Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 698/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. [...] Wójt Gminy G.-D., po rozpatrzeniu wniosku H. i C. M. (dalej powoływanych również jako "inwestorzy") orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid.[...], obręb C., gmina G. D., powiat [...], województwo [...]". W uzasadnieniu decyzji Wójt przedstawił przebieg postępowania, zgromadzony materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też organ, stosowanie do art. 77 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa ooś") wystąpił do poszczególnych organów współdziałających o stosowne opinie i uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co skutkowało wydaniem m.in. postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2020 r. opiniującego ww. przedsięwzięcie negatywnie oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) z dnia [...] października 2020 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił przy tym, że Marszałek, przed wydaniem ww. postanowienia, wezwał inwestorów do uzupełnienia informacji zawartych w przedstawionym do zaopiniowania raporcie, jednak inwestorzy nie podjęli korespondencji we wskazanym terminie. Zaznaczył też, że w dnu 11 września przekazał otrzymane od inwestorów dnia [...] sierpnia 2020 r. uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla Marszałka Województwa [...] i RDOŚ. Podniósł, że RDOŚ w wydanym w dniu [...] października 2020 r. postanowieniu, odmawiając uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazał m.in. że planowane zagospodarowanie przestrzeni budynkami o długiej konstrukcji nie będzie zintegrowane z istniejącym krajobrazem; w uzupełnieniu raportu nie wyjaśniono w jaki sposób przewiduje się zagospodarowanie pozostałej części nawozu - promesa obejmuje powierzchnię 600 ha, gdzie produkcja pomiotu wskazuje na konieczną powierzchnię blisko 900 ha; w przedłożonym raporcie i jego uzupełnieniach brak alternatywnego wariantu realizacji przedsięwzięcia m. in. w zakresie zaopatrzenia inwestycji w wodę; brak zastosowania skutecznych działań ograniczających emisję substancji odorotwórczych. Organ wskazał, że po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających, stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy ooś i art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa"), w związku z tym, iż liczba stron postępowania przekracza 10, zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r. poinformował strony postępowania publicznym obwieszczeniem o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiał. Zaznaczył też, że na każdym etapie postępowania informował strony przesyłając korespondencję i zamieszczając informacje na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Gminy G. D. i Gminy B., i że na żadnym z etapów postępowania nie wpłynęły uwagi czy wnioski stron. Dokonując zaś analizy przedmiotowego przedsięwzięcia organ po dokonaniu jego opisu podniósł, że planowane zagospodarowanie przestrzeni budynkami o długiej konstrukcji nie będzie zintegrowane z istniejącym dotychczas krajobrazem, że budynki te stanowić będą znaczącą dominantę krajobrazową i, że niekorzystnie wpłynie to na walory krajobrazu rolniczego. Zaznaczył, że w przedłożonym przez inwestorów uzupełnieniu raportu przedłożono promesę odbioru nawozu powstałego na terenie fermy, który przewidziano do zagospodarowania na obszarze 600 ha, jednak nie wyjaśniono w jaki sposób przewiduje się zagospodarować pozostałą część obornika, skoro do zagospodarowania powstałego w ramach inwestycji nawozu niezbędny jest areał 896 ha. Podkreślił, że zaproponowany przez inwestorów w raporcie alternatywny wariant realizacji przedsięwzięcia polegający na zaopatrywaniu inwestycji w wodę z gminnej sieci wodociągowej przedstawiony został fragmentarycznie, nie został dokładnie opisany i przeanalizowany oraz nie jest możliwy do realizacji, gdyż przedłożyłby się na obniżenie ciśnienia wody w rurociągach i nie przestawiono dowodów potwierdzających możliwość dostarczenia tak dużej ilości wody z gminnej sieci wodociągowej. Wobec tego, jak wskazał, inwestorzy wezwani zostali przez RDOŚ do przedstawienia innego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na wezwanie RDOŚ ponownie wskazano na wariant alternatywny – technologiczny polegający na zaopatrywaniu inwestycji w wodę z wodociągu gminnego, po raz kolejny informując, że rozwiązanie to przedłożyłoby się na obniżenie ciśnienia wody w rurociągach oraz uzależnienie wnioskodawcy od dostawy wody. Wobec powyższego organ wskazał, że raport z uwagi na brak przedstawienia alternatywnego wariantu przedsięwzięcia nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ustawy ooś, bowiem na podstawie sporządzonego w sprawie raportu i jego uzupełnienia nie można dokonać pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto organ wskazał, że realizacja inwestycji wiąże się z emisją zanieczyszczeń pyłowych i gazowych oraz, że szczególnie uciążliwa będzie emisja substancji odorowych, zwłaszcza amoniaku i siarkowodoru. Podniósł, że brak możliwości oceny miarodajnej analizy emisji odorów pochodzących z hodowli drobiu ze względu na brak stosownych regulacji prawnych, powoduje, że realizacja przedsięwzięcia narusza zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe, skale planowanej inwestycji oraz jej bliskie położenie względem zabudowy mieszkaniowej, Wójt za zasadne uznał przeanalizowanie możliwości zastosowania którejś z zaproponowanych przez RDOŚ w wezwaniu do uzupełnienia raportu technologii oczyszczania powietrza w ramach wariantu alternatywnego, co nie spotkało się z akceptacją inwestorów. Powołując się na zgromadzone w sprawie materiały, stanowisko organów uzgadniających, a także zasadę przezorności, o której mowa w Prawie ochrony środowiska, Wójt odmówił wydania decyzji środowiskowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 6 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa poprzez zaniechanie doręczenia jego pełnomocnikowi pism zgromadzonych w toku postępowania, w tym wezwań i postanowień wydanych przez organy, z którymi organ I instancji uzgadniał warunki realizacji przedsięwzięcia,

