Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2544/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 704/14 w sprawie ze skargi G. G. i W. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok ; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40O w odniesieniu do działki nr ew. [...] w obrębie [...]; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 704/14, po rozpoznaniu skargi G. G. i W. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40°; stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od Rady W. solidarnie na rzecz skarżących G. G. i W. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

G. G. i W. S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2012r. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Skargę poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie zasad ogólnych obowiązujących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikających z treści § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 planu, którego konsekwencją jest ograniczenie ich prawa rozbudowy części dachu budynku jednorodzinnego wolnostojącego położonego w W. przy ul. L. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...]. Skarżący zakwestionowali obowiązywanie wadliwego, ich zdaniem zapisu mówiącego o konieczności budowy dachu o kącie nachylenia 30-40°. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 planu, ustalone zostały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze planu polegające na ograniczeniu kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40°. Skarżący chcą zrealizować inwestycję polegającą na przykryciu dachem tarasu znajdującego się nad garażem w ich budynku. Przylegająca do tarasu część budynku przykryta jest dachem o kącie nachylenia 56°. Przykrywając taras dachem, skarżący chcieliby nawiązać do kąta nachylenia już istniejącego dachu w taki sposób, aby dwie połączone części dachu posiadały jednolity kąt nachylenia.

Zdaniem skarżących, obowiązująca treść planu spowoduje, że przy rozbudowie istniejącego budynku (poprzez wydłużenie jego bryły) powstaną dwa różne kąty nachylenia dachu występujące obok siebie w jednym budynku. W ich ocenie zmienianie kąta nachylenia dachu projektowanej części budynku w znacznym stopniu zmieni architekturę i charakter bryły budynku, wpłynie niekorzystnie na estetykę przestrzeni publicznej, zakłóci funkcje użytkowe budynku poprzez konieczność likwidacji okna. Zapisy planu ograniczą funkcjonalność ich budynku oraz prawo do budowy pokrycia dachowego w celu zabezpieczenia mienia m.in. przed zalegającym śniegiem. W ocenie skarżących, autorzy planu nie uwzględnili kąta nachylenia dachu w budynkach sąsiednich. Zdaniem skarżących, najwłaściwszym podejściem powinno być poszukanie kompromisu między zachowaniem charakteru budynku, a koniecznością dostosowania jego parametrów do planu.

Skarżący podnieśli także, że treść § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 nie jest czytelna. Ich zdaniem, użycie zwrotu "ograniczenie do" nakazuje wyznaczenie konkretnej granicy albo 30° albo 40°. Przywołują także definicję dachu spadzistego według słownika pojęć budowlanych, z której wynika, iż kąt nachylenia połaci, najczęściej waha się pomiędzy 20° a 60°. Według nich, plan nie uwzględnia w ustaleniach szczegółowych dla terenu [...] obiektów istniejących oraz ogranicza ich prawo do dysponowania nieruchomością. Wskazują, że na terenach objętych planem występuje bardzo dużo obiektów o dużym stopniu nachylenia połaci dachowych, np. budynek sąsiedni, położony przy ulicy Fanfarowej, który znajduje się w odległości ok. 50 m od ich nieruchomości.

Skarżący powołali się na opinie architektów, według których połać dachowa powinna zachować tę samą płaszczyznę. Dostosowanie się do zapisów planu będzie natomiast wymagało przedłużenia kalenicy na długości ok. 2,5 -3,5 m i budowie zadaszenia nad tarasem o pow. 25 m2.

