Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 825/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 2 (1)
journal: Dz.U. 2019 poz 263
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Radę Gminy Borzytuchom skarga Wojewody [...] na uchwalę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 28 maja 2021 r. nr XVIII/210/21 w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest gmina Borzytuchom.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości Wojewoda [...] podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 i ust. 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 263) polegającego na przekazaniu projektu uchwały na adres elektroniczny, który nie był adresem wskazanym przez właściwy organ statutowy związku, przez co nie zapewniono organizacji związkowej terminu na przedstawienie opinii nie krótszego niż 30 dni.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w dniu 28 maja 2021 r. Rada Gminy Borzytuchom podjęła uchwałę nr XVIII/210/21 w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest gmina Borzytuchom.

Uchwała ta została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 7 czerwca 2021 r.

W dniu 29 czerwca 2021 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w B. z dnia 26 czerwca 2021 r., w którym wniesiono o podjęcie działań nadzorczych wobec ww. uchwały. W piśmie tym wskazano m.in., że organ gminy przesłał projekt uchwały na prywatną pocztę Prezesa ZO ZNP w B. w dniu 22 kwietnia 2021 r., mimo że organ prowadzący dysponował pełnymi danymi kontaktowymi Zarządu Oddziału ZNP w B. - a więc adresem siedziby oraz służbowym adresem mailowym [...]. Projekt uchwały przesłany na prywatne konto mailowe Prezesa ZO ZNP w B. został odczytany dopiero w dniu 7 maja 2021 r. O tym fakcie poinformowano Gminę B. wiadomością zwrotną pocztą elektroniczną. W dalszej części pisma podniesiono, że na skutek takiego działania nie zapewniono organizacji związkowej przewidzianego ustawą terminu na przedstawienie opinii, nie krótszego niż 30 dni, bowiem do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w dniu 28 maja 2021 r.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. zobowiązał Radę Gminy Borzytuchom do:

1) odniesienia się do wszelkich zarzutów stawianych w skardze;

2) wskazania i udokumentowania wszystkich czynności (wszelka korespondencja, protokoły itp.) dokonanych zarówno przez Gminę, jak i przez reprezentatywne organizacje związkowe, celem wykonania przed podjęciem uchwały XVIII/210/21 Rady Gminy Borzytuchom z dnia 28 maja 2021 r. procedury, o której mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych;

3) wskazania i udokumentowania formy, w jakiej właściwy organ statutowy związku wskazał Gminie adres elektroniczny, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych, jeżeli doszło do takiego wskazania;

4) wskazania i nadesłania odpisu dokumentu, na podstawie którego ustalono właściwe władze statutowe związku zawodowego;

5) nadesłania wszelkiej dokumentacji obrazującej ustalenia dokonane między Gminą, a reprezentatywną organizacją związkową także po dacie podjęcia uchwały objętej skargą.

W odpowiedzi z dnia 5 lipca 2021 r. potwierdzono, że projekt uchwały został wysłany w dniu 22 kwietnia 2021 r. na prywatne konto mailowe Prezesa Oddziału ZNP w B., na adres (...) @wp.pl. Wskazano przy tym jednak, że Prezes ZO ZNP w B. Pani L. K. w korespondencji mailowej prowadzonej z Gminą Borzytuchom, w tym Zespołem Szkół w Borzytuchomiu, wielokrotnie posługiwała się mailem (...) @wp.pl. Na tej podstawie Rada Gminy Borzytuchom przyjęła, że jest to adres elektroniczny wskazany przez organ statutowy związku zawodowego zgodnie z art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych. Jako przykłady korespondencji mailowej Prezesa ZO ZNP w B. Pani L.K. przedłożono wiadomości mailowe z dnia 17 kwietnia 2019 r. i z dnia 11 lutego 2020 r.

Ponieważ wskazane przykłady (stanowiące załącznik nr 3 do ww. pisma Gminy z dnia 5 lipca 2021 r.) nie były w ocenie Wojewody [...] przekonujące, organ nadzoru kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2021 r. wezwał organ gminy do przedłożenia innych dowodów w tym zakresie.

Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 8 lipca 2021 r. do którego załączono na trzech stronach wydruki mające dotyczyć korespondencji mailowej z L. K. Prezes Oddziału ZNP w B.

