Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 43/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 3, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 18 ust. 2 uchwały nr [...] Rady [...] L. z dnia [...] 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy L. , II. w pozostałym zakresie skargę oddala. III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy L. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] listopada 2018 r., [...].

Powyższy akt wydano w następujących okolicznościach.

Uchwałą z dnia [...] 2018 r., [...] Rada Miejska [...] (zwana dalej "Radą"), działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, dalej "u.z.z.w."), zatwierdziła projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy L. (zatwierdzonego projektu i uchwały nie włączono do nadesłanych akt administracyjnych, jednakże opisano je w pozostałych dokumentach zebranych w aktach; nadto uchwała z dnia [...] czerwca 2018 r. jest dostępna w publicznie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej Gminy L. : [...]).

Następnie projekt regulaminu przekazano do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem").

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...] Dyrektor, powołując się na art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), zaopiniował pozytywnie przedłożony przez Radę projekt uchwały (k. 28-30 akt sądowych). W uzasadnieniu postanowienia zawarł jednak pewne zastrzeżenia. Zwrócił między innym uwagę, że w § 25 regulaminu przewidziano przypadki, w których może dojść do wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców. Organ opiniujący wyjaśnił, że regulaminowa możliwość odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego doznaje uszczerbku w przypadkach, w których zagadnienia z danej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu. W tym kontekście Dyrektor wskazał na art. 8 ust. 1 i 3 u.z.z.w.

Uchwałą z dnia [...] 2018 r., [...] Rada, działając na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy [...] (k. 17-27 akt sądowych, dalej "uchwała [...]" albo "regulamin"). Uchwałę opublikowano w Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., pod poz. [...].

Mając na uwadze zakres rozstrzygnięcia nadzorczego będącego przedmiotem kontroli Sądu (o którym niżej), należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w uchwale [...] znalazły się w szczególności dwie istotne regulacje.

Zgodnie z § 18 uchwały [...], cyt.:

1. Dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniona jest od:

1) istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

2) możliwości technicznych urządzeń przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikających z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przez co rozumie się faktyczne możliwości pozyskania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjnej wody nadającej się do spożycia przez ludzi (wydajność źródeł wody) lub jej dostawy, jak również możliwości odbioru i oczyszczenia ścieków (wydajność oczyszczalni),

3) posiadania tytułu prawnego do takich urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie wydaje "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej" w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust. 1. Informacja o braku możliwości wydania "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej" przekazywana jest osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci w terminie 30 dni od daty wpływu do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wniosku, o którym mowa w § 15 Regulaminu. Informacja, o której mowa w zdaniach poprzednich, wymaga zachowania formy pisemnej i uzasadnienia.

Z kolei wedle § 25 uchwały [...], cyt.:

Dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach:

1) zaistnienie awarii i konieczność jej usunięcia;

2) wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci;

3) działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług;

4) zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków.

W uzasadnieniu uchwały [...] odniesiono się do zastrzeżeń Dyrektora zawartych w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., [...] Co do treści cytowanego wyżej § 25 regulaminu Rada stwierdziła, że nie podziela stanowiska organu opiniującego.

Po pierwsze Rada podkreśliła, że art. 8 u.z.z.w. (który Dyrektor przywołał jako odniesienie ustawowe – uw. Sądu) reguluje sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody. Tymczasem § 25 regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Rada zaznaczyła, że odcięcie dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z przyczyn leżących po stronie odbiorcy usług, to inna rodzajowo sytuacja, aniżeli wstrzymanie dostaw wody z przyczyn niezależnych od odbiorcy usług oraz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (awaria, siła wyższa itd.).

Dalej Rada powołała się także na art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. wyjaśniając, że regulamin powinien określać standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W opinii organu – co według niego znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16 – wymienienie w regulaminie sytuacji niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które mogą skutkować zaprzestaniem świadczenia usług, nie narusza prawa. Ryzyko ich wystąpienia jest realne, a zatem ich wskazanie przez organ ma charakter informacyjny i nie narusza uprawnień odbiorców.

Pismem z dnia 14 listopada 2018 r., [...] Wojewoda zawiadomił Radę o wszczęciu postepowania nadzorczego (k. 31-32 akt sądowych).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") orzekł o nieważności § 18 ust. 2 i § 25 uchwały [...] – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru – przywoławczy treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i zarazem podkreślając, że kontrolowany akt stanowi akt prawa miejscowego – wyjaśnił, że jego zastrzeżenia budzi § 25 regulaminu. W ocenie Wojewody regulacja zawarta w tym przepisie nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a ponadto w sposób bezprawny wkracza w materię ustawową.

Organ nadzoru zaznaczył, że art. 5 ust. 1 u.z.z.w. nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ustawowo określone zostały również przesłanki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Określono je w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Odwołując się do tej ostatniej regulacji Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do rozszerzenia katalogu podstaw odcięcia wody lub odprowadzania ścieków. Ponadto wywiódł z art. 18 pkt 6 u.z.z.w. (dotyczącego treści zezwolenia w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków), że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu.

Wojewoda nie zaakceptował także § 18 ust. 2 regulaminu. W jego ocenie określono w tym przepisie warunki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci. Tymczasem z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo takie jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wskazywać okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2018 r., [...] złożyła Gmina L. (zwana dalej "Gminą") (k. 2-11 akt sądowych). W ocenie skarżącej jednostki samorządu terytorialnego doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że § 18 ust. 2 i § 25 regulaminu są sprzeczne z prawem.

Zdaniem Gminy naruszono także art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że:

a. § 25 regulaminu nie mieści się w granicach normy kompetencyjnej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., podczas gdy ustawodawca wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać między innymi obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

b. § 25 regulaminu rozszerza katalog podstaw odcięcia wody lub odprowadzania ścieków, podczas gdy wprowadzają one katalog przypadków ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług (a zatem przypadków zupełnie odmiennych od tych określonych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.),

c. § 18 ust. 2 regulaminu określa warunki, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby przyłączyć nieruchomość do sieci, naruszając jednocześnie art. 15 ust. 4 u.z.z.w.,

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Gmina wyjaśniła, że w jej ocenie kwestionowany przez Wojewodę § 25 regulaminu jest zgodny z art. 19 ust. 5 pkt 7 i 8 u.z.z.w. Podobnie jak zaznaczono wcześniej w motywach uchwały [...], skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie II SA/Sz 929/16 jeszcze raz podkreślając, że wymienienie w regulaminie sytuacji, kiedy może dojść do wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków ma charakter informacyjny i nie narusza uprawnień odbiorców. Nie doprowadzi więc do uchybienia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zdaniem Gminy regulamin wręcz powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Odnosząc się do regulacji zawartej w § 18 ust. 2 regulaminu, Gmina nie zgodziła się z Wojewodą, że przepis ten określa nowe okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Skarżąca podkreśliła, że odnosi się on do niespełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, które to z kolei stanowią wypełnienie delegacji określonej w art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., o której mowa jednocześnie w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Z kolei brak spełnienia przesłanek uregulowanych w § 18 ust. 1 (które przez Wojewodę zostały uznane za dopuszczalne) powodować będzie niemożność wydania warunków przyłączenia do sieci, a to właśnie zostało wyrażone w § 18 ust. 2 regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uzupełniając je o nieco szersze wyjaśnienia z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych (k. 13-15 akt sądowych). Dodał też, że na wadliwość § 25 regulaminu zwrócił uwagę również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w opinii z dnia 2 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w części.

Przedstawienie motywów wyroku należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż Sąd odnotował, że obie strony sporu w niniejszej sprawie (Wojewoda, Gmina) odwołują się w ramach swojej argumentacji do wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które pośrednio lub bezpośrednio potwierdzać mają prezentowane przez nie racje. Skład orzekający ze wszystkimi przywołanymi orzeczeniami się zapoznał i przy orzekaniu je uwzględnił.

Jednocześnie jednak Sąd podkreśla, że z uwagi na mnogość spraw dotyczących legalności regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków (podobnie zresztą jak podobnych konstrukcyjnie regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach) nie sposób uniknąć pewnych niejednolitości w judykaturze. Różne stanowiska sądów mogą wystąpić tym bardziej, że przepisy kompetencyjne, które stanowią oparcie dla regulaminów uchwalanych przez rady gmin (w rozważanym przypadku przede wszystkim art. 19 ust. 5 u.z.z.w.), nie są precyzyjne.

Sąd przedstawił powyższe uwagi celowo, gdyż chciałby przez to uwypuklić, że zajęcie w niniejszej sprawie określonego stanowiska nie jest wyrazem dezaprobaty dla odmiennych poglądów wyrażonych dotychczas w orzecznictwie. Wszystkie przywołane przez strony w niniejszej sprawie wyroki sądów wyrażają określone racje i przedstawiają indywidualne spojrzenie składów orzekających na to, jakie kompetencje regulacyjne należy wywodzić z ogólnej, ustawowej podstawy prawnej regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (art. 19 ust. 5 u.z.z.w.). Jak zaznaczono, odnośne przepisy upoważnień ustawowych nie są w tym zakresie precyzyjne i to właśnie może implikować niekiedy odmienne spojrzenie na poszczególne, zróżnicowane regulacje miejscowe uchwalane przez rady gmin.

Zajmując stanowisko w niniejszej sprawie Sąd oceniał kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze starając się wyłuszczyć sens zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów regulaminu, a zarazem zważył, czy zestawienie ich z wyjściową podstawą ustawową (a zarazem wzorcem) pozwala ocenić je jako prawidłowe.

W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Wojewoda zakwestionował § 18 ust. 2 regulaminu. Przepis ten (cytowany w całości w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia) dotyczy w istocie procedury wydawania dokumentu, jakim są "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej".

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, który sugeruje, że § 18 ust. 2 regulaminu określa "okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci", co miałoby prowadzić do niezgodności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.

Ocenę zakwestionowanego przez Wojewodę regulaminu w kontekście art. 15 ust. 4 u.z.z.w. trzeba rozpocząć od spojrzenia na analizowany akt prawa miejscowego jako całość normatywną.

Zgodnie z przywołanym art. 15 ust. 4 u.z.z.w. "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług". Z kolei stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie "warunków przyłączania do sieci" i "warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych".

W regulaminie, którego dotyczy niniejsza sprawa, warunki przyłączania do sieci zawarte zostały w rozdziale 5. Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedstawiono w rozdziale 6.

Z kolei w dwóch przepisach powyższych rozdziałów - § 16 i § 18 ust. 2 regulaminu zawarto regulacje powiązanE, aczkolwiek rodzajowo odmienne – dotyczące dokumentu "Warunków przyłączania do sieci wodociągowej".

W tym miejscu należy stanowczo zaznaczyć, że powyższe, powszechnie przyjęte w terminologii ze sfery budownictwa pojęcie dokumentu "warunków przyłączenia do sieci" należy odróżnić od "warunków przyłączania do sieci" i "warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których mowa w art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w., rozumianych jako zespół regulacji materialnych.

Dla szerszej perspektywy można zasygnalizować, że ubieganie się przez inwestorów o dokument "warunków przyłączenia do sieci" stało się powszechnie przyjętą praktyką, co spowodowane było obowiązywaniem przez ponad dwadzieścia lat wymogu dołączania go do projektu budowlanego. Wymóg ten był zawarty art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., który stanowił o obowiązku dołączenia do projektu "oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej". Nadmienić w tym miejscu też trzeba, że art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uchylono w czerwcu 2015 r., a to spowodowało, iż pozyskanie dokumentu tzw. "warunków przyłączenia" (z zastrzeżeniem regulacji szczególnych – np. prawa energetycznego) przestało być obecnie czynnością stricte ze sfery prawa administracyjnego (zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk 2710 Sejmu VII Kadencji, sejm.gov.pl). Jednak w praktyce i terminologii branżowej dokument ten nadal funkcjonuje i jest podstawą do prawidłowego wykonania przyłączy pod kątem ich późniejszego odbioru (art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że § 18 ust. 2 regulaminu wskazuje wyłącznie na sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zwolnione jest z obowiązku wydania dokumentu "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej" (por. też § 16 regulaminu). Zgodzić się także należy z Gminą, że owo zwolnienie z obowiązku wydania wskazanego dokumentu nie jest równoznaczne z określeniem przesłanek odmowy przyłączenia do sieci i nie powinno być oceniane w tych kategoriach. § 18 ust. 2 regulaminu bazuje wyłącznie na umocowanych ustawowo przesłankach dostępności usług wodociągowo-kanalizacyjnych określonych w § 18 ust. 1 regulaminu (por. art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.) i sprowadza się do wskazania, że w braku dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w odniesieniu do danej nieruchomości przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odstąpić od sporządzenia dokumentu "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej". W ocenie Sądu tak rozumiany § 18 ust. 2 regulaminu znajduje umocowanie w art. 19 ust. 5 zd. 1 u.z.z.w., gdyż reguluje instrumentalnie powiązany z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. "dokumentacyjny" obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego związany z relacjami z odbiorcami usług.