Skarżący podnieśli także, że plan ogranicza ich prawo do dysponowania nieruchomością. Treść § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 powoduje brak możliwości przedłużenia dachu nad powierzchnią tarasu oraz nie pozwala na funkcjonalne wykorzystanie tej powierzchni tarasu dla ich potrzeb życiowych. Zrealizowanie planu rozbudowy dachu o powierzchni nie większej jak 10% od istniejącego stopnia nachylenia pozwoli na zachowanie harmonii budynku oraz ładu przestrzennego i nie wprowadzi elementów obcych architektonicznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że dążąc do osiągnięcia ładu przestrzennego wprowadził w planie szereg zapisów mających uporządkować zróżnicowaną zabudowę. Z tego powodu wprowadzone zostało ujednolicenie wysokości, zbliżona kolorystyka oraz ograniczenie kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40°. Zdaniem organu, skarżący nie wykazali z jakiego przepisu prawa wywodzą swój interes prawny, nie można stwierdzić, czy jest to interes prawny, czy jedynie faktyczny.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, organ podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżących, przyjmując założenie, iż prawo swoje wywodzą z prawa własności, plan nie ogranicza ich prawa do dysponowania nieruchomością, wprowadzone zaś w planie miejscowym zapisy regulujące kąt nachylenia dachów, nie ingerują w istotę prawa własności. Organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących, iż zastosowane rozwiązanie spowoduje zniszczenie estetyki przestrzennej. Organ podkreślił w swoim stanowisku, że istotne znaczenie w sprawie miał dotychczasowy charakter istniejącej na tym terenie zabudowy. Powstająca tam sukcesywnie w ciągu ostatnich 50 lat zabudowa wykazuje bardzo zróżnicowany charakter. Budynki o różnej wysokości, z różną kolorystyką pokryte są dachami począwszy od płaskich po spadziste o różnym stopniu nachylenia, w tym tzw. "góralskie". Przystępując do uchwalenia planu organ miał zatem do czynienia z bezładem przestrzennym. Zdaniem organu, jednym z celów jaki przyświecał twórcom planu było uporządkowanie przestrzeni, zgodnie z wymaganiami ustawowymi. Dążąc do osiągnięcia owego ładu przestrzennego organ wprowadził w planie szereg zapisów mających uporządkować tak zróżnicowaną zabudowę. Z tych powodów wprowadzono m.in. ujednolicenie wysokości, zbliżoną kolorystykę, czy ograniczenie kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40° (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. d planu). Budynek, którego dotyczy skarga jest budynkiem w kształcie litery "L" o dachu składającym się z kilku połaci o różnym stopniu nachylenia. Według organu, nie jest prawdą twierdzenie skarżących, iż w wyniku realizacji zapisów planu zmieni się charakter bryły budynku, co wpłynie niekorzystnie na estetykę przestrzeni publicznej. Kwestionowany zapis planu w żaden sposób nie ingeruje w istotę prawa własności, a wprowadzony w wyniku realizacji zasady kształtowania ładu przestrzennego zapis stanowi jedynie konsekwencję wyważenia przez organ interesu publicznego i prywatnego. W ocenie organu, własność nie jest prawem absolutnym, ustawa może wprowadzać jej ograniczenia w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Właściciel musi zatem liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień planu miejscowego, a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalne. Zdaniem organu, przedmiotowy zapis planu nie narusza istoty prawa własności, a wprowadzone ograniczenia w zakresie kąta nachylenia dachu, będące jednym z instrumentów kształtowania na tak zróżnicowanym terenie ładu przestrzennego nie może być postrzegane jako nadużycie władztwa planistycznego. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził jednocześnie iż po pierwsze zaskarżony plan sporządzony został i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, po drugie działanie organu gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego w odniesieniu do poruszonych w skardze kwestii mieści się w graniach wyznaczonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na uchwałę organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40°. (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stwierdził także, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.) i zasądził od Rady W. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Skarżący spełnili wszystkie przewidziane prawem wymagania formalne, warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi, co do meritum:

- pismem z dnia 20 marca 2011 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa.

- skargę do Sądu wnieśli w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. tj. przed upływem 60 dni od doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie skarżący nie otrzymali odpowiedzi (skarga wpłynęła do Rady w dniu 14 maja 2012 r.).

- skarżący są uprawnieni do wniesienia skargi do Sądu, albowiem zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Sąd stwierdził, że źródłem interesu prawnego skarżących jest przysługujące im prawo własności nieruchomości, której dotyczą ustalenia planu. Właściciel nieruchomości objętej planem jest uprawniony do ochrony swego interesu w postępowaniu planistycznym z tej racji, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Argumentacja skargi daje podstawy do uznania, że kwestionowane przez skarżących postanowienie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 narusza ich interes prawny.

