Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1031/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 4b
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2153/18 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 września 2018 r. nr BP.501.937.2018.1284.WA7.4967 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. VI SA/Wa 2153/18 oddalił skargę D.D. (dalej: skarżący, kierowca, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 11 września 2018 r. nr BP.501.937.2018.1284.WA7.4967 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 12 marca 2018 r. około godz. 12:20 w Warszawie na ul. Żwirki i Wigury (Port Lotniczy im. Fryderyka Chopina) funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Peugeot o nr rej. [...]. którym kierowała strona (obywatel Ukrainy). W toku kontroli ustalono, że pojazdem był, na ul. Żwirki i Wigury od nr 18 do nr 1, przewożony pasażer, którego wylegitymowano. Za usługę przewozu pasażer zapłacił 6,60 zł za pomocą aplikacji. Kierowca okazał kartę pobytu, prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z potwierdzeniem zawarcia polisy OC. Nie okazał natomiast wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypisu z wymaganej licencji. Kontrolujący stwierdzili wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. naruszenie z Ip. 1.1. zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b, tj. naruszenie z lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d. Kontrola została udokumentowana protokołem nr 278/18 z 12 marca 2018 r., do którego dołączono dokumentację fotograficzną pojazdu oraz kserograficzną okazanych dokumentów.

Po przeprowadzeniu, wszczętego z urzędu, postępowania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 11 lipca 2018 r. nałożył na stronę karę pieniężną 16.000 zł (2 x 8.000 zł), ograniczoną do 10.000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko organu co do ustalonych naruszeń: wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. W podstawie prawnej GITD powołał art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., lp. 1.1 i lp. 2.10 zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481; dalej: ustawa nowelizująca). Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy odwołał się do art. 4 pkt 22 u.t.d. definiującego obowiązki lub warunki przewozu drogowego, art. 4 pkt 11 u.t.d. definiującego przejazd okazjonalny, a doprecyzowanego w art. 18 u.t.d., art. 5 ust. 1 u.t.d. wskazującego, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, z których ust. 1 nakładał obowiązek uzyskania licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pojazdami w nim wymienionymi: samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, taksówką, art. 87 ust. 1 u.t.d., określającego dokumenty, które kierowca powinien posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli podczas wykonywania przewozu drogowego oraz art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d. wprowadzającego kary pieniężne dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego za każde naruszenie wyszczególnione w załączniku nr 3 do u,t,d. i wyznaczającego górną granicę sumy kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej - 10.000 zł.

Przywołał przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: ,.k.p.a."), w tym art. 189a § 2 k.p.a. określający przypadki, w których działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Organ odwoławczy uważał, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 oraz art. 189e i art. 189f k.p.a. Kwestie objęte tym przepisami zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d., m.in. przez art. 92c ust. 1 pkt 1 i te uregulowania miały pierwszeństwo w stosowaniu na mocy art. 189 § 2 u.t.d.

Zdaniem GITD w ustalonym stanie faktycznym na podstawie protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej pojazdu oraz dokumentacji fotograficznej z telefonu pasażera, dokumentacji kserograficznej okazanych przez kierowcę dokumentów, prawidłowo ustalono, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ odwoławczy podkreślił rolę protokołu kontroli z 12 marca 2018 r., który stanowił istotny dowód w sprawie, mimo że nie został podpisany przez kierującego (art. 74 § 2 u.t.d.). Wskazał, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania; protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Organ dodał, że dowodem w postępowaniu administracyjnym jest także prawidłowo sporządzona notatka urzędowa z 12 marca 2018 r., potwierdzająca okoliczności przeprowadzonej kontroli drogowej, dane zatrzymanego pojazdu, dane kierującego pojazdem, stwierdzone naruszenia. Zostało także ustalone, że w dacie kontroli strona wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję, której nie okazała.

W opinii GITD zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, określony w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego należało zakwalifikować skontrolowany przewóz jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej 8.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz Ip. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.

Ponadto przewóz ten nie spełnił wymogów przewozu okazjonalnego doprecyzowanego w art. 18 u.t.d., gdyż pojazd był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, zamiast do przewozu powyżej 7 osób. Nadto przewóz nie spełniał wymogów dla wykonywania przewozów okazjonalnych, określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., gdyż warunki przewozu wykonywanego nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, a opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył na kierowcę karę pieniężną 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.10 zał. nr 3 do tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów strony, GITD przyjął, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. W takich sytuacjach istnieje obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego i dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie zebranego materiału dowodowego, a nie jedynie na podstawie protokołu kontroli, który spełniał wymogi z art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz

art. 68 § 1 k.p.a. Zauważył także, że gromadzenie dowodów w ramach postępowania administracyjnego nie spoczywa jedynie na organie administracji publicznej, ale i na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek, które umożliwiałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. Do naruszenia przepisów u.t.d. doszło w wyniku działań strony, ponieważ wykonywała usługę przewozu osób nie posiadając uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę strony, uznał ją za niezasadną i na mocy art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił.

