Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 244/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Handlowej w R. na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr IV/11/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego fragment Wsi przy ul. G.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. Spółdzielnia wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą.

W odpowiedzi Rada Gminy, uchwałą nr XXI/100/2016 z dnia 29 czerwca 2016 r. uznała przedmiotowe wezwanie za niezasadne, przedstawiając szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska.

W skardze na uchwałę planistyczną skarżąca wyjaśniła, że na działce, której jest właścicielem może być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast teren oznaczony symbolem "1U" (graniczący z działką skarżącego) przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę usługową. Skarżąca wskazała, że zabudowa usługowa będzie oddziaływać na działkę, której jest właścicielem, przez wzmożony ruch samochodowy, zwiększony poziom hałasu, zacienienie i naruszenie stosunków wodnych.

Skarżąca sformułowała szereg zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako dalej u.p.z.p.:

Zarzut nr 1 - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca wskazała, że w planie miejscowym nie wyznaczono linii zabudowy pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami 1U oraz 2U/MN oraz od strony działek graniczących z obszarem objętym jego ustaleniami. Stosowną linię zabudowy wyznaczono tylko od strony dróg. Przepisy planu miejscowego (przepis § 18 ust. 3 pkt 1 oraz przepis § 19 ust. 4 pkt 2) w zakresie zachowania linii zabudowy odsyłają do rysunku planu miejscowego ze stwierdzeniem, że linie te zostały wyznaczone od linii rozgraniczającej tereny (czyli tereny 1U od 2U/MN). W tym zakresie przedmiotowy plan miejscowy uchybia także przepisowi § 8 ust. 2 rozporządzenia, który obliguje organ sporządzający plan miejscowy do tego, by na rysunku planu miejscowego stosować takie nazewnictwo i oznaczenia, które umożliwią jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstu planu miejscowego. Skarżąca będąc właścicielem działki nr [..] nie posiada wiedzy, w jaki sposób (w jakiej odległości) będzie sytuowana zabudowa na działce sąsiedniej. Biorąc natomiast pod uwagę, że na działce sąsiedniej powstanie zabudowa usługowa, charakteryzująca się o wiele większą uciążliwością niż zabudowa mieszkaniowa - dopuszczona na działce skarżącego, tym bardziej brak wyznaczenia linii zabudowy wpływa na uprawnienia skarżącego co do możliwości zabudowy swojej działki.

Zarzut nr 2 - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie się od wskazania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Liniami rozgraniczającymi objęto w planie tereny o różnych przeznaczeniach, tj. tereny zabudowy usługowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dotyczy to terenu oznaczonego symbolem 2 U/MN, dla którego przepis § 19 określa stosowne przeznaczenie terenu dopuszczając możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej lub usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej. W efekcie nie określono jednoznacznego przeznaczenia terenu. Skarżąca stwierdziła, że użycie symbolu 2U/MN, byłoby dopuszczalne gdyby organy gminy chciały w ramach władztwa planistycznego postanowić, że na przedmiotowym terenie może być realizowana zabudowa usługowo-mieszkaniowa - rozumiana jako możliwość realizacji budynku (ów), którego część ma być przeznaczona na usługi, natomiast druga część ma stanowić lokal mieszkalny. Dopuszczenie alternatyw wskazanych powyżej jako możliwej do realizacji zabudowy przeczy idei sporządzania planów miejscowych, które mają jednoznacznie przesądzać o przeznaczeniu terenu.

Zarzut nr 3 - naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który obliguje do określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy plan miejscowy zamiast jednoznacznie określić wszystkie wymienione elementy, w tym gabaryty obiektów i szerokość elewacji obiektów odsyła przepisem § 7 pkt 3 do zasady dobrego sąsiedztwa. Wskutek tego skarżąca, będąca właścicielem działki oznaczonej symbolem 2U/MN, realizując zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie wie jakie budynki, o jakich gabarytach będą realizowane na działkach sąsiednich.

Zarzut nr 4 - naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez rozstrzyganie o kwestiach pozostających poza zakresem regulacji planistycznych.

W § 7 pkt 6 plan rozstrzyga bowiem o możliwości dokonywania wycinki drzew oraz konieczności wprowadzenia nasadzeń. Kwestia ta jest przedmiotem stosownej decyzji administracyjnej, na skarżącą zostały zatem nałożone obowiązki, których plan miejscowy nie może regulować.

Zarzut nr 5 - naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez zawarcie w § 14 pkt 2 planu miejscowego ustaleń o lokalizacji zjazdu.

Skarżąca wskazała, że kwestia ta powinna być przedmiotem decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego zarządcę drogi, nie zaś przedmiotem ustaleń planu miejscowego.

Zarzut nr 6 - naruszenie postanowieniami planu przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52 poz. 315), który obliguje do wyznaczenia stosownych stref ochronnych.

Skarżąca stwierdziła, że plan w § 13 stanowi o ograniczeniach wynikających z sąsiedztwa cmentarza - nie wyznacza jednak stosownych stref, czym narusza wskazane przepisy rozporządzenia.

Zarzut nr 7 - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, które określa wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych, które mają być odnoszone odpowiednio do mieszkania albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Skarżąca wskazała, że przedmiotowy plan miejscowy w § 14 pkt 3 narusza wskazane przepisy, obligujące do określenia liczby miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, których w planie nie wyznaczono. Ponieważ na całym terenie objętym ustaleniami planu miejscowego może być realizowana zabudowa usługowa, zapewnienie miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest konieczne.

Zarzut nr 8 - naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od określenia minimalnej intensywności zabudowy.

