Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1578/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 610/12 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz D. M. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 610/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" na rok 2010, z następującym uzasadnieniem:

D. M. w dniu [...] maja 2010 r. (data nadania pocztowego) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 329) wraz z załącznikami. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW - strefa nizinna I wynosiła 263,59 ha.

W dniach [...] września 2010 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzone zostały dwie kontrole: w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono następujące nieprawidłowości:

← na działce rolnej A (działka ewidencyjna nr 44/7) zastosowano kod błędu DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 7,88 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 7,27 ha; oraz kod DR 37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS);

← na działce rolnej B (działka ewidencyjna nr 53, 54, 56/5) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 36,36 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 31,95 ha, kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS) oraz kod DR22 (działka rolna jest niespójna, błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą jako jedną działkę rolną);

← na działce rolnej CI (działka ewidencyjna 37/27, 37/26, 37/25) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 20,30 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 18,65 ha, kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS);

← na działce rolnej D oraz DA (działka ewidencyjna 5/8) zastosowano kod DR14 normy DKR nie są przestrzegane oraz kod DR 18 na działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (stwierdzono teren nieużytkowany, zadrzewiony);

← na działce rolnej E (działka ewidencyjna 58) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 7,19 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 4,31 ha, kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS);

← na działce rolnej EA (działka ewidencyjna 58) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 25,51 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 3,16 ha, kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS);

← na działce rolnej I (działka ewidencyjna 416/11) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 32,82 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 8,93 ha;

← na działce rolnej J (działka ewidencyjna 5/8) zastosowano kod błędu DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 7,00 ha, natomiast stwierdzono powierzchnię 5,46 ha, kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS).

Kolejnymi pismami D. M. zgłaszał zastrzeżenia do przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli, w tym pismami z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] maja 2011 r. złożył wnioski o przesłuchanie wskazanych świadków.

W dniu [...] lipca 2011 r., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy oraz po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna I.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. D. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego, domagając się jej uchylenia oraz przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym przesłuchania wskazanych świadków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ dowodząc słuszności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin działek rolnych i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzona została kontrola w zakresie wzajemnej zgodności oraz kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Obie kontrole stwierdziły nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na działkach rolnych oznaczonych symbolami: A, B, CI, D, DA, E, EA, I, J.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W przedmiotowej sprawie różnica wyniosła 39,1858 %, a więc Kierownik Biura Powiatowego zasadnie odmówił D. M. płatności ONW strefa nizinna I.

i/J

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 oraz art. 78 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, iż co prawda Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zgłoszenia przez stronę żądania przeprowadzenia dowodu, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie mniej jednak przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ponadto w myśl art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, podczas prowadzonego postępowania administracyjnego D. M. wnosił o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania świadków oraz powołania biegłych, natomiast organ I instancji dysponując raportem z czynności kontrolnych, uznał, że wnioski beneficjenta są niezasadne i nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia dokonane przez kontrolerów mają odzwierciedlać stan faktyczny działek rolnych na dzień kontroli, natomiast późniejsze zeznania świadków oraz opinie biegłych mogą nie pokrywać się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Potwierdzeniem stwierdzonego stanu faktycznego jest sprawozdanie z przeprowadzonych kontroli oraz zdjęcia i szkice. Organ podniósł, iż art. 78 k.p.a. przewiduje także możliwość odmówienia Stronie żądania przeprowadzenia dowodu (§2). Ma to na celu uniemożliwienie Stronie przeciągania postępowania przez zgłaszanie zbędnych wniosków dowodowych, tj. dotyczących takich okoliczności, które już zostały bezspornie ustalone. Chodzi zatem zarówno o okoliczności stwierdzone za pomocą dowodów, jak i o fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Zatem w ocenie organu odwoławczego, brak jest dowodów świadczących o tym, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja wydana została przez organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a mianowicie w oparciu o raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie beneficjenta.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów, w szczególności dowodu z nowej wizji lokalnej, przesłuchania świadków na okoliczność utrzymywania spornych działek w dobrej kulturze rolnej oraz powołania biegłych w celu sprawdzenia poprawności przeprowadzonej kontroli, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w O. przy wykorzystaniu tzw. Metody inspekcji terenowej. Metoda ta polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych technik pomiaru, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Zatem celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, istniejącego na gruntach rolnych w dniu kontroli.