Przechodząc do analizy kolejnej zakwestionowanej regulacji Sąd zgadza się co do zasady z Wojewodą, że § 25 regulaminu nie mieścił się w granicach upoważniania ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wymieniony przepis regulaminu – negatywnie zresztą oceniony także przez Dyrektora w postanowieniu opiniującym z dnia [...] października 2018 r., [...] – zawiera bardzo sugestywne, językowe brzmienie "Dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków [...] w następujących przypadkach [...]". Dokonując językowej wykładni § 25 regulaminu trudno wyzbyć się wrażenia, że jest to wprost katalog przypadków, w których regulamin dopuszcza wstrzymanie usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z treści skargi, w której Gmina odwołuje się do wyroku II SA/Sz 929/16 wynika, że również skarżąca tak rozumie rozważany przepis i stoi na stanowisku, że jest to regulacja dopuszczalna w świetle art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w.

Zdaniem Sądu art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a konkretnie pkt 7 tego ustępu, nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym regulaminie. Sąd ma świadomość, że art. 19 ust. 5 zd. 1 u.z.z.w. stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Zdaniem Sądu w cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków.

Powyższy wywód należy uzupełnić dwoma istotnymi uwagami.

Po pierwsze, intencją Sądu nie jest w żadnym razie dążenie do wyprowadzenia tezy, jakoby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było ustawowo, bezwzględnie i naprzeciw wszelkim przeszkodom natury faktycznej obowiązane do nieprzerwanego świadczenia usług. Art. 5 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków". Z kolei przywołany wyżej art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. stanowi, że mogą wystąpić przypadki "niedotrzymania ciągłości usług" (a regulamin ma określać sposoby postępowania w razie ich wystąpienia). Z wymienionych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia dostawy wody i odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, czyli obowiązane jest wykazać się określoną miarą staranności. To nie wyklucza oczywiście możliwości wstrzymania usług przez to przedsiębiorstwo w sytuacjach nadzwyczajnych, od niego niezależnych.

Po drugie, z wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu (obecnie toczą się również inne postępowania ze skarg na podobne rozstrzygnięcia nadzorcze) wynika, iż niektóre gminy regulację, taką jak zawarta w § 25 regulaminu, traktują jako wyjątek od § 21 ust. 1 regulaminu i uznają ją li tylko za normę zwalniającą przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z obowiązku informowania odbiorców usług o nagłych planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody. W ocenie Sądu taka interpretacja § 25 regulaminu hipotetycznie jest możliwa do obrony przy zastosowaniu reguł funkcjonalnych, jednak nie może ujść z pola widzenia, że pierwszeństwo ma językowy wynik wykładni. Ten jest natomiast na tyle wymowny ("Dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków" [...]"), że nie pozwala zaakceptować § 25 regulaminu.

Końcowo i zupełnie na marginesie sprawy Sąd sygnalizuje, że regulacja zbliżona do zawartej w § 25 regulaminu byłaby dopuszczalna, gdyby przepis ten został przeformułowany. Na przykład: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zwolnione z obowiązku uprzedniego lub wcześniejszego informowania o wstrzymaniu dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach nagłych, w następujących przypadkach: 1) zaistnienia awarii i konieczność jej usunięcia; 2) wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci; 3) działania siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług; 4) zagrożenia prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków".

W takim zaproponowanym brzmieniu przepis dotyczyłby tylko obowiązków informacyjnych, przez co odpowiadałby art. 19 ust. 5 pkt 7 i 8 u.z.z.w.

Uzupełniająco, odnosząc się do treści skargi Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko Gminy, że nie jest adekwatna ta część argumentacji Wojewody, w ramach której na potrzeby weryfikacji § 25 regulaminu odwołuje się on do art. 8 u.z.z.w. Przepis ten reguluje specyficzną sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "odcina" dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy. Tymczasem § 25 regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Art. 8 u.z.z.w. nie jest więc dla niego odpowiednim odniesieniem.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 18 ust. 2 regulaminu, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).