b) art. 6 kpa w zw. z art. 125 § 1 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 142 kpa poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego złożenia wraz z odwołaniem zażalenia na postanowienie m.in. Marszałka Województwa [...] oraz RDOŚ,

c) art. 6 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącego wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020 r. do akt niniejszej sprawy przedłożone zostało pełnomocnictwo udzielone adwokatowi C. P. do reprezentowania C. M., a więc od tego dni, jak wskazał, wszelkie pisma – w tym również wezwania i postanowienia wydane przez organy uzgadniające - winny być doręczane H. M. oraz pełnomocnikowi skarżącego. Jednak organ I instancji, jak podkreślił, nie doręczył pełnomocnikowi skarżącego żadnego wezwania, ani postanowienia wydanego przez organy uzgadniające, w tym wezwania do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wystosowanego przez Marszałka Województwa w dniu [...] czerwca 2020 r. Tym samym pełnomocnik C. M. został pozbawiony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia RDOŚ i Marszałka oraz uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał treść postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2020 r., stwierdzając że organ I instancji, działając zgodnie z procedurą, słusznie odmówił wydania decyzji środowiskowej. Wskazał, że wydana przez Wójta decyzja odpowiada prawu, gdyż brak pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych na gruncie odwołania, SKO wskazało, że stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy ooś (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.247), jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przekracza 10, stosuje się art. 49 kpa i stwierdziło w związku z tym, że organ I instancji umożliwił stronie zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych w sprawie materiałów przed wydaniem decyzji. Ponadto, jak wskazało SKO, Wójt poinformował, że odmowa uzgodnienia przez RDOŚ skutkuje wydaniem decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe zawiadomienie, jak wskazał organ, zostało wywieszone w formie obwieszczenia na tablicy Urzędu Gminy G.-D. oraz zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w G.-D..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł skarżący C. M., domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sformułował przy tym zarzuty tożsame w istocie z podniesionymi już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w toku postępowania m.in. Marszałek i RDOŚ wezwali wnioskodawców do uzupełnienia i uszczegółowienia raportu, jednak – jak podkreślił – organ I instancji nie doręczył pełnomocnikowi wnioskodawcy żadnego z ww. wezwań, a w konsekwencji Marszałek zaopiniował przedsięwzięcie negatywnie, a RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Podkreślił przy tym, że od dnia [...] maja 2020 r. miał ustanowionego w sprawie pełnomocnika oraz że po tej dacie do akt sprawy wpływała korespondencja organów uzgadniających, zawierająca wezwania do uzupełnienia raportu, której to organ I instancji w toku postępowania nie doręczał pełnomocnikowi wnioskodawcy – co stanowi o naruszeniu w szczególności art. 40 § 2 kpa oraz zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola przedmiotowej sprawy wykazała, że nie wystąpiły w niej uchybienia w stopniu uzasadniającym wzruszenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć określa rozporządzenie ooś.

Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagań, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Na tle unormowań ustawy ooś, można wyszczególnić dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. te, których wydanie musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz te, które są wydawane bez przeprowadzenia oceny oddziaływania. Pierwsza ze wskazanego typu decyzji środowiskowych wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym w pełnym zakresie, druga zaś objęta jest postępowaniem uproszczonym.

Realizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga wydania decyzji środowiskowej poprzedzonej przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko. Ocena oddziaływania na środowisko to szczególna procedura (postępowanie) mająca na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydująca o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W świetle art. 3 pkt 8 ustawy ooś postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień i zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W przypadku decyzji środowiskowych poprzedzonych przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko zachodzi więc konieczność uzyskania wymaganych art. 77 ust. 1 ustawy ooś stanowisk innych organów co do warunków realizacji przedsięwzięcia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 67 ustawy ooś), a ponadto należy zapewnić społeczeństwu udział w postępowaniu (art. 79 ust. 1 ustawy ooś).

Decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową, dlatego też w sytuacji spełnienia wymagań i warunków określonych w ustawie ooś organ określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tj. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą zatem wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Poza sytuacją niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2), wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jeszcze w razie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 80 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1), braku możliwośći realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji (art. 81 ust. 1), gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2), a także gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3).

Z powyższego wynika, że odmowa uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia stanowi podstawę do wydania decyzji negatywnej, tj. odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wynika to z istoty uzgodnienia jakim jest wymóg osiągnięcia konsensu z organem współdziałającym dla określenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia.

Nie budziło w sprawie wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 839), co tym samym oznacza, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej należało przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której obligatoryjnym elementem jest jak podkreślono m.in. wymóg uzyskania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ. W sprawie natomiast RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co stanowiło zasadniczą podstawę wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, i co zostało uznane za zasadne przez organ II instancji, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcia organów oparte o wskazaną podstawę należy zdaniem Sądu uznać za prawidłowe.

Przepis art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji - uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego. W myśl natomiast art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę - wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Z przytoczonych regulacji wynika określony przez ustawodawcę wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji środowiskowej m.in. wyników uzgodnień. Jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Organ ma zatem brać pod uwagę uzgodnienie, a więc nie może go pominąć, co nie jest tożsame ze związaniem organu. Dlatego też pozytywne uzgodnienie organu współdziałającego nie przesądza o konieczności i nie obliguje do - wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ występujący o uzgodnienie powinien więc dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może więc on wydać decyzję negatywną przy pozytywnym uzgodnieniu. Ustawowy wymóg uzgodnienia - czyli osiągnięcie przez organy współdziałające konsensusu – dotyczy zatem sytuacji wydania decyzji pozytywnej, a więc decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Wyraża się on w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2952/17; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3873/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1214/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Po 717/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wynika z powyższego, że determinujący wpływ na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma negatywne uzgodnienie przez organ RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia.

W tym kontekście należy zauważyć, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez wydaniem decyzji środowiskowej, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 kpa, wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie (art. 77 ust. 7 ustawy ooś). Nie zostało jednocześnie wyłączone stosowanie w tym przypadku normy art. 142 kpa, w konsekwencji postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta uzależniona jest więc od niezaskarżalnego, nieweryfikowalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności jak wykazano w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji. Organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jest więc zdeterminowany postanowieniem negatywnym regionalnego dyrektora ochrony środowiska w związku z tym nie może go weryfikować i oceniać, lecz zobowiązany jest w takiej sytuacji odmówić określenia w decyzji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organem uprawnionym do dokonania kontroli takiego postanowienia jest więc organ rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.