Skarżąca zarzuciła, że postanowienia planu pozostają w sprzeczności z wymogami przepisów ustawy, która nakłada stosowny wymóg w trym zakresie na organy sporządzające plan miejscowy, organy te nie mogą zatem zrezygnować z określenia minimalnej wartości tego wskaźnika.

Zarzut nr 9 - naruszenie art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), który obliguje organ sporządzający plan miejscowy do określenia standardów akustycznych dla stosownych terenów poprzez odniesienie się do norm hałasu wskazanych w przepisie art. 113 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W kwestionowanym planie nie wyznaczono tych standardów.

Zarzut nr 10 - naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., który fakultatywnie stanowi o możliwości określenia kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów.

Skarżąca stwierdziła, że przepis ten nie daje organom gminy korzystającym z tego uprawnienia możliwości wprowadzania pojęć "nieostrych", "liberalnych", stanowiących zaprzeczenie idei ustawodawcy. W tym zakresie przedmiotowy plan miejscowy dopuszcza możliwość stosowania kolorów: "barw ziemi", "pastelowych", "matowych", "w odcieniach cegły" (przepis § 18 ust. 3 pkt 5 oraz przepis § 19 ust. 4 pkt 6). Zapisy te nie mają żadnego normatywnego znaczenia, a stanowią podstawę nieuprawnionej ingerencji organów w przedkładane projekty budowlane oraz plany zagospodarowania terenu.

Zarzut nr 11 - naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. który obliguje do określenia stawki procentowej opłaty planistycznej, od określenia której organ odstąpił.

Skarżąca wskazała, że sam fakt, iż plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia terenu nie może przesądzać, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jest on bowiem zależny od określonych wskaźników i parametrów (chociażby od wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy), a rada gminy nie jest organem właściwym do przesądzania o tym czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, organem tym pozostaje organ wykonawczy gminy.

W zakresie trybu sporządzania kwestionowanego planu zarzucono, że plan miejscowy narusza przepis art. 17 u.p.z.p. w zakresie wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego przez organ sporządzający projekt planu miejscowego bez uzasadnienia wynikającego z przepisów prawnych. Wskazano na rozbieżności pomiędzy projektem planu miejscowego wysłanym do opiniowania i uzgadniania a uchwalonym planem miejscowym odnośnie wysokości zabudowy. Skarżąca wskazała, że o ile zmniejszenie liczby kondygnacji było podyktowane uwagami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie wnosił on jednak o zmianę wysokości zabudowy.

Skarżąca zarzuciła, że plan miejscowy narusza przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zachowaniu wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni. Skarżąca wskazała, że okres ten powinien przypadać na dni, kiedy urząd jest otwarty i kiedy można zapoznać się z dokumentacją sprawy. W sprawie projekt planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 13 października do 3 listopada 2011 r. Nie sposób zatem przyjąć, aby społeczności lokalnej umożliwiono zapoznanie się z projektem planu miejscowego w okresie 21 dni, w których Urząd Gminy pozostawał otwarty.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a - b u.p.z.p. w związku z art. 32 Konstytucji RP, wskazując, że art. 17 pkt 6 a - b u.p.z.p. określa zamknięty katalog podmiotów względem, których organ sporządzający plan miejscowy winien odpowiednio wystąpić z wnioskiem o zaopiniowanie oraz uzgodnienie projektu planu miejscowego. Adekwatnie, podmioty te winny być zawiadomione przez organ sporządzający plan miejscowy o przystąpieniu do jego sporządzenia. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego a następnie wystąpił z wnioskiem o zajęcie stanowiska względem projektu planu miejscowego do podmiotów innych niż wskazane przez ustawodawcę przywołanymi przepisami prawnymi, jak A., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zakład Gospodarki Komunalnej. Wójt Gminy naruszył zatem zasadę legalizmu, a także art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione uprzywilejowane traktowanie wskazanych podmiotów poprzez ich indywidualne zawiadamianie oraz umożliwienie wypowiadania się względem przedmiotowego projektu planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Organ ustosunkował się do poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów, wskazując

odnośnie do zarzutu nr 1:

Wyznaczone na rysunku planu maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, czyli od strony linii rozgraniczające tereny komunikacyjne. Na etapie opracowania planu miejscowego nie zaistniała potrzeba aby dodatkowo określać linie zabudowy względem terenów sąsiednich. Jeżeli na rysunku planu nie przedstawiono graficznie linii zabudowy, to oznacza że wyznaczenie ich

w tym miejscu nie było konieczne, a regulacje w tym zakresie określa prawo budowlane.

odnośnie do zarzutu nr 2:

W planie miejscowym wydzielono liniami rozgraniczającymi teren funkcjonalny

i oznaczono go 2U/MN - czyli teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej jednorodzinnej Ponadto w tekście planu ustalono, że przeznaczenie terenu, o którym mowa w ust. 2 (czyli mieszkaniowe i usługowe) należy traktować równorzędnie. W zasadach ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, w tym parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenów, dodatkowo określono, że zabudowę o funkcji usługowej

i mieszkaniowej można realizować jako obiekty samodzielne lub połączone ze sobą. W tym przypadku nie zostały przekroczone przepisy prawa, bowiem nierzadko można spotkać się z tym, że funkcje te występują razem ze sobą.