Także i tym razem organ nadzoru powziął wątpliwość co do materiału dowodowego zaproponowanego przez organ Gminy na potwierdzenie tezy, zgodnie z którą adres mailowy (...) @wp.pl miał być adresem, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych. Z tej przyczyny Wojewoda [...] pismem z dnia 27 lipca 2021 r. ostatecznie wystąpił do Rady Gminy Borzytuchom z wezwaniem do udzielenia wyjaśnień, przedstawiając w sposób szczegółowy swoje wątpliwości odnośnie każdego z wydruków dotyczących korespondencji z Prezesem Oddziału ZNP W B., spośród nadesłanych dotychczas organowi nadzoru przez gminę.

W pisemnej odpowiedzi z dnia 29 lipca 2021 r. wątpliwości tych nie wyjaśniono.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Przepis art. 19 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W świetle art. 19 ust. 21 założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii.

Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Zdaniem Wojewody [...], na podstawie dokumentacji przedłożonej przez gminę nie sposób uznać, że adres mailowy (...) @wp.pl był adresem, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych.

Oceniając wartość dowodową załącznika nr 3 do pisma Gminy z dnia 5 lipca 2021 r. Wojewoda [...] uznał, że:

- str. 1 - adres e-mail (...) @wp.pl pojawia się w ostatnich wersach tekstu, w ogóle nie jest wiadomym jakiej treści wiadomość i na czyj adres wpłynęła korespondencja kierowana z tego adresu w dniu 11 lutego 2020 r.;

- str. 2 - adres e-mail (...) @wp.pl pojawia się pośród adresatów wiadomości kierowanej dnia 17 kwietnia 2019 r. z adresu [...] @vp.pl, nie stanowi to jednak dowodu, że był to przyjęty przez ZNP adres do korespondencji, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych, a świadczy jedynie o tym, że korespondencję taką na ten adres skierowano, być może w sposób nieuprawniony.

Co się zaś tyczy wydruków załączonych do pisma z dnia 8 lipca 2021 r.:

- str. 1 - wynika z niego, że korespondencja z 8 stycznia 2021 r. z godz. 15:47, która to wpłynęła na adres [...] @borzytuchom.pl skierowana była z adresu [...] @znp.edu.pl i na taki też adres wysłano odpowiedź; adres e-mail (...) @wp.pl pojawia się w ostatnich wersach tekstu, z którego wynika, że korespondencja z tego adresu skierowana została do użytkownika o nazwie "[...]" (prawdopodobnie adres ZNP w B.), a nie do Gminy;

- str. 2 - odnośnie korespondencji z dnia 14 stycznia 2021 r. - uwagi jak wyżej;

- str. 3 - adres e-mail (...) @wp.pl pojawia się pośród adresatów wiadomości kierowanej dnia 3 września 2018 r. r. z adresu [...]@vp.pl, zob. uwagi poczynione wcześniej przy zał. nr 3 str. 2 do pisma z dnia 5 lipca 2021 r.

W ocenie Wojewody na skutek przedstawionego powyżej uchybienia nie zapewniono organizacji związkowej wynikającego z ustawy terminu na przestawienie opinii. Organ gminy nie wykazał bowiem, ażeby właściwy organ statutowy związku zapoznał się z projektem uchwały w terminie wcześniejszym, niż wskazuje to Prezes Oddziału ZNP w B. w swoim piśmie z dnia 26 czerwca 2021 r. kierowanym do organu nadzoru.

W powyższym świetle nie można uznać, że dopełniono obowiązku przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania przez związki zawodowe, co stanowi istotne naruszenie trybu podjęcia uchwały określonego w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, polegające na pominięciu obligatoryjnego elementu procedury towarzyszącej przyjęciu uchwały i uzasadniające tym samym stwierdzenie jej nieważności (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/G1 285/20).

