Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 987/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust.1; art. 64 ust.1 i ust.3; art. 31 ust.3; art. 32 ust. 1 i ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 85 ust.2;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 28 ust.1; art. 3 ust.1; art. 1 ust.2; art. 2 ust.1; art. 18 ust.1;
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 43 ust.1 i ust.2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy Łukowa z dnia 10 października 2003 r. nr IX/37/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 10 października 2003 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł..

R. G., jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], znajdującej się w podstrefie [...]. wydzielonej ze strefy [...] (C. - Ł.), mając zastrzeżenia dla postanowień planu odnoszących się do jego nieruchomości, wezwał Radę Gminy [...] w dniu 2 listopada 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa na podstawie poprzednio obowiązującego brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; zwanej dalej: "u.s.g."). Podniósł, że został naruszony jego interes prawny, gdyż na jego działce nie ma możliwości wykonywania usług zdrowia, a usługi takie mogą być wykonywane na jednej działce, gdzie przed uchwaleniem planu była umiejscowiona jedyna przychodnia i jedyna apteka. Wskazał, że takie ograniczenie nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia, ponieważ obie nieruchomości mają podobne parametry i położenie.

W złożonym piśmie R. G. zaznaczył, że takie traktowanie jest naruszeniem zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz. U. z 2009 r. poz. 946). Zarzucono także Gminie przekroczenie władztwa planistycznego, postawienie skarżącego w gorszej sytuacji niż innych właścicieli nieruchomości, wprowadzenie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu, a ponadto brak linii zabudowy względem rzeki [...] i brak dokładnego określenia parametrów działek i ich części. W dalszej części pisma skarżący podniósł, że nie mają żadnego uzasadnienia duże dopuszczalne odległości od dróg. Na koniec skarżący przywołał orzeczenia Sądów Administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń.

Rada Gminy w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została wyposażona we władztwo planistyczne, co pozwala jej na określanie treści prawa własności nieruchomości. Jednocześnie Rada Gminy stwierdziła, że korzystając z tych uprawnień nie doszło do przekroczenia władztwa, ponieważ zostały zapewnione obywatelom warunki zabudowy i zagospodarowania na równych zasadach. Odnosząc się do zarzutów dotyczących procedowania przy tworzeniu planu, Rada Gminy stwierdziła, że plan został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2002 r., nr 130, poz. 1112) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Plan został sporządzony z uwzględnieniem metod oraz techniki graficznej odpowiadającej ówczesnym możliwościom i wymaganiom. Organ gminy zaznaczył też, że publikacja planu w dzienniku urzędowym województwa lubelskiego nastąpiło po ocenie formalno - prawnej uchwały przez nadzór prawny wojewody lubelskiego co świadczy o zgodności planu z przepisami powyższych uchwał. Zaznaczono, że miejscowy plan nie stwarza pola do interpretacji, stanowi podstawę postępowań administracyjnych a współpracujące organy nie wskazywały na żadne wątpliwości co do stosowania planu. Argumentowano, że przeznaczenie terenów zostało przyjęte w oparciu o wnikliwe analizy panujących uwarunkowań oraz możliwości przyszłego zagospodarowania, z uwzględnieniem spójności terenów krajobrazowych i historycznych. Za nieuzasadnione uznano argumenty dotyczące rozbieżności pomiędzy częścią pisemną i częścią graficzną planu. Na koniec organ zaznaczył, że rezerwowanie przeznaczenia terenu bez uzasadnienia funkcjonalnego, społecznego i ekonomicznego byłoby naruszeniem zasady ładu przestrzennego. Podniesiono również, że w trakcie opracowywania planu skarżący nie składał wniosków uwag i zastrzeżeń.

Z takim rozpatrzeniem wezwania do naruszenia prawa nie zgodził się skarżący R. G., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W skardze wskazano, że skarżący jest jedynym właścicielem działki nr [...] położonej na terenie Gminy Ł., objętej uchwalonym w dniu 10 października 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o numerze [...] - ([...]). Dalej podniósł, podobnie jak w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że został naruszony jego interes prawny, gdyż na jego działce nie ma możliwości wykonywania usług zdrowia, a usługi takie mogą być wykonywane na jednej działce, gdzie przed uchwaleniem planu była umiejscowiona jedyna przychodnia i jedyna apteka, a takie ograniczenie nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia, ponieważ obie nieruchomości mają podobne parametry i położenie. Zaznaczono, że takie traktowanie jest naruszeniem zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W złożonej skardze wskazano następujące zarzuty:

1) przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjną zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności gruntu.