W przypadku funkcji usługowych określonych w § 4 pkt 11 tekstu planu nie powinny wystąpić na tym tle konflikty w wyniku połączenia ze sobą. W art. 3 pkt. 2a prawa budowlanego ustawodawca dał do zrozumienia, że wydzielenie mieszkania oraz lokalu użytkowego (usługowego) względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stoi w sprzeczności ze sobą, a usługi których realizację plan dopuszcza nie będą stwarzały konfliktu funkcjonalnego z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

odnośnie do zarzutu 3

W § 7 pkt 3 zawarto ustalenie, że zabudowę należy kształtować na zasadzie dobrego sąsiedztwa, tj. nowa zabudowa powinna nawiązywać do charakterystycznych parametrów i elementów wystroju elewacji (detalu) zabudowy historycznej Wsi. Ustalenie to ma charakter ogólny i wynika z wniosków oraz ustaleń poczynionych na etapie opracowania planu miejscowego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie zmienia to faktu, iż wskaźniki do kształtowania zabudowy na terenie 1U i 2U/MN zostały określone w ustaleniach szczegółowych tekstu planu. Inwestor chcący realizować zamierzenie inwestycyjne w terenie 1U musi uwzględnić między innymi zapisy zawarte w § 18 ust. 3 pkt 1-12, w punktach tych zawarto wszelkiego rodzaju zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu wymagane przez art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. Tego samego rodzaju zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu wymagane przez

art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostały określone także dla terenu 2U/MN.

odnośnie do zarzutu nr 4:

Ustalenia planu miejscowego zawarte w § 7 pkt 6 nie rozstrzygają bezwzględnie kwestii ewentualnej wycinki drzew oraz nowych nasadzeń. Przy wycince drzewa, inwestor powinien na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody uzyskać odpowiednią decyzję administracyjną wydaną przez wójta.

odnośnie do zarzutu nr 5:

Ustalenie odnośnie zjazdu wynika z uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad i z tego względu takie właśnie ustalenie znalazło się w ustaleniach niniejszego planu.

odnośnie do zarzutu nr 6:

W § 13 określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - ze względu na teren cmentarza, który położony jest wzdłuż drogi krajowej (po drugiej stronie drogi).

W zagospodarowaniu terenu 2U/MN występują ograniczenia, wynikające z przepisów odrębnych w tym zakresie. Tak więc inwestor chcąc zrealizować inwestycję w terenie 2U/MN musi przestrzegać norm wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

odnośnie do zarzutu nr 7:

Miejsca parkingowe, ze względu na rodzaj inwestycji, w § 14 pkt 3 tekstu planu zostały określone prawidłowo. Miejsca te, na podstawie ustaleń wynikających

ze studium oraz z praktyki planistycznej zostały określone w stosunku do konkretnej usługi, co w tym przypadku jest właściwe. Nie dla wszystkich inwestycji usługowych właściwym parametrem do określania minimalnej liczby miejsc parkingowy będzie powierzchnia użytkowa. Dobrym przykładem będzie tu funkcja hotelowa, czy też usługa związana z gastronomią, gdzie dla tych funkcji odpowiednim odniesieniem określając miejsca parkingowe będzie ilość łóżek, czy też ilość miejsc konsumpcyjnych. Zdaniem organu, § 4 pkt 9 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza, że katalog określający stosunek ilości miejsc postojowych nie jest zamknięty i można zastosować inne zależności co do obliczania minimalnej ilości miejsc parkingowych, ze względu na rodzaj pełnionej usługi.

Ustalenia odnośnie zapisów odnoszących się do ilość miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - nie występuje potrzeba określania, są także prawidłowe. W terenie objętym planem miejscowym nie wystąpiły przesłanki zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz ustawie o drogach publicznych, które wskazywałyby na konieczność ustalenia w planie miejscowych ilości miejsc postojowych przeznaczonych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

W planie miejscowym nie będzie stref zamieszkania oraz stref ruchu – zgodnie

z ustawą. W tym przypadku nie wystąpiły zatem przesłanki dla ustalenia minimalnej ilość miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

odnośnie do zarzutu nr 8:

Minimalna intensywność zabudowy jest jednym z elementów wymienionych

w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. jako elementów obligatoryjnych, które w miejscowym planie określa się obowiązkowo. W ustaleniach planu miejscowego w ustaleniach ogólnych oraz szczegółowych zawarto wszystkie elementy wymagane przez art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla elementów, dla których w ustaleniach planu nie wystąpiły przesłanki do umieszczenia dla nich odpowiednich ustaleń z powodu braku jakichkolwiek przesłanek, w ustaleniach planu użyto sformułowania - nie występuje potrzeba określania. W terenie objętym opracowaniem planu nie wystąpiły przesłanki do tego, aby w ustaleniach planu określić minimalną intensywność zabudowy. Taka sytuacja może mieć miejsce ewentualnie w uzupełnieniu zabudowy zwartej w centrum miasta w tzw. "przerwie" w ciągu zabudowy, wtedy należy ewentualnie określić minimalną intensywność dla przyszłej zabudowy aby wypełniła ona gabarytowo w odpowiedni sposób tą "przerwę". Na terenie objętym planem taka sytuacja nie miała miejsca.

odnośnie do zarzutu nr 9:

Przepis art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska obliguje radę gminy do uwzględnienia w planie miejscowym terenów, o których mowa w art. 113 i to w przypadku niniejszego planu miało miejsce. Na podstawie art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r poz. 283) cyt. "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych". W tym kontekście należy stwierdzić, iż w planie miejscowym wydzielono dwa tereny funkcjonalne o symbolach 1U i 2 U/MN. Pod względem ochrony środowiska w tym między innymi ochrony przed hałasem w ustaleniach planu miejscowego w § 7 ust. 3 i 4 ustalano odpowiednie ustalenia gwarantujące ochronę interesów właścicieli bądź użytkowników sąsiednich działek. Co do terenu 1U oraz terenu 2U/MN, to zgodnie z rozporządzeniem ministra środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112 ) w zależności od usługi, jaka będzie prowadzona na tych taka odpowiednia ochrona pod względem akustycznym będzie obowiązywała. Tak więc inwestor/właściciel terenu 1U powinien swoje zamierzenie inwestycyjne dostosować pod względem ewentualnego oddziaływania hałasu do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, czyli do ustawy prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku tak aby pozostać z nimi w zgodzie.

odnośnie do zarzutu nr 10:

Określenie kolorystyki obiektów użytych w ustaleniach niniejszego planu wynika z uzgodnienia z Wojewódzki Urzędem Ochrony Konserwatorskiej. Organ wskazał, że pojęcia występujące w uchwale, niewymienione w § 4 należy interpretować zgodnie z definicjami przyjętymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicjami wynikającymi z przepisów odrębnych i Polskich Norm. Jeżeli nie znajdują one tam swoich definicji, należy ich tłumaczenia szukać w definicjach zawartych w słowniku wyrazów polskich, co jest powszechnie dozwolone w polskim prawodawstwie i właśnie w taki sposób w niektórych przypadkach należy interpretować ustalenia planu miejscowego.

odnośnie do zarzutu nr 11:

Stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa

w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zostały ustalone w sposób prawidłowy w § 17 tekstu planu i odpowiednio opisane w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującego niniejszy plan. Dla terenu 1U obowiązują ustalenia miejscowego planu z funkcją usługową (czyli identyczną jak w przypadku przeznaczenia w niniejszym planie), a teren 2U/MN jest własnością Gminy, w zw. z tym ustalenie wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy jest bezprzedmiotowe, ponieważ gmina sama sobie nie może naliczyć renty planistycznej i jej zapłacić.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że twierdzenia Spółdzielni i Sądu I instancji, co do posiadania przez Spółdzielnię tytułu własności do działki nr [..] – położonej w m. G., uzasadniającego jej legitymację do wniesienia skargi, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, z których zdaje się wynikać wniosek przeciwny. Spółdzielnia nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią tytułu własności oznaczonej powyżej działki, a ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego dnia 18 października 2012 r. wynika, że właścicielem tej działki jest Gmina. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony przed sądem administracyjnym może domagać się jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. W niniejszej sprawie kwestia posiadania przez Spółdzielnię interesu prawnego, który został naruszony uchwałą Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z powziętymi wątpliwościami co do posiadania przez Spółdzielnię legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, przedwczesna jest ocena zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w skardze kasacyjnej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, uznając, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], nie wskazała zatem, że przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi w rozumienia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, wskazując że zbadanie przez Sąd I instancji kwestii legitymacji skargowej Spółdzielni wymagało przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność np. poprzez ustalenie zapisów w księdze wieczystej nieruchomości albo wystosowania do Spółdzielni żądania okazania odpisu księgi wieczystej dotyczącej tej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego właściwego dla daty podjętego i zaskarżonego aktu, w niniejszej sprawie wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie u. p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie z dnia 17 grudnia 2014 r.

Niniejsza skarga złożona została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy, które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dniu podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego potwierdza również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835).

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy zostały spełnione.

Skarga została wniesiona w terminie i poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czym skarżąca wypełniła wymóg, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając natomiast materialnoprawną legitymację skarżącej wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko.

Skarżąca powoływała się na prawo własności działki nr [..]. Działka ta znajduje się na terenie objętym postanowieniami kwestionowanego planu, w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2U/MN o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo - mieszkaniową jednorodzinną (§ 19 ust. 2 i 3 planu). Twierdzenia skarżącej w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy materiale dowodowym. Jak wynika bowiem z wypisu z księgi wieczystej nr [..] nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], położoną w G., jej właścicielem jest Spółdzielnia.

Skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej interesu prawnego zarówno z tytułu sąsiedztwa strefy 1U przeznaczonej w planie pod zabudowę usługową, której uciążliwość jej zdaniem będzie go ograniczała w swobodnym wykonywaniu przysługującego mu prawa własności oraz w ustaleniach odnoszących się do strefy 2 U/MN, które powodują ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Objęcie działki skarżącej postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść jej uprawnień właścicielskich (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał jej legitymację do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej a zaskarżoną uchwałą.

Otwiera to możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały.

Podkreślić jednocześnie należy, że ewentualne uwzględnienie skargi mogło nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej. Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną uchwałę, czyni to w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14). Mimo, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, może on zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego, (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy). Odróżnić należy te treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Za takim stanowiskiem przemawia indywidualny charakter skargi z art. 101 u.s.g. Także stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis - por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 37/14). W konsekwencji - ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2992/14).

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie w całości uchwały Rady Gminy nr IV/11/2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmującego fragment Wsi przy ul. G. doprowadziła sąd orzekający do oddalenia skargi w całości, wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, ani też do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mających wpływ na sytuację prawną skarżącej.

Dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały należało uwzględnić zmianę art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonaną została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 15 listopada 2015 r. na podstawie art. 54 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (procedury planistycznej) o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Po 849/17). W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podkreślić należy, że norma art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Lu 881/17).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez Gminę w niniejszym przypadku z przysługującej jej samodzielności planistycznej wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. i 2 u.p.z.p. gmina uprawniona jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Władztwo planist6yczne gminy nie jest absolutne i podlega szeregu ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, LEX nr 46367) wskazał, że fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności, wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