W sprawie jednak skarżący nie podniósł żadnych merytorycznych zarzutów do wydanego postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, podnosząc jedynie zarzuty procesowe, dotyczące m.in. braku doręczenia przedmiotowego postanowienia RDOŚ (a wcześniej wezwania do uzupełnienia i wyjaśnienia raportu), pełnomocnikowi skarżącego i w konsekwencji braku możliwości jego zaskarżenia (jak też opinii Marszałka) w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, skarżący nie podniósł żadnych zarzutów materialnoprawnych, a jedynie powołał się na istotne naruszenie przepisów postępowania w związku z pominięciem pełnomocnika skarżącego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego od momentu przedłożenia do organu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowieniową, nie wymagającą weryfikacji wpływu braku udziału strony na wynik postępowania. Brak udziału w postępowaniu, to brak udziału w istotnych czynnościach procesowych, to pozbawienie udziału w czynnościach decydujących i tym samym prawa do obrony własnego interesu prawnego w toku instancji. Pojęcie tych czynności nie może być jednak rozumiane zbyt szeroko, gdyż może prowadzić do absurdalnych wniosków, dlatego też należy mieć na uwadze znaczenie czynności procesowych w których strona została pozbawiona udziału oraz uwzględnić skutki procesowe tych czynności.

Kwestii udziału strony w postępowaniu oraz w związku z tym prawa do obrony dotyczy też art. 10 kpa, który stanowi w § 1, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W kontekście przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że przez brak udziału strony w postępowaniu rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika. Stosowanie do art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie [...], natomiast w myśl art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi [...]. Oczywistym jest, że zasadniczym celem regulacji zawartej w art. 40 § 2 kpa jest wymóg doręczania pism pełnomocnikowi w sytuacji, gdy został on ustanowiony w sprawie, a tym samym zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania, a przez to uchronienie się przed skutkami nieznajomości prawa i zagwarantowanie sobie profesjonalnej i rzetelnej ochrony własnych interesów. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu i to mu należy doręczać wszystkie pisma w sprawie, a nie stronie. Jednakże nie oznacza to, że zawsze w sytuacji doręczenia pisma stronie, zamiast pełnomocnikowi, a więc w sytuacji doręczenia niezgodnego z art. 40 § 2 kpa mamy do czynienia z doręczaniem pozbawiającym udziału w postępowaniu, czy też z doręczeniem niezdolnym do wywołania jakichkolwiek skutków prawnych, niezależnie od okoliczności danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle orzeczeń dotyczących kwestii doręczenia "decyzji" stronie zamiast pełnomocnikowi, wyrażane zostało stanowisko o konieczności odróżnienia braku doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności gdy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonane z jego pominięciem. Wskazuje się, że w takiej sytuacji doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 kpa, może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, wówczas brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu, a taka wadliwie doręczona decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Podkreśla się, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd podnosi się, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, spowodowanych nieprawidłowym doręczaniem decyzji. Brak spowodowania przez wadliwe doręczenie ujemnych konsekwencji dla strony, nie stanowi więc podstaw do eliminowania z tej przyczyny decyzji z obrotu prawnego (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1587/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 432/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1700/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 850/20 – dostępne jw.). Również naruszenie praw wynikających z art. 10 § 1 kpa oceniać należy z punktu widzenia wpływu tego uchybienia na wynik sprawy oraz realnego uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej.