2) Postawienie skarżącego w pozycji gorszej od właścicieli innych nieruchomości.

3) Wprowadzenie sprzeczności w warstwie tekstowej. Cytując Paragraf 15 punkt 10: "Dopuszcza się odstąpienie od odległości podanych w ust. 7 pod warunkiem wykonania operatu zasięgu negatywnych oddziaływań na środowisko w oparciu o średniodobowy ruch w roku, z zastosowaniem środków ochrony czynnej przed uciążliwością komunikacyjną (np. ekranowanie dróg, klimatyzacja pomieszczeń, itp.) oraz uzgodnienie z Zarządcą Drogi, skarżący wskazał, że jest to szczyt sprzeczności, nie wiadomo bowiem, czy chodzi o oddziaływanie domu na drogę czy drogi na dom.

4/ Sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego oraz niemożność jednoznacznego przyporządkowania określonych oznaczeń do działek i ich części:

a) brak linii zabudowy względem rzeki [...]

b) brak dokładnego określenia parametrów działek i ich części, spowodowane nieprecyzyjną i nieczytelną mapą co powoduje całkowitą uznaniowość decyzji urzędników i stwarza możliwości wielkich nadużyć. Wskazał, że wypisy i wyrysy z planu oraz inne dokumenty wykazują za każdym razem inne parametry działki, co uniemożliwia przypisanie jednoznacznych i powtarzalnych oznaczeń działkom;

5) Przekroczenie przez Radę Gminy kompetencji ustawowych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez żadnego uzasadnienia wprowadzono olbrzymie dopuszczalne odległości od dróg.

Ponadto, skarżący wskazał, że szczegółowa i niezrozumiała ingerencja w rodzaje usług wyklucza na przykład powstanie kancelarii prawnej i wielu innych usług. Odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazał, że przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ samorządowy wskazał, że działka [...] znajduje się na terenach na których możliwe jest prowadzenie usług zdrowia i nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Organ wskazał również, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wydane przez Starostwo Powiatowe w B. w związku z czym nie ma interesu w zaskarżaniu Uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł..

Podczas rozprawy skarżący złożył do akt sprawy pismo datowane na dzień 11 czerwca 2019 r., w którym wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z uchwały nr II/05/02 Rady Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2002 r., w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na okoliczność braku spójności z zaskarżoną do sądu uchwałą, naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia ustaleń studium. Ponadto wyjaśnił, że zaskarżona do sądu uchwała z dnia 10 października 2003 r., nr [...] nie wymienia jako swojej podstawy prawnej uchwały nr II/05/02 Rady Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2002 r. co powoduje formalny i faktyczny brak powiązania pomiędzy tymi uchwałami. Ponadto wskazano, że rysunek planu jest niejasny do tego stopnia, że Urząd Gminy posługuje się geo-systemem również na stronie internetowej urzędu. Pozostałe zarzuty są powieleniem tych wskazanych w skardze.

Nadto, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z wypisu planu miejscowego z 2005 r. oraz wypisu planu miejscowego z 2017 r., mapy z archiwum Urzędu Wojewódzkiego w L. będącej integralną częścią zaskarżonej uchwały. W kolejnym złożonym piśmie datowanym również na dzień 11 czerwca 2019 r., skarżący złożył oświadczenie, w którym opisał przebieg nabycia działki nr [...], podnosząc jednocześnie zarzuty niedochowania procedury uchwalania planu i jego fałszowania poprzez zamianę rysunku planu na niekorzystny w stosunku do jego osoby.

Sąd postanowił dopuścić dowody z dokumentów w postaci: wypisu z planu miejscowego z 2005 r., wypisu z planu miejscowego z 2017 r. oraz mapy archiwum Urzędu Wojewódzkiego w L..