Dokonując powyższej oceny, sąd poddał weryfikacji postawione w skardze zarzuty i odmówił im zasadności z przedstawionych poniżej przyczyn.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 dotyczącego nieustalenia linii zabudowy pomiędzy strefami oznaczonymi symbolem 1U i 2U/MN wyjaśnić należy, że organ planistyczny ma obowiązek ustalenia linii zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia. Dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych m.in. w celu takiego ukształtowania przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego. W niniejszym przypadku ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo stref 1U i 2U/MN z przebiegającą drogą krajową nr [..] wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło od strony linii rozgraniczających tę drogę, w zgodzie z uzgodnieniem dokonanym w toku procedury planistycznej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 września 2014r. Takie rozwiązanie planistyczne nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia zgodności z przepisami planistycznymi oraz z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Organ planistyczny nie miał natomiast obowiązku wyznaczenia linii zabudowy od strony granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą własność skarżącej. Ustalenie linii zabudowy nie jest przez przepisy prawa w tym zakresie wymagane, jej brak nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego, a ustawodawca przewidział pozostawienie kwestii odległości zabudowy od granicy z sąsiednia działają budowlaną przepisom szeroko rozumianego prawa budowlanego – rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W zakresie zarzutu nr 2 dotyczącego braku wyznaczenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem nr 2U/MN wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnia tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że dozwolone jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają, np. funkcja usługowa z mieszkalną albo przeznaczenia nieruchomości na uprawy rolne (w okresie letnim) oraz na rekreację (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 212-213). Stanowisko o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest licznie reprezentowane w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1278/06; z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2490/12; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11).

W kontrolowanym planie, w jednostce planistycznej 2U/MN obejmującej działkę skarżącej, przewidziano dwie współistniejące ze sobą na zasadzie równorzędności funkcje - usługową i mieszkaniową, w ramach których dopuszczono realizację zabudowy usługowej i mieszkaniowej jako zabudowy samodzielnej bądź połączonej ze sobą. W strefie 2U/MN nie było konieczności umieszczania linii rozgraniczających, skoro uchwałodawca przewidział płynne współistnienie funkcji mieszkaniowych i usługowych w warunkach komplementarności. Sąd nie dostrzegł w powyższych regulacjach naruszenia przepisów prawa, które prowadziłoby również do uszczuplenia uprawnień właścicielskich skarżącego. Postanowienia te zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych i trudności przy ich stosowaniu w procesie inwestycyjnym.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty nr 3 dotyczący uchybień w określeniu zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym gabarytów dopuszczalnych obiektów i szerokości elewacji tych obiektów, nr 8 odnoszący się do braku określenia w planie minimalnej intensywności zabudowy oraz nr 11 dotyczący braku określenia stawki procentowej opłaty planistycznej.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkowe elementy planu miejscowego, w tym w pkt. 6 ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu..., s. 211). Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

W orzecznictwie wskazuje się, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 i z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1144/17).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu zarówno do postanowień § 18 ust. 3 pkt 2 tired pierwszy oraz § 19 ust. 4 pkt 3 tired pierwszy, w których odstąpiono od określania wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, § 7 pkt 3 planu w związku z § 18 i § 19 w zakresie nieokreślenia szerokości elewacji oraz § 17 ust. 2, w którym odstąpiono od określenia stawki procentowej opłaty planistycznej.

Ustalenie minimalnego wskaźnika zabudowy służyć ma w założeniu racjonalnemu wykorzystaniu nieruchomości pod inwestycje bądź też ochronie ładu przestrzennego. Wójt gminy w sposób przekonywujący argumentował w odpowiedzi na skargę, że w przypadku procedowanego planu nie wystąpiły przesłanki określenia minimalnej intensywności zabudowy. Sposób zagospodarowania terenu objętego planem nie wymagał bowiem zabezpieczenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, co byłoby wskazane w zwartej zabudowie miasta, gdzie wymagania ładu przestrzennego uzasadniają konieczność wyznaczenia takiego wskaźnika, a wymagał z kolei określenia maksymalnego wskaźnika zabudowy, co organ uchwałodawczy prawidłowo uczynił. W takich sytuacjach, w ocenie sądu, należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania dotyczące terenu objętego planem, w niniejszej sprawie jest to teren wsi, obejmujący trzy działki, o łącznym obszarze niewiele ponad 0,5 ha. W związku z tym sąd zaaprobował wyjaśnienia organu w tym zakresie jako wystarczające i uznał zarzut skargi za niezasadny.

Podobnie Sąd ocenił odstąpienie od ustalenia dla terenu działek nr [..], [..] i [..] stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 34 ust. 4 u.p.z.p., gdyż działki te były własnością gminy, a dodatkowo w odniesieniu do działki [..] nie zmieniano jej przeznaczenia, co według organu uzasadniało brak zastosowania stawki procentowej opłaty. Z normy art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, co do zasady, obowiązek określenia w planie miejscowym stawek procentowych opłaty planistycznej. Jak wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istnieje on jednak wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych tym planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zatem w wypadku, gdy oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości, stawki opłaty planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 i z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10). Nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej w planie miejscowym lub określenie jej na poziomie 0% nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli dotyczy terenów stanowiących własność lub będących w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan uchwala, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem oraz ich funkcją społeczno-gospodarczą (tak też w wyrokach NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 i z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10). Wobec powyższego przyjęte w uchwale rozwiązanie należało uznać za uzasadnione. Nadto wskazać należy, że odstąpienie od wskazania stawki opłaty procentowej nie ogranicza uprawnień skarżącej jako właścicielki nieruchomości.

Sąd uznał za niezasadne zastrzeżeń skarżącej dotyczące ustalenia zasad kształtowania zabudowy z odwołaniem się do zasady dobrego sąsiedztwa, bez szczegółowego określenia wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z pominięciem określenia parametru szerokości elewacji frontowej.

