Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 999/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 r. sprawy ze skargi B. O. i R. W. na uchwałę nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, zakładów usługowych dla ludności Miasta i Gminy [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) Rada Miasta i Gminy [...] ustaliła godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 6 a 22, zakładów usługowych we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 6 a 22, zakładów gastronomicznych we wszystkie dni tygodnia pomiędzy godziną 7 a godziną 3 dnia następnego z zastrzeżeniem całodobowo otwartych stacji benzynowych, całodobowo otwartych aptek, placówek organizujących przyjęcia - na czas tych przyjęć.

W § 2 uchwały zapisano, że naruszenie godzin otwarcia i zamykania placówek podlega karze grzywny do 2.500 zł i orzekanie następuje w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...].

Pismem z [...] marca 2004 r. skarżące B. O. i R. W. skierowały do Rady Miasta i Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z przedmiotowej uchwały. W wezwaniu tym wskazują, że uchwała rażąco narusza przepisy obowiązującego prawa w tym:

- art. 20 i 22 Konstytucji bowiem z § 1 kwestionowanej uchwały wynika zakaz prowadzenia na obszarze gminy działalności gospodarczej w zakresie handlu detalicznego poza godzinami określonymi uchwałą. Zdaniem skarżących, ograniczenia takie są możliwe gdy zezwalają na to akty normatywne w randze ustawy, lecz nie mogą wprowadzane aktami prawa miejscowego nawet wydanymi na podstawie ustawy,

- art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo o działalności gospodarczej, który to przepis jest przepisem późniejszym niż przepis art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.- przepisy wprowadzające kodeks pracy, a zatem ten ostatni przepis art. XII z uwagi na kolizję nie może być stosowany,

Również § 2 uchwały narusza art.5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej bowiem wymienione tam placówki są uprzywilejowane i uzyskują możliwość nieograniczonego prowadzenia sprzedaży z pokrzywdzeniem innych podmiotów, co jest także niezgodne z interesami klientów i wspólnoty lokalnej czyli przedsiębiorców płacących podatki także na rzecz Gminy.

Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała w sposób kategoryczny ustala godziny otwarcia i zamknięcia placówek handlowych i pozwala na przedłużenie czasu pracy lokali gastronomicznych do godziny 3 rano oraz zawiera normy o charakterze karnym, do stanowienia których Gmina nie ma kompetencji.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada w swoim stanowisku podjętym na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2004 r. wyjaśniła, że określając dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych działała w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy, będącego właściwą i materialnoprawną podstawą dla tego rodzaju regulacji. Wynikające z tego przepisu prawo Gminy jest wyrazem przyznania jej określonej sfery samodzielności choć zawiera w sobie pewien element przymusu dla właścicieli tych placówek. Wbrew zarzutom skarżących nie wprowadzono też nowej normy o charakterze karnym bowiem powołane w § 2 uchwały przepisy wynikają wprost z przepisu art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy. Nie podzielając też zarzutów o naruszeniu Konstytucji i innych ustaw podkreślono, iż brak jest podstaw do ograniczenia samodzielności Gminy przez dowolną interpretację art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 22 lipca 1994 r. SA/Ł 1130/94 ONSA 199/3,poz.115 oraz z dnia 12 lutego 1996 r. SA/Ka 1234/95 - Wspólnota 1997/7.

Na wniosek skarżących Rada Miasta i Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. postanowiła wstrzymać wykonanie uchwały z dnia [...] marca 2004 r. do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

W skardze do Sądu B. O. i R. W., podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały jako rażąco naruszającej prawo, interes zbiorowy społeczności lokalnej oraz indywidualne interesy skarżących. W ocenie skarżących zostały naruszone przepisy art. 20 i 22 Konstytucji RP, ustawy prawo działalności gospodarczej, art.40 ustawy o samorządzie gminnym, art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy. Ponadto uchwała ta stanowi przekroczenie kompetencji przez organ. Uzupełniając argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżące wskazują, że całość klientów zaopatrujących się do tej pory w sklepach w godzinach objętych zakazem wynikającym z uchwały, zaopatrywać się będzie na stacjach benzynowych. W ocenie skarżących treść uchwały w tym względzie wprowadza bezprawny sposób uprzywilejowania niektórych podmiotów gospodarczych kosztem innych, co powoduje przejmowanie całości przychodów ze sprzedaży w godzinach objętych zakazem. To zaś może spowodować wzrost cen przez ograniczenie konkurencji i liczby punktów handlowych.

W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. Dodatkowo wskazała, że uchwała w żaden sposób nie ingeruje w sferę wolności prowadzenia działalności gospodarczej bowiem nie koncesjonuje tej działalności, nie nakłada żadnych dodatkowych obowiązków finansowych i podatkowych. Regulacja dni i godzin otwarcia sprowadza się wyłącznie do ustalenia pomiędzy jakimi godzinami w ciągu doby mogą być otwarte placówki co nie oznacza przymusu. Podkreśla, iż Rada miała na względzie interes ogółu mieszkańców Gminy i że wolności gospodarczej nie można utożsamiać z niczym nie skrępowaną swobodą lecz wolność ta doznaje ograniczeń z przepisach prawa oraz prawach ogółu mieszkańców. Natomiast katalog wyłączeń przewidziany w § 1 ust. 2 uchwały podyktowany był wyłącznie potrzebą ochrony dobra wyższego jakim jest zdrowie i życie ludzi (w przypadku aptek) i zapewnienie stałej obsługi podróżnym ( stacje benzynowe) oraz zachowanie obyczajów (gastronomia). Ponadto zaskarżona uchwałą była kontrolowana przez Wojewodę [...], który nie dopatrzył się naruszeń prawa.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym czyli legalności. Inaczej mówiąc sąd administracyjny nie rozważa kwestii czy zaskarżona uchwała czyli akt prawa miejscowego jest słuszna lecz bada czy jednostka samorządu terytorialnego właściwie zastosowała obowiązujące przepisy prawa.

Po drugie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- dalej jako ustawa o samorządzie terytorialnym), skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może skutecznie wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, ale dopiero wówczas, gdy wcześniej wezwie właściwy organ gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia i to wezwanie okaże się bezskuteczne.

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że przedmiotowa uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżące jako osoby prowadzące działalność gospodarczą (całodobowy sklep spożywczy) mają interes prawny w jej zaskarżeniu.

Natomiast naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżące ich interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93).

Analizując zaskarżoną uchwałę według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu skarżące nie wykazały, aby Rada Miasta i Gminy [...] podejmując uchwałę o kwestionowanych godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych istotnie naruszyła prawo, a tylko to mogłoby spowodować orzeczenie przez sąd o jej wadliwości.

Zaskarżona uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej to jest na podstawie przepisów upoważniających zawartych w art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy. Zgodnie z § 1 tego przepisu dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Nie można podzielić argumentów skarżących co do tego, że cytowany wyżej przepis już nie obowiązuje bowiem został uchylony mocą przepisu art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178 - dalej jako pdg). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały, podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skarżące powołują się w tym zakresie na kolizję norm, do jakiej dochodzi pomiędzy normą późniejszą a normą wcześniejszą w związku z czym przepis art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy nie może być stosowany gdyż ustępuje przepisom późniejszym ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Podkreślić należy, iż zakończenie obowiązywania danego aktu może nastąpić przez wydanie aktu późniejszego ale regulującego te same kwestie. W omawianym przypadku trudno uznać aby oba cytowane akty prawne regulowały te same kwestie. Ponadto istniejąca zasada, że prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze doznaje ograniczeń jeżeli późniejszy przepis jest przepisem ogólniejszym to nie uchyla on wcześniejszego przepisu o charakterze szczegółowym (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Powoływany w skardze i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przepis art.5 pdg był przepisem ogólnym dotyczącym zasady swobody działalności gospodarczej, zaś art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy, stanowiący o kompetencjach gminy w zakresie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych, jest w stosunku do tego przepisu przepisem szczególnym. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że z art. 5 pdg nie wynika niczym nieograniczone prawo do prowadzenia działalności gospodarczej lecz prawo to doznaje ograniczeń wskazanych w innych ustawach a takim przepisem jest także, zdaniem Sądu, kwestionowany art. XII przepisów wprowadzających kodeks pracy.

