Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1895/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zmianami) w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zmianami) umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy dwóch podpór montażowych, służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej mostu [...] na brzegu prawym rzeki [...] km 12+400, na działce nr [...] i [...] , [...] , obręb [...] we [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "samowolnej budowy podpór montażowych w ilości 2 sztuk służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu [...] na brzegu prawym rzeki [...] km 12+400 na działce nr [...] i [...],[...], obręb [...] we [...]".

Pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] do przekazania, informacji i dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych związanych z budową podpór montażowych służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej mostu, wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót, na brzegu prawym rzeki [...].

W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] przedstawiła stanowisko w sprawie, załączając jednocześnie odpisy korespondencji prowadzonej z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we [...], jak również odpisy istotnych dla sprawy decyzji administracyjnych - decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...].11.2008 r., zwalniającej od zakazu prowadzenia na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, tj. na terenie międzywala rzeki [...] i [...] oraz na terenie wyspy [...], robót i czynności związanych z wykonywaniem: tymczasowych podpór służących do nasuwania konstrukcji nośnej mostu stałego przez rzekę [...] w km 261+000 i estakad dojazdowych w ciągu Autostradowej Obwodnicy [...][...] we [...]; decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2008 r., wydającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] pozwolenie wodnoprawne na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, tj. w międzywalu rzeki [...] i [...] oraz na terenie wyspy [...]- robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektów tymczasowych dla potrzeb budowy mostu stałego na rzece [...] w km 261+000 i estakad dojazdowych, w ciągu Autostradowej Obwodnicy [...].

W dniu 8 kwietnia 2015 r. przeprowadzono oględziny, w ich toku stwierdzono, iż przedmiotowe podpory nie są widoczne - dokonano zatem odkrywki fragmentu jednej z podpór. Zarówno inwestor jak i wnioskodawca byli zgodni co do okoliczności pozostawienia podpór w części podziemnej.

.

Analiza wyników postępowania dowodowego doprowadziła organ do ustalenia, że przedmiotowe podpory wykonane zostały jako obiekty tymczasowe dla potrzeb budowy mostu stałego na rzece [...] w km 261+000 i estakad dojazdowych, w ciągu Autostradowej Obwodnicy [...] we [...].

Za bezzasadne uznano twierdzenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...], iż przedmiotowe podpory wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Podpory służyły wyłącznie pomocniczo do budowy mostu [...], tylko na czas jego budowy i były obiektami o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego, zwolnionymi zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i z obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu nie można było postawić inwestorowi zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48, czy też art. 49b prawa budowlanego. Niemożliwe było w konsekwencji uwzględnienie wniosku poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki opisanych podpór. Zatem dalsze postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Opisane dwie podpory, po zakończeniu budowy mostu [...], zostały w części nadziemnej usunięte. Znajdujące się pod powierzchnią gruntu pozostałości po podporach, inwestor pozostawił z uwagi na wiążące w tym zakresie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].12.2008 r., pozwolenie wodnoprawne na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, tj. w międzywalu rzeki [...] i [...] oraz na terenie wyspy [...] -- robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektów tymczasowych dla potrzeb budowy mostu stałego na rzece [...] w km 261+000 i estakad dojazdowych, w ciągu Autostradowej Obwodnicy [...]. Decyzja ta uprawniała inwestora do rozbiórki podpór montażowych, w tym podpór lądowych - poprzez demontaż stalowych elementów w części nadziemnej.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...], wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2015r., umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej budowy dwóch podpór montażowych, służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej mostu [...] na brzegu prawym rzeki [...] km 12 +400, na działce nr [...] i [...],[...], obręb [...] we [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstaw do umorzenia postępowania oraz art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa Budowlanego, poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że umorzenie postępowania było bezpodstawne. W projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydania decyzji ZRID dla inwestycji pn. [...] - Autostradowa Obwodnica [...] Zadanie [...] - Budowa mostu przez [...] wraz z estakadami dojazdowymi od km 18+174,00 do km 19+960,00 nie ma informacji co do trwałego zajęcia nieruchomości zarządzanej przez RZGW we [...] poprzez pozostawienie na jej terenie fundamentów podpór tymczasowych. Również w ZRID nie ma wzmianki o przedmiotowym zajęciu trwałym.

Przepis art. 3 pkt 5 Prawa Budowlanego stanowi, że tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Natomiast art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja opisana w art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego, który wskazuje przypadki zwolnienia zarówno z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Dotyczy on budowy obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawiania barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarów geodezyjnych. Zwolnienie przewidziane w tym przepisie, będące wyjątkiem od ogólnych reguł wyrażonych w art. 28 ust 1 i 30 ust 1 pkt 1, nie może być jednak interpretowane rozszerzająco.