Lektura wszystkich postanowień planu, w tym postanowień ogólnych odnoszących się do całego planu (§ 7 pkt 3), jak i postanowień szczególnych odnoszących się do jednostek 1U i 2U/MN prowadzi do wniosku, że postanowienia planu nie uchybiają wymogom wskazanego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

W § 7 ust. 3 planu postanowiono, że zabudowę należy kształtować na zasadzie dobrego sąsiedztwa, tj. nowa zabudowa powinna nawiązywać do charakterystycznych parametrów i elementów wystroju elewacji (detalu) zabudowy historycznej wsi G. Zapis ten jest wynikiem konsensusu wypracowanego pomiędzy organem uchwałodawczym gminy a organem uzgadniającym –Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu z dnia 20 sierpnia 2014 r. sformułował warunki uzgodnienia projektu planu, w tym m.in. kształtowanie zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Kwestionowany zapis ma charakter ogólny, jego wprowadzenie nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego o charakterze istotnym. Z naruszeniem takim mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby w uchwale planistycznej nie określono wskaźników zabudowy, uniemożliwiających budowę inwestycji, a jej realizacja miała następować na podstawie zapisów o zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. W § 18 zawierającym ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 1U oraz w § 19 odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 2U/MN sformułowano szczegółowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które charakteryzują preferowane przez uchwałodawcę gminnego wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Powyższe parametry, jak i wskaźniki zabudowy, przesądzają o jej wielkości powodując, że nie jest to zabudowa nieokreślona. Odnośnie braku wskazania szerokości obiektów budowlanych, wskazać należy, że norma art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje określenie w planie gabarytów obiektów budowlanych. Przepis ten, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie wprowadzają obligatoryjnego wskazania szerokości elewacji frontowej budynku. Organ planistyczny, nie musi zatem określać w uchwale takiego wskaźnika, a skarżąca nie wykazała, że z punktu widzenia celów ładu przestrzennego wprowadzanie takiej szerokości jest konieczne i jej brak narusza jej interesy właścicielskie. Wskazać należy, że szerokość elewacji frontowej będzie pochodną przepisów budowlanych dotyczących odległości obiektów od granicy oraz zapisów planu w zakresie takich wskaźników jak m.in. maksymalna intensywność zabudowy, maksymalna wysokość obiektów czy też maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia gabarytów obiektu budowlanego w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. zostało wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2011 r. syn. II SA/Sz 732/11, a sąd podziela zawarte w nim wnioski. W wyroku tym stwierdzono, że określenie "gabaryt obiektu budowlanego" nie został zdefiniowany ani w u.p.z.p., ani w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. "Zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod redakcją Stanisława Dubisza, PWN Warszawa 2008 r., s. 960, pod pojęciem "gabarytów" w urbanistyce należy rozumieć "najwyższą linię poziomu zasadniczej części budynku lub zespołu budynków". Mając na uwadze powyższe oraz unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, należy uznać, że w niniejszej sprawie określenie gabarytu znalazło swój wyraz w zapisie planu w części szczegółowej gdzie została określona maksymalna wysokość zabudowy oraz ilość kondygnacji. Wpływ na określenie gabarytu zabudowy ma również zapis dotyczący wskazania maksymalnej powierzchni zabudowy mieszkaniowej w granicach działki oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży odnośnie zabudowy usługowej. Tak więc, organ nie miał obowiązku określenia w akcie planistycznym wymiaru ścian zewnętrznych, chociażby poprzez określenie ich szerokości". Zaznaczyć należy, że pojęcia gabarytu na potrzeby aktu planistycznego nie należy wywodzić z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie elementy, które ma zawierać decyzja o warunkach zabudowy wskazane w § 1 ww. rozporządzenia są zbliżone do uregulowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednakże z powyższego nie należy wysuwać wniosku, iż pod pojęciem gabarytu określonego w ustawie należy rozumieć również szerokość elewacji frontowej, albowiem cytowane przepisy te nie pozostają w takiej relacji prawnej.

W odniesieniu do zarzutu nr 4 odnoszącego się do rozstrzygnięcia w § 7 pkt 6 planu o kwestiach zadrzewień i nasadzeń z naruszeniem kompetencji ustawowych, sąd uznał, że tego rodzaju regulacja nie narusza zasad sporządzania planu w sposób istotny i nie może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Postanowienie tego punktu stanowi, że z uwagi na zły stan zdrowotny drzew i krzewów lub kolizję z planowaną zabudową lub inne zagrożenia związane z bezpieczeństwem mienia – dopuszcza się ich wycinkę, przy czym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsamych z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby w granicach objętych niniejszym planem – ustalenie nie dotyczy drzew i krzewów owocowych.

Treść wskazanej jednostki redakcyjnej w części dotyczącej wycinki drzew ma charakter informacji o zasadach wnikających z powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.o.p., co potwierdza umieszczenie powyższej regulacji w rozdziale 1 zatytułowanym "przepisy ogólne". Wprawdzie plan miejscowy nie powinien zawierać postanowień o charakterze informacyjnym, gdyż stanowi to o naruszeniu techniki prawodawczej, niemniej sąd na tle niniejszej sprawy nie ocenia tego naruszenia zasad sporządzania planu, jako naruszenia istotnego. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią wyłączną podstawę do udzielenia zezwolenia przez właściwy organ na wycinkę określonych gatunków drzew i krzewów, bądź wycinkę bez zezwolenia, a kwestionowane postanowienia planu regulacji ustawowych nie zastępują. Zauważyć też trzeba, że stan prawny w odniesieniu do wycinki drzew uległ zmianie już po uchwaleniu zaskarżonego planu i przepisy ustawy o ochronie przyrody wprost będą miały zastosowanie w danej sytuacji, jako przepisy wyższego rzędu nad prawem miejscowym.