W dniu 17 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym po raz kolejny przytoczył zarzuty dotyczące niespójności zaskarżonej uchwały ze studium, w zakresie: braku podstawy prawnej uchwały, klasyfikacji usług, odległości budynków od dróg, a w szczególności wadliwości rysunku planu i niespójności ze studium. Przytaczając kolejne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący stwierdził, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy, czego konsekwencją powinno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazał na naruszenie art. 22, art. 21 oraz 64 Konstytucji RP, po raz kolejny przytaczając opisane powyżej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.. Skarżący zakwestionował ww. akt nie tylko w zakresie, w jakim plan odnosi się do jego działki, ale podniósł także kwestię nieczytelności mapy planu, brak jednoznaczności oznaczeń, niespójności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu oraz braku możliwości jednoznacznego przyporządkowania określonych oznaczeń do działek i ich części, a także niespójności z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2002 r. nr II/5/02, będącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł..

Materialnoprawną podstawę kontroli zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2002 r., nr 130, poz. 1112 dalej u.z.p.), ze względu na rozpoczęcie procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. poz. 717 z późn. zm.) i spełnienie warunków przejściowego przepisu art. 85 ust. 2, który zezwalał na kontynuowanie postępowania planistycznego w myśl przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest więc wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień bądź uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie, działka o numerze ewidencyjnym [...] w Ł. będąca własnością skarżącego zgodnie z § 16 uchwały znajduje się w strefie 10, podstrefie 10.1.b w znacznej części w terenach zabudowy rolniczej (MR), letniskowej (ML), jednorodzinnej (MR), usług handlu (UH), usług rzemiosła (UR) oraz usług gastronomii (UG) oraz w części bezpośrednio przyległej do rzeki [...] w terenach wód (W), łąk (ZŁ). Bezsporne jest zatem, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą.

Z powyższego wynika zatem, że skarżący ma interes prawny legitymujący do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do jego działki, gdyż kształtują one bezpośrednio sposób wykonywania przez niego prawa własności, co w konsekwencji powoduje, że wniosek organu o odrzucenie skargi należy uznać za niezasadny.

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności postanowień dotyczących działki skarżącego, w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, przywołać należy w pierwszej kolejności art. 3 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego ustawodawca powierzył gminom kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne".

Przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa, w szczególności normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie w tym zakresie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Z drugiej jednak strony, co należy podkreślić, zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. A zatem ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

Zdaniem sądu kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu, dotyczące braku przyporządkowania jego działce możliwości wykonywania usług zdrowia, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność uwzględnienia przeznaczenia wprowadzonego na terenie oznaczonym symbolem oraz szczegółowych zasad jego zagospodarowania.

Na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W konsekwencji więc przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dołączona dokumentacja planistyczna.

Natomiast realizacja kompetencji planistycznych niejednokrotnie wiąże się z ingerencją w uprawnienia jednostki, zwłaszcza w prawo własności. Obliguje to organy planistyczne do dokładnego wyważenia kolidujących się dóbr poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują w prawa jednostki ponad to co niezbędne dla realizacji uprawnień planistycznych (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1339/12, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 579/17, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, można przejść do oceny czy doszło do naruszenia interesów skarżącego przez pryzmat powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podniósł, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, ponieważ działka nie została uznana za teren, na którym możliwe jest prowadzenie usług zdrowotnych. Nieruchomość skarżącego o nr ewid. [...] została zakwalifikowana do strefy [...] – C. – Ł., podstrefy [...]. Dla nieruchomości skarżącego wskazano następujące kierunki zagospodarowania: MR – tereny siedlisk rolniczych; MN – tereny zabudowy jednorodzinnej; ML – tereny zabudowy letniskowej; UG – usługi gastronomii; UH – usługi handlu; UR – usługi rzemiosła. Jednocześnie nie umożliwiono na jej terenie realizacji usług zdrowia, określonych w planie jako – UZ. Z powyższego skarżący wywodził naruszenie zasady równości i proporcjonalności poprzez przekroczenie władztwa planistycznego.

