Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1782/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. T. i T. T. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zagospodarowaniem terenu - "[...]" na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w Dzielnicy [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zagospodarowaniem terenu - "[...]" na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w Dzielnicy [...].

W dniu 6 lutego 2020 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek M. T. i T. T. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego tą decyzją. Wnioskodawcy wnieśli również o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Nr [...], Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2019 r., uznając, że nie zachodzi podstawa do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron postępowania o pozwolenie na budowę tej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli M. T. i T. T., zarzucając organowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że osobom wnoszącym podanie o wznowienie postępowania nie przysługuje przymiot strony oraz brak zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym prawem. Odwołanie zostało uzupełnione pismami z dnia: 28 maja 2020 r., 3 czerwca 2020 r., 17 czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, iż we wniosku o wznowienie postępowania M. T. i T. T. poinformowali, że dowiedzieli się o decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r., w dniu 30 stycznia 2020 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu [...] w dniu 6 lutego 2020 r. Wobec powyższego organ uznał, że został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania oraz analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta [...] jest prawidłowe. Postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będący normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawarł definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" stanowiąc, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości.

Organ wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] położonej przy ul. W. w W. Analiza zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. projektu budowlanego wykazała, że inwestycja polega na budowie zespołu czterech dwukondygnacyjnych (wysokość 10 m) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego dwukondygnacyjnego (wysokość 10 m) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. W. w W. Teren inwestycji od strony północnego zachodu przylega do pasa drogowego ul. W. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr PB-Z-01, str. 44 projektu budowlanego) wynika, że nieruchomość skarżących zlokalizowana jest od strony północno - zachodniej w odległości ok. 20 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Nieruchomość skarżących zabudowana jest budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w odległości ok. 37 m od działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane w zabudowie bliźniaczej budynki o wysokości 10 m, zlokalizowane zostały w odległości ponad 5 m od pasa drogowego ul. W., zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] (część zachodnia) i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W ocenie organu, nieruchomość skarżących nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Nieruchomość ta nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 14 rozporządzenia dotyczący dojazdu do działek budowlanych i budynków (dojazd od ul. W.), § 19 rozporządzenia dotyczący usytuowania miejsc postojowych (projektowane miejsca postojowe znajdują się w garażach wbudowanych w segmenty), § 22 i 23 dotyczących usytuowania miejsc gromadzenia odpadów, § 31 dotyczącego usytuowania studni (ścieki sanitarne będą odprowadzane projektowanymi przyłączami do istniejącego miejskiego kanału sieci kanalizacyjnej zlokalizowanego w ul. W.), § 271-273 dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W ocenie Wojewody [...], powyższe przesądza o tym, że sporna inwestycja, nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie działki nr [...].

Skarżący swój interes prawny opierają na okoliczności, iż zamierzenie budowlane będzie generowało hałas oraz zapachy, wzmożony ruch kołowy w trakcie budowy i po jej zakończeniu. Odnosząc się do powyższych twierdzeń, organ wskazał, że okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska nie może być brana pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18). Odwołujący nie przedstawili dokumentu, z którego wynikałoby, że immisje hałasu oraz zapachu, utrudnią lub wręcz uniemożliwią korzystanie, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem z nieruchomości będącej ich własnością. Podnoszona kwestia świadczy co najwyżej o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego, którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym.

Ustosunkowując się w dalszej kolejności do zarzutów odwołania, Wojewoda [...] podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 752/18, zgodnie z którym kwestia spadku wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji na nieruchomościach sąsiednich nie jest okolicznością z zakresu interesu prawnego strony postępowania o pozwolenie na budowę.

