Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 449/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 133 par. 1 i w zw. z art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 2 pkt 5 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1355/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stanisławy Wendzonki kwotę 900 (dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1355/12, oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po wszczęciu na wniosek S. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku stajni na 8 koni, na działce o numerze ewidencyjnym [...]/3 położonej w Brzeziu, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku z 3 marca 2011 r., VII SA/Wa 2263/10 organ ustalił strony postępowania i zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., Następnie organ, powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że S. W. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż obszar oddziaływania spornej inwestycji zamyka się w granicy nieruchomości inwestora. Tym samym realizacja inwestycji zatwierdzonej badaną decyzją Starosty Gostyńskiego w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawczyni.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skoro z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek o wysokości 7,46 m zaprojektowany na działce nr ewid. [...]/3 zlokalizowany jest w odległości 5,0 m od granicy działki [...]/1, której współwłaścicielką jest S. W., to takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami dotyczącymi sytuowania obiektów, o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) – w kształcie obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Mimo wskazanego przez Sąd pominięcia przez organy analizy przesłanek opisanych w § 12 ust. 6 rozporządzenia, Wojewoda uznał, że analiza zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją ze wskazanym powyżej przepisem nie jest możliwa, ponieważ przepis ten w kształcie cytowanym przez Sąd nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty Gostyńskiego. Odnośnie budynków inwentarskich, w dacie wydania badanej decyzji obowiązywał § 12 ust. 10 rozporządzenia i został spełniony w sprawie. Rozważając kolejne wytyczne Sądu organ stanął na stanowisku, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze (Dz.U. z 1997 r. Nr 132, poz. 877), ponieważ przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, a badana decyzja Starosty Gostyńskiego zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę budynku stajni. Ponadto, zdaniem organu inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest bądź może być wymagane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. – Dz.U. Nr 179, poz. 1490 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania S. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalając obszar oddziaływania inwestycji i w tym kontekście przymiot strony skarżącej w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa stajni na 8 koni) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]/1. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawców, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Sporny budynek stajni spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką, ponieważ przepisy przewidują odległość min. 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a w niniejszej sprawie elewacja południowa z otworami okiennymi planowanego budynku stajni o wysokości 7,46 m jest oddalona o 5,0 m od północnej granicy zabudowanej działki nr ewid. [...]/1. Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem (§ 13 rozporządzenia) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...]/1 oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Ponadto organ wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00–17:00) rozporządzenia. Organ w uzasadnieniu również podniósł, że sporna inwestycja nie przewiduje realizacji obiektów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie i w związku z tym nie może na podstawie w/w przepisów ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej, dodatkowo wymiary działki inwestycyjnej – w przypadku gdyby inwestor pragnął uzupełnić zagospodarowanie działki o obiekty wymienione w powyższym rozporządzeniu pozwalają na takie ich usytuowanie aby nie ograniczały zagospodarowania nieruchomości wnioskodawczyni. Zdaniem GINB wnioskodawczyni przysługuje w sprawie jedynie interes faktyczny, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania.

S. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie;

3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie, organy popełniły błąd subsumcji – tj. niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie;

5) art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie; postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Zdaniem skarżącej skoro sprawa dotyczy budowy obiektu inwentarskiego związanego z hodowlą koni (stajni) co z istoty swojej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów, hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, to interes prawny skarżącej wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszyć jej chronione interesy. Skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę stajni dla 8 koni nie obejmuje budowy jakichkolwiek innych obiektów budowlanych (budowli) towarzyszących (niezbędnych) tego typu budynkom tj. np. płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę, wybiegu. Zatem posadzka w takim budynku inwentarskim pełni w pewnym sensie funkcję płyty gnojowej. Stąd wniosek, że odległość budynku inwentarskiego, w którym znajduje się obornik od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m, podczas gdy w niniejszej sprawie wynosi zaledwie 5 m.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestią podstawową w sprawie jest ocena czy skarżącej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że przepis ten ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też w postępowaniu nadzwyczajnym, przy czym stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dalej Sąd zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z wniosku S. W.. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy administracji publicznej i Sąd związani są oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w tym orzeczeniu.

Sąd stwierdził następnie, że spełniając wymagania określone w ww. wyroku Wojewoda Wielkopolski wszczął postępowanie administracyjne i w jego toku ocenił przymiot strony S. Wędzonki. Organ prawidłowo przyjął, iż projektowana inwestycja nie niesie ze sobą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewidencyjny [...]/1. Organ dokonał w tym zakresie szczegółowej analizy inwestycji w kontekście rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odniósł się również do zalecenia dotyczącego skonfrontowania inwestycji z treścią § 12 ust. 6 rozporządzenia. Sąd zauważył, że wskazania zawarte w wyroku sądu sprowadzały się do zalecenia oceny inwestycji pod kątem powyższego przepisu, nie sformułowano natomiast nakazu zastosowania normy określonej w § 12 ust. 6 rozporządzenia. W pozostałym zakresie organ ocenił wszystkie przepisy ww. rozporządzenia, które mogły dotyczyć wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody co do tego, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze nie ma zastosowania do inwestycji określonej w decyzji Starosty Gostynińskiego. W tym przypadku organ pierwszej instancji podobnie jak i w poprzedniej kwestii dokonał analizy przepisów ww. rozporządzenia zgodnie z zaleceniami sądu. W szczególności organ wskazał, że ewentualne budowle rolnicze, do których odnosi się to rozporządzenie nie były objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę i ich budowa może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto organ ocenił istnienie po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska prawidłowo wskazując, iż przepisy te nie uzasadniają interesu prawnego, a także określił zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji wskazując, iż nie obejmuje on działki skarżącej. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. organy odniosły się do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą, a stanowisko organu w tym zakresie w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Sądu wnioskodawczyni nie wskazała na przepisy prawa, które by uzasadniały przyznanie jej w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony.

Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania była prawidłowa i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

S. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.

1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 28 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 i Prawa budowlanego, w aspekcie między innymi przepisów § 12 ust. 6 i § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a także art. 144 kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niezastosowanie oraz art. 105 § 1 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego przez jego zastosowanie. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej podniesiono, że w sprawie błędnie uznano, iż budowa stajni nie niesie za sobą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej stanowiącej własność skarżącej. Zauważono, że przez ochronę osób trzecich należy rozumieć ochronę zapewniającą możliwość zabudowy działki stanowiącej własność osoby trzeciej w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu. To, że przypuszczalnie nie zostały naruszone warunki techniczne nie może oznaczać, że automatycznie skarżącej nie przysługuje przymiot strony.

Skarżąca już w skardze podniosła zarzut braku w projekcie budowli rolniczych niezbędnych dla tego typu budynków inwentarskich (np. płyta gnojowa, zbiornik na gnojówkę, wybieg dla koni itp.).

Odległość wymienionych budowli od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m. Analizując przedmiotową inwestycję należy wziąć pod uwagę, że obornik jest przechowywany wewnątrz budynku inwentarskiego (stajni) i może być usuwany, a to oznacza, że posadzka w tym budynku pełni w pewnym sensie funkcję płyty gnojowej. Z tego wynikają ograniczenia dla ewentualnej zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej.

Kolejnym ograniczeniem są immisje (art. 144 k.c.).

Skoro sprawa dotyczy budowy stajni, co z istoty swej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów, hałasu, a także może mieć wpływ na sytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, to jej interes prawny wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny.

2. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

– art. 174 pkt 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2263/10 w zakresie oceny przymiotu strony;

– art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty;

– art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że WSA w Warszawie nie dostrzegł tego, iż istnieje przepis § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który także uzasadnia przyznanie skarżącej w niniejszym postępowaniu przymiotu strony;

– art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Kontrolą Sądu Wojewódzkiego objęte zostały decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku stajni.

Postępowanie nadzwyczajne wszczęte zostało na wniosek skarżącej, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a która jest współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem spornej inwestycji. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji wskazywała na niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz okoliczność nieokreślenia przez organ obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Skarżąca – wykazując własny interes prawny legitymujący ją do złożenia wniosku i działania w sprawie – powoływała się na przepisy art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 144 k.c. oraz art. 32 i 64 Konstytucji podnosząc, że budowa obiektu przeznaczonego na hodowlę koni (stajnia na 8 stanowisk) może generować uciążliwe immisje oraz mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce stanowiącej jej własność.

Według stanowiska organów obu instancji, skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje przymiot strony bowiem obszar oddziaływania spornego obiektu zamyka się w granicach działki inwestora, a tym samym realizacja inwestycji w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Organy obu instancji stwierdzenie braku legitymacji skarżącej w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oparły na analizie dokumentacji projektowej i wnioskowaniu co do zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] grudnia 2003 r.), w tym dotyczącymi wymaganych odległości sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią.

Sąd Wojewódzki akceptując ocenę organów co do konieczności umorzenia postępowania stwierdził m.in., że skarżąca nie wskazała na przepisy prawa, które by uzasadniały przyznanie jej przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Wnioskowanie przedstawione przez Sąd w zaskarżonym wyroku zostało skutecznie zakwestionowane w sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej.

Wbrew temu co przyjęły organy administracji oraz Sąd Wojewódzki, skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne oraz podstawę prawną wykazującą jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd dokonał oceny w zakresie przymiotu strony w kontekście art. 28 k.p.a., podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie ponadto art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do relacji obu przepisów wskazać należy na utrwalony kierunek orzeczniczy, według którego okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Wskazuje się mianowicie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść pojęcia "strona" do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (por. wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13).

Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zajęły stanowisko, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony bowiem obszar oddziaływania omawianej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora tym samym realizacja obiektu w żaden sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej.

Powyższe wnioskowanie oparto na analizie dokumentacji projektowej i przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – podając, że usytuowanie spornego obiektu jest zgodnie z wymienionymi przepisami. Sąd Wojewódzki zaakceptował taką ocenę, mimo że dokonana została w oparciu o błędne założenia co do wykładni przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie przy rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Z tych względów organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm.

Okoliczność czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony.

Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; wyroki WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/GL 983/09; z 24 sierpnia 2011 r., II SA/GL 250/11).

Z podanych wyżej względów za wadliwą należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Częściowo zasadny okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy błędnie bowiem organ odwoławczy zinterpretował zawarte w poprzednim wyroku wskazania co do uwzględnienia w sprawie regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Sąd Wojewódzki w wyroku z 3 września 2011 r. odwołał się bowiem do wymienionego rozporządzenia celem zaakcentowania, iż przy badaniu legitymacji skarżącej organ nie może ograniczyć się tylko do unormowań dotyczących sytuowania budynków, ale też musi mieć na uwadze wymogi obowiązujące przy obiektach, dla użytkowania których niezbędne są budowle rolnicze bądź urządzenia przeznaczone do usuwania i przechowywania odchodów zwierzęcych.

Fakt, że w zatwierdzonym projekcie nie przewidziano budowli i urządzeń o wspomnianym przeznaczeniu nie zwalniał organu od uwzględnienia takiego oddziaływania spornej inwestycji. Organy obu instancji niezasadnie pominęły argumentację skarżącej, która wskazywała, że dla użytkowania stajni niezbędne jest wybudowanie urządzeń lub budowli, które mogą być uciążliwe dla otoczenia, co wymaga zwłaszcza uwzględnienia przy określeniu odległości, w jakich mogą być one sytuowane w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich.

Jako nieprzekonujące należało uznać stanowisko organu odwoławczego: "że wymiary działki inwestycyjnej – w przypadku gdyby inwestor pragnął uzupełnić zagospodarowanie działki o obiekty wymienione w rozporządzeniu z 7 października 1997 r. (budowle rolnicze) – pozwalają na takie ich usytuowanie, aby nie ograniczały zagospodarowania nieruchomości wnioskodawczyni".

Zaznaczyć mianowicie trzeba, że z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę stajni na 8 koni wynika możność użytkowania obiektu po dokonaniu zgłoszenia. Taki skutek decyzji stwarza wątpliwości co do zagwarantowania wymogów związanych z budową urządzeń i budowli niezbędnych do korzystania ze stajni, w sytuacji kiedy nie zostały one objęte zatwierdzonym projektem. Zgodzić się zatem należało z autorem skargi kasacyjnej, że organy określając obszar oddziaływania spornej inwestycji w sposób niewystarczający uwzględniły specyficzny charakter budynku inwentarskiego i uciążliwości wynikające z jego korzystania. Natomiast Sąd Wojewódzki w sposób ogólnikowy wyraził aprobatę dla stanowiska zajętego przez organy obu instancji, bez należytego rozważenia zarzutów zawartych w skardze.

W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz decyzje wydane przez organy obu instancji, celem merytorycznego rozpatrzenia wniosku, jako złożonego przez uprawniony podmiot.

Orzeczenie zawarte w pkt 1 i 2 sentencji podjęto na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 § 1 i art. 200 p.p.s.a.