Jednak z tymi zarzutami nie można się zgodzić. Jak zaznaczono już wyżej, gmina sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bierze pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, a także m.in. zdrowia. Gmina Ł. podejmując działania planistyczne, zobowiązana była do ustalenia przeznaczenia terenów gminy na poszczególne inwestycje. Jedną z takich inwestycji były usługi zdrowia (UZ). Gmina wąsko określiła tereny na których może być prowadzona taka działalność. Przede wszystkim Rada Gminy [...] ustaliła takie przeznaczenie terenom, na których w momencie sporządzania planu istniała zabudowa prozdrowotna – istniała tam przychodnia i apteka (odpowiednio strefa 4.2. i strefa 10.1.b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nie można zatem powiedzieć, że Gmina naruszyła w ten sposób czyjeś uprawnienia działając w sposób arbitralny, dowolny, pozbawiony jakichkolwiek podstaw, co zarzuca skarżący.

Zdaniem Sądu, działania Gminy należy ocenić wręcz przeciwnie, jako spójne i logiczne. Gmina zakładała, że tereny na których prowadzona była przychodnia, będą odpowiadały potrzebom lokalnej ludności, jeżeli zajdzie taka potrzeba, to możliwe będzie rozszerzenie dotychczasowej działalności w celu udzielenia dodatkowych świadczeń. Zapewniona zatem została możliwość rozbudowy istniejącej już przychodni zdrowia. Dodatkowo Gmina brała pod uwagę możliwość utworzenia w przyszłości placówki lecznictwa uzdrowiskowego, która w pewnym stopniu także zaspokajałaby potrzeby zdrowotne. Nie ma podstaw do postawienia zarzutu nierównego traktowania obywateli posiadających nieruchomości na terenie gminy.

Przede wszystkim nie ma w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których pozwolono na prowadzenie usług zdrowia w oderwaniu od rzeczywistych okoliczności i potrzeb, co wiązałoby się z arbitralną oceną organów gminy. Innymi słowy nie istnieją tereny, na których w bezzasadny sposób zróżnicowano sytuację poszczególnych właścicieli. Różnicowanie takie faktycznie wystąpiło, ale było ono zasadne i mieściło się w granicach władztwa planistycznego. Władztwo to pozwala na kształtowanie zagospodarowania terenu w sposób władczy, nawet bez zgody właścicieli o ile organ gminy nie przekroczy przyznanego mu władztwa ( por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 171/18, CBOSA).

Należy mieć na uwadze także okoliczność, że gmina liczyła w momencie uchwalania planu ok. 5000 osób, nie była to zatem duża ilość, która mogłaby przemawiać za zwiększeniem liczby przychodni zdrowia. Także fakt, że dotychczas wystarczający okazał się jeden ośrodek zdrowia, przemawiało za tym, aby nie rozszerzać terenów na których mogą być prowadzone usługi zdrowotne, ponieważ nie przemawiały za tym lokalne potrzeby. Nie można stawiać zarzutu Gminie, że nie przewidywała w szerszym zakresie takich potrzeb, jeżeli nie istniały ku temu racjonalne powody. W przeciwnym razie, należałoby stanąć na stanowisku, że Gmina zobligowana była do przeznaczenia wszystkich terenów na ewentualną działalność zdrowotną. Stanowisko takie uznać należałoby za niedopuszczalne. Sąd wyraża aprobatę dla rozważań podniesionych w wyroku tutejszego Sądu, w którym stwierdza się, że "Wydaje się oczywiste, że nie można przecież w planie miejscowym wszystkich nieruchomości przeznaczyć na ten sam cel i w taki sam sposób określić zasady ich zagospodarowania. Tym samym w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania." (wyrok WSA w Lublinie, z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 973/16, CBOSA). Ustalenie dla wszystkich terenów, wszelkich form zagospodarowania, należałoby uznać za zaprzeczenie norm zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (czy też norm występujących w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Gmina bowiem zostałaby całkowicie pozbawiona uprawnień jakie przewidział dla niej ustawodawca – zwłaszcza władztwa planistycznego.