W wyniku przeprowadzonej w przedstawiony powyżej sposób kontroli na miejscu ustalono, iż powierzchnia działek rolnych A, B, CI, D, DA, E, EA, I, J uprawniona do przyznania płatności, ze względu na stwierdzony stan faktyczny, jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez rolnika we wniosku bądź nie kwalifikuje się do otrzymania płatności. W ocenie organu odwoławczego sporządzona podczas przeprowadzania czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna oraz dołączony do raportu szkic z pomiaru powierzchni działek rolnych, na którym wskazano miejsca oraz kierunek wykonanych zdjęć, potwierdzają, iż z uwagi na występujące samosiewki brzozy, wieloletnie chwasty i zakrzaczenia wykonane pomiary są prawidłowe.

Organ odwoławczy dokonał analizy raportu z przeprowadzonej kontroli, zdjęć oraz szkiców i uznał, że zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe również nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji wyjaśnił, iż nie kwestionuje dowodów, ale realizując kontrolę sprawdzany jest stan faktyczny działek rolnych na dzień kontroli. Wobec tego późniejsze zeznania świadków, opinie biegłych, zeznania osób zlecających i przeprowadzających kontrolę nie mogą mieć wpływu na wyniki już przeprowadzonej kontroli. Inspektorzy terenowi określają przebieg działek rolnych na podstawie zasięgów poszczególnych upraw z uwzględnieniem położenia ich na działkach ewidencyjnych oraz mierzą rzeczywistą powierzchnię upraw kwalifikujących się do przyznania płatności wynikających z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ wskazał, iż ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, tak więc kontrola sprawdzająca, opinie biegłych, zeznania świadków, po upływie czasu, mogą nie pokrywać się z wynikami przeprowadzonej wcześniej kontroli oraz nie odzwierciedlą stanu faktycznego istniejącego w dniu przeprowadzenia kontroli.

Organ nadmienił, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec tego, zdaniem organu, D. M. nie zgadzając się z wynikami kontroli, powinien sam przedstawić zeznania świadków i opinie biegłych, nie zaś zlecać przeprowadzenie dowodu organowi administracji. Organ bowiem dysponuje dowodem w postaci raportu z kontroli i wyniki z tej kontroli są dla organu wiążące.

Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia Strony oraz jego pełnomocnika o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli, Organ wyjaśnił, że w myśl art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, a więc organ przeprowadzający kontrolę może o tym fakcie powiadomić beneficjenta, jednak czynić tego nie musi. Odnośnie twierdzeń dotyczących W. P. organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo, w którym Z.M. - pełnomocnik upoważniony przez D. M., udzielił prawa do reprezentowania W. P., a potwierdzeniem jego obecności przy kontroli jest adnotacja podpisana przez Wojciecha Potępę, na str. 4 protokołu z czynności kontrolnych: "w związku z brakiem przeprowadzonych zabiegów agrotechnicznych na niektórych działkach informuję, iż dokonane zostaną stosowne prace w terminie do 30.09.2010r."

