Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 843/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 81, art. 106 §1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ap ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2 pkt 7,  art. 29 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Grzegorz Panek Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2305/14 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w E. na postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2305/14 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w E. na uchwałę (postanowienie) Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. znak [..., ...] [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. wystąpił o opinię Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w P. przy ul. [...], należącej do A. sp. z o.o. z siedzibą w E. Jako powód cofnięcia zezwoleń organ wskazał dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej tj. z naruszeniem art. 86 ust. 2, ust. 5 i ust. 8, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 88 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm. (powoływana jako: Prawo farmaceutyczne).

Uchwałą - postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Okręgowa Rada Aptekarska pozytywnie zaopiniowała wniosek o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. W uzasadnieniu wskazała, że wniosek Wojewódzkiego Inspektora jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (powoływana jako: k.p.a.), stanowi wystarczający dowód potwierdzający dokonywanie przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Naczelna Rada Aptekarska reprezentowana przez Prezydium NRA utrzymała w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej uchwale powołano przepis kompetencyjny tj. art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.; powoływana jako: ustawa o izbach aptekarskich). Uchybienie polegające na niepowołaniu art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, jak również art. 106 § 5 k.p.a. nie stanowi o tym, że uchwała organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej.

Organ uznał, że nie należy do niego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej co do prowadzenia przez Spółkę obrotu hurtowego, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Stosownie do art. 119 ust. 1 Prawa farmaceutycznego to inspekcja farmaceutyczna jako organ ustawowo powołany do kontrolowania podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie aptek posiada uprawnienia pozwalające na weryfikowanie, czy sposób wykonywania tej działalności odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że powyższe uchybienie nie dyskwalifikuje postanowienia. Brak ten podlega konwalidacji w trybie instancyjnym.

Uzupełniając argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale Naczelna Rada Aptekarska powołała się na treść art. 65, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 3 oraz art. 87 ust. 2 Prawa farmaceutycznego i wskazała, że wśród przepisów dotyczących aptek nie ma mowy o jakimkolwiek innym kanale dystrybucji niż sprzedaż detaliczna. Z wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wynika natomiast, że apteka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych na rzecz przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W zażaleniu Spółka nie podniosła argumentów merytorycznych obalających to stanowisko. Z omówionych względów zaistniała podstawa do cofnięcia zezwolenia z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Zdaniem NRA, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, jak również art. 75 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a., gdyż organ I instancji zebrał materiał dowodowy pozwalający na wydanie zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o umożliwienie Spółce oraz jej pełnomocnikowi udziału w posiedzeniu Naczelnej Izby Aptekarskiej organ wskazał, że brak jest przepisu, który upoważniałby do wyrażenia takiej zgody.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Strona zarzuciła organom naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne; 2) przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 106 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską; b) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej; c) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy z o izbach aptekarskich w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej jak i w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej; d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała jak i uchwała ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd ten zgodził się z organem, że podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowiły art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 7 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Z przepisów tych wynika, że samorząd aptekarski (okręgowa rada aptekarska) wydaje opinię w sprawach udzielenia lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Kwestie proceduralne związane z obowiązkiem współdziałania organów reguluje natomiast art. 106 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 k.p.a. art. 9 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że organ I instancji powołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia tj. art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich oraz wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie zaopiniowania cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, który prowadzi postępowanie na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 87 ust. 2 oraz art. 88 ust. 5 pkt 5 i art. 96 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej zostało dostrzeżone i uzupełnione przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, które poza tym w zaskarżonej uchwale rozszerzyło argumentację organu I instancji, wskazując podstawowe zasady zgodnego z prawem funkcjonowania apteki, omówiło naruszenie przepisów prawa przez skarżącą wyjaśniając jaki ma ono wpływ na kwestię posiadania przez podmiot rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Za nieskuteczny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 106 § 2, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. WSA podzielił stanowisko organu, że z brzmienia art. 106 § 2 k.p.a. wynika, iż obowiązek informowania o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne - w rozpatrywanej sprawie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może być więc kierowany do organów samorządu aptekarskiego.

Następnie Sąd zauważył, że Spółka w zażaleniu przedstawiła przede wszystkim zarzuty o charakterze formalnoprawnym, nie kwestionując merytorycznej zasadności wniosku organu nadzoru farmaceutycznego, a w związku z tym pozytywnego zaopiniowania cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Ponadto, wbrew twierdzeniom Spółki, Naczelna Rada Aptekarska wyjaśniła z jakich powodów nie uwzględniła wniosku o udział Spółki i jej pełnomocnika w posiedzeniu Prezydium NRA wskazując, że brak jest przepisu umożliwiającego uczynić zadość żądaniu strony.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 81 k.p.a. Organy samorządu aptekarskiego, podejmując zaskarżone uchwały działały jako organy współdziałające przy wydaniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Postępowanie toczące się przed nimi należy uznać za postępowanie pomocnicze w stosunku do postępowania głównego w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie apteki. Organy były więc tylko organami opiniującymi, nie zaś rozstrzygającymi sprawę cofnięcia zezwolenia. Wydane przez nie uchwały nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego główne postępowanie, podlegają ocenie jak każdy inny dowód w sprawie.