Sąd I instancji przyjął, że wykonywany przez skarżącego przewóz był transportem drogowym w rozumieniu przepisów u.t.d., wykonywanym bez wymaganej licencji, odpłatnie, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej 8.000 zł, stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 1.1. zał. nr 3 u.t.d. Jednocześnie przewóz nie miał charakteru przewozu okazjonalnego, ponieważ nie spełniał wymogów takiego przewozu, określonych w art. 18 u.t.d. Dlatego prawidłowo nałożono na kierowcę karę pieniężną 8.000 zł, stosownie do art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.10. zał. nr 3 do u.t.d.

W ocenie Sądu, organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 79 w związku z art. 81 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji byłoby w praktyce niemożliwe, gdyż jedną podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie jej prowadzenie na podstawie licencji.

Sąd podkreślił, że organ ustalił, w jaki sposób zainicjowano realizację usługi, co nastąpiło za pośrednictwem aplikacji zarejestrowanej na telefonie pasażera. Skarżący pełnił rolę wykonawcy przewozu, a nie tylko kierowcy. Wykonywał przewóz osobiście, co potwierdziły wyniki kontroli potwierdzonej protokołem. To skarżący prowadził kontrolowany pojazd i na żadnym etapie postępowania nie wskazał dowodów, z których wynikałoby, że przewóz wykonuje w imieniu innego podmiotu.

Okoliczność, że skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli nie zmniejszyła wartości dowodowej tego dokumentu, a opisane w nim zdarzenia nie miały miejsca. Protokół z kontroli ma walor dowodowy, zważywszy, że jego treść wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, a same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Protokół jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. Ma on cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Korzysta więc z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń, zwłaszcza, że sporządzony jest z udziałem kierowcy. Odpowiadający wymaganiom art. 68 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy, w ich zakresie działania, protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Może być podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe, a takich dowodów skarżący nie przedstawił. Nadto organy ITD obu instancji prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., ograniczając wysokość kary do 10.000 zł.

Z powołanym wyrokiem WSA nie zgodził się skarżący i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżył orzeczenie w całości i wnosił o jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji GITD, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d. (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z p. 1.1. zał. nr 3 do u.d.t., polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.t. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4a b u.d.t. w zw. z lp. 2.10 zał. nr 3 do u.d.t. polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie T., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu u.t.d.;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i 6 u.d.t. w zw. z lp. 1.1 oraz

lp. 2.10. zał. nr 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt. 6a u.d.p. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanych do decyzji GITD, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem a oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Jednocześnie wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 19 września 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 18 listopada 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Przechodząc do rozpoznania skargi należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W świetle powyższych kryteriów, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na decyzję skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według WSA, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przypisanych stronie skarżącej deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18).

Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez WSA – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Za pozbawiony podstaw uznać należało zarzut opisany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej a wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w

pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, aktualna staje się uwaga poczyniona na wstępie, dotycząca zasad rządzących formułowaniem zarzutów skarg kasacyjnych, bowiem w niniejszej sprawie autor tego środka odwoławczego niewłaściwie postawił także i te zarzuty. Nie powiązał on zarzutów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., lecz jedynie określił przepisy u.d.p., które zostały w jego ocenie naruszone przez Sąd I instancji. Powyższe nieprawidłowości nie stanowią jednak błędów wyłączających kontrolę skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Pomimo tego, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane, z ich treści, uzupełnionej o uzasadnienie skargi kasacyjnej, wynika, że zdaniem autora tego środka zaskarżenia WSA naruszył przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosownie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (...), przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy jednocześnie zaznaczyć, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. wyroki NSA z: 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17).

W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonywał zarobkowo okazjonalny przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. Wobec tego organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną. W art. 5b ust. 1 u.t.d. ustawodawca wyraźnie wskazał, że na wykonywanie transportu drogowego osób wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne, których wykonywanie bezsprzecznie wykazano w rozpatrywanej sprawie oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.).

W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Stanowisko to znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Z przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką może wykonywać przewozy bądź osobiście, bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, o ile oczywiście osoby te spełniają stosowne wymagania, określone w ustawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie podpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Podmiotem wykonującym kontrolowany przewóz na podstawie przyjęcia zlecenia za pośrednictwem aplikacji mobilnej był skarżący i w tym zakresie działał on wyłącznie we własnym imieniu. Skarżący korzystając z aplikacji przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób. Korzystając z aplikacji skarżący uzyskiwał także wynagrodzenie za wykonany przewóz osób. Tym samym uznać należało, że to skarżący wykonywał usługi w zakresie transportu drogowego, jak również, że wykonywał te usługi we własnym imieniu i na swoją rzecz.

Należy podkreślić, że w analogicznych stanach stanowisko takie, jak w niniejszej sprawie, prezentował NSA w wyrokach z: 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 335/20 i II GSK 550/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 109/19; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.