Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 802/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2a, art. 130a ust. 6, ust. 6a, ust. 6b, ust. 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.r.d.").

W § 1 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie w następujący sposób:

1) rower lub motorower:

za usunięcie - 90 zł,

za każdą dobę przechowywania - 14 zł;

2) motocykl:

za usunięcie - 175 zł,

za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t:

za usunięcie - 380 zł,

za każdą dobę przechowywania - 30 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t:

za usunięcie - 480 zł,

za każdą dobę przechowywania - 40 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t:

za usunięcie - 680 zł,

za każdą dobę przechowywania - 57 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t:

za usunięcie - 1.000 zł,

za każdą dobę przechowywania - 106 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

za usunięcie - 1.215 zł,

za każdą dobę przechowywania - 157 zł.

W § 2 uchwały zapisano, że w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, to koszty te ustala się w wysokości:

w przypadku dojazdu na miejsce zdarzenia:

a) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 - 60 zł,

b) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t - 230 zł,

w przypadku dojazdu i załadowania pojazdu:

a) rower lub motorower- 70 zł,

b) motocykl - 130 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 - 285 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 360 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 510 zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 750 zł.

W § 3 ustalono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Powiatu z dnia 7 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 3293).

W § 4 uchwały ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

W § 5 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że art. 130a ust. 6 p.r.d. zawiera delegację dla rady powiatu do określania corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywania ich na parkingu strzeżonym oraz do określenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca w art. 130a ust. 6a p.r.d. określił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. W celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a p.r.d. należało przyjąć stawki określone w ustawie. Opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zgodnie z ustawą, opłaty stanowią dochód własny powiatu.

Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2017 r. Minister Finansów ogłosił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r.

Przy określaniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności, to jest załadunek i wyładunek pojazdu. Na wysokość kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz zaangażowanie specjalistycznego sprzętu.

W dniu 30 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w K. na wyżej wskazaną uchwałę.

Zaskarżając opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przewyższających koszty rzeczywiście ponoszone przez powiat.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z umowy nr [...] zawartej pomiędzy Powiatem [...] a K. G. - prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...], której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg publicznych na terenie powiatu [...] wynika, że ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu, które władze powiatu płacą firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi znacząco odbiegają od wysokości stawek wskazanych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Ceny te w przywoływanej umowie są niższe niż w zaskarżonej uchwale.

Biorąc pod uwagę cechy aktu prawa miejscowego, należy podkreślić, że postanowienia tej uchwały nakładające obowiązek ponoszenia przez obywatela kosztów usunięcia pojazdu z drogi publicznej oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W sprawie delegacją ustawową do wydania zaskarżonej uchwały jest przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1- 2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdów, o którym mowa w ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Kwestie wysokości opłat jakimi powiat obciąża uczestników drogi stała się przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I OSK 1916/16). Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie rozstrzygnięciu wskazał, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 - 2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu realizowania uprawnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie treści art. 130a ust. 6 a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię.

W ocenie Prokuratora stawki przyjęte przez Radę Powiatu znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście poniesionych, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze powiatu [...]. Okoliczność ta pozwala na zarzut, że przy podejmowaniu uchwały organ nie kierował się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 p.r.d., ale również miał na celu zapewnienie wpływów do budżetu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wysokość maksymalnych stawek "na rok 2017" została ustalona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących "w 2017 r.". maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Ustalone w zaskarżonej uchwale stawki są zaś stawkami zdecydowanie niższymi od maksymalnych wynikających z aktualnego na chwilę ich ustalania obwieszczenia, a organ skorzystał z przyznanych mu kompetencji prawodawczych.

Skarżący w całości pomija fakt, że przy podejmowaniu uchwały rada mogła się kierować i w niniejszym przypadku kierowała się także przesłanką w postaci ustalenia stawek na poziomie zapewniającym konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, z dostosowaniem ich do warunków ukształtowanych na terenie danej społeczności lokalnej. Skupia się jedynie na okoliczności, że zaskarżoną uchwałą zostały ustalone stawki odbiegające od stawek wynikających z umowy zawartej 30 sierpnia 2017 r. z K. G.

