całość użytkową, to nie może być mowy o kwalifikacji całości zabudowy jako obiektu tymczasowego. Organ rozważył także możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. z 1994 r. (który obejmuje zgłoszeniem parterowe budynki rekreacji indywidualnej), ale ją odrzucił. Należy podkreślić, że obiekt objęty postępowaniem został wybudowany w innym reżimie prawnym, w latach 1982-1986. P.b. z 1974 r. nie przewidywało instytucji zgłoszenia zamiaru budowy, więc inwestor chcący posadowić obiekt budowlany zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Przepisy dawnego Prawa budowlanego znalazły zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. stosuje się je do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest 1 stycznia 1995 r.).

Z wymienionych wyżej powodów – w ocenie Sądu – w sprawie należało badać możliwość legalizacji obiektu na działce [...] w kontekście P.b. z 1974 r., a konkretnie przez pryzmat art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Tak też trafnie uczyniły organy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegały rozbiórce jeżeli: (1) znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uczyniły podstawą nakazu rozbiórki art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., a jako powód podały dwa proste ustalenia. Mianowicie wskazały, że:

- obiekt Z. C. został wybudowany przez niego jako inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę,

- obiekt zlokalizowano "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - a ustalenie to wynika z faktu, że działka nie była od 1980 r. objęta planem miejscowym pozwalającym na zabudowę letniskową; z kolei zainteresowany nie uzyskał współcześnie dla takiego obiektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu powyższe, podstawowe dla sprawy okoliczności nie zostały należycie potwierdzone stosownymi dowodami.

Po pierwsze podkreślić należy, że w sprawie nie ustalono drogą urzędową, poprzez wystąpienie do właściwych organów lub archiwów, czy dla działek [...] i [...] (należy uwzględniać dwie działki z uwagi na informację Z. C. o niegdysiejszym przesunięciu granic pomiędzy nimi w związku z powiększeniem jeziora [...] – zob. treść odwołania na k. 19-20 akt administracyjnych organu drugiej instancji) w okresie budowy obiektu (około 1982 r.) lub wcześniej Z. C. bądź inne osoby (zwłaszcza K. H., z którym to wspólnie skarżący miał obiekt budować) występowały o udzielenie pozwolenia na budowę dla jakiejkolwiek zabudowy.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że jakkolwiek Z. C. zna zapewne historię obiektu, którego sam budował i przy tym nie twierdził, że uzyskał przed jego budową pozwolenie na budowę – to jednak należy dostrzec, iż na żadnym etapie postępowania, nawet w trakcie kontroli, skarżącego o te kwestie nie pytano, a ten nie oświadczał, że żadnych pozwoleń nie uzyskiwał.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że ustalenie, że realizacja obiektu nastąpiła bez pozwolenia na budowę, jest warunkiem podstawowym procedury z art. 37 P.b. z 1974 r. Oczywistym jest bowiem, że legalizacja ze swej istoty dotyczyć może tylko obiektów wybudowanych bez dochowania określonych prawem wymogów.

W sprawach "dawnych" obiektów, zrealizowanych kilkadziesiąt lat temu, nie powinno się z góry przyjmować założenia, iż są one samowolą budowlaną – nawet gdy właściciele nie dysponują stosowną dokumentacją. W sprawach, w których od budowy minęło kilkadziesiąt lat (w tej sprawie – blisko czterdzieści), pamięć osób nawet zaangażowanych w proces inwestycyjny zaciera się. Doświadczenie ze spraw rozbiórkowych pokazuje, że niekiedy osoby twierdzą, iż nie posiadają dokumentacji obiektu, a gdy w następstwie zapadłych rozstrzygnięć uświadomią sobie konsekwencje swoich słów, potrafią przedstawić fakty odmienne, a nieraz nawet odszukać w domowych archiwach na to dowody. Dlatego tak istotne jest jednoznaczne przesądzenie, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W tym zakresie należy przeprowadzić zawsze postępowanie dowodowe, które co najmniej powinno obejmować wystąpienie z zapytaniem do właściwych organów lub archiwów mogących dysponować zasobami niegdysiejszej administracji architektoniczno-budowlanej, względnie choćby rejestrami składanych wniosków czy udzielanych pozwoleń. W niniejszej sprawie nie podjęto żadnych czynności w kierunku urzędowego ustalenia, że dla spornego obiektu (traktowanego jako letniskowy lub inny – np. gospodarczy) nie wydano pozwolenia na budowę. W tym zakresie postępowanie powinno być przez organy nadzoru budowlanego uzupełnione.