Przez naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym należy co do zasady rozumieć ograniczenie postanowieniami planu możliwości wykonywania w pewnym zakresie prawa własności co do ich nieruchomości (ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości). Wprawdzie poza sporem jest, że co do zasady postanowienia zaskarżonego planu stwarzają skarżącym szerokie możliwości korzystania z posiadanej przez nich nieruchomości (poprzez przeznaczenie nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej), niemniej jednocześnie, kwestionowany skargą § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 planu przewiduje ograniczenia, co do dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowych.

Sąd podzielił zarzuty skarżących, że ograniczenie to uniemożliwia im zagospodarowanie nieruchomości w dogodny, a jednocześnie usprawiedliwiony ich potrzebami sposób. W ocenie Sądu, powyższe upoważnia skarżących do powoływania się na naruszenie ich interesu prawnego postanowieniami planu (co nie jest automatycznie równoznaczne z bezprawnością tego naruszenia) i do żądania, w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, aby sąd administracyjny dokonał kontroli, czy przedmiotowe naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło w zgodzie z prawem, czy też z jego naruszeniem.

Zdaniem Sądu, przy uchwaleniu planu naruszono zasady jego sporządzania poprzez przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego oraz zasady równego traktowania - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne to uprawnienie organu do władczego, ale nie swobodnego, czy dowolnego ustalenia zasad zagospodarowania. W związku z tym w każdym przypadku, gdy zainteresowany podmiot kwestionuje propozycję planistyczną gminy, to obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, dlaczego projektuje w taki właśnie sposób. Brak należytego uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań stanowi podstawę do przyjęcia, iż w tym zakresie Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1458/1, wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08.). W niniejszej sprawie zabrakło należytego uzasadnienia przez organ przyjętych rozwiązań planistycznych, racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia celowości.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżących w odpowiedzi na skargę, organ niejako podzielił ich argumentację twierdząc, że powstająca tam sukcesywnie w ciągu ostatnich 50 lat zabudowa wykazuje bardzo zróżnicowany charakter. Budynki o różnej wysokości, z różną kolorystyką pokryte są dachami począwszy od płaskich po spadziste o różnym stopniu nachylenia, w tym typu góralskiego. Zdaniem organu, uchwalenie planu miało przyczynić się do uporządkowania przestrzeni, zgodnie z wymaganiami ustawowymi. W ocenie Sądu wbrew stanowisku organu, to właśnie dotychczasowy charakter istniejącej zabudowy stoi w sprzeczności z treścią kwestionowanego przez skarżących zapisu planu.

Zdaniem Sądu, w istniejącym stanie faktycznym organ nie wyważył właściwie rozbieżnych interesów: publicznego i indywidualnego. Uchwalenie planu w stosunku do terenu, na którym występuje zabudowa o bardzo zróżnicowanym charakterze, obejmująca budynki o różnej wysokości z różną kolorystyką i o różnym stopniu nachylenia dachów wymagała od organu w sposób szczególny wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w ramach zadania gminy obejmującego planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest systemem zadań organów administracji. Najważniejszą właściwością takiego systemu jest obecność w nim zadań integrujących, przewidujących racjonalne działania. Ważną cechą tych zadań jest także odpowiednia konstrukcja struktury celów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Z funkcją tych zadań wiąże się także potrzeba hierarchizacji wartości, które należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ważne znaczenie ma rozkładanie ich w czasie oraz koncentrowanie środków na realizację wartości uznanych za najważniejsze i najpilniejsze dla zrealizowania celów wynikających z treści planu. Racjonalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pozwala w szczególności na wybór wartości, którym należy zapewnić realizację w pierwszej kolejności. Skupienie decyzji na zasadniczych wartościach planowania i zagospodarowania przestrzennego, którym nadano priorytet zwiększa skuteczność wykonywania poszczególnych zadań gminy. Dzięki temu można z góry określić pożądaną kolejność realizacji wielu wartości w procesie tworzenia planów miejscowych. Prawodawca wyznaczył w art. 1 wprost hierarchię wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W polityce przestrzennej zadania publiczne są realizowane za pomocą tych wartości przy wykorzystaniu instrumentów prawnych (J. Goryński, Polityka przestrzenna, Warszawa 1982, s. 158 i n.). Należy pamiętać, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne powinno też zaspokajać potrzeby właściciela nieruchomości związane z jego życiem w przestrzeni. W ten sposób postanowienia planu są przedmiotem oczekiwań jednostki w stosunku do władz samorządowych. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wchodzące w skład gospodarki przestrzennej jest niezbędne dla zaspokajania wielu dodatkowych potrzeb człowieka związanych także z wykonywaniem prawa własności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że kwestionowany przez skarżących zapis planu dotyczący kąta nachylenia dachu został wprowadzony w sposób nieracjonalny. Nie uwzględnia on dotychczasowego charakteru istniejącej zabudowy. Racjonalny prawodawca tworzący prawo miejscowe musi kierować się przede wszystkim uwarunkowaniami miejscowymi. Uporządkowanie przestrzeni nie może oznaczać dowolnej ingerencji w uprawnienie właścicieli nieruchomości związane z kształtowaniem zabudowy nawiązującej do istniejącego stanu.