Wojewoda wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że sporna inwestycja zaprojektowana została "zgodnie z obowiązującymi przepisami ze szczególnym uwzględnieniem interesów osób trzecich zwłaszcza w zakresie: zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, oraz dostępnych środków łączności, dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W projekcie spełniono wymagania dotyczące bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno - sanitarnych" (str. 41 projektu budowlanego). Projektanci przedłożyli oświadczenia, zgodne z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi. Projektanci za sporządzenie projektu budowlanego niezgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej ponoszą odpowiedzialność.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia ładu przestrzennego rejonu ul. W., organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada prawnej możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną wniosku o pozwolenie na budowę, może jedynie ocenić zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w ściśle określonym w ustawie zakresie. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie pełnej kontroli (merytorycznej oceny) spełnienia przez wniosek inwestora i projekt budowlany wymogów art. 35 ustawy Prawo budowlane, we wznowionym postępowaniu jest możliwe dopiero po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Wojewoda [...] stwierdził w związku z tym, że przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji analiza przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców. W związku z powyższym, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje należącej do nich nieruchomości nr [...] położonej przy ul. W. w W., nie mają oni więc przymiotu stron w tym postępowaniu. Zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała przywołana przez wnioskodawców przesłanka określona wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia wydanie przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., odmawiającej uchylenia decyzji z [...] października 2019 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. T., zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż gdyby decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, to oddziaływanie inwestycji objętej tą decyzją mieściłoby się w ramach określonych zasadniczo przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] (część zachodnia) i [...] (uchwała NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.). Jednak decyzja ta została wydana w sposób rażąco sprzeczny z prawem, pozwalając na wielokrotnie "gęściejszą" zabudowę niż dopuszczona przez plan miejscowy i powoduje oddziaływanie na okoliczne nieruchomości w sposób dalece wykraczający poza oddziaływanie przewidziane przez plan, m.in. poprzez zmianę charakteru osiedla i warunków życia jego dotychczasowych mieszkańców. Zdaniem skarżącego, interes prawny strony może i powinien być wywodzony także z faktu zamiaru zabudowy niezgodnej z prawem, usankcjonowanej przez pozwolenie na budowę wydane niezgodnie z prawem, którego z powodów formalno - proceduralnych nie można skutecznie zakwestionować. W ocenie skarżącego, nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że "Z dokumentacji sprawy wynika, że sporna inwestycja zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami...". Gdyby Wojewoda [...] zapoznał się z odwołaniem, a nie jedynie przepisywał stwierdzenia Prezydenta [...], to doszedłby do wniosku, że decyzja nr [...] jest rażąco niezgodna z obowiązującymi przepisami. Jednak, nie uznając skarżącego za stronę w tym postępowaniu, organ odwoławczy ogranicza jego konstytucyjne prawa do wystąpienia przeciw łamaniu prawa przez organ wydający przedmiotową decyzję nr [...].

Skarżący wskazał, że szczegółowe uzasadnienie dotyczące rażącej niezgodności z prawem przedmiotowej decyzji nr [...], która właśnie z powodu swej niezgodności z prawem negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość znajduje się w Podsumowaniu z dnia 25 lipca 2020 r. jego Odwołania z dnia 30 kwietnia 2020 r., stanowiącym załącznik do skargi. W piśmie tym skarżący przedstawił szeroki wywód dotyczący niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z prawem, podkreślając, iż narusza ona liczne ustalenia planu miejscowego, gdyż projekt budowlany przewiduje zabudowę znacznie bardziej intensywną niż dopuszczona przez plan miejscowy dla zabudowy jednorodzinnej intensywnej. W zakresie uznania za stronę w przedmiotowym postępowaniu, skarżący wskazał, że pozwolenie na budowę wydane z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa narusza także rażąco ład przestrzenny gwarantowany tym prawem. Przez to, że zaprojektowano zabudowę co najmniej trzykrotnie bardziej intensywną od dopuszczonej przez plan miejscowy (10 nowych rodzin na małej działce, zamiast maks. ok. 4, a typowo 2) zmienia się radykalnie charakter zabudowy najbliższego sąsiedztwa, co skutkuje brakiem możliwości sprzedaży wolnej części działki skarżących na cele budownictwa dopuszczonego przez plan miejscowy - zabudowa jednorodzinna ekstensywna. Następuje znacząca utrata wartości nieruchomości. Nie znajdzie ona nabywcy także w postaci developera budującego analogiczną zabudowę, przy czym niezgodną z planem miejscowym, ze względu na ograniczenia dojazdu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2021 r. skarżący uzupełnił skargę, wskazując, iż rodzaj inwestycji powoduje w rzeczywistości, że na jednym obszarze skumulowane będą oddziaływania takie jak: hałas, ruch pieszych, naruszenie stosunków wodnych poprzez brak możliwości odprowadzenia wód opadowych na terenie działki inwestora, co spowoduje zalewanie drogi, z której korzysta skarżący, niezachowanie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, co oddziałuje negatywnie na jakość powietrza i różnorodność biologiczną. Planowana zabudowa generować będzie znaczny ruch samochodowy, co przesądza o tym, że właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] mają interes w rozstrzygnięciu sprawy, gdyż ruch samochodowy oddziaływać będzie na działki sąsiednie, ruch innych pojazdów. Oddziaływanie to zostanie spotęgowane przez niedostatek miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestora i w efekcie parkowanie w miejscach niedozwolonych poza terenem inwestycji. Skarżący podniósł, że plan miejscowy wymaga zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej. W ocenie skarżącego, inwestycja narusza w tym zakresie postanowienia planu, gdyż zaprojektowano zbyt mało miejsc parkingowych - 10 miejsc w garażach, gdy zgodnie z planem miejsc tych powinno być co najmniej 20. Mieszkańcy będą parkować pojazdy na drodze publicznej, a więc bezpośrednio przylegającej do nieruchomości skarżącego, powodując ograniczenie przepustowości ulicy, zwiększenie zagrożenia ruchu drogowego, utrudnienie wjazdu na posesję skarżącego. Skarżący wskazał też, że z projektu nie wynika, aby wewnętrzny układ zbierania i rozsączkowania wód opadowych zapewniał odbiór i rozsączkowanie w granicach działki inwestora. Wody opadowe będą więc spływały z wewnętrznej drogi dojazdowej na ul. W., czyli poza teren działki nr [...].

Skarżący dodał ponadto, że budynek zwrócony ścianą z oknami i drzwiami w stronę granicy działki od strony południowo-zachodniej znajduje się w odległości ok. 2 m od granicy, zamiast wymaganych 4 m ze względu na zasiedzenie fragmentu działki nr [...]. W jego ocenie planowana inwestycja jest niezgodna z prawem, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje jeszcze większą utratę wartości nieruchomości niż przy legalnej zabudowie działki sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej.

Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie skarżący oparł na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków mieszkalnych na działce nr [...]. Organem właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), a więc w tym przypadku – Prezydent [...]. Organ ten - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. - prawidłowo wznowił postępowanie w tej sprawie, przyjmując, że nie naruszono terminu miesięcznego uregulowanego w art. 148 § 2 k.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku wobec braku oczywistości zagadnienia związanego z interesem prawnym wnioskodawców może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu.

Istotą tego postępowania było ustalenie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, co uprawniałoby go do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę i wydania decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo sprawdzić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.

W tym też kontekście organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające celu ustalenia czy skarżący ma w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że T. T. jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej przy ul. W. w W. Planowana inwestycja polegającą na budowie zespołu czterech dwukondygnacyjnych (wysokość 10 m) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego dwukondygnacyjnego (wysokość 10 m) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego jest realizowana na działce nr [...] po przeciwległej do działki skarżącego stronie ul. W. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr PB-Z-01, str. 44 projektu budowlanego) wynika, że nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest od strony północno - zachodniej w odległości ok. 20 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Nieruchomość skarżącego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w odległości ok. 37 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane w zabudowie bliźniaczej budynki o wysokości 10 m, zlokalizowane zostały w odległości ponad 5 m od pasa drogowego ul. W., zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] (część zachodnia) i [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Zatem odległość pomiędzy budynkiem skarżącego a planowanymi budynkami znajdującymi się najbliżej pasa drogowego wynosi ponad 42 m. Organ odwoławczy przeanalizował wszystkie potencjalne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, które mogłyby być powodowane przez przedmiotową inwestycję. Wojewoda stwierdził, że w tej sprawie nie można mówić w odniesieniu do działki nr [...] o naruszeniu przepisów techniczno-budowalnych, gdyż zachowane zostały normy odległościowe określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), normy dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - § 57 rozporządzenia, normy nasłonecznienia pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00 - § 60 ust. 1 rozporządzenia oraz normy dotyczące przesłaniania - § 13 rozporządzenia. Organ słusznie wskazał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 14 ww. rozporządzenia dotyczący dojazdu do działek budowlanych i budynków (dojazd od ul. W.), § 19 ww. rozporządzenia dotyczący usytuowania miejsc postojowych (projektowane miejsca postojowe znajdują się w garażach wbudowanych w segmenty), § 22 i 23 dotyczących usytuowania miejsc gromadzenia odpadów, § 31 dotyczącego usytuowania studni (ścieki sanitarne będą odprowadzane projektowanymi przyłączami do istniejącego miejskiego kanału sieci kanalizacyjnej zlokalizowanego w ul. W.), § 271-273 dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Do projektu budowalnego dołączono mapę nr [...], na której projektant wyznaczył obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, który obejmuje jedynie działkę nr [...]. Szczegółowe uzasadnienie sposobu wyznaczenia tego obszaru zawarto w pkt 16 Projektu zagospodarowania terenu (str. 42). Poza tym z treści projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami ze szczególnym uwzględnieniem interesów osób trzecich zwłaszcza w zakresie: zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, oraz dostępnych środków łączności, dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W projekcie spełniono wymagania dotyczące bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno - sanitarnych (pkt 12 Projektu zagospodarowania terenu - str. 41).

W skardze i piśmie procesowym z dnia 6 maja 2021 r. skarżący wskazał, że swój interes prawny opiera na okoliczności, iż zamierzenie budowlane będzie generowało dodatkowy ruch samochodowy, hałas, zanieczyszczenie powietrza, naruszone zostaną stosunki wodne oraz nastąpi spadek wartości nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącego, ład przestrzenny na tym terenie zostanie naruszony, gdyż jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja będzie stanowiła de facto zabudowę wielomieszkaniową (10 mieszkań), co stanowi naruszenie zapisów planu miejscowego. W odniesieniu do tego ostatniego zarzutu wskazać należy, iż plan miejscowy dopuszcza na tym terenie (MN) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną w formie wolno stojącej lub bliźniaczej. Po południowej stronie ul. W., na południe od działki inwestycyjnej znajduje się szereg budynków w podobnej zabudowie bliźniaczej jak zabudowa planowana przez inwestora. Nie można zatem uznać, że planowana zabudowa ma charakter odbiegający od zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie działki inwestora.

Skarżący podniósł, iż realizacja tej inwestycji spowoduje, że jego nieruchomość będzie miała utrudniony dostęp do drogi publicznej ze względu na zwiększony ruch samochodowy oraz ze względu na brak dostatecznej liczby miejsc parkingowych na terenie inwestycji, co spowoduje konieczność parkowania przez jej mieszkańców na drodze publicznej. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z § 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W tej sprawie warunki te w odniesieniu do działki skarżącego są zapewnione. W odniesieniu do miejsc parkingowych przewidzianych dla nowej inwestycji, w projekcie budowalnym wskazano, iż miejsca te zaprojektowano w garażach zlokalizowanych w projektowanych budynkach, dojazd do garaży zapewniony został z ciągu pieszo-jezdnego przebiegającego pomiędzy budynkami (str. 36). Usytuowanie tych miejsc nie wprowadza więc ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Zjazd na działkę skarżącego nr [...] z drogi publicznej ul. W. znajduje się po przeciwległej stronie drogi, naprzeciwko zjazdu na działkę inwestycyjną nr [...]. Należy jednak wskazać, że obie nieruchomości rozdziela droga publiczna, a więc droga powszechnie dostępna, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm.). Na drodze publicznej dopuszczalny jest ruch pojazdów i nie można na takich drogach wprowadzać ograniczeń co do ilości przejeżdżających nią samochodów. Przy drogach tych dopuszczalny jest też postój pojazdów na zasadach określonych w przepisach o ruchu drogowym. Zatem ewentualnie zwiększenie się ruchu drogowego na ul. W. w związku z realizacją nowej inwestycji mieszkaniowej nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego przez właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się przy tej samej drodze publicznej. W tym zakresie można mówić o ewentualnym naruszeniu interesu faktycznego skarżącego, a nie interesu prawnego.