W sprawie niedostatecznie wyjaśniono także drugą okoliczność, a mianowicie, że obiekt zlokalizowano "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

Jak trafnie przyjęły organy – stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 6, poz. 89) – postępowanie wyjaśniające dotyczące przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. należało skoncentrować na ustaleniu, czy obiekt współcześnie ("w dacie orzekania przez organy administracji") nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a gdyby to dało wynik negatywny, należało weryfikować jakie było "przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Inspektor Powiatowy umożliwił zainteresowanemu, dając na to odpowiednio długi okres czasu, uzyskanie i przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej skarżący nie przedstawił, a co więcej, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2020 r. wręcz zrezygnował z ubiegania się o nią poprzez wycofanie wniosku (k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (co do tej ostatniej kwestii – patrz też niżej). W takich okolicznościach obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zweryfikowanie przeznaczenia terenu w okresie od początku lat 80-tych ubiegłego wieku. Poczyniono w tym zakresie starania, gdyż pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] (k. 47 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z prośbą o udzielenie informacji jakie plany miejscowe obowiązywały dla działek [...] i [...] w latach 1980–2020 oraz o przesłanie ustaleń wynikających z tych. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r., [...] (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wskazano, że na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętego w uchwałą [...]: 1) działka [...] przeznaczona była pod tereny zabudowy zagrodowej (MR), tereny upraw polowych i ogrodniczych (R) oraz tereny łąk i pastwisk (RZ), a 2) działka [...] była przeznaczona w całości pod tereny łąk i pastwisk (RZ). Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował też, że nie posiada innych dokumentów planistycznych określających przeznaczenie działek, a obowiązujących w latach 1980-1994. Jednocześnie wskazał, że od 2003 r. (czyli od momentu utraty mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r.) nie obowiązuje dla tych działek żaden inny plan.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nie mogły w sprawie oprzeć się li tylko na piśmie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2020 r. Stwierdzono w nim bowiem wyłącznie na jakich obszarach planistycznych znajdowały się działki [...] i [...]. W piśmie nie przedstawiono natomiast treści planu [...], jak i też plan ten nie został dołączony do niego (w warstwie tekstowej i graficznej). Tak jak obecnie, również dawniej obowiązujące plany były prawem miejscowym. Zatwierdzony uchwałą [...] plan był prawem miejscowym, a więc badanie zgodności obiektów z nim (co jest niezbędne z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.) wymagało pozyskania przez organ nadzoru budowlanego jego treści i dopiero na jej podstawie możliwe było wyprowadzenie stosownych wniosków. W skardze trafnie zwrócono uwagę na tą kwestię podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r.

Warto w tym miejscu dodać do powyższych rozważań krótki komentarz. Otóż prima facie może wydać się niewłaściwe wymaganie, aby na okoliczność planu zatwierdzonego uchwałą [...] przeprowadzać dowód przez wystąpienie do Burmistrza Miasta i Gminy S.. Wszakże – jak podkreślono – plan ten był prawem, co nasuwa myśl, że niejako ze swej istoty powinien być dostępny każdemu organowi w oparciu o zbiory urzędowe (Dzienniki Wojewódzkie). Okazuje się jednak, że sięgnięcie do Dziennika Wojewódzkiego z lat 90. ubiegłego wieku nie pozwoli zdobyć odpowiedniej wiedzy. Uchwała [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego z 1994 r. Nr [...]. Jest on dostępny jedynie w lokalnych archiwach urzędu wojewódzkiego, natomiast elektroniczne kopie udostępniają tylko niektóre biblioteki uniwersyteckie. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy do akt sądowych włączono wskazany wyżej Dziennik Urzędowy Województwa Konińskiego pobrany z bazy elektronicznej Uniwersytetu Jagiellońskiego. Sąd w oparciu o tak pozyskaną kopię Dziennika ustalił, że w jego treści znalazła się tylko sama uchwała Rady Miejskiej w S. [...], natomiast nie publikowano urzędowo ani rysunku ani tekstu planu (zob. k. 100 i 101 akt sądowych).

W takich okolicznościach wystąpienie przez organy nadzoru budowlanego do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przekazanie tekstu planu oraz jego rysunku (przynajmniej w części obejmującej działki [...] i [...]) jawi się jako czynność konieczna. Rolą organów nadzoru budowlanego jest bowiem samodzielne zweryfikowanie i przesądzenie, czy sporny obiekt rzeczywiście zlokalizowano na terenie, który "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", czy przeciwnie – w świetle planu rozważanego mógł on być dopuszczony.