W ocenie sądu, analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny, powstrzymując się od nadmiernej w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. W wyniku tych rozważań rada gminy prawidłowo ukształtowała postanowienia planu odnoszące się do nieruchomości skarżącego, co stanowi o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla nieruchomości skarżącego, poprzez przeznaczenie jej pod teren zabudowy siedlisk rolniczych, zabudowy jednorodzinnej, letniskowej, usług gastronomi, handlu i rzemiosła.

Niemniej jednak, z powyższego skarżący wywodzi naruszenie względem niego zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji, która pozwala na odmienne traktowanie obywateli w akcie powszechnie obowiązującym jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego o ile zostaną spełnione przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd wskazuje, że aby doszło do naruszenia wspomnianej wyżej zasady konstytucyjnej, w kontekście władztwa planistycznego musi dojść do naruszenia istoty prawa własności.

W rozpatrywanym przypadku, takim naruszeniem mogłoby być np. ograniczenie zabudowy, do tego stopnia, że można by uznać prawo własności za iluzoryczne. Jednak, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Jak to już wyżej podniesiono, nieruchomość [...] może być zagospodarowana w różnoraki sposób. Oprócz zabudowy mieszkaniowej czy letniskowej, możliwe jest także prowadzenie usług handlu, gastronomii czy rzemiosła. Daje to skarżącemu dużą możliwość zabudowy nieruchomości i nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu instytucji prawa własności. Wskazać należy ponadto, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] – w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku usługowo - mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz później przedłożonych pism procesowych skarżącego należy mieć na względzie również to, że skarżący w toku procedury planistycznej, nie podjął działań mających zmienić przeznaczenie jego nieruchomości. Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżący nabył nieruchomość o numerze [...] w dniu 3 października 2002 r., a więc w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty został uchwałą Rady Gminy w dniu 10 października 2003 r. Skarżący w trakcie opracowywania planu mógł składać stosowne wnioski, uwagi i zastrzeżenia jednak tego nie uczynił. Innymi słowy, skarżący w żaden sposób nie poinformował organów planistycznych o chęci ustalenia, na jego nieruchomości terenu świadczeń usług zdrowia - UZ. Dogodnym momentem na zakomunikowanie chęci zmiany przeznaczenia nieruchomości o numerze [...] mógł być zarzut wniesiony w trybie art. 24 u.p.z.p. po zapoznaniu się z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 9 stycznia 2003 r. do 29 stycznia 2003 r, o czym poinformowano w lokalnej prasie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym stwierdza się, że "Dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu." (wyrok NSA z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2383/17, CBOSA).

Zgodnie z tym stanowiskiem, istotny jest fakt, że skarżący w trakcie prac planistycznych nie podjął żadnych działań zmierzających do uwzględnienia jego interesu prawnego. Skoro skarżący nie zgłaszał na tamtym etapie prac żadnych uwag, to nie można zarzucić Radzie Gminy, że powinna domyślać się intencji skarżącego co do przyszłych planowanych inwestycji (por. podobne rozważania we wskazanym wyżej wyroku WSA w Lublinie II SA/Lu 973/16).

Z zapisów znajdujących się w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że podstawową funkcją gminy Ł. jest rolnictwo i produkcja żywności. Funkcją uzupełniającą jest rekreacja, a w perspektywie lecznictwo uzdrowiskowe. Prowadzi o do wniosku, że Gmina nie zamierzała prowadzić rozwoju w kierunku ochrony zdrowia z wyjątkiem lecznictwa uzdrowiskowego. Uzasadnione było więc rozszerzenie terenów przeznaczonych na prowadzenie usług zdrowia na tereny, które planowano przeznaczyć na utworzenie uzdrowiska.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy [...] nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a jedynie działając w jego zakresie ograniczyła w sposób zgodny z prawem przeznaczenie nieruchomości nr [...] należącej do skarżącego.

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z tym przepisem, tylko takie uchybienia mogą skutkować stwierdzeniem nieważności planu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, należy wskazać, że przez tryb sporządzania planu należy rozumieć sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Są to kolejne etapy wskazywane w art. 18 u.p.z.p. (tak na gruncie obecnie obowiązującej ustawy NSA w wyroku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16, CBOSA; wyrok z 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1593/11, CBOSA).