Zdaniem WSA, Naczelna Rada Aptekarska prawidłowo przyjęła, że przedstawione przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego fakty dotyczące dokonywania przez Spółkę sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej są wystarczające do stwierdzenia naruszenia Prawa farmaceutycznego, szczególnie, że strona ani w toku postępowania ani w skardze nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz nie wskazała w jakim kierunku należałoby jeszcze sprawę wyjaśnić. W tej sytuacji organy samorządu nie były zobowiązane do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i mogły oprzeć się na materiale przedstawionym przez organ nadzoru farmaceutycznego.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego WSA wskazał, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały obszernie wyjaśnił jaki wpływ ma naruszenie przez stronę przepisów dotyczących obrotu produktami farmaceutycznymi na rękojmię należytego prowadzenia apteki, którą podmiot prowadzący aptekę powinien legitymować się przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że apteka dostarczała produkty lecznicze do hurtowni farmaceutycznej a zatem naruszyła przepisy Prawa farmaceutycznego. Nieprzestrzeganie przepisów przez kierownika apteki bezpośrednio rzutuje na spółkę i pozwala na przyjęcie, że skarżąca utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Z omówionych względów WSA przyjął, że dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony nie było niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270; obecnie t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 106 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez zaaprobowanie uchwał organów obu instancji pomimo, że zostały wydane z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów;

- art. 7 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez usankcjonowanie uchwał obu instancji, które zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wskutek nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Ustalenia organów samorządu aptekarskiego, pierwszej i drugiej instancji, sprowadziły się do bezkrytycznego zaakceptowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bez uwzględnienia wniosków Spółki.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powtórzyła argumentację, że nie otrzymała zawiadomienia o zwróceniu się przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do Okręgowej Rady Aptekarskiej o wyrażenie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, pomimo, że art. 106 § 2 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie główne obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego (wpadkowego). Gdyby Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny występując do Okręgowej Rady Aptekarskiej powiadomił ją o tym wystąpieniu, przystąpiłby do tego postępowania i wykazała, że stawiany jej zarzut jest nieznacznej wagi i jako gospodarczo znikomo naganny nie stanowi wystarczającego uzasadnia dla wydania pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Strona argumentowała ponadto, że wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym z uwzględnieniem procesowych gwarancji wynikających z k.p.a., gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej.

Pismem złożonym w dniu 5 czerwca 2017 r. Naczelna Rada Aptekarska ustosunkowała się do skargi kasacyjnej wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Rady, zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane. Co do meritum Rada podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie.

W skardze kasacyjnej powołane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 81 i art. 106 k.p.a. Z zestawienia treści przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że Spółka upatruje przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1; dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że techniczne uchybienia w konstrukcji zarzutów polegające na braku powołania konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zastosował Sąd I instancji, w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują tej skargi.

Merytoryczna analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że Spółka, podobnie jak Okręgowa Rada Aptekarska, Naczelna Rada Aptekarska i Sąd I instancji przyjmuje za punkt wyjścia twierdzenie, że organy samorządu zawodowego wydały zaskarżoną opinię w trybie tzw. współdziałania uregulowanego w art. 106 §1 - 6 k.p.a. Przyjmując takie założenie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że w objętym sądową kontrolą postępowaniu obowiązywały wszelkie reguły dowodowe oraz gwarancje ochrony praw strony właściwe dla postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej właśnie na podstawie art. 106 k.p.a.

Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Dostrzec przede wszystkim należy, iż w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych.

Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia.

W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art.106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).

W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu.

Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.

W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.

Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego, a zatem prowadzą do zastosowania omawianego art. 106 k.p.a., są art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

Stanowisko to, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest nieprawidłowe.

Ukształtowana przez w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Nie usprawiedliwia takiego przyjęcia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej.

Jak wskazano, inaczej trzeba traktować ustrojowe umocowanie do wydania opinii przez organy samorządu zawodowego wynikające wyłącznie z norm kompetencyjnych - takie, jak w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, inaczej zaś procesowe upoważnienie do wydawania opinii ugruntowane w przepisach szczególnych nakładających na organ prowadzący określone postępowanie obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu. Dopiero procesowe umocowanie działania organu opiniującego daje podstawę do zastosowania art. 106 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie obligują jednak wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

W szczególności, z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a.

W ustawie - Prawo farmaceutyczne nie ma też odpowiednika art. 33 ust. 5 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452) uchylonej z dniem 1 października 2002 r., który wprost stanowił, iż udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego.

Z omówionych względów, nie ma podstaw by przyjąć, że organy samorządu aptekarskiego występują w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w charakterze organu administracji publicznej współdziałającego z organem orzekającym w sprawie głównej na zasadach określonych w art. 106 §1 - 6 k.p.a.

Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty środka odwoławczego wskazujące, że Okręgowa Rada Aptekarska i Naczelna Rada Adwokacka dopuściły się naruszenia przepisów k.p.a. określających zasady współdziałania i ochrony praw strony, co w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikającego z art. 183 §1 p.p.s.a., skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Przypomnienia wymaga, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (zob.: wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16). Stosownie do art. 75 §1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 §1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy pozostaje problematyka środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego. Nadmienić można jedynie, że kwestia ta może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (dostępna w CBOSA), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, Strona kwestionowała ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez organy samorządu aptekarskiego odnosząc się do zasad wynikających z art.106 k.p.a., podczas, gdy - jak wskazano - przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stąd też skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Mając na względzie, że zaaprobowane przez Sad I instancji stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej co do wydania zaskarżonej opinii w trybie art. 106 k.p.a. okazało się wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 207 §2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu.