Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 372/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95  pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3  par. 2,  art. 134  par. 1,  art. 135,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. nr KOA/3668/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia 26 lipca 2021 r. nr 51/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] spółka jawna z siedzibą w Warszawie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") zaskarżoną decyzją z 2 grudnia 2021 r., nr KOA/3668/Pd/21, po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka jawna z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca") – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt/organ I instancji") z 26 lipca 2021 r., nr 51/2021, odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.2000 ha, położonej w obrębie S., gmina R.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z 24 maja 2021 r. Skarżącą jako właścicielka opisanej powyżej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie podziału ww. nieruchomości, w sposób wskazany na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonaną przez geodetę uprawnionego inż. B. G. oraz przyjętej w dniu 17 czerwca 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P. 1421.2021.3225, w celu wydzielenia działek niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych, w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.").

Decyzją 26 lipca 2021 r., nr 51/2021, organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.2000 ha, położonej w obrębie S., gmina R., w sposób wykazany na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonaną przez geodetę uprawnionego - inż. B. G. oraz przyjętej w dniu 17 czerwca 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P.1421.2021.3225, stanowiącej załącznik do tejże decyzji, jako podział niezależny od ustaleń planu miejscowego, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Pismem z 31 sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wójta.

Kolegium po rozpatrzeniu złożonego w niniejszej sprawie odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i dlatego utrzymało ją w mocy. Kolegium wyjaśniło i omówiło podstawę materialno-prawną rozpatrywanej sprawy, którą stanowi art. 95 u.g.n. Kolegium zwróciło uwagę, że w sytuacji podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., przepis ten może mieć zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj, zdaniem Kolegium, o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. W ocenie organu, interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem, ponieważ podział nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. jest wyjątkiem i możliwość jego przeprowadzenia powinna być interpretowana wąsko.

Kolegium wyjaśniło następnie, że w realiach niniejszej sprawy podziałowi miałaby podlegać działka nr [...], na której w 2019 r. Skarżąca rozpoczęła inwestycję polegającą na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacją gazu. Skarżąca przedmiotową działkę nabyła aktem notarialnym z 5 lipca 2019 r., Rep. A [...], a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, zatwierdzonego Uchwałą Nr 1X/75/2015 Rady Gminy R. z dnia 28 maja 2015 r. Kolegium podkreśliło zatem, że Skarżącej były znane wymogi odnośnie możliwości zagospodarowania tego terenu. Przedstawiony natomiast projekt podziału przewiduje wydzielenie 8 działek dla obsługi każdego z tych budynków oraz jednej działki niezabudowanej wraz z ustanowieniem służebności gruntowej zapewniającej każdoczesnym właścicielom tych działek dostęp do drogi publicznej ul. [...] w S., gmina R. Ponadto Skarżąca zawarła umowy deweloperskie z konsumentami dotyczące działek mających powstać w wyniku zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału.

Kolegium podniosło również, że mająca ulec podziałowi działka nr [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S. po wschodniej stronie [...] w Gminie R. Obszar 1 zatwierdzonym Uchwałą Nr 1X/75/2015 Rady Gminy R. z dnia 28 maja 2015 r. Plan przewiduje dla działki zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - obszar MN, o parametrach dla działek dzielonych po wejściu w życie planu - minimalna wielkość działki dla zabudowy jednorodzinnej - 1000 m2 dla budynku wolnostojącego, oraz 500 m2 na jeden budynek w zabudowie bliźniaczej oraz minimalny front dziatki 20 m. Kolegium stwierdziło przy tym, że przedłożony przez Skarżącą projekt podziału przewiduje wydzielenie 8 działek o pow. od 0,0171 ha do 0.0290 ha.

Kolegium podniosło więc, że zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym, a taka sytuacja, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia bowiem korzystania z zabudowanej działki nr [...], w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkami mieszkalnymi. Kolegium wskazało, że w istocie wnioskowany podział ma tylko ułatwić Skarżącej obrót cywilnoprawny, i nie służy realizacji celu, o którym mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n., co potwierdza fakt zawarcie umów deweloperskich, w których przedmiotem są działki mające powstać we wnioskowanym podziale.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 10 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie poinformowania Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji w II instancji, jak i wskazaniu, jakie ewentualnie przesłanki zależne od Skarżącej nie zostały spełnione lub wykazane, a także - w ostateczności - brak uchylenia decyzji Wójta i wydania decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt podziału działki [...], w sytuacji gdy Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie stwarza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wójta mimo, że była ona nieprawidłowa, naruszając przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n.;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji Wójta w mocy, ograniczając w istocie zakres rozpoznania sprawy jedynie do kontroli zasadności argumentów powołanych przez Wójta, niewyjaśnienie motywów braku odniesienia do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu, w sytuacji, w której przeprowadzone de facto przez Kolegium postępowanie w II instancji stwarzało co najwyżej podstawy do uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja Wójta de iure zmieniająca utrwaloną od lat praktykę rozstrzygania spraw w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie pozwalała zrozumieć, na podstawie jakiego kryterium nastąpiło zróżnicowanie sposobu traktowania innych wnioskodawców w podobnych sprawach, rażąco naruszając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do usankcjonowania decyzją Kolegium naruszenia zasady prawa do równego traktowania i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), podczas gdy rolą Kolegium było przeprowadzenie własnego postępowania merytorycznego w całym zakresie rozpoznawanej sprawy, w tym dokonania precyzyjnych ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek zgodnie z art. 93 ust.3 u.g.n. i ewentualne wezwanie Skarżącej do złożenia uzupełniających wyjaśnień w tym zakresie, przeanalizowanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, ustalenia dotychczasowej praktyki stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. przez Wójta oraz odpowiedniego uzasadnienia przyczyn dla dokonanego przez Wójta odstępstwa od tej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta, w sytuacji w której w okresie poprzedzającym złożenie przez Skarżącą wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] Wójt wydawał decyzje zatwierdzające projekty podziału nieruchomości w przedmiotowym trybie, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania jakichkolwiek znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym uzasadnionych przyczyn dla dokonanego przez Kolegium odstępstwa od funkcjonującej dotychczas w tym zakresie praktyki, co stanowi jednocześnie naruszenie obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego zasady wyjaśniania przez organ przesłanek, którymi kieruje się on przy załatwianiu sprawy, a pogląd że: ,,Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie może, kontrolując niniejszą sprawę sankcjonować działań niezgodnych z prawem. (...) Zatem nawet jeżeli organ I instancji w podobnych sprawach zatwierdzał podziały nieruchomości, to (...) organ nie może jedynie na tej podstawie wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony" stanowi de facto próbę legalizacji dyskryminacyjnego potraktowania Skarżącej oraz przyszłych właścicieli mających powstać w wyniku przedmiotowego podziału nieruchomości gruntowych, która to próba - aby miała zostać uznana za działanie rzeczywiście podejmowane w interesie publicznym i mające na celu ochronę praworządności - musiałaby pociągnąć za sobą wszczęcie przez Kolegium z urzędu szeregu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych przez Wójta w przeszłości na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., które to naruszenia z pkt. 1-3 powyżej, w konsekwencji skutkowały zaistnieniem kwalifikowanej wady decyzji Kolegium z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej;

4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, skutkującej ustaleniem przez Kolegium, że:

a) wnioskowany projekt podziału nie spełnia przesłanek ani nie służy do realizacji celu określonego w art. 95 pkt 7 u.g.n. i ma wyłącznie ułatwić obrót cywilnoprawny, bowiem na podlegającej podziałowi działce nr [...] w 2019 r. rozpoczęto inwestycję polegającą na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z instalacją gazu, a dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia korzystania z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkami mieszkalnymi, w sytuacji gdy inwestycję tę zakończono w dniu 24 czerwca 2021 r., co wynika z akt sprawy i załączonych do odwołania dokumentów, a zatem w dacie wydawania decyzji Wójta, jak i decyzji Kolegium osiem budynków mieszkalnych zostało przyjętych do legalnego użytkowania, a wnioskowany podział działki [...] ma na celu wydzielenie 8 (ośmiu) działek budowlanych o powierzchni od 0,0171 ha do 0,0290 ha celu dostosowanie struktury geodezyjnej działek (a następnie własnościowej) do istniejących już budynków w zabudowie bliźniaczej, tak, aby zapewnić w niezbędnym zakresie bezkonfliktowe korzystanie z tych budynków oraz odpowiedni dostęp z każdego budynku mieszkalnego do drogi publicznej,

b) Skarżącej znane powinny być wymogi odnośnie do możliwości zagospodarowania działki nr [...], skoro nabyła ją 5 lipca 2019 r. a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy okoliczność ta jest bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania o zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego nieruchomości, a fakt, że Skarżącej wymogi odnośnie do możliwości zagospodarowania działki nr [...] były znane wynika z uzyskanego na podstawie przedmiotowego planu pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty P. z 21 października 2019 r., która to decyzja zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., wiąże Kolegium w zakresie mocy obowiązującej i legalności dopóty, dopóki nie zostanie zmienione, uchylone lub nie zostanie stwierdzona jego nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 2786/17),

c) wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] doprowadzi do zagęszczenia zabudowy, w sytuacji gdy o zagęszczeniu zabudowy nie decyduje decyzja zatwierdzająca geodezyjny podział nieruchomości, lecz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, a budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej znajdujące się na działce nr [...] zostały wybudowane przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu podziału tej nieruchomości, w związku z czym wydanie przez Wójta albo Kolegium decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącej nie mogłoby się w żaden sposób przyczynić do zagęszczenia zabudowy, skoro ta zabudowa już się znajduje na działce nr [...];

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez Kolegium do Wójta o nadesłanie wydanych przez ten organ decyzji zatwierdzających projekty podziału nieruchomości wydanych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia wniesienia odwołania (ewentualnie o nadesłanie zestawienia tych decyzji), podczas gdy włączenie tych dokumentów w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy było zasadne, gdyż służyłoby ustaleniu funkcjonującej praktyki polegającej na zatwierdzaniu przez Wójta projektów podziału nieruchomości, której istnienie nie zostało wyraźnie przyznane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

6) art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającej nie na - jak wskazało Kolegium "ścisłym" interpretowaniu zdekodowanej w tym przepisie normy, według której przesłankami dokonania podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest: (i) istnienie budynku mieszkalnego oraz (ii) powstanie w wyniku podziału działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., która ma służyć do korzystania z budynku mieszkalnego, ale na zawężającym przyjęciu przesłanek pozaustawowych, przez przedmiotową normę prawną nieprzewidzianych t.j.:

a) dotychczasowe przeznaczenie lub zagospodarowanie terenu musi uniemożliwiać właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego jakiekolwiek dotychczasowe korzystanie z niego,

b) uniemożliwianie korzystania z budynku mieszkalnego polegać ma w szczególności na uniemożliwieniu właścicielowi realizacji - niewyjaśnionych jednak konkretniej przez Kolegium - uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym,

c) wyodrębnienie działki budowlanej (nieruchomości gruntowej) ma oznaczać wyodrębnienie nieruchomości nie tyle "wystarczającej" do obsługi budynku mieszkalnego, co "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, przy czym organ nie wyjaśnił, na czym taka "obsługa budynku mieszkalnego" miałaby polegać, arbitralnie wykluczając jednak, aby w zakres tak rozumianej "obsługi" wchodziło "ułatwienie obrotu cywilnoprawnego właścicielowi nieruchomości mającej ulec podziałowi", pomijając zupełnie potrzebę ochrony praw przyszłych właścicieli nieruchomości mającej powstać w wyniku podziału, t.j. konsumentów, którzy uzyskali ekspektatywę prawa własności budynku mieszkalnego i zabudowanej takim budynkiem nieruchomości gruntowej powstałej wskutek podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n.,

co w istocie może prowadzić do pośredniego wywłaszczenia zarówno Skarżącej, jak i konsumentów, którzy zawarli umowy deweloperskie ze Skarżącą w okresie konsekwentnie stosowanej odmiennej praktyki stosowania art. 95 pkt 7 u.g.n. przez Wójta, pomimo obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa (stosowana zresztą przez wiele lat przez Wójta w stosunku do innych niż Skarżąca podmiotów) wykładnia art. 95 pkt 7 u.g.n., uwzględniająca: (I) kontekst systemowy związany z szerokim zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi rzeczy, (2) potrzebę ochrony, w najszerszym możliwie zakresie, prawa własności jako najsilniejszego prawa rzeczowego, (3) cel oraz funkcję art. 95 pkt 7 u.g.n., prowadzi do wniosku, że:

a) działka budowlana w rozumieniu art. 95 pkt 7 u.g.n. to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z niezbędną infrastrukturą do racjonalnego z niego korzystania, a nie działka, z której budynku nie można korzystać,

b) kryteria działki budowlanej w rozumieniu u.g.n. spełnia każda z 8 projektowanych działek, zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej,

c) dokonanie podziału geodezyjnego, który ma na celu dostosowanie struktury geodezyjnej działek (a następnie własnościowej) do istniejących już budynków w zabudowie bliźniaczej, tak, aby zapewnić w niezbędnym zakresie racjonalne korzystanie z tych budynków oraz odpowiedni dostęp do drogi publicznej z każdego z tych budynków, przy jednoczesnym poszanowaniu sytuacji cywilnoprawnej danej nieruchomości (ekspektatywy prawa własności konsumentów oraz ekspektatywy hipoteki banków hipotecznych współfinansujących nabycie nieruchomości w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konsumentów) nie jest niezgodne z celem normy prawnej zakodowanej w art. 95 pkt 7 u.g.n.;

7) art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że władztwo planistyczne gminy przyznaje Wójtowi oraz Kolegium w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. dodatkowe kompetencje, uzasadniające stosowanie przez organ prowadzący postępowanie o podział geodezyjny nieruchomości przesłanek pozaustawowych i naruszenie interesu prawnego Skarżącej poprzez ingerencję w prawo własności w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy przedmiotowa norma prawna jest normą kompetencyjną, wskazującą, że plan miejscowy (będący źródłem prawa miejscowego) jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania (rozumianych generalnie i abstrakcyjnie) zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, a tym samym nie ma znaczenia dla przedmiotu postępowania o podział geodezyjny prowadzony w trybie art. 95 u.g.n., który ex definitione obejmuje przypadki dla których istnienie / obowiązywanie miejscowego planu nie ma prawnej doniosłości, w szczególności nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie żadnych dodatkowych kompetencji, co skutkowało przekroczeniem przez Wójta oraz Kolegium kompetencji wynikających z przedmiotowych przepisów oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności Skarżącej w zakończonym decyzją Kolegium zwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na skutek zaistnienia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie decyzji organu I instancji, oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych od organu na rzecz Skarżącej. Jako żądanie ewentualne, Skarżąca sformułowała wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, oraz o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła argumentację zawartą w jej zarzutach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W piśmie z 20 maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącej przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 29 lipca 2022 r. Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania A. S. oraz M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego, stosownie do treści art. 120 p.p.s.a., rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja organu, jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości Skarżącej położonej w miejscowości S., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."). W myśl art. 95 pkt 7 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano wykładni art. 95 pkt 7 u.g.n. Podkreślono, że w przypadku, gdy dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość ma być przedmiotem podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., podział taki jest możliwy, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu u.g.n. - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. W tego typu sprawie istotne jest to, czy wydzielana działka budowlana ma odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, by następnie pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 5/09).

W orzecznictwie sądowym wskazano również, że przypadek uregulowany w art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie działki budowlanej "niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza zatem, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 pkt 7 u.g.n., ale jest to jego konsekwencja. Omawiany przepis służy utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej w rozumieniu art. 4 ust. 3a u.g.n., której parametry umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych. W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana zabudowana budynkiem mieszkalnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12).

Z zaprezentowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Natomiast analiza przesłanki "niezbędności" wydzielanej jednej działki budowlanej dla istniejącego już na tej dzielonej nieruchomości budynku mieszkalnego winna być dokonywana z perspektywy parametrów wymienionych w art. 4 pkt 3a u.g.n. decydujących o tym, że dana wydzielana działka gruntu (a nie cała dzielona nieruchomość) spełnia kryteria przynależne działce budowlanej. Chodzi bowiem o to, ażeby wydzielony grunt jako teren budynku mieszkalnego (działka budowlana) umożliwiał prawidłowe, racjonalne i zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wykonywanie prawa własności, a w szczególności właściwe korzystanie z tak wydzielonego mienia (gruntu i jego części składowych) jako pewnej całości techniczno-użytkowej.

Kwestia natomiast ewentualnej minimalnej bądź też maksymalnej powierzchni działki wydzielanej na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., czyli niezależnie od minimalnych wymogów powierzchniowych określonych w planie miejscowym, pozostaje bez wpływu na możliwość dokonania podziału w tym trybie. Definicja działki budowlanej wskazuje bowiem jedynie na to, że jej powierzchnia powinna umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych – nie precyzując szczegółowych wymagań odnośnie jej powierzchni i parametrów działki pod budynkiem i wokół niego. W każdym razie chodzi o wydzielenie takiej działki, która daje możliwość swobodnego i bezpiecznego korzystania z budynku mieszkalnego, a w szczególności zapewnienie odpowiedniej konserwacji czy modernizacji całego obiektu wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej (M. Durzyńska, 5. Wyjątki określone w art. 95 u.g.n. [w:] Podział nieruchomości, Warszawa 2021).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. musi być niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Niezbędność taka zachodzi zaś wtedy gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne.

Jak wynika z akt sprawy na podstawie decyzji Starosty P. z 21 października 2019 r., nr 2027/2019, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacja gazu na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S., gmina R. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że dokonano sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja została zakończona w dniu 16 czerwca 2021 r. (vide: zawiadomienie o zakończeniu budowy z 24 czerwca 2021 r.). Zaświadczeniem z 13 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. potwierdził, że nie zgłosił sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W aktach sprawy zalegają więc dokumenty, które pozwalają na stwierdzenie, że wzniesione na przedmiotowej działce budynki, zostały wzniesione na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu budownictwa pozwalającymi na ich niezależne funkcjonowanie.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, zdaniem Sądu, że wielkość, sposób zagospodarowania i położenie nieruchomości (działka nr [...]), którą planuje podzielić Skarżąca, uniemożliwiają niezakłócone korzystanie ze zrealizowanych na niej budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Jej podział jest zatem niezbędny dla zapewnienia prawidłowej obsługi posadowionych na niej budynków mieszkalnych, w tym bezkonfliktowego korzystania z tych budynków przez ich właścicieli oraz zapewnienia odpowiedniego dostępu z każdego budynku mieszkalnego do drogi publicznej – ulicy [...] w S., gmina R. Co równie istotne, podział działki nr [...] zapewni prawidłowe (zgodnego z celem) oraz racjonalne (zgodnego z przeznaczeniem) korzystanie z budynków i urządzeń położonych na wydzielanych działkach, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 95 pkt 7 u.g.n., pozwalające na zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Warunkiem dokonania podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest bowiem jego niezbędność dla korzystania z budynku (budynków) mieszkalnego, co w realiach niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, miało miejsce.

Powyższe przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji, a tym samym o zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. W sprawie doszło bowiem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 pkt 7 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 3a u.g.n.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy R. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wyda prawidłową decyzję w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych Skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.