Przeznaczeniem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24, ma być bowiem tylko obsługa zamierzonej budowy. Budowa tymczasowych obiektów stanowi bowiem część prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego) zaś podjęcie tych prac, oznaczające rozpoczęcie budowy może być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę (art. 41 ust 3 Prawa budowlanego). Warunkiem zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jest legitymowanie się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany

W wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn.. II OSK 1534/07. LEX nr 540032, wskazano: "Jedynym przeznaczeniem obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24, czyli obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Celem tego wyłączenia jest umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Budowa tymczasowych obiektów stanowi część prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego), zaś podjęcie tych prac, oznaczające rozpoczęcie budowy może być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę (art. 41 ust. 3). Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych mają taki charakter najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wcześniej wybudowane obiekty o tymczasowym charakterze zaliczają się do wyszczególnionych w art. 3 pkt 5 ustawy tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę."

W tej samej kwestii WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 560/14 stwierdził, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych, co do zasady, zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym świadczy treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi: pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1. ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie oznacza to jednak, że budowa takich obiektów w ogóle nie pozostaje pod nadzorem organów administracji publicznej, bowiem jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego omawiane działanie inwestycyjne objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego Innymi słowy, pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego, a więc nakaz rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę".

Dwie stałe podpory montażowe służące do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej mostu stałego nie stanowią tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Inwestor zobowiązany był do objęcia przedmiotowych podpór wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz do przedłożenia w tym zakresie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Przedmiotowe podpory nie zostały uwidocznione w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., i nie zostały objęte tą decyzją.

RZGW we [...] nie udzielił GDDKiA zgody na trwałe zajęcie nieruchomości w związku z koniecznością budowy stałych podpór montażowych. W związku z zakończeniem Inwestycji, dla której zostały one posadowione, należy wydać decyzję nakazującą ich rozbiórkę tym bardziej, że wobec ich zlokalizowania w obrębie realizacji inwestycji "Modernizacja [...] Węzła Wodnego w zakresie pozostającym w kompetencji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...]" stanowią one przeszkodę w realizacji inwestycji i mogą być podstawą do roszczeń ze strony Wykonawcy, a nadto zagrażają bezpieczeństwu prowadzenia robót budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn zm.), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej budowy podpór montażowych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych przez pracowników [...] WINB w dniu [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono, że podczas budowy Mostu [...] na działkach nr ew. [...] i [...] , [...], obręb [...] we [...] , na terenie budowy wykonano tymczasowe podpory montażowe służące do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej ww. mostu. Usytuowane poza nurtem rzeki [...] podpory montażowe zostały po zakończeniu robót rozebrane w części nadziemnej. Części podpór w postaci płyt żelbetowych o grubości ok. 100 cm i pali fundamentowych w liczbie 50 sztuk, nie zostały rozebrane.

Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela inwestora, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do rozebrania tylko naziemnej części ww. podpór uprawniały inwestora zapisy zawarte w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o pozwoleniu wodnoprawnym.

Podpory montażowe, w części naziemnej zostały rozebrane, natomiast pozostały ich części w postaci płyt żelbetowych o grubości ok. 100 i pali fundamentowych w liczbie 50 sztuk. Pomimo faktu, że w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] listopada 2008 r. orzeczono o konieczności usuwania wraz z postępem robót podpór montażowych pod mostem głównym aż do ich definitywnej likwidacji, inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na zapisy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie spornych podpór montażowych, zaniechała rozebrania dwóch podpór w części płyt żelbetowych i pali fundamentowych.

Przedmiotowe podpory montażowe zostały wykonane w celu nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu [...] na brzegu prawym [...] we [...], wybudowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Skoro więc ww. podpory zostały zrealizowane jedynie w celu umożliwienia nasunięcia podłużnego konstrukcji nośnej realizowanego Mostu [...], zasadnym jest zaliczenie ich do obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z póżn. zm.).

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ww. definicja legalna tymczasowych obiektów budowlanych wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, i z takim obiektem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Drugą zaś kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, której katalog otwarty zawiera przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Pierwsza kategoria tymczasowych obiektów budowlanych to takie, co do których inwestor zakłada, iż okres ich użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna. Taka cecha obiektu budowlanego wynika z jego projektu, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. Zatem elementy przygotowania i wykonania inwestycji wskazują, że dany obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania i przed zaistnieniem stanu technicznego obiektu, który jest uznawany za jego zużycie, nastąpi przeniesienie go w inne miejsce lub rozbiórka. W orzecznictwie dominuje też pogląd, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przed wszystkim cel, w jakim obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej (wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., II OSK 348/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 06 lipca 2011 r., IV SA/Po 151/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r" II SA/Wr 574/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Rz 86/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2014 r., II SA/Rz 560/14).