W przedmiotowej sprawie po wystąpieniu przez organ I instancji o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do RDOŚ, skarżący ustanowił pełnomocnika w sprawie, o czym – jak wynika z akt sprawy – organ I instancji nie poinformował RDOŚ (jak również Marszałka Województwa), w związku z czym RDOŚ (jak również Marszałka Województwa) kierował korespondencję bezpośrednio do strony postępowania, a nie pełnomocnika skarżącego. Zarówno więc wezwanie do uzupełnienia raportu, jak i samo postanowienie odmawiające uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, RDOŚ skierował bezpośrednio do skarżącego. Działanie to jednak zdaniem Sądu nie wywołało negatywnych konsekwencji procesowych dla skarżącego. Przede wszystkich należy podkreślić, że inwestorzy na wezwanie RDOŚ przesłali do organu uzgadniającego szczegółowy i merytoryczny dokument określony jako "uzupełnienie raportu", liczące 27 stron. Odnosząc się zaś do zasadniczej kwestii w sprawie, tj. samego postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2020 r. i zarzutu niedoręczenia go pełnomocnikowi skarżącego, tylko skarżącemu, to należy podkreślić, po pierwsze, że postanowienie w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś jest postanowieniem niezaskarżalnym, w związku z czym, w świetle art. 126 kpa nie stosuje się do niego odpowiednio art. 145 kpa, a zatem nie może być ono kwalifikowane jako podstawa do wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a po drugie, że skarżący nie wykazał negatywnego wpływu tej wadliwości ani na treść decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ani utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. Jak wykazano brak uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia determinuje rozstrzygnięcie organu I instancji w postępowaniu głównym, gdyż w takiej sytuacji organ I instancji nie ma możliwości określenia decyzją środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że kwestia doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi skarżącego i ewentualne ustosunkowanie się do niego przez pełnomocnika w piśmie skierowanym do organu I instancji nie mogłaby spowodować wydania innego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Ponadto, co istotne, organ I instancji w wydanej decyzji, doręczonej pełnomocnikowi skarżącego, w sposób bardzo czytelnie opisał treść i argumentację postanowienia RDOŚ, wskazując przy tym na okoliczność i datę wydania tego postanowienia. Ponadto motywy decyzji organu I instancji co do braku możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stanowiły powielenie motywów postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Pomimo tego oraz okoliczności wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego od decyzji organu I instancji, pełnomocnik nie zaskarżył w odwołaniu tego postanowienia, nie wniósł żadnych merytorycznych zarzutów do niego, jak i do treści decyzji organu I instancji, która powielała treść postanowienia RDOŚ, lecz jedynie powołał się na pominięcie go w sprawie. Zaznaczyć jednak należy, że pominięcie to nie spowodowało braku zaskarżenia decyzji organu I instancji, nie pozbawiło pelnomocnika możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia decyzji organu I instancji, w którym to pełnomocnik wyraźnie wskazał na wiedzę o fakcie i dacie wydania postanowienia. W toku całego postępowania odwoławczego, w tym i np. w piśmie uzupełniającym odwołanie, pełnomocnik nie wskazał żadnych okoliczności wskazujących na merytoryczną wadliwość postanowienia RDOŚ czy decyzji organu I instancji, która jest tożsama w treści z postanowieniem RDOŚ, nie złożył żadnych wniosków dowodowych, nie podniósł jakichkolwiek argumentów które wskazują na wadliwość stanowiska organu uzgadniającego i organu I instancji, nie wykazał więc wpływu wadliwości doręczenia na wynik sprawy, a jedynie podniósł że nie mógł zaskarżyć postanowienia RDOŚ w odwołaniu, co w okolicznościach sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku, biorąc pod uwagę, że – jak wynika z treści odwołania – pełnomocnik miał wiedzę o jego wydaniu, a więc mógł w odwołaniu je zaskarżyć, bez podnoszenia nawet jakichkolwiek zarzutów merytorycznych do jego treści (te mógł podnieść np. w piśmie uzupełniającym odwołanie), a także że decyzja organu I instancji szczegółowo opisuje treść postanowienia RDOŚ, jest na nim oparta i powiela jego treść, a pełnomocnik skarżącego skutecznie wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zakwestionowanie merytorycznej treści decyzji organu I instancji w istocie musiałoby być więc oparte na tych samych podstawach co zanegowanie postanowienie RDOŚ i odniosłoby ten sam skutek, skoro orzeczenia te zawierają tożsame zastrzeżenia i zarzuty do przedmiotowego przedsięwzięcia, a decyzja organu I instancji w okolicznościach sprawy determinowana była treścią postanowienia odmownego RDOŚ i opierała się na argumentach wskazanych przez RDOŚ w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r. Należy podkreślić przy tym, że organ II instancji działa jako organ merytoryczny i zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Istotnym w sprawie jest również, że pomimo wadliwości doręczenia wezwania RDOŚ z dnia [...] lipca 2020 r., tj. wezwania z pominięciem pełnomocnika, skarżący odpowiedział na wezwanie poprzez doręczenie szczegółowego i merytorycznego dokumentu w postaci uzupełnienia raportu. Ponadto pełnomocnik skarżonego podnosząc zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w sprawie nie wskazał jakie okoliczności i dowody by przedstawił, aby wykazać wadliwość stanowiska RDOŚ, gdyby zostało doręczone mu, a nie skarżącemu, niezaskarżalne (odrębnym środkiem zaskarżania) postanowienie RDOŚ (dotyczy to także opinii Marszałka).