Zapewnienie sprawnej realizacji powierzonego powiatowi zadania wymagało zatrudnienia dodatkowego pracownika. Jego zadaniem jest nie tylko bieżąca współpraca z podmiotem realizującym zadania z zakresu usuwania i przechowywania pojazdów, ale również współdziałanie z Policją celem możliwie najszybszego występowania z wnioskami o przejęcie pojazdu, czego bezpośrednią konsekwencją jest ograniczenie kosztów, które musiałby ponieść właściciel nieodebranego pojazdu. Realizacja zadania wymaga również zapewnienia środków na opłaty sądowe, oraz chociażby biegłego, który ocenia stan techniczny i wartość przejmowanych pojazdów. W okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały właściciele odholowywanych pojazdów na jej podstawie uiścili kwotę 61.500 zł. W tym samym okresie Powiat poniósł wydatki związane z realizacją zadania: wynagrodzenie za realizację umowy 38.300 zł, koszt pracownika - 45.600 zł, koszty sądowe - 600 zł, koszty biegłego rzeczoznawcy – 2.000 zł. Łącznie zatem poniósł wydatki przekraczające o 25.000 zł dochody związane z realizacją zadania. Przychód z zadania nie wystarcza na pokrycie kosztów generowanych w związku z realizacją zadania, a więc wbrew zarzutom Prokuratora brak dochodu wyklucza kierowanie się przez organ względami fiskalnymi przy uchwalaniu tych stawek.

Zdaniem organu, jedynie zestawienie wpływów i wydatków pozwala w sposób rzetelny ocenić czy zadanie się bilansuje, przynosi dochód, czy stratę, a to z kolei przenosi się na ocenę zasadności wysokości przyjętych przez radę stawek.

Na marginesie organ zauważył, że odholowane na parking strzeżony pojazdy niejednokrotnie nie są odbierane przez właścicieli, co w konsekwencji generuje deficyt w budżecie zadania, z powodu nieuiszczenia opłaty. Powiat zobowiązany jest zaś do pokrycia należności firmie zewnętrznej za wykonane usługi usunięcia pojazdu niezależnie od wniesienia opłaty przez właściciela pojazdu. W tym zakresie i tak udało się wynegocjować stawkę ryczałtową, którą ponosi Powiat, a która to stawka jest później uwzględniana w decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu kosztów, na podstawie której nakłada się na właściciela pojazdu koszty związane z usunięciem, przechowaniem, likwidacją pojazdu. Następuje to jednak dopiero z chwilą nabycia przez nią własności pojazdu i jego likwidacji. Proces ten trwa jednakże przez okres kilkunastu miesięcy, co wynika z przyjętej w ustawie procedury, związanej z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu nieodebranego, a następnie sprzedaży lub jego likwidacji. Dochodzenie zwrotu tych kosztów od właścicieli obarczone jest w większości przypadków wadą nieskuteczności z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu, jego przebywanie w zakładzie karnym, brak miejsca zameldowania, bądź zatrudnienia lub brak środków na zapłatę tych kosztów.

Chcąc więc prawidłowo wywiązać się z ciążących na powiecie obowiązków w sposób zapewniający sprawną realizacji zadań, każdorazowo przy określaniu wysokości opłat nie jest możliwe opieranie się wyłącznie na kryterium jednostkowych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, lecz także pokrycie innych kosztów zapewniających sprawną realizację zadania.