Sąd przytoczył uwagi o charakterze generalnym, sformułowane przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2007r., sygn. akt II OSK 1191/07: "Uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, nie są nieograniczone i muszą znajdować podstawę ustawową. Zobowiązuje do tego regulacja art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, a do takich z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawą upoważniającą do podejmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przywołana wyżej u.p.z.p. Przepisy tej ustawy dość szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować władne rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Ustawa czyni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego instrumentem przyznanych jej uprawnień zwanych władztwem planistycznym. Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście władztwo to nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się również, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Współkształtowanie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu takie działanie organu, który bez przekonywujących motywów wprowadza konieczność budowy dachu o kącie nachylenia 30-40°, uniemożliwiając zabudowanie nieruchomości na dotychczasowych zasadach narusza prawa właścicielskie i stanowi naruszenie zasady zaufania do władz publicznych i zasady równego traktowania podmiotów wyrażonych w art. 32 Konstytucji i art. 8 k.p.a.

Sąd stwierdził, że ocena legalności kwestionowanego przez skarżących postanowienia planu prowadzi do wniosku, że poprzez sztywne określenie dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachu, nie przewidującego odstępstw od tej regulacji w przypadku rozbudowy budynku, który został wybudowany jeszcze przed wejściem planu w życie i który posiada dach, nie spełniający wymagań określonych w nowym planie (odstępstwo to miałoby polegać na przyznaniu właścicielowi uprawnienia do dostosowania kąta rozbudowywanej części dachu do kąta dachu już istniejącego) Rada dopuściła się nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014r. wniosła Rada W. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła

- w zakresie pkt 1 - w części, w jakiej nieważność w § 5 ust. 1 pkt 2 lit d tiret 1 uchwały Rady W. z dnia [...] września 2010r. nr [...], nie została stwierdzona wyłącznie w odniesieniu do działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej na terenie oznaczonym w m.p.z.p. [...] symbolem [...],

- w zakresie pkt 2 - w części, w jakiej nie orzeczono o niewykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżonej uchwały wyłącznie w stosunku do działki skarżących.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ podczas rozpoznawania sprawy w zakresie przekraczającym granice skargi,

- art. 147§ 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30° - 40°, bez przeprowadzenia oceny legalności powyższego zapisu w odniesieniu do pozostałego terenu objętego planem, nie obejmującego działki skarżących oraz nie wskazanie argumentacji uzasadniającej podjęcie takiego rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu podstaw rozstrzygnięcia w zakresie przekraczającym ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zapisu w stosunku do działki skarżących,

2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie:

