Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1343/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. B. i K. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", Nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", ul. "[...]"" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek położonych w obrębie geodezyjnym nr "[...]" w "[...]", przy ul. "[...]", stanowiących działki gruntu nr "[...]" i "[...]"; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miasta Olsztyn podjęła w dniu 6 września 2006 r. uchwałę nr LXVII/837/06 w sprawie uchwalenia: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, ul. Artyleryjska – KOSZARY".

W dniu 19 listopada 2010r. do Rady Miasta Olsztyna wpłynęło pismo I. i K. B., w którym wezwano organ, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym nr [...]" w A przy ul. A, stanowiących działki gruntu nr "[...]" poprzez przeznaczenie ich w części na cele publiczne – zieleń parkową i rekreacyjną, a także ciąg pieszy łączący ul. A z brzegiem jeziora A z mocy wyżej wskazanej uchwały Rady Miasta. Podniesiono, że z celem publicznym łączy się nierozerwalnie ogólna dostępność terenu dla nieograniczonego kręgu korzystających na równych prawach, która nie jest akceptowana przez właścicieli nieruchomości, co narusza ich prawa skutkujące brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą i planowanym przeznaczeniem. Wskazali, że ich wola w zakresie zagospodarowania nieruchomości została wyrażona na piśmie z dnia 13 maja 2003 r. skierowanym do urzędu miasta, ale nie została zaaprobowana. Ponadto zarzucono, że gmina A, naruszając prawo własności skarżących, zapewniła sobie brak obciążenia własnych nieruchomości traktami komunikacyjnymi, co umożliwi rozporządzanie nimi w sposób pełniejszy, aniżeli obciążonymi celami publicznymi. Taka praktyka – zdaniem stron - jest nie tylko sprzeczna z prawem, ale także dąży do przerzucania ciężaru publicznego na osobę trzecią w sposób ukierunkowany na własną korzyść gminy.

Pismem z dnia 24 listopada 2010r. Przewodniczący Rady Miasta podał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 6 grudnia 2010r. I. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucili bezzasadne naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności działek nr "[...]’, stanowiących przed podziałem działkę "[...]", poprzez przeznaczenie jej w części na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wykonywania prawa i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej zakładanym przeznaczeniem w warunkach pełnej celowości i racjonalności alternatywnego zlokalizowania zwłaszcza ciągu pieszego. Powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że zapisy planu czynią nieruchomość całkowicie bezużyteczną w zakładanym przez właściciela zakresie przez jej przedzielenie na funkcję publiczną.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 753/14) odrzucił skargę K. B., ponieważ została ona wniesiona z uchybieniem terminu.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie lub o oddalenie. Podniósł, że ustawodawca przyznał gminom władztwo planistyczne, z czego skorzystał organ uchwalając przedmiotowy plan, a sami skarżący nie mają interesu prawnego, a nawet jeżeli – to nie został on naruszony, bowiem plan ważył interesy i mieszkańców, i właścicieli. Wskazano przy tym, że skarżący nie skorzystali z prawa do złożenia uwag do planu, a tym samym organ przed uchwaleniem planu nie uzyskał żadnej informacji, że właściciel nieruchomości jest niezadowolony z przyjętych rozwiązań.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 753/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. B., którą rozpatrywał merytorycznie, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, "bowiem nie został naruszony interes prawny skarżącej".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając, że skuteczność skargi jest uzależniona od wykazania naruszenia prawa, które ma wpływ na sytuację prawną skarżącego. Sąd wskazał, że skarżący musi wykazać, iż jego interes jest konkretny, realny, aktualny. Wyjaśniono ponadto, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przykład jego ograniczenia.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. W procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważono interesy wszystkich mieszkańców, a nie jedynie interes skarżącej. W uzasadnieniu wyjaśniono również, że brak zgody skarżącej na dane rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym nie stanowi o niezgodności uchwały z prawem. Sąd uznał zaproponowany kompromis za mieszczący się w granicach władztwa planistycznego, choć jednocześnie przyznał, że rozwiązania w nim przyjęte mogą ograniczyć sposób korzystania z działki, jednak nie czyni niemożliwym jej zagospodarowania. W konsekwencji uznano, że nie naruszono interesu prawnego skarżącej.

Od powyższego wyroku I. B. złożyła skargę kasacyjną zaskarżającą go w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2016r., II OSK 2851/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że z zawartych w aktach sprawy materiałów planistycznych nie wynika żadne uzasadnienie dla takiego umiejscowienia ciągu pieszego, przecinającego w zasadzie nieruchomość na pół. Jego brak, zwłaszcza w kontekście ograniczenia prawa własności, wykluczenia możliwości innego przeprowadzenia tego ciągu komunikacyjnego (np. skrajem nieruchomości) powodującego mniejsze oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, uniemożliwia sądowi ocenę czy zachowana została tu zasada proporcjonalności, a tym samym prawidłową kontrolę przyjętego rozwiązania planistycznego i jego akceptację.

Postanowieniem zaś z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Olsztynie odrzucające skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 6 września 2006 r. nr LXVII/837/06 w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, ul. Artyleryjska – KOSZARY".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066, j. t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przede wszystkim należy podnieść, że rozpoznawana sprawa była już raz przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z art. 190 zd. pierwsze ustawy ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia danego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Jak już wyżej podniesiono, ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w CBOSA).

Z uwagi na powyższe, rozpoznając niniejszą skargę Sąd był związany oceną stanu prawnego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/14. Sąd II instancji wskazał zaś, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności. W kontekście tych wywodów Sąd II instancji uznał w niniejszej sprawie naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zakresie w jakim na nieruchomości należącej do skarżącej wyznaczono ciąg pieszy łączący ul. A z brzegiem jeziora A. Z zawartych w aktach sprawy materiałów planistycznych nie wynika żadne uzasadnienie dla takiego umiejscowienia ciągu pieszego, przecinającego w zasadzie nieruchomość na pół. Jego brak zaś, zwłaszcza w kontekście ograniczenia prawa własności, wykluczenia możliwości innego przeprowadzenia tego ciągu komunikacyjnego (np. skrajem nieruchomości) powodującego mniejsze oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, uniemożliwia sądowi ocenę czy zachowana została tu zasada proporcjonalności, a tym samym prawidłową kontrolę przyjętego rozwiązania planistycznego i jego akceptację.

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika zatem, że Sąd ten uznał, iż plan miejscowy w zakresie w jakim na nieruchomości skarżących ustanawia istnienie ciągu pieszego narusza obowiązujące przepisy. Z akt planistycznych nie wynika bowiem uzasadnienie dla takiego zaprojektowania ciągu pieszego przecinającego nieruchomość skarżących na pół, co stanowi ograniczenie prawa własności. Z uwagi na powyższą okoliczność zasadnym okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego planu obejmującego działki będące własnością skarżących.

Reasumując, z uwagi na podniesione naruszenia, które mają charakter istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do zasad sporządzania planu, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził w pkt I nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek położonych w obrębie geodezyjnym nr "[...]" w A, przy ul. A, stanowiących działki gruntu nr "[...]"

W punkcie II sentencji wyroku z mocy art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie skarżącym solidarnie, kosztów postępowania sądowego.