Odnosząc się do zarzutu dokonania czynności kontrolnych przed upływem terminu na dokonanie obowiązkowych prac i zabiegów rolniczych, organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z rozporządzeniem w sprawie minimalnych norm okrywa roślinna na działkach rolnych powinna być koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca lub powinny być na nich wypasane zwierzęta. Natomiast w przypadku gruntów zadeklarowanych również do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - pakiet 3.1, jak wynika z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, koszenie powinno odbywać się w terminie od 1 czerwca do 30 września, nie więcej niż 2 razy w roku. Organ wyjaśnił, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przeprowadzona kontrola dotyczyła zobowiązań wynikających z systemu wsparcia bezpośredniego oraz z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nie dotyczyła natomiast zobowiązań wynikających z zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowych. Jednym z warunków przyznania płatności ONW jest utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli jednoznacznie wynika, iż znajdująca się na działkach rolnych roślinność, wysokie trawy, zakrzaczenia oraz samosiewki brzóz, nie jest roślinnością jednoroczną, a co za tym idzie grunty te nie są utrzymywane zgodnie z normami, w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Ponadto składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w terminie od 15 marca do 15 maja beneficjent pomocy deklaruje powierzchnie działek rolnych, które kwalifikują się do otrzymania wnioskowanej płatności na dzień złożenia wniosku. Zdaniem organu stwierdzone uchybienia świadczą również o tym, że na dzień złożenia wniosku działki rolne nie kwalifikowały się do otrzymania płatności ONW.

Organ wyjaśnił również, iż kontrola na miejscu nie mogła uwzględnić nieskoszonej łąki, ponieważ na wykluczonych powierzchniach znajdują się zamiast trwałych użytków zielonych grunty odłogowane, czego potwierdzeniem są widoczne na zdjęciach zadrzewienia i zakrzaczenia. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w sytuacji pozostawienia 10 % niewykoszonej powierzchni, wnioskodawca składając wniosek o przyznanie płatności dołącza do niego materiał graficzny, na którym zaznacza powierzchnię działki rolnej, która ma pozostać nie wykoszona w danym roku. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, wskazane zarzuty są bezpodstawne.

W dalszej kolejności odnosząc się do braku w aktach sprawy informacji na temat urządzenia GPS, organ wyjaśnił, iż w uwagach inspektorów terenowych znajduje się informacja o nazwie i modelu odbiornika GPS, jak również podane są nazwiska i numery identyfikatorów inspektorów terenowych (pole nr 90). Natomiast kwestia braku legalizacji urządzenia GPS została również D. M. wyjaśniona w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., w którym Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazało, iż certyfikaty oraz licencje oprogramowania, wykorzystywanego na potrzeby kontroli na miejscu znajdują się w siedzibie OR ARiMR w O..

D. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że

w rozpoznawanej sprawie decydujące było niedostrzeżenie przez organ potrzeby przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego na okoliczność utrzymywania spornych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] września 2010r. oraz przeprowadzania zabiegów rolniczych i prowadzenia działalności rolniczej zgodnie ze złożonymi wnioskami o dopłaty za rok 2010.

WSA wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o wyniki kontroli w zakresie wzajemnej zgodności oraz kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Obie kontrole stwierdziły nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, na działkach rolnych oznaczonych symbolami: A, B, CI, D, DA, E, EA, I, J.

Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek zasadne jest stanowisko organu, iż nie miał obowiązku powiadomienia o terminie kontroli, a zatem bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące osoby pełnomocnika strony, to nie zwalniało to organu od rzetelnego odniesienia się do zarzutów strony sformułowanych do doręczonego jej Raportu z czynności kontrolnych. Po otrzymaniu raportów skarżący zgłosił do Biura Powiatowego ARiMR w O. zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych i zastrzeżenia te konsekwentnie powtarzał w kolejnych etapach prowadzonego postępowania. Natomiast organ nie przeprowadził żadnej czynności wnioskowanej przez Stronę zarówno w zarzutach do Raportu jak i w odwołaniu.

Sąd wyjaśnił, że odmowę przeprowadzenia dowodów organ uzasadniał ich zbytecznością jako dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, co jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

WSA uznał, że odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych w sposób oczywisty naruszyła art. 78 k.p.a. Z przepisu art. 78 k.p.a. wynika, że co do zasady żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 §1 k.p.a.). Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania i dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają znaczenie dla sprawy. W świetle treści art. 78 k.p.a. ma zatem znaczenie dla sprawy istotny dowód zgłaszany na tezę odmienną od tezy uznawanej przez organ za dostatecznie wyjaśnioną.

Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do oceny stanu działek na dzień przeprowadzenia kontroli z uwzględnieniem prowadzonych przez stronę programów i wymogów związanych z wnioskowanymi dopłatami.

WSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien przede wszystkim przesłuchać wnioskowanych przez skarżącego świadków, wyjaśnił, że ciążący na stronie ciężar dowodowy znalazł realizację w przedstawieniu organowi listy świadków, ich adresów i wskazaniu okoliczności, na którą mieliby być przesłuchani a która dotyczy istoty sprawy (stanu działek na dzień kontroli), stwierdził, że oczekiwanie organu, by skarżący przedstawił sam te zeznania jest niedopuszczalne nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania dowodowego prowadzonego przez ARiMR z mocy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Dalej WSA wskazał, że po przesłuchaniu wnioskowanych świadków organ winien skonfrontować ich zeznania z posiadanym materiałem zdjęciowym powstałym w czasie kontroli. Wówczas dopiero będzie mógł podjąć (i uzasadnić) decyzję co do zasadności przeprowadzenia kolejnych zgłoszonych w odwołaniu dowodów.

Organ winien także wyjaśnić podnoszoną przez stronę niekompletność dokumentacji zdjęciowej.

Sąd I instancji stwierdził równocześnie, iż nie podziela zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w działaniu urządzeń GPS. Zupełnie niezasadne jest także, w ocenie Sądu, domaganie się przez skarżącego dołączenia do sprawy materiałów dotyczących sąsiednich działek i zeznań świadków ze spraw dotyczących innych lat.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.), poprzez uznanie, iż organ winien przeprowadzić dowód (przesłuchać świadków) na okoliczności powołane przez Stronę, tj. uwzględnić wnioski dowodowe Strony, podczas gdy organ powinien jedynie rozpatrzeć materiał dowodowy w oparciu o wniosek Strony (jej żądanie) oraz inne dokumenty dołączone przez Stronę.

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 Kpa, poprzez uznanie, iż przedmiotem dowodu, który organ miałby przeprowadzić w oparciu o zgłaszane przez Stronę wnioski dowodowe jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, podczas gdy przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Stronę nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy odzwierciedlały wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli.

3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego uznał, iż ocena organu co do zasadności zaniechania przeprowadzenia dowodów nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, podczas gdy materiał dowodowy w postaci raportów z kontroli, których wiarygodności Sąd nie kwestionuje, jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości co do nieprawidłowości stwierdzonych w gospodarstwie strony.

4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kpc, poprzez nierozważenie całości zgromadzonego materiału i w konsekwencji uznanie, że zasadnym jest wysłuchanie świadków wnioskowanych przez stronę, podczas gdy materiał dowodowy jest pełny, rzetelny i ustalający rzeczywisty stan faktyczny sprawy, w oparciu o który wydać można było decyzję.

5. Naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie - wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, iż organ nie wydał decyzji w oparciu o rzetelną ocenę całości zgromadzonego w sprawie materiału.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D. M. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r.,poz.270 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Dokonując oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przepisu art.21 ust.3 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju), w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, a nie - jak wskazał skarżący - prawa materialnego. W istocie więc skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, błędnie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając ten zarzut NSA stwierdził, że nieuzasadnione jest stanowisko organu, iż z przepisu art.21 ust.3 ww. ustawy wynika, że organ powinien jedynie rozpatrzyć materiał dowodowy na wniosek strony oraz dokumenty, w tym oświadczenia świadków, dołączone przez stronę. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że oczekiwanie organu, by skarżący przedstawił sam zeznania świadków jest niedopuszczalne nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania dowodowego prowadzonego przez ARiMR z mocy art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju, prawidłowo też WSA stwierdził, że ciążący na stronie ciężar dowodowy znalazł realizację w przedstawieniu organowi listy świadków, ich adresów i okoliczności, na które mieliby być przesłuchani.