Uwzględniając powyższe, Sąd nie dopatrzył się wad procedury planistycznej skutkujących stwierdzeniem nieważności planu. W pierwszej kolejności została wydana w dniu 31 marca 2001 r. uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie zawiadomiono szereg podmiotów, które zobowiązane były wyrazić stanowisko co do procedowanego planu (art. 18 ust. 2 pkt 2, 3, 4). Ogłoszono też w miejscowej prasie i obwieszczono o przystąpieniu do sporządzania planu. Wyznaczono 21 dniowy termin na składanie wniosków. Czynności te były wykonane prawidłowo o czym świadczą odpowiedzi właściwych organów, a także wniosek mieszkańca Gminy Ł.. Plan był udostępniany także w lutym i marcu 2002 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wyłożono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prognozę o której mowa w przepisach o ochronie środowiska w styczniu 2003 r. Ogłoszono też o terminie sesji w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez obwieszczenie i w lokalnej prasie (art. 18 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Właściwe były również organy dokonujące procedury planistycznej - zarząd gminy, a po zmianach legislacyjnych wójt (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.). Plan został zaś uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] w dniu 10 października 2003 r. W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że za istotne naruszenie trybu sporządzania planu można uznać tylko takie, które ma wpływ na treść planu. Inaczej rzecz ujmując, organ nadzoru bądź sąd tylko wówczas stwierdzają nieważność uchwały w sprawie planu, jeżeli okaże się, że ustalenia zawarte w uchwale są inne niż te, które zostałyby w niej zamieszczone, gdyby organy gminy nie naruszyły procedury planistycznej. (A. Ostrowska, Nadzór i kontrola nad uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – naruszenie zasad i trybu sporządzania oraz właściwości organów, Komentarz praktyczny, Lex 469916146, dostępny na dzień 30.05.2019 r.).

Podkreślenia wymaga, że organ miał na względzie zmianę stanu prawnego w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Prawidłowo zastosowano przepis przejściowy zawarty w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalający na procedowanie zgodnie z regułami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów podniesionych w skardze oraz w późniejszych pismach skarżącego, należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odległości od dróg zostały wskazane przez zarząd dróg wojewódzkich w L. w piśmie z 12 czerwca 2001 r. Wskazano w nim m.in. odległości budynków mieszkalnych i budynków użyteczności publicznej od zewnętrznych krawędzi jezdni i dla dróg wojewódzkich wynoszą 30 m dla budynków jednokondygnacyjnych, 40 m dla budynków wielokondygnacyjnych. Odległości te nie wynikały zatem z arbitralnych założeń przez gminę, ale były związane z obowiązującymi wówczas normami prawnymi. Minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach określone zostały bowiem w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068). Ustawodawca zróżnicował maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego w zależności od rodzaju drogi oraz jej przebiegu w terenie zabudowanym lub poza terenem zabudowanym.

Analiza treści § 15 pkt 10 uchwały wskazanej przez skarżącego, nie wykazała zarzucanej sprzeczności. Jak stanowi wskazany przepis uchwały dopuszcza się odstąpienie od odległości podanych w ust. 7 pod warunkiem wykonania operatu zasięgu normatywnych norm oddziaływań na środowisko w oparciu o średniodobowy ruch w roku, z zastosowaniem środków ochrony czynnej przed uciążliwością komunikacyjną (np. ekranowane dróg, klimatyzacja pomieszczeń, itp.) oraz uzgodnienie z Zarządcą Drogi.