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy Borzytuchom Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Gminy Borzytuchom zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 19 ust. 2 i ust. 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Borzytuchom z dnia 28 maja 2021 roku nr XVIII/210/21 w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest gmina Borzytuchom podlegała obowiązkowemu zaopiniowaniu przez związki zawodowe w tym Związek Nauczycielstwa Polskiego (ZNP) Oddział w B. zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Z tych względów projekt powyższej uchwały został przekazany przez Gminę Borzytuchom na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP) Oddział w B.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. Gmina Borzytuchom przesłała na adres elektroniczny Prezesa ZO ZNP w B. - L.K. wiadomość elektroniczną o projekcie uchwały w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest gmina Borzytuchom. Załącznikami do powyższej wiadomości elektronicznej były: skan pisma Wójta Gminy Borzytuchom z dnia 21 kwietnia 2021 r. oraz skan projektu przedmiotowej uchwały.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Prezes ZO ZNP w B. L. K. stanowi właściwy organ statutowy Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP) Oddział w B. Okoliczność ta była niekwestionowana zarówno przez ZNP jak i Wojewodę [...].

Wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego adres mailowy (...) @wp.pl był adresem, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych.

Wojewoda [...] podając w wątpliwość prawidłowość adresu elektronicznego (...) @wp.pl pominął bardzo istotną okoliczność. Otóż po zapoznaniu się z wiadomością mailową Gminy Borzytuchom z dnia 22 kwietnia 2021 roku Prezes ZO ZNP w B. Pani L.K. nie kwestionowała prawidłowości adresu elektronicznego. Świadczy o tym mail L.K. z dnia 7 maja 2021 r. skierowany do Gminy Borzytuchom, w którym to mailu Prezes ZO ZNP w B. wskazała, że zapoznała się z wiadomością mailową Gminy Borzytuchom w dniu 7 maja 2021 roku, nie negując prawidłowości samego adresu elektronicznego (...) @wp.pl. Gdyby Prezes ZO ZNP w B. uważała, że wiadomość elektroniczna powinna być skierowana na inny adres elektroniczny niż (...) @wp.pl to poinformowałaby o tym Gminę wskazując jednocześnie ten inny adres elektroniczny. Tymczasem nic takiego nie miało miejsca. Dopiero niespełna miesiąc po podjęciu zaskarżonej uchwały w piśmie z dnia 26 czerwca 2021 r. skierowanym do Wojewody [...] Prezes ZO ZNP w B. po raz pierwszy zakwestionowała prawidłowość adresu elektronicznego (...) @wp.pl.

Przed wysłaniem wiadomości mailowej z dnia 22 kwietnia 2021 r. adres elektroniczny (...) @wp.pl. był dobrze znany Gminie Borzytuchom, ponieważ Prezes ZO ZNP w B. L. K. w korespondencji mailowej prowadzonej z Gminą Borzytuchom w tym jej jednostką organizacyjną Zespołem Szkół w Borzytuchomiu wielokrotnie posługiwała się tym adresem elektronicznym. Na tej podstawie Rada Gminy Borzytuchom przyjęła, że jest to adres elektroniczny, o którym mowa w art. art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych. Wbrew zarzutom skarżącego załączona przez Gminę do pism wyjaśniających z dnia 5 lipca 2021 r. oraz z dnia 8 lipca 2021 r. korespondencja mailowa potwierdza, że w korespondencji mailowej miedzy Gminą Borzytuchom w tym jej jednostką organizacyjną Zespołem Szkół w Borzytuchomiu a ZNP Oddział w B. był używany przez L.K. adres elektroniczny (...) @wp.pl. Z wiadomości elektronicznej z dnia 17 kwietnia 2019 r. (załącznik do pisma wyjaśniającego Gminy z dnia 5 lipca 2021 r. - akta sprawy) oraz z dnia 3 września 2018 roku (załącznik do pisma wyjaśniającego Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. - akta sprawy) wynika, że Dyrektor Zespołu Szkół w Borzytuchomiu (adres mailowy [...] @vp.pl) wysyłał wiadomość do kilku adresatów w tym do Prezesa ZO ZNP w B. L.K. (adres elektroniczny (...) @wp.pl). Natomiast z wiadomości elektronicznych z dnia 8 stycznia 2021 r. i z dnia 14 stycznia 2021 r. (załączniki do pisma wyjaśniającego Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. - akta sprawy) wynika, że Prezes ZO ZNP w B. L. K. przed wysłaniem korespondencji do Gminy skierowała korespondencję z adresu elektronicznego (...) @wp.pl na adres elektroniczny ZNP.