Zatem przedmiotowe budowle stanowią tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Natomiast z uwagi na to, że służyły one jedynie do nasunięcia podłużnego konstrukcji innego obiektu budowlanego - mostu, na ich wybudowanie, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, nie było wymagane pozwolenie na budowę, na co słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wojewódzki. Jakkolwiek jedynym warunkiem wybudowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, jest posiadanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonywanie takich robót budowlanych, to po ich zakończeniu taki tymczasowy obiekt budowlany winien zostać rozebrany. W przeciwnym wypadku obiekt taki przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego, brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie budowy podpór montażowych w ilości dwóch sztuk, służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu [...] na brzegu prawym rzeki [...] kml2+400, na działce nr ew. [...] i [...][...], obręb [...] we [...]. Skoro podpory montażowe, jako obiekty służące budowie mostu, którego do facto budowa została zakończona, nie zostały rozebrane, to właściwy organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie administracyjne jako do budowli funkcjonujących nielegalnie - z uwagi na zakończenie robót budowlanych przy budowie mostu. Dla organu nadzoru budowlanego nie mogą być wiążące w tej sprawie zapisy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, jako decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 Kpa - zasadą dwuinstancyjności, koniecznym jest, by zapadłe rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Wydanie decyzji z pogwałceniem tej zasady godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Dlatego też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w kontekście całokształtu materiału dowodowego.

Z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy, uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 Kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., poprzez brak wskazania organowi niższego stopnia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a przekazanie wytycznych co do sposobu wykładni przepisów prawa materialnego, co tworzy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, iż nie wystąpiły ku temu przesłanki;

3) art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, poprzez ustalenie, iż podpory służące zostały posadowione bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym, iż stanowią samowolę budowlaną.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast decyzji o odmowie nakazania rozbiórki przedmiotowych podpór na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a.. Natomiast rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję do ponownego rozpatrzenia zamiast rozstrzygnąć sprawę wyjaśnioną w sposób kompletny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo że naruszenie przepisów postępowania, chociaż ewidentne, nie spełniało przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

GINB wskazał, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., mimo iż taka sytuacja w postępowaniu przez organem niższego stopnia nie nastąpiła. W opinii skarżącego GINB naruszył art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., jako że wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zamiast wskazać na okoliczności stricte proceduralne, dokonał rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy, które zaś nie może wiązać organu niższego stopnia. K.p.a. nie przewiduje związania organu niższego stopnia wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższego stopnia, nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał nadto, że subsumcja dokonana przez GINB narusza art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Decyzja Dyrektora RZGW [...] z dnia [...] listopda 2008 r. nie regulowała sposobu wykonywania robót budowlanych, jako że nie to było przedmiotem takiej decyzji. Pozwolenie wodnoprawne z [...].12.2008 r. uprawniało GDDKiA do dokonania rozbiórki podpór lądowych, sukcesywnie wraz z postępem prac, aż do ich całkowitej likwidacji, na warunkach i w zakresie określonych w tym pozwoleniu wodnoprawnym.

W odniesieniu do podpór lądowych stanowiących przedmiot postępowania pozwolenie dotyczyło ich rozbiórki wyłącznie w części nadziemnej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GINB, iż pozostawione zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym podziemne części podpór stanowią obiekt, który wymaga pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy podkreślić, że w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygniecie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W słusznej ocenie organu odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił przepisom postępowania tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a przez to wydana przez niego decyzja pierwszoinstancyjna jest wadliwa, gdyż ocena zgromadzonego materiału dowodowego była nieadekwatna do stanu spawry. Nie można było bowiem w sytuacji zgromadzenia materiału dowodowego jak w niniejszym postępowaniu, uznać że sprawa jest bezprzedmiotowa.

Skoro przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności postępowania - wyrażoną w art. 15 k.p.a. sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego w tym samym przedmiocie oraz możliwość ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Gdyby zatem organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki, to wówczas byłyby (ewentualne) podstawy do orzeczenia odmiennego przez organ odwoławczy. Skoro jednak rozstrzygnięcie organu I instancji nie odnosi się wprost w sentencji do orzeczenia nakazu rozbiórki, to zasadne było wskazanie przez organ II instancji na możliwość naruszania art. 15 Kpa - zasady dwuinstancyjności. Wtedy bowiem w II instancji zapadłaby decyzja merytoryczna, której zwalczanie możliwe stałoby się na skutek zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

Niezbędnym było zatem aby rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Wydanie decyzji z pogwałceniem tej zasady godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Dlatego też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kluczowe znaczenie ma ocena okoliczności sprawy w całokształcie materiału dowodowego.

Prowadzone przez [...] WINB postępowanie w sprawie podpór montażowych służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu [...] we [...] nie stało się bezprzedmiotowe, jak uzasadniał to w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną ocenę, uzasadnione było zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I lak też uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przekazując przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie narzucił organowi pierwszej instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.