- art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012. 647 t.j.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do całego obszaru planu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, iż nieważność uchwały w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40° dotyczy wyłącznie działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady W. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedmiotem rozpatrywanej przez WSA skargi był zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], ograniczający kąt nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30°-40°. Zdaniem skarżących powyższe ograniczenie uniemożliwia im rozbudowę będącego ich własnością budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy L. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej w m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem [...]. Skarżący od początku konsekwentnie skarżyli powyższe zapisy planu w stosunku do swojej działki położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga str. 4). Istotnym w sprawie jest fakt, iż teren objęty planem jest terenem częściowo tylko zabudowanym. Około 50 % terenu stanowią tereny niezabudowane.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że skargę należało uwzględnić, albowiem "zaskarżona uchwała w zakresie zakwestionowanym w skardze jest niezgodna z prawem" (str. 4 uzasadnienia). Zdaniem Sądu poprzez sztywne określenie dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowej , " (...) Rada dopuściła się nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości". Jak wynika z powyższego Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał argumentację uzasadniającą stwierdzenie nieważności planu w kwestionowanym zakresie, ale w odniesieniu wyłącznie do działki skarżących, wyłącznie bowiem w tej konkretnej sytuacji, kiedy na działce skarżących usytuowany jest już budynek posiadający dach kilkupołaciowy o różnym kącie nachylenia, mówić można o ewentualnej ingerencji w prawo własności i przekroczeniu władztwa planistycznego.

Sąd zarówno podczas rozprawy, jak i analizując akta skoncentrował się wyłącznie na działce skarżących oraz wpływie zapisów planu na możliwości rozbudowy tego konkretnego budynku mieszkalnego oraz ewentualnie innych istniejących. W takim też zakresie dokonał oceny legalności kwestionowanych zapisów planu ograniczających kąt nachylenia dachów.

Jakkolwiek zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak nie może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. A treść niniejszego zapisu odnoszącego się przecież do całego terenu objętego planem, z punku widzenia wyznaczonego organowi przez prawo zadania, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego jest kolosalna, biorąc pod uwagę skutki jakie niesie za sobą rozstrzygnięcie sądu w tak szerokim zakresie. Stwierdzenie bowiem nieważności przedmiotowego zapisu odnoszącego się do całego obszaru planu bez dookreślenia, iż następuje ono w stosunku do działki skarżących, powoduje, iż plan w zakresie zasad kształtowania dachów posiadać będzie "lukę". Konsekwencją tego będzie więc całkowita dowolność zabudowy w tym zakresie. Tymczasem uporządkowanie zabudowy już istniejącej, a zwłaszcza ustalenie jednolitych zasad dla zabudowy nowopowstającej stanowi podstawowy cel polityki przestrzennej na tym terenie, który jest w połowie terenem niezabudowanym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę znaczenia przedmiotowego zapisu planu w stosunku do pozostałej zabudowy, zwłaszcza w stosunku do tej dopiero planowanej. Nie wziął więc pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, albowiem nie odniósł się w żadnej mierze do kwestii, w jaki sposób kwestionowane zapisy w stopniu istotnym naruszają prawo w odniesieniu do pozostałego terenu. Co prawda w uzasadnieniu sąd zarzucił organowi niewyważenie interesu publicznego oraz indywidualnego, ale uczynił to w odniesieniu do istniejącej zróżnicowanej zabudowy, pomijając fakt, iż plan obejmuje swoim terenem również tereny niezabudowane, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie uzasadnił, w jaki sposób określenie zasad kształtowania i kolorystyki dachów poprzez uregulowanie kąta nachylenia połaci dachów spadzistych w stosunku do pozostałego terenu, z wyłączeniem działki skarżących (mając na myśli głównie tereny niezabudowane), stanowi przekroczenie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady równego traktowania. Brak tej argumentacji stanowi naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. W każdym bowiem przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. I o ile w uzasadnieniu wyroku argumentacja taka znalazła się w odniesieniu do konkretnej działki skarżących, to brak jej w stosunku do pozostałego terenu objętego planem.

Stwierdzenie nieważności uchwały jest środkiem ostatecznym, wywołującym drastyczne skutki prawne, polegające na eliminacji z obrotu prawnego aktu prawnego, którego uchwalenie trwało kilka lat, ze wszystkimi skutkami prawnymi. Z tych względów przepis prawa zastrzega ten środek do naruszeń prawa o istotnym charakterze.