Okoliczność, że projekt zaskarżonej uchwały został przesłany na prywatny adres elektroniczny Prezesa ZO ZNP w B. L.K. również nie stanowi naruszenia art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych. Z powyższego przepisu wynika, że organ samorządu terytorialnego powinien przekazać projekt uchwały na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Wskazać należy, że w powyższym przepisie nie określono, że odpowiednim adresem elektronicznym wskazanym przez właściwy organ statutowy związku może być wyłącznie służbowy adres mailowy. Zatem nie jest zabronione wskazanie przez właściwy organ statutowy związku zawodowego prywatnego adresu elektronicznego należącego np. do osoby piastującej funkcję w organie statutowym związku.

Bez znaczenia prawnego dla ustalenia biegu terminu na przedstawienie opinii oraz upływu tego terminu, pozostaje fakt, że Prezes ZO ZNP w B. L. K. odebrała wiadomość mailową w dniu 7 maja 2021 r. i w tym dniu zapoznała się z projektem uchwały. Z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania projektu uchwały wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Przekazanie wiadomości (dokumentu) w drodze elektronicznej następuje z dniem wpływu wiadomości na skrzynkę mailową adresata. Przyjmuje się, że z chwilą wpływu na skrzynkę mailową wiadomość doszła do adresata w taki sposób, że mógł zapoznać się z jej treścią. Zatem w świetle art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych ważna, to jest doniosła prawnie jest data wpływu projektu uchwały na skrzynkę mailową adresata, a nie data otworzenia i przeczytania przez niego wiadomości mailowej.

W odniesieniu do technik przesyłania pism pocztą elektroniczną w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż dojście korespondencji na serwer odbiorcy (skrzynkę poczty elektronicznej) jest równoznaczne z możliwością zapoznania się adresata z jego treścią. Zgodnie bowiem z art. 61 § 2 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią.

Wobec powyższego uzasadnionym jest przyjęcie, że termin do przedstawienia opinii przez Prezesa ZO ZNP w B. upłynął w dniu 22 maja 2021 r. czyli przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Borzytuchom w dniu 28 maja 2021 r. Wynika to z tego, że w piśmie Wójta Gminy Borzytuchom z dnia 21 kwietnia 2021 r., stanowiącym załącznik do wiadomości elektronicznej z dnia 22 kwietnia 2021 r., zawarta była informacja określająca termin przedstawienia opinii do projektu przedmiotowej uchwały. Wójt Gminy Borzytuchom określił Zarządowi ZNP Oddział w B. trzydziestodniowy termin na przedstawienie opinii, co jest zgodne z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Termin ten zaczął biec od dnia następnego roboczego od dnia otrzymania wiadomości elektronicznej przez Prezesa ZO ZNP w B. to jest od dnia 23 kwietnia 2021 r. i upływał w poniedziałek dnia 22 maja 2021 r.

Niezależnie od powyższej argumentacji wskazać również należy, że zaskarżona uchwała jest korzystna dla środowiska nauczycielskiego w Zespole Szkół w Borzytuchomiu. Intencją Wójta Gminy Borzytuchom było obniżenie obowiązkowego pensum dla nauczycieli pełniących funkcje kierownicze, którzy dotychczas z takiej obniżki nie korzystali. Są to stanowiska wicedyrektora Zespołu Szkół ds. Wychowania Przedszkolnego w Borzytuchomiu oraz kierownika Filii Szkoły Podstawowej w D. Zakres zmian został uzgodniony z Dyrektorem Zespołu Szkół w Borzytuchomiu Panem J. Ś.

Mając na uwadze powyższe - zdaniem Rady Gminy Borzytuchom - nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 ust. 2 i ust. 21 ustawy o związkach zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (punkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie mające waloru aktu prawa miejscowego (punkt 6). Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Sąd uznawszy za zasadną argumentację Wojewody [...] przyjął, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Przepis art. 19 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

W świetle art. 19 ust. 21 założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii.

Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

W nawiązaniu do przedstawionych powyżej regulacji prawnych wskazać należy, że skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym (uchwałodawczym) jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały czy też ograniczenie realizacji tego udziału (na przykład poprzez skrócenie przewidzianego przez ustawę terminu na przedłożenie opinii) stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały trzeba także wyróżnić konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności danego aktu (zob. w tej materii m.in.: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r.; sygn. akt I OPS 2/10; publ. ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz.2; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu orzekającego, na podstawie dokumentacji przedłożonej przez Gminę nie sposób uznać, że adres mailowy (...) @wp.pl stanowi odpowiedni adres elektroniczny, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych. W przedmiotowej dokumentacji brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby wprost, że właściwy organ statutowy organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego taki właśnie adres (a zatem (...) @wp.pl) wskazał Gminie Borzytuchom celem należytego wykonania procedury, o której mowa w omawianej regulacji.

Należy w tym miejscu wskazać, że ustalenie, czy dany adres elektroniczny stanowi odpowiedni adres elektroniczny, o którym mowa w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych jest kwestią wtórną. Pierwotnym zagadnieniem jest bowiem prawidłowe ustalenie podmiotu uprawnionego do wyrażenia opinii. Przedmiotowe zagadnienie jest obowiązkiem organu, na którym ciąży obowiązek dochowania procedury z art. 19 ust. 1 - 21 ustawy o związkach zawodowych. Nie mniej jednak, z uwagi na spór jaki powstał w sprawie, należy wskazać, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy wymaga zaopiniowania projektu aktu prawnego przez reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2232 ze zm.) wynika, że za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W aktualnym stanie prawnym stwierdzenia reprezentatywności dokonuje Sąd Okręgowy w Warszawie. Jednocześnie zauważyć należy, że na stronach internetowych www.dialog.gov.pl wskazano jako reprezentatywne organizacje związkowe po stronie pracowników Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" oraz Forum Związków Zawodowych. Z kolei na stronach internetowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (www.opzz.org.pl; podmiot wskazywany dalej jako "OPZZ") znajduje się informacja, że organizacją członkowską OPZZ w Branży III Oświata i Nauka jest Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Ze Statutu OPZZ (art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2) wynika, że do reprezentowania OPZZ upoważnieni są przewodniczący lub wiceprzewodniczący OPZZ, ewentualnie inne osoby w granicach upoważnień udzielanych przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego OPZZ. Z kolei w art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ wskazano, że założenia i projekty aktów prawnych opiniują organy wojewódzkich, powiatowych i międzypowiatowych struktur terytorialnych OPZZ. Dodać należy, że z kolei ze Statutu ZNP dostępnego na stronie internetowej tego podmiotu (www.znp.edu.pl) wynika, że ZNP ma wpływ na kształtowanie treści aktów prawnych dotyczących statusu prawnego pracowników oświaty i wychowania. Z treści tego statutu nie wynika wprost prawo Zarządu Oddziału ZNP do opiniowania aktów prawnych.

Podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 714/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) uznać należy, że uprawnienie do opiniowania projektów aktów prawnych Zarząd Oddziału ZNP może wywodzić wyłącznie z upoważnienia udzielonego mu przez podmiot uprawniony do reprezentacji OPZZ zgodnie z art. 17 Statutu OPZZ. Aby zatem zrealizować tryb opiniowania z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. w stosunku do aktów prawnych dotyczących grupy zawodowej nauczycieli - należałoby uzyskać, zgodnie z art. 19 ust. 1 Statutu OPZZ, opinię organów struktury wojewódzkiej lub powiatowej OPZZ, ewentualnie – jeśli rolę opiniującego ma odgrywać Zarząd Oddziału ZNP – powinien on posiadać upoważnienie wynikające z art. 17 ust. 1 lub 5 Statutu OPZZ. Podkreślić przy tym należy, że ewentualne upoważnienie do wyrażenia opinii powinno istnieć w dacie opiniowania, co wykazać powinien podmiot pretendujący do roli opiniującego, zaś organ, od którego wymaga się dochowania trybu opiniodawczego, powinien fakt istnienia tego upoważnienia ustalić. W aktach przedstawionych Sądowi takiego dokumentu brak.

Odnosząc się z kolei do wypełnienia wymogu określonego w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organów Gminy zaprezentowanym w odpowiedziach na wezwania Wojewody [...] jak i w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że fakt wysłania projektu uchwały na adres mailowy (...) @wp.pl (nawet jeżeli następczo adresat zapoznał się z tym projektem) oznacza zaistnienie skutku, o którym mowa we wskazanej wyżej regulacji. Trudno bowiem racjonalnie założyć, że doręczenie korespondencji na prywatną skrzynkę pocztową danej osoby jest równoznaczne w skutkach z doręczeniem korespondencji na adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Takiego skutku, wbrew temu, co twierdzą organy Gminy, nie można wywodzić z dotychczasowej praktyki korespondowania pomiędzy Gminą Borzytuchom (i jej przedstawicielami) a L.K. , faktu pierwotnego niezakwestionowania skuteczności doręczenia projektu przez L.K. jak i akcentowanych przez Gminę "technik przesyłania pism drogą elektroniczną". Takiego skutku nie można nadto opierać wyłącznie na generalnym założeniu, że przekazanie projektu uchwały wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii co do projektu na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku podyktowane jest usprawnieniem i przyspieszeniem procesu uzyskiwania opinii związków zawodowych. Zupełnie niezasadnym i wynikającym z niezrozumienia istoty regulacji zawartej w art. 19 ust. 21 ustawy o związkach zawodowych jest przy tym twierdzenie organów Gminy, że odpowiednim adresem elektronicznym wskazanym przez właściwy organ statutowy związku może być także prywatny adres elektroniczny należący do osoby piastującej funkcję w organie statutowym związku. W ocenie Sądu "odpowiedni" adres elektroniczny a zatem adres, na który organ jednostki samorządu terytorialnego ma wysłać projekt aktu prawnego winien być rozumiany nie jako adres elektroniczny jakikolwiek (zwłaszcza prywatny) lecz jako adres elektroniczny przypisany danej osobie z uwagi na wykonywanie przez nią określonych zadań lub sprawowanie funkcji w ramach związku zawodowego bądź też wykorzystywany przez daną strukturę (organ albo jednostkę) związku zawodowego oraz (w kwestiach czysto technicznych) przez dany związek zarządzany bądź taki, którego zarządzanie (w kwestiach czysto technicznych) określony związek zawodowy powierzył podmiotowi trzeciemu. Taki adres był organom Gminy Borzytuchom znany, gdyż L. K. wskazała ten adres wprost wysyłając z niego wiadomość w dniu 7 maja 2021 r. W świetle powyższych okoliczności jego weryfikacja i następcze wykorzystanie celem przekazania projektu uchwały wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii co do projektu nie nastręczały żadnej trudności. Organ Gminy w sytuacji dysponowania upoważnieniem do wyrażenia opinii, o którym Sąd rozważał wyżej, winien ponownie wysłać projektu uchwały wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii co do projektu, czego z nieuzasadnionych przyczyn nie uczynił.

Niezależnie od już poczynionych rozważań wskazać nadto trzeba, że zaskarżoną uchwałą obniżono nauczycielom obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych. Co prawda żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwał, jednakże obowiązek taki należy wyprowadzić z generalnych standardów przypisanych demokratycznemu państwu prawnemu. Nie ma wątpliwości, że standard ten jest elementem zasady jawności działania organów władz publicznych, a zatem także organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 240/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem, gdy dochodzi, jak w sprawie niniejszej, do modyfikacji sytuacji prawnej określonych podmiotów na skutek podjęcia uchwały, pożądane byłoby wskazanie argumentacji prowadzącej organ do dokonania tej zmiany (w formie uzasadnienia uchwały).

Skoro w realiach sprawy nie można uznać, że organ Gminy Borzytuchom wypełnił obowiązek przekazania projektu uchwały w sprawie zasad udzielenia i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i przedszkolu, dla których organem prowadzącym jest gmina Borzytuchom właściwemu organowi statutowemu związku zawodowego i w formie przewidzianej przez obowiązujące regulacje, skargę organu nadzoru należało uwzględnić. Uznając bowiem w reasumpcji zasadność zarzutów podniesionych w skardze, potwierdzających fakt podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa jak i stwierdzając wskazane wyżej naruszenia w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wyrok w sprawie Sąd wydal na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.