W ramach zarzutu dotyczącego potencjalnego naruszenia stosunków wodnych skarżący wskazał w piśmie procesowym z dnia 6 maja 2021 r., że z projektu nie wynika, aby wewnętrzny układ zbierania i rozsączkowania wód opadowych zapewniał odbiór i rozsączkowanie w granicach działki inwestora. Wody opadowe będą więc spływały z wewnętrznej drogi dojazdowej na ul. W., czyli poza teren działki inwestora. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż z projektu budowlanego (punkt 5 Projektu zagospodarowania terenu, str. 38) wynika, że wody opadowe i roztopowe z dachów od strony ciągu pieszo-jezdnego i chodników zostaną odprowadzone rurami spustowymi oraz systemem odwodnień liniowych do wewnętrznej kanalizacji deszczowej. Woda zostanie zgromadzona w systemowym zbiorniku retencyjnym o pojemności 15 m3, zlokalizowanym przy ciągu pieszo-jezdnym. Wody opadowe z dachów od strony ogródków zostaną odprowadzone na własny teren zielony. Szczegółowe rozwiązania w zakresie odwodnienia terenu opisano w Projekcie architektoniczno – budowlanym. Instancje sanitarne (str. 146), wskazując, iż wody opadowe i roztopowe z dachów i terenów utwardzanych będą odprowadzane do zbiorczego kanału kanalizacji deszczowej i wprowadzane do zbiornika retencyjnego pod ciągiem pieszo-jezdnym, z którego będą wywożone wozem asenizacyjnym. Projektowane rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych przeczą twierdzeniom skarżącego, że

z projektu nie wynika, aby wewnętrzny układ zbierania i odprowadzania wód opadowych zapewniał ich odbiór i odprowadzanie w granicach działki inwestora. Wobec projektowanych rozwiązań brak jest podstaw do przyjęcia, że wody te będą spływały na ul. W. i w konsekwencji powodowały negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego.

W ocenie Sądu, skarżący nie wskazał na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działki w związku ze sporną inwestycją. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że nie można obszaru oddziaływania obiektu budowlanego utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu, takie jak: potencjalne zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisją spalin czy wzmożonym ruchem samochodowym na drodze lokalnej czy dojazdowej. Tego rodzaju ewentualne zagrożenia stanowią bowiem jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości (wyrok NSA z 9 września 2014 r., II OSK 551/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżącego w związku z realizacją nowej inwestycji nie stanowi podstawy do przyznania właścicielowi takiej nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Kwestia ta jest związana a interesem faktycznym, majątkowym skarżącego i pozostaje poza regulacjami prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ograniczenia, które mogą powstać na skutek budowy nowego obiektu budowlanego, determinujące wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji, muszą dotyczyć konkretnie elementów zabudowy lub zagospodarowania terenu na działce sąsiedniej, a nie potencjalnego zmniejszenia się jej wartości.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącego dotyczących niezachowania odległości przewidzianych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do granic działki położonej od strony południowo-zachodniej działki inwestora, stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, aby posiadał jakieś prawa do tej nieruchomości (działka nr [...]), wskazując, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] znajdującej się po przeciwległej do działki inwestora, północno-zachodniej stronie ul. W. Poza tym z akt sprawy wynika, że współwłaściciele działki nr [...] byli stronami tego postępowania, byli więc uprawnieni do podnoszenia zarzutów w tym zakresie we własnym imieniu.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji analiza przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W związku z powyższym, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określony w pierwotnym postępowaniu ustalony został prawidłowo i nie obejmuje należącej do skarżącego nieruchomości nr ew. [...], nie ma on więc przymiotu strony w tym postępowaniu. Sąd podzielił tym samym ocenę organów, wskazującą na niewystąpienie w tej sprawie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2019 r., gdyż nie naruszają one prawa.

Podkreślić należy, iż zarzuty skargi dotyczące niezgodności przedmiotowej inwestycji z prawem, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogą być w tej sprawie rozpoznane, albowiem w związku z tym, że w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżącemu jako podmiotowi, który nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie przysługuje uprawnienie procesowe do żądania ponownego rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym we wznowionym postępowaniu.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).