W związku z tym, iż opinia jako słabsza forma współdziałania organów nie determinuje treści decyzji organu występującego o opinię oraz, że negatywna opinia Marszałka Województwa nie stanowiła w sprawie zasadniczej podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, co wynika z treści decyzji organu I i II instancji i przedstawionych w nich zastrzeżeń do przedsięwzięcia, a skarżący nie wykazał wpływu wadliwości doręczenia korespondencji przez wskazany organ opiniujący na wynik sprawy, jak też innych pism (zawiadomienia z art. 10 § 1 kpa) w toku postępowania pierwszoinstancyngo, również te uchybienia nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia liczba stron postępowania przekraczała 10, tym samym w takiej sytuacji należało stosować art. 49 kpa z uwagi na treść art. 74 ust. 3 ustawy ooś. Według art. 74 ust. 3 ustawy ooś, jeżeli liczba stron przekracza 10, to stosuje się art. 49 kpa. Zgodnie z art. 49 § 1 kpa jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W tych przypadkach zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 zd. 2 kpa). Spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 ustawy ooś oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez publiczne obwieszczenia, publiczne ogłoszenie, udostępnienie w BIP. Jeżeli w konkretnej sprawie było prawnie dopuszczalne powiadomienie stron w trybie art. 49 § 1 kpa, jednakże organ administracji zastosował do stron postępowania sposób doręczenia określony w art. 39–48, nie uprzedzając przy tym, że dalsze zawiadomienia będą dokonywane w trybie art. 49 § 1 kpa, to organ powinien powiadomić stronę (w sprawie jej pełnomocnika) o poszczególnych czynnościach procesowych oraz o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji również w sposób określony w art. 39–48 kpa. Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z dnia [...] października 2020 r., sygn. akt II OSK 1736/20 (dotępny jw.) trudno racjonalnie założyć, że inwestor będący wnioskodawcą i adresatem decyzji miałby o jej wydaniu dowiadywać się z obwieszczenia, a nadto zapoznanie się z jej treścią wymagałoby dodatkowego wniosku, o którym mowa w art. 49b kpa. Skoro celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 i 49a kpa było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron, to ich stosowanie nie może powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sposób określony w przepisach art. 39-48 kpa. Oznacza to, wbrew stanowisku organu II instancji, że organ I instancji powinien był kierować do pełnomocnika skarżącego korespondencję w sposób określony w art. 39–48 kpa, który stosował wcześniej do skarżącego, a także po ustanowieniu przez niego pełnomocnika, a nie tryb przewidziany w art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy ooś. Uchybienie to jednak, jak wykazano, nie miało wpływu na wynik sprawy, w związku z tym nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi, uznając iż nie mogła ona doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, z uwagi na brak istotnych naruszeń w sprawie, a więc naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samy skutkujących koniecznością eliminacji wydanych w sprawie decyzji, do których merytorycznej treści nie zostały podniesione żadne zarzuty, i takich zarzutów również Sąd nie dostrzegł z urzędu, podzielając zastrzeżenia organu I instancji do planowanego przedsięwzięcia, które zadaniem Sądu mają szczególnie istotny wymiar w zakresie dotyczącym braku spełnienia wymogu przedstawienia w raporcie "racjonalnego" (tj. realnego, możliwego do realizacji i opartego na pełnym opisie) wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, a więc wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ooś.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.