W ocenie Rady przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki są zgodne z dyspozycją art. 130a ust. 6 p.r.d. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przyjęcie przy ocenie zasadności wysokości stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów kwot odpowiadających wyłącznie rzeczywistym stawkom wynikającym z umowy zawartej z przedsiębiorcą realizującym usługę holowania i przechowywania pojazdów, wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez powiat stanu sprawnej realizacji zadań, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Jedynie z ostrożności Rada Powiatu, w przypadku uwzględnienia skargi Rada wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej stawek za usunięcie i przechowywanie rowerów i motorowerów, motocykli i pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, w przypadku których to pojazdów różnice między stawkami wynikającymi z umowy a przyjętymi w zaskarżonej uchwale są na tyle nieistotne, że muszą być zakwalifikowane jako wypełniające przesłanki art. 130a ust. 6 p.r.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868; dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rada Powiatu nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienie od usunięcia pojazdu jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Powiatu [...], dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie niższym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. Powiat [...] zawarł umowę z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenia parkingu strzeżonego, w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2019 r., oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartych umowie i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 90 zł, a umowa przewiduje 80 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 175 zł i 150 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 380 zł i 270,60 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 480 zł i 300 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 680 zł i 350 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 1.000 zł i 400 zł. Również porównanie stawek opłat za przechowywanie pojazdów wskazuje na występowanie określonych różnic – odpowiednio w uchwale stawki przypisane pojazdom z pkt 1 – 7 w wysokości 14 zł, 20 zł, 30 zł ,40 zł, 57 zł, 106 zł i 157 zł – w umowie 8,61 zł, 12,30 zł, 12,30 zł, 24,60 zł, 24,60 zł, 73,80 zł - przypisane pojazdom z pkt 1 – 6 uchwały z zastrzeżeniem, że wartości odnoszącej się do pojazdów przewożących materiały niebezpieczne w umowie brak.

W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są w kilku kategoriach znaczne.

W ocenie Sądu zasadnym jest wskazanie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia 30 sierpnia 2017 r. zawartej przez Powiat [...] z podmiotem zewnętrznym, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ konieczność liczenia się adresata takiej uchwały z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to dany podmiot musi ponosić koszty w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań.

W kontekście powyższej argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniesioną skargę zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. obwieszczeniu właściwy minister ogłosił obowiązujące w roku 2018 maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W związku z tym uzasadniona jest zmiana uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 7 września 2016 r. w sprawie wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem pojazdu, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Odnosząc się do tej argumentacji, należy podkreślić, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, które to, wobec zdawkowego uzasadnienia uchwały, pozwala na zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że wynika z niego, że Rada Powiatu miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Przytoczone kryterium nie jest jednakże jedynym kryterium wynikającym z art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazują umowy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d.

W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" na rzecz przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreśla, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowie zawartej przez Powiat z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz niemalże w maksymalnej wysokości określonej w wskazanym wcześniej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na całokształt kosztów ponoszonych przez Powiat w ramach realizacji zadania własnego wskazuje w ocenie Sądu, że organ w sposób nieprawidłowy skorzystał z upoważnienia ustawowego pomijając obligatoryjne kryteria pozaustawowe w ramach ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat i kosztów.

Porównując zapisy uchwały i umowy różnice stawek ujawniają się również w zakresie dotyczącym ustalonych kosztów dotyczących odstąpienia od usuwania pojazdu po wydaniu dyspozycji. W ocenie Sądu określając w ten sposób wysokość kosztów dotyczących sytuacji wydania i odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu, organ nie przekroczył dopuszczalnych wartości. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi wprost, że rada powiatu ustala w drodze uchwały również wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a – a więc kosztów powstałych w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca wskazał, że wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, które corocznie są waloryzowane w drodze obwieszenia. W przedmiotowej sprawie nie jest jednak kwestionowane, że organ ustalił stawki z zachowaniem progów określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., lecz to, i dotyczy to w konsekwencji również kosztów powstałych w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu, że stawki te, do zapłaty których zobowiązany jest właściciel pojazdu na rzecz powiatu, są wyższe od wynagrodzenia przyznanego przez powiat wykonawcy usług usuwania i przechowywania pojazdu, na postawie umowy zawartej już po uchwaleniu przez powiat zaskarżonej uchwały (gdzie określono jednolitą stawkę 1.23 zł). W świetle przytoczonych wyżej danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale (kwoty od 60 do 750 zł w zależności od rodzaju pojazdu) a kosztami przewidzianymi w przedłożonej do akt umowie są bardzo znaczne.

Istotną w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 28 września 2017 r., natomiast umowa Powiatu [...] z firmą zewnętrzną dotycząca usuwania pojazdów z dróg oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz określająca wynagrodzenie z tego tytułu, zawarta została w dniu 30 sierpnia 2017 r. Zestawienie tych dat wskazuje, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę winien mieć świadomość co do stawek przyjętych w umowie. Powyżej przedstawione rozbieżności uzasadniają jednakże wątpliwość, czy organ przed podjęciem zakwestionowanej uchwały dokonał jakiejkolwiek rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.