Również wskazywany przez skarżące przepis art. 20 Konstytucji RP stanowiący o wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru bezwzględnego bowiem w art. 22 Konstytucji RP mówi się , że ograniczenie działalności gospodarczej jest możliwe lecz tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie ustawowe prawo gminy do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych mieści w sobie element przymusu dla właścicieli, który wcielony w życie może prowadzić do swoistej "dyskryminacji" przedsiębiorców prowadzących do tej pory na terenie Miasta i Gminy [...] placówki czynne całą dobę (oprócz wymienionych w § 2 uchwały). Jednakże ustawodawca poprzez taką regulację omawianej kwestii wyraził w ten sposób zamiar realizacji idei samorządności, która daje gwarancję podejmowania uchwał zgodnie potrzebami i interesami mieszkańców. Jak wynika ze stanowiska Gminy oraz z odpowiedzi na skargę taki też cel przyświecał Radzie przy podejmowaniu uchwały.

Istnienie systemu instytucji samorządowych jako formy udziału społeczeństwa w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb zbiorowych o znaczeniu lokalnym jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest też jego samodzielność. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw. W tych też granicach, zakreślonych ustawami Gmina może zatem podejmować uchwały jako akty prawa miejscowego, co też wskazuje art.40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym miejscu można przytoczyć przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607), która po ratyfikacji weszła w życie z dniem 1 marca 1994 r. W art. 3 ust. 1 mówi się, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Natomiast art. 4 ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

W odpowiedzi na skargę Gmina wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ingeruje w sferę wolności gospodarczej bowiem nie koncesjonuje tej działalności, nie nakłada żadnych nowych obowiązków finansowych i podatkowych. Sąd te argumenty całkowicie podziela. Ponato słusznie wskazano, że treść uchwały, wbrew twierdzeniom skarżących, określa jedynie w jakich godzinach w ciągu doby placówki mogą być otwarte, pozostawiając decyzję właścicielom tych placówek. Trudno w takiej sytuacji uznać, że uchwała narzuca pracę w niedzielę i święta lecz jedynie nie wyłącza możliwości pracy tych placówek w te dni. W tej sytuacji przyjęta przez skarżące interpretacja uchwały w tej kwestii jest całkowicie wadliwa.

Nie jest też uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia kompetencji Gminy do uchwalania norm o charakterze karnym jakim jest niewątpliwie regulacja zawarta w § 2 uchwały. Powołana regulacja jest jedynie wiernym powtórzeniem przepisu art. XII § 2 przepisów wprowadzających kodeks pracy, zatem nie można uznać, iż stanowi to przekroczenie kompetencji lub nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa samoistne źródło prawa miejscowego.

Reasumując powyższe rozważania pokreślić należy, że przeprowadzona kontrola legalności doprowadziła Sąd do przekonania, iż zaskarżona uchwała nie może być uznana za wadliwą. Jest ona wyrazem realizacji zasady samorządności oraz została wydana na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego w trybie wymaganym prawem. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, Sąd Administracyjny nie bada i nie analizuje zaskarżonych aktów według kryteriów ich słuszności, zatem nie może oceniać innych kwestii podnoszonych w skardze a dotyczących zasadności merytorycznej samej decyzji organu co do celowości istnienia sklepów całodobowych na terenie Miasta i Gminy [...].

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) oddalił skargę jako bezzasadną.