Wnoszący skargę kasacyjną, uzasadniając zarzut naruszenia art.78 k.p.a. podniósł, że przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy odzwierciedlały wyniki przeprowadzonej na miejscu kontroli. Stanowisko organu jest przedwczesne, ponieważ przed przesłuchaniem świadków wnioskowanych przez stronę nie można stwierdzić jakie będzie znaczenie ich zeznań. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych strony w sposób oczywisty naruszyła art.78 k.p.a., ponieważ ma znaczenie dla sprawy istotny dowód zgłaszany na tezę odmienną od tezy uznawanej przez organ za dostatecznie wyjaśnioną. Podkreślić należy, że to organ uważał, iż okoliczności sprawy są wyjaśnione w sposób wynikający z raportu z kontroli, natomiast strona zgłaszając wnioski dowodowe, zmierzała do udowodnienia, iż stan faktyczny sprawy jest inny niż to wynika z raportu z kontroli. Raport z kontroli na miejscu jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej na określone działania, przepisy nie stanowią jednak, że jest to jedyny środek dowodowy, a wręcz przeciwnie przepis art.21 ust.3 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju zobowiązuje organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art.141§4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, a zatem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku w rozpoznanej sprawie zawiera wszystkie określone przepisem art.141§4 p.p.s.a. elementy i w sposób jasny uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. W sposób nieuprawniony wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji, że Sąd ten nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, dlaczego nie kwestionując wiarygodności raportów z kontroli, uznał równocześnie, że ocena organu co do zasadności zaniechania przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że organ nie przeprowadził żadnej z czynności wnioskowanych przez stronę zarówno w zarzutach do raportu jak i w odwołaniu, a nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, zgłaszanych w celu udowodnienia tezy odmiennej od tej, którą organ uznał za udowodnioną narusza art.78 k.p.a.

Wobec uzasadnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków w sposób niezgodny z art.78 k.p.a., nie można uznać, że organy orzekające oceniły udowodnienie kwestionowanych przez stronę okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego i orzekły w oparciu o wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez ten Sąd art.77§1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wydał decyzji w oparciu o rzetelną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Nieuprawnione jest też twierdzenie Dyrektora M. Regionalnego Oddziału ARiMR, podniesione w ramach zarzutu naruszenia art.141§4 p.p.s.a., iż organ nie mając możliwości odniesienia się do twierdzenia Sądu, nie będzie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia zgodnie ze wskazaniami WSA. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł precyzyjne wskazania co dalszego postępowania, wskazując, że " (..) w toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien przede wszystkim przesłuchać wnioskowanych przez skarżącego świadków.(...). Po przesłuchaniu wnioskowanych świadków organ winien skonfrontować ich zeznania z posiadanym materiałem zdjęciowym powstałym w czasie kontroli. Wówczas dopiero będzie mógł podjąć (i uzasadnić) decyzję co do zasadności przeprowadzenia kolejnych zgłoszonych w odwołaniu dowodów. Organ winien także wyjaśnić podnoszoną przez stronę niekompletność dokumentacji zdjęciowej."

Nie ma uprawnionych podstaw zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 245 k.p.c. i art.106§5 p.p.s.a, poprzez nierozważenie całości zgromadzonego materiału, bowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Przepis art.106§5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w §3 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Art.106 §3 p.p.s.a. wskazuje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc, na podstawie art.106§5 p.p.s.a. przepisy kodeksu postępowania cywilnego mają zastosowanie wyłącznie do uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd, a nie do dokonywanej przez sąd w ramach kontroli zaskarżonej decyzji, oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Z wyżej wyłożonych przyczyn NSA na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.