Wątpliwości budził natomiast zapis planu, zgodnie z którym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsame z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby. Organ planistyczny nie jest bowiem uprawniony do wprowadzenia w planie miejscowych przepisów bezwzględnie obligujących do określenia obowiązku nowego nasadzenia, gdyż kompetencja do określenia czy wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu będzie uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu należy do organu wykonawczego. Art. 83 ust. 3 u.o.p., obowiązujący w dacie uchwalania planu, stanowił bowiem, że wdanie zezwolenia na usunięcie drzewa może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

Analizując tę kwestię sąd miał na uwadze, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego podlegają interpretacji, w tym interpretacji wymagającej zgodności z zasadą spójności systemu prawa. W ocenie Sądu, analizowany zapis planu, zgodnie z którym ubytki należy zrekompensować w formie nowych nasadzeń takich gatunków, jak tożsame z wyciętymi lub kasztanowce, lipy, buki, jawory, dęby należy intepretować nie jako zapis wprowadzający obowiązek dokonania nasadzeń, lecz zapis określający rodzaj nasadzeń w sytuacji ich wprowadzenia. W ocenie sądu, organ planistyczny w ramach sprawowanego władztwa, w interesie zapewnienia ładu przestrzennego może wskazać w planie miejscowym preferowane na danym obszarze rodzaje drzew wsadzanych w miejsce usuwanych. Zagadnienia dotyczące kształtowania zieleni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają istotne znaczenie, zieleń postrzegana jest obecnie coraz częściej nie tylko jako element stricte przyrodniczy, lecz jako istotny element współtworzący struktury osadnicze jako tzw. "zielona infrastruktura" (B. Szulczewska, E. Kaliszuk, Koncepcja systemu przyrodniczego miasta: geneza, ewolucja i znaczenie praktyczne, Teka Komisji Architektury, Urbanistyki i Studiów Krajobrazowych, Lublin 2005, s. 7-23). Drzewa są niewątpliwie istotnym elementem krajobrazu i ładu przestrzennego, określenie w planie preferowanych gatunków może zatem odgrywać istotną rolę dla kształtowania krajobrazu i ładu przestrzennego. Skarżąca nie podnosiła przy tym zastrzeżeń co do nieprawidłowości wyboru preferowanych gatunków. Podkreślić należy, że w toku procedury planistycznej projekt planu podlegał opiniowaniu przez organ ochrony przyrody i w tym zakresie nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia.

Wprowadzenie przez organ planistyczny gatunku drzew przewidzianych do posadzenia w miejsce usuwanych nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Wskazać należy, że przepisy u.o.p. nie przewidywały warunków w tym zakresie. W orzecznictwie wskazywano z jednej strony, że brak jest przeszkód, aby organ administracji wydając zezwolenie na wycinkę drzew określił gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone, a uprawnienie do określenia obowiązków z ich sprecyzowaniem można pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2014 r. sygn. II SA/Gl 1875/13); z drugiej zaś strony, wyrażano pogląd, że orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w przepisie art. 83 ust. 3 u.o.p. elementu - tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone, a u.o.p. nie daje organowi kompetencji do określania rodzaju (gatunku) i cech (parametrów) drzew nasadzanych. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. II SA/Bd 29/13, "art. 83 ust. 3 u.o.p. upoważnia organ - w sytuacji zastosowania tego przepisu i nałożenia na stronę określonego w nim obowiązku - jedynie do określenia ilości drzew, które winny być nasadzone w miejsce usuwanych. Wskazuje bowiem wyraźnie, iż winna być to liczba nie mniejsza niż liczba drzew usuwanych. Żadnych innych postanowień odnośnie nowych nasadzeń przepis ten nie zawiera. Innymi słowy jedynym warunkiem określonym przez ustawodawcę jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejsce usuwanych, która nie może być mniejsza od usuwanych. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu" (...) przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyłącznie o liczbie drzew, które mają zastąpić drzewa podlegające wycince, nie stanowi natomiast o gatunku drzew" (por. uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 823/08). Dostrzega to również autor powołanego wyżej komentarza do art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazując, że w powołanym przepisie "ustawodawca nie określił, że organ administracji może określić w zezwoleniu gatunki drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych (...)". (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, 2005)". W sytuacji takiego sformułowania normy prawnej i rozbieżnego orzecznictwa w tym zakresie, brak jest podstaw do uznania by zapis planu w sposób istotny naruszał powyższe przepisy prawa.

W odniesieniu do zarzutu nr 5, w którym zakwestionowano wprowadzone w § 14 pkt 2 ograniczenia w zakresie lokalizacji zjazdów, organ wskazywał, że zapis ten podyktowany był koniecznością ustalenia odpowiadających warunkom lokalnym zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

1) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych;

2) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym;

3) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań lub liczby zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek położonych na terenach tak określonych w planie miejscowym, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p., które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Kwestionowane rozstrzygnięcia realizują powyższy cel, zapewniając działce budowlanej możliwość włączenia do sieci dróg publicznych poprzez zjazd zlokalizowany zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 14 pkt 2 planu, którego treść jest rezultatem wypracowanego konsensusu pomiędzy organem gminy a organem uzgadniającym, którym w tym zakresie był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienia z dnia 10 września 2014 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2014 r.). Umieszczenie w § 14 pkt 2 planu wskazanego postanowienia nie naruszyło ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie władczego decydowania o lokalizacji zjazdu z dróg publicznych.