Wyrazem respektowania zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest treść uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, które powinno wskazywać tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny, w tym przypadku aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób zapisy planu wprowadzające ograniczenia kąta nachylenia dachów w stosunku do pozostałego terenu planu, zwłaszcza do terenu niezabudowanego, nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach i stanowią naruszenie prawa, a tym samym podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący G. G. i W. S. wnieśli o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, nie oponowali przeciwko uchyleniu zaskarżonego wyroku i orzeczeniu, że nieważność uchwały Rady W. z dnia [...] września 2010 nr [...] w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40° odnosi się wyłącznie do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd może odnieść się tylko do tych zarzutów, które przytoczone zostały w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie skutecznie wykazała naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji był zapis uchwały Rady W. z dnia [...] września 2010r. Nr [...] w sprawie Miejscowego Planu [...], określony w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1, który ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze planu, polegające na kształtowaniu zabudowy przez określenie zasad kształtowania i kolorystyki dachów - poprzez ograniczenie kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40°. Skarga została wniesiona przez G. G. i W.S., którzy wykazali naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ograniczenie ich prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr. ew. [...] w obrębie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżących polegało na uniemożliwieniu im zagospodarowania nieruchomości w dogodny, a jednocześnie usprawiedliwiony ich potrzebami sposób, gdyż określenie w planie dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachu, które nie przewiduje odstępstwa od tej regulacji w przypadku rozbudowy budynku zrealizowanego jeszcze przed wejściem w życie planu, który posiada dach nie spełniający wymagań przewidzianych w nowym planie powoduje nadmierną ingerencję w sposób wykonywania własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Mimo takiego stanowiska, Sąd I instancji w sentencji wyroku stwierdzając nieważność omawianego zapisu uchwały, nie odniósł tego tylko do nieruchomości, stanowiącej własność skarżących. Skutkiem tego jest rozstrzygnięcie, które nie było przedmiotem zaskarżenia. Pamiętać należy, że Sąd I instancji mimo, że nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, jest jednak związany przedmiotem zaskarżenia. Wskazuje to na nieprawidłowe ustalenie przedmiotu zaskarżenia, którym – wobec treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i skargi – była tylko część uchwały, odnosząca się do zapisu § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w odniesieniu do nieruchomości skarżących.

Przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. powinna być ta jej część, która odnosi się do działki skarżących. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie mógł swoimi ocenami "wkraczać" w ten przedmiot sprawy, który nie mógł być przedmiotem skutecznej oceny przez organ, z uwagi na brak w tym zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na uchwałę organu gminy nie może być skargą o charakterze actio popularis.

Sąd I instancji wychodząc poza granice przedmiotu zaskarżenia naruszył przepisy postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podzielić należy stanowisko i argumentację kasacji, że zaskarżony wyrok został także wydany z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd stwierdził nieważność określonego zapisu planu miejscowego ze skutkiem dla całego terenu jego obowiązywania, mimo że stwierdzone naruszenie dotyczyło nieruchomości skarżących.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie przepis art. 188 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014r. oraz rozpoznał skargę. Stan faktyczny sprawy, przyjęty w zaskarżonym wyroku pozwala uznać, że skarga G. G. i W. S. jest zasadna. Sztywne określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachu, nie przewidujące odstępstwa od tej regulacji w przypadku rozbudowy budynku zrealizowanego przed wejściem w życie planu, który posiada dach nie spełniający wymagań przewidzianych w nowym planie stanowi nadmierną ingerencję w sposób wykonywania własności w stosunku do nieruchomości skarżących, tj. działki ewid. [...], położonej w obrębie [...]. Kwestionowany przez skarżących zapis planu nie uwzględnia dotychczasowego charakteru istniejącej zabudowy. Uporządkowanie przestrzeni, na które powołuje się organ, nie może oznaczać dowolnej ingerencji organu w uprawnienia właścicieli nieruchomości związane z kształtowaniem zabudowy nawiązującej do istniejącego stanu. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności uchwały Rady W. z dnia [...] września 2010r. nr [...] w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d tiret 1 w zakresie ograniczenia kąta nachylenia połaci dachowej dachów spadzistych do 30-40° w odniesieniu do działki nr ew. [...] w obrębie [...] - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarżący wywodzili swój interes prawny z prawa własności tej nieruchomości, zatem stwierdzenie nieważności powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącego tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania natury ogólnej dotyczące przyznanych gminie uprawnień, zwanych władztwem planistycznym, które obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie może nieograniczoną ingerencją gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności powody, które stały za uznaniem zaskarżonego wyroku za wadliwy.