Gmina posiada samodzielność w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy, a przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza odstąpienie od ustalonych w § 15 pkt 7 odległości pod warunkiem spełnienia ściśle określonych przesłanek. Zapis taki jest więc jak najbardziej czytelny i dopuszczalny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1534/15, w którym stwierdzono, że "Wyznaczenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nawet w sytuacji gdy rada gminy w kontekście polityki planistycznej nie widzi przeciwwskazań do usytuowania obiektu budowlanego w odległości bliższej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem norma, która wynika z kwestionowanych przepisów uchwały powinna być rozumiana w ten sposób, że obiekty budowlane na terenie objętym planem muszą być sytuowane w określonej przez nieprzekraczalną linię zabudowy odległości od drogi, przy czym ograny gminy dopuściły możliwość zmniejszenia tej odległości, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, za zgodą właściwego zarządcy drogi. Przepisy te nie oznaczają, że linie zabudowy nie zostały ustalone, ani że linię tę ustala zarządca drogi, a jedynie dopuszczają stosowanie także normy wynikającej z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem pozwalają na bliższe usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do drogi niż określone zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jeżeli wyrazi na to zgodę zarządca drogi, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym, kwestia usytuowania budynków na terenie objętym planem wymaga każdorazowo rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można podzielić stanowiska (...), że taki sposób sformułowania przepisów planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, ponieważ wprowadza normy otwarte, pozwalające innym podmiotom na ustalanie przeznaczenia i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu."

W świetle powyższego należy uznać, iż odległości ustalone przez Radę Gminy [...] w § 15 ust. 7 i 8 przedmiotowej uchwały są dopuszczalne i zgodne z prawem.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sprzeczności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego, a także niemożności jednoznacznego przyporządkowania określonych oznaczeń do działek i ich części, poprzez m.in. brak linii zabudowy względem rzeki [...]. Należy wskazać, że brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Odnosząc się do kwestii obligatoryjności linii zabudowy należy wskazać na funkcje, jakie ta linia spełnia. "Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu." (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt Il OSK 1343/12, dostępny [w:] CBOSA).

Zdaniem Sądu nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na określonym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wynika ona z zapisów uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, nie było bowiem konieczności wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze usytuowania nieruchomości skarżącego. Rada Gminy wyraźnie określiła linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania, dokładnie opisując zasady zagospodarowania terenu, wielkości działek i odległości w poszczególnych strefach i podstrefach. Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zastosowanie ma zapis § 16 Strefa 10 C. –Ł., w której jako funkcję podstawową wskazano osadnictwo, natomiast w części 10.1b w pkt b w zasadach zagospodarowania wskazano, że: utrzymuje się istniejącą zabudowę siedliskową rolniczą i jednorodzinną; dla obszarów przeznaczonych pod nową zabudowę obowiązuje opracowanie kompleksowych planów zagospodarowania terenu uwzględniających wtórny podział działek, wyposażenie we wszystkie niezbędne media, drogi dojazdowe, zieleń i inne uwarunkowania zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi w budownictwie.

W ocenie sądu, takie odesłanie do konkretnych dokumentów planistycznych oraz obowiązujących przepisów prawa, jest wystarczające, aby uznać, że lokalny normodawca wyraża zgodę na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną przez wskazane przepisy. Ponadto, odnosząc się do części działki, która leży w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem W,ZŁ,ZP, należy zauważyć, że teren ten jako stanowiący dolinę rzeki, łąki i zieleń urządzoną został wyłączony z lokalizacji nowej zabudowy, a dopuszcza się utrzymanie istniejących w dolinie rzeki siedlisk pod warunkiem włączenia do zbiorczej kanalizacji sanitarnej.

W świetle powyższego nie jest zasadny podnoszony przez skarżącego zarzut, że plan nie określa linii zabudowy względem rzeki [...]. Skoro plan wyraźnie wyklucza możliwość wprowadzania nowej zabudowy w tej części działki skarżącego, nie było potrzeby projektowania nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 1343/12, stwierdził, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 350/17).

Odnosząc się zaś, do braku dokładnego określenia parametrów działek i ich części, należy mieć na względzie, że omawianą uchwałę podjętą na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 26 i art. 28 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie precyzowała szczegółowych wymagań odnośnie warunków technicznych sporządzania rysunku planu. Również akt wykonawczy do wspomnianej ustawy tj. Zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M.P. 1995 nr 3 poz. 40) w § 5 pkt. 1 stanowiło jedynie, że "Rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, zawierającej granice władania gruntami, sporządzonej w skali odpowiadającej przedmiotowi ustaleń planu."