Końcowo Sąd zaznacza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny także uzupełnić rozważania co do tego, czy sporny obiekt należało za cały okres jego istnienia traktować jako letniskowy, czy też można mu było przypisać inne funkcje. Sąd nie zamierza przez to z góry zaprzeczyć ustaleniom organów. Chciałby jedynie zaakcentować potrzebę odniesienia się do zarzutów Z. C., który stanowczo twierdzi, że sporny obiekt miał powstać jako gospodarczy, co jest także nie bez znaczenia z punktu widzenia oceny jego zgodności z niegdysiejszym planem miejscowym.

Kolejną kwestią, która wymaga doprecyzowania jest to, jakie były losy postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które prowadzone było z wniosku Z. C.. Jak zaznaczono, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował, że na wniosek Z. C. było prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku gospodarczego z częścią socjalną w zabudowie zagrodowej", jednak postępowanie to umorzono na żądanie skarżącego. Sąd ma świadomość, że pismo Burmistrza zawiera wyczerpującą informację o losach postępowania w sprawie warunków zabudowy, a przy tym jako dokument urzędowy pismo to korzysta z domniemania, że okoliczności w nim stwierdzone są zgodne z rzeczywistością. Niemniej mimo to budzi pewne obawy determinacja Z. C., który stanowczo i jednoznacznie twierdzi, że wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie cofnięto. Wobec takich oświadczeń skarżącego pożądanym jest wystąpienie organu nadzoru budowlanego do Burmistrza Miasta i Gminy S. o potwierdzenie, względnie udokumentowanie, czy, a jeśli tak, to w jakich okolicznościach, zostało zakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone z inicjatywy Z. C.. Takie zapytanie rozwieje wątpliwości co do tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że odstąpił od szczegółowego odnoszenia się do każdego z nich wobec faktu, iż niejako z gruntu uznał – jak kierunkowo wywodzono w skardze – że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Można w tym miejscu więc ograniczyć się do uwagi, że wywody skarżącego dotyczące braków w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym (poparte wskazaniem odnośnych przepisów prawa) okazały się trafne.

Sąd nie mógł się wypowiedzieć natomiast o zasadności zarzutu naruszenia art. 40 P.b. z 1974 r. Przepis ten nie był bowiem w ogóle stosowany przez organy nadzoru budowlanego. Art. 40 P.b. z 1974 r. stanowi podstawę prawną do orzekania o nałożeniu obowiązków wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. O jego stosowaniu można twierdzić jednak dopiero, gdy w wyniku wcześniejszych czynności procedury legalizacyjnej z art. 37 P.b. z 1974 r. ustalone zostanie, że budynek nie podlega rozbiórce. W niniejszej sprawie tak nie było, gdyż spór skoncentrował się wokół art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. – wszakże organy dopatrzyły się przesłanek rozbiórki. Oznacza to, że nie osiągnięto etapu, w którym aktualizuje się potrzeba sięgnięcia do przesłanek z art. 40 P.b.

Sąd nie zgadza się ze skarżącym, jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r. "poprzez pominięcie zastosowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w kwestii możliwości wykonania rozbiórki obiektu". Nakaz rozbiórki (oczywiście, gdy ustalono ku niemu przesłanki) znajduje podstawę prawną w przepisie prawa i nie warunkuje się go ekspertyzą techniczną o wykonalności rozbiórki.

Niezrozumiały i nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. "poprzez rozszerzenie zakresu postępowania administracyjnego bez stosownego poinformowania stron o tym fakcie, które to miało miejsce dopiero w rozstrzygnięciu końcowym". W sprawie postępowanie niezmiennie toczyło się w odniesieniu do obiektu o wymiarach 5,00 x 3,53 m + 3,46 m + 3,53 m + 0.9 m x 1,22 m i powierzchni zabudowy 17,65 m2 + 12,21 m2 + 1,09 m2 oraz urządzenia suchego ustępu o wymiarach 1,11 m x 0,9 m. Organ też wywiązał się z obowiązku informowania skarżącego o prawach z art. 10 K.p.a. zob. (k. 38 i 51 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zarzut "rozszerzenia zakresu postępowania administracyjnego bez stosownego poinformowania stron o tym fakcie" jest więc zupełnie nietrafny, jako że nie doszło ani do rozszerzenia zakresu postępowania, ani nie zaniechano obowiązku informowania Z. C. o jego prawach przed wydaniem decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 71 akt sądowych).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi (k. 32 akt sądowych).