Sąd uznał za niezasadny zarzut nr 7, nie stwierdzając naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do ustalonych wskaźników miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów z kartami parkingowymi. Ustalenia planu odpowiadają przepisom rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dyspozycji § 4 pkt 9 lit c), z którego wynika, że przy ustalaniu wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej należy kierować się w szczególności ilością miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Taki zabieg redakcyjny zastosował uchwałodawca gminny w § 14 pkt 3 w pkt a)-f) przyjmując jako kryterium ustalenia wskaźnika ilości wymaganych miejsc parkingowych rodzaj prowadzonych na danym terenie usług lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dostosował on wymagania w zakresie ilości miejsc postojowych do mieszanego przeznaczenia terenów objętych planem, zwłaszcza w jednostce 2U/MN. Sąd uznał również za wystarczającą argumentację, uzasadniającą brak potrzeby określania w planie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową tym, że na terenach objętych planem nie przewiduje się stref zamieszkania oraz stref ruchu. Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową" 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Stanowiska te, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15, 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40, 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100, 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100 (art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Konieczność wyznaczenia liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zaistnieje zatem tylko na wskazanych terenach. Jeżeli strefy te nie zostały one w planie przewidziane, brak wskazania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie może zostać uznany za istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do zarzutu nr 5 dotyczącego uchybień w określeniu stref ochronnych związanych z istniejącym w sąsiedztwie terenów objętych planem cmentarzem, sąd uznał, że treść § 13 planu nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Uwzględniając istnienie cmentarza położonego wzdłuż drogi krajowej nr 55 w § 13 uchwały wskazano na ograniczenia w użytkowaniu terenów strefy 2U/MN, w tym na zakazy zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, które należy respektować. Z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2126) wynika bowiem, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3). Zgodnie zaś z treścią z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m, pod warunkiem że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zaznaczyć należy, że przepis ten nie posługuje się pojęciem utworzenia specjalnej strefy, lecz wprowadza ograniczenia odnośnie sąsiedztwa zabudowy, ograniczenia z tym związane, w tym zakaz zabudowy, zostały w planie przywołane.

Dodatkowo wskazać należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z cmentarzem istniejącym, a teren cmentarza nie jest objęty planem. Istniejący cmentarz generuje ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu terenów do niego przyległych, a ograniczenia w zabudowie konkretyzują wyżej przywołane akty prawne powszechnie obowiązujące, wprowadzenie szczegółowych zapisów nie było zatem w kontrolowanym akcie konieczne. Zgodnie przepisami, odległość terenu cmentarza od zabudowy nie może być mniejsza niż 50 m, natomiast dodatkowym warunkiem, jaki musi spełnić inwestor jest, podłączenie budynku korzystającego z wody do sieci kanalizacyjnej.

Podobnie Sąd ocenił podniesioną w zarzucie nr 9 kwestię dotyczącą norm oddziaływania akustycznego, których brak ustalenia w planie skarżący utożsamia z naruszeniem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, tj. wymogów art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Stosownie bowiem do charakteru podejmowanych na terenie objętym planem inwestycji konieczne będzie uwzględnianie norm hałasowych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), które określają w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu. Czyni to zbędnym powtarzanie regulacji rozporządzenia w akcie prawa miejscowego. Przywołany przez skarżącą art. 114 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Unormowanie to należy rozumieć w ten sposób, że organy planistyczne mają obowiązek uwzględnić konieczność zachowania ochrony akustycznej przez odpowiednie zaplanowanie przeznaczenie terenów. Organ planistyczny winien wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt. 1 p.o.ś. zalicza określony teren (w tym m.in. teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przewidziany w badanej uchwale) oraz oznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przesądzając tym samym o zastosowaniu stosownej normy hałasu. Wymogi w tym zakresie zostały w uchwale spełnione.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego w odniesieniu do zarzutu nr 10 dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie postanowień § 18 ust. 3 pkt 5 i § 19 ust. 4 pkt 6 planu. Treść kwestionowanych postanowień, uszczegóławiająca zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w zakresie rodzaju materiałów elewacyjnych i dachowych oraz ich kolorystyki. Ustalenia te nie wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., a ponadto są one wynikiem wdrożenia do postanowień planu wymogów konserwatorskich określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 sierpnia 2014 r. Stanowisko organu, że zapisy planu w tym zakresie są czytelne jest uzasadnione, wprowadzone określenia mają bowiem niewątpliwe w języku polskim swoje znaczenie.

Ustosunkowując się do zarzutów w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego sąd nie dostrzegł istotnych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w terminie od dnia 13 października 2014 r. do dnia 3 listopada 2014 r. przewidywał taką samą wysokość zabudowy w obu strefach objętych planem, jaka została przyjęta w uchwalonej wersji planu. Przyjęta wysokość nie większa niż 10 m, w tym liczba kondygnacji naziemnych - nie więcej niż 2 (w tym poddasze użytkowe) wynikała z zaleceń konserwatorskich, od których zastosowania organ uzgadniający uzależnił uzgodnienie projektu. W toku procedury planistycznej nie zaistniała potrzeba ponowienia czynności proceduralnych, albowiem zmiany w zakresie wysokości wprowadzone zostały jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący okresu wyłożenia planu do publicznego wglądu, który, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., nie powinien być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Przepis ten dotyczy 21 kolejnych dni kalendarzowych. W niniejszej sprawie projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w dniach od 13 października 2014 r. do 3 listopada 2014 r., a więc łącznie na 22 dni, powyższy warunek został zatem spełniony, a materiały planistyczne dodatkowo potwierdzają, że społeczność lokalna miała zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią projektu planu poprzez odpowiednio wcześniejsze umieszczenie informacji o terminie jego wyłożenia oraz możliwość wniesienia uwag w terminie pozwalającym na rzeczywiste ustosunkowanie się do projektu.

Także podnoszone w skardze skonsultowanie projektu planu z jednostkami nieuprawnionym do jego uzgadniania i opiniowania nie stanowi istotnego naruszenia procedury planistycznej, mającego wpływ na treść uchwały.

Analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła sąd do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego nie przekroczyła w sposób istotny granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu, jak też nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu. Skoro zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącej nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.