Powyższe wskazuje, że skala, której użyto przy sporządzaniu przedmiotowego rysunku planu (1:10000) była w ówczesnym stanie prawnym dopuszczalna i jej zastosowanie nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu mogących skutkować jego nieważnością. Jak słusznie zresztą wskazuje sam skarżący, okoliczność braku przypisania działkom jednoznacznych i powtarzalnych oznaczeń może być spowodowane nieprecyzyjną mapą, która została sporządzona w skali 1:10000. Nie może również ujść uwadze, że w momencie tworzenia planu nie były dostępne nowoczesne metody sporządzania map z zastosowaniem np. satelitów. Rysunek znajdujący się w aktach planistycznych odpowiada standardom tworzenia takich dokumentów, mając jednocześnie na uwadze okres w którym go sporządzono. Warto również wspomnieć, że został on stworzony w oparciu o nieobowiązującą już ustawę, ale ewentualne nieścisłości czy sprzeczności z obecnie obowiązującym prawem nie może być uznane za niezgodność planu z prawem.

Podnieść należy również, że Wojewoda L. w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r., kwestionujące legalność uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 10 października 2003., wskazał że organ nadzoru rozpatrzył wniesione w przedmiotowej skardze uwagi, jednak nie dopatrzył się naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów, co skutkowałoby nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że w wyniku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w T. L. śledztwa zakończonego postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], w sprawie zaistniałego w 2011 r. daty dziennej nieustalonej w miejscowości Ł. woj. [...] przekroczenia uprawnień przez Wójta Gminy Ł. poprzez podrobienie i dokonanie zamiany mapy stanowiącej integralną cześć aktu prawa miejscowego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu 10 października 2003 r. – umorzono postępowanie. Prokurator Rejonowy stwierdził, że uzyskane w toku postępowania z Rady Gminy [...] oraz z Urzędu Wojewódzkiego w L. uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 10 października 2003 r. ( Dz. U. Woj. L. [...]) oraz Rady Gminy [...] nr XIV/65/12 z dnia 9 lutego 2012 r. ( Dz. U. Woj. [...]) są identyczne w swojej treści.

Ponadto, w powyżej wskazanym postanowieniu, Prokurator stwierdził, że przeprowadzone czynności nie wykazały jakikolwiek różnić między mapą znajdującą się w pokoju Referatu Budownictwa i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Gminy w miejscowości Ł. (jest to mapa, która stanowi podstawę wydawania wszelkich decyzji administracyjnych), a mapą przesłaną przez L. Urząd Wojewódzki. Przeprowadzone czynności ( oględziny rzeczy) nie wskazują na jej podrobienie, co zarzucał skarżący. W dalszej części postanowienia wskazano, że zarzut R. G., jakoby na stronie internetowej Gminy Ł. zamieszczono podrobioną mapę, jest niezasadny, bowiem z poczynionych przez Prokuratora Rejonowego w T. L. ustaleń wynika, że na stronie internetowej gminy nie została zamieszczona uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiąca jej załącznik mapa. Na stronie internetowej gminy dostępna jest jedynie mapa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wytworzona w systemie informacji przestrzennej. System ten jest administrowany przez prywatną firmę zewnętrzną, której to firmie Gmina Ł. uiszcza opłatę za utrzymanie mapy na serwerze.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut skarżącego, co do fałszowania mapy planu nie znajduje oparcia w rzeczywistości. Niezależnie od powyższego, mapa znajdująca się na stronie internetowej organu, nie stanowiąca podstawy do wydawania decyzji, a mająca charakter wyłącznie pomocniczy i informacyjny nie może być przedmiotem rozważań sądu w zakresie badania przesłanek ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu o braku spójności zaskarżonej uchwały ze studium, Sąd zauważa, że nie powinno dochodzić do sytuacji pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słuszne jest zatem stanowisko organu, który wskazuje, ze każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym nie musi mieć identycznej treści. Celem studium jest kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary i nie należy do niego budowanie norm prawnych. Natomiast uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podejmowana na podstawie studium musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie terenów w nim wskazanych, a także szczegółowo je określać.

Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes prawny skarżącego naruszono w sposób niezasadny bądź nadmierny, z nieuwzględnieniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), bądź z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Oczywistym jest bowiem, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ powinien mieć na uwadze, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.